Frivux - valfrihet i vuxenutbildningen

Innehåll

Sammanfattning ................................................................		11
Författningsförslag .............................................................		21
1	Förslag till Lag om ändring i skollagen (1985:1100) .............	21
2	Förslag till förordning om ändring i förordning
	(1992:736) om vuxenutbildning för utvecklingsstörda .........	65

3Förslag till förordning om ändring i förordning (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för skolhuvud-

	männen inom det offentliga skolväsendet m.m. ....................	67
4	Förslag till förordning om ändring i förordning
	(1994:895) om svenskundervisning för invandrare ...............	69

5Förslag till förordning om ändring i förordning (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet

	m.m. ..........................................................................................	71
6	Förslag till förordning om ändring i förordning
	(2002:1012) om kommunal vuxenutbildning.........................	72
Inledning ..........................................................................		77
Uppdraget..........................................................................................		77
Arbetet...............................................................................................		77
	Referensgrupp ..........................................................................	79
Samråd................................................................................................		79

Innehåll SOU 2008:17

1	Frivux – ett nytt system för vuxenutbildning...................		81
1.1	Bakgrund...................................................................................		81
	1.1.1	Några ord om uttryck...................................................	82
	1.1.2	Två vågrörelser – ett perspektiv på utvecklingen........	83
	1.1.3	Den formella vuxenutbildningen idag .........................	86
	1.1.4	Efter kunskapslyftet......................................................	86
	1.1.5	Vuxenutbildningen och den regionala
		utvecklingen ..................................................................	89
	1.1.6	Vuxenutbildning på entreprenad..................................	91
	1.1.7	Vuxenutbildning ur ett EU-perspektiv .......................	93
	1.1.8	Vuxenutbildningens framtida kontext.........................	94
1.2	Överväganden...........................................................................		97
	1.2.1	Ökad efterfrågestyrning ...............................................	97
	1.2.2	Ökad valfrihet ...............................................................	98
	1.2.3	Ökad mångfald..............................................................	98
	1.2.4	Konkurrensneutralitet ..................................................	98
	1.2.5	Ökad kvalitet.................................................................	99
	1.2.6	Den enskilde individen i fokus...................................	100
	1.2.7	Ett system i balans ......................................................	100
	1.2.8	Nu och i framtiden......................................................	100
	1.2.9	Likvärdigt och konkurrensneutralt............................	101
	1.2.10	Terminologi och omfattningen av Frivux .................	101
	1.2.11 Anordnare av fristående vuxenutbildning .................		107
2	Roller och ansvar ......................................................		109
2.1	Bakgrund.................................................................................		109
	2.1.1	Statens intresseområden .............................................	109
	2.1.2	Statens ansvarsområden..............................................	110
	2.1.3	Kommunens intresseområden....................................	112
	2.1.4	Kommunens ansvarsområden ....................................	112
	2.1.5	Den privata utbildningsanordnarens
		intresseområden ..........................................................	113
2.2	Överväganden.........................................................................		114
	2.2.1	Ansvarsfördelning och övergripande mål..................	114
	2.2.2	Statens ansvarsområden inom Frivux ........................	115
	2.2.3	Kommunens ansvarsområden inom Frivux...............	118
	2.2.4	Antagningsprocessen..................................................	127

SOU 2008:17 Innehåll

3	Tillståndsgivning ......................................................		129
3.1	Bakgrund ................................................................................		129
	3.1.1 Fristående skolor för barn och ungdomar ................		129
	3.1.2	Vuxenutbildning på entreprenad ...............................	133
3.2	Överväganden ........................................................................		135
	3.2.1 Några inledande reflektioner kring tillämpningen
		av nuvarande regelverk ...............................................	135
	3.2.2	Vägledande synpunkter ..............................................	137
3.3	Krav för tillstånd ....................................................................		139
	3.3.2	Tillståndet omfattning................................................	145
	3.3.3	Tillståndets innebörd..................................................	148
	3.3.4	Handläggningen av tillståndsärenden........................	150
4	Ersättningsmodeller..................................................		155
4.1	Bakgrund ................................................................................		155
	4.1.1 Ersättning till fristående skolor .................................		155
	4.1.2 Ersättning inom vuxenutbildning på entreprenad....		158
	4.1.3 Kostnader inom den kommunalt genomförda
		vuxenutbildningen ......................................................	161
4.2	Överväganden ........................................................................		163
	4.2.1 Kostnaderna för formell vuxenutbildning ................		163
	4.2.2 Reflektioner kring dagens system .............................		164
	4.2.3	Utgångspunkter och avvägningar ..............................	169
	4.2.4 Modeller för fastställande av ersättningsbelopp .......		172
	4.2.5 Ansvaret för att ta fram ersättningsbelopp inom
		den formella vuxenutbildningen ................................	181
	4.2.6	Skäl för förslaget.........................................................	182
	4.2.7 Fastställandet av ersättningsbelopp och dess
		beståndsdelar...............................................................	184
	4.2.8 Ersättningsformer samt en möjlighet till
		överklagande genom förvaltningsbesvär ...................	187

4.2.9Är ersättningsmodellen förenlig med upphandlingsregler och gemenskapsrättens

statsstödsbestämmelser? ............................................

189

Innehåll SOU 2008:17

5	Tillsyn m.m..............................................................		191
5.1	Bakgrund.................................................................................		191
	5.1.1 Syftet med uppföljning och tillsyn m.m....................		191
	5.1.2	Terminologi.................................................................	192
	5.1.3 Rollfördelningen mellan stat och kommun...............		193
	5.1.4 Regleringen av tillsyn över samt uppföljning och
		utvärdering av fristående skolor och enskild
		förskoleverksamhet m.m. ...........................................	197
	5.1.5	Sanktionsmöjligheter ..................................................	200
5.2	Överväganden.........................................................................		201
	5.2.1 Statens och kommunens ansvar .................................		201
	5.2.2 Statlig tillsyn, uppföljning och utvärdering...............		203
	5.2.3 Kommunal insyn samt uppföljning och
		utvärdering...................................................................	209
	5.2.4	Sanktioner....................................................................	214
	5.2.5	Branschens internkontroll..........................................	215
6	En fristående vuxenutbildning och utbildning i
	svenska för invandrare...............................................		217
6.1	Bakgrund.................................................................................		217
	6.1.1 Samverkan med myndigheter och interkommunal
		samverkan ....................................................................	219
	6.1.2	Sfi och folkhögskolan .................................................	220
6.2	Överväganden.........................................................................		221
	6.2.1 Sfi inom eller utanför Frivux......................................		221
	6.2.2 Utbildning i svenska för invandrare vid
		folkhögskolor ..............................................................	222
7	Avgränsningar mot andra system ................................		225
7.1	Överväganden.........................................................................		225
	7.1.1	Vuxenutbildning på entreprenad................................	225
	7.1.2	Folkbildning ................................................................	226
	7.1.3	Arbetsmarknadsutbildning m.m. ...............................	228
	7.1.4 Annan utbildning på gymnasial nivå..........................		233

SOU 2008:17 Innehåll

8	Följdändringar samt ikraftträdande- och
	övergångsfrågor ........................................................		235
8.1	Två etapper .............................................................................		236
8.2	Stöd till kommunerna ............................................................		237
9	Konsekvenser av utredningens förslag ........................		239
9.1	Ekonomiska konsekvenser....................................................		239
	9.1.1	Staten ...........................................................................	239
	9.1.2	Kommunerna ..............................................................	243
9.2	Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen ................		246

9.3Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor

	och män ..................................................................................	246
10	Författningskommentar .............................................	247
10.1	Förslaget till lag om ändring i skollagen (1985:1100)..........	247
10.2	Förslag till förordning om ändring i förordning
	(1992:736) om vuxenutbildning för utvecklingsstörda .......	301

10.3Förslag till förordning om ändring i förordning (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för skolhuvud-

männen inom det offentliga skolväsendet m.m. ..................	301
10.4 Förslag till förordning om ändring i förordning
(1994:895) om svenskundervisning för invandrare .............	301

10.5Förslag till förordning om ändring i förordning (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet

m.m. ........................................................................................	302
10.6 Förslag till förordning om ändring i förordning
(2002:1012) om kommunal vuxenutbildning.......................	302
Referenser ......................................................................	303

Sammanfattning

SOU 2008:17

ningen. För att nå dessa mål krävs en modern vuxenutbildning som präglas av hög flexibilitet och anpassningsbarhet.

Vuxenutbildning på entreprenad är idag det främsta komplementet till kommunernas vuxenutbildning i egen regi. Entreprenadformen fick sitt stora genombrott inom kunskapslyftet men uppvisade då ett antal brister såväl hos den kommunala hanteringen som hos entre- prenörerna. Entreprenadformen har dock utvecklats över tiden, och uppvisar i dag inte samma brister, även om vissa problem kvarstår på en del håll.

En modern vuxenutbildning, beredd att möta de nya krav som ett globaliserat kunskapssamhälle kräver, måste vara mer efterfråge- styrd än idag. Individens och näringslivets utbildningsbehov föränd- ras snabbt, och anpassningen till dessa förändringar ska ske på basis av direkt efterfrågan. Vuxenutbildningens målgrupp förändras också snabbt. Dagens ungdomar och unga vuxna är morgondagens vuxen- studerande. Denna grupp har ett starkt fokus på individualisering och valfrihet, vilket måste speglas i en modern vuxenutbildning. En ökad mångfald av utbildningsanordnare stärker vuxenutbildningens flexibilitet och bidrar samtidigt såväl till en kvalitetshöjande kon- kurrens som till en ökad utbudsbredd.

Ett nytt system för vuxenutbildning

Vuxenutbildningsområdet innehåller ett antal begrepp som stundtals är såväl otydliga som mångtydiga. Begreppet komvux används idag både som en beteckning för skolformen kommunal vuxenutbild- ning och för den kommunala organisationen för genomförande av det offentliga skolväsendet för vuxna. Jag föreslår därför att be- teckningen för dagens skolform kommunal vuxenutbildning ersätts med beteckningen allmän utbildning för vuxna. Jag föreslår också att dagens beteckningar för vuxenutbildning för utvecklingsstörda och svenskundervisning för vuxna ersätts med beteckningarna sär- skild utbildning för vuxna respektive utbildning i svenska för invand- rare, och att samlingsnamnet formell vuxenutbildning används för dessa tre skolformer. Formell vuxenutbildning till skillnad från t.ex. informell vuxenutbildning präglas främst av fastställda kursplaner med utfallsredovisning i form av betyg.

Förutom kommuner och landsting ska även enskilda få vara anordnare av formell vuxenutbildning, om de har beviljats tillstånd. Tillstånd ska kunna ges för samtliga skolformer utom för påbygg-

SOU 2008:17

Sammanfattning

nadsutbildning som finansieras med statliga medel enligt beslut av Statens skolverk. Med enskild avses i detta sammanhang bolag, förening, stiftelse, registrerat trossamfund och fysisk person som anordnar utbildning.

Roller och ansvar

Dagens principer för ansvarsfördelningen mellan stat och kommun ska ligga fast även inom systemet för fristående vuxenutbildning. Syftet med den formella vuxenutbildningen bör dock förtydligas och kompletteras i lagen. Det bör anges särskilt att utbildningen syftar till att stärka demokrati, jämställdhet och en socialt, ekono- miskt och ekologiskt hållbar utveckling, öka ekonomisk tillväxt och sysselsättning samt gynna en rättvis fördelning.

Staten

Systemet för fristående vuxenutbildning ska vara ett nationellt system med samma villkor för alla anordnare. Staten ska därför ansvara för tillståndsgivningen inom systemet. Staten står som yttersta garant för rättsäkerheten inom den formella vuxenutbildningen, och ska därför även ansvara för tillsyn över den formella vuxenutbildning- en, såväl kommunal som fristående. Staten ska ansvara för upprät- tande och drift av en nationell betygsdatabas för kurser på gymnasial nivå. En nationell kursdatabas bör även upprättas på statligt initiativ.

Kommunen

Kommunen ska ansvara för beslut och offentliggörande rörande in- riktning och omfattning av kommunens utbud inom den formella vuxenutbildningen. Kommunen bör använda sig av ett antal infor- mationskällor för underlag till beslut om utbildningsutbud. Lokala och regionala samrådsgrupper bör bildas för detta ändamål. Skol- lagens (1985:1100) bestämmelser om kommunernas ansvar förtyd- ligas. Kommunen ska även fortsättningsvis ansvara för den formella vuxenutbildningens infrastruktur, i vilken ingår den organisation som behövs för att utöva de myndighetsuppgifter som leder fram till att den vuxne kan börja studera. Det kommunala ansvaret innebär också ett tillhandahållande av sådan kompetens inom studie- och yrkes-

Sammanfattning

SOU 2008:17

vägledning att vuxnas behov av vägledning och information inför framtida utbildnings- och yrkesval tillgodoses samt en kommunal rektorsfunktion. Kommunerna bör tillhandhålla lärcentraresurser.

Antagningsprocessen

Den inledande fasen av den vuxnes väg till studier faller under kom- munens ansvarsområde. Förslagen i denna del innebär att kommunen alltjämt behåller ansvaret för det som har benämnts mottagande och intagning. Dessa termer utmönstras dock ur lagstiftningen.

Prövningen av den sökandes behörighet och rätt till utbildning ska göras av hemkommunen, såvida det inte är fråga om allmän ut- bildning för vuxna på påbyggnadsnivå som finansieras med statliga medel eller utbildning som ett landsting anordnar eller låter anordna, i vilka fall nuvarande bestämmelser alltjämt ska gälla. Om förutsätt- ningar för rätt att delta föreligger ska hemkommunen åta sig betal- ningsansvar för sökandens utbildning. Beträffande vuxenutbildning över grundläggande nivå måste, utöver bedömning av behörighet och eventuell urvalsprövning, den sökta utbildningen omfattas av hemkommunens fastställda utbildningsutbud för att sökanden ska befinnas ha rätt att delta i utbildningen. Hemkommunens beslut om betalningsansvar innebär att sökanden fritt kan välja var utbildningen ska genomföras samt att kommunen blir skyldig att betala ersätt- ning till den eller de utbildningsanordnare där utbildningen genom- förs. Beslutet om åtagande av betalningsansvar för den sökandes utbildning får överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd. Hemkommunen ska ta tillvara den enskilde individens intressen gentemot anordnare av formell vuxenutbildning.

Kommunalt anordnad formell vuxenutbildning ska hållas åtskild från kommunens övriga ansvar för den formella vuxenutbildningen.

Utbildningsanordnaren

Efter att kommunens beslutsprocess har avslutats tar utbildnings- anordnarnas vid. Utbildningsanordnaren avgör om en sökande, som av sin hemkommun förklarats behörig och ha rätt till utbildning, ska antas till en utbildningsplats. Om urval sker ska det göras efter kriterier som är fastställda i lag eller med stöd av lag alternativt god- kända av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. En

SOU 2008:17

Sammanfattning

fristående utbildningsanordnare är inte skyldig att anta en sökande som har ett omfattande behov av särskilt stöd, om betydande orga- nisatoriska eller ekonomiska svårigheter skulle uppstå för anordnaren. Hemkommunen är å sin sida inte skyldig att, för en sökande med ett sådant stödbehov, betala ersättning för det särskilda stödet, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter skulle uppstå för kommunen. En utbildningsanordnares antagningsbeslut får inte överklagas.

Tillståndsgivning

För att en enskild ska få utöva myndighetsuppgifter krävs förutom lagstöd, ett tillstånd från en ansvarig statlig myndighet. Med till- ståndet följer också rätten att erhålla offentlig finansiering. Vill- koren för tillstånd att bedriva fristående vuxenutbildning bör ut- formas med hänsyn till vuxenutbildningens egenart. Detaljregleringen i fråga om tillståndsgivningen bör vara så liten som möjligt.

Krav för tillstånd

Enskilda ska få vara utbildningsanordnare inom den formella vuxen- utbildningen om de har beviljats tillstånd. Ett tillstånd ska beviljas om den enskilde har åtagit sig och har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och att verksamheten ställs under statlig tillsyn. Tillståndsvillkor som kan uppfyllas på flera sätt ska anses vara uppfyllda efter en bedömning av den enskildes be- skrivning av den planerade verksamheten. För tillstånd att anordna utbildning i svenska för invandrare krävs dessutom att utbildnings- anordnaren åtar sig att samverka med kommuner och myndigheter som ansvarar för samhällets integrationsinsatser.

För ledningen av utbildningen och ansvaret för undervisningen ska det finnas rektor och lärare som uppfyller de krav som gäller inom det offentliga skolväsendet.

Utbildningsanordnaren ska vara skyldig att bereda alla sökande, vars hemkommun åtagit sig betalningsansvaret för utbildningen, en utbildningsplats. Detta gäller dock inte om det skulle medföra bety- dande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för anordnaren. Om det inte finns plats för alla ska ett urval ske efter grunder som

Sammanfattning

SOU 2008:17

har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Utbildningsanordnaren ska ha ett väl fungerande internt system för kvalitetssäkring och kvalitetsarbete.

Tillståndets omfattning

Tillståndet för fristående vuxenutbildning ska gälla i hela landet. Tillståndet, som gäller tills vidare, ska omfatta alla kurser inom den formella vuxenutbildningen, med undantag för sådan allmän utbild- ning för vuxna på påbyggnadsnivå som finansieras med statliga medel.

Tillståndet ger rätt till ersättning från elevens hemkommun och omfattar betygssättning, anordnande av prövning samt utfärdande av betyg och intyg. Slutbetyg får utfärdas för en utbildning om den har bedrivits i sammanhållande form av utbildningsanordnaren samt om den är baserad antingen på kursbetyg som en elev har erhållit enbart från utbildningsanordnaren eller på kursbetyg från både ut- bildningsanordnaren och grund- eller gymnasieskolan. Rätten till prövning gäller endast för utbildning som ingår i anordnarens ordi- narie verksamhet eller för vilken det finns behöriga lärare. En ut- bildningsanordnare, som erhållit ett tillstånd kan utfärda betyg och intyg inom uppdragsutbildningar.

En utbildningsanordnare som har beviljats tillstånd ska informera den eller de kommuner där anordnaren avser att bedriva sin verk- samhet. Information ska också lämnas till tillståndsmyndigheten. Sådan information ska lämnas inom sex månader innan verksamheten ska starta. I de fall anordnaren avser etablera en nationell verksamhet i form av distansutbildning utan någon fysisk etablering, behöver information endast lämnas till tillståndsmyndigheten.

Vid övertagande av vuxenutbildningsverksamhet ska nytt tillstånd sökas.

Handläggningen av tillståndsärenden

Ärenden om tillståndsprövning ska handläggas av en statlig myn- dighet. En tillståndsansökan får lämnas in och ska behandlas löpande under året. Ett beviljat tillstånd ska kunna återkallas om det inte utnyttjas inom tre år. Ansökan ska vara avgiftsfri. Beslut i frågor om tillstånd ska kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Handläggningstiden av en ansökan om fristående vuxenutbildning

SOU 2008:17

Sammanfattning

bör understiga tre månader. Beslut om återkallande av tillstånd bör kunna fattas såväl som en sanktion som en administrativ åtgärd.

Ersättningsmodell

En accepterad ersättningsmodell är en av de viktigaste förutsätt- ningarna för ett fungerade system för fristående vuxenutbildning. Såväl ersättningsnivåer som former för ersättningens utbetalande måste upplevas som rimliga av både fristående anordnare och kom- munerna.

Ersättningsbeloppen för formell vuxenutbildning ska fastställas av kommunen. Regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer ska dock fastställa lägsta ersättningsbelopp för sådana kurser som den enskilde individen har rätt till enligt lag. Ersättningen ska vara lika för alla anordnare.

Ersättningsbelopp ska i första hand anges i kronor per poäng. Om det inte är lämpligt ska i andra hand ersättningsbeloppen anges i kronor per kurs. Ersättningen ska bestå av ett grundbelopp och ett tilläggsbelopp. Grundbeloppet ska omfatta kostnader för undervisning, utrustning och läromedel, administration samt lokal- kostnader. Till en fristående utbildningsanordnare ska kompensa- tion för mervärdesskatt om 6 procent läggas till.

Tilläggsbeloppet ska ge möjlighet till ersättning för studerande i omfattande behov av särskilt stöd. En kommun får reducera den fastställda ersättningsnivån för en kurs som helt anordnas på distans med 15 procent.

Om en kommun och en utbildningsanordnare inte kommer över- ens om annat, ska ersättning från kommunen betalas till anordnaren månadsvis mot faktura.

Kommunens beslut om ersättningsnivå ska få överklagas till för- valtningsdomstol genom förvaltningsbesvär.

Tillsyn m.m.

Fördelningen av tillsynsansvaret inom systemet för fristående vuxen- utbildning ska utformas i enlighet med vad som gäller inom systemet för fristående skolor för barn och ungdomar, med ett statligt till- synsansvar och en kommunal insynsrätt i de fristående anordnarnas verksamhet.

Sammanfattning

SOU 2008:17

Statens tillsyn, uppföljning och utvärdering

En enskild som har beviljats tillstånd att anordna formell vuxen- utbildning ska stå under statlig tillsyn och delta i uppföljning och utvärdering av verksamheten. Former för och omfattning av tillsynen, uppföljningen och utvärderingen ska vara densamma för alla anord- nare av formell vuxenutbildning, oberoende av om det är fråga om en offentlig eller enskild huvudman. Tillsynen av den formella vuxen- utbildningen ska ske på såväl huvudmanna- som verksamhetsnivå.

Tillsynen ska utövas av samma myndighet som har sådant ansvar över det offentliga skolväsendet i övrigt. Tillsynsmyndigheten ska för sin tillsyn ha rätt att inspektera utbildningsanordnarens verk- samhet och annat som anordnaren ansvarar för enligt skollagen. Tillsynsmyndigheten ska få inhämta upplysningar och ta del av de handlingar och annat material som behövs för tillsynen. Offentliga självvärderingar från anordnaren kan fungera som underlag för den enskildes val av anordnare.

Tillsynen bör baseras på platsbesök i samband med inspektion och kvalitetsredovisningar. Tidsintervallet för inspektionen bör vara detsamma för samtliga anordnare inom det offentliga skolväsendet, eller vid behov, ännu tätare. Förstagångsinspektion av en fristående vuxenutbildningsanordnare ska genomföras senast ett år efter etable- ring.

Den vars verksamhet inspekteras ska vara skyldig att lämna den hjälp som behövs vid inspektionen. Nationella prov ska vara obliga- toriska inom den formella vuxenutbildningen utom för särskild ut- bildning för vuxna. Formerna för de nationella proven bör utvecklas så de anpassas till vuxenutbildningens flexibilitet i tid. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utformningen av de nationella proven.

Kommunens rätt till insyn

Den kommun där en fristående utbildningsanordnare är etablerad ska ha rätt till insyn i verksamheten. Omfattningen av kommunens rätt till insyn bör definieras av syftena med insynsrätten. Kommunens insynsrätt bör utövas genom inhämtande av skriftligt material och en dialog med den fristående anordnaren.

SOU 2008:17

Sammanfattning

Även en elevs hemkommun ska på förekommen anledning ha rätt till insyn hos en fristående utbildningsanordnare i annan kom- mun.

Den fristående utbildningsanordnaren ska vara skyldig att delta i lägeskommunens uppföljning och utvärdering av vuxenutbildningen, i den utsträckning kommunen bestämmer.

Sanktioner m.m.

En utbildningsanordnare som har beviljats tillstånd och som inte längre uppfyller kraven för tillståndet får av tillsynsmyndigheten föreläggas att uppfylla dem. Ett föreläggande ska innehålla uppgifter om de åtgärder som myndigheten anser nödvändiga för att tillstånds- kraven ska uppfyllas. Om föreläggandet inte följs får tillsynsmyn- digheten besluta om återkallande av tillståndet. Detsamma gäller om utbildningsanordnaren inte iakttar skyldigheten att tillse att eleverna deltar i riksomfattande prov.

Ett beslut om återkallande av tillstånd får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Fristående vuxenutbildning bör omfattas av eventuella beslut om skärpta sanktionsmöjligheter inom utbildningsväsendet i övrigt.

Branschernas interna kontroll

I många branscher tillämpas en intern kvalitetssäkring genom utfärdande av branschspecifika kvalitetsindikatorer, auktorisationer, peer-reviews m.m. En sådan praxis torde även kunna utvecklas av branschorganisationerna inom utbildningsområdet.

Utbildning i svenska för invandrare

Utbildning i svenska för invandrare ska, som inledningsvis har nämnts omfattas av systemet för fristående vuxenutbildning En enskild ska alltså kunna beviljas tillstånd att anordna även denna skolform.

Det saknas skäl för att folkhögskolor ska ha en särskild rätt, motsvarande kommuners, att anordna utbildning i svenska för in- vandrare. Även folkhögskolor har möjlighet att ansöka om och beviljas tillstånd att anordna denna skolform såsom fristående ut- bildningsanordnare. Folkhögskolor bör dock kunna få rätt att utfärda

Författningsförslag

1Förslag till

Lag om ändring i skollagen (1985:1100)

				1
Härigenom föreskrivs att i fråga om skollagen (1985:1100)TP F FPT
2	3	4	5	6
dels att 11 kap. 6TPF FPT, 7TPF		FPT §§, 12 kap. 7TPF	FPT, 9TPF	FPT och 10TPF FPT §§ ska upphöra
att gälla,

dels att rubrikerna närmast före 11 kap. 14, 22 §§, 12 kap. 7, 9, 13 §§ och 13 kap. 12 § ska utgå,

dels att nuvarande 11 kap. 21 a och 24TPF7FPT §§ ska betecknas 11 kap. 20 a § och 25 §§,

dels att 1 kap. 8, 9, 10, 11 §§, 11 kap. 1–3, 5, 7 a, 10, 11, 14–20, 21, 22, 23, 24 §§, 12 kap. 1, 1 a, 2 b–3, 5, 6, 8, 11, 12–14 §§, 13 kap. 1, 3–4 c och 6–13 §§, rubrikerna till 11–13 kap., rubriken närmast efter 11 kap. 7 a, rubrikerna närmast före 11 kap. 11, 16, 17, 21, 24 §§, 12 kap. 3, 11, 12 §§, 13 kap. 3, 8, 9 och 11 §§ ska ha följande lydelse,

dels att rubrikerna närmast före 12 kap. 2 a § ska lyda ”Utbild- ning på grundläggande nivå” och ”Kommunens ansvar”,

dels att det i lagen ska införas 12 nya bestämmelser i 1 kap. 8 a, 8 b, 9 a, 9 b, 10 a §§, 11 kap. 11 a, 22 a, §§, 12 kap. 11 a–11 c, 15 §§ och 13 kap. 14 §, samt närmast före 11 kap. 7 a, 20 a §§, 12 kap. 15 § och 13 kap. 14 § nya rubriker av följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas två nya kapitel, 13 a och 13 b kap. av följande lydelse.

1TP PT Lagen omtryckt 1997:1212.

2TP PT Senaste lydelse 2006:528.

3TP PT Senaste lydelse 1991:1684.

4TP PT Senaste lydelse 1996:566.

5TP PT Senaste lydelse 2006:528.

6TP PT Senaste lydelse 1992:598.

7TP PT Senaste lydelse 2006:528.

Författningsförslag SOU 2008:17

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	1 kap.
	Utbildning för vuxna
		8
	8 §TPF FPT
För vuxna anordnar det all-		Den	formella		vuxenutbild-
männa utbildning i form av kom-		ningen omfattar följande skol-
munal vuxenutbildning (komvux),		former
vuxenutbildning för utvecklings-		- allmän utbildning för vuxna
störda (särvux) och svenskunder-		- särskild utbildning för vuxna
visning för invandrare (sfi).		- utbildning i svenska för in-
		vandrare,
		samt därtill hörande verksam-
		het och annat som är knutet till
		denna.
Komvux, särvux och sfi bildar		Dessutom finns särskilda ut-
det offentliga skolväsendet för		bildningsformer som anordnas av
vuxna. Dessutom finns särskilda		det allmänna som komplettering
utbildningsformer som anordnas		till den formella vuxenutbild-
av det allmänna som komplet-		ningen.
tering	till vuxenutbildningen
inom	det offentliga skolväsendet
för vuxna.
		8 a §
		Varje kommun fastställer årli-
		gen omfattning och inriktning för
		den formella vuxenutbildningen
		som erbjuds i kommunen. I ut-
		bildningsutbudet		ska även		ingå
		sådan utbildning som kommunen
		är skyldig att tillhandahålla enligt
		bestämmelserna		i	11 kap.	8 §,
		12 kap.	2 a § och		13 kap.	3 §.
		Kommunen får under året ut-
		vidga fastställt utbud.

8TP PT Senaste lydelse 1993:800.

SOU 2008:17 Författningsförslag

	8 b §
	Varje		kommun		ansvarar för
	att tillhandahålla den organisa-
	tion som behövs för att möjliggöra
	en	antagningsprocess till studier
	för	vuxna		kommuninnevånare,
	resurser för studie- och yrkesväg-
	ledning samt rektorsfunktion.
	Den organisation som avses i
	första stycket får vara gemensam
	för flera kommuner samt för den
	formella		vuxenutbildningen och
	gymnasieskolan.
	Om en kommun också anord-
	nar	formell		vuxenutbildning ska
	denna utbildningsverksamhet hål-
	las åtskild från sådan verksamhet
	som avses i första stycket.
	9
9 §TPF FPT
Det offentliga skolväsendet för	Den		formella		vuxenutbild-
vuxna skall ge vuxna tillfälle att i	ningen ska ge vuxna möjlighet att
enlighet med individuella önske-	i enlighet med individuella önske-
mål komplettera sin utbildning.	mål utveckla sina kunskaper och
Härigenom skall främst de som	sin kompetens i syfte att stärka sin
erhållit minst utbildning få möj-	ställning i arbets- och samhällslivet
lighet att stärka sin ställning i	samt främja den personliga ut-
arbetslivet och i det kulturella och	vecklingen. De som erhållit minst
politiska livet. Utbildningen skall	utbildning ska prioriteras.
inom varje skolform vara likvär-
dig, varhelst den anordnas i
landet.
Verksamheten inom det offent-	Utbildningen syftar också till
liga skolväsendet för vuxna skall	att stärka demokrati, jämställdhet
utformas i överensstämmelse med	och en socialt, ekonomiskt och
grundläggande demokratiska vär-	ekologiskt hållbar utveckling samt
deringar. Var och en som verkar	öka ekonomisk tillväxt och syssel-
inom det skolväsendet skall främja	sättning.
aktning för varje människas egen-

9TP PT Senaste lydelse 1997:1212.

SOU 2008:17			Författningsförslag
	10
10 §TPF FPT
Kommuner och landsting är	Kommuner får vara utbild-
huvudmän för komvux.	ningsanordnare för samtliga skol-
	former inom den formella vuxen-
	utbildningen.
Kommunerna är huvudmän för
särvux och sfi.
Efter överenskommelse med en	Landsting får vara utbildnings-
kommun får ett landsting vara	anordnare för allmän utbildning
huvudman för viss utbildning	för vuxna och särskild utbildning
inom särvux.	för vuxna i den omfattning som
	anges i 11 och 12 kap.
	Enskilda får vara utbildnings-
	anordnare för samtliga skolformer
	inom den formella vuxenutbild-
	ningen, om de har beviljats till-
	stånd	enligt	bestämmelserna i
	13 a kap. Detta gäller dock inte
	för sådan allmän utbildning för
	vuxna	på påbyggnadsnivå som
	finansieras med statliga medel en-
	ligt beslut av		Statens skolverk.

Med enskild avses bolag, förening, stiftelse, registrerat trossamfund och fysisk person som anordnar formell utbildning.

10 a §

En kommun eller ett landsting får med bibehållet huvudmanna- skap uppdra åt någon annan att anordna verksamhet inom den formella vuxenutbildningen (entre- prenad). Regeringen får meddela föreskrifter om vem som får ges ett sådant uppdrag om och villkor för det.

Om en kommun eller ett lands- ting uppdrar åt någon annan att

10TP PT Senaste lydelse 1996:566.

Författningsförslag SOU 2008:17

			anordna verksamhet på entrepre-
			nad, får	huvudmannen endast
			överlämna	den myndighetsutöv-
			ning som hör till lärares uppgift.
			För sådan verksamhet som på
			huvudmannens uppdrag anordnas
			av någon annan gäller inte be-
			stämmelserna i 2 kap. 4–7 §§.
	Gemensamma bestämmelser för det offentliga skolväsendet
			11
		11 §TPF FPT
	Det offentliga	skolväsendet	Det offentliga skolväsendet
för barn och ungdom och det			för barn och ungdom och den
offentliga skolväsendet för vuxna			formella vuxenutbildningen bildar
bildar tillsammans det offentliga			tillsammans det offentliga skol-
skolväsendet.			väsendet.
		11 kap.
Kommunal vuxenutbildning			Allmän utbildning för vuxna
(komvux)
		Gemensamma bestämmelser
		12
		1 §TPF	FPT
	Komvux består av grundläg-		Allmän utbildning för vuxna
gande vuxenutbildning, gymnasial			delas in i grundläggande nivå,
vuxenutbildning och påbyggnads-			gymnasial nivå och påbyggnads-
utbildning.			nivå.
	Utbildningen i komvux skall		Utbildningen ska anordnas i
anordnas i form av kurser.			form av kurser.
		13
		2 §TPF	FPT
	Grundläggande	vuxenutbild-	Utbildningen på grundläggan-
ning syftar till att ge vuxna så-			de nivå syftar till att ge vuxna
dana kunskaper och färdigheter			sådana kunskaper och färdigheter
som de behöver för att delta i			som de behöver för att delta i
samhälls- och arbetsliv. Den			samhälls- och arbetsliv. Den ska
skall också syfta till att möjlig-			också syfta till att möjliggöra
göra fortsatta studier.			fortsatta studier.

11	PT Senaste lydelse 1990:1477.
TP
12	PT Senaste lydelse 1993:1478.
TP
13	PT Senaste lydelse 2001:293.
TP

Bestämmelserna i detta kapitel gäller inte för vuxna som behöver utbildning motsvarande utbildningen i den obligatoriska särskolan eller gymnasiesärskolan. Då gäller i stället lagens bestäm- melser om särskild utbildning för vuxna.

Bestämmelserna i detta kapitel gäller inte heller den som är in- tagen i kriminalvårdsanstalt. För utbildning för den som är intagen i kriminalvårdsanstalt ansvarar kriminalvården.

SOU 2008:17

Författningsförslag

Gymnasial vuxenutbildning syftar till att ge vuxna kunska- per och färdigheter på en nivå som motsvarar den som utbild- ningen i gymnasieskolan skall ge.

Påbyggnadsutbildning syftar till att ge vuxna en sådan ut- bildning som leder till en ny nivå inom deras yrke eller till ett nytt yrke. Vad som sägs i detta kapitel om gymnasial vuxenutbildning gäller också påbyggnadsutbild- ning.

Utbildningen på gymnasial nivå syftar till att ge vuxna kun- skaper och färdigheter på en nivå som motsvarar den som utbild- ningen i gymnasieskolan ska ge.

Utbildningen på påbyggnads- nivå syftar till att ge vuxna kun- skaper som leder till en ny nivå inom deras yrke eller till ett nytt yrke. Vad som sägs i detta kapitel om utbildning på gymnasial nivå gäller också utbildning på på- byggnadsnivå.

3 §TPF14FPT

Bestämmelserna om komvux gäller inte vuxna som behöver undervisning motsvarande den obligatoriska eller frivilliga sär- skolans. Beträffande sådana vuxna gäller i stället lagens bestämmel- ser om särvux.

	15
	5 §TPF	FPT
Utbildningen i komvux skall
vara avgiftsfri för eleverna, om
inte annat följer av 21 a § eller
15 kap. 6 §.
Såvitt gäller läroböcker, skriv-		En utbildningsanordnare får
materiel, verktyg, skyddskläder		bestämma att litteratur, skriv-
och andra	därmed jämförliga	materiel, verktyg, skyddskläder
hjälpmedel	som varje elev har	och andra därmed jämförliga

14TP PT Senaste lydelse 1992:598.

15TP PT Senaste lydelse 1992:599.

Författningsförslag

SOU 2008:17

för eget bruk och behåller som sin egendom, får huvudmannen bestämma att hjälpmedlen skall anskaffas av eleverna själva på egen bekostnad eller erbjudas mot avgifter som högst mot- svarar huvudmannens anskaff- ningskostnader.

I övrigt skall hjälpmedel som används i komvux tillhandahållas utan kostnad för eleverna, om inte något annat följer av före- skrifter som meddelas av rege- ringen.

hjälpmedel som varje elev har för eget bruk och får behålla som sin egendom ska anskaffas av eleverna själva på egen bekost- nad eller erbjudas mot avgifter som högst motsvarar utbild- ningsanordnarens anskaffnings- kostnader.

I övrigt ska hjälpmedel som används i utbildningen tillhanda- hållas utan kostnad för eleverna, om inte något annat följer av föreskrifter som meddelas av regeringen.

	Rätt att fullfölja utbildning
	16
7 a §TPF FPT
Den som har påbörjat utbild-	En elev har rätt att fullfölja
ning på en kurs i komvux har rätt	den kurs eller de kurser som hem-
att fullfölja kursen.	kommunen har åtagit sig betal-
	ningsansvar för enligt 11 § första
	stycket och 22 § första och andra
	styckena.
Undervisningen för en elev	Hela eller delar av en elevs
skall dock upphöra, om eleven	utbildning ska dock avbrytas, om
saknar förutsättningar att till-	eleven saknar förutsättningar att
godogöra sig utbildningen eller	tillgodogöra sig utbildningen eller
annars inte gör tillfredsställande	annars inte gör tillfredsställande
framsteg.	framsteg.
Den för vilken grundläggande	Den för vilken utbildning på
vuxenutbildning har upphört en-	grundläggande nivå har avbrutits
ligt andra stycket skall på nytt	enligt andra stycket ska på nytt
beredas sådan utbildning, om sär-	beredas sådan utbildning, om det
skilda skäl talar för detta. Den	finns särskilda skäl för det. Den
för vilken annan komvux har upp-	för vilken annan allmän utbild-
hört enligt andra stycket får på	ning för vuxna har avbrutits en-
nytt beredas sådan utbildning,	ligt andra stycket kan på nytt
om särskilda skäl talar för detta.	beredas sådan utbildning, om det
	finns särskilda skäl för det.

16TP PT Senaste lydelse 1993:1478.

SOU 2008:17

Författningsförslag

Utbildningen kan även av- brytas som en disciplinär åtgärd.

Rätt att delta

				17
			10 §TPF FPT
	Varje kommuninnevånare har			Varje kommuninnevånare har
rätt att delta i grundläggande				rätt att delta i utbildning på
vuxenutbildning		från och	med	grundläggande nivå från och med
andra kalenderhalvåret det år han				andra kalenderhalvåret det år hon
fyller 20 år, om han saknar så-				eller han fyller 20 år, om hon
dana färdigheter som normalt up-				eller han
pnås i grundskolan och är bosatt i				1. är bosatt i landet,
landet.				2. saknar	sådana kunskaper
				som normalt uppnås i grundskolan,
				och
				3. har förutsättningar att till-
				godogöra sig utbildningen.
	Regeringen får föreskriva att			Regeringen får föreskriva att
också den som inte är bosatt i				också den som inte är bosatt i
landet skall ha rätt att delta.				landet ska ha rätt att delta.
	Den som har rätt att delta i
grundläggande		vuxenutbildning
har rätt att delta i sådan under-
visning i en annan kommun om
utbildningen finns där.
	Bestämmelserna i denna para-
graf gäller inte den som är intagen
i kriminalvårdsanstalt.
Anmälan				Ansökan och antagningsprocess
				18
			11 §TPF FPT
	Den som vill delta i grund-			En ansökan om att delta i
läggande vuxenutbildning			skall	utbildning på grundläggande nivå
anmäla detta till styrelsen för ut-				ska ges in till den sökandes hem-
bildningen i sin hemkommun.				kommun. Om de villkor som
Om anmälan avser en utbildning				anges i 10 §	är uppfyllda ska
som en annan kommun anordnar				kommunen
eller låter anordna, skall styrelsen				1. förklara sökanden behörig att
omedelbart sända anmälan vidare				delta i utbildningen, och

17	PT Senaste lydelse 1991:1107.
TP
18	PT Senaste lydelse 1991:1107.
TP
					29

Författningsförslag SOU 2008:17

till den kommunen.	2. åta sig betalningsansvaret för
	sökandens utbildning.
	Kommunens beslut enligt första
	stycket ger sökanden rätt att välja
	hos vilken eller vilka utbildnings-
	anordnare hon eller han önskar
	genomgå utbildningen.
	11 a §
	Utbildningsanordnaren					avgör
	om en behörig sökande enligt 11 §
	ska antas till utbildningen.
	Om det inte finns plats för
	samtliga sökande, ska anordnaren
	göra ett urval enligt föreskrifter
	som har meddelats med stöd av
	denna lag eller efter grunder som
	har godkänts av regeringen eller
	den	myndighet		som	regeringen
	bestämmer.
	En		utbildningsanordnare be-
	höver inte anta eller ge fortsatt
	utbildning åt en elev, om det skulle
	medföra betydande organisatoriska
	eller	ekonomiska svårigheter för
	anordnaren.
	För enskilda som har beviljats
	tillstånd enligt denna lag att an-
	ordna		formell	vuxenutbildning
	finns bestämmelser om antagning
	och urval i 13 a kap.
Styrelsens uppgifter
	19
14 §TPF FPT
Frågor om mottagande av en	Den kommun som har med-
elev till grundläggande vuxen-	delat		beslut enligt		11 §	första
utbildning avgörs av styrelsen för	stycket får även besluta om att av-
utbildningen. Styrelsen beslutar	bryta utbildningen och om att på
även om utbildningen för en elev	nytt bereda en elev utbildning en-

19
TP PT Senaste lydelse 1991:1107.

Hemkommunens beslut enligt 11 § första stycket och 14 § får överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd av eleven.

En utbildningsanordnares be- slut enligt 11 a § får inte överkla- gas.

SOU 2008:17

Författningsförslag

skall upphöra och om att på nytt bereda en elev utbildning.

ligt 7 a § andra och tredje stycke- na.

Överklagande

15 §TPF20FPT

Styrelsens beslut enligt 14 § får överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd av eleven.

Interkommunal ersättning	Ersättning
	21
16 §TPF FPT
En kommun som i sin grund-	Hemkommunen blir genom ett
läggande vuxenutbildning har tagit	beslut enligt 11 § första stycket
emot en elev som kommer från en	skyldig att betala ersättning till
annan kommun, har rätt till er-	den eller de utbildningsanordnare
sättning för kostnaderna för elevens	som eleven genomgår utbildning-
utbildning från elevens hemkom-	en hos.
mun.
	Om en elev har ett omfattande
	behov av särskilt stöd, behöver
	hemkommunen inte betala ersätt-
	ning för det särskilda stödet, om
	betydande	organisatoriska eller
	ekonomiska	svårigheter uppstår
	för kommunen.
	Bestämmelser om ersättning
	finns i 13 b kap. §

20TP PT Senaste lydelse 1991:1111.

21TP PT Senaste lydelse 1991:1107.

Författningsförslag SOU 2008:17

Gymnasial vuxenutbildning och			Utbildning på gymnasial nivå
påbyggnadsutbildning			och påbyggnadsnivå
Huvudmannens ansvar			Ansvar att erbjuda utbildning,
			m.m.
			22
		17 §TPF FPT
	Kommunerna skall	erbjuda	Kommunerna ska erbjuda ut-
gymnasial vuxenutbildning. De			bildning på gymnasial nivå. De
skall härvid sträva efter att er-			ska sträva efter att erbjuda ut-
bjuda utbildning som svarar mot			bildning som svarar mot efter-
efterfrågan och behov.			frågan och behov.
	Landstingen får anordna gym-		Landstingen får anordna ut-
nasial vuxenutbildning inom om-			bildning på gymnasial nivå inom
rådena naturbruk och omvårdnad.			områdena naturbruk och om-
			vårdnad.
	Efter överenskommelse med		Efter överenskommelse med
en kommun får ett landsting			en kommun får ett landsting an-
anordna gymnasial vuxenutbild-			ordna utbildning på	gymnasial
ning även inom andra områden.			nivå även inom andra områden.
			23
		18 §TPF FPT
	Varje kommun skall informera		Varje kommun ska informera
om möjligheterna till gymnasial			om möjligheterna till utbildning
vuxenutbildning samt verka för			på gymnasial nivå samt verka för
att vuxna i kommunen deltar i			att vuxna i kommunen deltar i
sådan utbildning.			sådan utbildning.
			24
		19 §TPF FPT
	Varje kommuninnevånare är		Varje kommuninnevånare är
behörig att delta i gymnasial			behörig att delta i utbildning på
vuxenutbildning om han är bosatt			gymnasial nivå från och med
i landet och i övrigt uppfyller			andra kalenderhalvåret det år hon
föreskrivna villkor,			eller han fyller 20 år, om hon eller
	1. från och med andra kalen-		han
derhalvåret det år han fyller 20 år,			1. är bosatt i landet,
eller			2. saknar sådana	kunskaper
	2. när han slutfört utbildning		som utbildningen syftar till att ge.
på nationellt program		eller lik-	3. har förutsättningar att till-

22	PT Senaste lydelse 1996:566.
TP
23	PT Senaste lydelse 1991:1107.
TP
24	PT Senaste lydelse 1992:232.
TP

SOU 2008:17

Författningsförslag

värdig utbildning i gymnasie- skolan.

Regeringen får föreskriva att också den som inte är bosatt i landet skall vara behörig att delta.

Föreskrifter om ytterligare be- hörighetsvillkor och om urval mellan behöriga sökande meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Bestämmelserna i denna para- graf gäller inte den som är intagen i kriminalvårdsanstalt.

godogöra sig utbildningen, och

4. i övrigt uppfyller föreskrivna villkor.

Regeringen får föreskriva att också den som inte är bosatt i landet ska vara behörig att delta.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om behörighetsvillkor.

			25
		20 §TPF FPT
Kommuner och		landsting är	Ett landsting är skyldigt att till
skyldiga att till sin gymnasiala			sin utbildning på gymnasial nivå
vuxenutbildning ta emot en behö-			ta emot en behörig sökande från
rig sökande från en annan kom-			en annan kommun, om
mun, om			1. elevens hemkommun har
1. hemkommunen har åtagit			åtagit sig betalningsansvaret för
sig att svara för kostnaderna för			elevens utbildning, eller
elevens utbildning,			2. det är fråga om en utbild-
2. det är fråga om en sådan			ning på påbyggnadsnivå som fi-
utbildning eller	utbildningsplats		nansieras med statliga medel enligt
för vilken kommunen eller lands-			beslut av Statens skolverk.
tinget har rätt till ersättning enligt
föreskrifter som	meddelats med
stöd av 24 §, eller
3. det är fråga om en påbygg-
nadsutbildning	som	finansieras
med statliga medel		enligt beslut

av Statens skolverk.

Motsvarande skyldighet gäller för en kommun som anordnar så- dan utbildning som avses i första stycket 2.

25TP PT Senaste lydelse 2006:528.

Författningsförslag SOU 2008:17

		Kostnader
		26
	20 a §TPF FPT
	Huvudmannen får, när det	En kommun eller ett landsting
gäller gymnasial vuxenutbildning,		får, när det gäller utbildning på
ta ut ansökningsavgift av den		gymnasial nivå, ta ut ansöknings-
som ansöker om att få delta i		avgift av den som ansöker om
utbildningen.		att få delta i utbildningen.
	Avgiften skall vara skälig.	Avgiften ska vara skälig.
	Ansökningsavgift, som har	Ansökningsavgift, som har
tagits ut enligt första stycket,		tagits ut enligt första stycket,
skall betalas tillbaka		ska betalas tillbaka
	1. om den sökande inte kom-	1. om den sökande inte kom-
mer in på den kurs som avgiften		mer in på den kurs som avgiften
avser, eller		avser, eller
	2. om den sökande slutför och	2. om den sökande slutför och
får betyg från den kurs som av-		får betyg från den kurs som av-
giften avser.		giften avser.
Ansökan		Ansökan och antagningsprocess
		27
	21§TPF FPT
	Den som vill delta i gymnasial	En ansökan om att delta i
vuxenutbildning skall ansöka om		utbildning på gymnasial nivå ska
detta hos styrelsen för utbild-		ges in till den sökandes hemkom-
ningen i sin hemkommun. Detta		mun. En ansökan om att delta i
gäller dock inte ansökan om att		utbildning på påbyggnadsnivå som
delta i påbyggnadsutbildning som		finansieras med statliga medel
finansieras med statliga medel		enligt beslut av Statens skolverk
enligt beslut av Statens skolverk.		ska dock lämnas till den kommun
En sådan ansökan skall lämnas		eller det landsting som anordnar
till styrelsen för utbildningen i		eller låter anordna utbildningen
den kommun eller det landsting		för avgörande av frågor om sökan-
som anordnar eller låter anordna		dens behörighet och antagning.
utbildningen.		Om ansökan i andra fall av-
	Om ansökan i andra fall av-
ser en utbildning som en annan		ser en utbildning som ett lands-
kommun eller ett landsting an-		ting anordnar eller låter anordna,
ordnar eller låter anordna, skall		ska hemkommunen skyndsamt
styrelsen skyndsamt sända an-		sända ansökan vidare dit för av-
sökan vidare till styrelsen för		görande av frågor om sökandens

26	PT Senaste lydelse 1992:599.
TP
27	PT Senaste lydelse 2006:528.
TP

Om de villkor som anges i eller har meddelats med stöd av 19 § är uppfyllda, ska hemkom- munen förklara den sökande be- hörig att delta i utbildningen. För rätt att delta krävs också att den sökta utbildningen omfattas av hemkommunens kursutbud enligt 1 kap. 8 a §.

Om sökanden bedöms ha rätt att delta i utbildningen ska hem- kommunen åta sig betalningsan- svaret för den.

SOU 2008:17

Författningsförslag

utbildningen där. Till en sådan ansökan skall styrelsen foga ett yttrande av vilket det framgår om hemkommunen åtar sig att svara för kostnaderna för elevens utbildning, såvida det inte på grund av tidigare överenskom- melse är onödigt. Regeringen får vidare meddela föreskrifter om när ett yttrande inte behöver fogas till en ansökan.

Åtagande att svara för kostna- derna skall alltid lämnas om den sökande med hänsyn till sina per- sonliga förhållanden har särskilda skäl att få gå i en annan kommuns gymnasiala vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning. I sådant fall äger 5 kap. 33 § motsvarande tillämpning beträffande ungdom- ar fram till och med det första kalenderhalvåret det år då ung- domarna fyller tjugo år.

Styrelsens uppgifter

behörighet och antagning. Till en sådan ansökan ska hemkommunen foga ett yttrande av vilket det framgår om hemkommunen åtar sig betalningsansvaret för elevens utbildning, såvida det inte på grund av tidigare överenskom- melse är onödigt. Regeringen får vidare meddela föreskrifter om när ett yttrande inte behöver fogas till en ansökan.

Åtagande om betalningsansvar enligt andra stycket ska alltid läm- nas om den sökande med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få gå i ett landstings utbildning på gymna- sial nivå. I sådant fall äger 5 kap. 33 § motsvarande tillämpning be- träffande ungdomar fram till och med det första kalenderhalvåret det år då ungdomarna fyller tjugo år.

22 §TPF28FPT

Frågor om mottagande av en elev till gymnasial utbildning och om intagning till sådan utbild- ning avgörs av styrelsen för utbild- ningen. Styrelsen beslutar även om utbildningen för en elev skall upphöra och om att på nytt bereda en elev utbildning.

Intagningsorganisationen får vara gemensam för flera kommu- ner samt för gymnasial vuxen- utbildning och gymnasieskolan.

28TP PT Senaste lydelse 1993:1478.

SOU 2008:17 Författningsförslag

Överklagande

			29
		23 §TPF FPT
	Styrelsens beslut om motta-		En hemkommuns beslut enligt
gande, om att utbildningen för en			21 § andra	stycket,	22 § samt
elev skall upphöra och beslut om			beslut enligt 22 b § får överklagas
att inte på nytt bereda en elev			hos Skolväsendets överklagande-
utbildning får överklagas hos			nämnd av eleven.
Skolväsendets		överklagande-
nämnd av eleven.
			En utbildningsanordnares be-
			slut enligt 22 a § andra stycket får
			inte överklagas.
Interkommunal ersättning			Ersättning
		24 §
			Hemkommunen		blir	genom
			ett beslut enligt 22 § andra stycket
			skyldig att betala ersättning till
			den eller de utbildningsanordnare
			som eleven genomgår utbildning-
			en hos. Bestämmelser om ersätt-
			ning finns i 13 b kap.
			Om en elev har ett omfattande
			behov av särskilt stöd, behöver
			hemkommunen inte betala ersätt-
			ning för det särskilda stödet, om
			betydande	organisatoriska eller
			ekonomiska	svårigheter		uppstår
			för kommunen.
		12 kap.
Vuxenutbildning för			Särskild utbildning för vuxna
utvecklingsstörda (särvux)
		Allmänna bestämmelser
		30
		1 §TPF	FPT
	Särvux består av grundläggan-		Särskild utbildning för vuxna
de särvux och gymnasial särvux.			delas in i grundläggande nivå och
	Utbildningen	i särvux skall	gymnasial nivå.

29	PT Senaste lydelse 1993:1478.
TP	PT Senaste lydelse 1993:1478.
30	PT Senaste lydelse 2006:528.
TP	PT Senaste lydelse 2006:528.
						37

Särskild utbildning för vuxna på grundläggande nivå syftar till att ge vuxna med utvecklings- störning kunskaper och färdig- heter motsvarande dem som barn och ungdomar kan få i den obli- gatoriska särskolan.

Särskild utbildning för vuxna på gymnasial nivå syftar till att ge vuxna med utvecklingsstörning kunskaper och färdigheter mot- svarande dem som ungdomar kan få på nationella eller special- utformade program i gymnasie- särskolan.

Författningsförslag SOU 2008:17

anordnas i form av kurser.	Utbildningen ska anordnas i
	form av kurser.

1 a §TPF31FPT

Grundläggande särvux syftar till att ge vuxna som är utveck- lingsstörda kunskaper och färdig- heter motsvarande dem som barn och ungdomar kan få i den obli- gatoriska särskolan.

Gymnasial särvux syftar till att ge vuxna som är utvecklings- störda kunskaper och färdigheter motsvarande dem som ungdomar kan få på nationella eller special- utformade program i gymnasie- särskolan.

		32
	2 b §TPF FPT
	Varje kommun skall aktivt	Varje kommun	ska	aktivt
verka för att nå dem i kommun-		verka för att nå dem i kommun-
en som har rätt till grundläggande		en som har rätt till utbildning på
särvux och att motivera dem att		grundläggande nivå och att moti-
delta i utbildningen.		vera dem att delta i utbildningen.
	Rätt att delta
		33
	2 c §TPF FPT
	Varje kommuninnevånare som	Varje kommuninnevånare med
är utvecklingsstörd har rätt att		utvecklingsstörning har		rätt att
delta i grundläggande särvux från		delta i utbildning på grundläggan-
och med andra kalenderhalvåret		de nivå från och med andra
det år han eller hon fyller 20 år,		kalenderhalvåret det år han eller
om han eller hon		hon fyller 20 år, om han eller hon
	1. är bosatt i landet,	1. är bosatt i landet,
	2. saknar sådana kunskaper	2. saknar sådana	kunskaper
som utbildningen i den obliga-		som utbildningen i den obliga-

31	PT Senaste lydelse 2006:528.
TP
32	PT Senaste lydelse 2006:528.
TP
33	PT Senaste lydelse 2006:528.
TP

Om en elev i utbildning på grundläggande nivå har bristfäl- liga kunskaper i svenska språket, får undervisningen ges på elevens eget språk. Sådan undervisning ska kompletteras med undervis- ning eller träning i svenska språket.

SOU 2008:17

Författningsförslag

toriska särskolan syftar till att ge, och

3. har förutsättningar att till- godogöra sig utbildningen.

Regeringen får meddela före- skrifter om att också den som inte är bosatt i landet skall ha rätt att delta.

Bestämmelserna i denna para- graf gäller inte den som är in- tagen i kriminalvårdsanstalt.

toriska särskolan syftar till att ge, och

3. har förutsättningar att till- godogöra sig utbildningen.

Regeringen får meddela före- skrifter om att också den som inte är bosatt i landet ska ha rätt att delta.

Bestämmelserna i denna para- graf gäller inte den som är in- tagen i kriminalvårdsanstalt. För utbildning för den som är intagen i kriminalvårdsanstalt ansvarar kriminalvården.

Undervisning på annat språk än svenska

2 d §TPF34FPT

Om en elev i grundläggande särvux har bristfälliga kunskaper i svenska språket, får undervis- ningen ges på elevens eget språk. Sådan undervisning skall kom- pletteras med undervisning eller träning i svenska språket.

Gymnasial särvux				Utbildning på gymnasial nivå
Huvudmannens ansvar				Kommunens ansvar
			35
			3 §TPF	FPT
	Kommunerna	skall erbjuda		Kommunerna ska erbjuda ut-
gymnasial särvux. De skall här-				bildning på gymnasial nivå. De
vid sträva efter att erbjuda ut-				ska härvid sträva efter att er-
bildning som svarar mot behov				bjuda utbildning som svarar mot
och efterfrågan.				behov och efterfrågan.
	Efter överenskommelse med			Efter överenskommelse med
en kommun får ett landsting an-				en kommun får ett landsting an-
ordna gymnasial		särvux	som	ordna utbildning på gymnasial
motsvarar den utbildning			som	nivå som motsvarar den utbild-

34	PT Senaste lydelse 2006:528.
TP	PT Senaste lydelse 2006:528.
35	PT Senaste lydelse 2006:528.
TP	PT Senaste lydelse 2006:528.
				39

Författningsförslag

SOU 2008:17

ges på nationella och special- utformade program i gymnasie- särskolan.

ning som ges på nationella och specialutformade program i gym- nasiesärskolan.

36
5 §TPF	FPT
Varje kommun skall infor-	Varje kommun ska informera
mera om möjligheterna till gym-	om möjligheterna till utbildning
nasial särvux och verka för att	på gymnasial nivå och verka för
vuxna utvecklingsstörda deltar i	att vuxna med utvecklingsstör-
sådan utbildning.	ning deltar i sådan utbildning.

Behörighet

37
6 §TPF	FPT
Varje kommuninnevånare som	Varje kommuninnevånare med
är utvecklingsstörd är behörig att	utvecklingsstörning är behörig att
delta i gymnasial särvux, om han	delta i utbildning på gymnasial
eller hon är bosatt i landet och i	nivå från och med andra kalen-
övrigt uppfyller föreskrivna villkor	derhalvåret det år hon eller han
1. från och med andra kalen-	fyller 20 år, om hon eller han,
derhalvåret det år han eller hon	1. är bosatt i landet
fyller 20 år, eller	2. saknar sådana kunskaper
2. när han eller hon har slut-	som utbildningen syftar till att ge,
fört utbildning i gymnasiesär-	3. har förutsättningar att till-
skolan.	godogöra sig utbildningen, och
	4. och i övrigt uppfyller före-
	skrivna villkor.
Regeringen får meddela före-	Regeringen får meddela före-
skrifter om att också den som	skrifter om att också den som
inte är bosatt i landet skall vara	inte är bosatt i landet ska vara
behörig att delta.	behörig att delta.

Föreskrifter om ytterligare behörighetsvillkor och om urval mellan behöriga sökande meddelas av regeringen.

Bestämmelserna i denna para-	Bestämmelserna i denna para-
graf gäller inte den som är in-	graf gäller inte den som är in-
tagen i kriminalvårdsanstalt.	tagen i kriminalvårdsanstalt. För
	utbildning för den som är intagen
	i kriminalvårdsanstalt ansvarar
	kriminalvården.

36TP PT Senaste lydelse 2006:528.

37TP PT Senaste lydelse 2006:528.

En utbildningsanordnare får bestämma att litteratur, skriv- materiel, verktyg, skyddskläder och andra därmed jämförliga hjälpmedel, som varje elev har för eget bruk och får behålla som sin egendom ska anskaffas av eleverna själva på egen bekost- nad eller erbjudas mot avgifter som högst motsvarar utbildnings- anordnarens anskaffningskostnader.

I övrigt ska hjälpmedel som används i utbildningen tillhanda- hållas utan kostnad för eleverna, om inte något annat följer av föreskrifter som meddelas av re- geringen.

SOU 2008:17

Författningsförslag

Kostnader

8 §TPF38FPT

Utbildningen i särvux skall vara avgiftsfri för eleverna.

Såvitt gäller läroböcker, skriv- materiel, verktyg, skyddskläder och andra därmed jämförliga hjälpmedel som varje elev har för eget bruk och behåller som sin egendom, får huvudmannen bestämma att hjälpmedlen skall anskaffas av eleverna själva på egen bekostnad eller erbjudas mot avgifter som högst mot- svarar huvudmannens anskaff- ningskostnader.

I övrigt skall hjälpmedel som används i särvux tillhandahållas utan kostnad för eleverna, om inte något annat följer av före- skrifter som meddelas av rege- ringen.

Ansökan		Ansökan och antagningsprocess
		39
	11 §TPF FPT
	Den som vill delta i särvux	Den som vill delta i särskild
skall ansöka om detta hos styrel-		utbildning för vuxna ska ansöka
sen för utbildningen i sin hem-		om detta hos sin hemkommun.
kommun.		Om ansökan avser en utbild-
	Om ansökan avser en utbild-	ning som ett landsting anordnar
ning som en annan kommun		eller låter anordna ska hemkom-
eller ett landsting anordnar eller		munen skyndsamt sända ansökan
låter anordna skall styrelsen		vidare dit för avgörande av behö-
skyndsamt sända ansökan vidare		righet och antagning. Till ansökan
till styrelsen för utbildningen där.		ska hemkommunen foga ett ytt-
Till ansökan skall styrelsen foga		rande av vilket det framgår om
ett yttrande av vilket det fram-		hemkommunen åtar sig betal-
går om hemkommunen åtar sig		ningsansvaret för elevens utbild-
att svara för kostnaderna för ele-		ning, såvida det inte på grund av

38	PT Senaste lydelse 1991:1107.
TP
39	PT Senaste lydelse 1996:566.
TP
		41

En elev har rätt att fullfölja den kurs eller de kurser som hemkom- munen har åtagit sig betalnings- ansvar för, enligt 11 a § och 11 b §.

Hela eller delar av en elevs utbildning ska dock avbrytas, om eleven saknar förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen eller annars inte gör tillfredsställande framsteg.

SOU 2008:17 Författningsförslag

	Utbildningsanordnaren avgör
	om en sökande ska antas till ut-
	bildningen. Om det inte finns
	plats för alla sökande ska utbild-
	ningsanordnaren	göra	ett urval
	enligt föreskrifter	som	meddelats
	med stöd av denna lag eller efter
	grunder som har godkänts av
	regeringen eller	den	myndighet
	som regeringen bestämmer.
	En utbildningsanordnare be-
	höver inte anta eller ge fortsatt
	utbildning åt en elev, om det
	skulle medföra betydande organi-
	satoriska eller ekonomiska svårig-
	heter för anordnaren.
	Regeringen eller den myndig-
	het regeringen bestämmer med-
	delar föreskrifter om urval mellan
	behöriga sökande. För enskilda
	som har beviljats tillstånd enligt
	denna lag att anordna formell
	vuxenutbildning finns bestämmel-
	ser om antagning och urval i
	13 a kap.
Rätt att slutföra en kurs	Rätt att fullfölja utbildning

12 §TPF40FPT

Den som har påbörjat utbild- ning på en kurs i särvux har rätt att fullfölja kursen.

Undervisningen för en elev skall dock upphöra, om eleven saknar förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen eller annars inte gör tillfredställande framsteg.

40TP PT Senaste lydelse 1993:1478.

Beslut enligt 13 § får över- klagas hos Skolväsendets över- klagandenämnd av eleven.

En utbildningsanordnares be- slut om antagning får inte över- klagas.

Författningsförslag

SOU 2008:17

Den för vilken särvux har upp- hört enligt andra stycket får på nytt beredas sådan utbildning, om särskilda skäl talar för detta.

Styrelsens uppgifter

Den för vilken utbildning på grundläggande nivå har avbrutits enligt andra stycket ska på nytt beredas sådan utbildning, om det finns särskilda skäl för det. Den för vilken utbildning på gymnasial nivå har avbrutits enligt andra stycket kan på nytt beredas sådan utbildning, om det finns särskilda skäl för det.

Utbildningen kan även av- brytas som en disciplinär åtgärd.

	41
13 §TPF FPT
Frågor om mottagande av en	Den kommun som har med-
elev till särvux och om intagning	delat beslut enligt 11 § andra
till sådan utbildning prövas av	stycket, 11 a och 11 b §§ får även
styrelsen för utbildningen. Styrel-	besluta i frågor om att avbryta
sen beslutar även om utbildning-	och om att på nytt bereda en elev
en för en elev skall upphöra och	utbildning enligt 12 § andra och
om att på nytt bereda en elev ut-	tredje styckena.
bildning.

Överklagande

14 §TPF42FPT

Styrelsens beslut om motta- gande, om att utbildningen för en elev skall upphöra och beslut om att inte på nytt bereda en elev ut- bildning får överklagas hos Skol- väsendets överklagandenämnd av eleven.

Beslut om intagning får inte överklagas.

41TP PT Senaste lydelse 1991:1107.

42TP PT Senaste lydelse 1991:1111.

Författningsförslag SOU 2008:17

Huvudmannens ansvar		Kommunens ansvar
	44
	3 §TPF	FPT
Varje kommun är skyldig att		Varje kommun ansvarar för
se till att sfi erbjuds de personer		att den kommuninnevånare som
som anges i 6 §.		enligt 6 § har rätt att delta i ut-
		bildning i svenska för invandrare
		och önskar det, också får delta i
		sådan utbildning.
Undervisningen skall finnas att		Utbildningen ska	tillhanda-
tillgå så snart som möjligt efter		hållas så snart som möjligt efter
det att rätt till sfi inträtt. Om		det att rätt att delta i utbild-
inte särskilda skäl finns, skall		ningen har inträtt. Utbildningen
undervisningen kunna	påbörjas	ska kunna påbörjas inom tre
inom tre månader.		månader, om det inte föreligger
		särskilda skäl mot det.
	45
	4 §TPF	FPT
Varje kommun skall aktivt		Varje kommun	ska	aktivt
verka för att nå dem i kommu-		verka för att nå dem i kommu-
nen som har rätt till sfi och för		nen som har rätt till utbildning i
att motivera dem att delta i ut-		svenska för invandrare och för
bildningen.		att motivera dem att delta i så-
		dan utbildning.
		46
	4 a §TPF FPT
Sfi skall i genomsnitt under		Utbildning i svenska för in-
en fyraveckorsperiod	omfatta	vandrare ska i genomsnitt under
minst 15 timmar undervisnings-		en fyraveckorsperiod		omfatta
tid i veckan. Undervisningstiden		minst 15 timmar undervisnings-
får dock minskas om eleven be-		tid i veckan. Undervisningstiden
gär det och kommunen finner		får dock minskas om eleven be-
att det är förenligt med utbild-		gär det och hemkommunen finner
ningens syfte.		att det är förenligt med utbild-
		ningens syfte.

44TP PT Senaste lydelse 1994:517.

45TP PT Senaste lydelse 1991:1107.

46TP PT Senaste lydelse 2006:528.

