Riksdagen beslutar att ett godkännande av Lissabonfördraget fattas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag, dvs. två riksdagsbeslut med likadant innehåll och ett allmänt val mellan de två besluten.
Representativ demokrati innebär att folket i allmänna val överlåter makt och befogenheter till ett fåtal valda ledamöter. För att förhindra maktmissbruk måste de valdas befogenheter begränsas. Grundlagen (författning, konstitution) är den lag som sätter gränser för politikernas beslutsfattande. Därför ska den lagen vara svår att ändra. Så är det i andra länder och så är det i Sverige. Hur dessa trögheter sedan byggs in i systemet varierar. I vissa länder krävs kvalificerad majoritet. I Sverige har däremot en annan lösning valts. Grundlagen kan bara ändras genom två likalydande beslut av riksdagen med ett mellanliggande val.
Logiken bakom denna lösning är att en sittande riksdag inte ska kunna ändra villkoren för sig själv. Det mellanliggande valet ger medborgarna en möjlighet att säga sitt genom att rösta in en annan sammansättning av riksdagen än den som först lade förslaget.
I en fråga har man emellertid frångått denna princip – det gäller överföring av befogenheter till EU. Här gäller att sådan överföring kan göras med blott en omröstning förutsatt att minst 75 % av de i kammaren närvarande bifaller förslaget samt att de föreslagna ändringarna inte står i strid med principerna för det svenska statsskicket och inkräktar på de grundläggande rättigheterna. Formerna för detta ges av 10 kap 5 § första stycket i regeringsformen (RF 10:5).
Tolkningen av denna överlåtelseparagraf är emellertid inte uppenbar, särskilt formuleringen ”principerna för det svenska statsskicket” har varit föremål för en livlig debatt. Vad menas med denna formulering och vilken restriktion utgör den i praktiken på möjligheten att överlåta befogenheter till EU? Kort sagt, kan RF 10:5 användas för Sveriges godkännande av det nu aktuella Lissabonfördraget?
Ja, anser regeringen – den nuvarande likaväl som den tidigare – och motiverar detta ställningstagande med att den överföring av befogenheterna som nu sker är relativt begränsad i förhållande till den överföring som skett tidigare. Därför ändrar Lissabonfördraget inte på något avgörande sätt Sveriges förhållande till EU.
Lagrådet är på samma linje som regeringen. I sitt svar på lagrådsremissen den 2 juni 2005 skriver Lagrådet följande:
De nu tillkommande kompetenserna rör betydelsefulla frågor men kan inte anses väsensfrämmande från de kompetenser som redan överlåtits. Fastän utrymmet för majoritetsbeslut vidgas i det nya fördraget, sker det knappast i sådan omfattning att förutsättningarna för riksdagens bedömning år 2002 skall anses rubbade.
Dessa aspekter gäller visserligen den lagrådsremiss som upprättades med anledning av Sveriges godkännande av Lissabonfördragets föregångare – konstitution för Europa. Detta förslag, som röstades ned i folkomröstningar i Frankrike och Holland 2005, är dock till sina centrala delar helt identiskt med Lissabonfördraget. Därför kan den analys och de bedömningar som gjordes med anledning av det förslaget överföras på Lissabonfördraget.
Lagrådet avstår för övrigt också från att göra en ny och separat analys av Lissabonfördraget, med hänvisning till de båda fördragens likhet. De synpunkter som framfördes med anledning av det tidigare förslaget kan därför, enligt Lagrådets egen bedömning, stå kvar.
Men att Sveriges ratificering av Lissabonfördraget kan fattas med ett enkelt beslut i riksdagen innebär inte att beslutet måste fatttas på det viset. Enligt överlåtelseparagrafens första stycke kan beslut om överlåtelse också ske i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Därför blir frågan om hur beslutet om ett godkännande av Lissabonfördraget bör fattas en politisk fråga. Här finns det på nytt anledning att citera Lagrådets yttrande från 2005 (28 juni). Det skriver:
Ett godkännande av fördraget och den därav föranledda överlåtelsen av beslutanderätt kan mot denna bakgrund ske utan grundlagsändring. Vilken form riksdagen väljer för att fatta beslut i frågan blir då inte en rättslig utan politisk fråga, i vilken Lagrådet inte har anledning att uttala någon uppfattning.
