2008/09:KU10 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

Konstitutionsutskottets betänkande 2008/09:KU10
Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

Inledning

Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen ska konstitutionsutskottet granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Det åligger utskottet att när skäl föreligger till det, dock minst en gång om året, meddela riksdagen vad utskottet vid sin granskning har funnit förtjäna uppmärksamhet.

I det betänkande som nu läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna, administrativt inriktade granskningar angående regeringsarbetet.

Sammanfattning

Utskottet följer Regeringskansliets utveckling. Utskottet noterar i detta betänkande att ökningen av antalet tjänstgörande i Regeringskansliet går utöver vad som avser bildandet av vissa särskilda kanslier och sekretariat m.m. Även med beaktande av att många ärendegrupper ökar i omfattning finns det enligt utskottet anledning att ge akt på hur Regeringskansliets resurser och organisation utvecklas. Utskottet fortsätter att med uppmärksamhet följa utvecklingen.

Med anledning av en iakttagelse under granskningen av regeringsprotokollen har utskottet som självklart noterat att endast statsråd som har närvarit kan justera protokollet från ett regeringssammanträde. I övrigt ger granskningen inte anledning till något uttalande från utskottets sida.

Under rubriken Vissa förvaltningsärenden redovisar utskottet en genomgång av de beslut regeringen fattat under 2007 med anledning av överklaganden enligt förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande och förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. Vidare redovisas en genomgång av de permutationsärenden som har handlagts vid vissa departement efter överklaganden enligt permutationslagen (1972:205) och lagen (1963:853) om avveckling av fideikommiss. Utöver vissa iakttagelser i fråga om handläggningstiderna har granskningen inte föranlett något särskilt uttalande av utskottet.

Utskottet har granskat regeringens avlämnande av propositioner till riksdagen. Utskottet förutsätter att regeringen dels beaktar alla möjligheter att lämna realistiska bedömningar om när propositioner och skrivelser kommer att kunna lämnas till riksdagen, dels fortsätter strävandena att undvika anhopning av ärenden i anslutning till den s.k. stoppdagen och även i övrigt lämna propositioner till riksdagen i så god tid som möjligt innan riksdagsbehandlingen behöver avslutas.

Utskottet har granskat vilka rutiner som finns i Regeringskansliet för att underlätta Riksrevisionens granskningar. Utskottet understryker Riksrevisionens betydelsefulla roll som en del av riksdagens kontrollmakt. Det är viktigt att Riksrevisionen ges bästa möjliga förutsättningar att fullgöra sin granskning. Utskottet anser det angeläget att Riksrevisionens önskemål tillgodoses och att Riksrevisionens roll respekteras, bl.a. så att begärda svar lämnas inom den tid Riksrevisionen angett eller som annars överenskommits. Utskottet kan återkomma i frågan med anledning av en ännu inte avslutad granskning av försäljningen av aktier i Telia Sonera.

I ett följande avsnitt redovisar utskottet en granskning av hur beredningskravet för regeringsärenden fullgörs för en rad olika typer av regeringsärenden. Syftet med granskningen har varit att på en allmän nivå granska på vilket sätt beredningskravet fullgörs i olika typer av regeringsärenden. Granskningen ger vid handen att det sätt på vilket beredningskravet uppfylls varierar stort mellan olika ärendetyper. Med hänsyn till ärendenas skiftande karaktär är detta enligt utskottets uppfattning naturligt och förenligt med regeringsformen. Likväl kan det enligt utskottets mening finnas anledning att framhålla vikten av god planering, även i fråga om förslag på skatteområdet, för att undvika tidsnöd med t.ex. förkortad remissomgång som följd.

Reservation (s, v, mp).

Under rubriken Beredningen av vissa frågor i EU-samarbetet redogör utskottet för en granskning av hur frågor om EG-direktiv och om rambeslut bereds i Sverige.

Såvitt gäller beredningen av frågor om EG-direktiv välkomnar utskottet att ett arbete planeras i Regeringskansliet beträffande hanteringen av handlingar som avser beredning av och förhandling om enskilda EG-direktiv. Utskottet understryker vidare på nytt betydelsen av att underhandssynpunkter dokumenteras. Synpunkter från myndigheter och andra berörda instanser kan utgöra ett värdefullt underlag, t.ex. när det gäller att bedöma vilka lagstiftningsåtgärder riksdagen kommer att behöva vidta efter det att ministerrådet har antagit ett EG-direktiv.

Beträffande rambeslut anför utskottet att den ordning som numera tillämpas, dvs. att regeringen lämnar en proposition till riksdagen med förslag om godkännande av ett rambeslut som senare följs av en proposition med förslag till den lagstiftning som kan behövas, ställer höga krav på beredningen av propositionen om godkännande av rambeslutet. Som huvudregel ska traditionellt remissförfarande tillämpas i sådana ärenden. Endast då detta är oundgängligen påkallat av de tidsramar som gäller för antagandet av ett rambeslut eller i andra undantagsfall kan underhandskontakter med myndigheter ersätta en traditionell remissbehandling. Utskottet understryker att det är viktigt att hålla på formerna för beredning, även om det allmänt sett finns ett politiskt tryck på Sverige att avsluta den nationella beredningen av rambeslut så fort som möjligt. Detta får anses gälla särskilt vid extraordinära händelser.

Utskottet har utförligt kartlagt och analyserat regeringens information till och samråd med riksdagen i EU-frågor. Utskottet har bl.a. belyst behovet av att regeringen dels avlämnar sina faktapromemorior till riksdagen inom fem veckor från det att kommissionens förslag publicerats, dels så tidigt och så utförligt som möjligt redogör för sina ståndpunkter i EU-frågor till riksdagen, dels i viktiga och centrala frågor vid behov åter förankrar sina tidigare ståndpunkter innan de levereras in i EU-samarbetet. Sammanfattningsvis har granskningen utmynnat i att regeringens information till riksdagen i EU-frågor har förbättrats ju längre tid som Sverige har varit medlem i EU. Detta hindrar inte att informationen dels kan förbättras ytterligare, dels kan ges ökad enhetlighet. Utskottet framhåller betydelsen av att riksdagen på ett så tidigt stadium som möjligt är informerad om frågor som är aktuella i EU-arbetet mot bakgrund av att Sveriges inträde i Europeiska unionen framstår som den kanske största konstitutionella förändringen i landet sedan den nya regeringsformen började gälla. Överlåtelsen av normgivningsmakt till unionen understryker betydelsen av konstitutionsutskottets granskning av regeringens handlande inom unionssamarbetet och i förhållande till riksdagen.

Utskottets anmälan

Konstitutionsutskottet anmäler härmed enligt 12 kap. 2 § regeringsformen för riksdagen resultatet av den i detta betänkande redovisade granskningen.

Stockholm den 11 december 2008

På konstitutionsutskottets vägnar

Berit Andnor

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Berit Andnor (s), Per Bill (m), Margareta Cederfelt (m), Morgan Johansson (s), Eva Bengtson Skogsberg (m), Stefan Tornberg (c), Yilmaz Kerimo (s), Helene Petersson i Stockaryd (s), Björn Leivik (m), Billy Gustafsson (s), Ingvar Svensson (kd), Marianne Berg (v), Annie Johansson (c), Mikael Johansson (mp), Karl Sigfrid (m), Tone Tingsgård (s) och Helena Bargholtz (fp).

1 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation

Ärendet

Som ett led i den granskning som enligt 12 kap. 1 § regeringsformen ankommer på konstitutionsutskottet följer utskottet hur regeringens och Regeringskansliets organisation utvecklar sig.

Utskottets granskning av Regeringskansliets sammansättning och regeringsarbetets organisation har under senare år uppmärksammat några större förändringar, bl.a. ändrades myndighetens struktur i och med att Regeringskansliet år 1997 blev en myndighet bestående av departementen, Statsrådsberedningen och förvaltningsavdelningen.

Granskningen har också under senare år i viss mån anlagt ett breddat perspektiv och undersökt frågor om Regeringskansliets utveckling i vissa personalpolitiska hänseenden (bet. 2004/05:KU10, 2003/04:KU10, 2002/03:KU10, 2001/02:KU10).

Under riksmötet 2007/08 avsåg granskningen utvecklingen under tiden fr.o.m. regeringsskiftet efter valet till riksdagen år 2006 t.o.m. november månad 2007. I utskottets betänkande återges i huvudsak statistiska uppgifter rörande antalet anställda i Regeringskansliet. Även under riksmötet 2008/09 återges i detta avsnitt statistik rörande antalet anställda i Regeringskansliet; i årets betänkande behandlar utskottet i huvudsak utvecklingen fr.o.m. december månad 2007 t.o.m. oktober månad 2008.

Underlag för granskningen har inhämtats genom skriftväxling med Regeringskansliet, bilaga 1.1.

Regeringens sammansättning

Enligt 6 kap. 1 § regeringsformen består regeringen av statsministern och övriga statsråd, som tillsätts av statsministern. Statsministern utser även, enligt 7 kap. 1 § regeringsformen, bland statsråden chefer för departementen. Enligt 7 kap. 5 § kan statsministern också förordna att ett ärende eller en grupp ärenden, som hör till ett visst departement, ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen.

Några statsrådsförordnanden har inte meddelats fr.o.m. den 13 september 2007 t.o.m. utgången av oktober månad 2008. De förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen som förekommit under perioden för utskottets granskning finns i bilaga 1.1. I bilaga 1.1 finns därutöver fyra förordnanden som förekommit under september månad 2007 (jämför bet. 2007/08:KU10).

Regeringskansliet

Antalet tjänstgörande

Antalet tjänstgörande i Regeringskansliet, exklusive anställda vid utlandsmyndigheterna och kommittéanställda, var i september 2008 totalt 3 854 och exklusive Utrikesdepartementet 3 109. Det är en ökning i förhållande till samma tidpunkt 2007, vilket framgår av tabell 1.1. Av tabellen framgår även antalet tjänstgörande per departement.

Tabell 1.1 Tjänstgörande i Regeringskansliet per departement 2000–2008

Dep.	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
SB	54	59	61	63	61	87	100	119	171	+52
Ju	243	282	292	280	288	288	293	285	321	+36
UD	–	–	–	891	908	849	779	748	745	-3
Fö	114	127	116	133	142	137	142	143	152	+9
S	168	190	194	208	211	206	210	214	243	+29
Fi	388	382	396	442	419	413	418	402	414	+12
U	164	172	161	185	190	–	–	–	–
Ku	120	74	70	68	74	–	–	–	–
U	–	–	–	–	–	251	258	163	194	+31
Jo	127	124	128	134	147	141	141	136	147	+11
M	164	160	149	157	163	209	203	163	169	+6
N	348	408	399	401	412	394	379	279	306	+27
IJ								105	116	+11
Ku								72	84	+12
A								86	86
FA	545	472	592	588	627	640	685	675	706	+31
Totalt	–	–	–	3 550	3 642	3 615	3 608	3 590	3 854	+264
Exkl. UD	2 435	2 550	2 558	2 659	2 734	2 766	2 829	2 842	3 109	+267

Kommentar: Tabellen visar antalet tjänstgörande exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna i september månad för perioden 2000–2008. Uppgifter om antalet tjänstgörande vid Utrikesdepartementet redovisas dock endast för perioden 2003–2007. Tjänstgörande i detta avseende innebär att varje deltidsarbetande redovisas som en tjänstgörande.

Inom Statsrådsberedningen har, enligt en promemoria som upprättats inom Regeringskansliet (bilaga 1.1), kansliet för krishantering som består av 35 tjänstgörande samt sekretariatet för kommunikation EU 2009 med 8 tjänstgörande bildats under 2008. På förvaltningsavdelningen har antalet visstidsanställda ökat med anledning av ett stort antal utvecklingsprojekt, särskilt inom IT. Enligt uppgift i budgetpropositionen för 2009 (prop. 2008/09:1 utg.omr. 1, s. 35) har inriktningsbeslut fattats om att klassificera den digitala informationen i Regeringskansliet. Därigenom öppnas möjligheter att ge ett mer adekvat skydd för olika typer av information. Som stöd för detta kommer också ett dokumenthanteringssystem att införas och IT-infrastrukturen att byggas om. Detta är ett utvecklingsarbete som påbörjades under 2007 och som kommer att fortsätta under 2008 och 2009. En stor del av den ökade funktionalitet som satsningen ger kommer att levereras till det svenska EU-ordförandeskapet. Arbetet kommer att fortsätta även under och efter ordförandeskapet.

Utöver ovan angivna antal tillkommer, enligt uppgift i den ovan nämnda promemorian, sekretariatet för EU-möten i Sverige 2009 med 36 tjänstgörande. Sekretariatet har ansvar för att planera och samordna administration, upphandling och logistik kring mötesverksamheten i Sverige under Sveriges ordförandeskap i EU. Enligt uppgift i budgetpropositionen för 2009 (a. prop. s. 36) kommer ett drygt hundratal möten att äga rum i Sverige. Det rör sig bl.a. om elva informella ministerrådsmöten samt tjänstemannamöten, konferenser, seminarier och möten med länder utanför EU.

Tabell 1.2 Tjänstgörande i Regeringskansliet 1990–2008

År	Antal tjänstgörande exklusive UD	Antal tjänstgörande inklusive UD
1990	1 786
1991	1 803
1992	1 720
1993	1 849
1994	1 846
1995	i.u.
1996	2 157
1997	2 233
1998	i.u.
1999	2 307
2000	2 435
2001	2 550
2002	2 558
2003	2 659	3 550
2004	2 734	3 642
2005	2 766	3 615
2006	2 829	3 608
2007	2 842	3 590
2008	3 109	3 854

Kommentar: Tabellen visar antalet tjänstgörande exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna i september månad. För åren 1990–2002 redovisas Regeringskansliet endast exklusive Utrikesdepartementet. För en sammanställning över antalet tjänstgörande före år 1990 hänvisas till betänkande 2003/04:KU10 s. 15.

Politiskt tillsatta tjänstemän

Med politiskt tillsatta tjänstemän avses:

– Politiskt sakkunniga i Regeringskansliet såsom planeringschefer, pressekreterare, politiskt sakkunniga, inklusive politiskt sakkunniga assistenter vilka omfattas av Avtal om anställningsvillkor för politiskt sakkunniga samt politiskt timanställda brevskrivare eller talskrivare i Regeringskansliet,

– Statssekreterare som omfattas av Avtal om regeringsbeslut om avlöningsförmåner m.m. för vissa högre anställningar m.fl.

Därtill kommer statsministern och statsråden som inte är tjänstemän i traditionell mening och som därför inte ingår i definitionen politiskt tillsatta tjänstemän.

Antalet politiskt tillsatta tjänstemän i september 2008 var 173. Utvecklingen av antalet politiskt tillsatta tjänstemän sedan år 2000 framgår av tabell 1.3. Jämfört med september månad föregående år har antalet politiskt tillsatta tjänstemän ökat.

Tabell 1.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskansliet 2000–2007

År	Politiskt tillsatta tjänstemän	varav statssekreterare	Antal statsråd och statsminister
2000	136	24	17
2001	146	25	20
2002	145	25	20
2003	172	27	22
2004	167	27	23
2005	181	30	22
2006	190	28	22
2007	161	33	22
2008	173	34	22

Kommentar: För uppgifter om antalet politiskt tillsatta tjänstemän före år 2000 hänvisas till betänkande 2001/02:KU10 s. 9.

Tidigare granskning

Utskottet har under en rad år följt utvecklingen av antalet tjänstgörande vid Regeringskansliet och har vid flera tillfällen framfört synpunkter på ökningen av antalet anställda. Utskottet har vid några tillfällen uttalat att en allmän förklaring till ökningen kan vara att de arbetsuppgifter som ska utföras av Regeringskansliet utvecklas oavbrutet, att det står klart för utskottet att Regeringskansliets organisation varken kan eller bör vara statisk, att det icke desto mindre enligt utskottets mening finns skäl att noga ge akt på hur Regeringskansliets resurser och organisation utvecklas (bet. 2000/01:KU10) samt att organisationen bör kunna anpassas till arbetsuppgifterna på ett annat sätt än att antalet tjänstgörande ständigt ökar (bet. 2001/02:KU10).

Vid några granskningstillfällen har utskottet noterat att antalet tjänstgörande vid Regeringskansliet ökat samtidigt som antalet regeringsärenden minskat. I betänkande 2003/04:KU10 noterade utskottet, i likhet med föregående år, att antalet tjänstgörande i Regeringskansliet fortsätter att öka och att det även gällde antalet politiskt tillsatta tjänstemän. Ökningen hade ägt rum, konstaterade utskottet, samtidigt som antalet regeringsärenden under en följd av år minskats väsentligt och Regeringskansliet omorganiserats. Även i betänkande 2004/05:KU10 konstaterade utskottet att antalet anställda fortsatt att öka parallellt med att flera ärendegrupper i Regeringskansliet minskat.

Utskottet har även berört frågor om tilltagande grad av komplexitet hos arbetsuppgifterna i Regeringskansliet. Med anledning av en uppgift om att arbetet i Regeringskansliet blivit bl.a. mer komplicerat till följd av den ökade internationaliseringen och medlemskapet i EU, uttalade utskottet att det vore värdefullt om den resultatredovisning som lämnas om regeringens och Regeringskansliets verksamhet innehöll nyckeltal eller löpande statistiska uppgifter som redovisar utförda prestationer inom det internationella området inklusive EU, t.ex. antal samråd i EU-nämnden, antal deltaganden i ministerrådet, olika kommittéer och andra internationella organ, antal faktapromemorior (2004/05:KU10). I betänkande 2005/06:KU10 konstaterade utskottet att det var svårt att nå en helhetsbild beträffande uppgifter om ökande internationellt arbete, såsom mer frekvent deltagande i konferenser och vid arbetet hos internationella organisationer, samt hur behovet såg ut av en mer flexibel organisation som snabbt kan ändras för att anpassas till komplicerade ärenden. Såvitt gällde samarbetet inom EU kunde i varje fall iakttas att Sveriges ständiga representation i Bryssel hade byggts ut i betydande mån, under samma tid som granskningen av Regeringskansliet i Stockholm omfattade.

Viss resultatinformation från Regeringskansliet

Efter utskottets efterlysning i betänkande 2004/05:KU10 av nyckeltal eller löpande statistiska uppgifter som redovisar utförda prestationer inom det internationella området inklusive EU, har sådan resultatinformation börjat redovisas i budgetpropositionen och Regeringskansliets årsbok tillsammans med annan, sedan tidigare redovisad, resultatinformation för Regeringskansliet. I budgetpropositionen för 2009 redovisas således resultatinformation för Regeringskansliet t.o.m. 2007 (prop. 2008/09:1 utg.omr. 1 avsnitt 7.1).

Antalet regeringsärenden har minskat från 7 899 år 2006 till 6 952 år 2007, vilket uppges ha samband med att relativt rutinmässiga förvaltningsbeslut överförts till förvaltningsdomstolar, samtidigt som graden av komplexitet i de beslut som ligger kvar på regeringen har ökat (a. prop. s. 35). Antalet betänkanden i Ds-serien ökade markant mellan 2006 och 2007, från 24 till 53 eller med 120 %. Vidare ökade antalet interpellationssvar från 442 år 2006 till 778 år 2007 eller med 76 %. Antalet propositioner och författningsärenden minskade (med 24 % respektive 7 %), medan antalet kommitté- och tilläggsdirektiv ökade (med 31 %). Antalet resdagar i Sverige för tjänstgörande i Regeringskansliet (med övernattning) ökade från 8 434 år 2006 till 13 088 år 2007 eller med 55 %.

Inom det internationella området kan noteras att antalet arbetsdagar i kommissionens kommittéer och expertgrupper minskade, från 1 537 år 2006 till 1 342 år 2007 eller med 13 % samt att antalet faktapromemorior till EU-nämnden ökade från 114 år 2006 till 137 år 2007 eller med 20 %. Antalet resdagar utomlands (med övernattning) för tjänstgörande i Regeringskansliet som inte är utlandsstationerade ökade med 31 %, från 34 772 år 2006 till 45 632 år 2007.

Utskottets ställningstagande

Utskottet välkomnar den redovisning som lämnas i budgetpropositionen och i Regeringskansliets årsbok liksom den ökade transparens som informationen bidrar till. Samtidigt vill utskottet understryka vikten av en fortlöpande utveckling av resultatinformationen så att denna i alla lägen kan ge det mest relevanta underlaget för utskottets granskning.

Utskottet har förståelse för att det kan finnas behov av förstärkningar inför och under det svenska ordförandeskapet nästa år, vilket inte förväntas vara en varaktig ökning. Utskottet noterar dock att ökningen av antalet tjänstgörande i Regeringskansliet som redovisats i promemorian från Regeringskansliet går utöver vad som avser bildandet av kansliet för krishantering och sekretariatet för kommunikation EU 2009 inom Statsrådsberedningen respektive det ökade antalet visstidsanställda inom förvaltningsavdelningen för utvecklingsprojekt bl.a. inom IT-området. Även med beaktande av att många ärendegrupper ökar i omfattning finns skäl att ge akt på hur Regeringskansliets resurser och organisation utvecklas. Utskottet fortsätter att med uppmärksamhet följa utvecklingen.

2 Regeringsprotokollen

Ärendet

Under granskningen har en översiktlig genomgång gjorts av huvudprotokollen över regeringssammanträden, hemliga underprotokoll (serie B) samt konseljprotokoll under perioden januari–december 2007. Vidare har underprotokoll (serie A) för Integrations- och jämställdhetsdepartementet gåtts igenom såvitt avser regeringssammanträden under perioden januari–december 2007.

Genomgången av huvudprotokollen, B-protokollen och konseljprotokollen har inte visat några formella brister.

Vid granskningen av regeringens underprotokoll (serie A) för Integrations- och jämställdhetsdepartementet har några smärre brister i formellt hänseende uppmärksammats. Dessa har under hand påpekats för Regeringskansliet. Under rubriken Formell granskning av regeringsprotokollen behandlas några frågor angående justering av protokoll, normgivning och regleringsbrev samt disposition avseende inkomst från försäljning av statlig egendom.

Härutöver redovisas statistik över antalet regeringsärenden.

Underlag för granskningen har inhämtats genom skriftväxling med Regeringskansliet, bilagorna 2.1–2.2.

Statistik över regeringsärenden

Antalet ärenden som avgjordes under regeringssammanträden uppgick år 2007 till 6 952. Det är en minskning från år 2006, då antalet var 7 900. De största förändringarna avsåg dispens- och övriga partsärenden, som minskade till 1 585 från 1 974 år 2006. Bland andra förändringar från år 2006 till år 2007 märks att antalet anställningsärenden minskade med 174 till 1 496, antalet ärenden om överklaganden minskade med 160 till 702, antalet ärenden om regleringsbrev samt anslags- och bidragsärenden minskade med 124 till 1 098, antalet ärenden om författningar minskade till 977 från 1 043 år 2006, antalet lagrådsremisser minskade till 82 från 114 år 2006 och antalet propositioner minskade till 183 från 209 år 2006. Antalet ärenden om kommitté- och utredningsdirektiv ökade med 14 till 214. Utvecklingen för samtliga ärendegrupper under år 2007 och fördelningen på departement m.m. framgår av bilaga 2.1.

Tabell 2.1 Ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden

År	Antal
1988	20 279
1989	19 293
1990	20 650
1991	21 394
1992	13 990
1993	13 992
1994	12 981
1995	11 691
1996	10 241
1997	9 373
1998	9 946
1999	9 007
2000	8 272
2001	10 521
2002	9 548
2003	7 934
2004	7 615
2005	7 529
2006	7 900
2007	6 952

Formell granskning av regeringsprotokollen

Justering av protokoll

Ett underprotokoll har justerats av ett statsråd som inte varit närvarande vid regeringssammanträdet. Vid regeringssammanträdet den 29 november 2007 fattade regeringen beslut om ändringar i vissa förordningar samt om ett uppdrag till Försvarshögskolan. Föredragande statsråd var Jan Björklund. Förordningarna respektive regeringsbeslutet om uppdrag till Försvarshögskolan undertecknades av Jan Björklund. Underprotokollet justerades av Nyamko Sabuni, som inte varit närvarande vid regeringssammanträdet.

Regleringsbrev och normgivning

Regeringen beslutade den 7 juni 2007 förordning om ändring i förordningen (2000:216) om statsbidrag till organisationer som främjar integration. Genom beslutet gjordes ändringar i 7 och 10–17 §§, varefter 7 och 10 §§ fick följande lydelse.

7 §

Verksamhetsbidrag får lämnas till verksamhet som främjar integration.

Bedömning av verksamhetsbidraget skall göras med utgångspunkt från de mål som regeringen anger i regleringsbrev för Ungdomsstyrelsen.

10 §

Bedömning av projektbidraget skall göras med utgångspunkt från de mål och prioriteringar som regeringen anger i regleringsbrev för Ungdomsstyrelsen.

Enligt bestämmelsernas tidigare lydelse hänvisades till Integrationsverket i stället för till Ungdomsstyrelsen.

Inkomst från försäljning av statlig egendom

Regeringen beslutade den 7 juni 2007 om ändring av regleringsbrev för budgetåret 2007 avseende Konsumentverket. Av beslutet framgår bl.a. att Konsumentverket får disponera över inkomsten från försäljningen av tidningen Råd & Rön. Realisationsvinsten från försäljningen av tidningen Råd & Rön får användas för att täcka ackumulerat underskott i den avgiftsbelagda verksamheten (prenumerationsskuld).

Gällande regler

Justering av protokoll m.m.

Enligt 7 kap. 6 § regeringsformen förs vid regeringssammanträde protokoll. Närmare bestämmelser om protokollföring fanns tidigare i förordningen (1975:1) om protokoll och expeditioner i regeringsärenden m.m., vilken ersatts av förordningen (2007:725) om beslut och protokoll hos regeringen den 15 oktober 2007.

Protokoll vid regeringssammanträde förs som huvudprotokoll och underprotokoll (1 § 1975 års förordning, 10 § 2007 års förordning). Huvudprotokoll ska innehålla uppgift om närvarande statsråd, om ordförande och om protokollförare samt förteckning över de ärenden som handläggs vid sammanträdet med uppgift om föredragande statsråd (2 § 1975 års förordning, 11 § 2007 års förordning). Underprotokollen förs för varje departement och i två serier, A och B. Den senare omfattar beslut i ärenden där handlingarnas innehåll helt eller delvis omfattas respektive kan omfattas av sekretess (3 § 1975 års förordning, 10 § andra stycket 2007 års förordning). Varje föredragande justerar underprotokoll, och i vissa närmare angivna fall huvudprotokoll, för de ärenden som han eller hon föredragit (6 § 1975 års förordning, 16 § 2007 års förordning).

Enligt 7 kap. 7 § regeringsformen ska expeditioner av regeringsbeslut för att bli gällande som huvudregel skrivas under av statsministern eller annat statsråd för att bli gällande.

Beslut i regeringsärenden ska expedieras, om beslutet gäller något annat än förhållandena inom Regeringskansliet eller kommittéväsendet (11 § 1975 års förordning, 2 § 2007 års förordning). Enligt Gula boken – Handläggningen av ärenden i Regeringskansliet (Ds 1998:39) är huvudregeln att beslutet ska sättas upp särskilt och sändas till dem som berörs av beslutet. I de fall då besluten gäller förhållanden inom Regeringskansliet får expedieringen ske genom protokollsutdrag.

Protokollen ska ligga till grund för konstitutionsutskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Någon annan konstitutionell betydelse har de däremot inte. Vid bristande överensstämmelse mellan protokoll och expedition har expeditionen vitsord (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2 uppl. 2006, s. 311).

Regleringsbrev och normgivning

Regeringens beslut den 7 juni 2007 om ändring i förordningen om statsbidrag till organisationer som främjar integration var en temporär ändring av förordningen. Den 21 februari 2008 beslutade regeringen förordningen (2008:62) om statsbidrag till verksamheter mot rasism och liknande former av intolerans samt förordningen (2008:63) om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund. I samband med att den senare trädde i kraft den 1 juli 2008 upphävdes förordningen om statsbidrag till organisationer som främjar integration. I de nya förordningarna anges bidragsvillkoren i författningstexten, utan hänvisning till regleringsbrev.

Inkomst från försäljning av statlig egendom

I regeringsformens nionde kapitel om finansmakten finns grundläggande bestämmelser om statsbudgeten och om riksdagens och regeringens befogenheter på finansmaktens område. Enligt 1 kap. 4 § andra stycket regeringsformen bestämmer riksdagen hur statens medel ska användas. Beteckningen finansmakten avser främst rätten att bestämma hur statens inkomster ska beräknas samt att besluta om utgifter och på annat sätt förfoga över statens tillgångar.

Enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står statens medel och dess övriga tillgångar till regeringens disposition, med undantag för tillgångar avsedda för riksdagen eller dess myndigheter eller tillgångar som i lag har avsatts för särskild förvaltning. Som statsmedel räknas penningmedel och andra likvida tillgångar samt fordringar av kortfristig natur. Statens övriga tillgångar utgörs av annan statlig egendom, såväl fast som lös, än statsmedel (Holmberg m.fl. a.a. s. 418). Ordet ”disposition” är avsett att innefatta både förvaltningsåtgärder – rättsliga och faktiska – och förfogandeåtgärder, såsom avhändelse och pantsättning (prop. 1973:90 s. 346).

För dispositionen gäller ett antal restriktioner. Beträffande statsmedel föreskrivs i 9 kap. 2 § regeringsformen att dessa inte får användas på annat sätt än riksdagen har bestämt. Det är främst genom att anvisa anslag som riksdagen bestämmer hur statens medel ska användas. Statsbudgetens anslag utgör därför riksdagens viktigaste instrument för att fördela medel till olika ändamål.

I fråga om förvaltningen av statens egendom och förfogandet över den fastställer riksdagen enligt 9 kap. 9 § regeringsformen grunder i den omfattning som behövs. Villkor av olika slag som beslutats vid budgetregleringen (se 9 kap. 3 §) har även betydelse för dispositionen av den statliga egendomen. Regeringen måste vid dispositionen rätta sig efter vad som är föreskrivet i lag, liksom vad som följer av avtal som staten träffat eller andra förpliktelser (Holmberg m.fl. a.a. s. 419). I förarbetena har anförts att det av bestämmelsen får anses följa att egendom som har anskaffats för medel anvisade av riksdagen inte får disponeras på sätt som strider mot riksdagens anslagsbeslut. I motiven har också erinrats om att bestämmelsen inte syftar till att ändra den praxis som innebär att egendom som har förvärvats enligt riksdagens beslut för att i framtiden vara statsegendom inte ansetts kunna säljas utan riksdagens hörande. Därvid anfördes att obrukbar eller obehövlig materiel kan försäljas men att regeringen inte ensidigt genom försäljning av materiel torde kunna reducera t.ex. den av riksdagen beslutade försvarsorganisationen (prop. 1973:90 s. 348).

Statsbudgetens avgränsning regleras i 16–19 §§ lagen (1996:1059) om statsbudgeten, fortsättningsvis benämnd budgetlagen. Där ges uttryck för två principer som brukar iakttas i fråga om statsbudgeten, nämligen fullständighetsprincipen och bruttoprincipen (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2 uppl. 2006, s. 404 och 409). Den förra säger att all statlig verksamhet bör ingå i statsbudgeten, den senare att för varje sektor samtliga inkomster och utgifter ska medtas. Fullständighetsprincipen kommer till uttryck i 16 §, enligt vilken regeringens förslag till statsbudget enligt 9 kap. 6 § regeringsformen ska omfatta alla inkomster och utgifter, med de undantag som anges i 17 § andra stycket och 18 §, samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Bruttoprincipen uttrycks i 17 § första stycket, som föreskriver att statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten. Undantag från båda principerna får dock förekomma om inkomsterna i en verksamhet endast ska bidra till att täcka verksamhetens utgifter, varvid utgifterna enligt 17 § andra stycket får redovisas netto på anslag. Från fullständighetsprincipen får undantag också göras vid specialdestination av intäkterna; om statens kostnader helt ska täckas med verksamhetens intäkter ska, enligt 18 §, verksamheten inte budgeteras och inte heller redovisas på anslag eller inkomsttitlar.

I 24–34 §§ budgetlagen regleras kompetensfördelningen mellan riksdagen och regeringen när det gäller under vilka förutsättningar regeringen får sälja egendom och hur försäljningsinkomsterna får disponeras. Föreskrifterna gäller egendom som enligt 9 kap. 8 § regeringsformen står till regeringens förfogande, dock ej sådan försäljning av frivilligt efterfrågade varor som utgör ett led i en avgiftsfinansierad verksamhet. Detta framgår av 24 § budgetlagen.

Om riksdagen har beslutat om försäljning av egendom ska inkomsten, enligt 30 § budgetlagen, redovisas mot en inkomsttitel på statsbudgeten, om inte riksdagen bestämmer annat. Det är, enligt motiven, i så fall lämpligt att detta ges till känna i samband med att beslutet om försäljning fattas (prop. 1995/96:220 s. 110).

Om regeringen har beslutat om försäljning av egendom som använts i en verksamhet för vilken riksdagen har godkänt en investeringsplan får regeringen, enligt 31 § budgetlagen, besluta att inkomsten ska disponeras för att finansiera investeringar som ingår i planen. Beträffande inkomster från försäljning av egendom som inte använts i en sådan verksamhet har det betydelse hur egendomen har finansierats (se vidare 32–34 §§ budgetlagen).

Riksrevisionens iakttagelser

Riksrevisionen har i sin granskning av Konsumentverkets årsredovisning 2006 (dnr 32-2006-0714) lämnat invändningar bl.a. över avyttringen av Råd & Rön. Riksrevisionen har därvid inte identifierat något regelverk som hindrat Konsumentverket från att självständigt fatta beslut om avyttringen av Råd & Rön, men ansett att det framkommit skäl som talar för att Konsumentverket borde ha inhämtat ett regeringsbeslut före avyttringen.

Det underskott som avses i regeringsbeslutet berodde på en prenumerationsskuld (förskottsinbetalda prenumerationsavgifter) som Konsumentverket hade till Råd & Röns prenumeranter när en ny redovisningsmodell infördes i staten 1993/94. Sedan dess har Konsumentverket haft fel i sina betalningsflöden. Konsumentverket har vid flera tillfällen agerat i frågan, bl.a. genom att skicka skrivelser till Riksrevisionsverket i november 1993 och maj 1994, regeringen i september 1994 och Ekonomistyrningsverket i april 2005. Riksrevisionsverket och Riksrevisionen har vid flera tillfällen avrapporterat iakttagelser på området, senast i april 2005. Efter att ha anlitat en konsult som utrett differenser m.m. har Konsumentverket skickat en skrivelse till regeringen i november 2006 och, som nämnts, varit i kontakt med Ekonomistyrningsverket i april 2005.

Tidigare granskningar

Beträffande normgivning och regleringsbrev har utskottet i sitt betänkande 1998/99:KU10 gjort bedömningen att föreskrifter som har betydelse för allmänheten i princip bör meddelas i författning. Utskottet framhöll vikten av att sådana föreskrifter som mer direkt har betydelse för allmänheten regleras i författning i så stor utsträckning som möjligt, liksom föreskrifter som upprepas år för år och inte nödvändigtvis bör höra samman med anslagsregleringen.

Vidare har utskottet i sitt betänkande 2003/04:KU10 uttalat att regleringsbreven riktar sig endast till myndigheterna, medan en författning riktar sig även till allmänheten. Det är därför enligt utskottets bedömning naturligt att föreskrifter av betydelse för allmänheten ges i författningsform och även att författningsregleringen därvid görs så fullständig att den inte behöver hänvisa till regleringsbrev. Det förhållandet att regleringsbreven gjorts lättillgängliga via Internet får enligt utskottets mening inte föra med sig en urholkning av kravet på författningsreglering.

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt att få en närmare redogörelse för i vad mån dispositionen avseende realisationsvinsten från försäljningen av Råd & Rön överensstämmer med 9 kap. regeringsformen och principerna om fullständighet och bruttoredovisning m.m. i budgetlagen.

Som svar har den 9 oktober 2008 översänts en promemoria som upprättats inom Regeringskansliet (bilaga 2.2). I den har i huvudsak följande uppgifter lämnats.

Konsumentverket övertog Råd & Rön 1973 i samband med sammanslagningen av ett antal konsumentmyndigheter. Tidningen hade startats 1958 av Konsumentverkets föregångare, dåvarande Konsumentinstitutet, på eget initiativ. Fram till avyttringen av Råd & Rön 2006 var tidningsverksamheten uppförd på statsbudgeten såsom en avgiftsfinansierad verksamhet där intäkterna disponerades av Konsumentverket. Regeringen medgav undantag från ekonomiadministrativa föreskrifter genom att i Konsumentverkets regleringsbrev ange att tidningsverksamheten skulle finansieras genom prenumerationsavgifter. Det ekonomiska målet för verksamheten var full kostnadstäckning.

Bakgrunden till disponeringen av realisationsvinsten från försäljningen var att Konsumentverket före avyttringen hade en prenumerationsskuld (förskottsbetalda prenumerationsintäkter).

Riksdagen har underrättats om avyttringen av Råd & Rön i propositionen Trygga konsumenter som handlar hållbart (prop. 2005/06:105). Därefter har riksdagen i budgetpropositionen för 2008 underrättats om regeringens hantering av ovannämnd fråga mot bakgrund av Riksrevisionens iakttagelser i revisionsberättelsen för Konsumentverket (dnr 32-2006-0714, prop. 2007/08:1 utg.omr. 18, avsnitt 4.4.4).

I förarbetena till regeringsformen anges att det inte är möjligt att undantagslöst hävda fullständighetsprincipen för statsbudgetens del, än mindre bruttoprincipen (prop. 1973:90 s. 333). I budgetlagen tillämpas fullständighetsprincipen utan undantag i så måtto att alla inkomster, utgifter och andra betalningar som påverkar statens lånebehov ska ingå i förslaget till statsbudget. Motsvarande gäller inte för principen om bruttoredovisning, vilket framgår av 17 § andra stycket budgetlagen. Mot denna bakgrund görs bedömningen att dispositionen av realisationsvinsten överensstämmer med 9 kap. regeringsformen och bestämmelserna i budgetlagen.

Utskottets ställningstagande

Utskottet välkomnar att regeringen, i linje med utskottets tidigare uttalanden, fortlöpande ombesörjer att villkor för bidrag anges i förordningstext och således i förordningen om statsbidrag om verksamheter mot rasism och liknande former av intolerans samt förordningen om statsbidrag till organisationer bildade på etnisk grund anger bidragsvillkoren i författningstexten, utan hänvisning till regleringsbrev.

Försäljningen av Råd & Rön har inte beslutats av riksdag eller regering. Budgetlagens bestämmelser om disposition av försäljningsinkomster är därför inte tillämpliga. Det underskott som regeringsbeslutet om disposition av inkomsten avsåg uppkom 1993 då en ny redovisningsmodell infördes i staten. Därefter har det, som nämnts ovan, förekommit ett flertal kontakter m.m. i frågan. Granskningen har inte givit anledning för utskottet att göra några närmare uttalanden.

Utskottet noterar till sist som självklart att endast statsråd som har närvarit kan justera protokollet från ett regeringssammanträde. I övrigt ger granskningen inte anledning till något uttalande från utskottets sida.

3 Vissa förvaltningsärenden

Ärendet

Utskottet har gått igenom regeringens beslut under 2007 med anledning av överklaganden enligt förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande och förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl.

Vidare har utskottet gått igenom regeringens beslut med anledning av överklaganden enligt permutationslagen (1972:205) och lagen (1963:583) om avveckling av fideikommiss. Utskottet har gått igenom de överklagade permutationsärenden som har handlagts vid Justitiedepartementet, Utbildningsdepartementet och Kulturdepartementet och som har avgjorts av regeringen under 2007 och fram till september 2008.

Till grund för granskningen har legat akterna i de granskade ärenden samt en promemoria upprättad inom Justitiedepartementet, bilaga 3.1, och en promemoria upprättad inom Utbildningsdepartementet, bilaga 3.2.

Bakgrund

Hälso- och sjukvård för asylsökande .m.m.

Enligt 1 § hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, omfattar begreppet hälso- och sjukvård åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador.

Av 3 § första stycket HSL och 5 § första stycket tandvårdslagen (1985:125) framgår att landstingen ska erbjuda en god hälso- och sjukvård respektive tandvård åt dem som är bosatta inom landstinget. Huruvida bosättningskravet är uppfyllt avgörs med ledning av folkbokföringslagen (1991:481).

Vidare är ett landsting enligt 4 § första stycket HSL respektive 6 § tandvårdslagen skyldigt att erbjuda omedelbar hälso- och sjukvård eller tandvård om någon som vistas inom ett landsting utan att vara bosatt där behöver sådan vård. Skyldigheten avser endast att svara för lokaler, personal och utrustning, inte att tillhandhålla vården kostnadsfritt eller till ett särskilt lågt pris. Ingen får dock nekas omedelbar vård på grund av bristande betalningsförmåga.

Tidigare har det av överenskommelser mellan staten och Landstingsförbundet (numera Sveriges Kommuner och Landsting, SKL) framgått att asylsökande m.fl. av landstinget skulle erbjudas hälso- och sjukvård utöver omedelbar vård enligt HSL och tandvårdslagen. Vidare skulle statlig ersättning lämnas till landstingen, och berörda utlänningar skulle betala en vårdavgift. Enligt en överenskommelse om hälso- och sjukvård för asylsökande m.fl., som trädde i kraft den 1 juli 2006 och gällde t.o.m. den 30 juni 2008, lämnades statlig ersättning när det förelåg ett behov av omedelbar vård eller vård som inte kunde anstå. Vård som inte föll under dessa kriterier och där en måttlig fördröjning inte medförde allvarliga följder för patienten ersattes inte av staten.

