Bidragsspärr

Betänkande av Utredningen om bidragsspärr

Stockholm 2008

SOU 2008:100

2008_SOU försätts S-format_sv.indd 1

2008-10-29 11:09:50

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003.

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice

Tryckt av Edita Sverige AB

Stockholm 2008

ISBN 978-91-38-23085-5

ISSN 0375-250X

2008_SOU register S-format.indd 1

2008-10-29 11:11:26

Till statsrådet och chefen för

Finansdepartementet

Regeringen beslutade den 18 december 2007 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att överväga om det är lämpligt att införa en ny konsekvens av brott enligt bidragsbrottslagen (2007:612), benämnd bidragsspärr. Om utredaren fann det lämpligt med en sådan spärr skulle det övervägas vilka förutsättningarna skulle vara för att bidragsspärr ska beslutas och hur den närmare regleringen skulle utformas.

Till särskild utredare förordnades den 20 december 2007 hov- rättsrådet Sven Johannisson.

Att som experter biträda utredningen förordnades den 18 feb- ruari 2008 vice överåklagaren Astrid Eklund, numera kammarrätts- rådet Dan Johansson, Kammarrätten i Stockholm, rättssakkunnige Mattias Larsson, Justitiedepartementet, f.d. utredaren Marita Lemonaho, Arbetsförmedlingen, enhetschefen Bo Lundgren, Inspek- tionen för arbetslöshetsförsäkringen, numera föredraganden Kristina Padrón, finansutskottet, rådmannen Karl-Åke Persson, Västman- lands tingsrätt, ämnessakkunniga Ylva Qvarnström, Finansdeparte- mentet, chefsjuristen Åke Svensson, Centrala studiestödsnämnden, och numera verksamhetsutvecklaren Kajsa Wikström, Försäkrings- kassan.

Den 29 maj 2008 entledigades Marita Lemonaho som expert i utredningen och ersattes av controllern Ingemar Svensson, Arbets- förmedlingen.

Som sekreterare anställdes den 1 mars 2008 rådmannen Åsa Bokström.

Arbetet har bedrivits i nära samråd med experterna. De står i huvudsak bakom de redovisade förslagen och övervägandena. Samråd har skett med Utredningen om enhetligare regler om återkrav (Fi 2007:15).

Utredningen (Fi 2007:14) överlämnar betänkandet Bidragsspärr (SOU 2008:100). Uppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i november 2008

Sven Johannisson

/Åsa Bokström

Innehåll

Sammanfattning ................................................................

13

Författningsförslag .............................................................

19

1

Bakgrund ..................................................................

39

2

Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom

 

 

välfärdssystemen........................................................

41

3

Utredningens uppdrag och arbete ................................

45

3.1

Uppdraget.................................................................................

45

3.2

Utredningens genomförande ..................................................

45

4

Den straffrättsliga regleringen......................................

47

4.1

Bidragsbrott..............................................................................

48

4.2

Bedrägeri...................................................................................

49

5

Något om brotten mot välfärdssystemen .......................

51

5.1

Anmälningar avseende bidragsbrott och bedrägerier ............

51

5.2

Genomsnittliga belopp ............................................................

52

5.3Åklagarmyndighetens rekommendationer om

beloppsgränser .........................................................................

53

5.4Något kort om påföljderna för bedrägeri och

bidragsbrott ..............................................................................

54

5

Innehåll

SOU 2008:100

5.5Tidigare brottsbelastning hos personer som är

 

misstänkta för bedrägerier .......................................................

54

5.6

Ett eller flera brott m.m...........................................................

55

6

Omfattningen av brott mot välfärdssystemen och

 

 

attityder till sådana brott .............................................

57

6.1

Omfattningen av brott mot välfärdsystemen.........................

57

 

6.1.1

FUT-delegationen.........................................................

57

 

6.1.2

Undersökning av Riksrevisionsverket .........................

59

 

6.1.3 Myndigheternas redovisningar 2007 och 2008............

59

 

6.1.4 Omfattningen av brott i särskilda förmånsslag...........

64

 

6.1.5

Polisanmälningar och lagföringar.................................

66

6.2

Attityder till bidragsbrott ........................................................

71

 

6.2.1

FUT-delegationen.........................................................

71

 

6.2.2

Övriga undersökningar.................................................

74

7

Ekonomiska förmåner som omfattas av

 

 

bidragsbrottslagen ......................................................

77

7.1

Socialförsäkringsförmåner .......................................................

78

7.2

Ekonomiska förmåner utanför socialförsäkringen.................

79

8

Rättsverkningar och andra följder av brott .....................

85

8.1Frågor som prövas av allmän domstol, åklagare

eller polis...................................................................................

86

8.1.1

Näringsförbud...............................................................

86

8.1.2 Utvisning på grund av brott .........................................

90

8.1.3

Avgift till brottsofferfonden ........................................

91

8.1.4

Företagsbot ...................................................................

92

8.1.5

Förverkande av egendom..............................................

95

8.2 Frågor som prövas av förvaltningsmyndighet........................

98

8.2.1

Körkortsingripanden ....................................................

98

8.2.2 Återkallelse av legitimationer inom hälso-

 

 

och sjukvårdsområdet.................................................

103

8.2.3

Vandelsprövning .........................................................

105

6

SOU 2008:100

Innehåll

9

Sanktioner i andra länder ..........................................

111

10

Sanktioner inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen...

113

10.1

Bakgrund ................................................................................

113

10.2

Sanktioner vid självförvållad arbetslöshet m.m....................

115

 

10.2.1 Tillämpliga bestämmelser...........................................

115

 

10.2.2 Syftet med bestämmelserna .......................................

117

 

10.2.3 Något om tillämpningen ............................................

117

10.3

Sanktioner vid oriktiga eller vilseledande uppgifter

 

 

från sökande ...........................................................................

120

 

10.3.1 Gällande ordning ........................................................

120

 

10.3.2 Syftet med bestämmelserna .......................................

123

 

10.3.3 Tillämpning av bestämmelserna om uteslutning

 

 

och frånkännande .......................................................

125

 

10.3.4 Konsekvenser för den enskilde av uteslutning

 

 

och frånkännande .......................................................

128

10.4

Återbetalning..........................................................................

129

10.5

Överklagande .........................................................................

130

11

Nedsättning och indragning av ersättning inom

 

 

socialförsäkringen samt återkrav av felaktigt utbetald

 

 

ersättning................................................................

131

11.1

Nedsättning och indragning av ersättning ...........................

131

 

11.1.1 Tillämpliga bestämmelser...........................................

131

 

11.1.2 Syftet med bestämmelserna .......................................

133

 

11.1.3 Tillämpningen .............................................................

135

11.2

Återkrav av ersättning inom socialförsäkringen m.m..........

135

12

Återkrav av studiestöd...............................................

137

13

Bör en bidragsspärr införas? ......................................

139

13.1

Behovet av åtgärder mot felaktiga utbetalningar .................

139

13.2

Närmare om syftet med en bidragsspärr ..............................

140

13.3

Alternativa åtgärder ...............................................................

141

 

 

7

Innehåll SOU 2008:100

13.4

Övriga invändningar mot en bidragsspärr ............................

144

13.5

Sammanfattande bedömning .................................................

146

14

Europakonventionen och andra internationella

 

 

åtaganden................................................................

147

14.1

Europakonventionen..............................................................

147

14.2

Barnkonventionen..................................................................

150

14.3

ILO-konventioner..................................................................

151

15

Tillämpningsområdet ................................................

153

15.1

Arbetslöshetsersättningen .....................................................

154

15.2

Bistånd enligt socialtjänstlagen..............................................

157

15.3

Förmåner enligt lagen om mottagande av asylsökande

 

 

m.fl. .........................................................................................

157

15.4

Förmåner som tillkommer annan än den som har begått

 

 

brottet .....................................................................................

159

15.5

Övriga förmåner bör omfattas av tillämpningsområdet ......

160

 

15.5.1 Stöd som skulle kunna jämställas med

 

 

ekonomiskt bistånd.....................................................

161

 

15.5.2 Stöd som skulle kunna jämställas med

 

 

t.ex. underhållsstöd .....................................................

162

 

15.5.3 Förmåner som inte kan väntas bli föremål

 

 

för bidragsspärr i någon större omfattning ...............

163

 

15.5.4 Det förhållandet att välfärdssystemen ständigt

 

 

är föremål för förändring talar för att

 

 

tillämpningsområdet görs så vitt som möjligt...........

164

 

15.5.5 Slutsats.........................................................................

165

15.6

Tillämpningsområdet kan behöva övervägas på nytt ...........

165

16

Förutsättningar för en bidragsspärr .............................

167

16.1

Utgångspunkter......................................................................

167

16.2

Bidragsspärr bör endast komma i fråga för den

 

 

som befunnits skyldig till bidragsbrott.................................

168

8

 

 

SOU 2008:100

Innehåll

16.3

Närmare om godkända strafförelägganden och beslut

 

 

om åtalsunderlåtelse...............................................................

170

16.4

Inom vilken tid ska bidragsspärr beslutas?...........................

171

16.5

Endast allvarlig brottslighet bör omfattas ............................

173

 

16.5.1 Ett preciserat straffvärde bör inte användas

 

 

som spärrgrund ...........................................................

173

 

16.5.2 Högt belopp som en särskild spärrgrund..................

174

 

16.5.3 Brottslighetens omfattning som grund

 

 

för bidragsspärr...........................................................

176

 

16.5.4 Grova bidragsbrott bör alltid utlösa bidragsspärr ....

177

 

16.5.5 Särskilt om ringa bidragsbrott ...................................

178

 

16.5.6 Vårdslösa bidragsbrott ...............................................

179

17

Undantag från bidragsspärr .......................................

181

17.1

Särskilda hänsyn till barn.......................................................

182

17.2

Billighetshänsyn .....................................................................

184

17.3

Bidragsspärr bör inte åläggas om det är uppenbart

 

 

oskäligt....................................................................................

184

17.4

Myndighetens bedömning bör ske med utgångspunkt

 

 

från förhållandena vid beslutstillfället ..................................

185

18

Spärrtiden ...............................................................

187

18.1

Bidragsspärren bör beräknas i kalendertid ...........................

187

18.2

Spärrtidens längd....................................................................

189

19

Beslutande organ .....................................................

191

20

Interimistiska beslut.................................................

197

9

Innehåll

SOU 2008:100

21

Författningsteknisk lösning ........................................

199

21.1

Bör bestämmelser om bidragsspärr meddelas i lag

 

 

eller förordning?.....................................................................

199

21.2

Bestämmelser om bidragsspärr bör samlas

 

 

i en särskild lag........................................................................

200

22

Förfarandet ..............................................................

203

22.1

Handläggningen av ärenden om bidragsspärr.......................

203

 

22.1.1 Underrättelser om domar m.m. avseende

 

 

bidragsbrott .................................................................

203

 

22.1.2 Underlaget för prövningen av frågan

 

 

om bidragsspärr...........................................................

204

 

22.1.3 Omedelbar verkställighet ...........................................

205

22.2

Omprövning och upphävande av tidigare fattade beslut .....

205

 

22.2.1 Bakgrund .....................................................................

205

 

22.2.2 En bidragsspärr bör kunna upphävas vissa fall..........

206

22.3

Underrättelse om beslutet och delgivning............................

208

22.4

Överklagande..........................................................................

208

 

22.4.1 Överklagande bör ske hos allmän

 

 

förvaltningsdomstol....................................................

208

 

22.4.2 Tidsfrist för överklagande ..........................................

209

 

22.4.3 Allmänna ombudet hos Försäkringskassan...............

210

 

22.4.4 Rättens sammansättning vid överklagande

 

 

av länsrätts beslut ........................................................

211

23

Registerfrågor och därmed sammanhängande frågor.....

213

23.1

Myndigheternas interna behov av att behandla uppgifter

 

 

i ärenden om bidragsspärr......................................................

213

23.2

Behövs det ett myndighetsgemensamt

 

 

bidragsspärrsregister?.............................................................

214

23.3

Behandling av uppgifter i myndigheternas databaser...........

216

10

SOU 2008:100

Innehåll

24

Behovet av följdändringar..........................................

225

24.1

Nedsättning och indragning av ersättning enligt lagen

 

 

om allmän försäkring .............................................................

225

24.2

Samordning av förmåner .......................................................

228

24.3

Deltagande i arbetsmarknadspolitiska program...................

229

25

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................

231

26

Konsekvenser...........................................................

233

26.1

Ekonomiska konsekvenser....................................................

233

26.2

Jämställdhet............................................................................

236

27

Författningskommentarer ..........................................

239

27.1

Förslaget till lag (2010:xx) om bidragsspärr.........................

239

27.2

Förslaget till lag om ändring i lagen (1962:381)

 

 

om allmän försäkring .............................................................

246

27.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i

den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.........................

248

27.4Förslaget till lag om ändring i lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens

administration ........................................................................

250

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv..........................................................

251

Bilaga 2 Bedrägeri mo Försäkringskassan, några exempel........

259

Bilaga 3 Undersökning av förhållandena i vissa länder .............

265

Bilaga 4 Sammanställning av resultatet av undersökningen

 

 

om internationella förhållanden ...................................

267

Bilaga 5

Praxis från Kammarrätten i fråga om uteslutning

 

 

och frånkännande ..........................................................

275

Bilaga 6

Förmåner som bör omfattas av bidragsspärrslagens

 

 

tillämpningsområde.......................................................

281

 

 

11

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningen har fått i uppdrag att överväga om det är lämpligt att införa en ny konsekvens av brott enligt bidragsbrottslagen, benämnd bidragsspärr. Innebörden av en sådan konsekvens skulle vara att den som befunnits skyldig till bidragsbrott under viss tid inte ska ha rätt att få en förmån från välfärdssystemen.

Om utredningen skulle anse att det är lämpligt att införa en sådan ny konsekvens av bidragsbrott ingår i uppdraget att föreslå den närmare regleringen av denna. Utredaren ska överväga hur allvarlig bidragsbrottsligheten ska vara för att en bidragsspärr ska kunna beslutas samt under hur lång tid bidragsspärren ska gälla.

En utgångspunkt för uppdraget har varit att en bidragsspärr inte ska följa av bidragsbrott som har bedömts som ringa eller mindre allvarliga. En annan utgångspunkt har varit att ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:543) inte ska kunna bli föremål för ett beslut om bidragsspärr. Utredningen har emellertid också haft i uppdrag att överväga om även andra förmåner bör undantas från tillämpningsområdet. I uppdraget ingår också att särskilt överväga om det är lämpligt att arbetslöshetsförsäkringen omfattas av regle- ringen.

I uppdraget ingår vidare att bedöma om det bör vara möjligt att underlåta ett beslut om bidragsspärr vid särskilt ömmande fall. Utredaren ska särskilt beakta möjligheten att ta hänsyn till de kon- sekvenser en bidragsspärr skulle ha för barn vars vårdnadshavare dömts för bidragsbrott. I utredarens uppdrag ingår vidare att bedöma om det bör vara möjligt att fatta interimistiska beslut om bidragsspärr. Utredningen ska också beakta internationella förplik- telser på området.

13

Sammanfattning

SOU 2008:100

Bör en bidragsspärr införas?

Enligt en bedömning som Delegationen mot felaktiga utbetal- ningar (FUT-delegationen) har gjort uppgår de felaktiga utbetal- ningarna från välfärdssystemen till 18 20 miljarder kronor varje år. Av dessa utgör enligt delegationen 50 procent avsiktliga fel från de sökande, 30 procent oavsiktliga fel från de sökande och 20 procent fel från myndigheter. De felaktiga utbetalningarna och de avsiktliga felen på området är större än vad som tidigare antagits. Undersök- ningar av den typ som FUT-delegationen gjort kan naturligtvis alltid ifrågasättas. Varje år utbetalas dock totalt sett så stora belopp från välfärdssystemen att även om den andel av de felaktiga utbetalningarna där brott förekommit är liten så får dessa fel en omedelbar statsfinansiell betydelse. Staten har ett ansvar för att hushållningen med statens medel är god. I det ansvaret ligger bl.a. att välfärdssystemen ska vara kostnadseffektiva och att de förmåner som betalas ut tillfaller dem som är berättigade till det. En god hus- hållning med statens medel kräver alltså att åtgärder vidtas för att så långt som möjligt undvika felaktiga utbetalningar.

Undersökningar har vidare visat att det finns en överseende atti- tyd till bidragsbrott hos delar av befolkningen. Attitydundersök- ningar som gjorts i Sverige visar visserligen att människor på ett övergripande plan är starkt fördömande mot bidragsbrott. Det finns dock en relativt hög acceptans för missbruk av systemen i olika avseenden. Det finns därför ett behov av åtgärder för att påverka attityderna.

Det behövs givetvis åtgärder på bred front för att motverka fel- aktiga utbetalningar. Bidragsspärr är enligt utredningens uppfatt- ning en sådan åtgärd. Innebörden av en bidragsspärr bör vara att den som dömts för ett bidragsbrott inte ska ha rätt till en förmån under en viss tid oavsett om han eller hon i övrigt uppfyller de villkor som gäller för förmånen i fråga.

Det övergripande syftet med en bidragsspärr är att värna väl- färdssystemen på lång sikt. En bidragsspärr skulle kunna verka på två sätt. Det ena är att bidra till att regelverket kring välfärds- systemen uppfattas som rimligt och därmed värt att rätta sig efter. En bidragsspärr skulle alltså kunna ha en normbildande effekt. Den andra effekten som en bidragsspärr bör kunna få är att den vid sidan av den straffrättsliga påföljden verkar avskräckande.

Det finns redan i dag bestämmelser som innebär att den som har lämnat felaktiga uppgifter eller underlåtit att anmäla ändrade

14

SOU 2008:100

Sammanfattning

förhållanden av betydelse för rätten till ersättning kan drabbas av att rätten till framtida förmåner upphör. Sådana sanktionsbestäm- melser finns inom stora delar av socialförsäkringen och inom arbetslöshetsförsäkringen. Regleringen är dock inte heltäckande. Erfarenheterna från tillämpningen av bestämmelserna är blandade. På socialförsäkringsområdet tillämpas inte bestämmelserna alls. Tilllämpningen av bestämmelserna inom arbetslöshetsförsäkringen varierar och det är inte självklart att just dessa utgör en bra förebild för att bygga upp ett generellt regelverk som gäller för alla för- månsslag. Det framstår därför inte som ett realistiskt alternativ att införa nya för alla förmånsslag generella bestämmelser efter samma modell som redan finns.

De problem som i dag finns med felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemen kan inte helt motverkas genom effektivare kontroll hos myndigheterna. Vissa uppgifter som enskilda lämnar till grund för ansökningar om ekonomiska förmåner är svåra att kontrollera. Det gäller t.ex. om den enskilde arbetar. Även om myndigheternas möjligheter till effektiva kontrollrutiner förbättras går det därför inte att helt förhindra felaktiga utbetalningar med sådana insatser. Myndigheterna måste även i fortsättningen grunda sina beslut på uppgifter från enskilda som är svåra att kontrollera. Att myndigheterna har ett kontrollansvar utgör därför inte ett bärande skäl mot att en bidragsspärr införs.

En bidragsspärr kan i vissa fall komma att innebära att den enskilde blir hänvisad till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänst- lagen (2001:453) för sin försörjning. En sådan konsekvens är redan accepterad inom arbetslöshetsförsäkringen. I vissa förmånssystem ställs det dessutom krav för att den enskilde ska få rätt till ersätt- ning, vissa ersättningsnivåer är t.ex. beroende av tidigare förvärvs- inkomst. Även om motiven för välfärdssystemen i allt väsentligt kan sägas handla om att säkerställa den enskildes försörjning kan det inte anses att en bidragsspärr strider mot välfärdssystemens grundläggande syften, så längre en bidragsspärr framstår som rimlig och proportionerlig i förhållande till brottet.

Enligt utredningens mening finns det ett behov av åtgärder för att värna välfärdssystemen och motverka bidragsbrott. En generell reglering som innebär att en bidragsspärr införs skulle kunna med- verka till detta. Utredningen har inte funnit några beaktansvärda nackdelar med en bidragsspärr och föreslår därför att en sådan in- förs. Regelverket måste dock utformas så att en bidragsspärr fram- står som rimlig och proportionerlig i förhållande till bidragsbrottet.

15

Sammanfattning

SOU 2008:100

Endast allvarliga fall av bidragsbrott bör därför bli föremål för beslut om bidragsspärr.

Tillämpningsområdet

Av utredningens direktiv följer att en bidragsspärr inte ska omfatta ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. socialtjänstlagen. Ekonomiskt bistånd syftar till att tillgodose en lägsta skäliga levnadsnivå hos den enskilde. Den som omfattas av lagen om mottagande av asyl- sökande m.fl. har inte rätt till ekonomiskt bistånd. Inte heller eko- nomiska förmåner enligt sistnämnda lag bör därför omfattas av en reglering om bidragsspärr.

Den föreslagna lagen om bidragsspärr bör inte heller omfatta förmåner som enligt lag eller förordning tillfaller annan än den sökande. Det gäller t.ex. underhållsstöd till barn.

Inom arbetslöshetsförsäkringen finns redan i dag vissa sank- tionsbestämmelser som gör det möjligt för en arbetslöshetskassa att besluta att den som lämnat oriktiga uppgifter utesluts som medlem eller att han eller hon frånkänns ersättning under viss tid. Utredningen anser sig inte ha tillräckliga förutsättningar att säkert bedöma vilka konsekvenserna skulle bli om de befintliga sanktions- formerna inom arbetslöshetsförsäkringen tas bort för att ersättas med en bidragsspärr. På i huvudsak den grunden föreslår utred- ningen att den föreslagna lagen om bidragsspärr inte omfattar för- måner inom arbetslöshetsförsäkringen.

Närmare om regleringen

En bidragsspärr bör bara kunna bli aktuell vid vad som kan sammanfattas som allvarliga lagöverträdelser där det varit fråga om ett flagrant och påfallande klandervärt beteende hos den enskilde. Enligt utredningens mening bör en bidragsspärr därför endast ta sikte på allvarliga bidragsbrott.

Till allvarliga bidragsbrott, och som alltså bör kunna leda till beslut om bidragsspärr, hör först och främst brott som har rubrice- rats som grovt bidragsbrott. Bidragsbrott av normalgraden och vårdslöst bidragsbrott bör kunna föranleda bidragsspärr om brottet eller den samlade brottsligheten rört ett högt belopp eller annars

16

SOU 2008:100

Sammanfattning

varit omfattande. Ringa brott bör aldrig kunna utlösa beslut om bidragsspärr.

Av rättssäkerhetsskäl bör det krävas att frågan om någon har gjort sig skyldig till brott först prövats av allmän domstol i ett brottmål eller att den enskilde har godkänt ett strafföreläggande avseende sådant brott innan det blir aktuellt med ett beslut om bidragsspärr.

Även om den enskilde har begått ett allvarligt bidragsbrott kan det finnas personliga omständigheter hos denne som medför att det vore oskäligt att meddela en bidragsspärr. Det kan t.ex. finnas behov av att medge undantag från en bidragsspärr om ett barn till den dömde skulle drabbas oskäligt hårt av en sådan. Även andra ekonomiska eller sociala förhållanden hos den dömde kan medföra att en bidragsspärr inte framstår som försvarbar. Utredningen före- slår därför att det införs en bestämmelse som gör det möjligt för den beslutande myndigheten att underlåta att besluta om en bidragsspärr, även om grundförutsättningarna för en sådan i och för sig finns. Mot bakgrund av att endast allvarliga brott ska kunna komma i fråga för en bidragsspärr bör emellertid undantagsmöjlig- heten begränsas till sådana fall då en bidragsspärr skulle vara uppen- bart oskälig.

Om någon ny omständighet inträffat efter det att beslutet om bidragsspärr fattats som skulle kunna utgöra skäl för undantag från bidragsspärren får en beslutad bidragsspärr upphävas.

En bidragsspärr ska gälla i ett år, om det inte finns särskilda skäl för att bestämma spärrtiden på annat sätt. Spärrtiden ska då kunna bestämmas till lägst tre månader och högst två år.

Den enskilde ska emellertid inte behöva drabbas av en bidrags- spärr lång tid efter det att han eller hon blivit dömd för bidrags- brottet. Utredningen föreslår därför en preskriptionsliknande bestämmelse, enligt vilken en bidragsspärr inte ska få beslutas senare än ett år efter det att brottmålsdomen vunnit laga kraft eller ett strafföreläggande godkänts.

Beslutande organ och förfarandet

Beträffande vilket organ som bör besluta i ärenden om bidragsspärr har utredningen sett två huvudalternativ. Det ena är att allmän domstol beslutar om spärren i samband med att det straffrättsliga ansvaret för bidragsbrott prövas. Det andra alternativet är att den

17

Sammanfattning

SOU 2008:100

förvaltningsmyndighet som handlägger frågor om respektive förmån beslutar om bidragsspärren.

Enligt utredningens mening finns det en rad skäl för att de allmänna domstolarna bör fatta besluten om bidragsspärr. Ett skäl för detta, som väger tungt, är att det för den enskilde skulle vara kostnads- och tidsbesparande att frågor som har samband med brottet prövas i ett sammanhang. Ett annat skäl för denna lösning är att det kan vara en fördel om ett beslut om bidragsspärr kan följa som en snabb reaktion på brottet eftersom snabba reaktioner får antas ha bättre förutsättningar att få effekt.

Det finns emellertid en rad omständigheter som sammantagna talar för att berörda förvaltningsmyndigheter bör fatta beslut om bidragsspärr. Det är inom förvaltningsmyndigheterna som särskild sakkunskap finns om de olika välfärdssystemen. Beslut om återkrav av felaktigt utbetalda förmåner och beslut om nedsättning eller indragning av ersättning fattas i administrativ ordning. Om ett beslut om bidragsspärr meddelas kan det vidare uppstå behov hos förvaltningsmyndigheten att vidta åtgärder för att avbryta utbetal- ning av en redan beviljad förmån. Det framstår som naturligt att alla beslut som på något sätt rör rätten till en förmån fattas av en och samma myndighet. Utredningen har vidare föreslagit att en omprövning av ett beslut om bidragsspärr bör kunna ske. Det är naturligt att en sådan omprövning sker hos samma organ som fattat det ursprungliga beslutet om bidragsspärr. Sammantaget innebär detta att utredningen förordar att den förvaltningsmyndighet som beslutar om utbetalning av en ekonomisk förmån också beslutar om bidragsspärren.

Förfarandet hos förvaltningsmyndigheten bör följa förvalt- ningslagens bestämmelser. Beslut om bidragsspärr bör kunna över- klagas till allmän förvaltningsdomstol.

18

Författningsförslag

1Förslag till

lag om bidragsspärr

Härigenom föreskrivs följande.

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om bidragsspärr avseende sådana ekonomiska förmåner som avses i bidragsbrottslagen (2007:612).

Lagen gäller dock inte sådana ekonomiska förmåner som beslutas med stöd av lagen (1994:137) om mottagande av asyl- sökande m.fl., lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och 4 kap. socialtjänstlagen (2001:453). Lagen gäller inte heller sådana ekonomiska förmåner som tillfaller någon annan än den som ansö- ker om förmånen.

2 § Med bidragsspärr avses ett beslut om att en person som gjort sig skyldig till brott enligt bidragsbrottslagen under en viss tid inte har rätt till den förmån som brottet avsett.

3 § Beslut om bidragsspärr fattas av den myndighet eller den kommun som beslutat om den förmån som brottet avsett.

4 § Bidragsspärr ska beslutas för den som har gjort sig skyldig till grovt bidragsbrott. Detsamma gäller den som gjort sig skyldig till annat brott enligt bidragsbrottslagen, som inte är ringa, om brottet eller den samlade brottsligheten avsett ett högt belopp eller annars varit av stor omfattning.

En bidragsspärr ska inte beslutas, om det med hänsyn till den enskildes personliga förhållanden är uppenbart oskäligt.

19

Författningsförslag

SOU 2008:100

5 § Ett beslut enligt 4 § ska när det gäller frågan om någon har gjort sig skyldig till brott enligt bidragsbrottslagen grunda sig på en dom som har vunnit laga kraft eller ett godkänt strafföreläggande.

6 § En bidragsspärr ska bestämmas till ett år. Om det med hänsyn till omständigheterna vid brottet finns särskilda skäl, får spärren dock bestämmas till lägst tre månader och högst två år.

7 § Ett beslut om bidragsspärr gäller omedelbart.

8 § En bidragsspärr får inte beslutas senare än ett år efter det att den dom som avses i 5 § vunnit laga kraft eller, om strafföre- läggande utfärdats, strafföreläggandet godkänts.

9 § Har någon ny omständighet inträffat eller blivit känd efter det att beslutet om bidragsspärr har fattats, får bidragsspärren hävas om det skulle vara uppenbart oskäligt att låta spärren fortsätta att gälla.

10 § Beslut enligt denna lag får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Prövningstillstånd krävs för överklagande till kammar- rätten.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010 och tillämpas på brott enligt bidragsbrottslagen (2007:612) som har begåtts efter ikraftträdandet.

20

SOU 2008:100

Författningsförslag

2Förslag till

lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 17 §, 4 kap. 18 §, 16 kap. 8 §, 20 kap. 3 § och 22 kap. 16 § lagen (1962:381) om allmän försäkring ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

 

 

Föreslagen lydelse

 

 

 

 

3 kap.

 

 

 

 

 

17 §

Sjukpenning får, om om-

Sjukpenning får, om om-

ständigheterna

motiverar

det,

ständigheterna motiverar det,

dras in eller sättas ned om en

dras in eller sättas ned om en

försäkrad

 

 

 

försäkrad underlåter att meddela

a) underlåter

att

meddela

Försäkringskassan sin vistelse-

Försäkringskassan sin

vistelse-

adress när han under sjukdoms-

adress när han under sjukdoms-

fall vistas annat än tillfälligt på

fall vistas annat än tillfälligt på

annan adress än den som angetts

annan adress än den som angetts

till Försäkringskassan.

till Försäkringskassan,

 

 

 

b) underlåter

att enligt

6 §

 

första

stycket

anmäla

sådan

 

ändring som är av betydelse för

 

rätten

till sjukpenning

eller

för

 

sjukpenningens storlek.

Angående nedsättning eller indragning i andra fall av ersättning som här avses stadgas i 20 kap. 3 §.

4 kap.

18 §

Bestämmelserna i 3 kap. 6 §,

16§ första femte styckena och

17§ första stycket b samt andra stycket tillämpas även i fråga om föräldrapenningförmåner. Bestäm- melserna i 3 kap. 15 § och 17 § första stycket a tillämpas även i fråga om tillfällig föräldrapen- ning.

Bestämmelserna i 3 kap. 6 §,

16§ första femte styckena och

17§ andra stycket tillämpas även i fråga om föräldrapenning- förmåner. Bestämmelserna i 3 kap.

15§ och 17 § första stycket till- lämpas även i fråga om tillfällig föräldrapenning.

21

Om en föräldrapenningför- mån tillkommer en förälder som inte har fyllt 18 år, får Försäk- ringskassan på framställning av socialnämnden besluta att för- äldrapenningen helt eller delvis ska utbetalas till annan person eller till nämnden att användas till förälderns och familjens nytta.
Är en kvinna vid tiden för förlossningen intagen i krimi- nalvårdsanstalt eller ett hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, får Försäkrings- kassan på framställning av före- ståndaren för inrättningen be- sluta, att den föräldrapenning som tillkommer kvinnan ska utbetalas till föreståndaren för att användas till kvinnans och barnets nytta.

Författningsförslag

SOU 2008:100

Vid beräkning av antalet dagar med rätt till föräldra- penningförmån anses en dag med tre fjärdedels, halv, en fjärdedels eller en åttondels föräldrapenning som motsvarande andel av en dag.

Om en föräldrapenningför- mån tillkommer en förälder som inte har fyllt 18 år, får Försäk- ringskassan på framställning av socialnämnden besluta att för- äldrapenningen helt eller delvis skall utbetalas till annan person eller till nämnden att användas till förälderns och familjens nytta.

Är en kvinna vid tiden för förlossningen intagen i krimi- nalvårdsanstalt eller ett hem som avses i 12 § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, får Försäkringskassan på framställning av förestånda- ren för inrättningen besluta, att den föräldrapenning som till- kommer kvinnan skall utbetalas till föreståndaren för att an- vändas till kvinnans och barnets nytta.

16 kap.

8 §

Den som uppbär sjukersättning eller aktivitetsersättning är skyldig att utan oskäligt dröjsmål anmäla till Försäkringskassan om han eller hon börjar förvärvsarbeta, börjar förvärvsarbeta i större omfattning än tidigare eller fortsätter att förvärvsarbeta efter tid som avses i 15 och 16 §§, eller om hans eller hennes arbetsförmåga väsentligt förbättras utan att han eller hon börjar förvärvsarbeta, börjar förvärvsarbeta i större utsträckning än tidigare eller fort- sätter att förvärvsarbeta efter tid som avses i 15 och 16 §§. Om den försäkrade har en god man eller förvaltare enligt föräldrabalken, har denne motsvarande skyldighet att göra anmälan, om det kan anses ingå i uppdraget.

22

SOU 2008:100

Författningsförslag

Underlåts anmälan som avses i första stycket utan giltigt skäl, får sjukersättningen eller aktivi- tetsersättningen dras in för viss tid eller tills vidare.

20 kap.

3 §

Ersättning enligt denna lag får dras in eller sättas ned, om den som är berättigad till ersättningen

a) ådragit sig sjukdomen eller skadan vid uppsåtligt brott som han har dömts för genom dom som har vunnit laga kraft;

b) vägrar att genomgå under-

b) vägrar att genomgå under-

sökning av läkare eller att följa

sökning av läkare eller att följa

läkares föreskrifter;

 

 

 

läkares föreskrifter, eller

 

c) underlåter

att

ge

in

ett

c) underlåter

att ge

in ett

sådant läkarintyg eller en sådan

sådant läkarintyg eller en sådan

försäkran som skall ges in till

försäkran som ska ges in till

Försäkringskassan enligt 3 kap.

Försäkringskassan enligt 3 kap.

8 § eller vägrar ge in en särskild

8 § eller vägrar ge in en särskild

försäkran enligt

tredje

stycket

försäkran enligt

tredje

stycket

samma paragraf;

 

 

 

 

samma paragraf.

 

 

d) medvetet

eller

av

grov

 

 

 

vårdslöshet

lämnar oriktig

eller

 

 

 

vilseledande

uppgift

angående

 

 

 

förhållande, som är av betydelse för rätten till ersättning.

Vägrar en försäkrad utan giltig anledning att genomgå sådan behandling, utredning eller rehabilitering som avses i 3 kap. 7 b och 8 a §§, 7 kap. 3 b § eller 22 kap. 4, 5 och 7 §§ eller delta vid ett sådant avstämningsmöte som anges i 3 kap. 8 a § får sjukpenning, sjukersättning eller aktivitetsersättning helt eller delvis tills vidare förvägras honom eller henne, under förutsättning att han eller hon erinrats om denna påföljd.

Om någon som är berättigad till ersättning enligt denna lag i annat fall underlåter att lämna uppgifter i enlighet med vad som anges i 8 § eller vägrar att ta emot besök som anges där, får ersätt- ningen dras in eller sättas ned om omständigheterna motiverar det.

23

Författningsförslag

SOU 2008:100

22 kap.

16 §

Rehabiliteringsersättning en- ligt detta kapitel får, om om- ständigheterna motiverar det, dras in eller sättas ned om den försäkrade underlåter att till För- säkringskassan anmäla sådan ändring av förhållande, som är av betydelse för rätten till rehabilite- ringsersättning eller för rehabili- teringsersättningens storlek.

Om nedsättning eller indrag- ning i andra fall av ersättning som här avses föreskrivs i 20 kap. 3 §.

Bestämmelserna i 20 kap. 3 § om nedsättning och indragning av ersättning ska tillämpas även i fråga om rehabiliteringsersättning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010.

24

SOU 2008:100

Författningsförslag

3Förslag till

lag om ändring i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Härigenom föreskrivs att 10 och 14 §§ lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

10 §

Sådana personuppgifter som avses i 21 § personuppgiftslagen (1998:204) samt uppgifter om att den enskilde har vårdats med stöd av socialtjänstlagen (2001:453) eller varit föremål för åtgärd enligt utlänningslagen (2005:716) får inte behandlas i en arbets- marknadspolitisk databas.

Uppgifter om lagöverträdelser som innefattar bidragsbrott enligt bidragsbrottslagen (2007:612) och domar avseende sådant brott får dock behandlas i en arbetsmark- nadspolitisk databas, om det behövs

1.i ett ärende enligt lagen (2010:000) om bidragsspärr,

2.i ärenden om sådana eko- nomiska förmåner för personligt ändamål som Arbetsförmedlingen beslutar om eller

3.för uppföljning och utvärde- ring av ärenden om bidragsspärr.

Sådana känsliga personupp- gifter som avses i 13 § person- uppgiftslagen (1998:204) samt ömtåliga personuppgifter som avses i 9 § andra stycket eller 10 § får inte användas som

14 §

Sådana känsliga personupp- gifter som avses i 13 § person- uppgiftslagen (1998:204) samt ömtåliga personuppgifter som avses i 9 § andra stycket eller 10 § får inte användas som

25

Författningsförslag SOU 2008:100

sökbegrepp. Uppgift om kod

sökbegrepp. Uppgift

om

kod

för funktionshinder får dock an-

för funktionshinder får dock an-

vändas som sökbegrepp för att

vändas som sökbegrepp för att

underlätta förmedling av arbete

underlätta förmedling av arbete

åt personer med funktionshin-

åt personer med funktionshin-

der som medför nedsatt arbets-

der som medför nedsatt arbets-

förmåga samt för att framställa

förmåga samt för att framställa

avidentifierad statistik.

avidentifierad

statistik.

Även

 

uppgift om

lagöverträdelse

som

 

innefattar

brott

enligt

bidrags-

brottslagen (2007:612) och domar avseende sådant brott får an- vändas som sökbegrepp, om det behövs för uppföljning och utvär- dering av ärenden som handlagts med stöd av lagen (2010:000) om bidragsspärr.

Regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, med- delar föreskrifter om begränsningar i övrigt av de sökbegrepp som får användas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010.

26

SOU 2008:100

Författningsförslag

4Förslag till

lag om ändring i lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration

Härigenom föreskrivs att 25 § lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

Utan hinder av de begräns- ningar för sökning som anges i 24 § får personuppgifter som rör hälsa användas som urvalskrite- rium vid sammanställningar om regeringen har meddelat före- skrifter om det.

25 §

Utan hinder av de begräns- ningar för sökning som anges i 24 § får personuppgifter som rör hälsa samt brott enligt bidrags- brottslagen (2007:612) användas som urvalskriterium vid sam- manställningar om regeringen har meddelat föreskrifter om det.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010.

27

Författningsförslag

SOU 2008:100

5Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1990:893) om underrättelse om dom i vissa brottmål, m.m.

Härigenom föreskrivs att det i förordningen (1990:893) om underrättelse om dom i vissa brottmål, m.m. ska införas en ny bestämmelse, 25 c §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

 

25 c §

 

Meddelas dom i mål som rör

 

brott enligt bidragsbrottslagen

 

(2007:612) ska, om brottet inte

 

har bedömts som ringa, dom-

 

stolen sedan domen vunnit laga

 

kraft sända en kopia av domen

 

till den myndighet som enligt lag

 

eller annan författning fattar be-

 

slut om den ekonomiska förmån

 

som brottet avsett.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2010 och tillämpas i fråga om brott enligt bidragsbrottslagen (2007:612) som har begåtts efter ikraftträdandet.

28

SOU 2008:100

Författningsförslag

6Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten

Härigenom föreskrivs att 12 § förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter i socialtjänsten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

12 §

En kommunal myndighet får behandla personuppgifter för

1.handläggning av ärenden om bistånd och annat stöd samt genomförande av beslut om bistånd, stödinsatser, vård och behand- ling samt annan social service som följer av bestämmelserna i socialtjänstlagen (2001:453) och lagen (2006:492) om kommunal befogenhet att tillhandahålla servicetjänster åt äldre,

2.faderskapsutredningar, utredning om vårdnad av barn, adop- tionsärenden samt annan verksamhet inom familjerätten som följer av bestämmelserna i föräldrabalken,

3.handläggning av ärenden och annan verksamhet som följer av bestämmelserna i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall,

4.handläggning av ärenden om insatser och för särskilda upp- gifter som följer av bestämmelserna i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade,

5.handläggning av ärenden om tillstånd till parkering för rörel- sehindrade,

6.handläggning av ärenden om bistånd som lämnas av social- nämnd enligt lagstiftning om mottagande av asylsökande m.fl.,

7.handläggning av ärenden om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar,

8.handläggning av ärenden och annan verksamhet inom social- tjänsten som utförs vid kommunal invandrarbyrå,

29

Författningsförslag SOU 2008:100

9. handläggning av ärenden

9. handläggning

av

ärenden

som följer av bestämmelserna i

som följer av bestämmelserna i

lagen (1964:167) med särskilda

lagen (1964:167) med särskilda

bestämmelser om unga lagöver-

bestämmelser om unga lagöver-

trädare och

körkortsförord-

trädare och

körkortsförord-

ningen (1998:980), samt

 

ningen (1998:980),

 

 

 

10. tillsyn,

uppföljning,

ut-

10. tillsyn,

uppföljning,

ut-

värdering, kvalitetssäkring

och

värdering, kvalitetssäkring

och

administration av verksamheten.

administration av verksamheten

 

 

 

samt

 

 

 

 

 

 

 

11. handläggning

av

ärenden

 

 

 

enligt lagen (2010:000) om bidrags-

 

 

 

spärr.

 

 

 

 

Vid handläggning av ärenden om tillstånd till parkering för rörelsehindrade och som följer av bestämmelserna i körkortsför- ordningen får en kommunal myndighet inte behandla andra käns- liga personuppgifter än uppgifter som rör hälsa.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2010.

30

SOU 2008:100

Författningsförslag

7Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen

Härigenom föreskrivs att 4 § förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verksamhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 §

I den mån det är nödvändigt för det ändamål för vilket behand- lingen utförs, får följande personuppgifter behandlas i ett verksam- hetsregister:

Identitetsuppgifter

1.namn, person- eller samordningsnummer, födelsetid, kön, vårdnadshavare, civilstånd och andra identifieringsuppgifter,

2.uppgifter om nuvarande och tidigare medborgarskap,

3.uppgifter om tidigare adress och boende i utlandet,

4.uppgifter om adress och boende i Sverige,

5.uppgifter om resedokument och identitetshandlingar,

Uppgifter som behövs för handläggning av ärenden

6.uppgifter som rör utlänningens resa och ankomst till Sverige,

7.uppgifter om språk, religion, politisk åskådning, etnisk till- hörighet och hälsotillstånd om uppgifterna är oundgängligen nöd- vändiga för de ändamål som sägs i 3 § 1 och 2,

8.administrativa uppgifter som behövs för handläggningen av ärenden enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen,

9.namn- och adressuppgifter som rör god man, ombud och biträden samt uppgifter om tolk,

10.uppgifter om anhöriga och kontakt- eller referenspersoner i Sverige samt om deras relation till utlänningen om uppgifterna är nödvändiga för bedömningen av rätten att vistas i Sverige,

31

Författningsförslag

SOU 2008:100

11. uppgifter om brott enligt bidragsbrottslagen (2007:612),

Uppgifter som behövs för mottagandet av asylsökande m.fl.

11. uppgifter om inskrivning

12. uppgifter om inskrivning

vid boendeenhet,

vid boendeenhet,

12. uppgifter om utbildning,

13. uppgifter om utbildning,

yrke och anställning,

yrke och anställning,

Uppgifter som behövs för förvar och andra tvångsåtgärder enligt utlänningslagen (2005:716)

13. uppgifter om inskrivning

14. uppgifter om inskrivning

vid förvarsenhet,

 

vid förvarsenhet,

 

14. uppgifter om hälsotill-

15. uppgifter om hälsotill-

stånd och andra personliga för-

stånd och andra personliga för-

hållanden om

uppgifterna

är

hållanden om

uppgifterna

är

oundgängligen

nödvändiga

för

oundgängligen

nödvändiga

för

förvarstagandet,

 

 

förvarstagandet,

 

 

Uppgifter som behövs för verkställighet enligt 12 kap. utlänningslagen

15. uppgifter om utresan,

 

16. uppgifter om utresan,

 

16. uppgifter om hälsotill-

17. uppgifter om hälsotill-

stånd och andra personliga för-

stånd och andra personliga för-

hållanden om

uppgifterna

är

hållanden om

uppgifterna

är

oundgängligen

nödvändiga

för

oundgängligen

nödvändiga

för

verkställigheten,

 

verkställigheten,

 

Uppgifter om beslut

 

 

 

 

17. beslut i frågor om uppe-

18. beslut i frågor om uppe-

hålls- och arbetstillstånd, åter-

hålls- och arbetstillstånd, åter-

reseförbud eller visering,

 

reseförbud eller visering,

 

18. beslut om resedokument

19. beslut om resedokument

eller flyktingförklaring enligt

eller flyktingförklaring enligt

4 kap. utlänningslagen,

 

4 kap. utlänningslagen,

 

32

 

 

 

 

 

SOU 2008:100

Författningsförslag

19. beslut om tvångsåtgärder enligt utlänningslagen,

20. beslut enligt lagstiftning om mottagande av asylsökande m.fl.,

21. beslut som rör ersättning för och bosättning av utlän- ningar,

22. beslut som rör verkstäl- lighet enligt 12 kap. utlännings- lagen,

23. beslut om förvärv, förlust eller bibehållande av svenskt med- borgarskap,

24. uppgifter om delgivning och expediering av beslut.

20. beslut om tvångsåtgärder enligt utlänningslagen,

21. beslut enligt lagstiftning om mottagande av asylsökande m.fl.,

22. beslut som rör ersättning för och bosättning av utlän- ningar,

23. beslut som rör verkstäl- lighet enligt 12 kap. utlännings- lagen,

24. beslut om förvärv, förlust eller bibehållande av svenskt med- borgarskap,

25. uppgifter om delgivning och expediering av beslut.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2010.

33

Författningsförslag

SOU 2008:100

8Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (2002:623) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §

För ändamål som avses i 4 § 1 och 5 lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verk- samheten får i fråga om arbetssökande och andra personer som omfattas av verksamheten endast följande personuppgifter behand- las:

1.namn, personnummer eller samordningsnummer, adress, e- postadress, telefonnummer och andra identifieringsuppgifter,

2.medborgarskap och kod för medborgarskap eller födelseland,

3.uppgifter om arbetslöshet och tillhörighet till arbetslöshets- kassa,

4.arbets- och uppehållstillstånd,

5.uppgifter om sökt arbete, önskemål om arbetstid och arbetets varaktighet och belägenhet, körkort och tillgång till bil, utbildning, arbetslivserfarenhet och tidigare arbetsgivare, speciell kompetens samt andra uppgifter som underlättar vid arbetssökning,

6.uppgifter om tidpunkter, händelser och innehåll i kontakter med Arbetsförmedlingen,

7.uppgifter om anvisning till arbetsmarknadspolitiska program, typ av program, utbetald ersättning från arbetslöshetskassa eller för deltagande i arbetsmarknadspolitiska program, om de tidsperioder utbetalningarna avser och om samordning med andra förmåner,

8. uppgifter om anvisning till arbete och resultatet av gjorda anvisningar, samt

8. uppgifter om anvisning till arbete och resultatet av gjorda anvisningar,

34

SOU 2008:100 Författningsförslag

9. uppgifter som behövs in-

9. uppgifter som behövs in-

för ett beslut om stöd för ny-

för ett beslut om stöd för ny-

startsjobb.

startsjobb, samt

 

10. uppgifter som behövs för

 

beslut om bidragsspärr enligt

 

lagen (2010:000) om bidrags-

 

spärr.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2010.

35

Författningsförslag

SOU 2008:100

9Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration

Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens admi- nistration ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Utöver de fall som anges i 14 § första stycket lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration får för de ändamål som avses i det stycket och med beaktande av de begränsningar som anges i samma stycke samt i 10 och 11 §§ samma lag, i socialförsäkringsdatabasen behandlas upp- gifter i en handling som kommit in i ett ärende och sådana upp- gifter i en handling, som upprättats i ett ärende, som är nödvändiga för ärendets handläggning samt uppgifter om

1.kön,

2.civilstånd,

3.medborgarskap,

4.födelseort,

5.studiemedel och andra ekonomiska förhållanden,

6.värnpliktstjänstgöring, utbildning, yrke och arbetsuppgifter,

7.arbetssökande, arbetsgivare, arbetsställe och vilken bransch den registrerade är verksam i,

8.preliminärskatt, inkomsttaxering och fastighetstaxering,

9.hyra för hyreslägenhet eller avgift för bostadsrättslägenhet,

10.uppgifter i och formerna för ansökningar eller anmälningar,

11.förekomsten av begäran om förhandsprövning enligt lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen samt koder för de tandvårdsåtgärder som begäran avser,

13.åtgärdskoder enligt förordningen (2008:193) om statligt tandvårdsstöd,

15.patientavgifter och tandvårdsersättningar,

16.tidpunkter, tidsperioder och belopp dels för ersättningar, dels för ersättningsgrundande förhållanden, i ärenden,

36

SOU 2008:100

Författningsförslag

17.nedsatt arbetsförmåga,

18.förmåns- eller ersättningsrelaterad information i intyg och utlåtanden av läkare eller annan intygsgivare,

19.förmåns- eller ersättningsrelaterad information i rehabilite- ringsutredningar eller andra utredningar i rehabiliteringsärenden samt rehabiliteringsplaner,

20.arten av, kostnaderna och tidpunkterna för föreslagna, pla- nerade och vidtagna rehabiliteringsåtgärder,

21.leverantörer av produkter och tjänster inom rehabilite- ringsområdet,

22.vårdgivare,

23.remisser,

24.läkaren som utfärdat intyg eller utlåtanden som ligger till grund för beslutet om ersättning,

25.diagnoser,

26.förekomsten av sådan särskild grund för beaktande av högre bostadskostnad som avses i 14 § tredje stycket och 17 § tredje stycket lagen (1993:737) om bostadsbidrag,

27.bevakningsanledningar,

28.frågor om återbetalningsskyldighet har uppkommit,

29.anledningen till att ett ärende har avslutats,

30.avgöranden av domstol, Försäkringskassan eller Premiepen- sionsmyndigheten som är av betydelse för enskilda ärenden i fråga om uppgifter om utgången, de bestämmelser som har tillämpats och om avgörandet har överklagats,

31.beslut i ärenden,

32.att den registrerade får aktivitetsstöd eller utvecklingsersätt- ning enligt förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd,

33.att den registrerade har rätt till ersättning enligt 16 22 §§ förordningen om aktivitetsstöd,

34.registrerade som får eller har fått vård eller försörjning helt eller delvis på det allmännas bekostnad,

35.den registrerade från utsöknings- och indrivningsdatabasen,

36.att den registrerade är häktad, intagen i kriminalvårdsanstalt eller i övrigt har tagits om hand på det allmännas bekostnad,

37.att den registrerade vistas eller bor i en särskild boendeform enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller vistas eller bor på annat liknande sätt,

38.att godmanskap eller förvaltarskap är anordnat enligt föräldrabalken,

37

Författningsförslag SOU 2008:100

39. vilken personkrets enligt 5 § förordningen (1988:890) om

bilstöd till handikappade som den registrerade hör till,

 

40. att den

registrerade på

40. att den

registrerade

grund av sjukdom eller handi-

grund av sjukdom eller handi-

kapp varaktigt

saknar förmåga

kapp varaktigt

saknar förmåga

att vårda barn, och

att vårda barn,

 

 

41. den registrerade i register

41. den registrerade i register

hos sådana organ i andra stater

hos sådana organ i andra stater

som har att handlägga ärenden

som har att handlägga ärenden

om social trygghet i enlighet

om social trygghet i enlighet

med EG-rättsliga regler.

med EG-rättsliga regler och

 

 

 

42. uppgift

om beslut

om

 

 

bidragsspärr enligt lagen (2010:000)

bidragsspärr samt uppgift om det eller de brott enligt bidragsbrotts- lagen (2007:612) som ett sådant beslut grundar sig på.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2010.

38

1 Bakgrund

Det moderna välfärdssamhället lämnar stöd till enskilda på flera olika sätt i syfte att värna social trygghet. Som sammanfattande benämning för de olika ekonomiska förmåner som förekommer används ofta begreppen trygghets- eller välfärdssystemen. Någon bestämd definition av begreppen finns inte. Ibland används de synonymt med socialförsäkringen. Begreppen kan också användas i en vidare bemärkelse och då omfatta t.ex. arbetsmarknadspolitiskt stöd, studiestöd och ekonomiskt bistånd inom socialtjänsten.

År 2007 uppgick statens samlade inkomster till cirka 864 mil- jarder kronor och de utgifter som ryms under det s.k. utgiftstaket i statsbudgeten till cirka 820 miljarder kronor.1 Huvuddelen av sta- tens och en inte obetydlig del av kommunernas utgifter består av olika ersättningar, bidrag och andra förmåner som betalas ut till enskilda individer eller hushåll. Under år 2007 uppgick utbetal- ningarna av sådana förmåner inom de centrala delarna av välfärds- systemen till cirka 510 miljarder kronor.

Av de förmåner som betalas ut står socialförsäkringsförmånerna för den ojämförligt största delen. Under år 2007 betalade Försäk- ringskassan ut ersättningar, bidrag och andra förmåner med cirka 433 miljarder kronor.2 Även från arbetslöshetsförsäkringen görs betydande utbetalningar, varav ungefär hälften finansieras med all- männa medel.3

År 2007 beviljade Centrala studiestödsnämnden (CSN) studie- stöd med cirka 25 miljarder kronor. Av det utbetalda studiestödet utgjorde cirka 14 miljarder kronor bidrag och den resterande delen lån.4

1Årsredovisningen för staten 2007 (skr. 2007/08:101, bilaga 5 s. 12 och bilaga 6 s. 32).

2FUT-delegationens slutbetänkande Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från väldfärdssystemen (SOU 2008:74 s. 45 ff).

3SOU 2008:83 s. 22.

4FUT-delegationens slutbetänkande Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från väldfärdssystemen (SOU 2008:74 s. 47).

39

Bakgrund

SOU 2008:100

Under år 2007 beviljade kommunerna ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) med cirka 8,8 miljarder kronor, inklu- sive introduktionsersättning till flyktingar.5

5 FUT-delegationens slutbetänkande Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från väldfärdssystemen (SOU 2008:74 s. 47).

40

2Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemen

Med utgångspunkt från vikten av god hushållning med de gemen- samma resurserna har frågor om missbruk av välfärdssystemen blivit alltmer uppmärksammade under senare år. En rad åtgärder har vidtagits för att öka kunskapen om förekomsten och orsakerna till det som i dagligt tal ibland kallas bidragsfusk.

Statsmakterna har också vidtagit åtgärder för att motverka förekomsten av felaktiga utbetalningar i en vidare bemärkelse. Med felaktiga utbetalningar i det sammanhanget avses inte bara brotts- liga gärningar utan också felaktiga utbetalningar som har andra förklaringar än att en enskild medvetet eller av oaktsamhet lämnar oriktiga uppgifter till den utbetalande myndigheten. Vikten av att värna människors tilltro till och lojalitet mot systemen har beto- nats.

Regeringen beslutade den 12 maj 2005 att tillkalla en särskild delegation med uppdrag att utgöra ett samverkansorgan för åtgärder mot felaktiga utbetalningar från de offentliga försäkrings- och bidragssystemen (FUT-delegationen). Delegationen lämnade sitt slutbetänkande – Rätt och riktigt, Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen den 3 juli 2008. Arbetet i delegationen har skett i samverkan med ett stort antal myndigheter och organisationer. En arbetsgrupp inom delegationen har kartlagt orsakerna till de felaktiga utbetalningarna och dess omfattning.1 En annan arbetsgrupp har arbetat fram en rapport som redovisar vilka kontrollåtgärder myndigheterna, arbetslöshetskassorna och kom- munerna vidtar för att förhindra och upptäcka felaktiga utbetal-

1 FUT-delegationens rapport nr 7 – Vad kostar felen? och rapport nr 6 Vem fuskar och varför?

41

Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemen

SOU 2008:100

ningar och vilka åtgärder som planeras.2 En tredje arbetsgrupp har tagit fram riktlinjer för riskhantering. I sitt slutbetänkande har delegationen lämnat förslag som bl.a. syftar till att förbättra förut- sättningarna att fastställa sökandens inkomst och boende samt för att undvika felaktiga dubbelutbetalningar eller att ersättning betalas ut samtidigt med lön. Delegationen har också föreslagit att rege- ringen tillsätter en utredning om införandet av administrativa sank- tionsavgifter vid överträdelser mot lagstiftningen rörande välfärds- systemen (SOU 2008:74).

