Till statsrådet Åsa Torstensson

Den 26 juli 2007 beslöt regeringen att tillkalla en särskild utredare för att utvärdera det nuvarande bredbandsstödet. Utredaren skulle också ta ställning till om det är motiverat med fortsatta statliga åtgärder för att främja bredbandsutbyggnad i små orter och på landsbygd, och i så fall föreslå stödinsatser. Ett stöd skulle i så fall utformas utifrån erfarenheter av nuvarande stöd. Uppdraget skulle redovisas senast den 18 april 2008. Samma dag utsågs kommunal- rådet i Enköpings kommun, Åke Hedén, till särskild utredare.

Den 27 september 2007 utsågs ett antal experter i utredningen. Expertgruppen bestod av IT-strategen Björn Björk (Sveriges Kom- muner och Landsting), infrastrukturansvarige Björn Galant (Lant- brukarnas riksförbund), kanslirådet Arne Granholm, departements- sekreterare Karin Herstedt, ämnessakkunniga Maria Häll, projekt- samordnaren Eva-Marie Marklund (IT -Västerbotten), system- utvecklaren Anna Mårtensson (Företagarna), projektledaren Mikael von Otter (IT- och telekomföretagen), utvecklingschefen Staffan Viberg (Enköpings kommun) samt projektspecialisten Anna Wibom (Post- och telestyrelsen).

Den 29 augusti 2007 utsågs kanslirådet Anna Gillholm till huvudsekreterare och departementssekreteraren Nils Hertzberg till sekreterare. Den 5 september utsågs även ekonomie magister Christina Henryson och civilekonom Jerker Sjögren till sekreterare i utredningen. Sonia Redondo har varit utredningens assistent.

Utredningen, som har tagit namnet Bredband 2013, överlämnar härmed betänkandet SOU 2008:40 Bredband till hela landet.

Härigenom är utredningens arbete avslutat.

Stockholm den 18 april 2007

Åke Hedén

Anna Gillholm

Nils Hertzberg Christina Henryson Jerker Sjögren

Innehåll

Sammanfattning ................................................................

11

Summary ..........................................................................

 

17

Del A ................................................................................

 

23

Författningsförslag .............................................................

25

1

Uppdraget och dess genomförande ..............................

37

1.1

Utredningens direktiv..............................................................

37

1.2

Uppdragets genomförande......................................................

37

2

Mina förslag ..............................................................

39

2.1

Vägen fram till mina förslag ....................................................

39

 

2.1.1 Bredband är avgörande för framtiden..........................

39

 

2.1.2 Bredband bör vara brett och uppgraderingsbart.........

44

 

2.1.3

Bredband saknas ...........................................................

47

 

2.1.4 Marknaden bygger inte ut överallt ..............................

48

 

2.1.5 Kostnad för utbyggnad i eftersatta områden ..............

51

 

2.1.6 Fortsatt övergripande ansvar för staten ......................

53

2.2

Stöd till basinfrastrukutur .......................................................

56

 

2.2.1

Inledning .......................................................................

56

 

2.2.2 Eftersatta områden utan kommersiell utbyggnad ......

57

 

2.2.3

Organisation .................................................................

58

 

2.2.4

Kommunala IT-infrastrukturprogram ........................

61

 

2.2.5 Samordning med den kommunala planprocessen.......

62

 

2.2.6

Prioritering av utbyggnad ............................................

62

 

 

 

5

Innehåll SOU 2008:40

 

2.2.7

Samverkan......................................................................

63

 

2.2.8

Övrig finansiering inklusive ideellt arbete...................

64

 

2.2.9

Stödets andel av finansieringen ....................................

67

 

2.2.10

Teknikneutralitet ..........................................................

68

 

2.2.11

Öppet anbudsförfarande m.m......................................

68

 

2.2.12

Tillgänglighet för andra än nätägare.............................

70

 

2.2.13

Anslutningspunkter och överföringskapacitet............

72

 

2.2.14 Samhällets krishanteringsförmåga m.m.......................

74

2.3

Fördelning av medel.................................................................

74

 

2.3.1

Beräkningsmodell..........................................................

74

2.4

Övriga förslag ...........................................................................

76

 

2.4.1

Vissa övergripande organisationsfrågor.......................

76

 

2.4.2

Samförläggning och kanalisation .................................

79

 

2.4.3

Samhällsomfattande tjänster ........................................

82

 

2.4.4

Samordning av kommunernas IT-

 

 

 

infrastrukturplanering...................................................

84

3

Konsekvensbedömningar .............................................

87

3.1

Statsstödsregler.........................................................................

87

 

3.1.1

Beskrivning av regelverket............................................

87

 

3.1.2

Slutsats...........................................................................

90

3.2

Kommittéförordningens krav..................................................

91

 

3.2.1

Statsfinansiella konsekvenser .......................................

91

 

3.2.2

Prövning av offentligt åtagande ...................................

97

 

3.2.3

Konsekvenser för kommunernas ekonomi .................

98

 

3.2.4

Regionalpolitiska konsekvenser...................................

98

 

3.2.5

Konsekvenser för brottsligheten..................................

98

 

3.2.6

Konsekvenser för små företag......................................

99

 

3.2.7

Konsekvenser för jämställdhet.....................................

99

 

3.2.8

Konsekvenser för att nå integrationspolitiska mål .....

99

Del B Beskrivning och analys.............................................

101

4

Redovisning av bredbandsstödet 2001–2007..............

103

4.1

Underlag för redovisningen...................................................

103

4.2

Finansiell ram .........................................................................

104

6

SOU 2008:40 Innehåll

4.3

Stödförordningarna................................................................

106

 

4.3.1

Stöd till IT-infrastrukturprogram..............................

106

 

4.3.2

Stöd till områdesnät....................................................

107

 

4.3.3 Stöd till ortssammanbindande nät .............................

107

 

4.3.4

Stöd till stomnät .........................................................

108

 

4.3.5 Stöd till eftersatta telenät ...........................................

108

 

4.3.6

Några centrala bestämmelser .....................................

109

4.4

Redovisning av utfall..............................................................

110

 

4.4.1

Kommunal samverkan................................................

111

 

4.4.2

Mottagare av stöd .......................................................

112

 

4.4.3

Finansiering av stödprojekten....................................

118

 

4.4.4 Vad användes stödet till ?...........................................

123

 

4.4.5

Vilka tjänster tillhandahålls? ......................................

126

 

4.4.6

Fastighetsstödet..........................................................

128

4.5

Sammanfattning .....................................................................

130

5

Analys av bredbandsstöden 2001–2007.....................

133

5.1

Förutsättningar för analys.....................................................

133

5.2

Resultatanalys avseende fysisk utbyggnad ...........................

135

 

5.2.1 Omfattande utbyggnad till tätorter...........................

135

 

5.2.2 Täckning och teknik är beroende av vald operatör ..

136

 

5.2.3 Omfattande utbyggnad av fiberoptiska nät ..............

138

 

5.2.4 Särskilt om ADSL och fiberoptiska nät ....................

140

 

5.2.5 Skiftande möjligheter till uppgradering av näten......

141

 

5.2.6

Stödförordningarnas undantag ..................................

142

 

5.2.7

En internationell jämförelse.......................................

142

 

5.2.8

Några slutsatser ..........................................................

144

5.3

Tillgänglighet för andra än nätägaren ...................................

145

5.4

Påverkan på marknad och konkurrens .................................

147

 

5.4.1 Stödets inverkan på konkurrenssituationen..............

147

 

5.4.2 Har stödet påverkat annan utbyggnad?.....................

149

 

5.4.3

Undanträngningseffekter...........................................

151

 

5.4.4

Konkurrens i stadsnäten.............................................

151

 

5.4.5

Sammanfattande bedömning......................................

155

5.5

Modellen för samverkan ........................................................

156

 

5.5.1 Var modellen rätt väg att gå? .....................................

156

 

 

 

7

Innehåll SOU 2008:40

 

5.5.2 Statlig detaljplanering eller inte? ................................

157

 

5.5.3 Den svenska modellen jämfört med andra länder.....

158

5.6

Utvärdering av stödets organisation .....................................

159

 

5.6.1

Bakgrund .....................................................................

159

 

5.6.2 Organisationen har i huvudsak fungerat bra.............

160

 

5.6.3 Bygg vidare på befintlig organisation.........................

161

5.7

Samhällsnyttan av stödet 2001–2007.....................................

164

 

5.7.1

Samhällsekonomisk kalkyl .........................................

164

 

5.7.2

Följande kalkylförutsättningar gäller.........................

165

 

5.7.3

Övriga samhällsekonomiska effekter.........................

166

 

5.7.4 Sammanfattande bedömning och slutsats .................

166

6

Kartläggning av tillgång till IT-infrastruktur .................

167

6.1

Inledning.................................................................................

167

 

6.1.1 Metod för PTS kartläggning.......................................

167

 

6.1.2

Tillgång till xDSL........................................................

169

 

6.1.3 Tillgång till returaktiverad kabel-tv ...........................

170

 

6.1.4

Tillgång till fiber-LAN ...............................................

171

 

6.1.5 Tillgång till 3G-tekniken HSPA ................................

172

 

6.1.6 Tillgång till 3G-tekniken CDMA2000 ......................

173

 

6.1.7

Sammanfattning ..........................................................

173

6.2

Vår analys av gråzoner ...........................................................

176

6.3

Vår känslighetsanalys för områden utanför tätort ...............

178

6.4

Slutsatser av kartläggningen...................................................

181

7

Utveckling och trender på bredbandsområdet ..............

183

7.1

Hur ser användarna ut?..........................................................

183

7.2

Utveckling av befintliga och nya tjänster .............................

186

 

7.2.1

Telefoni........................................................................

186

 

7.2.2

Webbsidor och Internettjänster.................................

187

 

7.2.3

Offentliga tjänster.......................................................

189

 

7.2.4

Telemedicin .................................................................

190

 

7.2.5 Företag, IT och Internet.............................................

191

 

7.2.6 Tv och andra former av rörlig bild .............................

191

 

7.2.7 Framtida krav på överföringshastighet ......................

192

8

SOU 2008:40 Innehåll

7.3

Teknikutveckling ...................................................................

195

7.4

Sammanfattning .....................................................................

204

8

Behov och nytta av bredband i glesbygd och

 

 

landsbygd................................................................

207

8.1

Lokalt näringsliv och regional utveckling.............................

207

 

8.1.1 Bredband gjuter nytt liv i gamla branscher ...............

208

 

8.1.2 Bredband är nödvändigt för fortsatt

 

 

 

konkurrenskraft..........................................................

208

 

8.1.3 Bredband är en förutsättning för nyföretagande ......

209

 

8.1.4 Bredband en plattform för regional utveckling ........

209

8.2

Vardagsliv och livskvalitet .....................................................

211

 

8.2.1

Hälsa............................................................................

212

 

8.2.2

Utbildning...................................................................

213

 

8.2.3

Bryta utanförskap .......................................................

214

8.3

Offentliga e-tjänster ..............................................................

215

8.4

Ett konkurrenskraftbaserat synsätt ......................................

217

8.5

Samhällsekonomisk nytta......................................................

219

9

Beräkningar av investeringskostnader .........................

223

9.1

Inledning.................................................................................

223

 

9.1.1

xDSL-alternativet .......................................................

224

 

9.1.2

Visionsalternativet ......................................................

224

 

9.1.3

Basinfrastrukturalternativet .......................................

226

 

9.1.4

Nollalternativet...........................................................

227

9.2

Resultat av kostnadsberäkningarna.......................................

227

 

9.2.1

xDSL-alternativet .......................................................

227

 

9.2.2

Visionsalternativet ......................................................

231

 

9.2.3

Basinfrastrukturalternativet .......................................

233

 

9.2.4

Slutsatser av kostnadsberäkningarna .........................

235

9.3

Samhällsekonomiska analyser ...............................................

237

 

9.3.1

Metod för analys.........................................................

237

 

9.3.2

Resultat av utvärderingen...........................................

238

 

9.3.3

Slutsatser av analysen .................................................

241

9

Innehåll

SOU 2008:40

Del C Bilagor ...................................................................

243

Bilaga 1 Kommittédirektiv.................................................

245

Bilaga 2 Bredband internationell jämförelse........................

257

Bilaga 3 Nyttan av bredband – Några exempel från

 

verkligheten .............................................................

279

Bilaga 4 Övriga samhällsekonomiska effekter ......................

299

Bilaga 5 Metodbeskrivning PTS kartläggning av

 

grundläggande förutsättningar för tillgång till IT-

 

infrastruktur med hög överföringskapacitet. .................

311

Bilaga 6 Nyttobedömning – att uppskatta betalningsvilja.

Metoddiskussion m.m. ..............................................

325

Bilaga 7 Marknadsbeskrivning ...........................................

329

Bilaga 8 Analys av 3G-teknikerna CDMA2000 och

 

UMTS/HSPA ............................................................

381

10

Sammanfattning

Inledning

Internationellt sett har Sverige länge legat långt fram när det gäller att bygga ut bredband och att använda IT. Tillgången till bredband blir allt viktigare för att klara ett normalt deltagande i samhället både för företag och för enskilda. En väl utbyggd IT infrastruktur med hög överföringskapacitet (bredband) i hela landet kan medverka till att ge likvärdiga förutsättningar för företagande och vardag i olika delar av landet. Den kan även medverka till att möta de stora utmaningar som finns på miljöområdet. Bredband bör klara av en lägsta överföringshastighet om 2 Mbit/s symmetriskt och vara möjligt att uppgradera för högre hastigheter vartefter behoven växer.

Målen för IT-politiken slår fast att staten ska ha ett över- gripande ansvar när det gäller utbyggnad av IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet. Detta övergripande ansvar har kommit till uttryck i det stöd till bredbandsutbyggnad som utgått under åren 2001–2007. Genom stödet har bredband byggts ut till områ- den som annars inte skulle ha fått bredband på länge, vilket min utvärdering visar. Trots detta finns det fortfarande områden och småorter, i alla delar av landet, som fortfarande saknar förutsätt- ningar för tillgång till sådan infrastruktur. Antalet kan komma att öka i takt med att den IT-infrastruktur som redan finns behöver uppgraderas, samtidigt som det inte finns så stora kommersiella incitament för dessa områden.

Detta är inte tillfredställande. Jag anser därför att staten även i fortsättningen bör ta ett övergripande ansvar för att bredband byggs ut i alla delar av landet. Detta bör ske genom de åtgärder som jag föreslår i detta betänkande.

11

Sammanfattning

SOU 2008:40

Förslag till stöd

Jag föreslår att det inrättas ett stöd för att bygga ut bredband till eftersatta områden utanför tätort inklusive småorter, där kommu- nen bedömer att en marknadsmässig utbyggnad inte kommer till stånd inom fem år. Mitt underlag visar att det i sådana områden i dag finns 145 000 personer och 39 000 arbetsställen som saknar förutsättningar för tillgång till bredband. Det motsvarar 10 procent av befolkningen och 12 procent av arbetsställena i dessa områden. Det finns dock anledning att tro att t.o.m. de områden som i dag anses som utbyggda kan stå utan fullgod IT-infrastruktur inom kort. Det beror på att kraven på överföringskapacitet ökar, och på att den befintliga infrastrukturen monteras ner. Jag bedömer därför att antalet kan komma att öka som mest till 525 000 personer respektive 149 000 arbetsställen. Det skulle motsvara 38 procent av befolkningen och 45 procent av arbetsställena i dessa områden. Jag föreslår ett statligt stöd för åtgärder under perioden 2009–2013. Stödet ska användas till att bygga anslutningspunkter till eftersatta områden utanför tätorter, inklusive småorter. Detta möjliggör i sin tur olika typer av accessnät och operatörer. En anslutningspunkt som är byggd med stöd, ska i sin tur göra det möjligt att ansluta en övervägande andel av de boende eller verksamma i det eftersatta området med en uppkoppling om minst 2 Mbit/s i båda riktningarna, dvs. symmetriskt. Detta möjliggör överföring av rörliga bilder. Den IT-infrastruktur som byggs ska även gå att uppgradera, eftersom kraven på överföringshastighet kommer att öka i framtiden. En sådan utbyggnad kommer att kosta minst 7 300 miljoner kr. Min analys visar att investeringen är samhällsekonomiskt lönsam, eftersom den ger ett överskott i ett 30-årigt perspektiv.

Det statliga stödet bör finansieras genom att ett nytt anslag om totalt 3 000 miljoner kr uppförs på statsbudgeten för utbyggnad av bredband i eftersatta områden. Medel bör fördelas om från utgifts- områdena 6 och 22 tillsammans med de medel som inte har utnytt- jats av tidigare beslutad beräknad ram på inkomstsidan för bred- bandsstöden (prop. 1999/200:86, bet 1999/2000:TU9, rskr.1999/2000:256). Det bör även gå att använda intäkter från auktioner med stöd av lagen om elektronisk kommunikation för att finansiera bredbandsutbyggnad. Det kan t.ex. ske genom att man inrättar en särskild fond.

Andelen stöd begränsas till 50 procent. Resten av finansieringen ska komma från operatörerna, kommunerna, EU:s strukturfonder

12

SOU 2008:40

Sammanfattning

och regionalpolitiska medel från utgiftsområde 19. Jag föreslår att kommunernas medfinansiering uppgår till 10 procent. För att ideellt arbete ska stimuleras, ska kommunerna kunna avräkna vär- det från den kommunala medfinansieringen.

Min bedömning är att den organisation som har upprättats för att hantera det tidigare bredbandsstödet till största delen har funge- rat tillfredställande. Mina förslag bygger därför på samma organisation för det stöd som tillkommer.

Det är, i likhet med tidigare stöd, kommunerna som kan ansöka om stödet om de vill. Det är alltså även i fortsättningen frivilligt för kommunerna att använda stöden. Beslutande myndigheter är läns- styrelsen, de regionala självstyrelseorganen eller samverkans- organen i Kalmar län eller Gotlands län. Kommunerna ska uppda- tera sina IT-infrastrukturprogram och upphandla tillhandahållandet av nätet. Kommunerna ska bland annat komplettera IT-infra- strukturprogrammen med en beskrivning av hur planeringen av IT- infrastruktur samordnas med planprocessen enligt plan- och bygg- lagen. Kommunerna ska också i programmen göra en prioritering av utbyggnad utifrån företags, enskildas och offentligas behov av bredband. Post- och telestyrelsen (PTS) får i uppdrag att årligen kartlägga förutsättningarna för bredband och att redovisa utfall av och prognoser för bredbandsstöden. Jag föreslår också att PTS och länsstyrelsernas (eller motsvarande) instruktioner ändras så att IT- infrastruktur blir en ordinarie arbetsuppgift.

Under mitt arbete har jag uppmärksammats på att planeringen av IT-infrastruktur bör samordnas med plan- och bygglagen. Det behövs en närmare analys av den lämpligaste formen för detta och jag föreslår bl.a. att ett uppdrag lämnas till Boverket. I mitt uppdrag har det även ingått att bedöma behov av åtgärder för att främja samförläggning av IT-infrastruktur och kanalisation (vid anlägg- ning av annan infrastruktur). Min slutsats är att förutsättningarna för samförläggning skulle gynnas om förordningen om samför- läggning av kanalisation upphävs och inarbetas i de stödförord- ningar som jag nu föreslår.

13

Sammanfattning

SOU 2008:40

Utvärdering av tidigare stöd

Stöden till att bygga ut bredband under åren 2001–2007 har bidra- git till att bredband har byggts ut i områden där det annars inte skulle ha skett. Den OPS-liknande modell1 som har använts för att finansiera bredbandsstöden, dvs. där staten tillsammans med kom- muner, operatörer och EU:s strukturfonder finansierar utbyggna- den, har varit framgångsrik. Varje satsad statlig krona har växlats upp med i princip lika mycket från andra finansiärer. Sett till den totala omslutningen av stödutbyggnaden har stöden totalt svarat för 51 procent, kommunerna för 11 procent, operatörerna för 30 procent, EU:s strukturfonder för 7 procent och regionalpolitiska medel för 1 procent. Operatörerna själva uppskattar den totala omslutningen i stödprojekten till 7 600 miljoner kr per den 31 december 2007. En övervägande andel av investeringarna, 85 pro- cent, har använts till att anlägga ny infrastruktur. Mellan 85 och 90 procent (beroende på operatör) av all ny infrastruktur som har anlagts har varit fiberoptiska kablar.

I kommunerna finns det många olika tekniker och varierande grad av täckning, beroende på vilken operatör som har anlitats för stödutbyggnaden. En tydlig effekt av stöden är att Sverige har en hög andel bredbandsanslutningar generellt och även sett till lands- bygden. Det gäller både fiber och xDSL. En annan slutsats är att stöden har bidragit till att principen om skäliga och icke-diskrimi- nerande villkor har fått brett genomslag. Tillämpningen har i prak- tiken varierat beroende på vilken operatör som har anlitats, vilket också har kritiserats. Trots detta bedömer jag att stöden generellt sett har bidragit till en förbättrad konkurrenssituation i små orter och på landsbygd, samt att tidigare slutna nät har öppnats. Det finns dock behov av att analysera och definiera begreppet. Jag före- slår därför att PTS får i uppdrag att analysera och definiera vad skäliga och icke-diskriminerande villkor innebär. Det är i nuläget inte helt tydligt.

När det gäller hur stödet ska organiseras, anser jag att den orga- nisation som har byggts upp kring stöden i huvudsak har fungerat bra. De stödprojekt som har inrättats vid Sveriges Kommuner och Landsting samt vid länsstyrelserna (eller motsvarande beslutande myndighet) har lyckats väl med sina uppdrag, utifrån de givna förutsättningarna.

1 Offentlig privat samverkan.

14

SOU 2008:40

Sammanfattning

När det gäller stödet till fastighetsnät har detta endast använts i begränsad omfattning; hittills har totalt 200 miljoner kr av den beräknade ramen på 1 100 miljoner använts. Intresset för att söka skattereduktionen har varit begränsat, men det har ökat något mot stödperiodens slut. Detta kan bl.a. bero på att det nu i större utsträckning faktiskt finns områdesnät att ansluta fastigheterna till.

Statskontoret har i en lönsamhetskalkyl belyst de samhälls- ekonomiska effekterna av den bredbandsutbyggnad som fått stöd av staten. Sammantaget visar kalkylen med god marginal en positiv samhällsekonomisk lönsamhet. Till detta kan läggas övriga samhällsekonomiska effekter som är svårare att uppskatta. Min sammanfattande slutsats är att samhällsnyttan av stödet har stått i proportion till kostnaderna, dvs. att bredbandssatsningen 2001–2007 har varit samhällsekonomiskt lönsam.

15

Summary

Introduction

From an international perspective, Sweden has long been at the forefront when it comes to expanding broadband and using IT. Access to broadband is becoming increasingly important for maintaining normal participation in society, both for companies and individuals. A well developed IT infrastructure with high transmission capacity throughout the country can help provide equal conditions for business and everyday life in different parts of the country. It can also help in meeting the major challenges that exist in the area of environment. Broadband should be able to maintain a minimum transmission speed of 2 Mbit/s symmetric and be upgradable to higher speeds as needs develop.

The objectives of IT policy make clear that the state must have overall responsibility with regard to expanding IT infrastructure with high transmission capacity. This overall responsibility is expressed by means of the funding to broadband expansion that was paid during 2001–2007. This funding has facilitated the expan- sion of broadband to areas that otherwise would not have gained access to broadband for some time to come, as shown in my assessment. Nonetheless, there remain areas and small towns throughout the country that still lack the prospects of gaining access to infrastructure of this kind. These may grow in number as the existing IT infrastructure needs to be upgraded, while at the same time there are no major commercial incentives in these areas.

This is not a satisfactory situation. I therefore consider that the state should take overall responsibility to ensure that broadband is expanded in all parts of the country in the future as well. This should be done through the measures I propose in this report.

17

Summary

SOU 2008:40

Proposals concerning funding

I propose that funding be established to expand broadband to neglected areas outside of urban areas and small towns, where the municipality considers that expansion based on market conditions will not come about within five years. My data shows that in areas of this kind there are currently 145 000 people and 39 000 work- places that lack the possibility of gaining access to broadband. This corresponds to 10 per cent of the population and 12 per cent of the workplaces in these areas. There is, however, reason to believe that even areas that are currently considered as being developed can soon be without IT infrastructure. This is because the demands for transmission capacity are increasing and that existing infrastructure is being dismantled. For this reason, I estimate that these figures could rise to, at most, 525 000 people and 149 000 workplaces. This would correspond to 38 per cent of the population and 45 per cent of the workplaces in these areas. I propose government funding for measures during the period 2009–2013. This funding should be used to build access points for neglected areas outside of urban areas and small towns. This in turn will allow different types of access networks and operators. An access point that is built using this funding will, in turn, make it possible to provide a majority of those living or working in the neglected area with a connection of at least 2 Mbit/s in both directions, i.e. symmetric. This will allow the transmission of moving pictures. It should also be possible to upgrade the IT infrastructure that is built, since demands regarding transmission speeds will increase in the future. An expansion of this kind will cost at least SEK 7 300 million. My analysis shows that this investment will be profitable from a socio-economic perspective, since it produces a surplus over a 30-year perspective.

This government funding should be financed by establishing a new appropriation amounting to a total of SEK 3 000 million in the central government budget for expansion of broadband in neglected areas. Funds should be re-distributed from expenditure areas 6 and 22, together with funds that have not been used in previously adopted estimated frameworks on the revenue side of broadband funding (Govt. Bill 1999/200:86, Committee Report 1999/2000:TU9, Riksdag Communication 1999/2000:256). It should also be possible to use revenue from auctions under the Electronic Communications Act to finance broadband expansion. This can be done by such means as establishing a special fund.

18

SOU 2008:40

Summary

The percentage of government funding should be limited to 50 per cent. The rest of the financing should come from operators, municipalities, EU Structural Funds and regional policy funds from expenditure area 19. I propose that municipal co-financing amount to 10 per cent. To encourage voluntary work, municipalities should be able to deduct the value from the municipal co-financing.

My evaluation is that the organisation created to deal with the previous broadband funding has, for the most part, functioned satis- factorily. My proposals are therefore mainly based on the same organisation with regard to additional funding.

As with previous funding, municipalities are eligible to apply for funding if they wish to do so. Thus it is optional for municipalities to use the funding in the future as well. Decision-making authorities are county administrative boards, the regional self-government bodies, or coordination bodies in Kalmar or Gotland. Municipalities should update their IT infrastructure programmes and procure network provision. Municipalities should supplement IT infrastructure programmes with an account of how IT infrastructure planning is coordinated with the planning process under the Planning and Building Act. In their programmes, municipalities should also assign priorities to expansion based on the broadband needs of companies, individuals and the public sector. The National Post and Telecom Agency should be instructed to make an annual survey of the conditions for broadband and to report the results of and forecasts for broadband funding. I also propose that the instructions to the National Post and Telecom Agency and county administrative boards (or equivalent body) be changed so that IT infrastructure becomes a permanent task.

During my work, I was made aware that IT infrastructure planning should be coordinated with the Planning and Building Act. A more detailed analysis of the most suitable form for this is necessary, and I propose that this task be assigned to the National Board of Housing, Building and Planning. My remit also included assessing the need for measures to promote collocation of IT infrastructure and canalisation (when establishing other infrastructure). My con- clusion is that the potential for collocation would benefit if the ordinance on collocation of canalisation was repealed and integrated in the funding ordinances that I now propose.

19

Summary

SOU 2008:40

Evaluation of previous funding

Funding to expand broadband in 2001–2007 has contributed to the expansion of broadband to areas where this otherwise would not have occurred. The PPP-like model 1 that has been used to finance broadband funding, i.e. where the state, together with municipalities, operators and EU Structural Funds, finances the expansion, has been successful. Every krona invested by the state has in principle been matched with an equal amount from other financiers. Based on the overall assets of funding for expansion, government broadband funding has accounted for a total of 51 per cent, municipalities for 11 per cent, operators for 30 per cent, EU Structural Funds for 7 per cent and regional policy funds for 1 per cent. Operators themselves estimate total assets of the funding project to SEK 7 600 million as of 31 December 2007. A major share of the investments – 85 per cent – has been used to establish new infrastructure. Between 85 and 90 per cent (depending on the operator) of all new infrastructure that has been established has been fibre optic cable.

There are many different technologies and varying degrees of coverage in the municipalities, depending on the operator engaged in the expansion using the funding. One clear effect of this funding is that Sweden has a high percentage of broadband connections in general, even in rural areas. This applies to both fibre and xDSL. Another conclusion is that the funding has contributed to giving the principle of fair and non-discriminatory terms a widespread impact. In practice, its application has varied depending on the operator engaged, which has also been criticised. Despite this, it is my opinion that the funding in general has contributed to better competitiveness in small towns and in rural areas, and that net- works that previously had been closed have been opened up. There is, however, a need to analyse and define the term. For this reason, I propose that the National Post and Telecom Agency be instructed to analyse and define what ‘fair and non-discriminatory terms’ entails. At present, this is not completely clear.

When it comes to how the funding should be arranged, I con- sider that the organisation that has been built up around the fund- ing has, in general, worked well. The funding projects established by the Swedish Association of Local Authorities and Regions and the county administrative boards (or equivalent decision-making

1 Public Private Partnerships

20

SOU 2008:40

Summary

authority) have succeeded well with their tasks, based on the given conditions.

As regards the funding for in-building networks, this has only been used to a limited extent; to date only a total of SEK 200 million of the estimated framework of SEK 1 100 million has been used. Interest in applying for the tax reduction has been limited, but there has been a slight increase towards the end of the funding period. This may be due to the fact that more area networks are now available to which buildings can be connected.

In a profitability assessment, the Swedish Agency for Public Management highlighted the socio-economic effects of broadband expansion that received government funding. On the whole, the estimate shows a comfortable margin of positive socio-economic profitability. Other socio-economic effects that are harder to evaluate can be added to this. My summary conclusion is that public benefit from the funding has been in proportion to the costs, i.e. that the investment in broadband in 2001–2007 has been profitable from a socio-economic perspective.

21

Del A

Förslag

23

1Uppdraget och dess genomförande

1.1Utredningens direktiv

Denna utredning har genom direktiven (dir. 2007:118) Bredband i små orter och på landsbygd sammanfattningsvis fått följande upp- drag. Utredaren ska utvärdera det bredbandsstöd som utgått 2001– 2007. Utredaren ska ta ställning till om det är motiverat med fort- satta statliga åtgärder för att främja bredbandsutbyggnad i små orter och på landsbygd och i så fall föreslå stödinsatser och finan- siering av dessa. Om stöd föreslås ska det utformas utifrån erfaren- heter av nuvarande stöd. Utredaren ska även överväga åtgärder för att främja samförläggning och kanalisation (tomrör). Utredaren ska redovisa sitt uppdrag senast den 18 april 2008. Uppdragets närmare utformning framgår av direktivet (bilaga 1).

1.2Uppdragets genomförande

I arbetet med detta betänkande har vi hämtat synpunkter från ope- ratörer på marknaden för elektronisk kommunikation. Vi har haft ett 20-tal möten med representanter för denna grupp och har även tillsatt en referensgrupp. Vi har samrått med Konkurrensverket, Post- och telestyrelsen (PTS), Glesbygdsverket, Sveriges Kommu- ner och Landsting (SKL) och projektet Länssamverkan Bredband (med säte vid Länsstyrelsen i Uppsala län). Samråden har skett genom gemensamma samrådsmöten och genom enskilda möten.

Vi har även hämtat synpunkter från företrädare för andra berörda såsom kommuner, kommunförbund, olika statliga myndigheter (bl.a. länsstyrelser), intresseorganisationer, högskolor, regionala själv- styrelseorgan och samverkansorgan.

37

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2008:40

I studiesyfte har vi besökt Norrbotten och Västerbotten, Skåne, och Jämtland. På resorna har vi mött företrädare för kommuner, operatörer, nätägare, olika intresseorganisationer och länsstyrelser. Vi har även besökt USA (Kalifornien, Kentucky och Washington DC) och bland annat träffat företrädare för Californian Broadband Task Force, Institute for Next Generation Internet, organisationen Connect Kentucky och regleringsmyndigheten Federal Communi- cations Commission.

En redogörelse för resorna och dokumentation av genomförda möten finns tillgängliga i vårt diarium.

Utöver detta har vi medverkat i flera konferenser, som Inter- netdagarna och Skärgårdsstiftelsens bredbandskonferens. Vi har också träffat företrädare för de regionala kommunförbunden inom ramen för SKL:s möten Region Kontakt och medverkat vid ett nationellt bredbandsmöte som Länssamverkan Bredband (Läns- styrelsen i Uppsala län) anordnat.

På vårt initiativ har Länssamverkan Bredband (Länsstyrelsen i Uppsala län) och Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) var för sig fått i uppdrag att utvärdera effekterna av bredbandsstödet 2001–2007. Statskontoret har fått i uppdrag att göra samhälls- ekonomiska analyser när det gäller bredbandsstöd. ITPS har i ett tilläggsuppdrag beskrivit och analyserat hur bredbandsutvecklingen påverkar tillväxtmål, välfärdsmål och hållbarhetsmål med speciell betoning på glesbygd och landsbygd. Ernst and Young har fått i uppdrag att göra en kostnadsberäkning för en utbyggnad av IT-inf- rastruktur i de områden som saknar tillgång till bredband. PTS har i regleringsbrevet för 2007 kartlagt IT-infrastruktur med hög över- föringskapacitet, och detta har vi använt som underlag.

Vi har arbetat in redovisningarna från LSB, ITPS, statskontoret och Ernst and Young i detta betänkande. De fullständiga rappor- terna finns tillgängliga i vårt diarium.

I detta betänkande används omväxlande jag (min, mitt, mina) och vi (vår, vårt, våra). För att tydligt markera ett ställningstagande från min sida används jag- form.

38

2 Mina förslag

2.1Vägen fram till mina förslag

2.1.1Bredband är avgörande för framtiden

Sverige är sedan länge en framstående IT-nation där den industri- ella basen är stark, teknikkunskaperna är goda och IT används i stor utsträckning inom privat och offentlig sektor. Sedan början av 2000-talet, när den svenska bredbandssatsningen inleddes, har användningen av IT och bredband fått allt större betydelse. Det gäller såväl enskilda som företag och den offentliga sektorn. Utvecklingen har gjorts möjligt genom en omfattande utbyggnad av IT-infrastruktur med hög överföringshastighet (bredband). Nästan all privat och offentlig verksamhet är i dag beroende av bredband för att fungera. De som inte kan delta i dagens informa- tionssamhälle riskerar att hamna utanför, oavsett om skälen är eko- nomiska, sociala eller geografiska. Inom EU pågår ett omfattande arbete med att få med dem som av olika skäl riskerar att hamna utanför informationssamhället. En viktig del av arbetet omfattar olika initiativ för att sprida bredband.

Det är i dag självklart att tillgång till bredband har stor betydelse för utvecklingen inom många samhällsområden. Regeringen har pekat på denna betydelse i många sammanhang, och det framgår också av de direktiv som styr mitt arbete. Här vill jag särskilt nämna ett antal områden som visar att människor behöver bred- band för att kunna delta i samhället på ett normalt sätt, oavsett var de bor eller verkar. Jag vill också visa att bredbandsutbyggnaden är en bred och viktig politisk fråga. Den påverkar möjligheterna att uppnå målen inom flera politikområden och kan inte enbart betraktas som en IT-politisk fråga. I kapitel 8 finns en redogörelse för exempel på nyttan av bredband inom några områden.

39

Mina förslag

SOU 2008:40

Internet är en självklar del av vardagen

De undersökningar som Post och telestyrelsen (PTS) och Statistiska centralbyrån (SCB) har gjort om hur människor använder Internet visar att tillgången till Internet har blivit en självklar del av varda- gen för både privatpersoner, företag och i offentlig verksamhet. Människor i Sverige använder Internet och bredband mycket. Till- sammans med de övriga nordiska länderna och Nederländerna ligger Sverige i topp när det gäller Internetanvändning och i fråga om andelen människor som har en bredbandsanslutning.1 Man använder Internet för att söka och dela med sig av information, kommunicera, utföra ärenden hos exempelvis banker och myndigheter, sälja samt beställa varor och tjänster, göra bokningar samt för olika sorters underhållning. Allt fler sammanhang förutsätter att både privatper- soner och företag har tillgång till Internet. Helst ska man också ha en snabb anslutning för att kunna ta del av de vanligaste tjänsterna på nätet.

Företagande och regional konkurrenskraft

Sedan den borgerliga alliansen vann valet i september 2006 har för- utsättningarna för ökat företagande och regional konkurrenskraft fått allt större politisk betydelse. Målet för regeringens näringspolitik är att stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag. På så sätt vill man bryta utanförskapet.2 Målet för den regionala tillväxtpolitiken är utveck- lingskraft i alla delar av landet med stärkt lokal och regional konkurrenskraft.3 En god tillgång till kommersiell och offentlig service för medborgare och näringsliv i alla delar av landet är en av flera grundläggande faktorer för ett konkurrenskraftigt näringsliv och för att regioner ska utvecklas.

Enligt min bedömning är bredband en förutsättning för att flera av regeringens mål ska kunna uppfyllas. En företagare som behöver bredband ska inte vara hänvisad till att driva sitt företag med hjälp av enbart telefon, eller en Internetanslutning via telefonmodem. Sådana omständigheter leder dels till ett ineffektivt företagande med höga administrativa kostnader, dels till att den digitala klyftan mellan tätort och landsbygd ökar. En ytterligare aspekt är också att

1Se bilaga 2.

2Prop. 2007/08:01 UO 24 s. 27 ff.

3Prop. 2007/08:01 UO19 s.. 15

40

SOU 2008:40

Mina förslag

regeringen vill minska företagens administrativa kostnader för samtliga statliga regelverk med minst 25 procent till hösten 2010.4

I de direktiv som styr mitt arbete har regeringen konstaterat att möjligheten att använda IT och elektroniska kommunikationer med tillräcklig kapacitet och kvalitet har stor betydelse såväl samhälls- ekonomiskt som för företag, individer och offentlig verksamhet. Regeringen konstaterar också att företag behöver IT för att starta verksamhet och för att kunna utvecklas. Som exempel anges Sveriges växande turistnäring, som till stor del bedrivs i områden utanför tätorter.

Jag kan bara instämma i denna bedömning. Avsikten med de förslag som presenteras i detta betänkande är att områden som är eftersatta och där företagare verkar ska kunna få bredband. Det stärker den lokala utvecklingskraften och skapar fler och växande företag, i enlighet med regeringens mål.

E-förvaltning

Ökade krav på bredband kommer till uttryck även i den handlings- plan för e-förvaltning som regeringen beslutade om den 24 januari 2008. Regeringens målsättning är att det år 2010 ska vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att utöva sina rättigheter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av förvaltningens service. I handlingsplanen gör regeringen bedömningen att tillgång till upp- koppling mot Internet med hög överföringshastighet, öppenhet, nåbarhet och effektiv konkurrens är förutsättningar för en snabb utveckling av e-förvaltningen. Tillgänglighet och öppenhet i elek- troniska kommunikationsnät är också en prioriterad fråga för 2008, enligt handlingsplanen. Internet och webbaserade tjänster kommer i många fall att bli den naturliga kontaktpunkten för de flesta myn- digheter. Det är enligt min mening inte acceptabelt att vissa inte kan ta del av dessa tjänster, dvs. att vid behov kunna kommunicera med myndigheter, därför att det saknas fullgod IT-infrastruktur.5

4Se även 8.1 angående regional utvecklingskraft och bilaga 3 om nyttan av bredband och administrativa kostnader för företag.

5Se även 7.2.3 och 8.3.

41

Mina förslag

SOU 2008:40

Klimatförändring

Att minska halten av växthusgaser har blivit aktuellt på ett akut sätt de senaste åren, eftersom klimatförändringen tilltar. Transport- sektorn är den största källan till utsläpp av växthusgaser. Den svarar för ca 30 procent av de svenska utsläppen. En av Sveriges stora utmaningar är att klimatanpassa trafiken, och regeringen arbetar för att transportsektorns belastning på klimatet ska minska. Steg för steg vill man utveckla skatter, regler och ekonomiska styrmedel som gynnar miljövänliga val. Regeringen avser bl.a. att utarbeta en infrastrukturproposition och kommer även att fatta beslut om nya långsiktiga infrastrukturplaner för perioden 2010- 2019. Utgångspunkterna för detta arbete anges i prop. 2007/08:1 s. 22 ff. Där framgår det att man bör beakta de möjligheter som en väl utbyggd IT-infrastruktur kan ge, även när det gäller påverkan på miljön. När det gäller vägtransportsystemet anger propositionen att för en hållbar tillväxt är det betydelsefullt att ha möjlighet att använda elektroniska kommunikationer. Det som i praktiken krävs är bredband, enligt min bedömning. En lägre överföringshastighet via t.ex. telefonmodem räcker inte för att uppfylla de mångskiftande och breda krav som effektiva klimatåtgärder innebär.

Enligt min mening kan en väl utbyggd IT-infrastruktur bidra till minskade utsläpp då det t.ex. blir möjligt för människor att arbeta på distans. Det leder i sin tur till minskat resande. IT kan användas för logistik i transportsystem och därmed minska utsläppen från godstransporter. Även transportsektorn har en direkt nytta av en väl utbyggd IT-infrastruktur som gör det lättare att uppfylla målen för politikområdet. Infrastrukturen kan även användas för att minska energiförbrukningen exempelvis genom att fjärrstyra system för värme m.m. i fastigheter.

Utbildning

Bredband har fått stor betydelse för utbildning på alla nivåer. På landsbygden och i glesbygden är den verksamhet som bedrivs inom landets lärcentra det kanske viktigaste uttrycket för detta. Ett lär- centrum kan ses som en gemensam mötesplats där vuxenstude- rande på olika nivåer och inom olika ämnen kan mötas. Lärcentra finns nu i ca 85 procent av kommunerna.

42

SOU 2008:40

Mina förslag

Det har blivit allt vanligare med distansundervisning under det senaste årtiondet. Distansundervisningen har blivit en viktig förut- sättning för vuxenutbildning och kompetensförsörjning i glesbygd och på landsbygd. Oavsett om studierna sker via lärcentra eller direkt från hemmet är det viktigt med goda bredbandsförbindelser.

IT och bredband används också för att överbrygga avstånd när det gäller undervisning i grundskolan. Ett exempel är Pajala där alla skolenheter i kommunen får tillgång till samma utbud med hjälp av bredband och videokonferenssystem. Metoden innebär att lärare undervisar flera klasser samtidigt. Den s.k. Pajalamodellen har nu börjat spridas vidare till andra kommuner.

Enligt min mening är det angeläget att säkerställa möjligheten till distansundervisning genom en fortsatt bredbandsutbyggnad. Det gäller såväl grundskolan som för vuxna i glesbygd och på landsbygd.

Vård och omsorg

En väl fungerande informationsförsörjning är en av de viktigaste förutsättningarna för bättre tillgänglighet, kvalitet och säkerhet inom vård och omsorg. Det är också ett av skälen till att regeringen i mars 2006 beslutade om Sveriges första nationella IT-strategi för vård och omsorg (skr. 2005/06:139), i samverkan med kommu- nerna.

Vård- och omsorgsverksamheten kan förbättras för medborgare, vårdpersonal och beslutsfattare genom ökade satsningar på förbätt- rade IT-stöd. Enligt strategin ska medborgare ha en enkel och säker tillgång till vården. Alla ska vara säkra på att kunna få kontakt med vården oavsett var och när behovet uppstår. Av strategin framgår också att enklare vårdtjänster i växande utsträckning ska kunna utföras med hjälp av IT. Det ska vara ett komplement till traditio- nella besök i vården. Även enklare vårdtjänster kan kräva så stor kapacitet att det blir nödvändigt med bredband. För vårdtjänster kanske det t.ex. behövs rörliga bilder med höga krav på färgåtergiv- ning. Bredband är också en förutsättning för telemedicin. Ett exempel är att en behandlande läkare på ett sjukhus kan ha direkt- kontakt med andra läkare och patienter som är på annan plats. Vårdpersonalen kan också övervaka och kontrollera medicinsk utrustning i hemmen på ett annat sätt än tidigare.6

6 Se även 7.2.4 och 8.2.1.

43

Mina förslag

SOU 2008:40

Enligt min mening är det inte acceptabelt att människor i vissa delar av Sverige inte ska kunna nyttja sådana tjänster. Tvärtom är det ju människor i t.ex. glesbygd, där det är långt till närmsta vård- inrättning, som behöver dessa tjänster mest.

2.1.2Bredband bör vara brett och uppgraderingsbart

Bedömning: IT-infrastruktur bör i dag klara av en lägsta över- föringshastighet på minst 2 Mbit/s symmetriskt för att anses vara en IT-infrastruktur med hög överföringshastighet. År 2013 kommer man att behöva en överföringshastighet på ca 10 Mbit/s för att ta del av de vanligaste tjänsterna. Det är därför viktigt att investeringar i IT-infrastruktur görs så att det går att uppgradera kapaciteten i framtiden utan omfattande nyinve- steringar.

Enligt de undersökningar som PTS har gjort när det gäller befolk- ningens användning av Internet och bredband uppger nästan hälften av de tillfrågade att de har ett abonnemang med en överföringshas- tighet nedströms på mellan 2 och 9 Mbit/s.7 Endast en mindre andel av befolkningen, 17 procent, har ett bredbandsabonnemang med en överföringshastighet på mindre än 2 Mbit/s. Denna bild stämmer också överens med de undersökningar som PTS gör i Svensk telemarknad. Dessa visar att antalet abonnemang med överföringshastigheter på 2 Mbit/s och 10 Mbit/s eller mer ökar snabbt.8 I slutet av juni 2007 hade 41 procent av hushållen en anslutning som medgav överföringshastigheter med 2 Mbit/s eller mer. Vid motsvarande tidpunkt hade 16 procent av hushållen anslutningar med överföringshastigheter på 10 Mbit/s eller mer. Motsvarande andelar i slutet av juni 2006 var 26 procent respektive 11 procent. Sammantaget visar detta att många i dag har bredband med en hög överföringshastighet, och att allt fler skaffar sig det.

Vad är då en hög överföringshastighet, utifrån ett IT-politiskt perspektiv? Frågan har berörts i förarbetena till bredbandsstöden 2001–2007. I betänkandet Bredband för tillväxt i hela landet (SOU 1999:85) definierade IT-infrastrukturutredningen bredband som överföringshastighet för tele- och datakommunikation om minst

7Individundersökningen 2007 – Svenskarnas användning av telefoni och Internet, PTS:ER 2007:26

8Svensk telemarknad första halvåret 2007, PTS:ER 2007:27

44

SOU 2008:40

Mina förslag

2 Mbit/s i riktning till såväl som från användaren. I IT-propositionen (1999/2000:86) där bredbandsstöden aviserades, beskrivs begreppet bredband allmänt utan att innebörden definieras. Propositionen 2000/01:24 om skattereduktion för utgifter för vissa anslutningar för tele- och datakommunikation anger att ett riktmärke skulle kunna vara minst 2 Mbit/s i båda riktningarna (symmetriskt) per ansluten användare.

I de förordningar som har reglerat hur bredbandsstöden ska användas, har huvudregeln för stöd varit att nätet skulle klara av att föra över multimedietjänster av god teknisk kvalitet. ”Multimedia” betyder i det här fallet datorbaserade presentationer som kombine- rar två eller fler typer av medier (ljud, rörliga bilder eller text), där användaren interaktivt kan påverka presentationerna. Det rikt- märke som hittills har funnits för utbyggnad av bredband med stöd har alltså varit 2 Mbit/s i båda riktningarna.

Det mesta tyder på att de befintliga och nya tjänsterna kommer att utvecklas mot bättre funktionalitet, mer grafik, högre grad av interaktivitet och allt fler rörliga bilder. Trenden är tydlig, och det som framför allt ligger i en nära framtid är rörliga bilder i olika former. IP-tv och webb-tv växer i betydelse och allt fler kommer att välja att se på videoklipp, tv-program och filmer via bredbands- näten. När det gäller företag kommer det förmodligen att utvecklas tjänster som exempelvis videokonferenser, analys och processtyr- ning på distans, interaktiva utbildningar med rörlig bild och andra avancerade applikationer som kräver bredband.

Den offentliga sektorn verkar gå mot en utveckling av tjänster inom telemedicin, distansutbildningar och interaktiva myndighets- kontakter. Den gemensamma nämnaren för tjänsterna är att de kommer att kräva allt större kapacitet och ställa högre krav på användarens överföringshastighet.

De användare som vill ta del av de vanligaste tjänsterna på Internet år 2013 kommer att ha både trådbundna och trådlösa tekniker som alternativ. För IP-tv-tjänster med HD-kvalitet är det dock för- modligen bara trådbundna tekniker som gäller. Mycket tyder på att det år 2013 kommer att krävas en överföringshastighet på ca 10 Mbit/s för de vanligaste tjänsterna på Internet. En överförings- hastighet på ca 100 Mbit/s kommer att behövas för tjänster som exempelvis IP-tv med HD-tv-kvalitet.

Utifrån den ovan beskrivna bakgrunden samt intervjuer och möten som jag har haft bedömer jag att en IT-infrastruktur med hög överföringshastighet år 2008 ska kunna erbjuda hushåll och

45

Mina förslag

SOU 2008:40

företag en bredbandsanslutning på minst 2 Mbit/s både nedströms och uppströms. Jag anser att en uppströms hastighet på minst 2 Mbit/s är mycket viktigt för både privatpersoner och företag, då behovet av att skicka kapacitetskrävande filer som exempelvis rit- ningar, rapporter, foton, videoklipp m.m. ökar. Det är också denna kapacitet som jag anser är lämplig och rimlig att kräva för en utbyggnad av bredband med stöd i eftersatta områden utanför tät- orter, inklusive småorter, fram till och med 2013.

Hänsyn måste också tas till de tjänster som troligen kommer att utvecklas de kommande åren och den efterfrågan på högre överfö- ringshastigheter på accessnivå som detta kommer att medföra. Då bedömer jag att en överföringshastighet på ca 10 Mbit/s kommer vara nödvändig för att kunna ta del av de vanligaste tjänsterna. Det är min mening att år 2013 ska en IT-infrastruktur som byggts med stöd kunna uppgraderas till att klara av överföringshastigheter på minst 10 Mbit/s. Detta talar för att det ska gå att uppgradera de investeringar i IT-infrastruktur som kommer att göras med stöd, utan omfattande nyinvesteringar. Detta brukar även beskrivas som skalbar eller framtidssäker infrastruktur.

I enlighet med förslagen i avsnitt 2.2 anser jag att stöd ska utgå för att anlägga en anslutningspunkt som i sin tur gör det möjligt för en övervägande andel av de som bor eller verkar i området att få en uppkoppling om 2 Mbit/s i båda riktningarna. PTS menar dock att alla hushåll och företag ska få tillgång till en bredbandsanslutning på accessnivå som medger 2 Mbit/s nedströms senast år 2010.9 PTS påpekar dock att detta är ett kortsiktigt mål som knappast kommer att vara relevant på längre sikt. Det är också detta kapacitetskrav som PTS har baserat sin kartläggning på. Bredbandspolitiken har dock hittills som huvudregel krävt symmetriska uppkopplingar. Jag anser att kravet på symmetri ska gälla som villkor för stöd även i fortsättningen.

PTS bedömningar och underlag skiljer sig alltså från den inrikt- ning som jag har valt för mina förslag. Jag har därför bearbetat PTS kartläggning och har därigenom fått ett underlag som även visar symmetriska anslutningar. Detta material har jag använt i mina bedömningar av vad som är ett eftersatt område. Jag har också använt det som underlag för mitt förslag till fördelning av medel.

Enligt analyserna i kapitel 7 kommer flera tekniker, både tråd- bundna och trådlösa, att kunna ge överföringshastigheter på minst

9 Förslag till bredbandsstrategi för Sverige PTS:ER 2007:07

46

SOU 2008:40

Mina förslag

10 Mbit/s år 2013. Men för att detta ska vara möjligt kommer det att krävas stora investeringar i både fiberinfrastruktur närmare slut- användaren och uppgradering av anslutningspunkten.

2.1.3Bredband saknas

Bedömning: Tillgången till bredband är inte tillgodosedd i områden utanför tätorter, inklusive småorter. I dessa områden saknar i dag ca 145 000 personer och 39 000 arbetsställen förut- sättningar för tillgång till bredband. Antalet personer och arbetsställen i sådana områden kan komma att öka i omfattning fram till och med år 2013. Som mest kan det komma att gälla 525 000 personer och 149 000 arbetsställen.

