Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2008/09:MJU27 | |
Prövning av vindkraft | |
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2008/09:146 Prövning av vindkraft, två följdmotioner med sammanlagt sju yrkanden och ett motionsyrkande från den allmänna motionstiden 2008.
Propositionen innehåller förslag till ändringar som syftar till att underlätta utbyggnaden av vindkraft samtidigt som kraven på en rättssäker och omsorgsfull prövning inte minskar. Ändringarna innebär i huvudsak att den nuvarande dubbelprövningen vid tillståndsgivning enligt plan- och bygglagen (1987:10) och miljöbalken samt enligt ellagen (1997:857) och miljöbalken tas bort. Regeringen föreslår även ändringar i fråga om förbudet att uppföra vindkraftverk inom den obrutna kusten.
Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2009.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker samtliga motionsyrkanden. Betänkandet innehåller fem reservationer.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. | Regeringens tillåtlighetsprövning |
| Riksdagen antar 17 kap. 6 § regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken. Därmed bifaller riksdagen proposition 2008/09:146 punkt 2 i denna del och avslår motion 2008/09:MJ9 yrkande 4. |
Reservation 1 (s, v, mp)
2. | Lagförslagen i övrigt |
| Riksdagen antar regeringens förslag till a) lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10) med den ändringen att "i ett område" i 5 kap. 1 § andra stycket 2 ska bytas ut mot "inom ett område" b) lag om ändring i miljöbalken, i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet har föreslagit ovan c) lag om ändring i ellagen (1997:857). Därmed bifaller riksdagen proposition 2008/09:146 punkterna 2 i denna del och 3 samt bifaller delvis proposition 2008/09:146 punkt 1. |
3. | Kontrollstation med utvärdering m.m. |
| Riksdagen avslår motion 2008/09:MJ9 yrkandena 1, 3 och 5. |
Reservation 2 (s, v, mp)
4. | Vindkraft på Öland |
| Riksdagen avslår motion 2008/09:MJ9 yrkande 6. |
Reservation 3 (s, v, mp)
5. | Försvarsmaktens uppdrag |
| Riksdagen avslår motion 2008/09:MJ9 yrkande 2. |
Reservation 4 (s, v, mp)
6. | Producentansvar |
| Riksdagen avslår motionerna 2008/09:MJ8 och 2008/09:MJ443. |
Reservation 5 (s)
Stockholm den 7 maj 2009
På miljö- och jordbruksutskottets vägnar
Anders Ygeman
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Anders Ygeman (s), Ola Sundell (m), Jeppe Johnsson (m), Carina Ohlsson (s), Bengt-Anders Johansson (m), Anita Brodén (fp), Sofia Arkelsten (m), Jan-Olof Larsson (s), Rune Wikström (m), Wiwi-Anne Johansson (v), Helén Pettersson i Umeå (s), Erik A Eriksson (c), Tina Ehn (mp), Eva Selin Lindgren (c) och Liza-Maria Norlin (kd).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2008/09:146 Prövning av vindkraft. I propositionen föreslår regeringen att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10), lag om ändring i miljöbalken och lag om ändring i ellagen (1997:857).
Med anledning av propositionen har två följdmotioner väckts med sammanlagt sju yrkanden. Utskottet behandlar även ett motionsyrkande från den allmänna motionstiden 2008.
Utskottet har i detta ärende uppvaktats av Svensk Vindenergi.
Civilutskottet har yttrat sig över propositionen i de delar som berör civilutskottets beredningsområde (2008/09:CU2y), se bilaga 4.
Bakgrund
Regeringen beslutade vid sitt sammanträde den 20 juni 2007 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och föreslå bl.a. de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt plan- och bygglagen (1987:10) och miljöbalken (dir. 2007:94). Utredningen antog namnet Miljöprocessutredningen. I ett tilläggsdirektiv den 20 december 2007 fick utredaren i uppdrag att utreda behovet av författningsändringar i fråga om bl.a. förnybar energi (dir. 2007:184). Syftet med översynen var att identifiera behov av regeländringar som underlättar en fortsatt utbyggnad av vindkraft i enlighet med uppsatta mål samtidigt som miljömålen ska nås, försvarsintresset ska skyddas och eventuella effekter för fisket, rennäringen och andra areella näringar ska belysas. Förslagen ska innebära att handläggningen samordnas och möjliggöra en mer överskådlig och tidsmässigt kortare och mer effektiv handläggning samtidigt som prövningen ska förbli omsorgsfull och rättssäker. I oktober 2008 överlämnade utredningen betänkandet Prövning av vindkraft (SOU 2008:86).
Regeringens förslag har granskats av Lagrådet och i propositionen har Lagrådets förslag i allt väsentligt följts. Därutöver har några språkliga justeringar gjorts.
Propositionens huvudsakliga innehåll
Propositionen innehåller förslag till ändringar som syftar till att underlätta utbyggnaden av vindkraft samtidigt som kraven på en rättssäker och omsorgsfull prövning inte minskar.
Den prövning för uppförande av vindkraftverk som sker enligt plan- och bygglagen (1987:10) och miljöbalken handlar till stor del om samma frågor. Regeringen föreslår därför att de nuvarande kraven på detaljplan och bygglov i huvudsak tas bort i det fall uppförandet av ett vindkraftverk har fått tillstånd enligt miljöbalken. Det ska dock fortfarande krävas detaljplan när vindkraftverk avses att uppföras i områden där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse eller anläggningar. Regeringen föreslår också en något förändrad gräns för när bygglovsplikt ska inträda för små vindkraftverk.
För att kommunerna, trots de föreslagna ändringarna, ska behålla ett inflytande över etableringen av vindkraft föreslår regeringen att det för miljöprövningen införs en bestämmelse om att prövningsmyndigheten får ge tillstånd till en vindkraftsanläggning endast om kommunen har tillstyrkt det. Fortfarande ska dock regeringen kunna tillåta en anläggning för vindkraft om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att verksamheten kommer till stånd. Förslagen innebär att de vindkraftverk som kan bli föremål för regeringens tillåtlighetsprövning blir de vindkraftverk som omfattas av tillståndsplikt enligt föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken.
Regeringen föreslår att Öland undantas från tillämpningsområdet för bestämmelsen om riksintresse för den obrutna kusten i 4 kap. 3 § miljöbalken när det gäller uppförande av vindkraftverk. För den obrutna kusten i övrigt föreslår regeringen att förbudet mot att uppföra vindkraftverk ska omfatta de anläggningar som är tillståndspliktiga enligt föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken.
Regeringen föreslås få ett bemyndigande att meddela föreskrifter om skyldighet för tillsynsmyndigheten att besluta att en verksamhetsutövare ska ansöka om tillstånd när en verksamhet kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Med anledning av bemyndigandet föreslås också vissa ändringar i 6 kap. miljöbalken.
Regeringen föreslår ändringar i ellagen (1997:857) som innebär att frågor om ledningsdragning som har prövats i ett mål eller ärende om tillstånd enligt miljöbalken inte behöver prövas i ett ärende om nätkoncession för linje. Om miljökonsekvensbeskrivningen i miljöbalksärendet beskriver effekterna av linjen, behöver en särskild miljökonsekvensbeskrivning inte upprättas i ärendet om nätkoncession.
Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2009.
Utskottets överväganden
Prövning av vindkraft m.m.
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens lagförslag. Motionsyrkanden (mp, s, v) om en kontrollstation och utvärdering, regeringens tillåtlighetsprövning, villkor för tillståndsprövningen på Öland m.m. avslås.
Jämför reservationerna 1 (s, v, mp), 2 (s, v, mp) och 3 (s, v, mp).
Propositionen
Enligt regeringens bedömning är en tillståndsprövning enligt miljöbalken av stora vindkraftsanläggningar en tillräcklig prövning för att säkerställa att utbyggnaden sker på lämpliga platser med hänsyn till människors hälsa och miljön. Onödig dubbelprövning av vindkraftsanläggningar enligt miljöbalken och plan- och bygglagen bör enligt lagförslaget avskaffas. En översiktsplan eller motsvarande underlag från den berörda kommunen bör ligga till grund för ett beslut om en vindkraftsetablering.
I fråga om vindkraftverk som omfattas av krav på bygglov enligt 8 kap. 2 § första stycket 6 plan- och bygglagen (1987:10) föreslås att en prövning av markens lämplighet för vindkraftverk ska ske genom en detaljplan endast om verken avses att uppföras inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för byggnader eller andra anläggningar.
Om ett vindkraftverk omfattas av ett tillstånd enligt miljöbalken, ska det enligt förslaget inte krävas bygglov för vindkraftverket enligt plan- och bygglagen (1987:10). Däremot ska det fortfarande finnas ett krav på bygganmälan.
I övrigt ska reglerna om bygglovsplikt ändras på så sätt att bygglovsplikt införs för vindkraftverk som är högre än 20 meter och den bygglovsplikt som beror på vindturbinens diameter ändras så att bygglovsplikten inträder när diametern är större än tre meter.
Regeringen föreslår att prövningsmyndigheten endast får ge tillstånd enligt miljöbalken till en anläggning för vindkraft om den kommun där anläggningen avses att uppföras har tillstyrkt det. Fortfarande ska dock regeringen få tillåta en anläggning för vindkraft om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att verksamheten kommer till stånd.
Enligt lagförslaget ska miljöbalkens bestämmelse om att regeringen på kommunfullmäktiges begäran ska förbehålla sig prövningen av en verksamhets tillåtlighet avgränsas i fråga om vindkraftverk till anläggningar som är tillståndspliktiga enligt föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken.
Regeringen föreslår vidare att det nuvarande förbudet i 4 kap. 3 § miljöbalken mot att uppföra vindkraftverk över en viss storlek på Öland tas bort. För de kustområden och skärgårdar i övrigt som anges i bestämmelsen ska förbudet kvarstå. Förbudet ska gälla de anläggningar för vindkraft som är tillståndspliktiga enligt föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken.
Regeringen ska få meddela föreskrifter om skyldighet för tillsynsmyndigheten att förelägga verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd för verksamheter som medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller för miljön.
Enligt lagförslaget ska en prövning av nätkoncession för linje enligt ellagen (1997:857) inte omfatta sådana frågor som redan har prövats i ett mål eller ärende om tillstånd enligt miljöbalken. Om det i miljöbalksmålet eller ärendet finns en miljökonsekvensbeskrivning som beskriver de direkta och indirekta effekter på människors hälsa och miljön som ledningen kan medföra, ska det inte behövas någon särskild miljökonsekvensbeskrivning i koncessionsärendet.
Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2009. Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för överklagande av beslut som har meddelats före den 1 augusti 2009. Vid tillämpning av bestämmelserna i 10 kap. ska fortfarande äldre bestämmelser om bygglovsplikt i 8 kap. 2 § första stycket 6 gälla för vindkraftverk som har börjat uppföras före den 1 augusti 2009, om dessa bestämmelser leder till lindrigare påföljd.
Motionen
I motion MJ9 (mp, s, v) framhålls att regeringens förslag i huvudsak är välkommet men att det behövs viktiga kompletteringar. Enligt yrkande 1 i motionen behövs det en kontrollstation 2013 med en utvärdering av erfarenheterna av prövning av vindkraft och där så är lämpligt förslag till förbättringar. Regeringen bör utreda vilka konsekvenser ändringarna får för bl.a. miljöorganisationernas delaktighet och talerätt. I kontrollstationen bör vidare ingå att granska om skrivningen i propositionen om att ”kravet på detaljplan också omfattar den situationen att flera olika fastighetsägare med angränsande markområden vill uppföra vindkraftverk” har lett till onödiga krav på detaljplaner eller om det finns effektivare sätt att lösa markägares konkurrerande anspråk på vindrättigheter, exempelvis genom miljöbalksprövningen. Den föreslagna kontrollstationen bör också belysa om kommunens möjlighet att ställa byggtekniska krav tillgodoses på ett adekvat sätt i den nya ordningen, eller om justering behövs.
Enligt yrkande 3 bör formuleringen ”angränsande markområden” i samband med kravet på detaljplan förtydligas. Skrivningen i propositionen om att ”kravet på detaljplan också omfattar den situationen att flera olika fastighetsägare med angränsande markområden vill uppföra vindkraftverk” kan tolkas som att det krävs en detaljplan även där det inte är motiverat, t.ex. om markägorna är stora och vindkraftverken inte konkurrerar med varandra om vindresurser.
I yrkande 4 föreslås att lagförslaget ändras så att regeringen får tillåta en vindkraftsanläggning, trots att kommunen inte har tillstyrkt det, om det från nationell synpunkt är särskilt angeläget att verksamheten kommer till stånd. Som exempel på vad som kan vara särskilda skäl anger motionärerna att ett område utpekats som varande av riksintresse för vindkraft. Regeringens förslag om ett kommunalt veto för vindkraftsetablering är en olycklig skärpning av rådande lagstiftning. Risken är stor att kommunledningar med negativ inställning till vindkraft förhåller sig passiva och på så sätt förhindrar ett ärende.
Behovet av en utredning om kommunalt inflytande över vindkraftens utbyggnad påtalas i yrkande 5. Kommunerna ska garanteras ett starkt kommunalt inflytande på planprocessen, men inte ges en vetorätt som är omöjlig att överklaga. Regeringen bör snarast utreda frågan och återkomma till riksdagen med förslag som de facto underlättar vindkraftsetableringen i Sverige.
Det anförs i yrkande 6 att ett villkor för slopandet av storleksgränsen på Öland är att kravet på tillstånd enligt miljöbalken omfattar sådana anläggningar som avses i 17 kap. 4 a § 7. Öland är en känslig miljö där många intressen tävlar om utrymme. Ett villkor för slopande av storleksgränsen på Öland bör mot bakgrund av detta vara att tillstånd enligt miljöbalken krävs för anläggningar större än de som hittills fått byggas där.
Utskottets ställningstagande
Kontrollstation med utvärdering och detaljplanekravet
Som regeringen konstaterar innebär förslagen ingen inskränkning av prövningen enligt miljöbalken. Inflytandet för enskilda och organisationer i dessa ärenden ändras inte och bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken, med bl.a. krav på samråd, säkerställer rätten till delaktighet och inflytande i processen. I de fall ett uppförande av vindkraft inte fått tillstånd enligt miljöbalken innebär förslaget att det både ska krävas bygglov enligt plan- och bygglagen och anmälan enligt miljöbalken. Vid handläggningen av ett anmälningsärende är kommunen enligt 26 § förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd skyldig att ge de organisationer och enskilda som kan ha ett särskilt intresse i saken tillfälle att yttra sig över en anmälan. Det ska ske på lämpligt sätt och i skälig omfattning. Därmed blir möjligheterna för allmänheten och miljöorganisationer att komma till tals i de enskilda ärendena oförändrade. Förslagen påverkar inte heller möjligheterna att i enskilda tillståndsprövningar bevaka att vindkraftsutbyggnaden inte motverkar miljökvalitetsmålen Storslagen fjällmiljö, Hav i balans och Levande kust och skärgård.
Det framgår av propositionen att många remissinstanser har ansett det vara oklart hur förslaget om en ändring av bygglovsplikten förhåller sig till bestämmelserna om bygganmälan. Regeringen har därför föreslagit att 9 kap. 2 § första stycket 2 ska förtydligas så att bygganmälan krävs för de åtgärder som anges i 8 kap. 2 § första stycket oavsett om bygglovs krävs eller inte. Det framgår vidare att regeringen i den pågående beredningen av betänkandet Bygg – helt enkelt (SOU 2008:68) kommer att överväga eventuella förändringar av systemet med bygganmälan och dess förhållande till bygglovsplikten. Civilutskottet anför i sitt yttrande i denna del att de synpunkter som motionärerna framfört med anledning av förslaget om begränsad bygglovsplikt är väl tillgodosedda genom dels den föreslagna lagändringen, dels de nära förestående fortsatta övervägandena i samband med den pågående översynen av plan- och bygglagen. Miljö- och jordbruksutskottet instämmer i civilutskottets bedömning.
Som regeringen redovisar omfattas vindkraftsanläggningar enligt gällande rätt av det detaljplanekrav som följer av 5 kap. 1 § första stycket 2 plan- och bygglagen. Enligt den bestämmelsen gäller krav på detaljplan för en bygglovspliktig vindkraftsanläggning, om dess användning får betydande inverkan på omgivningen eller om anläggningen ska förläggas inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse och tillkomsten av anläggningen inte kan prövas i samband med prövningen av ansökan om bygglov eller förhandsbesked. Som regeringen konstaterar är ett av huvudsyftena med en detaljplan att reglera efterfrågan på mark för bebyggelse i området och förekomsten av motstridiga markanvändningsintressen. Detaljplanen är däremot inte alltid ett lämpligt verktyg för att planlägga användningen av mark och vatten när det är fråga om att etablera stora vindkraftsanläggningar långt från tätbebyggelse där prövningen i huvudsak är inriktad på frågor om lokalisering och omgivningspåverkan. De frågorna omfattas även av miljöbalksprövningen. Om flera olika fastighetsägare med angränsande markområden vill uppföra vindkraftverk eller om det finns konkurrerande markanvändningsanspråk i närheten, är det dock ofta lämpligt att reglera markanvändningen med en detaljplan, och regeringen föreslår därför att detaljplanekravet ska kvarstå om verken avses att uppföras inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för byggnader eller andra anläggningar.
När det gäller formuleringen av motivtexten i denna del har civilutskottet anfört bl.a. att det avsnitt som motionärerna har uppmärksammat i den allmänna motiveringen endast utgör ett förtydligande av att stor efterfrågan på mark inom ett område ska föranleda detaljplaneläggning även när denna efterfrågan avser andra anläggningar. Civilutskottet påpekar också att det även framgår klart av den föreslagna lydelsen av 5 kap. 1 § andra stycket 2 att grundförutsättningen för en reglering genom detaljplan är att det är fråga om ett område där det råder stor efterfrågan på mark för byggnader eller andra anläggningar. Civilutskottet anser således inte att det finns behov av det tillkännagivande som föreslås i motionen. Miljö- och jordbruksutskottet instämmer i denna bedömning.
I fråga om den av motionärerna föreslagna utvärderingen med en kontrollstation år 2013, har civilutskottet anfört följande.
Det får närmast anses självklart att beslut om förändrad lagstiftning inom ett centralt område efter en tid föranleder någon form av uppföljning eller utvärdering. När det gäller de för civilutskottet centrala frågorna om plan- och bygglagstiftningens tillämpning i det nu aktuella sammanhanget kan dessa komma att beröras redan i samband med beredningen av den aviserade propositionen om plan- och byggprocesser. Som framgått ovan har regeringen aviserat att frågan om bygganmälan för vindkraftverk kommer att uppmärksammas i det pågående beredningsarbetet. Det får förutsättas att även de frågor som successivt kan komma att aktualiseras efter en tids lagtillämpning ges uppmärksamhet i lämpligt sammanhang. Utskottet är däremot inte berett att ställa sig bakom ett tillkännagivande om att riksdagen förordar just den av motionärerna föreslagna tidplanen för en utvärdering. Civilutskottet anser således att motion 2008/09:MJ9 yrkande 1 bör avstyrkas.
Miljö- och jordbruksutskottet, som även beaktar vad som anförts ovan om den oförändrade rätten till delaktighet och inflytande för enskilda och organisationer enligt miljöbalksprövningen, ansluter sig till civilutskottets ståndpunkt. Liksom civilutskottet förutsätter utskottet att de föreslagna förändringarna kommer att följas upp på sedvanligt sätt av Regeringskansliet, och utskottet bedömer därför att det inte finns skäl att nu förordna om en särskilt upprättad kontrollstation och utvärdering.
Med det ovan anförda avstyrker utskottet motion MJ9 yrkandena 1 och 3.