Ytterligare en åtgärd som vidtagits är införandet av särskilda för området anpassade straffrättsliga regler. Den 1 augusti 2007 trädde bidragsbrottslagen (2007:612) i kraft. Genom lagen infördes en ny straffrättslig reglering som omfattar gärningar som innebär att någon lämnar oriktiga uppgifter eller inte anmäler ändrade för- hållanden som han eller hon är skyldig att göra enligt lag eller för- ordning. En förutsättning för straffansvar enligt lagen är att gär- ningen har medfört fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp. I bidrags- brottslagen avgränsas tillämpningsområdet på så sätt att lagen endast gäller sådana bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål som enligt lag eller förordning betalas ut av Försäkringskassan, Premiepensionsmyndigheten, Centrala studie- stödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, kommu- nerna och arbetslöshetskassorna. Lagen kom till för att anpassa den straffrättsliga regleringen till de speciella förhållanden som före- ligger vid utbetalningar från välfärdssystemen och för att minska antalet felaktiga utbetalningar och stärka tilltron till välfärds- systemen.

Också frågan om återkrav av felaktiga utbetalningar har aktua- liserats. För närvarande finns bestämmelser i ett stort antal lagar och förordningar som reglerar återbetalningsskyldigheten för den som på felaktiga grunder tagit emot ersättning eller bidrag från välfärdssystemen. I december 2007 tillsatte regeringen en utredning vilken har till uppdrag att ta fram enhetliga regler om återkrav beträffande förmåner för personligt ändamål inom de centrala delarna av välfärdssystemen (dir. 2007:177). Utgångspunkten för uppdraget är att hela det felaktigt utbetalade beloppet ska åter- krävas om inte mycket starka skäl talar emot det. Utredningen ska redovisa sitt arbete den 1 december 2008.

2 FUT-delegationens rapport nr 9 – Hur tryggar vi trygghetssystemen?

42

SOU 2008:100

Åtgärder mot felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemen

Här bör också nämnas att en ny lag trädde i kraft den 1 juni 2008 – lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Underrättelseskyldigheten gäller när en myndighet har anledning att anta att en annan myn- dighet felaktigt har beslutat eller betalat ut en ekonomisk förmån till en enskild. Sådana förmåner som beslutas av Migrationsverket, Försäkringskassan, Centrala studiestödsnämnden, Arbetsförmed- lingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna omfattas av lagen.

Slutligen kan nämnas att regeringen i maj 2008 lämnade en proposition till riksdagen med förslag om ökat elektroniskt infor- mationsutbyte mellan de myndigheter som betalar ut förmånerna. Även Skatteverket och Kronofogdemyndigheten omfattas av detta förslag (prop. 2007/08:160).

43

3Utredningens uppdrag och arbete

3.1Uppdraget

Enligt direktiven till denna utredning, vilka bifogas i bilaga 1, ska utredningen överväga om det är lämpligt att införa en ny kon- sekvens av brott enligt bidragsbrottslagen (2007:612). I direktiven kallas denna konsekvens bidragsspärr.

Innebörden av en sådan sanktion skulle vara att den som befunnits skyldig till ett bidragsbrott under viss tid inte ska ha rätt till en förmån från välfärdssystemen. I direktiven slås fast att spär- ren i så fall ska gälla endast i de eller det bidragsslag i vilket brott är begånget. Vidare är det genom direktiven klarlagt att ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen inte ska omfattas av en sådan regle- ring. Utredningen ska enligt direktiven överväga om det finns anledning att undanta även andra förmånsslag. Särskilt ska över- vägas om arbetslöshetsersättningen ska omfattas.

Om utredningen finner att det är lämpligt att införa en bidrags- spärr ska utredningen lämna förslag till regleringen av denna. Utredningen har också i uppdrag att genomföra en internationell kartläggning av motsvarande regleringar i andra länder med likar- tade rättssystem.

3.2Utredningens genomförande

I utredningen har förutom den särskilda utredaren ingått experter från Regeringskansliet, Försäkringskassan, Centrala studiestöds- nämnden, Arbetsförmedlingen, Inspektionen för arbetslöshetsför- säkringen, allmän förvaltningsdomstol och Åklagarmyndigheten.

Utredningen påbörjade sitt egentliga arbete den 1 mars 2008. Den har bedrivits i de former som är vanliga för kommittéarbete.

45

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2008:100

Utredningen har haft fem sammanträden, vid vilka experterna har deltagit.

En enkät har skickats ut till ett antal andra länder med frågor om det finns någon sanktion motsvarande en bidragsspärr i dessa länder och vad dessa regler i så fall innebär.

Utredningen lämnar förslag till en ny lag om bidragsspärr samt flera förslag till ändringar i gällande lagstiftning.

46

4 Den straffrättsliga regleringen

För brott som gäller bidrag och ersättningar inom välfärdssystemen kan flera olika brottsrubriceringar vara aktuella. Hittills har i tillämpningen den vanligaste rubriceringen varit bedrägeri.1 Den 1 augusti 2007 trädde bidragsbrottslagen (2007:612) i kraft. Genom lagen infördes den nya brottsrubriceringen bidragsbrott. Bidrags- brottslagen ska genom de brottsförutsättningar som ställs upp där ha företräde framför bedrägeribestämmelsen i 9 kap. 1 § brotts- balken enligt grundsatsen om lex specialis. Om den nya lagen är tillämplig ska alltså inte bedrägeribestämmelsen tillämpas för gärningar som är begångna efter den 1 augusti 2007.

Även brottsrubriceringarna olovligt förfogande, urkundsför- falskning och osann eller vårdslös försäkran kan vara aktuella. I förhållande till de andra brottsbalksbrotten gäller samma principer om konkurrens som vid bedrägeri. För det fall ett bidragsbrott begåtts genom användande av en falsk handling och trots detta inte är att rubricera som grovt bidragsbrott, döms i konkurrens för både bidragsbrott och exempelvis urkundsförfalskning enligt 14 kap. 1 § brottsbalken. Om en gärning också innefattar osann eller vårdslös försäkran enligt 15 kap. 10 § brottsbalken bör dömas endast för bidragsbrott. Om gärningen innefattar såväl vårdslöst bidragsbrott som vårdslös försäkran enligt 15 kap. 10 § brottsbalken bör dömas endast för vårdslöst bidragsbrott. Ett bidragsbrott konsumerar ett efterföljande olovligt förfogande enligt 10 kap. 4 § brottsbalken (se prop. 2006/07:80 s. 80).

Utredningen har att ta ställning till om en bidragsspärr ska införas för den som har begått bidragsbrott. I detta avsnitt lämnas en redogörelse för de närmare förutsättningarna för bidragsbrott. I det följande lämnas vidare bl.a. en del statistiska uppgifter som

1 Brottsförebyggande rådets rapport När olyckan inte är framme (BRÅ-rapport 2005:10 s. 10).

47

Den straffrättsliga regleringen

SOU 2008:100

avser bedrägeribrott mot Försäkringskassan. Framställningen här avser därför även bedrägerier.

4.1Bidragsbrott

Bidragsbrottslagen gäller bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål (ekonomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av Försäkringskassan, Premiepensionsmyndig- heten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsför- medlingen, kommunerna och arbetslöshetskassorna (1 §).

Den som lämnar en oriktig uppgift eller underlåter att anmäla ändrade förhållanden och genom detta orsakar fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp döms enligt 2 § för bidragsbrott till fängelse i högst två år. Är brottet ringa är påföljden böter eller fängelse i högst sex månader. Till fängelse, lägst sex månader och högst fyra år, döms den som har gjort sig skyldig till grovt bidragsbrott (3 §). Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om brottet rört betydande belopp, om den som begått brottet har använt falska handlingar eller om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning.

Det handlingsrekvisit som anges i bestämmelsen är att någon lämnar en oriktig uppgift. Med oriktig uppgift avses inte endast osann uppgift utan även en ofullständig uppgift. Bestämmelsen omfattar också åsidosatt anmälningsskyldighet, dvs. när en förmånstagare underlåter att göra en anmälan om ändrade förhållanden som påverkar rätten till en förmån eller förmånens storlek. Det krävs dock att anmälningsskyldigheten är föreskriven i lag eller förordning. Som ytterligare en brottsförutsättning gäller att fara finns för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut. Detta innebär att brottet fullbordas redan då den oriktiga uppgiften lämnas till en myndighet eller när anmälningsskyldighet åsidosatts under förutsättning att det medfört den fara som krävs. Bestäm- melsen omfattar såväl sådana situationer där det över huvud taget inte finns någon rätt till förmånen som sådana där det är fråga om utbetalning av ett för högt belopp. Samtliga objektiva förutsätt- ningar ska vara täckta av gärningsmannens uppsåt.

Till ringa brott hör främst gärningar som rör små belopp. Enligt uttalanden i den proposition som låg till grund för lagen kan gräns- dragningen mellan bedrägeri och bedrägligt beteende vara ett

48

SOU 2008:100

Den straffrättsliga regleringen

riktmärke i sammanhanget (prop. 2006/07:80 s. 95). Vid ett rent beloppsmässigt resonemang går denna gräns enligt nuvarande praxis vid 800 kronor. I en promemoria från Åklagarmyndigheten anges det som ett riktmärke att ett bidragsbrott kan bedömas som ringa om beloppet inte överskrider 1 500 kronor (Åklagarmyndig- hetens rättsPM 2007:21). Utredningen återkommer till belopps- gränserna i kapitel 5.

Tillämpningsområdet för uppsåtliga bidragsbrott sammanfaller i hög utsträckning med tillämpningsområdet för bestämmelsen om bedrägeri (se nedan). Genom införandet av lagen utvidgades emel- lertid det straffbara området till att omfatta även grovt oaktsamma förfaranden. I 4 § stadgas nämligen att den som av grov oaktsamhet begår en sådan gärning som avses i 2 § döms för vårdslöst bidrags- brott till böter eller fängelse i högst ett år. Om gärningen med hänsyn till beloppet eller övriga omständigheter är mindre allvarlig döms inte till ansvar. Som grovt oaktsamt bör enligt motiven i första hand anses fall där uppgiftslämnaren lämnat mer påtagligt felaktiga uppgifter som är grundläggande för rätten till en förmån eller för förmånens storlek. Det kan gälla avsevärt felaktiga inkomstuppgifter eller uppenbart felaktiga uppgifter om boende-, familje- och arbetsförhållanden som medför eller kan medföra felaktiga utbetalningar (prop. 2006/07:80 s. 97).

Ansvar för bidragsbrott bortfaller vid frivillig rättelse (5 §).

4.2Bedrägeri

Bestämmelserna om bedrägeri som finns i 9 kap. 1–3 §§ brotts- balken.

Enligt 9 kap. 1 § brottsbalken ska den som medelst vilseledande förmår någon till handling eller underlåtenhet, som innebär vinning för gärningsmannen och skada för den vilseledde eller någon i vars ställe denne är, dömas för bedrägeri till fängelse i högst två år. För bedrägeri döms också den som genom att lämna oriktig eller ofullständig uppgift, genom att ändra i program eller upptagning eller på annat sätt olovligen påverkar resultatet av en automatisk informationsbehandling eller någon annan liknande automatisk process, så att det innebär vinning för gärningsmannen och skada för någon annan.

Är brottet med hänsyn till skadans omfattning och övriga omständigheter att anse som ringa, döms gärningsmannen i stället

49

Den straffrättsliga regleringen

SOU 2008:100

för bedrägligt beteende till böter eller fängelse i högst sex månader. Begagnar sig någon av husrum, förtäring, transport, tillträde till föreställning eller annat dylikt, som tillhandahålles under förut- sättning av kontant betalning, och gör denne inte rätt för sig, döms denne, vare sig han eller hon vilseleder någon eller inte, för bedräg- ligt beteende. Detta gäller dock inte, om gärningen avser värde, som ej är ringa, och om den i övrigt är sådan som sägs i 1 § (9 kap. 2 § brottsbalken).

Är brottet att anse som grovt, ska gärningsmannen dömas för grovt bedrägeri till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Vid bedömandet av huruvida brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärningsmannen missbrukat allmänt förtroende eller begagnat falsk handling eller vilseledande bokföring eller om gärningen eljest varit av särskilt farlig art, avsett betydande värde eller inneburit synner- ligen kännbar skada (9 kap. 3 § brottsbalken).

En förutsättning för att ansvar för bedrägeri ska bli aktuellt är att gärningsmannen genom vilseledande förmår en annan person till en viss disposition som innebär en förmögenhetsöverföring. Med vilseledande menas att framkalla, vidmakthålla eller förstärka en oriktig uppfattning (villfarelse) hos någon. Rekvisitet förmår uttrycker ett krav på att vilseledandet ska ha orsakat dispositionen (orsakssamband). Gärningsmannen behöver dock inte genom övertalning eller på annat sätt ha övervunnit något motstånd hos den vilseledde. Som uttryckligen framgår av lagtexten kan den vilseleddes disposition bestå i såväl handling som underlåtenhet. Att dispositionen inte endast ska medföra utan innebära skada och vinning betyder att förmögenhetsöverföringen ska följa omedelbart av dispositionen samt att skadan och vinningen ska ha ett samband med varandra. Sambandet mellan skada och vinning ska förstås på så sätt att de kan betraktas som olika sidor av samma ekonomiska förändring. Redan när det föreligger en beaktansvärd fara för slutlig förlust respektive vinning anses kravet på förmögenhetsöverföring vara uppfyllt. Ett praktiskt exempel på när bedrägeriansvar kan förekomma är att en förmånstagare medvetet lämnar en oriktig uppgift om inkomst som är av betydelse för rätten till en förmån (vilseledande) och att denna uppgift föranleder (förmår) en hand- läggare att felaktigt besluta (disposition) om en utbetalning av en förmån (förmögenhetsöverföring).2

För bedrägeriansvar krävs gärningsmannens uppsåt.

2 Bl.a. Jareborg, Brotten II, 2 uppl. s. 188 ff.

50

5Något om brotten mot välfärdssystemen

Bidragsbrottslagen trädde som tidigare nämnts i kraft den 1 augusti 2007 och tillämpas på gärningar som har begåtts efter nämnda datum. Eftersom bidragsbrottslagen är relativt ny är det för tidigt att uttala sig om hur den tillämpas av domstolarna. För att få en bild av den brottslighet det är fråga om får därför en beskrivning göras av bedrägeribrott som riktats mot välfärdssystemen.

I detta avsnitt redovisas vissa statistiska uppgifter om brotts- anmälningar, uppgifter om gränsdragningar mellan brott av nor- malgraden och ringa eller grova brott m.m. I bilaga 2 finns några exempel på domar avseende bedrägeribrott mot Försäkringskassan. Exemplen lämnas som ett underlag för de bedömningar som utred- ningen har att göra i fråga om i vilka fall en eventuell bidragsspärr kan vara en lämplig sanktion. Utredningen återkommer till frågan i kapitel 16.

5.1Anmälningar avseende bidragsbrott och bedrägerier

Brottsförebyggande rådet (BRÅ) för statistik över antalet anmäl- ningar avseende olika brottstyper.

Till polismyndigheterna kommer fortfarande in anmälningar som avser brott begångna före den 1 augusti 2007 och som därför rubriceras som bedrägeri. Totalt uppgår anmälningarna för bedrä- geri mot Försäkringskassan och bidragsbrott mot samtliga myndig- heter under tiden juli 2007–juni 2008 till cirka 8 500. Det ska dock hållas i minnet att andelen lagföringar i förhållande till anmälda fall minskat under de senaste åren, vilket i en rapport från BRÅ förklaras med att inflödet av anmälningar från Försäkringskassan

51

Något om brotten mot välfärdssystemen

SOU 2008:100

ökade och att en del av dessa inte rörde sådant som var att beteckna som brott.1

Av statistiken framgår att det under tiden den 1 augusti 2007– 31 december 2007 kommit in sammanlagt 164 anmälningar av- seende bidragsbrott till polismyndigheterna. Motsvarande siffra för första och andra kvartalen 2008 är 1 038. En övervägande majoritet av anmälningarna kommer från Försäkringskassan (113 anmäl- ningar år 2007 och 593 anmälningar år 2008). Av anmälningarna år 2008 kom 184 stycken från arbetslöshetskassorna och 234 stycken från kommunerna. Cirka 90 procent av anmälningarna båda åren avser bidragsbrott av normalgraden. Denna uppgift får tas med viss försiktighet eftersom förundersökningen, och sedermera lagfö- ringen, kan leda till att en annan bedömning görs vad gäller brotts- rubriceringen än vad polismyndigheterna gjorde då anmälningen kom in.2 Endast ett fåtal anmälningar avser vårdslöst brott.

5.2Genomsnittliga belopp

BRÅ har utvärderat den s.k. Västmanlandsmodellen (Samverkan mot bidragsbedrägerier – Exemplet Västmanland och Skåne, rapport 2008:6). Västmanlandsmodellen är en modell för samverkan mellan åklagare, polis och Försäkringskassan i Västmanland avseende anmälningar och utredningar om bedrägerier mot Försäkrings- kassan. I utvärderingen har 185 förundersökningar studerats, dels i ärenden som anmälts år 2004, dels i ärenden som anmälts under andra halvåret 2006 och första halvåret 2007. Genomgången visade att det genomsnittliga beloppet i de förundersökningar som in- leddes år 2004 var 20 000–30 000 kronor. I de förundersökningar som inleddes under åren 2006/2007 låg de flesta beloppen på mel- lan 1 000 och 3 000 kronor. Förklaringen till att det genomsnittliga beloppet har sjunkit är enligt rapporten att ett stort antal av för- undersökningarna 2006/2007 avsåg tillfällig föräldrapenning, som Försäkringskassan då prioriterat i sin kontrollverksamhet. Det högsta beloppet år 2004 var 700 000 kronor och det lägsta 1 600 kro- nor. Det högsta beloppet 2006/2007 var 160 000 kronor och det lägsta 600 kronor. Någon direkt slutsats av uppgifterna om genom- snittliga belopp går inte att dra eftersom dessa i hög grad påverkas

1BRÅ rapport 2008:6 s. 35.

2Begreppet lagföring används här i betydelse fällande dom eller godkänt strafföreläggande.

52

SOU 2008:100 Något om brotten mot välfärdssystemen

av vilka prioriteringar som görs av myndigheterna i fråga om kontrollinsatser och polisanmälningar.

Enligt uppgifter som Centrala studiestödsnämnden (CSN) har lämnat vid underhandskontakter med utredningen har de polis- anmälningar som nämnden gjort under de tre senaste åren avsett belopp på i genomsnitt 200 000 kronor. Det högsta belopp som någon polisanmälan avsett är 1,1 miljoner kronor inklusive ränta. Det förekommer dock brott där det felaktigt utbetalda beloppet är betydligt lägre än 200 000 kronor. Så kan vara fallet om brottet avser studiehjälp. Brott som avser studiemedel för studier utom- lands omfattar ofta större belopp än brott som avser studier i Sverige eftersom sådana studiemedel betalas ut en gång per år och studielån även kan beviljas till undervisningsavgifter. Enligt CSN är det inte ovanligt med polisanmälningar som avser en halv miljon kronor.

5.3Åklagarmyndighetens rekommendationer om beloppsgränser

Åklagarmyndigheten har i december 2007 utfärdat rekommenda- tioner i fråga om beloppsgränser vid tillämpningen av bidrags- brottslagen (RättPM 2007:21). Rekommendationerna är framtagna efter samråd med en referensgrupp av åklagare och företrädare för flera av de myndigheter som omfattas av bidragsbrottslagen. Enligt rekommendationen bör ett bidragsbrott bedömas som ringa om beloppet inte överskrider 1 500 kronor. Om beloppet ligger i inter- vallet 1 500 kronor till fem basbelopp bör brottet kunna bedömas som bidragsbrott av normalgraden. Brottet bör följaktligen enligt rekommendationen bedömas som grovt om beloppet överstiger fem basbelopp.3 Vårdslöst bidragsbrott bör i normalfallet anses vara mindre allvarligt, och inte leda till straffrättsligt ansvar, om belop- pet understiger 5 000 kronor. Rekommendationen avseende belopps- gränsen för ringa bidragsbrott överensstämmer med den praxis som tidigare utvecklats avseende den form av bedrägligt beteende som ibland kallas snyltningsbrott och som regleras i 9 kap. 2 § andra stycket brottsbalken.4 För sådant brott gäller ett gränsvärde om

3Fem basbelopp motsvarar 205 000 kronor år 2008.

4Lydelsen av nämnda bestämmelse är följande. ”Begagnar sig någon av husrum, förtäring, transport, tillträde till föreställning eller annat dylikt, som tillhandahålles under förutsätt- ning av kontant betalning och gör han ej rätt för sig, dömes, vare sig han vilseleder någon

53

Något om brotten mot välfärdssystemen

SOU 2008:100

1 600 kronor. För andra former av bedrägligt beteende är gränsen enligt praxis, vid rent beloppsmässiga resonemang, 800 kronor.5 Beloppet utgör emellertid endast en av flera omständigheter som beaktas vid bedömningen av om brottet är ringa, av normalgraden eller grovt. En omständighet som kan leda till att ett bedrägeribrott bedöms som grovt är att gärningsmannen använt sig av falsk urkund.6

5.4Något kort om påföljderna för bedrägeri och bidragsbrott

Det finns inte någon statistik som särredovisar påföljder för bidragsbrott. Däremot finns uppgifter om vilka påföljder som före- kommer för bedrägerier i allmänhet. Den klart vanligaste påföljden för bedrägeri av normalgraden är villkorlig dom eller villkorlig dom i förening med dagsböter eller samhällstjänst. Antalet domar, god- kända strafförelägganden och åtalsunderlåtelser år 2007 avseende bedrägeri av normalgraden som huvudbrott var 1 457. I 937 av fal- len bestämdes påföljden till villkorlig dom. För grovt bedrägeri är de vanligaste påföljderna fängelse eller villkorlig dom. Av totalt 252 domar m.m. år 2007 avseende grovt bedrägeri som huvudbrott har påföljden bestämts till fängelse i 123 fall och till villkorlig dom i 67 fall.7

5.5Tidigare brottsbelastning hos personer som är misstänkta för bedrägerier

BRÅ har i den tidigare nämnda rapporten om Västmanlands- modellen undersökt förekomsten av tidigare brottsbelastning hos de personer som upptäckts, anmälts, utretts och lagförts för bedrägerier mot Försäkringskassan under de år utvärderingen avser, dvs. 2004 respektive 2006/2007. Uppgifterna i de undersökta förundersökningarna har jämförts med misstankeregistret och registret över lagförda personer. Tabell 5.1 visar antalet misstankar mot dem som förekommer i de studerade förundersökningarna.

eller ej, för bedrägligt beteende. Detta gäller dock inte, om gärningen avser värde, som ej är ringa, och om den i övrigt är sådan som sägs i 1 §.”

5Sterzel, Studier rörande påföljdspraxis m.m., 2005, s. 222 f.

6Jfr dock NJA 1986 s. 234.

7Källa: BRÅ:s officiella statistik avseende lagförda brott efter huvudbrott och huvudpåföljd år 2007.

54

SOU 2008:100

Något om brotten mot välfärdssystemen

Tabell 5.1 En jämförelse mellan de personer som förekommer i förunder- sökningarna från 2004 och 2006/2007 angående antalet brotts- misstankar

Personer som förekom i förundersökningarna

Personer som förekom i förundersökningarna

från 2004

 

från 2006/2007

 

Antal misstankar

Personer

Antal misstankar

Personer

 

Andel

 

Andel

 

n=40

 

n=88

1 misstanke

30 %

1 misstanke

64 %

2 3 misstankar

20 %

2 3 misstankar

24 %

4 8 misstankar

18 %

4 8 misstankar

7 %

9 eller fler misstankar

33 %

9 eller fler misstankar

6 %

Totalt

100 %

Totalt

100 %

Källa: BRÅ:s rapport Samverkan mot bidragsbedrägerier (rapport 2008:6 s. 79).

De personer som förekom i de tidigare förundersökningarna är som tydligt framgår av tabellen i större utsträckning tidigare misstänkta för flera brott än de som förekommer i de senare, 71 procent jämfört med 37 procent.8 En tänkbar orsak till att de personer som förekommer i förundersökningarna från 2006/2007 framstår som mindre brottsbelastade kan enligt vad som sägs i rap- porten vara att andelen ärenden som rör tillfällig föräldrapenning under de åren är större än vad som var fallet år 2004.

5.6Ett eller flera brott m.m.

Högsta domstolen har i en dom 2007 prövat frågan om flera olika ansökningar om socialbidrag ska bedömas som ett eller flera brott. Målet gällde en person som vid 25 tillfällen med ungefärliga tids- intervaller om en månad genom vilseledande föranlett att social- bidrag felaktigt har betalats ut till honom med sammanlagt 115 000 kronor. Varje tillfälle bedömdes som ett särskilt fall av bedrägeri av normalgraden (NJA 2007 s. 973). I de domar som refereras i bilaga 2 och som avser flera ansökningar, har frågan inte kommen-

8 Det finns en möjlighet att de som förekommer i förundersökningarna 2004 har blivit föremål för nya misstankar efter att de varit misstänkta för bedrägerier mot Försäkrings- kassan. Misstankeregistret innehåller också gärningar som inte leder till fällande dom eller strafföreläggande. Att någon är misstänkt för ett brott innebär inte att denne också är brottsbelastad.

55

Något om brotten mot välfärdssystemen

SOU 2008:100

terats i domskälen. Hovrätten över Skåne och Blekinge prövade ett liknande fall som gällde en man som vid tio tillfällen lämnat fel- aktiga uppgifter på en blankett för sjukpenning. Mannen uppbar sjukpenning med belopp som varierade mellan 98 kronor och 384 kronor vid varje tillfälle, eller sammanlagt 1 611 kronor. Brot- ten bedömdes som bedrägeri och inte som bedrägligt beteende eftersom den tilltalade felaktigt hade tillskansat sig pengar vid upp- repade tillfällen (RH 71:82).

56

6Omfattningen av brott mot välfärdssystemen och attityder till sådana brott

6.1Omfattningen av brott mot välfärdsystemen

6.1.1FUT-delegationen

Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen) redovisade hösten 2007 rapporten Vad kostar felen? (rapport 7). I rapporten redovisas delegationens bedömning av omfattningen av felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemen.

Med felaktiga utbetalningar avses i rapporten samtliga förmåner som beslutats och betalats ut på felaktiga grunder. De felaktiga utbetalningarna har delats in i tre grupper; avsiktliga fel, oavsiktliga fel begångna av sökande och oavsiktliga fel begångna av myndig- heter. Med avsiktligt fel avses fel orsakat av en medveten handling i avsikt att obehörigen tillskansa sig ersättning.

Närmare 60 välfärdssystem omfattas av delegationens arbete, varav 16 har djupstuderats och ytterliga 30 har studerats översikt- ligt. Djupstudien gällde assistansersättning, tandvårdsersättning, sjuk- och aktivitetsersättningar, sjukpenning, bostadstillägg till pensionärer, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, underhålls- stöd, bostadsbidrag, arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd, löne- bidrag, anställningsstöd, studiemedel, ersättning till asylsökande och ekonomiskt bistånd.

Från de djupstuderade välfärdssystemen utbetalades enligt dele- gationen totalt omkring 245 miljarder kronor under år 2005. Dele- gationen har gjort bedömningen att 15 17 miljarder kronor beta- lades ut på felaktiga grunder under 2005. Beloppet motsvarar 6– 7 procent av de totala utbetalningarna. Osäkerhetsintervallet är

57

Omfattningen av brott mot välfärdssystemen och attityder till sådana brott

SOU 2008:100

dock stort och uppgår till 3–10 procent, vilket motsvarar felaktiga utbetalningar på mellan 8 miljarder kronor och 26 miljarder kronor.

Följande välfärdssystem bedöms ha störst andel felaktiga utbe- talningar: ekonomiskt bistånd (18,2 procent), tillfällig föräldra- penning (13,7 procent), assistansersättning (10,9 procent), för- äldrapenning (9,7 procent) och ersättning till asylsökande (8,7 pro- cent).

De fem välfärdssystem som beloppsmässigt har störst felaktiga utbetalningar är sjuk- och aktivitetsersättning (4 510 miljoner kro- nor), sjukpenning (2 600 miljoner kronor), föräldrapenning (1 889 miljoner kronor), ekonomiskt bistånd (1 468 miljoner kronor) och assistansersättning (1 241 miljoner kronor).

Beträffande de 30 välfärdssystem som översiktligt har studerats, och ur vilka det under vart och ett av åren 2005 och 2006 utbeta- lades cirka 275 miljarder kronor, görs bedömningen att de felaktiga utbetalningarna uppgick till cirka 2,1 miljarder kronor per år.

Delegationen gör den sammanfattande bedömningen att de fel- aktiga utbetalningarna från samtliga de välfärdssystem som ingått i studien uppgår till 18 20 miljarder kronor varje år. Delegationen gör vidare den bedömningen att fördelningen mellan avsiktliga och oavsiktliga fel från sökande kan anges till 50 procent respektive 30 procent. Resterande 20 procent utgörs av oavsiktliga fel från myndigheter. FUT-delegationen har i sin undersökning beaktat befintliga uppgifter om felaktiga utbetalningar, inklusive sådana slumpmässiga kontroller som genomförts av respektive myndig- het(som underlag för bedömningen ingår bl.a. de undersökningar som redovisas nedan i avsnitt 6.1.2–6.1.4). Mörkertalet bedöms vara stort t.ex. vad gäller svartarbete och s.k. skenseparationer. Undersökningarna grundar sig därför också på skattningar som experter gjort vid myndigheterna i fråga om förekomsten av t.ex. svartarbete och felaktig folkbokföring. Vad beträffar arbetslöshets- ersättning grundar sig bedömningen också på Brottsförebyggande rådets (BRÅ) rapport Fusk med a-kassa (BRÅ-rapport 2007:23) om förekomsten av att någon arbetar svart samtidigt som han eller hon uppbär arbetslöshetsersättning.

58

SOU 2008:100

Omfattningen av brott mot välfärdssystemen och attityder till sådana brott

6.1.2Undersökning av Riksrevisionsverket

En större undersökning av brott mot välfärdssystemen genom- fördes i mitten av 1990-talet av dåvarande Riksrevisionsverket (RRV) som hade fått i uppdrag av regeringen att kartlägga omfattningen av fusk med förmåner och bidrag av social karaktär samt ersättningar vid arbetslöshet. Undersökningen omfattade för- tidspension, arbetslöshetsersättningar, bidragsförskott och under- hållsbidrag, bostadsbidrag samt sjukpenning. RRV bedömde att felaktiga utbetalningar på grund av fusk, överutnyttjande och systembrister årligen uppgick till totalt 5–7 miljarder kronor i dåva- rande penningvärde.

6.1.3Myndigheternas redovisningar 2007 och 2008

Försäkringskassan, dåvarande Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), Centrala studiestödsnämnden (CSN) och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) har under hösten 2007, på rege- ringens uppdrag, redovisat sina bedömningar av omfattningen av felaktiga utbetalningar. Försäkringskassan har lämnat motsvarande rapport även år 2008.

Försäkringskassan

Försäkringskassan har redovisat sin bedömning avseende felaktiga utbetalningar i en rapport den 15 februari 2008.1 Redovisningen avser ett antal utvalda förmånsslag nämligen aktivitetsstöd, assi- stansersättning, underhållsstöd, bostadsbidrag och bostadstillägg till pensionärer, föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning, sjuk- ersättning, sjukpenning, arbetsskadelivränta och underhållsstöd samt en uppskattning av övriga förmåner. Försäkringskassan har avstått från att försöka precisera den totala omfattningen av felaktiga utbetalningar inom välfärdssystemen.

Med felaktiga utbetalningar avses i rapporten såväl oavsiktliga fel som avsiktliga fel från de försäkrades sida och fel orsakade av myndigheten. Oegentligheter från egen personal ingick inte i studien.

1 Svar på regeringsuppdrag den 15 februari 2008, dnr 40113-2007.

59

Omfattningen av brott mot välfärdssystemen och attityder till sådana brott

SOU 2008:100

Försäkringskassans bedömningar omfattar endast sådana fel- aktigheter som kunnat identifieras i slumpmässiga kontroller. I rapporten konstateras dock att ett mörkertal finns när det gäller de förmåner som med hänsyn till sin konstruktion är svåra att kontrollera, som t.ex. assistansersättning, sjukpenning och sjuk- och aktivitetsersättning. Försäkringskassans felskattningar omfat- tar inte heller svartarbete och odeklarerade inkomster.

Under perioden juli 2006 – juni 2007 gjordes cirka 74 miljoner utbetalningar. Det sammanlagda beloppet var 415 miljarder kronor. Slumpmässiga kontroller gjordes i ett antal ärendeslag. Dessa svarade för 47 miljoner kronor av de totala utbetalningarna.

Under perioden juli 2006 – juni 2007 kontrollerads 15 000 ut- betalningar i den slumpmässiga kontrollen. Av dessa gick 857 vidare till utredning på grund av att någon misstänktes ha fått ersättning som han eller hon inte hade rätt till. Av dessa var 517 färdigutredda när rapporten skrevs och det är de som använts som underlag för beräkningarna. I 221 ärenden konstaterades fel- aktiga utbetalningar, varav 54 har polisanmälts. De 340 ärenden som inte var färdigutredda har antagits generera samma andel fel- aktiga utbetalningar och polisanmälningar som de utredda fallen.

Försäkringskassan redovisar i rapporten skattningar av omfatt- ningen av felaktiga utbetalningar per förmån, baserat på de genom- förda slumpmässiga kontrollerna. Skattningarna redovisas i tabell 6.1.

60

SOU 2008:100 Omfattningen av brott mot välfärdssystemen och attityder till sådana brott

Tabell 6.1

Försäkringskassans bedömning av omfattning av felaktiga

 

utbetalningar

 

 

 

 

 

 

Förmån

 

Antal gjorda utbetalningar

Felaktiga utbetalningar mnkr

 

 

0607 0706

 

Aktivitetsstöd

 

961 544

175 356

Assistansersättning

155 516

163 272

Bostadsbidrag

 

2 318 378

33 67

Bostadstillägg till pensionärer

5 293 653

9 77

Föräldrapenning

 

3 035 462

131 281

Sjukersättning

 

6 684 095

137 356

Sjukpenning

 

3 017 557

253 576

Tillfällig föräldrapenning

2 156 862

113 155

Underhållsstöd

 

2 360 354

4 62

Arbetsskadelivränta

971 750

14 59

Övriga förmåner

 

34 904 931

76 338

Totalt

 

61 860 102

1 109 2 599

Källa: Försäkringskassans rapport om felaktiga utbetalningar och brott mot socialförsäkringen – omfattning, risker och information.

Enligt Försäkringskassans bedömningar i den nämnda rapporten kan de felaktiga utbetalningarna – som framgår av tabellen – sam- manlagt uppskattas ligga i intervallet 1,1 2,6 miljarder kronor. De misstänkta brotten mot socialförsäkringen har av Försäkrings- kassan antagits ligga i intervallet 0,3 0,9 miljarder kronor.

IAF

Av IAF:s redovisning till regeringen den 15 oktober 2007 framgår följande.2

Enligt IAF saknas det underlag för att kunna bedöma den totala omfattningen av felaktigt utbetald arbetslöshetsersättning.

Arbetslöshetskassorna upptäcker och återkräver felaktigt utbe- tald ersättning i en omfattning som när rapporten skrevs uppgick till cirka 0,75 procent av den totalt utbetalda ersättningen. Omfatt- ningen av upptäckta felaktiga utbetalningar hade ökat under de senaste två åren jämfört med de närmaste åren dessförinnan. År

2 IAF:s rapport till regeringen 2007-10-15.

61

Omfattningen av brott mot välfärdssystemen och attityder till sådana brott

SOU 2008:100

2006 återkrävdes felaktigt utbetald arbetslöshetsersättning till ett belopp om drygt 190 miljoner kronor jämfört med 173 miljoner kronor år 2005 och 157 miljoner kronor år 2004. Mot bakgrund av de möjliga orsaker till felaktiga utbetalningar som beskrivs i rap- porten, och det mörkertal som finns när det gäller arbetslös- hetsersättning som utgått till personer som samtidigt haft bl.a. svarta inkomster, bedömer IAF att de faktiska felaktiga utbetal- ningarna ligger på en väsentligt högre nivå.

I rapporten redovisar IAF indikatorer på att arbetslöshets- kassorna skärpt kontrollen av försäkringsreglerna under den senaste tiden och enligt vad IAF anför är det sannolikt att mörker- talet kan ha minskat. Samtidigt pekar IAF på att regelsystemens utformning har betydelse för felens omfattning, såsom omfattande och komplicerade krav på uppgifter som ska lämnas i arbets- givarintyg.

Arbetsförmedlingen (tidigare AMS)

Dåvarande Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) anförde i återrappor- tering till regeringen den 11 september 2007 bl.a. följande.

Inom Arbetsmarknadsverket (AMV) genomförs bedömningar av riskerna för felaktiga utbetalningar på olika sätt. Bedömningarna görs dels genom traditionell riskanalys där systematiska risk- värderingar och prioriteringar genomförs, dels med iakttagelser från interna och externa granskningar, med stöd av interna upp- följningar och erfarenheter i organisationen.

Genomförda kontroller bygger enligt AMS i allt större utsträck- ning på sådana analyser och ingår i olika kontrollplaner som även dessa är under uppbyggnad inom AMV.

AMS insatser kan delas upp på handläggning inför beslut och kontroller efter beslut. Kontroller efter beslut är enligt vad AMS anför omfattande och av skiftande karaktär. Kontroller genomförs såväl inför som efter utbetalningar för att undvika felaktiga utbetal- ningar.

Fel som upptäcks under handläggningsprocessen utreds och åtgärdas. Det innebär enligt AMS att kontroller och rutiner samt information förändras vid behov när eventuella systemfel upptäcks.

AMS gör bedömningen att felaktiga utbetalningar är av ringa omfattning, eftersom antalet faktiskt upptäckta fel efter utbetal- ning är få. Omfattningen skiljer sig inte mycket från år till år utan

62

SOU 2008:100

Omfattningen av brott mot välfärdssystemen och attityder till sådana brott

är relativt stabil. Som grund för sin bedömning redovisar AMS statistik över återkrav avseende anställningsstöd inkl. utbildnings- vikariat och offentligt skyddat arbete, köp av arbetsmarknadsut- bildning m.m., lönebidrag och bidrag till Samhall m.m. Av de belopp som totalt utbetalades i dessa tre kategorier under år 2006 återkrävdes 0,04 procent, 0,17 procent respektive 0,03 procent. Totalt återkrävdes 13,7 miljoner kronor år 2006.

CSN

CSN redovisade i en rapport till regeringen den 29 augusti 2007 omfattningen av de felaktiga utbetalningar som kan styrkas med underlag baserat på statistikuppgifter och stickprovskontroller.

Studiemedel betalas ut i förskott. Besluten baseras på den studerandes avsikter och planer att studera. De studerande gör en rad antaganden i samband med sin ansökan om studiemedel, exempelvis om vilken utbildning, under vilken tid och i vilken takt han eller hon kommer att studera och om vilka inkomster han eller hon kommer att ha. Sådana antaganden från den studerande som ligger till grund för ansökan kan bara kontrolleras i mycket begränsad omfattning. Den studerandes förhållanden kan föränd- ras. Det kan då visa sig i efterhand att det beviljade beloppet var för stort. Förskottsutbetalningar innebär därför att det inte är möjligt att vid utbetalningstillfället kontrollera om den studerande har rätt till hela det utbetalda beloppet.

CSN redovisade också statistik över återkrav av studiemedel. Av de belopp som totalt utbetalades som studiemedel under år 2006 återkrävdes 279 miljoner kronor. Detta motsvarade 1,5 procent av utbetalt belopp.

Förutom återkrav, som innebär konstaterade felaktiga utbetal- ningar, redovisade CSN resultatet av den granskning av före- komsten av fel och fusk inom studiestödet som genomfördes år 2003. CSN fann då, vid stickprovskontroll, att cirka 4 procent av de sökande inte hade rätt till tilläggslån på grund av att deras inkomst var för låg (tilläggslån ges till personer som före studierna hade höga inkomster). Om andelen fel skulle vara densamma år 2006 skulle det innebära att cirka 10 miljoner kronor betalats ut felaktigt. Vid samma undersökning år 2003 granskades även före- komsten av intygsförfalskningar och felaktiga uppgifter inom beviljandet av studiemedel för studier utomlands. I studien fast-

63

Omfattningen av brott mot välfärdssystemen och attityder till sådana brott

SOU 2008:100

ställdes att det med 95 procents säkerhet kunde finnas felaktiga uppgifter i mellan 1,2 och 5,7 procent av ärendena. Den ekono- miska risken är enligt CSN svårbedömd men kan uppgå till miljon- belopp.

6.1.4Omfattningen av brott i särskilda förmånsslag

Försäkringskassan och dess föregångare Riksförsäkringsverket (RFV) har under de senaste åren genomfört ett flertal undersökningar avseende omfattningen av utbetalningar som kan misstänkas bero på brott. Undersökningarna har avsett särskilt utvalda förmånsslag.

Under hösten 2005 genomförde Försäkringskassan en riktad kontroll av aktivitetsstöd. Resultatet redovisades i Rapport om felaktiga utbetalningar inom aktivitetsstödet (2006-02-20). Kon- trollen visade att cirka 7 procent av de kontrollerade hade lämnat uppgifter i försäkran för aktivitetsstödet som helt eller delvis inte överensstämde med uppgifter från anordnaren. Det innebar enligt vad som anfördes i undersökningen att 1,5 procent av det totala antalet utbetalda dagar grundat sig på felaktiga uppgifter. Mot denna bakgrund beräknades att felaktiga utbetalningar i aktivitets- stödet beräknat på ett helår skulle uppgå till mellan 54 miljoner och 102 miljoner kronor. En motsvarande kontroll gjordes 2004 och visade liknande resultat.

Under åren 2003 och 2004 genomförde bl.a. det dåvarande RFV ett projekt med syfte att klarlägga och ange omfattningen av fusk inom sjukpenningförsäkringen. Studien redovisas i rapporten Fusk i sjukpenningförsäkringen (2004-06-21). I undersökningen prövades tre olika metoder för att få belägg för eventuellt fusk: hembesök, jämförelser av registeruppgifter avseende taxerad inkomst samt uppföljning av impulser, exempelvis anonyma anmälningar. Endast med den sistnämnda metoden fann RFV misstänkt fusk som ledde till polisanmälan. I slutrapporten anges att det kan ha funnits flera orsaker till att det inte gick att belägga fusk i någon större omfattning, bl.a. att metoderna för att undersöka omfattningen var otillräckliga.

Under åren 2002–2005 genomfördes särskilda kontroller för att bedöma omfattningen av fusk i den tillfälliga föräldrapenningen. I dessa undersökningar uppskattades att 6 8,5 procent av den till- fälliga föräldrapenningen betalades ut på felaktiga grunder. I den senaste av dessa undersökningar bedömde Försäkringskassan att av

64

SOU 2008:100 Omfattningen av brott mot välfärdssystemen och attityder till sådana brott

det sammanlagda beloppet på 3,2 miljarder kronor som betalades ut i tillfällig föräldrapenning under år 2005, hade cirka 216 miljoner kronor eller 6,8 procent betalats ut felaktigt. Av de totalt 877 500 föräldrar som använde den tillfälliga föräldrapenningen under år 2005 uppskattades att 138 000 hade lämnat felaktiga uppgifter som lett till minst en felaktig utbetalning. I rapporten tillades att det är rimligt att anta att en viss del av dessa felaktiga utbetalningar berott på oavsiktliga fel från arbetsgivare eller föräldrar. Försäkrings- kassan hänvisade till tidigare undersökningar där föräldrar och arbetsgivare getts möjlighet att korrigera felaktigheter, vilket lett till att ärenden där det skett felaktiga utbetalningar minskat med cirka en tredjedel.

Försäkringskassan har under 2006 och 2007 vidtagit omfattande kontrollåtgärder avseende tillfällig föräldrapenning och senare studier tyder på att andelen felaktiga utbetalningar sjunkit.

I september 2006, lämnade Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU), på uppdrag av FUT-delegationen, en rapport avseende missbruk av tillfällig föräldrapenning för vård av barn. IFAU använde sig i studien av en informationsmetod där vissa individer på förhand informerades om att de skulle kontrolleras särskilt. Metoden kompletterades med kontroller hos, utöver arbetsgivare, barnomsorg, skolor och arbetslöshetskassor. Enligt studien var omfattningen av fusk i samband med utbetalning av tillfällig föräldrapenning betydligt större än vad Försäkringskassans tidigare undersökningar visat. Resultatet av undersökningen tydde på att 22,5 procent av all utbetald ersättning härrörde från vad som benämns överutnyttjande (definierat som bidragsfusk eller miss- tänkta brott), vilket motsvarade felaktiga utbetalningar av tillfällig föräldrapenning för vård av barn med drygt 650 miljoner kronor.

På uppdrag av FUT-delegationen har BRÅ och Skatteverket genomfört en undersökning av fusk med arbetslöshetsersättning i kombination med vitt eller svart arbete eller studier (Fusk med a- kassa – Motiv, omfattning och åtgärder, rapport 2007:23). Rappor- ten bygger på telefonintervjuer med 1 691 personer som uppburit arbetslöshetsersättning någon gång under år 2006 och 12 djup- intervjuer med personer som själva fuskat eller har kunskap om någon som fuskat.

År 2006 betalades 27 miljarder kronor ut i arbetslöshets- ersättning. BRÅ och Skatteverket beräknar att mellan 1 och 1,5 miljarder kronor av detta belopp betalats ut felaktigt till följd av att den ”arbetslöse” arbetat svart. Det motsvarade 4–6 procent av

65

Omfattningen av brott mot välfärdssystemen och attityder till sådana brott

SOU 2008:100

den totalt utbetalda ersättningen. En tredjedel av de personer som har intervjuats i BRÅ:s och Skatteverkets undersökning har dock uppgett att de tror att mellan 20 och 50 procent av dem som har fått arbetslöshetsersättning fuskar. Dessa antaganden saknar stöd i studien där 5 procent uppgett att de själva fuskat med arbets- löshetsersättningen och arbetat svart. Även om siffran 5 procent tros vara en underskattning finns det enligt BRÅ och Skatteverket inte belägg för att fusk förekommer i den omfattning som intervjupersonerna tror. Den spridda uppfattningen är enligt för- fattarna till rapporten ett problem eftersom upplevelsen av att många fuskar underlättar det egna fusket. Den som personligen känner någon som fuskar tenderar också att själv fuska. Av intervjupersonerna tror 46 procent att en av orsakerna till att det betalas ut felaktiga ersättningar är att ”folk fuskar”. BRÅ:s och Skatteverkets slutsats är att många har uppfattningen att kontrollen är bristfällig och att upptäcktsrisken är låg. Det finns intervju- personer som menar att de enbart tar tillbaka sina egna pengar och att fusk med arbetslöshetsförsäkringen är mindre allvarligt än annat fusk och, som det uttrycks i rapporten, ”för att inte tala om oärliga politiker”. Enligt författarna till rapporten leder dessa föreställ- ningar till att legitimiteten för välfärdssystemen minskar. Det leder i sin tur till att det finns risk för att förtroendet för samhället påverkas och därmed risk för minskad laglydnad.

6.1.5Polisanmälningar och lagföringar

Uppgifter om antalet polisanmälningar och lagföringar kan ge en viss uppfattning om i vilken omfattning det förekommer felaktiga utbetalningar. I avsnitt 6.1.3 har utredningen redovisat vissa upp- gifter om antalet polisanmälningar och lagföringar vad avser bedrä- gerier mot Försäkringskassan och bidragsbrott. I detta avsnitt redovisas uppgifter om hur antalet polisanmälningar och lag- föringar utvecklats under de senaste åren.

BRÅ är statistikansvarig myndighet för brottsstatistiken. Sta- tistik om polisanmälningar avseende bedrägerier riktade mot väl- färdssystemen har fram till och med augusti 2007 endast funnits avseende bedrägeri mot Försäkringskassan. I och med införandet av bidragsbrottslagen (2007:612) den 1 augusti 2007 kommer sta- tistik framöver att finnas avseende bidragsbrott mot Försäkrings- kassan, kommuner, Arbetslöshetskassorna och Arbetsförmed-

66

SOU 2008:100

Omfattningen av brott mot välfärdssystemen och attityder till sådana brott

lingen samt bidragsbrott mot övriga i lagen angivna myndigheter (PPM, CSN och Migrationsverket).3 Även Åklagarmyndigheten för statistik över brottsmisstankar och lagföringar.

I viss utsträckning har de utbetalande myndigheterna själva uppgifter om antalet polisanmälningar. De uppgifter som redovisas från de sistnämnda myndigheterna är hämtade från FUT-delega- tionens rapport Vad kostar felen? (rapport 7) i november 2007.

BRÅ

Brottsförebyggande rådet för statistik över händelser som anmälts och registrerats som brott hos polis, tull och åklagare i landet. En dramatisk ökning av antalet anmälningar avseende brott riktade mot Försäkringskassan har skett under de senaste åren. Nedan redovisade uppgifter avser bedrägeri, grovt bedrägeri och bedrägligt beteende samt bidragsbrott som har bedömts som ringa, bidrags- brott av normalgraden och grovt bidragsbrott mot Försäkrings- kassan.

Tabell 6.2 Antal polisanmälningar avseende bedrägeri och bidragsbrott mot Försäkringskassan, åren 1998 2007

År

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

20074

20085

Antal

1 196

523

895

868

647

794

1 879

2 859

2 765

8 552

4 560

anmäln.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: BRÅ:s officiella statistik.

BRÅ för också statistik över antalet misstänkta personer. I statistiken redovisas de personer som efter avslutad utredning av polis, tull eller åklagare bedömts vara skäligen misstänkta för brott under ett kalenderår.

Tabellen nedan avser skäligen misstänkta för bedrägeri mot Försäkringskassan.

3Beslut om införandet av nya brottskoder och borttagande av befintlig brottskod för bidragsbrott. Brå 2007-08-02.

4I antalet anmälningar år 2007 ingår såväl bedrägeri som bidragsbrott riktade mot Försäk- ringskassan.

5I antalet anmälningar år 2008 ingår såväl bedrägeri som bidragsbrott riktade mot Försäk- ringskassan. Uppgiften är preliminär och avser första och andra kvartalet 2008.

67

Omfattningen av brott mot välfärdssystemen och attityder till sådana brott SOU 2008:100

Tabell 6.3

Antal misstänkta för bedrägeri mot Försäkringskassan

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

År

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Antal misstänkta

 

211

169

159

173

201

163

231

376

575

Källa: BRÅ:s officiella statistik.

Åklagarmyndigheten

Åklagarmyndigheten har i årsredovisningen för år 2007 redovisat följande uppgifter avseende bekämpningen av bidragsbrott.

Cirka 10 000 brottsmisstankar som avser bedrägeri mot Försäk- ringskassan kom in till Åklagarmyndigheten år 2007. Under år 2006 inkom cirka 3 500 brottsmisstankar.6 Det har alltså skett en ökning under det senaste året med cirka 6 000 anmälningar.

Enbart under tiden augusti till september 2007 inkom 3 500 brottsmisstankar. Under samma period inkom cirka 100 brotts- misstankar som avser den nya bidragsbrottslagen. Merparten av anmälningarna härrör från Försäkringskassan.

Även vad som i Åklagarmyndighetens årsredovisning benämns som antalet lagförda brottsmisstankar för bedrägeri mot Försäk- ringskassan har ökat. Med lagföringar avses att någon blivit åtalad, att ett strafföreläggande har utfärdats eller att åtalsunderlåtelse har meddelats. Antalet lagföringar för nu aktuell brottslighet var 1 594 år 2007, medan de uppgick till 964 år 2006. Motsvarande siffra för år 2005 var 640.

Försäkringskassan

I en gemensam rapport från Försäkringskassan, Rikspolisstyrelsen och Åklagarmyndigheten den 12 september 2007 redovisas bland annat statistik över polisanmälningar.7 Redovisningen visar att antalet anmälningar om misstänkta brott inom socialförsäkringen har ökat kraftigt under de senaste åren. Till Åklagarmyndigheten kom det in 817 brottsmisstankar avseende bedrägeri mot Försäk- ringskassan under januari juni 2005. Motsvarande siffra för år 2006

6Åklagarmyndighetens siffror om brottsmisstankar avser endast de brott där en åklagare är förundersökningsledare, där det finns en misstänkt person och där åklagaren fattar beslut om åtal. Varje person som är misstänkt för ett brott utgör en brottsmisstanke. Ett ärende kan innehålla en eller flera misstänkta som var och en kan vara misstänkta för ett eller flera brott.

7Redovisning av uppdrag avseende gemensam strategi för att bekämpa bidragsbedrägerier, september 2007.

68

SOU 2008:100

Omfattningen av brott mot välfärdssystemen och attityder till sådana brott

och 2007 var 1 580 respektive 5 485. På två år har alltså antalet anmälningar ökat med närmare 600 procent. Antalet hos Försäk- ringskassan registrerade polisanmälningar avseende misstänkt brott var 749 under januari-juni 2005 samt 851 respektive 3 126 under motsvarande perioder åren 2006 och 2007.

Antalet anmälningar per förmån redovisas i diagram 6.1.

Diagram 6.1 Försäkringskassans anmälningar avseende misstänkt brott första halvåret 2005–2007 uppdelat på förmånsgrupper

 

 

jan-jun 2005

 

jan-jun 2006

 

jan-jun 2007

 

 

 

 

 

 

 

 

2 500

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 088

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 500

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

500

250

 

 

359

 

 

231

 

 

 

 

 

 

 

202

213

 

168

126

179

139

181

50

52

122

64

69

113

120

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Tillfällig

Bostadsbidrag/

Sjukpenning/

Underhållsstöd

Föräldra-

 

Övriga

 

 

föräldra-

Bostadstillägg

Sjuk- och

 

 

 

 

penning

 

 

förmåner

 

penning

 

 

aktivitets-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ersättning

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Redovisning av uppdrag avseende gemensam strategi för att bekämpa bidragsbedrägerier, Försäkringskassan, Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten, september 2007.

Av diagrammet framgår att en särskild kontrollinsats av tillfällig föräldrapenning resulterade i en mycket stor ökning av antalet polisanmälningar. Den särskilda kontrollen innebar att Försäk- ringskassan gjorde en slumpmässig kontroll av ärenden före utbetalning. Från augusti 2006 till och med januari 2007 kontrolle- rades 40 procent av ärendena. Fr.o.m. februari 2007 kontrollerades 20 procent av ärendena på det sättet. Sedan den 1 april 2007 genomförs den särskilda kontrollen inom ramen för den ordinarie handläggningen.

Under år 2007 fattade åklagare beslut rörande 2 468 brotts- misstankar avseende bedrägeribrott mot Försäkringskassan.8 Beslut

8 Observera att siffran avser beslut om misstankar. På s. 16 finns uppgifter om antalet inkomna brottsmisstankar.

69

Omfattningen av brott mot välfärdssystemen och attityder till sådana brott

SOU 2008:100

om lagföring fattades i 873 fall (35 procent). Antalet fall där beslut om lagföring fattades hade då ökat med drygt 300 procent jämfört med de två föregående åren. Resterande fall avskrevs till följd av bevisproblem (26 procent) eller med motiveringen att den anmälda gärningen inte var brottslig, brottet var preskriberat eller annan motivering (38 procent). Lagföring innebär här att åklagare beslu- tar om åtal alternativt utfärdar strafföreläggande. Att antalet lagföringar inte ökat lika kraftigt som inflödet av anmälda brotts- misstankar beror till stor del på att ärendebalansen hos polis och åklagare har ökat kraftigt.

Av senare framtagen statistik från Försäkringskassan framgår att tillfällig föräldrapenning var det förmånsslag som var föremål för flest åtal respektive strafförelägganden såväl år 2006 som 2007. Fördelningen av åtal respektive strafföreläggande på olika förmåns- slag framgår av nedanstående diagram.

Diagram 6.2 Åtal/strafföreläggande, år 2006 och 2007

 

Tot 2006

Tot 2007

 

 

150

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

142

 

 

 

125

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

100

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

75

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

78

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

49

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

36

 

 

 

 

 

 

 

 

37

 

 

 

 

 

 

 

 

 

33

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

25

21

 

 

 

 

 

 

24

 

 

 

18

 

 

18

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

12

 

12

 

12

 

 

 

 

 

 

11

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

6

 

 

 

 

 

 

5

 

 

 

 

 

3

2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3

3

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

öd

 

 

 

bidrag

 

 

drag

 

 

.

 

 

ng

 

 

.

