Riksrevisionen har granskat om Samhall har genomfört det arbetsmarknadspolitiska stödet skyddat arbete hos Samhall enligt regelverket och på ett effektivt sätt samt om Arbetsförmedlingen har hanterat detta stöd effektivt och enligt regelverket. Även frågan om regeringen styr stödet och bolaget Samhall enligt riksdagens intentioner har granskats. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Skyddat arbete hos Samhall (RiR 2008:28).
Granskningen visar att Samhall uppfyller verksamhetsmålen och de ekonomiska målen. Vissa brister har dock konstaterats i granskningen, t.ex. har inte Samhall vidtagit några särskilda åtgärder för att öka kvinnors andel av övergång till annat arbete. Granskningen visar också att det blivit svårare att anvisa personer med funktionshinder till stödet skyddat arbete hos Samhall eftersom bolaget ställer högre krav nu än tidigare på arbetsförmågan. Granskningen visar också att Samhalls ekonomiska mål är mindre meningsfulla och kan ge upphov till oönskade styreffekter.
Styrelsen understryker Samhalls roll som en viktig aktör som bidrar till att uppfylla riksdagens handlingsplan för handikappolitiken. Enligt styrelsens uppfattning finns det svårigheter med att Samhall ska agera på en konkurrensutsatt marknad med ekonomiska mål för verksamheten samtidigt som företaget ska erbjuda arbete till personer med funktionsnedsättning som innebär nedsatt arbetsförmåga. Den motstridighet som finns mellan de ekonomiska målen och andra mål för verksamheten kan enligt styrelsens uppfattning leda till att de personer som har störst behov av anställning hos Samhall inte kan få det.
Sammanfattning 1
Innehållsförteckning 2
Styrelsens redogörelse 3
Riksrevisionens granskning 4
Bakgrund 4
Stödet skyddat arbete hos Samhall 4
Mål inom kärnuppdraget 5
Ekonomiska mål 5
Merkostnadsersättningen 5
Motiv för granskningen 6
Revisionsfrågor 6
Riksrevisionens slutsatser 6
Arbetsförmedlingen anvisar personer ur rätt målgrupp 6
Samhall uppfyller satta mål 7
Regeringens styrning kan förbättras 7
Svårare att anvisa till skyddat arbete hos Samhall 7
Anställningsformen för personer inom kärnuppdraget 7
Modellen och beslutsunderlagen för ersättning till Samhall bör ses över 8
En relativt hög grad av arbetsförmåga – en potential för fler övergångar 8
Kompletterande mål för det utvecklingsstödjande arbetet 8
Oklart värde av de ekonomiska målen 9
Riksrevisionens rekommendationer 9
Styrelsens överväganden 10
Riksrevisionens styrelse överlämnar härmed denna redogörelse till riksdagen.
Stockholm den 18 februari 2009
På Riksrevisionens styrelses vägnar
Eva Flyborg
Anna Aspegren
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Eva Flyborg (fp), Tommy Waidelich (s), Carina Adolfsson Elgestam (s), Ewa Thalén Finné (m), Alf Eriksson (s), Per Rosengren (v), Björn Hamilton (m), Margareta Andersson (c), Helena Hillar Rosenqvist (mp), Torsten Lindström (kd) och Ulla Löfgren (m).
Riksrevisionen har granskat om Samhall har genomfört det arbetsmarknadspolitiska stödet skyddat arbete hos Samhall enligt regelverket och på ett effektivt sätt samt om Arbetsförmedlingen har hanterat detta stöd effektivt och enligt regelverket. Även frågan om regeringen styr stödet och bolaget Samhall enligt riksdagens intentioner har granskats. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Skyddat arbete hos Samhall (RiR 2008:28). Rapporten publicerades i december 2008.
Samhall AB (i fortsättningen Samhall) har till uppgift att genomföra det arbetsmarknadspolitiska stödet skyddat arbete hos Samhall. Uppgiften benämns Samhalls kärnuppdrag. Syftet med stödet är att personer med omfattande funktionsnedsättning ska ges möjlighet att komma ut i arbetslivet och få avlönade arbeten. Samhall erhåller anslagsmedel – s.k. merkostnadsersättning – för att genomföra stödet.
