Ett energieffektivare Sverige, del 1

Ett energieffektivare Sverige

Delbetänkande av Energieffektiviseringsutredningen

Stockholm 2008

SOU 2008:25

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003.

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice

Tryckt av Edita Sverige AB

Stockholm 2008

ISBN 978-91-38-22931-6

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Maud Olofsson

Regeringen beslutade den 14 juni 2006 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag till hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/32/EG om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster skall genomföras i Sverige (dir. 2006:89). Uppdraget omfattar även att utreda och förslå viktningsfaktorer för el, fjärrvärme, fjärrkyla och oljeprodukter, som ska återspegla de olika energibärarnas omvandlings- och distributionsförluster. Utredaren skall också framlägga ett förslag till Sveriges första nationell handlingsplan för effektiv energianvändning enligt EG- direktivets artikel 14.2.

Till särskild utredare förordnades den 6 februari 2007 förre verkställande direktören Tomas Bruce.

Att som experter biträda utredningen förordnades från och med den 14 maj 2007 förbundsjuristen Katarina Abrahamsson, Villa- ägarnas Riksförbund, avdelningsdirektören Tea Alopaeus, Natur- vårdsverket, fastighetsekonomen Linda Andersson, Sveriges kom- muner och landsting, avdelningsrådet Stig-Arne Ankner, Kon- kurrensverket, miljöcontrollern Maria Blechingberg, Göteborg Energi, ordföranden Lotta Bångens, Föreningen Sveriges energi- rådgivare, tekn. lic. Sven-Allan Eklund, Svensk Energi, kanslirådet Sven-Olov Ericson, Näringsdepartementet, tekn. lic. Anna Forsberg Energimyndigheten, civilingenjören Mikael Gustafsson, Svensk Fjärrvärme, civilingenjören Karin Haara, Svebio, civil- ekonomen Ingela Hedge, SPI, civilingenjören Ulrika Jardfelt, SABO, fastighetschefen Jari Lalli, Statens fastighetsverk, divisions- chefen Lise Langseth, Boverket, förhandlingschefen Anders Mattsson, Hyresgästerna, ämnesrådet Lotta Medelius-Bredhe,

Finansdepartementet, miljödirektören Lars Nilsson, Vägverket, departementssekreteraren Lars Roth, Miljödepartementet, civil- ingenjören Birgitta Resvik, Svenskt Näringsliv, departementssekre- teraren Henrik Wingfors, Näringsdepartementet samt utveck- lingschefen Bengt Wånggren, Fastighetsägarna. Från och med den 1 januari 2008 har Svensk Energi representerats av civilingenjören Edvard Sandberg.

Docenten Anders Lundin har sedan den 10 maj 2007 varit utredningens huvudsekreterare. Sedan den 1 maj, respektive den 1 augusti, 2007 har även civilingenjören Agneta Persson och juristen Olle Högrell varit sekreterare i utredningen.

Textredigering och layout har utförts av kanslisekreteraren Monica Berglund, Kommittéservice.

I föreliggande delbetänkande behandlas bakgrunder och strate- giska utgångspunkter för arbetet med att genomföra det aktuella EG-direktivet i Sverige. Vidare redovisas de analyser och över- väganden, som utgör underlag för utredningens förslag till nationell handlingsplan för effektiv energianvändning, bl.a. frågan om val av viktningsfaktorer. Förslaget till handlinsplan redovisas i en separat volym.

Utredningen har antagit namnet Energieffektiviseringsutred- ningen.

Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet Ett energi- effektivare Sverige (SOU 2008:25).

Särskilda yttranden har lämnats av Tea Alopaeus, Anna Forsberg, Birgitta Resvik och Edvard Sandberg.

Stockholm i februari 2008

Tomas Bruce

/ Anders Lundin

Agneta Persson

Olle Högrell

Innehåll

Sammanfattning ................................................................			13
1	Uppdraget och dess bakgrund .....................................		31
1.1	Uppdraget.................................................................................		31
	1.1.1 Handlingsplan för effektivare energianvändning .......		31
1.2	Bakgrund ..................................................................................		32
	1.2.1	Den europeiska energipolitiken...................................	32
	1.2.2	En effektivare energianvändning .................................	33
	1.2.3 Direktivet i ett energi- och klimatpolitiskt
		perspektiv ......................................................................	34
	1.2.4 Förhållandet mellan de två
		energieffektiviseringsmålen..........................................	35
	1.2.5	Den svenska energipolitiken........................................	38
	1.2.6	Nationella energieffektiviseringsprogram under
		senare tid .......................................................................	39

1.3Huvuddragen i EG-direktivet om effektiv slutanvänd-

	ning av energi m.m...................................................................		41
	1.3.1 Styrande förutsättningar för genomförande av
		direktivet .......................................................................	41
1.4	Utredningsarbetets upplägg och genomförande....................		45
	1.4.1	Utredningsarbetet.........................................................	45
1.5	Annat utredningsarbete inom området ..................................		47
	1.5.1	Miljövårdsberedningen och Klimatberedningen.........	47
	1.5.2	Klimat- och sårbarhetsutredningen.............................	48
1.6	Läsanvisningar..........................................................................		48

Innehåll	SOU 2008:25
2	Strategiska utgångspunkter för den nationella
	handlingsplanen .........................................................	51
2.1	Effektiviseringsåtgärder i ett systemperspektiv .....................	52
	2.1.1 Slutanvänd energi och primär energi ...........................	54
2.2	Målkonflikter ska undvikas......................................................	55
2.3	Åtgärderna ska vara kostnadseffektiva....................................	56
2.4	Direktivets tillämpningsområde enligt artikel 2.b..................	56
	2.4.1 Samlad bedömning........................................................	58
2.5	Flyg- och sjötransporter ..........................................................	60
2.6	Ett delat ansvar .........................................................................	60
3	Barriärer och styrmedel ...............................................	61
3.1	Barriärer för en effektivare energianvändning ........................	64
	3.1.1 Marknadsrelaterade hinder mot en effektivare
	energianvändning ..........................................................	64
	3.1.2 Ledarskap för ökad konkurrenskraft genom
	effektivare energianvändning .......................................	68
	3.1.3 Hinder för miljöanpassat beteende hos hushåll ..........	69

3.2Skillnad mellan beslutsfattarekonomisk och samhälls-

	ekonomisk lönsamhetskalkyl ..................................................		75
	3.2.1 Beslutsfattande under risk och osäkerhet....................		75
	3.2.2 Beslutsfattande vid förekomst av externa effekter .....		77
3.3	Energitjänster ...........................................................................		79
3.4	Behov av styrmedel ..................................................................		84
	3.4.1	Huvudgrupper av styrmedel.........................................	85
	3.4.2 Allmänna principer för val av styrmedel......................		87
4	Tillförsel och användning av energi i Sverige..................		93
4.1	Energitillförsel..........................................................................		93
4.2	Slutlig energianvändning..........................................................		96
	4.2.1	Nationell slutlig energianvändning ..............................	96
	4.2.2 Slutlig energianvändning som omfattas av
		direktivet......................................................................	106
6

SOU 2008:25	Innehåll
4.2.3 Utrikes sjöfart, förluster samt användning för
icke-energiändamål .....................................................	107
4.3 Viktningsfaktorer för energi .................................................	108
4.3.1 Slutlig användning av energi och dess förhållande
till primär energianvändning ......................................	108
4.3.2 Användning av viktningsfaktorer ..............................	110
4.3.3 Utredningens val av viktningsfaktorer......................	114
4.3.4 Viktningsfaktorer för God bebyggd miljö,
delmål 6 .......................................................................	114

4.4Direktivets slutliga energianvändning med viktnings-

	faktorer ...................................................................................		115
4.5	Kvantifiering av det vägledande målet ..................................		117
5	Bostäder och service m.m. ........................................		121
5.1	Sektorn bostäder och service m.m. i huvuddrag ..................		121
5.2	Energianvändning för bostäder och service m.m.................		122
	5.2.1 Småhus inklusive småhus på lantbruksfastighet .......		125
	5.2.2	Fritidshus ....................................................................	126
	5.2.3	Flerbostadshus ............................................................	127
	5.2.4	Lokaler.........................................................................	128
	5.2.5	Areella näringar...........................................................	130
	5.2.6	Övrig service ...............................................................	131

5.3Hittills uppnådda effektiviseringar i sektorn bostäder

och service m.m., 1991 2005.................................................		132
5.3.1 Konverteringar av uppvärmningssystem m.m.,
	åtgärdsorienterad top-down analys ...........................	134
5.3.2 Energi- och koldioxidskatternas inverkan på
	energianvändning i bebyggelsen ................................	143
5.3.3 1997 års kortsiktiga energipolitiska program............		144
5.3.4	Teknikupphandling och beställargrupper .................	145
5.3.5 Energy Performance Contracting i offentlig
	sektor...........................................................................	148
5.3.6	LIP ...............................................................................	149
5.3.7	Energimärkning ..........................................................	150
5.3.8	Energirådgivning.........................................................	150
5.3.9	ByggaBo-dialogen.......................................................	151

Innehåll

SOU 2008:25

5.3.10 Samlad hittills uppnådd effektivisering inom
bebyggelsen, resultat av bottom-up och
åtgärdsorienterad top-down analys...........................	152

5.4Potential för energieffektivisering i sektorn bostäder

och lokaler för perioden 2005 2016......................................	152
5.4.1 Ekonomisk potential .................................................	153

5.4.2Vilken effektiviseringspotential realiseras utan

ytterligare styrmedel? ................................................

161

5.5Förväntad effekt av nyligen beslutade styrmedel och

åtgärder, 2005 2016 ...............................................................

166

5.5.1Konvertering av uppvärmningssystem i småhus, framtidsbedömning med åtgärdsorienterad top-

down beräkning..........................................................

166

5.5.2Konvertering till fjärrvärme i flerbostadshus och

lokaler .........................................................................

170

5.5.3Energi- och koldioxidskatternas inverkan på

	energianvändning i bebyggelsen, perioden
	2005 2016...................................................................	171
5.5.4	Teknikupphandling....................................................	172
5.5.5	KLIMP........................................................................	174

5.5.6Stöd till energieffektivisering och konvertering till förnybara energikällor i lokaler som används

för offentlig verksamhet (tidigare OFFROT).........

175

5.5.7Stöd till installation av solvärmeanläggningar i

småhus ........................................................................

176

5.5.8Stöd för installation av solvärme i kommersiella

lokaler .........................................................................

177

5.5.9Stöd för installation av energieffektiva fönster i

	småhus ........................................................................	177
5.5.10 Stöd för konvertering från direktverkande
	elvärme i bostadshus ..................................................	178
5.5.11 Boverkets bygg och konstruktionsregler
	(BBR06).......................................................................	179
5.5.12	Fjärrkyla......................................................................	180
5.5.13	Kraftvärmeutbyggnad................................................	181
5.5.14 Samlat resultat av bedömningar för sektorn
	bostäder och service m.m., perioden 2005 2016 .....	182

5.6Summering av tidiga åtgärder och bedömd effekt av

nyligen beslutade styrmedel ..................................................

183

SOU 2008:25	Innehåll
5.7 Möjliga tillkommande styrmedel ..........................................	184

5.7.1Energideklaration av byggnader, kontinuerlig

	utveckling...................................................................	184
5.7.2	Energiklassning av byggnader...................................	186
5.7.3	Energihushållningskrav vid ombyggnad ..................	187

5.7.4Utvärdering och annonserad successiv skärpning

	av nybyggnadskraven.................................................	188
5.7.5 Minskad elanvändning i bostäder och lokaler..........		189
5.7.6 Fortsatt främjande av energitjänster ........................		191
5.7.7	Teknikupphandling ...................................................	192
5.7.8	Kommunal energirådgivning.....................................	192

5.7.9Program för effektivare energianvändning i de

		areella näringarna .......................................................	193
	5.7.10 Forskning, utveckling och demonstration...............		193
6	Industrisektorn.........................................................		195
6.1	Energianvändningen i industrin ............................................		197
6.2	Industriell energianvändning utanför handelssystemet.......		198
	6.2.1	Närmare om handelssystemet....................................	199
	6.2.2 Gränsdragningen mellan energianvändning inom
		och utom handelssystemet.........................................	200
6.3	Potential för energieffektivisering i industrin......................		203
	6.3.1	Ekonomisk effektiviseringspotential.........................	205
	6.3.2 Samlad bedömning av effektiviseringspotentialen....		209
6.4	Effekter av befintliga styrmedel............................................		210
	6.4.1 Programmet för energieffektivisering (PFE) ...........		210
	6.4.2	Samverkan med branschorganisationer.....................	213
6.5	Möjliga tillkommande styrmedel ..........................................		213
	6.5.1 Ny programperiod för PFE .......................................		214
	6.5.2 Utvidgat tillämpningsområde för PFE......................		214
	6.5.3 Statligt stöd för energieffektivisering i icke
		energiintensiva företag ...............................................	215
7	Transportsektorn ......................................................		221
7.1	Transportsektorn i huvuddrag ..............................................		221
	7.1.1	Persontransporter i Sverige........................................	223
	7.1.2	Godstransporter i Sverige ..........................................	228
			9

Innehåll	SOU 2008:25
7.2 Energianvändningen i transportsektorn	...............................231

7.3Hittills uppnådda effektiviseringar av tidiga åtgärder i

transportsektorn, 1991 2005.................................................	234
7.3.1 Ekonometrisk top-down analys av
energiskatternas effekter på energieffektivisering
inom vägtransportsektorn. .........................................	234
7.3.2 Bottom-up beräkningar ..............................................	240
7.3.3 Summering av uppnådd effektivisering från tidiga
åtgärder (1991 2005) inom vägtransportsektorn .....	241
7.4 Potentialer för energieffektivisering .....................................	242
7.4.1 Potential genom byte av transportslag ......................	242
7.4.2 Potential för teknisk effektivisering av fordon .........	244
7.4.3 Potential för effektivisering av transporterna ...........	250
7.5 Bedömda och förväntade effekter av redan beslutade
styrmedel (2005 2016) ..........................................................	251
7.5.1 Ekonometrisk top-down analys av energi-
skatternas effekter på energieffektiviseringen
2005 2016 inom vägtransportsektorn .......................	251
7.5.2 Bottom-up analyser av olika åtgärder 2005 2016.....	253
7.5.3 Styrmedel utan beräknad besparingseffekt................	259
7.5.4 Samlat resultat för bottom-up beräkningar för
transportsektorn 2005 2016 ......................................	262

7.6Summering av tidiga åtgärder (1991 2005) och bedömd effekt av redan beslutade styrmedel (2005 2016)

transportsektorn, TWh ..........................................................		263
7.7 Möjliga tillkommande styrmedel ..........................................		264
7.7.1 Bindande utsläppskrav för biltillverkare....................		267
7.7.2 Generella styrmedel i transportsektorn.....................		267
7.7.3	Koldioxiddifferentierad fordonsskatt för
	personbilar...................................................................	269
7.7.4 Förändring av befintliga styrmedel............................		270
7.7.5	Lägre hastighet ............................................................	272
7.7.6	Förbättrad logistik ......................................................	273
7.7.7	Sparsam körning..........................................................	274
7.7.8	Samhällsplanering........................................................	274
7.7.9 Offentliga satsningar på forskning, utveckling
	och demonstration ......................................................	276
10

SOU 2008:25 Innehåll

	7.7.10	Konsumentupplysning om fordons bränsle-
		förbrukning ................................................................	277
	7.7.11	Transportsektorn i EU:s system för handel med
		utsläppsrätter .............................................................	277
8	Särskilda rapporteringskrav enligt direktivet ................		279
8.1	Den offentliga sektorns särskilda ansvar..............................		279
	8.1.1 Allmänt om offentlig sektor i Sverige .......................		279
	8.1.2 Särskilda krav på offentlig sektor ..............................		280
	8.1.3 Energieffektivisering i statlig verksamhet.................		281
	8.1.4 Energieffektivisering i kommuner och landsting .....		283
	8.1.5	Övervakning och kontroll..........................................	285
8.2	Informationsspridning...........................................................		285
	8.2.1	Forum för energieffektivisering.................................	285
9	Summering och slutsatser .........................................		289
9.1	Det vägledande målet.............................................................		289
9.2	Effekter av tidiga åtgärder och beslutade styrmedel............		290
	9.2.1	Tidiga åtgärder (1991 2005)......................................	291
	9.2.2 Förväntad effekt av beslutade styrmedel
		(2005 2016) ................................................................	291
	9.2.3 Summering av tidiga åtgärder för perioden
		1991 2005 och redan beslutade styrmedel för
		perioden 2005 2016 ....................................................	292
9.3	Potential för ytterligare energieffektivisering......................		294
9.4	Behovet av kompletterande styrmedel .................................		295
	9.4.1 Kommer det vägledande målet att uppnås? ..............		295
	9.4.2	Möjliga tillkommande styrmedel...............................	298
9.5	Slutsatser och erfarenheter ....................................................		299
	9.5.1 EG-direktivets fokus på slutanvändning...................		299
	9.5.2	Tolkning av direktivet ................................................	302
	9.5.3	Statistikunderlaget ......................................................	303
	9.5.4	Oklara ansvarsgränser ................................................	304
	9.5.5 En strategi för ett energieffektivare Sverige..............		305
Särskilda yttranden ..........................................................			309
			11

Innehåll

SOU 2008:25

Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv ..........................................................	321
Bilaga 2 Europaparlamentets och rådets direktiv
	2006/32/EG ...................................................................	333
Bilaga 3 Beskattning av energi.....................................................		355
Bilaga 4	Viktningsfaktorer för energi.........................................	369
Bilaga 5	Effects of Taxation on Energy Efficiency....................	397

Sammanfattning

Uppdraget

Europaparlamentets och rådets direktiv (2006/32/EG) av den 5 april 2006 om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster ska vara i sin helhet infört i medlemsstaterna senast den 17 maj 2008. Direktivet benämns i det följande EG-direktivet, direktivet eller energieffektiviseringsdirektivet beroende på sammanhang.

Enligt regeringens uppdrag till Energieffektiviseringsutred- ningen (dir. 2006:89) är utredningens huvuduppgift att föreslå hur EG-direktivet ska genomföras i Sverige.

Enligt EG-direktivet ska medlemsstaterna, vid bestämda tider under direktivets tillämpningsperiod, utarbeta nationella handlings- planer för energieffektivisering. En första, viktig uppgift för utred- ningen är att föreslå hur den första svenska handlingsplanen av detta slag ska se ut. Utredningen ska också, enligt sina direktiv, analysera och föreslå viktningsfaktorer för el, fjärrvärme, fjärrkyla och oljeprodukter, som ska avspegla effekterna på primärenergi- användningen av t.ex. effektiviseringsåtgärder.

Föreliggande delbetänkande innehåller bakgrunder och strate- giska överväganden, som utgör underlag för utredningens förslag till nationell handlingsplan för energieffektivisering. Förslaget till handlingsplan redovisas i en separat volym.

Bakgrund

Europa ska spara energi. Det finns många goda skäl till det. Sverige använder i ett europeiskt perspektiv stora mängder energi, räknat per invånare. Det beror bl.a. på landets kalla klimat, energiintensiva industriproduktion, dess glesa befolkning och stora avstånd, som ska överbryggas med transporter.

Sammanfattning

SOU 2008:25

Arbetet med att effektivisera energianvändningen har pågått länge i Sverige. Ett stort antal åtgärder har redan genomförts, som bidragit till att minska den svenska energianvändningen i bostäder, service, industri och transporter. En stor potential för effekti- visering återstår dock att realisera. Men då krävs ökade kunskaper om såväl energieffektiviseringen och dess ekonomiska vinster som om ny teknik och kostnaderna för energianvändningen bland aktörer av alla slag.

EG-direktivet om effektiv energianvändning och om energi- tjänster, som är rättsligt bindande för medlemsstaterna, är ett viktigt instrument i gemenskapens strävan mot en effektivare energianvändning i hela unionen. Denna strävan återspeglas också i ett mer övergripande besparingsmål som kommissionen föreslagit. Detta mål avser besparing av 20 procent av den primära energi,TPF1FPT som kan beräknas användas i EU-länderna år 2020 och redovisas i kommissionens handlingsplan för en effektivare energianvändningTPF2FPT. I mars 2007 enades EU:s stats- och regeringschefer om att betona behovet av att öka energieffektiviteten i Europa i syfte att uppnå besparingsmålet om 20 procent av den beräknade primära energianvändningen. Samtidigt underströks betydelsen av att medlemsstaterna använder sina nationella handlingsplaner för energieffektivitet i just detta syfte.TPF3FPT Målet om 20 procent primär energibesparing är dock inte rättsligt bindande för medlemsstaterna.

Huvuddrag i direktivet

En central regel i direktivet är, enligt artikel 4.1, att ett nationellt vägledande mål ska anges, om nio procent effektivare energi- användning år 2016 jämfört med den genomsnittliga, årliga användningen under perioden 2001 2005 (de s.k. basåren). Enligt artikel 14.2 ska medlemsstaterna, i nationella handlingsplaner för effektivare energianvändning, vid fastställda tidpunkter redovisa hur målet ska uppnås på nationell nivå. I den första planen ska redo- visas vilka åtgärder som medlemsstaterna planerar för att uppfylla direktivets besparingsmål. Målet ska relateras till den genomsnitt-

1TP PT Med primär energi avses all energi som används från bränslekälla till slutanvändare. I den primära energin ingår därmed, förutom den slutanvända energimängden, även de förluster som uppstår i energiproduktionen vid utvinning, transport, omvandling och överföring.

2TP PT KOM (2006) 545 slutlig.

3PT TP Ordförandeskapets slutsatser vid rådets möte den 8-9 mars 2007 (7224/1/07 REV 1).

SOU 2008:25

Sammanfattning

liga energianvändningen under basåren 2001 2005. Det finns dock inget formellt krav på att, i den första planen, kvantifiera bespa- ringseffekterna av de enskilda planerade åtgärderna.

Målet ska uppnås genom energitjänster och andra åtgärder, som ska vara kostnadseffektiva, genomförbara och skäliga. Befintliga, redan beslutade eller helt nya styrmedel får användas för att stimulera energieffektiviserande åtgärder. Effekten av styrmedel som verkat från och med år 1995 får tillgodoräknas om effekterna varar fram till och med år 2016. Om omständigheterna motiverar det får även effekter av styrmedel som verkat under perioden 1991 1994 tillgodoräknas. Ett delmål för energibesparingen ska formuleras för år 2010.

En viktig princip i direktivet är att den offentliga sektorn ska ha en nyckelroll och vara förebild och föregångare för andra aktörer när det gäller energieffektivisering. Medlemsstaterna ska också se till att aktörerna har tillgång till information om energieffektivi- sering och skapa lämpliga förutsättningar och incitament för för- stärkta informationsinsatser inom energieffektiviseringsområdet.

Strategiska utgångspunkter

I budgetpropositionen för år 2008 har Sveriges regering slagit fast att incitamenten för energieffektivisering inom både hushåll och industri bör ses över. Regeringens målsättning är att förändra det samband som hittills funnits mellan ekonomisk tillväxt och ökad användning av energi och råvaror. Energieffektivisering och hus- hållning med andra begränsade resurser ska syfta till att minska belastningen på klimat och miljö. Olika energikällor och energi- bärare har i det sammanhanget olika betydelse. Besparing av en kWh el från t.ex. kolkondenskraft måste enligt regeringen därmed värderas högre än besparing av en kWh fjärrvärme från industriell spillvärme eller från en solfångare.TPF4FPT De klimatrelaterade problemen till följd av utsläpp av växthusgaser ligger i huvudsak bakom denna förändrade syn på energieffektivisering.

Motsvarande princip kan, och bör enligt utredningens mening, tillämpas också när det gäller energieffektivisering från ett hus- hållningsperspektiv. Olika energislag och tillämpningar bör därmed värderas utifrån den verkliga energiåtgången och inte ses enbart från ett slutanvändarperspektiv. Även med hänsyn till målet om

4PT TP Prop. 2007/08:01, utgiftsområde 21, s. 65.

Sammanfattning

SOU 2008:25

20 procent besparing av den beräknade primärenergianvändningen år 2020, bör energieffektiviseringar i anledning av direktivet beräk- nas på ett sätt så att de båda besparingsmålen kan relateras till varandra.

Energieffektivisering i ett systemperspektiv

Mot den nyss beskrivna bakgrunden bör energieffektivisering ses i ett systemperspektiv, där även effekter på den primära energianvändningen tydliggörs. Ett sådant synsätt bärs fram av både klimatmålen och den bredare syn på energieffektivisering, som kommer till uttryck i kommissionens handlingsplan (KOM (2006) 545 slutlig). Sverige har därför valt att vid bedömningen av effektiviseringseffekter använda viktningsfaktorer som med utgångs- punkt från uppmätt, slutlig energianvändning hos kund, återspeglar den primära energianvändningen, inte bara för el, utan också för fjärrvärme, fjärrkyla, oljeprodukter och biobränsle.

Därmed kan man belysa den från resurssynpunkt verkliga effekten av energianvändning för ett visst ändamål, av en effek- tiviseringsåtgärd eller av en ökad energianvändning.TPF5FPT Det gäller oavsett om effekten uppstår i Sverige eller i något annat land. Viktningsfaktorerna är således ett analysinstrument som bl.a. kan användas vid prioritering av vilken typ av slutlig energianvändning, t.ex. el för uppvärmning genom elpanna eller direktverkande system, som bör väljas för energieffektivisering.

Val av viktningsfaktorer

I tabell 1 redovisas en översikt över de viktningsfaktorer som i det följande tillämpas av utredningen. De data och överväganden som lett fram till valet av viktningsfaktorer redovisas översiktligt i kapitel 4 och utförligt i bilaga 4 till betänkandet.

5PT TP Med energiändamål avses t.ex. att värma upp en byggnad, att driva ett fordon eller att driva en pump.

SOU 2008:25

Sammanfattning

Tabell 1 Viktningsfaktorer, som återspeglar den primära energianvänd- ningen, för olika energibärare för basåren respektive för framtida energibesparing

För el och fjärrvärme används olika viktningsfaktorer för basåren (2001 2005) respektive för utvärdering av uppnådd energieffektivi- sering. Bakgrunden härtill är att basen för elproduktionen i det nordiska, i praktiken helt integrerade, systemet innehåller en andel vattenkraft och kraftvärme som är stor i ett europeiskt perspektiv. Effektiviseringar däremot, sker på marginalen, som i det nordiska elsystemet praktiskt taget alltid utgörs av fossil kondenskraft. Denna är mindre energieffektiv än den genomsnittliga produk- tionen av el under basåren.

När det gäller fjärrvärme återspeglar viktningsfaktorn för basåren den genomsnittliga effektiviteten i svensk fjärrvärme under denna period. Marginalproduktionen av fjärrvärme utgörs på kort sikt till största delen av bränslebaserad produktion. På medellång sikt är förhållandet annorlunda genom att nyanslutning av fjärr- värmekunder ofta leder till investeringar i bl.a. biobränslebaserad kraftvärme.

Gränsen mot den handlande sektorn

Enligt direktivet ska företag som omfattas av systemet med handel med utsläppsrätter, den s.k. handlande sektorn, inte omfattas av direktivets tillämpningsområde. Med företag avses, enligt utred- ningens analys, den organisatoriska enhet som i normalt svenskt språkbruk menas med begreppet företag, dvs. i princip den juri- diska personen. En sådan tolkning leder till att eleffektivisering i ett företag, vars verksamhet i någon del kräver utsläppsrätter inte får beaktas med stöd av direktivet. Det innebär att en stor del av den industriella elanvändningen inte skulle kunna effektiviseras

			Energibärare/bränsle	Viktningsfakt
				för basåren
				(genomsnitt)

			El	1,5
6			Fjärrvärme	0,9FPT6FPT
6		Viktningsfaktorn för fjärrvärme kan komma att ändras under perioden fram till 2016, se		0,4
PT	TP
delbetänkandets kapitel 4 och bilaga 4.			Fjärrkyla
delbetänkandets kapitel 4 och bilaga 4.			Oljeprodukter	1,2
7		Se fotnot 6.	Oljeprodukter	1,2
PT	TP	Se fotnot 6.
			17

Sammanfattning

SOU 2008:25

inom ramen för direktivets tillämpning. Det innebär också att små och medelstora företag, i t.ex. verkstadsindustrin, kan komma att bli föremål för åtgärdsprogram och styrmedel i anledning av direk- tivets tillämpning, medan många stora företag, med en betydande energianvändning, inte skulle kommer att beröras härav.

En sådan tolkning av direktivets undantag på denna punkt är enligt utredningens mening, och med hänsyn till de effekter som nyss berörts, inte ändamålsenlig. Härtill kommer att direktivet är ett minimidirektiv och inte innehåller något förbud mot att på nationell nivå gå längre när det gäller nationell energieffektivisering än vad som uttryckligen krävs i direktivet. Mot den bakgrunden väljer utredningen att, i enlighet med lagstiftningen om handel med utsläppsrätter, definiera den handlande sektorn som anläggningar som kräver sådana utsläppsrätter. Därmed kommer t.ex. all elanvändning och all användning av fjärrvärme och biobränsle i de företag, som ingår i handelssystemet, att omfattas av de energi- effektiviseringar som sker med stöd av direktivet i Sverige.

En sådan lösning leder inte till konkurrenssnedvridningar i för- hållande till utländsk industri förutsatt att enbart frivilliga åtgärds- program, såsom PFE, tillämpas. En fördel med denna lösning är också att nya system för insamling av energistatistik inte behöver införas på detta område.TPF8FPT Industriföretagen behöver därmed t.ex. inte särredovisa el- eller fjärrvärmeanvändning, som faller utanför respektive inom den handlande sektorn. Den fossila bränsleanvänd- ning, som med den nu aktuella avgränsningen skulle falla utanför direktivets tillämpningsområde, redovisas för närvarande indirekt genom rapportering av utsläppsvolymer inom ramen för utsläpps- handelssystemet.

8PT TP Programmet för Energieffektivisering i energiintensiva industriföretag, som administreras av Energimyndigheten.

SOU 2008:25

Sammanfattning

Besparingsmål och styrmedel

Mot bakgrund av vad som inledningsvis anförts om systemperspek- tiv på energieffektiviseringar, redovisas i det följande uppnådda effektiviseringsresultat m.m. i termer av primärenergi. Upplys- ningsvis redovisas också, parallellt härmed, resultaten i termer av slutligt använda energimängder. Sådana data redovisas i löpande text inom parentes.

Kvantifiering av det vägledande målet

Det nationella vägledande målet för effektivare energianvändning innebär att varje medlemsstat ska minska sin slutliga energi- användning år 2016 med minst 9 procent jämfört med den genom- snittliga slutliga energianvändningen för perioden 2001 2005. Energieffektiviseringsmålet ska fastställas som ett absolut mått uttryckt i TWh eller motsvarande enhet. För Sverige innebär detta, i primär energianvändning med tillämpning av viktningsfaktorerna i tabell 1, att en besparing genom energieffektivisering om samman- taget 41,1 (32,3) TWh ska ha uppnåtts till år 2016.

Enligt direktivets artikel 4.2 ska även ett vägledande, mellan- liggande mål fastställas, som ska uppnås år 2010. Utredningen föreslår att detta delmål, baserat på den genomsnittliga energi- användningen för basperioden 2001 2005, bestäms till minst 6,5 procent effektivare energianvändning. Delmålet innebär att en effektivisering om minst 30 (23,3) TWh ska uppnås år 2010. Del- målets storlek har bestämts utifrån en rimlighetsbedömning av vad som kan åstadkommas under den tid som återstår till år 2010. Del- målet ska, i praktiken, nås genom åtgärder som genomförs under år 2009. Kvantifieringen av delmålet för år 2010 och slutmålet för år 2016 visas i tabell 2.

Sammanfattning

SOU 2008:25

Tabell 2 Kvantifiering av de vägledande målen enligt direktivets artikel 4.1 och 4.2, TWh

	Primär energianvändning	Slutlig energi-
	med viktningsfaktorer	användning
	enligt tabell 1
Basårens energianvändning	456	359
Delmål 6,5 procent av basårens energi-	30,0	23,3
användning
9 procent av basårens energianvändning	41,1	32,3

Effekter av tidiga åtgärder och redan beslutade styrmedel

Direktivet medger att s.k. tidiga åtgärder, vars effekter fortfarande kvarstår år 2016, får tillgodoräknas vid beräkning av om det väg- ledande målet har uppnåtts. Sådana åtgärder ska ha genomförts tidigast år 1995. För generella åtgärder, t.ex. skatter, får effekter från och med år 1991 tillgodoräknas.

Arbetet för en effektivare energianvändning har pågått i flera decennier i Sverige. Ett stort antal åtgärder har redan genomförts och bidragit till att effektivisera den svenska energianvändningen. I kapitel 5, 6 och 7 redogörs för åtgärder inom sektorn bostäder och service m.m., industrin respektive transportsektorn, som har genomförts från och med år 1991 respektive år 1995. I dessa kapitel redovisas även en bedömning av de energieffektiviseringseffekter som väntas kvarstå år 2016.

Energimyndigheten har våren 2007 på uppdrag av regeringen inventerat de hittillsvarande styrmedel, vars effekter får tillgodo- räknas enligt EG-direktivet. Energimyndigheten har också beräk- nat hur stor besparingseffekt som respektive styrmedel ger i för- hållande till besparingsmålet om minst nio procent. Utredningen har kvalitetsgranskat, reviderat och kompletterat Energimyndig- hetens analyser.

Tidiga åtgärder (1991 2005)

För bostäder och service m.m. bedöms effekten av åtgärder som genomförts från år 1991 respektive år 1995 till år 2005 uppgå till cirka 17,9 (11,5) TWh.FPT9FPT För transportsektorn bedöms den kvar-

9PT TP Uppgifter inom parentes i detta och följande avsnitt avser slutlig energianvändning.

SOU 2008:25

Sammanfattning

varande effekten av tidiga åtgärder uppgå till minst 6,0 (5,0) TWh. Inga tidiga åtgärder med kvarvarande effekt har identifierats i industrisektorn.

Sammanlagt innebär detta att cirka 24 (16,5) TWh effektivare energianvändning har uppnåtts genom de tidiga åtgärderna.

Förväntad effekt av beslutade styrmedel (2005 2016)

Utöver de tidiga åtgärdernas påverkan på energieffektiviseringen, ska även bedömas effekten av redan beslutade styrmedel för åtgärder som förväntas vidtas mellan åren 2005 och 2016.

För bebyggelsen är den bedömda effekten av sådana åtgärder cirka 19,4 (8,9) TWh. För industrisektorn bedöms åtgärder till följd av hittills beslutade styrmedel ha en kvarvarande effekt på energianvändningen om cirka 1,8 (0,7) TWh. Åtgärder till följd av redan beslutade styrmedel för transportsektorn under samma period bedöms ha en kvarvarande effekt år 2016 på minst 1,1 (0,9) TWh.

Sammanlagt innebär detta att åtgärder mellan åren 2005 och 2016, som genomförs med stöd av redan beslutade styrmedel, bedöms leda till en effektivisering av primär energianvändning om cirka 22 TWh år 2016. Det motsvarar en effektivare slutlig energi- användning om cirka 10,5 TWh.

Summering av tidiga åtgärder och redan beslutade styrmedel (för perioden 1991 2016)

Av tabell 3 framgår att effekten, av tidiga åtgärder från åren 1991 2005 och den skattade effekten för åren 2005 2016 av redan beslutade styrmedel blir cirka 36 TWh år 2010 och cirka 46 TWh år 2016. Det innebär, alltjämt i ett primärenergiperspektiv, en samlad besparing om 7,8 procent år 2010 och 10,1 procent år 2016.

I ett slutanvändarperspektiv däremot, skulle Sverige uppnå en besparingseffekt om cirka 21 TWh år 2010 och om cirka 27 TWh år 2016. Denna besparing motsvarar år 2016 cirka 7,5 procent av den slutliga energianvändningen för basåren 2001 2005, som då i genomsnitt uppgick till 359 TWh.

Sammanfattning

SOU 2008:25

Tabell 3 Effekter av tidiga, befintliga och beslutade styrmedel per samhälls- sektor 2010 och 2016, TWh

Sektor		2010		2016
Sektor	Slutlig	Primär	Slutlig	Primär
	Slutlig	Primär	Slutlig	Primär
Tidiga åtgärder 1991/1995 2005
Bostäder och service m.m.	11,5	17,9	11,5	17,9
Transportsektorn	5,0	6,0	5,0	6,0
Befintliga styrmedel, bedömda
effekter 2005 2016
Bostäder och service m.m.	3,6	8,9	8,9	19,4
Industrisektorn	0,7	1,8	0,7	1,8
Transportsektorn	0,7	0,9	0,9	1,1
Summering	21,5	35,5	27,0	46,3
Andel av genomsnittlig energi-	6,0 %	7,8 %	7,5 %	10,1 %
användning 2001 2005

Källa: Energimyndigheten, Dargay och Energieffektiviseringsutredningen.FPT10FPT

Resultat och behovet av kompletterande styrmedel

År 2005 hade Sverige som en följd av effektiviseringsåtgärder uppnått en primär energieffektivisering motsvarande minst 21 TWh jämfört med basårens energianvändning. Om också den beräknade effekten av beslutade styrmedel beaktas, kommer den primära energianvändningen att år 2016 ha minskat med cirka 46 TWh, dvs. vi uppnår mer än 10 procent effektivisering. Detta skall, enligt utredningens mening, ses som ett uttryck för den beräknade verk- liga energieffektiviseringen i det svenska energisystemet. Utred- ningens slutsats är mot den bakgrunden att effektiviseringsmålet i praktiken nås redan genom den ackumulerade effekten av de tidiga, befintliga och planerade styrmedlen.

10PT TP Joyce Dargay, Effects of taxation on energy efficiency. Report to Energieffektiviserings- utredningen. Institute of Transport Studies, University of Leeds. February 2008.

SOU 2008:25

Sammanfattning

Stor effektiviseringspotential

Det nyss sagda innebär inte att ytterligare energieffektiviseringar skulle vara onödiga eller omotiverade. Det beror bl.a. på att utred- ningen identifierat en betydande, samlad energieffektiviserings- potential i Sverige, som lågt räknat uppgår till cirka 65 TWh primär energianvändning, motsvarande 40 TWh slutlig energianvändning. En utgångspunkt vid analysen av potentialens omfattning är att bara samhällsekonomiskt lönsamma energieffektiviseringar ska genomföras.

Utredningens bedömningar av effektiviseringspotentialen bygger på underlag i ett stort antal studier och rapporter från senare tid. Det ska understrykas att dessa underlag tagits fram med varierande metoder, utgångspunkter och avgränsningar. Enligt utredningens mening varierar också kvaliteten på materialet. De här redovisade effektiviseringspotentialerna, ska därför ses som riktmärken. Det finns ett antal studier från senare tid som indikerar betydligt större lönsamma potentialer än de som här redovisats.TPF11FPT Utredningen har dock valt att nalkas sådana resultat med försiktighet. Mot den bakgrunden redovisas endast resultat i den nedre delen av det vida spann, som potentialbedömningarna sammantaget representerar. Generellt bedöms resultaten för bebyggelsen som de mest säkra, medan resultaten för industri- och transportsektorn är förenade med större osäkerhet.

Tabell 4 Bedömd ekonomisk potential för energieffektivisering i respektive sektor, TWh

	Fjärrvärme	El [TWh]	Total potential	Total
	och bränslen		slutlig [TWh]	potential
	[TWh]			primär [TWh]
Bebyggelsen	14	10	25	41
Industrisektorn exkl. ETS	3	3	6	11
fossila bränslen
Transportsektorn	10	-	10	12

En energibesparing, genom lönsamma åtgärder, på cirka 65 TWh primär energi, motsvarande 40 TWh slutlig energi, kan antas leda till betydande ekonomiska besparingar för hushåll och verksam-

11PT TP Se kapitel 9, not 6.

Sammanfattning

SOU 2008:25

heter av alla slag. Detta bör rimligen leda till gynnsamma sam- hällsekonomiska effekter.

Mot denna bakgrund, och med hänsyn till de syften som bär fram energieffektiviseringsdirektivet, bör i alla händelser, och oavsett hur resultaten av tidiga, befintliga och beslutade styrmedel beräknas, statsmakterna verka för att takten i energieffektivi- seringen ökar. Det finns också nära kopplingar mellan klimatfrågor och energieffektivisering. Behovet av att vidta kraftfulla åtgärder för att begränsa utsläppen av växthusgaser är därför ytterligare ett starkt motiv att förstärka insatserna för ett energieffektivare Sverige.

Ett stort antal studier under de senaste årtiondena visar att energisparåtgärder inte genomförs, trots att de är både privat- ekonomiskt och samhällsekonomiskt lönsamma. Det betyder att energimarknaderna inte fungerar tillfredsställande. Även i kommis- sionens grönbok, Att göra mer med mindre, slås fast att de tekniska villkor som råder på energimarknaderna innebär att det är nödvändigt att främja och stödja marknadsdrivna förändringar, som syftar till en effektivare energianvändning. En av de viktigaste marknadsimperfektionerna är, enligt grönboken, bristande kunskap hos aktörerna om ny energieffektiviserande teknik, om dess kostnader och tillgänglighet och om den egna energianvändningens kostnader.FPT12FPT

En viktig slutsats är att några mer betydande energieffek- tiviseringar, utöver de som är en följd av tidigare, befintliga och beslutade styrmedel, inte kommer att ske av sig själva. För att nå längre krävs därmed nya styrmedel av olika slag. Sådana styrmedel medför kostnader för det allmänna. En övergripande restriktion är dock att styrmedlen ska vara kostnadseffektiva. Effektiviserings- åtgärder ska också vara motiverade från ett samhällsekonomiskt perspektiv.

