En framtida spelreglering
Slutbetänkande av Spelutredningen
Stockholm 2008
SOU 2008:124
2008_SOU försätts |
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax:
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003.
– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss
Textbearbetning och layout har utförts av Sonia Redondo, Regeringskansliet, FA/kommittéservice
Tryckt av Edita Sverige AB
Stockholm 2008
ISBN
ISSN
2008_SOU register |
Till statsrådet och chefen för
Finansdepartementet
Genom regeringsbeslut den 20 juni 2007 tillkallades en särskild utredare med uppdrag att föreslå en långsiktigt hållbar spelreglering (dir. 2007:79). Regeringen beslutade den 22 maj 2008 om tilläggs- direktiv för utredningen (dir. 2008:64).
Den 20 juni 2007 förordnades chefsjuristen Jan Nyrén att vara särskild utredare.
Att som experter biträda utredningen förordnades den 3 sep- tember 2007 fil.dr. Per Binde, ämnesrådet Monica Falck, juristen Cecilia Hurtig (entledigad fr.o.m. den 1 april 2008), konkurrens- sakkunnige Göran Lindeborg, departementssekreteraren Bo G. Pettersson, kanslirådet Maria Ramstedt, kanslirådet Olof Simonsson, med.dr. och leg. psykolog Anders Tengström, rådmannen Anne Wartin, kanslirådet Maria Wennerberg Sedigh och fr.o.m. den 1 april 2008 juristen Ola Svensson.
Den 3 september 2007 förordnades som sakkunniga i utredningen chefsjuristen Håkan Hallstedt (entledigad fr.o.m. den 18 september 2008) och spelberoendeexperten Anders Stymne samt den 1 april 2008 chefsjuristen Johan Röhr.
Som sekreterare i utredningen förordnades juristen Peter Alling fr.o.m. 15 augusti 2007 och hovrättsassessorn Daniel Thorsell fr.o.m. den 5 maj 2008.
Utredningen har antagit namnet Spelutredningen (Fi 2007:07).
Från Finansdepartementet har följande ärenden överlämnats till utredningen för fortsatt behandling.
•Fi 2003/5159
•Fi 2006/4410
•Fi 2007/4465
•Fi 2006/1110
•Fi 2006/4790
•Fi 2007/6183
•Fi 2007/7971
•Fi 2007/9549
Ärendena får anses behandlade genom detta betänkande.
Härmed överlämnas betänkandet En framtida spelreglering (SOU 2008:124).
Till betänkandet bifogas särskilt yttrande. Utredningens uppdrag är härmed avslutat.
Stockholm i december 2008
Jan Nyrén
/Peter Alling
Daniel Thorsell
Innehåll
Sammanfattning ................................................................ |
19 |
||
Summary .......................................................................... |
|
35 |
|
Författningsförslag ............................................................. |
53 |
||
1 |
Spelutredningen......................................................... |
79 |
|
1.1 |
Uppdraget................................................................................. |
79 |
|
|
1.1.1 |
Generellt........................................................................ |
79 |
|
1.1.2 Vilka frågor och problem står den nuvarande |
|
|
|
|
spelregleringen inför?................................................... |
79 |
|
1.1.3 Hur hanterar direktiven de problem som |
|
|
|
|
föreligger i dagens reglering? ....................................... |
81 |
|
1.1.4 |
Principiella frågor ......................................................... |
81 |
|
1.1.5 |
Avgränsningar............................................................... |
83 |
1.2 |
Utredningsarbetets bedrivande............................................... |
84 |
|
1.3 |
Betänkandet och dess upplägg ................................................ |
85 |
|
2 |
Inledning................................................................... |
87 |
|
2.1 |
Spel om pengar – spelets särskilda karaktär ........................... |
87 |
|
2.2 |
Historisk bakgrund.................................................................. |
89 |
|
2.3 |
Tidigare utredningar ................................................................ |
89 |
|
2.4 |
Nuvarande spelreglering.......................................................... |
90 |
|
2.5 |
Spelmarknaden i siffror ........................................................... |
91 |
5
Innehåll |
|
SOU 2008:124 |
3 |
97 |
|
3.1 |
Inledning................................................................................... |
97 |
3.2 |
Bakgrund................................................................................... |
97 |
3.3 |
Allmänt om en fri tjänstemarknad .......................................... |
99 |
3.4 |
Allmänt om lotterier och EU:s medlemsstater .................... |
101 |
3.5Vilka krav ställer
|
lotterier och spel..................................................................... |
102 |
|
|
3.5.1 |
103 |
|
|
3.5.2 |
114 |
|
|
3.5.3 |
Nationella domstolar .................................................. |
118 |
|
3.5.4 |
Sammanfattning och slutsats...................................... |
126 |
|
3.5.5 |
126 |
|
3.6 |
Pågående mål i |
129 |
|
3.7 |
Övriga bestämmelser inom |
130 |
|
|
3.7.1 |
130 |
|
|
3.7.2 Tjänstedirektivet (2006/123/EG) och dess |
|
|
|
|
undantag för spelverksamhet ..................................... |
130 |
|
3.7.3 |
Statligt stöd ................................................................. |
131 |
3.8 |
Medlemsstaterna..................................................................... |
136 |
3.9Sammanfattande bedömning av
|
nationella regleringar av spel.................................................. |
136 |
3.10 |
Slutsats .................................................................................... |
143 |
4 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet |
|
|
spelande.................................................................. |
145 |
4.1 |
Inledning................................................................................. |
145 |
4.2 |
Spelutredningens uppdrag ..................................................... |
145 |
4.3 |
Allmänna utgångspunkter...................................................... |
146 |
4.4 |
Statens folkhälsoinstituts Nationella handlingsprogram..... |
147 |
4.5 |
Tidigare utredningar............................................................... |
148 |
6
SOU 2008:124 Innehåll
4.6 |
Forskning om spelproblematik ............................................. |
149 |
|
|
4.6.1 |
Inledning ..................................................................... |
149 |
|
4.6.2 |
Begreppet spelberoende ............................................. |
149 |
|
4.6.3 |
Olika perspektiv på spelproblem ............................... |
150 |
|
4.6.4 |
Definition av spelberoende och spelproblem ........... |
151 |
|
4.6.5 |
Aktuella forskningsfrågor .......................................... |
153 |
|
4.6.6 |
Riskfaktorer för spelproblem..................................... |
156 |
4.7 |
De mest problematiska spelformerna................................... |
161 |
|
|
4.7.1 |
Allmänna utgångspunkter.......................................... |
161 |
|
4.7.2 |
Prevalensstudier.......................................................... |
162 |
|
4.7.3 |
De hjälpsökandes uppgifter ....................................... |
170 |
|
4.7.4 |
Forskning om risker i olika spelformer..................... |
176 |
|
4.7.5 |
Övervägande – de mest problematiska spelen .......... |
177 |
|
4.7.6 |
Sammanfattning.......................................................... |
182 |
4.8 |
Förebyggande åtgärder .......................................................... |
182 |
|
|
4.8.1 |
Allmänt om förebyggande åtgärder........................... |
182 |
|
4.8.2 |
Ökad kunskap............................................................. |
188 |
|
4.8.3 |
Slutsatser om förebyggande åtgärder ........................ |
189 |
4.9 |
Vård och behandling.............................................................. |
190 |
|
|
4.9.1 |
Behovet kan inte regleras bort ................................... |
190 |
|
4.9.2 |
De vanligaste behandlingsmetoderna ........................ |
190 |
|
4.9.3 |
Forskning om behandling av spelberoende............... |
192 |
|
4.9.4 |
Vård, behandling och annat stöd i Sverige ................ |
195 |
|
4.9.5 |
Slutsatser om behandling ........................................... |
203 |
4.10 |
En framtida ordning för behandling av spelberoende ......... |
204 |
|
|
4.10.1 Vad kännetecknar behovet av vård, behandling |
|
|
|
|
eller annat stöd? .......................................................... |
204 |
|
4.10.2 Ansvaret enligt socialtjänstlagen och hälso- och |
|
|
|
|
sjukvårdslagen............................................................. |
205 |
|
4.10.3 Spelberoendets karaktär ............................................. |
206 |
|
|
4.10.4 Behov av andra åtgärder än social omsorg och |
|
|
|
|
sjukvård ....................................................................... |
207 |
|
4.10.5 Tiden är inte mogen.................................................... |
208 |
|
|
4.10.6 Statens folkhälsoinstitut – en naturlig startpunkt .... |
209 |
|
|
4.10.7 Övervägande – En delvis långsiktig lösning.............. |
211 |
|
4.11 |
Forskning om spelberoende.................................................. |
213 |
|
|
4.11.1 Sammanfattning om forskning .................................. |
213 |
|
|
4.11.2 Övervägande ............................................................... |
216 |
|
|
|
|
7 |
Innehåll SOU 2008:124
4.12 |
Finansiering av åtgärder mot överdrivet spelande, vård |
|
|
|
och forskning.......................................................................... |
218 |
|
|
4.12.1 Spelutredningens uppdrag .......................................... |
218 |
|
|
4.12.2 Tidigare utredningar ................................................... |
218 |
|
|
4.12.3 Kostnadsberäkning ..................................................... |
220 |
|
|
4.12.4 Allmänna utgångspunkter om finansiering av |
|
|
|
|
åtgärder mot spelberoende ......................................... |
221 |
|
4.12.5 Övervägande................................................................ |
221 |
|
5 |
Allmänna utgångspunkter för en framtida |
|
|
|
spelreglering ............................................................ |
223 |
|
5.1 |
Inledning................................................................................. |
223 |
|
5.2 |
Allmänna utgångspunkter...................................................... |
224 |
|
5.3 |
Vilka är grunddragen i nuvarande spelregleringen? ............. |
226 |
|
|
5.3.1 Mål och syften samt medel och metod för dagens |
|
|
|
|
reglering....................................................................... |
226 |
|
5.3.2 De svenska lotteri- och spelarrangörerna.................. |
228 |
|
5.4 |
232 |
||
5.5 |
De mest problematiska spelen............................................... |
233 |
|
5.6 |
Teknisk utveckling och konkurrens...................................... |
234 |
|
|
5.6.1 |
Inledning...................................................................... |
234 |
|
5.6.2 Den tekniska utvecklingen och problemen i |
|
|
|
|
dagens reglering........................................................... |
234 |
|
5.6.3 Vad är tillåter inom EU .............................................. |
235 |
|
5.7 |
Allmänt om licenser ............................................................... |
236 |
|
5.8 |
Allmänna överväganden om en framtida spelreglering........ |
238 |
|
|
5.8.1 |
Inledning...................................................................... |
238 |
|
5.8.2 Allmänna överväganden om en framtida |
|
|
|
|
spelreglering ................................................................ |
241 |
|
5.8.3 Tre alternativ för en framtida reglering ..................... |
243 |
|
|
5.8.4 |
Slutsats......................................................................... |
246 |
5.9 |
Grunderna för den nya regleringen....................................... |
247 |
|
5.10 |
Metod för en framtida spelreglering ..................................... |
249 |
|
5.11 |
Författningsreglering av allt spel........................................... |
250 |
|
8 |
|
|
|
SOU 2008:124 Innehåll
5.12 |
Ny tillstånds- och tillsynsmodell för lotterier ..................... |
251 |
|
5.13 |
Lotteriinspektionens – Spelmarknadsinspektionens - |
|
|
|
nya roll.................................................................................... |
251 |
|
5.14 |
En uppstramning.................................................................... |
252 |
|
5.15 |
Särskilt om licenser – Alternativ 2 ........................................ |
252 |
|
6 |
En ny lotterilag ........................................................ |
253 |
|
6.1 |
Författningsstöd, tillstånd och tillsyn .................................. |
253 |
|
6.2 |
Allmänna överväganden om en ramlag................................. |
253 |
|
|
6.2.1 |
Inledning ..................................................................... |
254 |
|
6.2.2 |
Tidigare utredningar ................................................... |
254 |
|
6.2.3 |
Överväganden ............................................................. |
256 |
6.3 |
En ny ramlag för lotterier och spel ....................................... |
257 |
|
|
6.3.1 |
Inledning ..................................................................... |
258 |
|
6.3.2 |
Tidigare utredningar ................................................... |
258 |
|
6.3.3 |
Överväganden ............................................................. |
260 |
6.4 |
Lagens tillämpningsområde – lotteridefinitionen................ |
263 |
|
|
6.4.1 |
Inledning ..................................................................... |
263 |
|
6.4.2 Tjänstedirektivet och dess undantag för |
|
|
|
|
spelverksamhet............................................................ |
263 |
|
6.4.3 |
Lotterilagen lotteridefinition ..................................... |
264 |
|
6.4.4 |
Överväganden ............................................................. |
266 |
7 |
En ny tillstånds- och tillsynsmodell ............................ |
269 |
|
7.1 |
En ny tillstånds- och tillsynsorganisation ............................ |
269 |
|
|
7.1.1 |
Inledning ..................................................................... |
269 |
|
7.1.2 |
Tillståndsgivningens historik..................................... |
270 |
|
7.1.3 |
Nuvarande ordning..................................................... |
271 |
|
7.1.4 |
Enkäter ........................................................................ |
272 |
|
7.1.5 |
Statistik........................................................................ |
275 |
|
7.1.6 |
Överväganden ............................................................. |
276 |
9
Innehåll SOU 2008:124
8 |
En uppstramad spelreglering...................................... |
281 |
|
8.1 |
Lagens syften .......................................................................... |
281 |
|
|
8.1.1 |
Inledning...................................................................... |
281 |
|
8.1.2 |
Nuvarande ordning ..................................................... |
281 |
|
8.1.3 |
Överväganden.............................................................. |
283 |
8.2Författningsreglering av de statliga och
statskontrollerade bolagen..................................................... |
286 |
|
8.2.1 |
Inledning...................................................................... |
287 |
8.2.2 |
Nuvarande ordning ..................................................... |
287 |
8.2.3 |
Nu gällande koncessioner........................................... |
289 |
8.2.4 |
Tidigare utredningar ................................................... |
289 |
8.2.5 |
Överväganden.............................................................. |
291 |
8.3 Folkrörelserna ........................................................................ |
292 |
|
8.3.1 |
Inledning...................................................................... |
292 |
8.3.2 |
Tidigare utredning....................................................... |
292 |
8.4Författningsreglering av de för statliga och
|
statskontrollerade bolagens spelverksamhet ........................ |
294 |
|
|
8.4.1 |
Inledning...................................................................... |
294 |
|
8.4.2 |
Nuvarande ordning ..................................................... |
294 |
|
8.4.3 |
Överväganden.............................................................. |
295 |
8.5 |
Särskilt om det statskontrollerade bolaget ........................... |
296 |
|
8.6 |
Särskilt om det statligt ägda bolaget...................................... |
298 |
|
|
8.6.1 De mest problematiska spelen ................................... |
298 |
|
|
8.6.2 |
Övriga spel................................................................... |
301 |
8.7 |
Tillståndsgivningen för folkrörelsen m.m. ........................... |
302 |
|
|
8.7.1 |
Inledning...................................................................... |
302 |
|
8.7.2 |
Nuvarande ordning ..................................................... |
303 |
|
8.7.3 |
Tidigare utredningar ................................................... |
304 |
|
8.7.4 |
Överväganden.............................................................. |
305 |
8.8 |
Basbelopp m.m. ...................................................................... |
305 |
|
|
8.8.1 |
Inledning...................................................................... |
306 |
|
8.8.2 |
Nuvarande ordning ..................................................... |
306 |
|
8.8.3 |
Bedömning .................................................................. |
308 |
8.9 |
Teknikneutral lagstiftning ..................................................... |
310 |
|
|
8.9.1 |
Inledning...................................................................... |
310 |
10 |
|
|
|
SOU 2008:124 Innehåll
|
8.9.2 |
Nuvarande ordning..................................................... |
311 |
|
8.9.3 |
Problemen i nuvarande reglering............................... |
313 |
|
8.9.4 |
Överväganden ............................................................. |
315 |
8.10 |
Särskilt om definition av automatspel och |
|
|
|
penningautomat, m.m............................................................ |
315 |
|
|
8.10.1 Inledning ..................................................................... |
316 |
|
|
8.10.2 Internationell utblick.................................................. |
316 |
|
|
8.10.3 Överväganden ............................................................. |
317 |
|
8.11 |
Allmänna förutsättningar för tillstånd.................................. |
319 |
|
|
8.11.1 Inledning ..................................................................... |
319 |
|
|
8.11.2 Nuvarande ordning..................................................... |
320 |
|
|
8.11.3 Tidigare utredningar ................................................... |
321 |
|
|
8.11.4 Överväganden ............................................................. |
324 |
|
8.12 |
Förebyggande åtgärder för att motverka spelberoende....... |
325 |
|
|
8.12.1 Inledning ..................................................................... |
325 |
|
|
8.12.2 Överväganden ............................................................. |
326 |
|
8.13 |
Säkerhet i spel......................................................................... |
326 |
|
|
8.13.1 Inledning ..................................................................... |
327 |
|
|
8.13.2 Nuvarande ordning..................................................... |
327 |
|
|
8.13.3 Överväganden ............................................................. |
328 |
|
8.14 |
Åldersgränser ......................................................................... |
329 |
|
|
8.14.1 Inledning ..................................................................... |
329 |
|
|
8.14.2 Nuvarande ordning..................................................... |
329 |
|
|
8.14.3 Internationell utblick.................................................. |
330 |
|
|
8.14.4 Överväganden ............................................................. |
331 |
|
8.15 |
Tillstånd för spelombud ........................................................ |
333 |
|
|
8.15.1 Inledning ..................................................................... |
333 |
|
|
8.15.2 Nuvarande ordning..................................................... |
333 |
|
|
8.15.3 Överväganden ............................................................. |
334 |
|
8.16 |
Fysisk poker i turneringsform .............................................. |
336 |
|
|
8.16.1 Inledning ..................................................................... |
336 |
|
|
8.16.2 Nuvarande ordning..................................................... |
337 |
|
|
8.16.3 Allmänt om poker ...................................................... |
337 |
|
|
8.16.4 Överväganden ............................................................. |
339 |
11
Innehåll SOU 2008:124
9 |
Marknadsföring ........................................................ |
341 |
|
9.1 |
Inledning................................................................................. |
341 |
|
9.2 |
Direktivet om otillbörliga affärsmetoder.............................. |
342 |
|
9.3 |
Marknadsföringslagen............................................................ |
344 |
|
9.4 |
Internationell utblick ............................................................. |
346 |
|
|
9.4.1 |
Norge........................................................................... |
346 |
|
9.4.2 |
Finland......................................................................... |
348 |
|
9.4.3 |
Tyskland ...................................................................... |
349 |
|
9.4.4 |
Storbritannien ............................................................. |
350 |
|
9.4.5 |
Italien ........................................................................... |
350 |
|
9.4.6 |
Belgien ......................................................................... |
351 |
|
9.4.7 |
Österrike...................................................................... |
351 |
9.5 |
Överväganden......................................................................... |
352 |
|
|
9.5.1 Behovet av en reform.................................................. |
352 |
|
|
9.5.2 Finns det |
|
|
|
|
särskilda marknadsföringsregler för lotterier? .......... |
354 |
|
9.5.3 Den närmare utformningen av |
|
|
|
|
marknadsföringsreglerna ............................................ |
356 |
10 |
Sanktionssystemet.................................................... |
367 |
10.1 |
Spelutredningens uppdrag ..................................................... |
367 |
10.2 |
Nuvarande ordning ................................................................ |
367 |
|
10.2.1 Varning samt ändring och återkallelse av |
|
|
lotteritillstånd.............................................................. |
368 |
|
10.2.2 Föreläggande, förbud och vite.................................... |
368 |
|
10.2.3 Straff ............................................................................ |
370 |
|
10.2.4 Förverkande................................................................. |
374 |
10.3 |
Grundläggande bestämmelser om ingripande ...................... |
375 |
10.4 |
Omedelbart gällande vite ....................................................... |
376 |
10.5 |
Sanktionsavgift ....................................................................... |
378 |
|
10.5.1 Allmänt om sanktionsavgifter.................................... |
378 |
|
10.5.2 Sanktionsavgifternas användningsområde och |
|
|
utformning .................................................................. |
379 |
|
10.5.3 Miljösanktionsavgifter ................................................ |
381 |
12 |
|
|
SOU 2008:124 |
Innehåll |
10.5.4 Vattenföroreningsavgift ............................................. |
383 |
10.5.5 Marknadsstörningsavgift............................................ |
385 |
10.5.6 Straffavgift och förseningsavgift enligt lagen om |
|
bank- och finansieringsrörelse ................................... |
387 |
10.5.7 Sanktionsavgifter på andra rättsområden.................. |
388 |
10.6 Behovet av en reform............................................................. |
389 |
10.7Är det lämpligt att införa sanktionsavgifter som komplement till eller ersättning för straffrättsliga
|
ingripanden enligt lotterilagen? ............................................ |
390 |
10.8 |
Straffavgift.............................................................................. |
392 |
10.9 |
Förseningsavgift..................................................................... |
393 |
11 |
Främjandeförbud...................................................... |
395 |
11.1 |
Inledning................................................................................. |
395 |
11.2 |
Nuvarande ordning ................................................................ |
396 |
11.3 |
Överväganden ........................................................................ |
397 |
|
11.3.1 Finns det behov av ett främjandeförbud? ................. |
397 |
|
11.3.2 Närmare om utformningen av främjandeförbudet... |
398 |
11.4 |
Förbud mot förmedling av betalningar för otillåtna spel .... |
400 |
|
11.4.1 Inledning ..................................................................... |
400 |
|
11.4.2 Betalningsförmedling ................................................. |
402 |
|
11.4.3 Internationell utblick.................................................. |
403 |
|
11.4.4 Överväganden ............................................................. |
406 |
11.5 |
Förbud mot elektronisk kommunikation av spel till |
|
|
domännamn och |
411 |
|
11.5.1 Inledning ..................................................................... |
411 |
|
11.5.2 Allmänt om Internet .................................................. |
413 |
|
11.5.3 Telefoni ....................................................................... |
417 |
|
11.5.4 Tekniska möjligheter till blockeringar ...................... |
418 |
|
11.5.5 Internetleverantörerna ............................................... |
422 |
|
11.5.6 Åtgärder för att kringgå en blockering ..................... |
423 |
|
11.5.7 Det italienska blockeringssystemet ........................... |
425 |
|
11.5.8 Förhållandet mellan ett (straffsanktionerat) förbud |
|
|
att förmedla kommunikation till domännamn och |
|
13
Innehåll |
|
SOU 2008:124 |
|
|
|
|
grundläggande fri- och rättigheter................................ |
427 |
|
11.5.9 Överväganden.............................................................. |
430 |
12 |
Expertråd för spelberoende ........................................ |
435 |
12.1 |
Inledning................................................................................. |
435 |
12.2 |
Nuvarande ordning ................................................................ |
436 |
12.3 |
Överväganden......................................................................... |
437 |
13 |
Ägarstyrning m.m. .................................................... |
439 |
13.1 |
Regeringens roll som ägare av Svenska Spel ......................... |
439 |
|
13.1.1 Inledning...................................................................... |
439 |
|
13.1.2 Överväganden.............................................................. |
442 |
13.2 |
Regeringens roll som kontrollerande av ATG ..................... |
445 |
|
13.2.1 Inledning...................................................................... |
446 |
|
13.2.2 Överväganden.............................................................. |
446 |
14 |
Myndigheternas roll m.m........................................... |
449 |
14.1 |
Myndigheternas roll ............................................................... |
449 |
|
14.1.1 Inledning...................................................................... |
449 |
|
14.1.2 Nuvarande ansvarsfördelning..................................... |
450 |
|
14.1.3 Överväganden.............................................................. |
452 |
14.2 |
Ansvarsfördelning mellan Spelmarknadsinspektionen |
|
|
och Statens folkhälsoinstitut ................................................. |
455 |
|
14.2.1 Inledning...................................................................... |
455 |
|
14.2.2 Nuvarande ansvarsfördelning..................................... |
455 |
14.3 |
Central tillsyn......................................................................... |
459 |
|
14.3.1 Inledning...................................................................... |
459 |
|
14.3.2 Nuvarande ordning ..................................................... |
459 |
|
14.3.3 Särskilt om illegala spelautomater.............................. |
460 |
|
14.3.4 Lotteriinspektionens arbete med Central tillsyn |
|
|
och samverkan med andra myndigheter .................... |
461 |
|
14.3.5 Övervägande................................................................ |
462 |
14
SOU 2008:124 Innehåll
15 |
En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) .................... |
465 |
|
15.1 |
Inledning |
................................................................................. |
465 |
15.2 |
Lagteknisk ....................lösning och licensgivningens syfte |
468 |
|
15.3 |
Koncessions ............................................- eller licenssystem |
469 |
|
15.4 |
Omfattningen av regelverket och lämplig |
|
|
|
detaljeringsgrad ...................................................................... |
470 |
|
15.5 |
Tillståndets ....................................omfattning och innehåll |
471 |
|
15.6 |
Antal tillstånd......................................................................... |
472 |
|
15.7 |
Tillstånds .........................................- och tillsynsmyndighet |
475 |
|
15.8 |
Tillstånds ............................- och tillsynsmyndighetens roll |
476 |
|
15.9 |
Krav för att ...............................................kunna få tillstånd |
477 |
|
|
15.9.1 Inledning ..................................................................... |
478 |
|
|
15.9.2 Jämförbara ...................................................områden |
478 |
|
|
15.9.3 Internationell ..................................................utblick |
481 |
|
|
15.9.4 Lämplighetsprövningen.............................................. |
482 |
|
|
15.9.5 Övriga ...............................................omständigheter |
483 |
|
|
15.9.6 Krav ..........................................på spelverksamheten |
483 |
|
15.10Krav på aktiebolag.................................................................. |
484 |
||
|
15.10.1 ............................................................... |
Inledning |
484 |
|
15.10.2 ............................................ |
Internationell utblick |
485 |
15.11Krav på verksamhet .....förlagd till Sverige och övriga krav |
487 |
||
|
15.11.1 ........................................ |
EG - rättslig bedömning |
488 |
15.12Penningtvätt ........................................................................... |
488 |
||
|
15.12.1 ............................................................... |
Inledning |
488 |
15.12.2Hur är spel om pengar reglerat i
penningtvättlagen ....................................................... |
490 |
|
15.12.3 |
Bedömning ............................................................ |
491 |
15.13Avgifter |
................................................................................... |
493 |
15.13.1 ............................................................... |
Inledning |
493 |
15.13.2 ............................................... |
Nuvarande ordning |
493 |
15.13.3 ....................................................... |
Överväganden |
495 |
15
Innehåll SOU 2008:124
16 |
Skatt ....................................................................... |
497 |
16.1 |
Inledning................................................................................. |
497 |
16.2 |
Nuvarande ordning ................................................................ |
497 |
|
16.2.1 Punktskatter ................................................................ |
497 |
|
16.2.2 Inkomstbeskattning.................................................... |
500 |
16.3 |
Internationell utblick ............................................................. |
501 |
|
16.3.1 Danmark...................................................................... |
501 |
|
16.3.2 Norge........................................................................... |
502 |
|
16.3.3 Finland......................................................................... |
503 |
|
16.3.4 Storbritannien ............................................................. |
504 |
|
16.3.5 Nederländerna............................................................. |
505 |
|
16.3.6 Irland............................................................................ |
506 |
|
16.3.7 Slovenien...................................................................... |
506 |
|
16.3.8 Ungern......................................................................... |
507 |
|
16.3.9 Österrike...................................................................... |
508 |
16.4 |
Överväganden......................................................................... |
509 |
|
16.4.1 Utgångspunkter för en hållbar |
|
|
beskattningsmodell ..................................................... |
509 |
|
16.4.2 Val av beskattningsmodell.......................................... |
510 |
|
16.4.3 Utjämning av konkurrensförutsättningarna ............. |
511 |
|
16.4.4 Statsstödsrättsliga överväganden................................ |
513 |
|
16.4.5 Sammanfattning .......................................................... |
519 |
17 |
Konsekvensutredning ................................................ |
523 |
17.1 |
Inledning................................................................................. |
523 |
17.2 |
Allmänt ................................................................................... |
525 |
|
17.2.1 Grundförutsättningar ................................................. |
525 |
17.3 |
Det allmänna........................................................................... |
526 |
|
17.3.1 Kostnader och intäkter ............................................... |
526 |
|
17.3.2 Påverkan på kommunalt självstyre............................. |
528 |
|
17.3.3 Brottslighet och brottsförebyggande......................... |
529 |
|
17.3.4 Sysselsättning och offentlig service ........................... |
529 |
|
17.3.5 Jämställdhet och integration ...................................... |
530 |
17.4 |
Spelaktörerna .......................................................................... |
530 |
17.5 |
Riksidrottsförbundet och Ungdomsstyrelsen...................... |
531 |
16 |
|
|
SOU 2008:124 |
|
Innehåll |
|
17.6 |
Näringslivet i övrigt ............................................................... |
532 |
|
17.7 |
Sammanfattning ..................................................................... |
533 |
|
18 |
Ikraftträdande.......................................................... |
535 |
|
19 |
Författningskommentar ............................................. |
537 |
|
19.1 |
Förslaget till lotterilag (2008:000) ........................................ |
537 |
|
19.2 |
Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1482) om |
|
|
|
lotteriskatt .............................................................................. |
557 |
|
19.3 |
Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1483 om skatt |
|
|
|
på vinstsparande m.m............................................................. |
558 |
|
Särskilt yttrande .............................................................. |
559 |
||
Bilagor |
|
|
|
Bilaga 1 |
Kommittédirektiv 2007:79 ......................................... |
571 |
|
Bilaga 2 |
Tilläggsdirektiv 2008:64 ............................................. |
589 |
|
Bilaga 3 |
Spelutredningens möten och konfereser................... |
591 |
|
Bilaga 4 |
Enkätformulär............................................................. |
595 |
|
Bilaga 5 |
Koncessioner 2008 för AB Svenska Spel och ................. |
|
|
|
|
Aktiebolaget Trav & Galopp ..................................... |
607 |
Bilaga 6 |
Behov av redaktionella följdändringar....................... |
645 |
17
Sammanfattning
Uppdraget
Spelutredningen har haft i uppdrag att föreslå en långsiktigt hållbar svensk spelreglering. I uppdraget har ingått
•att föreslå en uppstramning och modernisering av spelregleringen i syfte att stärka de allmänna skyddssyftena som svensk spel- reglering bygger på,
•att kartlägga i vilken utsträckning vissa spel kan anses framkalla spelberoende och att de mest problematiska spelen endast ska kunna bedrivas i strikt reglerade former, samt
•att bedöma om det av
Uppdraget har också omfattat frågor om vård och behandling samt forskning om spelberoende.
Inledning
Vilka frågor och problem står den nuvarande regleringen inför?
Sverige har en reglerad marknad för lotterier och marknaden är förbehållen staten, hästsporten och folkrörelserna. Näringslivet är i princip utestängt från lotteriverksamheten och överskottet av lotterier är förbehållet allmänna och allmännyttiga ändamål.
De förändringar som skett i Sverige och omvärlden sedan 1990- talet och som kommit att påverka den svenska lotteriregleringen är främst Sveriges
19
Sammanfattning |
SOU 2008:124 |
Den tekniska utvecklingen med Internet har medfört att det finns cirka 2 000 utländska webbsidor tillgängliga för spel om pengar. Utvecklingen har medfört att spel sker från Sverige på ut- ländska webbsidor med följd att lotteriregleringens skyddssyften inte kan upprätthållas.
Mot bakgrund av den svenska spelregleringens nuvarande upp- byggnad och förutsättningarna som getts i direktiven för en fram- tida spelreglering, finns i direktiven ett antal principiella frågor som Spelutredningen har haft att beakta vid framtagandet av sina förslag.
Principiella frågor
För det första ska utredningen föreslå ett delvis nytt system för lotterier i vilket nya aktörer ska kunna få tillstånd. Svensk spel- politik har historiskt byggt på att staten varit mycket aktiv inom området som lagstiftare, spelreglerare och ägare av spelbolag. Vidare har allt överskott från spel varit förbehållet allmänna och allmännyttiga ändamål. Enligt direktiven har utredningen haft att föreslå vilka spelformer som skulle kunna öppnas för nya aktörer. För att bestämma vilka spelformer som skulle kunna bli föremål för en sådan öppning har direktiven till Spelutredningen angett dels att utredningen ska kartlägga de mest problematiska spelen ur spel- beroendesynpunkt i syfte att dessa spelformer ska vara föremål för statligt spelmonopol, dels beakta den tekniska utvecklingen och den internationella konkurrensen som föreligger inom Internetspel och dels beakta
För det andra ska förslagen vara väl i överensstämmelse med
20
SOU 2008:124 |
Sammanfattning |
För det tredje får utredningens förslag inte leda till en expansion av spelandet. Frågan är inte vidare behandlad i direktiven. Spel- utredningen har bedömt frågan enligt följande. Ett av syftena med ett delvis nytt system för tillstånd med nya aktörer är att de spel som i dag sker på utländska webbsidor bör kanaliseras till de aktö- rer som har svenskt tillstånd att anordna spel i Sverige. Enligt Spel- utredningen är en grundförutsättning för att kunna föreslå ett del- vis nytt system på nationell basis att de nya aktörerna är skyddade från konkurrens från de aktörer som inte är underkastade samma krav. Detta torde kräva att det främjandeförbud som finns i nu gällande lotterilag måste skärpas. Detta kan leda till att omsätt- ningen på den svenska reglerade spelmarknaden kommer att öka. Att en sådan ökning kan ske anser utredningen inte strider mot direktivens krav att spelet inte får expandera.
För det fjärde ska, enligt direktiven, grunderna i dagens spel- reglering tjäna som förebild vid framtagandet av en ny reglering. Grunderna i nuvarande reglering är att lotterilagen är en förbuds- lagstiftning, att lagen bygger på principen om att alla lotterier i Sverige kräver tillstånd och att alla tillstånd står under offentlig kontroll. I grunderna för lagen ingår också dess syften som är att motverka brott, att motverka sociala och ekonomiska skadeverk- ningar, att tillvarata konsumentskyddsintressen och att styra över- skottet från spel till allmänna och allmännyttiga ändamål. Vidare gäller att tillstånd att anordna lotterier endast kan ges till statliga och statskontrollerade bolag samt ideella organisationer med all- männyttiga ändamål. I grunderna ingår således att lotterilagen bygger på ensamrätter. Slutligen gäller att lotterilagen är nationellt begränsad och innehåller ett förbud mot främjande av bl.a. ut- ländska spel.
För det femte ska utredningen föreslå en ramlag för lotterier. Historisk har den svenska spelregleringen reglerats i lag. En ramlag förutsätter att frågor i stor uträckning delegeras från riksdagen till regeringen och myndigheter. En ramlagstiftning för lotterier som ska fylla ett krav på effektiv kontroll förutsätter att delegation i stor utsträckning görs till tillsynsmyndigheten.
För det sjätte framgår av direktiven att en effektiv tillsyn är av stor betydelse för en framtida reglering. Historiskt har regeringen varit tillståndsmyndighet för de statliga och statskontrollerade spelbolagen (Svenska Spel och ATG). Tillsynen över bolagen ut- övas av Lotteriinspektionen. En effektiv tillsyn ställer bl.a. krav på effektiva sanktionsmöjligheter mot spelaktörerna. För att åstad-
21
Sammanfattning |
SOU 2008:124 |
komma en effektiv tillsyn blir därför frågan om en ny tillstånds- och tillsynsmodell för lotterier aktuell.
Dessa sex särskilda omständigheter som utredningen har haft att ta hänsyn till visar på komplexiteten i utredningsuppdraget.
Hur gick Spelutredningen till väga?
För att kunna ta ställning till direktivens förutsättningar för en framtida spelreglering har Spelutredningen funnit att samtliga förut- sättningar som direktiven anger kan sammanfattas i följande fyra frågor.
1.Vilka grunder bygger den svenska regleringen på som alltjämt bör tjäna som förebild?
2.Vilka krav ställer
3.Vilka spel är de mest bekymmersamma ur spelberoendessynpunkt och därför bör förbehållas monopolformen?
4.Vad innebär den tekniska utvecklingen och föranleder den eller andra skäl att en ny licensmodell behöver föreslås?
Genom att besvara de fyra frågorna kommer samtliga förutsättningar som anges i direktiven upp till bedömning. Svaren på frågorna kom- mer därmed att kunna utgöra grunden för ställningstagandena till en framtida reglering.
Som framgår av frågorna är svaren beroende av varandra. Svaren på fråga 1 och 2 kan dels vara att grunderna i regleringen kan vara i överensstämmelse med
22
SOU 2008:124 |
Sammanfattning |
Hur besvarade Spelutredningen frågorna?
Efter utredning och bedömning av samtliga förutsättningar i direkti- ven har Spelutredningen gjort följande ställningstaganden med anled- ning av de fyra frågorna.
Fråga 1 och 2: Spelutredningen gör bedömningen att grunderna i den nuvarande spelregleringen kan anses vara i överensstämmelse med
Fråga 3: Spelutredningen gör bedömningen att de mest proble- matiska spelen i nuvarande lotterireglering är spel på värdeauto- mater, kasinospel och interaktiva Internetspel
Fråga 4: Spelutredningen konstaterar att ny teknik medför att det föreligger internationell konkurrens på spel över Internet och att det finns cirka 2 000 utländska webbsidor tillgängliga för spel om pengar. Den tekniska utvecklingen har medfört ett kontroll- problem för den svenska spelregleringen med spel på utländska webbsidor utan offentlig kontroll. Detta får till följd att den svenska spelregleringens skyddssyften inte kan upprätthållas.
Med de ovan gjorda bedömningarna om grunderna i nuvarande spelreglering och
Spelutredning har även haft att beakta hur en framtida reglering bör möta det kontrollproblem som gäller i nuvarande reglering där spel på utländska webbsidor sker utanför den svenska lagens kontroll.
Spelutredningen har funnit att det finns tre olika handlings- alternativ att välja mellan för en framtida spelreglering.
Tre alternativ för en framtida reglering
•Alternativ 1 är att behålla dagens spelreglering och att strama upp denna.
•Alternativ 2 är att öppna upp Internetspel för nya aktörer.
•Alternativ 3 är att öppna upp en viss spelform för nya aktörer.
Spelutredningen har gjort följande bedömningar av de olika alter- nativen.
23
Sammanfattning |
SOU 2008:124 |
Alternativ 1
Spelutredningen har funnit att grunderna i nuvarande spelreglering är i överensstämmelse med
Alternativ 2
Den tekniska utvecklingen med Internet innebär att internationell konkurrens föreligger på
Beaktas endast den tekniska utveckling med Internetspel och där- med frågan om internationell konkurrens kan det övervägas att möta det kontrollproblem som föreligger genom att öppna upp Internet- spelet för nya aktörer.
Som framgår av direktiven ska dock de mest problematiska spelen vara förbehållna de mest kontrollerade formerna. Spelutredningen har gjort bedömningen att till de mest problematiska spelen ska hänföras spelautomater, kasinon och interaktiva spel på Internet (Internet- poker,
Att tillåta spelformer på Internet för nya aktörer skulle kräva att i vart fall
24
SOU 2008:124 |
Sammanfattning |
Alternativ 3
Ett alternativ att möta problemet med det okontrollerade spelandet på utländska webbsidor kan var att öppna upp en spelform för nya aktörer.
Med beaktande av direktivens samtliga förutsättningar som ska tas i beaktande vid bedömning av vilka spelformer som bör kunna öppnas för nya aktörer har Spelutredningen funnit att vadhållning på idrottstävlingar, melodifestival och Eurovisionsfestivalen på Internet är de spelformer som skulle kunna bli föremål för en öpp- ning. Spelutredningen har dock funnit att en sådan öppning är för begränsad för att kunna appellera till nya aktörer. Då en vidare öppning av Internetspelet inte är aktuell mot bakgrund av Spel- utredningens bedömning av de mest problematiska spelen har utredningen haft att bedöma om någon spelform bör öppnas upp för nya aktörer och då även för ombudsspel.
Spelutredningen har funnit att den spelform som skulle kunna bli föremål för tillståndsgivning i ett delvis nytt tillståndssystem är vadhållning (oddsspel och tipsspel), med undantag av vadhållning i samband med hästtävlingar, och att spelformen bör kunna till- handahållas hos spelombud och över Internet.
Spelutredningens val av alternativ
Av genomgången av direktivets tre inriktningar för en framtida spelreglering blir svaret att två alternativ kan väljas för en framtida spelreglering, dels att behålla dagens system, dels att öppna upp en spelform.
Då valet av modell grundas på politiska ställningstaganden har Spelutredningen valt att ge två alternativa förslag till en framtida spelreglering.
Alternativ 1
Alternativet är att behålla dagens spelreglering och att strama upp denna. I detta alternativ föreslås ingen öppning av marknaden för nya aktörer. Att behålla regleringen ställer dock krav på en spel- politik som har det övergripande målet att motverka spelberoende och kriminalitet. Dessa krav som regeringen bl.a. gett i direktiven
25
Sammanfattning |
SOU 2008:124 |
till Spelutredningen ligger till grund för det förslag till ny spel- reglering som presenteras.
Alternativ 2
För att möta problemet med okontrollerat spelande på utländska webbsidor bör även ett andra alternativ övervägas. Spelutredningen föreslår som alternativ 2 förslag på en delvis ny modell för till- ståndsgivning för nya aktörer. Tillstånd ska omfatta vadhållning (oddsspel och tipsspel) med undantag av vadhållning i samband med hästtävlingar. Tillstånden ger rätt att tillhandahålla spelformerna hos spelombud och över Internet. Den delvis nya tillståndsmodellen ska regleras i den nya lotterilag som utredningen föreslår. Den nya lotterilagens syften och övriga bestämmelser kommer därmed att om- fatta även de nya aktörerna. Enligt den nya lotterilagen kommer exempelvis alla spelformer ha reglering av högsta vinståterbetalning.
Spelutredningen gör bedömningen att en grundförutsättning för att kunna föreslå ett licenssystem på nationell basis för näringslivet är att de som erhåller licenser är skyddade i det nationella systemet. Att föreslå ett nationellt system där vissa spelformer ska öppnas upp för näringslivet kräver att lagstiftningen så långt det är möjligt garanterar den nationella marknaden. Att föreslå en nationell licens och samtidigt möjliggöra för spelbolag från utlandet att med till- stånd från andra stater erbjuda spel över Internet fyller ingen funk- tion. I det fallet finns inget incitament att söka licens i Sverige om villkoren för licenser är bättre i någon annan stat. Som Spelutred- ningen bedömer situationen måste alltså främjandeförbudet i lag- stiftningen blir mer effektivt.
En framtida spelreglering
Inledning
En långsiktigt hållbar spelreglering förutsätter dels att den är i överensstämmelse med
Spelutredningen har gjort bedömningen att en långsiktigt håll- bar spelreglering bör föranleda en ny lotterilagstiftning som bygger på grundstrukturen i den nu gällande lotterilagen och därmed klar- lägga att regleringens överensstämmelse med
26
SOU 2008:124 |
Sammanfattning |
(RÅ 2004 ref. 95). En ny lotterilag bör kompletteras med de bestämmelser som avser att stärka lagens skyddssyften, exempelvis marknadsföringsregler, åldersgränser, författningsreglering av de statliga och statskontrollerade bolagen samt en ny tillstånds- och tillsynsorganisation.
Den nya lotterilagen omarbetas till en ramlagstiftning med en klar ansvarsfördelning mellan riksdagen, regeringen och tillsyns- myndigheten. I lagen anges samtliga huvudbestämmelser för lotte- rier, medan regeringen ansvarar för spelpolitiken genom före- skrifter i förordningsform. Lotteriinspektionen som föreslås ändra namn till Spelmarknadsinspektionen får en klar roll som tillstånds- och tillsynsmyndighet för allt tillståndspliktigt lotteri i Sverige. I den nya ramlagen kommer således även tillståndsgivningen för nya aktörer att vara reglerad.
I den nya lagen kommer de mest problematiska spelen att för- behållas Svenska Spel och dessa spel är kasinospel, spel på värde- automater och interaktiva spel. Folkrörelserna ska därför inte längre ha möjlighet att anordna interaktiva spel på Internet. Några andra ändringar gällande marknadsfördelningen mellan de svenska aktörerna föreslås inte.
Spelutredningen föreslår som alternativ 2 förslag på en delvis ny modell för tillståndsgivning i vilken även näringslivet kan erhålla tillstånd. Modellen ska omfatta spelformen vadhållning (oddsspel och tipsspel) med undantag för vadhållning i samband med häst- tävlingar, både över Internet och hos spelombud. Med detta förslag öppnar Sverige för nya aktörer att på en nationell marknad få anordna vadhållning. En öppning för nya aktörer har som mål att kanalisera spelet till spel med svenskt tillstånd under svensk kontroll. En förutsättning för att kunna föreslå en öppning på sätt Spelutredningen gör är att främjandeförbudet i lotterilagen skärps. I annat fall kan inte regeringens politik uppnås. De skärpningar som blir aktuella är blockeringar av
I detta förslag gör Spelutredningen bedömningen att Svenska Spel inte längre bör bedriva de för andra aktörer öppnade spelformerna.
Att behålla spelregleringen (Alternativ 1) ställer krav på en spel- politik som har det övergripande målet att motverka spelberoende och kriminalitet.
Enligt de förutsättningar som anges i direktiven till utredning och som kommer att redovisas nedan blir förslagen i alternativ 1
27
Sammanfattning |
SOU 2008:124 |
och 2 i huvudsak likvärdiga i alla delar utom i frågan om det delvis nya systemet. Betänkandet innehåller därför ett lagförslag och redovisar en (1) lösning. För det fall regeringen avser att gå vidare endast med att behålla dagens spelreglering kan detta ske genom att samtliga kapitel utom kapitel 15, som handlar om en öppning för nya aktörer, genomförs. Vad som sägs i kapitel 15 ska då i stället ligga kvar på Svenska Spel.
Närmare om förslagen
Alternativ 1
En ny lotterilag – ramlag
En ny lotterilag införs. Lagen bygger på nu gällande lotterilag, men omarbetas till en ramlag. Alla spel om pengar ska vara författnings- reglerade i den nya lagen. Den lagtekniska lösningen bygger på en klar ansvarsfördelning mellan riksdag, regering och myndighet.
Alla huvudbestämmelser om lotteri anges i lagen. I lagen delege- ras till regeringen att i ökad utsträckning kunna bedriva spelpolitik genom föreskrifter i förordningsform. Även till myndighet föreslås en utökad föreskiftsrätt.
