Justitieutskottets utlåtande

2008/09:JuU31

Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta utlåtande Europeiska kommissionens meddelande Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst, KOM(2009) 262 slutlig, det s.k. Stockholmsprogrammet. Kommissionens meddelande utgör ett diskussionsunderlag i arbetet med att ta fram ett nytt flerårigt arbetsprogram för det rättsliga och inrikespolitiska området, vilket ska ersätta Haagprogrammet som löper ut i december 2009. Diskussionerna kommer att föras under det svenska ordförandeskapet, och avsikten är att ett program ska kunna antas av Europeiska rådet före 2009 års utgång. Stockholmsprogrammet ska gälla för tiden 2010–2014. En handlingsplan kommer att tas fram för att genomföra programmet så att åtgärder och en tidsplan för 2010–2014 kan fastställas i detalj.

Justitieutskottet välkomnar kommissionens meddelande och är positivt till att kommissionen i det kommande fleråriga arbetsprogrammet sätter individen och dennas rättigheter i fokus. Utskottet är också positivt till att det genomgående temat för programmet är ett Europa för medborgarna. Utskottet anser att det är viktigt att det framtida Stockholmsprogrammet innehåller en bättre balans än tidigare program mellan åtgärder för att öka säkerheten för medborgarna och åtgärder för att stärka den enskildes rättigheter; när man vidtar åtgärder inom EU för att öka säkerheten bör dessa åtföljas av initiativ som också stärker rättssäkerheten och skyddet för individen. Rätten till respekt för privatlivet måste garanteras oberoende av nationsgränser, särskilt i fråga om skyddet av personuppgifter. Ett heltäckande och effektivt system för skydd av personuppgifter i EU behövs. Det är enligt justitieutskottets mening också viktigt att analysera om en åtgärd är effektiv innan den genomförs. Utskottet, som välkomnar det arbete som kommissionen har gjort med utvärderingen av Haagprogrammet, understryker vikten av att utvärdera effekterna av de åtgärder som vidtas. Utskottet noterar i utlåtandet att ett ikraftträdande av Lissabonfördraget kommer att medföra förändringar inom området för frihet, säkerhet och rättvisa, bl.a. när det gäller formerna för beslutsfattande. Hur detta kommer att påverka det framtida arbetet inom politikområdet måste närmare analyseras när dessa förslag har konkretiserats.

I ärendet finns tre motivreservationer (s, v och mp).

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst

Riksdagen lägger utlåtandet till handlingarna.

Reservation 1 (s) – motiveringen

Reservation 2 (v) – motiveringen

Reservation 3 (mp) – motiveringen

Stockholm den 1 september 2009

På justitieutskottets vägnar

Thomas Bodström

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Thomas Bodström (s), Inger Davidson (kd), Henrik von Sydow (m), Krister Hammarbergh (m), Margareta Persson (s), Ulrika Karlsson i Uppsala (m), Elisebeht Markström (s), Johan Pehrson (fp), Karl Gustav Abramsson (s), Inge Garstedt (m), Christer Adelsbo (s), Helena Bouveng (m), Kerstin Haglö (s), Mehmet Kaplan (mp), Karin Nilsson (c), Kjell Eldensjö (kd) och Alice Åström (v).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Kammaren har i enlighet med 10 kap. 4 § riksdagsordningen hänvisat kommissionens meddelande Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst, KOM(2009) 262 slutlig, till justitieutskottet för granskning och skriftligt utlåtande.

Faktapromemoriorna Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst (2008/09:FPM137) och Utvärdering av Haagprogrammet (2008/09:FPM138) har inkommit till riksdagen från Regeringskansliet.

Justitieutskottet har fått muntlig information av Justitiedepartementet om regeringens arbete med Stockholmsprogrammet och kommissionens meddelande vid utskottets sammanträden den 19 maj, den 11 juni och den 20 augusti 2009.

Justitieutskottet har berett konstitutionsutskottet, civilutskottet och socialförsäkringsutskottet tillfälle att avge yttrande över kommissionens meddelande. Socialförsäkringsutskottet har avgett yttrande den 11 augusti 2009, konstitutionsutskottet den 18 augusti 2009 och civilutskottet den 20 augusti 2009, se bilagorna 2–4.

Bakgrund

Det europeiska politikområdet rättsliga och inrikes frågor (RIF) omfattar räddningstjänst, polis- och tullsamarbete, straff- och civilrättsligt samarbete, asyl, migration, visering och kontroll av de yttre gränserna m.m. Inriktningen för samarbetet anges i fleråriga strategiska arbetsprogram. Det första programmet antogs 1999 i Tammerfors. Det nuvarande programmet, Haagprogrammet, antogs i november 2004 av Europeiska rådet. En handlingsplan för programmets konkreta genomförande antogs av rådet för rättsliga och inrikes frågor i juni 2005. Haagprogrammet löper ut i december 2009. Arbetet med att ta fram ett nytt program för perioden 2010–2014, benämnt Stockholmsprogrammet, har inletts.

I meddelandet (KOM(2009) 262) Ett område för frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst (Stockholmsprogrammet) som presenterades den 10 juni 2009 ger kommissionen sin syn på det framtida arbetet med rättsliga och inrikes frågor. Meddelandet kommer att ligga till grund för de diskussioner om ett nytt flerårigt arbetsprogram som kommer att föras under det svenska ordförandeskapet i Europeiska unionen (EU). Kommissionens förhoppning är att ett program ska kunna antas av Europeiska rådet före 2009 års utgång.

Stockholmsprogrammet ska gälla för tiden 2010–2014. En handlingsplan kommer att tas fram för att genomföra programmet så att åtgärder och en tidsplan för 2010–2014 kan fastställas mer i detalj.

I samband med att kommissionen lämnade ovannämnda meddelande lämnades även ett meddelande om utvärderingen av Haagprogrammet (KOM(2009) 263). I meddelandet redogörs bl.a. för åtgärder som vidtagits i syfte att stärka skyddet av de grundläggande fri- och rättigheterna under Haagprogrammet och initiativ i syfte att förebygga terrorism.

Det informella mötet med ministrarna för rättsliga och inrikes frågor (RIF-rådet) i Stockholm den 15–17 juli 2009 ägnades uteslutande åt diskussioner om det kommande Stockholmsprogrammet. Under hösten 2009 kommer förhandlingar att ske i Coreper och i ministerrådet. Stockholmsprogrammet är tänkt att kunna antas vid Europeiska rådets möte den 10–11 december 2009. Europaparlamentet kommer troligen att avge en resolution om meddelandet under hösten 2009.

Utskottets granskning

Kommissionens meddelande

Kommissionens meddelande är indelat i sex kapitel. I det första och inledande kapitlet slår kommissionen fast att individen ska stå i centrum i det framtida samarbetet och att ett genomgående tema för det nya programmet bör vara ett Europa för medborgarna. I inledningen ges exempel både på framsteg och på misslyckanden i samarbetet hittills. Kommissionen pekar också på framtida utmaningar. För att det nya programmet ska bli framgångsrikt föreslår kommissionen ett antal redskap för arbetet. Det handlar bl.a. om att samordna arbetet bättre med andra politikområden, att underlätta genomförandet av lagstiftning på nationell nivå genom olika stödåtgärder, att förbättra kvaliteten på EU-lagstiftning, att bättre utvärdera effekterna av befintlig lagstiftning och att se till att det finns tillräckliga finansiella resurser avsatta för att man på ett effektivt sätt ska kunna genomföra beslutade åtgärder. De följande fyra kapitlen behandlar frågor om främjande av medborgarnas rättigheter, underlättande av medborgarnas vardagliga liv genom ett utvecklat rättsligt samarbete, ett Europa som skyddar medborgarna och ett solidariskt Europa i fråga om invandring och asyl. I det avslutande kapitlet hoppas kommissionen sammanfattningsvis att rådet ska kunna anta ett ambitiöst program före årets slut så att kommissionen kan lägga fram en detaljerad handlingsplan för dess genomförande.

Faktapromemorior

I faktapromemorian Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst (2008/09:FPM137) redovisar regeringen sin preliminära ståndpunkt. Regeringen välkomnar meddelandet och ställer sig positiv till att sätta fokus på individen och dennas rättigheter i det fortsatta samarbetet, liksom till kommissionens redogörelse för de fördelar som en anslutning av EU till Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna skulle medföra. Vidare anser regeringen att det framtida programmet bör innehålla en bättre balans än tidigare program mellan åtgärder för att öka säkerheten, t.ex. åtgärder för att motverka terrorism, organiserad brottslighet och olaglig invandring, och åtgärder för att stärka den enskildes rättigheter. Som preliminär svensk ståndpunkt anger regeringen vidare att när EU under de kommande åren vidtar åtgärder för att öka säkerheten bör dessa åtföljas av initiativ som också stärker rättssäkerheten och skyddet för individen, t.ex. i form av minimirättigheter för tilltalade i brottmål, förbättrat skydd av och stöd till brottsoffer, utvecklade regler för dataskydd, rättigheter för migranter och en effektiv och rättvis prövning av asylansökningar. Därtill anser regeringen att stärkt gränskontroll ska gå hand i hand med att fler kanaler för laglig invandring öppnas upp och med ökade möjligheter att faktiskt kunna söka asyl.

I faktapromemorian Utvärdering av Haagprogrammet (2008/09:FPM138) anger regeringen bl.a. att meddelandet kommer att utgöra ett viktigt underlag för det fortsatta arbetet med framtagandet av Stockholmsprogrammet.

Inledning och utskottets övergripande synpunkter

Utlåtandet

Kammaren har med stöd av 10 kap. 4 § riksdagsordningen hänvisat kommissionens meddelande om ett område med frihet, säkerhet och rättvisa till justitieutskottet för granskning och skriftligt utlåtande. Syftet med ett utlåtande är att skapa debatt kring en fråga i ett tidigt skede och att redovisa olika synpunkter som kan vara av värde i den fortsatta hanteringen av frågan. Utlåtanden är att betrakta som preliminära synpunkter vilka ger uttryck för de rådande åsiktsförhållandena i riksdagen vid tidpunkten för utlåtandebehandlingen. Utlåtanden är inte rättsligt bindande vare sig för riksdagens eller för regeringens senare ställningstaganden. Ett utlåtande ger dock regeringen en möjlighet att på ett tidigt stadium stämma av om dess ståndpunkter i EU-samarbetet är förankrade i riksdagen.

Inledningsvis välkomnar utskottet möjligheten att i ett tidigt skede involveras i processen med att ta fram ett nytt flerårigt arbetsprogram för de rättsliga och inrikes frågorna – Stockholmsprogrammet. Trots att kommissionens meddelande är tänkt som ett diskussionsunderlag och att förslagen kan komma att genomgå förändringar är det enligt utskottets mening värdefullt att riksdagen diskuterar inriktningen av det framtida samarbetet inom politikområdet rättsliga och inrikes frågor. Det är även värdefullt att riksdagen lämnar synpunkter inför de fortsatta förhandlingarna.

Utskottets övergripande synpunkter

Justitieutskottet välkomnar kommissionens meddelande och är positivt till att kommissionen i det kommande fleråriga arbetsprogrammet sätter individen och dennas rättigheter i fokus. Utskottet är också positivt till att det genomgående temat för programmet är ett Europa för medborgarna. Utskottet anser att det är viktigt att det framtida Stockholmsprogrammet innehåller en bättre balans än tidigare program mellan åtgärder för att öka säkerheten för medborgarna och åtgärder för att stärka den enskildes rättigheter; när man vidtar åtgärder inom EU för att öka säkerheten bör dessa åtföljas av initiativ som också stärker rättssäkerheten och skyddet för individen. Rätten till respekt för privatlivet måste garanteras oberoende av nationsgränser, särskilt i fråga om skyddet av personuppgifter. Ett heltäckande och effektivt system för skydd av personuppgifter i EU behövs. Det är enligt justitieutskottets mening också viktigt att analysera om en åtgärd är effektiv innan den genomförs. Utskottet, som välkomnar det arbete som kommissionen har gjort med utvärderingen av Haagprogrammet, understryker vikten av att utvärdera effekterna av de åtgärder som vidtas. Utskottet noterar i utlåtandet att ett ikraftträdande av Lissabonfördraget kommer att medföra förändringar inom området för frihet, säkerhet och rättvisa, bl.a. när det gäller formerna för beslutsfattande. Hur detta kommer att påverka det framtida arbetet inom politikområdet måste närmare analyseras när dessa förslag har konkretiserats.

I det följande behandlar utskottet innehållet i de fyra kapitel i meddelandet som behandlar frågor om främjande av medborgarnas rättigheter, underlättande av medborgarnas vardagliga liv genom ett utvecklat rättsligt samarbete, ett Europa som skyddar medborgarna och ett solidariskt Europa i fråga om invandring och asyl. I det avslutande kapitlet hoppas kommissionen sammanfattningsvis att rådet kan anta ett ambitiöst program före årets slut så att kommissionen ska kunna lägga fram en detaljerad handlingsplan för dess genomförande.

Att främja medborgarnas rättigheter

Kommissionens meddelande

I kapitel 2 behandlar kommissionen frågan om att främja medborgarnas rättigheter. I ett område präglat av frihet, säkerhet och rättvisa intar respekten för den enskilde och för den mänskliga värdigheten en central ställning i enlighet med stadgan om de grundläggande rättigheterna. Kommissionen tar här upp att rätten till fri rörlighet måste kunna utövas fullt ut, respekten för mångfald och skydd för utsatta grupper, skydd för personuppgifter och privatliv, rätten att delta i EU:s demokratiska process bl.a. genom rätten att rösta och kandidera i val samt EU-medborgarnas rätt till skydd i tredje land.

Kommissionen anger i meddelandet att unionen bör ansluta sig till Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna i syfte att komplettera systemet för skydd av de grundläggande rättigheterna. Vidare anges i meddelandet att kampen mot diskriminering, rasism, antisemitism, främlingsfientlighet och homofobi måste föras med kraft och beslutsamhet. Enligt kommissionen finns det också skäl att skärpa kontrollen av att lagstiftningen tillämpas effektivt, bl.a. när det gäller rambeslutet om rasism och främlingsfientlighet. Kommissionen framhåller också att EU och medlemsstaterna bör förena sina ansträngningar för att medverka till särskilt utsatta gruppers – inte minst romernas – integration i samhället. I meddelandet anges att EU bl.a. kommer att avdela resurser från strukturfonderna för ändamålet och samtidigt se till att befintliga bestämmelser mot diskriminering tillämpas effektivt till skydd för de särskilt utsatta grupperna.