12PT TP Kommissionens grönbok Att göra mer med mindre (KOM 2005 265 slutlig) av den 22 juni 2005. Se särskilt avsnitt A1-2.

SOU 2008:25

Sammanfattning

Möjliga tillkommande styrmedel

Utredningen har identifierat ett trettiotal möjliga styrmedel som rekommenderas mot bakgrund av vad som nyss anförts. Dessa styrmedel förtecknas nedan. En närmare beskrivning av de möjliga tillkommande styrmedlen redovisas i kapitel 5 7.

•Den offentliga sektorn som föregångare

Program för energieffektivisering i statlig verksamhet

Energieffektiviseringsavtal som staten ingår med kommuner och landsting

•Bostäder och service

Energideklaration av byggnader, kontinuerlig utveckling

Energiklassning av byggnader

Energihushållningskrav vid ombyggnad

Utvärdering och successiv skärpning av nybyggnadskraven

Program för effektivare elanvändning

Fortsatt främjande av energitjänster

Teknikupphandling

Utökad kommunal energirådgivning

Program för effektivare energianvändning i de areella näringarna

Ökade offentliga satsningar på forskning, utveckling och demonstrationsprojekt

•Industrisektorn

Ny programperiod för Programmet för Energieffektivisering i energiintensiva industriföretag (PFE)

Utvidgat tillämpningsområde för PFE

Bidrag/skatterabatt till energieffektiviserande investeringar för icke energiintensiva företag genom avsättning till energi- sparfond eller motsvarande

•Transportsektorn

Bindande utsläppskrav för biltillverkare

Höjd drivmedelsbeskattning

-Koldioxiddifferentierad fordonsskatt

Skärpt förmånsbeskattning

Ändrad definition för miljöbilar

Lägre hastigheter

Förbättrad logistik

Sammanfattning

SOU 2008:25

Offentligt program för sparsam körning

Samhällsplanering

Ökade offentliga satsningar på forskning, utveckling och demonstration

Konsumentupplysning om fordons bränsleförbrukning

•Information

Forum för energieffektivisering

Utredningen återkommer i sitt slutbetänkande till förslag om hur de möjliga tillkommande styrmedlen ska prioriteras med utgångs- punkten att de, som anges i direktivets artikel 4.1, ska vara kostnadseffektiva, genomförbara och skäliga.

Den offentliga sektorns särskilda ansvar

Det allmänna (staten, kommunerna och landstingen) ska vara föregångare för andra aktörer när det gäller energieffektivisering. Det är av strategisk betydelse att staten föregår med gott exempel inom den offentliga sektorn. Utredningen föreslår att regeringen introducerar ett omfattande program för effektivare energi- användning i statlig verksamhet. Programmet bör omfatta energi- ledningssystem, energieffektiv upphandling och särskilda krav på byggnaders energiegenskaper vid nybyggnad och i samband med att statliga myndigheter hyr byggnader eller lokaler.

Kommunerna erbjuds att teckna energieffektiviseringsavtal med staten som motpart. Avtalen ska harmoniseras med kraven i det statliga energieffektiviseringsprogrammet. Utredningen ska under år 2008, i samarbete med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), utarbeta en mall för ramavtal med kommuner och landsting av olika storlek och med skiftande förhållanden i övrigt.

SOU 2008:25

Sammanfattning

Information om energieffektivisering

Utredningen anser att ökade och samordnade informationsinsatser utgör en strategisk utgångspunkt för ett gott resultat av energi- effektiviseringarna. För närvarande har flera olika myndigheter ansvar för sådana insatser inom sina respektive sakområden. Energimyndigheten har dessutom ett övergripande ansvar för information av detta slag. Härtill kommer information som för- medlas genom intresseorganisationer och via företag inom ramen för kommersiella aktiviteter.

Informationsinsatser om energieffektivisering och om det all- männas särskilda roll och ansvar föreslås samordnas inom ett

Forum för energieffektivisering.

Den viktigaste arenan för sådan informationsspridning föreslås bli en webbaserad informationsportal. En angelägen uppgift är t.ex. att sprida kunskap om goda exempel bland olika slag av energi- användare såsom hushåll, fastighetsägare av olika storlek, industri- och andra företag samt, inte minst, offentliga förvaltningar inom stat, kommun och landsting.

Ett system för bench marking bör därför införas inom Forum för energieffektivisering, där allmänheten kan jämföra olika myn- digheter och kommuner med varandra.

Frågan om energieffektivisering är aktuell och av allmänt intresse. Det beror inte minst på det stora fokus som klimat- frågorna fått under senare tid. Därigenom kan förväntas att t.ex. kommuninvånare ställer krav på sina politiker, om den egna kommunen inte presterar lika bra som andra i strävan att effek- tivisera energianvändningen. Media kan förväntas spela en viktig roll när det gäller att sprida kunskap och information om olika kommuners och statliga myndigheter prestationer och skillnader mellan dem.

Utredningen ska i samband med sitt slutbetänkande redovisa hur ett Forum för energieffektivisering kan organiseras och vilka former för samverkan mellan olika aktörer, både offentliga och privata, som bör övervägas.

Sammanfattning

SOU 2008:25

Erfarenheter och slutsatser

En övergripande erfarenhet av utredningsarbetet är att det hittills varit svårt att tillämpa direktivet så att suboptimeringar kan und- vikas. För att undvika sådana krävs, enligt utredningens mening, att effektiviseringarna sätts in i ett systemperspektiv som belyser energianvändning och tillförsel. Systemperspektivet reflekteras nu bara indirekt i en not till bilaga 2 i direktivet. Direktivet är också, i brist på relevanta, harmoniserade och praktiskt tillämpbara beräkningsmetoder svårt att tillämpa så att relevanta jämförelser kan ske mellan olika länder. Det gäller för övrigt på flera punkter än beträffande beräkningsmetoder. För svensk del kan också konstateras att befintlig, nationell statistik inte är ändamålsenlig och tillräcklig i alla delar när direktivet ska tillämpas.

Sverige har under lång tid arbetat med energieffektiviseringar, inte minst genom en kraftfull utbyggnad av fjärrvärmenäten och storskalig högeffektiv kraftvärme. Detta är åtgärder som ligger i linje med energipolitiska mål, som EU antagit och som nu ska uppnås genom bl.a. EG-lagstiftning.

En viktig slutsats av utredningsarbetet är dock att många av dessa åtgärder inte får tillgodoräknas enligt direktivet, då resultaten av effektiviseringsåtgärderna ska summeras. Dessa åtgärder beslutas nämligen inte av de slutliga energianvändarna, utan av aktörer i tillförselledet. Samtidigt är det samma begränsade, och inte sällan importerade, resurser som förbränns oavsett var i systemet för- bränningen sker. I sin nuvarande utformning riskerar direktivet därmed att inte styra mot de mest optimala effektiviserings- åtgärderna med hänsyn tagen till de skiftande klimatförhållanden och varierande produktions- och energianvändningsmönster som råder i olika länder.

Utredningen föreslår därför att Sverige verkar för att primär- energianvändningen i sin helhet ska bli föremål för energieffekti- visering och att regler som motverkar eller försvagar denna strävan tas bort eller formuleras om. En viktig komponent är här att införa en uttrycklig möjlighet för länderna att tillämpa viktningsfaktorer för samtliga energislag, inklusive fjärrvärme, kraftvärme och fjärr- kyla. Det kan här vara meningsfullt att söka samråd och sam- förstånd med andra länder, vars förhållanden liknar de svenska.

Under arbetet med att bedöma de effekter som olika styrmedel eller åtgärder har haft på energieffektiviseringen i Sverige har utredningen stött på brister i den statistiska beskrivningen, som

SOU 2008:25

Sammanfattning

försvårat och försenat arbetet med att bedöma vilka effekter som uppnåtts. Det statistiska underlaget för att göra ekonometriska bedömningar av de effekter som energiskattesystemet har givit på energianvändningen och genomförda energieffektiviseringsåtgärder har varit särskilt begränsande och därmed inte möjliggjort en analys med utgångspunkt i de för ändamålet mest relevanta modellerna. En viktig åtgärd för framtiden är därmed att se över de statistiska underlagens utformning och att förbättra kvaliteten.

Ytterligare en erfarenhet av utredningsarbetet är att det saknas samordning och samlad uppföljning när det gäller insatserna för att effektivisera energianvändningen. Flera myndigheter arbetar parallellt med sådana frågor inom sina respektive ansvarsområden. Ansvaret för statistikproduktion med stöd av förordningen 2002:100 delas t.ex. mellan Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA), som svarar för transportsektorn och Energimyndigheten, som svarar för bostäder och service respektive för industrisektorn. Detta har bidragit till svårigheterna med att samla ett ändamåls- enligt underlag för utredningens analyser.

Ansvaret för information om energianvändning och energi- effektivisering är också splittrat mellan många olika myndigheter. Vidare saknas närmare analyser av hur effekterna av styrmedel inom olika sektorer, och av olika typ, kan samverka eller motverka varandra. Energieffektiviseringsdirektivet ställer nu helt nya krav i dessa avseenden. Det gäller såväl det statistiska underlaget för analyser och för uppföljning av effekter som i fråga om samordning av styrmedel och informationsinsatser.

Strategi för ett energieffektivare Sverige

Utredningen ska utarbeta en samlad strategi för ett energieffek- tivare Sverige. Som framgått i det föregående finns flera nära kopp- lingar mellan klimat- och energipolitiken. Energieffektivisering är ett viktigt instrument i klimatarbetet. En allmän utgångspunkt bör därmed vara att energieffektivisering ska ses som en central komponent i det samlade arbetet med klimat- och energifrågor.

Strategin bör, med utgångspunkt från vad som redovisats i det föregående om bl.a. direktivets tillämpningsområde och den centrala frågan om att energieffektiviseringar ska ses i ett system- perspektiv, omfatta frågor om förbättrade statistiska underlag och samlade analyser av styrmedlens effekter och inbördes påverkan.

Sammanfattning

SOU 2008:25

Enligt utredningens mening bör också de samhällssektorer prioriteras, som inte hittills varit föremål för några mer betydande insatser för att effektivisera energianvändningen. Det gäller i första hand transportsektorn och i viss mån industrisektorn. Vidare bör ansvaret för samordning av de statliga insatserna, och för kontroll och uppföljning av insatsernas effekter, samlas i en central instans.

En viktig slutsats av utredningsarbetet är att en ökad kunskap är en strategisk åtgärd om strävan mot en effektivare energianvänd- ning ska bli framgångsrik. Det gäller inte minst information om de ekonomiska fördelarna med att effektivisera energianvändningen. Mot den bakgrunden bör, i ett tidigt skede, samlade och sam- ordnade informationsinsatser ske, som omfattar både allmän infor- mation och information riktad mot enskilda kategorier av energianvändare. Det finns också ett behov av att öka utbudet av yrkesutbildning inom området energi och energieffektivisering.

I det föregående har redovisats exempel på enskilda kompo- nenter, med varierande betydelse, i en kommande strategi för energieffektivisering. Det ska dock understrykas att det är ett samlat synsätt, där de enskilda komponenterna sammantagna bildar en helhet, som hittills saknats. En sådan samlad syn på energi- effektivisering, och på den nära kopplingen till klimatfrågorna, bedöms av utredningen som den viktigaste förutsättningen för ett energieffektivare Sverige.

1 Uppdraget och dess bakgrund

1.1Uppdraget

Europaparlamentets och rådets direktiv (2006/32/EG) av den 5 april 2006 om effektiv slutanvändning av energi och om energi- tjänster ska vara infört i medlemsstaterna senast den 17 maj 2008. Direktivet benämns i det följande EG-direktivet, direktivet eller energieffektiviseringsdirektivet beroende på sammanhang.

Enligt regeringens uppdrag till Energieffektiviseringsutred- ningen (dir. 2006:89) är utredningens huvuduppgift att föreslå hur EG-direktivet ska genomföras i Sverige. Utredningen ska utarbeta förslag till lämplig organisation, de författningar eller författnings- ändringar som behövs och de övriga åtgärder som krävs för att underlätta genomförandet. Ytterligare en rad problemställningar, som sammanhänger med direktivets genomförande, ska enligt upp- draget analyseras av utredningen. Utredningen ska slutredovisa uppdraget senast den 31 oktober 2008.

1.1.1Handlingsplan för effektivare energianvändning

Enligt EG-direktivet ska medlemsstaterna utarbeta nationella hand- lingsplaner för energieffektivisering. En viktig uppgift för utred- ningen är att föreslå hur den första nationella handlingsplanen för en effektivare energianvändning i Sverige ska se ut. Föreliggande delbetänkande innehåller bakgrunder och överväganden, som utgör underlag för utredningens förslag till nationell handlingsplan för energieffektivisering. Förslaget till handlingsplan redovisas i en separat volym.

Utredaren ska föreslå viktningsfaktorer för el, fjärrvärme, fjärrkyla och oljeprodukter, som gör det möjligt att belysa den primära energianvändningen av respektive energislag. Frågan om sådana viktningsfaktorer har utretts i ett tidigt skede för att kunna

Uppdraget och dess bakgrund

SOU 2008:25

utgöra en del av underlaget för den första handlingsplanen för effektiv energianvändning enligt EG-direktivet.

1.2Bakgrund

Förhållandena på energiområdet i Europa, och betydelsen av dessa för miljö, tillväxt och välstånd, har varit föremål för en intensiv debatt inom EU under hela 2000-talet. Problemställningar och möjliga lösningar, där energieffektiviserande åtgärder av olika slag stått i fokus, har under senare tid belysts i ett antal diskussions- underlag från kommissionen.TPF1FPT Av detta material framgår att länder- na i unionen använder allt mer energi och att beroendet av energi- import från länder utanför unionen samtidigt har ökat.

Energipriserna, inte minst kol- och oljepriserna, stiger snabbt. Priset på råolja trefaldigades under perioden 1999 2001 och har därefter fortsatt att stiga. Under perioden 2006 2007 har världs- marknadspriserna på råolja fördubblats i förhållande till det pris som rådde år 2005. Detta påverkar förutsättningarna för tillväxt och välstånd i Europa. Det ökande behovet av energiimport från länder utanför unionen visar också, enligt kommissionens diskus- sionsunderlag, på strukturella svagheter i den europeiska energi- försörjningen. Samtidigt slås fast att resultaten av den politik som syftat till att styra efterfrågan på energi inte varit framgångsrik och att EU i syfte att bromsa utvecklingen mot ett växande energi- beroende behöver införa en ny och mer aktiv energipolitik än den som hittills förts.

De växande miljöhoten, inte minst effekterna av utsläppen av växthusgaser, är ytterligare en drivkraft bakom framväxten av en ny, mer kraftfull, europeisk energipolitik.

1.2.1Den europeiska energipolitiken

En ökande andel av den energi som används inom EU importeras från länder utanför unionen. Enligt kommissionens grönbok, En europeisk strategi för en hållbar, konkurrenskraftig och trygg energi- försörjning, uppgick andelen importerad energi i Europa till cirka

1TP PT Se bl.a. kommissionens grönböcker En europeisk strategi för en hållbar, konkurrensneutral och trygg energiförsörjning KOM (2006) 105 slutlig, Att göra mer med mindre KOM (2005) 265 slutlig och Mot en europeisk strategi för en trygg energiförsörjning KOM (2002) 321 slutlig.

SOU 2008:25

Uppdraget och dess bakgrund

50 procent år 2006. Om inga åtgärder vidtas kommer denna andel på 20 30 års sikt att öka till mellan 70 och 80 procent enligt kommissionen. I grönboken konstateras också att energipriserna stigit kraftigt och att klimatet förändras på grund av utsläpp av växthusgaser. Mot denna bakgrund slår kommissionen fast att den europeiska energipolitiken bör omfatta tre huvudmål: hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet.

Hållbarhet innebär att förnybara energikällor ska utvecklas och användas, att efterfrågan på energi ska minska samt att Europa bör ta en ledande roll i de globala ansträngningarna för att stoppa klimatförändringarna. Detta ska ses som ett gemensamt miljö- och energipolitiskt mål.

Målet med konkurrenskraft innebär garantier för att öppnandet av energimarknaderna ger fördelar för konsumenterna och för ekonomin i stort. Samtidigt ska öppna energimarknader stimulera investeringar i produktionsresurser för ren energi och investeringar i energieffektivitet. Effekterna av höga energipriser ska lindras och Europa ska behålla sin ledande roll när det gäller energiteknisk utveckling. I detta ligger att de europeiska företagens konkurrens- kraft ska stärkas.

Målet med försörjningstrygghet ska nås genom att minska import- beroendet. Detta ska möjliggöras bl.a. genom en minskad efter- frågan på energi och en ökad diversifiering, där förnybar, inhemsk energi används i högre grad samt genom att lämpliga investeringar, som kan möta efterfrågan på energi, ska underlättas.

1.2.2En effektivare energianvändning

En effektivare energianvändning utgör ett prioriterat medel när det gäller att minska energiberoendet i Europas länder. I kommis- sionens handlingsplan för en effektivare energianvändning från år 2006 identifieras en mängd åtgärder, som på olika sätt kan bidra till att energianvändningen kan effektiviseras.TPF2FPT En övergripande mål- sättning i kommissionens handlingsplan är att den samlade använd- ningen av primär energi i EU ska minska med 20 procent under de 15 åren mellan 2005 och 2020, jämfört med den samlade primära energianvändning som annars kan beräknas för år 2020.TPF3FPT Målet

2TP PT Kommissionens handlingsplan för en effektiv energianvändning av den 19 oktober 2006 KOM (2006) 545 slutlig.

3TP PT Med primär energianvändning avses den samlade energianvändningen, dvs. summan av den slutanvända energin och de förluster som uppstår vid utvinning, förädling, transport, om-

Uppdraget och dess bakgrund

SOU 2008:25

avser således en primär energibesparing på EU-nivå och har inte bördefördelats mellan medlemsstaterna. I mars 2007 enades EU:s stats- och regeringschefer om att betona behovet av att öka energi- effektiviteten i Europa för att uppnå besparingsmålet om 20 pro- cent av EU:s beräknade primära energianvändning år 2020. Sam- tidigt underströks betydelsen av att medlemsstaterna använder sina nationella handlingsplaner för energieffektivitet i just detta syfte.TPF4FPT Överenskommelsen i rådet ska ses som ett principuttalande om en gemensam färdriktning och målsättning när det gäller energieffek- tivisering.TPF5FPT Målet med 20 procent primär energibesparing är där- emot, i vart fall än så länge, inte rättsligt bindande för medlems- staterna.

Bland de olika åtgärder som pekas ut i kommissionens hand- lingsplan finns exempelvis skärpta normer för energieffektivitet, främjande av energitjänster, att den offentliga sektorn ska vara ett föredöme, olika sätt att finansiera stöd till utveckling av energi- effektivare produkter samt implementering av EG-direktivet (2006/32/EG) om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster.

1.2.3Direktivet i ett energi- och klimatpolitiskt perspektiv

Som berörts i det föregående vilar den europeiska energipolitiken inte uteslutande på behovet av att minska energiberoendet. Klimat- problematiken har också en central betydelse. I viken utsträckning de klimatpolitiska målen kan nås hänger nära samman med hur energianvändningen utvecklas. Sveriges klimatarbete påverkas i hög grad av medlemskapet i EU. I det här sammanhanget finns det skäl att redovisa följande klimatpolitiska målsättningar:

•EU-länderna ska senast år 2020 ha minskat sina utsläpp av koldioxid till en nivå som ligger minst 20 procent under 1990 års nivå. EU är dock berett att minska sina utsläpp med 30 pro-

vandling och distribution av energi. Den samlade energianvändningen är alltså större än den nyttiggjorda energin. Se även not 9.

4TP PT Ordförandeskapets slutsatser vid rådets möte den 8-9 mars 2007 (7224/1/07 REV 1).

5TP PT Europeiska rådet är namnet på de toppmöten som EU:s stats- och regeringschefer samt kommissionens ordförande håller, i regel fyra gånger per år. Det fastställer riktlinjer för det framtida samarbetet inom enskilda politikområden samt utfärdar deklarationer i utrikes- politiska frågor. Europeiska rådet deltar inte i den löpande beslutsprocessen, men har ett avgörande inflytande på utvecklingen av EU genom sina rekommendationer som uttrycks i ”ordförandeskapets slutsatser”.

SOU 2008:25

Uppdraget och dess bakgrund

cent till år 2020 om andra länder gör jämförbara åtaganden. Europeiska rådet ställde sig bakom dessa mål vid sitt möte i mars 2007. Stats- och regeringscheferna enades samtidigt om ytterligare två bindande mål.

•Ett bindande mål om att andelen förnybar energi ska utgöra minst 20 procent av all energikonsumtion i EU senast år 2020.

•Ett bindande mål om att andelen biodrivmedel ska uppgå till minst 10 procent av all konsumtion av bensin och diesel för transporter i EU senast år 2020. Målet ska uppnås av alla med- lemsstater och införas på ett kostnadseffektivt sätt. Detta måls bindande karaktär gäller förutsatt att produktionen är hållbar, att andra generationens drivmedel blir kommersiellt tillgänglig och att direktivet om bränslekvalitet ändras i överensstämmelse med detta så att det går att åstadkomma lämpliga blandnings- nivåer.

Flera av de energipolitiska styrmedlen är samtidigt komponenter i klimatpolitiken. En viktig slutsats är att dessa, t.ex. energieffek- tiviseringsdirektivet, har en dubbel funktion och verkar samtidigt i riktning mot de båda energipolitiska målen och i riktning mot en reduktion av utsläppen av koldioxid.

Den 23 januari 2008 presenterades ett samlat Klimat- och energipaket, även kallat 20-20-20-paketet, i Europaparlamentet. Paketet består av flera olika lagförslag, som ska leda till att utsläppen av växthusgaser minskar med 20 procent till 2020 och till att minst 20 procent av energin då ska vara förnybar. Vidare ska den primära energianvändningen effektiviseras med 20 procent.

1.2.4Förhållandet mellan de två energieffektiviseringsmålen

Målet för energibesparing enligt direktivet (att minska mängden slutanvänd energi i de enskilda medlemsstaterna med minst 9 pro- cent till år 2016), beräknas på ett annat sätt än det mål som föreslagits i kommissionens handlingsplan (att minska mängden primär energi på EU-nivå med 20 procent till år 2020). Direktivets mål avser inte alla samhällssektorer. Företag som omfattas av syste- met för handel med utsläppsrätter är undantagna.TPF6FPT Målet utgår från den årliga, genomsnittliga energianvändningen för åren 2001–2005

6TP PT Undantaget för sådana företag och hur det ska tolkas beskrivs närmare i kapitel 2.

Uppdraget och dess bakgrund

SOU 2008:25

och ska nås med nationella åtgärder, varav några har sitt ursprung i EU-gemensam lagstiftning.

Kommissionens förslag till målsättning om en tjugoprocentig besparing av primär energi till år 2020 ska å sin sida nås med hjälp av de åtgärder som aviseras i EU-kommissionens handlingsplan för energieffektivitet [KOM (2006) 545 slutlig]. Detta mål utgår från en beräkning av unionens primära energianvändning år 2020 och omfattar, till skillnad från direktivets mål, alla samhällssektorer.

Vissa beräkningar visar att EU-länderna kan klara ungefär en tredjedel av målet med en 20 procentig primär energibesparing år 2020 genom att tillämpa direktivet.TPF7FPT Orsaken till att tillämpning av direktivet inte får större effekt är, för det första, att det i ett europaperspektiv inte omfattar all den slutanvända energin genom att de företag som omfattas av kvotplikt i EU:s system för handel med utsläppsrätter faller utanför direktivets tillämpningsområde. För det andra är basen för energibesparingen mindre i direktivet än vad som gäller för tjugoprocentsmålet, genom att slutanvändningen av energi endast utgör en delmängd av den totalt tillförda energi- mängden. Slutligen ska noteras att direktivet omfattar en kortare period än vad som gäller för tjugoprocentsmålet, nämligen perioden 2008 2016. Relationen mellan de två energieffektivi- seringsmålen visas i figur 1.1.

7TP PT Energy Research Center of the Netherlands (ECN), se ECN:s rapport (ECN-E-06-016) EC Energy saving target – Analysis of 20 % cost-effective energy savings in the Green Paper on Energy Efficiency, september 2006.

SOU 2008:25

Uppdraget och dess bakgrund

Figur 1.1 Förhållandet mellan direktivets vägledande mål om 9 procent effektivare slutlig energianvändning år 2016 och föreslaget mål om 20 procents effektivare primär energianvändning år 2020

Effektivisering till år 2016 resp 2020

TWh
140
120
100
80
60
40
20
0
2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
							År

Tidiga åtgärder & redan beslutade styrmedel, effektivisering i slutlig energianvändning

9 % energieffektivisering i slutlig energianvändning

9 % energieffektivisering primär energi med utredningens viktningsfaktorer

20 % effektivare primär energianvändning

Skillnad mellan målen för åren 2020 och 2016

Av Figur 1.1 framgår att tillämpning av direktivet endast bidrar med en mindre andel av det besparingsbeting om 20 procent av den primära energin, som kommissionen föreslagit till år 2020, förutsatt att detta mål tillämpas för Sverige även på nationell nivå.TPF8FPT Den streckade linjen visar det besparingsbeting som avser primär energi som återstår för perioden 2016 2020 om målet i energi- effektiviseringsdirektivet uppfylls, men inte överträffas, och för- utsatt att inga effektiviseringsåtgärder härutöver vidtas. Sådana åtgärder kan, förutom i slutanvändarledet, vidtas också när det gäller produktion och tillförsel av energi.

8TP PT Målet är, som framgått i det föregående, inte bördefördelat och det är således oklart vilken omfattningen ett eventuellt kommande besparingsbeting avseende primär energi kommer att få för Sveriges del.

Uppdraget och dess bakgrund

SOU 2008:25

1.2.5Den svenska energipolitiken

Den svenska energipolitikens mål är att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på konkurrenskraftiga villkor i ett internationellt perspektiv. Energipolitiken ska skapa förutsätt- ningar för en effektiv och hållbar energianvändning och en kost- nadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat. Häri ligger att energi ska användas så samhällsekonomiskt effektivt som möjligt.

Målet för de långsiktiga energipolitiska insatserna är att bygga upp vetenskaplig och teknisk kunskap och kompetens inom uni- versitet, högskolor, myndigheter och näringsliv, som behövs för att genom tillämpning av ny teknik och nya tjänster möjliggöra en omställning till ett långsiktigt hållbart energisystem.

Målet för förnybar el inom ramen för systemet med elcertifikat innebär att ytterligare 17 TWh förnybar el ska produceras år 2016 jämfört med 2002 års nivå.

Ett vägledande mål för användningen av biodrivmedel innebär att sådana drivmedel, från och med år 2005, ska svara för 3 procent av den totala användningen av bensin och diesel för transport- ändamål. Från och med år 2010 ska andelen biodrivmedel och andra förnybara drivmedel i transportsektorn utgöra minst 5,75 procent.

Ett system för energideklaration av byggnader införs stegvis fr.o.m. den 1 oktober 2006. Genom energideklarationerna ges infor- mation om den enskilda byggnadens energiprestanda och förslag till kostnadseffektiva energieffektiviseringsåtgärder lämnas.

Som ett led i att stärka incitamenten för effektivare energi- användning har Energimyndigheten fått i uppdrag att, efter samråd med Naturvårdsverket, se över de krav som ställs på energi- effektivisering i lagen (2004:1096) om program för energieffektivi- sering i energiintensiv industri respektive i miljöbalken. Syftet med uppdraget är bl.a. att säkerställa att de styrmedel för energieffekti- visering som påverkar företag är konsekventa. Mot bakgrund av energieffektiviseringsdirektivet uppställs ett vägledande nationellt mål, som innebär att Sverige ska uppnå en energibesparing om minst 9 procent år 2016 i förhållande till den genomsnittliga årliga energianvändningen 2001 2005.TPF9FPT

9TP PT Prop. 2007/08:01, utgiftsområde 21, s. 43 f.

SOU 2008:25

Uppdraget och dess bakgrund

Nytt perspektiv på energieffektivisering

I budgetpropositionen för år 2008 anger regeringen att incita- menten för energieffektivisering inom både hushåll och industri bör ses över. Regeringens målsättning är att bryta det samband som hittills funnits mellan ekonomisk tillväxt och ökad användning av energi och råvaror. Energieffektivisering och hushållning med begränsade resurser ska syfta till att minska belastningen på klimat och miljö. Olika energikällor och olika energibärare har i det sam- manhanget olika betydelse. Besparing av en kWh el från kol- kondenskraft måste enligt regeringen därmed värderas högre än besparing av en kWh fjärrvärme från industriell spillvärme eller från en solfångare.TPF10FPT

1.2.6Nationella energieffektiviseringsprogram under senare tid

Åtgärderna i 1997 års energipolitiska program omfattade bl.a. ett ökat fokus på förnybara energikällor, bl.a. vindkraft och bio- bränslebaserad kraftvärme och på energieffektivisering. Program- met omfattade åtgärder i ett flertal sektorer, såsom industri, bebyggelse, transporter samt elproduktion och kraftöverföring.

Det senaste energipolitiska programmet, från år 2002, löper under perioden 2003 2007. Cirka en miljard kronor satsas under programperioden på energieffektiviserande åtgärder. Energimyn- digheten är ansvarig myndighet. Åtgärderna syftar till att främja en effektivare användning av energi genom att stimulera tillämpning av befintlig energieffektiv teknik och främja introduktion av ny energieffektiv teknik. Åtgärderna omfattar bl.a. bidrag till kom- munal energirådgivning och stöd till regionala energikontor, utbild- ning och information, provning, märkning och certifiering av energikrävande utrustning samt stöd till teknikupphandling och marknadsintroduktion av energieffektiv teknik.

För att öka kunskapen om, och intresset för, miljömässigt motiverade energieffektiviseringar genomförs informations- och utbildningsinsatser. Riktade insatser har gjorts till kommunala energirådgivare och regionala energikontor, hushåll, näringslivet m.fl. Under våren 2007 har Energimyndigheten, Boverket, Kon- sumentverket och Naturvårdsverket tillsammans med kommunala

10TP PT Prop. 2007/08:01, utgiftsområde 21, s. 65.

Uppdraget och dess bakgrund

SOU 2008:25

energirådgivare deltagit i mässor och evenemang i kampanjen ”Bli energismart” för att informera konsumenterna om åtgärder som minskar energianvändningen.

Exempel på genomförda åtgärder är samarbete med regionala energikontor för att öka intresset och kunskapen om energi- effektivisering i företag och EnergiFokus, som är en satsning riktad till industriföretag i Västra Götaland. Energimyndigheten har under året färdigställt och distribuerat fyra så kallade Kravskrifter. Dessa skrifter innehåller råd om hur industrin kan hantera upp- handling och drift av pumpar, fläktar, kylaggregat och trycklufts- system på ett energieffektivt sätt. Under år 2006 genomfördes också ett flertal utbildningar som alla syftade till att öka de kom- munala energirådgivarnas kompetens inom energiområdet och stärka dem i deras roll som kommunikatörer. Energimyndigheten har under år 2006 beviljat bidrag till totalt 23 projekt för särskilda informations- och utbildningsinsatser.

Ett statligt ekonomiskt stöd ges till ägare av fastigheter som värms med olja eller direktverkande el för konvertering av fastig- heten till fjärrvärme, biobränsleeldade uppvärmningssystem, berg-, sjö-, eller jordvärmepump eller till solvärme. Ett mål för stödet är att minska användningen av fossila bränslen och öka andelen förnybar energi som används för uppvärmningsändamål.

Den 1 juni 2000 infördes ett statligt engångsbidrag för installa- tion av solvärmeanläggningar i småhus, flerbostadshus och i bostadsanknutna lokaler, som inte används för kommersiella eller industriella ändamål. I och med beslut om budgetpropositionen för år 2005 förlängdes solvärmebidraget i tre år.

Från och med den 1 juli 2006 infördes ett stöd för installation av solvärme även i kommersiella lokaler. Stödet syftar till att påskynda marknadsintroduktionen av solvärme i fler tillämpningar och ska komplettera de övriga stödformerna. Stöd ges för installation av solvärme både vid nybyggnad och i befintliga lokaler med upp till 30 procent av de stödberättigande kostnaderna. Stödet gäller för installationer som påbörjas och slutförs under perioden den 1 juli 2006 till och med den 31 december 2010.

I december 2003 antog riksdagen lagen (2003:1204) om skatte- reduktion för vissa miljöförbättrande installationer i småhus. Lagen omfattar installation av energieffektiva fönster i befintliga småhus och installation av biobränsleeldat uppvärmningssystem i nyprodu- cerade småhus.

SOU 2008:25

Uppdraget och dess bakgrund

1.3Huvuddragen i EG-direktivet om effektiv slutanvändning av energi m.m.

Syftet med direktivet är att på ett kostnadseffektivt sätt främja en effektivare slutanvändning av energi i medlemsstaterna. Marknads- imperfektioner som hindrar en effektivare slutanvändning av energi ska undanröjas. Marknaden för energitjänster ska främjas. Aktörer- na inom energisektorn åläggs nya skyldigheter när det gäller rapportering av data till myndigheterna och ifråga om information till kunderna. Den offentliga sektorn ska vara ett föredöme för övriga aktörer när det gäller att effektivisera sin energianvändning. Medlemsstaterna ska se till att det finns effektiva energibesikt- ningssystem, varigenom lönsamma energieffektiviseringsåtgärder hos stora och små energikunder, även i enskilda hushåll, kan identifieras.

En central regel i direktivet är att ett gemensamt besparingsmål om nio procent fastställs. Målet ska uppfyllas av medlemsstaterna senast år 2016. Medlemsstaterna ska till kommissionen inge nationella energieffektiviseringsplaner där de redovisar hur be- sparingsmålet ska nås på nationell nivå.

1.3.1Styrande förutsättningar för genomförande av direktivet

Nationella energieffektiviseringsplaner

Medlemsstaterna ska, enligt artikel 14.2, inge handlingsplaner för energieffektivisering, s.k. ”National Energy Efficiency Action Plans” (NEEAP), till kommissionen senast den 30 juni år 2007, 2011 och 2014.TPF11FPT

I den första handlingsplanen ska, enligt samma artikel, de åtgärder beskrivas som medlemsstaten planerar för att målen i artikel 4.1 och 4.2 ska kunna uppnås, samt för att uppfylla kraven om den offentliga sektorns roll som vägledande exempel. Av planen ska också framgå hur kravet på information om den offent- liga sektorns roll som föregångare inom området energieffektivi- sering enligt artikel 5.1 ska uppfyllas. Detsamma gäller kravet på information till marknadsaktörer om finansiella och rättsliga ramar för hur effektiviseringsmålet ska uppnås enligt artikel 7.2.

11TP PT Medlemsstaternas handlingsplaner läggs ut på kommissionens hemsida, se www.ec.europa.eu/energy/demand/legislation/end_use_en.htm under fliken ”National Energy Efficiency Action Plans”.

Uppdraget och dess bakgrund

SOU 2008:25

I följande nationella handlingsplaner, som ska lämnas till kom- missionen åren 2011 och 2014, ställs även krav på bl.a. resultat- redovisning, utvärdering och analys av tidigare ingivna planer.

Besparingsmålet

Den nationella handlingsplanen för energieffektivisering ska avse läget vid utgången av år 2016. Sparmålet om nio procent ska avse en absolut mängd energi och ska uttryckas i TWh eller annan lämplig enhet. Basen för beräkningarna är den genomsnittliga energi- användningen inom de sektorer som direktivet omfattar under de fem år som föregår direktivets ikraftträdande.

Sparmålet är endast vägledande. Det innebär att det i och för sig inte är rättsligt bindande för medlemsstaterna. Däremot är medlemsstaterna skyldiga att planera och genomföra de kostnads- effektiva, genomförbara och skäliga åtgärder som de bedömer nödvändiga för att målet ska kunna nås eller överträffas.

Det vägledande målet ska uppnås genom energitjänster och andra åtgärder, som leder till förbättrad energieffektivitet. Befint- liga, redan beslutade eller helt nya styrmedel får användas för att stimulera energieffektiviserande åtgärder. Effekten av styrmedel som verkat från och med år 1995 får tillgodoräknas om effekterna varar fram till och med år 2016. Om omständigheterna motiverar det får även effekter av styrmedel som verkat under perioden 1991 1994 tillgodoräknas. Ett delmål för energibesparingen ska formuleras för år 2010.

Slutanvändning av energi

Med energi avses i direktivet alla energislag och energibärare såsom el, fjärrvärme, fjärrkyla, kol, eldningsolja, bensin, biobränslen och energitorv, dock med undantag för bunkerbränsle för flyg och sjöfart.TPF12FPT För att en rättvisande beräkning av såväl basen för energi- besparingen, som av besparingen i sig, ska bli möjlig, finns i bilaga 2 till direktivet en tabell för omvandling av de olika bränslenas energiinnehåll till en och samma enhet, t.ex. för omvandling från viktenhet av bensin, naturgas eller torv till kWh.

12TP PT Flera olika definitioner av begreppet bunkerbränsle förekommer. Energimyndighetens och Statistiska Centralbyråns (SCB) definition, innebärande att bunkerbränsle omfattar energianvändning för utrikes sjöfart, används här.

SOU 2008:25

Uppdraget och dess bakgrund

Direktivet gäller energieffektivisering i slutanvändarledet. Den slutanvända energin är, förenklat uttryckt, den energimängd som uppmäts i mätpunkterna, t.ex. i en elmätare hos en slutanvändare. Det är denna energimängd, dvs. den av slutanvändaren köpta mängden energi, som ska minskas genom olika effektiviserings- åtgärder på slutanvändarens sida. Det kan exempelvis ske genom att verkningsgraden i en panna höjs, genom tilläggsisolering eller genom byte till lågenergilampor. I industrin är byte till energi- effektivare elmotorer och ökat utnyttjande av spillvärme exempel på åtgärder som ger en energieffektivisering.

När det gäller besparing av el får medlemsstaterna, om de så önskar, använda en viktningsfaktor (i direktivet benämnd standard- koefficient) om 2,5. Det innebär att andelen sparad el får multi- pliceras med 2,5. Även andra viktningsfaktorer för el än 2,5 får användas, om den enskilda medlemsstaten kan motivera det utifrån de nationella förhållandena.TPF13FPT

Aktörer som omfattas av direktivet

Direktivet gäller energiföretag, såsom distributörer, system- ansvariga företag och detaljister, men också producenter av energi- effektiviserande produkter och tjänster (energitjänstföretag) samt slutanvändare av alla slag. Dock ska företag som ingår i systemet med utsläppsrätter, den s.k. ”handlande sektorn”, vara undantagna från direktivets tillämpningsområde. Det gäller bl.a. delar av basindustrierna, t.ex. stålindustrin.TPF14FPT Militär verksamhet omfattas endast i den utsträckning som direktivets tillämpning inte mot- verkar huvudsyftet med den militära verksamheten. Vissa aktörer har enligt direktivet ett särskilt ansvar och särskilda skyldigheter. Det gäller t.ex. energiföretagen och aktörer i den offentliga sektorn.

13TP PT Se direktivets bilaga 2, not 3.

14TP PT Avgränsningen mellan den handlande sektorn och övrig industri analyseras närmare i kapitel 2, avsnitt 2.4.

Uppdraget och dess bakgrund

SOU 2008:25

Begreppet energieffektivisering

Energieffektivisering är ett centralt begrepp i direktivet och i hela den europeiska energipolitiken. Besparing av energi, dvs. en minskad användning av energi, kan i princip uppnås på tre olika sätt: genom minskad prestation, effektiviserad tillförsel eller effektiviserad energianvändning.

En minskad prestation, t.ex. en sänkning av inomhustempe- raturen eller en neddragning i produktionen av varor i en fabrik, leder till energibesparing. Som en bieffekt till energibesparingen kan en välfärdsförlust uppstå för den enskilde, respektive en minskad produktionsvolym i fabriken. Den senare kan också leda till att de producerade varorna blir dyrare, genom att de fasta kostnaderna per producerad enhet stiger. Det ligger inte i linje med målet om en stärkt konkurrenskraft för de europeiska företagen. Dessutom leder standardsänkningar, som blir en följd av t.ex. väsentligt sänkt inomhustemperatur, i många fall till att åtgärden förr eller senare upphör. Energianvändarna tröttnar helt enkelt på att ha ett svalare inomhusklimat än önskat och höjer efter en tid, av bekvämlighetsskäl, temperaturen till den tidigare nivån. Energispar- åtgärder genom minskad prestation är därför, i många fall, inte långsiktigt hållbara.

Med begreppet ”energieffektivitet” avses, enligt artikel 3.b i direktivet förhållandet mellan en viss prestanda, prestation eller nytta, t.ex. en viss inomhustemperatur eller en viss produktions- volym av varor, och den energiinsats som krävs för att uppnå detta. Med begreppet ”energibesparing” menas, enligt punkt d i samma artikel, differensen mellan de uppmätta använda energimängderna före, respektive efter, det att åtgärder för en ökad energieffektivitet har vidtagits.