De arbeten som Samhall erbjuder ska vara anpassade efter behov och förutsättningar för personer med omfattande funktionshinder. Arbetet som utförs på Samhall ska vara meningsfullt, vilket innebär att de varor och tjänster som produceras ska säljas på marknaden. Samtidigt ska verksamheten bedrivas efter affärsmässiga principer och på marknadens villkor utan att övrigt näringsliv utsätts för osund konkurrens. Syftet är också att de som anställts på Samhall, genom rehabilitering och utveckling i arbetet ska kunna övergå till annat arbete, med eller utan stöd.
Skyddat arbete hos Samhall utgör ett av flera arbetsmarknadspolitiska stöd till gruppen personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga. Andra stöd riktade till gruppen är bl.a. offentligt skyddat arbete, lönebidrag, utvecklingsanställning och trygghetsanställning. År 2008 avsatte staten 4,2 miljarder kronor till stödet skyddat arbete hos Samhall, vilket gör stödet till det näst största. Stödet motsvarar uppskattningsvis 17 600 årsanställda.
Arbetsförmedlingen har den exklusiva rätten att anvisa personer med funktionshinder till skyddat arbete hos Samhall. För att säkerställa att personer med omfattande funktionsnedsättningar ska få del av stödet ska särskild hänsyn tas till tre prioriterade grupper: personer med psykiskt funktionshinder, personer med utvecklingsstörning eller neuropsykologiskt funktionshinder samt personer med mer än ett funktionshinder som tillsammans medför omfattande nedsättning av arbetsförmågan.
Samhall är sedan 1992 ett statligt ägt aktiebolag. Samhalls ansvar för stödet skyddat arbete regleras av ett årligt avtal mellan Arbetsförmedlingen och Samhall. Tidigare ingicks avtalet mellan staten och Samhall, något som åter kommer att vara fallet för 2009.1
Regeringen har angivit tre mål för Samhalls kärnuppdrag. Dessa mål har specificerats i avtalet mellan Arbetsförmedlingen och Samhall enligt följande.
Under 2008 ska minst 40 % av de nyanställda komma från någon av de tre prioriterade grupperna.
Samhall ska under 2008 ge arbete åt personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga genom anställning i bolaget under minst 23,7 miljoner arbetstimmar.
Andelen övergångar från Samhall till arbetet på den reguljära marknaden ska under 2008 motsvara minst 5 % brutto av de tillsvidareanställda med funktionshinder.
Enligt avtalet ska Samhall kontinuerligt arbeta för att tillsvidareanställda inom kärnuppdraget ska övergå till arbeten på den reguljära arbetsmarknaden. Särskilt ska kvinnors övergångar till annat arbete beaktas eftersom kvinnors övergång till den reguljära arbetsmarknaden under ett antal år varit lägre än deras andel. Vid utgången av 2007 var andelen anställda kvinnor inom kärnuppdraget 46 % medan kvinnorna endast stod för 35 % av övergångarna.
Regeringen har i en skrivelse till riksdagen påpekat att flertalet av de statliga bolagen med särskilda samhällsintressen har en målkonflikt mellan de ekonomiska målen och målen för det särskilda samhällsintresset. Genom att fastställa ekonomiska mål tydliggörs enligt regeringen dessa målkonflikter, och ägaren och företagsledningen kan lättare göra prioriteringar. Ägaren och företaget bör därför ställa upp ekonomiska mål för att mäta företagets effektivitet som ett komplement till målen för samhällsuppdraget.
Regeringen fastställde 2006 två ekonomiska mål för Samhall. Det ena anger att avkastningen på eget kapital ska vara 7 %. Avkastningen beräknas som årets vinst i förhållande till under året genomsnittligt eget kapital. Det andra ekonomiska målet anger att bolagets soliditet ska vara minst 30 %. Med soliditet avses eget kapital i förhållande till balansomslutningen vid utgången av respektive år.