Kommissionen anser att ett mer heltäckande system bör inrättas för att skydda enskildas personuppgifter och privatliv. I meddelandet framhålls att EU bör dels enas om en förnyad gemensam ansats för att skydda personuppgifter, både internt och i förbindelserna med länder utanför unionen, dels reglera villkoren för när offentliga myndigheter, där så krävs och som ett led i sin myndighetsutövning, får begränsa tillämpningen av bestämmelserna i fråga. Mot bakgrund av den snabba tekniska utvecklingen är det enligt kommissionen angeläget att slå fast att behandlingen av personuppgifter måste vara förenlig med principerna om ändamål, proportionalitet och berättigande, tidsgräns för lagring, säkerhet och sekretess vid behandlingen och respekt för den enskildes rättigheter samt att en oberoende tillsynsmyndighet har ansvar för kontrollen. Även om den nuvarande rättsliga ramen garanterar en hög skyddsnivå anser kommissionen att vissa kompletterande initiativ i form av ny lagstiftning eller annan åtgärd förefaller vara nödvändiga i syfte att även fortsättningsvis garantera ovan nämnda principers effektiva tillämpning. Vidare anser kommissionen att uppgiftsskyddet kan främjas genom utveckling av ny teknik och att man bör överväga att införa ett system för europeisk certifiering av teknik, produkter och tjänster som ”garanterar en god respekt för privatlivet”. Kommissionen anser även att EU bör spela en ledande roll för utveckling och främjande av internationella standarder för skydd av personuppgifter.

Konstitutionsutskottets yttrande

När det gäller respekten för mångfald och skydd för utsatta grupper ställer sig konstitutionsutskottet i sitt yttrande till justitieutskottet positivt till unionens fortsatta arbete mot diskriminering, rasism, antisemitism, främlingsfientlighet och homofobi. Enligt konstitutionsutskottet innebär en anslutning av unionen till Europakonventionen fördelar avseende fri- och rättighetsskyddet inom EU, vilket även en förstärkt rättslig ställning för stadgan om de grundläggande rättigheterna och principerna för de mänskliga fri- och rättigheterna som finns i Europakonventionen skulle innebära. Med anledning av de komplikationer i tillämpningen som skulle kunna följa på en anslutning till Europakonventionen erinrar konstitutionsutskottet i yttrandet om sin tidigare angivna principiella uppfattning om Europadomstolens överordnade ställning som uttolkare av Europakonventionens fri- och rättighetsskydd. Konstitutionsutskottet pekar också på vikten av en processordning som framstår som tydlig och förutsebar för unionens medborgare. Vidare framhåller konstitutionsutskottet att åtgärderna i det fortsatta arbetet i kampen mot diskriminering, rasism, antisemitism, främlingsfientlighet och homofobi ska vara proportionerliga och rättssäkra och att arbetet bedrivs med en inriktning som inte urholkar svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer. Som exempel kan här nämnas att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen innebär begränsningar för i vad mån olika former av uttalanden kan lagföras som hets mot folkgrupp. Slutligen vill konstitutionsutskottet betona vikten av att både på EU-nivå och på nationell nivå sträva efter en konkret politik i syfte att förbättra romers situation och motverka deras och andra minoritetsgruppers utsatthet i samhället.

När det gäller frågor om skydd av personuppgifter och privatliv pekar konstitutionsutskottet inledningsvis på att meddelandet, som är att betrakta som ett diskussionsunderlag, inte i alla delar möjliggör en noggrann bedömning av de planerade förslagen till åtgärder och lagstiftningsakter för skyddet av personuppgifter och privatliv inom ramen för unionens samarbete i rättsliga och inrikes frågor. Rätten till respekt för privatlivet måste garanteras oberoende av nationsgränser, särskilt i fråga om skyddet av personuppgifter, och det behövs ett heltäckande och effektivt system för skydd av personuppgifter i EU. I sammanhanget önskar konstitutionsutskottet påminna om vad utskottet anfört tidigare i fråga om behovet av revidering av dataskyddsdirektivet. En reglering av dataskyddet bör enligt utskottet utformas enligt en missbruksmodell, inte som nu är fallet en hanteringsmodell. Konstitutionsutskottet önskar därtill peka på att de åtgärder som presenteras i kommissionens meddelande, och som medför ett ökat utbyte av personuppgifter, kan innebära risker för den personliga integriteten. Konstitutionsutskottet framhåller i sammanhanget vikten av noggrann och tydlig reglering i de förslag som kommissionen avser att lägga fram inom ramen för Stockholmsprogrammet. Slutligen erinrar konstitutionsutskottet om att offentlighetsprincipen, särskilt rätten att ta del av allmänna handlingar och grundlagsskyddet för meddelarfriheten och efterforskningsförbudet, är och förblir grundläggande bestämmelser som utgör en del av Sveriges konstitutionella, politiska och kulturella arv.

Justitieutskottets ställningstagande

När det gäller respekten för mångfald och skydd för utsatta grupper är justitieutskottet positivt till unionens fortsatta arbete mot diskriminering, rasism, antisemitism, främlingsfientlighet och homofobi. Justitieutskottet anser i likhet med konstitutionsutskottet att en anslutning av EU till Europakonventionen skulle innebära fördelar avseende fri- och rättighetsskyddet inom unionen. När det gäller frågan om att främja medborgarnas rättigheter anser utskottet att det är viktigt att antidiskrimineringsdirektivet, som just nu förhandlas inom EU, ges en så bred tillämpning som möjligt och att det säkerställer samma nivå av skydd mot diskriminering oavsett diskrimineringsgrund. Som konstitutionsutskottet framhåller måste åtgärderna i det fortsatta arbetet i kampen mot diskriminering, rasism, antisemitism, främlingsfientlighet och homofobi vara proportionerliga och rättssäkra. Vidare är det viktigt att både på EU-nivå och på nationell nivå sträva efter en konkret politik i syfte att förbättra romers situation och motverka deras och andra minoritetsgruppers utsatthet i samhället.

Sverige har i fråga om skydd av personuppgifter och privatliv under lång tid varit drivande inom Europeiska unionen när det gäller skydd för den enskildes integritet mot alltför extensiv behandling av personuppgifter. Justitieutskottet anser att det är viktigt att de åtgärder som presenteras i kommissionens meddelande och som innebär ett ökat utbyte av personuppgifter i syfte att tillgodose samhällets intresse av att utreda och lagföra brott balanseras av ett effektivt skydd för den enskildes personliga integritet. Justitieutskottet instämmer i konstitutionsutskottets konstaterande att rätten till respekt för privatlivet måste garanteras oberoende av nationsgränser, särskilt i fråga om skyddet av personuppgifter, och att det behövs ett heltäckande och effektivt system för skydd av personuppgifter i EU. Det är därför viktigt med en noggrann och tydlig reglering på dessa områden. Med det anförda ansluter sig justitieutskottet till konstitutionsutskottets yttrande.

Att underlätta för medborgarna – rättigheter och rättsligt samarbete i Europa

Kommissionens meddelande

När det gäller det rättsliga samarbetet är kommissionens målsättning att uppnå ett europeiskt rättsligt område till förmån för medborgaren där de 27 medlemsstaternas rättssystem bör kunna fungera tillsammans på ett konsekvent och effektivt sätt, med vederbörlig hänsyn tagen till nationella rättstraditioner.

I meddelandet framhåller kommissionen behovet av fortsatt arbete för ömsesidigt erkännande av domar. Kommissionen anser att principen om ömsesidigt erkännande är en grundsten i arbetet med att bygga upp ett europeiskt rättsligt område. En förutsättning för det är ett starkt ömsesidigt förtroende, att aktörerna på det juridiska området kan lita på varandras rättsliga system. I fråga om ömsesidigt erkännande av domar upprepar kommissionen målet att avskaffa exekvaturförfarandet på privaträttens område. Kommissionen anser att principen om ömsesidigt erkännande skulle kunna utsträckas till nya områden, t.ex. makars förmögenhetsförhållanden samt arv och testamente. Inom det straffrättsliga samarbetet anser kommissionen att principen om ömsesidigt erkännande bör tillämpas i alla stadier i förfarandet och att betydande framsteg redan gjorts när det gäller ömsesidigt erkännande av domar. Enligt kommissionen måste även andra typer av avgöranden, som kan vara av straffrättslig eller administrativ art beroende på vilken medlemsstat det gäller, omfattas av principen om ömsesidigt erkännande, t.ex. skydd av vittnen och brottsoffer samt vissa böter. Kommissionen anser även att EU måste sträva efter ömsesidigt erkännande av beslut om förlust av rättigheter och för detta ändamål främja ett systematiskt utbyte av information mellan medlemsstaterna.

För att stärka det ömsesidiga förtroendet föreslår kommissionen bl.a. stöd till praktikerna vid genomförandet av rättsakter och utbytesverksamhet. Eurojust och de europeiska rättsliga nätverken för civilrättsliga och straffrättsliga frågor bör kunna utnyttjas bättre i arbetet för en mer effektiv praktisk tillämpning av EU-rätten bland alla rättsutövare. Utbildning i EU-rätt och mer utvecklade rutiner för utvärdering antas också kunna stärka förtroendet.

När det gäller gemensamma normer anser kommissionen att endast ett gemensamt agerande på EU-nivå inom vissa delar av det straffrättsliga området – framför allt när det gäller terrorism, organiserad brottslighet och brott riktade mot EU:s ekonomiska intressen – kan fungera effektivt. Enligt kommissionen bör därför tillnärmningen av den materiella rätten i fråga om vissa former av grova, ofta gränsöverskridande, lagöverträdelser fortsätta. Kommissionen anser att definitionerna av brotten och påföljderna bör vara gemensamma. En sådan tillnärmning av lagarna bör enligt kommissionen gynna det ömsesidiga erkännandet, och i vissa fall bör man helt kunna eliminera skälen för en medlemsstat att inte erkänna en dom från en annan medlemsstat.

För att medborgarna ska kunna dra full nytta av fördelarna med ett europeiskt rättsligt område understryker kommissionen vikten av att underlätta enskildas tillgång till rättslig prövning, i synnerhet i mål som berör parter i flera medlemsstater. Bland annat bör de åtgärder som har vidtagits när det gäller rättshjälp vidareutvecklas. Medborgarna behöver också hjälp att övervinna språkliga hinder som kan försvåra deras tillgång till rättsväsendet. Man bör därför sträva efter att höja kvaliteten på juridisk översättning och tolkning, bl.a. genom sammankoppling av databaser som används av översättare och tolkar och eventuellt utnyttjande av möjligheten till tolkning på distans. Kommissionen ser också en stor potential i e-juridikprojektet och anser att videokonferens är en möjlighet som bör utnyttjas bättre, t.ex. för att förhindra att brottsoffer måste förflytta sig i onödan. Kommissionen anför vidare att EU kommer att vidareutveckla åtgärder till stöd för brottsoffer och förstärka de strukturer som erbjuder praktisk hjälp, bl.a. europeiska nätverk. Därtill pekar kommissionen i sitt meddelande på möjligheter att successivt sammankoppla vissa nationella register, med vederbörlig hänsyn till reglerna om uppgiftsskydd, t.ex. register över företag och personer som befinner sig i konkurs.

Kapitlet om det rättsliga samarbetet innehåller också ett avsnitt om åtgärder för att gynna den ekonomiska aktiviteten, något som framhålls som särskilt viktigt i kristider. Det handlar t.ex. om olika sätt att förbättra möjligheterna att driva in fordringar över gränserna och att utveckla en särskild europeisk avtalsrätt.

Konstitutionsutskottets yttrande

Konstitutionsutskottet anser i sitt yttrande till justitieutskottet att det finns skäl att framdeles fästa uppmärksamhet vid i vad mån det fortsatta arbetet för ömsesidigt erkännande av domar inom unionen utvecklas på ett sätt som får konsekvenser för den svenska tryck- och yttrandefrihetsregleringen. Konstitutionsutskottet vill framhålla att gärningar som omfattas och skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen endast kan lagföras och bestraffas i den ordning och omfattning som föreskrivs i dessa grundlagar. I sammanhanget kan det enligt utskottet även finnas skäl att erinra om konstitutionsutskottets uppfattning att rättsakter från EU som från svensk sida framstår som konstitutionellt oacceptabla inte ligger inom det område där beslutanderätt har överlåtits. Ett svenskt deltagande skulle i sådana fall enligt utskottets mening förutsätta grundlagsändring och överlåtelse av ny beslutanderätt till EU som möjliggör för EU att fatta beslut i frågan.

Civilutskottets yttrande

Civilutskottet välkomnar i sitt yttrande till justitieutskottet kommissionens ambition att underlätta medborgarens vardagliga liv genom att utveckla EU:s rättsliga samarbete. I yttrandet anför civilutskottet att det i enlighet med vad utskottet tidigare har uttalat är angeläget att ett arbete med att utöka möjligheten till erkännande och verkställighet av domar i andra länder sker med beaktande av att befintliga rättssäkerhetsgarantier bibehålls och att aktuella skyddsintressen tillgodoses (se utlåtande 2008/09:CU35). Civilutskottet anser även att ett europeiskt rättsligt område bör underlätta den ekonomiska aktiviteten inom den inre marknaden. Det pågående arbetet med att skapa en gemensam referensram för avtalsrätt skulle t.ex. kunna utnyttjas i samband med framtida lagförslag. Det handlar också om att på olika sätt förbättra möjligheterna att driva in fordringar över gränserna.

Justitieutskottets ställningstagande

Justitieutskottet delar kommissionens strävanden för att underlätta medborgarens vardagliga liv genom att utveckla EU:s rättsliga samarbete. Utskottet anser även att det är viktigt att underlätta medborgarnas tillgång till rättslig prövning. Den enskildes rättigheter i brottmål, t.ex. rätt till tolkning och rätt till översättning, behöver förstärkas. Även brottsoffrens rättigheter behöver utvecklas. Den som blir utsatt för ett brott utomlands är ofta i behov av bättre stöd och information än vad som i många fall erbjuds i dag. Justitieutskottet välkomnar också mekanismer för att underlätta enskildas tillgång till rättslig prövning, så att var och en har möjlighet att utöva sina rättigheter överallt inom unionen. I enlighet med vad som föreslås i meddelandet anser justitieutskottet att målsättningen med arbetet rörande det rättsliga samarbetet bör vara att uppnå ett europeiskt rättsligt område där medlemsstaternas rättsordningar ska kunna fungera tillsammans på ett konsekvent och effektivt sätt. Principen om ömsesidigt erkännande är grundläggande för arbetet med att bygga upp ett europeiskt rättsligt område, och den innebär att en dom som har avkunnats i en medlemsstat ska kunna erkännas och verkställas i andra medlemsstater utan hinder. Det är därför viktigt att inom EU utveckla det ömsesidiga förtroendet mellan berörda aktörer på det juridiska området med bl.a. utbildningsinsatser och arbete i nätverk.

Justitieutskottet delar konstitutionsutskottets uppfattning att det finns skäl att framdeles fästa uppmärksamhet vid i vad mån det fortsatta arbetet för ömsesidigt erkännande av domar inom unionen utvecklas på ett sätt som får konsekvenser för den svenska tryck- och yttrandefrihetsregleringen. Vidare vill justitieutskottet instämma i uppfattningen att rättsakter från EU som från svensk sida framstår som konstitutionellt oacceptabla inte ligger inom det område där beslutanderätt har överlåtits.

Som justitieutskottet tidigare har anfört (2008/09:JuU1y) har det straffrättsliga samarbetet inom unionen genomgått en snabb utveckling under senare år. Vägledande för arbetet har varit genomförandet av principen om ömsesidigt erkännande av domar och beslut, som syftar till att ge europeisk effekt åt nationella rättsliga avgöranden och att effektivisera samarbetet mellan de nationella myndigheterna. Samtidigt med detta har en viss tillnärmning skett av brottsrekvisit och påföljder, bl.a. för att underlätta ömsesidigt erkännande. Enligt justitieutskottets mening är det angeläget att det påbörjade arbetet kan fortsätta.