Mot bakgrund av den samlade europeiska energipolitiken är en effektivare energianvändning, dvs. minskad energianvändning vid bibehållen prestanda alternativt ökad prestanda eller nytta vid bibehållen energianvändning, ett bättre och mer hållbart sätt att spara energi än den typ av sparåtgärder som leder till en minskad prestation eller nytta. Det beror bl.a. på att besparingar genom minskade prestationer kräver fortlöpande, aktiva åtgärder, som ten- derar att upphöra efter en tid. Dessutom orsakar sådana åtgärder ofta förluster i standard, komfort, produktion, internationell kon- kurrenskraft och välfärd. Det ligger inte i linje med de europeiska energipolitiska målen.

SOU 2008:25

Uppdraget och dess bakgrund

1.4Utredningsarbetets upplägg och genomförande

Energieffektiviseringsdirektivet antogs den 5 april 2006. Reg- eringen har givit i uppdrag till en fristående utredning, Energi- effektiviseringsutredningen (NM 2006:06), att föreslå hur direk- tivet ska genomföras i Sverige. Av olika skäl kom dock utrednings- arbetet inte att inledas förrän våren 2007.

1.4.1Utredningsarbetet

Utredningen har valt att bedriva utredningsarbetet i två steg. I steg 1 analyseras förutsättningarna för att uppfylla Sveriges skyldighet enligt artikel 14.2 och redovisas ett förslag till Sveriges nationella handlingsplan för en effektivare energianvändning (NEEAP). Här presenteras t.ex. en översikt över pågående och redan beslutade styrmedel, vars syfte är att bidra till en effektivare energi- användning i Sverige samt identifieras vilka förändringar som kan behövas för att det vägledande energisparmålet enligt artikel 4.1 ska kunna uppnås eller överträffas.

I steg 2, som följer efter delbetänkandet, avser utredningen att närmare analysera hur direktivet ska införas i Sverige när det gäller frågor om t.ex. statistikinsamling, rapportering, energitjänster, individuell mätning och debitering, finansiering av åtgärder, myn- dighetsorganisation samt den översyn av lagstiftningen som krävs i anledning av direktivet. Utredningen ska slutredovisa sitt uppdrag senast den 31 oktober 2008.

Utredningen vill understryka att kommissionens kommande förtydliganden av direktivet när det gäller t.ex. beräkningsmetoder kan leda till ändrade förutsättningar för utredningens arbete och för de bedömningar och förslag som utredningen lämnar i det följande.

Arbetet i expertgruppen

Sammanlagt 22 experter, med en bred representation från berörda myndigheter, branschorganisationer och företrädare för energi- användare av olika slag, är knutna till utredningen. Inför detta del- betänkande har sammanlagt sju sammanträden hållits i utred- ningens expertgrupp. Dessa möten har varit den viktigaste arenan för utredningens diskussioner. Utöver diskussioner om utrednings-

Uppdraget och dess bakgrund

SOU 2008:25

arbetet inriktning och redovisning av utlagda uppdrag m.m. har vid sammanträdena information lämnats från olika myndigheter och organisationer.

Uppdrag m.m.

Utredningen har sammanträtt i särskild ordning med de myndig- heter och organisationer, som mest berörs av direktivets genom- förande, t.ex. Energimyndigheten, Naturvårdsverket, Boverket, Vägverket, Sveriges kommuner och landstings, Svensk Energi, Svensk Fjärrvärme och Svenskt Näringsliv. Utredningen har också sammanträtt med företrädare för EG-kommissionens DG TREN. Utredningen har även deltagit vid flera olika nationella och inter- nationella seminarier och konferenser inom området energieffek- tivisering.

Sekretariatet besökte Danmark i augusti 2007 och Finland i september 2007 för att dels diskutera det arbete som bedrivs i dessa länder för att implementera energieffektiviseringsdirektivet och eventuella frågor av gemensamt intresse, dels presentera det arbete som utförs i Sverige.

En uttalad ambition har varit att samla aktuella underlagsdata av hög kvalitet. Mot den bakgrunden har ett stort antal externa experter, såväl inom universitet och högskolor som hos konsult- företag, som bedömts vara särskilt kvalificerade inom respektive område, medverkat i utredningsarbetet. Inför delbetänkandet har följande underlagsmaterial tagits fram:

•Användning av det öppna systemet för provning och kontroll, Swedac.

•Översiktlig beskrivning av energianvändning i industriföretag som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläpps- rätter, Miljökraft.

•Energianvändning och potential för effektivisering i den ej handlande delen av industrin, EnerGia.

•Effektiviseringspotential i bostäder och lokaler, Chalmers EnergiCentrum.

•Energieffektivisering i den svenska vägtransportsektorn, Nature Associates.

•Försök till tolkning av energieffektiviseringsdirektivet, Nature Associates.

SOU 2008:25

Uppdraget och dess bakgrund

•Barriärer och styrmedel för en effektivare energianvändning, professor Lena Neij, Internationella miljöinstitutet vid Lunds Universitet.

•Individuell mätning och debitering i flerbostadshus, Thomas Sandberg och Knut Bernotat, Industriell ekonomi och orga- nisation, KTH.

•Marknaden för energitjänster, WSP Environmental.

•Hinder för ett miljöanpassat beteende hos hushåll – en kun- skapssammanställning, Erica Löfström, Linköpings Universitet.

•Förslag till program för energieffektivisering i statlig verk- samhet, NITTON Teknik Konsult AB.

•Energieffektivisering i vägtrafiken, styrmedel inför kommande propositioner, WSP Strategi och Analys.

•Incitamentsformer för icke energiintensiva industriföretag, PWC.

•Styrmedel för konvertering och effektivisering, ATON Teknik Konsult.

•Primärenergifaktorer i nordisk elproduktion, WSP Environ- mental.

•Effects of Taxation on Energy Efficiency, Report to Energi- effektiviseringsutredningen, Joyce Dargay, Institute of Transport Studies, University of Leeds.

1.5Annat utredningsarbete inom området

1.5.1Miljövårdsberedningen och Klimatberedningen

Miljövårdsberedningen är sedan år 1968 regeringens råd i miljö- frågor. Beredningen har haft olika sammansättning och olika upp- gifter sedan sin start. En viktig uppgift för beredningen är att ge råd till regeringen i aktuella miljöfrågor.

Sedan år 2007 omfattar Miljövårdsberedningen den parlamen- tariska beredningen för översyn av klimatpolitiken, Klimatbered- ningen (M 2007:03), och det Vetenskapliga Rådet för Klimatfrågor. Klimatberedningen och rådet är två initiativ för att utveckla den klimatpolitik, som regeringen presenterade den 21 december 2006. Ett tredje initiativ är kommissionen för hållbar utveckling, som tillsattes den 7 mars 2007.

I syfte att få till stånd en bred politisk uppslutning kring Sveriges klimatpolitiska insatser deltar samtliga riksdagspartier i

Uppdraget och dess bakgrund

SOU 2008:25

klimatberedningen. Beredningens huvuduppgift är att ta fram underlag för den klimatpolitiska propositionen år 2008.

Det vetenskapliga rådet bidrar med vetenskapliga bedömningar som utgör underlag för klimatberedningens analyser. En viktig uppgift har varit att rekommendera nationella och internationella mål för den svenska klimatpolitiken.

1.5.2Klimat- och sårbarhetsutredningen

KlimatT - och sårbarhetsutredningen avlämnade den 1 oktober 2007 sitt slutbetänkande Sverige inför klimatförändringar – hot och möjligheter (SOU 2007:60). Utredningens huvuduppgift har varit att kartlägga det svenska samhällets sårbarhet inför klimatföränd- ringar och att bedöma vilka kostnader som skador till följd av sådana förändringar kan ge upphov till. I uppdraget ingick också att föreslå åtgärder som minskar samhällets sårbarhet för både succes- siva klimatförändringar och enstaka, extrema väderhändelser.T

Särskilt intresse har ägnats åt infrastruktur, t.ex. vägar, järnvägar och telekommunikation, byggnadsbestånd, energi och VA-för- sörjning samt jord- och skogsbruk, människors hälsa och den biologiska mångfalden. Arbetet har bl.a. baserats på klimatscenarier från FN:s klimatpanet (IPCC) och på de regionala klimatmodeller, som tas fram av Rossby center. Utredningen har också lämnat ett delbetänkande, Översvämningshot – Risker och åtgärder för Mälaren, Hjälmaren och Vänern (SOU 2006:94).

1.6Läsanvisningar

I kapitel 2 redovisas strategiska utgångspunkter för den nationella handlingsplanen för effektivare energianvändning och för det utredningsarbete som lett fram till utredningens förslag till hand- lingsplan. Bl.a. berörs avgränsningsfrågor när det gäller kretsen av aktörer och gränssnitt för den energianvändning som ska omfattas av energieffektivisering enligt direktivet.

I kapitel 3 analyseras, i ett brett perspektiv, vilka hinder som kan föreligga mot en effektivare energianvändning. Här diskuteras också vilka styrmedel som kan tillämpas för att motverka sådana hinder.

SOU 2008:25

Uppdraget och dess bakgrund

I kapitel 4 redovisas bakgrundsdata om tillförsel och användning av energi i Sverige. Här redovisas även underlag för valda vikt- ningsfaktorer. Detta utvecklas närmare i bilaga 4.

I kapitlen 5, 6 och 7 behandlas de huvudsakliga samhällssek- torer, bostäder och service m.m., industri samt transportsektorn, som berörs av energieffektivisering enligt EG-direktivet. Dessa kapitel inleds med beskrivningar av de strukturella förhållandena och energianvändningen i respektive sektor. Därefter analyseras effekter av tidiga åtgärder och befintliga styrmedel samt vilken potential för energieffektivisering, som kan antas finnas i respek- tive sektor. Slutligen redovisas möjliga tillkommande styrmedel, som enligt utredningens bedömning kan användas för att uppnå ytterligare energieffektiviseringar.

I kapitel 8 redovisas utredningens förslag i anledning av direk- tivets rapporteringskrav enligt artiklarna 5.1 och 7.2. Dessa avser den offentliga sektorns roll som förebild för andra aktörer när det gäller energieffektivisering samt frågan om information till aktörer och allmänheten om energieffektivisering.

I kapitel 9 slutligen görs en summering av resultat och slutsatser som utredningsarbetet hittills lett fram till. Här skissas också en plattform för en samlad strategi för ett energieffektivare Sverige.

Dr Joyce Dargay, University of Leeds, har på uppdrag av utred- ningen analyserat i vilken utsträckning energiskatteförändringar, genom olika anpassningsmekanismer, leder till energieffektivi- seringen i transportsektorn respektive inom bostäder, service m.m. Resultaten av Dr Dargays analyser redovisas i bilaga 5.

2Strategiska utgångspunkter för den nationella handlingsplanen

De nationella handlingsplaner som hittills presenterats för kom- missionen speglar ett brett spektrum när det gäller ambitionsnivå, metodval och former för redovisningen. Det finns t.ex. stora variationer när det gäller dokumentens omfattning. Kommissionen har ännu, i stora delar, inte fastlagt de beräkningsmetoder för t.ex. beräkning av basårens energianvändning och energieffektiverings- åtgärdernas resultat, som enligt direktivet ska tas fram genom kommissionens försorg. Detta arbete ska bedrivas i en av kom- missionen utsedd föreskrivande kommitté. Kommittén har dock ännu inte diskuterat denna fråga.

Utredningen har mot denna bakgrund övervägt vilka grund- läggande förutsättningar och allmänna utgångspunkter, som bör gälla för den nationella handlingsplanen i Sverige, bl.a. när det gäller beräkningsmetoder. Resultaten i dessa delar redovisas fortlöpande i betänkandet. En allmän utgångspunkt för beräkningsmetoder bör dock vara att de är:

•förenliga med direktivet. Utredningen vill dock poängtera att det återstår för kommissionen att förtydliga innebörden av direktivet på ett antal punkter som bl.a. gäller metoder för beräkning av uppnådda effekter av effektiviseringsåtgärder. Detta kan komma att ändra förutsättningarna för de förslag som utredningen lämnar i det följande.

•transparanta

•obyråkratiska

•förutsägbara

•förenliga med de klimat- och energipolitiska målen

Strategiska utgångspunkter för den nationella handlingsplanen

SOU 2008:25

Många av de statistiska data som krävs för de aktuella beräk- ningarna saknas för närvarande. Det innebär att beräkningsförut- sättningarna är oklara på flera punkter. Det är därför inte i alla lägen meningsfullt att bedöma hur stor besparing som ett specifikt styrmedel eller en typ av åtgärd kan ge upphov till. Mot den bak- grunden kommer de besparingseffekter som anges i planen att i vissa fall vara skattningar

I det följande redovisas de övriga förutsättningar och restrik- tioner som gällt i utredningens arbete med den svenska handlings- planen. Av särskild betydelse är frågan om huruvida ett system- perspektiv bör tillämpas snarare än ett renodlat slutanvändar- perspektiv när det gäller energieffektiviseringar.

2.1Effektiviseringsåtgärder i ett systemperspektiv

Direktivet gäller energieffektivisering i slutanvändarledet. Som redovisats i föregående kapitel, avsnitt 1.3.1, får medlemsstaterna, om de så önskar, vikta (omräkna) besparingar i elanvändningen med faktorn 2,5 eller med en annan viktningsfaktor, som med hän- syn till nationella förhållanden bedöms lämplig.TPF1FPT Syftet med en sådan viktning är att belysa effekterna av besparingen i bakom- liggande produktionsled, t.ex. vid utvinning och förbränning av bränslen som används för elproduktion och vid transport av el fram till slutanvändaren. Som närmare ska belysas i det följande behövs, i den europeiska elproduktionen, i genomsnitt ungefär 2,5 kWh energi för att 1 kWh el ska kunna nå slutanvändaren. Motsvarande omräkning används även vid tillämpning av ekodesigndirektivet (2005/32/EG).TPF2FPT

Av regeringens direktiv till utredningen (dir. 2006:89) framgår att utredningen ska analysera och föreslå särskilda viktnings- faktorer, inte bara för el, utan också för fjärrvärme och fjärrkyla. Sådana viktningsfaktorer ska rättvisande återspegla de effektivi- seringar som uppnås genom produktion av kraftvärme, dvs. då el och fjärrvärme produceras samtidigt i samma process, samt över- föringsförluster, som uppstår i fjärrvärmenäten. Utredningen ska också analysera betydelsen av att viktningsfaktorer används för

1	PT Se direktivets bilaga II, not 3.
TP
2	PT SeT t.ex. kommissionens beslut om kriterier för när värmepumpar skall anses uppfylla
TP
kravet på miljömärkning (OJ 20.11.2007 301/14 2007/742/EC),T därT		begreppet “primary
energy ratio” används.T
52

SOU 2008:25

Strategiska utgångspunkter för den nationella handlingsplanen

oljeprodukter, som ska återspegla energiförbrukningen vid oljans utvinning, raffinering och transport.

Bakgrunden till regeringens uppdrag när det gäller viktning av effektiviseringar i den slutliga energianvändningen, ska närmast sökas i den breddade syn på energieffektivisering, som kommit till utryck i budgetpropositionen för år 2008. Här framgår, vilket närmare belysts i kapitel 1, avsnitt 1.2.5, att besparing av 1 kWh slutanvänd energi kan vara av olika värde beroende på vilket energislag besparingen avser. Värderingen kan, vad beträffar energieffektivisering, i huvudsak ske utifrån två olika, inbördes samverkande kriterier, miljökriteriet, som budgetpropositionens nyss refererade formuleringar vilar på, samt hushållningskriteriet, som kommit till uttryck i den europeiska energipolitiska strävan efter minskat importberoende och ökad konkurrenskraft.

En energibesparing som gäller fossil bränsleanvändning minskar utsläppen av växthusgaser. Mot bakgrund av miljökriteriet är en sådan energibesparing angelägen. Eftersom cirka 80 procent av den europeiska elproduktionen sker genom förbränning av olja och kol, gäller miljökriteriet i hög grad även elanvändningen, i vart fall i ett europeiskt perspektiv. Hushållningskriteriet avser i första hand hushållning med jordens begränsade energitillgångar. Från en sådan utgångspunkt bör de energibesparingar i slutanvändningen priorite- ras, som ger en maximal, samlad energieffektivisering när också energiförluster i produktion och överföring beaktas.

Utredningens uppdrag avser i första hand effektivisering av energianvändningen. Även om denna fråga är nära kopplad till problematiken med global uppvärmning, ligger fokus i det följande på energieffektivisering, dvs. värdering av olika slag av energi- besparingar utifrån hushållningskriteriet. En erfarenhet av utred- ningsarbetet är att denna frågeställning innefattar ett pedagogiskt problem, t.ex. att förklara hur en ökad slutanvändning i vissa fall kan leda till energibesparingar i systemperspektivet, och därför kräver en noggrann belysning. Med hänsyn härtill, och då det bredare synsättet på energieffektivisering nyligen introducerats, ska i det följande bakgrunden till tillämpning av hushållningskriteriet utvecklas närmare.

Strategiska utgångspunkter för den nationella handlingsplanen

SOU 2008:25

2.1.1Slutanvänd energi och primär energi

Den slutanvända energin är, förenklat uttryckt, den energimängd som uppmäts i mätpunkterna, t.ex. i en elmätare hos en slutanvän- dare. Det är denna energimängd, dvs. den av slutanvändaren köpta mängden energiTPF3FPT, som enligt direktivet ska minskas genom olika effektiviseringsåtgärder i slutanvändarnas bostäder, fabriker, an- läggningar och fordon.TPF4FPT Det kan exempelvis ske genom att verk- ningsgraden i en panna höjs, genom tilläggsisolering av en byggnad eller och genom byte till lågenergilampor. I industrin är byte till mer energieffektiva elmotorer och ett ökat utnyttjande av spill- värme exempel på åtgärder som leder till energieffektivisering i den mening som avses i direktivet. Energieffektiva fordon och ett bränslesnålt körsätt är exempel på motsvarande åtgärder i tran- sportsektorn.

Direktivet omfattar nästan samtliga energislag och bränslen.TPF5FPT Oavsett om energi slutanvänds i form av el, eldningsolja, pellets, fjärrvärme eller något annat energislag, uppstår energiförluster i de produktionsled som föregår slutanvändningen. Dessa led omfattar utvinning, förädling, transport, omvandling och distribution. Dessa förluster, ”uppströms” i energikedjan, kan beskrivas som en ”in- direkt energianvändning”. Den totala primära energianvändningen är därmed större än den energimängd slutanvändarna kan nyttig- göra.

För exemplet el producerad med kärnkraft används först en viss mängd energi för att utvinna och förädla uran till kärnbränsle. Därefter används en viss mängd energi för att transportera kärn- bränslet till kärnkraftverket. I kärnkraftverket förloras sedan cirka två tredjedelar av kärnbränslets energiinnehåll vid omvandlingen till el. Slutligen omvandlas vid överföringen i elnätet cirka 8 procent av den producerade elen till förluster i form av värme som inte kan nyttiggöras. Det innebär att omkring tre kWh primär energi från källan, uranfyndigheten, används för att slutanvändaren ska kunna använda en kWh el. Andra exempel på förluster ”uppströms” är brytning av torv, utvinning av olja, sortering av avfall som ska användas för energiproduktion, transport av bränslen med last-

3TP PT Häri inräknas även t.ex. ved som kommer från egen egendom.

4TP PT Direktivet öppnar för möjligheten att använda viktningsfaktorer. Genom att nyttja denna möjlighet kan den totala effektiviseringsvinsten (som kan vara större än det värde som avläses i slutanvändarnas mätpunkter) påvisas.

5TP PT T.ex. flygbränsle innefattas inte av direktivet.

SOU 2008:25

Strategiska utgångspunkter för den nationella handlingsplanen

eller tankbil, omvandling av bränsle till värme i fjärrvärmeverk och överföring av fjärrvärme i nätet fram till slutanvändarens mätpunkt.

Bara en liten del av energiinnehållet i den naturresurs, som utgörs av ännu inte utvunnet bränsle eller av strömmande vatten, vind och sol, kan således nyttiggöras i slutanvändarledet. Om samt- liga förluster, och användningen av annan energi som åtgår för det aktuella bränslets produktion, i tidigare led från utvinning fram till slutanvändning inkluderas kallas summan av den slutliga (direkta) och den indirekta energianvändningen för primär energianvänd- ning.TPF6FPT I transportsektorn används begreppet ”Källa till Hjul” (”Well to Wheel”) för att belysa spannet mellan energikällan och den slutliga energianvändningen.

Som redovisats i det föregående ger direktivet möjlighet att använda en viktningsfaktor för de besparingar av el, som utgör ett resultat av direktivets tillämpning. Av regeringens uppdrag till utredningen framgår att viktningsfaktorer ska utredas och föreslås också för fjärrvärme, fjärrkyla och oljeprodukter vid direktivets tillämpning i Sverige. Något uttryckligt stöd för en sådan tillämp- ning finns inte i EG-direktivet. Direktivet innehåller å andra sidan inte något förbud mot att på nationell nivå använda faktorer mot- svarande 2,5 för el när effektiviseringsåtgärder summeras. Direk- tivet bör, enligt utredningens mening, tolkas så att sådana faktorer ska användas såväl vid beräkning av basen för det nationella målet som vid summering av uppnådda effekter. Utredningen anser att det med hänsyn till hushållningskriteriet, men också utifrån samhällsekonomiska aspekter, är angeläget att även sådana över- gripande effekter av energibesparingarna kan belysas och beaktas.

2.2Målkonflikter ska undvikas

Energieffektiviseringsåtgärder kan i vissa fall stå i konflikt med de klimatpolitiska målen. Sådana situationer torde dock endast undan- tagsvis förekomma.

Ett exempel är etanoldrivna fordon. Det råder inget tvivel om att sådana fordon använder mer energi när de drivs med bio- drivmedel än när bensin används som drivmedel. Däremot är biodrivmedlen i regel att föredra från klimatsynpunkt. Från energi- effektiviseringssynpunkt borde därmed användning av t.ex. etanol-

6TP PT De förluster som slutlig energianvändning ger upphov till i tidigare led benämns ofta för- luster ”uppströms”.

Strategiska utgångspunkter för den nationella handlingsplanen

SOU 2008:25

baserade drivmedel motverkas. Eftersom en sådan energieffektivi- seringsåtgärd står i direkt strid med de klimatpolitiska målen bör den dock inte närmare övervägas.

Liknande intressekonflikter kan uppstå vid uppvärmning av byggnader med fasta biobränslen. Energianvändningen kan i många fall effektiviseras genom pellets- eller vedeldning. Denna leder dock också till miljöpåverkan, inte i första hand genom utsläpp av växt- husgaser, men genom utsläpp av partiklar och kolväten i när- området kring byggnaden.

2.3Åtgärderna ska vara kostnadseffektiva

En energieffektivisering ska bidra till att de energipolitiska målen kan nås på ett från samhällets synpunkt kostnadseffektivt sätt. En grundläggande förutsättning för t.ex. offentliga stödåtgärder är att marknaden inte med egen kraft kan förväntas generera de från samhällets synpunkt önskvärda energieffektivserande åtgärderna. Vidare bör statliga ingrepp i marknader inte vara större än som är nödvändigt för att de önskvärda effekterna ska uppstå.

2.4Direktivets tillämpningsområde enligt artikel 2.b

Av artikel 2.b framgår att energieffektiviseringsdirektivet inte ska tillämpas på företag, som bedriver verksamheter av de slag som förtecknas i bilaga I till Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser i gemenskapen (handelsdirektivet).

Handelsdirektivets tillämpningsområde har däremot definierats på ett annat sätt än vad som är fallet i energieffektiviserings- direktivet. I handelsdirektivet stadgas nämligen i artikel 2.1. att direktivet ska tillämpas på utsläpp från sådana verksamheter som anges i bilaga I. I bilagan förtecknas en rad specifika anläggnings- typer, t.ex. förbränningsanläggningar överstigande en viss storlek. Av lagen om (2004:1199) om handel med utsläppsrätter, jämförd med förordningen (2004:1205) om handel med utsläppsrätter, framgår att de nationella reglerna om utsläppshandel ska tillämpas på anläggningar av den typ som förtecknats i nämnda bilaga.

Om enbart anläggningar vars drift kräver utsläppsrätter ska undantas från energieffektiviseringsdirektivets regler, borde undan-

SOU 2008:25

Strategiska utgångspunkter för den nationella handlingsplanen

taget ha formulerats så att det är konsistent med definitionen av handelsdirektivets tillämpningsområde. Så är nu inte fallet. Genom att begreppet ”företag” används kan den slutsatsen dras att ett avse- värt vidare undantag från tillämpningsområdet måste ha åsyftats än som motsvaras av de pannor och andra enskilda anläggningar som avses i handelsdirektivet.

Även i andra språkversioner av energieffektiviseringsdirektivet används begrepp som nära anknyter till det svenska företags- begreppet. I den engelska versionen talas om ”undertakings”. I den tyska versionen används begreppet ”Unternehmen” och i den franska begreppet ”enterprises”. Det språkliga förhållandet mellan begreppet ”undertaking” i EG-rätten och det svenska företags- begreppet har belysts bl.a. i konkurrensrättsliga sammanhang. Av förarbetena till konkurrenslagen (1993:20) framgår att begreppet ”undertaking” har en vidare betydelse än begreppet ”företag” och omfattar alla enheter som bedriver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell art. Det innebär att även myndigheter och andra offentliga organ i vissa fall ska utgöra företag i den mening som avses i konkurrenslagen, förutsatt dock att verksamheten inte avser myndighetsutövning.TPF7FPT

Mot denna bakgrund bör direktivet, i vart fall, inte tolkas så att en snävare avgränsad enhet än som i svenskt språkbruk avses med begreppet företag har åsyftats i direktivet på denna punkt.

En sådan tolkning innebär att energianvändningen i ett företag, vars verksamhet i någon begränsad del kräver utsläppsrätter, i sin helhet ska falla utanför direktivets tillämpningsområde. Därmed kommer energianvändningen i det aktuella företaget inte att bli föremål för energieffektivisering inom ramen för direktivets tillämpning i Sverige. Det gäller även om energianvändningen är betydande och i huvudsak hänför sig till verksamhetsslag som inte förtecknats i handelsdirektivets bilaga I. En följd härav är också att företagets samlade energianvändning ska lämnas obeaktad då basen för effektiviseringsmålet i direktivet beräknas. Inte heller kan de energieffektiviseringar som sker i företaget beaktas, då resultaten av de insatser för energieffektivisering som sker inom ramen för direktivet ska utvärderas. Ytterligare en effekt är att små och medelstora företag, i t.ex. verkstadsindustrin, kan komma att bli föremål för åtgärdsprogram och styrmedel i anledning av direk-

7TP PT Se proposition 1992/93:56, s. 669.

Strategiska utgångspunkter för den nationella handlingsplanen

SOU 2008:25

tivets tillämpning, medan många stora företag, med en betydande energianvändning, inte kommer att beröras härav.

En så långtgående tolkning av direktivets undantag på denna punkt är enligt utredningens mening, och med hänsyn till de effekter som nyss berörts, inte ändamålsenlig. Härtill kommer att direktivet är ett minimidirektiv och inte innehåller något förbud mot att på nationell nivå gå längre när det gäller energieffektivi- sering än vad som uttryckligen föreskrivs. Mot den bakgrunden bör även energianvändning annan än sådan som avser förbränning av fossila bränslen bli föremål för energieffektiviseringar. Det gäller t.ex. elanvändningen och användningen av biobränslen.

Frågan är då hur den energianvändning i industrin, som förut- sätter utsläppsrätter, kan separeras från industriell energianvänd- ning som sker utanför systemet för handel med utsläppsrätter? När det gäller el- och fjärrvärmeanvändning i förhållande till övriga energislag bör inte några gränsdragningsproblem uppstå. Mätning av energianvändningen sker t.ex. i ordnade och delvis författnings- reglerade former. Detsamma torde gälla användning av bränslen som inte kräver utsläppsrätter, t.ex. biobränsle. Sådan bränsle- användning mäts inte på det sätt som sker med el och fjärrvärme. Fossila och övriga bränslen kan dock definieras tämligen klart. Därmed kan fossila bränslen separeras från användning av övriga bränslen. Frågan om hur mätning, alternativt beräkning, av använda mängder bränsle ska ske behandlas i direktivets bilaga II. Fossila bränslen såsom eldningsolja och kol används däremot i många företag samtidigt i anläggningar/processer som kräver utsläpps- rätter och i sådana som inte ingår i handelssystemet.

2.4.1Samlad bedömning

En betydande andel av den svenska elanvändningen, cirka 35 TWh per år, skedde under den första handelsperioden, dvs. 2005 2007, i företag som i någon del av verksamheten berörs av handelssyste- met. Under innevarande handelsperiod, som löper från och med år 2008, beräknas årligen cirka 40 TWh el användas i denna grupp av företag.TPF8FPT

Elanvändningen i de företag som ingår i handelssystemet är möjlig att separera från annan energianvändning. Det gäller även andra bränslen och energislag, vars användning inte i något sam-

8TP PT Enligt beräkningar av Miljökraft AB på uppdrag av utredningen.

SOU 2008:25

Strategiska utgångspunkter för den nationella handlingsplanen

manhang kräver utsläppsrätter. Det finns däremot inga statistiska data om hur stor andel av den fossila bränsleanvändningen i industrin som kräver utsläppsrätter. Det går därmed inte att volym- mässigt separera den fossila bränsleanvändning som ingår i handelssystemet från övrig fossil bränsleanvändning i industrin. Utredningen har, mot bakgrund av redovisade utsläppsmängder, skattat hur stor andel av den fossila bränsleanvändningen som sker inom handelssystemet. Skattningarna visar att en klart övervägande andel av den fossila bränsleanvändningen i industrin kräver utsläpps- rätter.

Mot denna bakgrund bör direktivets tillämpning i den svenska industrisektorn omfatta all användning av el och fjärrvärme samt all användning av de bränsleslag, som inte i något sammanhang ingår i systemet för handel med utsläppsrätter. Det innebär att även användningen av biobränslen bör effektiviseras med stöd av direk- tivet.

Industrins användning av fossila bränslen i de anläggningar vars drift kräver utsläppsrätter ska däremot falla utanför direktivets tillämpningsområde i Sverige.

I övriga delar torde den fossila bränsleanvändningen, även i före- tag som i någon del ingår i handelssystemet, omfattas av energi- effektiviseringsåtgärderna. Detta förutsätter emellertid att denna bränsleanvändning i tillräckligt hög grad kan beräknas och sepa- reras från fossil bränsleanvändning i handelssystemet. Denna fråga kommer att belysas närmare i kapitel 6 om industrins energi- användning. Om avgränsning av området för energieffektivisering i Sverige görs avsevärt annorlunda än i andra länder kan det, beroende på hur styrmedlen utformas, leda till en risk för kon- kurrenssnedvridningar mellan svenska och utländska industriföre- tag. Detta förutsätter dock att tvingande styrmedel införs för de berörda företagen. I ett system som bygger på frivilliga åtgärder, disponerar företagen över konkurrensförhållandena. En fördel med denna lösning är också att nya system för insamling av energi- statistik inte torde behöva införas på detta område. Industriföre- tagen behöver därmed t.ex. inte särredovisa el- eller fjärrvärme- användning, som faller utanför respektive inom den handlande sektorn. Den fossila bränsleanvändning, som med den nu aktuella avgränsningen skulle falla utanför energieffektiviseringsdirektivets tillämpningsområde, redovisas för närvarande indirekt genom rapportering av utsläppsvolymer inom ramen för utsläppshandels- systemet.

Strategiska utgångspunkter för den nationella handlingsplanen

SOU 2008:25

2.5Flyg- och sjötransporter

Enligt artikel 3b skall med energi avses all kommersiellt tillgänglig energi, inklusive transportbränsle. Dock skall direktivet inte tillämpas på bunkerbränsle för flyg- och sjöfart.TPF9FPT Det innebär, enligt utredningens bedömning, att kommersiella flyg- och sjö- transporter undantas från direktivets tillämpningsområde. En sådan tolkning leder till att t.ex. järnvägstransporter omfattas av direktivet, och av de effektiviseringsåtgärder som kan bli en följd av dess tillämpning, medan flyg- och sjötransporter inte omfattas. Därigenom skulle konkurrensvillkoren snedvridas mellan de olika transportslagen, t.ex. mellan sjötransporter och transporter på järnväg. Det är också från ett miljöperspektiv svårt att motivera ett undantag för vissa transportslag, som förorsakar betydande utsläpp av växthusgaser, medan andra, som är mindre skadliga från miljö- synpunkt, skall bli föremål för energieffektiviserande åtgärder.

Mot den bakgrunden, och då det inte finns något förbud mot att på nationell nivå genomföra energieffektiviserande åtgärder i aktuella delar av transportsektorn, har energianvändning avseende flyg- och fartygsbränsle ingått i utredningens beräkning av basårens energianvändning. Av samma skäl föreslås vissa energieffektivi- seringsåtgärder som berör flyg- och sjötrafiken.

2.6Ett delat ansvar

Det vägledande besparingsmål som ställs upp i direktivet kan inte nås utan styrmedel. Dessa kommer att vara av flera slag. En allmän utgångspunkt är emellertid att åtgärder som är frivilliga för aktörer- na är att föredra före tvingande styrmedel. Detta förutsätter att inte enbart staten och kommunerna tar ansvar för att energieffektivi- seringen i Sverige når goda resultat.

Alla aktörer, hushåll, fastighetsägare och företag av alla slag, måste därför samfällt bidra till att målen kan uppnås. Det har stor betydelse, inte bara när det gäller att uppfylla Sveriges inter- nationella förpliktelser enligt direktivet. Nya utmaningar väntar. Klimatfrågan och nya besparingsbeting för primär energi kommer med stor sannolikhet, inom kort, att kräva ytterligare insatser för att effektivisera energianvändningen.

9TP PT Flera olika definitioner av begreppet bunkerbränsle förekommer. Energimyndighetens och Statistiska Centralbyråns (SCB) definition, innebärande att bunkerbränsle omfattar energi- användning för utrikes sjöfart, används här.

3 Barriärer och styrmedel

En effektivare energianvändning har under många år förespråkats för att främja minskad miljöpåverkan och ett tryggare energi- försörjningssystem. En kostnadseffektiv energianvändning gynnar också industrins produktivitet och konkurrenskraft. Under de senaste årtiondena har ett antal studier presenterats, som visat på stora potentiella energibesparingar genom effektivisering av före- tagens och hushållens energianvändning. Det har också hävdats att många energisparåtgärder inte genomförs, trots att de både är privatekonomiskt och samhällsekonomiskt lönsamma. Frågan upp- kommer naturligtvis varför detta inte sker spontant om det nu är så att det både sparar resurser och dessutom går med vinst? Antingen har förespråkarna fel på så sätt att de underskattar kostnaderna eller så fungerar inte energimarknaderna tillfredsställande.

Utformandet av politik innebär en önskan att påverka utveck- lingen i en viss riktning. Vilka är då motiven för att ha en politik för att använda energin på ett effektivare sätt? Utredningens uppgift handlar i första hand om att nå de energieffektiviseringsmål som satts upp av EU och riksdagen. Frågan om lämpligheten för Sverige att gå längre än de mål som EG-direktivet ställer skall enligt utredningsdirektivet belysas med samhällsekonomiska analyser. EG-direktivet förutsätter att medlemsstaterna vidtar kostnads- effektiva, genomförbara och skäliga åtgärder som är avsedda att bidra till att det vägledande målet uppnås. För att nå ett givet mål är begreppet kostnadseffektivitet relevant. Genom att tala om olika korrigerande åtgärders kostnadseffektivitet kan vi emellertid bara tala om vilka åtgärder som vi bör välja för att med så låg resurs- åtgång som möjligt nå ett visst mål. Det är betydelsefullt att inse att alla kostnader (resursuppoffringar) skall ingå; alltså även kost- nader för styrmedlet. För att bedöma den lämpliga omfattningen av energieffektivisering i Sverige (vilken nivå på energieffektivisering som Sverige lämpligen skall sträva mot) bör å andra sidan

Barriärer och styrmedel

SOU 2008:25

samhällets kostnader och nytta av en satsning vara det mest rele- vanta beslutsunderlaget. Utredningen återkommer till denna fråga i slutbetänkandet. Det betyder att samhällsekonomiska kalkyler med delvis olika inriktning skall ligga till grund för både valet av omfatt- ningen av energieffektiviseringar och inriktningen av korrigerande åtgärder för att nå ett visst energieffektiviseringsmål.

Samtidigt vet vi att det inte är det politiska systemet som fattar de dagliga energieffektiviseringsbesluten. Det är enskilda företag och hushåll som fattar besluten om effektiviseringsåtgärder. Dessa beslut baseras på vad som händer med dem om något av de möjliga effektiviseringsalternativen genomförs. Företagets eller hushållets beslut styrs inte primärt av samhällets fördelar och kostnader utan av effekten på företagets eller hushållets kostnader och nytta. Som en sammanfattande benämning av hushållets eller företagets beräk- ningar kan vi använda begreppet beslutsfattarekonomisk kalkyl. Be- räkningar baserade på beslutsfattarekonomiska kalkyler kan totalt eller till sina huvuddrag överensstämma med en samhällsekonomisk kalkyl för samma åtgärd. Om inte samhällets och beslutsfattarens lönsamhet/olönsamhet för att vidta en åtgärd (tilläggsisolera, byta elmotorer, ecodriving m.m.) så ofta sammanfallit skulle det vara svårt att motivera marknadsekonomins existens. Det finns dock flera orsaker till att skillnader, ibland betydande sådana, kan uppstå.

I en situation med perfekt fungerande marknader, vilket bl.a. innebär att resurserna är riktigt prissatta (motsvarar de samhälls- ekonomiska kostnaderna och användarnas värderingar), finns inte någon anledning för staten att ingripa och försöka styra produktion eller användning. För att en marknad ska betecknas som perfekt fungerande ska ett antal krav vara uppfyllda.TPF1FPT

Marknaderna uppfyller emellertid många gånger inte dessa krav. I praktiken råder vissa förhållanden i samhället som medför att marknaderna inte spontant klarar av att ordna den i samhälls- ekonomiskt perspektiv bästa fördelningen av resurserna på olika användningsområden. Det finns brister i de mekanismer och anpass- ningsprocesser som i en marknadsekonomi styr användningen av råvaror och andra resurser. Det kan alltså uppstå en diskrepans mellan resultatet av en lönsamhetsberäkning av en viss energi- effektiviserande åtgärd som baseras på en samhällsekonomisk analys och en som baseras på en beslutsfattarekonomisk analys.

1TP PT För att marknaderna ska vara väl fungerande krävs både att vissa tekniska antaganden och beteendeantaganden som ligger bakom den perfekta konkurrensmodellen är uppfyllda.

SOU 2008:25

Barriärer och styrmedel

Fyra intressanta resultatkombinationer för samhället och besluts- fattaren åskådliggörs i tabell 3.1.

Tabell 3.1 Olika resultatkombinationer när det gäller kalkyler för samhället och beslutsfattaren (företaget, hushållet etc.)

Samhällsekonomisk

		Lönsamhet	Olönsamhet
Beslutsfattar-
Beslutsfattar-	Lönsamhet	1	2
ekonomisk	Lönsamhet	1	2
ekonomisk
	Olönsamhet	3	4

Fyra kombinationer är möjliga när det gäller förhållandet mellan lönsamhet för samhället och lönsamhet för olika beslutsfattare. Lönsamt för både samhället och beslutsfattaren (fall 1), lönsamhet för beslutsfattaren men inte för samhället (fall 2), lönsamhet för samhället men inte för beslutsfattaren, olönsamt för både samhället och beslutsfattaren (fall 4). Principiellt är fall 1 och fall 4 de minst problematiska. Det finns skäl att tro att de åtgärder genomförs som är samhällsekonomiskt motiverade och att de åtgärder som skulle sänka samhällets välfärd inte genomförs. Om man vill nå så hög välfärd i samhället som möjligt, vilket i utredningens fall betyder att vi vill nå en viss energispareffekt till så låg nettokostnad som möjligt, kan fall 2 och fall 3 innebära problem. Åtgärder som man från samhällets synpunkt vill undvika kommer troligen att genom- föras i fall 2, medan åtgärder som man från samhällets sida vill ska genomföras inte kommer till stånd i fall 3. För dessa två fall kan det uppstå ett behov av att korrigera beslutsfattande i hushåll, företag, kommuner, landsting m.fl. aktörer.

Av sådana skäl kan en statlig resurspåverkande politik motiveras för att undanröja vissa hinder eller brister. Sådana hinder eller brister kan resultera i felaktiga priser på produktionsmedel, varor och tjänster.

Utredningen bedömer att det, som bakgrund till styrmedels- analysen, är informativt att närmare belysa vilka hinder som finns och de mekanismer som gör att det kan uppstå en skillnad mellan den samhällsekonomiska analysen och beslutsfattarekonomiska analysen och som kan motivera att korrigerande åtgärder (styr- medel) införs. På uppdrag av utredningen har Lena NeijTPF2FPT, Erica

2TP PT Lena Neij, Barriärer och styrmedel för en effektivare resursanvändning, Internationella miljö- institutet, Lunds universitet, oktober 2007.

