En framtida spelreglering

Innehåll

Sammanfattning ................................................................			19
Summary ..........................................................................			35
Författningsförslag .............................................................			53
1	Spelutredningen.........................................................		79
1.1	Uppdraget.................................................................................		79
	1.1.1	Generellt........................................................................	79
	1.1.2 Vilka frågor och problem står den nuvarande
		spelregleringen inför?...................................................	79
	1.1.3 Hur hanterar direktiven de problem som
		föreligger i dagens reglering? .......................................	81
	1.1.4	Principiella frågor .........................................................	81
	1.1.5	Avgränsningar...............................................................	83
1.2	Utredningsarbetets bedrivande...............................................		84
1.3	Betänkandet och dess upplägg ................................................		85
2	Inledning...................................................................		87
2.1	Spel om pengar – spelets särskilda karaktär ...........................		87
2.2	Historisk bakgrund..................................................................		89
2.3	Tidigare utredningar ................................................................		89
2.4	Nuvarande spelreglering..........................................................		90
2.5	Spelmarknaden i siffror ...........................................................		91

Innehåll		SOU 2008:124
3	EG-rätt ......................................................................	97
3.1	Inledning...................................................................................	97
3.2	Bakgrund...................................................................................	97
3.3	Allmänt om en fri tjänstemarknad ..........................................	99
3.4	Allmänt om lotterier och EU:s medlemsstater ....................	101

3.5Vilka krav ställer EG-rätten på en nationell reglering av

	lotterier och spel.....................................................................		102
	3.5.1	EG-domstolen.............................................................	103
	3.5.2	EFTA-domstolen........................................................	114
	3.5.3	Nationella domstolar ..................................................	118
	3.5.4	Sammanfattning och slutsats......................................	126
	3.5.5	EU-kommissionen......................................................	126
3.6	Pågående mål i EG-domstolen ..............................................		129
3.7	Övriga bestämmelser inom EG-rätten..................................		130
	3.7.1	E-handelsdirektivet.....................................................	130
	3.7.2 Tjänstedirektivet (2006/123/EG) och dess
		undantag för spelverksamhet .....................................	130
	3.7.3	Statligt stöd .................................................................	131
3.8	Medlemsstaterna.....................................................................		136

3.9Sammanfattande bedömning av EG-rättens krav på

	nationella regleringar av spel..................................................	136
3.10	Slutsats ....................................................................................	143
4	De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet
	spelande..................................................................	145
4.1	Inledning.................................................................................	145
4.2	Spelutredningens uppdrag .....................................................	145
4.3	Allmänna utgångspunkter......................................................	146
4.4	Statens folkhälsoinstituts Nationella handlingsprogram.....	147
4.5	Tidigare utredningar...............................................................	148

SOU 2008:124 Innehåll

4.6	Forskning om spelproblematik .............................................		149
	4.6.1	Inledning .....................................................................	149
	4.6.2	Begreppet spelberoende .............................................	149
	4.6.3	Olika perspektiv på spelproblem ...............................	150
	4.6.4	Definition av spelberoende och spelproblem ...........	151
	4.6.5	Aktuella forskningsfrågor ..........................................	153
	4.6.6	Riskfaktorer för spelproblem.....................................	156
4.7	De mest problematiska spelformerna...................................		161
	4.7.1	Allmänna utgångspunkter..........................................	161
	4.7.2	Prevalensstudier..........................................................	162
	4.7.3	De hjälpsökandes uppgifter .......................................	170
	4.7.4	Forskning om risker i olika spelformer.....................	176
	4.7.5	Övervägande – de mest problematiska spelen ..........	177
	4.7.6	Sammanfattning..........................................................	182
4.8	Förebyggande åtgärder ..........................................................		182
	4.8.1	Allmänt om förebyggande åtgärder...........................	182
	4.8.2	Ökad kunskap.............................................................	188
	4.8.3	Slutsatser om förebyggande åtgärder ........................	189
4.9	Vård och behandling..............................................................		190
	4.9.1	Behovet kan inte regleras bort ...................................	190
	4.9.2	De vanligaste behandlingsmetoderna ........................	190
	4.9.3	Forskning om behandling av spelberoende...............	192
	4.9.4	Vård, behandling och annat stöd i Sverige ................	195
	4.9.5	Slutsatser om behandling ...........................................	203
4.10	En framtida ordning för behandling av spelberoende .........		204
	4.10.1 Vad kännetecknar behovet av vård, behandling
		eller annat stöd? ..........................................................	204
	4.10.2 Ansvaret enligt socialtjänstlagen och hälso- och
		sjukvårdslagen.............................................................	205
	4.10.3 Spelberoendets karaktär .............................................		206
	4.10.4 Behov av andra åtgärder än social omsorg och
		sjukvård .......................................................................	207
	4.10.5 Tiden är inte mogen....................................................		208
	4.10.6 Statens folkhälsoinstitut – en naturlig startpunkt ....		209
	4.10.7 Övervägande – En delvis långsiktig lösning..............		211
4.11	Forskning om spelberoende..................................................		213
	4.11.1 Sammanfattning om forskning ..................................		213
	4.11.2 Övervägande ...............................................................		216
			7

Innehåll SOU 2008:124

4.12	Finansiering av åtgärder mot överdrivet spelande, vård
	och forskning..........................................................................		218
	4.12.1 Spelutredningens uppdrag ..........................................		218
	4.12.2 Tidigare utredningar ...................................................		218
	4.12.3 Kostnadsberäkning .....................................................		220
	4.12.4 Allmänna utgångspunkter om finansiering av
		åtgärder mot spelberoende .........................................	221
	4.12.5 Övervägande................................................................		221
5	Allmänna utgångspunkter för en framtida
	spelreglering ............................................................		223
5.1	Inledning.................................................................................		223
5.2	Allmänna utgångspunkter......................................................		224
5.3	Vilka är grunddragen i nuvarande spelregleringen? .............		226
	5.3.1 Mål och syften samt medel och metod för dagens
		reglering.......................................................................	226
	5.3.2 De svenska lotteri- och spelarrangörerna..................		228
5.4	EG-rätten................................................................................		232
5.5	De mest problematiska spelen...............................................		233
5.6	Teknisk utveckling och konkurrens......................................		234
	5.6.1	Inledning......................................................................	234
	5.6.2 Den tekniska utvecklingen och problemen i
		dagens reglering...........................................................	234
	5.6.3 Vad är tillåter inom EU ..............................................		235
5.7	Allmänt om licenser ...............................................................		236
5.8	Allmänna överväganden om en framtida spelreglering........		238
	5.8.1	Inledning......................................................................	238
	5.8.2 Allmänna överväganden om en framtida
		spelreglering ................................................................	241
	5.8.3 Tre alternativ för en framtida reglering .....................		243
	5.8.4	Slutsats.........................................................................	246
5.9	Grunderna för den nya regleringen.......................................		247
5.10	Metod för en framtida spelreglering .....................................		249
5.11	Författningsreglering av allt spel...........................................		250
8

SOU 2008:124 Innehåll

5.12	Ny tillstånds- och tillsynsmodell för lotterier .....................		251
5.13	Lotteriinspektionens – Spelmarknadsinspektionens -
	nya roll....................................................................................		251
5.14	En uppstramning....................................................................		252
5.15	Särskilt om licenser – Alternativ 2 ........................................		252
6	En ny lotterilag ........................................................		253
6.1	Författningsstöd, tillstånd och tillsyn ..................................		253
6.2	Allmänna överväganden om en ramlag.................................		253
	6.2.1	Inledning .....................................................................	254
	6.2.2	Tidigare utredningar ...................................................	254
	6.2.3	Överväganden .............................................................	256
6.3	En ny ramlag för lotterier och spel .......................................		257
	6.3.1	Inledning .....................................................................	258
	6.3.2	Tidigare utredningar ...................................................	258
	6.3.3	Överväganden .............................................................	260
6.4	Lagens tillämpningsområde – lotteridefinitionen................		263
	6.4.1	Inledning .....................................................................	263
	6.4.2 Tjänstedirektivet och dess undantag för
		spelverksamhet............................................................	263
	6.4.3	Lotterilagen lotteridefinition .....................................	264
	6.4.4	Överväganden .............................................................	266
7	En ny tillstånds- och tillsynsmodell ............................		269
7.1	En ny tillstånds- och tillsynsorganisation ............................		269
	7.1.1	Inledning .....................................................................	269
	7.1.2	Tillståndsgivningens historik.....................................	270
	7.1.3	Nuvarande ordning.....................................................	271
	7.1.4	Enkäter ........................................................................	272
	7.1.5	Statistik........................................................................	275
	7.1.6	Överväganden .............................................................	276

Innehåll SOU 2008:124

8	En uppstramad spelreglering......................................		281
8.1	Lagens syften ..........................................................................		281
	8.1.1	Inledning......................................................................	281
	8.1.2	Nuvarande ordning .....................................................	281
	8.1.3	Överväganden..............................................................	283

8.2Författningsreglering av de statliga och

statskontrollerade bolagen.....................................................		286
8.2.1	Inledning......................................................................	287
8.2.2	Nuvarande ordning .....................................................	287
8.2.3	Nu gällande koncessioner...........................................	289
8.2.4	Tidigare utredningar ...................................................	289
8.2.5	Överväganden..............................................................	291
8.3 Folkrörelserna ........................................................................		292
8.3.1	Inledning......................................................................	292
8.3.2	Tidigare utredning.......................................................	292

8.4Författningsreglering av de för statliga och

	statskontrollerade bolagens spelverksamhet ........................		294
	8.4.1	Inledning......................................................................	294
	8.4.2	Nuvarande ordning .....................................................	294
	8.4.3	Överväganden..............................................................	295
8.5	Särskilt om det statskontrollerade bolaget ...........................		296
8.6	Särskilt om det statligt ägda bolaget......................................		298
	8.6.1 De mest problematiska spelen ...................................		298
	8.6.2	Övriga spel...................................................................	301
8.7	Tillståndsgivningen för folkrörelsen m.m. ...........................		302
	8.7.1	Inledning......................................................................	302
	8.7.2	Nuvarande ordning .....................................................	303
	8.7.3	Tidigare utredningar ...................................................	304
	8.7.4	Överväganden..............................................................	305
8.8	Basbelopp m.m. ......................................................................		305
	8.8.1	Inledning......................................................................	306
	8.8.2	Nuvarande ordning .....................................................	306
	8.8.3	Bedömning ..................................................................	308
8.9	Teknikneutral lagstiftning .....................................................		310
	8.9.1	Inledning......................................................................	310
10

SOU 2008:124 Innehåll

	8.9.2	Nuvarande ordning.....................................................	311
	8.9.3	Problemen i nuvarande reglering...............................	313
	8.9.4	Överväganden .............................................................	315
8.10	Särskilt om definition av automatspel och
	penningautomat, m.m............................................................		315
	8.10.1 Inledning .....................................................................		316
	8.10.2 Internationell utblick..................................................		316
	8.10.3 Överväganden .............................................................		317
8.11	Allmänna förutsättningar för tillstånd..................................		319
	8.11.1 Inledning .....................................................................		319
	8.11.2 Nuvarande ordning.....................................................		320
	8.11.3 Tidigare utredningar ...................................................		321
	8.11.4 Överväganden .............................................................		324
8.12	Förebyggande åtgärder för att motverka spelberoende.......		325
	8.12.1 Inledning .....................................................................		325
	8.12.2 Överväganden .............................................................		326
8.13	Säkerhet i spel.........................................................................		326
	8.13.1 Inledning .....................................................................		327
	8.13.2 Nuvarande ordning.....................................................		327
	8.13.3 Överväganden .............................................................		328
8.14	Åldersgränser .........................................................................		329
	8.14.1 Inledning .....................................................................		329
	8.14.2 Nuvarande ordning.....................................................		329
	8.14.3 Internationell utblick..................................................		330
	8.14.4 Överväganden .............................................................		331
8.15	Tillstånd för spelombud ........................................................		333
	8.15.1 Inledning .....................................................................		333
	8.15.2 Nuvarande ordning.....................................................		333
	8.15.3 Överväganden .............................................................		334
8.16	Fysisk poker i turneringsform ..............................................		336
	8.16.1 Inledning .....................................................................		336
	8.16.2 Nuvarande ordning.....................................................		337
	8.16.3 Allmänt om poker ......................................................		337
	8.16.4 Överväganden .............................................................		339

Innehåll SOU 2008:124

9	Marknadsföring ........................................................		341
9.1	Inledning.................................................................................		341
9.2	Direktivet om otillbörliga affärsmetoder..............................		342
9.3	Marknadsföringslagen............................................................		344
9.4	Internationell utblick .............................................................		346
	9.4.1	Norge...........................................................................	346
	9.4.2	Finland.........................................................................	348
	9.4.3	Tyskland ......................................................................	349
	9.4.4	Storbritannien .............................................................	350
	9.4.5	Italien ...........................................................................	350
	9.4.6	Belgien .........................................................................	351
	9.4.7	Österrike......................................................................	351
9.5	Överväganden.........................................................................		352
	9.5.1 Behovet av en reform..................................................		352
	9.5.2 Finns det EG-rättsliga förutsättningar att införa
		särskilda marknadsföringsregler för lotterier? ..........	354
	9.5.3 Den närmare utformningen av
		marknadsföringsreglerna ............................................	356

10	Sanktionssystemet....................................................	367
10.1	Spelutredningens uppdrag .....................................................	367
10.2	Nuvarande ordning ................................................................	367
	10.2.1 Varning samt ändring och återkallelse av
	lotteritillstånd..............................................................	368
	10.2.2 Föreläggande, förbud och vite....................................	368
	10.2.3 Straff ............................................................................	370
	10.2.4 Förverkande.................................................................	374
10.3	Grundläggande bestämmelser om ingripande ......................	375
10.4	Omedelbart gällande vite .......................................................	376
10.5	Sanktionsavgift .......................................................................	378
	10.5.1 Allmänt om sanktionsavgifter....................................	378
	10.5.2 Sanktionsavgifternas användningsområde och
	utformning ..................................................................	379
	10.5.3 Miljösanktionsavgifter ................................................	381
12

SOU 2008:124	Innehåll
10.5.4 Vattenföroreningsavgift .............................................	383
10.5.5 Marknadsstörningsavgift............................................	385
10.5.6 Straffavgift och förseningsavgift enligt lagen om
bank- och finansieringsrörelse ...................................	387
10.5.7 Sanktionsavgifter på andra rättsområden..................	388
10.6 Behovet av en reform.............................................................	389

10.7Är det lämpligt att införa sanktionsavgifter som komplement till eller ersättning för straffrättsliga

	ingripanden enligt lotterilagen? ............................................	390
10.8	Straffavgift..............................................................................	392
10.9	Förseningsavgift.....................................................................	393
11	Främjandeförbud......................................................	395
11.1	Inledning.................................................................................	395
11.2	Nuvarande ordning ................................................................	396
11.3	Överväganden ........................................................................	397
	11.3.1 Finns det behov av ett främjandeförbud? .................	397
	11.3.2 Närmare om utformningen av främjandeförbudet...	398
11.4	Förbud mot förmedling av betalningar för otillåtna spel ....	400
	11.4.1 Inledning .....................................................................	400
	11.4.2 Betalningsförmedling .................................................	402
	11.4.3 Internationell utblick..................................................	403
	11.4.4 Överväganden .............................................................	406
11.5	Förbud mot elektronisk kommunikation av spel till
	domännamn och IP-adresser.................................................	411
	11.5.1 Inledning .....................................................................	411
	11.5.2 Allmänt om Internet ..................................................	413
	11.5.3 Telefoni .......................................................................	417
	11.5.4 Tekniska möjligheter till blockeringar ......................	418
	11.5.5 Internetleverantörerna ...............................................	422
	11.5.6 Åtgärder för att kringgå en blockering .....................	423
	11.5.7 Det italienska blockeringssystemet ...........................	425
	11.5.8 Förhållandet mellan ett (straffsanktionerat) förbud
	att förmedla kommunikation till domännamn och

Innehåll		SOU 2008:124
	IP-adresser för otillåtna speltjänster och vissa
	grundläggande fri- och rättigheter................................	427
	11.5.9 Överväganden..............................................................	430
12	Expertråd för spelberoende ........................................	435
12.1	Inledning.................................................................................	435
12.2	Nuvarande ordning ................................................................	436
12.3	Överväganden.........................................................................	437
13	Ägarstyrning m.m. ....................................................	439
13.1	Regeringens roll som ägare av Svenska Spel .........................	439
	13.1.1 Inledning......................................................................	439
	13.1.2 Överväganden..............................................................	442
13.2	Regeringens roll som kontrollerande av ATG .....................	445
	13.2.1 Inledning......................................................................	446
	13.2.2 Överväganden..............................................................	446
14	Myndigheternas roll m.m...........................................	449
14.1	Myndigheternas roll ...............................................................	449
	14.1.1 Inledning......................................................................	449
	14.1.2 Nuvarande ansvarsfördelning.....................................	450
	14.1.3 Överväganden..............................................................	452
14.2	Ansvarsfördelning mellan Spelmarknadsinspektionen
	och Statens folkhälsoinstitut .................................................	455
	14.2.1 Inledning......................................................................	455
	14.2.2 Nuvarande ansvarsfördelning.....................................	455
14.3	Central tillsyn.........................................................................	459
	14.3.1 Inledning......................................................................	459
	14.3.2 Nuvarande ordning .....................................................	459
	14.3.3 Särskilt om illegala spelautomater..............................	460
	14.3.4 Lotteriinspektionens arbete med Central tillsyn
	och samverkan med andra myndigheter ....................	461
	14.3.5 Övervägande................................................................	462

SOU 2008:124 Innehåll

15	En öppning för nya aktörer (Alternativ 2) ....................		465
15.1	Inledning	.................................................................................	465
15.2	Lagteknisk ....................lösning och licensgivningens syfte		468
15.3	Koncessions ............................................- eller licenssystem		469
15.4	Omfattningen av regelverket och lämplig
	detaljeringsgrad ......................................................................		470
15.5	Tillståndets ....................................omfattning och innehåll		471
15.6	Antal tillstånd.........................................................................		472
15.7	Tillstånds .........................................- och tillsynsmyndighet		475
15.8	Tillstånds ............................- och tillsynsmyndighetens roll		476
15.9	Krav för att ...............................................kunna få tillstånd		477
	15.9.1 Inledning .....................................................................		478
	15.9.2 Jämförbara ...................................................områden		478
	15.9.3 Internationell ..................................................utblick		481
	15.9.4 Lämplighetsprövningen..............................................		482
	15.9.5 Övriga ...............................................omständigheter		483
	15.9.6 Krav ..........................................på spelverksamheten		483
15.10Krav på aktiebolag..................................................................			484
	15.10.1 ...............................................................	Inledning	484
	15.10.2 ............................................	Internationell utblick	485
15.11Krav på verksamhet .....förlagd till Sverige och övriga krav			487
	15.11.1 ........................................	EG - rättslig bedömning	488
15.12Penningtvätt ...........................................................................			488
	15.12.1 ...............................................................	Inledning	488

15.12.2Hur är spel om pengar reglerat i

penningtvättlagen .......................................................		490
15.12.3	Bedömning ............................................................	491
15.13Avgifter	...................................................................................	493
15.13.1 ...............................................................	Inledning	493
15.13.2 ...............................................	Nuvarande ordning	493
15.13.3 .......................................................	Överväganden	495

Innehåll SOU 2008:124

16	Skatt .......................................................................	497
16.1	Inledning.................................................................................	497
16.2	Nuvarande ordning ................................................................	497
	16.2.1 Punktskatter ................................................................	497
	16.2.2 Inkomstbeskattning....................................................	500
16.3	Internationell utblick .............................................................	501
	16.3.1 Danmark......................................................................	501
	16.3.2 Norge...........................................................................	502
	16.3.3 Finland.........................................................................	503
	16.3.4 Storbritannien .............................................................	504
	16.3.5 Nederländerna.............................................................	505
	16.3.6 Irland............................................................................	506
	16.3.7 Slovenien......................................................................	506
	16.3.8 Ungern.........................................................................	507
	16.3.9 Österrike......................................................................	508
16.4	Överväganden.........................................................................	509
	16.4.1 Utgångspunkter för en hållbar
	beskattningsmodell .....................................................	509
	16.4.2 Val av beskattningsmodell..........................................	510
	16.4.3 Utjämning av konkurrensförutsättningarna .............	511
	16.4.4 Statsstödsrättsliga överväganden................................	513
	16.4.5 Sammanfattning ..........................................................	519

17	Konsekvensutredning ................................................	523
17.1	Inledning.................................................................................	523
17.2	Allmänt ...................................................................................	525
	17.2.1 Grundförutsättningar .................................................	525
17.3	Det allmänna...........................................................................	526
	17.3.1 Kostnader och intäkter ...............................................	526
	17.3.2 Påverkan på kommunalt självstyre.............................	528
	17.3.3 Brottslighet och brottsförebyggande.........................	529
	17.3.4 Sysselsättning och offentlig service ...........................	529
	17.3.5 Jämställdhet och integration ......................................	530
17.4	Spelaktörerna ..........................................................................	530
17.5	Riksidrottsförbundet och Ungdomsstyrelsen......................	531
16

SOU 2008:124			Innehåll
17.6	Näringslivet i övrigt ...............................................................		532
17.7	Sammanfattning .....................................................................		533
18	Ikraftträdande..........................................................		535
19	Författningskommentar .............................................		537
19.1	Förslaget till lotterilag (2008:000) ........................................		537
19.2	Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1482) om
	lotteriskatt ..............................................................................		557
19.3	Förslaget till lag om ändring i lagen (1991:1483 om skatt
	på vinstsparande m.m.............................................................		558
Särskilt yttrande ..............................................................			559
Bilagor
Bilaga 1		Kommittédirektiv 2007:79 .........................................	571
Bilaga 2		Tilläggsdirektiv 2008:64 .............................................	589
Bilaga 3		Spelutredningens möten och konfereser...................	591
Bilaga 4		Enkätformulär.............................................................	595
Bilaga 5		Koncessioner 2008 för AB Svenska Spel och .................
		Aktiebolaget Trav & Galopp .....................................	607
Bilaga 6		Behov av redaktionella följdändringar.......................	645

Sammanfattning

SOU 2008:124

Den tekniska utvecklingen med Internet har medfört att det finns cirka 2 000 utländska webbsidor tillgängliga för spel om pengar. Utvecklingen har medfört att spel sker från Sverige på ut- ländska webbsidor med följd att lotteriregleringens skyddssyften inte kan upprätthållas.

EU-inträdet medförde att EG-rätten blev gällande rätt i Sverige. Lotterier är inte harmoniserade inom EG-rätten, utan är i stället före- mål för nationella regleringar i samtliga 27 EU-stater. EG-domstolen har i ett antal mål prövat frågan om nationella regleringars överens- stämmelse med EG-rätten. Frågan om den svenska lotterilagens (1994:1000) överensstämmelse med EG-rätten har bl.a. ifrågasatts av EU-kommissionen i två pågående överträdelseärenden mot Sverige.

Mot bakgrund av den svenska spelregleringens nuvarande upp- byggnad och förutsättningarna som getts i direktiven för en fram- tida spelreglering, finns i direktiven ett antal principiella frågor som Spelutredningen har haft att beakta vid framtagandet av sina förslag.

Principiella frågor

För det första ska utredningen föreslå ett delvis nytt system för lotterier i vilket nya aktörer ska kunna få tillstånd. Svensk spel- politik har historiskt byggt på att staten varit mycket aktiv inom området som lagstiftare, spelreglerare och ägare av spelbolag. Vidare har allt överskott från spel varit förbehållet allmänna och allmännyttiga ändamål. Enligt direktiven har utredningen haft att föreslå vilka spelformer som skulle kunna öppnas för nya aktörer. För att bestämma vilka spelformer som skulle kunna bli föremål för en sådan öppning har direktiven till Spelutredningen angett dels att utredningen ska kartlägga de mest problematiska spelen ur spel- beroendesynpunkt i syfte att dessa spelformer ska vara föremål för statligt spelmonopol, dels beakta den tekniska utvecklingen och den internationella konkurrensen som föreligger inom Internetspel och dels beakta EG-rättens krav. Varje delfråga som nu nämnts har varit beroende av bedömningar från utredningen.

För det andra ska förslagen vara väl i överensstämmelse med EG-rätten. Lotterier är inte harmoniserade inom EG-rätten och samtliga EU:s medlemsstater har nationella regleringar av spel. Frågan om EG-rättens krav på nationella regleringar har prövats av EG-domstolen i flera avgöranden.

SOU 2008:124

Sammanfattning

För det tredje får utredningens förslag inte leda till en expansion av spelandet. Frågan är inte vidare behandlad i direktiven. Spel- utredningen har bedömt frågan enligt följande. Ett av syftena med ett delvis nytt system för tillstånd med nya aktörer är att de spel som i dag sker på utländska webbsidor bör kanaliseras till de aktö- rer som har svenskt tillstånd att anordna spel i Sverige. Enligt Spel- utredningen är en grundförutsättning för att kunna föreslå ett del- vis nytt system på nationell basis att de nya aktörerna är skyddade från konkurrens från de aktörer som inte är underkastade samma krav. Detta torde kräva att det främjandeförbud som finns i nu gällande lotterilag måste skärpas. Detta kan leda till att omsätt- ningen på den svenska reglerade spelmarknaden kommer att öka. Att en sådan ökning kan ske anser utredningen inte strider mot direktivens krav att spelet inte får expandera.

För det fjärde ska, enligt direktiven, grunderna i dagens spel- reglering tjäna som förebild vid framtagandet av en ny reglering. Grunderna i nuvarande reglering är att lotterilagen är en förbuds- lagstiftning, att lagen bygger på principen om att alla lotterier i Sverige kräver tillstånd och att alla tillstånd står under offentlig kontroll. I grunderna för lagen ingår också dess syften som är att motverka brott, att motverka sociala och ekonomiska skadeverk- ningar, att tillvarata konsumentskyddsintressen och att styra över- skottet från spel till allmänna och allmännyttiga ändamål. Vidare gäller att tillstånd att anordna lotterier endast kan ges till statliga och statskontrollerade bolag samt ideella organisationer med all- männyttiga ändamål. I grunderna ingår således att lotterilagen bygger på ensamrätter. Slutligen gäller att lotterilagen är nationellt begränsad och innehåller ett förbud mot främjande av bl.a. ut- ländska spel.

För det femte ska utredningen föreslå en ramlag för lotterier. Historisk har den svenska spelregleringen reglerats i lag. En ramlag förutsätter att frågor i stor uträckning delegeras från riksdagen till regeringen och myndigheter. En ramlagstiftning för lotterier som ska fylla ett krav på effektiv kontroll förutsätter att delegation i stor utsträckning görs till tillsynsmyndigheten.

För det sjätte framgår av direktiven att en effektiv tillsyn är av stor betydelse för en framtida reglering. Historiskt har regeringen varit tillståndsmyndighet för de statliga och statskontrollerade spelbolagen (Svenska Spel och ATG). Tillsynen över bolagen ut- övas av Lotteriinspektionen. En effektiv tillsyn ställer bl.a. krav på effektiva sanktionsmöjligheter mot spelaktörerna. För att åstad-

Sammanfattning

SOU 2008:124

komma en effektiv tillsyn blir därför frågan om en ny tillstånds- och tillsynsmodell för lotterier aktuell.

Dessa sex särskilda omständigheter som utredningen har haft att ta hänsyn till visar på komplexiteten i utredningsuppdraget.

Hur gick Spelutredningen till väga?

För att kunna ta ställning till direktivens förutsättningar för en framtida spelreglering har Spelutredningen funnit att samtliga förut- sättningar som direktiven anger kan sammanfattas i följande fyra frågor.

1.Vilka grunder bygger den svenska regleringen på som alltjämt bör tjäna som förebild?

2.Vilka krav ställer EG-rätten på en nationell reglering?

3.Vilka spel är de mest bekymmersamma ur spelberoendessynpunkt och därför bör förbehållas monopolformen?

4.Vad innebär den tekniska utvecklingen och föranleder den eller andra skäl att en ny licensmodell behöver föreslås?

Genom att besvara de fyra frågorna kommer samtliga förutsättningar som anges i direktiven upp till bedömning. Svaren på frågorna kom- mer därmed att kunna utgöra grunden för ställningstagandena till en framtida reglering.

Som framgår av frågorna är svaren beroende av varandra. Svaren på fråga 1 och 2 kan dels vara att grunderna i regleringen kan vara i överensstämmelse med EG-rätten, dels att de inte är det. Svaren på fråga 3 och 4 kan vara att flera spelformer ska läggas i monopolet eller att endast vissa ska läggas där, vilket får betydelse för vad som kan bli föremål för licens. Ställningstaganden som Spelutredningen har att göra kommer att vara beroende av framtida politiska ställ- ningstaganden.

SOU 2008:124

Sammanfattning

Hur besvarade Spelutredningen frågorna?

Efter utredning och bedömning av samtliga förutsättningar i direkti- ven har Spelutredningen gjort följande ställningstaganden med anled- ning av de fyra frågorna.

Fråga 1 och 2: Spelutredningen gör bedömningen att grunderna i den nuvarande spelregleringen kan anses vara i överensstämmelse med EG-rätten och att den därför alltjämt kan tjäna som förebild för en framtida spelreglering. Av detta följer att en svensk reglering byggd på ensamrätter alltjämt kan anses förenlig med EG-rätten.

Fråga 3: Spelutredningen gör bedömningen att de mest proble- matiska spelen i nuvarande lotterireglering är spel på värdeauto- mater, kasinospel och interaktiva Internetspel (Internet-poker, Internet-bingo och skraplotter på Internet).

Fråga 4: Spelutredningen konstaterar att ny teknik medför att det föreligger internationell konkurrens på spel över Internet och att det finns cirka 2 000 utländska webbsidor tillgängliga för spel om pengar. Den tekniska utvecklingen har medfört ett kontroll- problem för den svenska spelregleringen med spel på utländska webbsidor utan offentlig kontroll. Detta får till följd att den svenska spelregleringens skyddssyften inte kan upprätthållas.

Med de ovan gjorda bedömningarna om grunderna i nuvarande spelreglering och EG-rättens krav på en nationell reglering har Spelutredningen funnit att den svenska spelregleringen kan anses vara i överensstämmelse med EG-rättens krav.

Spelutredning har även haft att beakta hur en framtida reglering bör möta det kontrollproblem som gäller i nuvarande reglering där spel på utländska webbsidor sker utanför den svenska lagens kontroll.

Spelutredningen har funnit att det finns tre olika handlings- alternativ att välja mellan för en framtida spelreglering.

Tre alternativ för en framtida reglering

•Alternativ 1 är att behålla dagens spelreglering och att strama upp denna.

•Alternativ 2 är att öppna upp Internetspel för nya aktörer.

•Alternativ 3 är att öppna upp en viss spelform för nya aktörer.

Spelutredningen har gjort följande bedömningar av de olika alter- nativen.

Sammanfattning

SOU 2008:124

Alternativ 1

Spelutredningen har funnit att grunderna i nuvarande spelreglering är i överensstämmelse med EG-rätten, dvs. såväl mål och syften med som metoden för den svenska regleringen. Mot bakgrund av detta gör Spelutredningen bedömningen att EG-rätten inte ställer krav på att den svenska spelmarknaden måste öppnas för nya aktö- rer. Att behålla regleringen ställer dock krav på en restriktiv spel- politik med det övergripande målet att motverka spelberoende och kriminalitet.

Alternativ 2

Den tekniska utvecklingen med Internet innebär att internationell konkurrens föreligger på Internet-spelen och dessa spel är i huvud- sak Internet-kasinon, Internet-poker, Internet-bingo och vadhåll- ning med oddssättning. Den tekniska utvecklingen har medfört ett kontrollproblem för den svenska spelregleringen.

Beaktas endast den tekniska utveckling med Internetspel och där- med frågan om internationell konkurrens kan det övervägas att möta det kontrollproblem som föreligger genom att öppna upp Internet- spelet för nya aktörer.

Som framgår av direktiven ska dock de mest problematiska spelen vara förbehållna de mest kontrollerade formerna. Spelutredningen har gjort bedömningen att till de mest problematiska spelen ska hänföras spelautomater, kasinon och interaktiva spel på Internet (Internet- poker, Internet-bingo och skraplotter på Internet).

Att tillåta spelformer på Internet för nya aktörer skulle kräva att i vart fall Internet-poker och Internet-bingo öppnades för licenser. Som Spelutredningen bedömer direktiven är ett grundkrav för utredningen att de mest problematiska spelen ska bli föremål för den mest strikta kontrollen. Med Spelutredningens bedömning att till de mest problematiska spelen ska hänföras de interaktiva Internetspelen (bl.a. Internet-poker) finner inte Spelutredningen skäl att föreslå att Internetspelet ska öppnas för licenser.

SOU 2008:124

Sammanfattning

Alternativ 3

Ett alternativ att möta problemet med det okontrollerade spelandet på utländska webbsidor kan var att öppna upp en spelform för nya aktörer.

Med beaktande av direktivens samtliga förutsättningar som ska tas i beaktande vid bedömning av vilka spelformer som bör kunna öppnas för nya aktörer har Spelutredningen funnit att vadhållning på idrottstävlingar, melodifestival och Eurovisionsfestivalen på Internet är de spelformer som skulle kunna bli föremål för en öpp- ning. Spelutredningen har dock funnit att en sådan öppning är för begränsad för att kunna appellera till nya aktörer. Då en vidare öppning av Internetspelet inte är aktuell mot bakgrund av Spel- utredningens bedömning av de mest problematiska spelen har utredningen haft att bedöma om någon spelform bör öppnas upp för nya aktörer och då även för ombudsspel.

Spelutredningen har funnit att den spelform som skulle kunna bli föremål för tillståndsgivning i ett delvis nytt tillståndssystem är vadhållning (oddsspel och tipsspel), med undantag av vadhållning i samband med hästtävlingar, och att spelformen bör kunna till- handahållas hos spelombud och över Internet.

Spelutredningens val av alternativ

Av genomgången av direktivets tre inriktningar för en framtida spelreglering blir svaret att två alternativ kan väljas för en framtida spelreglering, dels att behålla dagens system, dels att öppna upp en spelform.

Då valet av modell grundas på politiska ställningstaganden har Spelutredningen valt att ge två alternativa förslag till en framtida spelreglering.

Alternativ 1

Alternativet är att behålla dagens spelreglering och att strama upp denna. I detta alternativ föreslås ingen öppning av marknaden för nya aktörer. Att behålla regleringen ställer dock krav på en spel- politik som har det övergripande målet att motverka spelberoende och kriminalitet. Dessa krav som regeringen bl.a. gett i direktiven

Sammanfattning

SOU 2008:124

till Spelutredningen ligger till grund för det förslag till ny spel- reglering som presenteras.

Alternativ 2

För att möta problemet med okontrollerat spelande på utländska webbsidor bör även ett andra alternativ övervägas. Spelutredningen föreslår som alternativ 2 förslag på en delvis ny modell för till- ståndsgivning för nya aktörer. Tillstånd ska omfatta vadhållning (oddsspel och tipsspel) med undantag av vadhållning i samband med hästtävlingar. Tillstånden ger rätt att tillhandahålla spelformerna hos spelombud och över Internet. Den delvis nya tillståndsmodellen ska regleras i den nya lotterilag som utredningen föreslår. Den nya lotterilagens syften och övriga bestämmelser kommer därmed att om- fatta även de nya aktörerna. Enligt den nya lotterilagen kommer exempelvis alla spelformer ha reglering av högsta vinståterbetalning.

Spelutredningen gör bedömningen att en grundförutsättning för att kunna föreslå ett licenssystem på nationell basis för näringslivet är att de som erhåller licenser är skyddade i det nationella systemet. Att föreslå ett nationellt system där vissa spelformer ska öppnas upp för näringslivet kräver att lagstiftningen så långt det är möjligt garanterar den nationella marknaden. Att föreslå en nationell licens och samtidigt möjliggöra för spelbolag från utlandet att med till- stånd från andra stater erbjuda spel över Internet fyller ingen funk- tion. I det fallet finns inget incitament att söka licens i Sverige om villkoren för licenser är bättre i någon annan stat. Som Spelutred- ningen bedömer situationen måste alltså främjandeförbudet i lag- stiftningen blir mer effektivt.

En framtida spelreglering

Inledning

En långsiktigt hållbar spelreglering förutsätter dels att den är i överensstämmelse med EG-rätten, dels att regeringens spelpolitik kan genomföras.

Spelutredningen har gjort bedömningen att en långsiktigt håll- bar spelreglering bör föranleda en ny lotterilagstiftning som bygger på grundstrukturen i den nu gällande lotterilagen och därmed klar- lägga att regleringens överensstämmelse med EG-rätten är prövad

SOU 2008:124

Sammanfattning

(RÅ 2004 ref. 95). En ny lotterilag bör kompletteras med de bestämmelser som avser att stärka lagens skyddssyften, exempelvis marknadsföringsregler, åldersgränser, författningsreglering av de statliga och statskontrollerade bolagen samt en ny tillstånds- och tillsynsorganisation.

Den nya lotterilagen omarbetas till en ramlagstiftning med en klar ansvarsfördelning mellan riksdagen, regeringen och tillsyns- myndigheten. I lagen anges samtliga huvudbestämmelser för lotte- rier, medan regeringen ansvarar för spelpolitiken genom före- skrifter i förordningsform. Lotteriinspektionen som föreslås ändra namn till Spelmarknadsinspektionen får en klar roll som tillstånds- och tillsynsmyndighet för allt tillståndspliktigt lotteri i Sverige. I den nya ramlagen kommer således även tillståndsgivningen för nya aktörer att vara reglerad.

I den nya lagen kommer de mest problematiska spelen att för- behållas Svenska Spel och dessa spel är kasinospel, spel på värde- automater och interaktiva spel. Folkrörelserna ska därför inte längre ha möjlighet att anordna interaktiva spel på Internet. Några andra ändringar gällande marknadsfördelningen mellan de svenska aktörerna föreslås inte.

Spelutredningen föreslår som alternativ 2 förslag på en delvis ny modell för tillståndsgivning i vilken även näringslivet kan erhålla tillstånd. Modellen ska omfatta spelformen vadhållning (oddsspel och tipsspel) med undantag för vadhållning i samband med häst- tävlingar, både över Internet och hos spelombud. Med detta förslag öppnar Sverige för nya aktörer att på en nationell marknad få anordna vadhållning. En öppning för nya aktörer har som mål att kanalisera spelet till spel med svenskt tillstånd under svensk kontroll. En förutsättning för att kunna föreslå en öppning på sätt Spelutredningen gör är att främjandeförbudet i lotterilagen skärps. I annat fall kan inte regeringens politik uppnås. De skärpningar som blir aktuella är blockeringar av IP-adresser och domännamn för lotterier som inte anordnas med stöd av lotterilagen samt blockering av betalnings- förmedlingar av insatser i ett sådana lotterier.

I detta förslag gör Spelutredningen bedömningen att Svenska Spel inte längre bör bedriva de för andra aktörer öppnade spelformerna.

Att behålla spelregleringen (Alternativ 1) ställer krav på en spel- politik som har det övergripande målet att motverka spelberoende och kriminalitet.

Enligt de förutsättningar som anges i direktiven till utredning och som kommer att redovisas nedan blir förslagen i alternativ 1

Sammanfattning

SOU 2008:124

och 2 i huvudsak likvärdiga i alla delar utom i frågan om det delvis nya systemet. Betänkandet innehåller därför ett lagförslag och redovisar en (1) lösning. För det fall regeringen avser att gå vidare endast med att behålla dagens spelreglering kan detta ske genom att samtliga kapitel utom kapitel 15, som handlar om en öppning för nya aktörer, genomförs. Vad som sägs i kapitel 15 ska då i stället ligga kvar på Svenska Spel.

Närmare om förslagen

Alternativ 1

En ny lotterilag – ramlag

En ny lotterilag införs. Lagen bygger på nu gällande lotterilag, men omarbetas till en ramlag. Alla spel om pengar ska vara författnings- reglerade i den nya lagen. Den lagtekniska lösningen bygger på en klar ansvarsfördelning mellan riksdag, regering och myndighet.

Alla huvudbestämmelser om lotteri anges i lagen. I lagen delege- ras till regeringen att i ökad utsträckning kunna bedriva spelpolitik genom föreskrifter i förordningsform. Även till myndighet föreslås en utökad föreskiftsrätt.

Författningsreglering av de statliga och statskontrollerade bolagen

De statliga och statskontrollerade bolagens (Svenska Spel och ATG) verksamheter regleras i lagen. Regeringens möjlighet att ge tillstånd med stöd av 45 § lotterilagen upphör.

Ny tillstånds- och tillsynsorganisation

En ny tillstånds- och tillsynsmodell för lotterier införs. All tillstånds- givning och tillsyn av lotteri centraliseras till en myndighet, Lotteri- inspektionen, som föreslås ändra namn till Spelmarknadsinspektionen.

Länsstyrelsernas roll som tillståndsmyndighet upphör. Kom- munernas roll som tillståndsmyndighet i lokala lotterier upphör också. Kommunernas roll som registreringsmyndighet för lokala lotterier ska dock vara krav.

SOU 2008:124

Sammanfattning

Tillståndsgivningen för folkrörelserna

Prövningen av om ett rikslotteri kan antas ge sökanden skäligt över- skott ska ske med beaktande av sökandens totala lotteriverksamhet.

Folkrörelsernas förutsättningar att anordna lokala lotterier och registreringslotterier utökas.

Marknadsföringsregler

Nya generella bestämmelser om marknadsföring införs. Således ska vid all marknadsföring av lotterier måttfullhet iakttas. Marknads- föringen ska inte få rikta sig särskilt till eller skildra barn eller ung- domar som inte har fyllt 25 år. Interaktiva spel och spel på värde- automater ska över huvud taget inte få marknadsföras.

Åldersgräns

En generell åldersgräns på 18 år föreslås för att få delta i lotterier. Vid särskilda skäl ska undantag från förbudet kunna medges.

Tillstånd för ombud

Om ett ombud får i uppdrag att sälja ett lotteri krävs att ombudet har ett särskilt tillstånd. För att erhålla ett sådant tillstånd ska bl.a. krävas att ombudet är lämpligt att bedriva verksamheten.

Tillstånd ska som huvudregel inte få lämnas till spelombud om det för rörelsen finns tillstånd till servering av spritdrycker, vin eller starköl enligt alkohollagen (1994:1738).

Krav på förebyggande åtgärder

Anordnare av lotterier och ombud ska vidta vissa åtgärder för att förebygga spelberoende. För det första ska information om spelets risker m.m. tillhandahållas. För det andra ska anordnare av lotterier bl.a. utveckla handlingsprogram mot spelets risker.

SOU 2008:124

Sammanfattning

Alternativ 2

Lagteknisk lösning

Förslag på en delvis ny tillståndsmodell för vissa lotterier lämnas i den nya lotterilagen. Ett tillståndssystem införs vars grundläggande krav för att erhålla tillstånd framgår i den nya lotterilagen.

Vilka spelformer ska en licens kunna omfatta?

Tillstånd ska omfatta vadhållning (oddsspel och tipsspel) med undan- tag av vadhållning i samband med hästtävlingar.

En typ av tillstånd ska ges. Tillståndet ger rätt att tillhandahålla spelformerna hos såväl spelombud som över Internet.

Antal tillstånd

Någon begränsning av antalet tillstånd föreslås inte.

Tillståndsmyndighet

Tillståndsförfarandet och tillsynen för en ny tillståndsmodell ska ligga på Spelmarknadsinspektionen.

Vilka krav kommer att ställas?

Som en allmän förutsättning gäller att tillstånd att anordna ett lotteri får lämnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas sunt och säkert samt på ett från allmän syn- punkt lämpligt sätt enligt bestämmelserna i lotterilagen och andra författningar som reglerar verksamheten.

Särskilda krav ska gälla för sökandens lämplighet att bedriva verksamheten. Kraven är att sökanden måste visa att han eller hon, med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden och omständigheter i övrigt är lämplig att utöva verksamheten. För aktiebolag ska prövningen omfatta verkställande direktören och andra som har ett bestämmande inflytande över verksamheten.

Sammanfattning

SOU 2008:124

Vidare ställs krav på att en spelanordnare ska identifiera, styra, rapportera och ha kontroll över de risker som spelverksamheten är förknippad med. Spelanordnaren ska härvid se till att den har en tillfredställande intern kontroll. Vidare ska en spelanordnares verk- samhet bedrivas på ett sådan sätt att dess struktur, förbindelser med andra företag och ställning kan överblickas.

I den nya ramlagen kommer mycket av föreskriftsrätten att delegeras till regeringen eller Spelmarknadsinspektionen. Ett regel- verk kring tillståndsgivningen ska kunna utfärdas av Spel- marknadsinspektionen.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer föreslås få meddela bestämmer om krav på spelformer, vinstutdelning och andra krav på anordnandet av vadhållning.

Krav på aktiebolag

Tillstånd få ges till ett aktiebolag eller därmed jämförligt bolag med säte inom EES-området.

Övrigt

Skärpt främjandeförbud

Främjandeförbudet i den nya lotterilagen kompletteras

dels med en bestämmelse om förbud mot förmedling av insatser avseende otillåtna lotterier, dvs. att dessa penningtransaktioner kan stoppas med hjälp av de detaljhandelskoder som används inom det elektroniska kortbetalningssystemet, dels med en bestämmelse om att kommunikationsföretag inte får förmedla kommunikation från sina kunder till domännamn och IP-adresser för otillåtna spel- tjänster.

Skatt

De nya aktörer som kan bli aktuella på den svenska spel- och lotteri- marknaden ska skattemässigt omfattas av lotteriskattelagen.

Dagens generella skattebefrielse av de statligt ägda spelbolagen när det gäller lotteriskatt upphävs.

SOU 2008:124

Sammanfattning

Poker

Fysiskt pokerspel i turneringsform föreslås inte tillåtas.

Vård och behandling

Spelutredningen har gjort bedömningen att ett särskilt ansvar för kommunerna att ansvara för vård och behandling av spelberoende inte kan införas för närvarande.

Spelutredningen har gjort bedömningen att som en delvis lång- siktig lösning ge Statens folkhälsoinstitut anslag för att delfinansiera utvecklingen av evidensbaserade vård- och behandlingsprogram.

Statens folkhälsoinstitut ges vidare i uppdrag att i samråd med Socialstyrelsen, Statens beredning för medicinsk utvärdering och Sveriges Kommuner och Landsting

•stödja utveckling av program för vård, behandling och annat stöd för spelmissbrukare och spelberoende,

•upprätta ett nationellt register över anordnare av sådan verksam- het,

•utarbeta en plan för utvärdering av samtliga vård-, behandlings- och andra stödformer som i dag erbjuds spelmissbrukare och spel- beroende i Sverige, och

•till registret efter hand föra de utvärderingar som görs.

Forskning

Spelmarknadsinspektionen ges i särskilt uppdrag att initiera forsk- ning inom särskilda områden (uppdragsforskning), bedöma ansök- ningar och fördela medel till annan för den svenska spelmarknaden relevant forskning (grundforskning).

Finansiering

Spelutredningens förslag innebär att statens inkomster minskar och dess kostnader ökar. I likhet med tidigare utredningar föreslår Spel- utredningen att detta får stanna på staten.

Summary

SOU 2008:124

The changes in Sweden and further afield that have affected Swedish lottery regulations since the 1990s primarily involve Sweden's accession to the EU in 1995 and the growth of the Internet.

Technical developments involving the Internet mean that about 2,000 foreign websites are accessible for monetary gambling. This trend has entailed gaming from Sweden on foreign websites, with the consequence that it has not been possible to uphold the protecttive intentions of Swedish lottery regulations.

Sweden's accession to the EU entailed EC law becoming appli- cable in Sweden. Lotteries are not harmonised under EC law, but are, instead, subject to national regulations in all 27 EU member countries. In a number of cases, the European Court of Justice has tested issues of agreement between national regulations and EC law. The agreement of the Swedish Lotteries Act (1994:1000) with EC law has been questioned by, among others, the European Com- mission in two ongoing encroachment cases against Sweden.

Against the background of the current structure of Swedish gaming regulations and the prerequisites indicated in the directives for future gaming regulations, the Swedish Inquiry on Gambling has been required to consider a number of issues of principle when preparing its proposals.

Issues of principle

Firstly Inquiry shall propose a partially new lottery system, in which it shall be possible for new operators to secure permits. Historically, Swedish gaming policy has been based on the government playing a highly active role in gambling, as legislator, gaming regulator and owner of gambling operators, while all surplus proceeds have been reserved for public purposes and those serving the common good. According to its directives, the Inquiry shall propose which forms of gambling could be opened up to new operators. To determine which forms of gambling could be opened up in this way, the Inquiry's direc- tives require it to chart the most problematic forms of gambling from the point of view of gambling addiction, with the intention that these be controlled within government-owned gaming monopolies, and to take into consideration technical developments and the international competition that exists in Internet gaming, as well as the require- ments of EC law. Each component issue mentioned above has been subject to assessment by the Inquiry.

SOU 2008:124

Summary

Secondly, proposals shall agree well with EC law. Lotteries are not harmonised under EC law and each EU member country has its own national gaming regulations. The requirements imposed by EC law on national regulations have been tested by the European Court of Justice in several rulings.

Thirdly, the Inquiry's proposals shall not lead to increased gamb- ling. This issue is not addressed further in the directives. The Swedish Inquiry on Gambling has assessed this issue as follows. One of the purposes of a partially new permit system with new operators is for gambling currently conducted through foreign websites to be channelled through operators with permits for organised gaming in Sweden. According to the Swedish Inquiry on Gambling Commis- sion, a basic condition for being able to propose a partially new system on a national basis is that new operators be protected from compe- tition from those not subject to the same requirements. This would probably entail a sharpening of the promotion ban included in the current Lotteries Act. This may lead to increased sales in the regulated Swedish gaming market. The Inquiry does not feel that such an increase would conflict with the directives' requirement that gambling should not increase.

Fourthly, according to the directives, the foundations of the current gaming regulations shall serve as a pattern in developing new regulations. Current regulations are based on the prohibitionary Lotteries Act building on the principle that all lotteries in Sweden require permits and that all permits are subject to public control. The foundations of the Act also build on its purpose to counteract crime and social and economic damage, to safeguard consumer protection interests and to channel surplus proceeds from gaming to public pur- poses and those that serve the common good. In addition, permission to organise lotteries may only be granted to government and govern- ment-controlled companies and non-profit organisations that serve the common good. Consequently, these foundations include the Lotteries Act being based on exclusive rights. Finally, the Lotteries Act is limited to Sweden as a country and includes a ban on the promotion of foreign gambling, among other things.

Fifth, the Inquiry shall propose framework legislation for lotteries. Historically, detailed rules in Swedish gaming regulations have been governed by legislation. Framework legislation requires that issues are largely delegated from the Riksdag to the government and its autho- rities. Framework lottery legislation meeting demands for efficient

Summary

SOU 2008:124

control requires that responsibility be largely delegated to a supervi- sory authority.

Sixth, the directives affirm that efficient supervision is of great importance for future regulation. Historically, the government has been the permitting authority for the national and government-con- trolled gambling companies (Svenska Spel and ATG). The supervision of these companies is conducted by the Swedish Gaming Board (Lotteriinspektionen). One requirement for efficient supervision in- volves effective possibilities for sanctions against operators. In achie- ving efficient supervision, it is also therefore necessary to address the issue of a new permit and supervision model.

These six particular conditions, which the Inquiry on Gambling has been required to take into account, illustrate the complexity of its task.

What approach did the Inquiry on Gambling take?

In taking a stance regarding the directives' prerequisites for future gaming regulations, the Inquiry on Gambling has found that these prerequisites can be summarised in the following four questions.

1.Which of the foundations on which Swedish gaming regulations are based should continue to serve as a model?

2.What requirements does EC law impose on national regulations?

