Vägen till ett energieffektivare Sverige

Slutbetänkande av Energieffektiviseringsutredningen

Stockholm 2008

SOU 2008:110

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003.

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice

Tryckt av Edita Sverige AB

Stockholm 2008

ISBN 978-91-38-23103-6

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Maud Olofsson

Regeringen beslutade den 14 juni 2006 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå hur Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/32/EG om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster skall genomföras i Sverige (dir. 2006:89). Uppdraget omfattar även att utreda och föreslå viktningsfaktorer för el, fjärrvärme, fjärrkyla och oljeprodukter, som ska återspegla de olika energibärarnas omvandlings- och distributionsförluster. Utredaren skall också framlägga ett förslag till Sveriges första nationella handlingsplan för effektiv energianvändning enligt EG- direktivets artikel 14.2.

Till särskild utredare förordnades den 6 februari 2007 förre verkställande direktören Tomas Bruce.

Att som experter biträda utredningen förordnades från och med den 14 maj 2007 förbundsjuristen Katarina Abrahamsson, Villa- ägarna, avdelningsdirektören Tea Alopaeus, Naturvårdsverket, fastig- hetsekonomen Linda Andersson, Sveriges kommuner och lands- ting, avdelningsrådet Stig-Arne Ankner, Konkurrensverket, miljö- controllern Maria Blechingberg, Göteborg Energi, ordföranden Lotta Bångens, Föreningen Sveriges energirådgivare, tekn. lic. Sven-Allan Eklund, Svensk Energi, kanslirådet Sven-Olov Ericson, Näringsdepartementet, tekn. lic. Anna Forsberg, Energimyndig- heten, civilingenjören Mikael Gustafsson, Svensk Fjärrvärme, civilingenjören Karin Haara, Svebio, civilekonomen Ingela Hedge, SPI, civilingenjören Ulrika Jardfelt, SABO, fastighetschefen Jari Lalli, Statens fastighetsverk, divisionschefen Lise Langseth, Boverket, förhandlingschefen Anders Mattsson, Hyresgästerna, ämnesrådet Lotta Medelius-Bredhe, Finansdepartementet, miljödirektören Lars Nilsson, Vägverket, departementssekreteraren Lars Roth, Miljö- departementet, civilingenjören Birgitta Resvik, Svenskt Näringsliv,

departementssekreteraren Henrik Wingfors, Näringsdepartementet samt utvecklingschefen Bengt Wånggren, Fastighetsägarna. Från och med den 1 januari 2008 har Svensk Energi representerats av civilingenjören Edvard Sandberg. Sven-Allan Eklund har kvarstått som fristående expert.

Från och med den 1 januari 2008 entledigades Katarina Abrahamsson, Linda Andersson, Maria Blechingberg, Ingela Hedge, Jari Lalli, Lise Langseth, Anders Mattsson, Lotta Medelius-Bredhe och Lars Roth från expertuppdragen. Samma dag förordnades civilekonomen Thomas Broberg, civilekonomen Jakob Eliasson, Villaägarna, departementssekreteraren Erik Filipsson, Finans- departementet, civilingenjören Lars Holmquist, Göteborg energi, energiexperten Peter Johansson, Boverket, projektledaren Magnus Kristiansson, SKL, fil. dr. Tobias Persson, Energimyndigheten, Energiexperten Edvard Sandberg, Svensk energi, utredaren Göran Svensson, Hyresgästföreningen, civilingenjören Ebba Tamm, Svenska petroleuminstitutet samt energispecialisten Mikael Zivkovic, Statens fastighetsverk att som experter biträda utredningen. Den 1 maj 2008 förordnades departementssekreteraren Olle Oskarsson, Miljödepartementet, att biträda utredningen som expert.

Docenten Anders Lundin har sedan den 10 maj 2007 varit utred- ningens huvudsekreterare. Anders Lundin avslutade sin anställning i utredningen den 22 oktober 2008. Sedan den 1 maj, respektive den 1 augusti, 2007 har civilingenjören Agneta Persson och juristen Olle Högrell varit sekreterare i utredningen.

Textredigering och layout har utförts av kanslisekreteraren Monica Berglund, Kommittéservice.

Utredningen har antagit namnet Energieffektiviseringsutred- ningen.

Utredningen överlämnade den 11 mars 2008 delbetänkandet Ett energieffektivare Sverige (SOU2008:25) samt, i separat volym, utred- ningens förslag till nationell handlingsplan för effektivare energi- användning enligt EG-direktivets artikel 14.2. I delbetänkandet behandlades bakgrunder och strategiska utgångspunkter för arbetet med att genomföra EG-direktivet i Sverige. Vidare redovisades de analyser och överväganden, som utgör underlag för utredningens förslag till nationell handlingsplan, bl.a. frågan om val av viktnings- faktorer för olika energibärare.

I föreliggande slutbetänkande redovisas utredningens slutliga övervägande när det gäller hur EG-direktivet föreslås införas i Sverige. Bland annat föreslås åtgärder och styrmedel, som samman-

tagna bör leda till att det minsta vägledande målet enligt EG-direk- tivets artikel 4 överträffas med god marginal.

Särskilda yttranden har lämnats av Stig-Arne Ankner, Thomas Broberg, Lotta Bångens, Sven-Allan Eklund, Jakob Eliasson, Anna Forsberg, Tobias Persson och Bengt Wånggren.

Utredningen får härmed överlämna slutbetänkandet Vägen till ett energieffektivare Sverige (SOU 2008:110).

Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i november 2008

Tomas Bruce

Agneta Persson

Olle Högrell

Innehåll

Sammanfattning ................................................................			19
Summary ..........................................................................			39
Författningsförslag .............................................................			55
1	Arbetet med att införa EG-direktivet om effektivare
	energianvändning m.m. ..............................................		59
1.1	Uppdraget.................................................................................		59
1.2	Närmare om EG-direktivet .....................................................		60
	1.2.1 EG-direktivets innebörd i huvuddrag .........................		60
	1.2.2 Förhållandet till andra energieffektiviseringsmål .......		61
1.3	Utredningsarbetet....................................................................		62
	1.3.1	Arbetsstrategier ............................................................	63
	1.3.2	Närmare om utredningsarbetet ...................................	64
	1.3.3 Allmänna erfarenheter av utredningsarbetet...............		65
1.4	Huvuddragen i utredningens delbetänkande .........................		66
1.5	Läsanvisningar..........................................................................		69
		Del I
2	Vägledande principer för ett energieffektivare Sverige ....		73
2.1	Bakgrund ..................................................................................		74
2.2	Några olika utgångspunkter....................................................		74
	2.2.1 I dag råder delvis nya förutsättningar..........................		77
	2.2.2 Slutsatser – implikationer för utredningen .................		78
	2.2.3 Det vägledande målet bör överträffas..........................		79

Innehåll SOU 2008:110

2.3	Systemperspektivet som en grundläggande princip		...............80
2.4	Arbetssätt för val av insatsområden och styrmedel ...............		82
	2.4.1	Stor primärenergipåverkan ...........................................	82
	2.4.2	Lågt hängande frukter...................................................	83
	2.4.3	Andelen förnybar energi...............................................	83
2.5	Kriterier för val av styrmedel...................................................		84
2.6	Rollfördelning mellan myndigheter ........................................		88
3	Vägen till ett energieffektivare Sverige ..........................		89
3.1	Strategiska utgångspunkter och målsättningar.......................		89
3.2	Bostäder och service m.m. .......................................................		92
3.3	Industrisektorn.........................................................................		94
3.4	Transportsektorn......................................................................		95
3.5	Den offentliga sektorn som förebild.......................................		96

3.6Marknaderna för energieffektiviserande tjänster och

	produkter ..................................................................................	97
3.7	Ackreditering och certifiering .................................................	97
3.8	Förbättrad statistik...................................................................	98
3.9	Energifakturor som informationsbärare m.m. .......................	98
3.10	Finansiering av energieffektiviseringsåtgärder .......................	99
3.11	Utbildning och information m.m..........................................	101
3.12	Myndighetsorganisation ........................................................	102
3.13	Förslagens effekter.................................................................	102
3.14	Ett nytt nationellt energieffektiviseringsmål........................	105
	Del II
4	Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval .................	109
4.1	Inledning.................................................................................	109
4.2	Samhällsekonomiska kalkyler – Två effektivitetsbegrepp ...	112

SOU 2008:110

Innehåll

4.3Energieffektiviseringens roll i energipolitiken/CBA-

	analyser ...................................................................................		114
	4.3.1	Fyrfältsmatrisen..........................................................	116
4.4	Motiv för statliga ingripanden...............................................		118
	4.4.1	Allmänt om styrmedel................................................	120
	4.4.2	”Energieffektiviseringsgapet” ....................................	122
	4.4.3	Marknadsbarriärer ......................................................	124
4.5	Prissättningsprinciper............................................................		132
4.6	Förutsättningar för utredningens beräkningar ....................		133
	4.6.1	Val av ränta..................................................................	133
	4.6.2	Åtgärders livslängd .....................................................	134
	4.6.3 Energipriser i samhälls- och beslutsfattarkalkyl .......		134
5	Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn
	bostäder och service m.m..........................................		143
5.1	Sektorn bostäder och service m.m. i huvuddrag ..................		143
5.2	Energianvändning för bostäder och service m.m.................		144
5.3	Effekten av tidiga åtgärder och redan beslutade
	styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.....................		150
	5.3.1 Effekten av tidiga åtgärder i sektorn bostäder och
		service m.m..................................................................	150
	5.3.2 Förväntad effekt av nyligen beslutade styrmedel
		och åtgärder, 2005 2016 ............................................	152
	5.3.3 Samlad effekt av tidiga åtgärder och bedömd
		effekt av beslutade styrmedel.....................................	153
5.4	Potential för energieffektivisering i bebyggelsen.................		154
	5.4.1 Hur stor är den lönsamma potentialen för
		energieffektivisering i byggnader?.............................	155

5.5Styrmedel för ökad energieffektivisering inom sektorn

bostäder och service m.m. .....................................................	169
5.5.1 Statligt stöd till energieffektiviseringar i
byggnader....................................................................	169
5.5.2 Krav på energihushållning vid ombyggnad ...............	190
5.5.3 Energideklaration av byggnader, kontinuerlig
utveckling ....................................................................	194

Innehåll SOU 2008:110

	5.5.4	Strängare nybyggnadskrav..........................................	196
	5.5.5	Fortsatt främjande av energitjänster..........................	197
	5.5.6	Teknikupphandling och marknadsintroduktion.......	198
	5.5.7	Samverkan för en effektivare fjärrvärme....................	200
	5.5.8	Ökat utnyttjande av industriell spillvärme................	204
	5.5.9	Individuell mätning av varmvatten.............................	207
	5.5.10 Den offentliga sektorn som förebild .........................		207
6	Effektiviseringspotential och styrmedel för
	industrisektorn .........................................................		209
6.1	Industrisektorns indelning ....................................................		209
6.2	Energianvändningen i industrin ............................................		211
	6.2.1	Industriell energianvändning utanför
		handelssystemet ..........................................................	213

6.3Effekten av tidiga åtgärder och redan beslutade

styrmedel.................................................................................		214
6.4 Potential för energieffektivisering i industrin ......................		215
6.4.1 Potential inom branscherna järn och stål, massa
	och papper samt raffinaderi och petrokemi...............	215
6.4.2	Övriga industribranscher............................................	217
6.4.3	Utredningens bedömning av
	effektiviseringspotentialen .........................................	219

6.5Styrmedel för ökad energieffektivisering inom

industrisektorn .......................................................................		221
6.5.1 Programmet för energieffektivisering (PFE)............		221
6.5.2 Energirådgivning för mindre och medelstora
	företag..........................................................................	226
6.5.3	Teknikupphandling.....................................................	229
6.6 Utredningens överväganden och förslag rörande
industrisektorn .......................................................................		231
6.6.1 Program för energieffektivisering för både
	energiintensiv och icke energi-intensiv industri .......	231
6.6.2 Energirådgivning för mindre och medelstora
	företag..........................................................................	232
6.6.3	Teknikupphandling.....................................................	233

SOU 2008:110 Innehåll

7	Effektiviseringspotential och styrmedel i
	transportsektorn .......................................................		235
7.1	Transportsektorn i huvuddrag ..............................................		236
	7.1.1	Persontransporter i Sverige........................................	236
	7.1.2	Godstransporter i Sverige ..........................................	238
7.2	Energianvändningen i transportsektorn ...............................		239

7.3Effekten av tidiga åtgärder och redan beslutade

styrmedel i transportsektorn.................................................		242
7.3.1 Hittills uppnådda effektiviseringar av tidiga
	åtgärder i transportsektorn, 1991- 2005.....................	242
7.3.2 Bedömda och förväntade effekter av redan
	beslutade styrmedel (2005–2016) ..............................	243
7.3.3 Summering av tidiga åtgärder (1991–2005) och
	bedömd effekt av redan beslutade styrmedel
	(2005–2016) i transportsektorn, TWh ......................	244
7.4 Potential för energieffektivisering i transportsektorn.........		245
7.4.1	Metodiken ...................................................................	246
7.4.2	Resultat........................................................................	249
7.4.3	Utredningens bedömning av
	effektiviseringspotentialen.........................................	252

7.5Styrmedel för ökad energieffektivisering inom

	transportsektorn ....................................................................		253
	7.5.1	Teknikutveckling ........................................................	255
	7.5.2	Bindande utsläppskrav................................................	257
	7.5.3	Samhällsplanering .......................................................	259
	7.5.4	Förstärkt koldioxidkomponent i
		fordonsbeskattningen.................................................	261
	7.5.5 Höjd skatt på fossila bränslen....................................		267
	7.5.6	Kilometerskatt för godstransporter ..........................	268
	7.5.7	Sparsam körning .........................................................	270
8	Energieffektiva avgifter och andra bestämmelser för
	ledningsbunden energi..............................................		271
8.1	Bakgrund ................................................................................		272
8.2	Samhällsekonomiskt optimal prissättning............................		273
	8.2.1 Vad är en fast avgift? ..................................................		275
	8.2.2 Vilka funktioner har fasta avgifter? ...........................		275
			11

Innehåll SOU 2008:110

8.3	Prissättning på detaljmarknaden för elenergi .......................		277
	8.3.1 Fasta och rörliga elhandelspriser................................		277
	8.3.2 Konsekvenser av förbud mot fasta avgifter...............		277
8.4	Prissättning på nättjänster .....................................................		278
	8.4.1 Fasta och rörliga avgifter ............................................		280
	8.4.2 Konsekvenser av förbud mot ”fasta” avgifter ...........		280
8.5	Prissättning på fjärrvärme......................................................		281
8.6	Utredningens sammanfattande bedömningar ......................		287
9	Den offentliga sektorns särskilda ansvar ......................		291
9.1	Inledning.................................................................................		291
9.2	Tillämpliga regler....................................................................		292
	9.2.1 EG-direktivets regler om offentlig sektor.................		292
	9.2.2 Reglerna om offentlig upphandling ...........................		294
	9.2.3	Allmänna utgångspunkter för
		energieffektivisering i offentlig sektor ......................	297
9.3	Den offentliga sektorns gränser ............................................		301
9.4	Energieffektivisering i statsförvaltningen.............................		303
	9.4.1 En modell för ett statligt
		energieffektiviseringsprogram....................................	303
	9.4.2	Det statliga miljöledningssystemet............................	308
9.5	Energieffektivisering i kommuner och landsting .................		313
	9.5.1	Programmet Uthållig kommun..................................	313
9.6	Utredningens överväganden och förslag ..............................		317
	9.6.1	Den statliga sektorn....................................................	318
	9.6.2	Kommuner och landsting ...........................................	319
	9.6.3	Närmare om avtalsinnehållet......................................	322
10	Marknaderna för energieffektiviserande tjänster och
	produkter.................................................................		325
10.1	Inledning.................................................................................		325
10.2	Tillämpliga regler i huvuddrag...............................................		326

SOU 2008:110 Innehåll

10.3	Närmare om marknaderna för energieffektivisering ...........		328
	10.3.1	Marknadsanalyser ......................................................	329
10.4	Marknaderna för energieffektiviserande tjänster .................		336
	10.4.1	Energitjänster.............................................................	337
	10.4.2	Marknaden för energibesiktningar ...........................	341
	10.4.3	Marknadernas funktion.............................................	344
10.5	Energieffektiviserande produkter och installationer ...........		345
	10.5.1	Värmepumpmarknaden.............................................	346
	10.5.2 Marknaderna för isoleringsmaterial m.fl..................		347
	10.5.3 Generella konkurrensproblem i byggsektorn..........		348
10.6	Utredningens överväganden..................................................		350
11	Ackrediterings- och certifieringssystem för
	energitjänster...........................................................		355
11.1	Vad är ackreditering och certifiering? ..................................		356
11.2	SWEDAC:s redovisning av hur ackrediterings- och
	certifieringssystem kan tillämpas avseende energitjänster .. 360
11.3	Utredningens överväganden och förslag ..............................		361
12	Individuell mätning och debitering av värme,
	varmvatten och el.....................................................		363
12.1	Bakgrund ................................................................................		363
12.2	Mätning och debitering av varmvatten .................................		365
	12.2.1 Effektiviseringspotential för IMD av varmvatten ...		366
	12.2.2	Varmvattenmätning...................................................	366
12.3	Mätning och debitering av värme..........................................		368
	12.3.1 Effektiviseringspotential för IMD av värme............		369
	12.3.2	Värmemätning ...........................................................	370
12.4	Mätning och debitering av el.................................................		373
	12.4.1 Närmare om kollektiv elmätning..............................		373
	12.4.2 Mätning av el i dag.....................................................		374
	12.4.3 Drivkrafter för kollektiv mätning av el ....................		377
	12.4.4 Nackdelar med kollektiv elmätning .........................		379

Innehåll SOU 2008:110

12.5	Skyldighet att läsa av el minst en gång i månaden................		380
12.6	Utredningens överväganden och förslag ..............................		382
	12.6.1 Krav på individuell mätning av varmvatten ..............		382
	12.6.2	IMD av el....................................................................	384
	12.6.3	Lagstiftningsbehovet .................................................	385
12.7	Konsekvensanalyser ...............................................................		387
	12.7.1 Konsekvensanalys för införande av krav på
		individuell mätning av varmvatten ............................	387
	12.7.2 Konsekvensanalys IMD av el i lägenheter................		389
	12.7.3 Konsekvensanalys av kartläggning av kollektiv
		elmätning i lokaler......................................................	390
13	Förbättrad statistik om slutanvändning av energi..........		391
13.1	Bakgrund.................................................................................		391
13.2	Svensk energistatistik i dag ....................................................		393
13.3	Pågående arbete med förbättrad
	energianvändningsstatistik.....................................................		394
	13.3.1	Hushållselprojektet, mätning av hushållselen i
		400 hushåll..................................................................	395
	13.3.2 Statistik i lokaler, STIL2............................................		396
	13.3.3	eNyckeln ....................................................................	396
	13.3.4 Byggnaders energi, tekniska status och
		innemiljö, BETSI........................................................	397
	13.3.5 Förbättrad statistik över transportsektorns
		energianvändning .......................................................	398
	13.3.6 Förbättrad energistatistik för industrisektorn,
		STIND........................................................................	399
	13.3.7 Förbättrat underlag för Odyssee-MURE.................		399
	13.3.8	Eurostats förbättring av
		energianvändningsstatistik ........................................	400
13.4	Framtida krav på energianvändarstatistik .............................		401
	13.4.1	Samlad energianvändningsstatistik ...........................	401
	13.4.2 Ökat behov av bättre energianvändningsstatistik....		402
	13.4.3 Detaljeringsgrad för den förbättrade
		energianvändningsstatistiken ....................................	403

SOU 2008:110 Innehåll

13.5	Utredningens överväganden och förslag ..............................		406
	13.5.1 Sammanfattande övervägande och bedömningar ....		406
	13.5.2 Strategisk plan och utveckling av
		energianvändningsstatistiken ....................................	409
	13.5.3 Insamling av statistik om energianvändning............		411
13.6	Förslagens bedömda kostnader.............................................		413
14	Fakturor som informationsbärare................................		415
14.1	Bakgrund ................................................................................		415
14.2	Energifakturornas roll som informationsbärare ..................		416
14.3	Visualisering och återkoppling..............................................		417
	14.3.1 Olika typer av återkoppling .......................................		418
	14.3.2 Grundläggande förutsättningar för bra
		återkoppling ...............................................................	420
14.4	Dagens fakturering av fjärrvärme, fjärrkyla och el...............		421
	14.4.1	Fakturering av fjärrvärme..........................................	421
	14.4.2	Fakturering av fjärrkyla.............................................	423
	14.4.3	Fakturering av el ........................................................	424
14.5	Nya mätare skapar nya möjligheter för information och
	fakturering av el......................................................................		425
14.6	Utredningens överväganden och förslag ..............................		430

14.6.1Tydlighet, faktisk energianvändning och fullständig redovisning av aktuella

	energikostnader i fakturor.........................................	431
14.6.2 Utvecklingssupport till energiföretagen för
	bättre fakturor............................................................	435
14.6.3	Utveckla uppdelningsåterkoppling...........................	435
14.6.4	Utvecklad effektmätning ..........................................	436
14.6.5 Deklarera energiinnehåll i kWh även vid leverans
	av andra energislag .....................................................	438
14.7 Konsekvenser av utredningens förslag .................................		439
14.7.1 Konsekvenser av förslaget på tydligare
	energifakturor och förbättrad information..............	439
14.7.2 Konsekvenser av förslaget att utvecklad
	effektmätning.............................................................	440

Innehåll SOU 2008:110

15	Finansieringsformer för energieffektivisering................		441
15.1	Inledning.................................................................................		441
15.2	EG-direktivets bestämmelser om fonder för
	energieffektivisering...............................................................		442
15.3	Existerande fondlösningar .....................................................		443
	15.3.1	Kärnavfallsfonden ......................................................	443
	15.3.2	Allmänna arvsfonden.................................................	444
	15.3.3	AP-fonderna...............................................................	444
	15.3.4 Fonden för fukt- och mögelskador ..........................		445
	15.3.5	Insättningsgarantin ....................................................	445
	15.3.6	Utländska exempel.....................................................	446
15.4	Finansieringsformer skatt eller avgift? ..............................		447
15.5	Utredningens överväganden och förslag ..............................		449
15.6	Finansiering av energieffektivisering ....................................		452
16	Information och utbildning ........................................		459
16.1	Information om energieffektivisering...................................		459
	16.1.1 Utredningens överväganden.......................................		460
16.2	Behov och tillgång till energikompetens...............................		464
	16.2.1 Energieffektivisering i befintliga fastigheter –
		nuläget.........................................................................	464
	16.2.2	Energihushållning vid ny- och ombyggnad –
		nuläget.........................................................................	468
	16.2.3 Behov av ökad utbildning och kompetens ...............		468
16.3	Energikartläggning .................................................................		472
	16.3.1	Nuläget .......................................................................	472
	16.3.2 Behov av ökad utbildning och kompetens ...............		475
16.4	Utbildningsutbudet och andra insatser för
	kompetensutveckling .............................................................		479
	16.4.1	Gymnasieskolan och kommunal vuxen-
		utbildning ...................................................................	479
	16.4.2 Kvalificerad yrkesutbildning och yrkeshögskolan...		485
	16.4.3	Universitet och högskolor.........................................	488
	16.4.4	Fortbildning ...............................................................	494
	16.4.5	Arbetsmarknadsutbildning........................................	495

SOU 2008:110

Innehåll

16.5Räcker kompetensen för att nå målen om effektiviseringar till år 2020? Bedömningar och

	slutsatser .................................................................................		496
	16.5.1	Sammanfattande bedömning.....................................	496
	16.5.2 Utredningens slutsatser och förslag.........................		498
17	Myndighetsorganisation för ett energieffektivare
	Sverige....................................................................		505
17.1	Arbetsuppgifter som behöver utföras ..................................		505
	17.1.1 Vissa arbetsuppgifter bör betraktas som
		kärnuppgifter .............................................................	507
17.2	Utredningens överväganden och förslag om lämplig
	organisation ............................................................................		508
	17.2.1 Bör arbetsuppgifterna utföras av myndigheter
		eller av andra organ? ..................................................	508
	17.2.2 Ny myndighet eller befintlig
		myndighetsstruktur? .................................................	509
	17.2.3 Sektorsansvaret bör gälla, men
		Energimyndigheten bör ha huvudansvar..................	511
	17.2.4	Behov av samordning bör tillgodoses genom ett
		särskilt råd ..................................................................	512
		Del III
18	Konsekvensanalyser..................................................		521
18.1	Formella förutsättningar .......................................................		521
	18.1.1	Författningsreglerade krav........................................	521
	18.1.2 Krav som anges i utredningens direktiv ...................		522
18.2	Förslagens konsekvenser.......................................................		523
	18.2.1 Effekter på samhällsekonomi, företagande m.m. ....		525
	18.2.2	Jämställdhets- och övriga effekter............................	526
	18.2.3	Konsekvenser av utredningens
		författningsförslag .....................................................	527

Innehåll

SOU 2008:110

19 Författningskommentarer...........................................	529
19.1 Förslagen till ändringar i ellagen (1997:857) och
fjärrvärmelagen .......................................................................	529
19.2 Förslaget till nya bestämmelser i fjärrvärmelagen ................	532
Särskilda yttranden ..........................................................	533
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiven ......................................................	559
Bilaga 2 Europaparlamentets och rådets direktiv
2006/32/EG ...................................................................	573
Bilaga 3 Modell för hur en lag om skattereduktion kan
utformas .........................................................................	595
Bilaga 4 Energieffektivisering i bebyggelsen, Profu ..................	603
Bilaga 5 Antaganden om potentialer och tekniska kostnader
för transportsektorn......................................................	703
Bilaga 6 Modell för energieffektiviseringsavtal med
kommuner och landsting ..............................................	705

Sammanfattning

Uppdraget

Energieffektiviseringsutredningens huvuduppgift är att föreslå hur EG:s energieffektiviseringsdirektivTPF1FPT, nedan även benämnt EG- direktivet eller bara direktivet, ska genomföras i Sverige.

Enligt utredningsdirektivenTPF2FPT ska utredningen föreslå ett nationellt vägledande mål för energieffektivisering och lämplig utformning på den första nationella handlingsplanen för en effektivare energi- användning, som krävs enligt artikel 14 i EG-direktivet. Uppdraget i denna del redovisades i utredningens delbetänkande SOU 2008:25,

Ett energieffektivare Sverige.

Utredaren ska föreslå en lämplig organisation och de för- fattningar eller författningsändringar som behövs. Vidare ska utredaren ska också belysa en rad specifika frågor med anknytning till EG-direktivets regler t.ex. den offentliga sektorns roll, mark- naderna för energieffektiviserande produkter och tjänster, behovet av ackrediterings- och certifieringssystem, individuell mätning av värme och varmvatten, överföringstariffernas utformning, energi- fakturornas informationsinnehåll och hur informationen till allmänheten om energieffektivisering kan förstärkas.

I detta slutbetänkande redovisas utredningens slutliga över- väganden om hur EG-direktivet bör införas i Sverige samt om de specifika frågor i övrigt utredningen haft att behandla.

1TP PT Europaparlamentets och rådets direktiv (2006/32/EG) av den 5 april 2006 om effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster.

2TP PT Dir. 2006:89, vilket återges i sin helhet i bilaga 1.

Sammanfattning

SOU 2008:110

Bakgrund

Energieffektiviseringsdirektivet är ett viktigt instrument i gemen- skapens strävan mot en effektivare energianvändning i hela unionen. Enligt artikel 4 ska medlemsstaterna anta vägledande nationella energieffektiviseringsmål om minst 9 procent av den slutliga energi- användningen till år 2016. Målet ska nås genom kostnadseffektiva, genomförbara och skäliga åtgärder.

Härtill kommer ett mer övergripande besparingsmål, som EU:s stats- och regeringschefer ställde sig bakom våren 2007 och som innebär besparing av 20 procent av behovet av primär energi.TPF3FPT Detta mål, som kan förväntas komma att användas i EU-länderna år 2020, är dock ännu inte rättsligt bindande för medlemsstaterna.TP F4FPT

Utöver dessa målsättningar på EU-nivå finns också ett av riks- dagen bestämt, nationellt mål, som innebär att den totala energi- användningen per uppvärmd areaenhet i bostäder och lokaler ska minska med 20 procent till år 2020 och med 50 procent till år 2050 i förhållande till användningen år 1995.TPF5FPT

Principiella utgångspunkter

Energieffektiviseringar bör enligt utredningen ses i ett system- perspektiv. Det handlar om att beakta och värdera användningen av primärenergi, istället för att ha ett ensidigt fokus på slutanvänd energi. Det är användningen av primärenergi som avgör hur mycket av jordens resurser som tas i anspråk och därmed också hur stora utsläppen till mark, luft och vatten blir.

Även de styrmedel som används måste enligt utredningen i möjligaste mån utformas så att de stöder systemperspektivet. Det finns annars en risk för att man inte väljer de lösningar som är mest effektiva ur ett primärenergiperspektiv.

Arbetet med att effektivisera energianvändningen har pågått i flera decennier i Sverige. Ett stort antal åtgärder har redan genom- förts, som bidragit till att minska den svenska energianvändningen i bostäder, service, industri och transporter. Den handlingsplan

3TP PT Med primärenergi avses all energi som används från källa till slutanvändare. I primärenergin ingår därmed, förutom den slutanvända energimängden, även de förluster som uppstår i energiproduktionen vid utvinning, transport, omvandling och överföring.

4TP PT Ordförandeskapets slutsatser vid rådets möte den 8-9 mars 2007 (7224/1/07 REV 1).

5TP PT Miljömål 15 (God bebyggd miljö), delmål 6 (Energianvändning m.m. i byggnader). Se www.miljomal.nu

SOU 2008:110

Sammanfattning

utredningen föreslog i delbetänkandet, i enlighet med artikel 14 i EG-direktivet, tar upp ett trettiotal möjliga styrmedel som kan användas för att höja ambitionsnivån i det svenska energieffektivi- seringsarbetet.TPF6FPT I arbetets andra steg har utredningen bl.a. tagit fram en strategi för hur Sverige ska kunna bli mer energieffektivt än tidigare. Den övergripande utgångspunkten har därvid varit att Sverige, utifrån bl.a. EU-krav, måste energieffektivisera, i syfte att nå kvantitativa mål avseende minskad energianvändning. Strategin består därför av ett stort antal olika åtgärder av varierande slag, vilka sammantagna ska bidra till att målen nås.

Enligt EG-direktivets får medlemsstaterna tillgodoräkna sig resultaten av vissa tidigare åtgärder och effekten av redan beslutade styrmedel.TPF7FPT Utredningen har beräknat att en energieffektivisering om cirka 27 TWh slutlig energianvändning, respektive 46 TWh primär energianvändning, kommer att kunna uppnås genom sådana åtgärder. Det innebär ett Sverige, utan ytterligare åtgärder, når en energieffektivisering om cirka 7,5 procent slutlig energianvändning eller 10,1 procent primär energianvändning. Därmed kan konsta- teras att Sverige, med en vid tolkning av direktivet, nätt och jämt når det uppsatta minsta målet.

Det finns dock fortfarande en stor effektiviseringspotential att realisera. Men det kräver att kunskaperna förbättras bland aktörer av alla slag, om sådant som hur energieffektivisering kan ske, vilka ekonomiska vinster den kan ge, vilken ny teknik som finns och hur stora kostnader energianvändningen medför. I delbetänkandet redovisades preliminära bedömningar av storleken på den i Sverige förekommande lönsamma potentialen för energieffektiviseringar, utöver de åtgärder som bedöms realiseras spontant eller till följd av beslutade styrmedel, för perioden 2005 2016. Den fördjupade analys som gjorts inför utredningens slutbetänkande ger i huvudsak samma bild som i delbetänkandet. I några fall har dock ytterligare potentialer identifierats.

6TP PT Se utredningens delbetänkande Ett energieffektivare Sverige (SOU 2008:25).

7TP PT Med tidiga åtgärder avses enligt direktivet sådana åtgärder som vidtagits från år 1995 (i vissa fall från år 1991) fram till och med år 2005, vars effekt fortfarande kvarstår år 2016. Med åtgärder till följd av redan beslutade styrmedel avses åtgärder som genomförs under perioden 2005-2016, vars effekt kvarstår år 2016.

Sammanfattning

SOU 2008:110

eller som en följd av tidigare beslutade styrmedel bedömer utredningen att det i dagsläget finns en lönsam potential om minst 56 TWh primärenergi (minst 35 TWh slutlig energi). För att realisera denna potential krävs dock ytterligare styrmedel enligt utred- ningens bedömning. De förslag som redovisas i slutbetänkandet ska ses i ljuset av detta.

Tabell 3.1	Bedömning av	i dagsläget		lönsamma	energieffektiviserings-
	potentialer för perioden 2005 2016 (TWh/år)

			Total potential		Potential som kan
					erfordra ytterligare
					styrmedel
			Primär	Slutlig	Primär	Slutlig
			energi	energi	energi	energi
			[TWh/år]	[TWh/år]	[TWh/år]	[TWh/år]
	Bostäder och		41	24	29	16
	service m.m.
	Industrin		22	13	17 20	11 12
	Transporter		16	13	10	8
	Total		79	50	56 59	35 36

Om man, med direktivets metodik, lägger samman den potential som framgår av tabellen med effekten av de åtgärder som redan vidtagits under perioden 1995 2005 uppgår Sveriges totala lön- samma energieffektiviseringspotential till cirka 103 TWh primär energi per år, respektive cirka 63 TWh slutlig energi.

I slutbetänkandet föreslås nu, vilket utvecklas nedan, åtgärder som förväntas leda till att en del av denna potential realiseras. Således bedömer utredningen att de föreslagna åtgärderna leder till en energieffektivisering om 17 21 TWh slutlig energi, respektive 30 37 TWh primärenergi. Totalt (inberäknat effekter av tidigare beslutade styrmedel och de åtgärder som nu föreslås) kan Sverige år 2016 därmed uppnå en energieffektivisering på 44 48 TWh slutlig energi respektive 76 83 TWh primär energi. Det motsvarar cirka 12 14 procent slutlig energianvändning eller 17 18 procent primär energianvändning.

För att uppnå en energieffektivisering som överträffar minimi- målet och som styr i riktning mot 20 procent primärenergi- besparing, krävs nya och mer kraftfulla styrmedel än vad som hittills tillämpats. En allmän utgångspunkt för utredningen är att

SOU 2008:110

Sammanfattning

presentera ett paket av rimliga åtgärder som är ägnade att leda en bit på vägen mot målet med 20 procent primärenergibesparing.

En grundläggande restriktion för utredningen är att energi- effektiviseringar ska vara lönsamma både för samhället och för enskilda aktörer såsom hushåll, företag etc. I Sverige har sedan lång tid vissa vägledande principer tillämpats vid val och utformning av styrmedel och vid formulering av mål för energieffektivisering. Dessa innebär i korthet att det inte bör anges kvantifierade energi- effektiviseringsmål, att styrmedel bör vara generella (såsom energi- skatter) och inte bundna till specifika tekniker, att stöd till funge- rande marknader, eller till åtgärder som redan i sig är lönsamma, bör undvikas, att priserna ska ge rätt (eller önskad) information samt att sökkostnader ska reduceras genom att barriärer undan-

röjs.TPF8FPT

Dessa grundprinciper är enligt utredningens mening till stor del fortfarande relevanta. Samtidigt har mycket hänt under senare tid, som påverkar utformningen av mål och medel i politiken för ett energieffektivare Sverige. Som framgått förekommer nu flera olika kvantitativa energieffektiviseringsmål med fasta tidsramar. Vidare finns nu bättre kunskap om det s.k. energieffektiviseringsgapet, dvs. att det finns en skillnad mellan den lönsamma potentialen av energieffektiviserande åtgärder, i t.ex. byggnader, och de lönsamma åtgärder som faktiskt genomförs. Detta gap är betydande, t.ex. bedöms att i genomsnitt endast cirka 15 procent av de för fastig- hetsägarna lönsamma åtgärderna faktiskt genomförs. Liknande för- hållanden gäller i industrin och i transportsektorn. Energieffektivi- seringsgapet har först nu kunnat verifieras och kvantifieras empiriskt. TAtt så liten den av den till synes lönsamma potentialen inte realiseras stöds blT .a. Tav en kvalitativ genomgång av de åtgärder som föreslagits i genomförda energideklarationer.T

Mot denna bakgrund, och med hänsyn till potentialen för lönsamma energieffektiviseringar, anser utredningen att tidigare riktlinjer för utformning av styrmedel och formulering av mål för energieffektivisering behöver revideras. Av detta skäl har i huvud- sak följande vägledande principer gällt för utredningens övervägan- den och förslag:

•Kommande och högre energieffektiviseringsmål än vad som gäller enligt energieffektiviseringsdirektivet bör vägas in.

8TP PT Se t.ex. promemorian Effektivare energianvändning (Ds 2001:60).

Sammanfattning

SOU 2008:110

•Effekten av styrmedel och åtgärder bör ses och värderas i ett primärenergiperspektiv.

•För att faktiskt bli genomförda kan strategiska effektiviserings- åtgärder behöva ekonomisk stimulans även om de är privat- ekonomiskt lönsamma.

•Energieffektiviseringsåtgärder ska vara samhällsekonomiskt lön- samma.

Utredningens förslag – Vägen till ett energieffektivare Sverige

Mot bakgrund av de utgångspunkter som redovisats ovan, föreslås i betänkandet en rad åtgärder som sammantagna ska bidra till att de föreslagna målen nås. Ett flertal av åtgärderna avser de tre sektorer som är särskilt utpekade i EG-direktivet och i vilka det enligt utredningsresultaten finns betydande potentialer för energi- effektivisering, nämligen bostäder och service m.m., industri och transporter.

Därtill redovisas i betänkandet ett antal förslag avseende de specifika frågor med anknytning till EG-direktivets regler, som utredningen haft att behandla. Det gäller t.ex. den offentliga sektorns roll, marknaderna för energieffektiviserande produkter och tjänster, behovet av ackrediterings- och certifieringssystem, individuell mätning av värme och varmvatten, överföringstariffer- nas utformning, energifakturornas informationsinnehåll, hur infor- mationen till allmänheten om energieffektivisering kan förstärkas samt myndighetsorganisation för ett energieffektivare Sverige.

I det följande sammanfattas utredningens förslag.

Bostads- och servicesektorn

Förstärkta statliga stöd till energieffektivisering i byggnader

SOU 2008:110

Sammanfattning

slås ett bidrag för projektering och upphandling av åtgärder i hyres- hus, som rekommenderats vid en energibesiktning enligt lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader. Med hyreshus avses enligt 2 kap 2 § fastighetstaxeringslagen (1979:1152) t.ex. fler- familjshus inklusive bostadsrätter och byggnader som innehåller kontor, hotell och butiker.

Alla bidrag till energieffektiviserande åtgärder i byggnader bör hanteras i en gemensam regleringsmodell. Bidragen ges under perioden 2010 2014. Utredningens förslag i denna del innebär att stödet till energieffektiviseringar i byggnader ökar från för när- varande drygt 400 miljoner kronor till 2 miljarder kronor per år under en femårsperiod.

