Beslut vid regeringssammanträde den 11 september 2008.
En särskild utredare ska analysera för- och nackdelar med skatteincitament för gåvor till forskning och ideell verksamhet som ett komplement till andra stödformer. I detta ligger att identifiera och analysera såväl fördelar och möjligheter som risker och svårigheter med en sådan incitamentsordning. Utredaren ska vidare analysera om en sådan ordning är effektiv och hur den kan försvaras utifrån nuvarande principer för skattesystemet. Utredaren ska bedöma om fördelarna med en ordning med skatteincitament överväger nackdelarna. Även om utredaren bedömer att nackdelarna överväger fördelarna ska emellertid ett förslag med författningstext om sådana incitament utarbetas.
Utredaren ska även göra en EG-rättslig analys av frågan och de åtgärder som föreslås.
Till den del förslagen har offentligfinansiella konsekvenser, ska utredaren föreslå finansiering av förslagen inom det berörda området. Vidare ska förslagens påverkan på den administrativa bördan för Skatteverket, andra myndigheter och företag redovisas.
Uppdraget ska redovisas senast den 16 juni 2009.
En betydelsefull verksamhet för samhället är forskningen.
Statlig finansiering utgör en viktig bas för forskningen, men en stor del av finansieringen av forskning och utveckling
(FoU) sker genom näringslivets försorg, antingen genom att FoU bedrivs i egen regi eller genom att man låter andra utföra FoU som företaget har användning av i sin verksamhet.
Kostnaden kan därmed ses som en kostnad i näringsverksamheten och får då dras av. Forskning kan även få sin finansiering genom bidrag från enskilda privatpersoner eller vissa institutioner som inte själva driver näringsverksamhet.
Statlig och annan offentlig finansiering är som nämnts ovan en viktig bas för forskningen, som i stor utsträckning utförs vid universitet och högskolor. Staten har en viktig uppgift att finansiera grundläggande forskning vars tillämpning kan ligga långt fram i tiden. Det fria och obundna sökandet efter kunskap som är kännetecknande för grundforskning kan -
och har ofta - lett till framsteg inom helt andra sektorer och områden än vad som inledningsvis kunde förväntas. Många av de utmaningar som samhället står inför, t.ex. klimat, folkhälsa, en växande åldrande befolkning behöver kunskap som genereras av forskning för sin lösning.
Såväl ekonomisk teori som empirisk analys betonar att FoU spelar en stor roll för ett lands ekonomiska utveckling. Den kunskap som genereras genom FoU har inverkan inom såväl teknologiska, ekonomiska, kulturella som sociala områden.
Att främja forskning är således ett angeläget samhälleligt intresse.
En stark och livaktig ideell sektor har stor betydelse för samhällslivet. Fler aktörer och bättre villkor för ideella organisationer att driva verksamhet innebär fler valmöjligheter för människor. Den ideella sektorn bedriver betydelsefull verksamhet inom t.ex. kulturlivet, idrotten, det sociala området, utvecklingspolitiken och genom trossamfunden. Att den ideella sektorn anses som värdefull ur samhällelig synvinkel har kommit till uttryck bl.a. genom olika former av offentligfinansierade stöd och bidrag men även genom de särskilda skatteregler som finns för beskattningen av vissa typer av ideell verksamhet. Ett exempel utgörs av de skattesubjekt som finns i den s.k.
katalogen i 7 kap. 15-17 §§ inkomstskattelagen
(1999:1229). Den ideella sektorn har således ett egenvärde men kan även i många avseenden ses som ett värdefullt komplement, bl.a. till den offentliga sektorns vårdande och i övrigt humanitära verksamhet. Den ideella sektorns beroende av finansiering från den offentliga sektorn minskar dock dess självständighet i förhållande till det allmänna. Det finns därför anledning att undersöka om det är möjligt att underlätta för den ideella sektorn att samla in medel från andra aktörer.
Regeringen har i budgetpropositionen för 2008 (prop.
2007/08:1, s. 103) angett att den som ett led i att stimulera forskning, men även stärka den ideella sektorn, vill stimulera gåvor från privatpersoner och företag. Ett sätt att åstadkomma en sådan stimulans är att införa en avdragsrätt för gåvor till dessa ändamål.