 

ng

 

 

ng

 

d

t

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ens

 

 

 

 

s

 

 

 

 

g

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

er

 

 

 

ö

vri

 

tsst

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ni

 

s

 

ni

 

 

penni

lssst

 

 

 

 

 

 

 

sbi

 

 

p

 

 

pen

 

ivitet

 

 

en

 

 

 

Ö

 

te

 

 

 

n

 

 

 

ill

 

 

 

 

 

jukp

 

 

 

 

 

 

ivi

 

 

r

 

 

ad

 

 

t

 

 

 

 

 

 

 

 

erhål

 

 

 

 

a

 

 

 

 

 

 

 

 

a

 

 

 

 

a

 

 

 

kt

 

B

 

 

 

ost

 

 

 

 

 

dr

 

 

kt

 

 

r

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

i

 

öräl

 

 

 

a

 

S

 

ld

 

 

 

 

 

A

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

B

 

 

st

llägg

 

 

 

och

 

 

 

 

förä

 

 

Und

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

F

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ad

 

 

 

 

-

 

 

 

.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

llf

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ost

 

 

 

 

 

juk

 

 

 

 

Ti

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

B

 

 

 

 

 

S

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Försäkringskassan.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Antalet fällande domar inklusive godkända strafförelägganden av- seende brott mot Försäkringskassan var enligt myndighetens egen statistik 286 år 2007. Motsvarande siffra för år 2006 var 169.

70

SOU 2008:100

Omfattningen av brott mot välfärdssystemen och attityder till sådana brott

Polisanmälningar från övriga myndigheter och organisationer

Enligt statistik från BRÅ har kommunerna hittills i år (januari juni 2008) lämnat in 328 anmälningar avseende brott enligt bidrags- brottslagen. Under motsvarande period har arbetslöshetskassorna gjort 368 anmälningar avseende sådana brott. Övriga myndigheter, som inte särredovisas i statistiken, har lämnat in 27 polisanmäl- ningar.

6.2Attityder till bidragsbrott

6.2.1FUT-delegationen

FUT-delegationen har i november 2007 presenterat en rapport om vilka attityder till och värderingar avseende bidragsfusk och felaktiga utbetalningar som finns i samhället (Vem fuskar och varför – Om attityder till bidragsfusk i Sverige, rapport 6). Rappor- ten bygger bl.a. på såväl kvalitativa undersökningar (djupintervjuer) som kvantitativa undersökningar riktade till allmänheten.

I rapporten används begreppet fusk i betydelsen felaktiga utbetalningar som beror på avsiktliga fel som begås av den sökande.

Svenska folket är enligt rapporten kraftfullt emot bidragsfusk. 95 procent tycker inte att det är rätt att bidragsfuska. Nio av tio tycker att det är ganska eller mycket allvarligt att försöka få ut mer ersättning eller bidrag än man har rätt till. Strax över 80 procent tycker att bidragsfusk är omoraliskt, osolidariskt och kan jämställas med stöld. Som en jämförelse nämns i rapporten att mer än varannan person anser att det inte är rätt att arbeta svart.

I de intervjuer som ligger till grund för slutsatserna i rappor- terna framkom att många har uppfattningen att det är vanligt före- kommande att andra fuskar. Framför allt gäller detta vård av sjukt barn och bostadsbidrag. De som svarat trodde att det även fuskas mycket med arbetslöshetsersättning och sjukförsäkringen. I den kvantitativa undersökningen uppgav 75 procent att de ansåg att bidragsfusk är mycket eller ganska omfattande. I denna undersök- ning fick olika personer ta ställning till hur sjutton olika påstående om bidragsfusk stämde överens med den egna uppfattningen. Diagram 6.3 visar undersökningsresultaten.

71

Omfattningen av brott mot välfärdssystemen och attityder till sådana brott

SOU 2008:100

Diagram 6.3 Hur väl tycker de att olika påståenden om bidragsbrott stämmer med din egen uppfattning? (Andelen i % som svarat mycket bra eller ganska bra)

Bidrag och ersättningar är en trygghet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

91,9

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Sverige har ett generöst bidrags-

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

85,8

 

 

och ersättningssystem

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

84,2

 

 

Bidragsfusk är omoraliskt

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Bidragsfusk kan jämställas med stöld

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

82

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Att bidragsfuska är osolidariskt

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

81,9

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Bidragsfusk påverkar välfärden negativt

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

79,9

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Den som bidragsfuskar ska ha ett hårt straff

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

72,1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Bidrag och ersättningar är en rättighet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

64,7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Många som får bidrag eller ersättningar

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

51,9

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

försöker få ut mer än vad de har rätt till

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50,6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Det finns för mycket bidrag och ersättningar

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Det kan finnas förmildrande omständigheter

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

39,8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

till att man bidragsfuskar

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Det är lätt att få ut mer bidrag och ersättningar

 

 

 

 

 

 

 

 

 

39,3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

än vad man har rätt till

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

27,5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Det är ok att folk arbetar svart

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Bidragsfusk är ett sätt att ta tillbaka en del

 

 

 

 

 

11,6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

av det man borde ha rätt till

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Bidragsfusk är var och ens ensak

 

 

 

 

10,2

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Bidragsfusk drabbar ingen

 

 

 

6,5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Det är ok att folk bidragsfuskar

 

 

4,7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

10

 

20

30

40

50

 

 

60

70

80

90

100

Källa: FUT-delegationens rapport 6, 2007.

I en övergripande tolkning av de svar som gavs på frågorna har befolkningen delats in i tre olika grupper i fråga om acceptansen för bidragsfusk. Enligt denna fördelning har 54 procent en klart av- ståndstagande attityd till bidragsfusk, 22 procent är negativa till bidragsfusk, men inte lika tydligt som den förra gruppen och 23 procent har en tillåtande attityd till olika former av fusk. De 23 procent som har en högre acceptans till bidragsfusk fördelar sig på alla åldrar, inkomstintervall, utbildningsnivåer och geografiska områden. Vid en jämförelse mellan dem som inte har uppburit bidrag eller ersättningar under det senaste året och dem som har gjort det framkommer ingen skillnad i attityder. Undersökningen visar dock att män har en mer accepterande attityd till fusk än kvinnor. Ungdomar accepterar fusk i högre grad än äldre. Accep- tansen är också högre bland dem som arbetar deltid. Akademiker avviker på det sättet att de i högre grad befinner sig i den grupp som är mest fördömande mot bidragsfusk.

72

SOU 2008:100

Omfattningen av brott mot välfärdssystemen och attityder till sådana brott

Även om nästan alla är starkt fördömande mot bidragsfusk visar intervjuundersökningen tendenser till att många har uppfattningar som rör sig i en ”gråzon” för vad som är tillåtet. De vanligaste exemplen är att stanna hemma med barnen trots att de inte är sjuka, ta ut en extra sjukdag fastän man egentligen har blivit frisk eller stanna hemma från jobbet för att man är trött. Den kvanti- tativa undersökningar visar på liknande tendenser, vilket åskådlig- görs i tabell 6.4.

Tabell 6.4 Hur allvarligt tycker du att olika typer av bidragsfusk är

Hur allvarligt tycker du följande är?

Ganska allvarligt eller

 

mycket allvarligt (%)

Att arbeta svart samtidigt som man får sjuk- eller

92 %

arbetslöshetsersättning.

 

Att dölja att man bor ihop med någon för att få ut mer

86 %

ersättning än man har rätt till.

 

Att inte anmäla ändrade förhållanden som skulle minska

85 %

storleken på bidrag eller ersättningen från en myndighet.

 

Att arbeta svart samtidigt som man tar ut studiebidrag

70 %

och studielån.

 

Att ta ut tillfällig föräldrapenning för att umgås med

69 %

barnen trots att de inte är sjuka.

 

Att ta ut en extra sjukdag fastän man inte är sjuk.

67 %

Källa: SIFO: Attitydundersökning om bidragsfusk, 2007.

 

Närmare sju av tio personer skulle berätta för sina närmaste att han eller hon fått ut mera i ersättning eller bidrag än vad han eller hon har rätt till. Detta indikerar, enligt vad som sägs i rapporten, att det som är accepterat att prata med sina närmaste om, är socialt accepterat att göra.

De som intervjuats om sina attityder till bidragsfusk har också tillfrågats om varför de tror att man fuskar. De förklaringar som lämnats är bl.a. att moralen hos politiker och andra är dålig, att kontrollen är dålig, att upptäcktsrisken är liten och att straffen är låga, att alla gör det eller att regler och blanketter är för krångliga. Endast 35 procent tror att en förklaring till att man själv fuskar är att ens vänner gör det. I diagram 6.4 visas uppfattningen hos intervjupersonerna om vilka orsakerna är till bidragsfusket.

73

Omfattningen av brott mot välfärdssystemen och attityder till sådana brott SOU 2008:100

Diagram 6.4

Vilka orsaker du tror bidrar till att man bidragsfuskar

 

 

 

(Andelen i % som svarat mycket bra eller ganska bra)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Man upplever att politiker och personer

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

69,6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

i ledande ställning fuskar

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

64,4

 

 

 

 

 

Moralen är dålig

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Man blir inte så lätt upptäckt

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

61,3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Straffen är inte särskilt hårda

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

60,8

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Kontrollen är inte effektiv

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

59,1

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Man förstår inte sambandet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

58,2

 

 

 

 

 

 

 

mellan skatter och välfärd

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

56,7

 

 

 

 

 

 

 

Man tänker bara på sig själv

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fusket är ett sätt att få ekonomin att gå ihop

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

52,7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Man får inte vardagen med familj

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50,7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

och tid till att gå ihop

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

49,6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Man tror att alla andra fuskar

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Det finns ingen kontroll

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

45,3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Man tycker reglerna är orimliga

 

 

 

 

 

 

 

 

 

41,4

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Man bemöts dåligt av en tjänsteman

 

 

 

 

 

 

 

36,7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

på en myndighet

 

 

 

 

 

 

 

36,6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Man vill testa om man kan lura systemet

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Om ens vänner bidragsfuskar gör man det själv

 

 

 

 

 

34,5

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fusket ses som skatteåterbäring

 

 

 

 

33,7

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

10

20

30

40

 

50

 

60

 

 

70

80

90

100

Källa: Attitydundersökning om bidragsfusk, 2007.

6.2.2Övriga undersökningar

År 2001 genomförde Temo en intervjuundersökning om bl.a. vilka attityder anställda har till sjukfrånvaro. Enligt undersökningen ansåg drygt sex av tio förvärvsarbetande att det finns situationer där det är rätt att människor får sjukskriva sig utan att de egent- ligen är så sjuka att de inte kan arbeta. De tillfrågade ansåg att det är rätt att sjukskriva sig när man mår dåligt utan att vara sjuk bl.a. när man vantrivs med jobbet (22 procent) eller har en dålig chef (21 procent). Vidare har sex av tio redovisat att de tycker att det är rätt att sjukskriva sig om man behöver ta hand om någon i familjen. Samtidigt tycker bara 4 procent att det är rätt att sjukskriva sig om man har haft mycket att göra på fritiden och 2 procent att det är rätt att sjukskriva sig om man vill ha några dagar ledigt.

Av undersökningen framgår även att yngre personer i högre utsträckning än andra tycker att det finns situationer då det är rätt att sjukskriva sig utan att det egentligen finns tillräckliga skäl till

74

SOU 2008:100

Omfattningen av brott mot välfärdssystemen och attityder till sådana brott

det. De yngsta utmärker sig även på det sättet att nästan 10 procent av dem har uppgett att de under det föregående året varit sjuk- skrivna utan att egentligen ha varit arbetsoförmögna jämfört med 2 procent i gruppen över 45 år.

Försäkringskassan lät under år 2005 genomföra en undersökning med enkäter som riktades dels till ett urval av befolkningen, dels till ett urval av läkare, arbetsledare och handläggare vid försäkrings- kassorna. Syftet med undersökningen var att identifiera attityder och undersöka deras samband med sjukförsäkringsutfallet. Den övergripande slutsatsen enligt undersökningen är att människors attityder spelar en viktig roll för sjukförsäkringsutfallet. Individer och grupper av individer som i undersökningen gett uttryck för en mer restriktiv inställning till hur sjukförsäkringssystemet ska användas tenderar att sjukskriva sig i mindre omfattning.

Några av de situationer som de tillfrågade fick ta ställning till saknar koppling till såväl fysisk som psykisk ohälsa. Ändå ansåg mellan 3 och 4 procent att man skulle kunna vara sjukskriven när man är missnöjd med omorganisation på arbetet, när man har planerat att vara ledig men inte får semester och när man vill protestera mot arbetsgivaren.

Denna undersökning visar också att det finns tendenser till att olika befolkningsgrupper uppvisar en mer eller mindre tillåtande attityd i förhållande till sjukförsäkringen, bl.a. att yngre personer och kvinnor tenderar att visa mindre restriktiva attityder till sjukskrivning.

Försäkringskassan genomförde under hösten 2004 en nationell kampanj med syfte att öka kunskapen om och påverka attityderna till sjukförsäkringen. Före och efter kampanjen gjordes telefon- intervjuer för att mäta om kampanjen haft någon effekt. De till- frågade fick bl.a. ta ställning till i vilken utsträckning olika skäl är godtagbara till sjukskrivning, däribland problem i familjen, strejk på dagis, stress på jobbet och dålig arbetsmiljö. Andelen som ansåg dessa skäl som godtagbara för sjukskrivning minskade från mellan 20 och 30 procent till mellan 15 och 25 procent vid de olika mättill- fällena. Däremot var andelen som tyckte att det var godtagbart att sjukskriva sig dels vid trötthet, dels vid osämja med chef eller arbetskamrater i stort sett oförändrad vid de olika mättillfällena (9 procent jämfört med 8 procent beträffande envar av dessa skäl).

Statistiska centralbyrån genomförde slutligen hösten 2006 en enkätundersökning som avsåg medborgarnas tilltro till socialför- säkringssystemet (Rapporten Medborgarna om socialförsäkrings-

75

Omfattningen av brott mot välfärdssystemen och attityder till sådana brott

SOU 2008:100

systemet och Försäkringskassans arbete). Av rapporten framgår bl.a. att en stor del av medborgarna, mellan 40 och 55 procent, var övertygade om att fusk med bidrag och ersättningar är vanligt. Befolkningen var dock enligt rapporten nära nog helt emot fusk. Drygt 2/3 höll med om att de som medvetet lämnar felaktiga uppgifter bör åtalas för bedrägeri .

I den tidigare redovisade rapporten från BRÅ och Skatteverket (Fusk med a-kassa – Motiv, omfattning och åtgärder, rapport 2007:23) om förekomsten av svartarbete samtidigt som någon upp- bär arbetslöshetsersättning dras vissa slutsatser om allmänhetens attityder till sådant, se avsnitt 6.1.4.

76

7Ekonomiska förmåner som omfattas av bidragsbrottslagen

Som tidigare nämnts finns det ett stort antal bidrag och förmåner inom välfärdssystemen. Utredningens uppdrag avser emellertid endast de förmånssystem som omfattas av bidragsbrottslagen. Bidragsbrottslagen omfattar sådana bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål (ekonomiska förmåner) som enligt lag eller förordning beslutas av Försäkringskassan, Premiepensions- myndigheten, Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, kommunerna och arbetslöshetskassorna.

En stor del av förmånerna ingår i socialförsäkringen. Grund- läggande bestämmelser om vem som omfattas av socialförsäkringen finns i socialförsäkringslagen (1999:799, SofL). Närmare bestäm- melser om de olika socialförsäkringsförmånerna finns i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) och i särskilda författ- ningar för respektive förmån. Förmånerna inom socialförsäkringen handläggs av Försäkringskassan och Premiepensionsmyndigheten (PPM). Här bör även nämnas att det inom Regeringskansliet pågår ett arbete med en socialförsäkringsbalk som ska ersätta socialför- säkringslagarna.

Det finns utöver förmånerna inom socialförsäkringen ett stort antal förmåner som huvudsakligen hanteras av andra myndigheter än Försäkringskassan. I regeringens proposition med förslag till bidragsbrottslag lämnades en redogörelse för de ekonomiska förmåner som kan anses ingå i välfärdssystemen (prop. 2006/07:80 s. 11 ff). I avsnitt 7.1 och 7.2 finns en uppräkning av de förmåner som är aktuella. Uppräkningen bygger på den redogörelse som gjordes i nämnda proposition.

77

Ekonomiska förmåner som omfattas av bidragsbrottslagen

SOU 2008:100

7.1Socialförsäkringsförmåner

Socialförsäkringen är indelad i en bosättningsbaserad försäkring med garantibelopp och bidrag samt en arbetsbaserad försäkring mot inkomstförlust. SofL innehåller gemensamma bestämmelser för de olika förmånerna, bl.a. avseende omfattningen av de båda försäkringsgrenarna och handläggning av ärenden. Socialförsäk- ringsförmånerna anges i 3 kap. 1 5 §§ SofL:

Sjukförsäkring innefattar a) ersättning för hälso- och sjukvård samt tandvård, – 2 kap. AFL –, b) sjukpenning inklusive havandeskapspenning, – 3 kap. AFL – och c) föräldrapenning- förmåner, – 4 kap. AFL (3 kap. 1 § 1–3 och 3 kap. 4 § 1–3 SofL).

Sjukersättning och aktivitetsersättning, 7–9 och 16 kap. AFL (3 kap. 1 § 3 SofL). Bestämmelserna har ersatt tidigare bestäm- melser om förtidspension och sjukbidrag.

Rehabiliteringsersättning, 22 kap. AFL (3 kap. 4 § 4 SofL).

Barnbidrag (3 kap. 2 § 1 och 3 SofL samt främst lagen [1947:529] om allmänna barnbidrag samt lagen [1986:378] om förlängt barnbidrag).

Bilstöd till personer med funktionshinder (3 kap. 2 § 4 SofL och lagen [1988:360] om handläggningen av ärenden om bilstöd till personer med funktionshinder samt förordningen [1988:890] om bilstöd till personer med funktionshinder).

Adoptionsbidrag (3 kap. 2 § 5 SofL och lagen [1988:1463] om bidrag vid adoption av utländska barn).

Assistansersättning (3 kap. 2 § 7 SofL och lagen [1993:389] om assistansersättning).

Bostadsbidrag (3 kap. 2 § 8 SofL samt lagen [1993:737] om bostadsbidrag och bostadsbidragsförordningen [1993:739]).

Bostadstillägg till pensionärer (3 kap. 2 § 9 SofL och lagen [2001:761] om bostadstillägg till pensionärer m.fl.).

Underhållsstöd (3 kap. 2 § 10 SofL samt lagen [1996:1030] om underhållsstöd och förordningen [1996:1036] om underhålls- stöd).

78

SOU 2008:100

Ekonomiska förmåner som omfattas av bidragsbrottslagen

Handikappersättning och vårdbidrag (3 kap. 2 § 12 SofL och lagen [1998:703] om handikappersättning och vårdbidrag).

Pensionsförmåner (3 kap. 2 § 11 och 13 samt 3 kap. 5 § 3 4 SofL samt främst lagen [1998:674] om inkomstgrundad ålders- pension, lagen [2000:461] om efterlevandepension och efter- levandestöd till barn, lagen [1990:773] om särskilt pensions- tillägg till ålderspension för långvarig vård av sjukt eller handikappat barn samt lagen [1998:702] om garantipension).

Äldreförsörjningsstöd (3 kap. 2 § 14 SofL och lagen [2001:853] om äldreförsörjningsstöd).

Ersättningar vid arbetsskada (3 kap. 5 § 1 SofL och lagen [1976:380] om arbetsskadeförsäkring).

Ersättning för närståendevård (3 kap. 5 § 2 SofL och lagen [1988:1465] om ersättning och ledighet för närståendevård).

7.2Ekonomiska förmåner utanför socialförsäkringen

Arbetslöshetsersättning

Arbetslöshetsersättningen administreras av de 33 självständiga arbetslöshetskassorna. Bestämmelser om arbetslöshetsersättning finns främst i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring. Arbets- löshetsförsäkringen består av en grundförsäkring och en inkomst- bortfallsförsäkring. Kompletterande bestämmelser finns i förord- ningen (1997:835) om arbetslöshetsförsäkring samt i föreskrifter som meddelas av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF).

Studiestöd m.m.

Studiestödet administreras av CSN. Studiestödsförmånerna regle- ras främst i studiestödslagen (1999:1395) och i studiestödsför- ordningen (2000:655). Närmare föreskrifter och allmänna råd ges ut av CSN. CSN administrerar även några andra stödformer. Det gäller stöd enligt förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funk- tionshindrade elever i gymnasieskolan, förordningen (1997:1158) om statsbidrag för teckenspråksutbildning för vissa föräldrar (TUFF)

79

Ekonomiska förmåner som omfattas av bidragsbrottslagen

SOU 2008:100

samt lån enligt förordningen (1990:1361) om lån till hemutrustning för flyktingar och vissa andra utlänningar.

Ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen

Det ekonomiska biståndet, som hanteras av kommunernas socialtjänst, är subsidiärt till ekonomiska förmåner från exempelvis socialförsäkringen. Bestämmelser om ekonomiskt bistånd finns i socialtjänstlagen (2001:453) och socialtjänstförordningen (2001:937). Kompletterande föreskrifter ges ut av Socialstyrelsen.

Migrationspolitiska bidrag och ersättningar

Asylsökande m.fl. som kommer till Sverige omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA). För asyl- sökande ger LMA rätt till viss dagpenning. Ersättningarna admi- nistreras huvudsakligen av Migrationsverket men i vissa fall inled- ningsvis av kommunerna.

Kommunerna administrerar också den introduktionsersättning som betalas ut till flyktingar m.fl. enligt lagen (1992:1068) om introduktionsersättningar för flyktingar och vissa andra utlän- ningar.

Utöver det stöd som betalas enligt LMA hanterar Migrations- verket statligt bidrag till utlänningar som önskar lämna Sverige och bosätta sig i ett annat land enligt förordningen (1984:890) om bidrag till utlänningars resor från Sverige för bosättning i annat land liksom bidrag för anhörigresor enligt förordningen (1984:936) om bidrag till flyktingar för kostnader för anhörigas resor till Sverige och s.k. återetableringsstöd enligt förordningen (2007:640) om återetablering för vissa utlänningar.

Vissa arbetsmarknadspolitiska bidrag och ersättningar

Det finns, utöver arbetslöshetsersättning, ett flertal olika arbets- marknadspolitiska stödformer som hanteras av olika myndigheter.

I förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program och förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd finns bestäm- melser om program och ersättningar till den som deltar i arbets- marknadspolitiska program. Dessa program beslutas främst av

80

SOU 2008:100

Ekonomiska förmåner som omfattas av bidragsbrottslagen

Arbetsförmedlingen. Beslut om utbetalning av aktivitetsstöd och utvecklingsersättning, som innefattar dagpenning motsvarande arbetslöshetsersättningen, fattas av Försäkringskassan.

Den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program och upp- bär aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning kan också ha rätt till ersättning för resor och logi m.m. Beslut om ersättning för sådana kostnader fattas av Arbetsförmedlingen. Enligt förordningen (1999:594) om flyttningsbidrag kan vidare en arbetssökande eller en person som riskerar att bli arbetslös under vissa förutsättningar ha rätt till bidrag för att flytta till en annan ort för att arbeta eller för att pendla till en annan ort. Bidrag lämnas i form av respenning och pendlingsstöd som beslutas av Arbetsförmedlingen.

Enligt förordningen (2000:630) om särskilda insatser för per- soner med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga beslutar Arbetsförmedlingen också i fråga om ekonomiskt stöd till hjälpmedel m.m. som kan betalas ut direkt till den funktions- hindrade.

Vissa förmåner för funktionshindrade

Med stöd av lagen (1992:1574) om bostadsanpassningsbidrag läm- nar kommunerna bidrag i syfte att göra funktionshindrades bostä- der mer ändamålsenliga. I lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade finns bestämmelser om särskilt stöd och särskild service åt personer med utvecklingsstörning eller stora och varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder. För insatserna enligt lagen svarar i viss mån landstingen och i övrigt kommunerna. Bland de insatser som kommunerna svarar för förekommer ekono- miskt stöd till funktionshindrade avseende skäliga kostnader för personlig assistans.

Statligt personskadeskydd m.m.

Ett område som ligger nära de förmåner som omfattas av lagen om arbetsskadeförsäkring är det statliga personskadeskyddet. Detta omfattar bl.a. totalförsvarspliktiga och intagna i kriminalvårds- anstalt.

Enligt lagen (1977:265) om statligt personskadeskydd har de i lagen angivna personkategorierna vid skada m.m. rätt till sjuk-

81

Ekonomiska förmåner som omfattas av bidragsbrottslagen

SOU 2008:100

penning och sjukvårdsersättning och vissa andra förmåner. Förmånerna handläggs av Försäkringskassan. Det statliga person- skadeskyddet finansieras genom särskilda försäkringslösningar mellan Kammarkollegiet och berörda myndigheter.

Enligt lagen (1977:267) om krigsskadeersättning till sjömän kan staten betala ersättning vid en personskada som en sjöman ådragit sig utomlands till följd av olycksfall på grund av krigshändelse. Ersättning lämnas med tillämpning av bestämmelserna i lagen om arbetsskadeförsäkring och beslutas av Försäkringskassan.

Ersättningar vid tjänstgöring inom totalförsvaret

De förmåner som förekommer inom totalförsvaret regleras i ett flertal olika lagar och förordningar och handläggs av olika myndig- heter. Av störst betydelse är de ersättningar som betalas ut till totalförsvarspliktiga. Enligt lagen (1994:1809) om totalförsvars- plikt och förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvars- pliktiga har en totalförsvarspliktig vid viss tjänstgöring rätt till dag- penning och, i vissa fall, familjebidrag. Försäkringskassan handhar frågor om dagpenning och familjebidrag.

Smittbärarpenning

I lagen (1989:225) om ersättning till smittbärare finns bestäm- melser om ekonomiskt stöd till den som drabbats av en smittsam sjukdom som enligt smittskyddslagen klassas som allmänfarlig. Ersättning utges bl.a. i form av smittbärarpenning och administre- ras av Försäkringskassan.

Sjuklön i vissa fall

Enligt 20 § lagen (1993:16) om sjuklön betalar Försäkringskassan sjuklön till en arbetstagare i vissa fall när tvist uppstått mellan denne och arbetsgivaren om rätten till sjuklön.

82

SOU 2008:100

Ekonomiska förmåner som omfattas av bidragsbrottslagen

Vissa förmåner på det familjepolitiska området

Enligt lagen (2008:307) om kommunalt vårdnadsbidrag får en kommun lämna vårdnadsbidrag för ett barn som har fyllt ett men inte tre år under förutsättning att barnet är folkbokfört i kommu- nen och inte har plats i förskoleverksamhet som avser heltid.

83

8Rättsverkningar och andra följder av brott

För att ett brott ska anses föreligga krävs att det förfarande som är aktuellt att bedöma uttryckligen enligt föreskrift i lagstiftningen är belagd med straff. Vid sidan av straffet kan ett brott även föranleda andra reaktioner från det allmännas sida.

I 1 kap. 8 § BrB anges tre olika slags rättsverkningar av brott, nämligen brottspåföljd, skadestånd och s.k. särskild rättsverkan. Förverkande av egendom som åtkommits genom brott eller av vinning av ett brott är exempel på särskild rättsverkan. Närings- förbud och företagsbot är andra exempel. Någon närmare defini- tion av begreppet särskild rättsverkan finns dock inte. De nu nämnda exemplen på rättsverkningar är sådana som prövas i brottmålet eller i den för brottmål stadgade ordningen. För åklaga- ren talan om ansvar, är det vanligen denne som framställer yrkande om särskild rättsverkan. Ett sådant yrkande är dock inte nöd- vändigt för att domstolen ska kunna besluta om avgift till brotts- offerfonden, utvisning eller förverkande.

I sammanhanget bör också sägas något om domens rättskraft. Meddelar inte domstolen något beslut om särskild rättsverkan på grund av det aktuella brottet i samband med att åtalet prövas kan något sådant beslut normalt inte meddelas senare efter ny talan mot den tilltalade. Brottmålsdomens rättskraft omfattar således även frågor om förverkande (jfr NJA 1990 s. 401).

Ett brott kan emellertid leda till en rad andra konsekvenser än de nyss nämnda. Att någon begår brott kan t.ex. inverka på dennes möjlighet att utöva ett visst yrke. Detta gäller bl.a. i sådana fall då lagstiftaren satt upp särskilda krav på yrkesutövarens vandel. Körkortsåterkallelse utgör ett annat exempel på en åtgärd som kan följa av ett brott och som inte prövas inom ramen för brottmålet.

Vid prövningen av om beslut om särskild rättsverkan eller annan sanktion ska beslutas förutsätts i vissa fall att den som beslutet rör

85

Rättsverkningar och andra följder av brott

SOU 2008:100

har dömts för ett brott. Detta gäller t.ex. näringsförbud som meddelas på grund av brott, avgift till brottsofferfonden, utvisning på grund av brott, vissa fall av förverkande av egendom och åter- kallelse av körkort på grund av brott. Interimistiska beslut är dock tillåtna i vissa fall.

För vissa beslut krävs en samlad bedömning av omständig- heterna i det enskilda fallet. I dessa fall grundas således inte beslutet endast på förhållanden som har med brottet att göra. Även andra omständigheter hänförliga t.ex. till den berördes personliga förhållanden vägs in. Detta gäller t.ex. utvisning, näringsförbud, återkallelse av körkort på grund av annan brottslighet än trafik- brott, återkallelse av legitimationer, tillstånd att bedriva yrkes- mässig trafik och återkallelse av registrering av fastighetsmäklare. Hur stor betydelse omständigheterna vid brottet har varierar mel- lan de olika sanktionerna.

I avsnitt 8.1 och 8.2 lämnas några exempel på olika konsekven- ser ett brott kan få, vid sidan av den straffrättsliga påföljden. Redo- görelsen syftar till att utgöra ett jämförelseunderlag för utred- ningens bedömningar av hur regelverket för en bidragsspärr skulle kunna utformas.

8.1Frågor som prövas av allmän domstol, åklagare eller polis

8.1.1Näringsförbud

Ändamålet med näringsförbud är främst att få personer som i näringsverksamhet åsidosätter sina åligganden att upphöra med detta. Åligganden i näringsverksamhet kan åsidosättas på många olika sätt. Ett sätt är att begå brott i näringsverksamheten, ett annat att försumma att betala verksamhetens skatter och avgifter. Åsido- sättandet kan också bestå i ett beteende som är klandervärt exempelvis därför att beteendet strider mot lag eller strider mot god affärsmoral (Dahlqvist & Holmquist, Brotten i näringsverk- samhet, 2004 s. 329).

86

SOU 2008:100

Rättsverkningar och andra följder av brott

Förutsättningarna för näringsförbud

I lagen (1986:436) om näringsförbud anges förutsättningarna för att näringsförbud ska kunna meddelas någon.

Enligt 1 § ska näringsförbud meddelas näringsidkare när denne grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet och därvid gjort sig skyldig till brott som inte är ringa. Näringsförbud får också meddelas näringsidkare som grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamhet och därvid i avsevärd omfattning underlåtit att betala skatt, tull eller avgift som omfattas av lagen om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter (1 a §). Närings- förbud får också meddelas den som försatts i konkurs och då var näringsidkare, om han förfarit grovt otillbörligt mot sina borge- närer eller på annat sätt grovt åsidosatt vad som ålegat honom i näringsverksamheten (2 §).

Näringsförbud får bara meddelas om det är påkallat från allmän synpunkt. Härvid ska enligt 3 § särskilt beaktas om åsidosättandet varit systematiskt, syftat till betydande vinning, medfört eller varit ägnat att medföra betydande skada eller om vederbörande tidigare dömts för brott i näringsverksamhet. Har näringsidkaren i närings- verksamheten gjort sig skyldig till brott för vilket det lägsta föreskrivna straffet är fängelse i sex månader, ska näringsförbud anses påkallat från allmän synpunkt, om inte särskilda skäl talar mot det.

En helhetsbedömning ska göras. Om den brottslighet som har begåtts inte är av sådan art att den diskvalificerar den dömde som näringsidkare är inte åtgärden påkallad från allmän synpunkt. Det är främst personer som ägnat sig åt systematiska förfaranden som ska meddelas näringsförbud. Vid prövningen ska hänsyn tas till om det funnits andra möjligheter att få vederbörande att ta rättelse. Näringsförbud bör normalt inte tillgripas förrän andra möjligheter att få vederbörande att ta rättelse framstår som mer eller mindre uttömda, såvida inte allmänpreventiva skäl talar i motsatt riktning (Dahlqvist & Holmquist, Brotten i näringsverksamhet, 2004, s. 338).

För att näringsförbud ska kunna meddelas någon på grund av brott krävs att denne gjort sig skyldig till ett sådant brott som innefattar ett åsidosättande. Vederbörande måste alltså vara dömd för brottet. Däremot krävs inte att domen har vunnit laga kraft. Det vanligaste är att frågan om näringsförbud prövas i samma mål som det straffrättsliga ansvaret.

87

Rättsverkningar och andra följder av brott

SOU 2008:100

Näringsförbud kan åläggas såväl enskilda näringsidkare som företrädare för vissa juridiska personer. I lagens 4 § anges vilka företrädare som avses. Det är bl.a. komplementärer i kommandit- bolag, bolagsmän i andra handelsbolag, ledamöter och suppleanter i styrelsen i aktiebolag och ekonomiska föreningar samt verk- ställande direktörer och vice verkställande direktörer i sådana bolag och föreningar m.fl. Näringsförbud kan också åläggas den som i annan egenskap faktiskt har utövat ledning av en verksamhet eller utåt framstått som ansvarig för enskild näringsverksamhet.

Innebörden av näringsförbud

Enligt 6 § får den som är underkastad näringsförbud inte

1.driva näringsverksamhet,

2.vara bolagsman i ett annat handelsbolag än kommanditbolag eller komplementär i ett kommanditbolag eller medlem i en europeisk ekonomisk intressegruppering med säte i Sverige,

3.vara stiftare av ett aktiebolag, en sparbank eller ett försäk- ringsbolag,

4.vara ledamot eller suppleant i styrelsen för ett aktiebolag, ett handelsbolag, och vissa andra juridiska personer,

5.vara verkställande direktör eller vice verkställande direktör i en sådan juridisk person,

6.vara firmatecknare eller i annan egenskap vara ställföreträdare för en sådan juridisk person,

7.faktiskt utöva ledningen av en näringsverksamhet eller av en sådan juridisk person som är bokföringspliktig även om den inte driver näring,

8.äga så många aktier i ett aktiebolag, ett försäkringsaktiebolag eller ett europabolag med säte i Sverige att hans andel av röste- talet för samtliga aktier i bolaget överstiger femtio procent, eller

9.inneha fullmakt att företräda en enskild näringsidkare i dennes näringsverksamhet eller en juridisk person som anges i 4.

Näringsförbud ska meddelas för en viss tid, lägst tre år och högst tio år (5 § ).

88

SOU 2008:100

Rättsverkningar och andra följder av brott

Tillfälligt näringsförbud

Tillfälligt näringsförbud, dvs. ett förbud som gäller omedelbart utan att domen på förbud har vunnit laga kraft, får meddelas bara om det är uppenbart att grund för näringsförbud föreligger (10 §). Ett tillfälligt näringsförbud gäller omedelbart, om inte annat för- ordnas.

Förfarandet

Talan om näringsförbud i samband med brott förs i tingsrätt av allmän åklagare. För sådan talan gäller vad som i allmänhet är föreskrivet om mål som gäller allmänt åtal för brott där straffet är fängelse i högst ett år.

I de fall som avses i 1 a och 2 §§ får åklagare ansöka om närings- förbud utan att detta sker i ett brottmål. I sådana fall kan dock åklagaren överlåta sin talerätt till Kronofogdemyndigheten. Sådana ärenden handläggs enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden.

En fråga om tillfälligt näringsförbud tas upp på yrkande av åkla- garen. Om åklagaren har avstått från att yrka förbud får yrkande om tillfälligt näringsförbud i stället framställas av Kronofogde- myndigheten. Om rätten meddelar ett tillfälligt näringsförbud innan talan om näringsförbud har väckts eller ansökan kommit in till rätten, ska den sätta ut en tid inom vilken sådan talan ska väckas eller ansökan lämnas in. Tiden får inte bestämmas längre än vad som bedöms nödvändigt. Rätten får medge förlängning av tiden (13 §).

Register

Bolagsverket ska enligt 23 § föra register över näringsförbud och tillfälliga näringsförbud. Närmare bestämmelser om detta finns i förordningen (1986:441) om underrättelser angående näringsför- bud m.m.

De allmänna domstolarna ska till näringsförbudsregistret och till Kronofogdemyndigheten sända uppgifter om domar och beslut i vilka rätten har meddelat näringsförbud eller tillfälligt näringsför- bud, ändrat eller upphävt näringsförbud eller tillfälligt näringsför- bud m.m. Uppgift om domar och beslut ska lämnas till registret så snart avgörandet har vunnit laga kraft.

89

Rättsverkningar och andra följder av brott

SOU 2008:100

Näringsförbudsregistret innehåller vissa identitetsuppgifter av- seende den som meddelats näringsförbud, huruvida näringsför- budet är tillfälligt, den tid förbudet avser, huruvida näringsförbudet ändrats eller upphävts, meddelad dispens och föreskrifter i sam- band med dispensen samt om dispensen återkallats, meddelad tid för avveckling av näringsverksamhet, vilken domstol som meddelat beslutet om näringsförbud eller tillfälligt näringsförbud samt mål- nummer.

Uppgifter om näringsförbud och tillfälligt sådant ska avlägsnas ur näringsförbudsregistret så snart som möjligt efter det att tiden för näringsförbud har löpt ut eller uppgift har kommit in om att förbudet av annat skäl har upphört att gälla.

8.1.2Utvisning på grund av brott

Förutsättningar för utvisning på grund av brott

Enligt utlänningslagen (2005:716) får en utlänning utvisas ur riket om han eller hon döms för ett brott som kan leda till fängelse. En utlänning får också utvisas om en domstol undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen har dömts till och dömer till annan påföljd.

En utlänning får utvisas endast om han eller hon dömts till svårare påföljd än böter och om gärningen är av sådant slag och övriga omständigheter är sådana att det kan antas att han eller hon kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet, eller om brottet med hänsyn till den skada, fara eller kränkning som det har inneburit för enskilda eller allmänna intressen är så allvarligt att han eller hon inte bör få stanna kvar (8 §).

När en domstol överväger om en utlänning bör utvisas ska den ta hänsyn till utlänningens anknytning till det svenska samhället. Domstolen ska särskilt beakta bl.a. utlänningens levnadsomständig- heter, om utlänningen har barn i Sverige, utlänningens övriga familjeförhållanden och hur länge utlänningen vistats i Sverige (11 §).

En utlänning som är flykting och som behöver en fristad i Sverige får utvisas endast om han eller hon har begått ett synner- ligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta utlänningen stanna här. En utlänning som vistats i Sverige med permanent uppehållstillstånd sedan minst

90

SOU 2008:100

Rättsverkningar och andra följder av brott

fyra år när åtal väckts eller då varit bosatt i Sverige sedan minst fem år, får utvisas endast när det finns synnerliga skäl.

Domen eller beslutet om utvisning ska innehålla ett förbud för utlänningen att återvända till Sverige under viss tid. I undantagsfall kan utvisning beslutas utan tidsbegränsning.

Förfarandet

Utvisning på grund av brott beslutas av den domstol som hand- lägger brottmålet (9 §). Frågan om utvisning ska prövas av dom- stolen oberoende av om åklagaren har framställt yrkande om utvis- ning eller inte.

Register

En allmän domstol som har meddelat en dom eller ett beslut om utvisning ska inom en vecka sända beslutet eller domen till Migra- tionsverket och den polismyndighet där utlänningen är bosatt eller huvudsakligen vistas. Även andra myndigheter ska underrättas i vissa särskilt angivna fall (7 kap. 11 § utlänningsförordningen [2006:97]).

Uppgift om att någon har utvisats på grund av brott ska finnas i belastningsregistret (2 § förordningen [1999:1134] om belastnings- register). I belastningsregistret ska också i förekommande fall finnas uppgift om att ett beslut om utvisning har verkställts, att inhibition av utvisningsbeslutet har skett enligt 12 kap. 11 och 12 §§ utlänningslagen och att regeringen beslutat att upphäva ett utvisningsbeslut enligt 8 kap. 14 § utlänningslagen.

8.1.3Avgift till brottsofferfonden

Den som döms för ett eller flera brott ska enligt lagen (1994:419) om brottsofferfond betala en avgift till brottsofferfonden om fängelse ingår i straffskalan för något av brotten. Allmän domstol beslutar om avgiften i brottmålsdomen. Åklagaren kan ta upp avgift till fonden i ett strafföreläggande. Avgiften är för närvarande 500 kronor.

Pengarna går till en brottsofferfond som förvaltas av Kammarkollegiet. Brottsoffermyndigheten beslutar hur fondens

91

Rättsverkningar och andra följder av brott

SOU 2008:100

medel ska användas. Fondens medel används inte för enskilda personer som utsatts för brott, utan används för att stödja forsk- ning, utbildning, information och annan utvecklingsverksamhet som gäller brottsofferfrågor och som bedrivs av ideella organisa- tioner eller i privat eller offentlig regi.

8.1.4Företagsbot

Företagsbot är trots namnet inte en brottspåföljd utan en rätts- verkan av brott som begåtts i näringsverksamhet och riktar sig mot näringsidkare. Bestämmelser om företagsbot finns i 36 kap. BrB.

Införandet av företagsbot motiverades av att det dittillsvarande sanktionssystemet var otillräckligt när det gällde att komma till rätta med brottslighet som utfördes i näringsverksamhet. Det personliga straffansvaret bedömdes som otillräckligt beroende på att de straff som utmätts för funktionärer som begått brott i ett företags verksamhet många gånger framstod som alltför ringa från preventiva utgångspunkter. Man ansåg från lagstiftarens sida att straffen många gånger var stötande låga, särskilt om brottet med- fört betydande vinster för företaget.

De vanliga förverkandereglerna, som innebär att de ekonomiska fördelarna av ett brott kan förverkas, ansågs inte ha tillräcklig preventiv effekt. I händelse av lagföring blev slutresultatet endast att det ekonomiska läge återställdes som skulle ha rått om inte något brott hade begåtts. Förverkande kunde inte eliminera utsik- ten till vinst och en sådan ordning ansågs i sig inbjuda till chans- tagningar. Mot denna bakgrund gjordes bedömningen att straff- systemets effekt skulle förstärkas om näringsidkare kunde åläggas en rent bestraffande sanktion. Då måste man i företagen på ett helt annat sätt än tidigare räkna med att brott som begås i verksamheten kan leda till kännbara förluster och inte bara en ekonomisk noll- ställning.

Förutsättningarna för företagsbot

På yrkande av allmän åklagare ska den som har begått brott i näringsverksamhet åläggas företagsbot, om det för brottet är före- skrivet strängare straff än penningböter och

92

SOU 2008:100

Rättsverkningar och andra följder av brott

1.näringsidkaren inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottsligheten, eller

2.brottet har begåtts av

a)en person i ledande ställning grundad på befogenhet att företräda näringsidkaren eller att fatta beslut på närings- idkarens vägnar, eller

b)en person som annars haft ett särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll i verksamheten.

Företagsbot ska inte meddelas om brottsligheten varit riktad mot näringsidkaren.

Företagsbot kan bli aktuellt bara om brottet har begåtts i verk- samheten. Det kan vara antingen brottsbalksbrott eller brott inom specialstraffrätten. Det finns inte något krav på att gärningsmannen åtalas för brottet eller ens identifieras, men det måste stå klart att någon har begått ett brott.1 Företagsbot kan åläggas såväl fysiska som juridiska personer (prop. 1985/86:23 s. 24 f).

Företagsbotens storlek

Företagsbot ska enligt 36 kap. 8 § BrB fastställas till lägst femtusen kronor och högst tio miljoner kronor. Enligt tidigare gällande bestämmelse var minimibeloppet tiotusen kronor. Ändringen moti- verades av att företagsbot borde kunna aktualiseras även för brotts- lighet med ett lågt straffvärde. Att det högsta beloppet har satts till tio miljoner kronor beror på att det ska finnas ett utrymme för en kännbar och reell sanktion även för ett stort multinationellt företag.

När storleken av företagsbot bestäms ska, med beaktande av straffskalan för brottet, särskild hänsyn tas till den skada eller fara som brottsligheten inneburit samt till brottslighetens omfattning och förhållande till näringsverksamheten. Skälig hänsyn ska också tas till om näringsidkaren tidigare ålagts att betala företagsbot (36 kap. 9 § BrB).

1 Berg m.fl., Brottsbalken – En kommentar, del II, 36:58 (suppl. den 16 juli 2006).

93

Rättsverkningar och andra följder av brott

SOU 2008:100

Nedsättning och eftergift av företagsbot

Företagsbot får sättas lägre än vad som borde ha skett med tillämp- ning av 9 §,

1.om brottet medför annan betalningsskyldighet eller särskild rättsverkan för näringsidkaren och den samlade reaktionen på brottsligheten skulle bli oproportionerligt sträng,

2.om näringsidkaren efter förmåga försökt förebygga, avhjälpa eller begränsa de skadliga verkningarna av brottet,

3.om näringsidkaren frivilligt angett brottet, eller

4.om det annars finns särskilda skäl för jämkning.

Om det är särskilt påkallat med hänsyn till något av ovan angivna förhållanden får företagsbot efterges.

Den första punkten avser bl.a. sådana fall där företaget i anled- ning av överträdelsen har ålagts eller kommer att åläggas en sank- tionsavgift. Avgifter av det slaget fyller i många avseenden samma funktion som företagsbot och det finns därför i sådana fall inte behov av dubbla sanktioner mot företaget. Även skadestånds- skyldighet kan beaktas enligt bestämmelsen.

Av punkten 4 följer att jämkning får ske om det annars finns särskilda skäl för det. Genom att uppställa krav på särskilda skäl har markerats att det inte räcker att det finns omständigheter som talar för jämkning utan att det fordras att dessa omständigheter har särskild tyngd. Särskilda skäl för jämkning kan bl.a. vara att det framstår som uppenbart oskäligt att ålägga full företagsbot, t.ex. på grund av att brottet indirekt riktar sig mot näringsidkaren. I jämkningshänseende bör betalningsförmågan beaktas med viss försiktighet.

För att eftergift ska komma i fråga bör krävas att det föreligger åtminstone någon faktor som kan utgöra grund för jämkning och att denna faktor har sådan tyngd att jämkning inte är tillräcklig. Eftergift bör t.ex. kunna ske, trots att brottet är hänförligt till en person med särskilt ansvar, om det framstår som orimligt att lägga den enskildes handlande näringsidkaren till last. Eftergift bör tillämpas restriktivt (Berg m.fl., Brottsbalken – En kommentar, del II, 36:67 f., suppl. den 16 juli 2006).

94

SOU 2008:100

Rättsverkningar och andra följder av brott

Förfarandet

Domstolen kan ålägga näringsidkaren företagsbot endast på yrkande från åklagaren. Om talan riktar sig mot någon som är tilltalad för brottet måste yrkandet om företagsbot prövas i samma rättegång som brottmålet. Riktas yrkandet mot någon som inte är tilltalad, kan sådan talan handläggas samtidigt med ett eventuellt brottmål eller också föras särskilt (prop. 1985/86:23 s. 53).

Registrering

Någon registrering sker inte av företagsbot som har dömts ut.

8.1.5Förverkande av egendom

Allmänna regler om förverkande finns i 36 kap. BrB. Bestämmelser om förverkande finns också i en rad specialstraffrättsliga författ- ningar t.ex. i lagen (1958:205) om förverkande av alkoholhaltiga drycker och lagen (1994:1478) om förverkande av barnpornografi. I detta avsnitt behandlas enbart bestämmelserna i brottsbalken.

Förutsättningarna för förverkande

I 36 kap. 1 § BrB stadgas att utbyte av brott ska förklaras förverkat, om det inte är uppenbart oskäligt. Detsamma gäller vad någon har tagit emot som ersättning för kostnader i samband med ett brott, om mottagandet utgör brott enligt brottsbalken. I stället för det mottagna får dess värde förverkas. Förverkandet kan ske partiellt. Vid bedömningen av om det är uppenbart oskäligt att förklara utbyte av brott förverkat ska enligt 36 kap. 1 a § BrB bland andra omständigheter beaktas om det finns anledning att anta att skadeståndsskyldighet i anledning av brottet kommer att åläggas eller annars bli fullgjord. Som utbyte av brott anses vid förverkande även egendom som har trätt i stället för utbyte, avkastning av utbyte samt avkastning av det som trätt i stället för utbyte.

För vissa brott är möjligheterna att förverka egendom vidare. Det gäller brott för vilket det är föreskrivet sex års fängelse eller mer och vissa andra särskilt angivna brott. Enligt 36 kap. 1 b § BrB får förverkande ske inte bara av utbyte av ett konkret brott utan

95

Rättsverkningar och andra följder av brott

SOU 2008:100

också av utbyte av en inte närmare preciserad brottslig verksamhet (utvidgat förverkande). Beviskravet för att förverkande ska få ske enligt denna bestämmelse är något lägre än vad som gäller för- verkande enligt 1 §. För användning av utvidgat förverkande är det tillräckligt att det framstår som mer sannolikt att egendomen utgör utbyte av brottslig verksamhet än att så inte är fallet. Det behöver alltså inte vara ställt utom allt rimligt tvivel att egendomen utgör utbyte av brott. Bestämmelsen om utvidgat förverkande har räckvidd också för vissa brott i specialstraffrätten.

Enligt 36 kap. 2 § BrB får även egendom som har använts som hjälpmedel vid brott eller som frambragts genom brott förklaras förverkad, om det behövs för att förebygga brott eller om det annars finns särskilda skäl. Detsamma gäller egendom som varit avsedd att användas som hjälpmedel vid brott enligt brottsbalken, om brottet har fullbordats eller om förfarandet har utgjort ett straffbart försök eller en straffbar förberedelse eller stämpling. Egendom vars användande utgör sådant brott får också förverkas, liksom egendom med vilken någon i annat fall tagit brottslig befattning. Detta gör förverkande möjligt bl.a. i fall då det före- ligger sådan befattning med t.ex. dyrkar, vapen och förfalsknings- verktyg som utgör en straffbelagd förberedelse.

Innebörden av förverkande

Förverkande kan ske antingen genom sakförverkande eller värde- förverkande. Sakförverkande innebär att viss egendom förklaras förverkad, dvs. att ägaren eller rättighetshavaren förlorar sin rätt till den aktuella egendomen. Värdeförverkande innebär att förver- kandeförklaringen avser värdet av viss egendom eller vissa för- tjänster. Ett värdeförverkande innebär att den berörda förpliktas att betala ett visst belopp.

Förverkad egendom tillfaller normalt staten.

Beslag

Om det kan antas att ett föremål kommer att förklaras förverkat på grund av brott får det tas i beslag. Ett sådant beslut får fattas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som

96

SOU 2008:100

Rättsverkningar och andra följder av brott

åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat mot- stående intresse (27 kap. 1 § rättegångsbalken).

Förfarandet

Prövning av fråga om förverkande av egendom på grund av brott sker i samband med talan om ansvar för brottet vid allmän domstol. När frågan om förverkande inte rör någon som är tilltalad för brott prövas frågan i stället efter särskild talan av åklagaren. Om det är fråga om utvidgat förverkande enligt 36 kap. 1 b § BrB finns bestämmelser om förfarandet i dessa fall i lagen (2008:369) om förfarandet vid förverkande av utbyte av brottslig verksamhet i vissa fall. För sådan talan gäller i tillämpliga delar reglerna i rättegångsbalken i fråga om åtal för brott för vilket är föreskrivet fängelse ett år eller mer. Talan får inte väckas förrän domen i målet om åtal för det brott som kan föranleda förverkandet vunnit laga kraft. Talan måste väckas inom ett år därefter. Huvudförhandling ska hållas, men frågan om förverkande får avgöras trots att den mot vilken talan riktas inte inställt sig personligen vid förhandlingen. För övriga frågor om förverkande mot annan än den som är tilltalad för brott finns bestämmelser i lagen (1986:1009) om för- farandet i vissa fall av förverkande m.m. För sådan talan gäller rättegångsbalkens bestämmelser om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter. Målet får dock avgöras utan huvud- förhandling om en sådan förhandling inte behövs med hänsyn till utredningen i målet och inte heller begärs av någon av parterna. Om egendomen har tagits i beslag får frågan om förverkande i dessa fall prövas av åklagaren. Om värdet av det som ska förverkas är betydande eller om det finns andra särskilda skäl ska dock frågan om förverkande prövas av rätten. Om värdet är mindre än en tiondel av basbeloppet får polisman besluta om förverkande.

Frågan om beslag tas upp av rätten på yrkande av åklagaren. Efter att åtal har väckts får rätten pröva frågan även på yrkande av målsäganden eller självmant ta upp frågan. För beslagsförhand- lingar gäller vissa tidsfrister.

97

Rättsverkningar och andra följder av brott

SOU 2008:100

8.2Frågor som prövas av förvaltningsmyndighet

8.2.1Körkortsingripanden

Allmänt om körkortsingripanden

I körkortslagen (1998:488, KKL) finns bestämmelser om s.k. körkortsingripanden. Det finns två former av körkortsingripanden, återkallelse och varning. Varning kan endast meddelas om det finns grund för återkallelse av körkortet (jfr 5 kap. 9 § KKL).

Den huvudlinje som gällde när bestämmelserna infördes var att olämpliga personer skulle hindras från att uppträda som förare i trafiken och den som en gång blivit fråntagen sitt körkort skulle endast efter lång tid och efter att ha genomgått en restriktiv pröv- ning på nytt kunna få körkort. På detta sätt skulle trafiksäkerheten för övriga trafikanter öka. Genom det efterföljande lagstiftnings- arbetet har denna huvudlinje kommit att modifieras på så sätt att bestämmelserna grundas i första hand på tanken att förarens beteende i trafiken ska förbättras. Det har kommit till uttryck genom att en nyanserad och individualiserad bedömning numera ska ske i körkortsärenden (prop. 1975/76:155 och prop. 1976/77:133). Nyanseringen ger bl.a. möjligheter att underlåta återkallelser i vissa fall, att ändra återkallelsebeslut, att undersöka om bristerna beror på dåliga trafikkunskaper eller medicinska förhållanden. Möjlig- heter att villkora körkortet har också införts också.

Körkortsingripande kan ske genom återkallelse, varning och villkorlig återkallelse. En återkallelse innebär att föraren mister den behörighet som genom beslutet har återkallats. Körkortet ska då ges in till länsstyrelsen och förstöras. En spärrtid ska bestämmas vid återkallelser som inte beror på sjukdom eller på att ett före- läggande om att ge in intyg avseende hälsotillstånd inte följts. Med spärrtid menas den tid under vilken körkort inte får utfärdas. Efter det att spärrtiden har löpt ut måste ett nytt körkort utfärdas, vilket kräver medverkan av föraren samt i vissa fall en ny lämplighets- prövning. En villkorlig återkallelse innebär att behörigheten att köra fordonet får behållas under villkor att ett s.k. alkolås används i fordonet enligt särskilda bestämmelser. En villkorlig återkallelse kan omvandlas till en vanlig återkallelse och då mister körkorts- innehavaren behörigheten. Varning innebär en registrering i väg- trafikregistret men behörigheten att köra kvarstår. Om en ny förseelse inträffar inom viss tid kommer det faktum att en varning

98

SOU 2008:100

Rättsverkningar och andra följder av brott

tidigare har utfärdats att påverka vilket körkortsingripande som ska väljas.

Även den som kör motorfordon i Sverige med ett utländskt körkort omfattas av de svenska reglerna om körkortsingripande. I stället för att återkalla ett utländskt körkort beslutas att körkortet inte längre gäller i Sverige under viss tid. Detta regleras i 6 kap. 5 § KKL. Körkortet ges tillbaka till föraren vid dennes utresa från Sverige. Ett trafikbrott som en innehavare av ett svenskt körkort gör sig skyldig till utomlands kan under förutsättning att trafik- brottet har sin motsvarighet i svensk lag leda till körkortsingri- pande i Sverige med stöd av lagen (1971:965) om straff för trafik- brott som begåtts utomlands.

Regeringen har tillsatt en utredning – Körkortsutredningen (dir. 2006:119, 2007:128 och 2008:76) – som bl.a. har till uppgift att se över bestämmelserna om körkortsindragningar i KKL. Utred- ningen beräknas vara klar den 15 december 2008. En annan utred- ning Alkolåsutredningen har nyligen i ett betänkande föreslagit att beslut om rätt att köra motorfordon med alkolås får meddelas i stället för körkortsåterkallelse för den som har begått rattfylleri- brott till följd av alkoholförtäring (SOU 2008:84).

Återkallelsegrunderna

I 5 kap. 3 § KKL anges i åtta punkter i vilka situationer ett körkort kan återkallas. Bestämmelsen har följande lydelse.