Författningsreglering av de statliga och statskontrollerade bolagen
De statliga och statskontrollerade bolagens (Svenska Spel och ATG) verksamheter regleras i lagen. Regeringens möjlighet att ge tillstånd med stöd av 45 § lotterilagen upphör.
Ny tillstånds- och tillsynsorganisation
En ny tillstånds- och tillsynsmodell för lotterier införs. All tillstånds- givning och tillsyn av lotteri centraliseras till en myndighet, Lotteri- inspektionen, som föreslås ändra namn till Spelmarknadsinspektionen.
Länsstyrelsernas roll som tillståndsmyndighet upphör. Kom- munernas roll som tillståndsmyndighet i lokala lotterier upphör också. Kommunernas roll som registreringsmyndighet för lokala lotterier ska dock vara krav.
28
SOU 2008:124 |
Sammanfattning |
Tillståndsgivningen för folkrörelserna
Prövningen av om ett rikslotteri kan antas ge sökanden skäligt över- skott ska ske med beaktande av sökandens totala lotteriverksamhet.
Folkrörelsernas förutsättningar att anordna lokala lotterier och registreringslotterier utökas.
Marknadsföringsregler
Nya generella bestämmelser om marknadsföring införs. Således ska vid all marknadsföring av lotterier måttfullhet iakttas. Marknads- föringen ska inte få rikta sig särskilt till eller skildra barn eller ung- domar som inte har fyllt 25 år. Interaktiva spel och spel på värde- automater ska över huvud taget inte få marknadsföras.
Åldersgräns
En generell åldersgräns på 18 år föreslås för att få delta i lotterier. Vid särskilda skäl ska undantag från förbudet kunna medges.
Tillstånd för ombud
Om ett ombud får i uppdrag att sälja ett lotteri krävs att ombudet har ett särskilt tillstånd. För att erhålla ett sådant tillstånd ska bl.a. krävas att ombudet är lämpligt att bedriva verksamheten.
Tillstånd ska som huvudregel inte få lämnas till spelombud om det för rörelsen finns tillstånd till servering av spritdrycker, vin eller starköl enligt alkohollagen (1994:1738).
Krav på förebyggande åtgärder
Anordnare av lotterier och ombud ska vidta vissa åtgärder för att förebygga spelberoende. För det första ska information om spelets risker m.m. tillhandahållas. För det andra ska anordnare av lotterier bl.a. utveckla handlingsprogram mot spelets risker.
29
Sammanfattning |
SOU 2008:124 |
Säkerhet i spel
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter med krav på teknisk utrustning som lotterianordnarna använder i sina lotterier.
Sanktionsbestämmelser
Sanktionssystemet effektiviseras. Här kan nämnas att förelägganden och förbud som förenas med vite ska gälla omedelbart om inte annat bestäms. Dessutom ska Spelmarknadsinspektionen vid överträdelser av lotterilagen få förena en anmärkning eller varning med en straff- avgift. Härtill ska inspektionen kunna besluta om en förseningsavgift för den tillståndshavare som inte i tid kommer in med av inspektionen föreskrivna upplysningar.
Särskilt om automatspel
För att mer effektivt kunna bekämpa illegala spelautomater införs en ny definition av automatspel.
Expertråd för spelberoende
Mot bakgrund av Spelmarknadsinspektionens nya arbetsuppgifter inrättas ett rådgivande expertråd för spelberoendefrågor vid Spel- marknadsinspektionen.
Ägarstyrning
Ägarstyrningen av AB Svenska Spel ska bli mer aktiv genom använ- dande av de möjligheter som ges enligt de regler som gäller för bolags- formen.
30
SOU 2008:124 |
Sammanfattning |
Alternativ 2
Lagteknisk lösning
Förslag på en delvis ny tillståndsmodell för vissa lotterier lämnas i den nya lotterilagen. Ett tillståndssystem införs vars grundläggande krav för att erhålla tillstånd framgår i den nya lotterilagen.
Vilka spelformer ska en licens kunna omfatta?
Tillstånd ska omfatta vadhållning (oddsspel och tipsspel) med undan- tag av vadhållning i samband med hästtävlingar.
En typ av tillstånd ska ges. Tillståndet ger rätt att tillhandahålla spelformerna hos såväl spelombud som över Internet.
Antal tillstånd
Någon begränsning av antalet tillstånd föreslås inte.
Tillståndsmyndighet
Tillståndsförfarandet och tillsynen för en ny tillståndsmodell ska ligga på Spelmarknadsinspektionen.
Vilka krav kommer att ställas?
Som en allmän förutsättning gäller att tillstånd att anordna ett lotteri får lämnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas sunt och säkert samt på ett från allmän syn- punkt lämpligt sätt enligt bestämmelserna i lotterilagen och andra författningar som reglerar verksamheten.
Särskilda krav ska gälla för sökandens lämplighet att bedriva verksamheten. Kraven är att sökanden måste visa att han eller hon, med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheter i övrigt är lämplig att utöva verksamheten. För aktiebolag ska prövningen omfatta verkställande direktören och andra som har ett bestämmande inflytande över verksamheten.
31
Sammanfattning |
SOU 2008:124 |
Vidare ställs krav på att en spelanordnare ska identifiera, styra, rapportera och ha kontroll över de risker som spelverksamheten är förknippad med. Spelanordnaren ska härvid se till att den har en tillfredställande intern kontroll. Vidare ska en spelanordnares verk- samhet bedrivas på ett sådan sätt att dess struktur, förbindelser med andra företag och ställning kan överblickas.
I den nya ramlagen kommer mycket av föreskriftsrätten att delegeras till regeringen eller Spelmarknadsinspektionen. Ett regel- verk kring tillståndsgivningen ska kunna utfärdas av Spel- marknadsinspektionen.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer föreslås få meddela bestämmer om krav på spelformer, vinstutdelning och andra krav på anordnandet av vadhållning.
Krav på aktiebolag
Tillstånd få ges till ett aktiebolag eller därmed jämförligt bolag med säte inom
Övrigt
Skärpt främjandeförbud
Främjandeförbudet i den nya lotterilagen kompletteras
dels med en bestämmelse om förbud mot förmedling av insatser avseende otillåtna lotterier, dvs. att dessa penningtransaktioner kan stoppas med hjälp av de detaljhandelskoder som används inom det elektroniska kortbetalningssystemet, dels med en bestämmelse om att kommunikationsföretag inte får förmedla kommunikation från sina kunder till domännamn och
Skatt
De nya aktörer som kan bli aktuella på den svenska spel- och lotteri- marknaden ska skattemässigt omfattas av lotteriskattelagen.
Dagens generella skattebefrielse av de statligt ägda spelbolagen när det gäller lotteriskatt upphävs.
32
SOU 2008:124 |
Sammanfattning |
Poker
Fysiskt pokerspel i turneringsform föreslås inte tillåtas.
Vård och behandling
Spelutredningen har gjort bedömningen att ett särskilt ansvar för kommunerna att ansvara för vård och behandling av spelberoende inte kan införas för närvarande.
Spelutredningen har gjort bedömningen att som en delvis lång- siktig lösning ge Statens folkhälsoinstitut anslag för att delfinansiera utvecklingen av evidensbaserade vård- och behandlingsprogram.
Statens folkhälsoinstitut ges vidare i uppdrag att i samråd med Socialstyrelsen, Statens beredning för medicinsk utvärdering och Sveriges Kommuner och Landsting
•stödja utveckling av program för vård, behandling och annat stöd för spelmissbrukare och spelberoende,
•upprätta ett nationellt register över anordnare av sådan verksam- het,
•utarbeta en plan för utvärdering av samtliga
•till registret efter hand föra de utvärderingar som görs.
Forskning
Spelmarknadsinspektionen ges i särskilt uppdrag att initiera forsk- ning inom särskilda områden (uppdragsforskning), bedöma ansök- ningar och fördela medel till annan för den svenska spelmarknaden relevant forskning (grundforskning).
Finansiering
Spelutredningens förslag innebär att statens inkomster minskar och dess kostnader ökar. I likhet med tidigare utredningar föreslår Spel- utredningen att detta får stanna på staten.
33
Sammanfattning |
SOU 2008:124 |
Ikraftträdande
Spelutredningens förslag medför att följdförfattningar behöver tas fram. Dessa bedöms, liksom Spelutredningens förslag, behöva notifie- as enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG, varför den nya spelregleringen beräknas kunna träda i kraft den 1 januari 2011.
34
Summary
The assignment
The Swedish Inquiry on Gambling has been assigned the task of pro- posing
•proposing a tightening and modernisation of gaming regulations with the purpose of strengthening the protective intentions on which Swedish gaming regulation is based,
•charting the extent to which certain types of gambling may be con- sidered to provoke gaming addiction, with the most problematic types being permitted only under stringently regulated conditions, and
•to assess whether any considerations of EC law, or technical or other reasons would impede the tightening of current regulations and, in that case, to propose a partially new system including operators not currently covered.
The assignment has also included issues of care and treatment, as well as research on gambling addiction.
Introduction
What questions and issues does the current regulations face?
Sweden's lottery market is regulated and operators are limited to the government, equestrian sports operators and
35
Summary |
SOU 2008:124 |
The changes in Sweden and further afield that have affected Swedish lottery regulations since the 1990s primarily involve Sweden's accession to the EU in 1995 and the growth of the Internet.
Technical developments involving the Internet mean that about 2,000 foreign websites are accessible for monetary gambling. This trend has entailed gaming from Sweden on foreign websites, with the consequence that it has not been possible to uphold the protecttive intentions of Swedish lottery regulations.
Sweden's accession to the EU entailed EC law becoming appli- cable in Sweden. Lotteries are not harmonised under EC law, but are, instead, subject to national regulations in all 27 EU member countries. In a number of cases, the European Court of Justice has tested issues of agreement between national regulations and EC law. The agreement of the Swedish Lotteries Act (1994:1000) with EC law has been questioned by, among others, the European Com- mission in two ongoing encroachment cases against Sweden.
Against the background of the current structure of Swedish gaming regulations and the prerequisites indicated in the directives for future gaming regulations, the Swedish Inquiry on Gambling has been required to consider a number of issues of principle when preparing its proposals.
Issues of principle
Firstly Inquiry shall propose a partially new lottery system, in which it shall be possible for new operators to secure permits. Historically, Swedish gaming policy has been based on the government playing a highly active role in gambling, as legislator, gaming regulator and owner of gambling operators, while all surplus proceeds have been reserved for public purposes and those serving the common good. According to its directives, the Inquiry shall propose which forms of gambling could be opened up to new operators. To determine which forms of gambling could be opened up in this way, the Inquiry's direc- tives require it to chart the most problematic forms of gambling from the point of view of gambling addiction, with the intention that these be controlled within
36
SOU 2008:124 |
Summary |
Secondly, proposals shall agree well with EC law. Lotteries are not harmonised under EC law and each EU member country has its own national gaming regulations. The requirements imposed by EC law on national regulations have been tested by the European Court of Justice in several rulings.
Thirdly, the Inquiry's proposals shall not lead to increased gamb- ling. This issue is not addressed further in the directives. The Swedish Inquiry on Gambling has assessed this issue as follows. One of the purposes of a partially new permit system with new operators is for gambling currently conducted through foreign websites to be channelled through operators with permits for organised gaming in Sweden. According to the Swedish Inquiry on Gambling Commis- sion, a basic condition for being able to propose a partially new system on a national basis is that new operators be protected from compe- tition from those not subject to the same requirements. This would probably entail a sharpening of the promotion ban included in the current Lotteries Act. This may lead to increased sales in the regulated Swedish gaming market. The Inquiry does not feel that such an increase would conflict with the directives' requirement that gambling should not increase.
Fourthly, according to the directives, the foundations of the current gaming regulations shall serve as a pattern in developing new regulations. Current regulations are based on the prohibitionary Lotteries Act building on the principle that all lotteries in Sweden require permits and that all permits are subject to public control. The foundations of the Act also build on its purpose to counteract crime and social and economic damage, to safeguard consumer protection interests and to channel surplus proceeds from gaming to public pur- poses and those that serve the common good. In addition, permission to organise lotteries may only be granted to government and govern-
Fifth, the Inquiry shall propose framework legislation for lotteries. Historically, detailed rules in Swedish gaming regulations have been governed by legislation. Framework legislation requires that issues are largely delegated from the Riksdag to the government and its autho- rities. Framework lottery legislation meeting demands for efficient
37
Summary |
SOU 2008:124 |
control requires that responsibility be largely delegated to a supervi- sory authority.
Sixth, the directives affirm that efficient supervision is of great importance for future regulation. Historically, the government has been the permitting authority for the national and
These six particular conditions, which the Inquiry on Gambling has been required to take into account, illustrate the complexity of its task.
What approach did the Inquiry on Gambling take?
In taking a stance regarding the directives' prerequisites for future gaming regulations, the Inquiry on Gambling has found that these prerequisites can be summarised in the following four questions.
1.Which of the foundations on which Swedish gaming regulations are based should continue to serve as a model?
2.What requirements does EC law impose on national regulations?
3.What forms of gambling are most troublesome from the point of view of gambling addiction and should therefore be limited to monopoly operators?
4.What are the implications of technical developments in the area and do these or other factors necessitate the proposal of a new license model?
The Inquiry on Gambling also ascertained that by answering these four questions, it would address all of the prerequisites stated in its directives. The answers to these questions will thus form the basis for the standpoints adopted
As is clear from the questions, the answers are interdependent. In part, the answer to questions 1 and 2 could be that the regulations basically agree with EC law, but also, in part, that they do not. The answers to questions 3 and 4 could be that additional forms of gamb-
38
SOU 2008:124 |
Summary |
ling should be brought under monopoly operations or that this should only apply to certain forms, affecting what is subject to licensing. The standpoints to be adopted by the Inquiry on Gambling will be depen- dent on future political stances.
How did the Inquiry on Gambling answer the questions?
Following the examination and assessment of all prerequisites in the directives, the Inquiry on Gambling has adopted the following stand- points in relation to the four questions.
Questions 1 and 2: In the assessment of the Swedish Inquiry on Gambling, the foundations of current gaming regulations are in agree- ment with EC law and may therefore serve as a model for future gaming regulations. From this, it follows that Swedish regulations, based on exclusive rights, can continue to be considered compatible with EC law.
Question 3: In the assessment of the Swedish Inquiry on Gamb- ling, the most problematic forms of gambling covered by current lottery regulations are automatic gaming machines, casino games and interactive Internet gambling (Internet poker, Internet bingo and Internet scratch cards).
Question 4: The Swedish Inquiry on Gambling affirms that new technology entails international competition in Internet gambling and that approximately 2,000 foreign websites can be accessed for mone- tary gambling. The technological trend brings with it a problem of control for Swedish gaming regulations, with gaming on foreign web- sites beyond public control. As a result, it is not possible to maintain the protective intentions of the Swedish gaming regulations.
Given the
The Inquiry on Gambling was also required to take into account how future regulations should confront the issues of control faced by current regulations when gambling on foreign websites takes place beyond the control of Swedish law.
The Swedish Inquiry on Gambling has identified three possible courses of action to choose between for future gaming regulations.
39
Summary |
SOU 2008:124 |
Three alternatives for future regulations
•Alternative 1 entails maintaining and tightening current gaming regulations.
•Alternative 2 entails opening up Internet gaming to new operators.
•Alternative 3 entails opening up a certain form of gaming to new operators.
The Inquiry on Gambling has assessed the different alternatives as follows:
Alternative 1
The Inquiry on Gambling has found that the foundations of the current gaming regulations, that is, both their objectives and pur- poses, are in agreement with EC law. Against this background, it is the assessment of the Inquiry on Gambling that EC law does not require the Swedish gaming market to be opened to new operators. However, maintaining existing regulations would require a restrict- tive gaming policy with the overarching objective of counteracting gambling addiction and criminality.
Alternative 2
The technological trend and the Internet entail international compe- tition in Internet gaming, with the prominent forms of gambling being Internet casinos, Internet poker, Internet bingo and betting with odds. The technical trend has brought with it a problem of con- trol for Swedish gaming regulations.
Taking into account only the technological trend and Internet gambling, and consequently the issue of international competition, one might consider tackling the control issues that have arisen by opening up Internet gambling to new operators.
As is apparent from the directives, however, the most proble- matic forms of gambling shall be restricted to the most controlled formats. In the assessment of the Inquiry on Gambling, the most problematic forms of gambling include automatic gambling machines,
40
SOU 2008:124 |
Summary |
Internet casino and interactive games (Internet poker, Internet bingo and Internet scratch cards).
Permitting new operators of
Alternative 3
An alternative approach in confronting the issue of uncontrolled gambling on foreign websites could be to open up one type of gamb- ling to new operators.
Given the combined prerequisites of the directives to be taken into account in the assessment of what forms of gambling could be opened to new operators, the Inquiry on Gambling has found that betting on sports competitions, the Swedish selection rounds to the Eurovision Song Contest and the Eurovision Song Contest itself are the Internet- based forms of gambling that could be opened. However, the Inquiry on Gambling has found that such an opening would be too limited to be attractive to new operators. Since a broader opening of Internet gambling is out of the question given the Inquiry on Gambling's assessment of the most problematic forms of gambling, the Inquiry has instead considered whether any form of gambling should be opened up for new operators, including betting agents.
The Inquiry on Gambling has found that the form of gambling that could be considered for licensing in a partially new permit system is betting (odds and pools), with the exception of betting on horse racing, and that it should be possible to provide this form of gambling through betting agents and via the Internet.
41
Summary |
SOU 2008:124 |
The Inquiry on Gambling's choice of alternative
In reviewing the directives' three directions for future gaming regu- lations, the conclusion is that there are two alternative choices for fut- ure gaming regulations – to retain the current system, or to open up one form of gambling.
Since the choice of model is based on political standpoints, the Inquiry on Gambling has elected to present two alternative propo- sals for future gaming regulations.
Alternative 1
This alternative involves retaining and tightening current gaming regulations. According to this alternative, no proposal is made to open the market for new operators. However, maintaining existing regulations would require a gaming policy with the overarching objective of counteracting gaming dependency and criminality. These requirements, stipulated by the government in its directives to the Inquiry on Gambling, form the basis of the proposal presented for new gaming regulations.
Alternative 2
To confront the problem of uncontrolled gambling on foreign websites, a second alternative should also be considered. This suggests opening up for new operators. Permits shall cover betting (odds and pools), with the exception of betting on horse races. Permits would convey rights to provide these forms of gambling at betting agencies or via the Internet. The partially new permit model would be regulated through the new Lotteries Act proposed by the Inquiry. The purpose of the new Lotteries Act and other regu- lations would thereby also cover the new operators. According to the new Lotteries Act, a ceiling would be set on winnings for all forms of gambling, for example.
It is the assessment of the Inquiry on Gambling that a basic requirement for being able to propose a license system for the busi- ness community on a national basis is that licensees be afforded protection within the national system. Proposing a national system in which certain forms of gambling are opened to the business community would require legislation, as far as possible, to guarantee
42
SOU 2008:124 |
Summary |
the national market. Proposing a national license while also allow- ing foreign gambling companies with permits from other countries to offer gambling via the Internet would not serve any purpose. Under such conditions, there would be no incentive to apply for a license in Sweden if licensing conditions are more favourable in another country. Consequently, in the Inquiry on Gambling's assess- ment of the situation, the ban on promotion included in the legi- slation (38 § Lotteries Act) must be made more effective.
Future gaming regulations
Introduction
For gaming regulations to be sustainable in the long term, they must be in agreement with EC law and the implementation of the government's gaming policy must be feasible.
In the view of the Inquiry on Gambling, gaming regulations that are sustainable in the long term should necessitate new lottery legi- slation building on the basic structure of the current Lotteries Act, thereby verifying the agreement of the regulations with EC law (High Administrative Court 2004 ref. 95). A new Lotteries Act should be supplemented with provisions designed to strengthen the protective intentions of the Act, such as marketing rules, age limits, statutory regulation of the public and
The new Lotteries Act should be reworked as framework legi- slation with a clear division of responsibilities between the Riksdag, the government and the supervisory authority. The Act should state all principal regulations for lotteries, while the government should assume responsibility for gaming policy by means of instruc- tions in the form of an ordinance. It is proposed that the name of the Swedish Gaming Board (Lotteriinspektionen) be changed to the Swedish Gaming Market Supervisory Authority (Spelmarknads- inspektionen) and that it be given a clear role as the permit and supervisory authority for all lotteries in Sweden requiring permits. Consequently, the new framework legislation will also regulate permit allocations for new operators.
According to the new Act, the most problematic forms of gamb- ling will be restricted to Svenska Spel, these being casino games, automatic gaming machines and interactive games. Consequently,
43
Summary |
SOU 2008:124 |
As its second alternative, the Inquiry on Gambling proposes a partially new model for the allocation of permits according to which businesses may also obtain licenses.
This model shall cover betting (odds and pools), with the excep- tion of betting on horse races, both via the Internet and at betting agencies. According to this proposal, Sweden would open up for new operators to organise betting in a national market. The object- ive of opening up for new operators is to channel gambling to forms that are subject to Swedish permits and control. For it to be possible to propose such an opening, the Inquiry on Gambling stipulates that this be on the condition that the promotions ban included in the Lotteries Act be tightened. Otherwise, it will not be possible to achieve the objectives of the government's policy. Necessary additional restrictions would include blocking IP addresses and domain names for lotteries not organised in accordance with the Lotteries Act, and blocking payment services for stakes in such lotteries.
With this proposal, the Inquiry on Gambling makes the assess- ment that Svenska Spel should no longer conduct the forms of gambling opened up to other operators.
Maintaining existing regulations (Alternative 1) would require a gaming policy with the overarching objective of counteracting gamb- ling addiction and criminality.
According to the prerequisites stated in the directives for the Inquiry and that will be accounted for below, the proposals included in alternatives 1 and 2 are largely equal except as they regard the partially new system. Consequently, the report contains one legi- slation proposal and outlines one solution. In the event that the government decides to proceed by retaining the current system, this can be achieved by implementing all chapters except chapter 15, which deals with the opening up the market to new operators. The responsibilities covered in chapter 15 would instead remain with Svenska Spel.
44
SOU 2008:124 |
Summary |
The proposals in more detail
Alternative 1
A new Lotteries Act – framework legislation
Introduction of a new Lotteries Act. This Act would be based on the current Lotteries Act, albeit reworked as framework legislation. All monetary gambling shall be statutorily regulated by the new Act. The practical legal solution is based on a clear division of re- sponsibility between the Riksdag, the government and authorities.
All principle provisions regarding lotteries are to be stated in the Act. The Act would delegate to the government a broadened mandate to implement gaming policy by means of instructions in the form of ordinances. It is also proposed that authorities be given increased regulatory powers.
A partially new permit system for new operators would also be regulated by the new Lotteries Act.
Statutory regulation of national and
The operations of the
New permit and supervisory authority
A new model for supervision and the allocation of permits would be introduced. All allocations of permits and supervision of lotte- ries would be centralised to a single authority, the Swedish Gaming Board (Lotteriinspektionen), whose name is proposed to be changed to the Swedish Gaming Market Supervisory Authority (Spelmark- nadsinspektionen).
The role of the county administrative boards as a supervisory authority would cease. The role of the municipalities as the super- visory authority for local lotteries would also cease. However, the
45
Summary |
SOU 2008:124 |
municipalities' role as the registration authority for local lotteries would be a requirement.
Allocation of permits to
The consideration of whether a lottery may be assumed to provide applicants with reasonable surplus proceeds shall be made taking applicants' total lottery operations into account.
Opportunities for
Marketing rules
New general marketing rules shall be introduced. Accordingly, mode- rations shall be observed in all marketing of lotteries. Marketing may not particularly target or feature children or young people below the age of 25. It shall not be permitted to market interactive games and gambling on automatic gaming machines at all.
Age limit
A general age limit of 18 is proposed for participation in lotteries. Where there is special cause, it shall be possible to grant exceptions to this ban.
Agent permits
Agents assigned lottery sales shall be required to hold a special permit. To receive such a permit, agents are required to be suitable for conducting such operations.
In principle, permits may not be allocated to agents whose busi- ness operations hold permits to serve strong beer, wines or spirits in accordance with the Alcoholic Beverages Act (1994:1738).
46
SOU 2008:124 |
Summary |
Preventative measures required
Lottery organisers and agents shall undertake certain measures to prevent gaming dependency. Firstly, information on the risks of gambling shall be provided. Secondly, lottery organisers shall, among other measures, develop action plans to counteract risks associated with gambling.
Gaming security
The government or its assigned authority shall communicate instruc- tions regarding requirements for technical equipment used by organisers for their lotteries.
Sanctions
The sanctions system is to be made more efficient. Here it can be mentioned that injunctions and bans associated with fines shall take immediate effect unless otherwise decided. In addition, in connection with infractions of the Lotteries Act, the Swedish Gaming Market Supervisory Authority shall be able to combine a reprimand or warning with a fine. Furthermore, the Authority shall be able to impose fines on permit holders who are late in submitting details required by the Authority.
Specific to automatic gaming machines
To be able to combat illegal automatic gaming machines more effect- ively, a new definition of such devices is to be introduced.
Expert council on gaming dependency
Against the background of the Swedish Gaming Market Super- visory Authority's new duties, an advisory expert council on gaming dependency is to be established under the Authority's auspices.
47
Summary |
SOU 2008:124 |
Governance
The governance of AB Svenska Spel by its owners shall become more active by utilising the opportunities conveyed by the rules that apply to that type of corporate structure.
Alternative 2
Practical legal solution
It is proposed that the new Lotteries Act include a partially new permit model for certain lotteries. A permit system would be intro- duced whereby the basic requirements for securing a permit would be stated in the Lotteries Act.
What forms of gambling should licenses cover?
Permits shall cover betting (odds and pools), with the exception of betting on horse races.
One type of permit shall be allocated. Permits would convey rights to provide these forms of gambling at betting agencies or via the Internet.
Number of permits
No limit on the number of permits is proposed.
Permit authority
The permit allocation process and the supervision of a new permit model shall be the responsibility of the Swedish Gaming Market Supervisory Authority.
What requirements will be imposed?
A general condition is that permits to organise lotteries may only be allocated if it can be assumed that operations will be conducted in a healthy and safe manner and generally in accordance with the
48
SOU 2008:124 |
Summary |
regulations in the Lotteries Act and other ordinances regulating operations.
Particular requirements shall apply regarding applicants' suit- ability to conduct operations. Applicants shall be required to de- monstrate that they are suitable to conduct such operations with regard to their personal, financial and other conditions. For compa- nies, this assessment shall include the president and others with a decisive influence over operations.
In addition, gambling organisers shall identify, steer, report on and maintain control over the risks with which their gambling operations are associated. In this regard, gambling organisers shall ensure satisfactory internal control. Furthermore, gambling orga- nisers' operations shall be conducted in such a way that it is possi- ble to gain an overview of their structure, connections with other companies and positions.
In the new framework legislation substantial power of regu- lation will be delegated to the government or the Swedish Gaming Market Supervisory Authority. It shall be possible for the Swedish Gaming Market Supervisory Authority to issue a set of rules and regulations regarding the allocation of permits.
It is proposed that the government or its assigned authority be empowered to determine requirements for different forms of gamb- ling, payment of winnings and other requirements on the organi- sation of betting.
Requirements for limited companies
Permits may only be allocated to a limited company or equivalent that is headquartered in the EES area.
Other
Tightened ban on promotions
The ban on promotions in the new Lotteries Act should be complemented in part by a regulation banning the mediation of stakes in unlawful lotteries, that is, such monetary transactions may be stopped by means of the retail codes used in the electronic card payment system and, in part by a regulation stating that communications companies may not mediate communications from
49
Summary |
SOU 2008:124 |
their customers to domain names and IP addresses used for unlaw- ful gambling services.
Taxes
Possible new operators in the Swedish gaming and lottery market shall for taxation purposes be covered by the Lottery Tax Act.
The current general exemption from lottery tax for govern-
Poker
It is proposed that physical poker tournaments not be permitted.
Care and treatment
It is the view of the Swedish Inquiry on Gambling that it is not currently possible to assign responsibility for particular care and treatment of gaming dependency to the municipalities.
The Swedish Inquiry on Gambling concludes that, as a partial
Furthermore, the National Institute of Public Health, in consul- tation with the National Board of Health and Welfare, the Swedish Council on Technology Assessment in Health Care (SBU) and the Swedish Association of Local Authorities and Regions, be given the task of
•supporting the development of programs for the care, treatment and other support for people addicted to gambling,
•establishing a national register of organisers of such operations,
•developing a plan for the evaluation of all care, treatment and other forms of support currently offered to gambling addicts in Sweden, and
•subsequently enter the evaluations made in the register.
50
SOU 2008:124 |
Summary |
Research
The Swedish Gaming Market Supervisory Authority should be given a special assignment to initiate research in particular areas (commiss- ioned research), evaluate applications and allocate funds to others for research (basic research) of relevance to the Swedish gaming market.
Financing
The proposals of the Swedish Inquiry on Gambling entail a decrease in the government's revenues and an increase in its costs. Like earlier commissions, the Inquiry on Gambling proposes that the difference be absorbed by the government.
Entry into force
The proposals of the Inquiry on Gambling require the develop- ment of attendant legislation. It is judged that these, like the pro- posals of the Inquiry on Gambling, must be announced in accordance with EU directive 98/34, and, accordingly, it is estimated that it will be possible for the new gaming regulations to enter into force on 1 January 2011.
51
Författningsförslag
1Förslag till
lotterilag (2008:000)
Härigenom föreskrivs följande.
Inledande bestämmelser
Lagens syften
1 § Bestämmelserna i denna lag syftar till att lotterier ska anordnas sunt och säkert under offentlig kontroll, att motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar samt spelberoende, att motverka brott i samband med lotterier, att skydda konsumenterna och att kanalisera spelandet till lotterier som anordnas med stöd av denna lag.
Lagens tillämpningsområde
2 § Denna lag ska tillämpas på lotterier som anordnas för allmän- heten.
Ett lotteri ska anses anordnat för allmänheten även när det som villkor för deltagande krävs medlemskap i en viss sammanslutning, om denna väsentligen har till uppgift att anordna lotterier eller när lotteriet annars med hänsyn till omfattningen eller till villkoren för deltagande är att jämställa med ett lotteri som är anordnat för all- mänheten.
Lagen ska tillämpas också på lotterier i form av bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel, kortspel och liknande spel som inte anordnas för allmänheten, om spelet anordnas i förvärvs- syfte.
53
Författningsförslag |
SOU 2008:124 |
Lagen ska tillämpas också på lotterier som i Sverige anordnas för allmänheten, även om svenskt deltagande i lotteriet är uteslutet.
3 § Lagen tillämpas inte på spel enligt kasinolagen (1999:355). Lagen gäller inte heller för svenska statens premieobligationslån. Den tillämpas inte heller på spel enligt lagen (1982:636) om
anordnande av visst automatspel.
Definitioner
4 § Med lotteri avses i denna lag en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få.
Till lotteri hänförs
1.lottning, gissning, vadhållning och liknande förfaranden,
2.marknads- och tivolinöjen,
3.bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel, kortspel, kedjebrevsspel och liknande spel.
Vid bedömningen av om en verksamhet är ett lotteri ska hänsyn
tas till verksamhetens allmänna karaktär och inte endast till den större eller mindre grad av slump som finns i det enskilda fallet.
Med vinst avses i denna lag även rätt till fortsatt spel.
5 § I denna lag avses med
Bingospel: ett lotteri
1.som förutsätter att deltagaren är närvarande på spelplatsen och där köper en bingobricka eller liknande,
2.där vinstmöjligheterna är beroende av om de nummer som dras sammanfaller med numren på bingobrickan eller liknande, och
3.där deltagaren genast gör anspråk på sin vinst.
Automatspel: spel på mekaniska eller elektroniska spelautomater eller liknande spelanordningar.
Varuspelsautomat: en spelautomat eller liknande spelanordning som betalar ut vinst i form av varor och där vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på slumpen.
54
SOU 2008:124 |
Författningsförslag |
Penningautomat: en spelautomat eller liknande spelanordning som kan ge spelaren en vinst i form av pengar och där vinstmöjlighe- terna huvudsakligen beror på slumpen.
Värdeautomat: en spelautomat eller liknande spelanordning som betalar ut vinst bara i form av värdebevis, spelpolletter eller lik- nande och där vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på slumpen.
Skicklighetsautomat: en spelautomat eller liknande spelanordning som betalar ut vinst i form av pengar och där vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på spelarens skicklighet.
Interaktiva spel: lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor och där deltagandet endast kan ske med hjälp av elektromagnetiska vågor.
Kedjebrevsspel: spel i vilka vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på antalet deltagare som efter hand inträder i spelet.
Kvalificerat innehav: ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget.
Allmänna förutsättningar för att få anordna lotterier
Tillståndsplikt
6 § Det är förbjudet att anordna lotteri utan tillstånd, om något annat inte följer av denna lag.
Allmänna förutsättningar för tillstånd, registrering m.m.
7 § Lotterier enligt denna lag får anordnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas sunt och säkert samt i övrigt på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt enligt bestämmel- serna i denna lag och andra författningar som reglerar verksamhe- ten.
55
Författningsförslag |
SOU 2008:124 |
Tillståndstid m.m.
8 § Tillstånd får endast lämnas till den som anordnar lotteri. Tillstånd att anordna lotteri ska avse en viss tid.
Tillstånd med villkor m.m.
9 § Tillståndsmyndigheten och registreringsmyndigheten får förena ett tillstånd eller en registrering med villkor för anordnandet av lotteriet och för tillsynen över lotteriet.
Tillståndsmyndigheten eller registreringsmyndigheten får meddela nya eller ändrade villkor gällande anordnandet och tillsynen över lotteriet.
Särskilt om ombud
10 § Om en tillståndshavare till lotteri uppdrar åt ett ombud att försälja lotteriet ska ombudet ha ett särskilt tillstånd.
Tillstånd får, med undantag för vad som föreskrivs i 31 §, inte ges om det för rörelsen finns tillstånd till servering av spritdrycker, vin eller starköl enligt alkohollagen (1994:1738).
Förebyggande åtgärder
Information
11 § Anordnare av lotterier och ombud ska tillhandahålla informa- tion om risken att bli spelberoende, möjligheter till rådgivning mot spelberoende samt information om spelets förutsättningar.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om hur information ska lämnas.
Socialt program
12 § Anordnare av lotterier och ombud är skyldiga att befrämja att spel sker på ett ansvarsfullt sätt och motverka att spelberoende uppkommer.
Anordnare av lotterier är skyldiga att utveckla ett handlings- program mot spelets risker och utbilda sin personal i dessa frågor.
56
SOU 2008:124 |
Författningsförslag |
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om kraven på ett handlingsprogram och om ut- bildning.
Säkerhet i lotterier m.m.
13 § Förslutna lotter som används i ett lotteri ska vara typgod- kända.
Ett beslut om typgodkännande får förenas med villkor. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med-
dela föreskrifter om krav på förslutna lotter.
14 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får, beträffande teknisk utrustning som anordnare av lotterier använder för insatser, vinstutbetalning, vinstdragning och liknande meddela föreskrifter om krav på utrustningen som används av anordnaren.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får, beträffande interaktiva spel och tillståndspliktiga lotterier som för- medlas med hjälp av elektromagnetiska vågor, meddela föreskrifter om åldersgräns och folkbokföring för deltagande, andra krav för an- ordnande av lotteri samt krav på utrustning som används av anord- naren.
Förbud och förbjudna förfaranden
Åldersgräns
15 § Den som anordnar tillståndspliktigt lotteri enligt denna lag får inte låta någon som är under 18 år delta i lotteriet. Detsamma gäller den som är ombud för den som anordnar lotteriet och ombudets personal.
Om det finns särskild skäl får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer medge undantag från förbudet i första stycket.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sättet för säkerställande av åldersgränsen.
57
Författningsförslag |
SOU 2008:124 |
Kreditförbud
16 § Det är inte tillåtet för den som anordnar ett lotteri enligt denna lag att lämna kredit för insatser i lotteriet. Detsamma gäller för den som är ombud för den som anordnar lotteriet.
Om det finns synnerliga skäl, får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer beträffande ett visst lotteri medge undantag från förbudet i första stycket.
Anställda och funktionärer får inte delta i lotterier
17 § Anställda eller funktionärer hos den som anordnar bingospel, annat automatspel än spel på värdeautomat i Sverige, roulettspel, tärningsspel eller kortspel får inte delta i lotteriet. Detsamma gäller för den som är anställd eller funktionär hos bolag som omfattas av 41 § första stycket.
Inlösenförbud
18 § En vinst som betalas ut i samband med spel på en varuspelsautomat eller liknande spelanordning får inte lösas in mot en annan vara eller mot kontanter av
1.den som anordnat lotteriet,
2.den som innehar den plats där lotteriet tillhandahålls,
3.den som bedriver näringsverksamhet där, eller
4.ombud för sådana personer som avses i
Främjandeförbud
19 § Det är inte tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte
1.främja deltagande i ett lotteri som inte anordnats med stöd av denna lag, eller
2.utan medgivande av anordnaren sälja lotter, ta emot insatser eller förmedla vinster i ett tillåtet lotteri.
Som främjande av deltagande i ett lotteri enligt första stycket 1 ska även räknas betalningsförmedling av insats i ett sådant lotteri samt förmedling av kommunikation till
58
SOU 2008:124 |
Författningsförslag |
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge undantag från förbudet enligt första stycket 1 om främjan- det avser ett utom landet anordnat lotteri, och om
1.lotteriet anordnas som ett led i ett internationellt samarbete på lotteriområdet med svenskt deltagande, och
2.den utländska lotterianordnaren har rätt enligt det egna landets regler att anordna lotteri eller vadhållning samt att samar- beta internationellt.
Marknadsföring
20 § Vid marknadsföring av lotterier till konsumenter ska mått- fullhet iakttas.
Marknadsföring får inte rikta sig särskilt till eller skildra barn eller ungdomar som inte har fyllt 25 år.
21 § Interaktiva spel och spel på värdeautomater får inte mark- nadsföras.
Särskilt om ombud
22 § Tillstånd till ombud enligt 10 § får ges om den som söker till- ståndet bedöms vara lämplig att bedriva verksamheten och om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas sunt och säkert samt i övrigt på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt enligt bestämmelserna i denna lag och andra författningar som reglerar verksamheten.
Vid prövningen enligt första stycket ska tillståndsmyndigheten beakta sökandens erfarenheter på området, ekonomiska förhållan- den, vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det all- männa, laglydnad i övrigt samt andra omständigheter av betydelse.
I fråga om aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska eller ideella föreningar ska prövningen även omfatta
1.verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning har ett bestämmande inflytande över verksamheten,
2.styrelseledamöter och styrelsesuppleanter som till följd av eget eller närståendes ekonomiska intresse har en väsentlig gemen- skap med den juridiska personen som är grundad på andelsrätt eller därmed jämförligt ekonomiskt intresse, och
59
Författningsförslag |
SOU 2008:124 |
3. bolagsmännen i handelsbolag.
Som närstående till en styrelseledamot eller en styrelsesuppleant anses den som enligt 4 kap. 3 § första stycket konkurslagen (1987:672) är att anse som närstående till gäldenären.
Folkrörelsernas lotterier och spel
Tillstånd
23 § Tillstånd att anordna ett lotterier enligt 4 § andra stycket 1 och 2 med undantag för vadhållning i samband med hästtävlingar och sådan vadhållning i samband med idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun, ska avse ett visst område där lotteriverksam- heten får bedrivas. Om det inte finns särskilda skäl till annat, ska området utgöras av det område där den sammanslutning som söker tillstånd huvudsakligen är verksam.
24 § Tillstånd att anordna bingospel och lotterier enligt 4 § andra stycket 1 och 2 med undantag för vadhållning i samband med hästtävlingar och sådan vadhållning i samband med idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun, får lämnas till en ideell förening som
1.enligt sina stadgar har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet,
2.bedriver verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål,
3.inte vägrar någon inträde som medlem, om det inte finns sär- skilda skäl för detta med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller syfte eller av någon annan orsak, och
4.för sin verksamhet behöver lotteriinkomster.
Om det finns särskilda skäl får tillstånd också lämnas till en annan juridisk person än en ideell förening som har till huvud- sakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål.
25 § Tillstånd att anordna ett lotteri enligt 23 § får ges, om det kan antas att lotteriet kommer att ge sökanden skälig avkastning och att denna kommer att användas för det aktuella allmännyttiga ändamålet.
Kravet enligt första stycke på skälig avkastning gäller inte om det finns särskilda skäl för annat.
60
SOU 2008:124 |
Författningsförslag |
Bedrivs lotteriet i mer än ett län och anordnar sökanden fler lotterier ska vid bedömningen av om det kan antas att lotteriet kommer att ge sökanden skälig avkastning och att denna kommer att användas för det aktuella allmännyttiga ändamålet sökandes samlade lotteriverksamhet beaktas.
Regeringen får meddela föreskrifter om krav på högsta vinst- andel i lotteri.
Bingospel
26 § Tillstånd att anordna bingospel får ges till en sådan sam- manslutning som avses i 24 §, om det kan antas att bingospelet kommer att ge sammanslutningen skälig avkastning, om det inte finns särskilda skäl för något annat.
Förekommer det spel på värdeautomater i spellokalen ska vid bedömningen enligt första stycket även den avkastning som sådant spel kan antas komma att ge sammanslutningen beaktas.
Regeringen får meddela föreskrifter om krav på högsta vinst och vinstandel i lotteri.
27 § Vid prövning av frågor om tillstånd enligt 26 § till bingospel ska särskild hänsyn tas till sammanslutningens behov av inkomster från bingospel för sin verksamhet.
Om utrymmet för bingospel på marknaden är begränsat ska vid bedömningen av behovet av inkomster från bingospel hänsyn främst tas till omfattningen av ungdomsverksamheten i sam- manslutningar vars ändamål naturligen kan förenas med ungdoms- verksamhet. Företräde ska dessutom ges sammanslutning som bedriver verksamhet som främjar förståelsen för och underlättar an- passningen av handikappade barn och ungdomar i samhället.
Registreringslotterier m.m.
28 § En sådan sammanslutning som avses i 24 § och som är verk- sam huvudsakligen inom en enda kommun får efter registrering anordna lotterier enligt 4 § andra stycket 1 och 2 med undantag för vadhållning i samband med hästtävlingar och sådan vadhållning i samband med idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun, under en treårsperiod, om
61
Författningsförslag |
SOU 2008:124 |
1.lotterierna bedrivs bara inom den eller de kommuner där sammanslutningen är verksam,
2.lotterierna inte bedrivs från en fast försäljningsplats som tillhandahålls av ett serviceföretag,
3.vinstandelen anges på lottsedlarna, lottlistorna eller på den plats där lotteriet bedrivs, och
4.det för lotterierna finns föreståndare som registrerings- myndigheten godkänt.
Registreringsmyndigheten får medge undantag från kravet på föreståndare enligt första stycket 4 om det är uppenbart att någon sådan inte behövs.
Regeringen får meddela föreskrifter om krav på insatsbelopp, vinstandel och högsta vinstbelopp.
Lokala lotterier som får anordnas utan tillstånd
29 § En sådan sammanslutning som avses i 24 § första stycket
får anordna lotterier enligt 4 § andra stycket 1 och 2 med undantag för vadhållning i samband med hästtävlingar och sådan vadhållning i samband med idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun, utan tillstånd, om
1. lotteriet anordnas i samband med
a)en tillställning eller en sammankomst som sammanslutningen anordnar eller deltar i eller
b)ett bingospel som sammanslutningen anordnar,
2.lotteriet bedrivs bara inom det för tillställningen, samman- komsten eller bingospelet avsedda området,
3.det sammanlagda värdet av vinsterna motsvarar minst 35 procent och högst 50 procent av insatsernas värde, om antalet insatser och vinster samt värdet av dessa är bestämda enligt en upp- gjord plan,
4.vinstandelen anges på lottsedlarna eller lottlistorna eller i den lokal där lotteriet bedrivs,
5.lottköparen vid lottköpet får veta var och när vinsterna ska dras och på vilket sätt resultatet av dragningen görs tillgängligt för allmänheten, om vinstdragningen inte redan har ägt rum, och
6.vinsterna dras offentligt före tillställningens, samman- komstens eller bingospelets slut för dagen, om vinstdragningen inte redan har ägt rum före lottförsäljningen.
62
SOU 2008:124 |
Författningsförslag |
Försäljning av lotter genom påteckning på lottlistor får, trots vad som sägs i första stycket 2, påbörjas fyra veckor innan tillställ- ningen eller sammankomsten äger rum.
Regeringen får meddela föreskrifter om krav på högsta insats och högsta vinst.
Statliga lotterier och spel
30 § Tillstånd att anordna
1.interaktiva spel och
2.spel på värdeautomater, med undantag för vad som stadgas i 52 §, får lämnas endast till företag som i sin helhet, direkt eller indi- rekt, ägs av staten.
Särskilt om spel på värdeautomater
31 § Tillstånd till att anordna spel på värdeautomater får ges om
1.spelet anordnas i samband med hotell- och restaurang- verksamhet, om det för rörelsen finns tillstånd tillservering av spritdrycker, vin eller starköl enligt alkohollagen (1994:1738) eller i samband med bingospel,
2.spelautomaterna kan kontrolleras genom tele- och database- rade kommunikationssystem,
3.varje spelautomat förses med tillståndshavarens namn eller något annat kännetecken,
4.det kan antas att spelautomaten inte kommer att användas för något annat ändamål än den enligt ansökan är avsedd för, och
5.det kan antas att god ordning kommer att råda inom den lokal eller på den plats där spelet ska bedrivas.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på högsta insats, högsta vinst och högsta vinstandel och andra krav på anordnande av lotteri.
32 § Särskilt tillstånd krävs för varje spelplats.
Tillstånd söks av spelanordnaren hos Spelmarknadsinspektionen. Spelmarknadsinspektionen ska ge berörd kommun tillfälle att
yttra sig över ansökan inom viss tid.
63
Författningsförslag |
SOU 2008:124 |
Särskilt om Interaktiva spel
33 § Tillstånd att anordna interaktiva spel får endast lämnas om spelarna har möjlighet att
1.sätta en gräns för hur mycket han eller hon får förlora,
2.sätta en gräns för hur länge han eller hon får spela, och
3.stänga av sig själv från spelet.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela bestämmelser om spelformer, vinstutdelning och andra krav på anordnande av lotteri.
34 § Tillstånd får inte lämnas till automatliknande spel.