Dagens förbud i skattelagstiftningen avseende avdragsrätt för gåvor har ansetts vara principiellt viktigt. Det har ansetts angeläget att skattesystemet så långt som möjligt hålls fritt från inslag som inte hänger samman med dess grundläggande funktion att utgöra en säker bas för finansieringen av den gemensamma sektorn. Ett annat skäl mot avdragsrätt för gåvor utgörs av det faktum att stöd genom avdragsrätt innebär att stödet inte på vanligt sätt blir föremål för en årlig och samlad prövning i samband med regeringens och riksdagens budgetberedning.
Avdragsrätt för gåvor har tidigare funnits vid några tillfällen under exceptionella omständigheter. Åren kring och under andra världskriget kunde avdrag ske vid taxeringen till statlig inkomstskatt för gåvor till luftvärnet, luftskyddet, hemvärnet och sjövärnskåren m.m. Avdragsrätten, som först infördes för gåvor till luftvärnet och därefter successivt utsträcktes till andra områden, kom till på förslag av bevillningsutskottet
(BevU 1938:20, 1939:20, 1941:17 och 1942:25) och motiverades varje gång av de extraordinära förhållandena vid införandet. Utskottet poängterade dock att bestämmelserna innebar en uppenbar avvikelse från de principer som ligger till grund för skattelagstiftningen. Vid slutet av andra världskriget, med vårt närområde och Europa samt andra delar av världen i förödelse, kunde vid 1944 och 1945 års taxeringar till statlig inkomstskatt avdrag också ske för gåvor till internationellt hjälparbete.
Ett annat avsteg från avdragsförbudet fanns i reglerna om avdrag för frivilligt periodiskt understöd. Denna avdragsrätt avskaffades på grund av kontrollsvårigheter och då behovet av sådana understöd fick anses ha minskat (prop.
1981/82:197, s. 68).
Skattelagssakkunniga tog upp frågan om avdragsrätt för gåvor i ett betänkande som lämnades 1956 (jfr prop.
1978/79:160, s. 63). De sakkunniga ansåg sig inte kunna förorda en sådan ordning. Den skulle inte bara innebära ett avsteg från skatterättsliga principer utan även ge upphov till en mängd skattetvister. De sakkunniga pekade främst på svårigheterna att närmare ange de organisationer till vilka bidrag borde kunna ges med avdragsrätt. Även kontrollsvårigheterna framhölls.
I propositionen 1978/79:160 föreslogs ett begränsat skatteincitament, i form av skattereduktion, för gåvor till bl.a. internationell biståndsverksamhet. Skatteutskottet (bet.
1978/79:SkU55, s. 67 f.) föreslog dock att riksdagen skulle avslå propositionen i denna del eftersom den kritik som tidigare avhållit riksdagen från att medverka till en avdragsrätt för gåvor kunde riktas också mot detta förslag.
Riksdagen följde utskottets förslag.
Frågan om avdragsrätt för gåvor av allmännyttig karaktär har även behandlats av Utredningen om bidrag till ideella organisationer. Utredningen föreslog i sitt betänkande Organisationernas bidrag (SOU 1993:71) att avdragsrätt vid beskattningen skulle införas för gåvor från enskilda till de ideella organisationerna. Förslaget har dock inte föranlett någon lagstiftning.
Utredningen om den statliga folkrörelsepolitiken har i sitt betänkande Rörelser i tiden (SOU 2007:66) diskuterat frågor om avdragsrätt för gåvor till ideella organisationer.
När det gäller skattemässigt gynnande av gåvor kan det i sammanhanget framhållas att vissa organ inom den ideella sektorn som t.ex. trossamfund och stiftelser med huvudsakligt syfte att främja religiösa, välgörande, sociala, politiska, konstnärliga, idrottsliga eller andra därmed jämförliga kulturella eller andra allmännyttiga ändamål, var undantagna från gåvoskatt enligt den numera upphävda lagen (1941:416)
om arvsskatt och gåvoskatt. Detsamma gällde även t.ex.
akademi och sådan stiftelse eller sammanslutning som hade till huvudsakligt ändamål att främja vetenskaplig undervisning eller forskning. Nu nämnda akademier m.m.
liksom vissa organ inom den ideella sektorn var även undantagna från arvsskatt enligt samma lag.