3.What forms of gambling are most troublesome from the point of view of gambling addiction and should therefore be limited to monopoly operators?

4.What are the implications of technical developments in the area and do these or other factors necessitate the proposal of a new license model?

The Inquiry on Gambling also ascertained that by answering these four questions, it would address all of the prerequisites stated in its directives. The answers to these questions will thus form the basis for the standpoints adopted vis–à–vis future regulations.

As is clear from the questions, the answers are interdependent. In part, the answer to questions 1 and 2 could be that the regulations basically agree with EC law, but also, in part, that they do not. The answers to questions 3 and 4 could be that additional forms of gamb-

SOU 2008:124

Summary

ling should be brought under monopoly operations or that this should only apply to certain forms, affecting what is subject to licensing. The standpoints to be adopted by the Inquiry on Gambling will be depen- dent on future political stances.

How did the Inquiry on Gambling answer the questions?

Following the examination and assessment of all prerequisites in the directives, the Inquiry on Gambling has adopted the following stand- points in relation to the four questions.

Questions 1 and 2: In the assessment of the Swedish Inquiry on Gambling, the foundations of current gaming regulations are in agree- ment with EC law and may therefore serve as a model for future gaming regulations. From this, it follows that Swedish regulations, based on exclusive rights, can continue to be considered compatible with EC law.

Question 3: In the assessment of the Swedish Inquiry on Gamb- ling, the most problematic forms of gambling covered by current lottery regulations are automatic gaming machines, casino games and interactive Internet gambling (Internet poker, Internet bingo and Internet scratch cards).

Question 4: The Swedish Inquiry on Gambling affirms that new technology entails international competition in Internet gambling and that approximately 2,000 foreign websites can be accessed for mone- tary gambling. The technological trend brings with it a problem of control for Swedish gaming regulations, with gaming on foreign web- sites beyond public control. As a result, it is not possible to maintain the protective intentions of the Swedish gaming regulations.

Given the above-stated assessments regarding the foundations of current gaming regulations and the requirements of EC law on national regulations, the Inquiry on Gambling has found that Swedish gaming regulations may be considered compatible with the require- ments of EC law.

The Inquiry on Gambling was also required to take into account how future regulations should confront the issues of control faced by current regulations when gambling on foreign websites takes place beyond the control of Swedish law.

The Swedish Inquiry on Gambling has identified three possible courses of action to choose between for future gaming regulations.

Summary

SOU 2008:124

Three alternatives for future regulations

•Alternative 1 entails maintaining and tightening current gaming regulations.

•Alternative 2 entails opening up Internet gaming to new operators.

•Alternative 3 entails opening up a certain form of gaming to new operators.

The Inquiry on Gambling has assessed the different alternatives as follows:

Alternative 1

The Inquiry on Gambling has found that the foundations of the current gaming regulations, that is, both their objectives and pur- poses, are in agreement with EC law. Against this background, it is the assessment of the Inquiry on Gambling that EC law does not require the Swedish gaming market to be opened to new operators. However, maintaining existing regulations would require a restrict- tive gaming policy with the overarching objective of counteracting gambling addiction and criminality.

Alternative 2

The technological trend and the Internet entail international compe- tition in Internet gaming, with the prominent forms of gambling being Internet casinos, Internet poker, Internet bingo and betting with odds. The technical trend has brought with it a problem of con- trol for Swedish gaming regulations.

Taking into account only the technological trend and Internet gambling, and consequently the issue of international competition, one might consider tackling the control issues that have arisen by opening up Internet gambling to new operators.

As is apparent from the directives, however, the most proble- matic forms of gambling shall be restricted to the most controlled formats. In the assessment of the Inquiry on Gambling, the most problematic forms of gambling include automatic gambling machines,

SOU 2008:124

Summary

Internet casino and interactive games (Internet poker, Internet bingo and Internet scratch cards).

Permitting new operators of Internet-based forms of gambling would require Internet poker and Internet bingo, at least, to be opened for licensing. In the Inquiry on Gambling's assessment of its directives, one of the basic requirements for the Inquiry is that the most problematic forms of gambling should be subject to the strictest control. Given the Inquiry on Gambling's assessment that interactive Internet-based forms on gambling (including Internet poker) should be included among the most problematic forms, the Inquiry finds no reason to propose that Internet gambling be opened for licensing.

Alternative 3

An alternative approach in confronting the issue of uncontrolled gambling on foreign websites could be to open up one type of gamb- ling to new operators.

Given the combined prerequisites of the directives to be taken into account in the assessment of what forms of gambling could be opened to new operators, the Inquiry on Gambling has found that betting on sports competitions, the Swedish selection rounds to the Eurovision Song Contest and the Eurovision Song Contest itself are the Internet- based forms of gambling that could be opened. However, the Inquiry on Gambling has found that such an opening would be too limited to be attractive to new operators. Since a broader opening of Internet gambling is out of the question given the Inquiry on Gambling's assessment of the most problematic forms of gambling, the Inquiry has instead considered whether any form of gambling should be opened up for new operators, including betting agents.

The Inquiry on Gambling has found that the form of gambling that could be considered for licensing in a partially new permit system is betting (odds and pools), with the exception of betting on horse racing, and that it should be possible to provide this form of gambling through betting agents and via the Internet.

Summary

SOU 2008:124

The Inquiry on Gambling's choice of alternative

In reviewing the directives' three directions for future gaming regu- lations, the conclusion is that there are two alternative choices for fut- ure gaming regulations – to retain the current system, or to open up one form of gambling.

Since the choice of model is based on political standpoints, the Inquiry on Gambling has elected to present two alternative propo- sals for future gaming regulations.

Alternative 1

This alternative involves retaining and tightening current gaming regulations. According to this alternative, no proposal is made to open the market for new operators. However, maintaining existing regulations would require a gaming policy with the overarching objective of counteracting gaming dependency and criminality. These requirements, stipulated by the government in its directives to the Inquiry on Gambling, form the basis of the proposal presented for new gaming regulations.

Alternative 2

To confront the problem of uncontrolled gambling on foreign websites, a second alternative should also be considered. This suggests opening up for new operators. Permits shall cover betting (odds and pools), with the exception of betting on horse races. Permits would convey rights to provide these forms of gambling at betting agencies or via the Internet. The partially new permit model would be regulated through the new Lotteries Act proposed by the Inquiry. The purpose of the new Lotteries Act and other regu- lations would thereby also cover the new operators. According to the new Lotteries Act, a ceiling would be set on winnings for all forms of gambling, for example.

It is the assessment of the Inquiry on Gambling that a basic requirement for being able to propose a license system for the busi- ness community on a national basis is that licensees be afforded protection within the national system. Proposing a national system in which certain forms of gambling are opened to the business community would require legislation, as far as possible, to guarantee

SOU 2008:124

Summary

the national market. Proposing a national license while also allow- ing foreign gambling companies with permits from other countries to offer gambling via the Internet would not serve any purpose. Under such conditions, there would be no incentive to apply for a license in Sweden if licensing conditions are more favourable in another country. Consequently, in the Inquiry on Gambling's assess- ment of the situation, the ban on promotion included in the legi- slation (38 § Lotteries Act) must be made more effective.

Future gaming regulations

Introduction

For gaming regulations to be sustainable in the long term, they must be in agreement with EC law and the implementation of the government's gaming policy must be feasible.

In the view of the Inquiry on Gambling, gaming regulations that are sustainable in the long term should necessitate new lottery legi- slation building on the basic structure of the current Lotteries Act, thereby verifying the agreement of the regulations with EC law (High Administrative Court 2004 ref. 95). A new Lotteries Act should be supplemented with provisions designed to strengthen the protective intentions of the Act, such as marketing rules, age limits, statutory regulation of the public and government-controlled companies and a new permit and supervisory organisation.

The new Lotteries Act should be reworked as framework legi- slation with a clear division of responsibilities between the Riksdag, the government and the supervisory authority. The Act should state all principal regulations for lotteries, while the government should assume responsibility for gaming policy by means of instruc- tions in the form of an ordinance. It is proposed that the name of the Swedish Gaming Board (Lotteriinspektionen) be changed to the Swedish Gaming Market Supervisory Authority (Spelmarknads- inspektionen) and that it be given a clear role as the permit and supervisory authority for all lotteries in Sweden requiring permits. Consequently, the new framework legislation will also regulate permit allocations for new operators.

According to the new Act, the most problematic forms of gamb- ling will be restricted to Svenska Spel, these being casino games, automatic gaming machines and interactive games. Consequently,

Summary

SOU 2008:124

non-governmental organisations will no longer have opportunities to organise interactive games on the Internet. No other changes are proposed in the current division of the market between Swedish operators.

As its second alternative, the Inquiry on Gambling proposes a partially new model for the allocation of permits according to which businesses may also obtain licenses.

This model shall cover betting (odds and pools), with the excep- tion of betting on horse races, both via the Internet and at betting agencies. According to this proposal, Sweden would open up for new operators to organise betting in a national market. The object- ive of opening up for new operators is to channel gambling to forms that are subject to Swedish permits and control. For it to be possible to propose such an opening, the Inquiry on Gambling stipulates that this be on the condition that the promotions ban included in the Lotteries Act be tightened. Otherwise, it will not be possible to achieve the objectives of the government's policy. Necessary additional restrictions would include blocking IP addresses and domain names for lotteries not organised in accordance with the Lotteries Act, and blocking payment services for stakes in such lotteries.

With this proposal, the Inquiry on Gambling makes the assess- ment that Svenska Spel should no longer conduct the forms of gambling opened up to other operators.

Maintaining existing regulations (Alternative 1) would require a gaming policy with the overarching objective of counteracting gamb- ling addiction and criminality.

According to the prerequisites stated in the directives for the Inquiry and that will be accounted for below, the proposals included in alternatives 1 and 2 are largely equal except as they regard the partially new system. Consequently, the report contains one legi- slation proposal and outlines one solution. In the event that the government decides to proceed by retaining the current system, this can be achieved by implementing all chapters except chapter 15, which deals with the opening up the market to new operators. The responsibilities covered in chapter 15 would instead remain with Svenska Spel.

SOU 2008:124

Summary

The proposals in more detail

Alternative 1

A new Lotteries Act – framework legislation

Introduction of a new Lotteries Act. This Act would be based on the current Lotteries Act, albeit reworked as framework legislation. All monetary gambling shall be statutorily regulated by the new Act. The practical legal solution is based on a clear division of re- sponsibility between the Riksdag, the government and authorities.

All principle provisions regarding lotteries are to be stated in the Act. The Act would delegate to the government a broadened mandate to implement gaming policy by means of instructions in the form of ordinances. It is also proposed that authorities be given increased regulatory powers.

A partially new permit system for new operators would also be regulated by the new Lotteries Act.

Statutory regulation of national and government-controlled companies

The operations of the government-controlled companies (Svenska Spel and ATG) are regulated by the Act. The government would lose its opportunity to allocate permits with the support of 45 § of the Lotteries Act.

New permit and supervisory authority

A new model for supervision and the allocation of permits would be introduced. All allocations of permits and supervision of lotte- ries would be centralised to a single authority, the Swedish Gaming Board (Lotteriinspektionen), whose name is proposed to be changed to the Swedish Gaming Market Supervisory Authority (Spelmark- nadsinspektionen).

The role of the county administrative boards as a supervisory authority would cease. The role of the municipalities as the super- visory authority for local lotteries would also cease. However, the

Summary

SOU 2008:124

municipalities' role as the registration authority for local lotteries would be a requirement.

Allocation of permits to non-government organisations

The consideration of whether a lottery may be assumed to provide applicants with reasonable surplus proceeds shall be made taking applicants' total lottery operations into account.

Opportunities for non-government organisations to organise lotteries and registration lotteries should be expanded.

Marketing rules

New general marketing rules shall be introduced. Accordingly, mode- rations shall be observed in all marketing of lotteries. Marketing may not particularly target or feature children or young people below the age of 25. It shall not be permitted to market interactive games and gambling on automatic gaming machines at all.

Age limit

A general age limit of 18 is proposed for participation in lotteries. Where there is special cause, it shall be possible to grant exceptions to this ban.

Agent permits

Agents assigned lottery sales shall be required to hold a special permit. To receive such a permit, agents are required to be suitable for conducting such operations.

In principle, permits may not be allocated to agents whose busi- ness operations hold permits to serve strong beer, wines or spirits in accordance with the Alcoholic Beverages Act (1994:1738).

SOU 2008:124

Summary

Preventative measures required

Lottery organisers and agents shall undertake certain measures to prevent gaming dependency. Firstly, information on the risks of gambling shall be provided. Secondly, lottery organisers shall, among other measures, develop action plans to counteract risks associated with gambling.

Gaming security

The government or its assigned authority shall communicate instruc- tions regarding requirements for technical equipment used by organisers for their lotteries.

Sanctions

The sanctions system is to be made more efficient. Here it can be mentioned that injunctions and bans associated with fines shall take immediate effect unless otherwise decided. In addition, in connection with infractions of the Lotteries Act, the Swedish Gaming Market Supervisory Authority shall be able to combine a reprimand or warning with a fine. Furthermore, the Authority shall be able to impose fines on permit holders who are late in submitting details required by the Authority.

Specific to automatic gaming machines

To be able to combat illegal automatic gaming machines more effect- ively, a new definition of such devices is to be introduced.

Expert council on gaming dependency

Against the background of the Swedish Gaming Market Super- visory Authority's new duties, an advisory expert council on gaming dependency is to be established under the Authority's auspices.

Summary

SOU 2008:124

Governance

The governance of AB Svenska Spel by its owners shall become more active by utilising the opportunities conveyed by the rules that apply to that type of corporate structure.

Alternative 2

Practical legal solution

It is proposed that the new Lotteries Act include a partially new permit model for certain lotteries. A permit system would be intro- duced whereby the basic requirements for securing a permit would be stated in the Lotteries Act.

What forms of gambling should licenses cover?

Permits shall cover betting (odds and pools), with the exception of betting on horse races.

One type of permit shall be allocated. Permits would convey rights to provide these forms of gambling at betting agencies or via the Internet.

Number of permits

No limit on the number of permits is proposed.

Permit authority

The permit allocation process and the supervision of a new permit model shall be the responsibility of the Swedish Gaming Market Supervisory Authority.

What requirements will be imposed?

A general condition is that permits to organise lotteries may only be allocated if it can be assumed that operations will be conducted in a healthy and safe manner and generally in accordance with the

SOU 2008:124

Summary

regulations in the Lotteries Act and other ordinances regulating operations.

Particular requirements shall apply regarding applicants' suit- ability to conduct operations. Applicants shall be required to de- monstrate that they are suitable to conduct such operations with regard to their personal, financial and other conditions. For compa- nies, this assessment shall include the president and others with a decisive influence over operations.

In addition, gambling organisers shall identify, steer, report on and maintain control over the risks with which their gambling operations are associated. In this regard, gambling organisers shall ensure satisfactory internal control. Furthermore, gambling orga- nisers' operations shall be conducted in such a way that it is possi- ble to gain an overview of their structure, connections with other companies and positions.

In the new framework legislation substantial power of regu- lation will be delegated to the government or the Swedish Gaming Market Supervisory Authority. It shall be possible for the Swedish Gaming Market Supervisory Authority to issue a set of rules and regulations regarding the allocation of permits.

It is proposed that the government or its assigned authority be empowered to determine requirements for different forms of gamb- ling, payment of winnings and other requirements on the organi- sation of betting.

Requirements for limited companies

Permits may only be allocated to a limited company or equivalent that is headquartered in the EES area.

Other

Tightened ban on promotions

The ban on promotions in the new Lotteries Act should be complemented in part by a regulation banning the mediation of stakes in unlawful lotteries, that is, such monetary transactions may be stopped by means of the retail codes used in the electronic card payment system and, in part by a regulation stating that communications companies may not mediate communications from

Summary

SOU 2008:124

their customers to domain names and IP addresses used for unlaw- ful gambling services.

Taxes

Possible new operators in the Swedish gaming and lottery market shall for taxation purposes be covered by the Lottery Tax Act.

The current general exemption from lottery tax for govern- ment-owned gambling companies is to be abolished.

Poker

It is proposed that physical poker tournaments not be permitted.

Care and treatment

It is the view of the Swedish Inquiry on Gambling that it is not currently possible to assign responsibility for particular care and treatment of gaming dependency to the municipalities.

The Swedish Inquiry on Gambling concludes that, as a partial long-term solution, the National Institute of Public Health be awarded grants as partial financing for the development of evidence- based programs of care and treatment.

Furthermore, the National Institute of Public Health, in consul- tation with the National Board of Health and Welfare, the Swedish Council on Technology Assessment in Health Care (SBU) and the Swedish Association of Local Authorities and Regions, be given the task of

•supporting the development of programs for the care, treatment and other support for people addicted to gambling,

•establishing a national register of organisers of such operations,

•developing a plan for the evaluation of all care, treatment and other forms of support currently offered to gambling addicts in Sweden, and

•subsequently enter the evaluations made in the register.

Författningsförslag

SOU 2008:124

Lagen ska tillämpas också på lotterier som i Sverige anordnas för allmänheten, även om svenskt deltagande i lotteriet är uteslutet.

3 § Lagen tillämpas inte på spel enligt kasinolagen (1999:355). Lagen gäller inte heller för svenska statens premieobligationslån. Den tillämpas inte heller på spel enligt lagen (1982:636) om

anordnande av visst automatspel.

Definitioner

4 § Med lotteri avses i denna lag en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats, kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga deltagarna kan få.

Till lotteri hänförs

1.lottning, gissning, vadhållning och liknande förfaranden,

2.marknads- och tivolinöjen,

3.bingospel, automatspel, roulettspel, tärningsspel, kortspel, kedjebrevsspel och liknande spel.

Vid bedömningen av om en verksamhet är ett lotteri ska hänsyn

tas till verksamhetens allmänna karaktär och inte endast till den större eller mindre grad av slump som finns i det enskilda fallet.

Med vinst avses i denna lag även rätt till fortsatt spel.

5 § I denna lag avses med

Bingospel: ett lotteri

1.som förutsätter att deltagaren är närvarande på spelplatsen och där köper en bingobricka eller liknande,

2.där vinstmöjligheterna är beroende av om de nummer som dras sammanfaller med numren på bingobrickan eller liknande, och

3.där deltagaren genast gör anspråk på sin vinst.

Automatspel: spel på mekaniska eller elektroniska spelautomater eller liknande spelanordningar.

Varuspelsautomat: en spelautomat eller liknande spelanordning som betalar ut vinst i form av varor och där vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på slumpen.

SOU 2008:124

Författningsförslag

Penningautomat: en spelautomat eller liknande spelanordning som kan ge spelaren en vinst i form av pengar och där vinstmöjlighe- terna huvudsakligen beror på slumpen.

Värdeautomat: en spelautomat eller liknande spelanordning som betalar ut vinst bara i form av värdebevis, spelpolletter eller lik- nande och där vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på slumpen.

Skicklighetsautomat: en spelautomat eller liknande spelanordning som betalar ut vinst i form av pengar och där vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på spelarens skicklighet.

Interaktiva spel: lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor och där deltagandet endast kan ske med hjälp av elektromagnetiska vågor.

Kedjebrevsspel: spel i vilka vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på antalet deltagare som efter hand inträder i spelet.

Kvalificerat innehav: ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget.

Allmänna förutsättningar för att få anordna lotterier

Tillståndsplikt

6 § Det är förbjudet att anordna lotteri utan tillstånd, om något annat inte följer av denna lag.

Allmänna förutsättningar för tillstånd, registrering m.m.

7 § Lotterier enligt denna lag får anordnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas sunt och säkert samt i övrigt på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt enligt bestämmel- serna i denna lag och andra författningar som reglerar verksamhe- ten.

Författningsförslag

SOU 2008:124

Tillståndstid m.m.

8 § Tillstånd får endast lämnas till den som anordnar lotteri. Tillstånd att anordna lotteri ska avse en viss tid.

Tillstånd med villkor m.m.

9 § Tillståndsmyndigheten och registreringsmyndigheten får förena ett tillstånd eller en registrering med villkor för anordnandet av lotteriet och för tillsynen över lotteriet.

Tillståndsmyndigheten eller registreringsmyndigheten får meddela nya eller ändrade villkor gällande anordnandet och tillsynen över lotteriet.

Särskilt om ombud

10 § Om en tillståndshavare till lotteri uppdrar åt ett ombud att försälja lotteriet ska ombudet ha ett särskilt tillstånd.

Tillstånd får, med undantag för vad som föreskrivs i 31 §, inte ges om det för rörelsen finns tillstånd till servering av spritdrycker, vin eller starköl enligt alkohollagen (1994:1738).

Förebyggande åtgärder

Information

11 § Anordnare av lotterier och ombud ska tillhandahålla informa- tion om risken att bli spelberoende, möjligheter till rådgivning mot spelberoende samt information om spelets förutsättningar.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om hur information ska lämnas.

Socialt program

12 § Anordnare av lotterier och ombud är skyldiga att befrämja att spel sker på ett ansvarsfullt sätt och motverka att spelberoende uppkommer.

Anordnare av lotterier är skyldiga att utveckla ett handlings- program mot spelets risker och utbilda sin personal i dessa frågor.

SOU 2008:124

Författningsförslag

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela föreskrifter om kraven på ett handlingsprogram och om ut- bildning.

Säkerhet i lotterier m.m.

13 § Förslutna lotter som används i ett lotteri ska vara typgod- kända.

Ett beslut om typgodkännande får förenas med villkor. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med-

dela föreskrifter om krav på förslutna lotter.

14 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får, beträffande teknisk utrustning som anordnare av lotterier använder för insatser, vinstutbetalning, vinstdragning och liknande meddela föreskrifter om krav på utrustningen som används av anordnaren.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får, beträffande interaktiva spel och tillståndspliktiga lotterier som för- medlas med hjälp av elektromagnetiska vågor, meddela föreskrifter om åldersgräns och folkbokföring för deltagande, andra krav för an- ordnande av lotteri samt krav på utrustning som används av anord- naren.

Förbud och förbjudna förfaranden

Åldersgräns

15 § Den som anordnar tillståndspliktigt lotteri enligt denna lag får inte låta någon som är under 18 år delta i lotteriet. Detsamma gäller den som är ombud för den som anordnar lotteriet och ombudets personal.

Om det finns särskild skäl får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer medge undantag från förbudet i första stycket.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sättet för säkerställande av åldersgränsen.

Författningsförslag

SOU 2008:124

Kreditförbud

16 § Det är inte tillåtet för den som anordnar ett lotteri enligt denna lag att lämna kredit för insatser i lotteriet. Detsamma gäller för den som är ombud för den som anordnar lotteriet.

Om det finns synnerliga skäl, får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer beträffande ett visst lotteri medge undantag från förbudet i första stycket.

Anställda och funktionärer får inte delta i lotterier

17 § Anställda eller funktionärer hos den som anordnar bingospel, annat automatspel än spel på värdeautomat i Sverige, roulettspel, tärningsspel eller kortspel får inte delta i lotteriet. Detsamma gäller för den som är anställd eller funktionär hos bolag som omfattas av 41 § första stycket.

Inlösenförbud

18 § En vinst som betalas ut i samband med spel på en varuspelsautomat eller liknande spelanordning får inte lösas in mot en annan vara eller mot kontanter av

1.den som anordnat lotteriet,

2.den som innehar den plats där lotteriet tillhandahålls,

3.den som bedriver näringsverksamhet där, eller

4.ombud för sådana personer som avses i 1–3.

Främjandeförbud

19 § Det är inte tillåtet att i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte

1.främja deltagande i ett lotteri som inte anordnats med stöd av denna lag, eller

2.utan medgivande av anordnaren sälja lotter, ta emot insatser eller förmedla vinster i ett tillåtet lotteri.

Som främjande av deltagande i ett lotteri enligt första stycket 1 ska även räknas betalningsförmedling av insats i ett sådant lotteri samt förmedling av kommunikation till IP-adresser och domän- namn för ett sådant lotteri.

SOU 2008:124

Författningsförslag

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får medge undantag från förbudet enligt första stycket 1 om främjan- det avser ett utom landet anordnat lotteri, och om

1.lotteriet anordnas som ett led i ett internationellt samarbete på lotteriområdet med svenskt deltagande, och

2.den utländska lotterianordnaren har rätt enligt det egna landets regler att anordna lotteri eller vadhållning samt att samar- beta internationellt.

Marknadsföring

20 § Vid marknadsföring av lotterier till konsumenter ska mått- fullhet iakttas.

Marknadsföring får inte rikta sig särskilt till eller skildra barn eller ungdomar som inte har fyllt 25 år.

21 § Interaktiva spel och spel på värdeautomater får inte mark- nadsföras.

Särskilt om ombud

22 § Tillstånd till ombud enligt 10 § får ges om den som söker till- ståndet bedöms vara lämplig att bedriva verksamheten och om det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas sunt och säkert samt i övrigt på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt enligt bestämmelserna i denna lag och andra författningar som reglerar verksamheten.

Vid prövningen enligt första stycket ska tillståndsmyndigheten beakta sökandens erfarenheter på området, ekonomiska förhållan- den, vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det all- männa, laglydnad i övrigt samt andra omständigheter av betydelse.

I fråga om aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska eller ideella föreningar ska prövningen även omfatta

1.verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning har ett bestämmande inflytande över verksamheten,

2.styrelseledamöter och styrelsesuppleanter som till följd av eget eller närståendes ekonomiska intresse har en väsentlig gemen- skap med den juridiska personen som är grundad på andelsrätt eller därmed jämförligt ekonomiskt intresse, och

Författningsförslag

SOU 2008:124

3. bolagsmännen i handelsbolag.

Som närstående till en styrelseledamot eller en styrelsesuppleant anses den som enligt 4 kap. 3 § första stycket konkurslagen (1987:672) är att anse som närstående till gäldenären.

Folkrörelsernas lotterier och spel

Tillstånd

23 § Tillstånd att anordna ett lotterier enligt 4 § andra stycket 1 och 2 med undantag för vadhållning i samband med hästtävlingar och sådan vadhållning i samband med idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun, ska avse ett visst område där lotteriverksam- heten får bedrivas. Om det inte finns särskilda skäl till annat, ska området utgöras av det område där den sammanslutning som söker tillstånd huvudsakligen är verksam.

24 § Tillstånd att anordna bingospel och lotterier enligt 4 § andra stycket 1 och 2 med undantag för vadhållning i samband med hästtävlingar och sådan vadhållning i samband med idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun, får lämnas till en ideell förening som

1.enligt sina stadgar har till huvudsakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål inom landet,

2.bedriver verksamhet som huvudsakligen tillgodoser sådant ändamål,

3.inte vägrar någon inträde som medlem, om det inte finns sär- skilda skäl för detta med hänsyn till arten eller omfattningen av föreningens verksamhet eller syfte eller av någon annan orsak, och

4.för sin verksamhet behöver lotteriinkomster.

Om det finns särskilda skäl får tillstånd också lämnas till en annan juridisk person än en ideell förening som har till huvud- sakligt syfte att främja ett allmännyttigt ändamål.

25 § Tillstånd att anordna ett lotteri enligt 23 § får ges, om det kan antas att lotteriet kommer att ge sökanden skälig avkastning och att denna kommer att användas för det aktuella allmännyttiga ändamålet.

Kravet enligt första stycke på skälig avkastning gäller inte om det finns särskilda skäl för annat.

SOU 2008:124

Författningsförslag

Bedrivs lotteriet i mer än ett län och anordnar sökanden fler lotterier ska vid bedömningen av om det kan antas att lotteriet kommer att ge sökanden skälig avkastning och att denna kommer att användas för det aktuella allmännyttiga ändamålet sökandes samlade lotteriverksamhet beaktas.

Regeringen får meddela föreskrifter om krav på högsta vinst- andel i lotteri.

Bingospel

26 § Tillstånd att anordna bingospel får ges till en sådan sam- manslutning som avses i 24 §, om det kan antas att bingospelet kommer att ge sammanslutningen skälig avkastning, om det inte finns särskilda skäl för något annat.

Förekommer det spel på värdeautomater i spellokalen ska vid bedömningen enligt första stycket även den avkastning som sådant spel kan antas komma att ge sammanslutningen beaktas.

Regeringen får meddela föreskrifter om krav på högsta vinst och vinstandel i lotteri.

27 § Vid prövning av frågor om tillstånd enligt 26 § till bingospel ska särskild hänsyn tas till sammanslutningens behov av inkomster från bingospel för sin verksamhet.

Om utrymmet för bingospel på marknaden är begränsat ska vid bedömningen av behovet av inkomster från bingospel hänsyn främst tas till omfattningen av ungdomsverksamheten i sam- manslutningar vars ändamål naturligen kan förenas med ungdoms- verksamhet. Företräde ska dessutom ges sammanslutning som bedriver verksamhet som främjar förståelsen för och underlättar an- passningen av handikappade barn och ungdomar i samhället.

Registreringslotterier m.m.

28 § En sådan sammanslutning som avses i 24 § och som är verk- sam huvudsakligen inom en enda kommun får efter registrering anordna lotterier enligt 4 § andra stycket 1 och 2 med undantag för vadhållning i samband med hästtävlingar och sådan vadhållning i samband med idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun, under en treårsperiod, om

Författningsförslag

SOU 2008:124

1.lotterierna bedrivs bara inom den eller de kommuner där sammanslutningen är verksam,

2.lotterierna inte bedrivs från en fast försäljningsplats som tillhandahålls av ett serviceföretag,

3.vinstandelen anges på lottsedlarna, lottlistorna eller på den plats där lotteriet bedrivs, och

4.det för lotterierna finns föreståndare som registrerings- myndigheten godkänt.

Registreringsmyndigheten får medge undantag från kravet på föreståndare enligt första stycket 4 om det är uppenbart att någon sådan inte behövs.

Regeringen får meddela föreskrifter om krav på insatsbelopp, vinstandel och högsta vinstbelopp.

Lokala lotterier som får anordnas utan tillstånd

29 § En sådan sammanslutning som avses i 24 § första stycket

får anordna lotterier enligt 4 § andra stycket 1 och 2 med undantag för vadhållning i samband med hästtävlingar och sådan vadhållning i samband med idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun, utan tillstånd, om

1. lotteriet anordnas i samband med

a)en tillställning eller en sammankomst som sammanslutningen anordnar eller deltar i eller

b)ett bingospel som sammanslutningen anordnar,

2.lotteriet bedrivs bara inom det för tillställningen, samman- komsten eller bingospelet avsedda området,

3.det sammanlagda värdet av vinsterna motsvarar minst 35 procent och högst 50 procent av insatsernas värde, om antalet insatser och vinster samt värdet av dessa är bestämda enligt en upp- gjord plan,

4.vinstandelen anges på lottsedlarna eller lottlistorna eller i den lokal där lotteriet bedrivs,

5.lottköparen vid lottköpet får veta var och när vinsterna ska dras och på vilket sätt resultatet av dragningen görs tillgängligt för allmänheten, om vinstdragningen inte redan har ägt rum, och

6.vinsterna dras offentligt före tillställningens, samman- komstens eller bingospelets slut för dagen, om vinstdragningen inte redan har ägt rum före lottförsäljningen.

SOU 2008:124

Författningsförslag

Försäljning av lotter genom påteckning på lottlistor får, trots vad som sägs i första stycket 2, påbörjas fyra veckor innan tillställ- ningen eller sammankomsten äger rum.

Regeringen får meddela föreskrifter om krav på högsta insats och högsta vinst.

Statliga lotterier och spel

30 § Tillstånd att anordna

1.interaktiva spel och

2.spel på värdeautomater, med undantag för vad som stadgas i 52 §, får lämnas endast till företag som i sin helhet, direkt eller indi- rekt, ägs av staten.

Särskilt om spel på värdeautomater

31 § Tillstånd till att anordna spel på värdeautomater får ges om

1.spelet anordnas i samband med hotell- och restaurang- verksamhet, om det för rörelsen finns tillstånd tillservering av spritdrycker, vin eller starköl enligt alkohollagen (1994:1738) eller i samband med bingospel,

2.spelautomaterna kan kontrolleras genom tele- och database- rade kommunikationssystem,

3.varje spelautomat förses med tillståndshavarens namn eller något annat kännetecken,

4.det kan antas att spelautomaten inte kommer att användas för något annat ändamål än den enligt ansökan är avsedd för, och

5.det kan antas att god ordning kommer att råda inom den lokal eller på den plats där spelet ska bedrivas.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på högsta insats, högsta vinst och högsta vinstandel och andra krav på anordnande av lotteri.

32 § Särskilt tillstånd krävs för varje spelplats.

Tillstånd söks av spelanordnaren hos Spelmarknadsinspektionen. Spelmarknadsinspektionen ska ge berörd kommun tillfälle att

yttra sig över ansökan inom viss tid.

Författningsförslag

SOU 2008:124

Särskilt om Interaktiva spel

33 § Tillstånd att anordna interaktiva spel får endast lämnas om spelarna har möjlighet att

1.sätta en gräns för hur mycket han eller hon får förlora,

2.sätta en gräns för hur länge han eller hon får spela, och

3.stänga av sig själv från spelet.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med- dela bestämmelser om spelformer, vinstutdelning och andra krav på anordnande av lotteri.

34 § Tillstånd får inte lämnas till automatliknande spel.

Övriga spel

35 § Tillstånd att anordna lottning enligt 4 § andra stycket 1 får lämnas till företag som i sin helhet ägs av staten.

36 § Lottning enligt 4 § andra stycket 1 får endast anordnas med fast vinstplan om inte särskilda skäl föranleder annat.

Tillstånd får ges till kombinationer av olika spelformer.

37 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om spelformer, vinstutdelning och andra krav på anordnande av lotteri.

Hästsportens lotterier och spel

38 § Tillstånd att anordna vadhållning enligt 4 § andra stycket 1 i samband med hästtävlingar får endast lämnas till ett spelföretag där staten, direkt eller indirekt, utövar det rättsligt bestämmande inflytandet och verksamheten bedrivs till förmån för hästsporten.

39 § Tillstånd får endast lämnas till totalisatorspel.

40 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om spelformer, vinstutdelning och andra krav på anordnande av lotteri.

SOU 2008:124

Författningsförslag

Övriga lotterier och spel

Vadhållning enligt 4 § andra stycket 1 med undantag för vadhållning i samband med hästtävlingar

41 § Tillstånd att anordna vadhållning enligt 4 § andra stycket 1 med undantag för vadhållning i samband med hästtävlingar får ges till ett aktiebolag eller därmed liknande bolag med säte inom EES.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på spelformer, vinstutdelning och andra krav på anordnande av lotteri.

Lämplighet

42 § Tillstånd att anordna vadhållning enligt 41 § får ges om den som söker tillstånd visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt är lämplig att bedriva verksamheten.

I fråga om aktiebolag och liknande bolag skall prövningen omfatta

1.styrelsen och verkställande direktören och ersättare för någon av dem, samt

2.den eller de som har ett kvalificerat innehav i företaget.

Riskhantering

43 § En spelanordnare ska ha kontroll över de risker som verk- samheten är förknippad med och därvid se till att de har en till- fredsställande intern kontroll.

Genomlysning

44 § En spelanordnares verksamhet ska organiseras och drivas på ett sådant sätt att dess struktur, förbindelser med andra företag och ställning kan överblickas.

Författningsförslag SOU 2008:124

Bemyndiganden

45 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka återgärder en spelanordnare ska vidta för att uppfylla kravet på lämplighet, riskhantering och genom- lysning.

Roulettspel, tärningsspel och kortspel.

46 § Tillstånd att anordna roulettspel, tärningsspel och kortspel får ges, om

1. spelet anordnas i samband med

a) en offentlig nöjestillställning inom en nöjespark eller liknande anläggning,

b) hotell- och restaurangverksamhet, om det för rörelsen finns tillstånd till servering av spritdrycker, vin eller starköl enligt alkohollagen (1994:1738) eller om det ändå kan antas att spelet utan olägenhet kan anordnas i samband med verksamheten, eller

c) trafik på fartyg i internationell trafik,

2. den som söker tillstånd bedöms vara lämplig att driva verksamheten.

47 § Vid prövningen enligt 46 § 2 ska tillståndsmyndigheten beakta sökandens erfarenheter på området, ekonomiska förhållan- den, vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt samt andra omständigheter av bety- delse.

I fråga om aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska eller ideella föreningar eller motsvarande ska prövningen även omfatta

1.verkställande direktören och andra som genom en ledande ställning har ett bestämmande inflytande över verksamheten,

därmed jämförligt ekonomiskt intresse, och

3.bolagsmännen i handelsbolag.

Som närstående till en styrelseledamot eller en styrelsesuppleant anses den som enligt 4 kap. 3 § första stycket konkurslagen (1987:672) är att anse som närstående till gäldenären.

SOU 2008:124

Författningsförslag

48 § Regeringen får meddela föreskrifter om krav på högsta insats och högsta vinst vid anordnande av spel enligt 46 §.

Lokala lotterier som får anordnas utan tillstånd

49 § Lotterier enligt 4 § andra stycket 1 och 2 med undantag för vadhållning i samband med hästtävlingar och sådan vadhållning i samband med idrottstävlingar som bedrivs i mer än en kommun får anordnas utan tillstånd, om

1. lotteriet anordnas i samband med

a)en offentlig nöjestillställning,

b)en offentlig tillställning till förmån för ett allmännyttigt ändamål, eller

c)en allmän sammankomst för framförande av ett konstnärligt verk till förmån för ett allmännyttigt ändamål,

2. lotteriet bedrivs bara inom det för tillställningen eller sammankomsten avsedda området,

3. vinsterna utgörs bara av varor eller tjänster,

4. vinsterna delas ut i omedelbar anslutning till deltagandet i lotteriet,

5. det sammanlagda värdet av vinsterna motsvarar minst 35 procent och högst 50 procent av insatsernas värde, om antalet insatser och vinster samt värdet av dessa är bestämda enligt en upp- gjord plan, och

6. vinstandelen anges på lottsedlarna eller anslås i den lokal där lotteriet bedrivs.

Regeringen får meddela föreskrifter om krav på högsta insats och högsta vinst.

Massmedialotterier m.m.

50 § I samband med utgivandet av en tryckt periodisk skrift får det utan tillstånd anordnas ett lotteri eller en gissningstävling där pris- tagare utses i en tävling som har anordnats i skriften, om det som villkor för att delta i lotteriet inte fordras att skriften innehas eller att insats betalas.

Regeringen får meddela föreskrifter om krav på högsta vinst vid anordnande av lotteri.

Författningsförslag SOU 2008:124

51 § I samband med sändning i radio eller television får det

utan tillstånd anordnas ett lotteri eller en gissningstävling där pris- tagare utses i en tävling som har anordnats i sändningen, om det som villkor för att delta i lotteriet inte fordras att insats betalas.

Regeringen får meddela föreskrifter om krav på högsta vinst vid anordnande av lotteri.

Om penningautomater, skicklighetsautomater och värdeautomater på fartyg i internationell trafik

52 § Tillstånd att anordna spel på penningautomater, värdeautomater och skicklighetsautomater får lämnas, om spelet anordnas på fartyg i internationell trafik.

53 § Tillstånd enligt 52 § får endast lämnas om det finns en inter- nationell överenskommelse.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på anordnande av spelen.

Om varuspelsautomater

54 § Tillstånd att anordna spel på varuspelsautomater får lämnas, om

1.spelet anordnas i samband med en offentlig nöjestillställning

iform av tivoli eller liknande,

2.varje spelautomat förses med tillståndshavarens namn,

3.det kan antas att spelautomaten inte kommer att användas för något annat ändamål än den enligt ansökan är avsedd för, och

4.det kan antas att god ordning kommer att råda inom den lokal eller på den plats där spelet ska bedrivas.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela sådana föreskrifter om spelplats, speltid, märkning av spel- automaterna som avviker från första stycket 1 och 2 samt högsta insats och högsta vinst.

SOU 2008:124

Författningsförslag

Innehav av penningautomater, värdeautomater, varuspelsautomater och skicklighetsautomat och liknande spelanordningar

55 § Penningautomater, värdeautomater, varuspelsautomater, skicklighetsautomater och liknande spelanordningar får innehas bara efter tillstånd.

Sådana automater får dock innehas utan särskilt tillstånd

1.av den som har tillstånd enligt 26, 52 och 54 §§ att anordna sådant automatspel, om automaten omfattas av speltillståndet,

2.av automatinnehavares dödsbo under en tid av längst ett år från dödsfallet och av automatinnehavares konkursbo längst intill dess konkursen har avslutats, eller

3.av den som har fått sitt tillstånd att inneha automaten åter- kallat, till dess att tre månader har förflutit från det att beslutet om återkallelsen vann laga kraft.

Tillstånd får förenas med särskilda villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser.

56 § Införsel till landet av penningautomater, värdeautomater, varu- spelsautomater, skicklighetsautomater och liknande spelanordningar är tillåten endast för den som har rätt att enligt 55 § första stycket eller andra stycket 1 inneha sådan automat.

57 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva undantag från 55 § första stycket och 56 § i fråga om penningautomater, värdeautomater, varuspelsautomater, skicklig- hetsautomater och liknande spelanordningar som innehas

1.på fartyg i internationell trafik för spel på fartyget, eller

2.i yrkesmässig verksamhet för tillverkning, reparation eller liknande.

58 § I fråga om rätten att hantera oförtullade penningautomater, värdeautomater, varuspelsautomater, skicklighetsautomater och liknande spelanordningar gäller lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor, m.m.

SOU 2008:124

Författningsförslag

Upplysningsskyldighet

65 § Den som har tillstånd enligt denna lag eller med stöd av 28 § anordnar lotterier efter registrering är skyldig att på begäran av till- synsmyndigheten lämna de upplysningar och tillhandahålla de hand- lingar eller annat som behövs för tillsynen.

Ingripanden

Anmärkning, varning och återkallelse av tillstånd

66 § Om tillståndshavaren inte följer föreskrifterna i denna lag eller föreskrifter, villkor eller bestämmelser som har meddelats med stöd av lagen får Spelmarknadsinspektionen meddela anmärkning, varning eller återkalla tillståndet.

Tillståndet får också återkallas eller ändras om förutsättningarna för tillståndet inte längre finns eller har ändrats.

Beslut om anmärkning, varning och återkallelse av tillstånd gäller omedelbart, om inte annat bestäms.

Spelmarknadsinspektionen ska återkalla ett tillstånd om anord- naren

1.har överlåtit hela sin verksamhet,

2.försatts i konkurs eller att beslut fattats om att anordnaren ska träda i tvångslikvidation, eller

3.inom sex månader från det att tillståndet beviljades inte har börjat sådan verksamhet som tillståndet avser.

67 § Registreringsmyndigheten får upphäva registreringen om den som med stöd av 28 § anordnar lotteri efter registrering inte följer föreskrifterna i denna lag eller föreskrifter, villkor eller bestämmel- ser som har meddelats med stöd av lagen.

Beslut om upphävande av registrering gäller omedelbart, om inte annat bestäms.

Straffavgift

68 § Om en tillståndshavare har meddelats beslut om anmärkning eller varning enligt 66 § får Spelmarknadsinspektionen besluta att tillståndshavaren ska betala en straffavgift.

Avgiften tillfaller staten.

Författningsförslag

SOU 2008:124

69 § Straffavgiften ska fastställas till lägst femtusen kronor och högst fem miljoner kronor.

Avgiften får inte överstiga tio procent av tillståndshavarens om- sättning närmast föregående räkenskapsår. Om överträdelsen har skett under tillståndshavarens första verksamhetsår eller om upp- gifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga, får den uppskattas.

70 § När straffavgiftens storlek fastställs, ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig den överträdelse är som föranlett anmärkningen eller varningen och hur länge överträdelsen har pågått.

Förseningsavgift

71 § Om tillståndshavare underlåter att i tid lämna de upplysningar som föreskrivits med stöd av 65 § får Spelmarknadsinspektionen besluta att tillståndshavaren ska betala en förseningsavgift med högst 100 000 kronor.

Avgiften tillfaller staten.

Verkställighet av beslut om straffavgift och förseningsavgift

72 § Straffavgiften eller förseningsavgiften ska betalas till Spel- marknadsinspektionen inom trettio dagar efter det att beslutet om den vunnit laga kraft eller den längre tid som anges i beslutet.

73 § Spelmarknadsinspektionens beslut att påföra straffavgift eller förseningsavgift får verkställas utan föregående dom eller utslag om avgiften inte har betalts inom den tid som anges i 72 §.

74 § Om straffavgiften eller förseningsavgiften inte betalas inom den tid som anges i 72 §, ska Spelmarknadsinspektionen lämna den obetalda avgiften för indrivning. Bestämmelser om indrivning av statliga fordringar finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

SOU 2008:124

Författningsförslag

75 § En straffavgift eller förseningsavgift som påförts faller bort i den utsträckning verkställighet inte har skett inom fem år från det att beslutet vann laga kraft.

Föreläggande och förbud

76 § Tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och för- bud som behövs för att denna lag och de föreskrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen ska följas.

Ett sådant föreläggande eller förbud får förenas med vite. Beslut om föreläggande eller förbud gäller omedelbart, om inte

annat bestäms.

Avgifter

77 § Avgifter får tas ut i ärenden om tillstånd, registrering, typ- godkännande och tillsyn enligt denna lag.

I ärenden hos en kommunal nämnd ska avgiften betalas enligt den taxa som fullmäktige bestämmer.

I övriga fall ska avgift betalas enligt de föreskrifter som meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Straffbestämmelser

78 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet

1.olovligen anordnar lotteri, eller

2.olovligen innehar en penningautomat, värdeautomat, varuspelsautomat eller skicklighetsautomat.

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms också den

som olovligen i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett sådant lotteri som avses i 19 § första stycket 1, om främjandet särskilt avser deltagande från Sverige.

I ringa fall döms inte till ansvar.

Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år.

Författningsförslag

SOU 2008:124

79 § Den som har överträtt ett vitesföreläggande eller ett vites- förbud enligt denna lag får inte dömas till straff enligt 78 § för en gärning som omfattas av föreläggandet eller förbudet.

80 § Om flera har medverkat till brott som avses i 78 § gäller bestämmelserna i 23 kap. brottsbalken.

81 § Bestämmelserna i 78 och 80 §§ ska inte tillämpas, om gärningen är belagd med straff i brottsbalken.

Om olovlig införsel av vara och försök till det finns bestämmel- ser i lagen (2000:1252) om straff för smuggling.

82 § Insatser som tagits emot vid brott enligt denna lag ska förkla- ras förverkade. Även annat utbyte av sådant brott ska förklaras för- verkat. Detsamma gäller utrustning, handlingar och annan egen- dom som har varit föremål för ett sådant brott. Om en spelautomat förverkas ska även dess innehåll förklaras förverkat. Förverkande får inte ske om det är uppenbart oskäligt.

Utrustning, handlingar och annan egendom som har använts som hjälpmedel vid brott enligt denna lag får förklaras förverkade, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl. Detsamma gäller egendom som varit avsedd att användas som hjälpmedel vid sådana brott, om brottet har fullbor- dats.

Förverkande kan, utöver vad som framgår av 36 kap. 5 § brotts- balken, ske hos den som yrkesmässigt tillhandahållit egendomen. I stället för egendomen kan dess värde förklaras förverkat.

Överklagande

83 § Ett beslut enligt denna lag av Spelmarknadsinspektionen eller en kommunal nämnd får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Författningsförslag

SOU 2008:124

2Förslag till

lag om ändring i lagen (1991:1482) om lotteriskatt

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:1482) om lotteriskatt att 1 och 1 a §§ ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse				Föreslagen lydelse
			1 §1
Lotteriskatt	skall betalas		till	Lotteriskatt	ska betalas	till
staten för svenskt lotteri.				staten för svenskt lotteri.
Lotteriskatt	skall	också		Lotteriskatt ska också betalas
betalas till staten för utländskt				till staten för utländskt lotteri
lotteri som avser vadhållning i				som avser vadhållning i samband
samband med hästtävling, om				med hästtävling, om
1. undantag	medgetts		för	1. undantag	medgetts	för
lotteriet enligt 38 § andra stycket				lotteriet enligt 19 § tredje stycket
lotterilagen (1994:1000),				lotterilagen (2008:000),

2.deltagandet sker via en svensk trav- eller galopporganisation,

och

3.det svenska speldeltagandet undantagits från lotteribeskatt- ning i det land där lotteriet anordnas.

Beteckningen lotteri har samma betydelse i denna lag som i 3 § lotterilagen.

Beteckningen lotteri har samma betydelse i denna lag som i 4 § lotterilagen.

1 a §2

Lotteriskatt skall inte betalas	Lotteriskatt ska inte betalas
för	för

1.sådant lotteri som avses i lagen (1972:820) om skatt på spel,

2.sådant lotteri som avses i lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande, m.m.,

3.vinstdragning på här i landet utfärdade premieobligationer,

4.lotterier som har anord- nats av sådan sammanslutning som avses i 15 § lotterilagen (1994:1000),

5.sådant lotteri och sådant spel enligt kasinolagen (1999:355) som

4.lotterier som har anordnats av sådan samman- slutning som avses i 24 § lotterilagen (2008:000), eller

5.lotteri där vinsterna inte ut- görs av pengar.

1Senaste lydelse 2003:350.

2Senaste lydelse 2003:350.

Författningsförslag

SOU 2008:124

3Förslag till

lag om ändring i lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m.

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. att 1 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Skatt betalas enligt denna lag till staten för penningvinst vid vinstdragning i sådant vinst- sparande anordnat av bank eller sparkassa som utgör svenskt lotteri och för penningvinst i sådant lotteri som avses i 21 § lotterilagen (1994:1000).

Skatten utgör 30 procent av vinstens värde. För vinst i lotteri som anordnas med stöd av 21 § lotterilagen skall skatt dock inte betalas med högre belopp än att etthundra kronor återstår av vinsten.

Vid beräkning av skatte- beloppet skall i vinstens värde inräknas den skatt som skall betalas för vinsten.

Skatt skall inte betalas för vinster som inte tagits ut av vinnaren.

1 §1

Skatten utgör 30 procent av vinstens värde. För vinst i lotteri som anordnas med stöd av 50 § lotterilagen ska skatt dock inte betalas med högre belopp än att etthundra kronor återstår av vinsten.

Vid beräkning av skatte- beloppet ska i vinstens värde inräknas den skatt som ska betalas för vinsten.

Skatt ska inte betalas för vinster som inte tagits ut av vinnaren.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2011.

1 Senaste lydelse 1995:764.

Spelutredningen

SOU 2008:124

Lotteriregleringen i Sverige har historiskt varit en förbudslag- stiftning, dvs. det har varit förbjudet att anordna lotterier utan till- stånd. Staten har historisk haft ett starkt inflytande på den svenska spelmarknaden som lagstiftare, spelreglerare (tillstånd och tillsyn) och ägare av spelbolag. Statens inflytande på spelmarknaden har gällt att tillgodose allmänhetens spelintresse genom att erbjuda spel i ordnade och kontrollerade former.

Syftet med lotteriregleringen är att motverka brottslighet, att motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar, att tillgodose konsumentskydd och att styra överskottet i lotterier. För att bedriva spel i Sverige krävs ett svenskt tillstånd och alla tillstånd står under offentlig kontroll. Lotteriregleringen bygger vidare på principen att de svenska spelarrangörerna erbjuder spel till den svenska befolkningen och i princip inte över nationsgränserna. För att förhindra att andra lotterier än tillståndsgivna uppträder på den svenska spelmarkanden finns i lotteriregleringen ett främjande- förbud, dvs. det är förbjudet att på något sätt främja ett svenskt eller utländskt lotteri som inte har tillstånd i Sverige.