Kommunens roll i tillståndsprövningen
Enligt gällande bestämmelser kan kommunen begära att regeringen enligt 17 kap. 4 a § miljöbalken ska tillåtlighetspröva en etablering av en gruppstation för vindkraft med tre eller flera vindkraftsaggregat med en sammanlagd uteffekt av minst tio megawatt, om det kan antas att verksamheten får betydande omfattning eller blir av ingripande slag. Regeringen får vid den prövningen endast lämna tillstånd om kommunfullmäktige har tillstyrkt det, om det inte från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att verksamheten kommer till stånd. Motsvarande bestämmelser om det kommunala inflytandet finns i dag för flertalet av de verksamheter där regeringen ska pröva tillåtligheten enligt 17 kap. miljöbalken. Anläggningar för kärnteknisk verksamhet eller anläggningar för att bryta uranhaltigt material ska alltid prövas av regeringen och tillstånd får inte lämnas om inte kommunfullmäktige har tillstyrkt det. När det gäller exempelvis förbränningsanläggningar med en tillförd effekt om minst 200 megawatt eller anläggningar för lagring av minst 50 miljoner normalkubikmeter naturgas gäller att kommunfullmäktige kan begära att regeringen ska tillåtlighetspröva en sådan ny verksamhet om den kan antas få betydande omfattning eller bli av ingripande slag. Även i dessa fall får regeringen endast tillåta verksamheten om kommunfullmäktige har tillstyrkt det. Liksom för vindkraft gäller i dessa fall att regeringen kan lämna tillstånd utan kommunens tillstyrkan om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att verksamheten kommer till stånd.
Som regeringen redovisar i propositionen har kommunen i dag en stark ställning vid en tillståndsprövning enligt miljöbalken, dels genom den betydelse som översiktsplanen har vid lokaliseringsprövningen, dels genom att kommunen får föra talan i tillståndsärenden. Även de ovan nämnda bestämmelserna i 17 kap. miljöbalken ger kommunen ett starkt inflytande. Förslaget att kravet på detaljplan och bygglov i huvudsak inte ska gälla när ett tillstånd till verksamhet för vindkraft har getts enligt miljöbalken innebär att kommunernas rätt att besluta i frågor om vindkraftsutbyggnad i dessa fall tas bort. Förslaget att prövningsmyndigheten i ett tillståndsärende enligt miljöbalken endast får ge ett tillstånd om kommunen har tillstyrkt det innebär en mer begränsad möjlighet för kommunen att förfoga över sitt planmonopol och en viss inskränkning av det kommunala självstyret. Som regeringen anför är syftet med förslagen om ändrade krav på detaljplan och bygglov att avskaffa onödig dubbelprövning, inte att minska kommunens inflytande i frågan om vilka ändamål som kommunens mark- och vattenområden är mest lämpade för. Utskottet ansluter sig till regeringens förslag att i stället för att behålla dubbelprövningen införa en bestämmelse i miljöbalken om att tillstånd till en anläggning för vindkraft inte får ges utan att kommunen har tillstyrkt det. Härigenom säkerställs ett långtgående kommunalt inflytande över användningen av mark och vatten, samtidigt som handläggningen av vindkraftsärenden blir enklare och effektivare. Som regeringen understryker är det viktigt att en kommun som är negativ till en etablering av vindkraft redan under samrådsprocessen enligt 6 kap. miljöbalken tydligt redogör för sin uppfattning. Annars riskerar man att verksamhetsutövaren drar på sig kostsamma prövningsprocesser i onödan. Enligt vad utskottet har erfarit är dock endast ett fåtal kommuner negativa till vindkraftsetablering och som redovisas i propositionen har cirka hälften av landets kommuner ansökt om stöd hos Boverket för att kartlägga förutsättningarna för en vindkraftsutbyggnad. Utskottet ansluter sig även till regeringens förslag om att regeringen ska behålla sin rätt att, trots kommunens bestridande, tillåta en vindkraftsanläggning om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att verksamheten kommer till stånd. Som har anförts ovan gäller denna begränsning av regeringens rätt att förbigå kommunens bestridande även ett flertal andra energislag och verksamheter och det kan således inte sägas vara fråga om någon särbehandling av vindkraften som energislag i detta avseende.
Civilutskottet anför i sitt yttrande i denna del att det är angeläget att kommunerna även fortsättningsvis ska kunna tillförsäkras ett stort inflytande över markanvändningen i kommunen, också i de fall där prövningen av en vindkraftsanläggning endast är en miljöbalksprövning. Civilutskottet anser inte att kommunens roll i tillståndsprövningen bör begränsas i förhållande till regeringsförslaget och anför, utifrån sina bedömningsgrunder, att motion MJ9 yrkande 4 bör avstyrkas. När det gäller behovet av en ny utredning av kommunens roll vid vindkraftsetablering erinrar civilutskottet i sitt yttrande om att denna fråga givetvis har ingått i Miljöprocessutredningens överväganden och att frågan har ägnats stor uppmärksamhet under remissbehandlingen av utredningsbetänkandet som har legat till grund för lagförslaget. Civilutskottets uppfattning är därför att riksdagen har tillställts ett tillräckligt beslutsunderlag och att det inte kan anses föreligga något behov av att omgående inleda en särskild utredning av den aktuella frågan. Civilutskottet anser således att motion MJ9 yrkande 5 bör avstyrkas.
Mot bakgrund av vad miljö- och jordbruksutskottet har anfört ovan, och i överensstämmelse med civilutskottets ståndpunkt, anser utskottet att det inte finns skäl att när det gäller vindkraften särskilt begränsa kommunens roll i tillståndsprövningen. Utskottet ansluter sig även till vad civilutskottet har anfört i fråga om behovet av en utredning om det kommunala inflytandet över vindkraftens utbyggnad. Med detta ställningstagande avstyrker utskottet motion MJ9 yrkandena 4 och 5.
Riksintresset för obruten kust
Regeringens förslag innebär att förbudet mot vindkraftverk i de angivna kustområdena och skärgårdarna ska gälla de vindkraftsanläggningar som omfattas av tillståndsplikt enligt föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken, vilket följer av hänvisningen i 4 kap. 3 § till 17 kap. 4 a § miljöbalken. Enligt förslaget ska förbudet inte längre gälla Öland. Som konstateras i propositionen är syftet med bestämmelsen om obruten kust i 4 kap. 3 § miljöbalken att inom känsliga och oexploaterade natur- och kulturmiljöer förbjuda vissa stora anläggningar som typiskt sett innebär en stor påverkan. Det framgår av propositionen att länsstyrelsen i Kalmar län och kommunerna på Öland är positiva till en ändring av bestämmelsen om obruten kust när det gäller uppförandet av vindkraftverk. Regeringen menar att Öland bör undantas från bestämmelsen om obruten kust i 4 kap. 3 § miljöbalken när det gäller uppförande av vindkraftverk, med hänsyn till att det redan har skett en förhållandevis stor utbyggnad av vindkraften på Öland samt mot bakgrund av att de nuvarande reglerna kan utgöra ett hinder för en från hushållningssynpunkt lämplig utbyggnad av vindkraft på Öland. Fortfarande bör dock gälla att man vid en prövning av en anmälan eller ansökan om tillstånd ska göra en lokaliseringsprövning enligt 2 kap. 6 § miljöbalken. Prövningsmyndigheten ska då bedöma om platsen är lämplig bl.a. med hänsyn till naturvärdena.
Innebörden av motion MJ9 yrkande 6 är att det på Öland ska krävas tillstånd enligt miljöbalken för sådana anläggningar som anges i den nuvarande lydelsen av 17 kap. 4 a § miljöbalken. Regeringen föreslår emellertid att avgränsningen av vilka vindkraftsanläggningar som omfattas av bestämmelsen om obruten kust bör vara densamma som avgränsningen av vilka anläggningar som omfattas av bestämmelserna om regeringens tillåtlighetsprövning, dvs. de anläggningar som omfattas av tillståndsplikt enligt föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken. Den 1 december 2006 höjdes gränsen för tillståndsprövning av vindkraftverk på land från 1 megawatt till 25 megawatt. Det anförs i propositionen att skälet till den höjda tillståndsgränsen för vindkraftverk var den teknikutveckling som skett på området där möjligheten att få ut en högre effekt från varje verk ökat betydligt utan att dimensionerna på verken ökat i samma omfattning. Regeringen avser att i förordningen (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd föreskriva att gränsen för vilka vindkraftverk som är anmälnings- respektive tillståndspliktiga bestäms utifrån verkens höjd och antal, och inte som i dag utifrån antalet megawatt. Enligt vad utskottet har erfarit är detta förordningsarbete ännu inte påbörjat. Med hänsyn till det ovan anförda skulle motionsförslaget innebära att vissa mindre vindkraftverk blir tillståndspliktiga på Öland medan de, enligt lagförslaget, endast är anmälningspliktiga inom andra delar av den obrutna kusten.
Civilutskottet anser i sitt yttrande att de skäl som anförs av regeringen för att Öland ska undantas från bestämmelsen i 4 kap. 3 § miljöbalken när det gäller uppförande av vindkraftverk bör godtas. Civilutskottet kan inte finna att det föreligger några skäl för en sådan särreglering av vindkraften på Öland som föreslås i motionen och anser att motionen bör avstyrkas i denna del.
Miljö- och jordbruksutskottet ansluter sig med det ovan anförda till civilutskottets yttrande och avstyrker motion MJ9 yrkande 6.
Lagförslagen
Sammanfattningsvis ställer utskottet sig bakom de bedömningar som regeringen har gjort i propositionen.
Civilutskottet har i sitt yttrande förklarat att regeringens förslag vad gäller de lagrum och frågor som berör civilutskottets beredningsområde bör tillstyrkas av utskottet. Civilutskottet har uppmärksammat en redaktionell fråga i regeringens förslag till lag om ändring av plan- och bygglagen. I 5 kap. 1 § andra stycket 2 lagförslaget används formuleringen ”i ett område där det råder stor efterfrågan på mark”. I paragrafens nuvarande lydelse samt i den föreslagna lydelsen av första stycket 2 används däremot formuleringen ”inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark”. Som civilutskottet anför bör, i syfte att undvika eventuella oklarheter, prepositionen inom användas i både första och andra stycket, vilket också föreslagits av Lagrådet. Med denna redaktionella ändring tillstyrker utskottet regeringens lagförslag i proposition 2008/09:146.
Producentansvar m.m.
Utskottets förslag i korthet
Utskottet avslår motionsyrkanden om producentansvar (s) och om Försvarsmaktens uppdrag (mp, s, v).
Jämför reservationerna 4 (s, v, mp) och 5 (s).
Motionerna
Motionerna MJ8 (s) och MJ443 (s) behandlar frågan om ekonomiska garantier och riktlinjer i fråga om producentansvaret för vindkraften. Det finns ett behov av ekonomiska garantier som säkerställer att vindkraftverk monteras ned och återvinns den dag tekniken inte längre är gångbar. Insikten om att det krävs ekonomiska garantier för återställande av vindkraft finns redan i dag, men det saknas tydlig praxis och lagstiftning. Om frågan om återvinning och producentansvar inte omfattas i bedömningen av tillstånd, minskar också trovärdigheten för vindkraften som miljömässig energikälla.
