Genomförande av tjänstedirektivet

Innehållsförteckning			Prop. 2008/09:187
1	Förslag till riksdagsbeslut.................................................................		5
2	Lagförslag.........................................................................................		6
	2.1	Förslag till lag om tjänster på den inre marknaden ............	6

2.2Förslag till lag om ändring i resegarantilagen

(1972:204)........................................................................

2.3Förslag till lag om ändring i lagen (1982:636) om

anordnande av visst automatspel......................................

2.4Förslag till lag om ändring i lagen (1984:292) om

avtalsvillkor mellan näringsidkare ...................................

2.5Förslag till lag om ändring i lag (1990:1183) om

tillfällig försäljning ..........................................................

2.6Förslag till lag om ändring i bostadsrättslagen

(1991:614)........................................................................

2.7Förslag till lag om ändring i lagen (1992:160) om

	utländska filialer m.m. .....................................................	16
2.8	Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000) .....	17
2.9	Förslag till lag om ändring i alkohollagen (1994:1738)...	20
2.10	Förslag till lag om ändring i tullagen (2000:1281)...........	21

2.11Förslag till lag om ändring i lagen (2002:93) om

kooperativ hyresrätt..........................................................

2.12Förslag till lag om ändring i produktsäkerhetslagen

(2004:451)........................................................................

2.13Förslag till lag om ändring i distans- och

hemförsäljningslagen (2005:59).......................................

2.14Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen

		(2008:486)........................................................................	27
3	Ärendet och dess beredning............................................................		29
4	Tjänstedirektivets bakgrund och syfte ............................................		31
	4.1	Tjänstehandel i EU – från Romfördraget till
		tjänstedirektivet................................................................	31
	4.2	Tjänstedirektivet...............................................................	32
	4.3	Tjänstesektorn i EU och Sverige......................................	33
5	Allmänt om genomförandet av direktivet.......................................		34

5.1Omständigheter av betydelse för genomförande av

	EG-direktiv i nationell rätt ...............................................	34
5.2	Allmänna överväganden för genomförandet....................	35

6Tillämpningsområdet för lagen om tjänster på den inre

marknaden m.m. .............................................................................		38
6.1	Lagens tillämpningsområde .............................................	38

6.2Förhållandet till andra bestämmelser som genomför

	gemenskapsrätt.................................................................	48
6.3	Definitioner......................................................................	50
6.4	Förhållandet till yrkeskvalifikationsdirektivet .................	54
7 Administrativ förenkling ................................................................		57
7.1	Gemensam kontaktpunkt..................................................	57

	7.2	Närmare om kontaktpunktens uppgifter..........................		61	Prop. 2008/09:187
	7.3	Insatser för administrativ förenkling ...............................		64
8	Etableringsfrihet.............................................................................			66
	8.1	Inledning..........................................................................		66
	8.2	Krav på tillstånd och andra krav på etablering ................		67
		8.2.1	Tjänstedirektivets bestämmelser.....................	67
		8.2.2	Genomlysning av svenska författningar .........	71
		8.2.3	Författningsändringar i sektorerna..................	72
		8.2.4	Andra åtgärder beträffande artiklarna
			9, 14 och 15 ....................................................	76
		8.2.5	Rapportering av nya krav ...............................	77
	8.3	Krav på tillståndsförfarandet (artiklarna 10-13)..............		79
		8.3.1	Svensk förvaltningsrätt...................................	79
		8.3.2	Ändringar i sektorslagar (artikel 10-13) .........	83
		8.3.3	Nya författningar med anledning av artiklarna
			om tillståndsförfarandet (artikel 13.3-5).........	87
		8.3.4	Tyst beviljande och reglerade yrken.............	106
		8.3.5	Nya bestämmelser om administrativ
			förenkling .....................................................	106
9	Frihet att tillhandahålla tjänster och därtill knutna undantag .......			109
	9.1	Bestämmelser om vilka krav som får ställas på en
		icke-etablerad tjänsteutövare i Sverige..........................		109
		9.1.1	Fri rörlighet för tjänster ................................	116
		9.1.2	Undantag från principen om tjänsters fria
			rörlighet ........................................................	118
		9.1.3	Bestämmelser som kan upprätthållas............	121
	9.2	Ändringar som föreslås i sektorslagar ...........................		122
	9.3	Ingripanden i enskilda fall.............................................		133
10	Samarbete mellan myndigheter....................................................			136
	10.1	Inledning........................................................................		136

10.2En samordnande myndighet och ett

	informationssystem .......................................................		136
10.3	Skyldigheten att lämna ömsesidigt bistånd....................		142
10.4	Närmare om myndighetssamarbetet..............................		146
10.5	Tjänsteleverantörernas anseende...................................		149
10.6	Varningsmekanism........................................................		151
10.7	Tillämpningsområdet.....................................................		153
11 Tjänsternas kvalitet		......................................................................	154
11.1	Informationskrav ...........................................................		154
	11.1.1	Sanktion........................................................	157
	11.1.2	Marknadsföring från utövare av reglerade
		yrken ...........................................................	159
11.2	Tvistlösning...................................................................		161
11.3	Yrkesansvarsförsäkring m.m.........................................		164
	11.3.1	Verksamheter på flera olika områden...........	167
11.4	Andra åtgärder för att höja tjänstekvaliteten .................		169
11.5	Tjänstemottagares rättigheter ........................................		171
	11.5.1	Diskriminerande villkor................................	173

12	Konsekvenser................................................................................		175	Prop. 2008/09:187
13	Författningskommentarer .............................................................		178
	13.1	Förslaget till lag om tjänster på den inre marknaden .....	178

13.2Förslaget till lag om ändring i resegarantilagen

(1972:204)......................................................................

187

13.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1982:636) om

anordnande av visst automatspel....................................

187

13.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:292) om

avtalsvillkor mellan näringsidkare .................................

188

13.5Förslaget till lag om ändring i lag (1990:1183) om

tillfällig försäljning ........................................................

188

13.6Förslaget till lag om ändring i bostadsrättslagen

(1991:614)......................................................................

188

13.7Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:160) om

utländska filialer m.m. ...................................................

189

13.8Förslaget till lag om ändring i lotterilagen

(1994:1000)....................................................................

190

13.9Förslaget till lag om ändring i alkohollagen

	(1994:1738)....................................................................	190
13.10	Förslaget till lag om ändring i tullagen (2000:1281)......	190
13.11	Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:93) om
	kooperativ hyresrätt........................................................	190

13.12Förslaget till lag om ändring i produktsäkerhetslagen

(2004:451)......................................................................

191

13.13Förslaget till lag om ändring i distans- och

hemförsäljningslagen (2005:59).....................................

193

13.14Förslaget till lag om ändring i marknadsföringslagen

(2008:486)......................................................................	194
13.15 Ikraftträdandet för lagändringarna .................................	194

Bilaga 1 Direktiv (2006/123/EG) om tjänster på den inre marknaden .195

Bilaga 2	Departementspromemorians lagförslag..................................	229
Bilaga 3	Förteckning över remissinstanser...........................................	241
Bilaga 4 Promemorians förslag till ändring i lotterilagen.....................		245

Bilaga 5 Förteckning över lotterilagens (1994:1000) remissinstanser..249

Bilaga 6	Lagrådsremissens lagförslag ..................................................	250
Bilaga 7	Lagrådets yttrande..................................................................	270
Bilaga 8	Tabell över genomförda artiklar i Tjänstedirektivet...............	278
Bilaga 9 Sammanfattning av Genomförande av tjänstedirektivet,
	Ds 2008:75 .........................................................................	283
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 20 maj 2009.........		292
Rättsdatablad ........................................................................................		293

Prop. 2008/09:187

2Lagförslag

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1Förslag till lag om tjänster på den inre marknaden

Härigenom föreskrivs1 följande.

Inledande bestämmelse

1 § Denna lag innehåller allmänna bestämmelser avseende tjänster som omfattas av Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden och som syftar till att genomföra direktivet.

Särskilda bestämmelser som syftar till att genomföra direktivet finns också i annan författning på de områden där de aktuella verksamheterna är reglerade.

Behöriga myndigheter ska verka för att direktivets principer om etableringsfrihet, om frihet att tillhandahålla och motta tjänster, om icke- diskriminering, om nödvändighet och proportionalitet får genomslag i Sverige.

Tillämpningsområde

2 § Denna lag tillämpas i fråga om tjänster, dock inte

1.finansiella tjänster,

2.elektroniska kommunikationstjänster och tillhandahållande av kommunikationsnät,

3.tjänster på transportområdet,

4.tjänster som tillhandahålls av bemanningsföretag,

5.tjänster som är förbehållna reglerade yrken inom hälso- och sjukvården samt läkemedelstjänster utförda av yrkesverksamma inom hälso- och sjukvården och som utförs för att bedöma, bibehålla eller återställa patienters hälsotillstånd,

6.audiovisuella tjänster och ljudradiosändningar,

7.tillhandahållande av hasardspel där penningvärden satsas,

8.tjänster som är förenade med offentlig maktutövning,

9.sociala tjänster som rör subventionerat boende, barnomsorg och stöd till permanent eller tillfälligt behövande familjer och enskilda, och som tillhandahålls av eller utförs på uppdrag av stat, kommun eller

1Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36, Celex 32006L0123).

landsting, eller av välgörenhetsorganisationer erkända av stat, Prop. 2008/09:187 kommun eller landsting, och

10. privata säkerhetstjänster.

Lagen tillämpas inte på skatteområdet.

3 § Avviker en bestämmelse i en annan författning från denna lag ska den bestämmelsen ha företräde, om den har sin grund i gemenskapsrätten.

Definitioner

4 § I denna lag avses med

behörig myndighet: en statlig eller kommunal myndighet eller ett annat organ som har till uppgift att pröva frågor om tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet eller kontrollera sådan verksamhet,

etablering: en tjänsteleverantörs faktiska utövande av en ekonomisk verksamhet under en obegränsad tid och genom en stabil infrastruktur varifrån näringsverksamhet för att tillhandahålla tjänster faktiskt bedrivs, etableringsmedlemsstat: det land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) inom vars territorium en tjänsteleverantör är

etablerad,

reglerat yrke: yrke som enligt lag eller förordning kräver en bestämd yrkeskvalifikation för att få utövas eller ger den som har en bestämd yrkeskvalifikation rätt att använda en viss yrkestitel,

tjänst: prestation som utförs mot ekonomisk ersättning och som inte utgör vara, kapital eller person,

tjänsteleverantör: fysisk person som är medborgare i ett land inom EES eller juridisk person som är etablerad i ett land inom EES och vilken i sin näringsverksamhet erbjuder eller tillhandahåller en tjänst, och

tjänstemottagare: fysisk person som är medborgare i ett land inom EES eller som genom gemenskapsrätten har motsvarande rättigheter eller juridisk person som är etablerad i ett land inom EES och som använder eller avser att använda en tjänst.

Gemensamma kontaktpunkter

5 § För att underlätta tillståndsförfaranden för tjänsteleverantörer och tillhandahålla information till tjänstemottagare ska en eller flera gemensamma kontaktpunkter upprättas.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om anslutning av sådana behöriga myndigheter som är kommunala eller andra organ till en gemensam kontaktpunkt samt om informationsutbyte mellan en sådan behörig myndighet och en gemensam kontaktpunkt.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om kontaktpunkterna.

6 § Om en tjänsteleverantör har lämnat in en ansökan eller anmälan till en behörig myndighet genom en gemensam kontaktpunkt, ska

myndigheten i den fortsatta handläggningen av ärendet kommunicera Prop. 2008/09:187 med tjänsteleverantören genom kontaktpunkten.

Förfarandet vid tillståndsprövning

7 § Bestämmelser om den tid inom vilken behörig myndighet ska fatta beslut i ärende om tillstånd för etablering i Sverige finns i annan författning.

8 § Behörig myndighet ska sända ett mottagningsbevis till sökanden när en fullständig ansökan har kommit in. Mottagningsbeviset ska innehålla information om

1.tidsfrist som avses i 7 § och, i förekommande fall, följden av att ett beslut inte fattas inom denna tidsfrist, och

2.möjligheterna till rättslig prövning av beslut.

9 § Bestämmelser om skyldighet för en behörig myndighet att i samband med frågor om tillstånd godta intyg eller andra liknande dokument till styrkande av att visst tillståndskrav uppfyllts finns i annan författning.

Samarbete mellan myndigheter

10 § Regeringen meddelar föreskrifter om vilken myndighet som ska vara samordnande myndighet i Sverige med uppgift att underlätta samarbetet mellan behöriga myndigheter inom EES i frågor som rör tillsyn i Sverige av tjänsteleverantörer.

11 § Vid samarbetet mellan behöriga myndigheter inom EES och den samordnande myndigheten ska det användas ett elektroniskt informationssystem för den inre marknaden.

12 § En behörig myndighet i Sverige ska på begäran av en behörig myndighet i ett annat land inom EES lämna behövligt bistånd åt den utländska myndigheten.

Om det inte finns någon behörig myndighet i Sverige, ska biståndet lämnas av den samordnande myndigheten.

13 § Om det inte är möjligt att tillmötesgå en begäran om bistånd eller om en myndighet i ett annat land inom EES inte lämnar begärt bistånd, ska den behöriga myndigheten i Sverige lämna information om detta till den behöriga myndigheten i det andra landet och till Europeiska gemenskapernas kommission.

14 § En behörig myndighet i Sverige ska underrätta behöriga myndigheter i andra länder inom EES och Europeiska gemenskapernas kommission om tjänsteverksamhet som kan medföra allvarlig skada på människors hälsa eller säkerhet eller på miljön.

15 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får Prop. 2008/09:187 meddela föreskrifter om informationsutbyte mellan en behörig

myndighet i Sverige och en annan myndighet inom EES samt om utlämnande av information från en behörig myndighet till en tjänsteleverantör.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om samarbete mellan myndigheter enligt 10–14 §§.

Information från tjänsteleverantörer

16 § En tjänsteleverantör ska alltid och på eget initiativ ge tjänstemottagare information som gör det möjligt att komma i kontakt med leverantören. I förekommande fall ska information också lämnas om

1.registreringsnummer och registrets namn eller motsvarande identifieringsuppgifter,

2.adressuppgift till behörig tillståndsmyndighet eller den gemensamma kontaktpunkten,

3.registreringsnummer för mervärdesskatt,

4.standardvillkor,

5.avtalsvillkor om tillämplig lag och om behörig domstol,

6.garanti,

7.priset på tjänsten när det har fastställts i förväg,

8.vad tjänsten huvudsakligen består av,

9.försäkring som gäller för tjänsten, och

10.möjlighet till tvistlösning utom domstol.

Om en tjänsteleverantör utövar ett reglerat yrke ska information även lämnas om

1.yrkestitel och det land där denna erhållits, och, i förekommande fall,

2.den yrkesorganisation eller liknande där tjänsteleverantören är registrerad.

Information enligt första och andra styckena ska finnas lätt tillgänglig för tjänstemottagaren på platsen för avtal eller utförande, på elektronisk väg eller i informationshandlingar om tjänsten. Den ska ges på ett klart och entydigt sätt och i god tid innan avtalet ingås, eller om skriftligt avtal inte finns, innan tjänsten utförs.

17 § En tjänsteleverantör ska lämna följande kompletterande uppgifter om en tjänstemottagare begär det:

1.priset på tjänsten när det inte är fastställt i förväg eller den beräkningsmetod som används för att fastställa priset,

2.uppgift om tjänsteleverantörens verksamhet och med vem denne har intressegemenskap,

3.de uppförandekoder som tjänsteleverantören följer samt var dessa finns att tillgå elektroniskt, och

4.information om att en tjänsteleverantör ska följa en viss uppförandekod eller erbjuda möjlighet till tvistlösning utanför domstol och i så fall närmare information om vad denna tvistlösning innebär.

Om en tjänsteleverantör utövar ett reglerat yrke ska informationen även omfatta en hänvisning till de regler som gäller för att få utöva yrket i etableringsmedlemsstaten och var det går att få tillgång till dessa regler.

Prop. 2008/09:187

2.3Förslag till lag om ändring i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel

Härigenom föreskrivs1 att 9 § lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse					Föreslagen lydelse
				9 §2
Den som uppsåtligen eller av					Den som uppsåtligen eller av
oaktsamhet anordnar automatspel					oaktsamhet anordnar automatspel
eller	låter	ställa	upp	en	eller låter ställa upp en spelautomat
spelautomat i strid mot 3 § eller					i strid mot 3 § döms, om gärningen
bryter mot föreskrifter som har					inte är ringa, till böter eller fängelse
meddelats med stöd av 5 § döms,					i högst sex månader.
om	gärningen	inte är	ringa,	till

böter eller fängelse i högst sex månader.

Denna lag träder i kraft den 27 december 2009.

1Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om

tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36, Celex 32006L0123). 2 Senaste lydelse 1990:104.

Prop. 2008/09:187

2.8Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000)

Härigenom föreskrivs1 att 6, 24 a, 26, 28–31, 43, 47 och 54 §§ samt rubrikerna närmast före 26 och 28 §§ lotterilagen (1994:1000) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 §2

Med automatspel avses i denna lag spel på mekaniska eller elektroniska spelautomater.

I denna lag avses med

1.varuspelsautomat: en spelautomat som betalar ut vinst i form av varor och där vinstmöjligheterna helt eller delvis beror på slumpen,

2.penningautomat: en spelautomat som betalar ut vinst i form av pengar och där vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på slumpen,

3.värdeautomat: en spelautomat som betalar ut vinst bara i form av värdebevis, spelpolletter eller liknande och där vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på slumpen,

4.skicklighetsautomat: en

spelautomat som betalar ut vinst i form av pengar och där vinst- möjligheterna helt eller delvis beror på spelarens skicklighet.

					24 a §3
Tillstånd		till	automatspel		får	Tillstånd	till	automatspel		får
lämnas	bara		i	fråga	om	lämnas	bara	i	fråga	om
varuspelsautomat,			penningautomat,			varuspelsautomat,		penningautomat
värdeautomat					och	och värdeautomat.
skicklighetsautomat.
Spel	på	penningautomater,				Spel på	penningautomater			och
värdeautomater					och	värdeautomater
skicklighetsautomater					26 §
					26 §
Tillstånd att anordna spel på						Tillstånd att anordna spel på
penningautomater,				värdeautomater		penningautomater		och	värdeauto-
och	skicklighetsautomater				får	mater får lämnas om spelet
lämnas, om spelet anordnas på						anordnas på fartyg i internationell
fartyg i internationell trafik.						trafik.

1Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om

tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36-68,Celex 32006L0123). 2 Senaste lydelse 2001:1045.

3 Senaste lydelse 2001:1045.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva undantag från 28 § första stycket och 29 § i fråga om penningautomater, värdeautomater och varuspelsautomater som innehas

1. på fartyg i internationell trafik för spel på fartyget, eller

2. i yrkesmässig verksamhet för tillverkning, reparation eller liknande.

Införsel till landet av penningautomater, värdeautomater och varuspelsautomater är tillåten endast för den som har rätt att enligt 28 § första stycket eller andra stycket 1 inneha sådan automat.

Penningautomater, värde- automater och varuspelsautomater får innehas bara efter tillstånd.

Prop. 2008/09:187

Innehav av penningautomater, Innehav av penningautomater och

värdeautomateroch värdeautomater skicklighetsautomater

28 §4

Penningautomater, värde- automater, varuspelsautomater och skicklighetsautomater får innehas bara efter tillstånd.

Sådana automater får dock innehas utan särskilt tillstånd

1.av den som har tillstånd enligt 25, 26 eller 27 § att anordna sådant automatspel, om automaten omfattas av speltillståndet,

2.av automatinnehavares dödsbo under en tid av längst ett år från dödsfallet och av automatinnehavares konkursbo längst intill dess konkursen har avslutats, eller

3.av den som har fått sitt tillstånd att inneha automaten återkallat, till dess att tre månader har förflutit från det att beslutet om återkallelsen vann laga kraft.

Tillstånd får förenas med särskilda villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser.

29 §5

Införsel till landet av penningautomater, värdeautomater,

varuspelsautomater och skicklighetsautomater är tillåten endast för den som har rätt att enligt 28 § första stycket eller andra stycket 1 inneha sådan automat.

30 §6

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva undantag från 28 § första stycket och 29 § i fråga om penningautomater, värdeautomater,

varuspelsautomater och skicklighetsautomater som innehas 1. på fartyg i internationell trafik

för spel på fartyget, eller

2. i yrkesmässig verksamhet för tillverkning, reparation eller liknande.

31 §7
I fråga om rätten att hantera	I fråga om rätten att hantera

4Senaste lydelse 2001:1045.

5 Senaste lydelse 2001:1045.

6 Senaste lydelse 2001:1045.

7 Senaste lydelse 1999:358.

Lotteriinspektionen prövar frågor om tillstånd enligt 28 § att inneha penningautomater, värdeautomater och varuspelsautomater.

oförtullade		penningautomater,		oförtullade	penningautomater, Prop. 2008/09:187
värdeautomater,		varuspelsauto-		värdeautomater	och varuspelsauto-
mater	och skicklighetsautomater			mater gäller lagen (1973:980) om
gäller	lagen	(1973:980)	om	transport, förvaring och förstöring
transport, förvaring och förstöring				av införselreglerade varor, m.m.
av införselreglerade varor, m.m.

43§

Lotteriinspektionen prövar frågor om tillstånd att anordna

1.	spel	på	varuspelsautomater		1.	spel på	varuspelsautomater
enligt 25 §,					enligt 25 §,
2.	spel	på	penningautomater,		2.	spel på penningautomater och
värdeautomater				och	värdeautomater enligt 26 §,
skicklighetsautomater enligt 26 §,
3.	roulettspel		och	tärningsspel	3.	roulettspel	och	tärningsspel
enligt 32 § och					enligt 32 § och
4. kortspel enligt 34				§.	4. kortspel enligt 34			§.

47 §8

Lotteriinspektionen prövar frågor om tillstånd enligt 28 § att inneha penningautomater, värdeautomater,

varuspelsautomater och skicklighetsautomater.

54 §9

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen

eller av grov oaktsamhet
1. olovligen anordnar lotteri, eller				1. olovligen anordnar lotteri, eller
2.	olovligen	innehar	en	2.	olovligen	innehar	en
penningautomat,		värdeautomat,		penningautomat, värdeautomat eller
varuspelsautomat			eller	varuspelsautomat.

skicklighetsautomat.

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms också den som olovligen i yrkesmässig verksamhet eller annars i förvärvssyfte uppsåtligen främjar deltagande i ett utom landet anordnat lotteri, om främjandet särskilt avser deltagande från Sverige.

I ringa fall döms inte till ansvar.

Är brottet grovt döms till fängelse i högst två år.

Denna lag träder i kraft den 27 december 2009.

8Senaste lydelse 1999:358.

9 Senaste lydelse 2003:346.

Prop. 2008/09:187

2.11Förslag till lag om ändring i lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt

Härigenom föreskrivs1 att 4 kap. 4 § lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4kap.

4 §

Intygsgivare skall utses bland dem				Intygsgivare ska utses bland dem
som	regeringen	eller	den	som
myndighet som regeringen be-				1. regeringen eller den myndig-
stämmer har förklarat behöriga att				het som regeringen bestämmer har
utfärda intyg enligt 3 §.				förklarat behöriga att utfärda intyg
				enligt 3 §, eller
				2. i en annan stat inom Euro-
				peiska ekonomiska samarbetsom-
				rådet (EES) driver en i den staten
				etablerad	verksamhet	som
				omfattar utfärdandet av intyg av
				liknande slag som avses i 3 §.

Det är inte tillåtet att utse någon till intygsgivare, om det finns någon omständighet som kan rubba förtroendet för hans eller hennes opartiskhet. Ingen av intygsgivarna får vara anställd hos ett företag, en organisation eller någon annan som har bildat den kooperativa hyresrättsföreningen eller hjälpt till med föreningsbildningen eller med att upprätta den ekonomiska planen.

Denna lag träder i kraft den 27 december 2009.

1Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36, Celex 32006L0123).

etableringsmedlemsstaten		och	Prop. 2008/09:187
Europeiska	gemenskapernas
kommission. Ett ingripande enligt
30 a § får ske tidigast femton
arbetsdagar efter det att en sådan
anmälan gjorts.
I brådskande fall får ett
ingripande enligt 30 a § ske trots
bestämmelserna i första stycket.
Ett sådant ingripande ska utan
dröjsmål	anmälas till	den
behöriga	myndigheten	i
etableringsmedlemsstaten		och
Europeiska	gemenskapernas
kommission.
Vad som föreskrivs i första och
andra styckena gäller inte i
samband		med
domstolsförfaranden		och
brottsutredningar.

Denna lag träder i kraft den 27 december 2009.

Prop. 2008/09:187

2.14Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486)

Härigenom föreskrivs1 att 2 § marknadsföringslagen (2008:486) ska ha följande lydelse,

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Lagen tillämpas då näringsidkare marknadsför eller själva efterfrågar produkter i sin

näringsverksamhet.

Lagen tillämpas också på sådana TV-sändningar över satellit som omfattas av radio- och

TV-lagen (1996:844).

Lagen tillämpas också när Konsumentombudsmannen fullgör sina skyldigheter som behörig

myndighetenligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 av den 27 oktober 2004 om samarbete

mellan de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen.

Lagen tillämpas
1.	då	näringsidkare
marknadsför		eller		själva
efterfrågar		produkter	i	sin

näringsverksamhet,

2.på sådana TV-sändningar över satellit som omfattas av radio- och TV-lagen (1996:844),

3.då Konsumentombudsmannen fullgör sina skyldigheter enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 av den 27 oktober 2004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar

för konsumentskyddslagstiftningen2, och

4.då behörig myndighet fullgör sina skyldigheter enligt Europarlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12

december 2006 om tjänster på den inre marknaden3.

Bestämmelserna om garantier i 22 § tillämpas inte i fråga om en tjänst som tillhandahålls av en näringsidkare som är etablerad i en annan stat än Sverige inom

Europeiska ekonomiska

samarbetsområdet (EES). Detsamma gäller bestämmelserna i 4 § tredje stycket och 7 § när en näringsidkare, som är etablerad i

1Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om

tjänster på den inre marknaden, (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36, Celex 32006L0123). 2 EUT L 364, 9.12.2004, s. 1 (Celex 32004R2006).

3 EUT L 376, 27.12.2006, s. 1( Celex 32006L0123).

Prop. 2008/09:187

3Ärendet och dess beredning

Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG om tjänster på den inre marknaden antogs den 12 december 2006 och publicerades i Europeiska unionens officiella tidning den 27 december 2006 (EUT L 376, 27.12.2006, s. 36). Tjänstedirektivet ska senast den 28 december 2009 vara genomfört i EES-länderna. Direktivet finns som bilaga 1.

Tjänstedirektivet är ett viktigt verktyg för att stärka den inre marknaden. Tjänstesektorn är den största sektorn av den europeiska ekonomin. Syftet med tjänstedirektivet är att bidra till utvecklingen av den inre marknaden för tjänster så att både företag och konsumenter ska kunna dra full nytta av de möjligheter som finns i denna sektor. Ett effektivt genomförande av direktivet i hela EU betyder att en mängd rättsliga och administrativa hinder kan undanröjas. Tjänstedirektivets breda tillämpningsområde får konsekvenser för en rad olika och skiftande samhällsområden. Genomförandet av direktivet påverkar lokal, regional och central nivå.

Utrikesdepartementet har i samarbete med övriga departement utarbetat en promemoria med förslag till hur tjänstedirektivet ska genomföras i Sverige, departementspromemorian Genomförande av tjänstedirektivet (Ds 2008:75). Promemorian har föregåtts av samråd med vissa medlemsländer bl.a. i en nordisk/baltisk grupp. Arbetet med genomförandet har också inneburit deltagande i expertgruppsmöten anordnade för medlemsstaterna av Europeiska gemenskapernas kommission (kommissionen). Vidare har samråd skett med en extern referensgrupp bestående av företrädare för berörda myndigheter, näringsliv, arbetsmarknadens parter och andra intresseorganisationer samt av akademiker. Möten har hållits med olika aktörer, däribland Kommerskollegium, Sveriges Kommuner och Landsting samt Verket för förvaltningsutveckling (Verva). Departementspromemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning av remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och en sammanställning över dessa finns tillgängliga i Utrikesdepartementet (dnr 2008/33742/FIM).

Under beredningen av ärendet har Finansdepartementet tagit fram en kompletterande promemoria, Ändring i lotterilagen med anledning av tjänstedirektivet. Promemorians lagförslag finns i bilaga 4. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. Remissyttrandena och sammanställning av dessa finns tillgängliga i Finansdepartementet (dnr Fi 2009/3284).

Lagrådet

Regeringen beslutade den 8 april 2009 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Lagrådet har föreslagit vissa justeringar. Regeringen har i allt väsentligt följt förslagen. Lagrådets synpunkter kommenteras i avsnitt

Prop. 2008/09:187

4Tjänstedirektivets bakgrund och syfte

4.1Tjänstehandel i EU – från Romfördraget till tjänstedirektivet

En fri tjänstehandel mellan EG:s medlemsländer var en målsättning redan i Romfördraget från 1957, som en av de grundläggande fyra friheterna (fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer), men på grund av medlemsstaternas olika nationella regler har tjänstehandeln inte utvecklats till fullo. I början av 1990-talet vidtogs ytterligare åtgärder genom inre marknadsprogrammet för att stimulera och bättre utnyttja inre marknadens potential. Den inre marknaden har utvecklats och fördjupats på en mängd områden, men på tjänsteområdet har utvecklingen gått förhållandevis långsamt. Eftersom tjänstesektorn har utvecklats till att bli drivkraften bakom den ekonomiska tillväxten i EU riskerade en fortsatt uppsplittring av den inre marknaden på tjänsteområdet att få negativa inverkningar på hela den europeiska ekonomin. För att undanröja hinder och få bättre genomslag för principerna i artiklarna 43 och 49 i EG-fördraget om fri etablering respektive fri rörlighet för tjänster ansåg man att det krävdes snabba insatser och ett horisontellt synsätt för hela tjänstesektorn. Bedömningen var att detta inte skulle kunna åstadkommas endast genom en direkt tillämpning av fördragets bestämmelser och EG-domstolens praxis, utan att det krävdes lagstiftningsåtgärder.

Vid Europeiska rådet i mars 2000 gav stats- och regeringscheferna medlemsstaterna och kommissionen i uppdrag att utarbeta en strategi för att avlägsna hinder för den fria rörligheten för tjänster på EU:s inre marknad. Som svar på detta presenterade kommissionen en strategi för tjänster på den inre marknaden (Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet, "En strategi för tjänster på den inre marknaden", KOM (2000) 888 slutlig). I denna fastslogs en process i två steg, där kommissionen skulle utarbeta en rapport (Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet, "Situationen på den inre marknaden för tjänster", KOM (2002) 441 slutlig) som identifierade existerande hinder för en väl fungerande inre marknad och presentera ett förslag till lösning, bl.a. i form av en horisontell rättsakt.

I kommissionens rapport om tillståndet på den inre marknaden för tjänster från 2002, konstateras att det ännu ett årtionde efter det att den inre marknaden borde ha varit fullbordad fanns stora skillnader mellan visionen om en integrerad ekonomi för EU och den verklighet som EU:s medborgare och tjänsteleverantörer lever i. Som exempel på hinder som försvårade tjänsteleverantörernas verksamhet angavs administrativa bördor, den rättsliga osäkerhet som omger gränsöverskridande verksamhet samt bristen på ömsesidigt förtroende mellan medlemsstaterna.

I november 2002 konstaterade rådet i sina slutsatser om Prop. 2008/09:187 kommissionens rapport att det återstod mycket arbete för att förverkliga

den inre marknaden för tjänster. För att nå målet från toppmötet i Lissabon år 2000 om att göra EU till världens mest konkurrenskraftiga ekonomi år 2010, framhöll rådet att undanröjandet av hinder för tjänster på den inre marknaden skulle ges hög politisk prioritet.

I januari år 2004 presenterade kommissionen sitt ursprungliga förslag till tjänstedirektiv, som en del i Lissabonstrategin. Förslaget behandlades i ministerrådets arbetsgrupp, Konkurrenskraftsrådet och i Europeiska rådet samt av Europaparlamentet. Framförallt två frågor gav upphov till en omfattande debatt i många medlemsstater; den s.k. ursprungslandsprincipen och omfattningen av direktivets tillämpningsområde. En viktig hållpunkt i förhandlingarna var när stats- och regeringscheferna vid Europeiska rådet i mars 2005 förklarade att medlemsstaterna i de fortsatta förhandlingarna skulle respektera den europeiska sociala modellen.

Europaparlamentet tog sitt beslut i första läsningen den 16 februari 2006, då de två stora partigrupperna EPP-ED (konservativa och kristdemokrater) och PSE (socialdemokrater) kunde nå en politisk kompromiss. Kompromissen innebar bl.a. att tillämpningsområdet begränsades och att ursprungslandsprincipen ersattes med en ny princip om frihet att tillhandahålla tjänster. Stats- och regeringscheferna välkomnade i sina slutsatser från Europeiska rådet den 23–24 mars 2006 Europaparlamentets beslut och noterade med tillfredsställelse att kommissionen avsåg att bygga sitt reviderade förslag på Europaparlamentets behandling.

Den 4 april 2006 presenterade kommissionen sitt reviderade förslag till tjänstedirektiv. I det reviderade förslaget klargjorde kommissionen att direktivet inte behandlade liberalisering av tjänster av allmänt intresse eller avskaffandet av nationella monopol. Arbetsrätten, inklusive rätten att sluta och att tillämpa kollektivavtal samt att vidta stridsåtgärder, skulle heller inte påverkas av direktivet. Kommissionen begränsade också ytterligare direktivets tillämpningsområde samt ersatte ursprungslandsprincipen med principen om frihet att tillhandahålla tjänster.

Efter flera års förhandlingar kunde tjänstedirektivet slutligen antas den 11 december 2006.

4.2	Tjänstedirektivet
Tjänstedirektivets regler syftar till att skapa en gemensam marknad för
tjänster. I tjänstedirektivet anges att direktivet inte ska påverka vissa
områden, t.ex. avskaffandet av monopol för att tillhandahålla tjänster,
straffrätten och arbetsrätten. I artikel 2.1 definieras direktivets
tillämpningsområde. Tjänstedirektivet är tillämpligt på tjänster som
tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat i
Europeiska unionen. Enligt avtalet om Europeiska ekonomiska
samarbetsområdet (EES-avtalet) omfattar den inre marknaden även de tre
EFTA-staterna Island, Liechtenstein och Norge. Något beslut om att
införliva	tjänstedirektivet i EES-avtalet har ännu inte fattats. Vissa	32

Prop. 2008/09:187

5.2Allmänna överväganden för genomförandet

Regeringens bedömning: Bestämmelser i svensk nationell rätt som inte överensstämmer med innehållet i tjänstedirektivet bör anpassas till direktivets bestämmelser. Detta bör ske genom att bestämmelserna upphävs, ändras eller kompletteras.

En ny horisontell lag om tjänster på den inre marknaden bör införas. Lagen bör kompletteras med föreskrifter på lägre nivå som konkretiserar de olika åligganden som direktivet för med sig för

myndigheter m.m.

Vidare bör administrativa arrangemang vidtas för att säkerställa att sådana förfaranden inrättas som direktivet kräver.

Promemorians bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har gjort bedömningen att departementspromemorians förslag till genomförande av direktivet i huvudsak är ändamålsenlig. Remissinstanserna stödjer i allmänhet inriktningen på genomförandet genom dels sektorsspecifika förändringar dels horisontellt angreppssätt. Ett stort antal remissinstanser har gjort bedömningen att den horisontella lagen bör utformas på ett tydligare sätt i syfte att underlätta förståelse av lagen för dem som ska tillämpa den. Remissinstanserna har pekat på dels frågor kring tillämpningsområdet dels definitionsfrågor samt skyldigheterna för behöriga myndigheter. Flera remissinstanser har också förklarat att de anser det lämpligt att i lagen tydliggöra de allmänna principer som direktivet avser att förverkliga. Uppsala universitet har anfört att principen om frihet att tillhandahålla tjänster inte bör föras in i lagen eftersom det är osäkert om den har förändrat gemenskapsrätten. Sieps har uttryckt uppfattningen att departementspromemorians förslag innebär att de som ska tillämpa lagen måste använda sig av direktivkonform tolkning. Kammarrätten i Stockholm har uttryckt uppfattningen att departementspromemorians förslag till genomförande av direktivet inte är så väl underbyggt att förslagen kan läggas till grund för bedömningen att genomförandemetoden är ändamålsenlig. Kammarrätten i Stockholm har särskilt anfört att bestämmelsen som anger att myndigheter ska verka för att direktivet får genomslag i Sverige är en fråga som regering och riksdag ansvarar för och att bestämmelsen därför inte behövs.

Skälen för regeringens bedömning: För att åstadkomma ett riktigt genomförande krävs såsom ovan nämnts att Sverige säkerställer att de resultat som tjänstedirektivet syftar till uppnås. Direktivet innehåller bestämmelser om administrativ förenkling, bestämmelser om vilka krav som får ställas vid etablering inklusive hur tillståndsförfarandet får gå till, bestämmelser om när krav på tillfällig tjänsteutövning (tillhandahållande av tjänster utan etablering här i landet) får ställas, bestämmelser om tjänstemottagarnas rättigheter, bestämmelser om tjänsternas kvalitet samt bestämmelser om myndighetssamarbete mellan

medlemsstaterna. Direktivet kodifierar också EG-domstolens praxis kring de allmänna principerna om fri etablering, frihet att tillhandahålla och motta tjänster, icke-diskriminering, nödvändighet och proportionalitet. De sistnämnda principerna kan härledas dels ur EG- fördraget dels ur EG-domstolens praxis. Vad avser principen om frihet att tillhandahålla tjänster (artikel 16 i tjänstedirektivet) har direktivet angett färre grunder för undantag (allmän ordning, säkerhet och hälsa samt miljö) än jämfört med tidigare praxis under artikel 49 EG. Det är också bl.a. av den anledningen som ett flertal författningsändringar föreslås. Det är regeringens uppfattning att behöriga myndigheter i sin verksamhet ska tillämpa dessa snävare undantagsbestämmelser i den mån de genomlysta bestämmelserna ger upphov till frågeställningar.

Det är dessutom nödvändigt att granska och utvärdera gällande svenska regler inom direktivets tillämpningsområde samt, vid behov, ändra eller upphäva bestämmelser som inte är förenliga med tjänstedirektivet.

Med anledning av det anförda har varje departement inom sitt ansvarsområde bedömt vilka svenska nationella bestämmelser som faller utanför respektive inom tjänstedirektivets tillämpningsområde. Vidare har departementen, för det fall att bestämmelser omfattas av direktivet, utvärderat och utvecklat varför alternativt varför inte bestämmelserna anses vara förenliga respektive oförenliga med direktivet. Motsvarande genomlysning har skett hos statliga förvaltningsmyndigheter. Inventeringen har vidare omfattat kommunala föreskrifter. Syftet med regelinventeringen är bl.a. att identifiera och redogöra för de svenska nationella bestämmelser som till följd av tjänstedirektivet behöver upphävas, ändras eller kompletteras samt lämna förslag till lösningar i denna del. Här kan konstateras att svenska regler i stora delar redan står i överensstämmelse med tjänstedirektivet.

Det är emellertid inte tillräckligt att säkerställa att svenska bestämmelser är förenliga med tjänstedirektivet. Det finns nämligen delar av direktivet som kräver nya nationella bestämmelser bl.a. om förfarandet hos behöriga myndigheter och om krav på olika obligatoriska arrangemang som gemensamma kontaktpunkter, förfaranden på elektronisk väg och myndighetssamarbete. Dessutom innehåller direktivet bestämmelser som innebär skyldigheter för tillhandahållare av tjänster att bl.a. lämna viss information i samband med att tjänsterna erbjuds. Det är mot den bakgrunden nödvändigt att ta fram en ny svensk nationell författning på horisontell nivå.

I en sådan lag bör inledningsvis erinras om tjänstedirektivet, inte minst med tanke på den stora betydelse direktivet har för tjänstemarknaden i stort. Det är också så att många av de myndigheter som har att tillämpa olika bestämmelser som omfattas av direktivets tillämpningsområde måste göra särskilda avvägningar med hänsyn till direktivet. I vissa fall innebär direktivet att en svensk reglering delvis får ett annat innehåll beroende på från vilket land en viss tillhandahållare av tjänster kommer ifrån. En utgångspunkt för den horisontella lagen bör vara att den så långt som möjligt ska vara sektorsneutral och att specialregler för vissa tjänster bör undvikas.

När det gäller frågan om hur en ny lag bör rubriceras kan i och för sig konstateras att begreppet ”tjänster” är vitt och delvis oklart, men får, inte minst genom EG-fördraget, tjänstedirektivet och praxis från EG-

Prop. 2008/09:187

domstolen, anses vara en vedertagen och internationellt etablerad term Prop. 2008/09:187 som bör ingå i den nya lagens namn. Med hänsyn till att behovet av

direktivet och därmed av lagen är relaterat till tjänster som omfattas av direktivet, bör ”lagen om tjänster på den inre marknaden” vara ett lämpligt namn på den nya lagen. Namnet anknyter dessutom nära till direktivets benämning. Trots att lagen inte täcker hela tjänstesektorn kan en sådan benämning motiveras av dess bredd inom denna sektor. Vidare kräver direktivet nya bestämmelser i sektorslagar, om tidsfristen inom vilken en myndighet ska handlägga ett tillståndsärende och regler om ömsesidigt erkännande av intyg m.m.

Regeringen gör således bedömningen att det sätt som valts för att genomföra direktivet är ändamålsenligt. Det krävs förutom de sektoriella förslagen och genomlysningarna en metod som är sektorsövergripande. Regeringen delar de bedömningar som ett flertal remissinstanser gjort och anser att den särskilda lag om tjänster på den inre marknaden som föreslagits ska förtydligas genom att de viktigaste principerna anges men samtidigt avser regeringen behålla den huvudsakliga strukturen på lagen. Det är alltså inte aktuellt att föra in merparten av direktivets bestämmelser i lagen om det inte behövs.

Regeringen gör bedömningen att lagen bör innehålla en bestämmelse som anger skyldigheterna för behöriga myndigheter. Det sistnämnda är nödvändigt för att säkerställa att direktivet får avsedd effekt i de behöriga myndigheternas verksamhet. Genom dessa förslag menar regeringen att lagen blir tydligare och lättare att tillämpa. Det kan dock inte uteslutas att en direktivkonform tolkning kan komma att behöva användas i vissa situationer (se Jörgen Hettne och Ida Otken Eriksson, EU-rättslig metod, 2005, s. 104 ff.). Detta innebär att såväl den lagstiftning varigenom direktivet införlivats med nationell rätt som den lagstiftning som varit i kraft dessförinnan ska tolkas så att den om möjligt överensstämmer med direktivets ordalydelse och syften samt EG-rätten i övrigt (se Jörgen Hettne, Rättsprinciper som styrmedel, 2008, s. 204 ff.).

När det gäller de allmänna principer som lagen hänvisar till i sin inledande paragraf gör regeringen bedömningen att dessa principer bör anges på ett tydligt sätt. Detta innebär att förutom principerna om etableringsfrihet, friheterna att tillhandahålla och motta tjänster, även principerna om icke-diskriminering, nödvändighet och proportionalitet bör föras in i lagen om tjänster på den inre marknaden. Regeringen återkommer till dessa principer i avsnitten om etableringsfriheten, friheten att tillhandahålla tjänster och tjänstemottagares rättigheter. En särskild bestämmelse om icke-diskriminering och tjänstemottagares rättigheter bör införas.

Hänvisningen till principerna innebär att dessa ska tillämpas av de behöriga myndigheterna.

Frågor om tillämpningsområde och definitionsfrågor tas upp i avsnitt

Prop. 2008/09:187

6Tillämpningsområdet för lagen om tjänster på den inre marknaden m.m.

6.1Lagens tillämpningsområde

Regeringens bedömning: Tillämpningsområdet för lagen bör utformas på ett sådant sätt att lagen blir klar, tydlig och så enkel som möjlig att tillämpa. En bestämmelse som avgränsar tillämpningsområdet bör införas.

Promemorians bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser (Almega, Företagarna, Gotlands kommun, ILO-kommittén, Jönköpings kommun, Kemikalieinspektionen, Kommerskollegium, Konsumentverket, Landsorganisationen (LO), Malmö kommun, Naturvårdsverket, Näringslivets regelnämnd, Rikspolisstyrelsen, Sveriges akademikers centralorganisation (SACO), Institutet för europapolitiska studier (Sieps), Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Svenskt näringsliv, Solna stad, Tjänstemännens centralorganisation (TCO), LO-TCO

Rättsskydd AB, Stockholms universitet, Svenska Patentombudsföreningen, Tullverket, Västerås stad och Åre kommun) har gjort bedömningen att lagförslagen i departementspromemorian är otydliga när det gäller tillämpningsområdet. Vissa remissinstanser har också haft synpunkter på hur vissa undantag bör utformas.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen, som i huvudsak delar remissinstansernas synpunkter, gör bedömningen att lagen bör förtydligas i den riktning som remissinstanserna föreslår. Tillämpningsområdet bör beskrivas i lagen på så sätt att undantagen från lagens tillämpningsområde anges. Genom dessa förslag anser regeringen att lagen blir tydligare och att den blir lättare att tillämpa för de behöriga myndigheterna. Det blir också lättare för de som tillhandahåller tjänster i sin näringsverksamhet att följa lagens uppbyggnad och de rättigheter som den ger anledning till. Även mottagare av tjänster gynnas av dessa förtydliganden.

När det gäller principen om friheten att tillhandahålla och motta tjänster gör regeringen bedömningen att det inte är nödvändigt att ange ett särskilt tillämpningsområde för den principen. Samtliga författningar som innehåller regler kring denna princip har genomlysts och vissa bestämmelser har anpassats till direktivet. Dessutom klargör portalparagrafen i lagen att lagen bara är tillämplig på tjänster som omfattas av direktivet. I de fåtal fall det kan uppstå en fråga om denna princip och dess tillämpningsområde får rättstillämparna söka ledning direkt i direktivet och EG-domstolens kommande praxis på området. Regeringen vill också särskilt peka på vad Länsrätten i Stockholms län

anfört kring det till antalet fåtal ärenden i förvaltningsdomstol som i dag Prop. 2008/09:187 förekommer på området.

Regeringen anser alltså att tillämpningsområdet ska avgränsas dels genom portalparagrafens hänvisning till tjänster som omfattas av direktivet dels genom den särskilda bestämmelse som undantar vissa tjänster. Undantagen i artikel 17 i direktivet behöver inte anges särskilt.

Nedan redogör regeringen för sin bedömning kring de olika undantagen och vad som bör regleras i den särskilda lagen om tjänster på den inre marknaden.

Tjänster som tillhandahålls av en tjänsteleverantör

Bestämmelserna i lagen om tjänster på den inre marknaden ska tillämpas i fråga om tjänster, dock inte i fråga om sådana tjänster som är undantagna lagens tillämpningsområde.

Begreppen tjänst och tjänsteleverantör definieras i lagen om tjänster på den inre marknaden. Tjänst definieras som prestation som utförs mot ekonomisk ersättning medan tjänsteleverantör definieras som fysisk eller juridisk person som erbjuder eller tillhandahåller en tjänst. Tjänster som inte är ekonomiska omfattas alltså inte av lagen.

SKL har anfört att begreppet etablering bör utvecklas ytterligare i lagstiftningsärendet främst i förhållande till begreppet tillfällig tjänst. Näringsverksamhet som avser varor, personer eller kapital omfattas inte av tjänstebegreppet. Det förhållandet följer av gemenskapsrätten. Regeringens avsikt med definitionen är att den ska motsvara begreppet tjänst såsom det definierats i gemenskapsrätten. I tillämpningen kan därför behöriga myndigheter behöva söka ledning direkt i gemenskapsrätten inklusive EG-domstolens praxis.

Undantag för finansiella tjänster
Ett av undantagen från direktivets tillämpningsområde är finansiella
tjänster. Bestämmelserna i lagen om tjänster på den inre marknaden bör
inte heller tillämpas beträffande finansiella tjänster. I tjänstedirektivet
ges, direkt eller indirekt, exempel på finansiella tjänster. Finansiella
tjänster har varit föremål för sektorsvis harmonisering genom den s.k.
handlingsplanen för finansiella tjänster (Financial Services Action Plan)
och	undantas	därmed	uttryckligen	från	tjänstedirektivets
tillämpningsområde. I direktivet ges exempel på sådana tjänster. De
tjänster som räknas upp är banktjänster och tjänster som avser krediter,
försäkringar och återförsäkringar, tjänstepensioner och individuellt
pensionssparande, värdepapper, investeringsfonder, betalningar och
investeringsrådgivning inbegripet tjänster som förtecknas i en bilaga till
Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/48/EG av den 14 juni 2006
om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (EUT L 177,
30.6.2006, s.1).
Uppräkning av verksamheter i bilagan är inte uttömmande. Som
exempel på verksamheter kan nämnas mottagande av insättning och
andra återbetalningspliktiga medel, utlåning, finansiell leasing,
betalningsförmedling, utställande och administration av betalningsmedel,						39

garantiförbindelser och ställande av säkerhet, penningmarknadsmäkling, Prop. 2008/09:187 portföljförvaltning och rådgivning, förvaring och förvaltning av

värdepapper, kreditupplysningstjänster samt bankfackstjänster.

Det är viktigt att försöka anpassa undantaget i lagen om tjänster på den inre marknaden till svensk lagstiftningstradition och att det är tydligt och överskådligt. Det torde vara tillräckligt att i författningstexten ange att bestämmelserna i lagen inte ska tillämpas beträffande finansiella tjänster. Närmare vägledning om vilka tjänster som är av aktuellt slag får hämtas från tjänstedirektivet, EG-domstolens praxis och förarbetena till lagen om tjänster på den inre marknaden.

Undantag för elektroniska kommunikationstjänster

Av tjänstedirektivet framgår vidare att direktivet inte ska tillämpas på elektroniska kommunikationstjänster och kommunikationsnät och därmed förbundna resurser och tjänster när det gäller frågor som omfattas av fem EG-direktiv. De är Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/19/EG av den 7 mars 2002 om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter, tillträdesdirektiv, (EGT L 108, 24.4.2002, s. 7), Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/20/EG av den 7 mars 2002 om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, auktorisationsdirektivet, (EGT L 108, 24.4.2002, s. 21), Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/21/EG av den 7 mars 2002 om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, ramdirektiv, (EGT L 108, 24.4.2002, s. 33), Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/22/EG av den 7 mars 2002 om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, direktiv om samhällsomfattande tjänster, (EGT L 108, 24.4.2002, s. 51) och Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/58/EG av den 12 juli 2002 om behandling av personuppgifter och integritetsskydd inom sektorn för elektronisk kommunikation, direktiv om integritet och elektronisk kommunikation, (EGT L 201, 31.7.2002, s. 27). Direktiven ingår i det s.k. telekompaketet. Dessa tjänster och nätverk inbegriper t.ex. tjänster för förmedling av taltelefoni och e-post. Tjänsterna undantas endast i den mån de omfattas av de fem direktiven. Undantagen avseende sådana elektroniska kommunikationstjänster som omfattas av direktiven bör gälla både frågor som särskilt behandlas i dessa direktiv och frågor för vilka direktiven uttryckligen ger medlemsstaterna möjlighet att anta vissa åtgärder på nationell nivå (skäl 20 till tjänstedirektivet).

Genom lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation har det EG- rättsliga regelverket för elektronisk kommunikation genomförts i Sverige. Lagen syftar till att enskilda och myndigheter ska få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer. Dessa skall även få största möjliga nytta när det gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Den gäller för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster med tillhörande installationer och tjänster samt annan radioanvändning. Med elektroniska kommunikationsnät avses system för överföring och i

tillämpliga fall utrustning för koppling eller dirigering samt andra Prop. 2008/09:187 resurser som medger överföring av signaler, via tråd eller radiovågor, på

optisk väg eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier oberoende av vilken typ av information som överförs. Exempel på nät är telenät, kabel-TV-nät och andra bredbandsnät. Med elektroniska kommunikationstjänster avses tjänster som vanligen tillhandahålls mot ersättning och som helt eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät. Lagen omfattar sålunda den tekniska infrastrukturen, men inte själva innehållet i tjänsterna.

Undantaget bör införas även i lagen om tjänster på den inre marknaden. Begreppen elektroniska kommunikationstjänster och kommunikationsnät finns definierade i lagen om elektronisk kommunikation. Frånsett några språkliga justeringar utan saklig innebörd bör undantaget utformas på samma sätt som i tjänstedirektivet. I lagen om tjänster på den inre marknaden bör framgå att bestämmelserna inte ska tillämpas beträffande elektroniska kommunikationstjänster och kommunikationsnät.

Undantag för tjänster på transportområdet

Från tjänstedirektivets tillämpningsområde undantas vidare tjänster på transportområdet, inbegripet hamntjänster, som omfattas av avdelning V i EG-fördraget. Begreppen tjänster på transportområdet och transporter definieras inte närmare i tjänstedirektivet eller i EG-fördraget. Enligt skäl 21 till tjänstedirektivet omfattas lokaltrafik, taxi, ambulans och hamntjänster av undantaget. Bestämmelserna i lagen om tjänster på den inre marknaden bör inte heller tillämpas beträffande dessa tjänster. Undantaget ska ha samma innebörd i lagen som i tjänstedirektivet. Det synes dock tillräckligt att i författningstexten endast ange att lagen inte ska tillämpas beträffande tjänster på transportområdet. Närmare vägledning om vilka tjänster som är av aktuellt slag får hämtas från tjänstedirektivet, EG-domstolens praxis och förarbetena till lagen om tjänster på den inre marknaden.

Undantag för tjänster som tillhandahålls av bemanningsföretag

En annan tjänst som undantas från tjänstedirektivets tillämpningsområde är tjänster som tillhandahålls av bemanningsföretag. Sådana företags tjänster avseende uthyrning av arbetskraft undantas alltså från tjänstedirektivets tillämpningsområde. Tjänster som inte gäller uthyrning av arbetskraft och som i vissa fall kan tillhandahållas av ett bemanningsföretag, såsom rekryteringstjänster, torde inte omfattas av undantaget (jfr kommissionens handbok om genomförandet av tjänstedirektivet s. 11). Undantaget bör införas även i lagen om tjänster på den inre marknaden. I lagen bör därför framgå att den inte ska tillämpas beträffande tjänster som tillhandahålls av bemanningsföretag.

Undantag för hälso- och sjukvårdstjänster

Prop. 2008/09:187

Hälso- och sjukvårdstjänster omfattas inte heller av tjänstedirektivets tillämpningsområde. Detta gäller oavsett om tjänsterna tillhandahålls via sjukvårdsinrättningar eller inte, och oavsett hur de är organiserade och finansierade på nationell nivå. Det spelar inte heller någon roll om tjänsterna är offentliga eller privata. Enligt skäl 22 till tjänstedirektivet bör undantaget för hälso- och sjukvårdstjänster omfatta sådana tjänster inom hälso- och sjukvård och läkemedelstjänster som utförs av yrkesverksamma inom hälso- och sjukvården för att bedöma, bibehålla eller återställa patienters hälsotillstånd, där dessa verksamheter är förbehållna ett reglerat vårdyrke i den medlemsstat där tjänsterna tillhandahålls.

Bestämmelserna i lagen om tjänster på den inre marknaden bör inte heller tillämpas beträffande dessa tjänster. Undantaget ska ha samma innebörd i lagen som i tjänstedirektivet. Frågan är emellertid om bestämmelserna behöver utformas på samma sätt. Det är viktigt att försöka anpassa undantaget i lagen om tjänster på den inre marknaden till svensk lagstiftningstradition och att det är tydligt och överskådligt. Det torde vara tillräckligt att i författningstexten ange att lagen inte ska tillämpas beträffande tjänster som är förbehållna reglerade yrken inom hälso- och sjukvården samt läkemedelstjänster utförda av yrkesverksamma inom hälso- och sjukvården och som utförs för att bedöma, bibehålla eller återställa patienters hälsotillstånd. SKL har anfört att undantaget bör skrivas på ett annat sätt och knytas an till nationell speciallagstiftning på området. Regeringen gör bedömningen att definitionen bör följa direktivets lydelse i så stor omfattning som möjligt.

Undantag för audiovisuella tjänster och ljudradiosändningar

Från tjänstedirektivets tillämpningsområde undantas även audiovisuella tjänster. Härmed avses enligt kommissionens handbok tjänster vars huvudsakliga syfte är att leverera rörliga bilder med eller utan ljud, inbegripet television och visning av filmer i biografer. Metoden för hur tjänsten produceras, distribueras och sänds saknar betydelse. Undantaget gäller också radiosändningar. Övriga tjänster som är kopplade till audiovisuella tjänster eller radiosändningar, såsom reklam eller försäljning av drycker och livsmedel i biograferna omfattas däremot inte av undantaget. I lagen om tjänster bör både audiovisuella tjänster och ljudradiosändningar undantas från lagens tillämpningsområde. Undantaget ska ha samma innebörd i lagen som i tjänstedirektivet. Med audiovisuella tjänster avses tillhandahållande av överföringar med rörliga bilder med eller utan ljud. Undantaget innebär att sådana överföringar som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen kommer att falla utanför tillämpningsområdet för den nya lagen. Samma sak gäller för de sändningar som omfattas av regleringen i radio- och TV-lagen (1996:844).

Undantag för viss spelverksamhet

Prop. 2008/09:187

Ett annat område som undantas från tjänstedirektivets tillämpningsområde är sådan spelverksamhet som innebär att insatser med penningvärde görs i hasardspel. Som exempel nämns lotterier, kasinospel och vadslagningar. Som skäl till att denna verksamhet undantas från direktivets tillämpningsområde anges verksamhetens särdrag som medfört att medlemsstaterna har utformat en politik avseende den allmänna ordningen och konsumentskyddet (skäl 25).

Bestämmelserna i lagen om tjänster på den inre marknaden bör inte heller tillämpas beträffande denna verksamhet. Undantaget ska ha samma innebörd i lagen som i tjänstedirektivet. Vid utformningen av författningstexten synes det dock lämpligt att utforma undantaget som hasardspel där penningsvärden satsas.

