Prop. 2008/09:93
för framtidens Mål
resor
och transporter
Regeringens proposition
2008/09:93
Mål för framtidens resor och transporter Prop.
2008/09:93
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 12 mars 2009
Fredrik Reinfeldt
Maud Olofsson
(Näringsdepartementet)
1
Prop. 2008/09:93
2
Propositionens huvudsakliga innehåll
Resor och transporter är nödvändiga för att samhället ska fungera och de
transportpolitiska målen och målstrukturen uttrycker den politiska
inriktningen och prioriteringarna för att nå detta. Regeringen redovisar i
propositionen förslag till en ändrad och förenklad transportpolitisk
målstruktur med en inriktning som är en del av regeringens politik för
fler jobb och växande företag. En förenklad målstruktur syftar till att
underlätta avvägningar i beslutsprocessen och styrningen liksom
planeringen, genomförandet och uppföljningen av den statliga
transportpolitiken.
Det övergripande målet för transportpolitiken, att säkerställa en
samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning
för medborgarna och näringslivet i hela landet, föreslås vara oförändrat.
För att underlätta avvägningar föreslås hittillsvarande sex delmål ersättas
av två jämbördiga mål, ett funktionsmål Tillgänglighet samt ett
hänsynsmål Säkerhet, miljö och hälsa. Funktionsmålet respektive
hänsynsmålet konkretiseras, som regeringens bedömningar, i form av
preciseringar inom ett antal prioriterade områden.
I regeringens politik för att bryta utanförskapet och bidra till en hållbar
tillväxt är väl fungerande resor och transporter prioriterade. Det är en
nödvändighet för Sveriges välstånd att effektivisera transportsystemet. I
tillgänglighetsmålet lyfts fram att transportsystemets utformning,
funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande
tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till
utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, dvs.
likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov.
Det betyder bl.a. en ökad fokusering på medborgarperspektivet, på
stärkt internationell konkurrenskraft för näringslivet och på att underlätta
en hållbar regionförstoring. Samtidigt är det angeläget att
transportpolitiken och transportsystemet utformas så att rese- och
transportbehovet kan tillgodoses på ett sätt som stimulerar till och skapar
goda förutsättningar för klimatsmarta, energieffektiva och säkra
lösningar.
Transportsektorn ska bidra till att miljökvalitetsmålet Begränsad
klimatpåverkan nås genom en stegvis ökad energieffektivitet i
transportsystemet och ett brutet beroende av fossila drivmedel. År 2030
bör Sverige ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen.
Transportsektorn ska även bidra till att övriga miljökvalitetsmål nås och
till minskad ohälsa.
För säkerhetsarbetet gäller fortsatt att transportsystemet ska anpassas
till att ingen dödas eller skadas allvarligt till följd av trafikolyckor.
Antalet dödade och allvarligt skadade till följd av trafikolyckor inom de
olika trafikslagen ska fortsatt minska. Exempelvis bör inom
vägtransportsystemet antalet omkomna halveras och antalet allvarligt
skadade minskas med en fjärdedel mellan 2007 och 2020. Det motsvarar
en minskning från cirka 440 omkomna till cirka 220 till år 2020.
Målen och preciseringarna ska tillsammans med de transportpolitiska
principerna vara utgångspunkt för samtliga styrmedel i den statliga
Prop. 2008/09:93
3
transportpolitiken. För regeringens styrning av myndigheter kommer
målen att anpassas och konkretiseras allt efter myndigheternas olika
uppgifter och efter utvecklingen över tid.
Regeringens ambition är att de transportpolitiska målen bör kunna vara
en utgångspunkt för regionala och lokala målformuleringar och
uppmuntra till transportpolitiskt engagemang bland olika aktörer t.ex. i
kommuner och regioner samt i näringslivet.
Prop. 2008/09:93
4
Innehållsförteckning
1 Förslag till riksdagsbeslut .................................................................5
2 Ärendet och dess beredning..............................................................6
3 Transportpolitikens inriktning ..........................................................7
4 Transportpolitikens mål ..................................................................10
4.1 Historik ............................................................................10
4.2 Målstruktur.......................................................................11
4.3 Övergripande mål.............................................................14
5 Funktionsmål ..................................................................................16
5.1 Funktionsmål – Tillgänglighet .........................................16
5.2 Preciseringar för funktionsmål – Tillgänglighet ..............18
6 Hänsynsmål ....................................................................................30
6.1 Hänsynsmålet – Säkerhet, miljö och hälsa.......................30
6.2 Preciseringar för hänsynsmålet säkerhet inom
vägtransportområdet.........................................................31
6.3 Preciseringar för hänsynsmålet säkerhet inom
järnvägstransportområdet.................................................41
6.4 Preciseringar för hänsynsmålet säkerhet inom
sjötransportområdet..........................................................42
6.5 Preciseringar för hänsynsmålet säkerhet inom
luftfartsområdet................................................................49
6.6 Preciseringar för hänsynsmålet miljö och hälsa ...............52
7 De transportpolitiska målens tillämpning .......................................59
7.1 Transportpolitiska mål och principer som utgångspunkt för
regeringens åtgärder inom transportområdet....................59
7.2 Tillämpning i infrastrukturplaneringen ............................60
7.3 Synkronisering med och tillämpning i den fysiska
planeringen.......................................................................62
7.4 Tillämpning i regelgivning och ekonomiska styrmedel ...65
7.5 Tillämpning i organisering och styrning av statliga
myndigheter .....................................................................66
7.6 Målen som utgångspunkt och stöd för andra aktörers
engagemang .....................................................................70
8 Konsekvenser..................................................................................72
Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser avseende Statens institut för
kommunikationsanalys rapporter Förslag till ny
transportpolitisk målstruktur: Del 1 Analys av förutsättningar
och Del 2 Förslag till reviderade mål (SIKA rapport 2008: 2
och 3)....................................................................................74
Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser avseende Vägverkets
publikation Målstyrning av trafiksäkerhetsarbetet
Aktörssamverkan mot nya etappmål år 2020 (VV 2008:31) 76
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 mars 2009.........78
1 Förslag till riksdagsbeslut
Prop. 2008/09:93
5
Regeringen föreslår att riksdagen godkänner vad regeringen föreslår om
1. transportpolitikens övergripande mål (avsnitt 4.3),
2. funktionsmålet om tillgänglighet (avsnitt 5.1),
3. hänsynsmålet om säkerhet, miljö och hälsa (avsnitt 6.1).
Prop. 2008/09:93
6
2 Ärendet och dess beredning
Statens institut för kommunikationsanalys (SIKA) fick den 19 juli 2007
regeringens uppdrag att se över och lämna förslag till revidering av de
transportpolitiska målen (N2007/6048/TR). SIKA redovisade sitt svar på
uppdraget till Näringsdepartementet den 27 juni 2008 i rapporterna
Förslag till ny transportpolitisk målstruktur: Del 1 Analys av
förutsättningar och Del 2 Förslag till reviderade mål (SIKA rapport 2008:
2 och 3) samt underlagsrapporterna Regionala funktionsanalyser;
regionala förutsättningar för ett system för hantering av de
transportpolitiska målen (ÅF Infraplan Nord, den 16 november 2007)
och Testkörning av reviderade transportpolitiska mål, Rapport 2008:29.
(Trivector Traffic AB Rapport 2008:29). SIKA:s rapporter benämns
fortsättningsvis SIKA:s underlag.
Regeringen gav den 14 juni 2006 Vägverket i uppdrag att föreslå nya
etappmål för trafiksäkerhetsutvecklingen efter 2007 och ta fram underlag
för det fortsatta trafiksäkerhetsarbetet enligt nollvisionen
(N2006/4594/TP). Vägverket har redovisat sitt svar i publikationen
Målstyrning av trafiksäkerhetsarbetet Aktörssamverkan mot nya
etappmål år 2020 (VV 2008:31), vilken arbetats fram tillsammans med
andra aktörer och som bl.a. innehåller förslag på mer åtgärdsnära och hos
andra aktörer mer förankrade etappmål. Som komplement till
redovisningen av regeringsuppdraget har Vägverket i en separat
promemoria Förslag Strategi för säker användning av
vägtransportsystemet (VV TR 80A 2006:15413 daterad den 15 mars
2008), beskrivit strategier för att påverka trafikanten och synen på
trafikantens ansvar. Vägverkets publikation benämns fortsättningsvis
Vägverkets underlag.
Näringsdepartementet skickade den 16 juli 2008 ut SIKA:s och
Vägverkets rapporter på remiss. Förteckning över remissinstanserna
finns i bilaga 1 och 2.
Denna proposition har därefter arbetats fram med utgångspunkt i
regeringens politik för fler jobb, växande företag och hållbar tillväxt,
livskvalitet och välfärd i hela landet, med grund i SIKA:s respektive
Vägverkets förslag, remissvaren, och nuvarande transportpolitiska mål
och med beaktande av uppdragen för den pågående
Trafikverksutredningen (N 2008:06) respektive Utredningen om
miljömålssystemet (M 2008:02).
Processen har varit öppen med möjlighet att lämna synpunkter vid
olika tillfällen även efter det att remisserna lämnats in. Bland annat har
arbetet presenterats vid en välbesökt session den 9 januari 2009, vid
Transportforum, Nordens största årliga konferens för transportsektorn
där forskare och transportsektorns många aktörer möts för
kunskapsutbyte och kontaktskapande – och då ett antal synpunkter
lämnades in. Näringsdepartementet har även haft separata möten med
representanter från de nationella transportrelaterade myndigheterna, med
näringslivsorganisationer, med Sveriges Kommuner och Landsting
(SKL) samt med Nätverket för Kvinnor i transportpolitiken.
3 Transportpolitikens inriktning
Prop. 2008/09:93
7
Resor och transporter är nödvändiga för att samhället ska fungera och de
transportpolitiska målen och målstrukturen uttrycker den politiska
inriktningen och prioriteringarna för att nå detta. Regeringen redovisar i
propositionen förslag till en ändrad och förenklad målstruktur med en
inriktning som är en del av regeringens politik för fler jobb och växande
företag. De föreslagna målen och målpreciseringarna ligger även i linje
med de budskap som lyftes fram i propositionen Framtidens resor och
transporter — infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35, TU2,
rskr. 145). Där betonades bl.a. ett trafikslagsövergripande synsätt med
medborgare och näringsliv i centrum, där planeringen för ett hållbart
transportsystem innefattar väl fungerande res- och transportkedjor och
underlättar hållbar regionförstoring och klimatsmarta val. Regeringen
betonade även betydelsen av ökad effektivisering i anläggningsbranschen
för att få ut mer resultat, måluppfyllelse och samhällsnytta för satsade
skattemedel.
En central utgångspunkt för regeringen är att målstrukturen ska vara
överblickbar och lättförståelig. De transportpolitiska målen ska vara mer
styrande och uppföljningsbara och underlätta avvägningen mellan olika
mål, i praktisk tillämpning. Målen och preciseringarna ska tillsammans
med de transportpolitiska principerna vara utgångspunkt för samtliga
styrmedel i den statliga transportpolitiken. Målen ska vara användbara
vid och underlätta statens styrning av myndigheternas verksamhet,
ekonomi och planering. Grunden för all målstyrning är mätbara mål,
mätning och analys av mätresultatet. Regeringens bedömning är att den
hittillsvarande målstrukturen inte tillräckligt väl uppfyllt dessa villkor,
varför förutsättningarna för målstyrning behöver förbättras. Målen måste
också bli enklare att kommunicera så att de tillämpas i praktiken.
Funktion och hänsyn vägledande
Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en
samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning
för medborgarna och näringslivet i hela landet. Regeringen föreslår att
det nuvarande övergripande målet för transportpolitiken ska vara
oförändrat, men eftersträvar att förenkla och förbättra styrningen och
uppföljningen, genom att ersätta sex nuvarande delmål med ett
funktionsmål "Tillgänglighet" och ett jämbördigt hänsynsmål "Säkerhet,
miljö och hälsa". Detta bör ses som ett sätt att ytterligare tydliggöra de
övergripande ambitionerna med transportpolitiken. Funktionsmålet
respektive hänsynsmålet konkretiseras, som regeringens bedömningar, i
form av preciseringar inom ett antal prioriterade områden.
Funktion
I regeringens politik för att bryta utanförskapet och bidra till en hållbar
tillväxt är väl fungerande resor och transporter prioriterade.
Det är en
nödvändighet för Sveriges välstånd att effektivisera transportsystemet. I
tillgänglighetsmålet lyfts fram att transportsystemets utformning,
Prop. 2008/09:93
8
funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande
tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till
utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, dvs.
likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov.
Transportsystemet ska också utformas så att det är användbart för
personer med funktionshinder och så att barns säkerhet och rörelsefrihet
ökar.
Det betyder bl.a. en ökad fokusering på medborgarperspektivet, på
stärkt internationell konkurrenskraft för näringslivet och på att underlätta
en hållbar regionförstoring. Resor och transporter bidrar till en önskad
samhällsutveckling som innebär en ökad frihet att bo och leva där man
vill och samtidigt ha tillgång till en god arbetsmarknad. Det är därför
inget mål i sig att minska resandet. Samtidigt är det angeläget att
transportpolitiken och transportsystemet utformas så att rese- och
transportbehovet kan tillgodoses på ett sätt som stimulerar till och skapar
goda förutsättningar för klimatsmartare, energieffektivare och säkrare
lösningar. Regeringen kommer att presentera förslag på de åtgärder och
styrmedel som behövs för att energi- och klimatåtagandena säkerställs.
Hänsyn
Transportsektorn ska bidra till att miljökvalitetsmålet Begränsad
klimatpåverkan nås genom en stegvis ökad energieffektivitet i
transportsystemet och ett brutet beroende av fossila drivmedel. År 2030
bör Sverige ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen.
Transportsektorn ska även bidra till att övriga miljökvalitetsmål nås och
till minskad ohälsa. Prioritet ges till de miljöpolitiska delmål där
transportsystemets utveckling är av stor betydelse för möjligheterna att
nå uppsatta mål.
För säkerhetsarbetet gäller fortsatt att transportsystemet ska anpassas
till att ingen dödas eller skadas allvarligt till följd av trafikolyckor.
Antalet dödade och allvarligt skadade till följd av trafikolyckor inom de
olika trafikslagen ska fortsatt minska. Exempelvis bör inom
vägtransportsystemet antalet omkomna halveras och antalet allvarligt
skadade minskas med en fjärdedel mellan 2007 och 2020.
En strävan är också att ny teknik och informationsteknik (IT) i högre
utsträckning än i dag ska användas som medel för att nå målen. IT har en
stor potential att bidra till samtliga mål om tillgänglighet, säkerhet samt
miljö och hälsa, främst genom lösningar för effektivisering, förarstöd och
övervakning.
Transportpolitisiska mål och principer
Regeringen har i samband med propositionen Framtidens resor och
transporter — infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35, TU2,
rskr. 145) gjort bedömningen att de nuvarande transportpolitiska
principerna även fortsättningsvis bör vara vägledande när styrmedel ska
väljas och ekonomiska medel prioriteras och anslås:
– kunderna ska ges stor valfrihet att bestämma hur de vill resa och hur
en transport ska utföras,
– beslut om transportproduktion bör ske i decentraliserade former,
– samverkan inom och mellan olika trafikslag ska främjas, Prop. 2008/09:93
9
– konkurrensen mellan olika trafikutövare och transportalternativ ska
främjas,
– trafikens samhällsekonomiska kostnader ska vara en utgångspunkt
när transportpolitiska styrmedel utformas.
Tillämpning
Mot bakgrund av Styrutredningens förslag (SOU 2007:75) redovisade
regeringen i budgetpropositionen för 2009 sin avsikt att utveckla
myndighetsstyrningen till att bli mer långsiktig och strategiskt orienterad.
För regeringens styrning av myndigheter kommer målen att anpassas och
konkretiseras allt efter myndigheternas olika uppgifter och efter
utvecklingen över tid.
Regeringens intention är även att åstadkomma en effektivare
planprocess och ett bättre samspel med den fysiska planeringsprocessen.
Avsikten är också att målen kommer att kunna vara en utgångspunkt och
kunna användas som verktyg för regionala och kommunala aktörer.
Regeringens ambition är att de transportpolitiska målen bör kunna vara
en utgångspunkt för regionala och lokala målformuleringar och
uppmuntra till transportpolitiskt engagemang bland olika aktörer t.ex. i
kommuner och regioner samt i näringslivet. För att Sverige ska kunna
bryta utanförskapet och bidra till hållbar tillväxt och utvecklingskraft i
hela landet behövs att alla goda krafter ger sitt bidrag.
Prop. 2008/09:93
10
4 Transportpolitikens mål
4.1 Historik
De nuvarande målen för transportpolitiken har under åren utvecklats i
olika transportpolitiska beslut.
Enligt 1963 års transportpolitiska beslut (Angående riktlinjer för den
statliga trafikpolitiken m.m., prop. 1963:191, S3 LU 1963:1, rskr. 424)
var det generella målet för transportpolitiken att för landets olika delar
trygga en tillfredsställande transportförsörjning till lägsta möjliga
kostnader och under former som medger företagsekonomisk effektivitet
och transportmedlens sunda utveckling.
I 1979 års transportpolitiska beslut (Om en ny trafikpolitik, prop.
1978/79:99, TU 18, rskr. 419) var det generella målet för
transportpolitiken att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets
olika delar en tillfredsställande trafikförsörjning till lägsta möjliga
samhällsekonomiska kostnader.
I 1988 års transportpolitiska beslut (Om trafikpolitiken inför 1990talet,
prop. 1987/88:50, TU22, rskr. 249) uttrycktes att ”Det övergripande
målet för samhällets trafikpolitik ska vara att erbjuda medborgarna och
näringslivet i landets olika delar en tillfredsställande, säker och
miljövänlig trafikförsörjning till lägsta möjliga samhällsekonomiska
kostnader”. Detta mål vidareutvecklas i delmålen Tillgänglighet,
Effektivitet, Säkerhet, God miljö och Regional balans.
Även i 1998 års transportpolitiska beslut (Transportpolitik för en
hållbar utveckling, prop. 1997/98:56, TU10, rskr. 266). formulerades det
övergripande målet snarlikt 1988 års mål: ”Det övergripande målet för
transportpolitiken ska vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv
och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och
näringslivet i hela landet”. Delmålen justerades till Ett tillgängligt
transportsystem, En hög transportkvalitet, En säker trafik, En god miljö
och En positiv regional utveckling.
Riksdagen beslutade, på regeringens förslag i propositionen 2001
(Infrastruktur för ett långsiktigt hållbart transportsystem, prop.
2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126), att införa ett sjätte
transportpolitiskt delmål, Ett jämställt transportsystem.
Det övergripande målet, liksom delmålen, kvarstod oförändrat i 2006
års transportpolitiska beslut (Moderna transporter, prop. 2005/06:160,
TU5, rskr. 308). Målen för miljö och regional utveckling knöts till
delmålen för miljö- respektive den regionala utvecklingspolitiken.
Regeringen aviserade i budgetpropositionen för 2007 avsikten att se
över de transportpolitiska delmålen och gav i juli 2007 SIKA uppdraget
att påbörja processen med att ta fram utgångspunkterna för en ny
framåtsträvande transportpolitik.
4.2 Målstruktur Prop. 2008/09:93
11
Regeringens bedömning: Målstrukturen bör förenklas och förtydligas i
syfte att öka kommunicerbarheten och styreffekten.
Det övergripande transportpolitiska målet bör behållas oförändrat.
Nuvarande sex delmål bör ersättas med ett funktionsmål
(tillgänglighet) och ett hänsynsmål (säkerhet, miljö och hälsa).
Prioriterade områden under funktionsmålet och hänsynsmålet bör
uttryckas genom preciseringar. Endast de preciseringar som är tidsatta
bör fortsättningsvis benämnas etappmål. För att öka styreffekten bör
antalet preciseringar av målen minska jämfört med nuvarande antal
etappmål.
Förslagen i SIKA:s underlag: Förslagen innefattar följande:
– Att det nuvarande övergripande transportpolitiska målet ändras från
”Transportpolitikens mål är att säkerställa en samhällsekonomiskt
effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och
näringslivet i hela landet” till ” Transportsektorns övergripande mål är att
bidra till denna utveckling med en långsiktigt hållbar och
samhällsekonomiskt effektiv tillgänglighet för medborgare, näringsliv
och offentlig verksamhet i hela landet”.
– Att de sex nuvarande delmålen Ett tillgängligt transportsystem, Hög
transportkvalitet, Säker trafik, God miljö, Regional utveckling och Ett
jämställt transportsystem förändras och att strukturen förenklas genom
att antalet delmål reduceras till fyra. Det första delmålet omfattar
transportsystemets funktion, dvs. att tillgodose behoven av tillgänglighet.
I detta delmål inordnas även aspekterna om transportkvalitet och regional
utveckling. De tre övriga delmålen uttrycks som de villkor som måste
beaktas för att tillgängligheten ska utvecklas i en långsiktigt hållbar och
samhällsekonomiskt effektiv riktning. De tre villkoren är Säkerhet och
trygghet, Jämställdhet och fördelning samt Miljö.
– Att det övergripande målet för transportsektorn endast kan uppnås
genom att dess funktion – tillgänglighet – utvecklas inom de uppställda
villkorens ramar. Utvecklingen av tillgängligheten måste alltid rymmas
inom dessa ramar, uttryckta genom de gränser etappmålen sätter på den
nationella och regionala nivån. Exempelvis ska i en strukturerad
planeringsprocess detta tillämpas, genom att alla alternativs förväntade
effekter på tillgänglighet och villkor bedöms. De alternativ som ger bästa
effekt på samtliga etappmål ska då väljas. Nya alternativ ska dock sökas
om etappmålen påverkas negativt.
– Att särskilt betydelsefulla och nationellt prioriterade delar av
delmålen uttrycks i ett begränsat antal etappmål, som uttrycker
transportpolitikens prioriteringar på kortare sikt.
– Att tillståndet och utvecklingen av delmålen kvantifieras genom ett
trettiotal indikatorer, vilka baseras på ett större antal kvantitativa mått.
Sammanlagt är 188 mått föreslagna fördelade på tillgänglighet (61),
säkerhet och trygghet (46), jämställdhet och fördelning (17), miljö (38),
planering (4) och bakgrund (22). För drygt hälften av måtten finns data
tillgängliga i dag, medan det för övriga mått finns ett utvecklingsbehov.
Prop. 2008/09:93
12
Remissinstanserna: Det stora flertalet instanser, bl.a. Banverket,
Luftfartsverket, Rikstrafiken, AB Svensk Bilprovning,
Energimyndigheten, Verket för Näringslivsutveckling (Nutek), Institutet
för tillväxtpolitiska studier (ITPS), Glesbygdsverket, Konsumentverket,
Jämställdhetsombudsmannen (JämO), Länsstyrelsen i Dalarna,
Länsstyrelsen i Västernorrland, Länsstyrelsen i Stockholms län,
Norrbottens läns landsting, Stockholms läns landsting, Region Dalarna,
Region Halland, Regionförbundet Sörmland, Region Västerbotten,
Region Västra Götaland, Regionförbundet Kalmar län, Regionförbundet
Östsam, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Göteborgs stad,
Helsingborgs stad, Västtrafik, Gröna Bilister, Motormännens
Riksförbund och Nationalföreningen för trafiksäkerhetens främjande
(NTF) stödjer SIKA:s förslag att lyfta upp funktionen, dvs.
tillgänglighetsaspekten i centrum och att förenkla målstrukturen.
Banverket, Sjöfartsverket, Verket för Näringslivsutveckling (Nutek),
Länsstyrelsen i Västernorrland, Sveriges Transportindustriförbund,
Näringslivets Transportråd, Sveriges Åkeriförbund, Sveriges Hamnar,
Sveriges Redareförening, Sveriges Skeppsmäklareförening, Svenskt flyg
AB, Tågoperatörerna och Svenska Privatvagnsföreningen framför att
tillgänglighet bör vara överordnat de övriga delmålen, medan
Luftfartsverket och Länsstyrelsen i Stockholms län uttrycker att delmålen
bör vara jämbördiga.
Sjöfartsverket, Verket för Näringslivsutveckling (Nutek),
Statskontoret, Länsstyrelsen i Gävleborg, Länsstyrelsen i Stockholms
län, Svenska Bussbranschens Riksförbund, Sveriges
Transportindustriförbund, Näringslivets Transportråd, Sveriges
Åkeriförbund, Sveriges Hamnar, Sveriges Redareförening, Sveriges
Skeppsmäklareförening, Svenskt flyg AB, Tågoperatörerna och Svenska
Privatvagnsföreningen ställer sig tveksamma till att vissa av delmålen
uttrycks som villkor. Dels framförs att det innebär pedagogiska
svårigheter, att systemet blir mer svårförståeligt, dels att man kan göra
tolkningen att villkoren är absoluta och att detta i praktiken kan innebära
ett stopp för infrastrukturinvesteringar.
Vägtrafikinspektionen, Verket för innovationssystem (Vinnova),
Naturvårdsverket, Statskontoret, Länsstyrelsen i Gävleborg, Svenska
Busstrafikens Riksförbund och BIL Sweden ställer sig tveksamma till den
nya strukturen och framför bl.a. att man anser att den är otydlig,
komplicerad, att den innebär att fokus flyttas utanför transportsystemets
kärnområde, där myndigheterna inom transportområdet har begränsad
rådighet eller att den inte löser problemet med att målen haft bristande
styreffekt.
Transportstyrelseutredningen (N 2007:05), Vägtrafikinspektionen,
Glesbygdsverket, Länsstyrelsen i Dalarna, Länsstyrelsen i Gotlands län,
Länsstyrelsen i Stockholms län, Landstinget Gävleborg, Norrbottens läns
landsting, Stockholms läns landsting, Region Dalarna, Region Halland,
Göteborgs stad och Helsingborgs stad säger sig uttryckligen stödja att det
övergripande målet utformas enligt SIKA:s förslag, där begreppet
tillgänglighet införs och ersätter termen transportförsörjning.
Banverket, Transportstyrelseutredningen (N 2007:05),
Energimyndigheten, Naturvårdsverket och Region Västra Götaland ger
uttryckligt stöd åt den trafikslagsövergripande ansatsen.