Vidare bör nämnas den upphävda förordningen (1975:127)
om avdrag för bidrag till viss forskning, enligt vilken som avdragsgill driftkostnad i en skattskyldigs rörelse, jordbruk eller skogsbruk räknades bidrag som lämnades till vissa i förordningen särskilt angivna organ. Förordningen upphävdes då det ansågs strida mot regeringsformen att sådana föreskrifter meddelades i förordningsform.
Enligt 9 kap. 2 § inkomstskattelagen (1999:1229) får en skattskyldigs levnadskostnader och liknande utgifter inte dras av. Av samma bestämmelse framgår att bl.a. gåvor räknas som sådana utgifter. Inom skatterätten råder således i dag ett absolut avdragsförbud beträffande gåvor.
För företag gäller beträffande vad som populärt och svårdefinierbart brukar kallas sponsring att sådana utgifter prövas mot den allmänna principen i 16 kap. 1 §
inkomstskattelagen om att utgifter för att förvärva och bibehålla inkomster ska dras av som kostnader i näringsverksamhet. I rättspraxis har för avdrag krävts att sponsorn får en direkt motprestation eller att det finns ett samband mellan sponsorns och den sponsrades verksamheter
(se RÅ 2000 ref. 31, I och II).
Därtill finns för företag även särskilda regler i 16 kap. 9 §
inkomstskattelagen när det gäller avdragsrätt för utgifter för forskning och utveckling.
Utredaren ska redovisa och analysera för- och nackdelar med skatteincitament för gåvor till forskning och den ideella sektorn. Härvid bör belysas vilka finansieringsmässiga möjligheter och problem som forskningen respektive den ideella sektorn möter.
I detta sammanhang ska även redovisas en diskussion om hur en sådan principiell ändring i skattesystemet ska motiveras. I denna del ska det även undersökas och bedömas om en ordning med någon form av skatteincitament är effektiv utifrån vad som kan anses vara syftet eller om andra metoder är att föredra. Även om utredaren bedömer att nackdelarna överväger fördelarna ska emellertid ett förslag med lagtext om sådana incitament utarbetas.
I flertalet av EU:s medlemsländer och en del andra länder förekommer olika former av skatteincitament för att stimulera såväl företags som fysiska personers gåvor till forskning och till den ideella sektorn.
Utredaren ska, i erforderlig utsträckning, göra en kartläggning av förekomsten av sådana incitament.
Kartläggningen ska inte bara avse de aktuella incitamentens utformning och omfattning utan även deras effekter.
Utredaren ska härvid redovisa såväl positiva som negativa effekter. En väsentlig del i uppdraget i denna del är att beträffande utländska incitamentsregimer belysa risker och eventuella konstaterade tillämpningsproblem och andra negativa effekter, t.ex. administrativ börda, missbruk samt ekonomisk och annan brottslighet men även snedvridningseffekter av olika slag, som skatteincitamenten för gåvor gett upphov till. Kartläggningen kan även tjäna som viss vägledning vid utformningen av ett svenskt författningsförslag på området.
Utredaren ska även ta ställning till om de eventuella skatteincitamenten bör ges i form av avdrag vid inkomstberäkningen eller i form av skattereduktion eller på något annat sätt, t.ex. ett krediteringsförfarande av givarens skattekonto som ligger utanför skattesystemet och administreras av en annan myndighet än Skatteverket.
En gåva utgör inte en utgift för inkomsternas förvärvande.
Den taxerade inkomst som beräknas ska avspegla individens skattebetalningsförmåga och kunna användas för inkomstprövning av bl.a. bostadsbidrag och studiemedel samt för statistik, vilket talar mot avdragsrätt för gåvor.
Om utredaren finner att incitamenten bör ske i form av avdrag ska när det gäller fysiska personer, även övervägas till vilket inkomstslag sådana avdrag bör hänföras. För enskilda näringsidkare finns en särskild komplikation. Det krävs här särskilda överväganden eftersom alla tre inkomstslagen -
tjänst, kapital och näringsverksamhet - kan bli aktuella.