Övriga spel
35 § Tillstånd att anordna lottning enligt 4 § andra stycket 1 får lämnas till företag som i sin helhet ägs av staten.
36 § Lottning enligt 4 § andra stycket 1 får endast anordnas med fast vinstplan om inte särskilda skäl föranleder annat.
Tillstånd får ges till kombinationer av olika spelformer.
37 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om spelformer, vinstutdelning och andra krav på anordnande av lotteri.
Hästsportens lotterier och spel
38 § Tillstånd att anordna vadhållning enligt 4 § andra stycket 1 i samband med hästtävlingar får endast lämnas till ett spelföretag där staten, direkt eller indirekt, utövar det rättsligt bestämmande inflytandet och verksamheten bedrivs till förmån för hästsporten.
39 § Tillstånd får endast lämnas till totalisatorspel.
40 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om spelformer, vinstutdelning och andra krav på anordnande av lotteri.
64
SOU 2008:124 |
Författningsförslag |
Övriga lotterier och spel
Vadhållning enligt 4 § andra stycket 1 med undantag för vadhållning i samband med hästtävlingar
41 § Tillstånd att anordna vadhållning enligt 4 § andra stycket 1 med undantag för vadhållning i samband med hästtävlingar får ges till ett aktiebolag eller därmed liknande bolag med säte inom EES.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på spelformer, vinstutdelning och andra krav på anordnande av lotteri.
Lämplighet
42 § Tillstånd att anordna vadhållning enligt 41 § får ges om den som söker tillstånd visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt är lämplig att bedriva verksamheten.
I fråga om aktiebolag och liknande bolag skall prövningen omfatta
1.styrelsen och verkställande direktören och ersättare för någon av dem, samt
2.den eller de som har ett kvalificerat innehav i företaget.
Riskhantering
43 § En spelanordnare ska ha kontroll över de risker som verk- samheten är förknippad med och därvid se till att de har en till- fredsställande intern kontroll.
Genomlysning
44 § En spelanordnares verksamhet ska organiseras och drivas på ett sådant sätt att dess struktur, förbindelser med andra företag och ställning kan överblickas.
65
Författningsförslag SOU 2008:124
Bemyndiganden
45 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka återgärder en spelanordnare ska vidta för att uppfylla kravet på lämplighet, riskhantering och genom- lysning.
Roulettspel, tärningsspel och kortspel.
46 § Tillstånd att anordna roulettspel, tärningsspel och kortspel får ges, om
1. spelet anordnas i samband med
a) en offentlig nöjestillställning inom en nöjespark eller liknande anläggning,
b) hotell- och restaurangverksamhet, om det för rörelsen finns tillstånd till servering av spritdrycker, vin eller starköl enligt alkohollagen (1994:1738) eller om det ändå kan antas att spelet utan olägenhet kan anordnas i samband med verksamheten, eller
c) trafik på fartyg i internationell trafik,
2. den som söker tillstånd bedöms vara lämplig att driva verksamheten.
47 § Vid prövningen enligt 46 § 2 ska tillståndsmyndigheten beakta sökandens erfarenheter på området, ekonomiska förhållan- den, vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt samt andra omständigheter av bety- delse.
I fråga om aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska eller ideella föreningar eller motsvarande ska prövningen även omfatta
1.verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning har ett bestämmande inflytande över verksamheten,
2.styrelseledamöter och styrelsesuppleanter som till följd av eget eller närståendes ekonomiska intresse har en väsentlig gemen- skap med den juridiska personen som är grundad på andelsrätt eller
därmed jämförligt ekonomiskt intresse, och
3.bolagsmännen i handelsbolag.
Som närstående till en styrelseledamot eller en styrelsesuppleant anses den som enligt 4 kap. 3 § första stycket konkurslagen (1987:672) är att anse som närstående till gäldenären.
66
SOU 2008:124 |
Författningsförslag |
48 § Regeringen får meddela föreskrifter om krav på högsta insats och högsta vinst vid anordnande av spel enligt 46 §.
Lokala lotterier som får anordnas utan tillstånd
49 § Lotterier enligt 4 § andra stycket 1 och 2 med undantag för vadhållning i samband med hästtävlingar och sådan vadhållning i samband med idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun får anordnas utan tillstånd, om
1. lotteriet anordnas i samband med
a)en offentlig nöjestillställning,
b)en offentlig tillställning till förmån för ett allmännyttigt ändamål, eller
c)en allmän sammankomst för framförande av ett konstnärligt verk till förmån för ett allmännyttigt ändamål,
2. lotteriet bedrivs bara inom det för tillställningen eller sammankomsten avsedda området,
3. vinsterna utgörs bara av varor eller tjänster,
4. vinsterna delas ut i omedelbar anslutning till deltagandet i lotteriet,
5. det sammanlagda värdet av vinsterna motsvarar minst 35 procent och högst 50 procent av insatsernas värde, om antalet insatser och vinster samt värdet av dessa är bestämda enligt en upp- gjord plan, och
6. vinstandelen anges på lottsedlarna eller anslås i den lokal där lotteriet bedrivs.
Regeringen får meddela föreskrifter om krav på högsta insats och högsta vinst.
Massmedialotterier m.m.
50 § I samband med utgivandet av en tryckt periodisk skrift får det utan tillstånd anordnas ett lotteri eller en gissningstävling där pris- tagare utses i en tävling som har anordnats i skriften, om det som villkor för att delta i lotteriet inte fordras att skriften innehas eller att insats betalas.
Regeringen får meddela föreskrifter om krav på högsta vinst vid anordnande av lotteri.
67
Författningsförslag SOU 2008:124
51 § I samband med sändning i radio eller television får det
utan tillstånd anordnas ett lotteri eller en gissningstävling där pris- tagare utses i en tävling som har anordnats i sändningen, om det som villkor för att delta i lotteriet inte fordras att insats betalas.
Regeringen får meddela föreskrifter om krav på högsta vinst vid anordnande av lotteri.
Om penningautomater, skicklighetsautomater och värdeautomater på fartyg i internationell trafik
52 § Tillstånd att anordna spel på penningautomater, värdeautomater och skicklighetsautomater får lämnas, om spelet anordnas på fartyg i internationell trafik.
53 § Tillstånd enligt 52 § får endast lämnas om det finns en inter- nationell överenskommelse.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på anordnande av spelen.
Om varuspelsautomater
54 § Tillstånd att anordna spel på varuspelsautomater får lämnas, om
1.spelet anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning
iform av tivoli eller liknande,
2.varje spelautomat förses med tillståndshavarens namn,
3.det kan antas att spelautomaten inte kommer att användas för något annat ändamål än den enligt ansökan är avsedd för, och
4.det kan antas att god ordning kommer att råda inom den lokal eller på den plats där spelet ska bedrivas.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela sådana föreskrifter om spelplats, speltid, märkning av spel- automaterna som avviker från första stycket 1 och 2 samt högsta insats och högsta vinst.
68
SOU 2008:124 |
Författningsförslag |
Innehav av penningautomater, värdeautomater, varuspelsautomater och skicklighetsautomat och liknande spelanordningar
55 § Penningautomater, värdeautomater, varuspelsautomater, skicklighetsautomater och liknande spelanordningar får innehas bara efter tillstånd.
Sådana automater får dock innehas utan särskilt tillstånd
1.av den som har tillstånd enligt 26, 52 och 54 §§ att anordna sådant automatspel, om automaten omfattas av speltillståndet,
2.av automatinnehavares dödsbo under en tid av längst ett år från dödsfallet och av automatinnehavares konkursbo längst intill dess konkursen har avslutats, eller
3.av den som har fått sitt tillstånd att inneha automaten åter- kallat, till dess att tre månader har förflutit från det att beslutet om återkallelsen vann laga kraft.
Tillstånd får förenas med särskilda villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser.
56 § Införsel till landet av penningautomater, värdeautomater, varu- spelsautomater, skicklighetsautomater och liknande spelanordningar är tillåten endast för den som har rätt att enligt 55 § första stycket eller andra stycket 1 inneha sådan automat.
57 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva undantag från 55 § första stycket och 56 § i fråga om penningautomater, värdeautomater, varuspelsautomater, skicklig- hetsautomater och liknande spelanordningar som innehas
1.på fartyg i internationell trafik för spel på fartyget, eller
2.i yrkesmässig verksamhet för tillverkning, reparation eller liknande.
58 § I fråga om rätten att hantera oförtullade penningautomater, värdeautomater, varuspelsautomater, skicklighetsautomater och liknande spelanordningar gäller lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor, m.m.
69
Författningsförslag |
SOU 2008:124 |
Tillstånds- och tillsynsorganisation
Tillståndsmyndighet
59 § Spelmarknadsinspektionen prövar frågor om tillstånd enligt denna lag.
Registreringsmyndighet
60 § Registrering enligt 29 § ska göras hos den kommunala nämnd som kommunen bestämmer
Typgodkännande
61 § Spelmarknadsinspektionen prövar frågor om typgodkännande enligt 13 §.
Tillsynsmyndighet
62 § Spelmarknadsinspektionen har den centrala tillsynen över att denna lag och de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen följs.
Spelmarknadsinspektionen utövar den närmare tillsynen över de tillstånd som meddelats med stöd av denna lag.
63 § Spelmarknadsinspektionen utövar tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna för marknadsföring i 20 och 21 §§.
Registreringslotterier
64 § Registreringsmyndigheten har den närmare tillsynen över sådana lotterier som får anordnas efter registrering hos myndighe- ten.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om den närmare tillsynen av registrerings- lotterier.
70
SOU 2008:124 |
Författningsförslag |
Upplysningsskyldighet
65 § Den som har tillstånd enligt denna lag eller med stöd av 28 § anordnar lotterier efter registrering är skyldig att på begäran av till- synsmyndigheten lämna de upplysningar och tillhandahålla de hand- lingar eller annat som behövs för tillsynen.
Ingripanden
Anmärkning, varning och återkallelse av tillstånd
66 § Om tillståndshavaren inte följer föreskrifterna i denna lag eller föreskrifter, villkor eller bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen får Spelmarknadsinspektionen meddela anmärkning, varning eller återkalla tillståndet.
Tillståndet får också återkallas eller ändras om förutsättningarna för tillståndet inte längre finns eller har ändrats.
Beslut om anmärkning, varning och återkallelse av tillstånd gäller omedelbart, om inte annat bestäms.
Spelmarknadsinspektionen ska återkalla ett tillstånd om anord- naren
1.har överlåtit hela sin verksamhet,
2.försatts i konkurs eller att beslut fattats om att anordnaren ska träda i tvångslikvidation, eller
3.inom sex månader från det att tillståndet beviljades inte har börjat sådan verksamhet som tillståndet avser.
67 § Registreringsmyndigheten får upphäva registreringen om den som med stöd av 28 § anordnar lotteri efter registrering inte följer föreskrifterna i denna lag eller föreskrifter, villkor eller bestämmel- ser som har meddelats med stöd av lagen.
Beslut om upphävande av registrering gäller omedelbart, om inte annat bestäms.
Straffavgift
68 § Om en tillståndshavare har meddelats beslut om anmärkning eller varning enligt 66 § får Spelmarknadsinspektionen besluta att tillståndshavaren ska betala en straffavgift.
Avgiften tillfaller staten.
71
Författningsförslag |
SOU 2008:124 |
69 § Straffavgiften ska fastställas till lägst femtusen kronor och högst fem miljoner kronor.
Avgiften får inte överstiga tio procent av tillståndshavarens om- sättning närmast föregående räkenskapsår. Om överträdelsen har skett under tillståndshavarens första verksamhetsår eller om upp- gifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, får den uppskattas.
70 § När straffavgiftens storlek fastställs, ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig den överträdelse är som föranlett anmärkningen eller varningen och hur länge överträdelsen har pågått.
Förseningsavgift
71 § Om tillståndshavare underlåter att i tid lämna de upplysningar som föreskrivits med stöd av 65 § får Spelmarknadsinspektionen besluta att tillståndshavaren ska betala en förseningsavgift med högst 100 000 kronor.
Avgiften tillfaller staten.
Verkställighet av beslut om straffavgift och förseningsavgift
72 § Straffavgiften eller förseningsavgiften ska betalas till Spel- marknadsinspektionen inom trettio dagar efter det att beslutet om den vunnit laga kraft eller den längre tid som anges i beslutet.
73 § Spelmarknadsinspektionens beslut att påföra straffavgift eller förseningsavgift får verkställas utan föregående dom eller utslag om avgiften inte har betalts inom den tid som anges i 72 §.
74 § Om straffavgiften eller förseningsavgiften inte betalas inom den tid som anges i 72 §, ska Spelmarknadsinspektionen lämna den obetalda avgiften för indrivning. Bestämmelser om indrivning av statliga fordringar finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.
72
SOU 2008:124 |
Författningsförslag |
75 § En straffavgift eller förseningsavgift som påförts faller bort i den utsträckning verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet vann laga kraft.
Föreläggande och förbud
76 § Tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och för- bud som behövs för att denna lag och de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen ska följas.
Ett sådant föreläggande eller förbud får förenas med vite. Beslut om föreläggande eller förbud gäller omedelbart, om inte
annat bestäms.
Avgifter
77 § Avgifter får tas ut i ärenden om tillstånd, registrering, typ- godkännande och tillsyn enligt denna lag.
I ärenden hos en kommunal nämnd ska avgiften betalas enligt den taxa som fullmäktige bestämmer.
I övriga fall ska avgift betalas enligt de föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Straffbestämmelser
78 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet
1.olovligen anordnar lotteri, eller
2.olovligen innehar en penningautomat, värdeautomat, varuspelsautomat eller skicklighetsautomat.
Till böter eller fängelse i högst sex månader döms också den
som olovligen i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett sådant lotteri som avses i 19 § första stycket 1, om främjandet särskilt avser deltagande från Sverige.
I ringa fall döms inte till ansvar.
Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år.
73
Författningsförslag |
SOU 2008:124 |
79 § Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vites- förbud enligt denna lag får inte dömas till straff enligt 78 § för en gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.
80 § Om flera har medverkat till brott som avses i 78 § gäller bestämmelserna i 23 kap. brottsbalken.
81 § Bestämmelserna i 78 och 80 §§ ska inte tillämpas, om gärningen är belagd med straff i brottsbalken.
Om olovlig införsel av vara och försök till det finns bestämmel- ser i lagen (2000:1252) om straff för smuggling.
82 § Insatser som tagits emot vid brott enligt denna lag ska förkla- ras förverkade. Även annat utbyte av sådant brott ska förklaras för- verkat. Detsamma gäller utrustning, handlingar och annan egen- dom som har varit föremål för ett sådant brott. Om en spelautomat förverkas ska även dess innehåll förklaras förverkat. Förverkande får inte ske om det är uppenbart oskäligt.
Utrustning, handlingar och annan egendom som har använts som hjälpmedel vid brott enligt denna lag får förklaras förverkade, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl. Detsamma gäller egendom som varit avsedd att användas som hjälpmedel vid sådana brott, om brottet har fullbor- dats.
Förverkande kan, utöver vad som framgår av 36 kap. 5 § brotts- balken, ske hos den som yrkesmässigt tillhandahållit egendomen. I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat.
Överklagande
83 § Ett beslut enligt denna lag av Spelmarknadsinspektionen eller en kommunal nämnd får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
74
SOU 2008:124 |
Författningsförslag |
Övergångsbestämmelser
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011, då lotterilagen (1994:1000) ska upphöra att gälla.
75
Författningsförslag |
SOU 2008:124 |
2Förslag till
lag om ändring i lagen (1991:1482) om lotteriskatt
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:1482) om lotteriskatt att 1 och 1 a §§ ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
|
|
Föreslagen lydelse |
|
||
|
|
|
1 §1 |
|
|
|
Lotteriskatt |
skall betalas |
till |
Lotteriskatt |
ska betalas |
till |
|
staten för svenskt lotteri. |
|
|
staten för svenskt lotteri. |
|
||
Lotteriskatt |
skall |
också |
Lotteriskatt ska också betalas |
|||
betalas till staten för utländskt |
till staten för utländskt lotteri |
|||||
lotteri som avser vadhållning i |
som avser vadhållning i samband |
|||||
samband med hästtävling, om |
med hästtävling, om |
|
||||
1. undantag |
medgetts |
för |
1. undantag |
medgetts |
för |
|
lotteriet enligt 38 § andra stycket |
lotteriet enligt 19 § tredje stycket |
|||||
lotterilagen (1994:1000), |
|
|
lotterilagen (2008:000), |
|
2.deltagandet sker via en svensk trav- eller galopporganisation,
och
3.det svenska speldeltagandet undantagits från lotteribeskatt- ning i det land där lotteriet anordnas.
Beteckningen lotteri har samma betydelse i denna lag som i 3 § lotterilagen.
Beteckningen lotteri har samma betydelse i denna lag som i 4 § lotterilagen.
1 a §2
Lotteriskatt skall inte betalas |
Lotteriskatt ska inte betalas |
för |
för |
1.sådant lotteri som avses i lagen (1972:820) om skatt på spel,
2.sådant lotteri som avses i lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande, m.m.,
3.vinstdragning på här i landet utfärdade premieobligationer,
4.lotterier som har anord- nats av sådan sammanslutning som avses i 15 § lotterilagen (1994:1000),
5.sådant lotteri och sådant spel enligt kasinolagen (1999:355) som
4.lotterier som har anordnats av sådan samman- slutning som avses i 24 § lotterilagen (2008:000), eller
5.lotteri där vinsterna inte ut- görs av pengar.
1Senaste lydelse 2003:350.
2Senaste lydelse 2003:350.
76
SOU 2008:124 |
Författningsförslag |
har anordnats av företag som i sin helhet, direkt eller indirekt, ägs av staten, eller,
6. lotteri där vinsterna inte utgörs av pengar.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.
77
Författningsförslag |
SOU 2008:124 |
3Förslag till
lag om ändring i lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. att 1 § ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
Skatt betalas enligt denna lag till staten för penningvinst vid vinstdragning i sådant vinst- sparande anordnat av bank eller sparkassa som utgör svenskt lotteri och för penningvinst i sådant lotteri som avses i 21 § lotterilagen (1994:1000).
Skatten utgör 30 procent av vinstens värde. För vinst i lotteri som anordnas med stöd av 21 § lotterilagen skall skatt dock inte betalas med högre belopp än att etthundra kronor återstår av vinsten.
Vid beräkning av skatte- beloppet skall i vinstens värde inräknas den skatt som skall betalas för vinsten.
Skatt skall inte betalas för vinster som inte tagits ut av vinnaren.
1 §1
Skatt betalas enligt denna lag till staten för penningvinst vid vinstdragning i sådant vinst- sparande anordnat av bank eller sparkassa som utgör svenskt lotteri och för penningvinst i sådant lotteri som avses i 50 § lotterilagen (2008:000).
Skatten utgör 30 procent av vinstens värde. För vinst i lotteri som anordnas med stöd av 50 § lotterilagen ska skatt dock inte betalas med högre belopp än att etthundra kronor återstår av vinsten.
Vid beräkning av skatte- beloppet ska i vinstens värde inräknas den skatt som ska betalas för vinsten.
Skatt ska inte betalas för vinster som inte tagits ut av vinnaren.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.
1 Senaste lydelse 1995:764.
78
1 Spelutredningen
1.1Uppdraget
1.1.1Generellt
De ursprungliga utredningsdirektiven jämte tilläggsdirektiv finns som bilaga 1 och 2 till betänkandet. Direktiven – som är omfattande – innehåller sammanlagt 40 utredningspunkter. De ursprungliga direk- tiven omfattar 39 punkter och den återstående punkten är hänförlig till tilläggsdirektivet.
Utredningsuppdragets syfte är att föreslå en långsiktigt hållbar svensk spelreglering som ska tillvarata och stärka de sociala skydds- aspekterna och motverka spelberoende och kriminalitet. Utredningen ska bl.a. föreslå en uppstramning och modernisering av regelverket i syfte att stärka de allmänna skyddssyftena, kartlägga i vilken utsträck- ning vissa spel kan anses framkalla spelberoende och att de mest problematiska spelen endast ska kunna bedrivas i strikt reglerade former, samt bedöma om det av
1.1.2Vilka frågor och problem står den nuvarande spelregleringen inför?
Sverige har en reglerad marknad för lotterier och marknaden är förbehållen staten, hästsporten och folkrörelserna. Näringslivet är i princip utestängt från lotteriverksamheten och överskottet i lott- erier är förbehållet allmänna och allmännyttiga ändamål.
79
Spelutredningen |
SOU 2008:124 |
Lotteriregleringen i Sverige har historiskt varit en förbudslag- stiftning, dvs. det har varit förbjudet att anordna lotterier utan till- stånd. Staten har historisk haft ett starkt inflytande på den svenska spelmarknaden som lagstiftare, spelreglerare (tillstånd och tillsyn) och ägare av spelbolag. Statens inflytande på spelmarknaden har gällt att tillgodose allmänhetens spelintresse genom att erbjuda spel i ordnade och kontrollerade former.
Syftet med lotteriregleringen är att motverka brottslighet, att motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar, att tillgodose konsumentskydd och att styra överskottet i lotterier. För att bedriva spel i Sverige krävs ett svenskt tillstånd och alla tillstånd står under offentlig kontroll. Lotteriregleringen bygger vidare på principen att de svenska spelarrangörerna erbjuder spel till den svenska befolkningen och i princip inte över nationsgränserna. För att förhindra att andra lotterier än tillståndsgivna uppträder på den svenska spelmarkanden finns i lotteriregleringen ett främjande- förbud, dvs. det är förbjudet att på något sätt främja ett svenskt eller utländskt lotteri som inte har tillstånd i Sverige.
Staten driver spel genom det helägda bolaget AB Svenska Spel (nedan kallat Svenska Spel), hästsporten driver spel genom bolaget AB Trav och Galopp (nedan kallat ATG) och folkrörelserna driver spel genom olika ideella organisationerna. ATG har ensamrätt att bedriva vadhållning på hästar. Svenska Spel har ensamrätt på att bedriva vadhållning på idrottstävlingar i mer än en kommun, automat- spel om pengar och kasinospel. Folkrörelserna har ensamrätt på att bedriva bingospel. Traditionella lotterier bedrivs av både folkrörel- serna och Svenska Spel.
De förändringar som skett i Sverige och omvärlden sedan 1990- talet och som kommit att påverka den svenska lotteriregleringen är främst Sveriges
Den tekniska utvecklingen med Internet har medfört att det finns cirka 2 000 utländska webbsidor tillgängliga för spel om pengar. Utvecklingen har vidare medfört att spel sker från Sverige på ut- ländska webbsidor med följd att lotteriregleringens skyddssyften inte kan upprätthållas.
80
SOU 2008:124 |
Spelutredningen |
stämmelse med
1.1.3Hur hanterar direktiven de problem som föreligger i dagens reglering?
De problem som föreligger i nuvarande lotterireglering avses hanteras i en långsiktigt hållbar spelreglering som ska ta tillvara och stärka de sociala skyddsaspekterna och motverka spelberoende, bedrägerier och kriminalitet. Regeringens intresse är således att få en helhetslösning på frågorna och detta ska ske på två sätt. För det första genom en uppstramning av den nuvarande regleringen för att bättre kunna uppnå lotterilagens skyddssyften. För det andra, för det fall en uppstramning inte skulle vara möjlig, genom att föreslå ett delvis nytt system som möjliggör för näringslivet att få bedriva spel med licenser i Sverige.
1.1.4Principiella frågor
Sex principiella frågor finns i direktiven som Spelutredningen har att beakta vid framtagande av förslag till en framtida spelreglering.
För det första ska utredningen föreslå ett delvis nytt system för lotterier i vilket nya aktörer ska kunna få tillstånd till spel. Svensk spelpolitik har historisk sett byggt på att staten varit mycket aktiv inom spelverksamheten som lagstiftare, spelreglerare och ägare av spelbolag. En princip i denna politik har varit att i stort sett allt överskott från spel varit förbehållet allmänna och allmännyttiga ändamål och att privata intressen i princip varit utestängda från lotterier. Med beaktande av vad som nu sagts ska utredningen före- slå vilka spelformer som ska kunna blir föremål för nya aktörer. För att bestämma vilka spelformer som ska kunna anordnas av nya aktörer ska utredningen kartlägga de ur spelberoendesynpunkt mest problematiska spelen och lägga dessa spelformer i monopol- form samt beakta den tekniska utveckling och
81
Spelutredningen |
SOU 2008:124 |
beroende och spelets risker är relativt ung och att det därför är svårt att dra några säkra slutsatser.
För det andra ska förslagen vara väl i överensstämmelse med
För det tredje ska grunderna i dagens spelreglering tjäna som förebild vid framtagandet av en ny reglering. Grunderna i dagens reglering är bl.a. att lotterilagen är en förbudslagstiftning, att lagen bygger på principen om att alla lotterier i Sverige kräver tillstånd och att alla tillstånd står under offentlig kontroll. Hit hör vidare lotterilagens syften som är att motverka brott, att motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar, att tillvarata konsumentskydds- intressen och att styra överskottet från spel till allmänna och allmännyttiga ändamål. Sverige har en nationellt begränsad spellag- stiftning som avser tillgodose syftena med lagstiftningen för invån- are i Sverige. Lotterilagen innehåller ett förbud mot främjande av bl.a. utländska spel.
För det fjärde ska utredningen föreslå en ramlag för lotterier. Historiskt har den svenska spelregleringen legat i lagform. En ram- lag förutsätter att frågor i stor uträckning delegeras från riksdagen till regeringen och myndigheter och att det finns en klar ansvars- fördelning mellan de tre aktörerna. En ramlagstiftning för lotterier som ska fylla ett krav på effektiv kontroll förutsätter att delegation i stor utsträckning görs till tillsynsmyndigheten.
För det femte framgår av direktiven att en effektiv tillsyn är av stor betydelse för en framtida reglering. Historiskt har regeringen varit tillståndsmyndighet för de statliga och statskontrollerade spel- bolagen (Svenska Spel och ATG). Tillsynen över bolagen utövas av Lotteriinspektionen. En effektiv tillsyn ställer bl.a. krav på effektiva sanktionsmöjligheter mot spelaktörerna. För att åstadkomma en effektiv tillsyn blir därför frågan om en ny tillstånds- och tillsyns- modell för lotterier aktuell i det fortsatta arbetet.
För det sjätte får utredningens förslag inte leda till en expansion av spelandet. Frågan är inte vidare behandlad i direktiven. Spel- utredningen gör följande bedömning av förutsättningen. Ett av syftena med ett delvis nytt system för tillstånd med nya aktörer är att de spel som i dag sker på utländska webbsidor bör kanaliseras till de tillståndsgivna aktörerna i Sverige. Detta torde kräva att det främjandeförbud som finns i nu gällande lotterilag (1994:1000)
82
SOU 2008:124 |
Spelutredningen |
måste skärpas. Detta kan leda till att omsättningen på den svenska reglerade spelmarknaden kommer att öka. Att en sådan ökning kan ske anser utredningen inte strida mot förutsättningen att spelandet inte får expandera.
Dessa sex särskilda omständigheter som utredningen har att ta hänsyn till visar komplexiteten utredningsuppdraget.
Valet av en framtida spelreglering handlar främst om hur EG- rätten och den tekniska utvecklingen ska hanteras. De alternativ som finns och som Spelutredningen har att ta ställning till är allti- från att behålla den nuvarande regleringen till att föreslå ett delvis nytt system för tillstånd för vissa delar av marknaden. För ett delvis nytt system för tillstånd kan fråga uppkomma om det ska gälla för teknik, t.ex. Internetspel, eller för spelformer oavsett hur de för- medlas.
Att föreslå en framtida spelreglering baserad på grunderna i nu gällande lotterireglering som anges i direktiven innebär att bara en licensmodell på nationell basis kan komma i fråga.
Ett delvis nytt system för tillstånd på nationell basis torde för att kunna upprätthållas kräva att det främjandeförbud som finns i nu gällande lotterilag måste skärpas.
1.1.5Avgränsningar
Uppdraget är omfattande och kan anses omfatta hela området för lotterier och spel i Sverige. Spelutredningen bedömer att översynen inte ska omfatta kasinolagen (1999:355) eller lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel.
Grunderna i den nuvarande regleringen ska enligt direktiven tjäna som förebild, varför grunderna för regleringen primärt inte ska ändras.
Överskottet i sig av spelet ska inte utredas, utan endast de konse- kvenser som förslagen kan tänkas innebära.
Marknadsfördelningen mellan de svenska aktörerna ska i sig inte utredas, utan endast de konsekvenser som kan följa av övriga för- slag.
83
Spelutredningen |
SOU 2008:124 |
1.2Utredningsarbetets bedrivande
I direktiven anges att uppdraget ska bygga på de relevanta utredningar och analyser som redan finns på området. Utgångs- punkten ska vara att komplettera redan befintligt material i de specifika delar och på det sätt som anges i direktiven.
Den utredning som direktiven främst avser är slutbetänkandet av Lotteriutredningen Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11), som leddes av f.d. kammarrättspresidenten Jan Francke. Lotteriutred- ningens slutbetänkande överlämnades till den dåvarande regeringen i januari 2006. Lotteriutredningens slutbetänkande är mycket utförligt och omfattar många av de frågor som Spelutredningen har att utreda. De delar Lotteriutredningen gått igenom utgör således grundarbete även för Spelutredningen, som därför i många faktadelar endast kommer att hänvisa tillbaka till Lotteriutredningens slutbetänkande. Naturligtvis kommer Spelutredningen i dessa fall att uppdatera materialet med omständigheter hänförliga till tiden efter Lotteri- utredningens slutbetänkande. Märk här att Lotteriutredningen begärde, men förnekades, förlängd tid för slutförandet av sin utred- ning. Lotteriutredningen hamnade i läget att deras slutbetänkande i allt väsentligt blev rent deskriptiv och att förslagsdelarna inte kunde fullföljas.
Med hänsyn till det ovannämnda kan Spelutredningen i de delar utredningsmaterialet redan finns framtaget i Lotteriutredningens betänkande gå direkt på överväganden och förslag. Spelutredning kommer därför i stor utsträckning att koncentrera sig på att lösa de problem regeringen gett i uppdrag.
Vissa delar i utredningsdirektiven är helt nya jämfört med Lotteriutredningens uppdrag. Som exempel på nya delar kan nämnas ”kartläggningen av de mest problematiska spelen” och framtagandet av en ”licensmodell”.
Till utredningen har varit knutna tolv experter och två sak- kunniga. Antalet sammanträden med experter och sakkunniga har under utredningstiden varit nio stycken.
Då utredningsuppdraget bl.a. innehållit nya områden som inte tidigare varit föremål för utredning i Sverige har delar av arbetet varit inriktat på att träffa både svenska och utländska intressenter. Spelutredningen har haft 57 möten med företrädare för bl.a. svenska och utländska spelbolag, medieföretag, idrotts- och föreningsverk- samhet, näringsgrenar med anknytning till spel, svenska och utländska spelmyndigheter, departement och myndigheter i Sverige och utom-
84
SOU 2008:124 |
Spelutredningen |
lands som har ansvar inom för Spelutredningens uppdrag relevanta frågor,
En lista över möten och konferenser återfinns i bilaga 3.
Fyra enkäter har sänts ut, en enkät om tillståndsgivning och till- syn till Sveriges kommuner, en enkät om tillståndsgivning och till- syn till länsstyrelserna, en enkät om beskattning av spel till länder i Europa och en enkät om regler för marknadsföring av spel till länder i Europa. Enkätformulären återfinns i bilaga 4.
1.3Betänkandet och dess upplägg
I betänkandet ges två alternativa förslag till framtida spelreglering, dels ett förslag som innebär att dagens reglering behålls, dels ett förslag med ett delvis nytt system som också inbegriper andra aktörer än de befintliga. Att Spelutredningen finner sig föranledd att lämna två alternativa förslag är att valet mellan förslagen grundas på politiska och inte rättsliga överväganden.
Vad gäller alternativet att behålla dagens reglering föreslås att lagstiftningen om lotterier stramas upp, att en ny ramlag införs och att en ny tillstånds- och tillsynsorganisation införs.
Vad gäller alternativet att vissa spelformer – vadhållning och tipsspel med undantag för vadhållning för hästar – öppnas för nya aktörer föreslås på samma sätt som i det första alternativet att lag- stiftningen om lotterier stramas upp, att en ny ramlag införs och att en ny tillstånds- och tillsynsorganisation införs. Vidare föreslås nya bestämmelser.
För att möta direktivens krav och därmed kunna föreslå en fram- tida hållbar modell för spelreglering är betänkandet upplagt enligt följande.
I kapitel 5 ges allmänna utgångspunkter för en framtida spel- reglering. Där behandlas alla principfrågor i den föreslagna regler- ingen. Kapitel
De överväganden Spelutredningen gör i kapitel 5 resulterar i huvudavsnitten i kapitel
85
Spelutredningen |
SOU 2008:124 |
lagens syften, marknadsföringsregler, åldersgränser, en ny tillstånds- och tillsynsorganisation, författningsreglering av statliga och stats- kontrollerade bolag, blockering av
Kapitel 15 behandlar det delvis nya systemet med en öppning för nya aktörer. Kapitlet är relativt omfattande då antalet utredningsfrågor i denna del varit många och samtliga frågor måste besvaras för att ett förslag till regelverk i denna del ska kunna föreslås. Det ska redan inledningsvis nämnas att många delfrågor i kapitel 15 förutsätter ett politiskt ställningstagande varför detta avsnitt kommer att föran- leda ytterligare beredningsarbete. Spelutredningen har dock funnit skäl att lämna ett förslag på regelverk för en delvis ny modell med öppning för nya aktörer. I kapitel 16 tas skattefrågor upp. Avslut- ningsvis återfinns en konsekvensbeskrivning i kapitel 17 och för- fattningskommentarer i kapitel 19.
86
2 Inledning
2.1Spel om pengar – spelets särskilda karaktär
Avgörande för att förstå frågan om spel om pengar och varför spelet måste vara föremål för regleringar är att inse spelets mycket speciella karaktär.
Spel om pengar är en företeelse som skiljer sig från i princip allt annat som finns i samhället vad gäller handel. Spel om pengar inne- bär i all sin enkelhet att man endast säljer och köper vinst- möjligheter och dessa vinstmöjligheter är beroende av utfallet i exempelvis en fotbollsmatch, ett hästlopp eller i en spelautomat.
Spel om pengar har det grundläggande draget att man kan samla in stora summor pengar som blir föremål för spel och som sedan kan betalas ut som vinster dels till vinnarna i spelet, dels till arran- gören av spelet.
Den mycket speciella karaktären av spel om pengar innebär att spel lätt kan bli föremål för brottslighet, att spel kan skapa ekono- miska och sociala problem både för den enskilde och för samhället i stort, att spel kan skapa hälsoproblem och att spel kan generera stora överskott.
Oreglerat spel om pengar har i sin karaktär grund för flera typer av brottslighet. För det första brottlighet i själva spelet, exempelvis bedrägerier och förskingring. För det andra brottslighet av spelare, dvs. att spelare börjar begå brott för att finansiera sitt spelande. Vidare kan den organiserade brottsligheten komma in i spelet och styra verksamheten. För svensk del kan nämnas de senaste årens brottslighet med illegala spelautomater, som torde omsätta miljardbelopp, och i vilken den organiserade brottsligheten är inblandad.
Ekonomiska och sociala problem kan uppkomma då människor spelar över sin ekonomiska förmåga, vilket drabbar både den enskilde och dennes anhöriga. Nyssnämnda problem kan även leda
87
Inledning |
SOU 2008:124 |
till framför allt psykisk ohälsa för de drabbade. I slutänden kan överdrivet spelande bli ett problem för hela samhället.
Spel om pengar omsätter stora belopp och skapar stora ekono- miska överskott. För svensk del har det inneburit att spel om pengar är en reglerad verksamhet vars överskott i allt väsentligt går till allmänna och allmännyttiga ändamål.
Att spel om pengar har en så speciell karaktär har lett till att de flesta länder har reglering av spel. Det som skiljer staterna åt är hur dessa regleringar är utformade.
Inom EU har alla medlemsstater regleringar av spel. De nordiska länderna har i huvudsak liknande spelregleringar med bl.a. statsägda företag som bedriver spel på en reglerad marknad där näringslivet i princip inte tillåts. Övriga stater inom EU har i princip som de nordiska länderna en ordning som innebär att spel endast säljs till den egna statens medborgare. Två stater inom EU har en annan princip för spel och det är Storbritannien och Malta. Dessa två stater skiljer sig åt i så måtto att de tillåter näringslivet att bedriva vissa spelformer som de tillåts att sälja över nations- gränserna.
I och med Internets genombrott på
Det är spelets mycket speciella karaktär som gör att
En aspekt som gör att reglering av spel är föremål för mycket diskussion är att många intressen gör sig gällande på området. Därmed uppkommer också många intressekonflikter. Exempelvis följande intressekonflikter kan nämnas:
•monopol – konkurrens,
•nationell reglering – globalisering (Internet),
•spelberoende – spelintäkter, och
•staten som reglerare – staten som spelaktör.
88
SOU 2008:124 |
Inledning |
2.2Historisk bakgrund
Den svenska lotterilagstiftningen har sedan gammalt varit en förbudslagstiftning. Det har alltså varit förbjudet att anordna lotterier utan tillstånd och tillstånd har under vissa förutsättningar kunnat erhållas för särskilda – i huvudsak välgörande – ändamål.
Lotterilagstiftningens historik har behandlats i kapitel 2 i Lotteriutredningens slutbetänkande Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11, s. 49 ff.). I redovisningen hänvisar Lotteriutredningen utredning till Lotterilagsutredningens slutbetänkandet Från tombola till Internet (SOU 2000:50), vari lämnas en utförlig redogörelse för den svenska lotterilagstiftningens utveckling samt innehållet i den nu gällande lotterilagen från 1994. Spelutredningen hänvisar till dessa tidigare utredningar.
Sammanfattningsvis kan sägas att staten historisk sett har haft ett starkt inflytande på den svenska spelmarknaden som lagstiftare, spelreglerare (tillstånd och tillsyn) och ägare av spelbolag. Statens inflytande på spelmarknaden har gällt att tillgodose allmänhetens spelintresse genom att erbjuda spel i ordnade och kontrollerade former.
2.3Tidigare utredningar
På spel- och lotteriområdet har under åren ett stort antal utred- ningar genomförts. Utredningarna kan förenklat delas in i dels utredningar gällande ny lagstiftning, dels utredningar gällande förutsättningarna för spel för de svenska aktörerna. Den första gruppen gäller främst utredningarna som ledde fram till 1982 års lotterilag och 1995 års lotterilag, vilka är Lotteriutredningens huvudbetänkande Lotterier och spel (SOU 1979:29) och Lotteri- utredningens slutbetänkande Vinna eller försvinna – folkrörelsernas lotterier och spel i framtiden (SOU 1992:130). De två senaste utred- ningarna, Lotterilagsutredningens betänkande Från tombola till Internet – översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50) och Lotteriutredningens slutbetänkande Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11), ingår givetvis också i denna kategori.
I övrigt finns det en rik flora av utredningar som särskilt gällt förutsättningarna för spel för de svenska aktörerna. Dessa utred-
89
Inledning |
SOU 2008:124 |
ningar har behandlat skattefrågor1, frågor om ägande och styrning av statliga spelbolag2, frågor om hästsporten3, samt frågor om folk- rörelsernas spel4.
2.4Nuvarande spelreglering
Den rättsliga ramen för svensk spelreglering utgörs av lotterilagen (1994:1000) och kasinolagen (1999:355). Förarbetena till lotteri- lagen är slutbetänkandet av Lotteriutredningen Vinna eller försvinna – folkrörelsernas lotterier och spel i framtiden (SOU 1992:130) och prop. 1993/94:182 Ny lotterilag. Förarbetena till kasinolagen är prop. 1998/99:80 Kasinospel i Sverige m.m.
Lotterilagen är en förbudslagstiftning som bygger på principen att alla lotterier kräver tillstånd och att alla tillstånd står under offentlig kontroll. Lagens syften är att förhindra kriminalitet, mot- verka sociala och ekonomiska skadeverkningar, skydda konsu- menterna och att styra överskottet.
Lagen bygger på att i princip endast tre aktörer kan få lotteritillstånd och detta är staten, hästsporten och folkrörelserna. Staten äger Svenska Spel, hästsporten äger ATG och folkrörelserna driver sina egna lotterier. Av detta följer att näringslivet i princip är utestängt från lotterimarknaden. Endast i den del som gäller restaurangkasinon
Marknaden är fördelad mellan dagens aktörer på följande sätt. ATG har ensamrätt för vadhållning på hästar. Detta regleras dels
i lotterilagen, dels av ett avtal mellan staten och hästsporten och dels av ett regeringstillstånd för spelet på hästar. Spelet på hästar är totalisatorspel, vilket innebär att en viss del av omsättning av spelet är garanterat hästsporten.
Svenska Spel har ensamrätt för värdeautomatspel, kasinon (enligt kasinolagen), vadhållning på sportspel i mer än en kommun
1 Exempelvis betänkandet från Spelskatteutredningen, Skatt på lotterier och spel (SOU 1990:56).
2 Rapport från arbetsgrupp inom Finansdepartementet, De statligt styrda spelbolagens koncessioner och organisation m.m. (Ds 1995:61).
3Trav- och galoppsportutredningen, Trav- och galoppsport i Sverige (Ds Jo 1972:8) samt 1990 års utredning om trav- och galoppsporten, Sportslig och ekonomisk utveckling inom trav- och galoppsporten (SOU 1991:7).
4Exempelvis betänkandet från 1987 års Lotteriutredning, Folkrörelsernas lotterier och spel (SOU 1987:52).
90
SOU 2008:124 |
Inledning |
och Internetpoker. Svenska Spel bedriver även lotterier, nummer- spel och Internetspel.
Folkrörelserna har ensamrätt på bingospel och bedriver även lotterier.
Att anordna lotteri utan tillstånd är kriminaliserat. Även främ- jande av utom landet anordnat lotteri är förbjudet (38 § och 54 § andra stycket lotterilagen). Straffbestämmelser finns även i brotts- balken (dobbleri och grovt dobbleri, 16 kap. 14 och 14 a §§ BrB).
Tillståndsmyndigheter enligt lotterilagen är regeringen, Lotteri- inspektionen, länsstyrelserna och kommunerna. Regeringen ger tillstånd till ATG och Svenska Spel. Lotteriinspektionen ger till- stånd till värdeautomater samt till lotterier och bingo i fler än ett län. Länsstyrelserna ger tillstånd till lotteri i fler än en kommun och bingo i respektive län. Kommunerna ger tillstånd till lotterier i respektive kommun.
Central tillsynsmyndighet över lotterilagen är Lotteriinspektio- nen. Tillsynsmyndigheter enligt lotterilagen är oftast desamma som tillståndsmyndigheterna. Principen är att den myndighet som lämnat tillstånd till ett lotteri även utövar tillsynen över detta. I de fall regeringen lämnat tillståndet utövar dock Lotteriinspektionen tillsynen.
I regelverket finns även bestämmelser om åldersgränser, kredit- förbud m.m.
2.5Spelmarknaden i siffror
Lotteriutredningen har utförligt redovisat spel och spelformer, de svenska spelanordnarna, den internationella spelmarknaden och den svenska spelmarknadens utveckling.5 Nedanstående redovis- ning kompletterar bilden.
Omsättningen på den svenska spelmarkanden
Nedan redovisade uppgifter om den svenska spelmarknadens omsättning m.m. är hämtade från Svenska Spels och ATG:s års- redovisningar för verksamhetsåret 2007 samt från Lotteriinspek- tionens rapport om utvecklingen på spelmarknaden6 och Lotteri-
5Lotteriutredningens slutbetänkande Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11), kapitel 3.
6Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2007, LI dnr 762/2007.
91
Inledning |
SOU 2008:124 |
inspektionens statistiktabeller.7 Andra uppgifter än omsättning finns inte i Lotteriinspektionens statistik för folkrörelsernas lotterier 2007.
Den svenska reglerade spelmarknaden omsatte år 2007 brutto 37 102 miljoner kr, varav
•ATG omsatte 11 869 miljoner kr,
•Svenska Spel (exklusive Casino Cosmopol och nätpoker) 19 948 miljoner kr,
•Casino Cosmopol 1 153 miljoner kr (avser netto efter utbetalda vinster),
•Svenska Spels nätpoker 385 miljoner kr (avser netto, dvs. avgif- ten på spelet, Sok. rake) och
•folkrörelsernas lotterier 747 miljoner kr.
Omräknat till nettobelopp, dvs. insatser minus utbetalda vinster, uppgick år 2007 nettoomsättningen i miljoner kr hos Svenska Spel och ATG till
•Svenska Spel (sportspel nummerspel och lotterier) 8 061
•Casino Cosmopol 1 153
•Nätpoker 385
•ATG 3 592
Svenska Spels vinst år 2007 uppgick till 5 247 miljoner kr. ATG:s vinst 2007 före fördelning till hästsporten var 2 821 miljoner kr. Folkrörelsernas nettoöverskott av spel 2006 var 2 042 miljoner kr och vinsten 525 miljoner kr. Ren vinst på spel för år 2007 uppgick således till ca 8,5 miljarder kronor. Uppgifter om omsättning för 2007 och till och med tredje kvartalet 2008 visar en fortsatt ökning av omsättningen för Svenska Spel, en måttlig ökning för ATG och delar av folkrörelserna, men en fortsatt tydlig minskning för Folk- spel (Bingolotto).
Slutlig behållning av spel i relation till marknadens brutto- omsättning uppgår till ca 23 procent (8,5 miljarder kr/37,1 miljar- der kr).
7 Samtliga Lotteriinspektionens statistiktabeller tillgängliga via
92
SOU 2008:124 |
Inledning |
Svenskens spelande har de senaste tio lagt ca 3 procent av disponibel inkomst på spel och efter vinster har svenskens kostnad för spel (förluster) legat mellan
Hur fördelas pengarna?
Av vinsten på 8,5 miljarder kr går ca 5,2 miljarder kr till staten, 1,9 miljarder kr till folkrörelserna och 1,4 miljarder kr till hästsporten enligt följande.
Av Svenska spels vinst på 5,2 miljarder kr erhåller folk- och idrottsrörelsens barn- och ungdomsverksamhet 1,2 miljarder kr (via Riksidrottsförbundet, (RF), och Ungdomsstyrelsen), varav RF erhåller 1 miljard kr och Ungdomsstyrelsen 0,2 miljarder kr. Resterande belopp om 3,4 miljarder kronor tillfaller staten.