Överenskommelsen omfattade sådana utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) samt utlänningar som hade rätt till bistånd enligt 8 § andra och tredje styckena samma lag och gällde under den tid som utlänningen hade rätt till bistånd enligt LMA. De utlänningar som avsågs var därmed asylsökande, utlänningar som hade beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd och som inte var folkbokförda, utlänningar som vistades på förläggning även efter att de hade beviljats uppehållstillstånd om de inte anvisats eller kunnat utnyttja en anvisad plats i en kommun samt utlänningar som inte vistades på förläggning och hade rätt till bistånd under en månad från den dag de hade beviljats uppehållstillstånd. Överenskommelsen omfattade även utländska barn och ungdomar som inte fyllt 18 år, som vistades i landet utan att vara bosatta här och som tidigare hade omfattats av LMA. Överenskommelsen omfattade emellertid inte bl.a. utlänningar som fyllt 18 år och som höll sig undan så att beslut om avvisning eller utvisning inte kunde verkställas och som enligt 12 § LMA inte hade rätt till bistånd. Överenskommelsen omfattade i princip inte heller utlänningar som hade beviljats uppehållstillstånd och omfattades av det kommunala flyktingmottagandet.

Landstingen åtog sig enligt överenskommelsen att lämna följande vård till personer som fyllt 18 år: omedelbar sjukvård enligt 4 § HSL och omedelbar tandvård enligt 6 § tandvårdslagen samt sjukvård och tandvård som inte kunde anstå, preventivmedelsrådgivning, mödrahälsovård, förlossningsvård, vård vid abort samt vård och åtgärder enligt smittskyddslagen (1998:1472). I de fall föräldrabehandling var nödvändigt för barnets vård inom barn- och ungdomspsykiatrin borde landstinget erbjuda detta. För personer som inte fyllt 18 år lämnades hälso- och sjukvård samt tandvård på samma villkor som barn och ungdomar bosatta inom landstinget. Samtliga erbjöds även hälsoundersökning eller hälsosamtal. Enligt överenskommelsen lämnade staten ersättning till landstingen för deras åtagande med dels en schablonersättning, dels i förekommande fall en särskild ersättning för viss kostnadskrävande vård, dels en schablonersättning för en genomförd hälsoundersökning per person inklusive hälsosamtal och kostnad för tolk i samband med hälsoundersökningen.

Från och med den 1 juli 2008 finns bestämmelser om hälso- och sjukvård för asylsökande i lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. När det gäller den personkrets som omfattas av lagen motsvarar den vad som anges i befintliga överenskommelser mellan staten och Landstingsförbundet. Lagen omfattar dessutom asylsökande barn som bor hos en vårdnadshavare med uppehållstillstånd. Beträffande vårdens omfattning anges i förarbetena (prop. 2007/08:105) att den för vuxna bör utgå från begreppen omedelbar vård och vård som inte kan anstå.

Statlig ersättning till landsting och kommuner

Bestämmelser om statlig ersättning finns i förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande och förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl.

Enligt förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande kan statlig ersättning ges till landsting, kommuner och apotek för kostnader för hälso- och sjukvård samt kostnader för tandvård och receptförskrivna läkemedel för vissa utlänningar. Ersättning beslutas och betalas av Migrationsverket. Migrationsverkets beslut om ersättning får överklagas hos regeringen.

Ersättning får enligt 2 och 3 §§ ges för hälso- och sjukvård till sådana personer som avses i 1 § första stycket 1 och 2 lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. I 1 § första stycket 1 och 2 avses utlänningar som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige (asylsökande) eller som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd, och som inte är folkbokförda här i landet. För personer som fyllt 18 år ges enligt förordningen ersättning för omedelbar vård och vård som inte kan anstå, mödrahälsovård, förlossningsvård, preventivmedelsrådgivning, vård vid abort, vård och åtgärder enligt smittskyddslagen (2004:168) samt omedelbar tandvård och tandvård som inte kan anstå. För personer som inte fyllt 18 år samt för personer som avses i 4 § ges ersättning för hälso- och sjukvård samt tandvård.

I 4 § anges bl.a. att ersättning för utlänningar som vistas på en förläggning enligt 2 och 3 §§ får ges även efter det att de har beviljats uppehållstillstånd, om personerna inte anvisats eller kunnat utnyttja en anvisad plats i en kommun.

Enligt 11 § förordningen (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. får Migrationsverket lämna ersättning till kommuner som haft betydande extraordinära kostnader för asylsökande m.fl. En sådan ersättning betalas efter ansökan. Beslut om ersättning överklagas hos regeringen.

Permutationer

I 1 § permutationslagen (1972:205) stadgas att om en bestämmelse, som enskild meddelat i gåvobrev, testamente, stiftelseförordnande eller liknande handling, på grund av ändrade förhållanden ej längre kan iakttas eller bestämmelsen har blivit uppenbart onyttig eller uppenbart stridande mot utfärdarens avsikter eller annat skäl föreligger, kan den på ansökan ändras eller upphävas eller undantag medges för särskilt fall (permutation).

Enligt 2 § prövas fråga om permutation, såvitt rör fideikommiss som avses i lagen (1963:583) om avveckling av fideikommiss, av Fideikommissnämnden och i annat fall av Kammarkollegiet. Enligt 3 § ska i vissa fall Fideikommissnämnden eller Kammarkollegiet överlämna ärendet med eget yttrande till Konungen för avgörande. Enligt 4 § förs talan mot Fideikommissnämndens eller Kammarkollegiets beslut hos Konungen genom besvär.

Utredning i ärendet

Vid genomgången av regeringsbesluten har regeringens hantering endast granskats från formellt förvaltningsmässiga utgångspunkter.

Ersättning beträffande hälso- och sjukvård för asylsökande

Flera av ärendena rör frågan om ansökan från en kommun eller ett landsting om ersättning har kommit in i rätt tid enligt bestämmelserna i förordningen.

I flera ärenden rörde frågan om den vård som ansökan avsåg utgjorde en vårdkontakt eller flera skilda vårdkontakter.

Utskottet har vid sin genomgång gjort vissa iakttagelser.

I flera av ärendena om ersättning för hälso- och sjukvård har handläggningstiden varit omkring ett till ett och ett halvt år. I några ärenden var handläggningstiden omkring två år och i några ärenden omkring tre år. I ett av dessa ärenden (Ju2007/342/SIM) kom överklagandet in till Regeringskansliet den 20 augusti 2004. Migrationsverket begärde den 17 november 2004 per telefon att ärendet skulle sändas tillbaka till verket för omprövning. Regeringskansliet återsände ärendet till Migrationsverket den 18 augusti 2007, varefter Regeringskansliet avskrev ärendet genom beslut den 1 oktober 2007.

I ärende Ju2007/4308/SIM saknas uppgift i akten om när överklagandet inkom till Regeringskansliet.

Flera av ärendena har enligt anteckningar på dagboksbladen föredragits för Socialstyrelsen. I dessa ärenden synes Socialstyrelsens synpunkter ha noterats genom en handskriven anteckning på Migrationsverkets yttrandeskrivelse om överklagandet.

Ett av ärendena om ersättning för betydande extraordinära kostnader har haft en handläggningstid på omkring två år och ett ärende på omkring fyra år. I det senare ärendet överklagades två frågor, varav den ena frågan överklagades till regeringen och den andra till länsrätten. Länsrätten meddelade sin dom omkring ett halvt år efter överklagandet.

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse, som sänts till Regeringskansliet, ställt följande frågor:

Vad är skälet till att handläggningstiden för vissa ärenden, enligt vad som redogjorts för ovan, har varit över ett år? Finns det något mål för hur lång den genomsnittliga handläggningstiden bör vara för denna typ av ärenden?

Vad är skälet till att det i ärende Ju2007/342/SIM tog nästan tre år innan ärendet återsändes till Migrationsverket efter det att verket hade begärt att få ompröva ärendet?

Vad är skälet till att ankomstdatum inte har angetts i ärende Ju2007/4308/SIM?

På vilket sätt föredras ärendena för Socialstyrelsen? Dokumenteras föredragningarna på något annat sätt än genom en anteckning i dagboksbladet samt genom en anteckning på Migrationsverkets yttrandeskrivelse?

Som svar har den 10 oktober 2008 översänts en inom Justitiedepartementet upprättad promemoria (bilaga 3.1).

I promemorian anges att de aktuella ärendenas komplexitet och i vissa fall krav på praxisbildning utgör en grundläggande förklaring till de långa handläggningstiderna. De enheter som har varit ansvariga för dessa ärenden har en mycket hög arbetsbelastning. För att komma till rätta med de långa handläggningstiderna förstärktes resurserna för denna arbetsuppgift under 2007. Ärendebalansen ligger i dag på en betydligt lägre nivå än före resursförstärkningen och bedöms nu vara hanterbar. Det finns fortfarande ärenden som är komplexa och som är av betydelse för praxisbildningen, och för dessa ärenden ligger fortfarande handläggningstiderna över genomsnittet. De insatser som har genomförts har medfört att antalet öppna ärenden nu är betydligt lägre än under den tidsperiod som granskningen avser. Det finns mot denna bakgrund goda förutsättningar för väsentligt kortare handläggningstider. Utöver de allmänna riktlinjerna som anges i förvaltningslagen finns det inget mål för hur lång handläggningstiden av dessa ärenden bör vara.

Vidare anges i promemorian att den långa tidsutdräkten i ärende Ju2007/342/SIM beror på att muntlig information från Migrationsverket inte dokumenterats på ett sådant sätt att det stod klart att verket begärt att få ompröva ärendet. I samband med den förstärkta insatsen under 2007 upptäcktes detta, och ärendet överfördes skyndsamt till Migrationsverket.

Ankomstdatum i ärende Ju2007/4308/SIM finns på överklagandet från landstinget, men har på grund av förbiseende inte förts över till aktkappan.

I promemorian anges att det är en något missvisande formulering att ärendena ”föredras” för Socialstyrelsen. Vid möten med läkare från Socialstyrelsen är syftet att få en förklaring till de medicinska termerna och en ökad förståelse för vad överklagan avser. Läkaren får därför titta på de underlag som finns i ärendet och förklara innebörden av diagnoser, vårdkontakter och läkarintyg. Rutinen med anteckning på Migrationsverkets yttrandeskrivelse har ändrats och framdeles kommer endast en notering om information från Socialstyrelsen att stå på aktkappan.

Permutationer

Vid genomgången av ärendena noterades att överklagandeskrivelsen inte fanns med i akten till ärende U/2007/458/RS.

Med anledning av en fråga från utskottet har den 4 november 2008 översänts en inom Utbildningsdepartementet upprättad promemoria (bilaga 3.2).

Av promemorian framgår att överklagandeskrivelsen i ärende U/2007/458/RS av misstag inte kom att översändas till konstitutionsutskottet. Överklagandeskrivelsen förvaras avskilt på Utbildningsdepartementet.

Tidigare behandling i utskottet

Utskottet har tidigare granskat handläggningen av permutationsärenden (bet. 1998/99:KU10). Utskottet gjorde då en genomgång av de permutationsärenden som regeringen hade avgjort under åren 1995–1998.

I betänkande 1998/99:KU10 (s. 69 f.) konstaterade utskottet att handläggningstiderna i permutationsärendena många gånger varit ganska långa. Det rörde sig ofta om handläggningstider på bortåt ett år. Det kunde emellertid inte bortses från att ärendena ofta var av komplicerad beskaffenhet. Utskottet ansåg att det allmänt sett var angeläget att handläggningstiderna i permutationsärenden inte blev alltför långa. Ärendenas karaktär kunde många gånger vara sådan att ett avgörande hade stor betydelse för den enskilde.

Utskottet tog även upp frågan om att det enligt 7 kap. 2 § regeringsformen vid behandlingen av regeringsärenden ska inhämtas behövliga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter. Utskottet ville rent allmänt framhålla vikten av att behövliga upplysningar och yttranden hämtas in.

Vidare behandlade utskottet ramen för prövning av ett överklagande. Utskottet anförde att ramen för prövning av ett överklagande bestäms i princip av det överklagade beslutet, och i överklagandet fick inte väckas nya frågor som inte varit föremål för den beslutande myndighetens behandling.

Utskottets ställningstagande

Vid granskningen av besluten om hälso- och sjukvård för asylsökande samt om ersättning för extraordinära kostnader har framkommit att handläggningstiderna i flera av ärendena har varit mycket lång. I ett av ärendena har handläggningstiden varit tre år, trots att det på ett tidigt stadium av handläggningen framgått att Migrationsverket ansåg att det överklagade beslutet borde omprövas.

Det är självfallet inte tillfredsställande med långa handläggningstider i överklagandeärenden. Utskottet noterar dock att det i promemorian från Justitiedepartementet framgår att det vidtagits åtgärder för att förkorta handläggningstiderna.

I övrigt har inte framkommit några beaktansvärda brister i handläggningen av de granskade ärendena.

Granskningen föranleder mot denna bakgrund inte något särskilt uttalande i övrigt från utskottet.

4 Regeringens avlämnande av propositioner till riksdagen

Ärendet

Konstitutionsutskottet har tidigare i den årliga granskningen av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning och med anledning av anmälningar granskat regeringens rutiner för avlämnande av propositioner. Senast gjordes en sådan granskning under riksmötet 2005/06 (se bet. 2005/06:KU20 avsnitt 1.1). Dessförinnan gjordes en granskning under riksmötet 2001/02 avseende riksmötet 2000/01 (se bet. 2001/02:KU10 avsnitt 4).

I detta ärende granskar utskottet propositionsavlämnandet under riksmötet 2007/08.

Till grund för granskningen har legat bl.a. en genomgång av regeringens propositionsförteckningar för det aktuella riksmötet samt av vilka propositioner som lämnats i aviserad tid eller senare och av vilka som aviserats men inte lämnats, bilaga 4.1. Vidare finns en promemoria från Regeringskansliet med svar på frågor från utskottet, bilaga 4.2.

Gällande ordning

I 3 kap. riksdagsordningen finns bestämmelser om avlämnande av propositioner. Enligt 3 § fastställer riksdagen på förslag av talmannen när propositioner som enligt regeringens mening bör behandlas under det pågående riksmötet senast ska lämnas. Om en särskild tidpunkt föreskrivs i riksdagsordningen, såsom för budgetpropositionen, gäller dock den tidpunkten. Enligt 5 § bör regeringen lämna propositioner på sådana tider att en anhopning av arbete hos riksdagen om möjligt undviks, och regeringen ska samråda med talmannen om detta.

Riksdagsdirektören och kammarkansliet har månatliga överläggningar med Statsrådsberedningen, vid vilka bl.a. frågor om propositionsavlämnandet tas upp.

Utredning i ärendet

Propositionsavlämnandet under riksmötet 2007/08

Av de propositionsförteckningar som regeringen lämnade till riksdagen under riksmötet framgår att regeringen avsåg att lämna,

– enligt förteckningen i september 2007, 65 propositioner och skrivelser under tiden den 18 september 2007–15 januari 2008 och,

– enligt förteckningen i januari 2008, 165 propositioner och skrivelser under återstoden av riksmötet. Ett tiotal av dokumenten finns upptagna i båda förteckningarna.

Sista dagen för avlämnande av propositioner för behandling före sommaruppehållet 2008 var bestämd till den 18 mars 2008.

I propositionsförteckningen från januari 2008 angavs 92 dokument för behandling före sommaruppehållet. För 59 av dessa angavs den 18 mars som planerad tidpunkt för avlämnande.

Av de till den 18 mars aviserade 59 propositionerna som skulle behandlas under våren har 6 stycken inte avlämnats under riksmötet.

För nio av dokumenten – inklusive propositioner m.m. från Finansdepartementet sammanhängande med den ekonomiska vårpropositionen – angavs en senare tidpunkt än den 18 mars. Dessa var

– från Socialdepartementet en proposition om införande av en rehabiliteringskedja (27 mars, prop. 136 En reformerad sjukskrivningsprocess för ökad återgång i arbete) och en proposition om alkoholfrågor med EG-rättslig anknytning (7 april, prop. 119 Alkoholfrågor med EG-rättslig anknytning),

– från Finansdepartementet propositioner om sänkta socialavgifter för små och medelstora företag inom delar av tjänstesektorn m.m. (3 april, ej inkommen) och om vissa vägavgiftsfrågor (3 april, prop. 79 Betalning av vägavgift) samt 2008 års ekonomiska vårproposition (15 april, prop. 100), proposition om tilläggsbudget 1 för 2008 (15 april, prop. 99 Tilläggsbudget till statsbudgeten 2008) och skrivelser om utvecklingen inom den kommunala sektorn (15 april, skr. 102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn) och om årsredovisning för staten 2007 (16 april, skr. 101 Årsredovisning för staten 2007),

– från Näringsdepartementet en proposition om riskutbildning av körkortssökande (4 april, prop. 128 Riskutbildning för körkortsaspiranter),

– från Arbetsmarknadsdepartementet propositioner om ny lag om rätt till ledighet för att vid sjukdom prova annat arbete (5 maj, prop. 151 Ny lag om rätt till ledighet för att vid sjukdom prova annat arbete) och om återkrav och ränta i arbetslöshetsförsäkringen (5 maj, ej inkommen).

Antalet inkomna propositioner och skrivelser som inte aviserats uppgår till 21. Antalet dokument som kommit in efter den 18 mars för behandling före sommaruppehållet synes uppgå till 6.

Statistik och uppgifter över avlämnandet av propositioner och skrivelser finns intagna i bilaga 4.1.

Tidigare granskning

Utredning i granskningen våren 2006

Vid granskningen våren 2006 ställdes frågor i en skrivelse till Regeringskansliet om vilka åtgärder som hade vidtagits för att förebygga anhopning av propositioner och skrivelser och om vilka kommentarer i övrigt som anmälan gav anledning till. Vidare hölls en utfrågning med dåvarande statsminister Göran Persson.

I en svarspromemoria framhölls målsättningen att det redan på direktiv- eller remisstadiet i en beredningsprocess skulle finnas en plan för när en proposition kan överlämnas till riksdagen. I en sådan planering var utgångspunkten att tillfällena för avlämnande ska fördelas under året. En sådan planering utgjorde också en av förutsättningarna för att arbetet med att färdigställa propositioner i Regeringskansliet skulle fungera väl. Regeringskansliet hade således för egen del både ett starkt önskemål och en stark strävan att undvika en anhopning vid stoppdagen i mars månad. Frågan om när en proposition ska avlämnas var alltid en levande fråga i departementen, sades det också i promemorian.

I promemorian redogjordes vidare för de riktlinjer om tidsgränser för redovisning av utredningsuppdrag som rättschefen i Statsrådsberedningen gav ut 2002 (PM 1994:3 Hur kommittédirektiv utformas, reviderad 2002-03-20). I riktlinjerna sägs följande.

När ett betänkande från en kommitté skall utgöra underlag för en proposition till riksdagen måste man se till att riksdagens arbetsrytm blir så jämn som möjligt (jfr bet. 2001/02:KU10 s. 26). Det betyder att tidsangivelsen för varje sådant betänkande behöver samordnas inte bara med tidsplaneringen för den proposition som betänkandet skall ligga till grund för utan också med tidsplaneringen för andra propositioner.

Samordningen bör bl.a. ta sikte på att propositioner i ökad utsträckning skall lämnas till riksdagen under hösten för behandling under våren. Avlämnandet skall inte koncentreras till de s.k. stoppdagar som riksdagen bestämmer för varje riksmöte och som brukar infalla i januari och mars. Tänk också på att det bara finns ett mycket begränsat utrymme för att få propositioner riksdagsbehandlade under hösten.

Följande faktorer försvårade enligt promemorian möjligheten att undvika anhopningar vid stoppdagen.

– Riksdagen behandlar i mycket begränsad utsträckning propositioner under hösten. Utrymmet för avlämnande är således begränsat till en kort period på våren om riksdagsbehandling också ska äga rum under våren.

– Mycket snäva tidsramar för propositioner som avser genomförandet av EG-direktiv. De snäva tidsramarna medför i sin tur att möjligheterna att tidigarelägga – eller senarelägga – dessa propositioner är ytterst begränsade.

– Ställningstaganden till olika skattefrågor i budgetpropositionen medför att utrymmet för den efterföljande beredningsprocessen fram till konkreta lagstiftningsförslag är begränsat. Det är därför svårt att tidigarelägga dessa propositioner. En senareläggning av propositionerna skulle innebära en avsevärd fördröjning av ikraftträdandet och därmed effekterna av ställningstagandet i budgetpropositionen.

Utöver faktorer som redovisats i svarspromemorian framhöll Göran Persson under utfrågningen bl.a. att – med det parlamentariska system som vi har – tid måste ägnas åt att förankra regeringens förslag i utskottsgrupperna, och för vårpropositioner finns i praktiken bara månaderna februari och mars att tillgå för att söka gruppernas stöd.

Tidigare ställningstaganden

Utskottet hänvisade i sin granskning riksmötet 2000/01 till att utskottet tidigare i den årliga granskningen av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning och med anledning av en anmälan granskat regeringens rutiner för avlämnande av propositioner och då anfört att det var av stor vikt att propositioner avlämnas senast vid den tidpunkt som framgår av regeringens propositionsförteckning. Under det närmast föregående året (2000/01) hade det uppstått en betydande anhopning i vecka 12 (den 19–22 mars). Enligt utskottet var det anmärkningsvärt att regeringen inte kunde planera propositionsavlämnandet så att anhopningar undviks. När det gäller anhopningar vid propositionsavlämnande förutsatte utskottet att regeringen i fortsättningen skulle ta erforderliga initiativ för att undvika anhopningar av propositioner till vissa tidpunkter (bet. 2001/02:KU10 s. 29).

I granskningen våren 2006 vidhöll utskottet sitt tidigare ställningstagande. Det var enligt utskottet uppenbart att de åtgärder som regeringen vidtagit inte varit verkningsfulla. Utskottet noterade att ungefär hälften av det totala antalet propositioner och skrivelser som avlämnats under det innevarande riksmötet hade avlämnats under tre veckor närmast före den 22 mars. Utskottet var medvetet om att det kan finnas omständigheter som medför att regeringen inte kan styra över propositionsavlämnandet i ett enskilt fall. Utskottet utgick från att regeringen skulle ta ytterligare initiativ för att undvika anhopningar av propositioner och skrivelser till vissa tider. Utskottet tillade att naturligtvis inget hindrade att ett sådant initiativ kunde involvera även riksdagen.

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt

dels en redogörelse för vilka åtgärder som vidtas för att undvika en anhopning av propositioner som aviseras till ”sista dagen” för behandling före längre uppehåll i riksdagsarbetet och för att de bedömningar som ligger till grund för de lämnade propositionsförteckningarna ska vara så realistiska som möjligt,

dels de kommentarer i övrigt som en från utskottet översänd promemoria med bilagor ger anledning till.

Som svar har den 10 oktober 2008 översänts en inom Statsrådsberedningen upprättad promemoria (bilaga 4.2).

I promemorian hänvisas inledningsvis till yttranden till konstitutionsutskottet 2001 och 2006, där vissa åtgärder redovisats som hade vidtagits för att motverka att en stor mängd propositioner skulle lämnas till riksdagen i nära anslutning till den s.k. stoppdagen. Beskrivningarna i dessa yttranden är enligt promemorian alltjämt giltiga, och även de omständigheter som enligt yttrandena gör det svårare att undvika anhopning – t.ex. den begränsade tid som står till buds för avlämnande av propositioner för riksdagsbehandling under våren och de snäva tidsramarna för genomförande av EG-direktiv – kvarstår.

Vidare hänvisas till att frågor om avlämnande av propositioner behandlas i Propositionshandboken (Ds 1997:1). Där framhålls vikten av att de tidpunkter som i propositionsförteckningen redovisats för överlämnande av propositioner hålls, och handboken ger även vägledning när det gäller upprättande av hållbara tidsplaner för propositionsarbetet.

Inför upprättandet av förteckningarna över planerade propositioner och skrivelser skickar Statsrådsberedningen, enligt promemorian, en begäran om underlag till departementen. Innan departementen lämnar sina underlag går ansvariga tjänstemän på departementen igenom tidsplanerna. Vid bedömningen av dessa tas hänsyn till bl.a. lagstiftningsärendenas karaktär. När underlagen har lämnas till Statsrådsberedningen sker även där en bedömning av de lämnade uppgifterna och om tidsplanerna är realistiska.

Målsättningen är, framhålls det i promemorian, att förteckningen endast ska innehålla sådana propositioner som kommer att lämnas till riksdagen vid den angivna tidpunkten. Vid den tidpunkt då propositionsförteckningen överlämnas ligger som regel också många av de i förteckningen omnämnda propositionerna långt fram i den politiska beslutsprocessen. Ändrade förutsättningar i olika avseenden kan emellertid påverka när det är möjligt att överlämna propositionerna.

Slutligen påpekas att departementen hösten 2008 har ombetts att till Statsrådsberedningen redovisa tidsplaner när det gäller de propositioner och skrivelser som ska lämnas fr.o.m. oktober 2008 t.o.m. maj 2009. Målsättningen är att många planerade propositioner ska lämnas betydligt tidigare än den 17 mars 2009.

Utskottets ställningstagande

Den bedömning som gjorts vid tidigare granskningar av regeringens propositionsavlämnande äger giltighet även för riksmötet 2007/08, som granskningen nu avser. En stor mängd propositioner har hopats vid och inför den s.k. stoppdagen. Som utskottet tidigare noterat kan det finnas omständigheter som medför att regeringen inte kan styra över propositionsavlämnandet i ett enskilt fall. Regeringen har redovisat målsättningen att många planerade propositioner under det nu innevarande riksmötet ska lämnas betydligt tidigare än den stoppdag som gäller.

Utskottet förutsätter att regeringen dels beaktar alla möjligheter att lämna realistiska bedömningar om när propositioner och skrivelser kommer att kunna lämnas till riksdagen, dels fortsätter strävandena att undvika anhopning av ärenden i anslutning till stoppdagen och även i övrigt lämna propositioner till riksdagen i så god tid som möjligt innan riksdagsbehandlingen behöver avslutas.

5 Rutiner i Regeringskansliet i fråga om Riksrevisionens granskningar

Ärendet

Riksrevisionen inrättades den 1 juli 2003 som en myndighet under riksdagen och med mandat att granska bl.a. regeringens verksamhet. Utskottet har tidigare granskat frågan om Riksrevisionens tillgång till handlingar i Regeringskansliet och fortsätter att granska vilka rutiner som finns i Regeringskansliet för att underlätta Riksrevisionens granskningar.

Till grund för granskningen har bl.a. legat tre promemorior upprättade inom Statsrådsberedningen respektive Näringsdepartementet, bilagorna 5.1–5.3

Gällande ordning

Riksrevisionens granskning

Riksrevisorerna beslutar enligt 12 kap. 7 § regeringsformen självständigt, med beaktande av bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning.

Riksrevisionen får enligt 2 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granska bl.a. den verksamhet som bedrivs av regeringen och Regeringskansliet samt den verksamhet som bedrivs av staten i form av aktiebolag, om verksamheten är reglerad i lag eller någon annan författning eller om staten har bestämmande inflytande över verksamheten.

Enligt 6 § ska statliga myndigheter på begäran lämna Riksrevisionen den hjälp och de uppgifter och upplysningar som Riksrevisionen behöver för granskningen.

Bestämmelsen ersatte en tidigare bestämmelse om skyldighet att tillhandahålla Riksdagens revisorer vissa handlingar och en motsvarande bestämmelse i den tidigare gällande förordningen med instruktion för Riksrevisionsverket. I förarbetena (SOU 2001:97) sägs att bestämmelsen motiveras av att det är grundläggande för en effektiv granskning att den som granskar ges så goda praktiska förutsättningar som möjligt för att genomföra sin granskning.

Riktlinjer för dokumentation m.m. av Regeringskansliets bolagsförvaltning

Riktlinjer för dokumentation av Regeringskansliets bolagsförvaltning beslutades den 30 mars 2006. Enligt riktlinjerna ska dokumentationen av förvaltningen göra det möjligt att följa viktigare händelseförlopp och ge en god överblick över vilka ställningstaganden som skett i sådana frågor samt på vilka underlag de grundats. Det ska vara möjligt att för sådana frågor kunna följa vilka kontakter och styrsignaler som förekommit mellan ägarförvaltningen och bolagen. För varje bolag bör därför årligen ett ärende läggas upp, kallat årsakt.

Till akten förs enligt riktlinjerna handlingar och uppgifter som avser den löpande förvaltningen, såsom

– beslut om nominering av styrelse m.m. inför kallelse till bolagsstämma

– kallelse till ordinarie och extra bolagsstämma

– beslut om bemyndigande att företräda ägaren på stämma samt instruktion med ställningstagande i de frågor som ska behandlas på stämman, bl.a. fråga om ansvarsfrihet, val av styrelse och revisorer samt fastställande av mål för lönsamheten, kapitalstruktur och utdelning, m.m.

– promemorior som underlag för beslut på bolagsstämma

– årsredovisning

– dokumentation, information och riktlinjer, som överlämnats till bolaget vid bolagsstämman

– bolagsstämmoprotokoll

– handlingar ingivna av bolaget och som avser ägarfrågor

– kopior av riksdagsfrågor och interpellationer som berör bolaget samt svar på dessa

– hänvisningar till andra ärenden som berör förvaltningen av bolaget

– kontakter mellan ägarförvaltningen och bolaget i för förvaltningen viktigare frågor, i den omfattning som krävs för att följa viktigare händelseförlopp

– övriga frågor som lett till ägarförvaltningens ställningstagande.

Dokumentationen kan ske såväl genom att en promemoria fogas till akten som genom att en anteckning sker på aktkappan eller annat dokument. Sådana anteckningar och liknande material ska snarast tillföras akten för arkivering.

I riktlinjerna påpekas att en inte obetydlig del av det material som rör förvaltningen av ett bolag utgörs av Regeringskansliets interna arbetsmaterial. Exempel kan vara interna analyser, föredragningspromemorior eller annat material som syftar till att informera internt i Regeringskansliet om händelser i bolaget. Senast i samband med att årsakten avslutas, dvs. ärendet läggs ad acta, tas ställning till vilka dokument och uppgifter som ska finnas kvar i akten för arkivering.

Utredning i ärendet

Riksrevisionens granskningar 2007–juni 2008

Under 2007 och första halvåret 2008 redovisades 30 respektive 13 granskningsrapporter. I flertalet rapporter hänvisades till att kontakter med Regeringskansliet utgjorde en del av underlaget för granskningen. Dessa rapporter redovisas nedan. Inom utskottets kansli har gjorts en genomgång av ett tiotal av akterna hos Riksrevisionen.

I granskningen Statlig tillsyn av bostad med särskild service enligt LSS (RiR 2007:1) gjordes intervjuer med bl.a. företrädare för Socialdepartementet och Finansdepartementet.

Riksrevisionens granskning i ärendet om Regeringens beredning och redovisning av skatteutgifter (RiR 2007:3) byggde bl.a. på intervjuer med tjänstemän i Regeringskansliet och en genomgång av Regeringskansliets interna anvisningar för hur förslag som påverkar statsbudgeten ska beredas, de s.k. budgetcirkulären.

I granskningen Beredskapen för kärnkraftsolyckor (RiR 2007:4) intervjuades handläggare vid Miljö- och Försvarsdepartementen samt enhetschefer och handläggare vid Finansdepartementet och enheten för beredskap och analys (EBA) vid Statsrådsberedningen.

För bedömningen av prognosprecision i granskningen Regeringens skatteprognoser (RiR 2007:5) hade Riksrevisionen tillgång till särskilt underlag från bl.a. Finansdepartementet. Under granskningsarbetet hade Riksrevisionen också fortlöpande haft kontakt med bl.a. tjänstemän vid Finansdepartementet för förtydliganden av iakttagelser från genomgången av budgetdokumenten och annat underlag för granskningen.

I granskningen Den största affären i livet – Tillsyn över fastighetsmäklare och konsumenternas möjligheter till tvistelösning (RiR 2007:7) intervjuades bl.a. företrädare för konsumentenheten vid Integrations- och jämställdhetsdepartementet.

Riksrevisionen fick i granskningen Regeringens beredning av förslag om försäljning av sex bolag (RiR 2007:8) under ett antal möten med företrädare för Näringsdepartementet muntliga uppgifter om regeringens beredning av förslag om försäljning av sex bolag. Riksrevisionen fick även ta del av skriftlig dokumentation om planering av försäljningsprocessen m.m. Dessa möten ägde rum mellan den 5 mars och 4 maj 2007. Riksrevisor Lennart Grufberg skickade en skriftlig begäran till regeringen den 26 april 2007 för att säkerställa att Riksrevisionen fick tillgång till all dokumentation och alla relevanta uppgifter för genomgången. Med anledning av denna begäran fick Riksrevisionen ta del av en redogörelse från och ställa frågor till två företrädare för regeringen, statsråden Maud Olofsson och Mats Odell, under ett möte den 4 maj 2007. I rapporten underströks att det för att genomföra granskningar är nödvändigt att Riksrevisionen ges tillgång till alla skriftliga och muntliga uppgifter som belyser de områden som behandlas i granskningen. Vid mötet med de två statsråden fick man besked om att Riksrevisionen fått tillgång till allt underlag som berör genomgången som aviserades i budgetpropositionen. Mötet med de två statsråden tillgodosåg enligt rapporten Riksrevisionens begäran om information från regeringen.

I granskningen Säkerheten vid Vattenkraftdammar (RiR 2007:9) genomfördes intervjuer med Regeringskansliet.

I granskningen Regeringens styrning av informationssäkerhetsarbetet i den statliga förvaltningen (RiR 2007:10) gjordes intervjuer bl.a. med kansliråd, ämnessakkunniga, departementsråd, enhetschefer och statssekreterare i Näringsdepartementet, Finansdepartementet, Försvarsdepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet.

I granskningen Statens företagsfrämjande insatser – når de kvinnor och personer med utländsk bakgrund? (RiR 2007:11) intervjuades företrädare för Näringsdepartementet

I ärendet Hur förbereds arbetsmarknadspolitiken? En granskning av regeringens underlag (RiR 2007:12) byggdes granskningen i huvudsak på dokument- och litteraturstudier och intervjuer med företrädare för Arbetsmarknadsdepartementet. Av Riksrevisionens akt framgår att Arbetsmarknadsdepartementet begärde anstånd till den 2 maj 2007 med synpunkter med anledning av faktagranskning av ett rapportutkast. Den 8 maj gav departementet besked per telefon att det inte hade faktasynpunkter på rapportutkastet. Den 7 juni beslutades rapporten med kritik över brister i regeringens beslutsunderlag inför förändringar av det arbetsmarknadspolitiska regelverket. I budgetpropositionen för 2008 kommenterade regeringen granskningen om hur arbetsmarknadspolitiken förbereds. Regeringen framhöll att den hade uppfattningen att underlaget för beslut om regelförändringar och nya program ska innehålla analyser av förväntade effekter och att reformer ska följas upp och utvärderas. Riksrevisor Karin Lindell beslutade den 13 september 2007 att inleda en uppföljning. Under intervjuer inom ramen för denna uppföljning framkom att de av Riksrevisionen efterfrågade analyserna regelmässigt genomfördes inom Finansdepartementet. I en skrivelse den 28 november 2007 till arbetsmarknadsministern framhöll Karin Lindell att företrädare för Arbetsmarknadsdepartementet underlåtit att upplysa om att det finns och även tidigare funnits underlag om förväntade effekter. Riksrevisorn framhöll:

Riksrevisionen är en del av riksdagens kontrollmakt. I det uppdraget ingår att som statligt revisionsorgan granska genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt. Om uppdraget ska kunna utföras på ett effektivt sätt förutsätter detta att alla inblandade delger Riksrevisionen den information som vi behöver för att ge en korrekt verklighetsbeskrivning. Som framgått ovan får berörda myndighet eller departement faktagranska utkast till slutrapport. I samband med faktagranskningen måste vi lita på att myndigheter eller departement reagerar på om faktamaterialet inte är korrekt. Någon sådan reaktion skedde inte vid den förra granskningen utan först i slutfasen av den nu pågående granskningen.

Det är med förvåning jag har tagit del av hur Arbetsmarknadsdepartementet agerat i samband med dessa två granskningar. Ett sådant agerande får inte enbart konsekvenser för Riksrevisionen utan påverkar också riksdagens och allmänhetens möjlighet till insyn i den statliga verksamheten. Vidare påverkas riksdagens nu pågående beredning av den förra granskningen. Det får dessutom konsekvenser för det ömsesidiga förtroendet mellan Riksrevisionen och Arbetsmarknadsdepartementet.

Riksrevisorn avslutade skrivelsen med att inbjuda till diskussion om hur situationen kunnat uppstå och hur liknande situationer skulle kunna undvikas i framtiden.

I ärendet Granskning av Årsredovisning för staten 2006 (2007:13) kompletterades dokumentgranskningen med information från tjänstemän vid bl.a. Finansdepartementet.

I ärendet Almi Företagspartner AB och samhällsuppdraget (RiR 2007:15) intervjuades företrädare för den statliga ägaren angående sin syn på verksamheten.

I rapporten Statens insatser för att hantera omfattande elavbrott (RiR 2007:17) redovisas bl.a. att det genomförts intervjuer med företrädare för skilda departement.

I ärendet Bilprovningen och tillgängligheten – Granskning av ett samhällsuppdrag (RiR 2007:18) intervjuades bl.a. företrädare för Näringsdepartementet.

I rapporten Tas sjukskrivnas arbetsförmåga till vara? – Försäkringskassans kontakter med arbetsgivare (RiR 2007:19) redovisas att Riksrevisionen bl.a. intervjuat tjänstemän på Socialdepartementet.

När det gäller rapporten Regeringens analys av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet (RiR 2007:21) har företrädare för Regeringskansliet fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till slutrapport.

Kompletterande information har inhämtats från Finansdepartementet i granskningen Sambandet mellan utgiftstaket, överskottsmålet och skattepolitiken – regeringens redovisning (RiR 2007:22). Av akten framgår att det den 28 september 2007 upprättades ett rapportutkast som översändes till Finansdepartementet för synpunkter. Faktagranskningssynpunkter inkom den 10 oktober 2007 från Finansdepartementet. Rapporten presenterades för Finansdepartementet den 19 november 2007, samma dag som Riksrevisorn undertecknade rapporten.

I ärendet Statens insatser vid anmälningar av vårdskador (RiR 2007:23) har Riksrevisionen bl.a. intervjuat representanter för de granskade myndigheterna och regeringen.

Underlag för granskningen Utanförskap på arbetsmarknaden – Funktionshindrade med nedsatt arbetsförmåga (RiR 2007:24) var bl.a. intervjuer med tjänstemän på Arbetsmarknadsdepartementet.

I ärendet Styrelser med fullt ansvar (RiR 2007:25) har intervjuer genomförts med representanter för Finansdepartementets enhet för statlig förvaltningsutveckling, enheten för statlig arbetsgivarpolitik, Finansdepartementets rättssekretariat samt ansvariga tjänstemän vid de sakdepartement som har myndighetsansvar för de fem berörda myndigheterna.

Riksrevisionens granskning i ärendet Regeringens redovisning av budgeteffekter (RiR 2007:26) bygger i huvudsak på dokumentstudier av offentligt material, men även på intervjuer med tjänstemän i Regeringskansliet. Av Riksrevisionens akt framgår att det från maj–september 2007 genomfördes intervjuer med anställda inom skilda delar av Finansdepartementet och inom Arbetsmarknadsdepartementet, Socialdepartementet och Utbildningsdepartementet. En pm från Finansdepartementet inkom den 27 september 2007. Den 19 oktober 2007 inkom faktagranskningssynpunkter från Finansdepartementet. I ett e-mejl den 31 oktober 2007 vidhöll Finansdepartementet att texten borde nyanseras. Den 5 november tillställdes Finansdepartementet ny text som godtogs. Den 22 november beslutades rapporten och ett pressmeddelande gick ut den 7 december 2007.

I ärendet Krisberedskap i betalningssystemet – Tekniska hot och risker (RiR 2007:28) intervjuades enhetschefer och handläggare vid Finansdepartementet och enheten för beredskap och analys (EBA) vid Statsrådsberedningen.

I ärendet Så förvaltas förmögenheten – fem stiftelsers kapitalförvaltning och regeringens roll som stiftare (RiR 2007:30) genomförde Riksrevisionen bl.a. intervjuer med representanter för Regeringskansliet.

I rapporten Bistånd genom budgetstöd – regeringens och Sidas hantering av en central biståndsform (RiR 2007:31) redovisas att revisionsfrågorna besvarats genom dokumentstudier och intervjuer bl.a. inom Regeringskansliet, och Riksrevisionen gick också igenom regeringens underlag inför beslut om budgetstöd. Av Riksrevisionens akt framgår att ett rapportutkast den 1 november sändes till Utrikesdepartementet för faktakontroll med begäran om synpunkter senast den 12 november. Svar inkom den 19 november sedan utökad svarstid medgetts.

I granskningsärendet Försäkringskassans hantering av arbetsskadeförsäkringen (RiR 2007:32) har intervjuer genomförts bl.a. med företrädare för Socialdepartementet.

I granskningen Pandemier – hantering av hot mot människors hälsa (RiR 2008:1) intervjuades bl.a. expeditions- och rättschefen, enhetschefer och handläggare på Socialdepartementet.