En viktig utgångspunkt vid utformningen av skatteincitament är att alla fysiska personer ska få lika stora skattelättnader. När det gäller företag är det angeläget att den valda lösningen innebär att samma regler kan gälla för såväl familjekontrollerade företag som andra företag, utan krav på särregleringar.
En central uppgift för utredaren är att utforma en praktiskt fungerande avgränsning när det gäller till vilka mottagare och för vilka ändamål som gåvor ska kunna berättiga till skatteincitament.
I ett första steg ska utredaren mer i detalj undersöka och bedöma vilka typer av verksamhet som utifrån behovsanalysen ska komma i fråga för incitamentsreglerna.
Valet av forskning respektive ideell verksamhet bör, för att kunna hanteras lagstiftningsmässigt, vara möjligt att inordna i definitioner med ändamålsenliga avgränsningar.
Forskning erbjuder sannolikt en något enklare uppgift härvidlag än vad som gäller för den ideella sektorn. En frågeställning rör kontroll- och kvalitetsaspekter. Om det allmänna indirekt ska understödja forskningsinsatser med skattemedel måste såväl kvalitetskrav som kontrollkrav ställas på mottagaren. Som en naturlig utgångspunkt för utredningsuppdraget ska därför gälla att endast mottagare som står under offentlig tillsyn och insyn bör komma i fråga.
Härvid kan som en förutsättning gälla att det rör sig om forskning som är knuten till universitet och högskolor.
Beträffande skatteincitament för gåvor till den ideella sektorn är frågan mer komplicerad. Begreppet kan ges en mycket vid innebörd och är svårdefinierat. På samma sätt som angetts beträffande skatteincitament för gåvor till forskning måste ställning tas till incitamentsberättigande verksamhet, ändamål och avgränsningar. För att avgränsa kvalificerande verksamhet kan i vissa fall det i skattesammanhang använda uttrycket allmännyttigt ändamål tjäna som vägledning (jfr 7 kap. 4 och 8 §§
inkomstskattelagen [1999:1229]). Som allmännyttigt ändamål anses enligt 7 kap. 8 § inkomstskattelagen t.ex. kulturella, idrottsliga och religiösa samt välgörande ändamål. Det finns också anledning att erinra om att den pågående Stiftelse- och föreningsskatteutredningen (dir. 2007:97) har till uppdrag att göra en översyn av de kriterier som gäller för skattegynnad ideell verksamhet. Ett annat sätt att försöka avgränsa den ideella sektorn är att det ska vara fråga om verksamhet som inte är vinstdrivande.
Beträffande själva tekniken är en möjlighet att avgränsningen görs i förhållande till olika typer av organisationer eller organ, där dessa och deras verksamhet ska kännetecknas av att de främjar allmännyttiga ändamål.
Det kan t.ex. röra sig om organisationer eller organ som ägnar sig åt kulturella, idrottsliga och religiösa samt välgörande ändamål. En annan möjlighet är att avgränsningen görs enbart i förhållande till att verksamheten som sådan ska vara kvalificerad. Det vägledande för valet av metod bör vara genom vilken avgränsning syftet uppnås bäst och vad som är bäst ur kontroll- och administrationssynpunkt. En central uppgift för utredaren är att belysa kontrollfrågorna och lämna förslag som säkerställer en effektiv offentlig kontroll av att gåvomöjligheten inte missbrukas eller utnyttjas för kriminella syften eller att gåvor ges till verksamhet som inte bedöms kvalificera för skatteincitament.
En särskild fråga att uppmärksamma för utredaren är om den juridiska organisationsformen ska ha betydelse för avgränsningen. Utredaren ska i denna fråga bedöma om verksamhet - som i sig skulle kunna kvalificera - kan omfattas oavsett i vilken juridisk organisationsform som den bedrivs. Bedömningen ska göras bl.a. utifrån övergripande aspekter såsom möjlighet till en säker avgränsning, kontrollmöjligheter och riskerna för missbruk. Ytterligare en förutsättning som bör prövas är att verksamheten bedrivs utan vinstintresse.