PTS har på uppdrag av regeringen gjort en kartläggning av IT-infra- struktur som myndigheten har redovisat i rapporten Bredbands- kartläggning 2007.10 En utförlig redogörelse för och analys av kart- läggningen finns i kapitel 6.

Kartläggningen visar att det allmänt sett finns goda förutsätt- ningar för tillgång till bredband i Sverige. Det finns dock områden som i dag inte har tillgång till IT-infrastruktur, och där man inte kan teckna ett bredbandsabonnemang i praktiken på grund av tekniska hinder. Ett annat hinder kan vara en anslutning med alltför låg överföringshastighet. Det är ca 166 000 personer och 51 000 arbets- ställen som enligt kartläggningen saknar förutsättningar för tråd- bundet bredband via xDSL, kabel-tv eller fiber-LAN. Om man inte räknar med dem som har förutsättningar för tillgång till ett trådlöst alternativ via 3G-tekniken HSPA, uppgår de berörda i de eftersatta områdena till ca 124 000 personer och 39 000 arbetsställen. Man kan lägga till ca 80 000 personer som har bärfrekvens och som i dagsläget inte har möjlighet att teckna ett xDSL-abonnemang. De flesta av dessa ska enligt kartläggningen ha förutsättningar för till- gång till bredband via CDMA 2000. I praktiken är det dock inte säkert att det är så, beroende på tekniska begräsningar. Det som avgör är bl.a. radiomiljö, avstånd från basstationen, antal användare per cell, transmission samt tillgång till frekvensutrymme.

För att en IT-infrastruktur ska kunna klara av en symmetrisk över- föringshastighet på 2 Mbit/s och för att den ska gå att uppgradera

10 Bredbandskartläggning 2007 PTS:ER 2008:5

47

Mina förslag

SOU 2008:40

till överföringshastigheter på minst 10 Mbit/s måste man ställa höga krav på den befintliga IT-infrastrukturen. Den bör ha en hög funktionalitet och kvalitet samt gå att uppgradera. Detta för att den ska kunna hantera utvecklingen av nya tjänster, behov av höga överföringshastigheter och stigande trafikvolymer. Det som behövs är en högre grad av fiber eller kraftig radiolänk närmare slutanvän- daren än det gör i dag. Det finns några befintliga IT-infrastrukturer som lever upp till dessa krav, enligt min bedömning. Det är fiber- LAN, xDSL, kabel-tv och de 3G-nät som är uppgraderade med HSPA, i de fall de har en fiberanslutning eller kraftig radiolänk som ligger nära slutanvändaren. Vad gäller 3G-nätet med CDMA2000- teknik finns det begräsningar i bl.a. frekvensutrymmet i 450-bandet. Utifrån detta bedömer jag att det sannolikt blir svårt att uppgradera 3G-nätet CDMA2000 för att klara av de krav på överföringshastig- het som jag bedömer är nödvändig.

Med utgångspunkt i detta resonemang bedömer jag att de efter- satta områdena, vilket omfattar områden utanför tätort inklusive småort11, motsvaras av ca 145 000 personer och 39 000 arbetsstäl- len. Det omfattar ca tio procent av befolkningen och tolv procent av arbetsställena i dessa områden. Om man räknar med framtida behov av att uppgradera tillgången till basinfrastruktur bedömer jag att områdena motsvaras av åtminstone 315 000 personer och 92 000 arbetsställen. Som mest gäller det 525 000 personer och 149 000 arbetsställen. Detta motsvarar 23 respektive 38 procent av befolk- ningen och 28 respektive 45 procent av arbetsställena i de eftersatta områdena.

2.1.4Marknaden bygger inte ut överallt

Bedömning: Marknaden kommer att göra framtida invester- ingar för att uppgradera den befintliga IT-infrastrukturen i tät- bebyggda områden. Det innebär att fiber kommer att anläggas närmare slutanvändaren och att de trådlösa alternativen byggs ut. Det är däremot osannolikt att operatörerna på marknads- mässiga villkor uppgraderar och nyanlägger IT-infrastruktur i någon större utsträckning i områden utanför tätort inklusive småort. De ekonomiska incitamenten är där för små eller finns

11 En tätort är en ort som har fler än 200 invånare och mindre än 200 meter mellan husen. En småort är en ort med 50–199 invånare.

48

SOU 2008:40

Mina förslag

inte alls. Detta beror på att antalet möjliga kunder och deras betalningsvilja är alltför liten i förhållande till storleken på investeringen.

En utgångspunkt i svensk IT-politik och inom EU är att utbyggnad av IT-infrastruktur i första hand ska ske genom marknadens för- sorg. Om det blir så, finns det inga behov av offentliga åtgärder förutom sådana som ska se till att det uppstår en väl fungerande konkurrens på marknaden. Min bedömning enligt nedan är dock att marknaden inte kommer att bygga ut en framtidssäker basinfra- struktur som når boende och företag i områden utanför tätorter eller i småorter.

Att anlägga ett bredbandsnät är dyrt, men det kostar förhållan- devis lite att använda näten för att leverera olika kommunikations- tjänster. Näten har med andra ord inslag av skalfördelar samt täthetsfördelar och ibland naturliga monopol, beroende på hur marknaden avgränsas. Förutsättningarna för parallell infrastruktur blir därför begränsade, framför allt i accessnäten och i de delar av landet som inte är kommersiellt lönsamma.

Min analys visar att det är områden utanför tätorter, inklusive småorter, som har de sämsta förutsättningarna för tillgång till bredband. I de områdena finns den största andelen personer och arbetsställen som inte kan få tillgång till bredband. Analysen visar dessutom att antalet boende och arbetsställen i sådana områden kommer att öka i omfattning fram till och med år 2013. Att mark- nadens aktörer inte kommer att bygga ut IT-infrastrukturen i områdena beror främst på att det inte är lönsamt, kommersiellt sett, att investera i IT-infrastruktur. Detsamma gäller intresset för att uppgradera befintlig IT-infrastruktur, så att den kan möta framtidens ökade krav på kapacitet. Jag bedömer att det är högst osannolikt att investeringar såväl för att möjliggöra uppkoppling av 2 Mbit/s som att möjliggöra skalbarhet i infrastrukturen till 2013, kommer att göras på kommersiell basis av marknaden i de efter- satta områdena. Detta beror främst på att de kommersiella incita- menten är små för att investera i infrastrukturen och till att upp- gradera befintlig infrastruktur, så att den klarar av framtidens ökade kapacitetskrav.

Det tidigare bredbandsstödet har på ett avgörande sätt bidragit till den utbyggnad av IT-infrastruktur som har gjorts i dessa områden. Runt om i landet finns det projekt för att öka tillgången till IT-

49

Mina förslag

SOU 2008:40

infrastruktur med hög överföringshastighet. Det är ofta kommu- nen som driver projekten, i samarbete med en privat eller en kom- munalägd operatör. De tekniska lösningar som implementeras är fiber till en telestation för att möjliggöra xDSL, trådlöst bredband och fiber-LAN. Ett exempel är Arvika kommun i Värmland som förhandlar med TeliaSonera om att dra fiber till ett antal telestatio- ner som i dag saknar xDSL.12 Kommunen har prioriterat de aktuella stationerna. Ett annat exempel är Jämtkrafts planer på att lägga fiberkabel i samband med att elnätet grävs ned i marken. I samband med detta kommer de som bor i byarna längs fiberkabelns sträckning att erbjudas fiber ända in i hemmet.13 Dessa investeringar finansieras i samarbete mellan exempelvis kommunen, operatören, statliga eller regionala fonder och privatpersoner. De är dock till stor del beroende av någon form av offentlig finansiering.

Precis som i andra områden kommer den befintliga IT-infra- strukturen att behöva uppgraderas för att tillgodose behovet av en ökad överföringshastighet. För operatörerna är det bara intressant att göra dessa investeringar på kommersiella villkor om det finns tillräckligt många möjliga kunder i området i förhållande till inve- steringens storlek. TeliaSonera är den dominerande aktören i dessa områden när det gäller trådbunden infrastruktur och kommer kanske att göra vissa investeringar. Risken är dock stor för att områdena halkar efter i bredbandsutvecklingen. Det finns dessutom tecken som tyder på att TeliaSonera kommer att lägga ned delar av kop- paraccessnätet i mer glesbefolkade områden på grund av höga driftskostnader. Det gör då att möjligheten till xDSL försvinner. Jag bedömer att det är stor risk för att de geografiskt betingade digitala klyftorna kommer att öka fram till och med år 2013. Det vill säga att de som bor och verkar i landsbygd och glesbygd inte kommer att ha tillgång till den typ av infrastruktur som finns i städerna. De kommer därför att få svårt att ta del av framtidens mer kapacitetskrävande tjänster.

I dessa områden kan trådlösa accesstekniker vara ett alternativ, eftersom investeringskostnaden är lägre än för trådbundna alterna- tiv. Det kan göra det kommersiellt mer intressant att erbjuda till- gång till bredband med högre överföringshastighet i vissa områden. Inte minst kommer det att gälla när man fullt ut kan använda det frekvensutrymme som frigörs, efter nedstängningen av det analoga

12Nya Wermlands-Tidningen, 2008-01-11

13Möte med Jämtkraft 2007-11-12

50

SOU 2008:40

Mina förslag

tv-nätet. Dessa frekvenser är särskilt intressanta då det är möjligt att bygga en infrastruktur med god geografisk täckning med för- hållandevis få master och basstationer. Men även här ställs det krav på att näten ska vara framtidssäkra och möjliga att uppgradera. Det gör att masterna behöver anläggas närmare slutanvändaren och att de måste anslutas med fiber eller kraftig radiolänk. I kommersiellt intressanta områden kommer aktörer på marknaden att göra sådana investeringar, eftersom de kan få en god avkastning där. Jag bedömer att det inte kommer att bli så i områden utanför tätort, inklusive småorter.

2.1.5Kostnad för utbyggnad i eftersatta områden

Bedömning: Det kostar minst 7 300 miljoner kr att bygga ut basinfrastrukturen till eftersatta områden utanför tätort, inklu- sive småorter.

För att få en uppfattning om vad det kostar att ge personer och arbetsställen i eftersatta områden tillgång till IT-infrastruktur har jag räknat på fyra olika utbyggnadsalternativ. Dessa är xDSL alter- nativet, visionsalternativet, basinfrastrukturalternativet och ett nollalternativ.14 xDSL-alternativet och nollalternativet innebär att den befintliga infrastrukturen byggs ut för att täcka de eftersatta områden som i dag inte har förutsättningar för tillgång till bred- band. Visionsalternativet och basinfrastrukturalternativet tar även hänsyn till att infrastrukturen ska vara framtidssäker samt möjlig att uppgradera och att den täcker både nuvarande och framtida eftersatta områden.

Den beräknade investeringskostnaden varierar mellan de olika alternativen. xDSL har den lägsta beräknade investeringskostnaden (2 600 miljoner kr) och en sådan utbyggnad kan göras relativt enkelt och snabbt. Samtidigt har xDSL-tekniken och kopparnätet en kortare livslängd än t.ex. fiber och kräver ytterligare invester- ingar i uppgraderingar när kraven på kapacitet i näten ökar.

Visionsalternativet och basinfrastrukturalternativet, som bygger på att fler fiberanslutningspunkter anläggs närmare slutanvändarna, har högre investeringskostnader (9 900 miljoner kr respektive 7 300

14 Beräkningarna är gjorda av Ernst & Young, dnr N2007:07/200732 och redovisas utförligt i kapitel 9.

51

Mina förslag

SOU 2008:40

miljoner kr). Dessa alternativ säkerställer å andra sidan att alla delar av Sverige har tillgång till en långsiktig, framtidssäker och hållbar IT-infrastruktur som kan hantera framtida krav på ökad kapacitet, utan kostsamma uppgraderingar.

Utgångspunkten i nollalternativet är att investeringar görs för att bygga ut nätet med 3G-tekniken CDMA2000 så att de som helt saknar tillgång till infrastruktur får detta, och de som i dag täcks av CDMA2000 kan teckna ett bredbandsabonnemang även i prakti- ken. Dessa investeringar görs i så fall på marknadsmässiga villkor, men det är inte säkert att de kommer att göras inom överskådlig tid i de eftersatta områdena, eftersom de ekonomiska incitamenten är små. I likhet med tidigare resonemang är min bedömning att 3G- tekniken CDMA2000 inte ensam kan ses som en långsiktig lösning för att ge de eftersatta områdena tillgång till en IT-infrastruktur med hög överföringshastighet. Utifrån dagens förutsättningar är bland annat frekvensutrymmet begränsat. Tekniken kan då sanno- likt inte leva upp till de krav som jag ställer på en framtidssäker och uppgraderingsbar infrastruktur för det stora antal personer och arbetsställen som har identifierats i de eftersatta områdena fram till och med år 2013. Men 3G-tekniken CDMA2000 är ett bra kom- plement till annan IT-infrastruktur då den ger slutanvändare möjlighet till mobilitet, telefoni och en anslutning med lägre över- föringshastighet till Internet.

Det är av stor betydelse för mina överväganden att förslagen ska vara samhällsekonomiskt motiverade. Statskontoret har genomfört en lönsamhetsberäkning av de olika alternativen, i syfte att bedöma de samhällsekonomiska effekterna av de olika alternativen. Lön- samhetsberäkningen redovisas närmare i avsnitt 9.3. Beräkningen bygger på en uppskattning av betalningsviljan för bredband och det antal abonnenter som kan tänkas ansluta sig. Betalningsviljan ställs mot kostnaderna för att bygga ut bredband plus vad det kostar för abonnenterna att ansluta sig. Det bör framhållas att samhällseko- nomiska analyser är svåra att genomföra, inte minst när de gäller framtiden. Resultaten är osäkra till stora delar, men indikerar ändå om en viss åtgärd kan anses samhällsekonomiskt motiverad. Bilaga 4 innehåller även en beskrivning av externa effekter av bredband för företagsamhet, utbildning m.m. Dessa ingår inte i beräkningarna, varför kalkylerna förmodligen underskattar investeringarnas värde.

Den samhällsekonomiska analysen visar att xDSL-alternativet inte är lönsamt och att det ger ett underskott, medan visionsalter- nativet och basinfrastrukturalternativet båda ger ett överskott. En

52

SOU 2008:40

Mina förslag

analys av visionsalternativet och basinfrastrukturalternativet visar att båda alternativen ger en långsiktig och framtidssäker basinfra- struktur, som dessutom bär sina egna kostnader efter 30 år.

Utifrån de kostnadsberäkningar och de samhällsekonomiska analyser som jag har låtit göra, föreslår jag att basinfrastruktur- alternativet ska vara grunden för förslagen som presenteras i detta betänkande.

2.1.6Fortsatt övergripande ansvar för staten

Bedömning: Bredband är en förutsättning för att enskilda och företag ska kunna delta i samhället på ett normalt sätt. En väl utbyggd IT-infrastruktur med hög överföringshastighet kan medverka till att ge likvärdiga förutsättningar för företagande och vardag i olika delar av landet. Målet om en effektiv och säker fysisk IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet i alla delar av landet har inte uppfyllts. Staten bör därför fortsätta att ta ett övergripande ansvar så att bredband byggs ut i alla delar av landet. Det är motiverat med fortsatta statliga åtgärder för att säkerställa att eftersatta områden, det vill säga områden utanför tätorter inklusive småort, ska få tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringshastighet vid slutet av år 2013.

Initiativet till bredbandsstöden finns i propositionen Ett informa- tionssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86, bet. 1999/2000:TU9, rskr. 1999/2000:256). Regeringen bedömde då att hushåll och företag i alla delar av Sverige borde få tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet inom de närmsta åren. I propositionen anfördes vidare att detta skulle ske i marknadens regi men att staten har ett övergripande ansvar för att se till att IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet finns tillgänglig i hela landet. Bedömningen fullföljdes senare genom propositionen Från IT- politik för samhället till politik för informationssamhället (prop. 2004/05:175, bet. 2005/06:TU4, rskr. 2005/06:142). Där presente- rades ett särskilt mål för tillgänglighet och säkerhet. Enligt målet skulle en effektiv och säker fysisk IT-infrastruktur med hög över- föringskapacitet finnas tillgänglig i alla delar av landet, bl.a. för att ge människor tillgång till interaktiva offentliga e-tjänster (s. 49 ff.). I propositionen anfördes att målet fullföljde den tidigare proposi-

53

Mina förslag

SOU 2008:40

tionen, i princip innebärande att hushåll och företag i alla delar av Sverige borde få tillgång till IT infrastruktur med hög överförings- kapacitet och att detta i första hand bör ske i marknadens regi, men att staten har ett övergripande ansvar för att sådan infrastruktur fanns tillgänglig i hela landet. Vidare anfördes att infrastrukturen kan vara en förutsättning för tjänster med hög grad av service, bl.a. interaktiva offentliga tjänster. Med interaktiva tjänster menas t.ex. människors möjlighet att följa ett ärende i handläggningsprocessen och vid behov ha kontakt med handläggaren.

De mål som nu gäller för IT-politiken (såväl som i tidigare bedömning från prop. 1999/2000:86) slår alltså fast att staten har ett övergripande ansvar vad gäller utbyggnad av IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet. Staten tog det övergripande ansvaret genom att inrätta bredbandsstöden som skulle medverka till att hushåll och företag i alla delar av Sverige skulle få bredband. Denna utredning, liksom de tidigare, handlar om att definiera vad statens övergripande ansvar innebär i praktiken.

Den utvärdering som jag har gjort har visat att det har skett en avsevärd utbyggnad med stöd i områden som annars inte skulle ha kunnat få bredband under överskådlig tid. Trots detta visar min analys av PTS kartläggning att det finns 145 000 personer och 39 000 arbetsställen som saknar förutsättningar för tillgång till sådan infrastruktur. Det motsvarar ca tio procent av befolkningen och tolv procent av arbetsställena i områden utanför tätort, inklusive småort. I slutet av år 2013 kan antalet i dessa områden, vara som mest 525 000 boende och 149 000 arbetsställen. Det beror på ökade kapacitetskrav. Det motsvarar så mycket som 38 procent av befolkningen och 45 procent av arbetsställena i dessa områden. Kostnadsberäkningarna visar att en basinfrastruktur som är fram- tidssäker och som går att uppgradera, och som täcker både nuva- rande och framtida eftersatta områden, kräver investeringar på minst 7 300 miljoner. Vår analys visar att en sådan investering är samhällsekonomiskt lönsam då denna ger ett överskott i ett 30- årigt perspektiv.

Mot den bakgrunden bedömer jag att det IT-politiska målet om en effektiv och säker fysisk IT-infrastruktur med hög överförings- kapacitet som ska finnas tillgänglig i alla delar av landet inte har uppfyllts. Det kommer inte att uppfyllas utan vidare åtgärder. Enligt min mening är detta inte tillfredställande.

Enligt min mening är tillgång till bredband av avgörande betydelse för framtiden. Bredband för framtiden innebär att den grundläggande

54

SOU 2008:40

Mina förslag

IT-infrastrukturen nu åtminstone bör medge en anslutning med en lägsta överföringshastighet på 2 Mbit/s symmetriskt. IT-infra- strukturen ska också gå att uppgradera för att klara högre överfö- ringskapaciteter utan omfattande nyinvesteringar.

Betydande delar av områdena utanför tätorter inklusive småorter saknar en framtidssäker basinfrastruktur för bredband. Aktörerna på marknaden kommer inte att bygga ut bredband i dessa områden. Områdena riskerar dessutom att växa beroende på ökade kapaci- tetskrav. Utifrån mina analyser har jag dragit slutsatsen att det är samhällsekonomiskt motiverat med stöd till utbyggnad av bred- band i dessa områden.

Staten bör därför även i fortsättningen axla det övergripande ansvaret för utbyggnaden i dessa områden. Jag har kommit till slut- satsen att det är motiverat att staten fortsätter att ge stöd till efter- satta områden utanför tätorter, inklusive småorter. Här nedan lämnar jag förslag på hur ett sådant stödsystem bör utformas och finansieras. Det stöd som föreslås är en naturlig fortsättning på bedömningarna och målen i de IT-politiska propositionerna från 2000 och 2005. De syftar till att stimulera utbyggnad i områden som inte kommer att bli utbyggda på kommersiella grunder.

Jag bedömer att statens medel kommer till störst nytta genom en basinfrastruktur som byggs ut till anslutningspunkter, och inte genom att bekosta accessnät. En utbyggd basinfrastruktur kommer att minska de långa avstånden mellan användare och befintliga anslutningspunkter och därmed minska landsbygdens avstånds- nackdelar. Syftet är att möjliggöra olika marknadsmässiga access- nät, som i och för sig kan vara kostsamma men som får byggas ut utan bredbandsstöd. Accessnäten kan baseras på olika såväl tråd- bundna som trådlösa tekniker och tillhandahållas av olika typer av marknadsaktörer.

Uppskattningsvis kommer det att kosta minst 7 300 miljoner kr att investera i en basinfrastruktur. Jag föreslår att ett stöd inrättas om totalt 3 000 miljoner kr. Jag föreslår också att dessa medel väx- las upp med kommunal medfinansiering, EU:s strukturfonder, finansiering från operatörer och regionala utvecklingsmedel. Erfa- renheterna från tidigare stöd visar att sådan uppväxling hittills har skett med motsvarande ca 50 procent. Det innebär att de 3 000 miljoner kr som staten anslår i stort kommer att täcka kostnaderna för utbyggnad enligt detta alternativ, efter uppväxling med andra medel. De förslag jag presenterar i avsnitt 2.2 baseras på detta alternativ.

55

Mina förslag

SOU 2008:40

2.2Stöd till basinfrastrukutur

Förslag: Ett stöd inrättas för att bygga ut bredband. Stöd ska betalas ut för åtgärder under perioden 2009–2013. Den totala kostnaden för utbyggnaden beräknas till minst 7 300 miljoner kr där ett statligt stöd maximalt kan svara för 3 000 miljoner kr. Stödet organiseras huvudsakligen på samma sätt som bred- bandsstödet 2001–2007.

2.2.1Inledning

Den utvärdering som jag har gjort för att studera effekterna av bredbandsstöden 2001–2007 har visat att stöden i huvudsak har fungerat bra. De har bidragit till utbyggnad som annars inte skulle ha kommit till stånd.

Jag bedömer därför att det inte är ändamålsenligt att inrätta ett helt nytt stödsystem. Varje ny organisation eller stödsystem kräver lång inkörsperiod och framför allt behövs det resurser för att starta och få till stånd en fungerande verksamhet. Detta skulle enligt min mening fördröja och fördyra stödens användning och genomslag. Jag avser att utforma regler som ska vara enkla att tillämpa för kommuner och beslutande myndigheter. Även för den sakens skull är det bättre att använda redan kända modeller för det stödsystem som nu föreslås.

Jag föreslår därför att det inrättas ett nytt stöd som ser ut ungefär som de tidigare stöden. Jag bedömer dock att stödet inte bör delas upp på olika stödformer och stödförordningar, som det tidigare stödet, utan att det regleras samlat i en förordning om stöd. Hur stödet ska se ut framgår i större detalj av förslaget till förordning om stöd till kommuner för att etablera bredbandsnät. Stödet ska gå till att bygga ut basinfrastruktur i områden där mark- naden inte bedöms bygga ut bredband före slutet av 2013. Stödet ska gälla åren 2009–2013. Totalt beräknas utbyggnaden kosta minst 7 300 miljoner kr. Ett statligt stöd bör uppgå till maximalt 3 000 miljoner kr.

Nedan följer en redovisning av de viktigaste principerna i ett stödsystem.

56

SOU 2008:40

Mina förslag

2.2.2Eftersatta områden utan kommersiell utbyggnad

Förslag: Stödet ska gå till att bygga ut bredband i eftersatta områden som saknar förutsättningar för att få tillgång till bred- band. Stödet får bara ges om en marknadsmässig utbyggnad inte bedöms komma till stånd i området inom fem år från det att ansökan om stöd har lämnats till beslutande myndighet. Jämför med förordningen om stöd till kommuner för att etablera bred- bandsnät 4 § 2 st. 2 p och 3 st. och 5 och 11 §§.

Ett statligt stöd för utbyggnad måste noga avgränsas till områden där det inte finns IT-infrastruktur och där marknaden inte kan antas etablera sådana nät. Utifrån den kartläggning som Post- och telestyrelsen har gjort och utifrån mina egna analyser bedömer jag att IT-infrastrukturen hittills har byggts relativt långt ut till tätorter och till viss del även till småorter. Denna bild bekräftas också av den statistik som Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Länssamverkan Bredband har sammanställt över hur stödmedlen har använts. Trots detta visar PTS kartläggning och den analys vi gjort att det finns många som bor och verkar i eftersatta områden utanför tätorter, inklusive småorter, och att denna siffra kan komma att öka fram till 2013. Med eftersatt område avses ett område utanför en tätort, inklusive småorter, som saknar förut- sättningar för att få tillgång till bredband. Detta kan bero på att IT- infrastruktur saknas helt i området eller på att det finns tekniska hinder så att det inte går att ansluta till bredband. En närmare beskrivning av kartläggningen och de bedömningar jag gjort i fråga om eftersatta områden återfinns i kapitel 6 och avsnitt 2.1.3.

Jag bedömer att en yttre gräns för var stöden ska användas måste sättas så långt ut att de inte riskerar att störa en marknads- mässig utbyggnad. Stöden ska alltså användas för att ansluta efter- satta områden utanför tätorter, inklusive småorter där en kommun i sitt IT-infrastrukturprogram bedömer att bredband inte kommer att byggas ut av kommersiella skäl inom fem år. Ett sådant fall kan vara att ökade kapacitetskrav leder till att den befintliga infra- strukturen inte räcker. Ett annat sådant fall kan vara att viss infra- struktur (t.ex. kopparnätet) läggs ner eller byts ut mot annan infra- struktur som i sin tur inte möjliggör bredband. Antalet och omfattningen av eftersatta områden kan alltså variera över tiden, beroende på hur det utvecklar sig.

57

Mina förslag

SOU 2008:40

När kommunerna ansöker ska de därför bedöma om bredband kommer att byggas ut kommersiellt i det aktuella området inom fem år från det att ansökan lämnas till länsstyrelsen. Kommunens bedömning ska framgå av ansökan.

2.2.3Organisation

Förslag: Stöden ska gå till kommunerna. De regionala självsty- relseorganen, samverkansorganen i Kalmar och Gotland och länsstyrelserna i övriga delar av landet ska besluta om och utöva tillsyn över stöden samt löpande redovisa utfall och prognoser. Jämför med förordningen om stöd till kommuner för att etablera bredbandsnät 1, 3, 15 och 16 §§.

Post- och telestyrelsen (PTS) får i uppdrag att årligen kart- lägga förutsättningar för bredband. PTS får även i uppdrag att sammanställa och redovisa prognoser och utfall till regeringen.

Rollerna i huvudsak enligt tidigare modell

Kommuner, län, regioner och operatörer känner väl till den modell för stöd till bredbandsutbyggnad i gles- och landsbygd som har tagits fram för att hantera bredbandsstöden sedan 2001. Jag har kommit fram till att stöden och organisationen kring stöden i huvudsak fungerat tillfredställande, vilket jag redovisar i kapitel 5.

Organisationen kring stöden m.m. har dock fått viss kritik, vil- ket motiverar att man bör ta tillvara på erfarenheterna och den kompetens som kommuner, län och regioner har byggt upp utifrån tidigare stödperiod. Vid en sammantagen bedömning finner jag dock att det finns en fungerande organisation. Framför allt har de berörda aktörerna byggt upp en kompetens om bredbandsutbygg- naden och hantering av de statligt stöden, som de varit utformade hittills. Det här är tunga skäl för att inte inrätta en ny modell för stöd.

Under bredbandsstödet 2001–2007 har beslut om stöd och till- syn hanterats av länsstyrelserna förutom i Västra Götalands, Skåne, Kalmar och Gotlands län. Där är det regionala självstyrelseorgan (Västra Götaland och Skåne) respektive samverkansorgan (Kalmar och Gotland) som har utfört uppgifterna. De nämnda organen har också följt upp de beviljade stöden.

58

SOU 2008:40

Mina förslag

Det pågår en övergripande utveckling och diskussion av ansvar och uppgifter för länsstyrelser och regioner. Den frågan är betyd- ligt vidare än vad jag har att utreda enligt regeringens direktiv. Jag har också noterat att regeringen så sent som den 21 februari 2008 beslutade att inrätta ett stöd för samförläggning av kanalisation där samma myndigheter ska vara beslutande. Jag ser därför inga skäl att göra någon ändring i fråga om vilka organ som ska besluta om stöd samt bedriva tillsyn och uppföljning av beviljade stöd.

Det är länsstyrelserna, de regionala självstyrelseorganen och samverkansorganen i Kalmar och Gotland som även i fortsätt- ningen ska se till och följa upp samt fördela medlen. Det arbete som har utförts genom projekt inom SKL samt vid berörda länssty- relser och regionala självstyrelse- och samverkansorgan bör fort- sätta.

Jag föreslår att den nuvarande organisationen stärks genom att PTS får vissa samordnande uppgifter. Dessa beskrivs nedan i detta kapitel. Jag föreslår också att PTS instruktion ska ändras, så att det blir tydligt att en av myndighetens uppgifter är att verka för det IT- politiska målet om en tillgänglig IT-infrastruktur i alla delar av landet, och att myndigheten ska analysera och definiera innebörden av skäliga och icke-diskriminerande villkor. Vidare föreslår jag att arbetet med IT-infrastruktur ska vara en ordinarie arbetsuppgift också hos länsstyrelserna (eller motsvarande). Även dessa åtgärder kommer att ha betydelse för den fortsatta tillämpningen av stödet. Detta finns beskrivet i avsnitten 2.4.1 och 2.2.12

PTS får vissa samordnande uppgifter

En viktig del av arbetet med att göra bredband tillgängligt i hela Sverige är att ha en så bra bild som möjligt av tillgången till IT- infrastruktur med hög överföringshastighet. I kapitel 6 redovisas den kartläggning som PTS har gjort. Myndigheten bör löpande, förslagsvis årligen, följa och kartlägga tillgången. Myndigheten bör då särskilt följa utvecklingen i eftersatta områden som kan få stöd för att bygga ut bredband.

Det blir lättare att följa upp och utvärdera stödet om uppgif- terna kring stödhantering och utbyggnad med stöd är genomtänkt och ser ungefär likadan ut i hela landet. Myndigheten bör därför i samverkan med länsstyrelser (eller motsvarande) och SKL säker- ställa att det finns en enhetlig modell för att redovisa underlag. Det

59

Mina förslag

SOU 2008:40

gör det möjligt att följa stödets användning, t.ex. när det gäller vald teknik, anslutna områden och små orter och omfattning av nyför- läggning respektive hyra.

Jag föreslår även att PTS får i uppdrag att ställa samman och redovisa medelsförbrukning och prognoser till Regeringskansliet (Näringsdepartementet).

Kommunernas roll

Lokala bredbandsnät (stadsnät) har byggts upp i Sverige efter avregleringen av telemarknaden 1993. Det har etablerats flera lokala bredbandsnät i kommunal regi. Huvudsyftet med de kommunala investeringarna på området var från början att göra det billigare för kommunen att använda datakommunikation i verksamheten. I samband med den statliga bredbandssatsningen utvecklades många lokala bredbandsnät till att även omfatta publik nätutbyggnad till företag och hushåll.

PTS har i förslaget till bredbandsstrategi tagit upp kommunernas roll på marknaden för elektronisk kommunikation. Frågan har också aktualiserats av operatörer som jag har träffat inom ramen för detta uppdrag. Mitt fokus är dock i första hand den mer begränsade frågan om stöd till utbyggnad och hur ett sådant stöd påverkar marknaden.

Jag vill dock här påminna om att bredbandsutbyggnaden enligt min bedömning inte i första hand är en primärkommunal fråga. Det är ett frivilligt åtagande från kommunernas sida som styrs av kommunallagens bestämmelser om kompetens, självkostnadsprin- ciper osv. Att bygga ut bredband på passiv infrastrukturnivå, som tillhandahålls på skäliga och icke-diskriminerande villkor, med statligt stöd i områden utan marknadsmässig utbyggnad, bedömer jag ryms inom den kommunala kompetensen.

Kommunerna hade en central roll i bredbandsstödet 2001–2007. De svarade för planeringsarbetet inför utbyggnad med stöd och hade även i uppgift att konkurrensutsätta stöden. Operatörer skulle tillhandahålla de nät som hade byggts med stöd. Jag anser att denna huvudsakliga inriktning bör gälla även i fortsättningen.

60

SOU 2008:40

Mina förslag

Länsstyrelserna (eller motsvarande)

Länsstyrelserna (eller motsvarande beslutande myndighet) ska fortsätta att godkänna IT-infrastrukturprogram, pröva ansökningar om stöd samt tillse och följa upp det beviljade stödet, enligt vad som sagts ovan. Enligt min bedömning bör länsstyrelserna (eller motsvarande) bedriva en aktiv tillsyn och uppföljning. Se mer om detta i avsnitt 5.6.3.

2.2.4Kommunala IT-infrastrukturprogram

Förslag: Ett villkor för att ta del av stödet är att kommunerna upprättar kommunala IT-infrastrukturprogram och att stöd- projekten är förenliga med programmen. Genom programmen ska kommunerna bedöma, förankra och beskriva bl.a. de mark- nadsmässiga förutsättningarna för och behov av bredbandsnät i hela kommunen. De ska också redogöra för kommunens organi- sation för planering och hantering av IT-infrastrukturfrågor. Jämför med förordningen om stöd till kommuner för att eta- blera bredbandsnät 4, 5 §§.

De IT-infrastrukturprogram som upprättats har varit en av grund- pelarna i statens satsning på bredbandsutbyggnaden hittills. Min utvärdering visar att kravet på IT-infrastrukturprogrammen har varit en lyckad komponent i stödens utformning, eftersom pro- grammen gav frågan en nödvändig politisk tyngd och dessutom förankrade bredbandsutbyggnaden brett inom kommunerna. I pro- grammen prioriterade också kommunerna hur och var medlen skulle användas. Jag bedömer att användandet av stöden även fort- sättningsvis bör förankras i IT-infrastrukturprogram. En kommun som vill ta del av stöden ska därför ha upprättat IT-infrastruktur- program och stödprojekten ska vara förenliga med dessa program. Programmen ska i huvudsak innehålla samma komponenter som tidigare men justeras till dagens förhållanden i enlighet med vad som beskrivs nedan. Programmen ska också beskriva möjligheterna till samtidig kanalisation, se vidare avsnitt 2.4.2.

61

Mina förslag

SOU 2008:40

2.2.5Samordning med den kommunala planprocessen

Förslag: De kommunala IT-infrastrukturprogrammens plane- ring av IT-infrastruktur bör samordnas med planprocessen enligt plan- och bygglagen och även med de regionala utveck- lingsprogrammen. Jämför med förordningen om stöd till kom- muner för att etablera bredbandsnät 4 § 2 st. 6 p.

Frågan om en väl utbyggd IT-infrastruktur är komplex och skär igenom många olika samhällssektorer och politikområden. Ett sådant område är den kommunala planprocessen, som styrs av plan- och bygglagstiftningen. Enligt min bedömning bör de kommunala IT- infrastrukturprogrammen och kartläggningen och planeringen för IT-infrastruktur samordnas med planprocessen enligt plan- och bygglagen. Det gäller både översiktsplaner och detaljplanläggning. Jag föreslår därför en närmare analys av hur detta lämpligen bör ske (se avsnitt 2.4.4).

För att få en sammanhållen process bör kommunerna samordna dessa två processer. Kommunerna ska i sina IT-infrastrukturpro- gram beskriva hur det planmässiga behovet av IT-infrastruktur ska tillgodoses i kommunernas översiktsplanering och den detaljplan- läggning som sker med stöd av plan- och bygglagen. I detta sam- manhang bör kommunen även ta hänsyn till behov av samförlägg- ning och kanalisation.

IT-infrastruktur är också en viktig del av det regionala utveck- lingsarbetet. Behov av tillgänglighet och utbyggnad i eftersatta områden ingår numera i de regionala utvecklingsprogrammen (RUP). Därför är det viktigt att planeringsarbetet kring bred- bandsutbyggnad med statligt stöd även kan samordnas med det regionala programarbetet. De kommunala IT-infrastruktur- programmen bör därför beskriva hur detta ska ske.

2.2.6Prioritering av utbyggnad

Förslag: Stöd ska gå till utbyggnad som prioriteras av kommunen utifrån de behov som företag och enskilda har, samt behoven av offentlig service. Jämför med förordningen om stöd till kommuner för att etablera bredbandsnät 1 § och 4 § 2 st. 3 p.

62

SOU 2008:40

Mina förslag

De bredbandsstöd som använts under åren 2001–2007 har gått till att bygga nät som prioriterats av regional- och näringspolitiska skäl. I de områden som nu är aktuella för stöd kan jag se att utbyggnad av IT-infrastruktur kan vara prioriterat även av andra skäl. Jag anser att prioritering av utbyggnad av IT-infrastruktur även fortsättningsvis ska göras i de kommunala IT-infrastruktur- programmen men utifrån delvis andra grunder än som skett tidigare.

Prioriteringen föreslås alltså ske utifrån följande skäl som redovisas nedan utan inbördes rangordning:

företags behov

enskildas behov

offentlig service.

Kommunen ska beskriva sina prioriteringar i IT-infrastrukturpro- grammet. Stöd ska användas till eftersatta områden som prioriterats av dessa skäl.

2.2.7Samverkan

Förslag: Samverkan mellan olika privata aktörer (operatörer, ekonomiska föreningar osv. ) samt mellan kommuner och län påverkar positivt utbyggnaden med stöd. Kommunerna bör undersöka om det går att samla efterfrågan av bredband i det eftersatta området. Kommunerna ska beskriva hur samverkan ska ske med närliggande kommuner och regionalt. Jämför med förordningen om stöd till kommuner för att etablera bred- bandsnät 4 § 2 st. 8 och 9 p samt 3 st.

Att anlägga optimal och robust IT-infrastruktur är av naturliga skäl inte avgränsat till de geografiska kommungränserna. Beroende på geografiska och demografiska förutsättningar kan planeringen och upphandlingen av IT-infrastruktur bli lättare om samarbetet sker oberoende av kommun- och länsgränser. Min utvärdering av det tidigare stödet tyder också på att samverkan har påverkat utbygg- naden positivt.

Under den stödperiod som nu avslutats har olika privata aktörer (operatörer, ekonomiska föreningar osv. ) och kommuner sam- arbetat. De modeller som vuxit fram är en samverkan mellan offentliga och privata aktörer och kan beskrivas som s.k. OPS-

63

Mina förslag

SOU 2008:40

projekt (eller OPS-liknande projekt).15 Kommuner, operatörer, myndigheter, ideella krafter och andra berörda bidrar på olika sätt. Det stödsystem som nu föreslås bygger på samma modell, dvs. att kommunerna ansvarar för att konkurrensutsätta tillhandahållandet av nätet och för en kommunal finansiering. Denna modell analyseras och utvärderas närmare i avsnitt 5.5.

Enligt mitt förslag ska den operatör som kommunen väljer genom konkurrensutsättningen tillhandahålla nätet och finansiera projektet med en viss andel i enlighet med det ingångna avtalet. Lokala ideella krafter kan bidra genom eget arbete (t.ex. grävar- bete) som en del av ett projekt. Värdet av det arbetet får räknas som kommunal finansiering. Beslutande myndigheter är länsstyrelser och i förekommande fall regionala självstyrelseorgan eller samver- kansorgan. Finansiering kan även komma från EU:s strukturfonder och andra regionalpolitiska medel inom UO 19.

Enligt min mening är det lämpligt att kommunerna också undersöker förutsättningarna för att identifiera och samla den efterfrågan av bredband som kan finnas i det eftersatta området (s.k. aggregated demand). Med detta menas exempelvis efterfrågan från företag, hushåll och offentliga aktörer som är verksamma eller bor i det eftersatta området. Detta kan ytterligare stimulera och underlätta för en kommersiell utbyggnad. Kommunerna ska beskriva detta i IT-infrastrukturprogrammen.

I de tidigare stödförordningarna finns det vissa krav på samråd. Bland annat ska kommunerna i programmen ange hur samverkan ska ske med närliggande kommuner och i regionen. Detta krav bör kvarstå. Samråd ska alltid ske med angränsande kommuner och län. Kommunerna ska beskriva detta i sina IT-infrastrukturprogram.

2.2.8Övrig finansiering inklusive ideellt arbete

Förslag: Utbyggnaden av bredband med stöd bör finansieras av föreslaget statligt stöd, kommunerna, operatörerna, stöd från EU:s strukturfonder och andra regionalpolitiska stöd tillsam- mans. Kommunens medfinansiering bör vara minst tio procent. Kommunen får räkna ideellt arbete som medfinansiering. Kommunerna ska i sina IT-infrastrukturprogram beskriva möj-

15 Offentlig privat samverkan är ett samlingsnamn på olika typer av samarbetsavtal mellan offentliga och privata aktörer, främst för större infrastrukturprojekt. Det innefattar normalt någon form av alternativ finansiering jämfört med traditionella entreprenadkontrakt.

64

SOU 2008:40

Mina förslag

ligheterna till annan finansiering av utbyggnaden. Jämför med förordningen om stöd till kommuner för att etablera bred- bandsnät 4 § 2 st. 9 och 10 p samt 9 §.

Medfinansiering

I IT-propositionen 1999/2000:86 som lämnades i mars 2000 pre- senterades EU:s strukturfonder och de regionalpolitiska medlen (UO19) som en medfinansiering till de statliga bredbandsstöden (UO22). I stödförordningarna föreskrev regeringen dessutom att kommunens medfinansiering skulle vara minst fem procent. Förut- sättningen var att operatörerna skulle ta den resterande delen av den investering som behövde göras. Det var inte klart vilken andel de olika finansieringsformerna skulle få, men grundtanken var att varje statlig krona skulle växlas upp med andra medel.

I de olika bredbandsprojekt som har påbörjats under stödperio- den har de olika finansieringskällorna använts tillsammans i varie- rande omfattning. Bredbandsstöden har även använts som offentlig medfinansiering till EU:s strukturfonder.

En detaljerad redovisning finns i kapitel fyra, men sammanlagt har projekten totalt finansierats enligt följande:

statligt bredbandsstöd 51 procent

kommunal medfinansiering 11 procent

EU:s strukturfonder 7 procent

regionalpolitiska medel 1 procent

operatörer 30 procent.

Jag föreslår att kommunernas medfinansiering ska vara minst tio procent. Det motsvarar ungefär de faktiska nivåerna på den kom- munala medfinansieringen i bredbandsprojekten, som hittills har varit elva procent. Detta är också motiverat av att bredband nu ska byggas långt ute i glesbygden, vilket kostar mer än utbyggnaden i orter och områden hittills. Enskilda kommuner har dock stått för mindre än tio procent.

Det finns alltså flera olika typer av finansiering som tillsammans har finansierat kommunernas bredbandsprojekt. Varje statlig krona har växlats upp med nästan lika mycket av andra finansiärer. Mot- svarande modell med finansiering från stat, kommun, EU och andra regionalpolitiska stöd bör användas för det tillkommande

65

Mina förslag

SOU 2008:40

stödet även i fortsättningen. För att varje satsad statlig krona ska göra största möjliga nytta, bör alla möjligheter till medfinansiering noga undersökas. Det är därför rimligt att kommunerna grundligt undersöker och beskriver de olika möjligheter till finansiering till utbyggnad som finns i just den kommunen. Det ska de göra i sina IT-infrastrukturprogram.

Ideellt arbete

I många län har det visat sig finnas starka frivilliga, ideella krafter som medverkat till att bygga ut bredband på olika sätt. Ofta har olika sammanslutningar av enskilda intressenter, t.ex. ett byalag arbetat tillsammans med operatören. Invånarna har t.ex. själva grävt ner fiber och anslutit sina fastigheter rent fysiskt, medan nätägaren står för fiber, teknisk utrustning, kompetens, drift och underhåll. Det förekommer också att nätet ägs av de enskilda intressenterna som svarar för drift och underhåll.

Jag har försökt uppskatta hur vanlig den här typen av ideellt arbete är och har då utgått från uppgifter från ett urval av län där jag vet att ideella krafter i olika sammansättningar har medverkat till att bygga ut bredband. De flesta är ekonomiska föreningar. Ett fåtal är ideella föreningar eller är sammansatta på andra, ickefor- mella sätt. Baserat på uppgifterna från länen uppskattar jag att minst 470 större byalag eller liknande har medverkat i utbyggna- den. Om jag räknar in mindre grupperingar kan siffran ökas till ca 870.16

För att stimulera ideellt arbete föreslår jag att en kommun ska kunna använda värdet av det ideella arbetet som en del av sin finan- siering. Ett belopp som motsvarar det arbete som ideella krafter (ideell eller ekonomisk förening) har lagt ner, ska räknas av från den summa som kommunen ska bidra med enligt stödförord- ningen. Det finns i dag flera olika modeller för schablon- beräkningar av värdet av ideellt arbete, t.ex. inom strukturfonds- projekten och inom landsbygdsprogrammen. Storleken på det belopp som kan avräknas från den kommunala medfinansieringen, dvs. värdet av det ideella arbetet, ska beräknas enligt en väl fast-

16 Västerbotten(ca 300), Norrbotten(ca 50), Västra Götalandsregionen(minst ett 20-tal) och Östergötland (100 stora där varje stort ”byalag” består av minst fem små). PTS har utifrån Bolagsverkets register uppgivit att ca 100 byalag i form av ekonomiska föreningar äger och driver bredbandsnät.

66

SOU 2008:40

Mina förslag

ställd och allmänt vedertagen modell där det finns ett system för revision och utvärdering.

Jag föreslår att kommunen när de utarbetar IT-infrastruktur- programmet ska undersöka möjligheterna och stimulera att ideella krafter deltar i att bygga ut bredband i eftersatta områden där utbyggnad prioriteras av kommunen. Kommunen ska redovisa detta i IT-infrastrukturprogrammet, som ska innehålla en beskrivning av de ideella krafter som finns och hur de kan delta i utbyggnaden.

2.2.9Stödets andel av finansieringen

Förslag: Det statliga bredbandsstödets andel av finansieringen i stödprojekt begränsas till 50 procent. Jämför med förordningen om stöd till kommuner för att etablera bredbandsnät 8 §.

I det tidigare bredbandsstödet har det statliga stödets andel av stödprojektets finansiering varit begränsad i alla stödformer, förutom stöden till anslutning till stomnät. Begränsningen i förordningarna som reglerar stöd till ortsammanbindande nät och områdesnät har varierat från 33 till 89 procent beroende på enskilda kommuners förutsättningar. I den senast beslutade stödförordningen om stöd till samförläggning av kanalisation är andelen statligt stöd begrän- sad till 50 procent. En motsvarande begränsning gällde för det stöd som tidigare beviljats enligt förordningen (2004:619) om stöd till kommuner för etablering av telenät m.m. på orter och i områden där telenätet är eftersatt.

Det är självklart att statens maximala totala stöd ska begränsas. Dessutom ska det statliga stödet inte vara större än vad som är nödvändigt för att aktuellt projekt ska kunna genomföras.

Då återstår frågan om det statliga stödets andel av finansieringen bör begränsas i varje stödprojekt, eller om begränsningen bör ske på en överordnad nivå. Det finns argument för en begränsning i någon projektrelaterad form. Exempelvis är statlig finansiering bara aktuell i de fall bredband inte kommer att byggas ut utan ett sådant stöd. Övriga intressenters vilja att finansiera räcker med andra ord inte helt för att utbyggnaden ska ske. Å andra sidan: om andra finansieringskällor inte räcker till mer än en mindre del av vad det kostar att bygga ut, tyder det på att värdet för andra parter än staten är begränsat. Då kan man ifrågasätta om staten ska finansiera

67

Mina förslag

SOU 2008:40

huvuddelen genom bredbandsstöden. Om man begränsar stödets andel får man därför en tröskel mot att satsa statligt bredbandsstöd när värdet för andra aktörer än staten är lågt. Vidare kan en begränsning av stödets andel förstärka drivkraften för kommuner att aktivt söka andra sätt att finansiera utbyggnaden.

Sammantaget finner jag att det finns skäl att begränsa bred- bandsstödets andel av finansiering när det gäller utbyggnad med stöd. Jag föreslår att stödets andel begränsas till 50 procent. Ande- len stämmer väl överens med genomsnittet för det faktiska utfallet för andelen statligt stöd under 2001–2007, nämligen 51 procent.

2.2.10Teknikneutralitet

Förslag: Stödet kan gå till alla typer av teknik.

För att bygga ut IT-infrastruktur till en viss anslutningspunkt i enlighet med mina förslag, behövs det hög överföringskapacitet fram till anslutningspunkten. I praktiken kommer förmodligen främst fiberoptiska kablar att användas, alternativt radiolänkar med hög överföringskapacitet. Enligt min mening är det kommunerna som känner de lokala förutsättningarna bäst och som kan bedöma vilken teknik som är lämpligast i det enskilda fallet. Det ska därför inte finnas några villkor på viss teknik för att ta del av stöden. Stöd- systemet ska vara fortsatt teknikneutralt och någon särskild teknik pekas därför inte ut i den föreslagna förordningen om stöd.

2.2.11Öppet anbudsförfarande m.m.

Förslag: Kommunerna ska upphandla tillhandahållandet av bredbandsnät.

Om inga anbud lämnas eller om anbuden är oskäliga får kommunen tillhandahålla nätet. Kommunal bredbandsverksam- het ska redovisas på ett öppet och transparent sätt. Jämför med förordningen om stöd till kommuner för att etablera bred- bandsnät 6 och 11 §§.

Både EU:s statstödsregler och den svenska kommunallagen kräver att stöd från det offentliga erbjuds till marknadens aktörer på ett

68

SOU 2008:40

Mina förslag

öppet, transparent och konkurrensneutralt sätt, för att undvika att skattemedel används på ett sätt som riskerar snedvrida av konkur- rensen. Kommunerna måste säkerställa detta när de hanterar bred- bandsstödet.

Kommunen ska erbjuda intresserade marknadsaktörer tillgång till det statliga stödet och den kommunala medfinansieringen för att bygga bredbandsnät i områden utanför tätort. Eftersom kom- munen inte upphandlar något för eget bruk med det statliga stödet är dock LOU inte tillämplig i sin helhet. Kommunen ska dock iaktta affärsmässighet motsvarande principerna i 1 kap. 9 § lagen (2007:1 091) om offentlig upphandling. Samtliga leverantörer ska alltså behandlas på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt i ett öppet anbudsförfarande. Kommunerna ska i sin ansökan om stöd till länsstyrelsen (eller motsvarande) redogöra för hur den har genomfört denna process och resultatet av densamma.

Från kommunens sida finns det en naturlig strävan att bygga ut så mycket som möjligt inom ramen för det föreslagna stödet. Det som avgör de kommersiella aktörernas intresse är dock i första hand om förfrågan är kommersiellt intressant, med tanke på finan- siering från andra än aktören och villkoren för stöd. Kommunen måste därför utforma förfrågningsunderlaget så att åtagandet är kommersiellt intressant. Om kommunen trots detta inte får några anbud eller om de anbud som har kommit in är oskäliga, bör dock kommunen kunna tillhandahålla nätet. I ett andra steg bör då kommunen genomföra ett öppet anbudsförfarande för anläggande av nätet och därefter i ett tredje steg ta in anbud för drift och underhåll av nätet.

För att se till att nätkapaciteten tillhandahålls på skäliga och icke-diskriminerande villkor ska kommunen ställa de krav som behövs i avtal med den anbudsgivare som kommunen väljer. Med nätkapacitet avses i första hand svart fiber som alltid ska erbjudas. När kommunen ansöker om stöd ska den ange hur nätkapacitet kommer att tillhandahållas marknadens aktörer på skäliga och icke- diskriminerande villkor.

För kommuner med egen bredbandsverksamhet är det särskilt viktigt att se till att denna inte särbehandlas. Kommunen måste till- handahålla underlag så att berörd länsstyrelse (eller motsvarande) kan fullgöra tillsyn och följa upp de stöd som beviljas. Kommunerna ska särredovisa alla kostnader och intäkter som gäller bredbands- verksamhet på ett öppet och transparent sätt. Detta gäller oavsett verksamhetsform, men om verksamheten drivs i ett särskilt aktie-

69

Mina förslag

SOU 2008:40

bolag gäller särskilda regler, bl.a. för hur verksamheten ska redovisas. Jag bedömer därför att aktiebolagsformen är lämplig. I de fall kommunen tillhandahåller nätet enligt stödförordningen 6 § st. 2 ska kommunen, när den söker stöd, ange hur verksamhetens eko- nomi kommer att redovisas.