Som ett alternativ till den nyss redovisade bidragsmodellen har utredningen tagit fram en modell med ett nytt, tidsbegränsat system med skattereduktion för energieffektiviserande investeringar i byggnader. Ett sådant systemet kan utformas med de s.k. ROT- avdragen som förebild och omfatta t.ex. konvertering från direkt- verkande elvärme, installation av markvärmepumpar, fjärrvärme och biobränslepannor, tilläggsisolering av vindar och ytterväggar, energieffektiva fönster och tappvarmvattenarmaturer och effektivi- serande åtgärder i ventilationssystem. Ett system med skattereduk- tion bör inledningsvis tillämpas enbart för åtgärder i bostadshus. Efter utvärdering kan systemet, vid behov, utvidgas till att omfatta även lokaler. En möjlig utformning av lagtext redovisas i bilaga 3.

Skärpta byggregler

Utredningen föreslår att energihushållningskrav i samband med ombyggnad införs och att Boverket får i uppdrag att utvärdera de gällande kraven för nybyggnad och vid behov föreslå förändringar.

Energideklaration av byggnader

Lagen om energideklaration för byggnader trädde ikraft den 1 oktober 2006. Utredningen föreslår att en oberoende utvärdering av systemet med energideklaration ska genomföras senast år 2010. Utvärderingen ska belysa fastighetsägarnas och brukarnas erfaren- heter av systemet, tillsyn samt hur energideklarationerna fungerar som styrmedel.

Sammanfattning

SOU 2008:110

I utvärderingen bör det göras en översikt över vilka typer av lönsamma åtgärder som föreslås i deklarationerna, och även under- sökas om systemet bör revideras så att även hushålls- och verksam- hetsel inkluderas i energideklarationerna.

Utredningen föreslår också att Boverket ges i uppdrag att år 2009 utvärdera om de rutiner som införts fungerar som avsett i konsumentperspektiv och administrativt hänseende.

Vidare föreslår utredningen att Boverket ska samråda med Energimyndigheten vid kontinuerlig förbättring och vidareutveck- ling av rutiner och underlag för energideklarationer. Eventuella revideringar bör stå i samklang med de CEN-standarder som är framtagna för energideklarationer.

Fortsatt främjande av energitjänster

Utredningen föreslår att Energimyndigheten ges i uppdrag att arbeta med kompetensförstärkning, upphandlingsstöd och infor- mationsspridning om energitjänster.

Teknikupphandling och marknadsintroduktion

Utredningen föreslår att Energimyndigheten ges i uppdrag att utöka satsningen på teknikupphandling och marknadsintroduktion inom bostads- och servicesektorn. Inom ramen för programmet ska Energimyndigheten sträva efter att fler beställargrupper kom- mer till stånd. Energimyndigheten bör även ges i uppdrag att förstärka spridningen av information om de produkter som tas fram genom teknikupphandlingarna.

Effektivare fjärrvärme

Den centrala partssammansatta Värmemarknadskommittén bör enligt utredningens mening på ett systematiskt sätt medverka till energieffektivisering i fjärrvärmesektorn. På lokal nivå bör energi- effektiviseringskommittéer etableras där berörda intressenter, t.ex. kunder, medverkar.

Utredningen anser att fjärrvärmebolag på orter där industriell eller annan spillvärme förloras till omgivningen, ska pröva möjlig- heten att utnyttja denna spillvärme innan beslut fattas om annan

SOU 2008:110

Sammanfattning

åtgärd. En utredning om nyttiggörande av spillvärme bör, i före- kommande fall, vara obligatorisk i den miljökonsekvensbeskrivning som måste upprättas när nya energiproduktionsanläggningar ska byggas.

Individuell energimätning i flerbostadshus

Utredningen föreslår att krav på individuell mätning av varmvatten ska införas vid ny- och ombyggnad av byggnader som rymmer bostäder.

Vidare föreslås att debitering av el hos hushåll i flerbostadshus ska baseras på individuell mätning av elanvändningen i lägen- heterna. Ett minimikrav är att fördelningsmätning med undermät- ning sker.

Utredningen föreslår också att Energimarknadsinspektionen ges i uppdrag att i samråd med Energimyndigheten kartlägga hur mätning och debitering av verksamhetsel sker i lokaler. Kartlägg- ningen ska även omfatta en inventering av möjligheter att övergå till individuell elmätning.

Industrisektorn

Förlängda och utökade program för energieffektivisering i industrin

Utredningen föreslår att Energimyndigheten ges i uppdrag att genomföra en andra femårsperiod av programmet för effektiv energianvändning i elintensiv industri (PFE). I den andra program- perioden ska även icke energiintensiva företag kunna delta. Enligt utredningen bör Energimyndigheten också ges i uppdrag att öka kunskapsöverföringen om energieffektivisering till företag även utanför den grupp som kan delta i PFE.

Energirådgivning till små och medelstora företag

Sammanfattning

SOU 2008:110

digheten ges i uppdrag att administrera den förstärkta rådgiv- ningen.

Insatserna ska inkludera information, nätverksbyggande och, för företag vars slutliga energianvändning överstiger 0,5 GWh/år, möjlighet till rådgivning och subventionerad energikartläggning genom en energieffektiviseringscheck. Energikartläggningen ska även innefatta uppföljande kontakt med företagen efter energi- analyserna. Modellen med en energieffektiviseringscheck bedöms också skapa också ökade möjligheter för utveckling av energitjänst- marknaden för företag.

Teknikupphandling i industrisektorn

Utredningen föreslår att Energimyndigheten ges i uppdrag att genomföra teknikupphandlingar för industrisektorn, att bilda beställargrupper för sådana teknikupphandlingar samt att sprida information om de teknikupphandlingar som genomförs.

Transportsektorn

Förstärkt koldioxidkomponent i fordonsskatten m.fl. skattefrågor

För närvarande beskattas fordon, förutom med ett grundbelopp, även med en koldioxidkomponent, som beräknas med 15 kronor per gram koldioxid. Det innebär att bränslesnåla fordon beskattas lika högt, räknat per gram koldioxid, som fordon med en hög bränsleförbrukning. Utredningen föreslår att en skatteskala med förstärkt koldioxidkomponent, t.ex. liknande den som tillämpas i Danmark, införs i Sverige. Det innebär att skatten per gram kol- dioxid ökar progressivt, i en trappstegsmodell, med fordonens bränsleförbrukning.

Vidare föreslås att skatterna på bensin och dieselbränsle höjs med 75 öre per liter. Det innebär en höjning i konsumentledet med knappt 1 krona per liter inklusive moms.

Utredningen förslår också att en kilometerskatt på godstrafik utreds i särskild ordning.

SOU 2008:110

Sammanfattning

Samhällsplanering för effektivare transporter

Planeringen av infrastruktur, trafik och bebyggelse bör samordnas bättre. På så sätt underlättas bl.a. för energieffektivisering genom ökad samverkan mellan olika transportslag.

Samhällsplaneringen på regional och lokal nivå ska stimulera en samhällsstruktur som främjar resurssnåla transporter. En regional planeringssamordning erfordras enligt utredningens mening.

Utredningen föreslår att regelverket för förmånsbeskattning och reseavdrag ses över, i syfte att göra det mer färdmedelsneutralt.

Bindande utsläppskrav

Utredningen föreslår att Sverige verkar för att de kommande kraven inom EU på genomsnittligt utsläppskrav sätts på nivån 130 gram koldioxid per kilometer år 2012 och att de därefter successivt skärps ned till en nivå på 70 gram koldioxid per kilo- meter år 2025. Utsläppskrav bör även införas för lätta och tunga lastbilar, bussar samt för arbetsmaskiner.

Sparsam körning

Utredningen föreslår att Vägverket ges i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter utveckla ett gemensamt koncept för sparsam körning av arbetsmaskiner. Vidare föreslås de berörda myndig- heterna ges i uppdrag att arbeta för sparsam körning i sina respek- tive sektorer.

Den offentliga sektorns särskilda ansvar

Det allmänna, genom stat, kommuner och landsting, bör enligt utredningen vara en förebild inom energieffektiviseringens område. Utredningen föreslår att den offentliga sektorn ska visa vägen för andra aktörer genom bl.a. statliga och kommunala energieffektivi- seringsprogram.

Vidare föreslår utredningen att Naturvårdsverket ges i uppdrag att integrera det statliga energieffektiviseringsprogrammet i miljö- ledningssystemen. Utredningen föreslår också att Energimyndig- heten ges i uppdrag att stödja andra myndigheter med avseende på

Sammanfattning

SOU 2008:110

verktyg för effektivare energianvändning som t.ex. energiledning och livscykelkostnadskalkylering.

Utredningen föreslår att kommuner och landsting erbjuds att teckna särskilda energieffektiviseringsavtal med staten, i enlighet med en avtalsmodell som utredningen presenterar i betänkandet (bilaga 6). Enligt utredningen bör Energimyndigheten fungera som statens representant i detta arbete. Energimyndigheten bör ges i uppdrag att administrera och följa upp avtalen med kommunerna och landstingen. Vidare föreslår utredningen att Energimyndig- heten ges i uppdrag att utreda hur programmet Uthållig kommun på sikt kan förlängas och öppnas för samtliga kommuner och landsting och hur obligatoriska energieffektiviseringsmål, vars nivåer sätts på kommunal nivå, kan integreras i programmet på ett tydligare sätt.

Information om energieffektivisering

Utredningen föreslår att informationen om energieffektivisering inom olika samhällssektorer och till varierande målgrupper ska förstärkas och samordnas i ett samlat och i huvudsak webbaserat

Forum för energieffektivisering inom Energimyndigheten.

Enligt utredningen bör Energimyndigheten också ges i uppdrag att i samråd med Naturvårdsverket bredda den kommunala energi- och klimatrådgivningen. Uppdraget bör genomföras i nära sam- arbete med berörda branschorganisationer och aktörer.

Energifakturor

Utredningen föreslår att energileverantörer på eller i samband med fakturor, eller på annat lämpligt sätt, ska redovisa uppgift om hur slutanvändarens energianvändning utvecklats under minst tolv månader tillbaka i tiden. På samma sätt ska redovisas kontaktinfor- mation till oberoende organisationer, som kan lämna råd om hur energianvändningen kan effektiviseras.

Vidare föreslår utredningen att Energimarknadsinspektionen ges i uppdrag att övervaka att reglerna efterlevs. Enligt utredningen bör också Energimarknadsinspektionen och Energimyndigheten ges i uppdrag att, i samråd med konsumentföreträdare, utvärdera hur utformningen av energiföretagens fakturor fungerar avseende

SOU 2008:110

Sammanfattning

kunder med abonnemang om högst 63 A. Utredningen föreslår också att Energimarknadsinspektionen och Energimyndigheten ges i uppdrag att bistå branschorganisationerna med stöd för bättre utformning av information i samband med fakturor.

Ackreditering och certifiering

Utredningen anser att behovet av ackrediterings- och certifierings- system för t.ex. energitjänstföretag behöver utredas närmare. Däremot finns, i avvaktan på att det pågående standardiserings- arbetet avseende energitjänster ska slutföras, inte skäl att nu föreslå några åtgärder inom det aktuella området.

Strategisk plan och utveckling av energianvändningsstatistiken

Utredningen föreslår att Energimyndigheten, i samråd med Rådet för den officiella statistiken, SCB och andra berörda myndigheter, ges i uppdrag att utarbeta en strategisk plan för att säkra och höja kvaliteten på energianvändningsstatistiken och för att minska osäkerheten i de kvantitativa angivelserna.

Utredningen föreslår också att Energimyndigheten i samråd med SCB och Rådet för den officiella statistiken ges i uppdrag att utveckla energianvändningsstatistiken för att möjliggöra en bättre utvärdering av effekterna av såväl befintliga som tillkommande styrmedel.

Vidare föreslår utredningen att Energimyndigheten, Boverket och andra berörda myndigheter ges i uppgift att genom ökad sam- ordning av datainsamling förenkla uppgiftslämnandet för slut- användarna. Arbetet bör genomföras i samarbete med Sveriges Kommuner och Landsting.

Enligt utredningen bör också ellagen och fjärrvärmelagen kom- pletteras, så att berörda myndigheter kan bemyndigas att samla in data som behövs för uppföljning av energieffektiviserande program och åtgärder.

Sammanfattning

SOU 2008:110

Utbildning för ett energieffektivare Sverige

Utredningsresultaten visar att det för närvarande finns en brist på personal med relevant utbildningsbakgrund inom energiområdet. Behovet av sådan personal kan dessutom antas öka i framtiden. Enligt utredningen bör därför berörda branscher inom energiteknik och energitillförsel i samverkan marknadsföra energitekniska yrken mer kraftfullt gentemot ungdomar.

Utredningen anser också att möjligheterna till vidareutveckling och fortbildning av redan yrkesverksam personal bör förbättras.

Branschorganisationer och andra arbetsmarknadsorganisationer bör enligt utredningen bjudas in mer aktivt när energirelaterade utbildningar utformas och då kompetenskrav formuleras.

Utredningen anser också att grundutbildningarna inom det tek- niska området bör breddas med en utökad satsning inom energi- området.

Övriga förslag

Utredningen föreslår att Energimyndigheten och Energimarknads- inspektionen ges i uppdrag att, efter samråd med konsumentföre- trädare, analysera förutsättningarna för att utveckla uppdelnings- återföring för användning i samband med fakturering av el och fjärrvärme.

Effektmätning för elkunder med säkringsstorlekar under 63 A bör utvecklas. Utredningen föreslår därför att Energimarknads- inspektionen ges i uppdrag att i samråd med branschen utforma förslag till modell och införande av krav på effektbaserade elnäts- tariffer.

Utredningen föreslår att alla typer av energileveranser, dvs. även bensin, diesel- och eldningsolja ska åtföljas av en tydlig uppgift om dess energiinnehåll uttryckt i kWh.

Vidare föreslår utredningen att Energimyndigheten ges i upp- drag att, i nära samarbete med de kommuner och landstings- kommuner som ingår frivilliga avtal med staten om effektivare energianvändning, skapa regionala nätverk för samverkan kring en effektivare energianvändning.

SOU 2008:110

Sammanfattning

En statlig organisation för ett energieffektivare Sverige

De arbetsuppgifter som föranleds av direktivet är av sådan art att de bör utföras av myndigheter och inte av privaträttsliga organ. Det är vidare mindre lämpligt att inrätta en ny myndighet för de arbetsuppgifter som aktualiseras av direktivet. Utredningen anser att dessa arbetsuppgifter istället bör inordnas i befintlig myndig- hetsstruktur.

Utredningen föreslår att berörda sektorsmyndigheter, i sam- arbete med Energimyndigheten, inom sina sektorer ska ansvara för de analys-, främjande-, tillsyns- och kontrollinsatser som följer av energieffektiviseringsdirektivet. Energimyndigheten bör dock ges huvudansvaret för de främjandeinsatser, tillsyns- och kontrollupp- gifter som följer av direktivet.

I syfte att samordna energieffektiviseringsarbetet föreslår utred- ningen att ett särskilt beslutsråd, ett energieffektiviseringsråd, med representation från berörda myndigheter inrättas vid Energi- myndigheten. Rådets arbete bör ledas av en av regeringen utsedd extern ordförande. Rådet ska samordna de svenska effektivise- ringsinsatser som förutsätter deltagande från flera olika samhälls- sektorer.

Finansiering av förslagen

De styrmedel utredningen presenterat innebär ökade kostnader för staten. Den samlade kostnaden för styrmedlen kan beräknas till cirka 12 miljarder kronor huvudsakligen fördelat på cirka 2,4 mil- jarder per år under perioden 2010 2014. Utredningen har analyse- rat hur dessa insatser kan finansieras.

Utredningen avvisar en konstruktion med en separat energi- effektiviseringsfond. Det allmännas kostnader för styrmedel m.m. bör skattefinansieras via statsbudgeten.

Utredningen anser att statens kostnader för nya styrmedel bör finansieras inom energisektorn och ytterst bäras av både energi- producenter och energianvändare. EG-direktivet bygger delvis på att energiföretagen ska bidra till att energieffektiviseringar kommer till stånd. Det kan, enligt direktivet, ske genom att företagen erbjuder energitjänster eller genom att de betalar för att energi- effektiviseringar genomförs. En höjning av produktionsskatterna för vattenkraft och kärnkraft är ett sätt för energiföretagen att i

Sammanfattning

SOU 2008:110

direktivets anda aktivt medverka i finansieringen av arbetet med energieffektivisering.

Mot den beskrivna bakgrunden anser utredningen att de kost- nader som de nya styrmedlen medför för staten bör finansieras genom en höjning av produktionsskatterna med i storleksord- ningen 1 miljard kronor i kombination med en höjning av energi- skatterna för el och bränslen motsvarande 1 öre per kWh och med tillämpning av den omvandlingstabell som återfinns i bilaga 2 till EG-direktivet. Det innebär t.ex. 12,2 öre per liter bensin, 13,1 öre per kilo naturgas och 11,7 öre per kg eldningsolja. Utredningen har vid beräkning av skatteintäkten valt att bortse från den ökade intäkt av skatten på drivmedel, som skulle bli följden om förslaget härom genomförs.

Utredningen anser inte att förslaget ska leda till någon för- ändring av skattebelastningen för de företag som omfattas av kvot- plikt i EU:s system för handel med utsläppsrätter. En konsekvens av utredningens förslag är att de nu gällande reglerna för skatte- restitution för sådana företag måste justeras.

Med de nu gällande reglerna för skatterestitution för industrin blir det årliga nettot av en sådan höjning cirka 1,5 miljarder kronor. Det ger med de ovan föreslagna produktionsskattehöjningarna en sammantagen möjlig styrmedelsfinansiering om 2,5 miljarder kro- nor per år.

Utredningens överväganden i övrigt

Marknaderna för energieffektiviserande produkter och tjänster

Utredningen bedömer inte att några nya åtgärder krävs för att säkerställa de aktuella marknadernas funktionssätt. Kraven i artikel 6 får anses uppfyllda genom att energibesiktningar tillhandahålls i hela landet bl.a. med stöd av lagen om energideklaration av bygg- nader. Härtill kommer att utredningens förslag om stöd till projektering och upphandling av energieffektiviseringar i hyreshus stimulerar marknaden för energitjänster på ett konkurrensneutralt sätt. Detsamma gäller förslaget om förstärkt energirådgivning till små och medelstora företag.

För det fall ytterligare någon av de konkreta åtgärder, som redovisas i artikel 6, ändå bedöms nödvändig, bör ett system med

SOU 2008:110

Sammanfattning

frivilliga avtal införas. Dessa bör, i så fall, erbjudas alla aktörer på energitjänstmarknaden och inte enbart förbehållas energiföretagen.

Utredningen föreslår att Energimyndigheten ges i uppdrag att följa utvecklingen på marknaderna för energibesiktningar och energitjänster samt på strategiska marknader för energieffektivise- rande produkter, såsom värmepumpar och energieffektiva fönster.

Överföringstariffer för ledningsbunden energi

Utredningen har inte funnit skäl att föreslå en övergång till helt rörliga överföringsavgifter för el och fjärrvärme. Nuvarande prissättning, med inslag av fasta avgifter i överföringstarifferna, är väl motiverad. Den fasta delen av nätavgiften kan t.ex. ses som ett pris på effekt.

Utredningen anser att om incitamenten för motiverad energi- effektivisering behöver förstärkas när det gäller elenergi och värme är det mer samhällsekonomiskt effektivt att höja energiskatterna än att förbjuda en enligt utredningens mening väl motiverad pris- struktur.

Konsekvenser av förslagen

Utredningen har bedömt effekterna av merparten av förslagen. Dock har det inte varit möjligt att fullständigt belysa alla effekter. En sammanställning av utredningens bedömningar framgår i tabell 2 nedan.

Sammanfattning SOU 2008:110

Tabell 2 Samlad bedömning av effekter av föreslagna styrmedel, TWh/år

	Slutlig energi	Primär energi
	[TWh/år]	[TWh/år]
Stöd till strategiska investeringar	2,0	6,0
Energiledningsstöd till fastighetsägare	1,0	1,5
Krav på energihushållning vid ombyggnad	3,7	5,5
Teknikupphandling och marknadsintroduktion i	0,5 1,0	1,0 2,0
sektorn bostäder och service
Ökat spillvärmeutnyttjande	2,8	2,8
Individuell mätning av varmvatten	0,3 0,6	0,4 0,7
IMD av el i lägenheter	0,1	0,25
Den offentliga sektorn som förebild	2,5	3,5
PFE2	2,0 3,0	4,0 6,0
Rådgivning och analys för mindre och medelstora	2,0 3,0	4,0 6,0
företag
Teknikupphandling i industrisektorn	0,5 1,0	1,0 2,0
Förstärkt CO2B -B komponent i fordonsbeskattningen	0,2 0,5	0,2 0,6
Summa	17 21	30 37

Sammantaget bedömer utredningen att de åtgärder vars effekter kan kvantifieras innebär en effektivare primär energianvändning på 30 37 TWh år 2016. I slutlig energianvändning motsvaras detta av cirka 17 21 TWh. Signifikanta effekter kan också antas uppnås med de förslag vars effekter utredningen inte haft möjlighet att kvantifiera.

Vid en summering av de bedömda effekterna av nu föreslagna och kvantifierade styrmedel, effekterna av tidiga åtgärder samt utredningens bedömning av befintliga styrmedel nås en effekti- visering av primär energi på 76 83 TWh år 2016. I slutlig energi motsvarar det cirka 44 48 TWh. I förhållande till energianvänd- ningen under basårsperioden motsvarar detta cirka 17 18 procent effektivare primär energianvändning respektive cirka 12 14 procent effektivare slutlig energianvändning.

Om den i slutbetänkandet diskuterade, men ej föreslagna, alternativa åtgärden med en skattereduktion för energieffektivi- serande åtgärder i bostäder genomförs, skulle effekten för övrigt öka med ytterligare cirka en procentenhet.

SOU 2008:110

Sammanfattning

Tabell 3 Samlad bedömning av effekten av tidiga åtgärder, redan beslutade styrmedel och nu föreslagna styrmedel, TWh/år

	Slutlig energi	Primär
	[TWh/år]	energi[TWh]
Tidiga åtgärder och redan beslutade styrmedel	27,5	46,3
Utredningens förslag, åtgärder som varit möjliga att	17 21	30 37
kvantifiera
Summa	44 48	76 83
Andel av 2001-2005 års genomsnittliga	12 14 %	17-18 %
energianvändning

Slutanvändarnas årliga minskade kostnader till följd av de före- slagna åtgärderna beräknas, när samtliga förslag nått fullt genom- slag, uppgå till cirka 10 12 miljarder kronor. Ackumulerat över åtgärdernas livslängd bedöms slutanvändarnas energikostnader minska med minst 280 miljarder kronor. Från denna summa ska dras energianvändarnas samlade kostnader för investeringar i de energieffektiviserande åtgärderna. Denna samlade investeringskost- nad har dock inte gått att kvantifiera, varför heller inte storleken på nettovinsten har kunnat beräknas. Här ska dock noteras att samtliga åtgärder är lönsamma för slutanvändarna, möjligen med undantag för vissa av de strategiska investeringar i byggnader, som föreslås få statliga stöd.TPF9FPT

Ett nytt nationellt energieffektiviseringsmål

För närvarande gäller ett av riksdagen antaget, vägledande nationellt mål, som innebär att Sverige ska uppnå en energibesparing om minst 9 procent år 2016 i förhållande till den genomsnittliga årliga energianvändningen 2001 2005. Utöver detta har regeringen i budgetpropositionen föreslagit ett mellanliggande mål, beräknat på samma sätt som det föregående, om 6,5 procent energieffektivise- ring till år 2010.TP F10FPT

9TP PT Se kapitel 5, avsnitt 5.5.1

10TP PT Budgetpropositionen (2007/08:01), utgiftsområde 21, s. 43 f.

Sammanfattning

SOU 2008:110

i förhållande till nuvarande nivå. Utredningen har, vid bedömning av vad som är en realistisk målsättning, utgått dels från de energieffektiviseringspotentialer som kunnat identifieras, dels från hur stor andel av dessa som kan realiseras med styrmedel som är rimliga i ett bredare samhällsperspektiv. Det innebär att utred- ningen, istället för att först formulera ett mål och sedan utforma styrmedel som är ägnade att nå målet, först analyserat hur stor energieffektiviseringspotential som kan realiseras med en väl av- vägd kombination av rimliga styrmedel och först därefter formu- lerat ett nationellt mål.

Utredningens samlade analys visar att de föreslagna styrmedlen, i de delar som kunnat kvantifieras, leder till en energieffektivisering om 12 14 procent i slutlig energianvändning och 16 18 procent räknat i primär energianvändning. Härtill kommer betydelsen av de styrmedel, vars effekter bedöms vara signifikanta, men som inte gått att kvantifiera. Av den anledningen har utredningen stannat vid att föreslå ett nytt nationell mål som ligger i den övre delen av respektive intervall. Utredningen föreslår därför att Sverige antar ett nationellt energieffektivseringsmål, som innebär att 50 TWh slutlig energi respektive 80 TWh primär energi ska sparas genom effektiviseringsåtgärder till år 2016. Det motsvarar 14 procent slut- använd energi respektive 18 procent primär energi.

Ett mellanliggande mål ska dessutom fastställas, som ska uppnås under direktivets tredje tillämpningsår, dvs. år 2010. Detta mellan- liggande mål bör, enligt utredningens bedömning, bestämmas till

25 TWh slutlig energi respektive 40 TWh primär energi. Det mot- svarar 9 procent primär energi respektive 7 procent slutlig. Båda dessa mål ska ses i förhållande till den genomsnittliga energianvänd- ningen under basårsperioden 2001 2005.

Summary

The task

The Swedish Energy Efficiency Inquiry's main task is to propose how European Parliament and Council Directive (2006/32/EC) of 5 April 2006 on energy end-use efficiency and energy services is to be implemented in Sweden.TPF1FPT The directive is referred to here as the

EC directive, the directive or the energy-efficiency directive depending on the context.

The investigator shall propose a national indicative energy savings target and present a proposal for the first National Energy Efficiency Action Plan (NEEAP), as required under Article 14 of the EC directive. This part of the task is presented in the Inquiry's interim report (SOU 2008:25) A more energy-efficient Sweden.

The investigator shall draw up proposals for a suitable orga- nisation and any necessary new statutes or statutory amendments. The investigator shall also highlight a number of specific issues relating to the EC directive's rules, e.g. the role of the public sector, the markets for energy efficiency improvement products and services, the need for accreditation and certification schemes, individual metering of heat and hot water, the wording of trans- mission tariffs, informative energy billing and how information to the general public on energy efficiency can be strengthened.

The investigator shall analyse the effects of any proposals on people's private finances and the social economy in general. The investigator is to present a final report by 30 November 2008 at the latest.

This report shall present the Inquiry's final considerations as regards how the EC directive should be introduced in Sweden. The proposals include draft measures and instruments that cumulatively

1TP PT Dir. 2006:89, Annex 1.

Summary SOU 2008:110

should lead to the minimum indicative target specified under Article 4 of the EC directive being easily achieved.

Background

The EC directive on energy end-use efficiency and energy services is an important instrument in the community's efforts to promote more efficient energy use throughout the EU. Under Article 4, the member states shall adopt a national indicative energy savings target of at least 9 percent of energy end use by 2016. The target shall be achieved using cost-effective, practicable and reasonable measures.

There is also a more general savings target, which EU heads of state and government supported in the spring of 2007 and which involves savings of 20 percent of primary energyTPF2FPT estimated to be used in EU countries in 2020.TPF3FPT The target of 20 percent primary energy savings is still not legally binding for Member States, however.

In addition to these targets at the EU level, there is also a national target, determined by the Swedish Riksdag, stating that total energy consumption per unit area heated in residential and commercial buildings shall decrease by 20 percent by 2020 and by 50 percent by 2050 in relation to energy use in 1995.TPF4FPT

General starting-points

Energy efficiency should be seen in a system perspective according to the Inquiry. This means that primary energy efficiency should be taken into account and evaluated rather than a one-sided focus on energy end use. It is the use of primary energy that determines the consumption of the earth’s resources, and thereby the amount of emissions affecting the environment.

Furthermore, the Inquiry considers that policy measures should be designed, as far as possible, to support a system perspective.

2TP PT Primary energy refers to all the energy used from fuel source to end-user. Primary energy therefore includes not only the energy end use but also the losses that occur in energy production during extraction, transport, conversion and transmission.

3	PT Presidency conclusions at the council meeting on 8-9 March 2007 (7224/1/07 Rev 1).
TP
4	PT Environmental objective 15 (A good built environment, interim target 6 (Energy use, etc.,
TP

in buildings). See www.miljomal.nu/english

SOU 2008:110

Summary

A lack of system perspective would risk ineffective solutions being prioritized over efficient ones. The Inquiry estimates that early actions and policy measures already implemented can lead to a reduction of approximately 27 TWh energy end use, corresponding to approximately 46 TWh primary energy consumption. This means that Sweden without further measures can achieve a reduced energy end use of 7.5 percent or 10.1 TWh in primary energy terms. Thereby it can be stated, in a broader interpretation of the directive, that Sweden will only just achieve the given minimum goal.

Achieving energy efficiency improvements that exceed the minimum target and that take us more towards the 20-percent primary energy savings target requires new and more powerful instruments than those employed up until now. A general starting- point for the inquiry has been to present a package of reasonable measures designed to help us progress towards the target of 20 percent primary energy savings.

A fundamental starting-point for the inquiry has been to ensure that energy efficiency improvements are profitable both for society and for individual actors such as households, enterprises, etc. Certain guiding principles have been applied for quite some time in Sweden when choosing and designing instruments and when formulating energy efficiency targets. These mean that in principle no quantified energy consumption targets should be specified, since such targets require a holistic approach, which can never be achieved in practice. The risk for suboptimisation then becomes considerable. Instruments should be general, such as energy taxes, and not tied to specific technologies. Support to efficient markets, or to measures that are already profitable in themselves, shall be avoided. Prices shall provide correct (or desired) information and search costs should be reduced by removing barriers.TPF5FPT

The inquiry believes that these fundamental principles are to a large extent still relevant. It can be ascertained, however, that a great deal has happened recently that affects the wording of targets and design of policy instruments for a more energy- efficient Sweden. As has been mentioned earlier, several different quantitative energy efficiency targets have now emerged with fixed time frames. It can also be established that the energy efficiency gap, i.e. the difference between the sum of energy efficiency improve-

5TP PT See e.g. the memorandum More efficient energy use (Ds 2001:60).

Summary

SOU 2008:110

ment measures, in e.g. buildings, that are profitable to implement and the profitable measures that are actually implemented is considerable. On average only 15 percent of the measures that are profitable for property owners are implemented. This situation is similar in industrial and transport sectors. This is new knowledge. Not until now has the energy efficiency gap been possible to verify and quantify empirically. This finding is supported e.g. by a quantitative analysis of measures proposed in conjunction with energy certificates for buildings.

In light of this, and considering the potential for profitable energy efficiency improvements, the following indicative principles should mainly apply to the inquiry's considerations and proposals:

•Future and higher energy efficiency targets than those that apply under the EC directive should be considered.

•The effect of instruments and measures should be seen and evaluated in a primary energy perspective.

•Even efficiency measures that are pressing and profitable for private households may need economic stimulation if they are to be implemented.

•Energy efficiency measures shall be socioeconomically profitable.

The inquiry's proposals – The road to a more energy- efficient Sweden

The housing and service sector

Strategic support to energy efficiency measures in buildings

The system is proposed to be applied to both residential and tertiary buildings. The Inquiry proposes that the existing subsidies to, inter alia conversion from direct electrical heating are retained and that several new subsidies are introduced for other strategic energy efficiency measures in buildings, e.g. energy efficient mechanical ventilation systems and building automation systems. In addition a subsidy is proposed for design and purchasing of efficiency measures recommended after energy performance certi- fication in accordance with statute (2006:985) on energy declara- tion of buildings. All subsidies regarding energy efficiency in

SOU 2008:110

Summary

buildings should be handled in a common policy model. Subsidies will be allocated in the period 2010 2014.

As an alternative to the subsidy model a new, time-limited system with tax reductions for energy-efficiency investments in buildings could be considered. Such a system could be developed with the so called ROT reductionTPF6FPT as a model and could include for example conversion from direct electrical heating, installation of geo-thermal heat pumps and biofuel boilers, extra insulation of roofs and outer walls, energy-efficient windows and tap water fittings and energy-efficiency measures in ventilation systems.

More stringent building regulations

The inquiry proposes that energy-saving requirements in connection with building refurbishments be introduced and that the National Board of Housing, Building and Planning be given the task of evaluating the current requirements for new construction and, where necessary, propose changes.

Energy certificates for buildings

An independent evaluation of the energy certificate system shall be performed no later than 2010. This evaluation shall highlight the experience property owners and users have had of the system and how energy certificates work as an instrument.

The evaluation shall include an overview of the types of profitable measures proposed in the certificates and examine whether the system of energy certificates shall be revised so that household and business electricity is also included in them.

The National Board of Housing, Building and Planning is to be given the task in 2009 of evaluating whether the routines introduced work as intended from a consumer perspective and an administrative point of view.

The National Board of Housing, Building and Planning shall also be given the task of consulting the Swedish Energy Agency to continuously improve and further develop routines and bases for

6TP PT The ROT subsidy (ROT avdrag) was a tax subsidy granted to private individuals who hired workers to carry out renovations or repairs to the homes.

Summary

SOU 2008:110

energy certificates. Any revisions made should be in line with the CEN standards that have been devised for energy certificates.

Continued promotion of energy services

The Swedish Energy Agency is to be given the task of working with skills improvement, procurement support and information dissemination regarding energy services.

Technology procurement and market introduction

The Swedish Energy Agency is to given the task of increasing its efforts regarding the procurement of technology in the housing and service sector. Within the framework of the programme, the Swedish Energy Agency shall strive to ensure the emergence of more customer groups. The Swedish Energy Agency shall also be given the task of increased dissemination of information about the products developed as a result of technology procurements.

More efficient district heating

The central joint Heating Market Committee (Värmemarknads- kommittén) is proposed to systematically help to improve energy efficiency in the district heating sector. On the local level, energy efficiency committees should be established, composed of relevant stakeholders, including customers.

District heating companies in locations where industrial or other waste heat is lost to the surroundings shall test the possibility of utilising this waste heat before decisions to implement other measures are taken. An investigation into utilising waste heat should, where relevant, be a compulsory part of the environmental impact assessment that must be drawn up prior to the construction of new energy production plants.

SOU 2008:110

Summary

Individual energy metering in multi-unit dwellings

The inquiry proposes that requirements for individual metering of domestic hot water shall be introduced for newly constructed or renovated buildings that house dwellings, when not unreasonable.

Furthermore, it is proposed that electricity billing for house- holds in multi-unit dwellings be based on individual metering of electricity consumption in each apartment. A minimum require- ment is for distribution metering with sub-metering to be used.

The Energy Markets Inspectorate is to be given the task of performing a special survey, in consultation with the Swedish Energy Agency, into how the metering and billing of electricity is done in commercial premises. This survey shall also include looking into the scope for converting to individual metering.

The industrial sector

Prolonged and extended programmes for energy efficiency improvements in industry

The Swedish Energy Agency is to be given the task of carrying out a second five-year period for the Programme for efficient energy use in electricity-intensive industries (PFE). In the second PFE programme period, non-energy-intensive enterprises shall also be given the opportunity to participate. The Swedish Energy Agency is to be given the task of extending the transfer of knowledge about energy efficient improvements to include enterprises that are currently outside the group permitted to participate in PFE.

Energy advice to small and medium-sized enterprises

More energy advice to small and medium-sized enterprises. Regional energy offices, municipal climate and energy advisors, the county administrative boards and energy service companies shall be involved in this work. The Swedish Energy Agency is to be given the task of administrating this increase in advisory services. These advisory services shall include information, network building and, for enterprises with an annual energy end use of more than 0.5 GWh, subsidised energy audits and analysis for a maximum of two days per enterprise. The services shall also include follow-up

Summary

SOU 2008:110

contact with the enterprises after the energy audits and analyses have been performed.

Technology procurement in the industrial sector

The Swedish Energy Agency is to be given the task of carrying out technology procurements for the industrial sector, of forming purchaser groups for such procurements and of disseminating information about technology procurements carried out.

The transport sector

Increased CO2B B component in vehicle tax and other tax issues

The inquiry proposes an increased carbon dioxide component of vehicle taxation.

Vehicles are currently taxed not only a basic amount but also a carbon dioxide component, calculated as SEK 15 per gram of carbon dioxide emitted by the vehicle per kilometre driven. This means that fuel-efficient vehicles are taxed just as highly. calculated per gram, as e.g. gas-guzzling vehicles. The inquiry proposes that a system similar to e.g. the one employed in Denmark be introduced in Sweden. Using this system, the tax per gram of carbon dioxide increases progressively as the vehicle's fuel consumption rises.

A SEK 0.75 increase in the taxes on petrol and diesel-oil per litre is also proposed. This will lead to an increase for consumers of SEK 1 per litre including VAT.

Planning for more efficient transport

Infrastructure, traffic and development planning should be better coordinated. This will facilitate energy efficiency improvements through increased cooperation between different forms of transport.

Planning on the regional and local level shall stimulate a societal structure that promotes resource-efficient transport. Regional planning coordination is required.

SOU 2008:110

Summary

A review of the regulatory framework for preferential taxation and travel allowances should be performed aimed at making it more vehicle-neutral.

Binding emission requirements

The inquiry proposes that Sweden works in the international arena to ensure the forthcoming average emission requirements in the EU are set at 130 grams of carbon dioxide per kilometre in 2012 and that they are subsequently tightened to a level of 70 grams of carbon dioxide per kilometre in 2025. Emission requirements should also be introduced for light and heavy lorries, buses and non road mobile machinery.

The public sector's specific responsibility

The inquiry proposes that the public sector, made up of central government, municipalities and county councils, set an example in the area of energy-efficiency and show the way forward for other actors by implementing a central government and municipal energy efficiency programme.

The Swedish Environmental Protection Agency is to be given the task in its appropriation directions of integrating the central government energy efficiency programme into environmental management systems. The Swedish Energy Agency is to be given the task of providing support to central agencies regarding energy efficiency tools such as energy management and lifecycle cost calculation.

Municipalities and county councils are invited to enter into energy efficiency agreements with the Swedish state via the Swedish Energy Agency in accordance with the agreement model proposed by the inquiry in Annex 6.

The Swedish Energy Agency is to be given the task in its appropriation directions to administrate and follow up the agree- ments with municipalities and to investigate how the Sustainable municipality programme can be extended in the long term and opened up to all municipalities and county councils. Furthermore the Agency shall investigate how compulsory energy efficiency

Summary

SOU 2008:110

targets, the magnitude of which is to be decided on the municipal level, can be integrated into the programme in a clearer way.