Barriärer och styrmedel

SOU 2008:25

LöfströmTPF3FPT och CECTPF4FPT inventerat hinder och barriärer som poten- tiellt kan motverka en kostnadseffektiv energieffektivisering. Huruvida ett redovisat hinder motverkar en kostnadseffektiv energieffektivisering kan endast avgöras med hjälp av en samhälls- ekonomisk analys. Avsikten har varit att i ett första skede göra inventeringen, diskutera vilka typer av styrmedel som är tänkbara för de fall det finns skäl att övervinna de aktuella barriärerna. Den samhällsekonomiska analys som erfordras för att bedöma huruvida angivna hinder är lämpliga att eliminera har inte gjorts i detta del- betänkande. En sådan analys kommer att lämnas i slutbetänkandet.

Nedan följer en kort beskrivning av de barriärer som redovisats i det nu utförda kartläggningsarbetet. Förutom de hinder som tas upp, bör även nämnas det klassiska marknadsmisslyckandet mark- nadsmakt. Ett sådant fall karaktäriseras av att något av de beteende- antaganden som den perfekta konkurrensmodellen bygger på inte är uppfyllt. Utredningen kommer i sitt slutbetänkande att analysera eventuell förekomst av marknadsmakt och vid behov föreslå åtgärder för att eliminera detta.

3.1Barriärer för en effektivare energianvändning

3.1.1Marknadsrelaterade hinder mot en effektivare energianvändning

Vissa externa effekter inkluderas inte i energipriserna

Vissa konsumtions- och produktionsåtgärder har externa effekter, dvs. effekter på andra än beslutsfattarna och för vilka besluts- fattarna inte får någon ersättning (positiva externa effekter) eller betalar någon kompensation för (negativa externa effekter). Om t.ex. ”mjukare bilkörning” får effekt ökar det sannolikt även trafik- säkerheten för medtrafikanterna samtidigt som det minskar miljö- påverkan. För dessa effekter utgår ingen ersättning till den ”mjuk- körande” föraren. Om kursen ”mjukare bilkörning” var frivillig skulle körkortseleven troligen inte i tillräcklig omfattning beakta sådana positiva externa effekter. Ett marknadsbeslut skulle därför leda till mindre sådan utbildning än vad som är samhällsekonomiskt lönsamt.

3TP PT Erica Löfström, Hinder för miljöanpassat beteende hos hushåll – en kunskapssammanställning,

Linköpings universitet, oktober 2007. 4TP PT Chalmers EnergiCentrum.

SOU 2008:25

Barriärer och styrmedel

Viss energiproduktion är kopplad till negativa bieffekter, så kallade negativa externa effekter. Miljöutsläpp är exempel på en sådan extern effekt. Vissa externa effekter är inte prissatta på marknaden. Detta bidrar till att det energipris som slutanvändaren möter på marknaden är lägre än den egentliga samhällskostnaden. Ett lågt energipris kan därför bidra till att konsumenten använder mer energi än vad som är samhällsekonomiskt optimalt.

Ett sätt att prissätta de externa effekterna är via en miljöskatt; det är emellertid svårt att värdera de olika externa effekterna och att sätta ett korrekt pris på energiproduktionens externa effekter. Inte minst är det svårt att uppskatta de externa kostnader som är relaterade till växthuseffekten. Utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser har en långsiktig effekt och verkar dessutom globalt.TPF5FPT

Begränsad kunskap och information om energieffektivitet

Begränsad kunskap och begränsad tillgång på information om en effektiv energianvändning kan vara viktiga orsaker till att olika aktörer inte gör samhällsekonomiskt optimala val. Ofullständig information kan medföra att människor inte fattar rationella och optimala beslut, vilket kan leda till att resurser fördelas felaktigt och att marknadsekonomin inte fungerar effektivt. Begränsad kunskap och information ses ofta som de enskilt viktigaste barriärerna för en effektivare energianvändning. Idag fokuseras debatten på behovet av specifik information och kunskap som möjliggör och ger incitament för olika aktörer att agera energi- effektivt, t.ex. i sitt val av teknik eller i sitt beteende.

”Split incentives”

Ytterligare en aspekt som kommit att diskuteras som ett hinder är

”split incentives” eller ”the principal-agent problem”. I detta fall påverkas den faktiska energianvändningen av två eller flera aktörer som har olika mål eller möts av olika incitament. I vissa fall kan aktörernas olika mål och incitament styras av en asymmetrisk till- gång till information eller så kan problemet vara av organisatorisk art.

5TP PT Se exempelvis Azar C. and Sterner T., 1996, Discounting and distributional considerations in the context of global warming, Ecological Economics, Vol. 19, pp. 169 185.

Barriärer och styrmedel

SOU 2008:25

Ett klassiskt exempel på ”split incentives” är fastighetsägaren som investerar i vitvaror och hyresgästen som står för de faktiska energikostnaderna. Fastighetsägaren har som mål att minska inves- teringskostnaderna medan hyresgästen har som mål att minska energikostnaderna och därmed energianvändningen. I denna situa- tion är det oftast mycket svårt för hyresgästen att påverka inves- teringar i energieffektiv teknik. I en färsk IEA-studie har för första gången uppskattats i vilken omfattning ”split incentives” påverkar energianvändningen, dvs. hur stor andel av den totala energianvänd- ningen som karaktäriseras av situationer där slutanvändaren inte kan påverka valet av teknik samt situationer där slutanvändare inte själva står för energikostnaderna.TPF6FPT Resultatet av studien visar att den andel av energianvändningen som omfattas av ”split-incentives” varierar mellan olika energianvändningsändamål (0 34 procent).

Introduktion av ny teknik

I ett flertal studier presenteras behovet av erfarenhet och läreffeker för en introduktion av ny teknik.TPF7FPT Tidiga investeringar i ny teknik, som inte är kostnadseffektiv än, kan komma att leda till viktiga läreffekter i hur tekniken kan produceras och användas, vilket i sin tur kan leda till ekonomiska fördelar i ett längre perspektiv. Inter- aktionen mellan olika lärprocesser (learning-by-doing, learning-by- using och learning-by-interacting) ger färdighet bl.a. i att ta fram och tillverka ny teknik, att använda och installera ny effektivare teknik och bidrar till att kostnaderna för den nya tekniken kan minska.

Ett antal aktuella rapporter har tydligt pekat ur vikten av en introduktion av ny teknik för en effektivare energianvändning. Av den s.k. Sternrapporten framgår att klimatförändringarnas totala kostnader beräknas bli större om vi inte investerar i ny teknik än kostnaderna om vi investerar i ny teknik. Dessa resultat visar att investeringar som initialt är dyrare än traditionell teknik kan leda

6TP PT OECD/IEA, 2007, Mind the gap Quantifying principal-agent problems in energy efficiency, draft report.

7TP PT Se exempelvis Arrow, K., 1962. The economic implications of learning by doing, Review of economic studies 29, 155 173; Rosenberg, N., 1982. Inside the black box: technology and economics, Cambridge University press, Cambridge, UK; Lundvall, B.A., 1992. National systems of innovations towards a theory of innovation and interactive learning,, Printer Publisher, London; Kemp R., 1997. Environmental Policy and Technical Change: a com- parison of the technological impact of policy instruments, Wallace E. Oates.

SOU 2008:25

Barriärer och styrmedel

till lägre totala kostnader på längre sikt.TPF8FPT I Sternrapporten argu- menteras för att det är möjligt, angeläget och till och med ekono- miskt fördelaktigt att motverka den pågående klimatförändringen genom introduktion av ny teknik. Parallellt med Sternrapporten accentueras industrins möjligheter att utveckla en starkare kon- kurrenskraft genom utveckling och introduktion av mer energi- effektiva produkter. World Business Council for Sustainable Deve- lopment (WBCSD) belyser vidare i sin rapport byggindustrins möjligheter att utveckla affärsmöjligheter i området energieffektiva byggnader.TPF9FPT

Bedömningar av affärsidéers utvecklingspotential har i en mark- nadsekonomi överlämnats till marknadens aktörer. Statens uppgift är att se till företagandet i dess helhet och detta görs bäst genom näringspolitiska åtgärder. Introduktion av ny teknik för en effek- tivare energianvändning kan vara förknippad med hinder. I det här sammanhanget förtjänar tekniska risker och osäkerheter att näm- nas. Introduktion av ny teknik måste ses i termer av ett inno- vationssystem. Detta system inkluderar, förutom själva tekniken, även en infrastruktur samt en mängd aktörer och institutioner.TPF10FPT För att den nya tekniken ska introduceras krävs förändringar inte enbart i tekniken utan även i systemet i stort.

Ett av de hinder som kan knytas till utveckling och introduktion av ny teknik, och som inte inkluderas i de ovan angivna mark- nadsmisslyckanden, är tekniska risker och osäkerheter kopplad till ny teknik.

8TP PT Stern N,. ”Stern Review on the Economics of Climate change”, Cambridge University Press, 2006.

9TP PT World Business Council for Sustainable Development (WBCSD), 2007, Energy efficiency in buildings – Business realities and opportunities, World Business Council for Sustainable Development.

10TP PT Innovationssystem är ett begrepp som förekommer i diskussioner om tillväxt och väl- stånd. Med innovationer avses nya produkter, tjänster eller processer som introduceras på marknaden, men även institutionella förändringar (lagar etc.), organisatoriska förändringar och marknadsförnyelse. Central är uppfattningen att innovationer uppstår i interaktion eller samspel mellan olika aktörer.

Barriärer och styrmedel

SOU 2008:25

3.1.2Ledarskap för ökad konkurrenskraft genom effektivare energianvändning

Till stor del beror icke-satsningar på en effektivare energianvänd- ning på de marknadsmisslyckanden som diskuterats ovan. Andra barriärer som kan vara viktiga är kopplade till ledarskap och institutionella aspekter.

World Business Council for Sustainable Development (WBCSD) har i en studie kring energieffektivt byggande identifierat ett antal barriärer inom byggbranschen.TPF11FPT Beträffande energieffektivt byggande lyfter man speciellt fram bristen på ledarskap, kunskap och erfarenhet hos professionella aktörer, samt att värdet av sådant byggande underskattas samtidigt som investeringskostnaderna över- skattas. Trots att den allmänna kunskapen kring effektivare energi- användning i byggnader tycks vara god hos aktörer såsom arki- tekter, ingenjörer, byggare, förvaltare och boende, saknas en mer specifik kunskap om hur en effektivare energianvändning i realite- ten ska åstadkommas.

I en svensk studie kring ledningsgruppens roll för en effektivare energianvändning inom industriföretag påvisas också brister rela- terade till organisationen. Dessa hinder för en effektivare energi- användning relateras sedan vidare till institutionella barriärer, bristande teknisk information (bristfälliga mätningar av den fak- tiska energianvändningen, dålig kunskap om bra åtgärder), bristan- de medvetenhet samt ekonomiska barriärer (resursbrist, olika budgetar för investeringar respektive för drift och underhåll).TPF12FPT Detta är inte någon marknadsimperfektionTPF13FPT, men ett hinder för effektivare energianvändning som orsakats av företagets priori- teringar.

11TP PT World Business Council for Sustainable development (WBCSD), 2007, Energy efficiency in buildings – Business realities and opportunities.

12TP PT Persson A., 2007, Ledningsgruppens roll i energieffektiviseringsprocessen, WSP Environ- mental.

13TP PT En marknadsimperfektion anses föreligga när de förutsättningar som den ekonomiska teorins ”perfekta konkurrensmodell” bygger på inte uppfylls. Det kan var fråga om de tek- niska antaganden som modellen bygger på eller när verkligheten avviker från modellens beteendeantaganden.

SOU 2008:25

Barriärer och styrmedel

3.1.3Hinder för miljöanpassat beteende hos hushållTPF14FPT

Sverige använder relativt mycket energi per invånare jämfört med resten av de europeiska länderna, och även jämfört med övriga världen. Ungefär 30 procent av den totala energianvändningen i landet sker direkt hos hushållen.TPF15FPT Cirka 70 procent av energi- användningen i bostäder går åt till uppvärmning och varmvatten. Nära 50 procent av landets elanvändning går till bostäder och service. Elanvändningen fördelas på uppvärmning, drift- och verksamhetsel samt hushållsel.

På uppdrag av Energieffektiviseringsutredningen har Erica Löfström, Linköpings universitet, identifierat de hinder som före- ligger för hushåll och som kan förklara varför synbarligen lön- samma åtgärder inte genomförs.

Enligt Löfström kan hushållen huvudsakligen minska sin energi- användning på följande två sätt.

•I samband med investeringar, dvs. beslut som sker vid ett enstaka tillfälle, men som får återverkning under investeringens livstid. I dessa fall handlar det om att välja ett så miljöanpassat alternativ som möjligt, t.ex. en miljöbil istället för en bensinbil med hög bränsleförbrukning. Löfström pekar på att besluts- situationerna kan se olika ut, och få konsekvenser av varierande betydelse, för mindre och större investeringar. Med mindre investeringar avses t.ex. val av nya eller utbyte av befintliga energidrivna hushållsapparater, som datorer, kylskåp, tvätt- maskiner och diskmaskiner. I dessa fall kan hushållen påverka hur mycket energi som går åt i samband med användningen av dessa apparater. Med större investeringar avses t.ex. att egna- hemsägare genom att tilläggsisolera, byta fönster, genom byte eller komplettering av befintligt värmesystem m.m. kan påverka hur mycket och vilken typ av energi som går åt för att förse hushållet med värme. Till större investeringar torde också kunna räknas val av bil.

•Hushållen kan välja ett mer miljöanpassat, vardagligt beteende. I detta fall handlar det således om mindre, men ofta återkom- mande beslut, som samlat kan få stor betydelse. Några typiska exempel på sådana beteendeförändringar är att välja miljövänliga

14TP PT Erica Löfström: Hinder för miljöanpassat beteende hos hushåll – en kunskapssammanställ- ning.

15TP PT I småhus, fritidshus och flerbostadshus.

Barriärer och styrmedel

SOU 2008:25

transportalternativ för sina dagliga resor (t.ex. kollektivtrafik istället för färd med egen bil) och att använda energidrivna hushållsapparater på ett så energisnålt sätt som möjligt.

I rapporten diskuterar Löfström olika hinder mot ett miljöanpassat agerande hos hushållen beträffande investeringar och beteenden. Dessa hinder kan översiktligt sammanfattas i följande sex punkter.

Olika syn på det egna och kollektivets agerande

Ett hinder för förändring i riktning mot mer miljöanpassat beteende är att många anser att det är andra som behöver spara, inte jag. Vidare avdramatiserar den enskilde konsumenten inte sällan betydelsen av sina egna aktiviteter från större och, vad som anses vara, viktigare energi- och miljöproblem. Hushållen håller med om att man borde minska konsumtionen i världen, men inte att man för den skull behöver minska sin egen nivå.

Ett identifierat hinder för ett mer miljöanpassat beteende på energiområdet består också i att många anser att det är samhällets sak att skapa förutsättningar som gynnar återhållsamhet i bruket av värdefulla resurser. En inte ovanlig uppfattning är att man bör få unna sig lite emellanåt, när man har råd. Många menar också att man kan påverka för lite genom sin egen insats, vilket även det utgör ett hinder.

Denna typ av hinder märks inte minst i transportsektorn. Således visar många medborgare ingen tendens att minska sin egen bilanvändning, trots att de samtidigt föreställer sig att samhället på längre sikt inte kan avstå från en reducerad bilism som ett inslag i vägen mot ett hållbart samhälle. De tenderar tvärtom att vilja öka sin egen bilanvändning i takt med förbättrad ekonomi.

Energieffektivitet är inte alltid det viktigaste beslutskriteriet

Studier av hur viktig energieffektiviteten är för hushållen vid köp av nya hushållsapparater har visat att många människor snarare värde- rar andra egenskaper högre, till exempel funktion, hållbarhet, design och framför allt pris. Denna typ av frågor – rörande vilka preferenser människor har, och hur dessa påverkar användningen av teknik och i förlängningen energi – är utomordentligt viktig, men

SOU 2008:25

Barriärer och styrmedel

likväl mindre väl utforskad än frågan om vilka olika typer av beteenden som är mer energieffektiva än andra.

Det har vidare visat sig att det ofta är rädsla för att skada sitt rykte hos familjemedlemmar, vänner och grannar snarare än andra hinder som står i vägen för genomförandet av energibesparande åtgärder. Samtidigt är detta också en drivkraft som kan resultera i genomförandet av sådana åtgärder. Trots att energianvändning ofta är osynlig, är det tydligt att energibesparande åtgärder som ger intryck av ekonomiskt överflöd hos den som vidtar åtgärderna är lättare att sälja. Vissa studier pekar på att pengar visserligen är viktigt, men att vad pengar kan göra synligt är ännu viktigare. Om energibesparande åtgärder kan tjäna två syften, en rimlig återbetal- ningstid kombinerat med estetiska företräden, är det mer sannolikt att dessa genomförs.

Att priset inte behöver vara avgörande för energianvändningen märks också i transportsektorn. De styrmedel som sökt förmå resenärer att byta färdmedel och resvanor utgår ofta från att bilister anpassar sig till högre bensinpriser genom att välja att åka buss eller tåg istället för bil. Det finns flera aspekter kring dessa grund- läggande antaganden (information, pris, bekvämlighet, tidsåtgång, resväg och miljöpåverkans betydelse för valen) som påverkar anpassningsprocessen och som kan diskuteras och fördjupas ytter- ligare. För att skapa framgångsrika styrmedel behövs insikten att bilen är mer än ett redskap att förflytta sig från en plats till en annan. Enligt vissa forskare kan bilen till och med huvudsakligen värderas för helt andra egenskaper. Det är inte enbart ekonomisk kostnad och restid som avgör vilket transportmedel som väljs. Valet av färdmedel har symboliska värden, vilka säger något om resenären som person. Det kan exempelvis markera makt, status, rikedom eller kön. Många betraktar också bilen som det självklara och överlägsna färdmedlet eftersom man i den har möjlighet att upprätthålla en privat social och kulturell sfär.

Tidigare system kan begränsa valmöjligheterna

Ett identifierat hinder vid hushållens nyanskaffning, byte eller komplettering av existerande värmesystem är att det gamla syste- met ofta begränsar de alternativ som ska ersätta det tidigare. Exempel på detta är att alla värmesystem inte är kompatibla med varandra. Ett annat hinder består i att många hushåll inte proble-

Barriärer och styrmedel

SOU 2008:25

matiserar värmesystemet förrän det är absolut nödvändigt, dvs. att ett byte aktualiseras av att det existerande värmesystemet helt enkelt behöver bytas ut. Hushållens överväganden och resonemang vid val av uppvärmningssystem har visat sig vara komplexa och överväganden görs inom ramen för hushållets egna erfarenheter, kunskaper och preferenser. Vidare har det visat sig att det är sällan som alla alternativ är kända för hushållen.

Stora investeringar medför långsiktig bindning som ger oönskad inflexibilitet

Cirka tio procent av svenska småhus är i dag anslutna till lokala fjärrvärmenät. Mellan tio och femtio procent av invånarna i de potentiellt mest lönsamma områdena väljer dock idag att tacka nej till ett erbjudande om anslutning. Det är främst två motiv till detta. Det ena är att man vill behålla en känsla av valfrihet och kontroll över husets värmeförsörjning och kostnaderna för densamma. Det andra är att man redan hunnit installera en ny värmepump eller panna. Fjärrvärmeföretagen och de hushåll som tackar nej till fjärr- värmeanslutning har härigenom motstridiga intressen som handlar om bindning, kostnadsutveckling för fjärrvärmen och val av tid- punkt för anslutningen. Medan fjärrvärmeföretagen har ett ekono- miskt intresse av att knyta kunden långsiktigt till sig, strävar hus- hållen istället efter att slippa känna sig låsta och bundna. Dessutom är ett ytterligare problem att företagen vill kunna ansluta så många som möjligt vid samma tillfälle, medan hushållen vill ha möjlig- heten att byta värmesystem vid tidpunkter då det passar hushållets och värmesystemets ”livscykler”.

Man säger en sak och gör en annan

Forskning under 1980-talet inom psykologins område har visat att sambandet mellan förändrade attityder och energibesparande beteende är mer komplicerat än väntat; en positiv attityd till att spara energi ledde inte nödvändigtvis till ett faktiskt energi- besparande beteende.

Således uppger många människor att de bryr sig om miljön, men deras beteenden beträffande t.ex. resor är långt ifrån alltid miljö-

SOU 2008:25

Barriärer och styrmedel

vänliga. Detta kan kopplas till att vanan, snarare än viljan, är grund- läggande för det vardagliga beteendet.

Svårt att se beteendets konsekvenser på grund av att viss energianvändning är ”osynlig”

Ett annat betydelsefullt hinder, som uppmärksammats under senare år, består i att hushållens medlemmar har svårighet att se konsekvenserna av de handlingar som de utför i vardagen, eftersom dessa är mer eller mindre osynliga. Energianvändningen är osynlig för användaren eftersom energin i sig är osynlig.

För hushållsmedlemmarna kan det vara svårt att åstadkomma större förändringar i energianvändningen genom att förändra det individuella beteendet. Eftersom många känner att de inte kan påverka utvecklingen genom sitt agerande kommer de heller inte att söka förändring. Många anser, som tidigare nämnts, att det är samhällets sak att skapa förutsättningar som gynnar återhållsamhet i bruket av värdefulla resurser. Det är alltså viktigt för motivationen hos hushållsmedlemmar att vilja förändra sitt beteende och att individer i hushåll känner att de faktiskt har möjlighet att påverka. Energins osynlighet gör att även konsekvenserna av individuella handlingar som påverkar energiåtgången blir osynliggjorda. Energi upplevs alltså som en osynlig vara, vilken vi först och främst märker konsekvenserna av. Om hushållsmedlemmar får möjlighet att mer tydligt se och reflektera över konsekvenserna av de akti- viteter de utför i vardagen kommer sannolikt också känslan av att kunna påverka genom eget agerande i vardagen att öka.

Sammantaget pekar Löfström i sin sammanställning således på ett antal olika hinder mot ett miljöanpassat agerande hos hushållen beträffande investeringar och beteenden. Huruvida det är lämpligt att eliminera sådana hinder måste baseras på en samhällsekonomisk analys. Resultatet av en sådan analys kommer att presenteras i utredningens slutbetänkande.

Barriärer och styrmedel

SOU 2008:25

Fastighetstaxeringens betydelse

En frågeställning som inte behandlas i Erica Löfströms nyss refe- rerade promemoria, men som lyfts fram av Villaägarnas Riks- förbund inom ramen för utredningsarbetet, gäller fastighets- taxeringens betydelse som barriär mot energieffektiviserande inves- teringar i småhus.

Fastighetsskatteuttaget har under senare år ökat i takt med värdestegringen på småhus. Det gäller i synnerhet i storstads- områden och i andra områden med en stor efterfrågan på bostäder i förhållande till utbudet. Fastighetsskatten har bestämts som en andel, senast 1 procent, av fastighetens taxeringsvärde. Taxerings- värdet bestäms av prisbilden på fastigheter och påverkas direkt av de data om fastigheten och dess utrustning som småhusägaren uppger vid allmän fastighetsdeklaration. Exempelvis leder installa- tion av bergvärme eller energieffektiva fönster till ett högre taxeringsvärde, och en högre skatt, än som är fallet om sådan utrustning inte installeras. Det har, enligt Villaägarnas Riksför- bund, motverkat investeringar i sådan utrustning.

Vid årsskiftet 2007/2008 reformerades systemet med fastighets- skatt. En kommunal fastighetsavgift om maximalt 6 000 kronor per år ersätter numera fastighetsskatten. Fastigheterna skall dock alltjämt åsättas ett taxeringsvärde, som påverkas bl.a. på det sätt som nyss beskrivits. Genom förändringarna av fastighetstaxeringen ger energieffektiviserande investeringar en mindre effekt för avgiftsuttaget än i tidigare system. Däremot kan, enligt Villaägarnas Riksförbund, inte uteslutas att en återgång till tidigare modell för skatteuttag, och storlek på skatten, kan bli aktuell redan på kort sikt. Därigenom finns en risk för att investeringar av här avsett slag redan efter kort tid leder till ökade boendekostnader för villa- ägarna. Enligt Villaägarnas Riksförbund utgör en sådan risk i sig en faktor, som trots den skattesänkning som nu kommit de flesta villaägare till del, utgör ett latent hinder mot energieffektiviserande investeringar i småhus.

SOU 2008:25

Barriärer och styrmedel

3.2Skillnad mellan beslutsfattarekonomisk och samhällsekonomisk lönsamhetskalkyl

Utredningen exemplifierar i detta avsnitt hur ett par av de tidigare redovisade barriärerna kan resultera i att den samhällsekonomiska analysen leder till ett annat resultat än den beslutsfattarekonomiska och därmed kan motivera insats av korrigerande åtgärder (jämför matrisen i tabell 3.1).

Skillnaden mellan samhällsekonomisk analys och beslutsfattar- ekonomisk analys är central för att förstå företagets eller hushållets beslut. Om det är samhällsekonomiskt lönsamt, men beslutsfattar- ekonomiskt olönsamt, vidtas inte en energieffektiseringsåtgärd såvida inte företagets eller hushållets situation ändras med hjälp av någon korrigerande åtgärd (styrmedel).

Utredningen har tidigare beskrivit några fall då den samhälls- ekonomiska lönsamheten kan skilja sig från den beslutsfattare- konomiska lönsamheten.

Två fall ska diskuteras här:

•beslut under risk/osäkerhet

•beslut vid förekomst av externa effekter

3.2.1Beslutsfattande under risk och osäkerhetTPF16FPT

Det råder osäkerhet i flera avseenden vid beslutsfattande. Osäker- heten kan gälla utfallets omfattning och sannolikheten för detta utfall. Traditionellt har ekonomer gjort en distinktion mellan risk och osäkerhet. Om både utfall och sannolikhet kan beskrivas med fullständig visshet kallas detta säkerhet. Om kunskap saknas avseen- de vilket utfall som kommer att erhållas, men sannolikheten för olika utfall kan bedömas i någon mån talar man om risk. Om inte något om sannolikheten för olika utfall kan beskrivas används termen osäkerhet. Om varken utfall eller sannolikhet för utfallet kan beskrivas används termen genuin osäkerhet.

Med den gjorda indelningen torde i många fall begreppet poli- tisk risk egentligen avse politisk osäkerhet, eftersom det för den enskilde beslutsfattaren är svårt att sannolikhetsbedöma om t.ex. energipolitiken kommer att ändras. Det ska dock betonas att gränserna mellan risk och osäkerhet i många fall är flytande. Vad

16TP PT Bengt Mattson: Kostnads/nyttoanalys – värdegrunder, användbarhet, användning. 2004.

Barriärer och styrmedel SOU 2008:25

som för vissa beslutsfattare är osäkerhet uppfattas av andra som en risk.

Risk upplevs och hanteras på varierande sätt av olika företag. Forskare och politiker kan uppleva risken med klimatförändringar som ett starkt skäl att vidta åtgärder. Företag kan mycket väl dela denna oro för framtida klimatförändringar men samtidigt sakna ekonomiska incitament för att agera, när det rör det enskilda företaget. I realiteten kan det vara förknippat med stor risk eller osäkerhet för företagen att agera för tidigt när det gäller nya områden där många faktorer är okända eller dåligt utforskade. Det finns exempel på företag som har misslyckats med en investering när man alltför tidigt har engagerat sig i ny teknologi när det gäller energieffektivisering eller förnybar energi.

I den fortsatta diskussionen avser begreppet risk att det finns en spridning i utfallet och att denna spridning kan sannolikhets- bedömas.

Beslutsfattaren kan göra en bedömning att det t.ex. är 25 pro- cent sannolikhet att avkastningen på en teknikutvecklande inves- tering A blir 0 kronor, 50 procent att den blir 50 000 kronor och 25 procent att den blir 80 000 kronor (de angivna värdena är enbart till för illustration). I den förenklade läroboksmodellen tänker man sig ofta att avgörande för vilket beslut som ska fattas är det för- väntade värdet, dvs. med de givna förutsättningarna 45 000 kronor (0,25*0 + 0,50*50 000 + 0,25*80 000). Detta gäller för en s.k. risk- neutral beslutsfattare, vilken är utgångspunkten i den förenklade läroboksmodellen. Erfarenhet visar att de flesta människor vid beslut med betydande ekonomiska konsekvenser är riskogillare. Annars skulle det inte gå att förklara varför människor i allmänhet frivilligt försäkrar sina hus, bilar och annan mer värdefull egendom Det betyder att det säkra värde – den s.k. säkerhetsekvivalenten – som är likvärdigt med ovanstående riskfyllda situation är mindre än det förväntade värdet. Beslutsfattaren kan t.ex. tycka att helt säkra 20 000 kronor är likvärdigt med den riskfyllda situationen ovan. 20 000 kronor är då säkerhetsekvivalenten till det förväntade värdet 45 000 kronor i exemplet. För beslutsfattarens del kommer då 20 000 kronor att jämföras med andra säkra avkastningar. Om nu en annan investering B är helt säker, dvs. man har vetskap om marknad, priser etc. (vilket naturligtvis inte gäller, men vi antar det för enkelhets skull), med en avkastning på 25 000 kronor så kommer beslutsfattaren att föredra det säkra alternativet framför det som visserligen har ett förväntat värde som är högre men som

SOU 2008:25

Barriärer och styrmedel

är förenat med en risk. Beslutsfattaren kommer med andra ord att välja något som ger ett säkert värde på 25 000 kronor framför något som ger ett förväntat värde på 45 000 kronor. Beslutsfattarens val är alltså en ekonomisk rationell åtgärd.

Samhället, i detta fall materialiserat i staten, kan vara riskneutralt eller i vart fall rimligen mindre riskogillande än beslutsfattaren och därför önska jämföra förväntade värden och föredrar därför A framför B. Hur ska då staten, med samhällsekonomisk lönsamhet som utgångspunkt, utforma sina styrmedel för att få besluts- fattaren att fatta beslut som ökar samhällets välfärd? I ovanstående exempel får inte den samhällsekonomiska kostnaden överstiga 25 000 kronor (45 000 kronor – 20 000 kronor), men så länge styr- medelskostnaden är lägre än 25 000 kronor så lönar det sig för samhället att få till stånd teknikutvecklingen A.

Ovanstående beskriver hur företagandets risktagande överförs på samhället.TPF17FPT Teknikutveckling är kapitalintensiv och därmed mycket känslig för icke-optimal riskallokering. Teoretiskt sett ska marknadskrafterna på egen hand klara av att fördela riskerna inom den privata sektorn. Detta kan emellertid gå trögt och kan ta lång tid eftersom det ofta kräver förändringar i företagstraditioner och institutionella förändringar. Tidiga insatser från samhället kan påskynda processen så att en optimal resursallokering och därmed förutsättning för teknikutveckling uppstår tidigare. Detta gäller däremot inte vid generella investeringar i ny tillgänglig teknik.

3.2.2Beslutsfattande vid förekomst av externa effekter

En samhällsekonomiskt effektiv resurshushållning fås om mark- nadsprisbildningen som informationssystem och sammanhållande mekanism resulterar i priser som avspeglar den relativa knappheten på varor och tjänster. Marknadsekonomins styrka ligger i dess självreglerande mekanismer som under vissa förutsättningar leder till att värdet av det som produceras är det största möjliga, dvs. en situation där ingen kan få det bättre utan att någon annan får det sämre.

17TP PT Observera att det stöd som samhället kan tänkas ge till företaget inte är en samhällseko- nomisk kostnad, om man bortser från själva transaktionskostnaden. Både företaget/hushållet och staten ingår i samhället och om staten blir 1 000 kronor fattigare och företaget/hushållet 1 000 kronor rikare så är samhället lika rikt eller fattigt som tidigare.

Barriärer och styrmedel

SOU 2008:25

Externa effekter eller sidoeffekter kallas sådana effekter av pro- duktion och konsumtion som inte avspeglas i marknadspriserna. De ger upphov till en skillnad mellan beslutsfattar- och samhälls- ekonomiska kostnader resp. intäkter.

Ökad energieffektivisering är en viktig komponent i klimat- arbetet, i strävan att minska oljeberoendet och att skapa försörj- ningstrygghet. De klimatförändringar som uppkommer till följd av utsläpp av växthusgaser är ett typiskt exempel på ett marknads- misslyckande där effekterna på andra än beslutsfattaren inte utan samhälleliga ingripanden beaktas. Eco-driving kan öka trafiksäker- heten för medtrafikanter samt minska miljöförstöringen. Detta är positiva effekter, som inte är prissatta på marknaden. Samhället har sedan 1970-talet uttalat önskemål att bli mindre beroende av olja. Oljeoberoende är en extern effekt som inte är prissatt. Den oreglerade marknaden sänder i dessa fall inte rätt prissignaler till marknadens aktörer. Den beslutsfattarekonomiska kalkylen inne- håller, utan korrigerande åtgärder från samhällets sida, inte dessa externa effekter. I en samhällsekonomisk analys ska dessa effekter värderas, vilket gör att det uppstår en skillnad mellan den samhälls- ekonomiska och den beslutsfattarekonomiska kalkylen. Detta betyder att det finns utrymme för samhälleliga ingripanden i syfte att lämna de rätta prissignalerna till aktörerna och därmed styra samhällets resursfördelning i en effektivitetshöjande riktning.

Om det är samhällets önskan att genom ökad energieffektivi- sering göra energibesparingar, samtidigt som det finns skäl att tro att det finns skillnader mellan den samhällsekonomiska kalkylen och beslutsfattarkalkylen, bör styrmedel utformas så att besluts- fattarkalkylerna leder beslutsfattaren i en riktning som överens- stämmer med vad som är önskvärt ur samhällets synpunkt. Detta har exemplifierats med att peka på olikheterna i hanteringen av risk i den samhällsekonomiska analysen jämfört med beslutfattar- analysen och att de positiva och negativa externa effekterna inte utan marknadsinterventioner ingår i beslutsfattarkalkylen, men ska ingå i den samhällsekonomiska analysen.

SOU 2008:25

Barriärer och styrmedel

3.3Energitjänster

Direktivet syftar bl.a. till att främja utbudet och efterfrågan på energitjänster. Direktivet definierar energitjänster som ”den fysiska vinst, nytta eller fördel som erhålls genom en kombination av energi med energieffektiv teknik och/eller åtgärder, som kan inbegripa den drift, det underhåll och den kontroll som krävs för tillhandahållande av tjänsten, som tillhandahålls på grundval av ett avtal och som under normala förhållanden påvisats leda till en kontrollerbar och mätbar eller uppskattningsbar förbättrad energi- effektivitet och/eller primärenergibesparingar”.

Forum för energitjänster ser energitjänster i ett något vidare per- spektiv och använder begreppet energitjänster som ett samlings- namn för nya och utvecklade samverkansmodeller för genom- förande av i huvudsak besparingsfinansierad energieffektivisering och modernisering av verksamheter.TPF18FPT Modellerna baseras på att ett energitjänsteföretag analyserar verksamhetens tekniska och drift- mässiga status med avseende på åtgärdsbehov och besparings- möjligheter. Resultaten sammanställs därefter till ett effektivise- rings- och moderniseringsprojekt med för köparen garanterad lön- samhet.

Energitjänster utpekas i direktivet som ett viktigt verktyg för att nå en effektivare energianvändning. Energitjänster omfattar en inbyggd drivkraft genom att incitamenten att genomföra effekti- viseringsåtgärder förflyttas till en aktör, t.ex. entreprenör, energi- leverantör eller konsult, som har både finansiella möjligheter och kompetensen att realisera energieffektiviseringsåtgärder. Energi- tjänsterna skapar i vid mening ett effektivare resursutnyttjande såväl med avseende på energi, miljö som ekonomi. Direktivet pekar även på vikten av att förflytta marknaden från att enbart fokusera på försäljning av energi i form av kWh till att fokusera mer på den nytta som energin bidrar till att uppnå.

Energitjänster i form av Energy Performace Contracting (EPC) introducerades i Sverige i början av 1980-talet. Kontrakten var då relativt enkla och utvecklades från en typ av entreprenadkontrakt som var vanliga vid den tiden. Energitjänsteföretagen utgjordes då främst av återförsäljare eller entreprenörer för förbränningsanlägg- ningar, uppvärmningssystem samt styr- och reglerutrustning. Projekten omfattade oftast utbyte av oljepannor och genomfördes främst inom industrin. Uppföljningssystemen var vid denna tid-

18TP PT www.energitjanster.se

Barriärer och styrmedel

SOU 2008:25

punkt både kostnads- och arbetsintensiva. Kontrakten gjordes vanligen upp i monetära termer istället för i minskad energi- användning. Förväntade kostnadsminskningar uppnåddes inte, vilket resulterade i en stor andel missnöjda kunder. När olje- priserna sjönk under mitten av 1980-talet uppstod problem för energitjänsteindustrin, och det fick till följd att endast ett fåtal projekt genomfördes därefter.

Under slutet av 1980-talet började istället de energileverantörer som normalt sålde el eller fjärrvärme att introducera energitjänster för sina kunder. Denna verksamhet blev dock i de flesta fall kort- livad. De flesta av dessa aktörer avvecklade sin energitjänsteverk- samhet eller sålde av den redan i början av 1990-talet då de inväntade avregleringen av elmarknaden.TPF19FPT

Mot slutet av 1990-talet började mät- och uppföljningssystem som utnyttjar ny kommunikationsteknologi och Internet bli van- ligare. Det geografiska avståndet blev en mindre betydelsefull faktor, och utrustning fanns tillgänglig till en lägre kostnad. Denna utveckling möjliggjorde en enklare uppföljning av energibespa- ringarna. Nya kontraktsformer utvecklades baserade på partner- skap, där hänsyn till väderförhållanden, typ av verksamhet, verk- samhetstider och inomhusmiljö ingår i avtalen. Sedan början av 2000-talet har även Energimyndigheten deltagit i och finansierat ett antal projekt som har till syfte att stödja utvecklingen av energi- tjänstemarknaden. Ett flertal privata aktörer har gradvis expanderat marknaden och utvecklat nya tjänster.

I dagsläget återfinns de flesta energitjänstekontrakten inom den offentliga sektorn. Anledningen är sannolikt en längre tidshorisont för ägandet liksom de statliga incitament i form av investerings- bidrag (OFFROT) som funnits för dessa byggnader sedan år 2000. Efter år 2000 har marknaden för EPC expanderat och omfattar i nuläget cirka 6 7 miljoner kvadratmeter byggnader (av totalt 90 miljoner kvadratmeter inom Sveriges kommuner och landsting)

EPC-marknaden och tjänsterna i Sverige står nu inför ytter- ligare ett utvecklingssteg. Detta steg innebär en vidareutveckling av samverkansmodellerna, och en strävan att nå längre än traditionella EPC-projekt. Energitjänsternas fokus kommer fortsatt att vara på energieffektivisering, men tillämpningarna behöver utvecklas och nyanseras.

19TP PT Bergmasth och Strid, 2004.

SOU 2008:25

Barriärer och styrmedel

Med energitjänster som grund kommer traditionell energi- effektivisering att i allt högre grad kunna ses som ett strategiskt verktyg för både fastighetsägare och industrier. Det ekonomiska utrymme som frigörs genom de energieffektiviseringsåtgärder som genomförs inom ramen för en kontrakterad energitjänst kan användas som medel för verksamheter att uppnå andra energi- och miljömål som tidigare av finansieringsskäl i realiteten ofta varit svåra att uppnå.

Energitjänstemarknadens utveckling är, som energieffektivise- ringen i övrigt, inte enbart kopplad till energiprisutvecklingen. Ur ett tillväxtperspektiv finns det fler faktorer än energipriserna som är betydelsefulla. Frågan huruvida den svenska energitjänstemark- naden med dagens vanligen 3 8 års avtalstider under nästkom- mande år kommer att närmar sig de tyska, österrikiska eller engelska avtalen, med avtalstider på 10 15 år, kommer att bli betydelsefull. Längre avtalstider ger förutsättningar för energi- tjänsteaffärer att omfatta större volymer och omsättningar. Längre avtalstider resulterar i en högre investeringspotential, och medger även att energitjänstekoncepten i högre grad kan integreras som delfinansiering vid t.ex. storskalig byggnadsrenovering och moder- nisering. Det kan i sin tur utgöra en ny språngbräda för energi- tjänsteutvecklingen och skapa en fortsatt våg av tillväxt och därmed understödja direktivets måluppfyllelse.

Direktivets införande i Sverige skapar förutsättningar för en aktivare energieffektivisering inom framförallt bebyggelsen, men även inom industrin och transporter. Fokus kan därmed i allt högre grad komma att flyttas från beräkningar av besparingspotentialer och inväntande av olika stödformer till att faktisk aktivitet med lönsamma och tillväxtdrivande affärer genomförs.

Ovanstående beskrivning av den svenska energitjänstemark- nadens utveckling innefattar även de industriella aktörer som verkar inom energitjänsteområdet. Baserat på den nuvarande energitjänstemarknaden och de dominerande EPC-kontrakts- modellerna kan fyra huvudkategorier av aktörer med något olika drivkrafter och tjänster identifieras. Figuren nedan illustrerar denna struktur och siffrorna i boxarna anger marknadspositionen, baserad på marknadsandelar.