Undantag för verksamhet som är förenad med offentlig maktutövning

Enligt tjänstedirektivet undantas också verksamhet som har samband med utövande av offentlig makt enligt artikel 45 i EG-fördraget från direktivets tillämpningsområde. Undantaget bör införas även i lagen om tjänster på den inre marknaden.

I lagrådsremissen föreslogs att i lagen om tjänster på den inre marknaden bör regleras att lagen inte ska tillämpas beträffande verksamhet som har samband med offentlig maktutövning. Lagrådet har ifrågasatt om inte uttrycket ”har samband med”, vilket används i artikel

2.2i) i den svenska versionen av direktivet, medför att undantaget i lagen kan uppfattas vara mer omfattande än avsikten är. I den engelska språkversionen av direktivet lyder punkten ”activities which are connected with the exercise of official authority as set out in Article 45 of the Treaty”. En formulering närmare den engelska versionen är att föredra. Regeringen, som avser att undantaget ska vara så restriktivt som direktivet kräver, anser att undantaget från lagens tillämpningsområde ska gälla verksamhet som är förenad med offentlig maktutövning och förtydligar undantaget i enlighet med Lagrådets förslag.

Med beaktande av definitionerna av begreppen tjänst och tjänsteleverantör samt att förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning endast kan överlämnas till bl.a. bolag, förening, stiftelse och enskild individ om det sker med stöd av lag torde undantaget få begränsad omfattning. Det kan dock finnas tjänster som omfattas av direktivets tillämpningsområde som kan ha inslag av offentlig maktutövning, exempelvis sotartjänster. Om en viss tjänst faller inom den nya lagens tillämpningsområde får således bedömas utifrån verksamhetens karaktär. Härvid får avgöras om verksamheten ska anses vara förenad med offentlig maktutövning eller inte.

Begreppet offentlig makt definieras inte i EG-fördraget. Det har emellertid behandlats av EG-domstolen. Enligt domstolen avser offentlig makt endast särskilda verksamheter och inte hela yrkesgrupper (mål C- 355/98 Kommissionen mot Belgien, REG 2000 I-01221, mål C-114/97 Kommissionen mot Spanien, REG 1998 I-06717, mål C- 42/92 Adrianus Thijssen mot Controledienst voor de verzekeringen, REG 1993 I-04047

och mål C-2/74 Jean Reyners mot belgiska staten, REG 1974 00631).

Huruvida en viss verksamhet har samband med utövandet av offentlig makt måste bedömas på grundval av allmänna kriterier som har fastställts av EG-domstolen. Det innebär att enbart det faktum att en medlemsstat anser att en verksamhet utgör utövande av offentlig makt eller att verksamheten utförs av staten, ett statligt organ eller ett organ som har tilldelats offentliga uppgifter, inte räcker för att anta att verksamheten i fråga ska omfattas av undantaget.

Artikel 45 i EG-fördraget har ett snävt tillämpningsområde. EG- domstolen har fastställt att artikeln inte omfattar verksamheter som har en rent stödjande och förberedande karaktär i förhållande till utövandet av offentlig makt eller verksamheter som har en rent teknisk karaktär, såsom utformning av programmering och drift av databehandlingssystem (mål C- 42/92 Adrianus Thijssen mot Controledienst voor de verzekeringen, REG 1993 I-04047 och mål C-3/88 Kommissionen mot Italien, REG 1989 s. 04035). Det finns vidare ett antal tjänsteverksamheter för vilka EG-domstolen redan har fastställt att de inte omfattas av artikel 45 i EG-fördraget, såsom verksamhet som utövas av advokater, bevakningsföretag, verksamhet som utövas av auktoriserade ombud i försäkringsföretag, verksamheter inom ramen för avtal som har samband med lokaler, tillbehör, anläggningar, underhåll, drift och förmedling av uppgifter som behövs för att genomföra ett lotteri (mål C-2/74 Jean Reyners mot belgiska staten, REG 1974 00631, mål C- 283/99 kommissionen mot Italien, REG 2001 I-04363, mål C-355/98 Kommissionen mot Belgien, REG 2000 I-01221, mål C-514/03 Kommissionen mot Spanien, REG 2006 I-00963, mål C-42/92 Adrianus Thijssen mot Controledienst voor de verzekeringen, REG 1993 I-04047, mål C-3/88 Kommissionen mot Italien mål REG 1989 s. 04035 och mål C-272/91 Kommissionen mot Italien REG 1994 I-01409).

Begreppet offentlig makt har i svensk rätt en betydligt mer vidsträckt innebörd jämfört med tjänstedirektivet. I 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen anges att den offentliga makten utövas under lagarna. Här fastslås principen om all maktutövnings lagbundenhet, den s.k. legalitetsprincipen. I gemenskapsrätten syftar emellertid begreppet offentlig makt – vilket nyss påpekats – på ett mer avgränsat område.

För att avgränsa tjänstedirektivets tillämpningsområde i svensk rätt är det därför av intresse att också undersöka begreppet myndighetsutövning. Härmed avses utövning av befogenheten att få bestämma om förmåner, rättigheter, skyldigheter, disciplinära bestraffningar eller andra jämförbara förhållanden. Befogenhet till myndighetsutövning måste vara grundad på lag eller annan författning eller på annat sätt kunna härledas ur bemyndiganden från de högsta statsorganen. Till myndighetsutövning hör sådan offentlig verksamhet som innebär att förvaltningsorganen ensidigt bestämmer om enskildas rättigheter eller skyldigheter eller om ingrepp i enskildas frihet eller egendom. Som exempel kan nämnas ålägganden att göra eller underlåta något. Även rent faktiska åtgärder kan innebära sådana ingrepp i den personliga friheten eller egendomen, antingen de grundas på formliga beslut eller inte. Men även åtskilliga gynnande beslut faller in under begreppet myndighetsutövning. Som exempel kan nämnas tillstånd till annars förbjuden verksamhet och befrielse från lagstadgade förpliktelser. Till myndighetsutövning hör även beslut om betyg och sociala förmåner. Vidare bör till

Prop. 2008/09:187

myndighetsutövning hänföras vissa beslut som har indirekta Prop. 2008/09:187 rättsverkningar gentemot den enskilde. Som exempel kan nämnas registreringsbeslut eller beslut om utfärdande av legitimationshandlingar.

Utanför begreppet myndighetsutövning faller råd, upplysningar och andra oförbindliga uttalanden samt verksamhet som inte innebär tvång mot den enskilde (t.ex. sjukvård eller undervisning).

Offentlig maktutövning, såsom begreppet har definierats i EG- domstolens praxis, sammanfaller i stort med den svenska termen myndighetsutövning. Det som undantas från tjänstedirektivets tillämpningsområde skulle således kunna beskrivas som verksamhet som är förenad med myndighetsutövning. Det finns emellertid, såsom Jönköpings kommun, Kammarrätten i Stockholm, Stockholms universitet och Svenska Patentombudsföreningen har pekat på, skäl att ytterligare utveckla undantaget i denna del. En del verksamhet som kan anses vara utövande av offentlig makt behöver inte alltid vara fråga om myndighetsutövning.

Det kan alltså vara fråga om verksamheter som får anses vara ett uttryck för offentlig maktutövning men som i det enskilda fallet inte alltid behöver vara detsamma som myndighetsutövning. Lagen bör således inte vara tillämplig i fråga om verksamhet som är förenad med offentlig maktutövning. Den närmare omfattningen av detta undantag måste sökas i gemenskapsrätten.

Undantag för sociala tjänster

Från tjänstedirektivets tillämpningsområde undantas också sociala tjänster som rör subventionerat boende, barnomsorg och stöd till permanent eller tillfälligt behövande familjer och enskilda. När det gäller de sociala tjänsterna kan de utföras på nationell, regional eller lokal nivå (jfr skäl 60 till direktivet).

I skäl 27 till direktivet anges att syftet med ovan nämnda verksamhet är att ge stöd till personer som tillfälligt eller permanent är särskilt behövande på grund av otillräckliga inkomster i familjen eller på grund av att de, helt eller delvis befinner sig i beroendeställning och till personer som riskerar att bli marginaliserade. Dessa tjänster är nödvändiga för att garantera den grundläggande rätten till mänsklig värdighet och integritet och är ett uttryck för principerna om social sammanhållning och solidaritet och bör därför inte påverkas av tjänstedirektivet.

Av skäl 28 till tjänstedirektivet framgår vidare att direktivet inte behandlar finansieringen av, eller stödsystemet för, sociala tjänster. Det påverkar inte heller de kriterier eller villkor som medlemsstaterna fastställt för att garantera att de sociala tjänsterna verkligen gynnar allmänintresset och den sociala sammanhållningen. Tjänstedirektivet bör inte påverka principen om samhällsomfattande tjänster avseende medlemsstaternas sociala tjänster.

Huruvida den som har behov av stöd har ekonomiska förutsättningar att betala för tjänsten är inte avgörande utan frågan är om ett faktiskt behov av stöd föreligger.

Barnomsorg som utförs av privata barnskötare och privata hushållstjänster undantas inte generellt från tjänstedirektivets tillämpningsområde (jfr kommissionens handbok om genomförandet av tjänstedirektivet s. 13).

Sociala tjänster är nödvändiga för att garantera den grundläggande rätten till mänsklig värdighet och integritet och är ett uttryck för principerna om social sammanhållning och solidaritet och bör därför inte påverkas av tjänstedirektivet. Undantaget bör införas även i lagen om tjänster på den inre marknaden. I lagen bör därför framgå att den inte ska tillämpas på sociala tjänster som rör subventionerat boende, barnomsorg och stöd till permanent eller tillfälligt behövande familjer och enskilda, som tillhandahålls eller utförs på uppdrag av stat, kommun eller landsting eller av välgörenhetsorganisationer erkända av stat, kommun eller landsting.

SKL har anfört att undantaget bör formuleras på ett tydligare sätt. Regeringen gör bedömningen att det i förhållande till förslaget i departementspromemorian kan klargöras att undantaget även gäller tjänster som tillhandahålls av kommun och landsting.

Undantag för privata säkerhetstjänster

Enligt tjänstedirektivet undantas privata säkerhetstjänster från direktivets tillämpningsområde. Som exempel på tjänster som kan komma att omfattas av undantaget kan nämnas övervakning av egendom och lokaler, skydd av personer (livvakter), säkerhetspatruller, övervakning av byggnader samt deponering, säkerhetsförvaring, transport och distribution av kontanter och värdesaker. Bestämmelserna i lagen om tjänster på den inre marknaden bör inte heller tillämpas beträffande säkerhetstjänster.

Tjänster som tillhandahålls av officiellt utnämnda notarier och utmätningsmän

Från tjänstedirektivets tillämpningsområde undantas också tjänster som tillhandahålls av officiellt utnämnda notarier och utmätningsmän. Dessa tjänster omfattas av undantaget oberoende av om de är förenad med utövandet av offentlig makt eller inte. Som exempel på tjänster som omfattas av undantaget kan nämnas autentiseringstjänster hos notarier och utmätningsmäns konfiskering av egendom (jfr kommissionens handbok om genomförandet av tjänstedirektivet s. 15).

I Sverige finns notarius publicus, som är en offentlig institution vars verksamhet går ut på att tillhandahålla allmänheten bl.a. officiella bevis om vissa faktiska förhållanden, t.ex. att bestyrka namnunderskrifter, avskrifter, översättningar och andra uppgifter om innehållet i handlingar. Verksamheten utövas av enskilda uppdragstagare som förordnas av länsstyrelsen. Notarius publicus har rätt att ta ut skälig ersättning av den som anlitar honom eller henne, vilket följer av 12 § förordningen (1982:327) om notarius publicus. Det är i huvudsak advokater och andra jurister som förordnas som notarius publicus, eftersom det finns krav på att personen i fråga ska ha avlagt juristexamen. De tjänster som

Prop. 2008/09:187

tillhandahålls av notarius publicus är att anse som sådana tjänster som Prop. 2008/09:187 tillhandhålls av tjänsteleverantörer i den nya lagens mening och som

därmed omfattas av lagens tillämpningsområde. Eftersom direktivet emellertid uttryckligen undantar dessa typer av tjänster från direktivets tillämpningsområde, bör de exkluderas även i den föreslagna lagen. Notarius publicus verksamhet innefattar myndighetsutövning. De tjänster som tillhandahålls av notarius publicus får därmed anses undantagna redan med stöd av undantaget för tjänster som är förenad med offentlig maktutövning. Något uttryckligt undantag för tjänster tillhandahållna av notarius publicus behöver därför inte tas in i lagen.

I Sverige finns det inga tjänster som tillhandahålls av officiellt utnämnda utmätningsmän, vilket i sig talar mot att uttryckligen undanta sådana tjänster från den nya lagens tillämpningsområde. Därtill kommer att bestämmelserna i lagen om tjänster på den inre marknaden rör tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer. Som nämnts tidigare föreslås att begreppen tjänst och tjänsteleverantör ska definieras i den nya lagen. Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse, tjänster som tillhandahålls av officiellt utnämnda utmätningsmän faller utanför dessa definitioner och omfattas således inte av lagens bestämmelser om information från tjänsteleverantörer m.m. I den nya lagen behöver därför inte regleras att nämnda tjänster faller utanför tillämpningsområdet.

Skatteområdet, icke-ekonomiska tjänster, arbetsrätten och straffrätten

Från tjänstedirektivets tillämpningsområde undantas även icke- ekonomiska tjänster av allmänt intresse. Närmare vad som avses med detta begrepp framgår inte av artiklarna i direktivet. Av skäl 17 till tjänstedirektivet följer emellertid att direktivet endast omfattar sådana tjänster som utförs mot ekonomisk ersättning samt att tjänster av allmänt intresse inte omfattas av definitionen av tjänstebegreppet i EG-fördraget och således faller utanför tjänstedirektivets tillämpningsområde (tjänstebegreppet definieras i artikel 50 i EG-fördraget).

Direktivet undantar uttryckligen skatteområdet och området faller således utanför tillämpningsområdet för den nya lagen. Som skäl till att skatteområdet är undantaget nämns att det i EG-fördraget anges särskilda rättsliga grunder för skattefrågor och att det redan finns antagna gemenskapsinstrument inom detta område (skäl 29). Undantaget avser såväl själva skattelagstiftningen som de administrativa förfaranden som behövs för att verkställa skattelagstiftningen (jfr kommissionens handbok om genomförandet av tjänstedirektivet s. 13). Skattelagstiftningen och dessa förfaranden ska inte påverkas av direktivet. Regeringen har i lagrådsremissen bedömt att ett undantag för skatteområdet därför bör tas in i lagen i syfte att klargöra detta och underlätta vid tillämpningen av lagen. Lagrådet har anfört att det redan följer av definitionen av ”tjänst” i 4 § att såväl själva skattelagstiftningen som de administrativa förfaranden som behövs för att tillämpa skattelagstiftningen faller utanför lagen. Undantaget torde därför inte förtydliga lagen utan snarare leda till missförstånd eftersom mycket av vad som med normalt språkbruk avses med tjänster på skatteområdet, t.ex. skatterådgivning, omfattas av direktivet. Lagrådet förordar därför att undantaget slopas. Regeringen

bedömer att det kan finnas regler på skatteområdet som skulle kunna Prop. 2008/09:187 påverkas av lagen fastän detta inte avsetts. Tillräckliga skäl för att införa

undantaget i enlighet med direktivet föreligger därför enligt regeringens mening. Regeringen anpassar dock bestämmelsen i lagen till vad Lagrådet anfört genom att ett omformulerat undantag tas in i ett eget stycke och endast avser skatteområdet.

Direktivet påverkar uttryckligen inte medlemsstaternas straffrättsliga bestämmelser (artikel 1.5). Straffrätten får emellertid inte utnyttjas av medlemsstaterna för att hindra tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet genom ett kringgående av direktivet. Denna bestämmelse behöver enligt regeringens bedömning inte genomföras i den horisontella lagen. Regeringen bedömer att lagen, såsom den är utformad, inte kan tolkas på ett sådant sätt att den kan anses påverka straffrättens område. Detta följer också av den inledande paragrafen i lagen.

Direktivet påverkar uttryckligen inte heller arbetsrätten (artikel 1.6) och inte heller grundläggande rättigheter (artikel 1.7). Undantaget för arbetsrätten behöver enligt regeringens bedömning inte heller framgå av lagen eftersom direktivet inte påverkar arbetsrätten (se nedan). Grundläggande rättigheter behöver inte uttryckligen undantas i lagen eftersom dessa grundas i en författning av högre dignitet.

Förhållandet till den internationella privaträtten

I artikel 3 punkten 2 sägs uttryckligen att direktivet inte rör den internationella privaträtten, i synnerhet de regler som styr vilken lag som ska tillämpas på avtalsförpliktelser och utomobligatoriska förpliktelser, inbegripet sådana som garanterar att konsumenter omfattas av det konsumentskydd som fastställs i gällande konsumentlagstiftning i deras medlemsstater. Regeringen gör bedömningen att detta förhållande inte behöver framgå av den horisontella lagen. Lagen om tjänster på den inre marknaden handlar om marknadstillträde och reglerar inte privaträttsliga förhållanden. Det saknas därför anledning att i lagen ange ytterligare undantag för den internationella privaträtten.

6.2Förhållandet till andra bestämmelser som genomför gemenskapsrätt

Regeringens förslag: Avviker en bestämmelse i en annan författning från den föreslagna lagen om tjänster på den inre marknaden ska den bestämmelsen ha företräde, om den har sin grund i gemenskapsrätten.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Ett	stort antal remissinstanser (Almega,
Företagarna, Gotlands kommun, ILO-kommittén, Jönköpings kommun,
Kemikalieinspektionen,	Kommerskollegium,	Konsumentverket,
Landsorganisationen (LO), Malmö kommun, Naturvårdsverket,
Näringslivets regelnämnd,	Rikspolisstyrelsen,	Sveriges akademikers	48
			48

centralorganisation (SACO), Institutet för europapolitiska studier (Sieps), Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Svenskt näringsliv, Solna stad, Tjänstemännens centralorganisation (TCO), LO-TCO Rättsskydd AB, Stockholms universitet, Svenska Patentombuds- föreningen, Tullverket, Västerås stad och Åre kommun) har såsom också nämns i avsnitt 6.1 gjort bedömningen att lagförslagen i

departementspromemorian är otydliga när det gäller tillämpningsområdet.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen, som delar de synpunkter som remissinstanserna anfört, gör bedömningen att lagen bör förtydligas i den riktning som remissinstanserna föreslår. I promemorian görs bedömningen att lagens informationsbestämmelser inte ska tillämpas på svenska författningar som innehåller bestämmelser som i ett specifikt avseende avviker från informationsbestämmelserna. Vidare anförs följande. I artikel 3.1-3 i tjänstedirektivet regleras hur bestämmelserna i direktivet förhåller sig till andra bestämmelser i gemenskapsrätten. Den primära rätten utgörs av de grundläggande fördragen. Den sekundära rätten är den lagstiftning som har antagits av gemenskapens institutioner. Sekundärrätten består av fem typer av rättsakter, varav förordningar, direktiv och beslut är av bindande natur medan yttranden och rekommendationer inte är bindande.

Ett EG-direktiv är bindande för medlemsstaterna inom EU med avseende på det resultat som ska uppnås med direktivet. Hur genomförandet närmare ska gå till överlämnas däremot åt varje medlemsstat att själv avgöra; dvs. form och tillvägagångssätt för genomförande av ett EG-direktiv i nationell rätt bestäms av medlemsstaten. En EG-förordning däremot är bindande i sin helhet och direkt tillämplig i varje medlemsstat. EG-domstolen har slagit fast att EG-förordningar inte får införlivas i nationell rätt eftersom detta skulle kunna skapa tvivel om deras ursprung och rättsliga effekt. Om en viss fråga regleras i en förordning, får Sverige således inte utfärda några bestämmelser i samma fråga.

En EG-förordning kan emellertid på flera punkter ge medlemsstaterna möjligheter att själva besluta i vissa frågor. I vissa avseenden kan medlemsstaterna dessutom vara skyldiga att vidta lagstiftningsåtgärder på det nationella planet. Sådana kompletterande svenska regler kan i vissa fall ges i lagform medan andra kan ges i författning av lägre valör (förordning eller myndighetsföreskrift). En EG-förordning kan alltså i vissa avseenden behöva kompletteras med nationella regler. Grundtanken är att tjänstedirektivet i vissa fall ska tillämpas som komplement till annan gemenskapslagstiftning.

Om någon bestämmelse i tjänstedirektivet strider mot en bestämmelse i en annan gemenskapsrättsakt som reglerar specifika frågor rörande tillträde till och utövande av en tjänsteverksamhet inom särskilda områden eller för särskilda yrken, ska bestämmelsen i den andra gemenskapsrättsakten ges företräde och tillämpas på dessa särskilda områden eller yrken. Det sagda gäller endast den specifika bestämmelse som ger upphov till konflikten, inte tjänstedirektivets övriga bestämmelser, som fortfarande bör tillämpas (jfr kommissionens handbok om genomförandet av tjänstedirektivet s. 16 f). Huruvida en konflikt råder mellan en bestämmelse i tjänstedirektivet och en

Prop. 2008/09:187

bestämmelse i ett annat gemenskapsinstrument måste bedömas i varje Prop. 2008/09:187 enskilt fall. Endast det faktum att bestämmelser rörande särskilda

aspekter hos en viss tjänst finns fastställda i ett annat gemenskapsinstrument är inte tillräckligt för att slå fast att det förekommer en konflikt med en bestämmelse i tjänstedirektivet. Innan en bestämmelse i tjänstedirektivet kan åsidosättas måste det gå att konstatera en motsägelse mellan bestämmelserna. En sådan bedömning måste grunda sig på en analys av bestämmelserna i fråga med hänsyn tagen till deras rättsliga grund och de grundläggande friheter som fastställs enligt artiklarna 43 och 49 i EG-fördraget.

Regeringen delar bedömningen i promemorian. I regeringens förslag gäller bestämmelserna i 2 § om tillämpningsområdet för hela lagen. Även paragrafen som reglerar hur lagen förhåller sig till andra bestämmelser som genomför gemenskapsrätt bör flyttas fram och gälla hela lagen.

Bestämmelsen genomför artikel 3.1 i tjänstedirektivet som stadgar att om bestämmelserna i direktivet strider mot en bestämmelse i en annan gemenskapsrättsakt som reglerar specifika frågor rörande tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet inom särskilda områden eller för särskilda yrken, ska bestämmelsen i den andra gemenskapsrättsakten ges företräde och tillämpas på dessa särskilda områden eller yrken. Svenska bestämmelser genom vilka annan gemenskapsrätt genomförs ska således ha företräde framför bestämmelserna i lagen om tjänster på den inre marknaden.

6.3		Definitioner

	Regeringens förslag: I lagen om tjänster på den inre marknaden ska
	en bestämmelse införas som definierar vissa begrepp som
	förekommer i lagtexten.

	Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
	Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser (Energimyndigheten,
Kommerskollegium,			Livsmedelsverket, Läkemedelsverket,	Malmö
kommun, Naturvårdsverket, SKL, Stockholms universitet, Svenska
Patentombudsföreningen och Tullverket) har haft synpunkter på olika
definitioner.
Skälen för regeringens förslag
Behörig myndighet
Regeringen anser, i likhet med remissinstanserna, att vissa definitioner
bör framgå på ett tydligare sätt. Det gäller främst frågan om definitionen
av behöriga myndigheter.
	Regeringen anser att lagen bör innehålla en bestämmelse som reglerar
vissa begrepp. Detta är nödvändigt för förståelsen av lagen. Begreppen
ska i allt väsentligt			följa nationella begrepp i syfte att passa	in i den	50

svenska rättsordningen. I varje fall ska det ske i så stor utsträckning som Prop. 2008/09:187 möjligt. I de fall definitioner bestäms i gemenskapsrätten bör

definitionerna i lagen vara utformade i samma riktning. Se också vad regeringen anfört under avsnitt 6.1.

Begreppet behörig myndighet förekommer i lagen. I tjänstedirektivet definieras behörig myndighet som organ eller instanser som har till uppgift att kontrollera eller reglera tjänsteverksamheter, särskilt administrativa myndigheter, inbegripet domstolar som agerar som sådana, yrkesorganisationer eller de yrkessammanslutningar eller andra branschorganisationer som inom ramen för sitt rättsliga oberoende kollektivt reglerar möjligheten att få tillträde till och utöva tjänsteverksamhet.

Frågor om tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet samt kontroll av sådan verksamhet hanteras i Sverige i regel av statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter samt i vissa fall av domstolar. Det kan emellertid i undantagsfall även finnas andra organ som är behöriga att pröva dessa frågor, t.ex. yrkesorganisationer såsom Advokatsamfundet. I lagen synes det dock, såsom Kommerskollegium, Stockholms universitet och Svenska Patentombudsföreningen påpekat, inte räcka med att endast ange att med behörig myndighet avses statlig och kommunal myndighet som har till uppgift att pröva frågor om tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet eller kontrollera sådan verksamhet. Även organ som har liknande uppgifter som en myndighet bör omfattas av begreppet. Regeringen delar den bedömning som SWEDAC gör i anledning av certifieringsorgans verksamhet, dvs. att dessa inte kan anses vara myndigheter när de intygar certifiering av t.ex. produkter eller personer. Av prop. 1991/92:170 om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, bilaga 11, Näringsdepartementet s. 40 ff., framgår att den verksamhet de anmälda organen bedriver i form av bedömning av överensstämmelse betraktas som ett rent tekniskt förfarande utan inslag av myndighetsutövning. Certifieringsorganen är privaträttsliga organ som certifierar utifrån krav som vanligtvis ställs i form av myndighetsföreskrifter. Organen får inte vara delaktiga i utformandet av dessa föreskrifter. Vidare utövar certifieringsorganen ingen tillsyn över de certifierade tjänsteutövarna. Sammanfattningsvis kan anmälda organ enligt regeringens bedömning inte anses kontrollera eller reglera tjänsteverksamhet i tjänstedirektivets mening på sådant sätt att de kan anses omfattas av begreppet behöriga myndigheter. Detta medför att den verksamheten inte omfattas av lagen.

Etablering och etableringsmedlemsstat

Etablering och etableringsmedlemsstat är två andra begrepp som förekommer i lagen. Etableringsmedlemsstat definieras i tjänstedirektivet som den medlemsstat inom vars territorium den berörda tjänsteleverantören är etablerad medan etablering definieras som tjänsteleverantörens faktiska utövande av ekonomisk verksamhet enligt artikel 43 i EG-fördraget under en obegränsad tid och genom en stabil infrastruktur varifrån näringsverksamhet för att tillhandahålla tjänster faktiskt bedrivs.

Begreppet etablering beskrivs närmare i direktivets ingress (skäl 37). Var en tjänsteleverantör är etablerad avgörs av var denne har sitt fasta driftställe, dvs. var den bedriver sin verksamhet. Den närmare innebörden av begreppet har utvecklats genom EG-domstolens praxis. Domstolen har fastslagit att begreppet etablering förutsätter ett faktiskt utövande av en ekonomisk verksamhet genom fast etablering för en obegränsad period.

Begreppen etablering och etableringsmedlemsstat ska ha samma innebörd i lagen om tjänster på den inre marknaden som i tjänstedirektivet. De bör, med några språkliga justeringar utan saklig innebörd, definieras på samma sätt som i tjänstedirektivet. Begreppet etablering bör definieras som en tjänsteleverantörs faktiska utövande av en ekonomisk verksamhet under en obegränsad tid och genom en stabil infrastruktur varifrån näringsverksamhet för att tillhandahålla tjänster faktiskt bedrivs. Etableringsmedlemsstat bör definieras som det land inom EES inom vars territorium en tjänsteleverantör är etablerad. Vid tolkning av begreppen får EG-fördraget, tjänstedirektivets bestämmelse med tillhörande skäl och EG-domstolens praxis tjäna som vägledning. Länsrätten i Stockholms län har anfört att begreppet etableringsstat används i andra författningar på produktsäkerhetsområdet och att det inom ramen för detta lagstiftningsärende bör ske en översyn av de reglerna. Regeringen gör bedömningen att den frågan får behandlas i annat sammanhang.

Reglerat yrke

Uttrycket reglerat yrke förekommer också i lagen och det bör ha samma innebörd som i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (EUT L 255, 30.9.2005, s. 22). Med begreppet avses yrke som enligt lag eller förordning kräver en bestämd yrkeskvalifikation för att få utövas eller ger den som har en bestämd yrkeskvalifikation rätt att använda en viss yrkestitel. I Sverige finns för närvarande 31 reglerade yrken, varav 21 inom hälso- och sjukvården och från den 1 januari 2010 kommer ytterligare några yrken vara reglerade. Ett mindre antal yrken omfattas av tjänstedirektivets tillämpningsområde.

Tjänst

Tjänst är ett annat begrepp som förekommer i lagen och som är ett centralt begrepp för att förstå lagens tillämpningsområde. Begreppet definieras i tjänstedirektivet som all förvärvsverksamhet som egenföretagare utövar, i regel mot ekonomisk ersättning, enligt artikel 50 i EG-fördraget. Se också vad som anförts ovan under avsnitt 6.1. Det är regeringens bedömning att begreppet tjänst bör avgränsas till sådana tjänster som utförs i utbyte mot någon form av ekonomisk ersättning. Tjänstebegreppet beskrivs närmare i direktivets ingress (skäl 33 och 34). Där ges bl.a. exempel på tjänster som omfattas av tjänstedirektivet.

De tjänster som omfattas av direktivet rör ett stort antal olika verksamheter som ständigt utvecklas. Som exempel kan nämnas

Prop. 2008/09:187

företagsrelaterade tjänster såsom konsulttjänster inom ledarskap och förvaltning, certifiering och testning, viss typ av fastighetsservice (facilities management), inklusive kontorsunderhåll och annan kontorsservice, reklam, rekryteringstjänster samt handelsagenter. Tjänstedirektivet omfattar också tjänster både till företag och konsumenter, såsom juridisk rådgivning och skatterådgivning, tjänster som berör fastigheter, t.ex. fastighetsmäkleri, byggverksamhet, även arkitektverksamhet, distribution, mässarrangemang, biluthyrning och resebyråverksamhet. Även konsumenttjänster ingår, såsom inom turism (t.ex. turistguiders arbete), fritidsanläggningar, idrottsanläggningar och nöjesparker samt, under förutsättning att de inte är undantagna från direktivets tillämpningsområde, hushållstjänster, t.ex. hemhjälp till äldre.

De verksamheter som omfattas av tjänstedirektivet kan röra både tjänster som kräver att en tjänsteleverantör och en tjänstemottagare befinner sig nära varandra, tjänster där tjänsteleverantören eller tjänstemottagaren förflyttar sig och tjänster som kan tillhandahållas på distans, t.ex. via Internet.

Av EG-domstolens praxis följer att vid frågan om en viss verksamhet, särskilt verksamhet som är offentligt finansierad eller tillhandahålls av offentliga enheter, utgör en tjänst måste bedömningen göras från fall till fall mot bakgrund av respektive verksamhets utmärkande drag, särskilt hur de tillhandahålls, organiseras och finansieras i den berörda medlemsstaten.

Kravet på att en tjänst i regel ska utföras mot ekonomisk ersättning torde tolkas generöst. Det bör läsas i överensstämmelse med artikel 50 i EG-fördraget där tjänster beskrivs som prestationer som normalt utförs mot ersättning, i den utsträckning de inte faller under bestämmelserna om fri rörlighet för varor, kapital och personer”. Begreppet tjänst är i fördraget ett vidsträckt begrepp som även innefattar tillfälliga uppdrag och prestationer av skilda slag. Med begreppet i regel mot ekonomisk ersättning avses vad som är normalt för tjänster i allmänhet och inte vad som är normalt för en viss egenföretagare. Vidare måste tjänsten utövas av en egenföretagare. Det innebär att tjänsten måste tillhandahållas av en leverantör, fysisk eller juridisk person, som inte är knuten till ett anställningsavtal (EG-domstolens dom i mål C 36/74, Walrave, REG 1974 s. 01405).

Begreppet tjänst ska ha samma innebörd i lagen om tjänster på den inre marknaden som i tjänstedirektivet. Det synes emellertid tillräckligt att i lagen definiera begreppet tjänst som en prestation som utförs mot ekonomisk ersättning. Vid tolkning av begreppet får EG-fördraget, tjänstedirektivets bestämmelse med tillhörande skäl och EG-domstolens praxis tjäna som vägledning. Vissa remissinstanser (bl.a. Energimyndigheten, Livsmedelsverket, Läkemedelsverket, Malmö kommun, Naturvårdsverket, SKL och Tullverket) har haft synpunkter på begreppet tjänst och bl.a. förhållandet till begreppet vara. Regeringen menar att definitionen i huvudsak är tillräckligt tydlig och att den får tolkas i ljuset av gemenskapsrätten. Regeringen gör dock den bedömningen att definitionen kan avgränsas ytterligare i förhållande till vara, person och kapital. Detta innebär att alla tjänster som utövas i näringsverksamheter mot ekonomisk ersättning omfattas (artikel 50 i EG-fördraget och artikel 4 i direktivet). Lagrådet har förordat att

Prop. 2008/09:187

definitionen av tjänst förtydligas genom att bestämningen ”som inte Prop. 2008/09:187 utgör vara, kapital eller person” läggs till för att undvika ett alltför

vidsträckt undantag eftersom den föreslagna lydelsen skulle kunna tolkas som att även tjänster med avseende på varor, kapital och person skulle kunna omfattas. Regeringen anser att Lagrådets förslag förtydligar definitionen av tjänst ytterligare och utformar bestämmelsen enligt Lagrådets förslag.

Tjänsteleverantör och tjänstemottagare

Även begreppen tjänsteleverantör och tjänstemottagare förekommer i lagen. Begreppen bör, med några språkliga justeringar utan saklig innebörd, definieras på samma sätt som i tjänstedirektivet. I lagrådsremissen har anförts att tjänsteleverantör bör definieras som fysisk eller juridisk person som är etablerad i ett land inom EES och som i sin näringsverksamhet erbjuder eller tillhandahåller en tjänst. Lagrådet har påpekat att definitionen av begreppet tjänsteleverantör när det gäller fysiska personer ska avse medborgare i land inom EES och föreslagit att detta läggs till i definitionen. Regeringen anser att definitionen för att följa direktivet ska utformas i enlighet Lagrådets förslag. Med tjänstemottagare avses fysisk person som är medborgare i ett land inom EES eller som genom gemenskapsrätten har liknande rättigheter eller juridisk person som är etablerad i ett land inom EES och som använder eller avser att använda en tjänst.

6.4Förhållandet till yrkeskvalifikationsdirektivet

I Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (EUT L 255, 30.9.2005, s. 22), yrkeskvalifikationsdirektivet, finns bestämmelser om erkännande av yrkeskvalifikationer som förvärvats i en annan medlemsstat och ger rätt att där utöva yrket (ursprungsmedlemsstat) när en annan medlemsstat (mottagande medlemsstat) kräver bestämda yrkeskvalifikationer för tillträde till eller utövande av ett reglerat yrke. Direktivet avser såväl anställda som egenföretagare och reglerar erkännandeförfarandet vid etablering inom ett reglerat yrke och vid tillhandahållande av tjänster, ansökningsförfarande, krav på handlingar, användande av yrkestitel samt administrativt samarbete mellan behöriga myndigheter inom EU. I Sverige omfattas ett trettiotal reglerade yrken av direktivet. Det är dock endast ett fåtal yrken som faller inom tjänstedirektivets tillämpningsområde. Dessa är auktoriserade tolkar och översättare, elinstallatörer, fastighetsmäklare, veterinärer, trafiklärare och viss verksamhet som advokat, se avsnitt 11.1.2.

I artikel 3.1–3 i tjänstedirektivet regleras hur bestämmelserna i direktivet förhåller sig till andra bestämmelser i gemenskapsrätten. Grundtanken är att tjänstedirektivet i vissa fall ska tillämpas som komplement till annan gemenskapslagstiftning. Om någon bestämmelse i tjänstedirektivet strider mot en bestämmelse i en annan gemenskapsrättsakt som reglerar specifika frågor rörande tillträde till och

utövande av en tjänsteverksamhet inom särskilda områden eller för särskilda yrken, ska bestämmelsen i den andra gemenskapsrättsakten ges företräde och tillämpas på dessa särskilda områden eller yrken. Det sagda gäller endast den specifika bestämmelse som ger upphov till konflikten, inte tjänstedirektivets övriga bestämmelser, som fortfarande ska tillämpas.

Huruvida en konflikt råder mellan en bestämmelse i tjänstedirektivet och en bestämmelse i ett annat gemenskapsinstrument måste bedömas i varje enskilt fall. Endast det faktum att bestämmelser rörande särskilda aspekter hos en viss tjänst finns fastställda i ett annat gemenskapsinstrument (inbegripet de som anges i artikel 3) är inte tillräckligt för att slå fast att det förekommer en konflikt med en bestämmelse i tjänstedirektivet. Innan en bestämmelse i tjänstedirektivet kan åsidosättas bör det gå att visa att det finns en motsägelse mellan specifika bestämmelser i båda instrumenten. En sådan bedömning ska grunda sig på en analys av bestämmelserna i fråga med hänsyn tagen till deras rättsliga grund och de grundläggande friheter som fastställs enligt artiklarna 43 och 49 i EG-fördraget (Kommissionens handbok om genomförandet av tjänstedirektivet s. 19 f.).

Frågor som rör erkännande av utländska yrkeskvalifikationer behandlas såsom ovan nämnts i yrkeskvalifikationsdirektivet. När det gäller reglerade yrken enligt yrkeskvalifikationsdirektivet regleras själva erkännandet av yrkeskvalifikationer, som oftast utgör en del av tillståndsförfarandet, av yrkeskvalifikationsdirektivets regler. Dessa regler har företräde före tjänstedirektivets regler då det gäller erkännandet av yrkeskvalifikationen.

Övriga delar av tillståndsförfarandet omfattas av tjänstedirektivets regler (artiklarna 9–15) och ska utvärderas enligt dessa. Exempelvis krävs det för att registreras som fastighetsmäklare att den sökande inte är underårig, försatt i konkurs m.m., har viss försäkring för skadeståndsskyldighet, har tillfredsställande utbildning, har för avsikt att vara yrkesverksam som fastighetsmäklare samt är redbar och i övrigt lämplig som fastighetsmäklare (6 § fastighetsmäklarlagen (1995:400)). Av dessa villkor är det endast kravet på tillfredsställande utbildning som omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivets bestämmelser. Övriga villkor samt själva tillståndsförfarandet avseende dessa villkor ska prövas enligt tjänstedirektivet.

Denna uppdelning gäller även vilken del av eventuella tillståndsförfaranden eller andra krav på tjänsten som ska prövas enligt artikel 16 i tjänstedirektivet respektive enligt yrkeskvalifikationsdirektivets regler om frihet att tillhandahålla tjänster.

Yrkeskvalifikationsdirektivet innehåller t.ex. en regel om inom vilken tidsfrist den behöriga myndigheten ska fatta beslut om erkännandet. Denna tidsfrist gäller endast erkännandet av yrkeskvalifikationen. I övrigt ska en tidsfrist enligt artikel 13 i tjänstedirektivet bestämmas inom vilken övriga villkor för tillståndet ska prövas. Det är enligt regeringens mening rimligt att tidsfristerna enligt de båda direktiven samordnas för en och samma tjänsteverksamhet. Se om tidsfrister m.m. enligt artikel 13 i avsnitt 8.3.3.

Enligt yrkeskvalifikationsdirektivet har en kontaktpunkt inrättats i varje medlemsstat. Kontaktpunkten har i uppgift att ge medborgare och

Prop. 2008/09:187

7Administrativ förenkling

7.1Gemensam kontaktpunkt

Regeringens förslag: I lagen om tjänster på den inre marknaden ska anges att en eller flera kontaktpunkter ska upprättas för att underlätta tillståndsförfaranden för tjänsteleverantörer och tillhandahålla information till tjänstemottagare. I lagen ska även anges att om en tjänsteleverantör har lämnat in en ansökan eller anmälan till behörig myndighet med hjälp av en gemensam kontaktpunkt ska myndigheten i den fortsatta handläggningen kommunicera med tjänsteleverantören genom kontaktpunkten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om anslutning av behöriga kommunala myndigheter och andra organ som har till uppgift att pröva frågor om tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet eller kontrollera sådan verksamhet till en gemensam kontaktpunkt samt om informationsutbyte mellan en sådan behörig myndighet och en gemensam kontaktpunkt. Det ska informeras om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om kontaktpunkterna.

Regeringens bedömning: Det bör inledningsvis upprättas en enda svensk gemensam kontaktpunkt. Kommerskollegium ansvarar tillsammans med Tillväxtverket och Konsumentverket för att utveckla kontaktpunkten.

Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Vissa remissinstanser har synpunkter på promemorians förslag till lagreglering av kontaktpunkter. Allmänna reklamationsnämnden ifrågasätter om det behövs en lagreglering om att upprätta kontaktpunkter eftersom frågan inte ligger inom riksdagens exklusiva normgivningskompetens utan ryms inom regeringens kompetens. Svenskt näringsliv anser att det av lagregleringen tydligare måste framgå att kontaktpunktens uppgift är att se till att tjänsteleverantörer kan fullgöra alla nödvändiga förfaranden och formaliteter som krävs för tillträde och utövande av tjänsteverksamhet. Almega anser att lagregleringen bör kompletteras med att tjänsteföretagen ska kunna välja att kommunicera direkt med behörig myndighet om det är mest fördelaktigt för företagen. Fastighetsmäklarnämnden motsätter sig en reglering som hindrar nämnden från att kommunicera direkt med en fastighetsmäklare. Svenska handelskammarförbundet anser att den föreslagna lagregleringen om kontaktpunkter inte går tillräckligt långt i fråga om de skyldigheter som gäller för nationella och kommunala myndigheter. Vidare påpekar bl.a. Företagarna att föreskrifterna för kontaktpunkter måste utformas på ett tydligt sätt. Flera remissinstanser, däribland Statskontoret,

Konsumentverket, Gävle kommun, Malmö stad, Ronneby kommun, Solna Prop. 2008/09:187 stad, Sveriges Kommuner och Landsting och Sveriges advokatsamfund,

tillstyrker eller har inget invända mot att det inrättas en enda kontaktpunkt i statlig regi. Statskontoret anser dock att Nutek (numera Tillväxtverket) är mest lämpad att ansvara för kontaktpunkten och understryker vikten av rollfördelningen mellan myndigheter tydliggörs. Svenskt Näringsliv påpekar att kontaktpunkten måste känna till och arbeta med principerna för den fria rörligheten.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Lagreglering av kontaktpunkter

Tjänstedirektivet innehåller bestämmelser som innebär att varje medlemsstat måste inrätta en eller flera gemensamma kontaktpunkter för att säkerställa att tjänsteleverantörer bara behöver vända sig till en enda instans. Vid en kontaktpunkt ska tjänsteleverantörer på elektronisk väg kunna fullgöra alla förfaranden och formaliteter som rör tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet. En kontaktpunkt ska på elektronisk väg även tillhandahålla information om gällande regler, kontaktuppgifter till behöriga myndigheter och villkor för tillträde till offentliga register och databaser som rör tjänsteleverantörer och tjänster. Vid kontaktpunkten ska också tjänstemottagare på elektronisk väg kunna få tillgång till allmän information om vilka krav som gäller för tjänsteutövande i andra medlemsstater, möjligheter till tvistlösning och kontaktuppgifter till organisationer där tjänstemottagarna kan få praktisk hjälp.

Regeringen bedömer att det finns skäl att i lagen om tjänster på den inre marknaden upplysa om att det ska upprättas en eller flera kontaktpunkter och att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om dessa. En reglering i lag bidrar till att tydliggöra för tjänsteleverantörer och tjänstemottagare att det finns en instans vid vilken de kan få information och har möjlighet att kommunicera. Regeringen anser vidare att en kontaktpunkt ska fungera som en mellanhand mellan tjänsteleverantörer och svenska behöriga myndigheter. Mot bakgrund av att det är behöriga myndigheter som svarar för handläggning av bl.a. ansökningar och anmälningar är det lämpligt att det av lagregleringen framgår att en kontaktpunkt är en instans som underlättar tillståndsförfaranden.

Gemensamma kontaktpunkter spelar en viktig roll för att tjänsteleverantörer på ett enkelt sätt ska kunna få tillträde till och utöva tjänsteverksamhet. Regeringen anser därför att behöriga myndigheter ska vara skyldiga att meddela sig med en tjänsteleverantör genom en kontaktpunkt, i de fall tjänsteleverantören har vänt sig till kontaktpunkten i ärenden som gäller tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet som omfattas av tjänstedirektivet. Då även kommuner kommer att vara behöriga myndigheter och hantera tillstånd behöver denna skyldighet regleras i lagen om tjänster på den inre marknaden. Det bör understrykas att denna skyldighet riktar sig till behöriga myndigheter och inte till

tjänsteleverantörer. Lagregleringen hindrar därför inte tjänsteleverantörer Prop. 2008/09:187 från att direkt ta kontakt med behöriga myndigheter.

Föreskrifter om anslutning av behöriga myndigheter till kontaktpunkten och om informationsutbyte mellan de behöriga myndigheterna och kontaktpunkten ska få meddelas av regeringen. För att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna införa en sådan skyldighet för de behöriga myndigheter som är kommunala behöriga myndigheter har ett bemyndigande förts in i lagen. Bemyndigandet bör också omfatta andra organ som har till uppgift att pröva frågor om tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet eller kontrollera sådan verksamhet, t.ex. Advokatsamfundet, jfr definitionen av behörig myndighet i avsnitt 6.3.

Det behöver därutöver meddelas närmare föreskrifter om kontaktpunkter för att de krav som tjänstedirektivet ställer ska kunna tillgodoses. Regeringen instämmer med de remissinstanser som påpekar att sådana kompletterande föreskrifter måste vara tydliga. De kompletterande föreskrifterna behöver fastställa bl.a. vilken information och vilka kommunikationsmöjligheter som ska tillhandahållas vid en kontaktpunkt samt skyldigheter för de myndigheter som ska ansvara för själva kontaktpunkten. Det bör informeras om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om kontaktpunkterna.

Det kan således finnas behov av verkställighetsföreskrifter om kontaktpunkterna. Lagrådet har ansett att det i stället skulle kunna anges att bestämmelser om kontaktpunkterna finns i annan författning, eftersom det skulle vara en bättre formulering samt att den utformningen skulle stämma bättre överens med andra valda formuleringar, vilka enligt Lagrådet är att föredra. Regeringen vill med anledning av detta anföra följande. Den valda formuleringen, dvs. att regeringen (eller den myndighet som regeringen bestämmer) meddelar föreskrifter, har under ett antal år använts för att upplysa om förekomsten av verkställighetsföreskrifter eller om föreskrifter som meddelas inom ramen för restkompetensen. Delegationsbestämmelser, dvs. materiella bemyndiganden, har i stället uttryckts så att regeringen (eller den myndighet som regeringen bestämmer) får meddela föreskrifter med ett visst innehåll. Även om skillnaden i uttryckssätten inte är stor, är det ändå så regeringen i sina lagförslag har valt att skilja mellan delegationsbestämmelser och upplysningsbestämmelser. De valda uttryckssätten har också godtagits av riksdagen och av Lagrådet i tidigare fall. Enligt regeringens mening är det av stor vikt att uttryckssätten i lagstiftningen är konsekventa. Regeringen har tidigare (se t.ex. prop. 2007/08:45 s. 85) påpekat att det visserligen finns anledning att närmare överväga hur upplysningsbestämmelser av detta slag bör utformas, men att dessa överväganden bör göras inom ramen för den pågående översynen av Regeringskansliets riktlinjer för författningsskrivning (Ds 1998:66). I avvaktan på att denna översyn slutförs bör informationsbestämmelser utformas på det sätt som hittills har skett. Regeringen väljer därför att frångå Lagrådets förslag till ändring och behåller den formulering som finns i lagrådsremissen.

Utveckling av en svensk kontaktpunkt

Regeringen bedömer att det inledningsvis bör inrättas en svensk kontaktpunkt och utvecklingen av kontaktpunkten ska ske i statlig regi. Denna ordning motiveras främst av att uppbyggnaden av kontaktpunkten kräver en rad utvecklingsåtgärder som måste vidtas under åren 2008 och 2009. Den föreslagna lagregleringen om kontaktpunkter öppnar samtidigt för att fler kontaktpunkter kan inrättas i framtiden om det skulle bedömas vara lämpligt. Regeringen beslutade den 18 juni 2008 att uppdra åt Kommerskollegium, Nutek (numera Tillväxtverket) och Konsumentverket att tillsammans utveckla en svensk kontaktpunkt för tjänster. Med utgångspunkt i tjänstedirektivets bestämmelser om den information och kommunikation som kontaktpunkter måste tillhandahålla ska den svenska kontaktpunkten bestå av en interaktiv webbportal och en kompletterande help-desk funktion. Webbportalen ska fungera som en myndighetsneutral ingång för frågor som gäller bedrivande av tjänsteverksamhet i Sverige och vara tillgänglig på svenska och efterhand på engelska. Genom help-desk funktionen ska tjänsteleverantörer och tjänstemottagare kunna få upplysningar och praktiska råd i frågor som rör tjänster och tjänsteutövande. Kommerskollegium har mot bakgrund av sitt samordnande ansvar för inre marknadsfrågor som kommer från andra medlemsstater och kommissionen det övergripande utvecklingsansvaret för kontaktpunkten och det operativa utvecklingsansvaret för help-desk funktionen. Tillväxtverket (f.d. Nutek) har det operativa utvecklingsansvaret för webbportalen och ska i detta avseende utgå från pågående utveckling av företagsinriktade e-tjänster för att undvika att dubbla strukturer uppstår. Konsumentverket ska biträda utvecklingsarbetet i frågor som rör utveckling av information och rådgivning till tjänstemottagare.

Den svenska kontaktpunkten för tjänster ska finnas på plats senast i december 2009 och ska kunna användas av tjänsteleverantörer och tjänstemottagare på ett sätt som uppfyller tjänstedirektivets krav. Medel för detta ändamål har anslagits enligt tilläggsbudget för 2008 och budgetpropositionen för 2009. Utvecklingen av kontaktpunktens funktioner berör emellertid flera centrala insatsområden i regeringens handlingsplan för e-förvaltningen i fråga om företagens och medborgarnas kontakter med förvaltningen, myndighetsövergripande samverkan och teknisk infrastruktur. En E-delegation har tillsatts (dir 2009:19) med uppgift att samordna genomförandet av handlingsplanen. Det är viktigt att utvecklingen av en kontaktpunkt för tjänster är förenlig med den långsiktiga e-förvaltningsinriktningen och E-delegationens arbete.

En utgångspunkt är att e-förvaltningsutvecklingen ska göra det enklare för företag och medborgare att ta del av förvaltningens service. På samma gång måste dubbelarbete undvikas när olika myndigheter arbetar med att ta fram näraliggande e-tjänster för företag och medborgare. Enligt regeringen är det särskilt angeläget att det kommer till stånd en användarvänlig och resurseffektiv integrering av kontaktpunktens funktioner och de företagsinriktade e-tjänster som Tillväxtverket (f.d. Nutek) håller på att utveckla tillsammans med Bolagsverket och Skatteverket.

Prop. 2008/09:187

7.2

Närmare om kontaktpunktens uppgifter

Prop. 2008/09:187

Regeringens bedömning: Den svenska kontaktpunkten kommer att fungera som en mellanhand mellan tjänsteleverantörer och behöriga myndigheter. Närmare föreskrifter om kontaktpunktens uppgifter och skyldigheter för berörda myndigheter meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Den information och kommunikation som ska tillhandahållas vid kontaktpunkten behöver uppfylla tjänstedirektivets krav och samtidigt ta hänsyn till pågående arbete med gränsöverskridande lösningar och den långsiktiga inriktningen för den svenska e-förvaltningsutvecklingen.

Promemorians bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringen redovisar dock mer långtgående överväganden om den information och kommunikation som ska tillhandahållas vid kontaktpunkten och vilka krav detta innebär för berörda myndigheter.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser har synpunkter på promemorians bedömning angående den information och kommunikation som ska tillhandahållas vid kontaktpunkten. Sveriges Kommuner och Landsting och Malmö stad ser positivt på att kontaktpunkten ska tillgängliggöra information i elektronisk form enligt tjänstedirektivet. Almega pekar på att det är av yttersta vikt för företagen att den information som finns att tillgå vid kontaktpunkten är korrekt och att det bör framgå om det är kontaktpunkten eller annan myndighet som ansvarar för informationen. Almega anser också att den gemensamma kontaktpunkten bör informera om de informationskrav som ställs på tjänsteleverantörer. Nutek (numera Tillväxtverket) och Kommerskollegium anser att behöriga myndigheter ska åläggas en skyldighet att förse kontaktpunkten med korrekt och aktuell information. Övertorneå kommun framhåller att det är otydligt hur elektroniska förfaranden ska fungera i praktiken. Enligt Strömsunds kommun, Sundsvalls kommun samt Östersunds kommun är det viktigt att det fastställs vilken infrastruktur som krävs på lokal nivå för en koppling till kontaktpunkten och ett elektroniskt informationssystem. Sveriges Kommuner och Landsting framhåller i fråga om elektroniska förfaranden att det bör finnas en möjlighet till flexibla anpassningar av den teknik som krävs för att införa dessa.

Skälen för regeringens bedömning

Information och stöd till tjänsteleverantörer och tjänstemottagare

Enligt artikel 7 i tjänstedirektivet måste medlemsstaterna göra en rad uppgifter lätt tillgängliga för tjänsteleverantörer och tjänstemottagare genom de gemensamma kontaktpunkterna. Dessa uppgifter utgörs av de krav som tjänsteleverantörerna måste uppfylla för att få tillträde till och utöva tjänsteverksamhet, kontaktuppgifter till behöriga myndigheter för att tjänsteleverantörer ska ha möjlighet att kontakta dessa direkt,

information om hur och på vilka villkor man kan få tillträde till offentliga

register och databaser som rör tjänsteleverantörer och tjänster samt Prop. 2008/09:187 information om vilka möjligheter till rättslig prövning som i allmänhet

står till förfogande vid tvister. Det ska likaså tillhandahållas kontaktuppgifter till andra sammanslutningar och organisationer än de behöriga myndigheterna där tjänsteleverantören eller tjänstemottagaren kan få praktisk hjälp. Medlemsstaterna ska se till att dessa uppgifter är lätt tillgängliga även på distans och på elektronisk väg samt att de hålls aktuella.

Enligt regeringen behöver det göras en bearbetning och sammanställning av de uppgifter som ska tillhandahållas vid kontaktpunkten enligt artikel 7 i tjänstedirektivet. En informationsbearbetning medför dock en risk för att kontaktpunkten, främst via sin webbsida, kan sprida information som är missvisande eller inaktuell. Detta kan i sin tur leda till skada för tjänsteleverantörer och tjänstemottagare. I 3 kap 3 § skadeståndslagen (1972:207) föreskrivs en skyldighet för staten eller en kommun att ersätta ren förmögenhetsskada som vållas av att en myndighet genom fel eller försummelse lämnar fel- aktiga upplysningar eller råd, om det med hänsyn till omständigheterna finns särskilda skäl. Enligt lagen ska vid en helhetsbedömning särskilt beaktas upplysningarnas eller rådens art, deras samband med myndighetens verksamhetsområde och omständigheterna när de lämnades. För att inte riskera informationsskador måste tillräcklig kvalitetssäkring av lämnad information säkerställas. Regeringen bedömer att kvalitetssäkring av att lämnad information är korrekt och uppdaterad mest effektivt säkerställs genom en tydlig ansvarsfördelning mellan de myndigheter som ska ansvara för respektive anslutas till kontaktpunkten. En sådan ansvarsfördelning ska fastställas i de föreskrifter om kontaktpunkter som kommer att meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Artikel 7 i tjänstedirektivet anger även bestämmelser för vad som ska känneteckna de behöriga myndigheternas stöd till tjänsteleverantörer och tjänstemottagare. Det kan konstateras att tjänstedirektivets krav inte går utöver förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet. Enligt regeringen lägger förvaltningslagens bestämmelser en god grund för att svenska myndigheter inom sina respektive verksamhetsområden ska hjälpa enskilda och företag att ta tillvara sin rätt. Någon författningsåtgärd är i detta avseende därför inte nödvändig.

Enligt artikel 21.1 i tjänstedirektivet ska också allmän information ges till tjänstemottagare om vilka krav som gäller för tjänsteleverantörer i andra medlemsstater, möjligheterna till tvistlösning samt kontaktuppgifter till organisationer där tjänstemottagare kan få praktisk hjälp. Tjänstemottagare kan utgöras av såväl företag som konsumenter. Information till tjänstemottagare bör därför lämnas genom kontaktpunkten. I utvecklingen av kontaktpunkten bör det tas fram lösningar som gör att denna information effektivt når respektive målgrupp. Konsumentverket bör svara för den information som rör konsumentskydd medan information som rör information mellan näringsidkare bör tillhandahållas genom samverkan av berörda myndigheter. Informationsskyldigheter i detta avseende ska också

framgå av de närmare föreskrifter om kontaktpunkter som ska meddelas Prop. 2008/09:187 av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer.

Införande av elektroniska förfaranden

Artikel 8 i tjänstedirektivet fastställer en skyldighet för medlemsstaterna att se till att alla förfaranden och formaliteter för att få tillträde till och utöva en tjänsteverksamhet kan fullgöras enkelt, på distans och på elektronisk väg via den berörda gemensamma kontaktpunkten och med de behöriga myndigheterna. I direktivet fastställs inte närmare vad som avses med kraven på ”fullgöra” respektive ”på elektronisk väg”. Enligt regeringen är en rimlig utgångspunkt att elektroniska förfaranden avser de ärendesteg i ett tillståndsförfarande i vilka en tjänsteleverantör har kontakt med en kontaktpunkt eller en behörig myndighet. Vidare bör elektroniska förfaranden vara tillgängliga för tjänsteleverantörer via ett allmänt kommunikationsnätverk som Internet.