Enligt motion MJ9 (mp, s, v) yrkande 2 bör Försvarsmakten ges i uppdrag att se över möjligheterna att främja en utbyggnad av vindkraften. Ett av de största hindren vid prövning av vindkraft har varit Försvarsmaktens agerande. Försvarsmakten bör ges i uppdrag att agera mer aktivt till förmån för vindkraft. Beslut bör i högre utsträckning motiveras. Om Försvarsmakten avslår ett projekt bör man arbeta aktivt med den sökande för att hitta en acceptabel utformning och/eller lokalisering. Försvarsmakten bör också agera i ett så tidigt skede och på ett så konstruktivt sätt som möjligt.
Utskottets ställningstagande
Enligt 16 kap. 3 § miljöbalken finns det i ett tillståndsärende möjlighet att ställa krav på ekonomisk säkerhet för återställande. Tillstånd, godkännande eller dispens får enligt bestämmelsen göras beroende av att den som ska bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för det avhjälpande av en miljöskada och de andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. En säkerhet ska godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål. Säkerheten får ställas efter hand enligt en plan som vid varje tid tillgodoser det aktuella behovet av säkerhet. Säkerheten ska prövas av tillståndsmyndigheten.
I svar på skriftlig fråga 2006/07:943 den 12 april 2007 hänvisade miljöminister Andreas Carlgren till gällande lagstiftning och anförde att den enligt hans uppfattning ger tillräckliga möjligheter för att se till att uttjänta vindkraftverk tas om hand och återvinns på ett miljömässigt bra sätt. Han konstaterade att tillämpningen hittills varit begränsad och anförde att han kommer att följa frågan för att se hur tillämpningen utvecklas och vid behov vidta åtgärder.
Energimyndigheten har, mot bakgrund av att länsstyrelser och miljödomstolar i varierande grad ställer krav på ekonomiska garantier för nedmontering och återställande, gett bl.a. Svensk Vindenergi i uppdrag att kartlägga kostnaderna för nedmontering och återställning samt att ta fram en schablonmodell för beräkning av kostnaderna. Rapporten ”Vindkraftverk – kartläggning av aktiviteter och kostnader vid nedmontering, återställande av plats och återvinning” lämnades den 28 november 2008 och innehåller ett antal rekommendationer utifrån vilka nivån på finansiella garantier bör fastställas. Enligt vad utskottet har inhämtat går arbetet med projektet vidare och för närvarande pågår en remissrunda angående hur garantier och försäkringar kan utformas. Energimyndigheten arbetar tillsammans med Nätverket för vindbruk med att utbilda och sprida information till länsstyrelser och kommuner.
Utskottet anser att det är eftersträvansvärt att praxis blir mer enhetlig och förutsebar när det gäller tillämpningen av bestämmelsen i miljöbalken om krav på ekonomisk säkerhet för återställande. Med hänsyn till det arbete som pågår inom Energimyndigheten och som syftar både till utarbetandet av riktlinjer och till utbildning av tillståndsmyndigheterna, föreslår utskottet att motionerna MJ8 (s) och MJ443 (s) lämnas utan vidare åtgärd i den mån de inte kan anses tillgodosedda.
När det gäller Försvarsmaktens uppdrag anges det i Försvarsmaktens regleringsbrev för 2009 att Försvarsmakten ska delta i samrådsprocessen för vind- och vågkraftsärenden så att lämpliga lokaliseringar tidigt kan identifieras. Försvarsmakten ska vidare redovisa dels hur myndigheten har deltagit i beredningsprocessen för vind- och vågkraftsärenden, dels vilka åtgärder myndigheten har vidtagit inom ramen för beredningsprocessen för att bidra till att nå det nationella planeringsmålet för vindkraft.
I svar på skriftlig fråga 2007/08:1164 anförde näringsminister Maud Olofsson den 8 maj 2008 bl.a. att Energimyndigheten i många år har finansierat forskning som har till syfte att ta fram metoder för att underlätta samverkan med försvaret. Hon framhöll att det självklart finns utrymme för förbättringar men att det viktigaste för att lyckas med denna samverkan är en förbättrad dialog och ytterligare utveckling av metoder för samverkan.
Av Miljöprocessutredningens betänkande (SOU 2008:86) framgår att Energimyndigheten under 2008 i en rapport har presenterat ett förslag till ett nytt planeringsmål för vindkraft år 2020. Förslaget innebär att det ska vara möjligt att producera 30 TWh el från vindkraft varav 20 TWh från landbaserad vindkraft och 10 TWh från havsbaserad vindkraft. Försvarsmakten har i ett remissyttrande över förslaget anfört bl.a. att Försvarsmakten inte har något intresse av att försvåra en utbyggnad av vindkraften men att lokalisering av verken bör ske på ett sådant sätt att påverkan på riksintresset för totalförsvarets militära del undviks. På land är det framför allt Försvarets telenät som kan störas och till havs radarsystem. Enligt Försvarsmaktens uppfattning kan det ökade planeringsmålet för vindkraftsutbyggnad och totalförsvarets intressen samordnas så att konflikter i stor utsträckning kan undvikas och det går ofta att hitta lösningar om samverkan och samråd sker med Försvarsmakten för alla planerade vindkraftsprojekt.
Civilutskottet har i sitt yttrande till utskottet anfört att utifrån de aspekter som civilutskottet har att anlägga på frågan föreligger inte behov av något ytterligare uppdrag åt Försvarsmakten.
Med det anförda avstyrker utskottet motion MJ9 yrkande 2.
Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.
1. | Regeringens tillåtlighetsprövning, punkt 1 (s, v, mp) |
| av Anders Ygeman (s), Carina Ohlsson (s), Jan-Olof Larsson (s), Wiwi-Anne Johansson (v), Helén Pettersson i Umeå (s) och Tina Ehn (mp). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:
Riksdagen antar 17 kap. 6 § regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken med den ändringen att bestämmelsen får den lydelse som reservanterna föreslår i bilaga 3. Därmed bifaller riksdagen motion 2008/09:MJ9 yrkande 4 och bifaller delvis proposition 2008/09:146 punkt 2 i denna del.
Ställningstagande
Regeringens förslag om ett kommunalt veto för vindkraftsetablering är en olycklig skärpning av rådande lagstiftning. I dag är de kommunala besluten om detaljplaner och bygglov möjliga att överklaga. Självklart finns det ett berättigat krav på inflytande från kommunernas sida vid vindkraftsetableringar. Men det kommunala vetot enligt regeringens förslag innebär att en strukturerad prövning enligt plan- och bygglagen byts ut mot ett mer otydligt, oberäkneligt och ostrukturerat beslutsfattande i landets kommunfullmäktigeförsamlingar. Risken är stor att kommunledningar med negativ inställning till vindkraft förhåller sig passiva och på så sätt förhindrar ett ärende.
Vindkraften blir nu den enda verksamhet som prövas enligt miljöbalken där kommunerna får ett i det närmaste absolut veto. Regeringen föreslår att en vindkraftsetablering bör kunna tillåtas trots kommunalt motstånd om det föreligger ”synnerliga skäl”. Vi anser att det bör justeras så att regeringen bör kunna tillåta vindkraftsetablering redan om det föreligger ”särskilda skäl”. Dessa skäl skulle dock i så fall behöva preciseras, t.ex. att området utpekats som område av riksintresse för vindkraft. Riksdagen bör justera regeringens förslag i enlighet med ovanstående.
2. | Kontrollstation med utvärdering m.m., punkt 3 (s, v, mp) |
| av Anders Ygeman (s), Carina Ohlsson (s), Jan-Olof Larsson (s), Wiwi-Anne Johansson (v), Helén Pettersson i Umeå (s) och Tina Ehn (mp). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2008/09:MJ9 yrkandena 1, 3 och 5.
Ställningstagande
Vi anser att det behövs en utvärdering av erfarenheterna av prövning av vindkraft och en kontrollstation 2013. Resultatet bör redovisas för riksdagen senast 2013. En sådan kontrollstation kan i sig främja en balanserad tillämpning av regelverket och möjligheterna.
Regeringens förslag går i huvudsak ut på att ta bort dubbelprövningen enligt plan- och bygglagen och miljöbalken genom att ta bort moment i PBL-prövningen. Detta, och andra lättnader som gjorts för vindkraftsetablering av den förra regeringen, får konsekvenser för människors och organisationers talerätt och möjlighet till delaktighet i beslutsfattandet. Dessa konsekvenser är helt otillräckligt belysta i regeringens förslag och bör utredas. Utredningen bör även ha ett vidare perspektiv i enlighet med Århuskonventionens krav om delaktighet och talerätt i miljöfrågor. Utredningen bör även beakta den praxis som utvecklats och utvärdera om systemet fungerat i praktiken. Om det finns skäl bör regeringen återkomma till riksdagen med förslag till förbättringar.
Det har framförts att skrivningen i propositionen om att ”kravet på detaljplan också omfattar den situationen att flera olika fastighetsägare med angränsande markområden vill uppföra vindkraftverk” kan tolkas som att det kommer att krävas detaljplan även där det inte är motiverat, t.ex. om markägorna är stora och vindkraftverken inte konkurrerar med varandra om vindresurser. Det bör finnas andra sätt att väga markägarnas intressen mot varandra. Frågan är om inte detta kan ske i samband med miljöbalkprövningen, varför detaljplan inte skulle behövas av detta skäl. I den av oss föreslagna kontrollstationen bör ingå att granska om skrivningen lett till onödiga krav på detaljplaner eller om det finns effektivare sätt att lösa markägares konkurrerande anspråk på vindrättigheter. Formuleringen ”angränsande markområden” bör förtydligas.
Det har påpekats att slopat krav på bygglov minskar kommunens möjlighet att ställa byggtekniska krav. Sådana möjligheter finns kvar i samband med bygganmälan. Då har kommunen endast tre veckor på sig att komma med synpunkter. Den föreslagna kontrollstationen bör också belysa om möjligheten att ställa byggtekniska krav tillgodoses på ett adekvat sätt i den nya ordningen, eller om justering behövs.