Justitieutskottet vill i detta sammanhang instämma i civilutskottets uppfattning att det är angeläget att ett arbete med att utöka möjligheten till erkännande och verkställighet av domar i andra länder sker med beaktande av att befintliga rättssäkerhetsgarantier bibehålls och att aktuella skyddsintressen tillgodoses.

Den gränsöverskridande brottsligheten tar sig hela tiden nya och mer avancerade uttryck. Det måste därför enligt justitieutskottets mening finnas en fortsatt vilja att finna europeiska lösningar på hur denna brottslighet ska bekämpas. I detta arbete med gemensamma normer är det enligt utskottet viktigt att framhålla att kampen mot gränsöverskridande brottslighet, t.ex. terrorism, bara får föras på ett sådant sätt som hör hemma i ett öppet, demokratiskt och rättssäkert samhälle samt att de åtgärder som vidtas måste respektera mänskliga rättigheter och rättsstatsprincipen.

Ett EU som erbjuder skydd

Kommissionens meddelande

Det europeiska samarbetet erbjuder enligt kommissionen den ram som behövs för att skydda EU-medborgarna från gränsöverskridande hot. EU måste utforma en strategi för inre säkerhet som är förenlig med de grundläggande rättigheterna och ger uttryck för en gemensam syn på vad som står på spel. Det är enligt kommissionen viktigt att denna strategi grundar sig på verklig solidaritet mellan medlemsstaterna, och det måste även stå klart vad som ska omfattas av nationella myndigheters ansvar och vad som kan genomföras mera effektivt på EU-nivå.

I meddelandet anförs under rubriken Större resurser att säkerheten i unionen förutsätter effektiva mekanismer för utbyte av information mellan de nationella myndigheterna och de europeiska aktörerna. Unionen bör införa en europeisk informationsmodell som grundar sig på bl.a. förbättrad insamling och behandling av operationell information. Bland de kriterier som kommer att behöva fastställas för detta nämns kriterier för insamling, utbyte och behandling av information som samlats in för säkerhetsändamål, med hänsyn till reglerna om uppgiftsskydd, och vägledande principer för politiken i fråga om internationell överföring av uppgifter för säkerhetsändamål, med respekt för de höga krav som gäller i fråga om uppgiftsskydd. Vid utarbetandet av den europeiska informationsmodellen måste EU, med utgångspunkt från tidigare erfarenheter, överväga att skapa en riktig IT-arkitektur för att se till att de lösningar som väljs på nationell nivå är kompatibla med befintliga och framtida europeiska system och att de utvecklas på ett konsekvent sätt och i linje med de behov som har konstaterats.

Strategin för inre säkerhet bör enligt kommissionen med stöd av en effektiv politik byggas kring tre åtgärdsområden: ett förstärkt polissamarbete, ett anpassat straffrättsligt system och en mera effektiv förvaltning av tillträdet till EU:s territorium.

Av meddelandet framgår att det främsta syftet med polissamarbetet är att bekämpa former av brottslighet som typiskt är gränsöverskridande till sin natur. Det är vidare enligt kommissionen viktigt att bättre utnyttja Europol, som systematiskt bör informeras om inrättandet av gemensamma utredningsgrupper och involveras i viktiga gränsöverskridande operationer. Kommissionen anför vidare att Europol bör förstärka sina band till Eurojust för att säkra att dess arbete följs upp på det rättsliga planet. När det väl har klarlagts vilka typer av uppgifter som ska utbytas är det nödvändigt att man inrättar mekanismer för automatisk överföring av uppgifter till Europol. Kommissionen anser att alla juridiska och operativa verktyg måste mobiliseras för att hindra brottslingar från att utnyttja de möjligheter som området utan inre gränser erbjuder och att det operativa polissamarbetet bör förbättras genom att man underlättar polisens verksamhet utanför de nationella gränserna. Vid fastställandet av om samarbetet ska ske på regional, nationell, europeisk eller internationell nivå måste huvudkriteriet vara effektivitet. Försöken med gränsöverskridande regionalt samarbete måste enligt kommissionen föras vidare och knytas till nätverk, och man bör utveckla ett modellcentrum för polis- och tullsamarbete.

När det gäller det straffrättsliga samarbetet framhåller kommissionen att EU är i färd med att inrätta ett övergripande system för bevisupptagning i gränsöverskridande mål och att detta system bör inbegripa en verklig europeisk bevisinhämtningsorder. Detta instrument bör tillämpas automatiskt i hela EU och ska främja ett snabbt och effektivt samarbete mellan medlemsstaterna. Andra frågor som kommissionen anser bör undersökas närmare är en europeisk rättslig ram för elektronisk bevisning, ett europeiskt beslut om hämtning av personer till domstolsförhandling och minimiprinciper för att underlätta ömsesidig tillgång till bevisning mellan medlemsstaterna. Enligt kommissionen måste även rätten till försvar förstärkas. Detta är enligt kommissionen viktigt för att upprätthålla individens rättigheter men även för att stärka det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna och medborgarnas tilltro till unionen. Med en handlingsplan som grundar sig på ett tematiskt angreppssätt skulle arbetet med att skapa gemensamma minimigarantier kunna utsträckas till att även omfatta skydd för oskuldspresumtionen samt häktningstid och en översyn av häktningsgrunderna. Kommissionen anser även att arbetet med att stärka Eurojust måste fortsätta.

Av meddelandet framgår vidare att det är viktigt att fortsätta insatserna för att förbättra systemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister (Ecris); sammankopplingen av kriminalregister bör göra det möjligt att förhindra vissa brott (t.ex. genom kontroller vid tillsättningen av vissa typer av tjänster, särskilt arbeten som innebär kontakter med barn); vidare behöver Ecris utvidgas så att systemet även omfattar tredjelandsmedborgare som dömts för brott i unionen.

Kommissionen föreslår även att man bör överväga att införa ett gemenskapsprogram som gör det möjligt att finansiera pilotprojekt i medlemsstaterna i syfte att undersöka alternativ till fängelsestraff.

När det gäller säkrare rutiner för inresa och vistelse pekar kommissionen på att ett system för elektronisk registrering av inresor till och utresor från EU-medlemsstaternas territorium kommer att inrättas, vid sidan av program för registrerade resenärer; EU kommer också att yttra sig om huruvida man bör skapa ett europeiskt system för förhandsresetillstånd.

När det gäller gemensamma mål föreslår kommissionen i meddelandet att EU ska fastställa sina kriminalpolitiska prioriteringar genom att identifiera ett antal brottstyper och i första hand bekämpa dessa brott. Kampen mot dessa brott kommer enligt kommissionen att förutsätta ett systematiskt informationsutbyte, användning fullt ut av europeiska utredningsverktyg och i förekommande fall utveckling av gemensamma utredningsmetoder och förebyggande metoder. De metoder som testas kommer sedan att kunna utsträckas till andra former av särskild allvarlig brottslighet med en gränsöverskridande dimension.

I meddelandet föreslås en rad åtgärder för att förebygga människohandel, bl.a. måste det civila samhället involveras i högre utsträckning, och samordningen mellan behöriga myndigheter måste bli bättre. Vidare bör tredjeländer uppmuntras att ratificera och tillämpa relevanta internationella instrument, och de konsulära avdelningarna i ursprungsländerna måste engageras i arbetet mot bedrägerier i samband med utfärdande av viseringar. Kampen mot kriminella nätverk förutsätter också underrättelsearbete och strategisk analys i samband med ursprungs- och transitländer, och kontrollen vid gränserna måste förstärkas för att förebygga människohandel, särskilt sådan som drabbar underåriga. Vidare anför kommissionen att offren bör stödjas och skyddas genom olika åtgärder.

Av meddelandet framgår att unionen i kampen mot sexuellt utnyttjande av barn samt barnpornografi måste utveckla preventionsmekanismer, t.ex. främja utbyte mellan medlemsstaterna av uppgifter om personer som begått sexualbrott mot barn i syfte att förebygga nya brott. Kommissionen anför vidare att kampen mot barnpornografi på Internet förutsätter ett nära samarbete med den privata sektorn för att identifiera och stänga ned eller blockera tillträdet till webbplatser. Europol kommer enligt kommissionen att behöva spela en drivande roll genom att utveckla en plattform för anmälan på nätet av webbplatser som innehåller barnpornografi.

Vad gäller IT-brottslighet anges i meddelandet att unionen måste förtydliga reglerna om domstols behörighet och den rättsliga ram som gäller för cyberrymden i syfte att främja gränsöverskridande utredningar. En sådan rättslig ram bör enligt kommissionen möjliggöra samarbetsavtal mellan brottsbekämpande myndigheter och operatörer. Kommissionen anser även att medlemsstaternas insatser måste samordnas bättre dels genom ett nätverk för nationellt ansvariga för kampen mot IT-brottslighet, dels genom att en europeisk plattform för rapportering av brott skapas av Europol. I sammanhanget kan nämnas att det i kommissionens meddelande om utvärderingen av Haagprogrammet anges att kommissionen i maj 2007 föreslog en rad åtgärder för att öka samordningen mellan rättstillämpande myndigheter och näringslivet avseende IT-brott.

I meddelandet anförs att kapaciteten att genomföra utredningar och analyser av ekonomisk brottslighet behöver utvecklas genom samutnyttjande av resurser, särskilt på fortbildningsområdet. Kommissionen anför att finansunderrättelseenheterna behöver samordna sitt arbete bättre när det gäller penningtvätt; finansunderrättelseenheternas analyser skulle, inom ramen för den europeiska informationsmodellen, kunna matas in i en databas över misstänkta transaktioner, placerad exempelvis hos Europol, och alla tillgängliga informationskällor måste tas i anspråk och samordnas för att identifiera misstänkta förflyttningar av kontanter. När det gäller skattebedrägeri och korruption inom det privata näringslivet måste lagföringen effektiviseras. Vidare anför kommissionen att eftersom den rättsliga ram som möjliggör förverkande och beslag redan är på plats bör det inrättas ett europeiskt nätverk bestående av myndigheter med ansvar för återförande av vinning av brott. Vidare anför kommissionen att EU måste sätta upp mål rörande öppenhet och insatser mot korruption.

Av meddelandet framgår att unionens insatser mot narkotika bör orienteras efter fyra principer: förbättra samordningen och samarbetet på nationell, europeisk och internationell nivå, främja en konsekvent hållning när narkotikaproblemet tas upp i bl.a. internationella organisationer, mobilisering av det civila samhället och förstärkt forskning och information.

Kommissionen anser att följande tre områden bör prioriteras för att minska hotet från terrorism: initiativ för att minska radikalisering i utsatta miljöer, t.ex.: fängelser och i skolor, utnyttjandet av Internet för terrorismändamål och finansiering av terrorism. För att analysera hot från terrorism på europeisk nivå bör en metod tas fram i samarbete med Europol. Det europeiska programmet för kritisk infrastruktur måste genomföras. I sammanhanget kan nämnas att det i kommissionens meddelande om utvärderingen av Haagprogrammet anges att EU har finansierat flera förebyggande projekt, t.ex. en handbok om radikalisering i fängelsemiljö. Skyldigheten att rapportera misstänkta transaktioner enligt direktivet om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för finansiering av terrorism utvidgades 2005 till att omfatta även t.ex. kasinon och advokater. EU har även 2008 antagit lagstiftning som kriminaliserar utbildning och rekrytering av terrorister samt uppvigling till terrorbrott, även via Internet.

Konstitutionsutskottets yttrande

Konstitutionsutskottet påpekar inledningsvis i sitt yttrande till justitieutskottet att innehållet i kommissionens meddelande inte i alla delar möjliggör en noggrann bedömning av inriktningen och utvecklingen av unionens arbete för ett effektivt europeiskt polissamarbete, särskilt vad gäller de åtgärder som syftar till att förbättra det operativa polissamarbetet genom att man underlättar polisens verksamhet utanför de nationella gränserna. Konstitutionsutskottet välkomnar i sitt yttrande åtgärder i syfte att bekämpa gränsöverskridande brottslighet. När det gäller överföringen av personuppgifter vill konstitutionsutskottet framhålla vikten av noggrann och tydlig reglering i de förslag som kommissionen avser att lägga fram inom ramen för Stockholmsprogrammet, inte minst vad gäller förslag om att inrätta mekanismer för automatisk överföring av uppgifter till Europol och systematiskt informationsutbyte i den mån det rör sig om personuppgifter. Även i fråga om förslag i syfte att underlätta polisens operativa verksamhet utanför de nationella gränserna vill konstitutionsutskottet betona vikten av noggrann och tydlig reglering. Detta är angeläget, särskilt mot bakgrund av de förändringar som ett ikraftträdande av Lissabonfördraget kommer att innebära i form av minskat nationellt självbestämmande. Konstitutionsutskottet vill också betona vikten av att informationssystem utformas så att grundläggande rättssäkerhetsprinciper kan upprätthållas, varvid avses särskilt principerna om icke-diskriminering och förbudet mot dubbelbestraffning beträffande systemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister (Ecris) och sammankopplingen av kriminalregister i syfte att förhindra vissa brott.

När det gäller IT-brottslighet vill konstitutionsutskottet framhålla betydelsen av att regeringen i det fortsatta arbetet betonar att åtgärderna i kampen mot IT-brottsligheten ska vara proportionerliga, rättssäkra och väl avvägda med hänsyn till integritetsaspekter. Konstitutionsutskottet förutsätter att det fortsatta arbetet bedrivs med en inriktning som inte urholkar svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer. Tvingande bestämmelser med krav på att svenska myndigheter ska blockera eller ålägga Internetleverantörer att blockera webbsidor med visst innehåll är svårförenliga med informationsfriheten och den svenska tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen. Vad gäller begränsning av tillgång till barnpornografiskt bildmaterial på Internet lägger konstitutionsutskottet märke till möjligheten till samarbete på frivillig basis med Internetleverantörer. I Sverige förekommer sedan ett par år ett sådant samarbete.

Justitieutskottets ställningstagande

Att bekämpa grov gränsöverskridande brottslighet kräver internationellt samarbete. Polis- och åklagarmyndigheterna måste bli bättre på att hjälpa varandra i stora utredningar som omfattar flera länder. Till deras hjälp finns Europol och Eurojust. Båda dessa myndigheter kan bli mer effektiva. Framgångsrik brottsbekämpning bygger på fakta och kunskaper. Utbytet av information mellan ländernas brottsbekämpande myndigheter ska förbättras. Enligt justitieutskottet bör det utarbetas en långsiktig syn på informationsutbyte mellan medlemsstaterna i vilken det klargörs i vilka fall information ska få utbytas, vad den får användas till och hur länge den ska få sparas. Samarbetet på fältet bör bli bättre. Poliser, åklagare och domare från olika länder i Europa behöver få ett större utbyte av och förståelse för varandra.