SOU 2008:17				Författningsförslag
		47
	4 b §TPF FPT			ska i
	Kommunen skall i samarbete	Utbildningsanordnaren
med Arbetsförmedlingen verka		samarbete med	Arbetsförmed-
för att eleven ges möjligheter att		lingen verka för att eleven ges
öva det svenska språket i arbets-		möjligheter att öva det svenska
livet och att sfi kan kombineras		språket i arbetslivet och att ut-
med andra aktiviteter såsom		bildning i svenska för invandrare
	- arbetslivsorientering,	kan kombineras med andra akti-
	- validering,	viteter såsom
	- praktik, eller	- arbetslivsorientering,
	- annan utbildning.	- validering,
		- praktik, eller
	Kommunen skall också verka	- annan utbildning.
		Utbildningsanordnaren		ska
för att sfi kan bedrivas samtidigt		också verka för att utbildningen
som eleven uppbär ersättning		kan bedrivas samtidigt som ele-
från sjukförsäkringen enligt lagen		ven uppbär ersättning från sjuk-
(1962:381) om allmän försäkring		försäkringen	enligt	lagen
och för att sfi kan kombineras		(1962:381) om allmän försäk-
med aktiviteter som erbjuds inom		ring och för att utbildningen kan
hälso- och sjukvården.		kombineras med aktiviteter som
		erbjuds inom hälso- och sjuk-
		vården.
		48
	4 c §TPF FPT
	Sfi skall kunna kombineras	Utbildning i svenska ska kunna
med förvärvsarbete.		kombineras med förvärvsarbete.
	Rätt att delta
	49
	6 §TPF	FPT
	Rätt att delta i en kommuns	Rätt att delta i utbildning i
sfi har, med det undantag som		svenska för invandrare har, med
följer av 7 §, följande personer		det undantag som följer av 7 §,
från och med det andra kalen-		följande personer från och med
derhalvåret det år de fyller 16 år:		det andra kalenderhalvåret det
	1. Den som är bosatt i kom-	år de fyller 16 år:
munen och som saknar sådana		1. Den som är bosatt i kom-
grundläggande kunskaper i		munen och som saknar sådana

47	PT Senaste lydelse 2007:404.
TP
48	PT Senaste lydelse 2006:528.
TP
49	PT Senaste lydelse 1994:517.
TP
				47

Författningsförslag

SOU 2008:17

svenska språket som utbildning- en syftar till att ge. Regeringen får föreskriva att också den som inte är bosatt i landet skall ha rätt att delta i sfi.

2. Finländska medborgare som stadigvarande arbetar i kom- munen, men som är bosatta i Finland nära gränsen till Sverige och som saknar sådana grund- läggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge.

grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildning- en syftar till att ge. Regeringen får föreskriva att också den som inte är bosatt i landet ska ha rätt att delta i sådan utbildning.

	50
	7 §TPF	FPT
	Den som har sådana kunska-	Den som har sådana kunska-
per i det danska eller norska		per i det danska eller norska
språket att grundläggande svensk-		språket att grundläggande utbild-
undervisning inte kan anses nöd-		ning i svenska språket inte kan
vändig, har inte rätt att delta i		anses nödvändig, har inte rätt att
sfi.		delta i utbildning i svenska för
		invandrare.
		Bestämmelserna i detta kapitel
		gäller inte den som är intagen i
		kriminalvårdsanstalt. För utbild-
		ning för den som är intagen i kri-
		minalvårdsanstalt ansvarar krimi-
		nalvården.
Kostnader		Kostnader för litteratur och
		andra hjälpmedel
	51
	8 §TPF	FPT
	Utbildningen i sfi skall vara	I utbildning i svenska för in-
avgiftsfri för eleverna. De skall		vandrare ska eleverna utan kost-
utan kostnad ha tillgång till		nad ha tillgång till litteratur och
böcker och andra hjälpmedel som		andra hjälpmedel som behövs
behövs för en tidsenlig utbild-		för en tidsenlig utbildning. Ut-
ning. Huvudmannen får dock		bildningsanordnaren får dock be-

50	PT Senaste lydelse 1994:517.
TP	PT Senaste lydelse 1994:517.
51	PT Senaste lydelse 1991:1107.
TP	PT Senaste lydelse 1991:1107.

SOU 2008:17 Författningsförslag

besluta att eleverna skall hålla		sluta att eleverna ska hålla sig
sig med enstaka egna hjälp-		med enstaka hjälpmedel.
medel. I verksamheten får också
förekomma enstaka inslag som
kan medföra en obetydlig kostnad
för eleverna.
Uppdrag att anordna utbildning		Ansökan och antagningsprocess
	52
	9 §TPF	FPT
	En kommun får uppdra åt	En ansökan om att delta i
andra att anordna sfi. Regeringen		utbildning i svenska för invand-
får meddela föreskrifter om vem		rare ska ges in till den sökandes
som får ges ett sådant uppdrag och		hemkommun eller, i fall som
om villkor för det.		avses i 6 § 2, den kommun som
		sökanden stadigvarande arbetar i.
		Om de villkor som anges i 6 § är
		uppfyllda ska kommunen
		1. förklara	sökanden behörig
		att delta i utbildningen, och
		2. åta sig	betalningsansvaret
	Om en kommun uppdrar åt	för sökandens utbildning.
någon annan att anordna sfi, får		Kommunens beslut enligt första
kommunen till denna överlämna		stycket ger den sökande rätt att
endast den myndighetsutövning		välja hos vilken eller vilka utbild-
som hör till lärares uppgifter.		ningsanordnare hon eller		han
		önskar genomgå utbildningen.
		53
	10 §TPF FPT
	För sådan sfi som anordnas av	Utbildningsanordnaren		avgör
någon annan än en kommun gäller		om en sökande ska antas till ut-
inte bestämmelserna i 2 kap. 4–		bildningen.
7 §§.		Om det inte finns plats för
		samtliga sökande, ska anordnaren
		göra ett urval enligt föreskrifter
		som meddelats med stöd av denna
		lag eller efter grunder som har
		godkänts av regeringen eller den
		myndighet som regeringen bestäm-
		mer.

52	PT Senaste lydelse 2006:528.
TP
53	PT Senaste lydelse 1991:1107.
TP

Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmannen för verksamheten i denna lag att lämna sådana sakuppgifter om skol- och utbildningsverksamheten samt sådan verksamhetsredovis- ning som behövs för uppföljning och utvärdering av verksam- heten. Detsamma gäller skyldig- het för en kommun att lämna sakuppgifter om verksamheten och sådan verksamhetsredovis- ning som behövs för uppföljning och utvärdering av förskolverk- samheten och skolbarnsom- sorgen.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmannen

SOU 2008:17 Författningsförslag

15 kap. Övriga föreskrifter

	57
	6 §TPF	FPT
Regeringen får utan hinder av		Regeringen får utan hinder av
föreskrifterna i 4 kap. 4 §, 5 kap.		föreskrifterna i 1 kap. 9 b §, 4 kap.
21 §, 11 kap. 5 § och 13 kap. 8 §		4 § och 5 kap.	21 § meddela
meddela föreskrifter om skyl-		föreskrifter om	skyldighet för
dighet för den som vill genomgå		den som vill genomgå särskilt
särskilt anordnad	prövning i	anordnad prövning i grundskolan,
grundskolan, gymnasieskolan,		gymnasieskolan,	allmän utbild-
kommunal vuxenutbildning eller		ning för vuxna eller utbildning i
svenskundervisning	för invand-	svenska för invandrare att betala
rare att betala en avgift som till-		en avgift som tillfaller huvud-
faller huvudmannen för utbild-		mannen för utbildningen.
ningen.

11 §TPF58FPT

Regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestäm- mer får meddela föreskrifter om skyldighet för skolhuvudmannen att lämna sådana sakuppgifter om skolverksamheten och sådan verksamhetsredovisning som be- hövs för uppföljning och utvär- dering av verksamheten. Det- samma gäller skyldighet för en kommun att lämna sakuppgifter om verksamheten och sådan verksamhetsredovisning som be- hövs för uppföljning och utvär- dering av förskolverksamheten och skolbarnsomsorgen.

Regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmannen

57TP PT Senaste lydelse 1996:1456.

58TP PT Senaste lydelse 2005:21.

SOU 2008:17

Författningsförslag

2Förslag till

förordning om ändring i förordning (1992:736) om vuxenutbildning för utvecklingsstörda

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2002:1012) om vuxenutbildning för utvecklingsstörda

dels att förordningen ska betecknas förordning (2002:1012) om särskild utbildning för vuxna,

dels att i 1 kap. 1–6 §§, 2 kap. 1–4, 9 a, 16 §§, 3 kap. 3–5, 7 §§, 4 kap. 1, 3, och 5 §§ uttrycken ”vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux)”, ”grundläggande särvux”, ”gymnasial särvux”, ”styrelsen för utbildningen” i olika böjningsformer ska bytas mot ”särskild utbildning för vuxna”, ”särskild utbildning på grundläggande nivå”, ”särskild utbildning på gymnasial nivå” respektive ”kommunen” i motsvarande form,

dels att 2 kap. 10 §, 3 kap. 1 och 6 §§ samt mellanrubrikerna närmast före 3 kap. 1 och 6 §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			2 kap.
				59
			10 §TPF FPT
För	särvux	som	anordnas	För	särskild	utbildning	för
enligt	12 kap.	9 §	skollagen	vuxna som anordnas enligt 1 kap.
(1985:1100) gäller, utöver vad				10 a §	skollagen	(1985:1100)
som följer av 12 kap. 10 § skol-				gäller	bestämmelserna i denna
lagen,	bestämmelserna i denna			förordning. Bestämmelser			om
förordning. Bestämmelser om				rektor avser alltid den rektor
rektor avser alltid den rektor				inom det offentliga skolväsendet
inom det offentliga skolväsendet				som är ansvarig för ledningen av
som är ansvarig för ledningen av				utbildningen.
utbildningen.

59TP PT Senaste lydelse 1993:1224.

Författningsförslag SOU 2008:17

3 kap.

Behörighet till gymnasial särvux	Behörighet till särskild utbild-
	ning för vuxna på gymnasial nivå
60
1 §TPF	FPT
I 12 kap. 6 § skollagen	I 12 kap. 6 § skollagen
(1985:1100) finns bestämmelser	(1985:1100) finns bestämmelser
om vem som är behörig att delta	om vem som är behörig att delta
i gymnasial särvux. I 3–5 §§ finns	i särskild utbildning för vuxna på
ytterligare bestämmelser om så-	gymnasial nivå. I 3–5 §§ finns
dan behörighet.	ytterligare bestämmelser om så-
	dan behörighet.
Urval mellan behöriga sökande	Urval mellan behöriga sökande
till gymnasial särvux	till särskild utbildning för vuxna
	på gymnasial nivå
61
6 §TPF	FPT
Om antalet platser är mindre	Om antalet platser är mindre
än antalet behöriga sökande till	än antalet behöriga sökande till
en kurs inom gymnasial särvux	en kurs inom särskild utbildning
skall företräde ges dem som har	på gymnasial nivå ska företräde
störst behov av utbildningen.	ges dem som har störst behov av
	utbildningen.

Vid urvalet skall det särskilt beaktas att sökande

-inte tidigare har deltagit i motsvarande utbildning,

-har behov av utbildningen för pågående eller planerad yrkes- verksamhet eller står inför yrkesval.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2009.

60TP PT Senaste lydelse 2006:1197.

61TP PT Senaste lydelse 2006:1197.

SOU 2008:17

Författningsförslag

3Förslag till

förordning om ändring i förordning (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för skolhuvudmännen inom det offentliga skolväsendet m.m.

Härigenom föreskrivs att 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
62
1 §TPF	FPT

Statens skolverk får meddela föreskrifter om skyldighet att lämna uppgifter dels för uppföljning och utvärdering av skolväsendet, förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen, dels för Skolverkets

nationella utvärderingsprojekt.			Föreskrifterna får			omfatta
Föreskrifterna får		omfatta
uppgifter som lämnas av			uppgifter som lämnas av
1. skolhuvudmännen inom det			1. skolhuvudmännen inom det
offentliga skolväsendet,			offentliga skolväsendet,
2. skolhuvudmännen		för så-	2. skolhuvudmännen			för så-
dana fristående skolor som avses			dana fristående skolor som avses
i 9 kap. 1, 5, 8 och 8 b §§ skol-			i 9 kap. 1, 5, 8 och 8 b §§ skol-
lagen (1985:1100),			lagen (1985:1100)		och	sådana
3. skolhuvudmännen		för så-	fristående	utbildningsanordnare
dana fristående skolor som har			som avses i 13 a kap. skollagen,
ställts under statlig tillsyn med			3. skolhuvudmännen			för så-
stöd av 3 kap. 1 § förordningen			dana fristående skolor som har
(1996:1206) om fristående sko-			ställts under statlig tillsyn med
lor,			stöd av 3 kap. 1 § förordningen
4. huvudmannen	för	utbild-	(1996:1206) om fristående sko-
ningen vid sådana särskilda re-			lor,
surscenter som avses i		10 kap.	4. huvudmannen		för	utbild-
3 a § skollagen, och			ningen vid sådana särskilda re-
5. en kommun, om det gäller			surscenter	som avses i		10 kap.
förskoleverksamhet	och skol-		3 a § skollagen, och
barnsomsorg som	bedrivs av		5. en kommun, om det gäller
kommunen.			förskoleverksamhet		och skol-
			barnsomsorg som		bedrivs av
			kommunen.

62TP PT Senaste lydelse 2005:610.

SOU 2008:17

Författningsförslag

4Förslag till

förordning om ändring i förordning (1994:895) om svenskundervisning för invandrare

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1994:895) om svenskundervisning för invandrare

dels att förordningen ska betecknas förordning (1994:895) om utbildning i svenska för invandrare,

dels att i 1, 3, 4, 7, 12, 13, 17, 17 a och 18 §§ uttrycket ”svensk- undervisning för invandrare” och förkortningen ”sfi”, ”rektorn” samt uttrycket ”styrelsen för utbildningen” ska bytas mot ”utbildning i svenska för invandrare”, ”rektorn hos utbildningsanordnaren” re- spektive ”kommunen”,

dels att rubriken närmast före 12 § ska lyda ”Ledighet m.m.”, samt att 2 och 16 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det i förordningen ska införas en ny bestämmelse, 13 a § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
2 §
För sfi som anordnas enligt	För utbildning i svenska för
13 kap. 9 § skollagen (1985:1100)	invandrare som anordnas enligt
gäller, utöver vad som följer av	1 kap.	10 a §	skollagen
13 kap. 10 § skollagen, bestäm-	(1985:1100) gäller		bestämmel-
melserna i denna förordning.	serna i denna förordning.

Bestämmelser om rektor avser alltid den rektor inom det offent- liga skolväsendet som är ansvarig för ledningen av utbildningen.

13 a §

Föreskrifterna i 6 kap. 4–8 §§ i förordningen (2002:1012) om kommunal vuxenutbildning ska tillämpas i fråga om disciplinära åtgärder.

Författningsförslag			SOU 2008:17
		63
	16 §TPF FPT
Läraren skall vid betygssätt-		Läraren ska vid betygssätt-
ningen utnyttja all tillgänglig in-		ningen utnyttja all tillgänglig in-
formation om elevens kunskaper		formation om elevens kunskaper
i förhållande till kraven i kurs-		i förhållande till kraven i kurs-
planen.		planen.
Statens skolverk får meddela		Statens skolverk får meddela
föreskrifter om	betygskriterier	föreskrifter om	betygskriterier
som läraren skall använda vid		som läraren ska använda vid
betygssättningen.	Betygskrite-	betygssättningen.	Betygskrite-
rierna skall precisera vilka kun-		rierna ska precisera vilka kun-
skaper enligt kursplanen som		skaper enligt kursplanen som
krävs för att eleven skall få be-		krävs för att eleven ska få be-
tygen Godkänt eller Väl godkänt.		tygen Godkänt eller Väl godkänt.
Lärarna bör använda centralt		Lärarna ska använda centralt
fastställda prov som ett hjälp-		fastställda prov som ett hjälp-
medel för att bedömningsgrun-		medel för att bedömningsgrun-
derna skall bli så enhetliga som		derna ska bli så enhetliga som
möjligt över landet. Sådana prov		möjligt över landet. Sådana prov
fastställs av Skolverket som också		fastställs av Skolverket som också
meddelar närmare föreskrifter om		meddelar närmare föreskrifter om
dem.		dem.

Om en elev inte når upp till nivån för betyget Godkänt skall läraren i ett intyg ange vad eleven kan i förhållande till kursens mål.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2009.

63TP PT Senaste lydelse 2006:529.

SOU 2008:17

Författningsförslag

5Förslag till

förordning om ändring i förordning (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet m.m.

Härigenom föreskrivs att 5 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			64
			5 §TPF	FPT
	Det som sägs om skolor i 1–				Det som sägs om skolor i 1–
4 §§ gäller även för sådana fristå-				4 §§ gäller även för sådana fristå-
ende skolor som avses i 9 kap. 1,				ende skolor som avses i 9 kap. 1,
8,	och	8 b §§	skollagen	8,	och	8 b §§	skollagen
(1985:1100), riksinternatskolor-				(1985:1100), riksinternatskolor-
na och sådana särskilda resurs-				na, sådana särskilda resurscenter
center som anordnar utbildning				som anordnar utbildning enligt
enligt 10 kap. 3 a § skollagen.				10 kap. 3 a § skollagen, samt så-
				dana fristående utbildningsanord-
				nare för formell vuxenutbildning
				som avses i 13 a kap. skollagen .

Det som sägs i 1–3 a §§ om skyldighet för en kommun gäller också i tillämpliga delar för andra huvudmän inom det offentliga skolväsendet.

Denna förordning träder i kraft den 1 juli 2009.

64TP PT Senaste lydelse 2006:279.

För den som enbart får väg- ledning eller sina kunskaper be- dömda på det sätt som anges i 4 kap. 16 och 19 §§ behöver inte den enskildes hemkommun ha bedömt att hon eller han ska ha rätt att som elev delta i allmän utbildning för vuxna och åtagit sig betalningsansvaret för sådan utbildning.

Författningsförslag

SOU 2008:17

6Förslag till

förordning om ändring i förordning (2002:1012) om kommunal vuxenutbildning

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2002:1012) om kommunal vuxenutbildning

dels att förordningen ska betecknas förordning (2002:1012) om allmän utbildning för vuxna,

dels att i 1 kap. 1, 2, 6, 7 §§, 2 kap. 1–4, 6, 10, 12, 15–20 §§, 3 kap. 1, 2, 4–9 §§, 4 kap. 3, 4, 8–11, 14, 16, 20 §§, 5 kap. 1, 3 §§, 6 kap. 2 och 7 §§ uttrycken ”kommunal vuxenutbildning”, ”det offentliga skolväsendet för vuxna”, ”grundläggande vuxenutbildning”, ”gymnasial vuxenutbildning”, ”påbyggnadsutbildning”, ”styrelsen för utbildningen” i olika böjningsformer ska bytas mot ”allmän utbild- ning för vuxna”, ”den formella vuxenutbildningen”, ”allmän utbild- ning på grundläggande nivå”, ”allmän utbildning på gymnasial nivå”, ”allmän utbildning på påbyggnadsnivå” respektive ”kommunen” i motsvarande form,

dels att 1 kap. 3–5, 10, 2 kap. 13, 15, 18, 20 §§ och 4 kap. 6 §, samt att mellanrubrikerna närmast före 2 kap. 15, 18 och 20 §§ ska

ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

1 kap.

3 §TPF65FPT

Den som enbart får vägled- ning eller sina kunskaper be- dömda på det sätt som anges i 4 kap. 16 och 19 §§ behöver inte vara intagen som elev i kom- munal vuxenutbildning.

65TP PT Senaste lydelse 2004:640.

För att uppnå syftet med den allmänna utbildningen för vuxna enligt 11 kap. 2 § skollagen (1985:1100) ska kommunens stöd för lärande utöver 1 kap. 9 § och 9 a § skollagen och läroplanen utgå från

1. nationellt eller lokalt fast- ställda mål i kursplaner inom olika kunskapsområden för ut- bildning på grundläggande nivå, utbildning på gymnasial nivå och utbildning på påbyggnadsnivå, eller

2. den enskildes utbildnings- mål som har dokumenterats en- ligt en individuell studieplan för en eller flera sådana kurser som avses i 2 kap. 7 §.

SOU 2008:17

Författningsförslag

4 § För att uppnå syftet med den

kommunala vuxenutbildningen enligt 11 kap. 2 § skollagen (1985:1100) skall kommunens stöd för lärande utöver 1 kap. 9 § skollagen och läroplanen utgå från

1. nationellt eller lokalt fast- ställda mål i kursplaner inom olika kunskapsområden för grundläggande vuxenutbildning, gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildningar, eller

2. den enskildes utbildnings- mål som har dokumenterats en- ligt en individuell studieplan för en eller flera sådana kurser som avses i 2 kap. 7 §.

5 §
Varje studerande bör erbjudas	Varje studerande ska erbjudas
vägledning som stöd för sitt	vägledning som stöd för sitt
beslut om studie- och yrkesval.	beslut om studie- och yrkesval.
10 §
I de fall kommunal vuxenut-	I de fall allmän utbildning för
bildning anordnas enligt 11 kap.	vuxna anordnas	enligt 1 kap.
6 § skollagen (1985:1100) skall	10 a § skollagen (1985:1100) ska
bestämmelserna om rektor i	bestämmelserna	om rektor i
denna förordning alltid avse den	denna förordning alltid avse den
rektor inom det offentliga skol-	rektor inom det offentliga skol-
väsendet som är ansvarig för	väsendet som är ansvarig för
ledning av utbildningen.	ledning av utbildningen.

Författningsförslag

SOU 2008:17

2 kap.

		66
	13 §TPF FPT
Rektor ansvarar för att indi-		Den enskildes	hemkommun
viduella studieplaner	upprättas	ansvarar för att individuella stu-
för samtliga deltagare. Av planen		dieplaner upprättas för samtliga
skall den enskildes utbildnings-		deltagare. Av planen ska den en-
mål och verksamhetspoäng fram-		skildes utbildningsmål och verk-
gå.		samhetspoäng framgå.
Den individuella studieplanen		Den individuella studieplanen
skall utarbetas i samverkan med		ska utarbetas i samverkan med
den enskilde. Planen skall upp-		den enskilde. Planen ska upp-
rättas i nära anslutning till intag-		rättas i nära anslutning till hem-
ningen och skall vid behov revi-		kommunens beslut att förklara att
deras.		den sökande har rätt att som elev
		delta i utbildningen och att kom-
		munen åtar sig betalningsansvaret
		för den. Planen ska vid behov
		revideras.
Målen för individuella kurser		Målen för individuella kurser
skall framgå av den individuella		ska framgå av den individuella
studieplanen.		studieplanen.
Grundläggande vuxenutbildning		Utbildning på grundläggande
		nivå
	15 §
Grundläggande vuxenutbild-		Utbildning på grundläggande
ning anordnas i form av kurser		nivå anordnas i form av kurser
inom olika kunskapsområden.		inom olika kunskapsområden.
Gymnasial vuxenutbildning		Utbildning på gymnasial nivå
	18 §
Gymnasial vuxenutbildning får		Utbildning på gymnasial nivå
förekomma som kurser inom alla		får förekomma som kurser inom
ämnen som finns i gymnasie-		alla ämnen som finns i gymnasie-
skolan med undantag av special-		skolan med undantag av special-
idrott. Dessutom får projekt-		idrott. Dessutom får projekt-
arbete förekomma.		arbete förekomma.
Därutöver får	gymnasial	Därutöver får	utbildning på
vuxenutbildning förekomma som		gymnasial nivå förekomma som

66
TP PT Senaste lydelse 2004:640.

SOU 2008:17 Författningsförslag

kurser med syftet att ge vuxna					kurser med syftet att ge vuxna
kunskaper och färdigheter på en					kunskaper och färdigheter på en
nivå som motsvarar den som					nivå som motsvarar den som
utbildningen i gymnasieskolan					utbildningen i gymnasieskolan
skall ge.					ska ge.
Påbyggnadsutbildning					Utbildning på påbyggnadsnivå
					67
				20 §TPF FPT
Statens skolverk får meddela					Statens skolverk får meddela
föreskrifter om lokala kurser och,					föreskrifter om lokala kurser och,
därutöver vad som anges i 1 kap.					därutöver vad som anges i 1 kap.
7 §,	om	antalet	verksamhets-		7 §, om	antalet	verksamhets-
poäng när det gäller påbyggnads-					poäng när det gäller utbildning
utbildningar.					på påbyggnadsnivå.
				4 kap.
				68
				6 §TPF	FPT
Det skall finnas betygskrite-					Det ska finnas betygskriterier
rier för sådana kurser som enligt					för sådana kurser som enligt 1 §
1 §	skall	betygssättas		och för	ska betygssättas och för projekt-
projektarbete. Statens				skolverk	arbete. Statens skolverk får med-
får meddela föreskrifter om be-					dela föreskrifter om betygs-
tygskriterier för nationella kurser					kriterier	för nationella kurser
och för projektarbete. Styrelsen					och för projektarbete. Styrelsen
för utbildningen fastställer be-					för utbildningen fastställer be-
tygskriterier för			lokala kurser.		tygskriterier för		lokala kurser.
Vid betygssättningen skall läraren					Vid betygssättningen ska läraren
använda dessa betygskriterier.					använda dessa betygskriterier.
Betygskriterierna skall preci-					Betygskriterierna ska preci-
sera vilka kunskaper som krävs					sera vilka kunskaper som krävs
enligt kursplanen för att delta-					enligt kursplanen för att delta-
garen skall få betygen Godkänt					garen ska få betygen Godkänt
eller Väl godkänt samt för					eller Väl godkänt samt för kurser
kurser och projektarbete inom					och projektarbete inom gymna-
gymnasial vuxenutbildning även					sial vuxenutbildning även betyget
betyget Mycket väl godkänt.					Mycket väl godkänt.
Lärarna bör använda nationellt					Lärarna ska använda nationellt
fastställda prov som ett hjälp-					fastställda prov som ett hjälp-
medel för att bedömningsgrun-					medel för att bedömningsgrun-

67TP PT Senaste lydelse 2004:640.

68TP PT Senaste lydelse 2006:1277.

Inledning

SOU 2008:17

En utgångspunkt för arbetet har också varit att fristående vuxen- utbildning ska leda till ett mer flexibelt vuxenutbildningssystem för framtiden. Utredningen har därför även läst rapporter och littera- tur, samt deltagit i konferenser där vuxenutbildningens roll i fram- tiden har diskuterats. En särskild analys av vuxenutbildningens roll i den regionala utvecklingen har gjorts. Utredningen har i detta sam- manhang även tagit del av bedömningar av framtida utbildnings- behov i kunskapssamhället samt inom näringsliv och arbetsmarknad.

Frågan om svenskundervisning för invandrare, sfi, har ägnats en särskild uppmärksamhet och även ett särskilt kapitel i betänkandet. I samband med denna fråga har även folkhögskolans möjlighet att anordna sfi behandlats.

Den formella vuxenutbildningen är ett område som tyvärr inte varit föremål för mer omfattande forskning. Utredningen valde bland annat av den anledningen därför tidigt att ha ett öppet och dialog- baserat arbetssätt, vilket har präglat hela utredningsarbetet. Erfa- renheter och synpunkter från praktiker och andra intressenter från kommuner, myndigheter och företag har inhämtats löpande. Utred- ningens arbetssätt har präglats av att öppet presentera tankegångar och möjliga lösningar, för att därigenom få en dialog med berörda parter kring de avgörande frågeställningarna i utredningen. Responsen på detta arbetssätt har varit mycket god, och engagemanget från kommuner, organisationer och myndigheter har varit stort. Bidragen från deltagare vid seminarier, konferenser och personliga möten har i stor utsträckning underlättat och stärkt utredningens arbete.

Utredningen har inhämtat skriftlig information från kommuner för att fördjupa kunskapen om hur frågorna kring fristående skolor och vuxenutbildning på entreprenad behandlas i praktiken. Skriftlig information har lämnats från Göteborgs stad, Västerås kommun, Bodens kommun, Nässjö kommun och Nacka kommun.

Utredningen genomförde den 9 oktober 2007 en öppen hearing med femtiotalet fysiskt närvarande deltagare. Hearingen direktsändes över Internet i samarbete med Nationellt centrum för flexibelt lär- ande, kompletterat med möjligheten att sända frågor till utred- ningen via e-post, vilket möjliggjorde ett virtuellt deltagande för övriga intresserade.

Ett nytt system för vuxenutbildning

SOU 2008:17

gaste utgångspunkten för förslagen kring en fristående vuxenutbild- ning.

Sverige har som ett av medlemsländerna inom den Europeiska Unionen förbundit sig att följa de europiska strategierna för det livslånga lärandet. Vuxenutbildningens roll inom dessa strategier ut- pekas som avgörande. Även denna kontext måste beaktas.

1.1.1Några ord om uttryck

Precis som inom de flesta andra områden inom vårt samhälle har vuxenutbildningen en egen terminologi, och ibland används vissa uttryck med en otydlig eller dubbeltydig innebörd. Ett visst ut- tryck kan också betyda olika saker beroende på vem som är läsare eller lyssnare. Ett antal nya uttryck kommer också att uppstå i och med ett system för fristående vuxenutbildning. Jag vill därför redan inledningsvis beskriva hur vissa uttryck kommer att användas i den följande texten.

Syftet med denna utredning är att ta fram förslag till införandet av ett system för fristående vuxenutbildning. För att inte tynga texten i detta betänkande med den återkommande formuleringen system för fristående vuxenutbildning kommer jag att använda beteckningen Frivux för systemet.

Redan i den ovanstående inledningen framgår det att jag ibland använder det generella uttrycket vuxenutbildning som ett samlande begrepp för ett antal utbildningsformer. Folkbildning, kommunal vuxenutbildning (komvux)/vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux)/svenskundervisning för invandrare (sfi), kvalificerade yrkes- utbildningar m.fl. ryms alla inom detta begrepp. Uttrycket kan där- för framför allt ses som särskiljande begrepp från ungdomsutbildning; dvs. utbildningsformer t.o.m. gymnasieskolan, samt högskoleutbild- ning. Det går dock inte att reservera begreppet vuxenutbildning för detta bredare område. Ett exempel är ”fristående vuxenutbildning”, som i så fall skulle omfatta alla dessa former, medan det endast omfattar dagens skolformer komvux/särvux/sfi. För att få en mer praktisk indelning kommer jag fortsättningsvis att använda uttrycket formell vuxenutbildning som ett samlingsbegrepp för dagens skol- former komvux/särvux/sfi, eftersom alla dessa former regleras av kursplaner och leder till formella betyg.

Uttrycket komvux används i dag både som en beteckning för skolformen kommunal vuxenutbildning och för den kommunala

SOU 2008:17

Ett nytt system för vuxenutbildning

organisationen för genomförande av formell vuxenutbildning. I Fri- vux kommer ett flertal anordnare anordna utbildning inom denna skolform. Av den anledningen föreslår jag nedan att beteckningarna för dagens skolformer kommunal vuxenutbildning, vuxenutbildning för utvecklingsstörda och svenskundervisning för invandrare ersätts med de nya termerna allmän utbildning för vuxna, särskild utbild- ning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare.

Under ett antal år har uttrycket vuxnas lärande använts som synonym för vuxenutbildning. Detta val har förmodligen sitt ur- sprung i syftet att utveckla ett mer studerandeorienterat arbetssätt, men även en anpassning till trenden inom EU att byta ordet ”edu- cation” mot ”learning”. Jag anser dock att uttrycket vuxnas lärande, trots alla goda föresatser riskerar att snedvrida perspektivet mot ett minskat ansvar för utbildningsanordnarna. Jag väljer därför att använda uttrycket vuxenutbildning, där verksamheten utbildning inne- håller två aktiviteter, den studerandes lärande samt utbildnings- anordnarens undervisning och stöd till den studerande.

Ett annat vanligt förekommande uttryck är regional utveckling. Som en följd av globaliseringen och andra förändringar i vårt samhälle har den regionala nivån i samhället fått en ökad betydelse, vilket jag återkommer till nedan. Det är då lätt att tro att regional utveckling är detsamma som näringslivs- och ekonomisk utveck- lingen i en region. Jag använder dock uttrycket regional utveckling som ett samlande uttryck för de enskilda regioninnevånarnas per- sonliga utveckling, näringslivets utveckling i regionen, samt utveck- lingen av den demokratiska medverkan i regionen.

I dagsläget finns ett system för fristående utbildningsverksamheter inom ungdomsutbildningen. I texten används uttrycket fristående skolor för denna verksamhet.

I texten används också orden studerande alternativt deltagare parallellt med elev som benämning av de vuxna som deltar i formell vuxenutbildning. I skollagen (1985:1100) används dock uteslutande elev.

1.1.2Två vågrörelser – ett perspektiv på utvecklingen

Den formella vuxenutbildningen har en historia sedan 1968, svensk vuxenutbildning sedan slutet av 1800-talet. Jag har valt att inte göra en ingående beskrivning av denna historik eftersom den redan finns bra beskriven i andra texter, t.ex. ”Formell vuxenutbildning – utveck-

Ett nytt system för vuxenutbildning

SOU 2008:17

ling och förutsättningar”TPF1FPT, samt ett antal offentliga utredningar inom vuxenutbildningsområdet.

Det finns dock ett perspektiv på den formella vuxenutbild- ningens utveckling som är värt att lyfta fram, nämligen de två våg- rörelser som jag tycker mig kunna se över tid när man betraktar den historiska utvecklingen. Den ena vågrörelsen är mellan den vuxen- studerandes behov av en personlig utveckling och samhällets behov av en väl utbildad arbetskraft. Den andra vågrörelsen rör sig mellan bedömningarna av formell vuxenutbildning som en del av skol- systemet eller som ett eget politikområde.

Bildning eller yrkeskompetens

Redan inför införandet av kommunal vuxenutbildning 1968 fanns en kamp mellan de tidigare kvällsgymnasiernas inriktning mot att ge vuxna ”en andra chans” och yrkesutbildningarnas inriktning mot att säkerställa en arbetskraft med rätt och god yrkeskompetens. Den beslutade utformningen lade dock en tyngdpunkt på den enskilde individens behov av en andra chans, även om arbetslivets behov togs in i de övergripande målsättningarna.

Staten har alltid lyft fram båda dessa roller som viktiga för den formella vuxenutbildningen. Tyngdpunkten på de olika rollerna har dock pendlat från statens sida. Från att inledningsvis ha legat på indi- videns behov av personlig utveckling, skiftade tyngdpunkten under 80-talet mot arbetslivets behov av yrkeskompetens. En tendens till att svänga mot en fokusering på den enskilde individens personliga utveckling kunde skönjas under tidigt 90-tal, men den djupa eko- nomiska krisen gjorde att pendeln slog tillbaka.

Vid tiden för KunskapslyftetTPF2FPT, under den senare delen av 90-talet, var vuxenutbildningen starkt inriktad mot de behov som arbets- marknaden ställde. Dock gällde kraven inte längre att tillgodose före- tagens efterfrågan på en kompetent arbetskraft, utan snarare på att förändra kompetensprofilerna hos de arbetslösa som hade drabbats av den ekonomiska krisen.

I dagsläget är det återigen den enskilde individens möjligheter till personlig utveckling som vägleder statens prioritering av den formella vuxenutbildningen.

1TP PT Johansson, Sahlin: Formell vuxenutbildning – utveckling och förutsättningar, CFL 2008. 2TP PT Se vidare under avsnittet ”Efter kunskapslyftet” för närmare beskrivning av reformen.

SOU 2008:17

Ett nytt system för vuxenutbildning

En fråga som kan vara värd att reflektera över är huruvida upp- delningen mellan personlig utveckling och yrkeskompetens är lika tydlig utifrån den enskilde individens perspektiv. Utvärderingarna av Kunskapslyftet innehåller en rad beskrivningar från deltagare vilka använder uttryck som ”jag har tagit första steget på en resa”, även om den övergripande målsättningen för utbildningarna var arbets- marknadspolitiska. Samtidigt kan kunskaper som kan uppfattas till- höra den mer personliga sfären vara av stor nytta i yrkesrollen.

Den beskrivna pendelrörelsen är relevant utifrån industrisam- hällets behov. Frågan är om utbildningsbehov lika lätt låter sig indelas på detta sätt i ett kunskapssamhälle, där utbildning förmod- ligen är en mer regelbundet återkommande aktivitet och gränserna mellan kunskaper för personlig utveckling och kompetenser för arbetslivet inte är lika tydliga.

Skola för vuxna?

En annan tydlig vågrörelse är synen på formell vuxenutbildning som en del av skolväsendet eller som ett eget område. I de ursprungliga diskussionerna var den formella vuxenutbildningen en rättvisefråga, där de som skulle finansiera utbyggnaden av ungdomsskolan, dvs. de förvärvsarbetande vuxna, även skulle få rätt till samma utbild- ning som de unga. Här var den dominerande synen på den formella vuxenutbildningen en vuxenvariant av ungdomsskolan.

Detta svängde dock redan under tidigt 70-tal mot att vuxenutbild- ningen var en egen företeelse, visserligen med i stort sett samma innehåll som ungdomsutbildningen, men bedriven på annat sätt och riktad mot personer med andra livsförutsättningar. Sedan dess kan man över tid se att denna pendelrörelse rört sig fram och tillbaka, fast med snabbare svängningar än den tidigare beskrivna pendel- rörelsen mellan personlig utveckling och yrkeskompetenser.

En iakttagelse man kan göra är att synen på formell vuxenutbild- ning som en del av skolväsendet ganska väl sammanfaller med hög- konjunktur och bättre tider, medan synen på vuxenutbildning som ett eget politikområde mer sammanfaller med långkonjunkturer.

Återigen kan man dock ställa frågan huruvida denna pendelrörelse kommer att vara lika tydlig i kunskapssamhället.

Ett nytt system för vuxenutbildning

SOU 2008:17

1.1.3Den formella vuxenutbildningen idag

Dagens system för formell vuxenutbildning bygger framför allt på förslagen i vuxenutbildningspropositionen från 2001TPF3FPT, vilken bifölls av riksdagen i maj 2001. Den formella vuxenutbildningens mål anges vara att ge alla vuxna möjligheter att utveckla sin kunskap och kom- petens i syfte att främja personlig utveckling, demokrati, jämställdhet, ekonomisk tillväxt och sysselsättning samt en rättvis fördelning. Målsättningen för den formella vuxenutbildningen är alltså bred, och båda de tidigare beskrivna behoven hos vuxna finns representerade.

Den formella vuxenutbildningen regleras främst i 11–13 kap. skollagen (1985:1100), härefter skollagen. Komvux, särvux och sfi har även var och en sina egna förordningar (härefter används skol- formsförordningarna som ett samlingsnamn för dessa)TPF4FPT.

Den målsättning för den formella vuxenutbildningen som fast- ställdes av riksdagen 2001 är också utgångspunkt för alliansrege- ringens bedömning av den formella vuxenutbildningen. Regeringen anser att fokus på den formella vuxenutbildningen ska ligga på dem som har mest behov av resurserna för vuxenutbildning, framför allt de som inte har haft möjlighet att skaffa sig en grundläggande be- hörighet och de som måste stärka sin position på arbetsmarknaden.TPF5FPT Regeringen anser också att det är viktigt att kommunerna ges bra förutsättningar att själva besluta om omfattning och inriktning för den formella vuxenutbildningen.

1.1.4Efter kunskapslyftet

Dagens system för formell vuxenutbildning kan omöjligt beskrivas utan att ta avstamp i effekterna av kunskapslyftet. Kunskapslyftet, som pågick mellan 1997 och 2002, var en tillfällig satsning på vuxen- utbildning, baserad på förslagen i 1996 års sysselsättningsproposi- tionTPF6FPT. Målsättningarna för kunskapslyftet var flera, men med tanke på det uttalade målet att bidra till att halvera den dåvarande arbets- lösheten, samt att den utpekade målgruppen var arbetslösa som helt eller delvis saknade treårig gymnasiekompetens, var den huvudsak-

3TP PT Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen, prop 2000/01:72, bet. 2000/01 UbU15, rskr. 2000/01:229.

4TP PT Förordning (2002:1012) om kommunal vuxenutbildning (komvuxförordningen), förordning (1992:736) om vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvuxförordningen) och förordning (1994:895) om svenskundervisning för invandrare (sfi-förordningen).

5TP PT Budgetpropositionen 2007, prop. 2006/07:1, utg.omr. 16.

6TP PT Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000, prop 1995/96:222.

SOU 2008:17

Ett nytt system för vuxenutbildning

liga målsättningen arbetsmarknadspolitisk. Kunskapslyftet innehöll dock såväl en tillväxtpolitisk målsättning, som en målsättning att utveckla vuxenutbildningen. Kunskapslyftet var den hittills största satsningen på vuxenutbildning i svensk historia. Ungefär 19 miljar- der kr finansierade 440 000 helårsplatser fördelade på c:a 800 000 del- tagare, under de fem årenTPF7FPT. Jag har inte för avsikt att i detalj gå in på effekterna av kunskapslyftet, utan hänvisar till den nyss refererade rapporten från Myndigheten för skolutveckling. Jag har dock några reflektioner kring kunskapslyftet.

Kunskapslyftet innebar en väldigt stor resursförstärkning inom ett begränsat samhällsområde, vuxenutbildningen, under en kort tid, fem år. Införandet av kunskapslyftet gick också relativt fort. Den formella vuxenutbildning som skulle hantera denna stora sats- ning hade under början av 90-talet varit utsatt för kraftiga bespa- ringar p.g.a. det rådande ekonomiska läget. Detta innebar att staten med kort framförhållning lade ut ett stort ansvar för såväl volym- mässig som verksamhetsmässig expansion av vuxenutbildning på kommunerna, där man redan påbörjat en neddragning av den formella vuxenutbildningen. Utifrån dessa förutsättningar anser jag att såväl kommunerna som den formella vuxenutbildningen klarade detta stora omställningsarbete med ett bra resultat. Men ett så drastiskt skifte i förutsättningarna för den formella vuxenutbildningen måste tas in som ett perspektiv när man gör bedömningar av hur utveck- lingen sett ut efter kunskapslyftet.

En av de bärande målsättningarna för kunskapslyftet var, som sagt, att bidra till en halvering av den öppna arbetslösheten. Detta gjorde att den formella vuxenutbildningens roll inom arbetsmark- nadspolitiken fick en kraftig betoning. Den ovan beskrivna pendel- rörelsen fick ett snabbt och kraftigt utslag åt detta håll. Samtidigt kan man ur statistiken utläsa att antalet heltidsarbetslösa som deltog i kunskapslyftet uppgick till 40–50 procent av de studerande. Mål- sättningen var också att främst nå personer med kortare utbildning. Denna målsättning uppfylldes under de inledande åren av kunskaps- lyftet, medan det under de avslutande åren fanns en majoritet av de studerande som redan hade en tvåårig gymnasieutbildning eller eftergymnasial utbildning. Kombinerar man detta med bilden av att så många deltagare i kunskapslyftet har beskrivit de positiva effekter- na i mer personliga termer, så tycker jag mig kunna se att kunskaps- lyftet varit ett lyft för såväl samhälle som individ, men kanske inte

7TP PT Kunskapslyftet – ett lyft för den enskilde och samhället, Myndigheten för Skolutveckling, 2004.

Ett nytt system för vuxenutbildning

SOU 2008:17

exakt på det sätt som staten hade planerat det. Det verkar finnas en inneboende kraft hos såväl individen som det lokala samhället, som påverkar val, inriktning och utfall av den formella vuxenutbild- ningen.

Kunskapslyftet har fört med sig flera positiva effekter för den formella vuxenutbildningen. Formerna för den formella vuxen- utbildningen har breddats och vi kan se en ökad mångfald bland ut- bildningsanordnarna, vilket också var en uttalad ambition från den tidigare regeringen. En ny infrastruktur, främst manifesterad genom lärcentra och andra lokala och regionala miljöer för formell vuxen- utbildning, har etablerats. I ett avseende kan man dock uppfatta att kunskapslyftet inte i samma utsträckning lett till en positiv utveckling, nämligen lärande på arbetsplatsen. Det starka fokus på målgruppen arbetslösa anser jag ledde till att den utveckling av mer flexibla metoder som skedde inom ramen för kunskapslyftet främst kom att beröra situationen för personer som inte var bundna till fasta arbets- tider och en fast arbetsplats. Lärcentra och distansstudier förutsatte ändå att den studerande kom till lärcentret.

Kunskapslyftet lanserades i en tid av ekonomiska problem i Sverige. Dessa ekonomiska problem var kännbara inte minst för det svenska näringslivet. Många företag gjorde stora besparingar under denna period och en vanlig besparingsåtgärd var att dra in på in- vesteringar i form av kompetensutveckling och internutbildning. Under 80-talet hade satsningarna på företags- och internutbildning varit ganska stora och neddragningarna under det tidiga 90-talet blev mycket märkbara. I och med kunskapslyftet anser jag att det allmänna tog ett mycket större totalansvar för vuxenutbildningsresurserna i samhället, även inom den del av kompetensutvecklingen som tidigare främst räknades som företagens intresseområde. Efter kunskaps- lyftet har en återgång till 80-talets synsätt inte skett fullt ut. Det allmänna tar fortfarande ett stort ansvar för den kompetensutveck- ling som är nödvändig för ett väl fungerande näringsliv, och frågan är om inte detta ansvar i högre grad än idag borde delas mellan det allmänna och arbetsgivaren.

Den stora resursförstärkningen under kort tid som kunskapslyftet innebar, medförde en farhåga för ett bakslag när kunskapslyftet upphörde. Av denna anledning beslutade den tidigare regeringen att införa ett riktat statsbidrag för formell vuxenutbildning till kom- munerna. Den ursprungliga avsikten var att detta riktade statsbidrag skulle upphöra 2005, men systemet förlängdes till 2008 av den social- demokratiska regeringen, något som dock alliansregeringen upphävde

SOU 2008:17

Ett nytt system för vuxenutbildning

i budgetpropositionen för 2007. Kunskapslyftet och det riktade statsbidraget har ofta beskrivits som en markering av den formella vuxenutbildningens betydelse. Samtidigt medförde, enligt min upp- fattning, dessa markeringar ett minskat ansvarstagande kring den formella vuxenutbildningen från den kommunala politiska nivån. Den formella vuxenutbildningen blev i vissa fall främst en volym- fråga och inte en inriktningsfråga.

Kunskapslyftet har utan tvekan haft en stor betydelse för såväl ett stort antal individer som samhället och den formella vuxenut- bildningen. I sin historiska kontext var kunskapslyftet en framgång. Mycket har dock hänt i samhällsutvecklingen under de dryga tio år som gått sedan kunskapslyftet startade och planerna togs fram. Jag anser att nya tider föder nya behov, och de bestående effekterna av kunskapslyftet är tyvärr inte tillräckliga för att svara mot de krav som framtidens samhälle kräver.

1.1.5Vuxenutbildningen och den regionala utvecklingen

En tydlig utvecklingslinje i det svenska samhället är den ökade be- tydelsen som den regionala nivån får. Regionen som avgränsning eller indelning slår igenom såväl inom det ekonomiska som inom det politiska området. Exempel på en ökad regionalisering av ekono- min kan man bl.a. se i förändringen av arbetsmarknadsregionerna. En tydlig trend, främst i södra Sverige är att enskilda kommuner inte längre kommer att utgöra naturliga arbetsmarknadsregioner, samt att funktionella arbetsmarknadsregioner ibland även korsar befintliga länsgränserTPF8FPT. Ett annat exempel är den regionalisering av närings- livet man kan se inom framväxten av regionala ekonomiska kluster. Den regionala nivåns betydelse betonas också inom arbetet med europeiska strukturfonderna. Inom det politiska området är väl An- svarskommitténs arbete det mest tydliga exempletTPF9FPT. Formella för- ändringar har redan skett inom Västra Götalandsregionen och region Skåne. Förutom dessa finns ett antal regionförbund, kommunalför- bund, nätverk m.m.

Detta ökade fokus på den regionala nivån har också avspeglat sig på vuxenutbildningen. Ett exempel på detta är olika former av regionalt samarbete kring genomförandet av formell vuxenutbild- ning. Regionförbundet Östsam, Hälsingevux, GR-utbildning m.fl.

8TP PT Framtidens arbetsmarknadsregioner, NUTEK 2006.

9TP PT Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, SOU 2007:10.

Ett nytt system för vuxenutbildning

SOU 2008:17

utgör exempel på vuxenutbildning i samverkan, där samverkans- formerna varierar mellan gemensam utveckling, gemensamma kurs- utbud och andra grader av mer eller mindre formellt samarbete. De främsta grunderna för denna samverkan är att öka bredden på till- gängligt kursutbud för kommuninnevånarna, samt bredare stude- randeunderlag för vissa typer av utbildning.

Den formella vuxenutbildningen har dock fått en mer direkt koppling till den regionala utvecklingenTPF10FPT. I ett antal regioner där främst näringslivet har genomgått en utveckling mot nya verksam- hetsområden, har vuxenutbildningen visat sig vara en synnerligen viktig faktor för framgång. I dessa fall har vuxenutbildningen lyckats svara upp mot de utbildningsbehov som omställningen av närings- livet har presenterat. Detta har skett genom ett nära samarbete mellan vuxenutbildningen, kommunledningar och näringslivets representan- ter. I de kommuner/regioner där vuxenutbildningen tagit denna roll kan man ofta se en formell vuxenutbildning som faktiskt klarar att lösa två av de klassiska uppdragen samtidigt, att vara ett redskap för den enskilde individens utveckling samt ett redskap för säkerstäl- lande av en tillräcklig yrkeskompetens. Formerna för detta sker oftast genom att det kursplanebundna utbudet erbjuds som ett led i den enskilde individens utveckling, medan samma utbud modulindelas och kombineras för att skräddarsy de mer specifika regionala be- hoven.

En intressant utveckling av den formella vuxenutbildningen ur ett lokalt/regionalt perspektiv är hur vuxenutbildningen i sin lokala och regionala praktik fungerar som ett instrument över flera politik- områdesgränser. Ur ett statligt perspektiv regleras vuxenutbild- ningen som en del av utbildningspolitiken. I sin praktik befinner sig den formella vuxenutbildningen ofta i skärningspunkten mellan olika politikområden; utbildningspolitik, näringslivspolitik, arbets- marknadspolitik, integrationspolitik och socialpolitikTPF11FPT. Denna ”vandring” är inget som startats från en övergripande policynivå, utan snarare något som mer organiskt växt fram. En orsak till detta kan vara att lokala och regionala politiska beslut stegvis har lett fram till denna utveckling. En annan orsak kan vara att kombina- tionen av kunskapslyftet och det riktade statsbidraget som beskrivits ovan, har lett till att den formella vuxenutbildningens lokala och regionala utveckling mer lämnats i händerna på de närmast berörda,

10TP PT Se t.ex: http://www.cfl.se//default.asp?sid=2152

11TP PT Statskontorets kartläggning 2003:10, Kommunernas ansvar för vuxnas lärande – vad bör staten göra, s. 22.

SOU 2008:17

Ett nytt system för vuxenutbildning

dvs. vuxenutbildningsorganisationerna, projektledare för kunskaps- lyftet, det lokala näringslivet, enskilda studerande och deras behov, m.fl. I en sådan situation kommer ett system av naturliga skäl att svänga in mot de områden där behovet och efterfrågan är som störst.

1.1.6Vuxenutbildning på entreprenad

Möjligheten för kommunerna att uppdra åt andra att genomföra utbildning för vuxna infördes stegvis med start i början av 90-talet.TPF12FPT Det stora genombrottet för vuxenutbildning på entreprenad kom dock under kunskapslyftet, där den dåvarande regeringen uttalade att användandet av flera utbildningsanordnare var nödvändigt för att uppnå önskad flexibilitet och anpassning till de aktuella be- hoven.

I dagsläget bedrivs ungefär en femtedel, 21 procent, av den for- mella vuxenutbildningen i landet på entreprenad.TPF13FPT Fördelningen av entreprenadverksamheten mellan kommunerna varierar dock stort. Ungefär en tredjedel av landets kommuner upphandlar ingen verk- samhet, medan en tiondel av kommunerna har en upphandlad verk- samhet uppgående till 37 procent eller högre. Högst andel upp- handlad verksamhet har storstäderna med 54 procent.

Reglerna för utbildning på entreprenad skiljer sig åt i fråga om gymnasieskolan och vuxenutbildningen. Medan entreprenadför- hållanden inom gymnasieskolan regleras i en egen lagTPF14FPT, regleras den upphandlade verksamheten inom vuxenutbildningen i 11 kap., 6 och 7 §§ skollagen. Inom den kommunala vuxenutbildningen får all verksamhet läggas ut på entreprenad.

Skollagen anger tydligt att den enda myndighetsutövning som kommunerna får delegera i entreprenadförhållanden är lärarens upp- gifter, bl.a. rätten att sätta betyg. Det innebär att kommunen fortfarande har ansvaret för rektorsfunktionen och myndighetsut- övningen i form av mottagande, intagning samt att utfärda betyg.

Statistiken pekar på att användningen av vuxenutbildning på entreprenad skiljer sig kraftigt mellan olika kommuner. Man kan då fråga sig vilka motiven är för de aktuella valen. Det är inte möjligt att tydligt se någon linje baserad på politisk majoritet i kommu- nerna. Valet av entreprenad eller inte verkar alltså inte vara främst

12TP PT Växa med kunskaper, prop 1990/91:85, bet. 1990/91:UbU16, rskr. 1990/91:126. 13TP PT Skolverkets lägesbedömning 2007, Skolverket 2007.

14TP PT Lag (1993:802) om entreprenadförhållanden inom skolan.

Ett nytt system för vuxenutbildning

SOU 2008:17

ideologiskt baserat. De vanligaste skälen som anges hos kommuner som valt entreprenadformen är att man velat komplettera det befint- liga utbudet. På samma sätt anger kommuner som inte valt entre- prenad inte främst ideologiska skäl för sitt ställningstagande.

Den enda nationella utvärderingen av vuxenutbildning på en- treprenad som finns tillgänglig är relativt gammal, men ger ändå intressanta bilder som förtjänar att uppmärksammas.TPF15FPT

Utvärderingen pekar på att entreprenadverksamheten haft en rad positiva effekter. Utbudet av utbildningar i de utvärderade kom- munerna har ökat, främst i form av yrkesutbildningar. Vidare har entreprenadverksamheten ökat möjligheterna till flexibla studier och en ökad efterfrågestyrning. Utvärderingen hävdar också att ut- bildning på entreprenad paradoxalt nog kan innebära ett ökat kom- munalt inflytande över utbildningen, eftersom man blir tydligare i krav och ansvarsutkrävande.

Utvärderingen lyfter dock fram ett antal mycket allvarliga nega- tiva effekter och förhållanden. Vissa förhållanden strider mot gällan- de bestämmelser, t.ex. att man inte har följt delegationsordningen som anger vem som har rätt att inhämta anbud och teckna avtal, samt att viss myndighetsutövning, t.ex. mottagande och intagning, har delegerats till entreprenadföretagen. En annan vanlig kritik mot kommunerna är att man inte har klarat av sitt uppföljningsansvar gentemot den upphandlade verksamheten. Korta avtalstider och dåliga avtalsvillkor har också lett till osäkerhet och bristande lång- siktighet för entreprenadföretagen. Entreprenörerna kritiseras ofta för bristande systemkunskaper samt otillräcklig behörighet hos anställda lärare och bristande resurser för fortbildning.

Utvärderingens negativa innehåll har relativt ofta använts som underlag för kritik mot entreprenadverktyget. I detta sammanhang tycker jag att det är viktigt att lyfta fram ett antal faktorer. Utvär- deringen är som sagt gammal. I skrivande stund är det drygt sju år sedan rapporten publicerades och materialet baserades på verksam- het som genomfördes före år 2000. Upphandlad vuxenutbildning har utvecklats mycket, inte minst i de storstäder som har en hög andel vuxenutbildning på entreprenad. Ett antal negativa förhållanden som lyftes fram i utvärderingen har rättats till, medan vissa naturligt- vis kvarstår. En annan faktor som jag vill återkomma till är de effekter ett plötsligt stort resurstillskott får för en verksamhetsgren. Utvärderingen baserar sig i princip uteslutande på entreprenadför-

15TP PT Utbildning på entreprenad, särtryck ur Skolverkets nationella kvalitetsgranskningar 2000, Skolverket 2000.

SOU 2008:17

Ett nytt system för vuxenutbildning

hållanden som har uppstått under tiden för kunskapslyftet. Min tolk- ning är att en rad av de felaktigheter eller negativa effekter som ut- värderingen lyfter fram, lika gärna kan hänföras till svårundvikliga följder av att stora resurser plötsligt tillfördes ett system som inte var dimensionerat för detta. I och med kunskapslyftet förväntades kommunerna på kort tid öka sin vuxenutbildning kraftigt. Dess- utom fanns en direkt uppmaning att detta skulle ske med hjälp av externa aktörer. Resultatet blev tyvärr i många fall en ad hoc-artad lösning där den viktigaste prioriteringen blev att öka verksamhets- volymerna, och regelverk och kvalitetskrav fick stå åt sidan.

Min bedömning av dagens vuxenutbildning på entreprenad är att situationen är betydligt bättre än den som beskrivs i utvärderingen från år 2000. Kommuner som har haft en flerårig erfarenhet av entre- prenadformen har utvecklat system som åtgärdat främst en rad av de formella felaktigheterna. Däremot kvarstå ett antal problem, där bl.a. dåliga avtalsvillkor leder fram till en bristande långsiktighet.

1.1.7Vuxenutbildning ur ett EU-perspektiv

Europaparlamentet och EU-rådet utfärdade i december 2006 en rekommendation om nyckelkompetenser för livslångt lärandeTPF16FPT. I denna rekommendation beskriver man en referensram för de nyckel- kompetenser som medlemsstaterna ska se till att medborgarna har tillgång till. I bakgrunden till rekommendationerna uttrycker man en oro för att vuxnas deltagande i utbildning och lärande inte ökar tillräckligt snabbt, samt att lågutbildade personer är mindre benägna att delta i vuxenutbildning. Man pekar också på problemet att det finns ett gap mellan den utbildningsnivå som krävs för nya arbets- tillfällen och den aktuella utbildningsnivån hos den europeiska arbets- kraften. För att avhjälpa detta anger man ett antal rekommenderade åtgärder. Medlemsstaterna rekommenderas att tillhandahålla en lämp- lig infrastruktur för vidareutbildning och yrkesutbildning. Med- lemsstaterna ska vidare se till att vuxenutbildning och tillhandahål- lande av yrkesutbildning för enskilda medborgare är enhetlig genom en nära koppling till sysselsättningspolitik, kulturpolitik m.m.

Vuxenutbildningens dubbla betydelse, både för den enskilde indi- videns utveckling och för den ekonomiska utvecklingen, lyfts också fram i ett meddelande från Kommissionen. Där anges att vuxen- utbildningen, förutom att bidra till personlig utveckling och själv-

16TP PT 2006/926/EG: Om nyckelkompetenser för livslångt lärande.

Ett nytt system för vuxenutbildning

SOU 2008:17

förverkligande, får ett större erkännande i sammanhanget att bidra till ekonomisk tillväxt, konkurrenskraft och social integration. Kom- missionen anser dock att uppfyllandet av dessa mål inte varit helt tillfredsställande. De flesta utbildningssystemen är fortfarande in- riktade på utbildning av ungdomar, och man har endast uppnått begränsade resultat när det gäller att anpassa systemen till män- niskors behov av livslångt lärandeTPF17FPT. Kommissionen anser att en av de största utmaningarna för beslutsfattarna på detta område är att sörja för ett optimalt utnyttjande av de olika utbildningsanordnare och inlärningsmiljöer som ingår i vuxenutbildningssystemet.

De fem huvudsakliga budskapen i meddelandet är att undanröja hindren för deltagande, öka vuxenutbildningens kvalitet och effekti- vitet, korta handläggningstiden för validering och erkännande, säker- ställa tillräckliga investeringar och övervaka sektorn. Hur detta ska uppnås beskrivs noggrannare i en särskild handlingsplanTPF18FPT.

1.1.8Vuxenutbildningens framtida kontext

Förslagen kring ett nytt Frivux baserar sig naturligtvis på tidigare erfarenheter och bedömningar kring vad som behöver förbättras och kompletteras. Frivux ska dock vara utformat för att inte bara fungera i den omedelbara framtiden, utan även fungera i ett längre tidsperspektiv. Bedömningar av hur den framtida kontext som den formella vuxenutbildningen ska verka i är därför en viktig grund för förslagens utformning.

Den övergripande samhällsutvecklingen

Vi befinner oss just nu i en brytningstid mellan industrisamhället och kunskapssamhället. De flesta av våra system är utformade efter industrisamhällets behov, men är samtidigt stadda i förändring för att bättre passa de framtida behoven. Parallellt med denna utveck- ling har vi snabbt kommit in i en allt mer globaliserad värld. En naturlig följd av denna utveckling är att det tidigare samhällets kärn- kunskaper inte automatiskt blir det nya samhällets. Vi har framför oss en tid då innehållet i våra utbildningar kan komma att förändras och utvecklas snabbt.

17TP PT KOM(2006)614, Vuxenutbildning – Det är aldrig för sent att lära, s. 2. 18TP PT KOM(2007)558, Handlingsplan för vuxenutbildning.

SOU 2008:17

Ett nytt system för vuxenutbildning

Informations- och kommunikationstekniken har gjort att till- gången till information är i det närmaste obegränsad. Förutom alla utmaningar detta innebär i form av kritisk informationsgranskning m.m, innebär detta också en indirekt utmaning mot den formella utbildningen. Att skolan inte är det enda stället i livet där vi lär oss, är bekant sedan länge, men diskussionen om formellt, icke-formellt och informellt lärande får en extra dimension i och med den allt- mer ökande tillgången på information.TPF19FPT Den snabba och lätta till- gången till stora mängder av information gör att förutsättningarna för det informella lärandet ökar. De studerande som tidigare kom till den formella vuxenutbildningen i behov av en heltäckande ut- bildning, kommer nu allt oftare med en förkunskap, även om den är en splittrad sådan. Den formella vuxenutbildningens uppgift blir i allt högre utsträckning att skapa helhetsbilder och sammanhang i den fragmenterade kunskap som de studerande har. Behovet av indi- viduell anpassning av studierna ökar naturligtvis i och med detta.

Vi kan också förvänta oss en förändrad målgrupp för den for- mella utbildningen. Generationen som nu kan beskrivas som unga vuxna uppvisar bl.a. ett starkt fokus på möjligheterna att välja självTPF20FPT och att prioritera individualiserade verksamheter. De kommande vuxenstuderande kommer förmodligen i högre grad än nuvarande att både vilja och kunna göra individuella val i fråga om innehåll, form, anordnare och målsättning i samband med studierna.

En fortsatt regionalisering

Den inledda regionaliseringen kommer med all säkerhet att fort- sätta. För vuxenutbildningens del innebär det en fortsatt viktig roll i kopplingen till den regionala utvecklingen. Det innebär också att vuxenutbildningen behöver ha förutsättningar att kunna göra regio- nala anpassningar. En statlig detaljstyrning kan ur detta perspektiv vara hämmande.

En ökad betoning av den regionala nivån innebär också att olika verksamhetsområden i ökad utsträckning kommer att definiera sig regionalt. Även om uttrycket är ”kommunal vuxenutbildning”, och även om huvudmannaskapet är kommunalt, kommer förmodligen en regional vuxenutbildning i praktiken att dominera.

19TP PT Det livslånga och livsvida lärandet, Skolverket 1999.

20TP PT Se t.ex: Lindgren/Lüthi/Fürth: The MeWe Generation, Bookhouse Publishing & Kairos Future, 2005.

Ett nytt system för vuxenutbildning

SOU 2008:17

Näringslivets utveckling

En direkt följd av globaliseringen, regionaliseringen och den pågående samhällsutvecklingen är att det svenska näringslivet utvecklas snabbt. Sverige har hittills lyckats väl i omställningarna mot ett nytt näringsliv. Nya branscher och näringar har snabbt etablerat sig för att ersätta gamla. Denna utvecklingstakt är något vi får räkna med i framtiden.

Ett problem i samband med denna i och för sig positiva flexi- bilitet och förändringsbenägenhet inom det svenska näringslivet är när kompetensbehovet förändras snabbare än kompetensförsörjning- en. I dagsläget är småföretagens största hinder för tillväxt bristen på kompetent arbetskraftTPF21FPT. Denna felmatchning kan komma att öka i en nära framtid och hämma tillväxten. För att säkerställa en bra svensk ekonomi med ett framtida näringsliv i konstant föränd- ring måste utbildningssystemet klara att matcha kompetensförsörj- ning med kompetensbehov. Detta innebär att vuxenutbildningen även i framtiden kommer att vara en del av arbetsmarknadspolitiken, men snarare för att säkerställa en bibehållen kompetensnivå på arbetsmarknaden än att erbjuda utbildning för arbetslösa.

Var finns de vuxna?

Under denna rubrik döljer sig två framtida utvecklingslinjer som leder till samma resultat. Den första utvecklingslinjen är att arbets- lösheten minskar starkt. Fler och fler personer har inte bara en syssel- sättning utan en anställning. I takt med att fler och fler personer blir anställda, kommer deras disponibla tid för andra aktiviteter som t.ex. kompetensförsörjning och utbildning minska.

Den andra utvecklingslinjen är en följd av den demografiska utvecklingen. Inom en tioårsperiod kommer det svenska samhället att uppleva ett stort generationsskifte inom arbetskraften. Sam- tidigt är det betydligt fler som går i pension än som står beredda att ta plats på arbetsmarknaden. En följd av detta blir förmodligen att personer i arbetsför ålder kommer att arbeta mer heltid än idag. Vilket även det leder till mindre disponibel tid för andra aktiviteter.

Den sammanlagda effekten av dessa utvecklingslinjer blir att tiden som vuxna har ledig för att ägna åt studier kommer att minska i framtiden. Samtidigt kommer kravet på utbildning och kompetens-

21TP PT Småföretagsbarometern våren 2007, Företagarna 2007.

SOU 2008:17

Ett nytt system för vuxenutbildning

försörjning att öka. För vuxenutbildningens del kommer kraven på genomförandet av arbetsplatsförlagd utbildning att öka, samtidigt som efterfrågan på verksamhet i fasta kurslokaler kommer att minska.

1.2Överväganden

Utredningens bedömning: Det nya systemet måste ta hänsyn till och balansera intressena från den enskilde individen, kom- munen och utbildningsanordnaren. För att uppnå en god balans måste vissa avvägningar göras.

1.2.1Ökad efterfrågestyrning

En viktig grundläggande princip för den formella vuxenutbild- ningen är att den enskilde individens önskemål och behov ska vara styrande. Oavsett om studierna ur ett samhällsperspektiv bedrivs som ett led i en personlig utveckling eller som ett led i en mer yrkesrelaterad utbildning, är och förblir själva lärandet ett personligt engagemang. Det är en självklarhet att det finns en direkt relevans mellan den personliga efterfrågan på studierna och engagemanget i studierna.

Med den utgångspunkten är det tyvärr alltför vanligt att det inte är efterfrågan på utbildning i en kommun som styr utbudet, utan snarare hur den egna formella vuxenutbildningen är organiserad. Pro- filen hos de anställda lärarna, utformningen av befintliga lokaler, traditioner i kursutbudet är faktorer som i alltför hög grad påverkar den enskilde individens möjligheter att studera.

I en snar framtid kommer behovet av utbildning präglas av snabba förändringar och krav på ökad flexibilitet och individualisering. Den formella vuxenutbildningen kommer också att möta en målgrupp som i högre grad än dagens själv kan formulera sina individuella krav. I det perspektivet måste den enskilde individens önskemål och behov i högre grad än idag styra utbudet. Producentcentrering måste bli konsumentcentrering.

Efterfrågestyrningen ska inte bara begränsas till innehållet i stu- dierna, utan även formerna för studiernas bedrivande. Den enskilde individens önskemål kring t.ex. mer flexibla metoder, arbetsplats- förlagd utbildning m.m. måste kunna uppfyllas i högre grad än idag.

Ett nytt system för vuxenutbildning

SOU 2008:17

1.2.2Ökad valfrihet

Ett komplement till efterfrågestyrningen är också valfriheten. Den enskilde individen måste fritt kunna välja bland ett antal varianter av samma utbildning, och ett antal olika former för utbildningen. En ökad valfrihet leder inte bara till större chanser att den enskilde individen hittar rätt kurs hos rätt anordnare, utan också att den stu- derandes engagemang i studiesituationen ökar.

Många vuxna lever idag ett betydligt mer rörligt liv än tidigare, inte minst unga vuxna. Samtidigt utmanas de nuvarande administra- tiva och geografiska indelningarna av landet. Den vuxnes valfrihet ska inte behöva begränsas av den egna kommunens gränser, utan valfriheten ska gälla även verksamheter i andra kommuner eller regioner.

1.2.3Ökad mångfald

Behovet av formell vuxenutbildning kommer att präglas av en utveckling mot en högre grad av diversifiering. Utbildningsbehovet i en kommun eller region kommer snabbt att förändras. Ur detta perspektiv måste såväl bredden i utbudet som formerna ökas. En ökad mångfald på anordnarsidan möjliggör ett bredare kursutbud för kommunens invånare och regionens näringsliv, samt ett bredare ur- val av former.