Information on energy efficiency improvement

The inquiry proposes that the information on energy efficiency improvement within different societal sectors and directed towards various target groups shall be strengthened and coordinated in a combined and mostly web-based Forum for energy efficiency improvement within the Swedish Energy Agency.

The Swedish Energy Agency is also to be given the task of broadening the scope of municipal climate and energy advisory services, in consultation with the Swedish Environmental Pro- tection Agency. This task should be performed in close coopera- tion with the relevant professional organisations and actors.

Energy bills

A new mandatory obligation to report information on current prices and metered electricity consumption on energy bills is to be introduced for electricity trading and district heating enterprises. On or in conjunction with bills, or in some other appropriate way, these enterprises shall report information on how energy use has developed over a period of at least twelve months retroactively and provide contact information to independent organisations that can give advice on how to use electricity more efficiently.

The Energy Markets Inspectorate is to be given the task of monitoring compliance with these rules. The Energy Markets Inspectorate and the Swedish Energy Agency are to be given the task of performing an evaluation of how energy enterprises design their bills to customers with a subscription of a maximum of 63 A. This task is to be carried out in consultation with consumer representatives. The Energy Markets Inspectorate and the Swedish Energy Agency will also be given the task of helping professional organisations to improve their energy bill information.

SOU 2008:110

Summary

Strategic plan and improvement of energy consumption statistics

The Swedish Energy Agency is to be given the task, in consultation with the Council for Official Statistics, Statistics Sweden and other relevant agencies, to draw up a strategic plan to ensure and improve the quality of energy consumption statistics and to reduce uncertainty in quantitative data.

The Swedish Energy Agency is also to be given the task, in consultation with the Council of Official Statistics and relevant other national agencies, of improving energy consumption statistics to enable better evaluation of the effects of both existing and future instruments.

The Swedish Energy Agency, the National Board of Housing, Building and Planning and other relevant agencies are to be given the task of simplifying data reporting for end-users by increasing data collection coordination.

The Swedish Electricity Act and District Heating Act are to be complemented so that the relevant agencies can be authorised to collect the data needed to follow up energy efficiency improvement programmes and measures.

Education and training for a more energy-efficient Sweden

The relevant energy technology and energy supply industries are proposed to in joint efforts to market energy technology professions more forcefully among young people.

Further development and in-service training of professionally active staff should be expanded and improved.

Professional organisations and other labour market organisa- tions should be invited to participate when energy-related edu- cation and training programmes and qualifications are being formulated.

Undergraduate programmes in technical subjects should be broadened with increased efforts in the energy field.

Summary

SOU 2008:110

Other proposals

The Swedish Energy Agency and the Energy Markets Inspectorate are to be given the task of studying and improving feedback on energy use in connection with the billing of electricity and district heating, after consultation with the relevant consumer interest bodies.

Output metering for electricity customers with fuse sizes under 63 A should be developed. The Energy Markets Inspectorate is to be given the task of formulating proposals for models and the introduction of requirements for output-based electricity network tariffs, in consultation with the industry.

Metering of electricity by the hour should eventually be introduced for all customers. The Energy Markets Inspectorate is to be given the task of looking into the scope for introducing a general requirement for hour-by-hour readings for all end-users.

The inquiry proposes that all types of energy supplies, i.e. including petrol, diesel and fuel oil, shall be accompanied by clear information about their energy content, expressed in kWh.

The Swedish Energy Agency is to be given the task of creating regional networks for cooperation on more efficient energy consumption, in close collaboration with those municipalities and county councils that choose to enter into voluntary agreements with the Swedish state regarding more efficient energy end use.

A central organisation for a more energy-efficient Sweden

The working tasks specified under the directive are such that they should be performed by state authorities and not by private bodies. Furthermore, it is less appropriate to establish a new agency for the working tasks specified under the directive. The inquiry feels that these working tasks should instead be incorporated into existing agency structures.

Relevant sector agencies shall, in cooperation with the Swedish Energy Agency and within their sectors, be responsible for the analytical, promotional, supervisory and control activities that ensue from the energy efficiency directive. The Swedish Energy Agency should however be given the main responsibility for the promotional, supervisory and control tasks ensuing from the directive.

SOU 2008:110

Summary

In order to coordinate energy efficiency improvement efforts, it is proposed that a special decision-making council, an energy efficiency council, with representation from the relevant agencies shall be established within the Swedish Energy Agency. The Council's task is to coordinate Swedish efficiency improvement efforts that require participation from several different societal sectors.

Funding of the proposals

The policy measures proposed by the Inquiry result in an increased cost for the state. The total cost amounts to 12 billion kronor made up of 2.4 billion per annum during the period 2010 2014. The Inquiry has analyzed how these measures can be financed.

The inquiry rejects a construction establishing a separate energy efficiency fund. The general costs for instruments etc., should be tax -funded via the government budget.

The inquiry feels that the state's costs for new instruments should ultimately be shouldered by both energy producers and end users. The EC directive is based to some extent on energy enterprises helping to realise energy efficiency improvements. This can, according to the directive, take place by the enterprises offering energy services or by them paying for energy efficiency improvements to be implemented. An increase in production taxes is therefore also a way for energy enterprises to take an active part in the funding of energy efficiency improvements, in the spirit of the directive.

The inquiry proposes that the costs to the state for the new instruments should be funded via an increase in production taxes in the region of SEK 1 billion in combination with an increase in energy taxes for electricity and fuel equal to SEK 0.01 per kWh and applying the conversion table in Annex 2 of the directive. This amounts to a total of approx 1.75 billion kronor per annum. How- ever, the Inquiry considers that this proposal should not lead to an increased tax burden for companies included in the emissions trading scheme. As a consequence the current rules for tax restitution need to be adjusted. Taking tax restitution for the ETS industry into account, such an increase would be approximately 1.5 billion kronor. The proposal gives in total 2.5 billion kronor per annum for financing of policy measures.

Summary

SOU 2008:110

Other aspects taken into consideration by the inquiry

Markets for energy efficient products and services

No new measures are required to ensure the efficient functioning of current markets. The requirements in Article 6 can be said to have been fulfilled as a result of energy inspections being provided across the country, inter alia, pursuant to the Act on Energy Certificates for Buildings. In case any of the other concrete measures presented in Article 6 are still deemed necessary, a system of voluntary agreements should be introduced. If introduced, such agreements should be offered to all the actors on the energy services market and not just to energy enterprises.

The Swedish Energy Agency should be given the task of following developments on the markets for energy inspections and energy services as well as on strategic markets for energy efficient products.

Transmission tariffs for network-borne energy

The inquiry has found no reason to propose the introduction of entirely flexible transmission charges for electricity and district heating in Sweden. Current pricing, with elements of fixed fees in the transmission charges, is well justified. The fixed part of the network charge can, for example, be seen as a price on output.

The inquiry feels that if the incentives for justified energy efficiency improvements need to be strengthened as regards electricity and heating, it is more socioeconomically effective to levy energy tax on electricity and introduce a tax on district heating than to prohibit what the inquiry believes are well-motivated price structures.

The consequences of the inquiry's proposals

The inquiry has assessed the effects of most of the proposals. It has not been possible to shed light on all the effects completely, however. Table 1 below summarises the inquiry's assessments.

All in all, the inquiry estimates that the measures whose effects can be quantified will lead to more efficient primary energy consumption of 30 37 TWh in 2016. This corresponds to about

SOU 2008:110

Summary

17 21 TWh in energy end use. Significant effects can also be assumed to be achieved by implementing the proposals whose effects the inquiry has not had the opportunity to quantify.

Adding together all the estimated effects of the proposed and quantified instruments, the effects of previous measures and the inquiry's assessment of existing instruments, primary energy efficiency improvements of 76 83 TWh can be achieved in 2016. This corresponds to about 44 48 TWh in energy end use. In relation to energy use during the base year period, this is the equivalent of about 17 18 percent more efficient primary energy consumption and about 12 14 percent more efficient energy end use respectively.

In addition significant effects can be assumed to be achieved by the following proposed measures:

•Strengthened and coordinated dissemination of information on energy efficiency improvement

•More stringent building regulations

•Evaluation and revision of routines for energy certificates for buildings

•Continued promotion of energy services

•More efficient district heating

•Planning for more efficient transport

•Binding emission requirements

•Increased tax on fossil fuels

Table 1

	Energy end use	Primary energy
	[TWh/year]	[TWh]

Previous measures and instruments already	27.5	46.3
adopted
The inquiry's proposals, measures that have	17 21	30 37
been possible to quantify
Total	44 48	76 83
Percentage of average energy consumption	12 14 %	17 18 %
2001 2005

End-users' annually reduced costs for the proposed measures are estimated at about SEK 10 12 billion, when all the proposed instruments have achieved full impact. Accumulated over the

Summary

SOU 2008:110

lifetime of the measures, the end-users' energy costs are expected to be reduced by at least SEK 280 billion. From these accumulated savings the end users’ incremental investments in conjunction with the measures should be deducted. Total investments have not been possible to quantify, thus net profit cannot be calculated. However, it should be noted that all proposed measures are profitable for the end users, possibly with the exception of some of the strategic investments in buildings where governmental support has been proposed in chapter 5.5.1.

A new national energy efficiency target

The current, by the Swedish Riksdag determined, national target on energy efficiency states that Sweden should achieve an energy savings target of at least 9 percent energy end use by 2016 in relation to the average energy end use of 2001 2005. The Govern- ment has in addition proposed an interim target of 6.5 percent in 2010.TPF7FPT

A key task for the inquiry has been to assess and propose a new national energy-efficiency target to be achieved by 2016. The analysis carried out by the inquiry shows that 17 18 percent more efficient primary energy consumption and about 12 14 percent more efficient energy end use respectively can be achieved. Taking into account the assumed significant effects of the inquiry’s non- quantified proposals, it is concluded that a realistic target should be in the upper part of this interval. Thus the inquiry proposes a new national energy efficiency target, based on the guiding principles in chapter 2 and the findings of the inquiry’s analyses, to be

50 TWh energy end use and 80 TWh primary energy by the year 2016, respectively. This corresponds to 14 percent in energy end use terms and 18 percent in primary energy terms.

The inquiry should also according to the directive propose a new interim target to be achieved by the year 2010. This is proposed to be determined to be 25 TWh energy end use and

40 TWh primary energy, corresponding to 7 percent in energy end use and 9 percent in primary energy. The two proposed targets should both be seen in relation to the average energy consumption of 2001 2005.

7TP PT Budget proposition (2007/08:01), p. 43 f.

Författningsförslag

1Förslag till

lag om ändring i ellagen (1997:857)

Härigenom föreskrivs i fråga om ellagen

dels att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 8 kap. 13 b § och 12 kap. 5 b §,

dels att närmast före 8 kap. 12 § och 12 kap. 5 b § nya rubriker med följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	8 kap.
Angivande av elens ursprung	Marknadsföring och fakturering
	av el
	13 b §
	Vid fakturering av el till
	elanvändare ska, om inte kunden
	begär annan	debiteringsprincip,
	debiteringen beräknas på uppmätt
	elanvändning	under den period
	fakturan avser.
	Fakturan ska innehålla infor-
	mation om aktuella priser och
	uppmätt elanvändning.
	Elleverantörer ska på eller i
	samband med fakturor, eller på
	annat lämpligt sätt, redovisa
	1. uppgift	om hur	elanvän-
	darens elanvändning		utvecklats
	under minst tolv månader till-
	baka i tiden samt
			55

Författningsförslag

SOU 2008:110

2. kontaktinformation till obe- roende organisationer, som kan lämna råd om hur elanvänd- ningen kan effektiviseras.

Regeringen eller den myndig- het regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om hur information enligt 2 3 stycke- na ska lämnas.

Uppföljning av energieffektivi- seringsprogram

5 b §

Ett företag som bedriver nät- verksamhet med stöd av nätkon- cession för område ska på be- gäran, men inte oftare än en gång per år, till de myndigheter reg- eringen bestämmer rapportera uppgifter om elanvändningen i nätet, som krävs för att program för effektivare energianvändning ska kunna utformas och utvärde- ras. En sådan begäran får förenas med vite.

För uppgifter som rapporteras enligt första stycket ska be- stämmelserna i sekretesslagen (1980:100) tillämpas.

Regeringen, eller de myndig- heter regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om insam- ling av de uppgifter som krävs enligt första stycket.

Denna lag träder i kraft den…

SOU 2008:110

Författningsförslag

2Förslag till

lag om ändring i fjärrvärmelagen (2008:263)

Härigenom föreskrivs i fråga om fjärrvärmelagen (2008:263)

att det i lagen ska införas två nya paragrafer, 51 b § och 53 b § samt närmast före 51 b och 53 b §§ nya rubriker med följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Fakturering av fjärrvärme

51 b §

Vid fakturering av fjärrvärme ska, om inte kunden begär annan debiteringsprincip, debiteringen beräknas på uppmätt värme- användning under den period fakturan avser.

Fakturan ska innehålla infor- mation om aktuella priser och uppmätt energimängd.

Fjärrvärmeföretaget ska på eller i samband med fakturor, eller på annat lämpligt sätt, redo- visa

1.uppgift om hur kundens användning av fjärrvärme ut- vecklats under minst tolv månader tillbaka i tiden samt

2.kontaktinformation till oberoende organisationer, som kan lämna råd om hur fjärr- värmeanvändningen kan effekti- viseras.

Regeringen eller den myndig- het regeringen bestämmer får

meddela närmare föreskrifter om hur information enligt 2 3 stycke- na ska lämnas.

Författningsförslag

SOU 2008:110

Uppföljning av energieffektivi- seringsprogram

53 b §

Ett fjärrvärmeföretag ska på begäran, men inte oftare än en gång per år, till de myndigheter regeringen bestämmer rapportera de uppgifter om fjärrvärme- användningen i nätet, som krävs för att program för effektivare energianvändning ska kunna ut- formas och utvärderas. En sådan begäran får förenas med vite.

För uppgifter som rapporteras enligt första stycket ska bestäm- melserna i sekretesslagen (1980:100) tillämpas.

Regeringen, eller de myndig- heter regeringen bestämmer, får meddela föreskrifter om insam- ling av de uppgifter som krävs enligt första stycket.

Denna lag träder i kraft den…

1Arbetet med att införa EG-direktivet om effektivare energianvändning m.m.

1.1Uppdraget

Regeringen beslutade den 14 juni 2006 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå hur EG-direktivet 2006/32/EG om energitjänster och effektivare energianvändning ska införas i Sverige.TPF1FPT

Utredaren ska föreslå ett nationellt vägledande mål för energi- effektivisering enligt EG-direktivets artikel 4.1. Målet ska uttryckas i en absolut energimängd. Utredaren ska i detta sammanhang analysera om den viktningsfaktor för el, som anges i bilaga II till EG-direktivet, är lämplig att använda i Sverige samt överväga lämplig storlek på viktningsfaktorer, inte bara för el, utan också för fjärrvärme, fjärrkyla och oljeprodukter. Utredaren ska presentera ett förslag till den första nationella handlingsplanen för en effekti- vare energianvändning, som krävs enligt artikel 14.

Utredaren ska utarbeta förslag till lämplig organisation, de författningar eller författningsändringar som behövs och övriga åtgärder för att underlätta genomförandet. Utredaren ska också belysa en rad specifika frågor med anknytning till EG-direktivets regler.

Utredaren ska föreslå hur kraven på den offentliga sektorn ska kunna uppfyllas i Sverige, varvid alternativet med frivilliga avtal ska prövas i första hand.

Marknaderna för energieffektiviserande tjänster och produkter ska analyseras. Vid behov ska åtgärder föreslås för att säkerställa

1TP PT Se bilaga 1 till betänkandet med utredningens direktiv (dir 2006:89). EG-direktivet 2006/32/EG benämns i det följande ”EG-direktivet” eller ”direktivet” beroende på samman- hang.

Arbetet med att införa EG-direktivet om effektivare energianvändning m.m.

SOU 2008:110

marknadernas goda funktion. Här ska bl.a. analyseras om det finns behov av nya certifierings- och ackrediteringssystem för t.ex. energitjänster. Ett förslag till hur kravet på information om energi- effektviseringsmekanismer m.m. kan uppfyllas ska också presente- ras. Utredaren ska vidare analysera tariffstrukturen för överförings- avgifter samt pröva om överföringsavgifterna ska vara helt rörliga. Behovet av en fondlösning av den typ som avses i artikel 11 ska analyseras. I detta sammanhang ska särskilt frågan om Sverige kan uppfylla direktivet även utan en sådan fond analyseras.

Utredaren ska kartlägga hur mätningen av el, värme, varmvatten och kyla går till idag. Härvid ska särskild uppmärksamhet riktas mot frågan om individuell mätning av el, värme och varmvatten i flerbostadshus. Utredaren ska föreslå hur ett krav på individuell mätning och debitering av el och tappvarmvatten i flerbostadshus kan utformas. Utredaren ska i detta sammanhang också presentera ett detaljerat förslag till vilka författningar eller författningsänd- ringar som behövs för en reglering om krav på debitering efter den faktiska förbrukningen kopplat till eventuella förslag om indi- viduell mätning. Utredaren ska stödja eventuella förslag med analys av deras privat- och samhällsekonomiska konsekvenser. Utredaren ska slutligen analysera om konsumentinformationen i fakturor uppfyller direktivets krav och vid behov förslå åtgärder för en förstärkt konsumentinformation.

Uppdraget ska slutredovisas senast den 30 november 2008.

1.2Närmare om EG-direktivet

1.2.1EG-direktivets innebörd i huvuddrag

De huvudsakliga komponenterna i EG-direktivet innebär att med- lemsstaterna ska:

fastställa nationella mål och handlingsplaner för effektivare energianvändning,

säkerställa fungerande marknader för energieffektiviserande produkter och tjänster,

se till att den offentliga sektorn är ett föredöme inom energi- effektiviseringens område, samt

SOU 2008:110

Arbetet med att införa EG-direktivet om effektivare energianvändning m.m.

se till att informationen om energieffektivisering till alla energi- användare förstärks.

En central regel i direktivet är att ett gemensamt besparingsmål om minst nio procent fastställs. Målet ska uppfyllas av medlems- staterna senast år 2016. Basen för beräkningen ska utgöras av ett genomsnitt av den slutliga energianvändningen under perioden 2001 till och med 2005. Medlemsstaterna ska till kommissionen inge nationella energieffektiviseringsplaner, där de redovisar hur besparingsmålet ska nås på nationell nivå.

Ett antal artiklar i EG-direktivet har till syfte att främja mark- naderna för energieffektiviserande tjänster och produkter. Energi- tjänster och energibesiktningar är två tjänstetyper som behandlas i särskild ordning. Hinder mot marknadernas goda funktion ska undanröjas. Om det behövs ska marknaderna även främjas på olika sätt. Det kan ske genom subventioner, såsom bidrag eller skatte- lättnader, genom frivilliga avtal eller genom ålägganden för vissa aktörer att tillhandahålla sådana tjänster.

Medlemsstaterna ska se till att den offentliga sektorn är ett gott exempel, dvs. ett föredöme, för andra aktörer när det gäller att effektivisera sin egen energianvändning.

Information är också, enligt EG-direktivet, ett viktigt medel att nå en effektivare energianvändning. Frågan om information kan ses i flera olika perspektiv. Energianvändarna ska i samband med fak- turor ges en utökad information om den egna energianvändningen. Härunder är information om storleken av t.ex. el- och varmvatten- användning, som ingår i en större post, t.ex. månadshyra eller årsavgift för bostadsrätt, av särskild betydelse. Vidare ska medlems- staterna genomföra större insatser för att stärka den allmänna informationen till energianvändare av alla slag om energieffektivi- seringsmekanismer och om de styrmedel som införs för att bidra till att energieffektiviserande åtgärder vidtas av energianvändarna.

1.2.2Förhållandet till andra energieffektiviseringsmål

EG-direktivet om effektiv energianvändning och om energitjänster, som är rättsligt bindande för medlemsstaterna, är ett viktigt instru- ment i gemenskapens strävan mot en effektivare energianvändning i hela unionen. Denna strävan återspeglas också i ett mer över- gripande besparingsmål som kommissionen föreslagit. Detta mål

Arbetet med att införa EG-direktivet om effektivare energianvändning m.m.

SOU 2008:110

avser besparing av 20 procent av den primära energi som kan beräknas användas i EU-länderna år 2020 och redovisas i kom- missionens handlingsplan för en effektivare energianvändning. I mars 2007 enades EU:s stats- och regeringschefer om att betona behovet av att öka energieffektiviteten i Europa i syfte att uppnå besparingsmålet om 20 procent av den beräknade primära energi- användningen. Samtidigt underströks betydelsen av att medlems- staterna använder sina nationella handlingsplaner för energieffekti- vitet i just detta syfte. I utredningens delbetänkande har visats att detta mål är avsevärt högre än det minsta mål som gäller enligt EG- direktivet.TPF2FPT Målet om 20 procent primär energibesparing är dock ännu inte rättsligt bindande för medlemsstaterna.

I detta sammanhang bör även noteras att Sverige på nationell nivå har som mål att den totala energianvändningen per uppvärmd areaenhet i bostäder och lokaler ska minska med 20 procent till år 2020 och med 50 procent till år 2050 i förhållande till använd- ningen 1995.TPF3FPT

1.3Utredningsarbetet

Uppdraget i ett vidare perspektiv, att genomföra EG-direktivet om effektivare energianvändning, omfattar också en rad övergripande frågeställningar, såsom hur basen för den framtida energieffektivi- seringen ska beräknas när resultaten ska utvärderas och var system- gränserna för olika energibärare och tillämpningar ska dras. Dess- utom finns flera grundläggande definitionsfrågor att ta ställning till, såsom vad som avses med hinder eller barriärer mot energi- effektivisering och hur begreppet ”kostnadseffektiva åtgärder” i direktivets text ska tolkas. Uppdraget omfattar också en stor mängd avgränsade frågor och utredningsuppgifter. En gemensam faktor är att de på ett eller annat sätt är kopplade till frågan om en effektivare energianvändning.

Mot den beskrivna bakgrunden har utredningsarbetet bedrivits i två steg. I steg 1 har allmänna utgångspunkter och grundläggande metodfrågor analyserats. Här har också en allmän beskrivning av hur energi tillförs och används i olika samhällssektorer redovisats. En viktig del av arbetet i steg 1 har avsett att introducera och

2	PT Se utredningens delbetänkandet Ett energieffektivare Sverige (SOU 2008:25), s. 35 ff.
TP
3	PT Miljömål 15 (God bebyggd miljö), delmål 6 (Energianvändning m.m. i byggnader). Se
TP

www.miljomal.nu.

SOU 2008:110

Arbetet med att införa EG-direktivet om effektivare energianvändning m.m.

förankra en systemsyn, inom vilken resultaten av åtgärder i slutanvändarledet kan analyseras. Mycket möda har ägnats åt att ta fram underlag för, föreslå, och så långt möjligt förankra, de vikt- ningsfaktorer som ska användas vid omräkning av slutanvänd energi till primärenergi.

Vidare har i steg 1 analyserats vissa definitions- och avgräns- ningsfrågor, som har betydelse för det fortsatta arbetet, t.ex. frågan om hur den sektor som omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter bör behandlas. Mot bakgrund av resultaten har utredningen lagt fram ett förslag till Sveriges första handlingsplan enligt artikel 14. I handlingsplanen listas ett trettiotal möjliga styrmedel som kan användas för att höja ambitionsnivån i det svenska energieffektiviseringsarbetet. Resultaten av arbetet i steg 1 redovisades i utredningens delbetänkande Ett energieffektivare Sverige (SOU 2008:25) den 11 mars 2008. Huvuddragen i delbetän- kande redovisas nedan under avsnitt 1.4.

I steg 2 ska frågan om vilket nationellt energieffektiviserings- mål, som utredningen ska föreslå, och vilka överväganden som ska bära fram utredningens slutsats i denna del, behandlas. Utred- ningen ska också presentera en strategi för hur Sverige ska kunna bli mer energieffektivt än tidigare. Vidare ska utredningens slutliga förslag om styrmedel presenteras samt ska konsekvenserna av förslagen belysas närmare. Utredningen ska lämna ett förslag till lämplig organisation för att underlätta genomförandet av direk- tivet. Därutöver återstår de enskilda, avgränsade, utredningsupp- gifter med varierande omfattning, som berörts i det föregående, t.ex. frågan om individuell mätning och debitering av energi, tariff- strukturer i överföringssystemen och om konsumentinformation i fakturor.

1.3.1Arbetsstrategier

Uppdraget är komplext och rymmer flera olika utrednings- perspektiv, såväl begränsade utredningsuppdrag som övergripande frågeställningar. En rad olika teknikområden berörs. Dessutom finns både en teknisk och en samhällsekonomisk dimension. Med hänsyn härtill och till uppdragets komplexitet, har följande strate- gier för arbetet i utredningen tillämpats.

Ett stort antal konsulter inom energi- och miljöteknik, organisa- tionslära, samhällsekonomi, ekonometriska analyser, företagseko-

Arbetet med att införa EG-direktivet om effektivare energianvändning m.m.

SOU 2008:110

nomi, utbildningsfrågor, information m.fl. områden, har anlitats i syfte att tillföra så mycket aktuell kunskap som möjligt inom berörda områden. Resultaten av konsulternas arbete har redovisats i rapporter, som fortlöpande diskuterats i expertgruppen och i de organisationer experterna representerar. Sådana rapporter har också offentliggjorts via utredningens hemsida.

Utredningen har också strävat efter att söka överbrygga de, ofta vitt skilda, synsätt som finns på energieffektivisering mellan intres- senter med olika bakgrund. Även om en samsyn i alla delar inte varit möjlig att nå, har en uttalad ambition varit att alla infalls- vinklar på de aktuella frågorna ska belysas och diskuteras.

En sådan strävan förutsätter öppenhet. Mot den bakgrunden har dokument med förslag, faktaunderlag och idéer cirkulerats i expert- gruppen för att möjliggöra en så bred diskussion som möjligt. Utredningens hemsida har också varit ett hjälpmedel som gagnat öppenhet och diskussion.

1.3.2Närmare om utredningsarbetet

Sammanlagt 25 experter med en bred representation från berörda myndigheter, branschorganisationer och företrädare för energi- användare inom olika samhällssektorer har medverkat i utred- ningen. I steg 1 har sammanlagt sju sammanträden i expertgruppen hållits. Inför slutbetänkandet har ytterligare 10 sammanträden genomförts.

Utöver de 16 konsultstudier som redovisades i delbetänkan- det, har inför slutbetänkandet ytterligare 7 studier genomförts och rapporterats.

•Prissättning på ledningsbunden energi, professor Lennart Hjalmarsson, Handelshögskolan vid Göteborgs universitet.

•Myndighetsorganisation för ett energieffektivare Sverige, KPMG.

•Finansiering av statliga åtgärdsprogram för ökad energieffektivitet, KPMG.

•Ackrediterings- och certifieringssystem för energitjänster, SWEDAC.

•Utbildningsbehovet inom energieffektiviseringsområdet, Swedeval.

SOU 2008:110

Arbetet med att införa EG-direktivet om effektivare energianvändning m.m.

•Beslutsfattar- och samhällsekonomiska analyser av energieffekti- visering, PROFU.

•Kostnads-/nyttoanalyser, professor Bengt Mattsson.

Utredningen genomförde den 19 augusti 2008 en brett upplagd hearing i syfte att inventera hinder i lagstiftning och rättstillämp- ning mot energieffektviserande åtgärder. Företrädare för ett hundratal myndigheter, organisationer och företag bjöds in att medverka. Ungefär hälften av dessa, med en tämligen jämnt spridd representation mellan bostäder och service, industri- och transport- sektorerna, deltog i hearingen.

Utredningen har under steg 2 sammanträtt i särskild ordning med företrädare för bl.a. Energimyndigheten, Energimarknads- inspektionen, Svensk Fjärrvärme, Svensk Energi, SWEDAC, Göte- borg energi, Sveriges Kommuner och Landsting och Uppsala kom- mun. Utredningen medverkade den 6 maj 2008 vid ett nordiskt möte i Helsingfors. Syftet med mötet var att utväxla information om olika metoder att uppfylla direktivet i de nordiska länderna. Utredningen har också i övrigt fortlöpande bevakat den inter- nationella utvecklingen när det gäller metodfrågor, bl.a. det arbete som har bedrivits inom det EU-finansierade projektet EMEEES.TPF4FPT

1.3.3Allmänna erfarenheter av utredningsarbetet

Synen på energieffektivisering varierar i hög grad bland utred- ningens experter och i samhället i stort. Spännvidden är betydande mellan energieffektiviseringens främsta förespråkare och deras meningsmotståndare. De förra tycks mena att nödvändigheten att effektivisera energianvändningen med stora energibelopp, långt större än vad EG-direktivet kräver, närmast är ett axiom, som inte behöver underbyggas. Det är vår framtid det handlar om.

Den andra grupperingen kräver bevis för att varje åtgärd, varje styrmedel, som införs ger en effekt, som kan motiveras från samhällsekonomiska utgångspunkter och så att en samhällekono-

4TP PT EMEEES (Evaluation and Monitoring for the EU Directive on Energy End-Use Efficiency and Energy Services ) är ett projekt som syftar till att bistå Europeiska Kommissionen med att utarbeta harmoniserade utvärderingsmetoder. Projektet har utförts av ett konsortium be- stående av 21 europeiska partners och finansieras av Energy Intelligent Europé. Energimyn- digheten ingår som partner. Projektet koordineras av Wuppertal Institute for Climate Change, Environment and Energy.

Arbetet med att införa EG-direktivet om effektivare energianvändning m.m.

SOU 2008:110

miskt olönsam energieffektvisering inte uppstår. Detta är ytterlig- heterna.

Utredningen angav i sitt delbetänkande att befintliga utred- ningsresultat sammantaget, och vid en preliminär bedömning, indi- kerar en lönsam effektiviseringspotential utöver de åtgärder som bedöms komma till stånd om cirka 65 TWh primär energi i Sverige. Här angavs också att utredningen i samband med slutbetänkandet skulle återkomma med en närmare analys av potentialen och med förslag till ett nationellt energieffektiviseringsmål, som bl.a. bygger på en samhällsekonomisk analys. De utredningar som sedan 1970- talet, i olika omgångar, lett till att energieffektiviserande och för staten mer eller mindre kostsamma bidragssystem, informations- kampanjer, nya regelverk och andra insatser genomförts, saknar i allmänhet samhällsekonomiska analyser. Mot den bakgrunden har utredningen sökt genomföra en tvärvetenskaplig studie där ingen- jörer och nationalekonomer samarbetat, i syfte att identifiera ett samhällsekonomiskt försvarbart riktmärke för energieffektivisering i Sverige. Detta har visat sig vara mer komplicerat och mer tids- och resurskrävande än vad som inledningsvis kunnat förutses. Bland annat har det tagit tid att överbrygga kulturella skillnader mellan företrädare för olika vetenskapliga discipliner.

1.4Huvuddragen i utredningens delbetänkande

Inledningsvis redovisas i betänkandets kapitel 2 vissa strategiska utgångspunkter för arbetet med energieffektivisering i Sverige och för den första nationella handlingsplanen för energieffektivisering. Bl.a. slås fast att effekterna för energisystemet i stort av åtgärder i slutanvändarledet ska belysas. Därigenom kan den verkliga bespa- ringen i energisystemet tydliggöras. Denna är nämligen olika stor beroende på vilken tillämpning och vilken energibärare som energi- effektiviseringen avser. Mot den bakgrunden har utredningen tagit fram viktningsfaktorer med vilka slutanvänd energi kan omräknas till primär energi. De viktningsfaktorer som används i utrednings- arbetet visas i tabell 1.1.

SOU 2008:110 Arbetet med att införa EG-direktivet om effektivare energianvändning m.m.

Tabell 1.1	Viktningsfaktorer för olika energibärare för basåren respektive för
	framtida energibesparing

Energislag/bränsle		Viktningsfaktor för basåren	Viktningsfaktor för energi-
		(genomsnitt)	besparing (marginal)
El		1,5	2,5
5		0,9	1,0
FjärrvärmeTPF FPT		0,9	1,0
Fjärrkyla		0,4	0,4
Oljeprodukter		1,2	1,2
Biobränslen		1,2	1,2

I kapitel 3 beskrivs olika barriärer eller hinder mot energieffekti- viserande åtgärder. Bl.a. beskrivs skillnaden mellan en besluts- fattarekonomisk (privatekonomisk) och en samhällsekonomisk lönsamhetskalkyl. Vidare beskrivs vilka allmänna principer som bör gälla vid val av styrmedel.

I kapitel 4 7 beskrivs närmare hur energi används och tillförs i Sverige i stort och i respektive samhällssektor; bostäder och service m.m. samt industri- och transportsektorerna. I kapitel 4 görs också en kvantifiering av det vägledande energibesparingsmål, som ska formuleras enligt EG-direktivet. Detta mål innebär att en minskning av den slutliga energianvändningen år 2016 med minst 9 procent av den genomsnittliga slutliga energianvändningen för perioden 2001 2005 ska ha uppnåtts. Energieffektiviserings- målet ska fastställas som ett absolut mått uttryckt i TWh eller motsvarande enhet. För Sverige innebär detta, i primär energi- användning med tillämpning av viktningsfaktorerna i tabell 1.1, att en besparing genom energieffektivisering om sammantaget 41,1 (32,3) TWh ska ha uppnåtts till år 2016.TPF6FPT

Enligt direktivets artikel 4.2 ska även ett vägledande, mellan- liggande mål fastställas, som ska uppnås år 2010. Utredningen före- slog i delbetänkandet att detta delmål, baserat på den genom- snittliga energianvändningen för basperioden 2001 2005, bestäms till minst 6,5 procent effektivare energianvändning. Delmålet inne- bär att en effektivisering om minst 30 (23,3) TWh ska uppnås år 2010. Delmålets storlek har bestämts utifrån en rimlighets- bedömning av vad som kan åstadkommas under den tid som åter- står till år 2010. Delmålet ska, i praktiken, nås genom åtgärder som

5	PT Viktningsfaktorn för fjärrvärme kan komma att ändras under perioden fram till år 2016.
TP
6	PT Värden inom parentes anger slutlig energianvändning.
TP

Arbetet med att införa EG-direktivet om effektivare energianvändning m.m.

SOU 2008:110

genomförs under år 2009. Kvantifieringen av delmålet för år 2010 och slutmålet för år 2016 visas i tabell 1.2.

Tabell 1.2 Kvantifiering de vägledande målen enligt direktivets artikel 4.1 och 4.2, TWh

	Primär energianvändning	Slutlig energi-
	med viktningsfaktorer	användning
	enligt tabell 1
Basårens energianvändning	456	359
Delmål 6,5 procent av basårens energi-	30,0	23,3
användning
9 procent av basårens energianvändning	41,1	32,3

Källa: Energieffektiviseringsutredningen.

Vid beräkning om det vägledande målet nås, får effekterna av tidiga och redan beslutade styrmedel medräknas. Det leder, enligt vad som närmare beskrivs i delbetänkandet kapitel 4, avsnitt 4.5, att Sverige når de i tabell 1.3 redovisade energieffektiviseringarna.

Tabell 1.3	Effekter av tidiga, befintliga och beslutade styrmedel per samhälls-
	sektor 2010 och 2016, TWh

Sektor		2010			2016
Sektor		Slutlig	Primär	Slutlig	Primär
		Slutlig	Primär	Slutlig	Primär
Tidiga åtgärder 1991/1995 2005
Bostäder och service m.m.		11,5	17,9	11,5	17,9
Transportsektorn		5,0	6,0	5,0	6,0
Befintliga styrmedel, bedömda
effekter 2005 2016
Bostäder och service m.m.		3,6	8,9	8,9	19,4
Industrisektorn		0,7	1,8	0,7	1,8
Transportsektorn		0,7	0,9	0,9	1,1
Summering		21,5	35,5	27,0	46,3
Andel av genomsnittlig energi-		6,0 %	7,8 %	7,5 %	10,1 %
användning 2001 2005

Källa: Energimyndigheten, Dargay och Energieffektiviseringsutredningen. TPF7FPT

7TP PT Joyce Dargay, Effects of taxation on energy demand. Report to Energieffektiviserings- utredningen. Institute of transport studies, University of Leeds. February 2008.

SOU 2008:110

Arbetet med att införa EG-direktivet om effektivare energianvändning m.m.

I delbetänkandets kapitel 9 redovisades ett trettiotal olika styr- medel, som kan användas om en högre energieffektivisering än den som redovisas i tabell 1.3 eftersträvas. Utredningen bedömde också att det finns en betydande potential, cirka 40 TWh slutanvänd respektive 65 TWh primärenergi, som bör vara privatekonomiskt lönsam att uppnå. Bedömningen byggde på vad ett antal utred- ningar och rapporter från senare tid bedömt var lönsamt att uppnå. I delbetänkandet angavs att utredningen skulle återkomma till denna fråga i slutbetänkandet.

För att den offentliga sektorns ska kunna utgöra ett gott exem- pel, lanserades ett statligt energieffektiviseringsprogram och ett motsvarande program för kommuner och landsting. Det senare bygger på frivilliga, kommunala energieffektiviseringsavtal.

Slutligen redovisades också de allmänna dragen i en strategi för ökad information om energieffektivisering genom att ett, i huvud- sak webbaserat, Forum för energieffektivisering inrättas. Syftet med forum är att samla information om energieffektivisering inom olika områden, och från myndigheter med olika sektorsansvar, i en gemensam informationsportal.

1.5Läsanvisningar

Betänkandet delas in i tre delar. I del 1 presenteras inledningsvis i kapitel 2 vägledande principer för ett energieffektivare Sverige. Där beskrivs de styrande förutsättningarna för utredningens över- väganden och förslag. I kapitel 3 redovisas en sammanställning av utredningens förslag samt förslag till nationellt energieffektivise- ringsmål.

I del 2 redovisas mer utförligt bakgrunderna till utredningens ställningstaganden inom de olika områden utredningen har att behandla. I kapitel 4 beskrivs allmänna utgångspunkter, beräk- ningsmetoder och andra grundläggande förutsättningar för utred- ningens förslag inom samhällssektorerna bostäder och service m.m., industrin och transportsektorn. Förslagen i dessa delar redovisas därefter utförligt i kapitel 5 (bostäder och service m.m.), kapitel 6 (industrin) och kapitel 7 (transportsektorn). Härefter ut- vecklas i kapitel 8 17 utredningens överväganden och förslag inom de övriga områden som berörs av EG-direktivet såsom den offent- liga sektorn, marknaderna för energieffektivisering, individuell mätning av värme och varmvatten, överföringsavgifternas och energi-

Arbetet med att införa EG-direktivet om effektivare energianvändning m.m.

SOU 2008:110

fakturornas utformning, myndighetsorganisationen etc. Här redo- visas också, i kapitel 15, utredningens förslag till finansiering av insatserna för ett energieffektivare Sverige.

I del 3 slutligen redovisas utredningens konsekvensanalys och författningskommentarer.