I ärendet Statens insatser för att bevara de kyrkliga kulturminnena (RiR 2008:2) genomfördes intervjuer bl.a. med företrädare för Kulturdepartementet.

Granskningen i ärendet Regeringens redovisning av arbetsmarknadspolitikens förväntade effekter (RiR 2008:4) byggde i huvudsak på dokument- och litteraturstudier samt intervjuer med företrädare för Finansdepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet.

I granskningen Regler och rutiner för indirekt sponsring – tillräckligt för att säkerställa SVT:s oberoende? (RiR 2008:6) genomfördes bl.a. intervjuer på Kulturdepartementet.

I ärendet Statligt bildade stiftelser – regeringens insyn och uppföljning (RiR 2008:7) utsågs efter en inledande kontakt med rätts- och/eller expeditionschefen på samtliga departement kontaktpersoner inom varje departement. Samtliga departement fick därefter besvara frågor om statligt bildade stiftelser inom sitt ansvarsområde och hur departementet arbetar med dessa. Intervjuer genomfördes på fyra departement. Dessa departement hade stiftelser inom sitt ansvarsområde som ingick i urvalet. Övriga departement fick besvara en enkät. Faktagranskning genomfördes via de utsedda kontaktpersonerna på begäran som framställdes den 5 maj 2008. Av Riksrevisionens akt framgår att synpunkter på faktagranskning skulle lämnas senast den 8 maj 2008. De flesta departementen svarade inom denna tid. Tre departement svarade dock senare, i något fall efter förvarning.

I ärendet Dricksvattenförsörjning – beredskap för stora kriser (RiR 2008:8) besöktes bl.a. Jordbruksdepartementet för intervjuer. Genom samverkan inom Riksrevisionens program Hoten mot samhället har även kontakter funnits med ytterligare delar av Regeringskansliet.

I Riksrevisionens granskning Regeringen och krisen – regeringens krishantering och styrning av samhällets beredskap för allvarliga samhällskriser (RiR 2008:9) genomfördes intervjuer med bl.a. enhetschefer och handläggare vid Försvarsdepartementet, Finansdepartementet, Miljödepartementet, Socialdepartementet, Jordbruksdepartementet och Näringsdepartementet. Av Riksrevisionens akt framgår att ett utkast av rapporten skickades för sakgranskning den 18 april 2008 med begäran om svar senast den 24 april. Alla berörda departement svarade inom denna tid eller efter medgiven förlängd tid.

I rapporten Tvärvillkorskontroller i EU:s jordbruksstöd (RiR 2008:11) redovisas att relevanta dokument som granskats bl.a. var departementspromemorior och regeringsskrivelser och att intervjuer genomförts bl.a. med enhetschefer och handläggare vid Jordbruksdepartementet och vid kansliet för EU-samordning, Statsrådsberedningen.

Riksrevisionens iakttagelser i ärendet Regeringens försäljning av åtta procent av aktierna i TeliaSonera (RiR 2008:12) baseras på bl.a. aktgranskning, annan dokumentation, intervjuer på Närings- och Finansdepartementen, uppgifter från Näringsdepartementets faktagranskning, intervju med den tidigare chefen för enheten för statligt ägande vid Näringsdepartementet samt intervjuer med kommun- och finansmarknadsministerns tidigare rådgivare i försäljningsfrågor. Av Riksrevisionens akt framgår att det den 14 augusti, den 24 augusti, den 6 september och den 9 oktober 2007 hölls möten på Regeringskansliet med företrädare för Riksrevisionen och Näringsdepartementets enhet Statligt ägande. Genomgångar av Näringsdepartementets akt gjordes den 24 augusti, den 30 och 31 augusti, den 6 september, den 8 och 9 oktober, den 14 november 2007 samt den 1 februari 2008. Den 22 oktober 2007 inkom till Riksrevisionen skriftligt svar på frågor som ställts vid mötet den 9 oktober. Den 1 november framhölls i e-mejl från Riksrevisionen att vissa av frågorna varit obesvarade, och den 9, 16, 21, 27 november, den 5 och 17 december samt den 18 januari 2008 fortsatte kommunikationen. Den 22 januari 2008 gjordes en intervju med företrädare för Näringsdepartementets enhet för statligt ägande. Anteckningar från intervjun skickades den 28 januari 2008 till Regeringskansliet. Kommentarer till anteckningarna kom in till Riksrevisionen den 4 februari 2008.

Den 24 april 2008 bad Riksrevisionen Regeringskansliet om skriftliga faktagranskningssynpunkter. Den 7 maj framfördes från Regeringskansliets sida att det var omöjligt att tillmötesgå Riksrevisionens begäran med hänsyn till att de delar som Riksrevisionen önskade särskild granskning av var disponerade på ett sådant sätt och hade ett sådant innehåll att en faktagranskning i egentlig mening framstod som mindre ändamålsenlig. Riksrevisionen utsträckte då tiden för Regeringskansliets faktagranskning till den 13 maj. Den 13 maj 2008 lämnade Näringsdepartementet på 70 punkter synpunkter på rapportutkastet. Den 22 maj inkom till Riksrevisionen kompletterande synpunkter och kommentarer på 37 punkter. Den 26 maj sändes en e-mejl från Riksrevisionen till Näringsdepartementet med begäran om ytterligare information. Den 30 maj översändes från Näringsdepartementet en e-post med de begärda förtydligandena.

Den 16 juni – samma dag som rapporten beslutades och dagen före publiceringen och presskonferensen – inkom en skrivelse från statssekreterare Urban Karlström, Näringsdepartementet. I skrivelsen framhölls att Regeringskansliet med utgångspunkt i rapportutkastet framfört allvarliga invändningar till Riksrevisionen beträffande Riksrevisionens metod, faktainhämtning, faktabearbetning och urvalsprinciper. I korthet kunde sägas att de upplysningar Riksrevisionen inhämtat från Regeringskansliet valts ut och redovisats på ett sådant sätt att framställningen gav en delvis missvisande bild av de faktiska förhållandena. Regeringskansliet hade begärt att få faktagranska det reviderade utkastet till rapport på grund av de omfattande synpunkter och kvalitetsbrister tidigare utkast haft. I skrivelsen hänvisades till att Riksrevisionen den 13 juni meddelat att den inte avsåg att tillgodose önskemålet utan skulle publicera sin rapport utan ytterligare kvalitetssäkring. Statssekreteraren framhöll i skrivelsen att den brådska att publicera som Riksrevisionen visat inte varit sakligt motiverad. Dessutom hade den gått ut över kvaliteten i Riksrevisionens granskningsarbete, vilket var allvarligt, särskilt med beaktande av Riksrevisionens roll som kvalitetssäkrare av statlig förvaltning. Under dessa förhållanden såg han ingen annan utväg än att på det sättet delge Riksrevisionen Regeringskansliets uppfattning om bristerna i ärendets hantering. Han ville understryka den viktiga funktion som Riksrevisionen är avsedd att ha och hoppades att Riksrevisionen även fortsättningsvis skulle upprätthålla den.

Nämnas kan att riksrevisor Eva Lindström och tjänstemän som arbetat med rapporten i slutet av sommaren 2008 sammanträffade med statssekreterare Urban Karlström och tjänstemän från Näringsdepartementet och därvid informerat om granskningen.

I granskningsärendet Svenskundervisning för invandrare (RiR 2008:13) genomfördes intervjuer med företrädare för Utbildnings-, Arbetsmarknads- samt Integrations- och jämställdhetsdepartementen.

I granskningsärendet Kulturbidrag – effektiv kontroll och goda förutsättningar för förnyelse? (RiR 2008:14) intervjuades bl.a. företrädare för Regeringskansliet (Kulturdepartementet).

Tidigare granskning

I granskningsbetänkande 1994/95:KU30 uttalade utskottet med anledning av en granskning av utövandet av statens ägande i Nordbanken att det var angeläget att en tydlig policy utvecklas för hur ägandet ska utövas i statligt ägda företag (s. 96). Från de utgångspunkter som utskottet i det sammanhanget hade att beakta var det av betydelse att skriftliga riktlinjer utformades för hur ägandet ska utövas av statsråden och övriga företrädare för Regeringskansliet. Rutiner borde utvecklas som gjorde det möjligt att följa viktigare händelseförlopp och att granska vilka kontakter som förevarit mellan bolagsledningar och berörda departement i frågor av större betydelse. Utskottet ville understryka vikten av att ställningstaganden i ärenden som behandlas på bolagsstämmor och i andra viktigare frågor dokumenterades. Utskottet hänvisade till ett tidigare uttalande (bet. 1991/92:KU30 s. 70) om att det var önskvärt med mer uttryckliga direktiv och dokumentation i frågor som avser statens företrädare på bolagsstämmor eller i andra sammanhang.

Våren 1996 granskade utskottet utövandet av statens ägande i Apoteksbolaget AB (bet. 1995/96:KU30) och hänvisade därvid (s. 51) till uttalandena i samband med granskningen av statens ägande i Nordbanken.

Hösten 2003 granskade utskottet regeringens styrning av de statliga bolagen (bet. 2003/04:KU10 s. 66). Utskottet uttalade att från de utgångspunkter som utskottet har att beakta "är det av betydelse att styrningen sker på ett sätt som skapar möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande". Utskottet hänvisade även till ett tidigare uttalande om att rutiner bör utvecklas som gör det möjligt att följa upp viktigare händelseförlopp och att granska vilka kontakter som förevarit mellan bolagsledningar och berörda departement i frågor av större betydelse. Utskottet förutsatte att det fortsatta utvecklingsarbetet avseende ägarstyrningen gjordes i medvetande om detta.

Våren 2005 granskade konstitutionsutskottet Riksrevisionens tillgång till handlingar i Regeringskansliet med anledning av en anmälan om granskning av näringsminister Leif Pagrotskys tjänsteutövning i samband med begäran från Riksrevisionen att få ta del av material i samband med en granskning av Vattenfall (bet. 2004/05:KU20, s. 244). Utskottet underströk vikten av att Riksrevisionen som en del av riksdagens kontrollmakt ges bästa möjliga förutsättningar att fullgöra sin granskning. Riksrevisionens bedömningar när det gäller dess behov av tillgång till handlingar måste därför tillmätas avgörande betydelse. Det kunde enligt utskottets mening förutsättas att Riksrevisionen har den kompetens som behövs för att inte medverka till att icke allmänna handlingar blir allmänna handlingar på ett sätt som är till men för den granskade verksamheten. Utskottet ville i likhet med f.d. chefsjustitieombudsmannen Claes Eklundh, som på utskottets begäran avgett ett utlåtande i frågan, understryka vikten av att handlingarna i Regeringskansliet hålls ordnade på ett sådant sätt att Riksrevisionen kan bilda sig en korrekt uppfattning om vilken information som finns att tillgå och på ett sådant sätt att Riksrevisionens granskning inte onödigtvis försvåras.

Riksrevisionen hade framfört att dess tillgång till information begränsats genom att det från Regeringskansliets sida gjorts ett urval av de efterfrågade handlingarna och att uppgifter som handlingarna innehöll förmedlats muntligen. Det var enligt utskottet självfallet olyckligt om det mellan Riksrevisionen och Regeringskansliet råder olika uppfattningar om vad som egentligen gäller i fråga om Riksrevisionens rätt att få tillgång till handlingar, särskilt som bestämmelsen i fråga också gäller för Riksrevisionens granskning av bl.a. myndigheterna under regeringen. Det utlåtande som f.d. chefsjustitieombudsmannen Claes Eklundh lämnat till utskottet kunde enligt utskottets mening tjäna som en värdefull vägledning för de bedömningar i fråga om Riksrevisionens rätt att få tillgång till handlingar som framdeles kan behöva göras. Något uttalande i övrigt från utskottets sida med anledning av granskningen var inte påkallat.

Hösten 2005 granskade utskottet dokumentation och aktbildning avseende regeringens styrning av de statliga bolagen (bet. 2005/06:KU10, s. 26). Utskottet erinrar inledningsvis om att utskottet sedan lång tid tillbaka och vid upprepade tillfällen har pekat på vikten av att styrningen av statligt ägda bolag sker på ett sätt som skapar möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande. Utskottet noterade att några rutiner som tillgodoser ett sådant ändamål ännu inte har kommit i bruk på detta område. Utskottet noterade Regeringskansliets arbete med riktlinjer som bl.a. innebär krav på en mer enhetlig dokumentation av underlag för de beslut som fattas i dessa sammanhang. Vid utformningen av dessa riktlinjer måste, enligt utskottets mening, särskilt beaktas att det vid en granskning i efterhand ska vara möjligt att i Regeringskansliets akter följa viktigare händelseförlopp som avser ägarförvaltningen samt vilka kontakter och styrsignaler som därvid har förekommit mellan ägarförvaltning och bolag. I det sammanhanget ville utskottet peka på vikten av att innehållet i ett sådant material som annars inte skulle utgöra allmän handling – exempelvis arbetsanteckningar och liknande material – tillförs akterna snarast möjligt. När ärendena arkiveras bör ett sådant material också bli kvar i akterna i den omfattning som behövs för att en meningsfull granskning ska bli möjlig. Utskottet vill stryka under vikten av att riktlinjerna får den inriktning som utskottet nu har beskrivit.

Våren 2008 granskade utskottet bl.a. försäljningen av vissa statliga bolag (bet. 2007/08:KU20, s. 129). Utskottet underströk vikten av att tillföra akterna dokumentation som gör det möjligt att följa viktiga händelseförlopp som avser ägarförvaltningen samt vilka kontakter och styrsignaler som kan ha förekommit mellan ägarförvaltningen och bolag inom ramen för de genomgångar av de statliga företagen som gjorts inför bedömningarna om försäljning.

Promemorior från Regeringskansliet

Som svar på frågor från utskottet har Statsrådsberedningen överlämnat tre promemorior, varav två från Näringsdepartementet, bilagorna 5.1–5.3.

I promemorian från Statsrådsberedningen (bilaga 5.1) redovisas de huvudsakliga rutinerna inom Regeringskansliet när det gäller Riksrevisionens granskningsarbete. Enligt redovisningen inleds en granskning genom att Riksrevisionen gör en anmälan till expeditionschefen i berört departement. Ett inledande möte mellan Riksrevisionen och Regeringskansliet om syftet med den aktuella granskningen och om procedurfrågor äger därefter rum om det behövs. Om inte Riksrevisionen angett vilka tjänstemän man önskar intervjua, väljs dessa ut av berörd enhetschef eller annan som utsetts därtill i samråd med expeditions- och rättschefen och eventuellt i samråd med Riksrevisionen. I allmänhet informeras den politiska ledningen löpande. Intervjuer hålls efter det att man inom Regeringskansliet haft skälig tid att förbereda dem. Riksrevisionens minnesanteckningar översänds sedan till berörd tjänsteman som verifierar att upplysningarna uppfattats korrekt.

Om Riksrevisionen i förväg skickat ut frågorna kan det hållas möten för att gå igenom frågorna i syfte att de ska besvaras så korrekt som möjligt. Det förekommer också att kontaktpersoner som utsetts i ett visst ärende träffar företrädare för Riksrevisionen i ett inledande möte där Riksrevisionens uppdrag klarläggs. Några direktiv ges inte. Enhetschefen diskuterar ofta det aktuella ärendet med handläggaren innan intervjuerna äger rum. Utgångspunkten är att företrädaren för Regeringskansliet ska svara på sakfrågor och vara Riksrevisionen behjälplig. Vikten av öppenhet för att underlätta granskningen betonas ofta.

Från Regeringskansliets sida har förekommit att man ifrågasatt lämpligheten av att Riksrevisionen skulle genomföra intervjuer med tjänstemän enskilt mot bakgrund av att det är en uppgift för huvudmannen att se till att fullständig och korrekt information lämnas. Följden har då blivit att huvudmannen och handläggarna intervjuas samtidigt.

Faktagranskningen utförs normalt av de tjänstemän som intervjuats i ärendet. Faktagranskningen ses som en avgörande kvalitetssäkrande åtgärd. Ibland har tiden varit knapp och man har begärt och medgetts förlängd tid.

I en särskild promemoria från Näringsdepartementet (bilaga 5.2) pekas på att Riksrevisionen gör skillnad mellan förstudie och granskning och att förstudier ibland inleds med intervjuer inom och utanför departementet utan att departementet, lämpligen genom expeditionschefen eller berörd enhetschef, informerats, vilket vid ett par tillfällen påverkat verksamheten negativt. Näringsdepartementet anser att både förstudie och granskning bör ske efter det att det granskade ärendet avslutats och att granskningen bör föregås av beslut och information från Riksrevisionen. Från Näringsdepartementets sida understryks att all muntlig informationsinhämtning bör föregås av skriftliga frågor till Regeringskansliet och att det vore värdefullt om ett utkast som omarbetats efter faktagranskning kunde översändas till dem som utfört faktagranskningen.

I en promemoria av den 18 november 2008 från Näringsdepartementet (bilaga 5.3) redovisas att kritik framförts mot Riksrevisionens tillvägagångssätt i ett granskningsärende när det gällde att samla in och sammanställa upplysningar, hur synpunkter som framfördes under granskningen beaktades samt i fråga om tillämpningen av aktuella metoder i det specifika ärendet.

Utskottets ställningstagande

Utskottets granskning har visat att man inom Regeringskansliet i allmänhet sökt underlätta Riksrevisionens effektivitetsrevisioner. Samtidigt har det dock framkommit att det funnits vissa meningsskiljaktigheter mellan Riksrevisionen och framför allt Näringsdepartementet när det gäller synen på Riksrevisionens uppgifter och arbetssätt.

Enligt 12 kap. 7 § regeringsformen beslutar riksrevisorerna självständigt om vad som ska granskas, hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning.

Utskottet vill understryka Riksrevisionens betydelsefulla roll som en del av riksdagens kontrollmakt. Som utskottet tidigare framhållit är det viktigt att Riksrevisionen ges bästa möjliga förutsättningar att fullgöra sin granskning. Det är således angeläget att Riksrevisionens önskemål tillgodoses men också att Riksrevisionens roll respekteras så att det inte brister i den faktakontroll som Regeringskansliet ombeds göra och att begärda svar lämnas till Riksrevisionen inom den tid Riksrevisionen angett eller som annars överenskommits.

I Näringsdepartementets promemoria (bilaga 5.3) lämnas synpunkter på hur Riksrevisionen bedrivit sitt granskningsarbete, och det har även anlagts synpunkter på hur granskningsarbetet i vissa avseenden bör bedrivas. Utskottet har inte funnit anledning att nu närmare gå in på de punkter Näringsdepartementet tagit upp men kan återkomma i frågan med anledning av den ännu inte avslutade granskningen av försäljningen av aktier i Telia Sonera.

6 Beredningskravet för regeringsärenden

Ärendet

Av 7 kap. 2 § regeringsformen följer ett beredningskrav för regeringsärenden. Regeringen ska innan den fattar beslut i ett ärende ha inhämtat behövliga yttranden och upplysningar från myndigheter, organisationer och andra, t.ex. i form av remiss.

Utskottet granskar i detta avsnitt hur beredningskravet enligt regeringsformen fullgörs för en rad olika typer av regeringsärenden. Syftet med granskningen är att klargöra och bedöma rutinerna i Regeringskansliets arbete. Regeringsformens bestämmelse om beredningskravet omfattar endast beredningsförfarandets yttre sida, t.ex. remissförfarandet. Vissa andra centrala delar i beredningsarbetet, såsom utredningsväsendet och den interna beredningen i regeringen och Regeringskansliet, omfattas inte av nämnda bestämmelse och ingår därför inte i granskningen utan berörs enbart i förbigående.

Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen, bilaga 6.1, och en promemoria upprättad inom Finansdepartementet, bilaga 6.2.

Gällande ordning

Regeringsformen

I 7 kap. regeringsformen (RF) återfinns bestämmelser om den institutionella ramen för regeringsarbetet och om förfarandet. Bestämmelserna är avsiktligt knapphändigt utformade. Angående detta anfördes i grundlagspropositionen att regeringens arbetsformer inte borde göras till föremål för en ingående grundlagsreglering som tynger regeringsarbetet med formaliteter och hindrar anpassning av arbetet till växlande förhållanden (prop. 1973:90 s. 179). En allmän utgångspunkt borde därför vara att man visar återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer.

Vad gäller beredningen av regeringsärenden föreskrivs i 7 kap. 1 § RF att det för denna uppgift ska finnas ett regeringskansli i vilket ingår departement för skilda verksamhetsgrenar. Regeringen fördelar ärendena mellan departementen och statsministern utser bland statsråden chefer för departementen. Mer detaljerad än så är inte RF i fråga om Regeringskansliets organisation och uppgifter. I grundlagspropositionen anförde departementschefen att själva systemet med departement borde slås fast i grundlagen, men att man med detta i det väsentliga borde göra halt (prop. 1973:90 s. 181).

Även själva förfarandet vid beredningen av regeringsärenden regleras endast i ringa mån i RF, också det i överensstämmelse med den allmänna målsättningen om handlingsfrihet för varje regering.^{1
[ Karl-Göran Algotsson, Sveriges författning efter EU-anslutningen, 2000, s. 214.]} Sålunda omnämns varken utredningsväsendet eller regeringens interna beredning. I grundlagspropositionen framhölls att regeringen måste bära det slutliga ansvaret för utformningen av och innebörden i förslag som läggs fram för riksdagen, och det bör ytterst ankomma på regeringen att avgöra hur den utredning bör bedrivas som anses behövlig som grundval för förslagen (prop. 1973:90 s. 288).

I ett avseende tas beredningsförfarandet upp i RF. Enligt 7 kap. 2 § ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter, och i den omfattning som behövs ska också tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. RF kan således sägas föreskriva ett visst remisstvång.^{2
[ Erik Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 299.]} I grundlagspropositionen ansågs det vara ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i svensk politisk beslutsprocess, att det som ett led i beredningen av regeringsärenden i stor utsträckning inhämtas yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar (prop. 1973:90 s. 287). Det ansågs därför vara naturligt att låta ordningen med remisser från regeringen komma till uttryck i RF.

Varken av bestämmelserna i RF eller av dess förarbeten framgår närmare hur ett remissförfarande bör gå till. Det faller på vederbörande departementschef eller annan föredragande att under vanligt konstitutionellt ansvar avgöra vilka myndigheter som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning det är erforderligt att organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig.^{3
[ Ibid., s. 299, se även s. 310.]} Beslutanderätten kan delegeras till tjänsteman i Regeringskansliet (prop. 1973:90 s. 288).^{4
[ Enligt 14 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet ansvarar departementschefen för beredningen av regeringsärenden i departementet. För beredningen av regeringsärenden som enligt ett förordnande enligt 7 kap. 5 § RF ska föredras av ett annat statsråd ansvarar dock det föredragande statsrådet. Enligt 16 § får Regeringskansliet begära in förklaringar, upplysningar och yttranden i regeringsärenden. Vem som får göra detta ska närmare bestämmas i en arbetsordning eller i särskilda beslut. Enligt 31 § andra stycket ska i en arbetsordning för departementet anges hur ärenden som inte behöver avgöras av departementschefen får avgöras av ett annat statsråd eller av en tjänsteman i Regeringskansliet.]} Vanligast förfaller vara att beslut om remiss fattas av chefstjänsteman eller huvudmannen (Ds 1997:1 s. 29).

Med regeringsärende avses i 7 kap. 2 § båda de huvudgrupper av ärenden som regeringsarbetet omfattar, dvs. dels författnings- och budgetärenden och andra ärenden i vilka regeringen inte fungerar som förvaltningsmyndighet, dels ärenden i vilka regeringen har funktionen av högsta förvaltningsmyndighet (prop. 1973:90 s. 287). Med andra ord gäller remissregeln i RF både s.k. styrelseärenden och s.k. förvaltningsärenden.

Äldre grundlagsreglering m.m.

En liknande remissregel fanns upptagen i 1809 års RF. Enligt den skulle ärenden innan de föredrogs beredas ”genom nödiga upplysningars inhämtande från vederbörande ämbetsverk” (10 §). Den stipulerade beredningsskyldigheten var således begränsad på det sättet att den avsåg endast en form av beredning, nämligen genom inhämtande av upplysningar från ämbetsverk. Inhämtande av upplysningar från andra än ämbetsverk berördes inte. Enligt Författningsutredningen innebar bestämmelsen inte heller att alla regeringsärenden skulle beredas genom införskaffande av yttranden från berörda myndigheter (SOU 1963:17 s. 228). Vissa ärenden var redan på detta vis beredda när de kom till regeringen, t.ex. vid tjänstetillsättning genom förslag från berörda myndigheter. Beträffande andra ärenden såsom vissa initiativärenden eller ärenden som gällde verkställighet av riksdagens beslut kom den föreskrivna formen av beredning över huvud inte i fråga. Endast ”nödiga” upplysningar skulle hämtas.

Författningsutredningen diskuterade det nödvändiga i att bibehålla grundlagsreglering i frågan; att regeringsärendena bereds genom att erforderliga upplysningar inhämtas från berörda myndigheter kunde tyckas så självklart att det inte behövde omnämnas i grundlag (s. 228). Utredningen ansåg dock att ordningen med remiss av ärenden från departementen till berörda myndigheter utgjorde ett karakteristiskt drag i den svenska förvaltningsverksamheten. Ordningen ansågs förutsätta såväl förvaltningsmyndigheternas självständighet som deras rätt och skyldighet att medverka vid beredningsarbetet i fråga om regeringsärenden som avsåg deras förvaltningsområden. Övervägande skäl talade därför, menade Författningsutredningen, för att grundlagsbestämmelsen till sin innebörd skulle behållas oförändrad.

Därtill var det enligt Författningsutredningen naturligt att i en grundlagsbestämmelse om remissförfarandet även omnämna remisser till enskilda sammanslutningar (s. 228 f.). Detta ansåg utredningen med hänsyn till att organisationernas yttranden redan regelbundet inhämtades i frågor som berörde dem och med hänsyn till den faktiska vikt dessa yttranden tillmättes. Emellertid borde det framgå av bestämmelsen att det ankommer på regeringen att avgöra om en organisation skulle beredas tillfälle att avge yttrande i ett visst ärende (se vidare SOU 1963:16 s. 64).

I Grundlagberedningens förslag till ny RF var bestämmelsen om beredning av regeringsärenden i allt väsentligt densamma som i Författningsutredningens förslag (SOU 1972:15 s. 150). I sitt betänkande ägnade Grundlagberedningen frågan begränsad uppmärksamhet, men den påpekade ändå att bestämmelsen om regeringsärendenas beredning inte bara gäller författnings- och budgetärenden och liknande ärenden utan också besvärs- och utnämningsärenden och andra partsärenden. Den paragraf som senare föreslogs i grundlagspropositionen gavs samma innehåll som Grundlagberedningens förslag (prop. 1973:90 s. 287).

Förvaltningsrättsliga principer

Förvaltningslagen

Förvaltningslagen (1986:223) innehåller allmänna bestämmelser främst om förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden. I lagen uppställs flera krav gällande ärendens beredning.^{5
[ Håkan Strömberg, Allmän förvaltningsrätt, 21:a uppl., 2002, s. 100 f.; Trygve Hellners och Bo Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer, 2007, 2:a uppl., passim.]}

Bland annat kan här nämnas rätten till partsinsyn enligt 16 §, vilken slår fast principen om parters rätt att ta del av det utredningsmaterial som finns i ett ärende om det avser myndighetsutövning mot enskild. Bestämmelsen handlar om det fallet att parten begär att få ta del av materialet.

Enligt 17 § är myndigheten i ett ärende som avser myndighetsutövning mot enskild skyldig att ex officio underrätta part om utredningsmaterialet och ge honom tillfälle att yttra sig över det. Bestämmelsen uttrycker den s.k. kommunikationsprincipen och kan sägas komplettera rätten till partsinsyn. Medan rätten till partsinsyn har sin största betydelse på det inledande stadiet av förfarandet gäller kommunikationsskyldigheten när utredningsmaterialet har inkommit och senast före avgörandet. Kommunikationsskyldigheten är dock inte undantagslös. I 17 § föreskrivs när myndigheten får avgöra ärendet utan kommunikation. Så är t.ex. tillåtet om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga. Ett annat exempel är om ärendet rör tjänstetillsättning.

I 15 § ställs krav på myndigheten att i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild dokumentera information som den får muntligt eller genom egna iakttagelser. Denna anteckningsskyldighet är av vikt bl.a. för att reglerna om partsinsyn och kommunikation ska kunna fylla sin funktion. Vidare underlättar dokumentation för överordnad instans att vid överklagande själv skaffa sig en självständig inblick i beslutsunderlaget, och den är även viktig för att möjliggöra granskning av hur myndigheterna handlägger sina ärenden.

Ansvaret för att utredningen blir så fullständig som erfordras åvilar i första hand myndigheten. Denna princip brukar kallas officialprincipen. Någon föreskrift i förvaltningslagen som fastslår en sådan princip finns inte, men det har sedan gammalt ansetts självklart att förvaltningsmyndigheterna har ansvar för att deras ärenden blir tillräckligt utredda. Officialprincipen innebär att myndigheten ska leda utredningen och se till att erforderligt material kommer in, däremot inte att myndigheten själv måste ombesörja utredningen. När en enskild ansöker om en förmån ankommer det främst på honom själv att styrka sitt anspråk, men vid behov bör myndigheten ge honom anvisningar om hur detta bör ske, jfr 4 § förvaltningslagen. Enligt 7 § ska myndigheten emellertid beakta möjligheten att själv inhämta behövliga upplysningar och yttranden från andra myndigheter.

Av myndighetens allmänna utredningsansvar följer att den vid behov har att inhämta skriftliga yttranden från andra myndigheter eller från enskilda sammanslutningar eller personer. Detta sker genom remiss. Försåvitt specialförfattningar inte föreskriver annat ankommer det på myndigheten att bedöma om en remiss behövs eller inte. Enligt 13 § förvaltningslagen ska myndigheten noga pröva behovet av remiss. Följaktligen får remiss inte ske rutinmässigt, utan den måste verkligen vara behövlig för utredningen i ärendet.

Är förvaltningslagen tillämplig på regeringsärenden?

Enligt RF är regeringen inte någon förvaltningsmyndighet, och formellt sett gäller inte förvaltningslagen i regeringsärenden.^{6
[ Däremot gäller förvaltningslagen ärenden där Regeringskansliet uppträder som en egen myndighet och inte som ett beredningsorgan till regeringen. Som exempel kan nämnas anställningsärenden enligt 34 § andra stycket förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet samt tillståndsärenden enligt förordningen (1996:442) om utländska besök vid vissa myndigheter inom Försvarsdepartementets område. Se Trygve Hellners och Bo Malmqvist, a.a., s. 53.]} I grundlagspropositionen framhöll departementschefen däremot att andra meningen i den föreslagna 7 kap. 2 § RF (möjligheten för sammanslutningar och enskilda att yttra sig) gav uttryck för en av de väsentligaste grundsatserna i förvaltningsförfarandet, den s.k. kommunikationsprincipen, vilken också återfanns i förvaltningslagen (prop. 1973:90 s. 287).^{7
[ Hänvisningen i propositionen avsåg den äldre förvaltningslagen från 1971. Bestämmelserna om kommunikation i den nuvarande förvaltningslagen överensstämmer i allt väsentligt med motsvarande bestämmelser i den äldre förvaltningslagen.]} Departementschefen utgick från att handläggningen av regeringsärenden i tillämpliga delar skulle följa samma principer som enligt förvaltningslagen ska gälla för underlydande myndigheter. I konsekvens härmed rekommenderas i Statsrådsberedningens publikation Gula boken (Ds 1998:39, se vidare nedan) att man i regeringsärenden ska följa de principer som förvaltningslagen ger uttryck för. Rekommendationen tar inte sikte på alla slags regeringsärenden, utan gäller dels ärenden som regeringen prövar som första och enda förvaltningsinstans, dels ärenden som regeringen prövar efter överklagande. Någon motsvarande rekommendation finns inte för regeringsärenden av annat slag (t.ex. propositioner och förordningar).^{8
[ Trygve Hellners och Bo Malmqvist, a.a., s. 52.]}

I sammanhanget bör nämnas att konstitutionsutskottet i sin granskning regelbundet prövar att förvaltningsärenden handlagts i enlighet med gällande förvaltningsrättsliga principer (t.ex. bet. 2007/08:KU10 s. 16 f.).

Regeringsrättens praxis

Från Regeringsrättens praxis kan nämnas ett rättsprövningsfall avseende ett regeringsbeslut i ett ärende angående strandskydd (RÅ 1992 not. 161). Regeringen hade fattat sitt beslut utan att sökandena beretts tillfälle att yttra sig, vilket Regeringsrätten ansåg utgjorde ett klart brott mot den allmänna princip om kommunikationsskyldighet som för regeringens del kommit till uttryck i 7 kap. 2 § andra meningen RF och för förvaltningsmyndigheterna i 17 § förvaltningslagen. Regeringsrätten fann att regeringens beslut stred mot den princip om kommunikationsskyldighet som uttryckts i 7 kap. 2 § andra meningen RF och återförvisade ärendet till regeringen för ny handläggning (se även RÅ 1996 ref. 28). I ett annat rättsprövningsfall gällande ett planärende ansåg däremot Regeringsrätten att regeringens bedömning, att upplysningar eller yttranden inte hade behövt inhämtas från någon myndighet i ärendet, inte stred mot 7 kap. 2 § RF (RÅ 1998 not. 210). Mot bl.a. denna bakgrund stod regeringens beslut fast.

I ett resningsärende anförde Regeringsrätten beredningskravet i 7 kap. 2 § RF som skäl att bevilja en resningsansökan (RÅ80 2:20). Regeringen hade inte inhämtat yttrande från berörd myndighet innan den avgjort ett tillståndsärende. Något krav på att inhämta ett sådant yttrande var förvisso inte föreskrivet i det vid tillståndsprövningen aktuella lagrummet, men vid dess tillkomst hade i propositionen och utskottsbetänkandet förutsatts att yttrande skulle inhämtas innan tillståndsärendet avgjordes. Regeringsrätten fann att ärendet inte hade blivit handlagt i enlighet med föreskriften i 7 kap. 2 § RF. I sammanhanget kan även omnämnas ett omfattande rättsprövningsfall rörande regeringens beslut angående upphörande av rätten att driva kärnkraftsreaktorn Barsebäck 1. Regeringsrätten prövade bl.a. om den utredning som låg till grund för det klandrade regeringsbeslutet uppfyllde det allmänna beredningskrav som gäller enligt officialprincipen (RÅ 1999 ref. 76). Regeringsrätten gjorde bedömningen att så var fallet.

I fråga om förvaltningslagens tillämplighet på regeringsärenden kan uppmärksammas ett rättsprövningsfall rörande ett planärende. Enligt de sökande hade regeringens beslut sådana brister i vad beträffar angivande av skälen till beslutet att det inte uppfyllde de krav som finns i 20 § förvaltningslagen (RÅ 1998 not. 95). Regeringsrätten uttalade att förvaltningslagen inte är tillämplig i ärenden hos regeringen och att beslutet således inte kunde strida mot 20 § om motivering av beslut.

I det nämnda Barsebäcksmålet anförde Regeringsrätten att regeringen inte räknas som förvaltningsmyndighet och att förvaltningslagen därför inte är direkt tillämplig i regeringsärenden. I praxis har emellertid, anförde Regeringsrätten vidare, de principer som kommer till uttryck i förvaltningslagen i stor utsträckning följts också vid handläggningen av regeringens förvaltningsärenden.

Vidare kan noteras att ett regeringsbeslut, varigenom regeringen prövat ett överklagande av ett länsstyrelsebeslut angående strandskydd, upphävdes vid rättsprövning eftersom det tillkommit i strid med den förvaltningsrättsliga grundsats som kommer till uttryck i 22 § förvaltningslagen om vem som får överklaga (RÅ 1997 not. 256). Regeringsrätten visade målet åter till regeringen för ny behandling.

Särskilda bestämmelser med krav på beredning

Utöver det allmänna beredningskravet i 7 kap. 2 § RF förekommer även särskilda bestämmelser med krav på viss beredning, t.ex. i form av viss kommunikation och visst samråd, för olika slags regeringsärenden.^{9
[ Det förekommer även flera bestämmelser som ställer krav på en myndighet under regeringen att den när så efterfrågas ska avge yttranden till regeringen i visst slags ärende eller att den med eget yttrande ska överlämna visst slags ärende till regeringen.]} En sådan bestämmelse finns i 8 kap. 18 § RF. Där föreskrivs förekomsten av ett lagråd och att yttranden från detta bör inhämtas innan riksdagen fattar beslut om vissa typer av lagar, t.ex. grundlag om tryckfriheten, lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar, lag som begränsar grundläggande fri- och rättigheter och lag om kommunal beskattning. Att inhämta Lagrådets yttrande, vilket som regel görs av regeringen men även kan göras av ett riksdagsutskott, är som framgår av formuleringen ovan inte obligatoriskt. För att avstå lagrådsgranskning krävs dock enligt RF att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Avstår regeringen från lagrådsremiss i ett lagförslag som faller inom Lagrådets granskningsområde måste den motivera skälet härför.

Vidare i RF föreskrivs i 10 kap. 6 § andra stycket att regeringen, om det kan ske, i alla utrikesärenden av större vikt ska överlägga med Utrikesnämnden före avgörandet. Med utrikesärenden avses ärenden som angår rikets förhållanden till främmande stat eller till mellanfolklig organisation (prop. 1973:90 s. 367). Vidare föreskrivs i 10 kap. 2 § tredje stycket att regeringen, innan den ingår en internationell överenskommelse som är av större vikt och därvid av hänsyn till rikets intresse inte kan underställa överenskommelsen riksdagens prövning, måste överlägga med Utrikesnämnden.

I RF finns också grundläggande bestämmelser för samråd i EU-frågor, se 10 kap. 6 § första stycket. Närmare bestämmelser finns i riksdagsordningen (RO). Bland annat föreskrivs i 10 kap. 6 § första stycket RO att regeringen ska rådgöra med EU-nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet.

På lag- och förordningsnivå finns ytterligare bestämmelser med krav på kommunikation, samråd etc. i regeringsärenden.^{10
[ Se t.ex. lagen (2003:333) om Lagrådet, lagen (1974:579) om handläggningen av nådeärenden, lagen (2002:329) om samarbete med Internationella brottmålsdomstolen, lagen (1994:569) om Sveriges samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell humanitär rätt, lagen (2006:615) om samarbete med Specialdomstolen för Sierra Leone, lagen (1957:668) om utlämning för brott, lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, lagen (1959:254) om utlämning för brott till Danmark, Finland, Island och Norge, lagen (2000:140) om inspektioner enligt internationella avtal om förhindrande av spridning av kärnvapen, lagen (1998:1705) om inspektioner enligt konventionen om förbud mot användning, lagring, produktion och överföring av antipersonella minor (truppminor) samt om deras förstöring, utlänningslagen (2005:716), lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, utlänningsförordningen (2006:97), radio- och TV-lagen (1996:844), miljöbalken, fartygssäkerhetslagen (2003:364), lagen (1994:759) om Sveriges allmänna hypoteksbank och förordningen (2002:92) om statligt bidrag till oberoende forskningsprojekt om Raoul Wallenberg.]} Ofta rör det sig om krav på inhämtande av yttrande från rättsvårdande myndighet i samband med åtgärd som vidtas av regeringen mot enskild. Det kan även finnas en internationell dimension, t.ex. en internationell överenskommelse, varvid regeringen måste kommunicera med eller inhämta yttrande från andra stater eller visst internationellt organ innan den fattar beslut. Ytterligare exempel kan hänföras till den kommunala självstyrelsen, då regeringen inte kan besluta i en fråga utan att berörd kommun först har fått komma till tals eller tillstyrkt beslutet.

Regeringskansliets interna riktlinjer

Propositionshandboken

Den av Statsrådsberedningen utarbetade Propositionshandboken (Ds 1997:1) innehåller anvisningar för propositionsarbetet i Regeringskansliet. I handboken fastslås att det är beredningskravet i 7 kap. 2 § RF som styr behovet av remissbehandling (s. 27).

Det traditionella sättet för regeringen att få upplysningar och yttranden uppges vara att skicka ut betänkanden och promemorior på remiss (s. 27). Regeringen kan även skaffa sig information på annat sätt, främst genom remissmöten och genom att hämta in underhandssynpunkter. Det framhålls att alla komplicerade lagstiftningsärenden regelmässigt ska föregås av remissbehandling. Remissmöten kan dock i sådana fall användas som en del i beredningsförfarandet om ärendet har föregåtts av tidigare utredningar och remissförfaranden. Emellertid understryks starkt att det endast är i verkliga undantagssituationer som regeringen i stället för remissbehandling eller remissmöten kan ta kontakt med berörda myndigheter under hand och ha överläggningar med dessa. Som skäl för att låta bli remiss av betänkanden och promemorior anges i Propositionshandboken att kommittén själv har remitterat sina förslag, att frågan har förlorat i aktualitet eller att förslaget ska överlämnas till en annan kommitté eller till en myndighet för att beaktas i det arbete som bedrivs där (s. 28). Vidare kan, enligt handboken, remissbehandling framstå som obehövlig vid smärre kompletteringar av ny lagstiftning, vid följdändringar och i andra begränsade tekniska frågor. I handboken understryks att det tekniska kontrollarbetet blir extra viktigt när lagändringar, administrativa förutsättningar och kostnadsberäkningar inte har prövats av remissinstanser. Även delningar blir särskilt betydelsefulla och det blir ofta nödvändigt att dela med fler myndigheter än vanligt.