Barriärer och styrmedel

SOU 2008:25

Figur 3.1 Kategorisering av energitjänsteföretag genom deras ursprung och deras relativa position baserad på marknadsandelar

1. Återförsäljare

3. Teknikkonsulter	Energitjänstemarknaden	2. Drift och
	och dess resultat	underhållsföretag

4. Energi- leverantörer

Kategori 1: Återförsäljare av byggnadsrelaterade ledningssystem och styrutrustning

Den huvudsakliga drivkraften för dessa aktörer är att förflytta sig från att vara produktförsäljare till att erbjuda tjänster. Drivkraften är att tjänstemarknaden bedöms vara lönsammare. Genom att bli en energitjänsteleverantör och erbjuda EPC förflyttar sig dessa aktörer även uppåt i hierarkin, från att ha varit underentreprenör till att leda och styra stora delar av processen själv.

Kategori 2: Drift och underhållsföretag

Dessa kontrakt karakteriseras av att de är mer operationella än traditionella EPC-kontrakt. De huvudsakliga drivkrafterna för dessa aktörer är att förflytta sig från relativt korta och svårför- handlade drift- och underhållskontrakt till mer långsiktiga affärer som omfattar ett strategiskt partnerskap med kunderna. Detta har ofta visat sig vara mycket lönsammare affärer. De långa kontrakts- tiderna har också möjliggjort för dessa företag att utveckla större projekt.

SOU 2008:25

Barriärer och styrmedel

Kategori 3:Teknikkonsulter

Den huvudsakliga drivkraften för dessa aktörer är att utvecklas från att sälja mantimmar till att leverera ett värde och resultat baserat på att deras energi- och ingenjörskunskaper appliceras. Dessa konsult- företag har under det senaste decenniet tvingats in i en något marginaliserad position. Prestandabaserade tjänster förefaller vara mer lönsamma än den traditionella konsultverksamheten.

Kategori 4: Energileverantörer

Drivkrafterna för dessa aktörer kan variera beroende på om de i huvudsak agerar lokalt, regionalt eller nationellt. Även företagens nuvarande nät- och försäljningssituation kan påverka deras intresse att erbjuda energitjänster. Gemensamt för merparten av dessa aktörer är möjligheten att säkra eller attrahera ett kundunderlag, och möjligheten att ta sig in på en ny marknad genom att erbjuda tjänster bakom energimätaren. Ytterligare en drivkraft, för i huvud- sak fjärrvärmeföretag med ökad försäljning, är att frigöra kapacitet i nuvarande produktion och nät. Därmed kan marginalkostnaderna minska, och de kan sälja energi till fler kunder från befintlig infrastruktur.

Den svenska EPC- och energitjänstemarknaden är idag starkt växande. Det finns dock ett antal faktorer som förhindrar en ännu snabbare och mer omfattande utveckling.

1.En del offentliga fastighetsägare är fortfarande tveksamma till fördelarna med att ingå ett energitjänstekontrakt jämfört med att själv vara genomförare.

2.En viss osäkerhet finns fortfarande beträffande hur inves- teringen och kassaflödet ska hanteras i den interna bok- föringen, oberoende av om det är en tredjepartsfinansieringen eller ej.

3.Det är en hög marknadskoncentration både på entreprenör- och konsultsidan. Detta leder till att nya aktörer som vill komma in på marknaden upplever det som en hög tröskel.

4.Stark dominans av EPC-leverantörer och upphandlingskon- sulter leder till liknande förfrågningsunderlag, vilket kan för- svåra utvecklingen av nya typer av energitjänster på marknaden.

5.Det saknas i dag enklare former av energitjänsteavtal för mindre fastighetsägare som vill utnyttja EPC-konceptet och besparingsgarantier. Besparingsnivåerna kan för mindre fastig-

Barriärer och styrmedel

SOU 2008:25

heter ibland ha svårt att motivera uppföljningskostnader och administrativ överbyggnad i de nuvarande koncepten.

6.Det råder för nuvarande brist på kompetenta och erfarna energiingenjörer och projektutvecklare. Detta riskerar att för- värra problemen som nämns under punkterna 4 and 5 ovan.

Energitjänster är ett av flera viktiga verktyg som kan tillämpas för att stimulera en industriell utveckling. Det är därför viktigt att utvecklingen av tjänsterna inte avstannar, utan att utvecklingen stimuleras, och att de därmed långsiktigt kan bana väg för en utvecklad energitjänstemarknad med flera olika typer av aktörer och en sund konkurrens.

3.4Behov av styrmedel

Utredningen har ovan redovisat ett antal potentiella hinder för att nå en politiskt satt nivå på energieffektiviseringar. Utredningen har också konstaterat att frågan huruvida styrmedel ska införas för att eliminera dessa hinder ska besvaras inom ramen för en samhälls- ekonomisk analys av kostnadseffektivitet. Målet är att prioritera eventuella korrigerande åtgärder efter samhällets nettokostnader (alla uppoffringar ska ingå, oavsett om de har ett marknadspris eller inte och alla andra fördelar än energivinster ska frånräknas) per effektiviserad energienhet.

Energieffektivitet har fått en framskjuten plats i diskussionen om olika sätt som kan medverka till att nå mål som hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. Att studera energieffek- tivitet isolerat utan att andra resurser beaktas är emellertid i sig inte intressant. Energieffektivitet bör studeras utifrån perspektivet total resurseffektivitet. Ett samhällsekonomiskt effektivt energisystem innebär att man ser till användningen av alla resurser i samhället, dvs. resursen energi betraktas inte isolerat. Den principiella utgångspunkten är att samhällets nytta av att använda ytterligare en enhet av en resurs ska vara lika stor som kostnaden att tillhanda- hålla den. Ett önskat energisystem är ett subjektivt begrepp baserat på värderingar. Teoretiskt sett behöver inte det önskvärda vara vare sig samhällsekonomiskt effektivt eller energimässigt optimalt. Effek- tivare energianvändning är inte ett mål i sig, men kan vara ett viktigt medel för att nå mål som t.ex. hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet.

SOU 2008:25

Barriärer och styrmedel

Utredningen har ännu inte genomfört de önskvärda samhälls- ekonomiska analyserna. Om det vid en sådan genomgång visar sig att den samhällsekonomiska analysen ger ett annat resultat än den beslutsfattarekonomiska analysen uppkommer frågan om vilka styrmedel som ska användas för att få beslutsfattaren att fatta beslut som från samhällets synpunkt är önskvärda. Det är vid jäm- förelsen mellan den samhällsekonomiska analysen och den besluts- fattarekonomiska analysen som utredningen kommer att bedöma om en barriär ska avlägsnas med hjälp av styrmedel och i så fall med vilket styrmedel.

3.4.1Huvudgrupper av styrmedel

Om marknaden inte sänder rätt signaler till de aktörer som agerar på den har samhället olika typer av styrmedel till sitt förfogande för att medverka till att resurserna används på ett bättre sätt. Valet av styrmedel innebär ett val mellan styrmedel som har olika egen- skaper. Styrmedlen brukar normalt indelas i tre huvudgrupper:

•Direkt prispåverkande ekonomiska styrmedel som skatter, av- gifter och subventioner. Viss utrustning subventioneras, visst beteende subventioneras eller avgiftsbeläggs. Med ekonomiska styrmedel försöker man styra individers och företags beteenden

irätt riktning genom att priset ger signaler om resursernas knapphet.

•Administrativa styrmedel som direkt reglerar resurstilldelningen och/eller resursanvändningen som är tvingande för vissa mål- grupper. Det kan gälla marknadens organisation och fördelning av rättigheter. Till denna grupp hör också bl.a. kvantitativa begränsningar av resursanvändning eller utsläpp liksom regler för utformning av industrianläggningar och produktions- metoder samt myndigheters tillsyn av reglernas tillämpning. Krav på utbildning och viss utrustning är andra exempel på administrativa regleringar. Administrativa eller reglerande styr- medel är en viktig del av den svenska energi- och miljöpolitiken.

•Direkta statliga resursinsatser, för investeringar i infrastruktur eller

iforskning, utbildning och informationsspridning. Information kan användas som ett direkt styrmedel som påverkar kunskaper, attityder och brukarbeteenden. Information kan också användas som ett nödvändigt komplement till ekonomiska och administ-

Barriärer och styrmedel

SOU 2008:25

rativa styrmedel. För att t.ex. energitjänster ska få någon effekt är det nödvändigt att aktörerna informeras om bl.a. de förut- sättningarna och de regler som gäller för sådan verksamhet.

Inom var och en av de tre ovanstående huvudgrupperna återfinns såväl generella som selektiva styrmedel.

När ekonomiska styrmedel används för att hantera problem med externa effekter är någon form av internalisering, den åtgärdstyp som i första hand bör övervägas. Det kan innebära att någon form av rättigheter för utnyttjande etableras (t.ex. utsläppsrätter) eller att resursanvändning eller utsläpp belastas med skatter eller avgifter som svarar mot en samhällelig värdering av de negativa externa kostnaderna. Fördelen med att använda ekonomiska styrmedel för att öka energieffektiviteten är att de skapar incitament att effekti- visera genom att det blir förenat med en kostnad att använda energi. Under förutsättning att alla betalar samma pris är ekono- miska styrmedel också i allmänhet kostnadseffektiva. Detta betyder t.ex. att differentierade skatter i allmänhet inte är kostnads- effektiva. En beskrivning av det svenska energiskattesystemet görs i bilaga 3.

En viktig egenskap hos de prispåverkande ekonomiska styr- medlen är att de är likformigt verkande. En ökad skatt på t.ex. energi leder till att den åstadkomna begränsningen har samma värde oberoende av hur den har åstadkommits – genom ändrad produk- tionsteknik eller ändrad produktutformning. Samma typ av lik- formighet kan åstadkommas vid användning av utsläppsrätter. En nödvändig förutsättning är då att rätterna görs överlåtbara, så att de kan utnyttjas av de aktörer för vilka de har störst utbyte.

Den grundläggande skillnaden mellan administrativa och eko- nomiska (eller incitamentsskapande) styrmedel är att administra- tiva styrmedel anger hur ett visst mål ska nås, medan ekonomiska styrmedel säger att målet visserligen ska nås men inte hur. De ekonomiska styrmedlen har de senaste decennierna använts i större utsträckning än tidigare. Detta beror till stor del på att de ger valmöjligheter, vilket innebär att förutsättningarna att nå målet på ett kostnadseffektivt sätt är goda.

SOU 2008:25

Barriärer och styrmedel

3.4.2Allmänna principer för val av styrmedel

Hur ett väl avvägt styrmedelspaket bör formeras kan fastställas först efter att en överordnad konsekvensanalys och koordinering av befintliga och föreslagna styrmedel inom energi- och klimat- området gjorts. En huvudregel vid val mellan olika styrmedel är att medlet i största möjliga utsträckning ska riktas mot de problem som ska lösas. Om politiken är avsedd att uppfylla flera mål och hantera flera slags effektivitets- och fördelningsproblem, behöver den innehålla flera styrmedel. En nationell strategi för energi- effektivisering behöver byggas upp av en kombination av styr- medel, eftersom det är en rad kriterier som ska beaktas vid val av styrmedel. Nedan följer en redovisning av några viktiga kriterier.

Effektivitet

Vid samhällsekonomiska beräkningar av en korrigeringsåtgärd, t.ex. energideklaration av större byggnader, information om vitvarors energiförbrukning, individuell istället för kollektiv mätning av varmvatten i flerfamiljshus, gäller att åtgärdens samtliga kostnader och fördelar ska beräknas. Då kan åtgärdens nettokostnad sättas i relation till den minskade energiförbrukningen. Om ett visst styr- medel kräver en stor byråkrati för att hantera ansökningar, göra kontroller, fatta beslut etc. kan det innebära att nettokostnaderna blir så höga i relation till energivinsten att styrmedlet inte bör komma ifråga.

För att beräkna den samhällsekonomiskt effektiva nivån för energieffektiviseringen krävs tillgång till en stor mängd data och statistik.TPF20FPT Exempelvis förutsätts att skadekostnadskurvan och kost- nadskurvan för utsläppsminskningar är kända. Det är dock en orealistisk förutsättning. I praktiken saknas många gånger såväl information som kunskap om de skador som är förknippade med olika utsläpp liksom om de kostnader som är förknippade med olika effektiviseringsnivåer. Om dessa kostnader och värderingar av skadorna inte är kända kan knappast varken samhällsekonomiskt effektiva utsläppsnivåer eller effektiviseringsnivåer uppnås. Om miljömålen inte kan bestämmas utifrån renodlade ekonomiska principer måste dock någon annan princip användas. Det uttalade

20TP PT EG-direktivet ställer ett krav på minst 9 procent. Att fastställa den samhällsekonomiskt effektiva nivån för Sverige blir en fråga att utvärdera samtliga kostnader och fördelar som är förknippade med olika nivåer.

Barriärer och styrmedel

SOU 2008:25

kriteriet i den svenska energi- och klimatpolitiken är dels att miljö- målen ska spegla kritiska belastningspunkter, dels bestämmas mot bakgrund av vad som kan betraktas som ekonomiskt rimligt. De svenska miljömålen är alltså i de flesta fall inte resultatet av någon uttrycklig värdering av kostnader och intäkter som en förbättrad miljökvalitet ger upphov till. I särskilt hög grad kan detta sägas gälla klimatmålet, eftersom skadekostnaderna och deras geografiska fördelning är mycket svåra att uppskatta.

Även om informationstillgången sällan är sådan att den sam- hällsekonomiskt effektiva effektiviseringsnivån kan uppnås, både kan och bör däremot alltid strävas efter en kostnadseffektiv energi- politik. Kostnadseffektivitet innebär att målen ska nås till minsta möjliga kostnad. Till exempel är det i allmänhet inte kostnads- effektivt att varje sektor i samhället ska bidra lika mycket till effektiviseringsmålet på minst 9 procent. I stället är villkoret för samhällsekonomisk kostnadsminimering att kostnaderna på margi- nalen för de korrigeringsåtgärder som vidtas ska vara lika stora för samtliga åtgärder.

Administrativa styrmedel är en viktig del av energi- och klimat- politiken i Sverige. Gränsvärden eller kvantitativa restriktioner för t.ex. utsläpp är ett av de vanligaste styrmedlen i miljöpolitiken. Det kan också vara krav på maximal bensinförbrukning hos bilar, krav på reningsteknik eller byggregler som anger specifika krav på byggnaders energianvändning. Klassificering och märkning är andra i dag viktiga administrativa styrmedel. Administrativa styrmedel uppfyller i allmänhet inte kravet på kostnadseffektivitet. Det finns naturligtvis många praktiska begränsningar i möjligheten att utforma energi- och klimatpolitiken som är kostnadseffektiv. I många fall är man hänvisad till att finna lösningar som i görligaste mån undviker de samhällsekonomiska kostnader som är knutna till selektiva eller diskriminerande styrmedel. För att kravet på kost- nadseffektivitet ska vara uppfyllt måste den reglerande myndig- heten ha fullständig kunskap om de olika konsumenternas energi- behov och nytta av sparande. I praktiken är det svårt och dyrbart att få en så detaljerad information på central nivå att energipolitiska mål kan uppnås med administrativa styrmedel.

Detta betyder inte att administrativa styrmedel är ett dåligt alternativ i energi- och klimatpolitiken. En kvantitativ reglering ger tydliga spelregler och har den goda egenskapen att miljö- och energimål med mycket stor sannolikhet uppnås, förutsatt att det

SOU 2008:25

Barriärer och styrmedel

finns ett bra kontrollsystem och kraftiga sanktioner mot dem som bryter mot reglerna.

En viktig egenskap hos skatter och avgifter är att de leder till en kostnadseffektiv energieffektivisering eller till en kostnadseffektiv minskning av koldioxidutsläpp utan att staten behöver detaljerad information om kostnaderna för energieffektivisering eller kost- nader för minskning av koldioxid. Orsaken till att resultatet blir en kostnadseffektiv lösning är att företagen respektive hushållen jämför kostnaden för att effektivisera med den kostnadsminskning som åstadkoms med energieffektiviseringen. På samma sätt kommer ett företag att jämföra kostnaden för att släppa ut en enhet koldioxid (koldioxidskatten) med kostnaden att minska samma enhet inom den egna verksamheten. I princip blir det i slutläget lönsamt för företag och hushåll att energieffektivisera så länge kostnaden för att öka energieffektiviteten är lägre än kostnaden inkl skatter och avgifter att fortsätta använda energi på samma sätt som tidigare. Det blir också lönsamt för företag att minska utsläppen så länge kostnaden för att minska utsläppen är lägre än miljöskatten eller -avgiften. Sammantaget leder detta till den lägsta kostnaden för att energieffektivisera eller för att minska koldioxidutsläppen med en viss mängd.

Information och utbildning är grundläggande och nödvändiga förutsättningar för att uppnå en effektivare energianvändning. Information kan spridas via kampanjer, utbildning, yrkesutbild- ningar, broschyrer, affischer, reklam, certifiering och märkning, demonstrationer, inspektioner och besiktningar, personlig råd- givning, rekommendationer, instruktioner, etc. Information och utbildning har för avsikt att påverka kunskap, attityd och beteende samt påskynda bl.a. en marknadsetablering och marknadsintroduk- tion av ny teknik.

Endast i få fall finns utvärderingar av informationsinsatsernas effektivitet och kostnadseffektivitet.TPF21FPT En orsak till den bristande tillgången till utvärderingar är att kostnaderna för utvärderingar oftast är relativt höga i förhållande till kostnaderna för själva informationsinsatserna. Trots bristen på utvärderingar är de infor- mativa insatserna ofta nödvändiga. Informativa styrmedel är kanske inte alltid det mest effektiva styrmedlet för att uppnå ett givet mål under en viss tidsperiod, men dessa styrmedel kan vara effektiva

21TP PT Bemelmans-Videc, M-L. Rist, R.C. and Vedung, E., 1998, Carrots, Sticks and Sermons Policy Instruments and their evaluation, Transaction Publishers.

Barriärer och styrmedel

SOU 2008:25

när de är väl utformade och inte minst för att för att legitimera, samverka och förstärka andra styrmedel.TP PT

Informationen kan vara av allmän karaktär för att uppmärk- samma ett specifikt problem. Den allmänna informationen når ut till många och skulle kunna ses som kostnadseffektiv. Men de allmänna informations- och utbildningsinsatserna är inte alltid tillräckliga för att slutanvändaren skall kunna fatta ett energi- effektivt beslut.

Olika sektorer och aktörer har behov av olika typer av specifik information. Industrin behöver specifik information om olika typer av energieffektiva processer och systemlösningar. För att erhålla en effektiv energianvändning i byggnader krävs specifik kunskap hos ett flertal aktörer, såsom arkitekter, ingenjörer, entreprenörer, fastighetsägare, förvaltare och boende. Byggnadsägare, beställare, förvaltare och brukare är också i behov av specifik information om berör t.ex. vitvaror, hemelektronik och kontorselektronik samt specifik information som berör drift av byggnader.

Även inom transportområdet finns behov av specifik infor- mation. Det kan gälla information om drivmedelsskatter, fordons- skatter, regler om förmånsbilar, eco-driving eller information till konsumenterna om fordonens bränsleförbrukning.

Väl utformad informationsinsatser gör det möjligt att strate- giskt arbeta brett med energieffektivisering samt stödja koordina- tion och samverkan mellan olika aktörer. Dessa styrmedel är också av stor betydelse för att legitimera, samverka med och förstärka andra styrmedel.

Fördelning

En viktig aspekt är olika styrmedels fördelningskonsekvenser. Politiker vill i allmänhet välja samhällsekonomiskt effektiva åtgärder, men är också intresserade av hur de kostnader och för- delar som åtgärderna medför fördelas inom samhället. Fördel- ningen kan gälla med avseende på inkomst/förmögenhet, stad/land, kön, ålder m.m. Det är alltså viktigt vid diskussion av styrmedel att också kunna lämna besked om hur olika styrmedel påverkar för- delningen på de grupper för vilka fördelningsmål finns. Ett bra beslutsunderlag bör således – förutom nettokostnaden per sparad energienhet för olika åtgärder – också ge besked om hur olika åtgärders fördelar och kostnader fördelas på för politiker relevanta

SOU 2008:25

Barriärer och styrmedel

kategorier. Dessa får sedan försöka väga bättre fördelningsegen- skaper mot sämre effektivitet och tvärtom, när de fattar beslut.

Rättssäkerhet

För att styrmedel ska accepteras i en demokrati krävs att företag, hushåll och kommuner i samma omständigheter behandlas lika.

Tidsdimension

I en diskussion av valet mellan olika styrmedel har också tids- dimensionen stor betydelse. Anpassningstider och styrningens varaktighet påverkar användbarheten av olika energipolitiska styr- medel, och man bör skilja mellan tre olika tidsperspektiv:

•Vid en akut situation, då åtgärder mycket snabbt måste vidtas eller ges en annan inriktning, måste anpassningen ske vid given teknik och med utnyttjande av existerande kapitalutrustning.

•På medellång sikt, då målet är att t.ex. inom en tioårsperiod göra energieffektiviseringar aktualiseras teknikförändringar och in- verkan på produktions- och konsumtionsmönster.

•I det långsiktiga perspektivet, då hänsyn tas till förväntningar om ökade risker för effekterna av växthusgaser kan styrmedlen också påverka samhällsstrukturens utveckling i stort, struktur- omvandlingen i näringslivet, industrins lokaliseringsval, plan- ering av bebyggelse, transportsystemets utformning m.m.

Det är en väsentlig skillnad mellan det ekonomiska systemets anpassningsmöjligheter på kort, medellång och lång sikt, vilket har konsekvenser för bedömningar av vilka effekter olika energi- politiska styrmedel kan få i olika tidsperspektiv. Åtgärder som påverkar priser och syftar till att förändra attityder brukar betraktas som relativt långsamt och långsiktigt verkande styrmedel, även om åtgärderna kan träda i kraft så fort beslut fattats om detta. När styrmedlet väl har införts kan dock anpassningstiden vara längre för ekonomiska styrmedel än för tvingande administrativa styr- medel.

Administrativa styrmedel har å andra sidan i regel en relativt lång starttid, dvs. tiden det tar från att beslut fattas om en viss

Barriärer och styrmedel

SOU 2008:25

åtgärd tills styrmedlet i fråga kan träda i funktion. Detta beror på att detaljbestämmelser måste utformas, och att en organisation byggas upp för styrning och kontroll av verksamheten. Anpass- ningstiden är däremot kort. Direkt reglering av hushålls och före- tags resursanvändning har därför i allmänhet uppfattats som ett medel för styrning på kort sikt. De styrmedel som hittills i huvud- sak har valts av politiker för att hantera miljöproblem är olika typer av kvantitativa och administrativa regleringar. Bland kvantitativa regleringar märks gränsvärden som inte får överskridas, förbud mot vissa typer av utsläpp, m.m. Regleringarna kan också vara av administrativ natur. Det kan gälla krav på katalysatorer eller krav på koncessionstillstånd för vissa typer av verksamhet.

Övriga kriterier

Det är önskvärt att styrmedlen är sådana att de inte låser fast ett system som är svårt att ändra i framtiden, om utvecklingen skulle motivera andra lösningar. Detta kan också ses som en kostnads- post, vilken i så fall ska ingå i effektivitetsaspekten.

Om politiken är avsedd att uppfylla flera mål och hantera flera slags effektivitets- och fördelningsproblem, behöver den innehålla flera styrmedel. I praktiken blir det ofta en fråga om en avvägning, där högre grad av måluppfyllelse på ett område uppnås på bekost- nad av andra mål.

Vidare måste valet av styrmedel givetvis bestämmas med utgångs- punkt dels i de grundläggande effektivitetsmålen, dels karaktären hos de marknadsbrister och fördelningsproblem som motiverar de statliga ingripandena.

Som framgår av ovanstående är tillgången på information ofta en avgörande faktor i valet av styrmedel. Informationsbehovet för en kostnadseffektiv energipolitik är mindre än för beslut om en samhällsekonomiskt önskvärd nivå för energieffektivisering.

4Tillförsel och användning av energi i Sverige

Detta kapitel inleds med en beskrivning av energitillförseln i Sverige i avsnitt 4.1. Därefter beskrivs den totala nationella slutliga energianvändningen i avsnitt 4.2. I avsnitt 4.3 beskrivs viktnings- faktorer för olika energislag. Dessa används bl.a. för att visa på sambandet mellan den slutliga energianvändningen och den till- förda energin, samt för att åskådliggöra hur det vägledande målet för år 2016 relaterar till andra mål inom energi- och klimat- politiken. En mer utförlig beskrivning av viktningsfaktorerna och deras bakgrund ges i bilaga 4 i delbetänkandet. I avsnitt 4.4 beskrivs den viktade slutliga energianvändningen som erhålls med de vikt- ningsfaktorer utredningen tagit fram. Slutligen ges en kvantifiering av det vägledande målet i avsnitt 4.5.

4.1Energitillförsel

Enligt den officiella nationella statistiken var den totalt tillförda energimängden i Sverige 630 TWh i genomsnitt per år under perioden 2001 2005. Den största enskilda energikällan var kärn- bränsle med 210 TWh per årTPF1FPT, följd av råolja och oljeprodukter, 203 TWhTPF2FPT, samt biobränslen, torv m.m., 104 TWh per år. Under samma period varierade utbytet av el med utlandet mellan 13 TWh nettoimport och 7 TWh nettoexport. I tabell 4.1 redovisas den årliga genomsnittliga energitillförseln fördelad på olika energislag.

1TP PT Kärnkraft redovisas brutto (dvs. kärnbränsle inkl omvandlings- och distributionsförluster) som tillförd kärnbränsleenergi enligt FN/ECE:s riktlinjer.

2TP PT I denna energimängd ingår enligt uppgift från Energimyndigheten bunkerolja. Denna räk- nas däremot inte med i den nationella slutliga energianvändningen. För basåren är den slut- liga användningen av bunkerolja i genomsnitt 19 TWh.

Tillförsel och användning av energi i Sverige SOU 2008:25

Tabell 4.1	Sveriges totala årliga tillförsel av energi
	Genomsnittsvärden för åren 2001 till och med 2005

Total tillförd energi		TWh	Andel

Råolja och oljeprodukter		203	32,2 %
Naturgas, stadsgas		9	1,4 %
Kol och koks		29	4,6 %
Biobränsle, torv med mera		104	16,5 %
3		7	1,1 %
VärmepumpTPF	FPT	7	1,1 %
Vattenkraft		66	10,5 %
4		210	33,3 %
KärnbränsleTPF	FPT	210	33,3 %
Vindkraft		1	0,2 %
	5	0,2	0,0 %
Import/export av elTPF FPT		0,2	0,0 %
Totalt		630	100 %

Källa: Energiläget i siffror, Energimyndigheten.

Figur 4.1 Sveriges totala årliga tillförsel av energiTPF6FPT

Genomsnittsvärden för åren 2001 till och med 2005

Råolja och oljeprodukter

Naturgas, stadsgas

Kol och koks

Biobränslen, torv m.m.

Värmepump

Vattenkraft

Kärnkraft

Vindkraft

Import/export av el

Källa: Energiläget i siffror, Energimyndigheten.

3TP PT Värmepumpar avser stora värmepumpar i fjärrvärmesektorn. Tillförd energi till värme- systemet avser producerad värme, cirka 7 TWh. Upptagen värme från omgivningen var cirka 5 TWh och drivenergi från el cirka 2 TWh.

4TP PT Kärnkraft redovisas brutto (dvs. kärnbränsle inkl. omvandlings- och distributionsförluster) som tillförd kärnbränsleenergi enligt FN/ECE:s riktlinjer.

5TP PT Nettoimport av el räknas som tillförsel.

6TP PT Se not 3.

SOU 2008:25

Tillförsel och användning av energi i Sverige

Totalt tillförd energi motsvarar i stort sett primär energianvänd- ning. Vissa förluster som ingår i den primära energianvändningen samt export av olja som förädlats i landet medräknas inte i den officiella statistiken över tillförd energi.TPF7FPT

Användningen av fossila bränslen har minskat sedan 1970-talet. Samtidigt har andelen kärnkraft i energisystemet ökat. Biobränsle- användningen har också ökat sedan början av 1980-talet. Av figur 4.2 framgår hur energitillförseln i Sverige har förändrats mellan åren 1970 och 2005.

Beträffande oljeprodukter bör det noteras att för perioden 2001 2005 importerades i genomsnitt 302 TWh råolja per år. En betydande del av detta exporterades efter förädling. Enligt uppgift från Svenska Petroleum Institutet (SPI) uppgick exporten under den aktuella perioden till cirka 114 TWh per år. Vidare ingick i de totalt importerade 302 TWh råolja och oljeprodukter bl.a. petro- leumkoks samt 19 TWh för utrikes sjöfart. Enligt SPI:s statistik var den genomsnittliga inhemska oljeanvändningen cirka 167 TWh per år under perioden 2001 2005.

Figur 4.2 Sveriges energitillförsel 1970 2005, exklusive nettoelexport

Källa: Energiläget 2006, Energimyndigheten. Figurens not 1 hänvisar till att vindkraft inkluderas i vattenkraften t.o.m. år 1996. Figurens not 2 hänvisar till att tillförseln av kärnkraft beräknas enligt FN/ECE:s metod.

7TP PT Systemgränser och definition av primärenergianvändning beskrivs i kapitel 4.3 och bilaga 4.

Tillförsel och användning av energi i Sverige

SOU 2008:25

Den nationella energistatistiken redovisar stora värmepumpar i fjärrvärme- och fjärrkylaproduktion separat. Däremot redovisas inte små värmepumpar i enskilda byggnader. Produktion och distri- bution av driftel för små värmepumpar ingår i de energikällor som omvandlas till el. Den energi som värmepumparna tar upp från omgivningen inräknas varken i den officiella nationella statistiken över tillförd energi eller i statistiken över slutlig energianvändning (levererad, köpt energi).

Det finns inget säkert statistiskt underlag för små värme- pumpars tillgodogjorda energi, men uppskattningar har gjorts av konsultföretagen Nowab och Profu.TPF8FPT Dessa uppskattningar får, med hänsyn tagen till brister i tillgängligt statistiskt underlag, be- dömas vara relativt samstämmiga. Sammantaget uppskattar Nowab den tillgodogjorda nettoenergin till cirka 10 TWh år 2005, medan Profu med utredningens energisystemgränser har uppskattat den till cirka 8 TWh för samma år. Uppskattningarna bygger på samma basdata, men till viss del olika antaganden om storlek och effek- tivitet för värmepumparna samt olika gränsdragningar för levererad energi respektive nettoenergibehov för uppvärmning.TPF9F DessaPT upp- skattningar omfattar all upptagen värme från omgivningen för samtliga typer av värmepumpar som installerats i byggnader från 1980-talet och framåt.

4.2Slutlig energianvändning

4.2.1Nationell slutlig energianvändning

Av de under perioden 2001 2005 i genomsnitt årligen tillförda 630 TWh på nationell nivå nådde 402 TWh per år de slutliga användarna i form av slutlig energi, och 19 TWh per år gick till utrikes sjöfart. En tredjedel, 209 TWh per år, gick till spillo i förluster eller användes för icke energiändamål.TPF10FPT Totalt blev

8TP PT Heat pumps in energy statistics – suggestions, Jan-Erik Nowacki, Nowab, respektive Konvertering och minskad primärenergianvändning i bebyggelsen, 2005-2016, Anders Göransson, Profu.

9TP PT Basdata för beräkningarna utgörs för båda de nämnda studierna av SCB:s underlag om energianvändning i småhus och Svenska Värmepumpföreningens försäljningsstatistik.

10TP PT Med icke-energiändamål ingår i den officiella nationella energistatistiken restprodukter i raffinaderier, icke-smörjoljor, petroleumkoks, asfalt, vägoljor, återstående destillat, plaster m.m.

SOU 2008:25

Tillförsel och användning av energi i Sverige

således cirka 66 procent av den energi som tillfördes i landet (exkl. bunkerbränsle) tillgodogjord som slutlig energianvändning.TPF11FPT

De enskilt största använda energislagen var enligt SCB:s och Energimyndighetens officiella nationella energistatistik oljepro- dukter och el med 140 respektive 131 TWh årligen under perioden 2001 2005. Därefter följde biobränslen, torv m.m. med 63 TWh per år samt fjärrvärme med 46 TWh per år.TPF12FPT

Tabell 4.2 Total slutlig energianvändning i Sverige, genomsnittsvärden för åren 2001 till och med 2005

Energibärare / Total slutlig användning	TWh	Andel
El	131	32,5 %
Fjärrvärme	46	11,4 %
Oljeprodukter	140	34,7 %
Naturgas och stadsgas	6	1,4 %
Kol, koks	17	4,2 %
13	63	15,7 %
Biobränsle, torv m.m.TPF FPT	63	15,7 %
Total	402	100 %

Källa: Energiläget i siffror, Energimyndigheten.

11TP PT Flera olika definitioner av begreppet bunkerbränsle förekommer. Här används Energi- myndighetens och Statistiska Centralbyråns (SCB) definition, som innebär att bunkerbränsle är energianvändning för utrikes sjöfart.

12TP PT De 63 TWh biobränsle avser individuella förbränningsanläggningar. Utöver detta ingår cirka 35 TWh biobränsle som en del i fjärrvärme- och elproduktionen. Det innebär att den totala biobränsleandelen, för såväl individuella anläggningar som i fjärrvärme- och el- produktion är cirka 24 procent.

13TP PT Se fotnot 12.

Tillförsel och användning av energi i Sverige

SOU 2008:25

Figur 4.3 Total slutlig energianvändning fördelad på energislag

Genomsnittsvärden för 2001 2005, TWh

		63
17		131	El
6			Fjärrvärme
6
			Oljor
			Naturgas och stadsgas
			Kol, koks
			Biobränsle, torv m.m.
	140	46
	140

Källa: Energiläget 2007, Energimyndigheten.

Elanvändningen har ökat markant i Sverige

Elanvändningen i Sverige har mer än fördubblats från cirka 57 TWh år 1970 till cirka 131 TWh år 2005.TPF14FPT Ökningen har varit särskilt stor inom bostäder och service m.m., från 22 TWh år 1970 till 72 TWh år 2005. Ökningen av elanvändningen har varit stor även inom industrin, från 33 till 57 TWh per år under den angivna perio- den. Den svenska elanvändningens utveckling framgår av figur 4.

14TP PT Under samma period har den totala arean i bostäder och lokaler ökat med cirka 50 procent och den industriella produktionen har ökat markant.

SOU 2008:25

Tillförsel och användning av energi i Sverige

Figur 4.4 Utveckling av den slutliga elanvändningen under perioden 1970 2005

TWh
140
120
100
80
60
40
20
0
1970	1975	1980	1985	1990	1995	2000	2005
				År
		Bostäder och service m.m.			Industri
		Transporter			Totalt
Källa: Energiläget i siffror 2007, Energimyndigheten.

Oljeanvändningen har förändrats mycket

Under samma period, åren 1970 2005, har användningen av olje- produkter minskat från 260 TWh per år till cirka 140 TWh per år. Oljeanvändningen har under perioden minskat starkt i sektorerna bostäder och service m.m. och industri, medan den samtidigt har ökat kraftigt i transportsektorn. I sektorn bostäder och service m.m. har den direkta oljeanvändningen minskat från cirka 119 TWh år 1970 till cirka 16 TWh år 2005. För industrisektorn har använd- ningen gått från cirka 74 TWh år 1970 till cirka 21 TWh år 2005. Transportsektorns användning av oljeprodukter har, exklusive utrikes luft- och sjöfart, gått från knappt 50 TWh år 1970 till cirka 85 TWh år 2005. Oljeanvändningens utveckling framgår av figur 4.5.

Tillförsel och användning av energi i Sverige

SOU 2008:25

Figur 4.5 Utveckling av den slutliga oljeanvändningen under perioden 1970 2005 (exklusive utrikes luft- och sjöfart)

TWh/år
300
250
200
150
100
50
0
1970	1975	1980	1985	1990	1995	2000	2005
			År
	Bostäder och service m.m.				Industri
	Transporter				Totalt
Källa: Energiläget i siffror 2007, Energimyndigheten.

Fjärrvärme och kraftvärme leder till effektivare energianvändning i Sverige

Fjärrvärme och storskalig högeffektiv kraftvärme har stor betydelse i det svenska energisystemet. Fjärrvärmen och kraftvärmen bidrar till en effektivare svensk energianvändning, såväl i termerna slutlig energianvändning som primär energianvändning. Genom det om- fattande svenska fjärrvärmesystemet kan stora mängder energi från bl.a. industriell spillvärme och avfalls- och deponigaseldning tas till vara, energi som inte har någon alternativ användning. Den stora andelen samtidig produktion av el och värme bidrar också till en effektiv energianvändning i Sverige.

Den första svenska fjärrvärme- och kraftvärmeanläggningen byggdes redan år 1948. Fjärrvärmen och kraftvärmen har sedan dess successivt byggts ut. År 1991 var den totala svenska fjärr- värmeanvändningen cirka 37 TWh, och år 2007 uppgick den till totalt cirka 47 TWh. Av dessa 47 TWh bidrog kraftvärmen med cirka 12 TWh fjärrvärme, och dess elproduktion var cirka 6 TWh. Den totalt tillförda energin för fjärrvärme- och kraftvärme- produktion uppgick till cirka 57,6 TWh. Fjärrvärmens utbyggnad

100

SOU 2008:25

Tillförsel och användning av energi i Sverige

visas i figur 4.6 och dess fördelning mellan olika bränslen framgår av tabell 4.3.

Figur 4.6					Levererad fjärrvärme under perioden 1948 2006
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
	48		51		0	3	6		69		72	1975 1978	1	4		87		90		93	1996	1999	2	5
9		9		1954	1957 196	96	96	9		9			98	98	9		9		9				00	00
1		1		1954	1957 196	1	1	1		1			1	1	1		1		1				2	2
Källa: Svensk Fjärrvärme.

Tabell 4.3	Ingående bränslen för fjärrvärme- och	kraftvärmeproduktion,
	genomsnitt för perioden 2001 2005

Energibärare		TWh/år
Kol		3,6
Olja		4,5
Naturgas		3,4
Biobränsle		27,2
Torv		3,5
Avfall		6,5
El (värmepumpar, elpannor och hjälpel)		3,9
Spillvärme		4,9
Summa tillfört bränsle		57,6

Källa: Svensk Fjärrvärme.

101

Tillförsel och användning av energi i Sverige

SOU 2008:25

Såväl Energimyndighetens kortsiktiga energiprognos som Svensk Fjärrvärmes framtidsprognos beskriver en fortsatt utbyggnad av fjärrvärmen med cirka 1 TWh per år.TPF15FPT Svensk Fjärrvärme bedömer att den svenska kraftvärmeproduktionen (exklusive basindustrins kraftvärme) kommer att omfatta ytterligare 10 TWh el respektive 20 TWh fjärrvärme år 2016. Enligt Svensk Fjärrvärmes bedömning kommer kraftvärmeutbyggnaden att fortsätta även efter år 2016.

Utredningen gör bedömningen att endast en mindre del av den effektivisering som den hittillsvarande fjärrvärme- och kraftvärme- utbyggnaden har lett till kan räknas Sverige tillgodo inom ramen för direktivet. Den del som får tillgodoräknas beräknas med hjälp av de av utredningen använda viktningsfaktorerna.TPF16FPT För uppfyllelse av det föreslagna EU-gemensamma effektiviserings- målet för år 2020 gör utredningen dock bedömningen att hela fjärr- värme- och kraftvärmeutbyggnadens primära energieffektivisering kan tillgodoräknas, inklusive de cirka 15 TWh effektivare primär energianvändning som den planerade kraftvärmeutbyggnaden fram till år 2016 förväntas leda till.

Värmepumpar utgör en signifikant del av det svenska energisystemet

Värmepumpar bidrar på ett signifikant sätt till det svenska energi- systemet. De första värmepumparna installerades redan i början av 1980-talet i Sverige. Den industriella produktutvecklingen för värmepumpar tog fart i mitten av 1990-talet till stor del tack vare den teknikupphandling som genomfördes av NUTEK. Därefter har ökade energipriser och energiskatten bidragit till värmepumparnas snabba spridning i framför allt småhusbeståndet. I dagsläget står Sverige för cirka en tredjedel av Europas alla installerade värme- pumpar.

År 2005 bedömdes cirka 200 000 småhus vara huvudsakligen värmda med värmepump. Ökningstakten för installation av berg-, jord- eller sjövärmepump är stark, den bedöms i nuläget ligga på 40 000 till 50 000 installationer per år. Baserat på SCB:s energi- statistik och värmepumptillverkarnas branschföretag SVEP:s för- säljningsstatistik bedöms att totalt cirka 444 000 småhus hade

15TP PT Energimyndigheten, Energiförsörjningen i Sverige, Kortsiktsprognos 2007-03-15, ER 2007:09.

16TP PT Se vidare kapitel 4.3 samt bilaga 4.

102

SOU 2008:25

Tillförsel och användning av energi i Sverige

någon form av värmepump år 2005. Det innebär att värmepumpar finns installerade i mer än en fjärdedel av det svenska småhus- beståndet. I detta ingår alla typer av värmepumpar, även frånlufts- värmepumpar och andra typer av värmepumpar som inte används som primär värmekälla för huset.TPF17FPT Fördelningen av värmepumps- typer år 2005 har skattats av konsultföretaget Profu enligt följande:

• Småhus med berg-, sjö- eller jordvärme-
•	pumpar	cirka 200 000 st
•	Småhus med uteluft-vattenvärmepumpar	cirka 100 000 st
•	Småhus med luft-luftvärmepumpar	cirka 135 000 st

Den omfattande installationen av värmepumpar bidrar till en lägre slutlig energianvändning i Sverige. Värmepumpar med en årsvärme- faktor som överstiger 2,5, bidrar också till en lägre primär energi- användning. Värmepumparnas bidrag till effektivare energianvänd- ning i Sverige beskrivs i kapitel 5.3 och 5.5.