Som bilagor till betänkandet har utredningens kommittédirektiv och Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/32/EG lagts. Till betänkandet fogas även utredningens författningsförslag rörande den alternativa modell för statligt stöd till energieffektivisering i bebyggelsen genom skattereduktion, som förs fram i kapitel 5. Vidare finns konsultföretaget Profus rapport Energieffektivisering i bebyggelsen, Analyser utifrån samhällsekonomiska och beslutsfattar- ekonomiska metoder redovisad i sin helhet som bilaga till betän- kandet.

Del I

2Vägledande principer för ett energieffektivare Sverige

Sverige måste energieffektivisera. För det talar rent allmänt de utmaningar som vi står inför i form av klimathot, ändliga fossila energiresurser, begränsad tillgång på bioenergi, behov av att ställa om till ett hållbart uthålligt samhälle m.m. Sveriges riksdag har antagit målsättningen att bebyggelsens specifika energibehov ska reduceras med 20 procent till år 2020 och med 50 procent till år 2050. Men krav på energieffektivisering ställs också genom Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Således är vi som EU- medlemmar skyldiga att genomföra energieffektiviseringsdirek- tivet. Enligt detta gäller som ett vägledande mål en minsta energieffektiviseringsnivå om nio procent till år 2016. Basen för beräkningen ska utgöras av ett genomsnitt av den slutliga energi- användningen under perioden 2001 2005. Efter det att direktivet trätt i kraft har Europeiska rådet därutöver betonat nödvändig- heten av en 20 procent effektivare primärenergianvändning till år 2020. Detta mål utgår från en beräkning av unionens primära energianvändning år 2020 och omfattar, till skillnad från det nu aktuella EG-direktivets mål, alla samhällssektorer.TPF1FPT

Mot bakgrund av vad som sades i delbetänkandet och de erfarenheter och överväganden utredningen gjort inför slutbetän- kandet, redovisas i detta kapitel en sammanhållen strategi för ett energieffektivare Sverige. Syftet med strategin är att samla allmänna överväganden, huvudprinciper och restriktioner, som enligt utred- ningens mening bör vara vägledande när mål och metoder för ett energieffektivare Sverige utformas. Det innebär inte att strategin ska peka ut enskilda, lämpliga styrmedel eller definiera rimliga energieffektiviseringsnivåer. Däremot ska den utgöra en teoretisk

1TP PT Se utredningens delbetänkande Ett energieffektivare Sverige (SOU 2008:25), s. 35 ff.

Vägledande principer för ett energieffektivare Sverige

SOU 2008:110

plattform för de mer konkreta bedömningar och förslag som ska presenteras i följande kapitel.

Detta kapitel inleds med en kort bakgrund om vad som sades i delbetänkandet m.m. Efter det behandlas några allmänna utgångs- punkter. Därefter utvecklas frågan om systemperspektivet samt redovisas några principer för val av mål och styrmedel. Slutligen behandlas behovet av samordning av arbetsuppgifter med anknyt- ning till energieffektivisering.

2.1Bakgrund

Redan i delbetänkandet lades vissa strategiska utgångspunkter fast, som en bakgrund till en mer sammanhållen strategi för energi- effektivisering. Den viktigaste av dessa är att energieffektiviseringar måste ses i ett systemperspektiv. Ett sådant synsätt leder till att det är effektiviseringen i användningen av primärenergi som ska beaktas och värderas, framför ett ensidigt fokus på slutanvänd energi. Det är nämligen användningen av primärenergi som avgör hur mycket av jordens resurser som tas i anspråk och därmed också hur stora utsläppen till mark, luft och vatten blir. I delbetänkandet redovisade utredningen bedömningar av effekter avseende såväl primärenergi som slutanvänd energi.

Även styrmedlen måste i möjligaste mån utformas så att de stöder systemperspektivet. Så är inte alltid fallet i dag. Ur ett primärenergiperspektiv finns därför en risk för att ineffektivare lösningar premieras på bekostnad av effektivare.

Det finns också en brist på helhetsperspektiv i synen på energieffektivisering, vilket t.ex. leder till att tillgängliga statistiska underlag inte alltid är ändamålsenliga vid uppföljning av energi- effektiviseringar.

2.2Några olika utgångspunkter

Som framgått i kapitel 1 finns olika synsätt i samhället på frågan om energieffektivisering. Bl.a. diskuteras om och i så fall med vilka styrmedel som effektiviseringar ska drivas fram av staten.

Enligt en skola är energieffektivisering ett nödvändigt sätt att hushålla med naturresurserna för att lösa jordens energi- och klimatproblem, varigenom även frigörs ekonomiska resurser till

SOU 2008:110

Vägledande principer för ett energieffektivare Sverige

andra angelägna ändamål. I detta synsätt är det svårt att ifrågasätta några energieffektiviseringssträvanden, möjligen med undantag från dem som även på lång sikt är de privatekonomiskt mest olön- samma.

Enligt en annan skola är energi en resurs bland många andra, t.ex. finansiellt kapital, råvaror och arbetskraft, som prissätts på en marknad. Behovet av energieffektivisering kan då t.ex. ställas mot och tävla med andra angelägna behov inom t.ex. närings-, trafik-, arbetsmarknads- och regionalpolitiken. Marknadens prismeka- nismer avspeglar knappheten på respektive resurs. Risken för utarmning av naturresurser anses då vara liten, eftersom dessa, t.ex. olja, kol och uran, är prissatta på marknaden. Det innebär att samhällets nytta av att använda ytterligare en enhet av en resurs ska vara lika stor som kostnaden för att producera den.

Dessa två delvis olika synsätt måste kunna sammansmältas till en nationell strategi för energieffektivisering.

I ett beslutsfattarekonomiskt perspektiv finns också intresse- konflikter och konkurrens om finansiellt kapital.TPF2FPT I ett industri- företag kan ett tillgängligt kapital användas på många olika sätt, t.ex. för att bygga om en industribyggnad eller köpa en ny tillverk- ningsmaskin, som ger högre effektivitet och lägre kostnad per tillverkad enhet. Kapitalet kan givetvis också användas för energi- effektivisering. Avkastningen av dessa, och av många andra alter- nativa investeringar, måste i varje enskilt företag vägas mot var- andra. Företaget kommer då att investera i det som ger högst avkastning, förutsatt att det finns ett korrekt underlag för beslut.

En grundläggande utgångspunkt för utredningen är att energieffektiviseringar ska vara lönsamma i ett samhällsekonomiskt perspektiv. En energieffektiviserande åtgärd bör naturligtvis också vara beslutsfattarekonomiskt lönsam för att den ska bli genomförd. Hushållens och företagens beslut styrs dock inte primärt av sam- hällets fördelar och kostnader, utan av effekterna på företagets eller hushållets fördelar och kostnader. Om åtgärden är beslutsfattar- ekonomiskt lönsam bör den teoretiskt sett komma till stånd. Som kommer att framgå närmare av avsnitt 2.2.1 visar dock erfarenheten att det i praktiken finns många situationer där åtgärder som är till synes beslutsfattarekonomiskt lönsamma ändå inte genomförs. Om de samtidigt är samhällsekonomiskt lönsamma borde i sådana fall styrmedel kunna övervägas för att öka graden av genomförande.

2TP PT Med beslutsfattare menas t.ex. hushåll, företag, intresseorganisation, en kommun m.fl.

Vägledande principer för ett energieffektivare Sverige

SOU 2008:110

Om åtgärden inte är beslutsfattarekonomiskt lönsam, men om fördelarna överstiger kostnaderna i ett samhällsekonomiskt per- spektiv, blir det naturligt att undersöka om styrmedel kan göra att åtgärden blir beslutsfattarekonomiskt lönsam. Styrmedelskost- naden ska inkluderas bland kostnaderna i den samhällsekonomiska kalkylen.

Energieffektiviseringar som är olönsamma för samhället ska undvikas. Det innebär att strävan mot en effektivare energianvänd- ning ska vägas mot andra effektiviseringssträvanden i samhället.

Samhällsperspektivet innebär också att miljökonsekvenserna av insatser för effektivisering måste värderas och ställas mot värdet av och kostnaden för den aktuella energieffektiviseringen.

Ett ensidigt fokus på energieffektivisering kan också vara kontraproduktivt och därmed motverka sitt eget syfte. Utgångs- punkten bör snarare vara en fråga om total resurshushållning. Mot den bakgrunden bör såväl förordade effektiviseringsmål, som de insatsområden och styrmedel som väljs, noggrant värderas och analyseras i ett brett samhällsperspektiv.

Ovanstående grundläggande principer utvecklades närmare i promemorian Effektivare energianvändning (Ds 2001:60). Där fast- slogs bl.a. att det i en situation med väl fungerande marknader saknas anledning för staten att ingripa och försöka styra använ- darnas val. Den perfekta marknaden är dock många gånger en teoretisk konstruktion. I praktiken råder olika förhållanden i sam- hället, som medför att marknaderna inte spontant klarar av att ordna en bra fördelning av resurserna inom olika användnings- områden. En statlig resurspåverkande politik kan därför, enligt promemorian, motiveras med ett behov av att identifiera och söka undanröja dessa s.k. marknadsimperfektioner. De brister som är intressanta i sammanhanget är i huvudsak av två slag: externa effekter, t.ex. miljöeffekter, och informationsbrister.

Sammanfattningsvis konstaterades i promemorian att följande allmänna riktlinjer bör gälla för utformningen av en politik inriktad mot att effektivisera energianvändningen:

•kvantifierade mål för energianvändningen bör inte anges då detta kräver en helhetssyn som inte kan uppnås, varför risken för suboptimeringar är stor,

•styrmedel bör vara generella, såsom energiskatter, och inte bundna till specifika tekniker,

SOU 2008:110

Vägledande principer för ett energieffektivare Sverige

•priserna ska ge rätt (eller önskad) information,

•sökkostnader ska reduceras, genom att information tas fram och sprids, och barriärer undanröjas, t.ex. genom att det befintliga regelverket justeras.

2.2.1I dag råder delvis nya förutsättningar

De grundprinciper som presenterades i promemorian Effektivare energianvändning är till stor del fortfarande relevanta enligt utred- ningens mening. Det kan dock konstateras att mycket har hänt sedan promemorian lades fram och som påverkar mål och medel i den svenska politiken för ett energieffektivare Sverige. Först ska konstateras att det inom EU numera förekommer diskussioner om flera olika kvantitativa energieffektiviseringsmål med fasta tidsramar. Det gäller även närliggande områden, såsom andelen förnybar energi och andelen biobränsle i transportsektorn. Tidsatta och kvantitativa mål för högsta utsläppsnivåer för koldioxid från fordon diskuteras också.

I EG-direktivet gäller alltså, som ett vägledande mål, en minsta energieffektiviseringsnivå om nio procent till år 2016. Basen för beräkningen ska utgöras av ett genomsnitt av den slutliga energi- användningen under perioden 2001 2005. I de dokument som beskriver bakgrunden till det aktuella EG-direktivet slås i praktiken fast att energieffektivisering är en viktig strävan, som ligger i linje med EU:s energi- och klimatpolitiska mål. Dessutom utpekas i direktivet, vid sidan av informationsinsatser, statliga stimulans- åtgärder på olika marknader som lämpliga styrmedel för att effek- tivisera energianvändningen. En viktig restriktion för utredningen är att Sverige är bundet att genomföra gemenskapslagstiftningen om effektivare energianvändning. Det gäller också i de delar som avser kvantitativa mål och även om sådana mål tidigare betraktats som mindre lämpliga på nationell nivå.

Utredningen har också kommit fram till att det finns ett s.k. energieffektiviseringsgap. I motsats till vad som anförs i den nyss refererade promemorian, och tvärt emot den teoretiskt rimliga utgångspunkt som utredningen diskuterade i inledningen, genom- förs inte automatiskt alla energieffektiviseringsåtgärder som är till synes beslutsfattarekonomiskt lönsamma. Detta energieffektivise- ringsgap har beskrivits i en rad artiklar. Utredningen har nu dess- utom empiriskt, och med en rimlig grad av säkerhet, kunnat

Vägledande principer för ett energieffektivare Sverige

SOU 2008:110

belägga storleken på detta gap i bebyggelsesektorn. Underlags- rapporterna pekar på att mindre än hälften, kanske bara så lite som storleksordningen 15 procent, av de beslutsfattarekonomiskt lön- samma åtgärderna i bebyggelsen genomförs. Att en så liten andel av, de till synes lönsamma, åtgärderna realiseras stöds bl.a. av en kvalitativ genomgång av de åtgärder som föreslagits i hittills genomförda energideklarationer. Övriga lönsamma energieffektivi- seringar i byggnader, dvs. förmodligen de flesta, kommer inte till stånd i ett tidsmässigt närperspektiv. Motsvarande situation bedöms, om än av andra orsaker, gälla energieffektiviserande åtgärder i industrin och i transportsektorn.

2.2.2Slutsatser – implikationer för utredningen

Mot bakgrund av de krav som nuvarande och sannolikt kommande EG-direktiv ställer, och med beaktande av de erfarenheter utredningen gjort i sitt arbete, menar utredningen att de riktlinjer som år 2001 angavs i promemorian Effektivare energianvändning (Ds 2001:60) behöver vidareutvecklas.

Ett exempel på behoven av vidareutveckling är att Sverige – i ljuset av energieffektiviseringsdirektivet – rimligen bör anta kvan- tifierade mål för arbetet med energieffektivisering. Utredningen anser för övrigt att Sverige redan nu bör vidta åtgärder som är ägnade att styra mot EU:s uttalade ambitioner om 20 procent effektivare primärenergianvändning år 2020.TPF3FPT Åtgärderna bör, med hänsyn till effektiviseringspotentialen, också vara ägnade att nå längre än 9 procent effektivare slutanvändning år 2016. En insats kommer med nödvändighet att innebära att de statliga insatserna för en effektivare energianvändning förstärks avsevärt i förhållande till nuvarande nivå.

En viktig slutsats av vad som hittills sagts om mål, om energi- effektiviseringspotential och om energieffektiviseringsgapet är att det kommer att krävas stimulansåtgärder även för att driva fram ett ökat genomförande av åtgärder som är beslutsfattarekonomiskt lön- samma för hushållen, företagen och andra beslutsfattare i Sverige. I annat fall kommer bara en liten andel av dem att bli genomförda.

3TP PT Med primär energianvändning avses den samlade energianvändningen, dvs. summan av den slutanvända energin och de förluster som uppstår vid utvinning, förädling, transport, om- vandling och distribution av energi. Den samlade energianvändningen är alltså större än den nyttiggjorda energin.

SOU 2008:110

Vägledande principer för ett energieffektivare Sverige

Frågan är då hur hög ambitionsnivå som bör förordas för den svenska energieffektivisering, som ska ske med stöd av det nu gällande EG-direktivet. En allmän princip för denna bedömning bör, utöver vad som nyss sagts, vara att den förordade nivån ska vara samhällsekonomiskt lönsam att uppnå. Utredningen återkom- mer till frågan om en förordad nivå för de svenska energieffektivi- seringssträvandena i kapitel 3.

Mot bakgrund av de resonemang som förts ovan, anser utred- ningen sammanfattningsvis att de grundläggande principerna för energieffektiviseringspolitikens inriktning bör vara att:

•beakta kommande och högre energieffektiviseringsmål än vad som följer av nu gällande EG-direktiv,

•utgå från att även strategiska och beslutsfattarekonomiskt lönsamma effektiviseringsåtgärder kan behöva ekonomisk sti- mulans om de ska bli genomförda, samt att

•energieffektiviseringsåtgärder också ska vara samhällsekonomisk lönsamma.

2.2.3Det vägledande målet bör överträffas

Sammanfattningsvis gör utredningen följande principiella bedöm- ning.

I utredningens delbetänkande SOU 2008:25 har konstaterats att med nu gällande styrmedel uppnås till år 2016 en effektiviserings- potential om 10,1 procent mätt som primär energi respektive 7,5 procent mätt som slutanvänd energi. De bakomliggande beräk- ningarna har gjorts med försiktighet, men har också av naturliga skäl en viss inneboende osäkerhet. Slutsatsen blir därför att Sverige med en rimlig grad av säkerhet kan antas komma att uppnå EG- direktivets vägledande mål för 2016 utan att ytterligare styrmedel introduceras.

Som framgått ovan har ambitionerna för energieffektivisering på senare år höjts inom såväl EU som i den svenska riksdagen. Vidare har utredningen konstaterat att det finns ett stort antal energi- effektiviseringsåtgärder inom alla samhällssektorer som i dag inte blir genomförda trots att de är såväl samhällsekonomiskt som företagsekonomiskt lönsamma. Utredningen finner det därför naturligt att föreslå att Sveriges ambitioner ska sättas högre än det aktuella direktivets vägledande mål. För detta krävs då att ytterligare

Vägledande principer för ett energieffektivare Sverige

SOU 2008:110

styrmedel introduceras. Utredningens förslag till nationellt mål för energieffektivisering och val av styrmedel för att nå detta framgår av kapitel 3.

2.3Systemperspektivet som en grundläggande princip

Det är, som närmare utvecklats i delbetänkandet, de olika styrmedlens och åtgärdernas inverkan på behovet av primär energi, som ska beräknas, snarare än vad som kan avläsas på slutanvän- darnas mätare och fakturor.TPF4FPT Det är, mot bakgrund av behovet att hushålla med naturresurserna, viktigt att detta synsätt påverkar de slutsatser om mål för effektiviseringsarbetet och de förslag till styrmedel som utredningen presenterar. EG-direktivet fokuserar i första hand på slutanvänd energi, dvs. den energimängd som kan avläsas på kundernas mätare och fakturor. Det är en förståelig utgångspunkt, eftersom den slutanvända energin är lätt att obser- vera för slutanvändarna och med tanke på att alla slutanvändare på ett eller annat sätt bör involveras om effektiviseringsarbetet ska bli framgångsrikt. Det är därför naturligt att den enskilde kunden följer upp sin energianvändning på slutanvändarnivå, men för samhället är det viktigare att analysera och styra efter konsekvens- erna för användningen av primärenergi.

En minskning av den slutanvända mängden energi innebär inte med automatik att också mängden primär energi minskar lika mycket. I vissa fall kan primärenergianvändningen till och med öka trots att mängden slutanvänd energi minskar. Det är storleken på den använda mängden primär energi som, vid sidan av eventuella andra insatser och tekniska lösningar för att skydda miljön, har betydelse för hur jordens resurser tas i anspråk och hur stora utsläppen till luft, mark och vatten blir. Därför är det viktigt, inte bara att belysa effekterna i ett systemperspektiv, utan också att välja effektiviseringsåtgärder hos kunderna så att även åtgången av primär energi kan minskas på ett kostnadseffektivt sätt.

I utredningens delbetänkande redovisas olika viktningsfaktorer för att från slutanvänd energi kunna bedöma vilken inverkan en effektiviseringsåtgärd har på primärenergiåtgången. Ju högre vikt- ningsfaktor, desto större blir genomslaget på behovet av primär

4TP PT Se delbetänkandets kapitel 2, avsnitt 2.1.

SOU 2008:110

Vägledande principer för ett energieffektivare Sverige

energi. Om en slutanvändare av energi, teoretiskt, bara skulle köpa industriell spillvärme, som i annat fall skulle gått förlorad till omgivningen, leder en sparåtgärd hos den kunden endast till en mycket liten minskning av behovet av primär energi. Många fjärrvärmesystem har stora inslag av återvunnen energi från t.ex. industrier eller högeffektiva kraftvärmeverk. Det innebär att inverkan på primärenerginivå av en effektiviseringsinsats hos sådana fjärrvärmeanvändare blir mycket mindre än om motsvarande insats görs hos en slutanvändare med t.ex. elvärme.

Viktningsfaktorerna kan därför, även om de av naturliga skäl är något schabloniserade, användas som vägledning i analysen av vilka användningsområden och åtgärder som bör ingå i en analys av hur man på ett kostnadseffektivt sätt ska uppnå ett uppsatt mål.

Men vid beslut om vilka effektiviseringsåtgärder som ska vidtas måste hänsyn också tas till tidsaspekten. Som exempel kan nämnas att de flesta av våra byggnader står i minst 50 år och många av dem används i 100 år eller mer. Erfarenheterna visar att systemet för energitillförsel kan ändras flera gånger under en så lång tidsperiod. Utredningen menar därför att nya byggnader alltid ska uppföras med höga energiprestanda. På samma sätt anser utredningen att effektiviseringsåtgärder med en lång livslängd, som t.ex. byte av fönster, ska göras så att den slutliga energianvändningen blir så låg som möjligt. Däremot ska vid genomförande av åtgärder med kort livslängd, som t.ex. installation av frånluftsvärmepumpar, hänsyn tas till det lokala fjärrvärmenätets viktningsfaktor.

Utredningens anlagda systemperspektiv leder speciellt för den nordiskt integrerade produkten el till att förändringar i svensk elanvändning kan påverka primärenergiåtgången i något av våra grannländer. Kan vi då räkna oss tillgodo en eleffektivisering i Sverige som minskar primärenergianvändningen i t.ex. Danmark eller Finland? Utredningens uppfattning är att vi av två skäl har rätt att göra det. För det första leder en effektivisering i det nordiska kraftsystemet oftast till en minskning av den fossilbaserade elpro- duktionen och därmed en motsvarande minskning av koldioxid- utsläppen från elsektorn. Utsläppen av koldioxid är en sant global fråga, varför det saknar betydelse i vilket land en minskning sker. För det andra leder även en ökning av svensk elkonsumtion, till att användningen av primär energi och utsläppen av koldioxid ökar från elproduktionen i våra grannländer. Det är därför rimligt att konsekvenserna av svenska åtgärder medräknas i den svenska analysen vare sig förändringarna uppåt eller nedåt uppstår i Sverige

Vägledande principer för ett energieffektivare Sverige

SOU 2008:110

eller ej. På kort sikt kan dock den nuvarande utformningen av systemet med handel med utsläppsrätter leda till att förändringar inom elsektorn absorberas inom andra utsläppshandlande sektorer med följden att ingen nettoeffekt uppstår. På något längre sikt, och i takt med att successivt sänkta tak införs för de totala utsläppen, får dock rimligen minskade koldioxidutsläpp från den nordiska kraftproduktionen stort genomslag på de totala utsläppen.

2.4Arbetssätt för val av insatsområden och styrmedel

Med insatsområden avses i det följande användningsområden för energi, t.ex. bensin eller diesel för fordonsdrift eller el för upp- värmning av bostäder med direktverkande, elektriska radiatorer. Med styrmedel avses statliga åtgärder vars syfte är att påverka energianvändarnas beteende inom ett eller flera insatsområden. Exempel på styrmedel är energiskatter, förhållningsregler i författ- ningar, informationsinsatser och stimulansåtgärder riktade mot en marknad, såsom bidrag för att konvertera el- eller oljeuppvärmda småhus till andra uppvärmningssystem.

2.4.1Stor primärenergipåverkan

Mot bakgrund av vad som nyss anförts om ett systemperspektiv, bör intresset riktas mot områden där effektiviseringar per satsad krona ger en stor påverkan på primärenergianvändningen. Det innebär t.ex. att el för uppvärmningsändamål är ett prioriterat område, medan bostäder som värms med, i huvudsak, gratisenergi är lägre prioriterade. Överhuvudtaget ger all effektivisering av elanvändningen i slutanvändarledet god utdelning genom elens höga viktningsfaktor vid marginella konsumtionsförändringar. En annan slutsats kan vara att vissa effektiviseringsåtgärder, som inte alls berör slutanvändarna, också bör prioriteras, t.ex. en ökad användning av industriell restvärme.

SOU 2008:110

Vägledande principer för ett energieffektivare Sverige

2.4.2Lågt hängande frukter

Insatsområden med stora samlade effektiviseringspotentialer som är billiga att realisera bör väljas före områden med mindre potential räknat i energitermer. Även i detta fall, som brukar benämnas lågt hängande frukter, faller elanvändningen för uppvärmningsändamål och effektivisering av övrig elanvändning ut som ett prioriterat insatsområde.

Såväl här som i föregående fall kommer insatsområden inom bostäder och service att prioriteras för analys. I delbetänkandet framgår emellertid att sektorer som inte tidigare stått i fokus för energieffektivisering, t.ex. transportsektorn, bör prioriteras. Det innebär ingen motsättning mot det nyss sagda. Även i transport- sektorn bör stor primärenergipåverkan och stor samlad effektivise- ringspotential vara vägledande vid val av insatsområden. Här blir då istället en ökad elanvändning ett medel för effektivisering, vilket beror på de konventionella bilmotorernas låga verkningsgrader och därmed höga användning av primärenergi.

2.4.3Andelen förnybar energi

Det finns en stark strävan inom EU att öka andelen förnybar energi i den europeiska energiförsörjningen. De åtgärder som hit- tills diskuterats fokuserar i allt väsentligt på att öka andelen tillförd förnybar energi. Mindre observerat är att en effektivisering av användningen kan ge samma resultat. En bestående effektivise- ringsinsats leder, allt annat oförändrat, till att den befintliga mängden förnybar energi räcker till fler ändamål, dvs. den relativa andelen ökar. Det är därför viktigt att verka för en utformning av regelsystemen som i detta avseende likställer insatser avseende tillförsel och användning.

Inom ramen för systemet med elcertifikat betalar kvotpliktiga elanvändare en avgift i relation till sin konsumtions storlek. Hösten 2008 uppgår denna certifikatsavgift till cirka 6 öre per kWh plus moms. Elleverantören använder dessa medel för att inhandla certifikatberättigad elproduktion, t.ex. vindkraft, till en mängd som motsvarar användarens kvotplikt. Priset på elcertifikat varierar och har generellt varit mellan 15 och 35 öre per kWh, men kan vara så högt som 40 öre per kWh i enskilda transaktioner. I praktiken innebär detta att den certifikatberättigade elproduktionen erhåller

Vägledande principer för ett energieffektivare Sverige

SOU 2008:110

ett driftbidrag lika stort som elcertifikatpriset. Elcertifikatsystemet innebär således att mängden, och därmed även andelen, förnybar elproduktion ökar. Ur denna synvinkel fungerar systemet som tänkt.

En långsiktig och bestående minskning av elanvändningen skulle emellertid kunna ha precis samma effekt. En sådan utveckling skulle öka andelen förnybar energi, genom att befintlig, förnybar produktion utgör en större andel av en marginellt minskad total elanvändning. Varje kWh långsiktigt bortfallande konsumtion på marginalen i kraftsystemet har, med vissa tekniska reservationer, samma inverkan som motsvarande mängd ny vindkraft. Hittills har ingen sammanhållen diskussion förts om att med hjälp av sam- ordnat utformade styrmedel jämställa långsiktigt bestående effekti- viseringsinsatser med investeringar i ny energitillförsel.

Exemplet illustrerar på nytt att det ur ett samhällsperspektiv är rimligt med en systemsyn. Det gäller alltså även vid avvägningen mellan ekonomiskt stöd till tillförsel- respektive användaråtgärder.

2.5Kriterier för val av styrmedel

I delbetänkandet, kapitel 3, diskuteras de styrmedel som står till buds i kategorierna ekonomiska styrmedel, administrativa styr- medel och informationsinsatser. Med administrativa styrmedel menas bestämmelser av olika slag, t.ex. byggregler. Olika för- och nackdelar med styrmedel i respektive kategori redovisas också. En nationell strategi för energieffektivisering behöver byggas upp av en kombination av styrmedel, eftersom det är en rad kriterier som ska beaktas vid val av styrmedel.

Kostnadseffektiva styrmedel

Ett grundläggande kriterium för val av styrmedel är strävan efter en kostnadseffektiv energipolitik. Det innebär att målen ska nås till minsta möjliga kostnad. Det är exempelvis i regel inte kostnads- effektivt att varje sektor i samhället ska bidra med lika mycket till ett givet energieffektiviseringsmål. Snarare är villkoret för samhälls- ekonomisk kostnadsminimering att kostnaderna på marginalen för de korrigeringsåtgärder som vidtas ska vara lika stora för alla åtgärder.

SOU 2008:110

Vägledande principer för ett energieffektivare Sverige

Undvik att störa fungerande marknader

En första grundprincip, utöver hög effekt till låg kostnad, bör vara att styrmedlen inte ingriper i och därmed stör fungerande mark- nader. Ett ingripande på en marknad bör, och oavsett om det sker genom administrativa eller ekonomiska styrmedel, ske på ett konkurrensneutralt sätt. Ett generellt ekonomiskt styrmedel är därför att föredra framför riktade ålägganden eller riktade ekono- miska stimulansåtgärder.

EG-direktivet bygger i hög grad på att det ska finnas sådana fungerande marknader för energieffektiviserande åtgärder, t.ex. energitjänster, energibesiktningar och energieffektiviserande pro- dukter, såsom värmepumpar och isoleringsmaterial. Det är därför av stor betydelse att inte styrmedel används som snedvrider kon- kurrensen och därmed verkar kontraproduktivt.

En mindre önskvärd effekt av konverteringsstöden för småhus är t.ex. att efterfrågan på värmepumpar och pelletspannor sjönk dramatiskt då stöden upphörde. Det kan antas bero på att många småhusägare, som har möjlighet att avvakta med investeringar i ett nytt uppvärmningssystem, väntar på att nya pengar tillförs i ett pågående program. För företagen på marknaden innebär det en oönskad ryckighet i efterfrågan med osålda lager av produkter och svårigheter med att planera de framtida produktionsvolymerna. En effekt kan också bli att motiverade och i sig lönsamma inves- teringar i energieffektiva värmesystem skjuts på framtiden, medan bidragen, på motsatt sätt medför en tidigareläggning av sådana motiverade investeringar när de införs. Däremot påverkas i många fall inte den samlade volymen på längre sikt. En indragen stimulans skulle kunna leda till att efterfrågan på energieffektiviserande produkter och tjänster bromsas till en lägre nivå än vad som hade varit fallet om bidraget aldrig införts. Det torde dock vara mer sannolikt att den spridningseffekt som ofta blir fallet av ett bidrag på sikt leder till en högre nivå på effektiviseringsinsatserna.

En viktig slutsats är därmed att statliga insatser för en effek- tivare energianvändning i första hand bör vidtas om de bidrar till att en åtgärd som är beslutsfattarekonomiskt olönsam, men samhälls- ekonomiskt lönsam, genomförs av beslutsfattaren (t.ex. hushåll, företag). I andra hand kan statliga insatser motiveras om de bidrar till att ännu ej genomförda åtgärder, som kan konstateras vara både beslutsfattarekonomiskt och samhällsekonomiskt lönsamma, fak- tiskt genomförs. Därtill bör statliga stimulansåtgärder på olika

Vägledande principer för ett energieffektivare Sverige

SOU 2008:110

marknader, som syftar till en effektivare energianvändning, endast genomföras om det finns marknadshinder på den aktuella mark- naden, som inte kan överbryggas med andra typer av styrmedel, och om de fördelningskonsekvenser mellan olika medborgare som ett nyinsatt styrmedel ger är acceptabla. Om stimulansåtgärder används bör de så långt möjligt vara konkurrensneutrala.

Energiskatt som styrmedel

Uttaget av skatt på energi görs på olika sätt för olika energislag. Vissa energislag är helt skattebefriade. Även om varje skatt i sig skulle kunna motiveras ha just den utformning den har idag, så leder den lätt till att den totala skattebelastningen kan bli asym- metrisk mellan två energiformer som hos kunden fyller precis samma funktion. Det mest tydliga exemplet är följande.

I avvägningen mellan uppvärmning med el respektive olja upp- kommer problem. En marginellt ökad eller minskad elvärme- användning har dubbelt så stor inverkan på behovet av primär energi som en marginellt ökad eller minskad oljeanvändning. Denna väsentligt olika användning av primär energi återspeglas dock inte i slutanvändarpriset. Priset på oljevärme har på senare tid varit på samma nivå som priset för elvärme. Våren 2008 var oljan enligt Energimyndighetens sammanställning dyrare, medan pris- fallet under hösten kan ha kastat om förhållandet. Från ett resurs- perspektiv borde rimligen elvärmen vara påtagligt dyrare. För- klaringen till rådande förhållanden är att skattebelastningen varierar starkt. Elproduktionen och slutligen elanvändningen belastas, vid sidan av energiskatt, också av kostnader för handeln med utsläpps- rätter för koldioxid. Oljeanvändaren betalar också en koldioxid- skatt, men denna är flera gånger högre än det pris på koldioxid, som bildas inom ramen för handelssystemet. Elens särskilda energi- skatt uppväger inte denna, från ett resurshushållningsperspektiv, skeva prissättning. I avvägningen mellan el- och oljevärme, som villaägare med kombipannor står inför innan de konverterat till t.ex. värmepump eller pelletseldning, väljer många elvärme trots att den primära resursanvändningen på marginalen är omkring dubbelt så stor som för oljevärmen.

Exemplet belyser tydligt behovet av en systemsyn även vid utformningen av energi- och miljöskatterna. Utan en sådan hel- hetssyn kan inte de resursmässigt riktiga styrsignalerna nå ut till

SOU 2008:110

Vägledande principer för ett energieffektivare Sverige

alla de slutanvändare av energi, som tillsammans avgör hur effektivt samhället använder sina primära energitillgångar. Utredningen anser mot denna bakgrund att en översyn av skattesystemet i denna del bör göras. I vart fall anser utredningen att eventuella tillkom- mande skatter på energi bör utformas så att den nyss beskrivna skevheten inte ökar.

Strategiska informationsinsatser

Redan i EG-direktivet konstateras att en förstärkt information om energieffektiviseringsmekanismer m.m. är en angelägen åtgärd. Det åligger också medlemsstaterna att vidta åtgärder av denna innebörd. I tidigare nämnda departementspromemoria konstateras att infor- mationsinsatser ofta har karaktären av kollektiv nyttighet, vilket kan motivera statliga insatser. Vidare konstateras att information är ett av de styrmedel som bör förordas i syfte att minska kundernas sökkostnader och överbrygga svårigheter med asymmetrisk infor- mation.TPF5FPT Utredningen gör samma bedömning. Utredningen delar dock inte fullt ut den uppfattning, som redovisas i promemorian, och som innebär att effekterna av informationsspridning är svåra att följa upp. Det finns etablerade tekniker för utvärdering av vilka effekter en informations- eller marknadsföringsinsats ger.

Informationsflödet i samhället har ökat väsentligt under senare år genom bl.a. genom fler reklamfinansierade TV-kanaler och användningen av ny informationsteknik, såsom sms och internet. För att nå en god effekt bör informationsinsatser därför planeras noggrant och inte genomföras slentrianmässigt. Metoder, mål- grupper och informationskanaler bör värderas och övervägas i särskild ordning inför sådana informationsinsatser. Det innebär i praktiken att en särskild informationsstrategi bör tas fram. En tänkbar komponent i en sådan strategi kan vara att så långt möjligt involvera energianvändarnas olika medlemsorganisationer, såsom Motormännen, Villaägarna etc., i informationsarbetet i syfte att nå högsta möjliga trovärdighet. Utredningen anser dock att en sådan informationsstrategi bör tas fram där det finns särskild kompetens om information och marknadsföring. Den bör därför utarbetas av den myndighet eller organisation, som ska ha det övergripande ansvaret för de informationsinsatser som sker i anledning av att EG-direktivet genomförs.

5TP PT Ds 2001:60, avsnitt 4.5.

Vägledande principer för ett energieffektivare Sverige

SOU 2008:110

2.6Rollfördelning mellan myndigheter

I delbetänkandet slås fast att ansvaret för direktivets genomförande och, som ett led i detta arbete, insamling av statistik och upp- följning av resultat etc., bör tilldelas en central instans. Utred- ningen gör nu bedömningen att detta inte bör innebära att olika sektorsansvariga myndigheter fråntas sina uppgifter med koppling till energianvändning och energieffektivisering. Däremot krävs dels en ökad samordning i hela samhället av sådana insatser, dels, enligt EG-direktivet, att vissa centrala funktioner med rapportering och uppföljning fullgörs.

Vid en samlad bedömning anser utredningen således att en funktion bör inrättas vid någon myndighet, med ett tydligare ansvar än som nu gäller, för att samordna de verksamheter med datafångst, uppföljning, informationsinsatser etc., som blir aktuella i anledning av direktivets införande. Principen för denna roll- fördelning redovisas i kapitel 17.

3Vägen till ett energieffektivare Sverige

3.1Strategiska utgångspunkter och målsättningar

Arbetet med att effektivisera energianvändningen har pågått i flera decennier i Sverige. Ett stort antal åtgärder har redan genomförts, som bidragit till att minska den svenska energianvändningen i bostäder, service, industri och transporter.

I utredningsarbetets första steg lade utredningen fram ett för- slag till Sveriges första handlingsplan enligt artikel 14 i EG-direk- tivet. I handlingsplanen listas ett trettiotal möjliga styrmedel som kan användas för att höja ambitionsnivån i det svenska energi- effektiviseringsarbetet.TPF1FPT I arbetets andra steg har utredningen bl.a. tagit fram en strategi för hur Sverige ska kunna bli mer energi- effektivt än tidigare. Den övergripande utgångspunkten har därvid varit att Sverige, utifrån bl.a. EU-krav, måste energieffektivisera, i syfte att nå kvantitativa mål avseende minskad energianvändning. Strategin består därför av en rad olika åtgärder av varierande slag, vilka sammantagna ska bidra till att målen nås.

Enligt EG-direktivets får medlemsstaterna tillgodoräkna sig resultaten av vissa tidigare åtgärder. Utredningen har beräknat att en energieffektivisering om cirka 27 TWh slutlig energianvändning, respektive 46 TWh primär energianvändning, kommer att kunna uppnås genom de tidiga åtgärder och redan beslutade styrmedel som får tillgodoräknas enligt EG-direktivet.TPF2FPT Det innebär ett Sverige, utan ytterligare åtgärder, når en energieffektivisering om cirka 7,5 procent slutlig energianvändning eller 10,1 procent primär

1TP PT Se utredningens delbetänkande Ett energieffektivare Sverige (SOU 2008:25).

2TP PT Med tidiga åtgärder avses enligt direktivet sådana åtgärder som vidtagits från år 1995 ( i vissa fall från år 1991) fram till och med år 2005, vars effekt fortfarande kvarstår år 2016. Med åtgärder till följd av redan beslutade styrmedel avses åtgärder som genomförs under perioden 2005 2016, vars effekt kvarstår år 2016.

Vägen till ett energieffektivare Sverige

SOU 2008:110

energianvändning. Därmed kan konstateras att Sverige, vid en vid tolkning av direktivet, nätt och jämt når det uppsatta minsta målet.

Men det finns fortfarande en stor effektiviseringspotential att realisera. För att detta ska ske krävs emellertid att kunskapen om energieffektivisering, om de ekonomiska vinster den kan ge, om ny teknik och om kostnaderna för energianvändningen ökar bland aktörer av alla slag. I delbetänkandet redovisade utredningen preli- minära bedömningar av hur stor den lönsamma potentialen för energieffektiviseringar, utöver de åtgärder som bedöms realiseras spontant eller till följd av beslutade styrmedel, för perioden 2005 2016 är i Sverige. Den bild som där gavs stämmer relativt väl överens med den fördjupade bedömning som skett inför utred- ningens slutbetänkande. I några fall har dock den fördjupade analysen visat på ytterligare potentialer.