I fråga om både forskning och ideell sektor ska utredaren undersöka möjligheten att införa någon form av förhandsgodkännande för de organ som tar emot gåvor som en förutsättning för skatteincitament för givarna. I detta arbete finns det anledning för utredaren att ta ställning till vilken eller vilka myndigheter som har erforderlig kompetens för ett sådant godkännande.
Utredaren ska beträffande båda typerna av gåvor - till forskning respektive ideell verksamhet - undersöka missbruks- och kontrollaspekterna ur ett vidare perspektiv, bl.a. hur en gåva ska vara beskaffad för att grunda en rätt till skatteincitament. En viktig utgångspunkt i denna del är att reglerna utformas så att Skatteverket kan upprätthålla en effektiv kontroll. Utredaren ska ta ställning till om det behövs några särskilda bestämmelser för att underlätta denna kontroll. Regelsystemet får inte ge utrymme för missbruk från vare sig de skattskyldiga som donerar eller de organ som tar emot gåvorna. Eventuella risker för missbruk med gåvor från onoterade företag utanför en marknadsnoterad koncern bör särskilt belysas.
En annan avgränsningsfråga som utredaren måste hantera är hur en rätt till skatteincitament för gåvor ska förhålla sig till regler som begränsar olika avdragsmöjligheter. Bland dessa märks förutom förbudet mot avdrag för gåvor och andra personliga levnadskostnader, bl.a. även avdragsbegränsningarna för representationskostnader. Dessa frågeställningar får särskild bäring beträffande mindre företag, antingen i form av juridiska personer eller enskild näringsverksamhet. En utgångspunkt bör vidare vara att en avdragsrätt för gåvor inte ska kunna utnyttjas av en aktieägare för att ge skattegynnade gåvor till det egna bolaget i stället för aktieägartillskott.
Med gåvor avses i detta sammanhang förmögenhetsöverföringar utan motprestationer. Utredaren bör mot denna bakgrund analysera om det är möjligt att upprätthålla en ordning där avgifter för medlemskap i olika organisationer inte kan dras av. Som en utgångspunkt bör vidare gälla att det inte bör vara möjligt att genom gåvor avhända sig penningmedel eller annan egendom som ger avdragseffekt vid beskattningen - som därmed sänker den taxerade och beskattningsbara inkomsten - och genom den lägre beskattningsbara inkomsten kvalificera sig för bidrag eller stöd enligt offentligfinansierade bidrags- och socialförsäkringssystem eller liknande.
En ordning med skatteincitament för gåvor till forskning och ideell verksamhet alternativt ideella organisationer och organ som bedriver sådan verksamhet innebär ett avsteg från det generella avdragsförbudet för gåvor. Det är motiverat att kombinera en sådan ordning med någon eller några beloppsgränser. Det gäller såväl behovet av en nedre gräns som en övre gräns. Sådana begränsningar kan tänkas gälla såväl per gåva som per skattskyldig. En annan form av begränsning kan vara att endast en viss andel av en gåva ska få dras av. Utredaren ska därför överväga om det, bl.a. för att minska riskerna för missbruk eller av offentligfinansiella skäl, finns skäl att begränsa storleken på de belopp som kan komma i fråga. Utredaren ska ta ställning till om det finns beloppsbegränsningar som kan vara motiverade och om så är fallet lämna förslag till sådana begränsningar. En viktig utgångspunkt är att skattesubventionen inte ska bli mindre vid en gåva direkt från en privatperson än vid en gåva indirekt via ett bolag.
Utredaren ska göra en EG-rättslig analys i samband med att behov och möjligheter till skatteincitament behandlas men även beträffande eventuella förslag som lämnas. Inom Europeiska unionen omfattas frågor om direkta skatter av medlemsstaternas behörighet. Enligt EG-domstolens rättspraxis är medlemsstaterna dock skyldiga att iaktta EG-
rätten vid utövandet av sin behörighet. EG-domstolen har i målet Centro di Musicologia Walter Stauffer (C-386/04)
funnit att det stred mot fördraget att Tyskland inte medgav skattebefrielse för inkomster som en italiensk stiftelse hade från en näringsfastighet i Tyskland, när motsvarande inkomster hos en tysk ideell förening hade varit skattebefriade. Dessutom har EG-domstolen underkänt nationella regler som bara ger skattereduktion för forskning och utveckling om den bedrivs i den aktuella medlemsstaten
(Laboratoires Fournier, C-39/04).