De principer för ägarstyrning av kommunal bredbandsverksam- het som SKL har antagit ger också vägledning i detta sammanhang.

2.2.12Tillgänglighet för andra än nätägare

Förslag: Kommunerna ska även i fortsättningen beskriva i sina IT-infrastrukturprogram hur de ska kunna undvika att näten monopoliseras, och hur näten ska tillhandahållas på skäliga och icke-diskriminerande villkor. Jämför med förordningen om stöd till kommuner för att etablera bredbandsnät 4 § 2 st. 7 p och 6 §.

Post- och telestyrelsen får i uppdrag att närmare analysera och definiera innebörden av skäliga och icke-diskriminerande villkor (öppna nät) utifrån de olika nivåerna i värdekedjan. Arbetet ska bedrivas i samråd med marknadens aktörer, Kon- kurrensverket och andra berörda organisationer och myndighe- ter.

Skäliga och icke-diskriminerande villkor

Förordningen om stöd till IT-infrastrukturprogram anger att kommunerna ska beskriva hur monopolisering av näten ska undvi- kas och hur nätkapacitet ska tillhandahållas på skäliga och icke- diskriminerande villkor.

Med utgångspunkt i de direktiv som styr mitt arbete har jag analyserat vad skäliga och icke-diskriminerande villkor betyder när det har tillämpats med stöd av de förordningar som reglerar bred- bandsstöden, se avsnitt 5.3. Jag har dock kommit till den slutsatsen att uttrycket har olika innebörd i olika sammanhang och att det bör analyseras och definieras närmare i en vid bemärkelse. Ett tungt skäl för detta är att frågan inte kan brytas ut och göras till en fråga som bara rör stödsammanhang. Det är ett alltför smalt angreppssätt att enbart definiera uttrycket utifrån tillämpningen av stödförord- ningarna. En analys måste ha en bredare ansats och göras även utifrån övriga nivåer i värdekedjan, olika affärsmodeller, tillämpade

70

SOU 2008:40

Mina förslag

villkor osv. Uttrycket har allmänt sett en stor betydelse för mark- naden för elektronisk kommunikation. Det gäller inte minst hur uttrycket förhåller sig till lagen om elektronisk kommunikation. Det är därför den ansvariga sektorsmyndigheten, PTS, som bör analysera och definiera uttrycket. Arbetet bör omfatta tillämp- ningar på alla nivåer i värdekedjan.

PTS får därför i uppdrag att närmare analysera och definiera uttrycket. Detta ska ske i samråd med Konkurrensverket och i samverkan med operatörer, såväl större som mindre. Samråd ska också ske med berörda organisationer såsom Sveriges kommuner och landsting (SKL), Länssamverkan bredband (LSB) och Svenska stadsnätsföreningen (SSNf).

En avvägning mellan att skapa öppen infrastruktur och att skapa incitament för investeringar

Bredbandstäckningen i Sverige är relativt hög och en stor andel tät- orter och små orter är redan anslutna. Det medför i sin tur att de statliga medel som kan tillkomma kommer att användas mycket långt ut i gles- och landsbygd där det inte under en överskådlig framtid kommer att finnas förutsättningar att bygga ut bredband på marknadsmässig grund. I dessa områden utanför tätorter, inklusive småorter, är investeringskostnaden per möjlig slutkund mycket hög.

Utifrån argumentet att exklusivitet gör operatörerna mer villiga att investera, kan man därför diskutera om det är rimligt med krav på skäliga och icke-diskriminerande villkor i de delar av landsbyg- den som det nu gäller. Om en operatör har ett exklusivitetsavtal, dvs. om den kan erbjuda tjänster till slutkunden utan konkurrens, kan detta stimulera till investeringar då exklusiviteten gör det möj- ligt att snabbare räkna hem investeringen. Operatören riskerar inte att få konkurrens och därmed färre kunder och prispress. Incita- mentet att investera även i glest bebyggda områden ökar.

Principen att tillämpa skäliga och icke-diskriminerande villkor vid utbyggnad av bredband med eller utan statliga stöd är sedan länge djupt förankrad i den svenska IT-politiken.17 Principen har också fått stort genomslag internationellt, och Sveriges modell ses ofta som en förebild. Särskilt gäller kanske att nät byggda med stöd

17 Se t.ex. propositionerna 1999/2000:86 s 69, 2004/05:175 s 52, 187. Se även t.ex. regeringens handlingsplan för e-förvaltning s 11.

71

Mina förslag

SOU 2008:40

är konkurrensneutrala nät som tillhandahålls på skäliga och icke- diskriminerande villkor. EU-kommissionen framhåller det som en av grundförutsättningarna för ett eventuellt stödsystem i medlems- staterna. Ett stöd ska enligt kommissionen vara utformat så att det inte stör konkurrensen och bl.a. ge öppen tillgång för alla operatö- rer till den infrastruktur som byggs med stöd.

Det finns alltså skäl för och även emot att behålla kravet på skä- liga och icke-diskriminerande villkor i ett framtida stödsystem. Min samlade bedömning är dock att skälen för att behålla kravet på skä- liga och icke-diskriminerande villkor är så starka att villkoret bör kvarstå. Jag har särskilt tagit hänsyn till att konkurrens i näten måste främjas. Jag har också övervägt den effekt en omsvängning av politiken troligen skulle få både nationellt och internationellt. Om man ser till vad uttrycken ”skäliga och icke-diskriminerande” och ”öppna nät” betyder, så kan jag konstatera att de tillämpas olika i olika sammanhang, med eller utan stödutbyggnad och på olika nivåer i värdekedjan. Den sektorsansvariga myndigheten PTS bör därför få i uppdrag att definiera vad uttrycken betyder, inom ramen för sitt uppdrag.

Kommunerna ska fortsatt beskriva i sina IT-infrastrukturpro- gram hur de ska kunna undvika monopolisering av näten och hur näten ska tillhandahållas på skäliga och icke-diskriminerande villkor.

2.2.13Anslutningspunkter och överföringskapacitet

Förslag: Stöd bör användas till nyanläggning av bredband till anslutningspunkter, t.ex. en knutpunkt, nod, mast eller telesta- tion eller annan anslutningspunkt, som gör det möjligt för en övervägande andel personer och verksamma inom det eftersatta området att anslutas med en uppkoppling om 2 Mbit/s (sym- metriskt). Om det finns särskilda skäl får stöd lämnas även till hyra. Jämför med förordningen om stöd till kommuner för att etablera bredbandsnät 2 §, 4 § 2 st. 5 p och 5 §.

Som avsnitt 2.1.2 beskriver, är 2 Mbit/s symmetriskt det riktmärke som hittills har funnits för utbyggnad av bredband med stöd. I början av 2000-talet ansåg många att 2 Mbit/s i båda riktningarna var utopiskt. Nu erbjuds hushållen tjänster som garanterar Giga- bit/s. Inte minst tv-sektorn driver på denna utveckling.

72

SOU 2008:40

Mina förslag

Oavsett den utveckling jag har sett med IP-tv och webb-tv, sänds tv ut i hela landet i det digitala marknätet. Det finns alltså redan ett väl fungerande distributionssätt för flertalet tv-kanaler. Mot bakgrund av att tv distribueras i särskild ordning tycker jag inte att det finns skäl att inkludera tv-tjänster i sådana tjänster som kan motivera utbyggnad med stöd.

Det nu föreslagna stödet bör i första hand användas till att anlägga ny IT-infrastruktur till och med anslutningspunkter. En anslutningspunkt kan t.ex. vara en knutpunkt eller nod, mast, tele- station eller en annan anslutningspunkt. Stöd kan gå till både fasta och trådlösa anslutningspunkter, men oavsett vilken teknik som kommunen valt ska den ställa som krav vid konkurrensutsätt- ningen att en övervägande andel personer och verksamma inom det eftersatta området kan anslutas med en uppkoppling om 2 Mbit/s (symmetriskt). Kommunen ska också kunna ställa krav som gör det lättare för fastigheter längs hela den utbyggnad som sker att koppla upp sig. Enligt mitt förslag ska stöd dock inte användas för att finansiera kostnaderna för slutanvändarna att få access.

Som framförts i avsnitt 2.1.2 gör en anslutning om 2 Mbit/s att det blir möjligt att föra över rörliga bilder. 2 Mbit/s innebär en fullgod uppkoppling för vissa grundläggande tjänster. Att ställa krav på 2 Mbit/s är en enligt min mening en rimlig och logisk fort- sättning på de tidigare kraven för stöd. Jag bedömer det inte som realistiskt att ställa högre krav än tidigare, när det gäller de efter- satta områden som det är fråga om.

Stödet bör i första hand användas till att stimulera nyanläggning av nät, men ibland kanske kortare sträckor måste hyras för att det ska fungera. Det kan t.ex. vara fråga om att hyra en sträcka av en annan operatör för att en nyanlagd sträcka ska kunna anslutas. Jag bedömer att det bara undantagsvis handlar om att hyra IT-infra- struktur i de aktuella områdena. Därför bör nyanläggning prioriteras i första hand. Möjligheten att hyra en viss sträcka bör dock finnas kvar, så att det är möjligt att hyra om kommunen bedömer att det är motiverat.

Kommunerna ska även i fortsättningen beskriva de villkor som ska gälla för nätens utbredning, planering av utbyggnad osv. Kom- munerna ska göra det i sina IT-infrastrukturprogram. Kommunen ska därvid beakta dagens behov och även de förutsättningar som finns inför framtiden i form av skalbarhet eller framtidssäkring. Programmen ska alltså innehålla en beskrivning av hur kommu- nerna avser att tillämpa de villkor för stöd som anges ovan.

73

Mina förslag

SOU 2008:40

2.2.14Samhällets krishanteringsförmåga m.m.

Förslag: Totalförsvarets krav och samhällets krishanteringsför- måga ska beaktas. Jämför med förordningen om stöd till kom- muner för att etablera bredbandsnät 4 § 2 st. 10 p.

I de IT-infrastrukturprogram som kommunerna har gjort inför bredbandsstödet 2001–2007 har de bl.a. beskrivit hur Totalförsva- rets krav ska beaktas. Kravet bör finnas kvar men vidgas så att även samhällets krishanteringsförmåga ska beaktas.

2.3Fördelning av medel

Förslag: Fördelningen av medel bygger på brister i förutsätt- ningarna för tillgång till IT-infrastruktur i dag och år 2013 för- delat per län. Dessutom har hänsyn tagits till storleken per län när det gäller det totala antalet personer och arbetsställen i områden utanför tätort inklusive småort.

Enligt mitt förslag ska det statliga stödet omfatta sammanlagt 3 000 miljoner kr. Av dessa bör 100 miljoner kr avsättas till regeringens disposition för administrativa kostnader för stödet. De flesta kommuner har samordnat utbyggnaden med stöd inom ett län och även mellan flera län. Jag bedömer att det har underlättat och effektiviserat utbyggnaden, inte minst eftersom en optimal redun- dant IT-infrastruktur inte styrs av kommun- eller länsgränser oav- sett om den byggs med stöd eller utan. Medlen bör bl.a. av detta skäl fördelas per län.

2.3.1Beräkningsmodell

Stödmedlen inom det tidigare bredbandsstödet har fördelats enligt olika modeller som har beräknats på flera olika ingångsvärden.

Att fördela det statliga stödet mellan områden som behöver stöd kan medföra svåra avvägningar. Invändningar kan föras fram mot alla fördelningsmodeller. Min strävan är att fördelningen ska vara någorlunda enkel och samtidigt göras från utgångspunkter som kommunerna, regionerna och länen kan acceptera. Utgångs-

74

SOU 2008:40

Mina förslag

punkterna ska också vara acceptabla ur statligt perspektiv. Jag anser att en rimlig utgångspunkt är att fördelningen baseras på brister i förutsättningarna för tillgång till IT-infrastruktur i dag och år 2013 för de olika länen. Den bästa tillgängliga informationen om dessa förutsättningar är PTS kartläggning. Den beskrivs närmare i kapitel 6. Utöver detta är det även rimligt att väga in storleken per län när det gäller hur många personer och arbetsställen det finns i områden utanför tätort inklusive småort.

Den kartläggning som PTS har gjort utgår ifrån bred- bandsanslutningar som medger 2 Mbit/s nedströms. De är alltså inte symmetriska anslutningar. Underlaget skiljer sig alltså från inriktningen på mina förslag. Jag har därför bearbetat PTS kart- läggning och har då fått ett underlag som även visar symmetriska anslutningar. Det underlaget har jag använt bl.a. vid fördelning av medel.

Min fördelning baseras alltså på tre variabler:

områden som saknar tillgång till trådbundet bredband eller sak- nar tillgång till bredband via 3G-tekniken HSPA, antal personer och arbetsställen

områden som finns utanför en radie av två km från en fiber- anslutningspunkt eller telestation med fiber eller saknar tillgång till 3G-tekniken HSPA, antal personer och arbetsställen18

det totala antalet personer och arbetsställen i områden utanför tätort inklusive småort per län.

De tre variablerna har viktats med en tredjedel vardera för den slutliga procentsatsen per län i fråga om fördelning av stödet. Procentsatsen har sedan satts i relation till det förslagna stödet, minus administrativa kostnader, dvs. 2 900 miljoner kr. Resultatet har avrundats till jämna miljontal kr. Modellen kan tyckas grov men den är relativt enkel och utgår från tillgängliga data. Resultatet bör vara godtag- bart, bl.a. mot bakgrund av fördelningen av medel i det tidigare stödet. Behovet av mer avancerade modeller borde också ha mins- kat i förhållande till utgångspunkten vid tidigare stöd eftersom utbyggnaden nu har kommit betydligt längre. Tack vare PTS kart- läggning vet man i dag också mer om var det faktiskt saknas infra- struktur. Utfallet i min modell blir följande.

18 Det innebär att området saknar förutsättningar för symmetriska anslutningar.

75

Mina förslag

SOU 2008:40

Tabell 2.1 Fördelning av stöd per län

Län

Miljoner kr

Blekinge län

44

Dalarnas län

94

Gotlands län

16

Gävleborgs län

135

Hallands län

89

Jämtlands län

151

Jönköpings län

139

Kalmar län

90

Kronobergs län

99

Norrbottens län

121

Skåne

186

Stockholms län

58

Södermanlands län

96

Uppsala län

107

Värmlands län

256

Västerbottens län

264

Västernorrlands län

160

Västmanlands län

76

Västra Götaland

486

Örebro län

79

Östergötlands län

152

Totalt

2 900

2.4Övriga förslag

2.4.1Vissa övergripande organisationsfrågor

Förslag: Frågan om tillgång till en effektiv och säker fysisk IT- infrastruktur med hög överföringskapacitet i alla delar av landet bör vara en ordinarie arbetsuppgift för PTS och för länsstyrelserna, de regionala självstyrelseorganen och för samverkansorganen i Kalmar och Gotland. Jämför med förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:951) med instruktion för Post- och telestyrelsen samt förslag till förordning om ändring i för- ordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. Det bör göras motsvarande ändringar i mål- och villkorsbeslut för berörda regionala självstyrelse- och samverkansorgan.

76

SOU 2008:40

Mina förslag

Inledning

I samband med bredbandsstödet 2001–2007 har kommuner, läns- styrelser, vissa regionala självstyrelse- och samverkansorgan, orga- nisationen SKL samt de centrala myndigheterna PTS, Nutek och Skatteverket haft vissa uppgifter knutna till stödet. Att särskilt följa IT-infrastrukturfrågor är däremot ingen ordinarie arbetsupp- gift för kommuner, regioner och länsstyrelser. Betydelsen av till- gång till tjänster som kräver en tillgänglig och säker IT-infrastruk- tur ökar alltmer och frågan bör därför följas löpande, nationellt, regionalt och lokalt.

PTS bör verka för tillgängligt bredband

PTS har en betydande roll som sektors- och tillsynsmyndighet enligt lagen om elektronisk kommunikation (LEK). Myndigheten har också haft uppdrag i anslutning till den pågående utbyggnaden kring IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet. PTS har dock i regleringsbrev eller gällande instruktion inte någon särskild upp- gift i fråga om det IT-politiska mål som särskilt styr tillgänglighet och säkerhet (prop.2004/05:175).

PTS uppgift att verka för en väl utbyggd och robust infrastruk- tur på nationell nivå bör bli tydligare. Jag föreslår därför en ändring i PTS instruktion. Myndigheten får till uppgift att verka för fortsatt utbyggnad av en effektiv och säker fysisk IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet i alla delar av landet. bl.a. för att ge människor tillgång till interaktiva offentliga e-tjänster. Det är en uppgift som i dag inte finns i myndighetens instruktion.

PTS ska också löpande följa utvecklingen av IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet. Myndigheten får föreslå åtgärder för att målet ska nås. Myndigheten får i uppdrag att årligen kartlägga förutsättningar för bredband.

Den regionala utvecklingen bör följas löpande

I det regionala utvecklingsarbetet i länen blir det allt viktigare med en väl utbyggd och väl fungerande IT-infrastruktur. Den jämställs alltmer med andra typer av infrastruktur. Även i arbetet med att främja en långsiktigt hållbar utveckling (HUT) som omfattar åtgärder inom klimat- och energiområdena utgör IT-infrastrukturen

77

Mina förslag

SOU 2008:40

ett viktigt inslag. En sådan infrastruktur kan exempelvis medföra att behovet av fysiska transporter blir mindre.

När det gäller den fysiska samhällsplaneringen har länsstyrelserna (eller motsvarande) viktiga uppgifter. Planeringen riktas alltmer in på att förebygga effekterna av svåra påfrestningar som beror på framtida klimatförändringar, och på att skapa ett samhälle som är långsiktigt hållbart ur olika aspekter. I anslutning till detta arbete kan länsstyrelsen (eller motsvarande) i dialog med kommunerna bl.a. verka för att kommunerna tar upp IT-infrastrukturfrågorna i sina översiktsplaner. Uppmärksamhet kan då riktas mot de möjlig- heter som finns att samarbeta vid fysisk exploatering, exempelvis genom samförläggning mellan olika exploatörer, som elnätsbolag och operatörer. Regionala myndigheter bedriver också ett aktivt risk- och sårbarhetsarbete inom samhällsviktiga områden, bland annat i fråga om IT-infrastruktur. Arbetet består av att analysera, föreslå förbättringsåtgärder och se till att åtgärder genomförs. Nät och knutpunkter för tele- och datakommunikation måste vara robusta så att de kan motstå yttre påfrestningar. IT-infrastrukturens beroende av el är t.ex. en mycket viktig fråga.

Länsstyrelserna (eller motsvarande) har sedan år 2001 haft till uppgift att hantera det statliga bredbandsstödet. De har skaffat sig kunskaper om IT-infrastrukturen och om hur bredbandsmarkna- den i länen ser ut och fungerar. Länsstyrelserna (eller motsvarande) är alltså redan i dag engagerade i IT-infrastrukturfrågorna på flera sätt. En långsiktig uppgift borde därför vara att följa utvecklingen inom IT-infrastrukturområdet, föreslå nödvändiga åtgärder och på regeringens och centrala myndigheters uppdrag genomföra olika åtgärder som att t.ex. besluta om statligt bredbandsstöd. Detta som en del av den ordinarie verksamheten på regional nivå.

I arbetet måste länsstyrelserna samarbeta nära med kommu- nerna och med de operatörer som är verksamma inom IT-infra- strukturområdet (främst de operatörer som äger eller har rätt att använda grundläggande nät och tjänster). Genom att kommunerna och länet är skyldiga att följa upp det statliga stödet i fem år, får de en naturlig kontakt med de operatörer som har fått stöd. Samver- kan bör dock utvecklas till att omfatta alla viktiga operatörer i länet.

En sammantagen bedömning är därför att IT-infrastrukturfrå- gorna bör bli en ordinarie uppgift på regional nivå. Jag föreslår att de regionala självstyrelseorganen och samverkansorgan i Kalmar och Gotland samt länsstyrelserna i övriga delar av landet får i upp-

78

SOU 2008:40

Mina förslag

gift att följa den regionala utvecklingen inom IT-infrastrukturom- rådet. Uppgiften bör läggas till i instruktionerna för de berörda länsstyrelserna och i mål- och villkorsbesluten för de berörda regi- onala självstyrelse- och samverkansorganen.

2.4.2Samförläggning och kanalisation

Förslag: Förordningen (2008:81) om stöd till samtidig anlägg- ning av kanalisation vid utbyggnad eller ombyggnad av annan infrastruktur upphävs. Bestämmelserna arbetas in i den före- slagna förordningen om stöd till bredband. De anslagna medlen, 75 miljoner kr, överförs till det anslag som bör upprättas på statsbudgeten för utbyggnad av bredband. Detsamma gäller de ytterligare 150 miljoner kr som beräknats för åren 2009 och 2010.

Under januari 2005 och 2007 drabbades delar av södra och mellersta Sverige svårt av stormarna Gudrun och Per. Stora skogsområden blåste ned och förstörde i sin tur stora delar av el- och telefonnätet i de drabbade områdena. Av den anledningen pågår nu ett omfattande arbete med att säkra främst elnäten. Frågan om samförläggning av IT-infrastruktur och kanalisation har därmed fått allt större bety- delse. När elnät (eller annan infrastruktur) säkras och det finns möjlighet att samförlägga IT-infrastruktur eller kanalisation bör detta givetvis göras i så stor utsträckning som möjligt. Samförlägg- ning har dock skett i begränsad omfattning. Det kan bl.a. bero på att det inte finns så stora incitament för eldistributörerna att lägga ner kanalisation.

Mot bakgrund av detta gav regeringen inför 2007 länsstyrelserna och de regionala självstyrelseorganen i uppdrag att verka för sam- förläggning i det egna länet eller regionen.19

Regeringen föreslog vidare i budgetpropositionen för 2008 att det skulle avsättas medel för ett stöd till samförläggning av kanali- sation för infrastruktur för IT. Riksdagen beslutade i december 2007 i enlighet med regeringens förslag att uppföra ett anslag på statsbudgeten som omfattade 75 miljoner kr. Det skulle användas till ett stöd till samförläggning av kanalisation för 2008 (därefter beräknas 75 miljoner kr i ytterligare två år). Den 21 februari 2008

19 Regleringsbrev/mål och resultatbeslut för 2007

79

Mina förslag

SOU 2008:40

beslutade regeringen om de närmare villkoren för stödet. Det skedde genom förordningen om stöd till anläggning av kanalisation vid utbyggnad eller ombyggnad av annan infrastruktur.

I enlighet med förordningen kan stöd användas till att samför- lägga kanalisation för IT-infrastruktur när annan infrastruktur, t.ex. elnät, anläggs. Stöd får lämnas till en kommun eller en enskild och ska bara lämnas till projekt där en utbyggnad av IT-infrastruktur inte bedöms komma till stånd på marknadsmässiga grunder innan slutet av år 2012. Det är länsstyrelsen i Örebro län som ansvarar för att fördela stödbeloppen mellan länen. Det är de regionala självsty- relseorganen, samverkansorganen i Kalmar och Gotland respektive länsstyrelserna i övriga delar av landet som bedömer om ett visst projekt ska få stöd.

Enligt de förslag till bredbandsstöd som jag lämnar i detta betänkande kan kommunerna få stöd för att bygga ut bredband, efter att de har ansökt hos länsstyrelser eller motsvarande. Kom- munerna kan få stöd för att bygga ut bredband till en anslutnings- punkt som gör det möjligt för en övervägande andel personer och verksamma inom det eftersatta området att anslutas med en upp- koppling om 2 Mbit/s (symmetriskt). Det ska vara ett område som är eftersatt i fråga om utbyggnad av IT-infrastruktur. Stöd kan lämnas för projekt som inte bedöms komma till stånd på kommer- siella grunder inom fem år.

Det stödsystem och de uppdrag för att främja samförläggning som har lämnats till länsstyrelserna (eller motsvarande) är viktiga. Enligt min mening bör dock det beslutade stödet till samförlägg- ning och de förslag till stöd som lämnas i detta betänkande ses i ett sammanhang.

Stödet till kanalisation är avsett att användas till små lokala projekt i områden som inte kommer att byggas ut av marknadsmässiga skäl inom den närmaste femårsperioden. I praktiken kanske det t.ex. är sammanslutningar av enskilda (t.ex. en ekonomisk förening) som har använt stödet till kanalisation i en by. Samtidigt måste den som har sökt och fått stöd själv vara aktiv och försöka hitta intressenter som är villiga att anlägga IT-infrastrukturen i kanalisationen och på så sätt ansluta byn. Eftersom stödet ska gå till områden som bedöms sakna förutsättningar för en marknadsmässig utbyggnad kan det vara svårt att hitta en sådan aktör, trots stödet till kanalisa- tion. Kanalisationen måste byggas ut till en anslutningspunkt för att den ska gå att använda i praktiken. Det är här som det före- slagna stödet fyller en roll, eftersom stödet är tänkt att användas till

80

SOU 2008:40

Mina förslag

en anslutningspunkt som gör det möjligt att ansluta en övervä- gande andel av de som bor eller verkar inom ett eftersatt området. Vidare är ett villkor att utbyggnaden inte skulle kunna komma till stånd på marknadsmässiga grunder inom fem år. Det betyder att bredbandsstödet skulle kunna användas för att anlägga nät till en anslutningspunkt. Från denna anslutningspunkt kan en kanalisa- tion (eventuellt byggd med stöd) användas för att ansluta byn eller enskilda fastigheter. Kommunen bör också vara intresserad av att kanalisation som har anlagts i kommunen utnyttjas för sitt syfte.

Det förefaller därför logiskt att dessa stödformer används till- sammans eftersom de kompletterar varandra och har samma slut- liga syfte: att områden utan kommersiell utbyggnad ska få bred- band.

Jag anser däremot att det inte är ändamålsenligt att det finns flera parallella stödsystem med olika regleringar och olika strukturer. Risken är att det leder till ökad byråkrati och onödiga samord- ningsproblem. De medel som nu fördelas till kanalisation är dess- utom i sammanhanget en rätt marginell summa, om man slår ut den per län.

Som en slutsats av detta anser jag att den förordning som reglerar stödet till kanalisation bör arbetas in i den förordning om bred- bandsstöd som jag föreslår i detta betänkande. Då skulle använd- ningen av medlen (både för kanalisation och tillkommande bred- bandsstöd) kunna fördelas efter de behov som finns i en kommun. Medlen kan gå till kanalisation eller till att bygga ut bredbandsnät till en viss anslutningspunkt. Om det finns ett stort behov av kana- lisation skulle en större del kunna användas till detta och även omvänt; om det finns större behov av anslutningspunkter skulle stöden i större utsträckning kunna användas till detta. Jag anser att det skulle effektivisera användningen av statens resurser och göra det enklare för de enskilda stödmottagarna, kommunerna och för de beslutande myndigheterna.

Kanalisationsstödet bör inordnas i den övergripande ordning som gäller för föreslaget stöd och medlen bör föras till det anslag som ska finansiera bredbandsstöden. Stöd till kanalisation ska alltså stämma överens med de IT-infrastrukturprogram som kommu- nerna upprättar och med de prioriteringar som kommunerna har gjort i sina program. Kommunerna bör ansöka om stöd till sam- förläggning och länsstyrelserna (eller motsvarande) bör besluta om stöd ska beviljas.

81

Mina förslag

SOU 2008:40

Jag har inom ramen för mitt uppdrag inte kunnat göra någon fullständig analys av hur förordningen (2008:81) om stödet till samtida kanalisation på bästa sätt bör arbetas in i förordningen om stöd till anläggande av bredbandsnät. Jag lämnar dock ett förslag till förordning som även omfattar stöd till samtida kanalisation och som ligger i linje med mitt förslag. Se förslag till förordning om stöd till kommuner för att etablera bredbandsnät, 1 § 2 och 3 st., 2 § 3 st., 5 § och 18–20 §§ samt övergångsreglerna.

2.4.3Samhällsomfattande tjänster

Förslag: PTS får i uppdrag att utvärdera och analysera de modeller för finansiering av de samhällsomfattande tjänster som regleras i direktiv 2002/22/EG om samhällsomfattande tjänster. Även andra alternativa finansieringsformer ska utvärderas och analyseras.

Bredband som samhällsomfattande tjänst

Sverige är enligt lagen om elektronisk kommunikation skyldigt att se till att vissa så kallade samhällsomfattande tjänster, s.k. universal service obligation (USO) finns tillgängliga till överkomliga priser för var och en som begär det.20 Det gäller bl.a. anslutning till det allmänna telefonnätet till en fast nätanslutningspunkt i stadigva- rande bostad eller på fast verksamhetsställe. På denna anslutnings- punkt ska det finnas tillgång till allmänt tillgängliga telefonitjäns- ter, Det ska alltså gå att ringa eller ta emot nationella och interna- tionella samtal. Anslutningspunkten ska medge så kallad funktio- nell tillgång till Internet. Det har definierats som möjligheten att sända och ta emot data med en hastighet om lägst 20 Kbit/s. Om det kan tillgodoses genom andra anslutningsformer inom rimlig tid, får dock hastigheten i anslutningen vara lägre.

Om det behövs för att en samhällsomfattande tjänst ska finnas tillgänglig får PTS förplikta den som bedöms lämplig att tillhanda- hålla tjänsten till överkomligt pris. Tillgång till samhällsomfattande

20 Direktiv 2002/EG om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster.

Reglerna är införda i svensk rätt genom 5 kap. 1–6 §§ LEK 5 och 29 och 29a §§ i förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation.

82

SOU 2008:40

Mina förslag

tjänster ska säkerställas genom upphandling av staten, om det särskilt behövs med hänsyn till vad det kostar att tillhandahålla tjänsten eller nätet, enligt 5 kap. 1 § LEK. Internetanslutningar via bredband ryms dock inte i dag i definitionen av en samhällsomfattande tjänst. Ingen operatör kan alltså göras skyldig att tillhandahålla bredband.21

Den Europeiska kommissionen ser nu över regelverket som gäller elektronisk kommunikation och kommer också att se över omfattningen av samhällsomfattande tjänster. Kommissionen har dragit slutsatsen att man behöver reflektera i grunden över de sam- hällsomfattande tjänsternas roll under 2000-talet och även över själva begreppet. Under 2008 ska kommissionen därför lägga fram ett meddelande om samhällsomfattande tjänster med förslag till ändringar i nuvarande direktiv. Det är inte känt ifall detta arbete kommer att leda till att bredband föreslås som en samhällsomfat- tande tjänst. Det är dessutom oklart hur ”bredband” i så fall kom- mer att definieras. Ny lagstiftning med detta innehåll kan troligen inte träda i kraft förrän 2011.

Inom några år kanske bredband är en förutsättning för ett normalt deltagande i samhällslivet. Det skulle motivera att bredband redan nu bör betraktas som en samhällsomfattande tjänst. Det kan därför finnas skäl att överväga bredband som en samhällsomfattande tjänst. Frågan kommer dock att avhandlas inom ramen för den översyn av direktiven för elektronisk kommunikation som har påbörjats. Jag är därför inte beredd att ta ställning i frågan om bredband redan nu skulle kunna ses som en samhällsomfattande tjänst.

Om bredband definieras som en samhällsomfattande tjänst skulle detta kunna säkerställa spridning av bredband i hela landet. Det är dock oklart hur bredband i sådana fall skulle definieras. Sverige ligger långt före många andra EU-länder i fråga om bredbandsut- byggnaden. Det är därför inte troligt att ett en sådan skyldighet utformas så att den får stor effekt i Sverige.

Oavsett detta kan jag konstatera att frågan om finansiering av en sådan tjänst är av central betydelse. Enligt min mening kan det därför finnas anledning att utvärdera och analysera de olika finansi- eringsmodeller som görs möjliga genom direktivet om samhälls- omfattande tjänster. Det finns även skäl att se över andra former av finansiering. Syftet skulle vara att få ett underlag med olika finansi-

21 Se t.ex. KOM 2006 163 och 334.

83

Mina förslag

SOU 2008:40

eringsmodellers för- och nackdelar. Ett sådant underlag skulle också kunna användas inom ramen för översynen av regelverket. PTS bör därför få i uppdrag att närmare analysera möjligheterna till finansiering. Myndigheten har redan börjat analysera vissa USO- frågor i en pågående utredning. Den kommer dock inte att utvär- dera och analysera alternativa finansieringsformer och därför kan ett kompletterande uppdrag behövas.

2.4.4Samordning av kommunernas IT-infrastrukturplanering

Förslag: Samordning mellan IT-infrastrukturprogrammen och planprocessen enligt plan - och bygglagen bör stärkas. Samord- ningen ska se till att det planmässiga behovet av IT-infrastruktur tillgodoses i kommunernas översiktsplanering och detaljplan- läggning. Frågan bör utredas närmare. Detta kan ske genom tilläggsdirektiv till utredningen M 2007:06 Översyn av vissa frågor i plan- och bygglagstiftningen (dir. 2007:136) eller av Boverket.

Behov av ytterligare utredning och analys

Frågan om en väl utbyggd IT-infrastruktur är komplex och skär genom många olika samhällssektorer och politikområden. Ett sådant område är den kommunala planprocessen, som styrs av plan- och bygglagstiftningen. Jag har noterat att de kommunala IT- infrastrukturprogrammen och den kartläggning och planering som gäller IT-infrastruktur inte är samordnad med eller införlivad i denna process.

Olika intressenter har vid flera tillfällen haft synpunkter på detta. Både Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) och PTS har föreslagit åtgärder i linje med detta.22 Även länsstyrelsernas samarbetsprojekt Länssamverkan Bredband (med säte vid Länssty- relsen i Uppsala län) och SKL förordar en sådan förändring.

Tillgången till IT-infrastruktur har blivit en allt viktigare förut- sättning för att människor ska kunna delta och verka i samhället oavsett var de bor och om de bor i glesbygd eller ej. Frågan är så viktig att den självklart bör hanteras av kommunerna på liknande

22 ITPS rapport Bredbandspolitiken - ITPS utvärdering på stopptid och PTS rapport Förslag till bredbandsstrategi för Sverige.

84

SOU 2008:40

Mina förslag

sätt som tillgången till vägar, el och vatten, både i översiktsplaner och vid detaljplanläggningen. Planeringen av IT-infrastruktur bör därför införlivas i plan- och bygglagstiftningen på lämpligt sätt. Det kan exempelvis vara fråga om att IT-infrastruktur ska betraktas som ett allmänt intresse som ska beaktas vid beslut om användning av mark- och vattenområden (4 kap. 1 § PBL). Sedan den 1 januari 2008 finns det enligt plan- och bygglagen, 4 kap. 1a §, även möjlig- het för kommunerna att besluta om ett tillägg till en översiktsplan för att tillgodose ett särskilt intresse. Regeringen har i propositio- nen Ett första steg för en enklare plan- och bygglag (2006:07:122 s. 37 ff.) angett att ett sådant tematiskt tillägg bland annat kan för- anledas av lokalisering av vindkraft, utbyggnad av kommunika- tionsleder och tekniska försörjningssystem. Andra exempel på tillägg kan vara infrastrukturplanering och transportfrågor.

Frågan om hur samordningen lämpligast sker bör hanteras snarast. Jag har därför i januari 2008 lämnat en skrivelse till infrastruktur- minister Åsa Torstensson och föreslagit att frågan bör analyseras närmare. Det kan ske genom tilläggsdirektiv till utredningen M 2007:06 Översyn av vissa frågor i plan- och bygglagstiftningen (dir. 2007:136) eller av Boverket. Boverket bör i så fall få i uppdrag att lämna förslag på hur det planmässiga behovet av IT-infrastruktur ska tillgodoses i kommunernas översiktsplanering och detaljplan- läggning. I uppdraget bör då ingå att lämna förslag till riktlinjer som gäller sådana tillägg som avses i 4 kap. 1 a § plan- och bygglagen.

85

3 Konsekvensbedömningar

3.1Statsstödsregler

Bedömning: Det föreslagna stödet bör anmälas till EU- kommissionen enligt reglerna om statsstöd i EG-rätten. Det föreslagna stödet omfattas av undantaget från förbudet mot statsstöd, närmast enligt regleringen om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i artikel 86.2 i EG-fördraget.

3.1.1Beskrivning av regelverket

Förbud mot statsstöd

Statsstödsreglerna är en del av EG:s konkurrensregelverk. Syftet med reglerna är att stöd från medlemsstaterna till företag inte ska snedvrida konkurrensen inom EU. Utgångspunkten är att stöd som en medlemsstat ger, eller hjälp genom alla slags statliga medel, är oförenligt med den inre marknaden om

stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen

genom att stödet gynnar vissa företag eller viss produktion

i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstater.

Trots att EG-fördraget endast nämner statligt stöd avser fördraget även stöd på regional och lokal nivå. Därför omfattas även t.ex. kommunalt stöd till olika aktiviteter.

EU-kommissionen ska pröva planerade stöd på förhand. Alla planer på nya eller ändrade stödåtgärder ska anmälas i förväg till kommissionen som har i uppgift att kontrollera stödet. Mindre omfattande stöd och stöd som tillhör s.k. gruppundantag (dvs. stöd till små och medelstora företag, utbildning, sysselsättning eller

87

Konsekvensbedömningar

SOU 2008:40

regionalt investeringsstöd) behöver inte anmälas. Om en medlemsstat inte anmäler statsstöd eller inför stödåtgärden innan kommissionen fattat beslut, klassificeras åtgärden som olaglig. Medlemsstaten kan då tvingas återkräva stöden från det eller de företag som har tagit emot stödet. I vissa fall kan konsekvensen även bli skadeståndstalan mot staten. Efter anmälan beslutar kommissionen om åtgärden utgör stöd enligt statsstödsreglerna, och om det i så fall är förenligt med den gemensamma marknaden med hänvisning till någon av de undantagsregler som finns.

Kommissionen kan medge undantag

Regleringen innehåller ett antal grunder för undantag från förbudet mot statsstöd. De vanligaste undantagen är de som görs för att underlätta utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Även tjänster av allmänt ekonomiskt intresse undantas från förbudet mot statsstöd. Oftast handlar det om att fylla ett behov i fråga om tjänster eller verksamheter som inte skulle tillgodoses av markna- den utan offentligt ingripande.

Visst statligt stöd anses inte utgöra statsstöd

Statligt stöd har under vissa förutsättningar inte ansetts utgöra statsstöd under artikel 87.1 respektive artikel 86.2 i EG-fördraget. Det gäller sådan ersättning som det offentliga betalar ut för verk- ställande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och där de s.k. Altmarkkriterierna tillgodoses. EG-domstolen fastställde dessa år 2003 och de innebär följande:

För det första ska företag som utför tjänsten ha ålagts skyldig- het att utföra denna och tjänsten ska vara klart definierad.

För det andra ska de kriterier som ersättningen beräknas på vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt. På så sätt kan det undvikas att ersättningen gynnar det mottagande företaget ekonomiskt i förhållande till konkurrerande företag.

För det tredje får ersättningen inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i

88

SOU 2008:40

Konsekvensbedömningar

samband med skyldigheten att tillhandahålla tjänsten. Här ska hänsyn tas till intäkterna och till en rimlig vinst.

För det fjärde ska ersättningen baseras på en jämförelse med ett välskött och ekonomiskt effektivt företag, om mottagaren av ersättningen inte har valts ut efter ett offentligt upphandlingsförfa- rande.

Stöd till bredband

Statsstödsregleringen är generell och innehåller inga särskilda regler när det gäller stöd till bredband. I dag finns det policyuttalanden och praxis genom EU-kommissionens beslut som rör statligt stöd till bredband. Detta fanns inte när bredbandsstödet 2001–2007 beslutades.

EU:s konkurrenskommissionär Neelie Kroes har gett en god överblick av hur EU i dag ser på förhållandet mellan offentliga stödåtgärder och statsstöd. Det skedde i maj 2007 i ett tal vid kon- ferensen Att överbrygga bredbandsklyftan. Kommissionären beskrev situationen i huvudsak enligt följande: I dag är bredband avgörande för både medborgare och företag. Vi är alla överens om de stora möjligheter som bredband ger vårt samhälle, för konkur- renskraft och tillväxt. Investeringar i bredbandsnät ska främst ske genom privata företag. Konkurrens leder till lägre priser, större utbud, innovationer och teknisk utveckling och den extraordinära tillväxten av bredbandstjänster är ett tydligt resultat av ökad kon- kurrens. Att hålla marknader öppna är avgörande för EU:s kon- kurrenskraft. När det gäller bredbandsmarknaden arbetar EU med tillträdesreglering, konkurrensrätt och genom att pröva offentligt ingripande till stöd för bredbandsprojekt mot statsstödreglerna. Även om marknaden kan göra mycket själv för att få ut bredband, är det inte kommersiellt intressant med glest befolkade områden och avlägsna områden med geografiska hinder. I dessa områden har offentliga åtgärder en roll att fylla. Kommissionens prövning av åtgärder som anmälts enligt reglerna om statsstöd sker i tre steg. Först prövar kommissionen om det är nödvändigt med offentligt ingripande för att ta itu med ett tydligt definierat marknadsmiss- lyckande. Därefter prövar den om andra åtgärder än stöd vore mer lämpliga. Slutligen kontrollerar den om stödet har utformats så att marknaden störs så lite som möjligt. I de fall som kommissionen har prövat kan ett mönster urskiljas. De flesta fall rör s.k. vita

89

Konsekvensbedömningar

SOU 2008:40

fläckar i glesbygd där bredband inte finns. Statsstöd i dessa områ- den anses i regel vara förenliga med statsstödsregleringen om pro- jekten har en lämplig utformning. Stater kan också välja att ingripa i s.k. grå områden där det finns en viss grundläggande IT-infra- struktur. I dessa fall behöver kommissionen göra en närmare pröv- ning. Det är däremot tveksamt om det går att ge statligt stöd i s.k. svarta områden där det redan finns minst två konkurrerande IT- infrastrukturer. Kommissionen har de senaste åren fattat ett flertal beslut i fråga om många länder. Kommissionen är hittills nöjd med arbetet och har godkänt alla ansökningar utom en.

3.1.2Slutsats

Grunden för statsstödsregleringen är att statliga stöd inte ska sned- vrida konkurrensen på ett europeiskt plan. Alla former av offentligt stöd riskerar att påverka konkurrenssituationen på den aktuella marknaden. Min målsättning när jag utarbetat förslagen har varit att minimera denna risk. Jag har därför bland annat föreslagit att endast projekt för att etablera nät utanför tätorter, inklusive små- orter ska få stöd (avsnitt 2.2.2) och att stöd ska delas ut genom ett öppet anbudsförfarande, enligt principer från lagen om offentlig upphandling (avsnitt 2.2.11). Vidare har jag föreslagit att staten inte får ge mer stöd än det som krävs för att det aktuella projektet ska kunna genomföras, och maximalt 50 procent av kostnaden (2.2.9). Jag har också föreslagit att kommunerna i IT-infrastruk- turprogram ska ange hur monopolisering av näten ska kunna und- vikas och hur nätkapacitet ska tillhandahållas på skäliga och icke- diskriminerande villkor (2.2.12).

Mot bakgrund av detta skulle man kunna hävda att det före- slagna stödet faller in under de så kallade Altmarkriterierna och därmed enligt EG-rättslig praxis inte anses utgöra statsstöd enligt förbudsregeln i artikel 87.1 i EG-fördraget. Bedömningen enligt ovan är dock långt ifrån okomplicerad. Att offentliga aktörer har haft en roll på marknaden, åtminstone när det gäller det nät som byggts inom bredbandsstödet 2001–2007 gör den än mer komplice- rad. Min samlade bedömning är att stödet bör anmälas till EU- kommissionen.

Min bedömning är att det föreslagna stödet omfattas av undan- tag från förbudet mot statsstöd, närmast enligt regleringen om

90

SOU 2008:40

Konsekvensbedömningar

tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i artikel 86.2 i EG-fördra- get.

3.2Kommittéförordningens krav

Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnader eller intäkter för stat, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda ska en beräk- ning av dessa konsekvenser göras i betänkandet enligt 14 § kommit- téförordningen (1998:1474). Om förslagen innebär samhällsekono- miska konsekvenser i övrigt ska även dessa redovisas.

Vidare gäller att en finansiering ska föreslås när det gäller kost- nadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting. Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska konsekvenserna av detta anges i betänkandet (15 § kommittéförordningen). Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för:

brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet

sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag

jämställdheten mellan kvinnor och män

möjligheterna att uppnå de integrationspolitiska målen.

3.2.1Statsfinansiella konsekvenser

Det statliga stödet finansieras genom att ett nytt anslag om totalt 3 000 miljoner kr uppförs på statsbudgeten genom att medel omfördelas och genom att den outnyttjade beräknade ramen för tidigare bredbandsstöd utnyttjas. Ändamålet med anslaget ska vara att bygga ut bredband i eftersatta områden. Anslaget ska också användas till kostnader för att administrera stödet och för vissa tillkommande arbetsuppgifter för läns- styrelserna (eller motsvarande) och Post- och telestyrelsen. De medel som inte har utnyttjats av den tidigare beslutade beräk- nade ramen på inkomstsidan (prop. 1999/200:86, bet 1999/2000:TU9, rskr.1999/2000:256) bör användas som finan- siering. Medel från utgiftsområde 6 och 22 bör omfördelas. Stö- den ska användas tillsammans med finansiering från kommuner,

91

Konsekvensbedömningar

SOU 2008:40

ideella föreningar, operatörer, EU:s strukturfonder och även regionalpolitiska medel från utgiftsområde 19. Intäkter från auk- tioner med stöd av lagen om elektronisk kommunikation bör användas för att finansiera bredbandsutbyggnad. Detta kan t.ex. ske genom att en särskild fond inrättas.

Här nedan redovisar jag möjliga finansieringskällor till det anslag som jag föreslår ska uppföras på stadsbudgeten. Sammanlagt upp- går dessa finansieringskällor till mer än de 3 000 miljoner kr som jag anser att det nya anslaget bör omfatta. Det är därför möjligt att inrätta ett nytt anslag för stöd till bredband utan större statsfinan- siella konsekvenser. De samhällsekonomiska effekterna av stöden beskrivs i avsnitt 9.3. Andelen av statens stöd i enskilda projekt begränsas dessutom till 50 procent.

Beräknad ram på inkomstsidan

Riksdagen beslutade i mars 2000 (prop. 1999/200:86, bet 1999/2000:TU9, rskr.1999/2000:256) att totalt 5 250 miljoner kr skulle användas för olika stödformer i syfte att stimulera bred- bandsutbyggnad.

Av dessa 5 250 miljoner kr beräknades en ram på inkomstsidan om 3 200 miljoner kr. Denna ram skulle användas dels till en kreditering på kommunernas skattekonto, dels till en skattereduktion för höga anslutningskostnader till stöd till lokala telenät (områdesnät), för fastighetsägare och näringsidkare. Efter omfördelningar inom ramen har denna även använts till krediteringen på kommunernas skatte- konto stöd till områden där telenätet är eftersatt1 och stomnätsanslut- ningar.

Ramen för skattereduktionen för höga anslutningskostnader för fastighetsägare (totalt 1 100 miljoner kr) har inte utnyttjats fullt ut. Kvar att utnyttja vid årsskiftet 2007/2008 finns högst ca 900 miljo- ner kr. Från denna summa ska man räkna av de ansökningar om skattereduktion som kommer att beviljas under taxeringsåret 2008. Storleken på dessa är i dag oklar men baserat på utfallet för taxe- ringsåren 2006 och 2007 kan summan uppskattas till ca 50–75 mil- joner kr.

1 Enligt den förordningen (2004: 619) om stöd till kommuner för etablering av telenät m.m. på orter och i områden där telenätet är eftersatt.

92

SOU 2008:40

Konsekvensbedömningar

Detta stöd har inte har använts i den omfattning som förutspåddes under högkonjunkturen när bredbandsstöden beslutades 1999/2000. Det främsta skälet till detta är att den marknadsmässiga utbyggna- den minskade i omfattning under 2000-talets första år. Det berodde i sin tur på den allmänna konjunkturnedgången. Intresset för att utnyttja skattereduktionen för att ansluta fastigheter var till en början lågt, men det har vuxit något. En trolig förklaring till att ansökningarna har ökat är att intresset för att bygga ett fastighets- nät bygger på att det finns områdesnät att ansluta sig till. En bidragande faktor kan också vara att det tar tid för marknaden att mogna och att det blir intressant att ansluta sig till ett bredbands- nät först när tjänsterna på nätet har utvecklats. Många har även kritiserat nivån på den beslutade beloppsgränsen för den egna kostnaden, 8 000 kr, som har ansetts vara en för hög tröskel. Sam- manlagt har dessa faktorer lett till att det rent faktiskt inte fanns nät att ansluta till och att stöden därför inte har använts i förväntad omfattning.

De skäl som fördes fram när dessa stöd inrättades, dvs. att sta- ten har ett övergripande ansvar för utbyggnad i hela landet, gör sig fortfarande gällande. Enligt min mening är det rimligt att de out- nyttjade medlen används för att finansiera ett nytt stöd till att bygga ut bredband.

Anslag 37:3 Ersättning till Posten AB (publ) för grundläggande kassaservice m.m.

Anslaget har hittills finansierat Posten AB:s (publ) skyldighet att tillhandahålla grundläggande kassaservice i enlighet med lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice. Lagen upphör att gälla den 31 december 2008. I den mån grundläggande betaltjänster kom- mer att behövas även i fortsättningen, och om marknaden inte kan tillhandahålla dessa, ska de upphandlas av Post- och telestyrelsen. Enligt budgetpropositionen 2008 ska denna upphandling finansieras inom ramen för ett anslag på 280 miljoner kr för 2008. Motsvarande belopp för 2009 och 2010 är 220 miljoner kr för respektive år.

Enligt min bedömning kommer dessa medel inte att utnyttjas fullt ut. Jag föreslår att outnyttjade medel ska överföras till det anslag för utbyggnad av bredband som bör uppföras på statsbudgeten för att bygga ut bredband i eftersatta områden.

93

Konsekvensbedömningar

SOU 2008:40

Anslag 37:5 Samförläggning och kanalisation m.m.

Jag har i avsnitt 2.4.2 föreslagit att förordningen som reglerar stöd till samförläggning och kanalisation ska upphävas och att reglerna ska inarbetas i bredbandsförordningen. De medel som har öronmärkts för detta ändamål ska därför samordnas med det bredbandsstöd vi före- slår. På anslaget 37:5 finns 75 miljoner kr för 2008. För 2009 och 2010 beräknas ytterligare 75 miljoner kr för vart och ett av åren. Jag föreslår att dessa 225 miljoner kr ska överföras till det anslag för utbyggnad av bredband som bör uppföras på statsbudgeten för att bygga ut bred- band i eftersatta områden.

Anslag 36:2 Väghållning och statsbidrag inom politikområdet transportpolitik och vägar.

En god miljö återfinns i målen för politikområdena transporter och vägar. Transportsektorn svarar för ca 30 procent av de svenska utsläppen av växthusgaser. Sedan 1990 bedöms utsläppen av koldioxid från inrikes transporter ha ökat med ca 10 procent. Vidare avser regeringen att ta fram en infrastrukturproposition och även fatta beslut om nya långsiktiga infrastrukturplaner för perio- den 2010–2019. Utgångspunkterna för detta arbete anges i prop. 2007/08:1 sid. 22 ff. Där anges att i fråga om påverkan på miljön bör man även beakta de möjligheter som en väl utbyggd IT-infrastruktur kan ge. Vidare anges att transportsektorn måste bli mer miljövänlig och att det behövs förändrade beteenden och en vilja att investera även i ny teknik. Beträffande vägtransportsystemet anges också att för en hållbar tillväxt är det även en betydelsefull möjlighet att kunna använda elektroniska kommunikationer.

94

SOU 2008:40

Konsekvensbedömningar

Medlen för politikområdet transportpolitik och verksamhets- området vägar fördelas enligt tabell nedan. Årligen anslås ca 3 600 miljoner kr inom politikområdet transportpolitik.

Tabell 3.1 Medel för politikområde Transportpolitik

Miljoner kr

2008

2009

2010

PO transportpolitik

totalt 35 208 36 121 36 685

Källa: Prop 2007/08:11 Uo 22 Kommunikationer

Elektroniska kommunikationer ger förutsättningar för företagande och tillväxt även i glest bebyggda delar av landet. De exempel som redovisas i kapitel 8 visar ett samband mellan IT-infrastruktur och nya arbetstillfällen. Därmed får människor bättre möjligheter att bo och idka näringsliv där.