ATG: s vinst år 2007 var 2,8 miljarder kr. Av detta belopp tillföll 1,4 miljarder kr hästsporten och 1,3 miljarder kr staten i form av skatt.
Av folkrörelsernas totala inkomster av spel på 2,1 miljarder kr kommer 1,2 miljarder kr från Svenska Spel (se ovan), och cirka 360 miljoner kr från Folkspel, 290 miljoner kr från bingo och 250 miljoner kr från övriga föreningslotterier.
Statens anslag till idrotten
Statens anslag till idrotten för år 2007 var 445 miljoner kr.8
Från Svenska Spels vinst 2007 erhöll Riksidrottsförbundet 834 miljoner kr enligt vinstfördelningssystemet, 500 miljoner kr enligt den särskilda satsningen ”idrottslyftet” och 60 miljoner kr som sär- skilda medel till RF:s specialidrottsförbund, dvs. totalt 1 394 miljo- ner kr.
Av de pengar som tillförs idrotten från staten kommer alltså ca 3/4 från Svenska Spel och ca 1/4 från statskassan.
8 prop. 2006/07:1 Utgiftsområde 17, avsnitt 7.10.1.
93
Inledning |
SOU 2008:124 |
Marknadsfördelningen mellan spelformerna
Bruttoomsättningen 2007 på 37,1 miljarder kr var fördelad på spelformer enligt följande.
Tabell 2.1 Bruttoomsättning per spelform i Sverige
Lotter och nummerspel |
ca 12 miljarder kr |
Vadhållning |
ca 15,7 miljarder kr |
Automatspel |
ca 7,1 miljarder kr |
Bingo |
ca 1,2 miljarder kr |
Kasino (netto) |
ca 1,15 miljarder kr |
|
|
Omräknat till nettoomsättning för spel år 2007 uppgick den till ca 14,9 miljarder kr med i huvudsak följande fördelning.
Tabell 2.2 Nettoomsättning per spelform i Sverige
Lotter och nummerspel |
ca 6 miljarder kr |
Vadhållning |
ca 5 miljarder kr |
Automatspel |
ca 1.9 miljarder kr |
Bingo |
ca 0,85 miljarder kr |
Kasino |
1,15 miljarder kr |
Omsättning av Internetspelet
Av den totala omsättningen på 37,1 miljarder kr år 2007 uppgick Internetspelet (utom nätpoker) till 4,2 miljarder kr, dvs. 11 procent av bruttoomsättningen. Av dessa 4,2 miljarder kr svarade ATG för 2,4 miljarder kr och Svenska Spel för 1,8 miljarder kr. Netto- omsättningen uppgick till ca 1,77 miljarder kr, varav ATG svarade för ca 0,57 miljarder kr och Svenska Spel 0,8 miljarder kr. Här- utöver omsatte Svenska Spels nätpoker cirka 15 miljarder kr, varav 385 miljoner kr utgör bolagets nettobehållning.
Utöver de svenska aktörernas bruttoomsättning på Internetspel om 4,6 miljarder kr förekommer spel på från utlandet erbjudna spel. Några officiella uppgifter om omsättningen på detta spelet finns inte. Vid en sammanvägning av uppgifter som Spelutred- ningen inhämtat kan spel från Sverige på utländska webbsidor bedömas årligen omsätta mångmiljardbelopp.
94
SOU 2008:124 |
Inledning |
Nätpokerutredningen uppskattade9 antalet spelare som 2007 spelade bara hos Svenska Spel till 55 000, 50 000 spelade både hos Svenska Spel och utländska anordnare och 95 000 spelade bara hos annan nätpokeranordnare.
Hur säljs spel i Sverige
Ombud
ATG hade år 2007 1 990 spelombud, varav 10
Svenska Spel hade år 2007 6 385 ombud, varav 2 200
Cirka 1 400 ombud är ombud för både Svenska Spel och ATG. Det finns alltså totalt 6 975 ombud i Sverige.
Svenska Spel erbjuder spel på värdeautomater genom avtal med 2 327 restauranger och 85 bingohallar (nov 2008).
Folkrörelsen säljer sina lotterier via lottförsäljningsombud, föreningsverksamhet och Internet.
Banspel
Det finns 36 trav- eller galoppbanor i Sverige där spel erbjuds.
Internet
Bruttoomsättningen på Internetspel uppgick år 2007 till 4,2 miljarder kr för ATG och Svenska Spel.
Av den totala omsättningen på den reglerade marknaden uppgår Internetspelet till 11 procent.
Bingo
Det finns ca 100 bingohallar i Sverige.
9 Svenskas Spels nätpoker (SOU 2008:36), sid. 92.
95
Inledning |
SOU 2008:124 |
Kasino
Det finns fyra kasinon i Sverige med internationella spelregler. Dessa är placerade i Stockholm, Göteborg, Malmö och Sundsvall.
Kort om hästsporten
Hästsporten har starka kopplingar till spel i Sverige. Hästsporten äger sitt eget bolag ATG och har ensamrätt att i Sverige bedriva vadhållning på hästar.
Det finns ca 300 000 hästar i Sverige. och ca 2 700 heltidsanställda tränare, skötare och banarbetare. Enligt ATG ger hästnäringen totalt ca 20 000 helårstjänster och 500 000 personer beräknas vara aktiva inom hästnäringen.
Hur mycket spel finns det?
I juli 2007 fanns det 2 069 webbsidor för spel. Dessa ägdes av 436 olika företag. Av spelwebbsidorna erbjöd 793 kasinospel, 466 poker, 420 vadslagning på sport, hästar eller hundar, 258 bingo, 53 skicklighetspel, 31 lotterier, 22 vadslagningsbörser, samt 16 back- gammon. Verksamheten bedrivs i 45 olika jurisdiktioner.10
Den sammanlagda omsättningen av Internetspel i världen kan uppskattas till 150 miljarder kronor 2007 och till 200 miljarder kronor 2010.11
10Europaparlamentet, Online gambling
11Christiansen Capital Advisors, http://www.cca-
i.com/Primary%20Navigation/Online%20Data%20Store/internet_gambling_data.htm.
96
3
3.1Inledning
Enligt direktiven till utredningen ska samtliga förslag som Spel- utredningen redovisar åtföljas av bedömningar av förslagens överens- stämmelse med
Vidare ska enligt direktiven utredningen bedöma om det av EG- rättsliga skäl, tekniska eller andra skäl inte är möjligt att inom alla spelformer strama upp det nuvarande regelverket och i så fall före- slå ett delvis nytt system som också inbegriper andra aktörer än befintliga, med en inriktning på att de sociala skyddsaspekterna genomgående ges hög prioritet.
Den genomgång av
3.2Bakgrund
Sverige blev medlem i Europeiska unionen (EU) den 1 januari 1995. Samma dag trädde även lotterilagen (1994:1000) i kraft.
Frågan om den svenska lotterilagens överensstämmelse med EG- rätten är behandlad i två tidigare utredningar, dels slutbetänkandet av Lotterilagsutredningen Från tombola till Internet – översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50), dels slutbetänkandet av Lotteri- utredningen Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11).
I utredningarna har genomgångar gjorts av samtliga bestämm- elser i
97
SOU 2008:124 |
spel (artiklarna 3, 12, 28, 30, 31, 43, 49, 50, 55,
I slutbetänkandet av Lotterilagsutredningen Från tombola till Internet – översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50) gjordes en genomgång av motiven till den svenska regleringen varvid en genomgång gjordes av lotterilagens 15 §, 27 §, 38 § samt av till- stånden till Svenska Spel och ATG med stöd av 45 §. Lotteri- lagsutredningen konstaterade i sin bedömning att de ensamrätter som lotterilagen ger ideella föreningar och statliga och statsstyrda spelbolag (Svenska Spel och ATG) är i överensstämmelse med EG- rätten.
I slutbetänkandet av Lotteriutredningen Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) konstaterade utredningen att lotterilagen syften och uppbyggnad med ensamrätter i sig kunde vara i överens- stämmelse med
Regeringsrätten har i dom RÅ 2004 ref. 95 prövat den svenska spelregleringens överensstämmelse med
Regeringsrätten har i dom den 23 maj 2007 (mål nr
Sammanfattningsvis har de tidigare utredningarna gått igenom samtliga bestämmelser i
98
SOU 2008:124 |
värld (SOU 2006:11)lämnat sitt betänkande, varvid regeringsrätten således inte delar den bedömning som Lotteriutredningen gjorde om den svenska lotterilagen och dess överensstämmelse med EG- rätten.
Det ska också redan inledningsvis konstateras att
Vad gäller
3.3Allmänt om en fri tjänstemarknad1
Gemenskapsrätten har som utgångspunkt att det ska råda en fri rörlighet inom EU för tjänster. I enlighet med
Det finns stöd för medlemsstaterna att upprätthålla undantag från den fria rörligheten för tjänster både i fördraget och genom
1 Avsnittet bygger på SIEPS (Svenska institutet för europeiska studier) rapport 2005:6 EU och svenska monopol – teori, verklighet och framtid
99
SOU 2008:124 |
49
För det första ska restriktionen tillämpas på ett
minerande sätt. Den måste tillämpas lika för alla personer inom landet såväl i formell mening (lagstiftningen) som i praktiken.
För det andra ska inskränkningen vara motiverad av hänsyn till ett trängande allmänintresse (även kallat tvingande hänsyn).
För det tredje ska åtgärden vara lämplig för att säkerställa för- verkligandet av den målsättning som eftersträvas med restriktionen. Slutligen ska åtgärden även stå i proportion till vad som är nöd- vändigt för att uppnå den målsättning som eftersträvas. Dessa två villkor, lämplighet och proportionalitet, ingår båda i den proportional- itetsbedömning som
bl.a. i samband med
Proportionalitetsprincipen
I
En proportionalitetsbedömning kan sägas bygga på tre kriterier:
1.Lämpligheten av åtgärden för att uppnå dess syfte.
2.Nödvändigheten, dvs. finns det ingen mindre inskränkande åtgärd.
3.Proportionaliteten av åtgärden i relation till den begränsning av handeln som orsakas.
Traditionellt tillämpas principen bl.a. för att reglera att offentliga ingrepp inte går längre än vad som verkligen behövs för att uppfylla det bakomliggande syftet.
100
SOU 2008:124 |
Trots sin viktiga roll inom gemenskapsrätten har innebörden av proportionalitetsprincipen inte fullt ut klarlagts av varken EG- domstolen eller den
3.4Allmänt om lotterier och EU:s medlemsstater
Som utgångspunkt gäller att lotterier inte är harmoniserade inom
I avsaknad av ett gemensamt regelverk inom EU är alltså lotterier enlighet med
Att framhålla inledningsvis är också att i avsaknad av ett gemen- samt regelverk om spel om pengar inom EU finns det inte heller några gemensamma definitioner om varken spel eller olika spel- former. Det ska framhållas att olika spelformer ofta behandlas olika i spelregleringarna.
101
SOU 2008:124 |
3.5Vilka krav ställer
Spel om pengar är en fråga för nationella regleringar inom hela EU. Frågan är då vilka krav
För att kunna svara på frågan och därmed också frågan om den svenska lotterilagens överensstämmelse med
Mot bakgrund av att spel om pengar inte är harmoniserade inom EU är frågan främst behandlad i
En genomgång då nödvändig av
Genomgången som nu är aktuell begränsar sig till de delar som är nödvändiga för att svara på frågorna som ställts i avsnitt 3.1.
102
SOU 2008:124 |
3.5.1
Vidare har frågan om spel om pengar behandlats i målen Lindman8, Lindberger9 och Unire10. Dessa mål är inte aktuella för denna genomgång.
Schindler, Läärä, Zenatti, Gambelli, Anomar och Placanica
Inledningsvis kan följande sägas om nämnda mål som varit föremål för prövning i
Som ovan sagts har alla medlemsstater i EU regleringar kring spel om pengar. De mål som varit föremål för prövning i
2Mål
3Mål
4
5Mål
6Mål
7Mål
8Mål
9Mål
10
103
SOU 2008:124 |
Schindler behandlar frågan om totalförbud av vissa lotterier, Läärä behandlar monopol på spelautomater, Zenatti, Gambelli och Placanica behandlar oligopol på vadhållning.
Schindler, Läärä och Zanetti är prövade utifrån artikel 49 om fri rörlighet för tjänster och Gambelli och Placanica är prövat utifrån artikel 49 och artikel 43 om etableringsfrihet. Det ska redan inled- ningsvis nämnas att
Zenatti, Gambelli och Placanica gäller samtliga den italienska lagstiftningen och behandlar således i princip samma fråga. Det kan här tilläggas att efter
Schindler(lotterier och artikel 49 i
Målet gällde i korthet följande. G och J Schindler var ombud för vissa tyska s.k. klasslotterier och de marknadsförde och sålde nämnda lotterier. G och J sände från Nederländerna försändelser till brittiska medborgare med inbjudningar till lotterierna och även beställnings- sedlar. Försändelserna stoppades och beslagtogs av brittisk tull då de var i strid med gällande rätt.
57 Enligt den information som erhållits av den nationella domstolen hade den brittiska lagstiftningen, i dess lydelse före antagandet av 1993 års lag som införde det nationella lotteriet, följande syften: att före- bygga brott och garantera att deltagarna i spel om pengar behandlas ärligt; att undvika att stimulera efterfrågan på sådana spel om pengar som kan få skadliga sociala effekter vid överdrift; att se till att lotterier
104
SOU 2008:124 |
inte kan anordnas i personligt eller kommersiellt vinstsyfte, utan endast för välgörande, idrottsliga eller kulturella ändamål.
58 Dessa syften, som skall betraktas sammantagna, rör skyddet för mottagarna av tjänsten och, mer allmänt, konsumentskyddet, liksom skyddet för ordningen i samhället. Domstolen har redan fastslagit att dessa syften kan berättiga inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster (se dom av den 18 januari 1979 i förenade målen 110/78 och 111/78 Van Wesemael, punkt 28, Rec. s. 35; dom av den 4 december 1986 i mål 220/83 kommissionen mot Frankrike, punkt 20, Rec. s. 3663; dom av den 24 oktober 1978 i mål 15/78 Société générale alsacienne de banque, punkt 5, Rec. s. 1971).
59 Mot bakgrund av lotteriers mycket speciella beskaffenhet, vilket har betonats av flera medlemsstater, är dessa syften av sådant slag att de berättigar att det i förhållande till artikel 59 i fördraget införs inskränkningar som sträcker sig så långt som förbud mot lotterier på en medlemsstats territorium.
60 För det första kan man nämligen inte bortse från de moraliska, religiösa eller kulturella betänkligheter som finns i samtliga medlems- stater när det gäller lotterier, liksom andra typer av spel om pengar. Medlemsstaterna tenderar allmänt att begränsa och till och med att förbjuda spel om pengar och att förhindra att de blir en inkomstkälla för enskilda. För det andra skall det påpekas att mot bakgrund av de betydande belopp som kan inkasseras och de vinster spelarna kan erhålla, framför allt i lotterier som anordnas i stor skala, innebär lotte- rier höga risker för brott och bedrägerier. Lotterierna utgör dessutom ett incitament till utgifter som kan få skadliga konsekvenser för enskilda och för samhället. Slutligen är det inte utan betydelse, trots att det inte i sig kan anses utgöra ett objektivt berättigande, att lotterierna på ett avgörande sätt kan bidra till finansieringen av ideella eller allmännyttiga verksamheter såsom socialt arbete, välgörenhets- arbete, idrott eller kultur.
61 Dessa speciella omständigheter berättigar att de nationella myndig- heterna ges ett tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att fastställa vad som krävs för att skydda spelarna och mer allmänt, med beaktande av varje medlemsstats sociala och kulturella särart, för att bevara ordningen i samhället, både vad gäller sättet att anordna lotterier, insatsernas storlek och användningen av de intäkter de genererar. Under dessa omständigheter är det deras sak att bedöma inte bara om det är nödvändigt att begränsa lotteriverksamheten, utan även att förbjuda den, förutsatt att dessa inskränkningar inte är diskriminerande.
62 När en medlemsstat förbjuder anordnandet av lotterier i stor skala på sitt territorium och särskilt reklam för och spridning av lottsedlar i den typen av lotterier, kan inte ett förbud mot införsel av material som skall göra det möjligt för invånarna i den medlemsstaten att delta i sådana lotterier som anordnas i en annan medlemsstat anses vara en
105
SOU 2008:124 |
åtgärd som oberättigat inskränker friheten att tillhandahålla tjänster. Ett sådant förbud mot införsel är nämligen nödvändigt för det skydd som den medlemsstaten vill säkerställa på sitt territorium när det gäller lotterier.
Läärä (spelautomater och artikel 49 i
Målet var det andra som prövades av
I målet prövades frågan om att med ensamrätt driva spel. EG- domstolen gjorde i domen en proportionalitetsbedömning av den finska regleringen.
Målet gällde i korthet att en M Läärä ställt ut spelautomater i Finland i strid med lag. I Finland hade Penningautomatföreningen (PAF) beviljats ensamrätt att erbjuda automatspel.
34.Såsom har anförts i punkt 21 i förevarande dom, skiljer sig den finska lagstiftningen från lagstiftningen i fråga i domen i målet Schindler bland annat därför att den inte förbjuder användningen av penningautomater, utan förbehåller en offentligrättslig förening ensam- rätten att bedriva spelverksamhet med dessa.
35.Domstolen fastställde emellertid i punkt 61 i domen i målet Schindler att de nationella myndigheterna skall ges ett tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att fastställa hur omfattande skydd som skall säkerställas inom det nationella territoriet i fråga om lotterier och andra spel med pengar. Det är näm- ligen deras sak att bedöma om det i förhållande till det eftersträvade syftet finns anledning att helt eller delvis förbjuda verksamheter av detta slag eller endast begränsa dem och i detta syfte föreskriva mer eller mindre strikta kontrollåtgärder.
36.Under dessa omständigheter kan endast den omständigheten att en medlemsstat har valt ett annat skyddssystem än en annan medlemsstat inte påverka bedömningen av om de bestämmelser som har antagits på området är nödvändiga och proportionerliga. Bestämmelserna skall endast bedömas med hänsyn till de ändamål som de nationella myndigheterna i den berörda medlemsstaten eftersträvar och den skyddsnivå som de avser att säkerställa.
37.Att spelen i fråga inte är helt förbjudna är, i motsats till vad klagan- dena i målet vid den nationella domstolen har hävdat, inte tillräckligt för att visa att det faktiska syftet med den nationella lagstiftningen inte är att förverkliga de skäl med hänsyn till allmänintresset som den påstås eftersträva och som skall betraktas i sin helhet. Sådana syften
106
SOU 2008:124 |
kan också eftersträvas genom ett tillstånd för dessa spel, vilket har begränsats till en ensamrätt, med fördelen att avkastningen används för allmännyttiga ändamål och att spelbegäret och spelverksamheten kanali- seras till en begränsad krets och att det förebyggs att verksamheten används för bedrägerier och brott.
38.Detsamma gäller omständigheten att de olika anläggningar där penningautomaterna har placerats av den offentligrättsliga föreningen med tillstånd erhåller en del av avkastningen.
39.Vad gäller frågan huruvida det för att förverkliga dessa syften skulle vara att föredra att det, i stället för att bevilja den offentligrättsliga föreningen med tillstånd ensamrätt att till begagnande hålla penning- automater, antogs bestämmelser enligt vilka de berörda aktörerna har att följa vissa regler, faller denna fråga inom medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning, dock med förbehåll för att det alternativ som väljs inte förefaller oproportionerligt med hänsyn till det eftersträvade målet.
40.På denna punkt framgår det i synnerhet av penningautomat- förordningen att PAF, som är den enda föreningen med rätt att till begagnande hålla spelautomater, är en offentligrättslig förening vars verksamhet utövas under statens överinseende och som, såsom har konstaterats i punkt 5 i förevarande dom, till staten skall betala den utdelbara nettoavkastningen av att penningautomater hålls till begagn- ande för allmänheten.
41.Även om det är riktigt att de belopp som staten på så sätt har uppburit för allmännyttiga ändamål även skulle kunna erhållas på andra sätt, såsom genom att beskatta den verksamhet som skulle bedrivas av olika aktörer som tillåtits att utöva den på annat sätt än med ensam- rätt, utgör den skyldighet som har ålagts den offentligrättsliga fören- ingen med tillstånd att inbetala avkastningen av att till begagnade hålla penningautomater på grund av riskerna för brott och bedrägerier ett avgjort effektivare sätt att säkerställa en strikt begränsning av vinst- syftet med sådana verksamheter.
42.Under dessa omständigheter förefaller det inte som om bestämm- elserna i den finska lagstiftningen om hållande till begagnande av penningautomater, genom att ge ensamrätt till en enda offentligrättslig förening med tillstånd, till den del de påverkar friheten att tillhanda- hålla tjänster, är oproportionerliga med avseende på det syfte som eftersträvas genom dem.
Zenatti(vadhållning och artikel 49 i
Zenatti var det tredje målet som prövades av
Målet gällde i korthet följande. Zenatti bedrev förmedlings- verksamhet i Italien på uppdrag av ett i London etablerat bolag.
107
SOU 2008:124 |
Zenattis roll bestod i att driva ett centrum för förmedling av uppgifter avseende vad på utländska sportevenemang till det brittiska bolagets kunder. Zenatti sände via fax eller Internet formulär som kunderna fyllt i tillsammans med kopior på betalningsöverföringar.
Verksamheten var förbjuden i Italien då vadhållningsverksamhet var förbehållen vissa organ.
I domen konstaterar
32.Såsom har påpekats i punkt 21 i förevarande dom, skiljer sig den italienska lagstiftningen om vadhållning från den lagstiftning som var aktuell i domen i målet Schindler genom att den inte innebär ett totalförbud för transaktionerna i fråga, utan förbehåller vissa organ rätten att organisera dem på vissa villkor.
33.Att avgöra omfattningen av det skydd som en medlemsstat önskar upprätthålla inom sitt territorium i fråga om lotterier och andra spel om pengar ingår i det utrymme för skönsmässig bedömning som domstolen i punkt 61 i domen i målet Schindler fastslog att de nation- ella myndigheterna har. Det är dessa myndigheters sak att inom ramen för det mål som eftersträvas bedöma om det är nödvändigt att helt eller delvis förbjuda sådana aktiviteter eller att endast inskränka dem och att i det syftet föreskriva mer eller mindre strikta kontrollmetoder.
34.Under dessa omständigheter påverkar det faktum att en medlems- stat har valt ett annat skyddssystem än det som har antagits i en annan medlemsstat inte i sig bedömningen av om bestämmelserna på området är nödvändiga och står i proportion till sitt syfte. Bestämmelserna skall endast bedömas mot bakgrund av de nationella myndigheternas mål- sättningar i den berörda medlemsstaten och av den skyddsnivå som de är avsedda att garantera.
35.Som domstolen har påpekat i punkt 37 i sin dom av den 21 september 1999 i mål
108
SOU 2008:124 |
36.Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 32 i sitt förslag till avgörande är en sådan begränsning tillåten endast om den, för det första, verkligen tjänar syftet att verkligen minska spelmöjligheterna och om finansieringen av sociala aktiviteter genom ett uttag på intäkterna från tillåtna spel endast utgör en accessorisk positiv konsekvens och inte det verkliga syftet med den restriktiva politik som förs. Domstolen har nämligen i punkt 60 i domen i målet Schindler påpekat att även om det inte är utan betydelse att lotterier och andra spel om pengar på ett avgörande sätt kan bidra till finansieringen av ideella eller allmän- nyttiga verksamheter, kan ett sådant skäl inte i sig anses utgöra ett objektivt berättigande för inskränkningar i rätten att tillhandahålla tjänster.
37.Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera om den nationella lagstiftningen, med hänsyn till dess konkreta tillämpning, verkligen tjänar sådana syften som gör att den skall anses befogad och huruvida de restriktioner som åläggs genom sagda lagstiftning står i proportion till dessa syften.
38.Med beaktande av det ovanstående blir svaret på tolkningsfrågan följande.
Gambelli m.fl. (vadhållning och artikel 43 och 49 i
Gambelli var det fjärde målet som prövades i
Förutsättningarna i Gambelli gällde samma lagstiftning som i Zenatti med den ändringen att det numera var straffrättsligt för- bjudet både att spela över Internet för en italiensk medborgares som att förmedla insatser.
62. Såsom framgår av punkt 36, i domen i det ovannämnda målet Zenatti, skall en inskränkning, i vilket fall som helst, tjäna syftet att verkligen minska spelmöjligheterna, och finansieringen av sociala aktiviteter genom
109
SOU 2008:124 |
ett uttag på intäkterna från tillåtna spel får endast utgöra en accessorisk positiv konsekvens och inte det verkliga syftet med den restriktiva politik som förs.
63.På sätt som de regeringar som har inkommit med yttranden, lik- som kommissionen, har erinrat om, har dock domstolen i domarna i de ovannämnda målen Schindler, Läärä m.fl. och Zenatti angett att de moraliska, religiösa eller kulturella betänkligheter, samt de skadliga moraliska och finansiella följderna för den enskilde och samhället, som följer av spel och vadhållning kan vara omständigheter som rättfärdigar att de nationella myndigheterna ges ett tillräckligt utrymme för sköns- mässiga bedömningar när det gäller att fastställa vad som krävs för att skydda konsumenterna och ordningen i samhället.
64.I alla händelser måste inskränkningarna i etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster uppfylla de villkor som ställs i domstolens rättspraxis för att vara berättigade (se bland annat dom av den 31 mars 1993 i mål
65.Enligt denna rättspraxis måste dessa inskränkningar motiveras av hänsyn till ett tvingande allmänintresse. De skall vara ägnade att säker- ställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas, och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning. Under alla omständigheter skall de tillämpas på ett
66.Det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida de inskränkningar i etableringsfriheten och friheten att till- handahålla tjänster som införts genom lag nr 401/89 uppfyller dessa villkor. Den domstolen skall därvid beakta de omständigheter för vilka redogörs i det följande.
67.Även om domstolen, i de ovannämnda domarna Schindler, Läärä m.fl. och Zenatti, har medgett att inskränkningar i anordnandet av spelverksamhet kan vara berättigade på grund av tvingande hänsyn av allmänintresse, såsom skyddet av konsumenter och för att förhindra bedrägerier och att medborgarna lockas till överdrivna spelutgifter, måste de restriktioner som grundas på sådana hänsyn, och på nödvändig- heten att förhindra att ordningen i samhället störs, vara ägnade att säkerställa förverkligandet av dessa målsättningar på så sätt att dessa inskränkningar skall bidra till att begränsa vadhållningsverksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt.
Placanica m.fl. (vadhållning och artikel 43 och 49 i
110
SOU 2008:124 |
De frågor som var aktuella i målet var dels om de straffrättliga bestämmelserna i den italienska lagstiftning var förenliga med principerna i artikel 43 och artikel 49, dels om artiklarna 43 och 49 kan tolkas så att det är tillåtet för en medlemsstat att göra tillfälliga undantag från nämnda bestämmelser utan att det strider mot gemen- skapsrättens principer. Fråga två gällde ett anbudsförfarande för beviljande av koncessioner för att bedriva vadhållningsverksamhet.
46.Domstolen har i sin rättpraxis godtagit ett antal tvingande hänsyn av allmänintresse, såsom att skydda konsumenterna, att förhindra bedrägerier och att medborgarna lockas till överdrivna spelutgifter samt att förhindra att ordningen i samhället störs (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 mars 1994 i mål
47.I detta sammanhang kan de moraliska, religiösa eller kulturella sär- drag samt de moraliskt och ekonomiskt skadliga följder för den enskilde och samhället som omgärdar spel och vadhållning vara omständigheter som motiverar att de nationella myndigheterna ges ett tillräckligt utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att fastställa vad som krävs för att skydda konsumenterna och ordningen i samhället (domen i det ovannämnda målet Gambelli m.fl., punkt 63).
48.Även om medlemsstaterna är fria att fastställa målsättningarna för sin politik i fråga om hasardspel och, vid behov, exakt fastställa den eftersträvade skyddsnivån, skall de inskränkningar som föreskrivs lika- väl uppfylla de krav på proportionalitet som följer av domstolens rätts- praxis.
49.Följaktligen skall det för varje inskränkning som föreskrivs i den nationella lagstiftningen undersökas särskilt om den är ägnad att säker- ställa förverkligandet av den målsättning som den aktuella medlems- staten har åberopat, och om den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning. Under alla omständigheter skall dessa inskränkningar tillämpas på ett
111
SOU 2008:124 |
När det gäller målet att begränsa spelmöjligheterna framgår det enligt
När det gäller målet att bekämpa kriminalitet anförde EG- domstolen följande.
55.Det är nämligen den andra typen av mål, det vill säga målet att förhindra att hasardspelsverksamhet används i bedrägliga eller brotts- liga syften genom att styra in den i banor som är möjliga att kontrollera, som såväl Corte suprema di cassazione som den italienska regeringen i sitt yttrande till domstolen har angett vara det verkliga syftet med den italienska lagstiftning som är aktuell i målen vid de nationella dom- stolarna. Med detta perspektiv kan en kontrollerad expansiv politik på området för hasardspel vara helt i överensstämmelse med målet att locka över spelare som ägnar sig åt förbjuden och dold spel- och vadhållningsverksamhet till tillåten och reglerad verksamhet. Som särskilt den belgiska och den franska regeringen har påpekat kan detta mål endast uppnås om de lagliga aktörerna utgör ett trovärdigt, men samtidigt attraktivt, alternativ till förbjuden verksamhet. Detta kan i sig innebära att tillhandahålla ett omfattande spelsortiment, att göra reklam i viss omfattning och att använda ny distributionsteknik.
56.Den italienska regeringen har för övrigt åberopat faktiska omständlig- heter, som till exempel en utredning från italienska senatens sjätte ständiga utskott (finans- och skatteutskottet) om spel- och vad- hållningssektorn. I denna utredning blev slutsatsen att förbjuden och dold spel- och vadhållningsverksamhet utgör ett betydande problem i Italien som en utvidgning av den tillåtna och reglerade verksamheten skulle kunna avhjälpa. Enligt samma utredning härrör hälften av den samlade omsättningen av hasardspelsverksamheten i Italien från den illegala verksamheten. I utredningen bedömdes vidare att det skulle vara möjligt att genom en utvidgning av den enligt lag tillåtna spel- och vadhållningsverksamheten återta en del av omsättningen av den illegala verksamheten. Det belopp som härigenom skulle kunna återtas är minst lika stort som det belopp som den enligt lag tillåtna verksamheten omsätter.
57.Domstolen konstaterar att ett koncessionssystem under dessa omständigheter i själva verket kan utgöra en effektiv mekanism som gör det möjligt att kontrollera de aktörer som är verksamma inom
112
SOU 2008:124 |
området för hasardspel för att förhindra att de använder sin verk- samhet i bedrägliga eller brottsliga syften. Den har däremot inte till- gång till tillräckliga uppgifter om de faktiska omständigheterna för att bedöma begränsningen av det totala antalet koncessioner som sådan mot bakgrund av de krav som följer av gemenskapsrätten.
Sammanfattningsvis kan följande anföras om
Genomgången av
Den metod och den nivå en stat väljer måste vara i överens- stämmelse med
•
•motiveras med tvingande hänsyn av allmänintresse och säker- ställa förverkligandet av dessa målsättningar på så sätt att inskränk- ningarna bidrar till att begränsa vadhållningsverksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt, och
•nödvändig och proportionerlig.
113
SOU 2008:124 |
3.5.2
I Direktiven anges att en särskild analys bör göras av dom meddelad av
Vad gällde målet?
Parter i målet var EFTA:s övervakningsmyndighet mot Norge. Frågan i målet gällde om en lagändring i Norge som introdu-
cerade ett monopol för det statsägda bolag Norsk Tipping AS för spelautomater var i strid med artikel 31 och 36 i EES avtalet. Artiklarna 31 och 36 i
Bakgrund
Genom lagändringar år 2003 introducerade Norge ett nytt mono- pol på anordnande av spel på spelautomater. Enligt tidigare gällande lag i Norge kunde företag och privatpersoner som arrangerade spel på spelautomater på uppdrag av ideella organisationer få tillstånd till automatspel. Under år 2004 hade 138 olika företag ca 15 800 spel- automater med bruttoomsättning på 26 miljarder norska kronor.
Lagändringen innebar att en ensamrätt tillskapades för Norskt Tipping, som är ett av den norska staten helägt bolag.
Vad hade parterna för argument för sin respektive talan?
EFTA:s övervakningsmyndighet hade tre huvudargument för sin talan:
1.att lagändringen hade i vart fall delvis ekonomiska syften,
2.att lagändringen misslyckades med att ge uttryck för en syste- matisk och sammanhängande förhållande till spel och
3.att lagändringen inte var i överensstämmelse med principen om proportionalitet.
Norge bestred alla tre argumentet.
114
SOU 2008:124 |
Domstolens domskäl
Domstolen konstaterade vidare att det inte var stridigt i målet att den nya norska regleringen av spelautomater var en inskränk- ning av den fria rörligheten och den fria etableringsrätten samt att den nya lagstiftningen var
Frågan i målet var enligt domstolen om den norska lagen kunde rättfärdigas på objektiva grunder. Domstolen inledde med att hän- visa till
47.I detta sammanhang kan de moraliska, religiösa eller kulturella särdrag samt de moraliskt och ekonomiskt skadliga följder för den enskilde och samhället som omgärdar spel och vadhållning vara omständ- ligheter som motiverar att de nationella myndigheterna ges ett till- räckligt utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att fast- ställa vad som krävs för att skydda konsumenterna och ordningen i samhället (domen i det ovannämnda målet Gambelli m.fl., punkt 63).
48.Även om medlemsstaterna är fria att fastställa målsättningarna för sin politik i fråga om hasardspel och, vid behov, exakt fastställa den eftersträvade skyddsnivån, skall de inskränkningar som föreskrivs likaväl uppfylla de krav på proportionalitet som följer av domstolens rättspraxis.
Domstolen prövade därefter saken i tre delar:
1.legala syften med lagen,
2.systematisk och sammanhållande, och
3.nödvändighet.
Legala syften
Domstolen anförde inledningsvis att den stat som är ansvarig för inskränkningar av de grundläggande friheterna har att visa att åtgärderna kan rättfärdigas.
Domstolen anförde vidare att allt underlag vari lagens avsikt kunde härledas kunde tas i beaktande men att regeringsförslaget
115
SOU 2008:124 |
och riksdagsbehandlingen är mer avgörande än tidigare utkast eller förslag.
Domstolen anförde vidare att
Efter hänvisning till
Domstolen övergick sedan att pröva frågan om kravet på att lagen ärsystematisk och sammanhållande för att begränsa spelet.
Ändamålsenligt/följdriktig
För att vara motiverad (”justified”) måste enligt domstolen rätten att ge Norsk Tipping ensamrätt för spel på spelautomater vara ändamålsenligt för att uppnå de syften som eftersträvas. Motparten hävdade i domstolen att den norska regleringen var inkonsekvent då Norsk Tipping genom en intensiv marknadsföring och genom att öppna upp för ny spel av Norsk Tipping och Norsk Rikstoto.
Domstolen anförde att begräsningar baserade på tvingande hänsyn av allmänintresse måste vara systematisk och samman- hållande med liknande åtgärder som redan vidtagits. Domstolen pekade på att
Domstolen anförde vidare att vid prövning av kravet på syste- matisk och sammanhållande i den nya lagen är det mot bakgrund av syftet att bekämpa spelberoende av vikt att se på spel som är likvärdiga att skapa spelberoende.
Efter genomgång av olika spels farlighetsgrad vad gäller spel- beroende kom domstolen fram till att andra spel av norsk tippning, exempelvis oddset inte var på en jämförbar skala. Domstolen slut- sats var att marknadsföring och utveckling av andra spel inte var relevant när man undersökte kravet på systematiskt och samman- hållande av den prövade lagstiftningen
Domstolen fanns att lagändringen var ändamålsenlig.
116
SOU 2008:124 |
Nödvändigheten
Domstolen konstaterade att de prövade åtgärderna inte fick gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet.
Domstolen hänvisade till
Vad först gäller syftet att bekämpa brott konstaterade dom- stolen att den norska staten inte lyckats visa att bekämpandet av penningtvätt och bedrägeri skulle vara mer effektivt i ett monopol.
Domstolen konstaterade sedan att de allmänna intressen som en nationell lagstiftning ska fylla, ska övervägas som helhet. Dom- stolen använde sedan formuleringarna ”it is reasonable to assume” att en monopoloperatör under tillsyn av en effektiv myndighet vill lägga större ansvar på att bekämpa spelmissbruk än kommersiella operatörer. Vidare anförde domstolen att det var ”plausible to assume” att det är enklare att kontrollera och ge direktiv i ett helägt statliga bolag. Genom sitt ägande kan staten agera mer effektivt mot ett statligt bolag än bara genom lagar, förordningar och tillsyn.
Domstolens slutsats blev att den norska staten tillräckligt visat att ensamrätt synes vara mer effektivt för att uppnå lagens syften.
Domslut
Sammanfattningsvis kan följande sägas om
I alla relevanta delar hänvisar
En viktig fråga i
117
SOU 2008:124 |
inom den skönsmässiga bedömningen för en stat att besluta om ensamrättssystem eller licenssystem, så länge det inte framstår som oproportionerligt. Vidare anför
Slutsatsen blir att
3.5.3Nationella domstolar
Sverige
Vid en analys av frågan om svensk spelreglering och
Den vägledande domen gällande den svenska spelreglering och dess överensstämmelse med
118
SOU 2008:124 |
RÅ 2004 ref. 95
Förutsättningarna i målet var att Lotteriinspektionen med stöd av 38 § lotterilagen beslutat förelägga Wermdö krog AB att vid vite upphöra med förmedling av spel till ett brittiskt spelbolag. Bolaget invände att den svenska lotterilagen, bl.a. 38 §, var i strid med EG- rättens regler om fri rörlighet för tjänster och att inspektionens beslut därför inte var lagligen grundat.
Regeringsrätten konstaterade inledningsvis att lotterilagen i prin- cip reglerar alla typer av spel och att lagen som huvudregel före- skriver att lotterier endast får anordnas efter tillstånd.
Huvudfrågan i målet var om vitesföreläggandet med stöd av 38 § var i strid med
Frågan i målet var om inskränkningarna i de nämnda friheterna av särskild skäl ändå kunde godtas.
Regeringsrätten konstaterade att redan fördraget öppnar vissa möjligheter att göra avsteg från de grundläggande bestämmelserna (artiklarna 45, 46 och 55) men att mer långgående undantag på grund av tvingande allmänintressen framkommer i
Regeringsrätten prövade först frågan om att begära förhands- avgörande som bolaget begärt i målet och anförde följande.
…/…En sådan är att något utrymme för att begära förhandsavgörande mot bakgrund av existerande praxis knappast föreligger.
119
SOU 2008:124 |
Då Regeringsrätten i domen prövar hela den svenska lotteri- regleringens överensstämmelse med
En annan grundläggande omständighet är
Dessa speciella förhållanden rättfärdigar enligt
Under förutsättning att den nationella lagstiftningen bärs upp av sådana legitima syften som framgått av det nyss sagda – och vilka skall beaktas sammantagna (Schindler punkt 58, Läärä punkt 33, Zenatti punkt 31) – har alltså medlemsstaterna utomordentligt stor frihet att välja medlen för att uppnå målen.
120
SOU 2008:124 |
begränsad krets och att risken för att verksamheten används för bedrägerier och andra brott minskar (se Läärä punkt 37 och Zenatti punkt 35).
Medlemsstaternas möjligheter att på spelområdet avvika från fördragsbestämmelserna är dock inte obegränsade. Vid sidan av vad som framgått av det föregående – och den grundläggande förutsätt- ningen, att den nationella lagstiftningen inte får vara diskriminerande eller tillämpas på ett diskriminerande sätt – kan de av
Frågan om det reella syftet är central. Mera konkret gäller pro- blemet, om medlemsstaternas restriktiva politik på området verkligen har till huvudsakligt ändamål att skydda de nämnda godtagna enskilda och allmänna intressena och inte främst syftar till att styra över intäkterna av verksamheten till staten. Man kan enligt
Proportionalitetskriteriet synes, i ljuset av
121
SOU 2008:124 |
Beträffande det svenska systemets och särskilt det s.k. främjande- förbudets förenlighet med redovisade gemenskapsrättsliga principer gör Regeringsrätten följande bedömning.
Vad först gäller det grundläggande förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet kan konstateras att 38 § lotterilagen – även om stadgandet getts en olycklig utformning – inte innefattar någon sådan negativ särbehandling, utan att förbudet gäller främjande av alla, svenska som utländska, lotterier till vilka tillstånd inte lämnats (se prop. 1998/99:29 s. 11 f.). Det står också klart, att de uppgivna huvudsyftena med den svenska lotteriregleringen ligger helt i linje med vad
Det i målet framförda huvudsakliga argumentet för att det svenska systemet skulle strida mot gemenskapsrätten – med följd att de aktuella bestämmelserna i lotterilagen därmed inte skulle kunna tillämpas – är emellertid, att det egentliga syftet inte är det uppgivna utan väsentligen att skaffa staten inkomster. Den av klaganden åberopade utredningen är avsedd att visa, att de tillämpande myndigheterna inte alls har ambitionen att begränsa spelverksamheten utan tvärtom vill främja den men hålla utländska konkurrenter till de legitimerade spelbolagen borta från marknaden. I det förra avseendet hänför sig klaganden särskilt till spelbolagens omfattande marknadsföring och det kontinuerliga intro- ducerandet av nya, attraktiva spelformer samt det faktum att spelandet ständigt ökar; i det senare vill man visa, att kontrollen är mera inriktad på att bekämpa spelbolagens utländska konkurrenter än att motverka för enskilda och det allmänna negativa konsekvenser av spelverk- samheten. Klaganden ifrågasätter också regeringens bevekelsegrunder vid tillståndsgivningen.
Regeringsrätten kan konstatera, att marknadsföringen på spel- området är både intensiv och kvantitativt betydande på många platser och i många medier, inte minst i televisionen. Det kan väl sägas, att de av staten auktoriserade spelbolagen – utan att därför drabbas av ingrip- anden från kontrollmyndigheten – med det i
122
SOU 2008:124 |
Härför krävs enligt nämnda dom ytterligare att åtgärderna vidtas "i syfte att stärka statskassan".
Även om det vore naivt att utgå från att det betydande ekonomiska tillskott som skapas genom lotteriverksamheten skulle spela en helt underordnad roll för myndigheternas inställning, kan man enligt Regeringsrättens mening dock inte förutsätta, att inkomstaspekten skulle vara det enda eller helt dominerande motivet för en tolerant syn på spelbolagens reklamåtgärder. Man kan i sammanhanget inte bortse från att de av staten accepterade spelbolagen, trots att de inom landet befinner sig i en monopolsituation, de facto verkar på en konkurrens- utsatt marknad, eftersom här boende är oförhindrade att via Internet eller på annat sätt delta i utomlands anordnade lotterier. Vill man kanali- sera det spelintresse som bevisligen föreligger hos stora delar av befolk- ningen till verksamheter, som anses erbjuda bättre konsumentskydd och mindre risk för oegentligheter, kan man inte rimligen förvägra de bolag som med stöd av tillstånd ansvarar för sådan verksamhet att aktivt lansera sina produkter och ge dessa en utformning som attra- herar de spelintresserade och förmår dem att föredra de statligt kon- trollerade formerna framför andra varianter. Även om myndigheternas överseende med spelbolagens stundom aggressiva marknadsföring kan så tvivel om det egentliga syftet, finner Regeringsrätten inte att denna omständighet utgör tillräckligt skäl för påståendet, att det huvud- sakliga ändamålet med den svenska lotteriregleringen är att berika staten och statsunderstödda verksamheter.
Vad gäller frågan om den statliga kontrollen av spelverksamheten är ägnad att säkerställa förverkligandet av målet att skydda den enskilde och samhället mot verksamhetens negativa konsekvenser har klaganden enligt Regeringsrättens mening påvisat vissa brister i denna tillsyn. De statligt auktoriserade och kontrollerade spelbolagen förefaller huvud- sakligen arbeta med kommersiella utgångspunkter, och deras ombud – som svarar för merparten av direktkontakten med spelarna och därmed har bäst möjlighet att observera och motverka skadeverkningar av eko- nomisk, social och personlig natur – tycks inte vara föremål för någon direkt tillsyn från Lotteriinspektionens sida. Att kontrollen i olika avseenden är mindre effektiv innebär emellertid inte, att den saknar betydelse för möjligheterna att nå de uppsatta målen. Regeringsrätten anser inte att dessa ofullkomligheter i sig visar, att den svenska regler- ingen och dess tillämpning har ett annat syfte än det angivna.
Inte heller finner Regeringsrätten att regeringen vid sin tillstånds- givning ensidigt skulle ha beaktat statsfinansiella skäl med bortseende från de skyddsaspekter som utgör grund för lotterilagstiftningen.
Sammanfattningsvis vill Regeringsrätten anföra följande. EG- domstolen har just på spelområdet visat en betydande tolerans mot i medlemsstaterna allmänt förekommande, kraftiga begränsningar i de fördragsgrundade friheterna att erbjuda och ta emot tjänster och att etablera sig inom unionen. Regeringsrätten finner att lotterilag- stiftningen och dess tillämpning visserligen på olika punkter väcker frågor om förenligheten med de villkor som
123
SOU 2008:124 |
hanget ställt upp, men att det svenska systemet ändå totalt sett får anses motsvara kraven.
Regeringsrätten vill tillägga följande. Genom att
Av det sagda följer att anledning saknas att av gemenskapsrättsliga skäl vägra tillämpning av de i målet aktuella stadgandena i lotterilagen. Vid denna prövning gör Regeringsrätten samma bedömning som under- instanserna. Överklagandet skall således avslås.
Regeringsrätten gjorde i domen en fullständig prövning av den svenska lotteriregleringens överensstämmelse med
Sammanfattningsvis kan konstateras att Regeringsrätten finner att den svenska lotterilagen är i överensstämmelse med
Regeringsrätten har i dom den 23 maj 2007 (mål nr
Högsta domstolen har i beslut den 5 februari 2008 i mål Ö2908- 06 meddelat tillstånd till ett måls prövning i hovrätten om brott mot lotterilagen (annonser i dagspress). Högsta domstolen avslog samtidigt begäran om att inhämta prövningstillstånd. Skälet för prövningstillståndet var att det behövdes vägledning i fråga om
124
SOU 2008:124 |
främjandeförbudet i 38 § lotterilagen och straffstadgandet i 54 § andra stycket samma lag är förenligt med artikel 49 i
Svea hovrätt har i beslut den 8 oktober 2008(mål nr B
Norge
Som framgått ovan prövade
Samma fråga prövades även av norsk nationell domstol – Oslo tingsrett i dom den 27 oktober 2004, Borgartings lagmansrett i dom den 26 augusti 2005, och Norges Høyesterett i dom den 26 juni 2007.