En ökad mångfald på anordnarsidan innebär också en bättre för- utsättning för kvalitetskonkurrens. En konkurrensutsättning av verk- samheter leder till ett ökat fokus på utveckling och lyhördhet för kundernas önskemål och behov.

En ökad mångfald leder också till att hänsyn i högre utsträck- ning kan tas till mer specifika behov. I valet mellan konkurrens eller specialisering kan vissa anordnare välja att anpassa sin verksamhet för särskilda målgrupper.

1.2.4Konkurrensneutralitet

Utbildning för vuxna är ett verksamhetsområde som har en kom- mersiell marknad även vid sidan av den av kommunerna upphand- lade verksamheten. Företag upphandlar utbildning för sina anställda och staten upphandlar utbildning genom t.ex. Arbetsmarknads- verket och Försäkringskassan.

SOU 2008:17

Ett nytt system för vuxenutbildning

I Sverige råder etableringsfrihet i fråga om genomförande av utbildning för vuxna. Det står vem som helst fritt att erbjuda och arrangera kurser och andra utbildningar för vuxna studerande. Privata aktörer har dock inte rätt att sätta och utfärda betyg. Denna rätt är idag förbehållen kommuner och landsting, Liber Hermods AB, Nationellt centrum för flexibelt lärande (CFL) och Kriminalvården. Samtliga dessa aktörer, utom Kriminalvården, kan också använda sin betygsrätt vid genomförande av uppdragsutbildning.

Vid upphandling av utbildning från såväl myndigheter som före- tag, anses betygsrätten utgöra ett konkurrensmedel. Det finns också en större efterfrågan på betygssatt utbildning än vad som erbjuds av det offentliga skolväsendet för vuxnaTPF22FPT. Detta leder till en kon- kurrensfördel för ovan nämnda utbildningsanordnare jämfört med andra privata aktörer.

Ett konkurrensförhållande där offentliga aktörer kan kombinera sina verksamheter på ett sådant sätt att myndighetsrollen ger den offentliga aktören fördelar på en konkurrensutsatt marknad har pekats ut som olämpligt av KonkurrensverketTPF23FPT. Konkurrensverket anser att lagstiftaren bör se till att sådana förhållanden inte uppstår.

1.2.5Ökad kvalitet

Rent generellt leder en ökad konkurrens på en marknad till en ökad kvalitet. Aktörerna måste erbjuda högsta möjliga kvalitet för aktu- ellt pris för att locka kunder. Detta gäller även för den formella vuxenutbildningen. En kommunal utbildningsmarknad där fristå- ende aktörer själva kan utforma sina verksamheter för att attrahera studerande kommer att leda till en kvalitetshöjning.

Frivux måste också jämföras med dagens vuxenutbildning på entreprenad. Ett antal entreprenadföretag upplever att korta avtals- tider samt oklara upphandlingsrutiner leder till en osäker situation, samt en ovilja att satsa på kvalitetshöjande åtgärder som t.ex. fort- bildning. En fristående anordnare med samma rättigheter och möjligheter som den kommunala anordnaren kan själv planera sin verksamhet, och säkra sin existens genom att hålla en hög kvalitet och på egna meriter attrahera vuxenstuderande.

22TP PT Rätten att sätta och utfärda betyg, Ds 2005:35.

23TP PT Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor, SOU 2000:11.

Ett nytt system för vuxenutbildning

SOU 2008:17

1.2.6Den enskilde individen i fokus

När ett nytt system för vuxenutbildning införs måste den främsta målsättningen för detta system vara att förbättra den enskilde individens möjligheter att studera och delta i det livslånga lärandet. Rätten för den enskilde individen att själv välja innehåll, form och anordnare ska vara vägledande i systemet för fristående vuxenutbild- ning. Samtidigt ska detta inte innebära att den enskilde individen lämnas ensam och utan stöd i sina val. De flesta vuxna har en klar uppfattning om sin situation och sina målsättningar, men att över- sätta detta i utbildningstermer är inte lätt. Den enskilde individen ska få hjälp och stöd av det allmänna så att han eller hon får bästa underlaget för att göra sina fria val.

1.2.7Ett system i balans

Systemet för fristående vuxenutbildning ska ha den enskilde indi- videns behov och önskemål i centrum. Det finns dock fler aktörer som systemet måste ta hänsyn till, främst kommunerna och de fri- stående anordnarna. Systemet måste balansera intressena från den enskilde individen, kommunen och den fristående anordnaren. Ibland kan inte systemet fullt ut tillvarata alla de tre aktörernas primära intresse, utan en avvägning måste göras.

Den enskilde individen ska i så stor utsträcknings som möjligt kunna göra fria val rörande innehåll, form och anordnare. Kom- munen måste ha rimliga planeringsmöjligheter för sin formella vuxen- utbildning, både i fråga om övergripande inriktning och omfattning. Den fristående anordnaren måste ha rimliga förutsättningar för att kunna göra en bedömning av förutsättningarna för etablering och långsiktig verksamhetsutveckling.

1.2.8Nu och i framtiden

Den formella vuxenutbildningens framtida kontext kommer att präg- las av snabba förändringar och ett brett spektra av behov. Vuxen- utbildningen ska också kunna fungera i olika roller, och mot olika målgrupper. Det blir därför av största vikt att Frivux är så flexibelt och öppet till sin struktur att det klarar snabba förändringar.

Min uppfattning är att det finns en inneboende rörelse i vuxen- utbildningens praktik. En historisk tillbakablick visar tydligt att

100

SOU 2008:17

Ett nytt system för vuxenutbildning

vuxenutbildningen varit synnerligen anpassningsbar och flexibel till de olika krav som ställts på den. Ett nytt system för vuxenutbild- ning får inte hämma denna kraft, utan stödja den.

Ett sätt att åstadkomma detta är att balansera systemets element av styrning och förutsättningsskapande. Min målsättning är att systemet för fristående vuxenutbildning ska vara styrande där det krävs för att uppnå målen för statens stöd till vuxenutbildningen samt för att tillvara ta den enskilde individens intressen, och ge förutsättningar för vuxenutbildningens fortsatta utveckling på lokal och regional nivå.

1.2.9Likvärdigt och konkurrensneutralt

Dagens vuxenutbildningssystem ger kommuner och ett fåtal ut- bildningsaktörer stora rättigheter och konkurrensfördelar. Denna snedfördelning ska balanseras inom Frivux. Avsikten är inte att åstadkomma en ny snedfördelning med större rättigheter och kon- kurrensfördelar till fristående anordnare. I händelse av tveksamheter vid avvägningar inom systemet ska tankarna kring likvärdighet och konkurrensneutralitet vara vägledande.

1.2.10Terminologi och omfattningen av Frivux

Utredningens förslag: Termerna kommunal vuxenutbildning, vuxenutbildning för utvecklingsstörda och svenskundervisning för invandrare ersätts med allmän utbildning för vuxna, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare. Förkortningarna komvux, särvux och sfi utmönstras ur lagstift- ningen. Formell vuxenutbildning ska användas som samlingsnamn för dessa skolformer. Bestämmelser som enligt gällande regel- verk riktar sig till styrelsen för utbildningen ska i stället riktas till kommunen.

Enskilda får vara anordnare av samtliga skolformer inom den formella vuxenutbildningen, om de har beviljats tillstånd. Detta gäller dock inte allmän utbildning på påbyggnadsnivå som finan- sieras med statliga medel enligt beslut av Statens skolverk. Med enskild avses i detta sammanhang bolag, förening, stiftelse, regi- strerat trossamfund och fysisk person som bedriver utbildning.

101

Ett nytt system för vuxenutbildning

SOU 2008:17

Direktiven anger att systemet för fristående vuxenutbildning ska omfatta skolformerna inom det offentliga skolväsendet för vuxna, dvs. komvux, särvux och sfi. Vidare anger direktiven att utredningen ska belysa eventuella skilda förutsättningar vad gäller införandet av fristående komvux, särvux respektive sfi och om det finns särskilda skäl att särskilja sfi från övriga verksamheter. Huvudlinjen ska alltså vara att alla delar av den formella vuxenutbildningen ska omfattas av frivux, om inte särskilda förutsättningar för någon del talar för annat. Gemensamt för alla delarna inom den formella vuxenutbild- ningen är att verksamheten regleras i lag.

Som jag inledningsvis har anfört anser jag att beteckningarna kom- munal vuxenutbildning och vuxenutbildning för utvecklingsstörda ska ersättas med allmän vuxenutbildning och särskild vuxenutbild- ning. Uttrycket kommunal vuxenutbildning (komvux) används idag för två helt skilda företeelser, skolformen och det kommunala genomförarledet. Vuxenutbildning för utvecklingsstörda har i dag en ologisk förkortning, särvux. För att få samstämmighet i systemet ersätts svenskundervisning för invandrare med utbildning i svenska för invandrare. Vidare ska den formella vuxenutbildningen användas som en gemensam benämning av dessa tre skolformer. Mitt främsta skäl för de nya beteckningarna för de aktuella skolformerna och samlingstermen är att tydligheten ska öka. Detta innebär dock ingen förändring av innehållet i de aktuella skolformerna.

Allmän vuxenutbildning

Dagens skolform kommunal vuxenutbildning regleras i 11 kap. skol- lagen, samt i komvuxförordningen. Kommunal vuxenutbildning be- står av grundläggande vuxenutbildning, gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbildning.

Allmän vuxenutbildning på grundläggande nivå

Dagens grundläggande vuxenutbildning ska ge vuxna sådana kun- skaper och färdigheter som de behöver för att delta i samhälls- och arbetsliv. Den skall också syfta till att möjliggöra fortsatta studier. Kommunerna är skyldiga att erbjuda grundläggande vuxenutbild- ning och att till utbildningen aktivt rekrytera personer som saknar kunskaper motsvarande grundskolenivå.

102

SOU 2008:17

Ett nytt system för vuxenutbildning

Utbildningen ska med elevernas tidigare utbildning och livserfa- renhet som utgångspunkt, fördjupa och utveckla elevernas kunskaper som grund för yrkesverksamhet och fortsatta studier samt för del- tagande i samhällslivet. De studerandes egna erfarenheter, kunskaper, behov och intressen utgör alltså utgångspunkten och avgör på vilken nivå studierna ska påbörjas. Stödet för lärande kan ha formen av undervisning, handledning och vägledning samt bedömning av mål- uppfyllelse och kunskaper. Studierna avslutas när de individuella utbildningsmålen har uppnåtts. Den studerande väljer själv studie- takt, vilket gör att studierna kan kombineras dels med arbete eller praktik, dels med studier i andra skolformer. Kraven på flexibilitet och anpassning till olika gruppers och individers behov är stora. Ett hjälpmedel att använda vid planering av studier och/eller arbete är individuella studieplanerTPF24FPT. Ämnena svenska eller svenska som andraspråk, engelska, matematik och samhällskunskap är kärnämnen. Även andra ämnen finns i utbildningen.

Jag finner inga särskilda förutsättningar för verksamheten som leder till att allmän vuxenutbildning på grundläggande nivå ska sär- skiljas från Frivux. Kravet på flexibilitet och anpassning pekar mot att en ökad möjlighet för den studerande att själv välja anordnare stärker verksamheten. jag föreslår att allmän vuxenutbildning på grundläggande nivå ska omfattas av Frivux.

Allmän vuxenutbildning på gymnasial nivå

Dagens gymnasiala vuxenutbildning syftar till att ge vuxna kun- skaper och färdigheter på en nivå som motsvarar den som utbild- ningen i gymnasieskolan skall ge. Den gymnasiala vuxenutbildningen och gymnasieskolan för ungdomar har samma kursplaner och från den 1 juli 1994 har de också samma läroplan. Vuxenutbildningen är likvärdig med utbildningen i ungdomsgymnasiet, men inte identisk. Den kommunala vuxenutbildningen är kursutformad och kurserna i de olika ämnena bygger oftast på varandra. Det är samma kurs- planer och betygskriterier som gäller inom kommunal vuxenutbild- ning som inom gymnasieskolan för ungdomar med undantag av vad som hör till specialidrott.

Allmän vuxenutbildning på gymnasial nivå utgör tillsammans med den allmän vuxenutbildning på grundläggande nivå kärnan i

24TP PT Grundläggande vuxenutbildning, kommentarer, kursplaner, betygskriterier, Skolverket 2004.

103

Ett nytt system för vuxenutbildning

SOU 2008:17

Frivux, och jag föreslår därför att allmän vuxenutbildning på gym- nasial nivå ska omfattas av Frivux.

Allmän vuxenutbildning på påbyggnadsnivå

Dagens påbyggnadsutbildning är yrkesutbildning som genomförs inom ramen för kommunal vuxenutbildning. Utbildningens syfte är att ge vuxna en utbildning som leder till en ny nivå inom deras yrke eller till ett nytt yrke. För att vara behörig att tas emot som sökande till en kurs/utbildning inom påbyggnadsutbildning ska den sökande dels sakna eller ha brister i sådana kunskaper som kursen/utbild- ningen avser att ge, dels ha förutsättningar att följa undervisningen. Påbyggnadsutbildning inom kommunal vuxenutbildning genomförs med nationellt eller lokalt inrättade kursplaner. Påbyggnadsutbild- ningar kan vara eftergymnasiala, men behöver inte vara det.

Lokalt inrättad påbyggnadsutbildning har kurser som fastställts lokalt i samråd med företag och organisationer verksamma inom de branscher som utbildningen är avsedd för. Utbildningen ska basera sig på en kartläggning av den lokala arbetsmarknadens behov. Ut- bildningen genomförs i samverkan med företag och organisationer inom yrkesområdet. Statens skolverk registrerar utbildningen och utfärdar kod för studievägen. Lokalt inrättad påbyggnadsutbildning finansieras av kommunala medel.

Påbyggnadsutbildning som har nationellt inrättad kursplan pla- neras och genomförs i samverkan med företag och organisationer verksamma inom det yrkesområde som utbildningen avser. Utbild- ningar finns för närvarande inom Elinstallation allmän behörighet, Yrkesförare persontransporter, buss, Trafiklärare, Yrkesförare gods- transporter, Elevassistent, Barnskötare och Tandsköterska. Påbygg- nadsutbildningar med nationellt inrättad kursplan finansieras med statsbidrag som ansöks från Statens skolverk.

För påbyggnadsutbildningarna gäller några särskilda omständig- heter som föranleder ett resonemang om huruvida de ska omfattas av Frivux eller inte. Till att börja med är flertalet påbyggnads- utbildningar eftergymnasiala. En annan särskild omständighet är att de påbyggnadsutbildningar som finansieras med statsbidrag har riks- intag.

Jag anser att rollfördelningen mellan olika system för vuxenut- bildning ska vara tydlig. Ur detta perspektiv skulle de eftergym- nasiala påbyggnadsutbildningarna snarare höra hemma inom ramen

104

SOU 2008:17

Ett nytt system för vuxenutbildning

för Kvalificerad yrkesutbildning, KY. Detta ställningstagande ligger dock inom området för Yrkeshögskoleutredningen.

Ett av kommunens ansvarsområden inom Frivux är att fastställa det kommunala utbildningsutbudet. I detta sammanhang ska kom- munen göra en kartläggning av utbildningsbehovet i kommunen. Den ovan beskrivna utvecklingen av vuxenutbildningen leder till att denna kartläggning ska tydliggöra såväl de enskilda medborgarnas som arbetsmarknadens behov. Jag återkommer till detaljerna kring detta under Roller och ansvar (kap. 2). I den formella vuxenutbild- ningen har syftet med den grundläggande och gymnasiala vuxenut- bildningen fokus på den enskilde individens behov, medan arbets- marknadens behov betonas i syftena för påbyggnadsutbildningarna. Detta talar för att påbyggnadsutbildningarna, trots att det kan vara eftergymnasiala, bör omfattas av Frivux.

Frivux ska dock möjliggöra för den enskilde individen att fritt välja anordnare, såväl inom som utom den egna kommunen. Denna möjlighet komplicerar verksamheten inom påbyggnadsutbildningarna med riksintag. I detta fall har en kommun åtagit sig att genomföra en utbildning som bedömts ha ett nationellt intresse. För detta får kommunen ersättning i form av statsbidrag. Om denna verksamhet skulle omfattas av Frivux skulle en studerande kunna anmäla sig till en kurs med riksintag i den arrangerande kommunen, men sedan välja en anordnare i sin hemkommun.

Sammantaget anser jag därför att kommunalt finansierade på- byggnadsutbildningar med lokalt inrättade kursplaner bör omfattas av Frivux. Statligt finansierade påbyggnadsutbildningar med nationellt inrättade kursplaner bör dock inte omfattas av Frivux.

Lokala kurser

I dagens kommunala vuxenutbildning finns såväl nationella som lokala kurser. Lokala kurser ska svara mot behov som inte tillgodoses av nationellt inrättade kursplaner. Kursplanen för en lokal kurs fast- ställs idag av styrelsen för utbildningen.

I Frivux ska kommunen ansvara för att fastställa inriktningen och omfattningen av kommunens utbildningsutbud inom den for- mella vuxenutbildningen. Motiven för detta utvecklas under Roller och ansvar (kap. 2). Kommunens beslut om inriktning och omfatt- ning av den formella vuxenutbildningen ska grunda sig på en behovs- analys. Dagens beslut om att en lokal kurs ska inrättas baserar sig

105

Ett nytt system för vuxenutbildning

SOU 2008:17

på en liknande bedömning, där kommunen har funnit att det natio- nella kursutbudet inte tillgodoser utbildningsbehovet i kommunen. Eftersom dagens beslut om inrättandet av en lokal kurs, och de kom- mande besluten om kommunens övriga utbildningsutbud inom Frivux grundar sig på samma bedömningar, anser jag att lokala kurser ska omfattas av Frivux.

I dagsläget är styrelsen för utbildningen att likställa med kom- munen, men en risk för sammanblandning kan komma att uppstå inom Frivux när en fristående utbildningsanordnare genom sin drifts- form har en styrelse. För att förtydliga ansvarsfördelningen anser jag att bestämmelser som enligt gällande regelverk riktar sig till styrelsen för utbildningen i stället ska rikta sig till kommunen. Det är alltså kommunen som ska inrätta en lokal kurs inom Frivux. Den enskilde individen ska dock fritt kunna välja anordnare av den aktuella kursen

Särskild utbildning för vuxna

Särvux består av grundläggande särvux och gymnasial särvux. Skol- formen vänder sig till vuxna med utvecklingsstörning, förvärvade hjärnskador, autism eller autismliknande tillstånd. Från och med den 1 januari 2007 finns en rätt till grundläggande särvux för den som saknar sådana kunskaper som utbildningen i obligatoriska sär- skolan syftar till att ge och som har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Särvux har samma läroplan som komvux men har kursplaner som är anpassade till skolformen. Med utgångspunkt från varje deltagares tidigare utbildning, erfarenheter och förutsättningar ska särvux komplettera elevens kunskaper. Utbildningarna i särvux kan därför ge kompetens i såväl enstaka ämnen som kompetens mot- svarande den obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan samt yrkesutbildning.

Carlbeck-kommittén pekar i sitt betänkande på brister i utbild- ningen inom särvux.TPF25FPT Främst består bristerna i att utbildningen erbjuds i för liten omfattning, att skillnaderna i den kommunala ut- byggnaden är mycket stora, samt att utbildningen erbjuder för få utbildningstimmar. Kommittén anser också att folkhögskolornas och studieförbundens verksamhet är viktiga komplement till särvux. En slutsats man kan dra av kommitténs beskrivning av den framgångs-

25TP PT För den jag är – om utbildning och utvecklingsstörning, SOU 2003:35, s. 157ff.

106

SOU 2008:17

Ett nytt system för vuxenutbildning

rika verksamheten inom folkbildningen är att folkbildningens alter- nativa metoder och miljö bidragit till framgångarna.

Jag anser att särvux som verksamhet kan utvecklas genom att fler aktörer, inte minst folkbildningen, ges en möjlighet att bedriva verk- samheten som fristående andordnare. Jag anser därför att särskild utbildning för vuxna. ska omfattas av Frivux.

Utbildning i svenska för invandrare

Frågan om det finns särskilda skäl att särskilja sfi från övriga verk- samheter anges specifikt i direktiven. Av den anledningen ägnas frågan om Frivux och sfi i ett särskilt kapitel. Det bör dock redan här nämnas att jag anser att sfi ska omfattas av Frivux.

1.2.11Anordnare av fristående vuxenutbildning

Frivux innebär att det allmänna överlämnar viss rätt till myndighets- utövning till enskilda. Med enskild avser jag i detta fall bolag, för- ening, stiftelse, registrerat trossamfund och fysisk person. Ansökan om tillstånd att verka som fristående anordnare av vuxenutbildning av någon av dessa ska beviljas om villkoren för tillstånd är upp- fyllda.

Jag anser att såväl privata som statliga bolag ska ges tillstånd att bedriva fristående vuxenutbildning.

Frågan huruvida ett helägt kommunalt bolag får driva en fri- stående skola har saknar reglering i skollagen och ledning kan inte heller hämtas ur några förarbetsuttalanden. Indirekt har dock frågan prövats i ett antal domstolsavgöranden, bl.a. i ett uppmärksammat mål från Kammarrätten i StockholmTPF26FPT. Kammarrätten, som konstaterade att Tom Tits Experiment AB är ett kommunalt, helägt aktiebolag och således en enskild juridisk person, fann att denna omständighet inte utgör hinder för bolaget att bedriva fristående skolverksamhet. Enligt kammarrätten är det inte fråga om bolagisering av den obli- gatoriska kommunala skolan och bestämmelsen i 3 kap. 16 § kom- munallagen (1991:900, härefter kommunallagen) är därmed inte tillämplig. I domskälen anfördes även att skollagens definitioner av de kommunala skolorna och de fristående utgår endast från huvud- mannens juridiska status och bortser från bakomliggande ägarför-

26TP PT Kammarrättens i Stockholm dom den 28 juni 2007 (mål nr.145-07).

107

Roller och ansvar

SOU 2008:17

detta definierar staten det önskade utfallet av den formella vuxen- utbildningen. Den formella vuxenutbildningen har genomgått en stark utveckling under de senaste åren. Den bakgrundsteckning som gjordes i propositionen om vuxnas lärande 2001 stämmer till vissa delar men måste kompletteras, precis som propositionstexten förut- spåddeTPF1FPT.

Denna mer övergripande målsättning har regeringen komplet- terat med en förstärkning av statens intresse av att säkerställa en prioritering av de vuxna som har bäst behov av den formella vuxen- utbildningen.TPF2FPT Regeringen definierar denna grupp som de som inte har haft möjlighet att skaffa sig en grundläggande behörighet och de som måste stärka sin position på arbetsmarknaden.

Den formella vuxenutbildningen är, eller kan vara, en väg till att uppnå behörighet till vidare studier, men den kan också vara en väg till ett slutbetyg, eller en yrkesutbildning där formella krav ställs på utbildning för att få utöva yrket. Av dessa anledningar måste den formella vuxenutbildningen vara likvärdig, oavsett var och av vem utbildningen bedrivits. Staten har därför ett intresse att säkerställa en formell vuxenutbildning som präglas av trygghet och rättsäker- het, där innehåll och utfall är likvärdigt och jämförbart.

2.1.2Statens ansvarsområden

För att säkerställa den formella vuxenutbildningens inriktning har staten ett antal verktyg. Statens styrning av den formella vuxenutbild- ningen präglas av målstyrning, inte av regelstyrning. Staten ansvarar för att lagar och förordningar står i samklang med de fastslagna målsättningarna för den formella vuxenutbildningen. Grundläggan- de ramverk slås fast i lag, och målsättningarna slås fast i läroplanen.

De nationella kursplanerna är ett komplement till läroplanen, och de beslutas av regeringen inom sfi, och ansvarig statlig myndighet, i dagsläget Skolverket, inom övrig formell vuxenutbildning. Inom detta område har staten ett stort ansvar att säkerställa att kurspla- nerna dels innehåller kurser som svarar mot kunskapssamhällets be- hov, dels att kursplanerna tas fram på ett optimalt sätt. Inom yrkes- utbildningarna finns ett särskilt behov att samråda med aktuella branscher, så att utbildningarna ger den praktiska behörighet som branscherna kräver för anställning och eventuella branschcertifie-

1TP PT Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen, prop. 2000/01:72. 2TP PT Budgetpropositionen 2007, prop. 2006/07:1, utg.omr. 16.

110

SOU 2008:17

Roller och ansvar

ringar. Det är också av största vikt att kursplanerna utformas på ett sådant sätt att de ger stöd till den uttolkning som måste göras på lokal nivå.

En särskild del av lagstiftningen kring den formella vuxenutbild- ningen är rättighetslagstiftningen. Rättighetslagstiftningen anger, som namnet antyder, en rättighet för den enskilde att erhålla viss typ av vuxenutbildning. I dagsläget omfattas grundläggande vuxenutbildning, grundläggande särvux och sfi av en rättighetslagstiftning. Formell vuxenutbildning på gymnasial nivå omfattas dock av en skyldighets- lagstiftning. Kommunen är skyldig att erbjuda gymnasial vuxen- utbildning och gymnasial särvux, men bestämmer dock själv omfatt- ning och inriktning. Även inom detta område har staten ett ansvar att se till att rättighetslagstiftningen korrelerar med fastslagna mål- sättningar. I dagsläget har regeringen tydliggjort en avsikt att utreda frågan om att utöka rättighetslagstiftningen så att den även omfattar rätten för enskilda att få grundläggande behörighet till högskole- studierTPF3FPT.

I dag råder fri etableringsrätt i fråga om utbildning för vuxna. En lång rad företag och organisationer bedriver utbildningsverk- samhet på kommersiell grund, riktad till enskilda och företag. Myndighetsutövning kan enligt 11 kap. 6 § regeringsformen över- lämnas till enskild fysisk eller juridisk person om det finns lagstöd för detta. I frågan om rätten att sätta och utfärda betyg finns ett sådant lagstöd i 15 kap. 8 § skollagen där det anges att regeringen eller myndighet som regeringen föreskriver kan meddela föreskrifter som ger enskilda rätten att sätta och utfärda betyg, samt anordna prövning. Rätten för Liber Hermods AB att sätta och utfärda betyg grundar sig på detta bemyndigande. Den rätt till myndighetsutöv- ning som överlämnats till fristående skolor är mer omfattande, och grundar sig på bestämmelser i 9 kap. skollagen och förordningen (1996:1206) om fristående skolor. Det är alltså staten som avgör om delegation av myndighetsutövning ska ske och omfattningen av den.

Staten genom Statens skolverk ansvarar för den övergripande uppgiften att hävda de nationella målen för skolväsendet genom uppföljning, utvärdering, tillsyn samt att lämna förslag och underlag till utveckling. Uppföljningen ska syfta till att klargöra huruvida den bedrivna verksamheten uppfyller de satta målen och att den bedrivs inom de uppsatta ramarna. Statens uppföljning av den for- mella vuxenutbildningen sker i form av tillsyn. Statens skolverk an-

3TP PT Prop 2007/08:01 Utgiftsområde 16, s. 102.

111

Roller och ansvar

SOU 2008:17

svarar också för den officiella statistiken om den formella vuxen- utbildningen.

2.1.3Kommunens intresseområden

Kommunens intresseområde för den formella vuxenutbildningen sammanfaller med det övergripande nationella intresset. På kom- munal nivå har dock samhällsutvecklingen lett till att det kommunala intresseområdet i högre grad även fokuserat på den regionala ut- vecklingen. Denna ökande regionala fokusering får naturligtvis även effekter som berör den formella vuxenutbildningen.

Den första effekten är att mer och mer av den formella vuxen- utbildningen bedrivs under kommunalt ansvar, men planeras och genomförs på regional nivå. Det finns en stor spännvidd av olika mer eller mindre formaliserade lösningar för detta regionala samarbete. Erfarenheterna av ett regionalt samarbete inom den formella vuxen- utbildningen är mycket goda, inte minst när ett gemensamt fastställt regionalt kursutbud tas fram. På detta sätt korrelerar den formella vuxenutbildningen bättre med den verklighet som regionens invånare lever under, där arbetsmarknadsregionerna relativt sällan samman- faller med de mer formella gränserna. Av denna anledning kan man nu i allt högre grad tala om en regional vuxenutbildning än en kommunal vuxenutbildning.

Den andra effekten är att den formella vuxenutbildningen, och anordnarna inom denna, fått en ny roll för kompetensförsörjningen i regionen. Vuxenutbildningen kan vara en starkt bidragande faktor till en positiv regional utveckling, då den utformas på ett sådant sätt att den står i samklang med regionens behov. I ett antal regioner har man visat att en väl planerad vuxenutbildning klarar av både upp- giften att erbjuda ett utbud som svarar mot den enskildes behov av en likvärdig utbildning oavsett geografisk placering, och ett utbud som anpassats efter den regionala arbetsmarknadens utvecklings- behov

2.1.4Kommunens ansvarsområden

Kommunens ansvar för den formella vuxenutbildningen anges tyd- ligast i 1 kap. 10 § skollagen, där huvudmannaskapet slås fast. Lagen anger dock inte exakt vad kommunens ansvarsområde innefattar, men man kan dock peka på ett antal punkter där kommunen har ansvaret.

112

SOU 2008:17

Roller och ansvar

Kommunen har ett ansvar att ta fram lokala visioner och mål för den formella vuxenutbildningen. De övergripande statliga målen bryts ner i kommunen och beskrivs utifrån de kommunala förut- sättningarna.

Vidare ansvarar kommunen för att fördela medel till den formella vuxenutbildningen. Efter borttagandet av det riktade statsbidraget återfinns medlen för den formella vuxenutbildningen inom ramen för de generella statsbidragen till kommunerna. Denna frihet att använda statsbidraget ger kommunen såväl en möjlighet som ett ansvar att planera dimensionering och inriktning av den formella vuxenutbildningen.

Kommunen ska också fastställa organisationen, ansvara för att det finns rektor som leder verksamheten, samt att behöriga lärare används i verksamheten. Kommunen ansvarar också för att till- räcklig kompetensutveckling erbjuds personalen, samt att personalen har tillräckliga systemkunskaper. Kommunen har vidare ansvaret att uppfylla gällande rättighetslagstiftning. Inom verksamheten på gym- nasial nivå ska kommunen sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov, vilket leder till att kommunen har ett ansvar att genomföra någon form av behovsanalys.

Kommunen ansvarar också för mottagning och intagning till den formella vuxenutbildningen, samt genom rektor för upprättandet av en individuell studieplan för den enskilde individen.

2.1.5Den privata utbildningsanordnarens intresseområden

De privata utbildningsanordnarnas främsta intresseområde är att kunna bedriva utbildning inom den formella vuxenutbildningens område, på samma villkor som de kommunala anordnarna. Ett stort antal icke-kommunala utbildningsanordnare erbjuder idag samma innehåll som de kommunala anordnarna, men inom ramen för upp- handlad verksamhet från kommunerna eller andra. Många upplever att de erbjuder en verksamhet som i fråga om innehåll, utformning och kvalitet motsvarar den som de kommunala anordnarna erbjuder, men under helt andra villkor. Möjligheten att kunna sätta och ut- färda betyg är ett av de viktigaste medlen för dessa anordnare för att kunna konkurrera på lika villkor med de kommunala anordnarna. En högre grad av konkurrensneutralitet uppnås också om valet av anordnare inte görs av kommunen, utan av den enskilde.

113

Roller och ansvar

SOU 2008:17

Utbildningsanordnarens övriga intresseområden fokuserar främst på den studerande och den egna organisationen. Idag ges inte alltid de bästa förutsättningarna för detta med korta avtal och forcerade upphandlingsprocesser. Anordnarens intresse ligger i att kunna er- bjuda en verksamhet av hög kvalitet med goda resultat för de stu- derande. Av den anledningen har anordnaren också ett intresse av att säkerställa en långsiktighet i verksamheten, med stabil ekonomi och möjligheter till utveckling av verksamhet och medarbetare.

För den privata anordnaren är förutsägbarheten i systemet samt långsiktigheten i kommunens planering för den formella vuxenut- bildningen viktiga förutsättningar för en verksamhetsetablering.

2.2Överväganden

2.2.1Ansvarsfördelning och övergripande mål

Utredningens förslag: Principerna för ansvarsfördelningen mellan stat och kommun ligger fast. Syftet med den formella vuxenut- bildningen förtydligas och kompletteras i lagen. Det anges särskilt att utbildningen syftar till att stärka demokrati, jämställdhet och en socialt, ekonomiskt och ekologiskt hållbar utveckling, öka ekonomisk tillväxt och sysselsättning samt gynna en rättvis för- delning.

Ur ett övergripande perspektiv formuleras målsättningen med den formella vuxenutbildningen med utbildningspolitiska termer. Den rådande ansvarsfördelningen ska, liksom tidigare, innebära att staten sätter upp övergripande mål och ramar för den formella vuxenut- bildningen och kommunen ansvarar för att målen uppfylls. Detta innebär att det är på den kommunala nivån de utbildningspolitiska målen kring personlig utveckling, demokratisk medverkan, jämställd- het, ekonomisk tillväxt och sysselsättning ska omsättas i praktisk måluppfyllelse.

Att uppfylla ett mål med så många målområden är naturligtvis en komplicerad process. De olika målområdena står inte i direkt konflikt med varandra, men ett spänningsfält uppstår av naturliga skäl mellan dem. En av de tydligaste spänningarna har funnits med sedan den inledande diskussionen kring den formella vuxenutbild- ningen, nämligen mellan den enskilde individens personliga utveck-

114

SOU 2008:17

Roller och ansvar

ling och arbetsmarknadens – och därigenom den ekonomiska till- växtens – behov av kvalificerad arbetskraft. En avvägning mellan dessa målområden och tillskapandet av en balans i spänningsfälten är en viktig uppgift för kommunen. Kommunen har stor frihet att påverka inriktning och omfattning av sin vuxenutbildning. Detta har lett till att den formella vuxenutbildningen kan uppvisa tydliga regionala särdrag. I kommuner eller regioner som genomgått stora förändringar i näringslivsstrukturen, t.ex. som en följd av nedlägg- ningar, har den formella vuxenutbildningen ofta fått en starkare till- växtpolitisk prägel. I storstadsområdena har den formella vuxen- utbildningen fått en starkare social- och integrationspolitisk roll. Den formella vuxenutbildningens förmåga att på kommunal och regional nivå verka över många arenor är en tillgång som bör stärkas. Jag anser därför att syftet med den formella vuxenutbildningen bör breddas. Detta tydliggörs genom att det i skollagen anges att for- mell vuxenutbildning syftar till att stärka demokrati, jämställdhet och en socialt, ekonomiskt och ekologiskt hållbar utveckling samt öka ekonomisk tillväxt och sysselsättning.

2.2.2Statens ansvarsområden inom Frivux

Utredningens förslag: Staten ska ansvara för tillståndsgivning till och tillsyn av fristående utbildningsanordnare inom frivux.

Utredningens bedömning: Staten bör ansvara för etableringen av en nationell betygsdatabas för utbildning på gymnasial nivå. Staten bör också stödja initiativen kring etableringen av en nationell kursdatabas för den formella vuxenutbildningen.

Statens har ansvaret för tillståndsgivning till och tillsyn av friståen- de skolor. Jag anser att staten även inom Frivux ska ansvara för tillståndsgivning och tillsyn. För att undvika upprepningar i dessa frågor, hänvisar jag dock till de särskilda kapitlen om Tillståndsgiv- ning (kap. 3) och Tillsyn m.m. (kap. 5) där förslag och bedömningar redovisas i detalj.

115

Roller och ansvar

SOU 2008:17

Nationell betygsdatabas

Redan idag finns ett behov av en nationell betygsdatabas eftersom många studerande har läst i olika kommuner och på olika gymnasie- skolor. Detta behov kommer att förstärkas när den enskilde indi- viden får en möjlighet att fritt välja anordnare. Individens val kom- mer att styras av ett antal faktorer, där vissa faktorer utan tvekan kommer att vara direkt kopplade till den aktuella kursen eller det aktuella ämnet. Det är mycket troligt att den studerande i och med detta kommer att alternera mellan ett flertal anordnare under sin tid som vuxenstuderande. Betyg kommer följaktligen att utfärdas av ett flertal anordnare. Var och en av dessa anordnare kan då kom- ma ha sitt eget sätt att lagra betygsuppgifterna. Ett problem kan då uppstå när den studerande slutfört den sista kursen och är i behov av ett slutbetyg.

Ett flertal kommuner tillåter inte s.k. konkurrenskomplettering. Detta innebär att den vuxne inte intas till kurser där denne redan har ett godkänt betyg från gymnasieskolan. För att denna handlägg- ning ska fungera rättssäkert, måste det finnas en möjlighet att på ett effektivt sätt kontrollera tidigare erhållna kursbetyg hos den en- skilde individen.

För att erbjuda en rättssäker hantering av kurs- och slutbetyg inom Frivux, anser jag att det bör finnas en nationell betygsdatabas för utbildning på gymnasial nivå. I denna betygsdatabas ska den enskilde individens kurs- och slutbetyg såväl från gymnasieskolan som från den formella vuxenutbildningen registreras.

I dagsläget finns det två nationella betygsdatabaser, BEDA och LADOK. Båda databaserna administreras av Verket för Högskole- service, VHS. BEDA är en databas som registrerar slutbetyg från gymnasieskolan. Anslutning till systemet sker på frivillig basis, och möjligheten att ansluta sig finns för närvarande inte för den for- mella vuxenutbildningen. BEDA används främst vid antagning till högskolan, och systemet registrerar endast slutbetyg från program vid gymnasieskolan. LADOK är ett system som registrerar den studerandes närvaro och resultat i högskoleutbildning. Systemet ägs av ett konsortium bestående av 35 högskolor och Centrala Studie- stödsnämnden, CSN. Systemet används bl.a. för rapportering till CSN, Statistiska Centralbyrån, SCB, och utbildningdepartementet. LADOK innehåller typer av uppgifter, kataloguppgifter, person- uppgifter och temporära uppgifter. Katalogdelen innehåller främst uppgifter om högskolornas kursutbud. Under personuppgifterna

116

SOU 2008:17

Roller och ansvar

finns bl.a. information om den studerandes resultat och examina. LADOK har även en del, kallad ”Annan utbildning”, där informa- tion om utbildning som inte högskoleutbildning, t.ex. basårs- och KY-utbildning, samlas.

BEDA är ett system som visserligen är på rätt nivå utifrån de behov som en fristående vuxenutbildning ställer. Systemet är dock utformat främst för högskolans behov, och därför baserat på upp- gifter på programnivå. Systemet för fristående vuxenutbildning kräver en mer finmaskig lösning, där uppgifter registreras på kurs- nivå. LADOK-systemet registrerar sina uppgifter på kursnivå, men innefattar främst kurser på högskolenivå. Det går därför inte direkt att peka ut ett av dessa system som lämpligt för de behov som kom- mer att uppstå inom Frivux.

CSN utreder för närvarande möjligheten att utveckla ett internet- baserat system för hantering av studiestödsadministration. Ett sådant system skulle enligt de tankar som presenterats behöva innehålla uppgifter både av den typ och på den nivå som jag lyfter fram ovan.

Behovet av en nationell betygsdatabas på kursnivå anser jag vara en uppgift för staten att lösa. Etableringen av lokala eller regionala betygsdatabaser anser jag vara olämplig, eftersom det dels är en fel- aktig användning av resurser att lägga utvecklings- och driftskost- nader på denna nivå, dels att lösningen inte erbjuder den nationella överblick som krävs. Ett stöd till CSN för vidare utveckling och drift av ett sådant system anser jag skulle vara den effektivaste vägen fram till en nationell betygsdatabas.

Nationell kursdatabas

Ett bärande element i Frivux är att den studerande fritt ska kunna välja anordnare. För att uppnå en högre grad av valfrihet ska den studerande också i så stor utsträckning som möjligt kunna välja kurs och metod. Detta fria val ska inte vara begränsat av kommunens gränser, utan det fria valet ska även gälla kurser anordnade i annan kommun eller av en fristående kursanordnare.

En avgörande förutsättning för att denna valfrihet ska fungera i praktiken är att den studerande har en möjlighet att hitta den kurs och anordnare som passar honom eller henne bäst. För att den stu- derande eller en studievägledare ska ha överblick över det aktuella kurs- och anordnarutbudet på ett rationellt sätt behövs en nationell kursdatabas.

117

Roller och ansvar

SOU 2008:17

I dagsläget finns en nationell kursdatabas för högskolan, Studera.nu. Kursdatabasen drivs av Högskoleverket och VHS i sam- verkan. Motsvarande databas för den icke-formella vuxenutbild- ningen finns på folkhögskolesidan, Folkhogskola.nu.

Kursdatabaser inom den formella vuxenutbildningen finns idag främst på lokal eller regional nivå. Inom den formella vuxenutbild- ningen finns ingen nationell kursdatabas erbjuden av det allmänna. Initiativ finns dock dels inom ramen för Netvux-projektet drivet av Nationellt centrum för flexibelt lärande, CFL, samt Utbildnings- info.se, drivet av Statens skolverk. Det finns också ett antal kom- mersiella alternativ, t.ex. Hittaskola.se och Utbildning.se, som inte direkt innefattar den formella vuxenutbildningen.

För en erfaren studievägledare finns det naturligtvis möjligheter att via internet hitta kurser i andra kommuner än den egna, men dagens splittrade situation stödjer inte målsättningarna för Frivux med en ökad valfrihet för den enskilde individen. Den enskilde indi- viden ska även utan stöd av en erfaren vägledare ha möjlighet att hitta en lämplig utbildning. En organiserad kursdatabas på nationell nivå är därför önskvärd. Jag anser därför att staten bör stödja ett fortsatt utvecklingsarbete med etableringen av en nationell kursdata- bas. Det arbete som idag bedrivs parallellt av två statliga myndigheter bör dock samordnas.

2.2.3Kommunens ansvarsområden inom Frivux

Redan i 2001 års proposition om vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen beskrivs en förskjutning av kommunens an- svarsområde, från att i första hand ansvara för genomförandet av formell vuxenutbildning till att ansvara för en infrastruktur för vuxen- utbildning. Frivux bygger vidare på denna rollförändring. Förutom kommunens övergripande ansvar för den formella vuxenutbildning- en, anser jag att kommunens ansvarsområde ska innefatta följande huvudområden:

•Planering och säkerställande av utbildningsutbud

•Infrastruktur för vuxenutbildning

•Tillvaratagande av den enskildes intressen

118

SOU 2008:17

Roller och ansvar

Planering och säkerställande av utbildningsutbud

Utredningens förslag: Kommunen ska ansvara för beslut och offentliggörande rörande inriktning och omfattning av kommu- nens utbud inom den formella vuxenutbildningen.

Utredningens bedömning: Kommunen bör använda sig av ett antal informationskällor för underlag till beslut om utbildnings- utbud. Lokala och regionala samrådsgrupper bör bildas för detta ändamål.

Ett bärande motiv för Frivux är som tidigare nämnts att öka den enskilde individens valfrihet och möjlighet att själv påverka innehåll och form för sina studier. I sin mest renodlade form skulle denna valfrihet innebära att den enskilde har rätt att välja vilken utbild- ning som helst inom ramen för den formella vuxenutbildningen, och kommunen skulle vara skyldig att betala. Om Frivux skulle utgå från en sådan tolkning av valfrihetsbegreppet och tvinga kommunerna in i en mer passivt betalande roll skulle staten rubba den ansvars- balans som det nuvarande systemet för formell vuxenutbildning erbjuder. Det är inte heller syftet med denna utredning. Av den anledningen anser jag att kommunen ska ha rätten att besluta om den formella vuxenutbildningens inriktning och omfattning i den egna kommunen. Kommunen har därigenom också alla möjligheter att i en bredare regional samverkan enas med andra kommuner om en regional inriktning och omfattning av den formella vuxenutbild- ningen.

Frivux ska vara tydligt och förutsägbart. För såväl utbildnings- anordnaren som den enskilde individen innebär det att inriktning och omfattning av den formella vuxenutbildningen ska vara tydlig- gjord från kommunens sida. Anordnaren måste känna till detta eftersom det utgör en grund för dennes etablering i kommunen, och den enskilde individen måste veta vilka resurser han eller hon har rätt och möjlighet till. Detta innebär att den ovan beskrivna rättig- heten för kommunen att besluta om inriktning och omfattning av den formella vuxenutbildningen även ska utgöra en skyldighet för kommunen. Kommunen ska därför årligen fastställa och offentlig- göra inriktningen och omfattningen av den formella vuxenutbild- ningen i kommunen. Kommunens beslut om inriktning och om- fattning fastställer gränserna för kommunens skyldighet att erlägga ersättning för formell vuxenutbildning, och tydliggör det kommunala

119

Roller och ansvar

SOU 2008:17

utbudet inom den formella vuxenutbildningen. Det av kommunen fastställda utbudet ska dock alltid kunna kompletteras med fler kurser, om efterfrågan och behov uppstår. Det ska också vara möjligt för en kommun som så vill, att tillämpa ett helt öppet utbud, dvs. att ange att alla behöriga sökande, oavsett kurs, kommer att få ett positivt beslut.

Kommunens utbildningsutbud inom den formella utbildningen kan delas i två huvuddelar, den del som fastställts genom gällande rättighetslagstiftning, samt den del som kommunen själv beslutar ska ingå i utbudet. Kommunens omfattning av den formella vuxenut- bildningen måste alltså planeras på ett sätt så att den del av utbudet som innefattar gällande rättighetslagstiftning täcks först.

Denna tudelning av det kommunala utbudet skapar en förutsätt- ning för kommunen att aktivt utforma den egna delen av sin formella vuxenutbildning så den utifrån kommunens förutsättningar svarar mot de ovan beskrivna syftena att stärka demokrati, jämställdhet och en socialt, ekonomiskt och ekologiskt hållbar utveckling, öka ekonomisk tillväxt och sysselsättning samt gynna en rättvis fördel- ning.

Formerna för att ta fram beslutsunderlag för denna del av utbudet bestäms naturligtvis av varje kommun. För att kommunens arbete med fastställande av utbud ska leda till en ökad efterfrågestyrning är arbetet med underlag för beslut om inriktning och omfattning av den formella vuxenutbildning en viktig uppgift. För att klargöra efterfrågan och behov av formell vuxenutbildning bör kommunen använda sig av flera metoder för informationsinhämtning. Kommu- nens vägledningsfunktion kommer troligtvis att kunna utgöra en grundkälla till denna information, med sin överblick av de studeran- des individuella studieplaner. Det finns också ett flertal exempel på utvecklingsprojekt kring webbaserad behovsinventering på kommu- nal och regional nivåTPF4FPT. Jag anser det också lämpligt att kommunen sätter samman en särskild samrådsgrupp, med representanter från näringslivet, de olika anordnarna av vuxenutbildning, intressegrupper, vägledare m.fl. Inom denna samrådsgrupp, som mycket väl kan vara regionalt sammansatt, kan kommunens eller regionens behov av formell vuxenutbildning analyseras, och även framtidsstrategier disku- teras. En brett representation i en samrådsgrupp lägger grunden till en målinriktad och tydlig vuxenutbildning, som med god framför- hållning kan inriktas även mot kommande utbildningsbehov.

4TP PT Se t.ex.: http://www.regionuppsala.se/?pageID=186&projectCategoryID=19&project ID=366 samt http://www.behovsinventering.se/vg/

120

SOU 2008:17

Roller och ansvar

Infrastruktur för vuxenutbildning

Utredningens förslag: Skollagens bestämmelser om kommu- nernas ansvar förtydligas. Kommunen ska även fortsättningsvis ansvara för den formella vuxenutbildningens infrastruktur, i vilken ingår den organisation som behövs för att utöva de myndighets- uppgifter som leder fram till att den vuxne kan börja studera. Det kommunala ansvaret innebär också ett tillhandahållande av sådan kompetens inom studie- och yrkesvägledning att vuxnas behov av vägledning och information inför framtida utbildnings- och yrkesval tillgodoses samt en kommunal rektorsfunktion.

Prövningen av den sökandes behörighet och rätt till utbild- ning ska göras av hemkommunen, såvida det inte är fråga om all- män utbildning för vuxna på påbyggnadsnivå som finansieras med statliga medel enligt beslut av Statens skolverk eller utbildning som ett landsting anordnar eller låter anordna, i vilka fall nuva- rande bestämmelser alltjämt ska gälla.

Om förutsättningar för rätt att delta föreligger ska hemkom- munen åta sig betalningsansvaret för sökandens utbildning. Be- träffande vuxenutbildning över grundläggande nivå måste, utöver bedömning av behörighet och eventuell urvalsprövning, den sökta utbildningen omfattas av hemkommunens fastställda utbildnings- utbud för att sökanden ska befinnas ha rätt att delta i utbild- ningen. Hemkommunens beslut om betalningsansvar innebär att sökanden fritt kan välja var utbildningen ska genomföras samt att kommunen blir skyldig att betala ersättning till den eller de utbildningsanordnare där utbildningen genomförs.

Beslutet om åtagande av betalningsansvar för den sökandes ut- bildning får överklagas hos Skolväsendets överklagandenämnd.

Hemkommunen ska ta tillvara den enskilde individens intres- sen gentemot anordnare av formell vuxenutbildning.

Utredningens bedömning: Kommunerna bör tillhandhålla lär- centraresurser.

Frivux kan medföra att den studerande kan komma att möta ett flertal anordnare under sin utbildningstid. Det är dock viktigt att han eller hon upplever en helhet i sin utbildningssituation. Jag anser där- för att det ska finnas en kommunal struktur som håller regelbunden kontakt med den studerande och erbjuder en plattform som skapar en helhetskänsla i hans eller hennes utbildningssituation. Om den

121

Roller och ansvar

SOU 2008:17

studerande väljer en utbildningssituation som innebär möten med flera utbildningsanordnare, bör den kommunala infrastrukturen för vuxenutbildning innehålla funktioner som gör att hemkommunen upplevs som den samlande faktorn för den studerande.

Denna plattform eller struktur som jag här väljer att benämna som en infrastruktur för vuxenutbildning anser jag vara kommunens kärnuppgift gentemot den studerande inom Frivux. Denna kärnupp- gift inkluderar dock inte anordnande av utbildning. Det finns flera anledningar till denna uppdelning mellan kommunala verksamheter. En synpunkt som kommit upp vid ett flertal tillfällen vid de semina- rier och möten som genomförts under utredningsarbetet är vikten av en oberoende vägledning, dvs. ingen organisatorisk koppling till ett kommunalt genomförarled. Det har dock visat sig att det finns fler uppgifter för kommunen som bör utföras utan denna koppling. Ett antal av dessa uppgifter innefattar myndighetsutövning som ska utövas av hemkommunen. Av den anledningen är det lämpligare att definiera det kommunala anordnarledet som oberoende och fri- kopplat från kommunens kärnuppgifter gentemot den enskilde. Upp- delningen av de kommunala verksamheterna minimerar också risken för otydligheter i fråga om vilka kostnader som ska ingå i under- laget för beräkning av ersättningen till fristående anordnare. Den kommunala infrastrukturen för vuxenutbildning riktar sig till den enskilde individen och samtliga anordnare, såväl fristående som kom- munala, har samma nytta av dessa kommunala funktioner.

Den kommunala beslutsprocessen

I Frivux ansvarar kommunen för den process och den myndighets- utövning som leder fram till att den vuxne kan börja studera. I detta arbete ska kommunen erbjuda vägledning. Den kommunala vägled- ningen ska innehålla såväl studievägledning till lämplig utbildning, som vägledning i studiestödsfrågor. Vägledningsfunktionen ska en- bart ta hänsyn till den enskildes behov och förutsättningar, och ska även kunna vägleda till annan utbildning än den formella vuxenutbild- ningen om så är lämpligt. Det råder ingen tvekan om att det framtida behovet av studie- och yrkesvägledning för vuxna kommer att öka i takt med att kravet på utbildad arbetskraft ökar och omställningar på arbetsmarkanden blir allt vanligare. I lagen behövs en markering av kommunens ansvar för tillhandahållande av vägledning. Hur den organiseras är en lokal fråga. Kommunens ansvar att erbjuda en väg-

122

SOU 2008:17

Roller och ansvar

ledning till studier medför inte att behovet av fortsätt vägledning av den studerande från anordnarens sida upphör. En nära kontakt mellan kommunens vägledning och utbildningsanordnares vägledning är att rekommendera. Validering av den enskildes faktiska kunskaper ska användas som ett verktyg för att säkerställa en riktig nivåbe- dömning. Den enskilde ska också erbjudas möjlighet till prövning om så är lämpligt.

I inledningen av processen påbörjas arbetet med individens studie- plan samt görs en behörighetsbedömning som fastställer huruvida den enskilde är behörig att studera. Behörighetsbedömningen kon- staterar t.ex. om den enskilde redan har ett godkänt betyg i kurser som är aktuella. Om det är fråga om utbildning på gymnasial nivå fastställs också om den aktuella kursen ingår i kommunens fastställda utbud. Bedömningen ska leda fram till ett behörighetsbeslut som den sökande, liksom enligt gällande rätt, kan överklaga hos Skol- verkets överklagandenämnd.

Om den sökande bedöms vara behörig att delta i utbildning slutförs arbetet som leder fram till en individuell studieplan för den enskilde individen. I dagsläget ligger detta ansvar på rektor, men efter- som detta kan tolkas som att arbetet med den individuella studie- planen enbart ska göras av utbildningsanordnaren anser jag att det ska förtydligas att detta ansvar åvilar kommunen i Frivux.

Efter upprättad studieplan fattar kommunen ett beslut om att den vuxna kan börja studera och att kommunen ska ersätta valfri anordnare för genomförandet av utbildningen. Om antalet sökande till utbildning på gymnasial nivå överstiger den planerade dimensio- neringen ska kommunen genomföra en urvalsbedömning enligt de principer som slås fast i 3 kap. 8 § komvuxförordningen och 3 kap. särvuxförordningen.

En rätt att överklaga hemkommuns beslut att inte åta sig betalningsansvar

Enligt nuvarande lagstiftning har en sökande rätt att genomföra sin grundläggande, formella vuxenutbildning i en annan kommun eller i ett landsting om utbildningen anordnas där. I sådant fall är hem- kommunen skyldig att betala interkommunal ersättning till anord- naren. För formell gymnasial vuxenutbildning gäller motsvarande endast om hemkommunen särskilt har åtagit sig ett betalningsansvar. Det är bara om det finns särskilda skäl med hänsyn till sökandens

123

Roller och ansvar

SOU 2008:17

personliga förhållanden som hemkommunen är skyldig att åta sig kostnadsansvar. Bedömningen om det föreligger sådana särskilda skäl omfattas inte i de nuvarande mottagandebestämmelserna och bedömningen är alltså inte överklagbar på annat sätt än genom lag- lighetsprövning. Anordnande kommun eller landsting har ingen skyl- dighet att ta emot en sökande från annan kommun om inte det finns ett betalningsåtagande. Detta har fått till följd att det varit omöjligt för den enskilde individen att påverka sin situation, vilket inte kan anses tillfredsställande. Genom förslagen om hur kommunens be- slutsprocess ska utformas kan motsvarande situation uppstå även i övriga fall. Jag anser därför att hemkommunens avgörande i frågan om åtagande av betalningsansvar för den sökandes utbildning i samt- liga fall ska kunna överklagas till Skolnämndes överklagandenämnd.

Rektorsfunktion

Upphandlad utbildning på entreprenad kan vara ett alternativt sätt för kommuner att säkerställa tillgången till anordnare av utbildning inom delar av det fastställda utbudet. Jag anser att formerna för vuxenutbildning på entreprenad ska vara oförändrade inom Frivux. Det innebär att kommunen i sådana fall fortfarande har ansvaret för myndighetsutövning i form av utfärdande av betyg.

Den enskildes möjlighet att fritt välja anordnare av utbildning kan leda till en situation där kursbetyg har utfärdats från ett stort antal anordnare. Dessa anordnare kan även vara etablerade på olika ställen i landet. I 4 kap. 15 § komvuxförordningen anges att slutbetyg ska utfärdas av ”rektorn”. Denna bestämmelse tar sin utgångspunkt i en situation där det finns en kommunal rektor vid en kommunal vuxenutbildning. I Frivux kommer det att finnas flera rektorer med rätt att utfärda betyg. Jag anser dock att rätten att utfärda ett slutbetyg baserat på kursbetyg från olika utbildningsanordnare ska förbehållas en kommunal rektorsfunktion, fristående från alla anord- nare. Den kommunala rektorsfunktionen ska dock naturligtvis inte kunna påverka betygsnivåerna i de satta kursbetygen.

Jag anser därför att kommunen ska ansvara för en rektorsfunk- tion, oberoende av en eventuell kommunalt anordnarled.

124

SOU 2008:17

Roller och ansvar

Lärcentra

Fysiska lärcentra har för många kommit att bli själva manifestationen av en infrastruktur för vuxenutbildning. Lärcentra uppges finnas i nästan alla kommuner, men har ingen enhetlig utformning. De vanli- gaste funktionerna är dock någon form av pedagogiskt handledarstöd, samt tillgång till teknik för teknikstödda distansstudier. Lärcentras betydelse, främst inom utvecklingen av flexibel utbildning, är mycket stor.

Av denna anledning har lärcentret en naturlig placering i resone- manget kring en infrastruktur för vuxenutbildning. Lärcentret kan vara den fysiska plats där kommunens resurser för infrastrukturen finns, och på så sätt bidra till känslan av kommunen som samlande punkt. Många enskilda kan också i högre grad än i nuvarande system komma att välja distanslösningar för sina studier, vilket gör att efter- frågan på lärcentrets pedagogiska och tekniska resurser kan komma att öka.

Jag anser att lärcentra eller lärcentraresurser är något som kom- munen bör erbjuda som en del av infrastrukturen för vuxenutbild- ning.

Tillvarata den enskildes intressen

I Frivux kommer den enskilde individen fritt kunna välja anordnare av utbildning. Denna möjlighet innebär dock inte automatiskt att hon eller han har den kompetens som det innebär att välja utbild- ningsresurser. Den enskilde kommer att behöva stöd och underlag för att göra ett upplyst val. Av denna anledning kommer en oberoen- de vägledning återigen att vara en funktion som behövs i kommunen. Jag anser också att kommunen ska sträva efter att all vuxenutbildning i kommunen presenteras på ett objektivt sätt.

I den ovan beskrivna bilden av hemkommunen som samman- hållande resurs för den enskilde individens utbildningssituation ingår även att kommunen ska verka för att den valda utbildningen håller tillräcklig kvalitet. Kommunen ska alltså kunna tillvarata den en- skildes intressen i relation till anordnaren, fristående eller kommunal. Kommunens främsta verktyg för detta ska vara en rätt till insyn i anordnarnas verksamhet. Detta ska kompletteras med en skyldig- het för de fristående anordnarna att lämna uppgifter till kommunen och i övrigt delta i kommunens kvalitetsarbete inom den formella

125

Roller och ansvar

SOU 2008:17

vuxenutbildningen. Jag återkommer till dessa frågor i Tillsyn m.m. (kap. 5).

Kommunala anordnarorganisationer

Utredningens förslag: Kommunalt anordnad formell vuxenut- bildning ska hållas åtskild från kommunens övriga ansvar för den formella vuxenutbildningen.

Målsättningen med införandet av Frivux är bl.a. att öka den enskildes möjligheter att fritt välja anordnare och bidra till en kvalitetshöjan- de konkurrens på vuxenutbildningsområdet. Av den anledningen finns det utrymme för såväl fristående vuxenutbildningsanordnare som kommunala utbildningsanordnare i systemet.

Frivux ska dock säkerställa en likabehandling av alla anordnare. Erfarenheter från bl.a. gymnasieskolan visar på att tvister kan uppstå kring t.ex. ersättningsnivåer när kommunen både står som ansvarig betalare för utbildning och genomförare av utbildning.

För att i största möjliga mån undvika liknande problem inom den formella vuxenutbildningen, ska kommuner som erbjuder vuxenut- bildning i en kommunal anordnarorganisation hålla denna verksam- het organisatoriskt och ekonomiskt åtskild från kommunens övriga åtaganden, på vuxenutbildningsområdet, t.ex. vad gäller beslut om betalning och vägledning till studier. Den kommunala anordnar- organisationen måste också vara en egen resultatenhet som fullt ut bär sina egna kostnader. Detta innebär inte att den kommunala an- ordnarorganisationen t.ex. skulle vara förhindrad att använda kom- munens växel eller liknande, men kostnaderna för sådana tjänster m.m., måste ersättas av anordnarorganisationen. Det sagda leder till att de kostnader kommunen har för t.ex. utbudsplanering, myndig- hetsuppgifter i samband med prövning av utbildningsansökningar, kommunal rektorsfunktion, lärcentra, uppföljning m.m. inte relaterar till direkta utbildningskostnader och alltså inte på något sätt sär- behandlar en eventuell kommunal anordnarorganisation i relation till fristående anordnare.

Den kommunala anordnarorganisationen ska också likställas med alla andra anordnare i fråga om ersättning och få studerande via de studerandes egna val samt ersättningar baserade på dessa val. Kom- munala anordnarorganisationer kan däremot härleda sin rätt till

126

SOU 2008:17

Roller och ansvar

myndighetsuppgifter främst vad avser betygsrätten från nuvarande regler och behöver inte söka tillstånd för detta.

2.2.4Antagningsprocessen

Utredningens förslag: Termerna mottagande och intagning ut- mönstras ur lagstiftningen.

Utbildningsanordnaren avgör om en sökande, som av sin hem- kommun förklarats behörig och ha rätt till utbildning, ska antas till en utbildningsplats. Om urval sker ska det göras efter krite- rier som är fastställda i lag eller med stöd av lag alternativt god- kända av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.

En fristående utbildningsanordnare är inte skyldig att anta en sökande som har ett omfattande behov av särskilt stöd, om be- tydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter skulle upp- stå för anordnaren. Hemkommunen är å sin sida inte skyldig att, för en sökande med ett sådant stödbehov, betala ersättning för det särskilda stödet, om betydande organisatoriska eller ekono- miska svårigheter skulle uppstå för kommunen. En utbildnings- anordnares antagningsbeslut får inte överklagas.

En konsekvens av Frivux är att dagens process med kommunens ansvar för mottagande och intagning av den enskilde kompletteras med en beslutsprocess hos anordnaren. Detta i förening med att de ifrågavarande termerna kan uppfattas som otydliga eller missvisande, motiverar att de utmönstras ur lagstiftningen.

I kommunens beslutsprocess ska enligt mitt förslag ingå pröv- ning och beslut om sökandens behörighet, rätt att delta i studier, samt – om dessa förutsättningar är uppfyllda – att kommunen åtar sig betalningsskyldigheten för sökandens utbildning. I de fall det är fråga om utbildning som omfattas av gällande rättighetslagstiftning kommer, liksom tidigare, kommunens avgörande om sökandes be- hörighet och beslutet att åta sig betalningsansvar i praktiken utgöra ett och samma beslut. Ett beslut om åtagande av betalningsansvar leder till att den enskilde har rätt att fritt välja anordnare för den aktuella utbildningen, och att betalningsskyldighet för utbildningen uppstår hos kommunen. Om en sökande har ett omfattande behov av särskilt stöd, behöver kommunen emellertid inte betala ersätt-

127

Roller och ansvar

SOU 2008:17

ning för det särskilda stödet, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter skulle uppstå för kommunen.

Beslutet om antagning av sökanden till utbildningen fattas av utbildningsanordnaren. Anordnaren ska vara skyldig att anta en sökande, oavsett hemkommun. Antagningsskyldigheten ska dock inte gälla om anordnaren av affärsmässiga skäl, t.ex. för få sökande, beslutar att inte starta den aktuella utbildningen. En fristående ut- bildningsanordnare är inte heller skyldig att anta en sökande som har ett omfattande behov av särskilt stöd, om betydande organisa- toriska eller ekonomiska svårigheter skulle uppstå för anordnaren, vilket även gäller för fristående skolor. Om det finns fler sökande än antalet utbildningsplatser ska ett urval ske. För kommunala ut- bildningsanordnare meddelas föreskrifter om urval av regeringen. Fristående utbildningsanordnare ska ha urvalskriterier som är god- kända av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, se vidare i Tillståndsgivning (kap. 5). Det saknas skäl för att låta en utbildningsanordnares beslut i fråga om antagning bli föremål för överklagande, jfr. resonemanget i Likabehandling av studenter i hög- skolan, prop. 2001/02:68 s. 74 ff.

Antagningsprocessen kan illustreras med följande bild:

Antagningsprocessen

Anordnarens beslutsprocess

Fristående anordnare

	Urvals-	Beslut om
	bedömning	platstilldelning
Den enskilde Individuell studieplan m m	Väljer		Påbörjar

Ansökan	anordnare		studier

Kommunen

Behörighets-	Beslut om
beslut	betalning

Kommunens beslutsprocess

128

Tillståndsgivning

SOU 2008:17

Villkor för tillstånd, godkännande och förklaring om rätt till bidrag

Beslutsinstanserna är olika beroende på skolform. Kommunerna prövar enligt 2 a kap. skollagen ärenden om tillstånd för enskild för- skola och enskilt fritidshem samt godkännande för utbildning mot- svarande förskoleklassen i vissa fall. Statens skolverk fattar beslut om godkännande och rätt till bidrag för fristående grundskolor och fristående särskolor samt prövar ärende om rätt till bidrag för fri- stående gymnasie- och gymnasiesärskolor (alternativt att enbart ställa verksamheten under statlig tillsyn). I det följande redogörs enbart för reglerna som rör fristående grundskolor och gymnasieskolor. Om det inte särskilt anges omfattas också särskolor och gymnasie- särskolor.

Bestämmelserna om vilka villkor som gäller för att få bedriva fri- stående skolor för barn och ungdomar återfinns i 9 kap. skollagen samt i förordningen (1996:1206) om fristående skolor, härefter fri- skoleförordningen.

Villkoren för att få bedriva förskoleverksamhet och utbildnings- verksamhet på grundskolenivå är bl.a. att verksamheten håller god kvalitet och svarar mot de allmänna mål och den värdegrund som gäller för utbildning inom det offentliga skolväsendet. För ett god- kännande av en fristående grundskola krävs också bl.a. att utbild- ningen ska ge kunskaper och färdigheter som till art och nivå väsent- ligen svarar mot dem som motsvarande skolform i det offentliga skolväsendet ska förmedla. Huvudmannen måste ha förutsättningar att bedriva verksamheten i enlighet med dessa villkor. Det finns ett generellt krav på att använda sig av lärare, förskolelärare eller fritids- pedagoger som har en utbildning avsedd för den undervisning de i huvudsak ska bedriva. Detta krav är dock inte absolut. Undantag får göras när personer med sådan utbildning inte finns att tillgå eller det finns något annat särskilt skäl med hänsyn till elevernaTPF2FPT. Inte heller kravet att skolan ska vara öppen för alla är undantagslöst. Såväl kommunala som fristående skolor kan neka att ta emot en elev vid skolan om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för skolan. Det ställs vidare krav på rektorsfunktion och deltagande i nationella ämnesprov, m.m.

Uppgifter som ska lämnas av den sökande innefattar i dessa delar en beskrivning av den tänkta skolans ledning och den pedagogiska personalens avsedda sammansättning, hur undervisningen avses att

2TP PT Undantag gäller även för personal i waldorfskolan.

130

SOU 2008:17

Tillståndsgivning

bedrivas m.m. Den sökande ska även lämna ett antal uppgifter inom områden där det finns ett friutrymme för den fristående skolan att utforma sin verksamhet. Exempel på områden är pedagogisk profil, egna kursplaner, beräknat elevantal och lokaler. Sammantaget ska de lämnade uppgifterna ge stöd för Statens skolverks bedömning av den sökandes förutsättningar och vilja att bedriva en verksamhet som överensstämmer med målen för det offentliga skolväsendet. Godkännande ska ges om villkoren är uppfyllda

Rätten att starta och driva en fristående skola över grundskole- nivå betraktas som en del av den allmänna näringsfriheten och kräver inget särskilt godkännande. För att en skola ska förklaras berät- tigad till bidrag uppställs däremot villkor jämförbara med dem som gäller för godkännande av en grundskola. För gymnasieskolor obe- roende av huvudman finns gemensamma bestämmelser om behörig- het och urval till studier, om kärnämnen, omfattningen av studierna och betyg.

Bestämmelserna om vilka villkor som ställs på de fristående sko- lorna har tillkommit efterhand som behov av reglering inom ett visst område uppkommit.