Vad gäller val av remissinstanser anförs i Propositionshandboken att det är svårt att ge några generella riktlinjer för arbetet med remisslistan (s. 29 f.). Arbetet med remisslistan görs på sakenheten eller sekretariatet som handlägger ärendet. Det händer att kommittéer ger in förslag till remisslista samtidigt som betänkandet överlämnas. Innan departementet tar itu med sitt arbete är det lämpligt att gå igenom och diskutera den föreslagna remisslistan med kommittén. Om det inte finns något förslag till remisslista kan en lista från ett likartat ärende vara en utgångspunkt. Det understryks dock i handboken att fastställandet av listan inte får ske slentrianmässigt utan behovet av att remittera till en instans måste prövas i varje enskilt fall. I allmänhet finns en strävan i varje departement att begränsa antalet remissinstanser. Ytterligare ett sätt att begränsa remissen kan vara att uppmana remissinstansen att yttra sig över vissa kapitel i betänkandet eller över en viss fråga.

Som huvudregel bör remisstiden inte sättas kortare än tre månader (s. 32). Eventuellt kan ännu längre tid behövas, som t.ex. om kommuner och landsting ska svara på remissen. Hänsyn måste tas till eventuella underremisser, hur ofta fullmäktige sammanträder, helger och semesterperioder osv. I fråga om delning anges att delningstiden bör vara minst fem dagar (s. 89).

Propositionshandboken tar även upp hur brådskande propositionsarbete bör hanteras (s. 119). Det normala berednings- och remissförfarandet kan i vissa undantagsfall ersättas med ett förfarande med remissmöten m.m. eller, i lagtekniska frågor av mer okontroversiellt slag, med en begränsad remiss i samband med delningsförfarandet, då man endast delar propositionsutkastet eller tar muntliga kontakter. Detta får dock, enligt riktlinjerna, förekomma endast i undantagsfall. Justitiedepartementets granskningsenhet bör rådfrågas vid tveksamhet om vad som behöver göras för att beredningskravet ska uppfyllas. Beredningen måste innefatta kontakter med chefen för en sådan myndighet som enligt förslaget ges nya eller ändrade uppgifter.

Ibland kan finnas anledning att göra ändringar i ett redan remitterat förslag, t.ex. med anledning av inkomna remissynpunkter. Ifall det rör sig om stora och väsentliga ändringar är det oftast, enligt Propositionshandboken, nödvändigt att ta fram ett nytt förslag för en ny remissomgång (s. 34). Ändringarna kan också gälla en väl avgränsad delfråga. Även i dessa fall styrs, enligt handboken, kravet på beredning av 7 kap. 2 § RF. Det finns inga regler för hur en komplettering av remissomgången ska göras, utan det får avgöras från fall till fall. De möjligheter som nämns i handboken är skriftliga kompletterande synpunkter från de remissinstanser som särskilt berörs av frågan, remissmöte eller underhandskontakter.

Propositionshandboken framhåller också kravet på dokumentation av de synpunkter som inkommer (s. 34). Inkommer skriftliga svar är dokumentationen redan klar. Vid remissmöten bör ett enkelt protokoll över deltagarnas synpunkter sättas upp, och från underhandskontakter ska tjänsteanteckningar göras.

Gula boken

Även i Gula boken (Ds 1998:39), som beskriver handläggningen av ärenden i Regeringskansliet, fastslås att beredningskravet för regeringsärendena följer av 7 kap. 2 § RF (s. 15). I beredningen ingår bl.a. att skaffa in behövliga upplysningar och yttranden. I boken framhålls även vikten av att man i regeringsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för (s. 14). Ett par av dessa principer (objektivitets- och kommunikationsprinciperna) uppges också ha en viss motsvarighet i RF:s allmänna regler om saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § RF) och om hur regeringsärenden ska beredas (7 kap. 2 § RF).

Gula boken innehåller en närmare beskrivning av vilka förberedelser som är nödvändiga innan regeringen kan besluta i ett ärende som rör överklagande av förvaltningsmyndighets beslut. Redan vid den inledande granskningen av ärendet bör göras klart om ärendet behöver kompletteras (s. 20 f.). För upplysningar, intyg, registerutdrag eller liknande från någon annan myndighet kan det vara enklare att vederbörande handläggare själv tar kontakt med den myndigheten än att uppmana sökanden att göra det. Oftast är det, enligt Gula boken, enklast att hämta in kompletterande uppgifter per telefon.

Uppgifter som tillförs ett ärende på detta sätt och som kan ha betydelse för utgången ska antecknas t.ex. på dagboksblad, aktomslag eller någon annan handling som hör till ärendet (s. 21). Av en sådan tjänsteanteckning ska det framgå vem som lämnat uppgiften, när det skett och vem som tagit emot uppgiften. Den sökande ska ges tillfälle att yttra sig över uppgifter som tillförts ärendet.

Vidare anges i Gula boken att många ärenden behöver remitteras exempelvis till en myndighet för att departementet ska få ytterligare fakta eller synpunkter (s. 22). I regel är det enhetschefen som får besluta om remittering av ärenden. En remiss innebär alltid förlängd handläggningstid. Ett bra sätt att förkorta den tiden uppges vara att i varje fall se till att ärenden som behöver remitteras skickas ut omedelbart.

I fråga om remisstidens längd uppges endast i Gula boken att det på remissen ska anges vilken dag svaret ska ha inkommit, även om ärendet inte brådskar (s. 22). Om något svar dröjer bör remissinstansen påminnas.

När ett remitterat ärende rör myndighetsutövning mot någon enskild måste som regel remissyttranden skickas till den enskilde för eventuella synpunkter, s.k. kommunikation (s. 22). Även i det fallet bör en tid anges för när synpunkterna ska vara inkomna. Hur lång remisstiden ska vara uppges bero på ärendets karaktär och omfattning. Den enskilde måste dock alltid, framhålls det, få skäligt rådrum för att yttra sig.

Riktlinjer för beredning av svenska ståndpunkter i EU-frågor

Regeringskansliet har tagit fram cirkulär med riktlinjer för handläggningen av EU-frågor. Cirkulär 3^{11
[ Uppdaterat 2008-01-29.]} innehåller riktlinjer för framtagande och beredning i Regeringskansliet av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. Enligt cirkuläret gäller de krav på beredning av ärenden som framgår av 7 kap. 2 § RF även för EU-frågor (s. 7). Vidare anges i cirkuläret att beredningsgrupper för EU-frågor bör inrättas av sakansvarigt departement för att underlätta den gemensamma beredningen av EU-frågor inom Regeringskansliet (s. 6). Deltagare i beredningsgrupperna är berörda departement och myndigheter. Varje departement ska informera och samråda med intresseorganisationer inom sitt sakområde. Enligt cirkuläret kan detta ske t.ex. genom ett traditionellt remissförfarande och/eller i referensgrupper. Inte minst viktigt uppges vara att samråda med företrädare för kommuner, landsting och andra organisationer när det gäller rättsakter som direkt berör deras verksamhet eller när de har det slutgiltiga ansvaret för att genomföra rättsakten. Det uppges också vara viktigt att de som berörs ges möjlighet att medverka i ett tidigt skede och att de regelbundet informeras om hur arbetet fortskrider. Varje departement bestämmer de närmare formerna för arbetet i berednings- och referensgrupper inom sitt respektive ansvarsområde.

Regeringens chefspolicy

Vid rekrytering av myndighetschefer skiljer sig, enligt regeringens chefspolicy, beredningsförfarandet åt beroende på myndighetens ledningsform (Regeringens chefspolicy – Kvalitet i den statliga chefsförsörjningen, Finansdepartementet 2005). I myndigheter med styrelser med fullt ansvar bör samråd med styrelsen ske om den aktuella chefskandidaten. Oavsett styrelseform bör regeringen informera berörd ordförande innan den fattar beslut om anställning och entledigande av myndighetschefer.^{12
[ Sedan den 1 januari 2008 finns i princip endast de tre ledningsformerna enrådighetsmyndighet, styrelsemyndighet och nämndmyndighet.]} Så kallade enrådighetsmyndigheter omnämns inte i sammanhanget. För universitet och högskolor sker rekrytering av rektor enligt förslag från styrelsen (se vidare 2 kap. 8 § högskoleförordningen [1993:100]).

Utredning i ärendet

Studier av beredningsförfarandet

Medan utredningsväsendet och det interna beredningsarbetet i Regeringskansliet har varit föremål för flera vetenskapliga studier och utvärderingar har den externa sidan av beredningsförfarandet uppmärksammats i förhållandevis liten utsträckning. På uppdrag av Demokratiutredningen genomfördes emellertid i slutet av 1990-talet en studie, Demokrati på remiss (SOU 1999:144), av remissväsendet och dess betydelse för demokrati och kvalitet i de politiska beslutsunderlagen. Studien visade att nästan alla slutbetänkanden från kommittéväsendet som överlämnades till regeringen under 1997 och första halvåret 1998 remissbehandlades. I genomsnitt (medianen) skickades varje remiss till 52 remissinstanser, men variationen var stor. Vanligt förekommande remissinstanser var fackföreningar, näringslivsorganisationer, kommun- och landstingsförbunden, universitet och högskolor samt rättsväsendet. Vanligast var dock övriga statliga myndigheter som t.ex. Riksrevisionsverket, Statskontoret, Riksskatteverket, Socialstyrelsen och Rikspolisstyrelsen. Av dessa intog de två förstnämnda en särställning. Mindre vanligt förekommande remissinstanser var riksdagens myndigheter, privata företag och enskilda landsting.

Studien visade också att remisstidens längd varierade mellan 28 och 216 dagar. Vanligast var en remisstid på omkring tre månader, dvs. i enlighet med den av Statsrådsberedningen rekommenderade tiden. I närmare en tredjedel av fallen var remisstiden dock kortare än tre månader, och i drygt var tionde fall understeg remisstiden två månader.

I studien uppmärksammades även förekomsten av utfrågningar (hearingar) och i vad mån de ersätter det traditionella remissförfarandet. Antalet utfrågningar visade sig över huvud taget vara litet, och utfrågningar kring rapporter från kommittéväsendet var relativt sällsynta. Dock kunde skönjas en ökning över tid. Även om utfrågningar inte tycktes ersätta ett sedvanligt remissförfarande ansåg författarna till studien att det därför fanns skäl att följa utvecklingen. I studien noterades också att Statskontoret i ökad utsträckning hade kallats till utfrågningar kring EG-direktiv och andra EU-relaterade frågor, vilket enligt författarna kunde tyda på att dessa frågor kräver en snabbare beredning än vad som är möjligt inom ramen för kommittéväsendet och det traditionella remissförfarandet.

Vad gäller remissvarens påverkan på beslutsprocessen redovisades i studien att remissvaren hade betydelse i olika hänseenden. Författarnas slutsats var att remissinstitutet trots vissa brister fungerade när det gällde att för regeringen belysa effekterna av ett utredningsförslag, bidra med kompletterande synpunkter, spegla kritiska opinioner och inställningen till förslaget hos olika särintressen samt ge medierna underlag för kritisk granskning. Dock fanns brister i remissvaren när det gällde bl.a. djupgående analyser av utredningsmetoder och slutsatser. Endast i ringa utsträckning fungerade remissbehandlingen som kvalitetsgranskning av utredningsförslaget.

Författarna presenterade ett antal förslag på hur remissinstitutet kunde reformeras. Bland annat vore det önskvärt med färre men fylligare remissvar samt att man från departementets sida tydligare pekade ut vilka frågor man önskade få belysta. Det borde även ställas särskilda och tydliga krav på t.ex. Statskontoret att granska kvaliteten på faktaunderlag och utredningsmetoder och inkomma med alternativa analyser och beräkningar.

I rapporten Vem styr? Relationen mellan regeringskansliet och myndigheterna, som skrevs inom ramen för SNS författningsprojekt, genomförde ett antal forskare en analys av den svenska förvaltningsmodellen med ett litet regeringskansli och en långt driven självständighet för myndigheterna.^{13
[ Per Molander, Jan-Eric Nilsson och Allen Schick, Vem styr? Relationen mellan regeringskansliet och myndigheterna, 2002.]} Forskarna uppmärksammade på vilket sätt styrningen av myndigheterna fungerar och hur den kan förbättras. Beredningsförfarandet i allmän mening berördes inte nämnvärt i rapporten. Däremot redogjordes för budgetprocessen och tillkomsten av regleringsbrev.^{14
[ Ibid., s. 55 f.]} Formellt beslutar regeringen regleringsbrev för myndigheterna kort före jul. I den process som pågått under hösten har myndigheterna dock gradvis gjorts medvetna om vilka förutsättningarna kommer att bli under det kommande verksamhetsåret. Enligt forskarna ges myndigheterna utkast till de delar av budgetpropositionen som berör dem redan innan budgetpropositionen lämnas till riksdagen. På samma sätt skickas utkast till regleringsbrev mellan Regeringskansliet och myndigheterna. När regleringsbrevets text slutförs under årets sista månader beskrivs de informella kontakterna mellan Regeringskansliet och myndigheterna som intensiva. Dock kan även i slutskedet, enligt forskarna, ske politiska omprioriteringar som förändrar verksamhetens inriktning och påverkar myndigheternas förmåga att planera den egna verksamheten.

Enligt forskarna utgör budgetdokumenten resultaten av en ofta utdragen kommunikationsprocess mellan departement och myndigheter.^{15
[ Ibid., s. 47 f.]} Även andra aktörer kan vara inblandade. Denna dialog kan ses som konsensusskapande, men den har enligt forskarna också nackdelar från ansvarssynpunkt eftersom den inte är öppen för omvärlden. De pekar bl.a. på att myndigheter kan ha ett mycket större inflytande de facto än de formellt har, inte minst genom sin överlägsna kontroll över kunskap om sakfrågor.

Även i Styrutredningens betänkande Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning (SOU 2007:75) beskrivs arbetet med att ta fram regleringsbreven. Arbetet uppges ha stora inslag av informella kontakter mellan Regeringskansliet och myndigheterna (s. 128 f.). I regel delges myndigheterna det tänkta innehållet genom olika delningar. Hur omfattande de informella kontakterna är mellan regeringskansli och myndighet varierar. I vissa fall kan det röra sig om dagliga kontakter. Enligt utredningen tas regleringsbreven i vissa fall fram i vad som beskrivs som en förhandling mellan Regeringskansliets tjänstemän och myndigheten, där myndigheten ges eller tar initiativ till att föreslå förändrade mål i regleringsbreven.

Styrutredningen uppmärksammar även betydelsen av myndigheternas budgetunderlag i budgetprocessen (s. 154 f.). Dessa underlag, som innehåller myndigheternas bedömningar av anslagsbehov, bemyndiganden etc., anses av flera komma in för sent i processen för att kunna påverka den ekonomiska vårpropositionen och beredningen av budgeten. På grund härav har vissa myndigheter valt att i förväg lämna ett preliminärt budgetunderlag. När det gäller mer genomgripande omprövningar av en viss verksamhet, t.ex. i form av omorganisation eller omläggning av inriktningen på ett politikområde, är det dock sällan berörd myndighet som tar fram informationsunderlaget. Enligt utredningen är det i stället främst kommittéväsendet som används, om inte tidsfaktorn gör att man vill agera omgående. Även interna arbetsgrupper inom Regeringskansliet kan användas. För mer avgränsade frågor kan även myndigheter som t.ex. Statskontoret användas.

Slutsatser i tidigare granskning

Utskottet har vid flera tillfällen granskat frågor rörande beredning av regeringsärenden. Inom ramen för det nu aktuella granskningsärendet har utskottet gjort en genomgång av granskningar från mitten av 1970-talet och framåt när det gäller inhämtande av yttranden och upplysningar från myndigheter, organisationer och andra. Genomgången har bl.a. omfattat beredningskravet i samband med lagstiftning (inkl. lagrådsremiss), förordning, frågor på statsbudgetområdet, myndigheters lokalisering, verksamhet och avveckling, regleringsbrev, myndighetsuppdrag, förvärv och avyttring av statlig egendom samt andra ägarfrågor, EU-anknutna ärenden, utrikesärenden, utnämningsärenden m.m. och förvaltningsärenden m.m. En inom utskottets kansli upprättad promemoria med nämnda genomgång finns tillgänglig hos konstitutionsutskottet (dnr 050-44-2008/09).

Resultaten av genomgången kan sammanfattas som följer.

– Ett skriftligt remissförfarande bör alltid vara det normala sättet för att inhämta synpunkter under beredningen av lagförslag. Remissmöten fyller främst en funktion som komplement. Ett förenklat beredningsförfarande i form av kontakter under hand med berörda myndigheter bör endast komma i fråga i verkliga undantagsfall.

– Vissa omständigheter, som t.ex. tidsbrist efter ett val, kan tillåtas påverka beredningsförfarandet. Om möjligt bör regeringen dock planera sitt arbete så att tidsnöd inte uppstår.

– Om det görs väsentliga ändringar i ett redan remissbehandlat lagförslag bör förslaget bli föremål för ny remiss. Ett remissmöte är då inte tillfyllest utan förslaget bör bli föremål för skriftligt remissförfarande.

– Som huvudregel bör alla lagförslag som faller inom Lagrådets granskningsområde remitteras till Lagrådet. Ska regeringen underlåta att höra Lagrådet krävs särskilda skäl, och regeringen måste då för riksdagen utförligt redogöra för skälen.

– Även i de fall förslag till skattelagstiftning läggs fram i budgetpropositionen och vårpropositionen bör lagrådsgranskning ske. Det har dock förekommit att utskottet avstått från att särskilt kommentera avsaknad av lagrådsgranskning i sådana fall.

– Hög arbetsbelastning i Lagrådet, vilket riskerar att fördröja angelägen lagstiftning, är inget avgörande skäl för att underlåta lagrådsgranskning. I stället bör Regeringskansliet bättre planera lagstiftningsarbetet och föredragningarna i Lagrådet.

– Att tilltänkt lagstiftning har motsvarigheter i tidigare lagstiftning är inte skäl för att underlåta lagrådsgranskning.

– Vid beredning av lagförslag som eventuellt kan komma i konflikt med EG-rätten kan det vara ändamålsenligt att ha kontakt med vederbörande generaldirektorat vid kommissionen.

– Beredningskravet gäller i princip inte enbart lagförslag som föreläggs riksdagen utan även andra förslag i propositioner som föreläggs riksdagen (t.ex. om Försvarsmaktens grundorganisation) samt andra regeringsbeslut som inte utmynnar i proposition (t.ex. omlokalisering av myndighet).

– Praxis är att frågor om försäljning av statliga företag inte är föremål för remissbehandling, men strävan bör även i de sammanhangen vara att utnyttja möjligheten att skicka förslag och ärende på remiss. En avvägning måste alltid göras, och utskottet har i något fall också kommit till slutsatsen att remissbehandling borde ha skett.

– Det är av vikt att förberedelsearbetet är gediget och tillräckligt, men beredningskravet i RF innebär inte att det inför alla regeringsbeslut krävs att upplysningar ska inhämtas från myndigheter, organisationer och enskilda utan att detta ska ske i den mån det är behövligt.

– Det finns inget som hindrar att två eller flera partier träffar överenskommelse i en fråga innan frågan har remissbehandlats.

– Att en fråga har behandlats i valrörelsen utgör inte ett led i frågans beredning enligt 7 kap. 2 § RF.

– RF:s krav på beredning är av väsentlig betydelse när regeringen beslutar om regleringsbrev.

– Statsråds deltagande i ministerrådsmöten utgör i formell mening inte regeringsärenden. Trots att beredningskravet i RF således inte är direkt tillämpligt på beredningen av svenska ståndpunkter i förhandlingar om EG-direktiv bör samma beredningsformer tillämpas som vid regeringsärenden.

– Även för förslag om godkännande av rambeslut inom EU:s tredje pelare bör traditionellt remissförfarande tillämpas i samma utsträckning som vid lagstiftningsärenden.

– Överläggningar med Utrikesnämnden i utrikesärenden av större vikt får endast underlåtas när det finns mycket goda skäl. Information till partiledarna kan i princip inte ersätta samråd med nämnden.

– Vid granskning av utnämningsmakten och andra liknande beslut har utskottet inte gjort några uttalanden med avseende på beredningskravet i RF.

– Det är av vikt att behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter vid beredningen av förvaltningsärenden.

– Samtidigt får remissförfarandet i besvärsärenden inte följa rutinmässiga mönster eller annars ske på ett sätt som är oförenligt med kravet på skyndsamhet.

– Information från statsråd till utomstående om pågående överväganden i regeringsarbetet omfattas inte av beredningskravet i RF.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har i granskningen identifierat totalt 24 typer av regeringsärenden. Genom en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet för vart och ett av dessa ärendetyper frågat dels om upplysningar och yttranden från myndigheter inhämtas under beredningen, dels om sammanslutningar och enskilda som regel inbjuds att yttra sig under beredningen. Frågan gällde formen för förfarandet (traditionellt remissförfarande, remissmöte, underhandskontakter, delning eller annat sätt), i vad mån upplysningar och yttranden dokumenterades när förfarandet inte var skriftligt och hur lång tid som stod till myndigheters och enskildas förfogande. Frågan gällde även skälen för att inte inhämta upplysningar och yttranden från myndigheter och enskilda i de fall det inte ansågs behövligt för de identifierade ärendetyperna. I ytterligare en skrivelse till Regeringskansliet har utskottet ställt kompletterande frågor avseende beredningen av skatteförslag.

Som svar på utskottets inledande frågor har den 24 oktober 2008 översänts en inom Statsrådsberedningen upprättad promemoria som bygger på underlag från samtliga departement och Förvaltningsavdelningen (bilaga 6.1). Som svar på kompletterande frågor från utskottet har den 28 november 2008 översänts en inom Finansdepartementet upprättad promemoria (bilaga 6.2).

I det följande ges en övergripande beskrivning av innehållet i promemoriorna; se promemoriorna för mer utförliga beskrivningar av beredningsförfarandet i respektive ärendetyp.

Ett traditionellt remissförfarande tillämpas i flera ärendetyper. Lagförslag bereds regelmässigt på detta sätt. Utredningsbetänkanden eller promemorior remitteras då till berörda myndigheter och, i den omfattning som det behövs med hänsyn till bl.a. den föreslagna lagstiftningens innehåll, till sammanslutningar och enskilda. Detta gäller oavsett om lagförslagen tas in i budgetpropositionen eller i en annan proposition. Remisstiden är normalt tre månader men längre tider kan förekomma beroende på bl.a. val av remissinstanser och hur kvalificerat lagstiftningsärendet är. Kortare remisstid kan också förekomma. Det gäller både i brådskande ärenden även om ärendet är av kvalificerad art och i ärenden som har en liten omfattning eller annars är av enklare slag. Vidare förekommer att lagförslag inte blir föremål för traditionellt remissförfarande. Så är fallet när lagändringarna är av mer teknisk karaktär. Förslaget bereds då under hand med berörd myndighet. Någon grundläggande skillnad mellan lagförslag på skatteområdet och andra lagförslag finns inte; i båda fallen tillämpas som regel ett traditionellt remissförfarande. I fråga om förslag på skatteområdet som aviserats i budgetpropositionen och som har sin grund i en överenskommelse under budgetförhandlingarna mellan regeringspartierna har dock ett delvis annorlunda förfarande tillämpats. Budgetpropositionen har då följts av en kortare remissomgång av en förslagspromemoria. Remisstiden har varit mellan sju och tio dagar, och en viss begränsning har skett av antalet remissinstanser.

Förutom beslut om lagförslag föregås som regel även vissa beslut om förordningsändringar, internationella överenskommelser, redogörelser till riksdagen som redovisar framtida inriktning och större förändringar av myndigheters lokalisering, verksamhet eller avveckling av ett traditionellt remissförfarande. Vad gäller överklagandeärenden handläggs de enligt reglerna i förvaltningslagen (jfr kommunikationsprincipen ovan).

I den mån remissmöten förekommer förefaller det främst vara som komplement till det vanliga remissförfarandet, när tiden som finns till förfogande för ett lagstiftningsprojekt är begränsad. Under sådana förhållanden förekommer det även att remissmöten används i stället för det traditionella remissförfarandet. Muntliga synpunkter som förs fram i sådana sammanhang dokumenteras i regel genom minnesanteckningar eller tjänsteanteckningar.

Ett som det förefaller vanligt förfarande för inhämtande av upplysningar och yttranden är underhandskontakter med myndigheter. I flera ärendetyper är detta den gängse metoden. Bland annat förekommer underhandskontakter vid utarbetande av förslag till anslag på statsbudgeten, regleringsbrev, kommitté- och tilläggsdirektiv, utredningsuppdrag till myndighet, vissa bilaterala avtal, utseende av ledamot till myndighetsstyrelse och bidrag till föreningar, stiftelser m.fl. Vidare uppges att interna förvaltningsföreskrifter, t.ex. myndighetsinstruktioner, liksom kravprofiler i rekryteringsärenden vanligen utarbetas i dialog med myndigheterna. Framförda synpunkter dokumenteras vanligen genom minnesanteckningar eller, i vissa fall, tjänsteanteckningar.

Även i slutfasen av beredningen av ett ärende, vid delningen, kan upplysningar och synpunkter inhämtas. Som regel har myndigheter och eventuella berörda sammanslutningar och enskilda då haft möjlighet att också tidigare inkomma med synpunkter. Att bereda myndigheter möjlighet att yttra sig under själva delningsfasen är inte ovanligt. Bland annat förekommer det inför beslut om lagförslag och förordningar samt kommitté- och tilläggsdirektiv.

Inte sällan går beredningen till så att myndigheter på eget initiativ bidrar med upplysningar i ett ärende. Ett exempel på detta är när ärendet väcks av myndigheten genom en framställan till regeringen. I underlaget för framställningen kan myndigheten även redovisa upplysningar den inhämtat från andra myndigheter m.fl., vilka således kommer Regeringskansliet till del. Vid behov av kompletteringar sker detta genom underhandskontakter med myndigheten. Exempel på ärendetyper är här upptagande av lån eller iklädande av ekonomisk förpliktelse, avyttring av statlig egendom och förvärv av egendom eller investering. I vissa fall, t.ex. vid försäljning av aktier, gäller dock delvis andra rutiner både inför bemyndigandet från riksdagen att fatta visst beslut och inför beslutet att utnyttja bemyndigandet. Även i s.k. dispensärenden inkommer den ansökande myndigheten med ett underlag för regeringens beslut av vilket myndighetens synpunkter framgår.

Myndigheter kan också bidra med upplysningar och synpunkter genom att de på ett mer direkt sätt medverkar i beredningen av ett ärende. Särskilt förekommer detta på det internationella området. Det kan handla om att berörda myndigheter ges möjlighet att lämna synpunkter på förhandlingsinstruktioner, delta i arbetsgrupper som har löpande kontakt med förhandlingarna eller medverka i förhandlingsdelegationer.

Slutligen finns ärendetyper där upplysningar och yttranden som regel inte inhämtas. Så är fallet vid förslag till beräkningar av statsbudgetens inkomster, som lämnas i budgetpropositionen. Även beslut om anställning som myndighetschef fattas, med vissa undantag, utan inhämtanden av upplysningar och yttranden från berörda myndigheter.

Utskottets ställningstagande

Utskottet har inriktat granskningen på Regeringskansliets rutiner i fråga om inhämtande av yttranden och upplysningar i enlighet med beredningskravet i RF. Syftet har varit att på en allmän nivå granska på vilket sätt detta sker för olika typer av regeringsärenden. Totalt har 24 ärendetyper ingått i granskningen. Vidare har utskottet gjort en genomgång av utskottets tidigare granskningar avseende beredningskravet och sammanställt uttalanden som därvid gjorts om krav som ställs på beredningen av regeringsärenden.

Inledningsvis kan utskottet erinra om att beredningskravet enligt 7 kap. 2 § RF gäller alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut. Den ordning som där föreskrivs ska, anser utskottet, tillmätas stor vikt. Genom att låta förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens och, i förlängningen, i vissa fall även riksdagens beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Samtidigt bör enligt utskottet också erinras om att beredningskravet inte är absolut. Upplysningar och yttranden ska enligt bestämmelsen i RF inhämtas i den mån det är behövligt. Vidare bör även erinras om att det i RF inte föreskrivs någon särskild form för hur inhämtande av upplysningar och yttranden ska ske.

Utskottet har dock vid flera tillfällen i sin granskning uttolkat innebörden av beredningskravet, både i vad mån det ska anses tillämpligt och vad som krävs för att det ska anses uppfyllt. Av den gjorda sammanställningen framgår vad utskottet framfört härvidlag. Som regel har granskningen rört enskilda ärenden eller ärendetyper. Någon granskning som beaktar det stora antal olika ärendetyper som är föremål för regeringsbeslut har hittills inte genomförts. Genom den nu företagna granskningen erhålls en bredare och mer nyanserad bild än den som hittills funnits av rutinerna i Regeringskansliet för fullgörande av beredningskravet.

Den företagna granskningen ger vid handen att sättet på vilket beredningskravet uppfylls varierar stort mellan olika ärendetyper. För vissa ärendetyper inhämtas yttranden och upplysningar som regel genom ett traditionellt remissförfarande, för andra är underhandskontakter med berörda myndigheter det gängse förfarandet för inhämtande av yttranden och upplysningar och för ytterligare några förekommer inget särskilt inhämtande av yttranden och upplysningar. Att sättet på vilket beredningskravet uppfylls således varierar mellan olika ärendetyper är, enligt utskottets uppfattning, naturligt med hänsyn till ärendetypernas skiftande karaktär, och det är även förenligt med bestämmelserna i RF.

Den konstitutionella praxis som har utvecklats, bl.a. vägledd av utskottets granskning, innebär för vissa ärendetyper såsom lagförslag ett i huvudsak preciserat beredningskrav. För andra ärendetyper är däremot motsvarande vägledning för beredningsförfarandet mindre utvecklad. Enligt utskottets bedömning har dock inte framkommit något som föranleder någon invändning från utskottets sida mot de beredningsförfaranden som normalt tillämpas i Regeringskansliet. De skilda rutiner som har beskrivits för inhämtande av yttranden och upplysningar i olika typer av regeringsärenden får således anses förenliga med de krav som kan ställas på beredningen av regeringsärenden. Likväl kan det enligt utskottets mening finnas anledning att framhålla vikten av god planering, även i fråga om lagt förslag på skatteområdet, för att undvika tidsnöd med t.ex. förkortad remissomgång som följd.

I vad mån beredningskravet rent faktiskt har efterlevts i olika regeringsärenden är en fråga som inte har ingått i granskningen. Vad som framkommit ger dock en god grund för fortsatt granskning med sådan inriktning. Det är också utskottets avsikt att i kommande granskning uppmärksamma enskilda ärenden med utgångspunkt i de granskningsresultat som här har redovisats. Här kan även noteras att utskottet redan i detta betänkande granskar beredningen av vissa frågor i EU-samarbetet (se avsnitt 7).

7 Beredningen av vissa frågor i EU-samarbetet

Bakgrund

När det gäller samarbetet inom Europeiska unionen gäller delvis särskilda förutsättningar. Inom ramen för samarbetet i vad som brukar benämnas EU:s första pelare beslutas lagstiftning i form av förordningar eller direktiv. Direktiv är bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som ska uppnås men överlåter åt medlemsstaterna att själva bestämma form och tillvägagångssätt för att uppnå det föreskrivna resultatet. Bestämmelser i EG-direktiv kan skapa rättigheter för enskilda gentemot en medlemsstats myndigheter även om medlemsstaten inte har vidtagit adekvata åtgärder för att genomföra direktivet. Detta brukar kallas direkt effekt. Under arbetet med förhandlingar om EG-direktiv förekommer överläggningar med riksdagens utskott och EU-nämnd. (Detta berörs nedan under Regeringens information till riksdagen i EU-frågor.) Beslutade EG-direktiv genomförs i svensk rätt många gånger genom lag som beslutas av riksdagen, utifrån en proposition från regeringen med bl.a. de förslag till lagändringar som regeringen bedömer vara nödvändiga för att uppfylla Sveriges åtaganden enligt direktivet.

I samarbetet i den s.k. tredje pelaren kan beslut fattas i form av beslut eller rambeslut. Rambeslut är, liksom direktiv, bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som ska uppnås men överlåter åt medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för att uppnå resultatet. Till skillnad från direktiv får dock rambeslut inte direkt effekt. För att ett statsråd ska kunna samtycka till ett för Sverige bindande beslut eller rambeslut förutsätts att regeringen fattat formligt beslut om sådant samtycke. Ofta kan regeringen behöva inhämta riksdagens samtycke. I det senare fallet presenterar regeringen en proposition för riksdagen om godkännande av ett rambeslut som inte är slutligt antaget. I den s.k. godkännandepropositionen brukar regeringen inte presentera några lagförslag. Lagförslag presenteras i regel i en proposition efter det att ministerrådet har fattat beslut om ett rambeslut. Även när det gäller förhandlingar om rambeslut förekommer överläggningar med riksdagens utskott och EU-nämnd (se under Regeringens information till riksdagen i EU-frågor).

Utskottet har tidigare granskat beredningen av beslut med anknytning till EU, se vidare i det följande. Denna granskning avser EG-direktiv och rambeslut. Granskningen presenteras i ett avsnitt om EG-direktiv och ett om rambeslut.

7.1 Ärendet – EG-direktiv

Direktiv är enligt artikel 249 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som ska uppnås men överlåter åt medlemsstaterna själva att bestämma form och tillvägagångssätt för att uppnå det föreskrivna resultatet. Om kommissionen anser att en medlemsstat underlåtit att uppfylla sin skyldighet att anpassa nationella regler i enlighet med de krav som följer av ett direktiv, kan kommissionen väcka talan vid EG-domstolen mot den medlemsstaten (artikel 226). Behörighet att väcka sådan talan har också andra medlemsstater (artikel 227). Om domstolen finner att en medlemsstat har underlåtit att genomföra det aktuella direktivet, ska medlemsstaten vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom. Därefter kan EG-domstolen, på talan av kommissionen, förelägga den berörda medlemsstaten att betala ett standardbelopp eller ett vite om domstolen finner att medlemsstaten har underlåtit att efterkomma domstolens tidigare dom.

Av EG-domstolens praxis följer att bestämmelser i direktiv under vissa förutsättningar skapar rättigheter för enskilda gentemot medlemsstaternas myndigheter även om medlemsstaten inte har vidtagit adekvata åtgärder för att genomföra direktivet (s.k. direkt effekt).

Beteckningarna på de rättsakter som unionen förfogar över för att utöva sina befogenheter (förordningar, direktiv, beslut, rekommendationer och yttranden) förändras inte genom Lissabonfördraget. Dessa rättsakter ska användas inom alla områden som samarbetet inom unionen omfattar. Beträffande den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och området med frihet, säkerhet och rättvisa behålls dock särskilda bestämmelser samtidigt som de rättsliga instrumenten harmoniseras.

Till grund för granskningen har legat bl.a. en inom Regeringskansliet upprättad promemoria (bilaga 7.1).

Konsekvenser för regeringsarbetet vid överlåtelse av beslutsbefogenheter till EG

I betänkandet EG och våra grundlagar (SOU 1993:14) ägnade Grundlagsutredningen särskild uppmärksamhet åt de konsekvenser för regeringen och regeringsarbetet som var förknippade med att beslutsbefogenheter hade överlåtits till EG (s. 176 f.). Inledningsvis hänvisade utredningen till bestämmelsen i 7 kap. 3 § regeringsformen, enligt vilken regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträde. Utredningen konstaterade emellertid att ett statsråds deltagande vid beslutsfattande i rådet i dessa fall inte förutsatte samtycke genom ett formligt regeringsbeslut. Därvid konstaterade utredningen följande (s. 179).

Ur svensk konstitutionell synvinkel utgör ett statsråds deltagande i ett rådsmöte inte ett regeringsärende. Beslutsfattandet i rådet sker i enlighet med bestämmelserna i de gemenskapsfördrag som Sverige tillträtt och beslutens bindande kraft uppstår för svensk del på grund av att riksdagen med stöd av grundlagen överlåtit beslutanderätt till gemenskaperna.

Gällande ordning m.m.

Riktlinjer för framtagande och beredning i Regeringskansliet av svenska ståndpunkter i EU-frågor

För beredningen av svenska ståndpunkter inför antagandet av EG-direktiv saknas närmare bestämmelser i författning. Frågan behandlas dock i Cirkulär 3 Riktlinjer för framtagande och beredning i Regeringskansliet av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. (uppdaterat 2008-01-29).

Enligt riktlinjerna kan beredningsgrupper för EU-frågor utnyttjas som ett led i den gemensamma beredningen av EU-frågor inom Regeringskansliet. Deltagare i beredningsgrupperna är berörda departement och myndigheter. Det anges att varje departement inrättar de beredningsgrupper som behövs för beredning av EU-frågor med övriga departement och myndigheter. Varje departement ska informera och samråda med intresseorganisationerna inom sitt sakområde. Detta kan ske t.ex. genom traditionellt remissförfarande och/eller i referensgrupper. Inte minst viktigt anges vara att samråda med företrädare för kommuner, landsting och andra organisationer då det gäller direktiv som direkt berör deras verksamhet eller då de har det slutgiltiga ansvaret för att genomföra rättsakten. Det är också viktigt att de som berörs ges möjlighet att medverka i ett tidigt skede och att de regelbundet informeras om arbetet.

Vidare bestämmer enligt riktlinjerna varje departement de närmare formerna för arbetet i berednings- och referensgrupper inom sitt respektive ansvarsområde. Departementen ska informera EU-kansliet vid Statsrådsberedningen om vilka EU-berednings- och referensgrupper som finns inom deras ansvarsområde. EU-kansliet ska föra en förteckning över grupperna. Förteckningen ska uppdateras regelbundet och delges departementen.

I riktlinjerna anges att det ansvar som statsråden har enligt uppgiftsfördelningen i regeringen och de krav på beredning av ärenden som framgår av 7 kap. 2 § regeringsformen gäller även för EU-frågor. Vidare framhålls i riktlinjerna vikten av bl.a. en god framförhållning. Bland annat pekas på att när kommissionen lagt ett förslag bör en gemensam svensk ståndpunkt finnas på ett så tidigt stadium som möjligt, gärna redan innan det finns ett formellt förslag, och senast fem veckor efter det att förslaget publicerats, dock allra senast när arbetet inleds i en arbetsgrupp.

Regler som styr dokumentation och aktbildning

Statsrådsberedningen har meddelat riktlinjer om hanteringen av EU-handlingar i Regeringskansliet (PM 2000:2). I den ovan nämnda promemorian (bilaga 7.1) har upplysts att handlingar som rör EU-samarbetet och som upprättas av anställda i Regeringskansliet eller av företrädare för Sverige normalt är sådana allmänna handlingar som ska registreras i Regeringskansliet. Som exempel på sådana upprättade EU-handlingar som ska registreras nämns

– rapporter från möten med rådsarbetsgrupper och verkställighetskommittéer,

– faktapromemorior, kommenterade dagordningar och redogörelser som lämnas till riksdagens EU-nämnd som led i regeringens samråd med nämnden inför ministerrådsmöten,

– underrättelser om nationella åtgärder för att uppfylla Sveriges förpliktelser i EU,

– ståndpunktspromemorior,

– instruktioner inför möten i rådsarbetsgrupper,

– utskick av remisser.

Av riktlinjerna (PM 2000:2) framgår bl.a. att det förhållandet att Regeringskansliet och representationen i Bryssel är två olika myndigheter innebär att inkomna handlingar som redan registrerats hos representationen normalt även ska registreras i Regeringskansliet när de kommer in dit. Vidare framgår att handlingar som rör EU-samarbetet och som upprättats av anställda i Regeringskansliet eller av företrädare för Sverige normalt är sådana handlingar som ska registreras i Regeringskansliet. Ett exempel på sådana upprättade handlingar som anges i riktlinjerna är rapporter från möten med rådsarbetsgrupper och verkställighetskommittéer. Allmänna handlingar som inte omfattas av sekretess får – i stället för att registreras – hållas så ordnade (t.ex. kronologiskt i en pärm som är tillgänglig för press och allmänhet) att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats. Denna möjlighet bör, enligt riktlinjerna, användas med urskillning och återhållsamhet, och den anges kunna vara lämplig för vissa särskilt angivna kategorier av EU-handlingar.

I den ovan nämnda promemorian har upplysts att regler om aktbildning i Regeringskansliet finns för ärenden som avgörs av regeringen eller Regeringskansliet. Bestämmelser om aktbildning ges i 5–6 §§ Regeringskansliets föreskrifter om arkivbildning, arkivvård och utlåning av arkivhandlingar (RKF 2005:15). I promemorian upplyses även att det i Regeringskansliet inte finns några regler om aktbildning som gäller särskilt för ärenden om EG-direktiv.

Som jämförelse när det gäller regelrätta regeringsärenden kan nämnas att enligt 5 § i föreskrifterna ska handlingarna från regeringens och Regeringskansliets handläggning av ett ärende som avgjorts av regeringen eller av Regeringskansliet bilda en akt för varje ärende.

Tidigare granskning

Konstitutionsutskottet har i 1998 års allmänna granskning undersökt Regeringskansliets organisation för handläggningen av EU-frågor i skilda hänseenden (bet. 1998/99:KU10 s. 19–33 och 152–164).