Ett körkort ska återkallas

1.om körkortshavaren har brutit mot 1 § andra stycket, 4 eller 4 a § lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott eller 30 § första, andra eller tredje stycket lagen (1990:1157) om säkerhet vid tunnelbana och spårväg eller 10 kap. 2 § första, andra eller tredje stycket järnvägslagen (2004:519),

2.om körkortshavaren har brutit mot 5 § lagen om straff för vissa trafikbrott och överträdelsen inte kan anses som ringa,

3.om körkortshavaren genom upprepade brott i väsentlig grad har visat bristande vilja eller förmåga att rätta sig efter de bestämmelser som gäller i trafikens eller trafiksäkerhetens intresse för förare av motordrivet fordon eller spårvagn,

4.om körkortshavaren i annat fall vid förande av ett motordrivet fordon eller en spårvagn har överskridit högsta tillåtna hastighet, kört mot rött ljus, underlåtit att iaktta stopplikt, kört om vid övergångs- ställe eller brutit mot någon annan regel som är väsentlig från trafik- säkerhetssynpunkt, allt om överträdelsen inte kan anses som ringa,

99

Rättsverkningar och andra följder av brott

SOU 2008:100

5.om körkortshavaren på grund av opålitlighet i nykterhetshän- seende inte bör ha körkort,

6.om det med hänsyn till annat brott som körkortshavaren har gjort sig skyldig till kan antas att han inte kommer att respektera trafikreglerna och visa hänsyn, omdöme och ansvar i trafiken eller om han på grund av sina personliga förhållanden i övrigt inte kan anses lämplig som förare av körkortspliktigt fordon,

7.om körkortshavarens förutsättningar för rätt att köra ett körkorts- pliktigt fordon är så väsentligt begränsade genom sjukdom, skada eller dylikt att han från trafiksäkerhetssynpunkt inte längre bör ha körkort,

8.om körkortshavaren inte följer ett föreläggande att ge in läkarintyg eller bevis om godkänt förarprov.

Den första punkten omfattar återkallelser som grundas på brotten grov vårdslöshet i trafik, rattfylleri och grovt rattfylleri samt onykterhet i järnvägstrafik. Såväl alkoholrattfylleri som drogratt- fylleri omfattas.

Den andra punkten avser brottet smitning.

Den tredje punkten avser upprepad trafikbrottslighet. Bestäm- melsen kommer främst till användning vid upprepade trafikför- seelser av mindre allvarligt slag, t.ex. måttliga hastighetsöver- trädelser och mindre allvarliga brister i fordonets utrustning. Även trafikrelaterade förseelser som inte har begåtts vid färd, t.ex. skatte-, försäkrings- och registreringsförseelser avses.

Bestämmelsen i fjärde punkten tar sikte på överträdelser av de grundregler som måste iakttas för att trafiksäkerheten ska kunna upprätthållas (prop. 1975/76:155 s. 92). Det rör sig om enstaka allvarligare trafikförseelser. Ett körkort ska återkallas enligt denna punkt för den som i väsentlig mån har överskridit högsta tillåtna hastighet, kört mot rött ljus, underlåtit att iaktta stopplikt, kört om vid övergångsställe eller brutit mot någon annan regel som är väsentlig för trafiksäkerheten. Det sistnämnda kan gälla exempelvis körning i uttröttat tillstånd, omkörning trots mötande trafik, otill- räckligt avstånd till framförvarande fordon, grov olovlig körning eller allvarliga brister i fordonets utrustning.

Återkallelse av körkortet enligt sjätte punkten ska ske också om det med hänsyn till annat brott kan antas att körkortshavaren inte kommer att respektera trafikreglerna och visa hänsyn, omdöme och ansvar i trafiken. Detsamma gäller om han eller hon på grund av sina personliga förhållanden i övrigt inte kan anses lämplig som förare av ett körkortspliktigt fordon. Bakgrunden till bestämmel- sen är att undersökningar visar att personer som i sin allmänna livsföring brister i hänsyn till andra eller som på annat sätt visar

100

SOU 2008:100

Rättsverkningar och andra följder av brott

prov på en ansvarslös inställning och en bristande social anpassning påfallande ofta visar samma negativa egenskaper när de uppträder i trafiken (SOU 1957:18 s. 117). Frågan om körkortet ska återkallas på grund av allmän brottslighet ska prövas efter en helhetsbedöm- ning av körkortshavarens person och hur han eller hon kan för- väntas uppträda i trafiken. Stor vikt ska läggas vid de personliga förhållandena och hur bilden av personens framtid ter sig. Vid kvalificerad brottslighet – som t.ex. har bedrivits yrkesmässigt eller varit särskilt grov, långvarig eller hänsynslös – bör innehav av kör- kort i regel vägras. Även kombinationen av allmän brottslighet och trafikbrottslighet bör uppmärksammas (prop. 1975/76:155 s. 72). I helhetsbedömningen ska också valet av påföljd beaktas och åter- kallelse bör ofta kunna underlåtas beträffande personer som har dömts till böter, villkorlig dom, skyddstillsyn eller till kortare fängelsestraff. När det gäller vilka brott som kan leda till återkal- lelse har tonvikten lagts på våldsbrott och narkotikabrott.

Till personliga förhållanden i övrigt har ibland hänförts t.ex. smärre narkotikabrott, där föraren varit narkotikaberoende och körkortsinnehav därför inte ansetts lämpligt.

Enligt punkterna 5, 7 och 8 kan ett körkort också återkallas på andra grunder än körkortsinnehavarens brottslighet.

Spärrtid

Enligt 5 kap. 6 § KKL ska det vid körkortsåterkallelse enligt 5 kap. 3 § 1–6 bestämmas en tid inom vilken ett nytt körkort inte får utfärdas. Spärrtiden ska vara lägst en månad och högst tre år. Om körkortet återkallas enligt 5 kap. 3 § 1 KKL och det är fråga om grovt brott (grovt rattfylleri och grov vårdslöshet i trafik), ska spärrtiden bestämmas till lägst ett år.

Interimistiskt beslut om återkallelse och omhändertagande av körkort

Ett körkort ska återkallas tills vidare i avvaktan på ett slutligt avgö- rande av återkallelsefrågan om det på sannolika skäl kan antas att körkortet kommer att återkallas slutligt på någon av de grunder som avses i 5 kap. 3 § 1–7 KKL. Om beslutet grundas på misstanke

101

Rättsverkningar och andra följder av brott

SOU 2008:100

om brottslig gärning, ska beslutets giltighetstid begränsas enligt vad som gäller för spärrtid (5 kap. 5 § KKL).

Polismyndighet eller åklagare kan enligt 7 kap. 4 § KKL besluta om att ett körkort ska omhändertas bl.a. om det på sannolika skäl kan antas att körkortet kommer att återkallas enligt 5 kap. 3 § 1 eller 4 KKL. Även Tullverket och Kustbevakningen har i vissa fall en sådan befogenhet. Om körkortet ska omhändertas på grund av brott som avses i 5 kap. 3 § 4 KKL får körkortshavaren medges rätt att under 48 timmar närmast efter omhändertagandet köra det slag av fordon som körkortet berättigar honom till.

Förfarandet

Det är enligt 7 kap. 2 § KKL länsstyrelsen som prövar ärenden om körkortsingripande. Omhändertagande av körkort enligt 5 kap. 7 § KKL beslutas av polismyndighet eller åklagare. I ett ärende om körkortsingripande med anledning av brott ska länsstyrelsen eller domstolarna inte göra någon prövning av skuldfrågan, utan en lagakraftvunnen dom, en åtalsunderlåtelse, ett godkänt strafföreläggande eller en godkänd ordningsbot läggs till grund för beslutet (5 kap. 1 § andra stycket KKL). Även utländska domar och motsvarande summariska förfaranden som bygger på att brottet är erkänt kan läggas till grund för ett ingripande (tredje stycket i nämnda paragraf).

Ett beslut om körkortsingripande gäller enligt 7 kap. 7 § KKL omedelbart. Ett beslut ska delges med den det berör.

Länsstyrelsens beslut överklagas hos allmän förvaltningsdom- stol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Registerfrågor

I förordningen (2001:650) om vägtrafikregister finns bestämmelser om registrering av uppgifter om körkortsingripanden. Länsstyrel- serna ansvarar för att uppgift om körkortsingripanden registreras i vägtrafikregistret. I registret ska finnas uppgift om körkortsingri- panden, spärrtid, uppgift om ett beslut om körkortsingripande har överklagats m.m.

Rikspolisstyrelsen ska underrätta Vägverket om dom, beslut, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot som har

102

SOU 2008:100

Rättsverkningar och andra följder av brott

antecknats i register som avses i lagen (1998:620) om belast- ningsregister, om den registrerade har gjort sig skyldig till vissa i vägtrafikförordningen uppräknade brott. Enligt körkortsförord- ningen (1998:980) ska en domstol omedelbart sända en kopia av dom eller beslut avseende sådana brott till länsstyrelsen. Har någon åtalats för ett sådant brott och har beslut meddelats om återkallelse tills vidare eller omhändertagande, ska tingsrätten, om åtalet läggs ned eller rätten frikänner den tilltalade, omedelbart underrätta länsstyrelsen om det (7 kap. 8 § körkortsförordningen). Har det efter återkallelse eller omhändertagande beslutats att förundersök- ning ska läggas ned eller att åtal inte ska väckas, ska den som meddelat beslutet omedelbart underrätta länsstyrelsen om det.

En allmän förvaltningsdomstol som prövar överklagande av beslut om återkallelse av körkort ska enligt körkortsförordningen till länsstyrelsen lämna över en kopia av sådana beslut där rätten har förordnat rörande saken i avvaktan på målets avgörande. Dom- stolen ska också underrätta länsstyrelsen om delgivning av beslut om återkallelse.

8.2.2Återkallelse av legitimationer inom hälso- och sjukvårdsområdet

I lagen (1998:531) om yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område finns bestämmelser om legitimation för yrken inom hälso- och sjukvården, t.ex. för läkare och sjuksköterskor. Legitimation får återkallas om den legitimerade varit grovt oskicklig vid utöv- ningen av sitt yrke eller på annat sätt visat sig uppenbart olämplig att utöva yrket.

Av förarbetsuttalanden till lagen och dess föregångare framgår bl.a. följande. Reglerna om återkallelse av legitimation har till syfte att skydda allmänheten mot yrkesutövare som inte längre förmår att utöva yrket på ett tillfredsställande sätt eller på annat sätt är olämpliga för verksamheten. Även ett förfarande som ligger utan- för yrkesutövningen kan utgöra grund för återkallelse. En utgångs- punkt är att det som ligger den enskilde till last är sådant att det kan undergräva den tillit som allmänheten bör kunna ha till en legitimerad yrkesutövare. Exempel på omständigheter som kan utgöra grund för återkallelse är missbruk som kan medföra risker för patientsäkerheten, allvarliga brott mot annans liv och hälsa samt annan brottslighet som i något hänseende ligger nära den

103

Rättsverkningar och andra följder av brott

SOU 2008:100

legitimerades yrkesutövning. Frågan om och i vad mån ett brottsligt förfarande ska tillmätas betydelse bör ingå som ett led i en samlad bedömning av alla faktorer som har betydelse för frågan om återkallelse. Det torde endast i undantagsfall bli aktuellt att ett handlande utom yrkesutövningen medför återkallelse av legitima- tionen.

Lämplighetsprövningen ska vidare göras med hänsyn till förhållandena vid prövningstillfället. Tidigare gärningar kan beaktas oberoende av om de lett till åtal eller dom, men en tidigare förseelse förlorar betydelse om den legitimerade därefter visat sig lämplig som legitimationsinnehavare (jfr SOU 1978:26 s. 136 och 161, prop. 1978/79:220 s. 33 och 53 samt prop. 1993/94:149 s. 98, 100 och 123).

Har en legitimation återkallats ska en ny legitimation meddelas efter ansökan när förhållandena medger det (5 kap. 13 §).

Interimistiskt beslut

En legitimation får återkallas för tiden till dess frågan om åter- kallelse har prövats slutligt, om det finns sannolika skäl för åter- kallelse och det är påkallat från allmän synpunkt. Ett sådant beslut gäller i högst sex månader. Om det finns särskilda skäl får beslutets giltighetstid förlängas med ytterligare sex månader (5 kap. 8 §).

Förfarandet

Frågan om återkallelse av legitimation prövas av Hälso- och sjuk- vårdens ansvarsnämnd på anmälan från Socialstyrelsen eller på ansökan av den som saken gäller.

Förfarandet är skriftligt. Muntlig handläggning får dock före- komma, när det kan antas vara till fördel för utredningen. Ett be- slut om återkallelse av legitimation gäller omedelbart (8 kap. 13 §).

Ansvarsnämndens beslut får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Prövningstillstånd krävs för överklagande till kammar- rätten.

104

SOU 2008:100

Rättsverkningar och andra följder av brott

Registrering

Socialstyrelsen ska föra register över hälso- och sjukvårdspersonal (förordningen [2006:196] om register över hälso- och sjukvårds- personal). Registret innehåller vissa identitetsuppgifter som namn och personnummer samt uppgifter om specialitet och beslut om prövotid och återkallelse av legitimation.

Domstol ska enligt förordningen (1982:117) om underrättelse till socialstyrelsen om domar i vissa brottmål lämna underrättelse till Socialstyrelsen om någon som står under Socialstyrelsens tillsyn har begått brott i yrkesutövningen eller andra i förordningen särskilt angivna brott.

8.2.3Vandelsprövning

Lagstiftaren har ansett att det för rätten att utöva vissa yrken bör ställas särskilda krav på personlig lämplighet. I detta avsnitt ges några exempel på att det förhållandet att någon har begått ett brott kan ha betydelse för frågan om denne bör ha rätt att utöva visst yrke. Det gäller personer som bedriver yrkesmässig trafik med personbilar samt i fråga om fastighetsmäklare. Liknande bestäm- melser finns även beträffande t.ex. revisorer.

8.2.3.1Yrkesmässig trafik

Tillståndsreglerna

I yrkestrafiklagen (1998:490) finns bestämmelser om trafiktillstånd i yrkesmässig trafik och om taxiförarlegitimationer. Lagen gäller sådan trafik som bedrivs med personbilar, lastbilar, terrängmotor- fordon eller traktorer med tillkopplade släpfordon och innebär att fordon och förare mot betalning ställs till allmänhetens förfogande för transporter av personer eller gods. Yrkesmässig trafik får drivas endast av den som har trafiktillstånd. Lagen innehåller också bestämmelser om taxiförarlegitimation. Tillstånd och legitima- tioner kan återkallas under vissa i lagen angivna förutsättningar.

I samband med en ansökan om tillstånd till yrkesmässig trafik eller när fråga om återkallelse av tillstånd aktualiseras bedöms sökandens respektive tillståndshavarens lämplighet. I det samman- hanget beaktas om sökanden eller tillståndshavaren uppfyller det

105

Rättsverkningar och andra följder av brott

SOU 2008:100

krav på gott anseende, vandel, som förutsätts för att tillstånd ska ges (2 kap. 5 § yrkestrafiklagen). Vid prövningen av om sökanden har gott anseende ska beaktas sökandens vilja och förmåga att fullgöra sina skyldigheter mot det allmänna, laglydnad i övrigt och andra omständigheter av betydelse.

Kravet på gott anseende är enligt 2 kap. 11 § yrkestrafiklagen inte uppfyllt av den som har dömts för

1.allvarliga brott, inräknat ekonomiska brott,

2.allvarliga eller upprepade överträdelser av

a)yrkestrafiklagen eller föreskrifter meddelande med stöd av den lagen,

b)författningar eller föreskrifter om vägtrafik och vägtrafik- transporter, särskilt bestämmelser om förares kör- och vilotider, fordons vikt och mått, fordons utrustning och beskaffenhet eller bestämmelser av väsentlig betydelse för trafiken, trafiksäkerheten eller skyddet av miljön eller

c)bestämmelser om löne- och anställningsförhållanden i branschen.

I fråga om taxiförarlegitimationer uttrycks vandelskravet på det sättet att taxiförarlegitimation får ges till den som i fråga om yrkeskunnande och laglydnad bedöms vara lämplig att tjänstgöra som förare i taxitrafik (3 kap. 3 § första stycket 4 yrkestrafiklagen).

Återkallelse av tillstånd och taxiförarlegitimation

Tillstånd att bedriva yrkestrafik ska återkallas om det i driften av trafikrörelsen eller i annan näringsverksamhet som tillståndshava- ren driver har förekommit allvarliga missförhållanden eller om förutsättningarna för tillstånd inte längre föreligger (5 kap. 1 § yrkestrafiklagen). De närmare förutsättningarna för att ett tillstånd ska få återkallas finns i 5 kap. 2 § yrkestrafiklagen. Bestämmelserna knyter an till bl.a. det grundläggande kravet på gott anseende som är en förutsättning för att tillstånd ska meddelas. Detta innebär bl.a. att tillståndet ska återkallas om en tillståndshavare har dömts för allvarliga brott.

Vidare ska en taxiförarlegitimation återkallas av prövningsmyn- digheten om innehavaren genom brottslig gärning eller på grund av andra missförhållanden har visat sig olämplig att tjänstgöra som förare i linjetrafik eller taxitrafik. Om missförhållandena inte är så

106

SOU 2008:100

Rättsverkningar och andra följder av brott

allvarliga kan varning meddelas i stället (5 kap. 6 § första stycket 1 och andra stycket yrkestrafiklagen).

Närmare om villkoren för tillstånd och legitimation

Vid övervägandet av tillståndsfrågan ska en helhetsbedömning göras. I den proposition som låg till grund för den nu gällande yrkestrafiklagen anförde regeringen sålunda följande. ”I samband med en ansökan om tillstånd till yrkesmässig trafik eller när fråga om återkallelse av ett tillstånd aktualiseras bedöms sökandens respektive tillståndshavarens lämplighet. Därvid beaktas att sökan- den eller tillståndshavaren uppfyller kravet på gott anseende, van- del. Prövningen omfattar således vederbörandes personliga lämp- lighet som tillståndshavare och om personen i fråga kan förväntas följa de regler som gäller för näringen. Bristande laglydnad i olika avseenden ska således påverka bedömningen. Särskilt kan nämnas brott mot skattelagstiftningen, narkotikabrott, gäldenärsbrott och förmögenhetsbrott. När ansökan gäller tillstånd till persontran- sporter bör begångna våldsbrott av olika slag givetvis inverka nega- tivt på bedömningen. Det är av avgörande vikt att en tillstånds- havare respekterar de bestämmelser som reglerar transport- branschen. Det är här fråga om yrkestrafikförfattningarnas bestäm- melser, arbets- och vilotidsbestämmelser, hastighets- och belast- ningsbestämmelser eller andra bestämmelser som är väsentliga för säkerheten vid utövande av transportverksamhet.” Vidare anförde regeringen. ”Det förtjänar särskilt framhållas att all brottslighet som hänger samman med trafikregler och bestämmelser för att främja trafiksäkerheten liksom tidigare ska beaktas när en persons lämplighet i tillståndshänseende bedöms. Detta synsätt bör även råda vid vandelsprövningen inför en ansökan om den särskilda förarlegitimationen för taxi. Utgångspunkten vid prövningen av sökandens eller tillståndshavarens lämplighet måste med nöd- vändighet vara en helhetsbedömning av vederbörandes vandel, där enstaka överträdelser av mindre allvarlig art inte bör inverka men- ligt, medan allvarliga eller upprepade förseelser bör medföra att den prövade inte anses lämplig” (prop. 1997/98:63 s. 65 ff).

Om en ansökan om tillstånd eller taxiförarlegitimation avslås med stöd av 2 kap. 11 § eller 3 kap. 3 § första stycket 4 yrkes- trafiklagen (där vandelskravet uppställs) ska en tid av lägst sex månader och högst fem år bestämmas, under vilken den prövade

107

Rättsverkningar och andra följder av brott

SOU 2008:100

ska anses olämplig att driva yrkesmässig trafik (2 kap. 12 § och 3 kap. 8 § yrkestrafiklagen).

Om ett tillstånd eller legitimation har återkallats är motsvarande tid lägst tre och högst fem år (5 kap. 3 och 7 §§ yrkestrafiklagen).

Interimistiskt beslut

En taxiförarlegitimation ska enligt 5 kap. 8 § yrkestrafiklagen återkallas tills vidare i avvaktan på slutligt avgörande, om det på sannolika skäl kan antas att legitimationen kommer att slutligt återkallas.

Förfarandet

Länsstyrelsen fattar beslut i fråga om tillstånd och taxiförar- legitimationer.

Ett slutligt beslut om återkallelse av tillstånd eller legitimation med anledning av brottslig gärning förutsätter att det finns en lagakraftägande dom, ett godkänt strafföreläggande, ett godkänt föreläggande av ordningsbot eller ett beslut om åtalsunderlåtelse (5 kap. 14 § yrkestrafiklagen). Med svensk dom jämställs en brott- målsdom eller annat likvärdigt avgörande som har meddelats av utländsk domstol eller någon annan utländsk myndighet. För att en ansökan om tillstånd ska kunna avslås uppställs inte några krav på ett lagakraftägande avgörande (prop. 1997/98:63 s. 67).

Länsstyrelsens beslut får överklagas hos allmän förvaltnings- domstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammar- rätten. Ett beslut gäller omedelbart, om inte annat förordnas.

Register

I vägtrafikregistret finns uppgifter om taxiförarlegitimation, åter- kallelse av sådan legitimation, olämplighetstid vid återkallelse m.m. Länsstyrelsen ansvarar för registreringen (3 § förordningen om vägtrafikregister, med däri intagen bilaga 3).

108

SOU 2008:100

Rättsverkningar och andra följder av brott

8.2.3.2Fastighetsmäklare

Förutsättningar för registrering och för återkallelse av registrering

I fastighetsmäklarlagen (1995:400) finns bestämmelser om fastig- hetsmäklare.

Varje fastighetsmäklare ska vara registrerad hos Fastighets- mäklarnämnden. För att en fastighetsmäklare ska bli registrerad krävs enligt 6 § fastighetsmäklarlagen att han

1.inte är underårig, försatt i konkurs eller underkastad närings- förbud eller har förvaltare,

2.har en försäkring för skadeståndsskyldighet som kan drabba honom,

3.har tillfredsställande utbildning,

4.har för avsikt att vara yrkesverksam som fastighetsmäklare, samt

5.är redbar och i övrigt lämplig som fastighetsmäklare.

Registreringen ska återkallas för den fastighetsmäklare som inte uppfyller ovan nämnda krav (8 §). Ett beslut om återkallelse gäller omedelbart. Om det kan anses tillräckligt, får Fastighetsmäklar- nämnden i stället för att återkalla registreringen meddela varning. Är förseelsen ringa, får påföljd underlåtas.

Lämplighetsprövningen

Vid bedömningen av den sökandes redbarhet ska dennes allmänna hederlighet, pålitlighet och integritet bedömas i relation till de krav som bör ställas på en mäklare med hänsyn till den förtroende- ställning i förhållande till både uppdragsgivaren och dennes mot- part som mäklaren intar. Det är inte fråga om att granska mäklaren i hans yrkesmässiga verksamhet utan det är fråga om sådana förhållanden som så allvarligt påverkar tilltron till mäklarens för- måga att sköta sina uppgifter att en återkallelse av registreringen bör övervägas. Som exempel på sådana förhållanden nämns i den proposition som låg till grund för fastighetsmäklarlagen bedrägeri- brott, tillgreppsbrott och ekonomisk brottslighet. Enligt rege- ringen ska dock sådana omständigheter i regel inte ses isolerade och ensamma läggas till grund för ett avregistreringsbeslut. I bedömningen bör vägas in också andra faktorer som kan vara av

109

Rättsverkningar och andra följder av brott

SOU 2008:100

betydelse för mäklarens lämplighet. Framför allt gäller det hur länge mäklaren har varit yrkesverksam och hur han har skött uppdraget under den tiden. Den generella utgångspunkten bör vara att avregistrering ska ske om det inte vid en samlad bedömning av samtliga omständigheter finns anledning att utgå från att mäklaren, trots dokumenterad brottslighet eller de andra omständigheter det kan vara fråga om, kan anses lämplig att fortsätta verksamheten som fastighetsmäklare. Regeringen framhöll i sammanhanget det viktiga övergripande syftet med lämplighetsprövningen att värna omsorgen om mäklarnas uppdragsgivare och deras motparter, att verka för en god standard inom mäklarkåren och att hänsynen till mäklarens personliga intressen i saken inte får tillmätas så stor betydelse att det övergripande målet sätts åt sidan (prop. 1994/95:14 s. 69).

Förfarandet

Det är Fastighetsmäklarnämnden som fattar beslut om registrering och återkallelse av registrering av fastighetsmäklare.

Fastighetsmäklarnämndens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs för överklagande till kammarrätten.

Register

Fastighetsmäklarnämnden för register över fastighetsmäklare.

110

9 Sanktioner i andra länder

I utredningens uppdrag ligger att göra en undersökning av om det finns sanktioner motsvarande en bidragsspärr i andra länder med jämförbara rättsliga system. Med anledning av uppdraget har utred- ningen ställt ett antal frågor till tjänstemän i sammanlagt nio länder om förekomsten av bestämmelser som innebär att någon som är dömd för bidragsbrott eller motsvarande kan spärras från att få en förmån i fortsättningen. I bilaga 3 återfinns de frågor som utred- ningen har ställt. Kartläggningen avser regelverken i Danmark, Norge, Finland, Island, Storbritannien, Irland, Schweiz, Tyskland och Nederländerna. Svar har inkommit från sju länder. Svar har inte kommit in från Tyskland och Storbritannien. Utredningen har utöver de svar som erhållits på den egna enkäten tagit del av upp- gifter som FUT-delegationen inhämtat inom ramen för sitt nor- diska samarbete.

I flera länder finns inom arbetslöshetsförsäkringen motsvarig- heter till de svenska bestämmelserna om uteslutning respektive frånkännande, se avsnitt 10.3. I Danmark tillämpas t.ex. en karan- täntid på mellan 74 och 962 timmar vid bedrägerifall. Om någon tidigare har fått en sådan sanktion och på nytt gör sig skyldig till bedrägeri kan han eller hon uteslutas som medlem. Om en oriktig uppgift har lämnats av oaktsamhet ska karantäntiden i stället bestämmas till högst 37 timmar. Karantäntiden löper inte under den tid någon uppbär annan ersättning eller lön. ”Karantänen” bortfaller efter två år. Även Finland har en liknande sanktion inom arbetslöshetsförsäkringen. Där kan någon förlora rätten till ersättning i 30, 60 eller 90 dagar beroende på omständigheterna. I Norge kan den som medvetet lämnat oriktiga uppgifter frånkännas rätten till arbetslöshetsersättning i upptill 12 veckor, om det är första gången det sker. Om oriktiga uppgifter har lämnats flera gånger inom en treårsperiod kan frånkännandet avse upp till 26 veckor. Lagstiftningen i Schweiz tillåter att någon stängs av från

111

Sanktioner i andra länder

SOU 2008:100

rätten till arbetslöshetsersättning om denne fuskat. Ersättnings- rätten kan dras in mellan 1 och 60 dagar. Den strängaste påföljden motsvarar tre månaders ersättning. I Nederländerna kan den som har förorsakat att arbetslöshetsersättning betalats ut felaktigt eller med ett för högt belopp åläggas att betala en avgift motsvarande 10 procent av ”skadan”, dock minst 52 euro.

I samtliga fall beslutas sanktionen i förvaltningsrättslig ordning. I Schweiz gäller dock att det administrativa förfarandet kan vilandeförklaras om ett straffrättsligt förfarande har inletts mot sökanden och denne bestrider ansvar för brott.

I Norge finns också möjlighet att stoppa eller hålla inne betal- ning av vissa förmåner inom socialförsäkringen om den sökande mot bättre vetande har lämnat oriktiga uppgifter, hållit tillbaka uppgifter som är viktiga för bedömningen av dennes rättigheter eller förpliktelser enligt lagen eller utan rimlig grund underlåtit att efterkomma ett föreläggande som utfärdats med stöd av lagen. Vissa möjligheter finns också för en arbetsgivare att besluta att en arbetstagare ska förlora sjukpenning om denne varit frånvarande vid minst fyra tillfällen utan att visa upp läkarintyg, eller om arbetsgivaren har rimlig anledning att anta att frånvaron inte beror på sjukdom. Bestämmelser om rätt att hålla inne eller stoppa ersätt- ning finns också i fråga om t.ex. rehabiliteringsstöd, studiebidrag och arbetsskadeersättning.

I Nederländerna kan en myndighet under vissa förutsättningar vägra socialhjälp vid fusk om det finns stöd i en författning för det. Ett sådant beslut förutsätter inte att den det rör har dömts för ett brott. Beslutet fattas i administrativ ordning. Beslutet att vägra socialhjälp måste omprövas inom tre månader.

Utredningens slutsats av den internationella kartläggningen är att det inte finns någon motsvarighet till en bidragsspärr i de länder, varifrån svar inkommit på utredningens enkät.

En mer utförlig redogörelse för svaren från de länder som svarat på utredningens frågor finns i bilaga 4.

112

10Sanktioner inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen

Inom arbetslöshetsförsäkringen finns sanktioner som innebär att en medlem i arbetslöshetskassa kan stängas av från eller frånkännas rätten till ersättning. Vidare kan ersättningen sättas ned under vissa förutsättningar. En medlem kan också uteslutas från arbetslöshets- kassan. I detta kapitel behandlas nyss nämnda sanktioner liksom vissa andra sanktioner som finns inom arbetslöshetsförsäkringen. I bilaga 5 finns en redogörelse för vissa rättsfall från kammarrätterna avseende uteslutning av medlem och frånkännande.

10.1Bakgrund

För att någon ska har rätt till ersättning vid arbetslöshet ska enligt 9 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring (ALF) vissa grundvillkor vara uppfyllda. Rätt till ersättning vid arbetslöshet har sökande som

1.är arbetsföra och oförhindrade att åta sig arbete för en arbets- givares räkning minst tre timmar varje arbetsdag och i genom- snitt minst 17 timmar i veckan,

2.är beredda att anta erbjudet lämpligt arbete under tid för vilken de inte anmält hinder som kan godtas av arbetslöshetskassan,

3.är anmälda som arbetssökande hos den offentliga arbetsför- medlingen i den ordning som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer,

4.medverkar till att en individuell handlingsplan upprättas i sam- råd med den offentliga arbetsförmedlingen, och

5.aktivt söker ett lämpligt arbete men inte kan få ett sådant arbete.

113

Sanktioner inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen

SOU 2008:100

För att en sökande ska ha rätt till ersättning vid arbetslöshet krävs dessutom att han eller hon uppfyller ett s.k. arbetsvillkor. Detta innebär att den sökande inom de senaste tolv månaderna före arbetslöshetens inträde ska ha haft förvärvsarbete i minst sex månader och utfört arbete under minst åttio timmar per kalender- månad, eller haft förvärvsarbete i minst 480 timmar under en sam- manhängande tid av sex kalendermånader och utfört arbetet under minst femtio timmar under var och en av dessa månader (12 § ALF).

Arbetslöshetsersättning betalas ut antingen som grundbelopp eller som inkomstrelaterad ersättning. Grundbeloppet betalas ut med högst 320 kronor per dag (dagpenning) för den som inte är medlem i en arbetslöshetskassa eller som inte har varit medlem till- räckligt länge. För att få grundbeloppet måste sökanden uppfylla ett arbetsvillkor. Inkomstrelaterad ersättning baseras på tidigare förvärvsinkomster. Dagpenning betalas för närvarande ut med minst 320 kronor och högst 680 kronor per dag. För att få inkomstrelaterad ersättning måste sökande ha varit medlem i en arbetslöshetskassa i minst 12 månader och uppfylla ett arbetsvillkor under den tid han eller hon har varit medlem i en arbetslöshets- kassa.

Det är arbetslöshetskassorna som beslutar om och betalar ut arbetslöshetsersättning.

Arbetsförmedlingen ska enligt 16 § förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten underrätta arbetslös- hetskassan och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) om en arbetssökande som får eller begär ersättning från en arbets- löshetskassa

1.avvisar ett lämpligt arbete eller ett arbetsmarknadspolitiskt pro- gram som erbjuds,

2.på annat sätt genom sitt uppträdande uppenbarligen vållar att en anställning eller deltagande i ett program inte kommer till stånd,

3.uppträder så att det finns anledning för den offentliga arbets- förmedlingen att förmoda att sökanden inte vill eller kan anta något som helst arbete,

4.frivilligt och utan godtagbar anledning lämnat en anställning eller blivit avskedad på grund av otillbörligt uppförande och arbetslöshetskassan inte på annat sätt kan antas ha fått känne- dom om det, eller

114

SOU 2008:100

Sanktioner inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen

5.i övrigt inte bedöms uppfylla de allmänna villkoren för rätt till ersättning enligt den nyss refererade 9 § i ALF.

Arbetsförmedlingen ska också omedelbart informera arbetslöshets- kassan om en arbetssökande som får eller begär ersättning från kassan inte besökt eller kontaktat den offentliga arbetsförmed- lingen enligt kallelse eller överenskommelse.

Det finns 33 självständiga arbetslöshetskassor som beslutar om och betalar ut arbetslöshetsersättningen. IAF utövar tillsyn av arbetslöshetskassornas verksamhet, vilket bl.a. innebär en gransk- ning av att kassorna tillämpar ersättningsreglerna korrekt. IAF utövar tillsyn över Arbetsförmedlingens verksamhet, i de delar som påverkar rätten till arbetslöshetsersättning.

Inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen kan det beslutas om sanktioner mot medlemmar som t.ex. inte uppfyller de grund- läggande kraven. Sanktionerna är avstängning från rätt till ersätt- ning, nedsättning av ersättning, uteslutning av medlem och s.k. frånkännande.

I det följande redogörs närmare för de sanktionsmöjligheter som finns. Först behandlas sanktioner som används vid arbets- löshet som den ersättningssökande vållat själv. Därefter beskrivs sanktioner som kan komma i fråga när sökanden lämnat oriktiga uppgifter.

10.2Sanktioner vid självförvållad arbetslöshet m.m.

10.2.1Tillämpliga bestämmelser

En sökande kan stängas av från rätten till ersättning om denne lämnat sitt arbete utan giltig anledning eller skilts från arbetet på grund av otillbörligt uppförande. Avstängningstiden kan i det förstnämnda fallet vara 10, 20 eller 45 ersättningsdagar, beroende på under hur lång tid arbetet skulle ha varat. Om någon har skilts från arbetet på grund av otillbörligt uppförande kan avstängnings- tiden vara 20, 40 eller 60 dagar. Även i detta fall är avstängnings- tiden beroende av hur lång tid arbetet skulle ha varat (44 § ALF). Har någon stängts av två gånger inom samma ersättningsperiod på någon av nyss angivna grunder har den sökande den tredje gången

115

Sanktioner inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen

SOU 2008:100

inte rätt till ersättning förrän han eller hon därefter på nytt har uppfyllt ett arbetsvillkor.1

Vidare kan rätten till ersättning enligt 45 a § ALF sättas ned inom ersättningsperioden om en sökande har avvisat ett erbjudet lämpligt arbete utan godtagbara skäl, eller utan att uttryckligen ha avvisat sådant arbete ändå genom sitt uppträdande uppenbarligen har vållat att anställning inte kommit till stånd. Dagpenningen sätts då ned med 25 procent i 40 ersättningsdagar. Inträffar detta en gång till under ersättningsperioden ska den sökandes dagpenning sättas ned med 50 procent i ytterligare 40 ersättningsdagar inom ersättningsperioden. Den tredje gången har den sökande inte längre rätt till ersättning förrän han eller hon därefter på nytt har uppfyllt ett arbetsvillkor.

Bestämmelserna om arbete är tillämpliga även i fråga om arbetsmarknadspolitiska program för vilka aktivitetsstöd lämnas enligt förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd (46 § ALF).

Beslut om nedsättning av ersättning, avstängning för viss tid eller avstängning tills vidare fattas av handläggare på respektive arbetslöshetskassa.

Regeringen har nyligen i en proposition till riksdagen föreslagit att en möjlighet införs för arbetslöshetskassorna att fatta interi- mistiskt beslut om den bedömer att den finns sannolika skäl att anta att den sökande kommer att stängas av från rätten till ersätt- ning eller att ersättningen kommer att sättas ned. Det interi- mistiska beslutet skulle enligt förslaget innebära att arbetslöshets- kassan beslutar att ersättning ska hållas inne eller lämnas med ett lägre belopp till dess beslut i ärendet om avstängning eller ned- sättning fattas (prop. 2008/09:3).

1 Ersättning lämnas enligt 22 § ALF under högst 300 dagar (ersättningsperiod). Till en sökande som dag 300 i ersättningsperioden är förälder till barn under 18 år lämnas dock ersättning under längst 450 dagar. Om arbetslösheten upphör före ersättningsperiodens slut, har den sökande rätt till ersättning under det återstående antalet dagar av perioden vid ny arbetslöshet, även om den sökande inte har uppfyllt arbets- och karensvillkoren (23 § ALF). Detta gäller dock inte om tolv månader har förflutit sedan den sökande senast fick ersättning. Om ersättningsperioden har löpt ut men den sökande under perioden på nytt har uppfyllt arbetsvillkoret lämnas ersättning under ytterligare en ersättningsperiod. Då ska dock karensvillkoret vara uppfyllt.

116

SOU 2008:100

Sanktioner inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen

10.2.2Syftet med bestämmelserna

Bestämmelser om sanktioner mot någon som själv varit vållande till sin arbetslöshet har funnits sedan 1930-talets början. Det närmare innehållet i bestämmelserna har dock successivt förändrats sedan dess. Genom åren har det i förarbetena betonats att en utgångs- punkt för all försäkring är att den som själv vållat sin skada inte ska få ersättning. Frågan var bl.a. aktuell i samband med att den äldre lagen (1973:370) om arbetslöshetsförsäkring skulle införas. I de förarbeten som låg till grund för lagen gjordes vissa uttalanden om bestämmelsen om självförvållad arbetslöshet. ”En naturlig utgångs- punkt för mistad ersättning vid självförvållad arbetslöshet har varit att det inom ett försäkringssystem inte rimligen kan utgå försäk- ringsförmåner till försäkrad som själv vållar försäkringsfall. En motsvarande bestämmelse finns som regel inom all försäkring. Som exempel kan nämnas att ersättning enligt lagen om allmän försäk- ring kan dras in eller sättas ned, om den ersättningsberättigade uppsåtligen åsamkat sig sjukdom eller skada som orsakat den utgift eller nedsättning av arbetsförmågan för vilken ersättning begärs eller om han gör sig skyldig till grov oaktsamhet ur hälsosynpunkt. Bestämmelser av detta slag motverkar missbruk av försäkringen och syftar till att garantera att försäkringsersättning utgår endast i sådana fall då detta framstår som motiverat utifrån de grundsatser som bär upp försäkringssystemet. Inte heller inom en modern arbetslöshetsförsäkring kan påföljdsbestämmelser av nu berörd typ undvaras.” (KSA-utredningens betänkande Försäkring och annat kontant stöd vid arbetslöshet, SOU 1971:42, s. 181 f).

10.2.3Något om tillämpningen

IAF har i rapporten Redovisning och analys av omfattningen av, orsakerna till samt utvecklingen av felaktiga utbetalningar i arbets- löshetsförsäkringen (rapport 2007:19) sammanställt uppgifter om antalet nedsättningar på grund av självförvållad arbetslöshet som arbetslöshetskassorna har beslutat om under tiden den 1 januari 2003 till den 30 juni 2007.

117

Sanktioner inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen

SOU 2008:100

Diagram 10.1

Nedsättningar 2003-01-01 till 2007-06-30

2500

 

 

 

 

2000

 

 

 

 

1500

 

 

 

 

Antal

 

 

 

 

1000

 

 

 

 

500

 

 

 

 

0

 

 

 

 

2003

2004

2005

2006

2007

 

 

År

 

 

Källa: A-stat 2007-06-26.

 

 

 

Första halvåret Andra halvåret

Enligt vad IAF anför i rapporten är nedsättning en relativt sällan förekommande sanktion.2 Det totala antalet nedsättningar har dock ökat under perioden. Under 2007 har ökningen varit dramatisk. Nedan finns en tabell som visar nedsättningarna fördelade på första, andra och tredje nedsättningsperioden.

Tabell 10.1 Nedsättningar i tre steg 2003-01-01 till 2007-06-30

Nedsättningar 2003 2007, 1:a, 2:a och 3:e gången, antal ärenden

Sanktion

År

25 %

50 %

100 %

2003

2 743

138

18

2004

2 739

167

16

2005

3 008

154

26

2006

3 204

148

77

2007

2 568

120

1

Källa: A-stat.

2 Antalet beslut om nedsättning kan sättas i relation till antalet nya beslut, se tabell 10.2 i det följande.

118

SOU 2008:100

Sanktioner inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen

Av tabellen framgår att den största delen av nedsättningsbesluten avser en första nedsättningsperiod.3 Endast 5 procent av dem som en gång har fått en nedsättning får det en andra gång. Endast ett fåtal förlorar helt rätten till ersättning och då intill ett nytt arbets- villkor är uppfyllt (vilket alltså blir aktuellt den tredje gången). Siffrorna från år 2007 avser endast första halvåret. Av redovis- ningen kan enligt IAF slutsatsen dras att sanktionen har effekt eftersom endast ett mindre antal personer underlåter att t.ex. söka anvisat arbete en andra eller tredje gång.

IAF har i samma rapport redovisat antalet beslut om avstäng- ning på grund av självförvållad arbetslöshet. Även denna redovis- ning avser perioden den 1 januari 2003 till den 30 juni 2007. Enligt IAF kan inte siffrorna för år 2007 jämföras med tidigare år efter- som det beträffande avstängningar finns en fördröjning innan besluten inrapporteras och registreras i databasen A-stat.

Diagram 10.2

Avstängningar 2003-01-01 till 2007-06-30

14 000

 

 

 

 

12 000

 

 

 

 

10 000

 

 

 

 

8 000

 

 

 

 

Antal

 

 

 

 

6 000

 

 

 

 

4 000

 

 

 

 

2 000

 

 

 

 

0

 

 

 

 

2003

2004

2005

2006

2007

 

 

År

 

 

Källa: A-stat (2007-06-26).

 

 

 

1:a halvåret 2:a halvåret

Även om antalet avstängningar har minskat under åren, är andelen konstant i förhållande till antalet nya beslut om ersättning. Detta framgår av följande tabell. Det första halvåret 2007 tycks utgöra ett

3 Se utredningens redogörelse för bestämmelserna om nedsättning i avsnitt 10.2. Om någon har avvisat ett lämpligt arbete kan ersättningen första gången det sker sättas ned med 25 procent i 40 ersättningsdagar (första nedsättningsperioden). Om den sökande avvisar ett arbete även en andra eller tredje gång kan ersättningen sättas ned med en högre procentsats.

119

Sanktioner inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen

SOU 2008:100

trendbrott och IAF prognostiserade i rapporten andelen till cirka 5,5 procent för helåret 2007.

Tabell 10.2 Antalet avstängningar i förhållande till antalet nya beslut 2003-01-01 till 2007-06-30

År

Avstängningar

Nya beslut

Kvot %

 

 

 

 

2003

25 614

272 333

9,41

2004

24 717

261 631

9,45

2005

23 088

240 121

9,62

2006

21 962

211 770

10,37

2007

4 611

84 039

5,49

Källa: A-stat.

 

 

 

10.3Sanktioner vid oriktiga eller vilseledande uppgifter från sökande

10.3.1Gällande ordning

Enligt 37 § lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor (LAK) ska styrelsen för en arbetslöshetskassa utesluta en medlem som med- vetet eller av grov vårdslöshet har lämnat oriktig eller vilseledande uppgift om något förhållande av betydelse för hans eller hennes rätt till medlemskap eller ersättning. Om det finns särskilda skäl ska styrelsen, i stället för att utesluta medlemmen, frånkänna honom eller henne rätten till ersättning enligt bestämmelserna i lagen om arbetslöshetsförsäkring. Detta innebär att uteslutning i första hand ska väljas som sanktion. För dem som inte är medlemmar i en arbetslöshetskassa kan Alfa-kassan besluta om frånkännande av ersättning.

Bestämmelser om frånkännande av ersättning finns i 66 § ALF. Även i fråga om frånkännande är det en förutsättning för sank- tionen att den sökande medvetet eller av grov vårdslöshet lämnat oriktiga eller vilseledande uppgifter om förhållande av betydelse för rätten till ersättning.

Frånkännandet ska gälla under minst 130 ersättningsdagar. Om det finns särskilda skäl ska frånkännandet gälla under färre dagar. Till sökande som frånkänts ersättning får ersättning betalas ut först sedan de har utfört förvärvsarbete under 80 dagar från den tidpunkt

120

SOU 2008:100

Sanktioner inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen

då det förhållande som ledde till frånkännandet kom till arbetslös- hetskassans kännedom. Finns det sannolika skäl att en sökande gjort sig skyldig till ett sådant förfarande som avses med bestäm- melsen kan ersättning som tillkommer den sökande innehållas i avvaktan på utredning i ärendet.

IAF ger ut Regelbok för arbetslöshetskassor – föreningsrättsliga bestämmelser och Regelbok för arbetslöshetskassor – försäkrings- bestämmelser. I regelböckerna återfinns lagar, förordningar och IAF:s föreskrifter. I dessa lämnar IAF också kommentarer eller rekommendationer till arbetslöshetskassorna om tillämpningen av de bestämmelser som gäller inom arbetslöshetsförsäkringen. Arbetslöshetskassorna kan också hämta vägledning för sin rätts- tillämpning i en handledning som Arbetslöshetskassornas samorga- nisation (SO) har gett ut angående hanteringen av återkrav och oriktiga eller vilseledande uppgifter (Hanteringen av återkrav och oriktiga eller vilseledande uppgifter – En rekommendation till arbetslöshetskassorna, april 2008).

Det finns inte några motivuttalanden som klargör när särskilda skäl för frånkännande ska anses föreligga, eller med andra ord, när frånkännande ska väljas som sanktion i stället för uteslutning. Enligt SO:s rekommendationer ska särskilda skäl för frånkännande anses föreligga t.ex. om medlemmen själv upptäcker och uppmärk- sammar arbetslöshetskassan på felet, om medlemmen har fått felaktig information från Arbetsförmedlingen eller annan, antalet felaktigt utbetalda dagar är få, det belopp som utbetalas är lågt eller om sociala omständigheter föreligger, såsom t.ex. dödsfall i familjen.

SO har vidare i sin handledning pekat på följande omständig- heter av försvårande eller förmildrande natur som bör vägas in vid såväl beslut om frånkännande som uteslutning. Omständigheter som huruvida den oriktiga eller vilseledande uppgiften lett till ersättning under endast några enstaka dagar eller vid något tillfälle ska tillmätas betydelse inte bara vid bestämmandet av frånkän- nandetiden utan också vid valet mellan uteslutning och frånkän- nande och vid bedömningen av om vårdslösheten har varit grov. Motsatsvis får det anses som försvårande om det rört sig om upprepat missbruk av försäkringen som lett till att ersättning fel- aktigt betalats ut under ett betydande antal dagar. Särskilt allvarligt är att någon sökande arbetar – särskilt i s.k. svartjobb – och sam- tidigt uppbär ersättning som arbetslös. Detsamma gäller medlem- mar som tagit emot annan typ av ersättning parallellt med arbets-

121

Sanktioner inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen

SOU 2008:100

löshetsersättning, exempelvis sjukpenning eller föräldrapenning. Med hänsyn till bestämmelserna ändamål – att motverka fusk – så måste det även vara försvårande när det står klart att det rör sig om medvetet fusk och när förfalskade intyg har använts. Sociala och medicinska faktorer bör kunna tillmätas viss betydelse i mildrande riktning. Enligt SO finns det dock större utrymme att tillmäta sådana omständigheter betydelse i fråga om valet mellan uteslut- ning och frånkännande än när kassan ska bestämma antalet frånkännandedagar.

IAF har inte några föreskrifter eller rekommendationer som sär- skilt tar sikte på valet mellan de olika sanktionsformerna. I Regel- bok för arbetslöshetskassor – försäkringsbestämmelser har inspek- tionen dock lämnat följande kommentar till bestämmelsen om frånkännande.4 ”Det krävs att en oriktig uppgift faktiskt har läm- nats för att det ska bli aktuellt med frånkännande. Underlåtenhet att handla kan inte medföra ett frånkännande. Möjligheten till frånkännande ska användas i de fall en sökande både arbetar – särskilt i s.k. svartjobb – och samtidigt uppbär ersättning som arbetslös. Samma sak gäller sökande som t.ex. uppburit sjukpen- ning eller föräldrapenning samtidigt med hel arbetslöshetsersätt- ning. Sådant som kan betecknas som förbiseende eller småslarv – vari också ligger att det rör sig om något enstaka tillfälle – går inte in under begreppet grov vårdslöshet. Ursäktliga misstag, som t.ex. då det är fråga om feldeklaration för någon enstaka dag vid över- gången från en period av arbetslöshetsersättning till en period med sjukpenning ska inte leda till frånkännande”.

Det kan noteras att sådana omständigheter som enligt SO:s handledning ska utgöra skäl för uteslutning alltså enligt IAF:s rekommendation utgör skäl för frånkännande. Eftersom IAF inte kommenterat frågan om valet av sanktionsform är det dock oklart om detta är avsikten.

Om frånkännande väljs som sanktion ska arbetslöshetskassan bestämma antalet frånkännandedagar. I denna fråga anför SO föl- jande i sin ovan nämnda handledning. ”Syftet med frånkännande- sanktionen är att utgöra ett lindrigare alternativ till uteslutning och det är därför orimligt att ett frånkännande skulle kunna gälla längre än ett beslut om uteslutning. I praktiken är det ofta svårt att

4 Se dock Kammarrättens dom den 7 juni 2007 i mål nr 3699-06 som avser uteslutning och frågan om oriktiga uppgifter lämnats medvetet eller av grov vårdslöshet. I domskälen anges inledningsvis att den oriktiga eller vilseledande uppgiften kan lämnas antingen aktivt eller passivt, exempelvis genom att underlåtelse att fullgöra den lagstadgade uppgifts- och anmäl- ningsskyldigheten.

122

SOU 2008:100

Sanktioner inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen

motivera fler frånkännandedagar än 130 när den sökande är medlem i en arbetslöshetskassa. Arbetslöshetskassan måste då å ena sidan hävda att det sammantaget finns sådana förmildrande omständlig- heter som ska medföra att frånkännandet blir aktuellt i stället för uteslutning. Å andra sidan måste arbetslöshetskassan hävda att det finns försvårande omständigheter som motiverar fler än 130 från- kännandedagar.” Enligt SO borde arbetslöshetskassan i en sådan situation återigen överväga att utesluta medlemmen snarare än att frånkänna fler ersättningsdagar.

10.3.2Syftet med bestämmelserna

Bestämmelser om s.k. frånkännande infördes första gången i den då gällande förordningen (1956:629) om erkända arbetslöshetskassor. Sedan tidigare hade det varit möjligt att utesluta en medlem om denne svikligt uppgivit eller förtigit något förhållande av betydelse för hans rätt till medlemskap eller ersättning. I förarbetena anför- des bl.a. följande som skäl för förändringen. ”Avstängningsför- farandet kan inom arbetslöshetsförsäkringen även användas i andra sammanhang än i samband med frågan om huruvida arbetslösheten ska anses självförvållad eller inte. Avstängningsförfarandet kan exempelvis användas i rent disciplinärt syfte. Den som svikligen uppgiver eller förtiger något förhållande av betydelse för bedöm- ningen av hans rätt till ersättning kan uteslutas ur kassan.” Med hänvisning till de då gällande bestämmelserna om inträdesvillkor pekade departementschefen vidare på det förhållandet att med- lemmen efter uteslutning måste arbeta minst ett år för att kunna erhålla ersättningsrätt på nytt och anförde vidare. ”I ett arbetsmarknadsläge med brist på arbetstillfällen kan det dröja en avsevärd tid utöver ett år, innan rätten till ersättning på nytt är upparbetad. Det straff, som en uteslutning i ifrågavarande fall ska utgöra, kan därför komma att verka alltför hårt, allrahelst som det på grund av det icke tidsbegränsade arbetsvillkorets konstruktion inte blir avgränsat till viss bestämd tid. Ur sociala och andra synpunkter är uteslutningen därför inte lämplig i de fall, där en viss åtgärd visserligen bör vidtagas gentemot medlemmen men där straffet med hänsyn till arten av förseelse inte bör verka alltför hårt. Det bör … finnas möjlighet för arbetslöshetskassorna att vidtaga andra åtgärder i dylika fall.” En ny regel föreslogs som innebar att en medlem, som svikligen uppgivit eller förtigit något förhållande

123

Sanktioner inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen

SOU 2008:100

av betydelse för bedömningen av hans rätt till ersättning skulle kunna frånkännas ersättning under högst ett år. Enligt vad som anfördes i propositionen fanns det emellertid fall där en uteslutning ur kassan kunde vara fullt motiverad (se prop. 1956:144 s. 139 och 148).

Från om med den 1 januari 1996 har lagstiftningen skärpts på det sättet att arbetslöshetskassorna dels blivit skyldiga att från- känna medlem ersättning i de aktuella fallen, dels att frånkännandet ska gälla under minst 130 ersättningsdagar – vilket motsvarar cirka 6 månader – om det inte finns särskilda skäl att låta frånkännandet gälla under färre dagar.

I förarbetena till den nämnda skärpningen av lagstiftningen (prop. 1995/96:25 s. 128–129) angav regeringen att det finns anled- ning att, förutom genom rättslig prövning, på ett kraftfullt sätt ingripa mot de personer som fuskar till sig en ersättning som de inte har rätt till. I propositionen uttalades att den längsta från- kännandetiden då var formellt ett år men den uppgick i praktiken till högst 60 ersättningsdagar vilket motsvarar 3 månader. Tiden för frånkännandet borde, enligt regeringen, spegla samhällets syn på att den arbetslöse har missbrukat förtroendet och otillbörligen skaffat sig ekonomiska fördelar. Mot denna bakgrund föreslog regeringen inte endast en skyldighet för arbetslöshetskassorna att frånkänna ersättning i de aktuella fallen utan också att tiden för frånkän- nandet skulle sättas till minst 130 ersättningsdagar. En viss möj- lighet att korta ner denna tid borde enligt regeringen finnas. Har den oriktiga eller vilseledande uppgiften, som lämnats medvetet eller av grov vårdslöshet, lett till ersättning under endast enstaka dagar vid något tillfälle borde frånkännandet kunna bestämmas till färre ersättningsdagar. Vid riksdagsbehandlingen uttalade arbets- marknadsutskottet, med instämmande från finansutskottet, att det är av utomordentlig vikt för hela systemets legitimitet att ersätt- ning inte betalas ut till den som inte är berättigad och att systemets trovärdighet förutsätter kännbara reaktioner (bet. 1995/96:FiU1 s. 92 f).

124

SOU 2008:100

Sanktioner inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen

10.3.3Tillämpning av bestämmelserna om uteslutning och frånkännande

Omfattningen av uteslutningar och frånkännande

Enligt uppgifter från IAF som utredningen inhämtat uteslöts sammanlagt 569 medlemmar under 2007 från arbetslöshetskas- sorna. Kassorna fattade under samma år knappt 36 000 beslut om återkrav, vilka omfattade omkring 28 900 personer. Om antalet fattade beslut om uteslutning relateras till det antal personer som kassorna återkrävt ersättning från under 2007 visar redovisningen att kassorna i genomsnitt utesluter medlemmar endast i 2,0 procent av fallen.

Som framgår av det föregående ska en arbetslöshetskassa, om det finns särskilda skäl, i stället för att utesluta en medlem, från- känna denne ersättning. Under år 2007 har sammanlagt 653 med- lemmar frånkänts ersättning.5 Detta innebär att omkring 2,3 pro- cent av alla återkravsärenden ledde till frånkännande av ersättning. Även beslut om frånkännande är med andra ord relativt ovanligt.

Hur antalet uteslutningar och frånkännanden fördelar sig på de olika arbetslöshetskassorna framgår av följande tabell. Uppgifterna avser år 2007.