Det är min bedömning att en väl utbyggd IT-infrastruktur skulle bidra till att bl.a. miljömålen för politikområdet transport- politiken uppfylls. Med tanke på det anser jag att det är skäligt att göra en överföring av medel från detta politikområde till det anslag för utbyggnad av bredband som bör uppföras på statsbudgeten för utbyggnad av bredband i eftersatta områden.

Anslag 7:5 Krisberedskap

En fungerande IT-infrastruktur blir alltmer nödvändig för att sam- hället ska fungera. En väl utbyggd, redundant och robust IT-infra- struktur som förhindrar avbrott och långvariga störningar i de elektroniska kommunikationerna är av avgörande betydelse för samhällets krisberedskap. Ett långvarigt avbrott får stora konse- kvenser i ett samhälle som är alltmer beroende av elektronisk kommunikation som en samhällsviktig infrastruktur. Det är därför skäligt och motiverat att omfördela medel från anslaget 7:5 Kris- beredskap till det anslag för utbyggnad av bredband som bör upp- föras på statsbudgeten för utbyggnad av bredband i eftersatta områden. Förslaget till omfördelning gäller inte medel från avgifter enligt lagen om elektronisk kommunikation, 8 kap. 18 §, för finan- siering av åtgärder mot allvarliga fredstida hot och påfrestningar som gäller elektronisk kommunikation.

95

Konsekvensbedömningar

SOU 2008:40

Auktioner

Ytterligare en finansiering till ett bredbandsstöd kan vara de intäk- ter som staten får genom de auktioner som Post- och telestyrelsen planerar i samband med frekvenstilldelning. Enligt min mening är det rimligt att åtminstone en del av dessa avgifter som operatörerna betalar för att ta del av de aktuella frekvenserna förs tillbaka till marknaden genom ett bredbandsstöd. I stället för att alla medlen går in i statskassan bör en del av pengarna användas till att finan- siera ett anslag för utbyggnad av bredband.

Ett annat sätt att ta tillvara de medel som kommer in genom auktionerna vore att samla pengarna i en särskild fond som ska kunna användas för finansiering av bredbandsutbyggnad. Denna fråga bör dock utredas närmare.

En av de auktioner som är aktuella gäller de frekvenser som har frigjorts när det analoga tv-nätet har släckts ner. I praktiken rör det sig om 72 Mhz mellan 790–862 MHz. En auktion av motsvarande frekvens har nu genomförts i USA. Totalt inbringade den auktio- nen ca 1 900 miljoner dollar. En grov skattning tyder på att inkomsten skulle bli ca 1 000–3 000 miljoner kr om motsvarande auktion gjordes i Sverige. Under 2008 är det också aktuellt med en auktion i 2,6 Mhz-bandet. I Norge har en sådan auktion nyligen avslutats och den inbringade 228 miljoner norska kr. Omräknat till svenska förhållanden motsvarar den en auktionsinkomst i ett inter- vall om ca 200–500 miljoner kr. Resultatet av varje auktion beror givetvis på efterfrågan på frekvenser, konjunkturläget, hur auktio- nen genomförs osv. PTS kan inte heller hållas skyldigt eller ansva- rigt för att dra in en viss summa vid auktionerna. Det är således svårt att exakt bedöma de intäkter som auktionerna kommer att dra in i framtiden och beloppen ska endast ses som en skattning.

96

SOU 2008:40

Konsekvensbedömningar

Medfinansiering

Medfinansiering till de bredbandsstöd som föreslås i detta betänkande bör ske genom EU:s strukturfonder, av kommuner och operatörer. Ännu en medfinansiering som bör användas är regionalpolitiska medel från anslaget 33:1 Regionala tillväxtåtgärder inom utgiftsområde 19. Kommunerna kan dessutom avräkna värdet av ideellt arbete som medfinansiering.

Administrativa kostnader

På anslaget bör 100 miljoner kr reserveras till regeringens disposition. Dessa ska regeringen kunna använda till vissa administrativa kostna- der. Med detta avses i första hand kostnaderna för länsstyrelserna (eller motsvarande) och för PTS som de får genom ändringarna i deras instruktioner och de uppdrag som föreslås i detta betänkande. De administrativa kostnaderna för länsstyrelserna eller motsvarande uppskattas till ca 5 miljoner kr per år. Grovt uppskattat bör de administrativa kostnaderna för PTS arbete uppgå till vad 1–2 helårsarbetskrafter kostar, dvs. ca 1–2 miljoner kr. Det arbete som utförs av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Läns- samverkan Bredband (LSB) bör få stöd även i fortsättningen. De administrativa kostnaderna för stödprojekten uppskattas till totalt ca 4 miljoner per år. Det kan tillkomma andra kostnader som inte går att förutse i dagsläget, och därför bör regeringen förfoga över en särskild anslagspost.

3.2.2Prövning av offentligt åtagande

Riksdagen har tidigare beslutat att staten har ett övergripande ansvar att se till att IT-infrastruktur med hög överföringshastighet finns tillgänglig i hela landet.

I några år har det funnits möjlighet att få statligt stöd för att komplettera utbyggnaden av IT-infrastruktur med hög överförings- kapacitet. Stödet, som tillkom 2001, gäller områden där man bedömer att marknaden inte kan bygga ut på kommersiell grund.

Det förslag till fortsatt statligt stöd till eftersatta områden som jag lämnar i betänkandet är en naturlig fortsättning på de bedömningar och mål som presenterades i de IT-politiska propositionerna 2000 och

97

Konsekvensbedömningar

SOU 2008:40

2005. Syftet med dessa var att stimulera utbyggnad i eftersatta områ- den där bredband inte skulle byggas ut på kommersiella grunder.

Enligt det förslag som jag lämnar i detta betänkande är det fri- villigt för kommunerna att använda stöden. Förslagen medför där- för inte heller några konsekvenser för kommunerna som inte är i linje med deras egna intressen. Det föreslagna stödet förändrar alltså inte i sak det offentliga åtagandet.

3.2.3Konsekvenser för kommunernas ekonomi

Det bör framhållas att det föreslagna stödet bygger på ett frivilligt åtagande från kommunens sida. På så sätt liknar förslaget det tidi- gare bredbandsstödet. Förslaget innebär därför inga avsteg eller ingrepp i den kommunala självstyrelseprincipen.

De kommuner som tar ett fortsatt ansvar för att bygga ut IT- infrastrukturen till eftersatta områden kan få ett stimulansbidrag av staten, genom förslaget i detta betänkande. Finansieringen ska ske i samverkan mellan kommunen, staten, privata aktörer, ideella krafter och EU:s strukturfonder där kommunens insats ska vara minst 10 procent. Denna procentsats motsvarar ungefär ett genomsnitt av vad kommunerna hittills har stått för i bredbandsprojekten. Andelen kommunal medfinansiering varierar mellan 5 och ca 30 procent. Jag bedömer att de kommuner som på frivilliga grunder ansöker om stöd sannolikt också är beredda att stå för minst 10 procent av insatsen för att få bredband i de eftersatta områdena.

3.2.4Regionalpolitiska konsekvenser

Jag bedömer att det stöd till utbyggnad i eftersatta områden som före- slås enbart är positivt ur regionalpolitisk synvinkel. Bredband är en viktig komponent i det regionala utvecklingsarbetet. Bredbandsnäten påskyndar regionernas utveckling, och denna funktion stärks ytter- ligare med förslaget i detta betänkande.

3.2.5Konsekvenser för brottsligheten

Olika undersökningar har visat att den IT-relaterade brottsligheten har ökat kraftigt i takt med att användningen av IT ökar i samhället i stort. På en övergripande nivå kan man konstatera att när bred-

98

SOU 2008:40

Konsekvensbedömningar

band sprids, öppnas också nya möjligheter för ökad brottslighet. Det kan t.ex. vara fråga om bedrägerier och förskingringar men också brott där Internet underlättar spridning av otillåtet material, t.ex. barnpornografi eller material som innehåller hets mot folkgrupp. För- slagen i detta betänkande kommer att göra det möjligt för en relativt begränsad mängd människor som bor eller verkar i särskilt eftersatta områden kan få bredband. Jag bedömer att detta inte kommer att påverka den totala brottsligheten i någon större omfattning.

3.2.6Konsekvenser för små företag

Jag bedömer att en fortsatt utbyggnad av IT-infrastruktur till efter- satta områden kommer att vara positiv för små företag. Bredband är särskilt betydelsefullt för företag i glesa regioner med långa avstånd till kunder, leverantörer, företagstjänster m.m. Bredbandet gör det lättare att driva företag inom t.ex. turistnäringen genom att möjliggöra bok- ningar via Internet. Sveriges växande turistnäring bedrivs i betydande omfattning i områden utanför tätorter. Ofta handlar det om små företag. I de områden där de stöden kan användas, och som gynnas av dessa stöd, finns det ca 39 000 arbetsställen som vid utgången av 2013 kan vara så många som 149 000.

3.2.7Konsekvenser för jämställdhet

En fortsatt utbyggnad av bredband också till eftersatta områden innebär att människor på landsbygden får bättre tillgång till nät. Den ökade tillgängligheten gynnar förmodligen både män och kvin- nor. Konsekvenserna ur ett genusperspektiv är dock väldigt svåra att förutse, men de borde vara marginella i ett helhetsperspektiv eftersom stödet endast gäller en liten del av landet.

3.2.8Konsekvenser för att nå integrationspolitiska mål

Jag bedömer att förslagen i detta betänkande inte kommer att påverka möjligheten att nå de integrationspolitiska målen annat är marginellt. Påverkan är varken positiv eller negativ.

99

Del B Beskrivning och analys

101

4Redovisning av bredbandsstödet 2001–2007

I detta kapitel redovisar vi hur bredbandsstödet 2001–2007 har använts. Underlagen för redovisningen beskrivs i 4.1. I avsnitt 4.2 redovisar vi stödets utformning när det gäller finansiella ramar. I avsnitt 4.3 finns en beskrivning av stödförordningarna och i avsnitt 4.4 finns en redovisning av utfallet. Kapitel avslutas med en sammanfattning i 4.5.

4.1Underlag för redovisningen

Som underlag för redovisningen av hur stödet har använts har vi använt data från Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) projekt Samverkan kring IT-infrastrukturprogram. Vi har också använt länsstyrelsernas och de regionala självstyrelseorganens bredbands- projekt Länssamverkan Bredband (LSB). Dessa har gemensamt genomfört regelbundna undersökningar av hur det har gått att bygga ut bredband med statligt stöd på landsbygden. Uppgifterna har hämtats genom enkäter (den s.k. länsenkäten) till ansvariga handläggare vid länsstyrelserna, de regionala självstyrelseorganen eller samverkansorganen i Kalmar och Gotland (länsstyrelserna eller motsvarande). Länsenkäter har genomförts två gånger per år (den 31 maj respektive 31 december) t.o.m. 2007. Länsenkäterna redovisar främst uppgifter om hur stödprojekten har finansierats, men innehåller också uppgifter om t.ex. antal godkända IT-infra- strukturprogram och hur många kommuner som slutit avtal med olika typer av operatörer om att bygga ut näten.

LSB har även haft i uppdrag att göra en fördjupad analys av hur bredbandsstöden används. Analysresultaten har redovisats i rap- porten Statligt stöd till bredbandsutbyggnad 2001–2007. Rapporten

103

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

SOU 2008:40

bygger på data från länsenkäten samt intervjuer med ett urval av kommunerna och operatörerna.1

Vi har kunnat konstatera att uppgifter om hur stödet används inte har dokumenterats löpande på ett samlat sätt, utöver de som samlats in i länsenkäten. Därför är det svårt att redovisa exakt vilka projekt stödmedlen har använts till – är det nya nät, uppgradering av befintliga nät eller hyra av befintliga nät? De uppgifter som redovisas i detta kapitel bygger på bedömningar som i sin tur baseras på de intervjuer som LSB har gjort med bland annat TeliaSonera, Teracom, SkåNet, IT Västerbotten, SKL och Svenska stadsnäts- föreningen (SSNf). Bedömningarna är osäkra men ger enligt vår mening ändå en godtagbar bild av hur stödet huvudsakligen har använts.

4.2Finansiell ram

Syftet med stödet var att främja utbyggnad av IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet i områden som saknar förutsättningar för utbyggnad på rent kommersiell grund. Det handlar alltså om glest bebyggda områden. Totalt omfattade stödet ca 5 250 miljoner kr av statliga medel.

Stödet har bestått av flera olika stödformer. Dessa kan delas upp i två huvuddelar, efter mottagare. Den största delen av stödet riktade sig till kommuner genom ett antal stödformer som skulle gå till att bygga ut IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet. I början av stödperioden fanns ett stöd som kommuner kunde använda för att upprätta IT-infrastrukturprogram. Detta gällde fram till och med 2004. När det gäller att bygga ut IT-infrastruktur, fanns det flera olika stödformer. Med hjälp av stöden kunde kommunerna anlägga lokala telenät (områdesnät), ortssamman- bindande telenät och skapa anslutning till rikstäckande telenät (stomnät). Dessutom inrättades ett särskilt stöd till orter där tele- nätet bedömdes som eftersatt. Stödet inrättades efter att 500 miljo- ner kr omfördelades från ramen för skattereduktion för höga anslutningskostnader. Det totala stödet till kommuner omfattar sammanlagt 4 000 miljoner kr, varav 1 900 miljoner kr var anslag och 2 100 miljoner kr var en möjlighet till skattekreditering. Det fanns också ett anslag om 150 miljoner kr som avsatts för att täcka kostnader för att administrera bredbandsstödet.

1 Rapporten finns tillgänglig i utredningens diarium.

104

SOU 2008:40

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

Den andra delen gav möjlighet till skattereduktion för fastig- hetsägare, juridiska personer och näringsidkare med särskilt höga anslutningskostnader. Detta stöd, som vi här nedan kallar fastig- hetsstödet, belastade statsbudgetens inkomstsida med en beräknad ram om 1 100 miljoner kr.

Tabell 4.1

Fördelning av stöden

 

 

 

 

 

 

 

stöd för

 

stöd till

stödform

ram

Ortsammanbindande nät

kommuner

anslag

1750

Ortsammanbindande nät

länspott

anslag

150

Områdesnät

 

kommuner

kreditering på skatte-

1 200

 

 

 

konto

 

Stomnät

 

kommuner

kreditering på skatte-

400

 

 

 

konto

 

Eftersatta orter

 

kommuner

kreditering på skatte-

500

 

 

 

konto

 

Fastighetsstöd

 

fastighetsägare och

skattereduktion

1 100

 

 

företag

 

 

Administration

 

kommuner, SKL, läns-

anslag

150

 

 

styrelser eller regioner,

 

 

 

 

projektet Länssamverkan

 

 

 

 

Bredband, Riksskatte-

 

 

 

 

verket, Nutek och PTS

 

 

Totalt (miljoner kronor)

 

 

5 250

I de följande avsnitten behandlar vi de stöd som kommunerna kunde söka för att anlägga telenät. Fastighetsstödet redovisas när- mare i avsnitt 4.4.6.

105

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

SOU 2008:40

4.3Stödförordningarna

4.3.1Stöd till IT-infrastrukturprogram

För att ta del av bredbandsstöden skulle kommunerna upprätta ett kommunalt IT-infrastrukturprogram. Kommunerna kunde till och med år 2004 få stöd för att upprätta ett IT-infrastrukturprogram. Kommunerna kunde få stöd enligt förordningen (2001:349) om stöd till kommuner för upprättande av IT-infrastrukturprogram. Summan var 80 000–200 000 kr beroende på befolkningsantal i respektive kommun. Enligt förordningen skulle programmen gälla den kommunala IT-infrastrukturen de närmaste fem åren och innehålla en beskrivning av

1.kommunens organisation för IT-infrastrukturfrågor,

2.förutsättningarna inom hela kommunen för och behov av IT- infrastruktur,

3.befintlig och planerad utbyggnad av IT-infrastruktur och utrymme för sådan samt dess tillgänglighet,

4.målet för nätens utformning på lång sikt,

5.principerna för de villkor som ska gälla för nätens utbredning, tidsperioder för nätens utbyggnad samt prisstruktur,

6.hur monopolisering av näten ska kunna undvikas och hur nät- kapacitet ska tillhandahållas på skäliga och icke-diskriminerande villkor,

7.hur samverkan med närbelägna kommuner och deltagande i regionalt samarbete ska ske,

8.hur totalförsvarets krav ska beaktas.

Beskrivningen skulle dessutom omfatta kommunens prioriteringar när det gällde geografiska områden och tidsperioder för nätutbyggnad. Den skulle också beskriva vilka delar av nätet som enligt kommunens bedömning inte kunde komma till stånd på mark- nadsmässig grund.

106

SOU 2008:40

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

4.3.2Stöd till områdesnät

Kommunerna kunde få stöd för att anlägga områdesnät enligt för- ordning (2000:1469) om stöd till kommuner för anläggande av lokala telenät. Stödet var utformat som en kreditering på kommu- nernas skattekonto och uppgick till sammanlagt 1 200 miljoner kr fördelat på kommunnivå. Stödet skulle hjälpa kommunerna att anlägga lokala telenät till en fast anslutningspunkt med så hög överföringskapacitet i båda riktningarna att det går att föra över multimedietjänster med god teknisk kvalitet. Den här utbyggnaden gällde enbart de delar av en kommun som låg utanför tätort med minst 3 000 invånare. Syftet med stödet var att bygga spridningsnät i orter och områden.

Förordningen ändrades (SFS 2002:648) så att länsstyrelserna från och med den 1 augusti 2002 fick medge, om det fanns särskilda skäl, att stöd även kunde lämnas till projekt

1.i de delar av en kommun som betraktades som tätort med mer än 3 000 invånare, eller

2.som innebar att det skapades en förbindelse med lägre överfö- ringskapacitet än vad som angavs i 2 §, eller

3.som innebar att telenät anlades genom att överföringskapaciteten ökades i befintliga ledningar, även om det därigenom skapades en förbindelse med lägre överföringskapacitet än vad som angavs i 2 §.

4.3.3Stöd till ortssammanbindande nät

Kommunerna kunde få stöd för att anlägga ortssammanbindande telenät enligt förordningen (SFS 2001:350) om stöd till kommuner för anläggande av ortssammanbindande telenät. Stödet omfattade anslag om 1 900 000 kr, i huvudsak fördelat på kommunnivå. Detta stöd fick lämnas till projekt som hade till syfte att anlägga, förvärva eller hyra orts - och områdessammanbindande telenät. Avsikten med näten skulle vara att ansluta i huvudsak områdesnät till rikstäckande allmänt tillgängliga telenät, dvs. stomnät.

107

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

SOU 2008:40

4.3.4Stöd till stomnät

Kommunerna kunde få stöd för att anlägga stomnät enligt förord- ning (2003:62) om stöd till kommuner för anslutning till rikstäck- ande telenät. Det här stödet gjorde att kommunernas skattekonton kunde krediteras med sammanlagt 370 miljoner kr fördelat på läns- nivå. Stödet fick lämnas för att anlägga anslutning till ett rikstäck- ande allmänt tillgängligt telenät med hög överföringskapacitet eller ett telenät med hög överföringskapacitet som är anslutet till ett sådant rikstäckande nät. Ett villkor var att anslutningens överfö- ringskapacitet skulle räcka för att täcka kommunens behov av IT- infrastruktur enligt IT-infrastrukturprogrammen. Ett annat villkor för anslutningen var att den gällde nätkapacitet som bestod av fiberoptiska kablar. Dessa skulle tillhandahållas på skäliga och icke- diskriminerande villkor.

I detta sammanhang kan vi nämna att Affärsverket Svenska Kraftnät fick i uppdrag av regeringen (N1999/1167/SÄ och N2002/8360/SÄ) att på kommersiella grunder ansluta landets samtliga kommuner. Mot slutet av 2001 stod det dock klart att detta inte var möjligt att göra och regeringen tillsatte därför en sär- skild utredning med syfte att skapa förutsättningar för alla kom- muner att få en stomnästanslutning.2 Syftet med stomnätsstöden, som beslutades i februari 2003, var att ge de kvarvarande kom- munerna en sådan anslutning.

4.3.5Stöd till eftersatta telenät

Kommunerna kunde även få stöd enligt förordningen (2004:619) om stöd till kommuner för etablering av telenät m.m. på orter och i områden där telenätet är eftersatt. Kommunerna kunde få kredite- ring på skattekontot om sammanlagt 500 miljoner kr fördelat på länsnivå. Det kunde användas för att anlägga ortssammanbindande nät, områdesnät eller stomnät.

2 Se Stomnätsutredningens dir. 2001:99 och SOU 2002:55 IT-stomnät till vissa kommuner.

108

SOU 2008:40

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

4.3.6Några centrala bestämmelser

Utbyggnad ska vara prioriterad av regional- och näringspolitiska skäl

Stöd fick lämnas för att främja utbyggnaden av infrastruktur för informationsteknik som prioriterats av regional- och näringspolitiska skäl.

IT-infrastrukturprogram

En grundläggande förutsättning för de olika stöden var att kom- munerna upprättade IT-infrastrukturprogram som hade godkänts av länsstyrelsen(eller motsvarande). Bara de projekt som omfattades eller var förenliga med programmen kunde få stöd. Vad programmen skulle innehålla framgår av avsnitt 4.3.1.

Ingen utbyggnad på marknadsmässig grund

Stöden kunde bara användas i orter och områden där man bedömde att marknadsmässig utbyggnad inte skulle ske inom fem år från det att programmet hade upprättats och godkänts.

Tillhandahållandet ska konkurrensutsättas

Kommunen skulle upphandla tillhandahållandet av telenäten. Detta skulle ske enligt 1 kap. 4 § lagen (1992:1528) om offentlig upp- handling. Om det inte hade kommit in några skäliga anbud efter upphandlingsförfarandet, fick kommunerna själva dock tillhanda- hålla näten.

Krav på nyförläggning och överföringskapacitet

Förordningen om stöd till områdesnät innehöll från början krav på sådan överföringskapacitet att det skulle gå att föra över multi- medietjänster med god teknisk kvalitet.3 I förordningen om orts- sammanbindande nät finns inga uttryckliga krav på överfö- ringskapacitet. Stomnät skulle däremot ha en överföringskapacitet

3 Denna ändrades senare, se avsnitt 4.3.2.

109

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

SOU 2008:40

som räckte för kommunens behov av IT-infrastruktur enligt IT- infrastrukturprogrammen. Anslutningen skulle avse nätkapacitet bestående av fiberoptiska kablar.

Skäliga och icke-diskriminerande villkor

Frågan om att tillämpa skäliga och icke-diskriminerande villkor i näten är i praktiken reglerad i förordningen om stöd till kommuner för upprättande av IT-infrastrukturprogram. Enligt 2 § 6 p. ska kommunerna beskriva i sina program hur monopolisering av näten kan undvikas och hur nätkapacitet ska tillhandahållas på skäliga och icke-diskriminerande villkor.

Kommunal medfinansiering

För att få stöd till områdesnät och ortssammanbindande nät kräv- des att kommunerna stod för minst 5 procent av det stödberätti- gade underlaget. I förordningen som reglerar stöd till stomnät fanns inget krav på medfinansiering.

Stödberättigat underlag

Enligt stödförordningarna var det möjligt att i det stödberättigande underlaget inkludera kostnader för projektering, material, arbete, maskinhyra och dokumentering samt liknande kostnader som var nödvändiga för att anlägga områdesnät, ortssammanbindande nät eller anslutning till stomnät. När det gäller ortssammanbindande nät och anslutning till stomnät fick även kostnader för att köpa eller hyra telenät ingå i underlaget. Kostnader för att utnyttja mark ingick inte i underlaget.

4.4Redovisning av utfall

I avsnitt 4.4.1 redovisar vi hur kommuner, län och regioner har samverkat. I avsnitt 4.4.2 beskriver vi vilka operatörer som tagit del av stödet. Finansiering av stödprojekten beskrivs i 4.4.3. En bedömning av vad stöden använts till finns i 4.4.4. I avsnitt 4.4.5

110

SOU 2008:40

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

beskriver vi vilka tjänster som tillhandahålls. En beskrivning av fastighetsstödet finns i 4.4.6.

4.4.1Kommunal samverkan

Vår genomgång visar att kommunerna på olika sätt har samverkat med närliggande kommuner och inom länet eller regionen i fråga om planering och konkurrensutsättning av utbyggnadsprojekten. Tabellen nedan visar hur kommunerna i de olika länen och regionerna har valt att samarbeta. Vissa kommuner valde att ha en gemensam konkurrensutsättning för stödprojekt i hela länet eller regionen. I andra län och regioner samverkade grupper av kom- muner i hela processen eller alla kommuner i delar av processen. I övriga län eller regioner omfattade samverkan en mindre del av uppdraget, vilket i tabellen markeras med ett ja.

Tabell 4.2 Grad av samordning och vald operatör per län/region

LÄN/REGION

Samverkan

Vald operatör

Stockholm

Ja

Flera olika

Uppsala

Ja, omfattande

Flera olika

Södermanland

Gem. konkurrensutsättning

Teracom

Östergötland

Ja, omfattande

Flera olika

Jönköping

Ja

Flera olika

Kronoberg

Ja

Flera olika

Kalmar

Gem. konkurrensutsättning

TeliaSonera

Gotland

En kommun

Lokalt bredbandsnät

Blekinge

Ja

Flera olika

Skåne

Gem. konkurrensutsättning

SkåNet/Tele 2

Halland

Ja

Flera olika

Västra Götaland

Ja, omfattande

Flera olika

Värmland

Gem. konkurrensutsättning

Teracom

Örebro

Gem. konkurrensutsättning

TeliaSonera

Västmanland

Gem. konkurrensutsättning

TeliaSonera

Dalarna

Gem. konkurrensutsättning

Teracom

Gävleborg

Ja, omfattande

Flera olika

Västernorrland

Ja

Flera olika

Jämtland

Gem. konkurrensutsättning

Teracom

Västerbotten

Gem. konkurrensutsättning

Lokalt bredbandsnät

Norrbotten

Ja, omfattande

Flera olika

Källa: Länssamverkan Bredband

111

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

SOU 2008:40

De län och regioner som har samarbetat mer omfattande är Uppsala, Östergötland, Västra Götaland, Gävleborg och Norrbotten, vilket tabellen visar. Däremot har Stockholm, Jönköping, Kronoberg, Blekinge, Halland och Västernorrland valt att samverka mer begränsat.

4.4.2Mottagare av stöd

Redovisningen av stödet visar att det är möjligt att urskilja fem mottagare eller grupper av mottagare som har fått statligt bred- bandsstöd. I följande sammanställning redovisar vi de fem typerna, samt antalet kommuner som valt respektive typ av operatör. Sammanställningen utgår ifrån de operatörer som fått i uppdrag att anlägga områdesnät. I allt väsentligt stämmer det överens med övriga stödformer. Det är endast i några få kommuner som två operatörer har delat på uppdraget, vilket vi även anger i kartan nedan. Lokala bredbandsnät är en gruppering av regionala och kommunala stadsnät som vi har lagt samman för att åskådliggöra deltagandet i stödprojekten. Sedan har vi delat in dessa i två under- grupper utifrån bl.a. ägarform.

Tabell 4.3 Antal kommuner per typ av operatör

Operatörer

Antal kommuner

1.

Teracom

49

2.

Lokala bredbandsnät i kommunal regi varav:

86

a. kommunala bolag

60

b. kommunägda i förvaltningsform

26

3.

TeliaSonera

88

4.

Tele 2/SkåNet

31

5.

Övriga privata operatörer

23

Summa

277

Källa: Länsenkäten

Tabellen visar att TeliaSonera och de lokala bredbandsnäten har deltagit i stödprojekt i flest kommuner, 88 respektive 86 stycken. Teracom är en annan stor aktör, medan övriga privata operatörer deltagit i färre kommuner.

112

SOU 2008:40

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

Kartan här nedanför visar hur de olika typerna av operatörer som fått stöd fördelar sig över landet. Kartan visar att de lokala bredbandsnäten har varit stora aktörer i de norra delarna av Sverige samt delar av Småland och Östergötland. Jämtland, Dalarna, Värmland och Södermanland har valt Teracom som operatör medan TeliaSonera finns i hela landet. Den sistnämnda dominerar exempelvis i Örebro, Västmanland och Kalmar län.

Figur 4.1 Karta med kommunområden efter vald operatör

Källa: Länssamverkan Bredband

113

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

SOU 2008:40

Teracom

Teracom AB är ett bolag som ägs av staten. Det har verksamhet inom områdena radio och tv samt tele- och datakommunikation. Basen för företagets tjänster är trådlösa rikstäckande bredbandsnät.

Teracom erbjöd ett komplett nät bestående av fiberförbindelser i kombination med radiolänkar samt ortsnoder. I de ortssamman- bindande näten var radiolänkförbindelser den vanligaste tekniken. Erbjudandet innehöll även kundtjänst, drift, övervakning och fält- service. Företaget har slutit avtal med 49 kommuner. De allra flesta finns i Södermanlands, Värmlands, Dalarnas och Jämtlands län.

Teracoms ortssammanbindande nät etablerades i första hand genom att nya nät anlades om företaget inte hade egna förbindelser att tillgå. I andra hand användes den befintliga IT-infrastrukturen från någon annan leverantör. De lokala bredbandsnätägarna var då de vanligaste samarbetsparterna. Teracom erbjöd även en regional nätlösning där kommunhuvudorterna i länet knöts samman. På så sätt kunde de tillämpa samma priser för användare i hela länet, oberoende av avstånd.

I ortsnoderna anslöts accessnäten till det ortssammanbindande nätet och flera olika accessformer erbjöds, t.ex. xDSL, fast trådlös- access och fiberaccess. I de orter där ortsnoder etablerades erbjöd företaget andra tjänsteleverantörer tillträde till näten via tjänsten ADSL i små orter. Det var ett sätt att nå slutkunder med ADSL- baserade mervärdestjänster. Det visade sig att ADSL har varit den vanligaste accessformen i de kommuner där Teracom har byggt IT- infrastruktur. När ortsnoder har etablerats har Teracom oftast valt att bygga nya anslutningspunkter istället för att hyra in sig i befint- liga telestationer. Bakgrunden till detta var dels att det rådde plats- brist i många telestationer, dels att Teracom ville ha möjlighet att utveckla anslutningspunkterna i framtiden.

I början av stödperioden planerade Teracom att använda fasta trådlösa förbindelser. Men eftersom efterfrågan var liten erbjöds kommunerna istället en begränsad utbyggnad av områdesnät med fiber.

114

SOU 2008:40

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

Lokala bredbandsnät i kommunal regi

Lokala bredbandsnät (stadsnät) har etablerats i Sverige efter att telemarknaden avreglerades 1993. SKL har gjort en översiktlig kartläggning av lokala bredbandsnät år 2006 med underlag från SSNf.4 Enligt denna kartläggning fanns det verksamma lokala bred- bandsnät i 173 kommuner år 2006. Av dessa ägdes 90 procent (156 stycken) helt eller delvis av kommunerna, medan 10 procent (17 stycken) var privat ägda. Av de 160 nät som var kommunalt ägda drevs 76 procent (118 stycken) i bolagsform medan 24 procent (38) drevs i förvaltningsform. Kommunernas investeringar i lokala bredbandsnät t.o.m. år 2006 skattades i rapporten till drygt 14 000 miljoner kr.

I 86 kommuner har det kommunalt ägda lokala bredbandsnätet fått uppdraget att bygga nät med statligt stöd, vilket redovisningen av utfallet visar. Sextio av dessa drivs i bolagsform och resterande 26 drivs i förvaltningsform. Dessa nät finns geografiskt i norra Sverige dvs. i Norrbotten, Västerbotten, Västernorrland och Gävleborgs län, samt i de inre delarna av Götaland dvs. i Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs län samt Skaraborgsdelen av Västra Götalandsregionen.

De lokala bredbandsnäten är en grupp med inbördes variation. Det gäller både inriktning och omfattning, då affärsmodeller och tekniska lösningar skiljer sig åt i olika delar av landet. Fokus på fiberbaserade lösningar är dock gemensamt för alla, liksom att fibernät har byggts ut till orter och områden i glesbefolkade delar av kommunerna. Från början var tanken att enbart bygga fibernät till och i glest bebyggda områden men efter hand har även ADSL- teknik utnyttjats. Detta för att ge en snabbare tillgång till bred- bandstjänster för så många som möjligt.

Kommunerna i Västerbotten skiljer sig från mängden. Dels beror det på modellen för upphandling, dels genom att man redan från början engagerade invånarna i byarna att själva grävt fiber för bredband den sista biten mellan noden och en punkt i fastigheten in till företag. I början av år 2000 inledde kommunerna ett samord- nat projekt för att bygga IT-infrastruktur i hela Västerbottens län. Den modell som valdes innebar att kommunerna anlade näten i egen regi med statligt stöd. Därefter skulle marknadens aktörer upphandla ägande och drift. Redovisningen visar att näten fortfa-

4 SKL:s rapport Lokala bredbandsnät i Sverige år 2006 – en översiktlig beskrivning av utbredning och verksamheter.

115

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

SOU 2008:40

rande till stor del ägs av kommunerna i förvaltningsform och att kommuner även ansvarar för drift och för att tillhandahålla tjänster.

TeliaSonera

TeliaSoneras lösning inom ramen för bredbandsstödet innebar att de etablerade och upplät ortssammanbindande nät. I nätet fanns ett transportnät som band samman huvudortsnoden med ortsnoderna i kommunen. Det kompletterades med aktiv utrustning i noderna, så kallade bredbandsnoder, för att erbjuda bredband. Det ortssam- manbindande nätet bestod av aktiv utrustning som var placerad i en huvudortsnod och som sedan kopplades samman med fiberför- bindelse eller radiolänk med ortsnoderna. Det skedde direkt eller indirekt via andra ortsnoder. Enligt avtalet med kommunerna skulle leverantören normalt också sköta drift och övervakning av nätet.

När det ortssammanbindande nätet upprättades, användes i för- sta hand TeliaSoneras befintliga IT-infrastruktur. När det inte har funnits någon lämplig infrastruktur har företaget etablerat nya nät, antingen med radiolänkförbindelse eller med fiber. Företaget har även använt befintliga kopparledningar i begränsad omfattning, för anslutning av ortsnoder. I TeliaSoneras lösning ingick även ett kommunsammanbindande nät. Där knöts kommunhuvudnoderna samman i ett nät, så att priserna i ett län eller region blev avstånds- oberoende. Vissa abonnenter i telenätet hade så kallad bärfre- kvenslösning. Det innebär att de inte kan få bredbandstjänster via ADSL. TeliaSoneras lösning var att bygga bort bärfrekvenserna om kostnaden för den enskilde abonnenten understeg 20 000 kr.

Andra tjänsteleverantörer fick tillgång till det ortssamman- bindande nätet enligt gällande standardvillkor för produkten IP- City. Tjänsteleverantörerna kunde även utnyttja aktiv utrustning för bredbandsnoderna genom ett avtal med TeliaSonera. För IP- City och bredbandsnoderna fanns det fastställda villkor och priser som var lika för alla tjänsteleverantörer. I dag använder tolv olika tjänsteleverantörer bredbandsnoderna för leverans över ADSL, enligt uppgift. Däremot ingick inte tillhandahållande av överfö- ringskapacitet i form av svart fiber eller våglängd i de avtal som gjordes med kommunerna.

116

SOU 2008:40

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

SkåNet/Tele 2

SkåNet AB är ett bolag som har bildats och ägs av Region Skåne och kommunförbundet i Skåne. SkåNet har dels samordnat kom- munernas ansökningar om bredbandsstöd, dels övervakat så att utbyggnaden har följt planeringen och så att nätet hålls tillgängligt för marknadens aktörer på lika villkor.

För att finansiera utbyggnaden valde man i Skåne en modell där statligt och kommunalt bredbandsstöd lades i en gemensam pott. Denna kombinerades med intäkter från tjänster som sålts till Region Skåne och kommunerna i Skåne samt trafikintäkter från operatörer. Efter upphandling valdes E.ON Bredband till partner och leverantör. Tele 2 köpte E.ON Bredband år 2006, och bygger, driver och äger nu nät som har byggts med stöd. Av de totala fiber- optiska näten ägs ca 70 procent av Tele 2. Resten ägs av olika stadsnät.

Bredbandsnätet i Skåne har helt och hållet anlagts med fiber och med nyanlagda anslutningspunkter. Det färdiga nätet är drygt 200 mil. Hittills har nätet byggts ut så att det når 275 orter och täcker 96 procent av de skånska hushållen. Av de hushåll som har bred- bandstäckning uppskattar SkåNet att andelen hushåll med ADSL- abonnemang uppgår till 40–60 procent år 2007. SkåNet bedömer att 20 000–25 000 hushåll helt saknar täckning. I samtliga 275 orter erbjuder Tele 2 och Bredbandsbolaget ADSL-tjänster (ADSL 2+) till hushållen. Det ingick i överenskommelsen med Tele 2 Syd, men de investeringarna fick inget statligt stöd. I ca 10 procent av orterna erbjuds i dag även anslutning via fiber.

När det gäller grossisttjänster så erbjuds operatörer och tjänsteleverantörer att hyra svartfiber på icke-diskriminerande vill- kor mellan de ca 275 orterna. Det betyder att uthyrningen sker till ett pris som har bestämts i förväg till alla, och med bestämda rabattvillkor. En sammanställning visar att ett 20-tal operatörer i dag har slutit avtal om att utnyttja nätet. I de nyanlagda lokalerna har de olika operatörerna tillträde till nätet. I dag finns operatörer etablerade på ett sjuttiotal av dessa anslutningspunkter.

117

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

SOU 2008:40

Övriga privata operatörer

I gruppen övriga privata operatörer har vi grupperat privata aktörer. Här följer några exempel på företag som ingår:

1.CS IT (Carlberg & Son IT) är ett privatägt bolag som har byggt nät i 14 kommuner, främst i Västsverige och bland annat i Dalsland och i norra Skaraborg. Företagets lösning byggde från början på radioteknik, men efter hand har den ersatts med xDSL-teknik.

2.Privata bredbandsbolag som byggt nät med statligt stöd är Lindén Data AB, HåboNet AB och PI:se/Borderlight AB, som alla finns i Uppsala län. I Blekinge län finns Karlskrona Nät AB, i Hallands län finns Svenska stadsnät Laholm AB och Tele 2 Bredband. I Jämtlands län finns Härjeåns Nät AB. Samtliga dessa företag har fokuserat på att bygga ortssammanbindande nät och områdesnät baserade på fiber.

3.I två fall har ekonomiska föreningar byggt ut nät med statligt stöd. Dessa är Oderljunga ek. förening i Region Skåne och Umeå ek. förening i Västerbotten. Även på andra platser i landet har ek. föreningar byggt ut nät men då har föreningen fungerat som underleverantör till någon annan operatör. Därför särredo- visar vi dem inte här.

4.4.3Finansiering av stödprojekten

Det statliga bredbandsstödet som betalades ut via länen och kom- munerna var drygt 4 000 miljoner kr, vilket vi tidigare har redo- visat. Den 31 december 2007 hade kommunerna beviljats knappt 3 900 miljoner kr i statligt stöd, varav nära 3 600 miljoner kr hade betalats ut. I slutet av mars 2008 bedömde LSB att alla medel har använts. Sammanlagt hade kommunerna vid denna tidpunkt finan- sierat stödprojekt med ca 840 miljoner kr. Operatörerna hade investerat knappt 2 300 miljoner kr i stödprojekten. Vidare har drygt 530 miljoner kr betalats ut från strukturfonder och knappt 60 miljoner kr från regionala utvecklingsmedel. Den totala omslut- ningen är då knappt 7 600 miljoner kr. Det innebär att staten via bredbandsstöden har stått för den största delen av finansieringen, 51 procent, medan operatörerna ansvarat för 30 procent och kom- munerna 11 procent. Regionala utvecklings medlen har svarat för 1

118

SOU 2008:40

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

procent. EU:s strukturfonder har svarat för 7 procent. Värt att notera är att kommunerna indirekt har stått för en större del av finansieringen. Det beror på att en betydande andel av operatörer- nas finansiering är investeringar som lokala bredbandsnät i kom- munal regi har gjort.

Figur 4.2 Fördelning för de olika finansieringskällorna

Reg.utv EU

1 % 7 %

Operatören

30 %

Statligt bredbandstöd

51 % Kommunen

11 %

Källa: Länsenkäten

119

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

SOU 2008:40

Nedanstående tabell visar hur finansieringen per län eller region har fördelat sig mellan de olika aktörerna.

Tabell 4.4 Fördelning av finansiering mellan olika aktörer per december 2007

Län/region

Operatören

Kommunen

Staten

Regional

EU

 

 

 

 

utveckling

 

Stockholm

52,2 %

4,8 %

42,9 %

0,0 %

0,0 %

Uppsala

31,4 %

28,1 %

40,6 %

0,0 %

0,0 %

Södermanland

37,2 %

10,6 %

52,2 %

0,0 %

0,0 %

Östergötland

26,4 %

24,0 %

46,5 %

0,0 %

3,1 %

Jönköping

38,9 %

15,7 %

40,5 %

0,0 %

4,9 %

Kronoberg

31,6 %

10,2 %

50,0 %

0,0 %

8,2 %

Kalmar

17,4 %

24,7 %

50,1 %

0,0 %

7,8 %

Gotland

29,7 %

7,4 %

62,9 %

0,0 %

0,0 %

Blekinge

27,8 %

24,9 %

43,8 %

0,0 %

3,5 %

Skåne

61,9 %

3,6 %

34,5 %

0,0 %

0,0 %

Halland

51,2 %

6,4 %

42,4 %

0,0 %

0,0 %

Västra

40,7 %

8,2 %

48,4 %

2,0 %

0,7 %

Götaland

 

 

 

 

 

Värmland

24,3 %

11,5 %

59,7 %

0,0 %

4,5 %

Örebro

31,1 %

12,7 %

49,7 %

1,2 %

5,3 %

Västmanland

20,4 %

4,4 %

52,0 %

0,0 %

23,2 %

Dalarna

25,2 %

5,3 %

50,9 %

0,0 %

18,6 %

Gävleborg

11,8 %

11,8 %

49,0 %

0,0 %

27,3 %

Västernorrland

14,1 %

14,7 %

52,7 %

0,0 %

18,6 %

Jämtland

27,4 %

3,9 %

60,9 %

0,0 %

7,8 %

Västerbotten

0,0 %

6,8 %

73,9 %

4,4 %

10,8 %

Norrbotten

6,5 %

15,5 %

67,7 %

2,4 %

7,9 %

SUMMA

29,7 %

11,1 %

51,4 %

0,8 %

7,1 %

Källa: Länsenkäten

Notera att ovanstående tabell även omfattar stöd till stomnät, där det inte ställdes några krav på kommunal medfinansiering. Det är alltså därför vissa kommuners medfinansiering är mindre än de fem procent som stödförordningarna föreskriver i övrigt.

Det är i Stockholms län, i Skåne och i Hallands län som operatö- rerna svarat för den högsta andelen av den totala investeringen i stödprojekten, över 50 procent. Däremot har operatörernas andel

120

SOU 2008:40

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

varit mycket låg i Västerbottens, Norrbottens och Gävleborgs län. Generellt har kommuner i Uppsala, Östergötlands och Kalmar län haft en hög andel medfinansiering, vilket visar sig vid en genom- gång. Statens andel av de totala investeringarna i stödprojekten, det vill säga via bredbandsstödet, har varit störst i Västerbottens, Norrbottens och Jämtlands län. Flera län har också använt sig av EU:s strukturfonder för att finansiera projekten. Det gäller särskilt Gävleborgs, Västmanlands, Dalarnas och Västernorrlands län.

Omslutning per vald operatör

När vi ställer samman de olika operatörernas totala investeringar i stödprojekten visar det sig att de lokala bredbandsnäten i kom- munal regi och i privat regi svarar för totalt 45 procent, 38 procent respektive 7 procent vardera. Teracom har haft en andel på 19 pro- cent, TeliaSonera drygt 25 procent och SkåNet/Tele2 knappt 10 procent.

Figur 4.3 Omslutning av stödprojekt fördelat efter typ av operatör5

45%

 

 

 

 

40%

 

 

 

 

35%

 

 

 

 

30%

 

 

 

 

25%

 

 

 

 

20%

 

 

 

 

15%

 

 

 

 

10%

 

 

 

 

5%

 

 

 

 

0%

 

 

 

 

Teracom

Lokala bredbandsnät i

Teliasonera

SkåNet

Övriga privata

kommunal regi

Källa: Länssamverkan Bredband

5 Fördelningen baserar sig på länsenkäten per 31 maj 2007.

121

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

SOU 2008:40

Det framgår i diagrammet nedan att skillnaderna är små när det gäller andelen finansiering mellan operatörerna. Den största avvikelsen när det gäller operatörens andel gäller SkåNet/Tele 2, som svarar för 60 procent av finansieringen. Det kan finnas flera orsaker till denna skillnad men en trolig förklaring är den modell som valdes i Skåne och de geografiska förutsättningarna som finns i regionen.

Figur 4.4 Andel av finansiering av stödprojekt per finansieringskälla per vald operatör6

1,0

 

 

 

 

 

0,9

 

 

 

 

 

0,8

 

 

 

 

 

0,7

 

 

 

 

 

0,6

 

 

 

 

EU+ reg.utv

0,5

 

 

 

 

Staten

 

 

 

 

Kommunen

0,4

 

 

 

 

 

 

 

 

Operatören

 

 

 

 

 

0,3

 

 

 

 

 

0,2

 

 

 

 

 

0,1

 

 

 

 

 

0,0

 

 

 

 

 

Teracom

Lokala bredbandsnät i kommunal

regi

Teliasonera

SkåNet

Övriga privata

Källa: Länssamverkan Bredband

6 Figuren baserar sig på länsenkäten per 31 maj 2007.

122

SOU 2008:40

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

Fördelningen av beviljat bredbandsstöd per den 31 december 2003– 2007

Figuren nedan visar hur det beviljade bredbandsstödet har fördelat sig mellan de olika stödformerna per den 31 december åren 2003– 2007. I stort sett hela stödet har utnyttjats. Det innebär knappt 3 900 miljoner kr av totalsumman om 4 000 miljoner kr, för anslaget (ortssammanbindande nät) och ramarna för kreditering (övriga stöd).

Figur 4.5 Beviljat statligt bredbandsstöd åren 2003 till och med 2007

4500

 

 

 

 

4000

 

 

 

 

3500

 

 

 

 

3000

 

 

 

 

2500

 

 

 

eftersatta orter

 

 

 

 

områdesnät

2000

 

 

 

ortssamanbindande

 

 

 

stomnät

 

 

 

 

1500

 

 

 

 

1000

 

 

 

 

500

 

 

 

 

0

 

 

 

 

2003

2004

2005

2006

2007

Källa: Länsenkäten

 

 

 

 

4.4.4Vad användes stödet till ?

I detta avsnitt redovisar vi vad stödet har använts till i de olika stödprojekten. Avsnittet baseras på operatörernas bedömningar, som hämtats in av Länssamverkan Bredband (LSB). Trots att bedömningar bygger på uppskattningar i efterhand, dvs. när pro- jektet har avslutats, anser vi att de ändå ger en bild av hur stödet huvudsakligen har använts.

De investeringar som gjorts i stödprojekten har delats in i tre kategorier: nät, anslutningspunkter och aktiv utrustning. Nät bety- der här kanalisation, fiberkablar, radiolänkutrustning och annan

123

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

SOU 2008:40

passiv utrustning som är nödvändig för att en förbindelse ska kunna etableras. Vid investeringar i befintliga nät ingår också utrustning för våglängdsmultiplexering. Med investeringar i anslut- ningspunkter avses t.ex. nya byggnader, installation av el, värme, säkerhet, kablar m.m. Aktiv utrustning innebär switchar, routrar och annan elektronisk utrustning som är nödvändigt för att slut- kunden ska kunna ta del av bredbandstjänsterna.

Mot bakgrund av osäkerheten i underlaget redovisar vi inte hur investeringarna fördelar sig per stödform. Vi gör däremot en sam- lad bedömning för utbyggnaden i hela landet. Den redovisas i ned- anstående tabell.

Tabell 4.5 Sammanställning av totala investeringar och investeringar (miljoner kr) i ny infrastruktur per den 31 december 2007

 

Nät

Anslutnings-

Aktiv

Summa

 

 

punkter

utrustning

 

Totala investeringar

5 800

850

950

7 600

Nya nät, anslutnings-punkter, aktiv utrust-

4 700

800

950

6 450

ning

 

 

 

 

Av nya nät:

 

 

 

 

Nyförläggning av fiber

4 150

 

 

 

Nya radiolänkförbindelser

550

 

 

 

Källa: Länssamverkan Bredband

 

 

 

 

Av totalt 7 600 miljoner kr har 6 450 miljoner kr, det vill säga 85 procent, använts för investeringar i nya nätdelar. Resten av stöd- medlen, det vill säga drygt 1 100 miljoner kr eller 15 procent, har använts till att bekosta uppgradering av befintlig IT-infrastruktur. Ca 12 procent av investeringarna är kostnader för ny aktiv utrustning. Det inkluderar också kostnader för xDSL-teknik. Operatörerna bedömer att andelen xDSL-teknik är en begränsad del av den totala investeringen i aktiv utrustning; mindre än 5 pro- cent av stödprojektens totala omslutning.

124

SOU 2008:40

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

Investering per typ av operatör

När det gäller fördelningen av investeringarna bedömer opera- törerna genomgående att investeringarna till allra största delen har gått till utbyggnad av fysiska nät. Tabellen nedan visar att exempel- vis SkåNet uppskattar att 90 procent av har investerats i nätdelen och att resterande 10 procent delas lika mellan anslutningspunkter och aktiv utrustning.

Tabell 4.6 Investeringar fördelat på operatör och typ av investering

 

Nät

Anslutnings-punkter

Aktiv utrustning

TeliaSonera

65 %

5 %

30 %

Teracom

76 %

14 %

10 %

Lokala bredbandsnät, kommunal regi

80 %

15 %

5 %

SkåNet

90 %

5 %

5 %

Lokala bredbandsnät, privat regi

80 %

15 %

5 %

Källa: Länssamverkan Bredband

 

 

 

Operatörerna bedömer dessutom att en betydande del av invester- ingarna har gjorts i nya förbindelser och i nya anslutningspunkter, samt att alla investeringar i aktiv utrustning har gått till ny utrustning. De operatörer som anger att relativt stora delar av investeringarna har gjorts även i befintlig infrastruktur är främst TeliaSonera och SkåNet. Se också tabellen nedan.

Tabell 4.7 Investeringar fördelade på operatör och mellan ny eller befintlig infrastruktur

 

Nät (fiber, radiolänk)

Knutpunkter

 

Befintligt

Nytt

Befintliga

Nya

TeliaSonera

40 %

60 %

30 %

70 %

Teracom

0 %

100 %

0 %

100 %

Lokala bredbandsnät, kommunal regi

10 %

90 %

10 %

90 %

SkåNet

50 %

50 %

30 %

70 %

Lokala bredbandsnät, privat regi

10 %

90 %

10 %

90 %

Källa: Länssamverkan Bredband

 

 

 

 

125

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

SOU 2008:40

Operatörerna har också bedömt vilken typ av infrastruktur som utbyggnaden av nya nät har gjorts i. Tabellen nedan visar att de bedömer att de framför allt har satsat på nyförläggning av fiber- kablar. En mindre del av kostnaderna har gått till nya radiolänk- lösningar.

Tabell 4.8 Investeringar i nät fördelade på operatör och mellan fiber och radiolänk

 

Fiber

Radiolänk

TeliaSonera

85 %

15 %

Teracom

85 %

15 %

Lokala bredbandsnät, kommunal regi

90 %

10 %

SkåNet

90 %

10 %

Lokala bredbandsnät, privat regi

90 %

10 %

Källa: Länssamverkan Bredband

 

 

4.4.5Vilka tjänster tillhandahålls?

En genomgång av operatörernas grossisttjänster visar att dessa varierar. Allmänt kan sägas att de tjänster som operatörerna tillhanda- håller i första hand regleras i de avtal som slutits med kommunerna. Utbudet påverkas också av operatörernas verksamhetsidé och den reglering som gäller enligt lagen om elektronisk kommunikation. Nedanstående tabell visar vilka grossisttjänster som operatörerna tillhandahåller i de ortssammanbindande näten. Stomnät är alltid i form av svart fiber, i enlighet med stödregleringen.