Justitieutskottet välkomnar åtgärder i syfte att bekämpa gränsöverskridande brottslighet och vill även i detta sammanhang betona vikten av att hitta en balans mellan åtgärder för att bekämpa brottslighet och skyddet av den enskildes rättigheter. Det är enligt utskottets mening i detta sammanhang även viktigt att klarlägga vad som ska omfattas av nationella myndigheters ansvar och vad som kan genomföras mera effektivt på EU-nivå. Justitieutskottet vill också framhålla vikten av att utvärdera effekterna och proportionaliteten av tidigare beslutade åtgärder.

Liksom konstitutionsutskottet vill justitieutskottet vad gäller överföringen av personuppgifter framhålla vikten av noggrann och tydlig reglering i de förslag som kommissionen avser att lägga fram inom ramen för Stockholmsprogrammet, inte minst vad gäller förslag om att inrätta mekanismer för automatisk överföring av uppgifter till Europol och systematiskt informationsutbyte i den mån det rör sig om personuppgifter. När det gäller kommissionens förslag om ett system för elektronisk registrering av inresor till och utresor från EU anser justitieutskottet att det är viktigt att särskilt beakta proportionaliteten och behovsaspekten.

Vad gäller kommissionens förslag om ett mer effektivt europeiskt polissamarbete konstaterar justitieutskottet att avskaffandet av den inre gränskontrollen inom ramen för Schengensamarbetet har gjort det lättare för personer att resa mellan länderna. Utvecklingen går också i övrigt mot en mer internationaliserad och globaliserad värld. Detta har samtidigt gjort det lättare för kriminella att röra sig över gränserna och medfört att förutsättningarna för gränsöverskridande brottslighet har förändrats. Med en sådan utveckling är det enligt utskottets mening uppenbart att de brottsbekämpande myndigheterna i olika länder måste ges ökade möjligheter att samarbeta för att kunna bekämpa den gränsöverskridande brottsligheten. Utskottet anser att det i sammanhanget är viktigt att notera att polisiär verksamhet är en i princip uteslutande nationell angelägenhet och att det måste övervägas noga och regleras tydligt för de fall svensk polis i framtiden ska kunna delta i ett operativt samarbete mellan medlemsstaternas polisiära myndigheter. När det gäller regionalt polissamarbete vill utskottet i sammanhanget peka på sitt tidigare uttalande att det kan finnas ett mervärde i att i större utsträckning kunna samarbeta operativt över gränserna mellan de nordiska länderna. Utskottet gjorde i sitt betänkande 2008/09:JuU22 ett tillkännagivande och begärde att regeringen skulle låta genomföra en översyn av vilka behov som finns att, inom ramen för det nordiska samarbetet, skapa bättre möjligheter för de nordiska ländernas polismyndigheter att samarbeta operativt över gränserna.

Som utskottet tidigare har uttalat (bet. 2008/09:JuU7) fyller Europol en viktig funktion i samarbetet mellan brottsbekämpande myndigheter, samtidigt som Eurojust och det europeiska rättsliga nätverket har fått allt viktigare roller i arbetet med att förbättra det straffrättsliga samarbetet. Det ökade samarbetet gynnar framför allt effektiviteten i brottsbekämpning och lagföring och skapar betydligt bättre förutsättningar att angripa allvarlig och gränsöverskridande brottslighet. Justitieutskottet anser att det är viktigt att den information som finns om allvarliga hot mot samhället kan utnyttjas och att brottsligheten i största möjliga utsträckning kan förhindras. Det ökade informationsflödet kan emellertid också innebära nackdelar. Ett utökat informationsutbyte ställer därför krav på ett gott skydd för den enskildes personliga integritet.

När det gäller kommissionens förslag att fortsätta insatserna för att förbättra systemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister anser justitieutskottet att ett förbättrat och mer effektivt system för utbyte av uppgifter ur kriminalregister är av stor betydelse för det rättsliga samarbetet i allmänhet och för de svenska brottsbekämpande myndigheterna i synnerhet. Utskottet vill, liksom konstitutionsutskottet, betona vikten av att informationssystem utformas så att grundläggande rättssäkerhetsprinciper kan upprätthållas, varvid avses särskilt principerna om icke-diskriminering och förbudet mot dubbelbestraffning beträffande systemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister (Ecris) och sammankopplingen av kriminalregister i syfte att förhindra vissa brott.

Som utskottet tidigare har uttalat (bet. 2007/08:JuU22) utgör bistånd med bevisinhämtning en central del av det straffrättsliga samarbetet. Ett väl fungerande system för bevisinhämtning inom EU är av stor betydelse för bekämpningen av alla former av brottslighet, inte minst när det gäller allvarlig och gränsöverskridande brottslighet.

Utskottet, som liksom regeringen anser att det är viktigt att stärka grundläggande processuella rättigheter för misstänkta och tilltalade i brottmålsprocessen, stöder regeringens bedömning att det är nödvändigt att ta fram en ny strategi för arbetet med processuella rättigheter, som är långsiktig och ambitiös men samtidigt pragmatisk, och att EU bör arbeta med processuella rättigheter i ett steg-för-steg-förfarande, där man fokuserar på en eller ett par rättigheter i taget. I meddelandet lyfter kommissionen särskilt fram rätten till försvar.

Justitieutskottet delar kommissionens uppfattning att människohandel är ett allvarligt brott mot de mänskliga rättigheterna, och utskottet är positivt till och välkomnar initiativ till ett fortsatt arbete inom EU för att ytterligare förstärka arbetet med att motverka och bekämpa människohandel. Utskottet anser att internationell samverkan är en förutsättning för framgång när det gäller kampen mot människohandel och att det europeiska samarbetet är av central betydelse.

Justitieutskottet delar vidare kommissionens uppfattning att ett mycket viktigt inslag i strategin för att främja barns rättigheter är att skydda barn från risken att utsättas för sexuella övergrepp. Utskottet anser att internationell samverkan även i detta arbete är en förutsättning för framgång och att det europeiska samarbetet är av central betydelse. Utskottet är därför positivt till och välkomnar initiativ till ett fortsatt arbete inom EU i syfte att ytterligare förstärka arbetet med att motverka och bekämpa dessa företeelser. Utskottet vill i sammanhanget även hänvisa till vad konstitutionsutskottet har yttrat när det gäller tvingande bestämmelser med krav på att svenska myndigheter ska blockera eller ålägga Internetleverantörer att blockera webbsidor med visst innehåll.

Justitieutskottet konstaterar att terrorism är ett fenomen av internationell och gränsöverskridande natur och att en gemensam bas, som delas av alla medlemsstater, underlättar arbetet mot terrorism på internationell nivå. Det finns, enligt utskottets mening, ett mervärde i att på EU-nivå samarbeta kring frågan om bekämpande av terrorism. Samtidigt understryker utskottet vikten av att det vid varje enskild åtgärd som föreslås måste säkerställas att de mänskliga rättigheterna och rättsstatsprincipen liksom de grundlagsfästa fri- och rättigheterna respekteras. Kampen mot terrorism måste föras på ett sätt som hör hemma i ett öppet, demokratiskt och rättssäkert samhälle. Justitieutskottet har tidigare (bet. 2007/08:JuU30) framhållit att faktorer som avsaknad av demokrati och mänskliga fri- och rättigheter samt miljöer präglade av våld och förtryck bidrar till en miljö eller situation där terrorism kan få fäste. Enligt utskottet har dagens internationella terrorism utvecklats mot att bli allt svårare att bemöta och att skydda sig mot, och modern informations- och kommunikationsteknik spelar stor roll för terrorhotets utbredning. Utvecklingen inom kommunikationstekniken tillsammans med andra gynnsamma förutsättningar för global rörlighet av varor, kapital, tjänster och människor har haft många positiva effekter, men även ökat möjligheterna att begå terroristbrott där särskilt Internet är ett billigt, snabbt och lättillgängligt verktyg med praktiskt taget global räckvidd. Utskottet vill i sammanhanget även peka på att det inom Europarådet har utarbetats en konvention om förebyggande av terrorism. Konventionen antogs i april 2005 och undertecknades av Sverige i maj samma år. Konventionen kräver kriminalisering av offentlig uppmaning till terroristbrott samt rekrytering och träning av terrorister. Den innehåller också bestämmelser om utlämning, rättslig hjälp, brottsförebyggande arbete m.m.

Att främja integration i samhället: Ett ansvarsfullt och solidariskt Europa i fråga om invandring och asyl

Kommissionens meddelande

Kommissionen anger inledningsvis att en av EU:s största utmaningar i framtiden kommer att vara att se till att migrationsströmmarna styrs på ett effektivt sätt, särskilt mot bakgrund av att befolkningen åldras. Invandringen spelar en viktig roll för befolkningstillväxten i EU, och den kommer på längre sikt att ge ett avgörande bidrag till EU:s ekonomiska resultat. Solidariteten måste stå i centrum för den gemensamma politiken, och genomförandet av principerna och målen i pakten för invandring och asyl kommer att utgöra grunden för EU:s åtgärder på detta område i framtiden. Invandringspolitiken måste ingå i en vision på lång sikt där tonvikten läggs på respekt för de grundläggande rättigheterna och mänsklig värdighet. Det finansiella stödet för hanteringen av migrationen måste ägnas särskild uppmärksamhet. En utvärdering bör genomföras för att fastställa om strukturen och fördelningsnycklarna i de nuvarande interna instrumenten fortfarande svarar mot medlemsstaternas behov.

Under rubriken Konsolidera ett övergripande tillvägagångssätt föreslår kommissionen att migrationsfrågorna ska utgöra en integrerad del av EU:s utrikespolitik och menar att ett övergripande tillvägagångssätt krävs. Medlemsstaterna bör enligt kommissionen bl.a. arbeta aktivt för att fördjupa dialogen och partnerskapet med länder, regioner och kontinenter utanför EU. De bör även planera att ingå nya särskilda avtal som täcker de tre dimensionerna av det övergripande tillvägagångssättet, nämligen främjande av rörlighet och laglig invandring, bidrag till utveckling samt hantering av olaglig invandring (inklusive återtagande, stöd till frivilligt återvändande och återanpassning). Det bör införas ett effektivt och solidariskt system för att hantera laglig invandring och stödja invandrare som är i behov av skydd och asyl samt för att förebygga olaglig invandring. Detta är särskilt viktigt i Medelhavsområdet. Kommissionen anser vidare att medlemsstaterna måste hantera olaglig invandring och människosmuggling effektivare genom att ta fram information om migrationsvägar, främja samarbete i fråga om övervakning och gränskontroller och underlätta återtagande genom att främja stödåtgärder för återvändande. Dessutom bör de utforma ytterligare initiativ när det gäller invandring och utveckling, exempelvis underlätta penningöverföringar och beakta nedgången i fråga om överföringar till följd av den ekonomiska krisen, engagera invandrargrupper i arbetet med att utveckla deras ursprungsländer eller ursprungsregioner och lindra effekterna av den s.k. hjärnflykten. EU:s olika verktyg för samarbete måste mobiliseras för att stärka myndigheternas kapacitet på statlig, regional och lokal nivå i tredjeländer, så att de kan hantera migrationsfrågor, även när det gäller att öka kapaciteten för att tillhandahålla tillräckligt skydd.

När det gäller den ekonomiska invandringen anges att den bättre borde motsvara behoven på arbetsmarknaden i medlemsstaterna. På så sätt skulle bl.a. invandrarnas kompetens bättre kunna tas till vara och deras integration underlättas. EU behöver en gemensam ram i form av ett flexibelt system för invandring som möjliggör en anpassning till den ökade rörligheten och till behoven på de nationella arbetsmarknaderna. Denna gemensamma ram bör till fullo respektera medlemsstaternas befogenheter när det gäller att fastställa antalet tredjelandsmedborgare som ges tillträde av sysselsättningsskäl. Två frågor bör i detta sammanhang ägnas särskild uppmärksamhet, nämligen betydelsen av invandrarnas rörlighet inom EU och de konsekvenser för uppehållstillstånden som en förlorad arbetsplats kan få. Man bör överväga möjligheten att inrätta ett observationsorgan för att främja analysen av och förståelsen för migrationsfenomen. Samordningen mellan organet och befintliga nätverk som sysslar med migrationsfrågor måste säkerställas. Invandringen bör organiseras på grundval av en övergripande bedömning av den kompetens som Europa kommer att behöva fram till 2020, med beaktande av den ekonomiska situationen. Det räcker inte att fastställa vilka behoven är. Det krävs också att utbud och efterfrågan möts. För att detta ska bli möjligt borde det övervägas att upprätta en europeisk plattform för dialog. Med hjälp av denna plattform skulle man kunna fastställa hur man bäst kan styra arbetskraftsinvandringen och vilka anpassningar av den juridiska och institutionella ramen som är nödvändiga. Plattformen skulle kunna samla arbetsgivare, fackföreningar, medlemsstaternas arbetsförmedlingar, rekryteringsföretag och andra berörda parter. Ett ömsesidigt godkännande av kvalifikationer och färdigheter genom överenskommelser mellan EU och tredjeländer skulle också vara viktigt i detta sammanhang. Kommissionen föreslår en aktiv politik som bygger på en europeisk status för lagliga invandrare. För att den lagliga invandringen ska kunna leda till så positiva effekter som möjligt för alla parter – ursprungslandet och destinationslandet, de mottagande samhällena och invandrarna själva – behövs ett tydligt, öppet och rättvist tillvägagångssätt där respekten för individen bibehålls. I detta syfte bör det antas en invandringskodex för att lagliga invandrare ska kunna garanteras lika rättigheter på samma sätt som EU-medborgarna.

Familjeåterförening är ett av de viktigaste motiven till invandring, och den står för en stor andel av den lagliga invandringen. EU bör anta gemensamma regler för att effektivt styra strömmen av personer som invandrar i familjeåterföreningssyfte. Med hänsyn till den låga graden av harmonisering av nationell lagstiftning på området skulle en översyn av familjeåterföreningsdirektivet kunna göras, efter ett brett samråd.

Vidare anges att en minskning av den olagliga invandringen och därtill knuten brottslig verksamhet, med bibehållen respekt för de mänskliga rättigheterna, utgör ett viktigt komplement till utvecklandet av en gemensam politik för laglig invandring. Särskilt kampen mot brottsliga nätverk måste intensifieras. Olagliga anställningar måste bekämpas med hjälp av förebyggande och repressiva åtgärder samtidigt som man garanterar skyddet för de invandrare som blivit utsatta. Genomförandet av direktivet om påföljder för arbetsgivare som anlitar tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU måste stödjas och övervakas. Nolltolerans måste tillämpas i fråga om människosmuggling och människohandel. Lämpliga investeringar måste göras i mänskliga och ekonomiska resurser för att öka kontrollen, i synnerhet på arbetsplatserna, men också för att förenkla utfärdandet av uppehållstillstånd till offren.