Norges Høyesterett dom den 26 juni 2007
Av intresse är hur domstolen bedömde proportionalitetsprincipen. I denna del anförde domstolen att klaganden gjort gällande att den norska staten inte uppfyllt sin bevisbörda och att EFTA- domstolen svikit i sin bevisbedömning. Detta bygger enlig dom- stolen på att motparten starkt framhävt att det inte gäller någon skönsmässigt utrymme för nationalstaten vid bedömning av frågan om restriktionen är i överensstämmelse med proportionalitets-
principen.
Domstolen anförde att enligt
Domstolen anförde vidare att ett nödvändighetstest ska göras men att det inte finns något uttalande i föreliggande praxis som direkt säger något om med vilken intensitet prövningen ska ske.
Domstolen fann att
125
SOU 2008:124 |
Andra stater
I betänkandet Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) finns nationell praxis redovisad i avsnitt 6.3.3. Spelutredningen hänvisar till nämnt avsnitt.
Det ska nämnas att rättsprocesser i nationella domstolar inom EU gällande spelregleringar och dess överensstämmelse med EG- rätten är vanligt förekommande.
3.5.4Sammanfattning och slutsats
3.5.5
I fråga om lotterier har
Pågående fördragsbrottstalan enligt artikel 226
Följande åtgärder är vidtagna av
Formell underrättelse
4 april 2006
Sverige, Danmark, Finland, Tyskland, Ungern, Italien och Neder- länderna, samtliga angående vadhållning på sportspel över Internet och artikel 49.
126
SOU 2008:124 |
12 oktober
Frankrike angående vadhållning på sportspel över Internet och artikel 49. Italien angående blockering av webbsidor och artikel 49. Österrike angående annonsering för kasino och artikel 49.
27 juni 2007
Grekland angående vadhållning på sportspel över Internet och artikel 49.
31 januari 2008
Tyskland angående ny spellagstiftning (State treaty) och artikel 49. Sverige och
Motiverat yttrande
21 mars 2007
Danmark, Finland och Ungern angående vadhållning på sportspel över Internet och artikel 49.
27 juni 2007
Sverige och Frankrike angående vadhållning på sportspel över Internet och artikel 49.
28 februari 2008
Grekland och nederländerna angående vadhållning på sportspel över Internet och artikel 49.
Kommissionen har alltså inlett fördragsbrottsärenden mot tio länder. Ärendena gäller vadhållning på sportspel på Internet, block- ering av webbadresser,
Följande fördragsbrottsärenden föreligger då från
127
Medlemsstat |
Spelform |
Rättsregel |
Sverige |
Vadhållning och Internetpoker |
art 49 |
Danmark, |
Vadhållning |
art 49 |
Finland, |
Vadhållning |
art 49 |
Tyskland |
Vadhållning och State treaty |
art 49 |
Ungern |
Vadhållning |
art 49 |
Italien |
Vadhållning och |
art 49 |
Nederländ. |
Vadhållning |
art 49 |
Frankrike |
Vadhållning |
art 49 |
Grekland |
Vadhållning |
art 49 |
Österrike |
Annonsering |
art 49 |
Motiverat yttrande har således skickats till sju stater angående vad- hållning på sportspel på Internet och artikel 49. Ärendena är alltså begränsade till en spelform i en teknik (Internet) och artikel 49.
Vad har kommissionen för argument?
Sammanfattningsvis framgår att
128
SOU 2008:124 |
3.6Pågående mål i
För närvarande finns 15 pågående mål i
Samtliga mål gäller begäran om förhandsavgöranden från nationella domstolar och de stater som är aktuella är Tyskland (8), Portugal (2 ), Nederländerna (3), Frankrike (1) och Spanien (1).
Sammanfattningsvis kan följande sägas om de pågående målen i
De portugisiska målen
Generaladvokaten har den 14 oktober 2008 lämnat förslag till avgörande i målet
Gemenskapsrätten syftar enligt min mening inte till att underkasta hasard- och penningspel marknadskrafterna. Medlemsstaterna har velat upprätta en så öppen marknad som möjligt som grund för Europeiska ekonomiska gemenskapen, eftersom konkurrensen, när den är sund, i allmänhet säkerställer tekniska framsteg och förbättrad kvalitet på tjänster och varor samtidigt som den medför kostnadssänkningar. Konkurrensen gynnar således konsumenterna, eftersom de på så sätt får tillgång till produkter och tjänster av högre kvalitet så billigt som möjligt. Kon- kurrensen är såtillvida en källa till framsteg och utveckling.
De tyska ärendena (bl.a.
De nederländska målen
129
SOU 2008:124 |
3.7Övriga bestämmelser inom
3.7.1
I betänkandet Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11)har som sagts ovan sekundärrätten behandlats. Spelutredningen gör ingen annan bedömning än nämnd utredning vad gäller
3.7.2Tjänstedirektivet (2006/123/EG) och dess undantag för spelverksamhet
Syftet med tjänstedirektivet (2006/123/EG) är att inrätta en rättslig ram för att avskaffa hindren för tjänstetillhandahållarens fria eta- blering och fri rörlighet för tjänster mellan medlemsstaterna. Direktivet omfattar med få undantag alla ekonomiska verksamheter inom tjänstesektorn. Direktivets rättsliga ram är generellt upp- byggd kring tre huvudpunkter:
•En förenkling av procedurer och formaliteter förknippade med tillträde till och utförande av tjänster.
•Ursprungslandsprincipen, dvs. att tjänsteleverantörer endast ska vara underställda nationella bestämmelser i den medlemsstat där de är etablerade, inkluderat att ursprungslandet utövar tillsyn över tjänsteleverantören och dennes tjänster.
•Åtgärder för att etablera ömsesidigt förtroende mellan medlems- staterna, bl.a. viss riktad harmonisering gällande tjänsters kvalitet och principer för hur det administrativa samarbetet mellan medlemsstaterna ska bedrivas.
Undantag för spelverksamhet
I ingressen till direktivet anges i punkt 25 att spelverksamhet, inbegripet lotterier och vadslagning, bör undantas från detta direktivs tillämpningsområde med tanke på denna verksamhets särdrag som
130
SOU 2008:124 |
medför att medlemsstaterna har utformat en politik avseende den allmänna ordningen och konsumentskyddet.
I artikel 2.2. punkt h anges de verksamheter som direktivet inte ska tillämpas på, bl.a. spelverksamhet som innebär att insatser med penningvärde görs i hasardspel, t.ex. lotterier, kasinospel och vad- slagning.
I ingressen p. 17 anges bl.a. att direktivet omfattar endast sådana tjänster som utförs mot ekonomisk ersättning.
Det kan tilläggas att i förhandlingsarbetet till tjänstedirektivet fanns inledningsvis spel om pengar med i förslaget. På
3.7.3Statligt stöd
Inledning
I artikel 87.1 uppställs ett principiellt förbud mot stöd
•som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är,
•som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion (selektivitetskriteriet) och
•som påverkar handeln mellan medlemsstaterna (samhandels- kriteriet).
Övervakningen av statsstöd behandlas i artikel 88. Där föreskrivs att kommissionen i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande ska granska de former av stöd som förekommer i medlemsstaterna. Enligt artikel 88.2 kan kommissionen besluta att stöd som inte är förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 87, eller som missbrukas, ska upphävas eller ändras. Kommissionen ska enligt artikel 88.3 underrättas om planer som syftar till att ge eller ändra
131
SOU 2008:124 |
stöd i så god tid att den kan yttra sig över dessa planer. Enligt samma artikel får medlemsstaterna inte genomföra statligt stöd innan kom- missionen har godkänt det (genomförandeförbudet).
Enligt artikel 89 får rådet, på förslag av kommissionen och efter samråd med Europaparlamentet, med kvalificerad majoritet anta de förordningar som behövs för tillämpningen av statsstödsreglerna.
Otillåtet utbetalade statsstöd måste normalt återbetalas.
I det följande kommer först att ges en genomgång av vissa inskränkningar m.m. i förbudet mot statligt stöd. Därefter ges en närmare redogörelse för rekvisiten i detta förbud.
Inskränkningar m.m. i förbudet mot statligt stöd
Det principiella förbudet mot statsstöd i artikel 87.1 gäller enligt sin lydelse endast om inte annat föreskrivs i fördraget. Förbudet inskränks och modifieras således av andra bestämmelser. Redan i artikel 87.2 räknas vissa godkända former av stöd upp. Således är t.ex. stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser förenligt med den gemensamma marknaden. Vidare uppräknas i artikel 87.3 vissa former av stöd som kan vara förenliga med den gemensamma marknaden. Som exempel på sådant stöd kan nämnas stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning.
Den principiella skillnaden mellan undantagsbestämmelserna i artiklarna 87.2 och 87.3 är att den förstnämnda artikeln är av absolut karaktär. Kommissionen har därmed vid tillämpningen av artikel 87.2 inte befogenhet att bedöma lämpligheten av att tillämpa de där upptagna undantagen. I båda fallen gäller dock att undan- tagsreglerna ska tolkas restriktivt.11
Det finns även vissa andra bestämmelser i fördraget som inskränker tillämpningsområdet för artikel 87.1. Det kanske viktigaste exemplet på en sådan inskränkande bestämmelse är artikel 36 som rör jordbruket.
Enligt artikel 88.3 får medlemsstaterna inte genomföra statligt stöd innan kommissionen har godkänt det (genomförandeförbudet). I många fall är det dock möjligt att lagligen genomföra statligt stöd utan kommissionens godkännande. Detta gäller i första hand åtgärder som omfattas av en gruppundantagsförordning som utfärdats
11 Allgårdh, EU och
132
SOU 2008:124 |
inom ramen för rådets bemyndigandeförordning12. Om en åtgärd uppfyller alla krav i en gruppundantagsförordning befrias medlems- staten från skyldigheten att anmäla den planerade stödåtgärden. Genomförandeförbudet gäller då inte. På grundval av bemyndigande- förordningen antog kommissionen ursprungligen flera gruppundan- tagsförordningar, som sedan har ersatts av den allmänna grupp- undantagsförordningen13.
Genomförandeförbudet gäller som huvudregel inte heller när stöd beviljas enligt en ordning som fanns innan en medlemsstat anslöt sig till EU (befintligt stöd) eller enligt en ordning som tidigare godkänts av kommissionen (godkänt stöd).
Statsstödsreglerna är inte heller tillämpliga när stöd från staten utgör nödvändig ersättning för en allmännyttig tjänst. Kommiss- ionen har genom beslut om tillämpningen av artikel 86.2 på statligt stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse fastställt närmare villkor för sådan ersättning som inte behöver anmälas till kommissionen14. För att undantas från anmälnings- skyldigheten för statligt stöd krävs det att medlemsstaterna följer bestämmelserna i beslutet. Något förenklat innebär villkoren att företaget som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse måste anförtros en specificerad uppgift i en officiell handling. Ersätt- ningen ska bestämmas på visst sätt med beaktande av kostnaderna och en rimlig vinst. Vidare ska ersättningen regelbundet kontrolleras av medlemsstaten och eventuell överkompensation ska återbetalas.
Stöd som ges av medlemsstat eller med hjälp av statliga medel
Begreppet statligt stöd är mycket brett. Redan av lydelsen av artikel 87.1 framgår att bestämmelsen avser stöd som ges av en medlems- stat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är. EG- domstolen har definierat begreppet statligt stöd som ett stöd vilket innebär en fördel som kommer ett företag till godo från en
12Rådets förordning (EG) nr 994/98 av den 7 maj 1998 om tillämpningen av artiklarna 92 och 93 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen på vissa slag av övergripande statligt stöd (EGT L 142, 14.5.1998, s.1).
13Kommissionens förordning (EG) nr 800/2008 av den 6 augusti 2008 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den gemensamma marknaden enligt artiklarna 87 och 88 i fördraget (EUT L 214/3, 6.8.2008, s. 3).
14Kommissionens beslut 2005/842/EG av den 28 november 2005 om tillämpningen av artikel 86.2 i
133
SOU 2008:124 |
offentlig myndighet utan betalning eller mot en betalning som endast till en mycket liten del utgör vad fördelen kan värderas till15. Det betyder att i begreppet statligt stöd ligger ett mått av sub- vention från en offentlig myndighet till individer eller företag för vilka det inte utgår någon adekvat ersättning i form av en produkt eller tjänst. Exempel på vad som ingår i begreppet statligt stöd är förutom rena bidrag även indirekta stöd såsom kapitaltillskott, avgifts- favörer, kreditfavörer, betalningsgarantier, räntesubventioner m.m. som inte kan motiveras på marknadsmässiga grunder. Också en förmånlig skattemässig behandling av en verksamhet kan utgöra otillåtet statsstöd.16
För att ett stöd ska omfattas av artikel 87.1 krävs, enligt artikelns ordalydelse, att detta ges av en medlemsstat eller med hjälp av stat- liga medel. Om stödet finansieras med statliga medel saknar det betydelse om stödet handhas och fördelas av ett offentligt eller privat organ.
Också stöd som finansieras med privata medel kan bedömas som statligt stöd och således omfattas av artikel 87. En förut- sättning torde dock vara att det kan anses ha givits av en medlems- stat.
Selektivitetskriteriet
Det är endast stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida kon- kurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion som omfattas av artikel 87. Selektivitetskriteriet syftar till att skilja mellan generella åtgärder och s.k. selektiva åtgärder. Åtgärder som anses vara generella omfattas inte av artikel 87.1, medan selektiva åtgärder gör det. Det ska således vara fråga om stöd till ett företag eller vissa företag, t.ex. i en särskild region, sektor, bransch eller marknads- segment.
Åtgärder och företeelser som gynnar samtliga företag i en med- lemsstat omfattas normalt inte av statsstödsreglerna. Som exempel
15Se Allgårdh, a.a., s. 476.
16Se Bernitz, Svensk och europeisk marknadsrätt 1, 2005, s. 219.
17Mål 67, 68 och 70/85, Van der Kooy och andra mot Kommissionen [1988] ECR 219.
134
SOU 2008:124 |
faller generella skattelättnader för att åstadkomma ett bättre klimat för näringslivet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder av generell karaktär utanför artikel 87.
Ibland kan det vara svårt att dra gränsen mellan vad som är ett stöd som omfattas av artikel 87 och vad som är en allmän åtgärd som inte gör det. Det avgörande för denna avgränsning synes vara vilken effekt åtgärderna får eller kan förväntas få i praktiken.
Utöver att åtgärden ska vara selektiv krävs vidare att åtgärden snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen. Kommissionen har fastslagit att stöd till en och samma stödmottagare som inte överstiger ett tak på 200 000 euro under en period på tre år inte påverka handeln mellan medlemsstaterna och inte snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och därför inte omfattas av artikel 87.118. Stöd som faller under detta s.k. de minimisgruppundantag behöver under förutsättning att alla kriterier i förordningen är upp- fyllda inte anmälas till kommissionen i förväg enligt artikel 88.3.
När kommissionen fattar beslut under artikel 87 måste den uttryckligen ta ställning till om konkurrensen förvanskas av det ifrågavarande stödet. Kommissionen måste ange de omständigheter som visar att stödet kan snedvrida konkurrensen.
Samhandelskriteriet
Enligt det s.k. samhandelskriteriet krävs att stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Det är kommissionens uppgift att visa att så är fallet. Kommissionen måste påvisa att stödet har en sådan effekt, men det räcker i normala fall att visa att varan eller tjänsten som företaget har producerat handlas över gränserna19. För att ett statligt stöd ska kunna ha effekt på handeln krävs att det före- kommer konkurrens inom den berörda sektorn20.
18Se Kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006 av den 15 december om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget på stöd av mindre betydelse (EUT L 379, 28.12.2006, s. 5).
19Allgårdh, a.a., s. 489 f.
20Allgårdh, a.a., s. 492.
135
SOU 2008:124 |
3.8Medlemsstaterna
Samtliga medlemsstater inom EU har regleringar kring lotterier och spel. En genomgång av samtliga medelsstateras spelregleringar genomfördes åren
Både i slutbetänkandet av Lotterilagsutredningen Från tombola till Internet – översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50) och slutbetänkandet av Lotteriutredningen Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) finns en redovisning av flera europeiska staters spel- regleringar.
Principerna som styr spelregleringarna inom medlemsstaterna är ofta, i likhet med den svenska lotteriregleringen, av äldre datum.
Med anledning av bl.a. Internets genombrott och spel över Inter- net och därmed också frågan om spel över nationsgränserna pågår inom flera medlemsstater översyn av de nationella lagstiftningarna. Vad Spelutredningen erfarit pågår sådant arbete i Belgien, Bulgarien, Cypern, Tjeckien, Estland, Finland, Frankrike, Ungern, Irland, Litauen, Polen och Rumänien.
Tyskland, Italien, Malta och Storbritannien har de senaste åren reformerat sina lagstiftningar i syfte att bl.a. möta frågan om det gränsöverskridande spelet. Spelutredningen kommer i bl.a. kapitel 5 att redovisa de reformer nämnda medlemsstater vidtagit.
3.9Sammanfattande bedömning av
Som framgått av detta kapitel är spel om pengar inte harmoniserat inom
21 www.ec.auropa.eu/internal_market/services/gambling
136
SOU 2008:124 |
för spel. Inom en stats spelreglering kan också olika metoder för olika spelformer förekomma, exempelvis innehåller den svenska spelregleringen både totalförbud för vissa spel, monopol för vissa spel och oligopol för vissa spel. Medlemsstaterna inom EU har alltså olika syften med sina spelregleringar och olika metoder i sina regleringar för att uppnå dessa syften. Det ska också nämnas att det är vanligt förekommande bland medlemsstaterna att överskott från lotterier är förbehållet allmännyttiga ändamål.
Genomgången av
Den metod och den nivå en stat väljer måste vara i överens- stämmelse med
•
•motiveras med tvingande hänsyn av allmänintresse och säker- ställer förverkligandet av dessa målsättningar på så sätt att in- skränkningarna bidrar till att begränsa vadhållningsverksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt, och
•nödvändig och proportionerlig.
Frågan om hur proportionalitetsbedömning ska göras och därvid hur mycket en stat har att visa för att ha rätt till sina begräsningar är ibland ifrågasatta.
137
SOU 2008:124 |
Särskilt om proportionalitet
Under dessa omständigheter förefaller det inte som om bestämm- elserna i den finska lagstiftningen om hållande till begagnande av penning- automater, genom att ge ensamrätt till en enda offentligrättslig förening med tillstånd, till den del de påverkar friheten att tillhandahålla tjänster, är oproportionerliga med avseende på det syfte som eftersträvas genom dem.
I övriga mål i
I
Regeringsrätten har i dom RÅ 2004 ref 95 prövat den svenska spelregleringen utifrån de kriterier
Proportionalitetskriteriet synes, i ljuset av
138
SOU 2008:124 |
tionerligt med hänsyn till det eftersträvade målet (Läärä punkt 39, Gambelli punkt 75).”
Av den genomgång som redovisats ovan om norska Höysterett fram- går att den i huvudsak gör samma bedömning som Regeringsrätten.
Det argument som bl.a. framförs i rättsprocesser i Sverige och andra stater är att det skönsmässiga utrymmet för staterna endast gäller den metod staten väljer men att något skönsmässigt utrymme inte föreligger vad gäller domstolarnas prövning av nödvändigheten och proportionaliteten.
Den prövning som skett av frågan – som redovisats ovan – i EG- domstolen, i nationella högsta domstolar och i
I
139
SOU 2008:124 |
Två alternativ
Det finns då två alternativ gällande tolkningen av proportionalitets- bedömningen i lotterimål.
Det första alternativet är att något skönsmässigt utrymme inte finns och att den stat som hävdar inskränkningar har full bevis- börda för detta.
Det andra alternativet är att det skönsmässiga utrymmet innebär att en begränsad proportionalitetsbedömning ska göras. I detta fall kan utfallet bli att alla spelformer kan vara föremål för begräns- ningar på sätt den svenska lotterilagstiftningen anger.
Det första alternativet
Vad gäller det första alternativet kan konstateras att det inte finns något stöd i någon dom gällande lotterier varken från
Det andra alternativet
Spelutredningens bedömning blir att
140
SOU 2008:124 |
domstolarna kan hävdas att det skönsmässiga utrymmet för en stat att bestämma metod och nivå för sin spelreglering sträcker sig så långt att den inte kan anses som oproportionerlig.
Det ska dock tilläggas att hur
Fråga uppkommer då om andra bestämmelser i
Sammanfattningsvis framgår då att
•
•motiveras med tvingande hänsyn av allmänintresse och säker- ställer förverkligandet av dessa målsättningar på så sätt att in- skränkningarna bidrar till att begränsa vadhållningsverksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt, och
•nödvändig och proportionerlig.
Lotterilagen (1994:1000) och dess överensstämmelse med
Som framgått i avsnitt 2.4, är lotterilagen en förbudslagstiftning som bygger på principen att alla lotterier kräver tillstånd och att alla tillstånd står under statlig kontroll. Lagens syften är att för- hindra kriminalitet, att motverka sociala och ekonomiska skade- verkningar, att skydda konsumenterna och att styra överskottet.
Lotterilagen bygger på att endast tre aktörer kan få lotteri- tillstånd och dessa är staten, hästsporten och folkrörelserna. Staten äger eller kontrollerar av spelpolitiska skäl Svenska Spel och ATG
141
SOU 2008:124 |
samt folkrörelserna driver sina egna lotterier. Av detta följer att näringslivet i princip är utestängt från lotterimarknaden. Endast i den del som gäller restaurangkasinon
De bestämmelser i lotterilagen som är av intresse vid prövning av
Av
Regeringsrätten har som framgått funnit att den svenska lotteri- lagen är i överensstämmelse med
Slutligen kan anföras att inte förrän
Sammanfattningsvis finner Spelutredningen att lotterilagens upp- byggnad som förbudslagstiftning med ensamrätter för ideella fören- ingar, ATG och Svenska Spel byggd på de syften som utgör tvingande hänsyn av allmänintresse i sig är i överensstämmelse med EG- rätten.
142
SOU 2008:124 |
Pågående arbete inom EU
Enligt direktiven ska Spelutredningen föreslå en långsiktigt hållbar spelreglering. Fråga är då av intresse om något förhandlingsarbete eller annat initiativ redan pågår inom EU och att därmed en lång- siktig lösning av spelfrågan är under utarbetande inom EU.
I arbetet med framförhandlandet av tjänstedirektivet inom EU fanns som framgått ovan inledningsvis spel med, men kom efter
Spelutredningens bedömning är att något långsiktig lösning inom EU för närvarande inte synes vara aktuell varför Spelutred- ningens förslag på en framtida reglering kommer att bygga på att spel om pengar alltjämt är en nationell fråga för medlemsstaterna att hantera. Spelutredningens förslag kommer att bygga på en nation- ell reglering av spel om pengar, vilken ska vara i överensstämmelse med
3.10Slutsats
Inledningsvis i detta kapitel ställdes tre frågor, dels om nuvarande reglering är i överensstämmelse med
Svaren på frågorna har redovisats ovan och kan sammanfattas med att den nuvarande lotteriregleringen kan anses vara i överens- stämmelse med
Genomgången visar dock att för det fall grunderna i lotteri- regleringen ska kunna finnas kvar, ställs det krav på att regleringen fyller
22 Online Gambling – Focusing on integrity and a code og conduct for gambling, rapport till
143
SOU 2008:124 |
•
•motiveras med tvingande hänsyn av allmänintresse och säker- ställer förverkligandet av dessa målsättningar på så sätt att in- skränkningarna bidrar till att begränsa vadhållningsverksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt, och
•är nödvändig och proportionerlig.
Syftet med Spelutredningens uppdrag är bl.a. att den nya regler- ingen genomgående ska präglas av sociala skyddshänsyn, anpassning till
144
4De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande
4.1Inledning
Regeringens övergripande mål med spelregleringen är att tillvarata och stärka de sociala skyddsaspekterna och motverka spelberoende, bedrägerier och kriminalitet. Förutom att penningspelens speciella karaktär innebär särskilda risker för brottslighet kan spelande också leda till sociala, ekonomiska och hälsomässiga problem för spelaren och dennes omgivning. Orsaken till detta är att spelare helt eller delvis kan tappa kontrollen över sitt spelande och i allvarligare fall fortsätta att spela på ett tvångsmässigt sätt trots stora ekonomiska förluster och andra negativa konsekvenser, dvs. kan utveckla vad man brukar kalla ett spelberoende.
4.2Spelutredningens uppdrag
Spelutredningen ska enligt sina Direktiv, mot bakgrund av det av Statens folkhälsoinstitut 2003 lämnade förslaget till handlingspro- gram1 och de åtgärder som hittills vidtagits
•utvärdera de åtgärder som redan vidtagits och effekterna av dem,
•utreda behovet av olika åtgärder för att motverka spelberoende i syfte att minska de skadliga effekterna av överdrivet spelande,
•lämna förslag till hur stort det ekonomiska behovet kan beräk- nas bli av sådana åtgärder,
•överväga förslag till hur behovet av vård för spelberoende kan tryggas och finansieras,
1 Statens folkhälsoinstitut, dnr
145
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
•behandla hur en långsiktig forskning kring spelberoende kan säker- ställas och finansieras, samt
•överväga om det finns skäl som talar för att införa finansiering genom en avgift på spelandet.
Vidare ska Spelutredningen enligt direktiven
•kartlägga i vilken utsträckning vissa spel kan anses framkalla spel- beroende med utgångspunkt i den nuvarande spelregleringen och att de mest bekymmersamma spelen endast ska kunna bedrivas i strikt reglerade former.
4.3Allmänna utgångspunkter
Uppdraget som givits Spelutredningen innebär att en bedömning av olika spelformers relativa farlighet ska göras, i syfte att de mest problematiska spelen ska definieras. Detta medför att Spelutredningen ska ta fram ett faktaunderlag för ett slutligt ställningstagande i denna fråga.
Uppdraget får vidare uppfattas så att Spelutredningen, med avse- ende på spelproblematik, ska ta fram fakta mot vilken kan bedömas vilka krav på förebyggande åtgärder som ska ställas på spelarran- görer. Även i denna del är uppdraget således inriktat på slutliga ställningstaganden rörande regelgivning.
Härutöver innebär uppdraget till Spelutredningen att behandla frågor om spelproblematik, men som inte syftar till att reglera spel- marknaden, dvs. frågor om information, folkhälsa, vård och behand- ling m.m. Uppgifterna enligt Direktivet att utvärdera vidtagna åtgärder, utreda behov av åtgärder för att motverka spelberoende, samt överväga förslag till hur behovet av vård ska tryggas, kan inte anses innebära att Spelutredningen ska vidta några medicinska eller psykosociala utvärderingar om kvalitén i olika vård- eller behandlings- modeller. Inte heller kan uppdraget anses innebära att Spelutred- ningen i övrigt inom området ska presentera några slutliga förslag om vilka vårdformer som ska användas eller hur folkhälsoarbete närmare ska bedrivas. Målsättningen i denna del är därför att svara på om hittills vidtagna insatser varit meningsfulla och om de bör fortsätta. Utredningen i denna del är deskriptiv. Slutligen kommer Spelutredningen att bedöma om det finns behov av ytterligare
146
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
åtgärder, samt vem som ska ansvara för detta och vilka resurser som då bör ställas till förfogande.
I det fortsatta finns därför två olika syften med olika ambitions- nivåer. Först ska redovisas fakta till grund för en bedömning av vilka spel som är de mest problematiska och sådan slutlig bedöm- ning göras. Utredningen i denna del redovisas i avsnitt 4.7.
Därefter redovisas åtgärder i Sverige inom området förebyggande, vård och behandling. I dessa delar redovisas också vidtagna åtgärder inom ramen för Statens folkhälsoinstituts Nationella handlings- program samt de utvärderingar som gjorts. Utredningen i denna del redovisas i avsnitt 4.8 och 4.9.
Slutligen kommer Spelutredningen att överväga frågor om behov, ansvar och finansiering i den del Spelutredningens uppdrag inte är hänförligt till regelgivning. Utredningens bedömning i denna del redovisas i avsnitten
Ambitionsnivån i utredningen begränsas av att frågorna inte kommer att besvaras djupare än vad som är nödvändigt för att med hjälp av svaren kunna skapa ett systematiskt och sammanhängande system som tillgodoser de sociala skyddsbehoven. Detta innebär att om Spelutredningens förslag genomförs, expertkunskap måste föras in i den fortsatta processen att utveckla åtgärder med anled- ning av problem av spel på olika nivåer i olika delar av samhället. Föreliggande kapitel avser således inte att utgöra den fullständiga referensramen för framtida arbete av skilda slag som kan följa av problem hänförliga till spel.
4.4Statens folkhälsoinstituts Nationella handlingsprogram
Regeringen gav år 2001 Statens folkhälsoinstitut i uppdrag att utar- beta ett nationellt handlingsprogram mot spelberoende.2 Handlings- programmet lades fram 2003.3
Från Statens folkhälsoinstitut har inhämtats uppgifter om gjorda, pågående och planerade utvärderingar av de åtgärder som omfattas av handlingsprogrammet. Flertalet åtgärder är föremål för utvärd- ering. De utvärderingar som är färdiga presenteras i det följande. Pågående eller planerade utvärderingar kommer att föreligga 2009. Det övergripande målet för Spelutredningen är att skapa en lång-
2Bilaga till regeringsbeslut
3Statens folkhälsoinstitut, dnr
147
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
siktigt hållbar reglering av den svenska spelmarknaden och att inom ramen för det arbetet trygga behovet av vård, behandling och forsk- ning. I det perspektivet har Spelutredningen inte funnit det menings- fullt att vidta några egna åtgärder för att förekomma de stundande utvärderingarna. Sådana utvärderingar i Spelutredningens regi bedöms inte tillföra den långsiktiga lösningen något av större värde.
De åtgärder som vidtagits inom ramen för den Nationella hand- lingsplanen är följande.
•Utveckling av spelberoendebehandling för vuxna inom öppen- vården i Stockholm.
•Utveckling av spelberoendebehandling för vuxna inom öppen- vården i Göteborg och Malmö.
•Program för vård av unga spelmissbrukare och anhöriga – projekt- samarbete med Maria Ungdom i Stockholm.
•Utveckling av parsamtal för spelberoende inom missbruks- behandling i Stockholms stad.
•
•Internetbaserat självhjälpsprogram för personer med spelproblem.
•Stödlinjen, stöd och råd via telefon för spelare och anhöriga.
•Stöd till föreningar för spelberoende och anhöriga.
•Utbildnings- och behandlingsinsatser inom kriminalvården.
Åtgärderna, gjorda utvärderingar och effekterna av åtgärderna redo- visas i de följande avsnitten.
4.5Tidigare utredningar
Lotterilagsutredningen behandlar i sitt slutbetänkande Från tombola till Internet (SOU 2000:50) spelberoende, bl.a. den då på- gående svenska prevalensstudien, definitionen av spelberoende i
148
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
som har spelproblem. Den ordningen presenterade översiktligt lös- ningar på problemen, men lämnade inte några förslag.4
Lotteriutredningen (SOU 2006:11) behandlar definitionen av spel- beroende enligt diagnosverktyget
4.6Forskning om spelproblematik6
4.6.1Inledning
I avsnitten som följer ges först en orientering om de olika pers- pektiv på spelproblem som finns i den akademiska världen. Sedan presenteras vetenskapligt grundade definitioner på spelberoende och spelproblem. Därefter följer en komprimerad redogörelse för aktuella forskningsfrågor och kunskapsläget när det gäller risk- faktorer för problematiskt spelande. Kunskap om sådana riskfaktorer, och hur riskerna kan förebyggas och hur spelberoende kan behandlas, är nödvändig för att kunna besvara de frågor som ställts Spel- utredningen och avgörande för vilka åtgärder som bör vidtas.
4.6.2Begreppet spelberoende
Historiska skildringar från åtskilliga länder i Europa och övriga världen visar att överdrivet spelande inte är någon ny företeelse och att beteendet tidigare setts som ett uttryck för syndfullhet, okont- rollerad girighet och inte sällan som en besatthet och mani. I västvärlden är numera den dominerande uppfattningen att okont- rollerat spelande – som individen har mycket svårt att sluta med
4Från tombola till Internet (SOU 2000:50), kapitel 14.
5Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11), kapitel 4.
6Detta avsnitt bygger på ett underlag skrivet av fil.dr. Per Binde, Göteborgs universitet.
149
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
trots en rationell insikt i att fortsatt spel leder till fördärv – är ett psykiskt problem eller sjukdom, av samma art som beroenden (t.ex. alkoholism och narkomani) och impulskontrollstörningar.
År 1980 togs sjukdomen ”patologiskt spelande” med i den inter- nationellt normgivande amerikanska psykiatriska handboken Dia- gnostic and Statistical Manual of Mental Disorders (DSM), tredje utgåvan.7 En reviderad version av diagnoskriterierna finns i den nu gällande fjärde utgåvan,
4.6.3Olika perspektiv på spelproblem
Eftersom spelberoende betraktas som en psykisk åkomma domi- neras forskningen av psykologiska och psykiatriska perspektiv. Inom så gott som alla inriktningar inom de psykologiska och beteende- vetenskapliga fälten forskas och framläggs teorier om spelproblemens natur, som till exempel inom psykiatri, biologisk psykologi, beha- viorism, kognitiv psykologi och socialpsykologi. Även forskare från andra akademiska fält har teorier om spelproblemens natur, till exempel sociologer och ekonomer. Den stora bredden i forsk- ningen och det mått av oenighet om spelproblemens natur som detta för med sig beror på att spel och spelproblem är en mång- facetterad företeelse med flera dimensioner. Fenomenet spel- problem spänner över alla de nivåer som finns mellan impulsen i hjärnan på en spelare att dra ännu några gånger i spelautomatens spak till de sociala, ekonomiska och samhälleliga sammanhang i vilken spelautomaten och andra penningspel ingår. En liknande mångfald av forskningsperspektiv finns när det gäller andra beroenden, som
7Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders. Third Edition. (1980). Washington, DC: American Psychiatric Association.
8Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders. Fourth Edition. (1994). Washington, DC: American Psychiatric Association.
9
10Bejerot, N. (1971). Narkomani som artificiellt framkallad drift: En teori. Nordisk Medicin, 7(1),
150
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
alkoholism och narkomani. Den svåra frågan ”varför super Jeppe” gäller lika mycket ”varför spelar Jeppe för mycket?”.
Forskning om spelproblem är i dag en huvudinriktning inom det akademiska fält som benämns spelforskning (på engelska Gambling Studies). Spelforskning är ett etablerat tvärvetenskapligt forskningsfält med internationella konferenser och tidskrifter, som till exempel
Journal of Gambling Studies, Gaming Law Review, och Journal of Gambling Business and Economics. I Sverige är spelforskningen relativt outvecklad och till sin omfattning obetydlig, jämfört med i länder som USA, Kanada och Australien.
4.6.4Definition av spelberoende och spelproblem
En vedertagen psykiatrisk definition av patologiskt spelande är den som finns i
A. Under en längre tid återkommande visat olämpligt spel- beteende som tar sig uttryck i minst fem av följande kriterier:
•Tänker ständigt på spel (t.ex. upptagen av att tänka på tidigare spelupplevelser, av att planera nästa speltillfälle eller av att fun- dera över hur han eller hon kan skaffa pengar att spela med).
•Behöver spela med allt större summor för att han eller hon ska uppnå den önskade spänningseffekten.
•Flera gånger misslyckats med att kontrollera, begränsa eller sluta upp med sitt spelande.
•Blir rastlös eller irriterad när han eller hon försöker begränsa sitt spelande eller sluta upp med att spela.
•Spelar för att slippa tänka på sina problem eller för att söka lättnad från nedstämdhet (t.ex. hjälplöshetskänslor, skuld, ångest och depression).
•Efter att ha spelat bort pengar återvänder han eller hon ofta en annan dag för att revanschera sig (jagar förluster).
•Ljuger för anhöriga, terapeuter och andra personer för att dölja vidden av sitt spelande.
•Har begått brott som förfalskning, bedrägeri, stöld eller för- skingring för att finansiera sitt spelande.
151
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
•Äventyrat eller förlorat någon viktig personlig relation, anställning, utbildnings- eller karriärmöjlighet på grund av spelandet.
•Förlitar sig på att andra kan ordna fram pengar för att lösa en finansiell krissituation som uppstått på grund av spelandet.
B. Spelbeteendet kan inte förklaras med att spelaren är inne i en manisk episod.
Om en person uppfyller fem eller fler av kriterierna föreligger sannolikt patologiskt spelande. Det finns en rad olika diagnos- instrument liknande
Spelproblem brukar kategoriseras enligt hur allvarliga de är. Det finns inte full enighet om hur kategorierna definieras men ofta delas de som över huvud taget spelar in i fyra grupper.
1.Patologiska spelare; spelberoende. Patologiska spelare uppfyller
2.Problemspelare; personer med spelproblem. Spelandet är om- fattande och skapar problem för personen, men är inte tvångs- mässigt på samma sätt som hos spelberoende. Ofta, som i denna text, används termen ”spelproblem” i vid bemärkelse och inne- fattar då även patologiska spelare.
3.Riskspelare; riskabla spelbeteenden. Personen uppvisar något eller några få av de spelbeteenden som kännetecknar patologiska spelare
11För översikt över diagnosinstrument, se: Abbott, M. W., & Volberg, R. A. (2006). The measurement of adult problem and pathological gambling. International Gambling Studies, 6(2),
12Lesieur, H. R., & Blume, S. B. (1987). The South Oaks Gambling Screen (SOGS): A new instrument for the identification of pathological gamblers. American Journal of Psychiatry, 144(9),
13Ferris, J., & Wynne, H. (2001). The Canadian Problem Gambling Index: Final Report. Ottawa: Canadian Centre on Substance Abuse.
152
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
eller problemspelare, men spelandet ger inte upphov till några nämnvärda problem.
4.Spelare utan spelproblem eller riskabla spelbeteenden. (SOGS- poäng 0.)
Forskningen om spelproblem fokuserade till en början på pato- logiska spelare och fortfarande ägnas mycket uppmärksamhet åt denna grupp. Därför uppfattades tidigare spelproblem ofta som eskalerande, svåra att komma till rätta med utan hjälp, och som obotliga i meningen att total avhållsamhet är att rekommendera för den som vill bli fri från problemen. Detta är en bild som stämmer bra överens med många spelberoende men inte med dem som har lindrigare problem. Den bild som framträder när det gäller denna grupp, som forskarna numera ägnar allt större uppmärksamhet, är att problemen kommer och går, att spontan förbättring är vanlig, och att det finns möjlighet för personen att återigen spela för nöjes skull utan problem.
4.6.5Aktuella forskningsfrågor
Inom den nutida forskningen om spelproblem kan urskiljas ett antal huvudsakliga forskningsfrågor.
Hur stora är spelproblemen i samhället?
Svar på denna fråga ges främst genom att omfattningen (preva- lensen) av spelproblem mäts bland befolkningen som helhet eller vissa grupper.14 De metoder som används är oftast postenkäter eller telefonintervjuer med ett representativt urval av befolkningen eller gruppen. Mätningen gäller som regel också hur spelproblemen är fördelade demografiskt och socialt, till exempel vuxna/ungdomar, män/kvinnor, över olika inkomstkategorier samt i relation till social utsatthet och ohälsa. Även spelvanor brukar inkluderas i prevalens- studier, så att slutsatser kan dras om hur problemen hänger ihop med olika spelformer och utgifter för spel. Nästan alla prevalens- studier som utförts hittills är tvärsnittsstudier. De visar omfattningen
14 För forskningsöversikter, se: Abbott, M. W., & Clarke, D. (2007). Prospective problem gambling research: Contribution and potential. International Gambling Studies, 7(1), 123– 144; Volberg, R. A. (2004). Fifteen years of problem gambling prevalence research: What do we know? Where do we go? Electronic Journal of Gambling Issues: eGambling, 10.
153
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
och karaktären av spelproblemen vid en viss tidpunkt, men säger inget om hur de varierar över tid på individnivå. För att kunna veta det krävs longitudinella studier med en serie av mätningar där samma individer ingår. I Sverige har det gjorts en nationell befolknings- studie15 och en studie av spelproblem med longitudinell design.16 Statens folkhälsoinstitut påbörjade 2008 en nationell longitudinell befolkningsstudie.
Vad är spelproblemens natur?17
En del forskare söker svaret på frågan om spelproblemens natur i genetiska faktorer som påverkar psyke och beslutsfattande. Andra forskare söker svaret i förvärvade psykiska störningar eller tillstånd. Det kan till exempel vara svåra uppväxtförhållanden som gjort individen psykiskt känslig eller obalanserad, eller biopsykologiska sjukdomstillstånd. En tredje inriktning har ett kognitivt perspektiv på hur tankar och föreställningar om spel kan leda till spelande i problematisk omfattning. I Sverige har gjorts en större studie där personer med och utan spelproblem jämfördes,18 och några studier av egenskaper hos personer med spelproblem.19
15Rönnberg, S., Volberg, R. A., Abbott, M. W., Moore, W. L., Andrén, A., Munck, I., et al. (2000). Spel och spelberoende i Sverige. Stockholm: Statens folkhälsoinstitut.
16Westfelt, L. (2006). Två studier om spel och spelproblem: En tvärsnittsanalys och en longitudinell analys om risken för spelproblem. Stockholm: SoRAD.
17Forskningsöversikter: Brené, S. (2006). Underliggande biologiska orsaker till spelberoende: En kunskapsöversikt. Östersund: Statens folkhälsoinstitut; Goudriaan, A. E., Oosterlaan, J., de Beurs, E., & Van den Brink, W. (2004). Pathological gambling: A comprehensive review of biobehavioral findings. Neuroscience & Biobehavioral Reviews, 28(2),
18Jonsson, J., Andrén, A., Nilsson, T., Svensson, O., Munck, I., Kindstedt, A., et al. (2003).
Spelberoende i Sverige - vad kännetecknar personer med spelproblem? Rapport om andra fasen av den svenska nationella studien av spel och spelberoende. Stockholm: Statens folkhälso- institut.
19Bergh, C., & Kühlhorn, E. (1994). The development of pathological gambling in Sweden. Journal of Gambling Studies, 10(3),
154
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
Vilka faktorer i spel påverkar risken för spelproblem?
Svaret på denna fråga undersöks direkt genom experimentella studier där egenskaper, till exempel hos spelautomater, manipuleras och eventuella förändringar i spelbeteende mäts.20 Indirekta svar kan fås genom att analysera egenskaperna hos de spelformer som är vanliga bland dem som har spelproblem. En relaterad frågeställning är hur spelformer kan förändras eller regleras för att minska spelproblem. Denna forskning är dock relativt outvecklad. I Sverige har inga experimentstudier gjorts av spelformer men en studie har utförts av effektiviteten av spelansvarsåtgärder vid Svenska Spels Internet- pokersite.21 Tillgängligheten till spel är en faktor som undersöks bland annat genom att analysera omfattningen av spelproblem i relation till variationer i utbudet av spel geografiskt eller över tid (t.ex. före - efter studier av kasinoetablering).22 Vissa viktiga fak- torer är så gott som outforskade, till exempel i vilken mån vinst- andelen i spel påverkar risken för spelproblem.
Utöver dessa tre huvudsakliga frågeställningar finns flera andra som rör konsekvenserna av spelproblem. En fråga är vilka behand- lingsformer som är effektiva mot spelberoende.23 Ungefär samma typer av behandlingsmetoder finns för spelberoende som finns för alkoholister. I Sverige har utvärderingar av effektivitet av olika for- mer för behandling av spelberoende gjorts men endast en av dem, som visar att
20Forskningsöversikt över spelautomaters egenskaper: Livingstone, C., Woolley, R., Zazryn, T., Bakacs, L., & Shami, R. (2008). The Relevance and Role of Gaming Machine Games and Game Features on the Play of Problem Gamblers. Adelaide: Independent Gambling Authority.
21Studien redovisas i: Nätpokerutredningen. (2008). Svenska Spels nätpoker: En utvärdering. SOU 2008:36.
22Westfelt, L. (2004). Kasinoetablering, spelvanor och spelproblem: Situationen före och efter etableringen av statliga kasinon i Sundsvall och Malmö. Stockholm: SoRAD.
23Forskningsöversikter: Toneatto, T., & Kosky, B. (2006). Problem gambling treatment research: An annotated bibliography. Journal of Gambling Issues(17); Westphal, J. R. (2008). How well are we helping problem gamblers? An update to the evidence base supporting problem gambling treatment. International Journal of Mental Health and Addiction, 6(2),
24Carlbring, P., & Smit, F. (under tryckning). Randomized trial of
155
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
verksamhet. På minussidan finns det lidande och de kostnader som spelberoende skapar. Forskning i denna fråga finns inte i Sverige.25
4.6.6Riskfaktorer för spelproblem
Den internationella forskningen om spelproblem är omfattande och det finns tusentals artiklar och rapporter som presenterar rön och diskuterar olika frågor. Ett sätt att ge en översikt av forsk- ningsresultaten är att utgå från de riskfaktorer för spelproblem som identifierats. Föreligger en sådan faktor, är sannolikheten större för att en person kommer att få spelproblem eller redan har sådana.
Riskfaktorer finns på flera nivåer – samhälle och kultur, social miljö, spelens karaktär, spelarens beteende och tänkande, individens känsloliv, och individens psykobiologi – och det finns flera teo- retiska modeller som gör anspråk på att förklara i vilken utsträck- ning personer drabbas av spelproblem. Modellerna innehåller en rad olika riskfaktorer på olika nivåer och anger hur dessa sam- verkar.26
Bland de huvudsakliga riskfaktorer som diskuterats och konsta- terats inom forskningen om spelproblem finns de följande.
Demografiska faktorer
Spelproblem är mer utbredda bland män jämfört med kvinnor, unga jämfört med äldre, ensamstående jämfört med dem som har partner, och bland etniska minoriteter jämfört med befolkningen i övrigt.
Genetiska faktorer
De hittills identifierade genetiska faktorer som ökar risken för spel- problem är sådana som har att göra med hjärnans signalsubstanser.