Analysen måste således ske mot bakgrund av att EG-rättens utveckling innebär att skatteincitament möjligen inte kan begränsas till forskning som bedrivs i Sverige eller till svensk ideell verksamhet, utan kan behöva omfatta även gränsöverskridande situationer och gåvor till utländska rättssubjekt inom EES. Exempelvis kan det vara så att om gåvor till en viss ideell sektor ska grunda rätt till skatteincitament inom Sverige så kan samma skatteincitament behöva ges till en motsvarande ideell sektor i en annan stat inom EES. Utredarens utarbetande av förslag till skatteincitament ska ske mot bakgrund av att det är ett övergripande mål att värna den svenska skattebasen. Den aktuella utvecklingen för den relevanta EG-rättsliga frågan ska undersökas och följas upp; är det EG-rättsligt möjligt att begränsa skatteincitament för gåvor till forskning och ideell verksamhet till den nationella beskattningsjurisdiktionen?
Aktuella överträdelseärenden i dessa frågor ska studeras.
Utredaren ska även särskilt belysa och analysera möjligheterna till en fungerande skattekontroll i gränsöverskridande situationer. Inte minst bör analyseras riskerna för att medel ges till en del av den ideella sektorn som helt står utanför samhällelig kontroll eller att medel kommer till användning i brottslig verksamhet.
Utredaren ska vid utformningen av författningsförslag beakta de föreslagna reglernas möjliga påverkan på andra regelsystem. Härvid ska särskilt beaktas att det befintliga skattemässiga förbudet mot avdrag för gåvor kan antas utgöra en stödjande funktion till de associationsrättsliga regleringarna rörande värdeöverföringar i form av gåva (se 17 kap. 5 § aktiebolagslagen [2005:551] och 10 kap. 8 §
lagen [1987:667] om ekonomiska föreningar). Utredaren ska särskilt belysa hur eventuella förslag på skatteområdet förhåller sig till denna associationsrättsliga reglering liksom hur möjligheterna att upprätthålla dessa gåvoförbud påverkas. Detta är av intresse inte minst när det gäller frågan om beloppsbegränsningar.
Som en allmän utgångspunkt för utredaren gäller att uppdraget ska utföras med beaktande av de generella riktlinjer för skattereglernas utformning som regeringen föreslagit riksdagen i 2008 års ekonomiska vårproposition och som riksdagen därefter beslutat om (prop. 2007/08:100, avsnitt 5.3, rskr. 2007/08:259).
Utifrån de olika aspekter som behandlats ovan ska utredaren analysera behovet av avdrag för gåvor till forskning och till den ideella sektorn, göra en inventering av såväl de fördelar och möjligheter som de risker och svårigheter som finns och hur dessa kan hanteras. Resultaten av analysen av dessa två huvudaspekter ska därefter vägas samman i en slutsats om hur ett eventuellt system för avdrag för gåvor till forskningsändamål och ideell verksamhet kan hantera de risker och svårigheter som har identifierats.
Oavsett vilken slutsats som utredaren drar i fråga om en annan ordning beträffande avdrag för gåvor kan motiveras, så ska utredaren lämna förslag till ett system för detta med de författningsändringar, inklusive skatteadministrativa och andra regelverk, som bedöms nödvändiga.
De administrativa konsekvenserna av förslagen för Skatteverket och andra myndigheter ska belysas, liksom eventuella kostnadsökningar och finansiering av dessa.
Vidare ska förslagens påverkan på den administrativa bördan för företag redovisas.
Till den del som lämnade förslag har offentligfinansiella konsekvenser, ska utredaren föreslå finansiering av förslagen inom det berörda området.
Utredaren ska under arbetet samråda med berörda myndigheter och intressenter samt med Stiftelse- och föreningsskatteutredningen (dir. 2007:97).
Uppdraget ska redovisas senast den 16 juni 2009.
(Finansdepartementet)