Tabell 4.9 Tillhandahållande av svart fiber respektive kapacitet i ortssammanbindande nät per operatör

 

Svart fiber

Kapacitet

TeliaSonera

Nej

Ja

Teracom

Nej

Ja

Lokala bredbandsnät, kommunal regi

Ja/nej

Ja/nej

SkåNet

Ja

Nej

Lokala bredbandsnät, privat regi

Ja/nej

Ja/nej

Källa: Länssamverkan Bredband

 

 

126

SOU 2008:40

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

Sammanställningen visar att de allra flesta lokala bredbandsnäten erbjuder antingen svart fiber7 eller kapacitetstjänster8 eller både och. Det visar sig att operatörer som TeliaSonera och Teracom endast erbjuder kapacitetstjänster medan SkåNet endast tillhanda- håller svart fiber till grossistkunderna.

Vad gäller tillhandahållande av tjänster i områdesnäten kan dessa avse svart fiber eller kapacitetstjänst (eller båda), eller en ADSL- baserad grossisttjänst som låter en alternativ operatör få access till slutkunden. Det visar sig att samtliga operatörer erbjuder grossist- tjänster på både nätnivå (svart fiber eller kapacitet, eller båda) och någon form av ADSL-baserad tjänst. Se tabellen nedan.

Tabell 4.10 Tillhandahållande av svart fiber respektive kapacitet i områdesnät nät per operatör

 

Fiber

ADSL

TeliaSonera

I ett begränsat antal kommu-

Ja, det tillhandahålls till flera

 

ner har mindre lokala fibernät

tjänsteleverantörer.

 

etablerats från telestationen

 

 

till några få platser i orten.

 

Teracom

I ett begränsat antal kommu-

Ja, det tillhandahålls till flera

 

ner har mindre lokala fibernät

tjänsteleverantörer.

 

etablerats från ortsnoden till

 

 

några få platser i orten.

 

Lokala bredbandsnät, kom-

Ja, det är den vanligaste

Ja, det tillhandahålls som

munal regi

anslutningsformen.

komplement till fiberanslutning.

 

 

Flera tjänsteleverantörer finns

 

 

etablerade.

SkåNet

Ja, i de delar av nätet, ca 30 %,

Ja, det tillhandahålls till flera

 

som tillhandhålls via de lokala

tjänsteleverantörer.

 

bredbandsnäten erbjuds fiber-

 

 

anslutning i de större orterna.

 

Källa: Länssamverkan Bredband

 

 

7Med svart fiber avses optisk fiber som inte är ljussatt, dvs. inte försedd med ändutrustning för att skapa s.k. kapacitetstjänster. Operatören tillhandahåller endast fiberpar och grossistkunden ansvarar själv för ändutrustningen.

8Den som tillhandahåller en kapacitetstjänst har själv försett nätet med nödvändig ändutrustning.

127

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

SOU 2008:40

4.4.6Fastighetsstödet

Som vi nämnde i början av kapitlet inrättades även ett stöd till höga anslutningskostnader, det så kallade fastighetsstödet. Stödet var utformat som en skattereduktion för särskilt höga anslutnings- kostnader. Fastighetsägare, juridiska personer och enskilda närings- idkare kunde ansöka om en skattereduktion som var baserad på kost- nader för anslutningar till bredbandsnät. Lagen (2000:1380) om skattereduktion för utgifter för vissa anslutningar för tele- och data- kommunikation reglerar detta.

Enligt lagen kunde skattereduktion utgå för anslutning till småhus, hyreshus eller fast driftställe för näringsverksamhet om anslutningen

var ny,

medgav överföring med god teknisk kvalitet av multimedie- tjänster, och

gav den anslutne möjligheten att välja leverantör av överförings- tjänster.

Skattereduktion kunde utgå med maximalt 50 procent av kostna- den för anslutningen mellan 8 000 och 18 000 kr, dock maximalt 5 000 kr per anslutning. Fastighetsstödet var utformat som en all- män rätt att få stöd och var alltså inte avgränsat till vissa områden som de övriga stöden.

Stödets användning

Prövningar om skattereduktion gjordes av Skatteverket. Skatte- reduktionen skulle göras vid debiteringen av slutlig skatt baserad på 2002–2008 års taxeringar. De som ville använda möjligheten till skattereduktion skulle skicka ansökan till Skatteverket senast den första mars 2008. Det avsåg anslutning som tagits i bruk senast den 31 december 2007. I figuren nedan visas vilka reduktionsbelopp som Skatteverket godkänt för taxeringarna 2002–2007. Under taxe- ringsåret 2008 kommer Skatteverket att besluta om ansökningar för beskattningsåret 2007. Dessa har alltså ännu inte prövats av Skatteverket. Storleken på det totala beloppet för godkända skatte- reduktioner ska alltså ökas med de reduktioner som har beviljats för 2008. Storleken på denna summa är i mars 2008 okänd. Om man utgår från utfallet för taxeringsåren 2006 och 2007 kan man dock uppskatta att summan som mest blir ca 75 miljoner kr.

128

SOU 2008:40

 

 

 

 

 

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

Figur 4.6

Godkända reduktionsbelopp för anslutning till nät för tele- och

 

datakommunikation, taxeringsåren 2002–2007

90 000 000 kr

 

 

 

 

 

 

80 000 000 kr

 

 

 

 

 

 

70 000 000 kr

 

 

 

 

 

 

60 000 000 kr

 

 

 

 

 

 

50 000 000 kr

 

 

 

 

 

Företag i Malmö

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Företag i övriga landet

40 000 000 kr

 

 

 

 

 

Privatpersoner

 

 

 

 

 

 

30 000 000 kr

 

 

 

 

 

 

20 000 000 kr

 

 

 

 

 

 

10 000 000 kr

 

 

 

 

 

 

- kr

 

 

 

 

 

 

 

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Källa: Skatteverket

Det totala beloppet för godkända skattereduktioner är knappt 200 miljoner kr. För 2005 och 2006 beviljades omfattande skattreduktion om sammanlagt ca 77 miljoner kr till företag i Malmö. Detta redovisas för sig i figuren ovan.

Från början var intresset lågt för att utnyttja skattereduktionen för att ansluta fastigheter till accessnätet, men det har vuxit något. En förklaring till att ansökningarna har blivit fler kan vara att det måste finnas områdesnät att ansluta sig till för att det ska bli intres- sant att bygga fastighetsnät. En bidragande faktor kan också vara att det tar tid för marknaden att mogna. Intresset för att ansluta sig till ett bredbandsnät kommer först när tjänsterna på nätet har utvecklats.

Av det utbetalda stödet har ca 70 procent gått till 900 företag. Resten har gått till ca 20 000 privatpersoner. Den genomsnittliga reduktionen till privatpersoner har varit 2 400 kr medan de 900 företagen i genomsnitt har fått en reduktion på 137 500 kr.9

9 PTS Bredband i Sverige 2007 sid. 55.

129

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

SOU 2008:40

Förhållande till övriga bredbandsstöd

Den bakomliggande orsaken till att fastighetsstödet inrättades var en växande diskussion om bredband till alla. Riksdagen tog fasta på kravet och det resulterade i propositionen om skattereduktion för anslutning av fastighetsnät.10

Stödets utformning, och dess syfte, är klara. Det omfattar ny IT-infrastruktur och det ska ge den anslutne en möjlighet att välja leverantör av överföringstjänster. Förarbetena till detta stöd är där- emot knappa jämfört med stödet som ska gå till att anlägga telenät. Regeringen bedömer att det finns ett behov av en viss stimulans till bredbandsanslutning för i första hand hushåll och företag som finns utanför tätorterna, vilket framgår av förarbetena.11 Där fram- går bl.a. också att syftet med skattereduktionen är att skapa goda förutsättningar för operatörer att leverera tjänster på nät med hög överföringskapacitet i båda riktningar (s.k. bredbandstjänster) till användare vid företag eller i bostäder. I texten finns ingen utförli- gare diskussion om varför projekt utanför stödområdena bör få stöd. En orsak till detta kan vara att stödet utformades som en all- män rättighet och att det var svårt att avgränsa denna till vissa områden.

Sammantaget anser vi att skälen och motiveringen till detta stöd är rätt knapphändig. Kopplingen till övrigt bredbandsstöd är inte heller självklar, speciellt eftersom fastighetsstödet var allmänt och inte kopplat till områden där kommunerna bedömde att marknaden inte skulle bygga ut.

4.5Sammanfattning

Vi kan urskilja fem olika typer av operatörer som har gjort investeringar med hjälp av statligt stöd. Dessa är Teracom, lokala bredbandsnät i kommunal regi, TeliaSonera, SkåNet/Tele2 och övriga privata operatörer. De olika operatörerna har valt olika vägar för att bygga ut infrastrukturen i fråga om användning av befintlig infrastruktur och val av teknik. Operatörerna bedömer själva att en betydande del av investeringarna har gjorts i nya förbindelser och i

10Prop. 2000/01:24 Skattereduktion för utgifter för vissa anslutningar för tele- och datakommunikation.

11aa s 16, prop 1999/00:86 s 82.

130

SOU 2008:40

Redovisning av bredbandsstödet 2001-2007

nya anslutningspunkter samt att närmare 90 procent av investe- ringarna har gjorts i fiber.

Det statliga bredbandsstödet, med kommuner som mottagare, uppgick som vi tidigare redovisat till 4 000 miljoner kr. Per den 31 december 2007 hade kommunerna beviljats nära 3 900 miljoner kr i statligt stöd. Enligt uppgifter från de beslutande myndigheterna kommer alla medel att ha använts, när de sista ansökningarna har beviljats. Sammanlagt hade kommunerna vid denna tidpunkt bidragit med ca 840 miljoner kr och operatörerna med nära 2 300 miljoner kr. Från EU:s strukturfonder hade drygt 530 miljoner kr betalats ut, och från regionala utvecklingsmedel har knappt 60 miljoner kr använts. Den totala omslutningen var ca 7 600 miljoner kr.

Detta innebär att den statliga andelen finansiering via bred- bandsstöden uppgår till 51 procent medan operatörerna svarat för 30 procent och kommunerna 11 procent. De regionala utveck- lingsmedlen har totalt svarat för 1 procent. EU:s strukturfonder svarar för 7 procent.

Dessa andelar skiljer sig åt mellan länen och regionerna. Allmänt sett kan vi konstatera följande: I tätbebyggda områden som t.ex. Stockholms län och Region Skåne har operatörerna stått för mer än hälften av den totala investeringen. Där har statens andel av investeringen varit låg. Dessa områden har dessutom använt en mer marknadsmässig modell för utbyggnad. I mer glest befolkade områden som t.ex. Jämtland, Västerbotten och Norrbotten har operatörernas andel av investeringen varit låg, medan statens andel har varit hög. I dessa områden har man valt att bygga ut infra- strukturen med hjälp av lokala och regionala stadsnät i kommunal regi. Undantagna är flera kommuner i Jämtland som valt Teracom som samarbetspartner. Detta tyder på att i mer tätbebyggda områ- den har marknaden ett större kommersiellt intresse av att göra investeringar i infrastruktur, jämfört med i mer glest befolkade områden.

131

5Analys av bredbandsstöden 2001–2007

Detta kapitel innehåller en redovisning av förutsättningar för analysen. Den finns i avsnitt 5.1. I avsnitt 5.2 analyserar vi resultaten av den fysiska utbyggnaden. Frågan om tillgänglighet för andra än nät- ägaren redovisar vi i avsnitt 5.3. I avsnitt 5.4 redovisar vi en analys som gäller stödens påverkan på marknad och konkurrens. En analys av den modell för samverkan som har använts finns i avsnitt 5.5. och av organisationen kring stöden i avsnitt 5.6. Samhällsnyttan analyserar vi i avsnitt 5.7.

5.1Förutsättningar för analys

En utvärdering är givetvis beroende av vilka data som finns till- gängliga. Det finns en bred och tillförlitlig information om utveck- lingen på marknaden för elektronisk kommunikation, t.ex. när det gäller bredbandsutbyggnaden.

Det har däremot visat sig vara mer problematiskt att få fram data om bredbandsutbyggnaden, nedbruten på de områden där stöden har använts. Detta beror bland annat på att operatörerna som lämnar underlag till Post- och telestyrelsens (PTS) kartlägg- ningar inte har kunnat redovisa stödutbyggnad separat, t.ex. hur många abonnemang som tillkommit som ett resultat av stödet. Inte heller de beslutande myndigheterna (respektive länsstyrelse eller motsvarande) eller kommunerna har haft tillgång till sådan komplett information. De data som används i utvärderingen och som vi använder som underlag för analyserna innehåller alltså en del osäkerheter (se nedan) och har hämtats från flera olika källor.

Som underlag för vår utvärdering har vi använt befintliga data. Vi har kombinerat detta med egna intervjuer och övriga underlag som redovisas i det som följer här.

133

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

SOU 2008:40

PTS är sektorsmyndighet och tillsynsmyndighet för marknaden för elektronisk kommunikation och följer marknadens utveckling. Marknadsdata publiceras löpande bl.a. i rapporten Svensk tele- marknad som kommer ut en gång i halvåret.1 Rapporten innehåller omfattande och löpande data men som regel redovisas inte uppgif- terna för de områden som omfattats av bredbandsstödet för sig.

PTS har på regeringens uppdrag varje år redovisat bredbands- utvecklingen i Sverige.2 Bakgrunden var ursprungligen att följa stöd- utvecklingen men rapporten innehåller numera även allmänna upp- gifter som rör utbyggnaden. Vissa uppgifter som direkt avser stöden finns redovisade.

PTS har vidare på regeringens uppdrag kartlagt de grund- läggande förutsättningarna för tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet. Informationen i kartläggningen är omfattande och detaljerad, bl.a. redovisas den avgränsning till tätorter med mer än 3 000 invånare som gällde för det tidigare stödet. Kartläggningen beskriver dock nuläget och kan inte direkt användas för jämförelser bakåt eftersom en sådan detaljerad kart- läggning inte har gjorts tidigare.3

Det finns viss internationellt jämförande data, exempelvis från Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD). De uppgifterna är inte nedbrutna på stödområden men kan ge viss information om hur Sverige har utvecklat sig i jämförelse med andra länder under stödperioden.

Utöver ovan beskrivna data har vi använt den enkät som Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) tillsammans med Länssamverkan Bredband (LSB) sammanställer varje halvår över stödens använd- ning.4 Ytterligare underlag är de projektrapporter som upprättats av LSB och SKL och som årligen lämnats till regeringen.5

Vi har också intervjuat berörda aktörer och träffat ett stort antal företrädare för operatörer, myndigheter och organisationer som alla arbetar med bredbandsutbyggnad på olika sätt.

Vidare har LSB på vårt uppdrag gjort en översiktlig utvärdering av vissa frågor enligt våra direktiv. Ett liknande uppdrag har vi också givit till Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS). Båda dessa redovisningar har vi använt som underlag och vi har som

1Senast Svensk telemarknad första halvåret 2007 PTS-ER-2007:27.

2Bredband i Sverige 2007 Utbyggnad av IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet PTS-ER-2007:17.

3Denna kartläggning redovisas närmare i kapitel 6 och bilaga 5.

4Länsenkäten per den 31 december 2007.

5Rapporterna finns tillgängliga i utredningens diarium.

134

SOU 2008:40

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

huvudregel arbetat in materialet i vår analys utan särskilda hänvis- ningar. Vidare har Statskontoret på vårt uppdrag beräknat sam- hällsnyttan av bredbandsstöden.6

Mot bakgrund av dessa förutsättningar och de ovan beskrivna underlagen ska vi här analysera hur bredbandsstöden har använts.

5.2Resultatanalys avseende fysisk utbyggnad

5.2.1Omfattande utbyggnad till tätorter

När initiativen till bredbandsstöden togs runt år 2000 var det en avgörande punkt att stöden inte skulle störa en marknadsmässig utbyggnad. Baserat på en jämförelse med bland annat kabel-tv- utbyggnaden bedömde både IT-infrastrukturutredningen och Bred- bandsutredningen att gränsen för den marknadsmässiga utbyggnaden gick vid orter med mindre än 3 000 invånare.7 Regeringen fattade beslut i enlighet med detta i stödförordningarna, men beslutade 2002 om undantag från denna gräns om det fanns särskilda skäl. Syftet med stöden var att stimulera utbyggnad av bredband i dessa områden, där det fanns få eller inga anslutningspunkter och ett litet utbud av tjänster.

I dag har de allra flesta tätorter minst en anslutningspunkt. Andelen tätorter med mindre än 3 000 invånare där minst en operatör erbjuder anslutning till områdesnät, eller som har en anslutnings- punkt i ett ortssammanbindande nät, har ökat under stödperioden. Kraftigast har ökningen varit i tätorter med 200–249 invånare. I slutet av 2006 saknade 41 tätorter områdesnät. En närmare analys av dessa tätorter visar att det i slutet av 2007 endast finns tre tät- orter kvar som helt saknar områdesnät. Av de tätorter som har fått tillgång till bredband har en majoritet fått detta via xDSL och i första hand via en annan operatör än TeliaSonera.8

6Rapporten finns tillgänglig i utredningens diarium, se även bilagorna 5 och 6.

7SOU 1999:85 Bredband för tillväxt i hela landet samt SOU 2000:111 IT-infrastruktur för stad och land.

8Se PTS rapporter Bredband i Sverige 2007 s. 51 och Bredbandskartläggning 2007.

135

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

SOU 2008:40

Diagrammet nedan ger en bild av denna utveckling.

Figur 5.1 Förekomsten av operatörer per ortstorlek, åren 2003–2007

Källa: PTS, Bredband i Sverige 2007

Diagrammet omfattar dock inte utvecklingen i s.k. småorter med 50–199 invånare och på glesbygden. I dag är det 118 sådana småorter som helt saknar förutsättningar för trådbundna nät.9 En närmare analys av dessa visar att 49 stycken har tillgång till 3G-tekniken HSPA eller har fått tillgång till en annan infrastruktur efter det att kartläggningen genomfördes. Redan 2005/2006 bedömde SKL och LSB gemensamt att stödet hade bidragit till en utbyggnad som når 75 procent av småorterna.

5.2.2Täckning och teknik är beroende av vald operatör

Täckningsgraden för xDSL respektive fiber varierar och är bero- ende av vilken operatör som kommunen har anlitat för stödut- byggnaden. De kommuner som anlitat TeliaSonera eller Teracom har en hög genomsnittlig befolkningstäckning av xDSL på 97 procent och en genomsnittlig täckning för fiber på 3 procent.

9 Uppgiften kommer från PTS Bredbandskartläggning 2007.

136

SOU 2008:40

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

De kommuner som har anlitat lokala bredbandsbolag har lägre täckning av xDSL, 91 procent i genomsnitt, men en bättre genom- snittlig täckning med fiber, motsvarande 19 procent. Variationen är dessutom stor mellan kommuner där lokala operatörer har anlagt näten. Variationerna beror på den valmöjlighet som regelverket tillåter i fråga om lokala val av strategi för utbyggnaden. När det gäller Teracoms och TeliaSoneras affärsmodeller och erbjudande var dessa mer enhetliga över hela landet.

De två diagrammen här nedan illustrerar detta.

De kommuner som har anlitat Teracom eller TeliaSonera (figur 5.2) finns på Y-axeln. Den procentuella andelen ADSL-täckning (blå fyrkant, ställd på sin spets) och fiber (rosa fyrkant) i områden utanför tätort om 3 000 invånare i respektive kommun markeras på x-axeln. Bilden visar en hög andel ADSL i dessa kommuner och en låg andel fiber.

Figur 5.2. Täckningsgrad för ADSL respektive fiber i stödområden i kommuner där Teracom eller TeliaSonera har anlagt nät.

x

 

100 %

 

90 %

 

80 %

 

70 %

 

60 %

 

50 %

ADSL

 

40 %

Fiber

30%

 

20 %

 

10 %

 

0 %

y

Kommuner sorterade i storleksordning efter antal invånare bosatta i respektive kommuns stödområde Källa: Länssamverkan Bredband

Figuren här nedan visar att i kommuner som har anlitat lokala bredbandsoperatörer finns det större variationer när det gäller täckningsgrad för ADSL och fiber. Man kan se en högre täcknings-

137

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

SOU 2008:40

grad för fiber och en något lägre täckningsgrad för ADSL än för kommuner som valt Teracom eller TeliaSonera.

Figur 5.3

Täckningsgrad för ADSL respektive fiber i stödområden i

 

kommuner där lokala bredbandsnätoperatörer har anlagt nät.

100 %

 

90 %

 

80 %

 

70 %

 

60 %

 

50 %

ADSL

r

 

40 %

Fiber

 

30 %

 

20 %

 

10 %

 

0 %

 

Kommuner sorterade i storleksordning efter antal invånare bosatta i respektive kommuns stödområde

Källa: Länssamverkan Bredband

5.2.3Omfattande utbyggnad av fiberoptiska nät

Vid en internationell jämförelse kan vi konstatera att Sverige har en hög andel fiberoptiska nät, trots våra speciella geografiska förut- sättningar. Högre andelar fiberanslutningar finns bara i Japan och Korea, och de länderna har andra geografiska förutsättningar. I vissa delar av Sverige, till exempel i Västerbottens län, är cirka 65 procent av hushållen är anslutna med fiber vilket är unikt även internationellt sett. Figuren här nedan visar statistik från OECD med antal bredbandsabonnenter per 100 invånare fördelat på teknik för anslutning.

138

SOU 2008:40

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

Figur 5.4 Antalet bredbandsabonnemang per 100 invånare, juni 200710.

OECD Broadband subscribers per 100 inhabitants, by technology, June 2007

35

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

DSL

 

 

 

 

 

 

 

Cable

 

 

 

Fibre/LAN

 

 

 

 

 

 

 

Other

 

 

 

 

 

30

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

25

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

OECD average

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

k

 

s

 

 

 

 

 

 

 

n

m

m

 

 

e

 

g

s

 

pan

y

 

Spain

y

d

l

c

 

y

d

 

e

c

 

y

 

 

 

r

 

 

Korea

 

ay

eland

 

 

ia

 

 

stria

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

land

 

 

e

 

 

 

o

 

bour

te

 

 

an

 

Ital

 

 

 

 

 

ar

 

 

 

c

 

e

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

tral

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

e

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ed

 

 

 

 

 

 

 

 

 

a

rm

 

 

 

 

 

 

 

ng

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

J

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

nma r

 

 

c

Finland

 

CanadaBelgiu

 

 

 

 

 

Sta

 

 

 

 

 

 

 

Irelan

 

 

 

Polan

 

 

 

 

Turk

 

Mexico

e

 

 

 

 

 

 

orw I

 

 

 

 

 

 

Franc m

d

 

 

 

 

 

Au

 

 

 

 

 

u

 

 

Gre

 

 

 

D

 

 

the

 

 

itzerland

N

 

 

 

 

KingdAus

 

 

 

 

 

Ge

 

 

 

Zealand

 

 

Portuga

H

 

 

 

 

 

 

Republi

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sw

 

 

 

 

 

 

Luxe Unite

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Republi

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

e

 

Sw

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

United

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

New

 

 

 

Czech

 

 

 

 

 

 

Slovak

 

 

 

 

 

 

N

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Source: OECD

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10 Det blåa sträcket markerar genomsnittligt antal bredbandsabonnenter per 100 invånare i OECD-länderna. Färgerna i staplarna står för andelen fördelat på olika tekniker för anslutningen; ljusblått för DSL, mörkare blått för kabel-tv, mörkt blått för fiber-LAN samt svart för andra tekniker.

139

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

SOU 2008:40

Att andelen av anslutningarna som är fiber är hög i Sverige framgår även tydligt av följande figur från OECD.11

Figur 5.5 Andel fiberanslutningar i förhållande till det totala antalet bredbandsabonnemang, juni 2007.

Percentage of fibre connections in total broadband subscribers, June 2007

Japan

 

 

 

 

 

 

 

 

Korea

 

 

 

 

 

 

 

 

Sw eden

 

 

 

 

 

 

 

 

Slovak Republic

 

 

 

 

 

 

 

 

Denmark

 

 

 

 

 

 

 

 

OECD

 

 

 

 

 

 

 

 

Norw ay

 

 

 

 

 

 

 

 

Italy

 

 

 

 

 

 

 

 

United States

 

 

 

 

 

 

 

 

Czech Republic

 

 

 

 

 

 

 

 

Netherlands

 

 

 

 

 

 

 

 

Iceland

 

 

 

 

 

 

 

 

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

Källa: OECD

5.2.4Särskilt om ADSL och fiberoptiska nät

En fråga som diskuterats är om stödet i alltför stor omfattning har bidragit till spridning av ADSL genom att t.ex. befintliga telesta- tioner har anslutits med fiber med hjälp av stöd, vilket i sin tur har gjort det möjligt för slutanvändarna att få en ADSL-anslutning. En närliggande fråga är i vilken omfattning stödmedel direkt har använts till DSL-teknik enligt de möjligheter som finns till undantag i stödförordningarna(se nedan). Att ansluta en telestation med ny fiber är att nyanlägga, vilket är i enlighet med förordningarna utan att undantagen tillämpas. Detta är förstås aktuellt i första hand i de kommuner där Teracom och TeliaSonera, som använder ADSL som access, har anlitats som operatörer för stödutbyggnaden.12 Se figuren ovan som visar variationerna i spridningen av fiber och ADSL i stödområden.

11 När det gäller Slovakens höga andel fiber så bör det noteras att landet totalt sett har en låg

penetration om cirka fem procent.

12 Teracom och TeliaSonera har sammanlagt tagit emot ca 40 % av stödmedlen.

140

SOU 2008:40

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

Vår analys visar att stöden har bidragit till att både fiber och xDSL har spridits inom stödområdena, beroende på vilken leve- rantör som valts. De kommuner som valde t.ex. TeliaSonera eller Teracom har fått en utbyggnad som snabbt når ut till ett stort antal hushåll, med främst ADSL. Detta betraktas av många som en kort- siktigare lösning än fiber. Möjligheten att uppgradera ADSL- lösningar har utvecklats löpande, men den är förenad med kostnader. Möjligheterna att uppgradera ADSL-lösningar är begränsade jäm- fört med fiber, som anses som en mer framtidssäker lösning. Andra kommuner, som har valt t.ex. fiber i större utsträckning, har nått ut till ett mindre antal hushåll men med en mer långsiktig lösning.

Enligt vår mening bör det ha varit samhällsekonomisk gynnsamt att, i den utsträckning som har skett, använda en redan existerande infrastruktur som ett kostnadseffektivt sätt nå ut till många kun- der. Det ökade intresset för att använda DSL-tekniken, undantagen i förordningen, en allmän prispress på utrustningen och att räck- vidden för överföringskapaciteten har ökat var faktorer som påskyndande utbyggnaden. Faktorerna har också bidragit till en snabb utbyggnad och en hög täckningsgrad för bredbandstjänster utifrån givna kostnadsramar för stödet.

Av operatörernas investeringar inom stödprojekten har upp- skattningsvis 85 procent använts till ny infrastruktur. Av dessa uppskattar LSB att 85–90 procent (beroende på operatör) har använts till att nyanlägga fiber.

5.2.5Skiftande möjligheter till uppgradering av näten

De tekniska möjligheterna till uppgradering beror på de olika tekniker som kommunerna har valt. Fiber anses traditionellt vara lättast att uppgradera. Detta har vi beskrivit översiktligt i bilaga 7. När det gäller uppgradering har även ekonomiska faktorer bety- delse. I de flesta avtal mellan kommuner och operatör finns det regler om hur utbyggnaden ska ske när en sådan behövs av kapaci- tetsskäl. Ett exempel på en sådan regel är den s.k. 50/70-regeln som anger att när 50 procent av kapaciteten i en förbindelse är belagd så ska operatören planera för att bygga ut, och när 70 procent av kapaciteten är belagd så ska utbyggnaden göras. Kostnaderna för detta faller normalt på operatören och utbyggnaden är med andra ord marknadsmässig. Om slutanvändarna har blivit många fler, har detta lett till att radiolänkförbindelser har ersatts med fiberkablar.

141

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

SOU 2008:40

5.2.6Stödförordningarnas undantag

Enligt förordningen (2000:1 469) om stöd till kommuner för anläggande av lokala telenät 5 § p 1–3 fanns det möjligheter för Länsstyrelsen (eller motsvarande) att vid särskilda skäl besluta undantag från vissa av villkoren i stödförordningen. Dels kunde det beslutande organet medge undantag för gränsen på 3 000 invånare, dels i fråga om kraven på överföringskapacitet och även när det gäller kravet på nyanläggning.

I praktiken innebar de två sista undantagen att stödmedlen även kunde användas till den DSL-utrustning som krävdes för att få ADSL och till trådlösa nät med lägre kapacitet. Det gjordes uttryckligen möjligt genom en förordningsändring i juni 2002. Flera av TeliaSoneras konkurrenter, bl.a. dåvarande Utfors AB, reagerade starkt på ändringen, som de ansåg stärkte TeliaSoneras position på marknaden. Av förordningsmotiven framgår att syftet med undantagen var att öka möjligheten till anslutningar för hus- håll och företag i alla delar av landet.13

Av det underlag som LSB redovisar för oss framgår det dock att endast en mindre del (ca 12 procent) av de totala investeringarna i stödprojekten har använts till aktiv utrustning och att mindre än 5 procent av de totala investeringarna har använts till DSL-teknik. LSB gör denna uppskattning efter att ha hämtat in uppgifter från de berörda operatörerna. Vi har inga skäl att ifrågasätta denna bedömning.

När det gäller undantaget avseende 3 000-orter (dvs. att utbyggnad med stöd även kunde ske i orter med fler än 3 000 invånare) har vår utvärdering visat att undantaget har använts i ett fåtal fall.14 LSB uppger att man i de flesta länen (eller motsvarande) har använt undantagen för kapacitet och nyanläggning. Vi har dock inte till- gång till någon statistik över omfattningen av detta.

5.2.7En internationell jämförelse

Inom ramen för denna utvärdering är det viktigt att fråga sig vad som hade hänt med bredbandsutbyggnaden om det inte hade funnits något särskilt stöd. Detta är samtidigt en fråga som i någon mening inte kan besvaras, utan svaret måste konstrueras. För analysens

13FM 2002:1.

14I färre än tio fall.

142

SOU 2008:40

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

skull kan man granska utbyggnaden i andra länder som är så lika Sverige som möjligt, med den skillnaden att de inte har infört bred- bandsstöd på det sätt som Sverige har gjort. Både Norge och Finland liknar Sverige på många sätt. Finland har inte haft statligt stöd i samma omfattning och Norge har endast nyligen fattat beslut om ett sådant stöd. Vi kan därför göra relevanta jämförelser med dessa länder.15

För att få en korrekt jämförelse är det dock viktigt att vi observerar och väger in olika demografiska och geografiska förutsättningar och olikheter mellan de olika länderna. Några sådana skillnader är att en stor del av befolkningen i Norge är bosatt i dalgångar och att befolkningstätheten är högre än i motsvarande orter och områden i Sverige. I Finland finns större delen av befolkningen vid kust- remsan medan inlandet är relativt glest befolkat. Så är det också i Sverige.

En försvårande faktor är att det finns många olikheter i ländernas statistik. Man använder t.ex. olika termer för att beskriva tillgäng- lighet, tekniker och täckning. I den internationella OECD-statistiken över olika länders penetration särredovisas t.ex. inte fiber trots att den har central betydelse för en framtida långsiktig, kvalitativ bred- bandsutbyggnad. Om den internationella statistiken visar täck- ningsgrad så ligger de flesta utvecklade OECD-länderna över 90 procent. I topp ligger länder med hög befolkningstäthet, där DSL är den dominerande tekniken.

Andelen bredbandsabonnemang i Danmark, Norge, Finland och Sverige är 28–34 per 100 invånare, vilket är betydligt högre än OECD:s genomsnitt där motsvarande siffra är 19 per 100 invånare. I OECD:s jämförelse från juni 2007 finns alla fyra nordiska länderna på topp tio. Danmark kommer först och Sverige ligger på åttonde plats.

Den vanligaste typen av infrastruktur till bredbandsabonnemang i Norden, och i OECD-länderna i allmänhet, är xDSL-teknik. Bland de nordiska länderna är den tekniken störst i dagsläget, och den är den starkast växande accessformen. En jämförelse mellan Norge, Finland, Danmark och Sverige visar att den totala täck- ningsgraden är ungefär lika stor i länderna, 95–98 procent. Näst vanligast är att ha bredband via kabel-tv-nätet. Vad gäller fiber- LAN har utbyggnaden hitintills nått en större utbredning i Sverige än i något annat land i Norden.

15 En utförligare internationell beskrivning finns i bilaga 2.

143

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

SOU 2008:40

Skillnaderna mellan de olika nordiska ländernas täckning är marginella. Men om de kvalitativa aspekterna vägs in, avviker Sverige på det sättet att andelen fasta anslutningar på 2 Mbit/s eller mer är avsevärt högre. En förklaring är att Sverige har kommit längst i Norden med att bygga ut fibernät. Det har i sin tur lett till att konkurrensen har ökat, och att högre kapaciteter erbjuds även i andra bredbandsnät. En jämförelse med Norge och Finland visar att Sverige har klart bäst tillgänglighet till xDSL i glesbygd. Vidare har Sverige en högre andel anslutningar med överföringskapaciteter över 2 Mbit/s även i mer glesbefolkade delar. Utan bredbandsstöd hade Sverige inte haft ett sådant försprång på dessa områden.

Tabell 5.1

Andel fasta anslutningar på 2 Mbit/s eller mer i Sverige, Finland,

 

Danmark och Norge 2005

 

 

 

Land

2005

 

Sverige

53 %

 

Finland

30 %

 

Danmark

28 %

 

Norge

13 %

 

Källa: PTS Bredbandspriser i Norden 2006-PTS-ER-2007:1

Detta förhållande gäller även vid en vidare internationell jämförelse där Sverige tillsammans med bland annat Japan och Korea tillhör de länder som har en hög andel av fasta anslutningar med hög kapacitet.

Ytterligare en slutsats är alltså att utbyggnaden i Sverige i högre utsträckning än i andra länder har varit inriktad på höga kapaciteter och på att göra fiber tillgängligt även till hemmen, samt att de svenska stöden har bidragit till detta. Sverige har högst andel fiberanslutna hushåll i Europa, även i landsbygd.16

5.2.8Några slutsatser

Vår samlade bedömning är att den absoluta huvuddelen av den bredbandsutbyggnad som har skett i stödområdena inte hade kommit till stånd under denna period utan stöd. Bredband har i stor omfattning byggts ut till tätorter under stödperioden. Kraftigast har ökningen varit i tätorter med 200–249 invånare. Det går dock

16 Enligt FTTH, Fibre-to-the-home Council Europe.

144

SOU 2008:40

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

inte att utesluta att viss utbyggnad kunde ha skett även utan stöd. Det avser främst en del större tätorter där bredband kunde ha byggts ut i viss omfattning, senare inom stödperioden. Vidare kan vi konstatera att även många småorter har anslutits genom stöden.

Stödförordningarna har som huvudregel inte föreskrivit någon viss teknik. Resultatet är att det varierar mycket mellan kommunerna i fråga om täckning och val av tekniker. Resultatet varierar beroende på vilken operatör som kommunen har valt som leverantör.

En tydlig effekt av stöden är att Sverige har en hög andel bred- bandsanslutningar, både i fiber och i xDSL även utanför tätorter och småorter, dvs. på landsbygden. Sverige har den högsta andelen fiberanslutningar i Europa. Av OECD-länderna ligger Sverige på tredje plats efter betydligt mer tätbefolkade länder som Korea och Japan. Utbyggnaden som har skett med stöd har bidragit till att Sverige ligger i täten internationellt sett när det gäller bredbandsut- byggnaden, trots landets geografiska förutsättningar.

De undantag från kraven på överföringskapacitet och nyanlägg- ning som infördes i augusti 2002 innebar i praktiken att stöd även kunde användas till ADSL och till trådlösa nät med lägre kapacitet. Vår utvärdering pekar på att dessa undantag endast har tillämpats i begränsad omfattning. Däremot har stöden bidragit till att ADSL har spridits brett genom att stödmedel har använts till bas- infrastruktur fram till telestationer som i sin tur gör det möjligt med ADSL-lösningar.

5.3Tillgänglighet för andra än nätägaren

Inriktningen mot öppna, konkurrensneutrala nät och mångfald i näten har sedan länge varit en av grundbultarna i den svenska bred- bandspolitiken.17

Enligt förordningen (2001:349) om stöd till kommuner för upp- rättande av IT-infrastrukturprogram 1 § 6 skulle kommunerna beskriva hur de skulle kunna undvika monopolisering av näten och hur nätkapacitet skulle tillhandahållas på skäliga och icke-diskrimi- nerande villkor.

Kommunerna har i sina upphandlingsunderlag ställt krav på skäliga och icke-diskriminerande villkor i stödutbyggnaden. De har slutit avtal med operatörerna i enlighet med konkurrensutsätt-

17 Se t.ex. Bredband för tillväxt i hela landet SOU 1999:85, propositionerna 1999/200:86 samt 2003/04:175 (s. 49, 187).

145

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

SOU 2008:40

ningen (oftast på fem år). För de delar av näten som har byggts på kommersiell grund (eller för annan verksamhet) går det inte att ställa liknande krav, även om operatörerna i regel tillämpar samma villkor för näten som helhet och prissätter sina tjänster nationellt. För nät både i och utanför stödområdena gäller i övrigt de krav om bl.a. tillträde till nät som kan ställas med stöd av lagen om elektro- nisk kommunikation (2003:289).

Kommunernas konkurrensutsättningar har bidragit till att prin- cipen om skäliga och icke-diskriminerande villkor har fått ett brett genomslag. Vi kan konstatera att det har utvecklats olika tekniska och affärsmässiga lösningar för att uppfylla villkoret och att kravet alltså har tillämpats på olika sätt mellan olika kommuner och län eller regioner. Trots detta bedömer vi att stöden allmänt sett har bidragit till en förbättrad konkurrenssituation, även i små orter och på glesbygd, och att tidigare slutna nät har öppnats. Även slut- kunder på små orter och i glesbygd kan i dag välja mellan flera olika tjänsteleverantörer. Detta är en direkt följd av bredbandssatsningen.

Eftersom olika villkor har tillämpas har näten dock inte öppnats på likartat sätt och sättet på vilket öppenheten har tillämpats i praktiken har kritiserats på olika grunder. Vid de intervjuer som vi har gjort med marknadens aktörer har dessa bland annat fört fram att de villkor som TeliaSonera erbjuder för tillträde till stödfinansi- erad IT- infrastruktur (IP-City) i praktiken inte är kommersiellt intressanta. En annan synpunkt som har framförts är att det finns alltför många olika affärsmodeller, särskilt inom stadsnäten. Frågan om likabehandling har också avhandlats i PTS rapport Förslag till bredbandstrategi för Sverige.

Vi kan inte bortse från den kritik som har först fram, men vill påpeka att det för närvarande pågår olika insatser som kan påverka utvecklingen i en positiv riktning. Här vill vi nämna de principer för styrning av kommunal bredbandsverksamhet som Sveriges Kommuner och Landsting har beslutat om. Principerna publicerades i en särskild skrift i juni 2007. Svenska stadsnätsföreningen (SSNf) arbetar också för att de kommunala stadsnäten ska tillämpa skäliga och icke-diskriminerande villkor gentemot andra operatörer.

Vi gör den övergripande bedömningen att stöden allmänt sett har bidragit till att tidigare slutna nät har öppnats, trots att uttrycket skäliga och icke-diskriminerande villkor har tillämpats på olika sätt. Vi anser dock att det finns behov av att analysera och definiera uttrycket öppna nät i en vidare bemärkelse än den som avses i villkoren för stöd. PTS bör därför få ett sådant uppdrag.

146

SOU 2008:40

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

Uppdraget och ytterligare skäl för att lämna detta beskrivs närmare i avsnitt 2.2.12.

Flera av de intressenter vi har träffat har påpekat att det är osäkert hur öppenheten i näten kommer att utvecklas i takt med att avtalstiden med kommunerna löper ut. En rad olika faktorer spelar in, t.ex. hur konkurrenssituationen ser ut när avtalen löper ut. PTS och andra har uppmärksammat oss på det faktum att TeliaSonera under 2006 slutade med att hyra ut svartfiber trots tidigare mång- åriga avtalsförhållanden med större kunder. I stället erbjuds kunderna kapacitetstjänster.

Med tanke på att det finns osäkerhet kring de framtida villkoren i näten anser vi att frågan bör följas noga. PTS ska därför, inom ramen för sitt uppdrag att analysera frågan om öppna nät, även beskriva vilka villkor som tillämpas i de nät som har byggts med stöd vartefter avtalen löper ut samt om skäliga och icke-diskriminerande villkor även fortsättningsvis tillämpas i dessa nät.

5.4Påverkan på marknad och konkurrens

I detta avsnitt bedömer vi stödets påverkan på konkurrensen på marknaden. Den svenska bredbandspolitiken har som grund- läggande utgångspunkt att det i första hand är marknadens ansvar att tillhandahålla elektroniska kommunikationer och därmed bred- band. Först i ett läge där det går att hävda att det finns ett s.k. marknadsmisslyckande, dvs. att marknaden inte investerar i utbyggnad av infrastruktur på eget initiativ, kan det bli aktuellt med offentligt stöd för att stimulera utbyggnaden.

Grundsynen i den svenska bredbandspolitiken är alltså att offentligt stöd ska vara ett komplement till den privata marknadens investeringar, och bidra till ökad utbyggnad totalt sett. Det är då viktigt att se till att det offentliga agerandet inte snedvrider konkurrensen på marknaden.

5.4.1Stödets inverkan på konkurrenssituationen

När bredbandsstöden infördes åren 1999–2000 gick den svenska ekonomin på högvarv och det fanns stora förväntningar på en marknadsmässig utbyggnad av bredband. I samband med den allmänna konjunkturnedgången åren 2001–2002 drabbades många

147

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

SOU 2008:40

IT-företag och operatörer av ekonomiska bekymmer och invester- ingar frystes. Marknadens aktörer blev genast mindre intresserade av att bygga ut IT-infrastruktur. Detta kan t.ex. avläsas i den kraftiga nedgången 2001–2002 i efterfrågan på svart fiber, som bl.a. ledde till att Svenska Kraftnäts stomnätsutbyggnad avbröts.

Det framgår av redovisningen i avsnitt 4.4 att det statliga stödet i huvudsak har gått till TeliaSonera, lokala bredbandsnät, Teracom och Tele2. En orsak till att stödet i så stor omfattning har gått till de lokala bredbandsnäten är bl.a. det låga intresset från marknaden i övrigt, som bl.a. resulterade i bristfälliga eller uteblivna svar på vissa kommuners anbudsförfrågningar. Den låga graden av intresse gjorde att vissa kommuner ställdes inför möjligheten, som förord- ningarna gav, att själva anlägga och tillhandahålla de nät som skulle byggas med stöd. I kommuner med egna lokala bredbandsnät (stadsnät) blev resultatet av konkurrensutsättningen i flera fall att det egna bolaget var den enda anbudsgivaren. Men redan 2002– 2003 ökade intresset från marknaden och fler anbud kom in. I andra fall var kommunens medvetna strategi att bygga och tillhan- dahålla IT-infrastruktur i den egna kommunen.

En iakttagelse som kan göras är att de stora leverantörerna har ett betydande inflytande i ett visst sammanhängande geografiskt område. En bidragande orsak till dessa geografiska kluster kan vara att anbudsförfarandet på många håll i landet samordnades på regional nivå. En slutsats är att en större operatör troligen har bättre möjligheter att svara på stora upphandlingar. I regioner som inte har valt samordnade upphandlingar tycks anbudsförfarandet ha medfört ett något mer varierat inslag av privata eller kommunala lösningar.

Det faktum att TeliaSonera och Teracom deltog i utbyggnaden i många av kommunerna kan förklaras med att det förekommer skalfördelar18 (economies of scale) på telemarknaden och att dessa aktörer redan hade byggt upp infrastruktur i stora delar av landet. Detta gjorde att operatörerna hade tillgång till de kunskaper och

18 Skalfördelar innebär att kostnaden för att producera en vara eller en tjänst minskar med antalet enheter som produceras. Skalfördelarna hänger samman med infrastrukturen och de omfattande kostnader det innebär att bygga denna infrastruktur. Stora delar av dessa kostnader är vad som brukar kallas för sunk costs, eller irreversibla kostnader. Det är kostnader för investeringar som inte har någon annan användning (eller något annat värde) när de väl är gjorda. Allt detta innebär att marknaden har effektiva inträdesbarriärer på marknaden. Det är med andra ord svårt för en ny aktör att ta sig in på marknaden och sälja tjänster. Om skalfördelarna är stora och kostnaden för att producera varan eller tjänsten hela tiden blir mindre med ökad storlek, kan till slut endast en aktör tillgodose hela marknaden. Man brukar då tala om naturligt monopol.

148

SOU 2008:40

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

den organisation som behövs för att bygga infrastruktur samt att de kunde ansluta nybyggda nät till den befintliga infrastrukturen. Med stödets hjälp etablerades infrastruktur i de områden som inte ansågs kommersiellt lönsamma för marknaden att investera i på egen hand. Med hjälp av stödet har dessa operatörer därigenom kunnat nyanlägga och uppgradera befintliga nät. Då TeliaSonera enligt lagen om elektronisk kommunikation är skyldiga att ge till- träde till telestationer, har även andra operatörer haft möjlighet att erbjuda tjänster till slutkunden. Det är positivt för konkurrensen på marknaden. Teracom har ingen motsvarande skyldighet enligt lagen om elektronisk kommunikation men har som strategi att verka på grossistmarknaden och inte som operatör på slutkund- marknaden.

Ytterligare en slutsats är att relativt små och lokala bredbands- operatörer har kunnat etablera sig eller utöka med stödets hjälp, framför allt i kommunal regi. Men konkurrenssituationen beror på hur de lokala bredbandsnäten har valt att agera, och i vilka delar av värdekedjan. Rör de sig på grossistmarknaden eller på marknaden som rör slutkunder? Om de erbjuder grossisttjänster som svart fiber eller kapacitet finns det möjlighet för andra operatörer och tjänsteleverantörer att använda näten för att erbjuda tjänster till slutkunder. Om de däremot inte erbjuder grossisttjänster och även agerar direkt eller indirekt mot slutkunderna innebär det en begränsning i valmöjligheten för slutkunden vilket riskerar att hämma konkurrensen (se vidare avsnitt 5.4.5). Dessa lokala bred- bandsnät omfattas inte av någon form av tillträdesreglering enligt lagen om elektronisk kommunikation.

5.4.2Har stödet påverkat annan utbyggnad?

För att vi ska kunna bedöma om stödet har påverkat utbyggnaden av annan infrastruktur behöver vi statistik över de totala invester- ingarna i IT- infrastruktur, privata och offentliga, under perioden 2001–2007. Det finns ingen sådan statistik tillgänglig. SSNf upp- skattar att medlemmarna investerade ca 14 000 miljoner kr i IT- infrastruktur fram till och med år 2005. Huvudsakligen var det i passiv infrastruktur. Enligt redovisningen i avsnitt 5.2 uppgår de totala investeringarna i stödprojekten till 7 600 miljoner. Av det är operatörernas andel drygt 2 200 miljoner kr. Enligt den analys som

149

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

SOU 2008:40

ITPS har gjort på vårt uppdrag,19 är uppfattningen bland markna- dens aktörer att de statligt finansierade stödprojekten utgör en liten del av den totala investeringen i IT- infrastruktur på marknaden under perioden. Analysen visar också att stödprojekten står för merparten av de investeringar som har gjorts i de stödberättigade områdena.

Ur ett teoretiskt perspektiv kan stödet tänkas ha stimulerat till utbyggnad av annan IT- infrastruktur genom följande tre mekanismer:

Att bygga nät i ett stödområde eller stödregion stimulerar till kommersiell utbyggnad av nät på samma nivå som nätet i fråga.

Om man bygger nät på en viss nivå (t.ex. stomnät, ortssamman- bindande nät) gör man det möjligt att bygga ut på lägre nivåer, som områdesnät eller fastighetsnät.

När aktörer i den offentliga sektorn samverkar mer kring bl.a. IT-infrastrukturprogrammen får marknadens aktörer bättre förutsättningar att planera och investera i infrastruktur.

Bilden är något splittrad när det gäller den första punkten, dvs. att nätutbyggnad på en nivå leder till att andra aktörer investerar i nät på samma nivå. ITPS bedömer att det finns en sådan effekt. Det är däremot svårt att räkna på denna effekt och bedöma hur pass stor roll den har spelat. Effekten bygger också på att näten är tillgäng- liga på lika villkor för olika marknadsaktörer.

ITPS har även analyserat om utbyggnad av bredbandsnät på en högre nivå i näthierarkin har bidragit till ökad utbyggnad längre ner i näthierarkin, dvs. utbyggnad av spridningsnät och accessnät. ITPS menar att det finns stöd för en sådan hypotes. Exempelvis har det så kallade fastighetsstödet tagit fart under stödperiodens senare år, vilket till viss del kan förklaras med att det måste finns områdesnät att ansluta till för att man ska kunna bygga fastighetsnät.

IT-infrastrukturprogrammens betydelse för bredbandsutveck- lingen i områden som omfattades av stödet har varit väsentlig. Arbetet med programmen gjorde att osäkerheten minskade, vilket skapade förutsättningar för planering av nya nät. Framför allt bidrog dock arbetet till att utbyggnaden blev mer effektiv. Viss kritik har framförts mot vissa aktörer, t.ex. TeliaSonera, om att det i vissa fall har funnits en bristande vilja att informera om utbygg- nadsplaner.20

19Analysen finns tillgänglig i utredningens diarium.

20I PTS-rapporten Bredband i Sverige 2007 (s. 84) behandlas Telias roll i detta arbete: ”En bärande del

150

SOU 2008:40

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

5.4.3Undanträngningseffekter

En viktig fråga är om det statliga bredbandsstödet har trängt undan projekt som skulle ha startat om stödet inte hade införts.

Det kan ha funnits en undanträngningseffekt i början av stöd- perioden, men när villkoren för stödet så småningom blev kända så återupptog aktörerna sina utbyggnadsplaner. Det finns ingenting som tyder på att dessa planerade projekt och aktörernas utbygg- nadsplaner omfattade glesbygden. Detta betyder att utan stöd skulle näten möjligen ha byggts ut i glesbygd genom egna initiativ från byalag, kommuner eller regioner. De kunde t.ex. ha utnyttjat strukturfondsmedel från EU, på det sätt som har skett i Finland. Men då vid den här tiden fanns det inga transportnät att ansluta till, och därför hade en sådan utveckling troligen tidigt planat ut.

Gick stöden till projekt som marknaden annars skulle ha tagit sig an?

Ett närliggande problem med ett stöd till områden där det finns kommersiella aktörer, är risken att stödet kan gå till projekt som marknaden ändå hade planerat att genomföra.

De projekt som kommunerna har satsat på har av allt att döma haft ett säkerhetsavstånd till den gräns där det skulle kunna antas att marknaden hade byggt ut om stödet inte hade funnits. Utgångspunkten för kommunernas konkurrensutsättning var, enligt förordningarnas krav, att projekten ska gälla områden där marknaden behöver stimulans. Det innebär att det statliga stödet har medverkat till att operatörernas utbyggnadsplaner har blivit verklighet tidigare än vad som annars skulle ha varit fallet i stödom- rådena. Utvärderingen visar också att det inte finns några starka skäl att tro att enbart marknaden under rimlig tid skulle ha stått för de investeringar som aktörerna i stödprogrammen har gjort.

5.4.4Konkurrens i stadsnäten

En fråga som diskuteras inom bredbandspolitiken är i vilken utsträckning de offentligt ägda stadsnäten eller de nät som har byggts med offentligt stöd är öppna och konkurrensneutrala. Hur vanligt är det att stadsnäten har agerat högre upp i värdekedjan, dvs. har levererat tjänster närmare slutkund, och i vilken utsträck-

151

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

SOU 2008:40

ning är den kritik som riktas mot dessa nät kopplade till bred- bandsstödet?

Detta är alltså egentligen inte en stadsnätsfråga, utan handlar om tillgänglighet till olika nät, och om lika villkor gäller. Det är också en fråga om hur enkelt kunden kan nå och beställa alla tjänster som hon eller han vill ha på Internet utan att detta påverkas av Internet- operatören.