I tabellen nedan redovisas, baserat på de viktningsfaktorer utredningen använder, den totala, lönsamma energieffektiviserings- potential som utredningen bedömer för närvarande finns inom de tre sektorerna bostäder och service m.m., industri och transporter. Utöver den del av potentialen som kommer att realiseras spontant eller som en följd av tidigare beslutade styrmedel bedömer utred- ningen att det i dagsläget finns en lönsam potential om minst 56 TWh primärenergi (minst 35 TWh slutlig energi). Det erfordras enligt utredningens bedömning ytterligare styrmedel för att realisera denna lönsamma effektiviseringspotential. De förslag som redovisas i slutbetänkandet ska ses i ljuset av detta.

Tabell 3.1	Bedömning av	i dagsläget,		lönsamma	energieffektiviserings-
	potentialer för perioden 2005 2016 (TWh/år)

			Total potential		Potential som kan
					erfordra ytterligare
					styrmedel
			Primär	Slutlig	Primär	Slutlig
			energi	energi	energi	energi
			[TWh]	[TWh]	[TWh]	[TWh]
	Bostäder och		41	24	29	16
	service m.m.
	Industrin		22	13	17 20	11 12
	Transporter		16	13	10	8
	Total		79	50	56 59	35 36

SOU 2008:110

Vägen till ett energieffektivare Sverige

Om man, med direktivets metodik, summerar den potential som bedöms vara lönsam för perioden 2005 2016 med effekten av de åtgärder som redan vidtagits under perioden 1995 2005 finns för Sverige en total lönsam energieffektiviseringspotential på cirka 103 TWh primär energi per år, respektive cirka 63 TWh.

I slutbetänkandet föreslås nu, vilket utvecklas nedan, åtgärder som sammantaget beräknas leda till en energieffektivisering om 17 21 TWh slutlig energi, respektive 30 37 TWh primärenergi. Totalt (inberäknat effekter av tidigare beslutade styrmedel och de åtgärder som nu föreslår) skulle Sverige år 2016 därmed uppnå en energieffektivisering på 44 48 TWh slutlig energi respektive 76 83 TWh primär energi. Det motsvarar cirka 12 14 procent slut- lig energianvändning eller 17 18 procent primär energianvändning. Om statsmakterna skulle välja att genomföra den i slutbetänkandet diskuterade, och som alternativ redovisade åtgärden med en skattereduktion för energieffektiviserande åtgärder i bostäder bedöms effekten kunna öka ytterligare.

I detta kapitel (avsnitten 3.2 till 3.12) presenteras i samlad form de olika åtgärder som ingår i strategin, dvs. de olika förslag som redovisas i slutbetänkandet. Ett flertal av förslagen avser de tre sektorer som är särskilt utpekade i EG-direktivet, och i vilka det enligt utredningens bedömning finns betydande potentialer för energieffektivisering, nämligen bostäder och service m.m., industri och transporter. Därtill redovisas ett antal förslag avseende de speci- fika frågor med anknytning till EG-direktivets regler, som utred- ningen haft att behandla. Det handlar t.ex. om den offentliga sektorns roll, marknaderna för energieffektiviserande produkter och tjänster, behovet av ackrediterings- och certifieringssystem, individuell mätning av varmvatten, överföringstariffernas utform- ning, energifakturornas informationsinnehåll, hur informationen till allmänheten om energieffektivisering kan förstärkas samt en myndighetsorganisation för ett energieffektivare Sverige.

Därefter (i avsnitt 3.13) redovisas också en samlad kvantitativ bedömning av förslagens konsekvenser. Där har utredningen sam- manställt sina beräkningar av i vilken mån de föreslagna åtgärderna kan förväntas bidra till effektivare energianvändning och minskade energikostnader. Där redovisas också i samlad form bedömningar av förslagens kostnadskonsekvenser för staten, avseende bl.a. styrmedelskostnader. Som avslutning på kapitlet redovisas utred- ningens förslag till nytt nationellt energieffektiviseringsmål.

Vägen till ett energieffektivare Sverige

SOU 2008:110

3.2Bostäder och service m.m.

Förstärkta statliga stöd till energieffektivisering i byggnader

Utredningen föreslår, som huvudalternativ, att nuvarande bidrag till bl.a. konvertering från direktverkande elvärme behålls och att flera nya bidrag införs för andra strategiska energieffektiviserings- åtgärder i byggnader, t.ex. energieffektiva ventilationssystem och energieffektiviserande styr- och reglerutrustning. Dessutom före- slås ett bidrag för projektering och upphandling av åtgärder i flerfamiljshus och lokaler, som rekommenderats vid en energi- besiktning enligt lagen (2006:985) om energideklaration för bygg- nader. Alla bidrag till energieffektiviserande åtgärder i byggnader bör hanteras i en gemensam regleringsmodell. Bidragen ges under perioden 2010 2014.

Som ett alternativ till bidragsmodellen kan ett nytt, tids- begränsat system med skattereduktion för energieffektiviserande investeringar i byggnader övervägas. Ett sådant systemet bör utfor- mas med de s.k. ROT-avdragen som förebild och omfatta t.ex. konvertering från direktverkande elvärme, installation av mark- värmepumpar, fjärrvärme och biobränslepannor, tilläggsisolering av vindar och ytterväggar, energieffektiva fönster och tappvarm- vattenarmaturer och effektiviserande åtgärder i ventilationssystem.

Skärpta byggregler

Energideklaration av byggnader

Lagen (2006:985) om energideklaration för byggnader trädde ikraft den 1 oktober 2006. Utredningen föreslår att en oberoende utvär- dering av systemet med energideklarationer ska genomföras senast år 2010. Utvärderingen ska belysa fastighetsägarnas och brukarnas erfarenheter av systemet och hur energideklarationerna fungerar som styrmedel.

I utvärderingen bör det göras en översikt över vilka typer av lönsamma åtgärder som föreslås i deklarationerna, och även under-

SOU 2008:110

Vägen till ett energieffektivare Sverige

sökas om systemet bör revideras så att även hushålls- och verksam- hetsel inkluderas i energideklarationerna.

Utredningen föreslår också att Boverket ges i uppdrag att år 2009 utvärdera om de rutiner som införts fungerar som avsett i konsumentperspektiv och administrativt hänseende.

Fortsatt främjande av energitjänster

Utredningen föreslår att Energimyndigheten ges i uppdrag att arbeta med kompetensförstärkning, upphandlingsstöd och infor- mationsspridning om energitjänster.

Teknikupphandling och marknadsintroduktion

Utredningen föreslår att Energimyndigheten ges i uppdrag att utöka satsningen på teknikupphandling inom bostads- och service- sektorn. Inom ramen för programmet ska Energimyndigheten sträva efter att fler beställargrupper kommer till stånd. Energimyn- digheten bör också ges i uppdrag att förstärka spridningen av information om de produkter som tas fram genom teknikupphand- lingarna.

Effektivare fjärrvärme

Utredningen anser att fjärrvärmebolag på orter där industriell eller annan spillvärme förloras till omgivningen ska pröva möjlig- heten att utnyttja denna spillvärme innan beslut fattas om annan åtgärd. En utredning om nyttiggörande av spillvärme bör i före- kommande fall vara obligatorisk i den miljökonsekvensbeskrivning

Vägen till ett energieffektivare Sverige

SOU 2008:110

som måste upprättas inför uppförande av nya energiproduktions- anläggningar.

Individuell energimätning i flerbostadshus

Utredningen föreslår att krav på individuell mätning av varmvatten ska införas vid ny- och ombyggnad av byggnader som rymmer bostäder.

3.3Industrisektorn

Förlängt och utökat program för energieffektivisering i industrin

Utredningen föreslår att Energimyndigheten ges i uppdrag att genomföra en andra femårsperiod av programmet för effektiv energianvändning i elintensiv industri (PFE). I den andra program- perioden av PFE ska även icke energiintensiva företag kunna delta. Enligt utredningen bör Energimyndigheten också ges i uppdrag att öka kunskapsöverföringen om energieffektivisering till företag även utanför den grupp som kan delta i PFE.

Energirådgivning till små och medelstora företag

Utredningen föreslår att energirådgivningen till mindre och medel- stora företag förstärks. Regionala energikontor, kommunala energi- och klimatrådgivare, länsstyrelserna och energitjänstföretag bör involveras i detta arbete. Utredningen föreslår att Energimyndig- heten ges i uppdrag att administrera den förstärkta rådgivningen. Insatserna ska inkludera information, nätverksbyggande och, för

SOU 2008:110

Vägen till ett energieffektivare Sverige

företag vars slutliga energianvändning överstiger 0,5 GWh/år, möj- lighet till rådgivning och subventionerad energikartläggning genom en energieffektiviseringscheck. Energikartläggningen ska även innefatta uppföljande kontakt med företagen efter energianalyser- na. Modellen med en energieffektiviseringscheck bedöms också skapa ökade möjligheter för utveckling av energitjänstmarknaden för företag.

Teknikupphandling i industrisektorn

3.4Transportsektorn

Förstärkt koldioxidkomponent i fordonsskatt m.fl. skattefrågor

För närvarande beskattas fordon, förutom med ett grundbelopp, även med en koldioxidkomponent, som beräknas med 15 kronor per gram koldioxid. Det innebär att bränslesnåla fordon beskattas lika högt, räknat per gram, som fordon med hög bränsleförbruk- ning. Utredningen föreslår att en progressiv skatteskala, liknande den som tillämpas i Danmark, införs i Sverige. Därmed kommer skatten per gram koldioxid att höjas för fordon med hög bränsle- användning.

Vidare föreslås att skatterna på bensin och dieselbränsle höjs med 75 öre per liter. Det innebär en höjning i konsumentledet med knappt 1 krona per liter inklusive moms.

Utredningen förslår också att en kilometerskatt på godstrafik utreds i särskild ordning.

Samhällsplanering för effektivare transporter

Planeringen av infrastruktur, trafik och bebyggelse bör samordnas bättre. På så sätt underlättas bl.a. för energieffektivisering genom ökad samverkan mellan olika transportslag.

Vägen till ett energieffektivare Sverige

SOU 2008:110

Samhällsplaneringen på regional och lokal nivå ska stimulera en samhällsstruktur som främjar resurssnåla transporter. En regional planeringssamordning erfordras enligt utredningens mening.

Utredningen föreslår att regelverket för förmånsbeskattning och reseavdrag ses över, i syfte att göra det mer färdmedelsneutralt.

Bindande utsläppskrav

Sparsam körning

3.5Den offentliga sektorn som förebild

Det allmänna, i form av stat, kommun och landsting, bör enligt utredningen utgöra en förebild inom energieffektiviseringens område. Utredningen föreslår att den offentliga sektorn ska visa vägen för andra aktörer genom bl.a. statliga och kommunala energieffekti- viseringsprogram.

Utredningen föreslår att kommuner och landsting erbjuds att teckna särskilda energieffektiviseringsavtal med staten, i enlighet med en avtalsmodell som utredningen presenterar i bilaga 6 till

SOU 2008:110

Vägen till ett energieffektivare Sverige

betänkandet. Enligt utredningen bör Energimyndigheten fungera som statens representant i detta arbete. Energimyndigheten bör ges i uppdrag att administrera och följa upp avtalen med kommunerna och landstingen.

Vidare föreslår utredningen att Energimyndigheten ges i upp- drag att utreda hur programmet Uthållig kommun på sikt kan för- längas och öppnas för samtliga kommuner och landsting och hur obligatoriska energieffektiviseringsmål, vars storlek väljs på kom- munal nivå, kan integreras i programmet på ett tydligare sätt.

3.6Marknaderna för energieffektiviserande tjänster och produkter

Några ytterligare åtgärder krävs inte för att säkerställa de aktuella marknadernas funktionssätt. Kraven i direktivets artikel 6 får anses uppfyllda genom att energibesiktningar tillhandahålls i hela landet bl.a. med stöd av lagen om energideklaration av byggnader. Härtill kommer utredningens förslag om statliga bidrag till projektering och upphandling av energieffektiviseringar i byggnader och om energirådgivning till små och medelstora företag. Förslagen innebär att marknaden för energitjänster kommer att stimuleras på ett konkurrensneutralt sätt.

För det fall ytterligare någon av de konkreta åtgärder, som redovisas i artikel 6, ändå bedöms nödvändig, bör ett system med frivilliga avtal införas. Dessa bör, i så fall, erbjudas alla aktörer på energitjänstmarknaden och inte enbart förbehållas energiföretagen.

Utredningen föreslår att Energimyndigheten ges i uppdrag att följa utvecklingen på marknaderna för energibesiktningar och energitjänster samt på strategiska marknader för energieffekti- viserande produkter, t.ex. värmepumpar, energieffektiva fönster och isoleringsmaterial.

3.7Ackreditering och certifiering

Utredningens anser att frågan om behovet av ackrediterings- och certifieringssystem för energieffektiviserande tjänster behöver utredas närmare än vad som varit möjligt inom ramen för utred- ningen. Ett sådant utredningsuppdrag bör dock inte påbörjas

Vägen till ett energieffektivare Sverige

SOU 2008:110

förrän det pågående standardiseringsarbetet avseende energitjänster har avslutats.

3.8Förbättrad statistik

Strategisk plan och utveckling av energianvändningsstatistiken

Utredningen föreslår att Energimyndigheten, i samråd med Rådet för den officiella statistiken och berörda myndigheter, ges i upp- drag att utarbeta en strategisk plan för att säkra och höja kvaliteten på energianvändningsstatistiken och för att minska osäkerheten i de kvantitativa angivelserna.

Utredningen föreslår också att Energimyndigheten i samråd med Rådet för den officiella statistiken ges i uppdrag att utveckla energianvändningsstatistiken för att möjliggöra en bättre utvärde- ring av effekterna av såväl befintliga som tillkommande styrmedel.

Vidare föreslår utredningen att Energimyndigheten, Boverket och andra berörda myndigheter ges i uppgift att genom ökad samordning av datainsamling förenkla uppgiftslämnandet för slut- användarna. Arbetet bör ske i samarbete med Sveriges Kommuner och Landsting.

3.9Energifakturor som informationsbärare m.m.

Utredningens förslag

Utredningen föreslår, mot bakgrund av innehållet EG-direktivets artikel 13, lagregler som innebär att el och fjärrvärme ska faktureras utifrån uppmätt energianvändning, om inte kunden begär att annan faktureringsprincip tillämpas. Vidare innebär de föreslagna reglerna att energileverantörer på eller i samband med fakturor, eller på annat lämpligt sätt, ska redovisa hur slutanvändarens energianvänd- ning utvecklats under minst tolv månader tillbaka i tiden samt kontaktinformation till oberoende organisationer, som kan lämna råd om hur energianvändningen kan effektiviseras.

SOU 2008:110

Vägen till ett energieffektivare Sverige

Energimarknadsinspektionen ges i uppdrag att övervaka att reglerna efterlevs. Enligt utredningen bör också Energimarknads- inspektionen och Energimyndigheten ges i uppdrag att, i samråd med konsumentföreträdare, utvärdera hur utformningen av energi- företagens fakturor fungerar avseende kunder med abonnemang om högst 63 A. Vidare föreslår utredningen att Energimarknads- inspektionen och Energimyndigheten ges i uppdrag att bistå branschorganisationerna med stöd för bättre utformning av information i samband med fakturor.

Utredningen föreslår att Energimyndigheten och Energimark- nadsinspektionen ges i uppdrag att, efter samråd med i samman- hanget relevanta konsumentföreträdare, analysera förutsättningar- na för att utveckla uppdelningsåterföring för användning i samband med fakturering av el och fjärrvärme.

Utredningen föreslår att alla typer av energileveranser, dvs. även bensin, dieselbränsle- och eldningsolja ska åtföljas av en tydlig uppgift om dess energiinnehåll uttryckt i kWh.

Utredningen har inte funnit skäl att föreslå att helt rörliga över- föringsavgifter för el och fjärrvärme ska införas i Sverige. Nuvarande prissättning, med inslag av fasta avgifter i överföringstarifferna är generellt väl motiverad. Den fasta delen av nätavgiften kan t.ex. ses som ett pris på effekt.

Utredningen anser att om incitamenten för motiverad energi- effektivisering behöver förstärkas när det gäller elenergi och värme är det mer samhällsekonomiskt effektivt att höja energiskatten på el och införa en skatt på värme än att förbjuda en enligt utredningens mening väl motiverad prisstruktur.

3.10Finansiering av energieffektiviseringsåtgärder

Utredningen avvisar en fondlösning

De styrmedel utredningen presenterat innebär ökade kostnader för staten. Den samlade kostnaden för styrmedlen kan beräknas till 12 miljarder kronor huvudsakligen fördelat på 2,4 miljarder per år

Vägen till ett energieffektivare Sverige

SOU 2008:110

under perioden 2010 2014. Utredningen har analyserat hur dessa insatser kan finansieras.

Utredningen avvisar en konstruktion med en separat energi- effektiviseringsfond av den typ som behandlas i EG-direktivets artikel 11. Det allmännas kostnader för styrmedel m.m. bör istället skattefinansieras via statsbudgeten.

Mot den beskrivna bakgrunden anser utredningen att de kost- nader som de nya styrmedlen orsakar för staten bör finansieras genom en höjning av produktionsskatterna med i storleksord- ningen 1 miljard kronor i kombination med en höjning av energi- skatterna för el och bränslen motsvarande 1 öre per kWh och med tillämpning av den omvandlingstabell som återfinns i bilaga 2 till EG-direktivet. Det innebär t.ex. 12,2 öre per liter bensin, 13,1 öre per kilo naturgas och 11,7 öre per kg eldningsolja. Sammantaget blir detta cirka 1,75 miljarder kronor per år. Utredningen anser dock inte att förslaget ska leda till någon förändring av skatte- belastningen för de företag som omfattas av kvotplikt i EU:s system för handel med utsläppsrätter. En konsekvens av utred- ningens förslag är att nu gällande regler för skatterestitution måste justeras.

100

SOU 2008:110

Vägen till ett energieffektivare Sverige

3.11Utbildning och information m.m.

Utbildning för ett energieffektivare Sverige

Utredningsarbetet har visat att det finns en brist på personal med en utbildningsbakgrund som är lämplig för bl.a. energibesiktare, energirådgivare och annan personal inom energitjänstområdet. Behovet av sådan personal kan också förväntas öka i framtiden. Enligt utredningen bör därför berörda branscher inom energiteknik och energitillförsel i samverkan marknadsföra energitekniska yrken mer kraftfullt gentemot ungdomar. Bl.a. behöver energieffektivise- ringens roll som verktyg i klimatarbetet tydliggöras.

Utredningen anser också att möjligheterna till vidareutveckling och fortbildning av redan yrkesverksam personal behöver för- bättras.

Branschorganisationer och andra arbetsmarknadsorganisationer bör enligt utredningen bjudas in mer aktivt när energirelaterade utbildningar utformas och då kompetenskrav formuleras.

Utredningen anser också att grundutbildningarna inom det tek- niska området bör breddas med en utökad satsning inom energi- området.

Information om energieffektivisering

Utredningen föreslår att informationen om energieffektivisering inom olika samhällssektorer och till varierande målgrupper ska förstärkas och samordnas i ett samlat och i huvudsak webbaserat Forum för energieffektivisering inom Energimyndigheten. En viktig funktion bör vara att informera om kommunernas energieffektivi- sering, så att resultaten kan jämföras inbördes.

Enligt utredningen bör Energimyndigheten också ges i uppdrag att efter samråd med berörda myndigheter bredda den kommunala klimat- och energirådgivningen. Uppdraget bör genomföras i nära samarbete med berörda branschorganisationer och aktörer.

Samverkan och nätverk

Utredningen föreslår att Energimyndigheten ges i uppdrag att, i nära samarbete med de kommuner och landstingskommuner som ingår frivilliga avtal med staten om effektivare energianvändning,

101

Vägen till ett energieffektivare Sverige

SOU 2008:110

skapa regionala nätverk för samverkan kring en effektivare energi- användning.

3.12Myndighetsorganisation

I syfte att samordna energieffektiviseringsarbetet föreslår utred- ningen att ett särskilt beslutsråd, ett energieffektiviseringsråd, med representation från berörda myndigheter inrättas vid Energimyn- digheten. Rådet ska samordna de svenska effektiviseringsinsatser som förutsätter deltagande från flera olika samhällssektorer. Rådets arbete bör ledas av en av regeringen utsedd extern ordförande.

3.13Förslagens effekter

Utredningen har bedömt effekterna av merparten av de lämnade förslagen. Det har emellertid inte varit möjligt att fullständigt belysa alla effekter av förslagen. En sammanställning av utred- ningens bedömningar finns i tabellerna 3.2 och 3.3 nedan.

Sammantaget bedömer utredningen att de åtgärder vars effekter kunnat kvantifieras leder till en effektivare primär energianvänd- ning på 30 37 TWh år 2016. I slutlig energianvändning motsvarar detta cirka 17 21 TWh.

102

SOU 2008:110 Vägen till ett energieffektivare Sverige

Tabell 3.2	Samlad bedömning av energieffektivisering till följd av före-
	slagna styrmedel, TWh/år

		Slutlig energi	Primär energi
		[TWh/år]	[TWh/år]
Stöd till strategiska investeringar		2,0	6,0
Energiledningsstöd till fastighetsägare		1,0	1,5
Krav på energihushållning vid ombyggnad		3,7	5,5
Teknikupphandling och marknadsintroduktion i		0,5 1,0	1,0 2,0
sektorn bostäder och service
Ökat spillvärmeutnyttjande		2,8	2,8
Individuell mätning av varmvatten		0,3 0,6	0,4 0,7
IMD av el i lägenheter		0,1	0,25
Den offentliga sektorn som förebild		2,5	3,5
PFE2		2,0 3,0	4,0 6,0
Rådgivning och analys för mindre och medelstora		2,0 3,0	4,0 6,0
företag
Teknikupphandling i industrisektorn		0,5 1,0	1,0 2,0
Förstärkt CO2B -B komponent i fordonsbeskattningen		0,2 0,5	0,2 0,6
Summa		17 21	30 37

Även de förslag vars konsekvenser utredningen inte haft möjlighet att kvantifiera kan förväntas medföra signifikanta konsekvenser. De åtgärder vars effekt inte har kvantifierats är:

•Utökad informationsspridning genom Forum för energieffektivi- sering

•Energideklaration av byggnader, kontinuerlig utveckling

•Skärpning av nybyggnadskraven

•Fortsatt främjande av energitjänster

•IMD av el i lokaler

•Samverkan för en effektivare fjärrvärme

•Teknikutveckling i transportsektorn

•Bindande utsläppskrav

•Samhällsplanering

•Höjd skatt på fossila bränslen

•Sparsam körning

•Kilometerskatt för godstransporter

Vid en summering av effekterna av nu föreslagna och kvantifierade styrmedlen, effekterna av tidiga åtgärder samt utredningens be- dömning av effekter av befintliga styrmedel nås en effektivisering av primär energi på 76 83 TWh år 2016. I slutlig energi motsvarar

103

Vägen till ett energieffektivare Sverige

SOU 2008:110

det cirka 44 48 TWh. I förhållande till energianvändningen under basårsperioden motsvarar detta cirka 17 18 procent effektivare primär energianvändning respektive cirka 12 14 procent effektivare slutlig energianvändning.

Om effekten av den som alternativ redovisade åtgärden med en skattereduktion för energieffektiviserande åtgärder i bostäder och lokaler beaktas, ökar den samlade effekten med ytterligare cirka en procentenhet.

Tabell 3.3 Samlad bedömning av effekten av tidiga åtgärder, redan beslutade styrmedel och nu föreslagna styrmedel, TWh/år

	Slutlig energi	Primär energi
	[TWh/år]	[TWh/år]
Tidiga åtgärder och redan beslutade styrmedel	27,5	46,3
Utredningens förslag, åtgärder som varit möjliga att	17 21	30 37
kvantifiera
Summa	44 48	76 83
Andel av 2001-2005 års genomsnittliga	12 14 %	17-18 %
energianvändning

Slutanvändarnas årliga minskade kostnader för de föreslagna åtgärderna beräknas, när alla de föreslagna styrmedlen nått fullt genomslag, uppgå till cirka 10 12 miljarder kronor. Ackumulerat över åtgärdernas livslängd bedöms slutanvändarnas energikostnader minska med minst 280 miljarder kronor. Från denna summa ska dras energianvändarnas samlade kostnader för investeringar i de energieffektiviserande åtgärderna. Storleken på denna samlade investeringskostnad har inte gått att kvantifiera. Således har stor- leken på nettovinsten inte kunnat beräknats. Här ska dock noteras att samtliga åtgärder är lönsamma för slutanvändarna, möjligen med undantag för vissa av de från samhällets utgångspunkter strategiska investeringar i byggnader, som föreslås få statliga stöd.TPF3FPT

Den samlade kostnaden för styrmedlen kan beräknas till 12 mil- jarder kronor huvudsakligen fördelat på 2,4 miljarder per år under perioden 2010 2014.

3TP PT Se kapitel 5, avsnitt 5.5.1.

104

SOU 2008:110

Vägen till ett energieffektivare Sverige

3.14Ett nytt nationellt energieffektiviseringsmål

Det åligger utredningen att, mot bakgrund av utrednings- resultaten, föreslå ett nytt nationellt energieffektiviseringsmål till år 2016. I kapitel 2 har, som en vägledande princip, slagits fast att sådana målformuleringar ska vara realistiska. Av EG-direktivets artikel 4.2 framgår att de nationella mål, som ställs upp mot bak- grund av EG-direktivet, ska kunna nås med kostnadseffektiva, genomförbara och skäliga åtgärder.

En slutsats av utredningens analyser är att det finns skäl att höja ambitionsnivån i effektiviseringsarbetet i förhållande till det nyss nämnda, av riksdagen beslutade målet. Det innebär att de statliga insatserna för att stimulera energieffektivisering behöver förstärkas i förhållande till nuvarande nivå. Utredningen har, vid bedömning av vad som är en realistisk målsättning, utgått dels från de energi- effektiviseringspotentialer som kunnat identifieras, dels från hur stor andel av dessa som kan realiseras med styrmedel som är rimliga i ett bredare samhällsperspektiv. Det innebär att utredningen, istället för att först formulera ett mål och sedan utforma styrmedel som är ägnade att nå målet, först analyserat hur stor energi- effektiviseringspotential som kan realiseras med en väl avvägd kom- bination av rimliga styrmedel och först därefter formulerat ett nationellt mål.

Utredningens samlade analys visar att de föreslagna styrmedlen, i de delar som kunnat kvantifieras, leder till en energieffektivisering om 12 14 procent i slutlig energianvändning och 17 18 procent räknat i primär energianvändning. Härtill kommer betydelsen av de styrmedel, vars effekter bedöms vara signifikanta, men som inte gått att kvantifiera. Av den anledningen har utredningen stannat vid att föreslå ett nytt nationellt mål som ligger i den övre delen av respektive intervall. Utredningen föreslår därför att Sverige antar ett nationellt energieffektivseringsmål, som innebär att 14 procent

4TP PT Budgetpropositionen (2007/08:01), utgiftsområde 21, s. 43 f.

105

Vägen till ett energieffektivare Sverige

SOU 2008:110

slutanvänd energi respektive 18 procent primär energi ska sparas genom effektiviseringsåtgärder till år 2016.

7 procent slutlig respektive 9 procent primär energi. Samtliga mål ska ses i förhållande till den genomsnittliga energianvändningen under basårsperioden 2001 2005.

106

Del II

4Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

4.1Inledning

En väsentlig uppgift för energipolitiken är att åstadkomma en samhällsekonomiskt effektiv tillförsel och användning av olika energislag. Energipolitiken ska bidra till såväl en tryggad, effektiv tillförsel och riktig prissättning på energi som en effektiv hus- hållning med energi. Speciellt efter oljekriserna på 1970-talet har intresset för energihushållning ökat starkt. Utvecklingen av kost- naderna för elproduktion har genom att relativt billig vattenkraft kompletterats med dyr kondenskraft lett till stigande elpriser vilket ytterligare ökat intresset för energieffektiviserande åtgärder. Det finns från samhällets sida ett intresse av att energieffektivisera transporter, industriell verksamhet och bostäder och service m.m. En effektivare energianvändning har under många år förespråkats för att främja en minskad miljöpåverkan och ett tryggare energi- försörjningssystem.

I detta kapitel redovisas principiella synpunkter på tre frågor som är relaterade till val av lämplig energieffektiviseringsnivå. I kapitel 5 7 redovisas resultaten från empiriska studier där syn- punkter och principer från detta kapitel har tillämpats:

•Vad har hittills åstadkommits?

•Vad kan göras?

•Vad bör göras?

Vad har hittills åstadkommits?

Utredningen har i sitt förslag till den första nationella handlings- planen (SOU 2008:25, Ett energieffektivare Sverige), med där angivet beräkningssätt, konstaterat att Sverige med de styrmedel som använts sedan år 1991 och de styrmedel som redan beslutats om,

109

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

SOU 2008:110

har goda förutsättningar att nå målet om minst 9 procent energi- effektivisering. I delbetänkandet aviserades frågan dels om ytter- ligare energieffektiviseringar är möjliga, dels om sådana också är önskvärda i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Utredningen ska enligt delbetänkandet återkomma med ett förslag till en förordad nivå på ett framtida mål för energieffektivisering och en handlings- plan för att nå målet. En sådan analys kan lämpligen inledas med en beskrivning av vad som kan göras och vad som bör göras.

Vad kan göras?

Under det senaste årtiondet har ett antal studier angivit stora potentiella energieffektiviseringar för företagens och hushållens energianvändning. I kommissionens Handlingsplan för energi- effektivisering: att förverkliga möjligheterna anges att EU räknar med att dagens energianvändning ska kunna minskas med cirka 20 30 procent inom samtliga sektorer fram till år 2020, om alla lönsamma investeringar genomförs (se tabell 4.1).

Tabell 4.1 Lönsam energieffektiviseringspotential i EuropaTPF1FPT

Sektorer	Energianvänd-		Referensfall		Energi-		Energi-
	ning (TWh)		Energianvänd-		besparings-		besparings-
	2005		ning (TWh)		potential (TWh)		potential (%)
			2020		2020		2020

Bostadssektorn	3	260	3	930	1	060	27 %
Lokaler	1	830	2	450		730	30 %
Transport	3	860	4	710	1	220	26 %
Industri	3	450	4	440	1	100	25 %

Förutom effektivisering genom investeringar i ny teknik kan beteenderelaterade åtgärder bidra till en effektivare energianvänd- ning. Genom förändringar mot ett mer energieffektivt beteende hos brukarna uppskattas energianvändningen i byggnader i Sverige kunna minska med ytterligare 10 20 procent.TPF2FPT

I sammanhanget bör också påpekas att vissa bedömare har uttryckt tveksamheter mot flera av de studier, som visat på stora

1TP PT KOM (2006) 545 slutlig. Värden omvandlade från Mtoe till TWh med omvandlingsfaktorn 11,63.

2TP PT Energianvändningen i bebyggelsen, Energiframsyn Sverige i Europa, 2003.

110

SOU 2008:110

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

potentiella energibesparingar genom effektivisering av företagens och hushållens energianvändning. Till exempel menade resurs- effektiviseringsutredningen att det fanns brister i de metoder och statistiska underlag som legat till grund för flera potentialbedöm- ningar.TPF3FPT Utredningens bedömning var att kostnadsuppskattningar ofta saknas eller är ofullständiga. Kritik av liknande slag har riktats mot Kontrollstation 2008 och i viss mån också mot Klimatbered- ningens analyser.

I kapitel 5 7 redovisar utredningen resultaten av de empiriska studier av olika energieffektiviserande åtgärder som utredningen låtit göra inom sektorerna bostäder och service, industrin och transport.

Vad bör göras?

Det är två frågor som utredningen enligt utredningsdirektiven har till uppgift att belysa och lämna förslag till:

1.Lämplig energieffektiviseringsnivå

2.Lämpliga prissättningsprinciper på energi

Utredningen har närmat sig frågan om vilken nivå på energi- effektivisering som samhället bör ha utifrån två tänkbara perspektiv.

Enligt det första perspektivet blir svaret på den normativa frågan om vad som bör göras att det får bli den energieffektiviseringsnivå som marknaden resulterar i. Med en sådan ansats kan dock inte garanteras att de energi- och klimatmål som samhället satt upp verkligen nås.

Det andra perspektivet utgår därför ifrån att det finns situa- tioner där marknadssystemet inte är lämpligt att helt självständigt avgöra vilka åtgärder som ökar samhällets välfärd och bör genom- föras. Sådana situationer kan bl.a. bero på att marknader helt saknas

(miljöutsläpp) eller har brister (s.k. marknadsmisslyckanden). Det blir med andra ord väsentligt att analysera om det i sådana fall finns skäl att avvika från marknadslösningen. Den mest etablerade metoden för att vägleda beslut i sådana situationer är att använda sig av den s.k. samhällsekonomiska kostnads-nyttokalkylen.TPF4FPT

3TP PT Effektiv användning av naturresurser (SOU 2001:2).

4TP PT Bengt Mattsson, Kostnads-nyttoanalys värdegrunder, användbarhet, användning, Rädd- ningsverket, 2004.

111

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

SOU 2008:110

Utredningen ska enligt sina direktiv belysa samhällsekonomiska konsekvenser av de förslag som läggs fram. Orsaken härtill är att det i en marknadsekonomi kan uppstå resurshushållningsproblem om samhällets nettovinst av någon marknadstransaktion avviker från nettovinsten för de marknadsaktörer som deltar i trans- aktionen. Som vi tidigare berört kan sådana skillnader bero på att marknader saknas eller har brister. Utöver marknadsmisslyckanden finns det i praktiken även andra marknadshinder som hindrar energieffektivisering och leder till nettoförluster för samhället.

I avsnitten 4.3 4.4 ska vi se närmare på olika orsaker till varför samhällsekonomiskt lönsamma energieffektiviseringar inte kom- mer till stånd och vad som lämpligen bör göras när sådana situa- tioner föreligger.

4.2Samhällsekonomiska kalkyler – Två effektivitetsbegrepp

Samhällsekonomisk effektivitet

En effektiv användning av samhällets resurser, inklusive energi, kan frigöra resurser, som kan användas för andra ändamål. Ett effektivt utnyttjande av resurser är grunden för tillväxt och nödvändigt för hållbar utveckling. En principiell utgångspunkt för samhällsekono- misk effektivitet är att samhällets nytta av att använda ytterligare en resurs på marginalen ska vara lika stor som kostnaden att tillhandahålla den t.ex. är det samhällsekonomiskt effektivt att energieffektivisera ytterligare en enhet om nyttan av detta är lika stor som kostnaden. Begreppet samhällsekonomisk effektivitet avser alltså en situation där samhällets samtliga resurser är för- delade mellan användningsområden på ett sådant sätt att högsta möjliga välfärd skapas.

Om marknaden fungerar väl överensstämmer den situation som uppstår spontant med vad som är samhällsekonomiskt önskvärt. Om det däremot finns brister i marknadens funktionssätt ska styr- medel sättas in så nära den verksamhet som orsakar marknadens bristande funktion som möjligt.

112

SOU 2008:110

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

Samhällsekonomisk kostnadseffektivitet

Till skillnad från det samhällsekonomiska effektivitetsbegreppet utelämnar man intäktssidan när den samhällsekonomiska kostnads- effektiviteten studeras. Denna typ av analys används för att avgöra vilka åtgärder som leder till att ett givet mål uppnås till lägsta möjliga kostnad för samhället. Begreppet kostnadseffektivitet säger emellertid inte något om målets rimlighet. Riksdagen har t.ex. fastställt ett mål för energianvändningen i bebyggelsen. Energi- användningen per uppvärmd areaenhet bör år 2020 ha minskat med 20 procent i förhållande till användningen år 1995 och med 50 pro- cent till år 2050. Direktivets krav på minst 9 procents besparing till år 2016 ska uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. Med kostnads- effektivitet från samhällets synpunkt menas att man beräknar sam- hällets kostnader per inbesparad energienhet (t.ex. kWh) genom olika åtgärder och prioriterar åtgärder efter hur låga dessa kost- nader per inbesparad energienhet är.

Ett nödvändigt villkor för att uppnå samhällsekonomisk kost- nadseffektivitet är att den marginella kostnaden för ytterligare energieffektivisering är lika stor för bostadssektorn som för energi- effektivisering i transport- och industrisektorn.

Ovanstående distinktion mellan samhällsekonomisk effektivitet och samhällsekonomisk kostnadseffektivitet upprätthålls inte kon- sekvent i den litteratur som rör energieffektivisering. Den avgöran- de skillnaden är att för att nå samhällsekonomisk effektivitet i resursanvändningen så vägs intäkterna för samhället mot kost- naderna för samhället, dvs. man analyserar lönsamheten av olika åtgärder. Detta är inte fallet i en samhällsekonomisk analys av kostnadseffektivitet. För att bestämma den optimala nivån på energieffektivisering i Sverige fordras en analys där kostnader och intäkter vägs mot varandra, alltså en fråga om samhällsekonomisk effektivitet. Det finns ett antal studier som talar om kostnads- effektiva åtgärder men där analysen pekar på att man studerat lönsamheten för olika åtgärder. Kostnadseffektiva åtgärder behöver inte betyda att åtgärderna är lönsamma. Men en förutsättning för att åstadkomma en samhällsekonomiskt effektiv energieffektivise- ringsnivå är att åtgärderna är kostnadseffektiva.

113

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

SOU 2008:110

4.3Energieffektiviseringens roll i energipolitiken/CBA-analyser

Det har vuxit fram en omfattande teori om hur man bör fatta beslut när marknader saknas eller har brister. Vid fastställandet av den lämpliga omfattningen av energieffektiviseringar i Sverige bör samhällets kostnader och nytta av en satsning vara det mest relevanta underlaget. När det gäller att sätta upp mål för energieffektivise- ringen är det därför centralt att ha en uppfattning om samhälls- nyttan av en förändring i bred mening och kostnaden för att uppnå densamma. En rimlig regel är att om nyttan av en förändring är större än den eventuella kostnaden ska åtgärden genomföras. Uttryckt i mer teoretiska lönsamhetstermer ska energieffektivise- ringsåtgärder vidtas så länge som marginalnyttan är större än marginalkostnaden. Om denna definition appliceras på energi- effektivisering är det samhällsekonomiskt motiverat att energi- effektivisera ytterligare en kWh om den samhällsekonomiska kost- nadsbesparingen av det är större än kostnaden för att åstadkomma denna effektivisering. Kostnadsbesparingen utgör här intäktssidan av att energieffektivisera och är lika med summan av värdet av de produktionskostnader som undviks då energi sparas, värdet av de negativa effekter på hälsa och miljö som undviks och det subjektivt upplevda värdet eller nyttan som åtgärden leder till. På kostnads- sidan återfinns bl.a. åtgärdskostnader i form av direkta kostnader för material och arbete, sökkostnader för kunskapsinhämtning och den subjektivt upplevda kostnaden av eventuella olägenheter. I teorin är det ganska enkelt att bestämma den lämpliga nivån för energieffektivisering. I en situation med väl fungerande marknader, vilket bl.a. innebär att resurserna är riktigt prissatta (dvs. priset motsvarar de samhällsekonomiska kostnaderna och användarnas värderingar) och att aktörerna har perfekt tillgång till information, ger marknaden svaret på den lämpliga energieffektiviseringsnivån. Det finns i ett sådant fall inte någon anledning för staten att ingripa och styra produktion och användning.