Utformandet av en effektiv politik för återsändande och återvändande måste ske i enlighet med lagen och med respekt för de berörda personernas värdighet. I december 2010 träder bestämmelserna i direktivet om återvändande i kraft. Genomförandet av direktivet kommer att övervakas noggrant, särskilt när det gäller att effektivt verkställa utvisning eller avvisning, och i fråga om frihetsberövande, rättsmedel och behandling av sårbara personer. Frivilligt återvändande bör prioriteras och aktivt främjas, särskilt inom ramen för befintliga finansieringsinstrument. I avsaknad av tydliga regler bör det övervägas att, efter en analys av behoven och av nationell praxis, införa gemensamma normer för ansvaret för illegalt invandrade personer som inte kan återsändas. När det gäller regularisering måste utbytet av information mellan medlemsstaterna förbättras. Riktlinjer för hur regulariseringar ska genomföras skulle kunna utarbetas. En annan särskilt svår fråga som bör bli föremål för omfattande undersökning gäller underåriga utan medföljande vuxen som olagligt reser in på EU:s territorium. På grundval av undersökningen bör det göras upp en handlingsplan för att konsolidera och komplettera tillämpliga rättsliga och finansiella instrument och stärka samarbetet med ursprungsländerna, bl.a. för att underlätta barnens återvändande till sina ursprungsländer.

När det gäller asylfrågor anges i meddelandet att EU måste fortsätta att verka för att bli ett verkligt gemensamt område som erbjuder skydd i en anda av solidaritet, med utgångspunkt i de grundläggande rättigheterna, strikta normer för skyddet och en allmän förbättring av kvaliteten på de nationella systemen, samtidigt som man trappar upp kampen mot missbruk. Kommissionen anser att man nu snabbt bör anta lagstiftningsförslagen inom den andra etappen av harmoniseringsprocessen, för att senast 2012 införa ett enhetligt asylförfarande och en enhetlig internationell skyddsstatus. På det operativa planet måste EU ge den europeiska byrån för samarbete i asylfrågor de medel som behövs för att dess kapacitet ska kunna utnyttjas. Alla tjänstemän som handlägger asylansökningar i medlemsstaterna bör delta i gemensam utbildning. De kommer också att få högkvalitativ information om ursprungsländerna. Även de nationella domstolarna bör delta i denna process. På grundval av en utvärdering kan byråns uppgifter utökas 2013 för att ta hänsyn till de framsteg som gjorts i fråga om solidaritet och delat ansvar. En strikt kontroll och korrekt tillämpning av regelverket på asylområdet bör bidra till att göra systemet trovärdigt och främja det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna när det gäller en god förvaltning av deras respektive asylsystem. Mekanismer för återkommande utvärdering skulle kunna inrättas för att underlätta tillnärmningen av asylsystemen i medlemsstaterna. Vidare gäller det att hitta lösningar för sådana asylsökande som inte erhåller flyktingstatus eller subsidiärt skydd men som av särskilda orsaker ändå inte kan återsändas. En fördjupad utvärdering kommer att göras av hur rättsakterna i den andra etappen införlivas med nationell lagstiftning och genomförs, och av framstegen när det gäller att närma praxis och kompletterande åtgärder till varandra. På grundval av utvärderingen kommer EU före slutet av 2014 att slå fast en princip om ömsesidigt erkännande som tillämpas på alla enskilda beslut om skyddsstatus som fattas av de myndigheter som handlägger asylansökningar. Tack vare denna princip kommer överföringen av skydd att kunna ske utan att särskilda mekanismer måste antas på EU-nivå. Ansvaret för mottagningen och integrationen av flyktingar måste delas. Även om EU har valt att behålla de centrala principerna i Dublinsystemet måste nya initiativ kunna tas på detta område. Det bör övervägas att inrätta en mekanism för intern omplacering mellan medlemsstaterna för personer som åtnjuter internationellt skydd. Denna mekanism skulle fungera på frivillig och samordnad basis. Den första fasen skulle gå ut på att systematiskt planera användning av medel för flyktingar från Europeiska flyktingfonden för denna solidariska insats. Mekanismen kan omfatta stöd till att skapa permanenta centraler för mottagning och transit i vissa medlemsstater och till särskilda arrangemang för att upprätta ett partnerskap med FN:s flyktingkommissariat. Det bör i detta sammanhang också utredas vilka möjligheter som finns till gemensam handläggning av asylansökningar inom och utanför EU, och vilka juridiska och praktiska konsekvenser detta skulle få. På basis av utredningarna och utvärderingen av den första fasen av den ovannämnda solidaritetsmekanismen skulle det kunna övervägas att införa ett permanent system för solidaritet från 2013. Samordningen av detta system skulle skötas av byrån för samarbete i asylfrågor. Solidariteten inom EU när det gäller det ekonomiska ansvaret bör ses över. I tio års tid har fördelningen av det ekonomiska ansvaret genomförts inom ramen för Europeiska flyktingfonden, som har stött en stegvis harmonisering av lagstiftningen. Nya fördelningskriterier eller insatsområden bör fastställas på grundval av utvecklingen av den gemensamma politiken på området. Solidariteten med tredjeländer som är utsatta för betydande flyktingströmmar eller tar emot stora grupper av flyktingar och fördrivna personer är av största vikt. Tillgången till skydd och respekten för principen om icke-avvisning bör säkerställas. EU kommer också att stödja uppbyggandet av kapaciteten i tredjeländer för att de ska kunna utveckla egna system för asyl och skydd. I detta sammanhang kan det övervägas att fastställa nya former av ansvar för skydd. Förfaranden för skyddad inresa och utfärdande av humanitära viseringar bör underlättas, bl.a. med hjälp av diplomatiska beskickningar eller andra typer av strukturer som upprättas i tredjeländer, inom ramen för en övergripande strategi för hantering av rörlighet. För att ytterligare stärka asylpolitikens yttre dimension skulle EU kunna utvidga de regionala skyddsprogrammen i partnerskap med FN:s flyktingkommissariat och de tredjeländer som berörs, med stöd av byrån för samarbete i asylfrågor och gemenskapens externa finansieringsinstrument. EU kommer att trappa upp sina insatser när det gäller omplacering för att kunna finna varaktiga lösningar för flyktingarna.

Socialförsäkringsutskottets yttrande

Socialförsäkringsutskottet ser i likhet med regeringen positivt på kommissionens förslag till program. Ytterligare gränskontroll måste gå hand i hand med att fler kanaler för laglig invandring öppnas upp och ökade möjligheter att faktiskt kunna söka asyl. Beträffande in- och utresekontroll anser utskottet att en hög säkerhetsnivå kräver en absolut respekt för mänskliga rättigheter och internationellt skydd. När det gäller den externa dimensionen av asylpolitiken har EU ett starkt intresse av att internationella konventioner och regler för flyktingskydd upprätthålls. EU bör också enligt utskottets mening vara en central aktör på internationell nivå och stärka sin roll som partner till UNHCR såväl finansiellt som politiskt. Utskottet anser vidare att det är mycket viktigt att möjligheterna till vidarebosättning inom EU ökas. När det gäller invandringsfrågor delar utskottet utgångspunkten i kommissionens meddelande att en väl hanterad migration är något som kan vara positivt för alla aktörer – både för medlemsstaterna och för EU i sin helhet, men också för ursprungsländerna och de enskilda migranterna. Utskottets principiella inställning är att den framtida gemensamma invandringspolitiken bör utgå från en reglerad invandring och ta till vara migrationens positiva möjligheter och effekter för både mottagarländer och ursprungsländer. Utskottet anser att fler möjligheter till laglig invandring bör skapas och en behovsstyrd arbetskraftsinvandring till Europa främjas. Utskottet, som kan konstatera att ett omfattande arbete pågår inom EU för att uppnå ett gemensamt regelverk för arbetskraftsinvandring, vill i detta sammanhang erinra om den nyligen genomförda svenska reformen (prop. 2007/08:147, bet. 2008/09:SfU3, rskr. 2008/09:37) som ger ökade möjligheter till arbetskraftsinvandring och utan onödig byråkrati öppnar nya vägar till Sverige. Utskottet kan konstatera att meddelandet när det gäller bl.a. asylfrågorna i huvudsak fullföljer de tankar som kommissionen tidigare fört fram bl.a. i grönboken om det framtida gemensamma europeiska asylsystemet, KOM(2007) 301.

Rätten att söka asyl är grundläggande. En EU-gemensam asylpolitik måste därför enligt utskottets mening garantera var och en tillgång till rättssäkra skyddssystem och grunda sig på solidaritet mellan medlemsstaterna. I sitt utlåtande över kommissionens grönbok om det framtida gemensamma europeiska asylsystemet har utskottet också uttalat bl.a. att ett framtida gemensamt asylsystem måste vara rättssäkert och öppet samt värna möjligheten att söka asyl. Åtgärder för att bekämpa olaglig invandring och människosmuggling måste utformas på ett sådant sätt att de inte undergräver asylrätten och respekten för grundläggande mänskliga rättigheter i asylproceduren. En utveckling mot stängda gränser kring Europa måste undvikas. Utskottet ansåg också att det för att ett gemensamt europeiskt asylsystem ska vara hållbart krävs en rimlig fördelning av ansvaret inom unionen (utl. 2006/07:SfU13). Utskottet noterar att ett finansiellt ramprogram för perioden 2008–2013 har beslutats i syfte att säkerställa en rättvis ekonomisk ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna vid genomförandet av en gemensam asyl- och invandringspolitik. Utskottet vill vidare framhålla betydelsen av att annan finansiering och ekonomiskt stöd understöder de långsiktiga målen vid genomförandet av en gemensam asyl- och invandringspolitik. Slutligen kan utskottet konstatera att ett genomförande av vissa av de förslag som tas upp i programmet kommer att förutsätta fördragsändringar och inte ryms inom EU:s nuvarande rättsliga ram, som till vissa delar avser miniminormer.

Justitieutskottets ställningstagande

Justitieutskottet anser i likhet med socialförsäkringsutskottet att ytterligare gränskontroll måste gå hand i hand med att fler kanaler för laglig invandring öppnas upp och ökade möjligheter att faktiskt kunna söka asyl. Justitieutskottet delar också socialförsäkringsutskottets uppfattning att en hög säkerhetsnivå vid in- och utresekontroll kräver en absolut respekt för mänskliga rättigheter och internationellt skydd. När det gäller invandringsfrågor delar justitieutskottet utgångspunkten att en väl hanterad migration är något som kan vara positivt för alla aktörer – både för medlemsstaterna och för EU i sin helhet, men också för ursprungsländerna och de enskilda migranterna. Justitieutskottet instämmer med socialförsäkringsutskottet som i sitt yttrande har anfört att den framtida gemensamma invandringspolitiken bör utgå från en reglerad invandring. Vidare bör fler möjligheter till laglig invandring skapas och en behovsstyrd arbetskraftsinvandring till Europa främjas. Liksom socialförsäkringsutskottet anser justitieutskottet att rätten att söka asyl är grundläggande och att en EU-gemensam asylpolitik därför måste garantera var och en tillgång till rättssäkra skyddssystem och grunda sig på solidaritet mellan medlemsstaterna. Åtgärder för att bekämpa olaglig invandring och människosmuggling måste utformas på ett sådant sätt att de inte undergräver asylrätten och respekten för grundläggande mänskliga rättigheter i asylproceduren, och en utveckling mot stängda gränser kring Europa måste undvikas. Med det anförda ansluter sig justitieutskottet till socialförsäkringsutskottets yttrande.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1.	Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst – motiveringen (s)
	av Thomas Bodström (s), Margareta Persson (s), Elisebeht Markström (s), Karl Gustav Abramsson (s), Christer Adelsbo (s) och Kerstin Haglö (s).

Ställningstagande

Sedan den 1 juli har Sverige ordförandeskapet i EU. Sverige har då, genom sitt ledarskap i ministerrådet, en viktig roll att driva det lagstiftande och politiska arbetet framåt. Som ordförandeland har Sverige även stora möjligheter att påverka utvecklingen i viktiga frågor.

En av de viktigare frågorna som kommer att behandlas under ordförandeskapshalvåret är framtagandet av ett nytt program som ska ange ramarna när det gäller EU-arbetet för polis- och tullsamarbete, räddningstjänst, straffrättsligt och civilrättsligt samarbete, asyl, migration och viseringspolitik för åren 2010–2014. Programmet ska ersätta det gamla Haagprogrammet och benämns Stockholmsprogrammet.

Många av de frågor som tas upp i kommissionens meddelande om det nya programmet är av den karaktären att de, efter ett nationellt genomförande, kan få stora och viktiga konsekvenser för det enskilda landet. För att kunna göra en bedömning av de rättsliga konsekvenser det nya programmet får, är det därför viktigt att vara så konkret som möjligt i beskrivningen av de åtgärder som meddelandet återger. Medlemsländerna och Europas medborgare måste kunna förutsäga den utveckling som ska ske. Utifrån en svensk synvinkel är det särskilt viktigt att ett nytt program är konkret vad gäller förslag som kan påverka svensk lagstiftning på ett avsevärt sätt eller där grundläggande fri- och rättigheter riskerar att inskränkas på något sätt. Likaledes gäller detta för åtgärder som påverkar den enskilda människans integritet. Regeringen måste därför arbeta för att konkretisera programmet betydligt under hösten.

Vi socialdemokrater menar att det är nödvändigt att fortsätta arbetet för att bekämpa gränsöverskridande brottslighet som ekonomisk brottslighet, människohandel och terrorism. EU har en viktig del i detta arbete. Många steg har tagits de senaste åren för att fördjupa samarbetet inom det rättsliga och inrikes området. Det är viktigt att samarbetet fördjupas ytterligare. Samtidigt är det centralt, när programmet sedan ska omvandlas till konkreta förslag, att samarbetet sker på ett sådant sätt att det inte går emot viktiga svenska intressen. Vi stöder också utvecklingen mot en mer gemensam asyl- och migrationspolitik i EU.

Det krävs noggranna överväganden om hur register och andra kontrollfunktioner ska utformas så att de blir effektiva medel för brottsbekämpning samtidigt som balansen gentemot integriteten bevaras. I meddelandet föreslås det att länderna lättare ska få tillgång till varandras databaser och att EU ska kunna bygga upp egna register. Datasystem ska göras kompatibla så att de ska kunna kommunicera lättare med varandra. Ju fler som har direkttillgång till olika register och ju större registren är, desto lättare är det att uppgifter om enskilda individer sprids på ett sätt som inte var tänkt eller används på ett sätt som inte avsetts. Vi tror inte att stora register på EU-nivå är till någon avgörande fördel för att minska brottsligheten. Sådana register kan även vara ett hot mot den personliga integriteten. De riskerar att bli ineffektiva samtidigt som risken för läckor och korruption ökar. Arbetet med EU-gemensamma register riskerar därtill att ta resurser från annat angeläget brottsbekämpande arbete hos den svenska polisen. Det är därför förvånande att regeringen ställer sig bakom kommissionens förslag i denna del och dessutom saluför programmet som en förbättring ur ett integritetsperspektiv. Vi vill se tydligare och snävare gränser för informationsutlämning samt konsekvensanalyser.