Både kommunala och fristående skolor står under Skolverkets tillsyn.

Vad omfattas av godkännandet respektive rätten till bidrag?

Skolverkets beslut om godkännande och rätt till bidrag avser alltid en namngiven sökande, skola, utbildning/-ar och kommun (etable- ring). Detsamma gäller också beträffande en förklaring om rätt till bidrag för en fristående gymnasieskola. Godkännande kan avse vissa årskurser och bidragsförklaring för gymnasieskolan gäller specifika ”program”.

Enligt bestämmelsen i 1 a kap. 7 § friskoleförordningen får Statens skolverk medge att en fristående skola anordnar prövning och ut- färdar betyg enligt de bestämmelser som gäller för motsvarande skolform inom det offentliga skolväsendet. Skolan ska då tillämpa bestämmelserna om betyg som finns i grundskoleförordningen (1994:1194) respektive särskoleförordningen (1995:206).

Beträffande fristående gymnasieskolor gäller, enligt 2 kap. 9 § fri- skoleförordningen, att skolan ska ge betyg eller bevis över utbild- ningen i enlighet med bestämmelserna i 7 kap. 1–14 § gymnasie- förordningen (1992:394) respektive 7 kap. särskoleförordningen.

131

Tillståndsgivning

SOU 2008:17

Skolan får vidare anordna prövning endast för den som har varit elev i skolan och får avse endast sådana kurser som anordnas vid skolan (2 kap. 9 a § friskoleförordningen).

Utöver betygsrätten prövas också skolans rätt till bidrag. Bestäm- melserna om bidrag varierar något mellan olika skolformer och be- handlas närmare under Ersättningsmodeller (4 kap.).

Ett godkännande eller en förklaring om rätt till bidrag gäller tills vidare. Återkallelse kan föranledas bl.a. av att skolan inte längre uppfyller kraven för godkännande/rätt till bidrag och att bristerna inte avhjälps efter påpekande för huvudmannen.

Handläggningen av ärenden om tillstånd, godkännande och rätt till bidrag

En ansökan om godkännande respektive rätt till bidrag ska vara Statens skolverk tillhanda senast 1 april året innan skolan ska starta.

En fristående grundskola ska inte förklaras ha rätt till bidrag om det innebär påtagliga negativa följder för skolväsendet i den kom- mun där skolan är belägen, 9 kap. 6 § 1 st, 6 a § skollagen. Motsva- rande regel gäller även för fristående gymnasieskolor, men utöver eventuella effekter i lägeskommunen ska även sådana effekter be- aktas i näraliggande kommuner, 9 kap. 8 § och 8 b § skollagen.

Sedan den 1 januari 1997 är Statens skolverk skyldigt att bereda kommunerna tillfälle att yttra sig över ansökan. Ansökningarna skickas under april–maj månad till respektive lägeskommun för ytt- rande. Om ansökan avser en fristående gymnasieskola skickas re- missen även till närliggande kommuner vilket innebär att det i prak- tiken kan bli upp emot tio kommuner per ansökan. Remisstiden är satt till den 15 september ansökningsåret. Kommunerna får på detta sätt också kännedom om att en eller flera fristående skolor avser att etablera sig i respektive kommun och kan därigenom planera sin skolbudget och skolorganisation då ett eventuellt godkännande och rätt till bidrag inte träder i kraft förrän läsåret därpå.

Beslut i ärenden om godkännande och rätt till bidrag eller åter- kallande härav får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol enligt 9 kap. 17 § skollagen.

132

SOU 2008:17

Tillståndsgivning

3.1.2Vuxenutbildning på entreprenad

Inom den vuxenutbildning som upphandlas på entreprenad finns inget system med tillståndsgivning. Relationen mellan kommunen och entreprenadföretaget regleras istället av ett avtal som har föregåtts av upphandling. Upphandlingsunderlagen innehåller därför ett antal punkter som svarar mot kraven i lagen (1992:1528) om offentlig upp- handling och de lokala krav som ställs av kommunen på den utbild- ning man vill upphandla. Ett antal av dessa krav i upphandlings- underlagen kan ge vägledning i fråga om kravprioriteringar från kommunernas sida. Av den anledningen har jag granskat upphand- lingsunderlagen inom vuxenutbildningsområdet från ett antal kom- muner.

Entreprenadavtalets struktur

I de flesta upphandlingsunderlagen kan man tydligt se tre delar. Den första delen förtydligar rollfördelning och avtalsinnehåll i enlighet med bestämmelserna om offentlig upphandling. Där klargörs också de bedömningsgrunder som kommunen avser att använda, samt en eventuell viktning av olika krav. Denna viktning kan beskrivas i poäng eller procent. Den andra delen innehåller tvingande krav, där anbudsgivaren endera helt enkelt förväntas acceptera kraven och sättet att uppfylla dem, eller ange ja eller nej, med en procent- eller poängviktning av ett nej som medför att anbudet inte accepteras. Den tredje delen innehåller krav på viss typ av verksamhet, men där det finns möjligheter för anbudsgivaren att beskriva hur man avser uppfylla kraven. I denna tredje del bedöms anbudsgivarens uppgifter, och poängsätts utifrån beskrivna kriterier.

Tvingande krav

I de granskade upphandlingsunderlagen finns en stor likhet i fråga om krav som är tvingande att uppfylla för anbudsgivaren. Det finns inte heller utrymme för olika sätt att uppfylla kraven. Oftast behöver anbudsgivaren bara ange att han accepterar att uppfylla kraven på det beskrivna sättet. Exempel på krav som återfinns här är anbuds- givarens rättsförmåga, systemkunskaper, förutsättningar att följa nationella läro- och kursplaner, personalens kompetens, insynsrätt för kommunen, deltagande i kvalitetsarbete m.m.

133

Tillståndsgivning

SOU 2008:17

Beskrivande krav

Under denna del varierar kraven något, men en stark betoning finns på en beskrivning av hur verksamheten ska bedrivas. Här förväntas anbudsgivaren beskriva t.ex. val av pedagogiska metoder, grader av flexibilitet, modeller för studerandeinflytande, åtgärder för verk- samhetsutveckling och kompetensutveckling samt modeller för kva- litetsarbete.

Deltagarnas fria val i samband med entreprenader

Flera kommuner, bl.a. Göteborg och Stockholm, erbjuder den en- skilde studerande att fritt välja anordnare inom ramen för den upp- handlade vuxenutbildningen. De valbara anordnarna har dock tecknat avtal med kommunen efter genomförd upphandling. Valet kan basera sig t.ex. på att anordnaren erbjuder en viss studieform.

Kommunal auktorisation – Exemplet Nacka kommun

Ett mellanting mellan entreprenad och tillståndsbaserad vuxenut- bildning tillämpas i Nacka kommun. Systemet är ett kundvalssystem som omfattar i stort sett alla kommunala verksamheter som vänder sig direkt till kommunmedborgarna, däribland vuxenutbildningen.

Syftet med Nackas kundvalssystem är att kommuninvånarna ska erbjudas valfrihet och ett direkt inflytande över de tjänster som er- bjuds. Kommunen fastställer mål och ramar för verksamheten och kommuninvånaren kan med hjälp av så kallade ”checkar” välja mellan ett antal auktoriserade utförare.

Utförare/anordnare som vill erbjuda sina tjänster till en person folkbokförd i Nacka ansöker om auktorisation hos kommunen, som granskar och kontrollerar utförarens/anordnarnas förutsättningar att leva upp till de krav som kommunen ställer. De som sedan god- känns blir auktoriserade genom beslut av utbildningsnämnden i Nacka kommun och därmed valbara för kommuninvånarna. Ut- bildningen från utförarna/anordnarna upphandlas alltså inte. Enligt kommunens bedömning krävs inte upphandling då det är kom- muninnevånaren själv som väljer/köper tjänsten – inte kommunen. Checkarna bygger på principen att ersättningen är direkt kopplad till utförarna och den tjänst som produceras, i detta fall formell vuxenutbildning.

134

SOU 2008:17

Tillståndsgivning

Kraven för auktorisation stämmer väl överens med de tvingande krav som återfinns i de flesta kommunala upphandlingsunderlag. Den sökande förbinder sig till att bl.a. bedriva verksamheten i överens- stämmelse med nationella regler och bestämmelser, använda utbildad och kompetent personal, ha goda systemkunskaper och fungerande system för kvalitetsarbete samt medverka i kommunens kvalitets- uppföljningar.

3.2Överväganden

Utredningens bedömning: Villkoren för tillstånd att bedriva fristående vuxenutbildning bör utformas med hänsyn till vuxen- utbildningens egenart. Detaljregleringen i fråga om tillståndsgiv- ningen bör vara så liten som möjligt.

3.2.1Några inledande reflektioner kring tillämpningen av nuvarande regelverk

En viktig fråga är hur den nuvarande tillståndsgivningen för fristående skolor fungerar. Det begränsade utvärderingsmaterial som finns att tillgå är dessvärre baserat på ett fåtal utvärderingsobjekt, vilket med- för att man får vara försiktig med att dra allt för långtgående slut- satser av materialet. Innehållet förstärker dock de synpunkter jag fått från fristående anordnare i samband med de organisations- och kommunbesök jag genomfört, och jag anser därför att det bör redo- visas.

Synpunkterna pekar på att flertalet berörda fristående skolor, så- väl de som fått sin ansökan godkänd som de som fått avslag, upp- lever att blanketter och anvisningar är tillfredsställande samt att det handläggarstöd de fått från Statens skolverk har varit bra. Man lyfter dock fram de stora problem som man ser i tillståndsgivningspro- cessen i fråga om handläggningstider samt de uppställda kraven på redovisning av lokaler och pedagogisk personal drygt ett år före förväntad verksamhetsstart. Detta upplevs som ett moment 22 av de sökande eftersom såväl förvärvande av lokaler som rekrytering av personal är ett stort risktagande innan tillstånd för verksamheten har erhållits. Enligt ansvariga handläggare på Statens skolverk är också

135

Tillståndsgivning

SOU 2008:17

den vanligaste anledningen till avslag på inkomna ansökningar brister i beskrivningarna kring lokaler m.m.TPF3FPT

Tillståndsgivningen är en förutsättning för att en fristående ut- bildningsanordnare ska få rätt till att utöva myndighetsuppgifter och att erhålla ersättning från offentliga medel för sin verksamhet. I tillståndsprocessen ligger därför en grundläggande relation mellan givaren och mottagaren av tillståndet. Det måste finnas en gemen- sam förståelse av vilka förutsättningarna för tillståndet är, samt även konsekvenserna av tillståndet.

Jag anser att det finns tre huvudsakliga syften med en statlig till- ståndsgivning. I och med att den fristående utbildningsanordnaren ansöker om att få tillstånd för sin verksamhet meddelar anordnaren att man har förstått och accepterat de villkor som gäller för erhål- lande av tillstånd. I detta fall är syftet med tillståndsgivningen ett klargörande mellan staten och den fristående utbildningsanordnaren om att man är överens om vilka förutsättningar som gäller för verk- samhetens bedrivande.

Godkännandet av ansökan innebär att staten godtar den sökandes förklaring att man både inser och accepterar ramar och förutsätt- ningar för verksamheten. Utöver möjligheten till myndighetsutöv- ning och rätten till offentlig finansiering innebär tillståndsmyndig- hetens beslut ytterligare en konsekvens för den fristående utbildnings- anordnaren, nämligen att verksamheten ställs under statlig tillsyn. Detta andra syfte kan ses som en markering att den fristående utbild- ningsanordnaren accepterar en statlig insyn i den egna verksamheten, något som annars inte skulle vara tillåtet.

Tillståndsprocessen utgör idag även ett led i den samlade kvalitets- säkringen. I detta fall agerar tillståndsprocessen ”målvakt” genom att inte bara ange villkoren för verksamhetens bedrivande, utan även genom att kontrollera hur den sökande avser att genomföra verksam- heten. Avsikten med detta inslag i dagens process är att på grundval av beskrivningarna i ansökan bedöma den fristående utbildnings- anordnarens förutsättningar att bedriva verksamheten i enlighet med de angivna villkoren. Som ett led i den samlade kvalitetssäkringen, samspelar denna del av tillståndsprocessen nära med tillsyn, uppfölj- ning och utvärdering.

3TP PT Enligt direktiven för utredningen om lika villkor för offentliga och fristående skolor (U2007:33) ska utredaren föreslå bl.a. hur ansöknings- och tillståndsförfarandet bör utfor- mas så det blir mer transparent och rättssäkert. Utredningen ska lämna sitt slutbetänkande den 30 juni 2008.

136

SOU 2008:17

Tillståndsgivning

Av dessa tre angivna syften med tillståndsprocessen har dagens tillståndsgivning, enligt min mening, kommit att handla mycket om det sistnämnda. När man inom utbildningsvärlden talar om bedöm- ning av ansökningar och tillståndsgivning, så är det den sökandes beskrivningar av sina avsikter och sin förväntade verksamhet som lyfts fram, medan de mer generella syftena inte är lika tydliga. Jag anser dock att man kan ifrågasätta värdet av denna prioritering.

Jag har en stark övertygelse om att en fristående verksamhet ska präglas av hög kvalitet, och att staten har en viktig roll i kvalitets- säkringsarbetet. Jag anser emellertid att detta snarare uppnås genom en stark tillsynsfunktion än genom en komplicerad tillståndsprocess. Det måste vara mer effektivt att avgöra en verksamhets kvalitet ut- ifrån det som har genomförts än genom en bedömning av vad man avser att genomföra. Dessutom är min bild av de fristående utbild- ningsanordnarna att de har en mycket hög ambition och att de är angelägna om att erbjuda en verksamhet med bra kvalitet.

3.2.2Vägledande synpunkter

Tillståndsprocessen för Frivux måste utformas med hänsyn till de särskilda förhållanden som gäller för vuxenutbildningen. Jag anser det varken möjligt eller lämpligt att helt kopiera den nuvarande till- ståndsprocessen för fristående skolor. Ett öppet och flexibelt system för tillståndsgivning kräver dock en mer ingående beskrivning av de utgångspunkter som ska vara vägledande för tillämpningen av det föreslagna regelverket.

Syftet med tillståndsgivning

En del av den tidigare beskrivna kritiken som riktas mot tillstånds- givningen för fristående skolor, är att en förutsättning för godkän- nande utgörs av den sökandes förmåga att drygt ett år innan tilltänkt verksamhetsstart, beskriva lokaler och personal. Dessa beskrivningar blir av nödvändighet synnerligen hypotetiska, och kan i värsta fall tvinga en tillståndssökande till omfattande ekonomiskt risktagande. Dessutom bidrar de inte nödvändigtvis till att kvaliteten säkras, då exempelvis den tilltänkta personalen när som helst kan sluta. Av den anledningen och det syfte som måste anses vara det primära, anser jag att tillståndsgivningen i Frivux ska präglas av ett mindre fokus

137

Tillståndsgivning

SOU 2008:17

på rollen som ”målvakt”. Tillståndsgivningen ska basera sig på ett säkerställande av att de grundläggande formella kraven för tillstånd är uppfyllda, men inte kräva av den sökande att i förväg mer eller mindre exakt beskriva hur verksamheten ska genomföras, om till- stånd lämnas.

En vuxen målgrupp

Tillståndsgivningen inom Frivux måste också utformas med tanke på att verksamheten riktar sig till en vuxen målgrupp. Kraven på hög kvalitet i verksamheten och seriösa utbildningsanordnare är natur- ligtvis inte lägre inom vuxenutbildningen än inom ungdomsutbild- ningen, men målgruppen är en annan. De som studerar inom den formella vuxenutbildningen är vuxna, myndiga personer som inom alla andra områden i samhällslivet förväntas ta ett eget ansvar i fråga om val och beslut. Av denna anledning anser jag att tilliten till den vuxnes egen förmåga att göra ett väl underbyggt val av anordnare ska vara vägledande i fråga om omfattningen av den enskilde vuxnes ansvar för kvalitetskontroll.

Vuxenutbildningens struktur

Tillståndsgivningen för fristående skolor baserar sig på ungdoms- skolans struktur i form av programbaserad verksamhet och fasta termins- och läsårsperioder. Den formella vuxenutbildningen präglas av en verksamhet baserad på enstaka kurser, snarare än program. Den är under stark utveckling mot en mer tidsoberoende struktur, utan fasta start- och slutpunkter. Den formella vuxenutbildningens behov av flexibilitet både i fråga om tid och rum samt också i fråga om innehållsutformning, måste även påverka modellen för tillstånds- givning för de fristående anordnarna.

En förskjutning av statens kontroll

Jag anser alltså att Frivux ska präglas av en förskjutning av statens kontrollfunktion; från fokus på tillståndsgivning till kvalitetssäkring. Det är statens tillsyn, uppföljning och utvärdering av de fristående utbildningsanordnarna som ska utgöra grunden för kvalitetssäk- ringen, inte statens tillståndsgivning. Förutom de uppenbara svårig-

138

SOU 2008:17

Tillståndsgivning

heter som finns i samband med att i förväg avgöra en verksamhets kvalitet utifrån uppgivna avsikter i ett ansökningsformulär, finns det också en risk i att den utveckling av metoder som vi nu ser inom den formella vuxenutbildningen skulle avstanna, om dessa skulle underställas statlig förhandsgranskning. Naturligtvis innebär en sådan förskjutning konsekvenser åt båda håll – en förenklad till- ståndsgivning måste innebära en skärpt uppföljning och utvärdering. Jag återkommer till denna fråga under Tillsyn m.m. (kap. 5).

3.3Krav för tillstånd

Utredningens förslag: Enskilda får vara utbildningsanordnare inom den formella vuxenutbildningen om de har beviljats till- stånd. Ett tillstånd ska beviljas om den enskilde har åtagit sig och har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen och att verksamheten ställs under statlig tillsyn.

För tillstånd att anordna utbildning i svenska för invandrare krävs dessutom att den enskilde åtar sig att samverka med kom- muner och myndigheter som ansvarar för samhällets integrations- insatser.

Som tidigare har nämnts ingår i Statens skolverks prövning av godkän- nande av respektive rätt till bidrag till fristående skolor en bedömning av hur den fristående skolan avser att genomföra sin verksamhet. Samtidigt som det ställs krav på lämnande av dessa uppgifter, defi- nierar Statens skolverk vad som måste vara uppfyllt inom ramen för de olika uppgiftsområdena. Detta gör att upplevelsen av prövningen blir ”så här ska ni göra – beskriv nu hur ni ska göra det”. Vad det egentligen är fråga om är att den sökande genom sina beskrivningar åtar sig att bedriva verksamheten i enlighet med de uppställda reg- lerna.

Prövningen kan alltså sägas innefatta två huvudsakliga delar, en del där den sökande åtar sig att bedriva verksamheten i enlighet med uppsatta regler och mål samt en beskrivande del där, Statens skolverk bedömer den sökandes modell för att bedriva sin verksam- het i de delar där olika alternativ kan vara möjliga. Jag anser att denna uppdelning ska tillämpas även för tillståndsgivningen inom Frivux. Jag anser dock att den delen, innehållande grundläggande

139

Tillståndsgivning

SOU 2008:17

krav som utmynnar i ett åtagande för den fristående anordnaren, kan förenklas.

Grundläggande krav – åtaganden från anordnaren

Det grundläggande kravet som en fristående utbildningsanordnare måste uppfylla för att få rätt att göra urval, sätta och utfärda betyg, samt erhålla ersättning från offentliga medel ska svara mot det första av de tre syftena jag beskrivit ovan. Den verksamhet som den fri- stående anordnaren avser att bedriva ska genomföras under samma villkor och samma regelverk som gäller för verksamheten inom det offentliga skolväsendet. Jag anser dock inte att den sökande ska behöva beskriva hur man tänker uppfylla dessa grundläggande krav, utan underlaget för tillståndsgivning ska utformas så det räcker med ett åtagande från den sökande att verksamheten ska bedrivas så att dessa krav uppfylls. Den sökande ska t.ex. inte behöva ange och beskriva vilka lokaler man har för avsikt att använda, eftersom detta redan idag kan ändras under tillståndets giltighetstid utan att tillsyns- myndigheten lämnar synpunkter, eller att det påverkar tillståndet.

Den sökande ska, precis som gäller för fristående skolor, kunna verifiera sin rättskapacitet, vilket kan ske på olika sätt beroende på om den sökande är ett bolag, fysisk person eller annat. Den sökan- de får inte heller vara på obestånd, ha näringsförbud eller liknande.

Mål och värdegrund för det offentliga skolväsendet för vuxna slås fast i skollag och läroplan. De mål och den värdegrund som gäller för det offentliga skolväsendet ska även gälla för fristående utbildningsanordnare om de ska beviljas ett tillstånd.

Den formella vuxenutbildningen organiseras i form av kurser, inte i form av program. Detta är också något som präglar vuxenutbild- ningens praktik. För samtliga kurser finns en fastställd kursplan, och dessa kursplaner ska följas av alla anordnare oberoende av huvud- man. Inte heller i detta avseende finns skäl för att den sökande ska upprepa den fastställda kursplanens innehåll i ansökan, utan åtagan- det att följa de nationella kursplanerna ska vara tillräckligt.

Det andra syftet med en statlig tillståndsgivning är att markera det faktum att den fristående utbildningsanordnaren ställer sin verk- samhet under statlig tillsyn. Genom tillståndsansökan ska utbild- ningsanordnaren anses ha godtagit detta.

140

SOU 2008:17

Tillståndsgivning

Särskilt villkor för utbildning i svenska för invandrare

Utbildning i svenska för invandrare är en språkutbildning inom den formella vuxenutbildningen, men den utgör också en del av samhällets integrationsinsatser. Verksamheten bedrivs därför i viss utsträckning integrerad med andra insatser från kommuner och myndigheter. Det grundläggande åtagandet att bedriva verksamheten enligt samma villkor som gäller inom det offentliga skolväsendet kan visserligen sägas innebära att utbildningen i svenska för invandrare ska bedrivas på det särskilda sätt som föreskrivs i gällande författningar, men det kan finnas skäl att värna om kopplingen mellan denna skolform och det allmännas mottagnings- och integrationsinsatser. Jag anser därför att anordnare som avser att erbjuda utbildning i svenska för invandrare särskilt ska ange att man åtar sig att genomföra utbild- ningen på ett sådant sätt att den samordnas med övriga aktuella integrationsinsatser för den enskilde individen.

Anordarens ansvar för utbildningen

Utredningens förslag: För ledningen av utbildningen och an- svaret för undervisningen ska det finnas rektor och lärare som uppfyller de krav som gäller inom det offentliga skolväsendet. Ut- bildningsanordnaren ska vara skyldig att bereda alla sökande, vars hemkommun åtagit sig betalningsansvaret för utbildningen, en utbildningsplats. Detta gäller dock inte om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för an- ordnaren. Om det inte finns plats för alla ska ett urval ske efter grunder som har föreskrivits av eller godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Utbildningsanord- naren ska ha ett väl fungerande internt system för kvalitetssäkring och kvalitetsarbete. Regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer får meddela närmare bestämmelser om till- ståndsgivningen.

Utredningens bedömning:. Tillståndsvillkor som kan uppfyllas på flera sätt ska anses vara uppfyllda efter en bedömning av den enskildes beskrivning den planerade verksamheten.

141

Tillståndsgivning

SOU 2008:17

Öppen för alla

Precis som för fristående skolor, ska de fristående utbildnings- anordnarna inom den formella vuxenutbildningen ha en skyldighet att ta emot alla elever som har förklarats behöriga att delta i ut- bildning och vars hemkommun har åtagit sig betalningsansvaret för den. Detta innebär att det ska finnas en antagningsskyldighet för de fristående anordnarna, vilket också måste avspeglas i urvalssystemet. Anordnarens urvalskriterier ska vara godkända av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Denna antagningsskyldighet ska gälla oavsett om eleven kom- mer från den kommun där anordnaren är etablerad eller en annan kommun. Undantag ska dock, precis som för fristående skolor, kunna göras för elever vars mottagande eller fortsatta studier kan medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för skolanTPF4FPT.

Man kan i och för sig ifrågasätta det rimliga i att vissa vuxna ska nekas tillträde hos en viss anordnare, grundat på personliga förutsätt- ningar. Denna fråga måste dock lösas gemensamt för alla skolformer.

Utbildade lärare och rektor

För det offentliga skolväsendet finns bestämmelser om rektor och lärare bl.a. i 2 kap. skollagen, skollagsförordningarna och i övriga styrdokument. Där ställs t.ex. krav på utbildning och erfarenhet. Motsvarande krav finns för erhållande av tillstånd för fristående skolor, främst i 9 kap. skollagen.

Ur tillståndsgivningens synvinkel har detta krav ett särskilt inne- håll. Tillståndsgivningen leder som tidigare nämnts till en möjlighet till att utöva myndighetsuppgifter i form av att sätta och utfärda betyg. Detta betyder att kravet på behöriga lärare och en rektor inne- bär att dessa förutom nödvändiga pedagogiska kunskaper, även ska ha tillräckliga systemkunskaper för att på ett rättssäkert sätt kunna sätta och utfärda betyg. Det finns dock inom dagens offentliga vuxenutbildning lärare som inte utbildats på dagens betygssystem, och omfattningen av fortbildningar inom området systemkunskaper är relativt outvecklad. Som tillståndskrav, i relation till rätten att sätta och utfärda betyg, är alltså kravet på rektorsfunktion och utbildade lärare i praktiken ofullständigt. Jag anser dock inte att lösningen på

4TP PT Fristående skolor m.m., prop. 1995/96:200, s. 43.

142

SOU 2008:17

Tillståndsgivning

detta problem är att kravet på rektorsfunktion och utbildade lärare tas bort från tillståndsgivningen, utan snarare att detta problem ska lösas inom ramen för rektors- och lärarutbildningarna, samt inrikt- ningen på fortbildningen för dessa grupper.

Kravet på rektor och utbildade lärare ska alltså finnas med i till- ståndskraven för Frivux. Eftersom dessa krav innefattar obligatoriska systemkunskaper är de en nödvändig förutsättning för en rättssäker verksamhet, oavsett anordnare. Rektors arbetsuppgifter kan dock lösas på olika sätt, beroende på hur verksamheten bedrivs, vilket behöver utvecklas vid ansökan. Jag återkommer kring detta nedan.

Särskilda krav – en bedömning av den planerade verksamheten

Om den första delen av ansökan innehåller krav som bara kan upp- fyllas på ett sätt, och därigenom möjliggör en förenklad ansökan, finns det särskilda krav för tillstånd som kan lösas på flera olika sätt. Av den anledningen ska det även finnas en del i tillståndsgivningen som baserar sig på en bedömning av den planerade verksamheten, beskriven av den sökande.

Verksamhetens ledning

Verksamheten hos en fristående vuxenutbildningsanordnare ska som ovan nämnts ledas av en rektor, som bl.a. ska ha förtrogenhet med den dagliga verksamheten. Vid första anblicken kan kravet på att rektor ska vara förtrogen med den dagliga verksamheten förutsätta en rektor per fysisk etablering. Detta skulle i viss mån förta möjlig- heten att söka ett nationellt tillstånd, och det skulle försvåra en bedömning av en verksamhet vid t.ex. ansökan om tillstånd som nationell distansutbildare. Bilden av en rektor vid varje fysisk etable- ring baserar sig också mer på den verklighet som råder i ungdoms- skolan, än den som råder inom den formella vuxenutbildningen.

Den formella vuxenutbildningen blir mer och mer regional till sin karaktär, varför det kan bli aktuellt med en regional rektor, eller flera rektorer hos en anordnare. Modern teknik gör det också möjligt för en rektor att ha förtrogenhet med den dagliga verksamheten vid flera verksamheter på olika platser i landet, förutsatt att verksam- heten inte är av för stor omfattning. Rektor vid en nationell distans-

143

Tillståndsgivning

SOU 2008:17

utbildningsorganisation kan inte heller definiera sitt sätt att lösa uppgifterna utifrån ett geografiskt perspektiv.

Av denna anledning anser jag att det ska finnas en möjlighet för en fristående utbildningsanordnare att få en individuell bedömning av sitt tänkta sätt att lösa rektorsfunktionen. Balansen mellan geo- grafisk närhet, verksamhetens omfattning och arbetssätt ska utgöra bedömningsgrunder för huruvida rektor kan förmodas kunna ha förtrogenhet med den dagliga verksamheten. En större nationell anordnare med flera driftsställen ska även kunna beskriva ett flertal lösningar på hur de avser att säkerställa att rektorer inom organi- sationen uppfyller de krav som skollagen ställer.

Metod för kvalitetssäkring och kvalitetsarbete

Jag anser att en förenkling av tillståndsgivningen ska balanseras av en skärpning av uppföljning och tillsyn. Av den anledningen anser jag att ett krav för tillstånd till anordnare inom den formella vuxen- utbildningen ska vara att organisationen har, och kan redovisa, ett väl fungerande internt system för kvalitetssäkring och kvalitetsarbete. I dagsläget finns ett antal metoder för kvalitetsarbete, och det ska vara fritt för den fristående anordnaren att välja eller utveckla sin egen metod. Kravet på metoderna för kvalitetssäkring ska dock vara att de på ett tydligt sätt leder till en utveckling av verksamheten samt att de lämnar ett väl fungerande underlag till den obligatoriska kvalitetsredovisningen som den fristående anordnaren ska lämna till tillsynsmyndigheten.

Detaljer ska utformas av tillståndsgivande myndighet

Systemen för fristående skolor och fristående vuxenutbildning ska, så långt möjligt, vara likartat utformade. Jag har ovan i huvuddrag angivit de krav jag anser vara nödvändiga för ett erhållande av till- stånd inom Frivux, samt även angivit en modell för hur staten i form av den tillståndsgivande myndigheten ska kunna förenkla delar av tillståndsgivningen genom en förskjutning av statens kontroll – från tillståndsgivningen till uppföljning och utvärdering. Jag anser dock att det ska åvila regeringen eller den myndighet som regeringen be- stämmer att i detalj utforma innehållet i den process de anser vara nödvändig för att säkerställa att de ovan beskrivna kraven uppfylls.

144

SOU 2008:17

Tillståndsgivning

3.3.2Tillståndet omfattning

Utredningens förslag: Tillståndet för fristående vuxenutbildning ska gälla i hela landet. Tillståndet, som gäller tills vidare, ska om- fatta alla kurser inom den formella vuxenutbildningen, med undan- tag för sådan allmän utbildning för vuxna på påbyggnadsnivå som finansieras med statliga medel enligt beslut av Statens skolverk.

En utbildningsanordnare som har beviljats tillstånd ska infor- mera den eller de kommuner där anordnaren avser att bedriva sin verksamhet. Information ska också lämnas till tillståndsmyn- digheten. Sådan information ska lämnas inom sex månader innan verksamheten avses starta. I de fall anordnaren avser etablera en nationell verksamhet i form av distansutbildning utan någon fysisk etablering, behöver information endast lämnas till tillståndsmyn- digheten.

Vid övertagande av vuxenutbildningsverksamhet ska nytt till- stånd sökas.

Ett nationellt tillstånd

Som tidigare nämnts gäller, enligt regelverket för fristående skolor, godkännandet och rätten till bidrag per etablering. Vill en friståen- de anordnare starta fler skolor i samma kommun, eller en identisk verksamhet i en annan kommun krävs ett nytt tillstånd för varje ny skola.

Den formella vuxenutbildningen har, som tidigare nämnts, fått en allt mer regional prägel. Ett stort antal kommuner har gått sam- man i mer eller mindre formella samarbetslösningar på regional nivå för att lösa den aktuella efterfrågan på vuxenutbildning. Utvecklingen pekar också mot en ökning av detta regionala samarbete inom vuxen- utbildningen. Formell vuxenutbildning erbjuds också på nationell nivå av ett antal distansutbildningsanordnare, som saknar en direkt fysisk koppling till de kommuner där de studerande finns.

Av dessa anledningar anser jag att det inte är lämpligt med en direkt överföring av det gällande etableringsbegreppet till Frivux. Möjligheten att etablera sig som fristående anordnare av formell vuxenutbildning måste korrelera med de krav som utvecklingen ställer på vuxenutbildningen. Jag föreslår därför ett nationellt till- stånd för fristående anordnare inom den formella vuxenutbildningen. Ett nationellt tillstånd innebär att en fristående anordnare efter

145

Tillståndsgivning

SOU 2008:17

erhållande av tillstånd ska kunna etablera sig fritt i landet, eller på nationell basis, t.ex. som anordnare av distansutbildning. Den fristå- ende anordnaren ska inte i tillståndsansökan behöva ange vilka kom- muner man eventuellt avser att etablera sig i. Tillståndet begränsar sig därmed inte heller till endast en etablering.

En konsekvens av en nationell tillståndsgivning är att det inte längre kommer att finnas anledning för den tillståndsgivande myndig- heten att inhämta synpunkter från kommuner eller anordnare rörande etablering i samband med tillståndsgivningen. Den rätt kommunen har att lämna synpunkter på en etablering av fristående skolor, ska alltså inte finnas inom Frivux.

Kommunen kommer dock att ha det övergripande ansvaret för planering av inriktning och dimensionering av den formella vuxen- utbildningen. Behovet av bra underlag för denna planering finns på samma sätt som inom ungdomsskolan. För att säkerställa kom- munens möjligheter att genomföra en bra planering av den formella vuxenutbildningen ska därför en fristående anordnare vara skyldiga att informera den eller de kommuner där man avser att etablera verk- samhet, senast sex månader före start av verksamheten. Informationen ska bl.a. innehålla planerade kurser samt planerad omfattning av verksamheten. I de fall kommunen och den fristående anordnaren är överens kan verksamhetsstart ske tidigare än sex månader efter informationstidpunkten. Den fristående anordnaren ska även infor- mera tillståndsmyndigheten om sina avsikter att etablera verksamhet i en eller flera kommuner. I de fall anordnaren avser etablera en nationell verksamhet i form av distansutbildning utan någon fysisk etablering, behöver information endast lämnas till tillståndsmyndig- heten.

Ett generellt tillstånd

Enligt regelverket för fristående skolor avgränsas godkännandet respektive rätten till bidrag till att gälla för den verksamhet som an- givits i ansökan. Den främsta anledningen till detta är, när det gäller gymnasieskolan, att verksamheten där ska motsvara den som erbjuds inom det offentliga skolväsendet inom nationella eller specialutfor- made program. För att säkerställa detta ska den fristående skolan redovisa den sammansättning av kurser man tänker erbjuda i sin verksamhet. Utformningen av de enskilda kurserna styrs dock av de nationella kursplanerna.

146

SOU 2008:17

Tillståndsgivning

Den formella vuxenutbildningen organiseras dock inte i form av program, utan i form av kurser, vilka regleras i de nationella kurs- planerna. En förutsättning för erhållande av tillstånd för fristående vuxenutbildning ska vara att man bedriver verksamheten i enlighet med de fastställda nationella kursplanerna. Dessa båda förhållanden kommer att ”rama in” verksamheten för den fristående anordnaren, och utrymmet för avvikelser från de nationella kursplanerna kom- mer att vara i princip obefintligt för den fristående anordnaren.

Av den anledningen finns det ingen anledning att begränsa den innehållsmässiga omfattningen av tillståndet för den fristående an- ordnaren. Eftersom anordnaren i och med sin ansökan om tillstånd åtar sig att bedriva kurserna i enlighet med gällande kursplaner finns det ingen grund för ytterligare granskning av tillståndsmyndigheten i fråga om hur verksamheten ska bedrivas. Sådana uppgifter skulle i princip bara vara ett upprepande av de fastställda kursplanerna.

Tillståndet till en fristående utbildningsanordnare ska därför inte avgränsas i fråga om kurser eller grupper av kurser, utan vara ett generellt tillstånd att anordna formell vuxenutbildning. Detta gäller även genomförande av lokala kurser och kurser som baserar sig på lokalt framtagna, men centralt fastställda kursplaner som t.ex. lokala kurser på påbyggnadsnivå.

Ett tidsobegränsat tillstånd

Enligt regelverket för fristående skolor erhålls ett godkännande och en rätt till bidrag tills vidare. Jag anser att detsamma ska gälla inom Frivux, och att tillståndet är utan begränsning i tiden.

Övertagande av tillstånd

I regelverket för fristående skolor finns en särskild handläggning av ärenden när en godkänd, fristående skola ska tas över av annan huvud- man. Anledningen till att det finns ett särskilt förfarande är att god- kännandet respektive rätten till bidrag är kopplat till såväl verksam- het som huvudman. I princip kan man säga att Statens skolverk gör om sin bedömning av huvudmannen, medan man nöjer sig med en förklaring om att verksamheten ska bedrivas som tidigare, alter- nativt gör en delbedömning av de verksamhetsdelar som ska ändras.

147

Tillståndsgivning

SOU 2008:17

Som framgått tidigare anser jag att tillståndsgivningen i Frivux ska fokusera på huvudmannen och hans åtaganden, och att tillsyn, uppföljning och utvärdering ska fokusera på verksamheten. Av den anledningen anser jag att det inte ska finnas en särskild form för över- tagande av en fristående vuxenutbildning. Med ett enkelt system för tillståndsgivning, baserat på anordnaren och hans åtaganden, kan ett övertagande av en befintlig verksamhet ske lika lätt genom att den nye anordnaren söker och får tillstånd, och att själva verksam- hetsövertagandet genomförs som vilken affärstransaktion som helst.

3.3.3Tillståndets innebörd

Utredningens förslag: Tillståndet ger rätt till ersättning från elevens hemkommun och omfattar betygssättning, anordnande av prövning samt utfärdande av betyg och intyg. Betyg får utfär- das i samlat betygsdokument. Slutbetyg får utfärdas för en ut- bildning om den har bedrivits i sammanhållande form av utbild- ningsanordnaren samt om den är baserad antingen på kursbetyg som en elev har erhållit enbart från utbildningsanordnaren eller på kursbetyg från både utbildningsanordnaren och från en grund- eller gymnasieskola. Rätten till prövning gäller endast för utbild- ning som ingår i anordnarens ordinarie verksamhet eller för vilken det finns lärare som uppfyller kraven på utbildning enligt 2 kap. skollagen. Prövning får också genomföras för projektarbete, om anordnaren bedriver utbildning inom det kunskapsområde som projektarbetet avser.

En utbildningssamordnare som har beviljats tillstånd kan, i sam- band med att myndigheter, organisationer eller företag har anlitat utbildningsanordnaren, utfärda betyg och intyg inom utbildningar som anordnas inom den ordinarie verksamheten.

Betygssättning, anordnande av prövning samt utfärdande av betyg och intyg ska ske i överensstämmelse med de författ- ningar som gäller för utbildning i det offentliga skolväsendet.

Tillståndet ger rätt till ersättning från elevens hemkommun och omfattar betygssättning, anordnande av prövning samt utfärdande av betyg och intyg. Rätten till ersättning behandlas ingående under Ersättningsmodeller (kap. 4).

148

SOU 2008:17

Tillståndsgivning

Grunden för ett betyg är att den studerande uppnått de kun- skaper som preciserats i gällande betygskriterier för den aktuella kursen. Dessa kunskaper kan dock ha uppnåtts av den enskilde på annat sätt, och ett sätt att visa detta är för den enskilde att genomgå en prövning. Eftersom en fristående anordnare i och med sitt till- stånd får sätta och utfärda betyg, ska tillståndet även ge rätt till en fristående anordnare att genomföra prövning. Rätten att genomföra prövning ska dock endast gälla kurser som anordnaren bedriver utbildningsverksamhet, eller har behöriga lärare inom.

Myndighetsutövningen att sätta och utfärda betyg ska i första hand gälla för den del av verksamheten som riktas mot enskilda och som finansieras med ersättning från kommunerna. Systemet för fristående vuxenutbildning ska dock innebära lika villkor för alla anordnare. Kommunala anordnare har rätt att sätta och utfärda betyg för uppdragselever om utbildningen motsvarar den som normalt genomförs hos anordnaren.TPF5FPT För att åstadkomma lika villkor, och även den konkurrensneutralitet som är ett av motiven för en fristå- ende vuxenutbildning, ska även fristående anordnare kunna sätta och utfärda betyg vid uppdragsutbildning. Betygsrätten ska dock enbart gälla kurser som man bedriver i sin ordinarie verksamhet. I fråga om kommunala anordnare finns en viktig begränsning i fråga om betygsrätten inom uppdragsutbildningen, nämligen att det inte får vara fråga om utbildning där enskilda personer betalar. Motsva- rande begränsning ska gälla för fristående anordnare, och rätten att sätta och utfärda betyg ska gälla utbildning som genomförs mot särskild ersättning från annan än enskild.

En särskild fråga uppstår i fråga om rätten att utfärda slutbetyg. Den enskilde har rätt till ett slutbetyg baserat på kursbetyg från den formella vuxenutbildningen och från gymnasieskolan. I systemet för fristående vuxenutbildning kan detta innebära en sammanställ- ning av kursbetyg från ett stort antal anordnare. Jag har tidigare pekat på betydelsen av en nationell betygsdatabas som en garant för rättsäkerheten i fråga om utfärdandet av slutbetyg. Det går dock inte att garantera att en sådan databas finns i drift i samband med införandet av Frivux. Av den anledningen anser jag att det är ett för stort steg att ge samtliga rektorer inom en fristående vuxenutbild- ning rätten att utfärda slutbetyg, baserade på kursbetyg från flera anordnare. Jag anser därför att rätten för rektorer vid en fristående anordnare att utfärda slutbetyg, ska begränsas till de fall där slut-

5TP PT Förordning (1992:395) om uppdragsutbildning inom det offentliga skolväsendet.

149

Tillståndsgivning

SOU 2008:17

betyget baserar sig på kursbetyg från gymnasieskolan och den egna anordnaren, eller enbart från den egna anordnaren.

Kontrollen av att verksamheten verkligen bedrivs i enlighet med gällande kursplaner ska i enlighet med vad jag beskrivit ovan, ske genom tillsyn, uppföljning och utvärdering, och inte vid tillstånds- givningen. Detta innebär alltså att anordnaren söker ett tillstånd, oavsett vilka kurser man avser genomföra, och att nytt tillstånd inte behöver sökas om man ändrar eller utökar sin innehållsmässiga verk- samhetsprofil.

3.3.4Handläggningen av tillståndsärenden

Utredarens förslag: Ärenden om tillståndsprövning ska hand- läggas av en statlig myndighet. En tillståndsansökan får lämnas in och ska behandlas löpande under året. Ett beviljat tillstånd ska kunna återkallas om det inte utnyttjas inom tre år. Ansökan ska vara avgiftsfri. Beslut i frågor om tillstånd ska kunna över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Utredarens bedömning: Handläggningstiden av en ansökan om fristående vuxenutbildning bör understiga tre månader. Beslut om återkallande av tillstånd bör kunna fattas såväl som en sanktion som en administrativ åtgärd.

Tillståndsmyndighet

Som nämnts tidigare prövas ärenden om godkännande och bidrags- rätt till fristående skolor av Statens skolverk. Ett undantag gäller för fristående skolor som motsvarar specialskolan, där godkännan- de lämnas av Styrelsen för specialskolan.

Myndighetsstrukturen på skolområdet är föremål för förändring. Skolmyndighetsutredningen (U2007:03) lämnade i november 2007 sitt förslag till en ny myndighetsstruktur.TPF6FPT I detta förslag anges att den nya myndigheten Skolverket ska överta Statens skolverks ansvar för prövningen av ansökningar från fristående skolor.

Frivux ska i så stor utsträckning som möjligt korrelera med systemet för fristående skolor, så även gällande tillståndsgivningen. Vid Statens skolverk finns en stor kompetens i fråga om handlägg-

6TP PT Tre nya skolmyndigheter, SOU 2007:79.

150

SOU 2008:17

Tillståndsgivning

ning och bedömning av ansökningar från fristående skolor. Där finns också upparbetade handläggningsrutiner. Det finns också tydliga tecken på att ett antal av dagens fristående skolor är intresserade av en framtida verksamhet inom Frivux, inte minst som ett resultat av den demografiska utvecklingen med mindre ungdomskullar.

Jag anser därför att samma myndighet som ansvarar för tillstånds- givningen för fristående skolor ska ansvara för tillståndsgivningen inom Frivux, dvs. Statens skolverk eller den myndighet som even- tuellt övertar verkets ansvar.

Tidplanen för tillståndsgivningen

Löpande ansökningstider

Den tidigare beskrivna tidsplanen för handläggningen av ansökningar från fristående skolor är avsedd att korrelera med ungdomsskolans läsårs- och terminsindelning. Denna fasta indelning stämmer dock inte överens med den formella vuxenutbildningens struktur och prak- tik, som i mycket hög utsträckning tillämpar löpande kursstarter. Studierna för eleven präglas också av en hög flexibilitet i studie- tempo. Den formella vuxenutbildningen måste också vara flexibel i fråga om anpassning till snabbt förändrade behov hos den enskilde individen eller hos det regionala arbetslivet. Dessa förändringar kan ibland uppstå under några månader.

Av denna anledning måste tillståndsgivningen inom Frivux präglas av en högre flexibilitet än tillståndsgivningen för fristående skolor. Jag anser därför att ansökan om tillstånd för fristående vuxenut- bildning ska kunna lämnas in och handläggas löpande under året, utan fasta tidpunkter för ansökningar.

Kortare handläggningstider

Vid sidan av kritiken mot för detaljerade tillståndskrav, är kritiken mot de långa handläggningstiderna de starkaste negativa omdömena om dagens tillståndsgivning. Kritiken är av naturliga skäl starkast från de fristående skolornas huvudmän, som i extrema fall får orim- ligt kort framförhållning mellan beslut från Statens skolverk och pla- nerad verksamhetsstart. Kritik kommer dock även från kommunalt håll, där de långa handläggningstiderna försvårar såväl kommunens

151

Tillståndsgivning

SOU 2008:17

övergripande skolplanering, som kommunens beslut om dimen- sionering av verksamheten i egen regi.

Den främsta anledningen till de långa handläggningstiderna anges av Statens skolverk vara det omfattande arbetet med inhämtande av synpunkter från lägeskommunen och kringliggande kommuner, samt uppföljning av ofullständiga ansökningar. Statens skolverk uppger att en rimlig handläggningstid för tillståndsgivningen skulle vara c:a tre månader, om ledet med kommunernas lämnande av synpunkter uteslöts. En förenklad tillståndsgivning minskar också risken för ofullständiga ansökningar.

Syftet med kommunernas rätt att lämna synpunkter är, som nämnts, dels att Statens skolverk ska få underlag för sin bedömning om etableringen av en fristående skola skulle få påtagliga negativa följder för skolväsendet i kommunen, dels att ge kommunen ett underlag för planeringen av skolväsendet i kommunen. I Frivux före- slås att kommunerna inte ska ha sådan rätt. Skyddet för kommunens planering flyttas från tillståndsgivningen och ersätts av den ovan beskrivna informationsskyldigheten för den fristående anordnaren, sex månader före verksamhetsetablering i en kommun.

Det finns alltså mycket goda möjligheter för en snabbare hand- läggning av tillståndsansökningarna inom Frivux. Av bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223, härefter förvaltningslagen) följer också att varje ärende där en enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Jag anser därför att beslut om tillstånd till fristående vuxenutbildning bör kunna lämnas senast tre månader efter inkommen ansökan, under förutsättning att ansökan är fullständig när den inkommer till den tillståndsprövande myndigheten.

Avgifter för tillstånd

I ett förarbetsuttalande anges som skäl för att låta Statens skolverk ta ut avgifter för tillståndsgivningen för fristående skolor en möjlig finansiering av statens merkostnader för tillståndsgivningen samt ett sätt att begränsa antalet mindre seriösa ansökningar.TPF7FPT Förslaget om ansökningsavgifter infördes dock aldrig.

Jag anser inte att det finns några skäl att inom Frivux frångå prin- cipen om avgiftsfriheten för prövningen av ansökningar.

7TP PT Fristående skolor (prop.2001/02:35) s. 46.

152

SOU 2008:17

Tillståndsgivning

Återkallande av tillstånd

Ett godkännande av och en förklaring om rätt till bidrag till en fri- stående skola kan under vissa förutsättningar återkallas av Statens skolverk. Det gäller bl.a. om skolan inte längre uppfyller kraven för godkännande och bristerna inte avhjälps, samt i de fall man inte uppfyller skyldigheten att delta i Statens skolverks uppföljningar och utvärderingar.

Återkallande av tillstånd sker oftast efter genomförd inspektion av Statens skolverk, och kan därför anses vara en sanktion. I dags- läget är detta inget praktiskt problem eftersom Statens skolverk ansvarar såväl för tillståndsgivning som för tillsyn, uppföljning och utvärdering. I det nyss nämnda förslaget om ny struktur för myn- digheterna på skolområdet beskrivs dock en uppdelning av dessa båda uppgifter mellan det nya Skolverket och den nya Skolinspektionen. Enligt förslaget ska Skolverket som en sanktion kunna besluta om återkallande av tillstånd efter anmälan av Skolinspektionen.

Jag anser att detta inte är ett helt praktiskt förfarande, utan anser att sanktionsmöjligheter ska finnas hos den myndighet som ansvarar för tillsyn m.m. inom Frivux. Jag anser därför att återkallande av tillstånd även ska kunna beslutas av ansvarig tillsynsmyndighet. Jag utvecklar detta i kapitlet Tillsyn m.m. (kap. 5).

Ett återkallande av tillstånd bör dock även kunna ske inte bara som en sanktion utan som en administrativ åtgärd. I de fall ett beviljat tillstånd inte utnyttjats inom tre år efter godkännande, ska tillståndet kunna återkallas. I detta fall är det ett tydligt ansvar för tillståndsmyndigheten att besluta om återkallandet.

Överklagande av beslut

Beslut av Statens skolverk i frågor om godkännande av och rätt till bidrag till fristående skolor kan enligt 9 kap. 17 § skollagen över- klagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Jag föreslår att beslut i frågor om tillstånd till fristående vuxen- utbildning på motsvarande sätt ska kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

153

Ersättningsmodeller

SOU 2008:17

skolan, obligatoriska särskolan gymnasieskolan och gymnasiesär- skolan. Som jämförelseobjekt för ersättningsmodellen inom Frivux lämpar sig reglerna för bidrag till fristående skolor motsvarande grundskolan och gymnasieskolan bäst, och hädanefter kommer jag att utgå från dessa verksamheter i min beskrivning.

Fastställande av bidragets storlek

Grundläggande principer

Den grundläggande principen för fastställande av bidragets storlek innebär förenklat att kommunen ska lämna samma ersättning per elev som man lämnar till de egna skolorna, men att även den fristående skolans åtagande och elevens behov ska ligga till grund för bedömningen. Såväl faktorer hos den bidragsgivande kommunen som faktorer hos den fristående skolan ska alltså beaktasTPF1FPT. Regelverk- et har tagit utgångspunkt från det resursfördelningssystem många kommuner tillämpar, med ett grundbidrag som ska täcka de nor- mala kostnaderna för verksamheten, och ett tilläggsbidrag som ska täcka kostnader för t.ex. elever med funktionshinder. Om en elev har särskilt behov av stöd är kommunen dock inte skyldig att lämna bidrag för det särskilda stödet om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår hos kommunen.

För en fristående gymnasieskola gäller att bidraget för ett pro- gram i första hand ska fastställas efter samma grunder som gäller för det aktuella programmet i hemkommunens gymnasieskola. Om hemkommunen inte anordnar det aktuella programmet ska den s.k. ”riksprislistan” tillämpas. Här har Statens skolverk ett särskilt upp- drag att varje år ta fram en prislista för gymnasieprogrammen.TPF2FPT En- ligt ett förarbetsuttalande ska det även då prislistan används finnas visst utrymme för elevens hemkommun och den fristående skolan att komma överens om ett annat belopp. Härigenom blir det möjligt för kommunen att betala ett högre bidrag för elever vars mot- tagande annars skulle medföra att betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för skolan.

1TP PT Bidragssystemet behandlas bl.a. i prop. 1995/96:200 och i 1996/97:UbU4 samt i prop. 2006/07:1 utgiftsområde 16.

2TP PT Riksprislistan baseras på medelvärdet av mediankostnaderna för de olika programmen som kommuner redovisat till verket gällande de tre senaste åren uppräknat med index för kost- nadsutvecklingen.

156

SOU 2008:17

Ersättningsmodeller

Ersättning för mervärdesskatt

Utbildning är en icke momspliktig verksamhet, vilket innebär att en fristående skola inte kan göra avdrag för ingående mervärdesskatt. Eftersom kommunerna får ersättning från staten för sina momsutlägg innebär det att de fristående skolorna i detta avseende inte har samma ekonomiska förutsättningar som den kommunala verksamheten. Av den anledningen förutsätts att kommunerna kompenserar den fri- stående skolan för dessa utlägg, varefter kommunen får ersättning för detta från staten. Enligt förordning (2005:811) om ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner och landsting, kan kommunen välja att kompensera den fristående skolan med endera ett schablon- belopp på 6 procent av det utbetalda bidraget, eller 18 procent på lokalkostnader och 5 procent på övriga kostnader. Det vanligaste är att kommunerna väljer schablonbeloppet på 6 procent, även om ett flertal varianter finnsTPF3FPT.

Beräkningen av kommunens bidrag ska öppet och transparent kunna redovisas för den fristående skolan. I friskoleförordningen finns bestämmelser om redovisning och utbetalning av bidrag. Där framgår att en kommun ska redovisa hur stor andel av bidraget som är ersättning för mervärdesskatt och, beträffande grundskolan, lokalkostnader.TPF4FPT

Bidragets erläggande

Skollagen ger kommunerna och den fristående skolan rätt att komma överens om hur erläggandet av bidraget ska gå till. Om kommunen och den fristående skolan inte kommer överens, ska bidragen be- talas ut med en tolftedel varje månad, med en särskild beräkning för månaderna juli till september. För den fristående gymnasieskolan gäller att bidragsåret startar den 1 januari, och att en kalenderårs- beräkning gäller.

Bidragen utbetalas oftast på grundval av inlämnade avstämnings- rapporter från den fristående skolan till elevens hemkommun. Tid- punkter och former för dessa avstämningsrapporter varierar dock mellan olika kommuner, vilket blir ett problem för de fristående skolor som har elever från ett flertal kommuner.

3TP PT Skolverkets rapport 281, 2006, “Prövning och bidrag för fristående skolor” s. 61.

4TP PT Även när det gäller lokalkostnader bör ersättningen beräknas efter samma grunder som inom kommunen, se Kammarrättens i Stockholm dom den 22 september 2000 (mål 7757-1999), som också kommenteras i prop. 2001/02:35 s.50.

157

Ersättningsmodeller

SOU 2008:17

Överklagande av beslut om bidrag

I dagsläget kan en kommuns beslut om bidrag endast underställas laglighetsprövning, enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), här- efter kommunallagen. Rätten till laglighetsprövning innebär att det endast är beslutets laglighet som prövas, inte dess lämplighet. Dess- utom begränsas rätten till laglighetsprövning av ett beslut till medlem i kommunen, vilket kan innebära att en fristående skola som har elever från en annan kommun inte kan överklaga bidragsbeslut från elevens hemkommun.

4.1.2Ersättning inom vuxenutbildning på entreprenad

Vad beträffar vuxenutbildning på entreprenad råder ett avtalsför- hållande mellan kommunen och utbildningsanordnaren. Kommunen ersätter utbildningsanordnaren för genomförd verksamhet enligt ett överenskommet pris. Fastställandet av prisnivån omfattas dock av avtalsfriheten, och är inget som regleras av staten. Eftersom priset är en del av bedömningsunderlaget i en upphandlad verksamhet finns det viss anledning att tro att de prislägen som står att finna inom vuxenutbildningen på entreprenad motsvarar ”marknadspriser” för sådan utbildning, och av den anledningen är det av intresse för den kommande ersättningsmodellen inom Frivux att uppmärksamma prissättningen inom detta område. Inom entreprenadsystemet har man också varit tvungen att ta hänsyn till ett antal specifika förut- sättningar för vuxenutbildningen.

Kursgrupper som indelningsgrund

En första anpassning till det specifika för vuxenutbildningen rör ett faktum som jag berört tidigare, nämligen att vuxenutbildningen baserar sin verksamhet på kurser och inte program. Flertalet vuxen- studerande studerar enstaka kurser, eller ett antal kurser kombine- rade utifrån den studerandes behov. Detta innebär att kommunens ersättning till utbildningsanordnaren utgår från det stora antal kurser som finns definierade. För en utbildningsanordnare som endast er- bjuder ett fåtal kursalternativ är detta kanske inget större problem, men för en anordnare med ett bredare utbud, och framför allt för kommunen, är en prislista med individuell prissättning för varje kurs synnerligen svåradministrerat.

158

SOU 2008:17

Ersättningsmodeller

Av den anledningen har de flesta kommuner med en större an- del upphandlad vuxenutbildning utvecklat ett system där varje kurs är indelad i större kursgrupper eller kurskategorier. Indelningen i grupper eller kategorier baserar sig främst på metoderna eller för- utsättningarna för utbildningens genomförande, vilket påverkar kost- naderna för kursgenomförandet. En vanlig modell är att ha en relativt bred kategori för teoretiska ämnen utan särskilda krav på lokal- utformning, en andra kategori för teoretiska ämnen som kräver särskilda lokaler och utrustning för t.ex. laborationer, och sedan ett antal kategorier för olika typer av yrkesutbildningar. Med denna indelning i kursgrupper eller kurskategorier skapas sedan en pris- trappa, där priset ökar för varje kategori.

Denna modell beskrivs som fungerande, men då det även finns variationer inom de olika kategorierna, främst bland yrkesutbild- ningarna, uppstår alltid en tröskeleffekt i skillnaden mellan den ”dyraste” kursen i en kategori och den ”billigaste” i nästa kategori. Av den anledningen strävar kommuner hela tiden efter att utveckla utformningen av ersättningssystemen.

Fastställande av prisnivåer

Det typiska sättet att fastställa en prisnivå i en upphandling är att de olika anbudsgivarna fritt anger priset för en vara eller en tjänst. Priset utgör sedan tillsammans med kvalitén på det som ska leve- reras, underlag för urvalet i upphandlingen. Priset ”viktas” sedan i bedömningen i relation till varan på olika sätt. Ett fastställande av ersättningsnivån genom att ha priset som en del av konkurrens- faktorerna leder till en naturlig prispress. Detta faktum har dock inom utbildningsområdet lett till vissa farhågor om att en allt för pressad prisnivå går ut över verksamhetens kvalitet. Av den anled- ningen har fler och fler kommuner utvecklat sin upphandling av vuxenutbildning mot en ökad betoning av ren kvalitetskonkurrens. Min bedömning är att det i dagsläget är lika många kommuner som i upphandlingsunderlaget anger ett i förväg bestämt pris för den utbildning som ska upphandlas, som de som tillämpar en kombi- nerad pris- och kvalitetskonkurrens.

De kommuner som tillämpar fasta prisnivåer i sina upphandlingar har vanligtvis en längre erfarenhet av upphandling, vilket har lett till att de har en god bild av den optimala prisnivån för den aktuella verksamheten. I vissa av dessa kommuner utgör erfarenheterna från

159

Ersättningsmodeller

SOU 2008:17

tidigare helt öppna upphandlingar en förutsättning för att kunna fastställa lämpliga prisnivåer. Ett annat sätt att fastställa lämpliga prisnivåer är att genom en öppen dialog mellan kommunen och ut- bildningsanordnarna komma överens om hur prisbilden ska se ut.

I fråga om prisrelationen mellan den upphandlade verksamheten och verksamheten i kommunal regi är bilden mycket varierad. I de flesta kommuner är det inte möjligt att göra denna jämförelse efter- som den upphandlade verksamheten kompletterar det egna utbild- ningsutbudet. I kommuner där man organiserar sin verksamhet i ett beställar- och ett utförarled är det vanligast med samma ekonomiska villkor för den egna och den upphandlade verksamheten, medan kom- muner med en mer omfattande verksamhet i egen regi först fast- ställer en verksamhetsbudget för den egna verksamheten och sedan en särskild budget för upphandlad verksamhet.

Inom den upphandlade vuxenutbildningen går det också att utläsa en tydlig prisskillnad baserad på verksamhetens form, nämligen skillnaden i pris mellan rena distansutbildningar och utbildningar genomförda på plats hos utbildningsanordnaren. Den rena distans- utbildningen skiljer sig också i pris jämfört med den verksamhet som benämns med flexibelt lärande, vilken i sig innefattar en rad olika verksamhetsformer.

Pris per poäng

En viktig faktor i alla ekonomiska system är att tillämpa praktiska enheter vid prissättningen. Även här innehåller entreprenadsystemet en särskild anpassning till vuxenutbildningens speciella förutsätt- ningar. I systemet för fristående skolor utgår priset från en helårs- elev vid ett visst program. Vuxenutbildningens struktur leder dock till att detta inte är ett praktiskt sätt att räkna, eftersom majoriteten av de studerande inte är heltidsstuderande. Detta har lett till att de allra flesta kommunerna utgår från kostnadsenheten verksamhets- eller gymnasiepoäng. Pris för verksamheten anges alltså vanligtvis i kr/poäng, även om det finns undantag, t.ex. inom sfi och särvux där kr/kurs kan förekomma.

160

SOU 2008:17

Ersättningsmodeller

Ersättningsformer

Kommunerna betalar så gott som alltid entreprenörerna mot faktura, som baserar sig på genomförda gymnasie- eller verksamhetspoäng. Faktureringen sker vanligen månadsvis i efterskott, och i vissa fall kan inte slutfakturering ske förrän den studerande erhållit betyg. I vissa kommuner kan slutfakturering bara ske när den studerande erhållit lägst betyget G, medan andra kommuner ger rätt till slut- fakturering även vid betyget IG.

Ersättningsformen för sfi på entreprenad kan skilja sig, där debi- tering i så fall vanligtvis sker vid två tillfällen, efter halva tiden för den aktuella kursen och resterande efter avslutad kurs.

Kommentarer från entreprenörerna

En vanligt förekommande kommentar från entreprenörernas sida är att prisbilderna och ersättningsrutinerna varierar stort mellan olika kommuner. Det förekommer också stora variationer i de avtalsvill- kor som tillämpas. En större nationell anordnare av vuxenutbildning anger så stora prisskillnader som 100 procent mellan olika kom- muner för samma typ av utbildning. En annan nationell anordnare menar att kostnaden för att genomföra utbildning är relativt likartad i olika kommuner – det är bara prislappen som varierar.

4.1.3Kostnader inom den kommunalt genomförda vuxenutbildningen

En grundläggande princip för prissättningen till fristående anord- nare är att ersättningen ska fastställas på samma grunder som för den kommunalt genomförda verksamheten. Konkurrensneutralitet ska råda i så stor utsträckning som möjligt. Även om samma grun- der inte direkt kan översättas med samma pris, så är det en rimlig utgångspunkt att samma typ av verksamhet ska betinga samma pris. Av den anledningen är en bedömning av kostnadsbilden inom den kommunalt genomförda vuxenutbildningen en väsentlig förutsätt- ning för utformningen av ersättningsmodellen inom Frivux. Jag kan dock genast slå fast att kostnadsbilden är mycket varierad, och att det finns ett antal parametrar som påverkar hur vuxenutbildnings- kostnaden för en enskild kommun ser ut.

161

Ersättningsmodeller

SOU 2008:17

Faktorer som påverkar kostnadsbilden

Kursvariationer

En av de mest grundläggande faktorerna för den varierade kost- nadsbilden är den stora spridningen i fråga om genomförandekost- nader för olika kurser. Skillnaden i kostnad mellan den billigaste och den dyraste av kurserna som finns inom den formella vuxenutbild- ningen kan uppgå till över hundra procent. De stora prisskillnaderna går främst mellan teoretiska kurser och yrkeskurser. Den höga kost- naden för yrkesutbildningarna beror främst på behovet av särskilt utformade lokaler och/eller särskild utrustning i form av maskiner, fordon eller verktyg.

Lokala och regionala variationer

Kostnaden för genomförandet av en kurs påverkas också av hur kommunen ser ut. En och samma kurs kan beroende på om den be- drivs i en storstads- eller glesbygdskommun ha helt olika kostnads- bilder. Faktorer som påverkar kostnaderna är bl.a. lokalhyrorna samt antalet deltagare i varje kurs. I viss mån anges dessa kostnads- differenser jämna ut varandra, eftersom dyra lokaler i storstäder kompenseras av större studerandegrupper, vilket sänker undervis- ningskostnaden per deltagare.

Den lokala eller regionala näringslivsstrukturen kan ibland på- verka även kostnadsbilden för de dyra yrkesutbildningarna. I de fall det lokala eller regionala näringslivet kan upplåta delar av sin ut- rustning för utbildningsaktiviteter sjunker utbildningskostnaderna radikalt.

Underlagsvariationer

En bidragande faktor till den stora kostnadsspridningen är också att det inte finns ett vedertaget sätt att redovisa kostnaderna för den kommunala vuxenutbildningen. Kommuner tolkar instruktioner för kostnadsredovisning olika, och det finns även en stor spännvidd i fråga om vilka kostnader som utgör underlag för redovisning.

162

SOU 2008:17

Ersättningsmodeller

Interkommunal ersättning

En kommun är idag i olika utsträckning skyldig att ta emot stude- rande från annan kommun till sin vuxenutbildning. För gymnasial vuxenutbildning gäller detta under förutsättning att den studeran- des hemkommun åtar sig att ersätta verksamhetskommunen för kostnaderna för den studerande, medan detta åtagande inte är nöd- vändigt för t.ex. grundläggande vuxenutbildning. Ersättningen från hemkommunen till verksamhetskommunen sker i form av inter- kommunal ersättning.

Ett flertal kommuner fastställer varje år en särskild prislista för den interkommunala ersättning som ska erläggas för studerande från andra kommuner. Dessa prislistor skulle kunna ge en viss vägled- ning i fråga om prisnivåer för den kommunalt genomförda vuxen- utbildningen. Ersättningsbeloppen är dock vanligtvis grovt indelade, med en angiven kostnad per poäng för kärnämnen eller allmänteore- tiska ämnen, och en angivelse om att för dyrare yrkesutbildningar ska uppgift om ersättningsnivå lämnas vid direkt förfrågan.

Mer utvecklade prislistor för interkommunal ersättning finns inom ramen för de olika regionala samverkansformerna för vuxenutbild- ning. För att åstadkomma en praktisk samverkansmöjlighet har man tecknat samverkansavtal kring t.ex. gemensamt vuxenutbildnings- utbud, men också enats om gemensamma prislistor, vilket har lett till en mer detaljerad beskrivning av olika prisnivåer på regional nivå. Samverkansformen i sig har alltså lett till ett behov av ökad tydlighet i prisfrågan, men även effektiviserat arbetet med preci- sering av prisnivåer eftersom kommunerna nu inte har varit tvinga- de att göra detta arbete var och en på sitt håll.

4.2Överväganden

4.2.1Kostnaderna för formell vuxenutbildning

Utredningens bedömning: Den officiella kostnadsstatistiken för den formella vuxenutbildningen bör förbättras. Statens skolverk eller motsvarande myndighet bör utveckla den officiella statistik- rapporteringen inom vuxenutbildningsområdet.

163

Ersättningsmodeller

SOU 2008:17

4.2.2Reflektioner kring dagens system

Svårigheter med bidragssystemet för fristående skolor

På ytan kan ersättningsmodellen för fristående skolor verka enkel och logisk; samma grunder som kommunen tillämpar vid fördel- ning av resurser till de egna skolorna ska gälla vid bestämmandet av bidraget till de fristående, med hänsyn tagen till elevens förutsätt- ningar och den fristående skolans åtaganden. I verkligheten finns en rad komplikationer i samband med den praktiska tillämpningen av ersättningsmodellen. Statens skolverk har i ett antal rapporterTPF5FPT lyft fram problemställningarna, och jag hänvisar till dessa rapporter för en djupare beskrivning. Några problem är dock av betydelse för min uppfattning om utformningen av ersättningsmodell inom Frivux, och jag lyfter därför fram dessa.

Svårtolkade begrepp, m.m.

De tre viktigaste begreppen i bestämmelserna om bidrag till en fri- stående skola är samma grunder, skolans åtagande och elevens behov. Inget av dessa begrepp utvecklas dock i förarbetena, vilket lett till osäkerhet och stor variation i tolkningarna. De flesta kommuner gör ett likhetstecken mellan uttrycket samma grunder och samma kostnader. Det är emellertid grunderna för kostnadernas bestäm- mande som ska vara desamma. Problem har också uppstått i fråga om vilka kostnadsslag som ska ingå, och hur de ska bedömas. Svår- bedömda grunder är t.ex. kommunens egna lokalkostnader för de kommunala skolorna, IT-investeringar och fortbildningssatsningar. Ett annat problem är att kommunens kostnader för den egna verk- samheten inte blir känd förrän verksamhetsåret är slut, medan bidraget till den fristående skolan bestäms i förväg.