Stadsnätens affärsmodeller

SKL har i ett omfattande arbete, i samverkan med SSNf och PTS, kartlagt och analyserat stadsnätens verksamhet i Sverige. SKL21, SSNf22 och PTS23 har i olika rapporter och publikationer redovisat affärsmodeller, verksamhetsinriktningar och problemställningar kring de lokala bredbandsnäten, såväl kommunala som privata. Vi konstaterar att stadsnätens affärsmodeller inte är enhetliga utan varierar, bl.a. beroende på affärsmässiga överenskommelser och civilrättsliga avtal mellan olika parter. Ett försökt till gruppering av olika affärsmodeller leder till den indelning i tre kategorier som vi redovisar här nedan. Dessa kategorier gäller dock inte fullt ut i dag. Utvecklingen går fort och marknaden förändras. En del stadsnät- ägare hyr nu enbart ut svartfiber, medan andra har valt att erbjuda produkter högre upp i värdekedjan.

Transmissionsmodellen: Nätägaren hyr ut transmissionstjänster, svartfiber eller både och. En variant av transmissionsmodellen är att nätägaren avtalar med en kommunikationsoperatör att denna ska operera nätet med krav på öppenhet för tjänsteleverantörer.

Marknadsplatsmodellen: Alla aktörer får tillgång till ett nät med kunder som redan är anslutna genom en engångsavgift. Tjänste- leverantörer betalar avgift eller hyra till nätägaren för att nå sina kunder. Nätägaren har utöver anslutningsavgiften ingen ekonomisk relation till sina slutkunder.

Slutkundsmodellen: Det lokala bredbandsnätet ansluter slutkunder till nätet och tar ut en fast nätavgift för bredbandsabonnemang. Utöver detta får tjänsteleverantörer möjlighet att erbjuda slutkunder sina tjänster och fakturera dessa direkt utan inblandning av nät- ägaren.

21Lokala bredbandsnät i Sverige år 2006, Sveriges Kommuner och Landsting, 2006.

22Stadsnäten, en drivkraft för Sverige, Svenska stadsnätsföreningen, 2006.

23Förslag till bredbandsstrategi för Sverige, Post- och telestyrelsen, 2007.

152

SOU 2008:40

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

De två första modellerna erbjuder andra än nätägaren att ansluta direkt till slutkunden och få tillträde till näten. Dessa aktörer kan då producera egna slutkundstjänster samt konkurrera med nät- ägaren, s.k. tjänstebaserad konkurrens. Där endast slutkunds- modellen tillämpas kan övriga operatörer däremot inte få tillträde till näten, och kan alltså inte konkurrera med nätägaren. Nätägaren får på detta sätt monopol i det egna nätet.

PTS menar i sin rapport24 att om andra operatörer hindras från att få tillgång till nödvändiga insatsvaror minskar konkurrensen om slutkunderna och möjligheten till att etablera parallell bredbands- infrastruktur. PTS anser att det äventyrar målet att slutkunderna ska få största möjliga utbyte när det gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Det gäller särskilt med tanke på att parallelletablering av fiber i accessnätet inte är trolig eller eftersträvansvärd, samtidigt som fibernäten för- modligen blir allt viktigare när slutkunderna vill ha större överfö- ringskapacitet. PTS föreslår därför vissa åtgärder för att komma till rätta med de identifierade konkurrensproblemen.

ITPS delar i princip PTS åsikt om det olämpliga i att stadsnäten behåller sina positioner högt upp i värdekedjan trots att marknaden har mognat de senaste åren. Det eftersträvansvärda är att stadsnäten på ett konkurrensneutralt sätt erbjuder svart fiber eller våglängd, och inte går högre upp i värdekedjan för att inte konkurrera med sina kunder. Såväl SKL som SSNf bedriver ett värdefullt uppfölj- nings- och kunskapsspridningsarbete bland sina medlemmar och den databas25 över stadsnäten som SSNf arbetar med är en god grund för detta arbete.

Det pågår också en diskussion mellan PTS, SKL och SSNf och deras medlemmar om hur man kan hantera bland annat konkur- renspåverkande hinder för marknadstillträde i värdekedjan för bredband. Diskussionen omfattar alltifrån marktillträde och kanali- sation till bredbandstjänster till slutkunder. Målet är att på en nationell nivå kunna fastställa gemensamt accepterade kriterier för hur sådana hinder ska identifieras och undanröjas. För kommunala ägare av lokala bredbandsnät gäller inte minst att uppfylla kommu- nallagens krav på aktiv ägarstyrning26 av sina lokala bredbandsnät

24Förslag till bredbandsstrategi för Sverige, Post- och telestyrelsen, 2007.

25CESAR – Centralt system för accesser, ett system för att ge operatörer möjlighet att få direkt åtkomst till stadsnätens lokala accesser.

26Principer för styrning av kommunal bredbandsverksamhet, Sveriges Kommuner och Landsting, 2007.

153

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

SOU 2008:40

och att se till att de kommunala näten bidrar till ökad konkurrens på marknaden.

Stadsnäten, stödpolitiken och konkurrensen

Det kan finnas skäl att lyfta fram några situationer där olika vari- anter av vertikal integration har stört relationen mellan aktörer på bredbandsmarknaden. Det största problemet med snedvriden kon- kurrens på bredbandsmarknaden i Sverige och Europa gäller andra aktörers möjligheter att kunna ansluta sina bredbandskunder till de forna telemonopolens kopparnät för fast telefoni. Det är också huvudskälet till EU-kommissionens och de nationella reglerings- myndigheternas (dvs. PTS i Sverige) förslag om funktionell separa- tion mellan näten och tjänsterna i dessa bolag.

Motsvarande problematik, att en nätägare kan utnyttja sitt ägar- skap till att ensidigt gynna egna eller andra enskilda intressen när det gäller att tillhandahålla tjänster i näten, och därmed snedvrida konkurrensen, är i hög grad aktuell också när det gäller de lokala bredbandsnäten (stadsnäten). Den diskussion som förs om funk- tionell separation i fråga om TeliaSonera bör således inte vara okänd för andra nätägare, t.ex. kommunala ägare av stadsnät. Hur kan man i dessa fall särskilja bredbandsverksamheten från övrig kommunal kärnverksamhet i redovisningen och hur uppfyller man kraven på transparens?

Ett exempel på en början till ägarstyrning enligt de ovanstående principerna finns i Skellefteå kommun, där kommunstyrelsen har gett i uppdrag till sitt bolag SkeKraft att öppna nätet för att kunna hyra ut det till alla aktörer på lika villkor, även på svartfibernivå.27 Här handlar det alltså om att ett stadsnät som tidigare har haft en högre grad av vertikal integration, dvs. erbjudit tjänster också på slutkundsnivå, nu har valt att backa och öppna nätet även för andra aktörer.

I ett annat fall hävdar en privat operatör att kommunen gör sig skyldig till otillåtet statsstöd enligt EG-rätten, att det inte är kom- munens sak att bygga ut områdesnät samt att utbyggnaden på ett otillåtet sätt har finansierats av allmänna medel. Det handlar om den oenighet som råder mellan Bredbandsbolaget och Luleå kommun med anledning av att Luleå kommuns fastighetsbolag Lulebo AB dels bygger ett fiberoptiskt områdesnät i sina fastigheter, dels har

27 Kajsa Hedberg, SkeKraft.

154

SOU 2008:40

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

bildat ett gemensamt bolag med Luleå Energi AB. Syftet är att etablera bolaget som kommunikationsoperatör.28

Ytterligare ett fall handlar om en prövning om kommunen har gått ifrån principen om självkostnadsprissättning. I detta exempel prövade Länsrätten i en laglighetsprövning enligt kommunallagen i augusti 2005 Södertälje kommuns beslut att etablera stadsnät. Länsrätten upphävde kommunfullmäktiges beslut om etablering med hänvisning till att avkastningen på denna investering kommer att bli väsentligt större än verksamhetens självkostnad.29

Ett sista exempel på en konfliktsituation är en tvist mellan en kabel-tv-operatör och ett fastighetsbolag om fastighetsbolagets rätt att göra fiberinvesteringar i det egna fastighetsbeståndet. I en pröv- ning av statsstödsreglerna avvisade dock kammarrätten besvären som gällde Stockholm stads fastighetsbolags rätt att göra fiberinve- steringar i det egna fastighetsbeståndet.

I detta sammanhang är det också viktigt att skilja på investeringar i glesbygd och stödmedel för dessa å ena sidan, och investeringar som har gjorts utan stödmedel å den andra. ITPS har inte i något av fallen funnit att diskussionerna om stadsnätens agerande uttalat har haft att göra med investeringsbesluten i glesbygd och stödmedlen för dessa.

Det utesluter inte att det finns direkta effekter mellan stöd i ett glesbygdsprojekt och konkurrenssituationen i tätortsmiljö. Den troligen viktigaste aspekten på detta är tilltron till och respekten för den offentliga bredbandspolitiken i allmänhet, för stödpolitiken i synnerhet och för det allmännyttiga syftet med det kommunala engagemanget på området.

5.4.5Sammanfattande bedömning

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att marknaden har haft ett visst, men i relation till de ursprungliga förväntningarna, begränsat intresse av att inom en rimlig tidsperiod bygga ut bredband i stöd- områdena. Detta stärks också av att t.ex. PTS bedömer att ADSL- utbyggnaden i glesbygd till viss del är en följd av det statliga stödet.30

28Bredbandsbolagets skrivelse till Luleå Kommun, 28/09/2007.

29Länsrätten i Stockholms län, Dom i mål nr 7704-05, rotel 223, 2005-08-24.

30Förslag till bredbandsstrategi för Sverige, Post- och telestyrelsen, 2007, s. 37–38.

155

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

SOU 2008:40

Vår samlade bedömning är att det statliga stödet har spelat en helt avgörande roll för utvecklingen inom stödområdet. Vi anser att det har varit en viktig bidragande orsak till att priserna och utbygg- naden av infrastruktur med hög överföringshastighet har utvecklats så positivt.

Vi anser att den svenska modellen för statligt stöd till bred- bandsutbyggnad i glesbygd och landsbygd har skapat förutsätt- ningar för ökad konkurrens och bidragit till att minska inlåsningar och monopol på olika nivåer. Man kan jämföra med situationen i de länder där man förlitat sig på att utbyggnaden ska baseras på de f.d. statliga telebolagen. Det betyder dock inte att det inte finns konkurrensproblem på den svenska bredbandsmarknaden. Dessa problem är en viktig uppgift för bl.a. bredbandspolitiken framöver att hantera.

5.5Modellen för samverkan

Det finns flera tänkbara sätt att verka för tillgång till bredbands- infrastruktur i glest befolkade områden. I detta avsnitt gör vi en övergripande bedömning av den modell för samverkan mellan stat, kommuner, EU och privata aktörer som bredbandsstödet 2001– 2007 har inneburit.

5.5.1Var modellen rätt väg att gå?

Som vi noterat i avsnitt 2.1.4. och bilaga 7 har marknaden för elek- tronisk kommunikation och bredbandsnät av olika skäl inte alltid förutsättningar att fungerar optimalt. Att en infrastruktur är för- knippad med marknadsimperfektioner såsom betydande externa effekter t.ex. s.k. näteffekter och stordriftsfördelar (naturligt monopol) behöver dock inte betyda att finansieringen av en sådan infrastruktur ska ske med skattemedel. Det svåra är framför allt att få de stora aktörerna i en investering att fördela ansvar och rättig- heter sinsemellan på ett rimligt sätt. Enligt detta synsätt ska inve- steringarna fördelas mellan de olika intressenterna, i praktiken fastighetsägare, operatörer och tjänsteleverantörer, kommuner och staten. Det är till stora delar en sådan modell som har tillämpats för bredbandsstöden, där staten, kommuner, privata investerare och EU tillsammans har finansierat utbyggnaden, i en OPS-modell

156

SOU 2008:40

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

(eller OPS-liknande). Stöden har använts till orter där marknaden inte har fungerat, och därmed har de stimulerat marknaden. Detta har i sin minskat osäkerheten för kommersiella investeringar och minskat risken för privata investerare. Bredbandsstödet fungerade som ett smörjmedel och hjälpte till att skapa en förhandlingsarena.

Med förhållandevis begränsade statliga medel åstadkommer man att nät byggs ut i stor skala på orter där bredbandsutbyggnaden inte har kommit till stånd i länder som är jämförbara med Sverige. Vår sammantagna bedömning är att den huvudsakliga modellen för finansiering från stat, kommun, EU och privata aktörer var riktig.

5.5.2Statlig detaljplanering eller inte?

En synpunkt som har framförts flera gånger är att staten ska ta ett mycket stort ansvar, att Sverige kommer att förlora sin internatio- nella konkurrenskraft om inte näten snabbt byggs ut över hela Sverige och att den statliga planeringen och ansvaret bör ha en långt mer framträdande ställning än vad som har varit fallet. Om vi jämför översiktligt med annan infrastruktur (t.ex. järnvägar och vägar) som tidigare har byggts ut i statlig regi, har ITPS tidigare konstaterat att samhället har förändrats på ett sätt som försvårar sådana rele- vanta jämförelser.31 Historiskt kan i stället IT-infrastrukturen exempelvis liknas med telefonins utbredning. Den utvecklades inte i enlighet med en storslagen plan utan lokala telefonväxlar etablerades runt om i landet. Det statliga engagemanget växte fram så småningom för att standardisera och samordna telefonnäten.

Ett centralt begrepp inom all teknisk utveckling är osäkerhet. Denna osäkerhet gäller inte bara om tekniken i sig kommer att fungera utan också de kostnader som är förknippade med utveck- lingen, vilka standarder som kommer att accepteras och om kon- sumenterna kommer att vilja göra de nödvändiga kompletterande investeringar som krävs. Detta betyder med nödvändighet att utvecklingen i stor utsträckning kommer att baseras på investering under osäkerhet. Aktörerna får till viss del pröva sig fram. Man skulle kunna beskriva det som att en infrastruktur har en organisk karaktär, i den meningen att den utvecklas efter sina egna och omgivningens förutsättningar snarare än en enligt en överordnad plan. Värdet av ett stomnät beror på de nät som kan anknyta nätet till hushåll, skolor och företag och värdet av ett accessnät beror i

31 ITPS rapport Bredbandspolitiken – en utvärdering i halvtid, A2003:015 s. 15–20.

157

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

SOU 2008:40

sin tur på att det finns nät som det kan anslutas till. Till detta kommer samspelet mellan infrastruktur och tjänster. Om det inte finns infrastruktur finns kommer inga tjänster att utvecklas och tvärtom. Samtidigt beror utvecklingen av tjänster på t.ex. efter- frågan hos konsumenter. Den är svår att förutse på längre sikt.

Detta betyder sammantaget att det i regel inte är realistiskt eller ekonomiskt rationellt att på förhand utarbeta detaljerade planer för en sådan utveckling. En stark statlig ledning hade inte varit någon garanti för framgång. Det finns en risk för att gamla tankemönster hade fått en central ställning och därmed hämmat planeringen. Tanken på en modell som omfattar en lärandeprocess verkar i princip vara rätt. Däremot kan man diskutera hur denna process bör orga- niseras.

5.5.3Den svenska modellen jämfört med andra länder

Det är särskilt intressant att se hur den svenska bredbandsutveck- lingen i stödpolitikens perspektiv står sig i jämförelse med utveck- lingen i länder som går att jämföra med Sverige. Utifrån en jämfö- relse med våra grannländer, de övriga EU-länderna samt USA med dess delstater framstår den svenska bredbandspolitiken som fram- synt, trots vissa tillkortakommanden. Många länder engagerar sig i dag i en stödpolitik för att bredbandstjänster också finnas utanför regionernas centra och de tätast befolkade områdena. I de flesta länder har denna politik just börjat diskuteras. Den politik som nu ofta förordas är den som har tillämpats i Sverige. Många internatio- nella debattörer hänvisar till de svenska erfarenheterna. Till exempel innehåller den modell som EU-kommissionen förordar de grund- läggande komponenterna i den svenska bredbandspolitiken: Det offentliga har ett ansvar när marknaden inte löser bredbandstill- gängligheten. Lokala och regionala organ har en roll i bredbandsut- vecklingen. Öppna upphandlingar förordas för att minimera stör- ningen av marknadsmekanismerna. De nät som etableras som en följd av statligt stöd måste vara öppna.

158

SOU 2008:40

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

5.6Utvärdering av stödets organisation

Enligt våra direktiv ska vi analysera om organisationen kring stödet har varit ändamålsenligt utformat när det gäller ansvarsfördelning mellan statliga och kommunala organ, kunskapshantering, admi- nistration av stödet, uppföljning, tillsyn, utvärdering rapportering av medel och prognoser m.m.

5.6.1Bakgrund

Kommunernas roll var central. De svarade för planeringsarbetet inför utbyggnad med stöd, bl.a. när det gällde förutsättningar, behov och prioriteringar. Allt det beskrevs i IT-infrastrukturpro- gram som kommunerna upprättade. Det var även kommunernas uppgift att göra en konkurrensutsättning av stöden, i enlighet med angivna bestämmelser i lagen om offentlig upphandling. Läns- styrelserna eller i förekommande fall regionala självstyrelse- eller samverkansorgan ansvarade för att godkänna IT-infrastruktur- programmen och besluta om stöd till kommunerna. De skulle även se till och följa upp det beviljade stödet samt kunde i vissa specifi- cerade fall återkräva stödmedel som hade betalats ut.

När Bredbandsutredningen lämnade sina förslag till stöd under 2000 och 2001 föreslog utredningen också att det skulle inrättas en delegation som skulle vara verksam under stödperioden. Delega- tionen skulle ha det övergripande ansvaret för att gynna och stimulera utbyggnaden av IT-infrastruktur.

När regeringen beslutade om stöden valde man att inte inrätta någon ny myndighet. I stället fick SKL och länsstyrelserna och i förekommande fall de regionala självstyrelseorganen och samver- kansorganen samordna de beslutande myndigheterna respektive kommunerna. Efter ansökan från SKL och Länsstyrelsen i Uppsala län formulerades två snarlika uppdrag och regeringen bidrog med finansiering till projekten. SKL:s projekt Samverkan kring IT-infra- struktur skulle ge råd och stöd till kommuner som ville utnyttja det statliga stödet för att etablera IT-infrastruktur i glesbygd. Råd och stöd skulle i huvudsak ges inom tre områden: IT-infrastrukturpro- gram, konkurrensutsättning av stödmedel eller upphandling samt avtal. Motsvarande stödprojekt på länsnivå kallades Länssamverkan Bredband (LSB, med säte vid Länsstyrelsen i Uppsala län). Inom ramen för projekten har SKL och LSB följt och redovisat hur

159

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

SOU 2008:40

stödmedlen har använts, samt vissa frågor om stödprocessen. Det har de gjort genom regelbundna enkäter till berörda länsstyrelser, självstyrelseorgan och samverkansorgan.

PTS hade ingen roll enligt stödförordningarna men fick i upp- drag att bistå länsstyrelser och kommuner vid tillämpning av lagar och förordningar.32 Myndigheten skulle även följa och årligen rapportera till regeringen hur bredbandsutvecklingen fortskred. Myndigheten skulle skicka ut riktlinjer till lämpliga myndigheter och organisationer för hur de skulle redovisa den pågående bred- bandsutbyggnaden till myndigheten. PTS hade även i uppdrag att inrätta en referensgrupp med syfte att följa och övervaka utveck- lingen på bredbandsområdet.33

5.6.2Organisationen har i huvudsak fungerat bra

Vid en halvtidsutvärdering av bredbandspolitiken som ITPS gjorde 2003 konstaterade myndigheten bland annat att uppdragen bedöm- des som alltför svaga.34 Inget av projekten hade tvingande makt och kunde bara råda kommuner och länsstyrelser. Man påpekade det olämpliga i att länsstyrelserna (eller motsvarande) både kontrolle- rade och beslutade om stöd i kombination med att man även t.ex. som samordnare agerade i upphandlingsprojekt.

Någon betydande kritik mot hur stödet organiserades har dock marknadens aktörer inte fört fram till oss. De frågor som lyfts fram rör främst kommunernas roll på marknaden för elektronisk kom- munikation och kravet på skäliga och icke-diskriminerande villkor. Dessa frågor har behandlats i avsnitten 5.3. och 5.4. PTS har i sin rapport Förslag till bredbandsstrategi för Sverige framhållit att länsstyrelserna (eller motsvarande) bör förstärka sin tillsyn enligt stödförordningarna.35

Även med de ovan redovisade synpunkterna i åtanke är min övergripande bedömning att de olika stödprojekten på ett bra sätt har löst sina uppgifter inom ramen för det uppbyggda organisa- tionssystemet. Inledningsvis kan man konstatera att SKL, LSB och

32Regleringsbrev för PTS mål och återrapportering under verksamhetsgren tillgänglighet – IT 2002, 2003 och verksamhetsgren informationsteknik mål 2 Konsument och konkurrens 2004, Verksamhetsgren elektronisk kommunikation mål 1 Konsument och konkurrens 2005.

33Regleringsbrev för PTS 2001 i uppdrag 14, 2002 i uppdrag 9, 2003 i uppdrag 2 och 2004 i uppdrag 3.

34Bredbandspolitiken – en utvärdering i halvtid A2003:015.

35Förslag till bredbandsstrategi för Sverige PTS-ER-2007:7 s. 150 f.

160

SOU 2008:40

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

PTS inte har kunnat styra enskilda kommuner eller beslutande myndigheter i en viss riktning, annat än genom frivillig samord- ning. De uppgifter aktörerna skulle hantera var i princip nya för dem. Projekten har vidare haft begränsade mandat och relativt små resurser. Utifrån de givna förutsättningarna i de olika projekten har man lyckats väl med uppgifterna. Trots vissa oklarheter som hand- lade om befogenheter i början har man nu bättre funnit sina roller och ett viktigt samarbete mellan berörda kommunala, regionala och statliga organ har etablerats.

Sammanfattningsvis har den organisation som valdes kring stöden i huvudsak fungerat bra. Ytterligare en positiv effekt av den valda lösningen har varit kommunernas stora och över tiden växande engagemang i bredbandsfrågorna, som arbetet med stöden och som framför allt IT-infrastrukturprogrammen har resulterat i.

5.6.3Bygg vidare på befintlig organisation

Ansvarsfördelning mellan statliga och kommunala organ

Kommunerna har haft en central roll i utbyggnaden med stöd. Vi bedömer att detta är ändamålsenligt. Kommunerna känner till de lokala förhållandena och är enligt vår mening bäst lämpade att göra de prioriteringar som behövs på lokal nivå. Systemet har inneburit att olika lösningar har valts för utbyggnaden. Trots att de valda lösningarna har medfört problem i vissa områden, bedömer vi att systemet är att föredra framför en statlig detaljplanering.

En synpunkt från flera marknadsaktörer har varit att kommunala aktörer har tillämpat en mängd olika lösningar. Det har inneburit att det har kostat mycket för operatörerna att träffa avtal med dem. Detta talar för att konkurrensutsättning för större områden är att föredra. Vi bedömer också att samordnad konkurrensutsättning i regel har gett goda resultat och att det rimligen är lättare att bygga ut i ett län eller en region om närliggande kommuner och regioner samverkar. Vi finner dock inte att det finns tillräckliga skäl för att kräva att kommunerna i ett län eller en region ska göra en gemen- sam konkurrensutsättning för det föreslagna stödet. Krav på att beskriva sådan samverkan fanns i stödförordningarna, och det finns även i det nu föreslagna stödet (avsnitt 2.2.7.). Fördelningen av medel föreslås även ske per län, vilket innebär att regional samverkan förutsätts (avsnitt 2.3).

161

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

SOU 2008:40

Kunskapshantering, administration av stödet, uppföljning, tillsyn, utvärdering, rapportering av medel och prognoser m.m.

LSB och de beslutande myndigheterna bestämde sig tidigt för att inte generellt granska kommunernas upphandlingar, om det inte framfördes särskilda klagomål. Länsstyrelserna (eller motsvarande) har registrerat synpunkter och klagomål i respektive diarium. Någon löpande sammanställning hos LSB eller hos någon annan central myndighet har inte funnits. På en förfrågan om antalet till- synsärenden till landets 21 län har 17 län svarat.36 I 7 län redovisar man sammanlagt 15 klagomål, där någon part har klagat formellt hos länsstyrelsen eller det regionala självstyrelseorganet i fråga om hanteringen av bredbandsstödet. När det gäller de 4 län som inte har svarat alls bedömer LSB att de inte har haft några klagomål att redovisa. De framförda klagomålen handlar antingen om kommu- ners konkurrensutsättning eller operatörers sätt att tillhandahålla nätet eller i övrigt fullgöra avtal med kommuner.37

Den utgångspunkt som länsstyrelserna (eller motsvarande) valde i sitt tillsynsarbete är inte ovanlig vid myndigheters tillsynsarbete. Kommunernas uppgift att genomföra konkurrensutsättningen samtidigt som de ofta agerade på marknaden genom bolag eller i förvaltningsform var dock ofta en svår uppgift och ett stort ansvar på ett relativt nytt område. Flera marknadsaktörer har såväl tidigare som inom ramen för vårt uppdrag fört fram synpunkter och dis- kuterat kommunernas och kommunala bolags roll, även om diskus- sionen enligt vår bedömning i huvudsak har rört frågor som inte är specifikt kopplade till det statliga stödet.

Sammantaget bedömer vi att en aktivare tillsyn och uppföljning hade varit önskvärd. Detta kunde ha hjälpt kommunerna i sin roll att på lämpligt sätt agera på marknaden för elektronisk kommuni- kation i anslutning till stöd. En aktivare tillsyn kunde också i viss utsträckning ha medverkat till bättre svar kring de tveksamheter som vissa marknadsaktörer har lyft fram. I sammanhanget bör man dock tänka på att uppgifterna också var nya för länsstyrelserna (eller motsvarande) och att resurserna var begränsade. Kunskapen har dock ökat under stödperioden 2001–2007. Med tillräckliga resurser bör det därför finnas förutsättningar för en ökad tillsyn i anslutning till de stöd som föreslås i detta betänkande. Detta kan

36Enligt redovisning till utredningen från LSB den 25 februari 2008.

37Redovisningen finns tillgänglig i utredningens diarium.

162

SOU 2008:40

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

t.ex. gälla tillämpningen av stödvillkoren i fråga om skäliga och icke-diskriminerande villkor.

Länsstyrelserna kan nog få visst stöd i detta arbete genom det uppdrag till PTS som vi föreslår i avsnitt 2.2.12, dvs. att PTS närmare ska analysera och definiera innebörden av uttrycket skäliga och icke-diskriminerande villkor. Redovisning av den genomförda tillsynen skulle t.ex. kunna redovisas i den s.k. länsenkäten, i form av statistik.

Enligt det vi har redovisat här ovan har PTS och projekt inom SKL och Länssamverkan Bredband haft vissa uppdrag i syfte att förse kommuner och berörda länsstyrelser, regionala självstyrelse- och samverkansorgan med kunskapsstöd vid tillämpningen av för- ordningarna. De har också haft i uppdrag att följa hur stödet har använts.

Genom de så kallade länsenkäterna har stödprojektens finansie- ring samt vissa uppgifter om stödhanteringen följts löpande. PTS har även löpande redovisat vissa uppgifter om utbyggnaden, t.ex. det antal tätorter som har saknat områdesnät. Mer detaljerade löpande uppgifter om utbyggnaden och om vad stödet har använts till har dock varit svårt att få fram. Det beror inte minst på att grunduppgifterna från operatörerna inte är strukturerade efter bredbandstödet.

Det är möjligt att processen hade blivit mer stabil om det från början hade funnits ett sammanhållande ansvar hos t.ex. en statlig myndighet. Som framförts ovan fanns det dock andra skäl som talade emot en sådan lösning. Enligt vår bedömning bör i stället den nuvarande organisationen stärkas. PTS har sedan bredbands- stödet 2001–2007 infördes fått en allt aktivare roll i frågor om till- gänglighet till bredband, vilket är mycket positivt. Denna uppgift bör klargöras genom vissa ändringar i PTS instruktion. Detta förslag beskrivs närmare i 2.4.1.

Länsstyrelserna (eller motsvarande) har lämnat rapporter över förbrukningen av medel samt prognoser till Nutek som i sin tur har redovisat dessa till regeringskansliet (Näringsdepartementet). Nutek har i övrigt inte arbetat med bredbandsstöden vilket har försvårat det kvalitetssäkringsarbete som behövs när uppgifterna sammanställs. Enligt min bedömning är det mer ändamålsenligt att PTS får i uppgift att göra detta.

Även arbetet inom SKL och bland länsstyrelserna (eller motsva- rande) bör fortsätta och utvecklas.

163

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

SOU 2008:40

5.7Samhällsnyttan av stödet 2001–2007

Enligt våra direktiv ska vi värdera om samhällsnyttan av stödet har stått i proportion till kostnaderna. För att ge underlag till denna värdering har vi givit Statskontoret i uppdrag att belysa de sam- hällsekonomiska effekterna. Statskontorets arbete har delats in i två faser. I en första fas har man utvärderat samhällsnyttan av stödet 2001–2007 i relation till kostnaderna för detsamma. I en andra fas har man bedömt om kostnaderna för våra utbyggnadsförslag står i rimlig proportion till den samhällsekonomiska nyttan, med framti- den i åtanke. Detta redovisas närmare i avsnitt 9.3.

Bedömningen av de samhällsekonomiska effekterna har gjorts med hjälp av samhällsekonomiska lönsamhetskalkyler. Värderingen av bredbandets IT-tjänster och därmed nyttan har gjorts med hjälp av en betalningsviljeundersökning. Den har utförts som en enkät- undersökning som har skickats med posten till ett urval av hushåll och företag i olika områden. Undersökningen har gjorts av kon- sultföretaget WSP på uppdrag av Statskontoret. En huvudstudie genomfördes i november 2007 och en särskild bortfallsstudie i februari 2008.

I det följande redovisar vi resultatet av Statskontorets samhälls- ekonomiska analys av det tidigare stödet.38

5.7.1Samhällsekonomisk kalkyl

Statskontoret belyser de samhällsekonomiska effekterna av den statsstödda bredbandsutbyggnaden i en lönsamhetskalkyl: Kostna- derna för utbyggnaden och driften ställs mot nyttan av bredband i tätorter med mindre än 3 000 invånare, samt områden utanför tät- orter. Myndigheten antar att nyttan motsvaras av hushållens och företagens betalningsvilja för bredband. Betalningsviljan är upp- skattad med en särskild teknik med hypotetiska val för ett urval av hushåll och företag i de områden som har fått bredband och i områden som ännu inte har fått det men som skulle kunna komma ifråga för stöd till bredband. En närmare beskrivning av den valda metoden för nyttobedömning – att uppskatta betalningsvilja – finns i bilaga 6.

Vad hade hänt om de investeringar som fick bredbandsstöd inte hade gjorts? Det är mot det scenariot som effekterna av bredbands-

38 Rapporten finns tillgänglig i utredningens diarium, se även bilagorna 4 och 6.

164

SOU 2008:40

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

stödet ska bedömas. Det s.k. nollalternativet innebär att hushåll och företag då i stället hade använt telefonmodem med överfö- ringshastigheten 56 Kbit/s.

5.7.2Följande kalkylförutsättningar gäller.

Stödet till bredbandsutbyggnad på 4 500 miljoner kr39 har resulterat i direkta investeringar om 8 400 miljoner kr. I kostnaderna ingår inte bara de statsfinansiella utgifterna utan också de privata operatörernas och kommunernas kostnader för utbyggnaden. Det är såväl investeringsutgifter som utgifter för de återinvesteringar som behövs och driftskostnader under hela kalkylperioden. Eftersom anslutning till fast bredband kräver moderna datorer ingår även kostnader för datorinköp för de hushåll och företag som ansluter sig. Driftskostnaderna är schablonmässigt beräknade. De antas utgöra 7 procent av bruttoinvesteringen i all framtid.

Kalkylperioden har satts till 30 år utifrån investeringarnas bedömda tekniska och ekonomiska livslängd. Kalkylräntan är 4 procent. Hushåll och företag byter dator vart femte år.

Befolkningen i stödområdet, dvs. utanför orter med 3 000 invånare, utgör 29 procent av Sveriges befolkning. Med hänsyn till att så mycket som 20 procent av tillgängligheten kan vara resultatet av investeringar som operatörer har gjort utan stöd, samt att tillgäng- ligheten i telefonnätets yttersta delar kan ha överskattats med 5 procent, har antalet abonnenter justerats till 75 procent av det teoretiska antalet i utbyggnadsområdet.

Betalningsviljan är uppskattad med ett intervall. Den högre betalningsviljan bygger på svaren i huvudstudien, där svarsfrekven- sen var ca 30 procent. För att undersöka om de som inte har svarat har en betalningsvilja som skiljer sig från dem som svarat gjordes en kompletterande undersökning av bortfallet. Det visade sig att de som inte svarade på enkäten i huvudstudien har en betydligt lägre betalningsvilja.

Relativprisförändringar i framtiden har inte beaktats. Det är t.ex. möjligt att det verkliga värdet av betalningsviljan ökar i för- hållande till kostnaderna för driften och för nya datorer.

39 I underlaget ingår de kommunala stöden om totalt 4 100 miljoner kr, från stödet till enskilda fastighetsägare om 200 miljoner kr samt 320 miljoner kr från PTS medel för robusthetshöjande åtgärder.

165

Analys av bredbandsstöden 2001-2007

SOU 2008:40

Resultatet av lönsamhetskalkylen blir med dessa förutsättningar och med den högre betalningsviljan ett överskott på 13 477 miljoner kr räknat i nuvärde år 2001 och i 2007 års priser. Med den lägre betalningsviljan slutar kalkylen på minus 75 miljoner kr. Den fak- tiska lönsamheten torde ligga någonstans i detta intervall. Genom- snittsvärdet blir ett överskott på ca 6 500 miljoner kr.

5.7.3Övriga samhällsekonomiska effekter

Statskontoret har gjort en omfattande undersökning av vilka svenska och internationella studier och forskningsrapporter som finns som belyser de samhällsekonomiska effekterna av bredbands- utbyggnad. Resultatet redovisas i bilaga 4.

Statskontoret konstaterar att det är svårt att räkna på några övriga samhällsekonomiska effekter av det statliga stödet till bred- bandsutbyggnad. Eftersom bredband är en relativt ny företeelse finns det inte så mycket forskning på området och det är stor brist på data.

5.7.4Sammanfattande bedömning och slutsats

De samhällsekonomiska effekterna av den statsstödda bredbands- utbyggnaden har belysts av Statskontoret i en lönsamhetskalkyl. Kostnaderna för utbyggnaden och driften har ställts mot nyttan av bredband i orter med mindre än 3 000 invånare och områden utanför dessa. Nyttan utgörs av hushållens och företagens betalningsvilja. Med tanke på de osäkerheter som finns både på kostnadssidan och på nyttosidan har känslighetsanalyser gjorts. Sammantaget visar kalkylen med god marginal en positiv samhällsekonomisk lönsam- het.

Till detta kan vi lägga övriga samhällsekonomiska effekter som inte fångas av betalningsviljeundersökningen och som är svåra att uppskatta. De internationella studier som Statskontoret redovisar stärker dock bilden av positiva effekter och en betydande samhälls- nytta. Med utgångspunkt i dessa underlag är vår sammanfattande bedömning och slutsats att samhällsnyttan av stödet har stått i proportion till kostnaderna, dvs. att bredbandssatsningen 2001– 2007 har varit samhällsekonomiskt lönsam.

166

6Kartläggning av tillgång till IT- infrastruktur

6.1Inledning

Detta kapitel baseras på den kartläggning av IT-infrastruktur som Post- och telestyrelsen (PTS) har genomfört under hösten 2007. Den redovisas i rapporten Bredbandskartläggning 2007.1 Kartlägg- ningen ingick som en del i ett regeringsuppdrag till PTS. Upp- draget var bland annat att kartlägga de områden där det finns respektive saknas förutsättningar för tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet (uppdrag 3 i myndighetens reglerings- brev för 2007). Vi har medverkat i kartläggningen men det är PTS som har ansvarat för arbetet och utfört uppdraget i dess helhet. PTS kartläggning redovisas i avsnittet 6.1. Vår analys av PTS kartläggning redovisas i avsnitten 6.2 och 6.3. I 6.4 finns en redogörelse för våra slutsatser.

6.1.1Metod för PTS kartläggning

Kartläggningen har gjorts genom att förutsättningarna för till- gången till accessteknikerna xDSL, fiber-LAN, kabel-tv och 3G- teknikerna HSPA samt CDMA2000 har sammanställts och analyserats med hjälp av insamlad statistik om täckning, befolkning och arbetsställen nedbruten på 250x250 meters nivå.2 För alla län och kommuner har förutsättningarna redovisats för tillgången till

1Bredbandskartläggning 2007, PTS, PTS:ER 2008:5

2Med förutsättningar för tillgång till en accessteknik avses i PTS kartläggning att det inom ett område finns grundläggande förutsättningar för tillgång till en eller flera IT- infrastrukturer som kan uppgraderas till en överföringskapacitet på minst 2 Mbit/s nedströms.

167

Kartläggning av tillgång till IT-infrastruktur

SOU 2008:40

varje typ av accessteknik för arbetsställen och nattbefolkning.3 Redovisningen är uppdelad i följande fyra geografiska områden:

tätorter med 3 000 eller fler invånare

tätorter med mellan 200 och 2 999 invånare

småorter (orter med mellan 50 och 199 invånare)

områden utanför tätorter och småorter.

Den insamlade statistiken skiljer sig åt för de olika access- teknikerna. Kartläggningen är baserad på följande antaganden i fråga om förutsättning för att få tillgång till en viss infrastruktur:

xDSL med hög överföringskapacitet finns om vissa villkor är uppfyllda. För det första ska den telestation som hushållet eller företaget är anslutet till vara fiberansluten eller ansluten med en radiolänk med tillräckligt hög kapacitet. För det andra ska den vara utrustad med DSLAM:ar. För det tredje ska den inte vara längre bort från användaren än fem km fågelvägen. Övriga krav för att få tillgång till xDSL med hög överföringskapacitet beaktas inte.

Fiber-LAN eller kabel-tv-nät med hög överföringskapacitet anses tillgängligt om åtminstone en fastighet högst 353 meter från hushållet eller företaget är anslutet till ett fiber- eller retur- aktiverat kabel-tv-nät.

3G-teknikerna HSPA eller CDMA2000 finns tillgängligt för fastigheter som befinner sig i rutor som till minst 95 procent täcks av HSPA eller CDMA2000 med hjälp av en fast monterad riktantenn.

Det bör understrykas att det finns väsentliga skillnader i hur förut- sättningar definieras i kartläggningen för returaktiverade kabel-tv- nät och fiber-LAN å ena sidan, och för övriga accesstekniker å den andra. När det gäller xDSL samt 3G-teknikerna HSPA och CDMA2000 innebär en förutsättning för tillgång i de flesta fall att befolkningen och företagen redan i dag kan beställa ett bredbands- abonnemang från någon av operatörerna i näten till en marginell anslutningskostnad. Tidspunkten kan också vara någon gång under 2008, för områden med planerad täckning. När det gäller förutsätt-

3 Med nattbefolkning avses den mantalsskrivna befolkningen i fastigheter belägna i respektive ruta per den 31 december 2006.

168

SOU 2008:40

Kartläggning av tillgång till IT-infrastruktur

ningar för tillgång till bredband via fiber-LAN och returaktiverade kabel-tv-nät kan de som saknar en anslutningspunkt till sådana nät ändå anses ha en förutsättning för tillgång till bredband via fiber- LAN och kabel-tv-nät. Detta bygger på att fastigheten finns i när- heten av en sådan anslutningspunkt. Steget från att ha en förutsätt- ning till att faktiskt ha ett fungerande bredbandsabonnemang, kan alltså vara längre för dem som i den geografiska kartläggningen anses ha förutsättningar för fiber-LAN och returaktiverade kabel- tv-nät än för övriga accesstekniker.

I bilaga 5 görs en mer detaljerad beskrivning av metoden för PTS kartläggning. I avsnitten 6.2 och 6.3 analyserar vi PTS kart- läggning vidare så att vi får ett underlag som visar förutsättningarna för bl.a. symmetriska anslutningar.

6.1.2Tillgång till xDSL

PTS kartläggning visar att förutsättningarna för tillgång till xDSL är överlag goda och de regionala och lokala skillnaderna är små, jämfört med andra accesstekniker. Ca 8,91 miljoner eller 98 pro- cent av Sveriges befolkning och 94 procent av landets alla arbets- ställen befinner sig i ett teleområde där det finns förutsättningar för bredband via xDSL. Sämst förutsättningar har Västerbottens län där drygt 87 procent av den totala befolkningen har förutsätt- ningar för tillgång till bredband via xDSL. Bäst är förutsättningarna för Stockholms, Örebro och Kalmar län där drygt 99 procent av den totala befolkningen bor där det finns förutsättningar för bred- band via xDSL.

Förutsättningarna för tillgång till xDSL är beskriven som andelar av befolkningen i geografiska områden såsom län, tätort och småort. Detta visar dels att förutsättningarna är mindre bra i befolkningsmässigt små kommuner i Norrlands inland och i områ- den utanför tätort och småort. Knappt 8 procent av dem som saknar förutsättningar för bredband via xDSL bor i större tätorter, 4 procent bor i mindre tätorter, 9 procent bor i småorter och drygt 79 procent bor utanför tätort och småort. Förutsättningarna för tillgång till xDSL för arbetsställen följer i stort den för nattbefolk- ningen på alla nivåer, men ligger som regel någon procentenhet lägre.

Omkring 31 000 personer och 9 400 arbetsställen befinner sig längre bort än 5 km fågelvägen från den telestation de är anslutna

169

Kartläggning av tillgång till IT-infrastruktur

SOU 2008:40

till. Det innebär att de i den geografiska översikten inte anses ha förutsättningar för tillgång till xDSL.4 Detsamma gäller omkring 20 000 personer och 6 000 arbetsställen som tillhör en telestation som inte är ansluten via fiber eller kraftfull radiolänk och därför bara kan få xDSL med en överföringskapacitet på maximalt 0,5 Mbit/s (så kallad best effort).5

Tabell 6.1

Förutsättningar för tillgång till xDSL

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Personer

Andel (%)

Arbetsställen

Andel (%)

Har förutsättning för xDSL

8 910 000

97,8

908 000

94,0

Saknar förutsättning för xDSL

204 000

2,2

58 000

6

– varav s.k. best effort

20 000

0,2

6 000

0,6

– varav långa ledningar

31 000

0,3

9 400

0,8

Bas

 

9 113 000

100,0

965 000

100,0

6.1.3Tillgång till returaktiverad kabel-tv

PTS kartläggning visar att returaktiverade kabel-tv-nät till skillnad från xDSL främst förekommer i större tätorter, och att utbred- ningen varierar mellan regioner och kommuner. Ungefär 4,9 miljoner eller 54 procent av Sveriges befolkning har förutsättningar för att få tillgång till bredband via kabel-tv-nät. Av dessa bor ca 97 procent i större tätorter, 2 procent bor i mindre tätorter och resterande andel bor utanför tätort.

Tillgången till returaktiverat kabel-tv-nät varierar mer mellan befolkning och arbetsställen än när det gäller andra accesstekniker. I den geografiska kartläggningen har drygt 37 procent av landets arbetsställen förutsättningar för tillgång till bredband via kabel-tv. I praktiken är det dock ytterst ovanligt. Det är helt klart så att områ- den med förutsättningar för tillgång till kabel-tv i regel överlappar områden med förutsättningar för tillgång till xDSL.

Detaljnivån är låg i de geografiska uppgifterna som Com Hem har lämnat in. Därför är det svårt att inom ramen för den geogra- fiska kartläggningen fastställa om returaktiverade kabel-tv-nät till-

4Abonnentledningar är i genomsnitt ca 1,8 gånger längre än den geografiska fågelvägen. Tekniska begränsningar med xDSL-tekniken gör att det i dag inte går att leverera bredband över längre ledningar än ca 9 kilometer. Det motsvarar ett avstånd på ca 5 kilometer fågelvägen mellan telestation och användare.

5Med best effort menas att accessnätet utifrån rådande förutsättningar levererar en anslutning så gott det går.

170

SOU 2008:40

Kartläggning av tillgång till IT-infrastruktur

för täckning, och i sådana fall hur många personer det gäller . PTS bedömer dock att antalet är nära noll.

Tabell 6.2

Förutsättningar för tillgång till returaktiverade kabel-tv-nät

 

 

 

 

 

 

 

 

Personer

Andel (%)

Företag

Andel (%)

Har förutsättning för kabel-tv

4 935 000

54,2

362 000

37,5

Saknar förutsättning för kabel-tv

4 179 000

45,9

604 000

62,5

Bas

 

9 113 000

100,0

965 000

100,0

6.1.4Tillgång till fiber-LAN

PTS kartläggning visar att ungefär 2,6 miljoner eller 29 procent av befolkningen och 27 procent av landets alla arbetsställen befinner sig i en ruta om 250x250 meter med en anslutningspunkt till fiber- nät. Knappt 37 procent av befolkningen i större tätorter, ungefär 17 procent av befolkningen i mindre tätorter, 8 procent av småorts- befolkningen och ca 3 procent av befolkningen utanför tätort och småort bor så att de har förutsättningar för tillgång till fiber-LAN. Om gränsen flyttas till en kilometer från en anslutningspunkt till fibernät blir motsvarande andelar 69 procent av den totala befolkningen, 85 procent av befolkningen i större tätorter, ungefär 49 procent av befolkningen i mindre tätorter, 17 procent av småortsbefolkningen och ca 9 procent av befolkningen utanför tätort och småort.

Jämfört med nattbefolkningen är förutsättningarna för tillgång till fiber-LAN för arbetsställen ca sju procent högre i större tätorter, ungefär en procent högre i småorter och i mindre tätorter samt på samma nivå utanför tätorter och småorter.

Den andel av befolkningen i olika områden i landet som har för- utsättningar för tillgång till bredband via fiber-LAN varierar i betydligt högre utsträckning än i fråga om till exempel xDSL. Till skillnad från kopparaccessnätet är det inte ovanligt att fibernät med anslutningspunkter i fastighet ägs av kommunalt ägda bolag eller av andra lokala aktörer. De observerade skillnaderna mellan förutsätt- ningarna för tillgång till fiber i olika kommuner kan nog delvis för- klaras av att vissa kommuner har valt att använda de offentliga bredbandsstöden till att fiberansluta fastigheter. Andra har valt att prioritera mer xDSL-inriktade lösningar såsom att fiberansluta tele- stationer.

171

Kartläggning av tillgång till IT-infrastruktur SOU 2008:40

Tabell 6.3

Förutsättningar för tillgång till fiber-LAN

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Personer

Andel (%)

Företag

Andel (%)

Har förutsättning för fiber-LAN

2 647 000

29,0

261 000

27.0

Saknar förutsättning för fiber-LAN

6 466 000

71,0

704 000

73,0

Bas

 

9 113 000

100,0

965 000

100,0

6.1.5Tillgång till 3G-tekniken HSPA

PTS kartläggning visar att uppgraderingen av 3G-näten med HSPA har inneburit att både förutsättningarna för tillgång till bredband och förutsättningarna att välja mellan accesstekniker med hög överföringskapacitet har blivit bättre både i och utanför tätort det senaste året. Baserat på det material som PTS har samlat in från operatörerna förväntas ca 7,3 miljoner eller ca 80 procent av Sveriges befolkning och 660 000 eller 68 procent av landets arbets- ställen ha förutsättningar för tillgång till 3G-tekniken HSPA under år 2008. HSPA-täckningen är relativt sett bättre i de södra delarna av Sverige än i de norra. Den är även bättre i tätbefolkade områden än i mer glesbefolkade sådana. Även turistområden som Åre, Gotland och Stockholms skärgård har jämförelsevis goda förut- sättningar för tillgång till bredband via HSPA. I större tätorter har ca 93 procent av befolkningen förutsättningar för bredband via HSPA medan ca 40 procent av dem som bor i områden utanför tätort och småort har motsvarande förutsättningar.

Förutsättningarna för tillgång till HSPA när det gäller arbets- ställen följer i stort den för nattbefolkningen i samtliga områden, men ligger som regel någon procentenhet lägre. Så är det med fler- talet accesstekniker.

Tabell 6.4

Förutsättningar för tillgång till 3G-tekniken HSPA

 

 

 

 

 

 

 

 

Personer

Andel (%)

Företag

Andel (%)

Har förutsättningar för HSPA

7 275 000

79,8

662 000

68,6

Saknar förutsättningar för HSPA

1 838 000

20,2

303 000

31,4

Bas

 

9 113 000

100,0

965 000

100,0

172

SOU 2008:40

Kartläggning av tillgång till IT-infrastruktur

6.1.6Tillgång till 3G-tekniken CDMA2000

3G-tekniken CDMA2000 är den accessteknik som i särklass flest personer och arbetsställen har förutsättningar att få tillgång till. PTS kartläggning visar att ungefär 24 000 personer och drygt 4 000 arbetsställen saknar förutsättningar att få tillgång till CDMA2000. Många av dessa har dock förutsättningar för tillgång till bredband via någon annan accessteknik.

Befolkningen som saknar förutsättningar för tillgång till 3G- tekniken CDMA2000 bor i lika hög utsträckning i större tätorter som utanför tätort och småort. De arbetsställen som saknar förut- sättningar är däremot överrepresenterade utanför tätort och små- ort. Som vi nämnde tidigare är det svårt att göra en detaljerad kart- läggning av radiotäckningen. Här gör vi den därför teoretiskt. Det kan finnas osäkerheter som en följd av felmarginaler vid beräk- ningen av täckningen (ytsannolikhet) och lokala geografiska för- hållanden. Det innebär att områden som i den geografiska översikten anses som täckta, i praktiken kanske inte helt är det, eller ens delvis (så kallade gråzoner). Detta är särskilt viktigt att ha i åtanke när det gäller förutsättningar för tillgång till bredband via CDMA2000 eftersom den teoretiska analysen visar att en stor andel av nattbefolkningen och arbetsställena har sådana förutsätt- ningar. Detta utifrån de underlag som PTS begärt in.

Tabell 6.5

Förutsättningar för tillgång till 3G-tekniken CDMA2000

 

 

 

 

 

 

 

 

Personer

Andel (%)

Företag

Andel (%)

Har förutsättning för CDMA2000

9 090 000

99,7

961 000

99,6

Saknar förutsättning för CDMA2000

24 000

0,3

4 000

0,4

Bas

 

9 113 000

100,0

965 000

100,0

6.1.7Sammanfattning

Har förutsättningar för bredband

PTS kartläggning visar att förutsättningar för tillgång till bredband är förhållandevis goda. Figur 6.1 visar att 3G-tekniken CDMA2000 är den accessteknik som ger förutsättningar för tillgång till bred- band till störst andel av befolkningen. Därefter följer xDSL, 3G- tekniken HSPA, returaktiverade kabel-tv-nät och fiber-LAN. Figur 6.1 visar också att utbredningen av de olika accessteknikerna

173

Kartläggning av tillgång till IT-infrastruktur

SOU 2008:40

varierar mellan tätbefolkade respektive mindre tätbefolkade områ- den.

Figur 6.1 Andel av befolkningen med förutsättning för tillgång till olika accesstekniker

 

Befolkningstäckning

 

 

 

100

100

 

100

 

99

 

99

 

100

 

 

 

 

 

 

 

 

98

100

 

99

 

 

 

 

 

93

 

 

 

93

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

80

 

 

 

 

 

 

85

 

80

 

74

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60

 

 

 

 

 

 

 

 

54

 

 

 

52

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

37

 

 

 

 

39

 

 

 

 

 

 

 

 

 

20

29

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

17

 

 

 

 

0

 

 

 

8

3

8

2

3

 

 

 

 

 

 

 

 

Sverige

stor tätort

liten tätort

småort

 

utanför

 

 

CDMA

xDSL

HSPA

kabel‐tv

fiber‐LAN

 

 

 

Förutsättningarna för tillgång till 3G-tekniken CDMA2000 och xDSL påverkas i relativt liten utsträckning av befolkningsdensitet. Returaktiverade kabel-tv-nät är däremot koncentrerade till större tätorter i mycket hög utsträckning. Det visar sig också att 39 pro- cent av befolkningen utanför tätort och småort har förutsättningar för tillgång till 3G-tekniken HSPA. Även förutsättningarna för fiber-LAN minskar kraftigt när befolkningstätheten avtar, liksom när det gäller returaktiverade kabel-tv-nät. I de större tätorterna har 74 procent av befolkningen tillgång till returaktiverade kabel- tv-nät och 37 procent har tillgång till fiber-LAN. Motsvarande siff- ror för små orter är tre procent respektive åtta procent. För områ- den utanför tätorter och små orter är siffrorna två procent respek- tive tre procent. Sammanfattningsvis kan det konstateras att xDSL är den trådbundna accessteknik som det finns mest av i små orter samt i områden utanför tätorter och små orter. Den kompletteras i viss omfattning med trådlösa accesstekniker och då i första hand med 3G-tekniken CDMA2000.