Arbetet med att införa elektroniska förfaranden har i betydande utsträckning påbörjats. Enligt en regelinventering som har gjorts inom Regeringskansliet så rör det sig om ett åttiotal svenska tillstånds- och anmälningsförfaranden som ska ske på elektronisk väg. Kommunerna ansvarar för ett femtontal tillståndsförfaranden och länsstyrelserna svarar för ett tiotal tillståndsförfaranden. På regeringens uppdrag har Verva under 2008 redovisat en analys av berörda tillståndsförfaranden i fråga om ärendenas omfattning, förekommande krav på legitimering och signering samt vilka tillståndsförfaranden som i första hand är lämpliga att utveckla på elektronisk väg enligt tjänstedirektivets krav. Tillväxtverket har som redovisas ovan det operativa ansvaret att utveckla den svenska kontaktpunktens webbportal genom vilken det ska vara möjligt för tjänsteleverantörer att nyttja elektroniska förfaranden. Utvecklingsarbetet är inriktat på att utarbeta ett elektroniskt meddelandesystem som ska göra det enkelt för tjänsteleverantörer att komma i kontakt med behöriga myndigheter. Behöriga myndigheter bör på ett praktisk sätt kunna meddela sig med tjänsteleverantören via kontaktpunkten. I egenskap av mellanhand mellan tjänsteleverantörer och behöriga myndigheter kommer kontaktpunktens webbportal huvudsakligen att tillhandahålla eller visa vägen till de tillståndsrelaterade tjänster och dokument som respektive behörig myndighet utformar och ansvarar för.

För att elektroniska förfaranden ska införas på ett effektivt sätt bör enligt regeringen införandet ta hänsyn till de insatser som görs på näraliggande e-förvaltningsområden. Kontaktpunktens roll som elektronisk mellanhand mellan tjänsteleverantörer och behöriga myndigheter fokuserar på gränsdragningen mellan serviceverksamhet i form av upplysningar och stöd, ingivning av elektroniska handlingar och påbörjande av ärendehandläggning. I direktiven (dir. 2008:36) till Förvaltningslagsutredningen framhålls vikten av att förvaltningslagen är anpassad till den elektroniska förvaltningen och att lagen inte innebär eller upplevs innebära några hinder mot den fortsatta utvecklingen på detta område. I fråga om elektroniska förfaranden ska utredningen lämna en delredovisning senast 1 juli 2009. Dessutom kommer elektroniska

förfaranden rörande ansökan om tillstånd eller anmälan om uppgifter i Prop. 2008/09:187 vissa fall kräva att den sökande måste identifiera sig och göra

underskrifter på elektronisk väg. Det berör E-delegationens uppdrag att under 2009 ta fram riktlinjer för hur den offentliga sektorns försörjning av elektroniska legitimationer ska hanteras i framtiden och hur samverkansförmåga kan etableras på verksamhetsnivå och teknisk nivå. Regeringen vill också peka på pågående arbete på gemenskapsnivå med att ta fram lösningar för gränsöverskridande samverkansförmåga för e- legitimationer och e-signaturer. Det gäller särskilt de insatser som görs i gemenskapens s.k. Storkprojekt i fråga om att ta fram gemensamma metoder och regler för att öppna landgränserna för e-legitimationer respektive det samarbete som bedrivs mellan kommissionen och medlemsstaterna inom ramen för tjänstedirektivets genomförande kring vissa typer av kvalificerade e-signaturer.

7.3Insatser för administrativ förenkling

Regeringens bedömning: Statliga myndigheter som berörs av tjänstedirektivet bör se över och vid behov förenkla sina praktiska tillståndsrutiner för tjänsteverksamheter i samband med att myndigheternas tillståndsförfaranden ansluts på elektronisk väg till kontaktpunkten.

Promemorians bedömning: Överensstämmer i huvudsak med
regeringens.
Remissinstanserna: Statskontoret instämmer med promemorians
bedömning av att den administrativa förenklingen bör ses som en
kontinuerlig process. Svenska handelskammarförbundet anser att den
pågående regelförenklingsprocessen inte räcker som garanti för att
förenklingarna kommer till stånd. Malmö kommun och Sveriges
Kommuner och Landsting framhåller att promemorian endast behandlar
statliga myndigheter men att direktivets krav i detta avseende även
omfattar förfaranden och rutiner på kommunal nivå.
Skälen för regeringens bedömning: Artikel 5.1 i tjänstedirektivet
innehåller bestämmelser om förenkling av förfaranden. Medlemsstaterna
ska granska alla förfaranden och formaliteter som är tillämpliga på
tillträde till och utövande av en tjänsteverksamhet, och om dessa
förfaranden inte är tillräckligt enkla måste de förenklas. Utifrån direktivet
har regeringen vidtagit åtgärder för att inrätta en svensk gemensam
kontaktpunkt, påbörja införandet av elektroniska förfaranden samt
förbereda svenskt deltagande i det administrativa samarbetet. Därutöver
har även svenska förfaranden och formaliteter prövats mot
tjänstedirektivets	bestämmelser	om	etableringsfrihet	för
tjänsteleverantörer och fri rörlighet för tjänster. Denna prövning ska bl.a.
säkerställa att författningsgrunderna för aktuella förfaranden och
formaliteter är proportionerligt utformade, dvs. de ska inte gå utöver vad
som är nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas.
Utöver dessa åtgärder behöver ytterligare konkreta insatser göras för
att uppfylla kraven i artikel 5.1 i direktivet eftersom det kan finnas
anledning att förenkla det praktiska		tillvägagångssättet i tillämpliga			64

Prop. 2008/09:187

8Etableringsfrihet

8.1Inledning

Huvudregeln enligt tjänstedirektivet är att en tjänsteleverantör från en annan medlemsstat har rätt att etablera sig i Sverige men undantag från etableringsfriheten får i vissa fall beslutas.

Bestämmelserna i artiklarna 9–15 gäller endast etablering, inte tillhandahållande av tjänster över gränserna. Dessa bestämmelser gäller alla sådana fall där ett företag vill etablera sig i en medlemsstat, oavsett om det gäller en leverantör som vill starta ett nytt företag eller om ett befintligt företag vill öppna t.ex. ett dotterbolag eller en filial. Bestämmelserna gäller både situationer där en tjänsteleverantör vill etablera sig i en annan medlemsstat och situationer där en leverantör vill etablera sig i sin egen medlemsstat.

Bestämmelserna omfattar alla krav som hör samman med att en tjänsteleverantör etablerar sig, oavsett om kraven gäller på nationell, regional eller lokal nivå. Bestämmelserna gäller också regler som har antagits av yrkesorganisationer och andra yrkessammanslutningar eller organisationer i den mening som avses i artikel 4.7 som när de utöver sitt rättsliga oberoende kollektivt reglerar tillträdet till eller utövandet av en tjänsteverksamhet (se definitionen på krav i artikel 4.7 och definitionen på behörig myndighet i artikel 4.9. EG-domstolens rättspraxis inom detta område framgår t.ex. av dom av den 15 december 1995 i mål C-415/93 och av den rättspraxis som hänvisas till i den domen).

Tjänstedirektivet innebär i stora delar en kodifiering av EG-domstolens praxis rörande etableringsfriheten. I vissa avseenden föreligger emellertid skillnader mellan praxis och direktivet. Möjligheterna att meddela undantag från principen om etableringsfrihet är i tjänstedirektivet mer inskränkt än i EG-fördraget. Enligt artikel 46 i EG-fördraget är det möjligt för medlemsstaterna att undanta diskriminerande handelshinder under åberopande av vissa angivna skyddsintressen. De undantagsgrunder som anges är allmän ordning, säkerhet och hälsa. I praktiken har det visat sig vara svårt för en medlemsstat att försvara diskriminerande handelshinder och EG-domstolen har endast i undantagsfall godtagit åberopad undantagsgrund (se Susanne St Clair Renard, Fri rörlighet för tjänster- tolkning av artikel 49 EGF, 2007, s. 238 ff.).

I tjänstedirektivet har inte möjligheten att motivera diskriminerande handelshinder tagits med när det gäller krav på tillstånd och de krav som ska utvärderas enligt artikel 15. Det ges dock möjlighet för en medlemsstat att i vissa fall upprätthålla icke-diskriminerande krav. Regeln innebär att en medlemsstat - utöver undantagsgrunderna i EG- fördraget - kan åberopa att en viss åtgärd är motiverad av tvingande hänsyn till allmänintresset och att den är proportionerlig. Detta kommer redan i dag till uttryck i EG-domstolens praxis.

Av skäl 40 till tjänstedirektivet följer att	med begreppet tvingande	Prop. 2008/09:187
hänsyn till allmänintresset avses det begrepp som utvecklats i EG-
domstolens praxis rörande artiklarna 43 och	49 i EG-fördraget och att

begreppet kan komma att vidareutvecklas. Som exempel på grunder som omfattas av begreppet nämns allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsa enligt artiklarna 46 och 55 i fördraget, upprätthållande av ordning i samhället, socialpolitiska mål, skydd av tjänstemottagarna, konsumentskydd, arbetarskydd, inbegripet arbetstagarnas sociala trygghet, djurskydd och djurhälsa, bevarande av finansiell balans i socialförsäkringssystemen, bedrägeribekämpning, förebyggande av illojal konkurrens, miljöskydd och skydd av stadsmiljön, inbegripet samhällsplanering, skydd av långivare, säkrad sund förvaltning av rättsväsendet, trafiksäkerhet, skydd av immaterialrätten, kulturpolitiska mål, inbegripet skydd av yttrandefriheten med avseende på samhällets olika delar, särskilt sociala, kulturella, religiösa och filosofiska värderingar i samhället, behovet av att garantera en hög utbildningsnivå, upprätthållande av pressmångfald och främjande av det nationella språket samt bevarande av det nationella historiska och konstnärliga kulturarvet.

Tjänstedirektivet innehåller till skillnad från EG-fördraget bestämmelser som avser förfarandet vid tillståndsprövning.

8.2Krav på tillstånd och andra krav på etablering

8.2.1Tjänstedirektivets bestämmelser

Inledning
Tillståndsförfaranden är en av de vanligaste formaliteterna som tillämpas
på tjänsteleverantörer i medlemsstaterna och de utgör en begränsning av
etableringsfriheten, vilket EG-domstolen genomgående har fastställt i sin
rättspraxis (dom av den 22 januari 2002 i mål C-390/99, Canal Satélite).
Medlemsstaterna måste därför enligt tjänstedirektivet se över sina
befintliga tillståndsförfaranden och göra dem förenliga med artiklarna 9–
13 i direktivet. I tjänstedirektivet finns grundläggande bestämmelser om
och på vilket sätt krav på tillstånd samt andra krav vid etablering får
respektive inte får uppställas. Artiklarna innehåller dels instruktioner till
den nationella lagstiftaren om hur tillståndsförfaranden ska utformas i de
speciallagstiftningar		som	rör	enskilda	tjänsteområden,		dels
förfaranderegler för hur ärenden om tillstånd ska handläggas.
Artiklarna 14 och 15 i tjänstedirektivet innehåller en lista över krav
som inte får upprätthållas vid tjänsteleverantörers etablering i
medlemsstaten, krav som ska utvärderas och instruktioner till den
nationella lagstiftaren om hur krav för etablering i den nationella
lagstiftningen ska utvärderas.
Av artikel 9.3 i tjänstedirektivet följer att dessa bestämmelser inte kan
åberopas för att rättfärdiga tillståndsförfaranden som är förbjudna enligt
andra	gemenskapsinstrument.			Som	exempel	på	andra
gemenskapsinstrument		nämns i		skäl 54 till		tjänstedirektivet		67

Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/93/EG av den 13 december Prop. 2008/09:187 1999 om ett gemenskapsramverk för elektroniska signaturer och Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000

om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden, direktiv om elektronisk handel. Detta innebär att artiklarna 9-13 inte är tillämpliga på sådana aspekter av tillståndsförfaranden som regleras direkt eller indirekt av andra gemenskapsinstrument. Till exempel gäller inte artiklarna för reglerade yrken i fråga om de aspekter av tillstånd som regleras av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september

2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer, yrkeskvalifikationsdirektivet, (EUT L 255, 30.9.2005, s. 22), se särskilt avsnitt 6.4.

Artikel 9

Av artikel 9.1 i tjänstedirektivet följer att en medlemsstat i vissa fall får uppställa krav på tillstånd för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet. Sådana krav får uppställas om

a)tillståndsförfarandet inte diskriminerar tjänsteleverantören i fråga,

b)behovet av ett tillståndsförfarande är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset, och

c)det eftersträvade målet inte kan uppnås med en mindre begränsande åtgärd, i synnerhet därför att en efterhandskontroll skulle ske för sent för att få någon reell verkan.

Bestämmelsen omfattar alla förfaranden där det krävs ett beslut, direkt eller indirekt, av en myndighet för att en tjänsteleverantör ska kunna bedriva tjänsteverksamhet (se kommissionens handbok om genomförandet av tjänstedirektivet s. 32).

Det sagda innebär alltså att för att ett krav på tillstånd för etablering ska kunna behållas eller införas i svensk nationell rätt, krävs att det kan visas att det finns tillräckligt starka skäl för det. Det ankommer således på Sverige att visa att ett tillståndsförfarande är utformat på ett icke- diskriminerande sätt, att det är motiverat med hänsyn till ett tvingande allmänintresse och att syftet inte kan uppnås på ett mindre ingripande sätt. Denna prövning ska göras för varje enskilt tillståndsförfarande som Sverige vill behålla eller införa.

Villkoret att en medlemsstat inte får diskriminera någon tjänsteleverantör innebär att sökandena ska behandlas lika och ges lika förutsättningar för att erhålla ett tillstånd för etablering i medlemsstaten. Av praxis från EG-domstolen följer att såväl öppen som förtäckt diskriminering omfattas (Susanne St Clair Renard, Fri rörlighet för tjänster - tolkning av artikel 49 EGF, 2007, s. 93 ff.). Vidare har domstolen uttalat att den omständigheten att en tjänsteleverantör från en annan medlemsstat missgynnas till följd av att hemlandet och värdlandet upprätthåller två olika, men likväl nationalitetsneutrala regleringar, inte i sig innebär att värdlandets regler kan anses diskriminerande (se EG- domstolens dom i mål C-76/90 Säger mot Dennemeyer & Co). Även ett icke-diskriminerande handelshinder kan emellertid vara förbjudet. EG- domstolen har i sin rättspraxis i vissa fall framhållit att varje begränsning

av tillträdet till marknaden måste kunna motiveras av tvingande hänsyn Prop. 2008/09:187 till allmänintresset för att vara tillåten.

Enligt EG-domstolens praxis utgör bl.a. folkhälsan, konsumentskyddet, djurhälsan, miljöskyddet och skyddet av stadsmiljön tvingande hänsyn till allmänintresset. De skäl som omfattas av doktrinen om tvingande hänsyn till allmänintresset utgör emellertid inte någon på förhand fastställd uttömmande lista, utan medlemsstaterna har möjlighet att utifrån sina respektive politiska överväganden argumentera för sin ståndpunkt. De skäl som medlemsstaten framför ska dock vara genuina och inte kunna misstänkas utgöra ett förtäckt skydd för den egna marknaden eller för statens ekonomiska intressen. Huruvida ett nationellt tillståndsförfarande är tillåtligt eller inte får i slutänden avgöras av EG- domstolen.

För att ett krav på etablering ska vara tillåtet krävs dessutom att det är proportionerligt. Kravet på proportionalitet innebär att ett tillståndsförfarande är godtagbart endast om det eftersträvade ändamålet inte kan uppnås med mindre begränsande åtgärder.

Artikel 14

Artikel 14 i tjänstedirektivet innehåller en lista på krav som en medlemsstat inte får ställa upp för etablering i medlemsstaten. De otillåtna kraven som räknas upp bygger på praxis från EG-domstolen och avser sådana krav för etablering som enligt domstolen måste upphävas eftersom de är diskriminerande eller på annat sätt begränsande. De otillåtna kraven är följande.

1.Diskriminerande krav som direkt eller indirekt grundar sig på nationalitet eller, i fråga om företag, platsen för dess säte, och i synnerhet

a)krav på medborgarskap för tjänsteleverantören, dess personal, aktie- eller andelsägare eller medlemmar i ledning och styrelse, och

b)krav på att tjänsteleverantören, dess personal, aktie- eller andelsägare eller medlemmar i ledning och styrelse ska vara bosatta på landets territorium.

2.Förbud mot att vara etablerad i flera medlemsstater eller vara registrerad vid eller vara medlem av en yrkesorganisation eller en branschorganisation i mer än en medlemsstat.

3.Inskränkningar i tjänsteleverantörens frihet att välja om etableringen ska avse den huvudsakliga verksamheten eller en biverksamhet, särskilt skyldighet för tjänsteleverantören att förlägga sin huvudsakliga verksamhet till landets territorium, eller inskränkningar i friheten att välja om etableringen ska ske i form av en agentur, en filial eller ett dotterbolag.

4.Krav på ömsesidighet med den medlemsstat där tjänsteleverantören redan är etablerad, bortsett från de krav på ömsesidighet som redan fastställts i gemenskapsinstrument som rör energi.

5.Tillämpning i enskilda fall av en ekonomisk prövning där tillståndsgivningen är beroende av att man kan påvisa att det finns ett ekonomiskt behov eller en efterfrågan på marknaden, eller av att man utvärderar verksamhetens potentiella eller aktuella ekonomiska effekter eller bedömer om verksamheten stämmer överens med målen i den

behöriga myndighetens ekonomiska planering. Detta förbud ska inte avse Prop. 2008/09:187 planeringskrav som inte rör ekonomiska mål utan tjänar överordnade

syften som rör allmänintresset.

6.Direkt eller indirekt inblandning av konkurrerande aktörer, även inom rådgivande organ, vid beviljandet av tillstånd eller då de behöriga myndigheterna antar andra beslut, med undantag för yrkesorganisationer och yrkessammanslutningar eller andra branschorganisationer som handlar i egenskap av behöriga myndigheter. Detta förbud ska inte avse samråd med organisationer, som till exempel handelskammare eller med arbetsmarknadens parter, i andra frågor än enskilda ansökningar om tillstånd, eller samråd med allmänheten.

7.Skyldighet att ställa eller bidra till en ekonomisk säkerhet eller att ta en försäkring hos tjänsteleverantörer eller organ som är etablerade på landets territorium. Detta ska inte påverka medlemsstaternas möjlighet att kräva försäkring eller finansiell säkerhet i sig och ska inte heller påverka kraven avseende deltagande i en kollektiv ersättningsfond, till exempel för medlemmar i yrkesorganisationer eller branschorganisationer.

8.Skyldighet att under en viss tid ha varit förhandsregistrerad i registren på landets territorium eller att tidigare under en viss tid ha bedrivit verksamheten där.

Artikel 15

Enligt artikel 15.1 i tjänstedirektivet ska medlemsstaterna undersöka om det i deras respektive rättsordningar finns några krav av det slag som anges i artikel 15.2 och, om så är fallet, se till att dessa krav uppfyller villkoren i artikel 15.3. Medlemsstaterna ska anpassa sina lagar och andra författningar så att de blir förenliga med de villkoren.

Av artikel 15.2 i direktivet följer att medlemsstaterna ska undersöka om det i deras respektive rättsordningar föreskrivs att följande icke- diskriminerande krav ska vara uppfyllda vid etablering:

a)kvantitativa eller geografiska begränsningar, särskilt i form av begränsningar knutna till folkmängd eller ett minsta geografiskt avstånd mellan olika tjänsteleverantörer,

b)skyldighet för tjänsteleverantören att ha en viss juridisk form,

c)krav som rör företagets kapitalinnehav,

d)krav som innebär att endast vissa tjänsteleverantörer på grund av verksamhetens särskilda karaktär får starta tjänsteverksamheten i fråga, med undantag för krav rörande områden som omfattas av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september

2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer, yrkeskvalifikationsdirektivet, eller sådana krav som föreskrivs i andra gemenskapsinstrument,

e)förbud mot flera etableringar inom samma stats territorium,

f)krav på ett minsta antal anställda,

g)fasta minimi- och/eller maximiavgifter som tjänsteleverantören måste tillämpa, och

h)skyldighet för tjänsteleverantören att vid sidan av sin tjänst tillhandahålla andra specifika tjänster.

Enligt artikel 15.3 i tjänstedirektivet ska medlemsstaterna se till att Prop. 2008/09:187 ovan redovisade krav uppfyller följande villkor:

a)icke-diskriminering: kraven får varken vara direkt eller indirekt diskriminerande på grundval av nationalitet eller, i fråga om företag, var företaget har sitt säte,

b)nödvändighet: kraven ska vara motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset, och

c)proportionalitet: kraven ska vara lämpliga för att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås, de får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet och det ska inte vara möjligt att ersätta dessa krav med andra, mindre begränsande åtgärder som skulle ge samma resultat.

Artikel 15.1-3 i tjänstedirektivet ska gälla lagstiftning om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse endast i den mån tillämpningen av dessa punkter inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs.

8.2.2Genomlysning av svenska författningar

Regeringens bedömning: De regler som identifierats inom tjänstedirektivets tillämpningsområde och är förenliga med direktivets artiklar om etableringsfrihet har motiverats i enlighet med direktivets krav.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Flera av remissinstanserna pekar på behovet av ytterligare genomlysning av kommunernas föreskrifter (bl.a. Svensk Handel, Sieps och Malmö kommun). Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) bekräftar att det kan finnas kommunala föreskrifter som tillkommit med stöd av bemyndiganden. Svenska Handelskammarförbundet betonar också vikten av att regeringen säkerställer att kommunerna genomlyser sina föreskrifter.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringskansliet och berörda myndigheter har genomfört en regelinventering i syfte att kartlägga vilka svenska gällande regler som omfattas av tjänstedirektivets tillämpningsområde och dessa reglers förhållande till direktivets artiklar. Av regelinventeringen framgår att de svenska författningar som omfattas av tjänstedirektivets tillämpningsområde till största delen är förenliga med direktivet. Som ett led i regelgenomlysningen har alla författningar som faller under tjänstedirektivets tillämpningsområde bedömts utifrån de EG-rättsliga kriterierna icke-diskriminering, nödvändighet och proportionalitet (det s.k. EG-rättstestet). Denna bedömning ska rapporteras till kommissionen senast den 28 december 2009 enligt artikel 39 i tjänstedirektivet och vara föremål för ömsesidig utvärdering mellan medlemsstaterna. De svenska författningar som anses falla under tjänstedirektivets tillämpningsområde och som har bedömts förenliga med direktivets regler har redovisats i Ds 2008:75, bilaga 1 samt i avsnitt 9.2.2 i densamma.

Kommuners befogenheter att utfärda föreskrifter

Prop. 2008/09:187

Flera remissinstanser har pekat på vikten av att också kommunernas regler genomlyses i enlighet med tjänstedirektivets krav. Tjänstedirektivets bestämmelser om etablering gäller ju oavsett om kraven ställs på statlig eller kommunal nivå. Av 8 kap. 5 § regeringsformen framgår att grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer bestäms i lag. I lag ska också meddelas föreskrifter om kommunernas befogenheter i övigt och om deras åligganden. Regelinventeringen som har skett med anledning av tjänstedirektivets genomförande har uppmärksammat ett antal svenska tillståndsförfaranden som faller inom tillämpningsområdet och som kommuner ansvarar för. Av dessa identifierade tillståndsområden där kommuner är tillståndsgivare är det några områden där kommunerna även har normgivningsbemyndiganden och alltså kan ha utfärdat kommunala föreskrifter. Områdena rör anläggande av avloppsanordning, anläggande av värmepumpsanläggning samt tillfällig försäljning (torghandel) enligt lagen (1990:1183) om tillfällig försäljning. Det kan således förekomma kommunala tillstånd för torghandel som kan strida mot tjänstedirektivets syften.

Kommunernas möjlighet till självstyre kan kortfattat sägas innebära att utöver sina särskilda åligganden enligt en serie specialförfattningar har kommunerna en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Med hänsyn till den på vissa områden långtgående självbestämmanderätten för en kommun torde en kommuns föreskrifter kunna innefatta sådana uppställda krav som avses i tjänstedirektivet. En kommun kan också utfärda riktlinjer, men som namnet antyder är kommunala riktlinjer inte jämställda med föreskrifter. Riktlinjer kan emellertid i praktiken skapa en snedvridning av konkurrensen. Effekten av en kommuns riktlinjer kan, trots att det bara är en rekommendation, ändå anses strida mot tjänstedirektivet, eftersom EG-domstolen även beaktar icke bindande åtgärder som en medlemsstat vidtar då effekten likaväl kan medföra ett handelshinder (mål 249/81, kommissionen mot Irland [1982] REG s. 4083, svensk specialutgåva volym 6). Även kommuner är således i sitt utfärdande av rekommendationer skyldiga att beakta tjänstedirektivets principer.

Av Sveriges skyldigheter enligt tjänstedirektivet följer att även kommuner måste verka för att tjänstedirektivets krav får genomslag i Sverige samt att beslutfattande funktioner ska säkerställa att direktivet efterlevs.

Sveriges Kommuner och Landsting har inlett en inventering av de cirkulär och underlag för lokala bedömningar som har skickats ut till kommunerna samt håller på att se över de mallar som används. Således bör ytterligare regelinventering göras innan den 28 december 2009 för att säkra överensstämmelse med direktivet.

8.2.3Författningsändringar i sektorerna

Vissa bestämmelser har vid utvärderingen befunnits stå i strid med tjänstedirektivets artiklar om etableringsfrihet. De lagar som innehåller

etableringskrav m.m. som bör upphävas eller			ändras som ett		led i	Prop. 2008/09:187
genomförandet av direktivet framgår i huvudsak i det följande.
Författningsändringar	med	anledning	av	artiklarna	om

tillståndsförfarandet redovisas i avsnitt 8.3.2 och 8.3.3. Ytterligare förslag till ändringar av lagstiftning med anledning av tjänstedirektivet kan komma att lämnas i särskild ordning.

Tullagen (2000:1281)

Regeringens förslag: Formuleringen i 2 kap. 4 § tullagen (2000:1281) som medför att en mottagningsfunktion endast får innehas av en juridisk person tas bort. Orden en juridisk person ersätts med annan.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har något att erinra i denna del.

Skälen för regeringens förslag: 2 kap. 2 § tullagen behandlar tulldeklarationer, varvid det bl.a. sägs att Tullverket får ge tillstånd till att tulldeklarationer och andra handlingar och uppgifter som ska ges in till Tullverket lämnas genom ett elektroniskt dokument till tulldatasystemet eller på annat sätt med hjälp av automatisk databehandling. I 8 § tullförordningen (2000:1306) sägs bl.a. att mottagningsfunktionen, på det sätt som Tullverket bestämmer, ska kontrollera att mottagna elektroniska dokument överförs i fullständigt och oförvanskat skick. Enligt 10 § tullförordningen ska uppgifter som har registrerats hos mottagningsfunktionen överlämnas till Tullverket för arkivering efter den tid som verket bestämmer. Denna förmedlingstjänst kan således tillhandahållas av någon annan än Tullverket, vilket också för närvarande är fallet.

Enligt 2 kap. 4 § tullagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer överlåta åt en juridisk person att förmedla uppgifter i elektroniska dokument som avses i 2 § till och från tulldatasystemet. I 6 § tullförordningen finns bemyndigandet för Tullverket att besluta om detta. Bestämmelsen om mottagningsfunktion infördes vid tillkomsten av den numera upphävda tullregisterlagen (1990:137). Bestämmelsen har därefter förts över oförändrad till den nya tullagen, eftersom den bedömdes passa in bättre där. Av propositionen till den upphävda tullregisterlagen framgår bl.a. följande. I det ursprungliga förslaget fanns inte någon mottagningsfunktion, eftersom man förutsatte att företagen skulle överföra information direkt till Tullverkets centraldator eller någon av lokaldatorerna, men detta visade sig inte vara någon tekniskt lämplig lösning. Därför ansågs det lämpligt att ha en central mottagningsfunktion. Funktionen ansågs dock komplicerad och bedömdes förutsätta för att vara lönsam att den skulle hantera ett väsentligt större antal meddelanden än vad som skulle komma att bli fallet för tulldatasystemet. Eftersom det redan då fanns företag som tillhandahöll den här typen av tjänster, bedömdes det fördelaktigt om ett sådant företags tjänster kunde tas i anspråk för tulldatasystemets

del (prop. 1989/90:40 s. 25 f.). I förarbetena nämns inget om valet av Prop. 2008/09:187 begreppet juridisk person.

Den verksamhet som nämns ovan får enligt regeringens bedömning anses vara en tjänsteverksamhet i tjänstedirektivets mening. Enligt artikel

2.3i tjänstedirektivet omfattas inte skatteområdet av direktivets tillämp- ningsområde. Tullverkets verksamhet består dock inte enbart av att ta in tull och andra skatter. Andra uppdrag är att övervaka och kontrollera varuflödet in och ut ur landet så att in- och utförselregler efterlevs och att arbeta med brottsbekämpning i varuflödeshänseende. De tjänsteverksamheter som har identifierats inom tullagstiftningen kan inte bedömas som uteslutande syfta till att ta in tull och andra skatter. De tulldeklarationer som mottagningsfunktionen hanterar har inte enbart till syfte att redovisa tullavgifter och mervärdesskatt utan exempelvis även att ange eventuella införselrestriktioner. Det handlar således såväl om att ta in avgifter som att kontrollera varuflödet. De identifierade tjänsteverksamheterna inom tullområdet utesluts således inte från direktivets tillämpningsområde på den grunden att det handlar om skatteområdet (jfr artikel 2.3). Krav på verksamheten måste därför uppfylla kraven i direktivets artiklar om etableringsfrihet.

Skyldigheten att vara en juridisk person för att få tillhandahålla tjänsten utgör ett sådant krav som anges i artikel 15.2 b) i tjänstedirektivet. Det måste därför uppfylla villkoren som räknas upp i artikel 15.3 i direktivet, dvs. vara icke-diskriminerande, nödvändigt och proportionerligt. Enligt regeringens bedömning kan kravet inte anses som diskriminerande enligt artikel 15.3 a) i tjänstedirektivet, eftersom kravet inte är beroende av nationalitet eller var ett företag har sitt säte.

Kravet måste vidare vara nödvändigt vilket innebär att det ska vara motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset (artikel 15.3 b). Krav rörande juridisk person har i EG-rättspraxis bedömts i många fall kunna ersättas med mindre begränsande åtgärder och det finns ett antal avgöranden där krav på juridisk person har underkänts och därmed befunnits stå i strid med bestämmelser i EG-fördraget.

Regeringen bedömer att kravet på juridisk person i tullagen, vilket utesluter fysiska personer från möjligheten att inneha mottagnings- funktionen, inte kan anses motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset. Kravet bedöms kunna ersättas med mindre begränsande åtgärder. Till följd av denna bedömning föreslås att kravet upphävs. Regeringen föreslår att detta görs genom att orden en juridisk person byts ut till annan.

Lagen (1992:160) om utländska filialer m.m.

Regeringens förslag: Den bestämmelse i lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. som innebär att det ska finnas en i Sverige bosatt föreståndare för fysiska näringsidkare som inte är bosatta i Sverige ändras för att bli förenlig med tjänstedirektivet. I stället formuleras bestämmelsen på följande sätt. För näringsverksamhet som bedrivs i Sverige av svenska eller utländska medborgare som är bosatta utanför det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, ska

	det finnas en i Sverige bosatt föreståndare med ansvar för den här	Prop. 2008/09:187
	bedrivna verksamheten.
	Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
	Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har tillstyrkt förslaget
eller lämnat det utan erinran.
	Tysk-Svenska Handelskammaren anser att även kravet på att utländska
företag ska bedriva sin näringsverksamhet i Sverige genom en filial bör
avskaffas. LO, TCO och Saco motsätter sig den förslagna ändringen
eftersom de anser att frånvaron av en behörig företrädare för
näringsidkaren äventyrar arbetstagarorganisationernas rätt att förhandla
om, ingå och tillämpa kollektivavtal. Organisationerna föreslår istället att
bosättningskravet för föreståndare ersätts med ett krav på registrering av
en representant med postadress i Sverige som har behörighet att företräda
näringsidkaren och företa de rättshandlingar som verksamheten i Sverige
kräver. ILO-kommittén uppmanar regeringen att i den fortsatta
beredningen säkerställa att ändringarna i filiallagen inte kommer i
konflikt med Sveriges åtaganden enligt ILO:s konventioner nr. 98 och
154.
	Skälen för regeringens förslag: I lagen om utländska filialer m.m.
finns regler om formerna för näringsverksamhet som bedrivs i Sverige av
utländska företag och utomlands bosatta svenska eller utländska
medborgare. Lagen, med tillhörande förordning (1992:308) om utländska
filialer m.m., innehåller regler om registreringsförfarande och innebär att
alla utländska företag och utomlands bosatta svenskar eller utländska
medborgare som lämnar begärda uppgifter blir registrerade och får driva
näring i Sverige. Lagstiftningen grundas på de EG-rättsliga principerna
om icke-diskriminering och etableringsfrihet och har bedömts förenlig
med det elfte bolagsdirektivet (89/666/EEG) (se prop. 1991/92:88 s. 20).
	I 2 § lagen om utländska filialer m.m. anges att utländska företag ska
bedriva näringsverksamhet i Sverige genom filial samt att det för
näringsverksamhet som bedrivs i Sverige av utomlands bosatta fysiska
personer ska finnas en i Sverige bosatt föreståndare med ansvar för
verksamheten. Syftet med dessa bestämmelser är att ge en i Sverige
bedriven verksamhet en viss garanterad anknytning till Sverige och göra
det möjligt för domstolar och myndigheter att vid behov kunna nå
företaget eller utöva viss kontroll (se prop. 1991/92:88 s. 20).
	Lagens bestämmelser är enligt regeringens bedömning av sådan
karaktär att de kan beröra verksamheter som omfattas av
tjänstedirektivets tillämpningsområde och ska därför uppfylla bl.a.
kraven i tjänstedirektivets artiklar om etableringsfrihet.
	Begreppet föreståndare är inte uttryckligen definierat i lagen om
utländska filialer m.m. Enligt regeringens uppfattning ligger det dock
nära till hands att uppfatta en föreståndare som någon som är anställd av
näringsidkaren. Om så är fallet kommer kravet på en i Sverige bosatt
föreståndare att stå i strid med det otillåtna kravet vid etablering enligt
artikel 14.1 b), dvs. krav på att personal ska vara bosatt i Sverige får inte
ställas. Kravet på föreståndare måste därför ändras i den del det avser
verksamhet som faller inom tjänstedirektivets tillämpningsområde.

Syftet med kravet på föreståndare är som ovan angetts bl.a. att det ska finnas någon att delge å näringsidkarens vägnar. Det syftet är naturligtvis mycket viktigt och kravet på föreståndare bör därför endast tas bort i den utsträckning som krävs för att säkerställa ett korrekt genomförande av tjänstedirektivet. Kravet på föreståndare när näringsidkaren är bosatt utanför direktivets geografiska tillämpningsområde bör därför upprätthållas.

LO, TCO och Saco föreslår att ett bosättningskrav ersätts med ett krav på anmälan och registrering av en representant med adress i Sverige och med behörighet att företräda näringsidkaren. Enligt regeringens bedömning är det inte säkert att ett sådant generellt krav på behörig representant är förenligt med tjänstedirektivet och övriga EG-rättsliga regler om etableringsfrihet. Som dessa organisationer har påpekat ska dock tjänstedirektivet inte påverka medlemsstaternas regler om arbetsrätt och arbetsmiljö, och de fackliga organisationernas möjligheter att få kontakt med näringsidkaren i frågor som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare bör naturligtvis inte försvåras i onödan. I detta sammanhang ska dock understrykas att den föreslagna ändringen i filiallagen endast berör krav i förhållande till enskilda näringsidkare. Situationer där sådana enskilda näringsidkare utstationerar arbetstagare till Sverige från ett annat medlemsland eller anställer någon person här torde inte vara särskilt vanliga. Det finns också skäl att erinra om det arbete som pågår inom EU kopplat till genomförandet av tjänstedirektivet och tillämpningen av utstationeringsdirektivet i fråga om administrativt samarbete och utbyte av information mellan behöriga institutioner i medlemsstaterna. Detta arbete kan förväntas leda till att eventuella nackdelar från fackliga utgångspunkter av att kravet på en i Sverige bosatt föreståndare tas bort när det gäller näringsverksamhet som bedrivs av personer bosatta i ett annat medlemsland lindras. Det finns dock anledning att närmare undersöka konsekvenserna av förslaget i denna del och möjligheterna att tillgodose organisationernas intressen i detta hänseende. Regeringen har för avsikt att återkomma till den frågan i ett annat sammanhang.

Kravet på att utländska företag ska bedriva sin näringsverksamhet i Sverige genom en filial ska inte uppfattas som ett absolut krav. Utländska företag har tvärtom möjlighet att välja etablering genom svenskt dotterföretag eller genom filial (se prop. 1991/92:88 s. 21). Det utländska företaget kan även välja att etablera sig i Sverige genom en agentur. Några ändringar i linje med vad Tysk-svenska Handelskammaren föreslagit torde därför inte behövas i fråga om etablering av verksamhet i Sverige.

8.2.4Andra åtgärder beträffande artiklarna 9, 14 och 15

Regeringens förslag: I lagen om tjänster på den inre marknaden ska det, utöver de i sektorslagstiftning föreslagna ändringarna, införas en bestämmelse som anger att behöriga myndigheter ska verka för att direktivets principer om bl.a. etableringsfrihet samt icke- diskriminering, nödvändighet och proportionalitet får genomslag i Sverige.

Prop. 2008/09:187

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser har gjort bedömningen att den horisontella lagen bör utformas på ett tydligare sätt i syfte att underlätta förståelsen av lagen för de som ska tillämpa den. Remissinstanserna har pekat på bl.a. frågor kring skyldigheterna för behöriga myndigheter. Flera remissinstanser har också förklarat att de anser det lämpligt att i lagen tydliggöra de allmänna principer som direktivet avser att förverkliga.

Skälen för regeringens förslag: I promemorian föreslås en bestämmelse som upplyser om syftet med tjänstedirektivet samt att statliga och kommunala myndigheter ska verka för att direktivets principer får genomslag i Sverige. Regeringen har i lagrådsremissen instämt i vad remissinstanserna har anfört i fråga om att lagen bör förtydligas vad avser principen bl.a. om etableringsfrihet. Enligt direktivet innebär etableringsfrihet att krav på tillstånd och andra krav på etablering måste vara motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset. Därutöver måste kraven vara icke-diskriminerande, proportionella och nödvändiga. Alla krav som uppställs mot tjänsteleverantören måste uppfylla dessa principer. Se mer om principen om etableringsfrihet i avsnitt 8.1. Se även om bestämmelsen i den föreslagna lagen om tjänster på den inre marknaden i avsnitt 5.2.

Lagrådet har anfört att det inte delar regeringens uppfattning om att denna princip eller någon av de övriga principer som nämns i första stycket i den i lagrådsremissen föreslagna bestämmelsen genomförs i svensk rätt genom en upplysning om att de förekommer i direktivet. Anses det nödvändigt att explicita regler om principerna införs i nationell rätt får det ske på sedvanligt sätt, anför Lagrådet. Eftersom första stycket endast innehåller en upplysning om direktivet kan det avvaras. I stället skulle principerna kunna komma till uttryck i paragrafens sista stycke.

Regeringen följer förslaget av Lagrådet. Det innebär att det i det sista stycket av lagens inledande paragraf ska finnas en uttrycklig föreskrift att behöriga myndigheter ska verka för att direktivets principer om bl.a. etableringsfrihet samt om icke-diskriminering, nödvändighet och proportionalitet får genomslag i Sverige.

Regeringens bedömning är att det inte behövs några ytterligare bestämmelser av övergripande karaktär i syfte att säkerställa efterlevnaden av principerna.

8.2.5Rapportering av nya krav

Regeringens bedömning: Regeringen bör meddela närmare föreskrifter om skyldigheten att enligt artikel 15.7 anmäla krav enligt artikel 15.2-3 i tjänstedirektivet till kommissionen.

Promemorians bedömning: Skiljer sig något från regeringens bedömning genom att promemorian inte föreslog någon författningsåtgärd.

Remissinstanserna: Kommerskollegium förutsätter att proceduren för anmälningar enligt artikel 15.7 i tjänstedirektivet av nya författningar om tjänsteverksamhet och kollegiets anmälningar enligt direktiv 98/34/EG blir föremål för närmare klarlägganden. Svenska Handelskammarförbundet anför att det är angeläget att förfarandet enligt artikel 15.7 fungerar effektivt i praktiken samt är tydligt och transparent. Handelskamrarna ställer sig frågande till att anmälan enligt artikeln ska anmälas till kommissionen via Sveriges ständiga representation vid EU och tycker att det skulle vara lämpligare att låta anmälningarna gå genom Kommerskollegium som också har hand om 98/34/EG-proceduren.

Skälen för regeringens bedömning: Sådana krav som redogörs för i artikel 15.2 i tjänstedirektivet och som medlemsstaterna inför i lag eller annan författning från och med den 28 december 2006 måste anmälas till kommissionen. Medlemsstaten ska då redogöra för skälen till de nya kraven (artikel 15.7) och motivera varför de kan anses uppfylla EG- rättstestet.

En anmälan till kommissionen hindrar inte medlemsstaten från att anta de aktuella bestämmelserna. Anmälan till kommissionen kan ske till kommissionen via Sveriges ständiga representation i Bryssel eller – för det fall det finns anledning att anta att anmälan av tekniska krav samtidigt är aktuell, vid notifiering av tekniska föreskrifter – enligt proceduren för direktiv 98/34/EG. För anmälningar enligt tjänstedirektivet kommer kommissionen enligt uppgift att tillhandahålla ett elektroniskt formulär. Anmälnings- och prövningsprocedurerna för notifiering enligt tjänstedirektivet respektive 98/34-direktivet skiljer sig åt när det gäller förfarandet hos kommissionen och medlemsstaterna bl.a. vad avser de motiveringar som ska framgå av en anmälan.

Den svenska proceduren enligt direktiv 98/34/EG innebär att utkastet till tekniska föreskrifter eller föreskrifter om informationssamhällets tjänster måste anmälas via Kommerskollegium för vidarebefordran till kommissionen och övriga medlemsstater i en särskild elektronisk procedur. Förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet och förordningen (1994:2029) om tekniska regler reglerar förfarandet i Sverige. Sedan anmälningsproceduren inletts får en medlemsstat inte anta ett utkast till tekniska föreskrifter före utgången av tre månader från den tidpunkt då kommissionen mottog informationen. Förslaget översätts normalt till samtliga officiella språk inom EU och delges kontaktpunkterna i varje medlemsstat samt läggs ut på en särskild hemsida. Reaktioner kan under den inledande tremånadersperioden avges av andra medlemsstater eller kommissionen. Vissa av dessa reaktioner medför att frysningsperioden förlängs ytterligare.

Till skillnad från proceduren enligt direktiv 98/34/EG hindrar proceduren enligt tjänstedirektivet inte medlemsstaterna från att anta det anmälda utkastet till författning. Kommissionen måste emellertid inom tre månader från anmälan ta ställning till om uppställda krav är förenliga med EG-rätten. Medlemsstaterna får insyn i förfarandet men endast kommissionen yttrar sig i ärendet.

De två procedurerna överlappar varandra endast i två fall. Dels kan ett förslag till reglering på varuområdet innehålla ett förslag som samtidigt kan anses som ett krav på tjänsteområdet, dels kan ett förslag till regel för informationssamhällets tjänster även röra tjänstedirektivet. Det finns

Prop. 2008/09:187

då möjlighet att via direktiv 98/34/EG också anmäla krav under Prop. 2008/09:187 tjänstedirektivet. Detta förfarande förutsätter emellertid att kraven som

avser tjänstedirektivet tydligt anges och motiveras i enlighet med vad som gäller enligt detta direktiv. Granskningsproceduren ska inte påverkas av anmälningssättet utan bedömningen följer den procedur som anges i rättsakten för det föreslagna kravet.

En anmälan som avser tekniska föreskrifter eller föreskrifter rörande informationssamhällets tjänster och proceduren enligt direktiv 98/34/EG bör samordnas enligt förfarandet för tekniska regler om de samtidigt avser sådana krav på anmälan som föreskrivs i tjänstedirektivet (artikel 15.7). För det fall det råder oklarhet om skyldigheten att anmäla ett krav enligt både tjänstedirektivet och direktivet 98/34/EG kan anmälan alltså ske i formuläret för 98/34/EG och i så fall samordnas detta av Kommerskollegium. Någon särskild reglering krävs inte men frågan är föremål för granskning inom ramen för sittande Inremarknadsutredning (dir. UD 2008:01).

Regler som rör krav på tjänsteutövning och som ska anmälas enligt artikel 15.7 i tjänstedirektivet kan komma att antas genom lag, förordning eller myndigheternas föreskrifter.

Av 20 § punkten 6 i förordningen med instruktion för Regeringskansliet framgår att Regeringskansliet ska anmäla förslag till författningar i enlighet med informationsförfaranden som följer av Sveriges medlemskap i EU. Innan författningarna antagits har således Regeringskansliet att ta ställning till om de nya kraven är förenliga med artikel 15.2 och 3 i tjänstedirektivet och eventuellt anmäla dessa till kommissionen. Till skillnad från promemorian anser regeringen att det behöver framgå av förordning till lagen om tjänster på den inre marknaden att anmälningsskyldighet även föreligger för myndigheterna i enlighet med tjänstedirektivet.

8.3Krav på tillståndsförfarandet (artiklarna 10-13)

8.3.1Svensk förvaltningsrätt

Regeringens bedömning: Kraven i artikel 10.2 f) och g), 10.5 och 6, 11.3, 12.1, 13.1 och 2 samt 13.6 och 7 i tjänstedirektivet om att förfarandena och formaliteterna för tillståndsgivningen ska vara tydliga och offentliggjorda i förväg, om rätten till domstolsprövning eller annan instans för överklagande och om att negativa beslut ska motiveras får anses uppfyllda i svensk rätt genom regler i regeringsformen och förvaltningslagen (1986:223). Det behöver inte heller i svensk rätt införas särskilda bestämmelser angående tjänsteleverantörers skyldighet att bistå med uppgift om att leverantören uppfyller tillstånd för etablering i annat land inom EES eller i Sverige, att reglerna om ett tillstånds varaktighet inte påverkar behörig myndighets möjlighet att återkalla tillstånd för etablering om förutsättningar för sådant tillstånd inte längre föreligger och att en tjänsteleverantör som beviljats ett tillstånd för etablering har att

	informera om förändringar som innebär att villkoren för tillstånd för				Prop. 2008/09:187
	etablering inte längre är uppfyllda. Några författningsåtgärder behövs
	därför inte.
	Promemorians bedömning:	Överensstämmer	med	regeringens
bedömning.
	Remissinstanserna: Sieps anser att det finns likheter mellan dessa EG-
rättsliga krav och de krav som redan ställs inom svensk rätt, men i
praktiken torde den EG-rättsliga och svenska tillämpningen skilja sig
väsentligt åt. Tjänstedirektivet är avsett att på ett tydligt och konkret sätt
föra in en annan förvaltningskultur än den vi är vana vid. Denna
förvaltningskultur betonar mer än den svenska individuella rättigheter,
eftersom de förvaltningsrättsliga kraven hänger samman med rätten till
fri rörlighet. Om man nöjer sig med att införliva tjänstedirektivet genom
hänvisning till regeringsformen och förvaltningslagen får man alltså
räkna med att de nuvarande svenska bestämmelserna tolkningsvägen
kommer att få ett förändrat innehåll när motsvarande bestämmelser i
tjänstedirektivet är tillämpliga.
	Skälen för regeringens bedömning: De förvaltningsrättsliga
bestämmelserna i tjänstedirektivet härrör från EG-domstolens rättspraxis
och har sin grund i EG-rättens allmänna rättsprinciper. Principiellt vilar
denna rättsutveckling på två grunder, dels respekt för
rättssäkerhetsprincipen i synnerhet kravet på förutsebarhet (se t.ex. dom
av den 14 mars 2000 i mål C-54/99, Association Eglise de Scientologie
de Paris, REG 2000, s. I-1335), dels likabehandlingsprincipen genom
kraven på strukturella garantier för likabehandling (se dom av den 31 maj
2005 i mål C-438/02, Hanner REG 2005, s. I-4551). I ett EU-perspektiv
sammanhänger dessa principer med den fria rörligheten. De
förvaltningsrättsliga principerna kan sägas ha till syfte att få genomslag
för de fyra friheterna i medlemsstaterna, inte minst på tjänsteområdet.
Tillståndssystem som inte är förutsebara och öppna, där beslut inte
motiveras eller kan överklagas medför enligt EG-domstolen per
automatik en diskriminerande behandling (jfr dom av den 31 maj 2005 i
mål C-438/02, Hanner REG 2005, s. I-4551). Domstolen har därför
åtskilliga gånger betonat att dessa krav måste vara uppfyllda i situationer
som har med den fria rörligheten att göra (se t.ex. dom av den 4 juni
2002 i mål C-483/99, kommissionen mot Frankrike, REG 2002, s. I-
4781).
	Även om svensk rätt innehåller begrepp som motsvarar de EG-
rättsliga, måste viss försiktighet iakttas i tillämpningen. Av EG-rättens
allmänna krav på direkt effekt och företräde följer även att de EG-
rättsliga begreppen skall tolkas utifrån en EG-rättslig kontext (se t.ex. C-
101/01 brottmål mot Lindqvist REG 2003, s. I-12971, punkt 86-87), samt
att EG-rättens krav på effekt kvarstår, även efter det att ett direktiv fullt
ut implementerats i nationell rätt (se C-62/00 Marks & Spencer mot
Commissioners of Customs & Excise REG 2002, s. I-6325, punkt 27).
	Flera av de regler som framgår av artikel 10 och 13 i tjänstedirektivet
återfinns även i svensk rätt. Det grundläggande kravet i artikel 13.1, att
förfarandena och formaliteterna för tillståndsgivningen ska vara tydliga,
offentliggöras i förväg och vara		utformade så att	de	garanterar de

sökande att deras ansökan behandlas objektivt och opartiskt, kan sägas följa av de allmänna krav på legalitet, objektivitet och likabehandling som framgår av 1 kap. 1 och 9 §§ regeringsformen (RF). Legalitetsprincipen medför krav på att förvaltningsmyndigheter ska ha lagstöd för sitt beslutsfattande, vari ligger vissa garantier för förutsebarhet. Kraven enligt RF är förvisso formulerade i abstrakta termer och tar inte i första hand sikte på att tillhandahålla lättillgänglig information om förfaranden och formaliteter. Den allmänna legalitetsprincipen i regeringsformen innebär att myndigheter inte ska agera utanför de lagar och föreskrifter som reglerar dess kompetens.

Objektivitets- och likabehandlingsprincipen innebär att myndigheter ska beakta allas likhet inför lagen och vara sakliga vid handläggningen av ärenden. Dessa allmänna utgångspunkter framgår även av förvaltningslagen, som enligt förarbetena syftar till att värna rättsäkerheten och vikten av att myndigheter handlar opartiskt, omsorgsfullt och korrekt, liksom förvaltningsmyndigheternas skyldighet att även i övrigt se till att den enskilde kommer till sin rätt (se prop. 1985/86:80 s. 12 f.). Dessa regler gör att även kravet på att ett urval mellan de sökande ska ske med hjälp av ett förfarande som garanterar fullständig opartiskhet och öppenhet om antalet tillstånd är begränsat på grund av knappa naturresurser eller begränsad teknisk kapacitet (artikel 12.1) är uppfyllt i svensk rätt. Likaså kan artikel 13.2 och kraven på att ett beslutsförfarande inte ska verka avskräckande för den enskilda sägas motsvaras av de krav på service som åläggs förvaltningsmyndigheterna i 4 § förvaltningslagen liksom i 5-7 och 14 §§ samma lag, om krav på att myndigheterna ska vara tillgängliga för allmänheten, att de ska samverka med andra myndigheter, att handläggningen ska bedrivas snabbt och enkelt, språket ska hållas lättbegripligt samt rätten till muntlig handläggning (se Hellners & Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentar, s. 12 f.). Det mer konkreta kravet på snabb handläggning i artikel 10.5 i tjänstedirektivet motsvaras således av 7 § förvaltningslagen, att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts.

Även tjänstedirektivets regler om motiveringsskyldighet i artikel 10.6 motsvaras i stort av förvaltningslagen. Den svenska motiveringsskyldigheten följer av 20 § förvaltningslagen, som anger att slutliga beslut ska innehålla de skäl som har bestämt utgången i beslutet. Paragrafen medger dock ett antal undantag från motiveringsskyldigheten. För det första gäller den enbart i fall som avser myndighetsutövning. Denna begränsning bör inte innebära problem inom området för artikel 10.6, eftersom tillståndsärenden i allmänhet utgör myndighetsutövning. Det kan finnas undantag, till exempel anses inte tilldelning av jakttillstånd generellt utgöra myndighetsutövning, vilket kan medföra att tjänstedirektivets krav i så fall går längre än 20 § förvaltningslagen. Enligt bestämmelsen får motivering vidare uteslutas helt eller delvis i ett antal andra fall, såsom när beslutet inte går den enskilde emot (1), om beslutet rör anställning och antagning till frivillig utbildning, betygssättning, m.m. (2), om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden,

m.m.(3), om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen (4) eller om ärendet gäller meddelande av föreskrifter som avses i

Prop. 2008/09:187

8 kap. regeringsformen och det inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande (5). Dessa undantag kan dock inte motivera någon lagändring. Punkten 1 överensstämmer med artikel 10.6, som enbart kräver att negativa beslut ska motiveras. Punkt 2 rörande antagning till utbildning bör uppmärksammas för det fall utbildningen utgör ett villkor för ett tillstånd. Utifrån artikel 10.5 bör det dock räcka med att beslutet att inte tilldela ett tillstånd innefattar en tillräckligt klargörande motivering. Inte heller punkten 5 innebär problem, eftersom artikel 10 enbart tar sikte på beslut i enskilda fall.

Artikel 10.6 innehåller inte någon möjlighet att undanta beslutsmotivering enbart på den grunden att ett ärende innehåller känsliga uppgifter, motsvarande punkten 3 i 20 § förvaltningslagen, eller att ärendet är av brådskande natur, motsvarande punkten 4 i samma paragraf. Förvaltningsmyndigheten bör därför vara uppmärksam på det mer långtgående kravet i tjänstedirektivet och se till att motivera beslut på så sätt att känsliga uppgifter inte röjs, samt även i fall då tiden är knapp. För det fall den beslutande myndigheten över huvudtaget inte hinner motivera ett beslut till följd av ett överhängande behov av ett snabbt ingripande, till exempel att återkalla ett tillstånd, bör detta ske så snabbt som möjligt i efterhand. Kravet i artikel 10.6 att beslut ska motiveras fullt ut, innebär att den svenska traditionen att tillåta standardiserade motiveringar bör utnyttjas med försiktighet i beslut som omfattas av direktivet (se a. a., s. 232 f.).

Kravet i artikel 13.6, att den enskilde ska underrättas om att en ansökan är ofullständig får anses omfattas av svenska förvaltningsmyndigheters allmänna utredningsskyldighet, vilken följer av 4 och 7 §§ förvaltningslagen, samt 8 § förvaltningsprocesslagen analogt (RÅ 1974 ref. 29 och Bohlin & Warnling, Förvaltningsrättens grunder, 2:a uppl. 2007, s. 104 ff.). Någon särskild skyldighet motsvarande den i artikel 13.6, att informera om vilka konsekvenser förseningen av handläggningen har på beräkningen av den satta tidsfristen, finns dock inte. Genom att den bestämda tidsfristen inte börjar löpa förrän ansökan är fullständig kommer den enskilde att få besked om detta genom mottagningsbeviset som ska sändas ut, se om detta i avsnitt 8.3.3.

Regeln i 13.7 att den enskilde ska underrättas om vissa negativa beslut omfattas av den allmänna skyldigheten i 21 § förvaltningslagen att underrätta enskilda om slutliga beslut som innebär myndighetsutövning.

Vad gäller rätten till domstolsprövning, eller prövning i annan instans för överklagande i artikel 10.6 gäller följande. Enligt 22 § i förvaltningslagen får beslut överklagas av den beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Frågan om ett beslut kan överklagas avgörs dels i specialförfattningar och myndighetsinstruktioner, dels på sedvanerättslig grund (se Hellners och Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentar, 2:a uppl. 2007, s. 257 och RÅ 2004 ref 8). I 22 a § förvaltningslagen har införts en allmän princip om att domstolsprövning ska ske hos allmän förvaltningsdomstol, dvs. att länsrätt har en allmän kompetens att pröva överklaganden. Eftersom förvaltningslagen enligt 3 § är subsidiär till annan lagstiftning kan dock frågor likväl uppkomma vad som gäller för det fall en speciallagstiftning innehåller ett överklagandeförbud. Genom en lagändring år 2006 anges numera i 3 § andra stycket förvaltningslagen att

Prop. 2008/09:187

reglerna om överklagande alltid ska tillämpas om en rätt till Prop. 2008/09:187 domstolsprövning behövs för att tillgodose kraven enligt artikel 6.1 i den

europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Härtill kommer att det av EG-rättens krav på direkt effekt och företräde följer att den EG-rättsliga rätten till ett effektivt rättsmedel ska tillämpas före ett svenskt förbud mot överklagande, vilket också har erkänts i Regeringsrättens praxis (se RÅ 1997 ref 65).

Sammanfattningsvis anser regeringen att förutsättningar finns i svenska författningar att ge genomslag åt tjänstedirektivets bestämmelser om bl.a. saklighet och offentlighet (artiklarna 10, 12 och 13) i myndigheternas förfarande. Någon lagändring är därför inte nödvändig i dessa delar.