Energianvändningens fördelning mellan sektorerna

Av den totala slutliga energianvändningen gick i genomsnitt för perioden 2001 2005 knappt 40 procent vardera till sektorerna bostäder och service m.m. och industri, medan transportsektorn stod för cirka en fjärdedel av den totala nationella slutliga energi- användningen.TPF18FPT Fördelningen framgår av figur 4.7.

17TP PT Med primär värmekälla avses i den nationella statistiken den värmekälla som står för mer- parten av uppvärmningen.

18TP PT Direktivet hänvisar till de tre sektorerna bebyggelse, industri och transporter. I Sverige fördelas den officiella statistiken på bostäder och service m.m., industri och transporter. I sektorn bostäder och service m.m. ingår småhus, flerbostadshus, lokaler samt övrig service. Delsektorn lokaler omfattar bl.a. näringslivet exklusive industri. Sektorerna beskrivs mer detaljerat i kapitel 5, 6 och 7.

103

Tillförsel och användning av energi i Sverige

SOU 2008:25

Figur 4.7 Total slutlig nationell energianvändning, utan sektorernas till- hörande omvandlingsförluster, TWh

156

152

Industri exkl. ETS fossila bränslen

Transportsektorn

Bostäder och service m.m.

Källa: Energiläget 2006, Energimyndigheten.

Figur 4.8 visar förändringen av den totala energitillförseln och den slutliga energianvändningen i respektive sektor under perioden 1970 2005. I figuren är omvandlings- och distributionsförluster samt förluster i kärnkraften separat redovisade. Som framgår av figuren har den slutliga energianvändningen i industrisektorn och i sektorn bostäder och service m.m. varit relativt konstant medan den slutliga energianvändningen i transportsektorn har ökat under de senaste tre decennierna. Bilden blir dock annorlunda om om- vandlings- och distributionsförlusterna samt förlusterna i kärn- kraften fördelas på berörda sektorer, se figur 4.9. Då framgår att den totala energianvändningen har ökat i samtliga sektorer. En mer detaljerad beskrivning av energianvändningen i de olika sektorerna ges i delbetänkandets kapitel 5, 6 och 7.

104

SOU 2008:25

Tillförsel och användning av energi i Sverige

Figur 4.8 Sveriges totala energianvändning sektorsvis fördelad 1970 2005. Energiomvandlingssektorns förluster separat redovisade

Källa: Energiläget 2006, Energimyndigheten.

Figur 4.9 Sveriges totala energianvändning sektorsvis fördelad 1970 2005. Energiomvandlingssektorns förluster fördelade på slut- användarna

Källa: Energiläget 2006, Energimyndigheten.

105

Tillförsel och användning av energi i Sverige

SOU 2008:25

4.2.2Slutlig energianvändning som omfattas av direktivet

Som närmare har beskrivits i kapitel 2 omfattar direktivet (2006/32/EG) inte hela den nationella slutliga energianvändningen. Vissa delar av den industriella energianvändningen och energi- användning för militära ändamål undantas i direktivet. Utredningen bedömer att sammanlagt 359 TWh av den slutliga energi- användningen omfattas av direktivet för svenskt vidkommande (se figur 4.10).TPF19FPT

Bostäder och service m.m. stod under perioden 2001 2005 i genomsnitt för 42 procent av den slutliga energianvändning som direktivet omfattar. Industrin, exklusive de fossila bränslen som berörs av handeln med utsläppsrätter, stod för 34 procent. Transportsektorns andel var 24 procent av den slutanvändning av energi som direktivet omfattar.

Figur 4.10 Total energitillförsel, total nationell slutlig användning samt slut- lig energianvändning enligt direktivets omfattning

TWh/år

700
600	630
	630
500
400
	402
300	359

200

100

Tillförd energi

Slutlig nationell e-anv.

Slutlig e-anv. enl. ESD

19TP PT Den fossila energianvändningen i industri som omfattas av systemet för handeln med utsläppsrätter har för perioden 2008 2012 bedömts uppgå totalt till cirka 57 TWh. Av dessa ingår cirka 35 TWh i Energimyndighetens statistik över industrisektorns energianvändning som en del av den nationella totala energianvändningen. De övriga 21 TWh utgörs av indust- riella biprodukter av fossilt ursprung som t.ex. koksugnsgas och masugnsgas, vilka ingår i statistik för energianvändning som är specifik för industrisektorn.

106

SOU 2008:25

Tillförsel och användning av energi i Sverige

Figur 4.11 Fördelning av slutlig energianvändning (enligt direktivets avgräns- ningar) mellan bostäder och service m.m., industri samt tran- sporter, TWh

151

Bostäder och service m.m.

Industri exkl. ETS fossil

Transportsektorn exkl. utrikes luft- och sjöfart

120

Sammanlagt omfattar direktivet (2006/32/EG) cirka 89 procent av den totala nationella slutliga energianvändningen respektive cirka 57 procent av den totala nationella tillförda energin.

4.2.3Utrikes sjöfart, förluster samt användning för icke- energiändamål

Av de för basåren 2001 2005 i genomsnitt 228 TWh energi per år som inte blev slutlig nationell energianvändning gick cirka 19 TWh till utrikes sjöfart. Cirka 184 TWh per år var förluster i systemet. Av dessa utgjordes 137 TWh av omvandlingsförluster i kärnkraft, medan 47 TWh per år var omvandlings- och distributionsförluster för övriga energibärare. Cirka 25 TWh per år gick till icke- energiändamål.TPF20FPT

20TP PT Med icke-energiändamål ingår i den officiella nationella energistatistiken restprodukter i raffinaderier, icke-smörjoljor, petroleumkoks, asfalt, vägoljor, återstående destillat, plaster m.m.

107

Tillförsel och användning av energi i Sverige SOU 2008:25

Tabell 4.4	Energi för utrikes sjöfart, förluster samt användning för icke-
	energiändamål

		TWh

Utrikes sjöfart		19
Icke-energiändamål		25
Omvandlingsförluster i kärnkraft		137
Omvandlings- och distributionsförluster övriga energibärare		47
Totalt		228

Källa: Energiläget, Energimyndigheten.

4.3Viktningsfaktorer för energi

Som slagits fast redan i kapitel 2, avsnitt 2.1, måste energianvänd- ningen ses ur ett systemperspektiv. Detta är nödvändigt bl.a. för att visa den verkliga energianvändningen och energieffektiviseringen. Utredningen har tagit fram viktningsfaktorer för el, fjärrvärme, fjärrkyla, oljeprodukter och biobränslen. Dessa viktningsfaktorer används i det följande som approximationer för primärenergifaktorer.

Detta avsnitt inleds med en redogörelse för förhållandet mellan slutanvändning av energi och primär energianvändning samt en be- skrivning av vad en primärenergifaktor är. Därefter beskrivs varför viktningsfaktorer används. Slutligen redogörs för de viktnings- faktorer som utredningen har valt. En mer detaljerad beskrivning av det underlag som ligger till grund för utredningens val av vikt- ningsfaktorer finns i bilaga 4.

4.3.1Slutlig användning av energi och dess förhållande till primär energianvändning

Primärenergi definieras som den energi som en naturresurs (exem- pelvis kol, olja, solenergi, vind och uran) har, och som inte har genomgått någon av människan utförd konvertering eller trans- formering.TPF21FPT

Primär energianvändning är ett fysikaliskt mått som används för att återspegla ett totalt resursbehov. Förhållandet mellan primär energianvändning och slutlig användning av energi kallas primär- energifaktor. Om till exempel en slutlig användning av 100 MWh el

21TP PT http://glossary.eea.eu.int/EEAGlossary/P/primary_energy

108

SOU 2008:25

Tillförsel och användning av energi i Sverige

totalt erfordrar 200 MWh inklusive energi för utvinning, förädling, transport, omvandling och distribution är primärenergifaktorn 2,0 (200 dividerat med 100). Primärenergifaktorn är således en vikt- ningsfaktor som reflekterar det totala energiresursbehovet för en kWh slutlig energianvändning. Systemgränser för primär energi- användning, slutlig energianvändning och nettoenergianvändning illustreras schematiskt i figur 4.12.

Figur 4.12 Systemgränser för primär energianvändning, slutanvändning av energi respektive nettoenergi för uppvärmning av byggnaderTPF22FPT

Primärenergianvändning

		Slutlig energianvändning
		Nettoenergi,
		nettovärme
	”Gratisenergi”
Utvinning	Kraftproduktion	Hushållsel,
		Hushållsel,
Förädling	Kraftvärme	driftel,
Transport	Värmeverk	fastighetsel
		Varmvatten
		Radiatorsystem (motsv)

Källa: Konsultföretaget Profu och studien ”Allt eller inget – systemgränser för byggnaders upp- värmning”, ÅF-Energi & Miljö AB på uppdrag av Energimyndigheten.

Primärenergifaktorns storlek beror dels på hur stora förlusterna är vid utvinning, förädling, omvandling och distribution, och dels på vilken eller vilka typer av energislag eller energibärare som ana-

22TP PT Motsvarande beskrivning för transporter omfattar hela kedjan från källa till hjul (Well to Wheel”). Primär energianvändning motsvaras här av källa till hjul (Well to Wheel), medan slutlig energianvändning motsvaras av källa till tank (Well to Tank) och nettoenergi- användning motsvaras av tank till hjul (Tank to Wheel).

Med figurens benämning ”gratisenergi” avses fri energiresurs, t.ex. värmepumpars upptagna energi från omgivningen.

109

Tillförsel och användning av energi i Sverige

SOU 2008:25

lyseras.TPF23FPT När det gäller produktion av kraftvärme, dvs. samtidig produktion av el och värme, är även valet av hur man fördelar den tillförda energin mellan de producerade mängderna el och värme, den så kallade allokeringsprincipen, en viktig faktor för att kunna bestämma storleken på den primära energianvändningen för elen respektive fjärrvärmen.

Slutlig användning av energi benämns ibland även levererad energi eller enbart energianvändning. I Energimyndighetens och SCB:s nationella energistatistik används begreppet levererad energi för bostäder och service m.m., industri och transporter.

En jämförelse av den primära energianvändningen för två eller flera anläggningar är alltid korrekt i ett fysikaliskt, termodyna- miskt, perspektiv. Däremot uppstår till exempel för uppvärmning av två eller flera likartade byggnader i termodynamiskt perspektiv vissa ”orättvisor” om jämförelsen baseras på slutanvändning av energi utan att hänsyn tas till vilken energibärare som levererar energin. Det beror på att omvandlingsförlusterna för vissa energi- slag (till exempel olja och biobränsle) inträffar efter systemgränsen levererad energi (dvs. inne i själva byggnaden eller i bilmotorn), medan omvandlingsförlusterna för vissa andra energislag som el och fjärrvärme inträffar före denna systemgräns (dvs. vid el- eller fjärrvärmeproduktionen). En mer korrekt jämförelse bör i dessa fall baseras på nettoenergi (det vill säga energibehov efter alla omvandlingsförluster), se figur 4.12.

4.3.2Användning av viktningsfaktorer

Utredningen gör bedömningen att viktningsfaktorer behövs för att:

1.Visa den från resurssynpunkt verkliga effekten av energi- användning för ett ändamål, av en effektiviseringsåtgärd eller av ökad energianvändningTPF24FPT, samt för att utvärdera hur mycket verklig energieffektivisering som har uppnåtts.

2.Visa förhållandet mellan slutlig energianvändning och tillförd energi.

23TP PT El, fjärrvärme och fjärrkyla är energibärare som kan produceras av energislag som till exempel olja, gas och biobränsle. Men olja, gas och biobränsle är också energibärare vid till exempel egen panna för uppvärmning och tappvarmvattenvärmning.

24TP PT Med energiändamål avses t.ex. att värma upp en byggnad, att driva ett fordon eller att driva en pump.

110

SOU 2008:25

Tillförsel och användning av energi i Sverige

3.Relatera besparingsmålen för år 2016 respektive år 2020 till varandra. Viktningsfaktorer utgör underlag för prioritering av vilken typ av slutlig energianvändning, t.ex. el för uppvärmnings- ändamål, som bör prioriteras mot bakgrund av det övergripande EU-målet om besparing av primär energi. Viktningsfaktorerna är således ett analysverktyg för att identifiera områden där styr- medel för effektivare energianvändning kan erfordras. Däremot bedömer utredningen inte att valet och utformningen av själva styrmedlet bör baseras på viktningsfaktorerna.

För alla energislag kan en genomsnittlig viktningsfaktor och en marginalviktningsfaktor beräknas. Hur stor skillnad det är mellan dessa två viktningsfaktorer beror på ett antal faktorer. Exempelvis påverkar geografisk avgränsning, typ av produktion (bränsleval och energiomvandling) och överföringskapacitet mellan olika nät skill- naden mellan medel- och marginalprimärenergifaktor.

Skillnaden mellan medel- och marginalviktningsfaktor är stor för el med den geografiska avgränsning som utredningen har valt.TPF25FPT För fjärrvärme och fjärrkyla är skillnaden mellan medel- och marginalviktningsfaktor däremot liten på nationell nivå. Skillnaden mellan vissa lokala fjärrvärme- och fjärrkylanät är dock stor. För oljeprodukter kan skillnaden på lång sikt bli stor, men i nuläget och fram till och med år 2016 bedöms skillnaden vara marginell. För biobränslen bedöms generellt skillnaden mellan medel- och mar- ginalviktningsfaktor vara liten under direktivets giltighetstid.TPF26FPT

25TP PT Utredningen har valt Norden (inklusive import och export) som geografisk avgränsning för elmarknaden. Den främsta anledningen till detta är att den nordiska elmarknaden i prin- cip är helt integrerad.

26TP PT För olika typer av biobränslen kan skillnaderna mellan medel- och marginalprimärenergi- faktor möjligen behöva uppmärksammas.

111

Tillförsel och användning av energi i Sverige

SOU 2008:25

När används medel- och marginalviktningsfaktorerna?

Medelviktningsfaktorer

Medelviktningsfaktorerna används för att korrekt beskriva den primära energianvändning som den slutliga energianvändningen kräver. Medelviktningsfaktor behövs också för utvärdering av vad direktivets tillämpning har lett till. Vid en sådan utvärdering används medelviktningsfaktorerna för respektive energibärare för utgångsläget (basårsperioden 2001 2005), medan marginalviktnings- faktorerna för respektive energibärare ska användas för uppnådd effektivisering. Skälet till att använda medelviktningsfaktorerna för basårets energianvändning är att det inte fysiskt går att avgöra vilken aktivitet som tar en viss el-, fjärrvärme eller fjärrkylaproduk- tion i anspråk.TPF27FPT

Marginalviktningsfaktorer

Marginalviktningsfaktorerna används helt eller delvis för samtliga de tre ändamål som nämnts ovan. Först och främst behövs de för att visa den från resurssynpunkt verkliga effekten av energieffekti- viseringsåtgärder. Samma resonemang som gäller för effektivisering gäller för tillkommande energianvändning, dvs. marginalviktnings- faktorerna ska användas.

Vidare används marginalviktningsfaktorerna för att kunna rela- tera målen för år 2016 respektive år 2020 till varandra. Marginal- viktningsfaktorerna används också för att identifiera potentialer och prioritering av områden där det kan bli aktuellt att sätta in styrmedel. Däremot bedömer utredningen inte att valet och ut- formningen av själva styrmedlen bör baseras på viktningsfak- torerna.

27TP PT På marknaden säljs i kommersiella kontrakt allt oftare specificerad el, t.ex. vindkraftsel. Det går dock generellt inte att avgöra fysiskt vilken energiproduktion och vilket energi- användningsändamål som motsvarar varandra.

112

SOU 2008:25

Tillförsel och användning av energi i Sverige

Ska viktningsfaktorerna vara dynamiska eller statiska?

Frågan huruvida viktningsfaktorerna bör vara dynamiska eller statiska kan besvaras olika för olika energislag. Svaren är dessutom starkt beroende av vilken tidshorisont som används. Med ett tidsperspektiv fram till år 2016, kan det eventuellt vara motiverat att revidera de valda viktningsfaktorerna framför allt för fjärrvärme, och möjligen även för fjärrkyla. Ett motiv till att revidera vikt- ningsfaktorn för fjärrvärme kan vara att omställningen av produk- tionssätt och bränsleval går relativt snabbt för denna energibärare. För fjärrkyla kan bedömningen att det kommer att ske en relativt snabb utbyggnad utgöra motiv för en revidering av viktnings- faktorn. Mot bakgrund av detta föreslår utredningen att en revidering av viktningsfaktorerna för fjärrvärme och fjärrkyla genomförs i samband med utvärdering av den första nationella energieffektiviseringsplanen och framtagande av de nationella energieffektiviseringsplaner som ska inges år 2011 och 2014.

Omställningen av elproduktionen sker däremot relativt lång- samt. I den av utredningen föreslagna och använda viktnings- faktorn för effektivisering (dvs. marginalperspektiv) har redan en viss förändring av elproduktionssystemet antagits. Det gäller till exempel förbättrade förbränningsverkningsgrader i kondensanlägg- ningar, effekterna av handeln med utsläppsrätter och av gröna certifikat. Utredningen bedömer därför att ingen förändring av de valda viktningsfaktorerna för el behöver ske under direktivets tillämpningsperiod.

För oljeprodukter kan en större kolbaserad framställning av syntetiska oljeprodukter bli aktuell. IEA gör bedömningen att en sådan omställning kan ha skett till år 2030. Denna förändring sker således på lång sikt.TPF28FPT För biobränsle gör utredningen bedömningen att ingen signifikant förändring förväntas under direktivets giltig- hetstid, och att viktningsfaktorer för biobränsle inte kommer att behöva revideras under direktivets tillämpningsperiod. Detta gäller såväl medel- som marginalviktningsfaktor.

28TP PT Anläggningar för att syntetiskt framställa olja är investeringstunga. Det kan därför kanske antas att den syntetiska oljan i så fall kommer att ligga som basproduktion.

113

Tillförsel och användning av energi i Sverige

SOU 2008:25

4.3.3Utredningens val av viktningsfaktorer

Utredningen har analyserat och tagit fram viktningsfaktorer för el, fjärrvärme, fjärrkyla, oljeprodukter samt biobränsle. En samman- ställning av faktorerna görs i tabell 4.5. Dessa viktningsfaktorer används av utredningen i det följande. En mer detaljerad beskriv- ning av bakgrund för de valda viktningsfaktorerna lämnas i bilaga 4.

Tabell 4.5 Sammanställning av utredningens viktningsfaktorer för el, fjärr- värme, fjärrkyla, oljeprodukter samt biobränsle

	Viktningsfaktor för basåren	Viktningsfaktor för
Energislag/bränsle	(genomsnitt)	energieffektivisering
		(marginal)

El	1,5	2,5
Fjärrvärme	0,9	1,0
Fjärrkyla	0,4	0,4
Oljeprodukter	1,2	1,2
Fasta biobränslen	1,2	1,2

4.3.4Viktningsfaktorer för God bebyggd miljö, delmål 6

Enligt det nya målet i miljökvalitetsmål God bebyggd miljö (GBM)

– delmål 6 Energianvändning m.m. i byggnader, ska den totala energianvändningen per uppvärmd areaenhet i bostäder och lokaler minska med 20 procent till år 2020 och med 50 procent till år 2050 i förhållande till energianvändningen 1995.

Proposition 2005/06:145 anger att viktningsfaktorer för olika energibärare ska användas vid uppföljningen av målet. Viktnings- faktorerna ska på ett relevant sätt beakta olika energibärares primära energibehov i hela kedjan från utvinning och energi- omvandling till slutlig användning liksom deras miljöprestanda. Propositionen anger också att viktningsfaktorerna bör harmonise- ras med viktningsfaktorerna i energitjänstedirektivet. För utvär- deringen av GBM delmål 6 erfordras således viktningsfaktorer för basåret 1995 samt för åren 2020 och 2050.

Utredningen bedömer att de viktningsfaktorer som tagits fram inom ramen för utredningen kan tillämpas som approximationer även för åren 1995 och 2020. Mellan åren 2016 och 2020 bedöms energisystemet inte förändras i någon större utsträckning, even

114

SOU 2008:25

Tillförsel och användning av energi i Sverige

tuellt kan dock viktningsfaktorn för fjärrvärme behöva revideras fram till 2020. Likaså bedöms förändringar mellan år 1995 och basårsperioden 2001–2005 endast påverka viktningsfaktorernas storlek i mindre omfattning.

För utvärdering av målet för år 2050 bedömer utredningen dock att viktningsfaktorerna behöver revideras. Motivet för en sådan revidering är att större förändringar kan komma att inträffa i energisystemet fram till år 2050.

Utredningen bedömer således att utredningens viktnings- faktorer för primärenergi är tillämpliga för uppföljningen av del- mål 6 i GBM för år 2020. Utredningen föreslår vidare att man redan i beskrivningen av delmålet bör klargöra att det är primär energi- användning som ska redovisas i uppföljningen av GBM, delmål 6. Dock är det viktigt att betona att en byggnads energiförsörjnings- system kan komma att förändras under den långa brukstid som en byggnad omfattar. Det är därför angeläget att relevanta krav ställs på klimatskärmens prestanda även fortsättningsvis.

4.4Direktivets slutliga energianvändning med viktningsfaktorer

Basårens årliga slutliga energianvändning i Sverige var, som tidigare har nämnts, cirka 402 TWh. Med de av utredningen föreslagna och använda medelviktningsfaktorerna motsvarar detta cirka 509 TWh i primär energianvändning. Med utredningens tolkning omfattar direktivet för svenskt vidkommande en årlig slutlig energianvänd- ning på 359 TWh.TPF29FPT Det motsvarar en årlig primär energianvänd- ning på 456 TWh med utredningens medelviktningsfaktorer för basårsperioden.

29TP PT Utredningens tolkning av direktivets omfattning framgår av kapitel 2.

115

Tillförsel och användning av energi i Sverige

SOU 2008:25

Figur 4.13 Sektorsfördelning av den totala viktade energianvändning baserad på direktivets tillämpningsområde (genomsnitt 2001 2005),TWh

105

191 Bostäder och service m.m.

Industri exkl. ETS fossil

Transportsektorn exkl. utrikes luft- och sjöfart

161

Den procentuella fördelningen av slutenergianvändningen mellan sektorerna är till viss del beroende av vilka viktningsfaktorer som används. Sektorn bostäder och service m.m. stod för cirka 42 pro- cent av både den slutliga energianvändning och den primära energianvändningen (med utredningens medelviktningsfaktorer) som direktivet omfattar. Transportsektorn stod för 24 procent av basårens genomsnittliga slutenergianvändning respektive 23 pro- cent av den primära användningen. Industri, exklusive fossila bränslen i företag som omfattas av systemet med handel med utsläppsrätter, använde cirka 34 procent av direktivets slutenergi- användning respektive cirka 35 procent av den primära energi- användningen.

I tabell 4.6 nedan visas en sammanställning över basårens genom- snittliga slutanvändning av energi, samt fördelningen mellan energi- användningen i sektorerna bostäder och service m.m., industri, exklusive fossil bränsleanvändning i anläggningar som omfattas av systemet med handel med utsläppsrätter, samt transporter exklu- sive utrikes transporter.

116

SOU 2008:25

Tillförsel och användning av energi i Sverige

Tabell 4.6 Genomsnittlig slutlig svensk energianvändning baserad på direk- tivets tillämpningsområde för basåren 2001 2005, slutlig energi- användning respektive primär energianvändning med de av ut- redningen använda medelviktningsfaktorerna

Slutanvändning av	Slutlig energianvändning	Primär energianvändning
energi [TWh/år]	[TWh/år]	[TWh/år]
Bostäder och service m.m.	151,3	190,8
Industri (exkl. den handlande	120,3	161,0
sektorns fossila bränslen)
Transporter (exkl. utrikes	87,2	104,6
transporter)
Genomsnittlig slutanvänd-	358,8	456,4
ning av energi för basåren

4.5Kvantifiering av det vägledande målet

Som tidigare har beskrivits anger direktivet att ett vägledande mål om en effektivare energianvändning på minst 9 procent ska uppnås till år 2016. Effektiviseringen ska beräknas med utgångspunkt från den genomsnittliga slutliga energianvändning som direktivet omfattar för perioden 2001 2005. Energieffektiviseringsmålet ska fastställas i ett absolut mått i TWh eller motsvarande enhet. Direktivet anger vidare att ett delmål för år 2010 ska fastställas.

Som beskrivits i kapitel 1, avsnitt 1.2.5, har i budgetproposi- tionen för 2008 fastslagits ett vägledande effektiviseringsmål för Sverige om minst 9 procent baserat på den genomsnittliga slutliga energianvändningen för basperioden 2001 2005. Målet innebär en minskad primär energianvändning med minst 41,1 TWh med utredningens medelviktningsfaktorer (tabell 4.5). Uttryckt i slutlig energianvändning innebär det vägledande målet för år 2016 en minskning med minst 32,3 TWh.

Utredningen föreslår att ett delmål fastslås för år 2010 som, baserat på den genomsnittliga energianvändningen för basperioden 2001 2005, innebär att minst 6,5 procents effektivare energianvänd- ning ska uppnås. Delmålet innebär att en effektivisering om minst 30 TWh primär energianvändning respektive minst 21,5 TWh slut- lig energianvändning ska uppnås. Delmålets storlek har bestämts med hjälp av en bedömning av vad som rimligen kan uppnås. Å ena sidan ska delmålet möjliggöra att slutmålet för år 2016 uppfylls.

117

Tillförsel och användning av energi i Sverige

SOU 2008:25

Å andra sidan måste hänsyn tas till att delmålet i allt väsentligt ska uppnås genom åtgärder som genomförs under år 2009.

Kvantifieringen av direktivets mål och delmål för Sverige fram- går av tabell 4.7. Utredningen avser att återkomma i sitt slut- betänkande till ett slutligt förslag till effektiviseringsmål för år 2016.

Tabell 4.7 Kvantifiering av delmål och direktivets vägledande minsta mål om 9 procent slutlig energianvändning respektive primär energi- användning med de av utredningen använda viktningsfaktorerna, TWh/år

	Slutlig energianvändning	Primär energianvändning
Genomsnittlig för basåren	359	456
Delmål för år 2010	21,5	30,0
Mål om 9 % under 9 år	32,3	41,1
(2008 2016)

118

SOU 2008:25

Tillförsel och användning av energi i Sverige

Figur 4.14 Tillförd energi, slutlig energianvändning samt kvantifiering
	av energieffektiviseringsmål för år 2016 och bedömt mål för
	30
	år 2020TPF	FPT
TWh/år
700
630
600
				509
500					456
	402
400		359
300
200
							102	126
							102
100						41
			32			41
			32
0
Tillförd energi, 2001-2005	Nationell slutlig e-anv., 2001-2005	Slutlig e-anv. ESD, 2001-2005	9 % e-eff, 2016	Nationell primär e-anv, 2001-2005	Primär e-anv. ESD, 2001-2005	9 % primär e-eff, 2016	20 % primär e-eff	20 % e-eff tillförd energi

30TP PT Kvantifieringen av effektiviseringsmålet för år 2020 ska ses som en illustration. Vi vet ännu inte hur detta mål slutligt kommer att utformas.

119

5 Bostäder och service m.m.

Direktivet (2006/32/EG) talar om energieffektivisering i de tre sektorerna bebyggelse, industri och transporter. Den svenska officiella statistikens indelning är något annorlunda. Här indelas statistiken i sektorerna bostäder och service m.m., industri samt transporter. Sektorn bostäder och service m.m. innefattar be- byggelsen i stort samt vissa servicefunktioner med en nära koppling till bebyggelse och de areella näringarna.

Detta kapitel inleds med en kortfattad beskrivning av sektorn bostäder och service m.m., avsnitt 5.1. I avsnitt 5.2 beskrivs energi- användningen i sektorn. Därefter ges i avsnitt 5.3 en kort beskriv- ning av hittills uppnådda effektiviseringar av det slag som får tillgodoräknas enligt direktivet. Sedan ges i avsnitt 5.4 en beskriv- ning av den bedömda framtida energieffektiviseringspotentialen för sektorn bostäder och service m.m. I avsnitt 5.5 beskrivs den effekt som redan beslutade styrmedel för bebyggelsesektorn förväntas ha. En sammanställning av effekter av tidiga åtgärder och förväntade effekter av redan beslutade styrmedel görs i avsnitt 5.6. Slutligen beskrivs i avsnitt 5.7 möjliga tillkommande styrmedel för sektorn bostäder och service m.m.

5.1Sektorn bostäder och service m.m. i huvuddrag

Sektorn bostäder och service m.m. omfattar:

•Bostäder (småhus och flerbostadshus)

•Lokaler (fördelas enligt SCB i 11 kategorier av byggnader) exklusive industrilokaler. I delsektorn lokaler ingår service och näringslivsverksamhet som inte är kategoriserad som industriell verksamhet.

•Areella näringar (jordbruk, skogsbruk, fiske m.m.)

•Fritidshus

121

Bostäder och service m.m.

SOU 2008:25

•Övrig service (inkluderar byggsektorn, gatu- och vägbelysning, avlopps- och reningsverk samt el- och vattenverk)

Totalt omfattar sektorn bostäder och service cirka 590 miljoner m2P P byggnader. Bebyggelsen fördelar sig på cirka 260 miljoner m2P P små- hus (1,7 miljoner småhus inklusive lantbruk och permanent- bebodda fritidshus), 165 miljoner m2P P flerbostadshus (cirka 135 000 flerbostadshus med totalt 2,4 miljoner lägenheter) samt 165 mil- joner m2P P lokaler (cirka 60 000 fastigheter med övervägande kom- mersiell verksamhet och cirka 120 000 offentliga byggnader).TPF1FPT Utöver detta uppskattas cirka 124 miljoner m2P P uppvärmd lokalarea ingå i fastigheter som är taxerade som industrienheter. Av dessa, som industriklassade lokaler, bedöms cirka en tredjedel (44 mil- joner m2P )P vara normalt uppvärmda, och användas som kontor och liknande ändamål.

5.2Energianvändning för bostäder och service m.m.

Sektorn bostäder och service m.m. står för 38 procent av den totala nationella slutliga energianvändningen, respektive cirka 42 procent av den nationella slutliga energianvändning som direktivet om- fattar. Sammantaget uppgick under perioden 2001 2005 den genom- snittliga årliga slutliga användningen av energi i sektorn bostäder och service till 151 TWh. Det motsvarar en primär energianvänd- ning på 190 TWh med de av utredningen använda viktnings- faktorerna.TPF2FPT

Som har beskrivits i kapitel 4 inräknas inte tillgodogjord energi från omgivningen för värmepumpar i bostäder och lokaler i den officiella nationella energistatistiken över slutlig energianvändning (levererad, köpt energi).TPF3FPT Det finns, som nämns i kapitel 4, inget säkert statistiskt underlag för dessa värmepumpars tillgodogjorda energi, men uppskattningar har gjorts av konsultföretagen Nowab och Profu. Dessa bägge uppskattningar får med hänsyn tagen till brister i tillgängligt statistiskt underlag bedömas vara relativt samstämmiga. Sammantaget uppskattar Nowab den tillgodogjorda nettoenergin till cirka 10 TWh år 2005. Profu har, med de av utredningen använda systemgränserna, uppskattat värmepumpars

1TP PT Energideklaration av byggnader, SOU 2004:109.

2TP PT Använda viktningsfaktorer se avsnitt 4.3.

3TP PT Fjärrvärmens stora värmepumpar inkluderas i den nationella statistiken över tillförd energi.

122

SOU 2008:25

Bostäder och service m.m.

bidrag till uppvärmning av bostäder och lokaler till cirka 8 TWh för samma år. Uppskattningarna bygger på samma basdata, men till viss del på olika antaganden om storlekar och effektivitet för värmepumparna samt olika systemgränser för levererad energi respektive nettoenergibehov för uppvärmning.TPF4FPT

Figur 5.1 Fördelningen mellan energislag för den slutliga energianvänd- ningen inom sektorn bostäder och service m.m. (genomsnittliga värden för 2001 till 2005), TWhTPF5FPT

12 2

		El


72		Fjärrvärme


		Oljor
		Oljor
		Biobränsle, torv m.m.


		Övriga

Källa: Energiläget 2006, Energimyndigheten.

Den totala slutliga energianvändningen i sektorn bostäder och service m.m. har varit relativt konstant i nästan två decennier. Den slutliga energianvändningen för uppvärmning och tappvarmvatten har gradvis minskat under denna period medan elanvändningen i sektorn har ökat markant.

Mellan åren 1970 och 2005 har elanvändningen i bostäder och service m.m. ökat med mer än tvåhundra procent, från cirka 22 TWh år till cirka 72 TWh. Elvärmen har ökat från cirka 5 TWh per år 1970 till 29 TWh år 1990, därefter har den långsamt sjunkit till 2005 års nivå på cirka 22 TWh. Hushållselanvändningen har ökat till lite mer än det dubbla, från cirka 9 TWh år 1970 till cirka 20 TWh år 2005. Slutligen har el för fastighetsdrift och verk- samhetsel fyrdubblats från cirka 8 TWh år 1970 till cirka 31 TWh år 2005. Användningen av olja i sektorn har under samma period

4TP PT Effekten av de konverteringar som skett efter år 1995 och fortfarande bedöms kvarstå år 2016 respektive de konverteringar som bedöms ske under perioden 2005 2016 beskrivs vidare i avsnitt 5.3 och 5.5.

5TP PT El för drift av värmepumpar ingår i posten el.

123

Bostäder och service m.m.

SOU 2008:25

minskat från cirka 119 TWh till cirka 16 TWh per år, och fjärr- värmeanvändningen har samtidigt ökat från 12 TWh till cirka 42 TWh per år.

Figur 5.2 Utvecklingen av elanvändningen i sektorn bostäder och service m.m. under perioden 1970 2005

Källa: Energiläget 2007, Energimyndigheten.

Samtidigt som den slutliga energianvändningen för uppvärmning och tappvarmvatten i bebyggelsen har minskat har bebyggelsens totala area ökat.TPF6FPT Beräkningsmässigt har således den specifika slut- liga energianvändningen (uttryckt i kWh per kvadratmeter) för uppvärmning och tappvarmvatten minskat. Det bör dock poängte- ras att denna minskning inte motsvaras av samma förändring i primär energianvändning, varför delar av effektiviseringen i prak- tiken är skenbar. Orsaken till detta är att en stor del av bebyggelsen under den aktuella perioden har övergått från individuell upp- värmning till fjärrvärme eller elvärme. Härigenom har förluster som uppkommer vid energiomvandlingen flyttats från de individuella byggnaderna till el- och fjärrvärmeanläggningar vars förluster i den nationella energistatistiken bokförs i sektorn omvandling. En direkt jämförelse av specifik slutanvändning av energi (kWh per kvadratmeter) blir således missledande.

För sektorn bostäder och service m.m. som helhet har den specifika slutliga energianvändningen i kWh per kvadratmeter, inklusive hushålls-, verksamhets- och driftel, minskat med cirka sju procent sedan år 1970. Men den primära energianvändningen i

6TP PT Under perioden 1970 2005 har den totala arean för småhus, flerbostadshus och lokaler ökat med cirka 50 procent.

124

SOU 2008:25

Bostäder och service m.m.

sektorn har gått i motsatt riktning, den har ökat med elva procent under samma tidsperiod.TPF7FPT

5.2.1Småhus inklusive småhus på lantbruksfastighetTPF8FPT

Sammantaget finns cirka 1,7 miljoner småhus i Sverige (varav cirka 200 000 småhus på lantbruksfastighet). Totalt var den genomsnitt- liga slutliga energianvändningen för perioden 2001 2005 för upp- värmning och tappvarmvatten i småhus cirka 38 TWh.TPF9FPT Utöver energianvändning för uppvärmning och tappvarmvatten tillkommer cirka 11 TWh fastighets- och hushållsel.TPF10FPT

Den vanligaste uppvärmningsformen för svenska småhus är elvärme. Nästan en tredjedel av småhusen (542 000 st) använde år 2005 el för uppvärmning. Vidare hade drygt en femtedel av små- husen (369 000 st) en kombinerad el- och biobränsleuppvärmning. Ungefär vart tionde småhus (188 000 st) värmdes med enbart bio- bränsle, och drygt 8 procent av småhusen (120 000 st) var fjärr- värmevärmda.

Andelen småhus med individuell oljeuppvärmning har minskat under det senaste decenniet. År 2005 var cirka 13 procent av små- husen helt eller delvis oljeuppvärmda jämfört med 28 procent år 1998. Samtidigt har andelen installerade värmepumpar ökat. Den nationella energistatistiken är bristfällig när det gäller uppgifter om antalet installerade värmepumpar. Där anges att 120 000 småhus, cirka 7 procent, huvudsakligen var värmda med värme- pump år 2005. En mer korrekt bedömning, baserad på försäljnings- data, bedöms vara att cirka 200 000 småhus huvudsakligen värmdes med värmepump år 2005. Ökningstakten för installation av berg-, jord- eller sjövärmepump är dessutom stark. Den bedöms i nuläget ligga på 40 000 till 50 000 installationer per år. Totalt bedömer SCB att 444 000 småhus, det vill säga mer än en fjärdedel av småhusen,

	11
hade någon form av värmepump år 2005.TPF FPT I denna större andel

7	PT ”Energianvändning och -försörjning för byggnader ur ett systemperspektiv Ett sam-
TP
verkansprojekt mellan bygg- och energibranschen”, SBUF och Svensk Fjärrvärme, 2006.
8	PT Småhus på lantbruksfastighet inkluderas i SCB:s kategori småhus sedan år 2005.
TP
9	PT I denna energianvändning för småhus på lantbruksfastighet. Källor: Energimyndigheten
TP

och SCB, EN 16 SM 0604, Energistatistik för småhus, flerbostadshus och lokaler 2005, samt Energimyndigheten, Energiläget i siffror. Dock anges i Energimyndigheten och SCB, EN 16 SM0601, Energistatistik för småhus 2005, att energianvändningen i småhus var 35 TWh per år.

10TP PT Som fastighetsel räknas t.ex. el till ventilation och utomhusbelysning.

11TP PT Berg-, jord- och sjövärmepumpar, luftvärmepumpar samt kombinationer.

125

Bostäder och service m.m.

SOU 2008:25

ingår alla typer av värmepumpar, även frånluftsvärmepumpar och andra typer av värmepumpar som inte används som primär värme- källa för huset.TPF12FPT Observera att av värmepumpar tillgodogjord energi från omgivningen räknas som nettoenergi, och därmed inte ingår i den nationella energistatistiken över slutlig energianvänd- ning.

Figur 5.3 Fördelningen mellan energislag för småhusTPF13FPT (genomsnittliga värden för 2001 2005, slutlig energianvändning), TWh

0,3	8
11	8
11
		Olja
	4	Fjärrvärme
		Elvärme inkl. värmepumpar
		Hushållsel
		Ved, flis, spån pellets
11		Gas
11
	16

Källa: Energistatistik för småhus 2005, Statistiska meddelanden EN 16 SM 0601, SCB.

5.2.2Fritidshus

Statistiska undersökningar av fritidshusbeståndet görs inte regel- bundet. Den senast genomförda undersökningen ägde rum år 2001. SCB uppskattade då att det finns cirka 690 000 fritidshus i Sverige. Undersökningen visade att cirka 70 procent av fritidshusen värms upp med direktverkande el. Den totala energianvändningen för fritidshus uppskattades till cirka 3 TWh per år, varav 2,3 TWh bedömdes vara el.

12TP PT Med primär värmekälla avses i den nationella statistiken den värmekälla som står för den huvudsakliga delen av uppvärmningen.

13TP PT Det bör noteras att oljeanvändningen minskar snabbt. Driftel för värmepumpar ingår i posten elvärme. Värmepumpars tillgodogjorda energi från omgivningen räknas som netto- energi, och ingår därmed inte i den nationella energistatistiken över slutlig energianvändning.

126

SOU 2008:25

Bostäder och service m.m.

5.2.3Flerbostadshus

Med SCB:s definition av flerbostadshus uppgick det svenska beståndet av sådana år 2005 till cirka 135 000 byggnader. Det motsvarar cirka 2,4 miljoner lägenheter med totalt 178 miljoner kvadratmeter uppvärmd areaTPF14FPT. Utöver detta finns cirka 5 miljoner kvadratmeter bostadsarea som i SCB:s statistik definitionsmässigt faller under kategorin lokaler. Totalt var den genomsnittliga slut- liga årliga energianvändningen för perioden 2001 2005 för uppvärmning och tappvarmvatten i flerbostadshus cirka 28 TWh. Till detta kommer cirka 8 TWh fastighetsel och cirka 6 TWh hushållsel. Både fastighetsel och hushållsel har ökat kraftigt under de senaste decennierna.