Staten driver spel genom det helägda bolaget AB Svenska Spel (nedan kallat Svenska Spel), hästsporten driver spel genom bolaget AB Trav och Galopp (nedan kallat ATG) och folkrörelserna driver spel genom olika ideella organisationerna. ATG har ensamrätt att bedriva vadhållning på hästar. Svenska Spel har ensamrätt på att bedriva vadhållning på idrottstävlingar i mer än en kommun, automat- spel om pengar och kasinospel. Folkrörelserna har ensamrätt på att bedriva bingospel. Traditionella lotterier bedrivs av både folkrörel- serna och Svenska Spel.

De förändringar som skett i Sverige och omvärlden sedan 1990- talet och som kommit att påverka den svenska lotteriregleringen är främst Sveriges EU-inträde år 1995 och Internets genombrott.

Den tekniska utvecklingen med Internet har medfört att det finns cirka 2 000 utländska webbsidor tillgängliga för spel om pengar. Utvecklingen har vidare medfört att spel sker från Sverige på ut- ländska webbsidor med följd att lotteriregleringens skyddssyften inte kan upprätthållas.

EU-inträdet medförde att EG-rätten blev gällande rätt i Sverige. Lotterier är inte harmoniserade inom EG-rätten och lotterier är föremål för nationella regleringar i samtliga 27 EU-stater. EG- domstolen har utvecklat praxis för nationella spelregleringars tillåt- lighet. Frågan om den svenska lotterilagens (1994:1000) överens-

SOU 2008:124

Spelutredningen

stämmelse med EG-rätten har ifrågasatts av bl.a. EU-kommiss- ionen i två överträdelseärenden mot Sverige.

1.1.3Hur hanterar direktiven de problem som föreligger i dagens reglering?

De problem som föreligger i nuvarande lotterireglering avses hanteras i en långsiktigt hållbar spelreglering som ska ta tillvara och stärka de sociala skyddsaspekterna och motverka spelberoende, bedrägerier och kriminalitet. Regeringens intresse är således att få en helhetslösning på frågorna och detta ska ske på två sätt. För det första genom en uppstramning av den nuvarande regleringen för att bättre kunna uppnå lotterilagens skyddssyften. För det andra, för det fall en uppstramning inte skulle vara möjlig, genom att föreslå ett delvis nytt system som möjliggör för näringslivet att få bedriva spel med licenser i Sverige.

1.1.4Principiella frågor

Sex principiella frågor finns i direktiven som Spelutredningen har att beakta vid framtagande av förslag till en framtida spelreglering.

För det första ska utredningen föreslå ett delvis nytt system för lotterier i vilket nya aktörer ska kunna få tillstånd till spel. Svensk spelpolitik har historisk sett byggt på att staten varit mycket aktiv inom spelverksamheten som lagstiftare, spelreglerare och ägare av spelbolag. En princip i denna politik har varit att i stort sett allt överskott från spel varit förbehållet allmänna och allmännyttiga ändamål och att privata intressen i princip varit utestängda från lotterier. Med beaktande av vad som nu sagts ska utredningen före- slå vilka spelformer som ska kunna blir föremål för nya aktörer. För att bestämma vilka spelformer som ska kunna anordnas av nya aktörer ska utredningen kartlägga de ur spelberoendesynpunkt mest problematiska spelen och lägga dessa spelformer i monopol- form samt beakta den tekniska utveckling och EG-rätten. Utifrån slutsatserna av dessa förutsättningar ska utredningen ge svar på vilka spelformer som kan öppnas för nya aktörer. Det kan fram- hållas att varje delfråga som nu nämnts är beroende av bedöm- ningar från utredningen. Att kartlägga de ur spelberoendesynpunkt mest problematiska spelen har svårigheten att forskningen om spel-

Spelutredningen

SOU 2008:124

beroende och spelets risker är relativt ung och att det därför är svårt att dra några säkra slutsatser.

För det andra ska förslagen vara väl i överensstämmelse med EG-rätten. Anordnande av lotterier är inte harmoniserat inom EG- rätten och samtliga EU:s medlemsstater har nationella regleringar kring spel. Frågan om EG-rättens krav på nationella regleringar har prövats av EG-domstolen i flera avgöranden.

För det tredje ska grunderna i dagens spelreglering tjäna som förebild vid framtagandet av en ny reglering. Grunderna i dagens reglering är bl.a. att lotterilagen är en förbudslagstiftning, att lagen bygger på principen om att alla lotterier i Sverige kräver tillstånd och att alla tillstånd står under offentlig kontroll. Hit hör vidare lotterilagens syften som är att motverka brott, att motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar, att tillvarata konsumentskydds- intressen och att styra överskottet från spel till allmänna och allmännyttiga ändamål. Sverige har en nationellt begränsad spellag- stiftning som avser tillgodose syftena med lagstiftningen för invån- are i Sverige. Lotterilagen innehåller ett förbud mot främjande av bl.a. utländska spel.

För det fjärde ska utredningen föreslå en ramlag för lotterier. Historiskt har den svenska spelregleringen legat i lagform. En ram- lag förutsätter att frågor i stor uträckning delegeras från riksdagen till regeringen och myndigheter och att det finns en klar ansvars- fördelning mellan de tre aktörerna. En ramlagstiftning för lotterier som ska fylla ett krav på effektiv kontroll förutsätter att delegation i stor utsträckning görs till tillsynsmyndigheten.

För det femte framgår av direktiven att en effektiv tillsyn är av stor betydelse för en framtida reglering. Historiskt har regeringen varit tillståndsmyndighet för de statliga och statskontrollerade spel- bolagen (Svenska Spel och ATG). Tillsynen över bolagen utövas av Lotteriinspektionen. En effektiv tillsyn ställer bl.a. krav på effektiva sanktionsmöjligheter mot spelaktörerna. För att åstadkomma en effektiv tillsyn blir därför frågan om en ny tillstånds- och tillsyns- modell för lotterier aktuell i det fortsatta arbetet.

För det sjätte får utredningens förslag inte leda till en expansion av spelandet. Frågan är inte vidare behandlad i direktiven. Spel- utredningen gör följande bedömning av förutsättningen. Ett av syftena med ett delvis nytt system för tillstånd med nya aktörer är att de spel som i dag sker på utländska webbsidor bör kanaliseras till de tillståndsgivna aktörerna i Sverige. Detta torde kräva att det främjandeförbud som finns i nu gällande lotterilag (1994:1000)

SOU 2008:124

Spelutredningen

måste skärpas. Detta kan leda till att omsättningen på den svenska reglerade spelmarknaden kommer att öka. Att en sådan ökning kan ske anser utredningen inte strida mot förutsättningen att spelandet inte får expandera.

Dessa sex särskilda omständigheter som utredningen har att ta hänsyn till visar komplexiteten utredningsuppdraget.

Valet av en framtida spelreglering handlar främst om hur EG- rätten och den tekniska utvecklingen ska hanteras. De alternativ som finns och som Spelutredningen har att ta ställning till är allti- från att behålla den nuvarande regleringen till att föreslå ett delvis nytt system för tillstånd för vissa delar av marknaden. För ett delvis nytt system för tillstånd kan fråga uppkomma om det ska gälla för teknik, t.ex. Internetspel, eller för spelformer oavsett hur de för- medlas.

Att föreslå en framtida spelreglering baserad på grunderna i nu gällande lotterireglering som anges i direktiven innebär att bara en licensmodell på nationell basis kan komma i fråga.

Ett delvis nytt system för tillstånd på nationell basis torde för att kunna upprätthållas kräva att det främjandeförbud som finns i nu gällande lotterilag måste skärpas.

1.1.5Avgränsningar

Uppdraget är omfattande och kan anses omfatta hela området för lotterier och spel i Sverige. Spelutredningen bedömer att översynen inte ska omfatta kasinolagen (1999:355) eller lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel.

Grunderna i den nuvarande regleringen ska enligt direktiven tjäna som förebild, varför grunderna för regleringen primärt inte ska ändras.

Överskottet i sig av spelet ska inte utredas, utan endast de konse- kvenser som förslagen kan tänkas innebära.

Marknadsfördelningen mellan de svenska aktörerna ska i sig inte utredas, utan endast de konsekvenser som kan följa av övriga för- slag.

Spelutredningen

SOU 2008:124

1.2Utredningsarbetets bedrivande

I direktiven anges att uppdraget ska bygga på de relevanta utredningar och analyser som redan finns på området. Utgångs- punkten ska vara att komplettera redan befintligt material i de specifika delar och på det sätt som anges i direktiven.

Den utredning som direktiven främst avser är slutbetänkandet av Lotteriutredningen Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11), som leddes av f.d. kammarrättspresidenten Jan Francke. Lotteriutred- ningens slutbetänkande överlämnades till den dåvarande regeringen i januari 2006. Lotteriutredningens slutbetänkande är mycket utförligt och omfattar många av de frågor som Spelutredningen har att utreda. De delar Lotteriutredningen gått igenom utgör således grundarbete även för Spelutredningen, som därför i många faktadelar endast kommer att hänvisa tillbaka till Lotteriutredningens slutbetänkande. Naturligtvis kommer Spelutredningen i dessa fall att uppdatera materialet med omständigheter hänförliga till tiden efter Lotteri- utredningens slutbetänkande. Märk här att Lotteriutredningen begärde, men förnekades, förlängd tid för slutförandet av sin utred- ning. Lotteriutredningen hamnade i läget att deras slutbetänkande i allt väsentligt blev rent deskriptiv och att förslagsdelarna inte kunde fullföljas.

Med hänsyn till det ovannämnda kan Spelutredningen i de delar utredningsmaterialet redan finns framtaget i Lotteriutredningens betänkande gå direkt på överväganden och förslag. Spelutredning kommer därför i stor utsträckning att koncentrera sig på att lösa de problem regeringen gett i uppdrag.

Vissa delar i utredningsdirektiven är helt nya jämfört med Lotteriutredningens uppdrag. Som exempel på nya delar kan nämnas ”kartläggningen av de mest problematiska spelen” och framtagandet av en ”licensmodell”.

Till utredningen har varit knutna tolv experter och två sak- kunniga. Antalet sammanträden med experter och sakkunniga har under utredningstiden varit nio stycken.

Då utredningsuppdraget bl.a. innehållit nya områden som inte tidigare varit föremål för utredning i Sverige har delar av arbetet varit inriktat på att träffa både svenska och utländska intressenter. Spelutredningen har haft 57 möten med företrädare för bl.a. svenska och utländska spelbolag, medieföretag, idrotts- och föreningsverk- samhet, näringsgrenar med anknytning till spel, svenska och utländska spelmyndigheter, departement och myndigheter i Sverige och utom-

SOU 2008:124

Spelutredningen

lands som har ansvar inom för Spelutredningens uppdrag relevanta frågor, EU-kommissionen, bankväsendet, rättsväsendet, vård- och behandlingshem, myndigheter och företag som arbetar med spel- beroende, samt svenska och utländska forskningsinstitut. Spelutred- ningen har vidare deltagit i elva konferenser om spelanordnande, spelreglering och spelberoende.

En lista över möten och konferenser återfinns i bilaga 3.

Fyra enkäter har sänts ut, en enkät om tillståndsgivning och till- syn till Sveriges kommuner, en enkät om tillståndsgivning och till- syn till länsstyrelserna, en enkät om beskattning av spel till länder i Europa och en enkät om regler för marknadsföring av spel till länder i Europa. Enkätformulären återfinns i bilaga 4.

1.3Betänkandet och dess upplägg

I betänkandet ges två alternativa förslag till framtida spelreglering, dels ett förslag som innebär att dagens reglering behålls, dels ett förslag med ett delvis nytt system som också inbegriper andra aktörer än de befintliga. Att Spelutredningen finner sig föranledd att lämna två alternativa förslag är att valet mellan förslagen grundas på politiska och inte rättsliga överväganden.

Vad gäller alternativet att behålla dagens reglering föreslås att lagstiftningen om lotterier stramas upp, att en ny ramlag införs och att en ny tillstånds- och tillsynsorganisation införs.

Vad gäller alternativet att vissa spelformer – vadhållning och tipsspel med undantag för vadhållning för hästar – öppnas för nya aktörer föreslås på samma sätt som i det första alternativet att lag- stiftningen om lotterier stramas upp, att en ny ramlag införs och att en ny tillstånds- och tillsynsorganisation införs. Vidare föreslås nya bestämmelser.

För att möta direktivens krav och därmed kunna föreslå en fram- tida hållbar modell för spelreglering är betänkandet upplagt enligt följande.

I kapitel 5 ges allmänna utgångspunkter för en framtida spel- reglering. Där behandlas alla principfrågor i den föreslagna regler- ingen. Kapitel 2–4, som förutom en inledning behandlar EG-rätt och spelberoendefrågor, utgör viktiga utgångspunkter för ställ- ningstagandena i kapitel 5.

De överväganden Spelutredningen gör i kapitel 5 resulterar i huvudavsnitten i kapitel 6–14. I dessa kapitel ingår bl.a. bestämmer om

2 Inledning

2.1Spel om pengar – spelets särskilda karaktär

Avgörande för att förstå frågan om spel om pengar och varför spelet måste vara föremål för regleringar är att inse spelets mycket speciella karaktär.

Spel om pengar är en företeelse som skiljer sig från i princip allt annat som finns i samhället vad gäller handel. Spel om pengar inne- bär i all sin enkelhet att man endast säljer och köper vinst- möjligheter och dessa vinstmöjligheter är beroende av utfallet i exempelvis en fotbollsmatch, ett hästlopp eller i en spelautomat.

Spel om pengar har det grundläggande draget att man kan samla in stora summor pengar som blir föremål för spel och som sedan kan betalas ut som vinster dels till vinnarna i spelet, dels till arran- gören av spelet.

Den mycket speciella karaktären av spel om pengar innebär att spel lätt kan bli föremål för brottslighet, att spel kan skapa ekono- miska och sociala problem både för den enskilde och för samhället i stort, att spel kan skapa hälsoproblem och att spel kan generera stora överskott.

Oreglerat spel om pengar har i sin karaktär grund för flera typer av brottslighet. För det första brottlighet i själva spelet, exempelvis bedrägerier och förskingring. För det andra brottslighet av spelare, dvs. att spelare börjar begå brott för att finansiera sitt spelande. Vidare kan den organiserade brottsligheten komma in i spelet och styra verksamheten. För svensk del kan nämnas de senaste årens brottslighet med illegala spelautomater, som torde omsätta miljardbelopp, och i vilken den organiserade brottsligheten är inblandad.

Ekonomiska och sociala problem kan uppkomma då människor spelar över sin ekonomiska förmåga, vilket drabbar både den enskilde och dennes anhöriga. Nyssnämnda problem kan även leda

Inledning

SOU 2008:124

till framför allt psykisk ohälsa för de drabbade. I slutänden kan överdrivet spelande bli ett problem för hela samhället.

Spel om pengar omsätter stora belopp och skapar stora ekono- miska överskott. För svensk del har det inneburit att spel om pengar är en reglerad verksamhet vars överskott i allt väsentligt går till allmänna och allmännyttiga ändamål.

Att spel om pengar har en så speciell karaktär har lett till att de flesta länder har reglering av spel. Det som skiljer staterna åt är hur dessa regleringar är utformade.

Inom EU har alla medlemsstater regleringar av spel. De nordiska länderna har i huvudsak liknande spelregleringar med bl.a. statsägda företag som bedriver spel på en reglerad marknad där näringslivet i princip inte tillåts. Övriga stater inom EU har i princip som de nordiska länderna en ordning som innebär att spel endast säljs till den egna statens medborgare. Två stater inom EU har en annan princip för spel och det är Storbritannien och Malta. Dessa två stater skiljer sig åt i så måtto att de tillåter näringslivet att bedriva vissa spelformer som de tillåts att sälja över nations- gränserna.

I och med Internets genombrott på 1990-talet ändrades i viss mån förutsättningarna för de nationellt reglerade spelmarknaderna.

Det är spelets mycket speciella karaktär som gör att EG-dom- stolen tillåter EU:s medlemsstater att ha särregleringar kring spel och därmed rätt att inom vissa ramar begränsa så grundläggande områden inom gemenskapsrätten som den fria rörligheten för tjänster och etableringsfriheten (artikel 43 och 49 i EG-fördraget).

En aspekt som gör att reglering av spel är föremål för mycket diskussion är att många intressen gör sig gällande på området. Därmed uppkommer också många intressekonflikter. Exempelvis följande intressekonflikter kan nämnas:

•monopol – konkurrens,

•nationell reglering – globalisering (Internet),

•spelberoende – spelintäkter, och

•staten som reglerare – staten som spelaktör.

SOU 2008:124

Inledning

2.2Historisk bakgrund

Den svenska lotterilagstiftningen har sedan gammalt varit en förbudslagstiftning. Det har alltså varit förbjudet att anordna lotterier utan tillstånd och tillstånd har under vissa förutsättningar kunnat erhållas för särskilda – i huvudsak välgörande – ändamål.

Lotterilagstiftningens historik har behandlats i kapitel 2 i Lotteriutredningens slutbetänkande Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11, s. 49 ff.). I redovisningen hänvisar Lotteriutredningen utredning till Lotterilagsutredningens slutbetänkandet Från tombola till Internet (SOU 2000:50), vari lämnas en utförlig redogörelse för den svenska lotterilagstiftningens utveckling samt innehållet i den nu gällande lotterilagen från 1994. Spelutredningen hänvisar till dessa tidigare utredningar.

Sammanfattningsvis kan sägas att staten historisk sett har haft ett starkt inflytande på den svenska spelmarknaden som lagstiftare, spelreglerare (tillstånd och tillsyn) och ägare av spelbolag. Statens inflytande på spelmarknaden har gällt att tillgodose allmänhetens spelintresse genom att erbjuda spel i ordnade och kontrollerade former.

2.3Tidigare utredningar

På spel- och lotteriområdet har under åren ett stort antal utred- ningar genomförts. Utredningarna kan förenklat delas in i dels utredningar gällande ny lagstiftning, dels utredningar gällande förutsättningarna för spel för de svenska aktörerna. Den första gruppen gäller främst utredningarna som ledde fram till 1982 års lotterilag och 1995 års lotterilag, vilka är Lotteriutredningens huvudbetänkande Lotterier och spel (SOU 1979:29) och Lotteri- utredningens slutbetänkande Vinna eller försvinna – folkrörelsernas lotterier och spel i framtiden (SOU 1992:130). De två senaste utred- ningarna, Lotterilagsutredningens betänkande Från tombola till Internet – översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50) och Lotteriutredningens slutbetänkande Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11), ingår givetvis också i denna kategori.

I övrigt finns det en rik flora av utredningar som särskilt gällt förutsättningarna för spel för de svenska aktörerna. Dessa utred-

Inledning

SOU 2008:124

ningar har behandlat skattefrågor1, frågor om ägande och styrning av statliga spelbolag2, frågor om hästsporten3, samt frågor om folk- rörelsernas spel4.

2.4Nuvarande spelreglering

Den rättsliga ramen för svensk spelreglering utgörs av lotterilagen (1994:1000) och kasinolagen (1999:355). Förarbetena till lotteri- lagen är slutbetänkandet av Lotteriutredningen Vinna eller försvinna – folkrörelsernas lotterier och spel i framtiden (SOU 1992:130) och prop. 1993/94:182 Ny lotterilag. Förarbetena till kasinolagen är prop. 1998/99:80 Kasinospel i Sverige m.m.

Lotterilagen är en förbudslagstiftning som bygger på principen att alla lotterier kräver tillstånd och att alla tillstånd står under offentlig kontroll. Lagens syften är att förhindra kriminalitet, mot- verka sociala och ekonomiska skadeverkningar, skydda konsu- menterna och att styra överskottet.

Lagen bygger på att i princip endast tre aktörer kan få lotteritillstånd och detta är staten, hästsporten och folkrörelserna. Staten äger Svenska Spel, hästsporten äger ATG och folkrörelserna driver sina egna lotterier. Av detta följer att näringslivet i princip är utestängt från lotterimarknaden. Endast i den del som gäller restaurangkasinon (32–34 §§ lotterilagen) tillåts näringslivet bedriva lotterier. Dessa lotterier är dock mest av förströelse- karaktär med små insatser och små vinster.

Marknaden är fördelad mellan dagens aktörer på följande sätt. ATG har ensamrätt för vadhållning på hästar. Detta regleras dels

i lotterilagen, dels av ett avtal mellan staten och hästsporten och dels av ett regeringstillstånd för spelet på hästar. Spelet på hästar är totalisatorspel, vilket innebär att en viss del av omsättning av spelet är garanterat hästsporten.

Svenska Spel har ensamrätt för värdeautomatspel, kasinon (enligt kasinolagen), vadhållning på sportspel i mer än en kommun

1 Exempelvis betänkandet från Spelskatteutredningen, Skatt på lotterier och spel (SOU 1990:56).

2 Rapport från arbetsgrupp inom Finansdepartementet, De statligt styrda spelbolagens koncessioner och organisation m.m. (Ds 1995:61).

3Trav- och galoppsportutredningen, Trav- och galoppsport i Sverige (Ds Jo 1972:8) samt 1990 års utredning om trav- och galoppsporten, Sportslig och ekonomisk utveckling inom trav- och galoppsporten (SOU 1991:7).

4Exempelvis betänkandet från 1987 års Lotteriutredning, Folkrörelsernas lotterier och spel (SOU 1987:52).

SOU 2008:124

Inledning

och Internetpoker. Svenska Spel bedriver även lotterier, nummer- spel och Internetspel.

Folkrörelserna har ensamrätt på bingospel och bedriver även lotterier.

Att anordna lotteri utan tillstånd är kriminaliserat. Även främ- jande av utom landet anordnat lotteri är förbjudet (38 § och 54 § andra stycket lotterilagen). Straffbestämmelser finns även i brotts- balken (dobbleri och grovt dobbleri, 16 kap. 14 och 14 a §§ BrB).

Tillståndsmyndigheter enligt lotterilagen är regeringen, Lotteri- inspektionen, länsstyrelserna och kommunerna. Regeringen ger tillstånd till ATG och Svenska Spel. Lotteriinspektionen ger till- stånd till värdeautomater samt till lotterier och bingo i fler än ett län. Länsstyrelserna ger tillstånd till lotteri i fler än en kommun och bingo i respektive län. Kommunerna ger tillstånd till lotterier i respektive kommun.

Central tillsynsmyndighet över lotterilagen är Lotteriinspektio- nen. Tillsynsmyndigheter enligt lotterilagen är oftast desamma som tillståndsmyndigheterna. Principen är att den myndighet som lämnat tillstånd till ett lotteri även utövar tillsynen över detta. I de fall regeringen lämnat tillståndet utövar dock Lotteriinspektionen tillsynen.

I regelverket finns även bestämmelser om åldersgränser, kredit- förbud m.m.

2.5Spelmarknaden i siffror

Lotteriutredningen har utförligt redovisat spel och spelformer, de svenska spelanordnarna, den internationella spelmarknaden och den svenska spelmarknadens utveckling.5 Nedanstående redovis- ning kompletterar bilden.

Omsättningen på den svenska spelmarkanden

Nedan redovisade uppgifter om den svenska spelmarknadens omsättning m.m. är hämtade från Svenska Spels och ATG:s års- redovisningar för verksamhetsåret 2007 samt från Lotteriinspek- tionens rapport om utvecklingen på spelmarknaden6 och Lotteri-

5Lotteriutredningens slutbetänkande Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11), kapitel 3.

6Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt 2007, LI dnr 762/2007.

Inledning

SOU 2008:124

inspektionens statistiktabeller.7 Andra uppgifter än omsättning finns inte i Lotteriinspektionens statistik för folkrörelsernas lotterier 2007.

Den svenska reglerade spelmarknaden omsatte år 2007 brutto 37 102 miljoner kr, varav

•ATG omsatte 11 869 miljoner kr,

•Svenska Spel (exklusive Casino Cosmopol och nätpoker) 19 948 miljoner kr,

•Casino Cosmopol 1 153 miljoner kr (avser netto efter utbetalda vinster),

•Svenska Spels nätpoker 385 miljoner kr (avser netto, dvs. avgif- ten på spelet, Sok. rake) och

•folkrörelsernas lotterier 747 miljoner kr.

Omräknat till nettobelopp, dvs. insatser minus utbetalda vinster, uppgick år 2007 nettoomsättningen i miljoner kr hos Svenska Spel och ATG till

•Svenska Spel (sportspel nummerspel och lotterier) 8 061

•Casino Cosmopol 1 153

•Nätpoker 385

•ATG 3 592

Svenska Spels vinst år 2007 uppgick till 5 247 miljoner kr. ATG:s vinst 2007 före fördelning till hästsporten var 2 821 miljoner kr. Folkrörelsernas nettoöverskott av spel 2006 var 2 042 miljoner kr och vinsten 525 miljoner kr. Ren vinst på spel för år 2007 uppgick således till ca 8,5 miljarder kronor. Uppgifter om omsättning för 2007 och till och med tredje kvartalet 2008 visar en fortsatt ökning av omsättningen för Svenska Spel, en måttlig ökning för ATG och delar av folkrörelserna, men en fortsatt tydlig minskning för Folk- spel (Bingolotto).

Slutlig behållning av spel i relation till marknadens brutto- omsättning uppgår till ca 23 procent (8,5 miljarder kr/37,1 miljar- der kr).

7 Samtliga Lotteriinspektionens statistiktabeller tillgängliga via http://www.lotteriinspektionen.se/sv/Statistik-och-rapporter/Statistik/Sammanstallningar/.

SOU 2008:124

Inledning

Svenskens spelande har de senaste tio lagt ca 3 procent av disponibel inkomst på spel och efter vinster har svenskens kostnad för spel (förluster) legat mellan 1–1,34 procent av disponibel inkomst.

Hur fördelas pengarna?

Av vinsten på 8,5 miljarder kr går ca 5,2 miljarder kr till staten, 1,9 miljarder kr till folkrörelserna och 1,4 miljarder kr till hästsporten enligt följande.

Av Svenska spels vinst på 5,2 miljarder kr erhåller folk- och idrottsrörelsens barn- och ungdomsverksamhet 1,2 miljarder kr (via Riksidrottsförbundet, (RF), och Ungdomsstyrelsen), varav RF erhåller 1 miljard kr och Ungdomsstyrelsen 0,2 miljarder kr. Resterande belopp om 3,4 miljarder kronor tillfaller staten.

ATG: s vinst år 2007 var 2,8 miljarder kr. Av detta belopp tillföll 1,4 miljarder kr hästsporten och 1,3 miljarder kr staten i form av skatt.

Av folkrörelsernas totala inkomster av spel på 2,1 miljarder kr kommer 1,2 miljarder kr från Svenska Spel (se ovan), och cirka 360 miljoner kr från Folkspel, 290 miljoner kr från bingo och 250 miljoner kr från övriga föreningslotterier.

Statens anslag till idrotten

Statens anslag till idrotten för år 2007 var 445 miljoner kr.8

Från Svenska Spels vinst 2007 erhöll Riksidrottsförbundet 834 miljoner kr enligt vinstfördelningssystemet, 500 miljoner kr enligt den särskilda satsningen ”idrottslyftet” och 60 miljoner kr som sär- skilda medel till RF:s specialidrottsförbund, dvs. totalt 1 394 miljo- ner kr.

Av de pengar som tillförs idrotten från staten kommer alltså ca 3/4 från Svenska Spel och ca 1/4 från statskassan.

8 prop. 2006/07:1 Utgiftsområde 17, avsnitt 7.10.1.

Inledning

SOU 2008:124

Marknadsfördelningen mellan spelformerna

Bruttoomsättningen 2007 på 37,1 miljarder kr var fördelad på spelformer enligt följande.

Tabell 2.1 Bruttoomsättning per spelform i Sverige

Lotter och nummerspel	ca 12 miljarder kr
Vadhållning	ca 15,7 miljarder kr
Automatspel	ca 7,1 miljarder kr
Bingo	ca 1,2 miljarder kr
Kasino (netto)	ca 1,15 miljarder kr

Omräknat till nettoomsättning för spel år 2007 uppgick den till ca 14,9 miljarder kr med i huvudsak följande fördelning.

Tabell 2.2 Nettoomsättning per spelform i Sverige

Lotter och nummerspel	ca 6 miljarder kr
Vadhållning	ca 5 miljarder kr
Automatspel	ca 1.9 miljarder kr
Bingo	ca 0,85 miljarder kr
Kasino	1,15 miljarder kr

Omsättning av Internetspelet

Av den totala omsättningen på 37,1 miljarder kr år 2007 uppgick Internetspelet (utom nätpoker) till 4,2 miljarder kr, dvs. 11 procent av bruttoomsättningen. Av dessa 4,2 miljarder kr svarade ATG för 2,4 miljarder kr och Svenska Spel för 1,8 miljarder kr. Netto- omsättningen uppgick till ca 1,77 miljarder kr, varav ATG svarade för ca 0,57 miljarder kr och Svenska Spel 0,8 miljarder kr. Här- utöver omsatte Svenska Spels nätpoker cirka 15 miljarder kr, varav 385 miljoner kr utgör bolagets nettobehållning.

Utöver de svenska aktörernas bruttoomsättning på Internetspel om 4,6 miljarder kr förekommer spel på från utlandet erbjudna spel. Några officiella uppgifter om omsättningen på detta spelet finns inte. Vid en sammanvägning av uppgifter som Spelutred- ningen inhämtat kan spel från Sverige på utländska webbsidor bedömas årligen omsätta mångmiljardbelopp.

SOU 2008:124

Inledning

Nätpokerutredningen uppskattade9 antalet spelare som 2007 spelade bara hos Svenska Spel till 55 000, 50 000 spelade både hos Svenska Spel och utländska anordnare och 95 000 spelade bara hos annan nätpokeranordnare.

Hur säljs spel i Sverige

Ombud

ATG hade år 2007 1 990 spelombud, varav 10 ATG-live ombud (spel kan här ske på hästlopp i realtid). Härutöver säljs vissa av ATG:s produkter i cirka 500 ICA-butiker.

Svenska Spel hade år 2007 6 385 ombud, varav 2 200 on-line- ombud . Övriga ombud säljer endast lotter.

Cirka 1 400 ombud är ombud för både Svenska Spel och ATG. Det finns alltså totalt 6 975 ombud i Sverige.

Svenska Spel erbjuder spel på värdeautomater genom avtal med 2 327 restauranger och 85 bingohallar (nov 2008).

Folkrörelsen säljer sina lotterier via lottförsäljningsombud, föreningsverksamhet och Internet.

Banspel

Det finns 36 trav- eller galoppbanor i Sverige där spel erbjuds.

Internet

Bruttoomsättningen på Internetspel uppgick år 2007 till 4,2 miljarder kr för ATG och Svenska Spel.

Av den totala omsättningen på den reglerade marknaden uppgår Internetspelet till 11 procent.

Bingo

Det finns ca 100 bingohallar i Sverige.

9 Svenskas Spels nätpoker (SOU 2008:36), sid. 92.

3 EG-rätt

3.1Inledning

Enligt direktiven till utredningen ska samtliga förslag som Spel- utredningen redovisar åtföljas av bedömningar av förslagens överens- stämmelse med EG-rätten. Vidare framgår av direktiven att för- slagen ska vara så utformade att Sveriges efterlevnad när det gäller EG-rätten inte ska kunna ifrågasättas.

Vidare ska enligt direktiven utredningen bedöma om det av EG- rättsliga skäl, tekniska eller andra skäl inte är möjligt att inom alla spelformer strama upp det nuvarande regelverket och i så fall före- slå ett delvis nytt system som också inbegriper andra aktörer än befintliga, med en inriktning på att de sociala skyddsaspekterna genomgående ges hög prioritet.

Den genomgång av EG-rätten som är nödvändig i detta avsnitt kan sammanfattas med att svar ska ges om nuvarande reglering är i överensstämmelse med EG-rätten, om komplettering är nödvändiga i spelreglering för att vara i överensstämmelse med EG-rätten och om EG-rätten ställer kvar på förändringar i den svenska spel- regleringen.

3.2Bakgrund

Sverige blev medlem i Europeiska unionen (EU) den 1 januari 1995. Samma dag trädde även lotterilagen (1994:1000) i kraft.

Frågan om den svenska lotterilagens överensstämmelse med EG- rätten är behandlad i två tidigare utredningar, dels slutbetänkandet av Lotterilagsutredningen Från tombola till Internet – översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50), dels slutbetänkandet av Lotteri- utredningen Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11).

I utredningarna har genomgångar gjorts av samtliga bestämm- elser i EG-fördraget som kan anses ha beröring med reglering av

EG-rätt

SOU 2008:124

spel (artiklarna 3, 12, 28, 30, 31, 43, 49, 50, 55, 81–89 och 295). Vidare har i de tidigare utredningarna genomgångar gjorts av sekun- därrätten samt EG-domstolens praxis på området.

I slutbetänkandet av Lotterilagsutredningen Från tombola till Internet – översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50) gjordes en genomgång av motiven till den svenska regleringen varvid en genomgång gjordes av lotterilagens 15 §, 27 §, 38 § samt av till- stånden till Svenska Spel och ATG med stöd av 45 §. Lotteri- lagsutredningen konstaterade i sin bedömning att de ensamrätter som lotterilagen ger ideella föreningar och statliga och statsstyrda spelbolag (Svenska Spel och ATG) är i överensstämmelse med EG- rätten.

I slutbetänkandet av Lotteriutredningen Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) konstaterade utredningen att lotterilagen syften och uppbyggnad med ensamrätter i sig kunde vara i överens- stämmelse med EG-rätten. Utredningen gick sedan in på tillämp- ningen av den svenska regleringen och pekade på Svenska Spels marknadsföring och avsaknaden av objektiva kriterier i 45 § lotteri- lagen och gjorde därvid bedömningen att det inte är möjligt att slå fast huruvida den svenska lagstiftningen är förenlig med EG-rätten. Vidare gjordes bedömningen att det kan befaras att den svenska lagstiftningen numera inte kan anses förenlig med EG-rätten.

Regeringsrätten har i dom RÅ 2004 ref. 95 prövat den svenska spelregleringens överensstämmelse med EG-rätten och funnit att regleringen är i överensstämmelse med EG-rätten.

Regeringsrätten har i dom den 23 maj 2007 (mål nr 4048-06 Betsson AB ./. staten) ånyo prövat frågan om lotterilagens överens- stämmelse med EG-rätten. Regeringsrätten konstaterade också i denna dom att den svenska lotteriregleringen var i överensstämmelse med EG-rätten.

Sammanfattningsvis har de tidigare utredningarna gått igenom samtliga bestämmelser i EG-fördraget som kan ha betydelse för spel. Utredningarna har vidare prövat både lagens syften och lagens uppbyggnad med ensamrätten och funnit att detta är i överens- tämmelse med EG-rätten. Lotteriutredningen har dock funnit att den praktiska tillämpningen av lagen gör att det kan befara att den svenska lotterilagen numera inte kan anses vara förenlig med EG- rätten. Regeringsrätten har som nyss sagts i två domar funnit att den svenska lotteriregleringen är i överensstämmelse med EG-rätten. Här ska särskilt framhållas att regeringsrättens nämnda dom den 23 maj 2007 är i tid efter att Lotteriutredningen Spel i en föränderlig

SOU 2008:124

EG-rätt

värld (SOU 2006:11)lämnat sitt betänkande, varvid regeringsrätten således inte delar den bedömning som Lotteriutredningen gjorde om den svenska lotterilagen och dess överensstämmelse med EG- rätten.

Det ska också redan inledningsvis konstateras att EG-domstolens prövning av frågor om lotterier och spel och EG-rätten gällt artikel 43 och 49.

Vad gäller EG-fördragets uppbyggnad och sekundärrätten är detta redovisat i nämnda utredningar. Några ändringar i EG-fördraget eller sekundärrätten som berör lotterier har inte skett sedan nämna genomgångar gjorts, varför Spelutredningen i dessa delar hänvisar till vad där är anfört.

3.3Allmänt om en fri tjänstemarknad1

Gemenskapsrätten har som utgångspunkt att det ska råda en fri rörlighet inom EU för tjänster. I enlighet med EG-fördraget och EG-domstolens praxis finns vissa grundläggande principer som tillämpas för alla tjänster. Dess principer är bl.a. principen om lika- behandling, dvs. förbud mot all diskriminering på grund av national- itet, principen om ömsesidigt erkännande, dvs. en vara eller tjänst som lagligen produceras eller utförs i en medlemsstat får inte vägras tillträde till en annan medlemsstats marknader om inte tvingande samhällshänsyn föreligger. Härtill kommer proportionalitetsprincipen som avser att tillförsäkra att de inskränkningar av den inre mark- naden som medlemsstaterna inför med hänsyn till tvingande allmän- intresse verkligen är ägnade att tillgodose de angivna ändamålen, samt inte sträcker sig längre än vad som kan anses nödvändigt för att tillgodose syftet med de föreliggande skyddsintressena.

Det finns stöd för medlemsstaterna att upprätthålla undantag från den fria rörligheten för tjänster både i fördraget och genom EG-domstolens praxis. I artiklarna 45 och 46 EG-frödraget ges medlemsstaterna således möjlighet att göra avsteg från de grund- läggande friheterna med hänsyn till offentlig makt respektive all- män ordning, säkerhet och hälsa. Förutom de fördragsbaserade undantagen har EG-domstolen erkänt vissa andra tvingande allmän- intressen som legitima undantag som medlemsstaterna kan grunda sina skyddsregler på.

1 Avsnittet bygger på SIEPS (Svenska institutet för europeiska studier) rapport 2005:6 EU och svenska monopol – teori, verklighet och framtid

EG-rätt

SOU 2008:124

EG-domstolen har i sin rättspraxis utvecklat en doktrin för om inskränkningen ska anses legitim. Av betydelse är härvid det s.k. Gebhard-testet.

Gebhard-testet

Gebhard-testet ställer upp flera villkor för när en inskränkning av den fria rörligheten för tjänster ska anses som förenlig med artikel

49EG-fördraget.

För det första ska restriktionen tillämpas på ett icke-diskri-

minerande sätt. Den måste tillämpas lika för alla personer inom landet såväl i formell mening (lagstiftningen) som i praktiken.

För det andra ska inskränkningen vara motiverad av hänsyn till ett trängande allmänintresse (även kallat tvingande hänsyn).

För det tredje ska åtgärden vara lämplig för att säkerställa för- verkligandet av den målsättning som eftersträvas med restriktionen. Slutligen ska åtgärden även stå i proportion till vad som är nöd- vändigt för att uppnå den målsättning som eftersträvas. Dessa två villkor, lämplighet och proportionalitet, ingår båda i den proportional- itetsbedömning som EG-domstolen utför

bl.a. i samband med Gebhard-testet.

Proportionalitetsprincipen

I EG-fördragets artikel 5 tredje stycket uttrycks principen i all- männa termer. Enligt artikeln ska gemenskapen ”inte vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i detta fördrag.

En proportionalitetsbedömning kan sägas bygga på tre kriterier:

1.Lämpligheten av åtgärden för att uppnå dess syfte.

2.Nödvändigheten, dvs. finns det ingen mindre inskränkande åtgärd.

3.Proportionaliteten av åtgärden i relation till den begränsning av handeln som orsakas.

Traditionellt tillämpas principen bl.a. för att reglera att offentliga ingrepp inte går längre än vad som verkligen behövs för att uppfylla det bakomliggande syftet.

100

SOU 2008:124

EG-rätt

Trots sin viktiga roll inom gemenskapsrätten har innebörden av proportionalitetsprincipen inte fullt ut klarlagts av varken EG- domstolen eller den EG-rättsliga doktrinen.

EG-domstolen avgjorde tidigare proportionalitetsfrågan själv i stor utsträckning. Under senare tid har EG-domstolen dock ofta valt att överlämna proportionalitetsbedömningen till den nationella domstol som begärt förhandsavgörandet.

3.4Allmänt om lotterier och EU:s medlemsstater

Som utgångspunkt gäller att lotterier inte är harmoniserade inom EG-rätten. Detta innebär att det inte finns något gemensamt regel- verk inom EU om spel om pengar och spel över nationsgränserna. Det finns således inga direktiv, förordningar eller beslut på EU- nivå som reglerar spel. Spel om pengar är en fråga för nationell lagstiftning och därvid har samtliga 27 EU-stater nationella reg- leringar av spel. Dessa nationella regleringar är helt beroende av vilket synsätt varje stat haft på företeelsen spel om pengar och därmed vilken spelpolitik som varje stat historiskt sett fört. Varje medlemsstat har särskilda politiska mål för sin reglering och metod- erna för reglering av spel skiftar mellan staterna och är alltifrån total- förbud, monopol, oligopol till mer öppna licensgivningar för spel. Inom en stats spelreglering kan också olika metoder för olika spel- former förekomma, exempelvis den svenska spelregleringen inne- håller både totalförbud för vissa spel, monopol för vissa spel och oligopol för vissa spel. Vidare kan nämnas att i exempelvis Tyskland är spel om pengar en delstatsfråga. Medlemsstaterna inom EU har olika syften med sina spelregleringar och olika metoder i sina regleringar för att uppnå dessa syften. Det ska också nämnas att det är vanligt förekommande bland medlemsstaterna att överskott från lotterier är förbehållet allmännyttiga ändamål.

I avsaknad av ett gemensamt regelverk inom EU är alltså lotterier enlighet med EG-rättens subsidiaritetsprincip föremål för nationella regleringar.

Att framhålla inledningsvis är också att i avsaknad av ett gemen- samt regelverk om spel om pengar inom EU finns det inte heller några gemensamma definitioner om varken spel eller olika spel- former. Det ska framhållas att olika spelformer ofta behandlas olika i spelregleringarna.

101

EG-rätt

SOU 2008:124

3.5Vilka krav ställer EG-rätten på en nationell reglering av lotterier och spel

Spel om pengar är en fråga för nationella regleringar inom hela EU. Frågan är då vilka krav EG-rätten ställer på en nationell reglering

För att kunna svara på frågan och därmed också frågan om den svenska lotterilagens överensstämmelse med EG-rätten måste en genomgång göras av gällande rätt.

Mot bakgrund av att spel om pengar inte är harmoniserade inom EU är frågan främst behandlad i EG-domstolens praxis. Samtliga mål som hittills varit föremål för prövning i EG-domstolen gäller begäran om förhandsavgöranden från nationella domstolar. EG-dom- stolen har hittills inte prövat någon medlemsstats spelreglering i ett överträdelseärende. Vidare är frågan om EG-rätten och nationella spelregleringar behandlade i nationella domstolar där frågan varit uppe till prövning. Nationella högsta domstolar som prövat frågan är Sverige, Finland och Italien. Vidare är frågan behandlad Höyste- rett i Norge. Vidare har den tyska Författningsdomstolen prövat delar av den tyska spelregleringens överensstämmelse med tysk grundlag. Av intresse är också att beröra domen från EFTA-dom- stolen där det norska monopolet på spelautomater prövats mot regler som motsvarar EG-rätten. Slutligen är av intresse att beakta vad EU-kommissionen anfört i de pågående överträdelseärendena mot bl.a. Sverige samt att göra en genomgång av de principiellt intressanta nu pågående målen i EG-domstolen.

En genomgång då nödvändig av EG-domstolen praxis, EFTA- domstolens praxis, nationella domstolars praxis och då främst Regeringsrättens dom RÅ 2004 ref. 95. Vidare de pågående fördrags- brottsärendena från EU-kommissionen samt pågående mål i EG- domstolen.

EG-domstolens domar i lotterimål är behandlade i slut- betänkandet av Lotteriutredningen Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11, avsnitt 6.3.2).

Genomgången som nu är aktuell begränsar sig till de delar som är nödvändiga för att svara på frågorna som ställts i avsnitt 3.1.

102

SOU 2008:124

EG-rätt

3.5.1EG-domstolen

EG-domstolen har prövat frågan om spel om pengar och nationella regleringar i följande mål. Schindler2, Läärä3, Zenatti4, Gambelli,5 Anomar6 och Placanica7.

Vidare har frågan om spel om pengar behandlats i målen Lindman8, Lindberger9 och Unire10. Dessa mål är inte aktuella för denna genomgång.

Schindler, Läärä, Zenatti, Gambelli, Anomar och Placanica

Inledningsvis kan följande sägas om nämnda mål som varit föremål för prövning i EG-domstolen.

Som ovan sagts har alla medlemsstater i EU regleringar kring spel om pengar. De mål som varit föremål för prövning i EG-dom- stolen gäller alltså prövningen av de nationella spelregleringarna. Frågan om de nationella lagstiftningarnas överensstämmelse med EG-rätten har således uppkommit i rättegångar vid nationella dom- stolar där de nationella domstolarna valt att ställa frågor till EG- domstolen. Redan här kan framhållas som nyss sagts att då samtliga stater har regleringar kring spel ser dessa regleringar olika ut utifrån varje stats egna historia kring spel och spelreglering. Medlems- staternas har olika politiska mål för sina regleringar och metoderna för reglering av spel skiftar mellan staterna och är alltifrån total- förbud, monopol, oligopol till mer öppna licensgivningar för spel. Inom en stats spelreglering kan också olika metoder för olika spel- former förekomma, exempelvis den svenska spelregleringen inne- håller både totalförbud för vissa spel, monopol för vissa spel och oligopol för vissa spel.

2Mål C-275/92 Her Majesy´s Customs and Excise mot Gerhart Schindler och Jörg Schindler, REG 1994 I-1039.

3Mål C-124/97 Markku Juhani Läärä, Cotswold Microsystems Ltd och Oy Transatlantic Software Ltd mot Häradsåklagaren i Jyväskylä och finska staten, REG 1999 I-6067.

4C-67/98 Questore di Verona mot Diego Zenatti, REG 1999 I-7289.

5Mål C-243/01 Piergiorgio Gambelli m.fl, REG 2003 I-13076.

6Mål C-6/01 Associação Nacional de Operadores de Máquinas Recreativas (Anomar) m.fl. mot Estado Portugûes, REG 2003 I-8647. Mål C-338/04 Massimiliano Placanica mot Italien.

7Mål C-338/04 Massimiliano Placanica mot Italien.

8Mål C-42/02 Diana Elisabeth Lindman mot Landskapsregeringen Åland

9Mål C-267/03Lars Erik Staffan Lindberg mot Sverige

10C-260/04 Kommissionen mot Italien

103

EG-rätt

SOU 2008:124

Schindler behandlar frågan om totalförbud av vissa lotterier, Läärä behandlar monopol på spelautomater, Zenatti, Gambelli och Placanica behandlar oligopol på vadhållning.

Schindler, Läärä och Zanetti är prövade utifrån artikel 49 om fri rörlighet för tjänster och Gambelli och Placanica är prövat utifrån artikel 49 och artikel 43 om etableringsfrihet. Det ska redan inled- ningsvis nämnas att EG-domstolen i sin praxis fastslagit att samma förutsättningar för inskränkningar gäller i artikel 49 och 43 gällande spel om pengar.

Zenatti, Gambelli och Placanica gäller samtliga den italienska lagstiftningen och behandlar således i princip samma fråga. Det kan här tilläggas att efter Placanica-domen har den italienska spel- regleringen ändras för att vara i överensstämmelse med EG-rätten. Vidare ska tilläggas att den italienska lagstiftningen som prövades i målet Zenatti, Gambelli och Placanica hade till enda syfte att mot- verka brottslighet.

Schindler(lotterier och artikel 49 i EG-fördraget)

Schindler-målet var det första målet där EG-domstolen prövade frågan om lotterier och EG-rätten.

Målet gällde i korthet följande. G och J Schindler var ombud för vissa tyska s.k. klasslotterier och de marknadsförde och sålde nämnda lotterier. G och J sände från Nederländerna försändelser till brittiska medborgare med inbjudningar till lotterierna och även beställnings- sedlar. Försändelserna stoppades och beslagtogs av brittisk tull då de var i strid med gällande rätt.

EG-domstolen konstaterande inledningsvis i domen dels att lotterier är ekonomisk verksamhet i EG-rättens mening, dels att lotteriverksamhet är att betrakta som en tjänst i EG-rättens mening.

EG-domstolen som funnit att den brittiska lagstiftningen inte var diskriminerade ställde sedan frågan om den brittiska lagstift- ningen ändå inskränker friheten att tillhandahålla tjänster.

EG-domstolen svarade på frågan enligt följande.

57 Enligt den information som erhållits av den nationella domstolen hade den brittiska lagstiftningen, i dess lydelse före antagandet av 1993 års lag som införde det nationella lotteriet, följande syften: att före- bygga brott och garantera att deltagarna i spel om pengar behandlas ärligt; att undvika att stimulera efterfrågan på sådana spel om pengar som kan få skadliga sociala effekter vid överdrift; att se till att lotterier

104

SOU 2008:124

EG-rätt

inte kan anordnas i personligt eller kommersiellt vinstsyfte, utan endast för välgörande, idrottsliga eller kulturella ändamål.

58 Dessa syften, som skall betraktas sammantagna, rör skyddet för mottagarna av tjänsten och, mer allmänt, konsumentskyddet, liksom skyddet för ordningen i samhället. Domstolen har redan fastslagit att dessa syften kan berättiga inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster (se dom av den 18 januari 1979 i förenade målen 110/78 och 111/78 Van Wesemael, punkt 28, Rec. s. 35; dom av den 4 december 1986 i mål 220/83 kommissionen mot Frankrike, punkt 20, Rec. s. 3663; dom av den 24 oktober 1978 i mål 15/78 Société générale alsacienne de banque, punkt 5, Rec. s. 1971).

59 Mot bakgrund av lotteriers mycket speciella beskaffenhet, vilket har betonats av flera medlemsstater, är dessa syften av sådant slag att de berättigar att det i förhållande till artikel 59 i fördraget införs inskränkningar som sträcker sig så långt som förbud mot lotterier på en medlemsstats territorium.

60 För det första kan man nämligen inte bortse från de moraliska, religiösa eller kulturella betänkligheter som finns i samtliga medlems- stater när det gäller lotterier, liksom andra typer av spel om pengar. Medlemsstaterna tenderar allmänt att begränsa och till och med att förbjuda spel om pengar och att förhindra att de blir en inkomstkälla för enskilda. För det andra skall det påpekas att mot bakgrund av de betydande belopp som kan inkasseras och de vinster spelarna kan erhålla, framför allt i lotterier som anordnas i stor skala, innebär lotte- rier höga risker för brott och bedrägerier. Lotterierna utgör dessutom ett incitament till utgifter som kan få skadliga konsekvenser för enskilda och för samhället. Slutligen är det inte utan betydelse, trots att det inte i sig kan anses utgöra ett objektivt berättigande, att lotterierna på ett avgörande sätt kan bidra till finansieringen av ideella eller allmännyttiga verksamheter såsom socialt arbete, välgörenhets- arbete, idrott eller kultur.

61 Dessa speciella omständigheter berättigar att de nationella myndig- heterna ges ett tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att fastställa vad som krävs för att skydda spelarna och mer allmänt, med beaktande av varje medlemsstats sociala och kulturella särart, för att bevara ordningen i samhället, både vad gäller sättet att anordna lotterier, insatsernas storlek och användningen av de intäkter de genererar. Under dessa omständigheter är det deras sak att bedöma inte bara om det är nödvändigt att begränsa lotteriverksamheten, utan även att förbjuda den, förutsatt att dessa inskränkningar inte är diskriminerande.

62 När en medlemsstat förbjuder anordnandet av lotterier i stor skala på sitt territorium och särskilt reklam för och spridning av lottsedlar i den typen av lotterier, kan inte ett förbud mot införsel av material som skall göra det möjligt för invånarna i den medlemsstaten att delta i sådana lotterier som anordnas i en annan medlemsstat anses vara en

105

EG-rätt

SOU 2008:124

åtgärd som oberättigat inskränker friheten att tillhandahålla tjänster. Ett sådant förbud mot införsel är nämligen nödvändigt för det skydd som den medlemsstaten vill säkerställa på sitt territorium när det gäller lotterier.

Läärä (spelautomater och artikel 49 i EG-fördraget)

Målet var det andra som prövades av EG-domstolen och gällde spelautomater.

I målet prövades frågan om att med ensamrätt driva spel. EG- domstolen gjorde i domen en proportionalitetsbedömning av den finska regleringen.