Ännu svårare har det visat sig att vara att tolka begreppet skolans åtagande i praktiken. Detta uttryck anger att kommunen måste ta hänsyn till den fristående skolans val av verksamhetsutformning vid fastställande av bidragets storlek. I praktiken innebär detta att en förhandlingsliknande situation måste uppstå mellan kommunen och den fristående skolan, där man kommer överens om konsekvenser- na av skolans åtaganden. En sådan handläggning har dock beskrivits

5TP PT Kommunens bidrag för elever i fristående gymnasieskolor, Skolverket 2004; Översyn av systemet för redovisning av kostnader för olika program vid kommunala gymnasieskolor, Skolverket 2004; samt Prövning och bidrag för fristående skolor, Skolverket 2006.

164

SOU 2008:17

Ersättningsmodeller

som praktisk omöjlig i en situation där mångfalden på anordnar- sidan är stor. Såväl kommunen som den fristående skolan kan ha ett stort antal kontakter på grund av elever från flera kommuner. Utvärderingarna som genomförts av Statens skolverk visar också på att variationen mellan olika sätt att lösa detta är mycket stora, där många kommuner inte tar hänsyn till eventuella variationer mellan den fristående skolans sätt att bedriva verksamheten och den kom- munala skolans sätt, utan fastställer bidraget till ett genomsnitt av de kommunala kostnaderna för verksamheten. Några kommuner anser också att den fristående skolan inte har rätt till bidrag för stora variationer i verksamheten om dessa inte är förankrade i förväg hos kommunen.

Den praktiska tolkningen av begreppet elevens behov varierar också mycket. De flesta kommuner tar hänsyn till elevers särskilda behov i form av fysiska funktionshinder, medan det inte är lika själv- klart med särskilda resurser för psykosociala problem.

Kommunens avdrag för ansvarskostnader

Ett särskilt problem utgör frågan om kommunens möjlighet att av- räkna sina ansvarskostnader vid fastställandet av bidragets storlek. Ansvars- eller skolpliktskostnaderna anses vara extrakostnader som kommunen har till följd av sina skyldigheter att planera och erbjuda utbildning för alla ungdomar, och även en möjlig ökning av elev- underlaget, vilket är en kostnad som de fristående skolorna inte har. Ett stort antal kommuner gör schablonmässiga reduktioner av bidragen till de fristående skolorna på denna grund. Avdrag eller reduktioner för ansvarskostnader är dock något som saknar ett tyd- ligt stöd i nuvarande regelsystem. Några rättsfall pekar mot att kom- munen inte har rätt att göra ett schablonavdrag, utan ett eventuellt avdrag måste basera sig på faktiska kostnader.

Ersättning för mervärdesskatt

Den ovan beskrivna möjligheten att välja mellan olika momssatser vid kompensation för den fristående skolans mervärdeskostnader har lett till en synnerligen vildvuxen praktik. Vissa kommuner kom- penserar med en schablon på 6 procent, medan andra väljer den andra accepterade modellen med 18 procent för lokalkostnader och

165

Ersättningsmodeller

SOU 2008:17

5 procent för övriga kostnader. Andra kommuner i sin tur använ- der helt egna momssatser från 5 procent och nedåt, eller ersätter den faktiska momskostnaden. Vissa kommuner lämnar ingen kom- pensation alls för moms till de fristående skolorna, men lyfter ändå ersättning motsvarande 6 procent från staten.

Kostnadsstatistik för kommunal vuxenutbildning

En väsentlig fråga vid utvecklandet av en ersättningsmodell för Fri- vux är hur mycket den formella vuxenutbildningen kostar idag, samt vad det är som kostar. Av den anledningen är den officiella stati- stiken över kostnaderna för dagens kommunala vuxenutbildning intressant.

Statens skolverk har ansvar för den officiella statistiken om vuxen- utbildningen. Statistiken uppdateras årligen, och innehåller uppgifter om kursdeltagare, personal, kostnader, samt betyg och studieresultat. Uppgifterna utgör en del i Skolverkets nationella uppföljnings- system för skolsektorn. Syftet med uppföljningssystemet är att det ska ge en samlad bild av skolans verksamhet och vara underlag för uppföljning och utvärdering på nationell och lokal nivå. Uppgifts- insamlingen förändrades fr.o.m. läsåret 1997/98 från kurs- till indi- vidbaserad.

Insamlingen av den kommunala skolans kostnader är från och med 1998 integrerad i det kommunala räkenskapssammandraget (RS). Statistiska centralbyrån, SCB, har ålagts av staten att genom- föra denna insamling årligen. Uppgifterna hämtas från kommunernas bokslut och bygger på samma definitioner som Sveriges Kommuners och Landstings kommunalt anpassade normalkontoplan. Det innebär att uppgifter om utbildningsverksamheten samlas in av SCB sam- tidigt med en stor mängd andra uppgifter.

Beträffande vuxenutbildningsområdet lämnar kommunerna in uppgifter om kostnader för bl.a. undervisning, läromedel och utrust- ning, elevvård, samt lokaler och inventarier. Kommunerna rappor- terar också antal elever vid egen verksamhet, hos annan utbildnings- anordnare och i annan kommun. Grundläggande- och gymnasial vuxenutbildning rapporteras var för sig av kommunerna.

Den sammanställda statistiken redovisas sedan på Statens skol- verks webbplats. Redovisningen över kommunernas kostnader sker i form av kostnad per heltidsstuderande.

166

SOU 2008:17

Ersättningsmodeller

Osäkerhetsfaktorer vid insamling

Arbetet med insamling av uppgifter för statistikrapporteringen präglas dock av ett antal osäkerhetsfaktorer. I den kvalitetsdeklaration som SCB årligen lämnar beträffande statistikarbetet framgår att vissa kommuner haft svårt att skilja på kostnader mellan grundläggande vuxenutbildning, gymnasial vuxenutbildning och påbyggnadsutbild- ning, och att uppgifterna därför bör tolkas med viss försiktighet.TP F6FPT

Flera kommuner har också redovisat att de inte har några kost- nader för lokaler och läromedel. Detta beror främst på att man har sin vuxenutbildning integrerad med ungdomsgymnasiet och därför har svårt att skilja på kostnaderna för de båda, eller att delar av vuxenstudierna sker i form av distansstudier.

Det finns också otydligheter i fråga om redovisningarna kring verksamhet hos annan anordnare eller i annan kommun. Ibland sam- redovisas dessa siffror, vilket leder till obalanser i kostnadsbilden.

I en annan officiell beskrivning av statistiken sägs det att:

De mätproblem som uppstår i undersökningen består huvudsakligen i att uppgiftslämnarna feltolkar instruktioner eller brister i engage-

mang.TPF7FPT

Sammantaget pekar detta på att det finns en rad osäkerhetsfaktorer redan i samband med uppgiftsinsamlingen som ligger till grund för den officiella statistiken.

Osäkerhetsfaktorer vid statistikredovisningen

De kommunala kostnaderna för den formella vuxenutbildningen redovisas i form av kostnad per heltidsstuderande. Det angivna måttet heltidsstuderande är dock till största delen en omräkning av de faktiskt studerande individerna. Anledningen till detta är att majo- riteten av de studerande inom vuxenutbildningen studerar enstaka kurser eller deltid. Den kostnad som anges relaterar alltså inte i praktiken till vad som anges, dvs. en studerande.

Det förekommer också två olika omräkningsmodeller för att omvandla genomförd verksamhet till enheten heltidsstuderande. Den ena modellen utgår från det totala antalet rapporterade undervis-

6TP PT Kvalitetsdeklaration, kostnader kommunnivå kalenderåret 2006; Uppgifternas tillförlitlighet, SCB 2007.

7TP PT Beskrivning av statistiken, Komvux: elever, kursdeltagare och studieresultat (UF0106), SCB 2007.

167

Ersättningsmodeller

SOU 2008:17

ningstimmar inom vuxenutbildningen, vilken sedan divideras med 540, dvs. de undervisningstimmar en studerande inom vuxenutbild- ningen förväntas erhålla under ett år. Denna metod har mött stark kritik, främst på senare år, eftersom den inte tar hänsyn till de mer flexibla metoder som utvecklats inom vuxenutbildningen. Av den anledningen redovisas även statistik där en annan omräkningsmodell tillämpas. I den modellen divideras det totala antalet verksamhets- poäng med 800, antalet verksamhetspoäng som definierar en hel- tidsstuderande under ett år. Båda dessa modeller finns i statistiken som redovisas av Statens skolverk.

Statistikens relevans för vuxenutbildningen

De beskrivna osäkerhetsfaktorerna leder till att man kan ifrågasätta den officiella statistikens relevans som underlag för bedömningar av vuxenutbildningen. Det förefaller som om jämförelsemöjligheter- na mellan vuxenutbildningen och andra utbildningsformer dikterar utformningen av såväl insamling av underlag som redovisningen av statistiken. Det finns ingen anledning att betvivla att statistiken mer eller mindre exakt redovisar de övergripande kostnaderna för vuxen- utbildningen, men den ger inga underlag för mer specificerade be- dömningar av kostnadsbilden. Eftersom statistikpresentationerna inte tar hänsyn till någon av de ovan redovisade faktorerna som på- verkar kostnadsbilden, framför allt inte de stora kursvariationerna, går det inte att utifrån den officiella statistiken hämta något relevant underlag för en bedömning av vad den egentliga verksamheten har för kostnadsbild.

Bättre statistik behövs

En effekt av detta är att kommunernas arbete med framtagandet av statistikunderlag om kostnader inom den formella vuxenutbildningen nedprioriteras. Vid de samtal jag fört med kommuner, företag och myndigheter under utredningsarbetet har jag vid ett upprepat antal gånger mötts av kommentarer som tydligt pekar på att ingen upp- fattar den officiella statistiken som en beskrivning av verkligheten. Den officiella statistiken innehåller också uppgifter som är synner- ligen svårförståeliga, t.ex. hur en relativt likartad verksamhet som

168

SOU 2008:17

Ersättningsmodeller

grundläggande vuxenutbildning kan variera i kostnad mellan 7 300 kr och 397 800 kr per heltidsstuderande.

Vuxenutbildningen behöver redovisning av en officiell statistik som i högre grad tar hänsyn till dess egenskaper. En redovisning av kostnader per gymnasie- eller verksamhetspoäng, fördelade på kate- gorier av kurser, är därför ett nödvändigt alternativ, eller åtminstone komplement, till dagens statistikredovisning. Jag anser att Statens skolverk eller motsvarande myndighet bör se över möjligheterna att utveckla och kvalitetssäkra den officiella statistikrapporteringen inom vuxenutbildningsområdet.

4.2.3Utgångspunkter och avvägningar

Utredningens bedömning: Ersättningsmodellen inom Frivux bör vara tydlig och förutsägbar, samt leda till en likabehandling oberoende av anordnare. Ersättningsbelopp ska vara möjliga att presentera såväl samlat för bredare kursgrupper som på kurs- nivå.

Tillståndet att anordna formell vuxenutbildningen ger utbildnings- anordnaren rätt till offentlig finansiering. Detta innebär att den fristående anordnaren ska erhålla ersättning från den studerandes hemkommun för utbildning som man anordnar för den studerande, utan att något avtal finns mellan kommunen och anordnaren. Detta skiljer en fristående anordnare från en anordnare inom ett entre- prenadförhållande. Formerna för fastställande av ersättningens stor- lek samt ersättningens erläggande ska vara tydliga och förutsägbara, och den grundläggande principen om att alla utbildningsanordnare ska behandlas lika ska gälla även i ersättningsfrågan.

Tydlighet och förutsägbarhet

Frivux ska vara ett nationellt system med gemensamma regler obe- roende av verksamhetskommun. Tillståndsgivningen ska utgå från ett nationellt generellt tillstånd, och verksamheten ska vara under- kastad nationell tillsyn från en statlig myndighet. Det är också rimligt att bedöma att en stor del av verksamheten kommer att genomföras av nationellt verksamma aktörer. Av den anledningen måste ersättningsmodellen också präglas av den tydlighet och förut-

169

Ersättningsmodeller

SOU 2008:17

sägbarhet som ett nationellt system kräver. Etableringsmöjligheter- na för en fristående utbildningsanordnare ska inte försvåras av att en djupare analys av de lokala förutsättningarna ska krävas inför en etablering, utan så långt möjligt ska samma ersättningsmodell gälla i samtliga kommuner. Tydligheten och förutsägbarheten är framför allt viktig i fråga om grunderna för beräkning av ersättningsbelopp, offentliggörandet av ersättningsbelopp och formerna för utbetalning av ersättning.

Grunderna för beräkning av ersättningsbelopp måste därför, oav- sett om beloppen fastställs av staten eller kommunen, kunna pre- senteras på ett tydligt och lättförståeligt sätt. Kostnadsslagen som ingår i underlaget måste vara presenterade, och relationerna mellan kostnadsslagen i den slutliga ersättningsnivån ska vara tydlig. Rela- tionen mellan olika ersättningsbelopp beroende på kurs ska också vara förklarad och presenterad.

Offentliggörandet av aktuella ersättningsbelopp måste också ske på ett sätt och vid en tidpunkt som underlättar anordnarens beslut om etablering, dimensionering eller verksamhetsinriktning. Som tidigare nämnts ska kommunen i samband med att den kommunala budgeten beslutas offentliggöra det aktuella kursutbudet för den formella vuxenutbildningen i kommunen. Vid detta tillfälle kan även aktuella ersättningsbelopp offentliggöras.

Samma villkor oavsett anordnare

Likabehandlingsprincipen är en viktig grundsten i Frivux. Samtliga anordnare ska ha samma ekonomiska förutsättningar för sitt arbete. Detta innebär att samma ersättning ska gälla, oavsett om det är en kommunal eller fristående anordnare. En konsekvens av detta är också att i de fall en kommun har ett eget anordnarled, måste denna verksamhet ha samma ekonomiska villkor som övriga anordnare i kommunen. Den kommunala anordnarens intäkter från offentliga medel ska enbart härröra från ersättningar för studerande som själva valt anordnaren. På samma sätt måste kostnadsbilden för de kom- munala anordnarna vara likvärdig den som gäller för den fristående anordnaren. Lokaler, inventarier och tjänster som tillhandahålls av kommunen, endera genom samverkan med andra kommunala skolor eller funktioner, eller som tillhandahålls enbart för den kommunalt bedrivna vuxenutbildningen, ska kostnadsberäknas och ersättas på affärsmässiga grunder.

170

SOU 2008:17

Ersättningsmodeller

Inom ungdomsskolan har det uppstått tvister kring vilka kom- munala kostnader som ska räknas in i ersättningsunderlaget. För- utom de tydliga kostnaderna kring lokaler och undervisning, har t.ex. kostnader för den kommunala förvaltningen eller pedagogisk service angetts som sådana som bör räknas in. Inom vuxenutbild- ningen anser jag att denna diskussion inte ska behöva uppstå, i och med att kommunens primära ansvarsområde har definierats att gälla frågor som rör den studerande innan studierna påbörjats. Den infra- struktur som kommunen ska ansvara för i form av att vägleda och avgöra kommuninnevånarnas behov och rätt till utbildning, kommu- nal rektorsfunktion, lärcentraresurser m.m., är något som i första hand riktar sig till den studerande, oberoende av anordnare. Av den anledningen anser jag att dessa kostnader inte kan räknas in i underlaget för ersättning.

För att detta ska gälla krävs dock att kommunens verksamhet inom sitt primära ansvarsområde hålls isär från ett eventuellt kom- munalt anordnarled. I samtalen som förts under utredningsarbetet har behovet av ”oberoende” kommunala funktioner, t.ex. vägled- ning, lyfts fram. Jag anser att detta synsätt bör ersättas av synsättet att det är det kommunala anordnarledet som ska vara ”oberoende”, medan de övriga funktionerna i högsta grad är kommunala och till för samtliga invånare och samtliga anordnare i kommunen.

Utbudsvariationer leder till kursgrupper

Den stora utbudsvariationen inom den formella vuxenutbildningen i form av många kurser med stora skillnader i genomförandekost- nader medför en stor komplikation vid utformningen av en ersätt- ningsmodell. Det stora antalet kurser gör att en prislista där var och en av kurserna skulle ha en individuell prislapp inte är praktiskt möjlig. Den stora skillnaden i genomförandekostnader, där den dyraste kursen är flera gånger dyrare än den billigaste, gör att ett enhetspris eller ett snittpris inte heller är tänkbart. En kompromiss mellan dessa ytterligheter tillämpas redan inom vuxenutbildningen på entreprenad, där vissa kommuner har delat in det stora kursut- budet i kursgrupper eller kurskategorier, främst baserat på genom- förandekostnaderna. Jag anser att detta är en fungerande modell som även ska kunna tillämpas inom Frivux.

171

Ersättningsmodeller

SOU 2008:17

Hänsyn till regionala variationer

Det råder ingen tvekan om att den formella vuxenutbildningen ser olika ut i olika delar av Sverige. Frivux ska naturligtvis utformas så att systemet stödjer denna mångfald och utveckling. Som tidigare nämnts finns det förutom skillnader i inriktning och utformning, även stora ekonomiska skillnader inom vuxenutbildningen. En viktig fråga i detta sammanhang är om dessa ekonomiska skillnader främst baserar sig på olika bedömningsgrunder, olika prioriteringar, eller om det rent faktiskt är olika dyrt att bedriva vuxenutbildning i olika delar av Sverige. Från kommunalt håll framhålls ofta skillnaderna i kostnadsbild, främst mellan glesbygdskommuner och storstadskom- muner. Samtidigt lämnas en annan bild från de företag som erbjuder utbildning på entreprenad i olika delar av landet, där de lyfter fram balanserande faktorer mellan kostnadsslagen som leder till en mer enhetlig kostnadsbild i landet. Den officiella statistiken ger inget stöd för ett avgörande åt ena eller andra hållet, och jag kan kon- statera att frågan om vad vuxenutbildning kostar i Sverige, just nu bara kan besvaras med – det beror på.

Det finns dock vissa kostnadsskillnader som man kan belägga. Dessa skillnader kan dock inte främst sägas vara kommunalt, utan regionalt betingade. Av den anledningen skulle en ersättningsmodell som baserar sig på regionala variationer vara den optimala. Vuxen- utbildningen verkar dock inom ett antal regionala samverkansformer där vissa är juridisk bindande och andra är mer informella till sin karaktär. Det finns alltså inte någon enhetlig regional nivå som i en nationell ersättningsmodell kan pekas ut som utgångspunkt för en regional prislista.

4.2.4Modeller för fastställande av ersättningsbelopp

Kraven på ersättningsmodellen inom Frivux är många, och ibland motstridiga. Å ena sidan ska ersättningsmodellen skapa en en- hetlighet och tydlighet i ett nationellt system, å andra sidan ska modellen ta hänsyn till vuxenutbildningens mångfacettering och regionala variation. Ersättningsmodellen måste också vara enkel att tillämpa så att den inte medför stora administrativa kostnader, men samtidigt måste den vara så flexibel att den kan tillämpas för en stor mängd kurser med olika prisnivåer.

172

SOU 2008:17

Ersättningsmodeller

Det huvudsakliga spänningsfältet bland de möjliga alternativen för ersättningsmodellen finns i fråga om vem som bär huvudansva- ret för fastställandet av de gällande ersättningsbeloppen, staten eller kommunen. Förenklat kan man säga att ett statligt ansvar främjar enhetlighet och tydlighet, medan ett kommunalt ansvar främjar flexibilitet och verklighetsanpassning.

Sammantaget leder detta till att förslaget på ersättningsmodell måste vara en kompromiss mellan alla de krav som ställs. Som alla kompromisslösningar finns då för- och nackdelar med den aktuella lösningen, och några förutsättningar för att lösningen ska fungera. På grundval av de diskussioner som förts under utredningsarbetet anser jag att det finns några varianter av en fungerande ersättnings- modell, och väljer därför att redovisa dessa varianter, samt för- och nackdelar med var och en. Jag redovisar därefter mitt rekommendera- de val av ersättningsmodell samt skälen för min rekommendation.

Modell 1. Statligt fastställda ersättningsbelopp

I denna modell skapas en gemensam nationell prislista som tilläm- pas oavsett verksamhetskommun. Ansvaret för fastställande av den nationella prislistan ges till samma statliga myndighet som ansvarar för fastställandet av riksprislistan för fristående skolor.

En nationell prislista baserad på individuella ersättningsbelopp för var och en av det stora antalet kurser inom den formella vuxen- utbildningen blir dock synnerligen komplicerad, såväl att ta fram som att tillämpa. En förutsättning är därför att ersättningsmodellen tar sin utgångspunkt från ett antal fastställda kursgrupper eller kurs- kategorier. Grupperingen tas fram av den statliga myndigheten ut- ifrån den indelning som tillämpas av kommunerna inom ramen för vuxenutbildningen på entreprenad.

För de olika kursgrupperna definieras sedan olika ersättningsbe- lopp, vilket skapar en pristrappa där kurser med låga genomförande- kostnader får en lägre prisnivå, och ersättningsbeloppen sedan ökar för varje kursgrupp. En svårighet med denna modell är att hitta de lämpliga ersättningsbeloppen, eftersom kostnadsnivåerna skiljer sig åt mellan kommunerna. Ett sätt att hitta lämpliga belopp är att i överensstämmelse med fastställandet av riksprislistan, räkna ut snitt- pris i landet för olika kursgrupper. En utgångspunkt kan ju lämp- ligen vara de ersättningsbelopp som gäller i de kommuner som tillämpar system med ersättning per verksamhetspoäng. Ett annat

173

Ersättningsmodeller

SOU 2008:17

sätt är att låta representanter för parterna, dvs. kommunerna och de fristående anordnarna, förhandla fram lämpliga ersättningsbelopp som sedan fastställs av den statliga myndigheten. Lämpliga repre- sentanter för parterna skulle t.ex. kunna vara Sveriges Kommuner och Landsting, respektive Utbildningsföretagens förening och Almega.

Fördelar

Denna modell leder till ett tydligt och förutsägbart system som motsvarar den nationella tillståndsgivningen och uppföljningen. Vill- koren för etablering för de fristående utbildningsanordnarna blir samma oavsett var i landet man etablerar sig, och minimerar risken för lokala överklaganden och processer om rimliga ersättningsbelopp. Alternativet främjar också den studerandes möjligheter att fritt välja anordnare. En statligt fastställd prisnivå kan också utgöra en kvalitetsgaranti då risken för lägre kvalitet p.g.a. för låg ersättning minimeras. Eftersom arbetet med fastställande av ersättnings- beloppen genomförs av en statlig myndighet besparas kommunerna detta arbete, främst beträffande kurser där de kanske själva inte har någon verksamhet. Arbetet med den nationella uppföljningen av kostnader förenklas och blir mer verklighetsanknuten. Risken för att kommuner lägger över kostnader på andra kommuner genom att först ta med kurser i sitt utbud, och sedan sätta en orimligt låg ersättningsnivå, elimineras.

Nackdelar

Modellen leder till en prissättning som inte motsvarar den spännvidd vuxenutbildningen uppvisar i verkligheten. Genom att basera ersätt- ningsbeloppen på ett genomsnitt finns en risk att ersättningsbelop- pen fastställs till ett läge som passar alla lika dåligt. Uppdelningen i kursgrupper med skarpa prisskillnader mellan grupperna medför att tröskelproblem kan uppstå i skarven mellan olika grupper, dvs. att kostnaden för den dyraste kursen i en billigare grupp i praktiken ligger närmare den billigaste kursen i nästa grupp, än vad prislistan anger. Genom att fastställa ett exakt belopp för ersättningsbeloppen omöjliggörs kommunala prioriteringar av vissa speciellt efterfrågade utbildningar, och i kommuner där kostnaderna överstiger ersätt-

174

SOU 2008:17

Ersättningsmodeller

ningsnivån kommer ingen fristående anordnare vilja etablera sig. I kommuner där en fungerande verksamhet redan bedrivs till en lägre kostnad kommer den statliga prisnivån att verka kostnadsdrivande. En så stark statlig styrning av en kommunal verksamhet riskerar också till att minska kommunernas engagemang kring vuxenutbildningen, och kan också uppfattas inskränka det kommunala självbestäm- mandet.

Modell 2. Statligt fastställda minimibelopp med möjlighet för lokal justering uppåt

Även i denna modell fastställer staten ersättningsbeloppen för samt- liga kursgrupper. Beloppen är dock inte absoluta, utan anger mini- minivåer som inte kan underskridas, men väl överskridas av kom- munerna. Ansvaret för fastställandet av miniminivåerna åvilar den statliga myndighet som ansvarar för riksprislistan, och formerna för fastställandet kan ske på samma sätt som i alternativ ett. Även indelningen i kursgrupper sker på samma sätt som i alternativ ett.

I denna modell genomförs dock även ett arbete med bedömning av lämpliga ersättningsbelopp på kommunal nivå. Vid arbetet måste kommunen utgå ifrån den kostnadsnivå som den egna verksamheten har. Vägledning kan också hämtas från den upphandlade verksam- heten.

Arbetet med fastställandet av den statliga miniminivån baseras på kostnadsprofiler inhämtade från den kommunala verksamheten. Den ansvariga myndigheten måste dock i högre grad än i alternativ ett bemöda sig om att göra en rimlighetsbedömning av de föreslagna miniminivåerna.

Fördelar

Även denna modell leder till ett tydligt och förutsägbart system, där fristående anordnare har möjlighet att på nationell nivå budgetera sin verksamhet utifrån en säker lägsta nivå. Villkoren blir inte exakt samma över hela landet, men en garanterad nivå gör att utbildnings- anordnaren inte utsätts för överraskningar. På samma sätt som i alternativ ett kan en statligt fastställd miniminivå utgöra en kvalitets- garanti. Kommunerna besparas ett större arbete med ersättnings- beloppen då man alltid kan acceptera de statliga nivåerna. I de fall

175

Ersättningsmodeller

SOU 2008:17

studerande har andra hemkommuner än verksamhetskommunen finns en garanterad lägsta ersättningsnivå. Denna modell ger kommunen en möjlighet att sätta en egen kostnadsprofil på vuxenutbildningen, och genom att lägga den kommunala prisnivån högre än den statliga prioritera vissa kurser eller vissa kursgrupper, öka möjligheterna att få etablering av fristående anordnare, samt öka möjligheten för regionalt fastställda prislistor.

Nackdelar

Ett statligt fastställande av minimibelopp kan ge farliga signaler om de sätts för lågt, eftersom de då kan ge incitament till en omfattan- de sänkning av ersättningsläget på kommunal nivå runt om i landet. Erfarenheter av statlig prissättning pekar mot att dessa priser ofta bildar såväl tak som golv, vilket då skulle sänka den generella ersätt- ningsnivån. Tröskelproblemet mellan kursgrupperna kvarstår även i detta alternativ. För vissa kommuner som redan bedriver verksam- heten till lägre kostnad har även miniprisnivåer en kostnadsdrivande effekt. Detta alternativ förutsätter såväl ett statligt som ett kom- munalt arbete med fastställande av ersättningsbeloppen vilket kan leda till ökade kostnader p.g.a. dubbelarbete. Den nationella uppfölj- ningen av kostnader försvåras delvis av en diversifierad prislista.

Modell 3. Statligt fastställda kostnadsrelationer med kommunalt fastställd basnivå

I denna modell fokuseras arbetet från den statliga myndigheten inte på att fastställa ersättningsbelopp, utan kostnadsrelationerna mellan de olika kursgrupperna eller kategorierna. Målet för detta arbete är att hitta rimliga proportioner för prisskillnaderna mellan de olika kursgrupperna. Prisrelationerna i den fastställda relationsprislistan blir bindande för kommunerna.

Den statliga prislistan preciserar med hjälp av faktorer en pris- trappa för det nationella kursutbudet. Kursgruppen med lägst kost- nad anges t.ex. med faktor 1. Om nästa kursgrupp bedömts vara 20 procent dyrare, anges den med faktor 1,2, osv.

Den kommunala prislistan uppstår genom att applicera den kom- munala kostnadsbilden på de statligt fastställda kostnadsrelationer- na och kursgrupperna. Om t.ex. den egna verksamheten inom den

176

SOU 2008:17

Ersättningsmodeller

billigaste kursgruppen bedrivs till en kostnad av 40 kr/poäng, fast- ställs priset för de kurser eller kursgrupper som kommunen angett i sitt utbud genom att multiplicera 40 kr/poäng med den faktor som gäller för kursen eller kursgruppen. Modellen kan även utvecklas genom att kommunerna ges rätt att fastställa en högre prisnivå än den framräknade.

Ansvaret för att fastställa kostnadsrelationerna åvilar samma myn- dighet som ansvarar för riksprislistan. Relationerna kan fastställas endera genom en genomsnittsberäkning av kostnadsrelationerna för genomförd verksamhet i kommunerna, eller genom förhandling mellan representanter för parterna.

Fördelar

Modellen tar viss hänsyn till de lokala och regionala kostnadsskill- nader som finns inom vuxenutbildningen. Grunderna för den lokala kostnadsbilden blir också tydlig eftersom den baseras på kommunens kostnader för egen verksamhet och inte på bedömda kostnadsnivåer. Villkoren för etablering blir inte exakt samma prismässigt, men modellen utjämnar eventuella skillnader i förutsättning beroende på vald verksamhetsinriktning. Eftersom kostnadsskillnader främst är regionala och inte lokala minimeras risken för stora prisskillnader över de närmsta kommungränserna. Systemet blir lätt att tillämpa eftersom en kommunal prislista snabbt kan skapas, och kommunerna besparas arbetet med att ta fram detaljerade prislistor. Den nationella kostnadsuppföljningen förenklas och blir mer rättvisande.

Nackdelar

Denna modell leder till ett antal kommunala prislistor snarare än en nationell, vilket försvårar överblicken. Modellen tar hänsyn till det faktum att det finns övergripande kostnadsskillnader, men inte till att det kan finnas lokala och regionala skillnader i relationerna mellan olika kursgrupper. Den tar inte hänsyn till lokala förutsättningar för alternativa kostnadsrelationer, t.ex. utnyttjande av maskiner vid samverkan med befintligt näringsliv vid yrkesutbildningar. Tillämp- ningen av ett riksgenomsnitt för beräkning av kostnadsrelationer kan kombinerat med stora kostnadsskillnader leda till ett grovt system. Kommunerna har vid en renodlad tillämpning av modellen

177

Ersättningsmodeller

SOU 2008:17

inte möjlighet att prioritera vissa kurser eller kursgrupper genom att sätta ett högre pris. Tröskelproblemen mellan kursgrupperna kvarstår också.

Modell 4. Kombination av statligt och kommunalt fastställda ersättningsbelopp

Denna modell speglar de statliga och kommunala huvudintressena för den formella vuxenutbildningen. Staten har markerat sitt intresse genom att säkerställa viss typ av vuxenutbildning för den enskilde individen inom ramen för gällande rättighetslagstiftning. I övrigt är omfattning och inriktning av utbildningen en fråga för den kom- munala prioriteringen. Detta kan också avspeglas i ansvarsförhål- landet i fråga om fastställandet av ersättningsbeloppen inom Frivux.

I denna modell ansvarar staten för att fastställa minimibelopp för de kurser som omfattas av gällande rättighetslagstiftning. Ansvaret för fastställande av nivåerna, samt formerna för detta är samma som vid alternativ två.

Kommunerna ansvarar för fastställande av ersättningsbelopp för övriga kurser som ingår i kommunens utbud utan att bindas av stat- liga miniminivåer. Vid detta arbete kan kommunen välja att ange ersättningsbeloppen per kurs, för kursgrupper eller -kategorier, eller en kombination av dessa. Kommunen måste tydligt kunna redovisa grunderna för prissättningen, och prissättningen ska så långt möjligt utgå från den kostnadsbild som gäller för kommunens egen verk- samhet.

Fördelar

Alternativet leder till flexibla prislistor som direkt relaterar till de lokala förutsättningarna för den formella vuxenutbildningen. Staten tar ansvar för en garanterad nivå för de områden som genom gällande rättighetslagstiftning utpekats som extra skyddsvärda. Kommunen kan genom en aktiv användning av ersättningsbeloppen göra egna prioriteringar av efterfrågade kurser eller kursgrupper. Kommunen kan på ett snabbare sätt påverka kvaliteten inom formell vuxenut- bildning med hjälp av prissättningen. Lokala tröskeleffekter mellan kursgrupper kan elimineras. Kommunens engagemang i vuxenutbild- ningen blir högre eftersom arbetet med framtagandet av prislistan

178

Ersättningsmodeller

SOU 2008:17

Nackdelar

Såväl stat som kommuner får ansvar för att ta fram prislistor vilket medför dubbelarbete och ökade kostnader. De statligt framtagna rekommendationerna skulle få en direkt verkan på prissättningen genom att fungera som bedömningsgrunder vid överklaganden och processer. I övrigt har modellen samma nackdelar som Modell 4.

Modell 6. Kommunalt fastställda ersättningsbelopp

I denna modell ansvarar varje kommun helt och hållet för fram- tagande och fastställande av ersättningsbelopp gällande i den egna kommunen. Prislistan behöver inte innehålla ersättningsbelopp för samtliga nationella kurser, utan ska relatera till de kurser som ingår i kommunens utbud. Prislistan kan vara indelad i kurser, kurs- grupper eller en kombination av dessa.

Precis som i Modell 4 och 5 måste kommunen kunna tydligt redovisa grunderna för de fastställda ersättningsbeloppen, och ut- gångspunkten ska vara de bedömda kostnaderna för den egna verk- samheten.

Fördelar

Precis som i Modell 4 leder denna modell till prislistor som direkt avspeglar de lokala förutsättningarna för vuxenutbildningen. Kom- munen får också större möjligheter att påverka kvalitet och priori- teringar inom den formella vuxenutbildningen. Priset fastställs också av den part som sedan ska betala för verksamheten. Incitamenten för kommunalt engagemang och regional samverkan ökar också, och det kommunala självstyret påverkas inte.

Nackdelar

Modellen medför precis som Modell 4 ett stort antal kommunala prislistor vilket försvårar den nationella överblicken, vilket bl.a. leder till svårigheter för nationella fristående aktörer att göra bedömningar inför etablering. Kommuner kan få svårt att sätta priser för verksam- het som de inte har erfarenhet av, och framtagandet av prislistor kräver, åtminstone initialt, ökade arbetsinsatser från kommunerna.

180

SOU 2008:17

Ersättningsmodeller

Prisskillnader mellan angränsande kommuner kan leda till problem för anordnare som tar emot deltagare med lägre ersättning än den som verksamheten budgeterats för. Risken för överklaganden och rättsprocesser om ersättningsbelopp ökar. Det finns också en risk att en kommun som inte driver verksamhet i egen regi utan skickar dem till grannkommunen, sätter priset så lågt att det inte går att driva verksamheten med acceptabel kvalitet och därigenom ”dumpar” sina studerande i grannkommunen.

4.2.5Ansvaret för att ta fram ersättningsbelopp inom den formella vuxenutbildningen

Utredningens förslag: Ersättningsbeloppen för formell vuxen- utbildning ska fastställas av kommunen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska dock fastställa lägsta ersättningsbelopp för sådana kurser som omfattas av den kom- munala skyldigheten att tillhandahålla utbildning enligt 11 kap. 8 §, 12 kap. 2 a § och 13 kap. 3 § skollagen.

Kraven på ersättningssystemet inom Frivux är många och spänner över ett område som innehåller fullt försvarbara, men motverkande intressen. Den föreslagna modellen för fastställande av ersättnings- modell är därför en kompromiss. Jag vill framhålla att valet av ersättningsmodell varit den svåraste frågan att avgöra, och att de flesta av de ovan redovisade modellerna kan fungera i praktiken.

Jag anser att ersättningsmodellen inom Frivux ska utformas i enlighet med Modell 4 ovan. Det innebär alltså ett delat ansvar mellan stat och kommun att fastställa ersättningsbelopp för kurser inom vuxenutbildningen. Kommunerna fastställer ersättningsbelop- pen för alla kurser, men för kurser som omfattas av gällande rättig- hetslagstiftning ska staten fastställa nationella minimibelopp.

För fastställandet av ersättningsbelopp för de kurser som omfattas av gällande rättighetslagstiftning ansvarar regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer. Det kan förutsättas att uppgiften delegeras till en statlig myndighet, lämpligtvis till den statliga myn- dighet som får ansvaret att ta fram riksprislistan för fristående skolor. Formerna för framtagandet av ersättningsbeloppen är en uppgift för regeringen eller den ansvariga myndigheten att utforma, men jag förutsätter att erfarenheterna från arbetet med riksprislistan för

181

Ersättningsmodeller

SOU 2008:17

fristående skolor kommer att tillvaratas. Jag förutsätter också att representanter för kommuner och fristående utbildningsanordnare kommer att involveras i detta arbete.

Kommunens ansvar för att fastställa ersättningsbelopp för kurser ingående i kommunens utbildningsutbud bör genomföras av samma organisation som ansvarar för fastställandet av det kommunala kurs- utbudet. Fastställandet av ersättningsbelopp är alltså en av de upp- gifter som ska anses tillhöra kommunens kärnuppgifter inom vuxen- utbildningen. Jag anser att det lämpligaste sättet att fastställa såväl utbud som ersättningsbelopp är inom ramen för ett regionalt sam- arbete. Erfarenheterna från denna typ av regionalt samarbete är mycket goda, och såväl erfarenhetsutbyte som arbetsfördelning mellan kommunerna leder till stora resursbesparingar. En regionalisering av utbudsprofil och ersättningsbelopp leder också till minskade risker för överraskande kostnadsövervältringar mellan kommunerna. De studerandes val av anordnare utanför den egna kommungränsen kom- mer förmodligen att begränsas till utbildningsanordnare i en kommun med geografisk närhet till hemkommunen, eller en distansutbild- ningsanordnare. Jag vill också peka på de synnerligen goda erfaren- heterna från entreprenadverksamheten av en nära samverkan mellan kommunen och aktuella utbildningsanordnare vid fastställande av ersättningsbelopp. Jag anser att en regional samverkan mellan kom- munerna, samt en samverkan mellan kommuner och utbildnings- anordnare kan leda till att ett stort antal av de befarade nackdelarna med den föreslagna modellen elimineras.

4.2.6Skäl för förslaget

Det främsta skälet för mitt förslag är att den föreslagna modellen överensstämmer bäst med den reella rollfördelningen inom vuxen- utbildningen. Det delade ansvaret för den enskilde vuxenstuderande definieras i den gällande rättighetslagstiftningen. Dagens vuxenut- bildning är till största delen en kommunal angelägenhet, och den ökade regionaliseringen av vuxenutbildningen kräver stora möjligheter för kommunerna att påverka inriktningen av sin vuxenutbildning. Samtidigt förutsätter en fortsatt utveckling av vuxenutbildningen snarare ett ökat engagemang från kommunerna än ett minskat, och av den anledningen anser jag det vara mindre lämpligt att välja ett alternativ som riskerar att minska kommunernas incitament till enga- gemang.

182

SOU 2008:17

Ersättningsmodeller

Alternativet till en betoning av kommunens ansvar för fastställan- de av ersättningsbelopp är ett statligt ansvar. En förutsättning för ett ökat statligt ansvar för fastställande av de ersättningsbelopp som ska gälla på kommunal nivå är att staten har tillräckliga underlag för att göra rätta bedömningar. Det främsta kunskapsunderlaget för staten för en sådan bedömning är de rapporter som lämnas från kom- munerna. Som jag tidigare nämnt anser jag att de nuvarande former- na för uppgiftsinsamling och rapportering i samband med den offi- ciella statistiken inte vara tillfredsställande. Ett bidragande skäl till mitt förslag är att jag anser att staten i dagsläget inte förfogar över tillräcklig information om kostnadsläget för svensk vuxenutbildning för att ta fram en fungerande nationell prislista inom Frivux. I dags- läget finns kunskaperna om kostnadsnivåerna på kommunal nivå, inte på statlig.

Ytterligare ett skäl till mitt förslag är att jag anser att en fortsatt regionalisering av vuxenutbildningen stärks av ett kommunalt ansvar för fastställande av ersättningsbeloppen. På många sätt är den regio- nala nivån den optimala inom vuxenutbildningen, och incitamenten för en regional samverkan inom vuxenutbildningen ökar när det sam- lade ansvaret för utbud och ersättningsmodell ligger på en kommunal nivå.

Det främsta skälet för mitt förslag om statliga minimibelopp för kurser som omfattas av gällande rättighetslagstiftning är att risken för övervältring av kostnader för studerande från en grannkommun elimineras i fråga om dessa kurser.

Erfarenheterna från entreprenadverksamheten visar också på att ett system som får utvecklas av egen kraft leder fram till en funge- rande balanspunkt. Ett skäl för mitt förslag är att jag anser att det mest framgångsrika sättet att hitta underlag för en eventuell vidare utveckling av Frivux mot gemensamma ersättningsbelopp är att dessa ersättningsbelopp växer fram på kommunal nivå. Underlaget för en samlad bedömning av kostnads- och prisläget inom den svenska vuxenutbildningen förbättras också när de kommunala ersättnings- beloppen utvecklas.

183

Ersättningsmodeller

SOU 2008:17

4.2.7Fastställandet av ersättningsbelopp och dess beståndsdelar

Utredningens förslag: Ersättningsbelopp ska i första hand anges i kronor per poäng. Om det inte är lämpligt ska i andra hand ersättningsbelopp anges i kronor per kurs. Ersättningen ska bestå av ett grundbelopp och ett tilläggsbelopp. Grundbeloppet ska omfatta kostnader för undervisning, utrustning och läromedel, administration samt lokalkostnader. Till en fristående utbildnings- anordnare ska i grundbeloppet även ingå kompensation för mer- värdesskatt om 6 procent. Tilläggsbeloppet ska ge möjlighet till ersättning för studerande i omfattande behov av särskilt stöd. En kommun får reducera det fastställda ersättningsbeloppet för en kurs som helt anordnas på distans med 15 procent.

En nationell ersättningsmodell förutsätter ett enhetligt sätt att be- skriva prisenheterna. I systemet för fristående skolor är riksprislistan angiven i kronor per elev och bidragsår. Vuxenstuderandes aktiviteter är dock inte lika läsårs- och terminsbundna. Som tidigare nämnts är också verksamheten kursbaserad. För vuxenutbildning på entrepre- nad är den absolut dominerande prisenheten kronor per verksamhets- eller gymnasiepoäng, och följer den tidigare statsbidragsmodellen. Kurser som inte delas in i poäng, t.ex. sfi och särvux, har istället kronor per kurs.

Ersättningsmodellen inom Frivux bör så långt möjligt harmoniera med någon av de ersättningsrutiner som kommunerna och utbild- ningsanordnarna redan är bekanta med. Detta kombinerat med den formella vuxenutbildningens karaktär gör att de lämpliga prisenheter- na endera är kronor per verksamhets- eller gymnasiepoäng, eller kronor per kurs. Jag föreslår att ersättningar inom Frivux generellt ska uttryckas i kronor per verksamhets- eller gymnasiepoäng, utom i de fall där kurserna inte uttrycks i poäng, t.ex. sfi och särvux, där istället pris och ersättning ska uttryckas i kronor per kurs.

Eftersom Frivux ska vara ett nationellt system ska prisenheterna kronor per poäng, eller kronor per kurs, användas av samtliga inblan- dade aktörer för att skapa ett överblickbart och jämförbart system. Detta innebär också att officiell kostnadsstatistik om vuxenutbild- ningen ska presenteras baserad på dessa enheter.

I bl.a. betänkandet ”Bidrag på lika villkor”, SOU 2008:8, konsta- teras att det finns ett antal kostnader som typiskt sett förekommer

184

SOU 2008:17

Ersättningsmodeller

i all skolverksamhet. Förutsättningarna för dessa är i regel desamma för avsett om det är en offentliga eller fristående anordnare. Det är lämpligt att dessa kostnadsslag klargörs i lag. De flesta av de kost- nadskategorier som enligt Utredningen om lika villkor för fri- stående skolor föreslår ska ingå i bidragen till fristående skolor, är relevanta och tillämpbara även inom frivux.

Jag anser att underlag för bedömningen av ersättningsbelopp inom Frivux ska vara kostnader för undervisning, läromedel, administra- tion och lokalkostnader. För fristående utbildningsanordnare ska det även ingå mervärdesskatt. Verksamheten inom Frivux kommer inte att vara momspliktig, viket gör att en risk för olika villkor för kommunal och fristående verksamhet uppstår. Av den anledningen ska all ersättning till fristående anordnare erhålla kompensation för mervärdesskatt. För att skapa ett enhetligt nationellt system bör också samma principer för beräkning av denna kompensation gälla över hela landet. Jag anser därför att en generell momskompensa- tion på 6 procent ska tillämpas inom Frivux, och ingå i det fast- ställda ersättningsbeloppet.

Principen om likabehandling av alla utbildningsanordnare, som berördes tidigare, innebär också att inga särskilda bedömningar ska behöva göras i fråga om anordnarens åtaganden. Den i förväg fast- ställda ersättningsnivån gäller för samtliga anordnare, och olikheter eller variationer i genomförandeformerna är ett av de konkurrens- medel som anordnaren kan använda för att attrahera studerande, och ska därför inte påverka ersättningen.

Ersättningsbeloppet ska däremot kunna påverkas av särskilda behov hos den studerande. Avsteg uppåt från den fastställda ersätt- ningsnivån ska vara möjliga när den studerande bedöms kräva särskilt stöd från anordnaren. Bedömningen av omfattningen av den enskildes behov, och den påverkan av ersättningsnivån detta leder till ska dock klargöras och bestämmas i samband med att den studerandes individuella studieplan fastställs. Detta innebär att den enskilde har en fastställd ersättningsnivå för sina studier när han eller hon gör sitt val av anordnare.

Justering av ersättningsnivå baserad på studieform

Jag anser också att det ska finnas möjligheter för kommuner att justera ersättningsnivån beroende på den enskildes val av studie- form. Vid en granskning av prisnivåerna för vuxenutbildning på

185

Ersättningsmodeller

SOU 2008:17

entreprenad står det klart att utbildning på distans genomgående levereras till ett avsevärt lägre pris än utbildning bedriven på plats hos anordnaren.

Min bedömning är att skillnaden i prisbild främst beror på att anordnarna av ren distansutbildning inte har samma genomföran- dekostnader som andra anordnare. De största kostnadsslagen som anges vid beräkningar av kostnader för genomförd utbildning är undervisning, lokaler och läromedel. Av dessa kostnadsslag har den rena distansutbildaren inga jämförbara kostnader för lokaler. I vissa fall får kommunen ta motsvarande kostnader i form av de lärcentra- resurser som är en förutsättning för många vuxenstuderande i deras distansstudier.

I Frivux är lärcentraresurser en av de funktioner som ska ingå i kommunens ansvar för en infrastruktur för vuxenutbildning. Jag anser därför att det finns goda skäl för att kommunen ska ha möjlighet att justera de fastställda ersättningsbeloppen vid ren distansutbild- ning, eftersom delar av utbildningskostnaden i detta fall läggs över på den som erbjuder lärcentraresurser.

Den officiella statistiken anger att kostnaden för lokaler och inventarier uppgår till c:a 17 procent av den totala utbildningskost- naden. Jag anser därför att kommunen ska kunna reducera det fast- ställda ersättningsbeloppet för en kurs som helt anordnas på distans. En lämplig reducering kan vara 15 procent. Härigenom finns exempelvis möjlighet att finansiera de lärcentraresurser som den studerande behöver. På detta sätt neutraliseras kommunernas eventuella merkostnad för lärcentraresurser, samtidigt som en mer konkurrensneutral situation mellan olika utbildningsanordnare säkerställs.

Det fastställda ersättningsbeloppet är dock ett sätt att säker- ställa den enskilde individens möjlighet till fritt val av anordnare. Detta ska även gälla beträffande lärcentraresurser. Jag anser därför att den studerande ska kunna använda den avräknade delen av ersätt- ningsbeloppet för ett fritt val av leverantör av lärcentraresurser.

186

SOU 2008:17

Ersättningsmodeller

4.2.8Ersättningsformer samt en möjlighet till överklagande genom förvaltningsbesvär

Utredningens förslag: Om en kommun och en utbildningsanord- nare inte kommer överens om annat, ska ersättning från kommu- nen betalas till anordnaren månadsvis mot faktura. Kommunens beslut om ersättningsnivå ska få överklagas till förvaltningsdom- stol genom förvaltningsbesvär enligt reglerna i förvaltningslagen.

Många kommuner har redan upparbetade rutiner för erläggande av ersättning till fristående skolor och vuxenutbildning på entreprenad. Formerna för erläggande av ersättning inom Frivux ska därför har- monisera med dessa former.

Utgångspunkter

Rätten till ersättning för utbildningsanordnaren uppstår i och med den enskilde studerandes val av anordnare. Rätten till ersättning gäller såväl anordnare i den egna kommunen som i andra kommuner eller distansanordnare. Det kan dock uppstå situationer när den enskilde individen vill ändra sitt val av anordnare, eller avbryta sina studier. Av denna anledning ska ersättningsmodellen inom Frivux inte ut- göras av en utbildningscheck som den studerande lämnar över till anordnaren vid början av kursen. Istället leder den studerandes val av anordnare till att en ersättningsskyldighets uppstår hos kom- munen. Denna ersättningsskyldighet kvarstår så länge den enskilde studerar hos anordnaren. Jag vill mer se det som en ”vuxpeng” som utbetalas så länge den studerande finnas kvar i verksamheten. Ersätt- ningen är alltså kopplad till den enskilde och inte till anordnaren.

Periodiserade utbetalningar

För att på ett rimligt sätt säkerställa utbildningens kvalitet och att ekonomiska resurser finns tillgängliga även om den enskilde behöver byta anordnare, ska kommunen kunna periodisera sina utbetalningar.

Inom vuxenutbildningen på entreprenad erläggs vanligtvis ersätt- ningen månadsvis mot faktura. Detsamma gäller även för betalning av bidrag till fristående skolor, om inget annat har överenskommits.

187

Ersättningsmodeller

SOU 2008:17

Jag anser att samma modell ska tillämpas inom Frivux och före- slår därför att ersättning ska erläggas månadsvis, om inget annat har överenskommits. Kommunens möjlighet att koppla viss del av er- sättningen till erhållet betyg för den studerande anser jag är ett villkor som ska ingå i en överenskommelse mellan kommunen och anordnaren. Detta innebär inte att kommunen måste förhandla om ersättningens erläggande med varje anordnare, utan kommunen kan upprätta generella ersättningsvillkor som gäller om inte någon an- ordnare protesterar.

Betalning mot faktura

Kommunen ska erlägga ersättning till anordnaren mot faktura, baserad på genomförda verksamhets- eller gymnasiepoäng, om inget annat överenskommits. I de fall den aktuella kursen inte definieras i poäng ska ersättningen baseras på kurs eller del av kurs.

Överklagande av beslut om ersättning

Regeringen tillsatte den 22 mars 2007 en utredning om lika villkor för offentliga och fristående skolor (U2007:05). Enligt direktiven ska utredaren föreslå hur man på några områden ska ändra i lagstift- ningen så att offentliga och fristående skolor ska kunna bedriva verk- samhet på lika villkor.TPF8FPT Utredningen föreslår, i enlighet med direk- tiven, att kommunala beslut om bidrag till fristående skolor ska få överklagas genom förvaltningsbesvär.TPF9FPT Ett sådant överklagande kan göras av den som beslutet berör och kan leda till att beslutet både omprövas och ändras.

Jag anser att samma motiv för att införa denna möjlighet för fristående skolor, framför allt att nuvarande överklagandemöjlig- heter är otillräckliga, kan anföras även för Frivux. Ett kommunalt beslut om ersättningsbelopp för den formella vuxenutbildningen ska alltså kunna överklagas till förvaltningsdomstol genom förvalt- ningsbesvär enligt reglerna i förvaltningslagen.

8TP PT Dir 2007:33, 2007:164.

9TP PT Bidrag på lika villkor, SOU 2008:8, s. 104.

188

SOU 2008:17

Ersättningsmodeller

4.2.9Är ersättningsmodellen förenlig med upphandlingsregler och gemenskapsrättens statsstödsbestämmelser?

Kommissionen har i ett formellt yttrande mot Sverige angripit ett system med tillstånds- och bidragsgivning på hälso- och sjukvårds- området, eftersom det anses oförenligt med upphandlingsdirek- tiven.TPF10FPT Detta har föranlett frågan om de system som finns och föreslås för fristående skolor respektive fristående vuxenutbildning skulle kunna bli föremål för motsvarande bedömning.

Inledningsvis ges en kort redogörelse av det ifrågavarande ären- det därefter följer min slutsats.

Lag (1993:1651) om läkarvårdsersättning (LOL) respektive lag (1993:1652) om ersättning för sjukgymnastik (LOS) reglerar privat- praktiserande läkares och sjukgymnasters rätt till ersättning från ett av landstingen finansierat och administrerat offentligt ersättnings- system. Med lagarna infördes fria möjligheter för heltidsverksamma läkare och sjukgymnaster att driva verksamhet. Det krävdes enbart att läkaren eller sjukgymnasten meddelade landstinget, senast sex månader innan verksamheten skulle påbörjas, sin avsikt att lämna läkarvård eller sjukgymnastikbehandling mot offentlig finansiering (11 § i respektive lag). Fr.o.m. den 1 januari 1995 infördes krav på samverkansavtal i lagstiftningenTPF11FPT.

Kommissionen har gjort bedömningen att sådana samverkans- avtal utgör offentliga kontrakt i den mening som avses i direktiv 2004/18/EG om samordning av förfarandena vid offentlig upphand- ling av bygg- och anläggningsarbeten, varor och tjänsterTPF12FPT (härefter direktivet). Enligt direktivet är offentliga kontrakt skriftliga avtal med ekonomiska villkor, som slutits mellan en ekonomisk aktör och en upphandlande myndighet och som avser bl.a. tillhandahållande av tjänster i den mening som avses i direktivet (artikel 1.2 a).

Regeringen har till kommissionen anfört följande. De omstridda samverkansavtalens innehåll är reglerade i lag och det finns inget utrymme för parterna att avtala om andra villkor.TPF13FPT Samverkans-

10TP PT KOM:s ref. SG-Greffe (2007) D/201520, ärendenummer 2006/4689.

11TP PT Syftet med lagändringen var att hejda etableringen av läkare och sjukgymnaster med sådan finansiering för att på så vis ge sjukvårdshuvudmännen kontroll över kostnaderna och ge dem möjlighet att uppfylla målet i Hälso- och sjukvårdslag (1982:763) om att erbjuda en god vård på lika villkor för hela befolkningen, se prop. 1994/95:109 s. 13 f. och SOU 1999:149 s. 199.

12TP PT Som ersatt rådets direktiv 92/50/EEG av den 18 juni 1992 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster.

13TP PT Jfr. prop. 1994/95:109 s. 17.

189

Ersättningsmodeller

SOU 2008:17

avtalet har m.a.o. ingen självständig ställning som ett kontrakt mellan två parter utan är ett utflöde av en offentligrättslig reglering. Om parterna skulle träffa andra överenskommelser än vad lagarna före- skriver är det inte ett samverkansavtal; i stället föreligger ett vårdavtal som föregås av ett upphandlingsförfarande enligt Lagen (1992:1528) om offentlig upphandling, LOU. Namnet till trots får samverkans- avtalet ses som ett beslut av landstinget att ansluta en enskild sjuk- gymnast till det system för offentlig finansiering som regleras i LOS och inte som ett avtal om köp av tjänster från sjukgymnasten.TPF14FPT

Vad beträffar förslagen för frivux kan det först konstateras att upphandling enligt LOU gäller bara tillhandahållanden som sker enligt avtal och inte sådana som sker på annan grund, t.ex. enligt lag eller annan författningTPF15FPT. Med hänsyn till att förutsättningarna för att verka inom Frivux, för såväl kommuner som utbildningsanord- nare, kommer att vara offentligrättsligt reglerade utan möjlighet att förhandla om avvikande villkor är det inte fråga om upphandling. Liksom för samverkansavtalen föreligger inte heller någon konkur- renssituation mellan de olika utbildningsanordnarna i det föreslagna systemet, eftersom alla anordnare erbjuds samma ekonomiska villkor.

Gemenskapsrätten reglerar främst ekonomisk verksamhet och handeln mellan medlemsländerna. Det har därför varit nödvändigt att skilja ut de icke-ekonomiska tjänsterna av allmänt intresse. Genom praxis har dessa definierats. Exempel på icke-ekonomiskt betingade tjänster som anses vara av allmänt intresse är, förutom polis och rättsväsendet, det statliga utbildningssystemet och social- försäkringssystemet. Dessa tjänster omfattas inte av EU:s inre mark- nad, av reglerna för konkurrens eller för statligt stöd. EU:s allmänna principer om till exempel icke-diskriminering på grund av nationa- litet gäller däremot även för tjänster av allmänt intresse.

Frivux kommer inte verka begränsande för utländska utbild- ningsanordnare. Det finns heller ingen begränsning i hur många an- ordnare som kan beviljas tillstånd, och med detta kan man slå fast att det inte finns några instrument för det offentliga att begränsa konkurrensen eller skapa ojämlika villkor för olika anordnare.

14TP PT Se också Regeringsrättens dom RÅ 2006 ref. 26.

15TP PT Jfr ingressen till och artikel 1 a i rådets direktiv 92/50/EEG av den 18 juni 1992 om sam- ordning av förfarandena vid offentlig upphandling av tjänster (numera ersatt av direktiv 2004/18/EG).

190

5 Tillsyn m.m.

5.1Bakgrund

5.1.1Syftet med uppföljning och tillsyn m.m.

I propositionen Ansvaret för skolan, prop. 1990/91:18, fastslogs principerna för en mål- och resultatorienterad styrning av skolan. Innebörden är att staten anger nationella mål och riktlinjer för arbetet i skolan och har det primära ansvaret att kontrollera att resultaten nås. Kommunerna ansvarar för genomförandet av verksamheten.TPF1FPT

En av grundprinciperna som slås fast i skollagen är att utbildning- en inom varje skolform ska vara likvärdig. Såväl barn och ungdomar som vuxna har rätt att få en god utbildning oavsett var i landet man bor. För att tillvarata elevers rättigheter i ett mål- och resultatstyrt system där verksamhetsansvaret är decentraliserat till kommuner och enskilda huvudmän krävs en tydlig och effektiv uppföljning, utvärdering och tillsyn. Det är också en förutsättning för att kunna redovisa kvalificerade bedömningar av skolors resultat. De krav som uppställs i lag och föreskrifter måste hävdas aktivt och det fordras att åtgärder vidtas när kraven inte är uppfyllda. Detta är det främsta syftet med uppföljning och tillsyn. När staten har garanterat med- borgarna att en viss verksamhet ska nå upp till en viss standard är tillsyn således ett samhällsstyrande instrument.

Statens skolverk har sedan 1991 ansvarat för vissa av de statliga uppgifterna i det målstyrda skolsystemet. Den övergripande upp- giften har varit att hävda de nationella målen för skolväsendet genom uppföljning, utvärdering, tillsyn samt att lämna förslag och under- lag till utveckling.TPF2FPT Statens skolverk har med tiden fått förtydligade uppdrag både avseende de granskande och de stödjande insatserna. Under år 2003 renodlades Statens skolverks uppgifter till att främst handla om kvalitetsgranskning och tillsyn, men även om uppfölj-

1TP PT Se vidare 5.1.3 Rollfördelningen mellan stat och kommun. 2TP PT Vissa skolfrågor m.m., prop. 1990/91:115 s. 108.

191

Tillsyn m.m.

SOU 2008:17

ning och utvärdering samt utveckling av nationella kursplaner och betygskriterier. Statens skolverk ska svara för en utbildningsinspek- tion som både omfattar tillsyn och kvalitetsgranskning.TPF3FPT

Statens skolverks tillsyn samt ansvaret för uppföljning och ut- värdering regleras huvudsak i förordningen (2002:1160) med in- struktion för Statens Skolverk. Det är enbart beträffande fristående skolor som Statens skolverks ansvar för tillsyn, uppföljning och utvärdering är reglerat i skollagen.

5.1.2Terminologi

Tillsyn

Det finns inte någon generell, enhetlig definition av termen tillsyn och många gånger är det oklart vilka åtgärder som inryms i be- greppet.TPF4FPT Enligt direktiven till Tillsynsutredningen går det dock att urskilja vissa minimikrav på vad som kan betecknas som tillsynsverk- samhet. Ett sådant är att tillsyn sker på riksdagens eller regeringens uppdrag och gäller kontroll av verksamhet som regleras i, eller sker med stöd av, lag eller förordningTPF5FPT.

Inom skolväsendet kan tillsynsverksamheten sägas innebära en granskning av om huvudmannen på ett godtagbart sätt uppfyller krav som uttrycks i lagar, förordningar och föreskrifter samt att huvud- mannen vidtar åtgärder för att rätta till eventuella brister. Kvalitets- granskning i det mål- och resultatstyrda skolväsendet handlar om att studera hur väl de nationellt fastställda målen nås på huvudmanna- nivå samt i skolor och verksamheter. Kvalitetsgranskning innebär också en granskning av hur väl en huvudman eller verksamhet tar ansvar för det egna kvalitetsarbetet.TPF6FPT Statens skolverk beskriver sin tillsynsuppgift som en kontroll av att kommunen eller den fristå- ende skolan följer de lagar och andra bestämmelser som gäller för

3TP PT Samtidigt inrättades Myndigheten för skolutveckling med uppgift att stödja och stimulera kommuner och skolor i deras arbete med att nå de nationellt fastställda målen. Se ”Utbild-

ning för kunskap och jämlikhet regeringens utvecklingsplan för kvalitetsarbetet i förskola,

skola och vuxenutbildning (skr. 2001/02:188).

4TP PT ”Mångtydigheten har inneburit problem. Det har bl.a. tagit sig uttryck i en osäkerhet om vad som är syftet med tillsynen och hur tillsyn skall bedrivas, vilket innebär att det många gånger är svårt att bedöma om en myndighets tillsyn är effektiv”, se Tillsynsutredningens slutbetänkan- de SOU 2004:100 s. 37f.

5TP PT Dir. 2000:62.

6TP PT Dir. 2007:80.

192

SOU 2008:17

Tillsyn m.m.

verksamheten, och att avsikten är att se till att alla får den utbild- ning de har rätt till och att kräva åtgärder om det finns bristerTPF7FPT.

Uppföljning och utvärdering

Som nämnts har Statens skolverk även ansvar för att följa upp och utvärdera skolans verksamhet. Uppföljningen och utvärderingen ska ge politiker och andra beslutsfattare en samlad bild av vilka re- sultat som uppnås i skolan samt underlag för beslut om komplet- teringar och förändringar av mål- och resultatstyrningen. Kontroll och kunskapsnivåer är en naturlig del av den utvärdering som Statens skolverk ska bedriva.TPF8FPT

Uppföljningen, som sker genom insamlande av data från kommu- ner och andra skolhuvudmän, omfattar såväl utbildningens resultat som organisation och kostnader. Regelbundna mätningar av allmän- hetens, föräldrarnas, elevernas och lärarnas attityder till skolan görs också och de ingår i den nationella uppföljningen. Utvärderingar är fördjupade studier och omfattande analyser. Syftet är att beskriva, förklara och värdera olika företeelser inom bl.a. skolväsendet. Re- sultaten från utvärderingarna ger faktaunderlag för utveckling och förnyelse av verksamheterna. Utvärderingen sker oftast i ett urval av kommuner. Vilka områden som ska utvärderas väljs till exempel ut efter problem eller behov som syns i statistiken, i utbildningsinspek- tionen eller utifrån direkta uppdrag från regeringen. Statens skolverk ansvarar också för att Sverige deltar i internationella jämförande kunskapsbedömningar.

5.1.3Rollfördelningen mellan stat och kommun

Som inledningsvis konstaterats innebär det nuvarande utbildnings- systemet för såväl barn som vuxna att kommunerna har en avgöran- de roll när det gäller hur utbildningspolitiken förverkligas. Staten har, å sin sida, det övergripande, nationella ansvaret för att all utbildning bedrivs enligt gällande regelverk. I betänkandet Tydlig och öppen, förslag till en stärkt skolinspektion, SOU 2007:101, finns en utför- lig redogörelse av framväxten av tillsyn och granskningen av skolan.

7TP PT www.Statens skolverk.se

8TP PT Vissa skollagsfrågor m.m., prop. 1990/91:115 s. 43 och En ny läroplan och ett nytt betygs- system för grundskolan, sameskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan, prop. 1992/93:220 s. 81.

193

Tillsyn m.m.

SOU 2008:17

Det primära tillsynsansvaret har varit en statlig uppgift alltsedan folkskoleinspektionen bildades år 1861. Kommunernas ansvar när det gäller uppföljning och tillsyn har däremot genomgått föränd- ringar och varit föremål för diskussion, i synnerhet vad beträffar kommunens roll i förhållande till fristående skolor.

I den tidigare nämnda propositionen Ansvaret i Skolan utvecklas fördelningen av roller och ansvar mellan framför allt kommunerna och staten.TPF9FPT Här ges en kortfattad redogörelse.

Staten

Statens uppgifter när det gäller skolväsendet rör i huvudsak två om- råden, utveckling av skolan samt uppföljning, utvärdering och tillsyn av skolans verksamhet. Ansvaret för tillsyn m.m. ligger för närvaran- de hos Statens skolverk och frågor om skolans utveckling handhas tills vidare av Myndigheten för skolutveckling.TPF10FPT

Det har i många sammanhang påpekats att resultaten och verk- samheten i skolan ska utvärderas mot de mål som ställs upp på skilda nivåer i skolsystemet.TPF11FPT De nationella utbildningsmålen ska utvärderas på nationell nivå, genom Statens skolverk. På kommunal nivå ska de mål och prioriteringar som görs i skolplanen utvärderas, och på skolnivå ska de mål som har lagts fast för den enskilda skolans verksamhet och för undervisningen utvärderas.

Staten, genom Statens skolverk, samlar regelbundet in data från kommunerna om bl.a. skolan och vuxenutbildningen och får på så sätt grundläggande kunskaper om verksamheterna. Varje år tas upp- gifter in som beskriver hur verksamheterna är organiserade, hur mycket de kostar och vilka resultat som uppnås. Dessa uppföljningar utgör den officiella statistiken över den sektor Statens skolverk an- svarar för. Statistiken kan sedan användas av beslutsfattarna för planering och beslut.

Tillsynen ska komplettera uppföljningen och utvärderingen och syfta till att rätta till brister och förhållanden som inte kan ge utslag i en samlad utvärdering, men som kan ha stor betydelse för enskilda. Som tidigare nämnts bedrivs den statliga tillsynen inom skolväsen- det bl.a. genom utbildningsinspektionen. Statens skolverk utövar även tillsyn genom handläggning av enskilda ärenden, dvs. anmäl-

9TP PT prop. 1990/91:18 s. 33ff och s. 108.

10TP PT Jfr förslagen av Skolmyndighetsutredningen, SOU 2007:79.

11TP PT Se t.ex. SOU 2007:101 s. 12.

194

SOU 2008:17 Tillsyn m.m.

ningar om missförhållanden i offentliga och fristående skolor. Akuta insatser vid information om allvarliga missförhållanden utgör en annan typ av tillsyn och verket kan även initiera tillsyn på egen hand utifrån uppgifter som framkommer genom exempelvis statistikupp- följning. Den tidigare regeringen angav i Statens skolverks reglerings- brev som gällde från den 1 mars 2003 som mål för inspektionen att varje kommun och alla skolor ska inspekteras vart sjätte år. Målet har behållits i efterföljande regleringsbrev.TPF12FPT

Inspektion är en tvåårig process med flera steg. Det första steget är ett beslut om inspektion. Därefter följer ett antal steg som leder fram till en rapport. Mycket viktiga underlag vid inspektionen är de utvärderingar och kvalitetsredovisningar liksom planer och hand- lingsprogram som kommuner och skolor själva tagit fram för att styra och leda sin verksamhet. När rapporten är färdig följer återföring och uppföljning. Det sista ledet i arbetet kommer två år senare. Då följer inspektionen upp de förbättringsområden som man definierat i rapporten.TPF13FPT

Statens skolverk är också tillsynsmyndighet för fristående skolor.TPF14FPT

Kommunen

Kommunens verksamhetsansvar har två huvuddelar. För det första innefattar det en skyldighet att se till att det finns tillräckligt med resurser i form av exempelvis personal och lokaler för att utbildning ska kunna ges i den omfattning som föreskrivs. Den andra huvud- delen, som regleras i 1 kap. 12 § skollagen, innebär ansvar för all verksamheten i skolan överensstämmer med gällande författnings- föreskrifter såvitt avser innehåll i och riktlinjer för utbildningen. För detta samlade verksamhetsansvar måste det i varje kommun finnas ett ansvarigt politiskt organ. I 2 kap. 1 § skollagen anges att kom- muner och landsting ska som styrelse för sitt offentliga skolväsende utse en eller flera nämnder.