Prop. 2008/09:93
13
Konkurrensverket, Stockholms handelskammare, Svenska
Bussbranschens Riksförbund, Sveriges Transportindustriförbund,
Näringslivets Transportråd, Sveriges Åkeriförbund, Sveriges Hamnar,
Sveriges Redareförening, Sveriges Skeppsmäklareförening, Svenskt flyg
AB, Tågoperatörerna och Svenska Privatvagnsföreningen framför att
näringslivets aspekter inte belysts eller beaktats tillräckligt i utredning.
Region Värmland, Region Västerbotten, Regionförbundet Jönköpings
län och Lindesbergs kommun framför invändningar mot att delmålet om
regional utveckling tagits bort och enbart finns som ett föreslaget
etappmål.
Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar SIKA:s
bedömning att transportsystemets funktion, nämligen tillgänglighet, bör
lyftas fram. SIKA har valt en modell för det, nämligen att lyfta in termen
tillgänglighet i det övergripande målet. Regeringen föreslår i stället att
det övergripande målet lämnas oförändrat – för att markera att
huvudinriktningen i transportpolitiken är oförändrad och för att balansen
mellan olika delmoment i målet med nuvarande målformulering är väl
avvägd. Att, som framgår i senare avsnitt, ersätta nuvarande sex delmål
med ett funktionsmål om tillgänglighet där nyttan och syftet formuleras
och ett hänsynsmål om säkerhet, miljö och hälsa är ett annat sätt att lyfta
tillgängligheten.
Målen bör vara jämbördiga, varför regeringen väljer att inte följa
SIKA:s förslag att kalla vissa delmål för villkor. Målstrukturen ska
underlätta avvägning mellan olika angelägna mål. Målkonflikter är
oundvikliga och förändrad struktur kommer inte att få dessa att
försvinna. Däremot kan en enkel och tydlig målstruktur underlätta
avvägningar och beslut. Att ställa upp absoluta villkor eller villkor som
kan tolkas vara absoluta och som baseras på hur ett antal mätdata
uttolkas är olyckligt. Detta beror på att man vid verklig tillämpning
måste göra avvägningar och ta hänsyn till många olika aspekter.
Verkligheten låter sig inte beskrivas enbart genom kvantifierbara data
enligt en viss modell.
Figur 1: Illustration av målstrukturen. Funktionsmålet respektive
hänsynsmålet bidrar till att uppfylla det övergripande transportpolitiska målet.
Funktions- respektive hänsynsmålet konkretiseras med ett antal preciseringar,
se avsnitt 5 respektive 6.
Ett syfte med de föreslagna ändringarna är att förenkla målstrukturen,
så att avvägningar i beslutsprocessen och styrningen underlättas liksom
planeringen, genomförandet och uppföljningen av den statliga Pr
transportpolitiken. En ambition har även varit att förenkla
målformuleringarna och att begränsa antalet delmål och prioriterade
målpreciseringar – bl.a. för att öka styreffekten. Målen behöver också
vara enklare att kommunicera för att de ska tillämpas fullt ut i praktiken.
op. 2008/09:93
14
Sammanfattningsvis bör det övergripande transportpolitiska målet
behållas oförändrat, nuvarande sex delmål ersättas med ett funktionsmål
(tillgänglighet) och ett hänsynsmål (säkerhet, miljö och hälsa).
Prioriterade områden under funktionsmålet och hänsynsmålet bör
uttryckas genom preciseringar. Endast de preciseringar som är tidsatta
bör fortsättningsvis benämnas etappmål. För att öka styreffekten bör
antalet preciseringar av målen minska jämfört med nuvarande antal
etappmål. Detta beskrivs närmare i kommande avsnitt.
4.3 Övergripande mål
Regeringens förslag: Transportpolitikens mål ska vara att säkerställa en
samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning
för medborgarna och näringslivet i hela landet.
Förslagen i SIKA:s underlag: Förslagen innebär att det nuvarande
övergripande transportpolitiska målet ändras från ”Transportpolitikens
mål är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt
hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela
landet” till ” Transportsektorns övergripande mål är att bidra till denna
utveckling med en långsiktigt hållbar och samhällsekonomiskt effektiv
tillgänglighet för medborgare, näringsliv och offentlig verksamhet i hela
landet”.
Remissinstanserna: Som framgår av avsnitt 4.2 ställer sig flertalet
remissinstanser bakom att lyfta fram transportsystemets funktion –
tillgänglighet. Några remissinstanser ställer sig uttryckligen bakom
förslaget att ersätta termen transportförsörjning med tillgänglighet i det
övergripande målet, medan andra motsätter sig det, bl.a. med
motiveringen att fokus då hamnar utanför transportpolitikens kärnområde
och de transportrelaterade myndigheternas rådighet. Väg- och
transportforskningsinstitutet (VTI) menar att det är nödvändigt med en
omorientering inom samhällsplaneringen, där fokus flyttas till att handla
om tillgänglighet, men avstyrker med hänvisning till kraven på tydlighet
och kommunicerbarhet att begreppet ges en sådan position i
målstrukturen som SIKA föreslagit.
Skälen för regeringens förslag: Det övergripande målet för
transportpolitiken föreslås även fortsatt vara att säkerställa en
samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning
för medborgarna och näringslivet i hela landet. Detta markerar att
transportpolitikens inriktning i dess huvuddrag ligger fast.
Transportpolitikens övergripande mål bör fortsatt ta fasta specifikt på
transportförsörjningen och inte utgå från det vidare
tillgänglighetsbegrepp som SIKA föreslagit, eftersom ett sådant enligt
regeringens bedömning skulle riskera att försvåra styrning,
genomförande och kommunikation. Som framgått instämmer regeringen
i att syftet med transportsystemet, nämligen att skapa tillgänglighet, är
centralt och bör lyftas fram, men att regeringen valt att göra det genom
att föreslå att de sex nuvarande delmålen ersätts av funktionsmålet
tillgänglighet respektive hänsynsmålet säkerhet, miljö och hälsa.
Prop. 2008/09:93
15
Prop. 2008/09:93
16
5 Funktionsmål
5.1 Funktionsmål – Tillgänglighet
Regeringens förslag: Transportsystemets utformning, funktion och
användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet
med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela
landet. Transportsystemet ska vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot
kvinnors respektive mäns transportbehov.
Förslagen i SIKA:s underlag: I underlaget föreslås att delmålet
tillgänglighet ska utgöra systemets funktionalitet, eller nytta, så länge den
utvecklas inom ramarna för resurseffektivitet och långsiktig hållbarhet. I
sin rapport presenterar SIKA ett förslag till definition av tillgänglighet,
men har däremot inte föreslagit någon målformulering av delmålet för
tillgänglighet. SIKA menar att det är fler faktorer än transportsystemet
som påverkar tillgängligheten och att tillgänglighet även kan
åstadkommas med användning av informationsteknologi eller genom att
åstadkomma en lokaliserings- och bebyggelsestruktur som gör det
möjligt att nå olika målpunkter utan alltför många förflyttningar.
Myndigheten menar vidare att transporter inte har något egenvärde, utan
att det är tillgängligheten till en viss funktion som bör stå i fokus för
transportpolitiken. SIKA menar även att tillgänglighetsmålet bör
inkludera aspekterna om hög kvalitet respektive regional tillväxt, vilka
hittills varit separata delmål.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser stödjer SIKA:s förslag
att fokusera på tillgänglighet som transportsystemets nyttodel. Ett antal
remissinstanser tillstyrker även förslaget om att de nuvarande delmålen
om regional utveckling och transportkvalitet kan inordnas i
tillgänglighetsmålet. Verket för innovationssystem (Vinnova) menar dock
att SIKA:s förslag till delmål saknar aspekter som tidsavstånd, kvalitet
och bekvämlighet. Sjöfartsverket menar att godstransporterna bör få ett
ökat fokus. Konsumentverket framför att tillgänglighet för personer med
funktionsnedsättningar bör vara med i tillgänglighetsmålet. Länsstyrelsen
i Stockholms län anser att transportsystemets roll i samhällsbyggandet
tydligare bör lyftas fram. Svenska Bussbranschens riksförbund stödjer
inte synsättet att tillgänglighet innebär nytta och att rörlighet är en
kostnad. Nio näringslivsorganisationer avstyrker i ett gemensamt
yttrande SIKA:s förslag till delmålsstruktur och menar att tillgänglighet
inte bör vara ett delmål utan ses som ett överordnat transportpolitiskt
mål. Stockholms handelskammare ifrågasätter starkt att transportkvalitet
föreslås tas bort som ett eget delmål.
Skälen för regeringens förslag Prop. 2008/09:93
17
Funktionsmålet tillgänglighet
Anledningen till att det finns ett transportsystem är att det tillsammans
med andra åtgärder skapar tillgänglighet. Transportsystemet utgör en
väsentlig grundförutsättning för att medborgare och näringsliv ska kunna
skapa hållbar tillväxt, livskvalitet och välfärd i hela landet.
Funktionsmålet för tillgänglighet bör därför spegla transportpolitikens
funktionalitet eller nytta. Människor har i alla tider strävat efter sätt att
minimera eller överbrygga geografiska avstånd. När ekonomin har växt
har en del av de ökade resurserna använts för att öka medborgares och
näringslivets tillgänglighet till olika platser och funktioner med hjälp av
resor och transporter. Ökad tillgänglighet ger i sin tur en positiv effekt på
samhällsekonomin.
Tillgänglighet kan sägas vara möjligheten att minimera och överbrygga
geografiska avstånd för att skapa kontaktmöjligheter och närhet till nyttor
och funktioner. Ett mer vardagligt uttryck för tillgänglighet är en
förälders möjlighet att lämna sitt barn på skolan och att resa till arbetet,
en matproducents möjlighet att leverera sina varor till butiker i rätt tid, en
affärsresenärs möjlighet att resa till ett betydelsefullt möte eller
möjligheten att ha mötet på distans med hjälp av IT. Transportsystemet
har en central del i att skapa tillgänglighet, men även IT och
bebyggelsestruktur har betydelsefulla roller. Att en resa eller
godstransport inte behöver genomföras kan i vissa fall vara det bästa
alternativet för samhället, företag och personer. Informationsteknologi
kan bidra till att göra resor och transporter mer tillförlitliga, flexibla,
effektiva, säkra och mer miljöanpassade, bl.a. med hjälp av intelligenta
transportsystem (ITS). För att sådana ska fungera fullt ut är en väl
utbyggd och driftsäker IT-infrastruktur nödvändig.
Informationsteknologi kan även helt ersätta vissa resor och transporter,
genom bl.a. tele- och videokonferenser samt avmaterialisering av
produkter, t.ex. elektroniska böcker.
Regeringen anser att den transportpolitiska målstrukturen får ökad
tydlighet och användbarhet genom att syftet med transporter koncentreras
till att ingå i det nya funktionsmålet om tillgänglighet. Det är en del av
den förenkling av transportpolitikens målstruktur som beskrivs i tidigare
avsnitt och som syftar till att underlätta avvägningar i beslutsprocessen
och förbättra styrningen av transportpolitiken.
Funktionsmålet för tillgänglighet är således något annat än det delmål
om ett tillgängligt transportsystem som finns i dagens målstruktur.
Funktionsmålet om tillgänglighet inkluderar centrala aspekter som hittills
varit enskilda delmål. Det tar sikte på att transportsystemet ska vara
öppet och användbart för oss alla, både medborgare och näringsliv.
Detta
är centralt inte bara när det gäller resorna och transporterna som sådana,
eftersom dessa oftast inte är ett mål i sig, utan i det bredare perspektivet
att resor och transporter är en nödvändighet för att vi medborgare och
samhället ska fungera. Funktionsmålet gäller generellt, men uttrycks
dessutom genom ett antal preciseringar inom särskilt prioriterade
delområden.
Prop. 2008/09:93
18
I funktionsmålet ingår flera aspekter, även om inte varje aspekt
preciseras. En sådan handlar om integrationspolitiken. Det är en
självklarhet att alla myndigheter, inklusive transportrelaterade
myndigheter, ska följa diskrimineringslagstiftningen varför det inte
behöver nämnas särskilt.. Därutöver har regeringen i förordningen
(1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av
integrationspolitiken pekat ut att myndigheterna har ett ansvar att beakta
samhällets etniska och kulturella mångfald både när de utformar sin
verksamhet och när de bedriver den, verka för lika rättigheter och
möjligheter för alla oavsett etnisk eller kulturell bakgrund och i sin
verksamhet särskilt motverka alla former av etnisk diskriminering.
Transportpolitiken kan och bör, enligt detta redan givna
myndighetsuppdrag, bidra till integrationspolitiken och därmed till att
allas möjligheter att bidra till landets välstånd ökar.
5.2 Preciseringar för funktionsmål – Tillgänglighet
Regeringens bedömning: För att uppfylla funktionsmålet för
tillgänglighet bör följande preciseringar gälla:
Medborgarnas resor förbättras genom ökad tillförlitlighet, trygghet och
bekvämlighet.
Kvaliteten för näringslivets transporter förbättras och stärker den
internationella konkurrenskraften.
Tillgängligheten förbättras inom och mellan regioner samt mellan
Sverige och andra länder.
Arbetsformerna, genomförandet och resultaten av transportpolitiken
medverkar till ett jämställt samhälle.
Transportsystemet utformas så att det är användbart för personer med
funktionsnedsättning.
Barns möjligheter att själva på ett säkert sätt använda transportsystemet
och vistas i trafikmiljöer ökar.
Förutsättningarna för att välja kollektivtrafik, gång och cykel
förbättras.
Förslagen i SIKA:s underlag: I underlaget föreslås tre etappmål, som
syftar till att förbättra tillgängligheten för medborgare, näringsliv och
offentliga organisationer:
– Tillgängligheten ska successivt förbättras på olika geografiska nivåer.
– Tillgänglighetens kvalitet ska successivt förbättras.
– Tillgängligheten ska tillgodoses med minsta möjliga trafikarbete.
Tillgängligheten bör, enligt förslaget, öka på lokal-, regional-,
interregional-, och internationell nivå. Det andra etappmålet berör
kvalitativa aspekter av tillgängligheten såsom standard och punktlighet.
Man menar att olika aspekter på transportkvalitet är tydligt kopplade till
tillgänglighet. Det tredje etappmålet syftar till att den förbättrade
tillgängligheten i så stor utsträckning som möjligt ska åstadkommas med
andra medel än ökad rörlighet.
SIKA förslår fyra etappmål under det av dem föreslagna delmålet
Jämställdhet och fördelning:
– Tillgängligheten ska vara utformad så att en ökad jämställdhet i
samhället främjas.
Prop. 2008/09:93
19
– I ledningsgrupper samt i arbetsgrupper för långsiktig planering av
transportsystemet i den offentliga verksamheten ska senast 2012 inget
kön ha en representation som understiger 40 procent.
– Fördelning av samhällsekonomisk nytta mellan olika socioekonomiska
grupper, mellan män och kvinnor, inom regioner samt mellan regioner
ska redovisas för åtgärder i transportsystemet.
– Kollektivtrafiken ska vara utformad så att den är tillgänglig och
användbar för äldre och personer med funktionsnedsättning senast 2010.
Remissinstanserna: Banverket stödjer att etappmålen för
tillgänglighet uttrycks på en trafikslagsövergripande nivå, men anser inte
att de föreslagna etappmålen är tillräckligt precisa. Sjöfartsverket och
Länsstyrelsen i Västernorrlands län menar att det bör vara ett större
fokus på godstransporter. Verket för innovationssystem (Vinnova) är
kritiskt till etappmålet om minsta möjliga trafikarbete, eftersom det är
transporternas negativa effekter som bör begränsas och inte trafikarbetet.
Vägverket och Konsumentverket föreslår ett kompletterande etappmål om
tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Svenska
bussbranschens riksförbund stödjer inte SIKA:s förslag att ta bort
etappmålet om ökad andel resande med kollektivtrafik. Svenska
Naturskyddsföreningen anser att det föreslagna etappmålet om minsta
möjliga trafikarbete måste ges en överordnad roll i målstrukturen. JämO
välkomnar SIKA:s fördjupade analys och problematiseringar av
jämställdhetsbegreppet i transportpolitiken och poängterar att en jämn
könsfördelning även fortsatt är viktigt att uppnå.
Skälen för regeringens bedömning
Medborgarnas resor förbättras genom ökad tillförlitlighet, trygghet och
bekvämlighet
I genomsnitt reser varje person i Sverige över en timme per dag. Vad
som upplevs vara en bra resa varierar från person till person. Bland det
som oftast nämns finns faktorer som tillförlitlighet, trygghet och
bekvämlighet.
Medborgarnas resor behöver vara tillförlitliga i den meningen att det
ska gå att lita på vad de ansvariga för de olika delarna av
transportsystemet har utlovat, t.ex. att tåget kommer i rätt tid. En
transport bör utföras med den kvalitet och vid den tidpunkt som
transportören har utlovat. Trygghet är ett begrepp som fångar människors
upplevelse av risk. Det skiljer sig från begreppet säkerhet genom att det
är den subjektiva upplevelsen som är central, inte den objektiva risken.
Även när den objektiva risken är liten är det väsentligt att reducera
upplevelsen för resenären av att befinna sig i en riskfylld situation.
Resenären behöver vidare känna att resealternativet är bekvämt för att det
ska bli attraktivt och utnyttjas.
Det räcker inte att exempelvis resan med
buss eller cykel i det enskilda fallet är ett klimatsmart alternativ om den, i
jämförelse med andra alternativ, samtidigt innebär en väsentlig
uppoffring i form av dålig komfort genom alltför låg standard eller
bristfällig synkronisering vid bytesplatser under resans gång.
Resandet har på vardagar två toppar: på morgonen och på Pr
eftermiddagen. Vid dessa tidpunkter uppstår i vissa städer ofta trängsel,
som är negativ för såväl individerna som samhället. Det är nödvändigt att
hantera trängseln och att det görs med samhällsekonomiskt effektiva
medel. Särskild uppmärksamhet bör riktas mot de platser och stödjande
system som är till för att göra det möjligt för resenären att byta mellan
trafikslag och mellan olika linjer med samma trafikslag.
op. 2008/09:93
20
Figur 2. Arbetsresornas restid och reslängd efter boenderegion (indelning
enligt Sveriges kommuner och landsting), exkl. flyg, medelvärden. Källa:
Resvaneundersökningen 2005/06.
Kvaliteten för näringslivets transporter förbättras och stärker den
internationella konkurrenskraften
Med den nya målstrukturen tydliggörs regeringens ambition att öka
fokuseringen på att transportpolitiken ska bidra till att stärka
näringslivets internationella konkurrenskraft och underlätta hållbar
regionförstoring. I regeringens politik för att bryta utanförskapet och
bidra till en hållbar tillväxt är väl fungerande resor och transporter
prioriterade. Detta är en nödvändighet för Sveriges välstånd. Att
effektivisera transportsystemet och att resor och transporter som ökar
tillgängligheten blir klimatsmartare, har lägre miljöpåverkan och blir
säkrare är eftersträvansvärt. Däremot är det inget mål i sig att minska
transporterna.
Ett väl fungerande transportsystem är en grundläggande förutsättning
för näringslivets möjligheter att driva och utveckla sin verksamhet.
Näringslivets godstransporter är en länk i en kundfokuserad
logistikkedja, där kraven på effektivitet, flexibilitet och tillförlitlighet är
höga. Små och medelstora företag har i vissa avseenden särskilda
transportbehov som behöver tillgodoses.
Utvecklingen av logistiksystem är företagsrelaterad och främst en
uppgift för näringslivet, medan staten kan skapa förutsättningar för,
underlätta och stimulera till att goda logistiklösningar kan väljas. Detta är
avgörande för ett exportberoende land som Sverige.
Prop. 2008/09:93
21
I ett effektivt godstransportsystem utnyttjas infrastrukturen väl. Som
exempel på effektiva lösningar kan nämnas hög fyllnadsgrad i lastbärare,
effektiv ruttplanering och välutnyttjade terminaler, vilket möjliggörs av
bl.a. ITS-lösningar (intelligenta transportsystem). Att företag väljer
underleverantörer som ligger geografiskt nära och att centrallager
lokaliseras till områden utan framkomlighetsproblem är andra, mer
långsiktiga, exempel. Väl fungerande logistiksystem utnyttjar på ett
effektivt sätt de olika trafikslagen, både var för sig och i kombination. I
vissa fall är en transportkedja som består av flera trafikslag, t.ex. väg–
sjöfart–järnväg–väg, det mest effektiva. I andra fall kan en transport med
endast ett trafikslag vara mer effektiv.
Staten har en betydelsefull roll att spela när det gäller att skapa bra
förutsättningar för utvecklingen av effektiva logistiksystem som stödjer
en positiv samhällsutveckling. Investeringar i och drift av infrastruktur
ger sådana förutsättningar. Det finns behov av robusta nationella
godstransportstråk – transportkedjor utan flaskhalsar – genom hela
landet, med effektiva anslutningar till de viktigaste noderna i hamnar och
andra terminaler. Genom att skapa förutsättningar för att integrera den
strategiska nordeuropeiska närmarknaden, och även andra strategiska
marknader, i transportkedjan kan näringslivets internationella
konkurrenskraft stärkas.
Det finns flera exempel på att samspel mellan transportköpare och
transportsäljare inte endast bidrar till att effektivisera transporterna, utan
även till att transporterna blir mer klimateffektiva, har lägre
miljöpåverkan och blir mer trafiksäkra. Bland annat kan nämnas Q III
(med en modell för trafiksäkerhets-, och miljö- och arbetsmiljökriterier
vid upphandling av godstransporter), för närvarande tolv nätverk för
transportköpare inom godsområdet (verkstad, sport och fritid, skog,
dagligvaruhandel etc.), initiativet Klimatneutrala godstransporter
(KNEG), som är olika samarbeten mellan olika aktörer på marknaden,
med stöd av Vägverket. Regeringen är positiv till detta arbetssätt som
branschen till stor del själv utvecklat och ser gärna en ytterligare
spridning av det. Det finns en stor potential att kombinera effektivare
transporer med höjd transportkvalitet och andra nyttor i form av ökad
säkerhet och mindre miljöpåverkan.
Andra betydelsefulla förutsättningar är nationella och EUgemensamma
regelverk för godstransporter och effektiva system för att
minska de administrativa kostnader som är förknippade med transporter,
i synnerhet vid tull- och gränskontroll, samt andra administrativa
dokument. Regelverket bör utformas så att det ger incitament för
effektiviseringar i alla trafikslag och till samordning mellan trafikslag där
så är lämpligt. Särskilt angelägen är utvecklingen av gemensamma
transportdokument och anmälningsrutiner för att underlätta för
näringarna.
Staten har därutöver en roll när det gäller att skapa
förutsättningar för forskning, utveckling och demonstration (FUD) kring
godstransporter och att resultaten från detta sprids och kommer till
användning.
Näringslivets behov inskränker sig inte bara till godstransporterna. God
tillgänglighet genom väl fungerande tjänsteresor, såväl inom landet som
internationellt, väsentligt för näringslivet. Även om Pro
informationsteknologi på ett bra sätt kan ersätta många tjänsteresor, är
det i dagens kunskapsintensiva arbetsliv fortfarande lika angeläget att det
finns goda möjligheter för att personer ska kunna mötas fysiskt.
p. 2008/09:93
22
Det är betydelsefullt att transportsystemet skapar en god tillgänglighet
för arbetstagare och arbetsgivare, genom att stödja en hållbar
regionförstoring.
En näringsgren som är starkt beroende av goda persontransporter är
turistindustrin. Här liksom i näringslivet i övrigt är den internationella
konkurrensen stor och för att vara konkurrenskraftig behöver
turistindustrin kunna locka med en god tillgänglighet för besökare till
turistmål.
Figur 3.Totala godsflödet (tons>250kton/år) med samtliga trafikslag.
Källa: Statens väg och transportforskningsinstitut (VTI)
Tillgängligheten förbättras inom och mellan regioner samt mellan
Sverige och andra länder.
Regeringen ser positivt på den långsiktiga trenden att tillgängligheten
förbättrats inom och mellan regioner och över tid och strävar efter att
ytterligare främja den i alla delar av landet och mellan Sverige och andra
länder. Transporter är viktiga för Sverige.
För att ta till vara utvecklingskraften i alla delar av landet behövs en
god tillgänglighet och res- och transportmöjligheter som är anpassade
efter lokala och regionala förutsättningar. Möjligheter för resor och
transporter av gods varierar kraftigt i landets olika delar beroende på
geografiska förutsättningar, t.ex. avstånd och bosättningsmönster och
skillnader mellan tätortens och landsbygdens transportmöjligheter.
Fysisk planering och lokalisering av verksamheter måste ske på ett
sådant sätt att det möjliggör utveckling av och ökat utnyttjande av
effektiva och klimatsäkra transportsystem. Samspelet mellan planering
av bebyggelse, trafiksystem och infrastruktur behöver förbättras.
Prop. 2008/09:93
23
Regeringen anser att det är av särskild betydelse att förbättra
tillgängligheten i större städer och längs strategiska stråk, bl.a. för att ta
till vara de goda förutsättningarna för klimatsmarta lösningar.
Utvecklingen av de större städernas transportinfrastruktur har stor
betydelse även långt utanför dessa städer.
Landsbygden, med dess många resurser, har stor betydelse för svensk
ekonomi och nyttan av ett väl fungerande transportsystem är såväl lokal,
regional som nationell. Förbättringar i transportsystemet som ger olika
landsbygder möjlighet till goda kommunikationer är en väsentlig del i
regeringens arbete med att stärka landsbygdens utvecklingskraft.
Tillgängligheten inom och mellan regioner måste förbättras och
förutsättningarna för hållbar regionförstoring och/eller regionintegrering
stärkas. Att underlätta pendling och ge människor ökad tillgång till jobb
och arbetsgivarna bättre möjligheter att rekrytera kompetenta
medarbetare är en framgångsfaktor på en alltmer internationell marknad.
Regionförstoring uppnås då en lokal arbetsmarknadsregion knyter till sig
en eller flera regioner till en vidgad arbetsmarknad genom ökad
arbetspendling över kommungräns. Regionintegrering avser en ökad
rörlighet inom en arbetsmarknadsregion. Regionförstoring och
regionintegrering behöver ske så effektivt som möjligt och med minsta
möjliga miljöbelastning och på jämställda villkor för kvinnor och män.
Figur 4. Karta med landets arbetsmarknadsregioner. Källa Nutek.
Prop. 2008/09:93
24
Under de senaste 30 åren har antalet arbetsmarknadsregioner minskat
för både kvinnor och män men vi ser fortfarande en tydlig skillnad
mellan könen. Ju färre arbetsmarknadsregioner desto större är varje
region med fler jobb och arbetsgivare att välja mellan.