Målet gällde i korthet att en M Läärä ställt ut spelautomater i Finland i strid med lag. I Finland hade Penningautomatföreningen (PAF) beviljats ensamrätt att erbjuda automatspel.

EG-domstolen anförde sedan följande om den finska lagregler- ingen

34.Såsom har anförts i punkt 21 i förevarande dom, skiljer sig den finska lagstiftningen från lagstiftningen i fråga i domen i målet Schindler bland annat därför att den inte förbjuder användningen av penningautomater, utan förbehåller en offentligrättslig förening ensam- rätten att bedriva spelverksamhet med dessa.

35.Domstolen fastställde emellertid i punkt 61 i domen i målet Schindler att de nationella myndigheterna skall ges ett tillräckligt utrymme för skönsmässiga bedömningar när det gäller att fastställa hur omfattande skydd som skall säkerställas inom det nationella territoriet i fråga om lotterier och andra spel med pengar. Det är näm- ligen deras sak att bedöma om det i förhållande till det eftersträvade syftet finns anledning att helt eller delvis förbjuda verksamheter av detta slag eller endast begränsa dem och i detta syfte föreskriva mer eller mindre strikta kontrollåtgärder.

36.Under dessa omständigheter kan endast den omständigheten att en medlemsstat har valt ett annat skyddssystem än en annan medlemsstat inte påverka bedömningen av om de bestämmelser som har antagits på området är nödvändiga och proportionerliga. Bestämmelserna skall endast bedömas med hänsyn till de ändamål som de nationella myndigheterna i den berörda medlemsstaten eftersträvar och den skyddsnivå som de avser att säkerställa.

37.Att spelen i fråga inte är helt förbjudna är, i motsats till vad klagan- dena i målet vid den nationella domstolen har hävdat, inte tillräckligt för att visa att det faktiska syftet med den nationella lagstiftningen inte är att förverkliga de skäl med hänsyn till allmänintresset som den påstås eftersträva och som skall betraktas i sin helhet. Sådana syften

106

SOU 2008:124

EG-rätt

kan också eftersträvas genom ett tillstånd för dessa spel, vilket har begränsats till en ensamrätt, med fördelen att avkastningen används för allmännyttiga ändamål och att spelbegäret och spelverksamheten kanali- seras till en begränsad krets och att det förebyggs att verksamheten används för bedrägerier och brott.

38.Detsamma gäller omständigheten att de olika anläggningar där penningautomaterna har placerats av den offentligrättsliga föreningen med tillstånd erhåller en del av avkastningen.

39.Vad gäller frågan huruvida det för att förverkliga dessa syften skulle vara att föredra att det, i stället för att bevilja den offentligrättsliga föreningen med tillstånd ensamrätt att till begagnande hålla penning- automater, antogs bestämmelser enligt vilka de berörda aktörerna har att följa vissa regler, faller denna fråga inom medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning, dock med förbehåll för att det alternativ som väljs inte förefaller oproportionerligt med hänsyn till det eftersträvade målet.

40.På denna punkt framgår det i synnerhet av penningautomat- förordningen att PAF, som är den enda föreningen med rätt att till begagnande hålla spelautomater, är en offentligrättslig förening vars verksamhet utövas under statens överinseende och som, såsom har konstaterats i punkt 5 i förevarande dom, till staten skall betala den utdelbara nettoavkastningen av att penningautomater hålls till begagn- ande för allmänheten.

41.Även om det är riktigt att de belopp som staten på så sätt har uppburit för allmännyttiga ändamål även skulle kunna erhållas på andra sätt, såsom genom att beskatta den verksamhet som skulle bedrivas av olika aktörer som tillåtits att utöva den på annat sätt än med ensam- rätt, utgör den skyldighet som har ålagts den offentligrättsliga fören- ingen med tillstånd att inbetala avkastningen av att till begagnade hålla penningautomater på grund av riskerna för brott och bedrägerier ett avgjort effektivare sätt att säkerställa en strikt begränsning av vinst- syftet med sådana verksamheter.

42.Under dessa omständigheter förefaller det inte som om bestämm- elserna i den finska lagstiftningen om hållande till begagnande av penningautomater, genom att ge ensamrätt till en enda offentligrättslig förening med tillstånd, till den del de påverkar friheten att tillhanda- hålla tjänster, är oproportionerliga med avseende på det syfte som eftersträvas genom dem.

Zenatti(vadhållning och artikel 49 i EG-fördraget)

Zenatti var det tredje målet som prövades av EG-domstolen.

Målet gällde i korthet följande. Zenatti bedrev förmedlings- verksamhet i Italien på uppdrag av ett i London etablerat bolag.

107

EG-rätt

SOU 2008:124

Zenattis roll bestod i att driva ett centrum för förmedling av uppgifter avseende vad på utländska sportevenemang till det brittiska bolagets kunder. Zenatti sände via fax eller Internet formulär som kunderna fyllt i tillsammans med kopior på betalningsöverföringar.

Verksamheten var förbjuden i Italien då vadhållningsverksamhet var förbehållen vissa organ.

I domen konstaterar EG-domstolen att vadhållning utgör spel om pengar som kan jämföras med de lotterier som avsågs i domen i målet Schindler.

EG-domstolen prövade sedan om den italienska begränsningen kunde godtas. EG-domstolen anförde följande.

32.Såsom har påpekats i punkt 21 i förevarande dom, skiljer sig den italienska lagstiftningen om vadhållning från den lagstiftning som var aktuell i domen i målet Schindler genom att den inte innebär ett totalförbud för transaktionerna i fråga, utan förbehåller vissa organ rätten att organisera dem på vissa villkor.

33.Att avgöra omfattningen av det skydd som en medlemsstat önskar upprätthålla inom sitt territorium i fråga om lotterier och andra spel om pengar ingår i det utrymme för skönsmässig bedömning som domstolen i punkt 61 i domen i målet Schindler fastslog att de nation- ella myndigheterna har. Det är dessa myndigheters sak att inom ramen för det mål som eftersträvas bedöma om det är nödvändigt att helt eller delvis förbjuda sådana aktiviteter eller att endast inskränka dem och att i det syftet föreskriva mer eller mindre strikta kontrollmetoder.

34.Under dessa omständigheter påverkar det faktum att en medlems- stat har valt ett annat skyddssystem än det som har antagits i en annan medlemsstat inte i sig bedömningen av om bestämmelserna på området är nödvändiga och står i proportion till sitt syfte. Bestämmelserna skall endast bedömas mot bakgrund av de nationella myndigheternas mål- sättningar i den berörda medlemsstaten och av den skyddsnivå som de är avsedda att garantera.

35.Som domstolen har påpekat i punkt 37 i sin dom av den 21 september 1999 i mål C-124/97, Läärä m.fl. (REG 1999, s. I-0000), i fråga om spelautomater, är omständigheten att vadhållningen i fråga inte är helt förbjuden inte tillräcklig för att visa att den nationella lagstiftningen i själva verket har ett annat syfte än att förverkliga de syften av allmän- intresse som den påstås eftersträva och beträffande vilka en helhets- bedömning skall göras. Sådana syften kan också tillgodoses genom att dessa spel tillåts i begränsad omfattning, på så sätt att vissa organisa- tioner ges särskilda rättigheter eller exklusiva rättigheter, vilket har de fördelarna med sig att avkastningen kan användas för allmännyttiga ändamål, att spelbegäret och spelverksamheten kanaliseras till en begränsad krets och att risken för att verksamheten används för bedrägerier och brott minskar.

108

SOU 2008:124

EG-rätt

36.Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 32 i sitt förslag till avgörande är en sådan begränsning tillåten endast om den, för det första, verkligen tjänar syftet att verkligen minska spelmöjligheterna och om finansieringen av sociala aktiviteter genom ett uttag på intäkterna från tillåtna spel endast utgör en accessorisk positiv konsekvens och inte det verkliga syftet med den restriktiva politik som förs. Domstolen har nämligen i punkt 60 i domen i målet Schindler påpekat att även om det inte är utan betydelse att lotterier och andra spel om pengar på ett avgörande sätt kan bidra till finansieringen av ideella eller allmän- nyttiga verksamheter, kan ett sådant skäl inte i sig anses utgöra ett objektivt berättigande för inskränkningar i rätten att tillhandahålla tjänster.

37.Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera om den nationella lagstiftningen, med hänsyn till dess konkreta tillämpning, verkligen tjänar sådana syften som gör att den skall anses befogad och huruvida de restriktioner som åläggs genom sagda lagstiftning står i proportion till dessa syften.

38.Med beaktande av det ovanstående blir svaret på tolkningsfrågan följande. EG-fördragets bestämmelser om friheten att tillhandahålla tjänster utgör inte hinder för nationell lagstiftning i vilken rätten att bedriva vadhållningsverksamhet avseende sportevenemang förbehålls vissa organisationer, såsom fallet är med den italienska lagstiftningen, om lagstiftningen i fråga verkligen är motiverad av ett socialpolitiskt syfte att begränsa skadeverkningarna av sådan verksamhet och om de restriktioner som därigenom åläggs inte är oproportionerliga i för- hållande till detta syfte.

Gambelli m.fl. (vadhållning och artikel 43 och 49 i EG-fördraget)

Gambelli var det fjärde målet som prövades i EG-domstolen. I målet prövade EG-domstolen för första gången tillämpningen av artikel 43 om etableringsfriheten.

Förutsättningarna i Gambelli gällde samma lagstiftning som i Zenatti med den ändringen att det numera var straffrättsligt för- bjudet både att spela över Internet för en italiensk medborgares som att förmedla insatser.

EG-domstolen som konstaterade att den italienska lagstiftningen var en begränsning av den fria rörligheten (artikel 43 och 49) prövade sedan om inskränkningarna kunde godtas .

EG-domstolen gjorde följande bedömning.

62. Såsom framgår av punkt 36, i domen i det ovannämnda målet Zenatti, skall en inskränkning, i vilket fall som helst, tjäna syftet att verkligen minska spelmöjligheterna, och finansieringen av sociala aktiviteter genom

109

EG-rätt

SOU 2008:124

ett uttag på intäkterna från tillåtna spel får endast utgöra en accessorisk positiv konsekvens och inte det verkliga syftet med den restriktiva politik som förs.

63.På sätt som de regeringar som har inkommit med yttranden, lik- som kommissionen, har erinrat om, har dock domstolen i domarna i de ovannämnda målen Schindler, Läärä m.fl. och Zenatti angett att de moraliska, religiösa eller kulturella betänkligheter, samt de skadliga moraliska och finansiella följderna för den enskilde och samhället, som följer av spel och vadhållning kan vara omständigheter som rättfärdigar att de nationella myndigheterna ges ett tillräckligt utrymme för sköns- mässiga bedömningar när det gäller att fastställa vad som krävs för att skydda konsumenterna och ordningen i samhället.

64.I alla händelser måste inskränkningarna i etableringsfriheten och friheten att tillhandahålla tjänster uppfylla de villkor som ställs i domstolens rättspraxis för att vara berättigade (se bland annat dom av den 31 mars 1993 i mål C-19/92, Kraus, REG 1993, s. I-1663, punkt 32, svensk specialutgåva, volym 14, s. I-167, och av den 30 november 1995 i mål C-55/94, Gebhard, REG 1995, s. I-4165, punkt 37).

65.Enligt denna rättspraxis måste dessa inskränkningar motiveras av hänsyn till ett tvingande allmänintresse. De skall vara ägnade att säker- ställa förverkligandet av den målsättning som eftersträvas, och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning. Under alla omständigheter skall de tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt.

66.Det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida de inskränkningar i etableringsfriheten och friheten att till- handahålla tjänster som införts genom lag nr 401/89 uppfyller dessa villkor. Den domstolen skall därvid beakta de omständigheter för vilka redogörs i det följande.

67.Även om domstolen, i de ovannämnda domarna Schindler, Läärä m.fl. och Zenatti, har medgett att inskränkningar i anordnandet av spelverksamhet kan vara berättigade på grund av tvingande hänsyn av allmänintresse, såsom skyddet av konsumenter och för att förhindra bedrägerier och att medborgarna lockas till överdrivna spelutgifter, måste de restriktioner som grundas på sådana hänsyn, och på nödvändig- heten att förhindra att ordningen i samhället störs, vara ägnade att säkerställa förverkligandet av dessa målsättningar på så sätt att dessa inskränkningar skall bidra till att begränsa vadhållningsverksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt.

Placanica m.fl. (vadhållning och artikel 43 och 49 i EG-fördraget)

Placanica-målet rörde i huvudsak samma bestämmelser i den italienska lagstiftningen och samma faktiska omständigheter som i målen Zenatti och Gambelli.

110

SOU 2008:124

EG-rätt

De frågor som var aktuella i målet var dels om de straffrättliga bestämmelserna i den italienska lagstiftning var förenliga med principerna i artikel 43 och artikel 49, dels om artiklarna 43 och 49 kan tolkas så att det är tillåtet för en medlemsstat att göra tillfälliga undantag från nämnda bestämmelser utan att det strider mot gemen- skapsrättens principer. Fråga två gällde ett anbudsförfarande för beviljande av koncessioner för att bedriva vadhållningsverksamhet.

EG-domstolen behandlade först frågan om det straffrättliga för- budet och konstaterade att bestämmelsen utgjorde inskränkningar av både artikel 43 och 49. EG-domstolen undersökte sedan om dessa inskränkningar kunde godtas enligt bl.a. tvingande hänsyn. EG-domstolen anförde här följande.

46.Domstolen har i sin rättpraxis godtagit ett antal tvingande hänsyn av allmänintresse, såsom att skydda konsumenterna, att förhindra bedrägerier och att medborgarna lockas till överdrivna spelutgifter samt att förhindra att ordningen i samhället störs (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 mars 1994 i mål C-275/92, Schindler, REG 1994, s. I-1039, punkterna 57–60, svensk specialutgåva, volym 15, s. 119, av den 21 september 1999 i mål C-124/97, Läärä m.fl., REG 1999, s. I-6067, punkterna 32 och 33, samt domarna i de ovannämnda målen Zenatti, punkterna 30 och 31, och Gambelli m.fl., punkt 67).

47.I detta sammanhang kan de moraliska, religiösa eller kulturella sär- drag samt de moraliskt och ekonomiskt skadliga följder för den enskilde och samhället som omgärdar spel och vadhållning vara omständigheter som motiverar att de nationella myndigheterna ges ett tillräckligt utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att fastställa vad som krävs för att skydda konsumenterna och ordningen i samhället (domen i det ovannämnda målet Gambelli m.fl., punkt 63).

48.Även om medlemsstaterna är fria att fastställa målsättningarna för sin politik i fråga om hasardspel och, vid behov, exakt fastställa den eftersträvade skyddsnivån, skall de inskränkningar som föreskrivs lika- väl uppfylla de krav på proportionalitet som följer av domstolens rätts- praxis.

49.Följaktligen skall det för varje inskränkning som föreskrivs i den nationella lagstiftningen undersökas särskilt om den är ägnad att säker- ställa förverkligandet av den målsättning som den aktuella medlems- staten har åberopat, och om den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning. Under alla omständigheter skall dessa inskränkningar tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda målen Gebhard, punkt 37, och Gambelli m.fl., punkterna 64 och 65, samt dom av den 13 november 2003 i mål C-42/02, Lindman, REG 2003, s. I-13519, punkt 25).

111

EG-rätt

SOU 2008:124

EG-domstolen behandlade sedan frågan om kravet på koncession. EG-domstolen gjorde i denna del åtskillnad mellan å ena sidan begränsningar av koncessionerna som bygger på målet att minska spelmöjligheterna och å andra sidan målet att bekämpa kriminalitet.

När det gäller målet att begränsa spelmöjligheterna framgår det enligt EG-domstolens praxis att även om begränsningarna av antalet aktörer i princip kan motiveras, ska dessa begränsningar i vilket fall som helst tjäna syftet att verkligen minska spelmöjligheterna och att begränsa verksamheten på detta område på ett sammanhängande och systematiskt sätt.

När det gäller målet att bekämpa kriminalitet anförde EG- domstolen följande.

55.Det är nämligen den andra typen av mål, det vill säga målet att förhindra att hasardspelsverksamhet används i bedrägliga eller brotts- liga syften genom att styra in den i banor som är möjliga att kontrollera, som såväl Corte suprema di cassazione som den italienska regeringen i sitt yttrande till domstolen har angett vara det verkliga syftet med den italienska lagstiftning som är aktuell i målen vid de nationella dom- stolarna. Med detta perspektiv kan en kontrollerad expansiv politik på området för hasardspel vara helt i överensstämmelse med målet att locka över spelare som ägnar sig åt förbjuden och dold spel- och vadhållningsverksamhet till tillåten och reglerad verksamhet. Som särskilt den belgiska och den franska regeringen har påpekat kan detta mål endast uppnås om de lagliga aktörerna utgör ett trovärdigt, men samtidigt attraktivt, alternativ till förbjuden verksamhet. Detta kan i sig innebära att tillhandahålla ett omfattande spelsortiment, att göra reklam i viss omfattning och att använda ny distributionsteknik.

56.Den italienska regeringen har för övrigt åberopat faktiska omständlig- heter, som till exempel en utredning från italienska senatens sjätte ständiga utskott (finans- och skatteutskottet) om spel- och vad- hållningssektorn. I denna utredning blev slutsatsen att förbjuden och dold spel- och vadhållningsverksamhet utgör ett betydande problem i Italien som en utvidgning av den tillåtna och reglerade verksamheten skulle kunna avhjälpa. Enligt samma utredning härrör hälften av den samlade omsättningen av hasardspelsverksamheten i Italien från den illegala verksamheten. I utredningen bedömdes vidare att det skulle vara möjligt att genom en utvidgning av den enligt lag tillåtna spel- och vadhållningsverksamheten återta en del av omsättningen av den illegala verksamheten. Det belopp som härigenom skulle kunna återtas är minst lika stort som det belopp som den enligt lag tillåtna verksamheten omsätter.

57.Domstolen konstaterar att ett koncessionssystem under dessa omständigheter i själva verket kan utgöra en effektiv mekanism som gör det möjligt att kontrollera de aktörer som är verksamma inom

112

SOU 2008:124

EG-rätt

området för hasardspel för att förhindra att de använder sin verk- samhet i bedrägliga eller brottsliga syften. Den har däremot inte till- gång till tillräckliga uppgifter om de faktiska omständigheterna för att bedöma begränsningen av det totala antalet koncessioner som sådan mot bakgrund av de krav som följer av gemenskapsrätten.

Sammanfattningsvis kan följande anföras om EG-domstolens praxis

Genomgången av EG-domstolens domar i lotterimålen visar att en fast praxis har utvecklats. Denna praxis ger som framgått medlems- staterna ett stort utrymme att bestämma mål och medel för sin politik och därmed vad som behövs för att skydda spelarna. Som framgått av praxisen ska dock det nationella utrymmet fylla de krav som EG-domstolen satt upp. Dessa krav har EG-domstolen efter Läärä-målet överlämnat till de nationella domstolarna att pröva.

EG-domstolen har i sin praxis särskilt framhållit spel om pengars ”mycket speciella beskaffenhet” vilket tillåter medlems- staterna att införa omfattande restriktioner på ett sätt som inte gäller inom EG-rätten i övrigt. EG-domstolen har som framgått tillerkänt medlemsstaterna ett skönsmässigt utrymme att bestämma den metod och nivå man vill lägga sin spelreglering på. Att en stat har valt en reglering innebär således inte enligt EG-domstolen praxis att en annan stat med en annan reglering inte fyller kravet på nödvändig och proportionerlig.

Den metod och den nivå en stat väljer måste vara i överens- stämmelse med EG-rätten. EG-rättens krav på en nationell reglering är att den är

•icke-diskriminerande,

•motiveras med tvingande hänsyn av allmänintresse och säker- ställa förverkligandet av dessa målsättningar på så sätt att inskränk- ningarna bidrar till att begränsa vadhållningsverksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt, och

•nödvändig och proportionerlig.

113

EG-rätt

SOU 2008:124

3.5.2EFTA-domstolen

I Direktiven anges att en särskild analys bör göras av dom meddelad av EFTA-domstolen den 14 mars 2004 (mål E-1/06).

Vad gällde målet?

Parter i målet var EFTA:s övervakningsmyndighet mot Norge. Frågan i målet gällde om en lagändring i Norge som introdu-

cerade ett monopol för det statsägda bolag Norsk Tipping AS för spelautomater var i strid med artikel 31 och 36 i EES avtalet. Artiklarna 31 och 36 i EES-avtalet är motsvarande bestämmelser som återfinns i artikel 43 (etableringsrätten) och artikel 49 (fri rörlighet vad gäller tjänster) i EG-fördraget.

Bakgrund

Genom lagändringar år 2003 introducerade Norge ett nytt mono- pol på anordnande av spel på spelautomater. Enligt tidigare gällande lag i Norge kunde företag och privatpersoner som arrangerade spel på spelautomater på uppdrag av ideella organisationer få tillstånd till automatspel. Under år 2004 hade 138 olika företag ca 15 800 spel- automater med bruttoomsättning på 26 miljarder norska kronor.

Lagändringen innebar att en ensamrätt tillskapades för Norskt Tipping, som är ett av den norska staten helägt bolag.

Vad hade parterna för argument för sin respektive talan?

EFTA:s övervakningsmyndighet hade tre huvudargument för sin talan:

1.att lagändringen hade i vart fall delvis ekonomiska syften,

2.att lagändringen misslyckades med att ge uttryck för en syste- matisk och sammanhängande förhållande till spel och

3.att lagändringen inte var i överensstämmelse med principen om proportionalitet.

Norge bestred alla tre argumentet.

114

SOU 2008:124

EG-rätt

Domstolens domskäl

EFTA-domstolen konstaterade inledningsvis i domskälen (p.25) att frågan i målet gällde om den norska regleringen av spel- automater var i överensstämmes med EES-avtalet. Domstolen konstaterade vidare att allt spel om pengar (”all games of chance”) är ekonomisk verksamhet som faller inom EES-avtalet.

Domstolen konstaterade vidare att det inte var stridigt i målet att den nya norska regleringen av spelautomater var en inskränk- ning av den fria rörligheten och den fria etableringsrätten samt att den nya lagstiftningen var icke-diskriminerande.

Frågan i målet var enligt domstolen om den norska lagen kunde rättfärdigas på objektiva grunder. Domstolen inledde med att hän- visa till EG-domstolens dom Placania (p. 47–48) enligt följande.

47.I detta sammanhang kan de moraliska, religiösa eller kulturella särdrag samt de moraliskt och ekonomiskt skadliga följder för den enskilde och samhället som omgärdar spel och vadhållning vara omständ- ligheter som motiverar att de nationella myndigheterna ges ett till- räckligt utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att fast- ställa vad som krävs för att skydda konsumenterna och ordningen i samhället (domen i det ovannämnda målet Gambelli m.fl., punkt 63).

48.Även om medlemsstaterna är fria att fastställa målsättningarna för sin politik i fråga om hasardspel och, vid behov, exakt fastställa den eftersträvade skyddsnivån, skall de inskränkningar som föreskrivs likaväl uppfylla de krav på proportionalitet som följer av domstolens rättspraxis.

Domstolen prövade därefter saken i tre delar:

1.legala syften med lagen,

2.systematisk och sammanhållande, och

3.nödvändighet.

Legala syften

Domstolen anförde inledningsvis att den stat som är ansvarig för inskränkningar av de grundläggande friheterna har att visa att åtgärderna kan rättfärdigas.

Domstolen anförde vidare att allt underlag vari lagens avsikt kunde härledas kunde tas i beaktande men att regeringsförslaget

115

EG-rätt

SOU 2008:124

och riksdagsbehandlingen är mer avgörande än tidigare utkast eller förslag.

Domstolen anförde vidare att EG-domstolen inom området spel om pengar anfört att medlemsstaternas skäl (”policy justification grounds”) ska sammanvägas som helhet.

Efter hänvisning till EG-domstolens domar Zenatti och Gambelli konstaterade domstolen att begränsning av inkomster till de sociala och humanitär ändamål inte var huvudskälet till den norska lagändringen utan endast en konsekvens av förslaget. Domstolen avslog grunden att lagen byggde på ekonomiska syften.

Domstolen övergick sedan att pröva frågan om kravet på att lagen ärsystematisk och sammanhållande för att begränsa spelet.

Ändamålsenligt/följdriktig

För att vara motiverad (”justified”) måste enligt domstolen rätten att ge Norsk Tipping ensamrätt för spel på spelautomater vara ändamålsenligt för att uppnå de syften som eftersträvas. Motparten hävdade i domstolen att den norska regleringen var inkonsekvent då Norsk Tipping genom en intensiv marknadsföring och genom att öppna upp för ny spel av Norsk Tipping och Norsk Rikstoto.

Domstolen anförde att begräsningar baserade på tvingande hänsyn av allmänintresse måste vara systematisk och samman- hållande med liknande åtgärder som redan vidtagits. Domstolen pekade på att EG-domstolen vad gäller området spel om pengar har specificera detta genom att restriktioner måste vara ändamålsenliga för att uppnå syftena genom att de begränsar spelmöjligheterna på ett systematiskt och sammanhängande sätt.

Domstolen anförde vidare att vid prövning av kravet på syste- matisk och sammanhållande i den nya lagen är det mot bakgrund av syftet att bekämpa spelberoende av vikt att se på spel som är likvärdiga att skapa spelberoende.

Efter genomgång av olika spels farlighetsgrad vad gäller spel- beroende kom domstolen fram till att andra spel av norsk tippning, exempelvis oddset inte var på en jämförbar skala. Domstolen slut- sats var att marknadsföring och utveckling av andra spel inte var relevant när man undersökte kravet på systematiskt och samman- hållande av den prövade lagstiftningen

Domstolen fanns att lagändringen var ändamålsenlig.

116

SOU 2008:124

EG-rätt

Nödvändigheten

Domstolen konstaterade att de prövade åtgärderna inte fick gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet.

Domstolen hänvisade till EG-domstolens dom Läärä (punkt 39) att vad gäller frågan huruvida det var att föredra att man antog regler vilka berörda aktörer har att följa istället för att ha exklusiva rättigheter faller denna fråga inom medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning, dock att det alternativet som väljs inte får förefalla oproportionerligt med hänsyn till det eftersträvade målet.

Vad först gäller syftet att bekämpa brott konstaterade dom- stolen att den norska staten inte lyckats visa att bekämpandet av penningtvätt och bedrägeri skulle vara mer effektivt i ett monopol.

Domstolen konstaterade sedan att de allmänna intressen som en nationell lagstiftning ska fylla, ska övervägas som helhet. Dom- stolen använde sedan formuleringarna ”it is reasonable to assume” att en monopoloperatör under tillsyn av en effektiv myndighet vill lägga större ansvar på att bekämpa spelmissbruk än kommersiella operatörer. Vidare anförde domstolen att det var ”plausible to assume” att det är enklare att kontrollera och ge direktiv i ett helägt statliga bolag. Genom sitt ägande kan staten agera mer effektivt mot ett statligt bolag än bara genom lagar, förordningar och tillsyn.

Domstolens slutsats blev att den norska staten tillräckligt visat att ensamrätt synes vara mer effektivt för att uppnå lagens syften.

Domslut

EFTA-domstolens domslut blev att domstolen ogillade EFTA:s övervakningsmyndighets talan. Domstolen fann att den norska lag- ändringen med införande av ett monopol för spelautomater var i överensstämmelse med prövade bestämmelser i EES-avtalet.

Sammanfattningsvis kan följande sägas om EFTA-domstolens dom

I alla relevanta delar hänvisar EFTA-domstolen till den praxis som utvecklats i EG-domstolen. Domstolen konstaterade vidare att de legitima syftena ska prövas som en helhet.

En viktig fråga i EFTA-domen är hur domstolen gjorde pro- portionalitetsbedömningen. Som framgått av genomgången av domen konstaterar domstolen – med hänvisning till Läärä – att det faller

117

EG-rätt

SOU 2008:124

inom den skönsmässiga bedömningen för en stat att besluta om ensamrättssystem eller licenssystem, så länge det inte framstår som oproportionerligt. Vidare anför EFTA-domstolen att de allmänna syfte som lagen bygger på måste beaktas i sin helhet. Domstolen använder sedan formuleringarna ”it is reasonable to assume” och ”it is plausible to assume” vid proportionalitetsbedömningen.

Slutsatsen blir att EFTA-domstolen gör en begränsad proport- ionalitetsbedömning mot bakgrund av det nationella handlings- utrymmet som EG-rätten gett staterna.

3.5.3Nationella domstolar

Sverige

Vid en analys av frågan om svensk spelreglering och EG-rätt är givetvis de rättsprocesser som förevarit vid svenska domstolar av avgörande betydelse för att kunna bedöma frågan. Redan inled- ningsvis kan nämnas att i lotterimål vid svenska domstolar – både allmänna som förvaltningsdomstolar – är invändningar som bygger på EG-rätten vanligt förekommande. Det kan konstateras att samtliga svenska domstolar som hittills prövar frågan har funnit att lotterilagen är i överensstämmelse med EG-rätten. Det kan nämnas att Högsta domstolen i beslut den 5 februari 2008 i mål Ö 2908-06 beslutat ge tillstånd till ett lotterimåls prövning i hovrätten. Spel- utredningen återkommer nedan till detta beslut.

Den vägledande domen gällande den svenska spelreglering och dess överensstämmelse med EG-rätten är Regeringsrättens dom den 26 oktober 2004 (RÅ 2004 ref. 95). Då domen prövade hela frågan om den svenska spelregleringens överensstämmelse med EG-rätten har den avgörande betydelse för frågan, varför en utför- lig redovisning av domen kommer att göras nedan. Vidare prövade Regeringsrätten samma dag ytterligare ett lotterimål där frågan gällde om en s.k. banner på Internet med länk till ett utländskt vad- hållningsföretag utgör främjande enligt 38 § lotterilagen. Regerings- rätten fann i domen att en s.k. banner med en sådan länk är ett främjande i enlighet med lotterilagen.

118

SOU 2008:124

EG-rätt

RÅ 2004 ref. 95

Förutsättningarna i målet var att Lotteriinspektionen med stöd av 38 § lotterilagen beslutat förelägga Wermdö krog AB att vid vite upphöra med förmedling av spel till ett brittiskt spelbolag. Bolaget invände att den svenska lotterilagen, bl.a. 38 §, var i strid med EG- rättens regler om fri rörlighet för tjänster och att inspektionens beslut därför inte var lagligen grundat.

Regeringsrätten konstaterade inledningsvis att lotterilagen i prin- cip reglerar alla typer av spel och att lagen som huvudregel före- skriver att lotterier endast får anordnas efter tillstånd.

Huvudfrågan i målet var om vitesföreläggandet med stöd av 38 § var i strid med EG-rätten och därmed skulle undanröjas. Regerings- rätten konstaterade att 38 § liksom den svenska lotterilagen i stort svårligen kan var förenlig med EG-fördragets regler om fri rörlig- het (artikel 49) och etableringsfriheten (artikel 43).

Frågan i målet var om inskränkningarna i de nämnda friheterna av särskild skäl ändå kunde godtas.

Regeringsrätten konstaterade att redan fördraget öppnar vissa möjligheter att göra avsteg från de grundläggande bestämmelserna (artiklarna 45, 46 och 55) men att mer långgående undantag på grund av tvingande allmänintressen framkommer i EG-domstolens praxis. Av särskild betydelse, anförde Regeringsrätten, är vad som uttalats i domar från EG-domstolen där domstolen uppställt vissa kriterier för att nationella lotteribestämmelser ska kunna accepteras, trots att de konstateras vara oförenliga med de nämnda grundläggande bestämmelserna. Här hänvisade Regeringsrätten till målen Schindler, Läärä, Zenatti och Gambelli. Regeringsrätten konstaterade sedan att av de nämnda domarna från EG-domstolen kan inledningsvis några mera allmänna slutsatser dras, som är av grundläggande betydelse.

Regeringsrätten prövade först frågan om att begära förhands- avgörande som bolaget begärt i målet och anförde följande.

…/…En sådan är att något utrymme för att begära förhandsavgörande mot bakgrund av existerande praxis knappast föreligger. EG-dom- stolen har tämligen tydligt gjort klart, att några ytterligare pre- ciseringar i ett mål som det nu förevarande inte behövs på gemen- skapsnivå, utan att det ankommer på den nationella domstolen att med tillämpning av angivna kriterier avgöra, om det inhemska lotteri- systemet kan godtas. Det hindrar naturligtvis inte att EG-domstolen kan komma att detaljgranska en medlemsstats spelreglering, men då i anledning av en fördragsbrottstalan.

119

EG-rätt

SOU 2008:124

Då Regeringsrätten i domen prövar hela den svenska lotteri- regleringens överensstämmelse med EG-rätten refereras Regerings- rättens domskäl i enlighet med följande.

En annan grundläggande omständighet är EG-domstolens klara mar- kering av lotteriverksamhetens "mycket speciella beskaffenhet", vilket motiverar att det införs restriktioner, som inte skulle ha accepterats vad gäller andra typer av ekonomisk aktivitet (se Schindler punkt 59). Man kan enligt domstolen inte bortse från de moraliska, religiösa eller kulturella betänkligheter som finns i samtliga medlemsstater när det gäller lotterier liksom andra typer av spel om pengar. Medlemsstaterna tenderar allmänt att begränsa och till och med förbjuda spel om pengar och att förhindra att spelandet blir en inkomstkälla för enskilda. Domstolen påpekar även att lotterier - mot bakgrund av de betydande belopp som kan inkasseras och de vinster spelarna kan erhålla – innebär stora risker för brott och bedrägerier. Lotterierna utgör dess- utom ett incitament till utgifter, som kan få skadliga konsekvenser för både enskilda och samhället. Vidare är det enligt domstolen inte utan betydelse, att lotterierna på ett avgörande sätt kan bidra till finansieringen av ideella eller allmännyttiga verksamheter såsom socialt arbete, välgörenhetsarbete, idrott eller kultur. (Se Schindler punkt 60, Läärä punkt 13 och Zenatti punkt 14.)

Dessa speciella förhållanden rättfärdigar enligt EG-domstolen att de nationella myndigheterna ges ett tillräckligt utrymme för sköns- mässiga bedömningar, när det gäller att fastställa vad som krävs för att skydda spelarna och – mera allmänt, med beaktande av varje medlems- stats sociala och kulturella särart – för att bevara ordningen i samhället, både vad gäller sättet att anordna lotterier, insatsernas storlek och användningen av de intäkter de genererar. Under dessa omständigheter är det deras sak att bedöma, om det finns anledning att helt eller delvis förbjuda verksamheter av detta slag eller endast begränsa dem och i detta syfte föreskriva mer eller mindre strikta kontrollåtgärder. (Se Schindler punkt 61, Läärä punkterna 14 och 35, Zenatti punkterna 15 och 33 samt Gambelli punkt 63.)

Under förutsättning att den nationella lagstiftningen bärs upp av sådana legitima syften som framgått av det nyss sagda – och vilka skall beaktas sammantagna (Schindler punkt 58, Läärä punkt 33, Zenatti punkt 31) – har alltså medlemsstaterna utomordentligt stor frihet att välja medlen för att uppnå målen. EG-domstolen accepterar i princip även så drastiska metoder som totalförbud mot denna typ av eko- nomisk verksamhet och tillskapande av monopol. Att en medlemsstat väljer att i och för sig tillåta lotteriverksamhet men underkastar den krav på tillstånd, som kan reserveras för en enda eller ett begränsat antal aktörer på marknaden, är inte ett tecken på att syftet skulle vara ett annat än att uppnå de mål som domstolen ansett godtagbara; om vissa organisationer ges särskilda eller exklusiva rättigheter, medför detta den fördelen att avkastningen kan användas för allmännyttiga ändamål, att spelbegäret och spelverksamheten kanaliseras till en

120

SOU 2008:124

EG-rätt

begränsad krets och att risken för att verksamheten används för bedrägerier och andra brott minskar (se Läärä punkt 37 och Zenatti punkt 35).

Medlemsstaternas möjligheter att på spelområdet avvika från fördragsbestämmelserna är dock inte obegränsade. Vid sidan av vad som framgått av det föregående – och den grundläggande förutsätt- ningen, att den nationella lagstiftningen inte får vara diskriminerande eller tillämpas på ett diskriminerande sätt – kan de av EG-domstolen formulerade restriktionerna sägas vara koncentrerade till frågan, om de av en medlemsstat i det uppgivna syftet att tillgodose ett tvingande allmänintresse vidtagna åtgärderna verkligen är ägnade att säkerställa förverkligandet av denna målsättning och om de är nödvändiga och proportionerliga.

Frågan om det reella syftet är central. Mera konkret gäller pro- blemet, om medlemsstaternas restriktiva politik på området verkligen har till huvudsakligt ändamål att skydda de nämnda godtagna enskilda och allmänna intressena och inte främst syftar till att styra över intäkterna av verksamheten till staten. Man kan enligt EG-domstolen inte bortse från att lotterier och andra spel om pengar på ett avgörande sätt kan bidra till finansieringen av ideella eller allmännyttiga verksamheter, men ett sådant skäl kan inte i sig rättfärdiga en inskränkning i de fördragsstadgade friheterna utan får endast utgöra en accessorisk positiv konsekvens (Schindler punkt 60, Zenatti punkt 36, Gambelli punkt 62). Då medlemsstaterna naturligtvis gärna motiverar sin lotterilagstiftning med nödvändigheten av att skydda konsumenterna och ordningen i samhället, åligger det den nationella domstolen att kontrollera, att regleringen med hänsyn till dess konkreta tillämpning verkligen tjänar dessa syften (Zenatti punkt 37). Reglerna skall vara ägnade att minska spelmöjligheterna och bidra till att begränsa verk- samheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt, och myndig- heterna i en medlemsstat får inte i syfte att stärka statskassan upp- muntra till ökat spelande (se Zenatti punkt 36 och Gambelli punkterna 67–69).

Proportionalitetskriteriet synes, i ljuset av EG-domstolens ovan redovisade uttalanden om medlemsstaternas frihet att välja nivå och metod för det skydd man vill ge de intressen som av domstolen ansetts legitima, spela en mindre framträdande roll. Den omständigheten, att en medlemsstat valt en annan skyddsnivå än en annan medlemsstat, påverkar inte bedömningen av om de bestämmelser som har antagits på området är nödvändiga och proportionerliga. Bestämmelserna skall endast bedömas med hänsyn till de ändamål som eftersträvas och den skyddsnivå som de avses säkerställa (Läärä punkt 36, Zenatti punkt 34). Står alternativa lösningar till buds, faller det inom medlemsstatens utrymme för skönsmässig bedömning att träffa valet, dock med för- behåll för att det alternativ som väljs inte "förefaller" eller "framstår som" oproportionerligt med hänsyn till det eftersträvade målet (Läärä punkt 39, Gambelli punkt 75).

121

EG-rätt

SOU 2008:124

Beträffande det svenska systemets och särskilt det s.k. främjande- förbudets förenlighet med redovisade gemenskapsrättsliga principer gör Regeringsrätten följande bedömning.

Vad först gäller det grundläggande förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet kan konstateras att 38 § lotterilagen – även om stadgandet getts en olycklig utformning – inte innefattar någon sådan negativ särbehandling, utan att förbudet gäller främjande av alla, svenska som utländska, lotterier till vilka tillstånd inte lämnats (se prop. 1998/99:29 s. 11 f.). Det står också klart, att de uppgivna huvudsyftena med den svenska lotteriregleringen ligger helt i linje med vad EG-dom- stolen angett som godtagbara skäl för att avsteg från friheten att tillhandahålla tjänster och etableringsfriheten skall kunna komma i fråga. Inte heller strider det mot EG-rätten att tillämpa ett system med generellt tillståndskrav och att i realiteten reservera marknaden för ett fåtal aktörer. Att en sådan ordning för att fungera måste kunna – på sätt som skett – kombineras med ett förbud att främja otillåten lotteri- verksamhet förefaller givet. Under förutsättning att ändamålet med den svenska ordningen verkligen är det angivna, kan lagstiftaren inte heller av proportionalitetsskäl anses tvingad att välja en mindre restriktiv modell. Under samma förutsättning kan det absoluta tillståndskravet med därtill kopplade kontrollmekanismer naturligtvis också sägas bidra till att begränsa spelverksamheten på ett "sammanhängande och syste- matiskt sätt".

Det i målet framförda huvudsakliga argumentet för att det svenska systemet skulle strida mot gemenskapsrätten – med följd att de aktuella bestämmelserna i lotterilagen därmed inte skulle kunna tillämpas – är emellertid, att det egentliga syftet inte är det uppgivna utan väsentligen att skaffa staten inkomster. Den av klaganden åberopade utredningen är avsedd att visa, att de tillämpande myndigheterna inte alls har ambitionen att begränsa spelverksamheten utan tvärtom vill främja den men hålla utländska konkurrenter till de legitimerade spelbolagen borta från marknaden. I det förra avseendet hänför sig klaganden särskilt till spelbolagens omfattande marknadsföring och det kontinuerliga intro- ducerandet av nya, attraktiva spelformer samt det faktum att spelandet ständigt ökar; i det senare vill man visa, att kontrollen är mera inriktad på att bekämpa spelbolagens utländska konkurrenter än att motverka för enskilda och det allmänna negativa konsekvenser av spelverk- samheten. Klaganden ifrågasätter också regeringens bevekelsegrunder vid tillståndsgivningen.

Regeringsrätten kan konstatera, att marknadsföringen på spel- området är både intensiv och kvantitativt betydande på många platser och i många medier, inte minst i televisionen. Det kan väl sägas, att de av staten auktoriserade spelbolagen – utan att därför drabbas av ingrip- anden från kontrollmyndigheten – med det i Gambelli-domen (punkt 69) använda uttryckssättet "lockar och uppmuntrar konsumenter att delta i lotterier, hasardspel eller vadhållning". Detta är emellertid inte tillräckligt för att det svenska systemet skall gemenskapsrättsligt diskvalificeras.

122

SOU 2008:124

EG-rätt

Härför krävs enligt nämnda dom ytterligare att åtgärderna vidtas "i syfte att stärka statskassan".

Även om det vore naivt att utgå från att det betydande ekonomiska tillskott som skapas genom lotteriverksamheten skulle spela en helt underordnad roll för myndigheternas inställning, kan man enligt Regeringsrättens mening dock inte förutsätta, att inkomstaspekten skulle vara det enda eller helt dominerande motivet för en tolerant syn på spelbolagens reklamåtgärder. Man kan i sammanhanget inte bortse från att de av staten accepterade spelbolagen, trots att de inom landet befinner sig i en monopolsituation, de facto verkar på en konkurrens- utsatt marknad, eftersom här boende är oförhindrade att via Internet eller på annat sätt delta i utomlands anordnade lotterier. Vill man kanali- sera det spelintresse som bevisligen föreligger hos stora delar av befolk- ningen till verksamheter, som anses erbjuda bättre konsumentskydd och mindre risk för oegentligheter, kan man inte rimligen förvägra de bolag som med stöd av tillstånd ansvarar för sådan verksamhet att aktivt lansera sina produkter och ge dessa en utformning som attra- herar de spelintresserade och förmår dem att föredra de statligt kon- trollerade formerna framför andra varianter. Även om myndigheternas överseende med spelbolagens stundom aggressiva marknadsföring kan så tvivel om det egentliga syftet, finner Regeringsrätten inte att denna omständighet utgör tillräckligt skäl för påståendet, att det huvud- sakliga ändamålet med den svenska lotteriregleringen är att berika staten och statsunderstödda verksamheter.

Vad gäller frågan om den statliga kontrollen av spelverksamheten är ägnad att säkerställa förverkligandet av målet att skydda den enskilde och samhället mot verksamhetens negativa konsekvenser har klaganden enligt Regeringsrättens mening påvisat vissa brister i denna tillsyn. De statligt auktoriserade och kontrollerade spelbolagen förefaller huvud- sakligen arbeta med kommersiella utgångspunkter, och deras ombud – som svarar för merparten av direktkontakten med spelarna och därmed har bäst möjlighet att observera och motverka skadeverkningar av eko- nomisk, social och personlig natur – tycks inte vara föremål för någon direkt tillsyn från Lotteriinspektionens sida. Att kontrollen i olika avseenden är mindre effektiv innebär emellertid inte, att den saknar betydelse för möjligheterna att nå de uppsatta målen. Regeringsrätten anser inte att dessa ofullkomligheter i sig visar, att den svenska regler- ingen och dess tillämpning har ett annat syfte än det angivna.

Inte heller finner Regeringsrätten att regeringen vid sin tillstånds- givning ensidigt skulle ha beaktat statsfinansiella skäl med bortseende från de skyddsaspekter som utgör grund för lotterilagstiftningen.

Sammanfattningsvis vill Regeringsrätten anföra följande. EG- domstolen har just på spelområdet visat en betydande tolerans mot i medlemsstaterna allmänt förekommande, kraftiga begränsningar i de fördragsgrundade friheterna att erbjuda och ta emot tjänster och att etablera sig inom unionen. Regeringsrätten finner att lotterilag- stiftningen och dess tillämpning visserligen på olika punkter väcker frågor om förenligheten med de villkor som EG-domstolen i samman-

123

EG-rätt

SOU 2008:124

hanget ställt upp, men att det svenska systemet ändå totalt sett får anses motsvara kraven.

Regeringsrätten vill tillägga följande. Genom att EG-domstolen överlämnat åt de nationella domstolarna att vid varje aktuellt tillfälle pröva om den praktiska tillämpningen av medlemsstaternas reglering harmoniserar med gemenskapsrätten, kan utfallet komma att variera över tiden. Stabilitet på området förutsätter att en medlemsstat, som vill bibehålla ett restriktivt system, gör en kontinuerlig översyn av detta för att försäkra sig om att det möter gemenskapsrättens krav. Regeringsrätten noterar att regeringen den 19 maj i år antagit direktiv (2004:76) för en särskild utredare med uppdrag bl.a. att lämna de förslag som kan erfordras för att anpassa regleringen inom området till utvecklingen inom EG-rätten, särskilt mot bakgrund av EG-dom- stolens senare praxis.

Av det sagda följer att anledning saknas att av gemenskapsrättsliga skäl vägra tillämpning av de i målet aktuella stadgandena i lotterilagen. Vid denna prövning gör Regeringsrätten samma bedömning som under- instanserna. Överklagandet skall således avslås.

Regeringsrätten gjorde i domen en fullständig prövning av den svenska lotteriregleringens överensstämmelse med EG-rätten. Det ska vidare framhållas att processmaterialet i Regeringsrätten var mycket omfattande.

Sammanfattningsvis kan konstateras att Regeringsrätten finner att den svenska lotterilagen är i överensstämmelse med EG-rätten. På två punkter ger dock Regeringsrätten den gällande regleringen viss kritik dels angående AB Svenska Spels marknadsföring och dels angående bristfällig kontroll. Regeringsrätten anför vidare att en stat som vill ha kvar sin reglering kontinuerligt måste följa EG- rättens utveckling.

Regeringsrätten har i dom den 23 maj 2007 (mål nr 4048-06 Betsson AB ./. staten) ånyo prövat frågan om lotterilagens överens- stämmelse med EG-rätten. Regeringsrätten finner också i denna dom att den svenska lotteriregleringen är i överensstämmelse med EG-rätten. Vid tiden för regeringsrättens dom den 23 maj 2007 före- låg även Placanica-domen samt hade Svenska Spel fått tillstånd till on-line-poker. Lotteriutredningens slutbetänkande (SOU 2006:11) hade också lämnats i januari 2006.

Högsta domstolen har i beslut den 5 februari 2008 i mål Ö2908- 06 meddelat tillstånd till ett måls prövning i hovrätten om brott mot lotterilagen (annonser i dagspress). Högsta domstolen avslog samtidigt begäran om att inhämta prövningstillstånd. Skälet för prövningstillståndet var att det behövdes vägledning i fråga om

124

SOU 2008:124

EG-rätt

främjandeförbudet i 38 § lotterilagen och straffstadgandet i 54 § andra stycket samma lag är förenligt med artikel 49 i EG-rätten.

Svea hovrätt har i beslut den 8 oktober 2008(mål nr B 1103-08 och B 1016-08) tillställt EG-domstolen en begäran om förhands- avgörande i frågan om vissa bestämmelser i lotterilagen och dess överensstämmelse med EG-fördraget.

Norge

Som framgått ovan prövade EFTA-domstolen frågan om ändringarna i norsk lag som gav Norsk Tipping ensamrätt att anordna spel på spelautomater.

Samma fråga prövades även av norsk nationell domstol – Oslo tingsrett i dom den 27 oktober 2004, Borgartings lagmansrett i dom den 26 augusti 2005, och Norges Høyesterett i dom den 26 juni 2007.

Norges Høyesterett dom den 26 juni 2007

Av intresse är hur domstolen bedömde proportionalitetsprincipen. I denna del anförde domstolen att klaganden gjort gällande att den norska staten inte uppfyllt sin bevisbörda och att EFTA- domstolen svikit i sin bevisbedömning. Detta bygger enlig dom- stolen på att motparten starkt framhävt att det inte gäller någon skönsmässigt utrymme för nationalstaten vid bedömning av frågan om restriktionen är i överensstämmelse med proportionalitets-

principen.

Domstolen anförde att enligt EG-domstolens praxis har national- staten full frihet att bestämma vilken skyddsnivå man vill uppnå.

Domstolen anförde vidare att ett nödvändighetstest ska göras men att det inte finns något uttalande i föreliggande praxis som direkt säger något om med vilken intensitet prövningen ska ske.

Domstolen fann att EFTA-domstolen varit ”tillbakeholden” i sin överprövning av Norges beslut att införa automatmonopol som nödvändigt verkningsmedel för att begränsa spelberoende. Dom- stolen fann mot bakgrund av detta att nödvändighetstestet blir en begränsad prövning och fann att det norska monopolet på spel- automater var i överensstämmelse med EG-rätten.

125

EG-rätt

SOU 2008:124

Andra stater

I betänkandet Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) finns nationell praxis redovisad i avsnitt 6.3.3. Spelutredningen hänvisar till nämnt avsnitt.

Det ska nämnas att rättsprocesser i nationella domstolar inom EU gällande spelregleringar och dess överensstämmelse med EG- rätten är vanligt förekommande.

3.5.4Sammanfattning och slutsats

EFTA-domstolen, Höysterett i Norge, Regeringsrätten i Sverige, Högsta domstolen i Finland och Kassationsdomstolen i Italien har samtliga prövat nationella spelregleringar inom EU. Samtliga har funnit att regleringarna varit i överensstämmelse med EG-rätten. EFTA-domstolen, Höysterett i Norge och Regeringsrätten i Sverige har samtliga vid en proportionalitetsbedömning funnit att respektive reglering varit i överensstämmelse med EG-rätten.

3.5.5EU-kommissionen

I fråga om lotterier har EU-kommissionen bl.a. i uppgift att över- vaka att medlemsstaterna följer gemenskapsrätten.

Pågående fördragsbrottstalan enligt artikel 226

EU-kommissionen har inlett fördragsbrottsärenden mot tio medlems- stater och dessa är Sverige, Finland, Danmark, Tyskland, Frankrike, Nederländerna, Ungern, Österrike, Grekland och Italien.

Följande åtgärder är vidtagna av EU-kommissionen.

Formell underrättelse

4 april 2006

Sverige, Danmark, Finland, Tyskland, Ungern, Italien och Neder- länderna, samtliga angående vadhållning på sportspel över Internet och artikel 49.

126

SOU 2008:124

EG-rätt

12 oktober

Frankrike angående vadhållning på sportspel över Internet och artikel 49. Italien angående blockering av webbsidor och artikel 49. Österrike angående annonsering för kasino och artikel 49.

27 juni 2007

Grekland angående vadhållning på sportspel över Internet och artikel 49.

31 januari 2008

Tyskland angående ny spellagstiftning (State treaty) och artikel 49. Sverige och Internet-poker och artikel 49.