Samhalls uppdrag från staten är förenat med extra kostnader vilka följer av att bolagets anställda har olika typer av funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga. Bolaget får en merkostnadsersättning av staten för att kompensera för dessa kostnader. Regeringen har inte definierat vilka kostnader som får utgöra merkostnader utan har lämnat ansvaret till Samhall. Enligt Samhalls årsredovisning för 2007 används ersättningen till att täcka kostnader för lägre arbetstakt hos de anställda, utvecklingsinsatser för att underlätta övergång till annan arbetsgivare, anpassningsåtgärder av arbetsplatser, förstärkt anställningstrygghet genom att den anställde inte sägs upp vid arbetsbrist, geografisk spridning av Samhall på orter med svag efterfrågan och sämre förutsättningar för affärer samt för behovet av mångfald i uppdraget eftersom olika typer av arbeten måste kunna erbjudas.
Riksrevisionen redovisar att flera tidigare utredningar och granskningar har pekat på problem och brister i Samhalls genomförande av stödet skyddat arbete hos Samhall och också i Arbetsförmedlingens hantering av stödet. Problem och brister framkom också i Riksrevisionens förstudie 2008.
Granskningen har utgått från följande revisionsfrågor:
Genomför Samhall sitt kärnuppdrag enligt regelverket och på ett effektivt sätt?
Hanterar Arbetsförmedlingen det arbetsmarknadspolitiska stödet skyddat arbete hos Samhall enligt regelverket och på ett effektivt sätt?
Styr regeringen det arbetsmarknadspolitiska stödet skyddat arbete hos Samhall enligt riksdagens intentioner?
I granskningen har Riksrevisionen inte funnit annat än att det är personer ur rätt målgrupp som har anvisats till stödet skyddat arbete hos Samhall. Ur det perspektivet har Arbetsförmedlingen hanterat stödet på ett effektivt sätt och enligt regelverket.
Granskningen visar dock att det förekommer brister i Arbetsförmedlingens administrativa rutiner i samband med anvisning till skyddat arbete hos Samhall. Eftersom inte alla personer som anvisats till skyddat arbete hos Samhall registreras på ett enhetligt sätt får det konsekvensen att uppföljningen av om rätt personer anvisats stödet skyddat arbete hos Samhall försvåras.2
Granskningen visar att Samhall under senare år uppfyller de tre mål som regeringen angivit och vilka är fastställda i avtalet mellan Samhall och Arbetsförmedlingen (och som redovisats ovan). Också de två ekonomiska målen uppnås.
En brist som konstaterats är dock att kvinnornas övergång till annat arbete inte ökat. Granskningen visar att kvinnors andel av dem som övergår till annat arbete i stort sett varit konstant under senare år och att Samhall inte heller vidtagit några särskilda åtgärder för att åstadkomma en ökning av kvinnornas övergång till annat arbete.
Sammantaget visar granskningen att det finns utrymme för regeringen att höja ambitionen för stödet skyddat arbete hos Samhall och därmed också höja målnivåerna. Regeringen har inte utvärderat nivåerna för målen och därmed inte tillvaratagit möjligheten att öka effektiviteten i stödet.
Granskningen visar att det blivit svårare att anvisa personer med funktionshinder till stödet skyddat arbete hos Samhall eftersom bolaget ställer högre krav nu än tidigare på arbetsförmågan. Den minskade möjligheten till anvisning beror också enligt Riksrevisionen på att variationen i utbudet av arbetsuppgifter inte är tillräcklig. En ytterligare faktor är att volymen på stödet har minskat.3 Granskningen visar att regeringen inte har vidtagit tillräckliga åtgärder för att anpassa Samhalls verksamhet till de olika behov och förutsättningar som personer med funktionshinder i målgruppen har.
I granskningen konstateras också att en stor majoritet av de som nyanställs inom ramen för kärnuppdraget – även från de prioriterade grupperna – erbjuds en genomsnittlig anställningstid på mellan tre och fyra månader. Eftersom målgruppen för stödet anses vara i behov av omfattande utvecklingsstödjande och rehabiliterande insatser torde det enligt Riksrevisionen vanligen krävas längre tid för att åstadkomma en förbättring av arbetsförmågan. Samhalls ledning beslutade 2008 att upphöra med visstidsanställningar utom i undantagsfall.