12TP PT I budgetpropositionen för 2007 (prop. 2006/07:1, utgiftsområde 16) bedömde regeringen att det finns behov av tätare och skarpare kvalitetsgranskningar av skolans kunskapsresultat. Det är av yttersta vikt att tidigt uppmärksamma och påpeka brister i en skola och inspek- tionens resurser bör öka med 150 miljoner kronor från 2008.

13TP PT Hur inspektionen i detalj går till finns beskrivet bl.a. i Utbildningsinspektionsutredningens betänkande, SOU 2007:101.

14TP PT Se nedan 5.1.4 Regleringen av tillsyn över samt uppföljning och utvärdering av fristående skolor och enskild förskoleverksamhet m.m.

195

Tillsyn m.m.

SOU 2008:17

Utöver det kommunala, politiska ansvaret är det nödvändigt med en ansvarig skolledare som, under det ansvariga politiska organet, svarar för den dagliga ledningen av utbildningen i skolan och därvid ser till att bestämmelserna om utbildningen uppfylls. Ansvaret för utbildningen omfattar ansvar inte endast för den direkta undervis- ningen utan även för skolans beslut i vissa frågor som rör de enskilda eleverna och som är av mer ingripande natur. Exempel på beslut av detta slag är vissa frågor om disciplinära åtgärder mot elever, ledig- het för elever, kvarsättning och uppflyttning, särskilda stödinsatser, betygsättning. Rättssäkerheten kräver här dels att beslutanderätten läggs på en rimlig nivå, dels att det är fullständigt klart vem som ska fatta besluten och därmed ansvara för dem. Kravet i 2 kap. 2 § skol- lagen om en rektorsfunktion kompletteras med ytterligare bestäm- melser om rektors uppgifter i skolformsförordningarna.TPF15FPT

Kommunernas tillsyns- och uppföljningsansvar för skolväsendet i den egna kommunen tillgodoses bl.a. genom att man uppfyller kra- vet att upprätta kvalitetsredovisningar enligt förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet m.m. (härefter förord- ningen om kvalitetsredovisning). Av denna förordning framgår att varje kommun och varje skola som ingår i det offentliga skolväsen- det årligen ska upprätta en skriftlig kvalitetsredovisning som ett led i den kontinuerliga uppföljningen och utvärderingen av verk- samheten. Syftet är bl.a. att ge information om verksamheten och dess måluppfyllelse och ska innehålla en redogörelse för vilka åt- gärder som kommunen respektive skolenheterna avser att vidta för ökad måluppfyllelse. Detta utgör en form av egenkontroll.TPF16FPT

Kommunernas tillsyns- och uppföljningsansvar omfattar i viss mån även fristående skolor.TPF17FPT

Utbildning på entreprenad

För gymnasieutbildning liksom för vuxenutbildning finns, som tidi- gare konstaterats, möjligheten för kommuner och landsting att genom upphandling anlita externa utbildningsanordnare. Kommuner och landsting har då ansvaret för att de avtal som ingås motsvarar de kvalitetskrav som ställs. Upphandlingsprocessen är av avgörande

15TP PT Här omfattas också grundskole-, gymnasie- och särskoleförordningarna.

16TP PT Bestämmelserna om kvalitetsredovisning gäller även för godkända, bidragsberättigade fri- stående grund-, sär-, gymnasie-, och gymnasiesärskolor.

17TP PT Se nedan 5.1.4 Regleringen av tillsyn över samt uppföljning och utvärdering av fristående skolor och enskild förskoleverksamhet m.m.

196

SOU 2008:17

Tillsyn m.m.

betydelse för en god utbildningskvalitet och förutsätter kompetens hos upphandlaren. Uppföljningsverksamheten är av stor betydelse för att säkerställa att den undervisning som handlats upp motsvarar de kvalitetskrav som ställts.TPF18FPT

Kommunernas och landstingens system för kvalitetskontroll kom- pletteras av det nationella systemet. Statens skolverk är den myn- dighet som ansvarar för granskning och tillsyn. Det gäller även den verksamhet som sker på entreprenad.

5.1.4Regleringen av tillsyn över samt uppföljning och utvärdering av fristående skolor och enskild förskoleverksamhet m.m.

Tillsyn

En fristående skola har stor frihet att utforma sin utbildning. Enligt gällande författningar finns inga särskilda krav på hur utbildningen ska bedrivas. Däremot uppställs vissa kvalitetskrav för att en skola ska godkännas eller förklaras vara berättigad till bidrag. En förut- sättning för att utbildningen ska anses vara nationellt likvärdig är att en fristående skola som sätter betyg enligt betygssystemet för motsvarande offentliga skolform följer de bestämmelser om betygs- sättning och de betygskriterier som gäller för den offentliga skol- formen.

För att garantera att de fristående skolorna lever upp till ovan nämnda krav är det viktigt att det finns en fungerande uppföljning och utvärdering av kvaliteten i skolorna. Det är också viktigt att det finns en kontroll av att fristående skolor i övrigt lever upp till de lagar och förordningar som berör dem. Godkända fristående grund- och särskolor är därför skyldiga att underställa sig statlig tillsyn och kvalitetsgranskning. Detsamma gäller för fristående bidragsberätti- gade gymnasieskolor och gymnasiesärskolor. Tillsynskravet framgår av bestämmelserna i 9 kap. 11 och 13 §§ skollagen och i den tidigare omnämnda instruktionen för Statens skolverk.

Tidigare ankom den omedelbara tillsynen över grund- och sär- skolornas utbildning på den styrelse som finns för grundskolan, samt i vissa fall den styrelse som ansvarar för särskolan eller special- skolan för den kommun där skolan är belägen. Bestämmelsen om

18TP PT För en närmare beskrivning av och redogörelse för gymnasieutbildning på entreprenad, se ”Skola och samhälle”, SOU 2006:1.

197

Tillsyn m.m.

SOU 2008:17

kommunal tillsyn upphävdes dock år 1993. Det motiverades bl.a. av det rådde delade meningar om vad denna tillsyn innebar. Eftersom verksamheten i en fristående skola ofta bedrivs utifrån andra peda- gogiska eller konfessionella utgångspunkter än i den kommunala skolan borde, enligt den dåvarande regeringen, bedömningen av de fristående skolornas utbildning ske på ett likartat sätt i hela landet. Kommunen skulle inte heller ha någon tillsyn över fristående skolors ekonomiska förhållanden.TPF19FPT

Frågan om kommunalt tillsynsansvar över fristående skolor har därefter varit föremål för utredning och diskussion. I proposition- en Fristående skolor, prop. 2001/02:35, redovisades en alternativ modell där kommunen skulle ha ett ansvar för den omedelbara till- synen, medan Statens skolverk har ett övergripande ansvar för tillsyn och sanktionsmöjligheter. Även om ett delat tillsynsansvar mellan Statens skolverk och kommunerna kunde anses ha vissa fördelar, föredrogs att Statens skolverk även fortsättningsvis skulle ha hela tillsynsansvaret. Det motiverades med att när ”tillsynen vilar på en instans, Statens skolverk, garanteras att tillsynen sker på ett en- hetligt sätt och att samma bedömningsgrunder tillämpas över hela landet. Därigenom kan kraven på rättssäkerhet uppfyllas. Dess- utom elimineras risken för att någon oklarhet skal råda beträffande ansvarsfördelningen mellan Statens skolverk och kommunerna.”TPF20FPT

Uppföljning och utvärdering

I skollagen anges att skolorna, utöver att underställa sig statlig till- syn, ska delta i den uppföljning och utvärdering av skolväsendet som genomförs av Statens skolverk. I förarbetena till bestämmelserna angavs att enbart tillsyn inte var tillräckligt för att garantera eleverna och deras föräldrar att det allmänna inte låter en bristfällig verk- samhet fortgå.TPF21FPT De godkända och bidragsberättigade skolorna ska dessutom delta i den uppföljning och utvärdering som den kommun vari skolan är belägen bestämmer och gör av sitt eget skolväsende.TPF22FPT Skyldigheten att årligen upprätta en skriftlig kvalitetsredovisning enligt förordningen om kvalitetsredovisning gäller även godkända och bidragsberättigade fristående skolor.

19TP PT Valfrihet i skolan, prop. 1992/93:230 s. 69. 20TP PT prop. 2001/02:35 s. 58 f.

21TP PT Valfrihet och fristående skolor, prop.1991/92:95 s. 13 och prop. 1992/93:230 s. 70.

22TP PT Kravet på deltagande infördes 1 januari 1997. Dessförinnan förutsattes ett sådant sam- arbete kunna ske utan lagreglering, se prop. 1991/92:95 s. 13.

198

SOU 2008:17

Tillsyn m.m.

Statens skolverk får också meddela föreskrifter om skyldighet för fristående skolhuvudmän att lämna uppgifter dels för uppföljning och utvärdering, dels för Statens skolverks nationella utvärderings- projekt.TPF23FPT Sådana föreskrifter ska begränsas till vad som behövs för en effektiv uppföljning och utvärdering av de mål för skolverksam- heten som har bestämts av riksdagen eller regeringen. Om en skol- huvudman inte fullgör sina skyldigheter får Statens skolverk vid vite förelägga skolhuvudmannen att fullgöra dem. Statens skolverks föreskrifter finns i Statens skolverks författningssamling.TPF24FPT Av föreskrifterna följer vilka uppgifter som skolhuvudmännen är skyldiga att inlämna, t.ex. om elever, personal, betyg samt intäkter och kostnader.

Fristående skolor som har rätt till bidrag är dessutom skyldiga att, i den utsträckning som kommunen bestämmer, delta i den upp- följning och den utvärdering som kommunen gör av sitt eget skol- väsende. Kommunal uppföljning och utvärdering av fristående skolor är avsedd att vara ett stöd för elevernas rätt till en likvärdig ut- bildning och syftar inte till att likrikta skolorna. Genom att göra alternativen tydliga för jämförelser underlättas valen för elever och vårdnadshavare.

Kommunal insynsrätt i fristående skolors verksamhet

Samtidigt som bestämmelserna om friskolornas skyldighet att delta i kommunernas uppföljning och utvärdering infördes, gavs kom- munen en rätt till insyn i verksamheten i en fristående skola som är belägen inom kommunens gränser. Det ansågs vara en förutsättning för att kommunen ska kunna göra en rättvis bedömning av skolans bidragsbehov grundat på skolans åtaganden och elevernas behov. Den kommunala insynen innebär också en garanti för att offentliga medel för utbildning används för avsedda ändamål samt skapar möj- ligheter till en för båda parter meningsfull samverkan.TPF25FPT

Insynen har inte samma genomgripande karaktär som den tillsyn som Statens skolverk utövar. Rätten till insyn ger inte kommunen någon rätt att ge den fristående skolan någon form av påpekande. Om en kommun i samband med sin insyn finner anledning att ifråga-

23TP PT Förordning (1992:1083) om viss uppgiftsskyldighet för skolhuvudmän inom det offentliga skolväsendet m.m.

24TP PT Statens skolverks föreskrifter om uppgiftsinsamling från skolhuvudmännen (SKOLSFS 2000:157, ändr. 2007:36).

25TP PT Fristående skolor m.m., prop. 1995/96:200 s. 58.

199

Tillsyn m.m.

SOU 2008:17

sätta om den fristående skolan lever upp till kraven för sitt godkän- nande, får kommunen hänskjuta frågan till Statens skolverk som prövar om inspektion ska genomföras.

Kommunen och Statens skolverk har således skilda roller och ansvar när det gäller kontrollen av fristående skolor. Kommunens ansvar består i att regelbundet följa upp och utvärdera samtliga av kommunen finansierade skolor i kommunen, dvs. att i relevanta delar infoga fristående skolor i den uppföljning och utvärdering som kommunen gör av skolväsendet. Kommunen ska därmed också ha insyn i den fristående skolans verksamhet. Även Statens skolverk har i uppdrag att följa upp och utvärdera fristående skolor, men detta gäller uppföljning och utvärdering på nationell nivå. Kontrollen av att de fristående anordnarnas verksamhet uppfyller krav i lagar och förordningar utövas enbart av staten i form av Statens skolverks tillsyn. Kommunernas ansvar för lokal uppföljning och utvärdering av fristående skolor påverkar inte Statens skolverks ansvar för att genomföra inspektion av fristående skolor såväl på eget initiativ som efter anmälan eller andra uppgifter om missförhållanden på en skola.

5.1.5Sanktionsmöjligheter

Statens skolverk saknar egna sanktionsmöjligheter gentemot offent- liga skolhuvudmän. Den styrning som Statens skolverk kan utöva genom framförallt tillsynen har därför varit starkt beroende av ver- kets förmåga att göra tillsynsutredningar och beslut välgrundade och tydliga och att de t.ex. genom offentlig uppmärksamhet sätter huvud- mannen under tryck. Statens skolverk kan dock, om det föreligger starka skäl, föreslå regeringen att meddela föreskrifter eller vidta åtgärder gentemot offentliga skolhuvudmän enligt bestämmelsen i 15 kap. 15 § skollagen.

Om Statens skolverk finner brister hos en offentlig huvudman som inte lämpar sig för verkets prövning eller där det saknas inte har befogenheter att pröva en viss fråga kan verket anmäla förhål- landet till JO eller till JK. Beslut av skolhuvudmän som bedömts särskilt ingripande för enskilda har av statsmakterna gjorts möjliga att överklaga hos förvaltningsdomstol eller Skolväsendets överkla- gandenämnd. Därtill kommer möjligheten för kommuninvånare att hos förvaltningsdomstol begära laglighetsprövning av kommunala beslut enligt 10 kap. 1 § kommunallagen.

200

SOU 2008:17

Tillsyn m.m.

Om Statens skolverk i sin tillsyn finner att en fristående skola inte lever upp till kraven som uppställs för godkännande och förklaring om rätt till bidrag, och bristerna inte avhjälps efter påpekande, ska godkännandet respektive bidragsrätten återkallas. Om återkallande av godkännande och rätt till bidrag finns bestämmelser i 9 kap. 12 § och 14 § skollagen. Beslut som om att återkalla ett godkännande eller rätten till bidrag kan överklagas hos förvaltningsdomstol.

Det har påtalats, bl.a. av Statens skolverk, att nuvarande möjlig- heter att ingripa mot kommuner och andra skolhuvudmän vid all- varliga brister inte är tillräckliga. Regeringen har aviserat som sin avsikt att skärpa sanktionsmöjligheterna för skolor som inte följer regelverket eller som uppvisar brister i kvalitet, och som inte snabbt åtgärdar detta. I ett förslag som avses lämnas till riksdagen ska Sta- tens skolverk ges möjlighet att utdela vite till såväl kommunala som fristående huvudmän, och därmed blir det möjligt att snabbt tillgripa sanktioner mot skolor – kommunala eller fristående – som visar sig inte uppfylla lagstiftningens krav. Därutöver avser regeringen att inom ramen för skollagsberedningens arbete se över en möjlighet för den nationella utbildningsinspektionen att i synnerligen allvar- liga fall snabbt stänga skolor. För en fristående skola kan tillståndet dras in och för en kommunal skola ska andra skarpa åtgärder som motsvarar detta införas.TPF26FPT

5.2Överväganden

Utredningens förslag: Fördelningen av tillsynsansvaret inom Frivux ska utformas i enlighet med vad som gäller inom systemet för fristående skolor för barn och ungdomar, med ett statligt till- synsansvar och en kommunal insynsrätt i de fristående anord- narnas verksamhet.

5.2.1Statens och kommunens ansvar

Etableringen av fristående vuxenutbildningsanordnare innebär att relationerna mellan aktörerna på vuxenutbildningsområdet förändras. Stat och kommun kan sägas närma sig varandra som representanter för det allmänna, i relation till ett fristående anordnarled. I sam-

26TP PT Uppgifter från Utbildningsdepartementets promemoria 2007-10-12 Om konfessionella friskolor, i samband med en pressträff med skolminister Björklund den 15 oktober 2007.

201

Tillsyn m.m.

SOU 2008:17

band med detta är det relevant att ställa frågan hur relationen mellan statens och kommunens ansvar ska se ut i fråga om uppföljning, utvärdering och granskning.

I dagsläget är vuxenutbildning på entreprenad det främsta alterna- tivet till den kommunala anordnaren. I denna relation har kommunen kvar huvudmannaskapet och kvalitetsansvaret för verksamheten. I kommuner med lång erfarenhet av, och stor andel verksamhet inom vuxenutbildning på entreprenad finns utvecklade rutiner för uppfölj- ning och kvalitetssäkring, och kontakterna mellan kommunen och entreprenadföretagen är mycket täta, medan situationen i andra kom- muner inte är lika utvecklad.

Motsvarande relation mellan kommunen och utbildningsanord- naren kommer inte att finnas inom Frivux, eftersom verksamhets- ansvaret där ligger hos den fristående anordnaren. Kommunens täta uppföljning av entreprenadverksamheten kan därför komma att ersättas av en statlig uppföljning som sker betydligt glesare i tid. Frågan är då om detta kan leda till en risk för lägre kvalitet inom Frivux än inom vuxenutbildningen på entreprenad. En avgörande skillnad mellan fristående anordnare och anordnare inom vuxenut- bildningen på entreprenad är dock att de förra bedriver sin verk- samhet under statligt tillstånd. För att beviljas detta tillstånd är den fristående anordnaren tvungen att uppfylla ett antal formella krav, vilket anordnaren inom entreprenadverksamheten inte är skyldig att göra. Detta, tillsammans med en god utformning av tillsyn och insyn, anser jag säkerställer kvaliteten inom Frivux.

Avgränsningen mellan statens och kommunens ansvar i relation till fristående anordnare har diskuterats tidigare inom systemet för fristående skolor. Frågan uppstår igen inom Frivux, där detta system kommer att komplettera och i stor utsträckning ersätta vuxenut- bildningen på entreprenad.

Jag anser inte att det är lämpligt med ett delat tillsynsansvar mellan stat och kommun inom Frivux. Det finns redan en etablerad roll- fördelning mellan stat och kommun när det gäller fristående skolor, och två parallella system skulle leda till stora otydligheter i fråga om ansvarsfördelning m.m. Ett delat ansvar skulle också öka risken att olika bedömningsgrunder skulle användas i olika delar av landet. Eftersom min uppfattning är att samma förhållanden ska gälla oav- sett anordnare, skulle detta även kunna leda till en situation där kommunen ska utöva tillsyn över ett kommunalt anordnarled, dvs. ytterst sig själv. Ett delat tillsynsansvar skulle också lägga över kostnader för uppföljning på kommunerna. Jag anser därför att an-

202

SOU 2008:17

Tillsyn m.m.

svarsfördelningen inom Frivux ska utformas i likhet med vad som gäller inom systemet för fristående skolor, med statligt tillsynsansvar och en kommunal insynsrätt i de fristående anordnarnas verksamhet.

5.2.2Statlig tillsyn, uppföljning och utvärdering

Utredningens förslag: En enskild som har beviljats tillstånd att anordna formell vuxenutbildning ska stå under statlig tillsyn och delta i uppföljning och utvärdering av verksamheten. Former för och omfattning av tillsynen, uppföljningen och utvärderingen ska vara lika för alla anordnare av formell vuxenutbildning, oberoende av om det är fråga om en offentlig eller enskild huvud- man.

Tillsyn ska utövas av samma myndighet som har sådant an- svar över det offentliga skolväsendet i övrigt.

Tillsynsmyndigheten ska för sin tillsyn ha rätt att inspektera utbildningsanordnarens verksamhet och annat som anordnaren ansvarar för enligt skollagen. Tillsynsmyndigheten ska få inhäm- ta upplysningar och ta del av de handlingar och annat material som behövs för tillsynen. Förstagångsinspektion av en fristående vuxenutbildningsanordnare ska genomföras senast ett år efter etablering. Den vars verksamhet inspekteras ska vara skyldig att lämna den hjälp som behövs vid inspektionen.

Nationella prov ska vara obligatoriska inom den formella vuxenutbildningen utom för särskild utbildning för vuxna. Reger- ingen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utformningen av de nationella proven.

Utredningens bedömning: Tillsynen av den formella vuxenut- bildningen bör ske på såväl huvudmanna- som verksamhetsnivå. Tillsynen bör basera sig på platsbesök i samband med inspektion och kvalitetsredovisningar. Tidsintervallet för inspektionen bör vara detsamma för samtliga anordnare inom det offentliga skol- väsendet, eller vid behov ännu tätare. Offentliga självvärderingar från anordnaren kan fungera som underlag för den enskildes val av anordnare. Formerna för de nationella proven bör utvecklas så de anpassas till vuxenutbildningens flexibilitet i tid.

203

Tillsyn m.m.

SOU 2008:17

Målsättningen för tillsynen

Tillsynen av den fristående vuxenutbildningen ska säkerställa såväl regelefterlevnad som verksamhetskvalitet. Som jag vid ett flertal till- fällen angett ska Frivux främja en likabehandling av offentlig och fri- stående vuxenutbildning. Reglerna inom Frivux ska enligt direktiven även utformas så att de så långt som möjligt blir identiska med de regler som gäller för fristående grund- och gymnasieskolor. Kon- trollen av regelefterlevnad anser jag därför ska ske i enlighet med bestämmelserna i skollagen och gällande förordning för fristående vuxenutbildning, medan kontrollen av verksamhetskvalitet främst ska relatera till bestämmelser och beskrivningar i kurs- och läroplaner. Syftet med den statliga tillsynen anser jag ska vara att säkerställa förutsättningarna för likvärdighet och rättsäkerhet inom den formella vuxenutbildningen, oavsett huvudman, men också att bidra till en löpande verksamhetsutveckling, samt ge informationsunderlag för den enskilde vid val av anordnare.

Vad ska granskas?

Den statliga utbildningsinspektionen har under 2007 varit föremål för utredning. Ansvaret för utbildningsinspektionen har utretts av Skolmyndighetsutredningen, och i betänkandet Tre nya skolmyn- digheter (SOU 2007:79) föreslås att en ny myndighet, Skolinspek- tionen, ska ta över det ansvar som idag åvilar Statens skolverk. Inrikt- ningen och omfattningen av skolinspektionen har utretts av Utbild- ningsinspektionsutredningen, och förslag kring detta har lämnats i betänkandet Tydlig och öppen – förslag till en stärkt skolinspektion

(SOU 2007:101). Förslagen från dessa utredningar berör i högsta grad frågorna kring uppföljning, utvärdering och granskning inom Frivux.

Utbildningsinspektionsutredningen anser att utbildningsinspek- tionen ska inriktas på att granska varje nivå i skolsystemet med utgångspunkt i ansvarstagandet för skolans kunskapsuppdrag. Skol- huvudmannens ansvarstagande ska granskas avseende de förutsätt- ningar som ges verksamheten och att verksamheten följs upp och utvecklas. På skolnivå ska rektors ansvarstagande granskas, t.ex. an- svaret för kvalitetsarbete, för att behov av åtgärdsprogram utreds, utarbetas och följs upp samt för en likvärdig betygssättning och

204

SOU 2008:17

Tillsyn m.m.

bedömning. Lärarnas ansvarstagande ska granskas huvudsakligen genom bedömning av hur rektor tar sitt ansvar.

Inom den formella vuxenutbildningen anser utbildningsinspek- tionsutredningen att den huvudsakliga granskningen bör ske på huvudmannanivå och behandla frågan om vilket ansvar kommunen tar för verksamheten, verksamhetens målgruppsanpassning, rekry- tering och information, uppföljning av dess kvalitet samt resultaten. Den främsta anledningen till denna minskade omfattning av gransk- ningen anger utredningen vara begränsade resurser. Samtidigt anger utredningen att granskningen av fristående skolor ska leda till en granskningsrapport som ska behandla både huvudmannens, rektorns och lärarnas ansvarstagande.

För förslaget om frivux leder dessa båda bedömningar till en mot- sättning mellan den granskning som anges för den formella vuxen- utbildning i stort och den som anges för fristående verksamheter. Inom Frivux kommer kommunen visserligen ha ett verksamhets- ansvar för eventuella kommunala vuxenutbildningsanordnare, men en del av de huvudmannauppgifter som Utbildningsinspektionsutred- ningen anger vara områden för granskning, t.ex. hur medborgarnas utbildningsbehov kartläggs och tillgodoses, samt om det finns lär- centra i kommunen, är uppgifter som inom Frivux inte har en direkt koppling till genomförandet av utbildning. Bland annat av den anledningen är det min uppfattning att den formella vuxenutbild- ningen inte enbart bör granskas enbart på huvudmannanivå, utan även på verksamhetsnivå. Den kommunalt anordnade verksamheten ska inte heller granskas på annat sätt än den fristående verksam- heten. Sammantaget är det min bedömning att granskningen av all formell vuxenutbildning, oavsett anordnare, bör granskas på såväl huvudmanna- som verksamhetsnivå, på samma sätt som sker inom ungdomsskolan.

Formerna för tillsynen

De viktigaste verktygen för den statliga tillsynen är inspektionerna i form av platsbesök, samt den skriftliga rapportering som lämnas i form av kvalitetsredovisningar. Det saknas skäl för att tillsynsmyn- dighetens möjligheter till effektiv tillsyn ska vara begränsade för fristående vuxenutbildningsanordnare i förhållande till övriga anord- nare. Tillsynsmyndigheten ska därför ha rätt att inspektera verk-

205

Tillsyn m.m.

SOU 2008:17

samheten och inhämta de upplysningar som behövs för tillsynen, på samma sätt som gäller inom det offentliga skolväsendet i övrigt.

Utbildningsinspektionsutredningen anser att förberedelserna inför inspektionerna ska förbättras, bl.a. genom att utbildningsanordnarna upprättar skriftliga självvärderingar. Dessa självvärderingar ska inne- hålla två delar, en del som innehåller en deklaration av regelefter- levnaden, och en del som innehåller en bedömning av arbetet med kunskapsuppdraget. Utbildningsinspektionsutredningen anser också att självvärderingen ska vara offentlig.

Jag anser att upprättandet av självvärderingar som en förbe- redelse inför inspektioner samt offentliggörandet av dessa ska ingå som element i formerna för den tillsyn som ska gälla inom Frivux. Jag delar Utbildningsinspektionsutredningens uppfattning i detta avseende och ställer mig bakom förslaget som bör gälla även inom Frivux. Offentliggörandet av självvärderingarna kan bli ett viktigt instrument som leder till ett bättre underlag för den enskilde att göra sitt val av anordnare.

Tidsintervall för inspektionerna

I dagsläget genomförs inspektionerna enligt plan från Statens skol- verk vart sjätte år hos de olika utbildningsanordnarna.TP F27FPT Regeringens ambition är att denna inspektion från och med år 2008 ska genom- föras vart tredje årTPF28FPT. Det finns inget skäl att andra förutsättningar ska gälla inom Frivux för anordnare med enskild huvudman. Jag an- ser därför att fristående vuxenutbildningsanordnare bör inspekteras vart tredje år, eller vid behov ännu tätare.

Förstagångsinspektion

För fristående skolor finns en särskild form av inspektion kallad förstagångsinspektion. Denna inspektion genomförs vid ett tillfälle hos fristående skolor som fått ett nytt tillstånd. I dagsläget ska denna förstagångsinspektion genomföras senast under skolans andra verk- samhetsår. Förstagångsinspektionen är till form och innehåll likadan som en reguljär inspektion.

27TP PT Redovisning av plan om utbildningsinspektionen (Dnr 2003:02232), Statens skolverk 2003. 28TP PT Prop. 2006/07:1, Utgiftsområde 16.

206

SOU 2008:17

Tillsyn m.m.

Utbildningsinspektionsutredningen föreslår att förstagångsinspek- tioner vid fristående skolor ska genomföras utifrån ett bedömt be- hov, men att riktmärket ska vara senast tredje verksamhetsåret.

Jag har tidigare angett att en förenklad ansökningsprocess bör kompletteras med en mer grundlig uppföljning. En av dessa åtgärder anser jag ska vara att förstagångsinspektionen hos fristående vuxen- utbildningsanordnare ska genomföras så snart som möjligt efter etablering. Jag anser att riktmärket ska vara senast 12 månader efter etableringstillfället. En snabb uppföljning av att verksamheten bedrivs på det sätt som uppgivit i ansökan säkerställer en långsiktig verk- samhet. Eventuella brister kan på detta sätt uppdagas tidigt, och den fristående anordnaren får därvid en möjlighet att rätta till dessa innan verksamheten etablerat sig alltför mycket. En förstagångs- inspektion inom 12 månader från etableringstillfället torde i jäm- förelse med Utbildningsinspektionsutredningens förslag inte innebära någon utökad arbetsbörda på längre sikt för den myndighet som ska utöva tillsyn m.m, förutsatt att detta arbetssätt tas i bruk direkt i samband med införandet av Frivux. Det första året kommer dock förmodligen att innehålla en stor andel etableringar för att sedan klinga av, vilket kan leda till en initialt ökad arbetsbelastning.

Statlig uppföljning och utvärdering

Den statliga tillsynen och den kommunala insynen ska komplet- teras av skyldigheter för den fristående anordnaren att delta i upp- följning och utvärdering. I detta fall anser jag att utformning och omfattning av denna skyldighet ska vara av liknande slag inom Frivux som för fristående skolor.

I enlighet med vad som gäller inom hela skolväsendet för övriga anordnare, såväl offentliga som fristående, ska enskilda som beviljats tillstånd att anordna formell vuxenutbildning vara skyldiga att år- ligen upprätta en skriftlig kvalitetsredovisning enligt förordningen om kvalitetsredovisning.

Jag har ovan angett att jag anser att nationella prov ska vara obligatoriska inom den formella vuxenutbildningen, och detta ska då även innefatta fristående anordnare av vuxenutbildning.

207

Tillsyn m.m.

SOU 2008:17

Nationella prov

Enligt gällande rätt är nationella prov inte obligatoriska inom den formella vuxenutbildningen. Lärare bör dock använda nationellt fast- ställda prov som ett hjälpmedel för att bedömningsgrunderna ska bli så enhetliga som möjligt över landet. Det följer av bestämmelsen i 4 kap. 6 § i komvuxförordningen och gäller alltså bara för den skolformen. Bestämmelsens formulering anger att syftet med de nationella proven i första hand är att främja en likvärdig betygs- sättning, och bidra till rättsäkerheten. De nationella proven foku- serar alltså mest på att åstadkomma enhetlighet mellan anordnarna.

I dagsläget genomför mer än 80 procent av alla kommunala vuxen- utbildningsanordnare nationella provTPF29FPT. Etableringen av fristående utbildningsanordnare kommer att medföra att betyg kommer att sättas och utfärdas av betydligt fler aktörer än idag. Det kommer alltså att finnas skäl för ett förstärkt skydd av likvärdighet och en- hetlighet vid betygssättning. Av den anledningen anser jag att de nationella prov som i dag är frivilliga, ska bli obligatoriska för den formella vuxenutbildningen utom för särskild utbildning för vuxna. Statens skolverk eller motsvarande myndighet ska besluta om föreskrifter för och utformningen av de nationella proven.

Den formella vuxenutbildningen utvecklas mot att bli allt mer flexibel, och en av de tydligaste yttringarna på det är möjligheten för den enskilde att starta sina studier när som helst på året. Denna flexibilitet försvårar genomförandet av nationella prov i dess nuva- rande form, där fasta datum anges för genomförande av de nationella proven. Jag anser att Statens skolverk eller motsvarande myndighet bör uppdras att utveckla formerna för de nationella proven inom vuxenutbildningen så de anpassas till vuxenutbildningens karaktär, dock på ett sådant sätt att syftet med proven uppfylls.

29TP PT Enligt statistik framtagen av Statens skolverk på uppdrag av utredningen.

208

SOU 2008:17

Tillsyn m.m.

5.2.3Kommunal insyn samt uppföljning och utvärdering

Utredningens förslag: Den kommun där en fristående utbild- ningsanordnare är etablerad ska ha rätt till insyn i verksamheten. Även en elevs hemkommun ska på förekommen anledning ha rätt till insyn hos en fristående utbildningsanordnare i annan kommun. Den fristående utbildningsanordnaren ska vara skyldig att delta i lägeskommunens uppföljning och utvärdering av vuxenutbild- ningen, i den utsträckning kommunen bestämmer.

Utredningens bedömning: Omfattningen av kommunens rätt till insyn bör definieras av syftena med insynsrätten. Kommunens insynsrätt bör utövas genom inhämtande av skriftligt material och en dialog med den fristående anordnaren.

Rättighet eller skyldighet

Den kommunala insynen ska vara en del av den offentliga uppfölj- ningen av de fristående vuxenutbildningsanordnarna. Frågan är om denna insyn ska vara en rättighet eller en skyldighet för kommunen.

En del i kommunens ansvarsområde är att ta tillvara den enskilde vuxenstuderandes intressen. Förutom detta har kommunen såväl ett ansvar som ett intresse av att följa upp att de offentliga medel som betalas till en anordnare används på ett ändamålsenligt sätt. I detta perspektiv kan den kommunala insynen ses som ytterligare en del av kommunens ansvarsområde, och utgöra en skyldighet. Alterna- tivet är att kommunens insyn ses som ett verktyg för kommunen för att kunna uppfylla sitt ansvar enligt ovan. Jag anser att den kommunala insynen i de fristående anordnarnas verksamhet ska utgöra ett verktyg för kommunen att fullgöra sina uppgifter inom det totala ansvarsområdet. Av den anledningen ska den kommunala insynen formuleras som en rätt för kommunen till insyn i de fristående anordnarnas verksamhet.

Syftet med den kommunala insynen

I systemet för fristående skolor anges ett viktigt syfte för kommunens insynsrätt i den fristående verksamheten vara att kommunen ska kunna göra en rättvis bedömning av skolans bidragsbehov grundat på skolans åtaganden och elevernas behov. Detta syfte är dock inte

209

Tillsyn m.m.

SOU 2008:17

giltigt på samma sätt inom Frivux eftersom ersättningsbeloppet redan fastställts i förväg. Den kommunala insynsrätten inom Frivux har dock några andra syften, där några sammanfaller med bakgrunden till kommunens insynsrätt i fristående skolor.

Ett syfte är, som ovan nämnts, att den kommunala insynsrätten ska göra det möjligt för kommunen att uppfylla sitt ansvar att ta tillvara den enskildes intressen. För att stödja den enskilde individen i valet av utbildningsanordnare måste kommunen ha tillgång till rele- vant dokumentation kring anordnarnas verksamhetsupplägg, per- sonalprofil och verksamhetsresultat i form av t.ex. genomströmning, deltagarutvärderingar och betygsstatistik. Det kan också uppstå till- fällen då den enskilde uppfattar att anordnarens verksamhet inte motsvarar det som utlovats eller marknadsförts. I dessa fall, och även flera, är insynsrätten en förutsättning för att kommunen ska kunna uppfylla sitt ansvar.

Kommunen ska också se till att offentliga medel används på ett ändamålsenligt sätt. Även i detta fall är en rätt till insyn en förut- sättning för att kommunen ska kunna följa upp användningen av de offentliga medel som finansierar den fristående vuxenutbildningen. Detta ger dock inte kommunen en rätt att granska den fristående anordnarens ekonomi eller liknande, utan enbart själva utbildnings- verksamheten.

I den föreslagna ersättningsmodellen ska kommunerna fastställa ersättningsnivåerna för den formella vuxenutbildningen. En del i underlaget för att fastställa dessa är ett brett samråd mellan berörda parter i kommunen. Samråd mellan kommunen och de fristående anordnarna är rent generellt något som jag anser vara en viktig för- utsättning för ett väl fungerande system. Jag anser att insynsrätten bidrar till en meningsfull samverkan mellan kommunen och de fri- stående anordnarna.

Kommunen kan anmäla missförhållanden hos den fristående an- ordnaren till tillsynsmyndigheten. En anmälan ska basera sig på goda grunder. Kommunen måste alltså ha någon form av fakta- underlag som leder fram till beslutet om en anmälan. Ett syfte med den kommunala insynsrätten är att kommunen ska kunna skaffa det nödvändiga faktaunderlaget för ett beslut om en anmälan till tillsyns- myndigheten. I detta fall anser jag att den kommunala insynsrätten är till gagn såväl för kommunen som för den fristående anordnaren. En allmänt hållen skyldighet för kommunen om anmälning av miss- förhållanden skulle kunna leda till anmälningar som enbart grundar sig på utsagor av enskilda personer. En risk skulle också finnas att

210

SOU 2008:17

Tillsyn m.m.

anmälningar sänds in utan föregående samtal med anordnaren. Å andra sidan skulle det stora steget till anmälan utan goda grunder, riskera att hämma kommunerna i deras benägenhet att anmäla miss- tänkta missförhållanden.

Omfattningen av insynen

Den kommunala insynen i de fristående skolorna varierar i dagsläget mycket från kommun till kommun. Min uppfattning är att varia- tionen kan beskrivas vara så stor att den spänner mellan i princip inget utnyttjande av insynsrätten alls, till inspektionsliknande besök hos de fristående skolornaTPF30FPT. Det råder också en betydande osäker- het kring omfattningen av den kommunala insynsrätten. Basala frågor som vilken information insynsrätten ska omfatta, hur insynsrätten ska utövas, vem i kommunen som har rätt att utöva den, samt vad insynen ska leda till, besvaras olika från kommun till kommun. I en sådan situation riskerar en allt för detaljerad beskrivning av omfatt- ningen av kommunens insynsrätt inom Frivux spilla över till systemet för fristående skolor. Jag väljer därför att inte göra en uppräkning av olika exempel, utan definierar omfattningen av den kommunala insynsrätten inom Frivux baserad på syftena med insynsrätten.

Rätten till insyn måste i grunden härledas till syftena med denna rättighet. Jag anser därför att man måste göra en rimlighetsbedöm- ning av åtgärderna som krävs för att uppnå syftena, för att komma fram till omfattningen av insynen. Den vägledande principen ska alltså vara att ställa sig frågan: vad är rimligt för att kommunen ska kunna ta tillvara den enskilde individens intresse, följa upp att offent- liga medel används på ett ändamålsenligt sätt, samt skaffa underlag för ett eventuellt beslut om anmälan till tillsynsmyndigheten?

Jag anser dock att en miniminivå för omfattningen av kommu- nens insynsrätt är att kunna kräva att en meningsfull dialog uppstår mellan kommunen och den fristående utbildningsanordnaren. Jag anser däremot inte att insynsrätten ska ge kommunen rätt till in- spektionsliknande besök hos den fristående anordnaren.

Frågan är också om den kommunala insynsrätten tar vid där statens tillsyn slutar, eller om de i viss mån överlappar varandra. Framför allt gäller detta i fråga om den information och de under-

30TP PT Min uppfattning baserar sig på samtal kring denna specifika fråga med Statens skolverk, Friskolornas riksförbund, samt ett antal kommuner. Det finns dock inga genomförda under- sökningar i frågan.

211

Tillsyn m.m.

SOU 2008:17

lag som inhämtas. Min uppfattning är att det är oundvikligt med en viss överlappning mellan kommunens insyn och den statliga tillsynen. I vissa fall ska samma information och samma underlag kunna användas för att de båda behoven ska tillfredsställas. Exempel på detta är att den fristående utbildningsanordnarens kvalitetsredovis- ningar ska kunna användas av såväl staten som kommunen, samt att frågor som rör verksamhetens kvalitet ska kunna ställas av såväl stat som kommun. Underlag som inhämtats av staten som en del i till- synen ska också kunna användas av kommunen som ett led i dess insyn, och vice versa.

Formerna för insyn

Ordet insyn kan lätt ge bilden av iakttagande och bevakning. Jag anser dock inte att insynen i första hand ska gå ut på att kommunen ska kontrollera den fristående vuxenutbildningen. Eftersom omfatt- ningen av insynen ska avgränsas av syftena, och åtgärderna ska vara motiverade av att uppfylla syftena, så ska formerna följaktligen korrelera med omfattningen. Min uppfattning är att omfattningen av insynen inte kräver avancerade former, utan att formerna för den kommunala insynen inom Frivux kan basera sig på två element, skrivet material och dialog.

De skriftliga kvalitetsredovisningarna, som även fristående vuxen- utbildningsanordnare är skyldiga att upprätta, anser jag kunna vara en viktig källa för kommunens insyn. Vid de tillfällen kommunen genomför mer djupgående utvärderingar av den formella vuxenutbild- ningen i kommunen ska även fristående anordnare leverera skriftligt material till detta.

Kommunen har även stora möjligheter att utöva delar av sin till- synsrätt genom att granska den skriftliga rapportering som de fri- stående utbildningsanordnarna lämnar in, t.ex. deltagarrapportering och betygsstatistik. Viktiga kvalitetsaspekter inom vuxenutbildningen är genomströmning, avbrott och godkända studieresultat. Dessa uppgifter kan kommunen inhämta från den rapportering som de fristående utbildningsanordnarna är skyldiga att lämna, vilket gör att ett särskilt rapporteringssystem inom ramen för insynsrätten inte är nödvändigt för dessa uppgifter.

En bärande tanke i Frivux är ju att kommunen och de fristående utbildningsanordnarna ska samarbeta för att erbjuda en väl fun- gerande vuxenutbildning. Av den anledningen anser jag att dialogen

212

SOU 2008:17

Tillsyn m.m.

inom tillsynen inte nödvändigtvis behöver ha formen av en kontroll. Många delar i Frivux baserar sig på en fungerande dialog mellan kommunen och de fristående anordnarna. Regelbundna samtal mellan kommunen och en fristående utbildningsanordnare kring framtids- planer och verksamhetsutfall, förberedelser inför fastställande av kursutbud och ersättningsnivåer, större träffar mellan kommunen och samtliga utbildningsanordnare, gemensamma kurser eller ut- vecklingskonferenser, samt gemensamma samtal kring bedömnings- och utvärderingsfrågor är exempel på inslag i en dialog som samlat kan lämna underlag i kommunens insyn. Jag anser att denna dialog ska vara den centrala källan för kommunens insyn, och att det inte ska behövas en särskild form för kommunens insyn.

Ett av syftena med kommunens insynsrätt är ju att inhämta underlag för en eventuell anmälan till tillsynsmyndigheten. Även om man kan misstänka att en dialog under sådana omständigheter inte blir lika positivt laddad som en allmänt utvecklingsinriktad dialog, anser jag inte att detta syfte ger anledning till mer utökade former för insynen. En viktig fråga är vad resultatet av en sådan insyn kan bli. Jag anser steget vara för långt mellan inhämtande av underlag och anmälan för att inte peka på möjligheter till åtgärder mellan dessa. I förarbetena till bestämmelserna för fristående skolor anges, som tidigare nämnts, att kommunens rätt till insyn inte ger kommunen någon rätt till någon form av påpekande till den fri- stående skolanTPF31FPT. En vidare tolkning av denna formulering kan vara att kommunens kommentarer eller rekommendationer inom ramen för insynsrätten inte har någon rättsverkan för den fristående skolan.

Geografisk avgränsning av insynsrätten

Frivux kommer att skilja sig från systemet för fristående skolor på det sättet att tillståndet för fristående vuxenutbildning ska vara giltigt i hela landet. Det går också att säkert förutsäga att ett antal studerande kommer att välja utbildningsanordnare i andra kommu- ner än hemkommunen eller nationella anordnare, t.ex. vid distans- utbildning. En speciell fråga uppstår då hur kommunens insynsrätt ska gälla utanför den egna kommungränsen.

En möjlighet är att koppla kommunens insynsrätt till studerande från den egna kommunen. Detta skulle innebära att hemkommunen automatiskt har insynsrätt hos alla de anordnare som kommuninne-

31TP PT prop. 2001/02:35 s.60.

213

Tillsyn m.m.

SOU 2008:17

vånarna väljer. För nationella anordnare eller anordnare av utbild- ningar som attraherar många deltagare från andra kommuner skulle detta dock innebära en dialogskyldighet, en skyldighet att lämna kvalitetsredovisningar, samt att delta i utvärderingar från ett stort antal kommuner.

Jag anser därför att hemkommunens rätt till insyn hos anordnare som är etablerade utanför kommungränsen ska uppstå på förekom- men anledning och begränsas till de fall då en studerande från hem- kommunen påtalat felaktigheter hos anordnaren.

Kommunal uppföljning och utvärdering

Fristående vuxenutbildningsanordnare ska, i enlighet med vad som gäller för fristående skolor, vara skyldiga att i den utsträckning som kommunen bestämmer delta i den uppföljning och utvärdering kom- munen gör av den formella vuxenutbildningen i kommunen. Skäl för särreglering för fristående vuxenutbildningsanordnare i förhållande till fristående barn- och ungdomsskolor saknas. Skyldigheten ska gälla oavsett om kommunen har en vuxenutbildning i egen regi eller inte. Utsträckningen eller omfattningen av uppföljningen och ut- värderingen ska bestämmas i överensstämmelse med vad som ovan sagts rörande omfattningen av kommunens insynsrätt.

5.2.4Sanktioner

Utredningens förslag: En utbildningsanordnare som har beviljats tillstånd och som inte längre uppfyller kraven för tillståndet får av tillsynsmyndigheten föreläggas att uppfylla dem. Ett föreläg- gande ska innehålla uppgifter om de åtgärder som myndigheten anser nödvändiga för att tillståndskraven ska uppfyllas. Om före- läggandet inte följs får tillsynsmyndigheten besluta om återkal- lande av tillståndet. Detsamma gäller om utbildningsanordnaren inte iakttar skyldigheten att tillse att eleverna deltar i riksomfat- tande prov. Ett beslut om återkallande av tillstånd får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Utredningens bedömning: Fristående vuxenutbildning bör om- fattas av eventuella beslut om skärpta sanktionsmöjligheter.

214

SOU 2008:17

Tillsyn m.m.

De skäl som gäller för fristående skolor beträffande möjligheterna för tillsynsmyndigheten att meddela åtgärdsförelägganden och att återkalla tillstånd om ett sådant föreläggande inte följs kan anföras även för Frivux och därför föreslås motsvarande reglering.

Regeringen har som ovan nämnts aviserat sin avsikt att skärpa sanktionsmöjligheterna för fristående skolor som inte följer regel- verket eller som brister kvalitetsmässigt och som inte snabbt åtgärdar detta. Regeringen utreder också att inom ramen för skollagsbered- ningen se över en möjlighet för den nationella utbildningsinspek- tionen att utdöma vite och i synnerligen allvarliga fall snabbt stänga skolor. Jag lämnar av denna anledning inga särskilda förslag i fråga om statliga sanktioner inom Frivux, utan konstaterar att motsvarande regler kring sanktioner för fristående skolor bör gälla för fristående anordnare av vuxenutbildning.

I dagens system för fristående skolor har kommunen ingen möj- lighet att bestämma om sanktioner. Jag anser att samma princip ska gälla inom Frivux. Fristående vuxenutbildningsanordnare bedriver sin verksamhet under statlig tillsyn, och därför är det också den statliga tillsynsmyndigheten som ska besluta om sanktioner.

Kommunens betalningsskyldighet gentemot en fristående an- ordnare uppstår dock genom den enskilde individens fria val av ut- bildningsanordnare. Detta förhållande skapar i praktiken en form av sanktionsmöjlighet för den enskilde. Om den enskilde väljer att avbryta sin utbildning hos en anordnare p.g.a missnöje, upphör också kommunens skyldighet att utbetala ersättning.

Överklagande av beslut om återkallande av tillstånd

Beslut som om att återkalla ett godkännande eller rätten till bidrag till en fristående skola kan överklagas hos förvaltningsdomstol enligt 9 kap. 17 § skollagen. Jag anser att motsvarande möjlighet till över- klagande av beslut om återkallande av tillstånd ska gälla inom frivux.

5.2.5Branschens internkontroll

Detta kapitel har uteslutande handlat om det allmännas tillsyn, upp- följning och utvärdering av fristående vuxenutbildningsanordnare. Jag anser dock att sådan uppföljning och utvärdering med fördel

215

En fristående vuxenutbildning och utbildning i svenska för invandrare

SOU 2008:17

tidigt trädde sfi-förordningen i kraft. Enligt en uttrycklig föreskrift i den nya förordningen skulle sfi i stället vila på de grundläggande värden som anges i läroplanen för de frivilliga skolformerna.TPF1FPT Sfi har däremot, liksom övriga skolformer en egen kursplan som fastställs av regeringen. Den senaste kursplanen för sfi gäller från och med 1 januari 2007. Där betonas att sfi först och främst är en kvalificerad språkutbildning och att det är individens förutsättningar och behov som står i centrum. Det motiveras av att kunskaperna i svenska och förutsättningarna att tillgodogöra sig ett nytt språk kan variera kraftigt mellan olika individer.TPF2FPT

Sfi är utformat som en rättighet för individen och en skyldighet för kommunen. Sfi är alltså en del av den tidigare beskrivna rättig- hetslagstiftningen. Kommunerna är skyldiga att inom tre månader tillhandahålla sfi för de individer som har rätt till utbildning. Den en- skilde har i princip rätt att delta i sfi om han eller hon saknar grund- läggande kunskaper i det svenska språket. Kommunen har en möjlig- het att uppdra åt annan att anordna utbildningen.

Det svenska utbildningssystemet är, som tidigare nämnts, mål- och resultatstyrt. Målen för ämnet anges i kursplanerna, men hur undervisningen organiseras för att målen ska nås avgör lärare och elever tillsammans. Detta gäller även för sfi. Verksamheten inom sfi måste dock organiseras så att den – när det är aktuellt – kan ske paral- lellt med att grundläggande samhällsinformation ges. Tidigare gavs grundläggande samhällsinformation inom sfi.TPF3FPT Det är kommunerna som har ansvaret för att i sitt arbete med introduktion för invandrare erbjuda samhällsinformation. Kommunen bestämmer hur den grund- läggande samhällsinformationen ska förmedlas. Det kan ske samord- nat med Integrationsverkets insatser, men informationen kan också ges i anslutning till svenskundervisningen eller i andra former.TPF4FPT

Sfi får enligt sfi-förordningen även kombineras med t.ex. grund- läggande vuxenutbildning eller gymnasial vuxenutbildning, eftersom sådan samlokalisering av skolformer kan vara en fördel.

1TP PT 1994 års läroplan för de frivilliga skolformerna (Lpf 94).

2TP PT I prop. 2000/01:72 var den tidigare regeringens utgångspunkt att vuxenutbildningen skulle individualiseras. Detta ansågs särskilt viktigt i sfi där de studerande utgör en mycket hetero- gen grupp. Det framhölls också att sfi skulle kvarstå som egen skolform, vilken ståndpunkt har upprepats i Vissa frågor om vuxnas lärande, m.m. prop. 2005/06:148. s. 32.

3TP PT Enligt den tidigare lydelsen av bestämmelsen i 13 kap. 1 § skollagen skulle utbildningen också syfta till att ge kunskaper om det svenska samhället.

4TP PT prop. 2005/06:148 s. 30.

218

SOU 2008:17

En fristående vuxenutbildning och utbildning i svenska för invandrare

6.1.1Samverkan med myndigheter och interkommunal samverkan

Förutom att möjliggöra samlokalisering av skolformer anses det även vara av betydelse att olika myndigheter samverkar så tidigt som möjligt för att undvika målkonflikter kring en individs utbildning och försörjning. Av skollagen följer att kommunen, i samarbete med länsarbetsnämnden, ska verka för att eleven ges möjligheter att öva det svenska språket i arbetslivet och att sfi kan kombineras med andra aktiviteter såsom arbetslivsorientering, validering, praktik eller annan utbildning. Därmed betonas vikten av att systemet ska kunna tillhandahålla den parallellitet som gynnar både individen och sam- hället. Försäkringskassan har enligt såväl lagen om allmän försäkring som förordningen (2004:1299) med instruktion för Försäkrings- kassan, en skyldighet att i sitt rehabiliteringsarbete samverka med bl.a. hälso- och sjukvården, socialtjänsten, arbetsmarknadsmyndig- heterna och andra berörda myndigheter, samt träffa överenskom- melse med kommun, landsting och länsarbetsnämnd. Vidare anges i förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksam- heten att sådan verksamhet ska bedrivas i samverkan med aktörerna på arbetsmarknaden, t.ex. kommuner, enskilda företag och organi- sationer. Den tidigare regeringen konstaterade att behovet av med- verkan från arbetsförmedlingen kan variera, varför det inte ansågs lämpligt att i lag mer utförligt reglera den praktik med vilken sfi bör kunna kombineras.TPF5FPT

De flesta kommuner i Sverige är små och har få invandrare, vilket kan minska möjligheterna att tillhandahålla en differentierad, individ- anpassad och kostnadseffektiv utbildning. Genom samverkan kan emellertid elevunderlaget bli större och fler kommuner skulle därmed kunna erbjuda ett ökat utbud och en likvärdig och kvalificerad utbildning i svenska. Den tidigare regeringen bedömde det som ange- läget att kommuner inom en arbetsmarknads- eller pendlingsregion etablerar en praktisk samverkan och att lokala eller regionala över- enskommelser om interkommunal ersättning för sfi skulle underlätta ett sådant arbete.TPF6FPT

5TP PT prop. 2005/06:148 s. 36.

6TP PT prop. 2005/06:148 s. 40.

219

En fristående vuxenutbildning och utbildning i svenska för invandrare

SOU 2008:17

6.1.2Sfi och folkhögskolan

Många invandrare studerar på folkhögskolor. En del deltar i regul- jär, upphandlad sfi. Andra deltar i kurser som integrerats i folkhög- skolornas allmänna kursutbud. Den tidigare regeringen ansåg det som mycket positivt att folkbildningen tillhandahåller andra typer av kurser i svenska än dem som ges inom sfi. Vidare framhölls att folkhögskolans metodik och pedagogik är en viktig förutsättning för att många individer, inte minst personer med invandrarbakgrund, ska få stöd för sitt lärande. Folkhögskolans pedagogik kan därför vara värdefull även inom sfi.TPF7FPT

Sfi styrs, som sagts, av en nationellt fastställd kursplan och eleverna kan erhålla betyg efter avslutad kurs. Folkhögskolan kännetecknas av att varje enskild skola har stor frihet vad gäller kursernas inne- håll och utformning. Det innebär att folkhögskolans kurser, till skillnad från sfi, inte måste följa någon nationellt fastställd kurs- plan och att undervisningen är betygsfri.

Frågan om folkhögskolorna ska ges rätt att anordna sfi har tagits upp av den tidigare regeringen, som konstaterade att en sådan föränd- ring skulle kräva omfattande ändringar i gällande regelverk, främst vad avser ersättningssystemet eftersom folkhögskolan i egenskap av huvudman fordrar en omdisponering av statsbidrag och en styrning av de medel som tilldelas folkhögskolan. En sådan förändring skulle vidare kunna påverka förhållandet mellan stat och kommun i fråga om huvudmannaskap, liksom frågan om studiefinansiering för del- tagaren.TPF8FPT

Utbildningsutskottet har dock resonerat annorlunda.TPF9FPT Riksdagen har gett regeringen till känna att regeringen snarast bör återkomma till riksdagen med förslag till regeländringar och finansiering så att en rätt för folkhögskolor att anordna sfi kan införasTPF10FPT.

7	PT Kunskap och kvalitet – elva steg för utvecklingen av gymnasieskolan, prop. 2005/06:148
TP
s. 42.
8	PT prop. 2005/06:148 s. 43.
TP

9TP PT bet. 2005/06:UbU8 och bet. 2005/06:UbU22.

10TP PT rskr. 2005/06:180 och rskr. 2005/06:313.

220

SOU 2008:17

En fristående vuxenutbildning och utbildning i svenska för invandrare

6.2Överväganden

Utredningens förslag: Utbildning i svenska för invandrare ska omfattas av frivux. En enskild ska kunna beviljas tillstånd att anordna även denna skolform.

Utredarens bedömning: Det saknas skäl för att folkhögskolor ska ha en särskild rätt, motsvarande kommuners, att anordna ut- bildning i svenska för invandrare. Folkhögskolor bör få rätt att utfärda intyg om kunskaper motsvarande godkänt i sådan utbild- ning som uppfyller målen för utbildning i svenska för invand- rare. Denna möjlighet bör endast gälla verksamhet inom ramen för det ordinarie folkbildningsanslaget.

6.2.1Sfi inom eller utanför Frivux

Mot bakgrund av vad som redovisats ovan finns en tydlig likhet mellan utbildning i svenska för invandrare och övriga delar av den formella vuxenutbildningen. Det är en egen, kursplanestyrd skolform med syfte att vara en kvalificerad språkutbildning.

Samtidigt är denna skolform speciellt utformad för att kunna kombineras med arbetslivsorientering, validering, praktik eller annan utbildning. Utbildning i svenska för invandrare ska också uttryck- ligen kunna kombineras med förvärvsarbete, och har som ovan be- skrivits utvecklats från att vara en kombination av utbildning i svenska språket och samhällsinformation för invandrare. I detta avseende skiljer sig skolformen delvis från de övriga inom den formella vuxen- utbildningen.

I dagsläget erbjuds invandrare ofta en kombination av utbild- ning i svenska för invandrare, samhällsinformation och ett antal andra insatser för att stödja integrationen. Huvudman för flertalet av dessa aktiviteter är kommunen. Vid de samtal jag under utred- ningsarbetet fört med företrädare från kommuner, har ett argument för särskiljande av utbildning i svenska för invandrare från Frivux varit att samordningen av de samlade integrationsinsatserna, där ut- bildningen ingår, skulle försvåras om den skulle kunna genomföras av en fristående anordnare.

Skolformen är dock främst en kvalificerad språkutbildning, även om utbildning i svenska för invandrare i sitt sammanhang är en del

221

En fristående vuxenutbildning och utbildning i svenska för invandrare

SOU 2008:17

av det offentligas integrationsinsatser. Som en språkutbildning är den en del av det offentliga skolväsendet för vuxna.

En avgörande bedömningsgrund för huruvida utbildning i svenska för invandrare ska vara en del av Frivux eller inte, är hur den be- rörda målgruppen skulle tjäna på det ena eller andra valet av lösning. Grundat på de besök utredningen gjort i kommuner och hos ut- bildningsanordnare anser jag det vara tydligt att den aktuella mål- gruppen ofta uttalar preferenser i fråga om anordnare och former för verksamheten. Det finns all anledning att tro att en ökad val- frihet kring utbildning i svenska för invandrare är efterfrågad av målgruppen. Många studerande har också varit i landet en längre tid, och studerar svenska för invandrare parallellt med andra kurser inom den formella vuxenutbildningen, vilket talar för att hålla ihop de olika utbildningsverksamheterna.

Sammantaget anser jag därför att det finns mer som talar för att utbildning i svenska för invandrare ska ingå som en del av Frivux. Jag anser dock att det är av största vikt att verksamheten bedrivs på ett sådant sätt att såväl gällande regelverk följs, som att verksam- heten fungerar som en del av de samlade integrationsinsatserna, i de fall dessa är aktuella för den studerande. Av den anledningen anser jag, som framgått tidigare, att utbildningsanordnare som avser att erbjuda utbildning i svenska för invandrare, vid tillståndsgivningen särskilt anger att de åtar sig att bedriva verksamheten på ett sådant sätt att den samordnas med samhällets övriga integrationsinsatser.

6.2.2Utbildning i svenska för invandrare vid folkhögskolor

De motiv som anges i utbildningsutskottet för folkhögskolornas rätt att anordna utbildning i svenska för invandrare är att folkhög- skolorna med sin miljö och pedagogik kan utgöra bra alternativ till kommunen. Jag instämmer i utbildningsutskottets bedömning att folkhögskolorna med sin speciella metodik och inte minst genom sin etablering av verksamhet i invandrartäta miljöer har stora möjlig- heter att erbjuda en bra verksamhet inom utbildning i svenska för in- vandrare. Jag upplever dock en svårighet i att jämställa folkhögskol- orna med kommunerna i fråga om rätten att anordna utbildning i svenska för invandrare. Kommunerna har enligt lag inte bara rättig- heten att bedriva verksamheten och erhålla statsbidrag för den, utan även skyldigheten att erbjuda utbildningen på de villkor som lag och förordning anger. Ett jämställande mellan en folkhögskola

222

SOU 2008:17

En fristående vuxenutbildning och utbildning i svenska för invandrare

och en kommun skulle i detta fall kunna innebära att en folkhögskola som inte erbjuder utbildning i svenska för invandrare, och inte heller haft för avsikt att göra det, vid anmälan från en behörig studerande skulle vara skyldig att inom tre månader erbjuda denna utbildning. En sådan konsekvens anser jag skulle riskera den grundläggande principen om folkbildningens oberoende ställning.

Riksdagens tillkännagivande pekar på regeländringar som ger folkhögskolan rätt att bedriva utbildning i svenska för invandrare. I dagsläget bedriver många folkhögskolor denna utbildning, men inom ramen för entreprenadverksamhet. Verksamheten inom entrepre- naden är villkorad mellan kommunen och folkhögskolan i avtal, och utgör därför inte någon självständig rätt. Ett tillstånd inom Frivux ger dock anordnaren en rätt att bedriva verksamhet, och det är den enskilde individens val som avgör om en verksamhet ska bedrivas eller inte. Folkhögskolor kommer att ha samma möjligheter som andra anordnare att söka tillstånd att anordna formell vuxenutbild- ning, och därigenom erhålla rätten att bedriva utbildning i svenska för invandrare. Jag anser därför att möjligheten för folkhögskolor att inom Frivux erhålla rätt att bedriva utbildning i svenska för in- vandrare inte gör det nödvändigt att ytterligare utöka folkhögsko- lornas rättighet.

Folkhögskolorna har en rätt att ge allmän behörighet till studier vid högskola.TPF11FPT I detta sammanhang intygar folkhögskolan att den studerande har kunskaper motsvarande godkänd nivå på gymnasie- skolans kärnämnen svenska eller svenska som andra språk, engelska, samhällskunskap, religionskunskap, matematik och naturkunskap. Verksamheten behöver inte bedrivas med samma metoder som vid gymnasieskolan, men ska leda till motsvarande kunskaper. Be- dömningen förutsätter att lärare och rektor vid folkhögskolan har systemkunskaper kring hur betygssystemet för gymnasieskolan fun- gerar. Folkbildningsrådet har i sina instruktioner för 2008 fått ett uppdrag att göra en särskild uppföljning av kvaliteten på de långa allmänna kurser vid folkhögskolorna som ger behörighet till studier vid högskola och universitetTPF12FPT. I dagsläget erbjuder många folkhög- skolor kurser inom sin ordinarie verksamhet, som leder till samma mål som utbildning i svenska för invandrare utan att kursplanerna för skolformen styr formerna för verksamheten, och utan att verk- samheten formellt är denna skolform. För att erhålla en dokumen-

11TP PT Högskoleverkets föreskrifter 1996:22.

12TP PT Riktlinjer för Folkbildningsrådet 2008, U2007/7804/SAM/SV.

223

Avgränsningar mot andra system

SOU 2008:17

nya systemet bör kunna vara ett alternativ då det gäller t.ex. lär- lingsliknande utbildningar för enstaka personer inom ”smala” yrkes- områden och då utbildningen är förlagd till branschföretag eller liknande.

Jag ser dock inga skäl att inskränka kommunens möjligheter att upphandla vuxenutbildning på entreprenad. De kvalitetsbrister som vuxenutbildningen på entreprenad uppvisade för ett antal år sedan anser jag i stort sett vara åtgärdade. Kommuner med erfarenhet av vuxenutbildning på entreprenad har väl fungerande system för upp- handling och kvalitetsuppföljning, vilket gör att kommuner som ännu inte lagt ut verksamhet på entreprenad lätt kan hitta goda exempel om så blir aktuellt.

Min bedömning är att entreprenader kommer att utgöra en liten del av den formella vuxenutbildningen i framtiden, men att de trots allt kan bli viktiga instrument för ett antal kommuner, inte minst under de första åren av Frivux. Kommuner som vill utöka sitt ut- bud eller har dragit ner på sin egenregi, i avvaktan på etablering av fristående vuxenutbildningsanordnare, kan hamna i ett osäkert läge om etableringen av fristående anordnare dröjer. I detta läge måste kommunen ha en möjlighet att upphandla utbildning för att säker- ställa tillgången till den utbildning som man har fastställt i sitt utbild- ningsutbud. Jag anser alltså att tre möjliga former för genomförande av formell vuxenutbildning ska samexistera, vuxenutbildning i kom- munal regi, vuxenutbildning på entreprenad och vuxenutbildning som bedrivs av fristående anordnare som har beviljats tillstånd enligt skol- lagen. Det ska dock vara helt klart att kommunen har kvar det fulla huvudmannaskapet för utbildningar som bedrivs på entreprenad.

7.1.2Folkbildning

Utredningens förslag: Rätten att sätta och utfärda betyg ska inte användas för deltagare och elever inom verksamhet finansierad av folkbildningsanslaget.

Folkbildningen har en mer än hundraårig historia, och har formats i nära anknytning till de traditionella folkrörelserna.TPF2FPT Studieförbund och folkhögskolor har årligen ca 2,6 miljoner deltagare och elever i

2TP PT För en historebeskrivning se t.ex. Lära, växa, förändra prop. 2005/06:192.

226

SOU 2008:17

Avgränsningar mot andra system

sina studiecirklar och folkhögskolekurserTPF3FPT. Statens stöd till folkbild- ningen uppgår år 2008 till drygt tre miljarder krTPF4FPT. Syftet med statens stöd till folkbildningen är att stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin, bidra till att göra det möjligt för människor att påverka sin livssituation, bidra till att utjämna utbild- ningsklyftor och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället samt bidra till att öka intresset för och deltagandet i kulturlivet.TPF5FPT För folkbildningen fastställer staten endast syfte med statsbidraget, medan mål och regler fastställs inom folkbildningsverksamheten.

Enligt folkbildningens verksamhetsbeskrivningar kännetecknas folkbildningen av att vara fri och frivillig, deltagarstyrd och formar egna utbildningsplanerTPF6FPT. Det innebär bl.a. att deltagarna väljer själva att delta, samt vilka kurser de ska delta i, att deltagarna ges ett stort inflytande över uppläggning och innehåll, samt att verksamheten inte styrs av kursplaner eller betygsmål.

Folkbildningens kännetecken eller särart gör att den bildar stom- men i den icke-formella delen av svensk vuxenutbildning. Icke-formell utbildning kännetecknas bl.a. av friheten från formella regler i form av kursplaner och lagregleringar, men att utbildningen genomförs i organiserad form. Detta skiljer folkbildningen från den formella vuxenutbildningen som kännetecknas just av lagreglering, kursplaner och uppställda betygsmål. Genom att definiera skilda syften för den formella och den icke-formella vuxenutbildningen, och även tilldela specifika anslag till de båda områdena har staten slagit fast sitt in- tresse av att både den formella och den icke-formella vuxenutbild- ningen behåller sin särart.

Min bedömning är att folkbildningen kommer att bli en viktig aktör inom Frivux. Med sin särskilda pedagogik och sin miljö kom- mer folkbildningen att bidra till att bredden av verksamhetsformer inom den formella vuxenutbildningen kommer att öka. Det finns dock en anledning att poängtera vikten av att den formella och icke-formella delen av folkbildningens verksamheter inte samman- blandas. Verksamhet som bedrivs inom ramen för folkbildnings- anslaget och verksamhet som bedrivs inom Frivux ska alltså hållas isär. Framför allt gäller detta i frågan om folkbildningsorganisation- ens betygsrätt inom Frivux.

3TP PT Fakta om folkbildning 2007, Folkbildningsrådet.

4TP PT 3 107 000 000 kr, prop. 2007/08:1, utgiftsområde 16.

5TP PT Förordning (1991:977) om statsbidrag till folkbildningen.