Kommunens roll vid vindkraftsetablering behöver ses över i ett större sammanhang. Vi anser att regeringen med sina förslag särbehandlar vindkraften i förhållande till andra energislag där motsvarande begränsningar saknas. Vi vill att regeringen snarast utreder frågan och återkommer till riksdagen med förslag som de facto underlättar vindkraftsetableringen i Sverige. Kommunerna ska garanteras ett starkt kommunalt inflytande på planprocessen, men inte ges en vetorätt som är omöjlig att överklaga.
Detta bör ges regeringen till känna.
3. | Vindkraft på Öland, punkt 4 (s, v, mp) |
| av Anders Ygeman (s), Carina Ohlsson (s), Jan-Olof Larsson (s), Wiwi-Anne Johansson (v), Helén Pettersson i Umeå (s) och Tina Ehn (mp). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2008/09:MJ9 yrkande 6.
Ställningstagande
Naturskyddsföreningen har motsatt sig regeringens förslag om att förbudet att uppföra vindkraftverk över en viss storlek på Öland tas bort. Föreningen befarar att slopandet kan leda till att en omotiverat stor andel av vindkraftsetableringar kanaliseras till några av landets mest värdefulla strand- och alvarmiljöer. Vidare råder osäkerhet om påverkan för fågellivet.
Vi anser att Öland även ur andra aspekter är en känslig miljö där många intressen tävlar om utrymme. Ett villkor för slopande av storleksgränsen på Öland bör mot bakgrund av detta vara att tillstånd enligt miljöbalken krävs för sådana anläggningar som avses i 17 kap. 4 a § 7 i sin nuvarande lydelse, dvs. sådana anläggningar som är större än de som hittills har fått byggas där. Detta bör ges regeringen till känna.
4. | Försvarsmaktens uppdrag, punkt 5 (s, v, mp) |
| av Anders Ygeman (s), Carina Ohlsson (s), Jan-Olof Larsson (s), Wiwi-Anne Johansson (v), Helén Pettersson i Umeå (s) och Tina Ehn (mp). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2008/09:MJ9 yrkande 2.
Ställningstagande
Ett av de största hindren vid prövning av vindkraft har varit Försvarsmaktens agerande, som medfört att flera vindkraftsbyggen har stoppats. Vi anser att Försvarsmakten bör ges i uppdrag att agera mer aktivt till förmån för vindkraft. Beslut bör i högre utsträckning motiveras. Om Försvarsmakten avslår ett projekt bör man arbeta aktivt med den sökande för att hitta en acceptabel utformning och/eller lokalisering. Försvarsmakten bör också agera i ett så tidigt skede och på ett så konstruktivt sätt som möjligt. Detta bör ges regeringen till känna.
5. | Producentansvar, punkt 6 (s) |
| av Anders Ygeman (s), Carina Ohlsson (s), Jan-Olof Larsson (s) och Helén Pettersson i Umeå (s). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde ha följande lydelse:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2008/09:MJ8 och 2008/09:MJ443.
Ställningstagande
Det finns ett naturligt behov av ekonomiska garantier som säkerställer att vindkraftverk monteras ned och återvinns den dag tekniken inte längre är gångbar. Om vindkraften ska byggas ut enligt de planer som finns är det nödvändigt att i förväg säkerställa återställandet med ekonomiska garantier. Insikten om att det krävs ekonomiska garantier för återställande av vindkraft finns redan i dag, men det saknas tydlig praxis och lagstiftning. Om frågan om återvinning och producentansvar inte omfattas i bedömningen av tillstånd minskar också vindkraftens trovärdighet som miljömässig energikälla. Detta bör ges regeringen till känna.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2008/09:146 Prövning av vindkraft:
1. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10) |
2. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken. |
3. | Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857). |
Följdmotionerna
2008/09:MJ8 av Sinikka Bohlin (s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behovet av ekonomiska garantier och riktlinjer för producentansvar för vindkraften.
2008/09:MJ9 av Tina Ehn m.fl. (mp, s, v):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om en kontrollstation med utvärdering av erfarenheterna av prövning av vindkraft och där så är lämpligt förslag till förbättringar. |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att Försvarsmakten bör ges i uppdrag att se över möjligheterna att främja en utbyggnad av vindkraften. |
3. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att formuleringen ”angränsande markområden”, i samband med kravet på detaljplan, bör förtydligas. |
4. | Riksdagen beslutar om ändring i miljöbalken i enlighet med regeringens förslag med den ändringen att 17 kap. 6 § tredje stycket 2 ändras till ”en verksamhet som anges i 4 a § 6, 8 och 9” och ett nytt fjärde stycke läggs till med lydelsen ”Om det från nationell synpunkt är särskilt angeläget att verksamheten kommer till stånd, får regeringen trots det som sägs i första och andra styckena tillåta en verksamhet som anges i 4 a § 7”. |
5. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om en utredning om kommunalt inflytande över vindkraftens utbyggnad. |
6. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att ett villkor för slopandet av storleksgränsen på Öland är att kravet på tillstånd enligt miljöbalken omfattar sådana anläggningar som avses i 17 kap. 4 a § 7. |
Motion från allmänna motionstiden hösten 2008
2008/09:MJ443 av Sinikka Bohlin (s):
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behovet av ekonomiska garantier och riktlinjer gällande producentansvar för vindkraften.
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Bilaga 3
Reservanternas lagförslag
Förslag till lag om ändring i miljöbalken
Härigenom föreskrivs att 17 kap. 6 § miljöbalken i stället för dess lydelse enligt lagen (2005:571) om ändring i miljöbalken ska ha följande lydelse.
Regeringens förslag | Reservanternas förslag |
17 kap. 6 § | |
Regeringen får tillåta en verksamhet som avses i 1 § 1, endast om kommunfullmäktige har tillstyrkt detta. Samma förutsättning för regeringens tillåtlighet gäller också i fråga om verksamheter som avses i 3 § första stycket 1 eller 4 §, om de avser annat än vattenverksamhet eller trafikanläggningar. Om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att verksamheten kommer till stånd, får regeringen trots det som sägs i första och andra styckena, tillåta 1. en verksamhet som anges i 1 § 1, om det är fråga om mellanlagring eller slutlig förvaring av kärnämne eller kärnavfall, och | |
2. en verksamhet som anges i 4 a § 6–9. | 2. en verksamhet som anges i 4 a § 6, 8 och 9. Om det från nationell synpunkt är särskilt angeläget att verksamheten kommer till stånd, får regeringen trots det som sägs i första och andra styckena, tillåta en verksamhet som anges i 4 a § 7. |
Tredje stycket gäller dock inte om en annan plats bedöms vara lämpligare för verksamheten eller om en lämplig plats har anvisats för verksamheten inom en annan kommun som kan antas godta en placering där. | Tredje och fjärde styckena gäller dock inte om en annan plats bedöms vara lämpligare för verksamheten eller om en lämplig plats har anvisats för verksamheten inom en annan kommun som kan antas godta en placering där. |
Bilaga 4
Civilutskottets betänkande 2008/09:CU2 | |
Prövning av vindkraft | |
Till miljö- och jordbruksutskottet
Miljö- och jordbruksutskottet har den 2 april 2009 beslutat att bereda civilutskottet tillfälle att yttra sig över proposition 2008/09:146 Prövning av vindkraft.
Två motioner – 2008/09:MJ8 av Sinikka Bohlin (s) och 2008/09:MJ9 av Tina Ehn m.fl. (mp, s, v) – har väckts med anledning av propositionen.
Civilutskottet har beslutat att avge yttrande över propositionen samt motionerna i de delar som berör utskottets beredningsområde.
I samband med civilutskottets beredning av ärendet har företrädare för Svensk Vindenergi inför utskottet framfört synpunkter på propositionen.
Sammanfattning
Civilutskottet anser att regeringens förslag vad gäller de lagrum och frågor som berör utskottets beredningsområde bör tillstyrkas av miljö- och jordbruksutskottet. Motion 2008/09:MJ9 bör avstyrkas.
I en avvikande mening föreslår ledamöterna (s, v, mp) att motion 2008/09:MJ9 tillstyrks.
Utskottets överväganden
Inledning
I propositionen har regeringen lämnat förslag till ändringar i plan- och bygglagen (1987:10), miljöbalken och ellagen (1997:857). Civilutskottet kan konstatera att de aktuella förslagen endast till viss del avser ändringar i lagrum som ligger inom civilutskottets beredningsområde. Det gäller förslagen om ändringar i plan- och bygglagen (PBL) samt i 4 kap. miljöbalken (MB).
Förslagen i övrigt avser lagrum som inte faller inom civilutskottets beredningsområde. Utskottet är emellertid berört även av vissa av dessa förslag såtillvida att den prövning i samband med uppförande av vindkraftverk som i dag sker enligt plan- och bygglagen till viss del avses bli ersatt med endast tillståndsprövning enligt miljöbalken. När det gäller andra förslag om ändringar i miljöbalken samt förslaget om ändring i ellagen föreligger inte denna koppling.
Med dessa utgångspunkter avstår utskottet helt från att i sitt yttrande ta upp vissa förslag i propositionen samt förslaget i motion 2008/09:MJ8.
Civilutskottets yttrande är uppställt efter rubriceringen i den allmänna motiveringen i propositionen.
Allmänna överväganden om prövningen av vindkraft
En omfattande översyn av plan- och bygglagstiftningen pågår sedan ett antal år tillbaka. Denna översyn har redan lett till att flera förslag lagts fram för riksdagen. En proposition om plan- och byggprocesser m.m. har aviserats till senare i år. I översynen har ingått frågor om en viss samordning mellan plan- och bygglagen och miljöbalken. Frågan om en ändrad instansordning för mål och ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen har varit föremål för särskilda överväganden.
En allmän inriktning för den hittillsvarande översynen har varit att uppnå en enklare, snabbare och tydligare plan- och byggprocess. I sådana överväganden bör givetvis även ingå att se över plan- och bygglagstiftningens samverkan med annan lagstiftning så att onödig dubbelprövning m.m. kan undvikas. Detta är också bakgrunden för den särskilda översyn av prövningen av vindkraft som Miljöprocessutredningen har haft i uppdrag att genomföra och som lett fram till den nu aktuella propositionen. I fråga om vindkraften gör sig dessutom behovet av att underlätta en utbyggnad gällande, beroende på såväl nationella åtaganden som det kommande EG-direktivet om främjande av energi från förnybara källor.