25Forskningsöversikt: Collins, D., & Lapsley, H. (2003). The social costs and benefits of gambling: An introduction to the economic issues. Journal of Gambling Studies, 19(2),
26En sådan modell har utvecklats i Sverige och ligger till grund för forskning vid Statens Folkhälsoinstitut: Ajdahi, S., & Wolgast, M. (2007). Biopsykosocial modell för spelmissbruk: En litteraturstudie. Östersund: Statens folkhälsoinstitut. För en översikt över modeller, se: Binde, P. (under tryckning). Social, economic and cultural research on gambling motivation and involvement. Östersund: Statens folkhälsoinstitut.
156
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
Förvärvade biopsykologiska faktorer
Utöver de medfödda genetiska biopsykologiska faktorerna finns förvärvade faktorer. Även dessa gäller främst hjärnans signalsub- stanser. En utbredd uppfattning bland psykiater är att missbruk av spel, på samma sätt som missbruk av alkohol, kan utvecklas till ett beroende på grund av att spelet liksom alkoholen programmerar om hjärnans belöningssystem.
Uppväxtmiljö
Spelproblem hos medlemmar i den familj man växt upp i ökar risken för att själv få sådana problem, utöver den ökade genetiska risk som kan finnas.
Tidig debut som spelare
Den som börjar spela i ung ålder löper ökad risk för att drabbas av spelproblem.
Personlighetsläggning
Det diskuteras i vilken mån den allmänna personlighetsläggningen, som till exempel överdriven optimism och hög benägenhet att ta risker, ökar risken för spelproblem.
Specifika personlighetsdrag
Exempel på specifika personlighetsdrag som anses öka risken för spel- problem är hög impulsivitet och sensationssökande (eng. sensation seeking). Forskningsresultaten är dock inte helt entydiga, vilket för- modligen beror på att skilda spelformer har olika effekter på sinnes- tillståndet och att studier inte tillräckligt har tagit hänsyn till det.
157
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
Stress och känslomässig kris
Det är vanligt att spelproblem börjar med att en person använder spel för att koppla av från kraftig stress eller tränga undan obehag- liga känslor och tankar i samband med livskriser.
Andra psykiska problem och beroenden (komorbiditet; samsjuklighet)
Personer med allvarliga spelproblem har ofta samtidigt andra psykiska problem eller beroenden, till exempel depression, ångestrelaterade störningar, alkoholism, och olika typer av personlighetsstörningar. Det är relativt oklart om spelproblemen föregår de andra psykiska problemen, eller om det istället är tvärt om, eller om problemen till- sammans utgör ett syndrom som har en bakomliggande grund- orsak.
Kognitiva faktorer
En rad kognitiva faktorer ökar risken för spelproblem, bland annat: överskattning av chansen att vinna, missuppfattningar kring sanno- likhet, föreställningar om att öde och tur styr framgång i spel, och övertro på sin egen skicklighet. En relativt stor vinst i början av spelkarriären, som för lång tid framöver förknippar spel med glädje och ger ett hopp om att lyckan ska återupplevas, verkar öka risken för spelproblem. Medan forskarna är eniga om att sådana faktorer ökar risken för spelproblem är dock meningarna delade om i vilken mån faktorerna bidrar till patologiskt spelande av tvångsmässig karaktär.
Jaga förluster
En del forskare ser beteendet att jaga förluster – att tro, hoppas och lita på att det som förlorats vid ett speltillfälle ska gå att vinna till- baka vid nästa – som spelproblemens själva kärna. I kommersiellt arrangerat spel går spelaren i långa loppet nästan alltid med förlust och att jaga förluster skapar då en destruktiv spiral där allt större summor pengar går åt till spel.
158
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
Tillgängligheten till spel i samhället
En hög tillgänglighet till spel – med många spelformer, geografisk närhet till spelställen och att det är lätt att spela – anses i allmänhet öka risken för spelproblem. Relationen mellan tillgänglighet och spel- problem är dock komplex och det finns exempel på att den upp- mätta prevalensen av spelproblem inte har ökat trots att tillgänglig- het och spelandet i sin helhet ökat i samhället. En möjlig förklaring till detta fenomen är det att bland befolkningen efterhand sker en anpassning till ökad tillgänglighet, till exempel genom att de som fått problem med en ny spelform lär sig hantera problemen. Dess- utom kan samhällets preventiva åtgärder mot spelproblem bli effektivare och spelbolag förbättra sina spelansvarsåtgärder.
Marknadsföring
Solida vetenskapliga belägg saknas för i vilken utsträckning marknads- föring av spel ökar risken för spelproblem bland befolkningen. Det framstår dock som rimligt att intensiv marknadsföring i någon mån ökar risken. En del personer med spelproblem spelar ännu mer på grund av spelreklam och reklamen kan göra det svårare för spel- beroende att sluta spela.
Faktorer i spelen
En rad faktorer i spel anses, utifrån olika typer av forskning och erfarenhet, skapa högre risk för problem, bland annat:
•Hög kontinuitet, spelet pågår i omgång efter omgång utan avbrott.
•Hög frekvens, omgångarna följer tätt på varandra.
•Möjlighet att spela flera spel samtidigt.
•Spelet ger ofta ett felaktigt intryck av att spelaren är nära att vinna.
•Illusion av att spelaren styr spelet när det i själva verket är slumpen som styr.
•Spelets utfall styrs av en blandning av skicklighet och slump.
•Stora belopp går att vinna.
•Det är lätt att satsa och börja spela.
159
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
Ansvarsfullt spelande (skyddsfaktor)
På samma sätt som det finns riskfaktorer i spelen finns det också faktorer som minskar risken för spelproblem. Spelansvarsåtgärder avses ha en sådan effekt men forskningen kring deras effektivitet är hittills ringa. När det gäller spelarens eget ansvar förefaller effektiva åtgärder vara att inte spela över sina tillgångar och att i förväg bestämma hur mycket pengar som ska användas för spel vid ett givet tillfälle. Spelbolagens ansvarsåtgärder kan till exempel hjälpa spelaren att sätta gränser för spelutgifterna, få korrekt information om hur spelet fungerar och vinstchanser, och inte dölja utan i stället klart visa, i den mån det är möjligt, hur mycket spelaren har spelat för, under hur lång tid, och hur stor vinsten eller förlusten är.
Värderingar
En positiv attityd till spel innebär ökad risk för spelproblem jäm- fört med en neutral eller negativ attityd. Detta är belagt på individ- nivå och gäller rimligen också på samhällsnivå.
Subkultur kring spel
Kring en del spelformer, till exempel travspel och poker, kan upp- stå subkulturer med specifik vokabulär, intrikat kunskap om spelet, och särskilda sociala normer. Spelare kan tillbringa mycket tid tills- ammans inom sådana subkulturer, känna stark samhörighet, och skapa särskilda identiteter. En person med spelproblem som är del- aktig i en sådan subkultur har svårare att sluta spela än de som spelar främst på egen hand.
Sammanfattningsvis kan konstateras att det har forskats om spelproblem i drygt trettio år. En del aspekter av spelproblem är numera relativt välutforskade medan andra ännu är så gott som okända. Det man vet mest om är spelaren och då i synnerhet den spel- beroende spelaren. Mycket av kunskapen om riskfaktorer bygger på undersökningar av spelberoende.
160
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
4.7De mest problematiska spelformerna
Bedömning: Spelutredningen bedömer att kasinospel, spel- automater för spel om pengar (värdeautomater) samt interaktiva spel via Internet, såsom nätpoker, nätbingo och nätskraplotter, är de spelformer som från spelberoendesynpunkt är de mest riskabla spelformerna.
4.7.1Allmänna utgångspunkter
Uppdraget att kartlägga i vilken utsträckning vissa spel kan anses framkalla spelberoende, syftar till att avgöra vilka spel som är så bekymmersamma att de ska vara föremål för största möjliga kontroll.
Frågan om vilka spel som ska anses mest problematiska spelet från spelberoendesynpunkt har inget enkelt svar. De faktorer Spel- utredningen har att ta hänsyn till är att spelforskningen kring spel och spelberoende är av relativt ungt datum. Av den forskning som Spelutredningen redovisat kan dock vissa allmänna konstateranden göras.
Fråga uppkommer om vilket underlag som kan användas för att göra en bedömning av speltypers negativa inverkan. De forsknings- resultat som redovisats ovan utgör naturligt en del av varje sådan ansats. Forskningen är som konstaterats ovan, emellertid i huvud- sak inriktad på de spelberoende och risker i spel är undersökta i mindre studier. Det vore därför en fördel om faktiska effekter av olika speltyper kan observeras i större populationer, t.ex. inom ramen för genomförda prevalensundersökningar. Detta skulle kunna visa speltypers påverkan under reella marknadsförutsättningar. Det kan också antas att ju mer problem en viss speltyp orsakar, desto större blir spelarnas behov av hjälp. Det kan därför vara av värde att under- söka vilka speltyper som spelas av dem som söker hjälp ut ur ett spelmissbruk. Dessa tre antagna sätt att söka information är inte direkt jämförbara med varandra. Skälet till att en spelmissbrukare söker hjälp, behöver inte vara att han deltagit i särskilt skadliga spel. Det kan lika gärna var så att benägenheten att söka hjälp har större betydelse än speltypen. Vad forskningen säger om risker i spel är inte heller ensamt avgörande. Vissa speltyper kanske inte erbjuds på sätt som antagits i studierna och de skadliga effekterna kan då antas vara andra än vad som framgår av forskningsresultat. Om såväl forskning, större populationsstudier och faktisk efterfrågan
161
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
på hjälp skulle visa samma resultat, bör det vara tillräckligt för att kunna avgöra vilka typer av spel som är de mest problematiska. Spel- utredningen kommer därför att basera sin bedömning av vilka spel- former som är de mest problematiska på en sammanvägd bedömning av vad som framgår av
•studier av vilka spelformer som i prevalensstudier framstår vara mest problematiska,
•studier av vilka spel som hjälpsökande uppger vara mest pro- blematiska och
•forskning om risker i spel.
4.7.2Prevalensstudier
Spelutredningen har uppdragit åt Centrum för forskning om offentlig sektor, CEFOS, vid Göteborgs universitet att genomföra en studie av prevalensstudier. Sådana studier mäter omfattningen av spelproblem i samhället. Syftet har varit att analysera vilka spel- former som är vanligast bland de som har spelproblem. Dessa spel- former kan antas vara särskilt problematiska och riskfyllda.
Urval av prevalensstudier har gjort med hänsyn till följande kriterier.
•Publicerade studier.
•Studier som omfattar hela den vuxna befolkningen.
•Studier som använt en slumpmässig urvalsprincip.
•Studier som innehåller tillförlitlig information om skilda spel- former i relation till omfattningen av spelproblem.
Prevalensstudier, som uppfyller dessa kriterier, från följande länder har inkluderats.
• Samtliga europeiska studier, 13 stycken27.
27 Aho, P., & Turja, T. (2007). Suomalaisten rahapelaaminen 2007. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeriö; Bonke, J., & Borregaard, K. (2006). Ludomani i Danmark: Udbredelsen af pengespil og problemspillere. København: Socialforskningsinstituttet; de Bruin, D., Meijerman, C., Leenders, F., & Braam, R. (2005). Verslingerd aan meer dan een spel. Een onderzoek naar de aard en omvang van kansspelproblematiek in Nederland. Utrecht: WODC/CVO; Ilkas, H., & Turja, T. (2003). Penningspelsundersökning, Social och hälsovårdsministeriet (Finland); Kavli, H., & Berntsen, W. (2005). Undersokelse om pengespill: Spillevaner og spilleproblemer i befolkningen. Oslo: MMI; Kavli, H. (2007). Spillevaner og spilleproblemer i den norske befolkningen: Analyserapport 2007. Oslo: Synnovate MMI; Lund, I., & Nordlund, S. (2003). Pengespill og
162
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
•Den största studien i Australien28.
•Den största studien i Nya Zeeland29.
•Den största studien i Kanada30.
•De två senaste studierna i USA, varav en är den största i USA31.
Syftet med urvalet är att få med samtliga europeiska studier och därtill, som jämförelse och komplement, ett antal studier av god kvalitet från andra länder i västvärlden. Westfelts svenska studie32 av spelproblem i tre svenska städer omfattar inte befolkningen i sin helhet, men eftersom det är värdefullt att få med svenska data, och då urvalet är större än i de flesta nationella prevalensstudier (över 6 000 personer), togs den ändå med i genomgången.
Antalet personer som deltagit i de arton studierna är 102 449, varav ungefär 1
pengespillproblemer i Norge. Oslo: SIRUS; Ólason, D. T., Grétarsson, S., J., & Smári, J. (2006). Prevalence of gambling participation and problem gambling among adults and adolescents in Iceland. Paper presented at the SNSUS seminar “Gambling in the Nordic Countries”, Helsinki, November 17, 2006; Rönnberg, S., Volberg, R. A., Abbott, M. W., Moore, W. L., Andrén, A., Munck, I., et al. (1999). Spel och spelberoende i Sverige. Stockholm: Statens folkhälsoinstitut; Sproston, K., Erens, B., & Orford, J. (2000). Gambling Behaviour in Britain: Results from the British Gambling Prevalence Survey. London: National Centre for Social Research; Wardle, H., Sproston, K., Orford, J., Erens, B., Griffiths, M., Constantine, R., et al. (2007). British Gambling Prevalence Survey 2007. London: National Centre for Social Research; Westfelt, L. (2003). Spelproblem i tre svenska orter: Resultat från 6000 intervjuer i Sundsvall, Malmö och Karlstad. Stockholm: SoRAD; Øren, A., & Bakken, I. J. (2007).
Pengespill og pengespillproblemer i Norge 2007.
28Productivity Commission. (1999). Australia’s Gambling Industries. Canberra: Productivity Commission, Report No. 10. AusInfo.
29Abbott, M. W., & Volberg, R. A. (2000). Taking the Pulse on Gambling and Problem Gambling in New Zealand: A Report on Phase One of the 1999 National Prevalence Survey. Wellington: The Department of Internal Affairs.
30Wiebe, J., Mun, P., & Kauffman, N. (2006). Gambling and Problem Gambling in Ontario 2005. Ontario: Responsible Gambling Council.
31Volberg, R. A., & Bernhard, B. (2006). The 2006 Study of Gambling and Problem Gambling in New Mexico: Report to the Responsible Gaming Association of New Mexico. Northampton, MA: Gemini Research; Volberg, R. A.,
32Westfelt, L. (2003). Spelproblem i tre svenska orter: Resultat från 6 000 intervjuer i Sundsvall, Malmö och Karlstad. Stockholm: SoRAD.
163
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
•Deltagarmetoden. Denna metod visar hur vanligt det är att per- soner med spelproblem deltar i olika spel, jämfört med hur vanligt det är bland de utan spelproblem.
•Prevalensmetoden. Denna metod visar förekomsten (prevalensen) av spelproblem bland de som spelar olika spel.
Prevalensstudierna i analysen är utförda i flera olika länder, vars spelmarknader skiljer sig åt. Spelformerna varierar mellan länderna och i studierna klassificeras mångfalden av spelformer på olika sätt. För att kunna sammanställa uppgifterna har ett antal kategorier av spel definierats. De specifika spelformer eller klasser av spel som anges i de enskilda prevalensstudierna har översatts till dessa kate- gorier. Till exempel inkluderar kategorin ”spelautomater” bland annat traditionella spelautomater, videobaserade maskiner (som Svenska Spels ”Vegas”), bingoautomater, videopokermaskiner och virtuella sportspelsmaskiner (”fixed odds betting terminals” i Storbritannien). I många fall är det oproblematiskt att avgöra vilken kategori som specifika spelformer tillhör. En del problem går dock inte att komma ifrån, som att spel på Internet kan vara av många olika typer och att prevalensstudier än så länge sällan skiljer på dessa.
För att göra det möjligt att sammanställa uppgifterna i prevalens- studierna har följande kategorier av spel definierats.
Tabell 4.1 |
Indelning i spelkategorier för jämförelse av prevalensstudier |
|
|
Kategori |
Kommentar |
Bingo |
Bingo i bingohall |
Hästspel |
Även spel på hundar |
Internetspel |
Poker, kasinospel , sportspel och allt annat spel på Internet |
Kasino |
Ibland inklusive spelautomater, ibland exklusive. Även kasinospel på restaurang |
Lotterier |
Nationella och lokala lotterier, lotto, keno och andra nummerspel |
Oreglerat spel |
Kortspel, vadslagning och allt annat spel som bedrivs privat och utan myndig- |
|
hets tillsyn, legalt eller illegalt |
Skraplotter |
– |
Spelautomater |
Även bingoautomater, virtuella sportspelsautomater, etc. |
Sportspel |
I vissa studier ingår spel av stryktipstyp |
Stryktips |
Ingår i vissa studier i sportspel |
Relevanta tabeller och sifferuppgifter från prevalensstudierna har lagts in i ett kalkylprogram för dator. Data enligt deltagarmetoden
164
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
utgörs av tabeller som anger hur många personer med och utan spelproblem som deltar i olika spelformer. Kvoten mellan dessa grupper indikerar hur pass nära förknippad en spelform är med spelproblem. Data enligt prevalensmetoden utgörs av tabeller som anger hur stor andel bland de som ägnar sig åt en viss spelform som har spelproblem.
När spelformerna i varje enskild tabell sorteras enligt kvoten mellan personer med och utan spelproblem (deltagarmetoden) och prevalens av spelproblem (prevalensmetoden) framkommer eventuella samband mellan spelformer och spelproblem. En granskning av tabellerna ger ett mycket tydligt intryck av att vissa spelformer är nära förknippade med spelproblem, medan andra inte är det. För att på ett mer formellt sätt sammanställa tabellernas innehåll över- sattes absoluta värden, som anger relationen mellan spelform och spelproblem (kvoten mellan de med och de utan spelproblem samt prevalens av spelproblem), till en relativ niogradig skala. Värdet 1 på den relativa skalan gavs till det absoluta värde i en tabell som ligger lägst (spelform med svagast relation till spelproblem) och värdet 10 gavs till det absoluta värde som ligger högst (spelform med starkast relation till spelproblem). Övriga absoluta värden översattes enligt deras relativa storlek till den relativa skalan. På så sätt samman- ställer de genomsnittliga relativa värdena för kategorierna av spel hundratals sifferuppgifter från tjugo tabeller i arton prevalens- studier. Det lägsta relativa värdet sattes inte till noll utan till ett, eftersom de flesta prevalensstudierna visar att alla spelformer i någon utsträckning är förknippade med spelproblem.
Nedan presenteras diagram över genomsnittliga relativa värden enligt metoderna ”deltagande” och ”prevalens”. I de fall då en pre- valensstudie presenterar exakt samma data enligt båda metoderna har dessa data tagits med endast i ett av diagrammen. Det finns således ingen överlappning mellan data i de två diagrammen. De presenterar var för sig unik information om relationen mellan spel- former och spelproblem.
Diagram 3.1 visar genomsnittliga värden, på den relativa skalan, för beräkningsmetoden deltagande. Data från nio prevalensstudier ligger till grund för diagrammet.
165
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
Diagram 4.1 Medeltal av relativa värden enligt metoden deltagande.
Diagram 3.1 visar att Internetspel, spelautomater, oreglerat spel och kasinospel är relativt nära förknippade med spelproblem, att lotterier inte är det och att övriga spelformer befinner sig däremellan.
Tabeller som visar prevalens av spelproblem bland de som deltar i olika spelformer har ibland en större spridning mellan absoluta värden än tabeller som anger skillnader i deltagande mellan spelare med och utan spelproblem. Detta gör att översättning till den rela- tiva skalan i några fall ger intryck av att kanske inte helt tillfreds- ställande återge de relativa skillnaderna mellan spelformerna. Det huvudsakliga problemet är att ett enskilt extremt högt värde i en tabell gör att andra absoluta värden, som i sig indikerar avsevärd omfattning av spelproblem, får låga relativa värden. Rangordningen mellan spelformerna påverkas inte, men de relativa skillnaderna mellan dem tenderar att bli mindre.
Diagram 3.2 visar genomsnittligt värde, på den relativa skalan, för beräkningsmetoden prevalens. Elva prevalensstudier ligger till grund för diagrammet.
166
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
Diagram 4.2 Medeltal av relativa värden enligt metoden prevalens
Även med denna beräkningsmetod är det samma fyra kategorier av spel – Internet, kasino, spelautomater och oreglerat spel – som har en relativt stark relation med spelproblem. De ligger en bit över de övriga spelformerna. Återigen har lotterierna en svag relation till spelproblem.
De nordiska länderna (förutom Island) har i flera avseenden lik- artade traditioner av spel. En sammanräkning av spelformers rela- tiva riskfylldhet baserad på nordiska (förutom Island) prevalens- studier är därför av intresse och visas i Diagram 3.3. Data från elva tabeller (enligt antigen metoden ”deltagande” eller ”prevalens”) i nio studier ingår.
167
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
Diagram 4.3 Medeltal av relativa värden enligt metoderna deltagande och prevalens, ett urval nordiska studier, Island undantaget
Som framgår av Diagram 3.3 kvarstår intrycket av att Internetspel, oreglerat spel, spelautomater och kasino är relativt nära förknippade med spelproblem, att lotterier inte är det, och att övriga spelformer har en mellanposition.
I hela kedjan mellan källdata (personer svarar på frågor om spel- vanor och spelproblem i en enkät eller telefonintervju) till de samman- ställningar som presenteras ovan finns mätproblem, osäkerhets- faktorer och statistiska svårigheter. Därtill kommer en rad kom- plicerande förhållanden, som att spelformer inte ter sig helt lika i olika länder, att enskilda spelformers riskfylldhet i viss mån beror på hur det totala utbudet av spel i ett land ser ut, och att reglerings- och spelansvarsåtgärder påverkar spelformers riskfylldhet. Därför ska inte sammanställningarna ovan ses som ett exakt återgivande av spelformers relation till spelproblem, utan som en indikation på relationen. Denna indikation är dock tydlig eftersom samma mönster återkommer gång på gång i prevalensstudierna. Med detta i åtanke kan följande sammanfattning göras.
•Sammanställningen av data från prevalensstudier visar att fyra spel- former är relativt nära förknippade med spelproblem: kasino, spelautomater, spel över Internet och sådant spel som sker utan- för den reglerade spelmarknaden.
•Två spelformer har ett svagt samband med spelproblem: lotte- rier och skraplotter. Att sambandet är svagt och inte obefintligt
168
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
bör tolkas som att det inte finns några helt riskfria spel. Skrap- lotter framstår som något mer förknippat med spelproblem än de traditionella lotterierna.
Bingo och olika typer av vadhållning utgör en kategori av spel där sambandet med spelproblem i sammanställningarna ovan framstår som medelstarkt. En granskning av data i de enskilda prevalens- studierna visar att detta har två orsaker. Den ena är att sambandet mellan speltypen och spelproblem även i de enskilda studierna oftast är medelstarkt. Den andra anledningen är att sambandet i de olika prevalensstudierna varierar mellan svagt och starkt, och att det genomsnittliga relativa värdet därför ligger på en medelnivå. Denna variation kan rimligen förklaras med förhållanden som att specifika spelformer skiljer sig åt mellan olika länder, att regleringen av spelen är olika, och att spelkulturerna är olika. Även kategorin ”oreglerat spel”, som i sammanställningarna framstår som relativt nära förknippad med spelproblem, är ett exempel på det. I vissa studier syftar ”privat” eller oreglerat spel främst på att slå vad om småpengar med vänner och arbetskamrater, vilket har ett svagt sam- band med spelproblem; i andra studier syftar det till att delta i illegalt kort- och kasinospel eller vadslagning med bookmaker utan licens, vilket har ett starkt samband med spelproblem.
Att en spelform har ett relativt starkt samband med spelproblem innebär att personer med spelproblem är överrepresenterade bland de som ägnar sig åt spelformen. Det går inte att utifrån prevalens- studierna säga om detta beror på om spelformen skapar spel- problem hos tidigare problemfria personer eller om den är speciellt attraktiv för personer som redan har spelproblem. Inte heller sägs något om i vilken utsträckning olika spelformer bidrar till spel- problemen i samhället, vilket ju inte enbart beror på i vilken grad de är förknippade med spelproblem utan också med hur stor andel bland befolkningen som ägnar sig åt spelet. Det som framgår av analysen är att spelformer är mer eller mindre starkt relaterade till spelproblem, vilket också kan uttryckas som att spelen i varierande grad är riskfyllda och problematiska ur spelberoendesynpunkt.
169
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
4.7.3De hjälpsökandes uppgifter
Sverige
Spelinstitutet driver på uppdrag av Statens folkhälsoinstitut den svenska nationella stödlinjen för spelberoende. Av rapporten om dess verksamhet år 2007 framgår bl.a. följande.
578 av de 896 spelare som under 2007 ringde stödlinjen uppgav vilket spel som de i första hand hade problem med.
Tabell 4.2 Nationella stödlinjen i Sverige – angiven mest problematiska spelform
Spelform |
Andel spelare |
Internetpoker |
29,90 % |
JackVegas/MissVegas |
29,40 % |
Internet, övriga spel |
11,40 % |
Trav/Galopp |
7,60 % |
Casino Cosmopol |
4,80 % |
Spelar på allt |
4,20 % |
Oddset |
3,30 % |
Tipsspel |
2,20 % |
Hallbingo |
2,10 % |
Restaurangkasino |
1,70 % |
Alla slags spelautomater |
0,50 % |
Övriga spel |
2,80 % |
Totalt |
100 % |
Bland de som ringt till stödlinjen har 60 % således Internetpoker och spelautomater som sina främsta problemspel. Andra spelformer anges som främsta problemspel endast i cirka en tiondel så många fall som Spelautomater eller Internetpoker var för sig.
Den tredje största gruppen problemspel är övriga spel på Internet, som med 11,4 % utgör en dryg tiondel av spelarna. Tillsammans med de 29,9 % som angivit Internetpoker som främsta problem- spel, utgör således de som angett någon form av spel på Internet som främsta problemspel 41,3 % av spelarna. Inom den gruppen är fördelningen mellan spelformer på Internet uppdelad på följande spel.
170
SOU 2008:124 De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande
Tabell 4.3 |
Nationella stödlinjen i Sverige – angiven mest problematiska |
|
|
spelform på Internet |
|
|
|
|
Spelform |
Andel spelare |
|
Internetpoker |
72,40 % |
|
Kasinospel |
11,30 % |
|
Oddset |
3,80 % |
|
Spelar på allt |
3,30 % |
|
Automatspel |
2,10 % |
|
Tipsspel |
0,80 % |
|
Annat spel |
6,30 % |
|
Totalt |
100 % |
|
Efter Internetpoker är det således Internetkasino som är det vanligaste problemspelet på Internet. Av det totala antalet spelare är det dock endast 4,7 % som har angett Internetkasino som främsta problem- spel.
Av uppgifterna till Stödlinjen kan alltså dras slutsatsen att bland de som ringt dit är det Internetpoker och spelautomater som utmärker sig som de mest problematiska spelformerna.
Norge
Den norska stödlinjen har under 2007 haft en väsentlig nedgång i antal samtal, liksom i fråga om vilken spelform som dominerar för de hjälpsökande. Den 1 juli 2007 infördes ett förbud mot spel- automater i Norge. De sålunda förbjudna ca 20 000 spelauto- materna har ännu inte ersatts av de ca 10 000 spelautomater av
De spelformer som det talas om som problematiska under samtalen till hjälplinjen är följande. (Under ett samtal kan flera spelformer omnämnas och varje spelsituation kan omnämnas under flera samtal)
171
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande SOU 2008:124
Tabell 4.4 Nationella stödlinjen i Norge – de spelformer som det under samtalen pratas mest om
|
Q |
Q |
Helår 2007 |
Vinstautomater |
70 % |
9 % |
49 % |
Bingoautomater |
10 % |
7 % |
9 % |
Bingo |
5 % |
5 % |
5 % |
Poker |
23 % |
52 % |
33 % |
Kasinospel |
4 % |
15 % |
8 % |
Odds |
11 % |
22 % |
15 % |
Tipping |
7 % |
16 % |
10 % |
Lotto/Extra |
4 % |
4 % |
4 % |
Keno |
0 % |
2 % |
0,80 % |
Hästspel |
6 % |
13 % |
8 % |
Skraplotter |
0,80 % |
4 % |
2 % |
Andra spel |
3 % |
10 % |
5 % |
Andra kortspel |
1 % |
3 % |
2 % |
Okänt |
0,50 % |
3 % |
1 % |
Ingen särskilt spelform |
7 % |
4 % |
6 % |
Totalt |
100 % |
100 % |
100 % |
De spelformer som är spelarens enda eller huvudsakliga problem enligt uppgifter vid första samtalet är följande.
Tabell 4.5 Nationella stödlinjen i Norge – uppgiven mest problematisk spelform
|
Q |
Q |
Helår 2007 |
|
Vinstautomater |
60 % |
6 % |
40 % |
4 % |
Bingoautomater |
6 % |
6 % |
6 % |
8 % |
Bingo |
1 % |
1 % |
1 % |
2 % |
Poker |
20 % |
46 % |
29 % |
43 % |
Kasinospel |
1 % |
7 % |
3 % |
6 % |
Odds |
5 % |
12 % |
7 % |
13 % |
Tipping |
1 % |
4 % |
2 % |
0,80 % |
Lotto/Extra |
0,70 % |
1 % |
0,90 % |
1 % |
Keno |
0 % |
2 % |
0,70 % |
|
Hästspel |
3 % |
7 % |
5 % |
8 % |
Skraplotter |
0,20 % |
2 % |
0,70 % |
1 % |
Andra spel |
1 % |
7 % |
4 % |
3 % |
Total |
100 % |
100 % |
100 % |
100 % |
172 |
|
|
|
|
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
Spelautomater har alltså varit den helt dominerande spelformen bland de som sökt hjälp hos nationella hjälplinjen i Norge. Efter förbudet mot spelautomater har problemet kraftigt minskat hos de hjälpsökande. Under 2007 togs emot 2 217 samtal. Tidigare år har antalet samtal varit cirka 3 500. En minskning av antalet samtal inleddes 2006. Det totala antalet samtal har alltså märkbart minskat i samband med beslut om och åtgärder för att minska antalet spelautomater. En ökning av problemrelaterade spel kan iakttas för samtliga andra spelformer, särskilt gäller detta för poker, vars pro- blempotential mer än fördubblats. För första halvåret 2008 kan också iakttas att en tydlig ökning av problem relaterade till bingo- automater, bingo, kasinospel, odds, hästspel och skraplotter.
Storbritannien
GamCare är den organisation i Storbritannien som driver nationella hjälplinjen. De hjälpsökandes spelande var 2006 fördelat enligt följande.
Tabell 4.6 |
Nationella stödlinjen i Storbritannien – de hjälpsökandes |
|
|
spelande fördelat på spelformer |
|
|
|
|
Spelform |
Andel spelare |
|
Betting |
30,70 % |
|
Fruit machines |
22,20 % |
|
FOBTS |
22 % |
|
Table games |
8,70 % |
|
Okänt |
8,20 % |
|
Poker |
3,70 % |
|
Scratchcards |
2,10 % |
|
Other |
1 % |
|
Bingo |
0,80 % |
|
Lottery |
0,40 % |
|
Stock market |
0,20 % |
|
Prize draws |
0,10 % |
|
Private games |
0,10 % |
|
Total |
100 % |
|
FOBT (Fixed Odds Betting Terminal) är närmast att likna vid en spelautomat.
173
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
De spelformer som de hjälpsökande i Storbritannien i huvudsak upplever problem kring är således spelautomater och vadslagning. Poker har inte ett lika framträdande problemdrag som i Norden (siffrorna från Storbritannien är dock ett år äldre än de för Norden). Den brittiska spelkulturen domineras emellertid av vadslagning, varför skillnaden inte är överraskande.
Stöd- och kamratföreningar
Spelberoendes riksförbund har försett Spelutredningen med stati- stik för år 2007 från de föreningar som är anslutna till förbundet. Av statistiken framgår bl.a. följande.
Spelberoendeföreningen i Stockholm rapporterar kontakter uppdelat per spelform eller spelanordnare. Denna statistik visar spel- vanor hos de 432 spelare som kontaktade föreningen 2007.
Tabell 4.7 Spelberoendeföreningen i Stockholm – hjälpsökandes spelvanor
Spelform |
Andel spelare |
Spelautomater |
38,70 % |
Internetpoker |
22,60 % |
Internet övriga spel |
3,20 % |
ATG |
13,40 % |
Oddset/tips |
5,80 % |
Kasino |
10,40 % |
Bingohall |
5,10 % |
Svartklubbar |
0,70 % |
Total |
100 % |
Spelberoendeföreningen i Göteborg rapporterar kontakter uppdelat per spelform. Denna statistik visar spelvanor hos de 354 spelare som kontaktade föreningen 2007.
174
SOU 2008:124 De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande
Tabell 4.8 |
Spelberoendeföreningen i Göteborg – de hjälpsökandes |
||
|
spelvanor |
||
|
|
|
|
Spelform |
|
Andel spelare |
|
Spelautomater |
|
31,60 % |
|
Internetpoker |
|
30,80 % |
|
Trav |
|
5,90 % |
|
Oddset/tips |
|
7,30 % |
|
Bingo |
|
6,20 % |
|
Internetspel övrigt |
8,20 % |
|
|
Kasino |
|
9,90 % |
|
Totalt |
|
100 % |
|
Av uppgifterna från spelberoendeföreningarna i Stockholm och Göteborg framgår således att spelautomater och Internetpoker svarar för cirka 60 % av uppgivet problemspelande.
Problemet med kasinospel är dubbelt så högt i Stockholm och Göteborg, jämfört med Stödlinjen, vilket delvis kan förklaras av att AB Svenska Spels kasinon i dessa båda städer har ett samarbete med spelberoendeföreningarna i städerna om att hänvisa kunder med riskabla spelvanor till föreningarna. Statistiken påverkas alltså av en medveten åtgärd mot överdrivet spelande.
Internetsjälvhjälpen
Spelinstitutet och Statens folkhälsoinstitut har utvecklat ett själv- hjälpsprogram som sedan 2004 erbjuds av Spelinstitutet på Internet. De 593 spelare som fram till mars 2008 anmält sig har som främsta problemspel uppgett följande spelformer.
Tabell 4.9 |
Internetsjälvhjälpen – uppgiven mest problematiska spelform |
|
|
|
|
Spelform |
Andel spelare |
|
Spelautomater |
36,40 % |
|
Internetpoker |
21,20 % |
|
Vadslagning |
12,10 % |
|
Spel på hästar |
10,60 % |
|
Internetkasino |
6 % |
|
Poker live |
6 % |
|
Kasino live |
4,50 % |
|
Bingo |
3 % |
|
Totalt |
100 % |
|
175
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
Även för de som sökt hjälp hos Internetsjälvhjälpen är alltså Spel- automater och Internetpoker de spel som tillsammans utgör cirka 60 % av det totala problematiska spelandet. Här är dock spel- automaterna ett något större problem än Internetpoker, jämfört med statistiken från Stödlinjen och spelberoendeföreningarna i Stockholm och Göteborg.
4.7.4Forskning om risker i olika spelformer
Frågeställningen – vilka spelformer är mer problematiska än andra
– förutsätter för sitt svar att man studerar alla spelformer och jämför dem med varandra med utgångspunkt i något som finns i själva spelen och som för alla spelformer är gemensamt och därtill mätbart. Svårigheten i detta är att ett sådant forskningsprojekt är nära nog en oöverstiglig uppgift. Forskningen har som redovisats i avsnitt 4.6 i stället huvudsakligen inriktats på egenskaper hos spelare eller spel.
Av forskningsresultaten som redovisats ovan framgår att de egen- skaper i spel eller spelsituation som mest sannolikt bidrar till proble- matiskt spelande är följande.
•Spelfrekvens, ju kortare tid mellan insats och utfall, desto större risk att spelaren försätts i ett transliknande tillstånd, och större risk att spelaren får en högre inlärningseffekt.
•Kontinuitet, hög spelfrekvens och möjlighet att snabbt göra ny insats efter utfall är en hög riskfaktor.
•Tillgänglighet, ju större tillgänglighet i tid och rum, desto större andel av befolkningen drabbas av spelmissbruk.
•Spelmiljöns utformning.
•Marknadsföring kan ha effekt på de som redan är spelberoende.
Av sammanställningen ovan framgår också andra riskfaktorer som dock är mer hänförliga till spelaren och dennes situation, såsom
•en bräcklig social miljö,
•föräldrars acceptans av minderårigas spelande och
•att börja spela vid låg ålder.
176
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
Av avsnitt 4.6 framgår också att forskningen om riskfaktorer i spel i någon mån kunnat särskilja de spelformer som är de mest pro- blematiska och att dessa spelformer är spelautomater och kasino- spel. Spelutredningens slutsats är att det finns klara belägg i forsk- ningen för att i vart fall dessa spelformer hör till de mest riskabla.
4.7.5Övervägande – de mest problematiska spelen
Frågan om vilka spel som ska anses mest problematiska spelet från spelberoendesynpunkt har inget enkelt svar.
De faktorer Spelutredningen har att ta hänsyn till är att spel- forskningen kring spel och spelberoende är av relativt ungt datum. Av den forskning som Spelutredningen redovisat kan dock vissa all- männa konstateranden göras.
Utifrån dessa konstateranden har Spelutredningen valt att göra en genomgång av
•Studier av vilka spelformer som i prevalensstudier framstår vara mest problematiska
•Studier av vilka spel som hjälpsökande uppger vara mest pro- blematiska
•Forskning om risker i spel
Av genomgångarna kan först konstateras att alla spel har en farlighets- grad vad gäller spelberoende och kunskapen om varför man blir beroende är liten. Att alla spelformer har en farlighetsgrad innebär således att alla spelformer är problematiska ur ett spelberoende- perspektiv och därmed också att några ofarliga spel om pengar inte finns.
Nedan följer en genomgång av respektive spelform och Spel- utredningens bedömning av de mest problematiska spelen.
Spelautomater
Spelautomater har dels de egenskaper – spelfrekvens och konti- nuitet – som forskning visat utgör stora risker för att spel ska leda till spelberoende. Spelautomater är också en av de två spelformer som forskning visat vara mycket problematiska. I prevalensstudierna fram- kommer att spelautomater hör till den grupp av spel som utmärker
177
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
sig med den högsta riskpotentialen. Av de hjälpsökandes uppgifter till nationella hjälplinjer m.m. framgår att spelautomater är den spelform som är den huvudsakliga spelformen för en tredjedel av de hjälpsökande.
Kasinospel
Kasinospel är en spelform som har vissa egenskaper som forsk- ningen visat medföra högre risk för att leda till spelberoende. Dessa egenskaper är den spelinducerande miljön med ljud- och ljusupp- levelser, men framför allt att de spelformer som förekommer på ett kasino medför särskild risk för de spelare som har ett i förhållande till sannolikhet för vinst eller förlust irrationellt tänkesätt. Kasino- spel är en av de två spelformer som forskning visat vara mycket problematiska. I prevalensstudierna hör kasinospel till samma grupp av högriskspel som spelautomater. Bland de hjälpsökande är andelen som uppger kasino som huvudsakligt problemspel liten. Före- komsten av kasinon i de länder vars nationella hjälplinjer under- sökts är dock förhållandevis liten. Tillgängligheten till kasinon är emellertid avgörande för behovet av hjälp. Det kan konstateras att det vid Kamratföreningar för spelberoende i Stockholm och Göte- borg, två av de fyra städer i Sverige som har kasinon, är dubbelt så vanligt bland besökarna att ha kasinospel som huvudsakligt problem- spel, än vad som framgår av nationell statistik hos hjälplinjer.
Internetspel
Av prevalensstudien framgår att Internetspel hör till den grupp av spel som har högst riskpotential. Någon skillnad görs emellertid inte i de i studien ingående prevalensundersökningar mellan olika typer av spel via Internet. En form av Internetspel som återfinns bland de hjälpsökande såväl vid nationella hjälplinjer som hos Kamrat- föreningar och vid Internetsjälvhjälpen är nätpoker. På blott några år har andelen av de hjälpsökande som har nätpoker som huvud- sakligt problem ökat till cirka en tredjedel av alla hjälpsökande i de nordiska länderna. På relativt kort tid har således poker bland andra spel via Internet intagit en särställning bland problematiska spel.
Fråga uppkommer om det är vissa spel, utöver nätpoker, bland Internetspelen som bidrar till den mycket höga relativa farligheten
178
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
eller om spel över Internet generellt sett bör föras till gruppen den mest problematiska spelen. Hittills utförda prevalensstudier skiljer inte på olika typer av Internetspel. Att gå så långt som att påstå att allt spel via Internet hör till gruppen av de mest problematiska spelen synes, med det kunskapsläge som råder i dag, vara överdrivet försiktigt.
Av forskningen om spelproblematik framgår att kort tid mellan insats och utfall, repetivitet, snabbhet, spelets förmåga att intala spelaren någon betydelse av skicklighet, höga jackpots, kontinuitet m.m. är faktorer i spel som verksamt bidrar till att skapa spel- beroende. Vidare framgår att avsaknad av uppfattning om tid, brist- ande social struktur, tidig speldebut, hög vinst tidigt i spelkarriären och komorbiditet (samtidigt annat missbruk) är faktorer hänförliga till spelarens situation som verksamt bidrar till att denne kan utveckla spelberoende. Graden av tillgänglighet till spel är den sam- hällsfaktor som framstår som helt avgörande både i fråga om risken för att en population ska utveckla riskabla spelvanor som leder till spelberoende och i fråga om effektivt förebyggande av sådana risker. Dessa faktorer bör därför ligga till grund för en närmare diversifi- ering av spel, då frågan om var gränsen för de mest problematiska spelen ska dras.
Tillgänglighet är avgörande både för risker med spel och för möjligheten att förebygga dessa risker. Internet är tillgängligt dygnet runt alla dagar. Tillgång finns i de flesta hem och på arbetsplatser. Detta innebär att spel som erbjuds via Internet finns i ett medium som ökar tillgängligheten. Samtidigt tillför inte tillgängligheten någon sådan egenskap till de erbjudna spelformerna att spelformerna i sig kan sägas ändras så att de enbart pga. Internetdistribution ökar risken för problematiskt spelande. Möjligheten att erbjuda höga vinster beror emellertid av möjligheten att attrahera många spelare. Den samhällspenetration spelerbjudande ges möjlighet till genom användande av Internet medför i och för sig en risk att högre vinster skulle kunna erbjudas i spel därstädes, förekomsten av jackpots kan alltså i princip antas öka. Begränsningen det innebär att spel med svenskt tillstånd bara får erbjudas i Sverige innebär dock att Internetpenetrationen i sig inte kan antas medföra någon skillnad i förhållande till vad som gäller för rikstäckande spel- möjligheter i fysisk form.
Kort tid mellan insats och utfall, repetivitet och snabbhet är emellertid sådana i spelformerna själva inbegripna egenskaper som genom användning av Internet kan ändras så att riskerna ytterligare ökar.
179
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
Tiden mellan insats och utfall kan bli illusorisk. Repetivitet som följer av den automation användandet av digitalteknik innebär, kan därigenom bli ett mycket framträdande riskmoment. Den snabbhet med vilken spelomgångarna kan administreras då alla manuella rutiner vid spel ersätts med realtidslösningar är mycket hög.
Vid de genomgångar av prevalensstudier m.m. som gjorts ovan framgår att i gruppen under spelautomater, kasinospel och Internet- poker återfinns vadslagning på hästar och sport. Dessa spelformer har, jämfört med spelautomater och nätpoker, en lägre andel spelare bland dem som söker hjälp via nationella stödlinjer, Internetsjälv- hjälp och genom Kamratföreningar. Det framstår som om dessa spel, åtminstone i dessas fysiska form, inte har en så hög risk- potential att de bör föras till gruppen av mest problematiska spel. Fråga uppkommer då om deras moderna presentation på Internet ska brytas ut som en särskilt spelform som ska bedömas för sig. Enbart förmedlingen av spelen via Internet kan såsom anförts ovan inte i sig medföra att riskpotentialen ska anses öka så att spelen av det skälet måste föras till de mest problematiska.
Vissa, i fysisk form, mindre problematiska spelformer, ändrar karaktär i så stor omfattning då de erbjuds via Internet att deras kärnegenskaper förändras så att spelet fungerar som en helt annan spelform. En sådan spelegenskap som då spel erbjuds via Internet istället för i fysisk form, medför att spelet då ändrar sin grund- läggande karaktär är egenskapen att utfallet av spelet föreligger redan före eller senast samtidigt med erläggande av insats. Ett exempel på sådant spel är bingo och förhandsdragna lotterier, t.ex. skraplotter. Bingo och skraplotter har redan i sin fysiska form en högre risk att leda till problematiskt spelande än efterhandsdragna lotterier. När bingo och skraplotten erbjuds via Internet medför distributionsmediet i sig att den fysiska åtgärden ersätts av en vir- tuell presentation av ett efterhand eller samtidigt avslöjande av utfallet. I praktiken kommer skraplotten på Internet närmast att fungera som en spelautomat, även om det virtuella skrapandet inte görs snabbare med hjälp av datorbaserad teknik.
Efterhandsdragna lotterier däremot förändrar inte nämnvärt sin karaktär på Internet. Spelaren måste fortfarande vänta på att utfallet av lotteriet ska genereras vid ett senare tillfälle. Traditionella spel som lotto, keno m.fl. som bara förmedlas via Internet framstår inte som riskabla om inte antalet spelomgångar är mycket stort per tids- enhet. Likaså för andra spelformer i vilka utfallet föreligger först en tid efter att insatserna erlagts framstår det som om erbjudande via
180
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
Internet i sig inte ökar risken för problematiskt spelande, t.ex. vad- hållning på verkliga framtida händelser. Att via Internet erbjuda vadhållning på fotbollsmatcher leder inte till att några andra risk- moment än de som finns även i den fysiska vadhållningen uppstår enbart på grund av mediet. Spel i vilka utfallet föreligger lika lång tid efter erläggande av insats som är fallet i samma spel då det erbjuds i fysisk form kan därför inte anses höra till gruppen av de mest riskabla spelformerna. Vadhållning som erbjuds på likartat sätt som i den fysiska världen bör därför inte anses höra till gruppen av de mest problematiska spelformerna.
Av vad som nu sagts finner inte Spelutredningen stöd i forsk- ning eller övrigt underlag som redovisats ovan för att kunna hävda att allt spel på Internet ska bedömas tillhöra de mest problematiska spelen. Spelformerna spelautomater och kasinospel, måste dock anses höra till de spel som om de erbjuds via Internet, även då hör till de mest riskabla spelen, eftersom Internet i vart fall inte minskar risken för överdrivet spelande.