6TP PT www.folkbildning.se /page/484/kannetecken.htm

227

Avgränsningar mot andra system

SOU 2008:17

Till att börja med anser jag att folkbildningens organisationer precis som andra utbildningsanordnare ska erhålla tillstånd från Statens skolverk eller motsvarande myndighet för att kunna verka som fristående vuxenutbildningsanordnare. Detta innebär bl.a. att lärare och rektorer vid folkhögskolorna måste få sin behörighet eller kompetens inom Frivux bedömda utifrån de kriterier som gäller för den formella vuxenutbildningen.

Folkhögskolorna har idag en möjlighet att utfärda intyg och studieomdömen som ger behörighet till högskolan, och denna möj- lighet berörs inte av Frivux. Om en folkhögskola samtidigt har till- stånd att anordna formell vuxenutbildning innebär detta dock inte att betygsrätten inom Frivux kan användas för elever som går all- män linje på folkhögskolan och finansieras av folkbildningsanslaget. Motsvarande gäller för studieförbunden och deras cirkelverksam- het. En cirkeldeltagare kan inte ges formella betyg inom ramen för Frivux, även om innehåll och nivå i studiecirkeln motsvarar en nationell kursplan för den formella vuxenutbildningen.

Dessa avgränsningar är mycket viktiga, inte minst för att värna om folkbildningens särart. Jag anser dock inte att avgränsningarna ska kodifieras i någon författningstext, eftersom det skulle strida mot principen om att folkbildningen själv anger mål och regler för verksamheten. Folkbildningsrådet ansvarar för uppföljningen av folk- bildningens verksamhet, och jag förutsätter att även dessa avgräns- ningar kommer att följas upp av Folkbildningsrådet.

7.1.3Arbetsmarknadsutbildning m.m.

Utredningens bedömning: Statlig upphandling av arbetsmark- nadsutbildning och rehabiliteringsutbildning bör ersättas av ett kommunalt ansvar för erbjudande av sådan utbildning. Arbets- förmedlingen och Försäkringskassan ska finansiera utbildningen med bidrag till kommunerna. Ett samlat kommunalt ansvar för vuxenutbildning leder till bättre resursutnyttjande och en tyd- ligare struktur för den enskilde individen. Formell utbildning vid kriminalvård i anstalt ska inte omfattas av Frivux.

228

SOU 2008:17 Avgränsningar mot andra system

I utredningens direktiv anges att utredaren ska belysa relationen mellan de utbildningar som upphandlas av Försäkringskassan, Arbets- marknadsverketTPF7FPT och Kriminalvården och dem som återfinns i det offentliga skolväsendet för vuxna. Jag tar upp relationen mellan dessa utbildningar ur två perspektiv, konkurrensperspektivetTPF8FPT och över- lappningsperspektivet.

Konkurrensperspektivet

Vid sidan av den formella vuxenutbildning som är kommunens ansvarsområde upphandlas liknande, eller ibland motsvarande, ut- bildning av statliga myndigheter. Arbetsförmedlingen upphandlar i vissa fall betygssatt utbildning inom ramen för de arbetsmarknads- politiska insatserna. Dessa utbildningar kan vara både yrkesutbildning- ar och förberedande utbildningar under programmet förberedande insatser. Försäkringskassan upphandlar utbildning inom ramen för sina rehabiliteringsinsatser i form av rehabiliteringsutbildningar. Dessa utbildningar kan avse både förberedande utbildningar av nivå- höjande karaktär och yrkesutbildningar som ska komplettera den kompetens som den enskilde individen redan har. Kriminalvården har upphandlat utbildningar inom ramen för sin klientutbildning.

Ett problem i detta sammanhang har varit att såväl enskilda utbild- ningsanordnare som kommuner har lämnat anbud i dessa upphand- lingar. Kommunernas rätt att sätta och utfärda betyg har då upp- fattas som ett konkurrensmedel. Det dåvarande KonkurrensrådetTPF9FPT har konstaterat att särskilda konkurrensproblem uppkommer då en monopolskyddad myndighetsutövning berör förhållandena på en konkurrensutsatt marknad.TPF10FPT Förhållandet har också kommenterats i en rapport från Finansdepartementet.TPF11FPT Ur den enskilde studerandes perspektiv har det också funnits en orättvisa i att kursplanebunden utbildning som upphandlats av en icke kommunal utbildningsanord- nare inte resulterat i ett betyg.

Inom Frivux ska en fristående utbildningsanordnare kunna an- vända sin betygsrätt även vid uppdragsutbildning. Detta gör att såväl det tidigare konkurrensproblemet som orättvisan för den enskilde

7
TP PT Arbetsmarknadsverket ersattes den 1 januari 2008 av den nya myndigheten Arbetsförmed-
lingen. Det nya namnet används därför i fortsättningen av texten.
8	PT Detta problemområde beskrivs utförligt i Rätten att sätta och utfärda betyg, Ds 2005:35.
TP
9	PT Konkurrensrådets uppgifter har tagits över av Konkurrensverket.
TP

10TP PT Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor, SOU 2000:11. 11TP PT Dnr Fi2006/2687, s. 79.

229

Avgränsningar mot andra system

SOU 2008:17

elimineras genom att betygsrätt tillfaller även icke offentliga utbild- ningsanordnare inom Frivux, och den monopolliknande ställningen för kommunerna försvinner.

Överlappningsperspektivet

Det faktum att ett flertal statliga aktörer upphandlar och erbjuder vuxenutbildning vid sidan av kommunerna gör att den enskilde individen på lokal nivå kan mötas av flera varianter av samma ut- bildning. Förutsättningarna för studierna varierar också bl.a. i fråga om studiefinansiering. Ett varierat utbud kan naturligtvis vara positivt för den enskilde som därigenom kan få större möjlig- heter att hitta en utbildning som är utformad efter dennes behov. Detta förutsätter dock att utbildningarna kompletterar varandra till innehåll och form. I dagsläget är det dock vanligt att utbildningarna till form och innehåll överlappar varandra, vilket kan leda till en situation där en enskild individ kan mötas av ett flertal offentliga processer samtidigt, där alla involverar offentligt finansierad vuxen- utbildningTPF12FPT.

En orsak till detta är att vuxenutbildningen utvecklats till att bli ett verktyg inom ett antal politikområdenTPF13FPT. De olika politikområ- dena har var sina mål, och dessa mål påverkar formerna och förut- sättningarna för utbildningarna. Den formella vuxenutbildningen ska styras av individernas efterfrågan av utbildning och utformas utifrån den enskildes behov och förutsättningar. Arbetsmarknads- utbildningarna ska både öka individens anställningsbarhet och svara mot arbetsmarknadens efterfrågan på yrkesutbildad arbetskraft. Rehabiliteringsutbildningar ingår som ett led i en sjukskrivens re- habilitering med syftet att kunna återgå till arbetslivet.

Dessa målsättningar skulle kunna ha förenats om samverkan hade varit tillräckligt god. Graden av samverkan varierar dock mellan olika kommuner. Avgörande faktorer för graden av samverkan är t.ex. politiskt engagemang och vilka personer som fysiskt arbetar med frågorna. De olika målsättningarna för verksamheterna leder också fram till olika regelverk och olika förutsättningar för den enskilde individen. Inom samma typ av utbildning kan det finnas personer som har studiestöd, aktivitetsstöd, rehabiliteringspenning eller annan försörjning.

12TP PT Dnr Fi2006/2687, s. 84 ff.

13TP PT Ibid, s. 82.

230

SOU 2008:17

Avgränsningar mot andra system

Utredningen om en flexiblare arbetsmarknadsutbildning, UFA (N2006:10) konstaterar att samverkan mellan utbildningsansvariga som regel inte alls fungerar särskilt väl, vilket resulterar i överlapp- ningar i utbildningsutbud och i en sammansättning av arbetsmark- nadsutbildningen som inte alltid kan försvaras ur arbetsmarknadssyn- punkt.TPF14FPT Det råder oklarheter om vilka som bör ingå en samverkan. Det handlar inte bara om företrädare för reguljär utbildning utan också om representanter för bransch- och partsintressen. Enligt utredningen krävs det för ett effektivare utnyttjande av samhällets resurser att utbudet av arbetsmarknadsutbildning anpassas till de möjligheter som erbjuds i andra utbildningsformer. Den bristande systematiken riskerar att leda till att vissa branschintressen får oproportionerligt stort inflytande, medan andra branscher inte alls är involverade i planeringsprocessen.

UFA pekar på att det kan vara svårt att vid planering av arbets- marknadsutbildning i ett län/en region med ett stort antal kommu- ner få en fullständig överblick över vilka yrkesutbildningar som er- bjuds inom det offentliga utbildningsväsendet, t.ex. i gymnasie- skolan, dagens komvux och KY-utbildning. Samma svårighet har kommunerna när det gäller att få kunskap om utbudet av arbets- marknadsutbildning.

I flertalet län/regioner verkar det saknas former för dialog och samverkan mellan kommunerna och den regionala nivån när det gäller planering av utbildningsutbud. Den samverkan som sker tycks framför allt handla om att samordna och i vissa fall om att sam- lokalisera vägledningsinsatser för vuxna. Utredningens kontakter med representanter från exempelvis kommuner gav vid handen att de skilda uppdrag och regelsystem som komvux respektive arbets- förmedlingen har anses utgöra hinder för samverkan. Behovet av att samla resurserna på ett ställe betonades från flera kommunföre- trädare. Lika eller liknande utbildningar bedrivs ibland parallellt inom dagens komvux och som arbetsmarknadsutbildning i en kom- mun. UFA gör bedömningen att konkurrens mellan utbildnings- anordnare kan vara av godo om den är avsiktlig. Annars riskerar parallella utbildningar att medföra att man utbildar för många inom vissa yrkeskategorier. En annan effekt kan vara att presumtiva studerande är aktuella hos flera olika utbildningsanordnare, vilket leder till en onödig konkurrenssituation om målgruppen.

14TP PT Nya förutsättningar för arbetsmarknadsutbildning, SOU 2007:112, s. 213 ff.

231

Avgränsningar mot andra system

SOU 2008:17

Min uppfattning är att denna överlappning leder till såväl otydlig- het kring systemet som orättvisa i förutsättningarna för den enskilde individen. För samhället leder situationen till ett dåligt resursutnytt- jande, såväl i fråga om ekonomiska som mänskliga resurser. Jag anser därför att en ökad enhetlighet i fråga om användandet av verktyget formell vuxenutbildning är nödvändig.

Den formella vuxenutbildningen är ett kommunalt ansvar. I Frivux kommer ett av kommunens viktigaste ansvarsområden vara att be- döma det aktuella utbildningsbehovet i kommunen. Grunderna för detta ska främst vara utbildningsbehoven hos de enskilda individerna i kommunen, men hänsyn kan också tas till behov inom regionen utvecklingen samt näringslivets och arbetsmarknadens behov. För att kunna bedöma dessa utbildningsbehov måste kommunen genom- föra grundliga analyser av såväl individuella behov som arbetsmark- nadens behov. I detta arbete kommer kommunen att behöva sam- råda med en rad aktörer. Sammantaget leder det till att kommunen kommer att ha en mycket god bild av det samlade utbildningsbehovet på olika nivåer. Behovet av ytterligare analyser kring utbildnings- behov gjorda av statliga myndigheter i form av Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan blir därför inte helt nödvändiga.

Jag anser därför att upphandlingen av formell vuxenutbildning från statens sida som sker genom t.ex. Arbetsförmedlingen och För- säkringskassan bör upphöra. Istället bör det statliga ansvaret vara att sätta upp mål och tillhandahålla resurser för att uppfylla målen inom de respektive politikområdena. I de fall verktyget för mål- uppfyllelse är vuxenutbildning, ska kommunerna ha ansvaret för lokal behovsanalys och genomförande. Statliga medel för t.ex. arbetsmarknadsutbildning och rehabiliteringsutbildning bör därför lämnas till kommunerna, via Arbetsförmedlingen och Försäkrings- kassan. På detta sätt uppstår en enhetlighet i rollfördelningen mellan stat och kommun. Kommunens redan genomförda behovsanalyser kring vuxenutbildning används även som underlag för insatser inom arbetsmarknadsutbildning och rehabiliteringsutbildning, vilket leder till ett bättre resursutnyttjande. För den enskilde blir bilden av vuxenutbildning tydligare, och utbildningsinsatserna blir också mer fokuserade på individens helhetsbehov.

Även om kommunen övertar ansvaret för den vuxenutbildning som har arbetsmarknads- och reghabiliteringssyften anser jag inte att detta ska behöva påverka den studerandes försörjning under studietiden. Personer som uppbär medel från a-kassa eller sjuk- ersättning gör detta på grund av sin livssituation, inte på grund av

232

SOU 2008:17

Avgränsningar mot andra system

ett val att studera. Frågan är dock principiellt viktig då personer på samma utbildning kan komma att ha olika ekonomiska villkor för att kunna delta och rättvisan i detta kan ifrågasättas. Denna försörj- ningsfråga bör dock kunna bedömas – och lösas – separat från själva utbildningen.

7.1.4Annan utbildning på gymnasial nivå

Utredningens bedömning: Utbildning för vuxna på gymnasial nivå bör vara ett kommunalt ansvar. Högskolan bör enbart er- bjuda utbildning på akademisk nivå.

Frivux ska omfatta alla delar av den offentligfinansierade formella vuxenutbildningen. Det finns dock exempel på formell vuxenutbild- ning som finansieras av offentliga medel från andra anslag än det nuvarande offentliga skolväsendet för vuxna. Olika regler för iden- tiska utbildningar, som också kan utföras av samma anordnare, leder till en otydlighet och osäkerhet i systemet.

Basåret i högskolan bedrivs i enlighet med förordningen (1992:819) om behörighetsgivande utbildning vid universitet och högskolor. Basåret infördes hösten1992 och var under de inledande tio åren en behörighetsgivande kompletteringsutbildning enbart i naturvetenskapliga och tekniska ämnen. Syftet har varit att öka rekryteringsbasen till naturvetenskapliga och tekniska studier. An- tagna till basåret har i regel fått en platsgaranti på efterföljande hög- skoleutbildning. Efter förslag från regeringenTPF15FPT utökades omfatt- ningen av basåret från 1 januari 2003 till att erbjudas i anslutning till alla utbildningsprogram inom den grundläggande högskoleut- bildningen, om det föreligger brist på behöriga sökande och det finns ett behov på arbetsmarknaden av utbildad arbetskraft. Basåret anordnas inom både högskolan och dagens komvux (i uppdraget som redovisas här ingår enbart basåret inom högskolan). Skillnaden mellan basåret inom dagens komvux och inom högskolan är att hög- skolans basår oftast ger garanterad plats på högskolan medan basåret inom komvux inte ger det. Behovet av denna platsgaranti kan dock ifrågasättas eftersom ett argument för basåret är att öka rekryteringen där det finns brist på sökande.

15TP PT Prop 2001/02 Den öppna högskolan, s 44.

233

Ikraftträdande

SOU 2008:17

ningen (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet m.m. och förordningen (2002:1012) om kommunal vuxenutbildning.

Det finns härutöver ytterligare några förordningar, där enbart ändrad terminologi, föranleder följdändringar. Dessa är förordning (1986:677) om ökade möjligheter att anlita personal vid företag m.fl. för viss undervisning, förordning (1991:1124) om avgifter för pröv- ning inom det offentliga skolväsendet, förordning (1991:1195) om det offentliga skolväsendet under krig och vid krigsfara m.m., för- ordning (1992:395) om uppdragsutbildning inom det offentliga skol- väsendet, förordning (2001:1201) med instruktion för Nationellt centrum för flexibelt lärande, förordning (2002:1013) om utbildning vid Nationellt centrum för flexibelt lärande, förordningen (2007:152) om utbildning vid kriminalvård i anstalt och förordning (2005:676) om statsbidrag till viss påbyggnadsutbildning.

Förslagen om ändrade och nya bestämmelser i skollag och för- ordningar föreslås träda i kraft den 1 juli 2009. Upplysningsvis kan tilläggas att de nya bestämmelserna i skollagen i fråga om prövning av sökandens behörighet att delta i allmän och särskild utbildning på grundläggande nivå samt utbildning i svenska för invandrare ska tillämpas även för ansökningar som inkommit till hemkommunen före ikraftträdandet men som avser utbildning som påbörjas där- efter. Någon särskild reglering i övergångsbestämmelser bedöms inte vara nödvändig.

8.1Två etapper

Införandet av Frivux kommer i praktiken att ha en tidsförskjuten effekt för staten och kommunerna. De fristående anordnarna kan inte starta sin verksamhet förrän de fått tillstånd från tillstånds- givande myndighet, och information om etablering lämnats till kom- munen. Detta innebär att införandet bör ske så hänsyn tas till dessa två etapper, där Frivux får en verkan för anordnare och staten i den första etappen, och för kommunerna i den andra etappen.

Eftersom handläggningstiden av ansökningar bör understiga tre månader, och information till kommunerna ska lämnas inom sex månader före etablering bör det vara möjligt för anordnare att i inledningsskedet informera kommuner om sin avsikt att etablera en verksamhet samtidigt som man lämnar in en ansökan om tillstånd.

Kommunernas beslut om aktuellt utbud bör offentliggöras vid samma tidpunkt som kommunen fattar beslut om budget. Detta sker

236

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2008:17

Statsbidraget till kommunerna

Mina förslag kring Frivux innebär ingen höjning av statens ambitions- nivå beträffande omfattningen av den formella vuxenutbildningen. Förslagen medför därför inget behov av ökade statsbidrag till kom- munerna.

Konsekvenser för det statliga studiestödet

Eftersom Frivux inte innehåller någon förändring av omfattningen av den formella vuxenutbildningen får förslagen inte heller någon eko- nomisk konsekvens för det statliga studiestödet.

Roller och ansvar

I stort medför mina förslag inom detta område ingen avgörande skillnad i dagens rollfördelning mellan stat och kommun. Jag före- slår dock att statens ansvar för en övergripande infrastruktur för den formella vuxenutbildningen ökar genom etableringen av en nationell betygsdatabas och ett fortsatt stöd till utvecklingen av en nationell kursdatabas.

Utvecklingen av en nationell betygsdatabas anser jag vara nöd- vändig för en rättssäker hantering av kursbetyg från ett större antal anordnare än tidigare. En nationell betygsdatabas kan också utgöra ett viktigt verktyg vid utfärdandet av slutbetyg. Min bedömning är att en fortsatt utveckling av de databaser som idag sköts av Centrala studiestödsnämnden, CSN, är det mest kostnadseffektiva. CSN anger att vidareutveckling och fortsatt drift av en sådan databas är möjlig. CSN bedömer kostnaden för utveckling och fortsatt drift av ett så- dant system uppgå till 1 miljon kr per år. Jag anser därför att anslaget för CSN bör öka med detta belopp fr.o.m. budgetåret 2009.

Utveckling och stöd till utveckling av nationella kursdatabaser sker idag både inom Statens skolverk (utbildningsinfo.se) och Nationellt centrum för flexibelt lärande (Netvux). Ett fortsatt stöd till en sådan utveckling bör samordnas. Skolmyndighetsutredningen föreslår i be- tänkandet Tre nya skolmyndigheter (SOU 2007:79) att kärnverk- samhet från dagens myndigheter på utbildningsområdet ska föras över till en ny myndighet, Skolverket. Jag anser att ett fortsatt stöd till utvecklingen av en nationell kursdatabas för den formella vuxen- utbildningen ska anses tillhöra kärnverksamheten för en statlig myn-

240

SOU 2008:17

Konsekvenser av utredningens förslag

dighet med ansvar för utveckling av vuxenutbildningen, och att medel i samma omfattning som idag ska avsättas för detta arbete. Mitt förslag om fortsatt stöd till utvecklingen av en nationell kursdata- bas innebär alltså ingen ökad kostnad för staten.

Tillståndsgivning

Ansvaret för tillståndsgivning för fristående vuxenutbildning ska enligt mitt förslag ligga på samma statliga myndighet som ansvarar för tillståndet för fristående skolor. I dagsläget är denna myndighet Statens skolverk. Under ansökningsperioden för 2007 inkom 563 an- sökningar om tillstånd för fristående skolor till Statens skolverkTPF1FPT. Dessa ansökningar handlades av 15 personerTPF2FPT.

Tillståndsgivningen i samband med införandet av Frivux kommer att innebära en ökning av arbetsbelastningen för tillståndsmyndig- heten. Detta samtidigt som ansökningarna om tillstånd för fristående skolor bedöms ökaTPF3FPT. Mitt förslag innebär dock en mindre kompli- cerad tillståndsgivningsprocess för fristående vuxenutbildning än för fristående skolor.

Jag bedömer att handläggningen av tillstånd för fristående vuxen- utbildning kräver en resursförstärkning av fem årsarbetsplatser. En sådan resursförstärkning anser jag vara möjlig att genomföra utan ökade kostnader för staten genom att ta hänsyn till den utökade uppgiften i samband med planering och dimensionering av den nya myndighetsstruktur som föreslås av Skolmyndighetsutredningen. Skolmyndighetsutredningen anger också i sitt förslag att besparingar som uppstår i och med avvecklandet av vissa myndigheter ska kunna finansiera uppbyggnaden av bl.a. det nya SkolverketTPF4FPT.

Ersättningsmodell

I mitt förslag om ersättningsmodell ska Statens skolverk eller mot- svarande myndighet ansvara för fastställandet av miniminivåer på er- sättningen för kurser som omfattas av gällande rättighetslagstiftning. De ökade kostnaderna för denna uppgift anser jag vara försumbara,

1TP PT Pressmeddelande från Statens skolverk den 23/4 2007. 2TP PT Tre nya skolmyndigheter, SOU 2007:79, s. 240.

3TP PT Skolverkets lägesbedömning 2007, s. 74.

4TP PT SOU 2007:79, s. 200.

241

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2008:17

och bör även de kunna planeras in i en kommande myndighets- struktur.

Tillsyn m.m.

Enligt bedömningen ovan kan Frivux föra med sig en inledande etablering av max 200 verksamheter. Utbildningsinspektionsutred- ningen beräknar att snittkostnaden för inspektion av en skola uppgår till 54 000 krTPF5FPT. Kostnaden för statens inspektion av fristående vuxen- utbildning skulle då initialt uppgå till 10 800 000 kronor.

Jag har föreslagit att vuxenutbildningen ska granskas såväl på huvudmanna- som verksamhetsnivå. Detta är en ambitionshöjning jämfört såväl med dagens situation som förslaget från Utbildnings- inspektionsutredningen. I dag finns ca 340 vuxenutbildningsenheter. Med utgångspunkt från en bedömning om 200 nya fristående vuxen- utbildningsenheter blir det 540 enheter att inspektera för utbild- ningsinspektionen. Ambitionsökningen leder till följande effektTPF6FPT.

Nuv. modell	Inspektionsutredningens	Frivuxutredningens förslag
Nuv. modell	förslag	Vart tredje år
Vart sjätte år	förslag	Vart tredje år
Vart sjätte år	Vart tredje år	Huvudmanna- och
Huvudmannanivå	Vart tredje år	Huvudmanna- och
Huvudmannanivå	Huvudmannanivå	verksamhetsnivå
	Huvudmannanivå	verksamhetsnivå

Resursåtgång Ca 515 pdg/år	Ca 1 040 pdg/år	Ca 2 010 pdg/år

Regeringen har i budgetpropositioner för 2008 förstärkt utbildnings- inspektionen med 150 miljoner kronor, och jag anser att de ökade inspektionskostnaderna för fristående vuxenutbildning bör finan- sieras inom denna ram.

Möjlighet till förvaltningsbesvär, m.m.

Utredningen föreslår dels att det införs en möjlighet till förvaltnings- besvär för utbildningsanordnare i fråga om kommunernas beslut om fastställda ersättningsbelopp för det kommunala utbildningsutbudet, dels en utvidgning av rätten att överklaga kommunens beslut i fråga om åtagande av betalningsansvar för en kommuninnevånares utbild- ning. Med hänsyn till utredningstiden har det inte varit möjligt att göra närmare beräkningar av de kostnadsmässiga konsekvenserna av

5TP PT Tydlig och öppen – förslag till en stärkt skolinspektion, SOU 2007:101, sid 204. 6TP PT Baserad på uppgifter från Avdelningen för utbildningsinspektion vid Skolverket.

242

SOU 2008:17

Konsekvenser av utredningens förslag

dessa förslag. Förslagens konsekvenser får därför grunda sig på ut- redningens generella bedömningar av vilka effekter som de kan få för kommunerna, utbildningsanordnarna, Skolväsendets överklagande- nämnd och domstolarna. Den föreslagna, förtydligande lagstiftningen vad beträffar behörighetsreglerna för formell vuxenutbildning liksom reglerna för hur ersättningen till utbildningsanordnarna ska beräk- nas och vilka kostnadsslag som ska ingå, bör kunna bidra till att antalet tvister begränsas. Syftet är att reglerna ska leda till en enkel beslutsprocess både vad gäller kommuninnevånarnas väg till studier och fastställande av ersättningsbelopp. På sikt, när aktörer och in- tressenter har fått närmare kännedom om reglerna, bör förslagen medföra lägre arbetsbelastning än tidigare.

Såväl förvaltningsdomstolarna som Skolväsendets överklagande- nämnd kommer genom förslagen tillföras en ny måltyp. Det finns skäl att tro att det inledningsvis kan komma att leda till en ökad arbetsbelastning. Utredningen bedömer dock att ökningen inte blir så stor att den får någon nämnvärd påverkan på domstolarnas och nämndens arbete och kostnader och bör kunna inrymmas inom nu- varande organisation.

Stöd vid ikraftträdande

Jag anser inte att ikraftträdandet av Frivux får några direkta eko- nomiska konsekvenser för staten. Däremot är min bedömning att kommunerna kommer att behöva ett initialt stöd i samband starten av Frivux. Enligt Skolmyndighetsutredningen ska Skolverket ansvara för stödåtgärder till kommunerna i samband med nya reformerTPF7FPT. Finansieringen av statliga stödåtgärder bör ske inom de ekonomiska ramar som tilldelas Skolverket för stöd till kommunerna, och med- för ingen kostnadsökning för staten.

9.1.2Kommunerna

Kommunala utbildningskostnader

Inom Frivux kommer kommunerna att besluta om inriktning och omfattning av den formella vuxenutbildningen. Kommunerna kan fortfarande styra över hur stor volym man anser befogad inom den

7TP PT SOU 2007:7, s 105.

243

Konsekvenser av utredningens förslag

SOU 2008:17

gymnasiala vuxenutbildningen och fastställer prisnivån. Frivux med- för alltså ingen ökning av kommunernas kostnader för den formella vuxenutbildningen.

Roller och ansvar

Mina förslag kring roller och ansvar inom Frivux förtydligar ett antal ansvarsområden för kommunerna, och pekar också på förskjutningar i dagens ansvarsområden. De ansvarsområden som anges i mina för- slag är dock sådana som redan i dagens system åligger kommunerna. Jag anser därför att dessa förslag inte medför några ökade kostnader för kommunerna. Överläggningar med kommuner som redan inom ramen för dagens system gjort motsvarande förskjutningar av kom- munens ansvarsområde bekräftar kostnadsneutraliteten, och pekar snarare på effektivitets- och kvalitetsvinster.

Ersättningsmodell

I förslaget om ersättningsmodell inom Frivux ansvarar kommunerna för fastställande av ersättningsbelopp för den formella vuxenutbild- ningen. Detta ansvar bedömer jag inte medföra några långsiktiga kostnadsökningar för kommunerna.

De statliga miniminivåerna för kurser som omfattas av gällande rättighetslagstiftningen kan i undantagsfall medföra högre genom- förandekostnader för dessa kurser än vad kommunen tidigare haft. Denna kostnadsökning är dock på kursnivå, vilket gör att kommunen kan anpassa övrigt utbud för att undvika en högre totalkostnad för vuxenutbildningen.

Kommunal insyn

Verksamheten som kommer att bedrivas av fristående anordnare kom- mer att främst att ersätta verksamhet som idag bedrivs i kommunal regi eller på entreprenad, dvs. verksamheter där kommunen idag har ett uppföljningsansvar. Kommunernas insyn i fristående vuxen- utbildning kommer därför inte att adderas till ett befintligt uppfölj- ningsansvar, utan ersätta detta. Jag anser därför att detta förslag inte leder till ökade kostnader för kommunerna.

244

SOU 2008:17

Konsekvenser av utredningens förslag

Konsekvenser för det kommunala anordnarledet

Det är svårt att bedöma de ekonomiska konsekvenserna för kom- munerna av införande av valfrihet i utbildningssystemet. Skolverket har försökt analysera detta inom ungdomsskolan och konstaterar att kommunala skolor som ligger i kommuner med hög andel fri- stående grundskolor är mer effektiva än andra skolor.TPF8FPT

En konsekvens av individens fria val kan vara att kommunala an- ordnarled får färre deltagare än tidigare. I sådana fall kan minskad del- tagartäthet leda till högre lärar- och lokalkostnader per studerande. Å andra sidan bidrar den ökade konkurrensen till incitament att såväl pressa kostnaderna som att höja kvaliteten. Såväl teoretisk analys som praktiska exempel visar att eventuella kostnadshöjningar på grund av en svårare planeringssituation motverkas av konkurrensens kostnadspressande effekter. Ökade möjligheter för den enskilde att välja anordnare har också visat sig ge incitament till högre kapaci- tetsutnyttjande.TPF9FPT

Jag ser inte att det finns någon anledning att tro att det skulle förhålla sig annorlunda inom vuxenutbildningen.

Arbetsmarknadsutbildning m.m.

Jag föreslår att kommunerna ska ha det samlade ansvaret för den formella vuxenutbildningen, inklusive den utbildning som idag upp- handlas av Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan. Anledningen till detta är främst ett bättre resursutnyttjande och en tydligare an- svarsfördelning. Även om kommunerna inom ramen för sina beslut kring inriktning av vuxenutbildningen gör de bedömningar som är nödvändiga för arbetsmarknadsutbildningarna m.m., kommer detta nya ansvar att medföra kostnader för kommunerna. Jag anser att denna kostnadsökning ska finansieras av medel från Arbetsförmed- lingen och Försäkringskassan. Den besparing av offentliga medel som görs i och med undvikandet av dubbelarbete från stat och kom- mun kommer enligt min bedömning leda till en lägre total kostnad för samhället, även om kommunernas kostnader ersätts av staten.

8TP PT Mer kunskap för pengarna – en analys av resurser och resultat i grundskolan, Skolverket 2004.

9TP PT Kundvalssystemets effekter på kostnader i Nacka kommun, Nacka kommun 2004.

245

Författningskommentar

SOU 2008:17

Bestämmelsen innehåller liksom tidigare en uppräkning av de skolfor- mer som ingår den formella vuxenutbildningen. Begreppet skolform har hittills reserverats för utbildning inom det offentliga skolväsen- det. Nu ska i princip samma regelsystem gälla all vuxenutbildning oavsett om den anordnas av en kommun, ett landsting eller en enskild som har beviljats tillstånd enligt denna lag. Varje skolform regleras i 11–13 kap. I det nya 13 b kap. finns vissa gemensamma bestäm- melser om ersättning till utbildningsanordnare.

En annan skillnad i förhållande till tidigare reglering är de nya benämningarna av samlingsbegreppet, den formella vuxenutbildning- en, och de tre skolformerna som ingår däri, nämligen allmän utbild- ning för vuxna, särskild utbildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare, utan förkortningar, se vidare i avsnitt 1.2.10.

Förutom de tre skolformerna ingår i den formella vuxenutbild- ningen viss övrig verksamhet som kompletterar skolformerna samt annat som är knutet därtill, t.ex. dess administration. Begreppet verksamhet används som en gemensam benämning för de aktiviteter som kan förekomma inom den formella vuxenutbildningen och som en vuxen inte alltid behöver delta i för att få tillgång till, såsom t.ex. studie- och yrkesvägledning och prövning. För sådan verksamhet som en vuxen ska vara antagen till för att kunna delta i används be- greppet utbildning, inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål.

I paragrafens andra stycke, som innehåller en upplysning, har en- dast vissa redaktionella ändringar gjorts. Med särskilda utbildnings- former avses uppdragsutbildning, som regleras i lagen (1991:1109) om uppdragsutbildning i vissa fall.

8 a §

Varje kommun fastställer årligen omfattning och inriktning för den formella vuxenutbildningen som erbjuds i kommunen. I utbildnings- utbudet ska även ingå sådan utbildning som kommunen är skyldig att tillhandahålla enligt bestämmelserna i 11 kap. 8 §, 12 kap. 2 a § och 13 kap. 3 §. Kommunen får under året utvidga fastställt utbud.

Bestämmelsen är ny och dess syfte beskrivs i avsnitt 2.2.3 (Planering och säkerställande av utbildningsutbud). För att skapa stabilitet i det nya systemet är det rimligt att förutsättningar för kommuninne- vånare och utbildningsanordnare ska vara någorlunda bestående. För

248

SOU 2008:17

Författningskommentar

att ändå möjliggöra viss flexibilitet för att t.ex. tillgodose oförut- sedda utbildningsbehov får kommunen utvidga sitt utbildningsutbud även efter att det har fastställts.

8 b §

Varje kommun ansvarar för att tillhandahålla den organisation som behövs för att möjliggöra en antagningsprocess till studier för vuxna kom- muninnevånare, resurser för studie- och yrkesvägledning samt rektors- funktion.

Den organisation som avses i första stycket får vara gemensam för flera kommuner samt för den formella vuxenutbildningen och gymna- sieskolan.

Om en kommun också anordnar formell vuxenutbildning ska denna utbildningsverksamhet hållas åtskild från sådan verksamhet som avses i första stycket.

Genom den nya bestämmelsens första stycke tydliggörs ett redan befintligt ansvar hos kommunerna. Kommunerna har det yttersta ansvaret att se till att denna nödvändiga infrastruktur för den formella vuxenutbildningen finns tillgänglig. I avsnitt 2.2.3 ges en beskrivning av vilka uppgifter kommunen har och även fortsättningsvis ska ha. Utformningen av kommunens organisation för bl.a. utövandet av myndighetsuppgifter, såsom bedömning och beslutsfattande med anledning av ansökningshandlingar från kommuninnevånare som önskar studera, upprättande av individuella studieplaner, bedömning av kompetens- och måluppfyllelse, etc. är en fråga som bör avgöras på lokal nivå och inte regleras i lag. Av det nya andra stycket följer dock att sådana uppgifter ska kunna skötas gemensamt mellan olika skolformer och av två eller fler kommuner. Denna bestämmelse har till viss del sin motsvarighet i 11 kap. 22 § andra stycket i sin tidi- gare lydelse. Bestämmelsen syftar till att förtydliga att olika organi- sationsmöjligheter finns men utgör ingen förändring i sak.

I förhållande till vad som tidigare har gällt innebär dock bestäm- melsen i första stycket en viss skärpning. Studie- och yrkesvägled- ning har enligt komvuxförordningen varit något som varje studeran- de bör erbjudas. I realiteten torde redan det nu uttalade kravet vara uppfyllt eftersom sådan vägledning är en närmast självklar del i de lärcentra som idag finns i de flesta kommuner och en närmast nöd- vändig del för att antagningsprocessen ska kunna fungera. Kommunen

249

Författningskommentar

SOU 2008:17

bestämmer om sådan kompens ska tillhandahållas genom att per- sonal anställs eller på något annat sätt. Det står en kommun fritt att enligt 10 a § uppdra åt annan att handa denna verksamhet. Vid an- ställning gäller dock bestämmelserna i 2 kap. 6 §. Det är inte enbart elever, dvs. vuxna som deltar i utbildning, som ska kunna få studie- och yrkesvägledning utan också andra ska ha rätt till sådan vägled- ning då det ofta krävs redan innan en enskild individ söker en utbild- ning.

Bestämmelsen i tredje stycket är ny och dess närmare innebörd behandlas i avsnitt 2.2.3 (Kommunala anordnarorganisationen).

De bestämmelser som rör kommunernas ansvar och uppgifter riktas nu till kommunen och inte, som var fallet tidigare, till styrelsen för utbildningen eller huvudmannen. Användningen av sistnämnda beteckningar var inte alltid konsekvent och syftet med den nya ord- ningen är att tydliggöra när det är kommunen eller utbildningsan- ordnaren som bär ett visst ansvar. Om en bestämmelse rör kom- munens ansvar för en enskild individ som är bosatt i kommunen används beteckningen hemkommun, som definieras i 1 kap. 15 §.

9 §

Den formella vuxenutbildningen ska ge vuxna möjlighet att i enlighet med individuella önskemål utveckla sina kunskaper och sin kompetens i syfte att stärka sin ställning i arbets- och samhällslivet samt främja den personliga utvecklingen. De som erhållit minst utbildning ska prio- riteras.

Utbildningen syftar också till att stärka demokrati, jämställdhet och en socialt, ekonomiskt och ekologiskt hållbar utveckling samt öka ekonomisk tillväxt och sysselsättning.

Utbildningen ska vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas.

I paragrafen anges de övergripande mål som den formella vuxen- utbildningen syftar till att uppnå. Målen i paragrafen är allmänt for- mulerade och utgör en grund för tolkningen av andra mer konkret utformade bestämmelser. I de kapitel som handlar om de olika skol- formerna finns ytterligare mål angivna i de paragrafer som handlar om respektive utbildnings syfte.

I första stycket formuleras målen ur ett individperspektiv. Dess- utom anges vilka som ska prioriteras då resurserna är begränsade.

250

SOU 2008:17

Författningskommentar

Detta är av betydelse för såväl den individuella utvecklingen som samhällsutvecklingen. Förutom viss språklig bearbetning av den tidigare lydelsen innebär ändringarna ingen förändring i sak.

I andra stycket formuleras målen ur ett samhällsperspektiv. Av- sikten är att ytterligare förtydliga syftet med den formella vuxen- utbildningen och betona dess betydelse för samhällsutvecklingen. Betydelsen av innebörden av målen enligt första och andra styckena behandlas närmare i avsnitt 2.2.1.

Kravet på att likvärdig utbildning (tidigare första stycket) har flyttats till nytt tredje stycke. Begreppet ”likvärdig” innebär inte att utbildningen ska vara likformig i betydelsen likadan. Det finns olika vägar att nå de mål för utbildningen som finns angivna i lagen, läroplaner som regeringen beslutar om samt i kursplaner och betygs- kriterier som ska finnas enligt bestämmelser i de kapitel i lagen som handlar om de olika skolformerna. Motiven till bestämmelsen om likvärdig utbildning finns i prop.1990/91:18 s. 27 f.

9 a §

All verksamhet inom den formella vuxenutbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar så- som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan män- niskor. Var och en som verkar inom den formella vuxenutbildningen ska främja aktning för varje människas egenvärde och aktivt motverka diskriminering och annan kränkande behandling.

Paragrafen är ny men har i princip sin motsvarighet 9 § andra stycket i sin tidigare lydelse.

9 b §

Verksamheten inom den formella vuxenutbildningen ska vara avgifts- fri, om inte annat följer av denna lag eller föreskrifter som har med- delats med stöd av 15 kap. 6 §. Det får dock förekomma enstaka inslag som kan föranleda en obetydlig kostnad för eleverna.

I bestämmelsen fastslås principen om att den formella vuxenutbild- ningen ska tillhandahållas avgiftsfritt. Det gäller inte enbart under- visningen. Även sådan verksamhet som t.ex. vägledning omfattas.

251

Författningskommentar

SOU 2008:17

Ett undantag görs dock för prövning. Regeringen har med stöd av bemyndigandet i 15 kap 6 § meddelat föreskrifter om att huvud- mannen får ta ut en avgift av den som vill genomgå prövning, för- ordningen (1991:1124) om avgifter för prövning inom det offentliga skolväsendet. Vidare får, enligt första stycket, i verksamheten före- komma enstaka inslag som kan föranleda en obetydlig kostnad för de studerande.

Tidigare fanns motsvarande bestämmelse i 11 kap. 5 §, 12 kap. 8 § och 13 kap. 8 §, där nu enbart kostnader för litteratur m.m. reg- leras. I 11 kap. 20 a i sin nya lydelse finns bestämmelsen om möj- ligheten att ta ut ansökningsavgift för allmän utbildning på gymnasial nivå. Bestämmelserna har behandlats i prop. 1990/91:85 s. 137 f.

10 §

Kommuner får vara utbildningsanordnare för samtliga skolformer inom den formella vuxenutbildningen.

Landsting får vara utbildningsanordnare för allmän utbildning för vuxna och särskild utbildning för vuxna i den omfattning som anges i 11 och 12 kap.

Enskilda får vara utbildningsanordnare för samtliga skolformer inom den formella vuxenutbildningen, om de har beviljats tillstånd en- ligt bestämmelserna i 13 a kap. Detta gäller dock inte för sådan allmän utbildning för vuxna på påbyggnadsnivå som finansieras med statliga medel enligt beslut av Statens skolverk. Med enskild avses bolag, för- ening, stiftelse, registrerat trossamfund och fysisk person som anordnar formell utbildning.

I bestämmelsen anges vem som kan vara utbildningsanordnare för de olika skolformerna inom den formella vuxenutbildningen. Be- roende på vem som är huvudman benämns anordnaren som kom- munal (inklusive landstingskommunal) eller fristående. De redak- tionella ändringarna är enbart avsedda att vara ett förtydligande av vad som redan gäller för kommuner och landsting.

Tredje stycket har ny lydelse och fastslår att även enskilda får vara utbildningsanordnare för samtliga kommunalt finansierade skol- former inom den formella vuxenutbildningen, förutsatt att de har beviljats tillstånd. Av stycket framgår också vilka som, inom den formella vuxenutbildningen, avses med enskilda. I avsnitt 1.2.11 anges

252

SOU 2008:17

Författningskommentar

att även ett stats-, kommun- eller landstingsägt bolag kan beviljas tillstånd att anordna formell vuxenutbildning.

10 a §

En kommun eller ett landsting får med bibehållet huvudmannaskap uppdra åt någon annan att anordna verksamhet inom den formella vuxenutbildningen (entreprenad). Regeringen får meddela föreskrifter om vem som får ges ett sådant uppdrag om och villkor för det.

Om en kommun eller ett landsting uppdrar åt någon annan att anordna verksamhet på entreprenad, får huvudmannen endast över- lämna den myndighetsutövning som hör till lärares uppgift.

För sådan verksamhet som på huvudmannens uppdrag anordnas av någon annan gäller inte bestämmelserna i 2 kap. 4–7 §§.

Paragrafen är ny. Den har dock sin motsvarighet i upphävda eller ändrade bestämmelser i 11 kap. 6, 7 §§, 12 kap. 9, 10 §§, 13 kap. 9 och 10 §§. Möjligheten att uppdra åt annan att anordna verksamhet ska gälla för all formell vuxenutbildning även fortsättningsvis. Genom att införa en sådan bestämmelse redan i 1 kap. skollagen undviks upp- repningar.

Att kommunen eller landstinget behåller huvudmannaskapet för den verksamhet som överlämnas på entreprenad innebär att ansvaret för att verksamheten genomförs i enlighet med gällande författning- ar kvarstår hos kommunen eller landstinget men att någon annan sköter själva utförandet. Det måste fortfarande vara fråga om en kom- munal verksamhet i förhållande till de studerande och andra som deltar i verksamheten. Verksamhet kan överlämnas på entreprenad främst till en enskild fysisk eller juridisk person, men även till en kommun eller ett landsting.

Gemensamma bestämmelser för det offentliga skolväsendet

11 §

Det offentliga skolväsendet för barn och ungdom och den formella vuxenutbildningen bildar tillsammans det offentliga skolväsendet.

253

SOU 2008:17

Författningskommentar

Bestämmelserna i paragrafen anger, liksom tidigare, syftena med ut- bildning på de olika nivåerna. Liksom tidigare gäller att vad som sägs i detta kapitel om utbildning på gymnasial nivå (17 § och därefter) också ska tillämpas på utbildning på påbyggnadsnivå.

3 §

Bestämmelserna i detta kapitel gäller inte för vuxna som behöver ut- bildning motsvarande utbildningen i den obligatoriska särskolan eller gymnasiesärskolan. Då gäller i stället lagens bestämmelser om särskild utbildning för vuxna.

Bestämmelserna i detta kapitel gäller inte heller den som är intagen i kriminalvårdsanstalt. För utbildning för den som är intagen i krimi- nalvårdsanstalt ansvarar kriminalvården.

I paragrafens första stycke, som genomgått viss språkliga justering, anges att bestämmelserna om allmän utbildning för vuxna inte gäller för vuxna med utvecklingsstörning. För dem gäller i stället bestäm- melserna i 12 kap. Av 1 kap 16 § följer att vissa personer ska jäm- ställas med vuxna med utvecklingsstörning.

I det nya andra stycket finns upplysningen om att bestämmel- serna i kapitlet inte heller gäller den som är intagen i kriminalvårds- anstalt. Motsvarande bestämmelse återfanns i 10 § fjärde stycket och 19 § fjärde stycket i deras tidigare lydelse.

5§

En utbildningsanordnare får bestämma att litteratur, skrivmateriel, verktyg, skyddskläder och andra därmed jämförliga hjälpmedel som varje elev har för eget bruk och får behålla som sin egendom ska an- skaffas av eleverna själva på egen bekostnad eller erbjudas mot avgifter som högst motsvarar utbildningsanordnarens anskaffningskostnader.

I övrigt ska hjälpmedel som används i utbildningen tillhandahållas utan kostnad för eleverna, om inte något annat följer av föreskrifter som meddelas av regeringen.

255

Författningskommentar

SOU 2008:17

Paragrafens motsvarar, efter viss redaktionell ändring, de tidigare andra och tredje styckena. Huvudregeln om att verksamheten inom den formella vuxenutbildningen ska vara avgiftsfri finns i 1 kap. 9 b §.

Rätt att fullfölja utbildning

7 a §

En elev har rätt att fullfölja den kurs eller de kurser som hemkommunen har åtagit sig betalningsansvar för enligt 11 § första stycket och 22 § första och andra styckena.

Hela eller delar av en elevs utbildning ska dock avbrytas, om eleven saknar förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen eller annars inte gör tillfredsställande framsteg.

Den för vilken utbildning på grundläggande nivå har avbrutits enligt andra stycket ska på nytt beredas sådan utbildning, om det finns särskilda skäl för det. Den för vilken annan allmän utbildning för vuxna har avbrutits enligt andra stycket kan på nytt beredas sådan utbild- ning, om det finns särskilda skäl för det.

Utbildningen kan även avbrytas som en disciplinär åtgärd.

I första stycket uttrycks en rätt för eleven att fullfölja alla de kurser som hemkommunen har åtagit sig betalningsansvar för. En anled- ning till den ändrade formuleringen i förhållande till paragrafens tidi- gare lydelse är den omständigheten att hemkommunen kan bevilja en sökande mer än en kurs samtidigt. Individen ska då ha rätt att fullfölja hela paketet av kurser. Dessutom kan individen av en eller flera utbildningsanordnare ha antagits till olika kurser vid olika till- fällen och ska då ha rätt att fullfölja även de kurser som hon eller han senare har antagits till. Bestämmelsen innebär också, liksom tidigare, att en elev som efter att ha påbörjat en utbildning byter hem- kommun har rätt att fullfölja just den specifika utbildningen. Den ursprungliga hemkommunens betalningsansvar följer alltså eleven, se vidare avsnitt 4.2.8.

Av andra stycket tillsammans med 14 § framgår att den betalnings- ansvariga kommunen ska avbryta hela eller delar av sitt åtagande gentemot eleven, om hon eller han saknar förutsättningar att tillgodo- göra sig utbildningen eller annars inte gör tillfredsställande framsteg, vilket korrelerar med ett av kriterierna för att ha rätt eller vara be-

256

SOU 2008:17

Författningskommentar

hörig att delta i utbildningen enligt 10 § respektive 19 §. Det kan t.ex. efter att utbildningen har påbörjats framkomma att eleven i stället behöver särskild utbildning för vuxna. Eftersom eleven kan vara antagen till flera kurser samtidigt eller vid olika tillfällen kan avbrytandet gälla en, flera eller samtliga de kurser som eleven har antagits till.

I tredje stycket anges förutsättningarna för återinträde i utbild- ningen. Eftersom ansvaret för att tillhandahålla utbildning varierar beroende på vilken utbildningsnivå det är fråga om gäller här olika regler. Om utbildning på grundläggande nivå har avbrutits ska eleven beredas sådan utbildning igen om det finns särskilda skäl. Om ut- bildning på gymnasial nivå eller påbyggnadsnivå har avbrutits kan däremot eleven beredas sådan utbildning igen om det finns särskil- da skäl. Särskilda skäl kan föreligga om de omständigheter som för- anledde kommunen att avbryta utbildningen enligt andra stycket inte längre är för handen. Det kan t.ex. vara fråga om en elev som har fått sin utbildning avbruten på grund av att hon eller han inte visade större intresse för den eller av andra personliga förhållanden inte har haft förutsättningar att tillgodogöra sig den, men som senare har visat sig vara mer studiemotiverad. Även beslut om återinträde i utbildning ska fattas av den betalningsansvariga kommunen.

Kommunens beslut enligt andra och tredje styckena får överkla- gas hos Skolväsendets överklagandenämnd enligt 15 §.

I fjärde stycket, som är nytt, finns bara en upplysning om att en elevs utbildning kan avbrytas som en disciplinär åtgärd. Bestämmel- ser om disciplinära åtgärder finns dels i 13 a kap (fristående utbild- ningsanordnare), dels i de olika skolformsförordningarna. Discipli- nära åtgärder, som exempelvis avstängning, ska enligt nämnda be- stämmelser beslutas av den betalningsansvariga kommunen efter anmälan från utbildningsanordnaren.

Rätt att delta

10 §

Varje kommuninnevånare har rätt att delta i utbildning på grundläg- gande nivå från och med andra kalenderhalvåret det år hon eller han fyller 20 år, om hon eller han

257

Författningskommentar

SOU 2008:17

1.är bosatt i landet,

2.saknar sådana kunskaper som normalt uppnås i grundskolan,

och

3.har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen.

Regeringen får föreskriva att också den som inte är bosatt i landet ska ha rätt att delta.

I paragrafen har såväl redaktionella och sakliga förändringar gjorts. I första stycket anges de villkor som måste vara uppfyllda för att det ska föreligga en rätt att delta i utbildning på grundläggande nivå. Liksom tidigare gäller rätten att delta i utbildningen från och med andra kalenderhalvåret det år kommuninnevånaren fyller 20 år. Ut- bildning i gymnasieskolan är avsedd att påbörjas fram till och med det första kalenderhalvåret det år man fyller 20 år. Den som fram till och med det kalenderhalvåret är i behov av utbildning på grund- läggande nivå ska således hänvisas till det individuella programmet i gymnasieskolan. Kraven att den sökande ska vara bosatt i landet och sakna sådana kunskaper som normalt uppnås i grundskolan gäller alltjämt och framgår av första och andra punkterna. Ordet färdig- heter har bytts ut mot kunskaper, men någon förändring i sak är inte avsedd. Trots att en sökande har genomgått grundskola eller mot- svarande utbildning kan hon eller han sakna relevanta kunskaper och följaktligen vara behörig att delta i utbildning på grundläggande nivå. I första stycket tredje punkten anges att den sökande ska ha förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Villkoret är nytt. Motsvarande villkor finns dock redan vad gäller behörighet till all- män utbildning på gymnasial nivå och påbyggnadsnivå enligt kom- vuxförordningen. En kommun är inte skyldig att bereda och bekosta en sökande utbildning om hon eller han saknar förutsättningar att tillgodogöra sig den. Att vuxna med utvecklingsstörning i stället ska hänvisas till särskild utbildning för vuxna framgår redan av 3 §. Av 11 § första stycket framgår att det är den sökandes hemkommun som avgör om den sökande ska förklaras behörig till utbildning på

grundläggande nivå.

Frivux medför att möjligheten att välja anordnare av bl.a. utbild- ning på grundläggande nivå utvidgas. Förutom till kommunala utbild- ningsanordnare kan den sökande vända sig även till en enskild som har beviljats tillstånd att anordna utbildningen. Den nya regleringen medför därmed att bestämmelsen i paragrafens tredje stycke i sin tidigare lydelse kan upphävas. Genom att upplysningen om vad som

258

SOU 2008:17

Författningskommentar

gäller intagna i kriminalvårdsanstalt nu finns i 3 §, kan även fjärde stycket upphävas.

Ansökan och antagningsprocess

11 §

En ansökan om att delta i utbildning på grundläggande nivå ska ges in till den sökandes hemkommun. Om de villkor som anges i 10 § är upp- fyllda ska kommunen

1.förklara sökanden behörig att delta i utbildningen, och

2.åta sig betalningsansvaret för sökandens utbildning. Kommunens beslut enligt första stycket ger sökanden rätt att välja

hos vilken eller vilka utbildningsanordnare hon eller han önskar genom- gå utbildningen.

I paragrafen regleras kommunens roll i antagningsprocessen till formell vuxenutbildning.

Av första stycket framgår att ansökan ska ges in till hemkommu- nen. Ändringen från anmälan till ansökan avser att åstadkomma en- hetlighet mellan de olika skolformera och dess nivåer. Till skillnad från bestämmelsens tidigare lydelse föreskrivs inte längre till vilket organ i hemkommunen som den sökande ska vända sig, se kom- mentaren till 8 b §. Det är alltid den sökandes hemkommun som beslutar om den sökande ska förklaras behörig att delta i utbildning på grundläggande nivå, oavsett om den sökta utbildningen anordnas av hemkommunen i egen regi eller av någon annan utbildningsanord- nare. Av denna anledning saknas skäl för den tidigare bestämmelsen i andra meningen.

Hemkommunen ska alltid förklara en sökande behörig att delta i utbildningen om kommunen finner att de villkor som gäller för rätt att delta i utbildning på grundläggande nivå är uppfyllda. Om den sökande förklaras behörig ska kommunen samtidigt fatta beslut om att kommunen åtar sig betalningsansvaret för sökt utbildning. Ett sådant beslut innebär att den sökande faktiskt får gå utbildningen. Det beslut som följer av behörighetsprövningen och beslutet om att åta sig betalningsansvar motsvarar begreppen mottagande och intagning som tidigare användes. Hur den inledande delen av an- tagningsprocessen går till finns närmare beskriven i avsnitt 2.2.3. (Infrastruktur för vuxenutbildning).

259

Författningskommentar

SOU 2008:17

I de fall hemkommunen åtar sig betalningsansvaret för sökt ut- bildning på grundläggande nivå utgör detta beslut och beslutet om att sökanden är behörig i praktiken ett och samma beslut. En sökan- de som uppfyller behörighetsvillkoren för utbildning på grundläg- gande nivå har alltid rätt att delta i utbildningen.

Av andra stycket följer att den som uppfyller villkoren i första stycket, och därmed har rätt att delta i utbildning på grundläggande nivå, kan välja hos vilken eller vilka anordnare, var som helst i landet, som hon eller han önskar genomföra utbildningen. Understrykas bör dock att sökandens rätt till utbildning enligt denna paragraf gäller i förhållande till hemkommunen. Kommunens motsvarande skyldighet sträcker sig ytterst till att individen ska få genomgå sin utbildning på kommunens bekostnad. Sökandens valfrihet och kom- munens skyldighet innebär inte någon garanti att utbildningen genomförs exakt i enlighet med sökandens önskemål, eftersom hon eller han inte kan kräva av en utbildningsanordnare att bli antagen till en viss utbildningsplats. I 11 a § finns bestämmelser om utbild- ningsanordnarens antagning till utbildning.

11 a §

Utbildningsanordnaren avgör om en behörig sökande enligt 11 § ska antas till utbildningen.

Om det inte finns plats för samtliga sökande, ska anordnaren göra ett urval enligt föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag eller efter grunder som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

En utbildningsanordnare behöver inte anta eller ge fortsatt utbild- ning åt en elev, om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för anordnaren.

För enskilda som har beviljats tillstånd enligt denna lag att anord- na formell vuxenutbildning finns bestämmelser om antagning och ur- val i 13 a kap.

I paragrafen regleras utbildningsanordnarens roll i antagningspro- cessen.

Efter att beslut enligt 11 § första stycket har fattats av hemkom- munen, står det sökanden fritt att välja hos vilken eller vilka anord- nare som hon eller han önskar genomföra utbildningen. Det är dock

260

SOU 2008:17

Författningskommentar

utbildningsanordnaren som avgör om sökanden kan antas. Detta framgår av första stycket.

Av andra stycket följer att det inte finns någon antagningsskyldig- het för utbildningsanordnarna. En förutsättning för att kunna på- börja en utbildning är att den önskade anordnaren faktiskt har en utbildningsplats att erbjuda och därmed har möjlighet att anta den sökande. Härav följer att om en anordnare får fler sökande än an- talet befintliga utbildningsplatser måste anordnaren göra ett urval. Även den omvända situationen, när det är för få sökanden, kan en anordnare neka att anta om det på grund av ekonomiska eller orga- nisatoriska skäl inte är rimligt att genomföra utbildningen. En ytter- ligare konsekvens av att det är utbildningsanordnaren som beslutar om antagning är att en kommun som inte har en egen utbildnings- verksamhet utan fullgör sin skyldighet att tillhandahålla utbildning på grundläggande nivå för sina invånare exempelvis genom att köpa platser av annan kommun, inte är skyldig att anta sökande hemma- hörande i andra kommuner. En sökande har i de beskrivna situatio- nerna möjligheten att avvakta ny kursstart eller att vända sig till en annan utbildningsanordnare.

Urvalskriterierna ska vara fastställda i föreskrifter som har med- delats med stöd av skollagen eller godkända av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer I 22 a tredje stycket finns nu bemyndigandet för regeringen, eller den myndighet regeringen be- stämmer, att meddela föreskrifter om urval.

Tredje stycket är utformat i enlighet med motsvarande bestämmel- ser som gäller för det offentliga skolväsendet för barn och ungdomar, se t.ex. 4 kap. 6 §, jfr. även reglering för fristående skolor, t.ex. 9 kap. 2 §.

I fjärde stycket finns en hänvisning till bestämmelser i 13 a kap. om urval och antagning som gäller för fristående utbildningsanord- nare.

14 §

Den kommun som har meddelat beslut enligt 11 § första stycket får även besluta om att avbryta utbildningen och om att på nytt bereda en elev utbildning enligt 7 a § andra och tredje styckena.

261

Författningskommentar

SOU 2008:17

Bestämmelsen innebär att det är den betalningsansvariga kommunen som, i förekommande fall, ska besluta om avbrytande av och åter- inträdande i utbildning för en elev. Frånsett de redaktionella änd- ringarna och att bestämmelsen nu riktar sig till kommunen, och inte uttryckligen anger vilket kommunalt organ, innebär den nya lydelsen ingen förändring i sak i förhållande till den tidigare regleringen.

Överklagande

15 §

Hemkommunens beslut enligt 11 § första stycket och 14 § får över- klagas hos Skolväsendets överklagandenämnd av eleven.

En utbildningsanordnares beslut enligt 11 a § får inte överklagas.

I första stycket har gjorts en språklig justering. Rätten att överklaga berörs i avsnitt 2.2.3. (Infrastruktur för vuxenutbildning).

Bestämmelsen i andra stycket är ny och innebär att beslut i fråga om antagning till en utbildningsplats hos en anordnare inte får över- klagas, se 2.2.4.

Ersättning

16 §

Hemkommunen blir genom ett beslut enligt 11 § första stycket skyldig att betala ersättning till den eller de utbildningsanordnare som eleven genomgår utbildningen hos.

Om en elev har ett omfattande behov av särskilt stöd, behöver hem- kommunen inte betala ersättning för det särskilda stödet, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Bestämmelser om ersättning finns i 13 b kap. §

Bestämmelsen är ny. I första stycket anges när hemkommunens blir betalningsskyldig gentemot en utbildningsanordnare. Regeln gäller oavsett om anordnaren har offentlig eller enskild huvudman och den tidigare bestämmelsen i första stycket blir därmed överflödig.

Av andra stycket följer att hemkommunen i vissa fall inte är skyldig att betala ersättning. Denna reglering har sin motsvarighet i

262

SOU 2008:17

Författningskommentar

bestämmelser i 9 kap. om fristående skolor för barn och ungdomar. Motiven till dessa bestämmelser finns bl.a. i prop. 1995/96:200 s 55.

Hur ersättningen ska bestämmas och utbetalas m.m. regleras i det nya 13 b kap., till vilket det finns en hänvisning i tredje stycket.

Utbildning på gymnasial nivå och påbyggnadsnivå

Ansvar att erbjuda utbildning, m.m.

17 §

Kommunerna ska erbjuda utbildning på gymnasial nivå. De ska sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov.

Landstingen får anordna utbildning på gymnasial nivå inom om- rådena naturbruk och omvårdnad.

Efter överenskommelse med en kommun får ett landsting anordna utbildning på gymnasial nivå även inom andra områden.

I paragrafen har endast gjorts ett par språkliga justeringar. Ansvaret hos kommunen beträffande utbildning på gymnasial nivå liksom på- byggnadsnivå är inte lika omfattande som när det gäller utbildning på grundläggande nivå. Denna skillnad avspeglas i att det i första stycket anges, liksom tidigare, att kommunerna ska erbjuda, jfr. formu- leringen i 8 §. Att kommunen även ska erbjuda utbildning också på påbyggnadsnivå följer av bestämmelsen i 2 § tredje stycket. Att en utgångspunkt för utbildningsverksamheten ska vara den enskildes behov och förutsättningar anges i 1 kap. 9 §.

Liksom för all formell vuxenutbildning kan kommunernas skyl- dighet att erbjuda utbildning på gymnasial nivå och påbyggnadsnivå fullgöras t.ex. genom att kommunen samverkar med andra kommu- ner eller landsting eller att en eller flera etablerade fristående ut- bildningsanordnare kan anses tillgodose behovet.

Andra och tredje styckena anger vilken typ av utbildning ett lands- ting får anordna. Av ordvalet framgår att landstingens utbildning inte föregås av någon skyldighet.

263

Författningskommentar

SOU 2008:17

18 §

Varje kommun ska informera om möjligheterna till utbildning på gym- nasial nivå samt verka för att vuxna i kommunen deltar i sådan ut- bildning.

De språkliga justeringarna i paragrafen innebär inga förändringar i sak.

19 §

Varje kommuninnevånare är behörig att delta i utbildning på gym- nasial nivå från och med andra kalenderhalvåret det år hon eller han fyller 20 år, om hon eller han

1.är bosatt i landet,

2.saknar sådana kunskaper som utbildningen syftar till att ge.

3.har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen, och

4.i övrigt uppfyller föreskrivna villkor.

Regeringen får föreskriva att också den som inte är bosatt i landet ska vara behörig att delta.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela ytterligare föreskrifter om behörighetsvillkor.

Paragrafen har genomgått vissa redaktionella ändringar. Dessutom har behörighetskraven förtydligats.

I första stycket anges huvudregeln för behörighet att delta i utbild- ningen. Utbildningen kan påbörjas tidigast under andra kalender- halvåret det år den sökande fyller 20 år. Behörighetsbestämmelser- na i andra och tredje punkterna motsvarar delvis villkoren i 3 kap. 2 § komvuxförordningen. En sökande till utbildning på gymnasial nivå ska normalt inte vara behörig, om hon eller han inom en nära tidsperiod före utbildningens start har avslutat sin utbildning i gym- nasieskolan eller utbildning på gymnasial nivå med minst betyget Godkänt på den sökta kursen. Den sökande har då möjlighet att t.ex. studera på egen hand och genomgå prövning. Av bestämmelser i skol- formsförordningarna för kommunal vuxenutbildning och svensk- undervisning för invandrare följer att det inte är nödvändigt att vara antagen till en utbildning för att få genomgå prövning. För behö- righet krävs vidare enligt fjärde punkten att den sökande i övrigt uppfyller föreskrivna villkor. Sådana behörighetsvillkor kan enligt

264

SOU 2008:17

Författningskommentar

tredje stycket föreskrivas av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer.

Upplysningen i det tidigare fjärde stycket finns numera i 3 §.

20 §

Ett landsting är skyldigt att till sin utbildning på gymnasial nivå ta emot en behörig sökande från en annan kommun, om

1.elevens hemkommun har åtagit sig betalningsansvaret för elevens utbildning, eller

2.det är fråga om en utbildning på påbyggnadsnivå som finan- sieras med statliga medel enligt beslut av Statens skolverk

Motsvarande skyldighet gäller för en kommun som anordnar sådan utbildning som avses i första stycket 2.

Bestämmelsen innebär att ett landsting även fortsättningsvis ska ta emot en sökande vars hemkommun finansierar utbildningen. Lands- tinget som anordnar eller låter anordna utbildningen måste dock naturligtvis först ta ställning till om behörighetsvillkoren är upp- fyllda och att rätt till utbildning föreligger. Det betalningsansvar som hemkommunen åtar sig för den landstingsanordnade utbildningen ska motsvara fastställt ersättningsbelopp enligt bestämmelserna i 13 b kap. I första stycket har kommuner lyfts bort. Ändringen beror på den nya regleringen av antagningsprocessen i 21–22 a §§, se vidare kommentaren till dessa paragrafer.

I andra punkten regleras antagningsskyldighet för anordnare av utbildning på påbyggnadsnivå som finansieras med statliga medel. Sådan utbildning får anordnas endast av kommuner och landsting.

Det nya andra stycket är föranlett av paragrafens nya utform- ning.

Kostnader

20 a §

En kommun eller ett landsting får, när det gäller utbildning på gym- nasial nivå, ta ut ansökningsavgift av den som ansöker om att få delta i utbildningen.

Avgiften ska vara skälig.

265

Författningskommentar

SOU 2008:17

Ansökningsavgift, som har tagits ut enligt första stycket, ska betalas tillbaka

1.om den sökande inte kommer in på den kurs som avgiften avser,

eller

2.om den sökande slutför och får betyg från den kurs som avgiften

avser.

Paragrafen reglerar möjligheten att ta ut en ansökningsavgift. Den har bytt beteckning från 21 a §. I övrigt är ändringarna endast redak- tionella.

Ansökan och antagningsprocess

21 §

En ansökan om att delta i utbildning på gymnasial nivå ska ges in till den sökandes hemkommun. En ansökan om att delta i utbildning på påbyggnadsnivå som finansieras med statliga medel enligt beslut av Statens skolverk ska dock lämnas till den kommun eller det landsting som anordnar eller låter anordna utbildningen för avgörande av frågor om sökandens behörighet och antagning.

Om ansökan i andra fall avser en utbildning som ett landsting anordnar eller låter anordna, ska hemkommunen skyndsamt sända an- sökan vidare dit för avgörande av frågor om sökandens behörighet och antagning. Till en sådan ansökan ska hemkommunen foga ett yttrande av vilket det framgår om hemkommunen åtar sig betalningsansvaret för elevens utbildning, såvida det inte på grund av tidigare överenskom- melse är onödigt. Regeringen får vidare meddela föreskrifter om när ett yttrande inte behöver fogas till en ansökan.

Åtagande om betalningsansvar enligt andra stycket ska alltid lämnas om den sökande med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få gå i ett landstings utbildning på gymnasial nivå. I sådant fall äger 5 kap. 33 § motsvarande tillämpning beträffande ung- domar fram till och med det första kalenderhalvåret det år då ung- domarna fyller tjugo år.

I denna och de tre följande paragraferna regleras antagningspro- cessen för utbildning på gymnasial nivå.

På samma sätt som för utbildning på grundläggande nivå ska en ansökan enligt första stycket ges in till den sökandes hemkommun.

266

SOU 2008:17

Författningskommentar

Angående mottagaren för ansökan, se kommentaren till 11 §. Undan- tag från denna huvudregel framgår av andra meningen i första stycket och i andra stycket.

I andra och tredje styckena har kommunen lyfts bort. En väsent- lig skillnad mellan offentliga, dvs. kommunala och landstingsstyrda, och enskilda utbildningsanordnare är att de förra får utöva myndig- hetsuppgifter såsom bedömning av sökandes behörighet och rätt att delta i utbildning samt sätta och utfärda betyg och intyg utan ett särskilt tillståndsförfarande.

Den bestämmelse som återfinns i tredje stycket första meningen tillkom ursprungligen på initiativ av Utbildningsutskottet, se bet. 1990/91:UbU16 s. 57 f. Vad som med hänsyn till den sökandes per- sonliga förhållanden ska utgöra särskilda skäl måste avgöras från fall till fall, men enbart den omständigheten att hemkommunen inte tillhandahåller den aktuella utbildningen utgör inte ett särskilt skäl. Som ett exempel på vad som kan vara särskilda skäl kan nämnas att utbildningsanordnaren har undervisning på kvällstid, vilket den sökan- de önskar, medan hemkommunen endast tillhandahåller utbildningen på dagtid. Till skillnad från tidigare får hemkommunens beslut i fråga om att åta sig betalningsansvar för sökandens utbildning över- klagas hos Skolväsendets överklagandenämnd enligt 23 §. Det be- talningsansvar som hemkommunen åtar sig för utbildningen ska mot- svara fastställt ersättningsbelopp enligt bestämmelserna i 13 b kap.