174

SOU 2008:40

Kartläggning av tillgång till IT-infrastruktur

Saknar förutsättningar för bredband

PTS kartläggning visar att ca 166 000 personer och ungefär 51 000 av Sveriges arbetsställen saknar förutsättningar för tillgång till såväl returaktiverade kabel-tv-nät som xDSL och fiber-LAN. Med andra ord kan de inte få tillgång till trådbunden bredbandsaccess. De har dock i viss utsträckning tillgång till trådlösa alternativ.

Kartläggningen visar dessutom att ca 12 000 personer och ungefär 2 800 av Sveriges arbetsställen saknar förutsättningar för tillgång till 3G-teknikerna CDMA2000 och HSPA. Ungefär 81 procent eller motsvarande 9 600 personer och 70 procent eller motsvarande 1 900 arbetsställen som inte har förutsättningar för tillgång till 3G-teknikerna CDMA2000 och HSPA har förutsätt- ningar för tillgång till bredband via någon trådbunden accessteknik. Totalt är det 2 400 personer och 900 arbetsställen som helt saknar förutsättningar för någon form av infrastruktur enligt kartlägg- ningen.

Tabell 6.6 Förutsättningar för tillgång till trådbundna och trådlösa alternativ

 

Personer

Andel

Företag

Andel

 

 

(%)

 

(%)

Saknar förutsättning för tillgång till tråd-

166 000

1,8

51 000

5,3

bundna alternativ

 

 

 

 

Saknar förutsättning för tillgång till tråd-

12 000

0,1

2 800

0,3

lösa alternativ

 

 

 

 

Saknar förutsättningar för tillgång till

2 400

0,03

900

0,01

någon form av infrastruktur

 

 

 

 

Har endast tillgång till CDMA2000

122 000

1,0

38 000

3,9

 

 

 

 

 

Bas

9 113 000

100,0

965 000

100,0

Det visar sig att drygt 122 000 personer och 38 000 arbetsställen endast har förutsättningar för tillgång till bredband via 3G- tekniken CDMA2000 och därmed aktören Nordisk Mobiltelefon. Detta med utgångspunkt i det insamlade materialet från PTS. Många är alltså beroende av en aktör och en accessteknik för att anses ha förutsättningar för bredband. Vid en närmare analys av den del av befolkningen som endast kan förlita sig på CDMA2000 visar det sig att de allra flesta bor eller är verksamma i områden utanför tätort. Detta gäller närmare 98 procent, eller 119 500

175

Kartläggning av tillgång till IT-infrastruktur

SOU 2008:40

personer och 38 100 arbetsställen. De län som har det största antalet personer som endast har tillgång till CDMA2000 är Jämtlands län, Västra Götalands län, Västerbottens län och Värmlands län.

De ovanstående uppgifterna är dock osäkra då det finns grå- zoner i materialet. Det gör att de verkliga siffrorna sannolikt är underskattade. Det kommer vi att redovisa i följande avsnitt.

6.2Vår analys av gråzoner

I nedanstående avsnitt lyfter vi fram de huvudsakliga gråzonerna och analyserar dem närmare per accessteknik.

Gråzoner avseende xDSL

När det gäller xDSL finns det problem som hör ihop med så kallad bärfrekvensutrustning. Denna innebär att två abonnenter delar på en kopparledning. För dessa abonnenter är det inte möjligt att få bredbandsaccess via xDSL utan att nätet byggs ut. Det betyder att så många som 40 000 abonnenter6 (80 000 personer) över huvud taget inte kan få bredbandsaccess via det kopparbaserade telenätet. Enligt TeliaSonera finns problemet i hela landet. Bedömningen är att ca 60 procent finns i större tätorter, ca fem procent finns i områden utanför tätorter och små orter och resterande andel är fördelad på mindre orter. De antas därför ha tillgång till övriga trådbundna och trådlösa tekniker i lika hög utsträckning som befolkningen i övrigt i dessa områden.

Gråzoner avseende fiber-LAN

När det gäller förutsättning för tillgång till fiber-LAN har PTS definierat det som att användaren ska ha maximalt 353 meter till en fiberansluten fastighet. Avståndet 353 är diagonalen i de 250 x 250 meters rutor som har analyserats. De flesta av dem som befinner sig inom en sådan ruta har kortare än 353 meter till den eller de anslutna fastigheterna. Det material som har kommit in är baserat

6 PTS ärende diarienummer 07-10 685, TeliaSonera uppger att de i januari 2008 har ca 40 000 bärfrekvensutrustningar i sitt nät.

176

SOU 2008:40

Kartläggning av tillgång till IT-infrastruktur

på adress eller fastighetsbeteckning. Det finns fastigheter som är stora, det finns adresser som är tvetydiga och alla svarade inte på PTS begäran vilket har lett till ett visst mått av osäkerhet i siffrorna (se mer i bilaga 5). PTS bedömer därför att det troligen finns fler fiberanslutna fastigheter än vad grundmaterialet visar. Det gäller särskilt arbetsställen. Å andra sidan bör det påpekas att även om en fastighet i närheten är ansluten till fiber-nät krävs det insatser som t.ex. att gräva eller att installera utrusning för att ansluta en fastig- het som saknar en anslutningspunkt till fibernät.

Gråzoner avseende kabel-tv

När det gäller kabel-tv har PTS ansett att alla inom ett post- nummerområde där Com Hem har en ansluten fastighet har en förutsättning för bredband via kabel-tv-näten. Detta är en över- skattning. Postnummerområdena de finns i är förhållandevis små och de tillför ingen täckning till de områden som saknar förutsätt- ningar för tillgång till bredband. I verkligheten kan kunder i princip bara få bredband via kabel-tv om det finns ett (befintligt) fastig- hetsnät via koaxialkabel. Det antal som har förutsättningar för till- gång till bredband borde därför vara mindre än vad PTS anger i materialet. Det beror på att uppgifterna har lämnats på en icke- detaljerad nivå.

Gråzoner avseende trådlösa alternativ

I kartläggningen har PTS slagit ihop alla nät som har förutsätt- ningar att få 3G-tekniken HSPA till en fast punkt i fastigheten, vanligtvis med riktantenn. Om den blivande kunden vill ha mobilitet så har varje enskilt nät lägre täckning än den som redo- visas i avsnitten 6.1.5 och 6.1.6. Det beror på att den mottagning och den kvalitet som användaren kan få i praktiken är beroende av individuella förhållanden. Det kan t.ex. röra sig om radiomiljö, avstånd från basstationen, antal användare per cell, transmission med mera. En fast monterad riktantenn förbättrar mottagnings- förhållandena avsevärt, men grundkravet är att det finns en radio- signal för att användaren ska kunna ta emot den.

De begränsningar som förknippas med 3G-tekniken CDMA2000 inkluderar även marknadsmässiga osäkerheter och osäkerheter i

177

Kartläggning av tillgång till IT-infrastruktur

SOU 2008:40

samband med en rättsprocess rörande frekvenstilldelning. Detta utöver de begränsningar som allmänt gäller för trådlösa nät. I en kontrolluppgift till PTS har Nordisk Mobiltelefon bekräftat att CDMA2000-nätet täcker samtliga områden där befolkningen och arbetsställena inte har tillgång till annan infrastruktur än CDMA2000. Det förutsätter en fast monterad riktantenn hos slutanvändaren. Uppgiften gäller inte bara den geografiska översikten, utan även i praktiken. Det kommer dock att behövas ytterligare investeringar på ca 1 till 1,5 miljarder kr för att förtäta master och basstationer så att tjänsten kan upprätthållas, beroende på tillströmningen av nya användare och hur tjänsten används.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att de siffror som redo- visas i PTS kartläggning förmodligen är underskattade, i fråga om antal som saknar förutsättningar för tillgång till bredband. Det gör att personer och arbetsställen som i kartläggningen anses ha förut- sättningar för tillgång till bredband, inte har möjlighet att teckna ett bredbandsabonnemang i praktiken.

6.3Vår känslighetsanalys för områden utanför tätort

Vi har låtit göra en känslighetsanalys som är baserad på PTS kart- läggning. Avsikten är att bedöma hur de eftersatta områdena ser ut i dag, och hur de kan komma att utvecklas fram till och med år 2013. Analysens utgångspunkt är områden utanför tätort inklusive småorter då detta är fokus för oss i vårt arbete. Känslighetsanalysen omfattar alltså två av de geografiska områden som PTS kartlagt: småorter (med mellan 50 och 199 invånare) och områden som ligger utanför tätorter och småorter. Analysen utgår från antagandet att den tillgängliga infrastrukturen ska kunna klara av en överföringshastighet om minst 2 Mbit/s symmetriskt. Det är den överföringshastighet som vi anser är rimlig att kräva i dags- läget. Detta skiljer sig från PTS kartläggning som utgår från en överföringshastighet på 2 Mbit/s nedströms.

För att kunna göra analysen har vi tagit fram uppgifter om till- gänglig infrastruktur över Sverige, i fråga om boende och arbets- ställen i små orter och områden utanför tätorter och småorter. Från detta räknar vi bort följande:

178

SOU 2008:40

Kartläggning av tillgång till IT-infrastruktur

befolkning och arbetsställen som finns inom en radie av två kilometer (ger en ledningslängd på ca 3,6 km7) från en fiber- anslutningspunkt,

befolkning och arbetsställen som finns inom två km från en telestation med fiber,

befolkning och arbetsställen som har täckning av 3G-tekniken HSPA.

Den befolkning och de arbetsställen som inte omfattas av kriterierna ovan definieras som eftersatta områden. Resultatet av analysen finns i tabellen nedan.

Tabell 6.7

Känslighetsanalys av tillgång till bredband

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Personer

Andel (%)

Företag

Andel (%)

Har förutsättningar för tillgång till 2 Mbit/s

1 085 000

77,5

239 000

72,2

symmetriskt

 

 

 

 

 

Saknar förutsättning för tillgång till 2

315 000

22,5

92 000

27,8

Mbit/s symmetriskt

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Boende och verksamma i småort och områ-

1 400 000

100,0

331 000

100,0

den utanför tätort och småort

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Det visar sig att ca 315 000 personer och ca 92 000 arbetsställen, motsvarande ca 25 procent av de boende i dessa områden, teoretiskt saknar förutsättningar för att få tillgång till en över- föringshastighet som är 2 Mbit/s symmetriskt. Om den tillåtna radien från en fiberanslutningspunkt ökas till tre km (dvs. drygt fem km långa ledningslängder) medför detta inte en symmetrisk överföring. Däremot är det möjligt att få högre överförings- hastigheter än 2 Mbit/s nedströms. En sådan beräkning ger att ca 158 000 personer och 45 000 arbetsställen kan klassificeras som eftersatta områden. Om den tillåtna radien i sället minskas så avståndet från en fibernod maximalt är en km (dvs. knappt två km långa ledningslängder) ökar antalet eftersatta områden till ca 525 000 personer och 149 000 arbetsställen. Detta ger då förutsätt- ningar för ännu högre överföringshastigheter än vad som är möjligt med den befintliga infrastrukturen.

7 Baserat på uppgiften i PTS kartläggning att en abonnentledning i genomsnitt är 1,8 gånger längre än den geografiska fågelvägen.

179

Kartläggning av tillgång till IT-infrastruktur

SOU 2008:40

Nedan gör vi en sammanställning av fördelning per län över dem som teoretiskt saknar förutsättningar för tillgång till 2 Mbit/s symmetriskt.

Tabell 6.8 Saknar förutsättningar för tillgång till 2 Mbit/s symmetriskt

 

Befolkning

Arbetsställen

 

 

 

Blekinge län

1,4 %

1,6 %

Dalarnas län

4,2 %

3,7 %

Gotlands län

0,0 %

0,0 %

Gävleborgs län

5,5 %

4,9 %

Hallands län

2,6 %

3,1 %

Jämtlands län

4,2 %

4,9 %

Jönköpings län

4,7 %

5,4 %

Kalmar län

4,0 %

4,4 %

Kronobergs län

3,4 %

4,0 %

Norrbottens län

3,5 %

3,5 %

Skåne

5,6 %

5,8 %

Stockholms län

0,5 %

0,4 %

Södermanlands län

3,7 %

3,1 %

Uppsala län

5,0 %

3,4 %

Värmlands län

9,5 %

10,0 %

Västerbottens län

4,6 %

5,8 %

Västernorrlands län

5,4 %

5,3 %

Västmanlands län

4,2 %

3,6 %

Västra Götaland

18,0 %

18,8 %

Örebro län

4,7 %

4,0 %

Östergötlands län

5,5 %

4,5 %

 

 

 

Bas

315 000

92 000

 

 

 

Tabellen visar att det finns flest eftersatta områden i Västra Götaland och i Värmlands län. Det gäller både befolkning och arbetsställen. För övriga län och regioner är fördelningen av efter- satta områden relativt jämn. Undantagen är Stockholms län och Blekinge län som har mycket låga andelar.

180

SOU 2008:40

Kartläggning av tillgång till IT-infrastruktur

6.4Slutsatser av kartläggningen

PTS kartläggning visar att förutsättningarna för tillgång till bred- band allmänt sett är goda i Sverige. Det finns dock områden som saknar förutsättningar för tillgång till bredband. Ca 166 000 perso- ner och 51 000 arbetsställen saknar enligt kartläggningen förutsätt- ningar för trådbundet bredband via xDSL, kabel-tv eller fiber- LAN. Från denna siffra kan man räkna bort personer och arbets- ställen som har förutsättningar för tillgång till ett trådlöst alternativ via 3G-tekniken HSPA. Då motsvaras de eftersatta områdena av ca 124 000 personer och 39 000 arbetsställen. Till detta kan man lägga ca 80 000 personer som har bärfrekvens och som i dagsläget inte har möjlighet att teckna ett xDSL-abonnemang. En majoritet av dem ska enligt kartläggningen ha förutsättningar för tillgång till bredband via 3G-tekniken CDMA2000, men det är oklart om det i praktiken förhåller sig så. Hur det ser ut beror på bl.a. radiomiljö, avstånd från basstationen, antal användare per cell, transmission samt tillgång till frekvensutrymme.8

Med utgångspunkt i detta underlag bedömer vi att de eftersatta områdena, som omfattar små orter och områden utanför tätort och småort, uppgår till 145 000 personer och 39 000 arbetsställen. Det motsvarar då tio procent av befolkningen och tolv procent av arbetsställena i dessa områden. Om de eftersatta områdena även ska spegla de uppgraderingar i tillgången till infrastruktur som kan behövas i framtiden, bedömer vi att dessa uppgår till åtminstone 315 000 personer och 92 000 arbetsställen. Som mest kan det bli 525 000 personer och 149 000 arbetsställen. Det motsvarar då 23– 38 procent av befolkningen respektive 28–45 procent av arbets- ställena i dessa områden.

8 Se bilaga 8.

181

7Utveckling och trender på bredbandsområdet

I detta avsnitt beskriver vi de trender och drivkrafter som påverkar människor i allmänhet och då även användarna av bredbands- tjänster. Detta har betydelse för vilka bredbandstjänster som kommer att utvecklas på marknaden. Tjänsterna påverkar i sin tur användarnas beteende, och det är detta ständigt pågående växelspel, tillsammans med den tekniska utvecklingen, som driver hela bred- bandsutvecklingen framåt. Vi ska försöka besvara följande frågor: Vilka tjänster kommer att utvecklas? Vilka överföringshastigheter kommer att vara nödvändiga och vilka överföringshastigheter kommer att efterfrågas? Hur kommer trafikvolymerna att utveck- las? Vilka infrastrukturer och tekniker kan möta den framtida efterfrågan? På vilket sätt kan infrastrukturen och tekniken möta efterfrågan? Vårt tidsperspektiv täcker dagsläget och den kom- mande utvecklingen fram till och med år 2013.

7.1Hur ser användarna ut?1

Det går att identifiera sex övergripande drivkrafter som formas av människors värderingar, ambitioner, vanor, erfarenheter samt beteenden. De påverkar telekommarknadens utveckling och där- med bredbandsmarknaden. Dessa drivkrafter är resultatet av globala processer som gradvis förändrar människors beteenden och sätt att tänka. Med hjälp av kunskap om och förståelse för driv- krafterna kan man bedöma användningen och utvecklingen av tjänster på bredbandsmarknaden för de kommande åren.

1 Detta avsnitt bygger på material från Ericsson ConsumerLab.

183

Utveckling och trender

SOU 2008:40

Globalisering tillsammans med den tekniska utvecklingen och Internet, mobiltelefoni och massmedier har förändrat hur en stor del av världens befolkning lever och arbetar. Effekterna av detta kan identifieras i tre drivkrafter: innovation, social medvetenhet och tradition.

Innovation

Marknaden är ständigt i förändring. Nya tekniker, produkter och tjänster som ska förbättra människors liv förs hela tiden fram. De trender som kan kopplas till uppfinningar på bredbandsmarknaden är att användarna vill kunna förverkliga sina individuella önskningar och göra konsumtionen av tjänster och terminaler mer personlig. En annan trend är mobilitet, det vill säga möjligheten att kunna koppla upp sig mot Internet och specifika tjänster oavsett var man befinner sig.

Social medvetenhet

Människor som värderar och förespråkar ett socialt medvetet beteende fokuserar på sociala frågor såsom rättvisa, jämlikhet, ansvar och tolerans. Det ställer krav på de företag som finns på marknaden, och driver på trender som funktionalitet framför form och kontroll över kommunikation. Användarna vill bestämma var och när de ska använda den nya tekniken. De förstår att tekniken är en del av vardagen och vill se nyttan med den.

Tradition

De traditionella värderingarna försvinner inte trots att den moderna världen tar allt mer utrymme. Drivkraften är starkt kopp- lad till tveksamhet inför ny teknik. Den driver på trender som tek- nisk konservatism, men hör också ihop med säkerhetsaspekterna av ny teknik.

Det upplevelsebaserade samhället genomsyrar vårt sätt att leva i dag. Det innebär att människor är mer intresserade av att köpa en upplevelse än en produkt, och att de konsumerar för att de vill det snarare än för att de behöver det. Detta ger upphov till två driv- krafter: stimulering och social status.

184

SOU 2008:40

Utveckling och trender

Stimulering

Stimulering ger människor en möjlighet att för en stund fly från sina stressande och fullbokade liv. Denna drivkraft har gett upphov till trender som utvecklingen av avancerade dataspel, interaktiv tv, nedladdning av musik samt uppladdning och nedladdning av rörliga bilder. Användaren ser tekniken som ett sätt att upptäcka nya idéer, nya tjänster samt nya sätt att tänka.

Social status

Med detta menas drivkraften att söka socialt erkännande och egen utveckling genom materiell framgång. Statussökande användare vill ha de senaste och mest avancerade elektroniska produkterna och tjänsterna, men är oftast inga tekniska experter.

Den kollektiva individualismen har blivit en av grundpelarna i vår kultur. Den gör att individen vill söka sin unika identitet men samtidigt befinna sig i ett socialt sammanhang som definieras av en eller flera undergrupper. Resultatet är drivkraften att ständigt vara i kontakt med vänner och sin familj, vilket tekniken gör möjligt.

Ständig kontakt

Denna drivkraft speglar människors behov av att vara i ständig och nära kontakt med familj och vänner. Det räcker oftast inte att mötas, och tekniken är ett bra hjälpmedel för att slå fast och underhålla en långvarig relation. All form av kommunikation är viktig för kontakten med vänner och familj. Det kan vara mötes- platser på nätet där man delar med sig av bilder, filmer och semesterminnen samt t.ex. e-post, chatt, sms, telefon, videosamtal m.m.

Det är dessa globala megatrender och deras identifierade driv- krafter som kommer att styra den framtida efterfrågan på bred- bandstjänster, överföringshastigheter och tillgänglig infrastruktur.

185

Utveckling och trender

SOU 2008:40

7.2Utveckling av befintliga och nya tjänster

Det pågår en ständig utveckling av befintliga och nya mer avan- cerade bredbandstjänster. Frågan är hur framtidens tjänster kom- mer att se ut. Många bedömare menar att vi de närmsta åren kom- mer att få se ännu mer av dagens tjänster, men att de blir mer utvecklade med bättre funktionalitet, högre grad av interaktion, bättre grafik samt med mer rörliga bilder med hög kvalitet. De flesta verkar dessutom vara överens om att det som framför allt kommer att bli stort är olika former av tv via bredbandsnäten. I följande avsnitt beskriver vi kortfattat några olika nyckelområden och deras förväntade utveckling.

7.2.1Telefoni2

Bedömningen är att de traditionella telefonitjänsterna kommer att finnas kvar inom en överskådlig tid. De kommer dock förmodligen att minska i omfattning de kommande åren, både i fråga om totala intäkter samt när det gäller antalet abonnemang. Det är telefoni- tjänsterna i det fasta telenätet som minskar medan abonnemangen för IP-baserad telefoni antas bli fler. I dag får kunderna incitament att behålla tjänsten genom paketerbjudanden och fast prissättning, men många menar att detta inte kommer räcka för att bryta den nedgående trenden på längre sikt.

En annan orsak till att fasta telefonitjänster bedöms minska är att vissa byter den fasta telefonen mot en mobiltelefon. Fördelarna med att ha en mobil telefon som är personlig och som kan tas med överallt överväger. Men många operatörer erbjuder IP-baserad telefoni till en mycket låg kostnad och som en del i ett paket- erbjudande. Därför är det färre kunder än förväntat som avslutar sina fasta abonnemang för att enbart använda mobiltelefonen. Det kan också nämnas att den mobila IP-baserade telefonin förmodli- gen kommer att ta allt större plats i framtiden och att den kommer att konkurrera med både den traditionella fasta telefonin och mobiltelefonin.

När det gäller mobiltelefoni är sms en betydande inkomstkälla vid sidan av röstsamtal. Även tjänster som t.ex. musik, video, tv och mobilt bredband växer i betydelse. PTS bedömning är att

2 Avsnittet bygger på PTS Prognoser, oktober 2007, PTS-ER-2007:25.

186

SOU 2008:40

Utveckling och trender

antalet trafikminuter kommer att öka under perioden, eftersom priset på mobiltelefoni förväntas sjunka. Det kommer också nya tjänster som kräver mera bandbredd.

7.2.2Webbsidor och Internettjänster

Traditionellt har kommunikationsmönstret på Internet varit relativt enkelriktat. Slutanvändaren har tagit emot stora data- mängder nedströms och skickat små datamängder uppströms. Nu är en tydlig trend att slutanvändaren i allt högre utsträckning går över till att interagera med olika tjänster på nätet. Slutanvändaren kan också producera och distribuera innehåll såsom t.ex. foto, videoklipp m.m. vilket ökar behovet av överföringshastighet även uppströms. Dessa trender har pågått under en tid men förväntas fortsätta även under perioden.

Sociala nätverk

Sociala nätverk (communities) är samlingsnamnet på tjänster där användaren står i centrum. Användarna samlas för att utbyta åsik- ter, dela med sig av material såsom foton, videoklipp och musik samt för att knyta kontakter och kommunicera. Exempel på sådana webbtjänster är i dag Facebook, Lunarstorm, Youtube och Myspace. Bedömningen är att dessa tjänster kommer att finnas kvar och utvecklas de kommande åren, eftersom de svarar på användarnas behov av att vara i ständig kontakt med familj och vänner. De är också ett forum för att synas och för att få ett erkännande av omvärlden. Baksidan är att webbtjänsterna flödar över av information om användarna. Allt de gör registreras, vilket sedan kan användas för kommersiella syften. Den personliga integriteten får stå tillbaka och allt blir publikt, även det privata. Detta kan andra använda som informationskälla om individen. Dessa fenomen skulle kunna bromsa de webbaserade sociala nät- verkens utveckling.

De sociala nätverken har hittills slagit igenom främst hos privat- personer, men liknande tjänster förväntas komma för företag. Där kan anställda som behöver dela information med andra göra det utan att använda t.ex. e-posten.

187

Utveckling och trender

SOU 2008:40

Video

De senaste åren har användningen av video i alla former ökat. Bedömningen är att det kommer att få allt större betydelse även de kommande åren. Många anser att video kommer att bli ett själv- klart sätt att kommunicera med familj och vänner. Tekniken ger användaren möjlighet att dela med sig av semesterminnen eller en vanlig dag på jobbet. Kvaliteten i bilden kommer att öka. I dag är bilderna relativt suddiga med låg upplösning, men de kommer att bli allt mer högupplösta. Kanske kommer till och med till HD- format för enskilda användare.

En annan form av video är videosamtal, som det talades mycket om för några år sedan. Tjänsten fick ingen riktig fart på marknaden men många tror nu på en nylansering när kvaliteten på bilden ökar och då skärmarna i t.ex. mobilen eller handdatorn blir bättre. Till- sammans med ett mer konkurrenskraftigt pris ger detta förutsätt- ningar för att fler ska använda tjänsten.

Videokonferens har det också talats om under flera år men inte heller det har slagit igenom stort. Men tekniken håller på att utvecklas och kvaliteten blir allt bättre. Det gör att många företag ser tjänsten som ett komplement till att resa för långväga möten. I ljuset av den pågående klimatdebatten förväntas allt fler företag gå över till möten genom videokonferens. På så sätt kan de dra ner antalet flygresor och därmed minska belastningen på miljön. Detta kommer att driva på utvecklingen av tekniken och innebära en renässans för tjänsten.

Virtuella världar

Utvecklingen och användningen av virtuella världar bedöms öka bland både privatpersoner och företag. Fokus i de virtuella världarna är främst underhållning men de kan också fungera som en arena där företag kan göra affärer. Företagen, men också t.ex. uni- versitet och högskolor, får möjlighet att laborera, prova nya koncept och idéer med olika användare samt att stärka sina varu- märken genom att bygga sociala nätverk. Exempel på denna typ av webbtjänster är Second Life och Entropia Universe.

Även virtuella världar som vänder sig till barn ökar starkt. Antalet medlemmar förväntas bli mer än dubbelt så många inom en treårsperiod. Exempel på webbtjänster är Webkinz och Club

188

SOU 2008:40

Utveckling och trender

Penguin. I dessa världar tar barnen hand om fantasidjur i sago- världar och kan delta i frågesporter, spela spel samt tjäna virtuella pengar.

Program på nätet

Medierna har rapporterat om programvara via nätet under flera år, men inte heller denna tjänst har tagit fart. Bedömningen är dock att då överföringshastigheten hos användarna ökar blir alltmer stabil, finns det goda förutsättningar för dessa tjänster att växa. Detta innebär att privatpersoner och företag kan hyra programvara i stället för att köpa egna licenser. Användaren får tillgång till pro- grammet via nätet i stället för att köra det på den egna datorn eller servern. Det gör att uppgraderingar och felkodningar tas om hand automatiskt.

Spel

Olika former av dataspel har drivit på användningen av bredband och utvecklingen av bredbandtjänster. Det finns webbspel, som vanligtvis finns inbäddade i en webbsida och körs i samband med att webbsidan visas. Det finns också onlinespel som spelas mellan flera personer över Internet. Spelen utvecklas löpande och blir alltmer grafiskt avancerade med hög bildkvalitet för en så intensiv spelupplevelse som möjligt. Nästa generations spel bedöms komma i HD-kvalitet. Det kommer att ställa ännu högre krav på överfö- ringshastigheten i uppkopplingen.

7.2.3Offentliga tjänster

I takt med att användningen av Internet ökar satsar allt fler myn- digheter på e-förvaltning och på att lägga ut delar av sin verksamhet på nätet. Målet är att människor ska få bättre kontakt med förvalt- ningen genom att enklare kunna utföra ärenden och få tillgång till offentlig service. Vissa myndigheter som redan i dag har mycket av sin verksamhet på nätet bedöms utveckla detta ytterligare. Några exempel är Försäkringskassan, Skatteverket, Arbetsförmedlingen och Lantmäteriet. Dessa myndigheter håller på att effektivisera sina organisationer, och lägger ned de lokala kontoren på flera orter.

189

Utveckling och trender

SOU 2008:40

Medborgarna samt företagen hänvisas till ett kontor på en annan ort, till telefonkontakt eller till Internet för att hantera sina ären- den. Det finns en motsvarande trend inom den kommunala servicen där t.ex. kontakten med utbildningsförvaltningen, social- förvaltningen och skolan alltmer hanteras via nätet. Bedömningen är att Internet och webbaserade tjänster i många fall kommer att bli det naturliga sättet att kontakta de flesta myndigheter. Förmodli- gen kommer antalet besökskontor att minska ytterligare. Myndig- heterna kommer att utveckla sina webbtjänster och använda sig av den funktionalitet som växer fram på marknaden i övrigt, t.ex. rörliga bilder, interaktivitet och mer användarvänlig grafik.

7.2.4Telemedicin

Telemedicin betyder att läkare på ett sjukhus har direktkontakt med patienter samt med läkare på ett annat sjukhus eller vård- central. Kontakten sker med hjälp av dator och bredbands- uppkoppling. På så sätt kan specialistläkaren direkt ställa en dia- gnos samt ge behandlingsföreskrifter till personalen på plats. Läkaren kan också avgöra om patienten behöver besöka en specialistklinik, eller om hon eller han kan få vård på sitt lokala sjukhus. Telemedicin kan också användas genom att patienten via utrustning och bredbandsuppkoppling i hemmet mäter olika kroppsfunktioner och skickar resultatet till en kontrollcentral som är öppen dygnet runt.

Telemedicin har haft ett visst genomslag på marknaden. Bland annat pågår ett europeiskt projekt på Akademiska sjukhuset i Uppsala, där syftet är att sprida användningen av telemedicin. En annan form av telemedicin är teleradiologi där röntgenbilder som magnetröntgen, ultraljud och datortomografier skickas elektro- niskt till ett fristående center där radiologer analyserar bilderna. Ytterligare ett exempel är telepatologi där man med hjälp av elektroniska mikroskop skickar bilder av exempelvis celler och vävnad till patologer som sitter på en annan ort.

Bedömningen är att telemedicin kommer att få en stor betydelse för sjukvårdens framtida organisation och för att höja kompeten- sen och kvaliteten i vården. Samtidigt som möjliggör det kostnads- besparingar. Det kommer framför allt att bli ett viktigt hjälpmedel i glesbygdsområden där tillgången på lokal sjukvård ofta är begränsad.

190

SOU 2008:40

Utveckling och trender

7.2.5Företag, IT och Internet

Företagens användning av IT och Internet har ökat i betydelse de senaste åren. Det är inte bara storföretagen utan även småföretagen som har upptäckt möjligheterna med IT och Internet. IT har inte- grerats allt mer i företagen, och det bidrar till att göra organisatio- nen mer effektiv. Dessutom behöver ett företag i många fall bred- band för att upprätthålla kontakten med kunder, leverantörer och andra intressenter. Exempel på hur företag använder IT är den lokala matbutiken som har ett kassasystem som är uppkopplat mot en centralenhet. Denna hanterar lagerhållning, gör beställningar och kontrollerar betaltransaktioner. Ett annat exempel är den grafiske formgivaren eller systemutvecklaren som arbetar i ett nät- verk med geografiskt utspridda kollegor mot samma IT-miljö. Ytterligare ett exempel är turistföretaget på orten som hanterar bokningar på Internet från kunder bosatta både i Sverige och utomlands.

7.2.6Tv och andra former av rörlig bild

De flesta bedömare är överens om att användningen av IP-tv kom- mer att öka kraftigt de närmaste fem åren, eftersom IP-tv har många fördelar jämfört med traditionell tv. IP-tv är inte baserad på någon speciell ny teknik utan det är hur utsändningen görs som skiljer den från traditionell tv. Den sändningsmetod som används i dag kallas multicasting vilket innebär att tv-signalen sänds till många mottagare samtidigt. Med IP-tv görs dock utsändningen till en enda mottagare. Detta innebär att en tittare själv kan välja sitt program, som har lagrats på servrar i operatörens nät, och att hela tv-tablån blir tillgänglig när som helst. Metoden finns redan i dag, till exempel i tjänsten ”video on demand” där användaren kan beställa sportprogram eller filmer. Men det som är unikt med IP-tv är att användaren har möjlighet att kunna skicka information från sin terminal. Då IP-tv är en kapacitetskrävande tjänst kommer det att ställas krav på uppgraderingar och på att infrastrukturen utvecklas.

Nästa generations tv kommer att produceras med HD-kvalitet, vilket betyder att bilden är skarpare och mer detaljrik eftersom upplösningen är högre än vanlig digital-tv. Dessutom är ljud- kvaliteten bättre. En HD-tv-kanal kräver fyra gånger så mycket

191

Utveckling och trender

SOU 2008:40

bandbredd som en vanlig digital-tv-kanal vilket kommer att öka efterfrågan på kapacitet i bredbandsnäten. För närvarande finns det ett utbud av olika HD-tv-kanaler i Sverige, t.ex. SVT HD, Discovery HD, Canal+ SportHD, Canal+ FilmHD, och TV 4 HD.

Det är i första hand tv som terminal som tar emot IP-tv och HD-tv. Tv växer dock i betydelse även för andra terminaler. Exempelvis har samtliga svenska mobiloperatörer lanserat tv till mobilen det senaste året. Tjänsten inte tagit fart i någon större omfattning, då tester har visat att kvaliteten på ljud och bild än så länge är dålig. Dessutom är det inte den ordinarie tv-tablån som visas utan förinspelade slingor med program. Men det pågår en utveckling av ny teknik som ska ge bättre kvalitet. Diskussioner förs om rättigheter till program, vilket kan ge bättre innehåll. Detta ökar förutsättningarna för en tillväxt av mobil-tv som ett alternativ till fast-tv för mobila användare.

En annan form av tv är webb-tv som sänds över Internet och som användaren vanligtvis tar emot via datorn. Användaren kan titta på kortare eller längre videoklipp, hela program eller filmer direkt på Internet. Med hjälp av streamingteknik är det möjligt att göra direktsändningar på Internet och att därefter erbjuda samma innehåll på beställning på webben. Exempel på webb-tv är SVT Play, Axess tv och Joost men många företag och offentliga myndigheter använder också webb-tv för t.ex. presskonferenser, möten och debatter. Enligt många bedömare fick webb-tv sitt stora genombrott under 2007 då många nya användare tillkom. Bedömningen är att denna tjänst kommer fortsätta att växa de kommande åren.

7.2.7Framtida krav på överföringshastighet

Utvecklingen av tjänster för bredband kommer att ställa krav på högre överföringshastigheter hos slutanvändaren. Det är den slut- sats vi kan dra från ovanstående bedömningar. Dessutom kommer förmodligen antalet användare och den genomsnittliga använd- ningen av bredbandtjänster att öka de kommande fem åren. Det beror på att allt fler får bredbandsuppkoppling, att tjänsterna blir alltmer lättillgängliga samt att de blir en naturlig del av vardagen. Detta gör att trafikvolymerna i näten kommer att öka. Det ställer i sin tur krav på uppgradering av IT infrastrukturen.

192

SOU 2008:40

Utveckling och trender

Ericsson bedömer att trafiken i de fasta bredbandsnäten kom- mer att vara sju gånger så stor år 2012 jämfört med år 2007, framför allt beroende på tillväxten av tv och video. Det redogör vi för i figuren nedan.

Figur 7.1

Trafikvolymen i de fasta bredbandsnäten på global nivå år

 

 

2005–2012

 

 

 

 

 

 

 

400 000 000

 

 

 

 

 

 

 

 

300 000 000

 

 

 

 

 

 

 

Terabit

 

 

 

 

 

 

 

 

IP-tv

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Årlig

200 000 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100 000 000

 

 

 

 

 

 

Internet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

Taltjänster

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Källa: Ericsson, presentation 2007-11-07

 

 

 

 

 

En liknande bedömning gör också IDC3 som förutsäger att antalet IP-tv-abonnemang i genomsnitt kommer att öka med 72,3 procent per år under perioden 2007 till och med år 2011. Detta bekräftas av en undersökning genomförd av Ernst & Young4, som visar att 42 procent av hushållen bedömer att de kommer att använda IP-tv som tv-tjänst inom 1–2 år.

Ericsson bedömer att motsvarande trafikmönster kommer gälla även för de mobila näten. Tillväxten kommer dock troligen att gå ännu snabbare, på grund av att Internettrafiken ökar och genom en överflyttning till mobila tekniker. Även taltjänster samt tv och video kommer att driva på trafikvolymen i de mobila näten.

3Svensk telemarknad – Prognoser 2007–2011, PTS, PTS-ER-2007:25

4The Bundle Jungle Europe, Navigating the European multi-play market, Stockholm 2007- 11-14, Ernst & Young

193

Utveckling och trender

SOU 2008:40

Figur 7.2

Trafikvolymen i de mobila näten på global nivå år 2005–2012

 

5 000 000

 

 

4 000 000

 

 

3 000 000

Tv/video

Terabit

 

 

 

 

Årlig

2 000 000

Internet

 

 

 

 

1 000 000

 

 

 

0

Taltjänster

 

 

 

 

 

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Källa: Ericsson, presentation 2007-11-07

 

För att få tillgång till bastjänsterna i dag behöver man i praktiken en överföringshastighet på ca 2 Mbit/s, helst symmetriskt men åtminstone nedströms. Användare som vill ta del av mer avancerade tjänster behöver upp mot 10 Mbit/s. Frågan är vilka överförings- hastigheter som de framtida bredbandstjänsterna kommer att kräva, och vad användarna kommer att fråga efter. Många bedö- mare anser att en överföringshastighet (nedströms) år 2013 behöver uppgå till ca 10 Mbit/s. Detta för att kunna hantera de flesta tjänster på Internet. Utöver det, kommer man att behöva en överföringshastighet på ca 100 Mbit/s för att kunna använda både Internet och flera samtidiga tv-kanaler med HD-kvalitet. Företagen kommer förmodligen att erbjuda en överföringshastighet på ca 1 Gbit/s till storanvändare av bredbandstjänster.

194

SOU 2008:40

Utveckling och trender

7.3Teknikutveckling

Operatörerna utvecklar och uppgraderar hela tiden bredbands- näten, för att kunna möta den ökade efterfrågan på kapacitet. Det gäller för både trådbundna och trådlösa nät. Teknikutvecklingen går framåt och med nya generationer av nätelement, utrustning och mjukvara m.m. så kan operatörerna erbjuda högre överförings- hastigheter, bättre kvalitet och nya tjänster till användarna. Figuren nedan sammanfattar hur olika trådbundna och trådlösa tekniker förväntas utvecklas fram till år 2013 och vilken dataöverförings- hastighet som är möjlig. I följande avsnitt kommer vi att beskriva de olika teknikerna med avseende på egenskaper, förutsättningar och tidsplan för lansering.

Figur 7.3 Utvecklingen av trådbundna och trådlösa dataöverföringshastigheter

 

Nedströms/nedlänk

Uppströms/upplänk

10 Gbit/s

Ethernet

 

Ethernet

 

 

 

 

1 Gbit/s

GPON

 

GPON

 

 

 

 

 

100 Mbit/s

VDSL2 +

LTE

VDSL2 +

 

 

 

 

 

 

VDSL2

WiMAX

VDSL2

LTE

 

 

 

 

10 Mbit/s

ADSL2plus

HSPA

 

WiMAX

 

SHDSL

 

ADSL

CDMA2000

HSPA

 

ADSL2plus

 

 

 

 

SHDSL

 

 

1 Mbit/ s

EDGE

 

CDMA2000

 

 

 

 

evolution

ADSL

EDGE ev.

 

 

 

 

0,1 Mbit/s

EDGE

EDGE

 

 

 

 

Mycket höga dataöverföringshastigheter över 100 Mbits/s

 

 

Höga dataöverföringshastigheter över 10 Mbits/s

 

 

Tal och låga dataöverföringshastigheter

 

Källa: Nokia Siemens, Broadband Access for all, 2007

195

Utveckling och trender

SOU 2008:40

Trådbundna nät5

Med trådbundna nät avses accessnät av koppar, koaxialkabel eller fiber som möjliggör bredbandanslutning med xDSL, kabel-tv eller fiber-LAN. Den stora fördelen med trådbundna accessnät är dess förmåga att leverera hög dataöverföringshastighet till många användare samtidigt. Det gör att operatörerna kan erbjuda nya tjänster som bl.a. IP-tv och HD-tv. Ett trådbundet nät som bygger på paktteknik ger också företagskunder möjlighet att bygga upp virtuella privata nätverk (VPN) och fildelning genom punkt-till- punkt-access. Operatörerna kan använda det befintliga koppar- accessnätet för att erbjuda bredbandstjänster, men trots en ständig utveckling för att öka DSL-teknikens överföringshastighet och kapacitet finns det en bortre fysisk gräns för vad kopparnätet klarar av. Fiber är därför det enda alternativ som kan hantera den ständigt ökande efterfrågan på överföringshastighet eftersom uppgrade- ringar av den aktiva utrustningen kan göras under hela dess livs- längd.

De trådbundna näten är inne i en förvandlingsprocess som inne- bär att fiber anläggs allt längre ut i nätet och närmare användaren, på bekostnad av koppartråd och koaxialkabel. I sammanhanget används begrepp som FTTH (fiber till hemmet), FTTB (fiber till fastigheten), FTTC (fiber till kopplingsskåpet). Den förstnämnda avser vanligtvis nyanläggning av fiber och nät, medan FTTB kan avse både nyanläggning av fiber och en uppgradering av det fasta telenätet. Däremot avser FTTC i princip endast uppgradering av det fasta telenätet.

5 De tekniska delarna i detta avsnitt baseras på material ur rapporterna: Broadband Access for All – a Brief Technology Guide, Nokia Siemens Network, 2007 och Bättre bredbandskonkurrens genom funktionell separation, Post- och telestyrelsen, PTS:ER 2007:18.

196

SOU 2008:40

Utveckling och trender

Figur 7.4 Principerna för olika former av fiberanläggning

Källa: PTS Bättre bredbandskonkurrens genom funktionell separation PTS-ER-2007:18

FTTC innebär att fiberanslutning sker till kopplingsskåp. De ligger närmare slutkunden än vad telestationen gör. Avancerad VDSL eller annan xDSL-teknik kommer att användas på den sista delen av koppartråden som löper mellan kopplingsskåpet och slutanvändaren. Det innebär att den aktiva utrustningen för VDSL måste få plats i kopplingsskåpet. Fördelarna med att installera VDSL enligt principerna för FTTC är att en högre bandbredd kan uppnås då avståndet till slutkunden kortas. Om operatörerna drar fiber hela vägen till kopplingsskåpet kan de erbjuda hög överföringshastighet till väsentligt fler kunder.

ADSL är den vanligaste DSL-tekniken. Den ger upp till 20 Mbit/s nedströms, och i bästa fall en uppströms hastighet på mellan 1 och 3 Mbit/s. För att möta efterfrågan på en högre över- föringshastighet kan operatörerna uppgradera till VDSL. Med denna teknik kan de erbjuda kunderna en överföringshastighet på upp till 100 Mbit/s i båda riktningarna.

197

Utveckling och trender

SOU 2008:40

FTTB innebär att fiber läggs hela vägen från en anslutnings- punkt till en fastighet, vanligtvis ett flerfamiljshus. Fibern ansluts därefter till en distributionspunkt i husets källare som kopplas samman med fastighetsnätet. Det är alltså det nät som förbinder samtliga lägenheter med punkten i källaren, och det kan bestå av nya kopparledningar (catkablar) eller det befintliga kopparnätet i det fasta telenätet. FTTH innebär att fiber dras hela vägen från en anslutningspunkt i accessnätet till slutanvändaren. Den teknik som i dag är vanligast för FTTB och FTTH är Ethernet, som är en etablerad teknik för höga symmetriska överföringshastigheter. Tekniken håller på att utvecklas, liksom nyare tekniker som t.ex. GPON. Det sistnämnda är en teknik för höga symmetriska överföringshastigheter som använder passiva komponenter i nätet, dvs. ingen aktiv utrustning i accessnätet.6

Utöver det fasta telenätet och fibernäten finns också koaxialkabelnät för kabel-tv. Dessa har tekniska egenskaper som medger hög bandbredd, men i dag samsas överföring av bredband med tv vilket begränsar överföringshastigheterna. Det pågår nu prov med DOCSIS 3.0 som enligt standarden medger både upp- och nedströmshastigheter på över 100 Mbit/s.

Trådlösa nät7

En trådlös tekniks täckningsområde är av stor betydelse då den avgör hur många basstationer som måste byggas, storleken på investeringskostnaden samt hur bra kvalitet det blir på tjänsten inomhus.

6Se vidare bilaga 7.

7Avsnittet bygger på rapporten Broadband Access for All – a Brief Technology Guide, Nokia Siemens Network, 2007, samt information på www.ericsson.com, www.cdg.org och www.pts.se.

198

SOU 2008:40

Utveckling och trender

Figur 7.5 Täckning för en basstation i olika frekvensband

Källa: Nokia Siemens, Broadband Access for all, 2007

Figuren visar en basstations täckningsområde i antal kvadrat- kilometer som en funktion av vilket frekvensband som används. Det är värt att notera att det behövs nästan fyra gånger fler bas- stationer i ett frekvensutrymme på två GHz än vid en GHz. Vid 3,5 GHz behövs det tio gånger fler. Generellt är det så att trådlösa nät som byggs i ett lägre frekvensband får en god geografisk täck- ning med ett färre antal master/basstationer då varje basstation kan täcka en större yta i antal kvadratkilometer. Men ett trådlöst nät i ett lägre frekvensband har inte samma möjligheter att ge lika höga överföringshastigheter som ett trådlöst nät i högre frekvensband då den tillgängliga bandbredden är lägre. En fast riktantenn utomhus hos användaren kan öka nätets täckningsgrad samt överförings- hastigheten.

Följande tre tekniker för mobila trådlösa nät finns etablerade i Sverige:

CDMA2000 i 450 MHz-bandet (3G-teknik, tredje generatio- nens mobiltelefoniteknik),

GSM/Edge (2G-teknik, andra generationens mobiltelefoni- teknik) i 900 och 1 800 MHz-bandet,

199

Utveckling och trender

SOU 2008:40

UMTS/HSPA (3G-teknik, tredje generationens mobiltelefoni- teknik) i 2 GHz-bandet.

Utöver de mobila trådlösa näten finns också andra former av tråd- lösa nät. Dessa nät är ofta baserade på tekniken Wimax.

UMTS-näten byggdes ursprungligen för att kunna hantera datatrafik med en överföringshastighet på 384 Kbit/s. Företaget Tre blev år 2006 först av operatörerna med att uppgradera sitt nät till så kallad turbo 3G med hjälp av HSPA-teknik. Detta medger en högre överföringshastighet, och gjorde det möjligt för användare att få mer avancerade bredbandstjänster till mobiltelefonen som t.ex. tv. Tekniken skapade ett stort intresse för mobilt bredband till datorn via modem eller instickskort. Under år 2007 växte efter- frågan på mobilt bredband kraftigt och samtliga UMTS-operatörer uppgraderade sina mobilnät med HSPA.

Under år 2007 lanserade också företaget Nordisk Mobiltelefon Sverige AB (NMT) sitt mobila nät i 450 MHz-bandet. Mobilnätet använder CDMA2000 EV-DO teknik, en världsomfattande stan- dard för 3G-mobiltelefoni. Nätet kan i dagsläget erbjuda överfö- ringshastigheter på upp till 3,1 Mbit/s nedströms och upp till 1,8 Mbit/s uppströms.

Det pågår en utveckling av nya versioner av HSPA och CDMA2000. Det kommer att innebära högre överföringshastighet, och att frekvensutrymmet kan utnyttjas bättre. Ett parallellt spår är utvecklingen av nästa generations mobiltekniker, 3G+, som troli- gen kommer att lanseras omkring år 2010. Det pågår en utveckling av olika standarder där CDMA2000 förväntas övergå i UMB, medan UMTS och HSPA kommer att utvecklas mot LTE.8 Det är amerikanska Qualcomm som i första hand arbetar med utveck- lingen av UMB medan Ericsson, Nokia Siemens och Alcatel- Lucent utvecklar LTE. Andra stora företag såsom Intel, Motorola och Samsung driver på utvecklingen av mobilt Wimax.

En operatör som bygger ett trådlöst nät måste ansluta varje bas- station och mast till ett gemensamt transportnät för att kunna leverera tjänster till användaren. Detta transportnät består vanligt- vis av en blandning av trådbundna alternativ eller av en kraftfull radiolänklösning. Utvecklingen går dock mot alltmer fiberbaserade lösningar. Nät av typerna HSPA, CDMA2000 och Wimax kan även

8 Med UMB menas Ultra Mobile Broadband och med LTE menas Long Term Evolution.

200

SOU 2008:40

Utveckling och trender

använda sig av DSL-teknik i transportnätet för att komma upp i högre överföringshastigheter. Standarderna LTE och UMB kom- mer däremot att ställa krav på ännu högre överföringshastigheter. Dessa hastigheter kan i praktiken endast levereras via Ethernet och GPON.

Tillgång på frekvensutrymme

Det framgår av ovanstående beskrivningar att de trådlösa näten är beroende av frekvensutrymme och av vilket frekvensband som kan användas. Detta styr räckvidden för en basstation och därmed täckningsgraden i förhållande till investeringskostnaden. PTS är den myndighet som hanterar frekvensutrymmet i Sverige och som samarbetar internationellt med att fastlägga frekvensband för olika slags radiotjänster. Myndigheten ger tillstånd för användning av radiosändare i Sverige, med utgångspunkt i denna fördelning och med stöd av bestämmelserna i lagen om elektronisk kommunika- tion.

På grund av den tekniska utvecklingen och att olika nät går samman, arbetar PTS med målet att framtida tillstånd ska vara tek- nik- och tjänsteneutrala så långt det går. Den operatör som får ett tillstånd får då själv avgöra vilka tjänster som bäst svarar mot marknadens behov. Operatören kan alltså själv välja om den vill erbjuda fasta eller fullt mobila trådlösa tjänster eller kanske båda dessa.

PTS har som mål att ytterligare frekvensutrymme för trådlöst bredband ska göras tillgängligt när det finns ett behov, och när tekniken gör det möjligt. För närvarande är följande frekvensband harmoniserade för bredbandiga tjänster, enligt nedanstående figur.

201

Utveckling och trender SOU 2008:40

Figur 7.6

Frekvensband för trådlösa nät

 

 

450 TV

GSM900 GSM1800 UMTS 2GHz

2,6 GHz

BWA 3,5 BWA 3,7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

9

 

392

 

 

70

150

155

190

200

 

200 MHz

Frekvensband för utdelning Frekvensband med utdelade tillstånd

Källa: PTS, 2008

I november 2007 avslutade PTS en auktion om tillstånden i 3,7 GHz- bandet. Spektrumauktionen omfattade totalt 1 160 tillstånd, fyra per kommun. Bredbandsbolaget (som ingår i Telenorkoncernen) vann tillstånd i hela Sverige, IT Norrbotten i 13 kommuner och TeliaSonera i 12 kommuner. Därutöver vann ett flertal aktörer tillstånd i en till tio kommuner. Bedömningen är att dessa tillstånd kommer att användas för trådlösa accesslösningar i större och mindre tätorter och då främst i områden som inte utgörs av flerfamiljshus. Räckvidden, som till stor del beror på val av teknik, bedöms vara ca tio kilometer om användaren har en riktantenn monterad utomhus.

Under första halvåret 2008 planerar PTS att genom två auktio- ner dela ut tillstånd för trådlösa tjänster i 2,6 GHz-bandet och i 1 900–1 905 MHz-bandet. Tilldelningen i 2,6 GHz-bandet är upp- delat på 15 frekvensblock. Bedömningen är att dessa frekvensband i första hand kommer att användas för att höja kapaciteten i dagens UMTS-nät när det behövs. Det kommer då främst att ske i tätorter där det nuvarande frekvensutrymmet utnyttjas för fullt. Ett av frekvensblocken kommer att vara reserverat för TDD-användning (tidsdelning som duplexmetod). Det ger förutsättningar för t.ex. Wimax och en eventuell etablering av en ny operatör. Auktionen i 1 900–1 905 MHz-bandet avser ett mindre frekvensband och omfattar ett nationellt tillstånd. Kravet är att den operatör som får tillståndet använder TDD.