Men frågan om beslutet bör fattas via ett beslut eller två beslut i kammaren med mellanliggande val har inte varit föremål för politisk debatt. Den har överskuggats av den, ur konstitutionell synvinkel mera tveksamma, modellen folkomröstning. Mot bakgrund av fördragets långtgående verkningar för det svenska självstyret och den svenska demokratins funktionssätt, är det både olyckligt och förvånande att denna fråga inte tilldragit sig något intresse.
Att godkänna ett fördrag via ett eller två beslut är nu inte en fråga av enbart akademiskt intresse. Genom att välja tvåbeslutsmodellen signalerar lagstiftaren, dvs. riksdagen, att frågan är viktig och har samma dignitet som en grundlagsändring utan att för den sakens skull vara en sådan.
Det finns i själva verket enligt vår mening åtminstone två skäl för varför frågan innehåller mera dynamik än den som kommit fram i den snäva juridiska tolkningen och som talar för att den möjlighet till tvåstegsbeslut som ges av RF 10:5 borde användas.
Den första aspekten handlar om riksdagens ställning med Lissabonfördraget eller mera precist av omfattningen av maktöverföringen. Med Lissabonfördraget överlåts nya befogenheter till EU. Dessa är inte vilka befogenheter som helst utan handlar om några av de enskilda ländernas kärnuppdrag nämligen de polisiära och straffrättsliga funktionerna. Visserligen slår Lagrådet fast att de nya överlåtelserna är begränsade i förhållande till de överlåtelser som redan skett, men konstaterar samtidigt att:
De nu nämnda överlåtelserna av normgivningskompetens och traktatmakt är så omfattande och betydelsefulla att riksdagens ställning reellt sett urholkas i väsentlig grad.
Lagrådet konstaterar således att godkännande av Lissabonfördraget kan göras utan en ändring av grundlagen (det strider sålunda inte mot principerna för det svenska självstyret som enligt regeringsformens inledande paragraf innebär att ”all makt utgår från folket”) men påpekar samtidigt har överföringen av makt inneburit att riksdagens ställning reellt sett urholkats – vilket rimligen måste stå i strid med regeringsformens nyss nämnda portalparagraf. Vilken slutsats ska dras av dessa till synes motstridiga argument?
Enligt vår mening kan svaret bara bli ett: Skadan redan har skett. Den substantiella maktöverföringen har gjorts – det som nu görs innebär bara en marginell förskjutning. Men att en överlåtelse har skett tidigare som urholkat riksdagens makt – och som därmed möjligen kan sägas stå i strid med principerna för det svenska statsskicket – är inget argument till att samma misstag skall göras en gång till.
Det andra argumentet handlar om beslutsformerna. Med Lissabonfördraget införs majoritetsbeslut som norm för beslutsfattandet med undantag för beslut som rör författningsfrågor och frågor som rör det utrikes- och säkerhetspolitiska området. Denna förändring är på intet sätt oproblematisk, tvärtom. Lagrådet beskriver detta såsom
Förekomsten av majoritetsbeslut leder till att varken de svenska väljarna eller riksdagen kan ställa någon till ansvar i de fall där den svenska representanten blivit nedröstad i ministerrådet. Detta innebär att vad som är en fundamental princip för den svenska självstyrelsen inte får genomslag inom de områden där överlåtelse av beslutanderätt sker.
Men de ändrade beslutsformernas betydelse ska inte analyseras, enligt regeringen. Det argument som regeringen för fram i sin lagrådsremiss (2 juni 2005) är att en ”övergång från krav på enhällighet till kvalificerad majoritet inte i sig anses innebära att beslutanderätt överlåtits. Överlåtelsen har i sådana fall enligt regeringen, redan skett, medan ändringen av beslutsordning saknar betydelse i detta sammanhang.”