22 §

Om de villkor som anges i eller har meddelats med stöd av 19 § är uppfyllda, ska hemkommunen förklara den sökande behörig att delta i utbildningen. För rätt att delta krävs också att den sökta utbildningen omfattas av hemkommunens kursutbud enligt 1 kap. 8 a §.

Om sökanden bedöms ha rätt att delta i utbildningen ska hem- kommunen åta sig betalningsansvaret för den.

Hemkommunens beslut ger den sökande rätt att välja hos vilken eller vilka utbildningsanordnare hon eller han önskar genomgå utbild- ningen.

Hemkommunens beslut enligt första stycket innebär ett avgörande om den sökande tillhör dem som kan få möjlighet att gå utbildning- en. Beslutet ska inte sammanblandas med hemkommunens beslut, enligt andra stycket, vars innebörd är att den behörige sökanden

267

Författningskommentar

SOU 2008:17

också får rätt att genomgå utbildningen. Det senare avgörandet kan ha föregåtts av ett urval, om det finns fler behöriga sökande än vad som motsvarar antalet platser i enlighet med kommunens fastställda utbildningsutbud, jfr. 1 kap. 8 a §. Annars ska alla behöriga också antas. Till skillnad från utbildning på grundläggande nivå kan det alltså inom utbildning på gymnasial nivå och påbyggnadsnivå bli fråga om två olika beslut, eftersom alla behöriga på grund av begränsade resurser kanske inte kan få gå utbildningen. I 22 a § finns bemyn- digandet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om urval mellan behöriga sökande. Den tidigare bestämmelsen i andra stycket återfinns i 1 kap. 8 b §.

I det nya tredje stycket finns bestämmelsen om innebörden av hemkommunens beslut. Den är utformad på samma sätt som i 11 § andra stycket, se kommentaren till den paragrafen.

22 a §

Utbildningsanordnaren avgör om en sökande ska antas till utbild- ningen.

Om det inte finns plats för alla sökande ska utbildningsanordnaren göra ett urval enligt föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag eller efter grunder som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer

En utbildningsanordnare behöver inte anta eller ge fortsatt utbild- ning åt en elev, om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för anordnaren.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om urval mellan behöriga sökande. För enskilda som har beviljats tillstånd enligt denna lag att anordna formell vuxenutbild- ning finns bestämmelser om antagning och urval i 13 a kap.

Paragrafen är ny. Motsvarande bestämmelser för utbildning på grund- läggande nivå finns i 11 a §, se vidare kommentaren till den para- grafen. I det nya fjärde stycket (tidigare 19 § tredje stycket) återfinns bemyndigandet för regeringen att meddela föreskrifter om urval samt en hänvisning till 13 a kap för regler om urval och antagning som gäller fristående utbildningsanordnare.

268

Författningskommentar

SOU 2008:17

Utbildning på gymnasial nivå

Kommunens ansvar

3 §

Kommunerna ska erbjuda utbildning på gymnasial nivå. De ska här- vid sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot behov och efter- frågan.

Efter överenskommelse med en kommun får ett landsting anordna utbildning på gymnasial nivå som motsvarar den utbildning som ges på nationella och specialutformade program i gymnasiesärskolan.

Paragrafen är utformad på samma sätt som motsvarande bestäm- melser för allmän utbildning för vuxna på gymnasial nivå. Se 11 kap. 17 § och kommentaren till den paragrafen.

5 §

Varje kommun ska informera om möjligheterna till utbildning på gymnasial nivå och verka för att vuxna med utvecklingsstörning deltar i sådan utbildning.

I paragrafen har språkliga justeringar gjorts med anledning av för- ändrad terminologi.

Behörighet

6 §

Varje kommuninnevånare med utvecklingsstörning är behörig att delta i utbildning på gymnasial nivå från och med andra kalenderhalvåret det år hon eller han fyller 20 år, om hon eller han,

1 är bosatt i landet

2.saknar sådana kunskaper som utbildningen syftar till att ge,

3.har förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen, och

4.och i övrigt uppfyller föreskrivna villkor.

Regeringen får meddela föreskrifter om att också den som inte är bosatt i landet ska vara behörig att delta.

272

SOU 2008:17

Författningskommentar

Föreskrifter om ytterligare behörighetsvillkor och om urval mellan behöriga sökande meddelas av regeringen.

Bestämmelserna i denna paragraf gäller inte den som är intagen i kriminalvårdsanstalt. För utbildning för den som är intagen i krimi- nalvårdsanstalt ansvarar kriminalvården.

Paragrafen är utformad på samma sätt som motsvarande bestäm- melser för allmän utbildning för vuxna på gymnasial nivå. Se 11 kap. 19 § och kommentaren till den paragrafen.

Kostnader

8 §

En utbildningsanordnare får bestämma att litteratur, skrivmateriel, verktyg, skyddskläder och andra därmed jämförliga hjälpmedel, som varje elev har för eget bruk och får behålla som sin egendom ska an- skaffas av eleverna själva på egen bekostnad eller erbjudas mot avgifter som högts motsvarar utbildningsanordnarens anskaffningskostnader.

I övrigt ska hjälpmedel som används i utbildningen tillhandahållas utan kostnad för eleverna, om inte något annat följer av föreskrifter som meddelas av regeringen.

Paragrafens första och andra stycke motsvarar, efter viss språkligt justering, de tidigare andra respektive tredje styckena. Huvudregeln om att verksamheten inom den formella vuxenutbildningen ska vara avgiftsfri finns nu i 1 kap. 9 b §.

Ansökan och antagningsprocess

11 §

Den som vill delta i särskild utbildning för vuxna ska ansöka om detta hos sin hemkommun.

Om ansökan avser en utbildning som ett landsting anordnar eller låter anordna ska hemkommunen skyndsamt sända ansökan vidare dit för avgörande av behörighet och antagning. Till ansökan ska hem- kommunen foga ett yttrande av vilket det framgår om hemkommunen åtar sig betalningsansvaret för elevens utbildning, såvida det inte på grund av tidigare överenskommelse är onödigt.

273

Författningskommentar

SOU 2008:17

Landstinget är skyldigt att till sin utbildning anta en sökande, vars hemkommun har åtagit sig betalningsansvaret för den sökta ut- bildningen.

Paragrafen och de följande tre nya paragraferna reglerar antagnings- processen, jämför motsvarande bestämmelser för allmän utbildning för vuxna i 11 kap och kommentarerna till de paragraferna.

I första och andra styckena har i huvudsak endast redaktionella ändringar vidtagits. I det nya tredje stycket återfinns, såvitt avser landstingen, bestämmelsen i den upphävda 7 §. Det betalningsansvar som hemkommunen åtar sig för den landstingsanordnade utbildning- en ska motsvara fastställt ersättningsbelopp enligt bestämmelserna i 13 b kap.

Den kommunala skyldigheten i vissa fall att ta emot en sökande från en annan kommun följer nu av den nya, generella bestämmel- sen i 11 c §.

11 a §

Om ansökan avser utbildning på grundläggande nivå och de villkor som anges i 2 c § är uppfyllda ska hemkommunen

1.förklara sökanden behörig att delta i utbildningen, och

2.åta sig betalningsansvaret för sökandens utbildning.

Paragrafen är ny och är utformad på samma sätt som i 11 kap. 11 § första stycket.

11 b §

Om ansökan avser utbildning på gymnasial nivå och de villkor som anges i eller har meddelats med stöd av 6 § är uppfyllda, ska hem- kommunen förklara den sökande behörig att delta i utbildningen. För rätt att delta krävs också att den sökta utbildningen omfattas av hem- kommunens kursutbud enligt 1 kap. 8 a §.

Om sökanden bedöms ha rätt att delta i utbildningen ska hemkom- munen åta sig betalningsansvaret för den.

Paragrafen är ny och är utformad på samma sätt som i 11 kap. 22 § första och andra styckena.

274

SOU 2008:17

Författningskommentar

11 c

Hemkommunens beslut enligt 11 a § och 11 b § ger den sökande rätt att välja hos vilken eller vilka utbildningsanordnare hon eller han önskar genomgå utbildningen.

Utbildningsanordnaren avgör om en sökande ska antas till utbild- ningen. Om det inte finns plats för alla sökande ska utbildningsanord- naren göra ett urval enligt föreskrifter som meddelats med stöd av denna lag eller efter grunder som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

En utbildningsanordnare behöver inte anta eller ge fortsatt utbild- ning åt en elev, om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för anordnaren.

Paragrafen är ny och är i allt väsentligt utformad på samma sätt som i 11 kap. 11 a § och 22 a §.

Rätt att fullfölja utbildning

12 §

En elev har rätt att fullfölja den kurs eller de kurser som hemkom- munen har åtagit sig betalningsansvar för, enligt 11 a § och 11 b §.

Hela eller delar av en elevs utbildning ska dock avbrytas, om eleven saknar förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen eller annars inte gör tillfredsställande framsteg.

Den för vilken utbildning på grundläggande nivå har avbrutits en- ligt andra stycket ska på nytt beredas sådan utbildning, om det finns särskilda skäl för det. Den för vilken utbildning på gymnasial nivå har avbrutits enligt andra stycket kan på nytt beredas sådan utbildning, om det finns särskilda skäl för det.

Utbildningen kan även avbrytas som en disciplinär åtgärd.

I paragrafen har i huvudsak vissa språkliga justeringar gjorts samt ett nytt fjärde stycke införts med en upplysning om att en utbildning kan avbrytas också som disciplin åtgärd. Paragrafen är utformad i

275

SOU 2008:17

Författningskommentar

Om en elev har ett omfattande behov av särskilt stöd, behöver kom- munen inte betala ersättning för det särskilda stödet, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen.

Bestämmelsen är ny och är utformad på samma sätt som de i 11 kap. 16 och 24 §§ och 13 kap. 14 §, se kommentaren till de paragraferna.

13 kap. Utbildning i svenska för invandrare

Allmänna bestämmelser

1 §

Utbildning i svenska för invandrare syftar till att ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket.

Utbildningen syftar också till att ge vuxna som saknar grundläggan- de läs- och skrivfärdigheter möjlighet att förvärva sådana färdigheter. Läs- och skrivinlärningen får ske på elevens modersmål eller annat språk.

Utbildningen anordnas som kurser.

I paragrafen, som anger utbildningens syfte, har enbart språkliga justeringar gjorts.

Kommunens ansvar

3 §

Varje kommun ansvarar för att den kommuninnevånare som enligt 6 § har rätt att delta i utbildning i svenska för invandrare och önskar det, också får delta i sådan utbildning.

Utbildningen ska tillhandahållas så snart som möjligt efter det att rätt att delta i utbildningen har inträtt. Utbildningen ska kunna på- börjas inom tre månader, om det inte föreligger särskilda skäl mot det.

I paragrafen har i princip endast språkliga justeringar vidtagits. I första stycket har ett tillägg gjort för att uppnå samma utformning som motsvarande bestämmelse för allmän utbildning för vuxna och sär- skild utbildning för vuxna, se 11 kap. 8 § och 12 kap. 2 a §.

277

Författningskommentar

SOU 2008:17

4 §

Varje kommun ska aktivt verka för att nå dem i kommunen som har rätt till utbildning i svenska för invandrare och för att motivera dem att delta i sådan utbildning.

Paragrafen har enbart ändrats språkligt.

4 a §

Utbildning i svenska för invandrare ska i genomsnitt under en fyra- veckorsperiod omfatta minst 15 timmar undervisningstid i veckan. Undervisningstiden får dock minskas om eleven begär det och hem- kommunen finner att det är förenligt med utbildningens syfte.

I paragrafen har ett förtydligande gjorts. Det är hemkommunen, dvs. den som bekostar elevens utbildning som får minska undervisnings- tiden.

4 b §

Utbildningsanordnaren ska i samarbete med Arbetsförmedlingen verka för att eleven ges möjligheter att öva det svenska språket i arbetslivet och att utbildning i svenska för invandrare kan kombineras med andra aktiviteter såsom

-arbetslivsorientering,

-validering,

-praktik, eller

-annan utbildning

Utbildningsanordnaren ska också verka för att utbildningen kan bedrivas samtidigt som eleven uppbär ersättning från sjukförsäkringen enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring och för att utbildningen kan kombineras med aktiviteter som erbjuds inom hälso- och sjuk- vården.

I paragrafen har ett par förtydliganden gjorts. Det är utbildnings- anordnaren som ansvar för att samarbete med Arbetsförmedlingen äger rum m.m. För att en enskild ska komma i fråga för tillstånd att anordna utbildning i svenska för invandrare uppställs som särskilt

278

SOU 2008:17

Författningskommentar

krav att anordnaren åtar sig att samverka med bl.a. myndigheter, se 13 a kap. 1 § andra stycket.

4 c §

Utbildning i svenska ska kunna kombineras med förvärvsarbete.

I paragrafen har endast en språklig justering gjorts.

Rätt att delta

6 §

Rätt att delta i en kommuns utbildning i svenska för invandrare har, med det undantag som följer av 7 §, följande personer från och med det andra kalenderhalvåret det år de fyller 16 år:

1.Den som är bosatt i kommunen och som saknar sådana grund- läggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge. Regeringen får föreskriva att också den som inte är bosatt i landet ska ha rätt att delta i sådan utbildning.

2.Finländska medborgare som stadigvarande arbetar i kommunen, men som är bosatta i Finland nära gränsen till Sverige och som saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge.

I paragrafen har endast språkliga justeringar gjorts.

7 §

Den som har sådana kunskaper i det danska eller norska språket att grundläggande utbildning i svenska språket inte kan anses nödvändig, har inte rätt att delta i utbildning i svenska för invandrare.

Bestämmelserna i detta kapitel gäller inte den som är intagen i kri- minalvårdsanstalt. För utbildning för den som är intagen i kriminal- vårdsanstalt ansvarar kriminalvården.

I paragrafens första stycke har endast språkliga justeringar gjorts. I andra stycket har införts upplysningen om vad som gäller för den som är intagen i kriminalvårdsanstalt. Bestämmelsen är utformad på

279

SOU 2008:17

Författningskommentar

10 §

Utbildningsanordnaren avgör om en sökande ska antas till utbild- ningen.

En utbildningsanordnare behöver inte anta eller ge fortsatt utbild- ning åt en elev, om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för anordnaren.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar före- skrifter om urval mellan behöriga sökande. För enskilda som har be- viljats tillstånd enligt denna lag att anordna formell vuxenutbildning finns bestämmelser om antagning och urval i 13 a kap.

I paragrafen regleras utbildningsanordnarens uppgifter och ansvar i antagningsprocessen. Utformningen är densamma som för motsva- rande paragrafer för övriga skolformer inom den formella vuxenut- bildningen, se kommentaren till 11 kap. 11 a §. Bestämmelsen om utbildning på entreprenad som fanns i paragrafen enligt sin tidigare lydelse återfinns i 1 kap. 10 a §.

Rätt att fullfölja utbildning

11 §

En elev har rätt att fullfölja den kurs eller de kurser som kommunen, enligt 9 §, har åtagit sig betalningsansvaret för

Hela eller delar av en elevs utbildning ska dock avbrytas, om eleven saknar förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen eller annars inte gör tillfredsställande framsteg.

Den för vilken utbildning i svenska för invandrare har avbrutits enligt andra stycket eller som frivilligt avbrutit utbildningen ska på nytt beredas sådan utbildning, om det finns särskilda skäl för det.

Utbildningen kan även avbrytas som en disciplinär åtgärd.

I paragrafen har vissa språkliga justeringar gjorts. Paragrafen är ut- formad i huvudsak på samma sätt som motsvarande för allmän ut- bildning för vuxna, jfr. kommentarerna till 11 kap. 7 a § och 12 kap. 12 §.

281

SOU 2008:17

Författningskommentar

13 a kap. Fristående utbildningsanordnare inom den formella vuxenutbildningen

Tillstånd och tillståndsgivning

1 §

Ett tillstånd att anordna allmän utbildning för vuxna, särskild ut- bildning för vuxna och utbildning i svenska för invandrare ska be- viljas en enskild som har åtagit sig och har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Tillstånd får dock inte beviljas för att anordna allmän utbildning för vuxna på påbyggnadsnivå som finansieras med statliga medel enligt beslut av Statens skolverk.

För ett tillstånd att anordna utbildning i svenska för invandrare krävs dessutom ett särskilt åtagande från den enskilde att samverka med elevens hemkommun och myndigheter, vilka ansvarar för samhällets integrationsinsatser.

I första stycket anges det grundläggande villkoret för att ett tillstånd för enskild att bedriva utbildningsverksamhet inom den formella vuxenutbildningen ska beviljas. Enligt bestämmelsen ska tillstånd beviljas om den som ansöker har åtagit sig och har förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen. Vilka som är att anse som enskilda definieras i 1 kap. 10 § tredje stycket.

I avsnitt 3.3 beskrivs och anges de utgångspunkter som bör ligga tillgrund för den bedömning som görs vid tillståndsprövningen. För att beviljas tillstånd ska t.ex. utbildningsanordnaren ställas under till- ståndsmyndighetens tillsyn och granskning av bedriven verksamhet. Vidare måste en allmän kunskap om utbildningsväsendet och dess utgångspunkter liksom ekonomiska och organisatoriska förutsätt- ningar finnas hos företagsledning eller motsvarande. Kraven att anordnaren för undervisningen och ledningen av utbildningsverk- samheten ska använda sig av utbildade lärare och rektorer, att det ska finnas system för egen kvalitetsgranskning samt att utbildningen ska vara öppen för alla är av så central betydelse att dessa villkor anges särskilt i 7–9 §§.

Av första stycket framgår också att tillstånd kan beviljas för samtliga skolformer inom den formella vuxenutbildningen med ett undantag. För allmän utbildning för vuxna på påbyggnadsnivå som finansieras med statliga medel gäller vissa särskilda förutsättningar som motiverar att sådan utbildning inte ska omfattas av Frivux. En

283

SOU 2008:17

Författningskommentar

3 §

Tillståndsärenden prövas av X-myndigheten.

Tillståndsansökningar får ges in och ska prövas löpande under året. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- dela de ytterligare föreskrifter som behövs för tillståndsgivningen och

för tillämpningen av bestämmelserna i detta kapitel.

Av första stycket följer att tillståndsgivningen ska tillkomma en statlig myndighet. I avsnitt 3.3.3 (Tillståndsmyndighet) motiveras varför till- ståndsgivningen ska handhas av samma myndighet som ansvarar för tillstånd till fristående skolor.

I andra stycket anges att en tillståndsansökan ska kunna inges och behandlas utan några bestämda ansökningstider. Denna reglering överensstämmer inte med vad som gäller för fristående skolor för barn och ungdomar. Härigenom tillgodoses emellertid vuxenutbildningens krav på att snabbt kunna anpassas till förändrade behov hos den enskilde individen liksom för exempelvis det regionala näringslivet. I avsnitt 3.3.3 (Tidplanen för tillståndsgivningen) formuleras vissa ut- gångspunkter för handläggningen av tillståndsärenden. I tredje stycket ges ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer att meddela vissa ytterligare föreskrifter.

4 §

En utbildningsanordnare som har beviljats tillstånd enligt 1 § ska in- formera den eller de kommuner där anordnaren avser att bedriva sin verksamhet. Information om etableringsort ska också lämnas till X- myndigheten.

Om verksamheten avses att bedrivas endast i form av distans- utbildning ska information om detta lämnas till X-myndigheten.

Sådan information som avses i första och andra stycket ska lämnas inom sex månader innan verksamheten påbörjas.

I bestämmelsen regleras utbildningsanordnarens informationsskyl- dighet. Någon motsvarighet till kravet för tillståndsmyndigheten att bereda kommuner tillfälle att yttra sig över en ansökan från en fri- stående skola för barn och ungdomar finns inte inom Frivux. Motiven för detta anges i avsnitt 3.3.2 (Ett nationellt tillstånd). Syftet med informationsskyldigheten är främst att en kommun inom vilken en

285

Författningskommentar

SOU 2008:17

utbildningsanordnare avser att etablera sig ska få rimliga planerings- möjligheter samt att tillstånds- och tillsynsmyndigheten ska få nöd- vändig information för att tillvarata sina uppgifter.

Bestämmelsen i tredje stycket innebär inte något hinder mot att en kommun och en utbildningsanordnare som har för avsikt att etablera sig i kommun, gemensamt kommer överens om en lämplig tidpunkt för starten av verksamheten.

5 §

En utbildningsanordnare som har beviljats ett tillstånd enligt 1 § får sälja utbildning, som till art och nivå motsvarar anordnarens ordi- narie verksamhet, till myndigheter, kommuner och organisationer där uppdragsgivaren utser deltagarna i utbildningen. Utbildningen får också säljas till företag för utbildning av dess personal.

Utbildningen får inte säljas direkt till fysiska personer.

Av första stycket framgår att anordnaren med stöd av sitt tillstånd kan genomföra utbildning på uppdrag av exempelvis kommuner, landsting, försäkringskassor, med flera myndigheter. Företag och organisationer kan dessutom köpa utbildning av anordnaren. Detta innebär att företag och organisationer inom ramen för sin personal- utbildning kan upphandla betygssatt utbildning. De delar av ansvaret som inte regleras i lagbestämmelser regleras i avtal mellan beställaren och anordnaren. Enligt andra stycket är det däremot inte möjligt för en enskild person att upphandla betygssatt utbildning.

Utbildningsanordnarens ansvar för utbildningen

6 §

Utbildningsanordnaren ansvarar för att utbildningen genomförs i en- lighet med bestämmelser som anges i detta kapitel och att verksamheten i övrigt uppfyller de krav som gäller för utbildningsanordnare med offentlig huvudman enligt denna lag eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

286

SOU 2008:17

Författningskommentar

Paragrafen motsvarar i sak 1 kap. 12 § första stycket såvitt avser offentliga utbildningsanordnare. Genom bestämmelsen i 6 § gäller kraven även fristående utbildningsanordnare inom den formella vuxenutbildningen.

Utöver vad som föreskrivs i skollagen kan i annan författning finnas föreskrifter, särskilt om mål och riktlinjer för utbildningen, utbildningens innehåll och utbildningens omfattning i tiden. Viktiga författningar är förordningarna för respektive skolform, läroplanen för det obligatoriska skolväsendet, Lpo 94 (SKOLFS 1994:1), läro- planen för de frivilliga skolformerna, Lpf 94 (SKOLFS 1994:2) samt kursplanerna. För vissa skolformer finns också särskilda program- mål.

7 §

Utbildningsanordnaren är skyldig att se till att det för ledningen av utbildningen och ansvaret för undervisningen finns rektor och lärare som uppfyller de krav som anges i 2 kap. och sådana föreskrifter som meddelats med stöd denna lag.

Att det finns utbildade, kunniga och engagerade lärare är en förut- sättning för en bra undervisning och verksamhet i övrigt, samt för att utbildningsmålen ska kunna förverkligas. Kravet om att i utbild- ningen använda sig av behöriga lärare har därför formulerats som en särskild bestämmelse. Samma krav som gäller för utbildningsanord- nare med offentlig huvudman gäller alltså även för dem med en- skild huvudman. Detta gäller också för rektorsfunktionen. Att det fysiska avståndet inte bör vara för stort mellan den organisatoriska nivå där rektor befinner sig och den plats där utbildningen genom- förs eller där t.ex. stödfunktionerna för distansutbildning finns, är av betydelse för om rektorn ska ha förutsättningar för att säkerställa kvalitet, likvärdighet och därmed systemkunskap i verksamheten. I avsnitt 3.3 (Särskilda krav – en bedömning av den planerade verksam- heten) anges hur kravet på rektorsfunktion kan anses uppfyllt.

287

Författningskommentar

SOU 2008:17

8 §

Utbildningsanordnaren ska systematiskt planera, följa upp och utvär- dera sin verksamhet såväl på huvudmannanivå som på verksamhets- nivå.

Med utgångspunkt i detta underlag ska utbildningsanordnaren årligen upprätta kvalitetsredovisning enligt bestämmelserna i förordningen (1997:702) om kvalitetsredovisning inom skolväsendet m.m.

Paragrafen tar sikte på utbildningsanordnarens huvudman. Med verksamhet avses i detta sammanhang exempelvis undervisning, be- dömning av måluppfyllelse, kunskaper och kompetens samt till- handahållande av ändamålsenliga lokaler. Planering och uppföljning på huvudmannanivå omfattar vidare verksamhetens administration och andra funktioner som tillhör verksamheten, t.ex. dess organisa- tion, styrning och beslutsrutiner. I förordningen (1997:702) om kva- litetsredovisning inom skolväsendet m.m., till vilken andra stycket hänvisar finns bestämmelser om vad som gäller för en sådan redo- visning.

9 §

Utbildningen ska vara öppen för alla elever som har förklarats behö- riga att delta i utbildning och vars hemkommun har åtagit betalnings- ansvaret för den.

Utbildningsanordnaren behöver dock inte anta eller ge fortsatt ut- bildning åt en elev, om det skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för anordnaren.

Utbildningsanordnarens urvalskriterier måste vara godkända av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Bestämmelsen i första stycket motsvarar det krav på öppenhet som gäller för utbildning i fristående skolor för barn och ungdomar, se t.ex. 9 kap. 2 och 8 §§. Principen om att en fristående skola ska vara öppen för alla togs in i skollagen efter förslag i prop. 1995/96:200. Med att vara öppen för alla avses att skolan i mån av plats ska ta emot alla elever som söker dit. Det får inte finnas något krav på t.ex. etniskt ursprung eller församlingstillhörighet för att komma i fråga som elev vid en skola. I kravet på öppenhet ligger också att skolan vid fler sökande än det finns platser tillämpar sådana urvalsregler

288

SOU 2008:17

Författningskommentar

som inte sätter öppenhetsprincipen åt sidan, se prop. 1995/96:200 s. 70. Detta säkerställs genom kravet som uppställs i tredje stycket.

I andra stycket anges ett undantag från kravet på öppenhet. Också denna bestämmelse har sin motsvarighet i regleringen av fristående skolor i 9 kap. Grundprinciperna för bidragssystemet till fristående skolor finns behandlat i bl.a. prop. 1995/96:200 s. 44 f. och i 1996/97:UbU4 s. 9 f.

Ersättning

10 §

Bestämmelser om ersättning från elevens hemkommun finns i 13 b kap.

Ett tillstånd medför rätt till ersättning av en elevs hemkommun för den utbildning som genomförs hos utbildningsanordnaren. I para- grafen finns en hänvisning till de gemensamma bestämmelserna om ersättning. Därutöver finns de grundläggande bestämmelserna om rätten till ersättning i respektive skolformskapitel.

Betyg, intyg och prövning

11 §

Betygssättning, anordnande av prövning samt utfärdande av betyg och intyg ska ske i enlighet med bestämmelserna i detta kapitel och i överensstämmelse med de författningar som gäller för utbildning i det offentliga skolväsendet.

Betyg får utfärdas i samlat betygsdokument och endast till den elev som har uppnått kunskapsmålen enligt gällande betygskriterier som avses i de författningar som anges i första stycket.

Slutbetyg får utfärdas för en utbildning om den

1.har bedrivits i sammanhållen form av utbildningsanordnaren,

eller

2.är baserad antingen på kursbetyg som en elev erhållit enbart från utbildningsanordnaren eller på kursbetyg från både utbildningsanord- naren och en grund- eller gymnasieskola. I övrigt får slutbetyg inte utfärdas.

289

Författningskommentar

SOU 2008:17

Slutbetyg får utfärdas endast till den elev som har uppnått kunskaps- målen enligt gällande betygskriterier som avses i de författningar som anges i första stycket.

Förutom rätt till ersättning innebär ett tillstånd att utbildningsan- ordnaren får utöva myndighetsuppgifter i form av betygsättning, anordnade av prövning i viss utsträckning och att utfärda betyg och intyg.

Av paragrafens första stycke framgår betygsrättens omfattning. Bestämmelser om formerna för betyg finns för närvarande spridda i skolformsförordningar och i läroplaner men de är i princip likaly- dande beträffande innehållet för samtliga skolformer där betyg eller intyg sätts.

I andra stycket anges att en utbildningsanordnare som har be- viljats tillstånd enligt detta kapitel får utfärda betyg i samlat betygs- dokument eller motsvarande dokument som innehåller betyg på kurser som kan ges i den formella vuxenutbildningen. och som genomförts av anordnaren i fråga. Här och i sista stycket finns den grundläggande principen om bedömning av en elevs kunskaper och färdigheter i förhållande till uppställda mål i kursplaner och betygs- kriterier.

Av tredje och fjärde stycket följer att utfärdande av slutbetyg eller motsvarande ska, med de undantag som anges i första och andra punkten enbart kunna utfärdas av en kommun eller ett landsting. Ett skäl för detta är att ett slutbetyg många gånger bygger på ett flertal dokument och betyg utfärdade vid olika tidpunkter och av flera olika kommuner och utförare. Många gånger är gällande be- stämmelser förknippade med övergångsbestämmelser av olika slag vilka i sig kräver en hög grad av kunskap om systemen och kunskap om bakgrunder. Utfärdande av slutbetyg och kunskap om detta för- utsätter också en hög grad av kontinuitet i verksamheten.

12 §

Prövning får anordnas för allmän utbildning för vuxna utom oriente- ringskurser och individuella kurser samt i utbildning i svenska för in- vandrare. Prövning får dock endast anordnas om utbildningen ingår i anordnarens ordinarie verksamhet eller om det finns lärare som upp- fyller kraven i 2 kap. Prövning får också anordnas för projektarbete, om

290

Författningskommentar

SOU 2008:17

14 §

En elev får stängas av helt eller delvis från sin utbildning, om hon eller han inte kan anpassa sig till de arbetsformer som utbildningen bygger på eller, i fall där arbetsplatsförlagd utbildning eller praktik ingår i utbildningen, visat sig uppenbart olämplig i den praktiska tjänst- göringen.

I förhållande till motsvarande bestämmelse i komvuxförordningen används här formuleringen stänga av i stället för skiljas från. Någon förändring i sak är inte avsedd. Liksom tidigare innebär alltså av- stängning med stöd av denna bestämmelse att det är fråga om en icke tidsbegränsad avstängning.

Bestämmelsen är tillämplig i sådana fall när en elev är så pass olämplig i förhållande till det valda yrkesområdet att det är uppen- bart att den studerandes eget intresse av att utbilda sig till vad hon eller han vill inte kan sättas i första rummet. Ett exempel är en person med allvarlig personlighetsstörning som går en vårdutbildning.

15 §

Om en elev har

1.gjort sig skyldig till upprepade förseelser eller en allvarlig för-

seelse,

2.uppträtt olämpligt vid upprepade tillfällen eller på annat sätt uppfört sig på ett sätt som kan antas inverka skadligt på andra elever, eller

3.om det finns andra särskilda skäl, får eleven stängas av från under- visningen helt eller delvis under högst två veckor av terminen.

Om eleven står under åtal för en gärning får eleven stängas av på grund av den endast om han eller hon erkänt denna eller om en dom- stol funnit utrett att eleven har begått gärningen.

Om en åtgärd enligt första stycket inte bedöms tillräcklig får eleven

istället förvisas från utbildningen för en viss tid, dock högst ett och ett halvt år.

I paragrafens första stycke anges när en elev i andra fall kan stängas av. En avstängning kan gälla hela eller delar av en studerandes ut- bildning. Detta innebär att eleven kan stängas av från en kurs eller utbildningsform, men tillåtas gå kvar på en annan om omständig-

292

SOU 2008:17

Författningskommentar

heterna är sådana att det inte anses nödvändigt att stänga av eleven från en hel utbildning. Avstängningen enligt denna paragraf ska tids- begränsas.

Av andra stycket följer att ansvaret för att utreda de närmare om- ständigheterna i detta fall vilar på rättsväsendet. Det är tillräckligt att en domstolsinstans har funnit att eleven har begått den aktuella gärningen. Domstolens dom behöver alltså inte ha vunnit laga kraft.

Enligt tredje stycket kan eleven förvisas från utbildningen. Liksom för avstängning enligt första stycket ska förvisningen tidsbegränsas. Det innebär att det i varje enskilt fall får bedömas hur allvarliga de omständigheter är som kan ligga till grund för avstängning eller förvisning och bestämma tidens längd därefter.

Eleven får på nytt ansöka om att delta i utbildningen efter det att avstängningen eller förvisningen har upphört.

16 §

Ärenden om avstängning eller förvisning avgörs av elevens hemkom- mun efter anmälan från utbildningsanordnaren.

I avvaktan på att ärendet om avstängning eller förvisning har av- gjorts får rektor hos utbildningsanordnaren besluta att med omedelbar verkan tillfälligt avstänga eleven, om det bedöms nödvändigt med hänsyn till risken för andra elever eller för utbildningsanordnarens per- sonal.

Ett beslut om tillfällig avstängning gäller till dess ärendet prövats av elevens hemkommun.

I första stycket klargörs vem som är beslutsfattare när eleven genom- för sin utbildning hos en eller flera fristående anordnare.

Bestämmelserna i andra och tredje styckena motsvarar i huvudsak 6 kap. 6 § andra och tredje styckena komvuxförordningen. Någon saklig ändring är inte avsedd. En avstängning med stöd av denna bestämmelse är inte att anse som en egen disciplinär åtgärd utan en säkerhetsåtgärd som kan vidtas under den tid, dock maximalt två veckor, som det kan ta för hemkommunen att utreda och fatta be- slut i disciplinärendet. Om rektorn har fattat beslut om att med omedelbar verkan stänga av en studerande, måste hemkommunen alltid ta ställning i ärendet även om rektorn, efter viss tid, häver beslutet.

293

SOU 2008:17

Författningskommentar

Bestämmelser om kvalitet och inflytande

Tillsyn

20 §

En utbildningsanordnare som har beviljats tillstånd enligt 1 § ska i fråga om sin utbildningsverksamhet stå under tillsyn av X-myndig- heten. Utbildningsanordnaren är skyldig att delta i den uppföljning och utvärdering av det offentliga skolväsendet som genomförs av X-myn- digheten.

Utbildningsanordnaren är också ansvarig för att eleverna deltar i nationellt fastställda prov.

Bestämmelsen är utformad utifrån motsvarande bestämmelser för fristående skolor för barn och ungdomar i 9 kap. Det statliga till- synsansvaret behandlas i avsnitt 5.2.2 (Statlig tillsyn, uppföljning och utvärdering).

21 §

X-myndigheten har för sin tillsyn enligt detta kapitel rätt att inspek- tera, inhämta upplysningar och ta del av de handlingar och annat material som behövs för tillsynen.

Den vars utbildning inspekteras är skyldig att lämna den hjälp som behövs vid inspektionen.

En första inspektion av en utbildningsanordnare som har beviljats tillstånd enligt 1 § ska genomföras senast ett år efter det att anordnaren har etablerat sin verksamhet.

I paragrafen klargörs tillsynsmyndighetens rätt till inspektion. Av bemyndigandet i 15 kap. 11 § följer att regeringen eller den myndig- het regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om skyldigheten att vara behjälplig vid i tillsynen genom att bl.a. lämna ifrån sig nödvändigt material som gäller för utbildningsanordnare med såväl offentlig som enskild huvudman. Riktad tillsyn ska kunna genomföras på myndighetens eget initiativ och på förekommen an- ledning.

Bestämmelsen i tredje stycket motiveras i avsnitt 5.2.2 (Tids- intervall för inspektionerna).

295

Författningskommentar

SOU 2008:17

Insyn

22 §

Den kommun där utbildningsanordnaren är etablerad har rätt till insyn i verksamheten. Anordnaren ska delta i den uppföljning och ut- värdering som kommunen gör av sin egen verksamhet. Deltagandet ska ske i den utsträckning som kommunen bestämmer.

En elevs hemkommun har också rätt till insyn i anordnarens utbild- ningsverksamhet om eleven hos sin hemkommun har påtalat allvarliga brister i verksamheten:

Bestämmelsen i första stycket är utformad utifrån motsvarande be- stämmelser för fristående skolor för barn och ungdomar i 9 kap. Att deltagande i uppföljning och utvärdering ska ske i den utsträck- ning som kommunen bestämmer förutsätter inte att kommunen har en egen verksamhet av vilken man genomför uppföljning och ut- värdering. I de fall kommunen har en egen verksamhet ska omfatt- ningen av kommunens uppföljning och utvärdering av denna vara vägledande. I annat fall är det syftet med kommunens uppföljning och utvärdering som avgör omfattningen av utbildningsanordnarnas deltagande. Innebörden av bestämmelsen utvecklas ytterligare i av- snitt 5.2.3.

Att hemkommunen också har rätt till insyn framgår av andra stycket. Skälen för denna bestämmelse anges också i avsnitt 5.2.3 (Geografisk avgränsning av insynsrätten), där insynsrättens inne- börd och tillämpning beskrivs. Exempel på sådana allvarliga brister som avses är otillräckligt pedagogiskt stöd, undermåligt utbildnings- material, icke ändamålsenliga lokaler och brister i information om kursmål och kunskapsbedömning.

Sanktioner

23 §

Om en utbildningsanordnare som har beviljats tillstånd enligt 1 § inte längre uppfyller kraven för tillståndet, får X-myndigheten förelägga anordnaren att uppfylla dem.

Ett föreläggande ska innehålla uppgifter om de åtgärder som X-myn- digheten anser nödvändiga för att kraven för tillståndet ska uppfyllas.

296

SOU 2008:17

Författningskommentar

Om föreläggandet inte följs, får X-myndigheten återkalla tillståndet. Detsamma gäller om utbildningsanordnaren trots påpekande inte iakttar sina skyldigheter enligt 20 §.

Paragrafens första stycke innebär att tillsynsmyndigheten ska förelägga utbildningsanordnaren att avhjälpa missförhållanden i verksamheten. Bestämmelsen motsvarar delvis 9 kap. 12 § och 14 §. Enligt tredje stycket ska Statens skolverk återkalla ett tillstånd om föreläggandet inte följs. Beslut om återkallande av godkännande enligt denna paragraf får överklagas till allmän förvaltningsdomstol enligt 24 §.

Överklagande

24 §

Beslut i fråga om tillstånd och beslut om återkallelse av tillstånd får överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten

Bestämmelsen har delvis sin motsvarighet i 9 kap. 17 § första stycket. I andra stycket ges enbart en upplysning om krav på prövningstill- stånd vid överklagande till kammarrätten.

13 b kap. Ersättning till utbildningsanordnare inom den formella vuxenutbildningen

1 §

Varje kommun bestämmer årligen ersättningsbeloppen för det utbild- ningsutbud som har fastställts enligt 1 kap. 8 a §. Ersättningsbeloppen ska gälla för samtliga utbildningsanordnare hos vilka kommuninne- vånarna genomför sin utbildning.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med- delar föreskrifter om det lägsta belopp som ska betalas för utbildning som kommunerna ska tillhandahålla enligt 11 kap.8 §, 12 kap. 2 a § och 13 kap. 3 §.

I första stycket anges att det är en kommunal uppgift att ta fram ersättningsbelopp för utbildningen inom den formella vuxenutbild- ningen. De fastställda ersättningsbeloppen ska vara desamma oavsett

297

Författningskommentar

SOU 2008:17

om utbildningsanordnaren har offentlig eller enskild huvudman med de undantag som följer av bestämmelserna i 2 och 3 §§.

Av andra stycket följer att det är staten som ska ansvara för att fastställa lägsta ersättningsbelopp för de kurser som omfattas av gällande rättighetslagstiftning. För fristående skolor kan Statens skolverk sägas inneha motsvarande uppgift i och med framtagandet av den s.k. riksprislistan. Samma myndighet som ansvarar för riks- prislistan bör, i samråd med aktörerna inom den formella vuxen- utbildningen, också ansvara för framtagandet av minimiersättning. Detta motiveras i avsnitt 4.2.5.

2 §

Ersättningsbeloppen ska i första hand anges i kronor per poäng. Om det inte är lämpligt ska ersättningsbeloppet i andra hand anges i kronor per kurs.

Kommunen får reducera ett fastställt ersättningsbelopp för utbildning som helt anordnas på distans med högst 15 procent.

Kommunen ska kunna redovisa hur ersättningsbeloppet har beräk- nats.

Bestämmelserna i första och andra styckena behandlas i avsnitt 4.2.7. Paragrafens tredje stycke har utformats i enlighet med motsvarande bestämmelser i 9 kap. för fristående skolor för barn och ungdomar.

3 §

Ersättningsbeloppen ska omfatta kostnader för undervisning, utrust- ning, läromedel, administration och lokaler (grundbelopp). Därutöver får ersättning lämnas för elever som har ett omfattande behov av sär- skilt stöd (tilläggsbelopp).

Till en fristående utbildningsanordnare ska det även utgå kompen- sation för mervärdesskatt med sex procent på det fastställda ersättnings- beloppet.

I paragrafens första stycke anges vilka kostnadsslag som ersättningens grundbelopp ska omfatta. Hur beloppen ska beräknas behandlas i avsnitt 4.2.7. Genom bestämmelsen i andra stycket klarläggs hem- kommunens skyldighet att kompensera utbildningsanordnare med

298

SOU 2008:17

Författningskommentar

enskild huvudman för mervärdesskatt. För att skapa ytterligare klar- het och enhetlighet i tillämpningen utgår kompensationen enligt en fastslagen schablon om sex procent.

4 §

Om en kommun och en utbildningsanordnare inte kommer överens om annat, ska ersättningsbeloppet utbetalas månadsvis mot faktura.

Bestämmelsen har delvis sin motsvarighet i regleringen för friståen- de skolor för barn och ungdomar. Skälen bakom bestämmelsen anges i avsnitt 4.2.8.

5 §

En kommuns beslut enligt 1 § får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol av en fristående utbildningsanordnare.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Någon motsvarande bestämmelse om överklagandemöjlighet finns inte för fristående skolor för barn och ungdomar. En fristående skola med enskild huvudman har endast rätt att få beslut om bidrag prövat inom ramen för s.k. laglighetsprövning enligt kommunallagen. Bestämmelsen i första stycket berörs och motiveras i avsnitt 4.2.8 (Överklagande av beslut om ersättning). Av hänvisningen till 1 § fram- går att det endast är kommunens beslut om ersättningens storlek som får överklagas med stöd av denna bestämmelse. I andra stycket anges kravet om prövningstillstånd för överklagande till kammar- rätten.

15 kap. Övriga föreskrifter

6 §

Regeringen får utan hinder av föreskrifterna i 1 kap. 9 b §, 4 kap. 4 § och 5 kap. 21 § meddela föreskrifter om skyldighet för den som vill genomgå särskilt anordnad prövning i grundskolan, gymnasieskolan, allmän utbildning för vuxna eller utbildning i svenska för invandrare att betala en avgift som tillfaller huvudmannen för utbildningen.

299

Författningskommentar

SOU 2008:17

I paragrafen har enbart gjorts redaktionella ändringar.

11 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmannen för verksamheten i denna lag att lämna sådana sakuppgifter om skol- och utbildningsverksam- heten samt sådan verksamhetsredovisning som behövs för uppföljning och utvärdering av verksamheten. Detsamma gäller skyldighet för en kommun att lämna sakuppgifter om verksamheten och sådan verksam- hetsredovisning som behövs för uppföljning och utvärdering av för- skolverksamheten och skolbarnsomsorgen.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmannen för en fristående skola eller fristående utbildningsanordnare inom den formella vuxen- utbildningen att lämna ekonomisk redovisning över verksamheten.

Regeringen får vidare meddela föreskrifter om vite för den som inte följer bestämmelserna om uppgiftsskyldighet i första eller andra styckena.

Genom ändringen i första och andra styckena omfattas även fristå- ende utbildningsanordnare inom den formella vuxenutbildningen av skyldigheten att, enligt sådana föreskrifter som här avses, lämna ifrån sig vissa sakuppgifter om verksamheten. Syftet bakom bemyn- digandet finns beskrivet bl.a. i demokratipropositionen (prop. 2001/02:80 s. 106–108). Där nämns som exempel på handlingar som ska ges in till Statens skolverk bl.a. betyg. De ingivna handlingarna blir på så sätt allmänna handlingar och kommer att omfattas av det bevarandekrav och även av de eventuella regler om sekretess som gäller hos den mottagande myndigheten. Den enskilde medborgaren ska kunna vända sig till kommunen eller Statens skolverk för att få tillgång till informationen. De närmare föreskrifter om vilken infor- mation ska omfattas av skyldigheten bör meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

300

Referenser

SOU 2008:17

Statistiska centralbyrån (2007): Kvalitetsdeklaration, kostnader kommunnivå kalenderåret 2006; Uppgifternas tillförlitlighet

Statistiska centralbyrån (2007): Beskrivning av statistiken, Komvux: elever, kursdeltagare och studieresultat

Statskontoret (2003): Kommunernas ansvar för vuxnas lärande – vad bör staten göra

Skolverket (1999): Det livslånga och livsvida lärandet

Skolverket (2000): Utbildning på entreprenad, särtryck ur Skolverkets nationella kvalitetsgranskningar 2000

Skolverket (2003): Redovisning av plan om utbildningsinspektionen

Skolverket (2004): Grundläggande vuxenutbildning, kommentarer, kursplaner, betygskriterier

Skolverket (2004): Kommunens bidrag för elever i fristående gymnasieskolor

Skolverket (2004): Översyn av systemet för redovisning av kostnader för olika program vid kommunala gymnasieskolor

Skolverket (2004): Mer kunskap för pengarna – en analys av resurser och resultat i grundskolan

Skolverket (2006): Prövning och bidrag för fristående skolor Skolverket (2007): Skolverkets lägesbedömning 2007

Propositioner, skrivelser m.m.

Ansvaret för skolan, prop. 1990/91:18 Växa med kunskaper, prop. 1990/91:85

Vissa skollagsfrågor m.m., prop. 1990/91:115 Valfrihet och fristående skolor, prop. 1991/92:95

En ny läroplan och ett nytt betygssystem för grundskolan, sameskolan, specialskolan och den obligatoriska särskolan, prop. 1992/93:220

Valfrihet i skolan, prop. 1992/93:230

Fristående skolor, m.m., prop. 1995/96:200

Vissa åtgärder för att halvera arbetslösheten till år 2000, prop. 1995/96:222

Vuxnas lärande och utvecklingen av vuxenutbildningen, prop. 2000/01:72

304

Bilaga 1

Kommittédirektiv

En fristående vuxenutbildning villkor för	Dir.
offentliga och fristående	2007:32

Beslut vid regeringssammanträde 8 mars 2007

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall undersöka och lämna förslag på hur ett system med fristående utbildningsverksamheter som motsvarar skol- formerna inom det offentliga skolväsendet för vuxna, dvs. kommunal vuxenutbildning (komvux), vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) och svenskundervisning för invandrare (sfi) skall införas. I uppdraget ingår att utarbeta förslag till de lag- och förordnings- texter om bl.a. tillstånd, bidrag, avgifter, tillsyn och uppföljning som behövs för att genomföra utredarens förslag om fristående utbild- ningsverksamheter. En utgångspunkt för utredarens arbete skall vara att kommunerna skall behålla ansvaret vad gäller mottagande och intagning.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 3 mars 2008.

Bakgrund

En viktig utgångspunkt för samhällets satsningar på vuxenutbildning är att den enskildes önskemål i hög grad skall vara styrande. Inom vuxenutbildningsområdet finns ett antal aktörer och verksamheter som samhället stöder. De är bl.a. kvalificerad yrkesutbildning (KY), arbetsmarknadsutbildningar, folkbildning och statligt finansierade påbyggnadsutbildningar. Kommunerna och i vissa fall landstingen är huvudmän för det offentliga skolväsendet för vuxna, dvs. komvux, särvux och sfi. Det innebär att de står för all myndighetsutövning utom eventuellt betygssättning i de fall utbildningen genomförs av någon annan anordnare på kommunens uppdrag, s.k. entreprenad.

307

Bilaga 1

SOU 2008:17

Allmänt kan sägas att kommunerna som ansvariga huvudmän allt- mera kommit att bli förmedlare av utbildning och således inte enbart fungerar som anordnare. De nya aktörer som på kommunernas upp- drag genomför utbildning har enligt Statens skolverks lägesbedöm- ningar bidragit till breddning och förnyelse av utbildningen såväl innehållsmässigt som pedagogiskt.

Vuxenutbildning utförs även av kommuner för invånare i andra kommuner varvid personernas hemkommuner kan betala s.k. inter- kommunal ersättning till anordnarkommunen om det handlar om en kommunalt finansierad utbildning. I de fall då det är fråga om grund- läggande vuxenutbildning inom komvux är hemkommunen skyldig att ersätta anordnarkommunen, i andra fall kan hemkommunen be- sluta om att inte stå för finansieringen av utbildningen.

Utbildning på gymnasial nivå för vuxna bedrivs inte enbart inom ramen för det offentliga skolväsendet för vuxna med kommuner eller landsting som huvudmän. De av länsarbetsnämnderna upphandlade arbetsmarknadsutbildningarna kan ibland utgöras av utbildningar som bedrivs enligt de nationella kursplaner som gäller för den gymna- siala vuxenutbildningen.

Utbildningsfrågorna inklusive vuxenutbildningen får en allt vikti- gare roll i den regionala utvecklingen. Detta beskrivs närmare nedan. Samverkan mellan kommuner, t.ex. i form av regionförbund, handlar ofta om frågor som analys av kompetensbehov, kompetensförsörj- ning och system för den enskildes omställning.

Regler för utbildning på entreprenad

I dag kan en kommun med stöd av bestämmelser i skollagen (1985:1100) lägga ut vuxenutbildning på entreprenad. Detta inne- bär att kommunen uppdrar åt någon annan, t.ex. en privat (enskild) utbildningsanordnare, att anordna komvux, särvux eller sfi. Upp- handling måste göras enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphand- ling. I dessa entreprenadförhållanden behåller kommunen huvud- mannaskapet för utbildningen. Kommunen ansvarar således för bl.a. mottagande, urval, intagning och samtliga rektorsuppgifter, t.ex. utfärdande av betyg och intyg. Själva betygssättningen får dock överlämnas till de lärare som finns hos entreprenören.

308

SOU 2008:17

Bilaga 1

Lärlingsliknande utbildning på entreprenad

Vid entreprenad är, som beskrivits ovan, kommunen huvudman för utbildningen. Inom ramen för entreprenadförhållanden inom vuxen- utbildningen har s.k. lärlingsliknande eller arbetsplatsförlagd utbild- ning utvecklats i syfte att kunna ge den enskilde den utbildning han eller hon behöver och önskar. Detta innebär att huvudmannen enligt lagen om offentlig upphandling upphandlat utbildning, oftast med yrkesinriktning enligt fastställda kursplaner och i många fall en- staka utbildningsplatser. Utbildningen bedrivs vid branschföretag eller motsvarande. I företaget har en person utsetts som fungerar som lärare och som sätter betyg. Personen kan även fungera som hand- ledare och ha stöd av en betygssättande lärare anställd av huvud- mannen. Kommunens rektor ansvarar för betygsutfärdande.

Konkurrens på olika villkor

Ett system har utvecklats där kommunen kan lägga ut vuxenutbild- ning på entreprenad genom att upphandla utbildning av enskilda utbildningsanordnare. Samtidigt kan kommunen enligt bestämmel- ser om uppdragsutbildning konkurrera med de enskilda utbildnings- anordnarna genom att lämna anbud när utbildning upphandlas av t.ex. länsarbetsnämnder eller Försäkringskassan.

Den utbildning som upphandlas av myndigheter och organisationer motsvarar ofta nationella kurser inom den gymnasiala vuxenutbild- ningen. Eftersom kommuner enligt bestämmelserna om uppdrags- utbildning har möjlighet att sätta betyg när de säljer utbildning får de en konkurrensfördel vid upphandlingen. Betyg kan enbart utfärdas av en kommun eller ett landsting i egenskap av huvudman inom det offentliga skolväsendet för vuxna, samt av Nationellt centrum för flexibelt lärande och Liber Hermods AB. En utbildningsmarknad har därmed vuxit fram där regelverket gynnar vissa aktörer. Förhållan- det har uppmärksammats av Konkurrensverket. Enligt regeringens bedömning är förhållandet inte förenligt med principen om konkur- rens på lika villkor. En modell med fristående utbildningsanordnare även inom vuxenutbildningsområdet som får sätta och utfärda betyg skulle förmodligen bidra till konkurrens på lika villkor. Modellen bör även medverka till en generellt högre kvalitet i vuxenutbild- ningen till gagn för såväl den enskilde som samhället i dess helhet.

309

Bilaga 1

SOU 2008:17

Riksdagens tillkännagivanden

Riksdagen har gett regeringen till känna att regeringen snarast bör återkomma till riksdagen med förslag till regeländringar och finan- siering så att en rätt för folkhögskolor att anordna sfi kan införas (bet. 2005/06:UbU8, rskr. 2005/06:180 och bet. 2005/06:UbU22, rskr. 2005/06:313).

Behovet av en flexiblare vuxenutbildning

Utgångspunkter

Riksdagen beslutade i maj 2001 om mål och strategier för den sam- hällsstödda vuxenutbildningen vid sidan av högskolan (prop. 2000/01:72, bet. 2000/01:UbU15, rskr. 2000/01:229). Vuxenutbild- ningens och därmed kommunernas uppdrag har utvidgats. Beslutet har också inneburit att verksamheten inom det offentliga skolväsen- det för vuxna har utvecklats mot allt större mångfald och flexibilitet. Lärcentrum har utvecklats och kommunerna har på entreprenad engagerat olika utbildningsanordnare, såväl utbildningsföretag som företag inom olika branscher, för att kunna erbjuda utbildning som i större utsträckning svarar mot individens efterfrågan och behov. Regeringens bedömning är emellertid att detta inte är tillräckligt. Mer behöver göras för att främja en mångfald av utbildningar med hög kvalitet. Vuxna bör dessutom inte enbart kunna välja utbildning efter behov utan även vilken anordnare som skall genomföra utbild- ningen. Enskilda utbildningsanordnare med möjlighet att sätta och utfärda betyg kan antas leda till en ökad mångfald och till en önsk- värd utveckling av vuxenutbildningen t.ex. då det gäller tillgång till utbildning utifrån den enskilde medborgarens behov och önskemål samt till kvalitetsfrämjande konkurrens mellan vuxenutbildare.

Samarbete vad gäller den samhällsstödda vuxenutbildningen har liksom samarbete i fråga om högskoleutbildningen alltmera blivit ett strategiskt inslag i den utveckling som sker på regional nivå då det gäller kompetensförsörjning och tillväxt. Eftersom kommunerna i princip är ensamma om sitt huvudmannaskap och den rektorsfunk- tion som krävs för att betyg och intyg skall kunna utfärdas har olika avtalslösningar uppstått. Utbildningsanordnare med uppdrag att tillhandahålla utbildning men utan tillstånd att utfärda betyg har avtal med en kommun för att på så sätt kunna utfärda betyg i ut-

310

SOU 2008:17

Bilaga 1

bildningen. Dessa lösningar är tveksamma eftersom avtalen kan ha ett innehåll som strider mot gällande bestämmelser. Oklarheter har främst uppstått i fråga om konkurrens, kvalitet, efterfrågan samt rättvisa och rättssäkerhet för den enskilde.

Vuxnas behov av utbildning

Det finns behov av ett system för det livslånga lärandet. I detta är den formella vuxenutbildningen en viktig del. Det är av central bety- delse att vuxenutbildningen är öppen och receptiv för förändringar i omvärlden. I det internationella sammanhanget ges utbildning för vuxna en allt viktigare roll. I EU:s nya program för livslångt lärande finns en särskild del, Grundtvig, som ger möjlighet till rörlighet för enskilda studerande och till samarbete mellan olika utbildnings- anordnare.

Förutsättningarna för vuxenutbildningen måste anpassas så att all sådan utbildning, oavsett huvudman och utförare, i högre grad än i dag kan utvecklas för att tillgodose vuxnas skiftande behov av utbild- ning och kompetensutveckling. Detta är inte minst viktigt för en god resursanvändning, såväl samhällets som den enskildes. Regering- en bedömer att vuxenutbildningen liksom andra utbildningsformer gynnas av etableringsfrihet och fristående utbildningsverksamheter. Med fristående utbildningsverksamhet avses i detta fall att den en- skilde utbildningsanordnaren skall kunna genomföra vuxenutbildning utifrån de bestämmelser som gäller för det offentliga skolväsendet för vuxna i fråga om utbildning, betygssättning och betygsutfärdan- de samt vissa därmed sammanhängande lärar- och rektorsuppgifter. Ett system med statlig tillståndsgivning bör därför införas för fri- stående utbildningsanordnare inom vuxenutbildningsområdet. I lik- het med vad som gäller för fristående grund- och gymnasieskolor bör alltså en statlig myndighet besluta om tillstånd för fristående vuxenutbildning.

Dagens möjligheter att lägga ut utbildning på entreprenad är enligt regeringens mening inte tillräckliga för att ge vuxna en större valfrihet och fler utbildningar av hög kvalitet. De kommunala an- ordnarna samt anordnare som genomför utbildning på uppdrag av en kommun erbjuder inte alltid de utbildningar, former och lös- ningar vuxna har behov av. Vuxna bör så långt möjligt omfattas av samma möjlighet som barn och ungdomar att utifrån önskemål och behov välja en utbildning oavsett anordnare. Vuxna har många gånger

311

Bilaga 1

SOU 2008:17

behov av utbildningar som är flexibla vad gäller såväl tillgång som form. En persons möjligheter att få den utbildning som han eller hon efterfrågar borde öka om flera utbildningsanordnare kan erbjuda och genomföra utbildningar på udda tider, över hela året och i övrigt utifrån personens övriga åtaganden.

Dagens bestämmelser

En fristående vuxenutbildning motsvarande komvux, särvux och sfi skall tills vidare vara utformad utifrån de villkor som i dag gäller för dessa skolformer avseende kommunens skyldigheter och den en- skildes rättigheter. Den enskilde har lagstadgad rätt till grundläggan- de vuxenutbildning i komvux, grundläggande särvux och sfi. Vilka utbildningar som genomförs, framför allt på gymnasial nivå och på- byggnadsnivå, bygger enligt nuvarande bestämmelser på kommunala prioriteringar. Regeringen har för avsikt att återkomma till frågan om en utökad rättighet för den enskilde till komvux på gymnasial nivå. Enskilda utbildningsanordnare skall kunna erbjuda utbildning för vuxna på samma villkor som offentliga utförare. Utbildning på entreprenad bör i sin nuvarande form även i det nya systemet kunna vara ett alternativ då det gäller t.ex. lärlingsliknande utbildningar för enstaka personer inom ”smala” yrkesområden och då utbildningen är förlagd till branschföretag eller liknande. I sammanhanget bör beaktas att även europeiska eller andra utlandsbaserade företag kan komma att erbjuda sina tjänster. Vuxenstuderande och utbildningsföretag inom vuxenutbildningen har möjlighet att medverka i det europeiska samarbetet inom ramen för EU:s program för livslångt lärande.

De gällande bestämmelserna om rättigheter och skyldigheter samt därmed förknippade ekonomiska konsekvenser för huvudmännen påverkar utformningen av modeller och villkor.

Dagens förhållanden innebär att en person som deltar i en utbild- ning som anordnas av någon annan än en kommunal huvudman inte alltid kan få formella dokument som betyg eller intyg vilka kan ligga till grund för ett tillgodoräknande av hans eller hennes lärande. Detta gäller oavsett om utbildningen leder till de utbildningsmål som gäller för offentlig utbildningsverksamhet eller inte. Denna fråga är inte minst viktig då det gäller samhällets resursanvändning. Utbildnings- systemet skall vara utformat så att den enskildes utbildningsresultat alltid kan värderas lika. Regeringens bedömning är att resultatet bör

312

SOU 2008:17

Bilaga 1

dokumenteras på samma sätt och den enskilde bör kunna tillgodo- räkna sig det oavsett var kunskaperna förvärvats.

Behov av stärkt tillsyn och annan kvalitetssäkring

Det finns med hänsyn till den ojämlika utbildningsmarknad som växt fram behov av stärkt tillsyn och behov av att säkerställa likvärdighet och kvalitet oberoende av var i landet en utbildning anordnas och vem som anordnar den. För närvarande finns kvalitetsbrister i många kommuners upphandling, uppföljning och utvärdering av vuxenut- bildningen. I dagens system saknas dessutom extern tillsyn och kva- litetskontroll av vuxenutbildning som genomförs av enskilda utbild- ningsanordnare på uppdrag av myndigheter. En rättvis antagning till högskoleutbildning förutsätter en effektiv tillsyn och kvalitets- säkring av all betygssättning, oavsett anordnare.

Betyg och myndighetsutövning

Att sätta betyg samt att utfärda betyg och intyg är att betrakta som myndighetsutövning. För att en enskild utbildningsanordnare skall kunna utfärda betyg och intyg krävs lagstöd. Rektors och lärares ansvar behöver av det skälet klargöras och regleras. Kraven på lärares behörighet och kompetens avser för närvarande lärare anställda av en kommun eller ett landsting. Kompetenskraven gäller också vid utbildning på entreprenad.

Uppdraget

En särskild utredare skall undersöka och lämna förslag på hur ett system med fristående utbildningsverksamheter som motsvarar skolformerna inom det offentliga skolväsendet för vuxna, dvs. kom- vux, särvux och sfi, skall införas. I uppdraget ingår att utarbeta för- slag till de lag- och förordningstexter som behövs för att genomföra utredarens förslag om fristående utbildningsverksamheter. Bestäm- melserna skall utformas med utgångspunkt i de bestämmelser som i dag gäller för det offentliga skolväsendet för vuxna. Utredaren skall utgå från att lagbestämmelserna skall inrymmas i skollagen.

En utgångspunkt skall vara att den enskilda kommunen behåller ansvaret för den myndighetsutövning som handlar om mottagande

313

Bilaga 1

SOU 2008:17

och intagning till utbildning. Formerna och villkoren för en fristående vuxenutbildning skall dock i övrigt så långt som möjligt bli identiska med dem som gäller för fristående grund- och gymnasieskolor. Utredaren måste dock beakta att normgivning är förbehållen det offentliga och aldrig kan överföras till enskilda. De generella rätts- reglerna, såsom exempelvis kursplaner, måste alltså alltid beslutas av det offentliga.

Kraven på lärarbehörighet och på rektorsfunktionen hos de fri- stående verksamheterna skall vara desamma som för en motsvarande kommunal verksamhet, dvs. de som gäller inom det offentliga skol- väsendet. En annan utgångspunkt för utredningen skall vara att be- tygssättning hos en enskild utbildningsanordnare enbart får göras av, eller tillsammans med, en lärare som uppfyller de behörighetskrav som gäller inom motsvarande kommunal verksamhet.

Kommuner och landsting skall inte längre ha ensamrätt till att vara huvudmän för själva genomförandet av verksamheter inom komvux, särvux och sfi eller till att ha myndighetsuppgifter i fråga om sådana verksamheter. Kommuner och landsting bör vara skyl- diga att betala ersättning till fristående utbildningsanordnare om det handlar om utbildningar till vilka de enskilda har rätt eller till vilka de mottagits och intagits av kommunala huvudmän. Motsva- rande bör gälla i fall då det handlar om kommunala anordnare, då dessa inte utgör den vuxnes hemkommun. Enligt regeringens be- dömning är det viktigt att vuxna också kan delta i utbildningar som genomförs i en annan kommun, antingen av en kommunal utförare eller av en enskild utbildningsanordnare. Konkurrensneutrala villkor samt likvärdig ersättning oberoende av huvudmannaskap skall vara utgångspunkter vid utredarens bedömning av hur ersättningssystemet vad gäller fristående verksamheter bör utformas. Utredaren skall analysera hur den enskildes möjligheter att delta i utbildningar som genomförs i annan kommun, antingen av en kommunal utförare eller av en enskild utbildningsanordnare, kan säkerställas och föreslå hur en sådan modell skall utformas.

Utredaren skall även belysa relationen mellan de utbildningar som upphandlas av Försäkringskassan, Arbetsmarknadsverket och Kriminalvården och dem som återfinns i det offentliga skolväsen- det för vuxna. Vidare skall vuxnas behov av betyg och intyg belysas samt förslag lämnas om hur dessa behov skall kunna tillgodoses. De fristående utbildningsanordnarna skall kunna använda sin betygs- rätt även då de genomför utbildning på uppdrag av myndigheter och organisationer.

314

SOU 2008:17

Bilaga 1

Vidare skall frågan om validering och prövning inom vuxenut- bildningen belysas i en modell med en fristående vuxenutbildning.

Utredaren skall också beakta att folkhögskolor skall omfattas av sådana modeller som utredaren föreslår, t.ex. för att kunna bedriva sfi.

Utredaren skall med utgångspunkt i vad som angetts ovan särskilt belysa och i förekommande fall lämna förslag om:

Flexibelt vuxenutbildningssystem för framtiden

•hur den enskildes behov och önskemål samt krav på flexibla ut- bildningsformer skall kunna säkerställas i en modell med fristående utbildningsverksamheter och med beaktande av att regeringen av- ser att införa en utökad rätt till komvux på gymnasial nivå, samt med ett kommunalt ansvar då det gäller viss myndighetsutövning såsom mottagande och intagning,

•relationen mellan utbildningsutbud och den enskildes efterfrågan samt vilka principer som skall gälla för att kunna möta studeran- des val av utbildning och utbildningsanordnare samt för att be- stämma vilka ersättningar som skall utgå för olika utbildningar och till olika anordnare, inklusive interkommunala ersättningar, och

•utgångspunkter och villkor för en statlig tillståndsgivning och därmed sammanhängande frågor, t.ex. vilken myndighet som skall besluta om tillstånd samt ordningen i övrigt för sådana beslut.

Olika former av regleringar behövs

•hur den kommunala huvudmannens myndighetsutövning i fråga om den fristående vuxenutbildningen vad gäller mottagande och intagning skall regleras i relation till regleringen av betygssättning och utfärdande av betyg och intyg enligt bestämmelserna för det offentliga skolväsendet för vuxna hos en enskild utbildnings- anordnare samt hur rektorsuppgifter hos en enskild utbildnings- anordnare skall regleras,

•hur bestämmelserna om behörighet då det gäller lärare och led- ningspersonal skall utformas,

315

Bilaga 1

SOU 2008:17

•olika alternativ för hur ersättningar och övriga ekonomiska frågor som t.ex. avgifter och momsersättningar skall regleras,

•kvalitetssäkring, uppföljning, utvärdering, tillsyn och granskning samt fördelning av tillsynsansvaret mellan olika parter och nivåer i styrkedjan,

•sanktionsmöjligheter,

•möjligheter för kommuner, landsting, berörda myndigheter och enskilda och allmänhet att få insyn i fristående utbildningsverksam- heter, sekretessfrågor samt skyldigheten att lämna sakuppgifter, verksamhetsredovisning och ekonomisk redovisning avseende verksamheterna, och

•överklagandebestämmelser.

Relationen kommunal verksamhet – fristående verksamhet

•hur relationen mellan offentliga huvudmän och enskilda anord- nare påverkas av att en fristående vuxenutbildning införs och hur förutsättningar för konkurrens på lika villkor mellan offentliga och fristående verksamheter skall kunna skapas,

•frågor som avgränsningar av verksamheter för vilka tillstånd kan fås samt eventuella konsekvenser för den kommunala planeringen på kort och lång sikt av en möjlighet för den enskilde att delta i utbildning som genomförs på annan ort, av annan kommun eller av en enskild utbildningsanordnare,

•eventuella skilda förutsättningar vad gäller införandet av fristå- ende komvux, särvux respektive sfi och om det finns särskilda skäl att särskilja sfi från övriga verksamheter,

•ekonomiska förutsättningar, finansieringsfrågor, villkor för att en fristående verksamhet skall vara berättigad till offentligt stöd och därmed sammanhängande frågor, som t.ex. vem som skall be- sluta om rätt till bidrag samt ordningen i övrigt för sådana beslut, och

•hur ansvaret för olika funktioner vad gäller den fristående vuxen- utbildningen skall fördelas i övrigt.

316

	13 kap.
Svenskundervisning för	Utbildning i svenska för
invandrare (sfi)	invandrare