Transportsystemets utformning torde ha en avgörande betydelse för
storleken på arbetsmarknadsregionerna.
Figur 5. Utvecklingen av antalet arbetsmarknadsregioner, fördelat på kvinnor,
män och totalt, 1970-2005. Källa: SCB.
Resor och transporter inom och mellan regioner nationellt och globalt
ökar stadigt på grund av bl.a. den ökande världshandeln. Såväl
privatpersoners resande som näringslivets varutransporter ökar. Eftersom
den ökande handeln och resandet medför ökat välstånd är det centralt att
hinder och flaskhalsar som försvårar transporter i hela transportkedjor
mellan Sverige och andra länder minimeras.
Det internationella arbetet inom transportområdet blir allt viktigare i en
alltmer globaliserad värld, både för Sverige som nation, för medborgarna
och för näringslivet – för att bryta utanförskapet och skapa fler jobb och
växande företag och ta till vara utvecklingskraften i hela Sverige. För att
skapa fungerande hela res- och transportkedjor är det avgörande med ett
perspektiv som går utanför Sveriges gränser. Det gäller framför allt vårt
samarbete i Norden, Östersjöregionen och inom Europeiska unionen,
men även i relation till tredjeland (länder som inte ingår i EU).
Regeringens intention är att Sverige ska vara drivande i EU-arbetet och
annat internationellt arbete. De transportpolitiska målen och
målpreciseringarna blir även i detta arbete en viktig utgångspunkt.
Regeringen kommer under det svenska ordförandeskapet, under andra
halvåret 2009, att vara drivande i arbetet med utformningen av EU:s
transportpolitik för tiden efter 2010, vilken är under utformning. Den
nuvarande vitboken Den gemensamma transportpolitiken antogs 2001
och gäller fram till 2010. Målsättningen för transportfrågorna bör vara att
förena miljö och företagsamhet såväl på EU-nivå som på svensk nivå.
Utgångspunkten är att skapa ett långsiktigt hållbart och P
konkurrenskraftigt transportsystem, där klimatutmaningen möts,
samtidigt som EU stärks och näringslivet får ökad konkurrenskraft. I ett
effektivare transportsystem utnyttjas resurserna rationellt och
kostnadseffektivt. Genom att exempelvis prioritera väl fungerande
logistik och ökad konkurrens kan näringslivets kostnader minska och
konkurrenskraft öka, samtidigt som det bidrar till att lösa
klimatutmaningen. Att utveckla forskningen och påskynda införandet
och kommersialiseringen av ny teknik inklusive ITS är en nödvändig och
väsentlig del av lösningen för att skapa säkrare och mer miljöanpassade
transporter. Det är åtgärder som också kan stimulera såväl svensk som
europeisk industri och ge den konkurrensfördelar. Att stärka
transportsystemet är även en central del av Östersjöstrategin, ett annat
prioriterat område inom EU-politiken.
rop. 2008/09:93
25
Transportsystemet utformas så att det är användbart för personer med
funktionsnedsättning
Regeringen anser att transportsystemet behöver vara användbart för alla.
Det är en grundläggande demokratisk fråga att även personer med
funktionsnedsättning ska kunna använda transportsystemet. Det är en del
av regeringens politik för att ta till vara människornas resurser och för att
öka livskvaliteten för individerna. Att göra transportsystemet användbart
för personer med funktionsnedsättning gör också ofta att standarden blir
bättre för resenärer utan funktionsnedsättning. Frågan om att anpassa
kollektivtrafiken för ökad tillgänglighet blir troligen ännu mer aktuell
med en åldrande befolkning. Den transportpolitiska målstrukturen har
hittills begränsats till att kollektivtrafiken ska vara tillgänglig till 2010
för personer med funktionsnedsättning. Genom att bredda
målformuleringen till att gälla hela transportsystemet blir det tydligt att
det inte räcker med att endast kollektivtrafiken är tillgänglig för ge alla
personer en tillfredställande tillgänglighet. Det är t.ex. även
betydelsefullt att tillgängligheten i gatumiljön förbättras. Vid planering
av transportsystemets utveckling bör berörda parter integrera arbetet med
att göra hela transportsystemet tillgängligt.
Sedan 1979 har det förts en politik för att göra kollektivtrafiken
tillgänglig. År 2000 sattes ett mål att kollektivtrafiken ska vara tillgänglig
för personer med funktionsnedsättning till 2010. Regeringen beslutade
2008 att en kraftsamling skulle genomföras för att uppnå målet till och
med 2010 i väsentliga delar. I propositionen Framtidens resor och
transporter — infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35, TU2,
rskr. 145) konstaterar regeringen emellertid att de åtgärder som satts in
inte är tillräckliga för att nå målet 2010 och att arbetet med att göra
kollektivtrafiken användbar för alla måste fortsätta även efter 2010.
Regeringen har gett berörda myndigheter i uppdrag att planera för hur
transportsystemet ska göras tillgängligt för alla efter 2010. Metoden med
att etappvis utvidga det prioriterade nätverket av användbar
kollektivtrafik bör behållas och systematiseras ytterligare. Det innebär att
anpassningar ska göras där de får störst nytta och att anpassningar i olika
delar, som infrastruktur, fordon och resecentra, koordineras. Berörda
myndigheter ska i den kommande åtgärdsplaneringen beskriva det
prioriterade nätverket och hur det ska indelas i etapper under Pr
planperioden.
op. 2008/09:93
26
I ett resenärsperspektiv är transportsystemet användbart först när alla
berörda parter har anpassat sin del. Myndigheterna bör samråda med
berörda kommersiella aktörer och kommunala organisationer för att
främja koordinering av åtgärder på respektive plats. Det är enligt
regeringens mening nödvändigt att det lokala och regionala
engagemanget tas till vara.
För att underlätta för personer med funktionsnedsättning eller nedsatt
rörlighet att resa har ett antal initiativ tagits inom den Europeiska
gemenskapen. På luftfartsområdet finns bestämmelser om information
och assistans till personer med funktionshinder eller nedsatt rörlighet i
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2006 av den 5
juli 2006 om rättigheter i samband med flygresor för personer med
funktionshinder och personer med nedsatt rörlighet. Motsvarande
bestämmelser rörande järnvägstransporter finns i Europaparlamentets och
rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av den 23 oktober 2007 om
rättigheter och skyldigheter för tågresenärer. Den sistnämnda
förordningen träder i kraft den 3 december 2009. Beträffande sjö- och
busstransporter har förslag till förordningar nyligen lagts fram av
kommissionen. De EG-rättsliga bestämmelserna omfattar primärt
långväga transporter. Regeringen har därför för avsikt att även föreslå
kompletterande svensk lagstiftning om bland annat information och
assistans till funktionshindrade resenärer på de områden som inte
kommer att omfattas av de EG-rättsliga bestämmelserna, närmast
transporter inom den lokala kollektivtrafiken. Dessa frågor övervägs för
närvarande av Utredningen om en ny kollektivtrafiklag (N 2008:03).
Utredningens förslag ska redovisas senast den 30 september 2009.
Arbetsformerna, genomförandet och resultaten av transportpolitiken
medverkar till ett jämställt samhälle
Forskning avseende medborgarnas transportbehov och resmönster lyfter
återkommande fram skillnader mellan kvinnor och män avseende när,
hur, varför och hur långt de reser. Användningen av transportsystemet
avspeglar de skillnader mellan könen som i dag finns i samhället i stort.
Exempelvis gör kvinnor fler inköpsresor och fritidsresor medan männen
gör fler arbetsresor och tjänsteresor. Kvinnors resor är oftare förknippade
med flera ärenden än mäns resor och männens resor är ofta längre än
kvinnornas. I den lokala och regionala kollektivtrafiken är en majoritet
av resenärerna kvinnor. Kunskapen om de bakomliggande faktorerna till
skillnaderna utvecklas kontinuerligt, men är fortfarande bristfällig. Det är
därför svårt att bedöma i vilken utsträckning som mäns respektive
kvinnors behov tillgodoses i transportsystemet. Det är ett område där
kunskapsunderlaget behöver utvecklas.
Kvinnors villkor och intressen är också många gånger otillräckligt
företrädda vid planering, beslut och förvaltning av dagens
transportsystem.
Skillnaderna i resmönster förstärker skälen för att detta
måste förändras. Dessutom kan det med tanke på att det under lång tid
funnits få kvinnor yrkesverksamma inom transportsektorn antas att
strukturerna i sektorn har byggts upp främst utifrån behov och intressen
hos män.
Prop. 2008/09:93
27
Rådande könsmönster innebär att kvinnor och män i samma livsfas och
liknande social situation ofta har olika villkor. Målet om ett jämställt
transportsystem aktualiserar olika slags åtgärder, som i praktiken kan
riskera att motverka varandra. Å ena sidan handlar det om mer
kortsiktiga åtgärder som i första hand gör dagens transportsituation
jämställd, å andra sidan om mer långsiktiga åtgärder som bidrar till en
förändring av könsmönstren. Det krävs en medveten och tydlig balans
mellan dessa typer av åtgärder.
De befintliga förhållandena motiverar ett fortsatt och vidareutvecklat
arbete med jämställdhet inom transportpolitiken. Som stöd för arbetet har
det sedan 2001 funnits ett delmål inom transportpolitiken om ett jämställt
transportsystem. Målet är ett jämställt transportsystem, där
transportsystemet är utformat så att det svarar mot både kvinnors och
mäns transportbehov. Kvinnor och män ska ges samma möjligheter att
påverka transportsystemets tillkomst, utformning och förvaltning och
deras värderingar ska tillmätas samma vikt. Att arbeta för att
åstadkomma detta är fortfarande i högsta grad relevant och arbetet
behöver föras vidare brett och långsiktigt.
Regeringen anser att ett jämställt transportsystem är en central aspekt
av funktionsmålet i den nya målstrukturen. Det krävs en systematisk
genomgång av arbetet inom transportområdet för att säkerställa att
värderingar och behov hos olika grupper av kvinnor och män får samma
vikt. Överhuvudtaget bör befolkningens värderingar kring trafik och
infrastruktur hämtas in, redovisas och behandlas på ett sådant sätt att
kvinnors och mäns värderingar tillmäts samma vikt.
Jämställdhetsarbetet har i praktiken hittills ofta fokuserat på
representationen, dvs. att tillförsäkra en minsta andel kvinnor och män i
ledningsgrupper. Att såväl kvinnor som män ges möjlighet att medverka i
planeringen är fortsatt lika angeläget, men inte tillräckligt. Enligt
regeringens mening är det dags att ta ytterligare steg och utveckla
jämställdhetsarbetet, genom att även fokusera på transportpolitikens
genomförande och resultat inom olika verksamheter. Den huvudsakliga
strategin för att uppnå detta är jämställdhetsintegrering, en
förändringsstrategi som innebär att beslut inom alla politikområden ska
präglas av ett jämställdhetsperspektiv.
Barns möjligheter att själva på ett säkert sätt använda transportsystemet
och vistas i trafikmiljöer ökar
Olika förutsättningar och behov hos olika resenärer måste genomgående
beaktas vid utformningen av transportsystemet. I detta sammanhang bör
barn och ungdomar ges särskild uppmärksamhet.
Trafikmiljön ska
uppfattas som trygg och säker av såväl barn och ungdomar som vuxna.
Barn bör i större utsträckning kunna förflytta sig på egen hand, utan att
vara beroende av att vuxna följer eller skjutsar dem.
Antalet dödade barn som oskyddade trafikanter har minskat kraftigt
under de senaste årtiondena. Forskning anger den minskade
rörelsefriheten för barn som en betydelsefull förklaring till denna
minskning. Det är angeläget att en fortsatt minskning av olyckor kan
förenas med en ökad rörelsefrihet. Barns fria rörlighet, dvs. flickors och
pojkars möjlighet att på egen hand ta sig till olika målpunkter är
beroende av flera faktorer. Det kan vara föräldrars bedömning av
trafiksäkerhet och miljöfaktorer, avstånd, trygghet samt föräldrars
uppfattning om barnets förmåga att hantera olika trafiksituationer.
Prop. 2008/09:93
28
Med denna utgångspunkt har trafiksäkerhet och rörelsefrihet stark
koppling till varandra. Barns rörelsefrihet är essentiell. Det finns
rapporter om att en del barn för ett mer stillasittande liv än tidigare
generationer, vilket kan medföra risk för försämrad folkhälsa på lång
sikt. För att öka flickors och pojkars säkerhet och rörelsefrihet i trafiken
krävs ett systematiskt arbete för att anpassa trafiken och trafikmiljöerna
även för barn som oskyddade trafikanter, så att transportpolitiken,
tillsammans med den fysiska planeringen, främjar såväl tillgänglighet
som ökad säkerhet och hälsa.
Förutsättningarna för att välja kollektivtrafik, gång och cykel förbättras
För personresor finns det särskilda skäl att genom transportpolitiska
åtgärder skapa goda förutsättningar för kollektivtrafik, gång och cykel.
Dessa färdmedel ger många positiva effekter för samhället och för
individen som mindre miljöpåverkan och ökad hälsa. Mer än tre
fjärdedelar av persontransportarbetet sker med personbil och dess roll för
att skapa tillgänglighet är därför viktig. Det är dock samtidigt
betydelsefullt att det finns flera färdmedel av god kvalitet för att
medborgare och näringsliv ska ha en god tillgänglighet och möjlighet att
välja. Regeringen anser att politiken bör inriktas på att förbättra
förutsättningarna för människor att välja kollektivtrafik, gång och cykel,
genom att de utgör de mest attraktiva färdmedlen i allt fler situationer.
Inte minst när det gäller korta resor utgör gång och cykel goda alternativ.
För detta talar inte bara tillgänglighets- och valfrihetsskäl utan även
klimat- och hälsoskäl (se avsnittet om miljö och hälsa).
Transportpolitiken ska uppmuntra till att göra klimatsmarta val attraktiva
och tillgängliga.
I stora städer är kollektivtrafik, gång och cykel en förutsättning för att
människor ska kunna transportera sig och genom sina goda effekter
bidrar dessa färdmedel till att skapa den goda staden. De tre färdmedlen
är yteffektiva och om en större andel av resorna görs med dessa kan
trängseln i städer minska.
På landsbygden är förutsättningarna, speciellt för kollektivtrafik,
annorlunda. Här handlar det ofta om att ge invånarna ett alternativ till
personbil. Detta gäller särskilt för ungdomar och äldre.
I utpräglade
glesbygder finns ett relativt litet utbud av allmän kollektivtrafik medan
den särskilda kollektivtrafiken kan vara relativt omfattande i förhållande
till befolkningen. Därför behövs en väl fungerande samordning av olika
sorters kollektivtrafik för att utnyttja offentliga medel optimalt i syfte att
skapa tillgänglighet.
Målstyrning och uppföljning
Under många år har statliga myndigheter på transportområdet bedrivit ett
arbete med att ta fram förslag på etappmål och indikatorer för de
delområden som omfattas av det föreslagna funktionsmålet om Pr
tillgänglighet. SIKA menar att det fortfarande är svårt att bedöma graden
av måluppfyllelse inom transportområdet p.g.a. av bristen på utvecklade
allmänt använda och accepterade indikatorer.
op. 2008/09:93
29
Det är angeläget att arbetet med att konkretisera och kvantifiera de
transportpolitiska målen och deras preciseringar fortsätter. Detta gäller
särskilt funktionsmålet för tillgänglighet, där en utveckling är nödvändig.
I denna fråga går det sannolikt att lära från arbetet med att ta fram
indikatorer och återrapportering om trafiksäkerhet på väg (Målstyrning
av trafiksäkerhetsarbetet Aktörssamverkan mot nya etappmål år 2020,
VV 2008:31). En framgångsfaktor har där varit att förslag till indikatorer
har tagits fram i nära samverkan med relevanta aktörer. Regeringen har
för avsikt att vidta nödvändiga åtgärder för att skapa tillfredställande
metoder för att följa upp måluppfyllelsen för funktionsmålet för
tillgänglighet (se avsnittet om tillämpning).
Prop. 2008/09:93
30
6 Hänsynsmål
6.1 Hänsynsmålet – Säkerhet, miljö och hälsa
Regeringens förslag: Transportsystemets utformning, funktion och
användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt
samt bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås och till ökad hälsa.
Förslagen i SIKA:s underlag: Förslagen överensstämmer i huvudsak
med regeringens. SIKA:s förslag är dock uppdelade efter strukturen
Säkerhet och trygghet respektive Miljö.
Remissinstanserna: Flertalet instanser, exempelvis Banverket,
Vägtrafikinspektionen, Energimyndigheten, Verket för innovationssystem
(Vinnova), Verket för näringslivsutveckling (Nutek), Glesbygdsverket,
Jämställdhetsombudsmannen (JämO), Folkhälsoinstitutet, Länsstyrelsen
i Gotlands län stöder i huvudsak SIKA:s förslag för Säkerhet respektive
Miljö. Nationalföreningen för trafiksäkerhetens främjande (NTF) och
Resenärsforum ställer sig tveksamma till att sammanföra säkerhet och
trygghet under samma delmål. Naturvårdsverket förordar att målen och
arbetet med trafiksäkerhet integreras med miljö- och klimatarbetet,
eftersom samordningsvinster kan göras, t.ex. avseende hastighet och
fordonsflottans karaktäristik.
Skälen för regeringens förslag: För att uppfylla transportpolitikens
övergripande mål måste tillgängligheten på sikt utvecklas inom ramen
dels att ingen ska dödas eller skadas allvarligt till följd av trafikolyckor,
dels på ett sätt som bidrar till att miljökvalitetsmålen nås och till ökad
hälsa. Detta finns närmare beskrivet i avsnitten om säkerhet för de olika
trafikslagen respektive miljö och hälsa. Preciseringar nedan anger
hänsynsmålets målsättningar i ett kortare perspektiv för de olika
trafikslagen.
Traditionellt har det funnits ett delmål om säkerhet och ett om miljö. I
denna proposition inordnas de båda under ett och samma hänsynsmål, ett
mål jämbördigt med funktionsmålet om tillgänglighet. Både säkerhet och
miljö är fortsatt centrala och regeringens intention är att det fortsatta
arbetet med att förverkliga målen ska ta ytterligare steg framåt, mot ett
allt mer hållbart samhälle. Visserligen kommer arbetet inom dessa två
områden även fortsättningsvis att ha olika betoningar och olika
arbetssätt. Det finns samtidigt en stor potential för framgång i arbetet
genom en ökad samverkan och genom fortsatt erfarenhetsutbyte.
I det föreslagna hänsynsmålet har termen ”hälsa” infogats. Det finns
inte uttryckt genom en direkt skrivning i det nuvarande delmålet om
miljö eller i SIKA:s förslag till nya mål. Däremot finns en indirekt
hänvisning till hälsa genom att det transportpolitiska delmålet för miljö
kopplar till miljökvalitetsmålen, där hälsoaspekter ingår i vissa av dessa
mål. Det gäller främst påverkan från luftföroreningar och buller.
Ohälsan
i samhället kostar oerhörda summor för individer och samhälle och
betyder också lidande och förlorad livskvalitet för medborgarna. Enligt
regeringens mening är det angeläget att varje verksamhet ger sitt bidrag
för att minska ohälsan. Transportpolitiken kan bidra till minskad ohälsa –
minskat antal döda, allvarligt skadade eller sjuka – t.ex. genom att skador
i trafiken minskar, genom minskade trafikinducerade luftföroreningar,
bulleremissioner. Genom att hänsynsmålet föreslås innefatta inte bara
säkerhet och miljö utan även hälsa betonas tydligare att insatser som
verkningsfullt ökar hälsan eller minskar ohälsan är betydelsefulla. Då
inkluderas även exempelvis insatser som bidrar till förbättrad folkhälsa
genom ökad fysisk aktivitet, t.ex. genom att förbättra förutsättningarna
för att gå eller cykla.
Prop. 2008/09:93
31
Aspekten trygghet i SIKA:s förslag till målstruktur återfinns i
regeringens förslag under en av preciseringarna för funktionsmålet.
Motivet är bl.a. att upplevd trygghet i transportsystemet är centralt för att
medborgarna ska se systemet som öppet (inte utestängande), vilket är en
central del av funktionen.
Den nya myndigheten Transportstyrelsen, som inrättades den 1 januari
2009 dit verksamheter från Luftfartsstyrelsen, Sjöfartsinspektionen,
Järnvägsstyrelsen, Vägtrafikinspektionen och delar av Vägverket
flyttades och samlades, förväntas ge ännu bättre förutsättningar att
utveckla ett trafikslagsövergripande arbete med hänsynsmålen. Detta kan
ske t. ex. genom smidigare tillvaratagande och överföring av goda
erfarenheter inom ett trafikslag till andra trafikslag.
6.2 Preciseringar för hänsynsmålet säkerhet inom
vägtransportområdet
Regeringens bedömning: Målet för säkerhet inom vägtransportområdet
bör preciseras i form av etappmålet att antalet omkomna halveras och
antalet allvarligt skadade minskas med en fjärdedel mellan 2007 och
2020. Särskilt bör åtgärder som syftar till att förbättra barns
trafiksäkerhet prioriteras.
Etappmålet uppnås genom ett långsiktigt, effektivt och systematiskt
trafiksäkerhetsarbete. Det är avgörande att de viktiga aktörerna engageras
och samverkar i arbetet.
Förslagen i SIKA:s och Vägverkets underlag: Förslagen till nya
etappmål för säkerhet inom vägtransportområdet i SIKA:s underlag
stämmer i huvudsak med regeringens förslag till målprecisering.
Vägverket fick i juni 2006 av regeringen i uppdrag att föreslå nya
etappmål för trafiksäkerhetsutvecklingen efter 2007 samt ta fram
underlag för det fortsatta trafiksäkerhetsarbetet enligt nollvisionen. I
uppdraget ingick även att låta en oberoende instans utvärdera hur arbetet
med att nå nollvisionen och dess etappmål har utvecklats och
genomförts. Vägverkets förslag (Målstyrning av trafiksäkerhetsarbetet
Aktörssamverkan mot nya etappmål år 2020, VV 2008:31),
överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Remissinstanserna: Det stora flertalet instanser säger sig uttryckligen
stödja SIKA:s respektive Vägverkets förslag. Många nämner vikten av
Prop. 2008/09:93
32
att systematiskt kunna involvera de viktiga aktörerna genom förslagen till
åtgärdsnära mål och kontinuerlig uppföljning. Vägtrafikinspektionen och
Verket för innovationssystem (Vinnova) ser dock ingen realism i
möjligheterna att nå föreslagna mål, om inte åtgärdsplaner tas fram.
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) vill inte uttala sig om
möjligheterna att nå målen, men anser det vara bättre att ha ett realistiskt
etappmål som eventuellt får skärpas än att en gång hamna i svekdebatt
om ej uppfyllt mål. Banverket och SIKA pekar på att definitionen av
allvarlig skada bör harmoniseras såväl mellan trafikslag som
internationellt. Arbetsmiljöverket, SIKA och Däckspecialisternas
Riksförbund pekar på risken att utesluta små aktörer då allas engagemang
bör tas till vara. SKL ser uppföljningen som den viktigaste
förändringskraften och att dessa bör göras både på nationell och regional
nivå.
Skälen för regeringens bedömning
Tidigare trafiksäkerhetsbeslut
I propositionen Nollvisionen och det trafiksäkra samhället (prop.
1996/97:137) och i trafikutskottets betänkande med samma namn (bet.
1997/98:TU4) behandlades en ny inriktning av trafiksäkerhetsarbetet i
Sverige, nollvisionen. I propositionen konstateras att såväl risken att
omkomma som antalet omkomna till följd av olyckor generellt är
väsentligt högre inom vägtransportsystemet än inom andra trafikslag. En
betydande del av förklaringen till detta är den stora skillnaden i
säkerhetsfilosofi som finns mellan de olika trafikslagen. Inom
flygtrafiken och järnvägstrafiken har utgångspunkten sedan länge varit
att olyckor som medför dödsfall och allvarliga skador inte kan
accepteras. Nollvisionen styrs av en tydlig ambition att närma synsättet
på trafiksäkerhet inom vägtrafiken till det synsätt som redan finns inom
de andra trafikslagen.
Nollvisionen är en beskrivning av ett önskvärt framtida tillstånd, men
innefattar också övergripande strategier och inriktningar för att nå det
säkra vägtransportsystemet. Ett av de centrala kraven är då att mänskliga
misstag inte får leda till dödsfall eller allvarliga skador. Nollvisionen är i
grunden ett etiskt förhållningssätt där omsorgen om människors liv och
hälsa är ett fundamentalt krav vid transportsystemets utformning och
funktion. Människans förmåga att tåla fysiskt våld ska därför vara
normgivande vid utformningen av transportsystemets olika delar.
Storleken på det möjliga fysiska våldet är direkt kopplat till fordonens
hastighet, enligt de fysiska lagarna. Vägens och fordonens
säkerhetsstandard avgör hastighetsnivån.
I samband med nollvisionen började begreppet systemutformare
användas. Med detta avses offentliga och privata organ som ansvarar för
utformning och drift av vägtransportsystemet såsom exempelvis vägar,
fordon och transporttjänster.
Även de som ansvarar för olika stödsystem
för en säker trafik som utbildning, övervakning etc. är systemutformare.
Nollvisionen utgår från vissa principer för ansvarsfördelning, där
systemutformarna har det yttersta ansvaret för vägtransportsystemets
utformning, skötsel och användning. De har därmed tillsammans ett
ansvar för hela systemets säkerhetsnivå.
Prop. 2008/09:93
33
Trafikanterna har ansvar för att följa det regelverk som gäller för
användningen av vägtransportsystemet, t.ex. avseende nykterhet,
bältesanvändning och hastighet. Om trafikanterna inte följer regelverket
– på grund av t.ex. bristande respekt, kunskap, acceptans eller förmåga –
eller om personskador uppstår vid en olycka, måste systemutformarna
vidta ytterligare åtgärder i den mån detta krävs för att motverka att
människor dödas eller skadas allvarligt. Infrastrukturen, fordon och
transporttjänsterna bör utformas så att de stödjer en trafiksäker
användning och att människans tolerans mot yttre våld vid trafikolyckor
inte överskrids. Andra delar i säkerhetsarbetet har till syfte att förmå
trafikanten att ta sitt ansvar, till exempel med stöd av regelverk, med krav
på teknisk utrustning, eller med utbildning, information och övervakning.