Det är bra med ett fördjupat samarbete i EU, både vad gäller polis och åklagare. Om den grova organiserade brottsligheten ska kunna bekämpas effektivt måste polisen kunna samarbeta över gränserna. Samtidigt tillhör polisens verksamhet kärnverksamheten i varje nation. För oss är det viktigt att det är svensk polis som utför det operativa polisarbetet i Sverige. Vi har olika poliskulturer och rättstraditioner i EU. Kommissionens förslag pekar mot en riktning som kan innebära en gemensam polis med operativt ansvar. Ett sådant arbete kan både bli ineffektivt och skapa krångel och kan dessutom innebära försämringar av medborgarnas rättssäkerhet. Som ordförandeland borde den svenska regeringen påverka programmet vad avser gränsöverskridande operativt polissamarbete så att tyngdpunkten i stället handlar om ökat polisiärt samarbete och utveckling av Europol. Europol kan ges en ännu tydligare samordnande roll i polisoperationer som omfattar flera medlemsländer.

Det är synnerligen viktigt att EU tar krafttag mot människohandel. Människohandel måste bekämpas såväl utanför EU:s gränser som inom. En viktig del i att bekämpa människohandel för sexuella ändamål är att bekämpa prostitution. Sambandet mellan prostitution och människohandel för sexuella ändamål måste tydliggöras och erkännas. Om efterfrågan på köp av sexuella tjänster bekämpas minskar också människohandeln. Den svenska sexköpslagstiftningen är ett bra exempel på hur prostitution bekämpas. Det är förvånande att inte detta perspektiv finns med i meddelandet, när människohandel nämns som en prioriterad fråga. Regeringen måste därför anstränga sig för att få med frågan om kriminalisering av köp av sexuella tjänster i programmet.

Kommissionen anser att principen om ömsesidigt erkännande skulle kunna utsträckas till nya områden, exempelvis ett fortsatt erkännande av domar. Vi ser positivt på en utveckling av det rättsliga området. Samtidigt är det viktigt att Sverige står upp för sitt system och för mänskliga fri- och rättigheter. Ett erkännande innebär att en dom som har avkunnats i en medlemsstat måste kunna accepteras och verkställas i andra medlemsstater utan hinder. En förutsättning för detta är ett starkt ömsesidigt förtroende, att aktörerna på det juridiska området kan lita på varandras rättsliga system. Tyvärr har vi sett exempel i en del EU-medlemsländer som kan försvåra ett sådant förtroende. Som exempel kan nämnas Litauens parlaments förslag till lag som bl.a. förbjuder offentlig spridning av information som kan anses ge en positiv beskrivning av homosexualitet. Diskriminerande lagstiftning är inte tillåten varken enligt EU:s lagstiftning eller enligt Europakonventionen. Det är viktigt att regeringen lyfter in den synen i arbetet med programmet. Det bör bl.a. finnas med tydliga vägransgrunder vad avser ömsesidigt erkännande i de fall lagstiftningen är diskriminerande eller strider mot mänskliga fri- och rättigheter.

Kommissionen föreslår att tillgången till översättning och tolkning i samband med rättsliga förfaranden ska underlättas. Tyvärr når detta förslag inte ens upp till Europakonventionens minimikrav. Trots att samtliga EU-länder skrivit under Europakonventionen om mänskliga rättigheter så saknar brottsmisstänkta fortfarande de mest grundläggande rättigheter. I flera EU-länder får brottsmisstänkta inte ha advokat närvarande vid polisförhör, och i många länder måste man själv betala för advokat. Regeringen måste därför självklart driva frågan om att rätt till försvarare förs in i programmet. Ett program som inte ens når upp till minimikraven enligt Europakonventionen måste ses som ett misslyckande.

Kommissionens förslag till Stockholmsprogram saknar även i stora delar en civilrättslig dimension samtidigt som en beskrivning av kommande utmaningar illustreras av bl.a. just de civilrättsliga aspekterna. Det gör det svårt att bedöma Stockholmsprogrammets konsekvenser i alla dess detaljer. Inte minst är det svårt att ta ställning till lösa formuleringar utan att konkreta förslag finns att tillgå. Vi vill se en större tydlighet på detta område i programmet.

Det är bra att fokus riktas mot att undanröja hinder för EU-medborgare att röra sig fritt inom unionen. Den fria rörligheten är i grunden mycket positiv, och krav bör därför ställas på medlemsländernas regelverk så att enskilda individer, som barn, föräldrar och makar, inte riskerar att komma i kläm. Samtidigt är det i nuläget svårt att utläsa vad meddelandets lösa formuleringar kan få för framtida konsekvenser för svensk familjerätt och de reformer som vi i Sverige uppnått på detta område. Här finns anledning till stor försiktighet. Vi ställer oss dock positiva till en utveckling mot ökad samsyn på familjerättens område vad gäller betydelsen av barnets bästa och en icke-diskriminerande äktenskapslagstiftning. En fråga som vi menar borde stå explicit i programmet.

Slutligen vill vi kommentera det avsnitt i meddelandet som rör gynnandet av den ekonomiska aktiviteten. Här anges flera exempel på hur EU kan få gemensamma rättsliga regler inom bl.a. handelsrättens område. Kommissionens förslag till Stockholmsprogram saknar här en analys av hur kommande regelförändringar på handelsrättens område påverkar regelbördan för EU:s små och medelstora företag. Vi vill erinra om unionens mål om att minska regelbördan med 25 % till 2012. Vi vill även påminna om Socialdemokraternas tidigare ställningstaganden angående europeiska privata aktiebolag där vi klargjort att vi endast kan ställa oss bakom förslag som innebär ett starkt skydd för borgenärer, minoritetsaktieägare och arbetstagare. Vi har i detta sammanhang tydligt framhållit vår kritik mot förslaget om lägsta tillåtna aktiekapital på 1 euro.

2.	Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst – motiveringen (v)
	av Alice Åström (v).

Ställningstagande

Under det andra halvåret av 2009 är Sverige ordförandeland i EU. Ordförandeskapet innebär att Sverige har en stor möjlighet att sätta sin prägel på de ärenden som beslutas under året. Inom det rättsliga och inrikes samarbetet ska ett nytt program under rubriken Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst – det s.k. Stockholmsprogrammet – tas fram. Vänsterpartiet ser med oro på utvecklingen inom EU eftersom politiken alltmer inriktas på kontroll och repressiva åtgärder. Detta bekräftar ytterligare Vänsterpartiets sedan länge kända uppfattning att överstatlighet inom EU, bl.a. på de områden som förslaget till Stockholmsprogram behandlar, måste motverkas. Kommissionens förslag till Stockholmsprogram har vidare stora brister när det gäller förslag som stärker individens rättigheter, i synnerhet när det gäller integritetsstärkande åtgärder. Det är oroväckande.

Redan under inledningen av arbetet med Stockholmsprogrammet har detta fått mycket skarp kritik. Kritiken har gällt bristen på rättssäkerhetsgarantier och individperspektiv, inte minst när det gäller de delar som handlar om så kallat samarbete om flyktingfrågor. Vänsterpartiet ansluter sig i allt väsentligt till denna kritik och utvecklar den enligt nedan.

Respekten för den personliga integriteten och skyddet av personuppgifter måste garanteras oberoende av nationsgränser. Vänsterpartiet avvisar därför på denna grund förslagen i kommissionens meddelande om Stockholmsprogrammet. I sitt meddelande föreslår kommissionen en rad förslag om utlämnande av personuppgifter mellan nationella myndigheter och EU:s institutioner som innebär stora steg mot ett repressivt övervakningssamhälle. Den personliga integriteten och skyddet av personuppgifter urholkas. Meddelandet innehåller förslag om att bygga upp ytterligare gemensamma databaser inom EU och att bygga ut redan befintliga EU-databaser som Europol. Generellt kan man säga att personuppgiftsdatabaser alltid riskerar att missbrukas. Ju större register och ju fler människor som har tillgång till dem, desto större är risken för misstag och missbruk. EU-kommissionen föreslår att EU-länderna lättare ska få tillgång till varandras databaser och att EU ska bygga upp egna register. Medlemsländerna ska också se till att datasystem görs kompatibla, så att de kan kommunicera med varandra. Enligt kommissionens meddelande ska i framtiden in- och utresor till och från unionen registreras.

De förslag som Vänsterpartiet främst anser är problematiska avseende den personliga integriteten och skyddandet av personuppgifter är

1.    förslaget att sammankoppla vissa register, avsnitt 3.4

2.    inrättandet av en europeisk informationsmodell för att effektivisera utbytet av information mellan nationella myndigheter och europeiska aktörer, avsnitt 4.1.2

3.    inrättandet av mekanismer för automatisk överföring av uppgifter till Europol, avsnitt 4.2.1

4.    sammankoppling av kriminalregister och förbättrat system för utbyte av kriminalregister, s.k. Ecris, avsnitt 4.2.2

5.    elektronisk registrering av inresor till och utresor från EU:s medlemsstater, och ett program för registrerade resenärer, avsnitt 4.2.3.2.

Vänsterpartiet anser att förslagen om utökat informationsutbyte i Stockholmsprogrammet innebär stora risker för intrång i den personliga integriteten, speciellt med hänsyn till de brister som dataskyddsdirektivet uppvisar. Det kan även nämnas att Europeiska datatillsynsmannen har anmärkt, t.ex. i ett utlåtande från den 3 mars 2008 beträffande kommissionens gränskontrollpaket, på kommissionens brist på samråd med såväl Europeiska datatillsynsmannen som nationella dataskyddsmyndigheter. Anmärkningarna gällde bl.a. hanteringen av biometriska uppgifter och vikten av konsekvensanalyser av åtgärdernas inverkan på enskildas integritet. Sammanfattningsvis anser Vänsterpartiet att dessa förslag i kommissionens meddelande om Stockholmsprogrammet med massiv registrering av människor är svårförenliga med ett samhälle byggt på öppenhet och demokrati.

När det gäller det straffrättsliga samarbetet finns i Sverige en tradition att arbeta brottsförebyggande. I kommissionens meddelande om Stockholmsprogrammet finns i princip inte några förslag med inriktning på det brottsförebyggande arbetet. När det gäller människohandel för sexuella ändamål anger kommissionen att det kanske kommer att startas en kampanj som varnar potentiella brottsoffer i tredjeländer. Det är enligt Vänsterpartiet en alltför defensiv strategi. Det viktigaste arbetet är att motverka efterfrågan och se till att män inom EU inte köper sex av kvinnor och barn, vare sig från länder utom eller inom EU. Vänsterpartiet anser att Sverige under vårt ordförandeskap i EU borde ha lyft frågan om förbud av sexköp.

Det rättsliga samarbetet inom EU ska följa Europakonventionens krav. Om en frihet inskränks måste det vara nödvändigt, och syftet måste vara godtagbart i ett demokratiskt samhälle. I Sverige har Vänsterpartiet länge arbetat med att försöka lyfta effektiviteten som en fråga när det handlar om integritetsinskränkande metoder i brottsbekämpningen. I förslaget till Stockholmsprogram finns ingen ansats att motivera de frihetsinskränkande förslagen med vare sig effektivitet eller nödvändighet. Detta är enligt Vänsterpartiet en mycket stor brist.

Vänsterpartiet anser vidare att tillnärmning av lagstiftning i frågor som rör gränsöverskridande brottslighet och ömsesidigt erkännande innebär stora problem eftersom det finns inslag i de olika rättssystemen inom Europa som direkt kränker mänskliga rättigheter. Det kan röra frågor om sexuell läggning, diskriminering av folkgrupper eller kvinnors rättigheter.

I kommissionens förslag till Stockholmsprogram nämns också åtgärder för att motverka diskriminering, rasism, antisemitism, främlingsfientlighet och homofobi. Detta är alla viktiga frågor att hantera. I Europa breder också sedan länge islamofobin ut sig. Vänsterpartiet anser att även islamofobin måste tas på allvar och bekämpas med samma intensitet.

Att lagstifta genom rambeslut är både odemokratiskt och opraktiskt. Att remissrundor och liknande sällan eller aldrig genomförs är ett faktum, vilket även gäller det nu aktuella Stockholmsprogrammet. Vidare har riksdagen inte möjlighet att överblicka konsekvenserna för svensk lagstiftning när ett rambeslut godkänns eftersom regeringen som regel inte presenterar något lagförslag i samband med godkännandet. Förslagen i kommissionens meddelande om Stockholmsprogrammet öppnar för fler sådana beslut.

Även när det gäller det operativa samarbetet så går förslagen i kommissionens meddelande långt, och detta utan att förslagen har varit föremål för remiss eller offentlig diskussion. Detta är enligt Vänsterpartiet en brist som måste åtgärdas.

Vänsterpartiet avvisar även förslagen i kommissionens meddelande med hänvisning till respekten för det nationella självbestämmandet inom civilrättens område. Kommissionen förespråkar i sitt meddelande dels generellt ömsesidigt erkännande av domstolsavgöranden inom tvistemål, och en utökning av det ömsesidiga erkännandet av domar till fler civilrättsliga områden, dels harmonisering inom civilrätten, t.ex. beslut om vårdnad. Flera länder inom EU har en rättstradition inom civilrätten, och framför allt inom familjerätten, som är helt olik den i Sverige. EU-kommissionen föreslår i sitt meddelande om Stockholmsprogrammet en harmonisering inom familjerätten, vilket Vänsterpartiet anser är oacceptabelt. Det kan t.ex. nämnas att jämställdhetsarbetet kommit långt inom familjerätten i svensk lagstiftning, jämfört med vissa andra EU-länder. EU-kommissionen förordar även att EU-länderna ömsesidigt ska erkänna domstolsavgöranden, genom att avskaffa det s.k. exekvaturförfarandet, samt att detta även ska kunna gälla områden som arv, testamente, makars förmögenhetsförhållanden och effekten av en separation på sådana förmögenhetsförhållanden. Vänsterpartiet anser att utökandet av möjligheterna till erkännanden och verkställighet av andra länders domar inte får ske utan beaktande av att befintliga rättssäkerhetsgarantier bibehålls och att aktuella skyddsintressen tillgodoses. Domar som döms ut i vissa länder kan inte med automatik få verkställas i Sverige utan att svensk domstol får pröva om dessa domar är förenliga med svensk lag och svensk rättstradition. De förslag som Vänsterpartiet främst anser är problematiska avseende det civilrättsliga området är

·.    generellt avskaffande av exekvaturförfarandet inom tvistemål, samt en utökning av det ömsesidiga erkännandet av domar till områden som arv, testamente, makars förmögenhetsförhållanden och effekten av en separation på sådana förmögenhetsförhållanden, avsnitt 3.1

·.    utvecklandet av miniminormer på europeisk nivå för vissa civilprocessrättsliga aspekter t.ex. ömsesidigt erkännande av beslut om föräldraansvar, inklusive beslut om vårdnad, avsnitt 3.3

·.    konsekvensen för svensk avtalsrätt av EU-kommissionens förslag om gemensamma normer för vilken avtalsrätt som ska tillämpas när det gäller bolagsrätt, försäkringsavtal, överlåtelse av fordringar och samstämmighet kring insolvensförfaranden för banker, avsnitt 3.4.2

Fokus på individen och dennes rättigheter inom EU välkomnas, om dessa rättigheter är reella rättigheter, tillkomna på ett rättssäkert sätt och med rättssäkerhetsgarantier för att trygga individens säkerhet. Sammanfattningsvis anser Vänsterpartiet att EU-ländernas rättstraditioner inom civilrätten är alltför olika för att Sverige ska kunna acceptera så positiva skrivningar om harmonisering inom civilrätten och familjerättens område, som EU-kommissionens förslag till Stockholmsprogram innehåller.