Därefter granskade konstitutionsutskottet, i 1999 års allmänna granskning, Regeringskansliets hantering av EU-frågorna (bet. 1999/2000:KU10 s. 49–59 och 119–130). Därvid undersöktes hanteringen av fyra enskilda EG-direktiv genom EU:s hela beslutsprocess. Konstitutionsutskottet uttalade i sitt ställningstagande (s. 58–59) bl.a. följande.

Utskottet kan konstatera att i de fall där Sverige har varit framgångsrikt i förhandlingarna om EG-direktiv har svenska företrädare varit aktiva tidigt i processen, innan kommissionen har lagt fram sina förslag. Sverige har också tidigt haft en tydligt utmejslad position. Vidare är det påtagligt att det ofta kan vara ont om tid inför enskilda möten. Iakttagelserna understryker vikten av att vara ute i god tid och ha en tydlig och genomarbetad ståndpunkt för att kunna påverka den slutliga utformningen av EG-direktiv.

Också för riksdagens del visar granskningen att det är viktigt att frågorna följs från ett tidigt skede för att riksdagen skall kunna utöva inflytande på ett meningsfullt sätt. Utskottet noterar att Regeringskansliet med anledning av vad som påträffats i granskningen intensifierar sin uppföljning av att riktlinjerna rörande vilka kommissionsförslag som blir föremål för faktapromemorior följs.

Som påpekats i flera andra sammanhang bör riksdagen som folkets främsta företrädare få insyn i och ges inflytande över den process i Europeiska unionen som leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut. Enligt riksdagsordningen 10 kap. 1 § skall regeringen fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU. Utskottet har vid tidigare behandlingar av frågan om riksdagens arbete med EU-frågor understrukit utskottens roll och på utskottets förslag har riksdagen beslutat att det i riksdagsordningen 10 kap. 3 § skall anges att utskotten skall följa arbetet inom Europeiska unionen inom sina respektive ämnesområden (prop. 1994/95:19, bet. 1994/95:KU22, bet. 1996/97:KU2).

För att det skall vara meningsfullt för utskotten att följa arbetet inom EU bör utskotten komma in i processen redan innan kommissionen lägger de formella förslagen till normgivning. Utskotten vill understryka att regeringen har ett ansvar för att riksdagen och utskotten informeras tidigt.

2004 års allmänna granskning avseende remissberedningen av svenska ståndpunkter inför ministerrådets beslut om EG-direktiv omfattade 26 enskilda EG-direktiv, vilka antagits under åren 2000–2003, som varit föremål för samråd i EU-nämnden vid åtminstone något tillfälle efter 1999 (bet. 2004/05:KU10 s. 74–88). Konstitutionsutskottet uttalade följande i sitt ställningstagande (s. 86–88).

De övergripande riktlinjerna för beredningen av regeringsärenden ges i 7 kap. regeringsformen. Av 7 kap. 1 § framgår att det för beredning av regeringsärendena ska finnas ett regeringskansli. I detta ingår departement för skilda verksamhetsgrenar. Enligt 7 kap. 3 § avgörs regeringsärenden av regeringen vid regeringssammanträde. Ett statsråds deltagande i ett möte med ministerrådet utgör emellertid inte i formell mening ett regeringsärende.

Bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen om beredningen av regeringsärenden är därmed inte direkt tillämplig på beredningen av svenska ståndpunkter i förhandlingar rörande EG-direktiv.

Närmare bestämmelser om Regeringskansliets uppgifter ges emellertid i förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Förutom uppgiften att bereda regeringsärenden åligger det enligt 1 § Regeringskansliet att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Som tidigare har framgått har vidare inför Sveriges anslutning till EU understrukits att remissförfarandet kommer att ha kvar sin betydelsefulla roll i det svenska beredningsarbetet även när det gäller ärenden inom EU-samarbetet.

Riktlinjerna för beredningen i Regeringskansliet av svenska ståndpunkter i EU-frågor har visserligen tillkommit genom formlöst beslutsfattande. Enligt utskottets mening bär dock chefen för Regeringskansliet, dvs. statsministern, konstitutionellt sett ansvaret för att rutinerna för beredningen i Regeringskansliet av svenska ståndpunkter beträffande direktivförslag är utformade på ett sådant sätt att olika berättigade intressen kan tillvaratas genom remissförfaranden.

Av den utredning som utskottet har inhämtat framgår att utkast till EG-direktiv i de flesta av fallen i omfattande utsträckning har beretts med myndigheter och andra berörda instanser under framför allt tidiga skeden i förhandlingsarbetet inom EU. Det framgår även att remissberedning i flera fall inte har ägt rum vad avser de texter som slutligt har antagits som bindande av ministerrådet.

Enligt utskottets mening kan remissförfaranden under olika stadier av förhandlingsprocessen inom EU fylla flera funktioner som tillvaratar delvis skilda intressen.

Remissberedning av direktivförslag ger för det första, framför allt under ett tidigt stadium, svenska remissinstanser möjlighet att få gehör för egna synpunkter på vad den färdigförhandlade slutprodukten bör innehålla. Denna funktion hos det svenska remissförfarandet förefaller vara väl tillgodosedd när det gäller flertalet av de beredningsförfaranden som utskottet har granskat.

Remissberedning av förslag till direktivtexter kan emellertid även, inte minst i ett avslutande skede av förhandlingsprocessen, ge remissinstanser möjlighet att överblicka vilka konsekvenser det slutligt antagna direktivet faktiskt kommer att medföra för svenska förhållanden. Det är utskottets uppfattning att synpunkter från myndigheter och andra berörda instanser kan utgöra ett värdefullt underlag, t.ex. när det gäller att bedöma vilka lagstiftningsåtgärder riksdagen kommer att behöva vidta efter det att ministerrådet har antagit ett EG-direktiv. Utskottet vill också kraftigt understryka vikten av att riksdagsorgan vid samråd före antagandet av direktivet ges möjlighet att ta del av sådana synpunkter, i den mån sådana synpunkter inte tidigare har redovisats för riksdagen och inte heller framstår som obefogade.

På grundval av sin granskning kan utskottet konstatera att denna funktion hos det svenska remissförfarandet har varit mindre väl tillgodosedd när det gäller beredningen av vissa direktivförslag. I några fall har regeringen anslutit sig till remissynpunkter på lagstiftningsbehovet som har framförts efter det att direktivet har blivit antaget. Regeringens ställningstagande, som bygger på de nyss nämnda remissynpunkterna, har då redovisats till riksdagen först i samband med att regeringen lagt fram lagförslag i syfte att genomföra det redan antagna direktivet i svensk rätt. Enligt utskottets mening är det av stor vikt att så långt över huvud taget möjligt sörja för att beredningsprocessen utformas på ett sätt som leder till att synpunkter av det aktuella slaget kan komma fram och redovisas för riksdagen redan innan ett direktiv har blivit antaget av ministerrådet.

Valet av beredningsform i fråga om svenska ståndpunkter rörande utkast till EG-direktiv bör enligt utskottets uppfattning vara grundat på samma överväganden som vid beredning av regeringsärenden. Det traditionella sättet för regeringen att få upplysningar och yttranden är att skicka ut betänkanden och promemorior på remiss. Regeringen kan även skaffa sig information på annat sätt, främst genom remissmöten och genom att hämta in underhandssynpunkter. Det är dock vedertaget att komplicerade lagstiftningsärenden regelmässigt ska föregås av traditionell remissbehandling. Vid beredningen i Regeringskansliet av det ursprungliga direktivförslag som kommissionen lägger fram ska därför enligt utskottets mening traditionellt remissförfarande tillämpas i samma utsträckning som vid lagstiftningsärenden. Utskottet har i samband med tidigare granskning uttalat att ett skriftligt förfarande är och alltid bör vara det normala sättet att inhämta synpunkter från utomstående under beredningen av ett lagförslag. Planeringen av ett ärende bör vara så god att inte remissmöten måste tillgripas på grund av bristande tid. Ett remissmöte kan däremot fylla en funktion först och främst för att komplettera ett skriftligt remissförfarande (bet. 1999/2000:KU10 s. 24). I tillägg härtill vill utskottet betona vikten av att underhandssynpunkter av det aktuella slaget dokumenteras.

Utskottet inser att tidsramarna och övriga förutsättningar för förhandlingsprocessen inom EU kan medföra svårigheter att tillämpa ett traditionellt remissförfarande under senare skeden av denna process, också i fall då detta skulle vara motiverat. Exempelvis skulle detta kunna vara fallet då kommissionens ursprungliga förslag har genomgått omfattande förändringar med följdverkningar för lagstiftningsbehovet i Sverige. Mot den anförda bakgrunden vill utskottet emellertid understryka att underhandskontakter med myndigheter och andra intressenter i sådana fall kan ersätta remissbehandling av traditionellt slag endast då detta är oundgängligen påkallat av de tidsramar som gäller för ministerrådets antagande av ett direktiv eller i andra undantagssituationer.

Utredning i ärendet

Under granskningen har gjorts en översiktlig genomgång av beredning och förhandling avseende tre EG-direktiv. Det har varit en strävan att finna både direktiv som behandlats under den tidigare regeringen och direktiv som behandlats, i vart fall i huvudsak, under den nuvarande regeringen. I övrigt har urvalet varit mer eller mindre slumpmässigt. Direktiven är

– Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/51/EG av den 21 maj 2008 om ändring av rådets direktiv 91/477/EEG om kontroll av förvärv och innehav av vapen (direktivet om ändring i vapendirektivet),

– Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/89/EG av den 18 januari 2006 om åtgärder för att trygga elförsörjning och infrastrukturinvesteringar (elförsörjningsdirektivet) samt

– rådets direktiv 2005/71/EG av den 12 oktober 2005 om ett särskilt förfarande för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte (gästforskardirektivet).

Handlingar i Regeringskansliet

Inför granskning har begäran gjorts om att få låna akter i Regeringskansliet som omfattar beredning och förhandling avseende de ovan nämnda direktiven.

Vid telefonkontakter med några av de departement som upprättat faktapromemorior avseende förhandlingar om de aktuella direktiven, har respektive registratorskontor vid sökning inte kunnat få fram uppgifter om akten i fråga. Efter att ha inhämtat uppgifter från EU-kansliet vid Statsrådsberedningen om var inom Regeringskansliet respektive direktiv handlagts, har utskottskansliet efter hand satts i kontakt med tjänstemän med vilkas bistånd handlingar översänts.

De handlingar som utskottskansliet tagit del av har hämtats bl.a. ur akter som avser arbetet i de rådsarbetsgrupper där respektive direktiv behandlats (direktivet om ändring i vapendirektivet och elförsörjningsdirektivet) samt, i fråga om gästforskardirektivet, en dossier på Utrikesdepartementet som enligt kategoriplan gäller frågor om svensk och utländsk visering (R 191 EU).

Förslaget till elförsörjningsdirektiv ingick i det s.k. infrastruktur- och försörjningstrygghetspaketet. I paketet ingick även förslag till direktiv om energitjänster och energieffektivisering, förslag till förordning om gränsöverskridande handel med gas samt förslag till revidering av riktlinjerna för ett transeuropeiskt nätverk för energi. Förslaget behandlades i rådets arbetsgrupp för energifrågor under 2004 och våren 2005. I rådsarbetsgruppen behandlades även förslag till direktiv om ekodesign av energiförbrukande produkter, kommissionens meddelande Andelen förnybart i EU, m.m.

Förslaget till gästforskardirektiv behandlades i rådsarbetsgruppen för migration och utvisning. Parallellt med förslaget till direktiv behandlades förslag till rådets rekommendation om ett särskilt förfarande för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte och förslag till rådets rekommendation om att underlätta medlemsstaternas utfärdande av enhetliga viseringar för kortare vistelse till forskare från tredje länder som flyttar i syfte att bedriva forskning i Europeiska gemenskapen. Rekommendationerna, som avsågs påskynda den politiska intentionen att underlätta för forskare, antogs först. Direktivet och rekommendationerna behandlades dock parallellt i rådsarbetsgruppen.

Vid samma tid behandlades i rådsarbetsgruppen för migration och utvisning även bl.a. rådets beslut om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontärarbete och förslag till rekommendation om rådsbeslut att ge kommissionen behörighet att förhandla om Europarådets konvention mot människohandel. I dossiern finns även handlingar beträffande andra rådsarbetsgrupper m.m. om svensk och utländsk visering.

Förslaget till direktiv om ändring i vapendirektivet behandlades i Sektorsövergripande arbetsgruppen mot organiserad brottslighet (MDG, tredje pelaren). I MDG behandlas bl.a. frågor om förebyggande och bekämpning av organiserad brottslighet. Inom ramen för MDG behandlas regelbundet också initiativ som tar sikte på specifika brottstyper. Det viktigaste initiativet har, enligt Årsboken om EU 2007/08 (skr. 2007/08:85, s. 81), rört direktivet om ändringar i EG:s vapendirektiv från 1991. Även rådets arbetsgrupp för teknisk harmonisering (första pelaren) har yttrat sig över förslaget.

Elförsörjningsdirektivet

Direktivet syftar till att trygga elförsörjningen så att den inre marknaden för el kan fungera väl samt garantera en tillräcklig nivå av produktionskapacitet, en tillräcklig balans mellan utbud och efterfrågan samt en lämplig nivå av överföringsförmåga mellan medlemsstaterna så att den inre marknaden utvecklas. Medlemsstaterna ska vidta åtgärder som är nödvändiga för att underlätta ett stabilt investeringsklimat genom att fastställa vilka funktioner och ansvarsområden som de berörda aktörerna ska ha samt offentliggöra information om detta. Av handlingarna framgår följande.

Infrastruktur- och försörjningspaketet antogs av kommissionen i december 2003. Kommissionens meddelande beträffande paketet m.m. remitterades med begäran om svar till Näringsdepartementet den 16 februari 2004. Remissvaren finns inte bland de handlingar som översänts från Regeringskansliet.

Enligt instruktionen inför mötet i rådets arbetsgrupp för energifrågor den 22 januari 2004 anges att det, i avvaktan på remissinstansernas svar och en grundligare analys av förslaget utifrån övriga medlemsstaters synpunkter, var för tidigt att lägga fast några detaljerade förhandlingsståndpunkter. Vissa preliminära övergripande ståndpunkter i de viktigaste delarna angavs dock vara viktiga för Sverige att tillkännage redan i ett tidigt skede av förhandlingarna. Instruktionen inför rådsarbetsgruppens möte den 10 februari 2004 hänvisade till den tidigare instruktionen.

En gemensamberedd ståndpunkt presenterades i en promemoria den 8 mars 2004 och en faktapromemoria (2003/04:FPM78) den 9 mars 2004. I faktapromemorian redogjordes även för remissinstansernas synpunkter. Den svenska ståndpunkt som presenterades överensstämmer i stort med den preliminära ståndpunkt som togs fram till rådsarbetsgruppmötet den 22 januari 2004 samt förefaller i stora delar stämma överens med synpunkter som förts fram av remissinstanserna.

Av slutlig instruktion den 5 september, inför mötet den 6 september, framgår att ordföranden hade reviderat förslaget och att Sverige ansåg att ändringarna gick åt rätt håll och låg i linje med Sveriges inställning, men att Sverige fortfarande hade problem med enskilda skrivningar i flera artiklar. Av rapporten från mötet framgår att den första kompromissversionen mottogs positivt av samtliga medlemsstater, trots diverse detaljkommentarer. Även kommissionens företrädare föreföll, enligt rapporten, med undantag för vissa strykningar nöjda. På basis av skriftliga bidrag och en diskussion vid ett kommande högnivåmöte skulle en ny ordförandekompromiss komma att utarbetas.

Av en rapport från möte i rådsarbetsgruppen för energi den 9 november 2004 framgår att förslaget behandlats i Coreper och att man vid rådsarbetsgruppmötet diskuterade ett förslag till deklaration och ett tydliggörande av viss terminologi.

Vad som eventuellt förevarit efter november 2004 fram till antagandet av direktivet framgår inte.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/89/EG av den 18 januari 2006 om åtgärder för att trygga elförsörjning och infrastrukturinvesteringar (elförsörjningsdirektivet) antogs enligt medbeslutandeförfarandet. Av de handlingar som översänts från Regeringskansliet framgår inte i vad mån medbeslutandeförfarandet föranlett diskussioner.

Direktivet ska vara genomfört den 24 februari 2008. En promemoria med förslag till genomförande av elförsörjningsdirektivet, med bl.a. förslag till nya bestämmelser i ellagen (1997:845), remitterades våren 2008.

Gästforskardirektivet

Gästforskardirektivet avser, som framgår av namnet, ett särskilt förfarande för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte. Av handlingarna framgår följande.

Kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet om framläggande av ett förslag till direktiv och två förslag till rekommendationer för att underlätta tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i Europeiska gemenskapen i forskningssyfte förelåg på svenska den 30 mars 2004. Förslaget remitterades den 22 april 2004, tillsammans med en reviderad version av direktivförslaget daterad den 14 april 2004, till Stockholms universitet, Göteborgs universitet, Umeå universitet, Lunds universitet, Uppsala universitet, Sida, Migrationsverket, Rikspolisstyrelsen och Utlänningsnämnden för yttrande senast den 6 maj 2004. Remissvaren finns tillgängliga i dossiern.

Uppsala universitet framförde bl.a. synpunkter på den korta svarstiden. I ett e-postmeddelande anförde en tjänsteman vid UD att den korta svarstiden hade samband med önskemål om att få in synpunkter inför ett nära förestående rådsarbetsgruppmöte där förslaget skulle behandlas.

En faktapromemoria (2003/04:FPM101) upprättades den 17 maj 2004. Där redovisades bl.a. en preliminär svensk ståndpunkt och remissinstansers ståndpunkter.

I dossiern finns en rapport från rådsarbetsgruppens möte den 3 juni 2004, där det framgår bl.a. att Sverige sedan tidigare hade vissa närmare angivna reservationer och att inkommande ordförandeskap avsåg att hålla möten den 1 och 13–14 juli. Från de möten som rapporten hänvisar till respektive anger planeras äga rum finns inga rapporter i dossiern. Vidare framgår av rapporten från mötet den 3 juni 2004 att enighet uppnåtts i Coreper om rekommendationen om inresa och vistelse i forskningssyfte och att det därefter återstod att få den godkänd vid kommande rådsmöte.

Vad som eventuellt förevarit efter juni 2004 fram till antagandet av direktivet framgår inte i dossiern.

Rådets direktiv 2005/71/EG av den 12 oktober 2005 om ett särskilt förfarande för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte ska vara genomfört senast 24 månader från datumet för antagandet. Betänkandet Gästforskare – nya regler för inresa, vistelse och arbete (SOU 2006:93), med förslag till hur direktivet ska genomföras i Sverige, remitterades kring årsskiftet 2006/07. Propositionen Genomförande av EG-direktivet om ett särskilt förfarande för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte överlämnades till riksdagen i mars 2008, prop. 2007/08:74. Förslagen behandlades av riksdagen den 8 maj 2008 (bet. 2007/08:UbU14, rskr. 2007/08:183). Lagändringarna trädde i kraft den 1 juli 2008.

Direktivet om ändring i vapendirektivet

EG och de flesta av dess medlemsstater – däribland Sverige – har undertecknat FN:s protokoll mot olaglig tillverkning och handel med skjutvapen, delar till skjutvapen och ammunition (FN:s vapenprotokoll) från år 2001. Protokollet är en bilaga till FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet. Protokollet är ett s.k. blandat avtal, som ingåtts av såväl gemenskapen som medlemsstater. Ett genomförande kräver därför åtgärder på såväl nationell nivå som EU-nivå. Direktivet om ändring i vapendirektivet syftar till genomförande på EU-nivå.

Kommissionen presenterade sitt förslag till direktiv om ändring i vapendirektivet i maj 2006. Under förhandlingarna gjordes den preliminära bedömningen att gällande svensk lagstiftning inte till alla delar uppfyllde förslagets krav. En faktapromemoria upprättades i juli 2006 (2005/06:FPM110). I promemorian gjordes bedömningen att kommissionens förslag till direktiv om ändring i vapendirektivet sannolikt skulle komma att kräva lagändringar i vissa närmare angivna avseenden. Enligt en rådspromemoria av den 20 november 2007 inför rådets möte (rättsliga och inrikes frågor) den 6–7 december 2007 hade förslaget inte tidigare behandlats vid samråd.

Dokumentationen avseende instruktioner och rapporter från rådsarbetsgruppmöten förefaller vara heltäckande.

Under 2006 behandlades förslaget i MDG. I början av 2007 beslöts att rådets arbetsgrupp för teknisk harmonisering skulle ges tillfälle att yttra sig, varefter behandling ägde rum i den arbetsgruppen vid tre tillfällen under februari och mars; vid två av dessa fanns i den svenska delegationen en jurist vid Rikspolisstyrelsen.

I skriftliga instruktioner inför möten finns uppgifter om gemensamberedning endast i instruktioner för möten i Coreper I den 30 mars 2007 och i Coreper I den 15 november 2007. I den sistnämna uppges att gemensamberedning skett med bl.a. Rikspolisstyrelsen. I övrigt framgår inte av handlingarna om information eller samråd med intresseorganisationerna inom sakområdet ägt rum.

I den ovan nämnda promemorian från Regeringskansliet till utskottet har upplysts att – utöver den gemensamberedning som skett inom Regeringskansliet – arbetsdokument med tillhörande instruktioner också översänts för eventuella synpunkter direkt till Rikspolisstyrelsen. Inhämtandet av synpunkter har i huvudsak skett via e-post. De synpunkter som inkommit, via e-post eller telefon, har i den utsträckning de har bedömts ha omedelbar relevans för förestående arbetsgruppsmöte inarbetats i aktuell instruktion.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/51/EG av den 21 maj 2008 om ändring av rådets direktiv 91/477/EEG om kontroll av förvärv och innehav av vapen antogs enligt medbeslutandeförfarandet. Instruktioner och rapporter från arbetsgruppmöten innehåller information om arbetet inom arbetsgruppen i samband med ordförandens och kommissionens möten med företrädare för Europaparlamentet.

Promemoria från Regeringskansliet

Handlingar i Regeringskansliet

I den ovan nämnda promemorian från Regeringskansliet (bilaga 7.1) har uppgifter lämnats om hur allmänna handlingar som avser beredning och förhandling av enskilda EG-direktiv görs tillgängliga, i den mån handlingarna är offentliga, på ett sätt som gör det möjligt att följa förloppet av beredning och förhandling från presentationen av kommissionens förslag fram till beslutad rättsakt. Som redan nämnts upplyses i promemorian att det i Regeringskansliet inte finns några regler om aktbildning som gäller särskilt för ärenden om EG-direktiv.

I promemorian anmärks generellt bl.a. att all diarieföring sker i Regeringskansliets ärendediarium, RK-dia, att registrering av råds- och kommissionsdokument sker centralt i förvaltningsavdelningens EU-diarium över inkomna EU-handlingar, EU-dia, samt att råds- och kommissionsdokument som föranleder remittering etc. registreras som ärende i RK-dia.

I promemorian finns en sammanställning, departement för departement, av hanteringen av allmänna handlingar med anknytning till förhandlingar om EG-direktiv. Av sammanställningen framgår att handlingarna hanteras olika i skilda departement. Vid några departement registreras handlingarna under ett årligt ärendenummer som är hänförligt till den rådsarbetsgrupp där direktivet förhandlas e.d., vid andra under ett ärendenummer som endast avser det aktuella direktivet. Vid vissa departement förekommer båda varianterna eller kombinationer av dem. Några exempel kan nämnas.

– När ett ärende som hanteras i Försvarsdepartementet är klart sammanställs en akt för ärendet och denna överlämnas till registrator. Eftersom flertalet direktiv inom departementets område kompletteras successivt under flera verksamhetsår kan det ibland vara något komplicerat att följa direktivets utveckling. För att förenkla sökförfarandet är ambitionen hos ansvariga handläggare och registrator, i den mån det är möjligt, att göra hänvisningar till tidigare ärenden som har kopplingar till det nya ärendet.

– I Finansdepartementet på området för offentlig upphandling och på finansmarknadsområdet diarieförs i princip samtliga handlingar som följer på kommissionens förslag inklusive förslaget i ett och samma ärende. Till ärendet förs således nya förslag från ordföranden, förslag från enskilda medlemsstater, dagordningar, instruktioner inför sammanträden i rådsarbetsgrupper och Coreper samt minnesanteckningar från sådana rådsarbetsgrupper, ståndpunktspromemorior samt andra handlingar. Om det till arbetet med direktivet och införlivandet av direktivet kopplats en referensgrupp, förs också synpunkter från gruppen till ärendet.

– På skatte- och tullområdet inom Finansdepartementet hålls officiella EU-dokument, sedan de inkommit via Council Extra Net och registrerats i förvaltningsavdelningens EU-dia, ordnade på enheten. För skattefrågor gäller att rapporter från rådsarbetsgruppsmöten skrivs av attachéer vid Sveriges ständiga representation vid Europeiska unionen och registreras hos representationen. Rapporter från tullsamarbetsgruppens möten skrivs av attachén och registreras i ett årsärende i Finansdepartementets diarium. Information till EU-nämnden inför rådsmöten i form av annoteringar till den kommande dagordningen samt återrapport efter mötet, vilka översänds via Finansdepartementets internationella avdelning till EU-nämndens kansli, registreras i diariet som handlingar i ett årsärende som rör Ekofinrådets möten.

– I Näringsdepartementet registreras och diarieförs skrivelsen med förslag till direktiv på den enhet som handlägger frågan. Allmänna handlingar som kommer in eller upprättas i ärendet registreras och tillförs akten. Parallellt med registreringen av handlingar i ett sådant ärende förekommer det att dokument som hör samman med förhandlingar i den aktuella rådsarbetsgruppen registreras under särskilt diarienummer; det rör sig då om kallelser, underlagsdokument, instruktioner, rapporter m.m.

I promemorian anmärks avslutningsvis att inom Regeringskansliet planeras ett arbete där frågor om hantering av sådana handlingar som avses med den här aktuella frågeställningen kommer att behandlas.

Tid för beredning av lagärenden med anledning av EG-direktiv

I den ovan nämnda promemorian från Regeringskansliet (bilaga 7.1) anförs att jämfört med många andra medlemsstater har Sverige en förhållandevis tidskrävande lagstiftningsprocess. I förhandlingar om EG-direktiv verkar företrädare för Sverige för en genomförandetid som är realistisk med beaktande av den analys som företagits avseende konsekvenser för svenskt regelverk. Eftersom beslut i många fall fattas med kvalificerad majoritet i rådet kan det hända att regeringen inte får fullt gehör för sin ståndpunkt. Genomförandetiden blir således ibland kortare än vad som kan anses önskvärt. Sverige brukar dock möta det mål som Europeiska rådet har satt upp, nämligen att andelen direktiv på den inre marknadens område som inte har genomförts i tid (genomförandeunderskotten) ska vara högst 1,5 %.

I Regeringskansliet finns cirkulär om handläggning, beredning och samordning av EU-ärenden. För närvarande diskuteras det om det ska tas fram ett cirkulär även för genomförande av direktiv, enligt skrivelsen.

Slutligen upplyses i promemorian att vid möten med den s.k. rättskretsen, som består av bl.a. rätts- och expeditionschefer från samtliga departement, tas regelbundet upp frågor om genomförande av direktiv. Då diskuteras också hur genomförandeprocessen kan förkortas, utan att ge avkall på kraven på en noggrann beredning.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill inledningsvis betona vikten av att befintliga riktlinjer om registrering av EU-handlingar m.m. följs, vilket torde underlätta tillhandahållande och utlämnande av offentliga allmänna handlingar. Även med beaktande av det befintliga regelverket i detta avseende välkomnar utskottet det arbete som, enligt skrivelsen från Regeringskansliet, planeras där beträffande frågor om hantering av handlingar som avser beredning och förhandling av enskilda EG-direktiv.

Utskottet vill även erinra om sina tidigare uttalanden som innebär att valet av beredningsform i fråga om svenska ståndpunkter rörande utkast till EG-direktiv bör vara grundat på samma överväganden som vid beredning av regeringsärenden och att det är vedertaget att komplicerade lagärenden regelmässigt ska föregås av traditionell remissbehandling. Vidare vill utskottet på nytt understryka betydelsen av att underhandssynpunkter dokumenteras.

I skrivelsen från Regeringskansliet upplyses att det vid möten i den s.k. rättskretsen regelbundet tas upp frågor om genomförande av EG-direktiv och att det också diskuteras hur genomförandeprocessen kan förkortas utan att ge avkall på noggrann beredning. I sammanhanget kan erinras om att utskottet tidigare framhållit vikten av remissberedning av direktivtexter, såväl i ett tidigt stadium som i ett avslutande skede av förhandlingsprocessen. Det senare kan ge remissinstanser möjlighet att överblicka vilka konsekvenser det slutligt antagna direktivet faktiskt kommer att medföra för svenska förhållanden. Utskottet vill upprepa sin uppfattning att synpunkter från myndigheter och andra berörda instanser kan utgöra ett värdefullt underlag, t.ex. när det gäller att bedöma vilka lagstiftningsåtgärder riksdagen kommer att behöva vidta efter det att ministerrådet har antagit ett EG-direktiv.

7.2 Ärendet – rambeslut

Genom Amsterdamfördraget tillfördes samarbetet i EU:s tredje pelare (polis- och straffrättsligt samarbete) de nya beslutsformerna rambeslut och beslut (artikel 34.2 b respektive 34.2 c i Unionsfördraget).

Syftet med rambeslut är att samordna nationell lagstiftning. Rambeslut är bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som ska uppnås men överlåter åt medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för att uppnå det föreskrivna resultatet. Till skillnad från gemenskapsregler i första pelaren har rambeslut inte direkt effekt.

Nämnas kan att om och när Lissabonfördraget träder i kraft ersätter Unionen Europeiska gemenskapen (EG) som juridisk person. Den hittillsvarande indelningen av samarbetet i tre pelare upphör. Samarbetsformerna för de frågor som i de nuvarande fördragen ligger i tredje pelaren (polis- och straffrättsligt samarbete) förstärks genom Lissabonfördraget genom ändrade beslutsformer och rättsliga instrument. Artikel 34 i Unionsfördraget upphävs och rambeslut som beslutsform utmönstras.

Konstitutionsutskottet uttalade i samband med riksdagens behandling av propositionen om Amsterdamfördraget att utskottet avsåg att följa utvecklingen beträffande rambesluten och bevaka att riksdagens inflytande över besluten tillgodoses (yttr. 1997/98:KU9y).

Utskottet granskade hösten 2002 hanteringen av vissa beslut på tredje pelarens område inom EU-samarbetet (bet. 2002/03:KU10). Granskningen avsåg rambeslut och beslut som behandlats av riksdagen t.o.m. riksmötet 2001/02.

Det nu aktuella granskningsärendet är en uppföljning av den tidigare granskningen vad gäller rambeslut. Granskningen avser ärenden om godkännande av rambeslut som behandlats av riksdagen fr.o.m. riksmötet 2002/03 t.o.m. 2007/08. Beslut granskas däremot inte i det nu aktuella ärendet.

Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen, bilaga 7.2.

Gällande ordning m.m.

Beslutsfattande på tredje pelarens område faller under de allmänna bestämmelserna i 10 kap. regeringsformen (RF) om Sveriges överenskommelser med främmande stater och mellanfolkliga organisationer (se SOU 2001:19 s. 170). Enligt 1 § ingås överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer av regeringen. Ett svenskt statsråd kan därför samtycka till ett för Sverige bindande rambeslut först sedan regeringen har fattat formligt beslut om sådant samtycke. För beredningen av ett regeringsärende och beslutsfattandet i övrigt gäller bestämmelserna i 7 kap. regeringsformen om regeringsarbetet. Vidare finns i regeringsformen och riksdagsordningen (RO) bestämmelser som behandlar regeringens skyldighet att samråda med och informera riksdagen beträffande EU-frågor.

Dessutom måste regeringen enligt 10 kap. 2 § regeringsformen inför beslut i ministerrådet som rör tredje pelaren inhämta riksdagens godkännande i de fall då beslutet förutsätter att lag ändras eller upphävs eller att ny lag stiftas eller om beslutet i ministerrådet i övrigt gäller ett ämne i vilket det är riksdagen som ska besluta. Vidare ska regeringen även i annat fall inhämta riksdagens godkännande om beslutet är av större vikt.

Under hösten 2002 antog riksdagen slutligt förslag om vissa ändringar i regeringsformen (prop. 2001/02:72, bet. 2001/02:KU18 och 2002/03:KU6, rskr. 2002/03:15 och 2002/03:16). Ändringarna, som trädde i kraft den 1 januari 2003, innebar bl.a. att bestämmelsen i 10 kap. 2 § regeringsformen tillfogades ett nytt stycke som tar sikte på samarbetet i EU. Av den nya bestämmelsen framgår det uttryckligen att riksdagen kan godkänna en internationell överenskommelse som ingås inom ramen för samarbetet i EU även om överenskommelsen inte föreligger i slutligt skick. Regeringen avgör under konstitutionellt ansvar om en ändring av överenskommelsen, som tillkommit efter riksdagens godkännande men innan ministerrådet har beslutat att anta överenskommelsen, kräver riksdagens godkännande.

Vid riksdagsbehandlingen av förslaget gjorde konstitutionsutskottet vissa uttalanden beträffande tidpunkten vid vilken regeringen bör inhämta riksdagens godkännande. Därvid yttrade utskottet bl.a. följande (bet. 2001/02:KU18 s. 28).

... en lämplig tidpunkt för riksdagens godkännande förefaller vara då förhandlingsläget inom EU-samarbetet är sådant att den aktuella överenskommelsen i princip är färdig. Utskottet delar således regeringens bedömning att regeringen normalt inte bör inhämta riksdagens godkännande förrän förhandlingarna i ministerrådet har nått så långt att regeringen bedömer att inga ändringar av betydelse därefter kommer att ske, dvs. efter att politisk enighet om överenskommelsens innehåll har nåtts. Avsikten med ett förfarande med förhandsgodkännande enligt 10 kap. 2 § RF, som ju innebär att regeringen lämnar en proposition till riksdagen med efterföljande motionsrätt, bör enligt utskottets mening inte vara att ge riksdagen och regeringen tillfälle att mer allmänt samråda kring förhandlingsarbetet rörande en blivande överenskommelse inom ramen för EU-samarbetet. Utskottet utgår från att sådant samråd i stället äger rum i de former som är avsedda för detta.

Därefter övergick utskottet till att behandla frågan om vilka ändringar i utkastet till en överenskommelse som riksdagens godkännande kan anses omfatta. Utskottet anförde följande.

Utskottet delar regeringens bedömning att riksdagens godkännande enligt den föreslagna bestämmelsen måste anses omfatta ändringar i utkastet till överenskommelse som såväl ligger utanför det enligt 10 kap. 2 § RF riksdagsbundna området – eftersom inget hindrar att regeringen med stöd av 10 kap. 1 § RF träffar en separat överenskommelse om sådana frågor – som vissa ändringar som faller inom det riksdagsbundna området. En annan ordning skulle, såsom regeringen påpekar, bli otymplig och mindre väl anpassad till samarbetet i EU. Innebörden av den föreslagna bestämmelsen blir därmed att regeringen, när det gäller ändringar inom det riksdagsbundna området, under konstitutionellt ansvar får avgöra om en ändring i ett utkast till överenskommelse är av ett sådant slag att riksdagens godkännande måste inhämtas. Enligt utskottets mening måste utgångspunkten vid en sådan bedömning vara det ovan nämnda syftet med bestämmelserna i 10 kap. 2 § RF, nämligen att riksdagens ställningstagande inte skall föregripas genom åtaganden som regeringen gör.

En utförligare redogörelse angående bakgrunden och innebörden av rambeslut finns i betänkande 2002/03:KU10.

Utredning i ärendet

Tidigare granskning i konstitutionsutskottet

Hösten 2002 granskade utskottet bl.a. hanteringen av de sju rambeslut som fram till dess hade behandlats av riksdagen (bet. 2002/03:KU10).

Utskottet anförde följande i sitt ställningstagande.

Utskottet vill inledningsvis peka på att riksdagen för godkännande av rambeslut och beslut har tillämpat en ordning som innebär att 10 kap. 2 § RF i gällande lydelse medger att riksdagen, genom att godkänna en ännu inte färdigförhandlad överenskommelse, ger regeringen statsrättslig befogenhet att ingå en för Sverige folkrättsligt bindande överenskommelse.

Den nyss nämnda ordningen har alltså redan godtagits av riksdagen inom ramen för 10 kap. 2 § RF i dess gällande lydelse. Från och med den 1 januari 2003 kommer den också till klart uttryck i grundlagstexten. Vid behandlingen av grundlagsärendet underströk utskottet att den sagda ordningen, tillsammans med bestämmelserna i 10 kap. RO om regeringens informations- och samrådsskyldighet gentemot riksdagen i EU-frågor, enligt utskottets mening lett till att riksdagen i dessa frågor har uppnått ett större inflytande än vid internationellt samarbete i allmänhet.

Vid beredningen av en proposition om godkännande av ett rambeslut eller beslut skall regeringen inhämta behövliga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Detta följer av 7 kap. 2 § RF.

Det traditionella sättet för regeringen att få upplysningar och yttranden är att skicka ut betänkanden och promemorior på remiss. Regeringen kan även skaffa sig information på annat sätt, främst genom remissmöten och genom att hämta in underhandssynpunkter. Det är dock vedertaget att komplicerade lagärenden regelmässigt skall föregås av traditionell remissbehandling.

Orsaken till att riksdagen behöver godkänna ett rambeslut eller ett beslut är normalt sett att riksdagen också kommer att behöva vidta lagstiftningsåtgärder för att uppfylla de folkrättsligt bindande förpliktelser som uppkommer när ministerrådet slutligt har antagit en sådan överenskommelse. Det är utskottets uppfattning att synpunkter från myndigheter och andra berörda instanser kan utgöra ett värdefullt underlag för riksdagen, t.ex. när det gäller att bedöma behovet av följdlagstiftning. Vid beredningen av en proposition om godkännande av ett rambeslut eller beslut skall därför enligt utskottets mening traditionellt remissförfarande tillämpas i samma utsträckning som vid lagstiftningsärenden.

Utskottet inser att de tidsramar som gäller för antagandet av en överenskommelse i ministerrådet kan medföra svårigheter för regeringen att tillämpa ett traditionellt remissförfarande vid beredningen av den proposition som skall ligga till grund för riksdagens godkännande enligt 10 kap. 2 § RF. Mot den tidigare anförda bakgrunden vill utskottet emellertid understryka att underhandskontakter med myndigheter kan ersätta remissbehandling av traditionellt slag endast då detta är oundgängligen påkallat av de tidsramar som gäller för EU:s antagande av en överenskommelse eller i andra undantagssituationer.

Granskningen föranleder i övrigt inte något uttalande av utskottet.

Lagrådet

Lagrådet har vid flera tillfällen uppmärksammat de särskilda förhållanden och problem som kan råda vid rambeslut. Riksdagens justitieutskott beslutade den 20 maj 2008 med stöd av 4 kap. 11 § andra stycket riksdagsordningen att inhämta Lagrådets yttrande över det intagna utkastet till rambeslut om kampen mot organiserad brottslighet i regeringens proposition 2007/08:144. I denna proposition gjordes en bedömning av vilka lagändringar rambeslutet kunde komma att föranleda för svensk del. Några förslag till lagändringar lades dock inte fram i propositionen.

I sitt yttrande den 26 maj 2008 konstaterade Lagrådet att ett utkast till rambeslut som det föreliggande inte faller inom begreppet lagförslag i 8 kap. 18 § regeringsformen. Lagrådet erinrade vidare om att en gängse princip är att frågor om följdlagstiftning till en internationell överenskommelse tas upp samtidigt med frågan om godkännande av överenskommelsen. Lagrådet hänvisade till att frågor av detta slag och om de särskilda förhållanden och problem som kan råda vid rambeslut redan tidigare uppmärksammats av Lagrådet. Lagrådet har således tidigare konstaterat att den ordning som i praktiken tillämpats i samband med rambeslut och svensk lagstiftning i anledning av sådana är förenade med betydande nackdelar (se t.ex. Lagrådets yttrande den 27 juni 2003 över förslag till bl.a. lag om överlämnande enligt en europeisk arresteringsorder). Det är, enligt Lagrådet, uppenbart att den tillämpande beslutsordningen inte lämnar utrymme för att tillgodose sådana krav på beredning som annars anses väsentliga i samband med ändringar av svensk lagstiftning i frågor av principiell betydelse.

Ärenden om godkännande av rambeslut som har behandlats av kammaren fr.o.m. riksmötet 2002/03 t.o.m. 2007/08

Från och med riksmötet 2002/03 t.o.m. 2007/08 har riksdagen behandlat tio ärenden om godkännande av rambeslut. I samtliga fall har riksdagen godkänt utkasten till rambeslut.

En genomgång av ärendena visar att regeringen i samtliga fall i propositionen gjort bedömningen att det krävs lagstiftningsåtgärder men inte presenterat förslag till lagstiftning. Remissbehandling har ägt rum i åtta fall – i två fall har en departementspromemoria remitterats, i ett fall ett utkast till proposition och i övriga fall har promemorior som har upprättats inom Regeringskansliet remitterats. I två fall har remissförfarande ersatts av underhandskontakter med vissa myndigheter, Sveriges advokatsamfund och Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, med hänvisning till att det ansetts oundgängligen påkallat av den tidsram som gäller för EU:s antagande av rambeslut.

Utskottet har gått igenom akterna i de två ärenden där något traditionellt remissförfarande inte har använts och det ärende där ett utkast till proposition har remissbehandlats.

Utskottets genomgång av ärendena visar i korthet följande.