Regeringen har sedan en längre tid styrt Samhall med mål för kärnuppdraget och med merkostnadsersättningen. I granskningen konstateras att regeringen inte har definierat vad merkostnadsersättningen ska täcka. Regeringen har heller inte ställt krav på Samhall att specificera de uppskattade kostnaderna för kärnuppdraget i budgetunderlaget eller att bolaget i årsredovisningen detaljerat redovisar hur merkostnadsersättningen har använts. Det gör att det inte går att fastställa om bolaget använder ersättningen kostnadseffektivt eller om bolaget får en skälig kompensation för de merkostnader som bolaget har. Detta innebär enligt Riksrevisionen att det underlag regeringen har till sitt förfogande när den lämnar förslag till riksdagsbeslut avseende anslaget för Samhalls kärnuppdrag är bristfälligt och att den nuvarande finansieringsmodellen inte styr ändamålsenligt.
I granskningen har framkommit att många personer med funktionshinder anses ha en så pass god arbetsförmåga att dessa skulle kunna övergå till annat arbete, t.ex. med lönebidrag, och att det därmed finns en potential att öka antalet övergångar.
Riksrevisionen konstaterar i granskningen att det finns flera orsaker till att personer som erhåller stödet skyddat arbete hos Samhall inte övergår till annat arbete. Motivationen kan t.ex. vara låg på grund av relativt höga löner och en hög anställningstrygghet. Samhalls behov av att ha personal som har en relativt god arbetsförmåga för att få och behålla uppdrag kan också spela en roll, liksom arbetsgivares ovilja att anställa personer med nedsatt arbetsförmåga. Arbetsförmedlingens möjligheter att erbjuda stöd i form av t.ex. lönebidrag är också av betydelse.
Riksrevisionen konstaterar dock att regeringen inte heller har gjort någon löpande omprövning av övergångsmålet och har därför inte tagit hänsyn till förändringar i bolagets verksamhet eller i arbetsförmågan hos personer med funktionshinder. Samhalls styrelse har dock beslutat att höja övergångsmålet 2009 till 6 % (från 5 %).
Övergångsmålet är enligt regeringen ett mått på kvaliteten i det rehabiliterande och utvecklingsstödjande arbetet på Samhall. Riksrevisionens uppfattning är att målet om övergångar inte är ett adekvat mål för att utvärdera hur Samhall utför det rehabiliterande och utvecklingsstödjande arbetet, då det finns många andra faktorer som avgör det faktiska antalet övergångar.
Under 2006 gav regeringen Samhall två ekonomiska mål. De anger att bolaget ska nå en viss avkastning på eget kapital och ha en viss soliditet. Syftet med målen är att stödja bolaget i arbetet med att skapa utvecklande och meningsfulla arbeten på ett konkurrensneutralt sätt samt skapa finansiell stabilitet. Mot bakgrund av att en stor del av bolagets verksamhet finansieras med anslag är värdet av dessa mål emellertid oklart. Riksrevisionen anser att mål av denna karaktär, när staten står för en stor del av finansieringen, kan ses mer som en restriktion än ett mål. Vidare behöver en god avkastning inte vara ett mått på bolagets effektivitet med avseende på uppdraget utan kan lika gärna vara en följd av att anslaget är generöst tilltaget. Målen är således mindre meningsfulla. Ekonomiska mål för ett bolag som Samhall kan enligt Riksrevisionen ge upphov till oönskade styreffekter.
Med anledning av de brister som granskningen har visat och de slutsatser som Riksrevisionen dragit av dessa lämnas följande rekommendationer till regeringen, Samhall och Arbetsförmedlingen.