Motiverat yttrande

21 mars 2007

Danmark, Finland och Ungern angående vadhållning på sportspel över Internet och artikel 49.

27 juni 2007

Sverige och Frankrike angående vadhållning på sportspel över Internet och artikel 49.

28 februari 2008

Grekland och nederländerna angående vadhållning på sportspel över Internet och artikel 49.

Kommissionen har alltså inlett fördragsbrottsärenden mot tio länder. Ärendena gäller vadhållning på sportspel på Internet, block- ering av webbadresser, Internet-poker, annonsering och det tyska ”State Treaty”. Samtliga ärenden är hänförliga till Internet-spel.

Följande fördragsbrottsärenden föreligger då från EU-kom- missionen.

127

EG-rätt SOU 2008:124

Medlemsstat	Spelform	Rättsregel
Sverige	Vadhållning och Internetpoker	art 49
Danmark,	Vadhållning	art 49
Finland,	Vadhållning	art 49
Tyskland	Vadhållning och State treaty	art 49
Ungern	Vadhållning	art 49
Italien	Vadhållning och IP-blockering	art 49
Nederländ.	Vadhållning	art 49
Frankrike	Vadhållning	art 49
Grekland	Vadhållning	art 49
Österrike	Annonsering	art 49

Motiverat yttrande har således skickats till sju stater angående vad- hållning på sportspel på Internet och artikel 49. Ärendena är alltså begränsade till en spelform i en teknik (Internet) och artikel 49.

Vad har kommissionen för argument?

EU-kommissionen har i de pågående överträdelseärendena mot Sverige gjort gällande att den svenska lotteriregleringen är i strid med EG-rätten då regleringen styrs av ekonomiska intressen och inte bärs upp av EG-rättens stipulerade skyddssyften och kravet på att säkerställa förverkligandet av dessa målsättningar på så sätt att inskränkningarna bidrar till att begränsa vadhållningsverksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt och inte är nöd- vändiga och proportionerliga. EU-kommissionen har inte ifrågasatt monopolen utan endast huruvida dessa lever upp till EG-dom- stolens ställda krav. EU-kommissionen har som framgått i det moti- verande yttrandet till Sverige den 27 juni 2007 ifrågasatt vadhållning på idrottstävlingar på Internet och artikel 49 om fri rörlighet för tjänster.

Sammanfattningsvis framgår att EU-kommissionen inte gör annan bedömning än att medlemsstaterna har rätt till nationella regleringar, men ifrågasätter i de initierade ärendena om respektive medlems- stat i sin reglering uppfyller EG-rättens krav.

128

SOU 2008:124

EG-rätt

3.6Pågående mål i EG-domstolen

För närvarande finns 15 pågående mål i EG-domstolen angående nationella regleringar av spel och dess överensstämmelse med EG- rätten.

Samtliga mål gäller begäran om förhandsavgöranden från nationella domstolar och de stater som är aktuella är Tyskland (8), Portugal (2 ), Nederländerna (3), Frankrike (1) och Spanien (1).

Sammanfattningsvis kan följande sägas om de pågående målen i EG-domstolen.

De portugisiska målen (C-55/08 och C-42/07) är av principiellt intresse då det gäller frågan om nationella ensamrätter – som det är vanligt förekommande att medlemsstaterna – är i strid med EG- rätten.

Generaladvokaten har den 14 oktober 2008 lämnat förslag till avgörande i målet C-42/07. Spelutredningen vill i detta samman- hang även hänvisa till följande uttalande av generaladvokaten.

Gemenskapsrätten syftar enligt min mening inte till att underkasta hasard- och penningspel marknadskrafterna. Medlemsstaterna har velat upprätta en så öppen marknad som möjligt som grund för Europeiska ekonomiska gemenskapen, eftersom konkurrensen, när den är sund, i allmänhet säkerställer tekniska framsteg och förbättrad kvalitet på tjänster och varor samtidigt som den medför kostnadssänkningar. Konkurrensen gynnar således konsumenterna, eftersom de på så sätt får tillgång till produkter och tjänster av högre kvalitet så billigt som möjligt. Kon- kurrensen är såtillvida en källa till framsteg och utveckling.

De tyska ärendena (bl.a. C-316/07, C-64/08, C-358/07 och C-359/07) är intressanta då Tyskland sedan den 1 januari 2008 har en ny restriktiv spelreglering genom det s.k. ”State Treaty” som är imple- menterat i alla delstater. State Treaty reglerar vadhållning på sport- spel och lotterier men inte spelautomater och vadhållning på hästar, vilka är föremål för reglering på förhandsnivå. Resultat av detta är att den strikta regleringen i State Treaty inte omfattar spel- automater och vadhållning på hästar.

De nederländska målen (c-258/08 c-203/08) har intresse bl.a. genom att frågan ställs om giltigheten av ett tillstånd i ett EU-land och rätten att bedriva spel även i ett annat land över Internet.

129

EG-rätt

SOU 2008:124

3.7Övriga bestämmelser inom EG-rätten

3.7.1E-handelsdirektivet

I betänkandet Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11)har som sagts ovan sekundärrätten behandlats. Spelutredningen gör ingen annan bedömning än nämnd utredning vad gäller E-handels- direktivet (2000/31/EG) där det i artikel 1.5 d sista strecksatsen förskrivs att direktivet inte ska tillämpas på ”…spelverksamhet som innebär att penningvärden satsas på hasardspel, inbegripet lotterier och vadslagningar”.

3.7.2Tjänstedirektivet (2006/123/EG) och dess undantag för spelverksamhet

Syftet med tjänstedirektivet (2006/123/EG) är att inrätta en rättslig ram för att avskaffa hindren för tjänstetillhandahållarens fria eta- blering och fri rörlighet för tjänster mellan medlemsstaterna. Direktivet omfattar med få undantag alla ekonomiska verksamheter inom tjänstesektorn. Direktivets rättsliga ram är generellt upp- byggd kring tre huvudpunkter:

•En förenkling av procedurer och formaliteter förknippade med tillträde till och utförande av tjänster.

•Ursprungslandsprincipen, dvs. att tjänsteleverantörer endast ska vara underställda nationella bestämmelser i den medlemsstat där de är etablerade, inkluderat att ursprungslandet utövar tillsyn över tjänsteleverantören och dennes tjänster.

•Åtgärder för att etablera ömsesidigt förtroende mellan medlems- staterna, bl.a. viss riktad harmonisering gällande tjänsters kvalitet och principer för hur det administrativa samarbetet mellan medlemsstaterna ska bedrivas.

Undantag för spelverksamhet

I ingressen till direktivet anges i punkt 25 att spelverksamhet, inbegripet lotterier och vadslagning, bör undantas från detta direktivs tillämpningsområde med tanke på denna verksamhets särdrag som

130

SOU 2008:124

EG-rätt

medför att medlemsstaterna har utformat en politik avseende den allmänna ordningen och konsumentskyddet.

I artikel 2.2. punkt h anges de verksamheter som direktivet inte ska tillämpas på, bl.a. spelverksamhet som innebär att insatser med penningvärde görs i hasardspel, t.ex. lotterier, kasinospel och vad- slagning.

I ingressen p. 17 anges bl.a. att direktivet omfattar endast sådana tjänster som utförs mot ekonomisk ersättning.

Det kan tilläggas att i förhandlingsarbetet till tjänstedirektivet fanns inledningsvis spel om pengar med i förslaget. På EU-parla- mentets initiativ infördes undantaget för spel om pengar och där- med omfattar direktivet inte detta område.

3.7.3Statligt stöd

Inledning

EG-fördragets regler om statsstöd utgör en del av den reglering som ska säkerställa att konkurrensen inom den inre marknaden inte snedvrids. Reglerna återfinns i artiklarna 87–89 i EG-fördragets kapitel om konkurrensregler. Syftet med reglerna är att förhindra att kon- kurrensförhållandena inom gemenskapen förvanskas genom att med- lemsstaterna ekonomiskt gynnar vissa företag eller viss produktion.

I artikel 87.1 uppställs ett principiellt förbud mot stöd

•som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är,

•som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion (selektivitetskriteriet) och

•som påverkar handeln mellan medlemsstaterna (samhandels- kriteriet).

Övervakningen av statsstöd behandlas i artikel 88. Där föreskrivs att kommissionen i samarbete med medlemsstaterna fortlöpande ska granska de former av stöd som förekommer i medlemsstaterna. Enligt artikel 88.2 kan kommissionen besluta att stöd som inte är förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 87, eller som missbrukas, ska upphävas eller ändras. Kommissionen ska enligt artikel 88.3 underrättas om planer som syftar till att ge eller ändra

131

EG-rätt

SOU 2008:124

stöd i så god tid att den kan yttra sig över dessa planer. Enligt samma artikel får medlemsstaterna inte genomföra statligt stöd innan kom- missionen har godkänt det (genomförandeförbudet).

Enligt artikel 89 får rådet, på förslag av kommissionen och efter samråd med Europaparlamentet, med kvalificerad majoritet anta de förordningar som behövs för tillämpningen av statsstödsreglerna.

Otillåtet utbetalade statsstöd måste normalt återbetalas.

I det följande kommer först att ges en genomgång av vissa inskränkningar m.m. i förbudet mot statligt stöd. Därefter ges en närmare redogörelse för rekvisiten i detta förbud.

Inskränkningar m.m. i förbudet mot statligt stöd

Det principiella förbudet mot statsstöd i artikel 87.1 gäller enligt sin lydelse endast om inte annat föreskrivs i fördraget. Förbudet inskränks och modifieras således av andra bestämmelser. Redan i artikel 87.2 räknas vissa godkända former av stöd upp. Således är t.ex. stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser förenligt med den gemensamma marknaden. Vidare uppräknas i artikel 87.3 vissa former av stöd som kan vara förenliga med den gemensamma marknaden. Som exempel på sådant stöd kan nämnas stöd för att främja den ekonomiska utvecklingen i regioner där levnadsstandarden är onormalt låg eller där det råder allvarlig brist på sysselsättning.

Den principiella skillnaden mellan undantagsbestämmelserna i artiklarna 87.2 och 87.3 är att den förstnämnda artikeln är av absolut karaktär. Kommissionen har därmed vid tillämpningen av artikel 87.2 inte befogenhet att bedöma lämpligheten av att tillämpa de där upptagna undantagen. I båda fallen gäller dock att undan- tagsreglerna ska tolkas restriktivt.11

Det finns även vissa andra bestämmelser i fördraget som inskränker tillämpningsområdet för artikel 87.1. Det kanske viktigaste exemplet på en sådan inskränkande bestämmelse är artikel 36 som rör jordbruket.

Enligt artikel 88.3 får medlemsstaterna inte genomföra statligt stöd innan kommissionen har godkänt det (genomförandeförbudet). I många fall är det dock möjligt att lagligen genomföra statligt stöd utan kommissionens godkännande. Detta gäller i första hand åtgärder som omfattas av en gruppundantagsförordning som utfärdats

11 Allgårdh, EU och EG-rätten, 4 u. 2004, s. 476.

132

SOU 2008:124

EG-rätt

inom ramen för rådets bemyndigandeförordning12. Om en åtgärd uppfyller alla krav i en gruppundantagsförordning befrias medlems- staten från skyldigheten att anmäla den planerade stödåtgärden. Genomförandeförbudet gäller då inte. På grundval av bemyndigande- förordningen antog kommissionen ursprungligen flera gruppundan- tagsförordningar, som sedan har ersatts av den allmänna grupp- undantagsförordningen13.

Genomförandeförbudet gäller som huvudregel inte heller när stöd beviljas enligt en ordning som fanns innan en medlemsstat anslöt sig till EU (befintligt stöd) eller enligt en ordning som tidigare godkänts av kommissionen (godkänt stöd).

Statsstödsreglerna är inte heller tillämpliga när stöd från staten utgör nödvändig ersättning för en allmännyttig tjänst. Kommiss- ionen har genom beslut om tillämpningen av artikel 86.2 på statligt stöd i form av ersättning för tjänster av allmänt ekonomiskt intresse fastställt närmare villkor för sådan ersättning som inte behöver anmälas till kommissionen14. För att undantas från anmälnings- skyldigheten för statligt stöd krävs det att medlemsstaterna följer bestämmelserna i beslutet. Något förenklat innebär villkoren att företaget som tillhandahåller tjänster av allmänt ekonomiskt intresse måste anförtros en specificerad uppgift i en officiell handling. Ersätt- ningen ska bestämmas på visst sätt med beaktande av kostnaderna och en rimlig vinst. Vidare ska ersättningen regelbundet kontrolleras av medlemsstaten och eventuell överkompensation ska återbetalas.

Stöd som ges av medlemsstat eller med hjälp av statliga medel

Begreppet statligt stöd är mycket brett. Redan av lydelsen av artikel 87.1 framgår att bestämmelsen avser stöd som ges av en medlems- stat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är. EG- domstolen har definierat begreppet statligt stöd som ett stöd vilket innebär en fördel som kommer ett företag till godo från en

12Rådets förordning (EG) nr 994/98 av den 7 maj 1998 om tillämpningen av artiklarna 92 och 93 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen på vissa slag av övergripande statligt stöd (EGT L 142, 14.5.1998, s.1).

13Kommissionens förordning (EG) nr 800/2008 av den 6 augusti 2008 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den gemensamma marknaden enligt artiklarna 87 och 88 i fördraget (EUT L 214/3, 6.8.2008, s. 3).

14Kommissionens beslut 2005/842/EG av den 28 november 2005 om tillämpningen av artikel 86.2 i EG-fördraget på statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.

133

EG-rätt

SOU 2008:124

offentlig myndighet utan betalning eller mot en betalning som endast till en mycket liten del utgör vad fördelen kan värderas till15. Det betyder att i begreppet statligt stöd ligger ett mått av sub- vention från en offentlig myndighet till individer eller företag för vilka det inte utgår någon adekvat ersättning i form av en produkt eller tjänst. Exempel på vad som ingår i begreppet statligt stöd är förutom rena bidrag även indirekta stöd såsom kapitaltillskott, avgifts- favörer, kreditfavörer, betalningsgarantier, räntesubventioner m.m. som inte kan motiveras på marknadsmässiga grunder. Också en förmånlig skattemässig behandling av en verksamhet kan utgöra otillåtet statsstöd.16

För att ett stöd ska omfattas av artikel 87.1 krävs, enligt artikelns ordalydelse, att detta ges av en medlemsstat eller med hjälp av stat- liga medel. Om stödet finansieras med statliga medel saknar det betydelse om stödet handhas och fördelas av ett offentligt eller privat organ.

Också stöd som finansieras med privata medel kan bedömas som statligt stöd och således omfattas av artikel 87. En förut- sättning torde dock vara att det kan anses ha givits av en medlems- stat. EG-domstolen har t.ex. uttalat att fastställandet av förmånliga gastaxor för vissa företag föll inom begreppet ”stöd som ges av en medlemsstat”, eftersom taxorna fastställdes av ett företag som inte var självständigt i förhållande till staten och över vars prispolitik staten hade den yttersta bestämmanderätten17.

Selektivitetskriteriet

Det är endast stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida kon- kurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion som omfattas av artikel 87. Selektivitetskriteriet syftar till att skilja mellan generella åtgärder och s.k. selektiva åtgärder. Åtgärder som anses vara generella omfattas inte av artikel 87.1, medan selektiva åtgärder gör det. Det ska således vara fråga om stöd till ett företag eller vissa företag, t.ex. i en särskild region, sektor, bransch eller marknads- segment.

Åtgärder och företeelser som gynnar samtliga företag i en med- lemsstat omfattas normalt inte av statsstödsreglerna. Som exempel

15Se Allgårdh, a.a., s. 476.

16Se Bernitz, Svensk och europeisk marknadsrätt 1, 2005, s. 219.

17Mål 67, 68 och 70/85, Van der Kooy och andra mot Kommissionen [1988] ECR 219.

134

SOU 2008:124

EG-rätt

faller generella skattelättnader för att åstadkomma ett bättre klimat för näringslivet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder av generell karaktär utanför artikel 87.

Ibland kan det vara svårt att dra gränsen mellan vad som är ett stöd som omfattas av artikel 87 och vad som är en allmän åtgärd som inte gör det. Det avgörande för denna avgränsning synes vara vilken effekt åtgärderna får eller kan förväntas få i praktiken.

Utöver att åtgärden ska vara selektiv krävs vidare att åtgärden snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen. Kommissionen har fastslagit att stöd till en och samma stödmottagare som inte överstiger ett tak på 200 000 euro under en period på tre år inte påverka handeln mellan medlemsstaterna och inte snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen och därför inte omfattas av artikel 87.118. Stöd som faller under detta s.k. de minimisgruppundantag behöver under förutsättning att alla kriterier i förordningen är upp- fyllda inte anmälas till kommissionen i förväg enligt artikel 88.3.

När kommissionen fattar beslut under artikel 87 måste den uttryckligen ta ställning till om konkurrensen förvanskas av det ifrågavarande stödet. Kommissionen måste ange de omständigheter som visar att stödet kan snedvrida konkurrensen. EG-domstolen har som exempel på sådana omständigheter nämnt situationen på den relevanta marknaden, stödmottagarens ställning på marknaden och omfattningen av gränsöverskridande handel med produkten i fråga.

Samhandelskriteriet

Enligt det s.k. samhandelskriteriet krävs att stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Det är kommissionens uppgift att visa att så är fallet. Kommissionen måste påvisa att stödet har en sådan effekt, men det räcker i normala fall att visa att varan eller tjänsten som företaget har producerat handlas över gränserna19. För att ett statligt stöd ska kunna ha effekt på handeln krävs att det före- kommer konkurrens inom den berörda sektorn20.

18Se Kommissionens förordning (EG) nr 1998/2006 av den 15 december om tillämpningen av artiklarna 87 och 88 i fördraget på stöd av mindre betydelse (EUT L 379, 28.12.2006, s. 5).

19Allgårdh, a.a., s. 489 f.

20Allgårdh, a.a., s. 492.

135

EG-rätt

SOU 2008:124

3.8Medlemsstaterna

Samtliga medlemsstater inom EU har regleringar kring lotterier och spel. En genomgång av samtliga medelsstateras spelregleringar genomfördes åren 2004–2006 på EU-kommissionens uppdrag av Swiss Institutet of Comparative law och redovisades den 14 juni 2006 i rapporten Study of Gambling Services in the EU Internal Market 21

Både i slutbetänkandet av Lotterilagsutredningen Från tombola till Internet – översyn av lotterilagstiftningen (SOU 2000:50) och slutbetänkandet av Lotteriutredningen Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) finns en redovisning av flera europeiska staters spel- regleringar.

Principerna som styr spelregleringarna inom medlemsstaterna är ofta, i likhet med den svenska lotteriregleringen, av äldre datum.

Med anledning av bl.a. Internets genombrott och spel över Inter- net och därmed också frågan om spel över nationsgränserna pågår inom flera medlemsstater översyn av de nationella lagstiftningarna. Vad Spelutredningen erfarit pågår sådant arbete i Belgien, Bulgarien, Cypern, Tjeckien, Estland, Finland, Frankrike, Ungern, Irland, Litauen, Polen och Rumänien.

Tyskland, Italien, Malta och Storbritannien har de senaste åren reformerat sina lagstiftningar i syfte att bl.a. möta frågan om det gränsöverskridande spelet. Spelutredningen kommer i bl.a. kapitel 5 att redovisa de reformer nämnda medlemsstater vidtagit.

3.9Sammanfattande bedömning av EG-rättens krav på nationella regleringar av spel

Som framgått av detta kapitel är spel om pengar inte harmoniserat inom EG-rätten och samtliga 27 medlemsstater inom EU har nation- ella regleringar kring spel om pengar. Att spel om pengar inte är harmoniserat innebär – som framgått ovan – att några gemen- samma definitioner kring spel och olika spelformer inte finns. Medlemsstaternas nationella regleringar är helt beroende av vilket förhållningssätt varje stat haft mot företeelsen spel om pengar och därmed också vilken spelpolitik som varje stat historiskt sett fört. Varje medlemsstat har särskilda politiska mål för sin reglering och metoderna för reglering av spel skiftar mellan staterna och är allt- ifrån totalförbud, monopol, oligopol till mer öppna licensgivningar

21 www.ec.auropa.eu/internal_market/services/gambling

136

SOU 2008:124

EG-rätt

för spel. Inom en stats spelreglering kan också olika metoder för olika spelformer förekomma, exempelvis innehåller den svenska spelregleringen både totalförbud för vissa spel, monopol för vissa spel och oligopol för vissa spel. Medlemsstaterna inom EU har alltså olika syften med sina spelregleringar och olika metoder i sina regleringar för att uppnå dessa syften. Det ska också nämnas att det är vanligt förekommande bland medlemsstaterna att överskott från lotterier är förbehållet allmännyttiga ändamål.

EG-domstolen har i sin praxis särskilt framhållit spel om pengars ”mycket speciella beskaffenhet” vilket tillåter medlems- staterna att införa omfattande restriktioner på ett sätt som inte gäller inom EG-rätten i övrigt. EG-domstolen har som framgått tillerkänt medlemsstaterna ett skönsmässigt utrymme att bestämma metod och nivå för spelreglering. Att en stat har valt en reglering innebär således inte enligt EG-domstolens praxis att en annan stat med en annan reglering inte fyller kravet på nödvändigt och pro- portionerlig.

Den metod och den nivå en stat väljer måste vara i överens- stämmelse med EG-rätten. EG-rättens krav på en nationell reglering är att den är

•icke-diskriminerande,

•motiveras med tvingande hänsyn av allmänintresse och säker- ställer förverkligandet av dessa målsättningar på så sätt att in- skränkningarna bidrar till att begränsa vadhållningsverksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt, och

•nödvändig och proportionerlig.

Frågan om hur proportionalitetsbedömning ska göras och därvid hur mycket en stat har att visa för att ha rätt till sina begräsningar är ibland ifrågasatta.

137

EG-rätt

SOU 2008:124

Särskilt om proportionalitet

EG-domstolen har som framgått ovan i Läärä-målet gjort en pröv- ning av den finska regleringen av spelautomater med ensamrätt och funnit att regleringen varit i överensstämmelse med EG-rätten. I detta mål gjorde domstolen även en proportionalitetsbedömning. EG-domstolen anförde bl.a. följande (Läärä p 42).

Under dessa omständigheter förefaller det inte som om bestämm- elserna i den finska lagstiftningen om hållande till begagnande av penning- automater, genom att ge ensamrätt till en enda offentligrättslig förening med tillstånd, till den del de påverkar friheten att tillhandahålla tjänster, är oproportionerliga med avseende på det syfte som eftersträvas genom dem.

I övriga mål i EG-domstolen har domstolen överlämnat prövningen till nationella domstolar och som framgått av genomgången ställt upp kriterier för den nationella prövningen.

I EFTA-domstolens dom i mål E-1/06, som redovisats ovan, anförde domstolen att de allmänna intressen som en nationell lag- stiftning ska fylla, ska övervägas som helhet. Domstolen använde sedan formuleringarna ”is it reasonable to assume” att en monopol- operatör under tillsyn av en effektiv myndighet kommer att lägga större vikt vid att bekämpa spelmissbruk än kommersiella opera- törer. Vidare anförde domstolen att det är ”plausible to assume” att det går enklare att kontrollera och ge direktiv till ett helägt statligt bolag. Genom sitt ägande kan staten agera mer effektivt mot ett statligt bolag än bara genom lagar, förordningar och tillsyn.

Regeringsrätten har i dom RÅ 2004 ref 95 prövat den svenska spelregleringen utifrån de kriterier EG-domstolen ställt upp och konstatera följande om EG-rättens krav på en nationell reglering och proportionalitetsbedömningen.

Proportionalitetskriteriet synes, i ljuset av EG-domstolens ovan redo- visade uttalanden om medlemsstaternas frihet att välja nivå och metod för det skydd man vill ge de intressen som av domstolen ansetts legi- tima, spela en mindre framträdande roll. Den omständigheten, att en medlemsstat valt en annan skyddsnivå än en annan medlemsstat, påverkar inte bedömningen av om de bestämmelser som har antagits på området är nödvändiga och proportionerliga. Bestämmelserna skall endast bedömas med hänsyn till de ändamål som eftersträvas och den skydds- nivå som de avses säkerställa (Läärä punkt 36, Zenatti punkt 34). Står alternativa lösningar till buds, faller det inom medlemsstatens utrymme för skönsmässig bedömning att träffa valet, dock med förbehåll för att det alternativ som väljs inte "förefaller" eller "framstår som" opropor-

138

SOU 2008:124

EG-rätt

tionerligt med hänsyn till det eftersträvade målet (Läärä punkt 39, Gambelli punkt 75).”

Av den genomgång som redovisats ovan om norska Höysterett fram- går att den i huvudsak gör samma bedömning som Regeringsrätten.

EU-kommissionen har i de pågående överträdelseärendena mot Sverige gjort gällande att nationella regleringar är i strid med EG- rätten då regleringarna styrs av ekonomiska intressen och inte bärs upp av EG-rättens stipulerade skyddssyften och kravet på att säker- ställa förverkligandet av dessa målsättningar på så sätt att inskränk- ningarna bidrar till att begränsa vadhållningsverksamheten på ett sammanhängande och systematiskt sätt och är nödvändiga och proportionerliga. EU-kommissionen har inte ifrågasatt monopolen utan endast huruvida dessa lever upp till EG-domstolens ställda krav. EU-kommissionen har som framgått i det motiverande yttrandet till Sverige den 27 juni 2007 (se avsnitt 3.5.5) endast ifrågasatt vad- hållning på idrottstävlingar och artikel 49 om fri rörlighet för tjänster.

Det argument som bl.a. framförs i rättsprocesser i Sverige och andra stater är att det skönsmässiga utrymmet för staterna endast gäller den metod staten väljer men att något skönsmässigt utrymme inte föreligger vad gäller domstolarnas prövning av nödvändigheten och proportionaliteten.

Den prövning som skett av frågan – som redovisats ovan – i EG- domstolen, i nationella högsta domstolar och i EFTA-domstolen är att det skönsmässiga utrymmet för staterna att bestämma metod och nivå för sin reglering innebär att proportionalitetsbedömningen kommer att bli begräsad i lotterimål. Vidare framgår att varje inskränkning i en reglering ska kunna prövas men att både EG- domstolen och EFTA-domstolen har framhållit att prövningen slutligen ska göras utifrån en helhetsbedömning av samtliga de syften en lagstiftning har.

I EG-domstolen pågår som redovisats ett flertal mål. Av den redo- visade praxisen från EG-domstolen framgår att domstolen sedan Schindler-domen har haft en fast praxis gällande spel om pengar. Utifrån den fasta praxis som finns i EG-domstolen finns det i vart fall inte i dag skäl att hävda annat än att EG-rätten ger medlems- staterna ett stort utrymme för nationellt bestämmande av spel om pengar.

139

EG-rätt

SOU 2008:124

Två alternativ

Det finns då två alternativ gällande tolkningen av proportionalitets- bedömningen i lotterimål.

Det första alternativet är att något skönsmässigt utrymme inte finns och att den stat som hävdar inskränkningar har full bevis- börda för detta.

Det andra alternativet är att det skönsmässiga utrymmet innebär att en begränsad proportionalitetsbedömning ska göras. I detta fall kan utfallet bli att alla spelformer kan vara föremål för begräns- ningar på sätt den svenska lotterilagstiftningen anger.

Det första alternativet

Vad gäller det första alternativet kan konstateras att det inte finns något stöd i någon dom gällande lotterier varken från EG-dom- stolen eller från EFTA-domstolen eller från nationella domstolar som prövat frågan för att göra en sådan tolkning. EG-domstolen har som framgått tillerkänt medlemsstaterna ett skönsmässigt utrymme att bestämma den metod och nivå man vill lägga sin spelreglering på. Att en stat har valt en reglering innebär således inte enligt EG- domstolens praxis att en annan stat med en annan reglering inte fyller kravet på nödvändighet och proportionalitet. EG-domstolens (Läärä), EFTA-domstolen, Regeringsrätten i Sverige och Höyste- rätt i Norge har konstaterat att ett skönsmässigt utrymme finns och att proportionalitetsbedömningen därför blir begränsad och vidare att prövningen ska med i en helhetsbedömning av lagens syften. Mot bakgrund av den genomgång som gjorts ovan av gällande rätt finns enligt Spelutredningens bedömning inte stöd för en tolkning att något skönsmässigt utrymme inte finns vid prövning av pro- portionalitet.

Det andra alternativet

Spelutredningens bedömning blir att EG-rätten tillåter medlems- staterna att ha nationella regleringar som har att fylla EG-rättens krav. I dessa krav finns ett skönsmässigt utrymme att bedöma både metod och nivå på sin reglering och att proportionalitetsbedömningen därför kommer att bli begränsad. Med den praxis som redovisat ovan från EG-domstolen, EFTA-domstolen och nationella högsta

140

SOU 2008:124

EG-rätt

domstolarna kan hävdas att det skönsmässiga utrymmet för en stat att bestämma metod och nivå för sin spelreglering sträcker sig så långt att den inte kan anses som oproportionerlig.

Det ska dock tilläggas att hur EG-domstolen skulle göra pro- portionalitetsbedömningen om en hel spelreglering prövades givet- vis inte går att uttala sig om. Mot bakgrund av den fasta praxis som finns på området finns det inte stöd för att anta att EG-domstolen skulle komma till ett helt annat slut än vad den gällande praxisen anger.

Fråga uppkommer då om andra bestämmelser i EG-fördraget, exempelvis konkurrensreglerna och reglerna om statsstöd, föran- leder en annan bedömning än den fasta praxis EG-domstolen fast- slagit. Först kan konstateras att dessa bestämmelser inte prövats av EG-domstolen i fråga om lotterier. Med det stora utrymme som EG-domstolen gett medelsstaterna att bestämma både nivå och metod för regleringar av spel finns inte skäl att anta att EG-domstolen skulle komma till en annan bedömning av medelsstaternas möjlig- het att ha kvar nationella regleringar med bl.a. ensamrätter.

Sammanfattningsvis framgår då att EG-rätten ger ett stort utrymme för medelsstaterna att bestämma nivå och metod för spel- regleringar. Kravet är dock att regleringen fyller EG-rättens krav, dvs. är:

•icke-diskriminerande,

•nödvändig och proportionerlig.

Lotterilagen (1994:1000) och dess överensstämmelse med EG-rätten

Som framgått i avsnitt 2.4, är lotterilagen en förbudslagstiftning som bygger på principen att alla lotterier kräver tillstånd och att alla tillstånd står under statlig kontroll. Lagens syften är att för- hindra kriminalitet, att motverka sociala och ekonomiska skade- verkningar, att skydda konsumenterna och att styra överskottet.

Lotterilagen bygger på att endast tre aktörer kan få lotteri- tillstånd och dessa är staten, hästsporten och folkrörelserna. Staten äger eller kontrollerar av spelpolitiska skäl Svenska Spel och ATG

141

EG-rätt

SOU 2008:124

samt folkrörelserna driver sina egna lotterier. Av detta följer att näringslivet i princip är utestängt från lotterimarknaden. Endast i den del som gäller restaurangkasinon (32–34 §§ lotterilagen) tillåts näringslivet bedriva lotterier. Dessa lotterier är dock mest av för- ströelsekaraktär med små insatser och små vinster.

De bestämmelser i lotterilagen som är av intresse vid prövning av EG-rätten är 9 § (tillståndskrav), 15 § ( ideella föreningar), 27 § (helägt statligt bolag), 45 § (ensamrätter för ATG och Svenska Spel) samt 38 och 54 §§ (främjandeförbudet).

Av EG-domstolens praxis följer att reglering av lotterier är en nationell fråga och att medlemsstaterna har ett stort utrymme att bestämma metod och nivå på sin reglering. EG-domstolen har i domarna på lotteriområdet prövat frågan om totalförbud, mono- pol, och oligopol, och funnit att alla metoderna är legitima för en stat att använda. Den svenska lotterilagens bygger på syften som utgör tvingande hänsyn av allmänintresse. Den svenska regleringen innehåller inslag av totalförbud, monopol och oligopol. Det ska framhållas att den prövning som hittills gjorts av EG-domstolen gällt artiklarna 43 och 49 och att övriga bestämmelser i EG-för- draget som kan beröra spel, exempelvis konkurrensreglerna, inte prövats. På den fasta praxis som EG-domstolen utformat i lotteri- domarna gör Spelutredningen bedömningen – i likhet med Lotteri- lagsutredningen – att det inte finns anledning att anta att de svenska monopolinslagen i lotterilagen skulle hindras av några andra bestämmelser i EG-fördraget.

Regeringsrätten har som framgått funnit att den svenska lotteri- lagen är i överensstämmelse med EG-rätten.

Slutligen kan anföras att inte förrän EG-domstolen skulle pröva den svenska regleringen som sådan kan ett klart svar ges om EG- rätten och den svenska regleringen. Då Regeringsrätten emellertid år 2004 och 2007 förklarade den svenska regleringen vara i överens- stämmelse med EG-rätten och då någon ändrad praxis vare sig i svensk rätt eller EG-rätt tillkommit görs ingen annan bedömning än att den svenska regleringen och dess grunder är i överens- stämmelse med EG-rätten.

Sammanfattningsvis finner Spelutredningen att lotterilagens upp- byggnad som förbudslagstiftning med ensamrätter för ideella fören- ingar, ATG och Svenska Spel byggd på de syften som utgör tvingande hänsyn av allmänintresse i sig är i överensstämmelse med EG- rätten.

142

SOU 2008:124

EG-rätt

Pågående arbete inom EU

Enligt direktiven ska Spelutredningen föreslå en långsiktigt hållbar spelreglering. Fråga är då av intresse om något förhandlingsarbete eller annat initiativ redan pågår inom EU och att därmed en lång- siktig lösning av spelfrågan är under utarbetande inom EU.

I arbetet med framförhandlandet av tjänstedirektivet inom EU fanns som framgått ovan inledningsvis spel med, men kom efter EU-parlamentets behandling av frågan att lyftas ut från direktivet. Något direkt förhandlingsarbete med att harmonisera spel före- ligger för närvarande inte i EU-kommissionen. Dock föreligger inom EU ett antal initiativ22.

Spelutredningens bedömning är att något långsiktig lösning inom EU för närvarande inte synes vara aktuell varför Spelutred- ningens förslag på en framtida reglering kommer att bygga på att spel om pengar alltjämt är en nationell fråga för medlemsstaterna att hantera. Spelutredningens förslag kommer att bygga på en nation- ell reglering av spel om pengar, vilken ska vara i överensstämmelse med EG-rätten och att spel alltjämt är föremål för nationella regleringar.

3.10Slutsats

Inledningsvis i detta kapitel ställdes tre frågor, dels om nuvarande reglering är i överensstämmelse med EG-rätten, dels om komplett- ering är nödvändig i spelregleringen för att vara i överensstämmelse med EG-rätten och dels om EG-rätten ställer kvar på förändringar i den svenska spelregleringen.

Svaren på frågorna har redovisats ovan och kan sammanfattas med att den nuvarande lotteriregleringen kan anses vara i överens- stämmelse med EG-rätten och att EG-rätten därmed inte heller ställer krav på förändringar i nuvarande reglering på sätt att grund- erna i regleringen – med exempelvis ensamrätter – måste förändras.

Genomgången visar dock att för det fall grunderna i lotteri- regleringen ska kunna finnas kvar, ställs det krav på att regleringen fyller EG-rättens krav på en reglering, dvs. är

22 Online Gambling – Focusing on integrity and a code og conduct for gambling, rapport till EU-Parlamentet, IP/A/IMCO/FWC/2006-186/C1/SC2.

143

4De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

4.1Inledning

Regeringens övergripande mål med spelregleringen är att tillvarata och stärka de sociala skyddsaspekterna och motverka spelberoende, bedrägerier och kriminalitet. Förutom att penningspelens speciella karaktär innebär särskilda risker för brottslighet kan spelande också leda till sociala, ekonomiska och hälsomässiga problem för spelaren och dennes omgivning. Orsaken till detta är att spelare helt eller delvis kan tappa kontrollen över sitt spelande och i allvarligare fall fortsätta att spela på ett tvångsmässigt sätt trots stora ekonomiska förluster och andra negativa konsekvenser, dvs. kan utveckla vad man brukar kalla ett spelberoende.

4.2Spelutredningens uppdrag

Spelutredningen ska enligt sina Direktiv, mot bakgrund av det av Statens folkhälsoinstitut 2003 lämnade förslaget till handlingspro- gram1 och de åtgärder som hittills vidtagits

•utvärdera de åtgärder som redan vidtagits och effekterna av dem,

•utreda behovet av olika åtgärder för att motverka spelberoende i syfte att minska de skadliga effekterna av överdrivet spelande,

•lämna förslag till hur stort det ekonomiska behovet kan beräk- nas bli av sådana åtgärder,

•överväga förslag till hur behovet av vård för spelberoende kan tryggas och finansieras,

1 Statens folkhälsoinstitut, dnr 20-01-0649, tillgänglig via http://www.fhi.se/upload/PDF/Spelmaterial/hp_spel.pdf

145

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

•behandla hur en långsiktig forskning kring spelberoende kan säker- ställas och finansieras, samt

•överväga om det finns skäl som talar för att införa finansiering genom en avgift på spelandet.

Vidare ska Spelutredningen enligt direktiven

•kartlägga i vilken utsträckning vissa spel kan anses framkalla spel- beroende med utgångspunkt i den nuvarande spelregleringen och att de mest bekymmersamma spelen endast ska kunna bedrivas i strikt reglerade former.

4.3Allmänna utgångspunkter

Uppdraget som givits Spelutredningen innebär att en bedömning av olika spelformers relativa farlighet ska göras, i syfte att de mest problematiska spelen ska definieras. Detta medför att Spelutredningen ska ta fram ett faktaunderlag för ett slutligt ställningstagande i denna fråga.

Uppdraget får vidare uppfattas så att Spelutredningen, med avse- ende på spelproblematik, ska ta fram fakta mot vilken kan bedömas vilka krav på förebyggande åtgärder som ska ställas på spelarran- görer. Även i denna del är uppdraget således inriktat på slutliga ställningstaganden rörande regelgivning.

Härutöver innebär uppdraget till Spelutredningen att behandla frågor om spelproblematik, men som inte syftar till att reglera spel- marknaden, dvs. frågor om information, folkhälsa, vård och behand- ling m.m. Uppgifterna enligt Direktivet att utvärdera vidtagna åtgärder, utreda behov av åtgärder för att motverka spelberoende, samt överväga förslag till hur behovet av vård ska tryggas, kan inte anses innebära att Spelutredningen ska vidta några medicinska eller psykosociala utvärderingar om kvalitén i olika vård- eller behandlings- modeller. Inte heller kan uppdraget anses innebära att Spelutred- ningen i övrigt inom området ska presentera några slutliga förslag om vilka vårdformer som ska användas eller hur folkhälsoarbete närmare ska bedrivas. Målsättningen i denna del är därför att svara på om hittills vidtagna insatser varit meningsfulla och om de bör fortsätta. Utredningen i denna del är deskriptiv. Slutligen kommer Spelutredningen att bedöma om det finns behov av ytterligare

146

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

åtgärder, samt vem som ska ansvara för detta och vilka resurser som då bör ställas till förfogande.

I det fortsatta finns därför två olika syften med olika ambitions- nivåer. Först ska redovisas fakta till grund för en bedömning av vilka spel som är de mest problematiska och sådan slutlig bedöm- ning göras. Utredningen i denna del redovisas i avsnitt 4.7.

Därefter redovisas åtgärder i Sverige inom området förebyggande, vård och behandling. I dessa delar redovisas också vidtagna åtgärder inom ramen för Statens folkhälsoinstituts Nationella handlings- program samt de utvärderingar som gjorts. Utredningen i denna del redovisas i avsnitt 4.8 och 4.9.

Slutligen kommer Spelutredningen att överväga frågor om behov, ansvar och finansiering i den del Spelutredningens uppdrag inte är hänförligt till regelgivning. Utredningens bedömning i denna del redovisas i avsnitten 4.10–4.12.

Ambitionsnivån i utredningen begränsas av att frågorna inte kommer att besvaras djupare än vad som är nödvändigt för att med hjälp av svaren kunna skapa ett systematiskt och sammanhängande system som tillgodoser de sociala skyddsbehoven. Detta innebär att om Spelutredningens förslag genomförs, expertkunskap måste föras in i den fortsatta processen att utveckla åtgärder med anled- ning av problem av spel på olika nivåer i olika delar av samhället. Föreliggande kapitel avser således inte att utgöra den fullständiga referensramen för framtida arbete av skilda slag som kan följa av problem hänförliga till spel.

4.4Statens folkhälsoinstituts Nationella handlingsprogram

Regeringen gav år 2001 Statens folkhälsoinstitut i uppdrag att utar- beta ett nationellt handlingsprogram mot spelberoende.2 Handlings- programmet lades fram 2003.3

Från Statens folkhälsoinstitut har inhämtats uppgifter om gjorda, pågående och planerade utvärderingar av de åtgärder som omfattas av handlingsprogrammet. Flertalet åtgärder är föremål för utvärd- ering. De utvärderingar som är färdiga presenteras i det följande. Pågående eller planerade utvärderingar kommer att föreligga 2009. Det övergripande målet för Spelutredningen är att skapa en lång-

2Bilaga till regeringsbeslut 2001-10-18 nr 203 a, dnr S2001/9487/FH.

3Statens folkhälsoinstitut, dnr 20-01-0649.

147

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

siktigt hållbar reglering av den svenska spelmarknaden och att inom ramen för det arbetet trygga behovet av vård, behandling och forsk- ning. I det perspektivet har Spelutredningen inte funnit det menings- fullt att vidta några egna åtgärder för att förekomma de stundande utvärderingarna. Sådana utvärderingar i Spelutredningens regi bedöms inte tillföra den långsiktiga lösningen något av större värde.

De åtgärder som vidtagits inom ramen för den Nationella hand- lingsplanen är följande.

•Utveckling av spelberoendebehandling för vuxna inom öppen- vården i Stockholm.

•Utveckling av spelberoendebehandling för vuxna inom öppen- vården i Göteborg och Malmö.

•Program för vård av unga spelmissbrukare och anhöriga – projekt- samarbete med Maria Ungdom i Stockholm.

•Utveckling av parsamtal för spelberoende inom missbruks- behandling i Stockholms stad.

•Webb-baserad utbildning för professionella nyckelgrupper inom kommuner och landsting.

•Internetbaserat självhjälpsprogram för personer med spelproblem.

•Stödlinjen, stöd och råd via telefon för spelare och anhöriga.

•Stöd till föreningar för spelberoende och anhöriga.

•Utbildnings- och behandlingsinsatser inom kriminalvården.

Åtgärderna, gjorda utvärderingar och effekterna av åtgärderna redo- visas i de följande avsnitten.

4.5Tidigare utredningar

Lotterilagsutredningen behandlar i sitt slutbetänkande Från tombola till Internet (SOU 2000:50) spelberoende, bl.a. den då på- gående svenska prevalensstudien, definitionen av spelberoende i DSM-IV, metoder för att mäta spelberoende, riskfaktorer för att utveckla spelberoende, om det finns högriskspel, hur många svenskar

148

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

som har spelproblem. Den ordningen presenterade översiktligt lös- ningar på problemen, men lämnade inte några förslag.4

Lotteriutredningen (SOU 2006:11) behandlar definitionen av spel- beroende enligt diagnosverktyget DSM-IV, den svenska forskningen om spelberoende i Sverige, omfattning av spelproblem i Sverige och utomlands (främst Norden) enligt genomförda prevalensstudier, kännetecken för personer med spelproblem, vissa riskgrupper, risk- faktorer för att spelproblem ska utvecklas, särskilt om risker med spelautomater och spel via Internet, åtgärder mot spelproblem hos Lotteriinspektionen, FHI, spelanordnarna, Spelberoendes Riksför- bund och Spelinstitutet, behandling av spelproblem, samt finansi- ering av åtgärder mot spelproblem. Lotteriutredningen föreslog emellertid inte något annat än att åtgärder fortsatt skulle finansi- eras över statsbudgeten.5

4.6Forskning om spelproblematik6

4.6.1Inledning

I avsnitten som följer ges först en orientering om de olika pers- pektiv på spelproblem som finns i den akademiska världen. Sedan presenteras vetenskapligt grundade definitioner på spelberoende och spelproblem. Därefter följer en komprimerad redogörelse för aktuella forskningsfrågor och kunskapsläget när det gäller risk- faktorer för problematiskt spelande. Kunskap om sådana riskfaktorer, och hur riskerna kan förebyggas och hur spelberoende kan behandlas, är nödvändig för att kunna besvara de frågor som ställts Spel- utredningen och avgörande för vilka åtgärder som bör vidtas.

4.6.2Begreppet spelberoende

Historiska skildringar från åtskilliga länder i Europa och övriga världen visar att överdrivet spelande inte är någon ny företeelse och att beteendet tidigare setts som ett uttryck för syndfullhet, okont- rollerad girighet och inte sällan som en besatthet och mani. I västvärlden är numera den dominerande uppfattningen att okont- rollerat spelande – som individen har mycket svårt att sluta med

4Från tombola till Internet (SOU 2000:50), kapitel 14.

5Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11), kapitel 4.

6Detta avsnitt bygger på ett underlag skrivet av fil.dr. Per Binde, Göteborgs universitet.

149

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

trots en rationell insikt i att fortsatt spel leder till fördärv – är ett psykiskt problem eller sjukdom, av samma art som beroenden (t.ex. alkoholism och narkomani) och impulskontrollstörningar.

År 1980 togs sjukdomen ”patologiskt spelande” med i den inter- nationellt normgivande amerikanska psykiatriska handboken Dia- gnostic and Statistical Manual of Mental Disorders (DSM), tredje utgåvan.7 En reviderad version av diagnoskriterierna finns i den nu gällande fjärde utgåvan, DSM-IV8 (se nedan). Patologiskt spelande finns också med i Världshälsoorganisationens (WHO) lista över sjukdomar: International Classification of Diseases (ICD).9 I Sverige började måttlöst och okontrollerat spelande ses som ett sjukdoms- tillstånd på 1970-talet. Till exempel ansåg den kände socialläkaren och forskaren Nils Bejerot att ”spelgalenskap” var en artificiellt framkallad drift, jämställd med alkoholism och narkomani.10 Det dröjde dock fram till mitten på 1980-talet innan synen på okont- rollerat spelande som ett beroende blev allmänt accepterad i Sverige.

4.6.3Olika perspektiv på spelproblem

Eftersom spelberoende betraktas som en psykisk åkomma domi- neras forskningen av psykologiska och psykiatriska perspektiv. Inom så gott som alla inriktningar inom de psykologiska och beteende- vetenskapliga fälten forskas och framläggs teorier om spelproblemens natur, som till exempel inom psykiatri, biologisk psykologi, beha- viorism, kognitiv psykologi och socialpsykologi. Även forskare från andra akademiska fält har teorier om spelproblemens natur, till exempel sociologer och ekonomer. Den stora bredden i forsk- ningen och det mått av oenighet om spelproblemens natur som detta för med sig beror på att spel och spelproblem är en mång- facetterad företeelse med flera dimensioner. Fenomenet spel- problem spänner över alla de nivåer som finns mellan impulsen i hjärnan på en spelare att dra ännu några gånger i spelautomatens spak till de sociala, ekonomiska och samhälleliga sammanhang i vilken spelautomaten och andra penningspel ingår. En liknande mångfald av forskningsperspektiv finns när det gäller andra beroenden, som

7Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders. Third Edition. (1980). Washington, DC: American Psychiatric Association.

8Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders. Fourth Edition. (1994). Washington, DC: American Psychiatric Association.

9ICD-10 - International Classification of Diseases. (2007). World Health Organization.

10Bejerot, N. (1971). Narkomani som artificiellt framkallad drift: En teori. Nordisk Medicin, 7(1), 20–27.

150

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

alkoholism och narkomani. Den svåra frågan ”varför super Jeppe” gäller lika mycket ”varför spelar Jeppe för mycket?”.

Forskning om spelproblem är i dag en huvudinriktning inom det akademiska fält som benämns spelforskning (på engelska Gambling Studies). Spelforskning är ett etablerat tvärvetenskapligt forskningsfält med internationella konferenser och tidskrifter, som till exempel

Journal of Gambling Studies, Gaming Law Review, och Journal of Gambling Business and Economics. I Sverige är spelforskningen relativt outvecklad och till sin omfattning obetydlig, jämfört med i länder som USA, Kanada och Australien.

4.6.4Definition av spelberoende och spelproblem

En vedertagen psykiatrisk definition av patologiskt spelande är den som finns i DSM-IV. Spelaren har:

A. Under en längre tid återkommande visat olämpligt spel- beteende som tar sig uttryck i minst fem av följande kriterier:

•Tänker ständigt på spel (t.ex. upptagen av att tänka på tidigare spelupplevelser, av att planera nästa speltillfälle eller av att fun- dera över hur han eller hon kan skaffa pengar att spela med).

•Behöver spela med allt större summor för att han eller hon ska uppnå den önskade spänningseffekten.

•Flera gånger misslyckats med att kontrollera, begränsa eller sluta upp med sitt spelande.

•Blir rastlös eller irriterad när han eller hon försöker begränsa sitt spelande eller sluta upp med att spela.

•Spelar för att slippa tänka på sina problem eller för att söka lättnad från nedstämdhet (t.ex. hjälplöshetskänslor, skuld, ångest och depression).

•Efter att ha spelat bort pengar återvänder han eller hon ofta en annan dag för att revanschera sig (jagar förluster).

•Ljuger för anhöriga, terapeuter och andra personer för att dölja vidden av sitt spelande.

•Har begått brott som förfalskning, bedrägeri, stöld eller för- skingring för att finansiera sitt spelande.

151

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

•Äventyrat eller förlorat någon viktig personlig relation, anställning, utbildnings- eller karriärmöjlighet på grund av spelandet.

•Förlitar sig på att andra kan ordna fram pengar för att lösa en finansiell krissituation som uppstått på grund av spelandet.

B. Spelbeteendet kan inte förklaras med att spelaren är inne i en manisk episod.

Om en person uppfyller fem eller fler av kriterierna föreligger sannolikt patologiskt spelande. Det finns en rad olika diagnos- instrument liknande DSM-IV, vilka används kliniskt eller som enkät- frågor i befolkningsstudier.11 Två av de i dag mest använda är SOGS12 och CPGI13. Principen i instrumenten är att ju fler kriterier som uppfylls, desto allvarligare antas spelproblemen vara.

Spelproblem brukar kategoriseras enligt hur allvarliga de är. Det finns inte full enighet om hur kategorierna definieras men ofta delas de som över huvud taget spelar in i fyra grupper.

1.Patologiska spelare; spelberoende. Patologiska spelare uppfyller DSM-IV kriterierna och benämns i Sverige oftast ”spelberoende”. Spelandet har en tvångsmässig karaktär, dominerar personens liv och skapar allvarliga problem. Även termen ”spelmissbrukare” används ibland, men anses olämplig av dem som gör skillnad mellan å ena sidan missbrukare, som kan sluta med alkohol och droger på egen hand om de har rätt motivation, och genuint beroende personer, som har ytterst svårt att sluta med droger på egen hand. (SOGS-poäng 5–20.)

2.Problemspelare; personer med spelproblem. Spelandet är om- fattande och skapar problem för personen, men är inte tvångs- mässigt på samma sätt som hos spelberoende. Ofta, som i denna text, används termen ”spelproblem” i vid bemärkelse och inne- fattar då även patologiska spelare. (SOGS-poäng 3–4.)

3.Riskspelare; riskabla spelbeteenden. Personen uppvisar något eller några få av de spelbeteenden som kännetecknar patologiska spelare

11För översikt över diagnosinstrument, se: Abbott, M. W., & Volberg, R. A. (2006). The measurement of adult problem and pathological gambling. International Gambling Studies, 6(2), 175–200.