I betänkande 2007/08:JuU24 Godkännande av rambeslut om kampen mot organiserad brottslighet behandlas regeringens proposition 2007/08:144. Departementspromemorian Sveriges antagande av rambeslut om kampen mot organiserad brottslighet, Ds 2008:6, har remissbehandlats (Ju2008/499/L5). I propositionen görs bedömningen att det krävs ny lagstiftning; förslag till sådan lagstiftning presenteras inte.

I betänkande 2007/08:JuU23 Rambeslut om överförande av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen behandlas regeringens proposition 2007/08:84 angående Sveriges antagande av rambeslutet. Departementspromemorian Sveriges antagande av rambeslut om överförande av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen, Ds 2008:1, har remissbehandlats (Ju2007/10913/BIRS). I propositionen görs bedömningen att det krävs ny lagstiftning; förslag till sådan lagstiftning presenteras inte.

I betänkande 2004/05:TU13 Antagande av rambeslut om straffrättsliga regler vid föroreningar från fartyg behandlas regeringens proposition 2004/05:157 angående Sveriges antagande av rambeslutet. En promemoria som har utarbetats inom Näringsdepartementet har remissbehandlats (N2005/3212/RS). I propositionen görs bedömningen att det krävs ny lagstiftning; förslag till sådan lagstiftning presenteras inte.

I betänkande 2004/05:JuU25 Godkännande av rambeslut om verkställighet av förverkandebeslut behandlas regeringens proposition 2004/05:55 om Sveriges antagande av rambeslutet. En promemoria om Sveriges antagande av rambeslutet har remissbehandlats (Ju2004/8206/BIRS). I propositionen görs bedömningen att det krävs ny lagstiftning; förslag till sådan lagstiftning presenteras inte.

I betänkande 2004/05:JuU5 Godkännande av rambeslut om förverkande på grund av brott behandlas regeringens proposition 2003/04:166 Sveriges antagande av rambeslut om förverkande av vinning, hjälpmedel och egendom som härrör från brott. I propositionen görs bedömningen att det krävs ny lagstiftning; förslag till sådan lagstiftning presenteras inte.

Ett remissförfarande av traditionellt slag har inte tillämpats vid beredningen av ärendet. Följande har hämtats ur justitieutskottets betänkande:

Svea hovrätt, Justitiekanslern, Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Ekobrottsmyndigheten, Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet och Sveriges advokatsamfund har under hand beretts tillfälle att lämna synpunkter på ett utkast till proposition. Enligt vad regeringen anför i propositionen (s. 5) har det ansetts oundgängligen påkallat av den tidsram som gäller för Europeiska unionens antagande av rambeslutet enligt deklarationen från mars 2004 att i stället för ett traditionellt remissförfarande ta underhandskontakter med myndigheter och andra.

Advokatsamfundet har med hänvisning till att ett traditionellt remissförfarande inte föregått propositionen och att propositionen saknar lagförslag avstyrkt att rambeslutet antas. Advokatsamfundet har vidare anfört att underlaget är alltför bristfälligt för att samfundet skall kunna ta ställning till huruvida det finns behov av de bestämmelser som rambeslutet kommer att påkalla. Övriga instanser har inte haft något att erinra mot att riksdagen godkänner rambeslutet. Svaren finns tillgängliga i Justitiedepartementet (Ju2004/4781/L5).

I sammanhanget bör nämnas att en särskild utredare haft i uppdrag att utreda frågor om förverkande av vinning av brott. I utredningsuppdraget (dir. 1997:48 och dir. 1999:48) ingick bl.a. att mot bakgrund av utvecklingen i fråga om ekonomisk och annan grov och organiserad brottslighet, särskilt narkotikabrottsligheten, undersöka om reglerna om att förverka vinning av brott var tillräckliga för att kunna angripa denna brottslighet på ett effektivt sätt. Utredaren hade även i uppdrag att överväga frågan om vilka åtgärder som behöver vidtas för att Sverige skall kunna återkalla eller i största möjliga mån begränsa en avgiven förklaring till artikel 2 punkt 1 i Europarådets förverkandekonvention av år 1990 om att konventionen för svenskt vidkommande endast är tillämplig beträffande förverkande med stöd av brottsbalken, narkotikastrafflagen (1968:64) och lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel. Utredningen, som antog namnet Förverkandeutredningen, avlämnade i december 1999 betänkandet Effektivare förverkandelagstiftning (SOU 1999:147). I betänkandet föreslås bl.a. införande av en möjlighet att vid viss allvarligare vinningsbrottslighet förverka egendom som inte kan kopplas till det konkreta brott som personen döms för (utvidgat förverkande). En förutsättning härför är att det görs sannolikt att egendomen härrör från brottslig verksamhet eller annars motsvarar utbyte av sådan verksamhet. Vidare föreslås i betänkandet att bestämmelserna i 36 kap. 1 och 2 §§ brottsbalken om förverkande av vinning av respektive hjälpmedel vid brott görs tillämpliga även på brott inom specialstraffrättens område, förutsatt att det för brottet är stadgat fängelse i mer än ett år. Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning över remissvaren finns tillgänglig i Justitiedepartementet (Ju2000/330).

Parallellt med arbetet med det rambeslut som behandlas i detta betänkande har det inom EU även utarbetats ett utkast till rambeslut om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på beslut om förverkande. En politisk överenskommelse om det rambeslutet träffades i april 2004. Tanken är att ett beslut om förverkande som fattats av en domstol i en medlemsstat skall erkännas och kunna verkställas i en annan medlemsstat, utan att något nytt beslut behöver fattas i den verkställande staten. Sverige har lagt en s.k. parlamentarisk reservation, och rambeslutet kommer att föreläggas riksdagen för godkännande innan det slutligen antas av Sverige.

I betänkande 2004/05:JuU4 Godkännande av rambeslut om angrepp mot informationssystem behandlas regeringens proposition 2003/04:164 Sveriges antagande av rambeslutet. I propositionen görs bedömningen att det krävs ny lagstiftning; förslag till sådan lagstiftning presenteras inte.

Ett remissförfarande av traditionellt slag har inte tillämpats vid beredningen, med hänvisning till att det har ansetts oundgängligen påkallat av den tidsram som gäller för EU:s antagande av rambeslutet att i stället ta underhandskontakter med myndigheter och andra. Svea hovrätt, Justitiekanslern (JK), Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Säkerhetspolisen, Post- och telestyrelsen, Krisberedskapsmyndigheten, Försvarsmakten, Försvarets radioanstalt, Uppsala universitet och Sveriges advokatsamfund har under hand beretts tillfälle att lämna synpunkter på ett utkast till propositionen (Ju2004/4752/L5). Advokatsamfundet, som enda remissinstans, ansåg att samfundet inte kunde tillstyrka att rambeslutet antogs av skälen att något traditionellt remissförfarande inte föregått propositionen och att propositionen saknade lagförslag.

Av akten i ärendet (Ju2003/1606/L5) framgår, utöver vad som tidigare nämnts, att Justitiedepartementet hållit ett möte i februari 2003 om innehållet i förslaget till rambeslut. Vid mötet deltog företrädare för bl.a. Rikskriminalpolisen, Säkerhetspolisen, Åklagarmyndigheten i Stockholm, Krisberedskapsmyndigheten och Radio- och TV-verket. Av Advokatsamfundets remissvar, som ligger med i akten, framgår att samfundet fick omkring tio dagar på sig att lämna synpunkter på utkastet till propositionen (Ju2004/4752/L5).

I betänkande 2003/04:JuU29 Rambeslut om olaglig narkotikahandel behandlas regeringens proposition 2003/04:147 Sveriges antagande av rambeslut om minimibestämmelser för brottsrekvisit och påföljder för olaglig narkotikahandel. Inom Justitiedepartementet har utarbetats en promemoria om Sveriges antagande av rambeslutet. Promemorian har remissbehandlats (Ju2004/1620/L5). I propositionen görs bedömningen att det krävs ny lagstiftning; förslag till sådan lagstiftning presenteras inte.

I betänkande 2003/04:JuU28 Rambeslut om verkställighet av bötesstraff behandlas regeringens proposition 2003/04:92 Sveriges antagande av rambeslut om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff. En promemoria om Sveriges antagande av rambeslutet har remissbehandlats. En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig inom Justitiedepartementet (2003/9776/BIRS). I propositionen görs bedömningen att det krävs ny lagstiftning; förslag till sådan lagstiftning presenteras inte.

I betänkande 2003/04:JuU9 Rambeslut om bekämpande av sexuellt utnyttjande av barn och barnpornografi behandlas regeringens proposition 2003/04:12 om Sveriges antagande av rambeslut om åtgärder för att bekämpa sexuellt utnyttjande av barn och barnpornografi. Inom Justitiedepartementet har utarbetats en promemoria om Sveriges antagande av rambeslutet. Promemorian har remissbehandlats (Ju2003/4644/L5). I propositionen görs bedömningen att det krävs ny lagstiftning; förslag till sådan lagstiftning presenteras inte.

I betänkande 2002/03:JuU15 Godkännande av rambeslut om frysning behandlas regeringens proposition 2002/03:67 om Sveriges antagande av rambeslut om verkställighet i Europeiska unionen av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial. Ett utkast till propositionen har remissbehandlats (Ju2003/1716/BIRS). I propositionen görs bedömningen att det krävs ny lagstiftning; förslag till sådan lagstiftning presenteras inte.

Av akten i ärendet (Ju2003/1716/BIRS) framgår, utöver vad som redan nämnts, att remisstiden varit förhållandevis kort. Remissen är daterad till den 27 januari 2003 och remissvar begärdes in senast till den 21 februari 2003. Av remissammanställningen, som återfinns i akten, framgår att Sveriges advokatsamfund, som enda remissinstans, avstyrkte att rambeslutet skulle antas. Skälen till detta var bl.a. att samfundet ansåg beredningsunderlaget för ett ställningstagande till om rambeslutet borde antas vara otillräckligt. Samfundet hänvisade till att man i olika sammanhang kritiserat den metod som tillämpas för antagande och genomförande av rambeslut. Kritiken har, anförde samfundet, rört bl.a. att beredningen varit bristfällig såtillvida att de instanser som synpunkter hämtats från varit få och att den tidsram som stått dessa till buds varit kort. Samfundet konstaterade i detta fall att kritiken tillgodosetts i ett hänseende, nämligen att ett mer traditionellt remissförfarande hade tillämpats beträffande utkastet till propositionen.

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse till Regeringskansliet begärt svar på följande fråga:

– Vilka möjligheter har och har Sverige tidigare haft att påverka förfarandena i EU så att en tillräcklig beredning av svenska lagärenden hinns med? Vad görs och vad har gjorts från svenskt håll för att sådan beredning ska hinnas med?

Som svar har den 10 oktober 2008 översänts en inom Statsrådsberedningen upprättad promemoria (bilaga 7.2).

I svaret anförs att bestämmelserna i 10 kap. 2 § regeringsformen innebär att regeringen i de flesta fall inte kan ingå ett rambeslut utan att riksdagens godkännande har inhämtats genom en proposition i ärendet. När ett rambeslut har framförhandlats och det finns politisk enighet om dess innehåll i rådet lägger regeringen därför en s.k. parlamentarisk reservation. Först efter riksdagens godkännande av propositionen kan reservationen lyftas och Sverige kan medverka till ett antagande av rambeslutet.

Vidare betonas att den nationella proceduren för att kunna ingå ett rambeslut tar längre tid i Sverige än i andra medlemsstater och att det närmast är regel att antagandet i rådet av ett rambeslut är avhängigt av att den svenska parlamentariska reservationen kan lyftas. De flesta andra länder, framhålls det i svaret, påbörjar arbetet med sin nationella lagstiftning först när ett rambeslut har antagits. Den totala tidsutdräkten från det att det föreligger en politisk överenskommelse om rambeslutens innehåll till dess att det genomförts nationellt i samtliga medlemsstater blir därför ofta betydande.

I svaret framhålls även att det finns ett politiskt tryck på Sverige och andra EU-länder att inte bromsa EU-samarbetet och att avsluta sina nationella procedurer så fort som möjligt.

Vidare anförs att Sveriges representanter i EU-samarbetet har anledning att återkommande informera representanter för övriga medlemsstater och EU:s institutioner om de konstitutionella krav som den svenska regeringen har att ta hänsyn till när det gäller rambeslut i syfte att försäkra sig om att de respekteras. Så sker, enligt svaret, även i samband med de regelbundna avstämningar som görs på ministernivå i rådet av läget när det gäller antagandet. Från Sveriges sida vidtas vidare vissa åtgärder i syfte att påskynda det nationella genomförandet utan att åsidosätta de krav som finns på ärendenas handläggning. Som exempel nämns att det förekommer att arbetet med att ta fram en proposition inleds redan tidigt under förhandlandet av ett rambeslut.

Som en kommentar till den av utskottet gjorda genomgången anförs att det i de allra flesta fall, dvs. åtta fall av tio, har funnits utrymme för att hinna med en sedvanlig remissomgång inför godkännande av rambeslut. När det gäller de två övriga ärendena har ett annat förfaringssätt använts. Som framgår av godkännandepropositionerna var det terrorattackerna i Madrid i mars 2004 som föranledde Europeiska rådet att i en deklaration om bekämpande av terrorism ange att bl.a. de två rambesluten i fråga skulle antas i juni samma år. I svaret konstateras att de extraordinära händelserna alltså var skälet till att en sedvanlig remissomgång inte hanns med och att regeringen bedömde att de förutsättningar som riksdagen ställt upp för att använda underhandskontakter i stället var uppfyllda. Detta godtogs av riksdagen, anförs det i svaret.

I svaret framhålls slutligen att regeringen i det löpande förhandlingsarbetet säkerställer att genomförandetider i EU:s rättsakter bestäms på ett sätt som möjliggör svenskt genomförande i tid i enlighet med de krav som beredningen av lagärenden förutsätter.

Utskottets ställningstagande

Av granskningen framgår beträffande den svenska hanteringen av rambeslut att en ordning har etablerats som innebär att regeringen i ett första steg lämnar en proposition om godkännande av rambeslut till riksdagen. I samtliga ärenden som utskottet granskat har regeringen gjort bedömningen att lagstiftningsåtgärder krävs, men några sådana har inte presenterats i den s.k. godkännandepropositionen. Denna ordning förutsätter att regeringen i ett andra steg återkommer till riksdagen med förslag till den lagstiftning som krävs för genomförande av rambeslutet i Sverige. Utskottet inser att ett sådant två-stegs-förfarande kan vara nödvändigt mot bakgrund av de tidsramar som gäller för antagandet av en överenskommelse i ministerrådet och för att regeringen ska kunna medverka till att ett rambeslut kan antas i rådet.

En sådan ordning ställer dock höga krav på beredningen av propositionen om godkännande av rambeslut. Av 7 kap. 2 § regeringsformen följer att regeringen vid beredningen av en proposition om godkännande av ett rambeslut ska inhämta behövliga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs ska tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig. Utskottet vidhåller sin tidigare uppfattning att synpunkter från myndigheter och andra berörda instanser kan utgöra ett värdefullt underlag för riksdagen när det gäller att bedöma behovet av följdlagstiftning. Vid beredningen av en proposition om godkännande av ett rambeslut ska därför enligt utskottets mening traditionellt remissförfarande tillämpas som huvudregel.

Endast då detta är oundgänglingen påkallat av de tidsramar som gäller för antagandet av ett rambeslut inom EU eller i andra undantagsfall kan underhandskontakter med myndigheter ersätta en traditionell remissbehandling. Utskottet vill understryka att även om det allmänt sett finns ett politiskt tryck på Sverige att avsluta den nationella beredningen av rambeslut så fort som möjligt är det, och detta får anses gälla särskilt vid extraordinära händelser, viktigt att hålla på formerna för beredning.

Utskottet vill även erinra om bestämmelserna i regeringsformen och riksdagsordningen om regeringens skyldighet att samråda med och informera riksdagen beträffande EU-frågor. Den nu beskrivna ordningen för hantering av rambeslut kan anses ställa särskilt stora krav på regeringen att den under förhandlingsarbetet i rådet fortlöpande och noga förankrar sina ståndpunkter i riksdagen.

8 Regeringens information till riksdagen i EU-frågor

Ärendet

Konstitutionsutskottet granskade under våren 2008 bl.a. huruvida utrikesministerns agerande i fråga om en europeisk Kosovostrategi uppfyllde regeringsformens och riksdagsordningens krav om information till och samråd med riksdagen (bet. 2007/08:KU20).

Utskottet konstaterade dels att de ändringar som senast gjorts i riksdagsordningen syftade till att öka framför allt utskottens inflytande över Sveriges agerande som medlem i Europeiska unionen (EU), dels att regeringens i regeringsformen fastslagna skyldighet att informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i unionen inte hade förändrats. Utskottets granskning visade att samråd hade skett med EU-nämnden om elementen i strategin och de slutsatser som senare antogs. Utskottet framhöll även att reglerna om regeringens samråd med riksdagen inte innebär att formerna för presentation av ett bidrag till pågående diskussioner inom EU nödvändigtvis behöver förankras inom riksdagen. Utskottet noterade i sin bedömning att utrikesministern hade varit oförhindrad att informera riksdagens organ om avsikten att lägga fram det tankepapper om en europeisk strategi för Kosovo som han senare lade fram och att också presentera papperet. Utskottet konstaterade avslutningsvis att det i ett senare sammanhang kunde finnas skäl att återkomma till vilka erfarenheter som vunnits av den nya ordningen vad gäller utskottens inflytande över Sveriges agerande som medlem i EU. (Reservation av de ledamöter som tillhör s, v och mp.)

Det är nu enligt utskottet angeläget att kartlägga och analysera regeringens information till och samråd med riksdagen i syfte att bedöma huruvida regeringen uppfyller regeringsformens och riksdagsordningens krav.

Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior upprättade inom Statsrådsberedningen samt Justitie-, Försvars-, Social, Finans-, Miljö- och Näringsdepartementen, bilagorna 8.2–3, och svarsskrivelser från riksdagens samtliga utskottskanslier samt EU-nämndens kansli, bilagorna 8.4–19.

Gällande ordning m.m.

Regeringsformens bestämmelser

I 10 kap. 6 § regeringsformen (RF) föreskrivs bl.a. att regeringen fortlöpande ska informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU och att närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen.

Bestämmelsen kom till efter riksdagens beslut (prop. 2001/02:72, bet. 2001/02:KU18, bet. 2002/03:KU6, rskr. 2002/03:15) att i regeringsformen införa en skyldighet för regeringen att informera och samråda med riksdagen i EU-frågor. Konstitutionsutskottet hade även tidigare vid flera tillfällen uttalat att bestämmelserna om regeringens skyldighet att informera och samråda med riksdagen i EU-frågor var av sådan vikt att en reglering i grundlag kunde motiveras (bet. 1994/95:KU22 och 1996/97:KU2).

Riksdagsordningens bestämmelser

Regeringens informations- och samrådsskyldighet föreskrivs i 10 kap. 1–3 samt 6 §§ riksdagsordningen.

Enligt 10 kap. 1 § andra stycket gäller att regeringen ska redovisa sitt agerande i EU för riksdagen samt varje år lämna en skrivelse med berättelse över verksamheten i EU till riksdagen.

Enligt 10 kap. 2 § ska regeringen informera riksdagen om sin syn på de förslag från Europeiska gemenskapernas kommission som regeringen bedömer som betydelsefulla.

Enligt 10 kap. 3 § gäller dels att utskotten ska följa arbetet i EU inom sina ämnesområden, dels att regeringen ska överlägga med utskotten i de frågor som rör arbetet i EU som utskotten bestämmer, dels att om minst fem av ledamöterna i ett utskott begär det, ska utskottet besluta att överlägga med regeringen. Utskottet får avslå en sådan begäran om den begärda åtgärden skulle fördröja frågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Utskottet ska i så fall i sitt protokoll redovisa skälen till att begäran har avslagits.

Enligt 10 kap. 6 § ska regeringen underrätta EU-nämnden om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd och rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna ska föras inför besluten i rådet. Regeringen ska överlägga med nämnden i andra frågor som rör arbetet i EU när nämnden av särskilda skäl påkallar en sådan överläggning. Vidare anges att regeringen ska rådgöra med nämnden inför möten i Europeiska rådet.

Riksdagsordningens bestämmelser om riksdagens behandling av frågor i Europeiska unionen förändrades genom ett riksdagsbeslut under våren 2006 (framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21 och 2006/07:KU3, rskr. 2005/06:333–335 och 2006/07:25). Den nya ordningen gäller fr.o.m. den 1 januari 2007.

Innebörden av ändringarna i riksdagsordningens bestämmelser för riksdagens arbete med EU-frågor

Genom ändringarna i riksdagsordningen infördes bl.a. en hänvisning till skyldigheten för regeringen enligt 10 kap. 6 § regeringsformen att fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Hänvisningen finns i 10 kap. 1 § riksdagsordningen.

Enligt den tidigare lydelsen av riksdagsordningen gällde att utskotten skulle följa arbetet i EU inom sina ämnesområden (10 kap. 3 §). Vidare gällde enligt 10 kap. 5 § att regeringen skulle underrätta EU-nämnden om frågor som avsågs bli behandlade i rådet samt rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i ministerrådet skulle föras inför beslut som regeringen bedömde som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämde.

Enligt den nya lydelsen gäller – utöver att utskotten ska följa arbetet i EU inom sina ämnesområden – att regeringen ska överlägga med utskotten i de frågor som rör arbetet i EU som utskotten bestämmer (10 kap. 3 §).

Regeringen ska enligt 10 kap. 6 § första stycket underrätta EU-nämnden om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd och rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna ska föras inför besluten i rådet. Regeringen ska enligt paragrafens andra stycke överlägga med nämnden i andra frågor som rör arbetet i EU när nämnden av särskilda skäl påkallar en sådan överläggning. Regeringen ska också enligt paragrafens tredje stycke rådgöra med nämnden inför möten i Europeiska rådet.

Vad avser regeringens skyldighet att samråda med EU-nämnden inför Europeiska rådets möten kan det framhållas att samrådet inte är begränsat till beslutsfrågor och att ändringen innebar att en tidigare utvecklad praxis lagfästes. Europeiska rådet, som inte har status av EU-institution, fattar normalt inga formella beslut utan ska ge unionen de impulser som behövs för dess utveckling och fastställa allmänna politiska riktlinjer för denna utveckling (artikel 4 i EU-fördraget).

Ytterligare en ändring i fråga om riksdagens arbete med EU-ärenden var att utskotten fick skyldighet att granska grön- och vitböcker och vissa andra dokument och att redovisa sin granskning till kammaren genom utlåtanden. Denna skyldighet föreskrivs i nuvarande 3 kap. 14 a § samt 10 kap. 4 § riksdagsordningen. Dessa bestämmelser berör dock inte regeringens informations- och samrådsskyldighet och är därför inte aktuell för den nu aktuella granskningsuppgiften. Konstitutionsutskottet har granskat vissa aspekter av riksdagens hantering av utlåtanden i ett eget utlåtande kring förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten, främst frågan om riksdagens möjligheter att direkt överlämna synpunkter till mellanfolkliga organisationer (bet. 2008/09:KU3).

Utredning i ärendet

Beslutet om betänkandet Riksdagen i en ny tid

Riksdagskommitténs huvudbetänkande

Riksdagsstyrelsen beslöt den 1 oktober 2003 att ge Riksdagskommittén i uppdrag att förutsättningslöst pröva formerna för riksdagens arbete med EU-frågor och föreslå de organisatoriska och författningsmässiga förändringar kommittén fann nödvändiga för att riksdagen skulle kunna delta i EU-samarbetet på ett effektivt och ansvarsfullt sätt. Kommittén skulle vidare finna former för riksdagens hantering av och beslut om EU-samarbetets olika dimensioner. Som ett led i detta arbete ingick också att pröva formerna för kontakterna med regeringen. En utgångspunkt för kommitténs arbete var att EU-frågorna så långt möjligt skulle integreras i det sedvanliga riksdagsarbetet och att alla ledamöter skulle ha möjlighet att sätta sig in i och följa EU-frågorna. En annan var att tydliggöra riksdagens roll och stärka riksdagens inflytande i EU-samarbetet. EU-arbetet i riksdagen skulle slutligen präglas av öppenhet och med goda möjligheter till insyn för medborgarna.

Kommittén framhöll i sitt slutbetänkande (se framst. 2005/06:RS3 s. 39) att en aktiv behandling av EU-frågorna i riksdagen skulle bidra till att EU-frågorna kan förankras bättre i hela samhället. EU-frågorna behövde integreras bättre i riksdagens vardagliga arbete, vilket innebar att riksdagens normala arbetsformer i så stor utsträckning som möjligt borde tillämpas också för EU-frågorna. Utskottens centrala roll i riksdagsarbetet borde avspeglas också i hanteringen av EU-frågorna. Utskotten borde således ges en större roll och mer ansvar än dittills. Utskottens engagemang borde i ökad utsträckning fokusera på de tidiga stadierna av EU:s beslutsprocess. Utskotten och samtliga riksdagens ledamöter borde ges möjlighet att debattera EU-frågor i ett tidigt skede. Den stärkta rollen för utskotten skulle markeras genom ändringar i riksdagsordningen.

Om den stärkta rollen för utskotten påpekade kommittén (s. 47 f.) att utskotten, vid de överläggningar som regeringen föreslogs bli skyldig att hålla, kunde framföra synpunkter på hur regeringen borde agera. Kommittén framhöll att en stärkt roll för utskotten fick konsekvenser för EU-nämnden och föreslog att nämndens roll koncentrerades till det tillfälle när frågorna skulle beslutas i ministerrådet. Kommittéförslaget innebar således en reell förändring för arbetet i utskotten och i EU-nämnden jämfört med den gällande ordningen. Utskotten kunde delvis sägas få en ny roll och deras ställning stärkas i flera led, medan EU-nämndens uppgifter begränsades. Utskottens ledamöter gavs också ökade möjligheter att delta i samrådet i EU-nämnden.

Kommittén erinrade om att EU:s beslutsprocess utgör ramen för samrådet mellan regering och riksdag. Eftersom diskussioner förs på lägre nivåer innan frågorna kommer upp på själva rådsmötet måste riksdagen bevaka också skedena före rådsmötena, och detta borde ske i utskotten, t.ex. genom överläggningar med företrädare för regeringen. Det var också, enligt kommittén, naturligt att frågor som visserligen kom upp på rådsmötena, men som inte var avsedda att tas till beslut, behandlades i kontakterna mellan utskott och regering och inte i EU-nämnden. I syfte att stärka utskottens roll i EU-arbetet borde det således ske ett saksamråd på politisk nivå i utskotten. Utskottens ledamöter gavs därmed möjlighet att framföra sina synpunkter vid överläggningar med i första hand berört statsråd. Överläggningarnas resultat borde dokumenteras och redovisas i en bilaga till utskottets sammanträdesprotokoll eller i en anteckning i protokollet.

Överläggningarna behövde tidsmässigt inte ske just inför rådsmötena, framhöll kommittén. Den vanliga synpunkten att det är viktigt att riksdagen och utskotten kommer in tidigt i EU-processen talade snarare för att utskotten borde överlägga med regeringen innan frågorna kom upp på ministerrådets dagordning. Redan när frågorna behandlas i rådets arbetsgrupper och i Coreper borde utskotten således ha överlagt med regeringen. Det var avgörande att utskotten identifierade viktiga frågor i ett tidigt skede i processen. Det formella samrådet om regeringens position inför beslut i ministerrådet och givandet av det slutliga förhandlingsmandatet borde som dittills ske i EU-nämnden, men inför samrådet i nämnden borde frågorna vara förankrade i utskotten. När frågorna i ministerrådet var föremål för överläggning och beslut borde utskotten och riksdagen således ha följt frågorna under en längre tid. Samrådet i EU-nämnden kunde därmed fokusera på eventuella förhandlingsstrategiska överväganden medan sakaspekterna hade behandlats i utskotten.

Om EU-nämndens uppgift framhölls att samrådet där, i syfte att skapa utrymme för utskotten, borde fokusera på de frågor på rådets dagordning där beslut skulle fattas. Besluten kunde avse en politisk överenskommelse eller antagande av en rapport eller av riktlinjer. Frågor som ligger tidigare i processen och som inte var avsedda att bli föremål för beslut på det stundande rådsmötet borde inte behandlas i EU-nämnden. Fokus borde ligga på eventuella förhandlingsstrategiska överväganden eftersom sakaspekterna hade behandlats i utskotten. Den exakta avgränsningen mellan utskotten och EU-nämnden fick, i likhet med den tidigare ordningen, utvecklas i praxis, men det var angeläget att det skedde en reell förändring till utskottens fördel jämfört med den rådande ordningen. Samtliga beslut som skulle fattas i rådet skulle bli föremål för samråd i nämnden.

Konstitutionsutskottets beredning av riksdagskommitténs förslag

Konstitutionsutskottet delade i sitt betänkande 2005/06:KU21 (s. 30) uppfattningen att ytterligare åtgärder måste vidtas för att stärka utskottens roll i riksdagens arbete med EU-frågor. Utskottet fann förslaget väl avvägt i de delar som avsåg behandlingen av EU-frågorna i riksdagen.

Utskottet betonade även med avseende på verkningarna av vad ett utskott har gett uttryck för vid överläggningar enligt den föreslagna ordningen att endast riksdagens kammare kan uttala sig på riksdagens vägnar. Uttalanden av utskott eller EU-nämnd eller dess ledamöter är således inte bindande för hela riksdagen. Vidare anförde utskottet dels att den föreslagna ordningen för överläggning med utskott innebär en möjlighet för regeringen att stämma av om ståndpunkter som den har för avsikt att inta i EU-samarbetet är förankrade i riksdagen och att dessa meningsyttringar således kan få betydelse i den på parlamentariska principer grundade relationen mellan regering och riksdag, dels att det vid överläggningarna mellan regering och utskott torde ligga i alla berörda parters intresse att bringa klarhet i vilka positioner som företräds av regeringen respektive inom utskottet.

Utskottet anförde vidare att EU-nämnden är oförhindrad att vid senare överläggningar med företrädare för regeringen ge uttryck för att åsiktsförhållandena inom riksdagen har förändrats, exempelvis då regeringen söker samråd för att förankra kompromisser inför beslut i rådet. Utskottet erinrade om att det ytterst ankommer på regeringen att under parlamentariskt ansvar inför riksdagen ta ställning till om de meningsyttringar som kommer till uttryck vid samråd med utskott och EU-nämnd speglar rådande åsiktsförhållanden i riksdagen.

Utskottet såg inte de svårigheter som kan uppstå när det gäller att dela upp ministerrådens dagordningar mellan utskotten och EU-nämnden beroende på om det är fråga om beslutspunkter eller inte som oöverkomliga. I stället förutsatte utskottet att det skulle komma att utvecklas en praxis och även rutiner som underlättade uppdelningen.

I fråga om gränsdragningen mellan utskottens och EU-nämndens uppgifter ansåg utskottet att det – för att förebygga tänkbara svårigheter som kunde uppkomma i form av t.ex. bristande överensstämmelse mellan ministerrådets dagordningar och utskottens beredningsområden – borde införas en bestämmelse som ger EU-nämnden möjlighet att i sådana fall påkalla överläggning med regeringen i ett utskotts ställe. En sådan bestämmelse skulle också göra det möjligt för nämnden att träda in i ett utskotts ställe under viss begränsad tid, exempelvis under kammarens sommaruppehåll.

Regeringskansliets cirkulär om samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor

Regeringskansliet har inom ramen för det egna arbetet med EU-frågor författat cirkulär med riktlinjer och anvisningar för handläggning, beredning samt samordning av EU-ärenden inom kansliet. Cirkuläret är uppdelat i 13 avsnitt. Cirkulär 2 (se bilaga 8.1) berör samråd och information mellan regeringen och riksdag i EU-frågor.

Information om EU-dokument till riksdagen

I cirkuläret anges dels att Regeringskansliet skickar en kopia av samtliga kommissionsdokument till riksdagens kammarkansli. Det gäller bl.a. förslag till nya rättsakter och ändringar i gällande rättsakter, grönböcker, vitböcker och meddelanden, dels att departementen ska överlämna kopior av andra dokument som kan vara av intresse för riksdagen.

Enligt cirkuläret gäller detta i tillämplig utsträckning även viktigare förslag inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitikens samarbetsområde samt initiativ och meddelanden från kommissionen avseende det rättsliga och inrikes samarbetet.

Vidare anges att det ansvariga departementet ska skicka en kopia för kännedom till riksdagens kammarkansli av det yttrande som regeringen avger till kommissionen med anledning av en grön- eller vitbok eller annat samrådsdokument.

I cirkuläret anges vidare att Regeringskansliet regelbundet sammanställer en förteckning över de senast inkomna kommissionsdokumenten. Förteckningen skickas till departementen som för varje inkommande förslag till rättsakt m.m. skriftligen ska föreslå vilka dokument som bör föranleda en faktapromemoria. Regeringskansliets EU-kansli ställer därefter samman uppgifterna och lämnar dessa för kännedom till riksdagens kammarkansli.

Faktapromemorior

Ansvarigt departement ska skriva en faktapromemoria om kommissionens förslag till viktigare rättsakter. Grönböcker och vitböcker ska presenteras i faktapromemorior, liksom meddelanden med förslag till nya regelsystem eller viktiga ändringar i gällande lagstiftning. Enligt cirkuläret bör faktapromemorior även skrivas om andra för Sverige viktiga EU-frågor, t.ex. svenska initiativ, initiativ från andra medlemsstater på tredjepelarområdet, gemensamma strategier eller andra långsiktiga frågor inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

Faktapromemorian ska bl.a. innehålla uppgifter om förslagets innehåll och dess EU-politiska sammanhang, hur förslaget förhåller sig till svenska regler och konsekvenser för Sverige. Departementet bör ange om förslaget har remitterats till svenska intressenter och, i de fall synpunkter hunnit inkomma, kort sammanfatta dessa. Om möjligt bör anges när arbetet i rådsarbetsgruppen inleds samt andra relevanta tidpunkter för beredning av ärendet. Om regeringens syn på förslaget är färdigberedd vid den tidpunkt promemorian upprättas ska regeringens ståndpunkt anges i promemorian. I annat fall bör regeringens preliminära ställningstagande redovisas. Enligt cirkuläret ska faktapromemorior uppdateras i det fall substantiella förändringar görs i förhållande till kommissionens ursprungliga förslag.

Faktapromemorian ska gemensamberedas i Regeringskansliet enligt riktlinjer i Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i Regeringskansliet och cirkulär 3 Riktlinjer för beredning i Regeringskansliet av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. Den beredda faktapromemorian överlämnas till EU-kansliet som ser till att den stäms av med samordningskansliet i Statsrådsberedningen (SB). Promemorian numreras och överlämnas sedan av EU-kansliet till riksdagens kammarkansli.

Cirkuläret föreskriver att riksdagen ska ha faktapromemorian inom fem veckor från det att kommissionens förslag publicerats.^{1
[ I Riksdagskommitténs betänkande Riksdagen i en ny tid samt utredningen Vissa grundlagsfrågor (SOU 2001:19) anges att faktapromemorian ska överlämnas till kammarkansliet inom fem veckor från det att det aktuella förslaget överlämnats till rådet i svensk översättning (jfr. 2005/06:RS3 s. 61 och SOU 2001:19 s. 163).]} Om det finns särskilda skäl för att en faktapromemoria inte kan lämnas inom femveckorsfristen ska det ansvariga departementet meddela detta samt tidpunkten när promemorian kan lämnas.

Skriftliga underlag till utskotten

Regeringskansliets cirkulär noterar bl.a. att utskotten i samband med deras granskning av ett dokument enligt riksdagsordningen ska inhämta behövliga upplysningar från regeringen. I cirkuläret anförs vidare dels att Regeringskansliets huvudsakliga skriftliga underlag till riksdagen är faktapromemorian, dels att Regeringskansliet på begäran av utskottskanslierna ska ge kompletterande, vid behov gemensamberedd, information.

Samråd med EU-nämnden

Enligt cirkuläret ska det skriftliga underlaget för samrådet med EU-nämnden sändas direkt från ansvarigt departement till EU-nämndens kansli. Frågor som berör flera departement ska på vanligt sätt beredas gemensamt (RK:s EU-kansli, Fi/BA samt samordningen i SB).

Departementet ansvarar för att ett samlat underlag anländer, så långt möjligt på elektronisk väg, till EU-nämndens kansli senast måndagsförmiddagen i samma vecka som nämnden sammanträder. Under riksdagens sommarperiod ska underlaget dock vara nämndens kansli till handa senast fredagsförmiddagen före sammanträdet.

Materialet som sänds till EU-nämnden ska innehålla en kommenterad dagordning för det aktuella rådsmötet, en kort redogörelse för A-punkter (dvs. punkter som anses som slutförhandlade och som beslutas av rådet utan överläggningar) inom det aktuella departementets egna ansvarsområden, särskilda redogörelser (s.k. rådspromemorior) för viktiga ärenden på dagordningen samt relevanta dokument från EU-institutionerna.

Den kommenterade dagordningen ska beträffande samtliga dagordningspunkter innehålla kortfattade uppgifter om vad saken gäller, vad rådet förväntas göra, förslag till svensk ståndpunkt och tidigare behandling i riksdagen. Det ska anges om ärendet är en besluts- eller diskussionspunkt samt vilket beslut rådet föreslagits fatta. För viktigare dagordningspunkter bör den kommenterade dagordningen även innehålla hänvisning till särskilda redogörelser och hur frågan ska beredas vidare.

Den korta redogörelsen för A-punkter ska innehålla uppgift om när dessa punkter eventuellt tidigare behandlats vid rådsmöte och sammanträde med nämnden. Redovisningen bör ske i den kommenterade dagordningen. För viktigare A-punkter som EU-nämnden inte tidigare fått information om som B-punkt (punkt där överläggningar väntas på ministernivå i rådet) inför tidigare råd bör redovisningen vara mera utförlig.

Eventuella särskilda redogörelser (s.k. rådspromemorior) författas i viktiga ärenden, dvs. frågor där angelägna svenska intressen står på spel samt frågor som ligger inom riksdagens beslutsområde, t.ex. lagstiftningsområdet. Redogörelserna bör enligt cirkuläret bl.a. innehålla en redovisning av frågans innebörd samt klargöra hur svenska regler, normer och standarder påverkas. Uppgift bör också lämnas om dels ekonomiska konsekvenser av förslaget, dels uppgifter om Europaparlamentets inställning samt kommissionens syn på parlamentets beslut, dels synpunkter som har framförts från svenska intresseorganisationer i den mån departementet känner till sådana. Redogörelsen bör innehålla en så tydlig uppgift som möjligt om huvudinriktningen i regeringens ställningstagande i frågan. Uppgifter om huvudinriktning ska utformas så att det svenska förhandlingsläget inte undergrävs.

Relevanta dokument från EU-institutionerna bör ingå i det skriftliga materialet. Enligt Regeringskansliets cirkulär bör lagförslag och rådsslutsatser om möjligt överlämnas i den version som föreligger efter Corepers (motsvarande) möte där det aktuella rådsmötet förbereds. I tveksamma fall ska departementen samråda med EU-kansliet innan dokument överlämnas.

Överläggningar med EU-nämnden

EU-nämnden kan, om det finns särskilda skäl, påkalla överläggning med regeringen i andra frågor rörande unionssamarbetet. Det är då fråga om överläggningar motsvarande dem som utskotten håller. Detta kan bli aktuellt exempelvis vid bristande överensstämmelse mellan rådets dagordningar och utskottens beredningsområden eller under kammarens sommaruppehåll.

Återrapportering till riksdagen

Samtliga rådsmöten och informella ministermöten ska avrapporteras till riksdagens kammarkansli med kopia direkt till EU-nämndens kansli inom fem arbetsdagar.

I de fall ett rådsmöte berört flera statsråds ansvarsområden bör det klart framgå vilka frågor som hör till respektive statsråds ansvarsområde. Det ska framgå vilken inställning Sverige har redovisat i rådet samt hur den fortsatta hanteringen av frågan väntas ske. Utskott och EU-nämnd ska vidare i samband med information och överläggning få en muntlig redovisning av regeringens företrädare om vad som hänt vid det senaste rådsmötet på det aktuella sakområdet.

Information om informella ministermöten

I cirkuläret anförs bl.a. att avsikten med de informella ministermötena är att få till stånd ett fritt tankeutbyte i mer övergripande och långsiktiga frågor. Information och överläggning med riksdagen inför de informella ministermötena bör äga rum endast om särskilda skäl föranleder det. Praxis är att samråd äger rum inför utrikesministrarnas och finansministrarnas informella möten. Skriftlig information (t.ex. ”herdabrev”) bör skickas till EU-nämnden och berört fackutskott före det aktuella ministermötet.

Riksdagen inför 2000-talet

Redan i Riksdagskommitténs betänkande (framst. 2000/01:RS1) anfördes dels att det var viktigt att regeringens faktapromemorior uppfyller riktlinjernas krav och innehåller relevant information, dels att det ankommer på Regeringskansliet att svara för urvalet av vilka kommissionsdokument som blir föremål för faktapromemorior men att riksdagen bör följa urvalet och kvaliteten på promemoriorna. Kommittén angav vidare att riksdagens uppföljning av urvalet och kvaliteten på promemoriorna borde ske löpande på kammarkansliet i samarbete med utskotten och att uppföljningen även kunde uppmärksammas inom ramen för konstitutionsutskottets granskning. Efter beredning i konstitutionsutskottet ställde sig riksdagen bakom vad kommittén anfört om information om EU-frågor från regeringen till utskotten, EU-nämnden och kammaren (bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:274).