När det gäller tjänsteleverantörens åtaganden är det givetvis viktigt att behörig myndighet vid sin prövning av ett tillståndsförfarande har ett fullgott underlag och att den vid behov kan begära in kompletterande uppgifter. Förvaltningsmyndigheterna har ansvaret för att ärendena blir tillräckligt utredda. Myndigheten ska leda utredningen och se till att nödvändigt material kommer in. Vilka uppgifter som ska lämnas vid en ansökan om tillstånd regleras bl.a. i lagar eller förordningar inom respektive sektorslagstiftning. Dessa uppgifter kan variera. Att därutöver reglera att en tjänsteleverantör ska lämna uppgift om uppfyllda tillstånd i annan medlemsstat eller i Sverige är enligt regeringens bedömning inte nödvändigt eftersom det ligger i tjänsteleverantörens eget intresse att lämna sådana uppgifter till myndigheten. I de fall lämnade uppgifter är ofullständiga bör behörig myndighet begära in kompletterande uppgifter. Tillståndslagstiftningen innehåller dessutom som regel möjlighet för tillsynsmyndigheterna att vid vite förelägga en näringsidkare att ge in material som är av betydelse för tillsynen. Möjligheten att inhämta information via tillstånds- eller tillsynsmyndigheten i tjänsteleverantörens hemland genom informationssystemet IMI ska så långt som möjligt utnyttjas, se avsnitt 10.2.

I artikel 11.3 i tjänstedirektivet framgår att en tjänsteleverantör som beviljats ett tillstånd för etablering ska underrätta den gemensamma kontaktpunkten om vissa förändringar av verksamheten. Det kan antas att syftet med bestämmelsen är att säkerställa att förändringar som kan komma att påverka tjänsteutövningen och därigenom tillståndet att utöva verksamheten ska komma fram till den berörda myndigheten. Av punkten 4 framgår artikeln inte ska påverka möjligheten att återkalla tillstånd i de fall då villkoren för tillstånd inte längre är uppfyllda. Innebörden av tillstånd och återkallelse av beviljade tillstånd regleras närmare i svenska nationella lagar och förordningar. En närmare reglering behövs enligt regeringens mening därför inte.

8.3.2Ändringar i sektorslagar (artikel 10-13)

Inledning

Den regelinventering som skett inom Regeringskansliet och berörda

myndigheter har också omfattat svenska gällande regler om

tillståndsförfarandet och en utvärdering har skett även av dessa reglers Prop. 2008/09:187 förhållande till direktivets artiklar. Regeringen konstaterar att de flesta

nationella bestämmelser som träffas av direktivets tillämpningsområde är förenliga med direktivets bestämmelser. Ytterligare behov av ändringar i sektorslagar som gäller tillståndsförfaranden kan komma att lämnas i särskild ordning.

Lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel

Regeringens förslag: Straffansvar ska aktualiseras endast om verksamhet bedrivs utan tillstånd.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har någon erinran i denna del.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 1 § lagen om anordnande av visst automatspel (automatspelslagen) ska lagen tillämpas på sådana mekaniska eller elektroniska spelautomater som bl.a. inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel. Sådana spelautomater brukar benämnas förströelsespel. Exempel på sådana spel är flipperspel och TV-spel. Karaktäristiskt för dessa spelformer är att utgången till stor del är baserad på skicklighet. Tillstånd fordras för att anordna eller ställa upp spelautomater (3 §). Anordnande av automatspel får anses vara en tjänsteverksamhet som omfattas av tjänstedirektivets regler. De tillstånd som uppställs för verksamheten måste därför uppfylla kriterierna i artiklarna 9-15 i tjänstedirektivet.

I 9 § automatspelslagen finns en straffbestämmelse som bl.a. medför att straffansvar kan utkrävas, med fängelsestraff högst sex månader i straffskalan, om en tillståndshavare bryter mot föreskrifter som meddelats av Lotteriinspektionen. Därmed avses bl.a. villkor för tillståndet som meddelas i enskilda fall och där kraven inte finns angivna i lagen. Mot bakgrund av det som anges i artikel 1.5 i tjänstedirektivet och då kriterierna för villkoren enligt artikel 10 i direktivet bl.a. ska vara offentliggjorda i förväg behöver straffbestämmelsen enligt regeringens bedömning modifieras för att bättre stämma överens med direktivet. Bestämmelsen bör därför ändras så att straffansvar endast ska kunna utkrävas om verksamhet bedrivs utan tillstånd.

Om missförhållanden uppstår kan Lotteriinspektionen i dag meddela ändrade föreskrifter/villkor för tillståndet i ett enskilt fall enligt 5 §. Genom modifieringen i ansvarsbestämmelsen kommer möjligheten att ändra villkoren i ett enskilt fall i stället att enbart utgöra ett led som föregår ett eventuellt återkallande av tillståndet. Därmed uppfylls kravet på nödvändighet och proportionalitet.

Genom föreslagen ändring i 9 § automatspelslagen kommer kraven enligt artikel 10 i tjänstedirektivet att vara uppfyllda.

Lotterilagen (1994:1000)	Prop. 2008/09:187

Regeringens förslag: Regleringen av skicklighetsautomater utgår ur
lotterilagen.
Promemorians förslag: Förslaget i promemorian Ändring i
lotterilagen med anledning av tjänstedirektivet överensstämmer med
regeringens förslag.
Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker
eller har inget att erinra mot förslaget.
Skälen för regeringens förslag: I tjänstedirektivets artikel 2.2 h)
anges att spelverksamhet som innebär att insatser med penningvärde görs
i hasardspel, t.ex. lotterier, kasinospel och vadslagningar undantas från
direktivets tillämpningsområde. Vidare anges i skäl 25 till direktivet att
spelverksamhet, inbegripet lotterier och vadslagningar, bör undantas från
direktivets tillämpningsområde med tanke på denna verksamhets särdrag
som medfört att medlemsstaterna har utformat en politik avseende den
allmänna ordningen och konsumentskyddet. För att undantaget i
direktivet för spelverksamhet ska vara tillämpligt fordras alltså ett
förfarande där en insats med penningvärde ska erläggas. Vidare fordras
att det är fråga om ”games of chance”, vilket i den svenska versionen av
direktivet översatts till ”hasardspel”. I lotterilagen anges att med lotteri
avses en verksamhet där en eller flera deltagare, med eller utan insats,
kan få en vinst till ett högre värde än vad var och en av de övriga
deltagarna kan få (3 §). Vid bedömningen av om en verksamhet är ett
lotteri ska hänsyn tas till verksamhetens allmänna karaktär och inte
endast till den större eller mindre grad av slump som finns i det enskilda
fallet. Begreppet lotteri har alltså en delvis annan innebörd i direktivet än
i lotterilagen. Skillnaden medför att det kan finnas lotterier som trots
undantaget i tjänstedirektivet likväl kan falla inom direktivets
tillämpningsområde.
Lotterilagen faller utanför tjänstedirektivets tillämpningsområde till
den del lagen reglerar slumpspel (”games of chance”). Eftersom
lotterilagen även reglerar spel utan insats där utgången påverkas av
spelarens skicklighet omfattas dock regleringen av dessa spel av tjänste-
direktivet. De spel som kan omfattas har bedömts vara marknads- och
tivolinöjen samt vissa varuspelsautomater där spelaren kan påverka
utgången, t.ex. med hjälp av s.k. lyftare (spel som endast ger vinst om en
gripklo styrs på rätt sätt och s.k. ”pushers”, där varan endast erhålls om
en arm rör sig över en skiva och för med sig varan över skivans kant).
Bedömningen har gjorts att de bestämmelser som reglerar sådana spel är
förenliga med tjänstedirektivets bestämmelser, se Ds 2008:75 s. 453 f.,
Genomförande av tjänstedirektivet.
I lotterilagen definieras skicklighetsautomater som en spelautomat som
betalar ut vinst i form av pengar och där vinstmöjligheterna helt eller
delvis beror på spelarens skicklighet (6 §). Enligt lagen gäller vidare att
tillstånd att anordna spel på penningautomater, värdeautomater och
skicklighetsautomater endast får lämnas om spelet anordnas på fartyg i
internationell trafik (26 §). Det är Lotteriinspektionen som prövar frågor
om tillstånd att anordna sådana spel (43 §). Skicklighetsautomater får
innehas om tillstånd att anordna spel har meddelats (28 §). Den som	85

olovligen innehar en skicklighetsautomat kan dömas till böter eller fängelse i högst sex månader (54 §).

Penningautomater definieras i lotterilagen som en spelautomat som betalar ut vinst i form av pengar och där vinstmöjligheterna huvudsakligen beror på slumpen (6 §). Regleringen av penningautomater och skicklighetsautomater är i övrigt densamma.

Såväl skicklighetsautomater som penningautomater är s.k. utbetalningsautomater som sedan 1979 i princip är förbjudna. Möjligheten till tillstånd för sådant spel som anordnas på fartyg i internationell trafik utgör ett undantag från förbudet. I förarbetena angavs som skäl för förbudet i huvudsak att dessa spel orsakade betydande problem för många människor, att den spelverksamheten som bedrevs på restauranger vid denna tidpunkt inte fått från social synpunkt acceptabel form och att det var otillfredsställande och stötande att allmänhetens spelbenägenhet skulle få utnyttjas i enskilt vinstsyfte på det sätt och i den omfattning som de dåvarande reglerna tillät. Tidigare erfarenheter visade att automatspel som kan ge vinst i form av pengar hade en betydande dragningskraft och att det ledde till att förströelsemomentet kom i skymundan för strävan att få inkomster från spelen. Detta förde i sin tur med sig särskilda risker för att spelare drabbades av ekonomisk misär eller andra sociala skadeverkningar. Enligt regeringens mening kunde det därför inte komma ifråga att tillåta sådant automatspel på land (prop. 1981/82:170 s. 61 ff och 1993/94:182 s. 30).

Begreppet skicklighetsautomater infördes i lotterilagen 1994. Någon ändring av tillståndskravet för sådant automatspel gjordes dock inte, utan förutsättningen har sedan 1979 varit att tillstånd endast får ges för spel ombord på fartyg i internationell trafik.

Den nuvarande regleringen i lotterilagen innebär att vissa skicklighets- automater kan omfattas av tjänstedirektivets bestämmelser. För att säkerställa att direktivet genomförs bör lagens reglering i detta avseende därför ändras.

Enligt Lotteriinspektionen har inga ansökningar om tillstånd för att anordna spel på skicklighetsautomater gjorts och några sådana automater har heller aldrig påträffats i inspektionens tillsynsverksamhet. Lotterilagens definitioner av penningautomater och skicklighetsautomater överlappar delvis varandra på så sätt att det skulle kunna finnas skicklighetsautomater där slumpen har så stor betydelse att automaten samtidigt utgör en penningautomat i den mening som avses i lotterilagen. Detta skulle kunna vara en förklaring till att frågan om tillstånd att anordna spel på skicklighetsautomater aldrig har aktualiserats i tillämpningen. Eftersom regleringen av skicklighetsautomater och penningautomater är likalydande saknar begreppet skicklighetsautomater under alla förhållanden självständig betydelse. I likhet med den bedömning som gjorts i promemorian och som flera remissinstanser instämt i bl.a. Kammarrätten i Stockholm, Lotteriinspektionen och Statens folkhälsoinstitut, anser regeringen mot denna bakgrund att det saknas skäl att ha kvar en särskild reglering av skicklighetsautomater i lotterilagen. Den bör därför utgå ur lagen.

Ändringen medför att det i fortsättningen endast kommer att vara möjligheten att få tillstånd för spel på penningautomater som är begränsat till fartyg i internationell trafik. Spel på penningautomater är

Prop. 2008/09:187

slumpspel (”games of chance”) som därför omfattas av undantaget från Prop. 2008/09:187 direktivets tillämpningsområde. Förslaget medför således att tjänstedirek-

tivets bestämmelser inte kommer att omfatta någon form av utbetalningsautomat som regleras i lotterilagen. Lotterilagens regler kommer därför att vara förenliga med direktivet.

8.3.3Nya författningar med anledning av artiklarna om tillståndsförfarandet (artikel 13.3-5)

Regeringens förslag: Av lagen om tjänster på den inre marknaden ska det framgå att bestämmelser om den tid inom vilken behörig myndighet ska fatta beslut i ärende om tillstånd för etablering i Sverige finns i annan författning.

Vidare ska det i lagen om tjänster på den inre marknaden regleras att behörig myndighet ska sända ett mottagningsbevis till sökanden och att ett sådant bevis ska innehålla information om tidsfristen för ärendets avgörande, om möjligheterna till rättslig prövning av beslut samt, i förekommande fall, följden av att ett beslut inte fattas inom denna tidsfrist. Myndigheten ska skicka ut ett sådant meddelande när en fullständig ansökan har kommit in.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Hässleholms kommun är inte övertygad om att en princip om tyst beviljande ska införas i svensk rätt. Almega anser att 6 § (numera 8 §) i förslaget till lag om tjänster på den inre marknaden bör skärpas till så att det åligger myndigheten som mottagit ansökan att omgående informera företaget om vilka uppgifter som saknas. Kammarrätten i Stockholm påpekar att frågan om införande av obligatoriska tidsfrister inom myndigheternas tillståndsgivning berör en relativt stor del av förvaltningsområdet och innebär att man avviker från vad som annars normalt gäller. Frågan om införande av tidsfrister aktualiserar även andra frågor av mer genomgripande slag som rör myndighetsverksamhet på det aktuella området. Eftersom frågan om regleringen av obligatoriska tidsfrister således delvis har generell betydelse bör den bli föremål för samlade överväganden och inte enbart inom respektive sektor. Livsmedelsverket föreslår att de handläggande myndigheterna på lämpligt sätt ska besluta om tidsfristerna och offentliggöra besluten istället för att bestämmelser om detta ska finnas i andra författningar, vilket den föreslagna lagen om tjänster på den inre marknaden stadgar. Naturvårdsverket anser att tillämpningsområdet för 6

§(numera 8 §) bör förtydligas så att det framgår om skyldigheten gäller varje ansökan om tillstånd eller enbart nyetableringar i Sverige respektive verksamheter med annat etableringsland.

Prop. 2008/09:187

Skälen för regeringens förslag

Tidsfrister och regler om tyst beviljande

Förfarandena och formaliteterna för tillståndsgivningen ska garantera sökandena att deras ansökningar behandlas så snart som möjligt och, under alla omständigheter, inom en rimlig tidsfrist som ska fastställas och offentliggöras i förväg (artikel 13.3 i tjänstedirektivet). Tidsfristen ska inte börja löpa förrän alla handlingar lämnats in. Behörig myndighet har emellertid en möjlighet att, vid behov, förlänga tidsfristen under pågående handläggning. Myndigheten får förlänga tidsfristen en gång under en begränsad tid, om det är motiverat på grund av ärendets karaktär. För att myndigheten inte ska kunna använda denna utväg alltför lättvindigt anges vidare att förlängningen och dess varaktighet vederbörligen ska motiveras och meddelas sökanden innan den ursprungliga tidsfristen har löpt ut. Någon rätt för den enskilde att särskilt överklaga beslutet att förlänga fristen ges inte i direktivet.

Lagrådet har anfört att beslutet att förlänga tidsfristen inom vilken myndigheten ska fatta beslut vanligtvis kommer att gå den enskilde emot och kan medföra kännbara negativa effekter för denne, t.ex. ekonomiska verkningar eller fördelar för konkurrenter. Det bör därför i princip vara angripbart. Enligt regeringens mening kan besluten inte anses innefatta någon prövning av enskildas civila rättigheter. Enbart de skäl som Lagrådet anför, dvs. att besluten kan gå enskilda emot och ha vissa verkningar, är inte tillräckliga för att underlåta att införa ett överklagandeförbud. Tvärtom kan flera skäl anföras emot att låta besluten vara överklagbara. Genom att angripa beslutet om förlängning av prövningstiden skapas en tidskrävande "process i processen" som snarare riskerar att motverka en snabb handläggning. Dessutom lär knappast ett lagakraftvunnet avgörande i frågan om förlängning finnas förrän tidsfristen har löpt ut. Regeringen anser därför inte att beslutet om att förlänga tidsfristen ska vara överklagbart.

Medlemsstaterna ska besluta om tidsfrister för hur lång tid handläggningen av tillståndsärenden får pågå och att tidsfristerna ska offentliggöras i förväg. Tidsfristerna gäller för alla tillståndsärenden. Utgångspunkten är att den behöriga myndigheten har denna tid på sig att ta ställning till om ansökan ska avslås eller inte. Om inget annat meddelats inom den tidsfrist som fastställts eller förlängts, ska nämligen ansökan om tillstånd, i de fall en princip om tyst beviljande i enlighet med tjänstedirektivet är tillämplig, anses beviljad (artikel 13.4). I sammanhanget kan noteras att tidsfrist enligt direktivet ska bestämmas och mottagningsbevis med nedan angivet innehåll utges även i de fall där undantag från regeln om tyst beviljande anses kunna ske. Detta är skyldigheter enligt direktivet som måste komma till uttryck i svensk rätt. Tidsfristen ska, som ovan nämnts, inte börja löpa förrän alla handlingar lämnats in. Som nämns i avsnitt 8.3.1 åligger det myndigheten enligt gällande rätt att begära komplettering av en ofullständig ansökan.

Som redovisats i samma avsnitt följer av svensk förvaltningsrätt att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att

säkerheten eftersätts. I svensk rätt saknas emellertid bestämmelser om Prop. 2008/09:187 angivande av tidsfrister för behörig myndighets handläggning av tillståndsärenden och därmed sammanhängande frågor. För att tjänstedirektivet ska genomföras på ett korrekt sätt måste därför enligt

regeringens bedömning sådana bestämmelser införas. Skyldigheten att besluta i ärendet inom en viss tidsfrist måste vara av bindande karaktär och måste således komma till uttryck i författning.

Tillstånd för etablering rör skilda tjänsteområden och handläggningstiderna i dessa ärenden kan variera kraftigt. Graden av komplexitet inom ett tillståndsområde motiverar olika långa handläggningstider. Det är således olämpligt att i sektorsövergripande lagstiftning ange en generell handläggningstid för samtliga ärenden som rör tillstånd för etablering. Det sagda talar enligt regeringens mening för att bestämmelser om tidsfrister samt att en ansökan får anses beviljad då den inte prövats inom denna tidsfrist, s.k. tyst beviljande, bör införas i sektorslagstiftning. Bestämmelserna bör i huvudsak kunna införas på förordningsnivå. I enstaka fall kan bestämmelserna behöva införas i lag, se t.ex. nästa avsnitt.

Kammarrätten i Stockholm anför att frågan om regleringen av obligatoriska tidsfrister bör bli föremål för samlade överväganden och inte enbart inom respektive sektor. Detta är dock enligt regeringen inte möjligt med hänsyn till de olika förutsättningar som gäller för handläggningen av ärenden inom vitt skilda områden.

I lagen om tjänster på den inre marknaden bör enligt regeringens mening införas en upplysningsbestämmelse av innebörd att bestämmelser om den tid inom vilken behörig myndighet ska fatta beslut i ärende om tillstånd för etablering i Sverige finns i annan författning.

Även bestämmelser om att myndigheten har rätt att förlänga tidsfristen en gång för en begränsad tid om det är motiverat av ärendets komplexitet, bör framgå av sådana lagar, förordningar eller föreskrifter.

Det finns enligt tjänstedirektivet ett visst utrymme att inte tillämpa tyst beviljande för vissa tillståndsförfaranden. Ett annat förfarande får nämligen tillämpas om det är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset, inbegripet tredje parts legitima intresse (artikel 13.4). Utrymmet att inte införa ett tyst beviljande är emellertid begränsat. Det torde krävas att sådana hänsyn till allmänintresset föreligger som kan motivera ytterligare försiktighetsåtgärder utöver de hänsyn som enligt artikel 9 i tjänstedirektivet ska föreligga för att ett tillståndsförfarande över huvud taget ska få tillgripas. Att en reglering av en viss verksamhet i sig är komplex kan knappast utgöra skäl att tillämpa ett annat förfarande, eftersom tidsfristen för handläggning av ärenden kan anpassas därefter. Därutöver har myndigheten möjlighet att vid behov förlänga tidsfristen en gång. I kommissionens handbok ges som exempel på ett sådant hänsyn att verksamheten i fråga potentiellt skulle kunna innebära en långvarig inverkan på miljön (se kommissionens handbok om genomförandet av tjänstedirektivet s. 37). En annan situation som kan motivera att ett annat förfarande väljs är att ett tyst medgivande skulle inverka negativt på tredje mans berättigade intressen, till exempel när antalet tillstånd är begränsat och tjänsteutövare ansöker i konkurrens med varandra.

Lagrådet har anfört att det ska finnas ett annat förfarande som alternativ till det tysta beviljandet för att undantag från huvudregeln om tyst beviljande ska kunna göras och hänvisar härvid bl.a. till skäl 63 till tjänstedirektivet. Det alternativa förfarandet ska vidare vara av ett visst kvalificerat slag och i viss mån jämförbart med institutet tyst beviljande, t.ex. dröjsmålstalan. På de områden där undantag har skett föreligger inte något sådant annat förfarande som kan åberopas för att undgå skyldigheten att införa tyst beviljande på området. Regeringen delar inte Lagrådets mening att det måste föreligga ett alternativt förfarande av visst kvalificerat slag som i viss mån ska vara jämförbart med institutet tyst beviljande för att undantag ska kunna ske. Regler om tidsfrister och mottagningsbevis kommer att införas beträffande alla de tillstånd som omfattas av direktivet, såvida inte frågan om tidsfrister för det aktuella tillståndet regleras av annan författning som har sin grund i gemenskapsrätten (jfr 3 § lagen om tjänster på den inre marknaden). Vid detta förhållande samt när det föreligger tvingande skäl till allmänintresset av en viss styrka bör undantag kunna ske från huvudregeln om tyst beviljande. Regeringen noterar i sammanhanget att det i Sverige visserligen inte finns någon generell möjlighet till dröjsmålstalan, men att det finns andra möjligheter att angripa fall av långsam handläggning. En av dessa är möjligheten att klaga hos Riksdagens ombudsmän (JO). Vidare finns möjligheten att hos Justitiekanslern (JK) begära krav på skadestånd av staten för långsam handläggning. Sammantaget gör regeringen bedömningen att direktivets krav på snabb handläggning uppfylls.

Lagrådet har vidare anfört att ett förfarande med dröjsmålstalan är att föredra framför tyst beviljande och att frågan om dröjsmålstalan skulle kunna uppmärksammas av den pågående utredningen om en ny förvaltningslag (Ju 2008:08). Regeringen noterar att utredningen har till uppdrag bl.a. att lägga fram förslag till ytterligare åtgärder avseende myndigheters handläggningstider och dröjsmål vilket kan få betydelse i de fall där undantag från principen om tyst beviljande görs (dir. 2008:36).

Det är enligt Lagrådet knappast möjligt att införa principen om tyst beviljande i den enkla tappning som anges i direktivet eftersom särskilda villkor ofta behöver fogas till ett tillstånd. Det kan inte vara meningen att tillståndet ska bli villkorslöst därför att det framkallats på grund av myndighetens passivitet. Det måste här också tas ställning till hur en tredje man, som egentligen har rätt att överklaga ett tillståndsbeslut som sådant, ska kunna tillgodose sina intressen när det inte finns något beslut att överklaga. Regeringen instämmer i att det finns anledning att, när regler om tyst beviljande övervägs framöver, beakta bl.a. vad Lagrådet har anfört i fråga om t.ex. tredjemansintressen.

Ändringar i alkohollagen (1994:1738) med anledning av bestämmelsen om tidsfrister i tjänstedirektivet

Regeringens förslag: Regeringen ska i alkohollagen (1994:1738) bemyndigas att meddela föreskrifter om den tid inom vilken kommunen ska fatta beslut om serveringstillstånd.

Prop. 2008/09:187

Enligt artikel 13 punkten 3 i tjänstedirektivet ska ansökningar om tillstånd behandlas så snart som möjligt och, under alla omständigheter, inom en rimlig tidsfrist som ska fastställas och offentliggöras i förväg. För alkohollagens del gäller detta bl.a. serveringstillstånd, för vilka kommunerna är tillståndsgivande myndigheter.

Artikel 13 är tillämplig vid etableringar. I normalfallet torde den som ansöker om ett serveringstillstånd vara etablerad i Sverige. Det kan dock inte uteslutas att det kan förekomma fall då en tjänsteleverantör ansöker om serveringstillstånd utan att vara etablerad i Sverige. Regeringen anser att det saknas anledning att beträffande tidsfrister i fråga om serveringstillstånd göra skillnad mellan sökande som är, respektive inte är, etablerade i Sverige. Det finns inte anledning att i detta avseende behandla den som inte är etablerad i landet sämre än den som är etablerad. Det finns inte heller anledning att riskera att försvåra kommunernas handläggning av ärenden om serveringstillstånd genom att de skulle kunna behöva ta ställning till om en leverantör ska anses etablerad i Sverige eller inte.

Det är generellt sett en fördel om en fastställd tidsfrist relativt snabbt kan ändras, om behov av det skulle uppstå. Att fastställa tidsfristen i lag är därför mindre ändamålsenligt. Inte heller är fastställandet av en tidsfrist av sådan art att åtgärden bör förbehållas riksdagen. Dessutom ska en tidsfrist införas inte enbart avseende kommunernas prövning av ansökningar om serveringstillstånd utan även beträffande Statens folkhälsoinstituts (FHI) medgivande av inköpstillstånd enligt 4 kap. 4 § alkohollagen. Eftersom FHI är en statlig myndighet under regeringen kan tidsfristen i det fallet meddelas i förordning utan ett särskilt bemyndigande i lag.

Lagrådet har anfört att bestämmelser om förvaltningsförfarandet enligt motiven till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 210) är avsedda att falla under regeringens restkompetens och att detta gäller även om bestämmelserna avser förfarandet hos förvaltningsmyndigheter som tillhör den kommunala organisationen. Enligt 8 kap. 5 § regeringsformen ska bestämmelser om kommunernas åliggande meddelas i lag. Efter bemyndigande i lag kan sådana föreskrifter även meddelas på lägre normhierarkisk nivå (8 kap. 7 och 11 §§ regeringsformen). De föreskrifter som avses kunna meddelas med stöd av det i lagrådsremissen föreslagna bemyndigandet innebär att kommuner ska beakta en tid inom vilken beslut om serveringstillstånd ska meddelas. Regeringen anser att detta innebär ett sådant åliggande för kommunerna som avses i 8 kap. 5 § regeringsformen. Enbart det faktum att det rör sig om föreskrifter om förvaltningsförfarandet kan enligt regeringens mening inte utesluta att föreskrifterna är sådana som enligt senast nämnda lagrum i princip kräver lagform.

Eftersom det är lämpligt att tidsfristerna i båda fallen meddelas på samma sätt ska regeringen därför bemyndigas att meddela föreskrifter om den tidsfrist inom vilken kommunala beslut om serveringstillstånd ska vara fattat.

Eftersom en av myndigheten försutten tidsfrist inte kommer att medföra att tillstånd anses medgivet automatiskt, eftersom skäl för undantag från regeln om tyst beviljande befunnit föreligga, se nedan,

Prop. 2008/09:187

saknas anledning att införa en rätt för myndigheten att i det enskilda Prop. 2008/09:187 fallet förlänga den satta tidsfristen, även om det enligt artikel 13.3

punkten 3 i tjänstedirektivet är möjligt. Ett beslut om förlängning av tidsfristen skulle i sådana fall som det nu är fråga om endast medföra en ökad administrativ börda för kommunerna utan att medföra någon beaktansvärd nytta för den enskilde.

Mottagningsbevis

För varje ansökan om tillstånd ska ett mottagningsbevis tillhandahållas den sökande så snart som möjligt. På mottagningsbeviset ska anges

a)vilken tidsfrist som gäller,

b)möjligheterna till rättslig prövning, och

c)att tillståndet i förekommande fall får anses beviljat om inget annat meddelats inom den angivna tidsfristen (artikel 13.5 i tjänstedirektivet).

Bestämmelserna artikel 13.5 a) och c) i tjänstedirektivet har inte någon motsvarighet i nationell svensk lagstiftning. För att tjänstedirektivet ska genomföras på ett korrekt sätt måste således bestämmelser med motsvarande innehåll införas i svensk rätt. Genomförandet i denna del bör ske genom författningar i sektorerna. Det bör noteras att när en ansökan om tillstånd görs genom kontaktpunkten på elektronisk väg ska myndigheten kommunicera med tjänsteleverantören på samma sätt, varför ett mottagningsbevis får sändas elektroniskt i dessa fall. Om en ansökan om tillstånd görs i pappersform får myndigheten även skicka ett elektroniskt mottagningsbevis om den som ansöker har medgivit detta och myndigheten bedömer att det är lämpligt.

Vilken rättslig prövning som avses i artikel 13.5 b) i tjänstedirektivet är inte helt klar. Om det har angivits en tidsfrist för när ärendet kan förväntas bli prövat uppstår frågan om ett uteblivet beslut inom den angivna tiden kan överklagas. Detta får relevans när ett tyst beviljande inte tillämpas på tillståndsförfarandet.

Som redovisats tidigare regleras förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna i förvaltningslagen och annan sektorslagstiftning. Av 21 § förvaltningslagen följer att om ett slutligt beslut går part emot och kan överklagas, ska parten underrättas om hur beslutet kan överklagas. Myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Underrättelsen ska dock alltid ske skriftligt, om parten begär det. Någon annan bestämmelse som reglerar information i denna del finns inte i förvaltningslagen eller någon speciallagstiftning.

Ett beslut under handläggningen får i Sverige i regel inte överklagas särskilt och någon sådan rätt kan heller inte härledas ur tjänstedirektivet, se även ovan. Bestämmelsen bör därför förstås så att det av mottagningsbeviset bör framgå den tid under vilken myndigheten räknar med att kunna fatta beslut i ärendet samt allmän information om möjligheterna till rättslig prövning av beslut.

I förekommande fall ska också framgå att ansökan får anses beviljad om inget annat meddelats inom den angivna tidsfristen.

I lagen om tjänster på den inre marknaden ska införas en bestämmelse	Prop. 2008/09:187
som anger att i fall då tidsfrist tillämpas ska den behöriga myndigheten
sända ett mottagningsbevis till sökanden.
Mottagningsbeviset ska innehålla information om tidsfristen och om
möjligheterna till rättslig prövning av beslut samt, i förekommande fall,
om följden av att ett beslut inte fattas inom denna tidsfrist. Myndigheten
ska skicka en sådan försändelse när en fullständig ansökan kommit in.
Bestämmelser om skyldigheten att ange tidsfrist och att skicka ut
mottagningsbevis, som föreslås införas i sektorerna, avses huvudsakligen
införas på förordningsnivå. I enstaka fall kan bestämmelserna behöva
införas i lag.
Föreslagna bestämmelser i lagen om tjänster på den inre marknaden är
alltså utformade som upplysningar om att bestämmelser om tidsfrist och
regler om tyst beviljande i enlighet med artikel 13 i tjänstedirektivet finns
i annan författning. Bestämmelserna följs upp av författningsändringar i
respektive sektor där tillstånden regleras. Regeln i lagen om tjänster på
den inre marknaden om att mottagningsbevis med visst innehåll ska
sändas till sökanden är av bindande karaktär.
Regler om tyst beviljande i sektorslagstiftning
Inledning
Inom tjänstedirektivets tillämpningsområde har en bedömning gjorts av
vilka områden som bör undantas från bestämmelserna om tyst
beviljande. Det har härvid beaktats om sådana tvingande skäl till
allmänintresset föreligger, inbegripet tredje parts legitima intresse,
(artikel 13.4 i tjänstedirektivet).
De berörda tillstånden behandlas i det följande uppdelade på ansvarigt
departement.
Regler om tyst beviljande i sektorslagstiftning på Justitiedepartementets
område

Regeringens bedömning: Regler om tyst beviljande bör inte införas i
lagen (1966:742) om hotell- och pensionatsrörelse, lagen (1975:1132)
om förvärv av hyresfastighet m.m., aktiebolagslagen (2005:551), lagen
(1987:667) om ekonomiska föreningar, handelsregisterlagen (1974:157),
bostadsrättslagen (1991:614), lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt
eller inkassolagen (1974:182).
Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens
bedömning med det undantaget att det föreslås att en regel om tyst
beviljande införs när det gäller tillståndsförfarandet i lagen (1966:742)
om hotell- och pensionatsrörelse.
Remissinstanserna: Rikspolisstyrelsen menar att skäl för undantag
från regler om tyst beviljande föreligger även när det gäller lagen
(1966:742) om hotell- och pensionatsrörelse. Rikspolisstyrelsen anför att
polismyndigheterna gör en bedömning av sökandens lämplighet och inte	93

ska meddela tillstånd om det inte finns anledning att anta att sökanden ska driva rörelsen så att fara för allmän ordning och säkerhet uppkommer. En utebliven materiell prövning kan medföra att olämpliga personer får tillstånd att driva hotell- och pensionatsrörelse, vilket kan få negativa konsekvenser för allmänheten, framhåller Rikspolisstyrelsen.

Skälen för regeringens bedömning: I den regelinventering som har gjorts inom Regeringskansliet har konstaterats att de svenska bestämmelserna om tillstånd till förvärv av hyresfastighet enligt lagen om förvärv av hyresfastighet m.m. och registrering av bolag, föreningar

m.m.enligt aktiebolagslagen, lagen om ekonomiska föreningar och handelsregisterlagen bör anses vara förenliga med tjänstedirektivets artiklar om etableringsfrihet (se Ds 2008:75 s. 387 och 392). På samma sätt förhåller det sig med bestämmelserna om intygsgivning enligt bostadsrättslagen och lagen om kooperativ hyresrätt (se a.a. s. 403, jfr avsnitt 8.2.2 ovan). När det gäller tillståndsregleringen i lagen om förvärv av hyresfastighet m.m. finns det ingen tidsfrist inom vilken hyresnämnden ska fatta beslut i frågan om förvärvstillstånd. Syftet med lagens tillståndskrav är att förhindra att olämpliga personer träder in på hyresmarknaden. Detta talar för att en uttrycklig prövning av en ansökan om förvärvstillstånd alltid bör ske. Konsekvenserna av en utebliven materiell prövning skulle bli långtgående för de hyresgäster som drabbas, bl.a. därför att ett beviljat tillstånd inte kan omprövas om förhållandena ändras. Starka skäl talar därför för att inte införa bestämmelser om tyst beviljande för prövningen i hyresnämnden. Utöver detta bör i sammanhanget beaktas att förfarandet i hyresnämnderna, som i och för sig är statliga förvaltningsmyndigheter, i vissa hänseenden har samma karaktär som en prövning i domstol. Regler om tyst beviljande torde vara främmande för denna typ av prövning.

Enligt aktiebolagslagen, lagen om ekonomiska föreningar och handelsregisterlagen finns inte någon tidsfrist inom vilken Bolagsverket ska fatta beslut i ett ärende om nyregistrering av bolag, föreningar eller enskilda näringsidkare (jfr artikel 13.3-4). Syftet med att registrera information som rör bolag och andra associationsformer i offentliga register är att säkra offentlighet och insyn i företagen (prop. 1975:103 s. 73). Vad som har blivit infört i aktiebolagsregistret, föreningsregistret och handelsregistret anses sålunda ha kommit till tredje mans kännedom, om det har kungjorts i Post- och Inrikes tidningar (27 kap. 3-5 §§ aktiebolagslagen, 15 kap. 2-3 §§ föreningslagen och 18-19 §§ handelsregisterlagen). De personer som har att göra med bolag, föreningar eller enskilda näringsidkare har således som huvudregel rätt att utgå från att de uppgifter som framgår av registret är riktiga och att det går att förlita sig på uppgifterna när rättshandlingar eller andra åtgärder vidtas gentemot företaget. En reglering som innebär att en ansökan som inte har fått något svar inom en fastställd tidsfrist ska anses vara beviljad kan leda till att uppgifter, som inte rätteligen borde ha registrerats, kan komma att tas in i registren. Mot bakgrund av att registren innehåller uppgifter som utgör ett viktigt underlag för prövningar och beslut gällande affärsverksamhet och kreditgivning, är det av grundläggande betydelse för näringslivet att de uppgifter som framgår av registren är korrekta. Förutsättningar att enligt artikel 13.4 avvika från regeln om tyst beviljande får därför anses föreligga. De

Prop. 2008/09:187

nuvarande bestämmelserna om att Bolagsverket fattar uttryckliga beslut Prop. 2008/09:187 att bevilja registrering bör således behållas.

När det gäller behörighet att vara intygsgivare enligt bostadsrättslagen och lagen om kooperativ hyresrätt är syftet med bestämmelserna om kontrollen av ekonomiska planer och granskning som verkställs av särskilt utsedda intygsgivare främst att förhindra tillkomsten av eko- nomiskt ohållbara bostadsprojekt (prop. 2002/03:12 s. 31 och prop. 2001/02:62 s. 113). Det talar för att en uttrycklig prövning av sökandenas kunskap och erfarenhet alltid bör ske. Konsekvenserna av en uttrycklig materiell prövning skulle kunna bli långtgående. Starka skäl talar därför för att med stöd av artikel 13.4 inte införa en regel om tyst beviljande för handläggningen hos Boverket.

När det gäller tillståndskraven för att bedriva inkassoverksamhet bör undantaget i artikel 13.4 i tjänstedirektivet utnyttjas. Att låta någon som är olämplig bedriva inkassoverksamhet till följd av att handläggningen hos Datainspektionen dragit ut på tiden är inte tillrådligt. Det skydd av bl.a. personlig integritet som förfarandet ger hänför sig ytterst till upprätthållandet av allmän ordning kan inte rimligen sättas åt sidan för att tillgodose intresset av snabb handläggning. Undantaget är starkt motiverat med hänsyn till tredje parts (dvs. gäldenärernas) legitima intressen.

Regeringen instämmer i Rikspolisstyrelsens bedömning att det inte heller i fråga om prövningen av tillstånd för att bedriva hotell- och pensionatsrörelse föreligger skäl att tillämpa tyst beviljande. Tillståndsprövningen tar uttryckligen sikte på att förebygga att fara för allmän ordning och säkerhet uppstår (se 2 § andra stycket i lagen). Viktiga skyddsintressen hos tredje part skulle alltså kunna sättas åt sidan om tyst beviljande tillämpades i dessa fall.

Regler om tyst beviljande i sektorslagstiftning på Utrikesdepartementets område

Regeringens bedömning: Regler om tyst beviljande bör inte införas på de områden där ackrediteringskravet motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset såsom främst skydd för liv och hälsa samt miljöskydd.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft något att invända mot denna bedömning.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll handhar Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) ackreditering, vilken är en förklaring att ett organ är kompetent att utföra den verksamhet som ackrediteringen avser. Ackreditering är ett tillståndsförfarande som omfattas av tjänstedirektivet. Tyst beviljande enligt artikel 13 i tjänstedirektivet ska därmed införas om det inte föreligger skäl för att göra undantag beträffande det aktuella tillståndsförfarandet (artikel 13.4).

I lagen om teknisk kontroll regleras att SWEDAC får fatta beslut om

ackreditering, för viss tid eller tills vidare, samt förutsättningarna för	95

återkallelse. I 16 § nyss nämnda lag stadgas att regeringen eller den Prop. 2008/09:187 myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter

om ackreditering. I 9 § andra stycket förordningen (2005:894) om teknisk kontroll uppges det att SWEDAC får meddela de särskilda föreskrifter om ackreditering som behövs för verksamheten. Detta medför att SWEDAC har behörighet att meddela föreskrifter. Mot bakgrund av att de närmare bestämmelserna om ackreditering finns på lägre nivå än lag får det anses lämpligt att även reglera tidsfrister och göra ytterligare överväganden kring tyst beviljande på den nivån.

Anledningen till att kraven på att tjänsteutövare ska vara ackrediterade varierar från område till område. Där kraven motiveras av sådana tvingande hänsyn till allmänintresset såsom främst skydd för liv och hälsa samt miljöskydd, vilket är fallet beträffande de flesta regler på området, bör ett tyst beviljande inte införas eftersom beviljandet av en ansökan utan sakprövning i dessa fall skulle kunna få allvarliga konsekvenser (jfr artikel 13.4 i tjänstedirektivet). Även andra tvingande hänsyn än ovan nämnda kan vara aktuella. Ett exempel är effektiv skattekontroll, som av EG-rättspraxis har bedömts vara ett tvingande hänsyn till allmänintresset. När områden som inte motiverar tvingande hänsyn till allmänintresset ska ackrediteras, bör tyst beviljande införas.

Regler om tyst beviljande i sektorslagstiftning på

Försvarsdepartementets område

Regeringens bedömning: Regler om tyst beviljande bör inte införas i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft något att invänta mot denna bedömning.

Skälen för regeringens bedömning: Lagens syfte är att hindra att brandfarliga och explosiva varor orsakar brand eller explosion som inte är avsedd, samt att förebygga och begränsa skador på liv, hälsa, miljö eller egendom. Kraven på tillstånd är uppställda för att förverkliga dessa syften. Om tillstånd att bedriva verksamhet enligt lagen skulle anses lämnat redan på den grunden att tillståndsmyndigheten inte handlagt tillståndsfrågan inom en viss tid skulle det kunna medföra stora risker för tredje man. Hela lagregleringen med tillståndsförfarande bygger på att skapa största möjliga säkerhet för människor, miljö och egendom och det är inte rimligt att det intresset åsidosätts på grund av en formaliabestämmelse. En verksamhetsutövare kan när det gäller sådan verksamhet som omfattas av lagen inte göra anspråk på att få bedriva verksamheten utan att detta föregåtts av en grundlig prövning av de risker som är förknippade därmed, och den prövningen måste få ta den tid i anspråk som krävs för att samtliga intressen, inte minst tredje mans, ska kunna beaktas. Även med hänsyn till möjligheten för tillståndsmyndigheten att förlänga tidsfristen kan det inte accepteras att ett tillstånd skulle kunna anses meddelat utan en sådan grundlig

sakprövning, med hänsyn till karaktären och omfattningen av de Prop. 2008/09:187 konkreta faror detta skulle medföra för hälsa, miljö och egendom.

Tillståndsförfarandet inom ramen för lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor sker enligt miljöbalken, se avsnitt nedan om sektorslagstiftning på Miljödepartementets område.

Regler om tyst beviljande i sektorslagstiftning på Socialdepartementets område

Regeringens bedömning: Regler om tyst beviljande bör inte införas i lagen (2001:499) om omskärelse av pojkar, lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit, lagen (1992:860) om kontroll av narkotika, alkohollagen (1994:1738) och lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft något att invända mot denna bedömning.

Skälen för regeringens bedömning: När det gäller kravet på tillstånd i lagen om omskärelse av pojkar motiveras det av tvingande hänsyn till allmänintresset folkhälsa. Omskärelse utgör ett kirurgiskt ingrepp där det är oerhört viktigt att alla krav på kompetens, hygien etc. i rådande föreskrifter är uppfyllda innan ingreppet kan utföras. Ett tyst beviljande skulle kunna äventyra pojkars hälsa och bör därför inte införas.

Även kraven på tillstånd i lagen om försäljning av teknisk sprit, lagen om kontroll av narkotika, alkohollagen och lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset folkhälsa. Alkohol, narkotika och hälsofarliga varor är alla ämnen som vid konsumtion/missbruk kan orsaka stor skada eller allvarliga hälsorisker, t.o.m. dödsfall. För att undvika skador är det viktigt att varorna hanteras på ett sådant sätt att överdriven konsumtion och avledning till missbrukarledet undviks. För detta krävs att endast den som kan förväntas följa lagen tillåts t.ex. sälja varan. Det är därför nödvändigt att en fullständig prövning av den som önskar ett tillstånd görs och inte möjligt att låta ett tyst beviljande medföra att tillstånd medges automatiskt efter viss tid, utan att någon som helst prövning gjorts av om sökanden uppfyller de krav som ställs till skydd för folkhälsan. Tyst beviljande bör därför inte införas heller i dessa fall.

Regler om tyst beviljande i sektorslagstiftning på Finansdepartementets område

Regeringens bedömning: Regler om tyst beviljande bör inte införas i lotterilagen (1994:1000) och i lagen (1982:636) om anordnande av vissa automatspel.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft något att invända mot denna bedömning.

Skälen för regeringens bedömning: Lotterilagen och automatspelslagen är skyddslagstiftningar och tillståndsregleringen i lotterilagen och lagen om anordnande av vissa automatspel motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset. Det övergripande syftet i lotterilagen är att motverka brottslig verksamhet, skydda konsumenterna, dvs. spelarna samt motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar för enskilda som kan uppstå p.g.a. spelandet. Det övergripande syftet i automatspelslagen är att undvika att olämpliga ungdomsmiljöer uppstår. En olämplig miljö är t.ex. att droger eller annat missbruk förekommer eller att barn och ungdom kommer i kontakt med kriminalitet m.m. I stort sett samma tillsynsaspekter föreligger för bägge lagstiftningarna och den kontroll som görs sker på liknande sätt. En tillsynsaspekt är således sociala skyddshänsyn vilket även innebär att spel av minderåriga inte får förekomma i annan utsträckning än vad som är tillåtet. En annan tillsynsaspekt är spelens beskaffenhet vilket innebär att spelen inte får ha gjorts om till otillåtna spel som t.ex. kan locka till spelmissbruk. Vidare finns en konsumentskyddsaspekt genom att konsumenter inte ska luras på pengar eller luras genom hanteringen av verksamheten på annat sätt samt att motverka kriminalitet. Motverkandet av att ungdomar ska komma i kontakt med kriminalitet sker dels genom kontroll av sökanden men även genom kontroll av miljön kring automatspel så att denna inte innebär kriminell verksamhet som penningtvätt m.m. Tillståndsförfarandet kräver att en kontroll görs av såväl sökanden som av den miljö där verksamheten ska bedrivas. Polismyndighet och kommun ska höras medan ansökan behandlas, vilket sker genom ett remissförfarande. Mot bakgrund av det ovan nämnda föreligger skäl för att göra undantag från tyst beviljande (jfr artikel 13.3-4).

Regler om tyst beviljande i sektorslagstiftning på

Jordbruksdepartementets område

Regeringens bedömning: Regler om tyst beviljande bör inte införas i livsmedelslagen (2006:804) eller i föreskrifter meddelade med stöd av lagen avseende godkännande av animalieanläggning, avlivning av fjäderfä och slakt på ursprungsplats av hägnat vilt, hantering av varor ombord på fartyg som inte uppfyller importkrav och användande av icke validerade analys- och provtagningsmetoder. En sådan reglering bör inte heller införas i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter, lagen (2006:807) om kontroll av husdjur eller i föreskrifter meddelade med stöd av dessa lagar. Inte heller i djurskyddslagen (1988:534) eller i föreskrifter meddelade med stöd av lagen beträffande verksamhetstillstånd för djurförsök eller etisk prövning av djurförsök bör sådana regler införas.

Däremot bör regler om tyst beviljande införas i föreskrifter meddelade med stöd av djurskyddslagen beträffande tillstånd enligt 16 § djurskyddslagen, godkännande ur djurskyddssynpunkt för djurparker och

Prop. 2008/09:187

inbesiktning av cirkusar. Ett exempel på detta är	livsmedelsområdet	Prop. 2008/09:187
(bland annat ekologisk produktion och märkning av ekologiska
produkter, skydd av geografiska beteckningar och ursprungsbeteckningar
för jordbruksprodukter och livsmedel och skydd av geografiska
beteckningar för spritdrycker) där följaktligen tyst beviljande bör införas.
Tidsfristen bör dock inte börja löpa förrän myndigheten har genomfört en
besiktning av anläggningen ifråga. Ett tyst beviljande bör också införas i
fråga om auktorisation av auktionsinrättningar som i första handelsledet
förmedlar fisk till försäljning.
Promemorians bedömning: Överensstämmer	med regeringens
bedömning.

Remissinstanserna: Lantbrukarnas Riksförbund anser att det bör införas ett tyst beviljande också kopplat till delar av livsmedelslagstiftningen, lagen om godkännande av animalieanläggning samt andra lagar där det tvingande allmänintresset kan hanteras på annat sätt.

Skälen för regeringens bedömning: På livsmedelsområdet finns ett flertal EG-rättsliga krav på tillstånd för bedrivande av verksamhet. Enligt artikel 4.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 853/2004 av den 29 april 2004 om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung får livsmedelsanläggningar som hanterar vissa produkter av animaliskt ursprung bedriva verksamhet endast om de har godkänts av den behöriga myndigheten. Enligt artikel

4.3får sådana anläggningar bedriva verksamhet endast om den behöriga myndigheten, efter ett besök på plats har gett anläggningen ett godkännande för att bedriva verksamhet, eller har gett anläggningen ett villkorat godkännande. Verksamheten som bedrivs på anläggningarna kan i vissa fall bestå av tjänsteverksamhet, bl.a. på så kallade legoslakterier.

Det finns ingen tidsfrist inom vilken tillståndsmyndigheten ska ha fattat beslut om godkännande av en animalieanläggning. Kravet på godkännande är i dessa fall motiverat av hänsyn till livsmedelssäkerheten. Anläggningar som bedriver verksamhet med livsmedel av animaliskt ursprung är typiskt sett de mest riskfyllda ur livsmedelsäkerhetssynpunkt. Det skulle inverka negativt på livsmedelssäkerheten ifall en sådan anläggning skulle anses vara godkänd på den grunden att den behöriga myndigheten inte hunnit besluta om godkännande inom en viss tidsfrist. Verksamheten på anläggningen kräver dessutom övervakning av Livsmedelsverkets besiktningsveterinär och varje anläggning måste tilldelas ett godkännandenummer varför ett förfarande med automatiskt tillstånd efter viss tidsbestämd handläggningstid är praktiskt omöjligt. Samma bedömning gäller för de krav på tillstånd för avlivning av fjäderfä respektive hägnat vilt på jordbruksanläggning som finns i bilaga III, avsnitt II, kapitel VI och avsnitt III.3 i Europaparlamentets och rådets förordning 853/2004/EG.

Beträffande livsmedelverksamheter som inte omfattas av kraven på godkännande i Europaparlamentets och rådets förordning 853/2004/EG, bl.a. restauranger och livsmedelsbutiker, finns i dag ett krav på tillstånd

för verksamheten i Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2005:20) om livsmedelshygien. Enligt artikel 6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 852/3004 av den 29 april 2004 om livsmedelshygien kan en medlemsstat i den nationella lagstiftningen ställa upp krav på godkännande av livsmedelsanläggningar. Enligt förordningen ska under varje förhållande sådana anläggningar registreras av den behöriga myndigheten. Livsmedelsverket har remitterat ett förslag om att ersätta godkännandeförfarandet med ett anmälningsförfarande kombinerat med en form av tyst beviljande. Enligt förslaget ska den som har för avsikt att starta en livsmedelsverksamhet anmäla detta till kontrollmyndigheten så att verksamheten kan registreras. Verksamheten får dock påbörjas tidigast fyra veckor efter det att anmälan kommit in till kontrollmyndigheten, om inte denna meddelat att verksamheten får påbörjas tidigare.

Starka hänsyn till livsmedelssäkerheten gör sig även gällande för att tyst beviljande i artikel 13 i tjänstedirektivet inte bör tillämpas för kraven på tillstånd för verksamhet att hantera varor som inte uppfyller importkrav ombord på fartyg (skeppshandel) i Livsmedelsverkets föreskrifter (LIVSFS 2004:3) om kontroll av animaliska livsmedel vid import från tredje land och kraven på tillstånd för användande av icke validerade provtagnings- och analysmetoder i artikel 5.5. i kommissionens förordningen (EG) nr 2073/2005 av den 15 november 2005 om mikrobiologiska kriterier för livsmedel.

Enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) 1774/2002 av den 3 oktober 2002 om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter som inte är avsedda att användas som livsmedel ska ett flertal anläggningar godkännas genom inbesiktning. Det handlar bl.a. om kremeringsanläggningar som tar emot lantbrukets döda djur och slakteriers biprodukter, tekniska anläggningar som konserverar döda djur, anläggningar som legotillverkar foder och lagringsanläggningar som tar emot och lagrar bearbetade animaliska biprodukter för att leverera dessa vidare. Vidare kräver artikel 13 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 183/2005 av den 12 januari 2005 om fastställande av krav för foderhygien inbesiktning av foderanläggningar för att anläggningen ska kunna godkännas.

Det finns ingen tidsfrist inom vilken Jordbruksverket ska fatta beslut om godkännande av en anläggning. Foder och animaliska biprodukter riskerar att sprida smitta eller restsubstanser av bl.a. läkemedel till djur och människor. Inom EU har förekommit flera s.k. foderskandaler vilka har lett till att EU nu har strikta bestämmelser om hantering av foder och animaliska biprodukter. Animaliska biprodukter måste därför bearbetas, lagras och hållas avskilda i godkända och övervakade anläggningar och bortskaffas på lämpligt sätt.

Kravet på godkännande är således motiverat med hänsyn till smittskyddet och folkhälsan. Det skulle inverka negativt på smittskyddet och folkhälsan om en sådan anläggning skulle anses godkänd på den grunden att den behöriga myndigheten inte hunnit besluta om godkännande inom viss tidsfrist. Enligt EG-förordningarna ska vidare varje anläggning tilldelas ett godkännandenummer, vilket torde kräva ett aktivt beslut av myndigheten. EG-förordningen får därför anses kräva att myndigheten fattar ett uttryckligt beslut. Att införa ett tyst beviljande för

Prop. 2008/09:187

100

verksamhetstillstånd kan därför inte heller anses vara förenligt med förordning 1774/2002/EEG (jfr art 3.1 i tjänstedirektivet).

Med stöd av lagen om kontroll av husdjur föreskrivs att det krävs tillstånd för seminverksamhet och verksamhet med ägg och embryo för avelsändamål. Det finns ingen tidsfrist inom vilken Jordbruksverket ska fatta sådana beslut om tillstånd. Kraven på tillstånd är motiverade av djurhälso-, folkhälso- och djurskyddsskäl. En felaktigt bedriven verksamhet kan få allvarliga följder för bl.a. djurhälsan. Det är vidare i första hand verksamhetsutövarens kunder, dvs. djurägarna, som drabbas av en felaktigt bedriven verksamhet då det är deras djur som kan ha smittats i samband med semineringen. Med hänsyn till riskerna med verksamheten bör det inte tillåtas att ett tillstånd kan erhållas genom ett tyst beviljande.

Vidare föreskrivs med stöd av lagen om kontroll av husdjur att Jordbruksverket får godkänna hälsokontrollprogram för husdjur. Det finns ingen tidsfrist inom vilken Jordbruksverket ska fatta beslut om godkännande av ett kontrollprogram. Syftet med den organiserade hälsokontrollen är att motverka eller förebygga sjukdomar hos husdjur. Med hänsyn till smittskyddet och att det finns inslag av myndighetsutövning i verksamheten samt att staten delfinansierar kontrollen, är det motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset att frångå bestämmelsen om tyst beviljande.

Enligt 21 § djurskyddslagen ska användning av djur i djurförsök godkännas från etisk synpunkt av en djurförsöksetisk nämnd innan användningen påbörjas. Det finns ingen tidsfrist inom vilken den djurförsöksetiska nämnden ska godkänna ett djurförsök.

Den djurförsöksetiska prövningen utgör en garanti för att försöksdjur inte utsätts för onödigt lidande eller sjukdom vid användningen. Det vore ur djurskyddssynpunkt stötande att ha ett system där djurförsök, som kan innebära ett mycket stort lidande för djuren, skulle kunna utföras utan ett uttryckligt godkännande från den etiska nämnden. Det föreligger därför tvingande hänsyn till allmänintresset att frångå tjänstedirektivets bestämmelse om tyst beviljande.

Av rådets förordning (EEG) nr 2847/93 av den 12 oktober 1993 om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken och rådets förordning (EG) nr 2371/2002 om bevarande och hållbart utnyttjande av fiskeresurserna inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken följer att auktionsinrättningar och andra förstahandsmottagare av fisk ska vara auktoriserade eller registrerade. Dessa bestämmelser kompletteras av Fiskeriverkets föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område. I 10 kap. 1 § föreskrifterna föreskrivs att auktionsinrättningar som i första handelsledet förmedlar fisk till försäljning ska vara auktoriserade av Fiskeriverket. Andra organ än auktionsinrättningar som i första handelsledet köper fisk eller förmedlar fisk till försäljning kan vara auktoriserade av Fiskeriverket.

Det finns ingen tidsfrist inom vilken Fiskeriverket ska ha fattat beslut om auktorisation. En bestämmelse om tyst beviljande bör införas.

Enligt 16 § djurskyddslagen krävs tillstånd för den som yrkesmässigt eller i större omfattning bl.a. håller, föder upp, upplåter eller säljer sällskapsdjur eller hästar, tar emot sällskapsdjur eller hästar för förvaring

Prop. 2008/09:187

101

eller använder hästar i ridskoleverksamhet. Enligt 37 § Prop. 2008/09:187 djurskyddsförordningen (1988:539) får inte en zoologisk trädgård,

djurpark eller liknande anläggning tas i bruk för offentlig förevisning av djur innan den har godkänts av länsstyrelsen. Detsamma gäller vid omflyttning av djuren och vid ny-, till- eller ombyggnad av någon betydelse. Enligt 36 a § djurskyddsförordningen ska en cirkus som offentligt förevisar djur en gång varje år kontrolleras av länsstyrelsen i det län där cirkusen har sin hemvist eller i det län där den har sin första föreställning, s.k. inbesiktning.

Det finns ingen tidsfrist inom vilken tillståndsmyndigheten ska fatta dessa beslut. Samtliga tillstånd kräver att tillståndsmyndigheten inspekterar den anläggning på vilken verksamheten ska bedrivas. Det är angeläget att sökanden bistår myndigheten vid besiktningen genom att lämna myndigheten tillträde till anläggningen och svara på eventuella frågor.

Direktivet föreskriver i och för sig att tidsfristen ska börja löpa när sökanden har lämnat in alla handlingar. Avsikten med bestämmelsen måste dock anses vara att fristen ska börja löpa när sökanden har gjort allt vad som ankommer på denne. En annan tolkning skulle kunna leda till att myndigheten, på grund av bristande medverkan från sökanden, inte har möjlighet att göra en fullständig prövning av en ansökan inom den fastställda tidsfristen. Att sökanden vid ett sådant förhållande skulle anses ha erhållit ett tillstånd är inte rimligt. För att inte syftet med tillståndsförfarandet ska urholkas bör därför tidsfristen för ansökningar om tillstånd enligt 16 § djurskyddsmyndigheten om godkännande ur djurskyddssynpunkt för djurparker och om inbesiktning av cirkusar börja löpa först efter myndighetens inspektion av anläggningen för verksamheten.