Detta uttalande är minst sagt provocerande. Skulle inte ett övergivande av kravet på enhällighet till kvalificerad majoritet innebära en förskjutning av beslutanderätten? I själva verket skulle en tolkning kunna vara den att det är först då kravet på enhällighet överges som den verkliga överlåtelsen inträder, ty då har den svenska regeringen och riksdagen förlorat den formella möjligheten att kontrollera politiken på det område som berörts av de ändrade beslutsformerna.
Men i stället för att noggrant och kritiskt granska regeringens synsätt på detta centrala område nöjer sig Lagrådet med följande intressanta kommentar.
Lagrådet utgår i det följande från att regeringens synsätt är det korrekta.
Och så inget mer. Lagrådet accepterar med andra ord regeringens ståndpunkt i en avgörande fråga utan någon som helst analys.
Det är fullt möjligt att regeringens ståndpunkt är korrekt i en strikt juridisk mening. Men den centrala frågan är om det är tänkt att vara på det viset? Eller kan man hävda att Lagrådets och regeringens bedömning är en följd av att utvecklingen inom EU gått i en riktning som lagstiftarna helt enkelt inte kunde förutse när överlåtelseparagrafen RF 10:5 formulerades?
Kan det med andra ord vara så att denna paragraf helt enkelt inte längre är tillämplig, att skrivningarna där inte längre kan hindra en överlåtelse av befogenheter och makt till EU som verkligen hotar det svenska självstyret utan att grundlagens krav på folkligt inflytande tillåts slå igenom?
Ja, så kan det mycket väl förhålla sig. Sieps konstaterar i sitt remissvar (25 mars 2008) att överlåtelseparagrafen, RF 10:5, egentligen inte är tillämplig för den överlåtelse som nu föreslås ske. RF 10:5 tar nämligen sikte på antalet frågor och inte på beslutsformerna. Inte heller verkar RF 10:5 göra en kvalitativ bedömning av vilken slags beslutanderätt som överlåts till EU. Sieps skriver:
Den största förändringen som Lissabonfördraget medför är en förstärkning av EU:s kapacitet, det vill säga det sätt på vilket EU är organiserat och fungerar. Det kan konstateras att denna förändring inte kan bedömas på ett tillfredsställande sätt av enligt RF 10:5, eftersom frågan där begränsas till vad EU ska göra men inte till hur EU ska få göra detta. De konstitutionella följderna av medlemskapet i EU återspeglas därför inte på ett korrekt sätt av regeringsformen
Frågan om Lissabonfördraget handlar därför inte om vilken form som kan användas utan om vilken form som bör tillämpas. Mot bakgrund av vad som framhållits i denna motion menar vi att ett beslut om en anslutning till Lissabonfördraget bör tas i den ordning som gäller för stiftande av grundlag. Dess konsekvenser för den svenska demokratin och det svenska självstyret är så omfattande och så genomgripande att vi menar att det är en självklarhet att väljarna skall ges möjlighet att få säga sitt.
Detta ställningstagande grundar sig inte på vår inställning till fördragets materiella innehåll. Det handlar sålunda inte om hurvida vi är positiva eller negativa till fördraget som sådant. Det handlar om något helt annat. Det handlar om respekt – respekt gentemot vårt uppdrag och våra väljare. Att inte låta dem få möjlighet att säga sitt om Lissabonfördraget och på det viset som arkitekterna bakom vår grundlag tänkt sig, är ett svek mot vårt uppdrag och våra politiska ideal.
Därtill menar vi att i dagens situation med ett nej från Irland kommer ett svenskt godkännande via två beslut och mellanliggande val, inte att på allvar störa processen. Tidtabellen har redan spräckts. Det är inte längre möjligt att sjösätta fördraget den 1 januari. Realistiska bedömare menar att detta är möjligt tidigast den 1 januari 2010. Ett svenskt beslut enligt den form som här föreslås skulle därför bara innebära en försening med ett år – vilket inte kan anses som särskilt besvärande. Detta inte om det samtidigt kan öka väljarnas känsla av delaktighet.