5 Källa: IAF:s databas A-stat

125

Sanktioner inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen SOU 2008:100

Tabell 10.3

Arbetslöshetskassornas beslut om uteslutning och frånkännande

 

år 2007

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Arbetslöshetskassa

 

Ersättnings-

Antal

Uteslut-

Frånkän-

Andel

Andel

 

 

tagare

personer

ningar

nande

uteslut-

frånkän-

 

 

 

som varit

 

 

ningar

nande

 

 

 

föremål för

 

 

i %6

i %7

 

 

 

beslut om

 

 

 

 

 

 

 

återkrav

 

 

 

 

Akademikernas erkända

26 828

1 686

20

15

1,1

0,9

Alfa

 

49 770

3 106

51

225

1,6

7,2

Bensinhandlarnas

 

359

11

0

0

0

0

Byggnadsarbetarnas

 

13 766

849

45

5

5,3

0,5

Elektrikernas

 

842

45

0

0

0

0

Farmacitjänstemännens

519

41

0

0

0

0

Fastighetsanställdas

 

7 746

813

15

63

1,8

7,7

Finans- och

 

1733

102

11

2

10,8

2,0

försäkringsbranschens

 

 

 

 

 

 

GS Arbetslöshetskassa

8 875

610

25

13

4,1

2,1

Hamnarbetarnas

 

248

12

0

0

0

0

Handelsanställdas

 

30 878

2 559

52

9

2,0

0,4

Hotell- och

 

18 211

1 539

116

52

7,5

3,4

restauranganställdas

 

 

 

 

 

 

 

IF Metalls

 

37 039

2 551

27

75

1,1

2,9

Journalisternas

 

1 428

88

0

0

0

0

Kommunalarbetarnas

 

81 168

4 225

59

13

1,4

0,3

Kommunaltjänstemännens

9 844

1 008

10

49

1,0

4,9

Ledarnas

 

3 857

278

20

13

7,2

4,7

Livsmedelsarbetarnas

7 308

468

7

0

1,5

0

Lärarnas

 

10 541

884

4

0

0,5

0

Musikernas mfl

 

938

198

0

0

0

0

Pappersindustriarbetarnas

1 792

134

1

1

0,7

0,7

SeA

 

1 702

158

5

16

3,2

10,1

SEKO

 

13 288

996

10

13

1,0

1,3

Skogs- och

 

186

20

0

0

0

0

lantbrukstjänstemännens

 

 

 

 

 

 

Småföretagarnas

 

10 4745

745

7

0

0,9

0

ST:s

 

4 410

198

4

0

2,0

0

Svensk Handels och

 

3 380

256

10

7

3,9

2,7

Arbetsgivares a-kassa

 

 

 

 

 

 

Sveriges arbetares

 

2 596

333

0

2

0

0,6

Sveriges fiskares

 

827

19

0

0

0

0

Säljarnas

 

1 121

60

0

0

0

0

Teaterverksammas

 

2 870

382

1

2

0,3

0,5

Transportarbetarnas

 

12 009

701

9

1

1,3

0,1

Unionen

 

55 141

3 809

60

77

1,6

2,0

Totalt

 

421 695

28 884

569

653

2,0

2,3

6Av antal personer som varit föremål för beslut om återkrav.

7Av antal personer som varit föremål för beslut om återkrav.

126

SOU 2008:100

Sanktioner inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen

Källa: A-stat (IAF:s databas).

Det kan vidare anmärkas att antalet polisanmälningar under år 2007 var 608 enligt vad arbetslöshetskassorna rapporterat in till IAF. Det betyder att ungefär hälften av dem som blivit föremål för uteslut- ning eller frånkännande också har polisanmälts för brott.

Antalet frånkännandedagar

Enligt 66 § lagen om arbetslöshetsförsäkring ska, som tidigare nämnts, ett frånkännande gälla under minst 130 dagar om det inte finns särskilda skäl att låta det gälla under färre dagar.

Enligt förarbetena till bestämmelsen bör färre frånkännande- dagar än 130 utmätas om den oriktiga eller vilseledande uppgiften lett till ersättning under endast enstaka dagar vid något tillfälle (prop. 1995/96:25 s. 129). Enligt IAF får det antas att detsamma gäller även om felaktig ersättning för dagarna inte har betalats ut.8

Enligt uppgifter från IAF som utredningen har inhämtat beslu- tade arbetslöshetskassorna år 2007 i mindre än fem procent av fallen då frånkännande var aktuellt om en frånkännandetid som avvek från 130 dagar.

I en dom meddelad av Kammarrätten i Stockholm den 2 januari 2008 (mål nr 37-07) prövades frågan om vilket antal dagar en kvinna skulle frånkännas arbetslöshetsersättning. Kvinnan hade under 30,5 dagar uppburit dubbla ersättningar i form av studiestöd och arbetslöshetsersättning utan att redovisa detta för arbetslös- hetskassan. På kassakortet hade hon fyllt i att hon varit helt arbets- lös. Kammarrätten konstaterade först att kvinnan hade förfarit grovt vårdslöst. Det förelåg därför fog för att frånkänna kvinnan rätt till ersättning. Arbetslöshetskassan hade beslutat att frånkänna kvinnan 260 ersättningsdagar. Detta beslut fastställdes av läns- rätten. Kammarrätten satte dock ned antalet frånkännandedagar till 130 med motiveringen att kvinnan uppburit dubbla ersättningar under relativt kort tid.

Kammarrätten i Stockholm prövade i en dom den 7 mars 2008 (mål nr 7449-07) frågan om särskilda skäl förelåg att bestämma antalet frånkännandedagar till färre än 130. En man hade från år 2000 till år 2005 på blanketten ”anmälan om arbetslöshet” angett att han inte hade något företag trots att han hade ett sådant. Under

8 IAF:s kommentar till 66 § ALF i regelbok för arbetslöshetskassor – försäkringsbestäm- melser, 2008-04-07, uppslag 22.

127

Sanktioner inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen

SOU 2008:100

vissa perioder hade han dock deklarerat arbete på sina kassakort. Länsrätten bestämde antalet frånkännandedagar till 65. Länsrätten anförde att mannen, trots att han i inledningen av ersättnings- perioden missbrukat ett förtroende, själv hade lämnat uppgifter till kassan år 2006 med de rätta uppgifterna och att dessa uppgifter lett till att arbetslöshetskassan kunnat utreda vilken ersättning han egentligen skulle ha haft. Kammarrätten ändrade länsrättens dom och bestämde att mannen skulle frånkännas ersättning under 130 dagar. Kammarrätten motiverade sitt ställningstagande med att den oriktiga uppgiften inte lett till ersättning endast under enstaka dagar vid något tillfälle utan hade vid upprepade tillfällen legat till grund för ersättningen. Kammarrätten anförde vidare att mannen lämnat de korrekta uppgifterna först efter förfrågan från kassan. Det förelåg därför, enligt kammarrätten, inte särskilda skäl att sätta ned antalet dagar.

Ett par arbetslöshetskassor som utredningen har varit i kontakt med har uppgett att de beslutar om 260 frånkännandedagar för sådana som inte är medlemmar, om omständigheterna är sådana att sanktionen hade blivit uteslutning om ersättningstagaren hade varit medlem9.

10.3.4Konsekvenser för den enskilde av uteslutning och frånkännande

Uteslutning

I 34 § LAK finns bestämmelser om inträdesvillkoren för den som vill bli medlem i en arbetslöshetskassa. Rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa har var och en som uppfyller villkoren i kassans stadgar om arbete inom kassans verksamhetsområde. Medlemskap får dock beviljas endast den som under en sammanhängande period av fem veckor har förvärvsarbetat under minst fyra veckor i genom- snitt minst 17 timmar per vecka och fortfarande arbetar i minst denna omfattning. Den som är medlem i en annan arbetslös- hetskassa har inte rätt till medlemskap och inte heller den som har fyllt 64 år. En medlem som har blivit utesluten från en arbets- löshetskassa kan inte bli förvägrad nytt medlemskap om denne på nytt uppfyller dessa inträdesvillkor.

9Alfa-kassan och Kommunalarbetarnas a-kassa.

128

SOU 2008:100

Sanktioner inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen

Enligt 10 § första stycket 4 ALF lämnas inte ersättning enligt grundförsäkringen till personer som har uteslutits från medlem- skap under en tid av ett år från uteslutningen.

En medlem som har uteslutits måste uppfylla medlemsvillkoret i 7 § ALF efter ett nytt inträde innan inkomstrelaterad ersättning kan betalas ut. Ersättning enligt inkomstbortfallsförsäkringen läm- nas endast till den som varit medlem i en arbetslöshetskassa under minst tolv månader. Medlemmen måste också ha uppfyllt arbets- villkoret enligt 12 § ALF, se avsnitt 10.1.

Frånkännande

Frånkännandet innebär att den sökande inte har rätt till ersättning under tiden som motsvaras av frånkännandet. För att få ersättning från arbetslöshetskassan igen, måste den arbetslöse uppfylla ett arbetskrav på 80 dagars arbete. Detta arbetsvillkor gäller oavsett hur många ersättningsdagar som frånkänts den enskilde.

Ett frånkännande är inte knutet till en viss ersättningsperiod.10 Ett frånkännande kan inledas i en ersättningsperiod och fortsätta i en senare ersättningsperiod. Frånkännandedagarna avräknas med fem dagar per vecka. 130 frånkännandedagar motsvarar därmed 26 veckors kalendertid. Om antalet frånkännandedagar överstiger det antal dagar som medlemmen har kvar i ersättningsperioden räknas resterande frånkännandedagar av om medlemmen har rätt till en ny ersättningsperiod. Detta gäller även om det har gått 26 kalenderveckor sedan beslutet om frånkännande började gälla.11 Om någon blir medlem i annan arbetslöshetskassa än den som beslutat om frånkännandet, gäller beslutet även ersättningsdagar i den nya kassan.

10.4Återbetalning

Har någon genom oriktig uppgift eller genom underlåtenhet att fullgöra sin uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt orsakat att ersättning lämnats obehörigen eller med för högt belopp ska det som betalats för mycket betalas tillbaka. Om någon

10Angående begreppet ersättningsperiod, se not i avsnitt 10.2.1.

11SO – Hanteringen av återkrav och oriktiga eller vilseledande uppgifter, april 2008, s. 56 och 59 samt IAF:s kommentar till 67 § ALF i Regelboken för arbetslöshetskassor – försäk- ringsbestämmelser, 2008-04-07, uppslag 22.

129

Sanktioner inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen

SOU 2008:100

på annat sätt obehörigen eller med för högt belopp har fått ersättning ska det som betalats för mycket betalas tillbaka om den försäkrade inte var i god tro. Om någon är återbetalningsskyldig får ett skäligt belopp vid senare utbetalning innehållas i avräkning från vad som betalats ut för mycket (kvittning). Återbetalningsskyl- dighet kan också åläggas den som fått arbetslöshetsersättning och senare fått lön eller ekonomiskt skadestånd som motsvarar lön under samma tid (68 och 68 a § ALF).

Det finns dock en möjlighet för arbetslöshetskassan att helt eller delvis befria den enskilde från återbetalningsskyldighet. Rege- ringen har nyligen i en proposition till riksdagen föreslagit vissa ändringar i bestämmelserna om återbetalning inom arbetslöshets- försäkringen (prop. 2008/09:3).

10.5Överklagande

Beslut av en arbetslöshetskassa i ärenden om rätt till ersättning får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Även IAF får överklaga en arbetslöshetskassas beslut. Ett sådant överklagande får även ske till förmån för en enskild (49 och 51 §§ ALF).

Även beslut om rätt till medlemskap får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. IAF får på samma sätt som i fråga om rätt till ersättning överklaga ett beslut som avser medlemskap (95 och 97 §§ LAK).

130

11Nedsättning och indragning av ersättning inom

socialförsäkringen samt återkrav av felaktigt utbetald ersättning

11.1Nedsättning och indragning av ersättning

11.1.1Tillämpliga bestämmelser

I lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) finns bestämmelser om bl.a. sjukpenning, sjukersättning, aktivitetsersättning, rehabili- teringsersättning samt föräldrapenning och tillfällig föräldra- penning.

I 20 kap. 3 § AFL finns bestämmelser om att Försäkringskassan får dra in eller sätta ned ersättning i vissa fall. Bestämmelsen gäller alla förmånsslag som omfattas av AFL.1 Hänvisning till denna bestämmelse finns också – helt eller delvis – i de flesta andra lagar som reglerar socialförsäkringsförmåner. Härutöver finns vissa förmånsspecifika regler för sjukpenning och föräldrapenning, sjuk- ersättning, aktivitetsersättning, smittbärarersättning m.m.

Nyss nämnda bestämmelse i AFL innebär att Försäkringskassan får dra in eller minska en ersättning om vissa i bestämmelsen upp- räknade situationer är för handen. Detta gäller exempelvis om den som är berättigad till ersättningen själv ådragit sig sjukdomen eller skadan genom uppsåtligt brott som han har dömts för, om han eller hon medvetet eller av grov vårdslöshet lämnar felaktiga eller vilse- ledande uppgifter angående förhållanden av betydelse för ersätt- ningen. Möjlighet till nedsättning eller indragning av ersättning finns också om den som är berättigad till ersättningen underlåter att medverka i föreskriven behandling, utredning eller rehabilite-

1 Beträffande rehabiliteringsersättning, se 22 kap. 16 § AFL.

131

Nedsättning och indragning av ersättning inom socialförsäkringen samt......

SOU 2008:100

ring, vägrar genomgå läkarundersökning eller följa läkares före- skrifter eller underlåter att ge in läkarintyg eller försäkran för sjuk- penning.2

Om en försäkrad utan giltig anledning vägrar att genomgå behandling, utredning eller rehabilitering eller att delta i avstäm- ningsmöte får sjukpenning, sjukersättning eller aktivitetsersättning helt eller delvis tills vidare förvägras honom eller henne, under för- utsättning att han eller hon erinrats om denna påföljd.

Om någon som är berättigad till ersättning enligt AFL i annat fall underlåter att lämna uppgifter som är av betydelse för till- lämpningen av lagen eller vägrar att ta emot besök från Försäk- ringskassan för bedömningen av rätten till ersättning, får ersätt- ningen dras in eller sättas ned om omständigheterna motiverar det.

För ärenden om sjukpenning och föräldrapenning finns ytter- ligare sanktionsbestämmelser i 3 kap. 17 § respektive 4 kap. 18 § AFL. Sjukpenning och tillfällig föräldrapenning får dras in eller minskas om en försäkrad underlåter att meddela Försäkringskassan sin vistelseadress när han vistats annat än tillfälligt på annan adress än den som han angett för kassan. Sjukpenning, föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning får också dras in eller nedsättas om den försäkrade inte anmäler sådan ändring i inkomstförhållandena eller andra omständigheter, som påverkar rätten till förmånen eller förmånens storlek (jfr 3 kap. 6 § AFL).

Bestämmelsen i 3 kap. 17 § och 20 kap. 3 § AFL gäller också i fråga om arbetsskadeersättning (6 kap. 7 § lagen [1976:380] om arbetsskadeförsäkring) och smittbärarpenning (9 och 15 §§ lagen [1989:225] om ersättning för smittbärare). Smittbärarpenning får också enligt 8 § lagen om ersättning för smittbärare sättas ned eller dras in bl.a. om smittbäraren inte följer förhållningsregler som har getts med stöd av smittskyddslagen (2004:168) eller överträder förbud enligt nämnda lag.3 Bestämmelsen i 20 kap. 3 § AFL till- lämpas också i fråga om handikappersättning och vårdbidrag (28 § lagen [1998:703] om handikappersättning och vårdbidrag).

2Enligt 3 kap. 8 § AFL ska den försäkrade till Försäkringskassan ge in en skriftlig försäkran för sjukpenning. I den ska finnas uppgifter om sjukdomen, den försäkrades arbetsuppgifter och den försäkrades egen bedömning av arbetsförmågan. Uppgifterna lämnas på heder och samvete. I vissa fall kan Försäkringskassan begära att få in en s.k. särskild försäkran som ska innehålla en mer utförlig beskrivning av den försäkrades arbetsuppgifter och arbetsförmåga.

3Rätt till smittbärarpenning har den som har eller kan antas ha smittsam sjukdom utan att ha förlorat sin arbetsförmåga eller den som för eller kan antas föra smitta utan att vara sjuk i smittsam sjukdom eller den som i annat fall varit utsatt för smitta av en samhällsfarlig sjukdom. Smittbärarpenning utgår i vissa fall till den som måste avstå från förvärvsarbete.

132

SOU 2008:100

Nedsättning och indragning av ersättning inom socialförsäkringen samt......

En särskild bestämmelse finns också i fråga om sjukersättning och aktivitetsersättning i 16 kap. 8 § andra stycket AFL. Bestäm- melsen knyter an till första stycket enligt vilket den som uppbär sjukersättning eller aktivitetsersättning är skyldig att utan oskäligt dröjsmål anmäla till Försäkringskassan t.ex. om han eller hon börjat förvärvsarbeta, börjat förvärvsarbeta i större omfattning än tidigare eller om hans eller hennes arbetsförmåga väsentligen förbättras utan att han eller hon börjat förvärvsarbeta. Underlåter någon att göra en sådan anmälan utan giltigt skäl får sjukersättningen eller aktivitetsersättningen dras in för viss tid eller tills vidare. Rege- ringen har nyligen i en proposition till riksdagen föreslagit en skärpning av bestämmelserna om anmälningsskyldighet. Förslaget innebär bl.a. att den som avser att börja förvärvsarbeta ska anmäla detta till Försäkringskassan. Någon ändring föreslås inte i sank- tionsbestämmelsen i andra stycket (prop. 2007:08:124 s. 96 ff).

I fråga om rehabiliteringsersättning får Försäkringskassan enligt 22 kap. 16 § AFL, om omständigheterna motiverar det, dra in eller sätta ned ersättningen om den försäkrade underlåter att till Försäk- ringskassan anmäla sådan ändring av förhållande, som är av betydelse för rätten till ersättning eller för ersättningens storlek.

Enligt 26 § lagen (1993:737) om bostadsbidrag får Försäkrings- kassan, för att utreda rätten till och storleken av bidrag, förelägga den som får eller har fått preliminärt bidrag att lämna de uppgifter som har betydelse för bidragsprövningen. Om föreläggandet inte följs, får Försäkringskassan dra in eller sätta ned bidraget. Bostadsbidraget får vidare sättas ned eller dras in om någon som är berättigad till bidraget underlåter att lämna uppgift eller vägrar att ta emot besök. Detta följer av 30 §.

11.1.2Syftet med bestämmelserna

För utredningens del är det framför allt bestämmelsen om indragning eller nedsättning av ersättning på grund av att sökanden har lämnat oriktiga uppgifter eller inte anmält ändrade förhållanden som är intressant att belysa.

En motsvarighet till den nuvarande bestämmelsen i 20 kap. 3 § första stycket d AFL fanns intagen redan i den äldre lagen (1947:19) om allmän sjukförsäkring. Någon vägledning i fråga om hur bestämmelsen skulle tillämpas eller vad som var syftet med den lämnas inte i förarbetena. Då bestämmelsen överfördes till 1962 års

133

Nedsättning och indragning av ersättning inom socialförsäkringen samt......

SOU 2008:100

lag om allmän försäkring anförde departementschefen endast kort att bestämmelsen inte närmare behövde motiveras.

Det har poängterats i förarbetena till 20 kap. 3 § AFL i övrigt att möjligheten till nedsättning och indragning bör användas med försiktighet och främst i påtryckningssyfte för att få den försäkrade att medverka i utredningen. I bedömningen av om ersättning ska vägras den försäkrade måste Försäkringskassan även väga in den princip som råder inom hälso- och sjukvården om den enskildes integritet och möjlighet till medverkan och inflytande när det gäller utredning och behandling. Den avgörande skillnaden mellan den princip som råder inom hälso- och sjukvården och den möjlighet som finns enligt lagen om allmän försäkring att vägra den försäk- rade ersättning är att det i ärenden om sjukpenning, sjukersättning eller aktivitetsersättning är fråga om en förmån i form av pengar som ska betalas ut eller inte. Försäkringskassan kan därför ställa krav på att den försäkrade medverkar till att ett underlag tas fram som syftar till att få en tillförlitlig utredning innan ett beslut om minskning eller indragning av ersättning fattas (prop. 1994/95:147 s. 52).

Möjligheten för Försäkringskassan att dra in eller sätta ned ersättningen om den försäkrade inte medverkar till utredningen på i lagen angivet sätt kommenterades av regeringen i propositionen Systembrister och missbruk inom socialförsäkringssystemen, var- vid regeringen framhöll att det i samtliga fall i 20 kap. 3 § AFL krävs en utredning av omständigheterna som är tillräcklig för en helhetsbedömning samt en kommunicering med den enskilde (prop. 1996/97:121 s. 39).4

I förarbetena till bestämmelsen i 3 kap. 17 § AFL, som alltså gäller möjligheten att dra in eller sätta ned ersättning om någon underlåter att meddela Försäkringskassan sin vistelseadress eller om någon underlåter att anmäla ändrade inkomstförhållanden, anförde regeringen följande. Sjukpenningen får dras in eller sättas ned om omständigheterna motiverar det. Det är viktigt att Försäk- ringskassan bara vidtar åtgärder när det bedöms vara motiverat med hänsyn till omständigheterna i sin helhet. Bedömningen måste alltid göras utifrån det enskilda fallet. Om det kan antas att en försäkrad medvetet drar sig undan från Försäkringskassans kontroll

4 Bestämmelsen innebär att ersättning får dras in eller sättas ned t.ex. om någon själv ådragit sig en skada eller sjukdom genom uppsåtligt brott eller om någon medvetet eller av grov vårdslöshet lämnat felaktiga eller vilseledande uppgifter angående förhållande av betydelse för ersättningen. Indragning eller nedsättning får också ske om någon underlåter att med- verka i utredning eller rehabilitering. Om bestämmelsens närmare innehåll, se avsnitt 11.1.

134

SOU 2008:100

Nedsättning och indragning av ersättning inom socialförsäkringen samt......

kan ett beslut att dra in eller sätta ned ersättningen vara motiverat. Det gäller även när en försäkrad hindrar eller väsentligt fördröjer kassans arbete till exempel genom att göra sig oanträffbar eller låta bli att kontakta Försäkringskassan trots upprepade påminnelser (prop. 1985/86:38, s. 11–12).

11.1.3Tillämpningen

Bestämmelsen om indragning eller nedsättning av ersättning i vissa fall i 20 kap. 3 § AFL har närmast karaktär av en sanktion.5 Indrag- ning och nedsättning får alltså ske med stöd av bestämmelsen även om förutsättningarna enligt lagen i övrigt är uppfyllda.6 Även bestämmelserna i 3 kap. 17 § första stycket b, 16 kap. 8 § och 22 kap. 16 § AFL om att ersättning får dras in eller sättas ned om anmälan av ändrade förhållanden inte sker enligt vad som är före- skrivet därom har en sanktionsliknande karaktär.

Enligt företrädare för Försäkringskassan som utredningen har varit i kontakt med tillämpas de ovan angivna bestämmelserna om nedsättning eller indragning av ersättning sällan eller aldrig i praktiken. I stället görs en ny prövning av rätten till ersättning i fortsättningen varvid ersättning upphör eller bestäms till ett lägre belopp. Därefter fattas ett eventuellt beslut om att återkräva ersätt- ningen.

11.2Återkrav av ersättning inom socialförsäkringen m.m.

Enligt 20 kap. 4 § AFL ska den som genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att fullgöra en uppgifts- och anmälningsskyl- dighet eller på annat sätt förorsakat att ersättning utgått obehö- rigen eller med för högt belopp återbetala vad som har betalats ut för mycket. Detsamma gäller om någon annars obehörigen eller med för högt belopp uppburit ersättning och han skäligen bort inse detta. Försäkringskassan får om det i särskilt fall finns anledning till det helt eller delvis efterge krav på återbetalning.

Ovan nämnda bestämmelse gäller även för ett stort antal andra ekonomiska förmåner än dem som regleras i AFL. Det gäller t.ex. i

5Om bestämmelsens närmare innebörd, se avsnitt 11.1.1.

6Jfr SOU 2001:47 s. 189.

135

Nedsättning och indragning av ersättning inom socialförsäkringen samt......

SOU 2008:100

fråga om bidrag vid adoption av utländska barn.7 Särskilda åter- kravsbestämmelser finns också i ett antal andra författningar som reglerar rätten till ekonomiska förmåner, såsom t.ex. i fråga om barnbidrag och assistansersättning.8 Utredningen om enhetligare regler om återkrav har i uppdrag att se över bestämmelserna i syfte att uppnå en mer enhetlig reglering på området (dir. 2007:177).

79 § lagen (1988:1463) om bidrag vid adoption av utländska barn.

812 § lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag och 16 § lagen (1993:389) om assistans- ersättning.

136

12 Återkrav av studiestöd

I studiestödslagen (1999:1395) finns bestämmelser om studiehjälp och studiemedel. Studiestödet handhas av Centrala studiestöds- nämnden.

Om en studerande har fått studiemedel felaktigt eller med för högt belopp på grund av att summan av hans eller hennes överskott i inkomstslaget tjänst, näringsverksamhet och kapital vid taxe- ringen överstigit den inkomst som lagts till grund för beräkningen av studiemedel ska enligt 5 kap. 1 § studiestödslagen det som betalats ut för mycket krävas tillbaka. Undantagna är belopp som understiger en viss av regeringen fastställd gräns.

Även om någon i annat fall genom oriktiga uppgifter eller genom att inte fullgöra sin uppgifts- eller anmälningsskyldighet eller på annat sätt har orsakat att studiehjälp eller studiemedel lämnats felaktigt eller med för högt belopp ska det som betalats ut för mycket krävas tillbaka.1 Detsamma gäller om någon på annat sätt fått studiestöd felaktigt eller med för högt belopp och insett eller borde ha insett detta.

1 Enligt 3 kap. 27 § studiestödslagen har den som har beviljats studiemedel en skyldighet att till Centrala studiestödsnämnden anmäla sådan ändring av förhållanden som har betydelse för studiemedel eller för studiemedlems storlek.

137

13 Bör en bidragsspärr införas?

Utredningens förslag: En ny sanktion, benämnd bidragsspärr, ska införas. Innebörden av sanktionen är att den som har gjort sig skyldig till brott enligt bidragsbrottslagen, under viss tid inte har rätt till den förmån som brottet avsett.

13.1Behovet av åtgärder mot felaktiga utbetalningar

De skattefinansierade utbetalningarna från välfärdssystemen upp- går till mycket stora belopp varje år. År 2007 uppgick de till cirka 510 miljarder kronor1. Av dessa utbetalningar svarade socialför- säkringsförmånerna för den ojämförligt största delen.

Undersökningar som har gjorts talar för att omfattningen av brott mot välfärdssystemen är betydligt större än vad man tidigare trott. I kapitel 6 finns en redogörelse för några undersökningar som har gjorts på området. FUT-delegationen, som hittills har gjort den mest omfattande undersökningen, har uppskattat de fel- aktiga utbetalningarna inom välfärdssystemen till 18 20 miljarder kronor, varav hälften avser avsiktliga fel från de sökande. Omräk- nat i andel av samtliga utbetalningar har delegationen såvitt avser socialförsäkringssystemet uppskattat att 3,3 procent av utbetal- ningarna är felaktiga, vilket motsvarar ungefär 13 miljarder kronor, varav hälften bedöms vara brott.

Undersökningar av den typ som FUT-delegationen gjort kan naturligtvis alltid ifrågasättas. Varje år betalas det dock totalt sett ut så stora belopp från välfärdssystemen att även om den andel av de felaktiga utbetalningarna där brott förekommit är liten så får dessa fel en omedelbar statsfinansiell betydelse. Staten har ett ansvar för att hushållningen med statens medel är god. I det ansvaret ligger

1 FUT-delegationens slutbetänkande Rätt och riktigt – Åtgärder mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2008:74 s. 44).

139

Bör en bidragsspärr införas?

SOU 2008:100

bl.a. att välfärdssystemen ska vara kostnadseffektiva och att de för- måner som betalas ut tillfaller dem som är berättigade till det. En god hushållning med statens medel kräver alltså att åtgärder vidtas för att så långt som möjligt undvika felaktiga utbetalningar.

Ett annat skäl till att det behövs åtgärder på detta område är att undersökningar har visat att det finns en överseende attityd till bidragsbrott hos stora delar av befolkningen. Som utredningen tidi- gare redogjort för i kapitel 6 visar attitydundersökningar i Sverige visserligen att människor i allmänhet på ett övergripande plan är starkt fördömande mot bidragsbrott. Det finns dock en relativt hög acceptans för missbruk av systemen i vissa avseenden. Dessa attityder är relativt spridda och är oberoende av ålder, kön, bostadsort, inkomst m.m.2 Många tror att andra fuskar. Dessa atti- tyder är problematiska eftersom det kan antas att den som har en tillåtande attityd till bidragsbrott har en större benägenhet än andra att själv begå sådana brott. Det behövs alltså åtgärder för att på- verka attityderna.

Under de senaste åren har behovet av åtgärder mot det som i dagligt tal kommit att kallas bidragsfusk blivit alltmer uppenbart. En rad åtgärder har redan vidtagits för att motverka såväl bidrags- brotten som andra felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen, se närmare om detta i kapitel 2.

13.2Närmare om syftet med en bidragsspärr

För att komma till rätta med felaktiga utbetalningar krävs givetvis att det vidtas åtgärder på en mängd olika områden. Utredningens uppdrag är att undersöka om en sanktion benämnd bidragsspärr skulle kunna vara en lämplig sådan åtgärd. Innebörden av en bidragsspärr skulle vara att den som begått ett bidragsbrott under viss tid inte ska ha rätt till en förmån av det slag som brottet avsåg, oavsett om han eller hon uppfyller de vanliga förutsättningarna för förmånen i fråga.

Det övergripande syftet med en bidragsspärr bör vara att värna välfärdssystemen på lång sikt. Spärren skulle kunna verka på två sätt. Det ena är att bidra till att regelverket kring välfärdssystemen uppfattas som rimligt och därmed värt att rätta sig efter. Det kan på goda grunder antas att människor i allmänhet kan uppfatta det som stötande att den som har missbrukat samhällets förtroende

2 FUT-delegationens rapport 6 Vem fuskar och varför? s. 9.

140

SOU 2008:100

Bör en bidragsspärr införas?

genom att begå ett allvarligt bidragsbrott och därigenom otillbör- ligen skaffat sig ekonomiska fördelar kan erhålla en sådan förmån som brottet avsåg. Detta gäller även om han eller hon kommer att uppfylla de förutsättningar som gäller för förmånen i fråga. Det framstår med andra ord inte som fullt rimligt att exempelvis den som begått ett allvarligt bidragsbrott genom att felaktigt ha utgett sig för att vara arbetsoförmögen, sedan ska kunna få sjukpenning när han eller hon verkligen blir sjuk. Det är också sådana tanke- gångar som de redan befintliga bestämmelserna om uteslutning och frånkännande inom arbetslöshetsförsäkringen grundar sig på. Även om också andra omständigheter – exempelvis möjligheterna att förstå regelverket – har betydelse i detta sammanhang är det utred- ningens uppfattning att en bidragsspärr skulle kunna bidra till att människor i allmänhet uppfattar välfärdssystemen som mer rättvisa och rimliga. Detta bör i sin tur kunna påverka människors vilja att dels följa reglerna i positiv riktning, dels att bidra till välfärds- systemen genom att betala skatt för dem. En sådan effekt förut- sätter att regelverket kring bidragsspärren uppfattas som rimligt och proportionerligt.

Den andra effekten som en bidragsspärr bör kunna få är att den vid sidan av den straffrättsliga påföljden verkar avskräckande. I många fall kan det förväntas att påföljden för bidragsbrott kommer att bli villkorlig dom i förening med böter. Om gärningsmannen därutöver åläggs en bidragsspärr finns det anledning att anta att han eller hon blir mindre benägen att begå nya bidragsbrott. Förutsatt att det blir känt att exempelvis felaktiga uppgifter kan medföra en bidragsspärr bör risken att drabbas av en sådan spärr också verka avhållande på den som överväger att inte följa gällande regelverk.

13.3Alternativa åtgärder

En fråga som måste besvaras här är om det finns andra åtgärder som skulle kunna vidtas i stället för en bidragsspärr. En sådan alternativ åtgärd är att utgå från de befintliga bestämmelser som till sin innebörd liknar en bidragsspärr och införa liknande regler för samtliga förmåner som omfattas av bidragsbrottslagen.

Den genomgång av befintliga sanktionsbestämmelser som redovisas i kapitel 8, 10 och 11 ovan visar att det redan finns vissa bestämmelser i den svenska lagstiftningen som innebär att den som lämnat felaktiga uppgifter till grund för en ansökan om en förmån

141

Bör en bidragsspärr införas?

SOU 2008:100

kan drabbas av att rätten till framtida förmåner upphör. Detta gäller inom arbetslöshetsförsäkringen och inom stora delar av socialförsäkringen. Även på studiestödsområdet finns bestäm- melser om att nya studiemedel i vissa fall kan vägras den som har en skuld till staten på grund av ett beslut om återkrav avseende fel- aktigt utbetalt studiestöd. Regleringen är emellertid inte hel- täckande.

En alternativ lösning skulle alltså kunna vara att införa mer generella regler av just den innebörd som redan finns inom social- försäkringen och arbetslöshetsförsäkringen. Bortsett från att det ligger utanför utredningens uppdrag att överväga ett sådant alter- nativ måste det framhållas att erfarenheterna från tillämpningen av de nu gällande reglerna är blandade. De bestämmelser på social- försäkringsområdet som innebär att ersättning får dras in eller sättas ned om någon medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat felaktiga eller vilseledande uppgifter eller inte har anmält ändrade förhållanden tillämpas inte i praktiken. Någon förklaring till detta har utredningen inte funnit, men det kan konstateras att motivuttalanden om skälen till att bestämmelserna en gång infördes är knapphändiga, eller i vissa fall, saknas helt. Det kan inte uteslutas att det råder oklarhet hos den beslutande myndigheten om i vilka fall de aktuella bestämmelserna var tänkta att komma till använd- ning. Den som har begått ett bidragsbrott avseende en förmån på socialförsäkringsområdet löper därför i realiteten inte någon risk att i framtiden drabbas av att en förmån inte betalas ut till honom eller henne, om förutsättningar för att få förmånen finns i övrigt.

När det gäller tillämpningen av reglerna om frånkännande och uteslutning inom ramen för arbetslöshetsförsäkringen kan det visserligen konstateras att dessa sanktionsformer används en hel del. Tillämpningen synes dock som framgår av kapitel 10 variera och det är inte självklart att reglerna i just arbetslöshetsförsäk- ringen är en bra förebild för att bygga upp ett generellt regelverk som gäller för alla förmånsslag.

Erfarenheterna från de nu gällande reglerna inom socialförsäk- ringen och arbetslöshetsförsäkringen är alltså inte sådana att det framstår som något realistiskt alternativ till en generell bidragsspärr att införa liknande regler också i fråga om andra förmånsslag.

Ett annat alternativ när det gäller att motverka felaktiga utbetal- ningar är förbättrade kontrollsystem. Det skulle sålunda kunna anföras emot en bidragsspärr att felaktiga utbetalningar i första

142

SOU 2008:100

Bör en bidragsspärr införas?

hand bör förebyggas med hjälp av effektiva rutiner som säkerställer att korrekta belopp betalas ut.

FUT-delegationen, som nyligen har avslutat sitt arbete, har bl.a. haft i uppdrag att utgöra ett samverkansorgan för åtgärder mot felaktiga utbetalningar från de offentliga försäkrings- och bidrags- systemen. Inom ramen för delegationens arbete har ett stort antal myndigheter och organisationer samverkat, bl.a. genom att ta fram en gemensam modell för hur risker kan undvikas och fel före- byggas. Delegationen har vidare i sitt slutbetänkande lämnat förslag till förändringar som bl.a. syftar till att förbättra myndigheternas förutsättningar att fastställa t.ex. sökandenas inkomst och bosättning (SOU 2008:74 s. 123 ff).

Ett annat sätt att genom förbättrad kontroll undvika felaktiga utbetalningar är att se till att förmånssystemen utformas så att utbetalningarna i första hand grundas på uppgifter som myndig- heterna själva kan inhämta. Ett steg i den riktningen har redan tagits. Regeringen har nyligen lämnat en proposition (prop. 2007/08:160) till riksdagen med förslag om ökat elektroniskt informationsutbyte mellan de myndigheter som betalar ut för- måner. Förslaget omfattar även vissa uppgifter hos Skatteverket och Kronofogdemyndigheten. Innebörden av förslaget är att en myndighet ska ges rätt till direktåtkomst till vissa särskilt angivna uppgifter hos en annan myndighet, t.ex. i fråga om beviljade för- måner och vissa inkomstuppgifter. Om förslagen genomförs kan det antas att förutsättningarna för en effektiv kontroll blir bättre och att felaktiga uppgifter i högre grad än tidigare kan upptäckas innan förmånerna ska betalas ut.

Av det som nu sagts framgår att det vidtagits en hel del åtgärder för att förbättra kontrollen av utbetalningar från välfärdssystemen. Utredningen anser dock att även om myndigheternas möjligheter till effektiva kontroller förbättras så går det inte att helt förhindra felaktiga utbetalningar med sådana insatser. Myndigheterna måste även i fortsättningen grunda sina beslut på uppgifter som den enskilde själv lämnar. Vissa uppgifter är till sin karaktär sådana att mera rutinmässiga kontrollinsatser av dem skulle vara både tids- krävande och kostsamma. Det gäller t.ex. förekomsten av svart- arbete. Ett annat exempel utgör förekomsten av förmögenhet, en uppgift som sedan förmögenhetsbeskattningen togs bort inte längre finns hos Skatteverket. Vidare kan det, med andra metoder än besök, vara svårt att fastställa faktiskt boende. Systemen kom- mer alltså under överskådlig tid framöver att behöva bygga på att

143

Bör en bidragsspärr införas?

SOU 2008:100

den enskilde tar sitt ansvar och sanningsenligt lämnar de uppgifter som behövs för ett korrekt beslut och anmäler förändrade förhållanden i föreskriven omfattning. Inte heller myndigheternas kontrollansvar utgör alltså något bärande skäl emot att det införs en bidragsspärr.

13.4Övriga invändningar mot en bidragsspärr

En invändning som skulle kunna riktas mot att det införs en bidragsspärr för den som dömts för bidragsbrott är att en sådan sanktion i många fall skulle komma att sakna praktiskt effekt och att därmed sanktionen som sådan skulle vara mindre effektiv. Invänd- ningen skulle sett ur den enskildes perspektiv kunna åskådliggöras med följande exempel. En person uppbär sjukpenning trots att vederbörande är fullt arbetsför. När detta upptäcks genom en kontrollåtgärd kommer sjukpenningen att dras in med stöd av redan nu gällande regler. När han eller hon sedan döms för bidragsbrott och därefter åläggs en spärr kommer spärren bara att få praktisk betydelse om vederbörande verkligen skulle komma att ha behov av förmånen. Exemplet kan sägas tala för att effekti- viteten i sanktionen blir svår att bedöma eftersom dessa behov inte låter sig bedömas på förhand. I vissa fall har vederbörande inget behov alls och sanktionen skulle för denne endast bli symbolisk.

Det skulle vidare kunna hävdas att sanktionen även sett ur det allmännas perspektiv får begränsad effekt, eftersom det kan för- väntas att endast ett relativt litet antal personer räknat per år kommer att bli spärrade från rätten till en förmån (jfr kap. 25). Även om man skulle räkna med att alla de som spärras skulle ha ett ganska stort behov av förmånen under spärrtiden kommer detta ändå inte att ha annat än marginell betydelse för statens utgifter för välfärdssystemen om man ser till de belopp som inte behöver betalas ut till just dessa personer.

Grundtanken med bidragsspärren är dock inte begränsad till att hindra utbetalning av förmåner till dem som upptäckts och lagförs för brott. Syftet med en bidragsspärr är vidare än så. Som framgått av det som sagts inledningsvis i detta kapitel är den viktigaste funktionen för en bidragsspärr att verka normbildande. Om regel- verket uppfattas som rimligt och rättvist, vilket spärren bör kunna bidra till, kan det antas leda till att fler blir villiga att rätta sig efter gällande regler. Syftet med bidragsspärren är alltså inte enbart att

144

SOU 2008:100

Bör en bidragsspärr införas?

förhindra dem som redan begått bidragsbrott från att begå nya brott.

En annan invändning mot att nu införa fler åtgärder på det aktuella området är att det nyligen har genomförts förändringar i den straffrättsliga regleringen genom införandet av bidragsbrotts- lagen och att effekterna av den bör inväntas innan nya former av sanktioner införs. Med andra ord kan det hävdas att behovet av ytterligare sanktioner ännu är oklart. Eftersom brottsförutsätt- ningarna är annorlunda utformade i bidragsbrottslagen jämfört med reglerna i brottsbalken, så att t.ex. grovt vårdslösa beteenden är kriminaliserade, finns det ett visst fog för att antalet lagföringar för brott riktade mot välfärdssystemen kommer att öka. Syftet med bidragsspärren är emellertid inte bara att verka avskräckande. Lika viktigt är att den bidrar till att åstadkomma en ordning som uppfattas som rimlig vilket i sin tur bör kunna öka legitimiteten i välfärdssystemen. Det förhållandet att bidragsbrottslagen kan för- väntas leda till att fler lagförs för brott mot välfärdssystemen hind- rar alltså inte att sanktionssystemet kompletteras med en bidrags- spärr.

Kan det då anses vara olämpligt att införa en bidragsspärr på den grunden att en sådan spärr skulle strida mot välfärdssystemens grundläggande syften?

Motiven bakom de olika välfärdssystemen är olika. Ett av dem är att förbättra för de sämst ställda. Det sker genom olika riktade bidrag som t.ex. socialbidrag och bostadsbidrag. En annan ambition är att minska inkomstspridningen mellan olika grupper i samhället. Att erbjuda skydd mot alltför stort inkomstbortfall är ett annat mål för politiken, vilket åstadkoms genom socialförsäkringssystemen och arbetslöshetsförsäkringen. En del av systemen har som syfte att fördela inkomster över livscykeln, t.ex. pensionssystemet. Ytterligare en ambition är att alla medborgare skall kunna garan- teras välfärdstjänster vid behov och oavsett betalningsförmåga.3

Motiven för välfärdssystemen kan alltså i allt väsentligt sägas handla om att säkerställa den enskildes försörjning. Utredningen kan konstatera att det redan i dag finns vissa regler i arbets- löshetsförsäkringen och i socialförsäkringen som i praktiken inne- bär att den enskilde kan bli utan försörjning under en viss tid. Att vederbörande då kan vara hänvisad till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen är en accepterad konsekvens i de sammanhangen.

3 Långtidsutredningen 2003/2004:s betänkande SOU 2004:19, s. 22.

145

Bör en bidragsspärr införas?

SOU 2008:100

Här finns det anledning att hålla i minnet att det i samhället i stort finns stora grupper som inte kommer i åtnjutande av centrala delar av välfärdssystemen. I vissa förmånssystem ställs det dessutom krav för att få rätt till ersättning, t.ex. är vissa ersättningsnivåer beroende av tidigare förvärvsinkomst. Det är utredningens uppfatt- ning att det förhållandet att en bidragsspärr innebär att en person under en viss tid kan bli hänvisad till ekonomiskt bistånd är en konsekvens som bör kunna accepteras även i fråga om andra förmånsslag än arbetslöshetsförsäkringen och socialförsäkringen. Detta förutsätter givetvis att det i det enskilda fallet framstår som rimligt och proportionerligt. Inte heller de övriga skäl som bär upp välfärdssystemen och som tar sikte på annat än den enskildes försörjning utgör skäl att inte införa en bidragsspärr. Syftet med välfärdssystemen kan således inte anses bli trädda för när av en bidragsspärr så länge den framstår som rimlig och proportionerlig.

Som skäl emot att införa en bidragsspärr skulle också i och för sig kunna anföras att det synes vara ovanligt internationellt sett med en sådan sanktion. Den kartläggning utredningen gjort ger ett visst stöd för ett sådant antagande. Även om det skulle vara så att det inte finns några internationella förebilder för en sådan sanktion som bidragsspärr utgör det inte något sakligt skäl emot en sådan ordning.

13.5Sammanfattande bedömning

Sammanfattningsvis har utredningen funnit att det finns behov av åtgärder för att värna välfärdssystemen och motverka bidragsbrott. En generell reglering som innebär att en bidragsspärr införs skulle kunna bidra till detta. På grund härav och eftersom några beaktans- värda nackdelar inte finns med en bidragsspärr är det utredningens uppfattning att en sådan spärr bör införas. Av de resonemang som förts i det föregående har framgått att regelverket rörande bidrags- spärren måste utformas så att det framstår som rimligt och propor- tionerligt. I praktiken bör endast allvarligare brott kunna föranleda ett beslut om bidragsspärr. I det följande behandlar utredningen de närmare förutsättningarna för en bidragsspärr.

146

14Europakonventionen och andra internationella åtaganden

Utredningens bedömning: Varken Europakonventionen eller Sveriges övriga internationella åtaganden hindrar att det införs en bidragsspärr.

Vid utformningen av bestämmelserna om bidragsspärr måste hänsyn tas till Europakonventionen och andra internationella åtaganden som Sverige gjort. I detta kapitel redovisas de över- väganden som utredningen funnit anledning att göra med anled- ning av sådana åtaganden.

14.1Europakonventionen

Den som i ett brottmål befinns vara skyldig till ett bidragsbrott ådöms en påföljd för det brottet. Som framgått av föregående avsnitt är det utredningens mening att den som gjort sig skyldig till bidragsbrott utöver den straffrättsliga påföljden ska kunna åläggas en bidragsspärr. Med hänsyn till den nära koppling som alltså kommer att gälla mellan påföljden för brottet och bidragsspärren finns det anledning att överväga innebörden av det s.k. dubbel- bestraffningsförbudet i Europakonventionen.

Dubbelbestraffningsförbudet – som det kommer till uttryck i artikel 4.1 i det sjunde tilläggsprotokollet till Europakonventionen

– innebär att ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brott- målsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit slutligt frikänd eller dömd enligt lagen eller rättegångsordningen i den staten. Bestämmelsen är sedan drygt tio år svensk lag (SFS 1994:1219). Den fråga som uppkommer med anledning av dubbel-

147

Europakonventionen och andra internationella åtaganden

SOU 2008:100

bestraffningsförbudet är om prövningen av om en bidragsspärr ska åläggas någon måste göras inom ramen för det brottmål där frågan om straffansvaret prövas eller om det är möjligt att låta en förvalt- ningsmyndighet bedöma frågan efter det att det straffrättsliga ansvaret prövats.

En första förutsättning för att dubbelbestraffningsförbudet ska vara tillämpligt är att det är fråga om ”samma brott” i de förfa- randen som ska bedömas. Den frågan har prövats av svenska dom- stolar vid ett flertal tillfällen under senare tid. Främst har det då varit aktuellt att bedöma om det handlande som ligger till grund för skattetillägg är samma brott i konventionens mening som det brott som grundar ansvar för skattebrott (se rättsfallen NJA 2000 s. 622, NJA 2004 s. 840 och RÅ 2002 ref 79). Eftersom skattetillägg inte förutsätter vare sig uppsåt eller oaktsamhet har det ansetts att det inte varit fråga om samma brott. När det gäller bidragsspärren är det dock – såsom föreslås i kapitel 16 – fråga om att lägga brott- målsdomen till grund för spärren, vilket måste anses innebära att det är fråga om samma brott i konventionens mening.

Nästa fråga i detta sammanhang är om en bidragsspärr kan sägas vara ett nytt straff i konventionens mening. Regeringsrätten fann i rättsfallet RÅ 2000 ref 65 att en körkortsåterkallelse fick anses vara ett straff i den mening som avses i Europakonventionen.

Bidragsspärren har vissa straffliknande drag gemensamma med den spärrtid som följer av körkortsåterkallelser. Båda får t.ex. anses ha en avskräckande funktion. De grundförutsättningar som utred- ningen anser bör gälla för ett beslut om bidragsspärr, se närmare kapitel 16, är vidare uteslutande hänförliga till den brottsliga gär- ningen. Beslutet ska alltså inte grunda sig på en prognos av om den dömde kan befaras göra sig skyldig till nya bidragsbrott. Bidrags- spärren har även i dessa avseenden likheter med spärrtiden i kör- kortssammanhang. Detta talar för att en bidragsspärr skulle kunna anses utgöra ett straff i konventionens mening. Utredningen vill dock återknyta till vad som tidigare sagts om att en bidragsspärr har ett vidare syfte än att vara avskräckande. Som framgår av kapitel 13 är ett mera övergripande syfte med spärren att den ska bidra till att regelverket uppfattas som rimligt och rättvist. På det sättet bör bidragsspärren kunna medföra att människor i allmänhet, dvs. inte bara de som drabbas av spärren, uppfattar reglerna som värda att rätta sig efter. I praktiken innebär spärren att ytterligare ett villkor gäller för rätten till en förmån, nämligen att den enskilde inte har begått ett allvarligt bidragsbrott. Även om det således finns vissa

148

SOU 2008:100

Europakonventionen och andra internationella åtaganden

repressiva drag hos bidragsspärren är den enligt utredningens upp- fattning inte att betrakta som ett straff i Europakonventionens mening. Frågan är emellertid inte alldeles självklar.

Det som sagts nu innebär att det inte är otänkbart att Europa- domstolen vid en prövning skulle kunna komma fram till att en bidragsspärr utgör ett nytt straff för det brott som redan bestraf- fats genom brottmålsdomen. För att dubbelbestraffningsförbudet ska lägga hinder i vägen för en ordning som innebär att frågan om bidragsspärr prövas av en förvaltningsmyndighet först efter det att det straffrättsliga ansvaret prövats krävs dock att en sådan ordning kan anses innebära att det sker en ny lagföring i en brottmåls- rättegång. Att så inte är fallet enligt nationell rätt är klart. Europa- domstolen gör emellertid i fråga om vissa artiklar i konventionen en autonom tolkning av konventionens begrepp, vilket innebär att den nationella rättens kategorisering av olika företeelser inte blir ensamt utslagsgivande. I frågan om vad som ska anses vara en anklagelse om brott finns rikliga exempel på en sådan autonom tolkning. När det gäller dubbelbestraffningsförbudet förutsätts dock som nämnts ovan att det sker i en brottmålsrättegång. I linje med vad Regeringsrätten anfört i rättsfallet RÅ 2000 ref 65 ligger det närmast till hands att anse att begränsningen till just ”brott- målsrättegång” varit avsedd att skära av andra förfaranden än sådana där frågan är om straffrättslig påföljd ska ådömas. Det synes alltså inte finnas något utrymme för att genom en autonom tolk- ning även låta förfaranden av andra slag också omfattas. Det tyngsta argumentet för att en sådan begränsning varit avsedd är att det sägs i den förklarande rapporten till det sjunde tilläggsproto- kollet att förbudet mot dubbelbestraffning inte hindrar att den dömde – för samma handling – görs till föremål för ”… action of a different character…” (se punkten 32 i Explanatory report on Protocol No. 7 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms).

Slutsatsen av det som sagts nu blir att dubbelbestraffnings- förbudet inte hindrar att den som dömts för bidragsbrott också åläggs en bidragsspärr i ett senare administrativt förfarande.

Utredningen återkommer i kapitel 19 till frågan om vilket beslutsorgan som bör väljas.

149

Europakonventionen och andra internationella åtaganden

SOU 2008:100

14.2Barnkonventionen

Enligt direktiven ska utredningen särskilt beakta möjligheten att ta hänsyn till de konsekvenser en bidragsspärr skulle ha för barn vars vårdnadshavare dömts för bidragsbrott. Med anledning av detta lämnas här en kortfattad redogörelse för relevanta delar av FN:s konvention om barnets rättigheter.

Barnkonventionen antogs av FN:s generalförsamling 1989. Konventionen handlar om det enskilda barnets rättigheter. Varje människa under 18 år räknas som barn, om inte han eller hon blir myndig tidigare enligt den nationella lagstiftningen. I konven- tionen anges fyra huvudprinciper som ska vara vägledande för hur bestämmelserna i konventionen ska tolkas. Dessa är principen om icke-diskriminering, principen om barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling, principen om barnets rätt att komma till tals och principen om barnets bästa. Det är den sistnämnda principen, som kommer till uttryck i artikel 3, som är av särskilt intresse för utredningen. Av betydelse för utredningens överväganden är också artiklarna 18, 26 och 27. Sistnämnda artiklar ska tolkas i ljuset av principen om barnets bästa.

Enligt artikel 18 ska konventionsstaterna göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling. Föräldrar eller, i förekommande fall, vårdnadshavare har huvudansvaret för barnets uppfostran och utveckling. Barnets bästa ska för dem komma i främsta rummet. För att garantera och främja de rättig- heter som anges i konventionen ska konventionsstaterna ge lämp- ligt bistånd till föräldrar och vårdnadshavare då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran och ska säkerställa utvecklingen av institutioner, inrättningar och tjänster för vård av barn. Konven- tionsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barn till förvärvsarbetande föräldrar har rätt att åtnjuta den barnomsorg som de är berättigade till.

I artikel 26 stadgas att konventionsstaterna ska erkänna rätten för varje barn att åtnjuta social trygghet, innefattande socialförsäk- ring. Konventionsstaterna ska också vidta nödvändiga åtgärder för att till fullo förverkliga denna rätt i enlighet med sin nationella lagstiftning. Förmånerna ska där så är lämpligt, beviljas med hänsyn till de resurser som barnet och de personer som ansvarar för dess underhåll har och deras omständigheter i övrigt samt med hänsyn

150

SOU 2008:100

Europakonventionen och andra internationella åtaganden

till varje annat förhållande som är av betydelse i samband med en ansökan om en sådan förmån från barnet eller för dess räkning.

Enligt artikel 27 erkänner konventionsstaterna rätten för varje barn till den levnadsstandard som krävs för barnets fysiska, psykiska, andliga, moraliska och sociala utveckling. Föräldrar och andra som är ansvariga för barnet har, inom ramen för sin förmåga och sina ekonomiska resurser, huvudansvaret för att säkerställa de levnadsvillkor som är nödvändiga för barnets utveckling. Konven- tionsstaterna ska i enlighet med nationella förhållanden och inom ramen för sina resurser vidta lämpliga åtgärder för att bistå föräld- rar och andra som är ansvariga för barnet att genomföra denna rätt och ska vid behov tillhandahålla materiellt bistånd och utarbeta stödprogram, särskilt i fråga om mat, kläder och bostäder.

Barnkonventionens innebörd är inte att barn ska ha rätt till vissa miniminivåer i t.ex. socialförsäkringen. Däremot ska hänsyn tas till innehållet i artiklarna vid åtgärder som vidtas om åtgärderna på ett eller annat sätt kan påverka ett barn. För utredningens del innebär principen om barnets bästa att barnets intressen och behov ska väga tungt vid bedömningen av om en bidragsspärr ska införas eller inte och hur regelverket i så fall ska utformas. Vid den intresseavväg- ning som ska göras mellan behovet av en bidragsspärr och barnets behov ska också föräldrarnas ansvar för barnets utveckling vägas in.

I praktiken kommer frågan om att ålägga ett barn en bidrags- spärr inte att bli aktuell. När det gäller barns vårdnadshavare kan det konstateras att barnkonventionen inte utgör något principiellt hinder mot att en bidragsspärr införs. Konventionen måste dock beaktas vid utformningen av förslagen så att det finns utrymme att ta hänsyn till barns behov. Utredningen återkommer till detta i kapitel 17.

14.3ILO-konventioner

Genom sin anslutning till Nationernas förbund år 1920 inträdde Sverige som medlem i Internationella arbetsorganisationen (ILO). ILO har antagit ett antal konventioner som reglerar förhållandena på arbetsmarknaden, social välfärd och mänskliga rättigheter i arbetslivet. För utredningens del är två av dessa av särskilt intresse. Frågan är om de åtaganden Sverige gjort genom ratificeringen av dessa konventioner hindrar att en bidragsspärr införs.

151

Europakonventionen och andra internationella åtaganden

SOU 2008:100

År 1953 ratificerade Sverige, med särskilt angivna villkor, ILO:s konvention nr 102 angående minimistandard för social trygghet. Konventionen omfattar nio s.k. trygghetsgrenar. Dessa är hälso- och sjukvård, kontantförmåner vid sjukdom, förmåner vid arbetslöshet, ålderdom respektive yrkesskada, familjeförmåner, förmåner vid havandeskap och barnsbörd, förmåner vid invaliditet samt förmåner till efterlevande. Sveriges ratifikation avser inte de delar som avser förmåner vid ålderdom och invaliditet eller för- måner till efterlevande.

Artikel 69, som gäller alla förmånsslagen, innehåller bestäm- melser om att förmåner i vissa fall får innehållas. Detta får t.ex. ske då vederbörande sökt erhålla förmån under falska förutsättningar, då riskfallet framkallats av att vederbörande har begått ett brott eller då riskfallet framkallats av en av vederbörande avsiktligt begången förseelse. Nämnda artikel anger också vissa fall därutöver då förmån får innehållas, bl.a. såvitt gäller förmån vid arbetslöshet då någon frivilligt lämnat sin anställning.