12Lesieur, H. R., & Blume, S. B. (1987). The South Oaks Gambling Screen (SOGS): A new instrument for the identification of pathological gamblers. American Journal of Psychiatry, 144(9), 1184–1188.

13Ferris, J., & Wynne, H. (2001). The Canadian Problem Gambling Index: Final Report. Ottawa: Canadian Centre on Substance Abuse.

152

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

eller problemspelare, men spelandet ger inte upphov till några nämnvärda problem. (SOGS-poäng 1–2.)

4.Spelare utan spelproblem eller riskabla spelbeteenden. (SOGS- poäng 0.)

Forskningen om spelproblem fokuserade till en början på pato- logiska spelare och fortfarande ägnas mycket uppmärksamhet åt denna grupp. Därför uppfattades tidigare spelproblem ofta som eskalerande, svåra att komma till rätta med utan hjälp, och som obotliga i meningen att total avhållsamhet är att rekommendera för den som vill bli fri från problemen. Detta är en bild som stämmer bra överens med många spelberoende men inte med dem som har lindrigare problem. Den bild som framträder när det gäller denna grupp, som forskarna numera ägnar allt större uppmärksamhet, är att problemen kommer och går, att spontan förbättring är vanlig, och att det finns möjlighet för personen att återigen spela för nöjes skull utan problem.

4.6.5Aktuella forskningsfrågor

Inom den nutida forskningen om spelproblem kan urskiljas ett antal huvudsakliga forskningsfrågor.

Hur stora är spelproblemen i samhället?

Svar på denna fråga ges främst genom att omfattningen (preva- lensen) av spelproblem mäts bland befolkningen som helhet eller vissa grupper.14 De metoder som används är oftast postenkäter eller telefonintervjuer med ett representativt urval av befolkningen eller gruppen. Mätningen gäller som regel också hur spelproblemen är fördelade demografiskt och socialt, till exempel vuxna/ungdomar, män/kvinnor, över olika inkomstkategorier samt i relation till social utsatthet och ohälsa. Även spelvanor brukar inkluderas i prevalens- studier, så att slutsatser kan dras om hur problemen hänger ihop med olika spelformer och utgifter för spel. Nästan alla prevalens- studier som utförts hittills är tvärsnittsstudier. De visar omfattningen

14 För forskningsöversikter, se: Abbott, M. W., & Clarke, D. (2007). Prospective problem gambling research: Contribution and potential. International Gambling Studies, 7(1), 123– 144; Volberg, R. A. (2004). Fifteen years of problem gambling prevalence research: What do we know? Where do we go? Electronic Journal of Gambling Issues: eGambling, 10.

153

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

och karaktären av spelproblemen vid en viss tidpunkt, men säger inget om hur de varierar över tid på individnivå. För att kunna veta det krävs longitudinella studier med en serie av mätningar där samma individer ingår. I Sverige har det gjorts en nationell befolknings- studie15 och en studie av spelproblem med longitudinell design.16 Statens folkhälsoinstitut påbörjade 2008 en nationell longitudinell befolkningsstudie.

Vad är spelproblemens natur?17

En del forskare söker svaret på frågan om spelproblemens natur i genetiska faktorer som påverkar psyke och beslutsfattande. Andra forskare söker svaret i förvärvade psykiska störningar eller tillstånd. Det kan till exempel vara svåra uppväxtförhållanden som gjort individen psykiskt känslig eller obalanserad, eller biopsykologiska sjukdomstillstånd. En tredje inriktning har ett kognitivt perspektiv på hur tankar och föreställningar om spel kan leda till spelande i problematisk omfattning. I Sverige har gjorts en större studie där personer med och utan spelproblem jämfördes,18 och några studier av egenskaper hos personer med spelproblem.19

15Rönnberg, S., Volberg, R. A., Abbott, M. W., Moore, W. L., Andrén, A., Munck, I., et al. (2000). Spel och spelberoende i Sverige. Stockholm: Statens folkhälsoinstitut.

16Westfelt, L. (2006). Två studier om spel och spelproblem: En tvärsnittsanalys och en longitudinell analys om risken för spelproblem. Stockholm: SoRAD.

17Forskningsöversikter: Brené, S. (2006). Underliggande biologiska orsaker till spelberoende: En kunskapsöversikt. Östersund: Statens folkhälsoinstitut; Goudriaan, A. E., Oosterlaan, J., de Beurs, E., & Van den Brink, W. (2004). Pathological gambling: A comprehensive review of biobehavioral findings. Neuroscience & Biobehavioral Reviews, 28(2), 123–141; Raylu, N., & Oei, T. P. S. (2002). Pathological gambling: A comprehensive review. Clinical Psychology Review, 22(7), 1009–1061; Walters, G. D. (2001). Behavior genetic research on gambling and problem gambling: A preliminary meta-analysis of available data. Journal of Gambling Studies, 17(4), 255–269.

18Jonsson, J., Andrén, A., Nilsson, T., Svensson, O., Munck, I., Kindstedt, A., et al. (2003).

Spelberoende i Sverige - vad kännetecknar personer med spelproblem? Rapport om andra fasen av den svenska nationella studien av spel och spelberoende. Stockholm: Statens folkhälso- institut.

19Bergh, C., & Kühlhorn, E. (1994). The development of pathological gambling in Sweden. Journal of Gambling Studies, 10(3), 261–274; Nordin, C., & Nylander, P.-O. (2007). Temperament and character in pathological gambling. Journal of Gambling Studies, 23(2), 113–120.

154

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

Vilka faktorer i spel påverkar risken för spelproblem?

Svaret på denna fråga undersöks direkt genom experimentella studier där egenskaper, till exempel hos spelautomater, manipuleras och eventuella förändringar i spelbeteende mäts.20 Indirekta svar kan fås genom att analysera egenskaperna hos de spelformer som är vanliga bland dem som har spelproblem. En relaterad frågeställning är hur spelformer kan förändras eller regleras för att minska spelproblem. Denna forskning är dock relativt outvecklad. I Sverige har inga experimentstudier gjorts av spelformer men en studie har utförts av effektiviteten av spelansvarsåtgärder vid Svenska Spels Internet- pokersite.21 Tillgängligheten till spel är en faktor som undersöks bland annat genom att analysera omfattningen av spelproblem i relation till variationer i utbudet av spel geografiskt eller över tid (t.ex. före - efter studier av kasinoetablering).22 Vissa viktiga fak- torer är så gott som outforskade, till exempel i vilken mån vinst- andelen i spel påverkar risken för spelproblem.

Utöver dessa tre huvudsakliga frågeställningar finns flera andra som rör konsekvenserna av spelproblem. En fråga är vilka behand- lingsformer som är effektiva mot spelberoende.23 Ungefär samma typer av behandlingsmetoder finns för spelberoende som finns för alkoholister. I Sverige har utvärderingar av effektivitet av olika for- mer för behandling av spelberoende gjorts men endast en av dem, som visar att Internet-baserad behandling troligen har en viss effektivitet, fyller strikta vetenskapliga kriterier (se avsnitt 4.9.4).24 En annan fråga är de samhälleliga vinsterna och förlusterna med spel. På plussidan finns bland annat konsumenternas tillfreds- ställelse och föreningslivets samt statens inkomster från spel-

20Forskningsöversikt över spelautomaters egenskaper: Livingstone, C., Woolley, R., Zazryn, T., Bakacs, L., & Shami, R. (2008). The Relevance and Role of Gaming Machine Games and Game Features on the Play of Problem Gamblers. Adelaide: Independent Gambling Authority.

21Studien redovisas i: Nätpokerutredningen. (2008). Svenska Spels nätpoker: En utvärdering. SOU 2008:36.

22Westfelt, L. (2004). Kasinoetablering, spelvanor och spelproblem: Situationen före och efter etableringen av statliga kasinon i Sundsvall och Malmö. Stockholm: SoRAD.

23Forskningsöversikter: Toneatto, T., & Kosky, B. (2006). Problem gambling treatment research: An annotated bibliography. Journal of Gambling Issues(17); Westphal, J. R. (2008). How well are we helping problem gamblers? An update to the evidence base supporting problem gambling treatment. International Journal of Mental Health and Addiction, 6(2), 249–264.

24Carlbring, P., & Smit, F. (under tryckning). Randomized trial of Internet-delivered self- help with telephone support for pathological gamblers. Journal of Consulting and Clinical Psychology.

155

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

verksamhet. På minussidan finns det lidande och de kostnader som spelberoende skapar. Forskning i denna fråga finns inte i Sverige.25

4.6.6Riskfaktorer för spelproblem

Den internationella forskningen om spelproblem är omfattande och det finns tusentals artiklar och rapporter som presenterar rön och diskuterar olika frågor. Ett sätt att ge en översikt av forsk- ningsresultaten är att utgå från de riskfaktorer för spelproblem som identifierats. Föreligger en sådan faktor, är sannolikheten större för att en person kommer att få spelproblem eller redan har sådana.

Riskfaktorer finns på flera nivåer – samhälle och kultur, social miljö, spelens karaktär, spelarens beteende och tänkande, individens känsloliv, och individens psykobiologi – och det finns flera teo- retiska modeller som gör anspråk på att förklara i vilken utsträck- ning personer drabbas av spelproblem. Modellerna innehåller en rad olika riskfaktorer på olika nivåer och anger hur dessa sam- verkar.26

Bland de huvudsakliga riskfaktorer som diskuterats och konsta- terats inom forskningen om spelproblem finns de följande.

Demografiska faktorer

Spelproblem är mer utbredda bland män jämfört med kvinnor, unga jämfört med äldre, ensamstående jämfört med dem som har partner, och bland etniska minoriteter jämfört med befolkningen i övrigt.

Genetiska faktorer

De hittills identifierade genetiska faktorer som ökar risken för spel- problem är sådana som har att göra med hjärnans signalsubstanser.

25Forskningsöversikt: Collins, D., & Lapsley, H. (2003). The social costs and benefits of gambling: An introduction to the economic issues. Journal of Gambling Studies, 19(2), 123–148.

26En sådan modell har utvecklats i Sverige och ligger till grund för forskning vid Statens Folkhälsoinstitut: Ajdahi, S., & Wolgast, M. (2007). Biopsykosocial modell för spelmissbruk: En litteraturstudie. Östersund: Statens folkhälsoinstitut. För en översikt över modeller, se: Binde, P. (under tryckning). Social, economic and cultural research on gambling motivation and involvement. Östersund: Statens folkhälsoinstitut.

156

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

Stress och känslomässig kris

Det är vanligt att spelproblem börjar med att en person använder spel för att koppla av från kraftig stress eller tränga undan obehag- liga känslor och tankar i samband med livskriser.

Andra psykiska problem och beroenden (komorbiditet; samsjuklighet)

Personer med allvarliga spelproblem har ofta samtidigt andra psykiska problem eller beroenden, till exempel depression, ångestrelaterade störningar, alkoholism, och olika typer av personlighetsstörningar. Det är relativt oklart om spelproblemen föregår de andra psykiska problemen, eller om det istället är tvärt om, eller om problemen till- sammans utgör ett syndrom som har en bakomliggande grund- orsak.

Kognitiva faktorer

En rad kognitiva faktorer ökar risken för spelproblem, bland annat: överskattning av chansen att vinna, missuppfattningar kring sanno- likhet, föreställningar om att öde och tur styr framgång i spel, och övertro på sin egen skicklighet. En relativt stor vinst i början av spelkarriären, som för lång tid framöver förknippar spel med glädje och ger ett hopp om att lyckan ska återupplevas, verkar öka risken för spelproblem. Medan forskarna är eniga om att sådana faktorer ökar risken för spelproblem är dock meningarna delade om i vilken mån faktorerna bidrar till patologiskt spelande av tvångsmässig karaktär.

Jaga förluster

En del forskare ser beteendet att jaga förluster – att tro, hoppas och lita på att det som förlorats vid ett speltillfälle ska gå att vinna till- baka vid nästa – som spelproblemens själva kärna. I kommersiellt arrangerat spel går spelaren i långa loppet nästan alltid med förlust och att jaga förluster skapar då en destruktiv spiral där allt större summor pengar går åt till spel.

158

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

Tillgängligheten till spel i samhället

En hög tillgänglighet till spel – med många spelformer, geografisk närhet till spelställen och att det är lätt att spela – anses i allmänhet öka risken för spelproblem. Relationen mellan tillgänglighet och spel- problem är dock komplex och det finns exempel på att den upp- mätta prevalensen av spelproblem inte har ökat trots att tillgänglig- het och spelandet i sin helhet ökat i samhället. En möjlig förklaring till detta fenomen är det att bland befolkningen efterhand sker en anpassning till ökad tillgänglighet, till exempel genom att de som fått problem med en ny spelform lär sig hantera problemen. Dess- utom kan samhällets preventiva åtgärder mot spelproblem bli effektivare och spelbolag förbättra sina spelansvarsåtgärder.

Marknadsföring

Solida vetenskapliga belägg saknas för i vilken utsträckning marknads- föring av spel ökar risken för spelproblem bland befolkningen. Det framstår dock som rimligt att intensiv marknadsföring i någon mån ökar risken. En del personer med spelproblem spelar ännu mer på grund av spelreklam och reklamen kan göra det svårare för spel- beroende att sluta spela.

Faktorer i spelen

En rad faktorer i spel anses, utifrån olika typer av forskning och erfarenhet, skapa högre risk för problem, bland annat:

•Hög kontinuitet, spelet pågår i omgång efter omgång utan avbrott.

•Hög frekvens, omgångarna följer tätt på varandra.

•Möjlighet att spela flera spel samtidigt.

•Spelet ger ofta ett felaktigt intryck av att spelaren är nära att vinna.

•Illusion av att spelaren styr spelet när det i själva verket är slumpen som styr.

•Spelets utfall styrs av en blandning av skicklighet och slump.

•Stora belopp går att vinna.

•Det är lätt att satsa och börja spela.

159

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

Ansvarsfullt spelande (skyddsfaktor)

På samma sätt som det finns riskfaktorer i spelen finns det också faktorer som minskar risken för spelproblem. Spelansvarsåtgärder avses ha en sådan effekt men forskningen kring deras effektivitet är hittills ringa. När det gäller spelarens eget ansvar förefaller effektiva åtgärder vara att inte spela över sina tillgångar och att i förväg bestämma hur mycket pengar som ska användas för spel vid ett givet tillfälle. Spelbolagens ansvarsåtgärder kan till exempel hjälpa spelaren att sätta gränser för spelutgifterna, få korrekt information om hur spelet fungerar och vinstchanser, och inte dölja utan i stället klart visa, i den mån det är möjligt, hur mycket spelaren har spelat för, under hur lång tid, och hur stor vinsten eller förlusten är.

Värderingar

En positiv attityd till spel innebär ökad risk för spelproblem jäm- fört med en neutral eller negativ attityd. Detta är belagt på individ- nivå och gäller rimligen också på samhällsnivå.

Subkultur kring spel

Kring en del spelformer, till exempel travspel och poker, kan upp- stå subkulturer med specifik vokabulär, intrikat kunskap om spelet, och särskilda sociala normer. Spelare kan tillbringa mycket tid tills- ammans inom sådana subkulturer, känna stark samhörighet, och skapa särskilda identiteter. En person med spelproblem som är del- aktig i en sådan subkultur har svårare att sluta spela än de som spelar främst på egen hand.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det har forskats om spelproblem i drygt trettio år. En del aspekter av spelproblem är numera relativt välutforskade medan andra ännu är så gott som okända. Det man vet mest om är spelaren och då i synnerhet den spel- beroende spelaren. Mycket av kunskapen om riskfaktorer bygger på undersökningar av spelberoende.

160

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

4.7De mest problematiska spelformerna

Bedömning: Spelutredningen bedömer att kasinospel, spel- automater för spel om pengar (värdeautomater) samt interaktiva spel via Internet, såsom nätpoker, nätbingo och nätskraplotter, är de spelformer som från spelberoendesynpunkt är de mest riskabla spelformerna.

4.7.1Allmänna utgångspunkter

Uppdraget att kartlägga i vilken utsträckning vissa spel kan anses framkalla spelberoende, syftar till att avgöra vilka spel som är så bekymmersamma att de ska vara föremål för största möjliga kontroll.

Frågan om vilka spel som ska anses mest problematiska spelet från spelberoendesynpunkt har inget enkelt svar. De faktorer Spel- utredningen har att ta hänsyn till är att spelforskningen kring spel och spelberoende är av relativt ungt datum. Av den forskning som Spelutredningen redovisat kan dock vissa allmänna konstateranden göras.

Fråga uppkommer om vilket underlag som kan användas för att göra en bedömning av speltypers negativa inverkan. De forsknings- resultat som redovisats ovan utgör naturligt en del av varje sådan ansats. Forskningen är som konstaterats ovan, emellertid i huvud- sak inriktad på de spelberoende och risker i spel är undersökta i mindre studier. Det vore därför en fördel om faktiska effekter av olika speltyper kan observeras i större populationer, t.ex. inom ramen för genomförda prevalensundersökningar. Detta skulle kunna visa speltypers påverkan under reella marknadsförutsättningar. Det kan också antas att ju mer problem en viss speltyp orsakar, desto större blir spelarnas behov av hjälp. Det kan därför vara av värde att under- söka vilka speltyper som spelas av dem som söker hjälp ut ur ett spelmissbruk. Dessa tre antagna sätt att söka information är inte direkt jämförbara med varandra. Skälet till att en spelmissbrukare söker hjälp, behöver inte vara att han deltagit i särskilt skadliga spel. Det kan lika gärna var så att benägenheten att söka hjälp har större betydelse än speltypen. Vad forskningen säger om risker i spel är inte heller ensamt avgörande. Vissa speltyper kanske inte erbjuds på sätt som antagits i studierna och de skadliga effekterna kan då antas vara andra än vad som framgår av forskningsresultat. Om såväl forskning, större populationsstudier och faktisk efterfrågan

161

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

på hjälp skulle visa samma resultat, bör det vara tillräckligt för att kunna avgöra vilka typer av spel som är de mest problematiska. Spel- utredningen kommer därför att basera sin bedömning av vilka spel- former som är de mest problematiska på en sammanvägd bedömning av vad som framgår av

•studier av vilka spelformer som i prevalensstudier framstår vara mest problematiska,

•studier av vilka spel som hjälpsökande uppger vara mest pro- blematiska och

•forskning om risker i spel.

4.7.2Prevalensstudier

Spelutredningen har uppdragit åt Centrum för forskning om offentlig sektor, CEFOS, vid Göteborgs universitet att genomföra en studie av prevalensstudier. Sådana studier mäter omfattningen av spelproblem i samhället. Syftet har varit att analysera vilka spel- former som är vanligast bland de som har spelproblem. Dessa spel- former kan antas vara särskilt problematiska och riskfyllda.

Urval av prevalensstudier har gjort med hänsyn till följande kriterier.

•Publicerade studier.

•Studier som omfattar hela den vuxna befolkningen.

•Studier som använt en slumpmässig urvalsprincip.

•Studier som innehåller tillförlitlig information om skilda spel- former i relation till omfattningen av spelproblem.

Prevalensstudier, som uppfyller dessa kriterier, från följande länder har inkluderats.

• Samtliga europeiska studier, 13 stycken27.

27 Aho, P., & Turja, T. (2007). Suomalaisten rahapelaaminen 2007. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeriö; Bonke, J., & Borregaard, K. (2006). Ludomani i Danmark: Udbredelsen af pengespil og problemspillere. København: Socialforskningsinstituttet; de Bruin, D., Meijerman, C., Leenders, F., & Braam, R. (2005). Verslingerd aan meer dan een spel. Een onderzoek naar de aard en omvang van kansspelproblematiek in Nederland. Utrecht: WODC/CVO; Ilkas, H., & Turja, T. (2003). Penningspelsundersökning, Social och hälsovårdsministeriet (Finland); Kavli, H., & Berntsen, W. (2005). Undersokelse om pengespill: Spillevaner og spilleproblemer i befolkningen. Oslo: MMI; Kavli, H. (2007). Spillevaner og spilleproblemer i den norske befolkningen: Analyserapport 2007. Oslo: Synnovate MMI; Lund, I., & Nordlund, S. (2003). Pengespill og

162

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

•Den största studien i Australien28.

•Den största studien i Nya Zeeland29.

•Den största studien i Kanada30.

•De två senaste studierna i USA, varav en är den största i USA31.

Syftet med urvalet är att få med samtliga europeiska studier och därtill, som jämförelse och komplement, ett antal studier av god kvalitet från andra länder i västvärlden. Westfelts svenska studie32 av spelproblem i tre svenska städer omfattar inte befolkningen i sin helhet, men eftersom det är värdefullt att få med svenska data, och då urvalet är större än i de flesta nationella prevalensstudier (över 6 000 personer), togs den ändå med i genomgången.

Antalet personer som deltagit i de arton studierna är 102 449, varav ungefär 1 000–3 000 har spelproblem (beroende på vilken definition som används). Två huvudsakliga metoder för att visa relationer mellan spelformer och spelproblem används i studierna. De två metoderna redovisar samma empiriska data om omfatt- ningen av spelproblem och deltagande i olika spelformer, men presenterar dem på olika sätt:

pengespillproblemer i Norge. Oslo: SIRUS; Ólason, D. T., Grétarsson, S., J., & Smári, J. (2006). Prevalence of gambling participation and problem gambling among adults and adolescents in Iceland. Paper presented at the SNSUS seminar “Gambling in the Nordic Countries”, Helsinki, November 17, 2006; Rönnberg, S., Volberg, R. A., Abbott, M. W., Moore, W. L., Andrén, A., Munck, I., et al. (1999). Spel och spelberoende i Sverige. Stockholm: Statens folkhälsoinstitut; Sproston, K., Erens, B., & Orford, J. (2000). Gambling Behaviour in Britain: Results from the British Gambling Prevalence Survey. London: National Centre for Social Research; Wardle, H., Sproston, K., Orford, J., Erens, B., Griffiths, M., Constantine, R., et al. (2007). British Gambling Prevalence Survey 2007. London: National Centre for Social Research; Westfelt, L. (2003). Spelproblem i tre svenska orter: Resultat från 6000 intervjuer i Sundsvall, Malmö och Karlstad. Stockholm: SoRAD; Øren, A., & Bakken, I. J. (2007).

Pengespill og pengespillproblemer i Norge 2007.

28Productivity Commission. (1999). Australia’s Gambling Industries. Canberra: Productivity Commission, Report No. 10. AusInfo.

29Abbott, M. W., & Volberg, R. A. (2000). Taking the Pulse on Gambling and Problem Gambling in New Zealand: A Report on Phase One of the 1999 National Prevalence Survey. Wellington: The Department of Internal Affairs.

30Wiebe, J., Mun, P., & Kauffman, N. (2006). Gambling and Problem Gambling in Ontario 2005. Ontario: Responsible Gambling Council.

31Volberg, R. A., & Bernhard, B. (2006). The 2006 Study of Gambling and Problem Gambling in New Mexico: Report to the Responsible Gaming Association of New Mexico. Northampton, MA: Gemini Research; Volberg, R. A., Nysse-Carris, K. L., & Gerstein, D. R. (2006). 2006 California Problem Gambling Prevalence Survey (Final Report). Chicago: NORC.

32Westfelt, L. (2003). Spelproblem i tre svenska orter: Resultat från 6 000 intervjuer i Sundsvall, Malmö och Karlstad. Stockholm: SoRAD.

163

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

•Deltagarmetoden. Denna metod visar hur vanligt det är att per- soner med spelproblem deltar i olika spel, jämfört med hur vanligt det är bland de utan spelproblem.

•Prevalensmetoden. Denna metod visar förekomsten (prevalensen) av spelproblem bland de som spelar olika spel.

Prevalensstudierna i analysen är utförda i flera olika länder, vars spelmarknader skiljer sig åt. Spelformerna varierar mellan länderna och i studierna klassificeras mångfalden av spelformer på olika sätt. För att kunna sammanställa uppgifterna har ett antal kategorier av spel definierats. De specifika spelformer eller klasser av spel som anges i de enskilda prevalensstudierna har översatts till dessa kate- gorier. Till exempel inkluderar kategorin ”spelautomater” bland annat traditionella spelautomater, videobaserade maskiner (som Svenska Spels ”Vegas”), bingoautomater, videopokermaskiner och virtuella sportspelsmaskiner (”fixed odds betting terminals” i Storbritannien). I många fall är det oproblematiskt att avgöra vilken kategori som specifika spelformer tillhör. En del problem går dock inte att komma ifrån, som att spel på Internet kan vara av många olika typer och att prevalensstudier än så länge sällan skiljer på dessa.

För att göra det möjligt att sammanställa uppgifterna i prevalens- studierna har följande kategorier av spel definierats.

Tabell 4.1	Indelning i spelkategorier för jämförelse av prevalensstudier

Kategori	Kommentar
Bingo	Bingo i bingohall
Hästspel	Även spel på hundar
Internetspel	Poker, kasinospel , sportspel och allt annat spel på Internet
Kasino	Ibland inklusive spelautomater, ibland exklusive. Även kasinospel på restaurang
Lotterier	Nationella och lokala lotterier, lotto, keno och andra nummerspel
Oreglerat spel	Kortspel, vadslagning och allt annat spel som bedrivs privat och utan myndig-
	hets tillsyn, legalt eller illegalt
Skraplotter	–
Spelautomater	Även bingoautomater, virtuella sportspelsautomater, etc.
Sportspel	I vissa studier ingår spel av stryktipstyp
Stryktips	Ingår i vissa studier i sportspel

Relevanta tabeller och sifferuppgifter från prevalensstudierna har lagts in i ett kalkylprogram för dator. Data enligt deltagarmetoden

164

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

utgörs av tabeller som anger hur många personer med och utan spelproblem som deltar i olika spelformer. Kvoten mellan dessa grupper indikerar hur pass nära förknippad en spelform är med spelproblem. Data enligt prevalensmetoden utgörs av tabeller som anger hur stor andel bland de som ägnar sig åt en viss spelform som har spelproblem.

När spelformerna i varje enskild tabell sorteras enligt kvoten mellan personer med och utan spelproblem (deltagarmetoden) och prevalens av spelproblem (prevalensmetoden) framkommer eventuella samband mellan spelformer och spelproblem. En granskning av tabellerna ger ett mycket tydligt intryck av att vissa spelformer är nära förknippade med spelproblem, medan andra inte är det. För att på ett mer formellt sätt sammanställa tabellernas innehåll över- sattes absoluta värden, som anger relationen mellan spelform och spelproblem (kvoten mellan de med och de utan spelproblem samt prevalens av spelproblem), till en relativ niogradig skala. Värdet 1 på den relativa skalan gavs till det absoluta värde i en tabell som ligger lägst (spelform med svagast relation till spelproblem) och värdet 10 gavs till det absoluta värde som ligger högst (spelform med starkast relation till spelproblem). Övriga absoluta värden översattes enligt deras relativa storlek till den relativa skalan. På så sätt samman- ställer de genomsnittliga relativa värdena för kategorierna av spel hundratals sifferuppgifter från tjugo tabeller i arton prevalens- studier. Det lägsta relativa värdet sattes inte till noll utan till ett, eftersom de flesta prevalensstudierna visar att alla spelformer i någon utsträckning är förknippade med spelproblem.

Nedan presenteras diagram över genomsnittliga relativa värden enligt metoderna ”deltagande” och ”prevalens”. I de fall då en pre- valensstudie presenterar exakt samma data enligt båda metoderna har dessa data tagits med endast i ett av diagrammen. Det finns således ingen överlappning mellan data i de två diagrammen. De presenterar var för sig unik information om relationen mellan spel- former och spelproblem.

Diagram 3.1 visar genomsnittliga värden, på den relativa skalan, för beräkningsmetoden deltagande. Data från nio prevalensstudier ligger till grund för diagrammet.

165

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

Diagram 4.3 Medeltal av relativa värden enligt metoderna deltagande och prevalens, ett urval nordiska studier, Island undantaget

Som framgår av Diagram 3.3 kvarstår intrycket av att Internetspel, oreglerat spel, spelautomater och kasino är relativt nära förknippade med spelproblem, att lotterier inte är det, och att övriga spelformer har en mellanposition.

I hela kedjan mellan källdata (personer svarar på frågor om spel- vanor och spelproblem i en enkät eller telefonintervju) till de samman- ställningar som presenteras ovan finns mätproblem, osäkerhets- faktorer och statistiska svårigheter. Därtill kommer en rad kom- plicerande förhållanden, som att spelformer inte ter sig helt lika i olika länder, att enskilda spelformers riskfylldhet i viss mån beror på hur det totala utbudet av spel i ett land ser ut, och att reglerings- och spelansvarsåtgärder påverkar spelformers riskfylldhet. Därför ska inte sammanställningarna ovan ses som ett exakt återgivande av spelformers relation till spelproblem, utan som en indikation på relationen. Denna indikation är dock tydlig eftersom samma mönster återkommer gång på gång i prevalensstudierna. Med detta i åtanke kan följande sammanfattning göras.

•Sammanställningen av data från prevalensstudier visar att fyra spel- former är relativt nära förknippade med spelproblem: kasino, spelautomater, spel över Internet och sådant spel som sker utan- för den reglerade spelmarknaden.

•Två spelformer har ett svagt samband med spelproblem: lotte- rier och skraplotter. Att sambandet är svagt och inte obefintligt

168

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

bör tolkas som att det inte finns några helt riskfria spel. Skrap- lotter framstår som något mer förknippat med spelproblem än de traditionella lotterierna.

Bingo och olika typer av vadhållning utgör en kategori av spel där sambandet med spelproblem i sammanställningarna ovan framstår som medelstarkt. En granskning av data i de enskilda prevalens- studierna visar att detta har två orsaker. Den ena är att sambandet mellan speltypen och spelproblem även i de enskilda studierna oftast är medelstarkt. Den andra anledningen är att sambandet i de olika prevalensstudierna varierar mellan svagt och starkt, och att det genomsnittliga relativa värdet därför ligger på en medelnivå. Denna variation kan rimligen förklaras med förhållanden som att specifika spelformer skiljer sig åt mellan olika länder, att regleringen av spelen är olika, och att spelkulturerna är olika. Även kategorin ”oreglerat spel”, som i sammanställningarna framstår som relativt nära förknippad med spelproblem, är ett exempel på det. I vissa studier syftar ”privat” eller oreglerat spel främst på att slå vad om småpengar med vänner och arbetskamrater, vilket har ett svagt sam- band med spelproblem; i andra studier syftar det till att delta i illegalt kort- och kasinospel eller vadslagning med bookmaker utan licens, vilket har ett starkt samband med spelproblem.

Att en spelform har ett relativt starkt samband med spelproblem innebär att personer med spelproblem är överrepresenterade bland de som ägnar sig åt spelformen. Det går inte att utifrån prevalens- studierna säga om detta beror på om spelformen skapar spel- problem hos tidigare problemfria personer eller om den är speciellt attraktiv för personer som redan har spelproblem. Inte heller sägs något om i vilken utsträckning olika spelformer bidrar till spel- problemen i samhället, vilket ju inte enbart beror på i vilken grad de är förknippade med spelproblem utan också med hur stor andel bland befolkningen som ägnar sig åt spelet. Det som framgår av analysen är att spelformer är mer eller mindre starkt relaterade till spelproblem, vilket också kan uttryckas som att spelen i varierande grad är riskfyllda och problematiska ur spelberoendesynpunkt.

169

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

4.7.3De hjälpsökandes uppgifter

Sverige

Spelinstitutet driver på uppdrag av Statens folkhälsoinstitut den svenska nationella stödlinjen för spelberoende. Av rapporten om dess verksamhet år 2007 framgår bl.a. följande.

578 av de 896 spelare som under 2007 ringde stödlinjen uppgav vilket spel som de i första hand hade problem med.

Tabell 4.2 Nationella stödlinjen i Sverige – angiven mest problematiska spelform

Spelform	Andel spelare
Internetpoker	29,90 %
JackVegas/MissVegas	29,40 %
Internet, övriga spel	11,40 %
Trav/Galopp	7,60 %
Casino Cosmopol	4,80 %
Spelar på allt	4,20 %
Oddset	3,30 %
Tipsspel	2,20 %
Hallbingo	2,10 %
Restaurangkasino	1,70 %
Alla slags spelautomater	0,50 %
Övriga spel	2,80 %
Totalt	100 %

Bland de som ringt till stödlinjen har 60 % således Internetpoker och spelautomater som sina främsta problemspel. Andra spelformer anges som främsta problemspel endast i cirka en tiondel så många fall som Spelautomater eller Internetpoker var för sig.

Den tredje största gruppen problemspel är övriga spel på Internet, som med 11,4 % utgör en dryg tiondel av spelarna. Tillsammans med de 29,9 % som angivit Internetpoker som främsta problem- spel, utgör således de som angett någon form av spel på Internet som främsta problemspel 41,3 % av spelarna. Inom den gruppen är fördelningen mellan spelformer på Internet uppdelad på följande spel.

170

SOU 2008:124 De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

Tabell 4.3	Nationella stödlinjen i Sverige – angiven mest problematiska
	spelform på Internet

Spelform	Andel spelare
Internetpoker	72,40 %
Kasinospel	11,30 %
Oddset	3,80 %
Spelar på allt	3,30 %
Automatspel	2,10 %
Tipsspel	0,80 %
Annat spel	6,30 %
Totalt	100 %

Efter Internetpoker är det således Internetkasino som är det vanligaste problemspelet på Internet. Av det totala antalet spelare är det dock endast 4,7 % som har angett Internetkasino som främsta problem- spel.

Av uppgifterna till Stödlinjen kan alltså dras slutsatsen att bland de som ringt dit är det Internetpoker och spelautomater som utmärker sig som de mest problematiska spelformerna.

Norge

Den norska stödlinjen har under 2007 haft en väsentlig nedgång i antal samtal, liksom i fråga om vilken spelform som dominerar för de hjälpsökande. Den 1 juli 2007 infördes ett förbud mot spel- automater i Norge. De sålunda förbjudna ca 20 000 spelauto- materna har ännu inte ersatts av de ca 10 000 spelautomater av JackVegas-typ som ska placeras ut av Norsk Tipping.

De spelformer som det talas om som problematiska under samtalen till hjälplinjen är följande. (Under ett samtal kan flera spelformer omnämnas och varje spelsituation kan omnämnas under flera samtal)

171

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande SOU 2008:124

Tabell 4.4 Nationella stödlinjen i Norge – de spelformer som det under samtalen pratas mest om

	Q 1–2 2007	Q 2–4 2007	Helår 2007
Vinstautomater	70 %	9 %	49 %
Bingoautomater	10 %	7 %	9 %
Bingo	5 %	5 %	5 %
Poker	23 %	52 %	33 %
Kasinospel	4 %	15 %	8 %
Odds	11 %	22 %	15 %
Tipping	7 %	16 %	10 %
Lotto/Extra	4 %	4 %	4 %
Keno	0 %	2 %	0,80 %
Hästspel	6 %	13 %	8 %
Skraplotter	0,80 %	4 %	2 %
Andra spel	3 %	10 %	5 %
Andra kortspel	1 %	3 %	2 %
Okänt	0,50 %	3 %	1 %
Ingen särskilt spelform	7 %	4 %	6 %
Totalt	100 %	100 %	100 %

De spelformer som är spelarens enda eller huvudsakliga problem enligt uppgifter vid första samtalet är följande.

Tabell 4.5 Nationella stödlinjen i Norge – uppgiven mest problematisk spelform

	Q 1-2 2007	Q 2-4 2007	Helår 2007	Q1-2 2008
Vinstautomater	60 %	6 %	40 %	4 %
Bingoautomater	6 %	6 %	6 %	8 %
Bingo	1 %	1 %	1 %	2 %
Poker	20 %	46 %	29 %	43 %
Kasinospel	1 %	7 %	3 %	6 %
Odds	5 %	12 %	7 %	13 %
Tipping	1 %	4 %	2 %	0,80 %
Lotto/Extra	0,70 %	1 %	0,90 %	1 %
Keno	0 %	2 %	0,70 %
Hästspel	3 %	7 %	5 %	8 %
Skraplotter	0,20 %	2 %	0,70 %	1 %
Andra spel	1 %	7 %	4 %	3 %
Total	100 %	100 %	100 %	100 %
172

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

Spelautomater har alltså varit den helt dominerande spelformen bland de som sökt hjälp hos nationella hjälplinjen i Norge. Efter förbudet mot spelautomater har problemet kraftigt minskat hos de hjälpsökande. Under 2007 togs emot 2 217 samtal. Tidigare år har antalet samtal varit cirka 3 500. En minskning av antalet samtal inleddes 2006. Det totala antalet samtal har alltså märkbart minskat i samband med beslut om och åtgärder för att minska antalet spelautomater. En ökning av problemrelaterade spel kan iakttas för samtliga andra spelformer, särskilt gäller detta för poker, vars pro- blempotential mer än fördubblats. För första halvåret 2008 kan också iakttas att en tydlig ökning av problem relaterade till bingo- automater, bingo, kasinospel, odds, hästspel och skraplotter.

Storbritannien

GamCare är den organisation i Storbritannien som driver nationella hjälplinjen. De hjälpsökandes spelande var 2006 fördelat enligt följande.

Tabell 4.6	Nationella stödlinjen i Storbritannien – de hjälpsökandes
	spelande fördelat på spelformer

Spelform	Andel spelare
Betting	30,70 %
Fruit machines	22,20 %
FOBTS	22 %
Table games	8,70 %
Okänt	8,20 %
Poker	3,70 %
Scratchcards	2,10 %
Other	1 %
Bingo	0,80 %
Lottery	0,40 %
Stock market	0,20 %
Prize draws	0,10 %
Private games	0,10 %
Total	100 %

FOBT (Fixed Odds Betting Terminal) är närmast att likna vid en spelautomat.

173

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

De spelformer som de hjälpsökande i Storbritannien i huvudsak upplever problem kring är således spelautomater och vadslagning. Poker har inte ett lika framträdande problemdrag som i Norden (siffrorna från Storbritannien är dock ett år äldre än de för Norden). Den brittiska spelkulturen domineras emellertid av vadslagning, varför skillnaden inte är överraskande.

Stöd- och kamratföreningar

Spelberoendes riksförbund har försett Spelutredningen med stati- stik för år 2007 från de föreningar som är anslutna till förbundet. Av statistiken framgår bl.a. följande.

Spelberoendeföreningen i Stockholm rapporterar kontakter uppdelat per spelform eller spelanordnare. Denna statistik visar spel- vanor hos de 432 spelare som kontaktade föreningen 2007.

Tabell 4.7 Spelberoendeföreningen i Stockholm – hjälpsökandes spelvanor

Spelform	Andel spelare
Spelautomater	38,70 %
Internetpoker	22,60 %
Internet övriga spel	3,20 %
ATG	13,40 %
Oddset/tips	5,80 %
Kasino	10,40 %
Bingohall	5,10 %
Svartklubbar	0,70 %
Total	100 %

Spelberoendeföreningen i Göteborg rapporterar kontakter uppdelat per spelform. Denna statistik visar spelvanor hos de 354 spelare som kontaktade föreningen 2007.

174

SOU 2008:124 De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

Tabell 4.8	Spelberoendeföreningen i Göteborg – de hjälpsökandes
	spelvanor

Spelform		Andel spelare
Spelautomater		31,60 %
Internetpoker		30,80 %
Trav		5,90 %
Oddset/tips		7,30 %
Bingo		6,20 %
Internetspel övrigt		8,20 %
Kasino		9,90 %
Totalt		100 %

Av uppgifterna från spelberoendeföreningarna i Stockholm och Göteborg framgår således att spelautomater och Internetpoker svarar för cirka 60 % av uppgivet problemspelande.

Problemet med kasinospel är dubbelt så högt i Stockholm och Göteborg, jämfört med Stödlinjen, vilket delvis kan förklaras av att AB Svenska Spels kasinon i dessa båda städer har ett samarbete med spelberoendeföreningarna i städerna om att hänvisa kunder med riskabla spelvanor till föreningarna. Statistiken påverkas alltså av en medveten åtgärd mot överdrivet spelande.

Internetsjälvhjälpen

Spelinstitutet och Statens folkhälsoinstitut har utvecklat ett själv- hjälpsprogram som sedan 2004 erbjuds av Spelinstitutet på Internet. De 593 spelare som fram till mars 2008 anmält sig har som främsta problemspel uppgett följande spelformer.

Tabell 4.9	Internetsjälvhjälpen – uppgiven mest problematiska spelform

Spelform	Andel spelare
Spelautomater	36,40 %
Internetpoker	21,20 %
Vadslagning	12,10 %
Spel på hästar	10,60 %
Internetkasino	6 %
Poker live	6 %
Kasino live	4,50 %
Bingo	3 %
Totalt	100 %

175

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

Även för de som sökt hjälp hos Internetsjälvhjälpen är alltså Spel- automater och Internetpoker de spel som tillsammans utgör cirka 60 % av det totala problematiska spelandet. Här är dock spel- automaterna ett något större problem än Internetpoker, jämfört med statistiken från Stödlinjen och spelberoendeföreningarna i Stockholm och Göteborg.

4.7.4Forskning om risker i olika spelformer

Frågeställningen – vilka spelformer är mer problematiska än andra

– förutsätter för sitt svar att man studerar alla spelformer och jämför dem med varandra med utgångspunkt i något som finns i själva spelen och som för alla spelformer är gemensamt och därtill mätbart. Svårigheten i detta är att ett sådant forskningsprojekt är nära nog en oöverstiglig uppgift. Forskningen har som redovisats i avsnitt 4.6 i stället huvudsakligen inriktats på egenskaper hos spelare eller spel.

Av forskningsresultaten som redovisats ovan framgår att de egen- skaper i spel eller spelsituation som mest sannolikt bidrar till proble- matiskt spelande är följande.

•Spelfrekvens, ju kortare tid mellan insats och utfall, desto större risk att spelaren försätts i ett transliknande tillstånd, och större risk att spelaren får en högre inlärningseffekt.

•Kontinuitet, hög spelfrekvens och möjlighet att snabbt göra ny insats efter utfall är en hög riskfaktor.

•Tillgänglighet, ju större tillgänglighet i tid och rum, desto större andel av befolkningen drabbas av spelmissbruk.

•Spelmiljöns utformning.

•Marknadsföring kan ha effekt på de som redan är spelberoende.

Av sammanställningen ovan framgår också andra riskfaktorer som dock är mer hänförliga till spelaren och dennes situation, såsom

•en bräcklig social miljö,

•föräldrars acceptans av minderårigas spelande och

•att börja spela vid låg ålder.

176

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

Av avsnitt 4.6 framgår också att forskningen om riskfaktorer i spel i någon mån kunnat särskilja de spelformer som är de mest pro- blematiska och att dessa spelformer är spelautomater och kasino- spel. Spelutredningens slutsats är att det finns klara belägg i forsk- ningen för att i vart fall dessa spelformer hör till de mest riskabla.

4.7.5Övervägande – de mest problematiska spelen

Frågan om vilka spel som ska anses mest problematiska spelet från spelberoendesynpunkt har inget enkelt svar.

De faktorer Spelutredningen har att ta hänsyn till är att spel- forskningen kring spel och spelberoende är av relativt ungt datum. Av den forskning som Spelutredningen redovisat kan dock vissa all- männa konstateranden göras.

Utifrån dessa konstateranden har Spelutredningen valt att göra en genomgång av

•Studier av vilka spelformer som i prevalensstudier framstår vara mest problematiska

•Studier av vilka spel som hjälpsökande uppger vara mest pro- blematiska

•Forskning om risker i spel

Av genomgångarna kan först konstateras att alla spel har en farlighets- grad vad gäller spelberoende och kunskapen om varför man blir beroende är liten. Att alla spelformer har en farlighetsgrad innebär således att alla spelformer är problematiska ur ett spelberoende- perspektiv och därmed också att några ofarliga spel om pengar inte finns.

Nedan följer en genomgång av respektive spelform och Spel- utredningens bedömning av de mest problematiska spelen.

Spelautomater

Spelautomater har dels de egenskaper – spelfrekvens och konti- nuitet – som forskning visat utgör stora risker för att spel ska leda till spelberoende. Spelautomater är också en av de två spelformer som forskning visat vara mycket problematiska. I prevalensstudierna fram- kommer att spelautomater hör till den grupp av spel som utmärker

177

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

sig med den högsta riskpotentialen. Av de hjälpsökandes uppgifter till nationella hjälplinjer m.m. framgår att spelautomater är den spelform som är den huvudsakliga spelformen för en tredjedel av de hjälpsökande.

Kasinospel

Kasinospel är en spelform som har vissa egenskaper som forsk- ningen visat medföra högre risk för att leda till spelberoende. Dessa egenskaper är den spelinducerande miljön med ljud- och ljusupp- levelser, men framför allt att de spelformer som förekommer på ett kasino medför särskild risk för de spelare som har ett i förhållande till sannolikhet för vinst eller förlust irrationellt tänkesätt. Kasino- spel är en av de två spelformer som forskning visat vara mycket problematiska. I prevalensstudierna hör kasinospel till samma grupp av högriskspel som spelautomater. Bland de hjälpsökande är andelen som uppger kasino som huvudsakligt problemspel liten. Före- komsten av kasinon i de länder vars nationella hjälplinjer under- sökts är dock förhållandevis liten. Tillgängligheten till kasinon är emellertid avgörande för behovet av hjälp. Det kan konstateras att det vid Kamratföreningar för spelberoende i Stockholm och Göte- borg, två av de fyra städer i Sverige som har kasinon, är dubbelt så vanligt bland besökarna att ha kasinospel som huvudsakligt problem- spel, än vad som framgår av nationell statistik hos hjälplinjer.

Internetspel

Av prevalensstudien framgår att Internetspel hör till den grupp av spel som har högst riskpotential. Någon skillnad görs emellertid inte i de i studien ingående prevalensundersökningar mellan olika typer av spel via Internet. En form av Internetspel som återfinns bland de hjälpsökande såväl vid nationella hjälplinjer som hos Kamrat- föreningar och vid Internetsjälvhjälpen är nätpoker. På blott några år har andelen av de hjälpsökande som har nätpoker som huvud- sakligt problem ökat till cirka en tredjedel av alla hjälpsökande i de nordiska länderna. På relativt kort tid har således poker bland andra spel via Internet intagit en särställning bland problematiska spel.

Fråga uppkommer om det är vissa spel, utöver nätpoker, bland Internetspelen som bidrar till den mycket höga relativa farligheten

178

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

eller om spel över Internet generellt sett bör föras till gruppen den mest problematiska spelen. Hittills utförda prevalensstudier skiljer inte på olika typer av Internetspel. Att gå så långt som att påstå att allt spel via Internet hör till gruppen av de mest problematiska spelen synes, med det kunskapsläge som råder i dag, vara överdrivet försiktigt.

Av forskningen om spelproblematik framgår att kort tid mellan insats och utfall, repetivitet, snabbhet, spelets förmåga att intala spelaren någon betydelse av skicklighet, höga jackpots, kontinuitet m.m. är faktorer i spel som verksamt bidrar till att skapa spel- beroende. Vidare framgår att avsaknad av uppfattning om tid, brist- ande social struktur, tidig speldebut, hög vinst tidigt i spelkarriären och komorbiditet (samtidigt annat missbruk) är faktorer hänförliga till spelarens situation som verksamt bidrar till att denne kan utveckla spelberoende. Graden av tillgänglighet till spel är den sam- hällsfaktor som framstår som helt avgörande både i fråga om risken för att en population ska utveckla riskabla spelvanor som leder till spelberoende och i fråga om effektivt förebyggande av sådana risker. Dessa faktorer bör därför ligga till grund för en närmare diversifi- ering av spel, då frågan om var gränsen för de mest problematiska spelen ska dras.

Tillgänglighet är avgörande både för risker med spel och för möjligheten att förebygga dessa risker. Internet är tillgängligt dygnet runt alla dagar. Tillgång finns i de flesta hem och på arbetsplatser. Detta innebär att spel som erbjuds via Internet finns i ett medium som ökar tillgängligheten. Samtidigt tillför inte tillgängligheten någon sådan egenskap till de erbjudna spelformerna att spelformerna i sig kan sägas ändras så att de enbart pga. Internetdistribution ökar risken för problematiskt spelande. Möjligheten att erbjuda höga vinster beror emellertid av möjligheten att attrahera många spelare. Den samhällspenetration spelerbjudande ges möjlighet till genom användande av Internet medför i och för sig en risk att högre vinster skulle kunna erbjudas i spel därstädes, förekomsten av jackpots kan alltså i princip antas öka. Begränsningen det innebär att spel med svenskt tillstånd bara får erbjudas i Sverige innebär dock att Internetpenetrationen i sig inte kan antas medföra någon skillnad i förhållande till vad som gäller för rikstäckande spel- möjligheter i fysisk form.

Kort tid mellan insats och utfall, repetivitet och snabbhet är emellertid sådana i spelformerna själva inbegripna egenskaper som genom användning av Internet kan ändras så att riskerna ytterligare ökar.

179

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

Tiden mellan insats och utfall kan bli illusorisk. Repetivitet som följer av den automation användandet av digitalteknik innebär, kan därigenom bli ett mycket framträdande riskmoment. Den snabbhet med vilken spelomgångarna kan administreras då alla manuella rutiner vid spel ersätts med realtidslösningar är mycket hög.

Vid de genomgångar av prevalensstudier m.m. som gjorts ovan framgår att i gruppen under spelautomater, kasinospel och Internet- poker återfinns vadslagning på hästar och sport. Dessa spelformer har, jämfört med spelautomater och nätpoker, en lägre andel spelare bland dem som söker hjälp via nationella stödlinjer, Internetsjälv- hjälp och genom Kamratföreningar. Det framstår som om dessa spel, åtminstone i dessas fysiska form, inte har en så hög risk- potential att de bör föras till gruppen av mest problematiska spel. Fråga uppkommer då om deras moderna presentation på Internet ska brytas ut som en särskilt spelform som ska bedömas för sig. Enbart förmedlingen av spelen via Internet kan såsom anförts ovan inte i sig medföra att riskpotentialen ska anses öka så att spelen av det skälet måste föras till de mest problematiska.

Vissa, i fysisk form, mindre problematiska spelformer, ändrar karaktär i så stor omfattning då de erbjuds via Internet att deras kärnegenskaper förändras så att spelet fungerar som en helt annan spelform. En sådan spelegenskap som då spel erbjuds via Internet istället för i fysisk form, medför att spelet då ändrar sin grund- läggande karaktär är egenskapen att utfallet av spelet föreligger redan före eller senast samtidigt med erläggande av insats. Ett exempel på sådant spel är bingo och förhandsdragna lotterier, t.ex. skraplotter. Bingo och skraplotter har redan i sin fysiska form en högre risk att leda till problematiskt spelande än efterhandsdragna lotterier. När bingo och skraplotten erbjuds via Internet medför distributionsmediet i sig att den fysiska åtgärden ersätts av en vir- tuell presentation av ett efterhand eller samtidigt avslöjande av utfallet. I praktiken kommer skraplotten på Internet närmast att fungera som en spelautomat, även om det virtuella skrapandet inte görs snabbare med hjälp av datorbaserad teknik.

Efterhandsdragna lotterier däremot förändrar inte nämnvärt sin karaktär på Internet. Spelaren måste fortfarande vänta på att utfallet av lotteriet ska genereras vid ett senare tillfälle. Traditionella spel som lotto, keno m.fl. som bara förmedlas via Internet framstår inte som riskabla om inte antalet spelomgångar är mycket stort per tids- enhet. Likaså för andra spelformer i vilka utfallet föreligger först en tid efter att insatserna erlagts framstår det som om erbjudande via

180

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

Internet i sig inte ökar risken för problematiskt spelande, t.ex. vad- hållning på verkliga framtida händelser. Att via Internet erbjuda vadhållning på fotbollsmatcher leder inte till att några andra risk- moment än de som finns även i den fysiska vadhållningen uppstår enbart på grund av mediet. Spel i vilka utfallet föreligger lika lång tid efter erläggande av insats som är fallet i samma spel då det erbjuds i fysisk form kan därför inte anses höra till gruppen av de mest riskabla spelformerna. Vadhållning som erbjuds på likartat sätt som i den fysiska världen bör därför inte anses höra till gruppen av de mest problematiska spelformerna.