Civilutskottet har vid flera tillfällen framhållit behovet av att den pågående översynen av plan- och bygglagstiftningen leder fram till förslag som kan medföra en snabbare och enklare plan- och byggprocess. Prövningen vid uppförande av vindkraftverk, som hittills ofta skett enligt både miljöbalken och plan- och bygglagen, har ibland upplevts som tidskrävande och onödigt komplicerad. Utskottet ser därför positivt på det nu framlagda förslaget vars syfte är att förenkla prövningen samtidigt som kraven på en rättssäker och omsorgsfull prövning inte åsidosätts.
Tillämpningen av plan- och bygglagen vid uppförande av vindkraftverk – Detaljplaner
Propositionen
Regeringens förslag till ändring i 5 kap. 1 § PBL innebär att kravet på detaljplan för vindkraftverk begränsas till de situationer då vindkraftverk ska uppföras inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark för byggnader eller andra anläggningar. Kravet på detaljplan ska gälla alla vindkraftverk som uppfyller kriterierna i 8 kap. 2 § första stycket 6 och oavsett om vindkraftverket undantas från bygglovsplikt enligt andra stycket i samma paragraf.
Motionen
I motionen 2008/09:MJ9 yrkande 3 föreslås ett tillkännagivande om att det som anges i propositionen om att ”kravet på detaljplan också omfattar den situationen att flera olika fastighetsägare med angränsande markområden vill uppföra vindkraftverk” bör förtydligas. Enligt motionärerna kan detta tolkas som att detaljplaner kommer att krävas även då det inte är motiverat, t.ex. om markägorna är stora och vindkraftverken inte konkurrerar med varandra om vindresurser.
Utskottets ställningstagande
En grundläggande utgångspunkt i plan- och bygglagstiftningen är att det är en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten, det s.k. kommunala planmonopolet. Kommunen kan genom bl.a. detaljplaneläggningen reglera förändringar av markanvändning och bebyggelse. Civilutskottet anser att det finns starka skäl att hävda detaljplaneinstrumentets ställning som ett viktigt medel för det kommunala inflytandet över dessa frågor.
Enligt nuvarande regler gäller under vissa förutsättningar ett krav på detaljplaneläggning för bygglovspliktiga vindkraftsanläggningar. Kommunen har på detta sätt försäkrats om ett starkt inflytande över frågor om vindkraftverkens lokalisering m.m. Samtidigt kan det konstateras att prövningen av vindkraftsanläggningar enligt såväl plan- och bygglagen som miljöbalken innebär en ordning som ibland är väl omständlig och tidskrävande. Enligt regeringens bedömning innebär denna ordning dessutom att de samhälleliga intressen som gör sig gällande till stor del blir föremål för en dubbelprövning. Regeringens förslag innebär därför att detaljplanekravet begränsas till att avse sådana områden inom vilka det råder stor efterfrågan på mark för byggnader eller andra anläggningar.
Regeringens förslag innebär således att detaljplanekravet visserligen begränsas men behålls i de situationer då behovet av en kommunal planläggning gör sig mest gällande, dvs. då det finns konkurrerande markanvändningsintressen. Som regeringen konstaterar finns inte alltid samma behov av att använda detaljplan när det exempelvis är fråga om att etablera vindkraftsanläggningar långt från tätbebyggelse. I sådana situationer kan en prövning enligt miljöbalken vara tillräcklig och det kommunala intresset kan komma till uttryck bl.a. genom kommunens möjlighet att föra talan i tillståndsärenden. I syfte att därutöver försäkra kommunerna ett fortsatt starkt inflytande över användningen av mark och vatten även i samband med vindkraftsetableringar som endast prövas enligt miljöbalken föreslår regeringen att prövningsmyndigheten endast får ge tillstånd till en anläggning när kommunen har tillstyrkt det. Utskottet återkommer nedan till frågan om kommunens roll i tillståndsprövningen.
Sammantaget anser civilutskottet att regeringens förslag om krav på detaljplaneläggning innebär en lämplig avvägning vad avser tillämpningen av plan- och bygglagen vid uppförande av vindkraftverk. Regeringens förslag i denna del bör således vinna riksdagens bifall.
Utskottet kan konstatera att motion 2008/09:MJ9 inte innehåller något förslag om att detaljplanekravet i 5 kap. 1 § PBL ska ges en annorlunda utformning än vad regeringen förordat. Däremot uttrycker motionärerna vissa farhågor över att en formulering om ”angränsande markområden” i regeringens allmänna motivering till förslaget kan leda till krav på detaljplaneläggning även i situationer där en sådan inte är befogad eftersom det saknas konkurrerande intressen. Motionärerna föreslår därför att tillämpningen av den aktuella bestämmelsen senare blir föremål för en granskning och förtydligas. Utskottet återkommer nedan till frågan om behovet av utvärdering av de nya formerna för prövning av vindkraft.
Motionärernas farhågor gäller vad regeringen anfört om behovet av en detaljplaneläggning då det finns konkurrerande markanvändningsanspråk. Regeringen anför i denna fråga bl.a. följande.
Det finns därför anledning att i dessa fall komplettera prövningen enligt miljöbalken med ett krav på detaljplan. Om vindkraftverk avses att anläggas i ett område där efterfrågan på mark för bebyggelse är stor, bör det därför fortfarande finnas ett krav på detaljplan. Kravet bör även gälla om det råder stor efterfrågan på mark för andra anläggningar. Därmed blir det tydligt att kravet på detaljplan också omfattar den situationen att flera olika fastighetsägare med angränsande markområden vill uppföra vindkraftverk.
Det av motionärerna uppmärksammade avsnittet i den allmänna motiveringen utgör således endast ett förtydligande gällande att stor efterfrågan på mark inom ett område ska föranleda detaljplaneläggning även när denna efterfrågan avser andra anläggningar. Det framgår också klart av den föreslagna lydelsen av 5 kap. 1 § andra stycket 2 att grundförutsättningen för en reglering genom detaljplan är att det är fråga om ett område där det råder stor efterfrågan på mark för byggnader eller andra anläggningar.
Civilutskottet anser således inte att det finns behov av det tillkännagivande som föreslås i motionen. Motion 2008/09:MJ9 yrkande 3 bör således avstyrkas.
Utskottet vill avslutningsvis vad gäller detaljplanekravet uppmärksamma miljö- och jordbruksutskottet på en närmast redaktionell fråga i regeringens förslag. I 5 kap. 1 § andra stycket 2 lagförslaget används formuleringen ”i ett område där det råder stor efterfrågan på mark”. I paragrafens nuvarande lydelse samt i den föreslagna lydelsen av första stycket 2 används däremot formuleringen ”inom ett område där det råder stor efterfrågan på mark”. I syfte att undvika eventuella oklarheter bör prepositionen inom användas i både första och andra stycket, vilket också föreslagits av Lagrådet.
Tillämpningen av plan- och bygglagen vid uppförande av vindkraftverk – Bygglov
Propositionen
Regeringen föreslår att det för att uppföra ett vindkraftverk som omfattas av ett tillstånd enligt 9 eller 11 kap. miljöbalken inte ska krävas bygglov enligt plan- och bygglagen. Däremot ska det fortfarande finnas ett krav på bygganmälan.
När det gäller vindkraftverk som inte omfattas av tillstånd enligt miljöbalken föreslår regeringen att krav på bygglov införs för vindkraftverk som är högre än 20 meter och att den bygglovsplikt som beror på vindturbinens diameter ändras så att bygglovsplikten inträder när diametern är större än 3 meter.
Motionen
I motion 2008/09:MJ9 föreslås att den utvärdering som motionärerna föreslår av de nya formerna för prövning av vindkraft också ska belysa om möjligheten att ställa byggnadstekniska krav tillgodoses på ett adekvat sätt i den nya ordningen (yrkande 1, delvis).
Utskottets ställningstagande
Även i fråga om bygglovsprövningen och prövningen enligt miljöbalken vid uppförande av vindkraftverk anser regeringen att det kan föreligga en viss dubbelprövning. Regeringens överväganden i denna fråga utmynnar i bedömningen att det finns skäl att begränsa kraven på bygglov i syfte att underlätta utbyggnaden av vindkraften. Förslaget innebär således att bygglovsplikten tas bort i de fall vindkraftsanläggningen omfattas av ett tillstånd enligt miljöbalken.
Civilutskottet anser att de skäl som anförs i propositionen till den föreslagna begränsningen av bygglovsplikten bör godtas. Utskottet har inte heller i övrigt något att invända mot den föreslagna utformningen av det aktuella lagrummet (8 kap. 2 § PBL). Miljö- och jordbruksutskottet bör således tillstyrka regeringens förslag i denna del.
Den fråga som uppmärksammas i motionen gäller om den föreslagna ändringen av bygglovsplikten kan påverka samhällets möjlighet att ställa byggnadstekniska krav på vindkraftverk. Civilutskottet vill i denna fråga först erinra om att bygglovsprövning inte omfattar de tekniska egenskapskrav som kan ställas med stöd av 3 kap. 3 § PBL samt 2 och 2 a §§ lagen (1984:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m. De tekniska egenskapskraven hanteras i stället i ett separat kontroll- och tillsynssystem som inleds med en bygganmälan.
I propositionen har uppmärksammats att många remissinstanser ansett det vara oklart om en förändring i bygglovsplikten även påverkar bestämmelserna om bygganmälan. Regeringen föreslår av detta skäl en lagändring (9 kap. 2 § första stycket 2) som tydliggör att bygganmälan krävs för de åtgärder som anges i 8 kap. 2 § första stycket oavsett om bygglov inte krävs med anledning av att vindkraftverket omfattas av tillstånd enligt miljöbalken. Regeringen anger vidare att frågan om bygganmälan för vindkraftverk kommer att uppmärksammas i samband med den pågående beredningen av utredningsförslag om plan- och byggprocessen. En proposition i ärendet har tidigare i år aviserats till juni 2009.
Civilutskottet kan således konstatera att de av motionärerna framförda synpunkterna med anledning av förslaget om begränsad bygglovsplikt är väl tillgodosedda genom dels den föreslagna lagändringen, dels de nära förestående fortsatta övervägandena i samband med den pågående översynen av plan- och bygglagen. Motionen bör därför avstyrkas i denna del.
Kommunens roll i tillståndsprövningen
Propositionen
Regeringen föreslår att prövningsmyndigheten ska få ge tillstånd enligt miljöbalken till en anläggning för vindkraft endast om den kommun där anläggningen avses att uppföras har tillstyrkt det. Även utan en sådan tillstyrkan ska regeringen dock få tillåta en anläggning för vindkraft om det från nationell synpunkt är synnerligen angeläget att verksamheten kommer till stånd.