Bestämmelser med detta innehåll bör införas på de aktuella områdena jämte bestämmelser om att tillståndet ska anses beviljat om myndigheten inte har meddelat något annat inom tidsfristen.

Regler om tyst beviljande i sektorslagstiftning på Miljödepartementets område

Regeringens bedömning: Regler om tyst beviljande bör inte införas i miljöbalken, i plan- och bygglagen (1987:10) eller i andra bestämmelser på byggområdet.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Lantbrukarnas Riksförbund anför att det bör ifrågasättas om det ska göras undantag från bestämmelsen om tyst

beviljande på miljöområdet och att alternativen bör granskas tydligare.
Skälen för regeringens bedömning: Tillståndsförfarandena enligt
miljöbalken och förfaranden enligt plan- och bygglagen (1987:10) och
andra bestämmelser på byggområdet är motiverade av tvingande hänsyn
till allmänintresset, eftersom syftet är att skydda miljön eller människors
säkerhet eller hälsa. Det är därför av avgörande betydelse att en ansökan
avgörs efter en prövning i sak. Mot denna bakgrund bör möjligheten till	102
	102

undantag enligt artikel 13.4 i tjänstedirektivet anses vara tillämplig. Prop. 2008/09:187 Nuvarande ordning bör därför behållas och någon regel om tyst

beviljande bör inte införas på dessa områden.

Regler om tyst beviljande i sektorslagstiftning på Näringsdepartementets område

Regeringens bedömning: Regler om tyst beviljande bör inte införas i postlagen (1993:1684), körkortslagen (1998:488), lagen (1998:493) om trafikskolor, lagen (2009:121) om utbildning till förare av mopeder, snöskotrar och terränghjulingar (som har ersatt lagen (1999:877) om förarbevis för moped klass 1 och terrängskoter), ellagen (1997:857) eller naturgaslagen (2005:403). När det gäller tillståndskravet i lagen (1998:492) om biluthyrning bör en regel om tyst beviljande införas. Detta sker genom föreskrifter meddelade med stöd av lagen om biluthyrning.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har något att invända i denna del.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt 4 § postlagen krävs tillstånd för rätten att bedriva postverksamhet och verksamheten ska bedrivas under förhållanden som tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för avsändarnas och mottagarnas personliga integritet upprätthålls. Vidare krävs enligt 5 § postlagen att den som söker tillstånd ska visa att han har förutsättningar att bedriva postverksamhet. Skälet till att tillstånd krävs för att bedriva postverksamhet har motiverats med att väl fungerande

postkommunikationer spelar en stor roll för samhällsfunktioner av skilda
slag, företag och privatpersoner. Det har också ansetts nödvändigt att
kunna anförtro postbefordringsföretag särskilda samhällsuppgifter, t.ex.
medverka vid allmänna val samt ombesörja delgivning och vissa
uppgifter i samband med folkbokföring. Ytterligare skäl för
tillståndsplikt är att postbefordringsföretag sammantaget befordrar stora
ekonomiska värden och att ett företag som inte har vilja eller förmåga att
upprätthålla de krav postlagen ställer på bedrivande av postverksamhet
på kort tid kan orsaka stor skada för sina kunder (prop. 1995/96:218 s. 31
f.). Undantaget i artikel 13.4 i tjänstedirektivet från tyst beviljande bör
därför tillämpas på tillstånd att bedriva postverksamhet, vilket förhindrar
att oseriösa företag träder in på postmarknaden.
Krav på tillstånd för att få bedriva viss typ av trafikutbildningar
(introduktionsutbildning och riskutbildning enligt körkortslagen
(1998:488), trafikskola enligt lagen (1998:978) om trafikskolor och
utbildning enligt lagen (2009:121) om utbildning till förare av mopeder,
snöskotrar och terränghjulingar (som har ersatt lagen (1999:877) om
förarbevis för moped klass 1 och terrängskoter)) är främst föranlett av att
det är högst angeläget att säkerställa att utbildaren har de förutsättningar
som krävs för att utbildningen av blivande förare kan ske på ett sätt som
främjar trafiksäkerheten. Undantaget från tyst beviljande i artikel 13.4 i	103
	103

tjänstedirektivet bör därför tillämpas vilket förhindrar att olämpliga Prop. 2008/09:187 utbildare utan egentlig prövning kan bedriva utbildning av oerfarna

blivande förare.

Enligt ellagen får en elektrisk starkströmsledning inte byggas eller användas utan tillstånd (nätkoncession) av regeringen (2 kap. 1 §). Regeringen får bemyndiga nätmyndigheten att pröva frågor om nätkoncession som inte avser en utlandsförbindelse. I övriga paragrafer i kapitlet ges en rad bestämmelser som är anknutna till beviljandet av en nätkoncession. Nätkoncession får meddelas endast om anläggningen är lämplig från allmän synpunkt. En nätkoncession för linje får, endast om det finns särskilda skäl, meddelas för en ledning som är avsedd för spänning som inte överstiger högsta tillåtna spänning för de områden med nätkoncession som berörs av ledningen. En nätkoncession för linje får inte strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Nätkoncession för område får meddelas endast om området utgör en med hänsyn till nätverksamheten lämplig enhet. Nätkoncession får inte meddelas för ett område som helt eller delvis sammanfaller med ett annat koncessionsområde. Nätkoncession får beviljas endast den som från allmän synpunkt är lämplig att utöva nätverksamhet. Nätkoncession för område får beviljas endast den som dessutom är lämplig att bedriva nätverksamhet inom det begärda området. Slutligen ska, vid prövning av frågor om meddelande av nätkoncession för linje, bestämmelserna i bl.a.

3 och 4 kap. miljöbalken tillämpas. Detta innebär att en antal motstående intressen ska beaktas vid koncessionsprövningen. Bland dessa kan nämnas naturmiljön, jordbruks- och skogsmark, rennäringen och yrkesfisket, kulturmiljön, friluftslivet och totalförsvaret. Dessutom ska en nätkoncession förenas med de villkor som behövs för att skydda allmänna intressen och enskilds rätt samt med de villkor för anläggningens utförande och nyttjande som behövs av säkerhetsskäl eller för att i övrigt skydda människors hälsa och miljön mot skador och olägenheter och främja en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och andra resurser eller som av annat skäl behövs från allmän synpunkt.

Naturgaslagen innehåller bestämmelser som till stora delar överensstämmer med nyss nämnda bestämmelser i ellagen. Om ett tyst beviljande införs i de nämnda lagarna kan konsekvensen i enskilda fall bli att en stor infrastrukturanläggning av nämnt slag får byggas och användas utan att de nämnda bestämmelserna behöver iakttas. En sådan ordning kan också medföra att vissa naturvärden, som skyddas enligt EG-rätten genom exempelvis de s.k. habitat - (rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, EGT L 206, 22.7.1992, s. 7) och fågeldirektiven (rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar, EGT L 103, 25.4.1979, s. 1), inte beaktas. Några tysta beviljanden ska alltså inte införas i nyss nämnda lagar.

Enligt 3 § lagen om biluthyrning krävs tillstånd för att driva uthyrningsverksamhet av bilar och terrängmotorfordon. Det finns ingen reglerad tidsfrist inom vilken prövningsmyndigheten ska fatta sitt beslut. Bestämmelser om tyst beviljande bedöms med stöd av 25 § lagen om biluthyrning, kunna meddelas genom föreskrifter på lägre normnivå.

104

Regler om tyst beviljande i sektorslagstiftning på Integrations- och Prop. 2008/09:187 jämställdhetsdepartementets område

Regeringens bedömning: Regler om tyst beviljande bör inte införas i lagen (1990:1183) om tillfällig försäljning.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har något att invända i denna del.

Skälen för regeringens bedömning: I lagen om tillfällig försäljning föreskrivs att krav på tillstånd för tillfällig försäljning ska kunna införas i vissa områden där tillfällig försäljning kan väntas hota försörjningen av viktiga basvaror. Rätten att meddela föreskrifter om sådana tillståndskrav har överlämnats till kommunerna och frågor om tillstånd prövas av den kommunala nämnd som kommunfullmäktige bestämmer.

Ett av lagens huvudsyften är att skydda konsumenternas grundläggande varuförsörjning i glesbygd. Samtidigt ges små detaljister

–eventuellt med snäva marginaler och med glesbygdsstöd – ett visst skydd mot sådan konkurrens som skulle riskera att slå ut verksamheten till förfång inte bara för detaljisten ifråga, utan även för konsumenterna i området. Härigenom vill lagstiftaren underlätta för personer att bo kvar i glesbygd samt skydda näringslivet mot konkurrens på ojämlika villkor. Det kan mot denna bakgrund inte anses rimligt att tillfällig försäljning som hotar det med tillståndskravet motiverade skyddsintresset får bedrivas enbart därför att kommunens handläggning dragit ut på tiden. Att inte införa tyst beviljande med stöd av artikel 13.4 i tjänstedirektivet är därför motiverat med hänsyn till skyddet för konsumenternas legitima intresse av tillgång till grundläggande varuförsörjning i glesbygdsområden.

Regler om tyst beviljande i sektorslagstiftning på Kulturdepartementets område

Regeringens bedömning: En regel om tyst beviljande bör inte införas i lagen (2006:1006) om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har något att invända i denna del.

Skälen för regeringens bedömning: Tillståndsförfarandet för kampsportsmatcher i lagen om tillståndsplikt för vissa kampsportsmatcher är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset eftersom syftet är att skydda deltagare i kampsportsmatcher från skador, t.ex. hjärnskador. Det är därför av avgörande betydelse att en ansökan avgörs efter en prövning i sak. Mot denna bakgrund bör möjligheten till undantag enligt artikel 13.4 i tjänstedirektivet anses vara tillämplig.

105

8.3.4Tyst beviljande och reglerade yrken

Regeringens bedömning: Regeln om tyst beviljande bör inte tillämpas på reglerade yrken som omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivet.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Almega anser att tyst beviljande ska gälla även för reglerade yrken. Elsäkerhetsverket har önskat förtydliganden om förhållandet mellan reglerna i yrkeskvalifikationsdirektivet och tjänstedirektivet.

Skälen för regeringens bedömning: Tjänstedirektivet tillämpas inte när en bestämmelse i direktivet strider mot en bestämmelse i en annan gemenskapsrättsakt som reglerar specifika frågor rörande tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet. När det gäller regleringen i artikel 13 i tjänstedirektivet finns det en liknande reglering i artikel 51.2 i yrkeskvalifikationsdirektivet. Denna bestämmelse reglerar dock endast att beslut ska meddelas inom viss tid och anger ingenting om vad följden blir av att ett beslut inte meddelas inom den angivna tiden. Det stadgas emellertid i artikelns tredje punkt att bl.a. underlåtenheten att meddela beslut inom föreskriven tid kan överklagas hos domstol enligt nationell rätt. Yrkeskvalifikationsdirektivet reglerar endast själva erkännandet av yrkeskvalifikationer, vid vilket förfarande beslut ska meddelas inom tre respektive fyra månader. I övrigt regleras krav för tillståndet även när det gäller reglerade yrken av tjänstedirektivet, se närmare om detta under avsnitt 6.4. Almega anför att tyst beviljande inte bör tillämpas förrän yrkeskvalifikationen tillstyrkts. Regeringen anser att det enligt tjänstedirektivet inte är möjligt att tyst beviljande ska gälla även reglerade yrken.

Att tillämpa tyst beviljande på de krav som måste vara uppfyllda för att få tillståndet, och som inte rör krav på yrkeskvalifikationer, löser inte problemet eftersom tjänsteleverantören inte är betjänt av att få dessa delar av tillståndet beviljade innan yrkeskvalifikationen erkänts genom sakprövning. Detta skulle innebära att tjänsteleverantören, trots regler om tyst beviljande i de delar av tillståndsförfarandet som omfattas av tjänstedirektivet, ändå inte skulle kunna utöva sin verksamhet eftersom erkännande av yrkeskvalifikationen oftast är det mest centrala kravet för att kunna utöva verksamheten. Vidare är det i de flesta fall en och samma myndighet som beslutar i tillståndsfrågan. Regeringen anser därför att det finns skäl att göra undantag från principen om tyst beviljande enligt artikel 13.4 när det gäller tillståndsförfaranden där erkännande av yrkeskvalifikationer ingår som en del av förfarandet.

8.3.5Nya bestämmelser om administrativ förenkling

Regeringens förslag: En upplysningsbestämmelse tas in i lagen om tjänster på den inre marknaden om att bestämmelser om skyldighet för en behörig myndighet att i samband med frågor om tillstånd godta intyg eller andra liknande dokument till styrkande av att visst tillståndskrav uppfyllts finns i annan författning.

Prop. 2008/09:187

106

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har några invändningar mot förslaget i denna del.

Skälen för regeringens förslag: Tjänstedirektivet fastställer att medlemsstaterna ömsesidigt ska erkänna dokument som visar att tillståndskrav har uppfyllts i en annan medlemsstat och att det endast i vissa fall får ställas krav på att dokument ska ha en viss specifik form (artikel 5.3). Detta spelar en viktig roll för att tillämpliga förfaranden och formaliteter vid den gränsöverskridande tjänstehandeln ska kunna utföras så enkelt som möjligt. Artikeln innebär att nationella myndigheter måste bedöma innehållet i en handling och inte bara formen när det gäller handlingar som har utfärdats i andra medlemsstater.

Yrkesansvarsförsäkring eller jämförbar finansiell säkerhet ska godtas oavsett i vilket medlemsland som säkerheten ställs, dvs. det föreskrivs ett ömsesidigt godkännande av de finansiella instrument som blir aktuella för att täcka tjänsternas risk och omfattning (artikel 23.2). Det medges dock en rätt att ställa krav på komplettering ifall den försäkring eller garanti som redan tecknats inte skulle räcka till för de risker som är aktuella, se närmare i avsnitt 11.

Vidare ska ett intyg som presenteras om tecknad yrkesansvarsförsäkring eller motsvarande finansiell säkerhet accepteras. Tjänstedirektivet kräver att medlemsstaterna ömsesidigt erkänner intyg om säkerhet för att täcka tjänsternas risk och omfattning. Om det i Sverige krävs att en tjänsteleverantör som är etablerad här tecknar en yrkesansvarsförsäkring eller lämnar någon annan garanti, ska som tillräckligt styrkande handling ett intyg om sådan försäkring som utfärdats av kreditinstitut eller försäkringsbolag vilka är etablerade i andra medlemsstater accepteras.

Särskilda bestämmelser om dokumentation gäller för andra områden som har ursprung i EU-rättsakter (se artikel 5.4 och 23.3), t.ex. prövning enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (EUT L 255, 30.9.2005, s. 22), yrkeskvalifikationsdirektivet.

Det bör också erinras om att berörda svenska myndigheter har en skyldighet att hantera eventuella frågor om äktheten i ett visst dokument genom att kontakta behörig myndighet i aktuell medlemsstat inom ramen för det administrativa samarbetet i IMI, se närmare om detta i avsnitt 10.2.

En regelinventering har skett med avseende på innehållet i artikel 5.3 i tjänstedirektivet. Därvid har granskats om det finns bestämmelser i svenska författningar med innebörd att inte andra än svenska dokument kan godtas trots att likvärdiga dokument från annat EES-land presenterats. Några bestämmelser som uttryckligen strider mot innehållet i artikeln har inte identifierats.

Enligt regeringens mening kan det dock inte uteslutas att det vid handläggning hos svenska myndigheter vid tillståndsprövning begärs in dokumentation i strid med tjänstedirektivets syfte att likvärdiga dokument från andra EES-länder ska godtas. Kraven i artikel 5.3 och

23.2i tjänstedirektivet på godkännande av dokumentation är ett uttryck för grundläggande EG-rättsliga principer (liknande resonemang

Prop. 2008/09:187

107

Prop. 2008/09:187

9Frihet att tillhandahålla tjänster och därtill knutna undantag

9.1Bestämmelser om vilka krav som får ställas på en icke-etablerad tjänsteutövare i Sverige

Av tjänstedirektivet följer att medlemsstaterna ska respektera tjänsteleverantörernas rätt att tillhandahålla tjänster i en annan medlemsstat än den där de är etablerade (artikel 16). Den medlemsstat där tjänsten tillhandahålls ska garantera rätten att fritt få tillträde till och utöva tjänsteverksamhet inom dess territorium, dvs. direktivet förbjuder diskriminering av tillfälliga tjänsteutövare på annan medlemsstats territorium. En medlemsstat får emellertid besluta om undantag från friheten att tillhandahålla tjänster i vissa fall.

Skillnaden mellan etablering och tillhandahållande av tjänster över gränserna

På samma sätt som i artiklarna 43 och 49 i EG-fördraget och EG-
domstolens rättspraxis på området görs det i tjänstedirektivet således en
klar åtskillnad mellan de regler som är tillämpliga på etablering och de
regler som är tillämpliga på tillhandahållande av tjänster över gränserna.
Medan	artiklarna 9–15	behandlar	tjänsteleverantörers			etablering,
behandlar artiklarna 16–21 tillhandahållande av tjänster över gränserna,
dvs. fall där tjänsteleverantören inte är etablerad i den medlemsstat där
tjänsterna	tillhandahålls.	Skillnaden		mellan	etablering		och
tillhandahållande av tjänster över gränserna är alltså fundamental när det
gäller att fastställa vilka av direktivets regler som gäller en viss
tjänsteleverantör.
Etablering innebär att en ekonomisk verksamhet drivs genom en fast
verksamhetspunkt under en obegränsad tid (EG-domstolens dom i mål C-
221/89, Factortame, punkt 20, se även definitionen					på	etablering i
artikel 4.5). Därutöver har EG-domstolen slagit fast att det avgörande
kriteriet för att fördragets kapitel avseende friheten att tillhandahålla
tjänster ska vara tillämpligt är att den berörda aktörens deltagande i det
ekonomiska livet i värdmedlemsstaten inte ska vara stadigvarande och
kontinuerligt (EG-domstolens dom i mål C-131/01, kommissionen mot
Italien, punkt 23). Som EG-domstolen genomgående har vidhållit, måste
skillnaden mellan etablering och tillhandahållande av tjänster fastställas
separat för varje enskilt fall med beaktande av varaktigheten,
regelbundenheten, periodiciteten och kontinuiteten för hur tjänsterna
tillhandahålls (EG-domstolens dom i mål C-55/94, Gebhard, punkt 39,
EG-domstolens dom i mål C-215/01,			Schnitzer, punkt 28). Av				detta
följer, som EG-domstolen har konstaterat, att det inte går att tillämpa
allmänna tidsgränser i syfte att skilja mellan etablering och
tillhandahållande av tjänster (EG-domstolens dom					i mål C-215/01,			109

Schnitzer, punkt 31). Inte heller det faktum att en leverantör använder en viss infrastruktur är avgörande, eftersom en tjänsteleverantör kan använda en infrastruktur i värdmedlemsstaten för att tillhandahålla tjänster över gränserna utan att för den skull vara etablerad där (EG- domstolens dom i mål C-55/94, Gebhard, punkt 27, EG-domstolens dom

imål C-215/01, Schnitzer, punkt 28). I målet Schnitzer konstaterade EG- domstolen att även om en verksamhet utförs under flera år i en annan medlemsstat kan verksamheten, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, anses utgöra tillhandahållande av tjänster i den mening som avses i artikel 49 i EG-fördraget. Samma gäller återkommande tillhandahållande av tjänster över en längre period, t.ex. konsult- och rådgivningsverksamhet. För etablering krävs integrering i en medlemsstats ekonomi, inbegripet anskaffning av kunder i den medlemsstaten med stadigvarande verksamhetssäte som bas (EG- domstolens dom i mål C-215/01, Schnitzer, punkt 29).

Omfattning av bestämmelsen om frihet att tillhandahålla tjänster

Enligt artikel 16 måste tjänster över gränserna få tillhandahållas utan omotiverade begränsningar. Detta är en av hörnstenarna i tjänstedirektivet. Det gäller alla tjänster som omfattas av direktivets tillämpningsområde, med undantag av de tjänster eller områden som uppräknas i artikel 17. Enligt artikel 16 får medlemsstaterna inte tillämpa landets egna krav på inkommande tjänsteleverantörer utom när detta kan motiveras med de fyra skäl som nämns i artikel 16.1 och 16.3. Friheten att tillhandahålla tjänster baserar sig på den princip som EG-domstolen genomgående har utvecklat i sin rättspraxis rörande fri rörlighet för tjänster, se EG-domstolens dom i mål 33/74, van Binsbergen. För fri rörlighet av varor, se EG- domstolens dom i mål 120/78, Cassis de Dijon. Det betyder att antalet krav som medlemsstaterna kan tillämpa på tjänsteleverantörer är begränsat. Detta gäller alla former av krav, oavsett typ eller nivå av lagstiftning eller geografiska gränser inom vilka en nationell regel gäller.

Artikel 16 innehåller inget förbud mot att medlemsstaterna bibehåller sina krav för nationella aktörer. Däremot kan det krävas ändringar i de nationella reglerna i syfte att upphäva krav som är särskilt avsedda för tjänsteleverantörer som är etablerade i andra medlemsstater.

Enligt artikel 16 får medlemsstaterna inte villkora tillträde till eller utövande av en tjänsteverksamhet genom att uppställa krav som inte är motiverade med ett av de fyra skäl som anges i artikel 16.1 och 16.3. Dessutom måste alla sådana krav vara förenliga med principerna om icke-diskriminering, nödvändighet och proportionalitet. Enligt artikel 16 kan nationella krav endast anses motiverade om de är nödvändiga för att säkerställa allmän ordning, allmän säkerhet, folkhälsa eller miljöskydd.

Undantag för krav som motiveras av allmän ordning, allmän säkerhet, folkhälsa eller miljöskydd

Det bör noteras att begreppen ”allmän ordning”, ”allmän säkerhet” och ”folkhälsa” är gemenskapsrättsliga begrepp som direkt härstammar från

Prop. 2008/09:187

110

artikel 46 i EG-fördraget. Av EG-domstolens rättspraxis följer också att syftet att skydda allmänintresset inte tillåter medlemsstaterna att utesluta hela ekonomiska sektorer eller yrkesgrupper från de grundläggande friheterna, särskilt friheten att tillhandahålla tjänster (EG-domstolens dom i mål C-355/98, kommissionen mot Belgien).

Allmän ordning: Som konstateras ovan härrör begreppet allmän ordning från gemenskapsrätten, och det krävs att det föreligger ett verkligt och allvarligt hot mot samhällets grundläggande intressen för att detta begrepp ska kunna åberopas. EG-domstolen har erkänt att vad som räknas som värden av grundläggande karaktär i ett samhälle kan variera från medlemsstat till medlemsstat (EG-domstolens dom i mål C-36/02, Omega). I skäl 41 till direktivet, anges att med begreppet ”allmän ordning” omfattas, enligt EG-domstolens tolkning, skydd av ett faktiskt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar något av samhällets grundläggande intressen. Det anförs vidare att begreppet särskilt kan inbegripa frågor som avser människans värdighet, skydd av minderåriga och utsatta vuxna samt djurskydd. EG-domstolen har endast i ytterst få fall godkänt skäl som hänvisar till allmän ordning. Till exempel accepterades det i ett fall som gällde personligt beteende som inbegrep drogmissbruk och som skapade ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot samhällets grundläggande intressen (EG-domstolens dom i mål C- 348/96, Calfa, i det berörda målet fann dock EG-domstolen att den berörda åtgärden – utvisning från territoriet efter brottmålsdom – inte var motiverad. Ett annat fall gällde en medlemsstat som ansåg att spel som simulerar dödande av människor strider mot mänsklig värdighet (EG- domstolens dom i mål C-36/02, Omega) och ett tredje fall gällde hasardspel som konstaterades medföra risker för samhällsordningens grundläggande värden (EG-domstolens dom i mål C-124/97, Läära). EG- domstolen förkastade å andra sidan skäl med hänvisning till allmän ordning i fråga om nationell lagstiftning enligt vilken det för vissa företag krävs ett minimikapital i syfte att skydda fordringsägarna (EG- domstolens dom i mål C-212/97, Centros, punkterna 32–34) eller krav på att ledningen för ett företag måste vara bosatt inom den medlemsstat där företaget är etablerat så den kan delges besked om böter (EG-domstolens dom i mål C-350/96, Clean Car Services, punkterna 40–42 med avseende på artikel 39.3 i EG-fördraget). EG-domstolen har också med ordalydelsen ”saknar uppenbarligen grund” förkastat ett argument om att varje bevakningsföretag kan utgöra ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot mot den allmänna ordningen och säkerheten (EG-domstolens dom i mål C-355/98, kommissionen mot Belgien, punkt 30). Likaså har EG- domstolen konstaterat att det faktum att en medborgare i en medlemsstat inte lyckats fullgöra de rättsliga formaliteterna rörande utlänningars tillträde, rörlighet och uppehåll inte i sig kan anses utgöra hot mot allmän ordning (EG-domstolens dom i mål 48/75, Royer, punkterna 38 och 39). I direktivet klargörs begreppet allmän ordning i skäl 41. Begreppet ”allmän ordning” omfattar, enligt EG-domstolens tolkning, skydd mot ett faktiskt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar något av samhällets grundläggande intressen och kan särskilt inbegripa frågor som avser människans värdighet, skydd av minderåriga och utsatta vuxna samt djurskydd. Likaledes inbegriper begreppet allmän säkerhet frågor om skydd för människors liv och hälsa (skäl 41).

Prop. 2008/09:187

111

Allmän säkerhet: På samma sätt som i fråga om allmän ordning härrör begreppet allmän säkerhet från gemenskapsrätten, enligt vilken det krävs att det föreligger ett verkligt och allvarligt hot mot samhällets grundläggande intressen för att begreppet ska kunna åberopas. Skäl som EG-domstolen har godkänt vara förenade med allmän säkerhet är bl.a. en medlemsstats syfte att säkerställa tillgången på råolja på grund av att den är av ”vital betydelse för ett land, eftersom inte bara dess ekonomi utan framför allt dess institutioner, dess väsentliga offentliga verksamheter och till och med invånarnas överlevnad är beroende av den” (EG- domstolens dom i mål 72/83, Campus Oil, punkt 34), samt en medlemsstats syfte att förebygga allvarliga olyckor i hamnar (EG- domstolens dom i mål C-266/96, Corsica Ferries). I en nyligen avkunnad dom där det hänvisades till detta begrepp bekräftade EG-domstolen att, eftersom förebyggandet av allvarliga kroppsskador på personer utgör ett av samhällets grundläggande intressen, måste artikel 46 i EG-fördraget, i egenskap av undantag från en grundläggande princip i fördraget, tolkas restriktivt och kan endast hänvisas till när det gäller ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett av samhällets grundläggande intressen (EG-domstolens dom i mål C-257/05, kommissionen mot Österrike, och den rättspraxis som omnämns i domen.). I direktivet klargörs begreppet allmän säkerhet i skäl 41.

Folkhälsa: EG-domstolen har ännu inte lämnat någon specifik definition av begreppet folkhälsa. I Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 24 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (EUT L 158, 30.4.2004, s. 77) förklaras emellertid begreppet folkhälsa, som är ett av de skäl som kan motivera inskränkningar i den fria rörligheten, på följande sätt: ”De enda sjukdomar som kan motivera åtgärder som begränsar den fria rörligheten skall vara sjukdomar som kan vara epidemiska enligt Världshälsoorganisationens gällande bestämmelser samt andra smittsamma infektions- eller parasitsjukdomar om de i den mottagande medlemsstaten omfattas av skyddsbestämmelser som gäller för de egna medborgarna.” Relevant rättspraxis bekräftar dock, på samma sätt som med de övriga skälen som det hänvisas till i artikel 46 i EG-fördraget, att begreppet endast kan åberopas när det gäller ett verkligt och tillräckligt allvarligt hot (se EG-domstolens dom i mål C-257/05, kommissionen mot Österrike, punkt 25). Begreppet folkhälsa har använts som argument i fall där medlemsstater har hävdat att behovet av att ”upprätthålla en väl avvägd läkar- och sjukhusvård som är tillgänglig för alla” och ”befolkningens överlevnad” motiverar vissa begränsningar (EG- domstolens dom i mål C-372/04, Watts, punkt 105. EG-domstolen hänvisade generellt till uttalanden rörande folkhälsa i tidigare rättspraxis, men i det konkreta fallet och med avseende på tillstånd för sjukhusvård i andra medlemsstater godtog domstolen en motivering grundad på behovet av säkerhetsplanering utan särskild hänvisning till folkhälsa i sig.).

Skydd för miljön: Medlemsstaterna får också kräva att tjänsteleverantörerna uppfyller medlemsstaternas egna nationella, regionala och lokala regler för skyddet av miljön. En medlemsstat får, med hänvisning till de särskilda egenskaperna hos en plats där tjänsten

Prop. 2008/09:187

112

tillhandahålls, förebygga tjänstens negativa verkningar på miljön på den Prop. 2008/09:187 platsen. Det kan här gälla t.ex. miljöskyddsregler i fråga om skydd mot bullerförorening (maximala bullernivåer från vissa maskiner),

användande av kemiska ämnen och omhändertagande av avfall som uppstår när tjänsteverksamheten utövas. I alla sådana fall krävs en grundlig undersökning av om värdmedlemsstatens krav är nödvändiga och proportionerliga. Om t.ex. en tjänsteleverantör redan omfattas av miljöbesiktning i sin etableringsmedlemsstat med avseende på verksamhetens och arbetsmetodernas miljöpåverkan, får kraven i värdmedlemsstaten inte medföra en överlappning av detta.

Är kraven diskriminerande?
Enligt artikel 16 tillåts	inte	att	nationella krav, som	innebär
diskriminering av tjänsteleverantörer från andra medlemsstater,
tillämpas. Detta gäller även om kraven kan motiveras med något av de
fyra skälen enligt artikel 16.1. T.ex. är tillståndsförfaranden				som har
inrättats särskilt för tjänsteleverantörer från andra medlemsstater i
allmänhet diskriminerande. Samma gäller för andra bestämmelser som är
speciellt utformade för att reglera tillhandahållande av tjänster av
tjänsteleverantörer från andra medlemsstater och som inte tillämpas på
samma sätt på nationella leverantörer. Exempel på detta är förbud för
leverantörer från andra medlemsstater att ha en infrastruktur eller krav på
att dessa leverantörer har särskilda ID-handlingar som inte krävs av
landets medborgare.
Är kraven proportionella?
Även om ett krav är icke-diskriminerande och kan motiveras med något
av de skäl som anförs ovan, är det i sista hand proportionaliteten som
avgör om tillämpningen av kravet är förenlig med artikel 16.1 och 16.3,
dvs. kravet ska tillämpas på ett sätt som är proportionellt när det gäller att
uppnå de syften som eftersträvas med kravet och får inte gå över vad som
är nödvändigt för att uppnå detta syfte (EG-domstolens dom i mål C-
76/90, Säger, punkt 15, EG-domstolens dom i förenade målen C-369/96
och C-376/96, Arblade och övriga, punkt 35, EG-domstolens i mål C-
58/98, Corsten, punkt 39, EG-domstolens dom i mål C-390/99, Canal
Satélite, punkt 33).
Första steget i utvärderingen är att fastställa om ett nationellt krav
tillämpas på ett sätt som är lämpligt med tanke på det eftersträvade syftet.
Att tillämpa lagstiftning på ett sätt som inte effektivt skyddar något av de
fyra målen enligt artikel 16.1 kan inte motiveras. Dessutom måste kravet
tillämpas på ett sätt som är det minst begränsande när det gäller att uppnå
målet. Man måste särskilt utvärdera om målet inte redan uppnås genom
krav som tillämpas på tjänsteleverantören i etableringsmedlemsstaten.
Även om så inte är fallet (på grund av att etableringsmedlemsstaten inte
tillämpar krav eller att kraven är mindre skyddande), måste utvärderas
om det i svensk rätt finns mindre begränsande åtgärder som kan
användas för att uppnå det eftersträvade målet (t.ex. övervakning av
verksamheten medan den	utförs	kan	vara mindre begränsande än att		113

tillämpa krav på förhandstillstånd och fortfarande vara tillräckligt för att Prop. 2008/09:187 målet ska uppnås). Denna utvärdering måste göras separat i varje enskilt

fall.

Krav som inte kan ställas på en icke-etablerad tjänsteutövare

Tjänstedirektivet innehåller i artikel 16.2 en förteckning med exempel på krav som en medlemsstat i princip inte kan ställa på tjänster som utförs på dess territorium av en leverantör som är etablerad i en annan medlemsstat. Förteckningen innehåller också krav som normalt inte kan ställas på tjänstemottagare. De exempel på krav som anges i punkt 2 har i stor utsträckning redan behandlats i EG-domstolens rättspraxis och har konstaterats vara oförenliga med artikel 49 i EG-fördraget. På denna grund finns det en stark sannolikhet för att sådana krav inte kan motiveras med ett av de fyra skälen rörande allmänintresse som anges i artikel 16.3 eftersom kraven i regel skulle vara oproportionerliga. De punkter som tas upp i förteckningen kommenteras i det följande.

•Skyldighet för tjänsteleverantören att vara etablerad i det land där tjänsten utförs: Såsom EG-domstolen har fastställt, är sådana krav oförenliga med rätten att tillhandahålla tjänster över gränserna enligt vad som anges i artikel 49 i EG-fördraget, eftersom kraven förhindrar tillhandahållande av tjänster över gränserna genom att tjänsteleverantören åläggs en skyldighet att ha en stadigvarande infrastruktur i den mottagande medlemsstaten (EG-domstolens dom av i mål 76/81, Transporoute, EG-domstolens dom i mål C-439/99, kommissionen mot Italien, EG-domstolens dom i mål C-279/00, kommissionen mot Italien).

•Skyldigheten att erhålla tillstånd eller att skriva in sig i register: EG- domstolen har genomgående fastställt att sådana förhandskontroller endast kan motiveras i undantagsfall om det kan påvisas att övervakning eller efterhandskontroll är otillräckligt eller kommer för sent för att förebygga allvarlig skada (EG-domstolens dom i mål C- 264/99, kommissionen mot Italien, EG-domstolens dom i mål C- 390/99, Canal Satélite, EG-domstolens dom i mål C-131/01, kommissionen mot Italien). Artikel 16.2 b gäller inte tillstånd eller registreringsförfaranden som föreskrivs i andra gemenskapsrättsakter, såsom direktiv 2005/36/EG om yrkeskvalifikationer.

•Förbud mot att skaffa en infrastruktur: En tjänsteleverantörer kan inte förpliktas att etablera sig men leverantören bör däremot, enligt EG- domstolens beslut, ha en möjlighet att använda någon form av infrastruktur för tillhandahållande av tjänster över gränserna, såsom kontor eller liknande där tjänsteleverantören kan ta emot kunder eller förvara utrustning som behövs för att utföra tjänsterna. Här bör beaktas, som förklaras ovan, att det faktum att en leverantör använder en sådan infrastruktur inte betyder att leverantören skulle ha etablerat sig eller att leverantörens verksamheter inte längre skulle kunna anses utgöra tillhandahållande av tjänster över gränserna (se EG- domstolens dom i mål C-55/94, Gebhard och EG-domstolens dom i mål C-298/99, kommissionen mot Italien).

114

•Tillämpning av ett särskilt avtalsförhållande mellan Prop. 2008/09:187 tjänsteleverantören och tjänstemottagaren som hindrar eller begränsar

ett oberoende tillhandahållande av tjänster: Så kan vara fallet t.ex. om en medlemsstat via sin lagstiftning utesluter möjligheten att utföra vissa verksamheter på ett oberoende sätt, t.ex. genom krav på att verksamheterna alltid måste utföras inom ramen för ett anställningsförhållande. Detta kan t.ex. omfatta fall där tjänster som utförs av en turistguide inte erkänns som tjänster i den nationella lagstiftningen, utan det i stället enligt lagstiftningen krävs att det måste finnas ett anställningsförhållande mellan turistguider och resebyråer som anordnar turistprogram (EG-domstolens dom i mål C- 398/03, kommissionen mot Grekland).

•Skyldighet att inneha en specifik ID-handling: Sådana krav medför att en tjänst inte får tillhandahållas förrän ID-handlingarna har erhållits från medlemsstatens myndigheter. Kraven leder till fördröjningar och komplikationer, och EG-domstolen har därför slagit fast att sådana krav är oproportionerliga (EG-domstolens i mål C- 355/98, kommissionen mot Belgien).

•Krav rörande användning av utrustning: Sådana krav kan hindra tjänsteleverantörer från andra medlemsstater att använda sin vanliga utrustning, även om den tekniskt sett är väl lämpad för ändamålet. Som exempel kan nämnas skyldigheter att använda vissa typer eller märken av teknisk utrustning (såsom vissa mätinstrument) eller krav på tillstånd eller liknande administrativa förfaranden för att få använda viss utrustning (EG-domstolens dom i mål C-390/99, Canal Satélite, EG-domstolens dom i mål C-203/98, kommissionen mot Belgien, rörande artikel 43 i EG-fördraget). Begreppet utrustning ska förstås som verktyg, maskiner, arbetskläder osv. som tjänsteleverantören använder för att tillhandahålla sina tjänster, t.ex. lyftkranar som används av ett byggföretag. Begreppet omfattar inte material som tjänsteleverantören tillhandahåller och som förbrukas av eller blir kvar hos mottagaren efter utförd tjänst, t.ex. byggmaterial som förblir en del av byggnaden. Det bör också påpekas att artikel 16.2 f inte berör krav som är nödvändiga för skyddet av hälsa och säkerhet på arbetsplatsen och denna artikel hindrar inte medlemsstaterna från att tillämpa sina specifika krav på det området, t.ex. vissa krav rörande användningen av farliga maskiner eller skyldighet att använda säkerhetsutrustning. Detta gäller oavsett om utrustningen används av utstationerade arbetstagare eller av egenföretagare (i detta fall innehåller artikel 17.2 redan ett undantag från artikel 16).

•Begränsningar för tjänstemottagare: Sådana begränsningar påverkar också tjänsteleverantörer som vill tillhandahålla en tjänst till kunder i en annan medlemsstat, jämför med artikel 19 i tjänstedirektivet. Trots att dessa krav inte riktar sig direkt till tjänsteleverantören utan snarare till leverantörens (potentiella) kunder, leder dessa krav till att de potentiella mottagarna avhåller sig från att använda tjänsteleverantörer från andra medlemsstater eller t.o.m. är förhindrade att göra det.

115

9.1.1

Fri rörlighet för tjänster

Prop. 2008/09:187

Regeringens förslag: Direktivets princip om friheten att tillhandahålla och ta emot tjänster ska komma till uttryck i den inledande bestämmelsen i lagen om tjänster på den inre marknaden. Berörda författningar ska också anpassas till principen i tjänstedirektivet.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser har gjort bedömningen att den horisontella lagen bör utformas på ett tydligare sätt i syfte att underlätta förståelse av lagen för de som ska tillämpa den. Uppsala universitet anför att det är mycket osäkert vilken inverkan på utvecklingen av domstolens praxis som principen om frihet att tillhandahålla tjänster kan komma att få. Vad som utgör ett godtagbart tvingande hänsyn får avgöras från fall till fall och det finns ingen uttömmande lista. Den faktiska innebörden av artikel 16 är alltför osäker för att föras in i svensk lag. Rättstillämpningen har en beredskap för att EG-rätt med hänsyn till tillkomstsättet kan vara allt annat än klar. Det är också något man tar hänsyn till vid tolkningen. I svensk rätt finns dock en annan tradition för lagstiftning och varje lagbestämmelse förväntas ha en konkret innebörd. Flera remissinstanser, däribland Stockholms universitet, Svenskt Näringsliv och Svenska Patentombudsföreningen, är av uppfattningen att principen i artikel 16 om frihet att tillhandahålla tjänster och därtill knutna undantag bör regleras i lagen om tjänster på den inre marknaden.

Skälen för regeringens förslag: Principen om fri rörlighet för tjänster
är fundamental för att förverkliga en inre marknad och kommer till
uttryck i EG-fördragets artikel 49. Genom tjänstedirektivet utvecklas
principen i artikel 16 då det närmare anges vilka krav som får ställas på
en tjänsteleverantör som förflyttar sig till annan medlemsstat utan att för
den skull etablera sig där. Bestämmelsen i artikel 16 bör enligt
regeringens mening återspeglas i genomförandet på flera sätt.
Den genomgång som utförts av bestämmelser som berörs av
tjänstedirektivet har omfattat krav enligt artikel 16, även de som nämns
särskilt i artikel 16.2. Här har flertalet författningar befunnits vara i
överensstämmelse med direktivet och kunnat motiveras enligt artikelns
bestämmelser	om	ett	s.k.	EG-rättstest.	Resultatet	av
regelgenomlysningen framgår av bilaga 1 till Ds 2008:75 Genomförande
av tjänstedirektivet.
En slutlig bedömning av hur artikel 16 i direktivet ska tolkas kan
enbart göras av EG-domstolen.
Vissa bestämmelser i sektorslagstiftning har dock befunnits inte vara
helt i överensstämmelse med artikel 16 och regeringen föreslår att
ändringar görs som framgår av avsnitt 9.2.
Enligt regeringen kräver ett korrekt genomförande ytterligare åtgärder
för att säkra att enskildas rättigheter tillgodoses.
I promemorian föreslås att det i lagen om tjänster på den inre
marknaden ska hänvisas till de principer som direktivet syftar till att
genomföra. Remissinstanserna anser dock att lagförslaget är otydligt och
principerna behöver anges tydligt. Förslaget i lagrådsremissen är att den							116

inledande bestämmelsen i lagen förtydligas på så sätt att den hänvisar till Prop. 2008/09:187 direktivets principer om friheten att tillhandahålla tjänster såväl som

kraven på icke-diskriminering, nödvändighet och proportionalitet. Regelverken som styr tjänsteverksamhet måste tillämpas i linje med dessa principer. Uppsala universitet anför att den faktiska innebörden i artikel 16 är alltför osäker för att föras in i svensk lag som en rättighet.

Bedömningen i lagrådsremissen är att man genom att i lagen erinra om principen om frihet att tillhandahålla tjänster kan få en ändamålsenlig tolkning av principen.

Lagrådet delar inte regeringens uppfattning om att denna princip eller någon av de övriga principer som nämns i första stycket i bestämmelsen genomförs i svensk rätt genom en upplysning om att de förekommer i direktivet. Anses det nödvändigt att explicita regler om principerna införs i nationell rätt får det ske på sedvanligt sätt, anför Lagrådet. Eftersom första stycket endast innehåller en upplysning om direktivet kan det avvaras. Lagrådet föreslår att principerna i stället kommer till uttryck i paragrafens sista stycke.

Regeringen följer förslaget från Lagrådet. Det innebär att det i sista stycket lagens inledande paragraf ska finnas en uttrycklig föreskrift att behöriga myndigheter ska verka för att direktivets principer om bl. a. frihet att tillhandahålla tjänster samt om icke-diskriminering, nödvändighet och proportionalitet får genomslag i Sverige.

Regeringens bedömning är att det inte behövs några ytterligare bestämmelser av sådan övergripande karaktär i syfte att säkerställa efterlevnaden av principerna. Däremot finns det behov av ändringar i författningar som skulle kunna ha betydelse för leverantörer från en annan EES-stat som tillfälligt tillhandahåller tjänster i Sverige och som innehåller krav som motiveras av andra hänsyn än allmän ordning, allmän säkerhet, folkhälsa och miljöskydd. Sådana krav finns bl.a. i konsumentskyddslagstiftning och annan lagstiftning som innehåller kvalitetsbestämmelser. Direktivet anger i dessa fall att mottagarlandet inte får ställa krav på sitt territorium som avser tillåtande av verksamhet eller utövande av verksamhet genom bestämmelser som går utöver vad som är reglerat i gemenskapsrätten.

Direktivet är inte avsett att ge uttryck för en etableringslandsprincip eller att i annat avseende ta ställning till val av tillämplig lag. Det kan antas att direktivet här bör tolkas som en föreskrift om i vilka fall den svenska rätten inte kan upprätthållas. En trolig effekt vid tillämpningen av principen om frihet att tillhandahålla tjänster är att det endast är när allmän ordning, allmän säkerhet, hälsa och miljö kan åberopas som möjligheten finns att inte godta etableringslandets lagstiftning (En förtäckt ursprungslandsprincip, se Hettne, Rättsprinciper som styrmedel, 2008, s. 235).

Vid tillsyn av tillfälliga tjänsteutövare ska svenska bestämmelser alltså inte tillämpas om de går utöver det harmoniserade området eller annars inte omfattas av undantagen i artikel 16. Det är i dessa fall etableringslandet som bör vidta åtgärder. När ett svenskt företag agerar i strid med svensk lagstiftning i ett annat EES-land bör således en svensk tillsynsmyndighet kunna ingripa. Se närmare om lagförslag till utökad territoriell räckvidd i avsnitt 10.3. I vissa fall kan ingripanden i Sverige

117

ske enligt de i artikel 18 angivna förutsättningarna i enskilda fall, som Prop. 2008/09:187 redogörs för i avsnitt 9.3.

Regeringen anser i likhet med promemorian att det ska framgå av berörda sektorslagar vilka bestämmelser som inte kan upprätthållas mot icke-etablerade tjänsteutövare. Regeringens förslag skiljer sig här något från promemorians lagförslag eftersom den nu föreslagna lydelsen får anses bättre ge uttryck för direktivets princip om friheten att tillhandahålla tjänster.

Sammanfattningsvis anser regeringen att det i lagen om tjänster på den inre marknaden ska finnas en övergripande bestämmelse om att behöriga myndigheter ska verka för att direktivets principer om bl.a. frihet att tillhandahålla tjänster får genomslag i Sverige. Därutöver ska särskilda ändringar ske i sektorsspecifika författningar för att hindra att de tillämpas mot principen, se närmare avsnitt 9.2.

9.1.2Undantag från principen om tjänsters fria rörlighet

Från principen om den fria rörligheten finns ett antal undantag i artikel 17. Enligt EG-domstolens rättspraxis måste undantag från en regel i ett direktiv tolkas snävt när regelns syfte är att säkerställa en effektiv tillämpning av rättigheter enligt EG-fördraget, t.ex. friheten att tillhandahålla tjänster (se EG-domstolens dom i mål C-57/94, kommissionen mot Italien).

Det faktum att vissa aspekter eller tjänster omfattas av ett av undantagen i artikel 17 betyder inte alltid att alla författningar i den medlemsstat där tjänsten tillhandahålls kan tillämpas på tillfälliga tjänsteutövare. Dessa aspekter eller tjänster omfattas under alla omständigheter av artikel 49 i EG-fördraget. Det betyder att tillämpningen av vissa krav i den medlemsstat där tjänsten tillhandahålls måste kunna rättfärdigas med stöd av artikel 49.

Alla svenska författningar under tjänstedirektivets tillämpningsområde har genomlysts också med avseende på vilka tjänsteområden som omfattas av fri rörlighet vid tillfällig tjänsteutövning. De tjänsteområden som inte omfattas av undantagen i artikel 17 och som kan motiveras som nödvändiga med hänsyn till allmän säkerhet, allmän ordning, folkhälsa och miljöskydd kommer att rapporteras till kommissionen i enlighet med artikel 16.4. Denna regelgenomgång har publicerats i promemorian som bilaga 1.

De tjänsteområden som faller under tjänstedirektivets tillämpningsområde men undantas från principen om tjänsters fria rörlighet i artikel 16 redogörs närmare för i det följande:

Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse
I skäl 70 förklaras följande: ”Tjänster får, i den mening som avses i detta
direktiv och utan att det påverkar tillämpningen av artikel 16 i EG-
fördraget, i detta direktiv betraktas som tjänster av allmänt ekonomiskt
intresse endast om de tillhandahålls för att uppfylla en särskild uppgift av
allmänt intresse som den berörda medlemsstaten anförtrott
tjänsteleverantören. Uppdraget bör tilldelas tjänsteleverantören genom en
eller flera rättsakter av ett slag som den berörda medlemsstaten beslutar	118
	118

om och där den särskilda uppgiftens art bör preciseras”. I artikel 17.1 ges	Prop. 2008/09:187
exempel på tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, t.ex. nät- och

distributionstjänster, inbegripet sådana som omfattas av gemenskapsrätten.

Områden som omfattas av direktiv 96/71/EG om utstationering av arbetstagare

I skäl 86 och 87 redogörs detaljerat för vad detta undantag omfattar. Regler rörande längsta arbetstid och kortaste vilotid, minsta antal betalda semesterdagar per år, minimilön, inbegripet övertidsersättning, villkor för personaluthyrning, särskilt genom bemanningsföretag, hälsa, säkerhet och hygien på arbetsplatsen, skyddsåtgärder med hänsyn till arbets- och anställningsvillkoren för gravida kvinnor och kvinnor som nyligen fött barn samt för barn och unga, lika behandling av kvinnor och män samt andra bestämmelser om icke-diskriminerande behandling omfattas av direktivet om utstationering av arbetstagare och påverkas därför inte av artikel 16. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare.

Områden som omfattas av direktiv 95/46/EG om behandling av personuppgifter

Innehåller särskilda regler för överföring av uppgifter över gränserna. Aktuella frågor regleras i Sverige i personuppgiftslagen (1998:204).

Områden som omfattas av rådets direktiv 77/249/EEG om underlättande för advokater att effektivt begagna sig av friheten att tillhandahålla tjänster

Enligt detta undantag ska artikel 16 gälla för advokater endast på de områden som inte omfattas av det direktivet. Enligt direktiv 77/249 ska särskilt verksamhet inom rättsområdet och rättslig representation för en klient inför offentliga myndigheter utövas i en medlemsstat enligt de skyldigheter som gäller för advokater som är etablerade i den medlemsstaten. Vad gäller verksamheter inom andra än rättsliga områden kompletterar artikel 16 direktiv 77/249 i fråga om områden där det enligt detta direktiv inte uttryckligen är tillåtet att tillämpa reglerna som gäller i den medlemsstat där tjänsten tillhandahålls.

Verksamhet som består i rättslig indrivning av fordringar

Undantaget omfattar inte indrivningstjänster som utförs av tjänsteleverantörer utanför det rättsliga systemet.

Områden som omfattas av avdelning II i direktiv 2005/36/EG om yrkeskvalifikationer och nationella krav som innebär att en verksamhet förbehålls en viss yrkeskategori

Enligt detta undantag ska artikel 16 när det gäller reglerade yrken endast tillämpas på sådana områden som inte är anknutna till yrkeskvalifikationer t.ex. marknadsföring, partnerskap på flera olika områden, tariffer osv. I detta sammanhang undantas även krav som innebär att en verksamhet förbehålls en viss reglerad yrkeskategori från tillämpningsområdet för artikel 16.

119

Områden som omfattas av förordning (EEG) nr 1408/71 om samordning Prop. 2008/09:187 av system för social trygghet

Dessa regler bestämmer bl.a. vilket nationellt socialförsäkringssystem som täcker personer som tillfälligt arbetar i en annan medlemsstat antingen som egenföretagare eller som anställda.

Områden som omfattas av direktiv 2004/38/EG när det gäller administrativa formaliteter beträffande fri rörlighet för personer och deras uppehållsrätt

Enligt undantaget i artikel 17.8 påverkas dessa regler inte när det gäller tillhandahållande av tjänster där tredjelandsmedborgare tillfälligt flyttar inom EU.

Krav på visum eller uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare Schengenregelverkets regler om krav på visum påverkas inte av artikel 16.

Områden som omfattas av förordning (EEG) nr 259/93 om avfallstransporter

Förordningen om avfallstransporter innehåller vissa regler om skyldigheter som måste uppfyllas i destinations- eller transitlandet och genom undantaget säkerställs av förordningen inte påverkas av artikel 16.

Immateriella rättigheter

Undantaget omfattar upphovsrätt, närstående rättigheter och rättigheter som avses i rådets direktiv 87/54/EEG av den 16 december 1986 om rättsligt skydd för kretsmönster i halvledarprodukter och Europaparlamentets och rådets direktiv 96/9/EG av den 11 mars 1996 om rättsligt skydd för databaser samt industriell äganderätt.

Handlingar som enligt lag kräver medverkan av en notarie

Undantaget avser krav som finns i nationell lagstiftning på att en notarie måste medverka när det gäller specifika handlingar. Sådana krav existerar inte i svensk rätt.

Områden som omfattas av direktiv 2006/43/EG om lagstadgad revision Genom undantaget säkerställs att artikel 16 inte påverkar direktivets regler rörande tillhandahållande av tjänster för lagstadgad revision som utförs av revisorer från andra medlemsstater, t.ex. krav på att en revisor måste var godkänd i den medlemsstat där den lagstadgade revisionen krävs.

Registrering av fordon som leasats i en annan medlemsstat

Undantaget ger medlemsstaterna möjligheten att bibehålla krav på att fordon som normalt trafikerar de nationella vägarna registreras i den medlemsstaten. Undantaget är tillämpligt på långvarig leasing men inte på kortvarig biluthyrning.

Bestämmelser om avtalsförpliktelser och förpliktelser utanför
avtalsförhållanden fastställda i enlighet med internationell privaträtt	120

Reglerna i internationell privaträtt påverkas				inte av artikel 16. Det Prop. 2008/09:187
betyder att frågan om vilka nationella civilrättsliga regler som ska
tillämpas	på	avtalsförpliktelser	och	förpliktelser	utanför

avtalsförhållanden bestäms enligt reglerna i den internationella privaträtten.

9.1.3Bestämmelser som kan upprätthållas

Regeringens bedömning: De regler som identifierats inom tjänstedirektivets tillämpningsområde och är förenliga med direktivets undantag från fri rörlighet på grund av att de motiveras av allmän ordning, allmän säkerhet, folkhälsa eller miljöskydd har motiverats i enlighet med direktivets krav.

Promemorians bedömning: Överensstämmer	med	regeringens
bedömning.
Remissinstanserna: Bedömningarna lämnas	utan	erinran av
remissinstanserna. Svenska patentombudsföreningen instämmer i
promemorians bedömning att tjänster som är knutna till immateriella
rättigheter torde falla under undantaget i artikel 17.11.
Skälen för regeringens bedömning: Regeringskansliet och berörda
myndigheter har genomfört en regelinventering i syfte att kartlägga vilka
svenska gällande regler som omfattas av tjänstedirektivets
tillämpningsområde och dessa reglers förhållande till direktivets artiklar.
De krav på tjänsteverksamhet eller krav på tjänsteutövare som får anses
motiverade av hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet, folkhälsa eller
miljöskydd har rättfärdigats i enlighet med direktivets krav, det s.k. EG-
rättstestet. Denna bedömning ska rapporteras till kommissionen senast
den 28 december 2009 enligt artikel 16.4 i tjänstedirektivet och vara
föremål för ömsesidig utvärdering mellan medlemsstaterna. De
inventerade bestämmelserna som regeringen anser ska undantas med stöd
av skäl som avser allmän ordning, allmän säkerhet, folkhälsa och
miljöskydd har redovisats med motiveringar i promemorians bilaga 1.
Även bestämmelser som regeringen anser är undantagna från
tillämpningen av artikel 16 genom artikel 17 har redovisats i
promemorians bilaga 1 och har varit föremål för remissinstansernas
granskning.
Regeringen vill dock anföra följande om möjligheterna att åberopa
allmän ordning för att uppställa krav motiverade av djurskyddshänsyn.
I skäl 41 till direktivet, anges att med begreppet ”allmän ordning”
omfattas, enligt EG-domstolens tolkning, skydd av ett faktiskt och
tillräckligt allvarligt hot som påverkar något av samhällets
grundläggande intressen. Det anförs vidare att begreppet särskilt kan
inbegripa frågor som avser människans värdighet, skydd av minderåriga
och utsatta vuxna samt djurskydd. Det är således tydligt att lagstiftaren
anser att djurskydd kan vara en fråga som omfattas av begreppet.
Skydd av djur är en fråga som engagerar många människor och som
erkänns av gemenskapen. Genom bl.a. protokollet om djurskydd och
djurens välfärd, som antogs samtidigt som Amsterdamfördraget och som
fogats till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, enades			121

de höga fördragsslutande parterna om följande bestämmelse: Vid Prop. 2008/09:187 utformning och genomförande av gemenskapens politik i fråga om

jordbruk, transport, inre marknad och forskning, ska gemenskapen och medlemsstaterna fullt ut ta hänsyn till djurens välfärd, samtidigt som gemenskapen och medlemsstaterna ska respektera medlemsstaternas lagar och andra författningar samt sedvänjor särskilt i fråga om religiösa riter, kulturella traditioner och regionalt arv. Även EG-domstolen har flera gånger fastställt att gemenskapen har ett intresse av djurhälsa och djurskydd (se bl.a. dom av den 1 april 1982 i de förenade målen 141/81- 143/81, Holdijk m.fl., och av den 24 november 1993 i mål C-405/92, Mondiet, och av den 12 juli 2001 i mål C-189/01, Jieppes).

Den svenska djurskyddslagen (1988:534) bygger på grundprincipen att djur ska behandlas väl och skyddas från onödigt lidande och sjukdom. Vidare ska djur hållas och skötas i en sådan miljö att det främjar deras hälsa och ger dem möjlighet att bete sig naturligt. I förarbetena till lagen (prop. 1987/88:93 s. 14) konstateras att djurskydd är en viktig etisk fråga som har en bred och djup förankring i människors medvetande. Den starka djurskyddslagstiftningen är ett resultat av ett stort engagemang i djurskyddsfrågor hos den svenska befolkningen och höga djurskyddskrav är väl förankrade i samhället. Många undersökningar, bl.a. den s.k. Eurobarometern från 2007 visar att djurskydd har hög prioritet för många människor inom hela EU och i synnerhet i Sverige.

I Sverige finns generellt ett starkt förtroende för att samhället tar sitt ansvar och säkerställer att de högt ställda djurskyddskraven efterlevs. De flesta litar på att djur behandlas väl och att djurhållning sker i djurvänliga produktionssystem.