Att bestämma denna nivå är dock i praktiken inte lika enkelt av många skäl. Ett sätt att avgöra önskvärdheten av olika åtgärder, t.ex. tilläggsisolering av äldre fastigheter, individuell (istället för kollektiv) mätning av varmvatten eller lagstiftning om att låg- energilampor ska vara obligatoriska i bostäderna är att beräkna samhällets fördelar och kostnader för sådana åtgärder. En sådan kalkyl har som mål att beräkna effekterna för alla påverkade

114

SOU 2008:110

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

individer. En sådan samhällsekonomisk analys kallas för kostnads- nyttoanalys eller för cost-benefitanalys (CBA).TPF5FPT Genom sådana analyser försöker man avgöra vilka åtgärder som ökar samhällets välfärd (dvs. åtgärder för vilka nyttan är större än kostnaden) och bör genomföras och sådana som inte gör det (nyttan är mindre än kostnaden).TPF6FPT

Samtidigt vet vi att det är enskilda företag och hushåll som fattar beslut om effektiviseringsåtgärder. Företagens och hushållens beslut styrs inte primärt av samhällets fördelar och kostnader utan av effekterna på företagets eller hushållets fördelar och kostnader. Som en sammanfattande benämning på företagets och hushållets beräkningar kommer utredningen i fortsättningen att använda begreppet beslutsfattarekonomisk kalkyl. Beräkningar som baseras på beslutsfattarekonomiska kalkyler kan totalt sett, eller i sina huvuddrag, överensstämma med en samhällsekonomisk kalkyl för samma åtgärd. Det finns dock situationer då olika skillnader i priser uppstår, ibland betydande sådana.

I vissa situationer är marknadssystemet inte lämpligt att avgöra vilka åtgärder som ökar samhällets välfärd och bör genomföras och sådana som inte gör det. Detta kan bero på, som tidigare framhållits, att marknader saknas (jämför med vägarna) eller har brister (s.k. marknadsmisslyckanden) i de mekanismer och anpass- ningsprocesser som i en marknadsekonomi styr användningen av råvaror och andra resurser. Skillnad i lönsamhet mellan den sam- hällsekonomiska kalkylen och den beslutsfattarekonomiska kalkylen kan uppstå på grund av externa effekter (samhällets fördelar eller kostnader avviker från beslutsfattarens, t.ex. om ett pris inte tar hänsyn till miljöeffekter), informationsproblem (både att informa- tionen är ofullständig och att en beslutsfattare har svårt att tolka denTPF7FPT), bristande konkurrens, t.ex. monopol, principal agent-problem (t.ex. att en fastighetsägare till ett flerbostadshus står för inves- teringskostnaderna för vitvaror som t.ex. kylskåp medan det är hyresgästerna som betalar driftskostnaderna). Ett annat exempel är styrmedel som kan vara felaktigt utformade från samhällsekono-

5TP PT CBA har genomförts sedan 1950-talet i USA och i Sverige sedan mitten av 1960-talet, då Vägverket började att använda CBA som prioriteringsunderlag när det gällde byggande av nya vägar.

6TP PT Bengt Mattsson (2004).

7TP PT Det kan t.ex. handla om s.k. asymmetrisk information, t.ex. att säljaren av en begagnad bil, en villa eller ett radhus har ett informationsövertag över köparen. Om köparen tror att orsaken till att t.ex. en blott 2 3 år gammal bil säljs är att den har något svårupptäckt fel kommer detta att påverka marknaden. Få endast några år gamla bilar kommer att säljas.

115

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

SOU 2008:110

miskt perspektiv. Även annat än marknadsmisslyckanden utgör i praktiken hinder för energieffektivisering.

4.3.1FyrfältsmatrisenTPF8FPT

När resultaten från en beslutsfattarekonomisk analys och en sam- hällsekonomisk analys jämförs kan fyra principiellt intressanta resultatkombinationer uppkomma (tabell 4.2).

Tabell 4.2

Beslutsfattar-

ekonomiskt

Olika resultatkombinationer när det gäller kalkyler för samhället och beslutsfattaren (företaget, hushållet etc.)

Samhällsekonomiskt

Lönsamt Olönsamt

Lönsamt	1	2
Olönsamt	3	4

Som framgår av tabellen kan det finnas åtgärder som bedöms vara lönsamma både för samhället och för beslutsfattaren (Fall 1). I Fall 2 blir resultatet lönsamhet för beslutsfattaren, men inte för samhället. Det kan också som i Fall 3 bli olönsamt för besluts- fattaren samtidigt som samhällskalkylen visar att åtgärden är lön- sam. Slutligen, i Fall 4 är åtgärden olönsam för både samhället och för beslutsfattaren. Redan här kan några principiella slutsatser dras. Fall 1 och Fall 4 torde teoretiskt vara de minst problematiska. I dessa fall är det sannolikt att åtgärder som är samhällsekonomiskt motiverade genomförs och att de åtgärder som skulle sänka sam- hällets välfärd inte genomförs. Detta eftersom samhällsekonomisk lönsamhet sammanfaller med lönsamheten för beslutsfattarna.TPF9FPT Som framhölls ovan är Fall 1 och Fall 4 vanliga, annars skulle det vara svårt att motivera marknadsekonomins existens. Vi återkom- mer i avsnitt 4.4.2 till en närmare diskussion av Fall 1.

8TP PT Avsnittet bygger på Bengt Mattsson Kostnads-nytto analyser. PM juni 2008.

9TP PT Osäkerheten i lönsamhetsberäkningarna torde dock i praktiken vara betydande. Detta innebär bl.a. att det i många verkliga fall kan vara svårt att med säkerhet placera åtgärderna i korrekt fält.

116

SOU 2008:110 Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

Exempel på Fall 2, dvs. att åtgärden är samhällsekonomiskt olönsam samtidigt som beslutsfattarkalkylen visar på lönsamhet för åtgärden, kan t.ex. vara att värdet av energibesparingar är över- skattade för att energipriset åsatts ett för högt värde. Detta kan bli resultatet om utsläppsskatter är för höga eller om hushållen överskattar vinsten med t.ex. treglasfönster eller installation av värmepumpar. Samhällsekonomiskt olönsamma åtgärder kan under sådana betingelser komma att genomföras.

Exempel på Fall 3, dvs. då samhällskalkylen visar på lönsamhet men beslutsfattarkalkylen pekar på att åtgärden är olönsam, kan vara att energipriset är för lågt genom att de negativa externa effekterna för t.ex. växthusgaser eller värdet av en säker energi- försörjning inte avspeglas i det pris beslutsfattarna betalar, eller att t.ex. ett byggföretag inte kan erhålla adekvat ersättning för energi- snåla hus på grund av informationsproblem.

Fall 2 och Fall 3 kan innebära problem om inga korrigerande åtgärder vidtas. Det beror på att åtgärder, som man från samhällets sida vill undvika, troligen kommer att bli genomförda (Fall 2) alternativt att åtgärder som samhället vill ska genomföras inte kommer till stånd (Fall 3). För Fall 2 och Fall 3 finns skäl att överväga korrigeringar för att få beslutsfattarens beslut att överens- stämma med samhällets.

Två viktiga förutsättningar gäller för hur resultaten från ekono- miska kalkyler kan relateras till matrisen. Begreppet lönsam respek- tive olönsam gäller för den genomsnittlige beslutsfattaren. Troligen finns i många fall en stor spridning i utfallet, speciellt för besluts- fattarkalkylerna. Dessutom gäller att beräkningarna som ligger till grund för resultaten i tabellen förutsätter att beslutsfattaren har aktuell information, inte perfekt information.

Vi utgår från troliga aktuella förhållanden i matrisen. Detta innebär att såväl för beslutsfattaren som i den samhällsekonomiska beräkningen gäller osäkerhet om framtida energipriser, framtida teknik, framtida industristruktur, befolkning m.m. I båda beräk- ningarna utgår man från en bedömning av ett förväntat värde gällande priser, befolkning m.m. Troligen är den som gör en CBA dock bättre informerad än den genomsnittliga beslutsfattaren, spe- ciellt om denna andra är ett hushåll eller ett litet företag. Dessutom kan man i en samhällelig kalkyl mer fungera som ett försäkrings- bolag. Vissa projekt går bättre, andra sämre än förväntat, men för ”normala” risker är det rimligt att vara riskneutral i en CBA.

117

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

SOU 2008:110

Mycket tyder på att enskilda hushåll däremot är riskogillare och då är deras s.k. säkerhetsekvivalent mindre än det förväntade värdet.TPF10FPT

4.4Motiv för statliga ingripanden

En samhällsekonomiskt effektiv resurshushållning fås om mark- nadsprisbildningen som informationssystem och sammanhållande mekanism resulterar i priser som avspeglar den relativa knappheten på varor och tjänster. Marknadsekonomins styrka ligger i dess självreglerande mekanismer som under vissa förutsättningar leder till att värdet av det som produceras är det största möjliga, dvs. en situation där teoretiskt ingen kan få det bättre utan att någon annan får det sämre.

Vilka är då motiven för att ha en politik för att öka, minska eller påskynda energieffektiviseringen i förhållande till den lösning som marknaden skulle resultera i. Utformandet av politik innebär en önskan om att påverka utvecklingen i en viss riktning.

Det finns bl.a. följande tre situationer, som kan motivera statlig politik ägnad att påverka konsumtionsinriktning och resurshushåll- ning:

•Om den genom marknaden uppkomna inkomstfördelningen betraktas som oacceptabel av sociala eller andra skäl.

•Om det förekommer s.k. marknadsmisslyckanden, som har att göra med brister i de mekanismer och anpassningsprocesser, som i en marknadsekonomi styr användningen av råvaror och andra resurser/produktionsfaktorer.

•Om det förekommer andra marknadshinder som leder till en nettominskning av samhällsnyttan.

Om det enbart handlar om att nå de mål som satts upp för effekti- visering av slutanvändarenergi och primärenergi i en situation med väl fungerande marknader, vilket bl.a. innebär välinformerade köpare och att resurserna är korrekt prissatta (dvs. de motsvarar de samhällsekonomiska kostnaderna och användarnas värderingar), finns inte någon anledning för staten att ingripa och försöka styra

10TP PT Säkerhetsekvivalenten är nivån på det säkra värde som en beslutsfattare bedömer vara likvärdigt med det förväntade värdet som en riskfylld situation resulterar i. Om besluts- fattaren är riskogillare betyder det att säkerhetsekvivalenten är mindre än det förväntade värdet av den riskfyllda situationen.

118

SOU 2008:110

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

produktion eller användning. Den samhällsekonomiska kalkylen och beslutsfattarkalkylen ger samma vägledning.

Eftersom samhället inte sammanfaller vare sig med hushållet, företaget eller kommunen, och inte ens med staten, kan konflikter uppkomma mellan vad som är lönsamt för samhället och för beslutsfattaren.TPF11FPT

Det finns också, vilket beskrivs närmare i bl.a. kapitel 4.4.2, 5, 6 och 7 en stor potential för energieffektiva åtgärder, som trots att de är lönsamma, av olika skäl inte kommer till stånd. Ett exempel som kan nämnas är programmet för effektivare energianvändning i den energiintensiva industrin, PFE, där de drygt 100 företag som hittills deltagit har effektiviserat sin energianvändning med minst 1 TWh el och 1 2 TWh avseende andra energislag än el. Totalt har företagen investerat cirka 1 miljard kronor i de elbesparande åtgärderna, med en återbetalningstid för åtgärderna på i genomsnitt cirka 2,5 år. Många av dessa åtgärder hade, trots att de är lön- samma, inte kommit till stånd utan stöd t.ex. i form av PFE- programmet. Sammantaget har PFE-företagen erhållit en skatte- subvention på 150 miljoner kronor per år under fem år. Den energi- kostnadsbesparing som de genomförda elåtgärderna har genererat är cirka 400 miljoner kronor per år. Till detta ska läggas en minskad årlig energikostnad på 0,5 1 miljard kronor för andra energislag i de berörda företagen. PFE fungerar i detta avseende som en katalysator för lönsamma energieffektiviseringsåtgärder.

Vilka konsekvenser för beslutsfattandet får dessa konsta- teranden? En konsekvens är att vi i ett samhälle inte kan slå oss till ro med att man i en samhällsekonomisk analys har konstaterat att något är lönsamt eller olönsamt. En annan konsekvens är, om en större andel av lönsamma energieffektiva åtgärder ska realiseras, att styrmedel erfordras även för åtgärder som faller i fyrfältsmatrisens ruta 1.

11TP PT Samhället innefattar i samhällsekonomiska analyser alla som påverkas av det aktuella beslutet, inte av den geografiska avgränsningen som en nation definieras av. Så innefattar t.ex. en samhällsekonomisk analys av vägar i Sverige alla som använder vägarna, även trafik från andra länder.

119

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

SOU 2008:110

4.4.1Allmänt om styrmedel

Om den samhällsekonomiska analysen ger ett annat resultat än den beslutsfattarekonomiska analysen, eller om åtgärder är lönsamma både i samhällsekonomiskt och beslutsfattarekonomiskt perspektiv men ändå inte kommer till stånd, uppkommer frågan om styrmedel ska sättas in. Om så ska ske, vilka styrmedel ska då användas för att förmå beslutsfattaren att fatta beslut som är önskvärda från sam- hällets synpunkt. Det är vid jämförelsen mellan den samhälls- ekonomiska analysen och den beslutsfattarekonomiska analysen som utredningen avser att bedöma om en marknadsbarriär ska överbryggas med hjälp av styrmedel och i så fall med vilket styr- medel.

Om marknaden inte sänder rätt signaler till de aktörer som agerar på den har samhället olika typer av styrmedel till sitt för- fogande för att medverka till att resurserna används på ett bättre sätt. Styrmedlen brukar normalt indelas i tre huvudgrupper:

•Direkt prispåverkande ekonomiska styrmedel som skatter, avgifter och subventioner. Viss utrustning subventioneras, visst beteende subventioneras eller avgiftsbeläggs. Med ekonomiska styrmedel försöker man styra individers och företags beteenden

irätt riktning genom att priset ger signaler om resursernas knapphet.

•Administrativa styrmedel som direkt reglerar resurstilldelningen och/eller resursanvändningen som är tvingande för vissa mål- grupper. Det kan gälla marknadens organisation och fördelning av rättigheter. Till denna grupp hör också bl.a. kvantitativa begränsningar av resursanvändning eller utsläpp liksom regler för utformning av industrianläggningar och produktions- metoder samt myndigheters tillsyn av reglernas tillämpning. Krav på utbildning och viss utrustning är andra exempel på administrativa regleringar. Administrativa eller reglerande styr- medel är vanliga inslag i den svenska energi- och klimat- politiken.

•Direkta statliga resursinsatser, för investeringar i infrastruktur eller

iforskning, utbildning och informationsspridning. Information kan användas som ett direkt styrmedel som påverkar kunskaper, attityder och brukarbeteenden. Information kan också användas som ett nödvändigt komplement till ekonomiska och admi- nistrativa styrmedel. För att t.ex. energitjänster ska få någon

120

SOU 2008:110

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

effekt är det nödvändigt att aktörerna informeras om bl.a. för- utsättningarna och de regler som gäller för sådan verksamhet.

En huvudregel vid val mellan olika slags styrmedel är att medlet i största möjliga utsträckning ska riktas direkt mot det problem man vill lösa. Om politiken är avsedd att uppfylla flera mål och hantera flera slags effektivitets- och fördelningsproblem, behöver den van- ligen innehålla flera styrmedel. I praktiken blir det ofta en fråga om en avvägning, där högre grad av måluppfyllelse på ett område uppnås på bekostnad av andra mål.

Vidare måste valet av styrmedel givetvis bestämmas med utgångs- punkt i dels de grundläggande effektivitetsmålen, dels karaktären hos de marknadsbrister eller fördelningsproblem som motiverar de statliga ingripandena.

Den grundläggande skillnaden mellan administrativa och ekono- miska (eller incitamentskapande) styrmedel är att administrativa styrmedel anger hur ett visst mål ska nås, medan ekonomiska styrmedel säger att målet ska nås men inte hur. Ekonomiska styr- medel har de senaste decennierna använts i större utsträckning än tidigare. Detta beror till stor del på att de ger valmöjligheter, vilket innebär att förutsättningarna att nå målet på ett kostnadseffektivt sätt är goda.

Fall 3 i fyrfältsmatrisen kan omvandlas till Fall 1 och Fall 2 till Fall 4 genom olika styrmedel. Styrmedlen kan vara höjda energi- priser (Fall 3 ovan; energiprishöjningen medför att energieffektivi- sering blir lönsam för beslutsfattarna) eller sänkta energipriser (Fall 2 ovan; energiprissänkningen medför att det statliga styr- medlet, t.ex. ett bidrag, kan anpassas till rätt nivå) eller åtgärder för att förbättra hushållens information (Fall 2 och 3 ovan).

Det är dock inte säkert att man bör satsa på en sådan åtgärd. Om styrmedlet medför höga kostnader kan det vara samhällsekono- miskt lönsamt att avstå. Att förändra energipriset så att det mot- svarar samhällets marginella kostnader medför troligen inga högre styrmedelskostnader. Däremot kan en förbättrad information (Fall 3 ovan) medföra höga kostnader.

121

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

SOU 2008:110

4.4.2”Energieffektiviseringsgapet”TPF12FPT

I delbetänkandet angavs att utredningen i slutbetänkandet skulle återkomma till frågan om varför till synes lönsamma åtgärder inte genomförs och om möjligt analysera vilka marknadsbarriärer som eventuellt skulle kunna leda till den redovisade slutsatsen.

Vid den principiella genomgången av matrisen kom vi till slut- satsen att Fall 1 troligen är oproblematiskt, dvs. det förefaller rimligt att anta att de åtgärder som samhället fann önskvärda också skulle bli genomförda på marknaden. I det här avsnittet åter- kommer vi till denna fråga, som fått stor uppmärksamhet i litte- raturen. Det är en viktig fråga eftersom om åtgärderna inte blir genomförda uppkommer frågan om styrmedel, trots beräknad lön- samhet, ska sättas in.

Det finns i litteraturen ganska många exempel på uppfattningen att det finns ett gap mellan den optimala energieffektivise- ringsnivån/användningen av en åtgärd/teknologi och den faktiska användningen. I vissa studier kallas energieffektiviseringsgapet för energiparadoxen och refererar till frågan om varför till synes lön- samma åtgärder inte blir genomförda. I delbetänkandet redovisade utredningen en detaljerad beskrivning av en sådan studie och påpekade att det är väsentligt att försöka beskriva vilka hindren är och beskriva karaktären på de hinder som anses resultera i energi- effektiviseringsgapet.TPF13FPT

Undanröjande av faktorer som verkar hindrande för energi- effektiviseringen kan erbjuda möjligheter till kostnadsbesparingar och energieffektiviseringar. Kvantifiering av dessa möjligheter är en

12TP PT Se bl.a. Jaffe, Adam B och Robert N. Stavins The Energy efficiency gap: What does it mean?

Energy Policy 22(10), 804–810, 1994.

Jaffe, Adam, Richard Newell och Robert Stavins, Energy-efficient technologies and climate change policies: Issues and evidence. Resources for the Future, Climate Issue, Brief no. 19, december 1999.

Jaffe, Adam, Richard Newell and Robert Stavins, A tale of two markets failures: Technology and Environmental policy, Ecological Economics 54 (2–3), 164–174, 2005.

Robert Stavins, Judson Jaffe och Todd Schatzki, Too good to be true – An examnination of three economic assessments of Californai Climate change policy, Resorces for the Future. Discussion paper, March 2007.

Resurseffektiviseringsutredningen, Effektiv användning av naturresurser, SOU 2001:2. Boverket, Piska och morot, Boverkets utredning om styrmedel för energieffektivisering i byggnader, oktober 2005.

Bengt Mattsson och Birgitta Juås, Styrmedel för minskad energiförbrukning i byggnader, i Energi och samhälle utgiven av Lennart Hjalmarsson, LiberLäromedel, Lund 1979.

13TP PT Chalmers EnergiCentrum, Åtgärder för ökad energieffektivisering i bebyggelse, 2005:1. IEA/OECD (2000), Experience Curves for Energy Technology Policy, Paris: International Energy Agency/Organization for Economic Co-operation and Development.

IEA/OECD (2003), Creating Markets for Energy Technologies, Paris: International Energy Agency/Organization for Economic Co-operation and Development.

122

SOU 2008:110

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

empirisk fråga. Utredningen har genom konsultföretaget Profu försökt belysa denna fråga. Profu har lyckats kvantifiera vissa av energieffektiviseringsgapets förklaringsfaktorer.TPF14FPT En rad förkla- ringsfaktorer återstår dock att kvantifiera för att det ska vara möjligt att fullständigt förklara orsaker till och storleken på energi- gapet. Det är visserligen okontroversiellt att påstå att existerande teknologi kan förbättra energieffektiviteten i samhället. Men det finns i litteraturen indikationer på att omfattningen av dessa möjligheter är mindre än vad som föreslagits.TPF15FPT Andra studier pekar på att lönsamheten för åtgärder blir mindre, men fortfarande god, även om så kallade marknadsmisslyckanden beaktas.TPF16FPT Åter andra studier indikerar att omfattningen av lönsamma åtgärdsmöjligheter är större än vad de ursprungligen uppskattats till.TPF17FPT Frågan om hur kostsamt det skulle vara för samhället att i huvudsak undanröja marknadsmisslyckanden och andra marknadsbarriärer som resulte- rar i det s.k. energigapet kan inte enkelt besvaras.

Det är därför av stor vikt för utredningen att analysera varför till synes lönsamma åtgärder inte blir genomförda. Uttalandet implice- rar att det finns en rad marknadsmisslyckanden och andra hind- rande faktorer. Vilka är dessa marknadsmisslyckanden och fak- torer? Är åtgärderna verkligen lönsamma? Är de faktorer som brukar anföras som hinder för genomförande något som staten ska åtgärda? Finns det skäl att tro att man genom statliga åtgärder kan överbrygga dessa hinder eller barriärer för energieffektivisering på ett sådant sätt att den totala resursallokeringen i samhället blir bättre. Samhällsekonomisk effektivitet ska eftersträvas vilket inne- bär att sådana åtgärder, där kostnaderna är större än fördelarna, inte bör genomföras, även om de skulle spara mycket energi.

En marknadsbarriär som är ett marknadsmisslyckande kan vara ett hinder för samhällsekonomisk effektivitet. Marknaden till- handahåller inte en samhällsekonomiskt optimal resursallokering eftersom marknadspriserna ger felaktiga incitament till marknadens aktörer. Det finns en rad marknadsbarriärer, utöver marknadsmiss- lyckanden, som gör att till synes lönsamma effektiviseringsåtgärder inte kommer till stånd. Marknadsbarriärer används här som ett samlingsnamn på olika marknadsrelaterade omständigheter som

14TP PT Se vidare kapitel 5.

15TP PT Jaffe, Newell and Stavins (1999).

16TP PT The Allen Consulting Group, The Energy Efficiency Gap – Market Failures and Policy Options, 2004.

17TP PT Se t.ex. Gudbjerg E. et al., Do voluntary agreements deliver? Experiences from Denmark and expectations for Sweden, del av proceedings för eceee 2005 Summer Study, 2005.

123

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

SOU 2008:110

gör att vissa energieffektiviseringar inte kommer till stånd. Mark- nadsbarriärer som inte är marknadsmisslyckanden kan förklara energi- paradoxen eftersom de förklarar varför faktiskt beteende är opti- malt utifrån beslutsfattarens perspektiv. Det kan vara fråga om kostnader förknippade med kunskapssökning eller tidsåtgången för att vidta en viss åtgärd. Till skillnad från marknadsmisslyckanden betyder emellertid inte marknadsbarriärer i sig att marknaden fungerar ineffektivt.

Det kan finnas skäl att med politiska åtgärder (styrmedel) försöka korrigera även för marknadsbarriärer som inte är mark- nadsmisslyckanden. Marknadsbarriärer kan utgöra en del av för- klaringen till varför investeringar i energieffektiviseringar som förefaller vara privatekonomiskt lönsamma inte kommer till stånd i någon större omfattning. Det kan helt enkelt vara så att det finns relevanta kostnader på en marknad som inte tagits med i kalkylen. I sådana fall kan detta vara en orsak till att åtgärder inte utförs. En annan orsak kan t.ex. vara att det finns en tidsfördröjning mellan den tidpunkt då kalkylen upprättas och pekar på lönsamhet och den tidpunkt då åtgärden de facto genomförs. Det kan å andra sidan också vara så att kalkylen inte innehåller korrekta värderingar av relevanta nyttor. Generellt kan konstateras att det finns ett bristfälligt underlag för att kvantifiera inte bara kostnader utan även nyttor.

4.4.3Marknadsbarriärer

Det finns många faktorer som hindrar genomförandet av energi- effektiviseringsåtgärder. Inte alla av dessa faktorer utgörs av mark- nadsmisslyckanden utan kan härledas till rationella beslut av välinformerade aktörer på en väl fungerande marknad. Knappa resurser och preferenser utgör betydande hinder för en mer omfattande energieffektivisering. I utredningens delbetänkande, kapitel 3, beskrevs en rad hinder för energieffektivisering. I de följande avsnitten kommer en rad marknadsbarriärer att ytterligare diskuteras. Exemplifieringen är inte uttömmande men fångar upp ett antal av de hinder som förekommer i effektiviseringsdebatten.

124

SOU 2008:110

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

Marknadsmisslyckanden

Marknadsmisslyckanden är väl definierade i den ekonomiska littera- turen och det är okontroversiellt att hävda att det finns verkliga skäl att undersöka lämpligheten av offentliga ingripanden om det finns marknadsmisslyckanden. Genom att åtgärda ett marknads- misslyckande kommer i vissa fall både energieffektiviteten och den ekonomiska effektiviteten förbättras.TPF18FPT Sådana fall är exempel på vad ekonomer brukar kalla s.k. win-win åtgärder. Orsaken är naturligtvis som framgår av namnet att de priser som resulterar på en marknad med förekomst av marknadsmisslyckanden inte är ett korrekt uttryck för de resursuppoffringar som görs och de värden som skapas. Marknaden har misslyckats med att prissätta resurs- erna på ett riktigt sätt.

Vissa externa effekter inkluderas inte i energipriserna

Vissa konsumtions- och produktionsåtgärder har externa effekter, dvs. effekter på andra än beslutsfattarna och för vilka besluts- fattarna inte får ersättning (positiva externa effekter) eller betalar kompensation (negativa externa effekter). Sparsam körning får effekt på energianvändningen per kilometer. Det kan öka trafik- säkerheten för medtrafikanterna samtidigt som det också minskar miljöförstöringen. För dessa effekter utgår ingen ersättning till den ”sparkörande” föraren. Om kurser i sparsam körning var frivilliga skulle körkortseleven troligen inte i tillräcklig omfattning beakta sådana positiva externa effekter. Ett marknadsbeslut skulle därför leda till mindre sådan utbildning än vad som är samhällsekonomiskt lönsamt.

All energiproduktion är kopplad till negativa bieffekter, så kallade negativa externa effekter. Omfattningen av de negativa bieffekterna varierar dock mellan olika energislag, från mycket små till stora. Bidrag till luftföroreningar är ett exempel på en sådan extern effekt. Vissa externa effekter är inte prissatta på marknaden. Detta bidrar till att det energipris som slutanvändaren möter på marknaden är lägre än den egentliga samhällskostnaden. Ett av detta skäl lågt energipris kan därför bidra till att konsumenten använder mer energi än vad som är samhällsekonomiskt optimalt.

18TP PT Jaffe, Newell och Robert Stavins, 1999.

125

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

SOU 2008:110

Ett sätt att prissätta de externa effekterna är via en miljöskatt. Det är emellertid svårt att värdera de olika externa effekterna och att sätta ”rätt pris” på energiproduktionens externa effekter. Inte minst är det svårt att uppskatta de externa kostnader som är rela- terade till växthuseffekten. Utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser har en långsiktig effekt och verkar dessutom globalt.

Begränsad kunskap och information om energieffektivitet

Studier pekar på att begränsad kunskap och begränsad tillgång på information om en effektiv energianvändning ofta är en viktig orsak till att olika aktörer inte gör samhällsekonomiskt optimala val. Det visar t.ex. de intervjuer med olika aktörer om kompetens- och utbildningsbehov som på uppdrag av utredningen har genom- förts av konsultföretaget Swedeval.TPF19FPT Ofullständig information om investeringskostnader, energibesparingar och investeringarnas kvaliteter i övrigt är barriärer som är ett marknadsmisslyckande. Begränsad kunskap och information ses ofta som de enskilt vik- tigaste marknadsmisslyckandena för en effektivare energianvänd- ning. I dag fokuseras debatten på behovet av specifik information och kunskap som möjliggör och ger incitament för olika aktörer att välja att agera energieffektivt, t.ex. i sitt val av teknik eller i sitt beteende.

Delade incitament, ”split incentives”

Ytterligare en aspekt som kommit att diskuteras som ett marknadsmisslyckande är delade incitament (split incentives eller the principal-agent problem).TPF20FPT I detta fall påverkas den faktiska energianvändningen av två eller flera aktörer som har olika mål eller möts av olika incitament. I många fall kan aktörernas olika mål och incitament styras av en asymmetrisk tillgång till information eller så kan problemet vara av organisatorisk art.

Ett klassiskt exempel på delade incitament är fastighetsägaren som investerar i vitvaror och hyresgästen som står för de faktiska energikostnaderna. Fastighetsägaren har som mål att minska inves- teringskostnaderna medan hyresgästen har som mål att minska

19TP PT Se kapitel 16.

20TP PT Jollands N., Mind the gap, IEA, 2007.

126

SOU 2008:110

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

energikostnaderna och därmed energianvändningen. I denna situa- tion är det oftast mycket svårt för hyresgästen att påverka inves- teringar i energieffektiv teknik. Det finns ett marknadsmiss- lyckande eftersom enskilda individer inte kan agera oberoende av andra personer för att påverka sina egna kostnader.

I en nyligen genomförd IEA-studie har för första gången upp- skattats i vilken omfattning delade incitament påverkar energi- användningen, dvs. hur stor andel av den totala energianvändningen som karaktäriseras av situationer där slutanvändaren inte kan påverka valet av teknik samt situationer där slutanvändare inte själva står för energikostnaderna.TPF21FPT Resultatet av studien visar att den andel av energianvändningen som omfattas av delade incitament är betydande, men också att variationen mellan olika energianvänd- ningsändamål är stor (0–34 procent).

Introduktion av ny teknik

I ett flertal studier presenteras behovet av erfarenhet och läreffekter för en introduktion av ny teknik.TPF22FPT Tidiga investeringar i ny teknik, som inte är kostnadseffektiv än, kan leda till viktiga läreffekter i hur tekniken kan produceras och användas. Detta kan i sin tur leda till ekonomiska fördelar i ett längre perspektiv. Inter- aktionen mellan olika lärprocesser (learning-by-doing, learning-by- using och learning-by-interacting) ger färdighet bl.a. i att ta fram och tillverka ny teknik, att använda och installera ny effektivare teknik och bidrar till att kostnaderna för den nya tekniken kan minska.

Ett antal aktuella rapporter har tydligt pekat ur vikten av en introduktion av ny teknik för en effektivare energianvändning. Av den s.k. Sternrapporten framgår bl.a. att klimatförändringarnas

21TP PT OECD/IEA, 2007, Mind the gap – Quantifying principal-agent problems in energy efficiency, draft report.

22TP PT Se exempelvis Arrow, K., 1962. The economic implications of learning by doing, Review of economic studies 29, 155–173;

Rosenberg, N., 1982. Inside the black box: technology and economics, Cambridge University press, Cambridge, UK;

Lundvall, B.A., 1992. National systems of innovations – towards a theory of innovation and interactive learning, Printer Publisher, London;

Kemp R., 1997. Environmental Policy and Technical Change: a comparison of the technological impact of policy instruments;

Wallace E. Oates. IEA/OECD, 2000;

Experience curves for energy technology policy, IEA Energy Technology Perspectives, 2006, ACEEE, Nilsson H. och Wene C-O;

Best practices in technology deployment policies, 2002.

127

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

SOU 2008:110

totala kostnader beräknas bli större om vi inte investerar i ny emissionsminskande teknik än om vi genomför sådana investe- ringar.TPF23FPT Dessa resultat visar att investeringar som initialt är dyrare än traditionell teknik kan leda till lägre totala kostnader på längre sikt. I Sternrapporten argumenteras för att det är möjligt, angeläget och till och med ekonomiskt fördelaktigt att motverka den pågående klimatförändringen genom introduktion av ny teknik. Parallellt med Sternrapporten accentueras industrins möjligheter att utveckla en starkare konkurrenskraft genom utveckling och introduktion av mer energieffektiva produkter. World Business Council for Sustainable development (WBCSD) belyser vidare i sin rapport byggindustrins möjligheter att utveckla affärsmöjligheter inom området energieffektiva byggnader.TPF24FPT

Bedömningar av affärsidéers utvecklingspotential hanteras i en marknadsekonomi av marknadens aktörer. Statens uppgift är att se till företagandet i dess helhet och detta görs bäst genom närings- politiska åtgärder. Introduktion av ny teknik för en effektivare energianvändning kan vara förknippad med hinder. Introduktion av ny teknik måste ses i termer av ett innovationssystem. Detta system inkluderar, förutom själva tekniken, även en infrastruktur samt en mängd aktörer och institutioner.TPF25FPT För att den nya tek- niken ska introduceras krävs förändringar inte enbart i tekniken utan även i systemet i stort.

Andra barriärer

Marknadsbarriärer som inte är marknadsmisslyckanden kan hjälpa oss att förklara energieffektiviseringsgapet, genom att de belyser varför många till synes lönsamma åtgärder inte kommer till stånd.

Vi ska nedan diskutera ett antal marknadsbarriärer som inte är marknadsmisslyckanden.

23TP PT Stern, N., The Economics of Climate Change – The Stern Review, Cambridge University Press, 2007.

24TP PT World Business Council for Sustainable Development (WBCSD), 2007, Energy efficiency in buildings – Business realities and opportunities.

25TP PT Se Vinnovas beskrivning av innovationssystem – Innovationssystem är ett begrepp som förekommer i diskussioner om tillväxt och välstånd. Med innovationer avses nya produkter, tjänster eller processer som introduceras på marknaden, men även institutionella för- ändringar (lagar etc.), organisatoriska förändringar och marknadsförnyelse. En central uppfattning är att innovationer uppstår i interaktion eller samspel mellan olika aktörer.

128

SOU 2008:110

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

Transaktionskostnader

Transaktionskostnader är kostnader, som uppkommer i samband med en ekonomisk transaktion, för en vara eller service utöver dess pris. Det finns få, om några, köp av varor eller serviceprodukter som inte har några transaktionskostnader. Exempel på trans- aktionskostnader är avgifter (courtage, kortavgifter), telefonsamtal, advokatkostnader, kostnader för besiktningspersoner, mäklar- arvoden, kostnader för resa till försäljningsställe, annonskostnader m.fl.

En del av förklaringen till det s.k. energieffektiviseringsgapet är att man ofta endast tagit hänsyn till ”plånbokskostnader”. Om ett hushåll överväger att installera en värmepump, byta fönster eller tilläggsisolera sitt hus har det kostnader för material och hant- verkare. Till dessa (plånboks)kostnader kommer emellertid den tid hushållet får lägga ner på att ta reda på vilken eller vilka av dessa åtgärder som det ska satsa på. Dessutom måste man skaffa upp- gifter om vilka värmepumpar, vilka fönster, vilka hantverkare etc. som man bör välja. Det tillkommer alltså en rad kostnader som inte syns i hushållets plånbok, men likväl är relevanta för beslutet. Sådana kostnader brukar ekonomerna kalla transaktionskostnader. De kan vara höga och då utgöra en förklaring till varför en till synes lönsam åtgärd enligt en ”plånboksberäkning” inte är motiverad utifrån ett vidare och relevant kostnadsbegrepp. Det är dock även en rad nyttor som inte direkt syns i ”plånboksberäkningen” som ska värderas i detta sammanhang. T.ex. tiden det tar att underhålla sin befintliga värmeanläggning eller upplevelsen av bättre komfort genom mindre kallras från de nya fönstren. Transaktionskostnader ingår i både beslutsfattarkalkylen och i den samhällsekonomiska kalkylen. Beslutsfattarna, t.ex. medlemmar i ett hushåll, ingår ju i samhället och deras kostnader för informationsinsamling, kon- traktsskrivning, diskussioner etc. är också en samhällsekonomisk kostnad. Vissa marknadsimperfektioner, som t.ex. informations- brist och asymmetrisk information, ger upphov till ökade trans- aktionskostnader.

129

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

SOU 2008:110

Höga diskonteringsräntor

De som argumenterar för att det finns ett energieffektiviseringsgap använder vanligtvis en relativt låg ränta när optimum beräknas. Vid en högre diskonteringsränta blir, givet att allt annat är lika, den optimala effektiviseringsnivån lägre än vad som blir fallet vid en lägre diskonteringsränta. Den högre räntan förklarar den faktiska effektiviseringsnivån, men betraktas av vissa förespråkare för energieffektivisering som en marknadsbarriär.

Frågan är om det finns motiv för en högre ränta. En möjlig förklaring är att det råder osäkerhet om det framtida energipriset och om de faktiska besparingarna som investeringen i energi- effektivisering leder till. Denna osäkerhet tar sig ofta uttryck i att beslutsfattaren använder en högre diskonteringsränta. I ett sådant fall innefattar valet av diskonteringsränta implicit även andra faktorer än bara tidspreferenser.

Osäkerhet är inte, i motsats till begränsad information och kun- skap, en källa till marknadsmisslyckande. Det är rimligt att företag och hushåll beaktar osäkerhet när investeringsbeslut tas, och att detta kan göras genom att en högre diskonteringsränta används för irreversibla investeringar med osäker avkastning.

Knappa resurser

Det största hindret för, men också den största drivkraften till, energieffektivisering är resursknapphet. Det är naturligtvis önsk- värt för individer och företag att minska driftskostnaderna, men om detta kräver kostsamma investeringar måste prioriteringar göras. Bristande resurser är inte något marknadsmisslyckande.

Institutionella barriärer – ledarskap

I en svensk studie kring ledningsgruppens roll för en effektivare energianvändning påvisas brister relaterade till organisationen. Det kan gälla att frågor om energieffektivisering inte når styrelse- rummet eller att företaget arbetar med olika budgetar för drift och investeringar.TPF26FPT När det gäller delade incitament i ett företag är detta ett uttryck för deras val, och det finns säkert goda skäl till

26TP PT Persson A et al, Ledningsgruppers roll i energieffektiviseringsprocessen, 2007.