Motionen
I motion 2008/09:MJ9 föreslås att riksdagen ändrar regeringens lagförslag (17 kap. 6 § MB) så att regeringen, även utan tillstyrkan från kommunen, får tillåta en anläggning för vindkraft om det från nationell synpunkt är särskilt angeläget att verksamheten kommer till stånd. Som exempel på vad som bör betraktas som särskilt angeläget anges att ett område utpekats som varande av riksintresse för vindkraft (yrkande 4).
Vidare föreslås i motionen att kommunens roll vid vindkraftsetablering ska ses över i ett större sammanhang. Regeringen bör enligt motionärerna snarast utreda frågan och återkomma till riksdagen med förslag som underlättar vindkraftsetablering i Sverige (yrkande 5).
Utskottets ställningstagande
Som civilutskottet ovan framhållit bör regeringens förslag i denna del ses sammantaget med de föreslagna inskränkningarna i tillämpningen av plan- och bygglagen vid uppförande av vindkraftverk. Regeringen framhåller i den allmänna motiveringen att syftet med förslagen om ändrade krav på detaljplan och bygglov är att avskaffa onödig dubbelprövning – inte att minska kommunens inflytande i frågan om vilka ändamål som kommunens mark- och vattenområden är mest lämpade för.
Civilutskottets bedömning av den aktuella frågan utgår således från kopplingen till de ovan behandlade förändringarna i plan- och bygglagen. Sett i detta perspektiv anser utskottet att det är angeläget att kommunerna även fortsättningsvis ska kunna tillförsäkras ett stort inflytande över markanvändningen inom kommunen, också i de fall där prövningen av en vindkraftsanläggning endast är en miljöbalksprövning. Utskottet tar dock inte ställning till den föreslagna lösningen på det kommunala inflytandet i andra avseenden än det nu behandlade.
Utskottet kan vidare konstatera att motionärernas förslag i den aktuella delen är avsett att innebära en viss inskränkning av det kommunala inflytandet i förhållande till regeringens förslag. Det är dock oklart i vilken utsträckning som motionärerna anser att detta inflytande ska inskränkas. I motionen anges att regeringen även utan kommunens tillstyrkan ska kunna tillåta en verksamhet av det aktuella slaget om det är särskilt angeläget att denna kommer till stånd. Motionärerna ger visserligen ett exempel på vad som skulle kunna vara särskilt angeläget, men framhåller att en ytterligare precisering erfordras.
Civilutskottet anser inte att kommunens roll i tillståndsprövningen bör begränsas i förhållande till regeringsförslaget. Utifrån civilutskottets bedömningsgrunder bör således regeringsförslaget i den aktuella delen tillstyrkas och det motstående förslaget i motion 2008/09:MJ9 yrkande 4 avstyrkas.
När det gäller motionsförslaget om en ny utredning av kommunens roll vid vindkraftsetablering vill civilutskottet erinra om att denna fråga givetvis ingått i Miljöprocessutredningens överväganden i frågorna om prövning av vindkraft. Vidare har frågan ägnats stor uppmärksamhet under remissbehandlingen av utredningsbetänkandet (SOU 2008:86). Det är också remissinstansernas synpunkter som bildat utgångspunkt för regeringens överväganden och förslag om kommunens roll i tillståndsprövningen av vindkraftverk. Enligt civilutskottets uppfattning har riksdagen nu tillställts ett tillräckligt beslutsunderlag. Något behov av att omgående inleda en särskild utredning av den aktuella frågan kan därför inte anses föreligga. Civilutskottet anser således att 2008/09:MJ9 yrkande 5 bör avstyrkas.
Riksintresset för obruten kust
Propositionen
Regeringen föreslår att det nuvarande förbudet i 4 kap. 3 § MB mot att uppföra vindkraftverk över en viss storlek på Öland tas bort.
För de kustområden och skärgårdar i övrigt som anges i bestämmelsen kvarstår ett förbud. Genom en ändring i 17 kap. 4 a § 7 MB föreslås emellertid förbudet gälla de anläggningar för vindkraft som är tillståndspliktiga enligt föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 9 kap. 6 § MB.
Motionen
I motion 2008/09:MJ9 föreslås att villkoret för att ta bort storleksgränsen för vindkraftverk på Öland ska vara att kravet på tillstånd enligt miljöbalken omfattar de anläggningar som avses i 17 kap. 4 a § 7 MB (yrkande 6).
Utskottets ställningstagande
Regeringen hänvisar som ett av skälen för förslaget avseende vindkraft på Öland till det lokala intresset av att få uppföra fler vindkraftverk utan de restriktioner som följer av 4 kap. 3 § MB. Vidare framhåller regeringen att det redan har skett en förhållandevis stor utbyggnad av vindkraften på Öland och att de nuvarande reglerna kan utgöra ett hinder för en från hushållningssynpunkt lämplig utbyggnad av vindkraft på Öland.
Civilutskottet anser att de skäl som anförts av regeringen för att Öland ska undantas från bestämmelsen i 4 kap. 3 § MB när det gäller uppförande av vindkraftverk bör godtas. Enligt motionen bör emellertid ett borttagande av den aktuella gränsen kopplas till ett villkor med innebörden – som utskottet förstår förslaget – att gruppstationer för vindkraft enligt vad som anges i nuvarande lydelse av 17 kap. 4 a § 7 MB ska vara tillståndspliktiga på Öland.
Civilutskottet kan inte finna att det föreligger några skäl för en sådan särreglering av vindkraften på Öland som föreslås i motionen. Utskottet anser således att regeringens förslag bör tillstyrkas i aktuell del och att motion 2008/09:MJ9 yrkande 6 bör avstyrkas.
I fråga om vad som bör gälla för vindkraft inom andra delar av obruten kust än Öland anför regeringen bl.a. följande.
Avgränsningen av vilka vindkraftsanläggningar som omfattas av bestämmelsen om obruten kust bör vara densamma som avgränsningen av vilka anläggningar som omfattas av bestämmelserna om regeringens tillåtlighetsprövning, dvs. de anläggningar som omfattas av tillståndsplikt enligt föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 9 kap. 6 § miljöbalken.
Civilutskottet har inte några invändningar mot den föreslagna ordningen.
Utvärdering av de nya formerna för prövning av vindkraft
Motionen
I motion 2008/09:MJ9 föreslås att det genomförs en utvärdering av erfarenheterna av de nya formerna för prövning av vindkraft med en kontrollstation 2013 då resultatet senast ska redovisas för riksdagen tillsammans med eventuella förslag om förbättringar (yrkande 1). Motionärerna anser att regeringen bl.a. bör utreda konsekvenserna av ändringarna för miljöorganisationernas delaktighet och talerätt. Vidare bör de nya villkoren för krav på detaljplan respektive bygglov utvärderas.
Utskottets ställningstagande
Det får närmast anses självklart att beslut om förändrad lagstiftning inom ett centralt område efter en tid föranleder någon form av uppföljning eller utvärdering. När det gäller de för civilutskottet centrala frågorna om plan- och bygglagstiftningens tillämpning i det nu aktuella sammanhanget kan dessa komma att beröras redan i samband med beredningen av den aviserade propositionen om plan- och byggprocesser. Som framgått ovan har regeringen aviserat att frågan om bygganmälan för vindkraftverk kommer att uppmärksammas i det pågående beredningsarbetet. Det får förutsättas att även de frågor som successivt kan komma att aktualiseras efter en tids lagtillämpning ges uppmärksamhet i lämpligt sammanhang. Utskottet är däremot inte berett att ställa sig bakom ett tillkännagivande om att riksdagen förordar just den av motionärerna föreslagna tidplanen för en utvärdering.
Civilutskottet anser således att motion 2008/09:MJ9 yrkande 1 bör avstyrkas.
Uppdrag åt Försvarsmakten
Motionen
I motion 2008/09:MJ9 föreslås att riksdagen tillkännager för regeringen att Försvarsmakten bör ges i uppdrag att se över möjligheterna att främja en utbyggnad av vindkraften (yrkande 2). Motionärerna anser att Försvarsmaktens agerande hittills har varit ett av de största hindren vid prövning av vindkraft.
Utskottets ställningstagande
Civilutskottet vill i den aktualiserade frågan framhålla att Försvarsmakten under flera år haft ett mål uppställt i sitt regleringsbrev som innebär att man ska delta i samrådsprocessen för vindkraftsärenden så att lämpliga lokaliseringar tidigt kan identifieras. Regeringen har också ställt upp återrapporteringskrav på Försvarsmakten i detta hänseende. Enligt regleringsbrevet för budgetåret 2009 (Fö2006/2663/EPS) gäller att Försvarsmakten ska redovisa dels hur myndigheten har deltagit i beredningsprocessen för vind- och vågkraftsärenden, dels de åtgärder myndigheten har vidtagit inom ramen för beredningsprocessen för att bidra till att nå det nationella planeringsmålet för vindkraft.
Utifrån de aspekter som civilutskottet har att anlägga på frågan föreligger inte behov av något ytterligare uppdrag åt Försvarsmakten. Utskottet anser således att motion 2008/09:MJ9 yrkande 2 bör avstyrkas.
Stockholm den 29 april 2009
På civilutskottets vägnar
Carina Moberg
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Carina Moberg (s), Inger René (m), Ewa Thalén Finné (m), Johan Löfstrand (s), Eva Bengtson Skogsberg (m), Lennart Pettersson (c), Christina Oskarsson (s), Jan Ertsborn (fp), Christine Jönsson (m), Gunnar Sandberg (s), Yvonne Andersson (kd), Anti Avsan (m), Egon Frid (v), Eva Sonidsson (s), Lars Tysklind (fp), Jan Lindholm (mp) och Fredrik Lundh (s).
Avvikande mening
Prövning av vindkraft (s, v, mp) |
Carina Moberg (s), Johan Löfstrand (s), Christina Oskarsson (s), Gunnar Sandberg (s), Egon Frid (v), Eva Sonidsson (s), Jan Lindholm (mp) och Fredrik Lundh (s) anför: |
Inledning
Vi anser det mycket angeläget att underlätta utbyggnaden av vindkraft. Inriktningen måste vara att vindkraftsproducerad el inom en snar framtid ska kunna tillgodose en betydande del av samhällets elbehov. Detta är en förutsättning för avvecklingen av kärnkraften och kan på sikt även bidra till minskade koldioxidutsläpp i andra länder.