Inom många områden tillhör också den svenska djurskyddslagstiftningen den strängaste i världen. Det är, enligt regeringens bedömning, angeläget att slå vakt om det starka djurskyddet. Medborgarnas förtroende för livsmedelsproduktionen och annan djurbaserad verksamhet är av största vikt för djurhållningen i framtiden. Det kan således konstateras att i Sverige är frågor rörande djurskyddet ett av samhällets grundläggande intressen. Det är därför motiverat av hänsyn till allmän ordning att upprätthålla vissa nationella krav som syftar till att säkerställa djurskyddet.

9.2Ändringar som föreslås i sektorslagar

Inledning

Den redovisning som följer i detta avsnitt avser bestämmelser i svensk rätt som i någon utsträckning behöver ändras för att vara förenliga med principen om friheten att tillhandahålla tjänster (artikel 16). Utöver de här upptagna lagändringarna kan ytterligare behov av författningsändringar vara nödvändiga. Eventuella lagändringar kan komma att läggas fram i särskild ordning.

122

Resegarantilagen (1972:204)

Prop. 2008/09:187

Regeringens förslag: I resegarantilagen (1972:204) införs en bestämmelse om att kravet på ställande av säkerhet för andra resor än paketresor inte tillämpas i fråga om en näringsidkare som är etablerad i en annan EES-stat än Sverige och som tillfälligt tillhandahåller tjänster här i landet.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar
förslaget utan erinran. Se även ovan under lagen (1984:292) om
avtalsvillkor mellan näringsidkare.
Skälen för regeringens förslag: Artikel 7 i rådets direktiv
90/314/EEG av den 13 juni 1990 om paketresor, semesterpaket och andra
paketarrangemang (paketresedirektivet, EGT L 158, 23.6.1990, s. 59)
innehåller bestämmelser om skyldigheten att ställa resegarantier för
paketresor. Artikeln har genomförts genom ändringar i resegarantilagen.
I resegarantilagen har skyldigheten att ställa säkerhet utvidgats till vissa
typer av resor som inte omfattas av paketresedirektivet. Således omfattas
enligt 1 § den lagen även transport som sker tillsammans med en
paketresa, s.k. stolsförsäljning, resor som består av separata transport-
och inkvarteringstjänster som sammantagna uppvisar väsentlig likhet
med en paketresa samt s.k. utbytesverksamhet för skolungdom. Det
utvidgade tillämpningsområdet har framförallt motiverats av
konsumenternas behov av ett resegarantiskydd även för dessa typer av
resetjänster (prop. 2001/02:138 s. 14).
Det nationella kravet på ställande av säkerhet för andra resor än
paketresor omfattas av tillämpningsområdet för artikel 16 i
tjänstedirektivet. Eftersom detta krav inte kan motiveras av något av de
skäl som anges i artikel 16 kan kravet inte upprätthållas mot en
tjänsteleverantör som är etablerad i en annan EES-stat än Sverige och
som tillfälligt tillhandahåller tjänster här i landet. En bestämmelse om
detta bör tas in i resegarantilagen.
Lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare
Regeringens förslag: I lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan
näringsidkare införs en bestämmelse om att lagen inte tillämpas i fråga
om en näringsidkare som är etablerad i en annan EES-stat än Sverige och
som tillfälligt tillhandahåller tjänster i Sverige.
Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inget
att erinra mot förslaget. Allmänna reklamationsnämnden anför följande.
Enligt den föreslagna ordningen ska vissa bestämmelser i lagen inte
kunna tillämpas mot näringsidkaren. Den fråga som då inställer sig är
vilka regler som ska tillämpas istället. Lagförslagen besvarar inte denna
fråga. Ett klargörande behövs därför i denna del. Detsamma gäller	123
	123

förslagen om regler i lagen (1992:1672) om paketresor, distans- och Prop. 2008/09:187 hemförsäljningslagen (2005:59), marknadsföringslagen (2008:486) samt resegarantilagen (1972:204). Svenska Patentombudsföreningen anför att tjänstedirektivet inte har till syfte att harmonisera vad som är att bedöma

som oskäliga avtalsvillkor och att det därför inte finns skäl att ta in föreslagen bestämmelse.

Skälen för regeringens förslag: Lagen om avtalsvillkor mellan
näringsidkare har en delvis parallell reglering till den i lagen (1994:1512)
om avtalsvillkor i konsumentförhållanden, med möjlighet till
marknadsrättsliga åtgärder, men genomför EG-direktiv endast i fråga om
betalningsvillkor (Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/35/EG av
den 29 juni 2000 om bekämpande av sena betalningar vid
handelstransaktioner, EGT L 200, 8.8.2000, s. 35). Lagen ställer upp en
generalklausul mot oskäliga avtalsvillkor mellan näringsidkare. Även
villkor som ställs upp i avtal med myndighet eller annat offentligt organ
omfattas av regleringen. Talan prövas av Marknadsdomstolen som kan
förbjuda bl.a. en näringsidkare att vid vite använda samma eller
väsentligen samma villkor i liknade fall. De marknadsrättsliga åtgärderna
i enlighet med lagen om avtalsvillkor mellan näringsidkare skulle enligt
regeringens bedömning kunna anses utgöra sådana hinder för den fria
handeln som tjänstedirektivets artikel 16 syftar på. De nationella reglerna
är inte motiverade av något av de fyra skäl som anges i artikel 16. För att
säkerställa ett korrekt genomförande av artikel 16 finns det skäl att införa
en bestämmelse om att lagen inte tillämpas i fråga om en näringsidkare
som är etablerad i en annan EES-stat än Sverige och som tillfälligt
tillhandahåller tjänster i Sverige. Ett sådant undantag är något vidare än
det i promemorian föreslagna och är en för den praktiska tillämpningen
lämpligare lösning.
Den som endast tillfälligt tillhandahåller tjänster här och är etablerad i
annan EES-stat än Sverige har att rätta sig efter de krav som ställs i
etableringslandet och det förutsätts att det är etableringslandets
myndigheter som ingriper om dessa krav inte följs.
Lagen (1990:1183) om tillfällig försäljning
Regeringens förslag: I lagen (1990:1183) om tillfällig försäljning införs
en bestämmelse om att informationskravet i 2 § andra stycket inte
tillämpas i fråga om en näringsidkare som är etablerad i en annan EES-
stat än Sverige och som tillfälligt tillhandahåller tjänster här i landet.
Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar
förslaget utan erinran. Sveriges Kommuner och Landsting har dock
ifrågasatt om tillfällig försäljning av varor ska betraktas som en tjänst
som omfattas av tjänstedirektivet.
Skälen för regeringens förslag: I 2 § första stycket lagen om tillfällig
försäljning ställs krav på att de näringsidkare som bedriver tillfällig
försäljning ska lämna konsumenten upplysning om sitt namn, sin
postadress och sitt telefonnummer genom en väl synlig skylt eller på	124
	124

något annat verksamt sätt. Om det pris som konsumenten sammanlagt Prop. 2008/09:187 ska betala överstiger 300 kronor ska informationen enligt 2 § andra

stycket dessutom lämnas skriftligen till konsumenten. Syftet med informationskraven är att underlätta för konsumenter att nå tillfälliga försäljare för reklamationer och liknande. Beloppsgränsen för när informationen ska överlämnas skriftligen har motiverats av regelförenklingsskäl (prop. 1990/91:17 s. 20).

Tillfällig försäljning av varor får enligt regeringens mening anses utgöra en tjänst i tjänstedirektivets mening (jfr. skäl 33 till direktivet och kommissionens handbok för genomförande av direktivet s. 10). Ovan nämnda informationskrav har betydelse för konsumenternas möjligheter att spåra tillfällighetsförsäljare och gäller därmed utövandet av tjänsteverksamheten som sådan och inte varorna i sig (jfr. skäl 76 till direktivet). Informationskraven omfattas därmed av tillämpningsområdet för artikel 16. Kravet på information om näringsidkarens namn, postadress och telefonnummer får anses sammanfalla med motsvarande krav i artikel 22.1 a) i tjänstedirektivet (jfr. förslag till 16 § i lagen om tjänster på den inre marknaden) och är därmed förenligt med direktivet. Kravet på att informationen dessutom ska lämnas skriftligen om priset överstiger ett visst minsta belopp saknar motsvarighet i gemenskapslagstiftningen. Eftersom detta krav inte kan motiveras av något av de skäl som anges i artikel 16 kan det inte göras gällande mot en näringsidkare som är etablerad i en annan EES-stat än Sverige och som tillfälligt tillhandahåller tjänster här i landet. En bestämmelse om detta bör tas in i lagen om tillfällig försäljning.

Bostadsrättslagen (1991:614) och lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt

Regeringens förslag: Kretsen av intygsgivare i 3 kap. 3 § bostads- rättslagen (1991:614) och 4 kap. 4 § lagen (2002:93) om kooperativ hyresrätt vidgas något med hänsyn till bestämmelserna i tjänstedirektivet om fri rörlighet för tjänster. Till intygsgivare ska en bostadsrättsförening eller en kooperativ hyresrättsförening kunna utse, utöver en av Boverket godkänd person, den som i en annan stat inom EES driver en i den staten etablerad verksamhet som omfattar utfärdandet av intyg av liknande slag som avses i den svenska lagstiftningen.

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inte någon invändning mot förslaget i promemorian.

Bakgrund: I bostadsrättslagen finns bestämmelser om bostadsrättsföreningar. En bostadsrättsförening är en ekonomisk förening som har till ändamål att i föreningens hus upplåta lägenheter med bostadsrätt.

125

Upplåtelse av en lägenhet med bostadsrätt får endast ske till den som är medlem i bostadsrättsföreningen. Bostadsrätt är den rätt i föreningen som en medlem har på grund av upplåtelsen (1 kap. 3 §).

I lagen om kooperativ hyresrätt finns bestämmelser om kooperativa hyresrättsföreningar. En kooperativ hyresrättsförening är en ekonomisk förening som har till ändamål att till sina medlemmar upplåta bostadslägenheter med hyresrätt (1 kap. 3 §).

Innan en bostadsrättsförening upplåter lägenheter med bostadsrätt, ska en ekonomisk plan upprättas av föreningens styrelse och registreras av Bolagsverket (3 kap. 1 § bostadsrättslagen). Planen ska innehålla de upplysningar som är av betydelse för en bedömning av föreningens verksamhet. Av planen ska också framgå om förutsättningarna för registrering enligt 1 kap. 5 § bostadsrättslagen är uppfyllda. En sådan förutsättning är att det i föreningens hus kommer att finnas minst tre lägenheter avsedda att upplåtas med bostadsrätt. Planen ska hållas tillgänglig för var och en som vill ta del av den (3 kap. 5 §). En ekonomisk plan ska också upprättas och hållas tillgänglig innan ett beslut om ombildning av hyresrätt till bostadsrätt fattas (9 kap. 20 §). En upplåtelse som skett i strid med bestämmelserna med krav på registrerad ekonomisk plan är ogiltig (4 kap. 7 § första stycket). Även ett beslut om ombildning i strid med bestämmelserna om ekonomisk plan är ogiltigt (9 kap. 21 §).

Den ekonomiska planen ska enligt 3 kap. 2 § första stycket vara försedd med intyg av två personer. Av intyget ska framgå

1.att förutsättningarna för registrering enligt 1 kap. 5 § bostadsrättslagen är uppfyllda,

2.att de i planen lämnade uppgifterna är riktiga och stämmer överens med tillgängliga handlingar, samt

3.att gjorda beräkningar är vederhäftiga och att den ekonomiska planen framstår som hållbar.

I intyget ska intygsgivarna också ange de huvudsakliga omständigheter som ligger till grund för deras bedömning och vilka handlingar som har varit tillgängliga för dem (3 kap. 2 § andra stycket).

En i huvudsak överensstämmande reglering finns för det fallet att en kooperativ hyresrättsförening beslutar att förvärva ett hus för ombildning av hyresrätt till kooperativ hyresrätt (se 4 kap. 2–4 §§ lagen om kooperativ hyresrätt). Någon registrering av den ekonomiska planen ska dock inte ske enligt denna lag.

Intygsgivning förekommer även i samband med s.k. förhandsavtal enligt bostadsrättslagen. Med förhandsavtal menas ett avtal som en bostadsrättsförening ingår om att i framtiden upplåta en lägenhet med bostadsrätt (5 kap. 1 § bostadsrättslagen). I förhandsavtalet ska anges bl.a. de beräknade avgifterna för bostadsrätten. Beräkningen ska i sin tur grundas på en kalkyl över kostnaderna för projektet och kalkylen ska vara försedd med ett intyg av två intygsgivare.

Bostadsrättsföreningen eller den kooperativa hyresrättsföreningen utser intygsgivare. Det är inte tillåtet att utse någon till intygsgivare, om det finns någon omständighet som kan rubba förtroendet för dennes opartiskhet. Ingen av intygsgivarna får vara anställd hos företag, organisation eller någon annan som har bildat bostadsrättsföreningen eller hjälpt till med föreningsbildningen eller med att upprätta den

Prop. 2008/09:187

126

ekonomiska planen (3 kap. 3 § bostadsrättslagen och 4 kap. 4 § andra stycket lagen om kooperativ hyresrätt).

Intygsgivare utses bland dem som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har förklarat behöriga att utfärda intyg (3 kap. 3 § bostadsrättslagen och 4 kap. 3 § lagen om kooperativ hyresrätt). Boverket meddelar sådan behörighet (9 § bostadsrättsförordningen (1991:630) och 7 § förordningen (2002:106) om kooperativ hyresrätt). Behörighet får meddelas endast den som har nödvändig utbildning i fastighetsrätt och företags- eller fastighetsekonomi samt kunskaper avseende byggverksamhet och förvaltning av fastigheter. Behörighet ska meddelas för viss tid, högst tre år, men kan efter ny ansökan förlängas. Vid prövning av ansökan om förlängning av behörighet ska särskilt beaktas i vilken utsträckning sökanden har varit verksam som intygsgivare (10 § bostadsrättsförordningen och 8 § förordningen om kooperativ hyresrätt).

Boverket ska återkalla behörigheten för en intygsgivare som inte uppfyller de krav på kunskaper och utbildning som har nämnts ovan (10 a § första stycket bostadsrättsförordningen och 8 a § första stycket förordningen om kooperativ hyresrätt). Återkallelse ska enligt nämnda lagrum också ske om intygsgivaren inte iakttar tillbörlig omsorg vid utförandet av sina åligganden enligt 3 kap. 2 § eller 5 kap. 3 § bostadsrättslagen eller enligt 4 kap. 3 § lagen om kooperativ hyresrätt. I det senare fallet får Boverket meddela varning i stället för att återkalla behörigheten, om det kan anses vara en tillräcklig åtgärd (10 a § andra stycket bostadsrättsförordningen och 8 a § andra stycket förordningen om kooperativ hyresrätt).

Boverket ska underrätta Bolagsverket om meddelad behörighet och återkallelse av behörighet. En förteckning över intygsgivare ska finnas tillgänglig hos Boverket och Bolagsverket (11 § bostadsrättsförordningen, jfr 9 § förordningen om kooperativ hyresrätt).

Beslut om behörighet som intygsgivare enligt 3 kap. 3 § bostadsrättslagen får, om det meddelats av myndighet som regeringen bestämt, överklagas hos allmän förvaltningsdomstol (11 kap. 5 § första stycket bostadsrättslagen och 6 kap. 3 § lagen om kooperativ hyresrätt).

Om en intygsgivare uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina åligganden enligt 3 kap. 2 § eller 5 kap. 3 § bostadsrättslagen, ska han eller hon ersätta bostadsrättsföreningen eller en bostadsrättsinnehavare den skada som därigenom uppkommit. Om det är skäligt, kan skadeståndet sättas ned eller helt falla bort (10 kap. 1 a § bostadsrättslagen). Motsvarande bestämmelser för kooperativa hyresrättsföreningar finns i 6 kap. 1 a § lagen om kooperativ hyresrätt.

Skälen för regeringens förslag: I den regelinventering som har gjorts inom Regeringskansliet har konstaterats att de svenska bestämmelserna om intygsgivning eller tillämpningen av dessa bestämmelser inte kan anses stå i strid med tjänstedirektivets reglering av tillståndsförfaranden inom ramen för etableringsfriheten (se Ds 2008:75 s. 403, jfr avsnitt

8.2.2ovan). Bestämmelserna om intygsgivning har vidare ansetts vara förenliga med direktivets bestämmelser om villkor för tillståndsgivning (artikel 10.1-4).

Möjligheterna att inskränka den fria tjänsteutövningen är mindre än utrymmet för inskränkningar i etableringsfriheten. Utöver

Prop. 2008/09:187

127

förutsättningarna icke-diskriminering, nödvändighet och proportionalitet finns också i direktivet en lista på nationella krav som medlemsstaterna i princip inte får ha i sin lagstiftning. Där anges bl.a. att det inte är tillåtet med krav som innebär en skyldighet för tjänsteleverantören att erhålla ett tillstånd från behörig myndighet utom i de fall som föreskrivs i tjänstedirektivet eller i andra gemenskapsrättsakter (artikel 16.2 b). Medlemsstaterna har enligt direktivet visserligen en möjlighet att behålla sådana krav, men då endast om de kan motiveras med hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet, folkhälsa eller miljöskydd (artikel 16.3).

Kravet på att tjänsteleverantören, i det här fallet intygsgivaren, ska vara behörig enligt ett beslut av Boverket för att få utöva verksamhet som intygsgivare (3 kap. 3 § bostadsrättslagen och 4 kap. 4 § lagen om kooperativ hyresrätt) torde vara en sådan inskränkning i den fria rörligheten för tjänster som avses i artikel 16.2 b) i tjänstedirektivet. En sådan inskränkning är, som har nämnts ovan, alltså tillåten endast om den går att motivera med någon av de faktorer som anges i artikel 16.3 i direktivet. Kravet på behörighet från Boverket kan knappast motiveras av hänsyn vare sig till allmän ordning, allmän säkerhet, folkhälsa eller miljöskydd utan de svenska bestämmelserna har ett annat syfte. Bestämmelserna om intygsgivares behörighet kan således inte anses förenliga med tjänstedirektivet. För att tillgodose direktivets regler om fri rörlighet bör det vara tillåtet att utse intygsgivare också bland dem som är etablerade som intygsgivare i en annan stat inom EES. Bestämmelserna i bostadsrättslagen och lagen om kooperativ hyresrätt bör således ändras för att tillgodose detta.

När det gäller den närmare utformningen av ändringarna bör det uppmärksammas att tjänstedirektivet ger rätt till fri tjänsteutövning endast för den som är etablerad i en annan medlemsstat som leverantör av en viss tjänst. Direktivet ger alltså inte personer eller företag som inte är etablerade som intygsgivare i någon annan medlemsstat rätt att få utfärda de aktuella intygen här i landet utan att vara godkända av Boverket. Etableringsbegreppet finns definierat i tjänstedirektivet. Med etablering menas enligt artikel 4.5 i direktivet tjänsteleverantörens faktiska utövande av en ekonomisk verksamhet enligt artikel 43 i fördraget under en obegränsad tid och genom en stabil infrastruktur varifrån näringsverksamhet för att tillhandahålla tjänster faktiskt bedrivs (jfr även skäl 37 till tjänstedirektivet).

Att utöva verksamhet som intygsgivare är en speciell form av tjänst. I Sverige finns ett 90-tal intygsgivare för bostadsrättsföreningar och knappt tio intygsgivare för kooperativa hyresrättsföreningar registrerade hos Boverket. De som anlitas som intygsgivare är t.ex. konsulter med fastighetsekonomisk inriktning, advokater och bankanställda. Det är oklart om det överhuvudtaget finns någon motsvarighet till systemet med intygsgivare i andra medlemsstater. Oavsett hur det förhåller sig med det, måste den svenska lagstiftningen tillåta fri rörlighet för tjänster över gränserna.

Bestämmelserna i bostadsrättslagen och lagen om kooperativ hyresrätt bör mot den här bakgrunden utformas så att de tjänsteleverantörer från andra medlemsstater som verkligen utgör motsvarighet till svenska intygsgivare ges möjlighet att tillfälligt verka även här i landet. Det är lämpligt att det anges så preciserat som möjligt

Prop. 2008/09:187

128

vilka som avses. I promemorian föreslås att de svenska reglerna om in- Prop. 2008/09:187 tygsgivare i bostadsrättslagen och lagen om kooperativ hyresrätt därför

kompletteras med bestämmelser om att intygsgivare får utses bland dem som i en annan stat inom EES driver en i den staten etablerad verksamhet som består i utfärdandet av intyg av samma slag som avses i den svenska lagstiftningen. För att tydliggöra att det inte krävs att den verksamhet som den utländska tjänsteleverantören driver ska vara precis likadan som intygsgivning enligt det svenska systemet bör bestämmelserna ges en något vidare utformning. Det bör vara möjligt att utse intygsgivare också bland sådana tjänsteleverantörer som driver en verksamhet i vilken det skulle kunna ingå som en naturlig del att tillhandahålla intyg på grund av att tjänsteleverantören har nödvändig kunskap och erfarenhet på området. Bestämmelserna bör därför utformas på så vis att det framgår att intygsgivaren ska driva en verksamhet som omfattar utfärdande av intyg av liknande slag som avses i den svenska lagstiftningen.

Bedömningen av om de intygsgivare som en bostadsrättsförening har utsett uppfyller kriterierna för att kunna anses etablerad i en annan medlemsstat, liksom även övriga förutsättningar, bör ankomma på Bolagsverket i samband med att verket prövar registreringen av den ekonomiska planen. Bolagsverket bör då kontrollera att sådana intygsgivare som inte är godkända av Boverket i stället är etablerade som intygsgivare i en annan medlemsstat på det sätt som anges i paragrafen. Detta innebär att Bolagsverket får en ny uppgift inom ramen för handläggningen av registreringsärendet. Denna tillkommande kontrollåtgärd kräver dock ingen lagändring utan får anses följa av nuvarande bestämmelser om registrering av en ekonomisk plan (se 3 kap.

1 § och 9 kap. 31 § bostadsrättslagen samt 15 kap. 4 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar).

Produktsäkerhetslagen (2004:451)

Regeringens förslag: I produktsäkerhetslagen (2004:451) införs en bestämmelse om att lagens bestämmelser om tjänster inte tillämpas i fråga om en näringsidkare som är etablerad i en annan EES-stat än Sverige och som tillfällig tillhandahåller tjänster här i landet.

Promemorians förslag: Det saknades en uttrycklig bestämmelse om att lagen inte ska tillämpas på gränsöverskridande tjänster som tillfälligt tillhandahålls här i landet.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig i frågan.

Skälen för regeringens förslag: En allmän reglering av produktsäkerhet på konsumentområdet finns i produktsäkerhetslagen, som genomför Europarlamentets och rådets direktiv 2001/95/EG av den 3 december 2001 om allmän produktsäkerhet (EGT L 11, 15.1.2002, s. 4, produktsäkerhetsdirektivet). Lagen har till syfte att säkerställa att varor och tjänster som tillhandahålls konsumenter inte orsakar skada på person. Lagen tillämpas på konsumentvaror och konsumenttjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet samt konsumentvaror som tillhandahålls i offentlig verksamhet.

129

Lagens tillämpningsområde överensstämmer inte helt med Prop. 2008/09:187 tillämpningsområdet för produktsäkerhetsdirektivet. Lagen tillämpas, till

skillnad mot direktivet, även på tjänster som tillhandahålls i näringsverksamhet. De svenska reglerna om tjänsters säkerhet motiveras av hänsyn till konsumenternas hälsa och säkerhet (se prop. 2003/04:121 s. 81). Produktsäkerhetsdirektivet omfattar dock varor som ställs till konsumenters förfogande inom ramen för tillhandahållandet av en tjänst. Tjänsters säkerhet är inte föremål för någon allmän gemenskapsreglering.

Den nationella regleringen av tjänsters säkerhet omfattas av tillämpningsområdet för artikel 16 i direktivet. Eftersom denna reglering inte kan motiveras av något av de skäl som anges i artikel 16 kan säkerhetskraven inte göras gällande mot en näringsidkare som är etablerad i en annan EES-stat än Sverige och som tillfällig tillhandahåller tjänster här i landet. En bestämmelse om detta bör tas in i produktsäkerhetslagen.

Lagen (1992:1672) om paketresor och distans- och hemförsäljningslagen (2005:59)

Regeringens förslag: Vissa marknadsrättsliga regler i distans- och
hemförsäljningslagen (2005:59) omfattas av tjänstedirektivets
tillämpningsområde och har i några detaljer krav som går längre än
gemenskapens harmoniserade krav. Reglerna kommer till användning på
områden som inte är undantagna från tillämpningsområdet för artikel 16 i
tjänstedirektivet. I lagen tas det in en erinran om att kraven inte kan
tillämpas mot den som tillfälligt tillhandahåller tjänster här och						som är
etablerad	i	en	annan	EES-stat	än	Sverige.
Regeringens bedömning: Någon motsvarande bestämmelse behövs
inte i lagen (1992:1672) om paketresor.
Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens
förslag. I promemorian förslås att det i lagen om paketresor införs en
bestämmelse om att lagen inte alltid kan tillämpas i fråga om en
näringsidkare som är etablerad i en annan EES-stat än Sverige.
Remissinstanserna: Se ovan under lagen (1984:292) om avtalsvillkor
mellan näringsidkare.
Skälen för regeringens förslag och bedömning: Distans- och
hemförsäljningslagen genomför flera olika EG-direktiv (Rådets direktiv
85/577/EEG av den 20 december 1985 för att skydda konsumenterna i de
fall då avtal ingås utanför fasta affärslokaler (EGT L 372, 31.12.1985, s.
31), Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG av den 20 maj 1997
om konsumentskydd vid distansavtal (EGT L 144, 4.6.1997, s. 19) och
Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/65/EG av den 23 september
2002 om distansförsäljning av finansiella tjänster till konsumenter och
om ändring av rådets direktiv 90/619/EEG samt direktiven 97/7/EG och
98/27/EG (EGT L 271, 9.10.2002, s. 16). Lagen innehåller krav i fråga
om bl.a. den information en tjänsteleverantör lämnar en konsument vid
distans- och hemförsäljning. I alla väsentliga delar						svarar
informationskraven		mot	inom gemenskapen		harmoniserade krav.

Informationskraven går dock i några detaljer längre. Enligt 2 kap. 6 §	130

första stycket 1 ska en näringsidkare innan ett distansavtal ingås ge Prop. 2008/09:187 information om sitt namn och sin adress. I direktiv 97/7/EG, som denna

del av lagen genomför, förutsätts det krav på angivande av adress endast när det gäller avtal där förskottsbetalning krävs. Enligt 2 kap. 6 § tredje stycket finns det en skyldighet för näringsidkaren att vid telefonförsäljning ge information om namnet på den person som är i kontakt med konsumenten och dennes relation till näringsidkaren. Det finns inte ett motsvarande krav i direktiv 97/7/EG. Vidare föreskrivs det i

2 kap. 7 § andra stycket 2 att näringsidkaren när ett distansavtal har ingåtts inom viss tid ska ge konsumenten information om adressen, telefonnumret, eller e-postadressen samt gatuadressen till det verksamhetsställe dit konsumenten kan framställa klagomål. Kravet går längre än direktiv 97/7/EG, som endast förutsätter att uppgift om geografisk adress ska lämnas.

För att säkerställa att det inte vidtas några åtgärder i strid med
tjänstedirektivets artikel 16 bör det föreskrivas att de marknadsrättsliga
påföljderna inte tillämpas i fråga om de angivna kraven när det rör sig
om en näringsidkare som tillfälligt tillhandahåller tjänster här och som är
etablerad i en annan EES-stat än Sverige. Ett sådant undantag motsvarar i
princip det undantag som föreslås i promemorian, men är enklare att
praktiskt tillämpa.
Lagen om paketresor genomför rådets direktiv 90/314/EEG av den 13
juni 1990 om paketresor, semesterpaket och andra paketarrangemang
(EGT L 158, 23.6.1990, s. 59). I lagen finns bl.a. marknadsrättsliga
informationskrav som motsvarar de harmoniserade kraven i det
direktivet. De i lagen uttryckta informationskraven kan inte sägas vara
högre ställda än direktivets (se prop. 1992/93:95 s. 29 f). Det kan
ifrågasättas om det i denna del finns någon reell risk för en
rättstillämpning som innebär att andra krav än de som gäller i
etableringslandet ställs mot den som endast tillfälligt tillhandahåller
tjänster här. Regeringen bedömer att så inte är fallet och föreslår därför
inte någon bestämmelse av detta slag i lagen om paketresor.
Marknadsföringslagen (2008:486)
Regeringens förslag: I marknadsföringslagen (2008:486) införs en
bestämmelse om att vissa krav på marknadsföring inte tillämpas i fråga
om en näringsidkare som är etablerad i en annan EES-stat än Sverige
och som tillfälligt tillhandahåller tjänster här i landet.
Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar
förslaget utan erinran. Se även ovan under lagen (1984:292) om
avtalsvillkor mellan näringsidkare.
Skälen för regeringens förslag: En ny marknadsföringslag trädde i
kraft den 1 juli 2008. Genom den nya lagen genomförs
Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG om otillbörliga
affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på
den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv 84/450/EEG och	131
	131

Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 (direktivet om otillbörliga affärsmetoder).

Direktivet om otillbörliga affärsmetoder är ett

fullharmoniseringsdirektiv på konsumentskyddsområdet. Marknadsföringslagen är därför till den del den innebär ett direkt genomförande av detta direktiv förenlig med tjänstedirektivet (jfr. skäl 32 till direktivet).

Marknadsföringslagen är, med undantag för några få bestämmelser, även tillämplig på marknadsföring riktad till näringsidkare (2 §). Härigenom genomförs Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/114/EG av den 12 december 2006 om vilseledande och jämförande reklam (EUT L 376, 27.12.2006, s. 21), som utgör en konsolidering av rådets direktiv 84/450/EEG av den 10 september 1984 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om vilseledande reklam (EGT L 250, 19.9.1984, s. 17). Av artikel 8 i direktiv 2006/114/EG om vilseledande och jämförande reklam framgår att medlemsstaterna kan bibehålla och anta bestämmelser som avser ett mera omfattande skydd avseende vilseledande reklam. Denna möjlighet gäller inte jämförande reklam såvitt avser själva jämförelsen.

I 4 § tredje stycket i marknadsföringslagen anges att bilaga 1 till direktivet om otillbörliga affärsmetoder, som innehåller 31 åtgärder som alltid ska anses vara otillbörliga, även ska tillämpas om marknadsföringen riktas till näringsidkare. I 7 § marknadsföringslagen finns en generalklausul om förbud mot aggressiv marknadsföring som också ska tillämpas till skydd för näringsidkare. Dessa krav på marknadsföring som riktas till näringsidkare saknar motsvarighet i gemenskapslagstiftningen och omfattas av tillämpningsområdet för artikel 16 i direktivet. Eftersom kraven inte kan motiveras av något av de skäl som anges i artikel 16 kan de inte göras gällande mot en näringsidkare som är etablerad i en annan EES-stat än Sverige och som tillfällig tillhandahåller tjänster här i landet. En bestämmelse om detta bör tas in i marknadsföringslagen.

Av 22 § marknadsföringslagen framgår att om en näringsidkare i marknadsföring erbjuder en garanti ska tydlig information om garantins innehåll lämnas vid försäljningen. Garantin eller utfästelsen ska vidare lämnas i en handling eller någon annan läsbar eller varaktig form. Bestämmelsen genomför delar av Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/44/EG om vissa aspekter rörande försäljning av konsumentvaror och härmed förknippade garantier (konsumentköpsdirektivet, EGT L 171, 7.7.1999, s. 12). Konsumentköpsdirektivet är ett minimidirektiv och avser endast varor.

Genomförandet i marknadsföringslagen avviker i två avseenden från konsumentköpsdirektivet. Det första gäller kravet på att garantin ska lämnas vid försäljning i en handling eller motsvarande, medan det i direktivet anges att den ska överlämnas om konsumenten begär det. Denna avvikelse i konsumentskyddande riktning motiveras med att det framstår som angeläget att köparen på ett varaktigt och säkert sätt får tillgång till så viktiga upplysningar, inte minst av det skälet att det i allmänhet går en viss tid innan det blir aktuellt att göra utfästelsen gällande (prop. 2001/02:134 s. 61 och 64 f.). Den andra avvikelsen är att kravet på att lämna garantier i en handling eller motsvarande omfattar produkter

Prop. 2008/09:187

132

generellt, vilket enligt marknadsföringslagens definition av produkter (se Prop. 2008/09:187 3 §) även innefattar tjänster.

Även i tjänstedirektivet finns det bestämmelser om information om garantier (se artiklarna 22.1.h, 22.2 och 22.4). Den svenska regleringen i marknadsföringslagen går emellertid något längre än tjänstedirektivets krav och kan därför inte göras gällande mot en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat inom EES än Sverige och som tillfälligt tillhandahåller tjänster här i landet. En bestämmelse om detta bör införas i marknadsföringslagen.

9.3Ingripanden i enskilda fall

Regeringens förslag: Bestämmelser som reglerar möjligheten att ingripa i enskilda fall samt procedurreglerna för ingripandena ska införas i produktsäkerhetslagen (2004:451).

Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslaget utan erinran. Länsrätten i Stockholms län efterlyser ett förtydligande av vad som avses med uttrycket ”att ingripa mot en tjänst” i den föreslagna 30 a §. Vidare pekar länsrätten på att det inte finns någon rätt att överklaga tillsynsmyndighetens beslut om att ingripa mot en tjänst med stöd av den bestämmelsen. Länsrätten ifrågasätter också

om inte begreppet ”etableringsstaten” alternativt ”etableringsmedlemsstaten” borde definieras i lagen. Även Sveriges Kommuner och Landsting efterlyser ett förtydligande av den föreslagna 30 a §.

Skälen för regeringens förslag: Genom undantaget från artikel 16 i tjänstedirektivet får en medlemsstat under särskilda omständigheter vidta åtgärder gentemot en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat om åtgärden avser tjänsters säkerhet (artikel 18.1).

Enligt artikel 18.2 i tjänstedirektivet får de åtgärder som avses ovan vidtas endast om det sker enligt det förfarande för ömsesidigt bistånd som anges i artikeln. Särskilt kan nämnas att åtgärderna ska ge ett mer omfattande skydd för tjänstemottagaren än den åtgärd som etableringsmedlemsstaten skulle kunna vidta med stöd av sina nationella bestämmelser. Dessutom krävs att etableringsmedlemsstaten inte har vidtagit några åtgärder, eller har vidtagit åtgärder som är otillräckliga, samt att åtgärderna som värdmedlemsstaten vidtar är proportionella.

För att säkerställa att undantag i enskilda fall endast används när de omfattande kriterierna i artikel 18 i direktivet är uppfyllda, innehåller artikel 35 i tjänstedirektivet bestämmelser om vilken procedur som ska följas av en medlemsstat som överväger sådana begränsande åtgärder.

Den medlemsstat som avser att vidta en åtgärd enligt artikel 18 i tjänstedirektivet ska som ett första steg begära att etableringsmedlemsstaten vidtar åtgärder mot tjänsteleverantören i fråga och därvid lämna alla relevanta uppgifter om den aktuella tjänsten och omständigheterna i ärendet. Etableringsmedlemsstaten ska därefter så

133

snart som möjligt kontrollera om det enligt dess lagstiftning är lämpligt Prop. 2008/09:187 att vidta åtgärder och så snart som möjligt underrätta den medlemsstat

som överlämnat begäran om vilka åtgärder som har vidtagits eller övervägs eller skälet för att inga åtgärder har vidtagits (artikel 35.2).

Om den medlemsstat där tjänsten tillhandahålls därefter fortfarande avser att vidta åtgärder enligt artikel 18 måste den som ett andra steg anmäla denna avsikt till kommissionen och etableringsmedlemsstaten och därvid ange varför etableringsmedlemsstatens åtgärder är otillräckliga och varför de åtgärder som den avser vidta uppfyller villkoren i artikel 18 (artikel 35.3).

Medlemsstaten där tjänsten tillhandahålls kan vidta åtgärderna tidigast femton arbetsdagar efter det att anmälan gjorts i enlighet med punkt 3 (artikel 35.4).

Utan att det påverkar möjligheterna för den medlemsstat som har överlämnat begäran att vidta de berörda åtgärderna ska kommissionen så snart som möjligt undersöka huruvida de anmälda åtgärderna är förenliga med gemenskapsrätten. Om kommissionen kommer fram till att åtgärden är oförenlig med gemenskapsrätten ska den i ett beslut begära att medlemsstaten i fråga avstår från att vidta åtgärderna i fråga eller skyndsamt avbryter dessa (artikel 35.5). Kommissionen har dock inte några sanktionsmöjligheter. Däremot kan kommissionen enligt gällande regler väcka talan mot medlemsstaten i EG-domstolen.

I brådskande fall, dvs. om det finns en betydande risk för omedelbar och allvarlig skada för personer eller egendom, kan medlemsstaten där tjänsten tillhandahålls vidta åtgärder med stöd av sin egen lagstiftning rörande tjänsters säkerhet även om det nyss beskrivna förfarandet inte har fullgjorts. Även i sådana brådskande fall måste kriterierna i artikel 18 i direktivet vara uppfyllda. Sådana brådskande åtgärder måste så snart som möjligt anmälas till kommissionen och etableringsmedlemsstaten tillsammans med skälen till varför åtgärderna är brådskande (artikel 35.6).

Regeringen anser i likhet med promemorian att det mest ändamålsenliga genomförandet av artikel 18 och 35 i tjänstedirektivet sker i produktsäkerhetslagen. Inga andra lagar har identifierats som möjliggör ingripanden av den natur som tjänstedirektivet öppnar för.

Produktsäkerhetslagens allmänna reglering av tjänsters säkerhet saknar motsvarighet i gemenskapsrätten och omfattas av tillämpningsområdet för artikel 16 i direktivet, se avsnitt 9.2. Eftersom denna reglering inte kan motiveras av något av de skäl som anges i artikel 16 kan säkerhetskraven inte göras gällande mot en näringsidkare som är etablerad i en annan EES-stat och som tillfällig tillhandahåller tjänster i Sverige. Som föreslås i avsnitt 9.2 bör en bestämmelse om detta tas in i produktsäkerhetslagen. Även kriterierna för undantag i enskilda fall i artikel 18 och förfarandereglerna i artikel 35 bör, i enlighet med promemorians förslag, komma till uttryck i produktsäkerhetslagen.

Det bör med anledning av vad Länsrätten i Stockholms län påpekat förtydligas att de åtgärder som får vidtas med stöd av artikel 18 måste grunda sig på befintliga bestämmelser i produktsäkerhetslagen, t.ex. bestämmelserna om förelägganden och förbud i 27 §. Tillsynsmyndigheterna ges alltså inga nya befogenheter.

134

Prop. 2008/09:187

10 Samarbete mellan myndigheter

10.1Inledning

Samarbete mellan medlemsstaternas myndigheter är väsentligt för att den inre marknaden för tjänster ska fungera väl. Artiklarna 28-36 i tjänstedirektivet fastställer bestämmelser om administrativt samarbete mellan medlemsstaterna. Syftet med bestämmelserna är att säkerställa en effektiv tillsyn av tjänsteleverantörer på grundval av korrekt och fullständig information. Motivet för tjänstedirektivets utförliga bestämmelser om samarbete mellan myndigheter är att förbättra förtroendet för den rättsliga ramen och tillsynen i andra medlemsstater.

Medlemsstaterna ska samarbeta effektivt och bistå varandra i tillsynen av tjänsteleverantörer och deras tjänster. Skyldigheten att ge ömsesidigt bistånd är enligt kommissionens handbok om genomförandet av tjänstedirektivet långtgående och inbegriper åligganden att ”vidta alla tänkbara åtgärder som behövs för ett effektivt samarbete” (s. 50). Medlemsstaterna kan inte vägra att samarbeta med andra medlemsstater, t.ex. med hänvisning till att aktuella risker eller problem inte finns på det egna utan på någon annan medlemsstats territorium. Behov av samarbete mellan myndigheter kan uppstå i flera situationer. Om en tjänsteleverantör exempelvis tillfälligt förflyttar sig till en annan medlemsstat än etableringsmedlemsstaten är det nödvändigt att dessa båda medlemsstater inleder ett samarbete, så att den förra kan genomföra kontroller, inspektioner och utredningar på etableringsmedlemsstatens begäran.

10.2		En samordnande myndighet och ett
		informationssystem

	Regeringens förslag: Av den nya lagen om tjänster på den inre
	marknaden ska det framgå att regeringen meddelar föreskrifter om
	vilken myndighet som ska vara samordnande myndighet i Sverige
	med uppgift att underlätta samarbetet mellan behöriga myndigheter
	inom EES i frågor som rör tillsynen i Sverige av tjänsteleverantörer.
	Av lagen ska det vidare framgå att vid samarbetet mellan behöriga
	myndigheter inom EES och den samordnande myndigheten ska ett
	elektroniskt informationssystem för den inre marknaden användas.
	Det informeras om att regeringen eller den myndighet som regeringen
	bestämmer meddelar närmare föreskrifter om samordnande
	myndigheter och om användningen av informationssystemet.

	Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
	Remissinstanserna: Konsumentverket och Malmö kommun efterfrågar
utförligare beskrivning av hur det administrativa samarbetet ska gå till.			136
			136

Tullverket upplyser om att ett system för samarbete mellan bl.a. Prop. 2008/09:187 tullmyndigheter är under utveckling och framhåller att detta ska ges

företräde framför IMI. Sveriges Kommuner och Landsting förespråkar att kommunerna kommunicerar i IMI via delegerade IMI-samordnare. Datainspektionen saknar regler för vad som ska gälla för IMI ifråga om dataskydd och framhåller att flera dataskyddsaspekter i förhållande till IMI kan behöva regleras ytterligare och förtydligas. Kammarrätten i Stockholm framhåller att frågan om behovet av bestämmelser om sekretess och om behandling av personuppgifter som tar sikte på verksamheten hos den föreslagna samordnande myndigheten inte behandlas i promemorian.

Skälen för regeringens förslag

Ett informationssystem för den inre marknaden

Som en stödåtgärd för myndighetssamarbetet ska enligt tjänstedirektivet kommissionen i samarbete med medlemsstaterna inrätta ett elektroniskt system för informationsutbyte mellan medlemsstaterna med beaktande av befintliga informationssystem (artikel 34.1). Med hjälp av ett elektroniskt system kan kravet i tjänstedirektivet om att uppgifter ska översändas på elektronisk väg uppfyllas. Det är bl.a. på grundval av detta krav som kommissionen och medlemsstaterna utvecklat Internal Market Information System (IMI). IMI är alltså ett stödverktyg i det administrativa samarbetet och ålägger inte medlemsstaterna några skyldigheter utöver de som följer av relevant lagstiftning. Med hjälp av IMI bör den administrativa bördan på sikt sjunka och det dagliga samarbetet mellan myndigheter effektiviseras.

IMI är fortfarande under utveckling men började tillämpas i februari 2008 för det administrativa samarbetet enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer, yrkeskvalifikationsdirektivet, (EUT L 255, 30.9.2005, s. 22). Till en början omfattade detta administrativa samarbete fyra yrken men samarbetet har successivt utökats till att omfatta fler yrken. Till skillnad från tjänstedirektivet är användning av IMI frivillig för behöriga myndigheter enligt yrkeskvalifikationsdirektivet, även om myndigheterna är ålagda att utbyta information.

Under 2008 har det pågått ett intensivt arbete med att konstruera relevanta funktioner i IMI för tjänstedirektivet. IMI ska vara klart att tas i bruk för tjänstedirektivet samtidigt som genomförandetiden för direktivet löper ut. En försöksverksamhet för tjänstedirektivet som omfattar vissa tjänsteområden startade i början av 2009. De tjänstesektorer som omfattas är byggtjänster, fastighetsmäklartjänster, rese- och turistguidetjänster, tjänster inom restaurang- och cateringverksamhet, veterinärtjänster, arkitekttjänster samt advokattjänster.

I nuläget har det inte fattats något beslut om att använda IMI för annan lagstiftning än de två nämnda direktiven, men systemet är konstruerat som ett horisontellt verktyg för den del av lagstiftningen som

137

rör den inre marknaden och som gäller skyldigheten till administrativt Prop. 2008/09:187 samarbete.

Det finns ett antal snarlika system för administrativt samarbete mellan medlemsländerna. Ett exempel är det s.k. CPC-samarbetet (Consumer Protection Cooperation) som föreskrivs i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004 av den 27 oktober 2004 om samarbete mellan de nationella tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen (EUT L 364, 9.12.2004, s. 1). I förordningen åläggs tillsynsmyndigheterna skyldighet att bistå varandra

vid gränsöverskridande överträdelser av viss konsumentskyddslagstiftning. Som Tullverket uppger i sitt remissvar är ett ytterligare exempel på administrativt samarbete den pågående datorisering av tullrutiner i enlighet med Europaparlamentets och rådets beslut nr 70/2008/EG av den 15 januari 2008 om en papperslös miljö för tullen och handeln (EUT L 23, 26.1.2008, s. 21). Av detta beslut framgår att i stort sett all kommunikation mellan medlemsländernas tullmyndigheter, samt mellan dessa och berörda ekonomiska aktörer, på sikt ska ske genom s.k. elektroniska tullsystem.

Av artikel 3.1 i tjänstedirektivet framgår att andra gemenskapsrättsakter ska ges företräde framför tjänstedirektivet i händelse av konflikt mellan denna rättsakt och tjänstedirektivet. Såsom Tullverket framhåller ska således andra system för administrativt samarbete ges företräde framför IMI. I den mån det emellertid finns samarbetsskyldigheter enligt tjänstedirektivet som inte täcks av andra samarbetssystem ska IMI användas.

IMI

IMI bygger på en mjukvara som har utvecklats av kommissionen. Användarna av IMI får tillgång till systemet via Internet och behöver inte installera någon programvara. IMI består av två huvuddelar. Den ena utgörs av en databas med de behöriga myndigheter i EES-området som tillämpar inremarknadsrelaterad lagstiftning inom sina respektive länder. Vad avser tjänstedirektivet omfattas myndigheter som utövar tillsyn av, och/eller beviljar tillstånd till tjänsteleverantörer. Den andra viktiga delen är en serie i förväg formulerade frågor som bygger på bestämmelserna i tjänstedirektivet.

Användningen av IMI sker i två steg. Den myndighet som avser att begära bistånd från ett annat medlemsland kan med hjälp av en flerspråkig sökfunktion enkelt finna en kontaktperson vid en myndighet i en annan medlemsstat. Man behöver således inga kunskaper om förvaltningsstrukturerna i andra medlemsländer för att kunna använda IMI. Därefter kan myndigheten välja en relevant fråga tillsammans med en förformulerad motivering och skicka denna till sin kontakt i det aktuella medlemslandet. Denna myndighet kan då välja att acceptera eller avvisa frågan och sedan svara via IMI inom viss tidsfrist. Det är även möjligt att själv formulera en fråga i form av fritext.

I systemet finns inbyggt ett automatiskt översättningssystem som möjliggör kommunikation på modersmålet. IMI kommer även att innehålla funktioner som gör det möjligt att utbyta elektroniska

138

dokument och att skriva ut rapporter över informationsutbyten. Ansvariga handläggare kommer att få meddelande om inkomna förfrågningar i IMI via uppgiven e-postadress. Det kommer att finnas funktioner som ska bidra till snabba svar, såsom automatiska påminnelser per e-post, inställning och visning av tidsfrister för svar och system för problemlösning om det skulle uppstå konflikter mellan behöriga myndigheter.

Systemet möjliggör för handläggare vid myndigheter inom EES att kommunicera snabbt och enkelt med en annan behörig myndighet. När det gäller tjänstedirektivet kommer IMI i stor utsträckning att användas för att begära information inom ramen för tillståndsgivning och tillsyn. En medlemsstat kan exempelvis behöva information om en tjänsteleverantör som vill etablera sig i medlemsstaten redan är etablerad i en annan medlemsstat. I vissa fall kan en begäran innebära att behörig myndighet har att vidta kontroller, inspektioner eller utredningar. Även underrättelser enligt den s.k. varningsmekanismen, se avsnitt 10.6, liksom för s.k. ingripanden i enskilda fall, se avsnitt 9.3, ska göras i IMI.

Som ovan nämnts används IMI även för det administrativa samarbetet för yrkeskvalifikationsdirektivet. I dagsläget finns alltså en applikation för yrkeskvalifikationsdirektivet och en för tjänstedirektivet. Som användare av IMI väljer man således vilken applikation man avser att kommunicera genom, beroende på vilket direktiv man tillämpar. Myndigheter som tillämpar båda direktiven kan alltså behöva använda båda applikationerna för ett och samma ärende. Detta är fallet för myndigheter som exempelvis beviljar tillstånd till en tjänsteleverantör som samtidigt utövar ett reglerat yrke. I dessa fall ska kommunikationen beträffande de aspekter som regleras av tjänstedirektivet ske genom tjänstedirektivsapplikationen. På motsvarande sätt ska applikationen för yrkeskvalifikationsdirektivet användas för de delar som regleras i detta direktiv. Det ovan nämnda pilotprojektet kommer närmare utvisa hur detta kommer att lösas i praktiken.

Ett antal remissinstanser har efterfrågat utförligare beskrivning av hur skyddet för personuppgifter i IMI kommer att tillgodoses. I kommissionens beslut nr 2008/49/EG av den 12 december 2007 om genomförandet av informationssystemet för den inre marknaden (IMI) med avseende på skyddet av personuppgifter (KOM (2007) 6306) redogörs för de olika aktörernas funktioner och befogenheter i förhållande till skyddet för personuppgifter. I beslutet föreskrivs olika grad av tillgång till personuppgifter beroende på vilken roll IMI- användaren har. En databasförvaltare har således inte tillgång till personuppgifter i samma utsträckning som en s.k. förfrågningshandläggare. Beslutet innehåller även mer generella regler, exempelvis för lagring och förstörande av personuppgifter samt om rätten för den registrerade att bli informerad om att behandling sker. Beslutet är direkt tillämpligt i varje medlemsstat och bygger på bestämmelserna om personuppgiftsskydd i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, dataskyddsdirektivet, (EGT L 281, 23.11.1995, s. 31) samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 45/2001 av den 18 december 2000 om skydd för enskilda då

Prop. 2008/09:187

139

gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar Prop. 2008/09:187 personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter (EGT L

8, 12.1.2001, s.1).

Utöver detta beslut har kommissionen under mars 2009 offentliggjort en rekommendation som syftar till att klargöra hur användarna av IMI ska tillämpa befintliga dataskyddsregler i samband med informationshanteringen i IMI (Kommissionens rekommendation från mars 2009 om riktlinjer för skyddet av personuppgifter i informationssystemet för den inre marknaden (IMI)). Rekommendationen, som är ett resultat av kommunikation mellan kommissionen och Europeiska datatillsynsmannen, ska ses som ett komplement till dataskyddsdirektivet men kan inte gå längre än detta i dataskyddshänseende. Regeringen avser att bevaka denna fråga vidare.

Aktörer i IMI

IMI är konstruerat för att tillåta största möjliga flexibilitet med hänsyn till medlemsstaternas olika förvaltningsstrukturer. Två aktörer i IMI är dock obligatoriska; den nationella IMI-samordnaren (ett organ per medlemsstat) samt de behöriga myndigheterna för respektive direktiv som IMI används för. Dessutom finns frivilliga aktörer; delegerade IMI- samordnare och länkade myndigheter.

Den nationella IMI-samordnaren utsågs inför ikraftträdandet av yrkeskvalifikationsdirektivet. Regeringen utsåg genom beslut av den 16 oktober 2007 Kommerskollegium till nationell IMI-samordnare i Sverige.

De delegerade IMI-samordnarnas funktion är att samordna vissa avgränsade rättsliga, administrativa eller geografiska områden. Sveriges Kommuner och Landsting förordar att delegerade samordnare skulle kunna fylla en funktion för kommuner som sällan får förfrågningar i IMI. Även för länsstyrelsernas del framstår en lösning med delegerade samordnare som mest effektiv. Efter dialog med Sveriges Kommuner och Landsting och företrädare för länsstyrelserna förordar regeringen att, i vart fall till en början, endast tre länsstyrelser utses som delegerade samordnare som tillsammans ska vara rikstäckande. Dessa länsstyrelser får uppgiften att samordna både kommuners och länsstyrelsers verksamhet inom respektive geografiskt område. Genom att ett fåtal myndigheter samordnar ett större antal myndigheter förmodas de utsedda länsstyrelserna få ett tillräckligt stort antal ärenden att hantera för att det ska vara ändamålsenligt att bygga upp erforderlig kompetens och för att systemet inte ska bli sårbart. Det finns anledning att inom tre år utvärdera utvecklingen av IMI-användningen och om den valda lösningen är en riktig avvägning.

En länkad myndighet har inte själv behörighet att skicka och ta emot frågor, men har däremot rätt att se informationsflödet hos en behörig myndighet. Denna funktion är relevant för exempelvis de svenska myndigheter som utövar central men inte omedelbar tillsyn över tjänsteleverantörer.

140

Samordning av myndighetssamarbetet

Prop. 2008/09:187

För att säkerställa att det ömsesidiga biståndet verkställs så effektivt som möjligt bör samarbetet normalt ske direkt mellan behöriga myndigheter. Medlemsstaterna ska emellertid utse en eller flera kontaktpunkter, som ska fungera som en kanal mellan myndigheter i det egna landet och myndigheter i andra medlemsstater (artikel 28.2). Kontaktpunkten är skyldig att underlätta förfarandet då det uppstår svårigheter, t.ex. om det behövs hjälp för att klargöra vilken relevant myndighet i det egna landet som är behörig. Kontaktpunkten kan närmast ses som en ”faciliator” i samarbetet mellan behöriga tillsynsmyndigheter och har därmed en funktion som liknar den som åvilar den nationella IMI-samordnaren. Ett lämpligt namn för kontaktpunkten synes således vara samordnande myndighet.

Eftersom myndighetssamarbetet praktiskt kommer att ske med hjälp av IMI kommer uppgifterna för den samordnande myndigheten i tjänstedirektivet och IMI-samordnaren sammanfalla till stor del. Det förefaller ur effektivitetssynpunkt mest lämpligt att rollen som samordnande myndighet respektive IMI-samordnare sköts av ett och samma organ. Kommissionen har även uttalat sitt stöd för en sådan lösning. Kommerskollegium arbetar bl.a. med frågor som rör utrikeshandel och handelspolitik och är samordningscentral för behandling av sådana frågor som uppstår i samband med genomförandet av den inre marknaden och som har kommit in från andra medlemsstater eller från kommissionen. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att kollegiet i sin roll som nationell IMI-samordnare har uppgifter som rör dem som den samordnande myndigheten ska ha, ligger det nära till hands att kollegiet bör utses att fullgöra uppgiften som samordnande myndighet också för tjänstedirektivet. Regeringen beslutar om den myndighet som ska vara samordnande myndighet och de närmare föreskrifterna för den samordnande myndigheten. Detta bör framgå av lagen om tjänster på den inre marknaden.

Skyldighet för behöriga myndigheter och den samordnande myndigheten att använda ett informationssystem för den inre marknaden

En	preliminär	kartläggning	av	behöriga	tillstånds-	och
tillsynsmyndigheter		under tjänstedirektivets tillämpningsområde				har
utförts och det kan konstateras att det rör sig om ett stort antal
myndigheter som omfattar både statliga och kommunala sådana. För att
samtliga behöriga myndigheter i Sverige som kommer att omfattas av
tjänstedirektivets bestämmelser om administrativt samarbete ska bli
rättsligt förpliktigade att använda ett informationssystem för den inre
marknaden för ömsesidigt bistånd krävs enligt regeringen att denna
skyldighet regleras i lag. Skyldigheten att samarbeta gäller för alla
myndigheter som prövar tillstånd eller utövar tillsyn av
tjänsteverksamhet som faller inom tjänstedirektivets tillämpningsområde.
Det talar för att en bestämmelse bör införas i lagen om tjänster på den
inre marknaden. Regeringen föreslår därför en generell bestämmelse i
lagen om tjänster på den inre marknaden som anger att ett
informationssystem för den inre marknaden ska användas vid samarbetet							141

mellan behöriga myndigheter inom EES. Lagrådet har anfört	att det Prop. 2008/09:187
enligt punkten 1 artikel 34 i tjänstedirektivet kan finnas anledning att
beakta andra befintliga informationssystem än elektroniska och att det
tydligare skulle framgå vad som åsyftades om adjektivet elektroniskt
placerades framför ordet informationssystem. Regeringen	delar

Lagrådets bedömning att bestämmelsen blir tydligare om den utformas på det sättet.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om informationssystemet.

10.3Skyldigheten att lämna ömsesidigt bistånd

Regeringens förslag: Av den nya lagen om tjänster på den inre marknaden ska framgå att en behörig myndighet i Sverige, på begäran av behörig myndighet i ett annat land inom EES, ska lämna behövligt bistånd åt den utländska myndigheten. Lagändringar görs även i vissa sektorslagar. Om det inte finns någon behörig myndighet i Sverige, ska den myndighet som regeringen utsett till samordnande myndighet bistå den utländska myndigheten. I marknadsföringslagen (2008:486) och produktsäkerhetslagen (2004:451) införs en förtydligande bestämmelse om att lagen tillämpas när en tillsynsmyndighet fullgör sina skyldigheter som behörig myndighet enligt tjänstedirektivet.

Regeringens bedömning: Behöriga myndigheter kan lämna ut sekretessbelagda uppgifter till andra medlemsstaters myndigheter med stöd av 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen (1980:100).

Promemorians förslag: Regeringens förslag intar förtydligande bestämmelser i marknadsföringslagen och produktsäkerhetslagen.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har lämnat förslaget utan erinran. Riksdagens ombudsmän (JO) framhåller särskilt att 12 § lagen om tjänster på den inre marknaden inte har sådan lydelse att den kan anses utgöra en sådan särskild föreskrift som 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen kräver för att svenska myndigheter ska kunna lämna ut uppgifter till andra medlemsstaters tillsynsmyndigheter.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Ömsesidigt bistånd

Medlemsstaterna har en uttrycklig skyldighet enligt tjänstedirektivet (artikel 28.1) att samarbeta. En medlemsstat kan alltså inte vägra att samarbeta med andra medlemsstater. Detta innebär exempelvis att svenska myndigheter, på begäran av en tillsynsmyndighet i en annan medlemsstat, ska utföra kontroller, inspektioner och utredningar i den utsträckning som det i det enskilda fallet är möjligt och lämpligt. Att vidta nämnda åtgärder får anses ligga inom svenska myndigheters befogenheter. Tjänstedirektivet ger däremot inte andra medlemsstaters myndigheter rätt att självständigt utföra exempelvis kontroller i Sverige.