Nollvisionen är ett långsiktigt mål och till skillnad från de andra
trafikslagen, som till stora delar har nått nollvisionen, innebär
säkerhetsarbetet inom vägtransportsektorn lika mycket att skapa säkerhet
som att behålla den säkerhet som uppnåtts. Därför finns det också
anledning att diskutera takten i det framtida säkerhetsarbetet på
vägtrafikområdet. I propositionen Transportpolitik för en hållbar
utveckling (prop. 1997/98:56) bedömde regeringen, utifrån
remissversionen av den nationella planen för vägtransportsystemet 1998–
2007, att det borde vara möjligt att fortlöpande minska antalet dödade
och allvarligt skadade till följd av trafikolyckor på vägtrafikområdet för
alla trafikantkategorier.
Antalet personer som dödas till följd av vägtrafikolyckor borde enligt
regeringen ha minskat med minst 50 procent till 2007 räknat från 1996
års nivå. Riksdagen anslöt sig till den bedömningen (bet. 1997/98:TU10,
rskr. 1997/98:266). Detta etappmål, om maximalt 270 döda, bekräftades i
propositionen Fortsatt arbete för en säker vägtrafik (prop. 2003/04:160)
och i trafikutskottets betänkande med anledning av propositionen (bet.
2004/05:TU2).
Inom EU har trafiksäkerhet kommit att bli en alltmer central fråga.
Enligt trafiksäkerhetsmålet för unionen ska dödsfallen och de svåra
personskadorna reduceras med 50 procent till 2010 jämfört med 2002 års
nivå.
Utvärdering av trafiksäkerhetsarbetet sedan beslutet om nollvisionen
1997 till i dag
Det trafiksäkerhetsarbete som har bedrivits sedan beslutet om
nollvisionen och etappmålet har utvärderats av Statens Väg- och
transportinstitut (VTI) och konsultbolaget Trivector (VTI rapport 577
respektive Trivector rapport 2007:20). På en övergripande nivå visar
utvärderingarna att nollvisionen på många sätt varit en framgångsrik
strategi. Omställningen av trafiksäkerhetsarbetet har präglats av
kreativitet och nytänkande.
Utvärderingarna pekar dock på brister i
systematik, kontinuitet och uthållighet.
Enligt utvärderingarna har arbetssättet för att styra mot etappmålet inte
förankrats tillräckligt. Målet beslutades utan samråd med eller krav på
åtaganden från de aktörer som är viktiga för att påverka utfallet av
trafiksäkerhetsarbetet. Målet om maximalt antal dödade gav inte heller
tillräcklig ledning i aktörernas verksamhetsplanering. Många aktörer
efterfrågar mer åtgärdsnära mål som är kopplade till hur vägarna
används, t.ex. hastighetsefterlevnad och säkra fordon. En betydelsefull
slutsats är att resultaten från de årliga analyserna av trafiksäkerhetsläget
inte uppmärksammades i tillräcklig grad. Det ledde bl.a. till att arbetet
med att nå etappmålet var svagt i början och att kraftsamlingen kom för
sent, när den väl kom igång.
Prop. 2008/09:93
34
Under 2007 omkom 471 personer, vilket därmed är långt fler än det
etappmål om en halvering av trafikdödade från 1996 till 2007 som sattes
för trafiksäkerhetsutvecklingen på kort sikt. Även om verkliga
framgångar kan konstateras för utbyggnaden av mötesfria vägar,
trafiksäkerhetskameror och säkrare tätortsmiljöer pekar utvärderingarna
på att de sammantagna åtgärderna inte varit tillräckligt effektiva för att
motarbeta effekterna av den kraftiga ekonomiska utvecklingen under
perioden, som påverkade trafikens omfattning och sammansättning
negativt från trafiksäkerhetssynpunkt. Mellan 1996 och 2007 ökade
trafikarbetet med personbil med drygt 15 procent och den tunga
lastbilstrafiken med 23 procent.
På tre områden hade det till och med 2007 varit en försämring eller
ingen förbättring alls av trafiksäkerhetssituationen – tvåhjuliga
motorfordon, alkohol och hastighet. Antalet motorcyklar och mopeder
har ökat kraftigt under de senaste åren, vilket är en förklaring till att
antalet dödsolyckor och olyckor med svårt skadade har ökat. På andra
områden har påtagliga förbättringar uppnåtts. Antalet dödade fotgängare
och cyklister har minskat kraftigt, framförallt i tätorterna. Dödsfall bland
barn och äldre har minskat kraftigt. Utvecklingen av säkrare fordon
bedöms innebära ca 50 färre trafikdödade 2007 jämfört med 1996. Till de
verkligt effektiva åtgärderna hör utbyggnaden av mötesfria vägar som
påbörjades i slutet av 90-talet. Dessa vägar beräknas rädda ca 45 liv per
år.
De preliminära siffrorna för 2008 visar dock en tydlig förbättring av
trafiksäkerheten. Antalet omkomna har minskat till 420 under året totalt
och minskningen av dödstalen har skett för alla trafikantgrupper.
Andelen rattfyllerister är dock konstant. Det bör noteras att även antal
dödsolyckor med motorcyklar har minskat från 60 döda 2007 till 51
omkomna 2008. Till viss del kan förbättringen bero på lågkonjunkturen
som har lett till en något minskad vägtrafik. Förbättringen torde också
bero på de åtgärder som genomförts.
Trafiksäkerhetsarbetets framtida inriktning
Regeringen bedömer att beslutet om nollvisionen har påverkat arbetet
med att förbättra trafiksäkerheten på ett positivt sätt.
Det är dock
uppenbart att framgången varit begränsad när man ser till utfallet för
etappmålet 2007 och även med beaktande av de preliminära siffrorna för
2008. Uttryckt i antal dödade har positionen mycket litet förflyttat sig
närmare nollvisionens långsiktiga mål.
Regeringen drar slutsatsen att utvecklingen hittills visar på behov av en
betydligt större beslutsamhet och systematik inom trafiksäkerhetsarbetet
för att den nuvarande utvecklingen ska kunna vändas så radikalt som
Prop. 2008/09:93
35
nollvisionen syftar till. Det krävs därför insatser på bred front för att
komma till rätta med trafiksäkerhetsproblemen. Det behövs såväl
investeringar i nya trafiksäkra vägutformningar och fortsatt utbyggnad av
mötesfria vägar som bättre och effektivare regler och tillsyn samt utökat
samarbete med olika berörda aktörer inom transportområdet.
Trafiksäkerhetsarbetet måste drivas effektivt och målinriktat.
Trafiksäkerhetsarbetet bör särskilt beakta behoven bland grupper som är
särskilt utsatta i trafiken – barn (se avsnitt om barns tillgänglighet), äldre
personer samt personer med funktionsnedsättning.
Den nya ansvarsfördelning som lanserades i samband med
nollvisionsbeslutet har lett till ett ökat ansvarstagande av
systemutformarna, t.ex. i form av kvalitetssäkring av egna transporter
med avseende på trafiksäkerhet. Det är dock väsentligt att betona att
varje trafikant själv måste ge sitt bidrag till egen och andras
trafiksäkerhet. En självklarhet är att trafikanten följer trafikreglerna, men
trafikanten måste också i övrigt bidra till att samspelet i trafiken fungerar.
Annars kan arbetet i enlighet med nollvisionen aldrig lyckas. Det delade
ansvaret innebär inte att trafikantens eget ansvar minskat, men att
systemutformarnas ansvar har förtydligats jämfört med tiden före
nollvisionsbeslutet.
Skulle samtliga trafikanter följa trafikreglerna skulle antalet omkomna
i vägtrafiken halveras. Därför är det avgörande att på olika sätt förmå
trafikanterna att ta sitt ansvar och följa de regler som gäller. Den enskilt
viktigaste åtgärden för att snabbt förbättra trafiksäkerheten är att minska
hastighetsöverträdelserna. Detta är betydelsefullt också i ett
miljöperspektiv. Regeringen anser att det här krävs en mobilisering av
inblandade aktörer för att nå den situationen där
hastighetsbegräsningarna verkligen accepteras och följs. Tyvärr återstår
mycket arbete. Exempelvis sker i dag över 50 procent av trafikarbetet på
statliga vägar över hastighetsgräns. Vägar och gator liksom regelsystem
måste därför bättre utformas så att de naturligt stödjer trafikanten att
hålla hastighetsbegränsningarna och i övrigt att köra säkert. Samtidigt
måste fordonen vara utformade på ett sätt som stödjer ett säkert
användande.
Vid cirka 15 procent av dödsolyckorna är alkoholpåverkade
motorfordonsförare involverade. Det krävs en bred uppsättning åtgärder
för att motverka rattfylleri. Ett ökat antal alkohol- och drogkontroller
tillsammans med informationsinsatser bedöms ha haft en viss positiv
effekt under de senaste åren. Regeringen har också i propositionen Säkra
förare på mopeder, snöskotrar och terränghjulingar (prop. 2008/09:60),
redovisat en plan i sju punkter för fortsatt stegvis införande av krav på
alkolås.
Ökad användning av ny teknik, inte minst olika IT-baserade system,
kommer vara nödvändig för att nå trafiksäkerhetsmålen. Hjälpmedel och
stödsystem i fordonen som upptäcker och varnar när föraren är påverkad
av alkohol, droger, trötthet eller sjukdom samt ger stöd att hålla rätt
hastighet bör vara en självklarhet i framtiden. En växande marknad för
system och tjänster som stödjer rätt användning bör stimuleras.
Andra angelägna åtgärder är att ge trafikanten relevant kunskap genom
att förbättra förarutbildning och körkortssystem samt verka för en
effektiv övervakning liksom ett väl avvägt sanktionssystem. I detta
sammanhang är kommunikation med trafikanterna avgörande för att
åstadkomma ett trafiksäkrare beteende. Erfarenheter visar också att
åtgärder som införande av nya eller förändrade regler bör kombineras
med kommunikationsinsatser för att nå önskad effekt.
Prop. 2008/09:93
36
Den nya myndigheten Transportstyrelsen, som inrättades den 1 januari
2009, förväntas ge ännu bättre förutsättningar att intensifiera
trafiksäkerhetsarbetet, genom att normgivning och tillsyn kommer att
bedrivas självständigt från infrastrukturförvaltaren och
transportansvariga även inom vägtransportsektorn. Dessutom ökar
förutsättningarna för att överföra framgångsrika arbetssätt och goda
erfarenheter mellan de olika trafikslagen.
Regeringen önskar särskilt framhålla betydelsen av det lokala
trafiksäkerhetsarbetet där kommunernas insatser för en säkrare trafik
spänner över flera områden. Av de åtgärder som vidtagits kan nämnas
fortsatt utbyggnad av cirkulationsplatser och cykelvägar, åtgärder för
säkrare gång- och cykelpassager och skolvägar, införande av 30-områden
samt trafiksäkerhetskrav vid upphandling av fordon, resor och
transporter. Regeringen ser positivt på det stora engagemang som finns i
många kommuner, där man har satsat aktivt och framgångsrikt på ökad
trafiksäkerhet – och på att arbete pågår för att utveckla och sprida goda
erfarenheter.
Regeringen vill även framhålla betydelsen av att frivilligorganisationer
kompletterar det som myndigheterna gör för att öka trafiksäkerheten.
NTF och andra har en viktig roll bl.a. i att öka människors medvetenhet
om sin egen roll och sitt egna ansvar för att skapa ökad trafiksäkerhet. Ett
exempel är det arbete som utförs av Sveriges Motorcyklisters
Centralförbund för att komma tillrätta med det ökade antalet döda och
svårt skadade motorcykelförare. Vägverket har ansvar för att genom
bidrag stödja frivilligarbete för ökad trafiksäkerhet. I arbetet ligger att
stimulera till ökat samarbete mellan aktörer och att engagera nya aktörer
att delta i trafiksäkerhetsarbetet tillsammans med att stödja befintliga
aktörer.
Det finns tydliga köns- och jämställdhetsaspekter i
trafiksäkerhetsarbetet som bör beaktas. Män är i allmänhet mer benägna
att ta risker än kvinnor. Detta gäller även i vägtrafiken. Män löper
dubbelt så stor risk att dödas i trafiken jämfört med kvinnor, med hänsyn
till hur mycket man vistas i trafiken. Generellt är män också betydligt
sämre på att hålla hastigheten, köra nyktra och använda bilbälte. Enligt
polisens uppgifter visar sig männens högre riskbenägenhet i att ca 80
procent av dem som misstänks för hastighetsöverträdelser och bältesbrott
är män. Ca 90 procent av rattfylleristerna är män, även om andelen
kvinnor sakta ökar.
Dessa faktum återspeglas även i inställningen till
trafiksäkerhet där kvinnorna t.ex. är mer positiva till att genomföra
trafiksäkerhetsåtgärder. Beträffande skillnader mellan könen i
trafikbeteende kan noteras att de yngre kvinnorna verkar ta efter männens
uppträdande i trafiken. T.ex. syns under de senare åren en svag, men
ändå tämligen klar trend att andelen kvinnor som kör alkoholpåverkade
ökar.
I trafiksäkerhetsarbetet bör barns situation ges särskild
uppmärksamhet. Regeringen har i propositionen Säkra förare på
mopeder, snöskotrar och terränghjulingar (prop. 2008/09:60) redovisat
utgångspunkter och utvecklingsområden för barns trafiksäkerhet. Man
har betonat att åtgärder som syftar till att förbättra barns säkerhet ska
prioriteras. I sammanhanget kan nämnas att Vägverkets strategiska plan
för åren 2008-2017 anger att FN:s barnkonvention ska tillämpas i all
verksamhet.
Prop. 2008/09:93
37
Regeringens ambition är att även ta till vara de möjligheter som den
offentliga upphandlingen innebär för att ta ytterligare steg mot en
klimateffektiv, miljöanpassad och trafiksäker fordonspark. Staten ska gå
före i omställningen. Exempelvis beslutade regeringen, genom
förordningen (SFS 2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för
myndigheters bilar och bilresor, att från och med den 1 februari 2009 ska
bl.a., med vissa undantag, de personbilar som statliga myndigheter köper
eller leasar uppfylla kriterierna för miljöbil samt högt ställda
säkerhetskrav i form av krockskydd och antisladdsystem.
Myndigheternas hela fordonspark ska också successivt förses med
alkolås. De bilar som köps in eller leasas ska i största möjliga
utsträckning vara utrustade med alkolås och man ska eftersträva att minst
75 procent av myndigheternas hela fordonsflotta ska ha alkolås 2012.
När myndigheterna handlar upp taxiresor eller hyrbilar gäller
motsvarande miljö- och säkerhetskrav.
Förslag till etappmål för maximalt antal omkomna i vägtrafiken
Regeringen bedömer att styrning mot ett etappmål för
vägtrafiksäkerheten är väsentligt för att engagera och motivera aktörerna
att ta betydelsefulla steg för att nå det långsiktiga målet, nollvisionen. Ett
etappmål bör visa ambitionsnivån för utvecklingen av
trafiksäkerhetsarbetet. Som etappmål för vägtrafiksäkerheten föreslås att
antalet trafikdödade bör halveras mellan 2007 och 2020.
För att jämna ut för årliga variationer bör antalet omkomna för basåret
beräknas som ett medelvärde för de tre åren 2006–2008. På samma sätt
bör vid uppföljning av målet ett medelvärde beräknas. År 2006 omkom
445 personer, 2007 omkom 471 personer och 2008 omkom enligt
preliminära siffror 420 personer. Målet skulle i dagsläget motsvara en
minskning från cirka 440 omkomna till cirka 220 till 2020. Vägverket
och SIKA har föreslagit att etappmålet formuleras ”antalet dödade i
trafiken ska uppgå till maximalt 220 stycken år 2020”. Det föreslagna
målet överensstämmer således i huvudsak med förslaget från Vägverket,
men regeringen väljer att formulera målet mer robust mot
omvärldsförändringar. Det finns stora osäkerheter kring de
omvärldsfaktorer som påverkar antalet omkomna förutom själva
trafiksäkerhetsarbetet. Etappmålen kan därför komma att revideras, där
bl.a.
graden av måluppfyllelse och förändringar av trafiken och dess
sammansättning kan bli avgörande vid övervägandena. Mer
genomgripande avstämningar av målstrukturen bör göras 2012 och 2016.
En utgångspunkt för val av målnivåer och målår har varit EU:s
trafiksäkerhetsmål om 50 procent reduktion av antalet dödade på tio år
fram till 2010. Ambitionen i Sverige bör inte vara lägre än genomsnittet
inom EU.
Inför beslutet om etappmålet för 2007 om högst 270 dödade gjordes
bedömningen dels att målet var realistiskt utifrån kända åtgärder och
effektsamband, dels att den samhällsekonomiska nyttan av tänkbara
åtgärder översteg kostnaderna. Vägverket bedömer nu att det bör vara
möjligt att nå det föreslagna etappmålet utifrån kunskap om effekter av
förändringar av indikatorer och åtgärder. Målet är framtaget i bred
samverkan med de aktörer som bedöms ha störst påverkan på
trafiksäkerhetsutvecklingen, vilket bör ge det breda engagemang som
krävs för att uppnå målet.
Prop. 2008/09:93
38
Förslag till etappmål för maximalt antal allvarligt skadade i vägtrafiken
Regeringen föreslår som etappmål för vägtrafiksäkerheten att antalet
allvarligt skadade bör minskas med en fjärdedel mellan 2007 och 2020.
Det motsvarar en minskning från cirka 10 000 till cirka 7 500 allvarligt
skadade per år. För att jämna ut för årliga variationer bör antalet
allvarligt skadade för basåret beräknas som ett medelvärde för de tre åren
2006–2008. På samma sätt bör vid uppföljning av målet ett medelvärde
beräknas.
I den officiella trafikskadestatistiken redovisas uppgifter om antalet
svårt skadade. Dessa uppgifter grundas på de bedömningar polisen gör
vid rapportering av de trafikolyckor som kommit till polisens kännedom.
Antalet svårt skadade enligt polisrapporterna är drygt 4 000 per år, vilket
är en underskattning av antalet svåra personskador. Underskattningen
beror framför allt på att polisens rapportering endast täcker en del av de
svåra skadefall som faktiskt inträffar, men också på fel klassificering av
de skador som rapporteras. För trafikantkategorierna cyklister och
mopedister är täckningsgraden särskilt låg.
Trafiksäkerhet i enlighet med nollvisionen innebär vägtrafik utan
skadehändelser som leder till dödsfall eller allvarliga personskador. I
beskrivningen av nollvisionen förklaras allvarlig skada som en
personskada som medför bestående hälsoförlust. Det har emellertid
saknats en tydlig definition av ”allvarlig personskada” som gör det
möjligt att sätta mätbara mål för och följa upp denna essentiella
trafiksäkerhetsaspekt. De allvarliga personskadorna utgör en stor del av
de hälsoförluster som orsakas av trafikolyckor med betydande
samhällsekonomiska konsekvenser. Därför är det angeläget att för det
framtida målstyrda trafiksäkerhetsarbetet kunna definiera och mäta dessa
hälsoförluster.
Sedan 1999 pågår ett arbete med att samla in uppgifter om
sjukvårdsrapporterade trafikskadade (STRADA). Datainsamlingen har
successivt byggts ut och i mars 2008 sker registrering vid 67 procent av
akutsjukhusen runt om i landet. Från och med 2003 ingår information
från såväl polisen som sjukvården i STRADA-systemet.
Vägverket avrapporterade den 1 oktober 2007 ett regeringsuppdrag om
beskrivning av vägtrafikolyckornas hälsopåverkan.
I redovisningen
föreslås att ”allvarligt skada” definieras som en personskada som ger
bestående hälsoförlust motsvarande en ”medicinsk invaliditet” av 1
procent eller mer. Antalet allvarligt skadade mäts med hjälp av
STRADA, som innehåller uppgifter om skadans art och
allvarlighetsgrad. Dessa data översätts för varje skada till graden av
medicinsk invaliditet med hjälp av uppgifter från försäkringsbolagen.
Med denna definition uppgår antalet allvarligt skadade i vägtrafikolyckor
till cirka 10 000 per år.
Prop. 2008/09:93
39
Medicinsk invaliditet är ett begrepp som används för att värdera olika
funktionsnedsättningar oberoende av orsak. Vid gradering av den
medicinska invaliditeten är det funktionsnedsättningen i sig som är
avgörande, handikappet till följd av funktionsnedsättningen värderas inte.
Begreppet medicinsk invaliditet definierar alltså endast vilken
funktionsnedsättning en person får till följd av en vägtrafikolycka. Den
som inte återfått tidigare hälsa efter en trafikskada inom rimlig tid ska
anses som allvarligt skadad. Att ha fått en medicinsk invaliditet till följd
av en vägtrafikolycka är därför att vara allvarligt skadad enligt
nollvisionens synsätt.
Ett problem med att använda medicinsk invaliditet som mått är dock att
det ofta går lång tid mellan skadan och konstaterad invaliditet. Det kan
innebära en fördröjning på flera år innan resultatet av en mätning med
detta mått kan användas i en uppföljning. Ska måttet kunna användas
behövs därför metoder som gör att antalet medicinska invaliditeter kan
prognostiseras utifrån sjukhusens rapportering till Socialstyrelsens
patientregister (PAR) eller STRADA. Försäkringsbolaget Folksam har
under många år studerat hur man utifrån en diagnos kan ställa prognos
om konsekvenserna av en skada. Arbetet har inriktats på att definiera
sannolikheten för att en viss typ av skada leder till medicinsk invaliditet i
olika procentsatser. Metoden bedöms kunna användas på en tillräckligt
stor grupp och föreslås ligga till grund för att beräkna det antal som
kommer att drabbas av en medicinsk invaliditet till följd av skadade
kroppsdelar och tilldelat AIS-värde (AIS beskriver svårighetsgrad på
personskada).
Det är centralt att i det målstyrda trafiksäkerhetsarbetet kunna definiera
och mäta hälsoförluster till följd av allvarliga skador och regeringen
ställer sig bakom Vägverkets definition av begreppet allvarlig skada.
Målstyrning av trafiksäkerhetsarbetet
Vägverket föreslår att man inför begreppet ”indikatorer” i syfte att
förbättra utvärdering och styrning av trafiksäkerhetsarbetet. Kunskapen
om åtgärders effekter på antalet dödade är många gånger ofullständig och
mätningar av antalet dödade påverkas starkt av slumpen. Indikatorer som
t.ex. hastighetsefterlevnad, nykterhet och bältesanvändning har dock
mätts och analyserats och förändringar hos dessa kan kopplas till effekter
på antalet omkomna i trafiken.
Grunden för all målstyrning är mätbara mål, mätning och analys av
mätresultat. En förutsättning för att få till stånd en styrverkan är att
aktörerna får ta del av mät- och analysresultaten.
Vägverket föreslår
därför att årliga resultatkonferenser genomförs där deltagare bör vara de
som kan vidta åtgärder som påverkar trafiksäkerhetssituationen och de
som har stor påverkan på trafiken. Man föreslår att såväl myndigheter,
privata organisationer som statsmakten i form av t.ex. lagstiftare ska vara
delaktiga i dessa resultatkonferenser och att de förväntas bidra med
åtgärder inom sitt eget ansvarsområde.
Vägverket föreslår att man vid utvärderingarna redovisar och
diskuterar bl.a. måluppfyllelsen, omvärldsfaktorer som har påverkat
Prop. 2008/09:93
40
utfallet, vilka åtgärder som varit effektiva och om mål behöver revideras.
Man föreslår att använda en oberoende expertgrupp för att analysera
resultaten och för att föreslå nödvändiga justeringar. Detta systematiska
målstyrda arbete kommer successivt att generera erfarenheter och
kunskap som gör det möjligt att utveckla ett nationellt
trafiksäkerhetsprogram. I ett sådant program kan åtgärder beskrivas
liksom förväntade effekter på betydelsefulla indikatorer samt antal
omkomna och allvarligt skadade.
Det är viktigt att mål formuleras och följs upp även på lokal och
regional nivå. Det är därför angeläget att det operativa arbetet hos
berörda aktörer så långt som möjligt anpassas till lokal och regional nivå.
Lokala och regionala uppföljningar av de nationella etappmålen kräver
att resultat kan redovisas på en nedbruten nivå med lokala/regionala data.
Vägverket bedömer i de flesta fall detta vara möjligt.
Sedan hösten 2002 har Vägverket på regeringens initiativ ansvarat för
”Nationell samling för ökad trafiksäkerhet” och till följd av det även
regionala samlingar för externa aktörer. Syftet har varit att identifiera
betydelsefulla problemområden avseende trafikanternas beteende och
åstadkomma en bred överenskommelse med viktiga aktörer i samhället
om vilka åtgärder som de själva eller gemensamt med andra aktörer avser
vidta för att förbättra situationen. Vägverket föreslår att arbetet med den
föreslagna målstyrningen bör ses som ett naturligt steg framåt i processen
med nationella och regionala samlingar som från början hade som syfte
att väcka engagemang och intresse.
Regeringen delar Vägverkets bedömning att årliga systematiska
resultatuppföljningar är ett betydelsefullt redskap för att kontinuerligt
följa utvecklingen så att nödvändiga förändringar i trafiksäkerhetsarbetet
kan göras i tid. Kraften att styra mot etappmålet bör ökas genom fortsatt
samverkan vid framtagande och utveckling av mål och indikatorer samt
årliga uppföljningar där trafiksäkerhetsutvecklingen och måluppfyllelsen
utvärderas. Syftet är att skapa långsiktighet och systematik i
trafiksäkerhetsarbetet. För att säkerställa att resultatuppföljningar blir det
redskap som behövs för styrningen, avser regeringen att se till att de
viktiga aktörerna engageras och samverkar bl.a. genom styrningen av
myndigheterna.
SIKA föreslår i sin redovisning av nya transportpolitiska mål ett stort
antal indikatorer. Regeringen har valt att inte ta ställning eller redovisa
dessa. När det gäller indikatorer på trafiksäkerhetsområdet är dessa dock
framtagna med bred förankring hos aktörerna i sektorn och det finns
därför ett värde i att nämna dessa.