De spelformer som erbjuds via Internet eller annan motsvarande kommunikationsteknik och som har de egenskaper som forskning och övrigt underlag redovisar bör enligt Spelutredningens bedöm- ning hänföras till gruppen de mest problematiska spelen. En defini- tion av spelen bör därför kunna göras med utgångspunkt i att de spel via Internet som kännetecknas av följande tre egenskaper förs till gruppen.
•att den förbindande länken mellan spelanordnaren och spelaren utgörs av elektromagnetsiska vågor,
•att spelet sker genom användande av sådana vågor, och
•att deltagande i det aktuella spelet endast kan ske genom använd- ande av sådana vågor
En sådan definition skulle träffa alla spelformer som erbjuds via Inter- net och i vilka spel inte ett samtidigt deltagande kan ske i fysisk form. Nätpoker skulle omfattas av eftersom spelet inte kan spelas så att någon deltagare deltar i given på annat sätt än via Internet – spelaren kan inte sitta vid ett materiellt bord med riktiga fysiska spelkort och sägas delta i en giv vid ett virtuellt bord. Likaså skulle nätbingo, nätroulette och andra sådana kasinospel omfattas av samma skäl.
181
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
Vadslagning på en och samma framtida händelse kan ske såväl genom att spel förmedlas med elektromagnetiska vågor som hos ett spelombud. Vadslagning faller därför utanför definitionen enligt tredje punkten.
Inte heller omfattas efterhandsdragna lotterier av definitionen. Deltagande i efterhandsdragna lotterier ske såväl som genom att spelaren köper en virtuell lott via Internet som en fysisk lott som avses ingå i samma dragning, eftersom spelet avslutas först med en dragning som inte ingår i det per elektromganetikens vågor inträffade lottköpet. Skraplotter och andra förhandsdragna lotterier skulle däremot omfattas av definitionen eftersom hela spelet, från köp till presentation av vinst eller förlust föreligger inom ramen det elektro- magnetiska deltagandet.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts förordar Spelutred- ningen att till gruppen de mest problematiska spelformerna förs spel- automater om pengar, kasinospel och Interaktiva Internetspel, de senare karaktäriserade av de tre punkterna ovan.
4.7.6Sammanfattning
Mot bakgrund av vad som anförts i avsnitt 4.7.5 förordar Spel- utredningen att till den grupp mest riskabla spelformer som ska förbehållas drift i strikt reglerade former, förs dels spelautomater (värdeautomater) och kasinospel, och dels alla spel i vilka elektro- magnetsiska vågor utgör den förbindande länken mellan spelare och spelanordnare och där spelet sker genom användande av sådana vågor samt där deltagande i det aktuella spelet endast kan ske genom användande av elektromagnetisk vågor (Interaktiva Internetspel).
4.8Förebyggande åtgärder
4.8.1Allmänt om förebyggande åtgärder
Målet med förebyggande insatser (prevention) är att genom skilda insatser och åtgärder förhindra att problem uppstår.
I avsnitt 4.6 har beskrivits riskfaktorer för spelproblem. Nedan redogörs för möjliga åtgärder i syfte att minska riskfaktorer för spel- problem.
182
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
Ansvarsfullt spelande (skyddsfaktor)
På samma sätt som det finns riskfaktorer i spelen finns det också faktorer som minskar risken för spelproblem. Spelansvarsåtgärder avses ha en sådan effekt men forskningen kring deras effektivitet är hittills ringa. När det gäller spelarens eget ansvar förefaller effektiva åtgärder vara att inte spela över sina tillgångar och att i förväg bestämma hur mycket pengar som ska användas för spel vid ett givet tillfälle. Spelbolagens ansvarsåtgärder kan till exempel hjälpa spelaren att sätta gränser för spelutgifterna (spelbudget), att kunna stänga av sig från spel, att få korrekt information om hur spelet fungerar och vinstchanser, och inte dölja utan i stället klart visa, i den mån det är möjligt, hur mycket spelaren har spelat för, under hur lång tid, och hur stor vinsten eller förlusten är.
Marknadsföring
Marknadsföringen av spelet kan begränsas så att det inte förespeglar orimliga vinstchanser, påståenden (sanna eller falska) om att spelarens kunskap eller skicklighet har betydelse för utfallet, erbjuder gratis- spel eller är påträngande eller på annat sätt uppmanar till spel. Sär- skilt angeläget är att den inte vänder sig till sårbara grupper såsom ungdomar eller personer som redan är spelberoende eller har en utsatt ekonomisk och social position. Marknadsföringen bör inte heller aktivt vända sig till personer som inte spelar alls. En upp- maning till spelare som köpt en viss typ av spel att spela på ett annat spel är en sådan typ av marknadsföring som bör undvikas
Tillgänglighet och tidig debut som spelare
Spelets tillgänglighet kan begränsas. Det gäller t.ex. antalet spel- ställen, öppettider, åldersgränser, hur stora insatser som kan göras etc.
Spelets utformning
Det finns ett antal faktorer i spelens utformning som har ett klart samband med problemspel. Det gäller t.ex. spelets snabbhet mellan insats och utfall, möjligheten att återinvestera eventuella vinster eller göra nya satsningar vid förluster, vinstchanser, frekvenser av ”nära
183
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
vinster” och olika förhållanden vid spelstället, såsom ljud- och ljus- upplevelser, koppling till underhållning och evenemang.
Information
En grundläggande kunskap är att spelare och potentiella spelare ska känna till att spel kan ha risker och vilka tankefällor spelare ofta råkar ut för. Det handlar om kännedom om slumpens lagar, om vinst- chanser och farorna med att försöka ta igen förluster genom att spela mer.
En annan faktor som kan ha betydelse är att spelaren ska få återkoppling till hur mycket pengar denne har spelat för och hur stor eventuella förluster är.
En tredje faktor är att man kan uppmärksamma spelaren på att denne har ett spelmönster som kan vara destruktivt.
Ytterligare en betydelsefull del i det förebyggande arbetet är att föräldrar och andra vuxna ska få kunskap om vilka risker spel kan innebära för barn och unga och att de också ska få information om hur de ska ta upp frågan med barn och ungdomar och vilket ansvar de har som förebilder.
Till en del kan dessa insatser genomföras av spelanordnaren. I marknadsföringen av spel kan spelutbjudaren informera om vinst- chanser och också påpeka vilka risker det finns att tappa kontrollen över sitt spelande och vilka varningssignalerna för detta är.
Erfarenheten från alkohol- och drogprevention visar att informa- tion och kunskap om akuta, omedelbara risker är mer verkningsfull än allmän information om risken att bli alkohol- eller narkotika- beroende. På samma sätt har information och kampanjer om punkt- nykterhet under arbete, vid graviditet och bilkörning t.ex. varit mer framgångsrika än allmän information om försiktighet med alkohol.
Det finns i dag få utvecklade metoder för tidiga insatser mot spelproblem. En lätt tillgänglig stödlinje är en väg, men de flesta som ringer till stödlinjen i dag har allvarliga problem. Spelanordnarna skulle kunna utveckla sin utbildning av personalen och ombuden så att de får metoder att på ett tidigt stadium ta kontakt och föra samtal med de kunder som har ett spelproblem. Likaså skulle per- sonal inom hälso- och sjukvården samt inom socialtjänsten kunna utbildas till att med de hjälpsökande föra motiverande samtal som även berör deras förhållande till spel.
184
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
Den utveckling som gjorts när det gäller självhjälp genom Internet kan också vidareutvecklas till att handla om tidiga insatser. Under det kommande året tar Statens folkhälsoinstitut initiativ till att utveckla sådana självhjälpsprogram för ungdomar och föräldrar.
En förekommande åtgärd för att förebygga spelmissbruk eller förmå spelmissbrukare att hantera problemet är riktade informations- program. Programmen riktas till antagna riskgrupper såsom ung- domar, vissa etniska grupper eller till en bredare mottagarkrets. Information ges i olika former t.ex. i broschyrer eller i särskilda utbildningsfilmer som sprids till samlingspunkter för riskgrupperna (skolor).33 Åtgärden är vanligt förekommande i Australien och Kanada.
Utbildningsmaterial för personal vid skolor och andra samhälls- organ som kan komma i kontakt med spelmissbrukare förkommer också. Programmen är särskilt framtagna för mottagargruppen och de grupper som löper risk att utveckla spelmissbruk som dessa antas möta.34 Statens folkhälsoinstitut driver en Internetbaserad utbildning för främst personal inom socialtjänst och hälso- och sjukvård. Åtgärderna beskrivs i avsnitt 4.9.4
Andra program är mer inriktade på att utgöra ett vägledande stöd för den spelare som vill ta sig ur sitt beroende.35 I Sverige drivs ett sådant program på uppdrag av Statens Folkhälsoinstitut av Spelinstitutet i Piteå. Det programmet beskrivs i avsnitt 4.9.4
En vanligt förekommande åtgärd är att tillhandahålla en telefon- tjänst till vilken spelare, anhöriga till spelare m.fl. kan ringa för att ta en första kontakt om problemet. Tillgänglighet, bemanningens kompetens, finansiering och huvudmannaskap m.m. kan se olika ut beroende i vilket land tjänsten erbjuds. I Sverige driver Spelinstitutet i
33A
Playing with fire: Aboriginal adolescent gambling Alberta Alcohol and Drug Abuse Commission 1999 Edmonton Alberta Kanada
Your best bet: When young people gamble. An early intervention resource Alberta Alcohol and Drug Abuse Commission 2001 Edmonton Alberta Kanada
What You Should Know Before You Bet
34Gambling education: Some strategies for South Australian schools Glass, 2002 Adelaide, Australien: South Australia Departement of Human Services. tillgänglig på
Harm reduction information kit: For professionals working with
Government and Public Awareness Task Group of
35The Free Yourself Program Byrne 2001 Rebound Consulting Pty. Ltd. Australia: tillgänglig på http://www.freeyourself.com.au/freeyourselfprogram.html
185
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
Piteå på uppdrag av Statens Folkhälsoinstitut en sådan linje. Verksamheten beskrivs i avsnitt 4.9.4
Särskilda tjänster för analys av spelbeteenden –
Om spelarens samtliga spel registreras, vilket kan ske av spel- operatören vid spel via Internet, kan speldata användas för att kart- lägga och analysera spelarens spelbeteende.
Analysen kan användas i syfte att spelare med riskabla spelvanor inte ska utveckla ett spelmissbruk, och kanske ändra sina riskabla spelvanor. Det senare förutsätter att kunskap om spelvanorna kom- bineras med ett analysverktyg som bygger på kunskap om riskerna i spel. Om en sådan analys inte bara görs av speloperatören för att upptäcka riskabla spelbeteenden hos vissa spelare, utan också till- handahålls spelarkollektivet, kan alla spelare själva analysera sina spel- vanor, begära att automatiskt få analysresultat regelbundet sig till- sänt, ändra sina spelvanor och genom analys därefter se om spel- beteendet faktiskt är mindre riskabelt m.m.
AB Svenska Spel erbjuder sina spelare en analystjänst som med 90 % säkerhet, enligt bolagets egen bedömning, kan förutse om spelaren inom tre månader kommer att utveckla ett problematiskt spelbeteende. Tjänsten benämns Spelkoll och bygger på en kombina- tion av forskningsresultat och kännedom om faktiska spelbeteenden hämtade ur bolagets kundbas. Totalt 40 parametrar hanteras i ana- lysen.36 Tjänster i samma syfte erbjuds även av andra speloperatörer.
Redskap för bedömning av risker i enskilda spelerbjudanden
36Casino & Gaming International 2007, sid. 99 f
37Presentation vid IRGO 2007 (International Responsible Gaming Oganization), tillgänglig via
eGaming Review, January 2008 sid. 43 f
186
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
plats och upplevelse. De strukturella faktorerna är hänförliga till spelets design och är förekomst och storlek av jackpot, i spelet använd valuta, speldesign eller grafik, insatsstorlek, vinstsannolikhet, spelets förmåga att få spelaren känna sig trygg eller bekant med spelet,
Det finns alltså en mängd åtgärder som spelanordnare kan svara för och som kan antas förebygga uppkomst av skadliga spel- beteenden, eller motverka att sådana beteenden utvecklas till miss- bruk och beroende.
Socialt ansvarstagande
Större speloperatörer driver numera sin verksamhet väl medvetna om spelandets risker och det ansvar som följer av att erbjuda spel.38 Sammanslutningar av speloperatörer arbetar aktivt med att ta fram standarder för spelansvar. Särskilda organisationer arbetar med att ta fram oberoende sådana standarder som anslutna spelföretag har att följa. Spelbranschen själv driver således på utvecklingen mot ett ökat ansvarstagande.39
Spelregleringen i Tyskland har genomgått en stor förändring i och med ikraftträdandet av ny lotterilagstiftning den 1 januari 2008. Den nya lagen grundas på aktuella kunskaper om riskerna med spel. Av lagens Sektion 6 framgår att speloperatörer ska upp- muntra ansvarsfullt spel och motverka uppkomsten av spelberoende. De måste utveckla sociala program, utbilda sin personal och till- mötesgå de krav som framgår av avtalets ”Riktlinjer om före- byggande av och åtgärder mot spelberoende”. Det sociala programmet ska förklara vilka åtgärder som vidtas för att motverka socialt negativa konsekvenser.
38Lotteriinspektionen, Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt år 2007, dnr 762/2007.
39Jfr den verksamhet som bedrivs av World Lottery Association (WLA),
187
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
Riktlinjerna anger att
1.Speloperatören ska
•ha anställd personal som ska utveckla sociala program,
•samla in fakta om effekterna av operatörens spelerbjudanden med avseende på om dessa är vanebildande samt tillställa ansvarig myndighet rapport därom vart annat år samt om vilken effekt vidtagna åtgärder till skydd av spelarna har haft,
•utbilda den personal som ansvarar för organisation, verksam- hetsdrift och anordnande av spel för allmänheten om hur man tidigt upptäcker ett riskabelt spelbeteende, såsom ökning av insatser eller spelfrekvens,
•inte tillåta att personal som tjänstgör i spelmiljöer själva deltar i spelet,
•möjliggöra för spelare att bedöma riskerna för dem, samt
•delta i ett erbjudande om en nationell hjälplinje.
2.Varje information om maximal vinst skal åtföljas av en redo- visning av sannolikheten att vinna den.
3.Den verkställande ledningens löner ska inte baseras på försäljning.
4.8.2Ökad kunskap
Utbildning och information om spel och spelberoende erbjuds socialtjänsten och andra vårdgivare inom området, däribland sjuk- vården, kriminalvården och privata behandlingsenheter inom ramen för projektet Spel och spelberoende. Spel och spelberoende är en utbildning som vänder sig till personer som arbetar med beroende- och missbruksfrågor och behöver veta mer om spelproblem och spelberoende. Utbildningen är webbaserad och består av en kom- bination av video, text och bild. Självstudier varvas med aktivt del- tagande i diskussioner och uppgifter. Projektet finansieras av Statens folkhälsoinstitut som upphandlat utveckling och drift hos företaget Spelinstitutet. Projektet är delvis utvärderat av Högskolan för utbild- ning och kommunikation i Jönköping och visar goda resultat. Pro- jektet avslutas under 2008. I fortsättningen kommer det att ersättas dels av en utveckling av Statens folkhälsoinstituts webbsida, och
188
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
dels av en av Spelinstitutet vidareutvecklad form som kommer att erbjudas mot betalning.
Öppenvårdsprojekten i Stockholm (beroendecentrum) och Malmö Stad ger utbildningsinsatser för personal inom vård- och behandlings- sektorn.
4.8.3Slutsatser om förebyggande åtgärder
Ett övergripande syfte med Spelutredningen förslag ska vara att motverka uppkomsten av spelberoende. Det främsta verktygen för att uppfylla syftet är att klara regler om vem som får erbjuda spel och på vilka sätt de får erbjudas. Genom sådan klarhet kan oönskade spelerbjudanden undvikas och nödvändiga krav ställas på spel- anordnare.
Syftet med den framtida spelregleringen som Spelutredningen förslår i detta betänkande är att skapa en sådan klarhet.
Kunskapsläget är sådant att de förebyggande åtgärder som används huvudsakligen utgör tillgänglighetsbegränsande åtgärder i någon form, såsom åldersgränser och möjlighet för spelaren att stänga sig ute från spel.
Härutöver kan ett överdrivet spelande förebyggas genom informa- tion om spelets risker. Men också i mötet mellan spelerbjudande och spelare kan åtgärder vidtas för att minska risken för överdrivet spelande. Redan i marknadsföringen kan åtgärder vidtas för att spelaren ska få en realistisk bild av spelets förutsättningar. Vidare finns olika verktyg för spelarna så att dessa själva kan besluta om begränsningar.
Det vidtas också andra typer av åtgärder av speloperatörer i dag, såsom verktyg med vars hjälp spelaren kan analysera sitt spel- beteende och möjligheter till finansiella begränsningar. Åtgärderna korresponderar med vad som är känt om risker i spel, men de faktiska effekterna av dem är inte klarlagda.
Spelutredningen kommer i den fortsatta framställningen att lämna förslag i frågor gällande förebyggande åtgärder.
189
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
4.9Vård och behandling
Bedömning: Program för behandling av spelberoende behöver fortsatt utvecklas, i syfte att det ska kunna erbjudas varierande och utvärderade behandlingar för spelberoende. Det finns använd- bara behandlingsmetoder som är vetenskapligt utvärderade.
4.9.1Behovet kan inte regleras bort
Hittills har i detta kapitel redogjorts för egenskaper hos spel och spelare som medför risk för utveckling av spelmissbruk och spel- beroende. Vidare har redogjort för hur dessa risker kan förebyggas. Det får emellertid hållas för visst att, om spel tillåts, så kommer spelare att utveckla missbruk och beroende. Det måste därför finnas möjligheter för de spelare som utvecklar ett missbruk eller beroende att erhålla erforderlig behandling. Syftet i det följande avsnittet är att beskriva behandlingsmodeller och ge en bild av vilka behandlingar som i dag finns tillgängliga i Sverige.
4.9.2De vanligaste behandlingsmetoderna
På uppdrag av Nordiska nämnden för alkohol- och drogforskning (NAD) har låtit kartlägga utbudet av behandlingsalternativ för spelberoende i Sverige, Finland, Danmark och Norge.40
Behandling av spelberoende förutsätter att man accepterar att det är hos den enskilde spelaren som lösningen på spelberoendet finns. En sådan acceptans medför också att man i behandlings- arbetet måste utgå från att det lösbara problemet finns hos indi- viden. Det blir då de individuella faktorerna som står i centrum för behandlingen. De personanknutna riskfaktorerna är varierande och det kan därför antas att även behandlingsmodellerna bör ha likn- ande variation för att rätt kunna hantera individuella faktorer.
I dag dominerar tre inriktningar på behandlingsarbetet – den medicinska modellen, beteendemodellen och den kognitiva modellen41
40Treatment of problem & pathological gambling in the Nordic countries: Where we are now and where do we go next? Marianne Hansen, Norwegian Institute for Alcohol and Drug Research, SIRUS Oslo, Norway.
41Petry, N. (2002). Psychological treatments for pathological gambling: Current status and future directions. Psychiatric Annals, 32, 2.
Petry, N. M., & Armentano, C. (1999). Prevalence, assessment and treatment of
190
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
I Norden ligger tyngdpunkten på kognitiv beteendeterapi, familje- terapi och förändringsterapi.42
Den medicinska modellen
Behandlingen utgår från att spelberoende är en beroendesjukdom tvångsmässig impulskontrollstörning av liknande slag som alkohol- ism. Tolvstegsmodellen eller Minnesotamodellen är vanliga behand- lingsformer och erkännande av det egna spelberoendet är centralt.
Beteendeterapi
Terapin utgår från att spelberoendet är ett inlärt beteende präglat av individens upplevda förstärkningar (t.ex. höga vinster tidigt i spelarkarriären, aktivering och spänning). Behandlingen går ut på att reversera inlärningen och ge individen förmåga att kontrollera sitt spelande. Behandlingen kan bestå av att individen tränas i avslappningsteknik samtidigt som denne föreställer sig att han i en spelsituation avstår från att spela, eller att individen utsätter sig för verkliga spelmiljöer och samtidigt tränas i behärskning.
Kognitiv beteendeterapi
Behandlingen utgår från att spelberoendet har sin grund i felaktiga föreställningar om spels funktionssätt, sannolikhet för vinst eller förlust, möjlighet att påverka spelets utfall m.m. Behandlingens mål är att ändra uppfattningar, föreställningar och förhållningssätt till spel genom att individen ökar sin egen medvetenhet om sitt sätt att fungera och därigenom får bättre möjligheter att fatta beslut som är bra för individen.
pathological gambling: A review. Psychiatry Services, 50,
42 Berg, I. K., & Briggs, J. R. (2002). Treating the person with a gambling problem. Electronic Journal of Gambling Issues: eGambling, 7. Tillgänglig via http://www.camh.net/egambling/issue7/feature/
Miller, W. R., & Rollnick, S. (2002). Motivational interviewing. Preparing people for change. New York: The Guilford Press.
191
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
Alternativa behandlingsmodeller
Den medicinska behandlingsmodellen, beteendeterapi och kognitiv terapi bygger på att man avgränsar problemet till att handla om spelet eller spelmissbruket. Det är emellertid vanligt att den spel- beroende har en komplicerad problembild. Spelberoendet kan ofta ha resulterat i svåra ekonomiska och sociala följder, ibland finns andra samtidiga missbruk. Alternativa behandlingsmodeller hanterar dessa samtidiga problem samlat.
Familjeterapi
Spelberoendet i sig utgör inte basen för behandlingen, i stället är det dess effekter i nära relationer som är föremål för behandlingen. Samarbetet inom familjen om spelandets orsaker och effekter står i centrum.
4.9.3Forskning om behandling av spelberoende
Det finns några få publicerade sammanställningar av studier kring behandling av spelberoende. Dessa behandlar psykologisk eller farma- kologisk behandling.
Psykologisk behandling
Metoderna kognitiv beteendeterapi eller kognitiv psykoterapi, antingen i grupp, individuellt eller i form av självhjälp förekommer i 11 studier som genomförts i form av randomiserade studier med kontrollgrupp. I ett par av dessa studier ingår även motiverande samtal som del av eller som behandlingen i helhet. En samman- ställning av studierna framför slutsatsen att kognitiv beteendeterapi bör vara den rekommenderade behandlingen i dagsläget. Det riktas kritik mot samtliga studier på grund av metodologiska brister. Bland dessa brister nämns t.ex. att studierna är för små, att base- linemätningar (undersökning av spelberoendet före behandlings- start) saknas i flera fall, eller att mått på spelvanor är dåliga eller
192
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
helt saknas, och att manualer eller åtminstone någon slags kontroll av vilken behandling som patienterna faktiskt fick saknas.43
En sammanställning av ytterligare 22 studier från perioden
I USA har genomfört en stor studie med 231 deltagare, som randomiserades till antingen Gamblers Anonymous självhjälpsgrupper enskilt, eller med tillägg av en arbetsbok med kognitiv beteende- terapi, eller med tillägg av individuell kognitiv beteendeterapi. Tilläggen av kognitiv beteendeterapi gav bättre effekt på spelpro- blemen, i jämförelse med att enbart gå i självhjälpsgrupp. Att få individuell behandling var dessutom något bättre än arbetsbok, även om slutsatsen är att ju mer man använder arbetsboken eller ju fler sessioner enskild behandling man går i, desto bättre blir man.45
Vid universitetssjukhuset Hospitalet de Llobregat i Barcelona har man sedan tidigare testat kognitiv beteendeterapi i grupp i en randomiserad kontrollstudie. I en senare studie har de följt ett stort antal spelberoende patienter för att studera hur psykiatriska pro- blem som många av patienterna har påverkar utfallet av behand- lingen. I en av dessa ingick 194 patienter, och i en senare 290 patienter, och i båda fallen har de fått nämnda gruppbehandling. Omkring
43Toneatto, T. & Ladouceur, R (2003) Treatment of Pathological Gambling: A Critical Review of the Literature. Psychology of Addictive Behaviors, Vol. 17, No. 4,
44Pallesen, S., Mitsem, M., Kvale, G., Johnsen, B.H., Molde, H (2005). Outcome of psycho- logical treatments of pathological gambling: a review and
45Petry, N. M., Ammerman, Y. Bohl, J., Doersch, A., Gay, H., Kadden, R., Molina, C., Steinberg, K. (2006).
193
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
komorbida psykiatriska problem. ”Hög grad av komorbida psykiatriska problem” definieras som samtida psykiatriska problem som påverkar funktionsnivån allvarligt. Till exempel personlighet- störning, schizofreni eller tvångssyndrom, eller en kombination av andra problem, t.ex. depression och aktivt alkoholberoende, förutom spelproblemet. Majoriteten av de spelberoende patienterna vid kli- niken har minst en annan samtida psykiatrisk diagnos, oftast depress- ion, ångeststörningar eller andra missbruk, men ”enbart” ett sådant problem förutom spelberoendet, räknas inte som allvarligt, i detta fall.46
Farmakologisk behandling
En sammanställning av studier med farmakologisk behandling, som inkluderar 16 studier från år
Sammanfattning och slutsatser
Effekten av farmakologisk behandling är sammantaget mindre än för de psykologiska behandlingarna. Å andra sidan tycks de medi- cinska studierna vara bättre genomförda, de har t.ex. fler deltagare överlag och fler mått på spelande och spelproblem. Av 16 farma-
46
47Pallesen, S., Molde, H.; Myrseth Arnestad, H., Laberg, J.C., Skutle, A., Iversen, E., Støylen, I.J., Kvale, G., & Holsten, F. (2007). Outcome of Pharmacological Treatments of Pathological Gambling A Review and
194
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
kologiska behandlingsstudier, var det 5 som saknade kontrollgrupp, medan hälften, 11 av 22, av de psykologiska saknade kontrollgrupp. I sammanställningarna konstaterar man att de studier där kontroll- grupp saknas har större effekter. Ytterligare en brist är att många deltagare inte gått att nå för uppföljningar. I flera studier är det endast
Studierna från Barcelona visar hur viktigt det är att personer med komorbida problem inte exkluderas från behandlingsstudier – de som har mest allvarliga problem, eller som har andra allvarliga komorbida problem, hoppar oftare av behandlingen och får oftare återfall.
Det är alltså bättre att få behandling än att inte få någon, och kognitiv beteendeterapi, motiverande samtal och farmakologisk behandling är de mest lovande behandlingarna, åtminstone i de fall det rör sig om ”enbart” ett spelberoende. Det finns få studier från de senaste åren. Det kanske beror på att det finns en utbredd upp- fattning om att det numera redan finns evidens för kognitiv beteendeterapi vid spelberoende. Det är dock tydligt att det verkligen behövs fler studier, förutom att metoderna som är fram- tagna behöver testas fler gånger i bättre studier, behöver man också studera skillnader för olika grupper av spelberoende personer, och genomföra längre uppföljningar med fler deltagare.
4.9.4Vård, behandling och annat stöd i Sverige
Behandlingshem
I Sverige finns två behandlingshem som uteslutande behandlar spel- beroende. Behandling ges i form av s.k. inneliggande vård, vilket innebär att klienterna vistas på behandlingshemmet dygnet runt under behandlingstiden.
Kolmårdens behandlingshem har behandlat spelberoende sedan 1996. Behandlingen är 16 veckor. Behandlingen är en kombination av kognitiv beteendeterapi (KBT) och
195
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
deltagande i stödföreningsmöten, program för klientens familj med särskilda anhörigdagar, avslappning och meditation, samt råd- givning om skuldsanering. Efter avslutad behandling följs klienten i ett år.
Målet med behandlingen är att klienten ska
•acceptera sitt beroende,
•acceptera beteendena ingående i spelberoende som något sjukligt,
•se sambandet mellan sin livssituation och sitt spelberoende,
•uppfatta kamratstödsträffar som en hjälp till att leva ett spelfritt liv och vidmakthålla de mötesrutiner som grundlagts under behandlingen, samt
•känna igen typiska återfallsbeteenden och kunna identifiera per- sonliga varningssignaler före återfall i gamla beteenden.
Behandlingens utgångspunkt är att spelmissbruk kan betraktas som en primär sjukdom och att man med behandling kan bli kvitt drogen (spelandet) men inte den inneboende beroendemekanismen. Målet är därför att leva fri från spel, inte att vänja sig vid det. Behand- lingen inleds med ett motiverande skede som följs av struktur genom schemalagda aktiviteter innefattande kognitiv gruppterapi och indi- viduella samtal.
En enkätunderökningar bland klienter som fullföljt behandlingen om deras uppfattning om sin situation före och efter behandlingen har gjorts. Enkäten besvarades av cirka hälften av de som skrivit in sig för behandling. Undersökningen visade att samtliga respon- denter var nöjda med behandlingsutfallet och hade erhållit en förbättrad livskvalitet.48 I en liknande undersökning bekräftas kli- enternas upplevelse av behandlingen och dess effekter som positiv.49 Båda undersökningarna visar att av de som deltagit i enkäten var 89 % av respondenterna spelfria vid undersökningstillfällena.
48Kolmårdsmodellen – Kvalitativ studie av klienters utveckling på Kolmårdens behandlings- hem för spelberoende år
49Kolmårdsmodellen - en utvärdering 2007/2008 av klienters utveckling på Kolmårdens Behandlingshem år 2004. Rapporten tillgänglig via http://www.kolmardenbehandling.se/userimages/File/kolmardsmodellen_2004.pdf
196
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
inte sker på behandlingshemmet. Behandlingen baseras på kognitiv beteendeterapi (KBT) indelad i tre faser – kartläggning av pro- blemet, personliga strategier och ökad självkontroll i relation till spel, samt uppbyggnad av realistiska sociala handlingsplaner. Behandlings- hemmet startades 2002 av Stadsmissionen i Linköping. Sedan maj 2004 drivs behandlingshemmet av ett personalägt aktiebolag.
Intervjuer med klienter om livssituation och spelande före och efter behandling50 visar att boendesituation, arbetssituation, psy- kisk hälsa och sociala relationer har förbättrats samt att det stora flertalet av de intervjuade är spelfria.
Övriga behandlingshem
Av en av Statens folkhälsoinstitut utförd undersökning51 framgår att år 2001 fanns i Sverige 14 behandlingshem som tog emot spelmissbrukare. Den huvudsakligen använda behandlingsmodellen var den s.k.
Nationella stödlinjen
Stödlinjen är en telefontjänst som bemannas och drivs av ett privat företag på uppdrag av Statens folkhälsoinstitut. Telefonnumret till stödlinjen exponeras i de flesta spelsituationer svenska spelare kan komma i kontakt med. Stödlinjen tar emot samtal till enhetstaxa och är öppen alla vardagar klockan
Av Statens folkhälsoinstituts rapport52 över Nationella stöd- linjens verksamhet åren
50Behandling på Game Over – Klienters självupplevda resultat av behandlingen, Mona Pettersson Nacef Rapporten tillgänglig via
51Statens Folkhälsoinstitut, Dnr
http://www.fhi.se/upload/PDF/Spelmaterial/spel.pdf. 52 Statens folkhälsoinstitut 2008:26.
197
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
Av de besvarade samtalen utgör 692 (år 2002) respektive 1 077 (2006) stödsamtal, informationssamtal 288 (2002) respektive 662 (2006), samt uppföljningssamtal 71 (2002) respektive 337 (2006). Stödsamtal är samtal i vilka uppringare ber om hjälp. Uppföljnings- samtal är ett samtal i vilket någon som tidigare ringt för hjälp behöver ytterligare stöd, t.ex. efter ett återfall i spel. Informations- samtal är samtal i vilka endast efterfrågas information om vart man som spelare eller anhörig kan vända sig.
En genomsnittligt stödsamtal är oförändrat över tiden ca 30 minuter, samtal med information cirka 8 min, medan uppföljnings- samtal ökat i längd från drygt 20 minuter till knappt cirka 30 minuter.
Under 2005 och 2006 utgjorde drygt 2 000 samtal per år bus- ringningar eller annars oidentifierade samtal. Detta antas beror på att det sedan den 1 juli 2004 är möjligt att ringa det kostnadsfria telefonnumret även från mobiltelefon och att telefonnumret sam- tidigt började tryckas på alla lotter, tipskuponger m.m. Det mycket stora antalet busringningar är påfrestande för den personal som bemannar stödlinjen och utgör också ett hinder för seriösa samtal som inte kan besvaras. Antalet busringningar är större än antalet seriösa samtal.
Av de spelare som ringt stödlinjen var 80 % män och 20 % kvinnor år 2002. 2006 hade andelen män ökat till 86,6 % och kvinnor minskat i motsvarande mån. Skillnaden förklaras med att det är tre gånger vanligare att män har riskabla spelvanor än att kvinnor har det.
Så gott som samtliga som ringt stödlinjen är i åldrarna
År 2006 utgjorde spelautomater och nätpoker det huvudsakliga spelet för två tredjedelar av alla de spelare som ringde. Nätpoker som huvudsaklig spelform ökade under perioden
198
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
De slutsatser som kan dras av rapporten är att andelen i de lägre åldersgrupperna av spelare ökar och att det framför allt är nätpoker som är dessas huvudsakliga problemspel, men att spelautomater under perioden
Internetsjälvhjälp
Internetsjälvhjälpen är en distansbehandling som startades 2004. Behandlingen drivs av företaget Spelinstitutet och finansieras helt genom anslag från Statens folkhälsoinstitut. I mars 2008 hade 593 spelare registrerat sig. Rekrytering sker genom annonsering, Nation- ella hjälplinjen, webbsidan www.slutaspela.nu och genom olika stöd- föreningar för spelberoende. Väntetiden från registrering till behand- ling är
Den som registrerar sig som deltagare får genomgå en test på Internet för att avgöra om och i vilken grad spelberoende föreligger, eventuell komorbiditet (samtidig förekomst av andra problem), samt om behandling över Internet är lämpligt för denne. Behandlingen består av åtta moduler. Varje modul måste vara genomgången innan nästa modul påbörjas. De första fyra modulerna är inriktade på motivation, de sista fyra på förändring. Arbetet sker i deltagarens egen takt. Varje deltagare erbjuds 30 minuters strukturerande sam- tal per vecka. Uppgifterna i modulerna består av läsning av relevanta texter, frågor som ska besvaras samt deltagande i chatt. Mätning av deltagarnas beroende av spel sker före och omedelbart efter genom- gånget program. Uppföljningsmätningar av behandlingseffekt sker efter 6, 12, 18 och 36 månader. Uppföljningen mäter inte bara spel- beroende, utan även ångest, nedstämdhet och upplevd livskvalitet.
Utvärdering53 av behandlingen visar att hälften av deltagarna fullföljde alla de i programmet ingående åtta modulerna inom de avsedda åtta veckorna. Vid jämförelse mellan de som påbörjat behandlingen och de som ännu inte påbörjat den konstateras att spelrelaterade problem minskade väsentligt, liksom ångest och depression, samtidigt som livskvalitén ökade. Effekten konstaterades i huvudsak kvarstå vid uppföljning efter 18 och 36 månader. Sex
53 Randomized Trial of
199
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
månader efter genomgången behandling hade 67,7 % av deltagarna inte spelat den senaste månaden, vid 18 månader var den siffran 61,7 % och vid 36 månader var siffran 55,9 %, vilket anses var en stor förbättring. Det är emellertid oklart om behandlingen skulle ha motsvarande effekt på svårt deprimerade spelberoende, eftersom dessa uteslutits från behandlingen med hänsyn tagen till den risk det skulle innebära att behandla dem på distans.
Föreningar
Ett stort antal föreningar driver verksamhet till stöd för spel- beroende eller deras anhöriga. En del föreningar ordnar främst kamratstödjande verksamhet för spelberoende eller tidigare spelberoende, andra driver mer utåtriktade projekt för att infor- mera t.ex. skolelever om spelets risker. Statens folkhälsoinstitut stödjer dessa föreningar med bidrag till deras verksamheter eller genom anslag till särskilda projekt. Den årliga budgeten för för- eningsstöd är cirka 2,5 miljoner kr, vilket ska täcka stöd till de stora kamratföreningarna, de mindre projektstöden samt kostnader för seminarium, resor och administration.
Tabell 4.10 Statens folkhälsoinstituts stöd tillorganisationer för arbete mot överdrivet spelande
Förening |
2007 SEK |
2008 SEK |
Spelberoendes Riksförbund |
1 326 000 |
1 326 000 |
Spelberoende i Samverkan |
585 000 |
676 000 |
Ungas Revansch i Samhället |
100 000 |
60 000 |
Resandeförbundet Romanova |
20 000 |
- |
Kriminellas Revansch i Samhället |
80 000 |
- |
Kriminalvårdsprojektet |
100 000 |
100 000 |
Serbiska Ungdomsförbundet |
50 000 |
- |
Somaliska Freds- och Utvecklingsorganisation |
50 000 |
- |
Somali Swedish Relief Association |
40 000 |
- |
Svenska industritjänstemannaförbundet |
15 000 |
- |
Studentkåren i Malmö |
35 000 |
|
IOGT/Högskolan i Växjö preventionsprogram |
- |
31 497 |
Region Skåne / kamratföreningen i Malmö |
- |
90 000 |
Idrottsföreningen Game OFF IF |
- |
18 000 |
Somaliska föreningen Skog och Ungdom |
|
30 000 |
Gästriklands idrottsförbund |
Har tidigare fått bidrag till projekt |
|
200 |
|
|
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
Spelberoendes riksförbund (SBRF)
SBRF får bidrag sedan sin start 2000. Spelberoendes riksförbund är en partipolitisk och religiöst obunden sammanslutning av spel- beroendeföreningar för spelberoende som vill verka för att före- bygga och avhjälpa spelberoende. Basen i förbundet utgörs av spel- beroendeföreningar, stödgrupper och kontaktpersoner som är anslutna till Spelberoendes riksförbund. Inriktningen på dessa är att på ideell basis erbjuda kamratstöd till spelare och deras anhöriga. I Stockholm, Göteborg och Malmö har spelberoendeföreningarna kanslier. Lokalföreningar eller kontaktpersoner finns även i Borlänge, Halmstad, Karlstad, Luleå, Piteå, Trelleborg, Trollhättan, Uppsala, Visby, Västerås och Östersund. Förbundskansliet är beläget i Göteborg. Förbundsstyrelsen arbetar ideellt. Arbetet är inriktat på att:
•Sprida information om spelberoendets orsaker, konsekvenser uttrycksformer, behandling och möjliga hjälpinsatser.
•Informera och stödja spelberoende personer, deras anhöriga samt informera andra berörda.
•Förebygga spelandets sociala skadeverkningar, särskilt bland barn och ungdomar genom att kritiskt granska marknadsföring av olika spelformer samt verka för information till beslutsfattare.
•Följa och initiera forskning och behandling inom området spel- beroende samt sprida denna.
Spelberoende i samverkan (Sensus)
Förbundet Spelberoende i samverkan arbetar med att ge råd och stöd till spelberoende och anhöriga. Kamratföreningar finns i Helsingborg, Jönköping, Lidköping, Linköping och Norrköping. Förbundet organiserar även anhöriggrupper. De olika kamrat- föreningarna är kopplade till Studieförbundet Sensus som står som huvudman.
201
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
Maria Ungdom / Karolinska Institutet
Maria Ungdom och Forskningscentrum för ungdomars psyko- sociala hälsa (FORUM), vilket är ett forskningscentrum i sam- verkan mellan Stockholms läns landsting och Karolinska institutet utvecklar insatser för barn och unga med spelproblem. Avsikten är att utveckla insatser för barn och ungdomar i åldern
Öppenvårdsbehandling i Stockholm, Göteborg och Malmö
Utveckling av öppenvårdsinsatser för vuxna i Stockholm, Göteborg och Malmö har pågått sedan 2004 och är föremål för en veten- skaplig utvärdering under ledning av Karolinska Institutet. I pro- jektet ingår stöd till Göteborgs stad, Malmö stad, Stockholms stad och Beroendecentrum vid Stockholms läns landsting för att till- handahålla kostnadsfri behandling för spelberoende. Göteborgs stad och Malmö stad har successivt ökat sitt egna ekonomiska engage- mang i projekten. Även Stockholms stad har i begränsat utsträckning delfinansierat den verksamhet som där bedrivs. När det gäller insats- erna inom Beroendecentrum i Stockholms läns landsting är denna ännu helt finansierad av bidrag från Statens folkhälsoinstitut. Utvärd- ering pågår och kommer at vara klar 2009.
Kriminalvården
Inom kriminalvården bedrivs ett projekt med inriktning på spel- beroende. Målsättningen är att sprida kunskap om spelberoende, informera unga intagna om spelberoende och diskutera med intagna vilka möjligheter de har att få hjälp att ta sig ur spelandet. Mål- sättningen är också att försöka skapa motivation till förändring för
202
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
de som är spelberoende eller på väg att bli det och att vara en brygga mellan intagna och de föreningar och den behandling som finns att tillgå för spelproblematiker/spelberoende.
Projektet har drivits med en halvtidstjänst finansierad av Kriminal- vården region Väst.
De tre anstalterna Täby, Smälteryd och Norrtälje har ingått i projektet. De har olika säkerhetsklasser och olika typ av intagna. De två frivårdsenheterna i Vänersborg och Göteborg har också ingått.
Projektets arbetssätt har varit att genom information och samtal sprida kunskap. De intagna har erbjudits motiverande samtal. Arbets- ledare och övrig personal har tagit emot kunskap positivt och det finns en kontaktperson för varje anstalt eller frivårdsmyndighet. Ett resultat av projektet är att 60 % av de intagna bedöms spela för mer pengar än de har råd med och 30 % bedöms ha en allvarlig spelproblematik.54
4.9.5Slutsatser om behandling
Av genomgången framgår att vård och behandling för spelmiss- brukare i Sverige funnits under längre tid som ett resultat av privata initiativ (behandlingshem och stödföreningar) och att det all- männas åtagande på området fortfarande är i en fas av utveckling, som innebär att behandling inte kan erbjudas i olika erforderliga varianter över landet. Existerande behandlingar är fortfarande under utveckling eller har ännu inte till fullo utvärderats. Det offentliga åtagandet härrör i huvudsak från det handlingsprogram Statens folkhälsoinstitut presenterade 2003.
Det kan emellertid konstateras att den behandlingsmetod som allmänt används i de behandlingsprogram som finns – kognitiv beteendeterapi med motiverande moment – är allmänt accepterad och dess goda effekter vetenskapligt belagda. Vad som är osäkert är om andra metoder är lika goda och om de behandlingsprogram som kan komma att ges sker med utgångspunkt i erkända behandlings- metoder och i så fall med erforderlig kvalitet och effekt.
En fortsatt utveckling och utvärdering av vård- och behand- lingsprogram kan vara behövlig innan behovet av vård långsiktigt kan tryggas.
54 Kriminalvårdens Spelberoendeprojekt, Delrapport
203
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
4.10En framtida ordning för behandling av spelberoende
Förslag: Statens folkhälsoinstitut ges anslag för att delfinansiera utvecklingen av evidensbaserade vård- och behandlingsprogram.
Bedömning: Ett särskilt ansvar för kommunerna att ansvara för behandling av spelberoende kan inte nu införas.
4.10.1Vad kännetecknar behovet av vård, behandling eller annat stöd?
Personer som är spelberoende uppvisar stora likheter med andra beroende. Ofta förekommer andra beroenden tillsammans med spel- beroendet. Ekonomiska och sociala konsekvenser är normalt en följd av alla typer av beroenden. Att komma till rätta med ett beroende förutsätter ofta att individens hela livssituation hanteras i ett sam- manhang.
Behandling av spelberoende sker i dag genom flera alternativa metoder och behandlare. Det saknas ett tydligt uppdrag av det all- männa till någon att ansvara för att spelberoende erhåller erforderlig behandling.
Om beroendet är sådant att det kan diagnostiseras som en impuls- kontrollstörning enligt
Om beroendet inte låter sig diagnostiseras, men likväl är av det slag som beskrivits ovan, har den beroende oftast sådana problem att de kommunala socialtjänsterna kan ha ett ansvar enligt social- tjänstlagen (2001:453), SoctjL.
Ansvaret för behandling av spelmissbruk kan i en framtid tänkas läggas på antingen kommunernas socialtjänster eller landstingen i likhet med vad som gäller för missbruk av alkohol och narkotika, eventuellt med en och samma tillsynsmyndighet. Detta förutsätter dock att det finns utvecklade behandlingsprogram som utvärderats. Som framgått av avsnitt 4.9.4 har sådan utveckling påbörjats men programmen är ännu inte utvärderade. Utan klara alternativ torde det vara svårt för t.ex. socialtjänsten att veta vilken fristående
204
SOU 2008:124 De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande
behandlingsgivare som kan eller bör anlitas eller hur det egna arbetet ska bedrivas.
4.10.2Ansvaret enligt socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen
Socialtjänstlagen (2001:453) ålägger kommunerna ansvar att arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel (3 kap. 7 §), och att aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han eller hon behöver för att komma ifrån missbruket (5 kap. 9 §). Bestämm- elserna omfattar inte andra missbruk än missbruk av beroende- framkallande medel, s.k. substansmissbruk. Andra typer av miss- bruk, såsom t.ex. spelmissbruk, ingår inte i kommunernas ansvar enligt bestämmelserna (RÅ 2005 ref. 51). I fråga om barn och ungdom åvilar det kommunerna att aktivt arbeta för att förebygga och mot- verka missbruk av alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel eller beroendeframkallande medel samt dopningsmedel (5 kap. 1 § tredje stycket). Inte heller denna bestämmelse omfattar andra miss- bruk än missbruk av substanser. Det finns således inte något särskilt ansvar för landets kommuner att förebygga spelmissbruk eller sörja för vård av spelmissbrukare.
De som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodo- sedda på annat sätt har emellertid rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnads- nivå. Biståndet ska utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv (4 kap. 1 §). Bestämmelsen innebär att den som behöver hjälp ut ur spelmissbruk för att erhålla en skälig levnadsnivå har rätt till bistånd om han inte själv eller på annat sätt kan tillgodose behovet av hjälp. För att rätt till särskilda vård- och behandlingar ska föreligga krävs dessutom att kommunen inte själv kan tillhandahålla adekvata åtgärder (RÅ 2005 ref. 51). En allmän förutsättning för kommunernas ansvar enligt socialtjänst- lagen är också att ansvaret endast gäller inom den egna kommunen (2 kap. 1 §).