ILO-konvention nr 168 om främjande av sysselsättning och skydd vid arbetslöshet ratificerades av Sverige år 1990. Konven- tionen innehåller bestämmelser på sysselsättningspolitikens område och i fråga om förmåner till arbetslösa. I konventionen fastställs bl.a. vissa miniminivåer för förmåner grundade på tidigare inkomst eller på avgifter. Enligt konventionen ska förmån betalas ut under hela den tid som arbetslösheten varar. Vissa begränsningar medges dock. I artikel 20 i konventionen finns bestämmelser enligt vilka det är tillåtet att förmåner förvägras, tas tillbaka, dras in eller minskas. Detta gäller t.ex. då den berörda personen avsiktligt har bidragit till sitt eget avskedande eller när denna frivilligt har lämnat sin anställning utan giltig orsak. Sådan inskränkning i rätten till en förmån får även beslutas när den berörda personen bedrägligt har försökt att erhålla eller bedrägligt har erhållit förmåner.

Båda de nu berörda konventionerna medger alltså att inskränk- ningar sker i rätten till en förmån då någon genom brott oriktigt har tillskansat sig en förmån. Konventionerna innebär alltså inte något hinder mot att en bidragsspärr införs som en konsekvens av bidragsbrott.

152

15 Tillämpningsområdet

Utredningens förslag: Bidragsspärr ska kunna komma i fråga för alla brott enligt bidragsbrottslagen utom i fall där brottet avsett förmåner enligt 4 kap. socialtjänstlagen, lagen om mot- tagande av asylsökande m.fl., lagen om arbetslöshetsförsäkring och förmåner som tillfaller annan än den sökande.

I kapitel 13 finns utredningens övergripande överväganden i frågan om en bidragsspärr bör införas som en särskild sanktion för vissa bidragsbrott. Som framgår av vad som anförts där anser utred- ningen att det bör införas en möjlighet att ålägga den som dömts för ett brott enligt bidragsbrottslagen en sådan sanktion. Bidrags- brottslagen omfattar sådana bidrag, ersättningar, pensioner och lån för personligt ändamål som enligt lag eller förordning beslutas av Försäkringskassan, Premiepensionsmyndigheten, Centrala studie- stödsnämnden, Migrationsverket, Arbetsförmedlingen, kommu- nerna och arbetslöshetskassorna. Frågan blir då om det finns skäl att undanta vissa av dessa förmånsslag från bidragsspärrens tillämp- ningsområde och i så fall vilka.

I direktiven anges att en bidragsspärr inte ska kunna beslutas i fråga om ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Av direktiven framgår vidare att utredningen särskilt ska överväga om arbetslös- hetsersättningen ska omfattas. Utredningen inleder med att ta ställning till sistnämnda fråga. Därefter överväger utredningen om det finns skäl att undanta andra förmånsslag från regleringen.

153

Tillämpningsområdet

SOU 2008:100

15.1Arbetslöshetsersättningen

Det är endast i fråga om arbetslöshetsersättning som det redan i dag finns en sanktion som kan sägas motsvara en bidragsspärr, på det sättet att den som lämnat oriktiga uppgifter kan förvägras rätt till ersättning under en viss tid. Denna sanktion, s.k. frånkännande av ersättning, beskrivs närmare i kapitel 10. Även sanktionen uteslutning av medlem har stora likheter med en bidragsspärr. Förutsättningarna för frånkännande och uteslutning skiljer sig å andra sidan i vissa avseenden från dem som det är tänkt att en bidragsspärr ska grunda sig på. Det är t.ex. inte en förutsättning att någon har begått ett bidragsbrott för att någon av sanktionerna frånkännande eller uteslutning ska kunna användas.

Den jämförelse som nu gjorts mellan å ena sidan sanktionerna inom arbetslöshetsförsäkringen och å andra sidan en bidragsspärr visar att likheterna mellan dem är så stora att det inte är lämpligt att låta dessa sanktioner gälla samtidigt. Skälet till det är att regelverket i så fall skulle behöva förses med en rad undantagsregler för att förhindra att både bidragsspärr och frånkännande skulle bli aktuella samtidigt och för samma överträdelse av gällande regler. En sådan ordning skulle bli komplicerad och konsekvenserna av den skulle bli svåra att förutse för den enskilde. I praktiken skulle arbets- löshetskassorna också behöva vänta med att fatta beslut i frågan om frånkännande eller uteslutning i avvaktan på att frågan om det straffrättsliga ansvaret prövas.

Mot den nu angivna bakgrunden står det klart att ett val måste göras i frågan om vilket sanktionssystem som ska användas. Det måste alltså övervägas om sanktionerna frånkännande och uteslut- ning ska finnas kvar eller om de ska ersättas med en reglering som innebär att en bidragsspärr, med de förutsättningar som utred- ningen föreslår i det följande, ska drabba den som begått ett bidragsbrott riktat mot arbetslöshetsförsäkringen.

För att ta med arbetslöshetskassorna i ett system med en bidragsspärr talar intresset av likabehandling av dem som begått bidragsbrott. Ett bidragsbrott riktat mot Försäkringskassan bör i princip kunna föranleda samma sanktion som ett motsvarande brott riktat mot arbetslöshetsförsäkringen. Samtidigt ska detta intresse inte överdrivas och skillnaderna mellan bidragsspärren och framför allt frånkännande av ersättning är som sagts ovan ganska små.

154

SOU 2008:100

Tillämpningsområdet

Ett annat argument för att låta arbetslöshetskassorna omfattas av ett system med bidragsspärr är att en sådan ordning skulle kunna bidra till en större enhetlighet vid behandlingen av personer som tillhör olika arbetslöshetskassor. Andelen beslut om frånkännande och uteslutning i förhållande till antalet ärenden om återkrav varierar nämligen mellan olika arbetslöshetskassor, vilket skulle kunna utgöra en indikation på att regeltillämpningen inom arbets- löshetsförsäkringen varierar på ett omotiverat sätt. Även om de sta- tistiska uppgifterna väcker vissa frågor om enhetligheten i tillämp- ningen mellan olika arbetslöshetskassor, kan det å andra sidan inte uteslutas att de skillnader som statistiken uppvisar i fråga om frånkännanden och uteslutningar har sina naturliga förklaringar. Arbetslöshetsnivåerna och förekomsten av svartarbete kan variera mellan olika branscher. Att regelverket tillämpas korrekt av de olika arbetslöshetskassorna är dessutom i första hand en uppgift för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen att bevaka.1 Det kan därför inte anses vara nödvändigt av hänsyn till intresset av lika- behandling att sanktionen bidragsspärr ersätter de nuvarande sanktionsmöjligheterna i arbetslöshetsförsäkringen.

Det finns i stället starka skäl som talar emot att nu ändra i det befintliga sanktionssystemet. Sanktionsformerna uteslutning och frånkännande är inte begränsade till allvarliga brott, något som utredningen anser bör vara fallet i fråga om bidragsspärren, se kapitel 16. Om möjligheten till uteslutning och frånkännande skulle ersättas med den tilltänkta bidragsspärren skulle det alltså leda till att betydligt färre fall där felaktiga uppgifter lämnats skulle kunna medföra en sanktion. Utredningen ser inget principiellt motiv för att på det sättet minska sanktionsgraden i arbetslös- hetsförsäkringen. Dessutom går det inte att bortse från att en sådan begränsning av sanktionsmöjligheterna skulle kunna medföra att felaktiga uppgifter lämnas i högre utsträckning än vad som är fallet i dag.

Rätten till arbetslöshetsersättning baseras delvis på medlemskap i en arbetslöshetskassa. Föreningsrättsliga motiv talar för att möjligheten till uteslutning av medlemmar som uppträder illojalt mot en arbetslöshetskassa – en möjlighet som för övrigt har funnits mycket länge – bör finnas kvar. Frånkännande och uteslutning har vidare ett nära samband med varandra. Det framstår därför inte som ändamålsenligt att bryta ut enbart frånkännandesanktionen

1 Förordningen (2007:506) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen.

155

Tillämpningsområdet

SOU 2008:100

från det befintliga regelverket eftersom samma problem med parallella sanktionssystem som beskrivits ovan då skulle kunna uppkomma.

Det tyngsta skälet emot att ersätta de befintliga sanktionerna inom arbetslöshetsförsäkringen med en bidragsspärr är dock att det är svårt att överblicka de praktiska konsekvenserna av en sådan förändring. I grunden hänger det ihop med att regelverket är relativt komplicerat. Som exempel kan nämnas att det till båda sanktionerna är kopplat bestämmelser om arbetsvillkor och andra villkor för att få rätt till arbetslöshetsersättning på nytt.2 Det kan naturligtvis tänkas att det finns skäl att ifrågasätta effektiviteten i det nuvarande regelverket. För att göra det krävs dock enligt utredningens uppfattning en grundlig utvärdering av sanktionerna, och en sådan utvärdering måste för att vara meningsfull även innefatta de grundläggande syften som bär upp arbetslöshets- försäkringen. Utredningen har visserligen samlat in en del upp- gifter om tillämpningen men en seriös utvärdering kräver avsevärt mer material än så. Inom ramen för denna utredning har det inte varit möjligt att genomföra en sådan undersökning av arbetslös- hetskassorna och de befintliga sanktionernas effektivitet. Utred- ningen anser sig alltså inte ha tillräckliga förutsättningar att säkert bedöma vilka konsekvenser en förändring av det befintliga regel- verket skulle kunna komma att få.

Sammanfattningsvis kan det konstateras att det inom arbets- löshetsförsäkringen redan finns sanktioner som har stora likheter med en bidragsspärr. Starka skäl talar för att låta detta regelverk – i vart fall i avvaktan på en utvärdering av sanktionerna – vara kvar. Detta innebär alltså att utredningen har uppfattningen att den nya sanktionen bidragsspärr för närvarande inte bör införas i fråga om arbetslöshetsersättningen. Frånkännande och uteslutning bör alltså alltjämt kunna komma i fråga dels för den som begått ett bidrags- brott riktat mot arbetslöshetsförsäkringen, dels för den som lämnat felaktiga uppgifter utan att förutsättningarna för straffansvar bedömts vara uppfyllda.

2 Se avsnitt 10.3.3.

156

SOU 2008:100

Tillämpningsområdet

15.2Bistånd enligt socialtjänstlagen

Ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen består av försörjnings- stöd och ersättning för livsföring i övrigt. Försörjningsstödet är avsett att vara det yttersta skyddsnätet för personer med tillfälliga försörjningsproblem. Stödet utgår bara till den som inte kan försörja sig på annat sätt, t.ex. genom arbete, genom att behovet tillgodoses av annan huvudman, t.ex. kriminalvården eller genom rätt till ersättning inom de allmänna försäkringarna. Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. En riks- norm för försörjningsstödet fastställs av regeringen varje år.3 Normen innefattar skäliga kostnader för livsmedel, kläder, skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och TV-avgift. Den enskilde har därutöver rätt till bistånd för skäliga kostnader för boende, hushållsel, arbetsresor, hemför- säkring samt medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa.

Ersättning för livsföring i övrigt kan avse bl.a. kostnader för hälso- och sjukvård, tandvård, glasögon, hemutrustning, flyttkostnader, spädbarnsutrustning, umgängesresor, avgifter för kommunal service m.m.

Även om någon döms för bidragsbrott avseende ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen följer det alltså redan av utred- ningens direktiv att en bidragsspärr inte ska omfatta dessa för- måner.

Utredningen återkommer till förmåner som kan anses ha samma syften som det ekonomiska biståndet i avsnitt 15.3 och 15.5.

15.3Förmåner enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl.

Som framgår av avsnitt 15.2 ska en bidragsspärr inte kunna meddelas i fråga om ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Det finns emellertid även andra förmåner som har sådana syften att de skulle kunna jämställas med det ekonomiska biståndet.

En sådan förmån är asylsökandes och vissa andra utlänningars rätt till bistånd i form av logi, bostadsersättning, dagersättning och särskilt bidrag enligt lagen (1994:137) om mottagande av asyl- sökande m.fl. (LMA). En utlänning som omfattas av lagen och som saknar egna medel har enligt 17 § rätt till bistånd för sin dagliga

3 2 kap. socialtjänstförordningen (2001:937).

157

Tillämpningsområdet

SOU 2008:100

livsföring (dagersättning). I vissa fall har den som på egen hand ordnar bostad rätt till bidrag för bostadskostnad. Dagersättningen ska enligt 5 § förordningen (1994:361) om mottagande av asyl- sökande m.fl. täcka kostnader för livsmedel, kläder och skor, fritidsaktiviteter, hygienartiklar och andra förbrukningsvaror. Dag- ersättningen ska även i vissa fall täcka utgifter för hälso- och sjuk- vård, tandvård samt läkemedel. Regeringen fastställer nivån på dag- ersättningen (se samma förordning). Dagpenningnivån understiger riksnormen för det ekonomiska biståndet enligt socialtjänstlagen.

Frågan är då om den nu aktuella förmånen verkligen fyller samma funktion för de asylsökande som det ekonomiska biståndet enligt socialtjänstlagen gör för andra än asylsökande. Här kan det då till att börja med konstateras att det i 1 § andra stycket LMA slås fast att den som omfattas av lagen inte har rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen för förmåner av motsvarande karaktär. Sistnämnda bestämmelse har kommit till för att det inte ska råda någon tveksamhet om att den som omfattas av lagen inte har rätt till kompletterande stöd enligt socialtjänstlagen. Enligt vad som anfördes när LMA infördes kunde det dessutom vara rimligt att asylsökande under utredningstiden ges en lägre ekonomisk stan- dard än vad som tillkommer dem som är stadigvarande bosatta i landet.4

Utredningen tolkar den nyss nämnda bestämmelsen så att en spärr beträffande ersättning enligt LMA skulle innebära att den som spärren avser skulle stå utan försörjning om han eller hon inte har möjlighet att försörja sig med egna medel eller genom arbete. Konsekvensen att någon skulle stå utan försörjning från samhället framstår inte som godtagbar. Enligt utredningens mening är det inte sakligt motiverat att behandla förmåner till asylsökande m.fl. på annat sätt än det ekonomiska biståndet. Utredningens slutsats av det anförda blir att ersättningen enligt LMA fyller samma funk- tion som det ekonomiska biståndet enligt socialtjänstlagen. Den bör därmed undantas från reglerna om bidragsspärr.

4 Prop. 1993/94:94 s. 47.

158

SOU 2008:100

Tillämpningsområdet

15.4Förmåner som tillkommer annan än den som har begått brottet

Bidragsbrottslagen omfattar i första hand sådana fall då förmåns- tagaren själv lämnar en oriktig uppgift eller åsidosätter en anmäl- ningsskyldighet. Detta gäller dock inte undantagslöst. Vissa för- måner är konstruerade så att de tillfaller någon annan än den som ansöker om förmånen i fråga. I det följande lämnas några sådana exempel.

Ett barn har rätt till underhållsstöd om barnets föräldrar inte bor tillsammans. Syftet med stödet är att skydda barnet när en förälder inte betalar underhållsbidrag till barnet. Ersättningen betalas ut av Försäkringskassan till den förälder som barnet är bosatt och folk- bokfört hos (boföräldern). Bestämmelser om underhållsstöd finns i lagen (1996:1030) om underhållsstöd. Ansökan om underhållsstöd görs av boföräldern men stödet utgår till barnet.

Det finns också andra ekonomiska förmåner med motsvarande reglering. Det gäller bl.a. livränta till barn enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring samt barnpension och efterlevandestöd till barn enligt lagen (2000:461) om efterlevandepension och efter- levandestöd till barn.

En annan ekonomisk förmån som bör nämnas här är det stöd som Centrala studiestödsnämnden beslutar om och som ges till elever i utbildning för döva eller hörselskadade eller utbildning som är speciellt anpassad för svårt rörelsehindrade ungdomar. Bidrag lämnas enligt förordningen (1995:667) om bidrag till vissa funk- tionshindrade elever i gymnasieskolan för vissa resekostnader till och från utbildningsorten samt kost och logi. Stödet ger funktions- hindrade barn möjlighet till utbildning på gymnasial nivå, även om utbildningen inte ges på bostadsorten.

I fråga om de nu nämnda förmånerna gäller att det är vårdnads- havaren som ansöker om förmånen, om barnet är under 18 år. Det är också till vårdnadshavaren som förmånen betalas ut, även om det enligt de aktuella författningarna är barnet som är berättigat till förmånen. Om föräldern eller vårdnadshavaren lämnat oriktiga uppgifter i en ansökan eller underlåtit att anmäla ändrade förhål- landen är det denne som har begått bidragsbrottet, naturligtvis under förutsättning att gärningen är täckt av de subjektiva rekvisit som ställs upp i bidragsbrottslagen. Frågan blir då om ett sådant brott bör kunna föranleda en bidragsspärr och vem den i så fall ska drabba.

159

Tillämpningsområdet

SOU 2008:100

Till en början är det givet att en sanktion som bidragsspärr inte ska kunna åläggas någon annan än den som begått en lag- överträdelse. Ett barn ska inte kunna åläggas en bidragsspärr som en följd av ett brott som vårdnadshavaren begått. Själva innebörden av spärren bör dessutom vara att just den som begått brottet under en viss tid inte ska kunna komma i fråga för en viss typ av förmån. Här skulle det visserligen kunna hävdas att det i realiteten är vårdnadshavaren som drar nytta av förmånen. De förmåner som nu diskuteras syftar dock till att ge barn stöd i vissa avseenden, och intresset av att säkerställa detta stöd väger enligt utredningens mening tyngre än intresset av att beivra bidragsbrott som vårdnads- havaren begått. När det gäller underhållsstödet kan det dessutom påpekas att motsatt ordning skulle kunna leda till helt orimliga konsekvenser om den som spärras har flera barn som han eller hon uppbär underhållsstöd för men brottet bara avsett underhållsstödet för ett av dem.

I fråga om sådana förmåner som tillkommer någon annan än den som har att ansöka om den bör bidragsspärr alltså inte komma i fråga.

15.5Övriga förmåner bör omfattas av tillämpningsområdet

Som framgått av det föregående kan det finnas flera skäl till att inte införa en bidragsspärr beträffande olika förmåner. När det gäller arbetslöshetsersättningen handlar det om att effekterna av en förändring av de befintliga sanktionsformera är oklara. I fråga om ekonomiskt bistånd och förmåner enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. är skälet för att undanta dem från tillämpningsområdet att det yttersta skyddsnätet för människor inte bör tas bort. Regelverket avseende vissa förmåner kan vidare vara konstruerat på ett sådant sätt att det framstår som poänglöst att låta förmånen omfattas av sanktionsformen eftersom förmånen tillkommer någon annan än den som kan begå det brott som skulle kunna utlösa sanktionen. Detta gäller t.ex. underhållsstöd. Frågan är då om det även av andra skäl finns anledning att undanta vissa förmåner från tillämpningsområdet.

160

SOU 2008:100

Tillämpningsområdet

15.5.1Stöd som skulle kunna jämställas med ekonomiskt bistånd

Förutom förmåner som betalas ut enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. finns det också andra förmåner som skulle kunna jämställas med ekonomiskt bistånd så till vida att de avser att täcka i huvudsak samma levnadsomkostnader som detta. Ersättnings- nivåerna kan vara desamma, eller avvika från riksnormen för det ekonomiska biståndet endast obetydligt. Introduktionsersättning, som regleras i lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar och äldreförsörjningsstöd som lämnas enligt lagen (2001:853) om äldreförsörjningsstöd är sådana stöd.

Det skulle kunna hävdas att det inte heller beträffande de nu angivna förmånerna skulle vara sakligt motiverat att behandla dem på något annat sätt än ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (jfr vad utredningen anfört i avsnitt 15.3). En viktig och principiell skillnad som föreligger mellan dessa förmåner och förmåner enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. är dock att en bidrags- spärr inte skulle utesluta försörjningsmöjligheter för den som inte kan arbeta. Det ekonomiska biståndet utgör här ett yttersta skyddsnät. Det kan därför konstateras att behovet av att undanta dessa förmåner från tillämpningsområdet inte är lika stort.

En annan invändning som man skulle kunna ha mot att låta introduktionsersättningen och äldreförsörjningsstödet omfattas av tillämningsområdet är att det saknas anledning att spärra någon från rätten till en förmån, om denne därmed får rätt till en annan förmån med endast obetydligt lägre ersättningsnivå.

Som utredningen återkommer till kan emellertid omständig- heterna kring olika bidragsbrott och de dömdas personliga för- hållanden variera i hög grad. Det är inte givet att den spärrade skulle bli hänvisad till ekonomiskt bistånd. Enligt utredningens mening bör en strävan vara att bidragsspärren träffar likartade fall, oberoende av vilken förmån bidragsbrottet avsett. Detta talar för att tillämpningsområdet för bidragsspärren bör vara så vitt som möjligt.

Med ett vitt tillämpningsområde kan också vissa gränsdrag- ningsproblem undvikas. Det skulle t.ex. kunna hävdas att även andra förmåner än de nu nämnda bör undantas om de syftar till att tillgodose en grundläggande levnadsnivå hos den enskilde. Det kan vara fråga om förmåner vars ersättningsnivåer visserligen inte är

161

Tillämpningsområdet

SOU 2008:100

beräknade så att de ska täcka vissa särskilt angivna levnadsomkost- nader, men som ändå är låga. Garantipension enligt lagen (1998:702) om garantipension är ett exempel som kan nämnas i sammanhanget. Beräkningen av garantipensionens storlek är bl.a. beroende av hur många år den enskilde har bott i Sverige. Ersätt- ningsnivån enligt nämnda lag kan i vissa enskilda fall vara lägre än den högsta ersättningsnivån i äldreförsörjningsstödet, medan den i andra fall är högre. Det är alltså inte givet vilka förmåner som skulle behöva undantas med hänvisning till att de är att jämställa med ekonomiskt bistånd. Enligt utredningens mening talar även detta för att undantagen från tillämpningsområdet bör vara så få som möjligt. Det behov som kan finnas av att förhindra att en bidragsspärr drabbar någon alltfört hårt kan i stället tillgodoses vid en skälighetsbedömning i det enskilda fallet, se vad utredningen föreslår om detta i kapitel 17.

Mot den nu angivna bakgrunden finns det inte skäl att generellt undanta introduktionsersättningen, äldreförsörjningsstödet eller andra liknande förmåner från tillämpningsområdet.

15.5.2Stöd som skulle kunna jämställas med t.ex. underhållsstöd

Som utredningen funnit i avsnitt 15.4 bör inte underhållsstöd och andra förmåner som uttryckligen enligt författning tillkommer annan än den sökande omfattas av tillämpningsområdet. I prak- tiken handlar den begränsningen om förmåner till barn. Frågan är om även andra förmåner som avses komma barn till godo bör uteslutas. Som exempel kan nämnas barnbidrag och flerbarnstillägg enligt lagen (1947:529) om allmänna barnbidrag.

Till skillnad från vad som gäller t.ex. underhållsstöd är bestäm- melserna om barnbidrag inte utformade så att förmånen tillkom- mer barnet. Rätt att uppbära barnbidrag har i stället barnets ena vårdnadshavare eller båda vårdnadshavarna. Detta innebär att en bidragsspärr avseende barnbidrag till skillnad från exempelvis underhållsstödet kan fylla en funktion i förhållande till den som begår ett bidragsbrott.

Ett skäl för att ändå undanta barnbidraget från bidragsspärrens tillämpningsområde skulle kunna vara att detta bidrag har samma syfte som underhållsstödet och att det därför inte vore motiverat att behandla förmånerna olika. Mot detta kan dock invändas att de

162

SOU 2008:100

Tillämpningsområdet

olika stödformerna inte bara skiljer sig åt i sin juridiska konstruk- tion, utan också i sina syften. Underhållsstödet syftar till att kom- pensera ett barn om någon av dess föräldrar inte kan eller vill bidra till barnets underhåll. Barnbidraget utgör däremot ett allmänt, icke behovsprövat, stöd till barnfamiljer. Underhållsstödet är därför även till sitt syfte starkare kopplat direkt till barnet. Syftet med de nu aktuella stödformerna är alltså inte identiska. Inte heller i övrigt företer de sådana likheter att det finns skäl att behandla dem på samma sätt i nu aktuellt hänseende. Det finns därför inte skäl att undanta barnbidraget från tillämpningsområdet på den grunden att det har samma syften som underhållsstödet.

15.5.3Förmåner som inte kan väntas bli föremål för bidragsspärr i någon större omfattning

Vissa förmåner är sådana att de betalas ut med mycket små belopp, eller vid endast enstaka tillfällen. Det kan därför ifrågasättas om dessa förmåner alls kommer att vara föremål för så allvarliga bidragsbrott att en bidragsspärr i praktiken blir aktuell. Det gäller t.ex. bilstöd till personer med funktionshinder, återetableringsstöd och adoptionsbidrag som alla kan sägas ha engångskaraktär.5

Andra förmåner syftar till att tillgodose sådana behov hos den enskilde, att det kan antas att en spärr i många fall skulle framstå som oskälig. Det kan gälla vissa stöd till funktionshindrade, t.ex. assistansersättning. Assistansersättningen syftar nämligen till att tillgodose ett relativt omfattande behov av hjälp i hemmet hos personer med svåra funktionshinder.6 Även barnbidraget kan vara en förmån av sådant slag. För många barnfamiljers ekonomi är barnbidraget av stor betydelse och principerna om barnets bästa skulle kunna anses tala för att barnbidraget undantas från tillämp- ningsområdet. Beträffande sådana förmåner som nu nämnts skulle det kunna hävdas att den undantagsregel som utredningen förordar i kapitel 17 regelmässigt skulle behöva aktualiseras.

Behovet av en bidragsspärr kan ifrågasättas också beträffande sådana förmåner där möjligheterna att begå bidragsbrott måste bedömas som begränsade. Det gäller exempelvis rehabiliterings-

5Förordningen (1989:890) om bilstöd till personer med funktionshinder, förordningen (2007:640) om återetableringsstöd och förordningen (1988:1463) om bidrag till adoption av utländska barn.

6Lagen (1993:389) om assistansersättning.

163

Tillämpningsområdet

SOU 2008:100

penning enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring i fråga om vilken en noggrann utredning görs innan ersättning beviljas.7

Om sådana förmåner som av olika skäl sällan eller aldrig kan väntas bli föremål för en bidragsspärr utesluts från tillämpnings- området kan onödiga ärenden om bidragsspärr undvikas. Den enskilde behöver inte heller sväva i ovisshet om huruvida han eller hon kan komma att bli föremål för en bidragsspärr eller inte.

Någon säker bedömning av i vilken utsträckning vissa förmåner kommer att bli aktuella i ärenden om bidragsspärr låter sig emeller- tid inte göras. Bidragsbrottsligheten kan ha mycket skiftande karaktär och det är svårt att i dagsläget utan ett gediget underlag i form av statistik och rättspraxis bedöma vilka behov av en bidrags- spärr som finns i fråga om de förmåner som nu diskuterats. Mer eller mindre klandervärda fall kan förekomma beträffande en och samma förmån. Det framstår t.ex. som synnerligen klandervärt att på helt falska grunder tillskansa sig ersättning utan att ha någon rätt till det alls, detta alldeles oavsett vilket behov som förmånen är tänkt att tillgodose. Det kan här anmärkas att undersökningar som FUT-delegationen genomfört tyder på att det förekommer fel- aktiga utbetalningar i en betydande omfattning i fråga om just assistansersättning.8 Detta talar för att tillämpningsområdet av- seende bidragsspärren inte bör begränsas mer än vad som kan anses vara absolut nödvändigt.

I likhet med vad som sagts beträffande de i avsnitt 15.5.1 berörda förmånerna bör de hänsyn som kan behöva tas till enskildas personliga förhållanden även beträffande de här aktuella förmånerna i stället kunna ske inom ramen för en skälighets- bedömning i det enskilda fallet. I kapitel 17 förordar utredningen en sådan särskild undantagsregel.

15.5.4Det förhållandet att välfärdssystemen ständigt är föremål för förändring talar för att tillämpningsområdet görs så vitt som möjligt

Det finns även ett annat argument som talar för att tillämpnings- området inte bör begränsas i alltför stor utsträckning. Våra väl- färdssystem omfattar ett mycket stort antal förmåner. Nya förmå- ner införs kontinuerligt och villkoren för dem som nu finns ändras.

7FUT-delegationens rapport nr 7 – Vad kostar felen?, 2007, s. 345 ff.

8FUT-delegationens rapport nr 7 Vad kostar felen?, 2007, s. 175 ff.

164

SOU 2008:100

Tillämpningsområdet

Om alltför detaljerade bestämmelser i fråga om tillämpnings- området införs kan dessa ständigt komma att behöva omprövas

15.5.5Slutsats

Av det som sagts i det föregående följer att det inte finns några bärande skäl att föreslå fler undantag från tillämpningsområdet än som följer av avsnitten 15.1-15.4. I bilaga 6 finns en uppräkning av de förmåner som enligt utredningens bedömning bör omfattas av regleringen av en bidragsspärr.

15.6Tillämpningsområdet kan behöva övervägas på nytt

Bidragsbrottslagen har nyligen trätt i kraft. Det går alltså inte att nu få fram detaljerade uppgifter om i vilka situationer den kommit att tillämpas. Det innebär att det saknas ett säkert underlag för att bedöma vilka förmåner som kommer att vara föremål för så klandervärd brottslighet att en bidragsspärr kan vara motiverad. Utredningen har därför i det föregående valt att låta tillämpnings- området vara så vitt som möjligt. Samtidigt står det klart att det i framtiden kan visa sig att det finns ett behov av att avgränsa tillämpningsområdet. Så kan bli fallet om det t.ex. visar sig att myndigheterna tvingas hantera ett stort antal ärenden om bidrags- spärr där ett beslut om bidragsspärr av olika anledningar inte be- döms komma i fråga. En sådan hantering är självfallet negativ från resurssynpunkt. Detta talar för att det framöver kan finnas anled- ning att på nytt överväga frågan om vilka förmåner som ska kunna bli föremål för en bidragsspärr. Svaret på den frågan bör kunna hämtas i en utvärdering av bidragsbrottslagen. Enligt vad rege- ringen anförde i den proposition som låg till grund för bidrags- brottslagen ska en sådan utvärdering göras när lagen varit i kraft en tid (se prop. 2006/07:80 s. 93).

165

16Förutsättningar för en bidragsspärr

Utredningens förslag: Bidragsspärr ska åläggas den som gjort sig skyldig till grovt bidragsbrott. Bidragsbrott av normalgraden och vårdslöst bidragsbrott ska kunna föranleda bidragsspärr, om brottet eller den samlade brottsligheten rört ett högt belopp eller annars varit omfattande. Vid bedömningen av om brott föreligger ska den beslutande myndigheten utgå från en laga- kraftvunnen dom eller ett godkänt strafföreläggande. En bidragsspärr ska inte få beslutas senare än ett år efter det att brottmålsdomen vunnit laga kraft eller ett strafföreläggande godkänts.

I kapitel 13 har utredningen föreslagit att en bidragsspärr införs. Vilka förmånsslag som ska omfattas av den nya sanktionen tas upp i kapitel 15. I detta kapitel behandlar utredningen frågan om vilka förutsättningar som bör gälla för en bidragsspärr.

16.1Utgångspunkter

Förutsättningarna för en bidragsspärr bör givetvis utformas så att det övergripande syftet tillgodoses i så hög grad som möjligt. Av vad som anförts i kapitel 13 följer att bidragsspärren ska vara en konsekvens av bidragsbrott och att det övergripande syftet med spärren är att värna välfärdssystemen genom att motverka sådana felaktiga utbetalningar som beror på att enskilda lämnar felaktiga uppgifter. Detta är den långsiktiga ambitionen med förslaget. Tanken med bidragsspärren är att den ska verka på två plan. För det första ska den bidra till att regelverket kring välfärdssystemet

167

Förutsättningar för en bidragsspärr

SOU 2008:100

uppfattas som rimligt, vilket i sin tur bör kunna bidra till att reglerna följs. För det andra ska den vid sidan av den straffrättsliga påföljden verka avhållande. Om bidragsspärren ska kunna med- verka till att reglerna uppfattas som rimliga och värda att rätta sig efter måste också förutsättningarna för bidragsspärren utformas så att sanktionen framstår som rimlig och proportionerlig i förhål- lande till det brott som begåtts.

En annan utgångspunkt är att ärenden om en bidragsspärr ska handläggas av de förvaltningsmyndigheter som beslutar om bidra- gen i fråga, se vidare kapitel 19. Det innebär att regelverket bör utformas så att det inte krävs några renodlat straffrättsliga bedöm- ningar. Frågan om en spärr ska åläggas eller inte ska kunna avgöras efter en enkel bedömning som i huvudsak baseras på den informa- tion som finns i den brottmålsdom eller motsvarande handling där ansvarsfrågan prövats. Om bedömningen blir lätt att göra ökar också förutsättningarna för att besluten ska kunna fattas snabbt, vilket bör kunna öka genomslagskraften i sanktionen. Grundförut- sättningarna bör utformas så att skälighetsbedömningar undviks.

Ytterligare några utgångspunkter följer av direktiven. Bidrags- spärren ska sålunda utgöra en konsekvens av brott enligt bidrags- brottslagen. Andra brott som riktar sig mot välfärdssystemen, t.ex. bedrägeribrott enligt 9 kap. brottsbalken, ska alltså inte kunna utlösa en sådan spärr. Vidare följer det av direktiven att bidrags- spärren endast ska gälla det förmånsslag som brottet avsåg samt att en bidragsspärr inte ska kunna följa på bidragsbrott som bedömts som ringa eller annars mindre allvarliga.

16.2Bidragsspärr bör endast komma i fråga för den som befunnits skyldig till bidragsbrott

En fråga av grundläggande betydelse är om det ska vara en förutsättning för bidragsspärren att ansvaret för bidragsbrott först har prövats inom ramen för ett straffrättsligt förfarande. Som ett alternativ till en sådan ordning skulle kunna tänkas att en bidrags- spärr får meddelas om den myndighet som fattar beslutet om en bidragsspärr gör bedömningen att ett brott har begåtts – även om detta ännu inte har prövats i straffrättsligt förfarande.

Om en bidragsspärr görs beroende av att en brottmålsdom avseende bidragsbrottet har meddelats kan det antas att det i många fall kan gå mycket lång tid mellan tidpunkten för brottet och

168

SOU 2008:100

Förutsättningar för en bidragsspärr

beslutet om bidragsspärr. Vid utvärderingen av den s.k. Västman- landsmodellen gjordes beräkningar som gav vid handen att den genomsnittliga handläggningstiden från det att brottsmisstanke uppkom till dess att utredningen var klar uppgick till cirka ett år.1 Ur ett rent effektivitetsperspektiv är det mer tilltalande att bidrags- spärren meddelas redan då den utbetalande myndigheten gör bedömningen att ett brott har begåtts. Sanktionssystemet skulle därmed bättre svara mot sina syften eftersom det måste antas att en snabb reaktion har större verkan än en reaktion som kommer efter lång tid.

Från rättssäkerhetssynpunkt framstår det emellertid som mer tillfredsställande att beslut om en bidragsspärr fattas först efter det att det straffrättsliga förfarandet är avslutat och det finns en laga- kraftägande dom. I grunden hänger detta ihop med att bidrags- spärren ska vara en konsekvens av ett bidragsbrott. Det räcker alltså inte med att det kan slås fast att en oriktig uppgift lämnats. För att ett bidragsbrott ska anses föreligga krävs dessutom att det subjektiva rekvisitet uppfyllts, dvs. att uppsåt eller grov oaktsamhet kan bevisas. När det gäller just brott mot välfärdssystemen är frågor om uppsåt och oaktsamhet av stor betydelse, och bedöm- ningarna av dem är inte sällan komplicerade. Såväl åklagare som domare är vana att hantera denna typ av frågeställningar. Det kan vidare påpekas att utredningsmöjligheterna är bättre inom rätts- väsendet så till vida att t.ex. vittnesförhör kan hållas. Om det straff- rättsliga förfarandet avvaktas undviker man också att olika besluts- fattare gör olika bedömningar i frågan om ett brott föreligger eller inte.

Ytterligare ett argument för att det straffrättsliga förfarandet bör avvaktas hänger samman med att bidragsbrott är ett s.k. farebrott. Om det vid en kontroll upptäcks att en felaktig uppgift lämnats kan det i vissa fall innebära att fara för utbetalning av en förmån inte förelegat vilket innebär att något brott inte begåtts. Vid farebedömningen ska hänsyn nämligen tas till hur kontroll- systemen utformats. Frågan om ett förfarande är straffbart eller inte bör i dessa fall inte ske hos den myndighet som utfört kon- trollåtgärden i fråga.

För att bedöma om det ska krävas att det straffrättsliga ansvaret klarlagts eller inte innan beslut fattas om en bidragsspärr måste det alltså göras en avvägning mellan å ena sidan effektivitetshänsyn och

1 BRÅ:s rapport 2008:6, Samverkan mot bidragsbedrägerier s. 29 ff.

169

Förutsättningar för en bidragsspärr

SOU 2008:100

de krav på rättssäkerhet som måste upprätthållas. Utredningen kan konstatera att genomgången av olika sanktioner m.m. i kapitel 8 visar att det i regel krävs att ansvaret klarlagts genom en brottmåls- dom eller på annat liknande sätt för att en sanktion ska kunna komma i fråga. Eftersom en bidragsspärr är en förhållandevis ingri- pande sanktion blir utredningens slutsats, trots de problem som kan följa av långa handläggningstider inom rättsväsendet, att en bidragsspärr endast bör meddelas om någon har befunnits vara skyldig till ett bidragsbrott i ett brottmålsförfarande.

16.3Närmare om godkända strafförelägganden och beslut om åtalsunderlåtelse

Frågan blir då om det endast bör komma i fråga att lägga fällande domar i brottmål till grund för bedömningen. I flera andra sam- manhang jämställs godkända strafförelägganden och beslut om åtalsunderlåtelse med fällande dom. Till att börja med framstår det som klart att också godkända strafförelägganden bör likställas med fällande domar. När det gäller beslut om åtalsunderlåtelse är bilden något mer komplicerad.

Åtalsunderlåtelse innebär att en åklagare beslutar att inte väcka åtal. En förutsättning för åtalsunderlåtelse är att något väsentligt intresse inte åsidosätts. Åtalsunderlåtelse kan bl.a. meddelas om det kan antas att påföljden skulle bli böter. Förutsättningar finns också att besluta om åtalsunderlåtelse om påföljden skulle bli villkorlig dom. I det senare fallet krävs dock att särskilda skäl föreligger. En åklagare kan vidare besluta om åtalsunderlåtelse t.ex. om den misstänkte har begått annat brott och det utöver påföljden för detta brott inte krävs påföljd med anledning av det föreliggande brottet.

Åtalsunderlåtelse beslutas om övertygande bevisning föreligger och åklagaren kan räkna med en fällande dom. Det finns inte något formellt krav på att den misstänkte ska ha erkänt gärningen, men skuldfrågan förutsätts ändå vara helt klarlagd.2 I allmänhet beslutas åtalsunderlåtelse bara om den misstänkte har erkänt.

Frågan är då om en åtalsunderlåtelse bör få ligga till grund för ett beslut om bidragsspärr.

2 RÅ 1989 ref 71.

170

SOU 2008:100

Förutsättningar för en bidragsspärr

Ett beslut om åtalsunderlåtelse betraktas i flera andra samman- hang som en lagföring. Uppgifter om åtalsunderlåtelser registreras t.ex. i belastningsregistret för att kunna ligga till grund för framtida bedömningar av påföljder m.m. Att detta skulle få ske motiverades i förarbetena till lagen (1998:620) om belastningsregister med att det vid åtalsunderlåtelse finns en fullständig utredning som enligt åklagarens bedömning utvisar att den misstänkte är skyldig till ett brott.3 Här kan även nämnas att ett beslut om körkortsingripande kan grundas på ett beslut om åtalsunderlåtelse. Även detta motive- rades med att åtalsunderlåtelse förutsatts komma att meddelas endast i de fall det är klarlagt att den misstänkte begått brottet.4

Ett annat skäl för att låta åtalsunderlåtelser ligga till grund för beslut om bidragsspärr är att det skulle vara otillfredsställande att personer som har begått allvarliga bidragsbrott undkommer en bidragsspärr enbart för att åklagaren väljer att inte åtala.

Emot att låta åtalsunderlåtelser ligga till grund för spärrbeslut kan emellertid anföras att behovet av en sådan ordning är litet. Åtalsunderlåtelse får ju bara beslutas om inte något väsentligt all- mänt eller enskilt intresse åsidosätts. Med hänsyn till att bidrags- spärren bara bör komma i fråga när det handlar om allvarligare fall av bidragsbrott kan det ifrågasättas om åtalsunderlåtelse kommer att aktualiseras i någon nämnvärd omfattning. Till det nu sagda ska läggas att beslut om åtalsunderlåtelse i många fall inte innehåller så detaljerade uppgifter att beslutet kan ligga till grund för ett beslut om bidragsspärr.

Utredningen anser att skälen emot att låta åtalsunderlåtelse ligga till grund för beslut om bidragsspärr väger tyngre än argumentet för en sådan ordning. Vid bedömningen av om ett brott föreligger ska den beslutande myndigheten alltså endast ta hänsyn till laga- kraftvunna domar och godkända strafförelägganden.

16.4Inom vilken tid ska bidragsspärr beslutas?

En fråga som måste besvaras i detta sammanhang är hur gamla brott som ska kunna ligga till grund för ett beslut om bidragsspärr.

På andra rättsområden har den nu aktuella frågan lösts på olika sätt. I straffrättsliga sammanhang gäller reglerna om preskription i 35 kap. BrB. De innebär i huvudsak att påföljd inte får ådömas när

3Prop. 1997/98:97 s. 80.

4Prop. 1976/77:113 s. 30.

171

Förutsättningar för en bidragsspärr

SOU 2008:100

en viss tid förflutit sedan brottet begicks. Tiden beror på vilken straffskala som gäller för det aktuella brottet. När det gäller återkallelser av körkort beaktas i stället den förflutna tiden inom ramen för bedömningen av hur lång spärrtid som ska gälla.5

En första fråga blir här om det över huvud taget bör finnas en klar gräns för när beslut om bidragsspärr ska kunna fattas. Till att börja med framstår det inte som proportionerligt att inte ha någon tidsgräns alls. Också rättssäkerhetsskäl – framför allt intresset av att kunna förutse konsekvenserna av ett handlande – talar för att en tidsgräns bör gälla. Någon egentlig nackdel med en sådan gräns kan inte förutses. Slutsatsen av det som nu sagts blir alltså att en tidsgräns bör gälla som utesluter att beslut om bidragsspärr fattas alltför lång tid efter det att bidragsbrottet begåtts.

Nästa fråga är om det bör gälla olika tidsfrister för olika bidrags- brott. I huvudsak finns det två alternativ när det gäller den frågan. Det ena går ut på att en och samma tidsfrist får gälla för samtliga fall. Det andra alternativet är att fristen tillåts variera utifrån brottslighetens svårhetsgrad, varvid det mest naturliga är att utgå från den straffskala som gäller för brottet. För bidragsbrottens del skulle det innebära att tre olika frister gäller eftersom tre olika straffskalor gäller för grova bidragsbrott, brott av normalgraden respektive vårdslösa bidragsbrott.

Fördelen med en frist som gäller i samtliga fall är att en sådan regel blir lätt att tillämpa och lätt att förstå för enskilda. Intresset av förutsebarhet tillgodoses väl med en sådan lösning. Fördelen med att i stället låta tidsfristen vara beroende av brottets svårhets- grad är att en sådan lösning blir något mer nyanserad. Det är rimligt att grövre brott ska kunna föranleda en sanktion under en längre tid. Några särskilda svårigheter för rättstillämparna kan inte väntas med en sådan lösning. Det är lätt att med ledning av dom- slutet i brottmålsdomen avgöra vilka bidragsbrott som rubricerats som grova, vilka som bedömts vara av normalgraden och vilka som bedömts vara vårdslösa bidragsbrott. Men ur den enskildes pers- pektiv framstår ett system med flera tidsfrister som onödigt krång- ligt. Eftersom vinsterna med ett sådant system synes vara margi- nella förordar utredningen att det bara bör gälla en tidsfrist inom vilken frågan om bidragsspärr får tas upp.

Slutligen blir det här aktuellt att bedöma hur tidsfristen ska beräknas. Enligt utredningens uppfattning framstår det som rimligt

5 Trafikkommentarer på Internet, september 2008.

172

SOU 2008:100

Förutsättningar för en bidragsspärr

med en tid av ett år räknat från den dag då brottmålsdomen vunnit laga kraft eller strafföreläggandet godkänts. En sådan tidsram läm- nar också utrymme för de handläggningsåtgärder som kan behöva vidtas.

16.5Endast allvarlig brottslighet bör omfattas

I kapitel 13 har utredningen kommit fram till att en bidragsspärr endast bör komma i fråga vid allvarlig brottslighet. Frågan blir då hur förutsättningarna för en bidragsspärr ska utformas så att de fångar upp dessa fall.

16.5.1Ett preciserat straffvärde bör inte användas som spärrgrund

I straffrättsliga sammanhang används begreppet straffvärde för att beskriva allvaret i en gärning. Lagstiftaren uttrycker straffvärdet för olika gärningar genom den straffskala som anges i olika straff- stadganden (abstrakt straffvärde). Bestämmelser om hur brottets eller brottslighetens straffvärde ska bestämmas i det enskilda fallet finns i 29 kap. brottsbalken (konkret straffvärde). Vid bedöm- ningen av straffvärdet i det enskilda fallet ska särskilt beaktas den skada, kränkning eller fara som gärningen inneburit, vad den till- talade insett eller borde ha insett om detta samt de avsikter eller motiv som han haft. I nämnda kapitel anges vidare vissa förmild- rande respektive försvårande omständigheter som kan ha betydelse för straffvärdet, t.ex. förekomsten av psykisk sjukdom eller om gärningsmannen visat särskild hänsynslöshet.

En tänkbar lösning när det gäller utformningen av spärrgrun- derna är att utgå från bidragsbrottets konkreta straffvärde. Det skulle t.ex. kunna föreskrivas att det bidragsspärrutlösande brottet ska ha ett visst lägsta straffvärde för att en bidragsspärr ska komma i fråga. Det finns visserligen redan i dag bestämmelser i brotts- balken där ett högt eller lågt straffvärde bildar utgångspunkt för olika ställningstaganden, exempelvis i fråga om valet av fängelse som påföljd för någon som lider av allvarlig psykisk störning.6 Där- emot förekommer det inte, såvitt utredningen känner till, att det i lagtexten föreskrivs ett mer preciserat straffvärde som utgångs-

6 30 kap. 6 § brottsbalken.

173

Förutsättningar för en bidragsspärr

SOU 2008:100

punkt för en viss åtgärd eller bedömning. En sådan lösning skulle alltså avvika från den lagstiftningsteknik som brukar användas.

Bidragsspärren är vidare inte en påföljd och det framstår inte som naturligt att uttryckligen använda begreppet straffvärde som en kvalificerande omständighet i fråga om en sådan administrativ sanktion som det är tänkt att bidragsspärren ska vara. Därtill kom- mer att besluten om bidragsspärr bör fattas av de förvaltnings- myndigheter som betalar ut ersättningarna och förmånerna, och hos de myndigheterna finns naturligt nog vanligtvis inte någon mer omfattande vana att bedöma straffvärdet av brott. Slutligen kan det påpekas att det inte är ovanligt att det ur en brottmålsdom där påföljden bestämts till annat än fängelse inte går att utläsa vilket straffvärde som domstolen ansett att ett brott har.

Slutsatsen av det som nu sagts om straffvärdet som utgångs- punkt för en bedömning av vilka bidragsbrott som bör kunna utlösa en bidragsspärr blir att det visserligen är möjligt med en sådan lösning. Samtidigt står det klart att detta inte är en lämplig ordning eftersom det kan vara svårt för en administrativ myndighet att avgöra vilket straffvärde ett brott har. Utredningen anser därför att en sådan lösning inte bör väljas. Detta hindrar emellertid inte att omständigheter, av försvårande eller förmildrande natur, som in- direkt kan sägas ge uttryck för brottets straffvärde får utgöra särskilda spärrgrunder. Utredningen återkommer till detta.

16.5.2Högt belopp som en särskild spärrgrund

När svårhetsgraden i olika förmögenhetsbrott ska bedömas görs det en samlad bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Inom ramen för den bedömningen beaktas t.ex. om gärnings- mannen visat prov på särskild förslagenhet vid genomförandet av brottet eller om han eller hon missbrukat förtroende. Om det inte föreligger några sådana särskilda förhållanden faller bedömningen ofta tillbaka på vilket belopp som brottet eller brottsligheten rört. Det finns mot den bakgrunden skäl att också i nu aktuellt hän- seende lägga vikt vid det belopp som ett bidragsbrott rört.

Att utgå från det belopp ett brott rört är emellertid inte okomp- licerat. En första invändning är att begreppet är trubbigt eftersom det bara fokuserar på en omständighet, trots att det i det enskilda fallet kan finnas också andra faktorer som bör beaktas, t.ex. för- troendemissbruk. Det är emellertid inte givet att förutsättningarna

174

SOU 2008:100

Förutsättningar för en bidragsspärr

för en bidragsspärr – som enligt utredningens förslag blir en admi- nistrativ sanktion – måste ge utrymme för samma nyanserade bedömningar som reglerna om påföljdsval och straffmätning i brottmål. Att beloppet bara ger ett grovt mått på brottets svår- hetsgrad är alltså inte något avgörande argument mot en spärr- grund som bygger på det belopp som brottet avsett.

Ett annat skäl emot att utforma spärrgrunderna med utgångs- punkt i det belopp som brottsligheten avsett hänger ihop med att bidragsbrott är ett s.k. farebrott. Det krävs alltså inte för straff- ansvar att några pengar verkligen har betalats ut. I vissa fall, men inte i samtliga, kan det därför bli nödvändigt att ta hänsyn till det belopp som det fanns risk för skulle betalas ut felaktigt. Det kan hävdas att denna skillnad bör medföra skilda bedömningar i frågan om en bidragsspärr ska åläggas någon eller inte. Ett sådant resone- mang kan självfallet föras i samband med att straffvärdet ska bedö- mas och en straffrättslig påföljd ådömas någon. Från straffvärde- synpunkt kan det ju finnas skäl att se mer strängt på fall där beloppet också verkligen betalats ut. När det däremot gäller frågan om det finns skäl att ålägga någon en bidragsspärr är det dock inte givet att det ska ha någon betydelse om pengarna verkligen betalats ut eller inte. Det förhållandet att bidragsbrott är ett farebrott bör alltså inte hindra att beloppet tas till utgångspunkt för bedöm- ningen av förutsättningarna för en bidragsspärr.

En särskild fråga i detta sammanhang är vidare vilket belopp som ska beaktas i sådana fall där gärningsmannen har gjort sig skyldig till flera brott mot välfärdssystemen som vart och ett avsett endast mindre belopp, jfr rättsfallet NJA 2007 s. 973 som avsåg socialbidrag. Sådana situationer kan uppkomma när det gäller för- måner som betalas ut efter återkommande ansökningar, t.ex. till- fällig föräldrapenning. Denna frågeställning kan aktualiseras såväl i fall där ett åtal omfattar flera brottstillfällen som i fall där flera åtal väckts och föranlett flera domar för bidragsbrott. Enligt utred- ningens mening kan det vara lika allvarligt att vid flera tillfällen tillskansa sig ett sammanlagt stort belopp som att tillskansa sig motsvarande belopp vid ett tillfälle. Avgörande för om det blir ett eller flera brott kan dessutom i vissa fall vara beroende av hur bestämmelser om ansökningsförfarandet m.m. är utformade i de olika förmånssystemen. Om man enbart skulle se till beloppet vid det enskilda brottet skulle det alltså kunna innebära att omoti- verade skillnader uppkommer mellan fall som annars bör behandlas

175

Förutsättningar för en bidragsspärr

SOU 2008:100

lika. Detta talar för att samtliga belopp bör beaktas inom ramen för bedömningen av frågan om en bidragsspärr ska åläggas eller inte.

Det som sagts nu om att använda det belopp som brottsligheten avsett som utgångspunkt för om en bidragsspärr ska åläggas eller inte visar att en sådan lösning kan komma att leda till vissa tillämp- ningsproblem. Dessa problem kan dock undvikas om samtliga belopp läggs samman. Utredningen förordar således en spärrgrund som baseras på det belopp som den samlade bidragsbrottsligheten rört. Eftersom bidragsspärr bara kan aktualiseras i samma förmåns- slag som brottet avsett kan bara belopp som avser samma förmåns- slag läggas ihop på angivet sätt.

Frågan blir då hur stort det aktuella beloppet ska vara för att det ska vara motiverat med en bidragsspärr. I vissa förmånsslag rör bidragsbrott ofta ganska små belopp under det att det i fråga om andra förmåner kan bli fråga om ganska höga belopp redan efter ett enda brottstillfälle. Dessa skillnader beror till stor del på vilket syfte förmånen har. Förmåner som syftar till att täcka upp för inkomstbortfall under en längre period eller finansiera studier skil- jer sig alltså från förmåner som tillgodoser ett mer kortvarigt behov som exempelvis tillfällig föräldrapenning. De skillnader som nu nämnts bör dock inte hindra att ett riktmärke anges för när det anses vara fråga om ett så högt belopp att en bidragsspärr är motiverad. Enligt utredningens uppfattning kan ett belopp mot- svarande ett basbelopp utgöra ett riktmärke för vad som kan anses vara lämpligt i sammanhanget. För att markera att det ska vara fråga om brott av viss allvarlighet bör förutsättningen för spärren uttryckas så att brottsligheten avsett ett högt belopp.

16.5.3Brottslighetens omfattning som grund för bidragsspärr

Det finns även andra situationer där det framstår som sakligt motiverat med en bidragsspärr. Om någon t.ex. vid ett mycket stort antal tillfällen lämnat oriktiga uppgifter och alltså på det sättet gjort sig skyldig till upprepad brottslighet kan detta sägas ge uttryck för en betydande illojalitet mot välfärdssystemen. I sådana fall kan det vara motiverat att en bidragsspärr beslutas, även om det sammanlagda beloppet som brottsligheten avser inte uppgår till ett basbelopp. Om någon vid ett tiotal tillfällen eller mer lämnat oriktiga uppgifter får det anses vara så allvarligt att en bidragsspärr

176

SOU 2008:100

Förutsättningar för en bidragsspärr

kan anses vara motiverad. Detta bör komma till uttryck genom en spärrgrund som tar sikte på brottslighetens omfattning.

16.5.4Grova bidragsbrott bör alltid utlösa bidragsspärr

I det föregående har utredningen gjort bedömningen att en bidragsspärr bör komma i fråga när bidragsbrottet rört ett bas- belopp eller om det varit fråga om upprepade felaktigheter i minst ett tiotal fall. Frågan blir då om det utöver det finns skäl att föreslå ytterligare spärrgrunder.

Som framgått ovan är det utredningens uppfattning att en bidragsspärr endast bör komma i fråga som en konsekvens av mer allvarliga bidragsbrott. Det låter sig dock knappast göras att i detalj beskriva samtliga fall där det kan hävdas att det är sakligt motiverat med en bidragsspärr.

En sätt att utöver de ovan förordade spärrgrunderna fånga upp de mer kvalificerade fallen av bidragsbrott skulle kunna vara att använda brottsrubriceringen grovt bidragsbrott. En spärrgrund skulle alltså kunna vara att bidragsbrottet rubricerats som grovt bidragsbrott.

Vid bedömningen av om ett bidragsbrott är grovt ska särskilt beaktas om brottet rört betydande belopp, om den som har begått brottet använt falska handlingar, eller om gärningen ingått i en brottslighet som utövas systematiskt eller i större omfattning. Frågan om ett brott ska rubriceras som grovt ska avgöras efter en samlad bedömning av omständigheterna. Det innebär att de nu angivna kvalifikationsgrunderna inte med automatik gör ett bidragsbrott grovt. Dessutom ska man komma ihåg att också andra omständigheter än de nyss angivna kan medföra att brottet hänförs till denna brottsrubricering.

En fördel med att låta grova bidragsbrott generellt utlösa en bidragsspärr är att en sådan spärrgrund kommer att omfatta en rad bidragsbrott där omständigheterna framstår som särskilt försvå- rande samtidigt som den straffskala som gäller – fängelse i lägst sex månader – i praktiken säkerställer att mindre allvarliga fall lämnas utanför. Som exempel kan nämnas ett bidragsbrott som begåtts med hjälp av ett förfalskat läkarintyg. Också andra situationer där det framstår som motiverat med en spärr kan tänkas.

Det kan naturligtvis invändas att spärrgrunderna i viss mån kommer att överlappa varandra om det förhållandet att gärningen

177

Förutsättningar för en bidragsspärr

SOU 2008:100

rubricerats som grovt bidragsbrott också blir en spärrgrund. Vissa av de bidragsbrott som rör mer än ett basbelopp kan exempelvis bli rubricerade som grovt brott på grund av beloppet. För det torde dock krävas att det varit fråga om mer än fem basbelopp (f.n. cirka 200 000 kronor).7 I praktiken torde tillämpningsproblemen bli marginella. Den förvaltningsmyndighet som ska handlägga spärr- frågan behöver ju bara använda en av de aktuella grunderna för sitt beslut.