Vägverkets har föreslagit indikatorer, mått, målnivåer och
trafiksäkerhetspotential i form av minskning av antalet dödade för
utpekade indikatorer (Målstyrning av trafiksäkerhetsarbetet, Vägverkets
publikation 2008:31). Vägverkets bedömning är att potentialen för
samtliga dessa förändringar är drygt 250 färre dödade till 2020. De 12
indikatorer som föreslås är hastighetsefterlevnad på statliga respektive
kommunala vägar, nyktra förare, bältesanvändning,
cykelhjälmsanvändning, säkra personbilar respektive tunga fordon, säkra
statliga respektive kommunala vägar, räddning/vård/rehabilitering, trötta
förare samt värdering av trafiksäkerhet.
6.3 Preciseringar för hänsynsmålet säkerhet inom
järnvägstransportområdet
Prop. 2008/09:93
41
Regeringens bedömning: Målet för säkerhet inom
järnvägstransportområdet bör preciseras med att antalet omkomna och
allvarligt skadade inom järnvägstransportområdet fortlöpande minskar.
Förslagen i SIKA:s underlag: Förslagen till nya etappmål för
säkerhet inom järnvägstransportområdet stämmer i huvudsak med
regeringens förslag till målprecisering.
Remissinstanserna: Det stora flertalet instanser säger sig uttryckligen
stödja SIKA:s förslag.
Skälen för regeringens bedömning: Inom järnvägssektorn tillämpas i
likhet med andra trafikslag nollvisionen inom trafiksäkerhetsarbetet.
Under perioden 2003 fram t.o.m. 2007 har totala antalet döda och
allvarligt skadade varit relativt konstant. En stor andel av olyckorna i
järnvägssystemet är plankorsningsolyckor. Banverket har sedan slutet av
1980-talet ett åtgärdsprogram som syftar till att bygga bort eller höja
skyddet vid plankorsningar. Antalet plankorsningsolyckor har sedan dess
reducerats med ca två tredjedelar.
En stor andel av dödsfallen inom järnvägssektorn är självmord,
uppskattningsvis mellan 50 och 70 dödsfall per år. Detta utgör ett
säkerhetsproblem som måste uppmärksammas. Bland annat finansierar
Banverket forskning som ska ge underlag för åtgärder i syfte att
förhindra självmord på spåret, åtgärder som kommer att planeras för och
genomföras inom ramen för åtgärdsplaneringen (ÅP). Det är viktigt att
även andra aktörer och myndigheter än de som traditionellt verkar inom
transportsektorn bidrar till arbetet med att förebygga självmord inom
järnvägssektorn.
Säkerhetsfrågorna inom järnvägen har i ett EU-perspektiv fått ett
alltmer ökat fokus. Tre järnvägspaket har under decenniet tagit upp olika
åtgärder för att öka järnvägens konkurrenskraft. När nationella monopol
med interna regelverk skrotas behöver annan konkurrensneutral
lagstiftning och regelverk tillskapas, som tillförsäkrar bibehållen eller
höjd säkerhetsnivå.
Den nybildade Transportstyrelsen har till uppgift att bedriva tillsyn,
utforma föreskrifter, utfärda tillstånd för järnvägsföretag,
infrastrukturförvaltare och auktorisation samt att godkänna fordon,
materiel och tekniska system som ingår i järnvägssystemet och har
säkerhetspåverkan. Myndighetens arbetssätt är baserat på risk, vilket
innebär att resurserna och verksamhet koncentreras på områden där
riskerna är stora och tillsynen ger störst säkerhetseffekt. Tillsynsarbetet
har sin utgångspunkt i att granska system och delsystemens funktionssätt.
Sverige deltar aktivt och driver de svenska ståndpunkterna i
Europeiska järnvägsbyråns harmoniseringsarbete. Frågor som har varit
prioriterade är tillskapandet och arbetet mot uppfyllande av gemensamma
säkerhetsmål, säkerhetsmetoder, säkerhetsindikatorer och tillskapandet
av gemensamma bedömningsgrunder av säkerhetsstyrningssystem hos
järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare.
Prop. 2008/09:93
42
ERTMS är ett sameuropeiskt projekt som syftar till att införa ett
harmoniserat driftövervakningssystem vilket effektiviserar
järnvägsgodstrafiken mellan länder och även inom varje land. Med
ERTMS fullt utbyggt kan järnvägsnätet utnyttjas effektivare vilket
möjliggör för järnvägen att bli mer attraktiv som alternativ till andra
trafikslag. Regeringens bedömning är att det är angeläget att ERTMS
införs i det svenska järnvägsnätet så att järnvägens potential kan utnyttjas
fullt ut.
I och med det andra järnvägspaketet infördes ett tudelat säkerhetsintyg.
Del A prövar säkerhetsstyrningsystemets processer och en del B som är
bevis på systemets funktionssätt utifrån trafikerad infrastruktur. Del A
ska ömsesidigt erkännas av respektive medlemsstat. Det långsiktiga
målet är ett säkerhetsintyg som täcker hela spektrumet, men mycket
återstår eftersom de tekniska delsystemen i EU ser olika ut och har lång
teknisk och ekonomisk livslängd. Varje nyinvestering innebär dock
anpassning till den nya EU-standarden genom uppfyllande av s k. TSD
(Teknisk Specifikation för Driftskompatibilitet). Gemensamma processer
och format införs vid utfärdande av förarbevis och intyg i första skedet
för lokförare i internationell trafik och sedermera övriga förare i inrikes
trafik.
Ett standardiserat förfarande syftar till att underlätta för
järnvägsföretagens rörlighet mellan medlemsstaterna inom EU, sänka
kostnader utan att sänka säkerhetskraven. Arbetet har bedömts som
framgångsrikt och går vidare.
Uppmärksamhet bör även riktas mot det faktum att det både på EUnivå
och nationell nivå diskuteras hur persontrafiken inom
järnvägssektorn kan konkurrensutsättas i högre utsträckning samtidigt
som resenärernas önskemål om kvalitet och tillgänglighet tillgodoses.
Betänkandet Konkurrens på spåret (SOU 2008:92) tar upp hur
persontrafik på järnväg skulle kunna få en omreglering utan att
säkerheten äventyras. I det sammanhanget är regeringen tydlig med att
nollvisionen är utgångspunkten för en sådan omreglering.
6.4 Preciseringar för hänsynsmålet säkerhet inom
sjötransportområdet
Regeringens bedömning: Målet för säkerhet inom sjötransportområdet
bör preciseras i form av etappmålet att antalet omkomna inom
yrkessjöfarten och fritidsbåtstrafiken fortlöpande minskar samt att antalet
allvarligt skadade halveras mellan 2007 till 2020.
För att uppnå målet inom yrkessjöfarten kommer ett intensifierat
förebyggande arbete i samarbete med redare, fiskare och de sjöfackliga
organisationerna samt en effektiv tillsyn att krävas.
För att uppnå målet inom fritidsbåtstrafiken kommer fler aktörer än
vad som är fallet i dag att behöva involveras för att sprida information
om hur säkerheten kan ökas och riskerna minimeras.
Sjöfartsverkets underlag:
Regeringen gav i regleringsbrevet för 2008
Sjöfartsverket i uppdrag att med utgångspunkt i en utvärdering av
sjösäkerhetsmålet för perioden 1998–2007 utarbeta och lämna förslag på
ett nytt sjösäkerhetsmål. Sjöfartsinspektionen inom Sjöfartsverket har
med utgångspunkt från en sådan utvärdering föreslagit två nya mål, dels
ett för trafiken med handels- och fiskefartyg, färjor eller övrig
passagerarsjöfart, dels ett för fritidsbåtstrafiken.
Prop. 2008/09:93
43
För trafiken med handels- och fiskefartyg, färjor och övrig
passagerarsjöfart, har Sjöfartsinspektionen föreslagit att inga
ombordvarande ska omkomma till följd av brister i sjösäkerheten ombord
under tidsperioden 2009–2018. Antalet svårt skadade till följd av brister i
sjö- och arbetsmiljösäkerheten ska i samma typer av fartyg hållas på en
lägre nivå än under den gångna tioårsperioden: en halvering av antalet
allvarligt skadade bör minst uppnås. För att nå detta mål, i all synnerhet
det som gäller allvarligt skadade, kommer det att krävas ett intensifierat
samarbete med redare, fiskare och de sjöfackliga organisationerna samt
en intensifierad tillsyn från Transportstyrelsens sida av främst
arbetsmiljön ombord på fartyg.
För fritidsbåtstrafiken har Sjöfartsinspektionen föreslagit att målet bör
vara detsamma som under perioden 1998–2007, dvs. en fortsatt halvering
av antalet omkomna och allvarligt skadade.
Skälen för regeringens bedömning
Sjösäkerhetsarbetet
De internationella regelverken för handelssjöfarten tas numera i hög
utsträckning fram inom den internationella sjöfartsorganisationen –
International Maritime Organization (IMO), som är FN:s
sjöfartsorganisation. IMO antar regler bl.a. för att säkerställa och
förbättra sjösäkerheten. Regler återfinns också inom EG-rätten. Andra
internationella överenskommelser som påverkar sjösäkerheten är bl.a.
Paris Memorandum of Understanding (Paris MOU), som innehåller
regler för genomförandet av hamnstatskontroller. I Sverige fullgörs
kontroll av fartyg främst av den nybildade myndigheten
Transportstyrelsen. Även Kustbevakningen har vissa uppgifter.
Sverige har genom sjösäkerhetskonventionen SOLAS (International
Convention on Safety of Life at Sea) och International Convention on
Maritime Search and Rescue (SAR) ett åtagande att svara för
sjöräddningen i svenskt territorialvatten och ekonomisk zon. Staten
ansvarar för sjöräddningen även i de större insjöarna Vänern, Vättern och
Mälaren. I övriga sjöar och vattendrag åvilar ansvaret för räddning den
kommunala räddningstjänsten.
Utvecklingen inom yrkessjöfarten
Antalet allvarliga olyckor, dvs. olyckor med allvarligt skadade eller
omkomna inom sjöfarten med handelsfartyg, färjor och övrig
passagerartrafik samt fiskefartyg har minskat under den gångna
tioårsperioden. Under 1998 omkom eller skadades 16 personer allvarligt.
Under 2007 var antalet omkomna eller allvarligt skadade sju personer.
Utvecklingen varierar dock över tiden. Antalet omkomna och allvarligt
skadade i trafiken med handelsfartyg, färjor och övriga passagerarfartyg
har minskat under perioden, med undantag för 2006. Historiskt har det
inträffat ett antal större olyckor i Sverige eller i vårt närområde, bl.a.
Estonia (1994), Jan Hevelius (1993) och Scandinavian Star (1990).
Under den senaste tioårsperioden har Sverige dock varit förskonat från
större olyckor till sjöss med ett stort antal omkomna eller allvarligt
skadade.
Prop. 2008/09:93
44
Antalet omkomna i sjöfarten med fiskefartyg är, särskilt med
beaktande av den mindre omfattningen av trafiken med sådana fartyg
något högre än vad som gäller för övriga fartygstyper. Trenden förefaller
dock stabil och har sedan 1999 pekat mot en till två omkomna personer
per år. Statistiken visar dock att antalet allvarligt skadade inom trafiken
med handelsfartyg är relativt sett hög. Sammantaget gjorde
Sjöfartsinspektionen bedömningen att det sjösäkerhetsmål som
regeringen angivit har uppnåtts, med undantag för antalet allvarligt
skadade inom trafiken med handelsfartyg. Regeringen delar denna
bedömning.
Utvecklingen inom fritidsbåtstrafiken
Utvecklingen inom fritidsbåtsområdet är mindre entydig.
Sjöfartsinspektionen konstaterar att målet om en halvering av antalet
dödade och allvarligt skadade inte har uppnåtts. Regeringen delar denna
bedömning. Trafiken med fritidsbåtar omfattar både den trafik som
förekommer i skärgården och de större insjöarna samt de båtar som
används i mindre sjöar och vattendrag. Statistiken omfattar också kanot och
kajakolyckor, dykolyckor, olyckor med segelbrädor samt vissa
isrelaterade olyckor. Sjöfartsinspektionen har även påpekat bristen på
tillförlitlig statistik när det gäller fritidsjöfarten. Tillförlitlig statistik
finns, enligt inspektionen, för det statliga sjöräddningsområdet och
insatser som sker inom detta område, dvs. olyckor på svenskt
sjöterritorium, i svensk ekonomisk zon samt på Vänern, Vättern och i
Mälaren. Olyckor i övriga vattendrag, kanaler, hamnar och insjöar
handhas av den kommunala räddningstjänsten, ett område där statistiken
brister.
Sjöfartsinspektionen har sedan 2004 gjort insatser för att förbättra den
befintliga statistiken, ett arbete som sedan januari 2009 har övertagits av
Transportstyrelsen. Någon heltäckande statistik finns dock ännu inte att
tillgå. Utifrån den senaste statistiken som Transportstyrelsen tagit fram
kan det konstateras att antalet omkomna var 32 personer 2004, 34 under
2005, 35 under 2006 och 35 under 2007, som jämförelse kan nämnas att
antalet omkomna var 42 1998. Regeringen kan således konstatera att det
under den senaste tioårsperioden skett en mindre nedgång i antalet
omkomna i det som i statistiken redovisas som olyckor med fritidsbåtar.
När det gäller antalet allvarligt skadade kan dock det motsatta
förhållandet konstateras och en negativ trend skönjas. Under 2007
uppgick antalet till 99 personer.
Sjöfartsinspektionen har för åren 2004 till och med 2007 tagit fram
statistik över allvarliga olyckor, definierat som olyckor där någon akut
sökt läkarvård eller som renderat i totalförlust av båtar. Denna statistik
visar att de vanligaste orsakerna till olyckorna är man överbord, brand
samt personolycksfall. Statistiken omfattar såväl mindre roddbåtar som
kanoter, motor- och segelbåtar och inkluderar händelser i P
sjöräddningsområdena och insjöar. Av statistiken kan det konstateras att
merparten av dödsolyckorna sker i insjöar samt att de flesta omkomna är
över 50 år.
rop. 2008/09:93
45
Även om utvecklingen för fritidsbåtsolyckor är positiv i ett längre
tidsperspektiv (20—30 år), är trenden de senaste tio åren i bästa fall
utplanande. Bilden blir densamma även om man beaktar det ökade
antalet fritidsbåtar. Under 2004 var antalet omkomna i förhållande till
100 000 fritidsbåtar 4,2 personer, 2006 var motsvarande siffra 4,7 och
2007 var det 4,9.
Antalet sjöräddningsinsatser som redovisats av Sjöfartsverket uppgår
för 2007 till totalt 934 insatser som avser fritidsbåtar. Av dessa var 65
icke-händelser, dvs. där ingen olycka inträffat, 193 rörde grundstötning,
224 var maskin- och propellerhaveri. I statistiken inkluderas såväl
mindre båtar som jollar, ekor m.m. samt sjuktransporter.
Sjöfartsinspektionen, Sjöfartsverket och Sjöräddningssällskapet har med
utgångspunkt från den befintliga statistiken genomfört en analys av
olyckorna.
Av analysen framgår bl.a. att Sjöräddningen, både den statliga och den
kommunala fungerar väl, att vädret är en betydelsefull faktor när det
gäller olyckor med fritidsbåtar, samt att merparten av de allvarligare
olyckorna med all sannolikhet beror på brister i sjömanskap och sunt
båtförnuft. Brister i kunskap om väder och vind, teknik, manöver,
navigation och elementär motorkunskap är tydlig enligt den analys som
genomförts, vilket framgår av Sjöfartsinspektionens underlag till
regeringen.
När det gäller sjöfylleri kan det från BRÅ: s statistik konstateras att
antalet dömda personer för sjöfylleri enligt sjölagen har ökat något sedan
2005, då det var 53 fall. Under 2006 inträffade 67 fall och 2007 uppgick
antalet till 64.
Sjösäkerhetsarbetets framtida inriktning och förslag till etappmål för
yrkessjöfarten
För trafiken med handels- och fiskefartyg, färjor eller övrig
passagerarsjöfart anser regeringen att etappmålet bör vara att antalet
omkomma och allvarligt skadade ska minska. En halvering av antalet
allvarligt skadade bör minst uppnås under perioden 2007 till 2020.
Det föreslagna målet följer i huvudsak vad Sjöfartsinspektionen
föreslagit men är mindre detaljerat än det mål som inspektionen
föreslagit. Det föreslagna målet inkluderar såväl personal ombord på
fartyg som övriga ombordvarande.
Regeringen väljer att formulera målet mer robust mot
omvärldsförändringar. Det finns stora osäkerheter kring de
omvärldsfaktorer som påverkar antalet omkomna förutom det direkta
sjösäkerhetsarbetet och den tillsyn som i huvudsak Transportstyrelsen
kommer att bedriva inom sjösäkerhets- och arbetsmiljöområdet.
Etappmålet kan därför komma att revideras där bl.a. graden av
måluppfyllelse och andra omvärldsförändringar beaktas. Regeringen har
också föreslagit en längre tidsperiod genom användningen av målåret
2020. Valet av målår följer av regeringens intention att en mer
genomgripande avstämning av målstrukturen bör ske 2012 och 2016. I
syfte att säkerställa en tillfredställande utveckling inom området bör
Transportstyrelsen löpande följa utvecklingen inom området och vidta
eller lämna förslag på åtgärder för att nå målet. Särskilda utvärderingar
bör tas fram inför avstämningarna i målstrukturen 2012 och 2016.
Prop. 2008/09:93
46
Regeringen gör liksom Sjöfartsinspektionen bedömningen att det mål
som föreslagits kommer att kräva ett intensifierat förebyggande arbete i
samarbete med redare, fiskare och de sjöfackliga organisationerna samt
en intensifierad tillsyn från Transportstyrelsens sida av främst
arbetsmiljön ombord på fartyg för att uppnå målet. Regeringen anser
vidare att det finns anledning att titta särskilt på yrkesfisket och de
olyckor som inträffar inom denna sektor.
Regeringen bedömer att en kontinuerlig övervakning och kontroll av
sjöfarten har en preventiv effekt. Hamn- och flaggstatskontroller är i
detta sammanhang särskilt angelägna. Den utveckling av en
riskanalysbaserad tillsyn som förhandlats fram inom Paris MOU och som
införts i EG-rätten genom det reviderade hamnstatskontrolldirektivet
utgör ett väsentligt steg mot en mer effektiv tillsyn inriktad på så kallade
högriskfartyg. Enligt regeringens bedömning bör detta bidra till att
ytterligare effektivisera och öka träffsäkerheten i inspektionsverksamheten.
Regeringens ambition är att Sverige även fortsatt ska vara en drivande
kraft inom det internationella sjösäkerhetsarbetet där säkerhetsregler för
handels- och passagerarsjöfarten i hög utsträckning fastställs och
eftersom sjöfarten är internationell till sin karaktär. Detta arbete är
särskilt angeläget för att minska riskerna för en olycka med ett stort antal
allvarligt skadade och omkomna. Sverige avser också att inom ramen för
Östersjöstrategin driva vissa frågor som syftar till att öka säkerheten till
sjöss.
För den kustnära sjöfarten finns ett visst nationellt utrymme för
regelanpassning av säkerhetskraven efter lokala förutsättningar, med viss
möjlighet till regelförenkling, dock utan att säkerheten åsidosätts.
I samband med klassningen av Östersjön som ett PSSA-område
(Particular Sensitive Sea Area) godkände IMO:s generalförsamling en
rad trafikreglerande åtgärder. Sjöfartsinspektionen har efter
klassificeringen utvärderat trafikströmmarna i Östersjön. AIS data
(Automatic Identification system) som har analyserats visar att en stor
del av fartygen på Östersjön har anpassat sig till de nya
trafiksepareringsreglerna.
Bedömningen är också att de nya åtgärderna bidragit till att undvika
olyckor. Utvärderingen visar dock på en snabb ökning av antalet fartyg i
Östersjöområdet. Arbetet med att se över behovet av ytterligare
trafikåtgärder fortgår.
Mot bakgrund av den i vissa områden täta trafiken
och av att navigationsförhållandena i Östersjön innebär särskilda
svårigheter anser regeringen att detta arbete är angeläget. Sjöfartsverket
och Transportstyrelsen bör därför kontinuerligt följa och utvärdera
sjötrafikutvecklingen och om det behövs bör förslag på ytterligare
trafikåtgärder lämnas till IMO.
Trafikövervakning sker i syfte att öka sjötrafiksäkerheten och förhindra
miljöförstöring. Inom IMO har det utvecklats regler som ställer krav på
att fartyg ska vara utrustade med AIS. Sverige har varit ett av de pådrivande
länderna i arbetet med att utveckla detta system.
Prop. 2008/09:93
47
Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/59/EG av den 27 juni
2002 om inrättande av ett övervaknings- och informationssystem för
sjötrafik i gemenskapen och om upphävande av rådets direktiv
93/75/EEG (32002L0059, EGT L 208, 5.8.2002, s. 10–27) innehåller
regler om trafikövervakning inom EU. Direktivet har reviderats i och
med behandlingen av det så kallade tredje sjösäkerhetspaketet.
Revideringen innebär bl.a. att fiskefartyg ner till 15 m ska utrustas med
AIS och ger bättre möjlighet för övervakning av sjötrafiken, vilket
förbättrar möjligheterna att effektivt göra insatser vid tillbud och olyckor.
Regeringen anser att kontinuerlig utveckling av systemen för
trafikövervakning i syfte att minska riskerna för olyckor till sjöss är
betydelsefull.
Sjösäkerhetsarbetets framtida inriktning och förslag till etappmål för
fritidsbåtstrafiken
För fritidsbåtstrafiken gör regeringen bedömningen att etappmålet bör
vara att antalet personer som omkommer eller skadas allvarligt i
samband med fritidsbåtsolyckor fortlöpande ska minska: en halvering av
antalet allvarligt skadade bör uppnås under perioden 2007 till 2020.
Det föreslagna målet följer i huvudsak vad Sjöfartsinspektionen
föreslagit, men regeringen väljer, i likhet med det som föreslås för
yrkessjöfarten, att formulera målet mer robust mot omvärldsförändringar.
Målet måste också ses i relation till att de olyckor som inträffar är olika
till sin karaktär och sker så väl till havs och i kust och skärgårdsområden
som i mindre insjöar. Olyckorna omfattar också en rad olika typer av
fartyg så som kanoter, ribbåtar, vattenskotrar, segelbåtar, motorbåtar,
m.m. I arbetet med att minska dessa olyckor kommer det att krävas ett
avsevärt bredare inriktat säkerhetsarbete än vad som är fallet i dag. Även
för fritidsbåtstrafiken kan etappmålet komma att revideras. Regeringen
har även här föreslagit en längre tidsperiod genom användningen av
målåret 2020. Utöver vad som ovan nämnts finns ett särskilt värde med
att arbeta med samma period, dvs. 2007 till 2020, för de olika
trafikslagen. I syfte att säkerställa en tillfredställande utveckling inom
området bör Transportstyrelsen löpande följa utvecklingen inom området
och vidta eller lämna förslag på åtgärder för att nå målet. Särskilda
utvärderingar bör tas fram inför avstämningarna i målstrukturen 2012
och 2016.
Regeringen delar Sjöfartsinspektionens uppfattning att det är
nödvändigt att Transportstyrelsen använder ett förändrat arbetssätt för att
nå målet för fritidsbåtstrafiken. De olyckor som redovisas inom ramen
för denna statistik innefattar en stor mängd vattenrelaterade aktiviteter
som har en betydande bredd. Det är därför angeläget att arbetet inriktas
mot en bredare målgrupp, däribland olika intresseorganisationer, än vad
som är fallet i dag. Särskilt angeläget är att nå de grupper som tidigare
inte varit representerade i det nätverk som finns för sjösäkerhetsarbetet –
Sjösäkerhetsrådet. Det arbete som redan i dag bedrivs av olika frivillig och
båtlivsorganisationer utgör en mycket viktig del av
sjösäkerhetsarbetet kopplat till fritidsbåtstrafiken och bör främjas och på
sikt utvecklas. Riktade insatser bör också göras gentemot de grupper och
aktiviteter som mest frekvent är drabbade av olyckor. Genom ett bredare
arbete som inkluderar fler organisationer bör en ökad räckvidd och högre
träffsäkerhet kunna åstadkommas. Regeringen överväger vidare att införa
ett behörighetsbevis för vissa fritidsfartyg, främst med inriktning på
snabba fartyg, samt striktare regler för att stävja sjöonykterhet.
Prop. 2008/09:93
48
Till följd av den bredd som kommer att krävas på arbetet för att nå
målet bedömer regeringen att det är av avgörande betydelse att förbättra
statistiken både vad avser antalet omkomna och allvarligt skadade i
fritidsbåtstrafiken. Dagens statistik har vissa brister. Transportstyrelsen
bör därför vidta åtgärder, bl.a. genom att i samarbete med Myndigheten
för säkerhet och beredskap utveckla en bättre statistik över antalet
omkomna och svårt skadade för både det statliga sjöräddningsområdet
och det område den kommunala räddningstjänsten ansvarar för. Vidare
anser regeringen att det är angeläget att se över statistiken avseende
antalet larm för den statliga sjöräddningen, så att denna kan följas upp på
ett bättre sätt och utgöra ett mer effektivt instrument i det förebyggande
arbetet.
Enligt regeringens bedömning är det också angeläget att
Kustbevakningen och Sjöpolisen utvecklar sin trafikövervakning i syfte
att säkerställa en låg nivå på antalet överträdelser till sjöss och därmed en
ökad sjösäkerhet.
Sjöräddning
Regeringen beslutade den 30 november 2006 att tillkalla en särskild
utredare med uppgiften att genomföra en översyn av Sjöfartsverkets
organisation. Utredningen föreslog, den 15 maj 2008, i sitt delbetänkande
Styra rätt att Flygräddningscentralen (ARCC) och Sjöräddningscentralen
(MRCC) skulle slås samman. Regeringen aviserade i samband med
budgetpropositionen för 2009 att ARCC och MRCC skulle bilda en
integrerad enhet och inordnas i Sjöfartsverket. Förslaget genomfördes
från och med den 1 januari 2009.
I december 2008 redovisade Helikopterutredningen sitt betänkande
Helikoptern i samhällets tjänst (SOU 2008:129). Utredningen föreslår
bl.a. att åtgärder bör vidtas för att vidareutveckla det regionala SARsamarbetet
(Search and Rescue), att åtgärder vidtas för att förbättra
utbildning och övning för besättningarna inom SAR-verksamheten.
Ärendet bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
Utöver ett väl fungerande förebyggande arbete i syfte att undvika och
minska risken för olyckor utgör en väl fungerande räddningsorganisation
en central del för att mildra konsekvenserna av olyckor när de väl
inträffat.