Tidigare granskning

Konstitutionsutskottet har i ett antal granskningsärenden behandlat frågor rörande regeringens förhållande till riksdagen med avseende på information, överläggningar och samråd samt frågor om handläggningen av EU-frågor inom Regeringskansliet.

Granskningar avseende information till riksdagen

Våren 1996 granskade konstitutionsutskottet regeringens organisation för handläggningen av EU-frågor under 1995. Utskottet uttalade då att det avsåg att även framledes följa regeringens organisation för hanteringen av EU-frågor (bet. 1995/96:KU30 s. 26–27).

Hösten 1999 granskade konstitutionsutskottet regeringens organisation för handläggningen av EU-frågor under riksmötet 1998/99. Granskningen, som i huvudsak begränsades till arbetet i Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet, Miljödepartementet samt Närings- och handelsdepartementet, omfattade bl.a. urvalsprinciper för faktapromemorior. Under rubriken Urvalsprinciper för faktapromemorior redovisades i huvudsak följande:

Ett sätt för regeringen att informera riksdagen om olika EU-frågor är att överlämna faktapromemorior. Enligt riktlinjerna skall huvudansvarigt departement skriva en redogörelse för innebörden av kommissionens förslag till viktigare rättsakter och hur svenska bestämmelser påverkas. Grönböcker, vitböcker och meddelanden med förslag till viktigare nya regelsystem eller principiellt viktiga ändringar i gällande lagstiftning skall också presenteras i faktapromemorior (EU-sekretariatets cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor).

Departementen har ombetts besvara frågan om vilka urvalsprinciper som används för att avgöra vilka frågor som skall bli föremål för faktapromemorior.

Inom Miljödepartementet görs faktapromemorior på alla nya lagstiftningsförslag och ofta på meddelanden samt på grön- och vitböcker. Frågorna inom miljöområdet är ofta av politiskt intresse vilket förklarar att det görs förhållandevis många faktapromemorior inom departementet. Det kan dröja en till två månader innan ett förslag är officiellt översatt och inkommer formellt.

För Närings- och handelsdepartementet är en riktlinje att det skall vara för riksdagen nyttig och relevant information. Om ett meddelande från kommissionen anses föra utvecklingen framåt görs en faktapromemoria om meddelandet. I diskutabla fall väljer man oftast att göra en faktapromemoria. Självfallet följs EU-sekretariatets riktlinjer.

Under medlemskapets första år upprättade Justitiedepartementet inte alltid faktapromemorior beträffande förslag till rättsakter i första pelaren. Efterhand har en rutin etablerats och alla förslag till rättsakter i första pelaren blir föremål för faktapromemorior. I den mån konventionsarbeten inleds inom tredje pelaren upprättas också faktapromemorior. Detta har dock inte varit aktuellt på länge inom departementets område. Övriga förslag i tredje pelaren föranleder faktapromemorior i den mån sådana bedöms som betydelsefulla och i den mån riksdagen kan antas ha något intresse av att få information om förslaget i just denna form. Från senare tid finns det endast ett mindre antal exempel på att en faktapromemoria ansetts behövlig i ett sådant fall.

De få förslag som kommissionen lägger fram inom området för Utrikesdepartementets enhet för migration och asylpolitik blir föremål för faktapromemorior. Ordförandelandets förslag är ofta mer tekniska och blir inte särskilt ofta föremål för faktapromemorior.

På enheten för internationell handelspolitik inom Utrikesdepartementet hänvisas till riktlinjernas kriterium att en fråga skall vara ”viktig” för att den skall bli föremål för en faktapromemoria; bedömningen av frågans vikt avgörs inom enheten från fall till fall. I tveksamma fall gör man hellre en faktapromemoria för mycket än för lite.

Inom Utrikesdepartementets enhet för internationellt utvecklingsarbete görs faktapromemorior på förslag till förordningar samt viktigare eller nya frågor, i synnerhet om de inte behandlas i strategin. Det finns dock ingen klar grund för att närmare avgöra vad som skall göras faktapromemorior på.

Som sammanfattning av gjorda intervjuer angavs i fråga om faktapromemorior att det inte fanns någon enhetlig uppfattning om vad som ska anses vara viktigare förslag, att det i praktiken avgjordes på sakenheterna vilka kommissionsförslag som skulle bli föremål för faktapromemorior och att det snarare skrevs en extra faktapromemoria än en för lite.

Utskottet anförde sammanfattningsvis att den bild som framkommit under dess granskning gav vid handen att hanteringen av EU-frågorna hade blivit bättre ju längre tid som Sverige varit medlem i EU. Detta hindrade enligt utskottet emellertid inte att hanteringen kunde förbättras. Utskottet uttalade även att den avsåg att återkomma till Regeringskansliets hantering av EU-frågorna (bet. 1998/99:KU10 s. 19–33).

Hösten 2003 granskade utskottet regeringens faktapromemorior över EU-handlingar. Utskottet slog inledningsvis fast vikten av att riksdagen på ett så tidigt stadium som möjligt är informerad om frågor som är aktuella i EU-arbetet. När det gäller kommissionsförslag och andra viktiga dokument är faktapromemorior ett betydelsefullt sätt att informera inte bara om dokumenten från EU-institutionerna utan om dokumentens betydelse för svensk del. Vidare anförde utskottet följande:

Av såväl konstitutionsutskottets egen sammanställning som departementens och utskottskansliernas promemorior framgår att femveckorsfristen för avlämnandet av faktapromemorior normalt inte hålls. Samtidigt kan, som berörs av utskottskanslierna, ändamålsenligheten av tidsfristen såsom den utformats ifrågasättas. Avvägningen mellan snabbhet och fullödighet kan utfalla olika beroende på situationen. Möjligheten till information i andra former bör vägas in. Som framhålls bör informationen från regeringen eller Regeringskansliet ge upplysningar utöver vad grunddokumentet ger. Det kan också finnas anledning att överväga vilken tidpunkt tidsfristen bör räknas från. Sammanfattningsvis kan dock konstateras att en snabbare expediering av faktapromemorior än vad som normalt sker enligt utskottets uppfattning skulle vara önskvärd.

Utskottet framhöll vidare betydelsen av att de dokument som ska föranleda faktapromemorior väljs med noggrannhet så att promemoriorna blir relevanta (bet. 2003/04:KU10 s. 78–89).

Våren 2004 granskade utskottet regeringens information till EU-nämnden om Sveriges agerande i fråga om s.k. asylzoner. Utskottet framhöll i detta sammanhang att det berörda statsrådets förfarande vid ett informellt rådsmöte liksom rapporteringen från samma möte kunde ge anledning till tveksamhet om den svenska inställningen. Utskottet betonade att det självfallet såg det som viktigt att återrapporteringen från rådsmöten är korrekt och tydlig (bet. 2003/04:KU20 s. 87).

Granskningar avseende samråd med EU-nämnden

Våren 1998 granskade utskottet ett statsråds handläggning av en fråga i EU om samarbetet inom turismpolitiken. Bakgrunden var en anmälan om huruvida statsrådets instruktioner till den svenske representanten utformats i enlighet med EU-nämndens ställningstagande. Konstitutionsutskottet anförde att det måste föreligga mycket goda skäl för att regeringen ska få avvika från nämndens mandat (bet. 1997/98:KU25 s. 33–40).

Våren 2003 granskade utskottet omfattningen av regeringens skyldighet att samråda med EU-nämnden med anledning av ett s.k. non-paper. Utskottet anförde att det knappast kunde hävdas att regeringens företrädare i diskussioner som gällde utformningen av det konstitutionella fördraget för EU kunde försvara bristande förankring och stöd i Sveriges riksdag med att det var personliga uppfattningar som fördes fram. Man måste enligt utskottet kunna förutsätta, både från riksdagens och från mottagarkretsens sida, att de uppfattningar som den svenska regeringens företrädare för fram i diskussioner med de övriga medlemsstaternas företrädare inte bara är personliga uppfattningar utan faktiskt uttrycker de ståndpunkter som Sverige som medlemsstat intar. Statsministern och utrikesministern kunde mot denna bakgrund enligt vad utskottet uttalade inte undgå kritik för bristande samråd och förankring i fråga om ett s.k. non-paper rörande frågan om en vald ordförande i Europeiska rådet (bet. 2002/03:KU30 s. 29–36). De socialdemokratiska ledamöterna anförde i en reservation att det fick anses som olyckligt att papperet kom att spridas i EU-kretsen utan att diskuterats i nämnden och inte heller i utskott (s. 154).

Våren 2004 behandlades dels frågan om information till EU-nämnden rörande ett brev från fyra utrikesministrar, dels frågan om hanteringen av en säkerhetsstrategi, dels frågan om regeringens hantering av och statsministerns agerande i frågan om en vald ordförande i Europeiska rådet.

Med avseende på statsministerns agerande framhöll utskottet att regeringsmedlemmar och regeringens företrädare inte i mellanstatliga sammanhang kan företräda ståndpunkter motsatta dem som riksdagen ger uttryck för. Utskottet konstaterade att statsministern i EU-kretsen med kraft drivit en linje som varit motsatt riksdagsmajoritetens linje alltsedan lanseringen av tanken på en vald ordförande för Europeiska rådet blivit känd. Utskottet uttalade dels att statsministerns agerande är speciellt anmärkningsvärt mot bakgrund av att riksdagen i sin tidigare granskning uttalat kritik på grund av bristande förankring i EU-nämnden, dels att statsministerns agerande förtjänade kritik (bet. 2003/04:KU20 s. 41–53). I en reservation anförde de socialdemokratiska ledamöterna att svårigheterna för statsministern att – i den situation som uppstått – med trovärdighet i EU-kretsen argumentera för riksdagsmajoritetens linje måste beaktas (s. 219–220).

Hanteringen av en säkerhetsstrategi avsåg anordnande av ett seminarium för öppen och offentlig debatt i Stockholm och insändandet av ett eller flera s.k. non-papers. Utskottet, som inte såg anordnande av seminarier som ett ämne för obligatoriskt samråd, lämnade följande kommentar om behovet av samråd inför inlämnande av ett non-paper med anledning av ett uttalande av statsministern under en till ärendet relaterad utfrågning:

Statsministern nämnde principen att sådana papper tas upp i EU-nämnden om de innehåller nya ståndpunkter men däremot inte om de bara innefattar tidigare diskuterade ståndpunkter. Utskottet vill framhålla att principerna inte alltid kan anses självklar. I viktiga och centrala frågor kan tidigare ståndpunkter behöva diskuteras igenom och eventuellt revideras innan de levereras in i EU-samarbetet. Utskottet utgår från att regeringen beaktar att sådana situationer kan uppstå och handlar därefter.

Med avseende på information till EU-nämnden rörande ett brev från fyra utrikesministrar ansåg konstitutionsutskottet att utrikesministern tydligare bort upplysa EU-nämnden om brevets hela innehåll så att nämnden hade kunnat ge synpunkter på detta (bet. 2003/04:KU20 s. 54–87). I en reservation anförde de socialdemokratiska ledamöterna att utrikesministern informerat och samrått med EU-nämnden i erforderlig utsträckning (s. 220).

Våren 2005 granskades regeringens hantering av vapenembargot mot Kina av utskottet. Konstitutionsutskottet anförde att det material som utskottet tagit del av inte kunde ligga till grund för att slå fast att regeringen i diskussioner i EU-kretsen hävdat någon uppfattning som avvikit från de ståndpunkter i frågan som utkristalliserats vid dess samråd med EU-nämnden. Utskottet fann i övrigt inte anledning att från konstitutionell synvinkel yttra sig över det sätt på vilket regeringen hade drivit dessa ståndpunkter i förhandlingarna i EU-kretsen. Ärendet föranledde inget ytterligare uttalande från utskottets majoritet (bet. 2004/05:KU20 s. 168–187). I en reservation erinrades om att det i riksdagsstyrelsens förslag Riksdagen inför 2000-talet konstaterades att praxis hade utvecklats så att det inte ansågs tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med EU-nämndens synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och synpunkter. Riksdagskommittén och riksdagsstyrelsen ansåg att denna praxis borde bestå. Detta bekräftades av riksdagen. Enligt reservationen kunde det av utredningen utläsas att regeringen inte med kraft hade drivit den i EU-nämnden fastlagda svenska linjen i förhandlingarna rörande en översyn av vapenembargot mot Kina. Snarare hade regeringen låtit andra EU-länder styra processen. I reservationen anfördes att regeringen förtjänade kritik för sin passivitet i detta sammanhang (bet. 2004/05:KU20 s. 264–265). En majoritet i kammaren ställde sig bakom vad som anfördes i reservationen (m, fp, kd, c och mp).

Våren 2007 granskade utskottet justitie- samt miljöministrarnas agerande i EU-nämnden. I justitieministerns fall föranledde granskningen inget uttalande från utskottets sida. I miljöministerns fall konstaterade utskottet att miljöministerrådet i fråga skulle handla om bl.a. uppföljning av en konferens och eftersom frågan om ett EU-mål för koldioxidutsläpp inte fanns på dagordningen förelåg inga krav på samråd om detta. Utskottet noterade att miljöministern hade varit oförhindrad att till EU-nämnden kommunicera sin uppfattning om vilken ståndpunkt Sverige skulle inta i fråga om målet för koldioxidutsläpp (bet. 2006/07:KU20 s. 104–127).

Riksdagens tidigare behandling av EU-ärenden m.m.

Sedan Sverige blev medlem i unionen har riksdagen berett EU-relaterade ärenden och inom ramen för denna beredning har såväl utskott som EU-nämnden mottagit dokument samt fått muntlig information från olika företrädare, främst Regeringskansliet.

Vilka EU-dokument som faktiskt blir föremål för behandling varierar mellan utskotten. Att mäta mängden EU-relaterade ärenden i respektive utskott är därför inte alldeles enkelt. I vissa utskott kan meddelanden från kommissionen föranleda behandling i utskottet, medan de i andra utskott ägnas ringa uppmärksamhet.

En indikator på mängden EU-relaterade ärenden i utskotten är antalet faktapromemorior som respektive utskott får motta. Även om faktapromemorior inte formellt innebär en skyldighet för utskotten att vidta åtgärder indikerar de att viktiga ärenden behandlas på unionsnivå inom utskottens beredningsområde.

2004 års utskottsundersökning

I syfte att få ett kvalificerat underlag för Riksdagskommitténs arbete genomfördes bl.a. en undersökning av utskottens arbetsformer och arbetsbelastning för perioden 1995–2004 (framst. 2005/06:RS3 bilaga 5 s. 29–123). I undersökningen, som innehöll tio indikatorer, återfinns bl.a. ett antal faktapromemorior samt förekomsten av muntlig information och informella samråd med olika företrädare för regeringen (statsråd, statssekreterare och tjänstemän vid Regeringskansliet). Resultatet framgår av tabellen på nästa sida.

Vad gäller antalet faktapromemorior noterades i undersökningen att flertalet utskott fick färre faktapromemorior per riksmöte under mandatperioden 2002–2006 än under den första (1994–1998) och andra (1998–2002) mandatperioden efter EU-inträdet, vilket till stor del förklaras av att en faktapromemoria fram till 1999/2000 kunde skickas till flera utskott, vilket också skedde i förhållandevis stor utsträckning. Undersökningen framhöll att antalet faktapromemorior som inkommit till kammarkansliet under perioden 1995–2004 knappast pekade på någon nedåtgående trend.

Tabell 8.1 Muntlig information i EU-ärenden för perioden 1995–2004

Utskott	Statsråd	Statssekreterare	RK-tjänsteman
KU	I stort sett aldrig	1–2 ggr/valperiod	Flera ggr/år
FiU	1–2 ggr/valperiod	1–2 ggr/år	1–2 ggr/valperiod
SkU	I stort sett aldrig	Flera ggr/år	Flera ggr/år
JuU	1–2 ggr/valperiod	Flera ggr/år	Flera ggr/år
LU	I stort sett aldrig	Flera ggr/år	Flera ggr/år
UU	1–2 ggr/år	1–2 ggr/år	Flera ggr/år
FöU	1–2 ggr/år	1–2 ggr/år	1–2 ggr/år
SfU	I stort sett aldrig	Flera ggr/år	Flera ggr/år
SoU	I stort sett aldrig	Flera ggr/år	Flera ggr/år
KrU	1–2 ggr/år	1–2 ggr/år	1–2 ggr/år
UbU	1–2 ggr/år	1–2 ggr/år	1–2 ggr/år
TU	1–2 ggr/valperiod	Flera ggr/år	Flera ggr/år
MJU	1–2 ggr/år	Flera ggr/år	Flera ggr/år
NU	1–2 ggr/år	Flera ggr/år	I stort sett aldrig
AU	I stort sett aldrig	Flera ggr/år	Flera ggr/år
BoU	I stort sett aldrig	I stort sett aldrig	1–2 ggr/år

Källa: Framst. 2005/06:RS3 bilaga 5 s. 85.

I undersökningen fastslogs att det finns stora skillnader med avseende på hur många faktapromemorior som går till olika utskott, vilket hänger samman med i vad mån utskottets ämnesområde regleras på EU-nivå. Flest faktapromemorior erhöll miljö- och jordbruksutskottet. Under perioden 2002–2004 gick i genomsnitt nästan 25 faktapromemorior per riksmöte till miljö- och jordbruksutskottet. Andra utskott som i regel erhöll ett stort antal faktapromemorior var närings- och trafikutskotten. Flera utskott erhöll på sin höjd någon enstaka faktapromemoria per riksmöte.

Enligt en utskottsundersökning innebar en jämförelse av de olika utskotten för perioden 1995–2004 att en bild trädde fram där de som fick en stor mängd EU-dokument (faktapromemorior och/eller EU-dokument) som regel oftare fick muntlig EU-information av företrädare för regeringen eller Regeringskansliet än utskott som endast får en liten mängd EU-dokument.

Mot bakgrund av att konstitutionsutskottet tidigare framhållit betydelsen av att regeringen samråder med utskotten hade utskottskanslierna även ombetts att bedöma i vad mån informationstillfällena präglades av ren informationsgivning från regeringens sida eller om de även kunde beskrivas som ett slags informella samråd. I hälften av utskotten präglades tillfällena av ren informationsgivning. I en fjärdedel av utskotten uppgavs att tillfällena i huvudsak präglas av informationsgivning från regeringens sida men att de också innehöll samrådsliknande inslag. I ytterligare en fjärdedel av utskotten uppgavs att det rörde sig om samråd. Gemensamt för dessa sistnämnda är att de, med något undantag, fick en stor mängd EU-dokument och ofta fick muntlig information i EU-ärenden. Samråd med regeringen i EU-frågor förekom med andra ord främst i utskott med omfattande kontakter med regeringen och Regeringskansliet i EU-frågor, medan utskott som hade färre kontakter följde arbetet inom EU på ett mindre proaktivt sätt (framst. 2005/06:RS3 bilaga 5 s. 85–86).

Kammarkansliets statistik för inkomna faktapromemorior 2003/04–2007/08

Kammarkansliet för löpande statistik över inkomna faktapromemorior. Enligt uppgifter från kammarkansliet hade totalt 445 faktapromemorior inkommit till kammarkansliet under perioden 2003/04–2006/07. Kammarkansliet kunde fastställa publiceringsdatum för 398 av de inkomna faktapromemoriorna. Av dessa 398 promemorior hade 373 stycken eller 94 % inkommit för sent till kammarkansliet, dvs. efter det att fem veckor förflutit sedan EU-dokumentet som faktapromemorian baserades på publicerats av Europeiska kommissionen.

Enligt uppgift från kammarkansliet har under riksmötet 2007/08 regeringen överlämnat 143 faktapromemorior till riksdagen. Av dessa inkom 10 faktapromemorior, vilket motsvarar 7 %, i tid till kammarkansliet i förhållande till den stadgade tidsfristen på fem veckor.

EU-nämndens samråd

Av nämndens verksamhetsberättelser för perioden mellan riksmötet 1997/98 och 2007/08 framgår att EU-nämnden samrått med statsråd, statssekreterare och övriga representanter för regeringen vid ett stort antal tillfällen (jfr tabellen nedan).

I genomsnitt har varje protokollfört sammanträde varat i drygt två timmar. Vid ett och samma sammanträde genomförs oftast flera samråd med både statsråd och statssekreterare. Nämnden har även genomfört skriftligt samråd vid enstaka tillfällen under varje riksmöte.

Tabell 8.2 EU-nämndens verksamhet under perioden 1997/98–2007/08

Riksmöte	Protokollförda sammanträden	Samråd (statsråd)	Samråd (statssekr.)	Samråd (övriga)	Antal utskick
2007/08	46	105	15	2	156*
2006/07	41	92	19	2	87*
2005/06	49	75	47	1	125
2004/05	43	78	28	2	71
2003/04	45	82	29	2	82
2002/03	37	73	16	2	61
2001/02	44	85	9	2	59
2000/01	40	79	14	1	65
1999/2000	36	69	19	2	72
1998/99	33	68	10	10	61
1997/98	40	75	29	2	74

* Riksmötet 2006/07 sände EU-nämnden 73 pappersutskick och 14 e-postutskick till sina ledamöter inför samråd med regeringen. Riksmötet 2007/08 sände EU-nämnden 86 pappersutskick och 70 e-postutskick.

Återrapportering av rådsmöten till riksdagen

Enligt gällande riktlinjer i Regeringskansliets cirkulär ska departementen avrapportera samtliga rådsmöten och informella ministermöten till riksdagens kammarkansli med kopia direkt till EU-nämndens kansli inom fem arbetsdagar. Kammarkansliet för löpande statistik över inkomna rapporter från rådsmöten och informella ministermöten, vilka sammanställts i nedanstående tabell.

Tabell 8.3 Rådsmötens och informella ministermötens avrapportering för perioden 2003/04–2007/08

Riksmöte	Rådsmöten	Rapporter*	Inom 5 dagar	Informella ministermöten
2007/08	61	69	38	17
2006/07	60	66	32	10
2005/06	58	51	35	12
2004/05	64	49	35	16
2003/04	64	57	27	7

* Vissa rådsmöten har delade rapporter vilket innebär att antalet inkomna rapporter överstiger antalet rådsmöten.

Enligt uppgifter från kammarkansliet punktbevakades återrapportering av rådsmöten till riksdagen under våren 2004 av centralkansliet, bl.a. skickades påminnelser till berörda departement om inte återrapporten inkom. Efter våren 2004 märktes en viss förbättring i återrapportering av rådsmöten inom fem arbetsdagar, vilken dock ebbade ut efter endast två riksmöten.

Informella ministermöten

Gällande riktlinjer om återrapportering av rådsmöten förändrades när Regeringskansliets cirkulär uppdaterades i januari 2008. Den nya lydelsen av cirkulär 2 innebar att avrapportering även skulle gälla informella ministermöten.

Avsikten med informella ministermötena är att få till stånd ett fritt tankeutbyte i mer övergripande och långsiktiga frågor. EU-nämnden beslutade den 7 september 1995 att information och samråd inför de informella ministermötena bör äga rum endast om särskilda skäl föreligger (EU-nämndens prot. 1994/95:26 § 26.2). Sådana skäl kan vara att viktiga politiska diskussioner väntas äga rum under det informella mötet. För att bedöma om sådana skäl föreligger bör frågan diskuteras med EU-nämndens kansli.

Enligt uppgift från kammarkansliet har det hållits 11 informella ministermöten under våren 2008. Regeringskansliet har inkommit med 9 rapporter varav 4 inom fem arbetsdagar.

Uppföljning och utvärdering av beslutet om Riksdagen i en ny tid

Efter riksdagens beslut om Riksdagen i en ny tid gav Riksdagskommittén uppdraget till en s.k. genomförandegrupp att utarbeta rutiner och rekommendationer i syfte att underlätta genomförandet av de av riksdagen beslutade riktlinjerna för arbetet med EU-frågor. I gruppens slutrapport (2006/07:URF2 s. 25) föreslås att genomförandet av de nya arbetsformerna och rutinerna redan från början följs och utvärderas. I rapporten anges vidare att en sådan uppföljning och processutvärdering bör påbörjas redan i januari 2007.

Sedan dess har en breddad genomförandegrupp tillsatts för att följa riksdagsförvaltningens genomförande av riksdagens nya rutiner för behandlingen av EU-frågor.

Gruppen har bl.a. tagit fram ett förslag till handledning för tjänstemän som arbetar med EU-frågor i riksdagsförvaltningen, främst i utskotten och i EU-nämnden.

Promemorior från Regeringskansliet

Genom en skrivelse av den 19 september 2008, som sändes till Regeringskansliet, begärdes svar på följande frågor med avseende på verksamheten inom Justitie-, Försvars-, Social-, Finans-, Miljö- och Näringsdepartementen under riksmötet 2007/08:

– Vilka urvalsprinciper för dokument som ska föranleda faktapromemorior gäller vid respektive departement?

– Vad görs vid respektive departement för att säkerställa att faktapromemoriorna lämnas i tid?

– Vilka avvägningar görs vid respektive departement mellan önskemålen om att å ena sidan lämna fullständiga och genomarbetade faktapromemorior och att å andra sidan lämna dem inom tidsfristen?

– Hur ofta togs från respektive departement initiativ till att lämna information till riksdagens utskott?

– Vilka riktlinjer, urvalsprinciper eller rutiner tillämpas när respektive departement tar initiativ till information till riksdagens utskott?

– Vad görs vid respektive departement för att säkerställa att återrapporter från rådsmöten och informella ministermöten lämnas i tid till riksdagen?

– Vilka kommentarer i övrigt ger innehållet i denna promemoria anledning till?

Konstitutionsutskottet tog den 10 oktober 2008 emot svarspromemorior utarbetade vid Statsrådsberedningen samt Justitie-, Försvars-, Social-, Finans-, Miljö- och Näringsdepartementen (se bilaga 8.2).

Genom en skrivelse av den 30 oktober 2008, som sändes till Regeringskansliet, begärdes svar på följande fråga:

– I en av svarspromemoriorna från departementen görs hänvisning till tidsfristen för inlämning av faktapromemorior om fem veckor från det att förslaget publicerats/presenterats av kommissionen. Cirkulär 2 stadgar att riksdagen ska ha faktapromemorian inom fem veckor från det att kommissionens förslag publicerats. I Riksdagskommitténs betänkande Riksdagen i en ny tid samt utredningen Vissa grundlagsfrågor (SOU 2001:19) anges att faktapromemorian ska överlämnas till kammarkansliet inom fem veckor från det att det aktuella förslaget överlämnats till rådet i svensk översättning (jfr 2005/06:RS3 s. 61 och SOU 2001:19 s. 163). Fråga: Vilka kommentarer ger det ovannämnda anledning till?

Konstitutionsutskottet tog den 18 november 2008 emot en svarspromemoria utarbetad vid Statsrådsberedningen (SB; se bilaga 8.3).

Urvalsprinciper för faktapromemorior

I promemorian från Justitiedepartementet anförs att EU-samarbetet är så mångfasetterat att det är svårt att lägga fast klara principer för vilka ärenden som bör behandlas i en faktapromemoria. Av departementets svar framgår dels att några dokument regelmässigt föranleder faktapromemorior (t.ex. rättsakter som bedöms bli föremål för överläggning med riksdagen eller grön- och vitböcker, samt principiellt viktiga meddelanden och strategier), dels att departementet i tveksamma fall i allmänhet väljer att skriva en faktapromemoria.

Av promemorian från Försvarsdepartementet framgår dels att relativt få s.k. grön- och vitböcker berör departementet, dels att departementet i fråga om faktapromemorior och urvalsprinciper följer den inriktning som ges i cirkulär 2, kapitel 2.2 Faktapromemoria.

I promemorian från Socialdepartementet anges att faktapromemoria skrivs med anledning av förslag som leder till lagstiftning och/eller som har till syfte att påverka samarbetet på EU-nivå på ett sätt som inte är försumbart.

I promemorian från Finansdepartementet anförs dels att det vid urvalet tillämpar cirkulär 2, dels att undantag görs av departementets skatteavdelning när ärendet gäller förslag om ändringar inom moms- respektive punktskatteområden som endast berör andra medlemsstater än Sverige.

I promemorian från Miljödepartementet anförs att departementet dels tillämpar de riktlinjer som följer av SB:s cirkulär 2, dels tar fram en faktapromemoria som underlag inför överläggning i utskottet.

I promemorian från Näringsdepartementet anförs att departementet följer de riktlinjer som är fastlagda i cirkulär 2.

Åtgärder för inlämning av faktapromemorior i tid

I promemorian från Justitiedepartementet anges att departementets EU-enhet bl.a. uppdrar åt berörda enheter att bedöma om det ska tas fram en faktapromemoria och att enheten i samband med att ärendet överlämnas påminns om den tidsfrist som gäller gentemot riksdagen. I de fall enheten bedömer att promemorian inte kan avlämnas inom tidsfristen begärs upplysningar om skälen till detta.

I promemorian från Försvarsdepartementet anförs att den särskilda EU-samordningsenheten bl.a. ansvarar för att bevaka att föreskrivna tidsfrister hålls. Ansvaret för att utforma faktapromemorian ligger på berörd sakenhet. Av departementets svar framgår att inom ramen för den ordinarie beredningsprocessen mellan den politiska ledningen, chefstjänstemännen, EU-samordningen och den berörda sakenheten uppmärksammas kontinuerligt vikten av såväl att faktapromemoriorna blir genomarbetade som att de avlämnas inom tidsfristen.

Departementet anger vidare bl.a. att det emellertid ändå har förekommit att departementet inte förmått att lämna faktapromemorior inom tidsfristen, bl.a. på grund av att beredningsprocessen inom Regeringskansliet tagit längre tid än beräknat i förening med att frågorna som behandlats i promemorian varit komplicerade. I de fall tidsfristen inte varit möjlig att hålla har, framgår det av Förvarsdepartementets promemoria, underhandskontakter tagits med försvarsutskottets kansli för diskussion.

I promemorian från Socialdepartementet anges att departementet utifrån dels kommissionens arbetsprogram, dels kontinuerliga kontakter med kommissionen förutser planerade förslag, vilket i sin tur skapar förutsättningar för departementet att ha framförhållning i syfte att säkerställa en inlämning av faktapromemorior till Statsrådsberedningen i tid.

I promemorian från Finansdepartementet konstateras att arbetet med att upprätta faktapromemorior är prioriterat och att departementets avdelningar påbörjar arbetet så tidigt som möjligt.

I promemorian från Miljödepartementet anförs att departementets EU-samordningsfunktion kontinuerligt till de sakansvariga enheterna vidarebefordrar Statsrådsberedningens information om tidsfristen för inlämning av faktapromemorior till riksdagen.

I promemorian från Näringsdepartementet anges att departementet säkerställer att faktapromemorior lämnas i tid genom att sekretariatet för EU och internationell samordning (EIS) skriftligen meddelar ansvarig handläggare den tidpunkt då en gemensamberedd faktapromemoria måste vara SB-EU tillhanda. Av departementets promemoria framgår därtill bl.a. att EIS vid behov påminner skriftligen och/eller muntligen om tidsfristen.

Tidsfrist för inlämning av faktapromemorior

I en promemoria utarbetad vid Statsrådsberedningen den 11 november 2008 lämnas en kommentar med anledning av utskottets skrivelse från den 30 oktober 2008 om tidsfristen för inlämning av faktapromemorior. I promemorian anförs bl.a. att i en äldre version av cirkulär 2 var startdatum för femveckorsfristen det datum då dokumentet ”överlämnats till rådet i svensk översättning”. I promemorian anges vidare att eftersom det ibland kan dröja flera dagar innan ett dokument kommer i svensk översättning ändrades startdatum för femveckorsfristen i syfte att ge bättre service till riksdagen.

Avvägningar mellan fullständiga och tidiga faktapromemorior

I promemorian från Justitiedepartementet anförs att det är angeläget att den faktapromemoria som tillställs riksdagen är genomarbetad och innehåller relevant information. Enligt departementet kan det ibland förflyta en avsevärd tid från det att ett förslag läggs fram till dess att det blir föremål för någon konkret åtgärd i EU-samarbetet, och ofta kan en korrekt bedömning av dokumentet i fråga göras först när det har presenterats utförligt av kommissionen vid något möte och det har angetts hur den fortsatta processen ser ut. Ibland, menar departementet, krävs också en närmare analys som inte låter sig göras inom tidsfristen av hur förslaget förhåller sig till svenska regler och vilka nationella konsekvenser det kan ha i övrigt. Vidare anförs i departementets svarspromemoria bl.a. att Justitiedepartementet därför ibland väljer att avvakta med en faktapromemoria till dess att det finns större klarhet i nämnda avseenden. Utgångspunkten är dock alltid att översända en faktapromemoria till riksdagen så fort som den kan ges ett tillräckligt genomarbetat innehåll. I de fall tidsutdräkten blir längre hålls riksdagen informerad på annat sätt, t.ex. vid de återkommande informationsträffarna med utskotten.

I promemorian från Försvarsdepartementet anges att något entydigt och generellt svar på hur avvägningen bör göras mellan att klara tidsramen och att lämna en genomarbetad produkt inte kan lämnas. Departementet prioriterar arbetet med faktapromemorior och avsätter resurser för ändamålet.

Av promemorian från Socialdepartementet framgår att departementet inte har uppfattat att tidsfristen om 5 veckor från det att förslaget har publicerats/presenterats skulle vara flexibel. Mot denna bakgrund är departementets målsättning att faktapromemorior alltid ska lämnas till riksdagen inom tidsfristen. Departementet framhåller vidare i sin promemoria bl.a. att om viss information saknas eller om regeringen inte hunnit slutföra sina övervägningar kring förslaget, t.ex. på grund av att det antas av kommissionen under sommarmånaderna, kan faktapromemoria även uppdateras med denna information.

Av Finansdepartementets promemoria framgår dels att ambitionen är att de faktapromemorior som lämnas ska vara fullständiga och av hög kvalitet, dels att vid upprättandet uppstår dock oftast tidsbrist. För att undvika att faktapromemorior inte uppfyller krav på fullständighet m.m. tas i dessa fall oftast kontakt med respektive utskott föra att göra en avstämning av om utskottet kan bevilja förlängning av tiden.

I promemorian från Miljödepartementet anges bl.a. att i avvägningen mellan de två önskemålen prioriterar departementet att faktapromemoriorna är genomarbetade och fullständiga.

I promemorian från Näringsdepartementet anförs att departementets utgångspunkt är att samtliga faktapromemorior ska lämnas fullständiga och genomarbetade inom angiven tidsfrist. I de fall tidsfristen inte kan hållas prioriteras att faktapromemorian ska vara fullständig och genomarbetad innan den lämnar Näringsdepartementet. Därutöver anger departementet i sitt svar att med anledning av att konstitutionsutskottet ställt frågan överväger departementet emellertid om inte en omprioritering bör göras så att en faktapromemoria alltid lämnas inom angiven tidsfrist. Detta skulle enligt departementet innebära att vissa faktapromemorior överlämnas utan t.ex. remissinstansernas eller andra medlemsstaters ståndpunkter. Informationen om detta skulle i stället komma att lämnas till berörda utskott i samband med regeringens löpande information och överläggningar om regeringens EU-arbete.

Regeringens initiativ till information till riksdagens utskott

Justitiedepartementet lämnade under riksmötet 2007/08 information till riksdagen vid 29 tillfällen. Utskottsfördelningen framgår av tabellen på nästa sida.

Försvarsdepartementet anger i en bilaga till sin svarspromemoria att departementet medverkade i sju av försvarsutskottets sammanträden under riksmötet 2007/08. Utskottet informerades dels vid 3 tillfällen av försvarsministern m.fl., dels vid 3 tillfällen av statssekreteraren m.fl., dels vid 1 tillfälle av den biträdande chefen för departementets enhet för säkerhetspolitiska och internationella frågor.

Försvarsdepartementet har, efter samråd med försvarsutskottets kansli, rekommenderat en inriktning där statsrådet (eller statssekreteraren) besöker utskottet enligt följande: Inför det informella försvarsministermötet i EU (en gång per termin), inför det formella försvarsministermötet i EU (Gaerc, en gång per termin), inför varje nytt ordförandeskap informera om viktiga frågor inom departementets område som har samband med de frågor som det inkommande ordförandeskapet prioriterar (en gång per termin), samt vid behov när det uppkommer frågor som är viktiga att informera om (t.ex. i samband med faktapromemorior). Utöver kontakter på politisk nivå förekommer regelbundet möten mellan departementets EU-samordning och försvarsutskottets kansli.

Tabell 8.4 Informationstillfällen för varje respektive departement fördelade på berörda utskott under riksmötet 2007/08

Utskott (urval)	Antalet informationstillfällen för respektive departement
Utskott (urval)	Justitie	Försvars	Social	Finans	Miljö	Närings
KU	1	–	–	–	–	–
FiU	–	–	–	–^d	–	–
SkU	–	–	–	–^d	–	–
JuU	12ª	–	–	–	–	–
CU	5	–	–	–	–	–
FöU	–	7	–	–	–	–
SfU	9^b	–	3^c	–	–	–
SoU	–	–	4	–	–	–
TU	–	–	–	–	–	7
MJU	–	–	–	–	–^d	–
NU	2	–	–	–	–	10
Totalt	29	7	7	–^d	–^d	17

ª Varav 7 inför rådsmöten, ett av dessa avsåg enbart skriftlig information.

^b Varav 7 inför rådsmöten.

^c Utskottet erbjöds även information i februari 2008 men avböjde.

^d Exakta uppgifter saknas, se recittexten för respektive departement.

Socialdepartementet lämnade under riksmötet 2007/08 information till riksdagen vid 7 tillfällen. Utskottsfördelningen framgår av tabellen ovan.

Finansdepartementet uppger i sin promemoria att vid de flesta av departementets avdelningar sker löpande kontakt mellan tjänstemän och berörda utskott, men att kontakten dock sker mer regelbundet och i bestämd ordning på vissa avdelningar. Av departementets svar framgår bl.a. att kontakter på tjänstemannanivå mellan den internationella avdelningen och finans- och skatteutskotten sker minst en gång i halvåret för att diskutera aktuella EU-ärenden som bör bli föremål för samråd eller information på politisk nivå. Vidare framgår av departementets svar dels att finansministern besöker respektive utskott minst en gång i halvåret, dels att finansmarknadsministern har regelbundna samråd med finansutskottet, dels att kontakter även sker på statssekreterarnivå vid behov. I frågor som handhas av departementets skatteavdelning informerar ansvarig statssekreterare skatteutskottet muntligt fyra gånger per år; vid dessa möten lämnas samtidigt en promemoria om aktuella EU-frågor. Inför Ekofinmöten där frågor som budgetavdelningen ansvarar för behandlas ges löpande information av ansvarig statssekreterare. Dessutom ger finansministern information vid ett antal tillfällen.

Miljödepartementet tar löpande initiativ till att i början av varje nytt ordförandeskap, alltså två gånger per riksmöte, i rådet informera Miljö- och jordbruksutskottet om det avslutade ordförandeskapets resultat och det kommande ordförandeskapets planering. Departementet tar också initiativ till att delge utskottet information inför och återrapport efter rådsmöten och informella miljöministermöten på samma sätt som sker till EU-nämnden. Enligt departementet sker detta normalt sammanlagt tolv gånger per riksmöte. Dessa informationstillfällen sker ofta i samband med annan information eller överläggning i utskottet.

Näringsdepartementet lämnade under riksmötet 2007/08 information till riksdagen vid 17 tillfällen. Fördelningen mellan utskotten framgår av tabellen ovan.

Riktlinjer vid regeringens information till riksdagen

Av Justitiedepartementets promemoria framgår bl.a. att grundlagsenheten inom departementet svarar för den interna samordningen av information till konstitutionsutskottet och att departementets EU-enhet svarar för planeringen gentemot civil-, justitie-, närings- och socialförsäkringsutskotten. Departementet anger bl.a. att rutinerna skiftar något beroende på vad som överenskommits med respektive utskott. I de flesta fall görs, enligt departementet, tillsammans med utskottskansliet upp ett schema för informationstillfällena inför vår- respektive höstriksdagen. Inför varje sammanträde med ett utskott görs en inventering inom departementet av vilka frågor som bör tas upp. Departementet anför vidare bl.a. dels att en avvägning behövs mellan vad som lämpar sig för information och vad som bör föranleda överläggning, dels att nya initiativ närmast som regel tas upp för information, dels att rättsakter som är föremål för intensiva förhandlingar kan behöva sättas upp på dagordningen vid flera informationstillfällen i följd.

I promemorian från Justitiedepartementet anförs bl.a. att en utmärkt samarbetsform är de träffar som justitieministerns statssekreterare har med justitieutskottets s.k. EU-grupp (se beskrivningen under avsnittet Sammanfattning av utskottskansliernas svarsskrivelser nedan) och som möjliggör mera djuplodande genomgångar och friare diskussioner i en mindre krets.

Av Försvarsdepartementets promemoria framgår bl.a. att departementet följer den inriktning som är fastslagen i cirkulär 2.

Socialdepartementet lämnar information om de frågor som utskottet begär. Bland annat anger departementet dels att departementstjänstemännen har en regelbunden dialog med utskottskanslierna där departementet informerar utskottskanslierna om aktuella frågor och förslag, dels att utskottskanslierna sedan tar ställning till vad av detta som utskottet ska informeras om.