Vidare är förslagen som rör asyl och migration i kommissionens meddelande om Stockholmsprogrammet ytterligare ett exempel på den politik som gör det svårare för asylsökande och flyktingar att få sin konventionsstadgade rätt att söka asyl och få skydd undan förföljelse tillgodosedd. EU:s flykting- och invandringspolitik har redan nu slagit in på en farlig väg, och med tanke på det ökade stöd som högerextrema och främlingsfientliga partier vunnit i EU-parlamentsvalet riskerar den restriktiva politiken att eskalera kraftigt. I och med Amsterdamfördraget gjordes flyktingpolitiken till en överstatlig angelägenhet inom EU. Eftersom det fanns en stark oro för att ett system med minimiregler skulle innebära en harmonisering nedåt i riktning mot den lägsta tillåtna nivån vad gäller rättssäkerhet och behandling av asylsökande fanns motstånd mot en överflyttning från det mellanstatliga samarbetet till överstatlighet. Dessvärre kan vi konstatera att de farhågor som framfördes visat sig berättigade. En rad av de antagna direktiven har på olika sätt utformats så att asylrätten satts ur spel och Genèvekonventionen gjorts oanvändbar. Om medlemsstaterna delade en seriös ambition att med gemensamma ansträngningar försöka åstadkomma ett fullgott skydd för flyktingar finns andra tillvägagångssätt än att samlas kring ökad överstatlighet och att överväga ett gemensamt asylsystem. Medlemsstaterna bör gemensamt verka för att förbättra rättsskyddet i nuvarande direktiv snarare än att skapa ett gemensamt harmoniserat asylsystem. Murarna runt EU byggs allt högre, och i stort sett alla legala möjligheter att ta sig innanför Europas gränser har stängts. Samtidigt som EU:s medlemsstater för långtgående samtal om hur behovet av arbetskraftsimport till Europa ska kunna tillgodoses hålls gränserna stängda för flyktinginvandring. Den övergripande strategin för migration och partnerskap med ursprungs- och transitländerna är ytterligare ett sätt att förstärka dessa hinder. Detta s.k. samarbete har fått som oundviklig konsekvens att EU ökat pressen kraftigt på ursprungs- och transitländerna att hålla asylsökande borta från gränserna. Exempelvis kördes 2005 mer än 500 personer, som misslyckats med att ta sig in i EU, rakt ut i öknen och dumpades där av marockansk polis. Vidare har ett alltför stort fokus på återvändande snarare än på asylrätten präglat arbetet inom EU. De insatser som hittills gjorts, inräknat t.ex. återtagandeavtal, tenderar att fokusera på att hålla asylsökande så långt borta från Europa som möjligt. Detsamma gäller diskussionen om vidarebosättning inom ramen för regionala skyddsprogram. För ökad solidaritet på asylområdet finns i stället en rad andra åtgärder som kan genomföras för att stoppa militariseringen vid EU:s yttergränser, skapa lagliga vägar till Europa och stärka s.k. papperslösas rättigheter. Till exempel måste den enda rimliga principen för att avgöra vilket land som ska handlägga en asylansökan vara att låta den asylsökande själv fatta detta beslut. Vidare måste åtgärder vidtas mot de omfattande skillnader som finns mellan medlemsländerna när det gäller den faktiska möjligheten att söka asyl. Med största säkerhet kommer inte heller en fullt ut harmoniserad migrationspolitik att leda till mer likartade och samtidigt humana och rättssäkra regler i medlemsstaterna. Snarare finns risken för en harmonisering ”nedåt”. De insatser som görs gemensamt av medlemsländerna på asylområdet måste utgå från att det handlar om ovillkorliga rättigheter som inte är tänjbara i förhållande till konjunkturläget eller till behovet av arbetskraft. Mot den bakgrunden är det synnerligen betydelsefullt att det inte sker en sammanblandning av rätten till asyl – som är en fundamental mänsklig rättighet – och arbetskraftsinvandring. Det europeiska systemet för arbetskraftsinvandring, i likhet med det svenska, lämnar vidare inte några garantier om att löner och villkor på arbetsmarknaden i medlemsstaterna kommer att vara desamma för invandrad som för inhemsk arbetskraft. Att EU skapat en gräddfil för högutbildad arbetskraft från länder utanför Europa är principiellt mycket problematiskt och innebär också att ursprungsländerna utsätts för en mycket stor risk för s.k. braindrain. Gemensamma regler för arbetskraftsinvandring är inte heller någon lösning för alla de människor som tvingas fly sina hemländer och som förvägras rätten att söka asyl genom den restriktiva gemensamma flyktingpolitiken inom EU. I stället måste legala vägar skapas för människor att söka asyl inom EU, samtidigt som ett rättvist nationellt system för utomeuropeisk arbetskraftsinvandring som kan garantera rättvisa löner och arbetsvillkor.

3.	Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst – motiveringen (mp)
	av Mehmet Kaplan (mp).

Ställningstagande

EU:s utkast till kommande femårsplan, Stockholmsprogrammet, för polis- och tullsamarbete, räddningstjänst, straff- och civilrättsligt samarbete, asyl-, migrations- och viseringspolitik är i grunden ett viktigt dokument för EU-ländernas arbete för trygghet och säkerhet. Det utkast som nu ligger på bordet väcker dock allvarliga tveksamheter kring hur respekten för den personliga integriteten, skyddet av privatlivet samt rätten till asyl upprätthålls.

Enligt utkastet ska befintliga EU-databaser byggas ut och göras gemensamma (dit hör t.ex. Europol och Frontex), vilket bl.a. benämns som en europeisk informationsmodell. Att bygga gemensamma stora databaser som bl.a. innehåller information om vem som reser vart och vid vilka tidpunkter samt uppgifter ur belastningsregister avseende alla som befinner sig inom EU är ett stort risktagande för den personliga integriteten, speciellt med hänsyn till de brister som dataskyddsdirektivet uppvisar. Det kan även nämnas att den Europeiska datatillsynsmannen har, t.ex. i ett utlåtande från den 3 mars 2008 beträffande kommissionens gränskontrollpaket, anmärkt på kommissionens brist på samråd med såväl den Europeiska datatillsynsmannen som nationella dataskyddsmyndigheter. Anmärkningarna gällde bl.a. hanteringen av biometriska uppgifter och vikten av konsekvensanalyser av åtgärdernas inverkan på enskildas integritet.

I ett rättssamhälle bör noggranna avvägningar göras med hänsyn till ändamålet med ingripandet i integriteten samt proportionen mellan nyttan av ingripandet och den personliga integriteten. Det finns inget register som aldrig läckt uppgifter till otillbörliga personer, vilka missbrukat detta. Det är enligt Miljöpartiet mycket oroväckande att se skapandet av en ny politisk princip för EU som innebär att varje detalj i EU-medborgarnas liv som kan registreras också ska registreras. Detta bör man ha i åtanke då Sverige för sin talan i dessa frågor i EU. Den personliga integriteten får inte sättas på undantag utan måste respekteras enligt Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, särskilt artikel 8 som stadgar skyddet om privatlivet.

När det gäller frågan om att ömsesidigt erkänna domar mellan medlemsstaterna måste det noteras att skillnaderna mellan hur de olika medlemsstaterna respekterar de mänskliga fri- och rättigheterna fortfarande är mycket stora. Miljöpartiet ser därför stora svårigheter med att i många fall verkställa domar i Sverige mot exempelvis homosexuella, som i flera av EU:s medlemsstater bedöms hårdare på grund av sin sexuella tillhörighet. Det finns även länder där kvinnor, enbart på grund av att de är just kvinnor, har sämre rättssäkerhet. Miljöpartiet anser att Sverige måste stå upp för Europakonventionen och garantera att den som vistas i Sverige inte blir kränkt i förhållande till konventionen även om kränkningen har sin grund i en dom från ett annat EU-land.

När det gäller civilrätten anser Miljöpartiet att det finns risk för att samarbetet kan innebära att framgångar som har gjorts inom t.ex. familjerätten i Sverige går förlorade. Den fria rörligheten är i grunden något mycket positivt men krav bör ställas på medlemsländerna så att enskilda individer, som barn och föräldrar, inte riskerar att komma i kläm. Inte minst gäller detta på familjerättens område. Kommissionens meddelande är dock otydligt och svårtolkat. Vilka konsekvenserna kan bli för exempelvis regelverken kring arv, testamente samt makars förmögenhetsförhållanden är svårt att uttyda.

När det gäller migration ser migrationsströmmarna till EU:s medlemsländer olika ut, och ett enhetligt system riskerar, enligt Miljöpartiets mening, därför att bli alldeles för fyrkantigt och utesluta många av dem som i dag på ett eller annat sätt tar sig till EU. Verkligheten är den att konventionsflyktingarna bara är en bråkdel av alla dem som flyr undan miljökatastrofer och klimatpåverkan, liksom i förhållande till dem som flyr hunger och ekonomisk misär. Begreppet reglerad invandring har i svensk utlänningsrätt utvecklats mot betydelsen begränsad invandring. Miljöpartiet menar att det är felaktigt att exportera denna begränsningsprincip till övriga länder. I stället för att föreslå att alla länder ska ha en begränsad invandring ska varje land självt ha rätt att definiera sin invandringspolitik. Den framtida gemensamma invandringspolitiken i EU bör därför inte utgå från en reglerad invandring.

När det gäller dialogen och samverkan med transit- och ursprungsländer så är den viktig, och utgångspunkten måste vara samarbete kring strategier för migration och utveckling, dels för att stärka ursprungslandet, dels för att färre ska vilja eller behöva lämna ursprungslandet, men också för att hitta fler lagliga vägar in i unionen. Att röra sig fritt i världen borde stå varje människa fritt. Frivillig migration är i grunden något mycket positivt och berikande både för den som migrerar och för det mottagande landet. För att ta till vara migrationens positiva möjligheter måste en framtida invandringspolitik vara öppen. Den övergripande strategin för migration och partnerskap med ursprungs- och transitländerna är dock ytterligare ett sätt att stänga gränserna och hindra människor att komma till EU.

Flyktingfrågor och utvecklingssamarbete måste ses i ett sammanhang. De som återvänder kan bidra till utvecklingen i sina hemländer. Fokus bör emellertid inte ligga på ett återvändande, utan tyngdpunkten i arbetet borde vara utvecklingssamarbete och fredsfrämjande arbete i syfte att människor ska slippa lämna sina hemländer, vilket de flesta inte vill. Samtidigt är det viktigt att på sikt öka möjligheten att fritt röra sig över gränser för att arbeta och tjäna pengar. På så vis kan också migrerande personer själva bidra till uppbyggnaden av hållbara lokala ekonomier. Det är bra om fler länder tar ett större ansvar för vidarebosättning inom kvotflyktingsystemet. Detta ökade ansvar bör dock gå hand i hand med ett större delat ansvar även för andra migranter. Det är i dag i princip omöjligt att ta sig till eller in i EU för att söka asyl. Det är därför angeläget att möjligheten att införa ett s.k. asylvisum utreds. Oavsett hur mycket mottagandet harmoniseras i syfte att förhindra sekundära förflyttningar kommer dessa ändå alltid att ske. Det är därför individens val av land som bör avgöra var asylprövningen ska ske. Skapandet av ett enda enhetligt förfarande i syfte att ytterligare reglera invandringen riskerar att leda till att de individuella behoven inte sätts i centrum för prövningen och att ännu färre personer får stanna i EU.

Beträffande arbetskraftsinvandring är det viktigt att tredjelandsmedborgare bosatta inom unionen så långt som möjligt ska ha samma rättigheter som unionsmedborgare. En harmonisering är emellertid inte önskvärd eftersom det troligen kommer att medföra att regelverket hamnar på lägsta möjliga nivå. När det gäller reglerna för högkvalificerad arbetskraftsinvandring är de diskriminerande eftersom de innebär en förmånligare behandling av vissa tredjelandsmedborgare i förhållande till andra och att olika regler gäller för olika åldersgrupper.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet

Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst

Bilaga 2

Konstitutionsutskottets utlåtande

2008/09:KU7

Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst

Till justitieutskottet

Justitieutskottet beslutade den 11 juni 2009 att bereda bl.a. konstitutionsutskottet tillfälle att yttra sig över kommissionens meddelande Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst (KOM(2009) 262).

Konstitutionsutskottet begränsar sitt yttrande till de delar av meddelandet som berör konstitutionsutskottets beredningsområde, bl.a. dataskydd och informationsutbyte i den mån grundläggande fri- och rättigheter påverkas, och eventuella framtida konflikter mellan unionens lagstiftning inom ramen för programmet och den svenska grundlagsregleringen av tryck- och yttrandefriheten.

Utskottets överväganden

Bakgrund

Europeiska rådet antog den 5 november 2004 ett femårigt arbetsprogram för samarbete kring rättsliga och inrikes frågor (RIF), det s.k. Haagprogrammet. Programmet omfattar polis- och tullsamarbete, räddningstjänst, straff- och civilrättsligt samarbete, asyl, migration, visering och kontroll av de yttre gränserna m.m. En handlingsplan för programmets konkreta genomförande antogs av rådet för rättsliga och inrikes frågor i juni 2005.

Haagprogrammet löper ut i december 2009. Arbetet med att ta fram ett nytt program, benämnt Stockholmsprogrammet, har inletts. Den 10 juni 2009 lade kommissionen fram meddelandet Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst (KOM(2009) 262) om det framtida programmet.

I meddelandet fastslår kommissionen att Europeiska unionen (EU) har gjort viktiga framsteg i arbetet med att skapa ett område med frihet, säkerhet och rättvisa och att målet nu är att sätta medborgaren i centrum för detta arbete. Ett genomgående tema för det nya programmet ska vara att bygga ett ”Europa för medborgarna”. I olika kapitel behandlas främjande av medborgarnas rättigheter, underlättande av medborgarnas vardagliga liv genom ett utvecklat rättsligt samarbete, ett Europa som skyddar medborgarna och ett solidariskt Europa med avseende på asyl och migration. Kommissionens förhoppning är att ett program kan antas av Europeiska rådet före 2009 års utgång.

Med anledning av kommissionens meddelande inkom regeringen den 15 juli 2009 med faktapromemorian Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst (2008/09:FPM137) till riksdagen. I faktapromemorian lämnar regeringen den preliminära svenska ståndpunkten till kommissionens meddelande. Regeringen anger att den ställer sig positiv till att sätta fokus på individen och dennas rättigheter i det fortsatta samarbetet, liksom till kommissionens redogörelse för de fördelar som en anslutning av EU till Europakonventionen skulle medföra. Vidare anser regeringen att det framtida programmet bör innehålla en bättre balans, än i tidigare program, mellan åtgärder för att öka säkerheten, t.ex. åtgärder för att motverka terrorism, organiserad brottslighet och olaglig invandring, och åtgärder för att stärka den enskildes rättigheter. Som preliminär svensk ståndpunkt anger regeringen vidare att när EU under de kommande åren vidtar åtgärder för att öka säkerheten bör dessa åtföljas av initiativ som också stärker rättssäkerheten och skyddet för individen, t.ex. i form av minimirättigheter för tilltalade i brottmål, förbättrat skydd av och stöd till brottsoffer, utvecklade regler för dataskydd, rättigheter för migranter och en effektiv och rättvis prövning av asylansökningar. Därtill anser regeringen att stärkt gränskontroll ska gå hand i hand med att fler kanaler för laglig invandring öppnas upp och med ökade möjligheter att faktiskt kunna söka asyl.