I och med de specifika förhållanden som råder i våra vatten kan
en effektiv och väl fungerande räddningsorganisation i många fall utgöra
skillnaden mellan liv och död. Regeringen anser att det är av avgörande
betydelse att det finns en effektiv räddningsorganisation och en
kontinuerlig utveckling av sjöräddningsverksamheten. Regeringen
önskar även framhålla de betydelsefulla insatser Svenska
sjöräddningssällskapet utför för att rädda människor i nöd. Detta är
särskilt värdefullt mot bakgrund av att den övervägande delen av all
sjöräddning sker med hjälp av båt. I syfte att utveckla sjöräddningen
anser regeringen att det är angeläget att fortsätta utvecklingen av
samarbetet framförallt med våra grannländer.
Prop. 2008/09:93
49
6.5 Preciseringar för hänsynsmålet säkerhet inom
luftfartsområdet
Regeringens bedömning: Målet för säkerhet inom luftfartsområdet bör
preciseras i form av att antalet omkomna och allvarligt skadade inom
luftfartsområdet minskar fortlöpande.
För att uppfylla hänsynsmålet bör Sverige även i fortsättningen
prioritera säkerheten inom luftfarten och aktivt delta i det internationella
samarbetet på flygsäkerhets- och luftfartsskyddsområdena.
Utvidgningen av EASA: s behörighet bör leda till en högre och
jämnare flygsäkerhetsnivå i Europa.
I en ny luftfartslag, som nu bereds, kommer regler att föreslås att
nuvarande bestämmelser om onykterhet inom luftfarten skärps.
Förslagen i SIKA:s underlag: Förslagen till nya etappmål för
säkerhet inom luftfartsområdet stämmer i huvudsak med regeringens
förslag till målprecisering.
Remissinstanserna: Det stora flertalet instanser säger sig uttryckligen
stödja SIKA:s förslag.
Skälen för regeringens bedömning: Säkerhetsarbetet måste fortsatt
prioritera att utforma ett transportsystem så att allvarliga flygolyckor
förebyggs. Ett intensifierat engagemang i det internationella
flygsäkerhetsarbetet, samordning av resurser och uppföljning av
genomförande samt återkoppling av internationella erfarenheter till en
nationell nivå är några angelägna områden för att ytterligare förbättra
flygsäkerheten.
Flygsäkerhetsarbetet
Sedan mitten av förra seklet har det internationella samarbetet på
säkerhetsområdet varit av stor betydelse inom luftfarten. I takt med en
ökande globalisering och, för Europas del, utvidgningen av unionen och
tillkomsten av EASA, kommer detta samarbete fortsatt att vara
avgörande för att målsättningarna med ett säkert lufttransportsystem ska
kunna uppfyllas. Sverige är i många avseenden drivande i det
internationella flygsäkerhetssamarbetet och regeringen anser att det är av
stor betydelse att Sverige även fortsättningsvis engagerar sig starkt på
den internationella arenan
Inom det europeiska flygsäkerhetsarbetet är Europeiska byrån för
luftfartssäkerhet (EASA) central. Byrån som stegvis tilldelats fler
ansvarsområden, inrättades genom Europaparlamentets och rådets
förordning (EG) nr 1592/2002 av den 15 juli 2002 om fastställande av
gemensamma bestämmelser på det civila luftfartsområdet och inrättande
av en europeisk byrå för luftfartssäkerhet (32002R1592R(03), EGT L
240, 7.9.2002, s. 1–21), vilken trädde ikraft i september 2002. Genom
den ursprungliga förordningen tilldelades EASA flygsäkerhetsuppgifter
Prop. 2008/09:93
50
inom två områden, nämligen luftvärdighet samt miljöcertifiering av
luftfartsprodukter, delar och anordningar. Genom Europaparlamentets
och rådets förordning (EG) nr 216/2008 av den 20 februari 2008 om
fastställande av gemensamma bestämmelser på det civila
luftfartsområdet och inrättande av en europeisk byrå för luftfartssäkerhet,
och om upphävande av rådets direktiv 91/670/EEG, förordning (EG) nr
1592/2002 och direktiv 2004/36/EG (32008R0216, EUT L 79,
19.3.2008, s. 1–49) utvidgades byråns säkerhetsuppgifter till områdena
drift av luftfartyg, flygcertifikat och säkerhet i fråga om luftfartyg från
tredjeland.
Kommissionen presenterade den 25 juni 2008 ett förslag om att
utvidga EASA:s behörighet ytterligare, till att även omfatta
säkerhetsansvaret för flygplatser och flygtrafiktjänster. Ambitionen är att
EASA ska ges ett samlat ansvar för flygsäkerheten inom unionen.
Regeringen stödjer kommissionens förslag att EASA bör ha det
övergripande ansvaret för regelutveckling inom förordningens
behörighetsområden och för uppföljning av reglernas tillämpning inom
flygsäkerhetsområdet. Luftfarten är internationell och för
gränsöverskridande luftfartsverksamheter är det en fördel om luftfarten
omfattas av gemenskapslagstiftning. Det finns också en logik i att
flygsäkerhetsaspekterna integreras med arbetet med det gemensamma
europeiska luftrummet. En strävan bör vara att en inre marknad för
lufttransporter kombineras med gemensamma säkerhetsregler, som
tillämpas på samma sätt i alla medlemsstater.
Regeringen gör bedömningen att ett stärkt EASA på sikt bör medverka
till att EU får en hög och enhetlig flygsäkerhetsnivå till fördel för
unionens medborgare och att minskat dubbelarbete innebär
effektivisering. Tillsyn och tillståndsgivning bör dock i normalfallet av
subsidiaritetsskäl även fortsättningsvis utföras av de nationella
luftfartsmyndigheterna, som har närhet till tillståndsinnehavarna.
Centralisering bör ske där det är fördelaktigt av effektivitetsskäl eller ur
ekonomisk synvinkel och inte på ett sådant sätt att den administrativa
bördan ökar för de berörda.
Flygsäkerhetsutvecklingen
Sverige har en mycket god flygsäkerhet inom linjefart och charter. Sedan
mitten av förra seklet har det internationella samarbetet på
säkerhetsområdet varit av mycket stor betydelse inom luftfarten. I takt
med en ökande globalisering och, för Europas del, utvidgningen av
unionen och tillkomsten av EASA, kommer detta samarbete fortsatt att
vara avgörande för att målsättningarna med ett säkert lufttransportsystem
ska kunna uppfyllas. Sverige är i många avseenden drivande i det
internationella flygsäkerhetssamarbetet och regeringen anser att det är av
stor betydelse att Sverige även fortsättningsvis engagerar sig starkt på
den internationella arenan.
Inom svensk linjefart och charter inträffade inget haveri under 2006,
men ett under 2007. Privatflyget drabbades av tio haverier under 2006,
och 15 haverier under 2007.
Under 2006 hade tre haverier dödlig utgång
inom svenskt privatflyg, och fem personer omkom. Inget dödshaveri
inträffade i privatflyget under 2007, däremot skadades två personer
allvarligt. Fyra personer skadades lindrigt under 2006 och 2007. Under
2005 drabbades privatflyget av 13 haverier, varav ett haveri med dödlig
utgång, där två personer omkom.
Prop. 2008/09:93
51
Inom bruksflyget, som till övervägande del består av yrkesmässig
verksamhet med helikopter, lätta flygplan och ballonger, inträffade totalt
14 haverier under åren 2006—2007, varav totalt tre hade dödlig utgång.
Under samma period omkom sex personer och tre skadades allvarligt.
Inom bruksflyget har siffrorna därmed försämrats, eftersom inga haverier
med dödlig utgång inträffat de åtta förevarande åren.
Skolflyget, som omfattar både verksamhet i kommersiella flygskolor
och flygskolor i klubbregi, visar på en svagt ogynnsam haveritrend. Inga
dödliga haverier har dock inträffat under de senaste elva åren, vilket är en
mycket gynnsam utveckling. Under året 2006 inträffade inga haverier
inom skolflyget, medan det under år 2007 inträffade två haverier, dock
utan personskador. Under 2005 inträffade sex haverier enbart med
materiella skador inom skolflyget. Antalet haverier är relativt begränsat i
förhållande till andra trafikslag.
Det är angeläget att det kontinuerliga arbetet med att förbättra
flygsäkerheten fortsätter, så att antalet haverier och antalet döda eller
skadade inom flyget fortsätter att fortlöpande minska.
Särskilda insatser för säkerhet och luftfartsskydd
Riksdagen har genom sitt tillkännagivande i bet. 2004/05:TU10, rskr.
2004/05:244 om luftfart anmodat regeringen att lägga fram ett förslag till
riksdagen om ett system som säkerställer att flygbesättningar uppfyller
uppställda krav på nykterhet och drogfrihet. I Lufträttsutredningens
slutbetänkande Ny luftfartslag (SOU 1999:42) föreslås regler i syfte att
förbättra flygsäkerheten, bl.a. genom att det ska bli möjligt att genomföra
rutinkontroller av bl.a. flygbesättningar i syfte att säkerställa att alkohol eller
drogmissbruk inte äventyrar flygsäkerheten.
Regeringen kommer i en ny luftfartslag, som nu bereds, att föreslå att
nuvarande bestämmelser om onykterhet inom luftfarten skärps.
Terrorattentaten i USA den 11 september 2001 har satt arbetet med
luftfartsskydd i starkt fokus på hela den globala arenan. ICAO antog
våren 2002 nya säkerhetsstandarder och inom EU har lagstiftning snabbt
utarbetats och antagits med målet att säkerställa ett harmoniserat och väl
fungerande skydd för att förhindra brottsliga handlingar mot den civila
luftfarten. Resultatet av arbetet inom EU och ICAO har en direkt
påverkan för Sverige varför det är väsentligt att det internationella arbetet
prioriteras för att kunna påverka förordningskrav och standarder så att
särskilda svenska behov blir omhändertagna.
I detta sammanhang kan
även nämnas att det under våren 2009 hålls en diplomatkonferens i
ICAO:s regi för antagande av två utkast till konventioner rörande ansvar
för skador som tillfogas tredje man till följd av luftfart. Det ena utkastet
avser tredjemansskador till följd av terrorverksamhet och har närmast
föranletts av World Trade Centerkatastrofen. Sverige har varit involverat
i framtagandet av utkasten.
Ett exempel är de mycket små flygplatsernas särart. Samma
säkerhetsstandard kan ibland uppnås på små flygplatser med andra, mer
lämpliga åtgärder än de som är nödvändiga på en stor flygplats. Sverige
deltar aktivt i kommissionens expertgrupp för luftfartsskydd samt i de
arbetsgrupper som kommissionen tillsätter för att utarbeta förslag till nya
detaljerade förordningskrav.
Prop. 2008/09:93
52
6.6 Preciseringar för hänsynsmålet miljö och hälsa
Regeringens bedömning: För att uppfylla hänsynsmålet för miljö och
hälsa bör följande preciseringar gälla:
Transportsektorn bidrar till att miljökvalitetsmålet Begränsad
klimatpåverkan nås genom en stegvis ökad energieffektivitet i
transportsystemet och ett brutet fossilberoende. År 2030 bör Sverige ha
en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen.
Transportsektorn bidrar till att övriga miljökvalitetsmål nås och till
minskad ohälsa. Prioritet ges till de miljöpolitiska delmål där
transportsystemets utveckling är av stor betydelse för möjligheterna att
nå uppsatta mål.
Förslagen i SIKA:s underlag: SIKA:s förslag till nytt delmål lyder
“Transportpolitiken ska bidra till att riksdagens mål om att till nästa
generation överlämna ett samhälle där våra stora miljöproblem är
omhändertagna. Transportsystemets utformning och funktion ska
anpassas till de krav som följer av detta villkor”.
Delmålet föreslogs preciseras i de båda etappmålen:
— Transportsystemets utformning och funktion ska bidra till att de
nationella miljökvalitetsmålen och deras delmål uppnås. Säkerställd
uppfyllelse av de delmål där transportsektorn dominerar problembilden
eller utpekas som en viktig påverkansfaktor prioriteras.
— Klimatpåverkan från transportsektorn i Sverige ska till 2020 minska
med 24 procent jämfört med 2005 års nivå.
Remissinstanserna: I huvudsak ställer sig remissinstanserna positiva
till kopplingen att transportsystemet ska bidra till att uppfylla
miljökvalitetsmålen. Banverket, Länsstyrelsen Gotland län och
Länsstyrelsen Gävleborg och Svenska bussbranschens Riksförbund
stödjer SIKA:s förslag till del- och etappmål inom miljöområdet.
Energimyndigheten, Verket för innovationssystem (Vinnova) och
Region Västra Götaland stödjer kopplingen till miljömålssystemet.
Naturvårdsverket, Folkhälsoinstitutet, Länsstyrelsen Dalarnas län och
Länsstyrelsen Gävleborg framför att översynen av miljökvalitetsmålen i
den pågående utredningen om miljökvalitetsmålen och kommande
miljömålsproposition bör beaktas. Vinnova framför att SIKA:s förslag
om vilka miljömål som bör prioriteras är vag och bör preciseras.
Regionförbundet Östsam varnar för att etappmål görs så omfattande att
helheten och avvägningsprocessen går förlorad och övergår i
detaljdiskussioner. Glesbygdsverket stödjer föreslagna etappmål och
indikatorer, men anser att de bör vidareutvecklas för att avse även
regional och lokal nivå. Konsumentverket förespråkar att indikatorer
utvecklas som speglar utbudet av miljömärkta persontransporter.
Föreningen Gröna Bilister förordar att låg klimatpåverkan respektive
god lokal miljö är två skilda mål, eftersom de är olika aspekter som
ibland står i motsättning och att indikatorerna fokuserar på de
miljökvalitetsmål som är relevanta för trafiken samt miljökvalitetsnormer
(MKN), sektorsmål och EU-beslut.
Prop. 2008/09:93
53
Banverket föreslår en komplettering med ett långsiktigt etappmål för
klimat. Naturvårdsverket stödjer ett sektorsmål inom klimatområdet
(”utsläpp av växthusgaser”), som bör vidareutvecklas och även omfatta
internationellt flyg och internationell sjöfart. Länsstyrelsen Dalarnas län
förespråkar att ett ambitiöst klimatmål för sektorn till 2020 ställs upp.
Enligt Svenska Naturskyddsföreningen (SNF) bör sektorsmålet för
minskade koldioxidutsläpp höjas från föreslagna 24 till 45 procent.
Energimyndigheten avstyrker sektorsmål för koldioxidutsläpp uttryckt i
procentuell minskning, då det kan medföra minskad kostnadseffektivitet
och optimal måluppfyllelse för EU:s klimatmål till 2020. Ett eventuellt
sektorsmål kan i stället handla om ökad energieffektivitet,
tillgänglighetsfrämjande samhällsplanering, tillgång till icke fossila
drivmedel (inklusive el), samt stöd för nya genombrottstekniker. Om
sådana sektorsmål ska tas fram förordas ett brett aktörssamråd.
Luftfartsverket (LFV) framför att ett sektorsspecifikt etappmål för klimat
bör stämmas av först efter slutförd behandling av klimatberedningens
betänkande och miljömålsutredningen. LFV är tveksamt till att flyget ska
ingå i ett nationellt klimatmål, eftersom flyget från 2012 ingår i EU: s
handelssystem (EU ETS) och EU verkar för internationella
överenskommelser för flyget. BIL Sweden framför att etappmål och
indikatorer avseende klimat bör kopplas till en klimatpolitik med den
utformning som IPCC och Vetenskapliga rådet presenterat, med en
gemensam sektorsövergripande prissättning av växthusgaser så att de
mest kostnadseffektiva lösningarna väljs. Landstinget Gävleborg pekar
på behovet av ökad användning av förnyelsebara bränslen.
Regionförbundet Kalmar län föreslår som nytt nationellt etappmål att
Sveriges transportsektor senast 2030 ska vara fossilbränslefri.
Stockholms läns landsting uppmärksammar att det finns målkonflikter
mellan miljökvalitetsmålen som exempelvis mellan tätare
bebyggelsestruktur med bättre kollektivtrafik som medför mera buller
och utsläpp av luftföroreningar. Resenärsforum framhåller
kollektivtrafikens betydelse för att uppnå delmålet för miljö. SNF
förespråkar ett etappmål att till 2020 genomföra ett åtgärdsprogram mot
barriäreffekter (ett defragmenteringsprogram enligt modell från
Nederländerna).
Folkhälsoinstitutet uppmärksammar transportsystemets betydelse för
folkhälsan och de folkhälsopolitiska målen (prop. 2002/03:35 Mål för
folkhälsan och prop. 2007/08:110 En förnyad folkhälsopolitik) , bl.a.
med hänvisning till den kommande publikationen Den svenska
vägtransportsektorns folkhälsoeffekter skriven av Tord Kjellström, Rob
Ferguson och Adrienne Taylor.
Skälen för regeringens bedömning
Transportsektorn bidrar till att miljökvalitetsmålet Begränsad
klimatpåverkan nås genom en stegvis ökad energieffektivitet i
transportsystemet och ett brutet fossilberoende. År 2030 bör Sverige ha
en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen.
Prop. 2008/09:93
54
Resor och transporter bidrar till en önskad samhällsutveckling som
innebär en ökad frihet att bo och leva där man vill och samtidigt ha
tillgång till en god arbetsmarknad. Det är därför inget mål i sig att
minska resandet. Samtidigt är det angeläget att transportpolitiken och
transportsystemet utformas så att rese- och transportbehovet kan
tillgodoses på ett sätt som stimulerar till och skapar goda förutsättningar
för klimatsmartare, energieffektivare och säkrare lösningar. Regeringen
kommer att presentera förslag på de åtgärder och styrmedel som behövs
för att energi- och klimatåtagandena säkerställs.
Partiledarna i Allians för Sverige slöt den 5 februari 2009 en
överenskommelse om en långsiktigt hållbar energi- och klimatpolitik.
Överenskommelsen bygger på underlag från Vetenskapliga Rådet, den
parlamentariska Klimatberedningen och den dialog som regeringen fört
med samhälle och näringsliv kring energi- och klimatfrågorna. EU:s
nyligen beslutade klimat- och energipaket utgör grunden för Sveriges
politik.
Den svenska energipolitiken – och därmed även basen för
klimatpolitiken – ska bygga på samma tre grundpelare som
energisamarbetet i EU. Politiken syftar således till att förena ekologisk
hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. På denna grund har
regeringen presenterat en väg ut ur beroendet av fossil energi.
För 2020 har regeringen ställt upp ett antal ambitiösa mål för Sverige:
• 50 procent förnybar energi
• 10 procent förnybar energi i transportsektorn
• 20 procent effektivare energianvändning
• 40 procent minskning av utsläppen av klimatgaser.
Målet för klimatgaser avser den icke handlande sektorn och innebär en
minskning av utsläppen med 20 miljoner ton i förhållande till 1990 års
nivå. Två tredjedelar av dessa minskningar sker i Sverige och en
tredjedel i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla
mekanismer som CDM (Clean Development Mechanism).
För att nå målet kommer regeringen att presentera förslag om
utvecklade ekonomiska styrmedel, bland annat höjd koldioxidskatt, samt
minskade eller slopade undantag. Även drivmedelsskatter och övriga
energiskatter kan komma att höjas. Sammantaget bör dessa utvecklade
ekonomiska styrmedel ge ett bidrag om två miljoner ton i minskade
utsläpp av klimatgaser.
För transporter innebär överenskommelsen att politiken fokuseras på
att stegvis öka energieffektiviteten i transportsystemet, bryta
fossilberoendet och minska klimatpåverkan. Svensk industri kan vara
världsledande i omställningen, bl.a. genom utveckling av hybridfordon,
elbilar och biodrivmedel. År 2030 bör Sverige ha en fordonsflotta som är
oberoende av fossila bränslen.
Transportsektorn svarar i dag för cirka en tredjedel av de svenska
utsläppen av växthusgaser. Mellan 1990 och 2006 ökade utsläppen från
inrikes transporter med cirka 10 procent, medan utsläppen från övriga
samhällssektorer minskade med cirka 15 procent.
Den senaste prognosen från Energimyndigheten och Naturvårdsverket
för hur utsläppen av växthusgaser kan komma att utvecklas i Sverige
fram till 2020 visar att utsläppen från inrikes transporter kommer att vara
relativt oförändrade jämfört med dagens nivå fram till 20201.
Transportsektorn svarar i dag för drygt 40 procent av de svenska
utsläppen i sektorer utanför EU:s handelssystem.
Prop. 2008/09:93
55
Transportsystemet är i dag nästan helt beroende av fossila bränslen (se
figur 6 nedan). Andelen förnybar energi ökar dock. År 2007 uppgick
andelen biodrivmedel i vägtransportsektorn till cirka 4,5 procent. Av den
svenska järnvägstrafiken är i dag 93 procent elektrifierad (räknat i
tågkilometer) och drivs med miljöanpassad elproduktion.
Sammantaget innebär klimatfrågan en stor utmaning, men också stora
möjligheter för transportsektorn. Energieffektivare fordon och andra
transportlösningar måste tas fram. Oljan måste ersättas med icke-fossila
energikällor. Efterfrågan på klimateffektiva transportlösningar kommer
att öka. Det måste därför vara lätt för resenärer och transportköpare att
välja de klimateffektiva alternativen. Varje trafikslag kommer att
behövas även i framtiden, men de måste samverka på ett betydligt bättre
sätt än i dag. Infrastrukturen behöver utvecklas så att den stödjer
trafikslagsövergripande transportlösningar. Det finns i detta arbete också
stora möjligheter att driva fram och exportera klimateffektiva lösningar.
Många svenska företag har en väl utvecklad kunskap om resurssnåla och
energieffektiva lösningar, så det finns goda förutsättningar för nya
affärsmöjligheter för svenskt näringsliv på en internationell marknad.
Figur 6. Slutlig energianvändning fördelad på sektorer i Sverige 2007.
Källa: Energiläget i siffror 2008. Energimyndigheten
I ett effektivare transportsystem utnyttjas resurserna rationellt och
kostnadseffektivt. Genom att exempelvis prioritera väl fungerande
1 Källa: Energimyndighetens och Naturvårdsverkets underlag till kontrollstation 2008,
kompletterat hösten 2007 med nya energiprisantaganden från det internationella
energiorganet IEA.
Prop. 2008/09:93
56
logistik och ökad konkurrens kan näringslivets kostnader minska och
konkurrenskraft öka, samtidigt som det bidrar till att lösa
klimatutmaningen. Att utveckla forskningen och påskynda införandet
och kommersialiseringen av ny teknik inklusive ITS är en nödvändig och
väsentlig del av lösningen för att skapa säkrare och mer miljöanpassade
transporter. Det är åtgärder som också kan stimulera såväl svensk som
europeisk industri och ge den konkurrensfördelar.
När det gäller energieffektiviteten i transportsystemet utgör
informationsteknik ett betydelsefullt verktyg, främst genom olika ITSlösningar
(intelligenta transportsystem). Inom logistikområdet finns ITStillämpningar
för planering av färdvägar, dynamisk navigation i fordonen
samt logistiksystem som kan leda till att tomma godsvagnar kan
undvikas. S.k. gröna transportkorridorer främjar integrerade
godstransporter där olika transportsätt kompletterar varandra för att skapa
mer miljöanpassade alternativ för långfärdstransporter. Elektroniska
vägtullsystem hjälper till att styra trafikflödet genom differentierade
avgifter för fordon på vissa vägar. I fordonen kan ITS-lösningar ge stöd
för sparsam körning, s.k. Ecodriving, vilket minskar
bränsleförbrukningen. Inom luftfartsområdet kommer fullt
genomförandet av "Single Sky", en gemensam teknisk plattform för
flygtrafikledningstjänster (SESAR, Single European Sky Air Traffic
Management Research) samt utveckling av s.k. gröna inflygningar att
bidra till energieffektivare, mer miljöanpassade och säkra flygningar.
Regeringens ambition är att även ta till vara de möjligheter som den
offentliga upphandlingen innebär för att ta ytterligare steg mot en
klimateffektiv, miljöanpassad och trafiksäker fordonspark. Regeringen
har, enligt förordningen (SFS 2009:1) om miljö- och trafiksäkerhetskrav
för myndigheters bilar och bilresor, beslutat att från och med den 1
februari 2009 ska de personbilar som statliga myndigheter köper eller
leasar uppfylla kriterierna för miljöbil samt högt ställda säkerhetskrav.
När myndigheterna handlar upp taxiresor eller hyrbilar gäller
motsvarande miljö- och säkerhetskrav.
Transportsektorn bidrar till att övriga miljökvalitetsmål nås och till
minskad ohälsa. Prioritet ges till de miljöpolitiska delmål där
transportsystemets utveckling är av stor betydelse för möjligheterna att
nå uppsatta mål
Riksdagen har beslutat om sexton nationella miljökvalitetsmål med det
övergripande målet att till nästa generation lämna över ett samhälle där
de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Miljökvalitetsmålen är
grunden för den svenska miljöpolitiken och preciserar den miljömässiga
dimensionen av politiken för en hållbar utveckling. Miljökvalitetsmålen
med tillhörande miljöpolitiska delmål bör även fortsättningsvis utgöra
grunden för transportsektorns miljöarbete. Därigenom säkerställs att
ambitionerna i den nationella miljöpolitiken också genomsyrar
verksamheten i transportsektorn.
Prioritet bör ges till de delmål där transportsystemets utveckling är av
stor betydelse för möjligheterna att nå uppsatta mål. Miljömålsrådets
årliga redovisningar visar att transportsystemet de senaste åren haft en i
huvudsak positiv utveckling i förhållande till miljökvalitetsmålen. Det
har bidragit till att ett antal miljöpolitiska delmål kunnat uppnås. Det
gäller t.ex. delmålen för utsläpp av svaveldioxid respektive flyktiga
organiska ämnen (VOC).
Prop. 2008/09:93
57
Inom vissa områden är dock utvecklingen inom transportsektorn
fortfarande negativ eller för långsam för att uppsatta miljöpolitiska
delmål ska kunna nås. Det gäller framför allt utsläppen av koldioxid från
transportsektorn (inom miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan),
men även utsläppen av luftföroreningar som partiklar och den
internationella sjöfartens utsläpp av kväveoxider (inom
miljökvalitetsmålen Frisk luft, Bara naturlig försurning och Ingen
övergödning), antalet personer som utsätts för trafikbuller (inom målet
God bebyggd miljö) samt påverkan på biologisk mångfald (inom Ett rikt
växt- och djurliv).