Av vad som nu sagts finner inte Spelutredningen stöd i forsk- ning eller övrigt underlag som redovisats ovan för att kunna hävda att allt spel på Internet ska bedömas tillhöra de mest problematiska spelen. Spelformerna spelautomater och kasinospel, måste dock anses höra till de spel som om de erbjuds via Internet, även då hör till de mest riskabla spelen, eftersom Internet i vart fall inte minskar risken för överdrivet spelande.

De spelformer som erbjuds via Internet eller annan motsvarande kommunikationsteknik och som har de egenskaper som forskning och övrigt underlag redovisar bör enligt Spelutredningens bedöm- ning hänföras till gruppen de mest problematiska spelen. En defini- tion av spelen bör därför kunna göras med utgångspunkt i att de spel via Internet som kännetecknas av följande tre egenskaper förs till gruppen.

•att den förbindande länken mellan spelanordnaren och spelaren utgörs av elektromagnetsiska vågor,

•att spelet sker genom användande av sådana vågor, och

•att deltagande i det aktuella spelet endast kan ske genom använd- ande av sådana vågor

En sådan definition skulle träffa alla spelformer som erbjuds via Inter- net och i vilka spel inte ett samtidigt deltagande kan ske i fysisk form. Nätpoker skulle omfattas av eftersom spelet inte kan spelas så att någon deltagare deltar i given på annat sätt än via Internet – spelaren kan inte sitta vid ett materiellt bord med riktiga fysiska spelkort och sägas delta i en giv vid ett virtuellt bord. Likaså skulle nätbingo, nätroulette och andra sådana kasinospel omfattas av samma skäl.

181

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

Vadslagning på en och samma framtida händelse kan ske såväl genom att spel förmedlas med elektromagnetiska vågor som hos ett spelombud. Vadslagning faller därför utanför definitionen enligt tredje punkten.

Inte heller omfattas efterhandsdragna lotterier av definitionen. Deltagande i efterhandsdragna lotterier ske såväl som genom att spelaren köper en virtuell lott via Internet som en fysisk lott som avses ingå i samma dragning, eftersom spelet avslutas först med en dragning som inte ingår i det per elektromganetikens vågor inträffade lottköpet. Skraplotter och andra förhandsdragna lotterier skulle däremot omfattas av definitionen eftersom hela spelet, från köp till presentation av vinst eller förlust föreligger inom ramen det elektro- magnetiska deltagandet.

Mot bakgrund av vad som ovan anförts förordar Spelutred- ningen att till gruppen de mest problematiska spelformerna förs spel- automater om pengar, kasinospel och Interaktiva Internetspel, de senare karaktäriserade av de tre punkterna ovan.

4.7.6Sammanfattning

Mot bakgrund av vad som anförts i avsnitt 4.7.5 förordar Spel- utredningen att till den grupp mest riskabla spelformer som ska förbehållas drift i strikt reglerade former, förs dels spelautomater (värdeautomater) och kasinospel, och dels alla spel i vilka elektro- magnetsiska vågor utgör den förbindande länken mellan spelare och spelanordnare och där spelet sker genom användande av sådana vågor samt där deltagande i det aktuella spelet endast kan ske genom användande av elektromagnetisk vågor (Interaktiva Internetspel).

4.8Förebyggande åtgärder

4.8.1Allmänt om förebyggande åtgärder

Målet med förebyggande insatser (prevention) är att genom skilda insatser och åtgärder förhindra att problem uppstår.

I avsnitt 4.6 har beskrivits riskfaktorer för spelproblem. Nedan redogörs för möjliga åtgärder i syfte att minska riskfaktorer för spel- problem.

182

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

Ansvarsfullt spelande (skyddsfaktor)

På samma sätt som det finns riskfaktorer i spelen finns det också faktorer som minskar risken för spelproblem. Spelansvarsåtgärder avses ha en sådan effekt men forskningen kring deras effektivitet är hittills ringa. När det gäller spelarens eget ansvar förefaller effektiva åtgärder vara att inte spela över sina tillgångar och att i förväg bestämma hur mycket pengar som ska användas för spel vid ett givet tillfälle. Spelbolagens ansvarsåtgärder kan till exempel hjälpa spelaren att sätta gränser för spelutgifterna (spelbudget), att kunna stänga av sig från spel, att få korrekt information om hur spelet fungerar och vinstchanser, och inte dölja utan i stället klart visa, i den mån det är möjligt, hur mycket spelaren har spelat för, under hur lång tid, och hur stor vinsten eller förlusten är.

Marknadsföring

Marknadsföringen av spelet kan begränsas så att det inte förespeglar orimliga vinstchanser, påståenden (sanna eller falska) om att spelarens kunskap eller skicklighet har betydelse för utfallet, erbjuder gratis- spel eller är påträngande eller på annat sätt uppmanar till spel. Sär- skilt angeläget är att den inte vänder sig till sårbara grupper såsom ungdomar eller personer som redan är spelberoende eller har en utsatt ekonomisk och social position. Marknadsföringen bör inte heller aktivt vända sig till personer som inte spelar alls. En upp- maning till spelare som köpt en viss typ av spel att spela på ett annat spel är en sådan typ av marknadsföring som bör undvikas

Tillgänglighet och tidig debut som spelare

Spelets tillgänglighet kan begränsas. Det gäller t.ex. antalet spel- ställen, öppettider, åldersgränser, hur stora insatser som kan göras etc.

Spelets utformning

Det finns ett antal faktorer i spelens utformning som har ett klart samband med problemspel. Det gäller t.ex. spelets snabbhet mellan insats och utfall, möjligheten att återinvestera eventuella vinster eller göra nya satsningar vid förluster, vinstchanser, frekvenser av ”nära

183

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

vinster” och olika förhållanden vid spelstället, såsom ljud- och ljus- upplevelser, koppling till underhållning och evenemang.

Information

En grundläggande kunskap är att spelare och potentiella spelare ska känna till att spel kan ha risker och vilka tankefällor spelare ofta råkar ut för. Det handlar om kännedom om slumpens lagar, om vinst- chanser och farorna med att försöka ta igen förluster genom att spela mer.

En annan faktor som kan ha betydelse är att spelaren ska få återkoppling till hur mycket pengar denne har spelat för och hur stor eventuella förluster är.

En tredje faktor är att man kan uppmärksamma spelaren på att denne har ett spelmönster som kan vara destruktivt.

Ytterligare en betydelsefull del i det förebyggande arbetet är att föräldrar och andra vuxna ska få kunskap om vilka risker spel kan innebära för barn och unga och att de också ska få information om hur de ska ta upp frågan med barn och ungdomar och vilket ansvar de har som förebilder.

Till en del kan dessa insatser genomföras av spelanordnaren. I marknadsföringen av spel kan spelutbjudaren informera om vinst- chanser och också påpeka vilka risker det finns att tappa kontrollen över sitt spelande och vilka varningssignalerna för detta är.

Erfarenheten från alkohol- och drogprevention visar att informa- tion och kunskap om akuta, omedelbara risker är mer verkningsfull än allmän information om risken att bli alkohol- eller narkotika- beroende. På samma sätt har information och kampanjer om punkt- nykterhet under arbete, vid graviditet och bilkörning t.ex. varit mer framgångsrika än allmän information om försiktighet med alkohol.

Det finns i dag få utvecklade metoder för tidiga insatser mot spelproblem. En lätt tillgänglig stödlinje är en väg, men de flesta som ringer till stödlinjen i dag har allvarliga problem. Spelanordnarna skulle kunna utveckla sin utbildning av personalen och ombuden så att de får metoder att på ett tidigt stadium ta kontakt och föra samtal med de kunder som har ett spelproblem. Likaså skulle per- sonal inom hälso- och sjukvården samt inom socialtjänsten kunna utbildas till att med de hjälpsökande föra motiverande samtal som även berör deras förhållande till spel.

184

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

Den utveckling som gjorts när det gäller självhjälp genom Internet kan också vidareutvecklas till att handla om tidiga insatser. Under det kommande året tar Statens folkhälsoinstitut initiativ till att utveckla sådana självhjälpsprogram för ungdomar och föräldrar.

En förekommande åtgärd för att förebygga spelmissbruk eller förmå spelmissbrukare att hantera problemet är riktade informations- program. Programmen riktas till antagna riskgrupper såsom ung- domar, vissa etniska grupper eller till en bredare mottagarkrets. Information ges i olika former t.ex. i broschyrer eller i särskilda utbildningsfilmer som sprids till samlingspunkter för riskgrupperna (skolor).33 Åtgärden är vanligt förekommande i Australien och Kanada.

Utbildningsmaterial för personal vid skolor och andra samhälls- organ som kan komma i kontakt med spelmissbrukare förkommer också. Programmen är särskilt framtagna för mottagargruppen och de grupper som löper risk att utveckla spelmissbruk som dessa antas möta.34 Statens folkhälsoinstitut driver en Internetbaserad utbildning för främst personal inom socialtjänst och hälso- och sjukvård. Åtgärderna beskrivs i avsnitt 4.9.4

Andra program är mer inriktade på att utgöra ett vägledande stöd för den spelare som vill ta sig ur sitt beroende.35 I Sverige drivs ett sådant program på uppdrag av Statens Folkhälsoinstitut av Spelinstitutet i Piteå. Det programmet beskrivs i avsnitt 4.9.4

En vanligt förekommande åtgärd är att tillhandahålla en telefon- tjänst till vilken spelare, anhöriga till spelare m.fl. kan ringa för att ta en första kontakt om problemet. Tillgänglighet, bemanningens kompetens, finansiering och huvudmannaskap m.m. kan se olika ut beroende i vilket land tjänsten erbjuds. I Sverige driver Spelinstitutet i

33A self-help guide to gambling responsibility Aboriginal Responsible Gaming Strategy, 2002: Ontario Ministry of Health

Playing with fire: Aboriginal adolescent gambling Alberta Alcohol and Drug Abuse Commission 1999 Edmonton Alberta Kanada

Your best bet: When young people gamble. An early intervention resource Alberta Alcohol and Drug Abuse Commission 2001 Edmonton Alberta Kanada

What You Should Know Before You Bet On-Line , Canadian Mental Health Association Saskatchewan Division Inc. tillgänglig på http://www.cmhask.com/pdf_files/InternetGambling.pdf

34Gambling education: Some strategies for South Australian schools Glass, 2002 Adelaide, Australien: South Australia Departement of Human Services. tillgänglig på http://www.library.health.sa.gov.au/Portals/0/gambling-education-some-strategies-for- south-australian-schools.pdf

Harm reduction information kit: For professionals working with at-risk populations.

Government and Public Awareness Task Group of Non-Prescription Needle Use (NPUC) 2000: Edmonton Alberta Kanada.

35The Free Yourself Program Byrne 2001 Rebound Consulting Pty. Ltd. Australia: tillgänglig på http://www.freeyourself.com.au/freeyourselfprogram.html

185

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

Piteå på uppdrag av Statens Folkhälsoinstitut en sådan linje. Verksamheten beskrivs i avsnitt 4.9.4

Särskilda tjänster för analys av spelbeteenden – Play-Scan och Spelkoll

Om spelarens samtliga spel registreras, vilket kan ske av spel- operatören vid spel via Internet, kan speldata användas för att kart- lägga och analysera spelarens spelbeteende.

Analysen kan användas i syfte att spelare med riskabla spelvanor inte ska utveckla ett spelmissbruk, och kanske ändra sina riskabla spelvanor. Det senare förutsätter att kunskap om spelvanorna kom- bineras med ett analysverktyg som bygger på kunskap om riskerna i spel. Om en sådan analys inte bara görs av speloperatören för att upptäcka riskabla spelbeteenden hos vissa spelare, utan också till- handahålls spelarkollektivet, kan alla spelare själva analysera sina spel- vanor, begära att automatiskt få analysresultat regelbundet sig till- sänt, ändra sina spelvanor och genom analys därefter se om spel- beteendet faktiskt är mindre riskabelt m.m.

AB Svenska Spel erbjuder sina spelare en analystjänst som med 90 % säkerhet, enligt bolagets egen bedömning, kan förutse om spelaren inom tre månader kommer att utveckla ett problematiskt spelbeteende. Tjänsten benämns Spelkoll och bygger på en kombina- tion av forskningsresultat och kännedom om faktiska spelbeteenden hämtade ur bolagets kundbas. Totalt 40 parametrar hanteras i ana- lysen.36 Tjänster i samma syfte erbjuds även av andra speloperatörer.

Redskap för bedömning av risker i enskilda spelerbjudanden

GAM-GaRD37 (Gambling Assessment Measure – Guidance about Responsible Design) är ett verktyg med vars hjälp kan bedömas hur hög risk ett visst spelerbjudande utsätter spelare för. Verktyget tar hänsyn till tolv särskilda faktorer som är kända för att öka risken för att spelare ska utveckla riskabla spelvanor. Faktorerna delas in i situationella och strukturella. De situationella faktorerna är marknads- föring, fysisk eller psykisk bekvämlighet, tillgänglighet, social miljö,

36Casino & Gaming International 2007, sid. 99 f

37Presentation vid IRGO 2007 (International Responsible Gaming Oganization), tillgänglig via http://www.gamgard.com/documents/GAM-GaRD%20IRGO.pdf

eGaming Review, January 2008 sid. 43 f

186

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

plats och upplevelse. De strukturella faktorerna är hänförliga till spelets design och är förekomst och storlek av jackpot, i spelet använd valuta, speldesign eller grafik, insatsstorlek, vinstsannolikhet, spelets förmåga att få spelaren känna sig trygg eller bekant med spelet, nära-vinst-upplevelse, ljud- och ljuseffekter, vinstutbetalningsfrekvens och spelfrekvens. Efter analys av ett tänkt spelerbjudande kan, om spelet medför högre risk än acceptabel, vissa av faktorerna ändras för att spelerbjudandet ska medföra lägre risk, eller kan spel- erbjudandet kompletteras med andra förebyggande åtgärder.

Det finns alltså en mängd åtgärder som spelanordnare kan svara för och som kan antas förebygga uppkomst av skadliga spel- beteenden, eller motverka att sådana beteenden utvecklas till miss- bruk och beroende.

Socialt ansvarstagande

Större speloperatörer driver numera sin verksamhet väl medvetna om spelandets risker och det ansvar som följer av att erbjuda spel.38 Sammanslutningar av speloperatörer arbetar aktivt med att ta fram standarder för spelansvar. Särskilda organisationer arbetar med att ta fram oberoende sådana standarder som anslutna spelföretag har att följa. Spelbranschen själv driver således på utvecklingen mot ett ökat ansvarstagande.39

Spelregleringen i Tyskland har genomgått en stor förändring i och med ikraftträdandet av ny lotterilagstiftning den 1 januari 2008. Den nya lagen grundas på aktuella kunskaper om riskerna med spel. Av lagens Sektion 6 framgår att speloperatörer ska upp- muntra ansvarsfullt spel och motverka uppkomsten av spelberoende. De måste utveckla sociala program, utbilda sin personal och till- mötesgå de krav som framgår av avtalets ”Riktlinjer om före- byggande av och åtgärder mot spelberoende”. Det sociala programmet ska förklara vilka åtgärder som vidtas för att motverka socialt negativa konsekvenser.

38Lotteriinspektionen, Spelmarknadens utveckling i Sverige och internationellt år 2007, dnr 762/2007.

39Jfr den verksamhet som bedrivs av World Lottery Association (WLA), e-Commerce and Online Gaming Regulation and Assurance (e-COGRA), Global Gambling Guidance Group (G4) och International Responsible Gaming Organization (IRGO).

187

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

Riktlinjerna anger att

1.Speloperatören ska

•ha anställd personal som ska utveckla sociala program,

•samla in fakta om effekterna av operatörens spelerbjudanden med avseende på om dessa är vanebildande samt tillställa ansvarig myndighet rapport därom vart annat år samt om vilken effekt vidtagna åtgärder till skydd av spelarna har haft,

•utbilda den personal som ansvarar för organisation, verksam- hetsdrift och anordnande av spel för allmänheten om hur man tidigt upptäcker ett riskabelt spelbeteende, såsom ökning av insatser eller spelfrekvens,

•inte tillåta att personal som tjänstgör i spelmiljöer själva deltar i spelet,

•möjliggöra för spelare att bedöma riskerna för dem, samt

•delta i ett erbjudande om en nationell hjälplinje.

2.Varje information om maximal vinst skal åtföljas av en redo- visning av sannolikheten att vinna den.

3.Den verkställande ledningens löner ska inte baseras på försäljning.

4.8.2Ökad kunskap

Utbildning och information om spel och spelberoende erbjuds socialtjänsten och andra vårdgivare inom området, däribland sjuk- vården, kriminalvården och privata behandlingsenheter inom ramen för projektet Spel och spelberoende. Spel och spelberoende är en utbildning som vänder sig till personer som arbetar med beroende- och missbruksfrågor och behöver veta mer om spelproblem och spelberoende. Utbildningen är webbaserad och består av en kom- bination av video, text och bild. Självstudier varvas med aktivt del- tagande i diskussioner och uppgifter. Projektet finansieras av Statens folkhälsoinstitut som upphandlat utveckling och drift hos företaget Spelinstitutet. Projektet är delvis utvärderat av Högskolan för utbild- ning och kommunikation i Jönköping och visar goda resultat. Pro- jektet avslutas under 2008. I fortsättningen kommer det att ersättas dels av en utveckling av Statens folkhälsoinstituts webbsida, och

188

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

dels av en av Spelinstitutet vidareutvecklad form som kommer att erbjudas mot betalning.

Öppenvårdsprojekten i Stockholm (beroendecentrum) och Malmö Stad ger utbildningsinsatser för personal inom vård- och behandlings- sektorn.

4.8.3Slutsatser om förebyggande åtgärder

Ett övergripande syfte med Spelutredningen förslag ska vara att motverka uppkomsten av spelberoende. Det främsta verktygen för att uppfylla syftet är att klara regler om vem som får erbjuda spel och på vilka sätt de får erbjudas. Genom sådan klarhet kan oönskade spelerbjudanden undvikas och nödvändiga krav ställas på spel- anordnare.

Syftet med den framtida spelregleringen som Spelutredningen förslår i detta betänkande är att skapa en sådan klarhet.

Kunskapsläget är sådant att de förebyggande åtgärder som används huvudsakligen utgör tillgänglighetsbegränsande åtgärder i någon form, såsom åldersgränser och möjlighet för spelaren att stänga sig ute från spel.

Härutöver kan ett överdrivet spelande förebyggas genom informa- tion om spelets risker. Men också i mötet mellan spelerbjudande och spelare kan åtgärder vidtas för att minska risken för överdrivet spelande. Redan i marknadsföringen kan åtgärder vidtas för att spelaren ska få en realistisk bild av spelets förutsättningar. Vidare finns olika verktyg för spelarna så att dessa själva kan besluta om begränsningar.

Det vidtas också andra typer av åtgärder av speloperatörer i dag, såsom verktyg med vars hjälp spelaren kan analysera sitt spel- beteende och möjligheter till finansiella begränsningar. Åtgärderna korresponderar med vad som är känt om risker i spel, men de faktiska effekterna av dem är inte klarlagda.

Spelutredningen kommer i den fortsatta framställningen att lämna förslag i frågor gällande förebyggande åtgärder.

189

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

4.9Vård och behandling

Bedömning: Program för behandling av spelberoende behöver fortsatt utvecklas, i syfte att det ska kunna erbjudas varierande och utvärderade behandlingar för spelberoende. Det finns använd- bara behandlingsmetoder som är vetenskapligt utvärderade.

4.9.1Behovet kan inte regleras bort

Hittills har i detta kapitel redogjorts för egenskaper hos spel och spelare som medför risk för utveckling av spelmissbruk och spel- beroende. Vidare har redogjort för hur dessa risker kan förebyggas. Det får emellertid hållas för visst att, om spel tillåts, så kommer spelare att utveckla missbruk och beroende. Det måste därför finnas möjligheter för de spelare som utvecklar ett missbruk eller beroende att erhålla erforderlig behandling. Syftet i det följande avsnittet är att beskriva behandlingsmodeller och ge en bild av vilka behandlingar som i dag finns tillgängliga i Sverige.

4.9.2De vanligaste behandlingsmetoderna

På uppdrag av Nordiska nämnden för alkohol- och drogforskning (NAD) har låtit kartlägga utbudet av behandlingsalternativ för spelberoende i Sverige, Finland, Danmark och Norge.40

Behandling av spelberoende förutsätter att man accepterar att det är hos den enskilde spelaren som lösningen på spelberoendet finns. En sådan acceptans medför också att man i behandlings- arbetet måste utgå från att det lösbara problemet finns hos indi- viden. Det blir då de individuella faktorerna som står i centrum för behandlingen. De personanknutna riskfaktorerna är varierande och det kan därför antas att även behandlingsmodellerna bör ha likn- ande variation för att rätt kunna hantera individuella faktorer.

I dag dominerar tre inriktningar på behandlingsarbetet – den medicinska modellen, beteendemodellen och den kognitiva modellen41

40Treatment of problem & pathological gambling in the Nordic countries: Where we are now and where do we go next? Marianne Hansen, Norwegian Institute for Alcohol and Drug Research, SIRUS Oslo, Norway.

41Petry, N. (2002). Psychological treatments for pathological gambling: Current status and future directions. Psychiatric Annals, 32, 2.

Petry, N. M., & Armentano, C. (1999). Prevalence, assessment and treatment of

190

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

I Norden ligger tyngdpunkten på kognitiv beteendeterapi, familje- terapi och förändringsterapi.42

Den medicinska modellen

Behandlingen utgår från att spelberoende är en beroendesjukdom tvångsmässig impulskontrollstörning av liknande slag som alkohol- ism. Tolvstegsmodellen eller Minnesotamodellen är vanliga behand- lingsformer och erkännande av det egna spelberoendet är centralt.

Beteendeterapi

Terapin utgår från att spelberoendet är ett inlärt beteende präglat av individens upplevda förstärkningar (t.ex. höga vinster tidigt i spelarkarriären, aktivering och spänning). Behandlingen går ut på att reversera inlärningen och ge individen förmåga att kontrollera sitt spelande. Behandlingen kan bestå av att individen tränas i avslappningsteknik samtidigt som denne föreställer sig att han i en spelsituation avstår från att spela, eller att individen utsätter sig för verkliga spelmiljöer och samtidigt tränas i behärskning.

Kognitiv beteendeterapi

Behandlingen utgår från att spelberoendet har sin grund i felaktiga föreställningar om spels funktionssätt, sannolikhet för vinst eller förlust, möjlighet att påverka spelets utfall m.m. Behandlingens mål är att ändra uppfattningar, föreställningar och förhållningssätt till spel genom att individen ökar sin egen medvetenhet om sitt sätt att fungera och därigenom får bättre möjligheter att fatta beslut som är bra för individen.

pathological gambling: A review. Psychiatry Services, 50, 1021–1027.

42 Berg, I. K., & Briggs, J. R. (2002). Treating the person with a gambling problem. Electronic Journal of Gambling Issues: eGambling, 7. Tillgänglig via http://www.camh.net/egambling/issue7/feature/

Miller, W. R., & Rollnick, S. (2002). Motivational interviewing. Preparing people for change. New York: The Guilford Press.

191

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

Alternativa behandlingsmodeller

Den medicinska behandlingsmodellen, beteendeterapi och kognitiv terapi bygger på att man avgränsar problemet till att handla om spelet eller spelmissbruket. Det är emellertid vanligt att den spel- beroende har en komplicerad problembild. Spelberoendet kan ofta ha resulterat i svåra ekonomiska och sociala följder, ibland finns andra samtidiga missbruk. Alternativa behandlingsmodeller hanterar dessa samtidiga problem samlat.

Familjeterapi

Spelberoendet i sig utgör inte basen för behandlingen, i stället är det dess effekter i nära relationer som är föremål för behandlingen. Samarbetet inom familjen om spelandets orsaker och effekter står i centrum.

4.9.3Forskning om behandling av spelberoende

Det finns några få publicerade sammanställningar av studier kring behandling av spelberoende. Dessa behandlar psykologisk eller farma- kologisk behandling.

Psykologisk behandling

Metoderna kognitiv beteendeterapi eller kognitiv psykoterapi, antingen i grupp, individuellt eller i form av självhjälp förekommer i 11 studier som genomförts i form av randomiserade studier med kontrollgrupp. I ett par av dessa studier ingår även motiverande samtal som del av eller som behandlingen i helhet. En samman- ställning av studierna framför slutsatsen att kognitiv beteendeterapi bör vara den rekommenderade behandlingen i dagsläget. Det riktas kritik mot samtliga studier på grund av metodologiska brister. Bland dessa brister nämns t.ex. att studierna är för små, att base- linemätningar (undersökning av spelberoendet före behandlings- start) saknas i flera fall, eller att mått på spelvanor är dåliga eller

192

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

helt saknas, och att manualer eller åtminstone någon slags kontroll av vilken behandling som patienterna faktiskt fick saknas.43

En sammanställning av ytterligare 22 studier från perioden 1968–2004 inklusive studier utan kontrollgrupp, visar att den sam- manvägda effekten av psykologisk behandling är mycket god. De studerade behandlingsmetoderna är kognitiv behandling eller kognitiv beteendeterapi och motiverande samtal, samt även ”eklektisk behandling” och Gamblers anonymous grupper. Den sammanvägda effekten av psykologisk behandling i dessa studier är mycket god. Samma kritik som ovan riktas även mot dessa 22 studier, men konstateras också att för de fall någon kontrollgrupp inte studerats, man inte kan veta om effekten beror på behandlingen.44

I USA har genomfört en stor studie med 231 deltagare, som randomiserades till antingen Gamblers Anonymous självhjälpsgrupper enskilt, eller med tillägg av en arbetsbok med kognitiv beteende- terapi, eller med tillägg av individuell kognitiv beteendeterapi. Tilläggen av kognitiv beteendeterapi gav bättre effekt på spelpro- blemen, i jämförelse med att enbart gå i självhjälpsgrupp. Att få individuell behandling var dessutom något bättre än arbetsbok, även om slutsatsen är att ju mer man använder arbetsboken eller ju fler sessioner enskild behandling man går i, desto bättre blir man.45

Vid universitetssjukhuset Hospitalet de Llobregat i Barcelona har man sedan tidigare testat kognitiv beteendeterapi i grupp i en randomiserad kontrollstudie. I en senare studie har de följt ett stort antal spelberoende patienter för att studera hur psykiatriska pro- blem som många av patienterna har påverkar utfallet av behand- lingen. I en av dessa ingick 194 patienter, och i en senare 290 patienter, och i båda fallen har de fått nämnda gruppbehandling. Omkring 70–80 % av dem som genomförde behandlingen var ”spelfria”, även vid uppföljning efter 6 månader, medan övriga åter- föll i spelproblem. En stor grupp, 30 %, av dem som skrev in sig vid kliniken hoppade dock helt av behandlingen, de flesta av dessa under de första fem behandlingstillfällena. Studierna visar att risken för att hoppa av, eller att återfalla i spel, är störst för de som har allvarligast spelproblem, är mer impulsiva, och har hög grad av

43Toneatto, T. & Ladouceur, R (2003) Treatment of Pathological Gambling: A Critical Review of the Literature. Psychology of Addictive Behaviors, Vol. 17, No. 4, 284–292.

44Pallesen, S., Mitsem, M., Kvale, G., Johnsen, B.H., Molde, H (2005). Outcome of psycho- logical treatments of pathological gambling: a review and meta-analysis. Addiction,100, 1412–1422.

45Petry, N. M., Ammerman, Y. Bohl, J., Doersch, A., Gay, H., Kadden, R., Molina, C., Steinberg, K. (2006). Cognitive-Behavioral Therapy for Pathological Gamblers. Journal of Consulting and Clinical Psychology. Vol 74(3), 555–567.

193

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

komorbida psykiatriska problem. ”Hög grad av komorbida psykiatriska problem” definieras som samtida psykiatriska problem som påverkar funktionsnivån allvarligt. Till exempel personlighet- störning, schizofreni eller tvångssyndrom, eller en kombination av andra problem, t.ex. depression och aktivt alkoholberoende, förutom spelproblemet. Majoriteten av de spelberoende patienterna vid kli- niken har minst en annan samtida psykiatrisk diagnos, oftast depress- ion, ångeststörningar eller andra missbruk, men ”enbart” ett sådant problem förutom spelberoendet, räknas inte som allvarligt, i detta fall.46

Farmakologisk behandling

En sammanställning av studier med farmakologisk behandling, som inkluderar 16 studier från år 1966–2006, varav 5 saknar kontroll- grupp., redovisar effekter av mediciner påverkar hjärnans belönings- system (t.ex. Naltrexon), och antidepressiva mediciner (SSRI) eller sådana som stabiliserar stämningsläget (t.ex. litium), vilket antas minska impulsivitet. Sammanfattningsvis ser man goda effekter av farmakologisk behandling, i jämförelser mellan före och efter behand- ling eller mellan behandlings- och kontrollgrupp. Man kan inte se några skillnader mellan de olika typerna av farmaka, i denna samman- ställning.47

Sammanfattning och slutsatser

Effekten av farmakologisk behandling är sammantaget mindre än för de psykologiska behandlingarna. Å andra sidan tycks de medi- cinska studierna vara bättre genomförda, de har t.ex. fler deltagare överlag och fler mått på spelande och spelproblem. Av 16 farma-

46Jiménez-Murcia, S., Alvarez-Moya, E., Granero-Perez, R , Aymami, M.N, Goméz-Pena, M Jaurrieta, N., Sans, B., Rodriguez-Marti, J., Vallejo, J. (2005). Analys av effekten av två typer av gruppbehandling av spelberoende med kognitiv beteendeterapi (spanska). Analisis de la eficacia de dos modalidades de tratamiento cognitivo-conductual grupal para el juego patologico. Psicologia Conductual Revista Internacional de Psicologia Clinica de las Salud. Vol 13(3), 495–510 Jimenez-Murcia, S., Alvarez-Moya, E.M., Granero, R., Aymami, M.N., Gomez-Pena, M., Jaurrieta, N., Sans, B., Rodriguez-Marti, J., Vallejo, J (2007). Cognitive- behavioral group treatment for pathological gambling: Analysis of effectiveness and predictors of therapy outcome. Psychotherapy Research. Vol 17(5), 544–552

47Pallesen, S., Molde, H.; Myrseth Arnestad, H., Laberg, J.C., Skutle, A., Iversen, E., Støylen, I.J., Kvale, G., & Holsten, F. (2007). Outcome of Pharmacological Treatments of Pathological Gambling A Review and Meta-Analysis. Journal of Clinical Psychopharma- cology, Volume 27, Number 4

194

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

kologiska behandlingsstudier, var det 5 som saknade kontrollgrupp, medan hälften, 11 av 22, av de psykologiska saknade kontrollgrupp. I sammanställningarna konstaterar man att de studier där kontroll- grupp saknas har större effekter. Ytterligare en brist är att många deltagare inte gått att nå för uppföljningar. I flera studier är det endast 50–60 % av de som sökte behandling som följdes upp. För övriga vet man inte hur det gått. Den faktiska behandlingseffekten kan alltså vara mycket lägre än vad som rapporterats.

Studierna från Barcelona visar hur viktigt det är att personer med komorbida problem inte exkluderas från behandlingsstudier – de som har mest allvarliga problem, eller som har andra allvarliga komorbida problem, hoppar oftare av behandlingen och får oftare återfall.

Det är alltså bättre att få behandling än att inte få någon, och kognitiv beteendeterapi, motiverande samtal och farmakologisk behandling är de mest lovande behandlingarna, åtminstone i de fall det rör sig om ”enbart” ett spelberoende. Det finns få studier från de senaste åren. Det kanske beror på att det finns en utbredd upp- fattning om att det numera redan finns evidens för kognitiv beteendeterapi vid spelberoende. Det är dock tydligt att det verkligen behövs fler studier, förutom att metoderna som är fram- tagna behöver testas fler gånger i bättre studier, behöver man också studera skillnader för olika grupper av spelberoende personer, och genomföra längre uppföljningar med fler deltagare.

4.9.4Vård, behandling och annat stöd i Sverige

Behandlingshem

I Sverige finns två behandlingshem som uteslutande behandlar spel- beroende. Behandling ges i form av s.k. inneliggande vård, vilket innebär att klienterna vistas på behandlingshemmet dygnet runt under behandlingstiden.

Kolmårdens behandlingshem har behandlat spelberoende sedan 1996. Behandlingen är 16 veckor. Behandlingen är en kombination av kognitiv beteendeterapi (KBT) och 12-stegsmodellen (Minnesota- modellen). Upptagningsområdet är Sverige och övriga nordiska län- der. Behandlingen betalas av kommunernas socialtjänster, företag eller av klienterna själva. Man utför också kontraktsvård för Kriminal- vården. Behandlingen innehåller bl.a. gruppterapi, enskilda samtal,

195

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

deltagande i stödföreningsmöten, program för klientens familj med särskilda anhörigdagar, avslappning och meditation, samt råd- givning om skuldsanering. Efter avslutad behandling följs klienten i ett år.

Målet med behandlingen är att klienten ska

•acceptera sitt beroende,

•acceptera beteendena ingående i spelberoende som något sjukligt,

•se sambandet mellan sin livssituation och sitt spelberoende,

•uppfatta kamratstödsträffar som en hjälp till att leva ett spelfritt liv och vidmakthålla de mötesrutiner som grundlagts under behandlingen, samt

•känna igen typiska återfallsbeteenden och kunna identifiera per- sonliga varningssignaler före återfall i gamla beteenden.

Behandlingens utgångspunkt är att spelmissbruk kan betraktas som en primär sjukdom och att man med behandling kan bli kvitt drogen (spelandet) men inte den inneboende beroendemekanismen. Målet är därför att leva fri från spel, inte att vänja sig vid det. Behand- lingen inleds med ett motiverande skede som följs av struktur genom schemalagda aktiviteter innefattande kognitiv gruppterapi och indi- viduella samtal.

En enkätunderökningar bland klienter som fullföljt behandlingen om deras uppfattning om sin situation före och efter behandlingen har gjorts. Enkäten besvarades av cirka hälften av de som skrivit in sig för behandling. Undersökningen visade att samtliga respon- denter var nöjda med behandlingsutfallet och hade erhållit en förbättrad livskvalitet.48 I en liknande undersökning bekräftas kli- enternas upplevelse av behandlingen och dess effekter som positiv.49 Båda undersökningarna visar att av de som deltagit i enkäten var 89 % av respondenterna spelfria vid undersökningstillfällena.

Game-Over i Linköping erbjuder både inneliggande vård och öppenvård och har hela Sverige som upptagningsområde. Öppen- vårdsprogrammet skiljer sig endast på det sättet att övernattning

48Kolmårdsmodellen – Kvalitativ studie av klienters utveckling på Kolmårdens behandlings- hem för spelberoende år 2000–2003, Ing-Marie Sandberg på uppdrag av Kolmårdens behand- lingshem, 2004. Rapporten tillgänglig via http://www.kolmardenbehandling.se/userimages/File/Kolmardsmodellen.pdf

49Kolmårdsmodellen - en utvärdering 2007/2008 av klienters utveckling på Kolmårdens Behandlingshem år 2004. Rapporten tillgänglig via http://www.kolmardenbehandling.se/userimages/File/kolmardsmodellen_2004.pdf

196

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

inte sker på behandlingshemmet. Behandlingen baseras på kognitiv beteendeterapi (KBT) indelad i tre faser – kartläggning av pro- blemet, personliga strategier och ökad självkontroll i relation till spel, samt uppbyggnad av realistiska sociala handlingsplaner. Behandlings- hemmet startades 2002 av Stadsmissionen i Linköping. Sedan maj 2004 drivs behandlingshemmet av ett personalägt aktiebolag.

Intervjuer med klienter om livssituation och spelande före och efter behandling50 visar att boendesituation, arbetssituation, psy- kisk hälsa och sociala relationer har förbättrats samt att det stora flertalet av de intervjuade är spelfria.

Övriga behandlingshem

Av en av Statens folkhälsoinstitut utförd undersökning51 framgår att år 2001 fanns i Sverige 14 behandlingshem som tog emot spelmissbrukare. Den huvudsakligen använda behandlingsmodellen var den s.k. 12-stegsmodellen. Alla behandlingshem i undersök- ningen utom ett tog också emot klienter med allehanda andra missbruks- och beroendeproblem.

Nationella stödlinjen –hjälp per telefon

Stödlinjen är en telefontjänst som bemannas och drivs av ett privat företag på uppdrag av Statens folkhälsoinstitut. Telefonnumret till stödlinjen exponeras i de flesta spelsituationer svenska spelare kan komma i kontakt med. Stödlinjen tar emot samtal till enhetstaxa och är öppen alla vardagar klockan 10.00–21.00

Av Statens folkhälsoinstituts rapport52 över Nationella stöd- linjens verksamhet åren 2002–2006 framgår att antalet inkomna samtal ökat från 2 754 under år 2002 till 12 123 år 2006, varav drygt hälften under öppettiderna, samt att 1 177 av dess samtal besvarats år 2002 och 5 827 år 2006. Ökningarna skedde framför allt 2003– 2005 då exponeringen av hjälplinjens telefonnummer ökade sam- tidigt som öppettider och bemanning utökades.

50Behandling på Game Over – Klienters självupplevda resultat av behandlingen, Mona Pettersson Nacef Rapporten tillgänglig via http://www.gameoverlinkoping.com/utvardering-gameover.pdf

51Statens Folkhälsoinstitut, Dnr 52-01-0201, tillgänglig via

http://www.fhi.se/upload/PDF/Spelmaterial/spel.pdf. 52 Statens folkhälsoinstitut 2008:26.

197

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

Av de besvarade samtalen utgör 692 (år 2002) respektive 1 077 (2006) stödsamtal, informationssamtal 288 (2002) respektive 662 (2006), samt uppföljningssamtal 71 (2002) respektive 337 (2006). Stödsamtal är samtal i vilka uppringare ber om hjälp. Uppföljnings- samtal är ett samtal i vilket någon som tidigare ringt för hjälp behöver ytterligare stöd, t.ex. efter ett återfall i spel. Informations- samtal är samtal i vilka endast efterfrågas information om vart man som spelare eller anhörig kan vända sig.

En genomsnittligt stödsamtal är oförändrat över tiden ca 30 minuter, samtal med information cirka 8 min, medan uppföljnings- samtal ökat i längd från drygt 20 minuter till knappt cirka 30 minuter.

Under 2005 och 2006 utgjorde drygt 2 000 samtal per år bus- ringningar eller annars oidentifierade samtal. Detta antas beror på att det sedan den 1 juli 2004 är möjligt att ringa det kostnadsfria telefonnumret även från mobiltelefon och att telefonnumret sam- tidigt började tryckas på alla lotter, tipskuponger m.m. Det mycket stora antalet busringningar är påfrestande för den personal som bemannar stödlinjen och utgör också ett hinder för seriösa samtal som inte kan besvaras. Antalet busringningar är större än antalet seriösa samtal.

Av de spelare som ringt stödlinjen var 80 % män och 20 % kvinnor år 2002. 2006 hade andelen män ökat till 86,6 % och kvinnor minskat i motsvarande mån. Skillnaden förklaras med att det är tre gånger vanligare att män har riskabla spelvanor än att kvinnor har det.

Så gott som samtliga som ringt stödlinjen är i åldrarna 18–54 år, ca två tredjedelar av uppringarna är i åldrarna 18–34. Antalet samtal från spelare i högre åldersgrupper har minskat under perioden 2002–2006. Mycket anmärkningsvärt är at bland de spelare som ringt stödlinjen är så stor andel som 35,1 % i åldrarna 15–24 år (2006).

År 2006 utgjorde spelautomater och nätpoker det huvudsakliga spelet för två tredjedelar av alla de spelare som ringde. Nätpoker som huvudsaklig spelform ökade under perioden 2004–2006 från 3 % till 29,5 %. Särskilt anmärkningsvärt är att andelen unga spelare är mycket stort bland dem som har spelautomater som huvudsakligt problemspel och så gott som alla som har nätpoker som huvud- sakligt problemspel är under 34 år, varav nästan hälften är i åldrarna 15–24 år. Bland de som uppger att nätpoker är deras huvudsakliga problemspel uppger många att de på mycket kort tid gått från ett normalt spelande till ett spelande som inneburit stora, framför allt ekonomiska negativa konsekvenser.

198

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

De slutsatser som kan dras av rapporten är att andelen i de lägre åldersgrupperna av spelare ökar och att det framför allt är nätpoker som är dessas huvudsakliga problemspel, men att spelautomater under perioden 2002–2006 varit det största problemspelet.

Internetsjälvhjälp

Internetsjälvhjälpen är en distansbehandling som startades 2004. Behandlingen drivs av företaget Spelinstitutet och finansieras helt genom anslag från Statens folkhälsoinstitut. I mars 2008 hade 593 spelare registrerat sig. Rekrytering sker genom annonsering, Nation- ella hjälplinjen, webbsidan www.slutaspela.nu och genom olika stöd- föreningar för spelberoende. Väntetiden från registrering till behand- ling är 3–5 veckor. 2,5 heltidstjänstgörande terapeuter med inrikt- ning på kognitiv beteendeterapi (KBT) behandlar samtidigt ca 50 personer. Kostnader är 1 500 000 kr per år.

Den som registrerar sig som deltagare får genomgå en test på Internet för att avgöra om och i vilken grad spelberoende föreligger, eventuell komorbiditet (samtidig förekomst av andra problem), samt om behandling över Internet är lämpligt för denne. Behandlingen består av åtta moduler. Varje modul måste vara genomgången innan nästa modul påbörjas. De första fyra modulerna är inriktade på motivation, de sista fyra på förändring. Arbetet sker i deltagarens egen takt. Varje deltagare erbjuds 30 minuters strukturerande sam- tal per vecka. Uppgifterna i modulerna består av läsning av relevanta texter, frågor som ska besvaras samt deltagande i chatt. Mätning av deltagarnas beroende av spel sker före och omedelbart efter genom- gånget program. Uppföljningsmätningar av behandlingseffekt sker efter 6, 12, 18 och 36 månader. Uppföljningen mäter inte bara spel- beroende, utan även ångest, nedstämdhet och upplevd livskvalitet.

Utvärdering53 av behandlingen visar att hälften av deltagarna fullföljde alla de i programmet ingående åtta modulerna inom de avsedda åtta veckorna. Vid jämförelse mellan de som påbörjat behandlingen och de som ännu inte påbörjat den konstateras att spelrelaterade problem minskade väsentligt, liksom ångest och depression, samtidigt som livskvalitén ökade. Effekten konstaterades i huvudsak kvarstå vid uppföljning efter 18 och 36 månader. Sex

53 Randomized Trial of Internet-Delivered Self-Help With Telephone Supprort for Patho- logical Gamblers, Per Carlbring, Linköpings universitet och Filip Smit,Trimbos Institute and EMGO Institut, Holland, Journal of Consulting and Clinical Psychology, accepted 14 juli 2008

199

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

månader efter genomgången behandling hade 67,7 % av deltagarna inte spelat den senaste månaden, vid 18 månader var den siffran 61,7 % och vid 36 månader var siffran 55,9 %, vilket anses var en stor förbättring. Det är emellertid oklart om behandlingen skulle ha motsvarande effekt på svårt deprimerade spelberoende, eftersom dessa uteslutits från behandlingen med hänsyn tagen till den risk det skulle innebära att behandla dem på distans.

Föreningar

Ett stort antal föreningar driver verksamhet till stöd för spel- beroende eller deras anhöriga. En del föreningar ordnar främst kamratstödjande verksamhet för spelberoende eller tidigare spelberoende, andra driver mer utåtriktade projekt för att infor- mera t.ex. skolelever om spelets risker. Statens folkhälsoinstitut stödjer dessa föreningar med bidrag till deras verksamheter eller genom anslag till särskilda projekt. Den årliga budgeten för för- eningsstöd är cirka 2,5 miljoner kr, vilket ska täcka stöd till de stora kamratföreningarna, de mindre projektstöden samt kostnader för seminarium, resor och administration.

Tabell 4.10 Statens folkhälsoinstituts stöd tillorganisationer för arbete mot överdrivet spelande

Förening	2007 SEK	2008 SEK
Spelberoendes Riksförbund	1 326 000	1 326 000
Spelberoende i Samverkan	585 000	676 000
Ungas Revansch i Samhället	100 000	60 000
Resandeförbundet Romanova	20 000	-
Kriminellas Revansch i Samhället	80 000	-
Kriminalvårdsprojektet	100 000	100 000
Serbiska Ungdomsförbundet	50 000	-
Somaliska Freds- och Utvecklingsorganisation	50 000	-
Somali Swedish Relief Association	40 000	-
Svenska industritjänstemannaförbundet	15 000	-
Studentkåren i Malmö	35 000
IOGT/Högskolan i Växjö preventionsprogram	-	31 497
Region Skåne / kamratföreningen i Malmö	-	90 000
Idrottsföreningen Game OFF IF	-	18 000
Somaliska föreningen Skog och Ungdom		30 000
Gästriklands idrottsförbund	Har tidigare fått bidrag till projekt
200

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

Spelberoendes riksförbund (SBRF)

SBRF får bidrag sedan sin start 2000. Spelberoendes riksförbund är en partipolitisk och religiöst obunden sammanslutning av spel- beroendeföreningar för spelberoende som vill verka för att före- bygga och avhjälpa spelberoende. Basen i förbundet utgörs av spel- beroendeföreningar, stödgrupper och kontaktpersoner som är anslutna till Spelberoendes riksförbund. Inriktningen på dessa är att på ideell basis erbjuda kamratstöd till spelare och deras anhöriga. I Stockholm, Göteborg och Malmö har spelberoendeföreningarna kanslier. Lokalföreningar eller kontaktpersoner finns även i Borlänge, Halmstad, Karlstad, Luleå, Piteå, Trelleborg, Trollhättan, Uppsala, Visby, Västerås och Östersund. Förbundskansliet är beläget i Göteborg. Förbundsstyrelsen arbetar ideellt. Arbetet är inriktat på att:

•Sprida information om spelberoendets orsaker, konsekvenser uttrycksformer, behandling och möjliga hjälpinsatser.

•Informera och stödja spelberoende personer, deras anhöriga samt informera andra berörda.

•Förebygga spelandets sociala skadeverkningar, särskilt bland barn och ungdomar genom att kritiskt granska marknadsföring av olika spelformer samt verka för information till beslutsfattare.

•Följa och initiera forskning och behandling inom området spel- beroende samt sprida denna.

Spelberoende i samverkan (Sensus)

Förbundet Spelberoende i samverkan arbetar med att ge råd och stöd till spelberoende och anhöriga. Kamratföreningar finns i Helsingborg, Jönköping, Lidköping, Linköping och Norrköping. Förbundet organiserar även anhöriggrupper. De olika kamrat- föreningarna är kopplade till Studieförbundet Sensus som står som huvudman.

201

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

Maria Ungdom / Karolinska Institutet

Maria Ungdom och Forskningscentrum för ungdomars psyko- sociala hälsa (FORUM), vilket är ett forskningscentrum i sam- verkan mellan Stockholms läns landsting och Karolinska institutet utvecklar insatser för barn och unga med spelproblem. Avsikten är att utveckla insatser för barn och ungdomar i åldern 12–24 år samt att genomföra forskningsuppgifter och utvärdering av arbetet. Pro- jektet finansieras i sin helhet genom bidrag från Statens folkhälso- institut med 6 miljoner kr per år. Verksamheten omfattar utveckling och uppföljning av behandling, behandling av såväl vuxna som unga, samt extern utbildning och information. Spelberoende behandlas inte på grund av att det skulle följa av hälso- och sjukvårdslagen, utan på uppdrag av Statens folkhälsoinstitut. Behandlingen av spel- beroende sker genom kognitiv beteendeterapi och motiverande samtal. Utvärdering av verksamheten pågår och kommer att vara klar 2009.

Öppenvårdsbehandling i Stockholm, Göteborg och Malmö

Utveckling av öppenvårdsinsatser för vuxna i Stockholm, Göteborg och Malmö har pågått sedan 2004 och är föremål för en veten- skaplig utvärdering under ledning av Karolinska Institutet. I pro- jektet ingår stöd till Göteborgs stad, Malmö stad, Stockholms stad och Beroendecentrum vid Stockholms läns landsting för att till- handahålla kostnadsfri behandling för spelberoende. Göteborgs stad och Malmö stad har successivt ökat sitt egna ekonomiska engage- mang i projekten. Även Stockholms stad har i begränsat utsträckning delfinansierat den verksamhet som där bedrivs. När det gäller insats- erna inom Beroendecentrum i Stockholms läns landsting är denna ännu helt finansierad av bidrag från Statens folkhälsoinstitut. Utvärd- ering pågår och kommer at vara klar 2009.

Kriminalvården

Inom kriminalvården bedrivs ett projekt med inriktning på spel- beroende. Målsättningen är att sprida kunskap om spelberoende, informera unga intagna om spelberoende och diskutera med intagna vilka möjligheter de har att få hjälp att ta sig ur spelandet. Mål- sättningen är också att försöka skapa motivation till förändring för

202

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

de som är spelberoende eller på väg att bli det och att vara en brygga mellan intagna och de föreningar och den behandling som finns att tillgå för spelproblematiker/spelberoende.

Projektet har drivits med en halvtidstjänst finansierad av Kriminal- vården region Väst.

De tre anstalterna Täby, Smälteryd och Norrtälje har ingått i projektet. De har olika säkerhetsklasser och olika typ av intagna. De två frivårdsenheterna i Vänersborg och Göteborg har också ingått.

Projektets arbetssätt har varit att genom information och samtal sprida kunskap. De intagna har erbjudits motiverande samtal. Arbets- ledare och övrig personal har tagit emot kunskap positivt och det finns en kontaktperson för varje anstalt eller frivårdsmyndighet. Ett resultat av projektet är att 60 % av de intagna bedöms spela för mer pengar än de har råd med och 30 % bedöms ha en allvarlig spelproblematik.54

4.9.5Slutsatser om behandling

Av genomgången framgår att vård och behandling för spelmiss- brukare i Sverige funnits under längre tid som ett resultat av privata initiativ (behandlingshem och stödföreningar) och att det all- männas åtagande på området fortfarande är i en fas av utveckling, som innebär att behandling inte kan erbjudas i olika erforderliga varianter över landet. Existerande behandlingar är fortfarande under utveckling eller har ännu inte till fullo utvärderats. Det offentliga åtagandet härrör i huvudsak från det handlingsprogram Statens folkhälsoinstitut presenterade 2003.

Det kan emellertid konstateras att den behandlingsmetod som allmänt används i de behandlingsprogram som finns – kognitiv beteendeterapi med motiverande moment – är allmänt accepterad och dess goda effekter vetenskapligt belagda. Vad som är osäkert är om andra metoder är lika goda och om de behandlingsprogram som kan komma att ges sker med utgångspunkt i erkända behandlings- metoder och i så fall med erforderlig kvalitet och effekt.

En fortsatt utveckling och utvärdering av vård- och behand- lingsprogram kan vara behövlig innan behovet av vård långsiktigt kan tryggas.

54 Kriminalvårdens Spelberoendeprojekt, Delrapport 2006-05-01 – 2006-12-31

203

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

4.10En framtida ordning för behandling av spelberoende

Förslag: Statens folkhälsoinstitut ges anslag för att delfinansiera utvecklingen av evidensbaserade vård- och behandlingsprogram.

Bedömning: Ett särskilt ansvar för kommunerna att ansvara för behandling av spelberoende kan inte nu införas.

4.10.1Vad kännetecknar behovet av vård, behandling eller annat stöd?