Någon egentlig nackdel med att låta grovt bidragsbrott vara en spärrgrund kan utredningen inte se. Utredningen gör alltså den bedömningen att en spärrgrund bör vara att ett grovt bidragsbrott begåtts.

16.5.5Särskilt om ringa bidragsbrott

Det som i det föregående sagts om upprepade fall av bidragsbrott avser endast sådana brott som bedöms vara av normalgraden. Flera fall av ringa bidragsbrott bör inte kunna leda till en bidragsspärr, det följer redan av utredningens direktiv. Det innebär att om det förekommit såväl flera ringa bidragsbrott som flera bidragsbrott av normalgraden bör det vid tillämpningen bortses från de ringa brotten.

Här bör även sägas något om konsekvenserna av den bedömning som de allmänna domstolarna gör i rubriceringsfrågan. Mycket talar för att gränsen mellan ringa bidragsbrott och bidragsbrott av normalgraden kommer att gå vid cirka 800 kronor, även om det i de förarbeten som låg till grund för bidragsbrottslagen betonades att beloppet inte alltid borde ha en avgörande betydelse.8 Vid bedöm- ningen av om ett bidragsbrott är ringa eller av normalgraden är det således inte enbart beloppet som är av intresse. Också andra fakto- rer tillmäts betydelse. Det innebär att det kan uppkomma fall där det belopp som ett bidragsbrott avsett ligger under värdegränsen samtidigt som andra omständigheter motiverar att gärningen rubri- ceras som bidragsbrott av normalgraden. Det kan inte uteslutas att just upprepning av ett brottsligt förfarande kan komma att medföra att bidragsbrott som annars skulle bedömas som ringa i stället skulle bedömas som bidragsbrott av normalgraden (jfr rättsfallet

7Jfr prop. 2006/07:80 s. 97 enligt vilken den beloppsgräns som används vid gränsdragningen mellan grova förmögenhetsbrott och förmögenhetsbrott av normalgraden bör vara väg- ledande. Se också NJA 1989 s. 810.

8Jfr prop. 2006/07:80 s. 82 och 96.

178

SOU 2008:100

Förutsättningar för en bidragsspärr

NJA 2006 s. 524). I sådana fall får frågan om bidragsspärr bedömas utifrån de spärrgrunder som förordats ovan. Det innebär att om det varit fråga om minst tio brottstillfällen så ska en bidragsspärr meddelas. Om bedömningen i brottmålet å andra sidan stannar vid att brotten rubriceras som ringa blir det inte aktuellt med någon bidragsspärr, eftersom ringa brott aldrig ska kunna utlösa en spärr.

16.5.6Vårdslösa bidragsbrott

En särskild fråga i detta sammanhang är om möjligheten att ålägga en bidragsspärr bör begränsas till endast uppsåtliga brott. För att ansvar för vårdslöst bidragsbrott ska komma i fråga krävs att gärningsmannen varit grovt oaktsam. Enligt uttalanden i för- arbetena till bidragsbrottslagen är det i första hand vid medveten oaktsamhet, dvs. då någon misstänkt att en uppgift varit felaktig eller då någon misstänkt att anmälningsskyldighet förelegat, som ansvar för oaktsamhetsbrottet bör komma i fråga (se prop. 2006/07:80 s. 84 och 97). En sådan vårdslöshet ligger uppsåtet nära. Enligt utredningens uppfattning kan grovt vårdslösa brott vara väl så klandervärda som de uppsåtliga. En bidragsspärr bör därför kunna beslutas även vid vårdslösa bidragsbrott som uppfyller de förutsättningar som enligt vad som ovan sagts bör gälla.

179

17 Undantag från bidragsspärr

Utredningens förslag: En bidragsspärr ska inte meddelas om en bidragsspärr med hänsyn till den enskildes personliga förhål- landen är uppenbart oskälig.

Som framgår av kapitel 16 bör en bidragsspärr bara kunna bli aktuell vid vad som kan sammanfattas som allvarliga lagöver- trädelser där det varit fråga om ett flagrant och påfallande klander- värt beteende hos den enskilde. Något utrymme för att medge undantag från en bidragsspärr med hänsyn till de omständigheter som hänför sig till den brottsliga gärningen bör därför inte finnas. Eventuellt förmildrande omständigheter vid brottet bör i stället i vissa fall kunna påverka spärrtidens längd, se vad utredningen anfört i författningskommentaren till den föreslagna 6 § lagen om bidragsspärr i kapitel 27.

Det nyss sagda hindrar emellertid inte att det kan uppkomma fall där en bidragsspärr inte bör komma i fråga med hänsyn till den enskildes personliga förhållanden. Det kan t.ex. finnas behov av att medge undantag från en bidragsspärr om ett barn till den dömde skulle drabbas oskäligt hårt av en sådan. Även andra ekonomiska eller sociala förhållanden hos den dömde kan medföra att en bidragsspärr inte framstår som försvarbar. I sådana fall bör det finnas en möjlighet att underlåta att besluta om en bidragsspärr, även om grundförutsättningarna för en sådan i och för sig finns.

181

Undantag från bidragsspärr

SOU 2008:100

17.1Särskilda hänsyn till barn

En bidragsspärr kan i vissa fall komma att påverka en förälders förmåga att försörja ett barn. En spärr skulle också kunna tänkas påverka barnets hälsa eller sociala situation i andra avseenden. Frågan är därför i vilken utsträckning detta ska få ske.

Till att börja med bör det erinras om att barn under 18 år kan drabbas negativt på olika sätt av myndighetsbeslut som riktar sig mot vårdnadshavaren. Så kan t.ex. bli fallet då vårdnadshavaren har begått brott och denne döms till fängelse eller utvisning, blir föremål för näringsförbud eller om dennes körkort återkallas.

Även om det i lagstiftningen accepterats att barn kan drabbas indirekt av olika ingripanden från samhällets sida gentemot vård- nadshavaren innebär inte det att hur långtgående följder som helst kan tolereras. Vid bedömningen av vilka konsekvenser som bör kunna accepteras bildar bestämmelserna i barnkonventionen en självklar utgångspunkt. Av barnkonventionen och den däri fast- lagda principen om barnets bästa får anses följa att det måste finnas utrymme för att underlåta att besluta om en bidragsspärr när hänsyn till barnets bästa kräver det. Barnkonventionen betonar emellertid också föräldrarnas ansvar för barnets utveckling. Om en förälder inte tar detta ansvar, t.ex. genom att begå bidragsbrott, kan principen om barnets bästa inte helt utesluta reaktioner från sam- hällets sida. En avvägning måste därför göras mellan barnets intresse och intresset av en effektiv och verkningsfull sanktion. Barnets bästa ska i denna avvägning väga tungt. I sammanhanget bör det emellertid påpekas att det inte i första hand är bidrags- spärren som medför att barnet påverkas när en förälder begår ett bidragsbrott. Om det exempelvis upptäcks att en vårdnadshavare som uppbär sjukpenning i själva verket är fullt arbetsför och utför arbete kommer sjukpenningen att dras in eftersom den enskilde inte har rätt till förmånen i fråga. Detta sker oavsett om veder- börande har barn eller inte. Det förhållandet att den som lämnat felaktiga uppgifter har barn kommer inte att leda till att han eller hon får behålla sjukpenningen. Att en bidragsspärr i viss utsträck- ning kan komma att få negativa konsekvenser för ett barn bör i linje med det sagda inte helt hindra en sanktion som det annars finns skäl för.

Hänsyn till barnets bästa bör kunna tas såväl i ekonomiskt som socialt hänseende.

182

SOU 2008:100

Undantag från bidragsspärr

När det gäller behovet av hänsyn till ekonomiska förhållanden måste det framhållas att ekonomiskt bistånd – som enligt vad som framgår av kapitel 15 ska undantas från bidragsspärren – ger en yttersta garanti för att barnet tillförsäkras en lägsta skäliga levnads- nivå. Frågan är emellertid om detta alltid är tillräckligt. Som fram- går av kapitel 18 bör spärrtiden i normalfallet bestämmas till ett år. I vissa fall kan spärrtiden komma att bli ännu längre, upp till två år. Det framstår inte som rimligt att exempelvis en ensamstående förälder och hans eller hennes barn ska behöva riskera att leva på ekonomiskt bistånd under en så lång tid som ett år, eftersom det kan leda till en ogynnsam utveckling för barnet. Till denna bedöm- ning bidrar att det många gånger kan vara svårt för en förälder som levt med ekonomiskt bistånd under en längre tid att återhämta sig ekonomiskt. Härtill kommer att det inte är barnet som begått bidragsbrottet och att barnet i möjligaste mån inte bör drabbas ens indirekt av ett brott som vårdnadshavaren begått. Enligt utred- ningens mening bör det därför finnas ett visst utrymme för att i fall som de nu angivna underlåta att besluta om bidragsspärr. Detta förutsätter naturligtvis att det vid beslutstillfället står klart att vårdnadshavaren är hänvisad till ekonomiskt bistånd och att denne inte har förutsättningar att försörja sig på annat sätt.

Som har nämnts tidigare bör även sociala faktorer beaktas i sammanhanget.

Ett exempel på när sociala hänsyn talar emot en bidragsspärr är då en person som har vårdnaden om ett barn till följd av spärren skulle riskera att stå utan omvårdnad eller barnomsorg. Om en person har dömts för ett bidragsbrott avseende föräldrapenning, och brottet bestått i att vederbörande inte alls har haft rätt till en sådan förmån eftersom han eller hon då inte hade barn kan det naturligtvis inträffa att han eller hon senare faktiskt får barn. Om det då gäller en bidragsspärr i förmånen föräldrapenning blir han eller hon tvungen att försörja sig genom arbete. Detta kan emel- lertid vara praktiskt omöjligt om barnet är litet. I sådana fall finns det inte skäl att ålägga vårdnadshavaren en bidragsspärr, om kom- munen inte kan erbjuda barnomsorg för barnet. På motsvarande sätt bör inte en vårdnadshavare spärras från rätten till vårdbidrag enligt lagen (1998:703) om handikappersättning och vårdbidrag om barnet är i behov av särskild tillsyn och vård och det behovet inte kan tillgodoses om vårdnadshavaren inte får förmånen.

183

Undantag från bidragsspärr

SOU 2008:100

17.2Billighetshänsyn

Det kan vid sidan av de fall som tar sikte på barn tänkas situationer där en bidragsspärr skulle vara uppenbart oskälig med hänsyn till den dömdes ekonomiska eller sociala förhållanden.

När det gäller behovet av hänsyn till ekonomiska förhållanden måste det även i fråga om den dömde själv framhållas att det eko- nomiska biståndet utgör en yttersta garanti för att denne tillför- säkras en skälig levnadsnivå. Att någon under en spärrtid blir hän- visad till ekonomiskt bistånd är enligt utredningens mening i de flesta fall en acceptabel konsekvens av sanktionen och bör inte föranleda ett undantag från en bidragsspärr. Det kan emellertid inte uteslutas att det kan uppstå situationer där den enskildes ekono- miska förhållanden är sådana att det inte vore försvarbart att be- sluta om en bidragsspärr. Ett undantag med hänsyn till den enskil- des ekonomiska förhållanden bör dock komma i fråga endast i yttersta undantagsfall.

Ett exempel på sådana omständigheter där ett undantag med hänsyn till den dömdes sociala situation kan vara aktuellt är att det brott som begåtts har samband med psykisk sjukdom eller psykiskt funktionshinder och det kan antas att den dömde – trots att han eller hon ansetts straffrättsligt ansvarig – inte har kunnat överblicka eller förstå konsekvenserna av sitt eget handlande.

Ett annat exempel som kan nämnas då det kan vara orimligt att besluta om en bidragsspärr kan vara att den dömde är svårt funk- tionshindrad och beroende av stöd i hemmet och han eller hon inte skulle kunna klara sin dagliga livsföring om förmånen inte betal- ades ut. En bidragsspärr bör enligt utredningens uppfattning inte få leda till att den berörde måste tas in på institution.

17.3Bidragsspärr bör inte åläggas om det är uppenbart oskäligt

Av det föregående framgår att det bör finnas en möjlighet att underlåta att besluta om en bidragsspärr även om grundförut- sättningarna i och för sig finns. Eftersom en bidragsspärr bara kan komma i fråga som en följd av allvarliga bidragsbrott ligger det i sakens natur att skälen för att göra undantag från vad som annars gäller måste vara starka. Det innebär att de situationer som ska kunna föranleda en tillämpning av undantagsregeln bör framstå

184

SOU 2008:100

Undantag från bidragsspärr

som särskilt skyddsvärda för att väga över intresset av att en sanktion beslutas. Undantagsmöjligheten bör därför begränsas till sådana fall då en bidragsspärr skulle vara uppenbart oskälig. Med en sådan utformning klargörs det att undantagsregeln ska tillämpas restriktivt.

17.4Myndighetens bedömning bör ske med utgångspunkt från förhållandena vid beslutstillfället

En annan fråga är vilka krav som ska ställas på myndigheten i fråga om bedömningarna av hur en bidragsspärr kan komma att drabba den enskilde. Av det följande framgår att spärrtiden enligt utred- ningens uppfattning i normalfallet bör bestämmas till ett år (se kapitel 18). Det kan inte förväntas att myndigheten ska göra någon mera ingående prognos över hur den enskildes ekonomi eller sociala situation kan komma att utvecklas under så lång tid. Det kan t.ex. inte krävas att myndigheten ska göra en bedömning av om den enskilde under en tänkt spärrtid kommer att ha arbete under hela spärrtiden eller hur dennes hälsa kommer att utvecklas. Av praktiska skäl måste bedömningen av om undantag ska medges eller inte göras med utgångspunkt från de förhållanden som råder vid beslutstillfället.

Om sådana omständigheter som kan motivera en tillämpning av en undantagsregel uppkommer först efter det att beslut om bidragsspärr fattats bör detta kunna föranleda att ett beslut om bidragsspärr upphävs. Detta återkommer utredningen till i kapitel 22.

185

18 Spärrtiden

Utredningens förslag: En bidragsspärr ska gälla i ett år, om det inte finns särskilda skäl för att bestämma spärrtiden på annat sätt. Spärrtiden ska dock kunna bestämmas till lägst tre månader och högst två år.

I detta avsnitt behandlar utredningen frågor om spärrtiden. I avsnitt 18.1. behandlas hur spärrtiden ska beräknas och i avsnitt 18.2 hur lång spärrtiden ska vara.

18.1Bidragsspärren bör beräknas i kalendertid

När det gäller frågan om hur spärrtiden ska beräknas finns det två huvudalternativ. Det ena går ut på att spärrtiden beräknas i kalendertid. Det andra alternativet är att låta spärrtiden avse ett visst antal ersättningsdagar. En sådan konstruktion skulle innebära att endast sådana dagar avräknas från spärrtiden under vilka sökanden skulle ha haft rätt till en förmån enligt de övriga förutsättningar som gäller för den. Sanktionen skulle då bli mera kännbar eftersom den som beslutet rör verkligen skulle gå miste om en förmån han eller hon annars skulle ha rätt till. Med en sådan lösning skulle risken alltså bli mindre att sanktionen i vissa fall skulle sakna praktisk betydelse. En sådan beräkningsgrund skulle kunna kombineras med att spärrtiden anges i en viss längsta kalendertid. Som exempel på en sanktion som utgår från antalet ersättningsdagar kan nämnas den s.k. frånkännandetiden inom arbetslöshetsförsäkringen. Minimiantalet frånkännandedagar mot- svarar en kalendertid om minst sex månader.

En beräkningsgrund som tar sin utgångspunkt i antalet ersätt- ningsdagar skulle dock bli mycket komplicerad i sin tillämpning.

187

Spärrtiden

SOU 2008:100

Bidragsspärren kommer att gälla ett stort antal förmånsslag för vilka helt olika förutsättningar gäller. Inte alla förmåner beräknas med en viss dagersättning. Exempelvis studiestöden beräknas per vecka. Andra förmånsslag är inte alls kopplade till en viss tid, utan till ett visst behov. Vidare skulle en spärrtid beräknad på det nu aktuella sättet kräva att den beslutande myndigheten har möjlighet att överblicka när ersättningsrätt i och för sig skulle ha förelegat. Det i sin tur skulle i många fall kräva att den enskilde ansöker om förmånen, trots att denne vet att han eller hon är spärrad från rätten att få ersättning.

En regel som innebär att bidragsspärren i stället bestäms i kalendertid blir enklare att tillämpa och kräver mindre administra- tion. Mot en sådan lösning skulle i och för sig kunna invändas att den skulle kunna leda till orättvisa resultat eftersom en del av dem som meddelas spärren under spärrtiden inte kommer att ha något behov av den förmån som han eller hon spärrats från, medan andra kan komma att ha det. Härutöver kan hävdas att om spärrtiden bestäms i kalendertid så kommer spärren i många fall att sakna praktisk betydelse eftersom det är osäkert i vilken utsträckning den spärrade skulle ha haft behov av förmånen under spärrtiden. Därmed skulle denna lösning kunna leda till att sanktionen blir mindre effektiv. De nu angivna invändningarna gör sig dock gällande också i fråga om vissa andra konsekvenser av brott, som t.ex. utvisning och näringsförbud. Ett näringsförbud bli mer känn- bart för den som har en vilja att driva näringsverksamhet under förbudstiden än för den som inte har någon sådan önskan. På motsvarande sätt blir en utvisning mer kännbar för den som önskar vara kvar i riket än för den som inte har några sådana önskemål. Slutsatsen av det nu förda resonemanget blir alltså att det nu diskuterade alternativet – att bestämma spärrtiden i kalendertid – inte är utan nackdelar.

Avgörande för bedömningen av vilken metod som ska väljas för att bestämma hur spärrtiden ska beräknas blir alltså en avvägning av de för- och nackdelar som nämnts ovan. Utredningen finner här att den enkelhet som är förknippad med en beräkning utifrån kalendertid måste sägas väga tyngre än de nackdelar som främst har med effektiviteten att göra. Att sanktionen på det sätt som nyss nämnts kan slå lite olika för olika individer är en effekt som utred- ningen menar är acceptabel. Spärrtiden bör därför bestämmas i viss kalendertid.

188

SOU 2008:100

Spärrtiden

18.2Spärrtidens längd

Nästa fråga blir hur lång tid som en bidragsspärr ska kunna gälla. I många fall kommer det sannolikt inte att finnas skäl att bedöma bidragsbrottet som vare sig särskilt allvarligt eller särskilt lindrigt. Behovet av en efter omständigheterna i varje enskilt fall anpassad bedömning av spärrtiden framstår alltså inte framträdande. Det som sagts nu talar för att bidragsbrott normalt sett bör föranleda en och samma spärrtid. Huvudregeln bör därför vara att spärrtiden bestäms till ett år. För att lämna ett visst utrymme för en bedöm- ning av omständigheterna i det enskilda fallet bör en sådan huvud- regel kombineras med en möjlighet att inom ett visst intervall bestämma spärrtiden till antingen en kortare eller en längre tid.

Frågan blir då var den undre respektive den övre gränsen ska dras. När det gäller den undre gränsen i intervallet måste det beak- tas att endast personer som begått allvarliga bidragsbrott ska komma i fråga för en bidragsspärr. Minimitiden bör enligt utred- ningens mening lämpligen bestämmas till tre månader.

Beträffande den övre gränsen för spärrtiden måste beaktas att mycket allvarliga brott ska kunna leda till en rimlig sanktion. Detta talar för att det bör vara möjligt för en myndighet att besluta om en spärrtid under förhållandevis lång tid. Den övre gränsen för bidragsspärren bör lämpligen sättas till två år.

189

19 Beslutande organ

Utredningens förslag: Beslut om bidragsspärr fattas av den myndighet eller den kommun som beslutat om den förmån som brottet avsett.

I detta avsnitt behandlas frågan vilket organ som ska besluta om bidragsspärren. Ett alternativ är att allmän domstol fattar besluten i det brottmål där frågan om ansvar för bidragsbrottet prövas. Ett annat är att de utbetalande förvaltningsmyndigheterna fattar dessa beslut, med möjlighet för den enskilde att överklaga till allmän förvaltningsdomstol. Ytterligare en i och för sig tänkbar lösning skulle kunna vara att låta någon av de berörda förvaltnings- myndigheterna pröva ärenden om bidragsspärr i fråga om samtliga förmåner som omfattas av regleringen.

En rad omständigheter kan åberopas som skäl för att allmän domstol bör fatta besluten om bidragsspärr. Till att börja med handlar det om samhällsekonomiska skäl. De frågor som ska bedö- mas inom ramen för prövningen av om en bidragsspärr ska beslutas liknar i flera hänseenden de frågor som ska bedömas i samband med prövningen av frågorna om skuld och brottsrubricering. Om spärrfrågan ska prövas i ett annat förfarande uppkommer merkost- nader. Å andra sidan är det straffrättsliga förfarandet kostsamt eftersom det i princip är helt muntligt och kräver närvaro av flera rättsliga funktionärer. Åklagaren måste också förbereda sig på att föra talan om bidragsspärren. Benägenheten att överklaga ett tings- rättsavgörande kan också öka. Påföljden för den aktuella typen av brott kan vanligen förutses bli villkorlig dom och böter. Om det därtill läggs en bidragsspärr kan det tänkas att endast den frågan förs vidare till nästa instans. Det framstår därför som tveksamt om en lösning som innebär att de allmänna domstolarna prövar frågan om bidragsspärren verkligen blir billigare.

191

Beslutande organ

SOU 2008:100

Ett annat skäl som skulle kunna anföras för att frågor om bidragsspärr bör prövas av allmän domstol är att domstolarna är mer vana att pröva de frågor som blir aktuella att bedöma. Exem- pelvis kommer en bedömning av den spärrgrund som tar sikte på brottslighetens omfattning att behöva innefatta en bedömning av hur många brott som ett visst förfarande inneburit. Dessutom kommer spärrtidens längd att vara beroende av en bedömning av brottets svårhetsgrad. Här kan det bli aktuellt att göra över- väganden liknande dem som i dag görs inom ramen för straffmät- ningen i ett brottmål. Det kan hävdas att frågor av detta slag mer lämpar sig för en prövning i allmän domstol snarare än i en förvalt- ningsmyndighet. Detta resonemang är emellertid inte helt invänd- ningsfritt. Utredningen har vid utformningen av regelverket kring bidragsspärren strävat efter att förutsättningarna ska utformas så att besluten kan fattas utan att ett omfattande underlag ska behöva inhämtas. Härtill kommer att spärrtiden, som framgått av kapitel 18, normalt sett ska bestämmas till ett år. Den kompetens som finns hos förvaltningsmyndigheterna ska inte heller underskattas. De frågor som ska bedömas är alltså inte av sådan karaktär att det framstår som nödvändigt att frågan om bidragsspärr avgörs av allmän domstol.

Ytterligare en omständighet som i och för sig skulle kunna anföras som skäl för att låta allmän domstol och inte en förvalt- ningsmyndighet besluta om spärren är att det kan antas att allmän- heten kommer att uppfatta bidragsspärren som ett straff. Ur det perspektivet framstår det som naturligt att frågan prövas i samband med ansvarsfrågan i övrigt i brottmålet. Någon straffvärde- bedömning i egentlig mening är det dock inte fråga om. Att någon spärras från rätten till en förmån under en tid får mera ses som ett inskränkande villkor inom ramen för förmånsregleringen. Att spärren kan komma att uppfattas som ett straff väger alltså ganska lätt.

Det kan vidare hävdas att det är en fördel om den straffrättsliga påföljden och bidragsspärren kan avvägas mot varandra, så att den samlade reaktionen på brottet blir rimlig. Den vanligaste påföljden för ett bidragsbrott kan emellertid väntas bli villkorlig dom i före- ning med dagsböter. Utrymmet för att ta hänsyn till effekten av en bidragsspärr är därför i realiteten litet, vilket innebär att detta argu- ment inte väger så tungt.

För den enskilde kan det vidare vara såväl kostnads- som tids- besparande att frågor som har samband med brottet prövas i ett

192

SOU 2008:100

Beslutande organ

sammanhang. I annat fall kan han eller hon nödgas driva sin fråga i två olika processuella förfaranden, med högre rättegångskostnader som följd. Detta argument har enligt utredningens uppfattning en ganska stor tyngd.

För att låta allmän domstol pröva frågan om bidragsspärr inom ramen för brottmålet talar även tidsaspekter. Det är en pedagogisk fördel om beslutet om bidragsspärr kan följa som en snabb reaktion på brottet, och snabba reaktioner måste antas ha bättre förutsätt- ningar att få effekt. Om lång tid har förflutit sedan brottet begicks då spärren ska beslutas kan det också framstå som mindre moti- verat med en bidragsspärr som reaktion på brottet. Eftersom ett beslut om bidragsspärr vanligtvis kommer att förutsätta en fällande dom, kan tidsvinster göras om frågan om bidragsspärr behandlas i brottmålet. Dessa tidsvinster ska dock inte överdrivas och måste under alla förhållanden sättas in i sitt sammanhang. Brottsutred- ningen i sig kan vara tidsödande och det kan ta ganska lång tid innan målet avgörs i domstol. Den ytterligare tidsutdräkt som kan bli följden av att frågan sedan ska tas om hand i ett ärende hos en förvaltningsmyndighet innebär sannolikt ingen större skillnad. Att handläggningstiderna hos vissa förvaltningsmyndigheter måhända periodvis kan vara väl lång ändrar inte den bedömningen. Det är dessutom långt ifrån säkert att det verkligen blir någon tidsvinst totalt sett om frågan om bidragsspärr behandlas i brottmålet eftersom utredningen av brottet hos polis och åklagare kan komma att fördröjas om det ställs krav på att ytterligare utredning tas fram innan åtal kan väckas. Den misstänkte skulle kanske, om han eller hon inser att det finns en risk att bidragsspärr blir aktuell, vilja föra in utredning om sin ekonomiska och sociala situation. Den utred- ningen blir sannolikt mer omfattande än den som regelmässigt tas in för att ligga till grund för beräkning av dagsbotsbelopp.

Det som sagts nu visar att det finns en rad skäl som kan anföras för att frågan om bidragsspärr ska handläggas i allmän domstol till- sammans med åtalet. Enligt utredningens mening är det framför allt tidsaspekten som talar för att frågan om bidragsspärr handläggs i allmän domstol. Mot dessa argument ska ställas flera omständig- heter som talar för att det i stället är förvaltningsmyndigheterna som är bäst lämpade att fatta besluten om bidragsspärr.

Det är förvaltningsmyndigheterna som fattar beslut om och sköter utbetalningarna av förmåner inom de olika välfärdssyste- men. Det är också inom förvaltningsmyndigheterna som särskild sakkunskap finns beträffande de i vissa fall mycket komplicerade

193

Beslutande organ

SOU 2008:100

regelverk som styr rätten till olika förmåner. Även ett beslut om en bidragsspärr kan i vissa fall kräva ingående kunskaper om förmåns- systemen. Beslut om återkrav av felaktigt utbetalda förmåner, beslut om nedsättning eller indragning av ersättning fattas i admi- nistrativ ordning. Det framstår som rimligt och naturligt att alla beslut som på något sätt rör rätten till en förmån fattas av samma myndighet. En näraliggande fråga är också den effekt ett beslut om en bidragsspärr kan få i sådana fall då den enskilde vid besluts- tillfället uppbär en förmån på grund av ett beslut som tidigare har fattats av förvaltningsmyndigheten. Om en bidragsspärr meddelas måste ju myndigheten då besluta att en tidigare beviljad förmån ska upphöra. Det är naturligt att dessa två beslut tas i ett sammanhang. Härtill kommer att det kan behövas åtgärder för att stoppa fort- satta utbetalningar.

Ytterligare en omständighet som talar för att låta förvaltnings- myndigheterna fatta beslut om bidragsspärren hänger samman med utredningens förslag i kapitel 17 om att det ska finnas en möjlighet att i vissa fall underlåta att fatta beslut om en bidragsspärr. Om nya omständigheter – som motiverar att bidragsspärren tas bort – inträffar efter det att ett spärrbeslut meddelats bör en omprövning av det ursprungliga beslutet kunna ske, se vidare kapitel 22. Det är naturligt att en sådan fråga om omprövning behandlas av samma instans som har fattat det ursprungliga beslutet. Det är också själv- klart att ett domstolsbeslut om spärren inte bör kunna omprövas av en administrativ myndighet.

När det sedan gäller den inledningsvis nämnda möjligheten att låta en förvaltningsmyndighet fatta beslut rörande spärr av samtliga typer av förmåner kan det konstateras att detta snarast framstår som en sämre lösning än att låta frågan bedömas av respektive myndighet. En sådan ordning blir administrativt krånglig eftersom det förutsätter underrättelser mellan de berörda myndigheterna. För den enskilde framstår det också som förvillande om exempelvis Försäkringskassan skulle initiera en fråga om bidragsspärr avseende studiemedel. Fördelen att man kan samla all relevant kompetens på samma myndighet är inte tillräckligt tung för att motivera denna lösning eftersom man då inte fullt ut kan ta till vara den förmåns- specifika kompetens som finns på de olika myndigheterna.

Slutsatsen av den nu gjorda genomgången av olika argument är inte självklar. Oavsett vilket alternativ som väljs uppkommer vissa kostnader. Någon säker vägledning får man inte heller av att titta på hur sanktionsbeslut hanteras på andra områden. I kapitel 8, 10

194

SOU 2008:100

Beslutande organ

och 11 har utredningen lämnat exempel på sanktioner som kan följa på brott. Någon klar skiljelinje mellan sådana beslut som fat- tas av allmän domstol i brottmålet och sådana beslut som fattas av förvaltningsmyndigheterna kan inte utläsas ur exemplen.

En omständighet som talar direkt emot att låta allmän domstol handlägga frågan om bidragsspärr är att det skulle motverka de strävanden som gjorts under senare år att renodla verksamheten i domstolarna. Frågor som inte anses utgöra rättskipning har sålunda flyttats till andra myndigheter. Bidragsspärren rör den enskildes förhållande till det allmänna, närmare bestämt i vilken utsträckning han eller hon framöver ska kunna få en förmån av visst slag. Det finns alltså ingen motsättning mellan två enskilda parter som ska lösas här. I själva verket rör det sig om en ganska typisk förvalt- ningsfråga även om vissa frågor tangerar dem som bedöms inom ramen för brottmålet. Det skulle från ett renodlingsperspektiv vara ett steg i helt fel riktning att låta de allmänna domstolarna hand- lägga frågor om bidragsspärr.

Sammantaget måste alltså skälen för att välja allmän domstol som beslutsorgan för bidragsspärren sägas väga något lättare än de skäl som talar för förvaltningsmyndigheterna. Utredningen föror- dar därför att den förvaltningsmyndighet som beslutar om utbetal- ning av förmånen eller ersättningen också får besluta om bidrags- spärren.

195

20 Interimistiska beslut

Utredningens bedömning: Det bör inte införas någon möjlig- het att fatta beslut om bidragsspärr interimistiskt.

Av det föregående framgår att en arbetslöshetskassa kan besluta att innehålla arbetslöshetsersättning i avvaktan på utredning i ett ärende om frånkännande.1 Detta förutsätter att arbetslöshetskassan finner att det finns sannolika skäl för att någon medvetet eller av grov vårdslöshet har lämnat felaktiga uppgifter. Frågan är om mot- svarande möjlighet att fatta interimistiska beslut bör finnas även i ett ärende om bidragsspärr.

Interimistiska beslut innebär i allmänhet att det i avvaktan på ett slutligt ställningstagande fattas ett preliminärt beslut. Den gemen- samma nämnaren för sådana möjligheter är att det av något skäl inte går att avvakta ett slutligt ställningstagande eftersom detta kan dra ut på tiden. Här kan det handla om att den aktuella situationen behöver en reglering för att det inte ska framstå som oklart vad som gäller. Det kan också handla om att beslutet har en skydds- funktion.

Det kan tänkas flera situationer där det skulle kunna hävdas att det finns ett behov av en möjlighet till interimistiska beslut om bidragsspärr. En sådan situation är när det finns misstankar om att någon har arbetat samtidigt som han eller hon uppburit en förmån som kompensation för inkomstbortfall, och uppgifterna om för- värvsarbete ännu är obekräftade. Här handlar det alltså om att man inte med säkerhet kan veta om någon rätt till förmånen finns eller inte. En möjlighet till intermistiskt beslut skulle här fylla funk- tionen att i det enskilda fallet hindra en felaktig utbetalning.

En annan situation då det kan finnas en risk för en felaktig utbetalning kan vara då förmånen betalas ut i förskott och den

1 Avsnitt 10.3.1.

197

Interimistiska beslut

SOU 2008:100

beslutande myndigheten måste grunda sitt beslut på påståenden från den enskilde om förhållanden hänförliga till tiden efter det att förmånen har börjat betalas ut. Sådana situationer är vanliga på studiestödsområdet och är en konsekvens av hur förmånssystemet är uppbyggt. En ansökan om studiemedel kan inte avslås enbart på den grunden att någon tidigare har visat sig ha lämnat felaktiga uppgifter avseende sina avsikter att studera, om förutsättningarna för förmånen i ett nytt ärende synes vara uppfyllda.

Det kan emellertid ifrågasättas om de skyddsintressen som nu nämnts verkligen inte kan tillgodoses genom att den handläggande myndigheten gör en noggrann kontroll av om förutsättningarna för förmånen i fråga verkligen föreligger. Här kan man skilja mellan de fall där den handläggande myndigheten misstänker ett brott under handläggningen av ett ärende och sådana fall där brottsmisstanken uppstår sedan utbetalning av förmånen påbörjats. I det först- nämnda fallet kan det på goda grunder antas att den handläggande myndigheten kommer att rikta särskild uppmärksamhet mot ansökningen och vidta noggranna kontrollåtgärder i ärendet. Ris- ken att någon sedan misstankar uppstått om allvarlig brottslighet på nytt ska kunna ta ut förmånen på oriktiga grunder får i dessa fall anses vara liten, om än inte helt utesluten. I de fall där brottsmiss- tanken uppstår först senare ter sig saken något annorlunda. I dessa fall har alltså ett positivt beslut redan meddelats den enskilde och förmånen börjat betalas ut. Inom socialförsäkringen finns det dock möjlighet att dra in förmånen i dessa fall varför en möjlighet till interimistiskt beslut inte skulle fylla någon funktion.

De behov av interimistiska beslut som nu beskrivits hänger alltså ihop med hur det befintliga regelverket ser ut i de olika för- månsslagen. I vissa förmånsslag, men inte i alla, finns möjlighet att avbryta pågående utbetalningar när det upptäcks att någon exem- pelvis lämnat felaktiga uppgifter. Grundtanken med bidragsspärren är emellertid att den som begått ett brott inte ska ha rätt till en förmån alldeles oavsett om han eller hon kan tänkas ha behov av den eller inte. Bidragsspärren är alltså framåtsyftande och har inte som ändamål att i det enskilda fallet hindra felaktiga utbetalningar i situationer där felet redan upptäckts. De skyddsintressen som beskrivits i det föregående bör alltså inte tillgodoses genom att det införs en möjlighet att fatta interimistiska beslut om bidragsspärr. Utredningen är därför inte beredd att förorda att det införs en möjlighet att fatta sådana beslut. De problem som finns inom studiestödsområdet bör kunna lösas i annan ordning.

198

21 Författningsteknisk lösning

Utredningens förslag: Bestämmelser om bidragsspärr ska sam- las i en särskild lag.

I detta kapitel behandlas frågan om bestämmelserna om bidrags- spärr bör tas in i en särskild lag eller i de författningar som reglerar de ekonomiska förmåner som det är tänkt att bidragsspärren ska kunna avse. Ett tredje alternativ är att bestämmelserna tas in i bidragsbrottslagen (2007:612), där de straffrättsliga bestämmel- serna om bidragsbrott finns.

21.1Bör bestämmelser om bidragsspärr meddelas i lag eller förordning?

En fråga som måste besvaras innan de inledningsvis nämnda alter- nativen övervägs är om regeringsformens bestämmelser om norm- givningskompetens innebär att bestämmelser i detta ämne ska med- delas i lag eller inte.

Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen ska föreskrifter om förhål- landet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga förhål- landen eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Sådana föreskrifter är enligt samma stadgande bland andra föreskrifter om brott och rättsverkan av brott, om skatt till staten samt om rekvisi- tion och annat sådant förfogande.

Frågan är då om bidragsspärren ska anses utgöra ett ingrepp i den enskildes personliga eller ekonomiska förhållanden. Med in- grepp åsyftas sådana åtgärder som innebär inskränkningar i enskil- das dittillsvarande handlingsfrihet, möjlighet att förfoga över egen- dom etc. (prop. 1973:90 s. 210). Ett regelkomplex har emellertid

199

Författningsteknisk lösning

SOU 2008:100

ofta två sidor, en förmånssida och en belastande sida. Regel- komplexet ska i så fall ses som en enhet. Avgörande för frågan om en föreskrift måste meddelas i lag eller inte är om regelkomplexet primärt är gynnande eller betungande (Holmqvist m.fl. Grund- lagarna, 2:a uppl. s. 334). Bestämmelser om återkrav av bidrag har t.ex. ansetts kunna meddelas i förordning (se rättsfallet NJA 1984 s. 648). En straffbestämmelse faller emellertid inom lagområdet, även om den endast sanktionerar ett åliggande som vilar på någon för att han tagit emot en förmån (se ovan angivna grundlagskom- mentar).

Bidragsspärren utgör, i enlighet med vad som tidigare sagts, en inskränkning i den enskildes möjligheter att få en förmån. Spärren utgör på så sätt en del av ett större – gynnande – regelkomplex. Något åliggande kan den inte anses innefatta. Detta talar för att det inte skulle vara nödvändigt att föreskrifter om bidragsspärr med- delas i lag. Samtidigt står det klart att bidragsspärren utgör en direkt följd av ett brottsligt förfarande. Mycket talar därför för att bidragsspärren bör betraktas som en rättsverkan av brott. Reglerna om bidragsspärren bör mot den bakgrunden tas in i lag.

21.2Bestämmelser om bidragsspärr bör samlas i en särskild lag

Frågan blir då vilken författningsteknisk lösning som ska väljas. Som skäl för att reglera bidragsspärren i respektive förmåns-

författning kan i och för sig anföras att en sådan ordning passar väl in i det redan befintliga systemet. De olika förmånerna regleras i ett stort antal lagar och förordningar. I en del av dessa finns redan sanktionsbestämmelser av olika slag. I 20 kap. 3 § lagen (1962:381) om allmän försäkring finns t.ex. bestämmelser om att ersättning får dras in eller sättas ned under vissa förutsättningar. Många av för- fattningarna innehåller också bestämmelser om att en myndighet får kräva tillbaka ersättning om en förmån felaktigt har betalats ut eller betalts ut med ett för stort belopp. För den som ska tillämpa bestämmelserna kan det vara en fördel om samtliga bestämmelser som gäller en viss förmån är samlade på samma ställe.

Ytterligare ett skäl för en reglering i respektive förmånsför- fattning är att det blir tydligare för den enskilde vad som gäller.

Om bestämmelserna skulle införas i de olika författningar som redan finns skulle det emellertid kunna leda till att tillämpningen

200

SOU 2008:100

Författningsteknisk lösning

och tolkningen av bestämmelserna blir mindre enhetlig. De bestämmelser om återkrav som i dag finns utgör ett exempel på att så kan bli fallet. Bland annat med anledning av detta har regeringen tillsatt en utredning (dir. 2007:177) vars uppgift är att föreslå mer enhetliga regler på området.

Mot en sådan lösning talar även det förhållandet att en särlös- ning ändå skulle behövas för de förmåner som nu regleras i förord- ning. Det hänger samman med att utredningen ovan gjort bedöm- ningen att bestämmelser om bidragsspärr bör meddelas i lag. En reglering i de olika författningar som redan finns skulle alltså inte kunna genomföras utan undantag.

För en lösning som i stället innebär att bestämmelser om bidragsspärr placeras i en särskild lag talar att en sådan lösning är betydligt enklare än att ta in ett antal bestämmelser i varje för- fattning som omfattas av sanktionsmöjligheten. Bestämmelser om undantag för vissa förmåner kan lämpligen tas in i den särskilda lagen. Några nackdelar kan utredningen inte se med en sådan lösning.

Ytterligare ett alternativ till lagteknisk lösning är som nämnts inledningsvis att bestämmelserna tas in i bidragsbrottslagen. Bidragsbrottslagen är dock en straffrättslig lag som i första hand tillämpas av de allmänna domstolarna. Om beslut om bidragsspärr skulle fattas av de allmänna domstolarna vore detta alltså ett natur- ligt alternativ. I kapitel 19 har utredningen dock inte funnit till- räckliga skäl för att förorda en sådan lösning.

Utredningen kan alltså konstatera att det finns vissa fördelar med en reglering i de olika förmånsregelverken. Samtidigt måste skälen för en samlad reglering anses väga tyngre. Utredningen förordar därför att bestämmelserna om bidragsspärren förs in i en särskild lag.

201

22 Förfarandet

Utredningens förslag: Den handläggande myndigheten ska inte göra någon egen bedömning av frågan om brott föreligger. Beslut om bidragsspärr ska gälla omedelbart. Åklagarmyndig- heten och de allmänna domstolarna ska underrätta de hand- läggande myndigheterna om domar respektive godkända straff- förelägganden avseende bidragsbrott.

Utredningens bedömning: Förvaltningslagen ska tillämpas i ärenden om bidragsspärr. Det allmänna ombudet hos Försäk- ringskassan ska inte kunna överklaga beslut i ärenden om bidragsspärr. Vid prövning i kammarrätt av överklagande av beslut om bidragsspärr ska rätten bestå av enbart lagfarna domare.

I detta kapitel tar utredningen upp frågor som rör handläggningen av ärenden om bidragsspärr. Grundläggande regler beträffande för- valtningsmyndigheters handläggning av ärenden finns i förvalt- ningslagen (1986:223), i det följande benämnd FL. Utan särregler blir de bestämmelserna tillämpliga vid handläggningen av ärenden om bidragsspärr. Frågan blir då om det bör vara så eller om andra regler bör gälla. Denna och andra hithörande frågor tas upp i det följande.

22.1Handläggningen av ärenden om bidragsspärr

22.1.1Underrättelser om domar m.m. avseende bidragsbrott

För att ett ärende om bidragsspärr ska kunna initieras hos den myndighet som ska handlägga frågan måste den underrättas om att någon har lagförts för bidragsbrott. Domstolarna och Åklagarmyn-

203

Förfarandet

SOU 2008:100

digheten bör därför åläggas att underrätta de berörda myndig- heterna om detta. I fråga om domar i brottmål kräver detta en ändring i förordningen om (1990:893) om underrättelse om dom i vissa brottmål, m.m. Beträffande fall där lagföringen skett genom att ett strafföreläggande godkänts konstaterar utredningen att det framgår av 12 § strafföreläggandekungörelsen (1970:60) att författ- ningsbestämmelser om skyldighet för domstol att underrätta myn- dighet om dom i brottmål också ska tillämpas av Åklagarmyndig- heten. Någon särskild bestämmelse om underrättelse avseende strafföreläggande behöver därför inte införas.

22.1.2Underlaget för prövningen av frågan om bidragsspärr

När en förvaltningsmyndighet får in en underrättelse om att någon har dömts för ett bidragsbrott eller godkänt strafföreläggande för ett bidragsbrott måste myndigheten först pröva om underrättelsen ger anledning till att meddela en bidragsspärr. Underlaget för den bedömningen torde i de flesta fall bli den brottmålsdom där ansvarsfrågan prövats. Om lagföringen skett genom att ett straff- föreläggande godkänts kan det finnas anledning att infordra ytterligare material, men i regel bör beslut kunna fattas med endast strafföreläggandet som underlag.

En fråga av grundläggande betydelse för handläggningen av ett ärende om bidragsspärr är i vilken utsträckning den redan gjorda prövningen av skuldfrågan ska läggas till grund för bedömningen av om förutsättningarna för en bidragsspärr är uppfyllda. Flera skäl talar för att förvaltningsmyndigheterna inte ska göra någon egen bedömning i detta avseende. Det är angeläget att handläggningen hos förvaltningsmyndigheten blir så enkel och snabb som möjligt och att dubbla prövningar undviks. Förfarandet skulle förenklas om förvaltningsmyndigheten vid sin bedömning av om en bidrags- spärr ska meddelas eller inte kunde utgå från den bedömning i skuldfrågan som gjorts i brottmålet. I linje med vad som gäller i fråga om återkallelse av körkort på grund av brott (5 kap. 1 § körkortslagen [1998:488]) bör därför den beslutande myndigheten inte göra en prövning av skuldfrågan. Vid bedömningen av om brott föreligger ska beslutet om bidragsspärr alltså grunda sig på en lagakraftägande dom eller ett godkänt strafföreläggande. Utred- ningen föreslår en uttrycklig bestämmelse om detta.

204

SOU 2008:100

Förfarandet

22.1.3Omedelbar verkställighet

Ett beslut om bidragsspärr bör gälla omedelbart. Av 28 § förvalt- ningsprocesslagen (1971:291) följer att beslutet kan inhiberas vid ett överklagande.

22.2Omprövning och upphävande av tidigare fattade beslut

22.2.1Bakgrund

I 27 § FL finns bestämmelser som innebär att en myndighet i vissa fall har en skyldighet att ompröva beslut. En sådan skyldighet gäller om myndigheten finner att ett beslut är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning. Det förutsätts dock att omprövningen kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon part. Vid sidan om den omprövningsplikt som myndigheten har enligt nämnda bestäm- melse har den med stöd av sedvanerätt befogenhet att ompröva beslut också i andra fall. Huruvida detta kan ske har bl.a. med beslutets rättskraft att göra. Ett beslut som har negativ rättkraft får inte tas upp till prövning på nytt. Lite förenklat kan frågan beskrivas på följande sätt. Gynnande beslut kan inte ändras. Betungande beslut får ändras i båda mildrande och skärpande rikt- ning. Om en förvaltningsdomstol prövat en fråga i ett flerpartsmål som påminner om tvistemål och brottmål kan domstolens beslut i vissa fall vinna negativ rättskraft(jfr Hellners & Malmqvist, För- valtningslagen, en kommentar, 2:a uppl. s. 354 ff). Regeringsrätten ha t.ex. funnit att ett körkortsingripande till följd av brottslig gärning står straffrättsskipningen nära, och att ett sådant beslut vinner negativ rättskraft (RÅ 1993 ref. 76).1 Det innebär att om ett yrkande om körkortsingripande har lämnats utan bifall i domstol och det beslutet vunnit laga kraft så kan frågan inte tas upp på nytt. Regeringsrätten har i ett senare avgörande i ett socialförsäkrings- mål funnit att ett beslut av Försäkringskassan att avslå en ansökan om livränta enligt lagen (1976:380) om arbetskadeförsäkring, inte vunnit negativ rättskraft (RÅ 2005 ref 16). I det senare fallet hade domstol inte prövat frågan.

1 Jfr också RÅ 2002 ref 61.

205

Förfarandet

SOU 2008:100

På socialförsäkringsområdet finns vissa särskilda förfarande- regler. Dessa innebär bl.a. att Försäkringskassan har en skyldighet att ompröva beslut på den enskildes begäran. Vidare har Försäk- ringskassan vissa utvidgade möjligheter att ändra ett tidigare fattat beslut om beslutet har blivit felaktigt, se vidare 20 kap. 10 § AFL.

22.2.2En bidragsspärr bör kunna upphävas vissa fall

När beslutet om bidragsspärr meddelas ska den beslutande myndig- heten självfallet göra en kompetent bedömning av frågan om spärrgrunder föreligger eller inte. Den ska också pröva om det är uppenbart oskäligt att bidragsspärr beslutas, se närmare kapitel 17. Allt som har betydelse för prövningen ska givetvis beaktas. Under den spärrtid som sedan börjar löpa kan det emellertid inträffa att förhållandena ändras. Den som ålagts spärren kan t.ex. ha fått barn. Det kan också tänkas att det inträffar andra förändringar i den enskildes personliga förhållanden. Dessa förändringar kan i vissa fall tänkas vara sådana att någon spärr inte skulle ha meddelats om situationen varit sådan när frågan om bidragsspärr övervägdes. För att en bidragsspärr i dessa fall inte ska få orimliga konsekvenser behövs det alltså en möjlighet att få frågan om bidragsspärren prövad på nytt.

Frågan är då om den omprövning som kan ske med stöd av 27 § FL är tillräcklig för att säkerställa att beslut om bidragsspärr blir materiellt sett riktiga. Som framgår av det föregående förutsätter en omprövning enligt 27 § FL för det första att det är uppenbart att det ursprungliga beslutet är oriktigt och för det andra att beslutet kan omprövas snabbt och enkelt. Det är emellertid inte säkert att en prövning enligt vad som tidigare sagts kan göras snabbt och enkelt. I vissa fall kan det dessutom krävas att myndigheten vidtar vissa utredningsåtgärder för att en bedömning ska kunna göras av om en undantagssituation föreligger, och i sådana situationer är det inte givet att det är uppenbart att det ursprungliga beslutet är oriktigt.

Slutsatsen av det som sagts nu blir att de befintliga ompröv- ningsreglerna i förvaltningslagen inte är tillräckliga. Inte heller de möjligheter till omprövning som därutöver finns tillgodoser detta behov eftersom det inte kan uteslutas att en förvaltningsdomstols avgörande i ett mål om bidragsspärr vinner negativ rättskraft. Det

206

SOU 2008:100 Förfarandet

behövs alltså ytterligare möjligheter till omprövning på detta område.

I detta sammanhang är det naturligt att överväga om de regler som finns inom socialförsäkringen skulle kunna användas och då ges ett vidare tillämpningsområde så att också beslut om bidrags- spärr avseende förmånsslag utanför socialförsäkringen skulle kunna omprövas i den utsträckningen. De särskilda omprövningsreglerna inom socialförsäkringen har emellertid införts av effektivitetsskäl och får ses mot bakgrund av den mycket stora ärendemängd som Försäkringskassan har att hantera. Härtill kommer att regelverket kan framstå som onödigt krångligt om dessa särregler skulle gälla också i fråga om de förmånsslag som inte hör till socialför- säkringen, exempelvis studiestödet. Det är då en betydligt enklare lösning att införa en för bidragsspärrsfrågan särskilt anpassad regel med innebörd att en myndighet får upphäva ett tidigare beslut om bidragsspärr om spärren på grund av nya omständigheter är uppenbart oskälig. En sådan bestämmelse bör komplettera – inte ersätta – de omprövningsregler som finns i förvaltningslagen. De sistnämnda kan nämligen fylla en funktion om det i efterhand visar sig att den beslutande myndigheten misstagit sig i någon fråga som är väsentlig för frågan om bidragsspärr, exempelvis hur den allmänna domstolen rubricerat den begångna gärningen.

En fråga som bör ställas i detta sammanhang är om det finns skäl att föreskriva att ytterligare förutsättningar ska gälla för att ett tidigare meddelat beslut ska upphävas. Här kan man exempelvis tänka sig att den enskilde skulle avkrävas någon slags giltig ursäkt för att han eller hon inte tidigare redovisat betydelsefulla omstän- digheter. För en sådan reglering skulle kunna tala att besluts- myndigheten skulle kunna göra en enklare prövning av fall där ett sådant villkor inte uppfyllts. Villkor av nu aktuellt slag skulle också bidra till att den enskilde tvingades lägga fram alla omständigheter så tidigt i beslutsprocessen som möjligt. Flera skäl talar emellertid emot en ordning där särskilda krav ställs på den enskilde för att få en omprövning till stånd. Ett sådant synsätt framstår till att börja med som alltför formalistiskt och skulle sällan fylla någon större praktisk funktion. Antalet beslut om bidragsspärr kan inte antas bli så stort att sådana ärenden som nu är aktuella skulle behöva kring- gärdas av särskilda villkor för att inte bli administrativt betungande för myndigheterna. Materiellt sett riktiga avgöranden hindras också av sådana regler. Några särskilda villkor för att ett beslut ska kunna upphävas enligt vad som nu anförts bör alltså inte införas, utöver

207

Förfarandet

SOU 2008:100

att det ska vara fråga om nya omständigheter som ställer frågan om bidragsspärren i ett annat ljus.

En annan fråga i denna del är om det ska krävas en ansökan från den enskilde för att frågan om upphävande ska kunna tas upp eller om en myndighet själv ska kunna initiera ett sådant ärende. Även om det ligger i sakens natur att det ofta är den enskilde som tar initiativ till ett sådant ärende när hans eller hennes förhållanden ändrats finns det inte skäl att utesluta att det kan finnas skäl för en myndighet att ta upp frågan på eget initiativ.

22.3Underrättelse om beslutet och delgivning

Den som har varit part i ett ärende om bidragsspärr ska enligt vad som föreskrivs i 21 § FL underrättas om beslutet. Enligt samma paragraf får myndigheten bestämma om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på annat sätt. Hur den enskilde ska underrättas får avgöras mot bakgrund bl.a. av bestämmelsen i 7 § FL om snabb och enkel handläggning m.m.2

Tillämpningen av 21 § FL ankommer naturligtvis på den hand- läggande myndigheten. Utredningen vill dock för sin del framhålla att det kan finnas skäl att delge den berörde ett beslut om bidrags- spärr. Ett sådant beslut kan, som tidigare framhållits, i vissa fall bli ingripande för den enskilde. Även om någon rätt till förmånen inte finns vid den tidpunkt beslutet om bidragsspärr fattas, får det ändå anses vara väsentligt att den som spärrats från förmånen får klarhet i detta. Ett sådant beslut kan ju ha inverkan på dennes beslut i olika avseenden, t.ex. om han eller hon ska söka arbete eller studera.

22.4Överklagande

22.4.1Överklagande bör ske hos allmän förvaltningsdomstol

För att säkerställa att beslut om bidragsspärr blir riktiga bör det finnas möjlighet till överklagande.

Frågan blir vilken instans som bör handlägga sådana överklagan- den. På studiestödsområdet finns en särskild överklagandenämnd för prövning av överklaganden av andra beslut än sådana som avser återbetalning (6 kap. 11 § studiestödslagen [1999:1395]). Att en

2 Hellners & Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer, 2:a uppl. s. 251 ff.

208

SOU 2008:100

Förfarandet

särskild överklagandenämnd inrättades motiverades i förarbetena till bestämmelsen med att de ärenden som skulle överprövas genomgående krävde en förhållandevis skyndsam behandling. Det var därför enligt vad regeringen anförde mest ändamålsenligt att ärendena handlades av en särskild nämnd. Överklagandenämnden kunde också få en sammansättning som var särskilt anpassad efter den typ av ärenden som prövningen skulle avse. Regeringen ansåg därför att en särskild nämnd var mer lämplig än de allmänna förvaltningsdomstolarna (prop. 1999/2000:10 s. 133). Även för beslut som kommuner fattar med stöd av förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga gäller att överklagande ska ske till en särskild överklagandenämnd, i det fallet Statens över- klagandenämnd.

Bidragsspärren utgör en konsekvens av ett bidragsbrott. Över- prövning av beslut om en sådan konsekvens bör rimligtvis ske i domstol, inte i en nämnd. Att det skulle gå att åstadkomma en snabbare handläggning med en lösning i linje med den som gäller i fråga om studiestödet och förmåner till totalförsvarspliktiga ändrar inte den bedömningen. Beslut om bidragsspärr bör alltså kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. För överklagande till kammarrätten bör prövningstillstånd erfordras.

Inom socialförsäkringen krävs att ett beslut omprövas innan överklagande får ske. Någon sådan begränsning är dock inte påkal- lad i de ärenden som nu är aktuella. Ett beslut i fråga om bidrags- spärr bör alltså kunna överklagas direkt.

22.4.2Tidsfrist för överklagande

Enligt 23 § FL får ett beslut överklagas inom tre veckor från det att klaganden fick del av beslutet. På socialförsäkringsområdet gäller i stället en överklagandetid på två månader (se 20 kap. 13 § AFL). Den tidsfrist som gäller enligt AFL infördes i samband med inrät- tandet av försäkringsrätterna 1979. I den proposition som låg till grund för bestämmelsen anfördes att eftersom försäkringsrätterna inte avsågs få den möjlighet som RFV:s dåvarande besvärsavdelning haft att ex officio pröva försäkringskassebeslut skulle det i fram- tiden komma att bli mycket viktigare att iaktta gällande över- klaganderegler. En förlängning av överklagandetiden ansågs under- lätta för den enskilde att få beslut prövade av högre instans (prop. 1977/78:20 s. 102). Beträffande frågan hur lång överklagandetiden

209

Förfarandet

SOU 2008:100

borde vara hänvisades i förarbetena till att tiden var två månader inom taxeringsprocessen, och att denna tid var väl avvägd även för socialförsäkringens del (SOU 1976:53 s. 182). Frågan om över- klagandetiden borde kortas till tre veckor har varit föremål för överväganden vid flera tillfällen sedan dess (se bl.a. SOU 2001:47) utan att det lett till några förändringar.