Dessa områden är sådana som för närvarande bör prioriteras i
transportsektorns miljöarbete. Eventuella framtida justeringar av
miljökvalitetsmålen eller delmålen kan innebära behov av ändrade
prioriteringar.
Miljömålsrådet lämnade våren 2008 rapporten ”Miljömålen – Nu är det
bråttom” (dnr M2008/1443/Mk) till regeringen. Rapporten är avsedd att
vara ett underlag till en översyn av miljökvalitetsmålen, delmålen samt
de åtgärdsstrategier som är knutna till miljömålssystemet. Regeringen har
därefter gett Utredningen om miljömålssystemet (M 2008:02) i uppdrag
att göra en översyn av miljömålssystemet. Syftet är att förenkla och
effektivisera systemets struktur och organisation. Uppdraget ska
redovisas senast den 30 september 2009. Utredningen kan komma att
föreslå förändringar i systemets struktur.
I det föreslagna hänsynsmålet har termen ”hälsa” infogats, vilket är en
nyhet. Enligt regeringens mening är det angeläget att varje verksamhet
ger sitt bidrag för att minska ohälsan. Transportpolitiken kan bidra till
minskad ohälsa inom insatser inom det traditionella miljöområdet, t.ex.
insatser för att minska trafikinducerade luftföroreningar och
bulleremissioner. Bidrag till ökad hälsa kan också ske genom insatser
som uppmuntrar till ökad fysisk aktivitet t.ex. i form av gång- eller
cykeltransport. Preciseringen ”Förutsättningarna för att välja
kollektivtrafik, gång och cykel förbättras” bidrar i första hand till att
uppfylla funktionsmålet om tillgänglighet – och är därför placerat där.
Samtidigt är inte att förglömma att det därtill kan bidra till att uppfylla
hänsynsmålet om säkerhet, miljö och hälsa.
Sverige ska vara drivande internationellt
Regeringens intention är att Sverige ska vara drivande i EU-arbetet och
annat internationellt arbete – och även här är de transportpolitiska målen
och målpreciseringarna en central utgångspunkt. Transporterna liksom
miljöproblemen känner inga gränser.
Ett framgångsrikt internationellt
samarbete är därför avgörande för att öka energieffektiviteten, bryta
fossilberoendet och minska trafikens klimatpåverkan.
För närvarande pågår ett arbete med att utforma EU:s transportpolitik
för tiden efter 2010. Regeringen är aktiv i detta arbete med målsättningen
att förena miljö och företagsamhet såväl på EU-nivå som på svensk nivå.
Ambitionen är att skapa ett långsiktigt hållbart och konkurrenskraftigt
transportsystem, där klimatutmaningen möts, samtidigt som EU stärks
och får ökad konkurrenskraft.
Prop. 2008/09:93
58
Att stärka transportsystemet är även en betydelsefull del av
Östersjöstrategin, en annan prioriterad del av politiken, liksom ett fortsatt
och utvecklat samarbete med de nordiska och baltiska länderna för
hantera nya och ökade res- och transportflöden på ett sätt som förenar
miljö och företagsamhet.
Prop. 2008/09:93
59
7 De transportpolitiska målens tillämpning
7.1 Transportpolitiska mål och principer som
utgångspunkt för regeringens åtgärder inom
transportområdet
Regeringens bedömning: De transportpolitiska målen och de
transportpolitiska principerna kommer även i framtiden att vara den
viktigaste utgångspunkten för regeringens åtgärder och val av
styrmedel inom transportområdet. De viktigaste medlen inom
transportområdet är infrastrukturplanering, organisering och styrning
av myndigheter, lagstiftning och regelgivning samt ekonomiska
styrmedel.
Skälen för regeringens bedömning: De transportpolitiska målen har
en överordnad roll och uttrycker de viktigaste politiska prioriteringarna i
transportpolitiken. I arbetet inom transportpolitikens olika områden krävs
dock riktlinjer för hur målen ska tillämpas praktiskt.
Som utgångspunkt för arbetet med att uppnå de transportpolitiska
målen har riksdagen beslutat om fem vägledande principer (Moderna
transporter, prop. 2005/06:160 TU5, rskr. 308). Regeringen har i
samband med propositionen Framtidens resor och transporter —
infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35, TU2, rskr. 145) gjort
bedömningen att de nuvarande transportpolitiska principerna även
fortsättningsvis bör vara vägledande när styrmedel ska väljas och
ekonomiska medel prioriteras och anslås:
— kunderna ska ges stor valfrihet att bestämma hur de vill resa och hur
en transport ska utföras,
— beslut om transportproduktion bör ske i decentraliserade former,
— samverkan inom och mellan olika trafikslag ska främjas,
— konkurrensen mellan olika trafikutövare och transportalternativ ska
främjas,
— trafikens samhällsekonomiska kostnader ska vara en utgångspunkt när
transportpolitiska styrmedel utformas.
Det är enskilda människor och företag som väljer hur de ska ordna sina
resor och transporter. Infrastrukturen och transportsystemet behöver
utvecklas för att ge goda förutsättningar och underlätta vardagen och ta
till vara utvecklingskraften i hela landet. För att detta ska fungera
behöver planeringen utgå från resenärers och transportköpares olika
behov och förutsättningar, dvs. från ett användarperspektiv.
Transportsystemets funktion och förbättringsbehov varierar mellan
olika delar av landet. På den regionala nivån finns god kännedom om
lokala och regionala förhållanden och prioriteringar samt förmåga att
sätta in transportinfrastrukturen i ett helhetssammanhang med koppling
till regional tillväxt och fysisk planering. I planeringsprocesser är det
därför väsentligt att regionala prioriteringar väger tungt för att skapa
goda förutsättningar för hållbar tillväxt och klimateffektiv utveckling.
Samtidigt är det angeläget att uppfyllelsen av samtliga transportpolitiska
mål och målpreciseringar följs och prioriteras även regionalt.
Prop. 2008/09:93
60
Transportlösningar omfattar ofta flera olika färdmedel. Ett
användarorienterat och trafikslagsövergripande synsätt bör därför bygga
på hur hela resan eller transporten kan bli så bra som möjligt ur såväl
effektivitets- som hållbarhetsperspektiv. Särskild uppmärksamhet bör ges
åt förbättringar som kan förverkligas genom lösningar som möjliggör
hela res- och transportkedjor och underlättar övergångar mellan olika
trafikslag och undanröjer flaskhalsar i trafiken. Detta förutsätter ett
utvecklat samarbete såväl mellan de olika trafikverken som mellan den
nationella och regionala nivån.
Det behövs ett reellt utbud av konkurrenskraftiga, klimateffektiva och
säkra transportalternativ. På en väl fungerande marknad leder konkurrens
till snabb förnyelse, prispress och att samhällets resurser används på ett
effektivt sätt.
Den sistnämnda principen lyfter fram betydelsen av att genomförandet
av transportpolitiken sker på ett kostnadseffektivt, resultatinriktat och
måluppfyllande sätt vid utformningen av styrmedel. Olika typer av
styrmedel kan användas för att påverka hur enskilda människor och
företag väljer att utnyttja det befintliga transportsystemet. Nyttan av ett
styrmedel kan många gånger vara svår att kvantifiera i
samhällsekonomiska termer. Fokus ligger därför på hur ett visst mål kan
uppnås till lägsta möjliga samhällsekonomiska kostnad.
7.2 Tillämpning i infrastrukturplaneringen
Regeringens bedömning: De åtgärder som genomförs i
transportinfrastrukturen bidrar till att de transportpolitiska målen
uppfylls.
Förslagen i SIKA:s underlag: SIKA anser att de transportpolitiska
målen ska beaktas och vara styrande i flera olika planeringsprocessen,
bl.a. den långsiktiga infrastrukturplaneringen.
Remissinstanserna: En övervägande del av de instanser som
kommenterat frågan är positiva till att de transportpolitiska målen är
styrande för infrastrukturplaneringen. Rikstrafiken anser att det är
tveksamt att de transportpolitiska målen ska vara styrande för all
offentlig verksamhet. Statskontoret menar att konsekvenserna av att
målen föreslås vara styrande i planeringsprocessen inte är tillräckligt
utredda.
Skälen för regeringens bedömning: Riksdagens transportpolitiska
beslut 1998 angav att planeringssystemet bör utformas så att en
samordning och avvägning mellan olika åtgärder i transportsektorn
främjas (Transportpolitik för en hållbar utveckling, prop. 1997/98:56,
TU10, rskr. 266). Enligt riksdagen bör planeringsarbetet inledas med en
inriktningsplanering där mål, ekonomiska ramar och strategier utreds för
att därefter läggas fast av riksdagen. Efter riksdagens beslut följer sedan
en åtgärdsplanering där trafikverken och planeringsorgan på regional
nivå upprättar förslag till nya åtgärdsplaner.
Prop. 2008/09:93
61
Riksdagens infrastrukturbeslut den 19 december 2008 (Framtidens
resor och transporter — infrastruktur för hållbar tillväxt, prop.
2008/09:35, TU2, rskr. 145) innebar att den statliga planeringsramen för
transportinfrastruktur för perioden 2010–2021 ska uppgå till 417
miljarder kronor och ska användas enligt följande:
• 136 miljarder kronor för drift och underhåll av statliga vägar
inklusive bärighet, tjälsäkring och rekonstruktion av vägar samt
statlig medfinansiering till enskilda vägar,
• 64 miljarder kronor för drift och underhåll av statliga järnvägar,
• 217 miljarder kronor till utveckling av transportsystemet.
Viktiga budskap i propositionen Framtidens resor och transporter —
infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35, TU2, rskr. 145) var
bl.a.:
— att planeringen ska ha en trafikslagsövergripande ansats som utgår
från ett perspektiv där användarna – medborgare och näringsliv – är i
centrum.
— att planeringen för ett robust och hållbart transportsystem innefattar
väl fungerande res- och transportkedjor, där flaskhalsar åtgärdas.
— att hållbar regionförstoring och klimatsmarta val underlättas och
— att effektiviteten inom branschen förbättras så att mer resultat,
måluppfyllelse och samhällsnytta erhålls för satsade skattemedel.
Dessa budskap ligger i linje med de föreslagna nya transportpolitiska
målen och målpreciseringarna.
Regeringen gav den 19 december 2008 i uppdrag åt Vägverket,
Banverket, Sjöfartsverket och Luftfartsstyrelsen/Transportstyrelsen att
upprätta ett gemensamt förslag till en nationell trafikslagsövergripande
plan för utveckling av transportsystemet för perioden 2010–2021. Vid
samma tillfälle gavs dels i uppdrag till länen att upprätta förslag till
motsvarande trafikslagsövergripande länsplaner för regional
transportinfrastruktur för samma period, dels till SIKA att samordna
kvalitetssäkringen av åtgärdsplaneringen. I uppdraget anges att
vägledande för prioritering av trafikslagsövergripande åtgärder ska vara
åtgärdernas bidrag till uppfyllelse av transportpolitiska mål inklusive
samhällsekonomisk effektivitet och den samlade effektbedömningen för
föreslagna åtgärder.
Tidsplanen för åtgärdsplaneringen är att trafikverken ska redovisa
uppdraget till Regeringskansliet senast den 1 september 2009. Förslaget
kommer därefter att remissbehandlas. Länen ska senast den 2 november
2009 redovisa remitterade förslag till länsplaner. Det är viktigt att de
långsiktiga planer som är resultatet av åtgärdsplaneringen bidrar till att de
transportpolitiska målen uppfylls, enligt den föreslagna nya strukturen.
Regeringen avser att genomföra en oberoende granskning av
planförslagen. Den ska omfatta en stickprovsvis granskning av de
samhällsekonomiska objektskalkylerna och ska sammanställas i en
rapport om kvaliteten i underlagen. I den granskningen ingår att
undersöka hur väl underlagen beskriver uppfyllelsen av de nya
transportpolitiska målen.
Granskningen kommer att omfatta minst 10
objekt i det nationella planförslaget och 10 objekt i planförslagen från
länen. Åtgärdsplaneringen avslutas med att regeringen fastställer den
nationella trafikslagsövergripande planen och beslutar om definitiva
ramar till länsplanerna. Resultat och effekter av planeringen kommer
därefter att redovisas i en skrivelse till riksdagen.
Prop. 2008/09:93
62
7.3 Synkronisering med och tillämpning i den fysiska
planeringen
Regeringens bedömning: Transportpolitisk måluppfyllelse bör vara
vägledande i planering och bedömning av fysiska åtgärder i
transportsystemet och beaktas i den övriga markanvändningen, men
det måste alltid finnas utrymme för avvägning mot andra intressen och
effekter, liksom mot mål inom andra politikområden. Den översyn av
lagstiftningen som regeringen har aviserat bör kunna bidra till en
effektivare och mer samordnad planeringsprocess samt stödja
tillämpningen av de transportpolitiska målen.
Förslagen i SIKA:s underlag: I sina förslag till ny transportpolitisk
målstruktur har SIKA framfört att de lagar som reglerar processer för
fysisk planering, däribland plan- och bygglagen (PBL), väglagen och
lagen om byggande av järnväg, bör ses över så att de transportpolitiska
målen blir styrande i dessa. SIKA föreslog att Boverket och SIKA skulle
få i uppdrag att utreda detta närmare. Samhällsplaneringen behöver
präglas av en helhetssyn där de transportpolitiska målen kommer in som
en viktig utgångspunkt. De olika medlen för att nå de transportpolitiska
målen – bebyggelse- och lokaliseringsplanering, utveckling av
transportsystemet och andra kommunikationsformer – bör beaktas
samlat.
SIKA ser därvid ett behov av att bättre integrera eller närma
transportsektorns planering med den kommunala fysiska planeringen
enligt PBL och den regionala fysiska planeringen. SIKA föreslår vidare
en modell för en strukturerad planeringsprocess i fem steg som syftar till
att i planeringen finna de alternativ som bäst bidrar till transportpolitisk
måluppfyllelse. Den föreslagna modellen betonar bred
alternativgenerering, tillämpande av fyrstegsprincipen och
effektbedömningar gentemot transportpolitiska etappmål.
Remissinstanserna: Överlag är remissinstanserna positiva till en ökad
målstyrning i planeringen. Flera instanser framhåller dock att den
praktiska tillämpningen behöver vidareutvecklas och utredas. Banverket
stödjer att målen beaktas i en strukturerad planeringsprocess men anser
att utveckling krävs för att det ska fungera bra i praktiken. Luftfartsverket
anser att de transportpolitiska målen för att vara verkningsfulla ska
beaktas och vara styrande i planeringsprocesserna. Sjöfartsverket tycker
att det är positivt att målen föreslås utgöra en viktig förutsättning för
olika delar av en integrerad samhällsplanering.
Transportstyrelseutredningen framhåller att det är angeläget att en
trafikslagsövergripande ambition kommer till uttryck i den fortsatta
omstruktureringen av transportsektorn och att planeringen inom
transportsektorn blir en mer integrerad del av den övriga, mer
Prop. 2008/09:93
63
övergripande samhällsplaneringen. För att trygga genomslag av de
transportpolitiska målen i planeringsprocessen ser Boverket det som
angeläget att fysisk planering enligt PBL, som kännetecknas av en
helhetssyn på markanvändningen och avvägning mellan berörda
allmänna intressen, får en förstärkt roll. Väg och
transportforskningsinstitutet (VTI) anser att transportpolitiken bör få en
mer styrande roll för de förändringar som eftersträvas för
transportsektorns funktion och utformning. Vägverket anser att det krävs
en särskild utredning för att koppla planeringsprocessen till de
förutsättningar som finns i politiska mål och praktisk verklighet.
Rikstrafiken är tveksam till att de transportpolitiska målen generellt ska
vara styrande och anser att styrning i stället bör ske genom tydliga
uppdrag och mål för varje myndighet enligt Styrutredningens förslag.
Sveriges Kommuner och Landsting instämmer med SIKA i att det finns
behov av stöd för planering och beslut som rör transportsektorn samt
förordar en fortsatt decentralisering av planeringsansvaret för transporter
och infrastruktur till aktörer på lokal och regional nivå. Länsstyrelserna i
Dalarna och i Gävleborg är positiva till att målen tillämpas i
planeringsprocessen förutsatt att de anpassas för att göras användbara.
Länsstyrelsen i Gävleborg anser vidare att det finns ett behov av att
bättre integrera transportsektorns planering med den kommunala fysiska
planeringen enligt PBL.
Skälen för regeringens bedömning
Inledning
Utvecklingen av bebyggelsestrukturen spelar långsiktigt en central roll
för möjligheterna att utveckla transportsystemet i linje med de
transportpolitiska målen. Det gäller såväl för det föreslagna
funktionsmålet som för aspekter som är viktiga utifrån hänsynsmålet,
t.ex. att förbättra förutsättningarna för kollektivtrafik eller att
åstadkomma säkra trafikmiljöer för barn. Ett effektivt transportsystem är
samtidigt en förutsättning för att kunna nå generella samhällsmål som
regional tillväxt och hållbar utveckling. Transportinfrastruktur och trafik
planeras på såväl nationell och regional nivå som på kommunal nivå.
Regeringen anser att det är nödvändigt med en översyn för en bättre
samordning och effektivisering av de olika planeringsprocesserna för
transportinfrastruktur samt övrig fysisk samhällsplanering på olika
organisatoriska nivåer i samhället. Dagens fysiska planeringssystem
fungerar inte så effektivt som det skulle kunna och borde göra. Den
planering och bedömning som sker av utbyggnaden av bl.a. vägar och
järnvägar sker enligt olika regelverk som inte är synkroniserade. Ofta
förekommer vad som kan anses vara dubbel planering och dubblerad
prövning. De regler som ska tillämpas är delvis gemensamma, men det
finns också skilda materiella krav.
Samordningen mellan olika aktörer
brister inte sällan, vilket kan leda till dubbla besked eller att frågor faller
mellan stolarna. De nuvarande processerna kan bli oförutsebara,
tidsödande och resurskrävande, vilket innebär att investeringar försenas,
inte sällan på ett betydande sätt och till stora kostnader, utan att dessa
förseningar motsvaras av några genuina mervärden vare sig för
medborgarna eller för samhället.
Prop. 2008/09:93
64
Översyn av lagstiftningen gällande fysisk planering
Regeringen anser att det är angeläget med en effektiv samordning mellan
planeringen av markanvändning och transportinfrastruktur för att
möjliggöra en utveckling av samhällsstrukturen och transportsystemet i
önskad riktning. Vidare behöver stora angelägna samhällsprojekt kunna
planeras och genomföras snabbare än i dag. Samtidigt får inte det
demokratiska inflytandet, rättsäkerheten eller miljöhänsynen åsidosättas.
Utgångspunkten är att ändamålsenliga lagförändringar kan ge önskad
effekt på längre sikt och att åtgärder riktade mot den praktiska
tillämpningen av gällande lagar kan öka effektiviteten på kortare sikt.
Därför avser regeringen, enligt vad som aviserats i propositionen
Framtidens resor och transporter — infrastruktur för hållbar tillväxt
(prop. 2008/09:35, TU2, rskr. 145), att under våren 2009 tillsätta en
parlamentariskt sammansatt kommitté med uppgift att se över
planeringsprocesser och lagstiftning för fysisk planering av
infrastrukturanläggningar och markanvändning. Kommittén ska vid
behov föreslå ny lagstiftning, eller ändringar i de regelverk som i dag
tillämpas i planeringen. Ett förändrat eller nytt regelverk bör utformas så
att det
— möjliggör en förbättrad samordning av planeringsprocesserna för
transportinfrastruktur och övrig fysisk samhällsplanering på lokal,
regional och central nivå
— ökar effektiviteten i beslutsprocessen samtidigt som kraven på
demokratiskt inflytande och rättssäkerhet liksom miljöhänsyn kan
säkerställas och utvecklas
— stödjer tillämpningen av de transportpolitiska målen.
Målkonflikter och avvägningar i den fysiska planeringen
Transportsystemet ska tillgodose många olika medborgares och
näringslivets skiftande behov av väl fungerande resor och transporter.
Behoven skiftar över landet, mellan stad och landsbygd, mellan kvinnor
och män, mellan olika grupper i samhället och de varierar också över
tiden. I planeringsprocessen är det centralt att olika gruppers behov
framkommer och beaktas.
I planeringen av transportsystem eller bebyggelse har varje tänkbar
åtgärd nästan alltid ett flertal olika effekter, positiva såväl som negativa.
Fysisk planering handlar därför ofta om att göra avvägningar mellan
olika, och ibland motstående, intressen. Allmänna intressen ska vägas
mot enskilda, positiva effekter mot negativa, ett mål eller en
målprecisering mot ett annat/en annan. Det är betydelsefullt med en
ändamålsenlig beskrivning av dessa effekter för att stödja beslutsfattande
och underlätta avvägningar.
En bra effektbedömning ger en rättvisande bild av vad en åtgärd leder
till, möjliggör sakliga jämförelser mellan olika alternativ, är öppen med
sina förutsättningar och begränsningar, innehåller relevanta
känslighetsanalyser och är tydligt och klart dokumenterad. Väsentliga
underlag som t.ex. samhällsekonomiska bedömningar kan med fördel
kombineras med multikriteriebedömningar av olika effekter. Hur en
åtgärd bidrar till att uppfylla olika transportpolitiska delmål är därvid en
betydelsefull faktor av flera som behöver beskrivas på ett systematiskt
sätt i en samlad effektbedömning.
Prop. 2008/09:93
65
Olika underlag och bedömningar är ett hjälpmedel för beslutsfattaren,
men de övertar inte funktionen att fatta beslut. Regeringen anser att
transportpolitisk måluppfyllelse bör vara vägledande i planering och
bedömning av fysiska åtgärder i transportsystemet och beaktas i den
övriga markanvändningen, men utrymme för avvägning mot andra
intressen och effekter, liksom mot mål inom andra politikområden, måste
alltid finnas. Handlingsutrymme i beslutsfattandet är även en väsentlig
förutsättning för demokratiskt inflytande i planeringsprocessen och för
att ge den berörda allmänheten möjlighet att påverka den fysiska
planeringens utformning.
7.4 Tillämpning i regelgivning och ekonomiska
styrmedel
Regeringens bedömning: Vid utformningen av ekonomiska
styrmedel och i regelgivning är den transportpolitiska principen om
samhällsekonomisk kostnadseffektivitet en viktig utgångspunkt. Det
samlade beslutsunderlaget inför beslut om införande av ekonomiska
styrmedel och regler måste dock beakta samtliga dimensioner av det
transportpolitiska målet.
Skälen för regeringens bedömning: Olika typer av transportpolitiska
styrmedel – som skatter, avgifter och regleringar – är verktyg för att
påverka efterfrågan på transporter, val av transportmedel och i
förlängningen behovet av ny infrastruktur. Styrmedel är nödvändiga för
att målen ska kunna uppfyllas.
En av de grundläggande principerna för transportpolitiken är att
trafikens samhällsekonomiska kostnader ska vara en utgångspunkt när
transportpolitiska styrmedel utformas. Denna princip har tydligast
koppling till ekonomiska styrmedel som skatter, avgifter och handel med
utsläppsrätter. En tillämpning är det så kallade kostnadsansvaret, som
innebär att de skatter och avgifter som tas ut av trafiken och som är
transportpolitiskt motiverade bör motsvara trafikens samhällsekonomiska
marginalkostnader och bidra till att de transportpolitiska målen nås.
Den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden är den
kostnad som uppstår för samhället till följd av att ytterligare ett fordon
utnyttjar infrastrukturen. Denna kostnad inkluderar de effekter resor och
transporter har för andra än brukarna själva, som slitage på
infrastrukturen, utsläpp av luftföroreningar och koldioxid, buller, trängsel
och olyckor.
För att ekonomiska styrmedel ska få önskad styrande effekt bör de
kombineras med åtgärder som skapar alternativ för användarna av
transportsystemet. Därmed ökar användarnas möjligheter att reagera på
prisskillnader. Tillhandahållande av infrastruktur, understödjande av
teknisk forskning och utveckling samt stabila marknadsvillkor är
väsentliga delar i en sådan strategi.
Prop. 2008/09:93
66
Den grundläggande principen om samhällsekonomiska kostnader kan
även tillämpas vid utformning av styrmedel i form av regleringar, som
förbud och påbud. Trafikens samhällsekonomiska kostnader kan beaktas
genom att regleringar utformas så att de styr mot samhällsekonomiskt
effektiva beteenden och åtgärder. Krav på fordon kan till exempel vara
kostnadseffektiva styrmedel för att hantera trafikens miljö- och
olyckskostnader.
De transportpolitiska styrmedlen ska bidra till att skapa goda
förutsättningar för effektiva transportlösningar. Vid översyn av
transportpolitiska styrmedel bör därför strävan mot konkurrensneutrala
spelregler vara en central utgångspunkt. Konkurrensneutralitet mellan
trafikslagen, genom samma grad, av internalisering av externa kostnader,
är dock en ledstjärna för det transportpolitiska utvecklingsarbetet som
inte bör tolkas alltför strikt. Redan enklare differentiering i ett
avgiftssystem kan få betydande och ofta tillräckliga styreffekter. Även
skillnader mellan trafikslagen när det gäller grundläggande
förutsättningar och internationella förutsättningar samt aktuella
effektivitetsproblem kan behöva beaktas.
Samhällsekonomisk effektivitet är inte bara en grundläggande princip,
utan en central del av det övergripande transportpolitiska målet. Målet
innehåller dock även andra centrala dimensioner. Även dessa
dimensioner måste beaktas när ekonomiska styrmedel och regleringar
utformas. Att betänka är att transportsystemet inte primärt är till för sin
egen skull utan en väsentlig grundförutsättning för att medborgare och
näringsliv tillsammans ska kunna skapa hållbar tillväxt, livskvalitet,
välfärd och utvecklingskraft i hela landet. Det betyder att den slutliga
utformningen av olika styrmedel naturligt måste utgå från en
helhetsbedömning där konsekvenser även utanför transportpolitikens
kärnområde beaktas.
7.5 Tillämpning i organisering och styrning av statliga
myndigheter
Regeringens bedömning: Valet av organisering av statliga
myndigheter har en stor betydelse för transportpolitikens utformning
och resultat. Styrningen av myndigheterna inom transportområdet
utgår från de föreslagna transportpolitiska målen och
målpreciseringarna samt de transportpolitiska principerna, i en form
som är anpassad efter och konkretiserad med utgångspunkt i de olika
myndigheternas uppdrag och utvecklingen i samhället över tid.