Ytterligare frekvensutrymme kommer att frigöras när det ana- loga tv-nätet har stängts ner och kanske också i samband med att det nuvarande tillståndet för GSM i 900 MHz-bandet löper ut. Dessa frekvenser är särskilt intressanta då de ligger i låga frekvens- band. Det ger möjlighet till god geografisk täckning med färre master och basstationer.

I december 2007 beslutade regeringen om sändningsutrymmet för marksänd tv och att utrymme ska frigöras för annan använd-

202

SOU 2008:40

Utveckling och trender

ning. PTS fick då i uppdrag att ta fram en nationell planeringslös- ning. I den ingår att de befintliga tv-näten planeras om för att frekvensutrymme ska frigöras i en sammanhängande del av UHF- bandet (790–862 MHz). Detta frekvensutrymme frigörs då för andra användningsområden än tv-sändningar och PTS kan fördela det enligt lagen om elektronisk kommunikation. Myndigheten kommer troligen att dela ut utrymmet under år 2009/2010, men frekvensbandet är förmodligen inte fullt användbart förrän år 2012. Det beror på samordningen med övriga Europa i fråga om att stänga de analoga tv-sändningarna. En annan aspekt är att det i dag inte finns någon tillgänglig teknik för att bygga ut datanät i detta frekvensband. Bedömningen är att den kommer att utvecklas, eftersom efterfrågan kommer att vara stor både i Sverige och i övriga Europa.

Det nuvarande tillståndet för GSM i 900 MHz-bandet går ut i slutet av år 2010. Det ger upphov till i huvudsak två frågor: Blir det möjligt att använda detta frekvensband för bredbandtjänster? Hur ska tilldelningen gå till, då det i dag finns fyra operatörer som har tillstånd i frekvensbandet? Figuren nedan visar hur frekvensbandet för närvarande är uppdelat mellan de olika operatörerna.

Figur 7.7 Uppdelning av GSM 900 MHz-bandet

Ledigt

Swefour

TeliaSonera

Tele2

Telenor

 

 

 

 

 

4,9

6,8

7,2

7,2

7,2

 

 

 

 

 

Källa: PTS, 2008

”Ledigt”

1

Det finns ett ECC9 -beslut om att det ska gå att implementera UMTS (trådlöst bredband) i GSM-banden. Det pågår också en lik- nande process i EU-kommissionen och ett beslut kommer troligen snart. En del andra länder har börjat arbeta mot att GSM-banden ska kunna användas på ett annat sätt, och i vissa fall har de redan kommit fram till en lösning. PTS har som mål att spektrum ska användas effektivt och förbereder nu för att 3G-lösningar kanske ska gå att använda i GSM-banden. I det ingår att planera om fre- kvensbandet. Målet är att införa nya frekvensarrangemang i

9 Electronic Communications Committee, CEPT:s kommitté för tele- och radiofrågor (elektronisk kommunikation).

203

Utveckling och trender

SOU 2008:40

5 MHz-block (vilket gör att spektrum kan användas effektivt och för bland annat UMTS-teknik) och göra det möjligt för GSM- operatörerna att driva sina GSM-nät vidare, parallellt med att 3G implementeras.

7.4Sammanfattning

Sammanfattningsvis bedömer vi att utvecklingen fram till och med år 2013 kommer att resultera i en ökad användning av bredband. De tjänster som operatörerna erbjuder kommer att ställa krav på högre överföringshastigheter i näten. Det är framför allt använd- ningen av tv med hög kvalitet och andra former av rörlig bild som kommer att driva på trafikvolymerna i näten. Det gäller både tråd- bundna och trådlösa nät.

Det är inte osannolikt att tro att en användare år 2012 kommer att behöva en överföringshastighet (nedströms) på ca 10 Mbit/s. Detta för att kunna hantera de flesta tjänster på Internet. Det kommer dock att krävas en överföringshastighet på ca 100 Mbit/s för att kunna använda både Internet och flera samtidiga tv-kanaler av HD-kvalitet. Storanvändare av bredbandstjänster kommer troligen att vilja ha en överföringshastighet på ca 1 Gbit/s.

Det finns några trådbundna och trådlösa tekniker som kan hantera den ökade efterfrågan på överföringshastighet, enligt bedömningar i nuläget. Det är följande:

Tabell 7.1 Tekniker som kan hantera ökade kapacitetskrav

 

10 Mbit/s

100 Mbit/s

1 Gbit/s

Trådbundna

ADSL

VDSL

GPON

 

VDSL

GPON

Ethernet

 

GPON

Ethernet

 

 

Ethernet

 

 

Trådlösa

HSPA

LTE

Inga

 

Wimax

UMB

 

 

LTE

 

 

 

UMB

 

 

204

SOU 2008:40

Utveckling och trender

När det gäller de trådbundna alternativen, baseras användningen av teknikerna VDSL, GPON och Ethernet på att det finns en fiber- infrastruktur tillgänglig så nära slutanvändaren som möjligt. Det- samma gäller för de framtida trådlösa teknikerna LTE och UMB där basstationerna kommer att kräva matning av fiber eller eventu- ellt en kraftig radiolänk för att kunna hantera de stora trafik- volymerna.

205

8Behov och nytta av bredband i glesbygd och landsbygd

För att komplettera Statskontorets samhällsekonomiska analys (redovisas i avsnitt 9.3) av den föreslagna fortsatta statsstödda utbyggnaden har vi givit i uppdrag åt Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS) att beskriva och analysera hur bredbandsutveck- lingen påverkar tillväxtmål, välfärdsmål och hållbarhetsmål med speciell betoning på glesbygd och landsbygd. Särskilt viktiga områdena att belysa är lokalt näringsliv och regional utveckling, välfärd och livskvalitet, utbildning samt klimat och miljö. Detta är ett sätt att beskriva behov och även de samhällsekonomiska effek- terna av en fortsatt bredbandsutbyggnad som inte fångas av hus- hållens och företagens uppskattade betalningsvilja. Det saknas översikter och effektstudier inom de aktuella områdena och ITPS har därför gjort telefonintervjuer och hämtat in skriftliga syn- punkter från olika organisationer. ITPS har redovisat resultatet av sitt arbete i rapporten Bredbandsnät, glesbygd och samhällsnytta.1

8.1Lokalt näringsliv och regional utveckling

ITPS konstaterar i sin rapport att tillgång till bredband är av avgö- rande betydelse för det lokala näringslivet och den regionala utvecklingen. Myndigheten hävdar med stöd av olika exempel från Företagarna, Glesbygdsverket och Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) att bredband är viktigare för företag i glesbygd och på landsbygden än för andra företag.2

1Rapporten finns tillgänglig i utredningens diarium.

2Bilaga 3, Nyttan av bredband – Några exempel från verkligheten.

207

Behov och nytta av bredband i glesbygd och landsbygd

SOU 2008:40

8.1.1Bredband gjuter nytt liv i gamla branscher

Exempel på detta är textilföretag i Marks kommun utanför Borås. Många företag arbetar med s.k. smarta textilier i samarbete med Högskolan i Borås. Smarta textilier är textilier med olika inbyggda egenskaper. TST-Sweden, ett av företagen, arbetar med plagg som skyddar mot hetta, kyla, högt vattentryck eller från nedsmittning av bakterier och kemikalier. Vad betyder tillgång till kommunika- tionslösningar för företaget och dess utveckling?

Företagsledningen säger:

Det betyder oerhört mycket. Vi behöver bredband för produktutveck- ling, försäljning och för produktionen – ja, för alla våra viktiga verk- samheter. Vårt företag klarar inte av att hänga med i utvecklingen om vi är begränsade till 1 Mbit/s uppströms (ADSL). Vi har tunga filer med ritningar och mönster att skicka, vi kommunicerar kring utveck- ling och design här hemma och om produktion i Fjärran Östern.3

8.1.2Bredband är nödvändigt för fortsatt konkurrenskraft

Här tjänar jordbruket som exempel. Det som har gjort att det svenska jordbruket har överlevt är i hög grad lyckad rationalisering, med större gårdar och fler djur som följd. Det skapar förutsätt- ningar för att allt fler processer kan kontrolleras och styras över bredband. Exempel på detta är ett webbaserat mjölkanalyssystem som kräver minst 2 Mbit/s i båda riktningarna. Alternativet är provtagning på gården, varefter provet sänds till Sveriges enda laboratorium i Jönköping.

EU har beslutat att alla nötkreatur, svin, får och getter ska journalföras. Den inre marknaden förutsätter att djur ska kunna flyttas fritt. Smittrisken ökar och djurens identitet och ursprung måste kunna fastställas. Den centrala djurdatabasen hos Jordbruks- verket registrerar 176 000 händelser i månaden varav 50 procent skickas in på papper och måste hanteras manuellt (scannas m.m.). Här finns en stor rationaliseringspotential som LRF har räknat på.

Merkostnaden är 25 kronor per blankett. Hanteringen av 88 000 blanketter per månad innebär en kostnad och potentiell samhälls- vinst på 26,4 miljoner kr år om alla gårdar och bönder hade tillgång till bredband.4

3Uttalande av TST-Swedens företagsledning i ITPS rapport.

4Se beskrivning i bilaga 3.

208

SOU 2008:40

Behov och nytta av bredband i glesbygd och landsbygd

8.1.3Bredband är en förutsättning för nyföretagande

Tillgången till bredband är enligt de redovisade exemplen också en helt avgörande faktor för att nya företag ska etablera sig på en ort. Det är en förutsättning för företagens kontakt med kunder och leverantörer och inte minst för att rekrytera kompetent personal.

En representant för Marks kommun säger:

När man anställer personal frågar man inte om företaget har dator och uppkoppling. Man utgår från att det finns och fungerar. Om inte är arbetsplatsen ’dömd’. Och även om man skulle kunna rekrytera en vuxen medarbetare så kommer barnen att protestera mot att flytta till en ort utan bredband.5

Glesbygdsverket konstaterar, när myndigheten rapporterar de företagsexempel som visar glesbygdsföretagens beroende av bred- band:

att denna teknik är betydelsefull för så gott som alla företag men är särskilt betydelsefull för företag i glesa regioner med långa avstånd till kunder, leverantörer, företagstjänster m.m. Längre avstånd innebär att ett flertal nödvändiga aktiviteter tar längre tid och blir dyrare samtidigt som vissa kanske helt får väljas bort. En tillförlitlig bredbands- uppkoppling med hög kapacitet innebär för dessa företag ett väsentligt steg mot att neutralisera de geografiska avstånden när det gäller infor- mationsflöden.6

8.1.4Bredband en plattform för regional utveckling

IT och bredbandsnätens betydelse för den regionala utvecklingen beskrivs i ITPS rapport med Lumiora som exempel. Lumiora är det regionala nätet i Norrbotten och ägs av länets 14 kommuner och av landstinget. Den totala bredbandsutbyggnaden har kostat 600 mil- joner kr varav staten och EU har svarat för 530 miljoner kr och kommunerna för 70 miljoner kr. Kostnaden för Lumiora är 85 miljoner kronor.

Fibernätet har lagts både på luftledningar och i marken. Många byföreningar har medverkat för att få fiber till det egna området. Nätet har full redundans och är öppet för alla operatörer. En ope- ratör kan genom ett enda avtal med IT Norrbotten nå hela länet.

5Jan Eurenius, planeringsdirektör i Marks kommun i mail till Kurt Lundgren, ITPS, 2008- 02-11.

6Jan Lithander, Glesbygdsverket, i ett e-brev till Bredband 2013, 2008-01-16, DNR 08GV26:68:1.

209

Behov och nytta av bredband i glesbygd och landsbygd

SOU 2008:40

För närvarande håller nätet på att kopplas samman med Nordnorge. Det finns också planer på att koppla ihop nätet med norra Finland och så småningom nordvästra Ryssland, vilket skulle leda till att en mycket stor marknadsplats skapades.

Landstinget har ett elektroniskt journalsystem som är gemen- samt för fem sjukhus, 33 vårdcentraler och 34 tandvårdskliniker. En behandlande läkare i Norrbotten som är uppkopplad till Lumiora kan hämta in sjukjournaler och röntgenbilder från vilket sjukhus eller vilken vårdcentral som helst. En röntgenläkare på Kalix eller Kiruna sjukhus kan t.ex. diskutera en svårtolkad rönt- genbild med en specialist vid Sunderby sjukhus via Lumiora.

Det har skapat förutsättningar för en avancerad hemsjukvård där många mätningar kan göras hemma hos patienten. Kommu- nerna kan samarbeta i fråga om olika administrativa funktioner, och företag som finns på flera platser kan koppla ihop sig till enda företagsnät.

Näten gör också bland annat att Luleå tekniska universitet kan bedriva distansutbildning, att företag får kommunikation med högre kapacitet och lägre kostnader och att privatpersoner kan kommunicera på lika villkor som de som bor i storstäderna.

Nätet har spelat en avgörande roll både för etablerandet av flyg- platsen i Arvidsjaur och för de välkända biltestanläggningarna i Arvidsjaur och Arjeplog, där det krävs att biltestare från olika länder har en säker bredbandsuppkoppling till sina fabriker på hemmaplan. Bredbandsnätet är en integrerad del i det regionala tillväxtprogrammet inför planering av testbanor, flygplats, hotell osv.

Aktörerna i regionen har lyckats skapa både en stor uppslutning bakom nätet och en högklassig integration mellan IT-infrastruktur och vitala samhällsfunktioner som näringslivsutveckling, kommu- nal förvaltning, undervisning och utbildning. Företrädare för regionen hävdar samstämmigt nätets stora betydelse för det ekonomiska och sociala uppsving som regionen har upplevt de senaste åren.

När det gäller den fortsatta utvecklingen menar man att det finns en risk att PTS kartläggning av IT-infrastruktur kommer att visa, eller i varje fall tolkas som, att i princip alla har tillgång till någon form av bredband om man inkluderar mobilt bredband.

En företrädare för IT-Norrbotten säger:

Det man ibland glömmer med detta är att det finns vita fläckar mellan masterna om man inte förtätar med fler master. Dessutom är ju

210

SOU 2008:40 Behov och nytta av bredband i glesbygd och landsbygd

hastigheten i nätet beroende på hur många som är uppkopplade gentemot den givna masten. Det innebär att man måste ställa sig frå- gan: Vad är bredband, 56 kbit/s eller 7.2 Mbit/s som t.ex. Tele2/Telias mobila bredband ger beroende på vilket klockslag man är i nätet? Om kommunikationshastigheten är för låg så skulle man kunna definiera det som grå fläckar. [------]Om vi får en situation där vi accepterar grå fläckar och sätter ribban där det ju i alla fall är möjligt att skicka ett mejl så betyder det att vi glömmer många viktiga aspekter gällande bl.a. möjligheterna att använda sig av bredband som en plattform för t.ex. videokonferenser som är miljövänligt och effektivt ur resesyn- punkt och spar tid samt för telemedicin/E-hälsa och distansutbild- ning.7

Dessutom skulle möjligheten för företag att utveckla sin verksam- het i glesbygd minska påtagligt. Exempel på detta finns inom turistnäringen, rennäringen och hos tjänsteföretag som kan produ- cera sina tjänster på distans från den egna byn. Det skulle öka pro- blemen för företag inom t.ex. lantbruksnäringen och minska möj- ligheterna för t.ex. skogsbruket att rationalisera. Där blir det allt vanligare med kommunikation direkt från maskin till maskin.

IT-Norrbotten lägger stor vikt vid utvecklingen av akutsjuk- vården och ambulansverksamheten.

Vi vet i dag att den avgörande faktorn om vi skall överleva en viss akut skadesituation är tidsfaktorn dvs. att vi snabbt kommer under sjuk- vårdsbehandling. I ett stort geografiskt län som Norrbotten är därför ambulansverksamheten viktig. Och i dag är det så att den akuta åtgär- den sätts in redan i ambulansen till sjukhuset. I ambulanserna finns i dag avancerad sjukvårdsutrustning som kommunicerar över nätet med sjukhuset t.ex. EKG. Kommunikation upprättas mellan ambulansens sjukvårdsteam och akutintaget på sjukhuset. I dag finns det vita fläckar i vissa byar som innebär att datakommunikationen inte kan upprättas eller att kommunikationen avbryts.8

8.2Vardagsliv och livskvalitet

Enligt våra direktiv ska vi beakta att elektroniska kommunikationer ska underlätta vardagen för människor och företag i hela landet. På vilket sätt kan bredbandsnäten underlätta vardagslivet? Det finns ingen systematisk studie av svenska förhållanden, men däremot har OECD nyligen presenterat en studie av IT-användningen och dess

7Uttalande av Tony Blomqvist, vd för IT-Norrbotten, i ITPS rapport.

8ibid.

211

Behov och nytta av bredband i glesbygd och landsbygd

SOU 2008:40

nytta utifrån existerande officiell statistik. I detta kapitel refereras de resultat som är intressanta för Sverige. Därefter följer informa- tion om den svenska situationen som den tolkas av ITPS.

8.2.1Hälsa

IT bedöms som ett viktigt verktyg inom ett stort antal områden inom hälsa. Det inkluderar avancerad medicinsk utrustning, tele- medicin och patientdatabaser som stöd för diagnostisering och val av behandlingsmetoder, samordning och behandlingen av patien- terna. För individen kan Internet bli en värdefull källa för informa- tion – som den svenska välbesökta ”Vårdguiden” – men också genom olika s.k. peer-to-peer-grupper för t.ex. dyslektiker eller diabetiker som kan stödja varandra och förse varandra med erfarenheter och t.ex. olika behandlingsmetoder.

I ett bredbandsperspektiv kan det vara speciellt intressant att se hur IT har påverkat sådana företeelser som vård i hemmet eller möjligheter för äldre till s.k. kvarboende. Inte minst KK-stiftelsen har i olika sammanhang argumenterat för den samhällsekonomiska nyttan av att äldre kan vårdas i hemmet i stället för på institution. Frågan kommer att bli ännu mer aktuell i takt med att befolk- ningen åldras. Det har funnits ett betydande antal projekt inom dessa områden drivna av Carelink, Vårdalstiftelsen, KK-stiftelsen, Vinnova etc. Det saknas dock översiktsartiklar eller uppföljningar av vad dessa projekt har lett till. Det är också svårt att skaffa sig en bild av t.ex. hur många kommuner som systematiskt bedriver ett utvecklingsarbete inom detta område.

Många kommuner har infört mobila lösningar i hemtjänsten, framför allt för att underlätta dokumentation och arbetsvillkor för de anställda.

Utifrån ett glesbygdsperspektiv är det viktigt att se vilka hjälp- medel som har utvecklats för att patienterna ska kunna nå medi- cinska tjänster utan att behöva resa till ett sjukhus eller en vård- central. Hjälpmedel som kan användas i hemmet är mobil utrust- ning för att enkelt kontrollera värden som blodsocker, blodtryck, EKG och lungfunktion. Det finns också system som gör det möj- ligt att från den egna datorn läsa av avancerade kroppsfunktioner och skicka resultaten direkt till läkaren.

212

SOU 2008:40

Behov och nytta av bredband i glesbygd och landsbygd

8.2.2Utbildning

Den kanske i ett glesbygdssammanhang viktigaste aspekten på bredband och utbildning är den verksamhet som bedrivs inom landets lärcentra. Dessa kan ses som en gemensam mötesplats där vuxenstuderande på olika nivåer och inom olika ämnen kan mötas. En viktig ambition hos landets lärcentra är att den lokala kompe- tensen ska matcha behovet av arbetskraft. Ca 85 procent av landets kommuner har lärcentra och denna andel är högre för befolk- ningsmässigt små kommuner än för stora. I undersökningar uppger glesbygdskommuner i stor omfattning att de samverkar i lärcentra- nätverk och med lärcentra i andra kommuner. Man arbetar mer än i andra kommuner med telebild och fler studerar på högskole- program.9 Lärcentra är till stor del en dokumenterad del i kommu- nens utvecklings- och tillväxtstrategi. Intressanta exempel på lär- centra är mini-lärcentra i fjälldal. Alla som bor i Vilhelminas fjäll- dalar erbjuds utbildningar på alla nivåer med hjälp av flexibla undervisningstekniker.10

Distansundervisningen har ökat snabbt under det senaste årtiondet. Antalet distansstudenter har tredubblats sedan läsåret 1996/97 och 2005/06 läste över 82 000 studenter på distans. Det motsvarar drygt 20 procent av alla studenter. Detta betyder att medan det totala antalet högskolestuderande har gått ned så har de distansstuderande blivit många fler. De flesta av dessa studerar vid nätuniversitet och enligt Högskoleverket rekryterar nätuniversite- tet i större utsträckning än högskolor i allmänhet nybörjarstuden- ter med arbetarbakgrund, studenter som bor i glesbygd och stu- denter som bor längre ifrån lärosätet.11

Distansundervisningen har uppenbarligen blivit en viktig förut- sättning för vuxenutbildning och kompetensförsörjning i gles- och landsbygd. Oavsett om den studerande sköter sina studier via ett lärcenter eller direkt från hemmet så är det viktigt med goda bred- bandsförbindelser. Det behövs inte bara vid de olika lärcentra, utan också till de studerandes hem som i stor utsträckning finns i gles- bygd eller landsbygd.

IT och bredband används också för distansöverbryggande undervisning i grundskolan. Det mest citerade exemplet är Pajala

9Nationellt centrum för flexibelt lärande. Lärcentra 2005. Lokal infrastruktur för kompetensförsörjning, s. 25.

10AnnJessica Ericsson, Södra Lapplands forskningsenhet. Mini-lärcentra i fjällkommun – att studera i den yttersta glesbygden, s. 34, 2006.

11Universitet & Högskolor: Högskoleverkets årsrapport 2007. Rapport 2007:33 R.

213

Behov och nytta av bredband i glesbygd och landsbygd

SOU 2008:40

där alla skolenheter i kommunen med hjälp av bredband och video- konferenssystem får tillgång till samma utbud. Modellen innebär att lärare undervisar flera klasser samtidigt. Pajalamodellen har också spridits till bl.a. Dorotea, Vilhelmina och Åsele.

Ytterligare exempel är de elever i Vilhelmina, Nordmaling och Umeå som får modersmålsundervisning i bl.a. samiska med lärare i Storuman. Modersmålsundervisning för andra elever i Nordmaling och Umeå bedrivs på distans från Stockholm. En förutsättning är här förstås bredband och en bra samordning mellan skolor, kom- muner och stadsnät.

8.2.3Bryta utanförskap

Att bryta utanförskap handlar bl.a. om att bygga socialt kapital. Socialt kapital har av OECD definierats som nätverk tillsammans med gemensamma normer, värderingar och ömsesidig förståelse som underlättar samarbete inom eller mellan grupper.12

En undersökning från Australien visar att kontakterna med vän- ner och släktingar ökar med tillgången till Internet. Ökar gör också kontakterna med myndigheterna. Dessa kontakter är positiva, de stärker individernas sociala identitet, sociala roller och förstärker de sociala stödmekanismerna.13

I en finsk undersökning svarade 70 procent av de tillfrågade att de absolut eller till viss grad instämde i påståendet att e-posten gjorde det möjligt för dem att upprätthålla kontakter som de annars inte skulle ha.14 I en annan undersökning konstaterades att det fanns starka samband mellan användningen av IT och olika aspekter på socialt kapital. Det tydligaste sambandet var delaktig- het i lokalsamhällets angelägenheter, som frivilligarbete eller olika fritidsverksamheter.15

I en amerikansk enkätstudie har man frågat hur Internet har påverkat individens beslut i olika avseenden. En första studie genomfördes 2002 och undersökningen följdes upp 2005. Andelen som ansåg att Internet spelade en avgörande eller viktig roll för olika beslut i livet hade ökat till år 2005. Den andel som ansåg att

12OECD (2001). The Well-being of Nations. The Role of Human and Social Capital, OECD, Paris, http://www.oecd.org/dataoecd/48/22/1870573.pdf.

13DCITA (Australian Department of Communications, Information Technology and the Arts). The Role of ICT in Building Communities and Social Capital, Canberra 2005.

14Statistics Finland (2006), From Citizen to eCitizen: Results from statistical surveys about Finns use ofICT in 1996.

15Statistics Finland (2006), Social Capital in Finland: Statistical Review.

214

SOU 2008:40

Behov och nytta av bredband i glesbygd och landsbygd

Internet hade varit viktigt när det gällde att välja skola/universitet för egen eller för barnens del hade t.ex. ökat med 42 procent.16

Trots att utanförskapet – arbetsmarknadsmässigt, ekonomiskt och socialt – har varit en högt prioriterad fråga på den politiska arenan i Sverige de senaste åren saknas det studier om samband mellan utanförskap och Internet eller bredband. Inte heller har denna fråga varit aktuell i den IT-politiska debatten.

Frågan om bredband och utanförskap har däremot behandlats av EU och Regionkommittén:

Regionkommittén anser att den infrastrukturella digitala klyftan, det vill säga mellan dem som bor i områden där infrastruktur och avance- rade tjänster finns tillgängliga och dem som bor i områden med per- manenta geografiska och naturbetingade handikapp där sådan infra- struktur och sådana tjänster inte finns tillgängliga, är en klart häm- mande faktor för allas deltagande i informationssamhället och för möjligheterna, särskilt för den offentliga sektorn, att ta fram innova- tiva former för interaktion med de egna kunderna, medborgarna och företagen. Ur demokratisk synvinkel innebär detta en allvarlig brist.

Under rubriken ”Inget utanförskap – ökad integration genom e- förvaltning” skriver Regionkommittén:

… en inkluderande e-förvaltning handlar om både kampen mot nya former av utanförskap som kan uppstå när tjänster läggs ut på nätet (den infrastrukturella och kulturella digitala klyftan), och en förstärk- ning av politiken mot socialt utanförskap med hjälp av informations- och kommunikationsteknik.17

8.3Offentliga e-tjänster

I den svenska bredbandspolitiken har offentliga e-tjänster ofta åbe- ropats som argument för att få till stånd en IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet över hela landet. Det kan därför vara av intresse att undersöka hur långt den s.k. e-förvaltningen har nått i detta avseende.

I en nyligen publicerad rapport menar Verva att läget då det gäller utvecklingen av e-förvaltningen i princip är ganska gynnsamt. En stor del av myndigheternas ärenden hanteras helt eller delvis automatiserat och volymen på detta är ca 450 miljoner ärenden om

16Pew Internet and American Life Project (2006), The Internet’s Growing Role in Life’s Major Moments.

17Yttrande från Regionkommittén om att överbrygga bredbandsklyftan och Handlingsplan i2010 för e-förvaltning. (2007/C 146/09).

215

Behov och nytta av bredband i glesbygd och landsbygd

SOU 2008:40

året. I analysarbetet kategoriseras processerna som helt, delvis eller inte alls automatiserade. I de undersökningar Verva har gjort hos myndigheterna är 30 procent av de 357 ärendeslagen redan i dag, enligt myndigheternas bedömningar, helt automatiserade vilket motsvarar 84 procent av den totala årsvolymen av ärenden hos de 66 myndigheterna som har besvarat enkäten.18

Då det gäller frågan om e-förvaltningen verkar det vara ett bety- dande problem att det är en stor skillnad mellan tillgång till och användning av elektroniska system.

Mycket av e-förvaltningen har hittills gått ut på att sprida information på nätet. Tillhandahållandet av blanketter osv. har minskat ledtider och besvär för användaren. En ny tendens inom e- förvaltningen är en mycket medveten utveckling mot självbetjä- ning. Försäkringskassan och arbetsförmedlingen är exempel på detta. Istället för att skicka in blanketter, faxa eller ringa in infor- mation kan man redan nu utbyta information direkt med försäk- ringskassan på elektronisk väg. När nya Arbetsförmedlingen beskriver hur den tillhandahåller tjänster till kunderna nämns i tur och ordning webbplatsen, den telefonbaserade kundtjänsten och de lokala arbetsförmedlingarna. Webben är troligen redan nu den huvudsakliga informationsplattformen inom det kluster som arbetsförmedlingsverksamheten börjar likna.19

Regeringen har nyligen presenterat en handlingsplan för e- förvaltningen. Syftet med denna är att det år 2010 ska det vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att utöva sina rättig- heter och fullgöra sina skyldigheter samt ta del av förvaltningens service.20

Företagare pekar ofta på den administrativa bördan för företa- gen. Regeringen har satt som mål att lätta den administrativa bör- dan med 25 procent fram till år 2010. Vid sidan av regelförenklingar krävs då också bättre möjligheter för företagen att utbyta informa- tion med myndigheter, dvs. tillgång till bredband för att öka möj- ligheterna att utnyttja offentliga e-tjänster.

Det fortsatta arbetet med e-förvaltningen kommer att starkt betona användarperspektivet. En intressant utveckling i detta avse- ende är arbetet med att inrätta lokala servicekontor. Regeringen tillsatte i maj 2007 en särskild utredare som har i uppgift att stödja

18Hur är läget? – 2007 års uppföljning av myndigheternas arbete med e-förvaltning. Statskontoret, 2008-02-06, 2007/129.

19Se http://platsbanken.arbetsformedlingen.se/Standard/Start/Start.aspx.

20Finansdepartementet (2008). Nationell handlingsplan för den svenska eFörvaltningen.

216

SOU 2008:40

Behov och nytta av bredband i glesbygd och landsbygd

de statliga myndigheterna i deras arbete med att inrätta lokala servicekontor:

Utredaren skall också stödja andra samverkansinitiativ mellan myn- digheter och kommuner för att bryta utanförskapet. I uppdraget ingår vidare att utreda former för samverkan mellan statliga myndigheter och kommuner. Utredaren skall driva på utvecklingen av en effektivare offentlig service och tjänsteproduktion som utnyttjar den moderna informations- och kommunikationsteknikens möjligheter. Målet skall vara att förbättra tillgängligheten till offentlig service i hela landet och att möjliggöra en fortsatt effektivisering av den offentliga tjänste- produktionen.21

I ett långsiktigt perspektiv är det tydligt att den offentliga tjänste- verksamheten mer och mer kommer att hanteras genom elektro- niskt baserad självbetjäning. Troligen kommer de statliga ambitio- nerna mer och mer att flyttas över till kommunerna. För att de stora samhällsekonomiska vinsterna av detta ska kunna bli verklig- het måste i princip alla medborgare ha tillgång till goda och framför allt pålitlig IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet. Om denna vision ska förverkligas måste också ett stöd till medborgarna läggas in på något sätt. Många tidigare visioner av e-samhället har förbisett svårigheterna i att göra visionerna till verklighet. En framtidssäker och robust IT-infrastruktur som i princip når alla medborgare är en nödvändig förutsättning för att visionen om e- förvaltningen ska kunna bli verklighet.

8.4Ett konkurrenskraftbaserat synsätt

Det finns olika sätt att se på den typ av bredband som behövs i glesbygd och landsbygd. Det första synsättet innebär att man ritar en svartvit bredbandskarta över ett område, nation eller region eller över hela Europa. En miniminivå definieras som tillåter något som för de flesta verkar rimligt, t.ex. möjligheten att skriva och ta emot e-post. Fokus riktas mot dem som är absolut längst ut i periferin. Den kapacitet som borde vara möjlig att erbjuda till denna plats under en viss tidsperiod, blir sedan normen för hela geografin. Denna kapacitet – som EU i dag definierar som ett nät som kan uppgraderas till 2 Mbit/s nedströms i accessen – blir tak i stället för golv. För många länder och regioner innebär en sådan gräns en hög

21 Myndighetssamverkan vid lokala servicekontor. Dir. 2007:68.

217

Behov och nytta av bredband i glesbygd och landsbygd

SOU 2008:40

ambitionsnivå medan det för ett IT-moget land som Sverige är klart otillräckligt på några års sikt.

Det synsätt som tonar fram i företagsexempel och uttalanden som ITPS rapport citerar har helt andra utgångspunkter. ITPS per- spektiv är mer mångfasetterat och mer dynamiskt än den indelning av geografin i svarta eller vita områden som EU-perspektivet teck- nar. De vita fläckarna finns också här med i bilden men framför allt betonas behovet av att få fram fiber till neutrala fastighetsnära anslutningsnoder.

Vidare betonas behoven av att uppgradera och modernisera näten på olika nivåer. Behovet av att ersätta xDSL-lösningar med fiber påtalas utifrån företagarperspektiv, men de lokala och regionala företrädarna rapporterar att även hushållen börjar fråga efter nät med högre kapaciteter. Ofta påpekar man behovet av att skapa redundans i näten. Argumentet är att när bredbands- tjänsterna kommer in i alltmer samhällskritiska funktioner för indi- vider, offentlig förvaltning och näringsliv så måste denna garanti byggas in.

Det är slående hur stora skillnaderna i perspektiv är mellan de regionala och kommunala samhällsplanernas synpunkter och de som hävdar att EU:s krav på 2 Mbit/s nedströms är tillräckligt. Denna kapacitet skulle inte klara av de krav som finns hos textil- företagen i Marks kommun, när de ska sända mönster och arbeta med formgivning med kunder och producenter runt hela världen. Företagen har tillgång till denna kapacitet och mer därtill i dag, men de klarar sig inte med detta. Det gör inte heller de företag i Stockholms glesbygd som arbetar i realtid med företag som Scania, eller det livsmedelsföretag i Skåne som tidigare arbetade med en ägare i Malmö men nu måste kommunicera med och anpassa sina redovisningssystem osv. till en ny amerikansk ägare. Även jord- brukets krav är större än 2 Mbit/s nedströms. För alla dessa företag

– samtliga i glesbygd – är uppströmskapaciteten lika viktig som nedströmskapaciteten.

När praktikerna i företag, kommuner och regioner tänker kring kapacitetskrav och bredbandsbehov är utgångspunkten en svensk verklighet. De tycks i första hand utgå från ett entreprenörs- och företagarperspektiv. Med ett enda ord skulle synsättet kunna beskrivas som konkurrenskraftbaserat. Det första kriteriet är därför att bredbandslösningarna ska hjälpa det lokala näringslivet att bevara sin konkurrenskraft.

218

SOU 2008:40

Behov och nytta av bredband i glesbygd och landsbygd

Efter det lokala näringslivets konkurrensförmåga innebär den andra typen av svar att de regionala och lokala representanterna ofta hänvisar till vad de uppfattar som regionala rättvisefrågor. De vill avvärja en situation som medför att medborgarna i glesbygd inte får samma möjligheter att delta i samhällslivet som övriga medborgare. De vill undvika ett socialt utanförskap som har regio- nala grunder.

En tredje typ av svar pekar ut vissa satsningar man vill göra i kommunen eller regionen för att flytta fram positionerna. I mot- sats till de mer allmänt inriktade svaren i den förra kategorin har dessa en mer lokalspecifik inriktning. Det gäller t.ex. akutsjukvård i ambulanser, försök att förlänga den tid de fritidsboende stannar, satsning på glesbygdsskolor och speciallösningar för jord- eller skogsbruk. Ibland, men inte alltid, betonas också olika aspekter på bredbandsnätens bidrag till hållbar utveckling.

8.5Samhällsekonomisk nytta

Bedömningar om framtiden är förknippade med en grundläggande osäkerhet. De delar av ett fortsatt stöd som gäller ytterligare förgrening av de nät som redan finns, kommer troligtvis att leda till att det blir allt färre nya abonnenter per investerad krona. Det vill säga att kostnaderna för varje ny abonnent ökar på marginalen. Samtidigt finns det ökade kapacitetskrav i gamla områden. Företag kommer att fråga efter fiber för att klara konkurrenskraven. Förut- sättningen för detta är att fiber dras fram till en någorlunda närlig- gande anslutningspunkt. Anslutningskostnaden för företaget i fråga måste vara överkomlig.

Genomgången av teknik- och användarutvecklingen i kapitel 7 visar att utvecklingen skapar nya typer av användarefterfrågan och behov. Denna utveckling kommer inom några år att dra in över Sverige med full styrka. Allt fler företag och myndigheter kommer att börja använda tjänster med kapacitetsbehov på 10 Mbits/s och många användare kommer att behöva uppströmshastigheter på åtminstone 2 Mbits/s. Om marknaden inte kan tillgodose de efter- satta områdena inom överskådlig tid riskerar vi att skapa nya digi- tala klyftor gentemot dessa.

Nollalternativet(se avsnitt 9.1.4) leder till en fläckvis tillgänglig- het med gråzoner där det i värsta fall bara går att skicka e-post, men där högre kommunikationskvalitet beror på var man befinner sig i

219

Behov och nytta av bredband i glesbygd och landsbygd

SOU 2008:40

förhållande till en mast och på vilket klockslag man är ute på nätet. I sådana lägen är det inte möjligt att använda sig av bredband som en plattform för t.ex. videokonferenser, telemedicin och distans- utbildning.

ITPS genomgång nämner användarbehov av olika slag där grå- zonens osäkerhet kan få negativa effekter för

-det lokala näringslivets konkurrenskraft,

-regional rättvisa, dvs. medborgarna riskerar att inte få likvärdiga möjligheter som andra till ett normalt deltagande i samhällslivet,

-vissa specifika användningar sätts i fara, t.ex. akutsjukvård i ambulanser, försök att förlänga den tid de fritidsboende stannar, satsning på glesbygdsskolor och effektivitetshöjningar i jord- eller skogsbruk.

Vårt förslag, det s.k. basinfrastrukturalternativet (se avsnitt 9.1.3), lyfter in de eftersatta områdena på lika villkor med huvuddelen av landet.

Det finns för samhället som helhet mål som är värda att efter- sträva. Målen motsvaras inte alltid av uttalad betalningsvilja men de kan tilldelas ett politiskt pris. Om vi betraktar förgreningsaspekten av det nya stödet jämfört med det tidigare, borde det vara så att ju längre ut i periferin man kommer desto svagare blir tillväxtaspek- terna, som ofta kan mätas i termer av betalningsvilja. Desto star- kare blir i stället de politiska värdena som är sammansatta av sådana begrepp som ITPS har berört i sin rapport, t.ex. utanförskap, lik- värdig behandling, förutsättningen för ett normalt deltagande i samhällslivet. Det är faktorer som måste beaktas då det gäller att bestämma samhällsnyttan av en fortsatt bredbandsutbyggnad.

Bredband har kommit att bli en alltmer självklar del av vad med- borgare och företag förväntar sig, även i glesbygd och landsbygd. Då det gäller förhållandet mellan betalningsvilja och kostnader finns det faktorer som talar för både ett sämre respektive ett bättre utfall när man jämför den eventuella nya stödperioden med den gamla. Då det gäller politiskt bestämda värden, som inte låter sig mätas i termer av förhållandet betalningsvilja mot kostnader, så är nog marginalavkastningen av de först investerade medlen under den nya perioden påtagligt högre än under den tidigare.

Detta beror dels på att de sociala välfärdsaspekterna får större tyngd i periferin, dels på att de politiska kostnaderna då börjar stiga

220

SOU 2008:40

Behov och nytta av bredband i glesbygd och landsbygd

för att vissa inte har tillgång till något som alltmer börjar anses vara en nödvändig förutsättning för normalt deltagande i samhällslivet.

Prissättningen på de effekter som inte lätt kan mätas bestäms i politiska processer. Om alla faktorer läggs ihop, och med rimliga priser på de politiska effekterna, finner vi inga skäl att anta att det nya stödet har sämre förutsättningar att bli samhällsekonomiskt effektivt än det tidigare stödet ansågs ha då det sjösattes.

221

9Beräkningar av investeringskostnader

I detta kapitel redovisar vi de beräknade investeringskostnaderna för att ge de eftersatta områden som identifierades i kapitel 6 tillgång till IT-infrastruktur med hög överföringshastighet. Beräkningarna har gjorts utifrån olika investeringsalternativ. Dessutom görs en utvärdering om de olika investeringsalternativen är samhällseko- nomiskt lönsamma eller inte.

9.1Inledning

Vi har givit Ernst & Young i uppdrag att göra indikativa beräk- ningar av kostnaderna, i dag och i framtiden, för att bygga ut bred- band till de eftersatta områdena som tidigare identifierats enligt olika alternativ.

Kostnadsberäkningarna är baserade på den kartläggning som Post- och telestyrelsen har gjort av förutsättningarna för tillgång till bredband som redovisats i kapitel 6. Dessutom har Ernst & Young intervjuat olika aktörer på marknaden för att hämta in uppgifter om aktörernas investeringsplaner, strategi för nätplanering, de olika kostnadskomponenterna som ska inkluderas vid en investerings- beräkning och annat som har varit relevant för att genomföra upp- draget. En central komponent i kostnadsberäkningarna har varit det rutnät över Sverige som har legat till grund för PTS kartläggning. Varje ruta mäter 250 x 250 meter och för varje ruta har myndigheten kartlagt antalet boende, antalet arbetsställen och förutsättningar för tillgång till infrastruktur för bredband.

De genomförda kostnadsberäkningarna baseras på tre olika inve- steringsalternativ som vi har definierat. Dessa kommer presenteras närmare här nedan. Dessutom har vi definierat ett nollalternativ

223

Beräkningar av investeringskostnader

SOU 2008:40

som kommer att användas i känslighetsanalysen för de olika beräk- ningsalternativen.

9.1.1xDSL-alternativet

Alternativet förutsätter att alla abonnenter som i dag har access till TeliaSoneras fasta telefonnät har möjlighet att få tillgång till bred- band, förutsatt att samtliga telestationer uppgraderas med fiber och utrustas med xDSL-teknik. Det här är ett förhållandevis snabbt och enkelt sätt att nå ut med IT-infrastruktur med hög överföringshas- tighet till en övervägande del av landet.

När PTS har kartlagt förutsättningarna för tillgång till bredband via xDSL har de utgått från TeliaSoneras telestationsområden och antagit att alla anslutningar inom ett stationsområde där telestationen kan leverera xDSL också i praktiken har möjlighet att få bredband via xDSL. Detta gäller oavsett eventuella begränsningar i access- nätet eller i stationsbyggnaden. I det fall hela området har alternativ bredbandstäckning via exempelvis HSPA, kabel-tv eller fiber-LAN anses det också ha möjlighet att få tillgång till bredband. Den befolkning och de arbetsställen som inte omfattas av ovanstående kriterier definieras som eftersatta områden och är då ca 113 000 personer och 33 000 arbetsställen.

Kostnaden för att uppgradera telestationer så att de kan leverera xDSL består enligt beräkningar dels av kostnaden för att ansluta dem med fiber, dels av kostnader för att bygga ut elförsörjningen m.m. när det krävs. Kostnaderna för den aktiva xDSL-utrustningen, utbyggnad av accessnät eller abonnentutrustning ingår inte i detta alternativ. Alternativet tar inte heller hänsyn till eventuella tekniska hinder i accessnätet som kan göra det omöjligt att få bredband via xDSL i praktiken.

9.1.2Visionsalternativet

Utgångspunkten i visionsalternativet är att Sverige behöver en långsiktigt hållbar IT-infrastruktur som kan hantera framtida tjänster, behov av höga överföringshastigheter och stigande trafik- volymer. För att det ska bli möjligt behövs en finmaskig fiberbaserad infrastruktur i alla delar av landet. Marknaden bedöms tillgodose behovet av fiberinfrastruktur och höga överföringshastigheter i

224

SOU 2008:40

Beräkningar av investeringskostnader

tätorter och i vissa små orter. Risken är däremot stor att en majo- ritet av småorterna och områden utanför tätorter och småorter kommer att hamna efter då investeringen är hög i förhållande till antalet möjliga kunder. Det finns inga förutsättningar att få en rimlig avkastning på investeringen. Detta gör att den digitala klyf- tan mellan tätort, småort och områden utanför tätorter och små- orter kan förväntas öka. De som bor och verkar i dessa områden kommer inte att kunna ta del av samma tjänster som de som bor och verkar i övriga delar av landet, vilket skapar orättvisa.

Visionsalternativet är ett fristående investeringsalternativ och förutsätter inte att viss utbyggnad redan har skett enligt xDSL- alternativet. Detta alternativ skiljer sig från xDSL-alternativet när det gäller geografisk täckning, eftersom det bara omfattar småorter och områden utanför tätorter och småorter. Beräkningarna tar dessutom hänsyn till att nya eftersatta områden kan uppstå fram till och med år 2013. Det beror på att befintlig fysisk infrastruktur behöver uppgraderas för att kunna möta det ökade behovet av högre överföringshastigheter.

Utgångspunkten i denna beräkning är små orter med mellan 50 och 199 invånare, samt områden utanför tätorter och småorter. Från detta räknar vi bort följande:

befolkning och arbetsställen som finns inom en radie av en kilo- meter från en fiberanslutningspunkt,

befolkning och arbetsställen som finns inom en kilometer från en telestation med fiber,

befolkning och arbetsställen som har täckning av HSPA.

Den befolkning och de arbetsställen som inte omfattas av de ovan- stående kriterierna finns i eftersatta områden. De inbegriper då 525 000 personer och 149 000 arbetsställen.

I visionsalternativet görs en kostnadsberäkning av hur stor inve- steringskostnaden är för att bygga ut ett finmaskigt nät av nya anslutningspunkter (noder) i de eftersatta områdena. Detta ger då möjlighet att använda olika accesstekniker för att ansluta använda- ren till fibernoden. Beräkningen tar hänsyn till vad fiber kostar, vad det kostar att dra fiber till noden från närmaste fibrerade anslut- ningspunkt, och kostnaden för att bygga ett enkelt skåp, om det behövs. För att göra beräkningarna i detta alternativ har vi dessutom valt ut två exempelkommuner, nämligen Eda och Ånge kommun.

225

Beräkningar av investeringskostnader

SOU 2008:40

Vi har noggrant studerat den geografiska fördelningen av de rutor i kommunen som saknar tillgång till infrastruktur och hur en utbyggnad enligt visionsalternativet skulle kunna göras.

9.1.3Basinfrastrukturalternativet

Basinfrastrukturalternativet är en variant av visionsalternativet. Även i detta alternativ är utgångspunkten att Sverige behöver en långsiktigt hållbar IT-infrastruktur som är anpassad för framtida tjänster, behov av höga överföringshastigheter och stigande trafikvolymer. Det ska göras möjligt genom att fiberbaserad basinfrastruktur byggs ut i alla delar av landet. Inte heller i detta alternativ antas marknaden kunna bygga ut infrastruktur i de nuvarande och framtida eftersatta områdena, på marknadsmässiga villkor.

Beräkningarna i basinfrastrukturalternativet omfattar små orter med mellan 50 och 199 invånare, samt områden utanför tätort och småorter. Från detta räknar vi bort:

befolkning och arbetsställen som finns inom en radie av två kilometer från en fiberanslutningspunkt,

befolkning och arbetsställen som finns inom två kilometer från en telestation med fiber,

befolkning och arbetsställen som har täckning av HSPA.

Den befolkning och de arbetsställen som inte omfattas av ovanstå- ende kriterier definieras som eftersatta områden. De uppgår då till 315 000 personer och 92 000 arbetsställen. Se vidare känslighets- analysen i avsnitt 6.3.

Basinfrastrukturalternativet tar hänsyn till vad det kostar att dra fiber till ett antal nya anslutningspunkter (noder) i de eftersatta områdena. Nätet är dock inte lika finmaskigt som i visionsalternativet men ger också förutsättningar för att använda olika accesstekniker för att ansluta användaren till fibernoden. I övrigt har beräkning- arna gjorts enligt samma principer som i visionsalternativet.

226

SOU 2008:40

Beräkningar av investeringskostnader

9.1.4Nollalternativet

I nollalternativet spelar den befintliga täckningen av 3G-tekniken CDMA2000 en stor roll när de eftersatta områdena byggs ut. Utgångspunkten i nollalternativet är att investeringar görs för att förtäta CDMA2000-nätet så att de som i dag täcks av denna infra- struktur också i praktiken kan teckna ett bredbandsabonnemang. Dessutom görs ytterligare investeringar för att ge de ca 2 400 personer och 900 arbetsställen som enligt PTS kartläggning helt saknar infrastruktur tillgång till CDMA2000. Det är viktigt att notera att dessa investeringar endast kommer att förverkligas om de kan göras på marknadsmässiga villkor, vilket inte bedöms som sannolikt för en övervägande del av de eftersatta områdena (se bilaga 7). I beräkningarna kommer vi att använda nollalternativet för att göra känslighetsanalyser för de olika alternativen.

9.2Resultat av kostnadsberäkningarna

9.2.1xDSL-alternativet

Enligt beräkningarna kostar xDSL-alternativets basversion ca 2 600 miljoner kr. Den största delen av kostnaden är att anlägga fiber, medan det endast behövs ca 10 miljoner kr för att uppgradera tele- stationerna. Beräkningarna utgår från att 1 135 telestationer, spridda över hela landet, förses med en fiberanslutning. Se tabellen nedan.

227

Beräkningar av investeringskostnader SOU 2008:40

Tabell 9.1

Resultat av xDSL-alternativet

 

 

 

 

Resultat xDSL-alternativet

 

 

Antal telestationer utan xDSL (totalt)

 

1 994

Exkludera stationer med alternativt bredband

-288

Exkludera stationer klassad som "Annan verksamhet"

-31

Exkludera stationer med mindre än 20 hushåll

-540

Antal telestationer att beräkna xDSL-stöd

1135

Kostnadsberäkning för xDSL-alternativet (MSEK)

 

Genomsnittligt avstånd för att dra fiber per station (fågelvägen)

8 694

Kostnad fiber / meter (kr)

 

280

Antal telestationer som skall fibreras (11 av 1135 har redan fiber)

1 124

Kostnad för fiber (mnkr) (ojusterat)

 

2 736

Fågelvägsjustering (LRIC-modell "PTS")

127%

Kortaste avstånd till station justering (genomsnitt exempelkommuner)

75%

Kostnad för fiber (mnkr) (justerat)

 

2 610

Antalet telestationer som skall uppgraderas (20% av 1135)

227

Kostnad per station för uppgradering (kr)

40 000

Kostnad för uppgradering av station (mnkr)

10

 

 

Total beräknat kostnad för xDSL-alternativet (mnkr)

2 620

Känslighetsanalys

Den beräknade kostnaden för xDSL-alternativet beror på a) vid vilken nivå gränsen går för det minsta antalet abonnenter som en telestation kan ha för att anslutas med fiber, samt b) om man tar hänsyn till den befintliga täckningen av 3G-tekniken CDMA2000.

Beräkningen i xDSL-alternativet har gjorts utifrån förutsätt- ningen att telestationer med mindre än 20 anslutna abonnenter räknas bort, det vill säga att de inte ingår i beräkningen. Om den lägsta gränsen för antalet anslutningar höjs till 100 så sjunker inve- steringskostnaden till ca 500 miljoner kr. Samtidigt sjunker antalet hushåll och verksamhetsställen som får tillgång till bredband från ca 87 000 till ca 45 000. Om däremot alla telestationer utan alternativt bredband ska få tillgång till xDSL oavsett antalet anslutningar (d.v.s. även telestationer med färre än 20 anslutningar), beräknas kostnaden bli ca 4 700 miljoner kr.

Om man även tar hänsyn till de abonnenter som i dag uppges ha täckning av trådlöst bredband via 3G-tekniken CDMA2000, allt annat lika, kan man beräkna kostnaden för att ge xDSL till alla

228

SOU 2008:40

Beräkningar av investeringskostnader

telestationer med mer än 20 anslutningar och som saknar täckning av CDMA2000-nätet till ca 400 miljoner kr. Se tabellen nedan.

Tabell 9.2

Känslighetsanalys 1

 

 

 

 

Känslighetsanalys

 

 

mnkr

 

Inkludera CDMA 2000

 

2 600

Ja

Nej

 

0

700

4 700

Stöd bara för

20

400

2 600

40

200

1 500

stationer med > x

60

100

1 000

hushåll

80

100

700

 

 

100

0

500

 

 

 

 

En ytterligare känslighetsanalys visar att det som kostar absolut mest är att ansluta telestationen med fiber, medan kostnaden för att uppgradera själva stationen har liten inverkan på totalkostna- derna. Skulle beräkningen ske med en totalkostnad på 350 kronor per meter fiber, i stället för 280 kronor per meter fiber som i bas- alternativet, skulle alternativet totalt kosta drygt 3 300 miljoner kr. Om beräkningen görs med en kostnad på 200 kronor per meter sjunker den totala kostnaden till ca 1 900 miljoner kronor.

Tabell 9.3

Känslighetsanalys 2