Figur 5.4 Fördelningen mellan energianvändning för flerbostadshus, inklu- sive hushållsel och fastighetsel (genomsnittliga värden för 2001 2005, slutlig energianvändning), TWh

	2
14		Olja
		Olja
		Fjärrvärme
		Elvärme inkl värmepumpar, men exkl hushållsel
		Biobränsle
	23	Gas
0,4	23	Hushålls- och fastighetsel
0,4

0,2

Källa: Energistatistik för flerbostadshus 2005, Statistiska meddelanden EN 16 SM 0602, SCB.

Den vanligaste uppvärmningsformen i flerbostadshus är fjärrvärme. Mer än tre fjärdedelar av flerbostadshusen är helt fjärrvärme- värmda. Till det kommer att cirka 11 procent är delvis fjärr- värmevärmda. Två procent av flerbostadshusen är helt oljevärmda och tre procent är delvis oljevärmda. Tre procent av flerbostads- husen är elvärmda, och cirka tio procent är värmda med värme- pump i kombination med andra energislag. Cirka nio procent av

14TP PT Arean anges i SCB:s statistik i uthyrningsbar area i Boarea (BOA) och Lokalarea (LOA).

Boverkets nya byggregler baseras på AtempB B som innefattar all area i en byggnad som är upp- värmd till minst 10ºC, med undantag för varmgarage. ABtempB är vanligen större än

BOA+LOA.

127

Bostäder och service m.m.

SOU 2008:25

flerbostadshusen har enligt SCB:s statistik ”annan uppvärmning”. I detta ingår t.ex. gas och primär uppvärmning med värmepump. Observera att hushålls- och fastighetsel ingår i de värden som presenteras i figur 5.4.

5.2.4Lokaler

Lokalbyggnader indelas av SCB i elva kategorier. Många byggnader innehåller verksamhet ur flera olika kategorier, t.ex. kontor och bostäder. Byggnadens klassning avgörs av den verksamhet som utgör störst andel av dess area. SCB:s elva lokalkategorier är:

•Bostäder

•Hotell och restaurang

•Kontor

•Butik och lager

•Vård

•Skolor

•Kyrkor

•Samlingslokaler inkl teatrar och biograferTPF15FPT

•Sport- och badanläggningar

•VarmgarageTPF16FPT

•Övriga lokaler

Enligt SCB:s statistik var den totala lokalarean 144 miljoner kvadrat- meterTPF17FPT år 2005 fördelad på cirka 53 000 fastigheterTPF18FPT. Kontor och skolor är de två största lokalkategorierna med vardera cirka en fjärdedel av den sammanlagda lokalarean. De största ägarna till lokaler är aktiebolag (41 procent) och kommuner (27 procent). Sammantaget äger den offentliga sektorn (stat, kommuner och landsting) cirka två femtedelar av den totala lokalarean.

15TP PT Kategorin teatrar och biografer var tidigare en egen kategori, men har slagits samman med övriga samlingslokaler från och med 2001.

16TP PT Varmgarage ingick tidigare i kategorin övriga lokaler.

17TP PT Arean anges i SCB:s statistik i uthyrningsbar area Lokalarea (LOA) respektive boarea (BOA). Boverkets nya byggregler baseras på AtempB B som innefattar all area i en byggnad som är uppvärmd till minst 10 ºC, med undantag för varmgarage. AtempB B är vanligen större än LOA + BOA.

18TP PT Många fastigheter omfattar mer än en byggnad.

128

SOU 2008:25

Bostäder och service m.m.

Totalt var den genomsnittliga slutliga energianvändningen för åren 2001 2005 för uppvärmning och tappvarmvatten i lokal- sektorn cirka 23 TWh. Utöver energianvändning för uppvärmning och tappvarmvatten tillkommer cirka 10 TWh el för fastighetsdrift och cirka 9,5 TWh verksamhetsel. Lokalsektorns elanvändning har ökat kraftigt under de senaste decennierna. Kunskapsunderlaget om användning av verksamhetsel fördelat på ändamålTPF19FPT har tidigare varit starkt begränsat, men Energimyndighetens projekt STIL2 kommer att bidra till en successiv uppbyggnad av denna kunskapTPF20FPT. Inom STIL2-projektet ska alla lokalkategoriers fastighets- och verksamhetsel kartläggas under en sexårsperiod. Hittills har elanvändningen för kontor och förvaltningsbyggnader, skolor samt vårdbyggnader kartlagts.

Fjärrvärme är den dominerande uppvärmningsformen i lokal- sektorn. Nästan tre femtedelar av alla svenska lokaler värms med fjärrvärme. Därefter kommer elvärme med cirka 7 procent, och oljeuppvärmning med cirka 4 procent. De resterande cirka 30 pro- centen är fördelade på mindre poster med biobränsle, värmepumpar och olika typer av kombinationer av de olika energislagen.

19TP PT Till exempel belysning, ventilation och kyla.

20TP PT Energimyndighetens studie STIL2 (Statistik i lokaler 2) som ingår i myndighetens stora satsning på förbättrad energistatistik för bebyggelsen kartlägger energianvändningen i lokaler. Studiens fokus ligger på elanvändning. Mer underlag om studien finns på Energi- myndighetens hemsida, www.energimyndigheten.se. Rapporter och hela inventeringsunder- laget från bl.a. delstudierna om kontor, kolor och vårdbyggnader kan laddas ned från hem- sidan.

129

Bostäder och service m.m.

SOU 2008:25

Figur 5.5

Fördelningen av slutlig energianvändning för lokalsektorn, inklusive fastighets- och verksamhetsel (genomsnittliga värden för 2001 2005)

Olja

Fjärrvärme

Elvärme exkl. verksamhetsel

15 Biobränsle

Gas

Fastighetsel

Verksamhetsel

0,5 4

0,5

Källa: Energistatistik för lokaler 2005, Statistiska meddelanden EN 16 SM 0603, SCB.

5.2.5Areella näringar

De areella näringarna omfattar jord- och skogsbruk samt fiske. Den slutliga energianvändningen i denna kategori uppgick i genomsnitt under perioden 2001 2005 till cirka 9 TWh. Det dominerande energislaget inom de areella näringarna är oljeprodukter som stod för cirka 7 TWh per år. Av detta utgjordes cirka 5 TWh per år av dieselolja. Elanvändningen i de areella näringarna uppgår till cirka 1,5 TWh per år. Fördelningen mellan de olika energibärarna fram- går av figur 5.6.

130

SOU 2008:25

Bostäder och service m.m.

Figur 5.6 De areella näringarnas slutliga energianvändning, fördelat mellan olika energislag (genomsnitt för perioden 2001 2005)

1 0,4

0,1

0,3

Biobränsle

Oljeprodukter

Naturgas

Fjärrvärme

Källa: Energiläget 2007, Energimyndigheten.

5.2.6Övrig service

I övrig service inkluderas byggsektorn, gatu- och vägbelysning, avlopps- och reningsverk samt el- och vattenverk. Den slutliga energianvändningen i denna kategori uppgick i genomsnitt under åren 2001 2005 till cirka 7 TWh per år. Den största enskilda posten i denna sektor var ång- och hetvattensförsörjning i energiproduk- tionsanläggningar, med en årlig slutlig energianvändning på cirka 4 TWh. Gatu- och vägbelysning respektive byggnads- och anlägg- ningsverksamhet använde vardera årligen cirka 1 TWh slutlig energi. Fördelningen framgår av tabell 5.1.

131

Bostäder och service m.m.

SOU 2008:25

Tabell 5.1 Energianvändningens fördelning i sektorn övrig service, TWh/år. Slutlig energianvändning.

Övrig service	TWh/år
Gasförsörjning	0,1
21	3,7
EnergiproduktionTPF FPT	3,7
Gatu- och vägbelysning	0,9
Vattenverk	0,6
Avloppsrening, avfallshantering och renhållning	0,7
Byggnads- och anläggningsverksamhet	0,8

Totalt	6,8

Källa: Energimyndigheten och SCB.

5.3Hittills uppnådda effektiviseringar i sektorn bostäder och service m.m., 1991 2005

Som tidigare har beskrivits får medlemsstaterna enligt direktivet tillgodoräkna sig effekten av sådana styrmedel och effektivi- seringsåtgärder som har introducerats från 1995 (i vissa fall från 1991). Detta gäller under förutsättning att effekten av åtgärderna fortfarande kvarstår år 2016. Skatt på energi är, som beskrivs i kapitel 3, ett centralt energipolitiskt styrmedel i Sverige. Utöver energiskatterna har ett antal riktade styrmedel använts, vilka har lett till att en lång rad effektiviseringsåtgärder som uppfyller direktivets krav har vidtagits.

Energimyndigheten har våren 2007 på uppdrag av regeringen redovisat beräkningar av energieffektiviseringseffekter av åtgärder som genomförts under åren 1991 2005. Dessa bedömningar redo- visas i Energimyndighetens rapport ER 2007:21.TPF22FPT Energimyndig- heten har också på utredningens uppdrag genomfört vissa kom- pletterande beräkningar av nyligen beslutade styrmedel.

Utvärdering av effekten av hittills genomförda åtgärder ska enligt direktivet ske med en kombination av så kallade bottom-up metoder och top-down metoder. Val av metod för beräkning och bedömning av olika styrmedels- och åtgärdseffekt har skett i enlig- het med detta. Utvärderingsmetoderna varierar därmed beroende

21TP PT Ång- och hetvattensförsörjning m.m. Fördelas på 1,7 TWh per år för värmeverksdrift och 2,1 TWh per år för elpannor och värmepumpar i fjärrvärmeproduktion.

22TP PT Energimyndigheten, Effektivare energianvändning – Beräkning av uppnådda effekter mellan åren 1991 till 2005 och förväntade effekter av nyligen beslutade styrmedel för effektivare energianvändning fram till 2016, ER 2007:21.

132

SOU 2008:25

Bostäder och service m.m.

på vilken typ av åtgärd som avses. Vid valen av utvärderings- metoder har strävan varit att undvika dubbelräkning av åtgärders effekter.

En bottom-up beräkningsmetod utgår från individuella observa- tioner, och innebär att de energibesparingar som erhålls genom att vidta en särskild åtgärd för förbättrad energieffektivitet mäts eller beräknas i kilowattimmar eller motsvarande fysikaliska enhet. Där- efter summeras dessa beräknade eller uppmätta energibesparingar som följer av andra särskilda åtgärder för förbättrad energi- effektivitet. En top-down beräkningsmetod utmärks av att den utgår från aggregerade data såsom t.ex. offentlig statistik. I prak- tiken innebär det svårigheter att utvärdera åtgärders effekter både med bottom-up metoder och med top-down metoder. För bottom-up metoder är ett av de främsta problemen att erforderliga statistiska data ofta saknas. Detta gäller i all synnerhet om åtgärdernas indirekta effekter, ”spridningseffekter” ska utvärderas För top-down utvärderingar är ett av de främsta utvärderings- problemen att de bedömda resultaten är på aggregerad nivå och att det därmed är svårt att urskilja vilken effekt enskilda åtgärder eller styrmedel har.

Gränsdragningen mellan bottom-up och top-down metoder är inte alltid lätt att göra, eftersom officiell statistik i förlängningen är en sammanställning av individuella observationer. Direktivet anger att kommissionen ska, med hjälp av en föreskrivande kommitté, utarbeta en harmoniserad beräkningsmodell som använder en kombination av top-down och bottom-up beräkningsmetoder. Kommittén har ännu inte fastställt någon sådan metod. Utred- ningen kommer att återkomma till frågan om harmoniserad beräk- ningsmodell och om eventuellt behov av ytterligare utveckling av utvärderingsmetoder i sitt slutbetänkande.

Den beskrivning som lämnas nedan för sektorn bostäder och service m.m. av hittills uppnådda effekter och bedömda effekter till år 2016 av nyligen beslutade styrmedel baseras huvudsakligen på Energimyndighetens bedömningar. Den åtgärdsbaserade top-down utvärderingen baseras på konsultföretaget Profus beräkningar. En kortfattad beskrivning av bedömningarna lämnas i det följande.

Beskrivningen i detta kapitel är avsedd att ge en bedömning av den energieffektivisering som skett som följd av styrmedel. En viss del av den energieffektivisering som skett autonomt, eller som skulle ha skett även utan energiskatter eller andra styrmedel kan indirekt ha räknats med i dessa bedömningar eftersom många

133

Bostäder och service m.m.

SOU 2008:25

utvärderingsmetoder inte kan särskilja den autonoma utvecklingen från den styrmedelsdrivna.

Vid beräkning av hittills uppnådda effekter har åtgärdernas effektiviseringslivslängder bedömts. I stora delar överensstämmer dessa bedömda livslängder med de effektiviseringslivslängder som anges i CWA 27.TPF23FPT Dock har i ett antal fall använts andra livs- längder baserade på specifika förhållanden för Sverige. CWA 27 saknar formell status i förhållande till direktivet, och frågan om åtgärders effektiviseringslivslängd har ännu inte förts upp till for- mell behandling i den föreskrivande kommittén.

5.3.1Konverteringar av uppvärmningssystem m.m., åtgärdsorienterad top-down analys

Under perioden 1995 till 2005 har det i Sverige skett ett betydande antal konverteringar och effektiviseringar av uppvärmningssystem för byggnader. Det finns en rad olika drivkrafter bakom dessa förändringar. Stigande priser på el och olja, en successivt ökande skatt på energin, investeringsbidrag för fjärrvärme, riktade styr- medel, teknikupphandlingar, konverteringsbidrag för småhus, informationsinsatser m.m. bedöms ha lett till merparten av dessa åtgärder.

Energimyndigheten har med hjälp av konsultföretaget Profu utvärderat effekterna av de konverteringsåtgärder för byggnaders uppvärmningssystem som skett under perioden. Beräkningarna omfattar förändringar mellan åren 1995 och 2004. Utvärderingen har genomförts i form av en så kallad åtgärdsbaserad top-down analys, och omfattar småhus, flerbostadshus samt lokaler.

Direktivet (2006/32/EG) anger att effektiviseringen ska nor- maliseras vad avser yttre förändringar, och avse effektivisering som utförts för 1995 års kvarstående bestånd. Därför har i beräkningarna uteslutits dels all nybebyggelse under åren 1996–2004, dels den bebyggelse som fanns 1995 men som inte ingår i beståndet år 2005 på grund av rivning eller andra avgångar.TPF24FPT Beskrivningen av läget år 1995 avser således samma bestånd av byggnader som läget år 2005,

23TP PT CWA 27, 2007. Saving lifetimes of energy efficiency improvement measures in bottom-up calculations Final CWA draft (CEN WS27). CWA står för Common Workshop Agree- ment, och används inom det Europeiska standardiseringsarbetet när ett snabbt resultat erfordras. Vanligen tar det cirka åtta månader att ta fram en CWA, medan processen att ta fram en fullständig standardiseringsprocess för dokument ofta sträcker sig över tre år.

24TP PT T.ex. småhus som varit permanentbebodda men blivit fritidshus.

134

SOU 2008:25

Bostäder och service m.m.

och visar vad som hänt dessa i form av konverteringar eller andra åtgärder.

Utvärderingsmetoden utgår från en specifik åtgärd och söker via den nationella statistiken beräkna den uppkomna energieffektivi- seringen. I resultatet ingår därmed effekterna av alla styrmedel som funnits under den aktuella tidsperioden, liksom eventuella sprid- ningseffekter av desamma och spontana åtgärder.TPF25FPT Metoden förut- sätter att det finns statistik om vilka konverteringsåtgärder som genomförts, liksom från respektive till vilket energislag konver- teringarna sker. Utvärderingsmetoden kan göras till en låg kostnad, men den förutsätter att uppgifter för alla typer av effektiviserings- åtgärder som genomförs följs upp via årliga inrapporteringar till den nationella statistiken. Utvärderingen omfattar effektiviseringen i form av följande förändringar i småhus, flerbostadshus och lokaler:

•Byggnadernas nettovärmebehov (t.ex. förbättrat klimatskal)

•Konverteringar exklusive förbättringar av verkningsgrad (mixen mellan olika uppvärmningssätt har ändrats)

•Förbättrad verkningsgrad vid individuell uppvärmning (inklu- derar även konvertering till värmepumpar), samt

•Effektivisering uppnådd i förändrad infrastruktur (t.ex. över- gång till fjärrvärme).

Beräkningsförutsättningar

I beräkningarna beskrivs den totala summan av alla konverterings- åtgärder genom fördelning på uppvärmningssätt år 1995 respektive år 2004 i den officiella nationella energistatistiken från SCB. Detta ger en totalbild av nettoförändringen per uppvärmningssätt. Det går dock inte att i detalj utläsa från vilka tidigare uppvärmningssätt som ökningar eller minskningar skett. I det ideala fallet skulle effekten av konverteringsåtgärderna ha beräknats som den acku- mulerade summan av de enskilda byggnadernas byten av uppvärm- ningssätt över åren. Exempelvis hur många byggnader som år efter år anslutits till fjärrvärme, och från vilka föregående uppvärmnings- sätt. Att på så sätt skaffa en totalbild av alla enskilda byggnaders byten är dock svårt, tidskrävande och mycket kostsamt.

25TP PT Med spridningseffekter menas de indirekta effekter som ett styrmedel kan leda till.

135

Bostäder och service m.m.

SOU 2008:25

Profu har tagit fram en detaljerad beskrivning av byggnads- beståndet, dess slutliga energianvändning och fördelning på olika energibärare. Därefter har de beräknat minskad slutlig energi- användning och minskad primär energianvändning. I den primära energianvändningen används de av utredningen framtagna vikt- ningsfaktorerna.TPF26FPT

Den beskrivning av byggnadsstocken, som används för beräk- ningen, dess uppvärmningssystem och dess energianvändning har SCB:s energistatistik som utgångspunkt och målvärden. Basen är SCB:s årliga undersökningar av energianvändning och bestånd av småhus, flerbostadshus och lokaler. Detta är en väl etablerad och övervakad statistik, med god jämförbarhet över åren. På vissa punkter räcker dock inte SCB-statistiken till för de aktuella beräk- ningarna. Det gäller främst värmepumparnas antal och använd- ningssätt. För värmepumparna har Profu gjort kompletteringar främst baserat på försäljningsstatistik.

SCB:s undersökningar för småhus, flerbostadshus respektive lokaler täcker merparten av byggnadsbeståndet. För att täcka hela beståndet gör SCB årligen en sammanfattningsrapport där be- ståndet i totala termer räknas upp. Där görs också totalberäkningar av den slutliga energianvändningen för uppvärmning fördelad på el, fjärrvärme, olja, biobränslen och gas. Profus beräkning bygger på SCB:s detaljvärden med följande omräkningar.

•Småhus på jordbruk har lagts till med totalsiffror enligt summe- ringsrapporten och med detaljfördelning på uppvärmningssätt och bränslen enligt närmast undersökta år.

•Nybebyggelse under perioden 1995–2004 har dragits ifrån.

•Den bebyggelse som fanns år 1995 men som avgått till år 2004 har dragits ifrån för att få fram 1995 års kvarstående bestånd. Det finns inget underlag om hur denna avgång fördelas på upp- värmningssätt. Profu har antagit att avgången sker propor- tionellt över hela beståndet, dock har t.ex. småhus med fjärr- värme eller gas antagits inte avgå.

Profu har normalårskorrigerat uppgifterna om slutlig energi- användning. Därefter har de fördelat den slutliga energianvänd- ningen på olika typer av värmesystem. Motivet till att genomföra denna fördelning var att verkningsgraden/värmefaktorn skiljer sig mellan t.ex. kombipanna och ren oljepanna, eller mellan el till en

26TP PT Viktningsfaktorerna presenteras i kapitel 4.3 samt i bilaga 4.

136

SOU 2008:25

Bostäder och service m.m.

värmepump och el till en elradiator. Uppdelningen är gjord för olja, biobränslen och el enligt följande:

•Olja som eldas i

oljepanna

kombipanna

•Biobränslen som eldas i

vedpanna

kombipanna

övrig eldning (såsom braskamin, öppen spis)

•El som går till

direktel

elpanna (även elpatron o liknande)

berg-, sjö- och jordvärmepump (el till kompressorn)

uteluftvärmepump (el till kompressorn)

luft-luftvärmepump (el till kompressorn)

frånluftsvärmepump (el till kompressorn)

Uppdelningen av olja och biobränslen på olika panntyper framgår väl av SCB:s material. Uppdelningen av tillförd el för uppvärmning är däremot svårare i fall med kombinationer eller värmepump. Osäkerhet finns på flera punkter. Det avdrag för hushållsel som SCB gör är osäkert. Återstående el för uppvärmning är svår att fördela säkert på t.ex. kompressor-el till värmepumpen och spets- ning med el. Här har schabloner använts, som t.ex. att hus med bergvärmepump får 90 procent av årsenergin via värmepumpen medan 10 procent av elanvändningen bedöms vara så kallad elspets.

Notera att elen till värmepumparna avser el till enbart kom- pressorn. Den kompletterande energi som behövs i t.ex. ett hus med uteluftvärmepump återfinns under vattenburen el (elpatron) eller oljepanna (vissa hus antas ha kvar gamla oljepannan som spets).

Värmepumpar

Profu har utnyttjat SCB-statistikens totaluppgifter om värme- pumpar och jämfört dessa siffror med försäljningsstatistik från SVEP. Beräkningen av antalet värmepumpar av olika typer samt förändringarna 1995 till 2004 sammanfattas i tabell 5.2. Tabellen

137

Bostäder och service m.m.

SOU 2008:25

avser att ge en totalöversikt. Nybebyggelse och värmepumpar i den under perioden 1996 2004 ingår inte i de följande beräkningarna.

Tabell 5.2 Antal värmepumpar 1995 2004, ungefärliga värden

	Stock	Nettoökning i	Installerat i	Stock
	1995	befintlig	nybyggda	2004
		bebyggelse	1996 2004
Småhus
Sjö-, jord- och	29 000	164 000	200	193 200
bergvärmepumpar
Uteluft-vattenvärmepumpar	80 000	5 800	200	86 000
Luft-luftvärmepumpar	0	65 000	0	65 000
Frånluftsvärmepumpar	89 000	5 000	44 000	138 000
Flerbostadshus
Sjö-, jord- och	4 300	2 400	1 000	7 700
bergvärmepumpar
Uteluft-vattenvärmepumpar	1 500	600	500	2 600
Luft-luftvärmepumpar	0	0	0	0
Frånluftsvärmepumpar	3 200	1 000	1 500	5 700
Lokalbyggnader
Sjö-, jord- och	900	2 200	1 000	4 100
bergvärmepumpar
Uteluft-vattenvärmepumpar	300	600	500	1 400
Luft-luftvärmepumpar	0	0	0	0
Frånluftsvärmepumpar	500	900	900	2 300

Källa: Konsultföretaget Profu.

Tabellvärdena avser totalt antal installerade värmepumpar, oavsett om de svarar för huvudsaklig uppvärmning eller ej. Uppgifterna för år 1995 baseras på SCB:s energistatistik.TPF27FPT I övrigt fördelades inte värmepumpar på typer i SCB:s redovisning. Tabellens indelning på sjö-, jord- och bergvärmepumpar respektive uteluft-vattenvärme- pumpar är en skattning baserad på bl.a. försäljningsstatistik. För år 2004 har antalet frånluftsvärmepumpar beräknats från 1995 års uppgift med tillägg av skattade nettoförändringar i befintlig bebyggelse samt i nybebyggelse enligt Energimyndighetens enkät till småhustillverkare. Totaluppgiften för övriga värmepumpar kommer från SCB, men fördelningen på bergvärme, luft-luft etc. är beräknad med hjälp av försäljningsstatistik. Hur mycket av änd-

27TP PT Antalet frånluftsvärmepumpar kommer från den speciella frågan under rubrik Ventilation, som ställdes då.

138

SOU 2008:25

Bostäder och service m.m.

ringen under perioden 1995 2004 som hänför sig till nybyggda småhus är i denna tabell baserat på en enkät till småhustillverkare. Fördelningen på befintligt respektive nybyggt byggnadsbestånd under perioden 1995 2004 är i övrigt en ren bedömning.

Resultat

Småhus

Beräkningarna visar att konverteringar m.m. i småhus under perioden 1995 2004 har lett till en effektivisering på 5,9 TWh slut- lig energi per år, respektive 8,9 TWh primär energi. Nettovärme- behovet i småhusen har dock ökat med cirka 0,4 TWh slutlig energi respektive 0,8 TWh primär energi under perioden. Den slutliga energianvändningen för uppvärmning och varmvatten i småhus har således minskat med 5,5 TWh under åren 1995 2004. Mot- svarande minskning av primär energianvändningen för småhusens var 8,1 TWh.

Tabell 5.3 Förändrad slutlig energianvändning mellan 1995–2004 i små- husbebyggelsen. Fördelat på olika komponenter, TWh. (Negativt värde motsvarar minskad energianvändning). 90 procent av denna effekt bedöms kunna tillgodogöras såväl år 2010 som år 2016.

Förändring	Slutlig energi-	Primär energi
	användning [TWh]	användning [TWh]

Förändring av husens nettovärmebehov	0,4	0,8
Konverteringar exkl. förbättringar av verkningsgrad	-4,6	-7,1
Ändrade verkningsgrader i husen	-1,4	-1,8
Summa minskad energianvändning 1995 2004	-5,5	-8,1

Källa: Konsultföretaget Profu.

Tänkbara orsaker till det beräknade ökade nettovärmebehovet i småhusen är ökad innetemperatur och ökad användning av tapp- varmvatten. Minskningen i slutlig energianvändning och primär energianvändning beror främst på konverteringar, elen utnyttjas effektivare genom de värmepumpar som installerats. Ändrad mix mellan uppvärmningssätt är den helt dominerande förklaringen.

139

Bostäder och service m.m.

SOU 2008:25

Flerbostadshus

Beräknarna visar att konverteringar m.m. i flerbostadshus under perioden 1995 2004 har lett till en effektivisering på 2,1 TWh slutlig energi, motsvarande effektivisering i primär energianvänd- ning var 3,1 TWh. Nettovärmebehovet har ökat även i flerbostads- husen, med cirka 0,7 TWh slutlig energi respektive 0,8 TWh primär energianvändning under perioden. Den slutliga energianvändningen för uppvärmning och varmvatten i flerbostadshus har minskat med 1,4 TWh under åren 1995 2004. Det motsvaras av en minskad primär energianvändning för flerbostadshusens på 2,3 TWh.

Tabell 5.4 Förändrad slutlig energianvändning mellan 1995–2004 i fler- bostadshusbebyggelsen. Fördelat på olika komponenter, TWh. (Negativt värde motsvarar minskad energianvändning). 90 pro- cent av denna effekt bedöms kunna tillgodogöras såväl år 2010 som år 2016.

Förändring	Slutlig energi-	Primär energi
	användning [TWh]	användning [TWh]

Förändring av husens nettovärmebehov	0,7	0,8
Konverteringar exkl. förbättringar av verkningsgrad	-1,9	-2,8
Ändrade verkningsgrader i husen	-0,3	-0,4
Summa minskad energianvändning 1995 2004	-1,4	-2,3

Källa: Konsultföretaget Profu.

Det ökade nettovärmebehovet i flerbostadshusen bedöms ha samma orsaker som i småhusen, ökade innetemperaturer och ökad varmvattenanvändning m.m. Effektiviseringsåtgärder har genom- förts, men beräkningarna antyder att deras inverkan inte kan uppväga ökningarna.

Minskningen i slutlig energianvändning och primär energi- användning beror framförallt på konverteringar. Fjärrvärmeanslut- ning och minskad individuell oljeeldning är de viktigaste orsakerna, men också el till värmepumpar är betydelsefull för energiminsk- ningen. Förbättrad nivå från år 1995 till år 2004 på verkningsgrader i oljepannor och på värmefaktorer beräknas ha bidragit ytterligare till effektivare energianvändning.

140

SOU 2008:25

Bostäder och service m.m.

Lokalbyggnader

Beräknarna visar att konverteringar m.m. i lokaler under perioden 1995 2004 har lett till en effektivisering på 4,5 TWh slutlig energi per år respektive 6,9 TWh primär energianvändning per år. Till skillnad från fallet med småhus och flerbostadshus har nettovärme- behovet i lokaler minskat. Minskningen är cirka 2,0 TWh slutlig energi respektive 2,8 TWh primär energianvändning för perioden. Den slutliga energianvändningen för uppvärmning och varmvatten i lokaler har minskat med 4,5 TWh under åren 1995 2004. Det motsvaras av en minskad primär energianvändning för lokalerna på 6,9 TWh.

Tabell 5.5 Förändrad slutlig energianvändning mellan 1995–2004 i lokal- byggnader. Fördelat på olika komponenter, TWh. (Negativt värde motsvarar minskad energianvändning). 90 procent av denna effekt bedöms kunna tillgodogöras såväl år 2010 som år 2016.

Förändring	Slutlig energi-	Primär energi
	användning [TWh]	användning [TWh]

Förändring av husens nettovärmebehov	-2,0	-2,8
Konverteringar exkl. förbättringar av verkningsgrad	-2,2	-3,7
Ändrade verkningsgrader i husen	-0,3	-0,4
Summa minskad energianvändning 1995 2004	-4,5	-6,9

Källa: Konsultföretaget Profu.

Liksom för andra byggnadstyper är det konverteringarna av upp- värmningssystemen som är den största orsaken till den minskade energianvändningen. Minskad individuell oljeeldning och effekti- vare el med värmepumpar är de viktigaste orsakerna.

Sammantaget resultat

Beräkningarna redovisar en sammanlagd effektivisering som bedöms kvarstå år 2016 på 12,5 TWh i slutlig energianvändning.TPF28FPT Med utredningens viktningsfaktorer är minskningen 19,0 TWh. I denna effektivisering ingår också spontana åtgärder. Chalmers

28TP PT Den totala beräknade minskningen av slutliga energianvändningen är 11,4 TWh. Med det ökade nettovärmebehov i byggnaderna som beräknats inträffa under perioden innebär det att en effektivisering på 12,5 TWh.

141

Bostäder och service m.m.

SOU 2008:25

EnergiCentrum bedömer i en studie genomförd på uppdrag av Boverket att cirka 10 procent av effektiviseringsåtgärderna kan antas ske spontant utan styrmedel.TPF29FPT Utredningen gör därför bedömningen att cirka 11,2 TWh slutlig energianvändning kan tillgodoräknas i måluppfyllelsen både år 2010 och år 2016. Mot- svarande minskning av den primära energianvändningen var cirka 17,1 TWh med utredningens viktningsfaktorer.

Tabell 5.6 Förändrad slutlig energianvändning mellan 1995–2004 för- delade på olika komponenter, TWh. (Negativt värde motsvarar minskad energianvändning). 90 procent av den beräknade effektiviseringen bedöms kunna tillgodogöras såväl år 2010 som år 2016.

	Småhus	Flerbostads-	Lokal-	Summa
	[TWh]	hus	byggnader	förändrad
		[TWh]	[TWh]	energianv.
				[TWh]
Förändring av husens	0,4	0,7	-2,0	-0,8
30
nettovärmebehovTPF FPT
Konverteringar exkl.	-4,6	-1,9	-2,2	-8,6
förbättringar av
verkningsgrad
Ändrade verkningsgrader i	-1,4	-0,3	-0,3	-1,9
husen
Summa minskad energi-	-5,5	-1,4	-4,5	-11,4
användning 1995 2004

Källa: Konsultföretaget Profu.

29TP PT Åtgärder för ökad energieffektivisering i bebyggelse, Report CEC 2005:1.

30TP PT Det faktum att det specifika nettovärmebehovet i småhusen och flerbostadshusen har ökat något kan ha flera anledningar, t.ex. ökad innetemperatur, ökad vädring, sämre underhåll av installationer och ökad varmvattenanvändning. Det är dock inte möjligt att utan omfattande och kostsamma utvärderingar avgöra vilka dessa orsaker är.

142

SOU 2008:25

Bostäder och service m.m.

Tabell 5.7 Förändrad primär energianvändning mellan 1995–2004 fördelade på olika komponenter, TWh. Utredningens viktningsfaktorer är använda. (Negativt värde motsvarar minskad energianvändning). 90 procent av den beräknade effektiviseringen bedöms kunna tillgodogöras såväl år 2010 som år 2016.

	Småhus	Flerbostads-	Lokal-	Summa
	[TWh]	hus	byggnader	förändrad
		[TWh]	[TWh]	energianv.
				[TWh]
Förändring av husens	0,8	0,8	-2,8	-1,2
31
nettovärmebehovTPF FPT
Konverteringar exkl.	-7,1	-2,8	-3,7	-13,5
förbättringar av
verkningsgrad
Ändrade verkningsgrader i	-1,8	-0,4	-0,4	-2,,6
husen
Summa minskad energi-	-8,1	-2,3	-6,9	-17,4
användning 1995 2004

Källa: Konsultföretaget Profu.

5.3.2Energi- och koldioxidskatternas inverkan på energianvändning i bebyggelsen

Skatt på energi är, som beskrivs i kapitel 3 och bilaga 3, ett centralt energipolitiskt styrmedel i Sverige. För energianvändningsområdet är skatternas målsättning att bidra till effektivare energianvändning, främja användningen av biobränslen, skapa drivkrafter för att minska miljöbelastningen samt skapa förutsättningar för inhemsk produktion av el.

För sektorn bostäder och service m.m. omfattar dagens energi- beskattning tre olika punktskatter som tas ut på energiprodukter: energiskatt, koldioxidskatt samt svavelskatt. Dessutom tas mer- värdesskatt ut på all energianvändning och energiskatter. Samman- lagt var de statsfinansiella intäkterna av energiskatterna år 2006 cirka 67 miljarder kronor.

Utredningen har gett Dr Joyce Dargay vid University of Leeds i uppdrag att genomföra en utvärdering av skatternas betydelse för effektivare energianvändning med hjälp av ekonometriska analyser. Bedömningarna för bebyggelsen baseras på underlag om de svenska energiskatterna, statistik över användningen av fjärrvärme, el och

31TP PT Se fotnot 32.

143

Bostäder och service m.m.

SOU 2008:25

bränslen för uppvärmning i sektorn samt användning av hushållsel i småhus och flerbostadshus. Resultatet av Dr Dargays ekono- metriska beräkningar visar att energiskatterna under perioden 1991 2016 har bidragit till en effektivare slutlig användning av energi för uppvärmningsändamål samt hushålls-, fastighets- och verksamhetsel om minst 3,4 TWh år 2016.TPF32FPT Det motsvarar cirka 6,7 TWh primär energianvändning med de av utredningen använda viktningsfaktorerna. Utredningen gör, baserat på Dr Dargays analyser, bedömningen att cirka sextio procent av denna effek- tivisering har kommit till stånd under perioden 1991 2005.

Dr Dargays beräkningar visar att energiskatten är ett viktigt styrmedel för energieffektivisering inom bebyggelsen, men att den inte som i transportsektorn som enskilt styrmedel står för merparten av den effektivisering som ägt rum under perioden.

Utredningen gör bedömningen att den effektivisering som ägt rum till följd av punktskatter och mervärdesskatt på energianvänd- ning inom bebyggelsen för perioden 1991 2005 ingår som en del av den totala energieffektivisering som redovisas i de åtgärdsbaserade top-down beräkningarna i avsnitt 5.3.1 respektive för vitvaror i avsnitt 5.3.7. Skatternas bidrag till effektivisering redovisas därför inte separat i sammanställningen i avsnitt 5.3.10.

5.3.31997 års kortsiktiga energipolitiska program

1997 års energipolitiska åtgärder i det så kallade kortsiktiga pro- grammet omfattar stöd för konvertering av eluppvärmning till fjärrvärme eller individuell bränsleeldning, stöd till solvärme- installation samt stöd till effektminskande åtgärder.TPF33FPT Dessa åtgärder har bidragit till en effektivare energianvändning i bostäder och lokaler, och har en effektiviseringslivslängd som sträcker sig förbi år 2016. Effekten av åtgärderna kan således inkluderas i beräkningen av måluppfyllelsen år 2016. För att undvika dubbelräk- ning i resultatsammanställningen har dock kvantifieringen av effekten av 1997 års energipolitiska program inte specificerats här. Programmets uppnådda effektivisering har istället bedömts genom en åtgärdsorienterad top-down analys av alla konverteringsåtgärder

32TP PT Joyce Dargay, Effects of taxation on energy efficiency. Report to Energieffektiviserings- utredningen. Institute of Transport Studies, University of Leeds. February 2008.

33TP PT En mer detaljerad beskrivning av programmets innehåll och dess effekter har lämnats av Energimyndigheten i rapporten ER 2007:21.

144

SOU 2008:25

Bostäder och service m.m.

mellan åren 1995 och 2004, se avsnitt 5.3.1. Resultaten av den analysen återfinns i resultatsammanställningen i avsnitt 5.3.10.

5.3.4Teknikupphandling och beställargrupper

Teknikupphandling har tillämpats som ett statligt styrmedel i Sverige för att stimulera utveckling och marknadsintroduktion av ny energieffektiv teknik sedan år 1990. Energimyndigheten och NUTEK har genomfört ett femtiotal teknikupphandlingar på energiområdet mellan åren 1990 och 2005 för att främja och påskynda utvecklingen av ny teknik.TPF34FPT Merparten av upphand- lingarna handlar om effektiv energianvändning.

För genomförandet av en teknikupphandling stödjer Energi- myndigheten så kallade beställargrupper. Idag finns fyra mer eller mindre permanenta beställargrupper som Energimyndigheten sam- arbetar med.TPF35FPT Beställargrupperna fungerar som kravställare och potentiella beställare av den teknikupphandlade produkten.

En teknikupphandlings främsta funktion är att påskynda teknik- utveckling och tidigarelägga marknadsintroduktion av energieffek- tiva produkter. Energieffektiviseringseffekten från teknikupphand- lingar sker över långa tidsperioder och innehåller både direkta och indirekta energieffektiviseringseffekter, vilka båda bidrar till effektivare energianvändning. De hittills genomförda teknikupp- handlingarna omfattar energianvändande komponenter, produkter, processer eller system, och effekterna kommer från ett stort antal enstaka objekt fördelade över hela marknaden och landet. Eftersom en utvärdering av effekterna av en teknikupphandling kräver till- gång till och insamling av stora mängder information är denna utvärdering särskilt utmanande jämfört med till exempel projekt inom energiproduktionsområdet, där effekten av ett projekt kan relateras till avsevärt färre objekt.

Energimyndigheten har i sin rapport ER 2007:21 valt att redo- visa resultat från utvärderingen av tio genomförda teknikupp- handlingar som de bedömdes har betydelse för uppnådd energi- effektivisering. Utredningen har gjort bedömningen att Energi-

34TP PT I skriften Energimyndighetens teknikupphandlingar (ET2006:08) redovisas en förteckning över alla teknikupphandlingar som Energimyndigheten och Nutek genomfört mellan åren 1990 2005, se www.energimyndigheten.se

35TP PT Beställargruppen bostäder (Bebo), www.bebostad.se, beställargruppen lokaler (Belok), www.belok.se, Villaägarna (Nätverk Småhus) samt Livsmedelshandeln, www.energimyndigheten.se

145

Bostäder och service m.m.

SOU 2008:25

myndighetens antaganden om återstående effekt av de nio teknik- upphandlingarna är väl konservativ, och i viss mån justerat beräkningar med avseende på detta. Den energieffektivisering som uppnåtts med hjälp av de tio teknikupphandlingarna framgår av tabell 5.8.

Det bör poängteras att det inte bara är de här nämnda teknik- upphandlingarna som har lett till effektivare energianvändning. Den stora merparten av det femtiotal teknikupphandlingar som har genomförts i Sverige har lett till såväl direkta som indirekta energieffektiviserande effekter. I många fall har teknikupphand- lingarna lett till en halvering av den upphandlade produktens eller systemets energianvändning. Utredningen har dock endast haft tillgång till utvärderingar av de tio teknikupphandlingar som nämns i tabell 5.8.

Tabell 5.8 Sammanställning över bedömda direkta effekter av 10 stycken genomförda teknikupphandlingar, TWh

	TU	Avslutnings-	Besp.	Årlig e-eff		E-eff som kvarstår 2010			E-eff som kvarstår 2016
	TU	år	livslängd	slutlig	primär		slutlig	primär		slutlig	primär
		år	livslängd	slutlig	primär		slutlig	primär		slutlig	primär
	Värmepumpar	1995/1996	>20	1,36	1,80	hela	1,36	1,80	hela	1,36	1,80
	Motorer	1998	8	0	0	inget	0	0	inget	0	0
	Kyldiskar	1996	8	0,22	0,55	halva	0,11	0,27	halva	0,11	0,27
36		1999	17	0,004	0,005	hela	0,004	0,005	hela	0,004	0,005
	FTXTPF FPT	1999	17	0,004	0,005	hela	0,004	0,005	hela	0,004	0,005
	Ind. värme-	1999	2	-	-	hela	-	-	hela	-	-
	mätning
37		2006	10	0,001	0,002	hela	0,001	0,002	hela	0,001	0,002
	SÖTPF FPT	2006	10	0,001	0,002	hela	0,001	0,002	hela	0,001	0,002
	Närvarogivare	1996	10	0,003	0,008	75 %	0,002	0,006	halva	0,002	0,004
	Kopiatorer	1999	3	0,005	0,012	inget	0	0	inget	0	0
	Tappvatten-	2002/2003	15	0,02	0,03	hela	0,02	0,03	hela	0,02	0,03
	armaturer
	Kyl/frys	2001/2003	15	0,001	0,003	hela	0,001	0,003	hela	0,001	0,003
	Summa			1,6	2,4		1,5	2,1		1,5	2,1
	[TWh/år]
	Summa exkl VP		0,25	0,61		0,14	0,32		0,14	0,32
	[TWh/år]

Källa: Energimyndigheten.