Skälen för regeringens bedömning
Styrningens former kritiserade
De senaste tjugo åren har det pågått ett utvecklingsarbete för att förändra
och effektivisera den statliga styrningen av myndigheter. Detta arbete har
bidragit till att förbättra den ekonomiska styrningen i staten och att
upprätthålla en effektiv förvaltning. Den finansiella styrningen och
kontrollen är numera föremål för ett omfattande regelverk som liknar det
som andra samhällssektorer tillämpar. Vid en internationell jämförelse
ligger Sverige långt fram inom dessa områden. Även myndigheternas
tillämpning av regelverket är god. En indikation på detta är att relativt få
myndigheter erhåller revisionsanmärkningar.
Prop. 2008/09:93
67
Trots de framsteg och positiva effekter som uppnåtts till följd av
tidigare vidtagna åtgärder i syfte att förändra och effektivisera styrningen
av den statliga förvaltningen har styrningen av förvaltningen varit
föremål för en omfattande och bitvis stark kritik. Kritiken har bl.a.
kommit till uttryck i Styrutredningens betänkande Att styra staten –
regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75) som
överlämnades till regeringen i november 2007.
Utredningen gjorde följande problembeskrivning och analys:
— Regeringens styrsignaler till myndigheterna har varit otydliga
eftersom de varit för många. Styrsignalerna har inte heller hängt samman
sinsemellan, vilket skapat målkonflikter som ytterst gjort att
myndigheterna fått avgöra vilka mål som ska prioriteras.
— För stort fokus har ägnats det årliga regleringsbrevet.
Regleringsbreven har blivit överlastade med mål och
återrapporteringskrav. Skillnaden mellan långsiktig strategisk styrning
och kortsiktiga förskjutningar i myndighetsuppdraget har upplevts som
oklar.
— Myndigheterna har behandlats på ett alltför likformigt sätt. För att
styrningen ska bli framgångsrik måste styrningen anpassas till
regeringens behov och den enskilda myndighetens förutsättningar.
— Det har varit ineffektivt att använda myndigheternas resurser för att ta
fram information som sedan inte använts.
Ny inriktning med färre och tydligare styrsignaler
Mot bakgrund av Styrutredningens förslag redovisade regeringen i
budgetpropositionen för 2009 sin avsikt att utveckla
myndighetsstyrningen så att den blir mer långsiktig och strategiskt
orienterad.
I syfte att öka inslaget av långsiktighet i styrningen och därmed skapa
en mer ändamålsenlig årlig styrning kommer myndigheternas
instruktioner och de uppgifter som där anges utgöra basen för den
löpande styrningen och återrapporteringen. I linje med detta har mängden
återrapporteringskrav i regleringsbreven för 2009 begränsats för ett stort
antal myndigheter. Det är inte nödvändigt för regeringen att för alla
myndigheter varje år ange vilken information som ska återrapporteras.
Detta kan myndigheterna själva ta ställning till, på basis av det
grunduppdrag som varje myndighet har enligt sin instruktion.
Regeringens styrning kommer därför att i allt mindre grad bygga på
omfattande årliga återrapporteringskrav till myndigheterna. I de fall
sådan styrning ändå behövs kommer det normalt att ske i myndigheternas
regleringsbrev även i framtiden. Mer detaljerad information om
tillståndet inom en viss sektor eller kort- och långsiktiga effekter av
statliga insatser kommer i huvudsak inte att redovisas i myndigheterna
årsredovisningar, utan i andra former och sammanhang.
Prop. 2008/09:93
68
Kravet att årligen återrapportera resultat i form av effekter bör enbart
användas i de fall där myndigheterna själva kan påverka dessa. För
många styrsignaler i form av mål och återrapporteringskrav har i
praktiken givit myndigheterna utrymme att själva bestämma vilka av
dessa som ska vara vägledande för myndighetens verksamhet. Detta är
enligt regeringen inte tillfredsställande.
Utveckling av regeringens styrning av myndigheterna inom
transportområdet
I sin tidigare utformning kan regleringsbreven sägas ha fungerat som ett
medel att kommunicera transportpolitikens inriktning, i formell mening
till myndigheterna, men i viss utsträckning i en informell mening även
till övriga aktörer inom transportområdet. Regleringsbreven innehöll före
förändringen inte bara direktiv och mål för verksamheten under året utan
även mer långsiktiga och strategiska styrsignaler.
I viss utsträckning har uppgifter av mer permanent karaktär som
tidigare funnits i regleringsbreven flyttat till myndigheternas
instruktioner. Regeringens bedömning är dock att det därutöver kommer
att behövas andra medel för styrning och kommunicering av regeringens
politik som å ena sidan gäller på flera års sikt och som å andra sidan har
en friare form än den relativt avskalade och strikta struktur som en
myndighetsinstruktion har.
Regeringen har därför för avsikt att utveckla den del av
myndighetsstyrningen inom transportområdet som sker på några års sikt.
För regeringens styrning av myndigheter kommer således målen i
propositionen, som vänder sig till riksdagen, att anpassas och
konkretiseras allt efter myndigheternas olika uppgifter och efter
utvecklingen över tid. Indikatorer för återrapportering av måluppfyllelse
kommer att behöva utvecklas, särskilt inom tillgänglighetsområdet.
Det är angeläget att arbetet med att konkretisera och kvantifiera de
transportpolitiska målen och deras preciseringar fortsätter. Det går
sannolikt att ta erfarenheter från arbetet med att ta fram indikatorer och
återrapportering om trafiksäkerhet på väg (Målstyrning av
trafiksäkerhetsarbetet Aktörssamverkan mot nya etappmål år 2020, VV
2008:31). En framgångsfaktor har där varit att förslag till indikatorer har
tagits fram i nära samverkan med alla relevanta aktörer.
Regeringen har för avsikt att vidta nödvändiga åtgärder för att skapa
tillfredställande metoder för att följa upp måluppfyllelsen för övriga
målområden.
Förslaget om transportmålsråd för uppföljning med föreslagna mått och
indikatorer
Förslagen i SIKA:s underlag: Förslaget innehåller en stor satsning på
ökad kvantifierbarhet genom införandet av ett samlat system med ett
relativt stort antal indikatorer och mått för uppföljning av
transportpolitiken.
Ett sådant system kräver dock resurser och SIKA
föreslår inrättande av ett Transportmålsråd, som en nationell
trafikslagsoberoende statlig organisation med ansvar för Pr
sammanställning, analys och uppföljning av föreslagna indikatorer och
etappmål samt stöd till berörda myndigheter.
op. 2008/09:93
69
Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna, exempelvis
Banverket, Luftfartsverket, Vägtrafikinspektionen, Rikstrafiken,
Energimyndigheten, Verket för näringslivsutveckling (Nutek),
Konsumentverket, Länsstyrelsen i Gävleborg, Länsstyrelsen i
Västernorrland, Stockholms läns landsting, Regionförbundet Jönköpings
län, Regionförbundet Östsam, Sveriges kommuner och landsting (SKL),
Helsingborgs stad, Västtrafik och Gröna Bilister ställer sig tveksamma
till om nyttan av det starkt utökade antalet indikatorer och mått – varav
många ännu inte är färdigutvecklade och allmänt accepterade –
motsvaras av de kraftigt utökade resurser som krävs.
Rikstrafiken, Energimyndigheten, Regionförbundet Jönköpings län,
Näringslivets Transportråd, Sveriges Transportindustriförbund, Svenskt
Flyg, Sveriges hamnar, Sveriges Redareförening, Sveriges
Skeppsmäklareförening, Sveriges Åkeriförening, Tågoperatörerna och
Svenska Privatvagnsföreningen ställer sig tveksamma eller avvisande till
förslaget om inrättande av ett transportmålsråd, medan Luftfartsverket,
Sjöfartsverket, Transportstyrelseutredningen och Region Skåne hänvisar
till att Trafikverksutredningen (N 2008: 06) har i uppdrag att ta ett samlat
grepp om myndighetsorganisationen inom transportområdet. Verket för
innovationssystem (Vinnova) uppfattar förslaget om transportmålsråd
som att SIKA inte längre anser sig lämplig för de uppgifter som rådet
föreslås handha, medan Banverket, Länsstyrelsen i Västernorrland,
Region Västra Götaland och Västtrafik fortsatt förordar SIKA som
uppföljningsmyndighet.
Skälen för regeringens bedömning: Regeringen avvisar förslaget att
förorda ett allmänt bruk av de av SIKA föreslagna måtten och
indikatorerna liksom inrättandet av det föreslagna Transportmålsrådet.
En starkare styrning åstadkoms inte med ett alltför stort antal
styrsignaler, som inte heller är anpassade efter de olika myndigheterna –
utan snarare genom att ett färre antal prioriterade väljs ut. I regeringens
förslag har detta skett bl.a. genom färre mål och målpreciseringar jämfört
med de än så länge gällande delmålen och etappmålen. Förslaget skulle
även kräva stora resurser dels för utvecklingsarbetet, dels för själva
uppföljningen, resurser som skulle riskera att tas från den operativa
verksamheten. Enligt regeringens mening är måluppföljningen en viktig
del av målstyrningen, men den bör fokusera på det som är väsentligt från
styrsynpunkt för att bli effektiv.
Uppföljning av uppfyllelse av mål och målpreciseringar bör ske genom
indikatorer. Inom vägtrafiksäkerhetsområdet har Vägverket efter samråd
med många aktörer utvecklat ett begränsat antal förankrade och
accepterade sådana för uppföljning. Fördelen med detta arbetssätt är att
det underlättar andra – kommunala, regionala, ideella och kommersiella
– aktörers engagemang.
Olika aktörers insatser underlättas genom att det
finns en relativt gemensam målbild – även om varje aktör konkretiserar
sina egna mål – och en gemensam vision, nollvisionen.
Indikatorer för återrapportering av måluppfyllelse kommer att behöva
utvecklas inom övriga områden, särskilt inom tillgänglighetsområdet.
Regeringens intention är att myndigheterna inom transportområdet ska
Prop. 2008/09:93
70
utveckla sådana med en trafikslagsövergripande ansats, efter samråd bl.a.
med myndigheter inom näringspolitiken och den regionala
tillväxtpolitiken samt i dialog med aktörer i transportsektorn och på den
regionala nivån. I denna fråga går det sannolikt att lära från arbetet med
att ta fram indikatorer och återrapportering om trafiksäkerhet på väg.
Trafikverksutredningen – ett av regeringens initiativ för att effektivisera
förvaltningen
I sammanhanget bör det nämnas att Trafikverksutredningen (N 2008:
06), vars slutbetänkande ska lämnas senast den 1 april 2009, bl.a. har i
uppdrag att kartlägga och analysera vissa verksamheter och funktioner
hos myndigheterna inom transportområdet. Utifrån sin analys ska
utredaren föreslå lösningar, organisatoriska eller andra, som krävs för att
bäst uppnå riksdagens och regeringens mål för transportpolitiken.
Förslagen till lösningar ska inriktas på strukturer, arbetsprocesser och
organisering av de statliga myndigheterna och deras verksamheter inom
transportområdet. I detta inkluderas att se över och föreslå nya former
och arbetssätt samt överväga olika organisationsformer för den
strategiska planeringen av transportinfrastrukturen på lång och medellång
sikt. Även analys av vilka möjligheter till effektiviseringar och synergier
som kan finnas genom en omorientering av myndigheternas uppdrag,
verksamhet och organisering ingår.
Utredningen har i delbetänkandet Tydligare uppdrag – istället för
sektorsansvar (SOU 2008:128) analyserat det man kallar sektorsansvaret
inom de nationella transportmyndigheternas ansvarsområde. Avsikten
har varit att myndigheterna även ska verka utanför det egna kärnområdet
med framför allt mjuka styrmedel för att påverka marknadens aktörer i en
viss riktning – och har använts kanske främst inom miljö- och
trafiksäkerhetsområdet. Man konstaterar att någon entydig definition av
vad som avses med sektorsansvar, sektorsuppgifter och
sektorsmyndighet inte finns, och föreslår att sektorsansvaret ersätts med
tydligt definierade stabs och
verkställighetsuppgifter inom
myndigheternas respektive verksamhetsområden. Delbetänkandet är
under remissbehandling.
7.6 Målen som utgångspunkt och stöd för andra aktörers
engagemang
Regeringens bedömning: De transportpolitiska målen bör kunna vara
en utgångspunkt för regionala och lokala målformuleringar och
uppmuntra till transportpolitiskt engagemang bland många olika
aktörer.
Förslagen i SIKA:s underlag: Underlaget stämmer i huvudsak med
regeringens förslag.
Remissinstanserna: I huvudsak finns ett stöd för att de
transportpolitiska målen ska kunna användas av andra aktörer och inte
endast av de statliga myndigheterna i den statliga transportpolitiken,
dock med förbehållet att det inte inverkar på det kommunala självstyret
och det kommunala planmonopolet.
Prop. 2008/09:93
71
Skälen för regeringens bedömning: Regeringens strävan är att de
transportpolitiska målen bör kunna vara en utgångspunkt för regionala
och lokala målformuleringar och uppmuntra till transportpolitiskt
engagemang bland olika aktörer t.ex. i kommuner och regioner, i
näringslivet och i ideella organisationer. Staten kan genom
transportpolitiken åstadkomma en del av det som är eftersträvansvärt i
transportsystemet och i samhället.
För att Sverige ska kunna bryta utanförskapet, bidra till hållbar tillväxt
och utvecklingskraft i hela landet behövs dock att alla goda krafter ger
sitt bidrag. Regeringens strävan är att underlätta att de många olika
aktörernas – kommunernas, regionernas, ideella föreningars och
näringslivets – engagemang ska bidra till hållbar utveckling. De
transportpolitiska målen och målpreciseringarna är styrande för den
statliga politiken inom transportområdet, men kan samtidigt vara
utgångspunkt, inspiration och stöd för andra aktörers ställningstaganden
och engagemang – när de sätter upp egna mål efter sina egna
förutsättningar.
Prop. 2008/09:93
72
8 Konsekvenser
Jämställdhetsarbetet inom transportsektorn och de nya målen
Enligt regeringens bedömning kommer propositionen att ha positiv
påverkan på jämställdhetsarbetet inom transportsektorn. Med de
reviderade målen får arbetet ett ökat fokus på vad ett jämställt
transportsystem innebär, nämligen att det likvärdigt ska svara mot
kvinnors och mäns transportbehov och att arbetsformerna,
genomförandet och resultaten av transportpolitiken medverkar till ett
jämställt samhälle. Ett jämställt transportsystem medverkar till kvinnors
och mäns lika möjligheter att ta sig till jobbet, utöva fritidsintressen och
vara aktiva samhällsmedborgare. Den huvudsakliga strategin för att
uppnå ett jämställt transportsystem är jämställdhetsintegrering. Det
innebär att transportsektorns aktörer ska organisera, förbättra, utveckla
och utvärdera alla sina beslutsprocesser så att jämställdhetsperspektivet
införlivas i alla dess steg.
Näringslivet och de nya målen
I den nya målstrukturen finns en ökad fokusering på att målen ska bidra
till att stärka näringslivets internationella konkurrenskraft och underlätta
hållbar regionförstoring i hela landet. I regeringens politik för att bryta
utanförskapet och bidra till en hållbar tillväxt är väl fungerande resor och
transporter prioriterade. Detta är en nödvändighet för Sveriges välstånd.
Att effektivisera transportsystemet och att resor och transporter som ökar
tillgängligheten blir klimatsmartare och säkrare är eftersträvansvärt.
Däremot är det inget mål i sig att minska resandet.
Miljö- och hälsofrågorna och de nya målen
Eftersom investeringar inom transportsektorn omfattar stora ekonomiska
volymer och har påverkan, inte enbart på kort sikt utan under många år,
är det enligt regeringen angeläget med en långsiktig signal och målbild.
Såväl den gällande, som den föreslagna reviderade målstrukturen
fokuserar på att transportsystemet ska bidra till uppfyllelse av
miljökvalitetsmålen med tillhörande delmål. Miljömålssystemets
uppbyggnad är under översyn genom Utredningen om miljömålssystemet
(M 2008:02), som beräknas avsluta sitt arbete den 30 september 2009.
Regeringens förslag till reviderade mål har kommunicerats med
utredningen.
Preciseringarna för miljö och hälsa tar också sin utgångspunkt i
allianspartiernas överenskommelse från februari 2009 om en hållbar
energi- och klimatpolitik för miljö, konkurrenskraft och trygghet. I
överenskommelsen presenterar regeringen en väg ut ur beroendet av
fossil energi. En satsning på förnybar energi och effektivare
energianvändning stärker svensk försörjningstrygghet och
konkurrenskraft och ger svensk forskning och företagande en ledande
roll i den globala omställningen till en kolsnål ekonomi. Svensk industri
kan vara världsledande i omställningen bland annat genom utvecklingen
av hybridfordon, elbilar och biodrivmedel.
Prop. 2008/09:93
73
Statsfinanserna och de nya målen
De nya målen i sig bör ha begränsad påverkan på statsfinanserna jämfört
med motsvarande mål i dag. Transportpolitikens huvudinriktning, med
det övergripande målet och de transportpolitiska principerna ligger fast.
Genomförandet av transportpolitiken ska genomföras på ett
kostnadseffektivt, resultatinriktat sätt med hög måluppfyllelse.
I sammanhanget är det dock värt att nämna att i propositionen
Framtidens resor och transporter — infrastruktur för hållbar tillväxt
(prop. 2008/09:35, TU2, rskr. 145) betonar regeringen betydelsen av
ökad effektivisering i anläggningsbranschen för att få ut mer resultat,
måluppfyllelse och samhällsnytta för satsade skattemedel. Eftersom varje
procents effektivisering innebär stora summor inom såväl byggande som
drift och underhåll så är detta en essentiell och prioriterad fråga för
regeringen.
Prop. 2008/09:93
74
Bilaga 1 Förteckning över remissinstanser avseende
Statens institut för kommunikationsanalys rapporter
Förslag till ny transportpolitisk målstruktur: Del 1
Analys av förutsättningar och Del 2 Förslag till
reviderade mål (SIKA rapport 2008: 2 och 3)
Näringsdepartementet skickade den 16 juli 2008 ut SIKA:s analys av
brister i nuvarande målstruktur och målens tillämpning respektive förslag
till ny transportpolitisk målstruktur på remiss.
Följande remissinstanser har svarat och gett synpunkter: Banverket,
Luftfartsverket, Sjöfartsverket, Vägverket, Transportstyrelseutredningen
(N 2007:05), Vägtrafikinspektionen vid Vägverket, Rikstrafiken, Statens
väg- och transportforskningsinstitut (VTI), AB Svensk Bilprovning,
Rikspolisstyrelsen (RPS), Konkurrensverket, Energimyndigheten, Verket
för innovationssystem (Vinnova), Verket för näringslivsutveckling
(Nutek), Institutet för tillväxtpolitiska studier (ITPS), Glesbygdsverket,
Konsumentverket, Naturvårdsverket, Boverket, Statskontoret,
Jämställdhetsombudsmannen (JämO), Folkhälsoinstitutet (FHI),
Länsstyrelsen i Dalarna, Länsstyrelsen i Gotlands län, Länsstyrelsen i
Gävleborg, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i
Västernorrland, Länsstyrelsen i Västmanland, Sveriges kommuner och
landsting (SKL), Landstinget Gävleborg, Norrbottens läns landsting,
Stockholms läns landsting, Region Dalarna, Region Halland, Region
Skåne, Regionförbundet Sörmland, Region Värmland, Region
Västerbotten, Region Västra Götaland, Regionförbundet Jönköpings län,
Regionförbundet Kalmar län, Regionförbundet Östsam, Göteborgs stad,
Karlskrona kommun, Lindesbergs kommun, Växjö kommun, Svensk
kollektivtrafik, Svenska bussbranschens riksförbund, Västtrafik AB,
Skånetrafiken, Branschföreningen tågoperatörerna, Svenska
privatvagnsföreningen, BIL Sweden, Sveriges åkeriföretag, Sveriges
hamnar, Sveriges redareförening, Sveriges skeppsmäklareförening,
Svenskt flyg AB, Näringslivets transportråd, Stockholms
handelskammare, Sveriges transportindustriförbund, Svenska
transportarbetareförbundet, Cykelfrämjandet, Gröna bilister,
Motormännens riksförbund, Nationalföreningen för trafiksäkerhetens
främjande (NTF), Resenärsforum, Svenska naturskyddsföreningen
(SNF). Järnvägsstyrelsen, Sjöfartsinspektionen och Luftfartsstyrelsen har
meddelat att synpunkter lämnas genom Transportstyrelseutredningens
yttrande.
Följande remissinstanser har inte svarat eller svarat men avstått från att
ge synpunkter: Diskrimineringsombudsmannen (DO),
Landsorganisationen i Sverige (LO), Sveriges akademikers
centralorganisation (SACO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO),
Trafikverksutredningen (N 2008:06), Socialstyrelsen,
Handikappombudsmannen, Myndigheten för handikappolitisk
samordning (Handisam), Länsstyrelsen i Jämtlands län, Länsstyrelsen i
Uppsala län, Landstinget i Halland, Mälardalsrådet, Region Blekinge,
Region Gävleborg, Regionförbundet Örebro, Västmanlands kommuner
och landsting, Avesta kommun, Haparanda kommun, Katrineholms
kommun, Lunds kommun, Nacka kommun, Norrtälje kommun, Pr
Nyköpings kommun, Sollentuna kommun, Uddevalla kommun, Umeå
kommun, Statens Järnvägar, Länstrafiken i Västerbotten AB,
Storstockholms Lokaltrafik AB (SL), Värmlandstrafik AB,
Västernorrlands läns Trafik AB, Green Cargo AB, Jernhusen AB,
Järnvägsforum, Svenska Tågkompaniet, Svenska Taxiförbundet, Svenska
Petroleuminstitutet (SPI), Svenskt näringsliv och Svenska
cykelsällskapet.
op. 2008/09:93
75
Prop. 2008/09:93
76
Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser avseende
Vägverkets publikation Målstyrning av
trafiksäkerhetsarbetet Aktörssamverkan mot nya
etappmål år 2020 (VV 2008:31)
Näringsdepartementet skickade den 16 juli 2008 ut Vägverkets
redovisning av ett regeringsuppdrag att föreslå nya etappmål för
trafiksäkerhetsutvecklingen.
Följande remissinstanser har svarat och gett synpunkter:
Arbetsmiljöverket, Banverket, Folkhälsoinstitutet, Rikspolisstyrelsen,
Statens naturvårdverk, Statens institut för kommunikationsanalys
(SIKA), Statens väg- och transportforskningsinstitut (VTI), Verket för
innovationssystem (Vinnova), Vägtrafikinspektionen, Karlskrona
kommun, Region Dalarna, Region Skåne, Regionförbundet Östsam,
Sveriges Kommuner och Landsting, Göteborgs Stad Trafikkontoret,
Västtrafik AB, Bil Sweden, Motormännens Riksförbund,
Nationalföreningen för Trafiksäkerhetens Främjande (NTF),
Resenärsforum, Svenska Bussbranschens Riksförbund, Svenska
Naturskyddsföreningen, Sveriges Försäkringsförbund, Sveriges
Motorcyklister, Sveriges Trafikskolors Riksförbund och
Däckspecialisternas Riksförbund.
Följande remissinstanser har inte svarat, svarat men avstått från att ge
synpunkter eller hänvisar till yttrande på SIKA:s utredning:
Diskrimineringsombudsmannen, Energimyndigheten, Glesbygdsverket,
Handikappombudsmannen, Institutet för tillväxtpolitiska studier,
Jämställdhetsombudsmannen, Järnvägsstyrelsen, Konkurrensverket,
Konsumentverket, Luftfartsstyrelsen, Luftfartsverket, Länsstyrelsen i
Dalarna, Länsstyrelsen i Gotlands län, Länsstyrelsen i Gävleborg,
Länsstyrelsen i Jämtlands län, Länsstyrelsen i Uppsala län, Länsstyrelsen
i Stockholms län, Länsstyrelsen i Västernorrland, Länsstyrelsen i
Västmanland, Rikstrafiken, Sjöfartsinspektionen, Sjöfartsverket,
Socialstyrelsen, Statskontoret, Verket för näringslivsutveckling, AB
Svensk Bilprovning, Affärsverket Statens Järnvägar AB, Green Cargo
AB, Jernhusen AB, SJ AB, Landstinget Gävleborg, Landstinget i
Halland, Norrbottens läns landsting, Stockholms läns landsting, Avesta
kommun, Haparanda kommun, Helsingborgs stad, Katrineholms
kommun, Lindesbergs kommun, Lunds kommun, Nacka kommun,
Norrtälje kommun, Nyköpings kommun, Sollentuna kommun, Växjö
kommun, Uddevalla kommun, Umeå kommun, Mälardalsrådet, Region
Blekinge, Region Gävleborg, Region Halland, Region Södermanland,
Region Värmland, Region Västerbotten, Region Västra Götaland,
Regionförbundet Jönköpings län, Regionförbundet Kalmar län,
Regionförbundet Örebro, Västmanlands kommuner och landsting,
Stockholms handelskammare, Svensk Kollektivtrafik, Länstrafiken i
Västerbotten AB, Skånetrafiken, Storstockholms Lokaltrafik AB,
Värmlandstrafik AB, Västernorrlands läns Trafik AB, Cykelfrämjandet,
Föreningen Gröna Bilister, Järnvägsforum, LO, SACO, Svenska
Cykelsällskapet, Svenska Petroleum Institutet, Svenska Taxiförbundet,
Svenska Tågkompaniet, Svenskt Flyg AB, Svenskt Näringsliv, Sveriges
Hamnar, Sveriges Transportindustriförbund, Sveriges Åkeriföretag, TCO
och Tågoperatörerna.
Prop. 2008/09:93
77
Prop. 2008/09:93
78
Näringsdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 12 mars 2009
Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden
Olofsson, Odell, Ask, Husmark Pehrsson, Leijonborg, Erlandsson,
Hägglund, Björklund, Carlsson, Littorin, Borg, Malmström, Sabuni,
Adelsohn Liljeroth, Tolgfors, Björling
Föredragande: statsrådet Olofsson
Regeringen beslutar proposition 2008/09:93 Mål för framtidens resor och
transporter
Transportpolitikens mål är att säkerställa
en samhällsekonomiskt effektiv och
långsiktigt hållbar transport försörjning
för medborgarna och näringslivet i
hela landet.