Personer som är spelberoende uppvisar stora likheter med andra beroende. Ofta förekommer andra beroenden tillsammans med spel- beroendet. Ekonomiska och sociala konsekvenser är normalt en följd av alla typer av beroenden. Att komma till rätta med ett beroende förutsätter ofta att individens hela livssituation hanteras i ett sam- manhang.

Behandling av spelberoende sker i dag genom flera alternativa metoder och behandlare. Det saknas ett tydligt uppdrag av det all- männa till någon att ansvara för att spelberoende erhåller erforderlig behandling.

Om beroendet är sådant att det kan diagnostiseras som en impuls- kontrollstörning enligt DSM-IV, ligger ansvaret hos landstingen enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:762), HSL, och där närmast lands- tingens psykiatrisk vård.

Om beroendet inte låter sig diagnostiseras, men likväl är av det slag som beskrivits ovan, har den beroende oftast sådana problem att de kommunala socialtjänsterna kan ha ett ansvar enligt social- tjänstlagen (2001:453), SoctjL.

Ansvaret för behandling av spelmissbruk kan i en framtid tänkas läggas på antingen kommunernas socialtjänster eller landstingen i likhet med vad som gäller för missbruk av alkohol och narkotika, eventuellt med en och samma tillsynsmyndighet. Detta förutsätter dock att det finns utvecklade behandlingsprogram som utvärderats. Som framgått av avsnitt 4.9.4 har sådan utveckling påbörjats men programmen är ännu inte utvärderade. Utan klara alternativ torde det vara svårt för t.ex. socialtjänsten att veta vilken fristående

204

SOU 2008:124 De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

behandlingsgivare som kan eller bör anlitas eller hur det egna arbetet ska bedrivas.

4.10.2Ansvaret enligt socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen

Socialtjänstlagen (2001:453) ålägger kommunerna ansvar att arbeta för att förebygga och motverka missbruk av alkohol och andra beroendeframkallande medel (3 kap. 7 §), och att aktivt sörja för att den enskilde missbrukaren får den hjälp och vård som han eller hon behöver för att komma ifrån missbruket (5 kap. 9 §). Bestämm- elserna omfattar inte andra missbruk än missbruk av beroende- framkallande medel, s.k. substansmissbruk. Andra typer av miss- bruk, såsom t.ex. spelmissbruk, ingår inte i kommunernas ansvar enligt bestämmelserna (RÅ 2005 ref. 51). I fråga om barn och ungdom åvilar det kommunerna att aktivt arbeta för att förebygga och mot- verka missbruk av alkoholhaltiga drycker, andra berusningsmedel eller beroendeframkallande medel samt dopningsmedel (5 kap. 1 § tredje stycket). Inte heller denna bestämmelse omfattar andra miss- bruk än missbruk av substanser. Det finns således inte något särskilt ansvar för landets kommuner att förebygga spelmissbruk eller sörja för vård av spelmissbrukare.

De som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodo- sedda på annat sätt har emellertid rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnads- nivå. Biståndet ska utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv (4 kap. 1 §). Bestämmelsen innebär att den som behöver hjälp ut ur spelmissbruk för att erhålla en skälig levnadsnivå har rätt till bistånd om han inte själv eller på annat sätt kan tillgodose behovet av hjälp. För att rätt till särskilda vård- och behandlingar ska föreligga krävs dessutom att kommunen inte själv kan tillhandahålla adekvata åtgärder (RÅ 2005 ref. 51). En allmän förutsättning för kommunernas ansvar enligt socialtjänst- lagen är också att ansvaret endast gäller inom den egna kommunen (2 kap. 1 §).

Socialtjänstlagens reglering innebär således att något ansvar för förebyggande verksamhet inte åvilar kommunerna och att enskilda har rätt till hjälp endast om de inte själva kan ordna med finansi- ering av erforderlig behandling, allt under förutsättning att det kan

205

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

konstateras att det föreligger ett spelmissbruk som medför behov av vård. I ovan angivna rättsfall var frågan om spelmissbruk och om behov av vård förelåg inte tvistigt. Om den enskilde och kom- munen har olika uppfattning om spelmissbruk föreligger och i vad mån det kan eller bör medföra behandling i någon form, kommer den generella rätten till bistånd enligt 4 kap. 1 § inte att grunda någon rätt för den enskilde. Kunskap om spelmissbruk och hur det bör hanteras är därför avgörande för att insatser för enskilda spelmissbrukare ska komma till stånd genom kommunernas försorg med stöd av socialtjänstlagen.

Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) omfattar åtgärder för att förebygga, utreda och behandla bl.a. sjukdomar (1 §). Ansvaret härför åvilar landstingen och omfattar de som är bosatta i lands- tinget (3 §). För att något vårdansvar ska föreligga förutsätts således att spelaren har ett så långt gånget bruk av spel att han kan diagnostiseras som sjuk.

Den internationellt allmänt accepterade standarden för klassifi- cering av sjukdomar är International Classification of Diseases (ICD). Den svenska nu gällande versionen är Klassifikation av sjukdomar och hälsoproblem 1997 (KSH97). Femte kapitlet avser psykiska sjukdomar och beteendestörningar. Här återfinns impulskontroll- störning med kod F63.

4.10.3Spelberoendets karaktär

De problem som följer av spelberoende är av sammansatt natur och innefattar psykiska tillstånd av depression och ångest, svår eko- nomisk situation för den drabbade och kanske dennes anhöriga m.fl. Livssituationen i övrigt för de drabbade är sådan att enbart åtgärder inriktade på själva spelberoendet ofta nog inte är till- räckliga för att den drabbade framgent ska kunna ha ett hälsosamt förhållande till spel. Spelberoendets karaktär medför således pro- blem som kan behöva hanteras av flera huvudmän gemensamt.

Socialstyrelsen har publicerat Nationella riktlinjer för miss- bruks- och beroendevård, vilka utgör vägledning för socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens verksamhet för personer med miss- bruks- och beroendeproblem.55 De missbruks- och beroendeproblem

55 Nationella riktlinjer för missbruks- och beroendevård, Socialstyrelsen 2007: tillgängliga på http://www.socialstyrelsen.se/NR/rdonlyres/A50309C4-BAB3-4EB9-A407- E5C684469D90/7076/20071021_rev.pdf

206

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

som berörs är alkohol eller narkotika. Riktlinjerna är resultatet av ett mycket omfattande arbete av ett flertal referensgrupper av forskare. Bakgrunden till riktlinjerna framgår av förordet.

Under senare år har Socialstyrelsen konstaterat att antalet personer med missbruks- och beroendeproblem har ökat, att missbruks- och beroendevårdens struktur snabbt har ändrats samt att det i vården finns stora regionala skillnader över landet. Därför tar Socialstyrelsen nu fram nationella riktlinjer för området. Syftet är att göra vården tydligare och mer enhetlig samt att ge huvudmännen ett underlag för att rationellt använda missbruks och beroendevårdens resurser. Detta är första gången som Socialstyrelsen ger ut riktlinjer som riktar sig till både socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Missbruks- och beroende- frågorna spänner över breda medicinska, psykologiska och sociala områden. De rör två delvis lagstyrda verksamhetsområden inom social- tjänsten och hälso- och sjukvården. Många insatser sker dessutom inom många andra huvudmäns verksamheter. Det gäller bl.a. kriminal- vård, frivilliga organisationer och privata eller stiftelsedrivna verksam- heter. Brukarnas intressen är dock alltid betydelsefulla. De många intressenterna innebär att det finns stora skillnader i traditioner, kompetenser och synsätt. Det är därför särskilt angeläget att etablera en gemensam grund till stöd för huvudmännens insatser.

4.10.4Behov av andra åtgärder än social omsorg och sjukvård

I socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen är sålunda sörjt för att de som saknar ekonomiska möjligheter att själva ta sig ur sitt spelmissbruk och de som är så påverkade av spel att de är sjuka, har rätt till hjälp. De åtgärder som bör vidtas kan dock inte ute- slutande inriktas på de individer vars spelmissbruk gått så långt att de helt förlorat möjligheterna att själva påverka sina liv och har ett tydligt behov av sjukvård.

Ovan har redovisats andra åtgärder än traditionella social insatser eller sjukvård som i huvudsak är inriktat på att spelmissbruket ska bringas att upphöra. Dessa åtgärder utgör effektiva metoder för att hindra att spelmissbrukare utvecklas till spelberoende i behov av särskilda insatser inom socialtjänsten eller sjukvården. En grund- förutsättning för att spelmissbrukare ska vilja ta emot behandling för sitt missbruk är att de är motiverade därtill. De behandlingar som redovisats ovan inleds alla med sådana motiverande insatser. Det kan därför antas att personer med spelmissbruk inte i första hand söker sig till kommunens socialförvaltning eller landstingets vårdcentral, eftersom det förutsätter en egen insikt om det egna

207

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

tillståndet och behovet av sådana åtgärder som erbjuds där. Den insikten uppstår inte förrän spelmissbruket fått stora negativa följder. Enligt Spelutredningens mening bör därför det allmännas insatser på området inte inskränkas till ansvar för kommuner och landsting att sörja för vård och behandling. Andra insatser för att tidigare fånga upp och hjälpa spelmissbrukare bedöms nödvändiga för att den förda spelpolitiken i realiteten ska tjäna syftet att motverka spel- beroende.

4.10.5Tiden är inte mogen

Statens folkhälsoinstitut har, som ovan redovisats, erbjudit utbildning för professionella nyckelgrupper inom kommun och landsting. Utvärderingen (avsnitt 4.8.2) visar att kunskapsläget före utbild- ning varit mycket lågt och andelen deltagare som på grund av arbets- börda i övrigt inte kunnat fullfölja varit stort. Utbildningens innehåll har dock varit relevant och behövligt. Det synes enligt Spel- utredningen fortsatt föreligga behov av ytterligare kunskaps- överföring till socialtjänster och hälso- och sjukvårdspersonal.

De behandlingsformer som finns tillgängliga i Sverige i dag är delvis utvärderade. En fullständigare bild av vilka former av vård och behandling som finns tillgängliga och vilken effekt de har på spelmissbrukare torde vara behövlig.

Spelutredningen bedömer att förmågan hos kommuner och lands- ting att för enskilda bedöma behovet av hjälp och att förmedla relevant hjälp i egen eller upphandlad regi, i skenet av att de behand- lingar som i dag erbjuds inte till fullo är utvärderade, är för låg. Om behandlingsprogram m.m. hade varit noggrant utvärderade så att tydliga rekommendationer kunnat utfärdas om dem, hade nivån på beställarkompetensen kunnat vara låg. Framför allt det senare – att tydliga program eller modeller för behandling inte i utvärderade former sammanställts – medför att svårigheten för kommuner och landsting att möta spelmissbruk, kan antas vara betydande. Att nu ålägga kommuner och landsting ett större ansvar än vad som redan följer av socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen, synes där- för inte vara en åtgärd som verksamt skulle bidra till att motverka risken för spelmissbruk eller leda till att behovet av vård för spel- beroende tryggas. Spelutredningen föreslår därför inte någon för- ändring av kommuners och landsting ansvar.

208

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

4.10.6Statens folkhälsoinstitut – en naturlig startpunkt

Statens folkhälsoinstitut är den myndighet som i dag har ett sektors- ansvar för frågor om spelberoende. Myndigheten har med utgångs- punkt från sitt förslag om handlingsplan mot spelberoende arbetat med ett antal insatser rörande spelberoende. Myndigheten har stor kunskap och erfarenhet inom området, och utvecklar metoder för utbildning och stöd. Myndigheten samverkar med eller stödjer flera program för vård och behandling. Någon motsvarande central kom- petens på området finns inte. Inom flera områden behövs fortsatt utvecklingsarbete. Det är dock också angeläget att insatserna mot spelberoende i samband med att en ny spelreglering ska genom- föras får en fastare form. Väsentligt är att finna former för hur kommuner och landsting kan stimuleras att ta ett ökat ansvar för både förebyggande frågor och vård- och behandlingsfrågor. Vidare bör uppföljning och utvärdering av vård och behandlingsinsatser successivt överföras till Socialstyrelsen.

Till en stor del kan förslaget till handlingsplan från 2003 fort- farande vara en utgångspunkt för insatserna mot spelberoende. De erfarenheter som har gjorts samt de förändringar som har skett och kan komma att ske på spelmarknaden och när det gäller spel- reglering behöver dock beaktas. Vidare ska de kommande insatserna anpassas till en mer permanent och långsiktigt hållbar struktur.

I det följande diskuteras vilka typer av uppgifter som behöver genomföras och bevakas för att fullfölja intentionerna i en ny spel- reglering där sociala skyddshänsyn ska vara vägledande. Vidare behandlas myndighetsstrukturen samt hur arbetsuppgifterna kan fördelas mellan de berörda myndigheterna.

Statens folkhälsoinstituts generella uppdrag

Statens folkhälsoinstitut är en statlig myndighet under Social- departementet som har till huvuduppgift att förbättra folkhälsan. Särskild vikt fästs vid insatser för de grupper som är utsatta för de största hälsoriskerna. Statens folkhälsoinstitut ansvarar för sektors- övergripande uppföljning och utvärdering av insatser inom området samt utövar tillsyn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdena. Institutet är ett nationellt kunskapscentrum för metoder och stra- tegier inom folkhälsoområdet. Verksamheten har vetenskaplig för-

209

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

ankring och bedrivs i nära samarbete med andra statliga myndig- heter, kommuner, landsting och organisationer.

Till Statens folkhälsoinstituts huvuduppgifter hör att följa upp den nationella folkhälsopolitiken och att utgöra ett nationellt kun- skapscentrum för folkhälsa. Statens folkhälsoinstitut ska särskilt analysera utvecklingen av folkhälsan med utgångspunkt i de faktorer som påverkar denna, förse regeringen med information och med underlag för beslut, ställa samman och till kommuner och landsting sprida forskningsresultat om metoder och strategier inom folk- hälsoområdet samt att samarbeta med myndigheter som har upp- gifter inom Statens folkhälsoinstituts ansvarsområden.

Till grund för den nationella folkhälsopolitiken ligger elva folk- hälsomål, där spelfrågor återfinns i det elfte folkhälsomålet som lyder:

Minskat bruk av tobak och alkohol, ett samhälle fritt från narkotika och dopning samt minskade skadeverkningar av överdrivet spelande.

Ett av Statens folkhälsoinstituts viktigaste uppgifter är att följa utvecklingen av de bestämningsfaktorer som kan påverka folk- hälsomålen. I detta avseende ingår således också att följa utvecklingen av spel om pengar och de problem detta kan skapa.

Särskilda uppdrag för Statens folkhälsoinstitut gällande spel

Statens folkhälsoinstitut har sedan 1999 haft ett särskilt uppdrag att redovisa kunskapsläget och omfattningen av ohälsa i samband med riskfyllt spelande samt att identifiera åtgärder i syfte att minska spelproblemen. Uppdraget har successivt utvidgats och institutet har också fått ökade anslag för detta. Det årliga anslaget för insatser mot spelberoende uppgår från och med år 2006 till 28 miljoner kr. Uppdraget56 har i dag tre huvudinriktningar:

•att utveckla insatser mot spelberoende och dess sociala konse- kvenser,

•att utveckla effektiva kunskapsbaserade metoder för att minska skadeverkningar av överdrivet spelande och

•att särskilt uppmärksamma ungas spelproblem.

56 Regleringsbrev för statens folkhälsoinstitut 2008, dnr S2007/10924/SK (delvis) S2004/9313/FH (slutligt) S2005/4452/FH m.fl.

210

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

I den senaste folkhälsopropositionen57 prioriterades följande arbets- områden:

•att genomföra en longitudinell befolkningsstudie om spel och spelande,

•att utforma ett Internetbaserat självhjälpsprogram för barn, unga och deras föräldrar och

•att utforma särskilda insatser för att nå spelberoende i sårbara grupper.

Insatserna har vid Statens folkhälsoinstitut bedrivits i projektform under medverkan av ett stort antal externa aktörer. Bland statliga myndigheter samarbetar Statens folkhälsoinstitut i första hand med Lotteriinspektionen men samråd sker även med Konsumentverket, Ungdomsstyrelsen och Medierådet.

4.10.7Övervägande – En delvis långsiktig lösning

Förslag: Statens folkhälsoinstitut ges i uppdrag att i samråd med Socialstyrelsen, Statens beredning för medicinsk utvärdering och Sveriges Kommuner och Landsting

•stödja utveckling av program för vård, behandling och annat stöd för spelmissbrukare och spelberoende

•upprätta ett nationellt register över anordnare av sådan verk- samhet,

•utarbeta en plan för utvärdering av samtliga vård-, behand- lings- och andra stödformer som i dag erbjuds spelmiss- brukare och spelberoende i Sverige,

•till registret efterhand föra de utvärderingar som görs

Det föreligger behov av fortsatt utveckling av program för behandling av spelmissbruk, med inriktning på att finna former som tillgodoser de olika behov som spelmissbrukare och spel- beroende kan ha, allt ur ett brukarperspektiv. Detta innebär att behandlingar bör utvecklas för att kunna erbjudas såväl i sluten som öppen vård eller på annat sätt t.ex. i form av Internetbaserad

57 En förnyad folkhälsopolitik prop. 2007/08:110

211

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

vård, i regi av kommuner eller landsting, eller av privata vårdgivare. Stödjande verksamheter som stödlinjen, kamratföreningars arbete m.m. bör fortsatt utvecklas och utvärderas genom stöd från det allmänna.

Det bör komma till stånd en kontinuerlig utvärdering av alla vård- och behandlingsformer och andra former av stöd i syfte att skapa en nationell erfarenhetsbank i vilken kunskap kan sökas om problembilden, vilka vård- eller behandlingsformer som kan vara lämpliga samt förväntade effekter av dem.

Spelutredningen bedömer att en liknande ansats som den som tagits i Socialstyrelsens riktlinjer för missbruks- och beroendevård borde tas i fråga om spelmissbruk.

Spelberoende är ett sådant tillstånd som kan diagnostiseras enligt gängse diagnoskriterier och kan därför omfattas av landstingens ansvar enligt hälso- och sjukvårdslagen. Spelutredningen bedömer därför att det för de med de allra svåraste följderna av överdrivet spelande finns ett tillräckligt tydligt behandlingsansvar. Om erfor- derlig vård ges och är av rätt kvalitet ankommer det på Social- styrelsen att utvärdera.

Av redovisningen i avsnitt 4.9.4 framgår att det finns ett flertal behandlingsalternativ i Sverige som alla använder sig av vedertagna modeller för beroendevård. Några är under utvärdering, andra fort- satt under utveckling och några har bedrivits en längre tid men inte utvärderats. Vetenskapligt belagd kunskap om hur behandling bör ske finns. På lång sikt bör det finnas vård- och behandlingsprogram i sådan variation att vård- eller behandling kan erbjudas individ- anpassat. För att den som ansvarar för att personer med problem- atiska spelvanor ska kunna erbjuda rätt behandlingsprogram krävs att alla tillgängliga alternativ är tillförlitligt utvärderade med avseende på om de ger eftersträvad effekt.

Statens folkhälsoinstitut är den nationella resurs som i dag har de bästa förutsättningarna att utan längre tidsutdräkt initiera utveckling av behandlingsprogram, att utvärdera sådana samt att föra samman resultaten därav till en erfarenhetsbank som lång- siktigt kan leda till bredare förmåga för det allmänna att tillgodose behovet av vård och behandling. Utvärderingar och kunskaps- sammanställningar utförs redan av institutet. Uppgiften att initiera utveckling av behandlingsprogram är ny och bör för att få god upp- slutning av vårdgivare vara förenad med möjligheten att delfinansi- era sådan utveckling.

212

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

Uppgiften att stödja utveckling program för vård, behandling och annat stöd, innebär att Statens folkhälsoinstitut bör initiera utveckling av sådana program hos kommuner, landsting eller andra vårdgivare. Syftet ska vara att stimulera utveckling hos kommuner, landsting eller andra producenter av vård och behandling och ta fram goda exempel på hur program kan utformas. På längre sikt är syftet att, genom uppgifterna att sammanställa register över pro- gram eller vårdgivare och därtill hörande utvärderingar, möjliggöra en allmänt förekommande vård och behandling av spelberoende inom den ordinarie verksamheten för kommunerna och landstingens ansvarsområden

4.11Forskning om spelberoende

Förslag: Spelmarknadsinspektionen ges i särskilt uppdrag att initiera forskning inom särskilda områden (uppdragsforskning), bedöma ansökningar och fördela medel till annan för den svenska spelmarknaden relevant forskning (grundforskning).

Bedömning: Forskning bör inriktas på tre områden

•grundforskning,

•särskild för Spelmarknadsinspektionens verksamhet erforderlig forskning, såsom om förebyggande åtgärder i erbjudanden om spel, och

•utvärdering eller utveckling av åtgärder inom ramen för Statens folkhälsoinstituts handlingsprogram mot spelberoende.

4.11.1Sammanfattning om forskning

Den grundforskning om spelberoende, dess orsaker, förebyggande och vården av de som drabbas, som är tillgänglig i dag, är i huvud- sak utomnordisk. Under den senaste tioårsperioden har i Sverige genomförts dels en befolkningsundersökning, dels forskning om rent svenska förhållanden såsom utvärderingar av spel och behand- ling. Vidare har forskningssammanställningar med skilda inrikt- ningar gjorts.

213

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

Statens folkhälsoinstitut har inom ramen för sitt uppdrag initierat och helt eller delvis finansierat ett flertal svenska forsknings- projekt.

Av avsnitt 4.8.3 framgår att det finns brister i kunskap om vilken effekt förebyggande åtgärder i spelerbjudanden har på före- komsten av problematiskt spelande, att kunskapen om rent svenska förhållanden i huvudsak bygger på befolkningsundersökningen 1998–1999 och att tillgänglig forskning i övrigt huvudsakligen baseras på utomnordiska förhållanden och vad som är känt om redan spelberoende.

Ytterligare vetenskapligt underbyggda fakta synes behövliga inom följande områden.

•Effekter av förebyggande åtgärder hos speloperatörer, såsom avstängning, budgetbegränsning och självanalysverktyg.

•Särskilda forskningsprogram för att fylla kunskapsluckor i speciella delar som kan antas vara av betydelse.

•Grundforskning rörande det i Sverige tillgängliga spelets konse- kvenser i vidare mening för det svenska samhället och åtgärder för att minska skadliga effekter för samhället av sådant spel.

Effekter av förebyggande åtgärder

I avsnitt 4.8 har redovisats olika typer av förebyggande åtgärder som kan vidtas för att minska riskerna för problematiskt spelande till följd av spelerbjudanden. Vilken effekt olika förebyggande åtgärder har bör utvärderas, i syfte att över tid kunna förändra det sätt på vilket risker i sig hanteras. Oberoende vetenskapligt underbyggda utvärderingar bör därför göras i detta avseende.

Särskilda forskningsprogram

Statens folkhälsoinstitut gör sammanställningar av publicerade forsk- ningsresultat inom området spelberoende och har finansierat forsk- ning för att fylla kunskapsluckor. Bland genomförda forsknings- projekt kan nämnas följande.

•En fördjupningsstudie efter befolkningsundersökningen 1997/98 vilken koncentrerades på vad som kännetecknar personer med spelproblem.

214

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

•En serie socialantroplogiska studier av spelmiljöer (SoRAD).

•Två studier om sambandet mellan spelreklam och spelproblem (CEFOS).

•En studie av effekter av kasinostarten i Malmö och Sundsvall (SoRAD).

•En uppföljning av effekterna av Svenska Spels nätpoker

•Flera litteraturstudier och kunskapssammanställningar bland annat om spel om pengar bland unga, om biologiska orsaker till spel- beroende, om litteraturgenomgång av biopsykosociala teorier om spelberoende samt en genomgång av ekonomiska och sam- hällsvetenskapliga teorier om spelberoende.

•En pågående studie om sambandet mellan spel, skuldsättning och hälsa (Mittuniversitet).

•Vidare har forskning knutits till de utvecklingsprojekt som drivits eller stöttats av institutet.

Typen av forskning som initierats och finansierats helt eller delvis av Statens folkhälsoinstitut har tydlig anknytning till den svenska spelmarknaden eller avser särskilda samband av slag som är viktiga att belysa, men som samtidigt inte låter sig inordnas i begreppen grundforskning eller konkreta förebyggande åtgärder. Det är enligt Spelutredningens uppfattning av stort värde, för att öka förståelsen för spelets effekter på folkhälsan, att medel fortsatt kan ställas till Statens folkhälsoinstituts förfogande för denna typ av forskning.

Grundforskning

Forskningsrådet för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) har enligt sin instruktion58 till uppgift att främja och stödja grundforskning och behovsstyrd forskning inom arbetslivsområdet, socialvetenskap och folkhälsovetenskap. För de forskningsuppgifter som Spel- utredningens slutsatser ovan kan leda till är det av intresse att FAS vidare ska fördela medel till forskning och därmed samman- hängande verksamhet, utvärdera den forskning till vilken rådet har fördelat medel och därvid särskilt bedöma kvaliteten och betydelsen

58 Förordning (2007:1431) med instruktion för Forskningsrådet för arbetsliv och social- vetenskap

215

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

för samhället, utreda vilka forskningsbehov som är angelägna inom rådets verksamhetsområde, redovisa resultaten av dessa utredningar samt ta initiativ till och främja den forskning som behövs för att tillgodose sådana behov, samverka med övriga forskningsstödjande organ och därvid undersöka vilka forskningsuppgifter som är av gemensamt intresse, öka kunskapen om och förståelsen för sociala förhållanden och processer, främja och ta initiativ till många och tvärvetenskaplig forskning, ansvara för information om forskning och forskningsresultat.

4.11.2Övervägande

Den mångfasetterade forskning inom ett flertal vetenskapsområden som hittills bedrivits i Sverige och andra länder inom området spel- beroende i vid mening, visar att området som sådant är tvärveten- skapligt.

Den svenska forskningen inom spelområdet bör utvecklas kvalita- tivt och kvantitativt. Resultatet av forskningen bör bidra till ökade kunskaper hos spelanordnare, övriga intressenter och de myndig- heter som har uppgifter på området.

En hög kompetens i bedömning av vetenskaplig kvalitet i ansök- ningar om forskningsanslag och värdering av forskningsresultat skulle erhållas om FAS gavs särskilt uppdrag inom området för spel. Området är emellertid för svensk vidkommande relativt out- forskat.

Spelmarknadsinspektionen får genom Spelutredningens förslag ett helhetsansvar för den svenska spelmarknaden. Detta innebär att det vid myndigheten kommer att behandlas alla typer av frågor som berör spel. I syfte att med utgångspunkt i reella behov tillgodose de för den svenska spelpolitikens förverkligande mest angelägna behoven, finns skäl att låta Spelmarknadsinspektionen ha stort inflytande över hur forskningsmedel används.

Spelutredningen föreslår (se kapitel 12) att det vid Spelmarknadsinspektionen inrättas ett Expertråd för spelberoende med uppgift att bistå myndigheten med bedömningar, bl.a. om riskerna i spel och om förebyggande åtgärder. Vid myndigheten kommer därför att finnas hög kompetens inom forskning om spel.

Spelutredningens ansats, att mer grundforskning och forskning inom särskilda områden, syftar till att med utgångspunkt i syftena med den svenska spelpolitiken och de åtgärder som vidtas för dess

216

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

förverkligande, främja forskning inom ett brett spektrum av veten- skapliga inriktningar i frågor som berör den svenska spelpolitikens förverkligande.

Spelutredningen gör bedömningen att Spelmarknadsinspektionen, med beaktande av det vid den skapade Expertrådet för spelberoende, bör vara den myndighet som fördelar forskningsanslagen.

Medel för forskningen bör huvudsakligen anslås till forsknings- projekt med en klar anknytning till Spelmarknadsinspektionens verksamhetsområde med forskare företrädesvis vid universitet och högskolor.

Spelmarknadsinspektionen bör lägga ut forskningsuppdrag som så kallad uppdragsforskning i de frågeställningar där Spelmarknads- inspektionen ser ett direkt behov av att undersöka eller belysa en avgränsad fråga.

En viktig skillnad mellan uppdragsforskning och annan traditio- nell forskning som Spelmarknadsinspektionen bör finansiera är att uppdragsforskning ska initieras självständigt från inspektionens sida med ledning av de behov den ser. Övrig forskning tilldelas anslag efter ansökan.

Expertrådet för spelberoende som Spelutredningen föreslår inrättas vid Spelmarknadsinspektionen bör bistå med bedömningar, dels av vilken uppdragsforskning Spelmarknadsinspektionen ska låta utföra och dels bedöma inkomna ansökningar om forsknings- bidrag till grundforskning. Inriktningen på den sammanlagda forsk- ning som finansieras ska vara att tillföra Spelmarknadsinspektionen sådana resultat som kan ha betydelse för verksamheten.

Spelmarknadsinspektionen bör årligen redovisa ansökningar som inkommit under året, antal forskningsprojekt som beviljats stöd, totalt beviljade medel, en kortfattad beskrivning av forsknings- projekten samt uppdragsforskning. Vidare bör översiktligt beskrivas hur resultatet av forskningen bidrar till ökade kunskaper hos spelanordnare, övriga intressenter och berörda myndigheter, samt hur forskningsresultaten kan användas för att uppnå syftena med spelregleringen.

217

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

4.12Finansiering av åtgärder mot överdrivet spelande, vård och forskning

Förslag: Statens åtgärder mot spelproblem ska även fortsätt- ningsvis finansieras över statsbudgeten.

Bedömning: Kostnaderna för åtgärder mot överdrivet spelande, vård och behandling samt forskning uppgår till minst 50 miljoner kr per år. Kostnaden fördelas på 30 miljoner kr till Statens folk- hälsoinstituts program mot spelberoende, 10 miljoner kr till Spelmarknadsinspektionens forskningsanslag och 10 miljoner kr till Statens folkhälsoinstituts delfinansiering av utveckling och utvärdering av vård- och behandlingsmetoder.

4.12.1Spelutredningens uppdrag

Spelutredningen har att lämna förslag till hur stort det ekonomiska behovet kan beräknas bli för åtgärder för att motverka spel- beroende i syfte att minska de skadliga effekterna av överdrivet spelande, överväga förslag till hur behovet av vård för spelberoende kan tryggas och finansieras, behandla hur en långsiktig forskning kring spelberoende kan säkerställas och finansieras, samt överväga om det finns skäl som talar för att införa finansiering genom en avgift på spelandet.

4.12.2Tidigare utredningar

Lotteriutredningen behandlade frågan om finansiering av åtgärder mot spelberoende och särskilt om sådan finansiering bör ske genom avgift på spelandet. Lotteriutredningen anförde59 följande.

Socialutskottet har, mot bakgrund av ett antal motioner, funnit att regeringen bör pröva en modell där medel avsätts från spelverksam- hetens överskott för att motverka och minska skadliga effekter av överdrivet spelande. I den mån Lotteriutredningen inte lämnar ett sådant förslag anser utskottet att regeringen bör göra det. I december 2005 biföll riksdagen utskottets förslag. Även I kulturutskottet har man behandlat ett antal motioner med förslag att en andel av spel- bolagens intäkter ska gå till åtgärder för att förebygga och informera

59 Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) sid. 108 f.

218

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

om spelmissbruk. Kulturutskottet avslog motionerna med hänsyn till att Lotteriutredningens betänkande inte borde föregripas.60

I Australien och Kanada samt i ett antal delstater i USA finansieras åtgärder mot spelproblem genom en avgift på spelandet. I Norge avsätts årligen en andel, 0,5 procent, av Norsk Tippings överskott för åtgärder mot spelproblem och i Danmark används en procent av brutto- omsättningen på spelautomater till finansiering av behandling och forskning kring spelproblem.

Utredningen ser allvarligt på de skadeverkningar som överdrivet spelande medför och menar att det är viktigt med långsiktiga åtgärder, inte minst forskning, för att motverka och förebygga skadliga effekter av överdrivet spelande. Det kan tyckas rimligt att den som bedriver en verksamhet som leder till sociala och ekonomiska skadeverkningar också får bära kostnaderna för dessa verkningar. En ordning där en viss andel av spelanordnarnas intäkter avsätts till åtgärder mot spel- problem skulle innebära ett kontinuerligt flöde av medel till nämnda åtgärder. Å andra sedan kan det vara mindre lämpligt att göra sådana resurser beroende av en verksamhet vars intäkter varierar över tiden.

Det är staten som har det huvudsakliga ansvaret för att se till att de resurser som vid varje tidpunkt krävs för att motverka och minska skadeeffekter av spelandet anslås. Den svenska budgetprocessen bygger bl.a. på principen att statens medel ska användas för de ändamål som har högst prioritet. Utifrån politiska överväganden fördelas i budgetprocessen anslag till t.ex. Statens folkhälsoinstitut i konkurrens med andra utgifter på statsbudgeten. Även om avsevärda belopp till- förs statsbudgeten från spelverksamheten, framför allt från Svenska Spels överskott och genom beskattning av ATG, bör inte en andel av dessa medel automatiskt anslås för åtgärder mot spelproblem. Istället bör det vara politiska överväganden som vid varje tidpunkt avgör hur statens medel bäst ska användas utifrån gällande behov. Utredningen ser inga motiv till att här frångå den rådande principen att anslag till olika ändamål finansieras över statsbudgeten.

Om man ändå menar att spelverksamheten ska bidra direkt till åtgärder mot spelproblem krävs det först och främst att samtliga spel- anordnare beskattas, även de som inte beskattas i dag. Därefter ska skatten specialdestineras till åtgärder mot spelproblem. Utredningen noterar att det varken på alkohol- eller tobaksområdet för närvarande finns någon motsvarande ordning, vilket är i överensstämmelse med principen att skatter inte ska specialdestineras. Sammanfattningsvis har utredningen inte funnit några skäl som talar för att just på spelområdet förorda en sådan modell och lämnar därför inte något förslag på en annan ordning än den nuvarande.

60 Kulturutskottets betänkande 2005/06:KrU3.

219

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

SOU 2008:124

4.12.3Kostnadsberäkning

Statens folkhälsoinstitut har i förslag till handlingsprogram 2003 angett att kostnaderna för att tillgodose förebyggande åtgärder, vård och behandling samt forskning, årligen uppgår till 40–50 miljoner kr. Några ytterligare beräkningar har därefter inte gjorts.

De i Sverige som hittills bedrivit grundforskning inom området spel är få. Det får därför antas att det inledningsvis inte kommer att genereras mer än ett fåtal forskningsprojekt. Spelutredningen kan inte anta annat än att kanske 2–3 forskningsprojekt kan initieras per år. Kostnaden för dessa är inte möjlig att på förhand bedöma.

Kostnaden för forskningspersonal inklusive sociala avgifter, övriga kostnader samt det förvaltningspåslag om 35 % som tillämpas av FAS, Vinnova och Sveriges universitets- och högskoleförbund kan för årsarbetskraft beräknas till

doktorand 470 disputerad 620 docent 771 professor 940

För att kunna initiera 3 forskningsprojekt per år bör inledningsvis 10 miljoner kronor per år kunna täcka det behovet.

Behoven för det särskilda anslag för att delfinansiera utveckling av evidensbaserade vård- och behandlingsprogram som Spel- utredningen föreslår att Statens folkhälsoinstitut ska fördela kan inte, liksom framtida forskning, bedömas på förhand. För att flera olika vård- eller behandlingsgivare ska kunna få ta del av bidrag härur och alternativa behandlingsprogram utvecklas, bör anslaget inte sättas lägre än att det räcker till delfinansiering av åtminstone tre utvecklingsprojekt per år med därtill kopplade utvärderingar. Spelutredningen föreslår såsom en första nivå på anslaget 10 miljoner kr årligen.

220

SOU 2008:124

De mest riskabla spelen och insatser mot överdrivet spelande

4.12.4Allmänna utgångspunkter om finansiering av åtgärder mot spelberoende

Åtgärder mot överdrivet spelande kan antas leda till att negativa ekonomiska och social effekter som följer av överdrivet spelande minskar, så också den brottlighet som eventuellt följer därpå. Effek- tiva program mot överdrivet spelande, som faktiskt leder till minskade problem, kan därför antas resultera i minskade kostnader för en mängd aktörer. T.ex. får det förmodas att kostnader för kom- munernas socialtjänster minskar, att landstingens vårdkostnader minskar, att utsökningsväsendet får ett mindre antal ärenden att handlägga, att vissa brottstyper skulle minska och rättsväsendet därför avlastas något. Det får förmodas att samhällsresurser kan frigöras. Sålunda frigjorda resurser skulle då kunna omfördelas.

Det kan emellertid hållas för visst att möjligheten att beräkna vilka besparingar ett minskad spelberoende skulle kunna leda till, för det allmänna i stort, inte låter sig göras. Sambanden mellan å ena sidan beteenden i riskgrupper, risker i spel, förebyggande åtgärder, vård- och behandling samt forskning och å andra sidan faktiska förändringar av ett eventuellt ianspråktagande av resurser, är så vaga att några beräkningar av sådana finansiella effekter eller flöden inte är möjlig att göra. Spelutredningen kan alltså inte se några möjligheter att rimligt omfördela resurser till förmån för åtgärder inom området.

Frågan om finansiering av åtgärder mot spelberoende genom avgift på spel har varit föremål för tidigare utredning. Några ändrade förhållanden föreligger inte.

4.12.5Övervägande

Det framstår inte som möjligt att beräkna de ekonomiska vinsterna av, och därför inte heller omfördela resurser för, att täcka behoven för åtgärder mot överdrivet spelande. Någon annan möjlighet att täcka dessa behov än att staten skjuter till erforderliga medel kan inte föreslås nu. Fråga om att öka intäkterna för att täcka behoven uppkommer åter. Ovan har redogjorts för Lotteriutredningen skäl och ställningstagande mot att en särskild avgift på spel införs. Spelutredningen gör ingen annan bedömning är Lotteriutredningen i denna fråga.

221

5Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering

5.1Inledning

I sammanfattningen till uppdraget anför regeringen följande:

En särskild utredare skall föreslå en långsiktigt hållbar svensk spel- reglering. Den nya regleringen skall tillvarata och stärka de sociala skyddsaspekterna och motverka spelberoende, bedrägerier och krimi- nalitet. Grunden för den nuvarande modellen för spelregleringen skall alltså även i fortsättningen tjäna som förebild. Modellen skall förena kravet på en stark och förbättrad social skyddsnivå med behovet av en anpassning till det moderna IT-samhällets villkor och de skyldigheter som följer av EG-rätten.

Utredaren skall bl.a.

•föreslå hur en uppstramning och modernisering av regelverket kan ske i syfte att stärka de allmänna skyddsbehov som skall stå i förgrunden för svensk spelpolitik, inklusive marknadsförings- restriktioner och tydligare krav på de statligt kontrollerade bolagen,

•kartlägga i vilken utsträckning vissa spel kan anses framkalla spel- beroende med utgångspunkt i den nuvarande modellen för spel- regleringen och att de mest bekymmersamma spelen endast skall kunna bedrivas i strikt reglerade former,

•bedöma om det av EG-rättsliga, tekniska eller andra skäl inte är möjligt att inom alla spelformer strama upp det nuvarande regel- verket och i så fall föreslå ett delvis nytt system som också inbe- griper andra aktörer än befintliga, med en inriktning på att de sociala skyddsaspekterna genomgående ges hög prioritet.

Av direktiven framgår att Spelutredningens uppdrag är att föreslå en långsiktigt hållbar spelreglering och den framtida regleringen har till syfte att tillvarata och stärka de skyddssyften som dagens spel- reglering bygger på. Vidare anges att grunderna i den nuvarande modellen för spelreglering ska tjäna som förebild. Modellen ska

223

Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering

SOU 2008:124

anpassas till det moderna IT-samhällets villkor och de skyldigheter som följder med EG-rätten. I direktiven anges vidare att förslagen inte får leda till en expansion av spelandet.

5.2Allmänna utgångspunkter

Spelutredningen konstaterar inledningsvis att direktiven anger som det övergripande målet för den svenska spelregleringen att mot- verka spelberoende och kriminalitet. Vidare anges att grunderna i den nuvarande modellen för spelregleringen även fortsättningsvis ska tjäna som förebild. I direktiven anges som den första inrikt- ningen i utredningsuppdraget att den nuvarande spelregleringen ska stramas upp i syfte att stärka de sociala skyddsbehoven som ska stå i förgrunden för den svenska spelpolitiken. I detta syfte anges också att de mest problematiska spelen ska kartläggas och att dessa spel endast ska kunna bedrivas i strikt reglerade former. Den andra inriktningen i utredningsuppdraget har som utgångspunkt att om det av EG-rättsliga, tekniska eller andra skäl inte skulle vara möjligt att strama upp systemet ska ett delvis nytt system som inbegriper andra aktörer än befintliga övervägas och även detta med inriktning på att de sociala skyddssyftena genomgående ska ges hög prioritet.

Som framgått i avsnitt 1.1.4 innehåller direktiven sex principiella frågor som Spelutredningen har att beakta vid framtagande av för- slag till en framtida reglering. Inför det fortsatta arbetet måste de tre första frågorna samt den sjätte frågan i nyssnämnda avsnitt beaktas.

För att kunna ta ställning till direktivens förutsättningar för en framtida spelreglering har Spelutredningen funnit att samtliga för- utsättningar som direktiven anger kan sammanfattas i följande fyra frågor.

1.Vilka grunder bygger den svenska regleringen på som alltjämt bör tjäna som förebild?

2.Vilka krav ställer EG-rätten på en nationell reglering?

3.Vilka spel är de mest bekymmersamma ur spelberoendessynpunkt och därför bör läggas i monopolformen?

4.Vad innebär den tekniska utvecklingen och föranleder den eller andra skäl att en ny licensmodell behöver föreslås?

224

SOU 2008:124

Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering

Genom att besvara dessa fyra frågor kommer samtliga förutsätt- ningar som anges i direktiven föreligga för bedömning. Svaren på frågorna kommer därmed att utgöra grunden för ställningstagan- dena till en framtida reglering.

Som framgår av frågorna är svaren som kommer att lämnas beroende av varandra. Svaren på fråga 1 och 2 kan antingen vara att grunderna i regleringen är i överensstämmelse med EG-rätten eller att de inte är det. Svaren på fråga 3 och 4 kan vara att många spelformer ska läggas i monopolet till att endast vissa ska läggas där vilket kommer få betydelse för vad som kan bli föremål för en delvis ny tillståndsgivning.

De ställningstagande som Spelutredningen har att göra kommer att vara beroende av framtida politiska ställningstaganden. Spelutred- ningen kommer i dessa delar att framhålla behovet av ställnings- taganden.

Spelutredningen kommer i den fortsatta framställningen att gå igenom respektive fråga för att därefter sammanställa svaren och göra en bedömning av direktivets samtliga förutsättningar och slut- ligen ta ställning till och föreslå en framtida reglering.

De fyra frågorna ovan behandlas i avsnitten 5.3–5.6. I avsnitt 5.3 behandlas frågan om grunddragen i nuvarande spelreglering. I avsnitt 5.4 behandlas EG-rätten. I avsnitt 5.5 behandlas de mest problem- atiska spelen och i avsnitt 5.6 behandlas den tekniska utvecklingen och konkurrensen.

Vad gäller EG-rättens krav på en nationell reglering är detta utförligt redovisat i kapitel 3, varför avsnitt 5.3 i huvudsak hänvisar tillbaka till kapitel 3.

Vad gäller kartläggen av de mest problematiska spelen finns denna kartläggning redovisad i kapitel 4, varför avsnitt 5.5 i huvudsak hänvisar tillbaka till kapitel 4.

Då frågan om ett delvis nytt system för tillstånd för nya aktörer är föremål för utredningen kommer i avsnitt 5.7 några inledande synpunkter att lämnas på ett licenssystem. I avsnitt 5.8 och framåt redovisas sedan de allmänna överväganden som Spelutredningen gör angående direktivens förutsättningar för en framtida spelreglering och vilka överväganden och förslag för en framtida spelregleringen som föreslås.

225

Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering

SOU 2008:124

5.3Vilka är grunddragen i nuvarande spelregleringen?

5.3.1Mål och syften samt medel och metod för dagens reglering

Under avsnitt 2.2 och 2.3 anges att grunderna i dagens lagstiftning är att härleda från 1939 års lotteriförordning, 1982 års lotterilag samt förarbetena till 1995 års lotterilag.

Av nämnda genomgångar framgår att staten historiskt har haft ett starkt inflytande på den svenska spelmarknaden som lagstiftare, spelreglerare (tillstånd och tillsyn) och ägare av spelbolag. Statens inflytande på spelmarknaden har gällt att tillgodose allmänhetens spelintresse genom att erbjuda spel i ordnade och kontrollerade former.

Målet för spelpolitiken fastslogs i prop. 2002/03:93 s. 15 enligt följande.

Målet bör även fortsättningsvis vara en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kon- trollerade former. Överskottet från spel bör värnas och alltjämt vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. förenings- livet, hästsporten och staten. Inriktningen bör som hittills vara att prioritera sociala skyddshänsyn samtidigt som intresset av ett varierat spelutbud och risken för bedrägerier och olagliga spel beaktas.

Riksdagen har i betänkandet 2002/03:KrU8 instämt i regeringens be- dömning av målen för den svenska spelpolitiken (rskr. 2002/03:212).

Syftena med den svenska spelregleringen är behandlade i huvud- sak i förarbeten till 1982 års lotterilag (prop. 1981/82:170 s. 23–24) enligt följande.

Lotterier i olika former har sedan lång tid förekommit i vårt land. För många människor är lotterier ett tilltalande sätt att kunna understödja olika former av ideell verksamhet. Intäkterna av lotterier utgör också för åtskilliga ideella organisationer en finansiell grundval för organisa- tionernas verksamhet. Att delta i lotterier är för många av stort intresse genom den spänning som lotterierna skänker och genom möjligheten att för en ringa insats kunna vinna en större summa pengar eller en eftertraktad vara. Lotterierna ger också många människor en möjlighet till avkoppling och förströelse.

Sedan lång tid tillbaka har anordnandet av lotterier av olika skäl varit föremål för en särskild offentlig tillsyn och kontroll. Lotteriutredningen har haft som utgångspunkt att en reglering behövs även i framtiden. Jag delar denna uppfattning.

226

SOU 2008:124

Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering

Den nu gällande regleringen av lotterier i LF är i allt väsentligt utformad på grundval av utredningar som gjordes under 1930-talet. Även om regleringen har ändrats vid åtskilliga tillfällen under årens lopp har dock huvudprinciperna i den inte varit föremål för någon prövning. I likhet med lotteriutredningen och remissinstanserna anser jag tiden nu vara mogen för att göra en omprövning av regleringen. Flera skäl talar härför. Den snabba utvecklingen på detta område har fört med sig nya former av lotterier och lotteriliknande spel samt problem av bl.a. teknisk natur. Anordnandet av lotterier har för många ideella organisationer under senare år kommit att få en allt större ekonomisk betydelse. Bestämmelserna om vilka ändamål som skall få stödjas med intäkter från lotterier har emellertid i många fall visat sig vara oklara och svårtolkade. Det finns därför anledning att ta ställning bl.a. till frågan hur dessa ändamål skall preciseras och vilka ändamål som bör prioriteras. Inom lotteri- och spelbranschen har vuxit fram åtskilliga företag, vilka har sin verksamhet helt inriktad på att erbjuda service åt de anordnande organisationerna. Bl.a. mot den bakgrunden finns det anledning att också ta ställning till frågan om den nuvarande tillsynen och kontrollen är den mest ändamålsenliga och effektiva.

…/…

Lotterier lämnar i sig ett visst utrymme för bedrägerier och andra ohe- derliga förfaranden. Ett av syftena med regleringen bör därför vara att bevaka konsumenternas, dvs. lottköparnas och speldeltagarnas intressen. En offentlig kontroll är ofta nödvändig bl.a. med avseende på insatsernas storlek, vinsternas antal och kvalitet samt fördelningen av vinster.

Regleringen bör också syfta till att säkerställa att lotterier inte anordnas för obehöriga ändamål samt att behållningen i lotterierna i tillräckligt hög grad kommer de avsedda ändamålen till godo.

Lotterier kan i många fall föra med sig skadeverkningar av eko- nomisk, social och personlig natur som har sin grund bl.a. i att del- tagarna spelar i en omfattning som överskrider deras ekonomiska möjlig- heter. Regleringen bör syfta till att så långt det är möjligt motverka skadeverkningar, Särskilt viktigt är det att söka motverka att lotterier på ett otillbörligt sätt lockar eller bedrivs bland barn och ungdom.

Den illegala lotteri- och spelverksamheten har under senare år kommit att spela en alltmer framträdande roll. En reglering av lotterier kan, förutom att den direkt syftar till att motverka illegala lotterier, i viss mån kanalisera allmänhetens spelintresse till sådana lotterier och spel som kan kontrolleras och som bedrivs under socialt acceptabla former.

Lotterier utgör en inte oväsentlig inkomstkälla för statsverket genom den beskattning av verksamheten som äger rum. Regleringen bör även ha till syfte att möjliggöra en lämplig och effektiv beskattning.

Vad som nu har anförts bör utgöra utgångspunkter för regleringens utformning. I det här sammanhanget vill jag även understryka vikten av att regleringen utformas så att den inte innebär eller kan leda till mer långtgående inskränkningar för lotterianordnarna eller dem som bistår lotterianordnarna än som verkligen är nödvändiga för att man på ett effektivt sätt skall kunna uppnå syftena med regleringen. Den får

227

Allmänna utgångspunkter för en framtida spelreglering

SOU 2008:124

inte heller medföra onödigt betungande eller krångliga rutiner. Således måste eftersträvas regler som förenar effektivitet med administrativ enkelhet.

Sammanfattningsvis är syftena enligt nu gällande lagreglering att förhindra kriminalitet, att motverka sociala och ekonomiska skade- verkningar, att tillvarata konsumentskydd, att kanalisera spel till de legala aktörerna och att styra överskottet.

Medel och metod. Lotterilagen bygger på principen om tillstånd och kontroll. För att bedriva spel i Sverige krävs ett svenskt till- stånd och alla tillstånd står under statlig kontroll. Lagen bygger vidare på principen att de svenska spelarrangörerna erbjuder spel till den svenska befolkningen och i princip inte över gränserna. Till- stånd kan endast lämnas om det kan antas att lotteri- och spel- verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt samt i enlighet med lagens bestämmelser. Lagen inne- håller ett antal förbjudna förfaranden som åldersgränser och kredit- förbud. För att förhindra att andra lotterier än tillståndsgivna upp- träder på den svenska spelmarkanden finns i lotterilagen ett främjandeförbud, dvs. det är förbjudet att på något sätt främja ett svenskt eller utländskt lotteri som inte har tillstånd i Sverige. Bestämmelsen är även straffsanktionerad.

Lagen bygger på att endast tre aktörer kan få lotteritillstånd och detta är staten, hästsporten och folkrörelserna. Staten äger Svenska Spel, hästsporten äger ATG och folkrörelserna driver sina egna lotterier. Av detta följer att näringslivet i princip är utestängt från lotterimarknaden. Endast i den del som gäller restaurangkasinon (32–34 §§ lotterilagen) tillåts näringslivet bedriva lotterier. Dessa lotterier är av förströelsekaraktär med små insatser och små vinster.

5.3.2De svenska lotteri- och spelarrangörerna

I betänkandet Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) redovisas i avsnitt 3.3 de svenska anordnarna av spel och lotterier. Spel- utredningen hänvisar inledningsvis till nämnda genomgång.

Marknadsfördelningen mellan dagen aktörer är enligt följande. ATG har ensamrätt för vadhållning på hästar. Detta regleras dels

av ett avtal mellan staten och hästsporten, dels av ett regerings- tillstånd för spelet på hästar. Det tillåtna spelet på hästar är totalisatorspel, vilket innebär att en viss del av omsättning av spelet är garanterat till hästsporten.

228