142

En begäran om bistånd enligt tjänstedirektivet kan ha olika karaktär och innehåll samt röra vitt skilda tillsynsområden. Den kan riktas till statliga myndigheter, såväl centrala som regionala, och kommunala myndigheter. Ett vanligt biståndsärende kan komma att röra frågor om information i samband med tillståndsprövning vid etablering i ett annat medlemsland. Då den mottagande medlemsstaten inte får ställa krav som överlappar de krav tjänsteleverantören redan omfattas av i sitt hemland (artikel 10.3) är detta informationsutbyte viktigt för efterlevnaden av direktivet. Ett annat exempel kan vara att etableringslandet begär bistånd för att utöva tillsyn av en tjänsteverksamhet som utförs i ett annat land än etableringslandet. Således kan en begäran om bistånd riktas till en myndighet i Sverige som inte har eller haft ett pågående tillsynsärende mot ifrågavarande tjänsteleverantör men myndigheten verkar inom samma område. Det kan också vara fråga om ett ärende avseende gränsöverskridande överträdelser som kan beröra flera länder.

Tjänstedirektivet utvecklar närmare vilka skyldigheter som åligger medlemsstaterna beroende på om tjänsteleverantören är etablerad på dess territorium (artikel 29) eller om det är fråga om tillfällig tjänsteverksamhet (artiklarna 30 och 31). Etableringslandet ska tillhandahålla information och hjälpa till med tillsynsåtgärder som ett annat land begär inom ramen för sina befogenheter. Etableringslandet ska också varna andra länder om man får kännedom om skaderisker förknippade med tjänsteverksamhet, se avsnitt 10.6.

Tjänstedirektivet förutsätter att en svensk tillsynsmyndighet som behöver bistånd av ett annat lands tillsynsmyndighet inom EES begär det i syfte att upprätthålla en effektiv tillsyn. För att det ska vara möjligt att vidta åtgärder bör den svenska myndigheten begära det bistånd som behövs för att utredningen ska kunna kompletteras. Det kan noteras att en sådan skyldighet ligger inom ramen för den utredningsskyldighet som åligger myndigheter enligt svensk rätt.

Någon offentligrättsligt grundad rätt för utländska myndigheter att kräva bistånd från svenska myndigheter finns för närvarande inte. Sådant bistånd ska endast lämnas om biståndet regleras i svensk nationell rätt. För att tjänstedirektivet ska genomföras i denna del krävs i enlighet med promemorians förslag en lagstiftningsåtgärd. Regleringen bör införas i lagen om tjänster på den inre marknaden. Bestämmelsen ska tillämpas vid behöriga myndigheters handläggning av tillstånds- och tillsynsärenden.

Av direktivet framgår också att etableringsmedlemsstaten inte ska avstå från att vidta tillsynsåtgärder på det egna territoriet med hänvisning till att tjänsten tillhandahållits eller orsakat skada i en annan medlemsstat. Direktivet ger uttryck för synsättet att etableringslandet har mer långtgående skyldigheter än det land som en tjänsteleverantör tillfälligt verkar i. Enligt regeringen är detta ett nödvändigt synsätt för att effektivt kunna utöva tillsyn över en tjänsteverksamhet som finns på flera medlemsstaters territorium. Den behöriga myndigheten bör utifrån sina befogenheter överväga i vilken utsträckning det är möjligt att vidta åtgärder mot en här etablerad näringsidkare som överträtt svensk lag i annan medlemsstat och i dessa fall begära bistånd av en annan myndighet. Det är därvid viktigt att tillsynsmyndigheterna noga samordnar sina insatser utifrån den information som kan finnas och de

Prop. 2008/09:187

143

åtgärder som har tagits i andra medlemsstater. Informationssystemet IMI								Prop. 2008/09:187
gör detta möjligt.
Något generellt förbud för en tillsynsmyndighet att endast vidta
tillsynsåtgärder för handlingar som härrör från Sverige finns inte. För
vissa lagområden finns dock särskilda bestämmelser som utvidgar den
territoriella tillsynen, dvs. ger uttrycklig rätt att ingripa mot handlingar
som har ”effekt” i ett annat land, se bl.a. 2 § tredje stycket
marknadsföringslagen (2008:486) och prop. 2006/07:6 s. 28. Regleringen
innebär att en utvidgad territoriell räckvidd har införts när
Konsumentombudsmannen fullgör sina skyldigheter enligt EG-
förordningen (2006/2004) om samarbete mellan de nationella
tillsynsmyndigheter som ansvarar för konsumentskyddslagstiftningen.
Av artikel 30.2 i tjänstedirektivet följer att en medlemsstat inte får
avstå från att vidta tillsynsåtgärder på det egna territoriet med hänvisning
till att tjänsten tillhandahållits eller orsakat skada i en annan medlemsstat.
I vissa sektorer kan det därför vara befogat att ta in uttryckliga
bestämmelser om att en tillsynsmyndighet kan ingripa mot svenska
tjänsteleverantörer även i fråga om verksamhet som bedrivs i andra
länder inom EES. Regeringen anser, till skillnad från promemorian, att
sådana förtydliganden ska införas i marknadsföringslagen och
produktsäkerhetslagen.
Mot denna bakgrund och i likhet med tidigare lagstiftningsärenden (se
bl.a. prop. 1992/93:75 s. 34 och prop. 2006/07:6 s. 18)							ska
marknadsföringslagen uttryckligen göras tillämplig även på
marknadsföring från Sverige som har effekt i andra länder inom EES när
en behörig myndighet fullgör sina skyldigheter enligt tjänstedirektivet.
En bestämmelse om detta ska tas in i marknadsföringslagen.
Vad avser produktsäkerhetslagen (2004:451) gäller att genom att
tillsynsmyndigheten getts möjlighet att meddela utförsel- eller
exportförbud för varor som medför särskilda säkerhetsrisker (se 29 §)
blir lagen i princip tillämplig även i de fall avsikten är att skydda
konsumenters säkerhet utanför Sverige. När det gäller tillsynen över
tjänster saknas stöd för att lagen på motsvarande sätt som gäller för varor
kan anses omfatta förhållanden även utanför den svenska marknaden.
Mot denna bakgrund anser regeringen att produktsäkerhetslagen
uttryckligen ska göras tillämplig även på tjänster från Sverige som
tillhandahålls i andra länder inom EES när en behörig myndighet fullgör
sina skyldigheter enligt tjänstedirektivet. En bestämmelse om detta ska
tas in i produktsäkerhetslagen.
Huvudregeln enligt tjänstedirektivet är att tillsynen sker i
etableringsstaten av tjänsteutövare som verkar där. Fråga om när en
behörig myndighet ska ingripa mot utländska tjänsteleverantörer som
endast tillfälligt verkar på dess territorium är mer komplex.
Tjänstedirektivet skiljer då på två olika situationer. Om en medlemsstat
kan ingripa på grund av att regleringen av den tillfälliga
tjänsteverksamheten kan motiveras av hänsyn till allmän ordning, allmän
säkerhet, folkhälsa eller miljöskydd, ska huvudregeln gälla att tjänsten
måste uppfylla de krav som ställs där den utförs (artikel 31.1). Det är
således alltid möjligt att ingripa i det berörda medlemslandet i dessa fall.
Direktivet	föreskriver	i	andra	fall	(artikel	30.1)	att
etableringsmedlemsstaten		ska	säkerställa	att	överensstämmelsen		med	144

dess krav ska övervakas i enlighet med de tillsynsbehörigheter som Prop. 2008/09:187 föreskrivs i dess nationella lagstiftning, särskilt genom tillsynsåtgärder på

den plats där tjänsteleverantören är etablerad. Detta måste uppfattas som en tydlig anvisning om att det i dessa fall är etableringsstatens skyldighet att se till att näringsidkaren sköter sig även när denne agerar på annan stats territorium inom EES. Det är också en indikation om att det är etableringslandets krav som näringsidkaren ska iaktta även när denne agerar över gränser inom EU.

Sammanfattningsvis anser regeringen att den allmänna biståndsskyldigheten enligt tjänstedirektivet ska framgå av lagen om tjänster på den inre marknaden samt att marknadsföringslagens och produktsäkerhetslagen territoriella räckvidd ska utsträckas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om skyldigheten att lämna bistånd.

Sekretessbelagda uppgifter

Skyldigheten att lämna bistånd åt en utländsk myndighet följer av 12 § i den föreslagna lagen om tjänster på den inre marknaden. Således har en svensk myndighet skyldighet att lämna ut uppgifter om svenska tjänsteföretag till utländska myndigheter. Denna skyldighet kan även komma att omfatta sekretessbelagda uppgifter. Av 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen (1980:100) följer att uppgift för vilken sekretess gäller enligt sekretesslagen inte får röjas för utländsk myndighet annat än om utlämnande sker i enlighet med särskild föreskrift därom i lag eller förordning, eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få utlämnas till svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten. När uppgiften är sekretessbelagd får sådant uppgiftslämnande alltså ske när uppgiften i motsvarande situation skulle få lämnas till en svensk myndighet. Det krävs dock att den utlämnande myndigheten tar ställning till om det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten. 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen medför inte någon förpliktelse eller skyldighet att lämna ut uppgifter, utan fastställer bara under vilka förutsättningar sekretessbelagda uppgifter får lämnas ut till en utländsk myndighet. JO har ifrågasatt om förslaget innebär en särskild föreskrift i lag om när utlämnande får ske. Regeringen anser emellertid att en sådan särskild föreskrift inte är erforderlig. Ett utlämnande får enligt 1 kap. 3 § tredje stycket ske i de fall då uppgiften i motsvarande fall skulle få utlämnas till svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten.

Sammanfattningsvis bör således en svensk myndighet, i det fall en myndighet från ett annat land inom EES begär bistånd för prövning av tjänsteverksamhet som omfattas av tjänstedirektivets tillämpningsområde, kunna lämna ut sekretessbelagda uppgifter till andra medlemsstaters tillsynsmyndigheter med stöd av 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen.

145

Någon annan särskild lagreglering behöver enligt regeringens Prop. 2008/09:187 uppfattning inte införas för att uppfylla tjänstedirektivets krav att lämna

behövligt bistånd åt en utländsk myndighet.

Närmare föreskrifter om samarbetet mellan behöriga myndigheter meddelas av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer.

10.4Närmare om myndighetssamarbetet

Regeringens förslag: I lagen om tjänster på den inre marknaden ska anges att när det inte går att tillmötesgå en begäran om bistånd ska den behöriga myndigheten lämna information om detta till den behöriga myndigheten i det andra landet och kommissionen. Det ska av lagen framgå att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om informationsutbyte mellan myndigheter och annan myndighet inom EES-området samt meddela närmare föreskrifter om samarbete mellan myndigheter.

Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag.

Remissinstanser: Inga synpunkter lämnas i denna del.

Skälen för regeringens förslag: Bestämmelserna i tjänstedirektivet om det ömsesidiga biståndet innehåller ett antal skyldigheter som ska prägla samarbetet. Det bör närmare analyseras i vilken utsträckning de skyldigheter som anges i direktivet ska regleras. Här gör regeringen samma bedömning som promemorian.

En begäran om information eller om utförande av kontroller, inspektioner och utredningar ska enligt tjänstedirektivet vederbörligen motiveras och skälet till begäran ska särskilt anges (artikel 28.3). Av artikeln följer vidare att utlämnad information får endast användas för det ändamål som har angetts i begäran och IMI-formulären har utvecklats för att ta hänsyn till dessa krav. Det innebär t.ex. att de standardiserade frågorna i IMI kommer att efterfråga motiveringar för en begäran.

Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223) ska myndigheter handlägga ett ärende där någon enskild är part så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Bestämmelsen ska uppfattas som ett riktmärke för förfarandets kvalitet objektivt sett. I enkelhetskravet ligger t.ex. att ärendena inte ska belastas med onödig skriftväxling eller utredning. Av 9 § personuppgiftslagen (1998:204) följer bl.a. att den som är personuppgiftsansvarig ska se till så att personuppgifter behandlas bara om det är lagligt och att behandlingen alltid ska ske på ett korrekt sätt och i enlighet med god sed. Av bestämmelsen följer vidare bl.a. att personuppgifter får samlas in bara för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och att de inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. De personuppgifter som behandlas ska vidare vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålen och får inte vara fler än vad som är nödvändigt med hänsyn till dessa ändamål. Dessa bestämmelser i 9 § personuppgiftslagen är avsedda att ha samma innebörd som artikel 6 i

146

dataskyddsdirektivet. Tjänstedirektivet går inte utöver förvaltningslagens och personuppgiftslagens bestämmelser för handläggning av ärenden respektive behandling av personuppgifter. Något behov av att lagfästa artikel 28.3 i tjänstedirektivet föreligger inte. Se också avsnitt 10.2.

Om den behöriga myndighet som tar emot en förfrågan inte själv har den efterfrågade informationen, ska myndigheten använda alla tänkbara medel som finns i nationell lag för att få den begärda informationen så snart som möjligt (artikel 28.4). Denna skyldighet kan inbegripa att tillfråga andra behöriga myndigheter, kontakta tjänsteleverantören och, om så krävs, genomföra kontroller och inspektioner (kommissionens handbok om genomförandet av tjänstedirektivet s. 51). Skyldigheten enligt tjänstedirektivet för medlemsstaterna att säkerställa att tjänsteleverantörer som är etablerade på deras territorium lämnar all information som krävs för kontroll av efterlevnaden av nationell lagstiftning ska ses mot den bakgrunden. I många författningar finns redan en möjlighet att vitessanktionera uppgiftsskyldighet för en näringsidkare inom ramen för tillsynen, i de fall sådan plikt ansetts vara nödvändig. Svensk rätt torde uppfylla tjänstedirektivets krav i detta avseende. Varje myndighet ska handla inom ramen för sina befogenheter och den får själv besluta om lämpliga åtgärder för att efterkomma en begäran om bistånd. Detta får anses innefattas i den i lagen om tjänster på den inre marknaden reglerade biståndsskyldigheten.

Av kraven på ömsesidigt bistånd följer även att medlemsstaterna ska underrätta varandra om svårigheter att tillmötesgå en begäran om bistånd (artikel 28.5). En myndighet som får en begäran om bistånd har att bedöma om den kan lämna hjälpen inom ramen för sin verksamhet. I 6 § förvaltningslagen regleras samverkan mellan myndigheter. Av bestämmelsen följer att varje myndighet ska lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. En myndighet bör inte vara skyldig att hjälpa till med annat än sådant som har anknytning till dess eget verksamhetsområde och som är förenligt med en god hushållning med allmänna medel (Trygve Hellners och Bo Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer, 2007, upplaga 2:1, s. 88). Sådan underrättelse som tjänstedirektivet föreskriver får anses vara en del av skyldigheten att lämna ömsesidigt bistånd. Då underrättelseskyldigheten även avser kommunala myndigheter bör den enligt regeringen regleras i lag.

Medlemsstaterna ska så snart som möjligt och på elektronisk väg översända begärda uppgifter till myndigheten i det land som kommit med begäran (artikel 28.6). Genom användandet av ett informationssystem för den inre marknaden garanteras att uppgifterna översänds på elektronisk väg och någon ytterligare reglering i denna del är inte erforderlig.

Tjänstedirektivet kräver att medlemsstaterna ska tillse att register där tjänsteleverantörer är inskrivna och som de egna behöriga myndigheterna har tillträde till också kan konsulteras på samma villkor av övriga medlemsstaters motsvarande behöriga myndigheter (artikel 28.7).

De register som berörs är framför allt s.k. företags- och yrkesregister. I många fall är sådana register tillgängliga för allmänheten. Det är i sammanhanget viktigt att skilja mellan redan tillgängliga offentliga register och andra register som inte är av intresse för någon annan behörig myndighet. Avsikten med att ge tillgång till register är att minska

Prop. 2008/09:187

147

antalet direkta informationsutbyten och förfrågningar i IMI, vilket i sin tur besparar myndigheterna tid och resurser. Medlemsstaterna ska tillhandahålla de offentliga register som myndigheterna har tillgång till i IMI-systemet för att dessa register ska kunna konsulteras. Tillträdet till registren underlättas genom att det i IMI-systemet finns länkar till andra medlemsländers register, så att de behöriga myndigheterna kan få direkt tillgång till dem. Tillträde till registren ska dock ske på samma villkor som för behöriga myndigheter i den tillfrågade medlemsstaten. Om en myndighet t.ex. åläggs att erlägga en avgift för att få tillgång till uppgifter i registret ska en sådan avgift kunna krävas även av de behöriga myndigheterna från den frågande medlemsstaten. Om tillträdet är begränsat på nationell nivå till särskilda behöriga myndigheter måste tillträdet även begränsas till jämförbara behöriga myndigheter från den frågande medlemsstaten.

Som redogörs för under avsnitt 10.3 följer av 12 § i den föreslagna lagen att svenska myndigheter är skyldiga att lämna ut uppgifter om tjänsteleverantörer till utländska myndigheter. För det fall sådan uppgift är sekretessbelagd följer av 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen (1980:100) att sådan uppgift får lämnas ut om uppgiften i motsvarande fall får utlämnas till svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten. Mot bakgrund av detta bör en svensk myndighet, i de fall en myndighet från ett annat medlemsland begär bistånd från en svensk myndighet, kunna lämna ut sekretessbelagda registeruppgifter till andra medlemsstaters tillsynsmyndigheter med stöd av 1 kap. 3 § tredje stycket sekretesslagen. För de uppgifter som finns i register som är direkt tillgängliga via länkar i IMI görs därtill bedömningen redan i förväg av om uppgifter kan tillhandahållas myndigheter i andra länder inom EES.

Av tjänstedirektivet följer att medlemsstaterna är skyldiga att underrätta kommissionen om sådana fall då andra medlemsstater inte uppfyller sina skyldigheter i fråga om ömsesidigt bistånd. Denna skyldighet ska enligt regeringen regleras i den nya lagen om tjänster på den inre marknaden.

Närmare föreskrifter om anslutning av behörig myndighet till gemensam kontaktpunkt, om informationsutbyte mellan behörig myndighet och gemensam kontaktpunkt, om informationsutbyte mellan behörig myndighet och annan myndighet inom EES-området, samt om utlämnande av information från behörig myndighet till tjänsteleverantör får meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Se även avsnitt 10.5. Bemyndigandet motiveras av behovet att ta om hand de skyldigheter som kommunala behöriga myndigheter har i anledning av direktivet. Bemyndigandet har stöd i 8 kap. 7 § första stycket 3 regeringsformen.

Närmare föreskrifter om samarbetet mellan behöriga myndigheter meddelas av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Lagrådet har anfört att det i stället skulle anges att bestämmelser om samarbetet mellan myndigheter finns i annan författning, då det skulle vara en bättre formulering samt att den utformningen skulle stämma bättre överens med andra valda formuleringar i lagen om tjänster på den inre marknaden, som Lagrådet

Prop. 2008/09:187

148

anser är att föredra. Lagrådet anför att om inte för annat bör samma Prop. 2008/09:187 utformning väljas för konsekvensens skull. Regeringen vill med

anledning av detta anföra följande. Den valda formuleringen, dvs. att regeringen (eller den myndighet som regeringen bestämmer) meddelar föreskrifter, har under ett antal år använts för att upplysa om förekomsten av verkställighetsföreskrifter eller om föreskrifter som meddelas inom ramen för restkompetensen. Delegationsbestämmelser, dvs. materiella bemyndiganden, har i stället uttryckts så att regeringen (eller den myndighet som regeringen bestämmer) får meddela föreskrifter med ett visst innehåll. Även om skillnaden i uttryckssätten inte är stor, är det ändå så regeringen i sina lagförslag har valt att skilja mellan delegationsbestämmelser och upplysningsbestämmelser. De valda uttryckssätten har också godtagits av riksdagen och av Lagrådet i tidigare fall. Enligt regeringens mening är det av stor vikt att uttryckssätten i lagstiftningen är konsekventa. Regeringen har tidigare (se t.ex. prop. 2007/08:45 s. 85) påpekat att det visserligen finns anledning att närmare överväga hur upplysningsbestämmelser av detta slag bör utformas, men att dessa överväganden bör göras inom ramen för den pågående översynen av Regeringskansliets riktlinjer för författningsskrivning (Ds 1998:66). I avvaktan på att denna översyn slutförs bör informationsbestämmelser utformas på det sätt som hittills har skett. Regeringen väljer därför att frångå Lagrådets förslag till ändring och behåller den formulering som återfinns i lagrådsremissen. Se också vad som anförs i avsnitten 7.1, 8.3.3 och 8.3.5.

10.5Tjänsteleverantörernas anseende

Regeringens bedömning: En skyldighet bör införas för den behöriga myndigheten att upplysa tjänsteleverantören om att sådana uppgifter som avses i artikel 33 i tjänstedirektivet har översänts till en behörig myndighet i annan medlemsstat, oavsett om uppgifterna gäller en fysisk eller juridisk person.

Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela närmare föreskrifter om denna skyldighet liksom när det gäller motivering av begäran om bistånd m.m.

Promemorians bedömning och förslag: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Konsumentverket anser att det bör förtydligas om det som i direktivet anges som slutgiltigt beslut avser ett slutligt beslut eller ett beslut som vunnit laga kraft. Elsäkerhetsverket efterfrågar tydligare avgränsning mellan tjänstedirektivet och yrkeskvalifikationsdirektivet. Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget att information om att uppgifter enligt artikel 33 har översänts ska meddelas tjänsteleverantören oavsett om uppgifterna gäller en fysisk eller juridisk person, eller har lämnat det utan erinran. Kammarrätten i Stockholm framhåller att behovet av särskilda regler som stöd för behandling av personuppgifter, utöver personuppgiftslagens bestämmelser, bör klargöras.

149

Skälen för regeringens bedömning och förslag: Artikel 33 i tjänstedirektivet innehåller särskilda bestämmelser om informationsutbyte rörande tjänsteleverantörernas anseende. Eftersom sådana uppgifter är känslig information finns i direktivet särskilda regler för hur utbytet får gå till. För tjänsteleverantören är det viktigt att sådant informationsutbyte endast rör åtgärder som har direkt betydelse för dennes kompetens eller yrkesmässiga trovärdighet, eftersom sådana uppgifter kan inverka negativt på dennes möjlighet att utöva sin verksamhet. Från tjänstemottagarens perspektiv finns ett behov av att känna till sådan offentliggjord information.

Såsom Elsäkerhetsverket har påtalat finns även i yrkeskvalifikationsdirektivet en bestämmelse som reglerar hur denna typ av information om tjänsteleverantörer får hanteras i IMI. I enlighet med vad som anförs under avsnitt 6.4 konstaterar regeringen att kommunikationen avseende de uppgifter som omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivets artikel 56 ska ske genom applikationen för yrkeskvalifikationsdirektivet. Återstående uppgifter som omnämns i artikel 33 i tjänstedirektivet ska däremot hanteras i tjänstedirektivsapplikationen i IMI.

Enligt artikel 33 i tjänstedirektivet ska en medlemsstat på en annan medlemsstats begäran översända alla uppgifter om sådana disciplinära eller administrativa åtgärder eller straffrättsliga påföljder och beslut rörande t.ex. betalningsoförmåga som deras behöriga myndigheter har vidtagit mot en tjänsteleverantör och som är av direkt betydelse för dennes kompetens eller yrkesmässiga trovärdighet. Översändandet av sådan information ska ske i enlighet med den nationella lagstiftningen. Om en medlemsstat lämnar ut sådan information ska tjänsteleverantören informeras om det. Begäran om uppgiftsutlämnande ska motiveras, särskilt skälen till att uppgifterna begärs.

Information om disciplinära eller administrativa åtgärder och straffrättsliga påföljder ska endast översändas om det inte finns eller återstår några möjligheter att överklaga (kommissionens handbok om genomförande av tjänstedirektivet, s. 52), dvs. om ett lagakraftvunnet beslut har fattats. Beträffande andra verkställbara beslut ska den översändande medlemsstaten ange om det rör sig om ett lagakraftvunnet beslut eller om beslutet har överklagats. Medlemsstaten ska även ange enligt vilka nationella bestämmelser tjänsteleverantören har befunnits skyldig eller straffats. Myndigheten som har information om tjänsteleverantörs anseende måste avgöra huruvida informationen finns i ett lagakraftvunnet beslut och därmed kan lämnas ut. Artikel 33.1-2 i tjänstedirektivet ska genomföras på ett sätt som överensstämmer med reglerna om hur personuppgifter får tillhandahållas och som respekterar rättigheter för personer som dömts eller straffats i de berörda medlemsstaterna. Konsumenterna ska ha tillgång till all berörd information som är offentlig. Regeringen konstaterar att tillgången på uppgifter kommer att variera mellan medlemsländerna eftersom varje medlemsland själv gör uppgifterna tillängliga i den utsträckning landets lagar tillåter det.

Kravet i artikel 33 på att underrätta tjänsteleverantören när uppgifter enligt denna artikel skickats över till en annan medlemsstat ska vara förenliga med personuppgiftslagen (1998:204) (PuL). Enligt 23-25 §§

Prop. 2008/09:187

150

PuL gäller att information som utgångspunkt ska lämnas till den Prop. 2008/09:187 registrerade när informationen samlas in eller, om uppgifterna samlas in

från någon annan källa än den registrerade själv och är avsedda att lämnas ut till tredje man, senast när uppgifterna lämnas ut för första gången. Information behöver dock inte lämnas om det finns bestämmelser om registrerandet eller utlämnandet i en lag eller någon annan författning. Det noteras här att PuL bara gäller i fråga om personuppgifter. Om tjänsteleverantören är en juridisk person finns inga bestämmelser i den lagen som ålägger myndigheterna en underrättelseskyldighet. I många fall regleras vidare registerföringen i särskild författning. Det gäller t.ex. för uppgifter i polisens belastningsregister om fällande domar i brottmål, personuppgifter i Kronofogdemyndighetens verksamhet med utsökning och indrivning, skuldsanering och betalningsföreläggande m.m. och uppgifter om näringsförbud och tillfälligt näringsförbud i register som förs av Bolagsverket. I sådana fall föreligger, som nämnts, inte någon informationsskyldighet enligt PuL. Med hänsyn till de begränsningar av informationsskyldigheten som följer av bestämmelserna i PuL och till avgränsningen av den lagens tillämpningsområde måste enligt regeringen en skyldighet införas för den behöriga myndigheten att upplysa tjänsteleverantören, oavsett om uppgifterna gäller en fysisk eller juridisk person, om att sådana uppgifter som avses i artikel 33 har översänts till en behörig myndighet i annan medlemsstat. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om denna skyldighet. Se också under avsnitt 10.4.

10.6Varningsmekanism

Regeringens förslag: I den nya lagen om tjänster på den inre marknaden ska det införas en skyldighet för behörig myndighet i Sverige att underrätta behöriga myndigheter i andra länder inom EES och kommissionen om tjänsteverksamhet som kan medföra allvarlig skada på människors hälsa eller säkerhet eller på miljön.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Konsumentverket framhåller att

varningsmekanismen påminner mycket om Rapex, ett varningssystem
avseende varor. Sveriges Kommuner och Landsting anser att
varningsmekanismen genomförs ofullständigt i 12 § i tjänstelagen
eftersom preciseringen att underrättelsen ”så snart som möjligt” inte
återfinns i den svenska lagen. Det närmare förhållandet mellan artiklarna
29.3 och 32 klargörs inte i promemorian.
Skälen för regeringens förslag: I syfte att säkerställa en effektiv
tillsyn och i synnerhet tillbörligt skydd för tjänstemottagarna, är det
viktigt att medlemsstaterna snabbt underrättas om tjänsteverksamheter
som kan medföra allvarliga skador på människors hälsa, säkerhet eller på
miljön. Artiklarna 32 och 29.3 i tjänstedirektivet innehåller därför
bestämmelser om att medlemsstaterna snabbt ska underrätta övriga
medlemsstater och kommissionen om sådana risker för allvarliga skador	151
	151

som räknas upp i artiklarna. Bestämmelserna syftar alltså inte direkt till att t.ex. förbjuda en tjänst, utan snarast till förebyggande åtgärder genom samarbete. Behöriga myndigheter i andra medlemsstater tillåts med hjälp av informationen att reagera snabbt, göra en nära övervakning av tjänsteleverantören i fråga och i förekommande fall vidta förebyggande åtgärder, särskilt i enlighet med artiklarna 16-18 och 30-31 i tjänstedirektivet (kommissionens handbok om genomförandet av tjänstedirektivet s. 53).

Artikel 32 i tjänstedirektivet fastställer ett särskilt förfarande i de fall en medlemsstat får kännedom om allvarliga specifika händelser som har samband med en tjänsteverksamhet och som skulle kunna orsaka allvarlig skada för människors hälsa, säkerhet eller på miljön inom det egna eller andra medlemsstaters territorier. Medlemsstaten ska i sådana fall, så snart som möjligt, underrätta etableringsmedlemsstaten, övriga berörda medlemsstater och kommissionen.

Artikel 29.3 i tjänstedirektivet anger att etableringsmedlemsstaten så snart som möjligt ska underrätta alla andra medlemsstater och kommissionen om den får kännedom om att en tjänsteleverantör, som är etablerad på dess territorium och tillhandahåller tjänster i andra medlemsstater, har uppträtt på ett sätt som skulle kunna orsaka allvarlig skada på människors hälsa eller säkerhet eller på miljön.

Även om det är mest vanligt att ett behov av varning uppstår i ett land där en tjänst utövas har ett medlemsland också ett ansvar för att varna andra medlemsländer i de fall en i det egna landet etablerad tjänsteleverantör utövar farlig verksamhet i ett annat medlemsland. Detta ansvar kan sägas vara mer långtgående då direktivet har ålagt etableringslandet en mer långtgående skyldighet att varna andra länder för sådan verksamhet.

För att snabbt kunna vidta adekvata åtgärder och undanröja de risker som farliga tjänster kan medföra för människors hälsa eller säkerhet eller på miljön bör den nya lagen om tjänster på den inre marknaden även innehålla en skyldighet för behöriga myndigheter i Sverige att underrätta behöriga myndigheter i andra länder inom EES och kommissionen om sådan farlig tjänsteverksamhet (jfr produktsäkerhetslagen (2004:451) och prop. 2003/04:121). Denna skyldighet gäller oavsett om tjänsteleverantören är etablerad här eller endast tillfälligt bedriver verksamhet här, så snart som behörig myndighet får kännedom om förhållandena. Såsom några remissinstanser har påpekat gäller varningsskyldigheten såväl för etableringslandet som för det land som berörs av en tillfällig verksamhet. Enligt regeringen bör en skyldighet läggas fast i lagen om tjänster på den inre marknaden att underrätta om farlig verksamhet. Den mer långtgående skyldighet som åligger etableringslandet att underrätta alla andra medlemsstater behöver enligt regeringen inte framgå av lagen.

IMI kommer att innehålla en funktion genom vilken dessa underrättelser ska ske. Kommissionen har i samråd med medlemsstaterna antagit riktlinjer för förfarandet. Enligt dessa ska varningar sändas via s.k. varningskoordinatorer, som kommer att kunna se varningen och vid behov inleda dialog med den myndighet som har initierat den. Därefter vidarebefordrar varningskoordinatorn varningen till andra medlemsstater och kommissionen. Medlemsstaterna ska själva kunna besluta huruvida

Prop. 2008/09:187

152

Prop. 2008/09:187

11 Tjänsternas kvalitet

11.1Informationskrav

Regeringens förslag: Skyldigheten för en tjänsteleverantör att lämna information ska regleras i lagen om tjänster på den inre marknaden i enlighet med tjänstedirektivets krav på information och sättet för hur informationen ska lämnas.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Energimyndigheten, Sveriges advokatsamfund och Svenska handelskammarförbundet pekar på vikten av att nya regler för information inte leder till ytterligare regelbörda. Uppsala universitet ifrågasätter om inte reglerna hellre skulle placeras i marknadsföringslagen. Konsumentverket och Allmänna reklamationsnämnden efterfrågar klargöranden vid lagkonkurrens med informationskrav i annan lagstiftning.

Skälen för regeringens förslag: Tjänstedirektivet innehåller bestämmelser om vilka informationskrav som ska ställas upp i förhållande till tjänsteleverantörer. Uppgifterna ska tillhandahållas av tjänsteleverantören på eget initiativ eller finnas lätt tillgängliga för tjänstemottagaren på den plats där tjänsten utförs eller där avtalet ingås. Tjänsteleverantörerna ska också när tjänstemottagaren begär viss information lämna kompletterande uppgifter i olika avseenden. Informationen ska lämnas på ett klart och entydigt sätt och i god tid innan avtalet ingås eller, om det inte finns något skriftligt avtal, innan tjänsten utförs. Remissinstanserna har gett stöd åt förslaget att dessa uppgifter ska framgå av lag. Regeringens förslag sammanfaller med promemorians.

Tjänstedirektivet ställer krav på att medlemsstaterna ska säkra att tjänstemottagarna får föreskriven information för att det ska vara möjligt att bedöma en tjänsts innehåll och kvalitet. Enligt tjänstedirektivet (skäl

97)är det nödvändigt att fastställa vissa bestämmelser om hög kvalitet på tjänster och i synnerhet garantera krav på information och öppenhet. Dessa bestämmelser bör tillämpas både för gränsöverskridande tjänster mellan medlemsstaterna, och tjänster som tillhandahålls i en medlemsstat av en tjänsteleverantör som är etablerad där.

Samma krav på att lämna information ska alltså gälla i alla medlemsstater och måste efterlevas av tjänsteleverantörerna inom hela gemenskapen. De nya reglerna bör dock inte betraktas som en ytterligare regelbörda, såsom några remissinstanser påpekat, eftersom den efterfrågade informationen inte nämnvärt skiljer sig från vad som är normalt eller redan gäller som krav i samband med att tjänster tillhandahålls och som vidare är en förutsättning för att tjänstemottagaren ska kunna fatta ett välgrundat beslut. Dessutom får leverantören välja tillvägagångssätt så länge som kraven på tydlighet och tillgänglighet

154

uppfylls. Enligt regeringens mening utgör därför inte bestämmelserna Prop. 2008/09:187 någon ytterligare regelbörda på företagen.

Informationskraven avser tjänster på vitt skilda områden och måste alltid tillhandahållas tjänstemottagare oavsett om de handlar i egenskap av konsumenter eller näringsidkare. Inom andra lagområden på konsumenträttens område ställs liknande eller andra informationskrav. Även i Sveriges advokatsamfunds vägledande regler om god advokatsed och i marknadsföringslagen (2008:486) finns vissa krav på information. Ingen lag innehåller dock krav som korresponderar med direktivets krav eller tillämpningsområde.

Marknadsföringslagens informationskrav har horisontell räckvidd och bestämmelserna innehåller mindre långtgående och mer allmänt hållna krav på information. Eftersom direktivets krav endast gäller för vissa tjänsteområden, gör regeringen bedömningen att det inte är lämpligt att infoga bestämmelserna i marknadsföringslagen såsom förordats av Uppsala universitet. Att reglera kraven i lagen om tjänster på den inre marknaden leder däremot till överskådlighet och sätter in kraven i ett naturligt sammanhang samtidigt som kraven därmed kommer att gälla för hela tjänstedirektivets tillämpningsområde och en likartad tillämpning för alla tjänsteleverantörer underlättas.

Utöver de bestämmelser som behövs för att genomföra direktivet måste de särskilda informationskrav som finns i annan lagstiftning beaktas av tjänsteutövare. Författningar som reglerar tjänsteområden som omfattas av tjänstedirektivet innehåller informationsbestämmelser som i viss utsträckning överlappar tjänstedirektivets informationskrav bl.a. i marknadsföringslagen (2008:486), prisinformationslagen (2004:347), distans- och hemförsäljningslagen (2005:59), paketreselagen (1992:1672) samt i e-handelslagen (2002:562). I den utsträckning som tjänstelagens bestämmelser kommer i konflikt med andra bestämmelser som har sitt ursprung i gemenskapsrätten har dessa bestämmelser företräde. Även detta bör enligt regeringen framgå av lagen om tjänster på den inre marknaden, se avsnitt 6.3.

Informationskraven gäller således vid sidan av de bestämmelser som redan finns i gemenskapsrätten. Medlemsstaterna är heller inte förhindrade att ställa ytterligare krav på information från de tjänsteleverantörer som är etablerade på deras territorium.

Informationskrav som går längre än bestämmelserna om information i lagen om tjänster på den inre marknaden kan dock inte alltid tillämpas mot en näringsidkare som tillfälligt verkar på den svenska marknaden. På grund av den i artikel 16 uttryckta principen om tjänsternas fria rörlighet, kan informationskrav i de delar som går utöver det harmoniserade området och inte undantas i artikel 16.1 b), inte göras gällande mot en tjänsteleverantör som inte är etablerad i Sverige. I sådana fall kan det vara lämpligt att tillsynen sker från etableringslandet. Den föreslagna ändringen i marknadsföringslagen 2 § gör det också möjligt att här ingripa mot åtgärder som haft effekt i ett annat EES-land om näringsidkaren är etablerad i Sverige. Vid tillsyn i Sverige som rör en tjänsteleverantör från ett annat EES-land är det därför enligt regeringens mening viktigt att tillsynsmyndigheterna i de nu nämnda fallen koordinerar sina åtgärder med hjälp av det informationssystem som

155

byggs upp som ett verktyg för tillsyn enligt tjänstedirektivet och som Prop. 2008/09:187 närmare beskrivs i avsnitt 10.1.

Konsumentverket har påpekat att prisinformationslagens bestämmelse går längre än direktivets bestämmelser eftersom lagen anger att skyldigheten att uppge pris inte är beroende av tjänstemottagarens begäran. Kravet på prisinformation kan därför endast upprätthållas mot tjänsteleverantörer som är etablerade i annan medlemsstat om motsvarande krav gäller i denna medlemsstat. Prisinformationslagen föreskriver dock en skyldighet att lämna prisinformation för varor och tjänster som tillhandahålls i butik, fasta säljställen m.m. (se prop. 2007/08:115 s. 129). Med etablering avses i 2 § i förslaget till lag om tjänster på den inre marknaden en tjänsteleverantörs faktiska utövande av en ekonomisk verksamhet under en obegränsad tid och genom en stabil infrastruktur varifrån näringsverksamhet för att tillhandahålla tjänster faktiskt bedrivs. Mot denna bakgrund gör regeringen den bedömningen att det inte är troligt att en näringsidkare tillhandahåller tjänster vid ett fast affärsställe utan att etablering föreligger i Sverige. Någon bestämmelse som anger att den lagen inte ska tillämpas på näringsidkare etablerade i en annan medlemsstat är enligt regeringens mening därför inte nödvändig.

Regeringen anser således i enlighet med promemorians förslag att de krav som ställs på en tjänsteutövare enligt tjänstedirektivet ska framgå av lagen om tjänster på den inre marknaden.

Den information som ska lämnas

Av lagen bör framgå att information som gör det möjligt att komma i kontakt med tjänsteleverantören alltid ska lämnas. Vidare ska i förekommande fall tjänsteleverantören upplysa om registreringsnummer eller motsvarande identifieringsuppgifter. Lagrådet har anfört att tjänsteleverantören i förekommande fall även ska upplysa om registrets namn. Skyldigheten följer av direktivet och regeringen anser att därför att det i lagen även bör föras in en skyldighet för tjänsteleverantören att lämna denna uppgift. Tjänsteleverantören ska också upplysa om adressuppgift till behörig tillståndsmyndighet eller den gemensamma kontaktpunkten, registreringsnummer för mervärdesskatt, standardvillkor, avtalsvillkor om tillämplig lag och om behörig domstol, garanti, vad tjänsten huvudsakligen består av, försäkring som gäller för tjänsten, och möjlighet till tvistlösning utom domstol (se nedan under avsnitt 11.2). I lagrådsremissen har även angetts att uppgift ska lämnas om priset på tjänsten om det kan fastställas i förväg. Lagrådet har anfört att skyldigheten är utformad på ett annat sätt i direktivet och föreslår en utformning av bestämmelsen i lagen i enlighet härmed. Regeringen anser att uppgiftsskyldigheten ska utformas enligt Lagrådets förslag och ska avse priset på tjänsten när det har fastställts i förväg. Alla uppgifter som är relevanta i de nämnda avseendena ska tillhandahållas.

Om en tjänsteleverantör utövar ett reglerat yrke ska information även lämnas om yrkestitel och det land där denna erhållits, och, i förekommande fall, den yrkesorganisation eller liknande där tjänsteleverantören är registrerad.

156

Tjänsteleverantören bör försäkra sig om att kontaktuppgifter alltid är lätt tillgängliga för tjänstemottagaren och att det är möjligt att komma i kontakt med tjänsteleverantören även sedan tjänsten har levererats för eventuella reklamationer eller förfrågningar (se nedan under avsnitt 11.2). Tjänsteleverantören ska ställa sådana uppgifter till förfogande som gör det möjligt att nå denne för direktkommunikation. Här är det lämpligt att tjänsteleverantören väljer vilka uppgifter som behövs för att säkra detta, beroende på målgruppen och den aktuella marknaden samt med hänsyn till att det ska vara möjligt att nå tjänsteföretaget även sedan tjänsten utförts.

Viss information ska lämnas på eget initiativ, och allt efter omständigheterna finnas tillgänglig på den plats där tjänsten utförs eller där avtalet ingås, på elektronisk väg genom en adress som tjänsteleverantören angett eller i eventuella informationshandlingar där tjänsten beskrivs i detalj. Regeringen anser att detta ska framgå av lagen om tjänster på den inre marknaden. Sådan information kan alltså lämnas på olika sätt som tjänsteleverantören själv väljer, efter vad som i det enskilda fallet är lämpligt och som uppfyller kraven på tydlighet och tillgänglighet. Allmänna reklamationsnämnden har pekat på vikten av att informationen lämnas på ett för tjänstemottagaren begripligt språk. Enligt regeringen bör detta innefattas i kravet på att informationen lämnas på ett klart och entydigt sätt. Det framgår av skäl 96 till tjänstedirektivet att informationskraven inte ska gälla allmän marknadskommunikation, t.ex. reklam. Det är således inte ett krav att all marknadsföring ska innehålla den nya lagens krav på upplysningar.

Regeringen anser att det också av lagen ska framgå att tjänsteleverantörer, om tjänstemottagaren begär det, ska lämna kompletterande uppgifter i olika avseenden. Denna skyldighet omfattar följande information. Priset på tjänsten när det inte är fastställt i förväg eller den beräkningsmetod som används för att fastställa priset, uppgift om tjänsteleverantörens verksamhet och med vem denne har intressegemenskap, de uppförandekoder som tjänsteleverantören följer samt var dessa finns att tillgå elektroniskt, och information om att en tjänsteleverantör ska följa en viss uppförandekod eller erbjuda möjlighet till tvistlösning utanför domstol och i så fall närmare information om vad denna tvistlösning innebär (se nedan under avsnitt 11.2). Om en tjänsteleverantör utövar ett reglerat yrke ska informationen även omfatta en hänvisning till de regler som gäller för att få utöva yrket i etableringsmedlemsstaten och var det går att få tillgång till dessa regler, t.ex. uppgift om priset på tjänsten, om tjänsteleverantören inte i förväg har fastställt priset för en viss typ av tjänst.

All information ska lämnas på ett klart och tydligt sätt och i god tid innan avtalet ingås eller, om det inte finns något skriftligt avtal, innan tjänsten utförs. Även detta ska enligt regeringen framgå av lagen.

11.1.1Sanktion

Regeringens förslag: Brister i informationslämnandet ska sanktioneras genom marknadsföringslagen och därvid anses som sådan väsentlig information som avses i 10 § tredje stycket marknadsföringslagen.

Prop. 2008/09:187

157

Lagens bestämmelser om marknadsstörningsavgift enligt 29 – 36 §§ ska Prop. 2008/09:187 dock inte vara tillämpliga.

Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Konsumentverket anser att också marknadsstörningsavgift bör kunna dömas ut vid bristande informationsgivning.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser i likhet med promemorian att brister i informationslämnandet måste sanktioneras samt att det ligger närmast till hands att marknadsföringslagens sanktionssystem kopplas till upplysningskraven i lagen om tjänster på den inre marknaden. Marknadsföringslagen är en ramlag som kompletteras av speciallagstiftning med särskilda informationskrav. I speciallagstiftningen görs en hänvisning till marknadsföringslagens bestämmelse om förbud mot utelämnande av väsentlig information enligt 10 § tredje stycket. Hänvisningen till marknadsföringslagen innebär att Konsumentombudsmannen kan utfärda ett vitesföreläggande eller väcka talan i Marknadsdomstolen. Talan enligt marknadsföringslagen kan också väckas av en näringsidkare som berörs eller av en sammanslutning av konsumenter, näringsidkare eller löntagare.

Marknadsföringslagens sanktionssystem är därför enligt regeringen den lämpligaste vägen att utöva tillsyn också över informationskraven i lagen om tjänster på den inre marknaden och leder till att direktivet får en och samma tillsynsmyndighet samt att en likartad sanktionsform tillämpas inom den nya lagens tillämpningsområde. Förutsättningar skapas därmed för en enhetlig och rättssäker tillämpning. I lagen om tjänster på den inre marknaden bör enligt regeringen därför anges att utelämnande av information innebär att marknadsföringslagen ska tillämpas och att informationen därvid ska anses vara väsentlig information enligt 10 § tredje stycket marknadsföringslagen. Ingripanden kan, allt efter förutsättningarna, ske både mot tjänsteleverantörer som verkar tillfälligt på den svenska markanden och som är etablerade här. Samarbete mellan tillsynsmyndigheter i IMI (se avsnitt 10.1) bör syfta till att göra tillsynen effektiv.

Vid en prövning av om ett informationskrav enligt särskild lag åsidosatts, presumeras i praxis att en brist på information utgör ett vilseledande utelämnande. För att bristen på information ska anses vara ett otillbörligt vilseledande och leda till sanktion enligt marknadsföringslagen, krävs det att bristen i märkbar mån påverkar eller sannolikt påverkar mottagarens förmåga att fatta ett välgrundat affärsbeslut. I förarbetena till marknadsföringslagen (prop. 2007:08:115 s. 89) uttalas att det ligger i sakens natur att ”väsentlig information” påverkar konsumentens förmåga att fatta ett välgrundat affärsbeslut. En särskild komplikation kan vara, såsom Konsumentverket påpekat, hur information som efterfrågats men inte lämnats, ska ledas i bevis under förutsättning att bevisbördan alltid i dessa mål åligger näringsidkaren. Regeringen anser inte att detta bör vara svårt att efterkomma eftersom det inte bör vara svårt att med hjälp av berörda tjänstemottagare styrka att särskild information har begärts.

158

I promemorian görs bedömningen att informationsbrister i nu aktuella Prop. 2008/09:187 hänseenden inte ska leda till marknadsstörningsavgift. Konsumentverket

anser att behovet av att kunna ingripa mot all otillbörlig marknadsföring som stör marknadens funktion väger tungt även här. Regeringen konstaterar att informationskrav i övrig speciallagstiftning, såsom distans- och hemförsäljningslagen, konsumentkreditlagen och paketreselagen inte sanktioneras med marknadsstörningsavgift. Förbud vid vite har där ansetts vara en tillräcklig sanktion och någon annan bedömning gjordes inte i prop. 2007/08:115 om ny marknadsföringslag. Det finns därför enligt regeringen inte skäl att behandla informationskraven i lagen om tjänster på den inre marknaden annorlunda och därför inte skäl att koppla bestämmelserna om marknadsstörningsavgift till nu aktuella överträdelser. Det bör således i lagtexten komma till uttryck att bestämmelserna om marknadsstörningsavgift inte ska tillämpas.

Av hänvisningen till marknadsföringslagen följer att ingripanden kan ske i enlighet med de förutsättningar som där ställs upp. Ingripanden förutsätter att det är frågan om marknadsföring och åtgärder i näringsverksamhet.

11.1.2Marknadsföring från utövare av reglerade yrken

Regeringens bedömning: Ingen lagstiftning behövs för att genomföra tjänstedirektivets krav på marknadskommunikation för berörda reglerade yrken. Det åligger berörda organisationer att säkerställa att de yrkesetiska reglerna följer gemenskapsrättens krav. Avvikelser kan i vissa fall prövas med stöd av marknadsföringslagen (2008:486).

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Almega och Sveriges advokatsamfund delar regeringens bedömning.

Skälen för regeringens bedömning: Enligt tjänstedirektivet (artikel

24)får inte förbud mot marknadskommunikation för reglerade yrken förekomma i medlemsstaterna. Medlemsstaterna ska därutöver säkerställa att marknadskommunikationen från reglerade yrken följer yrkets etiska regler, särskilt vad gäller verksamhetens oberoende, värdighet och integritet samt tystnadsplikt på ett sätt som överensstämmer med yrkets särdrag. De yrkesetiska reglerna för marknadskommunikation ska vidare vara icke-diskriminerande, motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset och proportionerliga.

Med reglerat yrke avses en eller flera yrkesverksamheter enligt artikel 3.1 a) i direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (EUT L 255, 30.9.2005, s. 22), yrkeskvalifikationsdirektivet. I denna artikel definieras reglerat yrke som yrkesverksamhet där det genom lagstiftningen direkt eller indirekt krävs bestämda yrkeskvalifikationer för tillträde till eller utövande av verksamheten i någon form.

159

I Sverige finns ett 30-tal reglerade yrken. Många av dessa rör tjänsteverksamhet som inte omfattas av tjänstedirektivets tillämpningsområde. Tjänstedirektivet – som är tillämpligt för vissa av de reglerade yrken som faller under yrkeskvalifikationsdirektivet – omfattar inte lärare inom det offentliga skolväsendet, ett stort antal hälso- och sjukvårdsyrken, väktaryrket och ett okänt antal reglerade yrken som inte omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivet, bl.a. försäkringsförmedlare och sjöfartsyrken (jfr skäl 42 och artikel 2.3 i yrkeskvalifikationsdirektivet).

I tjänstedirektivet (artikel 4.12) definieras marknadskommunikation såsom varje form av meddelande som syftar till att direkt eller indirekt främja varor eller tjänster från ett företag, en organisation eller en person som bedriver handels-, industri- eller hantverksverksamhet, eller har ett reglerat yrke, eller till att direkt eller indirekt främja ovan nämnda företags, organisations eller persons profil. Där anges att följande i sig inte utgör marknadskommunikation: 1) Information som gör att man direkt kan nå företaget, organisationen eller personen, exempelvis domännamn eller en e-postadress. 2) Meddelanden som rör företagets, organisationens eller personens varor, tjänster eller image och som utarbetats på ett oberoende sätt, i synnerhet när det inte gjorts i utbyte mot ekonomisk ersättning.

Definitionen av marknadskommunikation i tjänstedirektivet får i huvudsak anses stå i överensstämmelse med definitionen av marknadsföring i 3 § marknadsföringslagen (2008:486).

Utifrån de områden och verksamheter som omfattas av tjänstedirektivet är direktivet för närvarande tillämpligt på sju i Sverige reglerade yrken som omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivet; advokat (i vissa fall), elinstallatör, fastighetsmäklare, auktoriserad tolk, auktoriserad översättare, trafiklärare och veterinär samt på ett reglerat yrke som inte omfattas av yrkeskvalifikationsdirektivet, nämligen revisorer. Från och med den 1 januari 2010 kommer det att, utöver veterinärer, finnas fler reglerade yrken inom djurens hälso- och sjukvård, däribland djursjukskötare och godkända hovslagare. Även dessa yrken kommer att omfattas av direktivets bestämmelser. Bland de aktuella reglerade yrkena har bestämmelser som berör marknadskommunikation endast identifierats för advokater.

För advokater gäller vägledande regler om god advokatsed, som är utfärdade av Sveriges advokatsamfunds styrelse. Enligt regel 7.8.1 får en advokat inte anskaffa uppdrag på ett sätt som innebär att annans trångmål eller utsatta situation utnyttjas. I regel 7.8.2 anges att en advokat får ange viss inriktning på sin verksamhet endast om advokaten har särskilda insikter i och erfarenhet av angivet verksamhetsområde. Av regel 7.8.3 följer att advokat inte får medverka till eller godta att annan bedriver ackvisitionsverksamhet eller marknadsföring för advokaten på ett sätt som inte är tillåtet för advokaten själv. Reglerna syftar till att garantera advokaternas oberoende, värdighet och integritet samtidigt som de avser att skydda potentiella klienter som befinner sig i mycket utsatta situationer, t.ex. brottsoffer. Reglerna är förenliga med de yrkesetiska krav som enligt 8 kap. 4 § första stycket rättegångsbalken och Advokatsamfundets vägledande regler om god advokatsamfund i övrigt bör ställas på advokater. Reglerna är icke-diskriminerande, motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset och proportionerliga i

Prop. 2008/09:187

160

förhållande till skyddsintressena. Bestämmelserna får därför anses vara Prop. 2008/09:187 förenliga med artikel 24 i tjänstedirektivet.

Inget totalförbud mot marknadsföring från reglerade yrken har identifierats varför regeringen bedömer att Sverige får anses redan uppfylla tjänstedirektivets krav och anser därför, i likhet med promemorian, heller inte att någon lagstiftningsåtgärd krävs.

De inventerade yrkesorganisationerna har i dagsläget inte yrkesetiska regler som kommer i konflikt med tjänstedirektivets krav. Inom flertalet yrkesorganisationer finns yrkesetiska normer som bevakas av en ideell yrkesorganisation i medlemmarnas intressen och i regel ett sanktionssystem för att bevaka de yrkesetiska frågorna.

Något behov har därför heller inte identifierats av att säkerställa reglerade yrkesverksamheters oberoende, värdighet, integritet eller förutsättningarna för tystnadsplikt genom lagreglering.

Marknadsföringsåtgärder som är avsättningsfrämjande och sannolikt kan påverka förmågan att träffa välgrundade affärsbeslut hos den som åtgärden är riktad till kan prövas enligt marknadsföringslagen. Det bör dock påpekas att den mest ändamålsenliga prövningen i regel sker genom de branschetiska nämnderna.

Regeringen bedömer sammanfattningsvis att Sverige redan uppfyller tjänstedirektivets krav på marknadskommunikation från reglerade yrken.

11.2Tvistlösning

Regeringens förslag: I den nya lagen om tjänster på den inre marknaden ska det anges att tjänsteleverantörer ska besvara klagomål från en tjänstemottagare så snart som möjligt och skyndsamt försöka finna en tillfredsställande lösning.

Regeringens bedömning: Något behov av att lagfästa bevisbördan för tjänsteleverantörens uppgiftsskyldighet enligt lagen om tjänster på den inre marknaden finns inte. Något krav på finansiell garanti för domstolprövning ställs inte i Sverige varför det inte finns något behov av reglering i denna del.

Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Konsumentverket förespråkar att den tid inom vilken klagomål ska besvaras bör anges till en månad. Allmänna reklamationsnämnden anser att bestämmelsen uttryckligen bör kopplas till marknadsföringslagen medan Konsumentverket ansluter sig till promemorians bedömning i denna fråga. Sveriges advokatsamfund har ifrågasatt om bestämmelsen ställer krav på en aktiv uppgiftsskyldighet.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt tjänstedirektivet (artikel 27) ska tjänsteleverantörer lämna kontaktuppgifter m.m., dit alla tjänstemottagare, även de som är bosatta i en annan medlemsstat, direkt kan vända sig med klagomål eller förfrågningar om den utförda tjänsten. Tjänsteleverantörerna ska lämna sin officiella adress om denna inte överensstämmer med den vanliga korrespondensadressen. Klagomål ska besvaras så snart som möjligt och

161

tjänsteleverantören måste skyndsamt försöka finna tillfredsställande lösningar. De tjänsteleverantörer som ska följa vissa uppförandekoder, eller som är medlemmar i en yrkes- eller branschorganisation som erbjuder möjlighet till tvistlösning utanför domstol, måste upplysa tjänstemottagaren om detta. Möjligheterna för tvistlösning ska framgå av alla handlingar där någon av tjänsterna beskrivs i detalj. Vidare ska där framgå hur man kan få närmare information om vad som utmärker denna form av tvistlösning och på vilka villkor den får tillämpas.

Regeringen anser att en viktig förutsättning för att inge förtroende hos tjänstemottagarna är att tjänsteleverantören har bra rutiner och en organisation för att hantera klagomål. Detta är viktigt oavsett om tjänstemottagarna är konsumenter eller andra kunder och oavsett storleken på den verksamhet som bedrivs och kundens krav. En väl fungerande kundtjänst förebygger missförstånd och segdragna tvister. En första förutsättning för tvistlösning är givetvis också att det är möjligt att komma i kontakt med tjänsteleverantören sedan tjänsten är avslutad.

Därför måste det av tjänsteleverantörer krävas att både relevanta kontaktuppgifter lämnas och att upplysningar om de möjligheter till tvistlösning utanför domstol som står till buds lämnas i samband med tillhandahållandet av tjänsten. Detta bör således framgå av informationsbestämmelserna i lagen om tjänster på den inre marknaden.

För de tjänsteleverantörer som ska följa vissa uppförandekoder, eller som är medlemmar i en yrkes- eller branschorganisation som erbjuder möjlighet till tvistlösning utanför domstol, gäller att de ska upplysa tjänstemottagare om detta. Även detta ska framgå av tjänstelagens informationsbestämmelser.

Många tjänsteleverantörer är småföretagare som inte kan tillhandahålla en regelrätt kundmottagning. Även dessa måste ändå ha rutiner för att besvara kunders förfrågningar efter det att tjänsten har utförts och hantera reklamationer. Någon horisontell lagstiftning som ålägger tjänsteleverantörer en sådan skyldighet finns inte idag. För fastighetsmäklare finns dock allmänna råd från Fastighetsmäklarnämnden om klagomålshantering. I postdirektivet (97/67/EG) anges att tvister bör lösas rättvist och inom rimlig tid. En bestämmelse som svarar mot tjänstedirektivets krav på reklamationshantering ska enligt regeringen införas i den nya lagen om tjänster på den inre marknaden.