Mot denna bakgrund ser vi positivt på regeringens ambition att förenkla prövningen av vindkraft. De lösningar som regeringen föreslår bör också i huvudsak kunna antas av riksdagen. Förslagen har emellertid i vissa delar fått en mindre lämplig utformning och flera frågor är inte tillräckligt utredda. Vi anser att civilutskottet i sitt yttrande borde ha ställt sig bakom vad som anförts i dessa frågor i motion 2008/09:MJ9 (mp, s, v).
Vi redogör nedan för de frågor där vårt ställningstagande avviker från utskottsmajoritetens.
Tillämpningen av plan- och bygglagen vid uppförande av vindkraftverk – Detaljplaner
Det har i samband med en uppvaktning av civilutskottet i detta ärende framförts att skrivningen i propositionen om att ”kravet på detaljplan också omfattar den situationen att flera olika fastighetsägare med angränsande markområden vill uppföra vindkraftverk” kan leda till en ej avsedd lagtillämpning. Enligt vindkraftsintressenterna finns det en uppenbar risk för att regeringens ställningstagande i denna fråga kommer att tolkas som att det krävs en detaljplan även i flera fall där det inte är motiverat, t.ex. om markägorna är stora och vindkraftverken inte konkurrerar med varandra om vindresurser. Motsvarande farhågor förs också fram i motion 2008/09:MJ9.
Vi tar inte ställning till om den bestämmelse som regeringen föreslår verkligen kan ges den förmodade innebörden i samband med en prövning av detaljplanekravet vid vindkraftsetableringar. Det är emellertid uppenbart att ett förtydligande behöver göras i samband med riksdagsbehandlingen så att inte utbyggnaden av vindkraft försvåras eller fördröjs i onödan. I en utvärdering av de nya formerna för prövning av vindkraft bör ingå att följa upp om någon oklarhet om detaljplanekravets innebörd därefter kvarstår.
Tillämpningen av plan- och bygglagen vid uppförande av vindkraftverk – Bygglov
Regeringens förslag innebär att kravet på bygglov för vindkraftverk helt tas bort om verket omfattas av tillstånd enligt miljöbalken. Vid remissbehandlingen av det tidigare utredningsförslaget i frågan påpekade många remissinstanser att en förändring av bygglovsplikten även kan påverka kommunens möjlighet till insyn i hur byggherren uppfyller de tekniska egenskapskrav som finns uppställda i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
I propositionen föreslås ett klargörande i den aktuella frågan. Vi anser emellertid att det finns skäl att i utvärderingen av de nya formerna för prövning av vindkraft belysa om samhällets möjligheter till insyn i byggprocessen påverkats negativt genom den nya ordningen.
Kommunens roll i tillståndsprövningen
Den allmänna utgångspunkten för förslagen i propositionen är en ambition att förenkla prövningen av vindkraft och därigenom påskynda en utbyggnad. I ett avseende anser vi emellertid att de föreslagna lagändringarna riskerar att snarare få ett motsatt utfall. Det gäller regeringens förslag om en ny möjlighet till ett kommunalt veto, som helt kan hindra vindkraftsutbyggnad i en kommun med en negativ inställning i frågan.
Vi anser givetvis att det finns ett berättigat krav på ett kommunalt inflytande över markanvändningen i den egna kommunen även vad gäller etableringen av vindkraftsanläggningar. I dag tillgodoses detta inflytande bl.a. genom det kommunala planmonopol som följer av plan- och bygglagen. Med ett kommunalt veto enligt regeringens förslag finns det emellertid risk för att en strukturerad prövning enligt plan- och bygglagen byts ut mot ett mer otydligt, oberäkneligt och ostrukturerat beslutsfattande i landets kommunfullmäktigeförsamlingar. Risken är stor att kommunledningar med negativ inställning till vindkraft förhåller sig passiva i tillståndsärenden enligt miljöbalken, och på så sätt förhindrar ett avgörande i dessa ärenden.
Mot denna bakgrund föreslår vi en lagändring som ökar möjligheten att i vissa fall kringgå en kommun som inte tillstyrker ett uppförande av en vindkraftsanläggning och på så sätt förhindrar en fullständig tillståndsprövning enligt miljöbalken. Regeringen förslag innebär att en vindkraftsetablering bör kunna tillåtas trots kommunalt motstånd om det föreligger synnerliga skäl. Vi anser att detta bör justeras så att regeringen kan tillåta vindkraftsetablering redan om det föreligger särskilda skäl. Ett sådant skäl bör vara att området utpekats som varande av riksintresse för vindkraft.
Vi anser att miljö- och jordbruksutskottet bör lägga fram ett förslag för riksdagen om ändring i 17 kap. 6 § MB med följande innebörd. Lydelsen i 17 kap. 6 § tredje stycket 2 i regeringens förslag ändras till ”en verksamhet som anges i 4 a § 6, 8 och 9”. En ny punkt 3 fogas till tredje stycket som lyder ”Om det från nationell synpunkt är särskilt angeläget att verksamheten kommer till stånd, får regeringen trots det som sägs i första och andra styckena, tillåta en verksamhet som anges i 4 a § 7.”
Vidare anser vi att de nya formerna för prövning av vindkraft bör föranleda att kommunens roll vid vindkraftsetablering ses över i ett större sammanhang. Vi kan konstatera att den nya ordningen för prövning i det aktuella avseendet innebär att vindkraften särbehandlas i förhållande till andra energislag. Regeringen bör därför snarast utreda frågan och återkomma till riksdagen med förslag som de facto underlättar vindkraftsetableringen i Sverige. En utgångspunkt för denna utredning bör vara att kommunerna ska garanteras ett starkt kommunalt inflytande på processen vid en vindkraftsetablering, men inte ges en vetorätt som är omöjlig att överklaga.
Riksintresset för obruten kust
Regeringens förslag om att ta bort förbudet att uppföra vindkraftverk över en viss storlek på Öland kan leda till viss påverkan på fågellivet. Vi anser att kunskapen om vindkraftens påverkan på fågellivet på det hela taget behöver förbättras.
Även ur andra aspekter finns det anledning att noga följa hur Ölands känsliga miljö påverkas av en utbyggd vindkraft. Vi anser därför att ett borttagande av Öland från de kustområden som omfattas av särskilda bestämmelser för vindkraftsetableringar enligt 4 kap. 3 § MB bör kopplas till ett införande av regler som garanterar att en erforderlig miljöprövning kommer till stånd för de vindkraftverk som nu blir tillåtliga. De nya reglerna bör tillförsäkra att en tillståndsprövning enligt miljöbalken alltid krävs för anläggningar som är större än de som hittills fått byggas på Öland.
Vad gäller andra delar av de obrutna kustområdena som skyddas enligt miljöbalkens kapitel 4 innebär de föreslagna lagändringarna att avgränsningen av tillåtliga vindkraftverk ska göras av regeringen genom förordning i stället för som i dag, av riksdagen genom lag (se förslaget till lag om ändring i miljöbalken 4 kap. 3 § andra stycket och 17 kap. 4 a § första stycket punkt 7). Med de villkor som för närvarande anges i den aktuella förordningen blir det praktiska utfallet av de föreslagna ändringarna att betydligt större vindkraftverk än hittills kommer att kunna uppföras i dessa områden. Dessa vindkraftverk kan dessutom uppföras utan tillståndsprövning enligt miljöbalken. Denna konsekvens framgår inte klart av propositionen utan har av civilutskottet uppmärksammats i ett sent skede av beredningen av ärendet. Vi anser att miljö- och jordbruksutskottet bör ägna frågan om regleringen av vindkraftsutbyggnaden på den obrutna kusten särskild uppmärksamhet i den fortsatta beredningen.
Utvärdering av de nya formerna för prövning av vindkraft
Som redan framgått ovan anser vi att en utvärdering av de nya formerna för prövning av vindkraft bör komma till stånd. Denna utvärdering bör leda fram till en kontrollstation år 2013, då resultatet senast bör redovisas för riksdagen.
I utvärderingen bör utfallet av den borttagna dubbelprövningen enligt plan- och bygglagen och miljöbalken granskas utifrån flera olika utgångspunkter. En grundläggande fråga är givetvis om utbyggnaden av vindkraften verkligen har underlättats på det avsedda sättet. Det är också mycket angeläget att belysa om det nya regelsystemet har fått konsekvenser för människors och organisationers talerätt och möjlighet till delaktighet i beslutsfattandet. Det gäller inte minst miljöorganisationernas möjlighet att vara delaktiga i processen.
Den föreslagna utvärderingen av erfarenheterna av vindkraftsprövning bör genomföras i ett vidare perspektiv som tar sin utgångspunkt i Århuskonventionens krav om delaktighet och talerätt i miljöfrågor. Det är också nödvändigt att beakta den praxis som utvecklats och utvärdera om systemet fungerat i praktiken.
Utvärderingen bör resultera i att regeringen återkommer till riksdagen med förslag till förbättringar om det uppdagas brister i det nya prövningssystemet.
Uppdrag åt Försvarsmakten
Försvarsmaktens agerande har länge varit ett av de största hindren vid prövning av vindkraft. Även om man under de senaste åren inte har intagit en lika negativ attityd i samband med vindkraftsetableringar så får försvarsintresset fortfarande ofta inta en särställning som inte kan ifrågasättas eller prövas objektivt.
Vi anser därför att Försvarsmakten bör ges i uppdrag att delta mer aktivt i arbetet med att underlätta en utbyggnad av vindkraften. Man bör engagera sig i olika vindkraftsprojekt i ett så tidigt skede och på ett så konstruktivt sätt som möjligt. Försvarsmakten bör också i betydligt större utsträckning motivera sina ställningstaganden i samband med tillståndsprövningar. Om man avstyrker tillkomsten av ett vindkraftverk i ett visst läge eller med en viss utformning bör man aktivt medverka till att hitta alternativa lösningar på etableringen.
Ställningstagande
Vi anser att miljö- och jordbruksutskottet med bifall till motion 2008/09:MJ9 yrkandena 1–6 bör föreslå riksdagen att anta den i motionen föreslagna lagändringen samt tillkännage för regeringen vad vi ovan i övrigt anfört.