130

SOU 2008:110

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

varför man valt att organisera verksamheten på det sätt man gjort. Detta är inte något marknadsmisslyckande. Det kan betraktas som en barriär för effektivare energianvändning som är en konsekvens av företagets val av organisation och fördelning av ansvar och befogenheter. Dock kan vissa val vara baserade på brist på kunskap, vilket är ett marknadsmisslyckande.

Energianvändning är en dold egenskap

Modern konsumtionsteori bygger på idén att individer konsumerar olika egenskaper hos en vara eller tjänst. En apelsin konsumeras inte för att det är en apelsin utan för att den har vissa egenskaper (saftig, söt eller sur smak m.m.). Individer har preferenser för egen- skaper. Vissa egenskaper uppskattas mer än andra. Den primära egenskapen för ett kylskåp är att förvara mat. Alla andra egen- skaper, inklusive energiprestanda, är sekundära för ett kylskåp. En konsument kan välja att negligera energieffektiviteten vid köp av ett kylskåp därför att han eller hon tycker att energi är billigt jämfört med andra egenskaper som kylskåpet har. Detta är då inte ett marknadsmisslyckande, så länge som prissättningen på energi är korrekt. Däremot kan ju samhället gå in och kräva att energi- användningen ska anges på kylskåpen eller att en viss norm för kylskåpens energianvändning uppnås. En sådan norm ska å andra sidan baseras på en samhällsekonomisk analys som visar att för- delen med normen överstiger kostnaderna för att inrätta normen.

Andra förklaringar av energigapet

Det finns även andra förklaringsfaktorer som inte har med mark- nadsbarriärer att göra. En sådan är t.ex. att tidigare subventioner kan skapa förväntningar om framtida subventioner, och därmed skapa en fördröjning av genomförandet av i och för sig lönsamma åtgärder.

131

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

SOU 2008:110

4.5Prissättningsprinciper

Anläggningar för produktion och distribution inom energiområdet karaktäriseras av att de ofta är mycket stora och odelbara och har lång livslängd. Innebörden av detta är, att när väl produktions- resurser bundits i form av t.ex. ett vattenkraft eller kraftvärmeverk, är det i praktiken omöjligt att överföra dessa produktionsresurser till annan användning eller lokalisering. Detta betyder att alter- nativutnyttjandevärdet för de resurser som bundits i anläggningar- na är lågt. Dessa egenskaper har betydelse vid osäkerhet om den framtida utvecklingen av priser, konjunkturutveckling etc. Det är lätt att göra felinvesteringar som kan bli kostsamma för samhället.

Karaktären på stora, odelbara, irreversibla investeringar på till- förselsidan leder till att man i en investeringskalkyl inte kan göra jämförelser mellan marginell betalningsvilja, exempelvis värdet av den sist efterfrågade kWh och något slags marginella kostnader. Vid en utbyggnad av t.ex. värmekraftverk måste man ta ställning till om hela verket ska byggas eller inte, det är en teknisk och ekono- misk omöjlighet att endast bygga ut en mindre del av verket. I sådana fall behövs samhällsekonomiska investeringskriterier (CBA- analyser).

Irreversibilitet innebär också att det inte är möjligt att perfekt anpassa en befintlig produktionskapacitet efter krympande eller fluktuerande efterfrågan på energi.TPF27FPT Den är odelbar. Resurser som satsas på kapacitetsutbyggnad representerar till stor del s.k. ”sunk costs”, som inte kan återvinnas. Frågan blir i stället hur man bäst ska kunna utnyttja de befintliga anläggningarna. Lösningen på detta är att tillämpa samhällsekonomiska prissättningsprinciper. Det är således viktigt att skilja mellan en optimal kapacitetsutbyggnad baserad på samhällsekonomiska investeringskriterier och ett opti- malt utnyttjande av befintlig kapacitet som kan uppnås genom samhällsekonomiska prissättningsprinciper.

Syftet med en samhällsekonomisk prissättning är bl.a. att åstad- komma en samhällsekonomiskt effektiv användning av landets resurser. I den terminologi som används av ekonomer avses med pris det rörliga priset. Härutöver kan fasta avgifter bli aktuella. För summan av fasta och rörliga avgifter används termen tariffnivå.

Ett pris som syftar till att uppnå samhällsekonomisk effektivitet bör ge köparen korrekt information om just de kostnader som

27TP PT Dock har de flesta energiproduktionsanläggningar inte en konstant produktionskapacitet. Variationen, som kan vara betydande, är bl.a. beroende av typen av produktionsanläggning.

132

SOU 2008:110

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

hans/hennes konsumtionsbeslut förorsakar. Enligt ekonomisk teori bör då priset bestämmas av den förutsebara rörliga kostnaden för den sist producerade och distribuerade kWh, eller vid kapa- citetsbrist det knapphetspris som ger jämvikt, dvs. likhet mellan efterfrågan och utbud. Det innebär att det är de på kort sikt varier- bara resursinsatsernas alternativutnyttjandevärde som är bestäm- mande för prissättningen. Den kortsiktiga marginalkostnaden är den lägsta kostnad till vilken ytterligare en enhet av t.ex. en kWh kan produceras i en befintlig anläggning. Denna kostnad är alltså definierad som främst bränsleförbrukning för att utnyttja den under en period sist ianspråktagna, redan existerande anläggningen för att producera ytterligare en enhet.

I det nordiska kraftsystemet är det den rörliga kostnaden i de marginella kraftverken som kommer att bestämma prisnivån vid prissättning efter kortsiktig marginalkostnad eftersom allt dyrare kraftslag med successivt högre rörliga kostnader tas i anspråk allteftersom efterfrågan ökar. Enligt ekonomisk teori saknar den långsiktiga marginalkostnaden relevans för en prissättning som syftar till att uppnå en samhällsekonomiskt effektiv resursanvänd- ning.

4.6Förutsättningar för utredningens beräkningar

Utredningen gjorde i sitt delbetänkande en bedömning av lönsam potential för energieffektivisering i bebyggelsen, industrin exklu- sive den energianvändning som berörs av handeln med utsläpps- rätter, samt transportsektorn. Utredningen har nu bl.a. med hjälp av konsultföretagen Profu och McKinsey & Company närmare analyserat dessa potentialer. Resultatet av analysen beskrivs i kapi- tel 5, 6 och 7. I det följande behandlas gemensamma förutsätt- ningar, som använts för beräkningar och underlag om potential och styrmedel i de kommande kapitlen.

4.6.1Val av ränta

Valet av ränta innebär ett övervägande om vilken hänsyn som ska tas till att effekten av en åtgärd infaller vid olika tidpunkter. I de genomförda samhällskalkylerna har fyra procent real diskonte- ringsränta använts för samtliga kategorier av slutanvändare.

133

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

SOU 2008:110

Känslighetsanalyser har gjorts med två respektive sex procent. I beslutsfattarkalkylen har i grundfallet en real diskonteringsränta på fyra procent använts för hushåll medan fyra och åtta procent, dvs. två grundfall, har använts för företag. I hushållsfallet har känslig- hetsanalyser genomförts i intervallet två till åtta procent. För företag har motsvarande analys gjorts för tolv procent.

4.6.2Åtgärders livslängd

Val av åtgärders livslängd har stor betydelse i de kalkyler som genomförs. Många åtgärder har en betydande såväl ekonomisk som teknisk livslängd, medan andra åtgärder har en livslängd av kortare natur. I fallen med åtgärder som har lång livslängd har åtgärderna vanligen också en långvarig besparingseffekt. I vissa fall kan åtgärder dock bedömas vara en tidigareläggning av åtgärder som ändå skulle komma till stånd. Detta bör i förekommande fall medföra en korrigering av beräkningen av åtgärdernas effekt. I de fall antaganden om livslängder för åtgärder är avgörande för beräkningsresultaten anges de explicit i kapitel 5, 6 och 7.

4.6.3Energipriser i samhälls- och beslutsfattarkalkyl

Analys av vilka energipriser som lämpligen bör användas för att bedöma lönsamhet av energieffektiviseringsåtgärder har på utred- ningens uppdrag genomförts av konsultföretaget Profu. Resultatet av analysen har därefter applicerats av Profu för beräkningar för bebyggelsen och av McKinsey & Company för åtgärder i sektorer- na transport och industri. Profus bedömning av bl.a. energipriser redovisas i sin helhet i betänkandets bilaga 4.

För att kunna beräkna potentialen för energieffektivisering erfordras ett ställningstagande rörande vilka energipriser som ska ligga till grund för kalkylerna. Profu har på utredningens uppdrag tagit fram de rörliga priserna för beslutsfattarperspektivet respektive de långsiktiga marginalkostnaderna för det samhällsekonomiska perspektivet. Detta har gjorts för ett antal energibärare för be- byggelsen.

De fem energibärare som har analyserats är el, fjärrvärme, olja, naturgas och biopellets. För var och en av dessa energibärare har Profu tagit fram priser för två olika användarstorlekar som mot-

134

SOU 2008:110

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

svarar småhus och flerbostadshus, för el dessutom hushållsel. De framräknade energipriserna har använts för industrisektorn, med undantag av el, och för transportsektorn.TPF28FPT

De av Profu beräknade energipriserna avser dels dagens för- hållanden, dels läget år 2020. Energipriser för ett par olika tidpunkter har tagits fram eftersom de effektiviseringsåtgärder som har analyserats har olika lång livslängd. För perioden efter år 2020 har Profu i sina kalkyler använt 2020 års priser. Detta val motiveras med att Energimyndigheten i sina kalkylförutsättningar antar samma bränslepriser år 2030 som år 2020.TPF29FPT För perioden efter år 2030 har Profu inte haft tillgång till motsvarande prognoser.

De energieffektiviseringar som har analyserats av utredningen kommer inte endast att påverka energianvändningen utan också effektbehovet. För de ledningsburna energibärarna (el, fjärrvärme och naturgas) påverkas därmed i ett längre perspektiv även kapa- citetsbehovet i ledningsnäten.

De energipriser som Profu har tagit fram för beslutsfattar- kalkylen avspeglar de delar av priset som är rörliga, och som verkligen påverkas om energianvändningen minskar till följd av energieffektiviseringen. Här har Profu utgått från priser och taxor så som de ser ut i verkligheten. För år 2020 ingår dessutom bedöm- ningar av utvecklingen till det året. I prognoserna för de lednings- burna energibärarna har Profu antagit att energipriset i huvudsak baseras på kortsiktig marginalkostnad.

Profus ambition har även för den samhällsekonomiska kalkylen varit att beskriva de verkliga energikostnader som påverkas om energianvändningen effektiviseras. I samhällsperspektivet gäller ofta ett investeringsperspektiv, dvs. om vi sparar energi så behöver vi inte bygga ut elproduktionen lika mycket som om vi inte gör denna besparing. Från denna synpunkt är kostnaderna för successiv utbyggnad av elproduktionen, dvs. de långsiktiga marginalkost- naderna, relevanta.

Hur energipriserna har tagits fram för de olika energibärarna, kalkylperspektiven, användarstorlekarna och tidsperspektiven redo- visas utförligt i Profus rapport till utredningen.TPF30FPT Skillnader i de

28TP PT För el inom industrisektorn har efter diskussion med Energimyndigheten en rörlig kost- nad på 0,40 kronor per kWh använts för den energiintensiva industrin respektive 0,55 kronor per kWh för icke energiintensiv industri.

29TP PT Energimyndigheten, Prognosförutsättningar till Profu för beräkningar i samband med Lång- siktsprognosen 2008.

30TP PT Göransson A. et al, Energieffektivisering i bebyggelsen – Analyser utifrån samhällsekono- miska och beslutsfattarekonomiska metoder, 2007, betänkandets bilaga 4.

135

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

SOU 2008:110

energikostnader som ingår i den samhällsekonomiska kalkylen och beslutsfattarkalkylens energipriser kan dels vara orsakade av att taxorna inte avspeglar de långsiktiga marginalkostnaderna i såväl produktions- som distributionsledet, och dels värderingen av de externa kostnaderna.

Profu har i sina bedömningar inte haft möjlighet att ta hänsyn till att el- och fjärrvärmepriser priser varierar över året. De har antagit ett årsmedelpris (beslutsfattarkalkylen) eller årsmedelvärde av marginalkostnaden (samhällsekonomiska kalkylen). I tabellerna nedan redovisas samtliga energipriser exklusive moms.

Externa effekter i den samhällsekonomiska kalkylen

I den samhällsekonomiska kalkylen bör s.k. externa effekter som sammanhänger med användningen av energi ingå. Det kan vara kostnader för skador på miljön, personskador, hälsoproblem m.m. Profu diskuterar i sin rapport olika typer av externa effekter, men fokuserar främst på utsläppen av växthusgaser med hänvisning till att dessa vanligen ses som den dominerande orsaken till externa effekter inom energisektorn.

Det finns olika sätt att värdera de externa effekter som energi- produktionens koldioxidutsläpp orsakar. Detta diskuteras bland annat av SIKA.TPF31FPT Idealt bör värderingen återspegla den marginella skadekostnad som ytterligare en enhet utsläpp beräknas förorsaka. I fallet med koldioxid finns dock många genuina osäkerheter som leder till att en alternativ värderingsansats måste väljas. Bland sådana värderingsansatser finns bl.a.:

•Individers eller företags betalningsvilja

•Skuggpris via fastställda politiska mål

•Extern-E:s metod

•Marknadspriset på koldioxid i EU:s utsläppsrättshandelssystem

•Skuggpris via koldioxidskatten på bränslen

•Skadekostnad

Profu har valt att, som grundfall, låta koldioxidskatten och energi- skatten spegla den politiska bedömningen av kostnaden för de externa effekterna, främst koldioxidutsläppen. Dessa ingår därför i den samhällsekonomiska kalkylen. Koldioxidskatten antas i huvud-

31TP PT SIKA, Samhällsekonomiska principer och kalkylvärden för transportsektorn: ASEK 4,

PM 2008:3, 2008.

136

SOU 2008:110 Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

sak relateras till externa effekter kopplade till den ökade växthus- effekten. Profu tolkar här energiskatten som ett sätt att ta hänsyn till andra externa effekter och för att förstärka koldioxidskatten eftersom energiskatten uteslutande tas ut på fossila bränslen.

För el kan det finnas olika synsätt kring sammansättningen av den elproduktionsmix som skulle påverkas om elanvändningen minskar, exempelvis till följd av energieffektiviseringsåtgärder. Detta medför att det kan vara svårt att entydigt belasta elen med korrekta externa effekter. Ett problem med behandlingen av de externa effekterna enligt den valda metoden för grundfallet uppstår dessutom när el ska bedömas, eftersom elproduktionen undantas från både koldioxid- och energiskatt. Skatteundantaget tillämpas eftersom Sverige ingår i ett nordeuropeiskt elsystem och att svensk elproduktion annars skulle missgynnas kraftigt. Det är även motiverat av EU:s handelssystem för utsläppsrätter som infördes år 2005. Eftersom Profu utnyttjar koldioxid- och energiskatterna som mått på de externa kostnaderna slipper elproduktionen där- med denna typ av externa kostnader. Däremot ingår priset på utsläppsrätter i kostnaden för elproduktionen.TPF32FPT

På el tillkommer dock en konsumtionsskatt, energiskatt, som i någon mån kan anses återföra de externa effekter som försvinner till följd av den skattefria elproduktionen. Av denna anledning har Profu tagit med energiskatten på el i den samhällsekonomiska kalkylen. Denna beskrivning är dock inte helt konsekvent jämfört med hur övriga energibärare behandlas. För att kontrollera rimlig- heten i sina antaganden och illustrera effekter av olika synsätt vad gäller sammansättningen av den elproduktion som påverkas av energieffektiviseringen har Profu därför genomfört flera känslig- hetsanalyser, vilka beskrivs närmare i bilagan.

Profu anför som ytterligare skäl till att välja energi- och miljö- skatterna som mått på de externa effekterna att dessa, via energi- priset, förmedlar information från staten till användarna om energibärarnas energi- och miljöpolitiska lämplighet. Om helt andra mått på de externa effekterna väljs för olika energibärare i samband med den samhällsekonomiska bedömningen av effektiviserings- åtgärder skulle detta kunna uppfattas som en snedvridning av valet mellan tillförsel och sparande.

32TP PT Detta är dock avsevärt mindre än den svenska koldioxidskatten. Ett utsläppsrättspris på 25 €/ton har använts för dagens situation och för år 2020 antas utsläppsrättspriset vara 30 €/ton.

137

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

SOU 2008:110

Samhällsekonomisk marginalkostnad för nät

I den samhällsekonomiska kalkylen använder Profu ett nätpris som avser spegla den samhällsekonomiska marginalkostnaden för nät. Detta är inte nödvändigtvis samma som det pris som möter kon- sumenterna. Motiv till att justera de priser som konsumenterna möter kan exempelvis vara att tariffen inte är optimalt utformad utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv, att nätägarna inte betalar de verkliga kostnaderna för nätverksamheten och därför inte inkluderar dessa i tariffen eller att nätverksamheten är ett s.k. naturligt monopol, vilket innebär att effektivt utformade tariffer i form av marginalkostnaderna för nät inte ger full kostnadstäck- ning.

I den beslutsfattarekonomiska kalkylen har Profu räknat med att det är den helt rörliga delen av nätavgiften som kunderna beaktar när man räknar lönsamhet för olika energieffektivise- ringsåtgärder. Abonnemangsavgiften eller effektavgiften är också möjlig att påverka, men Profu har valt att bortse från detta i kalkylen. I genomsnitt svarar den rörliga delen för cirka 50 till 60 procent av den totala elnätstariffen.TPF33FPT

Profu har här gjort följande antaganden:

•Nätverksamhet har generellt små externa effekter.TPF34FPT Det finns därmed inget behov av att justera de kostnader som nätägarna möter.

•Nätverksamhet karaktäriseras av fallande styckkostnader (är ett naturligt monopol). En effektiv tariff ger således inte full kost- nadstäckning.TPF35FPT

•Den samhällsekonomiska marginalkostnaden för nätverksamhet motsvarar minst de marginella förlusterna. Dessa kan grovt antas vara dubbelt så höga som de genomsnittliga förlusterna. Med dagens elpriser skulle en tariffkomponent motsvarande marginalförlusterna ge cirka 30 procent kostnadstäckning för nätföretagen.

33TP PT Hjalmarsson L., Samhällsekonomiska aspekter på prissättningen av ledningsbunden energi,

2008.

34TP PT Här avses just nätdelen av de ledningsbundna energibärarna. Själva energiomvandlingen, t.ex. elproduktionen, kan mycket väl vara förknippad med externa effekter.

35TP PT Normalt åstadkoms kostnadstäckningen via en fast avgift.

138

SOU 2008:110

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

Av detta drar Profu slutsatsen att ett samhällsekonomisk optimalt pris i kalkylen sannolikt är lägre än 100 procent och högre än 30 procent av dagens totalpris. Anledningen till att priset bör vara högre än vad som motsvaras av marginalförlusterna är att det inte är samhällsekonomiskt lönsamt att bygga ut nätet för att klara den efterfrågeökning som skulle bli fallet om tariffen sattes så lågt. Det behövs således ett kapacitetselement i priset för att hålla tillbaka utbyggnadsbehovet alternativt uttryckt garantera en rimlig leveranssäkerhet givet ett existerande nät. Föreligger ett inves- teringsbehov bör tariffen vara tillräckligt hög för att täcka utbygg- nadskostnaderna, dvs. motsvara den långsiktiga marginalkostnaden.

Exakt var i spannet 30 100 procent av totalkostnaden man hamnar kräver ytterligare analyser. För el har Profu bedömt att dagens nivå på den helt rörliga komponenten i nättariffen för hushållsel och småhus med elvärme på 60 procent kan vara en rimlig approximation på ett samhällsekonomiskt korrekt pris för nättjänsten. Antagandena för naturgas och fjärrvärme bygger på liknande synsätt.

Skatter

Följande skatter gäller för värmeproduktion (2008-01-01). Dessa har i utredningens beräkningar antagits gälla tillsvidare, det vill säga även år 2020:

Tabell 4.3	Skattenivåer 2008-01-01

	Energiskatt	Koldioxidskatt	Elskatt	Totalt
	(kronor/MWh)	(kronor/MWh)	(kronor/MWh)	(kronor/MWh)
Olja, Eo1	77	289		366
Naturgas	22	196		218
Kol	43	332		375
El			36	270
El			270TPF FPT	270

Källa: Profu.

36TP PT I ett antal kommuner i norra och mellersta Sverige tillämpas lägre elskatt; 178 kro- nor/MWh. I kalkylerna utgår Profu dock från den högre nivån som redovisas i tabellen.

139

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

SOU 2008:110

Resultat vid grundantagandena

Med de ovan angivna grundantagandena kommer Profu fram till att energipriserna i tabell 4.4 bör ligga till grund för beräkningen av energieffektiviseringspotentialerna.

De resulterande rörliga energipriserna redovisas exklusive moms:

•per energibärare

•för olika användarstorlekar

•för beslutsfattarperspektivet och det samhällsekonomiska per- spektivet

•för dagsläget och för läget år 2020

Tabell 4.4 Rörliga energipriser som ligger till grund för beslutsfattarkalkyler och samhällsekonomiska kalkyler av potential för energieffektivi- sering

Energislag	Dagens priser (öre/kWh)		Prognoserat pris (cirka år 2020)
	(exkl. moms)		(öre/kWh) (exkl. moms)
	Beslutsfattar-	Samhällsekon.	Beslutsfattar-	Samhällsekon.
	kalkyl	kalkyl	kalkyl	kalkyl
El:
hushållsel	106	99	107	101
elvärme	97	88	97	90
flerbostadshus	95	87	95	89
Fjärrvärme:
småhus	61	47	61	42
flerbostadshus	50	43	50	38
Olja:
hushåll	90	90	92	92
flerbostadshus	84	84	86	86
Naturgas:
småhus	71	55	72	56
flerbostadshus	71	55	72	56
Biobränslen (pellets):
småhus	43	43	50	50
flerbostadshus	39	39	46	46

Källa: Profu.

140

SOU 2008:110

Allmänna utgångspunkter för styrmedelsval

För att kontrollera rimligheten i beräkningarna har Profu även gjort ett flertal känslighetsanalyser, som baseras på andra principer och/eller beräkningsförutsättningar jämfört med grundantagan- dena. Känslighetsanalyserna framgår av bilaga 4 där Profus rapport återges i sin helhet.

141

5Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

Direktivet (2006/32/EG) avser energieffektivisering i de tre sektorerna bebyggelse, industri och transporter. Svensk officiell statistik är något annorlunda indelad, med sektorerna bostäder och service m.m., industri samt transporter. I bostäder och service m.m. ingår bebyggelsen i stort samt vissa servicefunktioner med en nära koppling till bebyggelse och de areella näringarna.

Kapitlet inleds med en översiktlig beskrivning av sektorn bostäder och service m.m. (avsnitt 5.1) och dess energianvändning (avsnitt 5.2). I avsnitt 5.3 beskrivs de effekter tidiga åtgärder haft och de effekter som redan beslutade styrmedel bedöms leda till för bostäder och service. Dessa tre områden beskrivs mer ingående i kapitel 5 i utredningens delbetänkande.TPF1FPT I avsnitt 5.4 ges sedan en mer utförlig beskrivning av sektorns energieffektiviseringspotential baserat på de fördjupade studier som genomförts under utred- ningens andra etapp. Slutligen redovisas i avsnitt 5.5 förslag till styrmedel för ökad energieffektivisering

5.1Sektorn bostäder och service m.m. i huvuddrag

Sektorn bostäder och service m.m. omfattar:

•Bostäder (småhus och flerbostadshus).

•Lokaler (fördelas enligt SCB i 11 kategorier av byggnader) exklusive industrilokaler. I delsektorn lokaler ingår service och näringslivsverksamhet som inte är kategoriserad som industriell verksamhet.

1TP PT SOU 2008:25, Ett effektivare Sverige.

143

Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

SOU 2008:110

•Areella näringar (jordbruk, skogsbruk, fiske m.m.).

•Fritidshus.

•Övrig service (inkluderar byggsektorn, gatu- och vägbelysning, avlopps- och reningsverk samt el- och vattenverk).

Totalt omfattar sektorn bostäder och service cirka 590 miljoner m2P P byggnader. Bebyggelsen fördelar sig på cirka 260 miljoner m2P P små- hus (cirka 1,8 miljoner småhus inklusive lantbruk och permanent- bebodda fritidshus), 165 miljoner m2P P flerbostadshus (cirka 135 000 flerbostadshus med totalt 2,4 miljoner lägenheter) samt 165 mil- joner m2P P lokaler (cirka 60 000 fastigheter med övervägande kom- mersiell verksamhet och cirka 120 000 offentliga byggnader).TPF2FPT Utöver detta uppskattas cirka 124 miljoner m2P P uppvärmd lokalarea ingå i fastigheter som är taxerade som industrienheter. Av dessa, som industriklassade lokaler, bedöms cirka en tredjedel (44 mil- joner m2P )P vara normalt uppvärmda, och användas som kontor eller för liknande ändamål.

5.2Energianvändning för bostäder och service m.m.

Under direktivets basperiod 2001 2005 stod sektorn bostäder och service m.m. för cirka 38 procent av den totala nationella slutliga energianvändningen, respektive cirka 42 procent av den nationella slutliga energianvändning som direktivet omfattar. Sammantaget uppgick under basårsperioden den genomsnittliga slutliga användningen av energi i sektorn bostäder och service m.m. till cirka 151 TWh per år. Det motsvarar en primär energianvändning på cirka 190 TWh med de av utredningen använda viktnings- faktorerna.TPF3FPT

Av denna energianvändning gick cirka 135 TWh slutlig energi respektive cirka 164 TWh primär energi till bostäder (dvs. småhus inklusive småhus på lantbruksfastigheter och fritidshus samt flerbostadshus) och lokaler. Energianvändning för uppvärmning och tappvarmvatten, fastighetsel samt verksamhetsel respektive hushållsel ingår här.

2TP PT SOU 2204:109, Energideklaration av byggnader.

3TP PT För en detaljerad beskrivning av utredningens viktningsfaktorer se SOU 2008:25, Ett energieffektivare Sverige, avsnitt 4.3 och bilaga 4.

144

SOU 2008:110

Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

Figur 5.1 Fördelningen mellan energislag för den slutliga energianvänd- ningen inom sektorn bostäder och service m.m. (genomsnittliga värden för 2001 till 2005), TWhTPF4FPT

12 2

		El


72		Fjärrvärme


		Oljor
		Oljor
		Biobränsle, torv m.m.


		Övriga

Källa: Energiläget 2006, Energimyndigheten.

Den totala slutliga energianvändningen i sektorn bostäder och service m.m. har varit relativt konstant i nästan två decennier, men fördelningen mellan olika ändamål har förändrats. Den slutliga energianvändningen för uppvärmning och tappvarmvatten har successivt minskat under perioden medan elanvändningen har ökat markant.

Mellan åren 1970 och 2005 har elanvändningen i bostäder och service m.m. ökat med mer än tvåhundra procent, från cirka 22 TWh per år till cirka 72 TWh. Elanvändningen har ökat avseende såväl uppvärmning och hushållsel som el för fastighetsdrift och verk- samhet. Användningen av olja i sektorn har under samma period minskat från cirka 119 TWh till cirka 16 TWh per år, medan fjärr- värmeanvändningen har ökat från cirka 12 TWh till cirka 42 TWh per år.

Samtidigt som den slutliga energianvändningen för uppvärm- ning och tappvarmvatten i bebyggelsen har minskat har bebyggel- sens totala area ökat.TPF5FPT Beräkningsmässigt har därmed den specifika slutliga energianvändningen (uttryckt i kWh per kvadratmeter) för uppvärmning och tappvarmvatten minskat. Denna minskning mot- svaras dock inte av motsvarande förändring i primär energianvänd-

4	PT El för drift av värmepumpar ingår i posten el.
TP
5	PT Under perioden 1970 2005 har den totala arean för småhus, flerbostadshus och lokaler
TP

ökat med cirka 50 procent.

145

Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

SOU 2008:110

ning, varför delar av effektiviseringen i praktiken är skenbar. Orsaken till detta är att en stor del av bebyggelsen under den aktuella perioden har övergått från individuell uppvärmning till fjärrvärme eller elvärme. Härigenom har förluster som uppkommer vid energiomvandlingen flyttats från de individuella byggnaderna till el- och fjärrvärmeanläggningar vars förluster i den nationella energistatistiken bokförs i sektorn omvandling. En direkt jäm- förelse av specifik slutanvändning av energi (kWh per kvadrat- meter) blir således missledande.

För sektorn bostäder och service m.m. som helhet har den specifika slutliga energianvändningen i kWh per kvadratmeter, inklusive hushålls-, verksamhets- och driftel, minskat med cirka sju procent sedan år 1970. Den primära energianvändningen i sektorn har gått i motsatt riktning, den har ökat med cirka elva procent under samma tidsperiod.TPF6FPT

Småhus inklusive småhus på lantbruksfastighetTPF7FPT

Under perioden 2001 2005 uppgick den samlade slutliga energi- användningen för uppvärmning och varmvatten i Sveriges cirka 1,8 miljoner småhus (varav cirka 200 000 småhus på lantbruks- fastighet) till i genomsnitt cirka 38 TWh per år.TPF8FPT Utöver energi- användning för uppvärmning och tappvarmvatten användes årligen cirka 11 TWh fastighets- och hushållsel.TPF9FPT

Den vanligaste uppvärmningsformen för svenska småhus är elvärme. Nästan en tredjedel av småhusen använde år 2005 el för uppvärmning. Utöver detta hade drygt en femtedel av småhusen en kombinerad el- och biobränsleuppvärmning. Ungefär vart tionde småhus värmdes med enbart biobränsle, och drygt 8 procent med fjärrvärme.

Andelen småhus med individuell oljeuppvärmning har minskat under det senaste decenniet. År 2005 var cirka 13 procent av små- husen helt eller delvis oljeuppvärmda jämfört med 28 procent år 1998. Samtidigt har andelen installerade värmepumpar ökat. Den nationella energistatistiken är bristfällig med avseende på värme-

6TP PT Energianvändning och -försörjning för byggnader ur ett systemperspektiv Ett samverksans- projekt mellan bygg- och energibranschen, SBUF och Svensk Fjärrvärme, 2006.

7TP PT Småhus på lantbruksfastighet inkluderas i SCB:s kategori småhus sedan år 2005.

8TP PT I denna ingår energianvändning för småhus på lantbruksfastighet. Källor: Energimyndig- heten och SCB, EN 16 SM 0604, Energistatistik för småhus, flerbostadshus och lokaler 2005, samt Energimyndigheten, Energiläget i siffror.

9TP PT Som fastighetsel räknas t.ex. el till ventilation och utomhusbelysning.

146

SOU 2008:110

Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

pumpar.TPF10FPT Ökningstakten för installation av pump har varit stark. Sammantaget hade cirka 440 000 av småhusen någon form av värmepump år 2005.TPF11FPT I denna uppgift ingår alla typer av värme- pumpar, även frånluftsvärmepumpar och andra typer av värme- pumpar som inte används som primär värmekälla för huset.TPF12FPT Antalet hus som var huvudsakligen värmda med värmepump, i form av berg-, jord- eller sjövärmepumpar, uppgick år 2005 till cirka 200 000.

Fritidshus

Den senaste statistiska undersökningen av fritidshusbeståndet ägde rum år 2001. SCB uppskattade då att det finns cirka 690 000 fri- tidshus i Sverige. Undersökningen visade att cirka 70 procent av fritidshusen värms upp med direktverkande el. Den totala energi- användningen för fritidshus uppskattades till cirka 3 TWh per år, varav 2,3 TWh bedömdes vara el.

Flerbostadshus

År 2005 omfattade det svenska flerbostadshusbeståndet, enligt lantmäteriverkets register, cirka 135 000 byggnader. Det motsvarar cirka 2,4 miljoner lägenheter med totalt 165 miljoner kvadratmeter uppvärmd area.TPF13FPT Utöver detta finns cirka 5 miljoner kvadratmeter bostadsarea som i SCB:s statistik definitionsmässigt faller under kategorin lokaler. Totalt var den genomsnittliga slutliga årliga energianvändningen för perioden 2001 2005 för uppvärmning och tappvarmvatten i flerbostadshus cirka 28 TWh. Till detta kommer cirka 8 TWh fastighetsel och cirka 6 TWh hushållsel per år.

10TP PT Underlaget om antalet installerade värmepumpar bedöms vara gott. Däremot är bristerna stora i statistiken med avseende på tillgodogjord energi från omgivningen (”gratisenergi”). Det beror på att inga uppgifter om värmepumpars effekt eller prestanda samlas in i den officiella statistiken.

11TP PT Berg/jord/sjövärmepumpar, luftvärmepumpar samt kombinationer.

12TP PT Med primär värmekälla avses i den nationella statistiken den värmekälla som står för den huvudsakliga delen av uppvärmningen.

13TP PT Arean anges i SCB:s statistik i uthyrningsbar area i Boarea (BOA) och Lokalarea (LOA). Boverkets nya byggregler baseras på Atemp som innefattar all area i en byggnad som är upp- värmd till minst 10ºC, med undantag för varmgarage. Atemp är vanligen större än summan av BOA och LOA. Till den angivna arean tillkommer lokalarea som ingår till mindre del i flerbostadshus.

147

Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

SOU 2008:110

Användningen av både fastighetsel och hushållsel har ökat kraftigt under de senaste decennierna.

Den vanligaste uppvärmningsformen i flerbostadshus är fjärr- värme. Av flerbostadshusen är mer än tre fjärdedelar helt fjärrvärme- värmda och cirka 11 procent delvis fjärrvärmevärmda. Fem procent av flerbostadshusen är helt eller delvis oljevärmda. Tre procent av flerbostadshusen är elvärmda, och cirka tio procent har värmepump i kombination med andra energislag. Resterande nio procent av flerbostadshusen har enligt Energimyndighetens statistik ”annan uppvärmning”, t.ex. gas och primär uppvärmning med värmepump.

Lokaler

Lokalbyggnader indelas i SCB:s statistik i elva kategorier. Många byggnader innehåller verksamhet ur flera olika kategorier, t.ex. kontor och bostäder. SCB:s elva lokalkategorier är:

•Bostäder

•Hotell och restaurang

•Kontor

•Butik och lager

•Vård

•Skolor

•Kyrkor

•Samlingslokaler inkl teatrar och biograferTPF14FPT

•Sport- och badanläggningar

•VarmgarageTPF15FPT

•Övriga lokaler

Enligt SCB:s statistik var den totala lokalarean 144 miljoner kvadratmeterTPF16FPT år 2005 fördelad på cirka 53 000 fastigheterTPF17FPT. Kontor och skolor är de två största lokalkategorierna med vardera cirka en fjärdedel av den sammanlagda lokalarean. De största ägarna till lokaler är aktiebolag (41 procent) och kommuner (27 procent).

14TP PT Kategorin teatrar och biografer var tidigare en egen kategori, men har slagits samman med övriga samlingslokaler från och med 2001.

15TP PT Varmgarage ingick tidigare i kategorin övriga lokaler.

16TP PT Arean anges i SCB:s statistik i uthyrningsbar area Lokalarea (LOA) respektive boarea (BOA). Boverkets nya byggregler baseras på Atemp som innefattar all area i en byggnad som är uppvärmd till minst 10 ºC, med undantag för varmgarage. Atemp är vanligen större än summan av LOA och BOA.

17TP PT Många fastigheter omfattar mer än en byggnad.

148

SOU 2008:110

Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

Sammantaget äger den offentliga sektorn (stat, kommuner och landsting) cirka två femtedelar av den totala lokalarean.

Totalt var den genomsnittliga slutliga energianvändningen för åren 2001 2005 för uppvärmning och tappvarmvatten i lokal- sektorn cirka 23 TWh. Utöver detta tillkommer årligen cirka 10 TWh el för fastighetsdrift och cirka 9,5 TWh verksamhetsel. Lokalsektorns elanvändning har ökat kraftigt under de senaste decennierna. Kunskapsunderlaget om användning av verksamhetsel fördelat på ändamålTPF18FPT har tidigare varit starkt begränsat, men Energimyndighetens projekt STIL2 kommer successivt att för- bättra denna kunskapTPF19FPT.

Fjärrvärme är den dominerande uppvärmningsformen i lokal- sektorn. Nästan tre femtedelar av alla svenska lokaler värms med fjärrvärme. Därefter kommer elvärme med cirka 7 procent, och oljeuppvärmning med cirka 4 procent. De resterande cirka 30 pro- centen är fördelade på mindre poster med biobränsle, värmepumpar och olika typer av kombinationer av de olika energislagen.

Areella näringar

De areella näringarna omfattar jord- och skogsbruk samt fiske. Den slutliga energianvändningen i denna kategori uppgick i genomsnitt under perioden 2001 2005 till cirka 9 TWh per år. Det domine- rande energislaget inom de areella näringarna är oljeprodukter som stod för cirka 7 TWh per år. Av detta utgjordes cirka 5 TWh per år av dieselolja. Elanvändningen i de areella näringarna uppgår till cirka 1,5 TWh per år.

Övrig service

I övrig service inkluderas byggsektorn, gatu- och vägbelysning, avlopps- och reningsverk samt el- och vattenverk. Den slutliga energianvändningen i denna kategori uppgick i genomsnitt under åren 2001 2005 till cirka 7 TWh per år. Den största enskilda posten i denna sektor var ång- och hetvattenförsörjning i energiproduk- tionsanläggningar, med en årlig slutlig energianvändning på cirka 4 TWh. Gatu- och vägbelysning respektive byggnads- och anlägg-

18TP PT Till exempel belysning, ventilation och kyla.

19TP PT Energimyndighetens studie STIL2 (Statistik i lokaler 2) beskrivs närmare i betänkandets kapitel 13.

149

Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

SOU 2008:110

ningsverksamhet använde vardera årligen cirka 1 TWh slutlig energi.

5.3Effekten av tidiga åtgärder och redan beslutade styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

Enligt direktivet får medlemsstaterna tillgodoräkna sig effekten av sådana styrmedel och effektiviseringsåtgärder som har intro- ducerats från år 1995, för skatter gäller åtgärder från år 1991. Detta gäller under förutsättning att effekten av åtgärderna fortfarande kvarstår år 2016. Vidare kan enligt direktivet effekter av åtgärder som vidtas med stöd av befintliga styrmedel under perioden 2005 till och med 2016 också tillgodoräknas för direktivets uppfyllande.

En mängd sådana åtgärder har vidtagits och bedöms komma att vidtas fram till år 2016 med stöd av olika styrmedel för effektivare energianvändning. Skatt på energi är ett centralt energipolitiskt styrmedel i Sverige. Utöver energiskatterna har ett antal riktade styrmedel använts. I det följande ges en kort sammanfattning av effekterna av dessa. För en mer detaljerad beskrivning av effekterna hänvisas till avsnitt 5.3 respektive 5.5 i utredningens delbetän- kande.TPF20FPT

5.3.1Effekten av tidiga åtgärder i sektorn bostäder och service m.m.