I Finansdepartementets promemoria anges att departementet tillämpar cirkulär 2. Därtill anges i promemorian att när en bedömning görs huruvida information ska lämnas till utskotten tas hänsyn till vilka frågor som är aktuella på EU-dagordningen. Vidare görs en bedömning av vilka frågor som är relevanta/intressanta för utskotten. Hänsyn tas även till var i EU-processen som ärendet befinner sig. Enligt departementet förekommer det också att initiativ tas när en dossier är under behandling i rådsarbetsgrupp och nya förslag till direktivet presenteras. I sådana fall har departementet efterhört om aktuellt utskott efterfrågat en kompletterande faktapromemoria.

I promemorian från Miljödepartementet anförs att de generella urvalsprinciperna är att information ska ges till utskottet inför och efter formella och informella möten mellan EU:s miljöministrar. Därtill anges i promemorian att möten på tjänstemannanivå organiseras mellan departementet och utskottskansliet för att gå igenom Europeiska kommissionens planering och stämma av intresse och behov av överläggning eller information i utskottet om kommande förslag. Vidare framgår av promemorian att departementet även kan ta initiativ till att informera utskottet om större händelser inom EU där regeringen är inblandad – så skedde då departementet informerade utskottet om miljöaspekterna i 18-månadersprogrammet för arbetet i rådet den 1 juli 2008–31 december 2009.

I promemorian från Näringsdepartementet anges bl.a. att utgångspunkten är att lämna information till riksdagens utskott i ett så tidigt skede som möjligt i beslutsprocessen. Departementet samråder med berörda utskott om lämpliga informationstillfällen, de sistnämnda planeras dels efter respektive utskotts ansvarsområden och önskemål, dels efter regeringens arbete i EU-frågor. I övrigt tar Näringsdepartementet initiativ till att muntlig information lämnas i utskotten när viss fråga eller händelse bedöms vara betydelsefull för regeringens EU-arbete.

Återrapporter från rådsmöten

I promemorian från Justitiedepartementet anförs att departementet avlämnar rapporter från mötena i rådet för rättsliga och inrikes frågor och räddningstjänst. Vid dessa rådsmöten deltar regelmässigt två statsråd i överläggningarna under separata dagordningspunkter. Det tar viss tid att sammanställa och granska en samlad rapport från mötena. Enligt departementet kan ytterligare tidsutdräkt uppstå om någon av de handläggare som ansvarar för att föra anteckningar vid rådsmötena blir indisponibel av ett eller ett annat skäl. Departementets EU-enhet ansvarar för att en samlad rapport tas fram och översänds till riksdagen så fort som möjligt.

Med anledning av att konstitutionsutskottet nu uppmärksammat frågan avser Justitiedepartementet att se över sina rutiner i syfte att snabba på återrapporteringarna.

Försvarsdepartementets EU-samordning har i uppgift att säkerställa att återrapporter från rådsmöten och informella ministermöten lämnas i tid till riksdagen, dvs. fem arbetsdagar från mötets avslutning.

Socialdepartementet anger dels att departementet delar samordningsansvaret för Epscorådet och tillhörande informella ministermöten med både Arbetsmarknadsdepartementet och Integrations- och jämställdhetsdepartementet, dels att departementen kommer överens för varje möte om vilket departement som ansvarar för att lämna återrapporten, dels att i de fall det ankommer på Socialdepartementet att lämna återrapporten säkerställs att rapporten kommer i tid genom en tydlig arbetsfördelning inom departementet.

I promemorian från Finansdepartementet anges bl.a. dels att informationen skickas till olika mottagare beroende på vilken fråga ärendet rör, dels att departementets ambition är att återrapporter alltid ska vara riksdagen till handa senast tre dagar efter rådsmöten avslutats.

I promemorian från Miljödepartementet anförs att i departementets tidsplanering för rådsmöten och informella miljöministermöten ingår tidpunkt för rapportering från mötet. Departementets EU-samordningsfunktion tar vid behov kontakt med respektive enhet i syfte att infria tidsfristen för rapportering till riksdagen.

Näringsdepartementet säkerställer att en återrapportering till riksdagen sker i god tid genom att EIS (se ovan) dels aktivt bevakar att rapporter upprättas, dels vid behov påminner om att rapporten måste komma EIS till handa.

Övriga kommentarer från regeringen

I promemorian från Justitiedepartementet anförs bl.a. att de rutiner för information som angetts i stora delar också gäller för departementets överläggningar med berörda utskott. Enligt departementet sker överläggningar ibland på departementets initiativ och ibland på utskottens.

I promemorian från Finansdepartementet anges att departementets erfarenhet är att det i vissa fall uppstår oklarhet om ett ärende ska behandlas i utskott eller EU-nämnden. För att undvika detta efterfrågas tydligare riktlinjer av vilka ansvarsfördelningen framgår.

I promemorian från Statsrådsberedningen anförs avseende underlaget vad gäller fråga 7 i konstitutionsutskottets skrivelse från den 19 september 2008 bl.a. att Regeringskansliet regelbundet ser över cirkulär 2 och vid nästa revidering kommer att beakta det som konstaterats i promemorian.

Svarsskrivelser från riksdagsutskottens kanslier

Genom skrivelser av den 19 september 2008, som sändes till riksdagens samtliga utskottskanslier, begärdes svar på följande frågor med avseende på riksmötet 2007/08:

– Vid hur många tillfällen lämnade regeringen information till utskottet i enlighet med 10 kap. 2 § RO?

– Hur ofta har regeringen inför information till utskottet lämnat skriftliga underlag före sammanträdet? Hur ofta har krav på kompletterande uppgifter efteråt överlämnats till Regeringskansliet?

– Hur många gånger har nedanstående regeringsföreträdare varit närvarande vid utskottssammanträden för information enligt 10 kap. 2 § RO?: a) Statsråd b) Statssekreterare c) Tjänstemän

– Vid hur många tillfällen genomfördes överläggningar i enlighet med 10 kap. 3 § RO?

– Hur ofta har regeringen inför överläggning med utskottet lämnat skriftliga underlag före sammanträdet? Hur ofta har krav på kompletterande uppgifter efteråt överlämnats till Regeringskansliet?

– Hur många gånger har nedanstående regeringsföreträdare varit närvarande vid utskottssammanträden för överläggning enligt 10 kap. 3 § RO?: a) Statsråd b) Statssekreterare c) Tjänstemän

– Har urvalsprinciper för vilka dokument som föranlett faktapromemorior diskuterats med de för utskottet aktuella departementen?

– Har faktapromemoriorna kommit in till utskotten i rimlig tid i förhållande till de ärenden som promemoriorna avser?

– Har faktapromemoriorna innehållit fullständig och relevant information? Hur ofta har krav på kompletterande uppgifter överlämnats till Regeringskansliet?

– Vilka kommentarer i övrigt ger innehållet i denna promemoria anledning till?

Konstitutionsutskottet tog under oktober 2008 emot samtliga utskottskansliernas svarsskrivelser (se bilagor 8.4–18).

Av svaren framgår dels att utskotten under riksmötet 2007/08 vid 100 informationstillfällen erhöll information direkt från regeringen och dess företrädare.

Under samma period kallade utskotten regeringen till 43 överläggningar om EU-frågor. Hur antalet informationstillfällen och överläggningar fördelades på de olika riksdagsutskotten under granskningsperioden framgår av tabell 8.5 på nästa sida.

Tabell 8.5 Antalet informationstillfällen och överläggningar för riksdagsutskotten under riksmötet 2007/08

Utskott	Information	Överläggning	Totalt
KU	6	1	7
FiU	5	5	10
SkU	4	1	5
JuU	7	3	10
CU	6	5	11
UU	14	3	17
FöU	7	–	7
SfU	9	8	17
SoU	5	–	5
KrU	2	–	2
UbU	2	1	3
TU	7	2	9
MJU	13	8	21
NU	10	4	14
AU	3	2	5
Totalt	100	43	143

Eftersom justitieutskottet sedan den 2 januari 2008 erhåller information via sin s.k. EU-grupp (se nedan) försvåras uppskattningen av antalet informationstillfällen. Uppgifterna i tabellen har kontrollerats och justerats för att säkerställa att de stämmer.

Regeringens information till riksdagens utskott

Utskottskansliernas svar visar att av utskottens samtliga informationssammanträden med regeringen deltog statsråd vid 31 tillfällen och statssekreterare vid 50 tillfällen. Av fördelningen i tabell 8.6 på nästa sida framgår att fördelningen över närvarande statsråd och statssekreterare utöver tjänstemännen från departementen varierar kraftigt.

De utskott där informationen lämnades i mycket hög utsträckning av statsråd är trafik-, miljö- och jordbruks-, finans- och näringsutskotten.

De utskott där informationen lämnades i liten och/eller obetydlig utsträckning av statsråd/statssekreterare är utbildnings-, social-, socialförsäkrings-, arbetsmarknads- och skatteutskotten.

Av tabell 8.6 på nästa sida framgår vidare att regeringen lämnade skriftligt underlag vid ca 80 % av informationstillfällena.

Regeringens skriftliga underlag inför information till utskotten

Vad gäller kvaliteten på regeringens skriftliga underlag anges i utskottskansliernas svar endast i undantagsfall att utskotten överlämnat krav på kompletterande uppgifter till Regeringskansliet. Av svaren framgår dels att utbildningsutskottet vid ett tillfälle överlämnat ett sådant krav, dels att frågor från utrikesutskottets ledamöter vid några av informationstillfällena har föranlett Regeringskansliet att inkomma med kompletterande skriftliga svar, dels att miljö- och jordbruksutskottets kansli vid enstaka tillfällen har överlämnat krav på kompletteringar.

Tabell 8.6 Utskottens informationstillfällen under riksmötet 2007/08

Utskott (antal informationstillfällen)	Antalet informationstillfällen följande regerings-företrädare närvarade			Skriftligt underlag
Utskott (antal informationstillfällen)	Statsråd	Statssekreterare	Tjänstemän	Skriftligt underlag
KU (6)	1	4	6	3
FiU (5)	3	2	5	5
SkU (4)	–	4	4	4
JuU (7)	–	7	7	7
CU (6)	1	4	6	6
UU (14)	–	10	14	10
FöU (7)	3	3	7	7
SfU (9)	2	7	9	9^c
SoU (5)	–	5	5	–
KrU (2)	2	–	2	2
UbU (2)	–	1	2	1
TU (7)ª	5	2	7	5
MJU (13)	9	4	13	13
NU (10)	5	3	10	6
AU (3)	–	3	3	3^b
Totalt (100)	31	50	100	81

ª I sitt svar skriver trafikutskottets kansli bl.a. att önskemål från utskottet om att även erhålla information rörande andra sakområden än de som behandlats vid sammanträdet har framförts till regeringen.

^b Arbetsmarknadsutskottets kansli anger i sitt svar att det bl.a. förekommer att kansliet kompletterar materialet.

^c I sitt svar anger socialförsäkringsutskottets kansli bl.a. att regeringen regelmässigt lämnar skriftligt material inför information i utskottet, ofta i form av en kommenterad dagordning för ett ministerrådsmöte eller om frågan är mer omfattande en PM.

Regeringens överläggningar med riksdagens utskott

Vad gäller regeringens överläggningar med utskotten, visar svaren från kanslierna att statsråd respektive statssekreterare deltog i 26 respektive 21 tillfällen. Vid 16 tillfällen deltog endast statssekreterare, de andra överläggningstillfällen samlade både statsråd och/eller statssekreterare.

Vad gäller regeringens inlämnande av skriftlig information inför regeringens informationsmöten och överläggningar så framgår det av utskottskansliernas svar att regeringen i flertalet av sina överläggningar med riksdagsutskotten företräds av statsråd. Detta är särskilt tydligt i finans-, justitie-, trafik-, miljö- och jordbruks- och näringsutskotten. Överläggningar i såväl civilutskottet som socialförsäkringsutskottet sker till övervägande del med statssekreterare (jfr tabell 8.7 på nästa sida).

Regeringens skriftliga underlag inför överläggning med utskotten

Vad gäller kvaliteten på regeringens skriftliga underlag anges i utskottskansliernas svar att utskotten endast i undantagsfall har överlämnat krav på kompletterande uppgifter till Regeringskansliet. Av svaren framgår att endast finansutskottet vid ett tillfälle överlämnat ett sådant krav på komplettering efter genomförd överläggning. Vidare framgår av utskottskansliernas svar att skriftliga underlag till utskottens överläggningar förekom vid samtliga överläggningstillfällen.

Tabell 8.7 Regeringens överläggningar med utskotten under riksmötet 2007/08

Utskott (antal överläggningar)	Antalet överläggningar följande regeringsföreträdare närvarade			Skriftligt underlag
Utskott (antal överläggningar)	Statsråd	Statssekreterare	Tjänstemän	Skriftligt underlag
KU (1)	1	1	1	1
FiU (5)	4	1	5	5
SkU (1)	1	1	1	1ª
JuU (3)	3	–	3	3
CU (5)	–	5	5	5
UU (3)	2	2	3	2
FöU (–)	–	–	–	–
SfU (8)	2	6	8	8^b
SoU (–)	–	–	–	–
KrU (–)	–	–	–	–
UbU (1)	–	1	–	1
TU (2)	2	–	2	2
MJU (8)	7	1	8	8
NU (4)	3	1	4	4
AU (2)	1^c	2	2	2
Totalt (43)	26	21	42	42

ª Skatteutskottets kansli anger bl.a. att skriftligt material inkom någon dag före överläggningen.

^b I sitt svar anger socialförsäkringsutskottets kansli bl.a. att regeringen regelmässigt lämnar skriftligt material inför information i utskottet, ofta i form av en kommenterad dagordning för ett ministerrådsmöte eller om frågan är mer omfattande en promemoria.

^c Enligt arbetsmarknadsutskottets kansli fick, vid ett av tillfällena, statsrådet förhinder, vilket var anledningen till att statssekreteraren ansvarade för överläggningen.

Regeringens faktapromemorior

Vad gäller utskottskansliernas svar på frågan huruvida faktapromemorior har kommit in till utskotten i rimlig tid i förhållande till de ärenden som dessa avser framgår av svaren att flertal utskottskanslier svarar positivt, även om många utskottskanslier önskar framhålla vissa olägenheter.

Konstitutionsutskottets kansli skriver i sitt svar att det vid några tillfällen har tagit underhandskontakter med Regeringskansliet för att erhålla underrättelser om orsakerna till väsentliga förseningar av faktapromemorior.

Finans-, försvars-, utbildnings-, trafik- och arbetsmarknadsutskottens kanslier svarar entydigt att regeringens faktapromemorior har kommit in i rimlig tid.

Både skatte- och miljö- och jordbruksutskottens kanslier anger att regeringens faktapromemorior i stort sett har kommit in i rimlig tid.

Justitie- och utrikesutskottens kanslier svarar båda entydigt att regeringens faktapromemorior inte har kommit in i rimlig tid. Utrikesutskottets kansli hänvisar i sitt svar till det av riksdagen antagna betänkandet 2007/08:UU10. I detta betänkande fann utrikesutskottet anledning att, mot bakgrund av riksdagens kammarkanslis genomgång av för sent inkomna faktapromemorior, ifrågasätta det påstående regeringen gör i sin skrivelse (jfr skr. 2007/08:85 s. 19) om att den uppfyllt sin informations- och samrådsskyldighet genom bl.a. tidig information genom faktapromemorior.

Både social- och socialförsäkringsutskottens kanslier anser att regeringens faktapromemorior i princip har kommit in i rimlig tid. Civilutskottets kansli anger att regeringens faktapromemorior numera kommer in i rimlig tid.

Kulturutskottets kansli svarar att det vid ett tillfälle fick meddelande från Kulturdepartementet att man skulle få svårt med att få fram en faktapromemoria inom föreskriven tid. Eftersom utskottet inte skulle behandla frågan förrän efter ett längre uppehåll godkände utskottskansliet att faktapromemorian skulle komma senare. Enligt kulturutskottets kansli var promemorian klar i tid för utskottets beredning av frågan.

Näringsutskottets kansli anger att faktapromemoriorna i huvudsak kommer in i rimlig tid. Dock pekar kansliet på att det finns enskilda fall där betydande avvikelser har förekommit.

Diskussion med Regeringskansliet om urvalsprinciper för faktapromemorior

Flertalet av utskottskanslierna (10 av 15) anger i sina svar att de inte diskuterat urvalsprinciper för vilka dokument som föranlett faktapromemorior med de för respektive utskott aktuella departementen.

Socialutskottets kansli svarar att detta skett vid ett tillfälle, angående en vitbok om en EU-strategi för hälsofrågor om kost, övervikt och fetma. Enligt kansliet hade Socialdepartementet inledningsvis inte för avsikt att skriva en faktapromemoria.

Kulturutskottets kansli anger i sitt svar att så skedde under hösten 2007 då utskottet hade beslutat att skriva ett utlåtande över ett meddelande. Vid kontakt med Integrations- och jämställdhetsdepartementet om detta erbjöds utskottet omgående en faktapromemoria i ärendet.

Miljö- och jordbruksutskottets kansli anför dels att urvalsprinciper ej har diskuterats, dels att kontakt dock förekommer vid några tillfällen där utskottets kansli hört sig för om regeringens avsikter beträffande eventuella faktapromemorior.

Av näringsutskottskansliets svar framgår dels att inga egentliga diskussioner har förts med departementen, dels att frågor har ställts beträffande vissa speciella dokument om huruvida faktapromemorior skulle tas fram eller varför de aktuella dokumenten inte föranlett faktapromemorior.

Liknande svar ges av arbetsmarknadsutskottets kansli som anger att inga diskussioner förts i principiella termer, men att diskussioner förts konkret inför varje informations- respektive överläggningstillfälle.

Utskottskansliers bedömning av faktapromemoriors innehåll

Flertalet utskottskanslier (11 av 15) anser att regeringens faktapromemorior innehållit fullständig och relevant information. Några utskott framför dock skiljaktiga meningar och/eller kommentarer vad gäller bedömningen av faktapromemoriornas innehåll.

Utrikesutskottets kansli hänvisar i sitt svar till det av riksdagen antagna betänkandet 2007/08:UU10 i vilket utrikesutskottet bl.a. berörde frågan om Regeringskansliets faktapromemorior. I betänkandet framhöll utrikesutskottet bl.a. att det är viktigt dels att en faktapromemoria i sig innehåller den information som behövs för att få en heltäckande bild av ärendet och att den medvetet skrivs med riksdagens ledamöter som målgrupp, dels att de avsnitt som har tydliga politiska dimensioner (Sveriges preliminära ståndpunkt, medlemsstaternas ståndpunkter m.m.) är väl utvecklade.

Socialförsäkringsutskottets kansli framhåller i sitt svar att svenska ståndpunkter i faktapromemorior ofta tenderar att formuleras alltför allmänt samt att beskrivningen av "processen" ofta är knapphändig. Utskottets kansli understryker även dels att ledamöter ibland efterfrågar information vid överläggningar om s.k. knäckfrågor och om vad övriga medlemsstater anser, dels att denna information dock inte alltid finns tillgänglig på detta stadium, dels att utskottet vid några tillfällen har fått kompletterande uppgifter vid informations- eller överläggningstillfället, t.ex. komplettering av underlaget som delas ut på bordet eller muntligt beträffande regeringens ståndpunkt.

Socialutskottets kansli påpekar att uppgifter om remissutfall i något fall har saknats beroende på att faktapromemorian skrivits innan remisstiden gått ut.

Miljö- och jordbruksutskottets kansli framhåller att faktapromemorior inte alltid innehållit fullständig och relevant information. Enligt kansliet har krav på kompletterande information ställts vid några enstaka tillfällen där en tidigare faktapromemoria utgjort det huvudsakliga underlaget i samband med överläggning och där promemorian inte motsvarat det aktuella sakläget i alla delar, främst information om den svenska ståndpunkten.

Näringsutskottets kansli anger dels att faktapromemorior i huvudsak innehållit relevant och fullständig information, dels att regeringens ståndpunkt i vissa fall har utelämnats med hänvisning till att ärendet bereds, t.ex. genom en remissomgång.

Arbetsmarknadsutskottets kansli framhåller att det är svårt att veta om underlaget i en faktapromemoria är fullständigt och relevant när man inte vet vad det är som man bör veta. Vidare anför kansliet att faktapromemorian i huvudsak innehåller ett sammandrag av det berörda EU-dokumentet och en mycket kort angivelse av regeringens ståndpunkt.

Utskottskansliernas övriga kommentarer

Justitieutskottets kansli noterar i sitt svar att Justitiedepartementet dels under hösten 2007 informerade hela utskottet vid två tillfällen, dels under våren 2008 lämnade muntlig information inför RIF-rådet till hela utskottet vid fem tillfällen och fördjupad information till den då återupptagna EU-gruppen^{2
[ Beslutet att den löpande och fördjupade information som lämnas av Justitiedepartementet till justitieutskottet ska ges i en EU-grupp bestående av en representant från varje parti togs av utskottet den 22 januari 2008 (jfr 5 § prot. 2007/08:13).]} (en ledamot från varje parti) vid tre tillfällen.

Försvarsutskottets kansli anför dels att huvuddelen av de ärenden som utskottet bereder inte omfattas av kommissionens arbete, dels att information dock sker löpande till utskottet inför informella och formella försvarsministermöten samt att denna information lämnas muntligt av ministern men även skriftligt, dels att även överbefälhavaren och Försvarsmakten informerar utskottet löpande inför och efter EU:s försvarschefsmöten, dels att statssekreteraren informerar även utskottet löpande om pågående och kommande EU-frågor.

Socialförsäkringsutskottets kansli framhåller i sitt svar att det vid ett par tillfällen i samband med överläggning har framkommit att regeringen har en mer precis ståndpunkt än vad som angetts i det skriftliga underlaget. Enligt kansliet har regeringen på eget initiativ utvecklat ståndpunkten eller så har det skett först efter att ledamöter ställt frågor. Vidare påpekar kansliet att i ärenden som pågår en längre tid skulle ett mer formellt krav kunna ställas på komplettering av eller en ny faktapromemoria med information om hur förhandlingarna utvecklas. En sådan komplettering skulle enligt socialförsäkringsutskottets kansli kunna innehålla t.ex. eventuella ändringsförslag, medlemsstaternas och Europaparlamentets ställningstaganden och regeringens aktuella ståndpunkt.

Trafikutskottets kansli anför att när faktapromemorian har kommit att användas som underlag inför överläggningar enligt 10 kap. 3 § RO kan det anmärkas att informationen avseende den preliminära svenska ståndpunkten som regel är tämligen kort och generell i denna promemoria. Kansliet framhåller att detta försvårar möjligheterna att ha en detaljerad diskussion kring regeringens ståndpunkt.

Miljö- och jordbruksutskottets kansli anför bl.a. att kansliet har ett mycket gott samarbete med Miljö- och Jordbruksdepartementens EU-samordning.

Näringsutskottets kansli framhåller bl.a. att den nya ordningen för riksdagens arbete med EU-frågor har skapat ett ökat engagemang i utskottet för EU-frågorna, vilket medfört att utskottet uttryckligen har efterlyst information från regeringen inte bara i ett tidigt skede utan även inför kommande rådsmöten. Kansliet anför vidare att, bl.a. i syfte att utnyttja samma underlagsmaterial (rådsdagordningen) som skickas från Regeringskansliet till EU-nämnden, utskottet i allmänhet har valt att lägga dessa informationstillfällen på torsdagen samma vecka som EU-nämnden behandlar rådsdagordningen. Denna information till utskottet har normalt lämnats av berörd statssekreterare. Från Näringsdepartementets sida har systemet med information till utskottet i nära anslutning till att motsvarande information lämnas i EU-nämnden ifrågasatts. Kansliet uppger att man från departementets sida ser besöket i utskottet som ett ”dubbeljobb”.

Arbetsmarknadsutskottets kansli framhåller bl.a. dels att överläggningarna i sak inte skiljer sig så mycket från informationstillfällena från utskottsperspektivet. Från kanslisynpunkt innebär framför allt protokollföringen vid överläggningar en väsentlig skillnad i förhållande såväl till informationstillfällena som till det gängse utskottsarbetet. Kansliet betonar dels att det är ett nytt och alls inte okomplicerat inslag i verksamheten, dels att diskussioner kan uppstå om vad som ska tas med och inte tas med i protokollet respektive i de avvikande meningarna. Kansliet påpekar även att det kan bli diskussioner om vad som egentligen sagts, hur det ska förstås samt hur det bör översättas från talspråk till protokollsprosa. Enligt kansliet skulle det ha varit betydligt enklare att kunna hänvisa till stenografiska uppteckningar eller bandupptagningar. Kansliet vid arbetsmarknadsutskottet önskar även förmedla känslan av att man som utskottstjänsteman alltid befinner sig i ett stort och konstant informationsunderläge i förhållande till Regeringskansliet och dess tjänstemän, vilket på intet sätt ska uppfattas som kritik mot Regeringskansliet.

Svarsskrivelse från EU-nämndens kansli

Genom en skrivelse av den 19 september 2008, som sändes till EU-nämndens kansli, begärdes svar på följande frågor med avseende på riksmötet 2007/08:

– Har det samlade skriftliga underlaget inför nämndens samråd kommit in till nämndens kansli i rimlig tid i förhållande till de tidsfrister som anges i Regeringskansliets cirkulär?

– Har de kommenterade dagordningar som tillsänts nämnden innehållit fullständig och relevant information? Hur ofta har krav på kompletterande uppgifter överlämnats till Regeringskansliet?

– I vilken utsträckning har de kommenterade dagordningarna för viktigare dagordningspunkter innehållit hänvisningar till särskilda redogörelser (s.k. rådspromemorior) om hur frågan ska beredas vidare?

– Har urvalsprinciper för vilka ärenden som ska föranleda särskilda redogörelser (s.k. rådspromemorior) diskuterats med Regeringskansliet?

– Har de särskilda redogörelser (s.k. rådspromemorior) som tillsänts nämnden innehållit fullständig och relevant information? Hur ofta har krav på kompletterande uppgifter överlämnats till Regeringskansliet?

– I vilken utsträckning har återrapporter från rådsmöten och informella ministermöten lämnats i tid till nämnden? Har dessa återrapporter innehållit fullständig och relevant information?

– Vilka kommentarer i övrigt ger innehållet i denna promemoria anledning till?

Konstitutionsutskottet emottog under oktober 2008 EU-nämndens kanslis svarsskrivelse (se bilaga 8.19).

Regeringens samlade skriftliga underlag till EU-nämnden

Av svaret från EU-nämndens kansli framgår dels att EU-nämnden under riksdagsåret 2007/08 hade 46 protokollförda sammanträden och därutöver skriftliga samråd, dels att kansliet under denna period i princip varje vecka tog emot en stor mängd skriftligt underlag från Regeringskansliet.

Kansliet lyfter särskilt fram bland de tidsfrister som förekommer med avseende på regeringens information till EU-nämnden den som går ut kl. 12 på måndagen. Att Regeringskansliet håller denna tidsfrist, särskilt när det gäller kommenterade dagordningar, är viktigt för att kansliet ska kunna säkerställa att EU-nämndens ledamöter tidigt får en överblick av innehållet i veckans sammanträde.

Kansliets bedömning när det gäller det samlade skriftliga underlaget är att det under det gångna riksdagsåret i stort kom in i tid i förhållande till tidsfristerna i cirkulär 2 och i övrigt. Kansliet noterar dock att det på senare tid har förekommit en tendens att vilja skjuta upp överlämnandet av materialet på måndagen bl.a. med hänvisning till att det inte kunnat avstämmas politiskt. EU-nämndens kansli anser att detta är olyckligt och understryker vikten av att den första tidsfristen på måndagen hålls. Kansliet noterar även att Regeringskansliet alltid kan komplettera ett ofullständigt material under veckan.

Regeringens kommenterade dagordningar

EU-nämndens kansli framhåller dels att den kommenterade dagordningen är en mycket viktig del av EU-nämndens hantering eftersom den ger ledamöterna en snabb överblick över de frågor som är aktuella vid ett rådsmöte, dels att dokumentet har utvecklats och blivit bättre över tiden, men fortfarande kan variera i kvalitet mellan departementen.

Kansliet noterar att det under det gångna riksdagsåret har tagit emot drygt 60 kommenterade dagordningar. Kansliets övergripande bedömning är dels att informationen i dessa varit relevant, dels att innehållet inte alltid har varit fullständigt. Kansliet noterar att eventuella brister i informationens fullständighet är självklara och att det vid dessa fall normalt har funnits en naturlig förklaring, som att vissa uppgifter inte kan skrivas i ett öppet dokument eller att förhandling pågår i någon del.

EU-nämndens kansli uppfattar dialogen som förekommer om hur uppgifterna i underlaget kan utvecklas som en naturlig del av samarbetet mellan riksdagen och Regeringskansliet.

Regeringens rådspromemorior

EU-nämndens kansli anför att det i underlaget till samtliga formella möten i ministerrådet och Europeiska rådet som ägde rum under det gångna riksdagsåret ingick åtminstone 216 rådspromemorior. Kansliets bedömning är dels att dessa mycket sällan var överflödiga, dels att det snarare har funnits önskemål om att det skulle ha funnits rådspromemorior i en del fall där det inte fanns.

Kansliet anför i sitt svar dels att det inte har förekommit någon mer övergripande diskussion specifikt inriktad på frågan om urvalsprinciper för rådspromemorior, dels att frågan däremot ofta kommer upp i samtal om konkreta ärenden med handläggarna i Regeringskansliet.

Kansliet anger att rådspromemoriorna i allmänhet är av god kvalitet, även om kvaliteten dock kan variera mellan dem och även inom departementen. Kansliet påpekar även att promemoriorna i tekniskt eller juridiskt komplicerade ärenden kan tendera att bli onödigt långa och svårtillgängliga.

Regeringens återrapporter till riksdagen

Enligt Regeringskansliets cirkulär ska återrapporter för samtliga rådsmöten och informella ministermöten överlämnas till riksdagens kammarkansli med kopia direkt till EU-nämndens kansli inom fem arbetsdagar.

EU-nämndens kansli anger i sitt svar dels att återrapporterna i allmänhet inkommer i tid för att kunna hanteras i lämplig ordning, dels att det finns undantag där departement, med hänvisning till de informella mötenas särskilda karaktär, inte vill inkomma med skriftlig återrapportering från dessa. Enligt kansliet lämnas, vid dessa fall, i stället information endast muntligt i samband med samråd med vederbörande statsråd.

Kansliet bedömer vidare att omfattningen av återrapporterna normalt är tillfredsställande men varierar från mycket korta övergripande rapporter till långa och detaljerade.

EU-nämndens kanslis övriga kommentarer

Vad avser den skriftliga information som lämnas till EU-nämndens ledamöter anför kansliet att denna information nästan alltid är något som avser att förbereda ledamöterna för det sammanträde där samrådet med regeringen äger rum. De ledamöter och suppleanter som regelbundet deltar i nämndens sammanträden är – i likhet med övriga ledamöter – utomordentligt belastade av information. Den totala mängden bakgrundsinformation inför ett normalt nämndsammanträde kan med hänsyn till det uppfattas som möjligen orimligt stor. Mot den bakgrunden är det en huvuduppgift för kansliet att på olika sätt verka för att underlagsmaterialet från Regeringskansliet blir så effektivt som möjligt och att ta fram syntesdokument som syftar till att ytterligare underlätta ledamöternas förberedelser och genomförande av samrådet.

EU-nämndens kansli anför vidare att det självklart är viktigt att kontrollera hur regeringen uppfyller sin skyldighet att informera och samråda om EU-frågorna, såväl när det gäller att hålla tidsfrister som det skriftliga materialets kvalitet och relevans. Kansliet framhåller även att kvaliteten och relevansen emellertid inte beror enbart på regeringen och Regeringskansliet, utan en viktig faktor för en positiv utveckling är riksdagens olika organs förmåga att i det löpande arbetet tydligt och självständigt uttrycka sina önskemål och behov. I detta avseende anser EU-nämndens kansli att utvecklingen av riksdagens interna arbete är av betydelse. Genom en starkare betoning av EU-arbetets vikt, ett reformerat arbetssätt och att ökade resurser läggs på EU-arbetet, kommer enligt kansliet förtrogenheten med och kompetensen i EU-frågorna att breddas och fördjupas. Kansliet betonar att i takt med att så sker torde möjligheten öka att vara tydlig mot Regeringskansliet om vad som faktiskt behövs för riksdagens EU-arbete, och därmed förbättras Regeringskansliets möjligheter att leverera.

EU-nämndens kanslis erfarenhet visar även att betydelsen av nära och förtroendefulla arbetsrelationer med tjänstemännen i Regeringskansliet inte ska undervärderas. Enligt kansliet gäller att ju tydligare bild Regeringskansliets tjänstemän har av de förutsättningar som gäller för arbetet i riksdagen, och vice versa, desto bättre blir förutsättningarna för att det arbete som görs är effektivt. Det handlar enligt kansliet både om hur man ska utforma skriftligt underlag så att det blir användbart och om hur man ska förbereda och utforma kontakter i övrigt på ett sådant sätt att man undviker att skapa mer arbete eller tidsåtgång än nödvändigt.

Utskottets ställningstagande

Vad gäller regeringens avlämning av faktapromemorior till riksdagen framgår av utskottets granskning att femveckorsfristen för avlämnandet normalt inte hålls. Utskottet konstaterar att förseningarna är betydande och inte mindre än de som iakttagits vid utskottets tidigare granskningar. Samtidigt anges i merparten av utskottskansliernas promemorior att regeringens faktapromemorior, med några enskilda undantag, i princip har kommit in i tid i förhållande till de ärenden som faktapromemoriorna avser. Även om det sistnämnda skulle kunna ifrågasätta ändamålsenligheten av tidsfristen, anser utskottet alltjämt att en snabbare expediering av faktapromemorior än vad som normalt sker skulle vara önskvärd.

Utskottet noterar att det råder skilda uppfattningar bland de departement som berörts av granskningen om hur strikt femveckorsfristen bör iakttas. Utskottet utgår från att regeringen dels alltid eftersträvar att avlämna sina faktapromemorior till riksdagen inom fem veckor från det att kommissionens förslag publicerats, dels i rimlig tid meddelar riksdagen om en faktapromemoria inte kan lämnas inom femveckorsfristen samt anger de särskilda skälen till detta och den nya tidpunkten när promemorian kan lämnas. Möjligheten till information i andra former bör enligt utskottet beaktas i de fall då regeringens avvägning mellan snabbhet och fullödighet leder till en försenad avlämning.

Vad gäller regeringens urvalsprinciper noterar utskottet bl.a. att det vid några fall har förekommit kontakt mellan utskottskanslier och regering avseende regeringens avsikter beträffande eventuella faktapromemorior. I sammanhanget noterar utskottet den synpunkt som EU-nämndens kansli framfört om att riksdagens förmåga att, i det löpande arbetet, tydligt och självständigt uttrycka sina önskemål och behov om information kan bidra till kvaliteten och relevansen i regeringens information till riksdagen i EU-frågor. Utskottet framhåller betydelsen av att de dokument som ska föranleda faktapromemorior väljs noggrant så att promemoriorna blir relevanta.

Utskottet noterar att flertalet av utskottskanslierna anser att regeringens faktapromemorior innehåller fullständig och relevant information. De brister i faktapromemoriornas innehåll som vissa utskottskanslier pekar på avser främst det faktum att regeringens ståndpunkter formuleras alltför allmänt eller alltför kort. I vissa fall har dessa brister minskat möjligheterna att ha en detaljerad diskussion kring regeringens ståndpunkt. I sammanhanget noterar konstitutionsutskottet den synpunkt som socialförsäkringsutskottets kansli framfört om att det vid ett par tillfällen i samband med överläggning har framkommit att regeringen har en mer precis ståndpunkt än vad som angetts i det skriftliga underlaget. Den grundlagsstadgade informationsskyldigheten får bl.a. anses innefatta att regeringen så tidigt och så utförligt som möjligt ska redogöra för sina ståndpunkter i EU-frågor till riksdagen.

Utskottet framhåller i sammanhanget arbetsmarknadsutskottets kanslis påpekande om svårigheten att veta om underlaget i en faktapromemoria är fullständigt och relevant när man saknar vetskap om vilken information som får anses som fullständig och relevant. Konstitutionsutskottet konstaterar att riksdagen och dess organ i detta sammanhang är delvis beroende av att regeringen uppfyller sin i regeringsformen och riksdagsordningen fastslagna skyldighet att informera riksdagen.

Vad gäller regeringens muntliga information i EU-frågor till utskotten och överläggningar med utskotten framgår av departementens och utskottskansliernas promemorior dels att den frekvens med vilken regeringen lämnar information respektive överlägger med utskotten varierar beroende på antalet EU-frågor inom departementens och utskottens beredningsområden, dels att regeringens skriftliga underlag inför informationstillfällena och överläggningarna, med några enstaka undantag, är tillfredsställande. Frekvensen av regeringens muntliga information i EU-frågor till utskotten har ökat jämfört med tidigare undersökningar, vilket utskottet bedömer som positivt. Av svarspromemoriorna från Regeringskansliet framgår att en regelbunden dialog mellan departement och utskottskanslier äger rum bl.a. i frågor om vilken information som ska lämnas från regeringen till riksdagen. Utskottet bedömer att en sådan dialog kan bidra till kvaliteten och relevansen i regeringens information till riksdagen i EU-frågor.

Reglerna om regeringens samråd med riksdagen innebär inte att formerna för presentation av ett bidrag till pågående diskussioner inom EU nödvändigtvis behöver förankras inom riksdagen. I ett tidigare granskningsärende som rörde insändandet av ett eller flera s.k. non-papers i samband med ett seminarium, nämnde den dåvarande statsministern som en princip att sådana papper tas upp i EU-nämnden om de innehåller nya ståndpunkter men däremot inte om de bara innefattar tidigare diskuterade ståndpunkter. Utskottet framhöll då dels att principen inte alltid kan anses självklar, dels att i viktiga och centrala frågor kan tidigare ståndpunkter behöva diskuteras igenom och eventuellt revideras innan de levereras in i EU-samarbetet. Utskottet anser alltjämt att regeringens tidigare ståndpunkter i viktiga och centrala frågor kan behöva diskuteras och eventuellt revideras både vid överläggningar med utskotten och vid samråd med EU-nämnden. Utskottet utgår ifrån att regeringen beaktar att sådana situationer kan uppstå och förutsätter att sådana ståndpunkter då åter förankras i riksdagen.

Vad gäller regeringens återrapportering från rådsmöten och informella ministermöten noterar utskottet att det råder brister vad gäller avlämningen av återrapporter inom cirkulärets tidsfrist samt att EU-nämndens kansli anser att återrapporterna med något undantag inkommer i tid för att hanteras i lämplig ordning. Utskottet understryker betydelsen att återrapporteringen är korrekt och tydlig samt lämnas inom den i Regeringskansliets cirkulär angivna tidsfristen.

Vad gäller regeringens samråd med EU-nämnden noteras att deltagande av statsråd ökat under de två senaste riksmötena. Utskottet noterar även att regeringens skriftliga underlag till EU-nämnden lämnas i tid i förhållande till tidsfristerna som anges i Regeringskansliets cirkulär och att EU-nämndens kansli uppfattar de eventuella brister i informationens fullständighet som självklara och behäftade med naturliga förklaringar, t.ex. som att förhandlingar pågår i någon del.

Utskottet noterar att en särskild tjänstemannagrupp sedan januari 2007 följer riksdagsförvaltningens genomförande av riksdagens nya rutiner för behandlingen av EU-frågor.

Sammanfattningsvis anser utskottet att regeringens information till riksdagen i EU-frågor har förbättrats ju längre tid som Sverige har varit medlem i EU. Utskottet påpekar att detta inte hindrar att informationen dels kan förbättras ytterligare, dels ges ökad enhetlighet. Utskottet framhåller betydelsen av att riksdagen på ett så tidigt stadium som möjligt är informerad om frågor som är aktuella i EU-arbetet mot bakgrund av att Sveriges inträde i Europeiska unionen framstår som den kanske största konstitutionella förändringen i landet sedan den nya regeringsformen började gälla. Överlåtelsen av normgivningsmakt till unionen understryker betydelsen av konstitutionsutskottets granskning av regeringens handlande inom unionssamarbetet och i förhållandet till riksdagen.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Beredningskravet för regeringsärenden (avsnitt 6)

av Berit Andnor (s), Morgan Johansson (s), Yilmaz Kerimo (s), Helene Petersson i Stockaryd (s), Billy Gustafsson (s), Marianne Berg (v), Mikael Johansson (mp) och Tone Tingsgård (s).

Av granskningen framgår att lagförslag på skatteområdet som har sin grund i överenskommelser mellan regeringspartierna under budgetförhandlingarna är föremål för förkortad remissomgång. Remisstiden har då varierat mellan sju och tio dagar och antalet remissinstanser har begränsats. Detta står enligt vår uppfattning inte i överensstämmelse med syftet med beredningskravet i regeringsformen. Detta syfte är att ge regeringen ett fullgott underlag inför ett beslut. Det kan enligt vår mening ifrågasättas om regeringen får det med så kort remisstid och ett begränsat antal remissinstanser. Ett förenklat remissförfarande bör tillgripas endast i undantagsfall, t.ex. om en hastigt uppkommen situation som inte kunnat förutses kräver ett snabbt handlande från regeringens sida i form av förslag till ny lagstiftning. Att regeringen är en koalitionsregering och att regeringspartiernas budgetförhandlingar blir så utdragna att ett traditionellt remissförfarande omöjliggörs kan inte sägas utgöra en sådan situation.

I övrigt delar vi majoritetens ställningstagande i ärendet.

Utredningsmaterial

Bilaga 1.1