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att
ge Samhall i uppdrag att redovisa hur bolagets verksamhet kan anpassas för att få till stånd en större variation i utbudet av arbetsuppgifter,
utveckla finansieringsmodellen så att det tydligt framgår vad merkostnadsersättningen ska täcka och att det blir möjligt att spåra vad ersättningen används till,
löpande i samband med budgetprocessen ompröva nivån på övergångsmålet i samband med prövning av nivån på merkostnadsersättningen och timvolymen samt komplettera detta mål med mål som bättre mäter Samhalls rehabiliterande och utvecklingsstödjande arbete,
pröva alternativa former av ekonomisk styrning av Samhall och att
säkerställa att omfattningen av de olika anställningsformerna inom
Samhalls kärnuppdrag är rimliga i förhållande till bolagets uppdrag och verksamhetsmål.
Riksrevisionen rekommenderar Samhall att
aktivt arbeta för att öka andelen kvinnor som övergår till annat arbete.
Riksrevisionen rekommenderar Arbetsförmedlingen att
utveckla sina administrativa rutiner i samband med registreringen av de personer som anvisas till skyddat arbete hos Samhall.
Styrelsen har funnit att slutsatserna av den granskning som Riksrevisionen redovisat i rapporten Skyddat arbete hos Samhall (RiR 2008:28) ska överlämnas till riksdagen i form av en redogörelse. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande.
Styrelsen vill inledningsvis hänvisa till den handlingsplan för handikappolitiken som riksdagen antog 2000 och som också omfattar arbetslivet. Styrelsen vill understryka betydelsen av att alla aktörer deltar i att uppnå målet att funktionshindrade personer ska ha samma möjligheter som icke funktionshindrade att delta i arbetslivet.
Resultatet av Riksrevisionens granskning är att Samhall uppfyller målen för verksamheten inom kärnuppdraget liksom de ekonomiska målen. Samtidigt visar granskningen att det har blivit svårare att anvisa personer med funktionshinder arbete hos Samhall eftersom bolaget ställer högre krav nu än tidigare på arbetsförmågan. I granskningen visas också att många personer med funktionshinder anses ha en så god arbetsförmåga att dessa skulle kunna övergå till annat arbete.
Styrelsen vill framhålla svårigheterna med att Samhall ska agera på en konkurrensutsatt marknad med ekonomiska mål för verksamheten, samtidigt som företaget ska erbjuda arbeten till personer med funktionsnedsättning som innebär nedsatt arbetsförmåga, något som innebär högre produktionskostnader. Den motstridighet som finns mellan de ekonomiska målen och andra mål för verksamheten kan enligt styrelsens uppfattning leda till att de personer som har störst behov av anställning hos Samhall inte kan få det.
Resultatet av granskningen visar också på möjligheter till förbättringar av Samhalls verksamhet. Ett sådant exempel är att Samhall enligt granskningen inte vidtagit några särskilda åtgärder för att åstadkomma en ökning av kvinnors övergång till annat arbete, trots att detta ingår i Samhalls avtal med Arbetsförmedlingen. Styrelsen utgår ifrån att ett sådant arbete kommer att påbörjas snarast.
Styrelsen vill också understyrka Samhalls roll som en viktig aktör som ska bidra till att uppfylla handlinsplanen för handikappolitiken. En annan sådan aktör är Arbetsförmedlingen. Det är därför viktigt att Samhall i samverkan med Arbetsförmedlingen arbetar för att målet för funktionshindrades deltagande i arbetslivet ska kunna förverkligas. Granskningen visar dock att samarbetet behöver utvecklas och förbättras.
Styrelsen noterar att i det arbetsmarknadsutskottets behandling av budgetpropositionen för 2009 (bet. 2008/09:AU2) anges att Regeringskansliet bereder en strategi för hur fler personer med funktionsnedsättning ska kunna försörja sig genom eget arbete. Styrelsens uppfattning är att det är viktigt att de iakttagelser som presenterats i Riksrevisionens granskningsrapport också kommer till riksdagens kännedom.
Elanders, Vällingby 2009
| [1] | Prop. 2008/09:1(utgiftsområde 14), bet. 2008/09:AU2, rskr. 2008/09:134). |
| [2] | Registrering av funktionshinderkod får endast enligt reglerna ske efter medgivande av den enskilde. |
| [3] | Efter riksdagens beslut (prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:AU2, rskr. 2008/09:134) kommer volymerna att kunna öka under 2009 från 17 600 årsanställda till 18 700. |