Skyldigheten innebär att tjänsteleverantören ska ha ett system för att besvara klagomål och lämna förslag till lösningar. När klagomål har kommit in till en tjänsteleverantör måste dessa hanteras skyndsamt. I lagrådsremissen har anförts att det i detta ligger att tjänsteleverantören inom skälig tid ska besvara reklamationer. Vad som ska anses som skälig tidsfrist för att besvara klagomål kan skifta med omständigheterna. Enligt regeringens uppfattning får det anses rimligt att klagomål normalt besvaras inom en månad. Konsumentverket anser att den tid inom vilken klagomålen ska besvaras ska bestämmas i lag och anges till en månad. Regeringen anser inte att tidsfristen ska lagfästas med hänsyn till att tillämpningsområdet för lagen om tjänster på den inre marknaden är mycket brett och kan röra vitt skilda slags ärenden mellan både näringsidkare och i konsumentförhållanden. Dessutom kan en i lag fastlagd generell tidsgräns riskera att gå längre än tjänstedirektivets

Prop. 2008/09:187

162

bestämmelse ger utrymme för. Lagrådet har anfört att uttrycket ”inom Prop. 2008/09:187 skälig tid ” inte motsvarar det krav på snabb handläggning - ”så snart

som möjligt” - som direktivet uppställer. Lagrådet ifrågasätter också om andra stycket i artikel 27 i direktivet verkligen kommer till uttryck i den föreslagna bestämmelsen. Regeringen instämmer i att den av Lagrådet föreslagna lydelsen överensstämmer med direktivet och godtar den. Det ska därför föras in i bestämmelsen att en tjänsteleverantörska besvara klagomål så snart som möjligt och skyndsamt försöka finna en tillfredsställande lösning.

En annan fråga är om ett krav på reklamationshantering kan sanktioneras och i så fall hur detta bör ske. En ny marknadsföringslag trädde i kraft den 1 juli 2008. Genom den nya lagen genomfördes bl.a. Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/29/EG av den 11 maj 2005 om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden. Den nya lagen har generell räckvidd och täcker hela marknadens utbud och efterfrågan av produkter, dvs. varor, tjänster eller andra nyttigheter. Den omfattar alla former av kommunikationssätt. En nyhet är att lagen även omfattar affärsmetoder som näringsidkaren använder efter det att avtal har ingåtts. Det är därför möjligt att åtgärder som svarar mot nu nämnda krav kan innefattas i definitionen av otillbörliga affärsmetoder. Allmänna reklamationsnämnden anser att bestämmelsen behöver kopplas till marknadsföringslagen genom att det anges att underlåtenhet att hantera klagomål ska anses som en otillbörlig metod. Regeringen anser att brister i en tjänsteleverantörs klagomålshantering kan prövas med stöd av marknadsföringslagen även utan att det särskilt anges i lag. Någon lagstiftningsåtgärd är därför inte nödvändig.

Bevisbördan

Enligt tjänstedirektivet ska medlemsstaterna vidta de allmänna åtgärder som krävs för att säkra att tjänsteleverantörer har skyldighet att styrka att de uppfyllt sin informationsskyldigheter. Enligt väl fastlagd praxis som har sin grund i International Chamber of Commerces (ICC) grundregler för reklam gäller inom marknadsföringsrätten s.k. omvänd bevisbörda vid bedömningen av om en uppgift angående sakförhållanden är vederhäftig, dvs. den är lagd på den marknadsförande näringsidkaren och inte på den part som för ärendet till prövning. Möjligheten att säkra bevisning talar för att bevisbördan ska ligga på den näringsidkare som tillhandahåller en tjänst. Även möjligheten att säkra marknadsrättens genomslagskraft talar för detta. Omvänd bevisbörda överensstämmer vidare med Europaparlamentets och rådets direktiv 97/55/EG av den 6 oktober 1997 om ändring av direktiv 84/450/EEG om vilseledande reklam så att detta omfattar jämförande reklam (EGT L 290, 23.10.1997, s. 18) och med direktivet om otillbörliga affärsmetoder. Det som gäller för uppgifternas materiella riktighet måste också anses gälla för själva tillhandahållandet av obligatoriska uppgifter och att det sker på stipulerat sätt. Något ytterligare behov av lagstiftning finns därför inte vad avser tjänsteleverantörernas skyldighet att styrka att de uppfyller informationskraven i lagen om tjänster på den inre marknaden.

163

Finansiella garantier för verkställighet

Prop. 2008/09:187

Om det krävs en finansiell garanti för att verkställa ett domstolsbeslut måste likvärdiga garantier som deponerats av kreditinstitut eller försäkringsgivare som är etablerade i en annan medlemsstat godtas enligt tjänstedirektivets artikel 27.3. I 2 kap. 25 § utsökningsbalken finns bestämmelser om beskaffenhet av säkerhet som lämnas vid verkställighet av t.ex. domar. Det finns i bestämmelserna inte någon begränsning till säkerheter ställda av svenska institut. Bestämmelserna i utsökningsbalken om säkerhet som lämnas vid verkställighet av t.ex. domar behöver inte ändras då de inte innehåller några begränsningar av det slag som enligt direktivets artikel 27.3 är otillåtna.

11.3Yrkesansvarsförsäkring m.m.

Regeringens bedömning: Den utbredda tillämpningen av krav på finansiell säkerhet i Sverige ger inte underlag för att det skulle finnas något behov av att utöka området för lagstadgad försäkringsplikt.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med	regeringens
bedömning.
Remissinstanserna: Sveriges advokatsamfund delar promemorians
bedömning. Kammarkollegiet anför att artikel 23.2 i tjänstedirektivet
innebär att utländska filialer eller återförsäljare för utländska arrangörer
inte längre behöver ställa säkerhet i Sverige i det fall säkerhet har ställts i
annat land inom EES-området och detta medför att resenärer tvingas
vända sig till respektive etableringsstat för att få ersättning.
Skälen för regeringens bedömning: Tjänstedirektivet föranleder
frågan om ytterligare krav på lagstadgad försäkringsplikt ska införas i
svensk rätt på specifika tjänsteområden för i Sverige etablerade
verksamheter som innebär en särskild risk för tjänstemottagares eller
tredje persons hälsa, säkerhet eller ekonomiska trygghet (artikel 23.1).
Bruket av obligatorisk ansvarsförsäkring eller motsvarande krav på
annan finansiell säkerhet vid olika verksamheter är mycket utbrett i
Sverige. Det är också vanligt förekommande att krav på
ansvarsförsäkring uppställs för beviljande av licens eller auktorisation.
Vid medlemskap i föreningar och förbund är det vanligt förekommande
att det ingår en obligatorisk gruppansvarsförsäkring i medlemsavgiften,
dvs. att premien bakats in i medlemsavgiften och inte utgör ett tillval.
Vid upphandling är det också normalt att uppställa krav på ekonomisk
säkerhet, exempelvis konsultansvarsförsäkring. Ett krav på finansiell
säkerhet ingår även regelmässigt inom ramen för olika standardavtal,
t.ex. konsultansvarsförsäkring enligt Allmänna bestämmelser för
konsultuppdrag inom arkitekt- och ingenjörsverksamhet av år 1996
(ABK96) vid obligatorisk ventilationskontroll och vid entreprenad.
Någon marknadsstudie över obligatoriska ansvarsförsäkringar har
aldrig genomförts och det finns inte möjlighet att här ge en uttömmande
sammanställning av alla krav på obligatoriska ansvarsförsäkringar som
uppställs. Sammantaget ger ändå förekomsten av självreglerade krav på
yrkesansvarsförsäkring i praktiken enligt regeringen	fog för	164

uppfattningen att det i dagsläget inte behövs ytterligare lagreglering av Prop. 2008/09:187 krav på ansvarsförsäkring eller motsvarande finansiell säkerhet för

verksamheter etablerade i Sverige.

Kammarkollegiet har anfört att tjänstedirektivet skulle få till konsekvens att konsumentskyddet sänks för resegarantierna. Artikel 7 i rådets direktiv 90/314/EEG av den 13 juni 1990 om paketresor, semesterpaket och andra paketarrangemang (paketresedirektivet, EGT L 158, 23.6.1990, s. 59) innehåller bestämmelser om skyldigheten att ställa resegarantier för paketresor. Artikeln har genomförts genom ändringar i resegarantilagen.

I resegarantilagen har skyldigheten att ställa säkerhet av konsumentskyddande skäl utvidgats till vissa typer av resor som inte omfattas av paketresedirektivet (se avsnitt 9.2). Av artikel 23.2 följer att när en tjänsteleverantör etablerar sig på en medlemsstats territorium får inte krav ställas på en garanti om tjänsteleverantören redan har ställt en likvärdig garanti i en annan medlemsstat där tjänsteleverantören redan är etablerad. Av artikel 23.3 framgår emellertid att artikel 23.2 inte ska påverka de system för yrkesansvarsförsäkring eller garantier som föreskrivs i andra gemenskapsrättsakter. Härav följer att arrangörer eller återförsäljare som marknadsför paketresor i Sverige, även fortsättningsvis, ska ställa säkerhet i den utsträckning som anges i resegarantilagen. Huruvida en näringsidkare kan anses etablerad i Sverige får bedömas i det enskilda fallet (se avsnitt 9.1) av rättstillämparen. Eftersom skyldigheten att ställa säkerhet för andra resor än paketresor inte kan hänföras till något av de tillåtna undantagen i artikel 16 i tjänstedirektivet kan den dock inte upprätthållas gentemot en näringsidkare som är etablerad i en annan medlemsstat inom EES, se avsnitt 9.2.

Ömsesidigt erkännande av intyg m.m.

Principen om ömsesidigt erkännande av intyg om garantier för att täcka tjänsternas risk och omfattning ska i relevanta delar genomföras i berörd sektorslagstiftning inom tjänstedirektivets tillämpningsområde. En upplysningsbestämmelse som hänvisar till sådan reglering ska finnas i lagen om tjänster på den inre marknaden. Rätten att vid etablering kräva kompletterande garantier i de fall en försäkring som redan tecknats i en annan medlemsstat inte skulle räcka till för de risker som är aktuella kräver ingen lagreglering. Frågan behandlas i avsnitt 8.3.5.

Tjänstedirektivet kräver att medlemsstaterna ömsesidigt erkänner intyg om säkerhet för att täcka tjänsternas risk och omfattning. Artikel 23.2 preciserar medlemsstaternas skyldighet att i de fall en tjänsteleverantör önskar etablera sig även inom den statens territorium beakta väsentligen likvärdiga eller jämförbara försäkringskrav där leverantören redan är etablerad. Medlemsstaten får i en sådan situation inte kräva ytterligare försäkringar eller garantier om det befintliga skyddet redan omfattar den medlemsstatens territorium. Om försäkringsskyddet endast delvis är jämförbart får krav ställas på kompletterande arrangemang (kommissionens handbok om genomförandet av tjänstedirektivet s. 64).

165

Om det i Sverige krävs att en tjänsteleverantör som är etablerad här Prop. 2008/09:187 tecknar en yrkesansvarsförsäkring eller lämnar någon annan garanti, ska

som tillräckligt styrkande handling accepteras intyg om sådan försäkring som utfärdats av kreditinstitut eller försäkringsbolag vilka är etablerade i andra medlemsstater. Kravet på ömsesidigt erkännande av intyg om säkerhet som utfärdats i annat land än där tjänsten är tänkt att utföras är begränsat till det försäkringsskydd som garantin ger i fråga om den försäkrade risken, det försäkrade beloppet eller ett tak för garantin och eventuella undantag från försäkringsskyddet. Ömsesidigt erkännande av finansiell säkerhet begränsas dock till likvärdiga eller i allt väsentligt jämförbara säkerheter. Sverige bör också förbehålla sig rätt att kräva en kompletterande garanti som täcker de aspekter som inte redan omfattas. Om det således endast rör sig om en delvis likvärdig försäkring eller garanti får i Sverige krävas en kompletterande garanti som täcker de aspekter som inte redan omfattas.

Försäkringen eller garantin bör vara anpassad till riskens art och omfattning. Tjänsteleverantörerna måste därför ha gränsöverskridande försäkringsskydd endast om de faktiskt tillhandahåller tjänster i andra medlemsstater. Tjänsteleverantörer och försäkringsbolag bör även fortsättningsvis ha tillräcklig flexibilitet för att förhandla fram försäkringsavtal som är exakt avpassade efter riskens art och omfattning.

Föreligger risk för dubbla försäkringskrav?

Som har nämnts i föregående avsnitt medger tjänstedirektivet att medlemsstaterna föreskriver krav på yrkesansvarsförsäkring. Tjänsteleverantören får dock inte underkastas krav på att teckna försäkring från flera medlemsstater. Frågan är om det mot den bakgrunden föreligger någon risk för att en yrkesutövare från en annan medlemsstat som etablerar sig här i landet blir underkastad dubbla krav på att teckna försäkring. Obligatorisk ansvarsförsäkring krävs i dag såsom redan framgått inom ett flertal områden.

Av 27 § revisorslagen (1995:528) framgår att revisorer och registrerade revisionsbolag ska teckna försäkring eller hos Revisorsnämnden ställa säkerhet för den ersättningsskyldighet som revisorn eller bolaget kan ådra sig i sin revisionsverksamhet. Om det finns särskilda skäl, får Revisorsnämnden bevilja undantag från kravet på försäkring eller säkerhet. Revisorsnämnden kontrollerar att bestämmelserna i bl.a. 27 § efterlevs (3 § revisorslagen). Närmare bestämmelser om försäkring finns i 6–8 §§ Revisornämndens föreskrifter (RNFS 2001:2) om villkor för revisorers och registrerade revisionsbolags verksamhet. En revisor kan betraktas som en tjänsteleverantör i tjänstedirektivets mening. Det kan vidare konstateras att 27 § revisorslagen får anses gälla såväl svenska revisorer som utländska revisorer som etablerar sig här i landet. Revisorers försäkringsplikt enligt revisorslagen får därför anses falla in under bestämmelserna i artikel 23 i direktivet. Revisorslagen ställer inte något krav på att det ska vara fråga om en svensk försäkring. Även en utländsk försäkring bör kunna godtas om den uppfyller kraven i revisorslagen och Revisorsnämndens föreskrifter som redogjorts för ovan. Någon risk för att revisorn ska underkastas krav på försäkring i

166

flera medlemsstater bedöms mot den bakgrunden inte föreligga. Därtill Prop. 2008/09:187 kommer att Revisorsnämnden enligt 27 § andra stycket revisorslagen kan

bevilja undantag från kravet på försäkring under förutsättning att det bedöms finnas särskilda skäl.

Fel eller försummelser från en advokat eller dennes anställda kan utgöra en sådan direkt och särskild risk för tjänstemottagarens ekonomiska trygghet att det svenska kravet på obligatoriska försäkringar står i överensstämmelse med regleringen i tjänstedirektivets artikel 23.1. När det gäller utländska advokater som etablerar sig i Sverige är det svenska kravet på att dessa ska omfattas av de svenska obligatoriska försäkringarna, eller motsvarande försäkringar i annan stat där advokaten redan är etablerad, förenligt med artikel 23.2 i tjänstedirektivet och även artikel 6 i Europaparlamentets och Rådets direktiv 98/5/EG av den 16 februari 1998 om underlättande av stadigvarande utövande av advokatyrket i en annan medlemsstat än den i vilken auktorisationen erhölls (etableringsdirektivet, EGT L 77, 14.3.1998, s. 36).

Av 6 § punkten 2 i fastighetsmäklarlagen framgår att en fastighetsmäklare måste teckna en ansvarsförsäkring för att bli registrerad. Försäkringen ska, enligt 11 § fastighetsmäklarförordningen, tecknas hos en försäkringsgivare som har tillstånd att driva försäkringsrörelse i ett land inom EES eller i ett land som är medlem i Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD). Det finns inte någon risk för att en fastighetsmäklare ska underkastas krav på försäkring i flera medlemsstater.

Sammantaget har här och i övrigt inte något område identifierats som tyder på en risk för dubbla krav på försäkring varför regeringen i likhet med promemorians bedömning finner att något lagstiftningsbehov inte föreligger.

11.3.1Verksamheter på flera olika områden

Regeringens bedömning: Något behov av reglering har inte identifierats då endast motiverade begränsningar för verksamheter på flera olika områden ställs upp i nationell lag.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Sveriges advokatsamfund ansluter sig till

promemorians bedömning i denna fråga.
Skälen för regeringens bedömning: Medlemsstaterna ska säkerställa
att tjänsteleverantörer inte åläggs krav som innebär att de endast får
utöva flera verksamheter gemensamt eller i partnerskap (artikel 25).
Sådana krav får dock ställas i vissa fall på reglerade yrken och
leverantörer av en tjänst såsom t.ex. certifiering och ackreditering om det
är motiverat för att garantera deras oberoende och opartiskhet. Om
verksamheter på flera olika områden är tillåtna ska medlemsstaterna
säkerställa bl.a. att intressekonflikter förhindras, att oberoende säkras för
de verksamheter som kräver det och att regler om yrkesetik och
uppförande är förenliga sinsemellan, särskilt ifråga om tystnadsplikt.	167

Kvalificerad revisor är ett reglerat yrke	(jfr	skäl	42 i	Prop. 2008/09:187
yrkeskvalifikationsdirektivets ingress och prop. 2008/09:135 s. 61).
Yrket finns i samtliga EU:s medlemsstater. I 25 § revisorslagen finns
bestämmelser om förtroenderubbande sidoverksamhet. En revisor får inte
utöva annan verksamhet än revisionsverksamhet eller verksamhet som
har ett naturligt samband därmed, om utövandet är av sådan art eller
omfattning att det kan rubba förtroendet för revisorns opartiskhet eller
självständighet, eller utövandet på annat sätt är oförenligt med den
ställning som följer av behörigheten att utföra lagstadgad revision.
Revisorsnämnden ska på ansökan av en revisor meddela förhandsbesked
om huruvida en viss verksamhet är förenlig med nämnda krav. Det är av
största betydelse att omgivningen har förtroende för revisorernas förmåga
att fullgöra revisionsverksamhet med opartiskhet, självständighet och
objektivitet. Detta förtroende kan rubbas av att revisorn ägnar sig åt
annan verksamhet, eftersom det kan ge intryck av att revisorn inte längre
står fri från andra affärsintressen (se prop. 2000/01:146 s. 54). De
bestämmelser som finns i 25 § revisorslagen om förtroenderubbande
sidoverksamhet får därför anses vara förenliga med tjänstedirektivets
krav. Några lagändringar behövs enligt regeringen därför inte.
Även fastighetsmäklare är ett reglerat yrke. Fastighetsmäklarens roll
ser olika ut i olika medlemsstater. Enligt svensk rätt ska mäklaren
tillvarata både köpares och säljares intressen och han ska normalt bistå
parterna med att upprätta de rättsliga handlingar som behövs för
överlåtelsen. I det svenska systemet för fastighetsöverlåtelser, särskilt
mellan privatpersoner, fyller fastighetsmäklare en viktig funktion och det
är av stor vikt att konsumenter kan förlita sig på att mäklare inte tar
ovidkommande hänsyn. Förtroende kan rubbas om mäklaren ägnar sig åt
verksamhet som ger honom ekonomiska intressen som står i strid med
säljarens eller köparens. De bestämmelser som finns i 14 §
fastighetsmäklarlagen får därför anses vara förenliga med
tjänstedirektivets krav. Några lagändringar behövs därför inte.
Advokat är ett reglerat yrke. Beträffande advokater föreskrivs i 8 kap,
4 § rättegångsbalken att endast advokat får vara delägare eller bolagsman
i advokatverksamhet som bedrivs i bolagsform, om inte
Advokatsamfundets styrelse medger undantag.	Bestämmelserna om
ägande och bolagsmannaskap i advokatverksamhet syftar till att
säkerställa advokaters oberoende och opartiskhet. De är också
motiverade för att upprätthålla den tystnadsplikt som enligt lag gäller för
advokater och förhindra intressekonflikter. Mot denna bakgrund måste
bestämmelserna i rättegångsbalken anses omfattas av undantaget i artikel
25.1 a. Några lagändringar behövs därför inte.
Krav som inskränker möjligheten att utöva flera verksamheter
gemensamt eller i partnerskap får också i vissa fall ställas på leverantörer
av t.ex. certifiering och ackreditering. Det nuvarande svenska systemet
för provning och kontroll infördes i samband med EES-avtalet och
bygger på EG-rättens principer. Systemet är ett s.k. öppet system vilket
innebär att provnings- och kontrolltjänster utförs av företag i konkurrens
med varandra. För att säkerställa kvaliteten hos provnings- och
kontrollföretagen har det byggts upp ett omfattande internationellt
system för fortlöpande kompetensprövning och ackreditering. SWEDAC
är nationellt ackrediteringsorgan enligt lagen	(1992:1119)		och	168

förordningen (2005:894) om teknisk kontroll. SWEDAC är i egenskap av Prop. 2008/09:187 ackrediteringsorgan skyldig att följa den internationella standarden för ackrediteringsorgan som ställer krav på bl.a. opartiskhet och oberoende

ställning. SWEDAC ackrediterar laboratorier, certifieringsorgan och kontrollorgan. Dessas kompetens bedöms mot bl.a. internationella standarder vilka i sin tur ställer krav på opartiskhet och oberoende. Reglerna får därför anses vara förenliga med tjänstedirektivets krav. Några lagändringar behövs enligt regeringen inte heller här.

11.4Andra åtgärder för att höja tjänstekvaliteten

Regeringens bedömning: Utvecklingen av auktoritativa kvalitetssystem är av stor betydelse för att underlätta för tjänstemottagare att orientera sig på tjänstemarknaden. Dessa system bör utvecklas på frivillig väg. Information om viktiga kvalitetsordningar och deras innebörd bör tillhandahållas genom den gemensamma kontaktpunkten.

Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Almega och Sveriges handelskammarförbund framhåller att frivilligheten i dagens system bör bibehållas men har ingen erinran mot att information om kvalitetssystem lämnas genom den gemensamma kontaktpunkten.

Skälen för regeringens bedömning: I artikel 26 i tjänstedirektivet fastställs en ram för frivilliga kvalitetshöjande åtgärder som medlemsstaterna i samarbete med kommissionen ska uppmuntra tjänsteleverantörerna att vidta för att säkerställa tjänsternas kvalitet. Medlemsstaterna ska bl.a. se till att innebörden av information om viss kvalitetsmärkning samt kriterierna för deras tillämpning är lätt tillgängliga för både tjänsteleverantörer och tjänstemottagare. Medlemsstaterna ska också i samarbete med kommissionen uppmuntra bl.a. jämförande testning och utvecklingen av frivilliga europeiska standarder för tjänster.

Det är viktigt för att förbättra öppenheten och en hög tjänstekvalitet att upplysningar om innebörden av kvalitetsmärkning och andra kvalitetstecken på de tjänster som erbjuds och utförs för tjänstemottagarens räkning är lättillgängliga och görs utifrån jämförbara kriterier för dessa tjänster. Öppenhet är särskilt viktig inom vissa områden såsom exempelvis turism, i synnerhet hotellnäringen, där bruket av klassificeringssystem är mycket utbrett. Den europeiska standardiseringen kan användas för att förbättra överensstämmelsen och kvaliteten på tjänsterna men är i dag inte utbredd. De europeiska standarderna utarbetas av de europeiska standardiseringsorganen, den europeiska standardiseringsorganisationen (CEN), Europeiska kommittén för elektroteknisk standardisering (Cenelec) och Europeiska institutet för telestandarder (ETSI).

Det förekommer många olika sätt att öka jämförbarheten hos tjänster och öka öppenheten om tjänsternas egenskaper i syfte att stärka tjänsternas kvalitet. Kvalitetsmärkningssystem, miljömärkning,

169

jämförelser mellan olika villkor för och innehåll i		tjänster, tester av Prop. 2008/09:187
tjänster och branschvisa koder för att	främja	kvaliteten inom
tjänstesektorn är exempel på medel för att	stärka jämförbarheten och

därmed också kvaliteten hos tjänster. För verklig jämförbarhet måste dock information om kvalitetssystemen vara lättillgänglig över gränserna för att på så sätt minska risken för att nationella kvalitetssystem skapar handelshinder mellan länder. Det finns också en risk för att frivilliga märkningar ger upphov till handelshinder. Den risken är större ju mer avgränsat ett kvalitetssystem är till en viss bransch eller en viss yrkesutövning.

Standardisering och certifiering kan vara viktiga verktyg för att stärka tjänstekvalitet om dessa utvecklas brett och med konsumentinflytande. Inom standardiseringsområdet är tjänstestandarder dock mindre vanliga och bristen på frivilliga standarder anses bromsa utvecklingen. Det är angeläget att denna utveckling tar fart. Regeringen har i skrivelse 2007/08:140 till riksdagen, Standardiseringens betydelse i en globaliserad värld, uppmärksammat statens engagemang och åtaganden inom standardiseringsområdet. Där efterlyses fördjupade insatser inom bl.a. tjänsteområdet.

Vid sidan av etablerade kvalitetssystem kan andra aspekter av en tjänst vara viktiga för att bedöma om tjänsten håller en hög kvalitet. Sådana aspekter är t.ex. om tjänsteutövaren är kvalificerad för uppgiften, om denne uppfyller gällande säkerhetskrav, om denne anlitar kompetenta underleverantörer och om tjänsten utförs på ett effektivt sätt. Den information som tjänsteleverantören enligt den föreslagna lagen om tjänster på den inre marknaden måste lämna om sig och villkoren för sin tjänst kan underlätta för tjänstemottagaren att bedöma och jämföra tjänsternas kvalitet. Detsamma gäller för den information som kommer att finnas tillgänglig på kontaktpunkten angående de villkor som en tjänsteleverantör uppfyller i sitt hemland.

Förutsatt att en kvalitetsordning är känd och seriös kan den ytterligare underlätta förutsättningarna för att jämföra tjänster. I dagsläget saknas en samlad webbinformation om vad olika kvalitets- och miljömärkningssystem står för. En samlad information om de viktigaste kvalitetssystemen på marknaden bör därför utvecklas. De myndigheter som ansvarar för att utveckla den gemensamma kontaktpunkten bör enligt regeringen också utveckla sådan information att hållas tillgänglig på den gemensamma kontaktpunkten.

Enligt kommissionen bör, för att genomföra tjänstedirektivet fullt ut, en långsiktig plan utvecklas för att öka jämförbarheten hos tjänsteutövare också över gränserna inom EU. Detta bör enligt kommissionen ske i samarbete med andra medlemsländer under kommissionens ledning. Regeringen anser att det i detta sammanhang är värt att poängtera att också kommissionens kvalitetsmärkningar och kriterier bör presenteras på ett lättillgängligt sätt.

Medlemsstaterna måste vidta aktiva åtgärder för att uppmuntra tjänsteleverantörerna att införa frivilliga kvalitetshöjande åtgärder. Enligt tjänstedirektivet får medlemsstaterna själva välja vilka konkreta åtgärder de vill vidta för att uppmuntra till sådana insatser. Tänkbara åtgärder kan t.ex. vara medvetenhetskampanjer, kvalitetsmärkning, uppförandekoder

170

och frivilliga normer, olika program inklusive erbjudande om Prop. 2008/09:187 finansiering, workshops, konferenser osv.

Tjänstedirektivet föreslår också insatser när det gäller kvalitetsmärkning av yrkesorganisationer. På detta område finns en stor potential för frivilliga insatser för att stärka konsumenternas förtroende genom att tjänsteleverantörerna kan visa att de uppfyller vissa kvalitetskrav. Av artikel 37 i tjänstedirektivet framgår att medlemsstaterna i samarbete med kommissionen ska uppmuntra utvecklingen av uppförandekoder på gemenskapsnivå.

För att genomföra tjänstedirektivet fullt ut bör en långsiktig plan utvecklas i Sverige för att öka jämförbarheten hos tjänsteutövare också över gränserna inom EU. Regeringen anser att en sådan plan bör utvecklas i samarbete med näringslivet, kommissionen och andra medlemsstater.

11.5Tjänstemottagares rättigheter

Regeringens bedömning: Inga bestämmelser har identifierats i svensk rätt som diskriminerar tjänstemottagare på grund av tjänsteleverantörens etableringsplats eller den plats där tjänsten tillhandahålls. Inte heller bestämmelser från statens, de regionala eller lokala myndigheternas sida som riskerar att diskriminera tjänstemottagare på grund av medborgarskap eller bosättningsort finns.

Regeringens förslag: En bestämmelse som anger att behöriga myndigheter ska verka för att bl.a. principen om rätten att ta emot tjänster i tjänstedirektivet får genomslag i Sverige ska föras in i den inledande paragrafen i lagen om tjänster på den inre marknaden.

Promemorians bedömning och förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har något att erinra mot bedömningen i denna del utöver att tydligare hänvisning till tjänstedirektivets principer har efterfrågats.

Skälen för regeringens bedömning och förslag: Artiklarna 19 och 20 i tjänstedirektivet innehåller bestämmelser som rör tjänstemottagarnas rättigheter. Enligt EG-domstolens praxis utgör mottagandet av tjänster en oskiljaktig del av den grundläggande frihet som fastställs i artikel 49 i EG-fördraget. Artiklarna 19-21 i tjänstedirektivet har till syfte att stärka tjänstemottagarnas rättigheter, särskilt konsumenternas. Bestämmelsen om stöd för tjänstemottagarna behandlas närmare i avsnitt 7 om administrativ förenkling.

Artikel 19 innehåller särskilt förbud mot krav som är diskriminerande på grund av tjänsteleverantörens etableringsplats eller den plats där tjänsten tillhandahålls. Enligt artikel 19 a) i tjänstedirektivet måste medlemsstater upphäva bestämmelser som kräver att tjänstemottagare gör en deklaration eller beviljas tillstånd för att få använda tjänster från leverantörer som är etablerade i en annan medlemsstat. Det gäller emellertid inte tillståndsförfaranden som är tillämpliga också på tjänster utförda av en tjänsteleverantör som är etablerad i samma medlemsstat

171

(skäl 92). Vidare följer av artikel 19 b) i tjänstedirektivet att en medlemsstat som erbjuder ekonomiska bidrag för användning av en specifik tjänst måste upphäva befintliga diskriminerande begränsningar för sådant stöd, i den mån begränsningarna gäller leverantörer som är etablerade i en annan medlemsstat eller tjänster som tillhandahålls i en annan medlemsstat. Begreppet ekonomiska bidrag för användning av en särskild tjänst bör varken omfatta system för stöd som beviljas av medlemsstaterna (särskilt på det sociala området eller inom den kulturella sektorn) och som omfattas av gemenskapens konkurrensregler. Begreppet bör inte heller omfatta allmänna ekonomiska bidrag som inte är kopplade till användning av en särskild tjänst, t.ex. studiebidrag eller studielån (skäl 93).

Av artikel 20.1 i tjänstedirektivet följer att en medlemsstat måste se till att tjänstemottagare inte blir föremål för diskriminerande krav på grundval av medborgarskap eller bosättningsort. Det betyder att all diskriminering från statens eller de regionala eller lokala myndigheternas sida måste upphävas i den mån den grundar sig på mottagarnas medborgarskap eller bosättningsort, t.ex. diskriminerande avgifter eller krav som endast tillämpas på medborgare från andra medlemsstater (t.ex. skyldighet att inneha specifika dokument för att få använda en tjänst). I denna del är emellertid att beakta att inte varje skillnad i bemötande alltid innebär diskriminering. Av EG-domstolens praxis följer att diskriminering innebär att olika regler tillämpas på jämförbara situationer eller att samma regel tillämpas på olika situationer (EG-domstolens dom i mål C-311/97, Royal Bank of Scotland).

Befintliga svenska nationella lagar och förordningar har genomlysts med avseende på hur dessa förhåller sig till bl.a. artiklarna 19-20 i tjänstedirektivet. Det har inte identifierats några bestämmelser som strider mot nämnda artiklar i tjänstedirektivet. På motsvarande sätt har de statliga förvaltningsmyndigheter som hör under respektive departement gått igenom befintliga myndighetsföreskrifter och allmänna råd. Några bestämmelser som diskriminerar tjänstemottagare i aktuellt avseende har inte identifierats. Genom nämnda regelinventering anser regeringen att Sverige får anses ha säkerställt att syftet med ovan nämnda bestämmelser i tjänstedirektivet uppnås. I promemorians förslag till inledande upplysningsbestämmelse fanns endast en allmän hänvisning till direktivet

principer. Regeringen har i lagrådsremissen ansett att inledningsbestämmelsen till lagen om tjänster på den inre marknaden ska förtydligas genom en upplysning också om rättigheten för tjänstemottagarna att ta emot tjänster över gränserna inom EES. Lagrådet har anfört att det inte delar regeringens uppfattning om att denna princip eller någon av de övriga principer som nämns i första stycket i den i lagrådsremissen föreslagna bestämmelsen genomförs i svensk rätt genom en upplysning om att de förekommer i direktivet. Anses det nödvändigt att explicita regler om principerna införs i nationell rätt får det ske på sedvanligt sätt, anför Lagrådet. Eftersom första stycket endast innehåller en upplysning om direktivet kan det avvaras. I stället skulle principerna kunna komma till uttryck i paragrafens sista stycke.

Prop. 2008/09:187

172

frihet att motta tjänster samt om icke-diskriminering, nödvändighet och Prop. 2008/09:187 proportionalitet får genomslag i Sverige.

Regeringens bedömning är att det inte behövs några ytterligare bestämmelser av sådan övergripande karaktär i syfte att säkerställa efterlevnaden av principerna.

11.5.1Diskriminerande villkor

Regeringens förslag: I lagen om tjänster på den inre marknaden klargörs att tjänsteleverantörer för tillhandahållandet av sina tjänster inte får ställa upp allmänna villkor som är diskriminerande på grund av mottagarnas nationalitet eller bosättningsort, om detta inte är direkt motiverat på objektiva grunder.

Promemorians förslag: I promemorian det har ansetts tillräckligt med en målsättningsbestämmelse som hänvisar till allmänna principer.

Remissinstanserna: Svensk Handel påpekar att det inte får ställas krav på tjänstemottagare som hindrar dem från att använda tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i andra medlemsländer och menar att promemorians förslag till genomförande är otillräckligt. Konsumentverket delar promemorians bedömning att villkor som diskriminerar konsumenter på grund av medborgarskap eller bosättningsort kan förbjudas enligt lagen (1994:1512) om avtalsvillkor i konsumentförhållanden. Svensk Handel, Svenskt Näringsliv, Marknadsdomstolen och Diskrimineringsombudsmannen har yttrat sig särskilt över regeringens lagförslag och har inget att erinra mot att en särskild bestämmelse förs in i lagen.

Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 20.2 i tjänstedirektivet måste medlemsstaterna se till att allmänna villkor för tillträde till en tjänst som en tjänsteleverantör tillhandahåller allmänheten inte innehåller diskriminerande bestämmelser som grundar sig på mottagarnas medborgarskap eller bosättningsort. Detta utesluter emellertid inte möjligheten för tjänsteleverantörer att tillämpa olika villkor om detta är direkt motiverat av objektiva faktorer. Olika avgifter, priser och andra villkor för tillhandahållandet av en tjänst får tillämpas, om detta är motiverat av objektiva faktorer som kan variera länderna emellan. Som exempel nämns högre faktiska kostnader på grund av avstånd, tekniska detaljer i samband med tillhandahållandet, olika marknadsvillkor, exempelvis säsongspåverkad högre eller lägre efterfrågan, olika semesterperioder i medlemsstaterna och olika konkurrenters prissättning eller större risktagande på grund av att bestämmelserna skiljer sig från dem i etableringsmedlemsstaten (skäl 95). Vad som avses med diskriminering i dessa avseenden har utvecklats genom EG-domstolens praxis med stöd av EG-fördraget.

I promemorian sägs att Sverige redan uppfyller direktivets krav då det är möjligt att ingripa med förbud mot oskäliga avtalsvillkor i

erbjudanden till konsumenter och näringsidkare. Den upplysning om
tjänstedirektivets principer som i promemorian föreslås i den inledande
bestämmelsen till lagen om tjänster på den inre marknaden anses
tillräcklig.	173

Prop. 2008/09:187

12 Konsekvenser

Effekter för företag och konsumenter

Tjänstedirektivet kan förväntas generera positiva ekonomiska effekter på både kort och lång sikt. På kort sikt bör vinster uppstå genom att tjänsteleverantörer inte behöver lägga resurser på att försöka överkomma onödiga handelshinder och att det blir lättare att starta nya verksamheter. På något längre sikt kommer en ökad marknadsintegration leda till att konkurrensen mellan tjänsteleverantörerna ökar och att mindre effektiva leverantörer slås ut eller köps upp av mer konkurrenskraftiga företagare. En ökad konkurrens leder också erfarenhetsmässigt till fler investeringar och innovationer. Konsumenterna kan därigenom generellt sett få tillgång till ett billigare och bredare utbud av tjänster. En annan positiv effekt är att marknadsintegrationen ger upphov till s.k. överspillningsvinster i form av ett ökat utbyte av idéer och kunskaper. Sådana överspillningsvinster behöver inte vara knutna till tjänstemarknaden i sig utan kan uppträda även i andra verksamheter, t.ex. där tjänster används som insatsfaktorer i olika produktionsprocesser.

Det går inte att med säkerhet att närmare kvantifiera de totala ekonomiska effekterna av tjänstedirektivet. Flera internationella studier visar dock att tjänstedirektivet kan förväntas bidra till en ökning av BNP och sysselsättningen såväl inom hela EU som i Sverige.

I Sverige ska de regler och krav som faller inom direktivets tillämpningsområde anpassas så att de inte utgör onödiga hinder för etablering av nya tjänsteföretag eller tillhandahållande av tjänster. Tjänsteleverantörer kommer därigenom lättare kunna erbjuda sina tjänster på en större marknad. Kontaktpunkten ska även erbjuda nödvändiga tillståndsförfaranden på elektronisk väg åt den som vill bedriva tjänsteverksamhet. Detta innebär att tjänsteleverantörer behöver ägna mindre tid åt att hitta den information som de efterfrågar. De kan också på ett enklare och snabbare sätt ansöka om de tillstånd och anmäla de uppgifter som krävs. Detta kommer även svenska företag tillgodo.

Genom direktivet kommer tjänstemottagarna också att få tillgång till information både från näringsidkaren och via kontaktpunkten som underlättar för dem att göra väl underbyggda jämförelser och val av tjänster särskilt när de tillhandahålls över gränserna. Tillgången till kundtjänster, effektivare reklamationshantering och information om tvistelösningsmöjligheter stärker också tjänstemottagarnas ställning.

Effekter för statliga myndigheter och kommuner

Tjänstedirektivet berör statliga myndigheter och kommuner främst genom deras skyldighet att kommunicera på elektronisk väg med tjänsteleverantörer via kontaktpunkten och deras skyldighet att delta i det administrativa samarbetet med myndigheter i andra medlemsstater. I

175

dessa båda avseenden kommer statliga myndigheter och kommuner att ha							Prop. 2008/09:187
vissa initiala uppgifter och andra mer bestående uppgifter på sikt.
När det gäller myndighetssamarbetet får statliga myndigheter och
kommuner en skyldighet att kommunicera med myndigheter i andra EU-
länder genom informationssystemet IMI. Det kan därför förutses att
myndigheterna i samband med detta kommer att ha vissa initiala
kostnader, dels för anslutningen till systemet, dels för utbildning av
användarna. För	kommuner och länsstyrelser kommer dessa kostnader i
ett första skede främst falla på de länsstyrelser som i egenskap av s.k.
delegerade samordnare kommer att sköta kommunikationen i IMI för
dessa myndigheters räkning (se kap 10).
Anslutningen till IMI sker genom att användaren loggar in på en
Internetsida med hjälp av inloggningsuppgifter som tillhandhålls av
kommissionen. Myndigheten behöver alltså inte installera någon
programvara för att få tillgång till IMI. Kostnaden för den tekniska
anslutningen till IMI får därför anses bli ytterst marginell. Viss
utbildning kommer att ges för att lättare komma igång med
användningen av systemet. Kommerskollegium genomför i egenskap av
nationell IMI-samordnare utbildning för statliga och kommunala
myndigheter.	Även	kommissionen	organiserar		ett	antal
utbildningstillfällen i		Bryssel och kommer		att	tillhandahålla
utbildningsmaterial on-line på svenska. Kommerskollegiums och
kommissionens stöd begränsar myndigheternas kostnader för utbildning
för IMI. I fråga om kommuners och länsstyrelsers kostnader för
deltagandet i IMI-samarbetet visar en rapport från Verva år 2008 att
dessa myndigheter i dagsläget hanterar ett ytterst begränsat antal
ansökningar om tillstånd att bedriva tjänsteverksamhet som kommer från
övriga EES-länder. Antalet ärenden kommer sannolikt att öka på sikt
eftersom tjänstedirektivet syftar till att underlätta den fria rörligheten.
Den lösning med delegerade IMI-samordnare som närmare beskrivs i
kapitel 10 innebär att berörda länsstyrelser tillförs nya arbetsuppgifter.
Kostnaderna för dessa får hanteras inom befintliga relevanta anslag,
företrädelsevis länsstyrelseanslaget. Även för övriga myndigheter får
kostnaden för ordinarie uppgifter i IMI anses falla inom respektive
myndighets reguljära verksamhet och bör därför hanteras inom befintliga
ramar.
Införande av elektroniska förfaranden innebär initialt att behöriga
myndigheter behöver tekniskt ansluta sig till kontaktpunkten. Vervas
rapport från 2008 visar att ärendevolymen skiljer sig åt dels mellan
tillståndsområden dels mellan tillståndsgivande instanser (t.ex.
kommuner) inom ett tillståndsområde. Det finns även skillnader i vilken
utsträckning myndigheter och kommuner redan har infört e-tjänster i sin
tillståndsgivning. Införandet av elektroniska förfaranden bör därför ske
med hänsyn till de förhållanden som präglar tillståndsgivningen på olika
områden. Statliga myndigheter och kommuner bör kunna ansluta sig till
kontaktpunkten med utgångspunkt i de elektroniska tjänster och
blanketter som de själva tar fram och ansvarar för. Som ett alternativ till
denna anslutningsordning bör främst kommuner och länsstyrelser (med
små ärendevolymer i sin tillståndsgivning) ha möjlighet att i stället
använda elektroniska dokument som tas fram och finansieras inom ramen
för kontaktpunktsutvecklingen. För de myndigheter som ansvarar för att							176

utveckla kontaktpunkten ingår det även att ha ett samråd med statliga Prop. 2008/09:187 myndigheter och kommuner och tillhandahålla dem praktisk information

och stöd när det gäller elektroniska förfaranden som ska anslutas till kontaktpunkten. Sammantaget bör denna arbetsinriktning skapa förutsättningar för att anslutningen av elektroniska förfaranden på ett flexibelt sätt kan anpassas till myndigheternas och kommunernas tekniska system och att anslutningskostnaderna begränsas avsevärt och står i proportion till ärendevolymer och eventuella effektiviseringsvinster i ärendehanteringen.

Elektroniska förfaranden är en del av administrativ förenkling och syftar till att undanröja onödigt betungande tillståndsförfaranden och att tjänsteleverantörer kan fullgöra förfarandena på distans och enkelt. På sikt kan detta förväntas bidra till att fler tjänsteleverantörer vill bedriva tjänsteverksamhet i Sverige vilket i sin tur kan leda till en ökad ärendevolym hos statliga myndigheter och kommuner. Det är dock svårt att med exakthet förutsäga hur den konkreta ärendevolymen påverkas på olika tjänsteområden eftersom antalet ansökningar/anmälningar om att bedriva tjänsteverksamhet beror på fler omständigheter än förekomsten av elektroniska förfaranden. Det står dock klart att volymmässiga förändringar av ärendehanteringen inte innebär ett nytt åläggande för berörda statliga myndigheter och kommuner utan omfattas av den tillståndsgivning som de redan är ålagda att utföra. För de statliga myndigheterna bör eventuella kostnadseffekter hanteras inom befintliga ramar. Den kommunala finansieringsprincipen kan inte anses vara tillämplig för de förändrade ärendevolymer och kostnadseffekter som på sikt kan uppstå för kommunsektorn till följd av att elektroniska förfaranden används.

Medel om sammanlagt 15 miljoner kronor har anslagits för utvecklingen av kontaktpunkten under 2008 och 2009. Den årliga driftskostnaden för kontaktpunkten fr.o.m. 2010 beräknas uppgå till ca 9 miljoner kronor. Av betydelse för kontaktpunktens drift är de riktlinjer för hur sektorsövergripande myndighetssamverkan närmare bör organiseras och finansieras vilka E-delegationen ska ta fram.

Skyldigheten för statliga myndigheter och kommuner att sända mottagningsbevis till sökanden är en ny uppgift, vilket innebär att den kommunala finansieringsprincipen är tillämpligt. Den nya uppgiften torde dock medföra att endast ringa merarbete uppstår i deras verksamhet oavsett om detta sker på elektronisk väg eller manuellt genom sedvanlig post och den begränsade kostnaden bör därför hanteras inom befintliga ramar.

177

Prop. 2008/09:187

13 Författningskommentarer

13.1Förslaget till lag om tjänster på den inre marknaden

1 §
Paragrafen, som behandlas i avsnitt 5.2, 8.2.4, 9.1.1 och 11.5, är en s.k.
portalbestämmelse som upplyser om att det i lagen finns vissa allmänna
bestämmelser som syftar till att förverkliga tjänstedirektivet.
I paragrafen erinras också om att särskilda bestämmelser som syftar till
att genomföra direktivet även finns i annan författning						på de områden
där de aktuella näringsverksamheterna är reglerade.
Slutligen anges i paragrafen att behöriga myndigheter i sin verksamhet
ska verka för att direktivets principer om etableringsfrihet, om frihet att
tillhandahålla och motta tjänster, om icke-diskriminering, om
nödvändighet och proportionalitet får genomslag i Sverige.
Paragrafen speglar genomförandet av tjänstedirektivet dvs.
lagändringar har skett där det krävs för att de nationella bestämmelserna
ska uppfylla direktivets krav, de flesta på de områden där de olika
tillstånden regleras och en del i denna lag. I övrigt har myndigheter vid
allt beslutsfattande och utfärdande av föreskrifter att beakta direktivets
krav på etableringsfrihet, frihet att tillhandahålla och motta tjänster samt
icke-diskriminering, proportionalitet och nödvändighet. Hänvisningen till
principerna innebär att dessa ska tillämpas av de behöriga
myndigheterna.
Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.
2 §
Paragrafen,	som	behandlas	i	avsnitt	6.1,	anger	lagens
tillämpningsområde. Detta är detsamma som						tjänstedirektivets
tillämpningsområde. Tillämpningsområdet beskrivs i lagen på så sätt att
undantagen från lagens tillämpningsområde anges.
Att icke-ekonomiska tjänster inte omfattas av lagen följer av
definitionen av begreppet tjänst, se kommentaren till 4 §.
I paragrafen anges att bestämmelserna i lagen inte ska tillämpas
beträffande finansiella tjänster. Närmare vägledning om vilka tjänster
som är av aktuellt slag får hämtas från tjänstedirektivet, EG-domstolens
praxis och allmänmotiveringen.
Angående undantaget för elektroniska kommunikationstjänster och
kommunikationsnät finns dessa begrepp definierade i lagen om
elektronisk kommunikation.
Undantaget för audiovisuella tjänster avser endast överföringar av
rörliga bilder med eller utan ljud. Ljudradiosändningar undantas också
från lagens tillämpningsområde. Därmed undantas sådana överföringar
som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen och radio- och TV-lagen.								178

I paragrafen undantas verksamhet som är förenad med offentlig Prop. 2008/09:187 maktutövning. För att verksamheten ska falla utanför de nya bestämmelsernas tillämpningsområde ska det vara fråga om verksamhet

som är förenad med offentlig maktutövning och som sker i syfte att skydda statens allmänna intressen. Det kan alltså vara fråga om verksamheter som får anses vara ett uttryck för offentlig maktutövning men som i det enskilda fallet inte alltid behöver vara detsamma som myndighetsutövning. Den närmare omfattningen av detta undantag kring offentlig makt måste sökas i gemenskapsrätten medan omfattningen av begreppet myndighetsutövning får bestämmas av huvudsakligen nationell rätt och i ljuset av begreppet offentlig makt.

Från tjänstedirektivets tillämpningsområde undantas också sociala tjänster som rör subventionerat boende, barnomsorg och stöd till permanent eller tillfälligt behövande familjer och enskilda. Huruvida den som har behov av stöd har ekonomiska förutsättningar att betala för tjänsten är inte avgörande utan frågan är om ett faktiskt behov av stöd föreligger. När det gäller de sociala tjänsterna kan de utföras på nationell, regional eller lokal nivå av staten, tjänsteleverantörer på uppdrag av staten eller välgörenhetsorganisationer erkända av staten. Dessa tjänster är nödvändiga för att garantera den grundläggande rätten till mänsklig värdighet och integritet och är ett uttryck för principerna om social sammanhållning och solidaritet och påverkas därför inte av tjänstedirektivet. Undantaget bör införas även i lagen om tjänster på den inre marknaden. Barnomsorg som utförs av privata barnskötare och privata hushållstjänster undantas inte generellt från lagens tillämpningsområde. Undantaget omfattar även sådana sociala tjänster som tillhandahålls av eller genom kommuner och landsting.

Skattelagstiftningen och dess förfaranden ska inte påverkas av direktivet. Regeringen bedömer därför att ett undantag för skatteområdet bör tas in i lagen i syfte att klargöra detta och underlätta vid tillämpningen av lagen.

Paragrafen har i huvudsak utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

3 §

Bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 6.2, anger att om en annan författning innehåller någon bestämmelse genom vilken annan gemenskapsrätt genomförs, gäller den bestämmelsen. Paragrafen ger uttryck för principen i artikel 3.1 i tjänstedirektivet, dvs. att om en annan gemenskapsrättsakt innehåller bestämmelser som står i strid med tjänstedirektivet gäller den andra gemenskapsrättsakten. Detta innebär att även svenska bestämmelser som genomför den andra

179

gemenskapsrättsakten gäller framför lagen om tjänster på den inre Prop. 2008/09:187 marknaden.

Vid tillämpningen av de informationskrav som ställs upp i 16 och 17

§§erinras om att dessa gäller vid sidan av de krav som redan föreskrivs i gemenskapsrätten och som kan ha genomförts genom mer långtgående krav i svensk lag (artikel 22.5 i tjänstedirektivet).

4 §

Bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 6.3, upptar definitioner av vissa begrepp som förekommer i lagtexten. För att underlätta förståelsen av lagen bör vissa begrepp definieras. Begreppen ska i allt väsentligt följa nationella begrepp i syfte att passa in i den svenska rättsordningen. I varje fall ska det ske i så stor utsträckning som möjligt. I de fall definitioner bestäms i gemenskapsrätten bör definitionerna i lagen vara utformade i samma riktning.

Begreppen etablering och etableringsmedlemsstat ska ha samma innebörd i lagen om tjänster på den inre marknaden som i tjänstedirektivet. De bör, med några språkliga justeringar utan saklig innebörd, definieras på samma sätt som i tjänstedirektivet. Begreppet etablering bör definieras som en tjänsteleverantörs faktiska utövande av en ekonomisk verksamhet under en obegränsad tid och genom en stabil infrastruktur varifrån näringsverksamhet för att tillhandahålla tjänster faktiskt bedrivs. Etableringsmedlemsstat bör definieras som det land inom EES inom vars territorium en tjänsteleverantör är etablerad. Vid tolkning av definitionerna får EG-fördraget, tjänstedirektivets bestämmelse med tillhörande skäl och EG-domstolens praxis tjäna som vägledning.

Begreppet reglerat yrke i lagen bör ha samma innebörd som i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG av den 7 september 2005 om erkännande av yrkeskvalifikationer (EUT L 255, 30.9.2005, s. 22, yrkeskvalifikationsdirektivet). Med begreppet avses yrke som enligt lag eller förordning kräver en bestämd yrkeskvalifikation för att få utövas eller ger den som har en bestämd yrkeskvalifikation rätt att använda en viss yrkestitel.

Tjänst är ett annat begrepp som förekommer i lagen och som är centralt för att förstå lagens tillämpningsområde. Begreppet definieras i tjänstedirektivet som all förvärvsverksamhet som egenföretagare utövar, i regel mot ekonomisk ersättning, enligt artikel 50 i EG-fördraget. Begreppet tjänst bör avgränsas till sådana tjänster som utförs i utbyte mot någon form av ekonomisk ersättning och som inte utgör vara, kapital eller person.

180

Begreppen tjänsteleverantör och tjänstemottagare ska, med några Prop. 2008/09:187 språkliga justeringar utan saklig innebörd, definieras på samma sätt som i tjänstedirektivet. Tjänsteleverantör ska definieras som fysisk person som

är medborgare i ett land inom EES eller juridisk person som är etablerad i ett land inom EES och som i sin näringsverksamhet erbjuder eller tillhandahåller en tjänst. Med tjänstemottagare avses fysisk person som är medborgare i ett land inom EES eller som genom gemenskapsrätten har liknande rättigheter eller juridisk person som är etablerad i ett land inom EES och som använder eller avser att använda en tjänst. Bestämmelsen har utformats enligt Lagrådets förslag.

5 §

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 7.1, ger uttryck för att det ska finnas en eller flera kontaktpunkter som ska underlätta för tjänsteleverantörer att iaktta tillståndsförfaranden. Detta innebär t.ex. att tillstånd ska kunna ansökas genom den gemensamma kontaktpunkten och att tjänsteleverantörer ska erhålla relevant information om vad som krävs för att erhålla tillståndet samt om kontaktuppgifter till behöriga myndigheter. Vidare ska tjänstemottagare kunna erhålla relevant information via den gemensamma kontaktpunkten.

Enligt andra stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om anslutning av sådana behöriga myndigheter som är kommunala eller andra organ till en gemensam kontaktpunkt samt om informationsutbyte mellan en sådan behörig myndighet och en gemensam kontaktpunkt. Bemyndigandet är motiverat av att kommande behöriga myndigheter är skyldiga att ansluta sig till kontaktpunkten och har stöd i 8 kap. 7 § första stycket punkten 3 i regeringsformen.

Genom bestämmelsen i tredje stycket informeras om att närmare bestämmelser om kontaktpunkterna meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

Avvikelsen från Lagrådets förslag har behandlats i avsnitt 7.1.

6 §

Av bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 7.1, följer att om en tjänsteleverantör har lämnat in en ansökan eller anmälan till en behörig myndighet med hjälp av en gemensam kontaktpunkt, ska myndigheten i den fortsatta handläggningen av ärendet kommunicera med tjänsteleverantören genom kontaktpunkten. Bestämmelsen är en följd av att de gemensamma kontaktpunkterna ska underlätta tillståndsförfarandet för tjänsteleverantören. Genom att detta är syftet har tjänsteleverantören i de fall det är mer lämpligt möjlighet att kommunicera direkt med den behöriga myndigheten.

181

7 §	Prop. 2008/09:187

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.3.3, innehåller en upplysning om att bestämmelser om den tid inom vilken behörig myndighet ska fatta beslut i ärende om tillstånd för etablering i Sverige finns i annan författning. Detta innebär att även bestämmelser om tyst beviljande eller omvänd stupstocksreglering finns i annan lag, förordning eller myndighetsföreskrifter. Vidare finns bestämmelser om att tidsfristen kan förlängas en gång i dessa. Tidsfristen börjar att räknas från den tidpunkt då fullständig ansökan har kommit in.

Paragrafen är alltså utformad som en upplysning om förekomsten av annan reglering.

8 §

Paragrafen behandlas i avsnitt 8.3.3, och innebär att den behöriga myndigheten ska skicka ett mottagningsbevis när den bedömer att en ansökan är fullständig. Mottagningsbeviset ska innehålla information om

1.tidsfrist som avses i 7 § och, i förekommande fall, följden av att ett beslut inte fattas inom denna tidsfrist, och

2.möjligheterna till rättslig prövning av beslut.

Mottagningsbeviset ska i de fall regler om tyst beviljande är tillämpliga innehålla information även om detta. Bestämmelsen har i huvudsak utformats enligt Lagrådets förslag.

9 §

Paragrafen, som behandlas i avsnitt 8.3.5, upplyser om att bestämmelser om skyldighet för en behörig myndighet att i samband med frågor om tillstånd godta intyg eller andra liknande dokument till styrkande av att visst tillståndskrav uppfyllts finns i annan författning. Dessa bestämmelser innebär att i de fall en tjänsteleverantör för att uppfylla ett krav i ett tillståndsförfarande eller ett annat krav på tjänsten ska godta likvärdiga intyg utfärdade i en annan medlemsstat. Föreslagen bestämmelse i lagen om tjänster på den inre marknaden är alltså utformad som en upplysning om förekomsten av annan reglering. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag.

10 §
Bestämmelsen, som behandlas i avsnitt 10.2, innebär en upplysning om
att regeringen meddelar föreskrifter om vilken myndighet som ska vara
samordnande myndighet med uppgift att underlätta samarbetet mellan
behöriga myndigheter inom EES i frågor som rör tillsyn i Sverige. Det är
inte meningen att dessa kontaktpunkter ska bistå myndigheterna från
andra medlemsländer med tillsynen utan att de ska fungera som en kanal
mellan myndigheter i det egna landet och myndigheter i andra
medlemsländer. En uppgift är att underlätta förfarandet då det uppstår
svårigheter, t.ex. om det behövs hjälp för att klargöra vilken myndighet
som är behörig.	182
	182

Regeringen eller	den	myndighet	Regeringen eller	den myndighet
som regeringen	bestämmer får		som regeringen	bestämmer får
överlämna åt en juridisk person att			överlämna åt annan att förmedla
förmedla uppgifter	i	elektroniska	uppgifter i elektroniska dokument
dokument som avses i 2 § till och			som avses i 2 § till och från
från tulldatasystemet.			tulldatasystemet.

en annan stat än Sverige	inom	Prop. 2008/09:187
EES, riktar marknadsföring	mot
en annan näringsidkare.