Utredningen har i sitt delbetänkande bedömt effekten av tidiga åtgärder. Bedömningarna baseras främst på Energimyndighetens beräkningar från våren 2007 och på de ekonometriska bedömningar som professor Joyce Dargay, Leeds University, har genomfört på uppdrag av utredningen.TPF21FPT En åtgärdsbaserad top-down-utvärdering har genomförts av konsultföretaget Profu.

Utvärdering av effekten av hittills genomförda åtgärder ska enligt direktivet ske med en kombination av så kallade bottom-up- metoder och top-down-metoder. Val av metod för beräkning och bedömning av olika styrmedels- och åtgärdseffekt har skett i enlig- het med detta. Utvärderingsmetoderna varierar beroende på vilken

20TP PT SOU 2008:25, Ett energieffektivare Sverige.

21TP PT Energimyndigheten, Effektivare energianvändning – Beräkning av uppnådda effekter mellan åren 1991 till 2005 och förväntade effekter av nyligen beslutade styrmedel för effektivare energianvändning fram till 2016, ER 2007:21.

150

SOU 2008:110

Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

typ av åtgärd som avses. Vid valen av utvärderingsmetoder har strävan varit att undvika dubbelräkning av åtgärders effekter.

Sammantaget bedömer utredningen att de under åren 1991 till och med 2005 uppnådda effekterna av åtgärder i bebyggelsen som kan tillgodoräknas för direktivets (2006/32/EG) måluppfyllelse kommer att ha en kvarstående effekt på cirka 16,5 TWh primär energi (10,6 TWh slutlig energi) år 2016 (tabell 5.1).TPF22FPT En rad olika styrmedel har använts för att åstadkomma denna effekt. Bland dessa finns bl.a.:

•Skatt på energi

•Stöd till konverteringar av värmesystem

•Teknikupphandling

•Lokalt investeringsprogram för minskad miljöpåverkan

•Energimärkning

•Kommunal energirådgivning

•Energikrav i samband med nybyggnad

•Informationsinsatser avseende effektivare energianvändning

•Frivilliga överenskommelser mellan staten och aktörer inom byggsektorn

För en detaljerad beskrivning hänvisas till delbetänkandets av- snitt 5.3.

Tabell 5.1 Samlad effekt år 2016 av tidiga åtgärder i bebyggelsen. Slutlig respektive primär energianvändning, TWh

Åtgärd	Slutlig	Primär	Utvärderingsmodell
Uppvärmning, varmvatten,	10,3	15,7	23
Uppvärmning, varmvatten,	10,3	15,7	Åtgärdsbaserad top-downTPF FPT
installationer m.m.
Vitvaror	0,3	0,8	Top-down

Totalt	10,6	16,5

Källor: Energimyndigheten, Profu och Energieffektiviseringsutredningen, SOU 2008:25.

22TP PT Utredningen gör bedömningen att den effektivisering som ägt rum till följd av punkt- skatter och mervärdesskatt på energianvändning inom bebyggelsen för perioden 1991 2005 respektive förväntas äga rum under perioden 2005 2016 ingår som en del av den totala energieffektivisering som redovisas i de åtgärdsbaserade top-down-beräkningarna. Skatternas bidrag till effektivisering redovisas därför inte separat i tabellerna 5.1 5.3.

23TP PT I detta bedöms även skatternas effekt på energieffektivisering i bebyggelsen ingå.

151

Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

SOU 2008:110

5.3.2Förväntad effekt av nyligen beslutade styrmedel och åtgärder, 2005 2016

Utredningen bedömde i sitt delbetänkande också den effekt som befintliga styrmedel kan komma att ha under perioden 2005 2016. Även dessa bedömningar baseras huvudsakligen på Energimyndig- hetens beräkningar och professor Joyce Dargays underlag. Bedöm- ningarna av konvertering av värmesystem i småhus har genomförts av konsultföretaget Profu, och bedömningar av framtida fjärr- värmeanslutning i flerbostadshus och lokaler samt kraftvärme- utbyggnad baseras på underlag från Svensk Fjärrvärme.

Sammantaget bedöms effekten av åtgärder under perioden 2005 2016 till följd av redan beslutade styrmedel leda till en effektivare slutlig energianvändning på 8,9 TWh år 2016. Detta motsvarar en effektivare primär energianvändning på 19,5 TWh år 2016, se tabell 5.2.TPF24FPT De åtgärder som har bedömts åstadkomma denna effekt är:

•Konvertering av uppvärmningssystem i småhus

•Konvertering till fjärrvärme i flerbostadshus och lokaler

•Energi- och koldioxidskatternas inverkan på energianvändning i bebyggelsen, perioden 2005 2016

•Teknikupphandling

•Klimatinvesteringsprogram (KLIMP)

•Stöd till energieffektivisering och konvertering till förnybara energikällor i lokaler som används för offentlig verksamhet (tidigare OFFROT)

•Stöd till installation av solvärmeanläggningar i småhus

•Stöd för installation av energieffektiva fönster i småhus

•Stöd för konvertering från direktverkande elvärme i bostadshus

•Boverkets bygg och konstruktionsregler (BBR06)

•Fjärrkyla

•Kraftvärmeutbyggnad

24TP PT Se fotnot 23.

152

SOU 2008:110

Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

Tabell 5.2 Samlad förväntad energieffektivisering mellan åren 2005 och 2016 som följd av redan beslutade insatser och styrmedel (TWh/år)

Program/styrmedel inom sektorn bostäder
och service m.m. [TWh]	Slutlig	Primär	Utv.-metod
Framtida konverteringsåtgärder inom	2,40	7,10	25
Framtida konverteringsåtgärder inom	2,40	7,10	Top-downTPF	FPT
småhussektorn, beräknat på 2005 års
byggnadsstock (exkl. solvärme)
Konvertering till fjärrvärme i lokaler och	1,00	1,90	26
Konvertering till fjärrvärme i lokaler och	1,00	1,90	Top-downTPF	FPT
flerbostadshus
Teknikupphandling (framtida förväntade	2,27	3,40	Bottom-up
effekter)
KLIMP-projekt (från 2005)	0,05	0,06	Bottom-up
OFFROT	0,60	0,80	Bottom-up
Konverteringsåtgärder 2000 2005, solvärme	0,22	0,38	Bottom-up
Stöd till energieffektiva fönster	0,06	0,12	Bottom-up
Boverkets byggregler, BBR06	2,3	2,5	Bottom-up
Fjärrkyla	0	1,40	Bottom-up
Kraftvärmeutbyggnad	0	1,80	Top-down
Summa	8,9	19,5

Källa: Energieffektiviseringsutredningen, SOU 2008:25.

5.3.3Samlad effekt av tidiga åtgärder och bedömd effekt av beslutade styrmedel

Sammantaget bedömde utredningen i sitt delbetänkande att tidiga åtgärder och effekter av åtgärder som bedöms komma till stånd under perioden 2005 2016 till följd av redan beslutade styrmedel uppgår till cirka 20,4 TWh slutlig energianvändning i sektorn bostäder och service m.m. år 2016. Det motsvarar cirka 37,4 TWh primär energianvändning år 2016.TPF27FPT

25TP PT I detta ingår även skatternas effekt med avseende på effektivare energianvändning för uppvärmning och tappvarmvatten i småhus.

26TP PT I detta ingår även skatternas effekt med avseende på effektivare energianvändning för uppvärmning och tappvarm vatten i flerbostadshus och lokaler.

27TP PT Se fotnot 23.

153

Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

SOU 2008:110

Tabell 5.3 Summering av effekter av tidiga åtgärder (perioden 1995 2005) och redan beslutade styrmedel i sektorn bostäder och service m.m. (perioden 2005 2016). Effektivare slutlig energianvänd- ning respektive effektivare primär energianvändning, TWh/år

	Slutlig	Primär
Tidiga åtgärder, 1995 2005	11,5	17,9
Redan beslutade styrmedel, 2005 2016	8,9	19,5
Summa	20,4	37,5

Källa: Energieffektiviseringsutredningen.

5.4Potential för energieffektivisering i bebyggelsen

Inför sitt delbetänkande gav utredningen Chalmers EnergiCentrum (CEC) i uppdrag att studera potentialen för energieffektivisering i bebyggelsen.TPF28FPT Resultatet av denna studie redovisas i delbetän- kandets kapitel 5.4.TPF29FPT

CEC:s studie pekade på att det finns en betydande potential för effektiviseringsåtgärder i byggnader, som trots att åtgärderna till synes är lönsamma inte kommer till stånd. CEC:s underlag pekar på att i genomsnitt för alla byggnadstyper endast cirka 15 procent av de åtgärder som till synes är lönsamma realiseras, även med beaktande av befintliga styrmedel.TPF30FPT Att en så liten del av den till synes lönsamma potentialen realiseras stöds av en kvalitativ genom- gång av de åtgärder som föreslagits i hittills genomförda energi- deklarationer. Det finns alltså ett energieffektiviseringsgap.TPF31FPT CEC:s kalkyler innefattade dock endast vad som ibland kallas ingenjörs- mässiga kostnader, dvs. kostnader knutna direkt till investeringen. Om även andra kostnader, exempelvis transaktionskostnader (t.ex. kostnader för kunskapsinhämtning) tas med minskar lönsamheten för åtgärderna, och därmed i vissa delar den lönsamma potentialen.

I det fortsatta arbetet inför slutbetänkandet har utredningen uppdragit åt Profu att, efter samråd med bl.a. professor Bengt Mattsson, studera energieffektiviseringsåtgärder ur både beslutsfattar-

28TP PT Göransson A, och Pettersson B, Energieffektiviseringspotential i bostäder och lokaler Med fokus på effektiviseringsåtgärder 2005 2016, Chalmers EnergiCentrum, 2007.

29TP PT SOU 2008:25 Ett energieffektivare Sverige.

30TP PT CEC pekar dock på betydande skillnader för graden av genomförande av lönsamma åtgärder mellan olika kategorier av byggnader. CEC:s analys pekar på en variation mellan cirka 5 och 35 procent.

31TP PT Uttrycket energieffektiviseringsgap beskrivs liksom transaktionskostnader närmare i be- tänkandets kapitel 4.

154

SOU 2008:110

Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

och ett samhällsekonomiskt perspektiv och att försöka kvantifiera olika faktorer som påverkar energieffektiviseringsgapet. Profu har i sin studie åt utredningen även gjort bedömningar av framtida energipriser. Dessa används i de samhällsekonomiska och besluts- fattarekonomiska kalkylerna. I betänkandets kapitel 4 redogörs mer principiellt för begreppet energieffektiviseringsgap, trans- aktionskostnader, antaganden för energipriser och utfall av energi- prisberäkningarna m.m.

I det följande redovisas resultatet av Profus beräkningar av potentialer för energieffektivisering i bebyggelsen. Underlaget används för utredningens överväganden om styrmedel. Profus rapport till utredningen återfinns i sin helhet som bilaga 4 till betänkandet.

5.4.1Hur stor är den lönsamma potentialen för energieffektivisering i byggnader?

Omfattningen och karaktären av lönsamma energiåtgärder i bebyggelsen har diskuterats mycket. Utredningen har ställts inför påståenden om att det finns allt från mycket stora till obetydliga potentialer. Diskussionen tenderar ofta att bli låst. Divergerande tolkningar kan ibland bero på olika och oklara sätt att använda begrepp som lönsamma åtgärder eller teknisk-ekonomisk potential. Ibland framförs kritik som går ut på att de potentialbedömningarna som redovisas i olika studier ofta är förenade med brister. T.ex. framhöll Resurseffektivitetsutredningen att kostnadsuppskatt- ningar ofta saknas eller är ofullständiga.TPF32FPT Mot denna bakgrund har utredningen med hjälp av konsultföretaget Profu försökt klarlägga de olika synsätt och definitioner som brukar förekomma, och som ibland förenklat knyts till ”tekniker” respektive ”ekonomer”.

För år 2016 beräknades i CEC-rapporten den totala lönsamma potentialen för bebyggelsen vara cirka 54 TWh primär energi (36 TWh slutlig energi).TPF33FPT Beräkningarna gjordes med beaktande av åtgärders normala genomförandetakt till åren 2010, 2013, 2016 och 2020. Dessa bedömningar baserades på att åtgärdskalkyler enligt följande upprättas:

32TP PT SOU 2001:20, Effektiv hushållning med naturresurser.

33TP PT Chalmers EnergiCentrum, Effektiviseringspotential i bostäder och lokaler, 2007.

155

Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

SOU 2008:110

•En sakkunnig person undersöker huset, och gör en ingenjörs- kalkyl. Lönsamhetskriteriet baserades i dessa beräkningar på en real kalkylränta på 6 procent.

•Den sakkunnige sitter ner med husägaren och förklarar kal- kylen.

•Husägaren genomför alla dessa åtgärder.

En detaljerad beskrivning av CEC:s potentialberäkningar lämnades i utredningens delbetänkande.

Förutsättningar för de nya beräkningarna

De beräkningar Profu nu har gjort av effektiviseringsåtgärder i bebyggelsen bygger i tekniskt avseende vidare på det underlag som redovisas i den tidigare nämnda CEC-rapporten. De nya beräk- ningarna baseras på samma underlag vad gäller beskrivning av bebyggelsestocken och en del av tillgängliga tekniska åtgärderna som de tidigare beräkningarna. Men underlaget har uppdaterats vad gäller åtgärder, och de ekonomiska beräkningarna har komplette- rats enligt de i kapitel 4 angivna förutsättningarna.

I korthet innebär dessa kompletteringar följande. Såväl de samhällsekonomiska som de beslutsfattarekonomiska beräkningar- na har utförts enligt den modell för kostnads-nytto-analys (Cost- Benefit-Analysis) som beskrivs i kapitel 4. Kostnaderna inkluderar kostnader för material, arbete, eventuella ökade eller minskade drift- och underhållskostnader m.m. Men de nya kalkylerna inklu- derar också s.k. transaktionskostnader, som t.ex. tid för att skaffa information eller ta ställning till en åtgärd, och skattningar av upp- levda kostnader för komfortförluster och liknande. Dessa kost- nader brukar sällan översättas i pengar, och ingår därmed sällan explicit när en husägare överväger en åtgärd. Likväl innebär de i någon mening en kostnad, som gör att åtgärden är mindre lönsam än den ser ut på det kalkylblad som ingenjören ställer upp. Nyttan inkluderar minskad energianvändning men också mindre miljö- påverkan etc. Generellt kan sägas att det för poster som inte inkluderas i traditionella investeringskalkyler i många fall saknas faktaunderlag för att göra en värdering i monetära termer. Detta gäller både åtgärders kostnader och nyttor. Profu har därför i flera fall varit tvungna att göra skattningar av kostnader och nyttor.

156

SOU 2008:110

Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

Profu har emellertid, trots bristande underlag, för alla åtgärder, gjort ett försök att i kronor uttrycka s.k. transaktionskostnader, liksom att skatta hur ytterligare ett antal svårbedömda faktorer inverkar på den totala effektiviseringspotentialens storlek.

Det finns övriga kostnader respektive fördelar för i stort sett varje enskild åtgärd. De utgörs av en rad mer eller mindre uppen- bara faktorer, hinder, preferenser m.m. som beslutsfattaren med- vetet eller omedvetet tar med i sitt beslut. Det kan exemplifieras med lågenergilampor. Trots att det privatekonomiskt är mycket lönsamt att byta i princip alla glödlampor till lågenergilampor, så är fortfarande glödlampan den helt dominerande ljuskällan i hemmen.

I beräkningarnas grundfall i de nya kalkylerna har en real dis- konteringsränta på 4 procent använts för de samhällsekonomiska kalkylerna för både hushåll och företag. För de beslutsfattarekono- miska kalkylerna har 4 procents real kalkylränta använts för hus- håll. För företagens beslutsfattarkalkyler har två grundfall använts, 4 respektive 8 procents real kalkylränta. Känslighetsanalyser har gjorts med andra räntesatser. De olika indata som använts och motiv till varför de valts beskrivs i betänkandets kapitel 4 respek- tive bilaga 4.

I kapitel 4 beskrev utredningen en fyrfältsmatris som hjälpmedel för att diskutera åtgärder med olika lönsamhet i samhällskalkylen respektive beslutsfattarkalkylen. Figur 5.2 visar en åtgärd, som till synes är i både beslutsfattar- och samhällsekonomiskt lönsam (Ruta 1), men som när alla faktorer som bedöms påverka beslutet beaktas till slut inte blir genomförd av husägaren.

157

Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

SOU 2008:110

Figur 5.2 Exempel på hur lönsamheten för en åtgärd kan förändras om transaktionskostnader och andra kostnader och nyttor tas med i kalkylen.

	Samhällsekonomiskt:
	Lönsam	Ej lönsam
Beslutsfattar-	1	2
ekonomiskt:
	Åtgärd, lönsam i	Detta är ”plånbokskostnader” som
	ingenjörskalkyl	kan beräknas i kronor
”Lönsam”		Detta avser vi att kunna beräkna i
	Med transaktionskostnader	Detta avser vi att kunna beräkna i
	Med transaktionskostnader	kronor, med antaganden om tid för
	tillagda minskar lönsamheten	kronor, med antaganden om tid för
	tillagda minskar lönsamheten	informationssökning mm
		informationssökning mm
		Detta är hela raden av explicita och
		implicita ”faktorer” som vi väger in i
		beslutet (ex lågenergilampor: tänder
		långsamt, ”jag har hört att…”, ger fult
		ljus, ”dom innehåller ju kvicksilver”
		etc. Normalt går det inte (hinner vi
		inte) att sätta kronor på dessa
”Ej lönsam”	Med samtliga ”kostnader” tillagda	Summan av samtliga posters costs
	är vi till slut nere i vad som	Summan av samtliga posters costs
	är vi till slut nere i vad som	och benefits kan alltså normalt inte
	faktiskt blir genomfört (kanske	och benefits kan alltså normalt inte
	faktiskt blir genomfört (kanske	anges i kronor
	huvuddelen inte blir gjord alls)	anges i kronor
	huvuddelen inte blir gjord alls)
	3	4

Källa: Profu.

Beroende på hur lönsamhet definieras kan det finnas en betydande diskrepans mellan antalet åtgärder som till synes är lönsamma och hur stor andel av dessa åtgärder som faktiskt blir genomförda. Företeelsen har flera namn, utredningen har valt att använda beteckningen energieffektiviseringsgapet. Förenklat kan gapet illustreras som skillnaden mellan åtgärden när den ligger i Ruta 1 och i Ruta 3 i figur 5.2. I de nya beräkningar som Profu nu genom- fört har en del av de faktorer som ligger bakom effektiviserings- gapet kvantifierats.

Beräkningarna bygger på urval av byggnader

Beräkningarna av effektiviseringsåtgärder bygger på ett urval av byggnader som är representativt för hela landets bebyggelse. Det innefattar beskrivningar av byggnaderna med tillräckligt mycket

158

SOU 2008:110

Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

tekniska detaljer för att kunna räkna på åtgärder och dess lönsam- het. För detta krävs detaljer om klimatskärmens areor, U-värden, täthet, luftomsättningar, värme- och ventilationssystem, elanvän- dande apparater, energianvändning m.m.

Det finns inte något helt aktuellt sådant material. Bebyggelsens tekniska egenskaper undersöks för närvarande av Boverket i deras s.k. BETSI-projekt.TPF34FPT BETSI väntas slutredovisas i september 2009. Beräkningsarbetet har därför byggt på uppdateringar av de mycket detaljerade beskrivningar och beräkningar som gjordes i början av 1990-talet, i de båda projekten ELIBTPF35FPT (bostäder) och STILTPF36FPT (lokaler).

Dessa båda studier utfördes parallellt och samordnat, och med en likartad metodik. Båda studierna innefattade noggrant planerade och utförda urval av objekt, cirka 1 500 småhus och flerbostadshus samt 920 lokaler. I båda projekten gjordes noggranna besiktningar av varje objekt. Insamlade data fördes in i en beräkningsmodell och energibalanser upprättades. För varje i urvalet ingående byggnad beräknades lönsamma åtgärder, med olika alternativ vad gäller lönsamhetskrav. Eftersom varje utvald byggnad i en urvalsunder- sökning representerar många byggnader kunde slutligen resultatet skalas upp på Sverige-nivå. På så sätt erhölls ett statistiskt korrekt underlag på riksnivå med avseende på egenskaper och effekti- viseringspotential.

Den skattning som gjorts i bakgrundsstudierna innehåller ett osäkerhetsintervall, bland annat eftersom det är en urvalsstudie. Detta innebär dock inte, att förfarandet systematiskt kan väntas överskatta eller underskatta den potential man får om man genom- gående applicerar ett visst lönsamhetskrav för de tekniska beräk- ningarna.

Beräkningsresultat

Med de nya indata avseende kalkylränta och energipriser som har beskrivits ovan, har Profu i den nya studien kommit fram till att det till år 2016 i bostäder och lokaler finns en lönsam potential på totalt cirka 56 TWh primär energi, 34 TWh slutlig energi, om

34TP PT BETSI, Bebyggelsens Energianvändning, Tekniska Status, och Inomhusmiljö, se vidare i betänkandets kapitel 13.

35TP PT ELIB är en förkortning av ELhushållning I Bebyggelsen; genomfört av SIB i Gävle. Se länk på Boverkets hemsida, rubrik BETSI.

36TP PT STatistisk studie I Lokaler; projekt inom Vattenfalls Uppdrag 2000.

159

Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

SOU 2008:110

enbart ingenjörmässiga kostnader beaktas. Potentialen fördelar sig i slutlig energianvändning på cirka 14 TWh el och cirka 20 TWh på övriga energibärare. Den nu bedömda lönsamma potentialen på 34 TWh slutlig energi ska jämföras med de nyss nämnda 36 TWh slutlig energi som erhölls vid de tidigare beräkningsförutsättningar- na, där bl.a. en högre kalkylränta användes.

Konverteringar mellan uppvärmningssätt som görs av husägarna kan ge effektiviseringar räknat i slutlig energi och primär energi, och kan inräknas enligt direktivet. Profu har i det nu refererade arbetet även genomfört kompletterande beräkningar av sådana konverteringar. Basuppgifter för beräknade framtida konver- teringar för perioden 2005–2016 är redan bedömda som effekter av tidiga, befintliga och beslutade styrmedel (se tabell 5.2). Där ingår en i huvudsak heltäckande bild av konverteringsåtgärder i hela småhusbeståndet, konverteringar till fjärrvärme i flerbostadshus och lokaler, solvärme m.m.

Tillsammans är konverteringsåtgärdernas effekter cirka 3,6 TWh slutlig energi respektive 9,4 TWh primär energi år 2016. Dessa är redan medräknade i delbetänkandets bedömning av effekter som bedöms komma att uppnås år 2016, och har inte upprepats i föreliggande arbete. Dock ingår inte den strategiska möjligheten att kraftigt minska primärenergianvändningen i direktelhusen genom konvertering till vattenburet system och annan energibärare. Detta är främst aktuellt i samband med fjärrvärmeutbyggnad. Följande fall har nu beräknats:

•Enbart småhus med befintlig fjärrvärmeledning i området, eller hög värmetäthet, mer än 30 GWh/km2P P (Fall A), respektive flertalet småhus i fjärrvärmeorter (Fall B).

•Direktelvärmda hus som fått luft-luftvärmepump installerade konverteras ej (Fall 1), respektive även dessa konverteras (Fall 2).

Dessa åtgärder leder till minskning av den primära energianvänd- ningen, men oförändrad slutlig energianvändning. Den möjliga effektiviseringen, primärenergi, har beräknats till:

•Fall A1: 1,1 TWh

•Fall A2: 2,1 TWh

•Fall B1: 2,4 TWh

•Fall B2: 4,4 TWh

160

SOU 2008:110

Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

Analys av energieffektiviseringsgapet

Energieffektiviseringsgapet orsakas av en rad olika faktorer. Genom Profus beräkningar har en kvantifiering av effekten av vissa av dessa faktorer kunnat göras. De faktorer som har varit möjliga att kvantifiera är externa effekter, transaktionskostnader, delade incitament (split incentives), osäkerhet och riskvärdering och investerarmarknadens påverkan. Däremot har inte inverkan av begränsad kunskap och information, institutionella hinder, finan- sieringssvårigheter eller tidsbrist och ointresse kunnat kvantifieras.

En huvuduppgift i Profus uppdrag har varit, givet de just angivna begränsningarna, att belysa vad som ur ett samhälls- ekonomiskt perspektiv är motiverat att effektivisera, och att ställa detta i relation till potentialerna beräknade ur beslutsfattarens perspektiv.

Figur 5.3 visar huvudresultat för båda dessa perspektiv, samt en rad känslighetsanalyser för samhällskalkylen. Figuren omfattar resultatet med enbart ingenjörsposterna kvantifierade. Detta repre- senterar ett idealfall då alla aktörer genomför samtliga åtgärder som i en framtagen kalkyl presenteras som lönsamma. Ytterligare faktorer läggs till i följande beskrivning.

De redovisade beräkningsresultaten är beroende av de bedöm- ningar av framtida energipriser som har gjorts. De bedömda energipriserna för år 2020 är relativt lika dagens priser. Vidare varierar oljepriset betydligt över tiden. Oljepriset har dock relativt liten betydelse för beräkningsresultaten, eftersom oljans andel av energianvändningen i bebyggelsen är relativt liten.

161

Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

SOU 2008:110

Figur 5.3 Effektiviseringspotential för år 2016, ingenjörsposter. Basfall för beslutsfattarkalkyl och samhällsekonomisk kalkyl. Känslighets- analyser för den samhällsekonomiska kalkylen

TWh
80
								71
70						65		65
						65		65
						61
60		56	54				55
			54		52		55
					52
					50
50
						37	37	39
40	34				35	37	37
					35		33
		32			32
		32		30	32
				30
30
20								Slutlig
20								energi
								energi
10								Primär
								Primär
								energi
0

BASFALL	BASFALL	Utan energi-	Marginal	Marginal	Marginal	50% mer	50% mer	50% mer
besluts-	samhälls-	och elskatt	vindkraft	kol 70%	kolkondens	CO2-skatt	CO2-skatt	CO2-skatt
fattarkalkyl	kalkyl			vind 30%		Basfall	kol+vind	kolkond

Samhällsekonomisk kalkyl - känslighetsanalyser

Källa: Profu.

De två staplarna till vänster i figur 5.3 illustrerar den lönsamma potentialen för basfallet, med 4 procent real diskonteringsränta, och grundantaganden om samhällsekonomiska energipriser. Resultatet är, att effektiviseringspotentialen i energitermer beräknad ur ett samhällsekonomiskt perspektiv skiljer sig relativt litet från poten- tialen beräknad med beslutsfattarens perspektiv.

Resultatet hänger främst samman med att energipriserna i samhällskalkylens basfall visat sig bli ganska lika de som besluts- fattaren möter via prislistor. Dessutom påverkas inte effektivise- ringspotentialen ett-till-ett av en energiprisändring, utan priselasti- citeten är sådan att tio procent lägre energipris minskar effektivise- ringspotentialen med mindre än tio procent.

I basfallet har Profu valt att låta värderingen av externa kostnader i samhällskalkylen återspeglas av koldioxidskatten och energiskatten. Detta betyder dock inte att energipriserna blir lika i den samhällsekonomiska kalkylen och beslutsfattarkalkylen. Vär- deringen av externa effekter är svår och omtvistad, liksom synen på vilken elproduktion som påverkas av effektiviseringen. Profu har

162

SOU 2008:110

Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

därför genomfört känslighetsanalyser baserade på ett antal alter- nativa beräkningar. Resultaten av dessa känslighetsanalyser framgår av staplarna i den högra delen i figur 5.3.

Slutsatsen blir, att effektiviseringspotentialen påverkas för- hållandevis lite även vid tämligen extrema antaganden för elpriser. Alternativa värderingar leder till slutresultat i samhällskalkylen som ligger både under och över resultatet i beslutsfattarkalkylen.

Det tycks alltså inte, med dagens koldioxid- och energiskatt, finnas skäl att generellt anse, att effektiviseringens omfattning borde vara nämnvärt högre eller lägre sett i ett samhällsperspektiv, än vad beslutsfattaren möter via energiprislistor. En förenklad slutsats blir att beslutsfattarkalkylen på ett rimligt sätt även åter- speglar det samhällsekonomiskt lämpliga.TPF37FPT Den hittills gjorda analysen omfattar endast ingenjörsposterna. Men de övriga fak- torer som ska läggas till, transaktionskostnader, nyttovinster och - förluster av olika slag, värderas i många fall lika i samhälls- och beslutsfattarkalkylen alternativt låter sig inte kvantifieras. Osäker- heter förknippade med värdering av transaktionskostnader, sub- jektivt upplevda förluster och nyttor etc. kan vara stora. Men de torde vara relativt likartade för de båda kalkylerna. Profus beräk- ningar indikerar således att det inte finns grund att generellt anse att effektiviseringspotentialens storlek skiljer sig i samhälls- och beslutsfattarkalkylerna. Den stora frågan i båda fallen är att hantera gapet mellan den potential som kan räknas fram och det som i realiteten genomförs.

Orsaker till gapet, beslutsfattarekonomisk kalkyl

Mot bakgrund av det ovan redovisade går Profu i sin analys vidare med enbart beslutsfattarkalkylperspektivet (resonemangen blir likartade i en samhällskalkyl). I det följande analyseras faktorer som påverkar energieffektiviseringsgapet.

Figur 5.4 visar den beräknade lönsamma potentialen i besluts- fattarkalkylen för år 2016 fördelat på olika byggnadskategorier, ändamål och energislag. Den vänstra delen av figuren representerar ett idealfall med enbart ingenjörsposterna kvantifierade och ett antagande om att samtliga lönsamma åtgärder genomförs. I den

37TP PT Detta gäller så länge det inte finns något beslut om att någon av de angivna värderingarna ska gälla. Om en sådan vald värdering ligger tydligt över eller under slutanvändarnas priser för t.ex. el, så kan det behöva beaktas i samhällets styrmedel för åtgärder som påverkar elanvändningen.

163

Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

SOU 2008:110

högra delen av figuren visas den beräknade lönsamma potentialen när hänsyn tagits till transaktionskostnader, sådana delar av split incentives som i kalkylen inte har bedömts vara påverkbara samt vissa delar av långsiktiga åtgärder.

Figur 5.4 Energieffektiviseringspotential för år 2016, slutlig och primär energi. Uppdelning på byggnadskategorier och energislag för två fall av beslutsfattarkalkyler

TWh
70
Basfall 4% ränta		Med transaktions-
		Med transaktions-
60	56	kostnader, split in-
	56	centive samt exkl
		centive samt exkl
		långsiktiga
50
			41
40
34
30		24
		24
20
10
0
Slutlig	Primär	Slutlig	Primär
energi	energi	energi	energi

Lokaler, fastighetsel, verksamhetsel

Flerbostadshus, hushållsel, fastighetsel

Småhus, hushållsel

Lokaler, el för uppvärmning

Flerbostadshus, el för uppvärmning

Småhus, el för uppvärmning

Lokaler, fjärrvärme/bränslen

Flerbostadshus, fjärrvärme/bränslen

Småhus, fjärrvärme/bränslen

Källa: Profu.

Figur 5.5 visar, på en för alla byggnadskategorier aggregerad nivå, både huvudresultatet för år 2016 och resultatet av de genomförda känslighetsanalyserna med avseende på energiprisantaganden. Till vänster i figuren visas för olika val av diskonteringsränta den beräknade lönsamma potentialen om enbart ingenjörsposter beaktas. Till höger i figuren visas den effektivisering som bedöms ske spontant och till följd av nuvarande styrmedel. Staplarna i mitten är avsedda att belysa skillnaden mellan dessa båda poster. I staplarna i mitten av figuren reduceras potentialen med avseende på skattade transaktionskostnader, de delar av split incentives som bedöms inte låta sig påverkas samt att vissa långsiktiga åtgärder inte bedöms komma till stånd.

164

SOU 2008:110

Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

Figur 5.5 Effektiviseringspotential läge 2016, slutlig och primär energi. Beslutsfattarkalkyler

Till vänster: Enbart ingenjörsposter med olika diskonteringsränta.

Mitten: Reduktion av potential med hänsyn till skattade transaktions- kostnader split incentives, och att vissa långsiktiga åtgärder kanske inte görs.

Till höger: Bedömd spontan effektivisering samt åtgärder till följd av nuvarande styrmedel.

TWh
70
70
60
60	56
	56
50			52	49
			52



						46		44	41
40						46




	34
	34
30		31	29		28
		31


							26	24
							26
20										Slutlig


								12


										energi

10	8
10
	Primär
0	energi
0

BASFALL	6% ränta	Hushåll 6%	Med trans-	…samt split	…samt exkl	Bedömt
4% ränta		Företag 12%	aktionskost-	incentive	långsiktiga	spontant
			nader

Källa: Profu.

Profus beräkningar ger i basfallet med 4 procent real diskonterings- ränta för både hushåll och företag en lönsam potential på 56 TWh primär energi (34 TWh slutlig energi). Om räntan ökas till 6 pro- cent minskar den lönsamma potentialen till 52 TWh primär energi (31 TWh slutlig energi). Om räntan ökas till 12 procent för företag blir den lönsamma potentialen 49 TWh primär energi (29 TWh slutlig energi), dvs. cirka 85 procent av beräkningsfallet med 4 pro- cent ränta. Skärpta räntekrav påverkar således potentialen relativt lite. Det beror på att en ganska stor del av åtgärderna är tämligen enkla åtgärder med liten investering eller arbetsinsats, t.ex. anpassade driftstider för ventilation, inreglering av värme- och ventilationssystem, bättre styrning av värme, ersätt glödlampor med lågenergilampor.

165

Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

SOU 2008:110

Priseffekter på energi slår endast igenom till en mindre del till följd av fyra orsaker:

•Priselasticiteten på energi gör att en höjning av energipriset inte ger lika stor inverkan på genomförda åtgärder.

•De i kalkylerna antagna energipriserna ger främst effekt på elpriserna. Baserat på det prognosunderlag som energipriserna bygger på sker närmast obetydliga förändringar i fjärrvärme- priser. Vidare är användningen av olja inom bebyggelsen låg, vilket leder till att förändringar i oljepriset endast leder till små effekter på den totala beräknade energieffektiviseringspoten- tialen.

•Det finns i bebyggelsen en stor mängd värmepumpar. För t.ex. en byggnad vars värmepump har en årsvärmefaktor tre innebär det att den ökade elkostnaden endast slår igenom med ungefär en tredjedel för en stor del av åtgärderna.

•I beräkningarna har Profu antagit att ökat elpris endast har en mindre effekt vid val av nya vitvaror vid utbyte.

Staplarna i mitten av figur 5.5 visar vad som händer när bedömda kostnader utöver de som ”passerar plånboken” inkluderas.

Med transaktionskostnader: För varje åtgärd har Profu gjort en överslagsberäkning av den tid det tar för byggnadsägaren och dennes anställda eller familjemedlemmar att inhämta information, upphandla, följa upp etc. Tidsåtgången har omvandlats till mone- tära värden och lagts till investeringskostnaden. Därmed minskar lönsamheten jämfört med kalkylen med enbart ingenjörsposter. Pålägget i förhållande till investeringskostnaden kan vara relativt litet för större åtgärder (5 till 20 procent). För vissa billiga åtgärder såsom anpassning av ventilationens tider och flöden kan husägarens kostnad bli lika stor som, eller större än, kostnaden för det inköpta arbetet.

Med transaktionskostnader inkluderade på detta sätt vid räntan 4 procent minskar potentialen från 56 TWh primär energi (34 TWh slutlig energi) till 46 TWh primär energi (28 TWh slutlig energi). Det motsvarar cirka 82 procent av basfallet. Denna beräkning är, enligt Profu, gjord med väl tilltagna tidsåtgångar, och en tids- värdering i kronor per timme som kan bedömas som hög.TPF38FPT

38TP PT 115 kronor per timme för privatpersoners egen fritid.

166

SOU 2008:110

Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

Även med hänsyn till split incentives: En ofta nämnd orsak till att till synes lönsamma åtgärder inte blir gjorda är att det är olika aktörer som betalar energiräkningen respektive gör investeringen i en energieffektiviserande åtgärd.TPF39FPT Profu har grovt kvantifierat detta fenomens inverkan genom att reducera effektiviseringspoten- tialen genom att anta att utbyten av belysningsarmaturer, luft- flödesminskningar i ventilation m.m. sker i långsam takt för lokal- area med någon form av hyresförhållande.TPF40FPT I flerbostadshus antas utbyten av varmvattenarmaturer inte ske om individuell varm- vattenmätning genomförs.

Bedömningen av vilka åtgärder som split incentives försvårar kan diskuteras. Ovannämnda enkla antaganden har summerats till inverkan av transaktionskostnader, och innebär att potentialen med 4 procent ränta minskar till 44 TWh primär energi (26 TWh slutlig energi). Det motsvarar 78 procent av basfallet.

Även med hänsyn till ”investerarmarknaden”: CEC-rapporten pekade på den stora andel av främst lokalfastigheter som ägs av investerare, vilka har fokus mer på att köpa, förädla och sälja fastig- heter än att driva dem långsiktigt och satsa på lägre driftskost- nader.TPF41FPT För dessa fall antas klimatskärmsåtgärder med energimotiv inte alls genomföras, inte heller byte till energieffektivare fläkt- aggregat eller inreglering av värmestyrning.

Denna reduktion av potentialen har, i den mån den inte redan tagits med, summerats till inverkan av transaktionskostnader och split incentives. Den innebär att potentialen för fallet med 4 pro- cent ränta minskar till 41 TWh primär energi (24 TWh slutlig energi). Det motsvarar 72 procent av basfallet. Det bör noteras att detta är en sträng bedömning av den potential som undanhålles, många av de företag som i CEC-rapporten klassas som investerar- marknad har i verkligheten ett väl fungerande arbete med energi- effektivisering.

Spontan effektivisering: Stapeln längst till höger i figur 5.5 visar att den spontana effektiviseringen beräknas vara cirka 12 TWh primär energi (8 TWh slutlig energi). Här ingår dels effektivisering som uppstår vid de utbyten av vitvaror som ändå ska göras, dels en

39TP PT Ett klassiskt exempel på split incentives är kylskåp i hyreslägenheter, där husägarens incitament att köpa ett dyrare eleffektivt skåp är litet, eftersom hyresgästen betalar elräk- ningen.

40TP PT Berör cirka hälften av all lokalarea enligt Elforsk, Energianvändning i flerbostadshus och lokaler Idag och i nära framtid, rapport 08:32.

41TP PT 32 procent av lokalbyggnaderna och 14 procent av flerbostadshusen. Chalmers Energi- Centrum, Effektiviseringspotential i bostäder och lokaler, 2007.

167

Effektiviseringspotential och styrmedel i sektorn bostäder och service m.m.

SOU 2008:110

andel av de åtgärder med olika lönsamhet som beskrivits ovan. Det bör, enligt Profu, påpekas att de åtgärder som sker spontant inte behöver vara de mest lönsamma. Erfarenheter från andra studier och områden pekar mot, att det som i realiteten görs uppvisar en stor spännvidd från enkelt och lönsamt till större åtgärder som kanske i vissa fall till och med ä