36TP PT FTX-upphandlingen avsåg energieffektiva ventilationssystem för från- och tilluft med värmeåtervinning.

37TP PT SÖ avser teknikupphandling av intelligenta styr- och övervakningssystem.

146

SOU 2008:25

Bostäder och service m.m.

Av tabell 5.8 framgår att värmepumpsupphandlingen är den av de tio här redovisade teknikupphandlingarna som har lett till störst energieffektivisering. Denna teknikupphandling beräknas ha en kvarvarande direkt effekt år 2016 om cirka 1,4 TWh.TPF38FPT Med direkt effekt menas den minskade slutliga energianvändning som direkt kan härledas till att teknikupphandlingen genomfördes. Till detta ska läggas de spridningseffekter, även kallat indirekta effekter, som projektet har lett till. Med detta avses till exempel att fler tillverkare har inspirerats av teknikupphandlingen till att utveckla och marknadsföra produkter med samma eller bättre prestanda som de vinnande produkterna. Men också att andra aktörer som, i fallet med värmepumpar, till exempel VVS-installatörer mer aktivt verkar för en ökad användning av energieffektiva värmepumpar.TPF39FPT

Den samlade årliga effekten av de nio övriga här redovisade teknikupphandlingarna (dvs. exklusive värmepumpar) bedöms bli cirka 250 GWh under år 2005.TPF40FPT Flera av dessa upphandlingar har slutförts under senare år, varför trenden inför framtida effektivi- sering bör vara starkt ökande för många av produkterna. Detta talar för att de indirekta effekterna av dessa teknikupphandlingar borde vara betydande. Vissa av de teknikupphandlade produkterna har en kort livslängd, och det kan därför inte i nuläget med säkerhet antas att de vid nästa bytestillfälle ersätts med energieffektiva produkter. Det är dock rimligt att anta att merparten av de här presenterade teknikupphandlingarna bidrar till marknadstransformation. Utred- ningen bedömer att de kommer att bidra till minst lika stor effekt år 2010 som år 2016.

Den verkliga energieffektivisering som kvarstår år 2010 och år 2016 för de nio teknikupphandlingarna bedöms vara betydligt större än den direkta effekt som beskrivits ovan. Men spridnings- effekterna av teknikupphandlingar är, som nämnts, svåra att utvär- dera. Det beror bl.a. på bristande tillgång på försäljningsstatistik från de produkttillverkare som inte vunnit en teknikupphandling, men som tack vare teknikupphandlingen ändå har tagit fram egna produkter med motsvarande energiprestanda.

För att undvika dubbelräkning inkluderas dock inte effekten av några av de här beskrivna teknikupphandlingarna i den samman- ställning som presenteras i avsnitt 5.3.10. Den inkluderas istället i

38TP PT Det motsvarar cirka 15 procent av hela den energimängd som byggnadsanknutna värme- pumpar tog upp från omgivningen år 2005.

39TP PT Teknikupphandling som styrmedel – metodik och exempel, Energimyndigheten, 2004 40TP PT Med de av utredningen använda viktningsfaktorerna motsvarar detta 0,61 TWh.

147

Bostäder och service m.m.

SOU 2008:25

den åtgärdsorienterade top-down analysen av effekter från åtgärder mellan åren 1995 och 2004.

5.3.5Energy Performance Contracting i offentlig sektor

Energy Performance Contracting (EPC) är en form av energitjänst som är marknadsbaserad och kan tillämpas för genomförande av besparingsfinansierad energieffektivisering och modernisering av både offentligt ägda och privata byggnader och industrier.TPF41FPT EPC är inte ett styrmedel, utan en tjänst som växer fram på marknaden, bl.a. till följd av stigande energipriser. Energimyndigheten har bidragit till informationsspridning om EPC genom projektet Forum för Energitjänster.

EPC-avtalen baseras på att ett energitjänstföretag analyserar byggnadernas eller anläggningarnas tekniska och driftmässiga status avseende åtgärdsbehov och effektiviseringsmöjligheter. Energi- tjänstleverantören ställer sedan samman resultaten till ett effektivi- serings- och/eller moderniseringsprojekt där energitjänstleveran- tören genomför åtgärder med en överenskommen garanterad lönsamhet.

Unikt för EPC är att alla projekt mäts och följs upp mycket noggrant på anläggningsnivå. Anledningen till detta är att energi- tjänstföretaget garanterar en viss energibesparing under förut- bestämda villkor och blir återbetalningsskyldig om energibespa- ringen inte uppnås.

Marknaden för Energy Performance Contracting och andra energitjänster är växande, inte minst inom den offentliga sektorn. För att ge en första uppfattning om hur stor effekt energitjänster kan ge har Energimyndigheten utvärderat uppnådd energieffektivi- sering från elva EPC-projekt som genomförts inom den offentliga sektorn mellan åren 2002 till 2005. Dessa projekt utgör endast en liten del av möjliga kommande energitjänstprojekt.

De elva projekten omfattar en rad olika åtgärder som byte av uppvärmningssystem, nytt byggnadsautomationssystem, behovs- styrd ventilation, optimering av värme och ventilationssystem, installation av värmeåtervinning, driftoptimering, optimering av belysning, vattenbesparande åtgärder, byte av fönster, tilläggsiso- lering samt utbildning av personal. Effektiviseringslivslängderna har för samtliga åtgärder, utom för optimeringsåtgärder och utbild-

41TP PT www.energimyndigheten.se, www.energitjanster.se, www.epec.se

148

SOU 2008:25

Bostäder och service m.m.

ning av personal, bedömts vara mer än 15 år och dess effekt sträcker sig därför ända fram till 2016.

Energimyndighetens sammantagna bedömning av dessa elva projekt är att de bidrar med en effektivisering på cirka 70 GWh år 2016 (slutlig energianvändning). Utvärderingen av dessa elva projekt ger, som redan betonats, inte någon heltäckande bild av uppnådd energieffektivisering från EPC-projekt inom den offent- liga sektorn, utan visar enbart att dessa projekt kan ha betydelse för att nå direktivets besparingsmål. För att undvika risk för dubbel- räkning med resultaten från OFFROT och åtgärdsorienterade top- down beräkningar inkluderas dock inte de ovan nämnda 70 GWh i resultatsammanställningen i avsnitt 5.3.10.

5.3.6LIP

Lokala investeringsprogram (LIP) genomförs idag i mer än hälften av Sveriges kommuner. Programmet ingår i ett statligt bidrags- system, och är tillsammans med Klimatinvesteringsprogrammet (Klimp) de enskilt största miljösatsningar som gjorts med investeringsbidrag i Sverige. Båda programmen administreras av Naturvårdsverket, som samordnar bedömningen av åtgärdsförslag med Energimyndigheten, Vägverket och Boverket. Sedan starten av LIP år 1997 har de båda investeringsprogrammen resulterat i miljö- investeringar för drygt 22 miljarder kronor (därav bidrag på cirka 6 miljarder kronor) i Sveriges kommuner och företag.

LIP spänner över hela miljöområdet, från projekt för att skapa goda boendemiljöer och effektiva energisystem till lokala sats- ningar för att återskapa våtmarker och fiskevatten. Syftet med programmet är inte i första hand att nå en effektivare slutanvänd- ning av energi utan att bidra till hållbar utveckling, minska utsläppen av växthusgaser och bidra till uppfyllandet av Sveriges 16 nationella miljömål.

Beräkningar avseende energieffektivisering i bostäder och lokaler och flödande energi som solvärme visar att åtgärderna som genomförts inom LIP-programmet kommer att år 2016 bidra till en effektivare energianvändning motsvarande 0,2 TWh per år. Effekten av dessa åtgärder bedöms ingå i den åtgärdsbaserade top- down bedömning som görs i avsnitt 5.3.1, och särredovisas därför inte i sammanställningen över de tidiga åtgärdernas bedömda kvar- varande effekt år 2016.

149

Bostäder och service m.m.

SOU 2008:25

5.3.7Energimärkning

Energimärkning är ett EU-styrmedel som regleras i ramdirektivet 92/75/EEG. Reglerna om energimärkningen finns i Sverige samlade i en lag och en förordning om märkning av hushållsapparater (SFS 1994:1774). Energimärkningen ska hjälpa konsumenter att välja energisnåla vitvaror samtidigt som tillverkarna får ett incita- ment att utveckla energieffektiva modeller. Enligt Energimyndig- hetens och Konsumentverkets undersökningar har märkningen haft avsedd effekt både vad gäller utbud och försäljning av energi- snåla hushållsapparater.TPF42FPT Konsumentverket uppskattar vidare att den genomsnittliga energianvändningen hos apparaterna har sjunkit med cirka 50 procent sedan märkningen infördes år 1995.

I Sverige har märkningen kompletterats med systematisk tillsyn hos återförsäljarna. Tillsyn har skett regelbundet sedan införandet av ramdirektivet om märkning år 1995. I detta avseende ligger Sverige i framkant inom EU. Endast Danmark, Nederländerna och Storbritannien genomför liknande kontroller regelbundet. Till- synen har i Sverige kompletterats med olika typer av infor- mationsinsatser, såväl till återförsäljare som till konsumenter.

Utredningen gör en försiktig bedömning, baserat på Energi- myndighetens och Konsumentverkets undersökningar, att märk- ningen av vitvaror under perioden 1995 2005 har lett till en effektivisering på cirka 0,3 TWh slutlig energianvändning. Det motsvarar cirka 0,8 TWh minskad primär energianvändning. Hela denna effekt bedöms kvarstå år 2016. Bedömningen baseras på ett antagande att hälften av alla svenska hushåll har valt att byta till en kyl/frys som är ett märkningssteg effektivare än de annars skulle ha valt.

5.3.8Energirådgivning

Kommunal energirådgivningen är ett informationsbaserat styr- medel som funnits i Sverige sedan 1998. Kommunerna kan ansöka om bidrag hos Energimyndigheten för att bedriva rådgivande verksamhet i den egna kommunen. Den kommunala energirådgiv- ningens främsta uppgift är att ge oberoende råd till konsumenter i energifrågor, där prioriteringen ligger på arbete för en effektivare

42TP PT Rapport Grönare Vitvaror (ET 2006:23).

150

SOU 2008:25

Bostäder och service m.m.

energianvändning.TPF43FPT Samtliga svenska kommuner bedriver i nuläget kommunal energirådgivning i någon form. Verksamheten har hit- tills i första hand varit inriktad mot allmänheten, småföretag och organisationer. Genom en ändring i förordningen från och med 2008 kan de kommunala energirådgivarna nu också inrikta en del av sin verksamhet mot den egna kommunens verksamhet.

Kommunerna redovisar varje år till Energimyndigheten hur de har bedrivit sin energirådgivningsverksamhet, men i den redo- visningen ingår inte någon kvantitativ bedömning av energiråd- givningens effekter avseende minskad energianvändning. I stället används indikatorer som antal mottagna telefonsamtal, antalet besökare på utställningar, och liknande. Effekter av rådgivningens insatser har inte kunnat särskiljas från andra styrmedel.

5.3.9ByggaBo-dialogen

ByggaBo-dialogen är en frivillig överenskommelse som har teck- nats mellan regeringen och ett fyrtiotal olika aktörer som bygg- herrar, konsulter, fastighetsägare, banker, försäkringsbolag, kom- muner och myndigheter.TPF44FPT Dessa har tillsammans i ByggaBo- dialogen formulerat ett antal mål som man vill arbeta för att uppnå, de s.k. ByggaBo-målen. Aktörerna har skrivit under en överens- kommelse med åtaganden om konkreta insatser som de nu genom- för.

Ett av de sju ByggaBo-målen rör minskad energianvändning och lyder: ”Användningen av köpt energi i sektorn minskar med minst 30 procent till år 2025 jämfört med år 2000. Energianvändningen är lägre år 2010 än år 1995”. ByggaBo-dialogen administreras av Boverket. De ansvarar också för genomförandet av en nationell utbildningsinsats inom byggsektorn liksom uppföljning och ut- värdering av det fortgående arbetet hos aktörerna. Det finns i nuläget ingen kvantitativ redovisning av ByggaBo-dialogens effek- ter men en analys av målen pågår inom deltagarnas organisationer för att göra ByggaBo-målen mer konkreta för respektive aktör och för att möjliggöra uppföljning.

43TP PT Förordning 1997:1322.

44TP PT För mer information se www.byggabodialogen.se

151

Bostäder och service m.m.

SOU 2008:25

5.3.10Samlad hittills uppnådd effektivisering inom bebyggelsen, resultat av bottom-up och åtgärdsorienterad top-down analys

De under åren 1991 till och med 2005 uppnådda effekterna som kan tillgodoräknas för direktivets (2006/32/EG) måluppfyllelse har beskrivits i ovanstående avsnitt. Sammantaget bedömer utred- ningen att de kvarstående effekterna av tidiga åtgärder i bebyggel- sen kommer att vara cirka 10,6 TWh i slutlig energianvändning såväl år 2010 som år 2016. Detta motsvarar cirka 16,5 TWh primär energianvändning med de av utredningen använda viktnings- faktorerna.

Tabell 5.9 Samlad effekt år 2010 respektive år 2016 av tidiga åtgärder i bebyggelsen. Slutlig respektive primär energianvändning, TWh

Åtgärd		2010	2016		Utvärderings-
Åtgärd	Slutlig	Primär	Slutlig	Primär	modell
	Slutlig	Primär	Slutlig	Primär	modell
Uppvärmning,	10,3	15,7	10,3	15,7	Åtgärdsbaserad
varmvatten,					45
varmvatten,					top-downTPF FPT
installationer m.m.
Vitvaror	0,3	0,8	0,3	0,8	Top-down

Totalt	10,6	16,5	10,6	16,5

5.4Potential för energieffektivisering i sektorn bostäder och lokaler för perioden 2005 2016

På uppdrag av utredningen har Chalmers EnergiCentrum (CEC) beräknat den teoretiska ekonomiska effektiviseringspotentialen för bostäder och lokaler, dvs. den effektivisering som skulle åstad- kommas om samtliga lönsamma åtgärder genomfördes. CEC har också på uppdrag av utredningen bedömt hur stor del av denna potential som i realiteten kan komma att bli genomförd utan tillkommande styrmedel. Ytterligare ett syfte med CEC:s uppdrag har varit att beskriva hur potentialen kan bedömas infalla i tiden med hänsyn tagen till naturliga förändringstidpunkter som större renoveringar.

45TP PT I denna effekt bedöms även skatternas effekt på energieffektivisering i bebyggelsen ingå.

152

SOU 2008:25

Bostäder och service m.m.

Bedömningarna omfattar potentialer för energieffektiviserings- åtgärder för värme och el i det svenska beståndet av småhus, flerbostadshus och lokaler. Det gäller åtgärder i byggnaderna såsom klimatskärmsåtgärder, injusteringar, driftstidsstyrning, byten till bättre elutrustning etc. Bedömningar av effekten av konverteringar (byte från ett uppvärmningssätt till ett annat) som redovisas har konsultföretaget Profu tagit fram på uppdrag av Energimyndig- heten. De beräknade effektiviseringspotentialerna redovisar den besparingseffekt som Sverige kan tillgodoräkna sig enligt EG- direktivet.

Potentialbedömningarna har genomförts för åtgärder som bedöms komma att genomföras under perioden 2005–2016. Redo- visningen i detta kapitel omfattar huvudsakligen effektiviserings- potentialer i slutlig energianvändning.

5.4.1Ekonomisk potential

CEC har bedömt den totala tekniska och ekonomiska energi- effektiviseringspotentialen för uppvärmnings- och varmvattens- ändamål i bostäder och lokaler med utgångspunkt från 2007 års befintliga bebyggelse. De har också beräknat hur stor effekti- visering som skulle kunna uppnås till år 2016 om alla åtgärder som är lönsamma för fastighetsägarna och brukarna genomfördes.

Basdata för den totala teoretiska teknisk-ekonomiska poten- tialen har CEC hämtat från sin tidigare rapport Åtgärder för ökad energieffektivisering i bebyggelse från 2005, CEC 2005:1.TPF46FPT Detta arbete baseras i sin tur på de undersökningar och beräkningar om- fattande hela den svenska byggnadsstocken som 1995 års energi- kommission genomförde.

CEC:s rapport CEC 2005:1 Åtgärder för ökad energieffek- tivisering i bebyggelse beskriver läget och effektiviseringspoten- tialen för år 2003. CEC har på utredningens uppdrag uppdaterat denna bedömning till att gälla för perioden 2005 2016. Figur 5.7 till och med figur 5.9 illustrerar den totala effektiviseringspotential som år 2003 bedömdes finnas för värmeåtgärder i det befintliga beståndet av småhus, flerbostadshus respektive lokaler. Effektivi-

46TP PT Report CEC 2005:1.

153

Bostäder och service m.m.

SOU 2008:25

seringspotentialen anges vid olika ”besparingskostnad”.TPF47FPT Kost- nader är i figurerna angivna i 2003 års prisnivå.

Figur 5.7 Effektiviseringspotential i småhus för 2003 års prisnivåTPF48FPT

Källa: Chalmers EnergiCentrum.

47TP PT Besparingskostnaden är det pris på energi som innebär att nuvärdet av besparingarna blir lika med summan av investeringarna och nuvärdet av underhållskostnaderna. Denna typ av illustration har använts i ett flertal tidigare nationella utredningar om energieffektivisering. Man kan direkt i diagrammet avläsa hur stor effektiviseringspotentialen blir vid ett givet energipris. Genom att sätta in aktuellt medelenergipris för värme kan potentialens storlek avläsas. Kurvan är framtagen för en real energiprisökning på 2 procent per år.

48TP PT Den kostnadseffektiva potentialen bedöms vara något högre nu än år 2003 eftersom energiprisökningen sedan dess har varit större än åtgärdskostnadsökningen.

154

SOU 2008:25

Bostäder och service m.m.

Figur 5.8 Effektiviseringspotential i flerbostadshus för 2003 års prisnivåTPF49FPT

Källa: Chalmers EnergiCentrum.

Figur 5.9 Effektiviseringspotential i lokaler för 2003 års prisnivå

Nettovärme [TWh]

-20 -10 0

Tilläggsisolering av väggar vid ombyggnad Värmeåtervinning vid ombyggnad

Fönsterbyte vid ombyggnad

Minskade luftflöden främst vid ombyggnad av ventilation

10	20	30	40	50	60	70	80	90	100
	Besparingskostnad [öre/kWh]

Källa: Chalmers EnergiCentrum.

CEC har i det nu genomförda uppdraget justerat potential- beräkningarna med hänsyn till vilka åtgärder som redan har blivit genomförda, nya prisförutsättningar, ny teknisk kunskap etc.

49TP PT Se fotnot 48.

155

Bostäder och service m.m.

SOU 2008:25

Vidare har utvecklingen av energipriser uppdaterats fram till 2007. De har även följt upp byggkostnadsindex med senaste värden. Vidare har potentialerna fördelats över en tidsskala för perioden 2005 2020. Fördelningen har gjorts med hänsyn till att åtgärder har olika genomförandetakt (åtgärder som normalt görs samordnat med annan renovering och underhåll, elutrustning som byts efter vissa intervaller etc.). Fördelning av potentialen har också skett med avseende på el respektive annat energislag (fjärrvärme och bränslen).

Energipriserna har ökat under perioden 2003 2007. Med hänsyn tagen till den verkliga mixen av energislag för varje hustyp, har realpriset per kWh (priset justerat med konsumentprisindex, KPI) för uppvärmning i genomsnitt ökat cirka 15 procent för småhus och cirka 10 procent för flerbostadshus och lokaler. Under period- en har även kostnaderna för åtgärder ökat mer än KPI. Baserat på den i reala termer allmänna kostnadsökningen bedömer CEC att energiprisökningen varit 3 à 5 procent högre än åtgärdskostnads- ökningen. Detta pekar mot en större lönsam effektiviseringspoten- tial än vad CEC tidigare beräknat. CEC bedömer mot bakgrund av denna analys att den ekonomiska potentialen är 2 à 3 procent högre än vad som framgår av figur 5.7 figur 5.9. CEC har även uppskattat hur stor del av den tidigare potentialen som numera sannolikt har genomförts.

Baserat på dessa revideringar bedömer CEC den totala ekono- miska energieffektiviseringspotentialen för uppvärmning, tapp- varmvatten och installationer i den befintliga bebyggelsen i 2007 års värde är 29 TWh för fjärrvärme och bränslen samt cirka 9 TWh elvärme. Med de av utredningen använda viktningsfaktorerna mot- svarar det 54 TWh primär energianvändning. Den totala lönsamma energieffektiviseringpotentialen och dess fördelning på olika bygg- nadskategorier framgår av tabell 5.10. I tabellen redovisas både slutlig energianvändning och primär energianvändning.

156

SOU 2008:25 Bostäder och service m.m.

Tabell 5.10	Bedömd ekonomisk			effektiviseringspotential		för uppvärmnings-
	energi, befintlig bebyggelse år 2007

Hustyp			Bränslen & fjärrvärme			Elvärme
Hustyp		Slutlig		Primär	Slutlig	Primär
		Slutlig		Primär	Slutlig	Primär
Småhus		8,8	TWh	10,4 TWh	6,6 TWh	16,5	TWh
Flerbostadshus		10,6	TWh	12,5 TWh	0,7 TWh	1,8	TWh
Lokaler		9,3	TWh	11,0 TWh	2,2 TWh	5,5	TWh
Summa		28,7 TWh		34 TWh	9,4 TWh	23,8 TWh

Källa: Chalmers EnergiCentrum.

När inträffar de potentiella effektiviseringsåtgärderna?

CEC har också beräknat hur stor effektivisering som skulle kunna uppnås till år 2016 om alla åtgärder som är lönsamma för fastighetsägarna och brukarna genomfördes, och hur denna effek- tiviseringspotential kan komma att fördelas över tiden. Syftet med denna fördelning är att se hur stor effektivisering som är möjlig att uppnå till år 2010, år 2016 samt år 2020. Potentialberäkningen har fördelats över tiden genom att fördela den totala potentialen på olika typer av åtgärder:

•Byggåtgärder (vindsåtgärder, fasadåtgärder, fönsteråtgärder)

•Installationsåtgärder

•Utbyten av elutrustning

CEC har för varje åtgärdstyp åsatt en trolig genomförandetakt vid bedömningen av potentialerna. Dessa antaganden har baserats på normala ombyggnadscykler, och huruvida energiåtgärden är fri- stående (ex. invändig vindsisolering) eller beroende av andra åtgärder (ytterväggsisolering som görs när ytskikt måste åtgärdas). Vidare har antagits att insatserna för att intensifiera värme- effektiviseringen leder till att ökningstakten i genomförandet inledningsvis ökar för att mot slutet av perioden minska. För elutrustning såsom vitvaror har antagits att löpande utbyten sker varje år.

I bedömningarna har CEC också tagit hänsyn till att för- delningen mellan tillförda energislag förändras genom byten av uppvärmningssätt. CEC:s bedömning att el för uppvärmning minskar med 21 procent under perioden 2005 till 2016 till följd av konverteringar har hämtats från Energimyndighetens rapport

157

Bostäder och service m.m.

SOU 2008:25

ER 2007:21.TPF50FPT Detta är möjligen en alltför konservativ uppskatt- ning.

Den potential som visas i tabell 5.10 och figur 5.10 omfattar den lönsamma potentialen för energieffektivisering i bostäder och lokaler för perioden 2005 2016 exklusive den bedömda spontana effektiviseringen (slutlig energi). Figurerna visar således det resul- tat som skulle erhållas om alla lönsamma energieffektiviserings- åtgärder för värme och el skulle genomföras. Motsvarande värden i primär energianvändning med de av utredningen använda vikt- ningsfaktorerna framgår av tabell 5.11 och figur 5.11.

I dessa effektiviseringspotentialer ingår dock inte konverterings- åtgärder. Beräkning av konverteringsåtgärder under perioden 2005 2016 presenteras i avsnitt 5.5.1 och 5.5.2. Sammantaget be- räknas konverteringsåtgärder under denna period leda till 3,6 TWh slutlig energi, vilket motsvarar 9,8 TWh primär energianvändning.

Tabell 5.11 Potential för värmeåtgärder och elutrustning i byggnader (om alla lönsamma åtgärder blir genomförda) exklusive konverte- ringsåtgärder. Ackumulerade resultat om alla lönsamma åtgärder under perioden 2005 2016 genomförs. Slutlig energianvänd- ning.

	2008	2010	2013	2016	2020
Småhus, fjärrv/bränslen	1,6	2,6	4,2	5,4	6,7
Flerbostadshus, fjv/br	2,4	3,6	5,4	6,8	8,2
Lokaler, fjärrv/bränslen	2,4	4,1	6,0	7,1	8,4
Småhus, el för uppvärmn	1,1	1,8	2,7	3,3	3,9
Flerbostadshus, el för uppv	0,2	0,2	0,3	0,4	0,5
Lokaler, el för uppvärmn	0,6	1,0	1,4	1,7	2,0
Småhus, hushållsel	0,9	1,4	2,0	2,8	3,7
Flerb.hus, hushållsel, fastighetsel	0,,4	0,6	0,9	1,2	1,6
Lokaler, fastighetsel,	1,4	2,1	3,1	4,2	5,6
verksamhetsel
Summa	10,9	17,3	26,0	32,8	40,6

Källa: Chalmers EnergiCentrum.

50TP PT Energimyndigheten, Effektivare energianvändning – Beräkning av uppnådda effekter mellan åren 1991 till 2005 och förväntade effekter av nyligen beslutade styrmedel för ene effektivare energianvändning fram till 2016, ER 2007:21.

158

SOU 2008:25

Bostäder och service m.m.

Tabell 5.12 Potential för värmeåtgärder och elutrustning i byggnader (om alla lönsamma åtgärder blir genomförda) exklusive konverterings- åtgärder. Ackumulerade resultat om alla lönsamma åtgärder under perioden 2005 2016 genomförs. Primär energianvänd- ning med utredningens viktningsfaktorer.

	2008	2010	2013	2016	2020
Småhus, fjärrv/bränslen	1,9	3,0	4,8	6,2	7,8
Flerbostadshus, fjv/br	2,4	3,6	5,5	6,9	8,3
Lokaler, fjärrv/bränslen	2,4	4,2	6,1	7,3	8,7
Småhus, el för uppvärmn	2,8	4,4	6,6	8,2	9,8
Flerbostadshus, el för uppv	0,4	0,6	0,8	1,1	1,3
Lokaler, el för uppvärmn	1,4	2,4	3,5	4,2	5,0
Småhus, hushållsel	2,3	3,4	5,2	6,9	9,2
Flerb.hus, hushållsel, fastighetsel	1,0	1,5	2,2	3,0	4,0
Lokaler, fastighetsel,	3,5	5,2	7,8	10,5	13,9
verksamhetsel
Summa	18,1	28,4	42,6	54,3	67,9
Källa: Chalmers EnergiCentrum.

159

Bostäder och service m.m.

SOU 2008:25

Figur 5.10 Potential för värmeåtgärder och elutrustning i byggnader – om alla lönsamma åtgärder blir genomförda. Ackumulerade resultat av åtgärder genomförda fr.o.m. år 2005. Slutlig energianvänd- ning.

TWh/år
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
2008	2010	2013	2016	2020

	Småhus, fjärrv/bränslen		Flerbostadshus, fjv/br
	Småhus, fjärrv/bränslen		Flerbostadshus, fjv/br
	Lokaler, fjärrv/bränslen		Småhus, el för uppvärmn


	Flerbostadshus, el för uppv		Lokaler, el för uppvärmn


	Småhus, hushållsel		Flerb.hus, hushållsel, fastighetsel


	Lokaler, fastighetsel, verksamhetsel

Källa: Chalmers EnergiCentrum.

160

SOU 2008:25

Bostäder och service m.m.

Figur 5.11 Potential för värmeåtgärder och elutrustning i byggnader – om alla lönsamma åtgärder blir genomförda. Ackumulerade resultat av åtgärder genomförda fr.o.m. år 2005. Primär energianvänd- ning med utredningens viktningsfaktorer.

TWh/år
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
2008	2010	2013	2016	2020

	Småhus, fjärrv/bränslen		Flerbostadshus, fjv/br
	Småhus, fjärrv/bränslen		Flerbostadshus, fjv/br
	Lokaler, fjärrv/bränslen		Småhus, el för uppvärmn


	Flerbostadshus, el för uppv		Lokaler, el för uppvärmn


	Småhus, hushållsel		Flerb.hus, hushållsel, fastighetsel


	Lokaler, fastighetsel, verksamhetsel

Källa: Chalmers EnergiCentrum.

5.4.2Vilken effektiviseringspotential realiseras utan ytterligare styrmedel?

Endast en mindre del av de lönsamma åtgärderna blir i praktiken genomförda. Detta har konstaterats och beskrivits i ett antal utredningar.TPF51FPT Det finns, som har beskrivits i kapitel 3, en rad anledningar till att bara en mindre del av de effektiviseringsåtgärder

51TP PT Se till exempel Åtgärder för ökad energieffektivisering i bebyggelsen, Chalmers Energi- Centrum rapport 2005:1, samt www.eceee.org, proceedings from Summer Studies 1995, 1997, 1999, 2001, 2003, 2005 och 2007 m.fl.

161

Bostäder och service m.m.

SOU 2008:25

som bedöms vara företags- eller privatekonomiskt lönsamma blir genomförda. Det kan bero på bristande kunskap om att effekti- viseringsmöjligheten finns, tveksamhet om åtgärders lämplighet, strängare lönsamhetskrav eller problem med finansiering, tidsbrist, brist på engagemang från ledningen eller brist på kompetens i organisationen etc. Det kan noteras att det generellt är avsevärt lättare att genomföra åtgärder och driva fram beslut inom energi- tillförsel, distribution och storskalig omvandling, än på användar- sidan i de enskilda byggnaderna. Att bygga kraftverk, värmeverk eller ledningar hanteras av professionella organisationer i ett begränsat antal beslut. Att realisera den befintliga effektiviserings- potentialen på användarsidan kräver miljontals beslut av miljontals brukare som t.ex. småhusägare, hyresgäster, aktörer inom ägar- och förvaltarorganisationer som ofta endast har energi som en begrän- sad del av alla frågor de måste hantera.TPF52FPT

CEC har på utredningens uppdrag bedömt den andel av poten- tialen för den existerande byggnadsstocken som kan antas komma till stånd utan tillkommande styrmedel. De har fördelat potentialen på byggnads- eller ägarkategorier med olika förväntad förmåga att genomföra ovannämnda åtgärder. De uttrycker den förväntade förmågan att realisera den existerande energieffektiviseringspoten- tialen i begreppet acceptans. CEC har i sin analys skattat fördel- ningen av genomförandeprocenten på autonom utveckling, vad som är styrt av dagens styrmedel samt vad nya styrmedel kan medföra. Den andel av potentialen som bedöms komma till stånd utan tillkommande styrmedel har beräknats från den ekonomiska effektiviseringspotentialen med dessa antagna genomförande- andelar.

I rapporten Åtgärder för ökad energieffektivisering i bebyggelsen analyserar CEC acceptansen baserat på den verkliga utvecklingen under perioden 1993 2003. CEC:s slutsats av denna analys blev att det verkliga genomförandet varit mindre än den mest försiktiga av de bedömningar av verkligt genomförande som 1995 års Energi- kommission gjorde för denna period. Detta trots att de ekono- miska förutsättningarna var mer fördelaktiga under perioden 1993 2003 än vad som hade antagits. CEC bedömde baserat på denna analys att acceptansen i fortsättningen kan antas ligga i intervallet

52TP PT Ett beslut om energieffektivisering som omfattar ett stort antal lägenheter har nyligen fattats av SABO. De har i sitt s.k. Skåneinitiativ beslutat att anta ett gemensamt mål om 20 procent effektivare energianvändning till år 2016. Både enskilda medlemsföretag och privata fastighetsägare kan ansluta sig till initiativet genom en skriftlig avsiktsförklaring.

162

SOU 2008:25

Bostäder och service m.m.

10 30 procent beroende på hur styrmedel utformas och marknaden utvecklas. Priselasticiteten för energianvändning förefaller således vara låg inom sektorn bostäder och service m.m.

Organisation och incitamentsstruktur

I den potentialbedömning, som CEC har genomfört på uppdrag av utredningen har begreppet acceptans analyserats ytterligare. Problem som särskilt uppmärksammats gäller organisation av energifrågor och delade incitament för lokaler och flerbostadshus.TPF53FPT Underlag för bedömning av genomförandegrad har tagits fram bl.a. genom branschkontakter och litteratursökning.

Betydelsen av organisation och incitament tas upp för lokaler bland annat i olika skrifter från UFOSTPF54FPT och BELOKTPF55FPT. För större delen av både offentliga och kommersiella lokaler innebär roll- fördelningen mellan ägare och brukare att man ofta får en ogynn- sam incitamentsstruktur. Ägaren ska bekosta de flesta energi- åtgärder, men hyresgästen gör vinsten. Detta gäller åtminstone i de fall som hyresavtalen avser kallhyra. Även vid varmhyra (totalhyra) blir det problem, genom att hyresgästen då inte har något incita- ment att bete sig energieffektivt.

Samma typ av problem finns inom det kommersiella ägandet. Där tillkommer också problemet att många ägare använder fastig- heterna som finansiell placering, inte primärt för att bedriva verk- samhet i dem.

Ägarkategorier – karaktäristik

För att bättre kunna bedöma acceptansen för effektiviserings- åtgärder har CEC gjort en uppdelning av den svenska bebyggelsen avseende byggnadstyper. Uppdelning har även gjorts med avseende

53TP PT S.k. ”split incentives Problemet med ”split incentives” gäller både flerbostadshus och lokaler. En ECEEE-studie har analyserat bostadssektorn i ett antal länder, och visar att cirka 25 procent av all energi i denna sektor har vad man kallar ”principal agent problems”. Dvs. att den som orsakar energianvändningen inte är den som har tillgång till effektiviserings- åtgärderna eller inte får någon prissignal om sitt energibeteende. Meier och Eide, How many people actually see the price signal, Quantifying market failures in the end use of energy, ECEEE 2007 summer study pp. 1865 1871.

54TP PT Utveckling av fastighetsföretagande i offentlig sektor, se t.ex. skriften ”Mot nya höjder” 2006.

55TP PT Beställargruppen lokaler, se bl.a. kommande rapport om hyresavtal med incitament för minskad energianvändning.

163

Bostäder och service m.m.

SOU 2008:25

på olika ägarkategorier, där man kan förvänta sig bättre eller sämre förutsättningar för att effektiviseringsåtgärder verkligen blir genom- förda.

Indelningen i kategorier bygger på en sammanställning gjord för energiprestandautredningen som avsåg läget år 2003. Underlaget har nu till viss del uppdaterats av CEC. SCB:s energistatistik har använts för totala areor, och underlaget avser år 2005. Indelningen i tabellen är förenklad, offentliga ägare kan också äga ”hyresfastig- heter” (skattepliktiga fastigheter) etc., men indelningen är trots detta användbar som ram för ett principiellt resonemang.

Tabell 5.13 Fördelning av byggnadsbeståndet avseende ägarkategorier

Hustyp	Total area per
Ägarkategori	hustyp/Ca andel
	av area per hustyp
Lokalbyggnader	2
Lokalbyggnader	144 milj. mP
	P
Offentliga ägare m.m., ”specialfastigheter”
Kommuner	30 %
Landsting	9 %
Staten	8 %
Ideella ägare, kyrkan m.m.	9 %
Privata och kommersiella ägare, ”hyresfastigheter”
”Investerare”, kortsiktiga och mer långsiktiga	32 %
Egenanvändare, med egen verksamhet i huset etc.	4 %
Privata ägare, fysiska personer	8 %
Flerbostadshus	2
Flerbostadshus	178 milj. mP
	P
Allmännyttiga bostadsföretag	32 %
Bostadsrättsföreningar (egenanvändare)	35 %
därav privata	16 %
”Investerare”	10 %
Privata ägare, fysiska personer	22 %
Småhus	2
Småhus	256 milj. mP

Fysiska personer (helt övervägande)

Källa: Chalmers EnergiCentrum.

164

SOU 2008:25

Bostäder och service m.m.

Hur mycket blir genomfört?

I den fördjupade analysen har CEC gjort ett antal antaganden och övervägande, differentierade efter ägarkategorierna i tabell 5.13. CEC:s beräkningar indikerar att cirka 15 procents acceptans kan vara rimlig att anta för den befintliga bebyggelsen. CEC påpekar att detta är en preliminär bedömning. I CEC:s rapport från år 2005 antogs som lägst 10 procents acceptans, med möjlighet att nå 20 30 procent om priser ökar mycket och styrmedel m.m. får starkt genomslag. Med nuvarande priser samt dagens styrmedel och fokus på energifrågorna gör CEC således bedömningen att 15 procent är ett rimligt antagande. Således bedöms priselasticiteten ha ökat.

Om denna acceptansen appliceras på den tidigare beräknade ekonomiska potentialen fås ett bedömt realistiskt genomförande på cirka 5 TWh slutlig energi respektive cirka 8 TWh primär energi- användning för år 2016. Fördelningen för olika byggnadskategorier framgår av tabell 5.14 och tabell 5.15.

Tabell 5.14 Bedömd realistiskt genomförande av åtgärder om inga ytterligare styrmedel tillkommer, TWh, slutlig energianvändning. För upp- värmningsåtgärder och elutrustning. Åtgärder för perioden 2005 2016.

År	2010	2016	2020
Fjärrvärme, bränslen
Småhus	0,3	0,7	0,9
Flerbostadshus	0,6	1,2	1,4
Lokaler	0,7	1,1	1,4
El för uppvärmning, hushållsel, driftel
Småhus	0,4	0,8	1,0
Flerbostadshus	0,1	0,3	0,4
Lokaler	0,5	0,9	1,2
Summa	2,6	5,0	6,2
		ca 5 TWh

Källa: Chalmers EnergiCentrum.

165

Bostäder och service m.m.

SOU 2008:25

Tabell 5.15 Bedömd realistiskt genomförande av åtgärder om inga ytterligare styrmedel tillkommer, TWh, med utredningens viktningsfaktorer. För uppvärmningsåtgärder och elutrustning. Åtgärder för perioden 2005 2016.

År	2010	2016	2020
Fjärrvärme, bränslen
Småhus	0,4	0,8	1,0
Flerbostadshus	0,6	1,2	1,4
Lokaler	0,7	1,2	1,4
El för uppvärmning, hushållsel, driftel
Småhus	1,0	2,0	2,5
Flerbostadshus	0,3	0,7	0,9
Lokaler	1,2	2,4	3,0
Summa	4,3	8,2	10,2
		ca 8 TWh

Källa: Chalmers EnergiCentrum.

5.5Förväntad effekt av nyligen beslutade styrmedel och åtgärder, 2005 2016

5.5.1Konvertering av uppvärmningssystem i småhus, framtidsbedömning med åtgärdsorienterad top-down beräkning

De beräkningar som presenteras här avser framtida konverteringar av uppvärmningssystem i småhus. Beräkningarna har genomförts av konsultföretaget Profu och baseras på SCB:s energistatistik för år 2005. Konverteringarna har bedömts med utgångspunkt från antal hus vars uppvärmningssystem konverteras från individuell oljeeldning eller direktverkande elvärme till t.ex. fjärrvärme eller värmepump. Uppgifter från SCB:s statistik för år 2005 enligt SCB har justerats med uppgifter om hur många hus som har vissa uppvärmningssätt, och som därvid har förutsättningar för konver- tering. Justeringarna har gjorts för att bättre avspegla den verkliga mängd värmepumpar som har installerats i svenska småhus. Viktiga antaganden för denna beräkning är att den:

•Avser stocken av permanentbebodda småhus 2005. Inga ny- byggen eller rivningar ingår.

•Utredningens viktningsfaktorer har använts.

166

SOU 2008:25

Bostäder och service m.m.

•Verkningsgrader i värmepumpar, pannor etc. för år 2005 är hämtade från WSP:s utredning 2006.TPF56FPT Inga förändringar i dessa antaganden har gjorts för perioden 2005-2016.

•Husens nettovärmebehov antas oförändrade under perioden, dvs. i beräkningen bortses från inverkan av effektiviserings- åtgärder och från standardhöjningar såsom högre rumstempe- ratur eller mer varmvattenanvändning.

Antalet småhus med olika typer av värmepumpar utgår från SCB- statistikens totalsiffra om 444 000 hus.TPF57FPT Tidigare har uppgifterna om antalet värmepumpar varit osäkra, men nu råder en större samstämmighet mellan SCB:s och värmepumpsbranschens upp- gifter. SCB-enkäten för år 2005 skiljer inte mellan olika typer av luftvärmepumpar, men från och med 2006 års enkät särskiljs luft- luft-värmepumpar. Med hjälp av preliminära siffror från SCB, samt försäljningsstatistik från värmepumptillverkarnas branschföretag SVEP har fördelningen av värmepumpstyper år 2005 skattats enligt följande:

• Småhus med berg-, sjö- och jordvärme-
•	pumpar	cirka 200 000 st
•	Småhus med uteluft-vattenvärmepumpar	cirka 100 000 st
•