Ärenden om bidragsspärr kan väntas bli relativt okomplicerade. Något behov av en längre överklagandetid än vad som gäller för förvaltningsbeslut i allmänhet finns inte, såvitt utredningen kan se. Bestämmelsen i 23 § FL bör därför kunna tillämpas även i ärenden om bidragsspärr.

22.4.3Allmänna ombudet hos Försäkringskassan

Hos Försäkringskassan finns ett allmänt ombud som utses av regeringen. Det allämna ombudet har enligt 20 kap. 12 § AFL rätt att överklaga Försäkringskassans beslut. Det allmänna ombudet inrättades i samband med att Försäkringskassans organisation för- ändrades 2005. Tidigare hade Riksförsäkringsverket en möjlighet att överklaga en försäkringskassas eller domstols beslut. Sedan Försäkringskassan blev en sammanhållen myndighet kunde detta inte ske, eftersom en myndighet inte kan överklaga sina egna beslut. I de förarbeten som låg till grund för införandet av lagen (2004:778) om allmänt ombud anförde regeringen att det över- gripande kravet på att socialförsäkringsbestämmelserna skulle till- lämpas likformigt och rättvist inte skulle kunna upprätthållas om den funktion som Riksförsäkringsverket tidigare hade inte kunde bibehållas (prop. 2003/04:152 s. 7 ff).

Bidragsspärren är en ny företeelse och det kan därför vara en fördel för rättsbildningen om beslut om bidragsspärr kan över- prövas av förvaltningsdomstol, även om det ursprungliga beslutet inte gått den enskilde emot. Om det allmänna ombudet hos För- säkringskassan fick rätt att överklaga beslut om bidragsspärr skulle det behovet tillgodoses. Det är emellertid bara hos Försäkrings- kassan som ett allmänt ombud finns att tillgå, och det skulle föra för långt att enbart för ärenden om bidragsspärr föreslå inrättandet av ett allmänt ombud hos de övriga myndigheter som har att handlägga ärenden om bidragsspärr. En ordning som innebär att enbart beslut som Försäkringskassan meddelat skulle kunna över- klagas av någon annan än den enskilde framstår dessutom som

210

SOU 2008:100

Förfarandet

märklig. Det allmänna ombudet i Försäkringskassan bör därför inte ges befogenheten att överklaga beslut om bidragsspärr.

22.4.4Rättens sammansättning vid överklagande av länsrätts beslut

I socialförsäkringsmål gäller vid överklagande av länsrätts beslut att nämndemän i vissa fall ska ingå i kammarrätten, se 20 kap. 11 a § AFL.3 Någon motsvarighet till denna regel finns inte när det gäller de övriga förmåner i vilka det kan bli aktuellt med bidragsspärr. Frågan är då vad som bör gälla när kammarrätten prövar ett överklagande av en länsrätts beslut angående bidragsspärr.

Det framstår som mindre lämpligt att låta olika sammansätt- ningsregler gälla i kammarrätten vid prövningen av frågor om bidragsspärr som rör sjukpenning jämfört med exempelvis studie- stöd. Utredningen anser därför – i linje med den ordning som gäller i fråga om förmåner utanför socialförsäkringen – att nämndemän inte bör ingå i rättens sammansättning när kammarrätten prövar beslut om bidragsspärr.

3 Regeringen har dock i en proposition till riksdagen föreslagit att nämndemän inte längre ska delta i avgörandet av socialförsäkringsmål i kammarrätten (prop. 2008/09:22).

211

23Registerfrågor och därmed sammanhängande frågor

Utredningens förslag: De myndigheter som handlägger ären- den om bidragsspärr ska ha möjlighet att behandla person- uppgifter avseende bidragsbrott och bidragsspärr i sina verk- samheter.

Utredningens bedömning: Det bör inte inrättas ett gemensamt register för de handläggande myndigheterna med uppgifter om beslut om bidragsspärr.

23.1Myndigheternas interna behov av att behandla uppgifter i ärenden om bidragsspärr

Hos de myndigheter som enligt utredningens förslag kan komma att handlägga ärenden om bidragsspärr uppkommer ett behov av att kunna behandla uppgifter som finns i brottmålsdomen eller i strafföreläggandet avseende bidragsbrott. Det gäller uppgifter om brottsrubricering och andra uppgifter om gärningen som kan vara av betydelse för beslutet om bidragsspärr, t.ex. den förmån som brottet avsett, brottstidpunkt, antalet brottstillfällen samt hur stort belopp brottet avsett. De nu nämnda uppgifterna behövs för handläggningen av ärenden om bidragsspärr. Även uppgifter om myndighetens beslut om bidragsspärr och under vilken tid spärren gäller måste kunna behandlas hos myndigheten. Detta gäller såväl i ärenden om bidragsspärr som i efterkommande ärenden, dvs. i ärenden som avser nya ansökningar om en förmån. Det senare är nödvändigt för att myndigheten ska kunna kontrollera om rätt till förmånen föreligger. Uppgifter i ärenden om bidragsspärr bör också kunna behandlas i ärenden där det redan fattats ett beslut om

213

Registerfrågor och därmed sammanhängande frågor

SOU 2008:100

att bevilja en förmån. Det kan också finnas ett behov hos myndig- heten att kunna söka efter ärenden om bidragsspärr i sin upp- följande verksamhet.

De behov som myndigheten kan ha av att lätt få tillgång till nämnda uppgifter skulle kunna tillgodoses på olika sätt. Det kan ske genom att myndigheten själv för register över dem som är föremål för beslut om bidragsspärr eller genom behandling av upp- gifterna på annat sätt internt i myndighetens egna databaser. Huru- vida detta är möjligt med hänsyn till de olika registerförfattningar som finns i dag återkommer utredningen till. Behovet skulle emellertid också, åtminstone delvis, kunna tillgodoses genom att det upprättas ett särskilt för myndigheterna gemensamt register över dem som är föremål för beslut om bidragsspärr. Behovet av ett sådant register övervägs i avsnitt 23.2.

23.2Behövs det ett myndighetsgemensamt bidragsspärrsregister?

En grundläggande fråga vid bedömningen av om det behövs ett register är om det finns ett behov för en myndighet av att också kunna ta del av en annan myndighets beslut.

När en myndighet får en underrättelse om en dom avseende brott mot bidragsbrottslagen (2007:612) ska den först pröva om grundförutsättningarna för en bidragsspärr föreligger enligt 4 § första stycket i den föreslagna lagen om bidragsspärr. Som utredningen tidigare anfört i kapitel 16 ska prövningen i detta avseende göras för varje ekonomisk förmån för sig. I detta led av handläggningen har alltså en myndighet inte något behov av att ta del av uppgifter från en annan myndighet om tidigare spärrbeslut. Ingenting hindrar att två beslut om bidragsspärr avseende olika förmåner gäller helt eller delvis samtidigt.

Myndigheten ska dock som ett andra led i sin prövning bedöma om en bidragsspärr av ett eller annat skäl kan anses vara uppenbart oskälig (jfr 4 § andra stycket i den föreslagna lagen om bidrags- spärr). Här skulle man kunna tänka sig att den enskildes förmåga att försörja ett barn (jfr vad som tidigare sagts om detta i kapitel 17) kan påverkas av ett tidigare beslut om bidragsspärr i ett annat förmånsslag. Myndigheten har ett ansvar att självmant utreda ärenden. Sett ur det perspektivet skulle myndigheten kunna sägas ha ett behov av att kunna undersöka om någon annan myndighet

214

SOU 2008:100

Registerfrågor och därmed sammanhängande frågor

fattat ett beslut om bidragsspärr. Som utredningen återkommer till ligger det emellertid i sakens natur att den enskilde själv lägger fram de omständigheter som talar för att han eller hon bör undan- tas från en bidragsspärr (se författningskommentaren till 4 § i den föreslagna lagen om bidragsspärr, kapitel 27). Behovet hos myndig- heten av att få ta del av en annan myndighets beslut får därför anses vara litet.

Som ytterligare ett led i myndighetens prövning av ärenden om bidragsspärr ska en spärrtid bestämmas. Frågan är i detta samman- hang om spärrtiden bör påverkas av att någon har blivit spärrad från rätten till en annan förmån tidigare. Som framgår av kapitel 18 har utredningen stannat för att spärrtiden bör vara ett år, om inte särskilda skäl föreligger. De särskilda skäl som kan motivera en längre eller kortare spärrtid tar enbart sikte på omständigheterna vid det eller de brott som beslutet om bidragsspärr grundar sig på. Myndigheten behöver alltså inte uppgift om tidigare spärrtid från en annan myndighet för att kunna bedöma spärrtidens längd.

Här kan även nämnas att det enligt uppgifter som utredningen inhämtat är mycket ovanligt att någon som tidigare blivit dömd för ett brott mot Försäkringskassan på nytt blir föremål för brotts- misstankar och nya brottmålsdomar. Mot den bakgrunden kan det antas att det sällan kommer att uppstå en situation där en och samma person blir aktuell för två olika beslut om bidragsspärr.

Utredningens slutsats av det som nu sagts blir att de handläggande myndigheterna har ett mycket begränsat behov av att ta del av beslut från en annan myndighet av tidigare beslut om bidragsspärr.

Även polismyndigheterna, Åklagarmyndigheten och domsto- larna skulle kunna ha ett intresse av att veta om en myndighet har fattat beslut om bidragsspärr. Ett beslut om bidragsspärr skulle t.ex. kunna anses vara en försvårande omständighet om den spär- rade har begått nya bidragsbrott under spärrtiden. I sammanhanget måste dock hållas i minnet att de nu nämnda myndigheterna redan har tillgång till uppgifter om tidigare brottmålsdomar i belastnings- registret. Även detta behov får anses vara begränsat.

Sammanfattningsvis konstaterar utredningen att behovet av informationsutbyte mellan myndigheterna avseende beslut om bidragsspärr är litet. Mot bakgrund av att antalet beslut om bidragsspärr kan förväntas komma att bli begränsat kan intresset av informationsutbyte inte motivera att ett särskilt, myndighets- gemensamt, register inrättas.

215

Registerfrågor och därmed sammanhängande frågor

SOU 2008:100

Att ett myndighetsgemensamt register inte införs hindrar inte att ett informationsutbyte mellan myndigheter sker på annat sätt. De sekretessbestämmelser som nu gäller i vissa av de berörda myndigheternas verksamheter synes emellertid i vissa fall begränsa möjligheterna till att sådana uppgifter lämnas ut. Ett informations- utbyte mellan myndigheter skulle därför kräva att sekretess- brytande bestämmelser införs. Utredningen kan emellertid inte se att behovet av informationsutbyte är så stort att det för närvarande finns skäl att förorda att sådana regler införs. Några särskilda författningsändringar för att möjliggöra ett informationsutbyte mellan de berörda myndigheterna föreslås därför inte. Som utred- ningen har anfört i kapitel 22 bör dock domstolar och Åklagar- myndigheten underrätta berörda myndigheter om domar avseende bidragsbrott.

23.3Behandling av uppgifter i myndigheternas databaser

Utredningen övergår till att behandla frågan om det finns behov av författningsändringar för att myndigheterna internt ska kunna behandla de uppgifter som krävs med anledning av ärenden om bidragsspärr.

Personuppgiftslagens betydelse

I personuppgiftslagen (1998:204) (PUL) finns allmänna bestäm- melser om behandling av personuppgifter. Som grundläggande krav på behandlingen av sådana uppgifter gäller t.ex. att de får behandlas endast för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål.

I 3 § PUL finns en definition av begreppet behandling av personuppgift. Med behandling avses varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas i fråga om personuppgifter, vare sig det sker på automatisk väg eller inte, t.ex. insamling, registrering, organisering, lagring, bearbetning eller ändring, återvinning, inhämtande, användning, utlämnande genom översändande, spridning eller annat tillhandahållande av uppgifter, sammanställning eller samkör- ning, blockering, utplåning eller förstöring.

Av särskilt intresse för utredningen är bestämmelsen i 21 § PUL som bl.a. avser behandling av uppgifter om lagöverträdelser som

216

SOU 2008:100

Registerfrågor och därmed sammanhängande frågor

innefattar brott och domar i brottmål. Bestämmelsen har betydelse i två avseenden. För det första är det med vissa undantag förbjudet för andra än myndigheter att behandla sådana uppgifter. För det andra gäller enligt vissa andra författningar särskilda regler för sådana uppgifter som avses i 21 § PUL. Det blir därför nödvändigt att ta ställning till om de uppgifter som kan behöva behandlas i ärenden om bidragsspärr är uppgift om ”lagöverträdelser som inne- fattar brott” och ”domar i brottmål” enligt 21 § PUL. En uppgift att någon har begått ett bidragsbrott faller naturligtvis in under bestämmelsen. Lika självklart är det dock inte att bestämmelsen omfattar sådana uppgifter som kan behövas vid handläggningen av senare ärenden där det blir aktuellt att efter en ny ansökan överväga frågan om förmånen. I sistnämnda fall måste det ju finnas en möjlighet att kontrollera om den som ansöker om en förmån spärrats. De uppgifter som behövs för den prövningen är uppgifter om det tidigare beslutet om bidragsspärr, uppgift om spärrtiden och vilken förmån den tidigare bidragsspärren avsett. Frågan är om även dessa uppgifter kan anses utgöra uppgifter om lagöver- trädelser som innefattar brott eller uppgifter om domar i brottmål. I förarbetena till den numera upphävda socialförsäkringsregister- lagen (1997:934) har uppgift om att någon är återbetalningsskyldig avseende en förmån ansetts falla in under begreppet ”brott”, efter- som ett beslut om återkrav kan grunda sig på brottsligt förfarande (prop. 2000/01:69 s. 25 och prop. 1996/97:155 s. 49). Av en kom- mentar till PUL framgår också att en uppgift om att någon har dömts till straffrättslig påföljd, såsom fängelse och skyddstillsyn, torde utgöra uppgift om lagöverträdelser – eller uppgifter om domar i brottmål – även om det av uppgifterna inte framgår vilken lagöverträdelse som föranlett straffet (Öman & Lindblom, Person- uppgiftslagen en kommentar, 3:e uppl. s. 272). Eftersom en bidragsspärr endast kan komma i fråga för den som har begått ett bidragsbrott får en uppgift om att en spärr har beslutats anses utgöra en uppgift om lagöverträdelse eller dom i brottmål. Samma bedömning bör göras i fråga om de övriga uppgifter som nämnts ovan, dvs. uppgifter om spärrtidens längd och den aktuella för- månen eftersom dessa hänger så nära samman med uppgiften om själva spärren.

Av det som sagts nu följer att personuppgiftslagen inte hindrar att de uppgifter som behöver behandlas i ärenden om bidragsspärr behandlas av de myndigheter som enligt vad som sägs i kapitel 19 ska svara för handläggningen. För verksamheten i vissa myndig-

217

Registerfrågor och därmed sammanhängande frågor

SOU 2008:100

heter finns dock särskilda s.k. registerförfattningar. En del av dessa innehåller – som nämnts ovan – begränsningar vad gäller myndig- hetens rätt att behandla sådana personuppgifter som 21 § PUL tar sikte på. Utredningen måste därför överväga om dessa särskilda registerförfattningar enligt sina nu gällande lydelser lägger hinder i vägen för en behandling av de uppgifter som behövs för de ändamål som nyss har beskrivits. Dessa överväganden redovisas i det följande.

Försäkringskassans och Premiepensionsmyndighetens verksamheter

Inom Försäkringskassans verksamhetsområden finns ett stort antal register, dels sådana som används för att ge generell information om namn, personnummer m.m. och som används i alla typer av ärenden, dels särskilda register för olika förmånsslag. För behand- ling av personuppgifter i dessa register gäller lagen (2003:763) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens admi- nistration (SofdL) och förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration (SofdF). Bestämmelserna i nämnda författningar gäller inte bara För- säkringskassans verksamhet utan också Premiepensionsmyndig- hetens verksamhet. Personuppgifterna behandlas så gott som ute- slutande i den s.k. socialförsäkringsdatabasen.

Den ovan nämnda lagen omfattar verksamhet som gäller social- försäkringsförmåner samt andra förmåner och ersättningar som enligt lag eller förordning eller särskilt beslut av regeringen hand- läggs av dessa båda myndigheter. Lagen gäller endast om behand- lingen är helt eller delvis automatiserad eller om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av person- uppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier.

Ärenden om bidragsspärr får anses utgöra sådan verksamhet som omfattas av lagens tillämpningsområde.

För att behandlingen av personuppgifter ska vara tillåten krävs vidare att den sker för vissa ändamål. För socialförsäkringens m.m. del finns dessa ändamål angivna i 7 § SofdL. Försäkringskassan och Premiepensionsmyndigheten får i sin verksamhet bl.a. behandla personuppgifter dels om det är nödvändigt för att handlägga ären- den (fjärde punkten i nämnda paragraf), dels för att tillgodose behov av underlag som krävs för att den registrerades eller annans

218

SOU 2008:100

Registerfrågor och därmed sammanhängande frågor

rättigheter eller skyldigheter i fråga om förmåner och ersättningar ska kunna bedömas eller fastställas (andra punkten). Det sist- nämnda ändamålet tar sikte på sådana personuppgifter som behöver behandlas i verksamheten redan innan ett ärende har anhängig- gjorts och som är nödvändiga för handläggningen av vissa tillkom- mande ärenden. Vidare tar det angivna syftet sikte på sådana personuppgifter som registreras i ett ärende och som kan behövas i efterkommande ärenden avseende samma eller andra förmånsslag. Ändamålet omfattar alltså även lagring av uppgifter.

De nu angivna ändamålen får anses täcka det behov som kan finnas vid handläggningen av ärenden om bidragsspärr. Det behov som Försäkringskassan eller Premiepensionsmyndigheten kan ha när det gäller att använda uppgifter från tidigare ärenden om bidragsspärr som underlag för beslut i senare ärenden om förmåner får också anses falla in under de ändamål som anges i den nyss refererade 7 § andra punkten. Någon ändring av 7 § SofdL är därför inte nödvändig.

Utredningen övergår till att bedöma om det finns behov av lagändringar som en följd av att de personuppgifter som ska behandlas är just uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott och domar i brottmål (jfr vad som sagts ovan om innebörden av 21 § PUL). För uppgifter av denna typ finns vissa begränsningsregler. Som en generell begränsning gäller enligt 11 § SofdL att sådana uppgifter får behandlas endast om uppgifterna lämnats till myndig- heten i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av ett ärende. Denna bestämmelse gäller all behandling av personupp- gifter, dvs. inte bara sådan behandling som sker i socialförsäkrings- databasen.

För behandling av personuppgifter i socialförsäkringsdatabasen gäller dessutom bestämmelserna i 13–15 §§ SofdL.

Redan av 15 § SofdL följer att uppgifter i en handling som kommit in i ett ärende får behandlas i socialförsäkringsdatabasen, även om de utgör uppgifter om lagöverträdelser m.m, t.ex. upp- gifter om brott och domar i brottmål. Om sådana uppgifter finns i en handling som har upprättas i ett ärende får de också behandlas under förutsättning av att uppgifterna är nödvändiga för ärendets handläggning.

Det som nu sagts innebär att det är möjligt för berörda myndig- heter att, när en dom eller motsvarande handling avseende ett bidragsbrott kommer in till myndigheten, behandla uppgifter från

219

Registerfrågor och därmed sammanhängande frågor

SOU 2008:100

domen i socialförsäkringsdatabasen. Någon särskild författnings- ändring krävs därför inte för detta.

Uppgifter i ärenden om bidragsspärr behövs också som underlag för beslut i andra, senare försäkringsärenden, t.ex. i ärenden där en ny ansökan om en förmån kommit in. Självfallet måste det finnas författningsstöd för en sådan behandling. Uppgifter om beslut om bidragsspärr och det underlag som legat till grund för spärren måste således få behandlas i socialförsäkringsdatabasen.

Enligt 14 § andra stycket SofdL får uppgifter om lagöver- trädelser m.m., utöver vad som anges i 15 §, behandlas i socialför- säkringsdatabasen under förutsättning att det särskilt anges i lag eller förordning. Sådana bestämmelser finns i 2 § SofdF. För att det ska vara möjligt att behandla uppgifter om beslut om bidragsspärr och det underlag som ligger till grund för spärren, i andra fall än de 15 § tar sikte på, måste ett tillägg göras i förordningen.

Vid sidan om det behov som Försäkringskassan eller Premie- pensionsmyndigheten kan ha av att behandla uppgifter om bidrags- spärr i socialförsäkringsdatabasen för handläggning av särskilda ärenden kan det också finnas ett behov av att behandla person- uppgifter om bidragsspärr i andra sammanhang. Det kan t.ex. finnas behov hos myndigheten att, efter att den föreslagna lagen om bidragsspärr varit i kraft en tid, kunna följa upp och utvärdera hur lagen har tillämpats. För att kunna göra detta måste det gå att söka efter uppgifterna.

Av 24 § SofdL framgår att det finns vissa begränsningar i fråga om att använda uppgifter om lagöverträdelser m.m. och känsliga personuppgifter som sökbegrepp vid sökning i socialförsäkrings- databasen. I 25 § SofdL har undantag från dessa begränsningar dock gjorts på så sätt att personuppgifter som rör hälsa kan användas som urvalskriterium vid sammanställningar. En förutsätt- ning för det är att regeringen har meddelat föreskrifter om det. Sådana föreskrifter finns i 6 § SofdF. Bestämmelsen medger bland annat att sammanställningar görs avseende urval för tillsyn och för uppföljning och utvärdering av vidtagna åtgärder i vissa förmåns- slag. På liknande sätt bör en särskild bestämmelse införas i 25 § samma lag som medger en uppföljning eller utvärdering av beslut om bidragsspärr.

220

SOU 2008:100

Registerfrågor och därmed sammanhängande frågor

Arbetsförmedlingens verksamhet

Bestämmelser om Arbetsförmedlingens behandling av person- uppgifter finns i lagen (2002:546) om behandling av person- uppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. I den verk- samhet som lagen tar sikte på används en arbetsmarknadspolitisk databas. Den nyss nämnda lagen är tillämplig på myndighetens arbetsmarknadspolitiska verksamhet som gäller arbetssökande, arbetsgivare, kontaktpersoner och andra personer som omfattas av verksamheten. Arbetsförmedlingen får behandla personuppgifter om det behövs för handläggningen av ärenden som rör den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Enligt 8 § i den nämnda lagen får Arbetsförmedlingen behandla uppgifter om lagöverträdel- ser m.m. om uppgifterna lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av det. I 10 § finns dock ett uttryckligt förbud mot att behandla sådana uppgifter i den arbetsmarknadspolitiska databasen. Förbudet infördes av integritetsskäl. En manuell behandling av sådana uppgifter förekommer dock och är alltså tillåten (prop. 2001/02:144 s. 34).

För att möjliggöra en effektiv handläggning hos myndigheten av ärenden om bidragsspärr bör en ändring göras i lagen. För att säkerställa att de integritetshänsyn som låg till grund för nyss nämnda begränsning inte åsidosätts bör möjligheten att behandla uppgifter om brott och domar i brottmål begränsas till ärenden om bidragsspärr och uppgifter om brott enligt bidragsbrottslagen (2007:612). Härutöver kan Arbetsförmedlingen behöva behandla uppgifter om bidragsbrott i sådana ärenden som gäller ekonomiska förmåner för personligt ändamål som beslutas av Arbetsförmed- lingen.

Liksom Försäkringskassan kan Arbetsförmedlingen ha ett behov av att följa upp och utvärdera hur lagen om bidragsspärr har tillämpats. Bestämmelsen i 10 § bör därför utformas så att det framgår att en behandling av uppgifter om bidragsspärr är möjlig även för ett sådant ändamål. Arbetsförmedlingen måste vidare ges möjlighet att använda ”bidragsspärr” som sökbegrepp i databasen. Enligt 14 § lagen om behandling av personuppgifter i den arbets- marknadspolitiska verksamheten får sådana känsliga person- uppgifter som avses i 10 § (dvs. uppgifter om bl.a. lagöverträdelser) inte användas som sökbegrepp. Utredningen föreslår därför en ändring även i 14 §.

221

Registerfrågor och därmed sammanhängande frågor

SOU 2008:100

Centrala studiestödsnämndens verksamhet

För Centrala studiestödsnämndens (CSN) studiestödsverksamhet finns för närvarande inte någon särskild registerlagstiftning. CSN tillämpar i stället PUL:s bestämmelser. Som tidigare nämnts hind- rar inte sistnämnda lag behandling av uppgifter om brott och domar i brottmål hos myndigheter. Det kan dock upplysningsvis nämnas att Studiestödsdatabasutredningen hösten 2007 lämnade ett betänkande med förslag om att en studiestödsdatalag ska införas (SOU 2007:64). Förslagen bereds för närvarande i Regerings- kansliet. Om förslaget genomförs kan det uppstå ett behov av att införa särskilda bestämmelser som medger behandling av uppgifter om att någon dömts för ett bidragsbrott eller beslut om bidrags- spärr även i CSN:s verksamhet.

Kommunernas verksamhet

För kommunernas verksamhet inom socialtjänsten finns bestäm- melser om behandling av personuppgifter i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten. Till social- tjänsten hör ärenden om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar. Enligt 7 § nämnda lag får socialtjänsten behandla uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administra- tiva frihetsberövanden. Den nämnda lagen lägger alltså inte några hinder i vägen för behandling av uppgifter i domar som avser brott mot bidragsbrottslagen. En mindre ändring bör dock göras i förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten som innebär att en kommunal myndighet även får behandla personuppgifter för handläggning av ärenden om bidrags- spärr.

Särskilda registerförfattningar saknas i övrig kommunal verk- samhet. I dessa verksamheter tillämpas i stället PUL.

Migrationsverkets verksamhet

Migrationsverkets rätt att behandla personuppgifter regleras i förordningen (2001:720) om behandling av personuppgifter i verk- samhet enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen. För- ordningen omfattar verksamhet som rör bistånd och stöd till

222

SOU 2008:100 Registerfrågor och därmed sammanhängande frågor

utlänningar samt verksamhet som gäller ersättning för och bosättning av utlänningar.

I förordningen föreskrivs inte några särskilda begränsningar vad gäller rätten att behandla sådana uppgifter som avses i 21 § PUL. I 4 § nämnda förordning finns emellertid en uppräkning av sådana uppgifter som får behandlas i ett verksamhetsregister. Vissa komp- letteringar behövs i denna bestämmelse för att verket ska ha möj- lighet att behandla de uppgifter som är nödvändiga för handlägg- ningen av ärenden enligt den föreslagna lagen om bidragsspärr.

223

24 Behovet av följdändringar

24.1Nedsättning och indragning av ersättning enligt lagen om allmän försäkring

Utredningens förslag: De sanktionsbestämmelser som nu finns i lagen om allmän försäkring och som innebär att en ekonomisk förmån kan sättas ned eller dras in om någon medvetet eller av grov vårdslöshet lämnat oriktiga uppgifter av betydelse för rätten till förmånen ska upphävas. Detsamma gäller de sank- tionsbestämmelser som tar sikte på att någon underlåtit att anmäla ändrade förhållanden av betydelse för rätten till en förmån.

Som framgår av kapitel 11 finns det i dag en bestämmelse i 20 kap. 3 § första stycket d lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) enligt vilken ersättning får dras in eller sättas ned om den som är berättigad till ersättningen medvetet eller av grov vårdslöshet lämnar oriktig eller vilseledande uppgift angående förhållande som är av betydelse för rätten till ersättning. Bestämmelsen gäller sjuk- penning, föräldrapenning, sjukersättning och aktivitetsersättning.

Bestämmelsen tar alltså inte bara sikte på sådana fall då felaktiga uppgifter lämnas medvetet, utan även på grovt vårdslösa för- faranden och kan därmed tillämpas även på sådana förfaranden som tidigare föll utanför det kriminaliserade området. Sedan bidrags- brottslagen (2007:612) trädde i kraft den 1 juli 2007 har dock de förfaranden som omfattas av den aktuella bestämmelsen i AFL kommit att omfatta i stort sett samma förfaranden som också kan utgöra bidragsbrott.

Vid sidan av sådana bidragsbrott som består i att någon aktivt lämnat en felaktig uppgift kan ansvar för bidragsbrott också bli aktuellt i s.k. underlåtenhetsfall, dvs. om någon har underlåtit att

225

Behovet av följdändringar

SOU 2008:100

anmäla ändrade förhållanden som han eller hon enligt lag är skyldig att anmäla. Även för sådana förfaranden finns sanktionsbestäm- melser på socialförsäkringens område. Enligt exempelvis 3 kap. 17 § första stycket b AFL får sjukpenning dras in eller sättas ned om någon underlåter att anmäla ändrade inkomstförhållanden eller andra omständigheter, som påverkar rätten till sjukpenning eller sjukpenningens storlek. En indragning eller nedsättning av sjuk- penningen med stöd av bestämmelsen förutsätter inte att under- låtenheten att lämna uppgift om ändrade förhållanden har skett uppsåtligen eller med grov vårdslöshet. Sanktionsbestämmelsen tar därmed sikte på fler fall än straffstadgandena i bidragsbrottslagen.

Bestämmelserna i 3 kap. 17 § första stycket b och 20 kap. 3 första stycket d § AFL gäller även i fråga om arbetsskadeersättning (se 6 kap. 7 § lagen [1976:380] om arbetsskadeförsäkring) och smittbärarpenning (se 9 och 15 §§ lagen [1989:225] om ersättning till smittbärare). Nämnda bestämmelse i 20 kap. 3 § AFL tillämpas också på handikappersättning och vårdbidrag (se 22 § lagen [1998:703] om handikappersättning och vårdbidrag). En bestäm- melse med innebörd att en åsidosatt anmälningsskyldighet får sanktioneras genom att ersättning dras in eller sättas ned finns också i 22 kap. 16 § AFL i fråga om rehabiliteringsersättning.

Ytterligare en bestämmelse med liknande innebörd finns i 16 kap. 8 § AFL. Enligt bestämmelsen har den som uppbär sjuk- ersättning eller aktivitetsersättning en skyldighet att utan oskäligt dröjsmål anmäla till Försäkringskassan om han eller hon börjar förvärvsarbeta, börjar förvärvsarbeta i större omfattning än tidi- gare, fortsätter att förvärvsarbeta efter tid då ersättningen varit vilande eller om hans eller hennes arbetsförmåga väsentligt förbätt- ras utan att han eller hon börjat förvärvsarbeta. Till anmälnings- skyldigheten är kopplad en sanktionsbestämmelse enligt vilken sjukersättning eller aktivitetsersättning får dras in för viss tid eller tills vidare för den som utan giltigt skäl underlåter att göra en anmälan av angivna ändrade förhållanden. Regeringen har i en pro- position till riksdagen – Från sjukersättning till arbete – lämnat förslag till ändring bl.a. av den aktuella paragrafen (prop. 2007/08:124). Enligt förslaget ska anmälan ske innan arbetet på- börjas, utökas eller fortsätter efter att ersättningen varit vilande. Innebörden av förslaget är alltså att anmälningsskyldigheten inträ- der tidigare än vad som nu gäller. Såvitt gäller sjukersättning inne- bär förslaget vidare att det inte längre krävs en väsentligt förbättrad arbetsförmåga för att anmälningsskyldighet ska gälla. Enligt

226

SOU 2008:100

Behovet av följdändringar

förslaget ska det räcka att arbetsförmågan har förbättrats. Rege- ringen har i motiveringen till bestämmelsen pekat på den sank- tionsbestämmelse som finns i dag och i det sammanhanget anfört att skärpningen vad gäller anmälningsskyldigheten kan förväntas medföra bättre kontrollmöjligheter för Försäkringskassan (se s. 98 f. i nämnda prop.). Några andra än redaktionella ändringar har dock inte föreslagits i själva sanktionsbestämmelsen.

Som framgår av kapitel 11 har företrädare för Försäkringskassan uppgett att bestämmelserna i 20 kap. 3 § första stycket d, 3 kap. 17 § första stycket b, 16 kap. 8 § och 22 kap. 16 § AFL inte tillämpas i praktiken. Huruvida de förslag som regeringen lämnat i den nyss redovisade propositionen angående sjuk- och aktivitets- ersättning innebär att sanktionsbestämmelsen i 16 kap. 8 § andra stycket AFL (femte stycket enligt anm. prop.) får en annan prak- tisk betydelse än tidigare är för tidigt att uttala sig om. Även om detta inte uttryckligen sägs i propositionen kan det inte uteslutas att detta varit regeringens avsikt.

Det kan konstateras att de nu beskrivna sanktionerna och bidragsspärren, med den utformning som den föreslås få, delvis avser samma förfaranden. Innebörden av de olika sanktions- formerna är vidare delvis densamma. En viktig skillnad är dock att sanktionsbestämmelserna i AFL och andra relevanta författningar inte förutsätter att någon har dömts för ett bidragsbrott för att de ska bli tillämpliga, vilket de föreslagna bestämmelserna om bidrags- spärren gör. Dessutom är det en förutsättning för bidragsspärren att det brott som har begåtts är allvarligt. I fråga om under- låtenhetsfallen tillkommer vidare den skillnaden att de nu befintliga sanktionsbestämmelserna inte förutsätter uppsåt eller grov vårds- löshet hos den enskilde. Sanktionen är alltså i de fallen inte ens indirekt kopplat till ett brottsligt förfarande. Slutligen tillåter vissa av de nu befintliga sanktionerna inte bara att ersättningen dras in, utan också att ersättningen sätts ned.

Som utredningen har anfört i kapitel 13 är de nu gällande sank- tionsbestämmelserna på socialförsäkringens område inte tillräck- liga, vilket tillsammans med andra där anförda skäl föranlett för- slaget om en bidragsspärr. Eftersom de sanktionsformer som finns nu delvis tar sikte på samma förfaranden som den tilltänkta bidragsspärren, och de dessutom delvis har samma innebörd, är det inte lämpligt att de får gälla sida vid sida. För den handläggande myndigheten skulle det då uppstå oklarhet när den ena eller den andra sanktionsformen ska väljas. För enskilda skulle konsekven-

227

Behovet av följdändringar

SOU 2008:100

serna av fel bli svåra att överblicka. Frågan är då om de befintliga bestämmelserna i AFL ska upphävas, eller om de i något avseende bör anpassas till den föreslagna regleringen om bidragsspärr.

Om de befintliga sanktionsformerna tas bort innebär det att färre fall blir sanktionerade än vad som, åtminstone i teorin, är möj- ligt. Som tidigare nämnts har utredningen erfarit att dessa bestäm- melser inte tillämpas i praktiken. Något behov av att bibehålla dessa i anpassad form förefaller därför inte finnas. Samtliga de i detta kapitel berörda bestämmelserna bör därför upphävas. För att så stor överensstämmelse som möjligt ska gälla i fråga om olika ekonomiska förmåner inom socialförsäkringen bör detta gälla även bestämmelsen i 16 kap. 8 § andra stycket AFL.

24.2Samordning av förmåner

Utredningens bedömning: Inga ändringar bör införas i de regelverk som innehåller bestämmelser om att olika ekonomiska förmåner är samordnade med varandra.

Det finns vissa förmåner som på olika sätt är samordnade med andra förmåner. Enligt 22 kap. 15 § AFL ska t.ex. rehabilite- ringspenning i vissa fall minskas med det belopp som den försäk- rade för samma tid får som sjukpenning eller föräldrapenning- förmån, sjukpenning eller livränta enligt lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, studiestöd enligt studiestödslagen (1999:1395) m.m. Även arbetslöshetsersättningen är samordnad med t.ex. ekonomiskt stöd som lämnas till arbetssökande som deltar i arbets- marknadspolitisikt program. Enligt 31 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsersättning får sålunda dagpenning minskas om en sökande med anledning av arbetslöshet fortlöpande får ersättning från någon annan än arbetslöshetskassa. Liknande bestämmelser finns i flera andra författningar, t.ex. 11 § förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd.

Detta reser frågan vad som ska gälla t.ex. om den som har rätt till både rehabiliteringsersättning och sjukpenning endast har begått bidragsbrott avseende den ena förmånen. Som utredningen tidigare anfört framgår det av utredningens direktiv att en bidragsspärr endast ska meddelas beträffande den förmån som

228

SOU 2008:100

Behovet av följdändringar

brottet avsåg. En följd av en sådan begränsning kan i det angivna exemplet bli att en bidragsspärr avseende t.ex. sjukpenning endast leder till att rehabiliteringsersättning betalas ut med ett högre belopp än vad som hade varit fallet om bidragsspärren inte alls meddelats. Detta kan tyckas vara otillfredsställande.

Ett alternativ till att låta bidragsspärren avse endast den förmån som brottet avsett skulle kunna vara att låta den gälla alla ersättningsformer som på något sätt samverkar med varandra. En sådan reglering skulle emellertid bli mycket komplicerad. Den skulle vidare förutsätta att det var möjligt att på förhand bedöma vilka förmånsslag som skulle kunna bli aktuella för den enskilde. Enligt utredningens bedömning är detta knappast praktiskt möjligt. Som utredningen tidigare anfört är det en strävan att utforma regelverket så att det blir så enkelt och förutsebart som möjligt. De oönskade effekter som nu diskuteras kan inte heller förutses leda till att syftena med bidragsspärren motverkas i någon större grad. Att en bidragsspärr i ett förmånsslag kan få till följd att ersätt- ningen från ett annat förmånsslag ökar är alltså en konsekvens som får accepteras. Någon särskild anpassning av regelverket med hänsyn till de samverkande förmånerna bör därför inte ske för närvarande. Sedan bestämmelserna har varit i kraft en tid kan det emellertid finnas skäl att på nytt överväga denna fråga.

24.3Deltagande i arbetsmarknadspolitiska program

Utredningens bedömning: Det förhållandet att det är en förut- sättning att någon uppbär aktivitetsstöd eller utvecklings- ersättning för att Arbetsförmedlingen ska få anvisa någon till ett arbetsmarknadspolitiskt program föranleder inte någon ändring i förordningen om aktivitetsstöd.

Arbetsförmedlingen får anvisa arbetssökande till vissa arbets- marknadspolitiska program. Till deltagandet i dessa program är kopplade vissa bestämmelser om ekonomiskt stöd för försörjning. Enligt 4 § förordningen (1996:1100) om aktivitetsstöd lämnas akti- vitetsstöd till den som deltar i de arbetsmarknadspolitiska pro- grammen jobb- och utvecklingsgarantin, arbetsmarknadsutbild- ning, arbetspraktik, stöd till start av näringsverksamhet, ungdoms-

229

Behovet av följdändringar

SOU 2008:100

insatser, förberedande insatser, eller projekt med arbetsmarknads- politisk inriktning. Vidare lämnas utvecklingsersättning i vissa fall till den som inom det arbetsmarknadspolitiska programmet ung- domsinsatser deltar i jobbgarantin för ungdomar eller aktiviteter inom denna insats.

Bestämmelserna tillämpas i praktiken så att det för deltagande i ett av de angivna arbetsmarknadspolitiska programmen förutsätts att aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning lämnas. Att sådan ekonomisk förmån lämnas är också en förutsättning för att den som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program ska omfattas av vissa försäkringar t.ex. arbetsskadeförsäkring och gruppliv- försäkring.1 Om någon spärras från rätten till en sådan förmån skulle det alltså, med bibehållen praxis, kunna innebära att denne inte heller kan anvisas till ett arbetsmarknadspolitiskt program.

En sådan effekt som den nyss beskrivna är naturligtvis inte önskvärd, eftersom detta går ut över den enskildes möjligheter att bli mer konkurrenskraftig på arbetsmarknaden. I praktiken kan det emellertid antas att den som spärrats från aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning ändå inte skulle kunna delta i ett program, eftersom det förutsätter att han eller hon skulle kunna försörja sig på annat sätt än genom arbete. I princip är det inte någon skillnad mellan denna situation och den som uppstår när någon blir spärrad från rätten till studiestöd; vederbörande kan inte utbilda sig utan måste försörja sig genom arbete. Dessutom måste man komma i håg att det här sannolikt rör sig om ytterst få fall, och de negativa arbetsmarknadspolitiska effekterna framstår som försumbara. Utredningen anser alltså inte att det bör införas några särregler för dessa typer av förmåner.

1 Se förordningen (1988:244) om grupplivförsäkring för deltagare i vissa arbetsmarknads- politiska program, lagen (1976:380) om arbetsskadeförsäkring, förordningen (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd och förordningen (1998:1785) om ersättning vid skada till deltagare i vissa arbetsmarknadspolitiska program.

230

25Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Utredningens förslag: Lagen om bidragsspärr och övriga för- slag till författningsändringar ska träda i kraft den 1 januari 2010.

En övergångsbestämmelse ska införas i lagen om bidragsspärr med innebörd att lagen ska tillämpas i fråga om sådana brott som har begåtts efter ikraftträdandet. Motsvarande övergångs- bestämmelse ska gälla i fråga om de allmänna domstolarnas skyldighet att underrätta berörda förvaltningsmyndigheter om domar avseende brott enligt bidragsbrottslagen.

De föreslagna lagändringarna bör kunna träda i kraft den 1 januari 2010.

Bidragsspärren är en direkt konsekvens av bidragsbrott. I likhet med vad som gäller beträffande brottspåföljder och andra rätts- verkningar av brott bör möjligheten att besluta om bidragsspärr inte ges retroaktiv verkan. Den föreslagna lagen om bidragsspärr bör därför tillämpas endast i fråga om sådana gärningar som har begåtts efter ikraftträdandet. Det räcker alltså inte att den lagföring som spärren baseras på har ägt rum efter ikraftträdandet. Av tydlighetsskäl bör det som nu sagts komma till uttryck i en särskild övergångsbestämmelse.

För att domstolar och Åklagarmyndigheten inte ska behöva skicka domar i mål om bidragsbrott eller godkända strafföre- lägganden till berörda förvaltningsmyndigheter i onödan bör mot- svarande övergångsbestämmelse tas in i förslaget till ändring i förordningen (1990:893) om underrättelse om dom i vissa brottmål m.m.

231

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

SOU 2008:100

I kapitel 24 har utredningen föreslagit att vissa sanktions- bestämmelser i lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) upphävs och ersätts av den föreslagna lagen om bidragsspärr. Om dessa ändringar i AFL får träda i kraft den 1 januari 2010 och om lagändringen inte förses med någon övergångsbestämmelse kom- mer brott som har begåtts före den 1 januari 2010 och som upp- täcks därefter inte att kunna medföra någon administrativ sanktion alls, dvs. varken enligt AFL eller enligt lagen om bidragsspärr. Inte heller i sådana fall där den enskilde före den 1 januari 2010 – utan att brott föreligger – har lämnat felaktiga uppgifter eller har underlåtit att anmäla ändrade förhållanden av betydelse för rätten till en förmån kommer det att kunna bli aktuellt med en sanktion enligt de aktuella bestämmelserna i AFL. En sådan effekt kan tyckas vara otillfredsställande. Som framgått av det föregående till- lämpas emellertid inte dessa bestämmelser i AFL i praktiken. Någon särskild övergångsbestämmelse för att under en övergångs- period möjliggöra en sanktion enligt AFL behövs alltså inte. Ändringarna i AFL bör alltså kunna träda i kraft den 1 januari 2010, och det utan någon övergångsbestämmelse.

Även i fråga om övriga lagförslag saknas skäl att meddela särskilda övergångsbestämmelser.

Med hänsyn till den föreslagna övergångsbestämmelsen i lagen om bidragsspärr kan det antas att ärenden om bidragsspärr inte kommer att aktualiseras förrän en relativt lång tid förflutit efter det att lagen om bidragsspärr har trätt i kraft. De myndigheter som berörs av lagförslagen i detta betänkande bedöms därför kunna hinna göra de anpassningar som behövs i verksamheten med anled- ning av den nya ärendetypen även med det föreslagna ikraft- trädandet.

232

26 Konsekvenser

26.1Ekonomiska konsekvenser

Utredningens bedömning: Berörda myndigheter bör kunna hantera ärendena om bidragsspärr inom ramen för tilldelade resurser. Kommunerna kan väntas få högre kostnader för eko- nomiskt bistånd. Kostnaden kommer dock inte att vara så hög att det ger budgetmässiga konsekvenser.

I det föregående har utredningen föreslagit att det införs en sanktion benämnd bidragsspärr. En grundförutsättning för att en spärr ska bli aktuell är att någon gjort sig skyldig till ett brott enligt bidragsbrottslagen. För att kunna bedöma de ekonomiska kon- sekvenserna av förslaget om bidragsspärr måste det göras en bedömning av hur många som kommer att lagföras för brott enligt bidragsbrottslagen.

Bidragsbrottslagen trädde i kraft för drygt ett år sedan. I stort sett tar lagen sikte på samma förfaranden som tidigare varit kriminaliserade, men en viss utvidgning har skett av det straffbara området. I lagen har också myndigheterna ålagts att anmäla alla misstänka brott till polismyndighet eller Åklagarmyndigheten. Det är troligt att lagen kommer att medföra en viss ökning av antalet polisanmälningar och lagföringar avseende brott mot välfärds- systemen. Eftersom bidragsbrottslagen endast varit gällande i drygt ett år har emellertid hittills endast ett fåtal lagföringar avseende bidragsbrott skett.1 Än går det inte att dra några slutsatser om hur lagen kan komma att tillämpas. Antalet lagföringar är vidare inte bara beroende av utformningen av den straffrättsliga lagstiftningen, utan också av vilka kontrollmöjligheter myndigheterna har och

1 Med lagföringar avses här åtal och godkända strafförelägganden.

233

Konsekvenser

SOU 2008:100

vilka kontrollinsatser de gör. Om exempelvis kontrollinsatserna i huvudsak inriktas på lättutredda fall, kan antalet anmälningar till polismyndighet väntas bli fler än om den huvudsakliga inriktningen är mer svårutredda och komplicerade fall. Hur många lagföringar som kan förväntas framöver påverkas också av vilken prioritet utredningar av bidragsbrott ges hos polismyndigheterna och Åklagarmyndigheten. Slutsatsen av det som sagts nu blir att det är svårt att göra någon säker bedömning av hur många personer som kommer att lagföras för bidragsbrott.

En viss uppfattning om antalet lagföringar kan man dock få genom de uppgifter som finns om brott som under tidigare år begåtts mot Försäkringskassan. Enligt Försäkringskassans uppgif- ter återrapporterades till myndigheten 286 fällande domar och godkända strafförelägganden avseende brott mot myndigheten år 2007. År 2006 var motsvarande siffra 169. De återrapporterade fal- len kan antas avse brott begångna före bidragsbrottslagens till- komst.2 Brott mot övriga myndigheter som berörs av förslaget om bidragsspärr har, före bidragsbrottslagens tillkomst, inte särredo- visats i Brottsförebyggande rådets statistik och några andra säkra uppgifter om brottslighetens omfattning mot dessa har utred- ningen inte tillgång till. Antalet polisanmälningar avseende bidrags- brott från Centrala studiestödsnämnden, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen tillsammans är dock hittills i år betydligt färre än anmälningarna från Försäkringskassan och kommunerna. Anta- let polisanmälningar avseende bidragsbrott mot kommunerna upp- går för de två första kvartalen 2008 till cirka 300. Det kan antas att det stora flertalet av dessa avser ekonomiskt bistånd, som enligt vad utredningen tidigare anfört faller utanför tillämpningsområdet för lagen om bidragsspärr.

En bidragsspärr ska enligt vad utredningen föreslår i detta betänkande bara beslutas i fråga om allvarliga bidragsbrott. Hur stor andel av antalet fällande domar (inklusive strafförelägganden som godkänts) som kommer att kunna hänföras till kategorin allvarliga brott är svårt att bedöma. Andelen allvarliga brott av det totala antalet brott kan dessutom komma att variera beroende på vilka prioriteringar som görs i myndigheternas kontroller (jfr kapitel 5 om genomsnittliga belopp). Enligt en mycket grov uppskattning kan det dock antas att andelen allvarliga brott kan förväntas uppgå till högst en tredjedel av samtliga fall. Detta skulle

2 Något enstaka fall av bidragsbrott kan dock finnas år 2007.

234

SOU 2008:100

Konsekvenser

innebära att ett hundratal ärenden om bidragsspärr skulle aktuali- seras årligen hos Försäkringskassan. Antalet ärenden om bidrags- spärr kommer alltså att vara mycket litet sett i relation till det stora antal ärenden som Försäkringskassan totalt handlägger per år. Hos övriga myndigheter kommer ärenden om bidragsspärr sannolikt att förekomma i betydligt mindre omfattning än hos Försäkrings- kassan.

Införandet av ett system med bidragsspärr genererar självfallet en viss mängd ärenden som ska hanteras. Eftersom antalet ärenden i vilka en bidragsspärr kan bli aktuell förväntas bli litet i förhållande till de berörda myndigheternas totala verksamheter kan införandet av lagen om bidragsspärr inte antas medföra några behov av ytter- ligare resurstilldelning till myndigheterna för att ökade administra- tiva kostnader. Mot bakgrund av de osäkerhetsfaktorer som utredningen pekat på kan det emellertid finnas anledning att bevaka frågan hur myndigheternas förvaltningskostnader och förvaltnings- domstolarnas kostnader påverkats när bidragsbrottslagen och lagen om bidragsspärr har varit i kraft en tid.

När det sedan gäller konsekvenser för olika sakanslag gör utred- ningen följande överväganden. Om den som spärrats från rätten till en ekonomisk förmån skulle ha varit berättigad till en sådan om bidragsspärren inte hade beslutats, innebär bidragsspärren att myndighetens totala kostnader minskar motsvarande uteblivna utbetalningar under spärrtiden. Om å andra sidan spärren avser en person som inte har något behov av den förmån spärren avser kommer beslutet inte att påverka myndighetens sakanslag alls. Att en bidragsspärr beslutas för någon kan också komma att innebära att det hos denne uppstår ett behov av en annan ekonomisk förmån än den han eller hon har spärrats från. Sammantaget bör belastningen på myndigheternas sakanslag snarast minska.

Slutligen finns det skäl att säga något om de ekonomiska konsekvenserna för kommunerna. Lagen om bidragsspärr omfattar enligt förslaget inte ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) som beslutas och betalas ut av kommunerna. Skälet till detta är att det ekonomiska biståndet ska utgöra en yttersta garanti för att den som blir föremål för en bidragsspärr inte står utan försörjning. Det stora flertalet som blir föremål för en bidragsspärr kan dock förväntas klara sin försörjning genom arbete, eller genom andra statligt finansierade förmånssystem. En undersökning som TNS Gallup genomfört på uppdrag av Försäkringskassan visar att endast 3 procent av dem som nekats sjukpenning år 2007 har haft

235

Konsekvenser

SOU 2008:100

ekonomiskt bistånd som försörjningskälla efter sjukfallet (Försäk- ringskassans rapport Nej till sjukpenning Vad hände sedan?, socialförsäkringsrapport 2008:10). Det kan antas att även en mycket liten andel av dem som kan komma att spärras från rätten till en ekonomisk förmån riskerar att bli hänvisade till ekonomiskt bistånd. En skillnad i förhållande till de fall som undersökts i Försäkringskassans rapport är dock att det bland dem som kan bli föremål för beslut om bidragsspärr kan finnas flera som inte har förmåga att arbeta, eftersom ett beslut om bidragsspärr inte grun- dar sig på någon bedömning av arbetsförmågan. För dessa kan kommunernas kostnader komma att öka. Kostnadsökningen för- delad på enskilda kommuner kommer dock att bli ytterst marginell.

26.2Jämställdhet

Av Försäkringskassans årsredovisning 2007 framgår att det under åren 2006 och 2007 till Försäkringskassan återrapporterades unge- fär lika många fällande domar avseende brott mot myndigheten där gärningsmannen var en kvinna som där gärningsmannen var en man.3 I övrigt finns det inte någon könsuppdelad statistik som visar i vilken utsträckning det är kvinnor respektive män som lagförs för brott mot välfärdssystemen. Av statistik som Brottsförebyggande rådet för framgår emellertid att könsfördelningen mellan kvinnor och män som år 2007 var misstänkta för bedrägeri mot Försäk- ringskassan var jämn. Av sammanlagt 1096 misstankar avsåg 576 kvinnor. Detta kan jämföras med att endast cirka 20 procent av misstankarna avseende samtliga brott avsåg kvinnor. Andelen kvinnor som var misstänkta för bedrägeri mot Försäkringskassan var alltså högre än vad som gäller för brottslighet i allmänhet. I sammanhanget bör det emellertid uppmärksammas att det beträf- fande vissa förmånsslag är fler kvinnliga förmånstagare än manliga. Om antalet utredningar om misstänkt brott som avser kvinnor hos Försäkringskassan ställs i relation till kvinnornas andel av utbetal- ningarna blir bilden annorlunda. Enligt uppgifter som Försäkrings- kassan tagit fram leder 1 av 1 000 utbetalningar till män till utred- ning om brott, medan endast 0,7 av 1 000 utbetalningar till kvinnor gör det. Män är särskilt överrepresenterade när det gäller brott avseende föräldrapenning, sjukpenning, aktivitetsstöd samt sjuk-

3 Uppgiften avser även godkända strafförelägganden.

236

SOU 2008:100

Konsekvenser

och aktivitetsersättning. Kvinnor är endast överrepresenterade i utredningar om brott som avser underhållsstöd.4

Det är inte säkert att könsfördelningen mellan personer som är misstänkta för brott också återspeglar könsfördelningen mellan dem som lagförts för brott. Med utgångspunkt från statistiken från BRÅ över misstänkta kan det dock antas att beslut enligt den föreslagna lagen om bidragsspärr kommer att avse kvinnor i lika hög grad som män. Som regeringen anfört i den proposition som låg till grund för bidragsbrottslagen kan kunskaper om vilka grupper som är mer benägna att begå brott vara av betydelse för vilka kontrollinsatser som ska göras eller för att förstå och förändra orsakerna till att brott begås (prop. 2006/07:80 s. 93). För frågan om en bidragsspärr ska införas eller inte är det emellertid inte av betydelse om det är kvinnor eller män som begår bidragsbrott.

Även i den ovan nämnda propositionen tas det förhållandet upp att det generellt är fler kvinnor än män som får del av utbetalningar från välfärdssystemen. Där nämns också att transfereringar utgör en större andel av kvinnors inkomster än mäns. Regeringen anförde beträffande detta följande. ”Mot denna bakgrund är kvinnor mer beroende än män av väl fungerande välfärdssystem. Kvinnor skulle således drabbas hårdare av framtvingade sänkningar av ersättnings- nivåer till följd av utbredd brottslighet. I det ljuset innebär vär- nandet av välfärdssystemen genom skärpt lagstiftning att kvinnors möjligheter till ekonomisk självständighet främjas” (se anm. prop. s. 93). Även förslagen i detta betänkande har som övergripande syfte att värna välfärdssystemen. Den slutsats som drogs av rege- ringen i fråga om bidragsbrottslagens betydelse för jämställdheten gör sig enligt utredningens mening gällande även i fråga om för- slaget om bidragsspärr.

4 Försäkringskassans årsredovisning 2007 s. 115 f.

237

27 Författningskommentarer

27.1Förslaget till lag (2010:xx) om bidragsspärr

1 §

Bestämmelsen avgränsar lagens tillämpningsområde och behandlas utförligt i kapitel 15.

Tillämpningsområdet omfattar i huvudsak samma ekonomiska förmåner som bidragsbrottslagen (2007:612). Vilka ekonomiska förmåner som kan bli föremål för bidragsbrott framgår av 1 och 2 §§ nyss nämnda lag och förarbetena till dessa bestämmelser (se prop. 2006/07:80, bet. 2006/07:SfU 12). Utanför tillämpnings- området för lagen om bidragsspärr faller emellertid förmåner enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, ekonomiskt bistånd och annat bistånd i form av pengar enligt 4 kap. socialtjänstlagen (2001:453) samt förmåner enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Förevarande lag omfattar inte heller sådana ekonomiska för- måner som enligt lag eller förordning tillfaller någon annan än den som ansöker om förmånen. Utanför faller därmed t.ex. underhålls- stöd till barn (se avsnitt 15.4).

I bilaga 6 finns en förteckning över de förmåner som nu omfattas av tillämpningsområdet.

2 §

I bestämmelsen anges innebörden av en bidragsspärr. Bestäm- melsen behandlas i kapitel 13.

Den som har meddelats en bidragsspärr har inte rätt till den förmån som spärren avser, även om en sådan rätt skulle finnas enligt den författning som reglerar förmånen i fråga. Ett beslut om bidragsspärr ska fattas också i sådana fall då rätt till förmånen inte

239