Socialtjänstlagens reglering innebär således att något ansvar för förebyggande verksamhet inte åvilar kommunerna och att enskilda har rätt till hjälp endast om de inte själva kan ordna med finansi- ering av erforderlig behandling, allt under förutsättning att det kan
205
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
konstateras att det föreligger ett spelmissbruk som medför behov av vård. I ovan angivna rättsfall var frågan om spelmissbruk och om behov av vård förelåg inte tvistigt. Om den enskilde och kom- munen har olika uppfattning om spelmissbruk föreligger och i vad mån det kan eller bör medföra behandling i någon form, kommer den generella rätten till bistånd enligt 4 kap. 1 § inte att grunda någon rätt för den enskilde. Kunskap om spelmissbruk och hur det bör hanteras är därför avgörande för att insatser för enskilda spelmissbrukare ska komma till stånd genom kommunernas försorg med stöd av socialtjänstlagen.
Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) omfattar åtgärder för att förebygga, utreda och behandla bl.a. sjukdomar (1 §). Ansvaret härför åvilar landstingen och omfattar de som är bosatta i lands- tinget (3 §). För att något vårdansvar ska föreligga förutsätts således att spelaren har ett så långt gånget bruk av spel att han kan diagnostiseras som sjuk.
Den internationellt allmänt accepterade standarden för klassifi- cering av sjukdomar är International Classification of Diseases (ICD). Den svenska nu gällande versionen är Klassifikation av sjukdomar och hälsoproblem 1997 (KSH97). Femte kapitlet avser psykiska sjukdomar och beteendestörningar. Här återfinns impulskontroll- störning med kod F63.
4.10.3Spelberoendets karaktär
De problem som följer av spelberoende är av sammansatt natur och innefattar psykiska tillstånd av depression och ångest, svår eko- nomisk situation för den drabbade och kanske dennes anhöriga m.fl. Livssituationen i övrigt för de drabbade är sådan att enbart åtgärder inriktade på själva spelberoendet ofta nog inte är till- räckliga för att den drabbade framgent ska kunna ha ett hälsosamt förhållande till spel. Spelberoendets karaktär medför således pro- blem som kan behöva hanteras av flera huvudmän gemensamt.
Socialstyrelsen har publicerat Nationella riktlinjer för miss- bruks- och beroendevård, vilka utgör vägledning för socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens verksamhet för personer med miss- bruks- och beroendeproblem.55 De missbruks- och beroendeproblem
55 Nationella riktlinjer för missbruks- och beroendevård, Socialstyrelsen 2007: tillgängliga på
206
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
som berörs är alkohol eller narkotika. Riktlinjerna är resultatet av ett mycket omfattande arbete av ett flertal referensgrupper av forskare. Bakgrunden till riktlinjerna framgår av förordet.
Under senare år har Socialstyrelsen konstaterat att antalet personer med missbruks- och beroendeproblem har ökat, att missbruks- och beroendevårdens struktur snabbt har ändrats samt att det i vården finns stora regionala skillnader över landet. Därför tar Socialstyrelsen nu fram nationella riktlinjer för området. Syftet är att göra vården tydligare och mer enhetlig samt att ge huvudmännen ett underlag för att rationellt använda missbruks och beroendevårdens resurser. Detta är första gången som Socialstyrelsen ger ut riktlinjer som riktar sig till både socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Missbruks- och beroende- frågorna spänner över breda medicinska, psykologiska och sociala områden. De rör två delvis lagstyrda verksamhetsområden inom social- tjänsten och hälso- och sjukvården. Många insatser sker dessutom inom många andra huvudmäns verksamheter. Det gäller bl.a. kriminal- vård, frivilliga organisationer och privata eller stiftelsedrivna verksam- heter. Brukarnas intressen är dock alltid betydelsefulla. De många intressenterna innebär att det finns stora skillnader i traditioner, kompetenser och synsätt. Det är därför särskilt angeläget att etablera en gemensam grund till stöd för huvudmännens insatser.
4.10.4Behov av andra åtgärder än social omsorg och sjukvård
I socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen är sålunda sörjt för att de som saknar ekonomiska möjligheter att själva ta sig ur sitt spelmissbruk och de som är så påverkade av spel att de är sjuka, har rätt till hjälp. De åtgärder som bör vidtas kan dock inte ute- slutande inriktas på de individer vars spelmissbruk gått så långt att de helt förlorat möjligheterna att själva påverka sina liv och har ett tydligt behov av sjukvård.
Ovan har redovisats andra åtgärder än traditionella social insatser eller sjukvård som i huvudsak är inriktat på att spelmissbruket ska bringas att upphöra. Dessa åtgärder utgör effektiva metoder för att hindra att spelmissbrukare utvecklas till spelberoende i behov av särskilda insatser inom socialtjänsten eller sjukvården. En grund- förutsättning för att spelmissbrukare ska vilja ta emot behandling för sitt missbruk är att de är motiverade därtill. De behandlingar som redovisats ovan inleds alla med sådana motiverande insatser. Det kan därför antas att personer med spelmissbruk inte i första hand söker sig till kommunens socialförvaltning eller landstingets vårdcentral, eftersom det förutsätter en egen insikt om det egna
207
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
tillståndet och behovet av sådana åtgärder som erbjuds där. Den insikten uppstår inte förrän spelmissbruket fått stora negativa följder. Enligt Spelutredningens mening bör därför det allmännas insatser på området inte inskränkas till ansvar för kommuner och landsting att sörja för vård och behandling. Andra insatser för att tidigare fånga upp och hjälpa spelmissbrukare bedöms nödvändiga för att den förda spelpolitiken i realiteten ska tjäna syftet att motverka spel- beroende.
4.10.5Tiden är inte mogen
Statens folkhälsoinstitut har, som ovan redovisats, erbjudit utbildning för professionella nyckelgrupper inom kommun och landsting. Utvärderingen (avsnitt 4.8.2) visar att kunskapsläget före utbild- ning varit mycket lågt och andelen deltagare som på grund av arbets- börda i övrigt inte kunnat fullfölja varit stort. Utbildningens innehåll har dock varit relevant och behövligt. Det synes enligt Spel- utredningen fortsatt föreligga behov av ytterligare kunskaps- överföring till socialtjänster och hälso- och sjukvårdspersonal.
De behandlingsformer som finns tillgängliga i Sverige i dag är delvis utvärderade. En fullständigare bild av vilka former av vård och behandling som finns tillgängliga och vilken effekt de har på spelmissbrukare torde vara behövlig.
Spelutredningen bedömer att förmågan hos kommuner och lands- ting att för enskilda bedöma behovet av hjälp och att förmedla relevant hjälp i egen eller upphandlad regi, i skenet av att de behand- lingar som i dag erbjuds inte till fullo är utvärderade, är för låg. Om behandlingsprogram m.m. hade varit noggrant utvärderade så att tydliga rekommendationer kunnat utfärdas om dem, hade nivån på beställarkompetensen kunnat vara låg. Framför allt det senare – att tydliga program eller modeller för behandling inte i utvärderade former sammanställts – medför att svårigheten för kommuner och landsting att möta spelmissbruk, kan antas vara betydande. Att nu ålägga kommuner och landsting ett större ansvar än vad som redan följer av socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen, synes där- för inte vara en åtgärd som verksamt skulle bidra till att motverka risken för spelmissbruk eller leda till att behovet av vård för spel- beroende tryggas. Spelutredningen föreslår därför inte någon för- ändring av kommuners och landsting ansvar.
208
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
4.10.6Statens folkhälsoinstitut – en naturlig startpunkt
Statens folkhälsoinstitut är den myndighet som i dag har ett sektors- ansvar för frågor om spelberoende. Myndigheten har med utgångs- punkt från sitt förslag om handlingsplan mot spelberoende arbetat med ett antal insatser rörande spelberoende. Myndigheten har stor kunskap och erfarenhet inom området, och utvecklar metoder för utbildning och stöd. Myndigheten samverkar med eller stödjer flera program för vård och behandling. Någon motsvarande central kom- petens på området finns inte. Inom flera områden behövs fortsatt utvecklingsarbete. Det är dock också angeläget att insatserna mot spelberoende i samband med att en ny spelreglering ska genom- föras får en fastare form. Väsentligt är att finna former för hur kommuner och landsting kan stimuleras att ta ett ökat ansvar för både förebyggande frågor och vård- och behandlingsfrågor. Vidare bör uppföljning och utvärdering av vård och behandlingsinsatser successivt överföras till Socialstyrelsen.
Till en stor del kan förslaget till handlingsplan från 2003 fort- farande vara en utgångspunkt för insatserna mot spelberoende. De erfarenheter som har gjorts samt de förändringar som har skett och kan komma att ske på spelmarknaden och när det gäller spel- reglering behöver dock beaktas. Vidare ska de kommande insatserna anpassas till en mer permanent och långsiktigt hållbar struktur.
I det följande diskuteras vilka typer av uppgifter som behöver genomföras och bevakas för att fullfölja intentionerna i en ny spel- reglering där sociala skyddshänsyn ska vara vägledande. Vidare behandlas myndighetsstrukturen samt hur arbetsuppgifterna kan fördelas mellan de berörda myndigheterna.
Statens folkhälsoinstituts generella uppdrag
Statens folkhälsoinstitut är en statlig myndighet under Social- departementet som har till huvuduppgift att förbättra folkhälsan. Särskild vikt fästs vid insatser för de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna. Statens folkhälsoinstitut ansvarar för sektors- övergripande uppföljning och utvärdering av insatser inom området samt utövar tillsyn inom
209
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
ankring och bedrivs i nära samarbete med andra statliga myndig- heter, kommuner, landsting och organisationer.
Till Statens folkhälsoinstituts huvuduppgifter hör att följa upp den nationella folkhälsopolitiken och att utgöra ett nationellt kun- skapscentrum för folkhälsa. Statens folkhälsoinstitut ska särskilt analysera utvecklingen av folkhälsan med utgångspunkt i de faktorer som påverkar denna, förse regeringen med information och med underlag för beslut, ställa samman och till kommuner och landsting sprida forskningsresultat om metoder och strategier inom folk- hälsoområdet samt att samarbeta med myndigheter som har upp- gifter inom Statens folkhälsoinstituts ansvarsområden.
Till grund för den nationella folkhälsopolitiken ligger elva folk- hälsomål, där spelfrågor återfinns i det elfte folkhälsomålet som lyder:
Minskat bruk av tobak och alkohol, ett samhälle fritt från narkotika och dopning samt minskade skadeverkningar av överdrivet spelande.
Ett av Statens folkhälsoinstituts viktigaste uppgifter är att följa utvecklingen av de bestämningsfaktorer som kan påverka folk- hälsomålen. I detta avseende ingår således också att följa utvecklingen av spel om pengar och de problem detta kan skapa.
Särskilda uppdrag för Statens folkhälsoinstitut gällande spel
Statens folkhälsoinstitut har sedan 1999 haft ett särskilt uppdrag att redovisa kunskapsläget och omfattningen av ohälsa i samband med riskfyllt spelande samt att identifiera åtgärder i syfte att minska spelproblemen. Uppdraget har successivt utvidgats och institutet har också fått ökade anslag för detta. Det årliga anslaget för insatser mot spelberoende uppgår från och med år 2006 till 28 miljoner kr. Uppdraget56 har i dag tre huvudinriktningar:
•att utveckla insatser mot spelberoende och dess sociala konse- kvenser,
•att utveckla effektiva kunskapsbaserade metoder för att minska skadeverkningar av överdrivet spelande och
•att särskilt uppmärksamma ungas spelproblem.
56 Regleringsbrev för statens folkhälsoinstitut 2008, dnr S2007/10924/SK (delvis) S2004/9313/FH (slutligt) S2005/4452/FH m.fl.
210
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
I den senaste folkhälsopropositionen57 prioriterades följande arbets- områden:
•att genomföra en longitudinell befolkningsstudie om spel och spelande,
•att utforma ett Internetbaserat självhjälpsprogram för barn, unga och deras föräldrar och
•att utforma särskilda insatser för att nå spelberoende i sårbara grupper.
Insatserna har vid Statens folkhälsoinstitut bedrivits i projektform under medverkan av ett stort antal externa aktörer. Bland statliga myndigheter samarbetar Statens folkhälsoinstitut i första hand med Lotteriinspektionen men samråd sker även med Konsumentverket, Ungdomsstyrelsen och Medierådet.
4.10.7Övervägande – En delvis långsiktig lösning
Förslag: Statens folkhälsoinstitut ges i uppdrag att i samråd med Socialstyrelsen, Statens beredning för medicinsk utvärdering och Sveriges Kommuner och Landsting
•stödja utveckling av program för vård, behandling och annat stöd för spelmissbrukare och spelberoende
•upprätta ett nationellt register över anordnare av sådan verk- samhet,
•utarbeta en plan för utvärdering av samtliga
•till registret efterhand föra de utvärderingar som görs
Det föreligger behov av fortsatt utveckling av program för behandling av spelmissbruk, med inriktning på att finna former som tillgodoser de olika behov som spelmissbrukare och spel- beroende kan ha, allt ur ett brukarperspektiv. Detta innebär att behandlingar bör utvecklas för att kunna erbjudas såväl i sluten som öppen vård eller på annat sätt t.ex. i form av Internetbaserad
57 En förnyad folkhälsopolitik prop. 2007/08:110
211
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
vård, i regi av kommuner eller landsting, eller av privata vårdgivare. Stödjande verksamheter som stödlinjen, kamratföreningars arbete m.m. bör fortsatt utvecklas och utvärderas genom stöd från det allmänna.
Det bör komma till stånd en kontinuerlig utvärdering av alla vård- och behandlingsformer och andra former av stöd i syfte att skapa en nationell erfarenhetsbank i vilken kunskap kan sökas om problembilden, vilka vård- eller behandlingsformer som kan vara lämpliga samt förväntade effekter av dem.
Spelutredningen bedömer att en liknande ansats som den som tagits i Socialstyrelsens riktlinjer för missbruks- och beroendevård borde tas i fråga om spelmissbruk.
Spelberoende är ett sådant tillstånd som kan diagnostiseras enligt gängse diagnoskriterier och kan därför omfattas av landstingens ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen. Spelutredningen bedömer därför att det för de med de allra svåraste följderna av överdrivet spelande finns ett tillräckligt tydligt behandlingsansvar. Om erfor- derlig vård ges och är av rätt kvalitet ankommer det på Social- styrelsen att utvärdera.
Av redovisningen i avsnitt 4.9.4 framgår att det finns ett flertal behandlingsalternativ i Sverige som alla använder sig av vedertagna modeller för beroendevård. Några är under utvärdering, andra fort- satt under utveckling och några har bedrivits en längre tid men inte utvärderats. Vetenskapligt belagd kunskap om hur behandling bör ske finns. På lång sikt bör det finnas vård- och behandlingsprogram i sådan variation att vård- eller behandling kan erbjudas individ- anpassat. För att den som ansvarar för att personer med problem- atiska spelvanor ska kunna erbjuda rätt behandlingsprogram krävs att alla tillgängliga alternativ är tillförlitligt utvärderade med avseende på om de ger eftersträvad effekt.
Statens folkhälsoinstitut är den nationella resurs som i dag har de bästa förutsättningarna att utan längre tidsutdräkt initiera utveckling av behandlingsprogram, att utvärdera sådana samt att föra samman resultaten därav till en erfarenhetsbank som lång- siktigt kan leda till bredare förmåga för det allmänna att tillgodose behovet av vård och behandling. Utvärderingar och kunskaps- sammanställningar utförs redan av institutet. Uppgiften att initiera utveckling av behandlingsprogram är ny och bör för att få god upp- slutning av vårdgivare vara förenad med möjligheten att delfinansi- era sådan utveckling.
212
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
Uppgiften att stödja utveckling program för vård, behandling och annat stöd, innebär att Statens folkhälsoinstitut bör initiera utveckling av sådana program hos kommuner, landsting eller andra vårdgivare. Syftet ska vara att stimulera utveckling hos kommuner, landsting eller andra producenter av vård och behandling och ta fram goda exempel på hur program kan utformas. På längre sikt är syftet att, genom uppgifterna att sammanställa register över pro- gram eller vårdgivare och därtill hörande utvärderingar, möjliggöra en allmänt förekommande vård och behandling av spelberoende inom den ordinarie verksamheten för kommunerna och landstingens ansvarsområden
4.11Forskning om spelberoende
Förslag: Spelmarknadsinspektionen ges i särskilt uppdrag att initiera forskning inom särskilda områden (uppdragsforskning), bedöma ansökningar och fördela medel till annan för den svenska spelmarknaden relevant forskning (grundforskning).
Bedömning: Forskning bör inriktas på tre områden
•grundforskning,
•särskild för Spelmarknadsinspektionens verksamhet erforderlig forskning, såsom om förebyggande åtgärder i erbjudanden om spel, och
•utvärdering eller utveckling av åtgärder inom ramen för Statens folkhälsoinstituts handlingsprogram mot spelberoende.
4.11.1Sammanfattning om forskning
Den grundforskning om spelberoende, dess orsaker, förebyggande och vården av de som drabbas, som är tillgänglig i dag, är i huvud- sak utomnordisk. Under den senaste tioårsperioden har i Sverige genomförts dels en befolkningsundersökning, dels forskning om rent svenska förhållanden såsom utvärderingar av spel och behand- ling. Vidare har forskningssammanställningar med skilda inrikt- ningar gjorts.
213
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
Statens folkhälsoinstitut har inom ramen för sitt uppdrag initierat och helt eller delvis finansierat ett flertal svenska forsknings- projekt.
Av avsnitt 4.8.3 framgår att det finns brister i kunskap om vilken effekt förebyggande åtgärder i spelerbjudanden har på före- komsten av problematiskt spelande, att kunskapen om rent svenska förhållanden i huvudsak bygger på befolkningsundersökningen
Ytterligare vetenskapligt underbyggda fakta synes behövliga inom följande områden.
•Effekter av förebyggande åtgärder hos speloperatörer, såsom avstängning, budgetbegränsning och självanalysverktyg.
•Särskilda forskningsprogram för att fylla kunskapsluckor i speciella delar som kan antas vara av betydelse.
•Grundforskning rörande det i Sverige tillgängliga spelets konse- kvenser i vidare mening för det svenska samhället och åtgärder för att minska skadliga effekter för samhället av sådant spel.
Effekter av förebyggande åtgärder
I avsnitt 4.8 har redovisats olika typer av förebyggande åtgärder som kan vidtas för att minska riskerna för problematiskt spelande till följd av spelerbjudanden. Vilken effekt olika förebyggande åtgärder har bör utvärderas, i syfte att över tid kunna förändra det sätt på vilket risker i sig hanteras. Oberoende vetenskapligt underbyggda utvärderingar bör därför göras i detta avseende.
Särskilda forskningsprogram
Statens folkhälsoinstitut gör sammanställningar av publicerade forsk- ningsresultat inom området spelberoende och har finansierat forsk- ning för att fylla kunskapsluckor. Bland genomförda forsknings- projekt kan nämnas följande.
•En fördjupningsstudie efter befolkningsundersökningen 1997/98 vilken koncentrerades på vad som kännetecknar personer med spelproblem.
214
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
•En serie socialantroplogiska studier av spelmiljöer (SoRAD).
•Två studier om sambandet mellan spelreklam och spelproblem (CEFOS).
•En studie av effekter av kasinostarten i Malmö och Sundsvall (SoRAD).
•En uppföljning av effekterna av Svenska Spels nätpoker
•Flera litteraturstudier och kunskapssammanställningar bland annat om spel om pengar bland unga, om biologiska orsaker till spel- beroende, om litteraturgenomgång av biopsykosociala teorier om spelberoende samt en genomgång av ekonomiska och sam- hällsvetenskapliga teorier om spelberoende.
•En pågående studie om sambandet mellan spel, skuldsättning och hälsa (Mittuniversitet).
•Vidare har forskning knutits till de utvecklingsprojekt som drivits eller stöttats av institutet.
Typen av forskning som initierats och finansierats helt eller delvis av Statens folkhälsoinstitut har tydlig anknytning till den svenska spelmarknaden eller avser särskilda samband av slag som är viktiga att belysa, men som samtidigt inte låter sig inordnas i begreppen grundforskning eller konkreta förebyggande åtgärder. Det är enligt Spelutredningens uppfattning av stort värde, för att öka förståelsen för spelets effekter på folkhälsan, att medel fortsatt kan ställas till Statens folkhälsoinstituts förfogande för denna typ av forskning.
Grundforskning
Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) har enligt sin instruktion58 till uppgift att främja och stödja grundforskning och behovsstyrd forskning inom arbetslivsområdet, socialvetenskap och folkhälsovetenskap. För de forskningsuppgifter som Spel- utredningens slutsatser ovan kan leda till är det av intresse att FAS vidare ska fördela medel till forskning och därmed samman- hängande verksamhet, utvärdera den forskning till vilken rådet har fördelat medel och därvid särskilt bedöma kvaliteten och betydelsen
58 Förordning (2007:1431) med instruktion för Forskningsrådet för arbetsliv och social- vetenskap
215
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
för samhället, utreda vilka forskningsbehov som är angelägna inom rådets verksamhetsområde, redovisa resultaten av dessa utredningar samt ta initiativ till och främja den forskning som behövs för att tillgodose sådana behov, samverka med övriga forskningsstödjande organ och därvid undersöka vilka forskningsuppgifter som är av gemensamt intresse, öka kunskapen om och förståelsen för sociala förhållanden och processer, främja och ta initiativ till många och tvärvetenskaplig forskning, ansvara för information om forskning och forskningsresultat.
4.11.2Övervägande
Den mångfasetterade forskning inom ett flertal vetenskapsområden som hittills bedrivits i Sverige och andra länder inom området spel- beroende i vid mening, visar att området som sådant är tvärveten- skapligt.
Den svenska forskningen inom spelområdet bör utvecklas kvalita- tivt och kvantitativt. Resultatet av forskningen bör bidra till ökade kunskaper hos spelanordnare, övriga intressenter och de myndig- heter som har uppgifter på området.
En hög kompetens i bedömning av vetenskaplig kvalitet i ansök- ningar om forskningsanslag och värdering av forskningsresultat skulle erhållas om FAS gavs särskilt uppdrag inom området för spel. Området är emellertid för svensk vidkommande relativt out- forskat.
Spelmarknadsinspektionen får genom Spelutredningens förslag ett helhetsansvar för den svenska spelmarknaden. Detta innebär att det vid myndigheten kommer att behandlas alla typer av frågor som berör spel. I syfte att med utgångspunkt i reella behov tillgodose de för den svenska spelpolitikens förverkligande mest angelägna behoven, finns skäl att låta Spelmarknadsinspektionen ha stort inflytande över hur forskningsmedel används.
Spelutredningen föreslår (se kapitel 12) att det vid Spelmarknadsinspektionen inrättas ett Expertråd för spelberoende med uppgift att bistå myndigheten med bedömningar, bl.a. om riskerna i spel och om förebyggande åtgärder. Vid myndigheten kommer därför att finnas hög kompetens inom forskning om spel.
Spelutredningens ansats, att mer grundforskning och forskning inom särskilda områden, syftar till att med utgångspunkt i syftena med den svenska spelpolitiken och de åtgärder som vidtas för dess
216
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
förverkligande, främja forskning inom ett brett spektrum av veten- skapliga inriktningar i frågor som berör den svenska spelpolitikens förverkligande.
Spelutredningen gör bedömningen att Spelmarknadsinspektionen, med beaktande av det vid den skapade Expertrådet för spelberoende, bör vara den myndighet som fördelar forskningsanslagen.
Medel för forskningen bör huvudsakligen anslås till forsknings- projekt med en klar anknytning till Spelmarknadsinspektionens verksamhetsområde med forskare företrädesvis vid universitet och högskolor.
Spelmarknadsinspektionen bör lägga ut forskningsuppdrag som så kallad uppdragsforskning i de frågeställningar där Spelmarknads- inspektionen ser ett direkt behov av att undersöka eller belysa en avgränsad fråga.
En viktig skillnad mellan uppdragsforskning och annan traditio- nell forskning som Spelmarknadsinspektionen bör finansiera är att uppdragsforskning ska initieras självständigt från inspektionens sida med ledning av de behov den ser. Övrig forskning tilldelas anslag efter ansökan.
Expertrådet för spelberoende som Spelutredningen föreslår inrättas vid Spelmarknadsinspektionen bör bistå med bedömningar, dels av vilken uppdragsforskning Spelmarknadsinspektionen ska låta utföra och dels bedöma inkomna ansökningar om forsknings- bidrag till grundforskning. Inriktningen på den sammanlagda forsk- ning som finansieras ska vara att tillföra Spelmarknadsinspektionen sådana resultat som kan ha betydelse för verksamheten.
Spelmarknadsinspektionen bör årligen redovisa ansökningar som inkommit under året, antal forskningsprojekt som beviljats stöd, totalt beviljade medel, en kortfattad beskrivning av forsknings- projekten samt uppdragsforskning. Vidare bör översiktligt beskrivas hur resultatet av forskningen bidrar till ökade kunskaper hos spelanordnare, övriga intressenter och berörda myndigheter, samt hur forskningsresultaten kan användas för att uppnå syftena med spelregleringen.
217
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
4.12Finansiering av åtgärder mot överdrivet spelande, vård och forskning
Förslag: Statens åtgärder mot spelproblem ska även fortsätt- ningsvis finansieras över statsbudgeten.
Bedömning: Kostnaderna för åtgärder mot överdrivet spelande, vård och behandling samt forskning uppgår till minst 50 miljoner kr per år. Kostnaden fördelas på 30 miljoner kr till Statens folk- hälsoinstituts program mot spelberoende, 10 miljoner kr till Spelmarknadsinspektionens forskningsanslag och 10 miljoner kr till Statens folkhälsoinstituts delfinansiering av utveckling och utvärdering av vård- och behandlingsmetoder.
4.12.1Spelutredningens uppdrag
Spelutredningen har att lämna förslag till hur stort det ekonomiska behovet kan beräknas bli för åtgärder för att motverka spel- beroende i syfte att minska de skadliga effekterna av överdrivet spelande, överväga förslag till hur behovet av vård för spelberoende kan tryggas och finansieras, behandla hur en långsiktig forskning kring spelberoende kan säkerställas och finansieras, samt överväga om det finns skäl som talar för att införa finansiering genom en avgift på spelandet.
4.12.2Tidigare utredningar
Lotteriutredningen behandlade frågan om finansiering av åtgärder mot spelberoende och särskilt om sådan finansiering bör ske genom avgift på spelandet. Lotteriutredningen anförde59 följande.
Socialutskottet har, mot bakgrund av ett antal motioner, funnit att regeringen bör pröva en modell där medel avsätts från spelverksam- hetens överskott för att motverka och minska skadliga effekter av överdrivet spelande. I den mån Lotteriutredningen inte lämnar ett sådant förslag anser utskottet att regeringen bör göra det. I december 2005 biföll riksdagen utskottets förslag. Även I kulturutskottet har man behandlat ett antal motioner med förslag att en andel av spel- bolagens intäkter ska gå till åtgärder för att förebygga och informera
59 Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) sid. 108 f.
218
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
om spelmissbruk. Kulturutskottet avslog motionerna med hänsyn till att Lotteriutredningens betänkande inte borde föregripas.60
I Australien och Kanada samt i ett antal delstater i USA finansieras åtgärder mot spelproblem genom en avgift på spelandet. I Norge avsätts årligen en andel, 0,5 procent, av Norsk Tippings överskott för åtgärder mot spelproblem och i Danmark används en procent av brutto- omsättningen på spelautomater till finansiering av behandling och forskning kring spelproblem.
Utredningen ser allvarligt på de skadeverkningar som överdrivet spelande medför och menar att det är viktigt med långsiktiga åtgärder, inte minst forskning, för att motverka och förebygga skadliga effekter av överdrivet spelande. Det kan tyckas rimligt att den som bedriver en verksamhet som leder till sociala och ekonomiska skadeverkningar också får bära kostnaderna för dessa verkningar. En ordning där en viss andel av spelanordnarnas intäkter avsätts till åtgärder mot spel- problem skulle innebära ett kontinuerligt flöde av medel till nämnda åtgärder. Å andra sedan kan det vara mindre lämpligt att göra sådana resurser beroende av en verksamhet vars intäkter varierar över tiden.
Det är staten som har det huvudsakliga ansvaret för att se till att de resurser som vid varje tidpunkt krävs för att motverka och minska skadeeffekter av spelandet anslås. Den svenska budgetprocessen bygger bl.a. på principen att statens medel ska användas för de ändamål som har högst prioritet. Utifrån politiska överväganden fördelas i budgetprocessen anslag till t.ex. Statens folkhälsoinstitut i konkurrens med andra utgifter på statsbudgeten. Även om avsevärda belopp till- förs statsbudgeten från spelverksamheten, framför allt från Svenska Spels överskott och genom beskattning av ATG, bör inte en andel av dessa medel automatiskt anslås för åtgärder mot spelproblem. Istället bör det vara politiska överväganden som vid varje tidpunkt avgör hur statens medel bäst ska användas utifrån gällande behov. Utredningen ser inga motiv till att här frångå den rådande principen att anslag till olika ändamål finansieras över statsbudgeten.
Om man ändå menar att spelverksamheten ska bidra direkt till åtgärder mot spelproblem krävs det först och främst att samtliga spel- anordnare beskattas, även de som inte beskattas i dag. Därefter ska skatten specialdestineras till åtgärder mot spelproblem. Utredningen noterar att det varken på alkohol- eller tobaksområdet för närvarande finns någon motsvarande ordning, vilket är i överensstämmelse med principen att skatter inte ska specialdestineras. Sammanfattningsvis har utredningen inte funnit några skäl som talar för att just på spelområdet förorda en sådan modell och lämnar därför inte något förslag på en annan ordning än den nuvarande.
60 Kulturutskottets betänkande 2005/06:KrU3.
219
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
4.12.3Kostnadsberäkning
Statens folkhälsoinstitut har i förslag till handlingsprogram 2003 angett att kostnaderna för att tillgodose förebyggande åtgärder, vård och behandling samt forskning, årligen uppgår till
De i Sverige som hittills bedrivit grundforskning inom området spel är få. Det får därför antas att det inledningsvis inte kommer att genereras mer än ett fåtal forskningsprojekt. Spelutredningen kan inte anta annat än att kanske
Kostnaden för forskningspersonal inklusive sociala avgifter, övriga kostnader samt det förvaltningspåslag om 35 % som tillämpas av FAS, Vinnova och Sveriges universitets- och högskoleförbund kan för årsarbetskraft beräknas till
doktorand 470 disputerad 620 docent 771 professor 940
För att kunna initiera 3 forskningsprojekt per år bör inledningsvis 10 miljoner kronor per år kunna täcka det behovet.
Behoven för det särskilda anslag för att delfinansiera utveckling av evidensbaserade vård- och behandlingsprogram som Spel- utredningen föreslår att Statens folkhälsoinstitut ska fördela kan inte, liksom framtida forskning, bedömas på förhand. För att flera olika vård- eller behandlingsgivare ska kunna få ta del av bidrag härur och alternativa behandlingsprogram utvecklas, bör anslaget inte sättas lägre än att det räcker till delfinansiering av åtminstone tre utvecklingsprojekt per år med därtill kopplade utvärderingar. Spelutredningen föreslår såsom en första nivå på anslaget 10 miljoner kr årligen.
220
SOU 2008:124 |
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
4.12.4Allmänna utgångspunkter om finansiering av åtgärder mot spelberoende
Åtgärder mot överdrivet spelande kan antas leda till att negativa ekonomiska och social effekter som följer av överdrivet spelande minskar, så också den brottlighet som eventuellt följer därpå. Effek- tiva program mot överdrivet spelande, som faktiskt leder till minskade problem, kan därför antas resultera i minskade kostnader för en mängd aktörer. T.ex. får det förmodas att kostnader för kom- munernas socialtjänster minskar, att landstingens vårdkostnader minskar, att utsökningsväsendet får ett mindre antal ärenden att handlägga, att vissa brottstyper skulle minska och rättsväsendet därför avlastas något. Det får förmodas att samhällsresurser kan frigöras. Sålunda frigjorda resurser skulle då kunna omfördelas.
Det kan emellertid hållas för visst att möjligheten att beräkna vilka besparingar ett minskad spelberoende skulle kunna leda till, för det allmänna i stort, inte låter sig göras. Sambanden mellan å ena sidan beteenden i riskgrupper, risker i spel, förebyggande åtgärder, vård- och behandling samt forskning och å andra sidan faktiska förändringar av ett eventuellt ianspråktagande av resurser, är så vaga att några beräkningar av sådana finansiella effekter eller flöden inte är möjlig att göra. Spelutredningen kan alltså inte se några möjligheter att rimligt omfördela resurser till förmån för åtgärder inom området.
Frågan om finansiering av åtgärder mot spelberoende genom avgift på spel har varit föremål för tidigare utredning. Några ändrade förhållanden föreligger inte.
4.12.5Övervägande
Det framstår inte som möjligt att beräkna de ekonomiska vinsterna av, och därför inte heller omfördela resurser för, att täcka behoven för åtgärder mot överdrivet spelande. Någon annan möjlighet att täcka dessa behov än att staten skjuter till erforderliga medel kan inte föreslås nu. Fråga om att öka intäkterna för att täcka behoven uppkommer åter. Ovan har redogjorts för Lotteriutredningen skäl och ställningstagande mot att en särskild avgift på spel införs. Spelutredningen gör ingen annan bedömning är Lotteriutredningen i denna fråga.
221
De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande |
SOU 2008:124 |
Spelutredningen får tillägga följande. Ett av syftena med Spel- utredningens förslag ska vara att motverka spelberoende. Det ter sig märkligt att i skenet av ett sådant syfte göra åtgärder mot spelets skadeverkningar beroende av spelets utveckling. Detta skulle ju innebära att om behov av ytterligare medel för att motverka spelets skadeverkningar skulle uppstå, så skulle åtgärden vara att öka spelandet för att öka finansieringen. För att undvika en sådan märklig effekt av finansieringsformen, skulle det likväl behöva finnas möjlig- heter att anslå andra medel.
I avsnitt 4.11 har behandlats vilken forskning som bör ske. Bl.a. anges där att vetenskapligt underbyggda utvärderingar bör ske av de åtgärder som i dag vidtas eller i en framtid krävs av spel- operatörer för att förebygga överdrivet spelande. Eftersom behovet av åtgärderna följer av speloperatörernas verksamhet bedömer Spelutredningen att kostnaden för sådan utvärdering i och för sig kan stanna på speloperatören. Vidare kan, då fråga är om kritisk granskning av speloperatörernas åtgärder, ifrågasättas om tilltänkta forskare anser sig kunna bevara sin självständiga hållning i för- hållande till speloperatörerna. Staten bör därför för sin del finansi- ellt säkerställa även denna forskning.
Spelutredningen finner således att åtgärder för att minska över- drivet spelande alltjämt i huvudsak bör finansieras över statsbudgeten.
222
5Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering
5.1Inledning
I sammanfattningen till uppdraget anför regeringen följande:
En särskild utredare skall föreslå en långsiktigt hållbar svensk spel- reglering. Den nya regleringen skall tillvarata och stärka de sociala skyddsaspekterna och motverka spelberoende, bedrägerier och krimi- nalitet. Grunden för den nuvarande modellen för spelregleringen skall alltså även i fortsättningen tjäna som förebild. Modellen skall förena kravet på en stark och förbättrad social skyddsnivå med behovet av en anpassning till det moderna
Utredaren skall bl.a.
•föreslå hur en uppstramning och modernisering av regelverket kan ske i syfte att stärka de allmänna skyddsbehov som skall stå i förgrunden för svensk spelpolitik, inklusive marknadsförings- restriktioner och tydligare krav på de statligt kontrollerade bolagen,
•kartlägga i vilken utsträckning vissa spel kan anses framkalla spel- beroende med utgångspunkt i den nuvarande modellen för spel- regleringen och att de mest bekymmersamma spelen endast skall kunna bedrivas i strikt reglerade former,
•bedöma om det av
Av direktiven framgår att Spelutredningens uppdrag är att föreslå en långsiktigt hållbar spelreglering och den framtida regleringen har till syfte att tillvarata och stärka de skyddssyften som dagens spel- reglering bygger på. Vidare anges att grunderna i den nuvarande modellen för spelreglering ska tjäna som förebild. Modellen ska
223
Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering |
SOU 2008:124 |
anpassas till det moderna
5.2Allmänna utgångspunkter
Spelutredningen konstaterar inledningsvis att direktiven anger som det övergripande målet för den svenska spelregleringen att mot- verka spelberoende och kriminalitet. Vidare anges att grunderna i den nuvarande modellen för spelregleringen även fortsättningsvis ska tjäna som förebild. I direktiven anges som den första inrikt- ningen i utredningsuppdraget att den nuvarande spelregleringen ska stramas upp i syfte att stärka de sociala skyddsbehoven som ska stå i förgrunden för den svenska spelpolitiken. I detta syfte anges också att de mest problematiska spelen ska kartläggas och att dessa spel endast ska kunna bedrivas i strikt reglerade former. Den andra inriktningen i utredningsuppdraget har som utgångspunkt att om det av
Som framgått i avsnitt 1.1.4 innehåller direktiven sex principiella frågor som Spelutredningen har att beakta vid framtagande av för- slag till en framtida reglering. Inför det fortsatta arbetet måste de tre första frågorna samt den sjätte frågan i nyssnämnda avsnitt beaktas.
För att kunna ta ställning till direktivens förutsättningar för en framtida spelreglering har Spelutredningen funnit att samtliga för- utsättningar som direktiven anger kan sammanfattas i följande fyra frågor.
1.Vilka grunder bygger den svenska regleringen på som alltjämt bör tjäna som förebild?
2.Vilka krav ställer
3.Vilka spel är de mest bekymmersamma ur spelberoendessynpunkt och därför bör läggas i monopolformen?
4.Vad innebär den tekniska utvecklingen och föranleder den eller andra skäl att en ny licensmodell behöver föreslås?
224
SOU 2008:124 |
Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering |
Genom att besvara dessa fyra frågor kommer samtliga förutsätt- ningar som anges i direktiven föreligga för bedömning. Svaren på frågorna kommer därmed att utgöra grunden för ställningstagan- dena till en framtida reglering.
Som framgår av frågorna är svaren som kommer att lämnas beroende av varandra. Svaren på fråga 1 och 2 kan antingen vara att grunderna i regleringen är i överensstämmelse med
De ställningstagande som Spelutredningen har att göra kommer att vara beroende av framtida politiska ställningstaganden. Spelutred- ningen kommer i dessa delar att framhålla behovet av ställnings- taganden.
Spelutredningen kommer i den fortsatta framställningen att gå igenom respektive fråga för att därefter sammanställa svaren och göra en bedömning av direktivets samtliga förutsättningar och slut- ligen ta ställning till och föreslå en framtida reglering.
De fyra frågorna ovan behandlas i avsnitten
Vad gäller
Vad gäller kartläggen av de mest problematiska spelen finns denna kartläggning redovisad i kapitel 4, varför avsnitt 5.5 i huvudsak hänvisar tillbaka till kapitel 4.
Då frågan om ett delvis nytt system för tillstånd för nya aktörer är föremål för utredningen kommer i avsnitt 5.7 några inledande synpunkter att lämnas på ett licenssystem. I avsnitt 5.8 och framåt redovisas sedan de allmänna överväganden som Spelutredningen gör angående direktivens förutsättningar för en framtida spelreglering och vilka överväganden och förslag för en framtida spelregleringen som föreslås.
225
Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering |
SOU 2008:124 |
5.3Vilka är grunddragen i nuvarande spelregleringen?
5.3.1Mål och syften samt medel och metod för dagens reglering
Under avsnitt 2.2 och 2.3 anges att grunderna i dagens lagstiftning är att härleda från 1939 års lotteriförordning, 1982 års lotterilag samt förarbetena till 1995 års lotterilag.
Av nämnda genomgångar framgår att staten historiskt har haft ett starkt inflytande på den svenska spelmarknaden som lagstiftare, spelreglerare (tillstånd och tillsyn) och ägare av spelbolag. Statens inflytande på spelmarknaden har gällt att tillgodose allmänhetens spelintresse genom att erbjuda spel i ordnade och kontrollerade former.
Målet för spelpolitiken fastslogs i prop. 2002/03:93 s. 15 enligt följande.
Målet bör även fortsättningsvis vara en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kon- trollerade former. Överskottet från spel bör värnas och alltjämt vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. förenings- livet, hästsporten och staten. Inriktningen bör som hittills vara att prioritera sociala skyddshänsyn samtidigt som intresset av ett varierat spelutbud och risken för bedrägerier och olagliga spel beaktas.
Riksdagen har i betänkandet 2002/03:KrU8 instämt i regeringens be- dömning av målen för den svenska spelpolitiken (rskr. 2002/03:212).
Syftena med den svenska spelregleringen är behandlade i huvud- sak i förarbeten till 1982 års lotterilag (prop. 1981/82:170 s.
Lotterier i olika former har sedan lång tid förekommit i vårt land. För många människor är lotterier ett tilltalande sätt att kunna understödja olika former av ideell verksamhet. Intäkterna av lotterier utgör också för åtskilliga ideella organisationer en finansiell grundval för organisa- tionernas verksamhet. Att delta i lotterier är för många av stort intresse genom den spänning som lotterierna skänker och genom möjligheten att för en ringa insats kunna vinna en större summa pengar eller en eftertraktad vara. Lotterierna ger också många människor en möjlighet till avkoppling och förströelse.
Sedan lång tid tillbaka har anordnandet av lotterier av olika skäl varit föremål för en särskild offentlig tillsyn och kontroll. Lotteriutredningen har haft som utgångspunkt att en reglering behövs även i framtiden. Jag delar denna uppfattning.
226
SOU 2008:124 |
Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering |
Den nu gällande regleringen av lotterier i LF är i allt väsentligt utformad på grundval av utredningar som gjordes under
…/…
Lotterier lämnar i sig ett visst utrymme för bedrägerier och andra ohe- derliga förfaranden. Ett av syftena med regleringen bör därför vara att bevaka konsumenternas, dvs. lottköparnas och speldeltagarnas intressen. En offentlig kontroll är ofta nödvändig bl.a. med avseende på insatsernas storlek, vinsternas antal och kvalitet samt fördelningen av vinster.
Regleringen bör också syfta till att säkerställa att lotterier inte anordnas för obehöriga ändamål samt att behållningen i lotterierna i tillräckligt hög grad kommer de avsedda ändamålen till godo.
Lotterier kan i många fall föra med sig skadeverkningar av eko- nomisk, social och personlig natur som har sin grund bl.a. i att del- tagarna spelar i en omfattning som överskrider deras ekonomiska möjlig- heter. Regleringen bör syfta till att så långt det är möjligt motverka skadeverkningar, Särskilt viktigt är det att söka motverka att lotterier på ett otillbörligt sätt lockar eller bedrivs bland barn och ungdom.
Den illegala lotteri- och spelverksamheten har under senare år kommit att spela en alltmer framträdande roll. En reglering av lotterier kan, förutom att den direkt syftar till att motverka illegala lotterier, i viss mån kanalisera allmänhetens spelintresse till sådana lotterier och spel som kan kontrolleras och som bedrivs under socialt acceptabla former.
Lotterier utgör en inte oväsentlig inkomstkälla för statsverket genom den beskattning av verksamheten som äger rum. Regleringen bör även ha till syfte att möjliggöra en lämplig och effektiv beskattning.
Vad som nu har anförts bör utgöra utgångspunkter för regleringens utformning. I det här sammanhanget vill jag även understryka vikten av att regleringen utformas så att den inte innebär eller kan leda till mer långtgående inskränkningar för lotterianordnarna eller dem som bistår lotterianordnarna än som verkligen är nödvändiga för att man på ett effektivt sätt skall kunna uppnå syftena med regleringen. Den får
227
Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering |
SOU 2008:124 |
inte heller medföra onödigt betungande eller krångliga rutiner. Således måste eftersträvas regler som förenar effektivitet med administrativ enkelhet.
Sammanfattningsvis är syftena enligt nu gällande lagreglering att förhindra kriminalitet, att motverka sociala och ekonomiska skade- verkningar, att tillvarata konsumentskydd, att kanalisera spel till de legala aktörerna och att styra överskottet.
Medel och metod. Lotterilagen bygger på principen om tillstånd och kontroll. För att bedriva spel i Sverige krävs ett svenskt till- stånd och alla tillstånd står under statlig kontroll. Lagen bygger vidare på principen att de svenska spelarrangörerna erbjuder spel till den svenska befolkningen och i princip inte över gränserna. Till- stånd kan endast lämnas om det kan antas att lotteri- och spel- verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt samt i enlighet med lagens bestämmelser. Lagen inne- håller ett antal förbjudna förfaranden som åldersgränser och kredit- förbud. För att förhindra att andra lotterier än tillståndsgivna upp- träder på den svenska spelmarkanden finns i lotterilagen ett främjandeförbud, dvs. det är förbjudet att på något sätt främja ett svenskt eller utländskt lotteri som inte har tillstånd i Sverige. Bestämmelsen är även straffsanktionerad.
Lagen bygger på att endast tre aktörer kan få lotteritillstånd och detta är staten, hästsporten och folkrörelserna. Staten äger Svenska Spel, hästsporten äger ATG och folkrörelserna driver sina egna lotterier. Av detta följer att näringslivet i princip är utestängt från lotterimarknaden. Endast i den del som gäller restaurangkasinon
5.3.2De svenska lotteri- och spelarrangörerna
I betänkandet Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) redovisas i avsnitt 3.3 de svenska anordnarna av spel och lotterier. Spel- utredningen hänvisar inledningsvis till nämnda genomgång.
Marknadsfördelningen mellan dagen aktörer är enligt följande. ATG har ensamrätt för vadhållning på hästar. Detta regleras dels
av ett avtal mellan staten och hästsporten, dels av ett regerings- tillstånd för spelet på hästar. Det tillåtna spelet på hästar är totalisatorspel, vilket innebär att en viss del av omsättning av spelet är garanterat till hästsporten.
228
SOU 2008:124 |
Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering |
Svenska Spel har ensamrätt för värdeautomatspel, kasinon (enligt kasinolagen [1999:355]), vadhållning i samband med idrottstävlingar i mer än en kommun och Internetpoker. Svenska Spel bedriver också traditionella lotterier och nummerspel.
Folkrörelserna har ensamrätt på bingospel och bedriver även traditionella lotterier. Folkrörelserna har även rätt att utan tillstånd bedriva vissa lotterier med stöd av 19 § lotterilagen.
ATG, Svenska Spel och folkrörelserna har även rätt att distri- buera sina spel över Internet m.m.
Nedan följer en