I faktapromemorian nämns vidare dels att medlemsstaterna kommer att lämna synpunkter på kommissionens meddelande i samband med det informella mötet med ministrarna för rättsliga och inrikes frågor som äger rum i Stockholm den 15–17 juli 2009, dels att Europaparlamentet har visat stort intresse för meddelandet och troligen kommer att avge en resolution om meddelandet senare under hösten 2009.

I samband med att kommissionen lämnade ovannämnda meddelande lämnades även ett meddelande om utvärderingen av Haagprogrammet (KOM(2009) 263).^{1 [ Kommissionens meddelande om utvärderingen av Haagprogrammet och dess handlingsplan åtföljdes av tre arbetsdokument, SEK(2009) 765–767.]} I meddelandet redogörs bl.a. för åtgärder som vidtagits i syfte att stärka skyddet av de grundläggande fri- och rättigheterna under Haagprogrammet och initiativ i syfte att förebygga terrorism. Vidare redovisas att informations- och underrättelseutbytet mellan brottsbekämpande myndigheter har förenklats^{2 [ EUT L 386, 29.12.2006, s. 89–100.]}, inte minst genom Prümfördragets inarbetning i gemenskapslagstiftningen^{3 [ EUT L 210, 6.8.2008, s. 1–72.]}, vilken gjorde det möjligt att få indirekt tillgång till medlemsstaternas databaser med fingeravtryck och DNA-uppgifter samt direkt kontrollerad tillgång till fordonsregistren. I meddelandet påpekas att det s.k. datalagringsdirektivets^{4 [ EUT L 105, 13.4.2006, s. 54–63.]} villkor för registrering av uppgifter om elektronisk kommunikation och lokalisering med avseende på fasta telefoninät och mobiltelefoni har införlivats av de flesta medlemsstaterna.

Med anledning av meddelandet inkom den 15 juli 2009 faktapromemorian Utvärdering av Haagprogrammet (2008/09:FPM138). I faktapromemorian anger regeringen bl.a. att meddelandet kommer att utgöra ett viktigt underlag för det fortsatta arbetet med framtagandet av Stockholmsprogrammet.

Nedan följer konstitutionsutskottets överväganden i fråga om de delar av meddelandet Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst (KOM(2009) 262) som berör utskottets beredningsområde.

Respekt för mångfalden och skydd för utsatta grupper

Kommissionens meddelande

Meddelandet anger att kampen mot diskriminering, rasism, antisemitism, främlingsfientlighet och homofobi måste föras med kraft och beslutsamhet. Enligt kommissionen finns det också skäl att skärpa kontrollen av att lagstiftningen tillämpas effektivt, bl.a. när det gäller rambeslutet^{5 [ EUT L 328, 6.12.2008, s. 55–58.]} om rasism och främlingsfientlighet.

Kommissionen anser att unionen bör ansluta sig till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna i syfte att komplettera systemet för skydd av de grundläggande rättigheterna (avsnitt 2 i meddelandet).

Kommissionen framhåller också att EU och medlemsstaterna bör förena sina ansträngningar för att medverka till särskilt utsatta gruppers – inte minst romernas – integration i samhället. I meddelandet anges att EU bl.a. kommer att avdela resurser från strukturfonderna för ändamålet och samtidigt se till att befintliga bestämmelser mot diskriminering tillämpas effektivt till skydd för de särskilt utsatta grupperna (avsnitt 2.2).

Gällande ordning m.m.

Rådets rambeslut 2008/913/RIF av den 28 november 2008 om bekämpande av vissa former av och uttryck för rasism och främlingsfientlighet enligt strafflagstiftningen fastställer bestämmelser enligt vilka varje medlemsstat ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att se till att vissa avsiktliga gärningar blir straffbara, bl.a. offentliga uppmaningar till våld eller hat riktat mot en grupp av personer eller en medlem av en sådan grupp, utpekad med åberopande av ras, hudfärg, religion, härstamning eller nationellt eller etniskt ursprung. Enligt artikel 7.2 gäller att rambeslutet inte ska medföra krav på att medlemsstaterna ska vidta åtgärder som står i strid med grundläggande principer som rör föreningsfrihet och yttrandefrihet, särskilt tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier såsom följer av konstitutionella traditioner eller regler om rättigheter, ansvar och särskild rättegångsordning för pressen eller andra medier, när dessa regler hör samman med fastställande eller begränsning av ansvar.

Rådets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung^{6 [ EUT L 180, 19.7.2000, s. 22–26.]} och 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande av en allmän ram för likabehandling^{7 [ EUT L 303, 2.12.2000, s. 16–22.]} fastställer ramar för bekämpning av diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning för att principen om likabehandling ska kunna genomföras i medlemsstaterna.

I svensk rätt har bl.a. ovan nämnda direktiv genomförts i diskrimineringslagen (2008:567). I lagen finns bestämmelser om förbud mot diskriminering och repressalier samt om aktiva åtgärder. Lagen är tvingande såtillvida att ett avtal som inskränker någons rättigheter eller skyldigheter enligt lagen är utan verkan i den delen.

Våren 2009 lade regeringen fram ett förslag till en ny lag om nationella minoriteter och minoritetsspråk (prop. 2008/09:158). Regeringen framhöll i propositionen dels att det påbörjade främjandearbetet bland de nationella minoriteterna behöver fortsätta, exempelvis inom ramen för Diskrimineringsombudsmannens arbete, dels att den nya diskrimineringslagen (2008:567) ger Diskrimineringsombudsmannen goda förutsättningar att även i fortsättningen verka för lika rättigheter och möjligheter för nationella minoriteter. Vad gäller det fortsatta arbetet för att förbättra romers situation bedömde regeringen att det metodarbete som Delegationen för romska frågor (dir. 2006:101) bedriver för att förbättra romers situation och motverka deras utsatthet i samhället behöver fortsätta även efter den 1 januari 2010. Vid sin behandlingen av propositionen anförde konstitutionsutskottet att det delade de överväganden och bedömningar som regeringen lämnat i propositionen vad avser Sveriges minoritetsåtaganden (bet. 2008/09:KU23). Utskottet tillstyrkte också det framlagda lagförslaget. Riksdagen följde utskottet (rskr. 2008/09:272).

Lissabonfördraget

Ifall Lissabonfördraget träder i kraft kommer enligt artikel 6.2 i fördraget om Europeiska unionen^{8 [ Jfr EUT C 115, 9.5.2008, s. 13–46.]} (FEU) gälla att unionen ska ansluta sig till europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) samt att denna anslutning inte ska ändra unionens befogenheter såsom de definieras i fördragen.

Vidare kommer enligt artikel 6.3 i FEU de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i Europakonventionen och följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, att ingå i unionsrätten som allmänna principer.

Lissabonfördraget innebär också att EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna blir rättsligt bindande. Det sker genom att en referens till stadgan införs i artikel 6.1 i FEU.

Tidigare behandling

Under våren 2007 överlade regeringen med konstitutionsutskottet om kommissionens förslag till rambeslut om bekämpande av rasism och främlingsfientlighet. Utskottet konstaterade att det fanns stöd för regeringens position inför de fortsatta förhandlingarna och underströk samtidigt sin tveksamhet för det fall förslaget till rambeslut skulle leda till att urskuldande, förnekande eller förringande av exempelvis Förintelsen ska kunna lagföras som hets mot folkgrupp även om gärningen inte innebär hot eller missaktning.

I ett yttrande till utrikesutskottet över regeringens skrivelse om verksamheten i EU 2008 noterade konstitutionsutskottet med tillfredsställelse att regeringen, i enlighet med vad utskottet tidigare uttalat som sin uppfattning, säkerställt att rambeslutet inte går utöver gällande begränsningar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (yttr. 2008/09:KU5y).

I sitt yttrande till utrikesutskottet avseende frågan om de konstitutionella förutsättningarna för Sveriges tillträde till Lissabonfördraget konstaterade utskottet att Lissabonfördraget skulle innebära en förbättring av fri- och rättighetsskyddet inom EU genom att stadgan om de grundläggande rättigheterna blir rättsligt bindande (yttr. 2008/09:KU3y s. 20). Samtidigt ansåg utskottet det vara väsentligt att stadgan inte på något sätt utökar unionens befogenheter såsom de definieras i fördragen och att den inte kan användas för att få till stånd en harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning när det gäller grundläggande fri- och rättigheter. Vad gäller anslutningen av unionen till Europakonventionen noterade utskottet att man från flera håll pekat på att det kan uppstå en konkurrenssituation mellan olika rättighetssystem. Utskottet ville här som sin principiella uppfattning framhålla Europadomstolens överordnade ställning som uttolkare av Europakonventionens fri- och rättighetsskydd.

Som framgått i det föregående har utskottet under innevarande riksmöte behandlat frågor rörande nationella minoriteter i Sverige (bet. 2008/09:KU23). Utskottet framhöll därvid vikten av konkret politik som kan ge samer och andra minoritetsgrupper upprättelse för de övergrepp som varit (s. 29).

Utskottets ställningstagande

Utskottet välkomnar meddelandet och ställer sig positivt till unionens fortsatta arbete mot diskriminering, rasism, antisemitism, främlingsfientlighet och homofobi. Utskottet vill här uppmärksamma att en anslutning av unionen till Europakonventionen skulle innebära fördelar avseende fri- och rättighetsskyddet inom EU, vilket även en förstärkt rättslig ställning för stadgan om de grundläggande rättigheterna och principerna för de mänskliga fri- och rättigheterna som finns i Europakonventionen skulle innebära. Utskottet vill samtidigt, med anledning av de komplikationer i tillämpningen som skulle kunna följa på en anslutning till Europakonventionen, erinra om sin tidigare angivna principiella uppfattning om Europadomstolens överordnade ställning som uttolkare av Europakonventionens fri- och rättighetsskydd samt även peka på vikten av en processordning som framstår som tydlig och förutsebar för unionens medborgare.

Vidare vill utskottet framhålla att åtgärderna i det fortsatta arbetet i kampen mot diskriminering, rasism, antisemitism, främlingsfientlighet och homofobi ska vara proportionerliga och rättssäkra. Utskottet förutsätter att arbetet bedrivs med en inriktning som inte urholkar svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer. Som exempel kan här nämnas att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, som framgått i det föregående, innebär begränsningar för i vad mån olika former av uttalanden kan lagföras som hets mot folkgrupp.

Slutligen vill utskottet betona vikten av att man både på EU-nivå och på nationell nivå strävar efter en konkret politik i syfte att förbättra romers situation och motverka deras och andra minoritetsgruppers utsatthet i samhället.

Skydd av personuppgifter och privatliv

Kommissionens meddelande

Kommissionen anser att ett mer heltäckande system bör inrättas för att skydda enskildas personuppgifter och privatliv. I meddelandet framhålls att EU bör dels enas om en förnyad gemensam ansats för att skydda personuppgifter, både internt och i förbindelserna med länder utanför unionen, dels reglera villkoren för när offentliga myndigheter, där så krävs och som ett led i sin myndighetsutövning, får begränsa tillämpningen av bestämmelserna i fråga.

Mot bakgrund av den snabba tekniska utvecklingen är det enligt kommissionen angeläget att fastslå att behandlingen av personuppgifter måste vara förenlig med principerna om ändamål, proportionalitet och berättigande, tidsgräns för lagring, säkerhet och sekretess vid behandlingen och respekt för den enskildes rättigheter samt att en oberoende tillsynsmyndighet har ansvar för kontrollen. Även om den nuvarande rättsliga ramen garanterar en hög skyddsnivå anser kommissionen att vissa kompletterande initiativ i form av ny lagstiftning eller annan åtgärd förefaller nödvändiga i syfte att även fortsättningsvis garantera ovan nämnda principers effektiva tillämpning.

Vidare anser kommissionen att uppgiftsskyddet kan främjas genom utveckling av ny teknik och att man bör överväga att införa ett system för europeisk certifiering av teknik, produkter och tjänster som ”garanterar en god respekt för privatlivet”.

Kommissionen anser även att EU bör spela en ledande roll för utveckling och främjande av internationella standarder för skydd av personuppgifter. Därtill pekar kommissionen i sitt meddelande på

– möjligheter att successivt sammankoppla vissa nationella register, med vederbörlig hänsyn till reglerna om uppgiftsskydd, t.ex. register över företag och personer som befinner sig i konkurs (avsnitt 3.4 i meddelandet)

– behov, för säkerheten i unionen, av effektiva mekanismer för utbyte av information mellan de nationella myndigheterna och de europeiska aktörerna, varför unionen bör införa en europeisk informationsmodell som grundar sig på bl.a. förbättrad insamling och behandling av operationell information; bland kriterier som kommer att behöva fastställas nämns kriterier för insamling, utbyte och behandling av information som samlats in för säkerhetsändamål, med hänsyn till reglerna om uppgiftsskydd, och vägledande principer för politiken i fråga om internationell överföring av uppgifter för säkerhetsändamål, med respekt för de höga krav som gäller i fråga om uppgiftsskydd (avsnitt 4.1.2)

– vikten av att bättre utnyttja Europol, som systematiskt bör informeras om inrättandet av gemensamma utredningsgrupper och involveras i viktiga gränsöverskridande operationer; när det väl klarlagts vilka typer av uppgifter som ska utbytas är det nödvändigt att inrätta mekanismer för automatisk överföring av uppgifter till Europol (avsnitt 4.2.1)

– vikten av att fortsätta insatserna för att förbättra systemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister (Ecris); sammankopplingen av kriminalregister bör göra det möjligt att förhindra vissa brott (t.ex. genom kontroller vid tillsättningen av vissa typer av tjänster, särskilt arbeten som innebär kontakter med barn); vidare behöver Ecris utvidgas så att systemet även omfattar tredjelandsmedborgare som dömts för brott i unionen (avsnitt 4.2.2)

– att ett system för elektronisk registrering av inresor till och utresor från EU-medlemsstaternas territorium kommer att inrättas, vid sidan av program för registrerade resenärer; EU kommer också att yttra sig om huruvida man bör skapa ett europeiskt system för förhandsresetillstånd (avsnitt 4.2.3.2)

– att kampen mot den internationella organiserade brottsligheten kommer att förutsätta ett systematiskt informationsutbyte (avsnitt 4.3.1)

– att unionen i kampen mot sexuellt utnyttjande av barn samt barnpornografi måste utveckla preventionsmekanismer, t.ex. främja utbyte mellan medlemsstaterna av uppgifter rörande personer som begått sexualbrott mot barn i syfte att förebygga nya brott (avsnitt 4.3.1)

– att finansunderrättelseenheterna behöver samordna sitt arbete bättre när det gäller penningtvätt; finansunderrättelseenheternas analyser skulle, inom ramen för den europeiska informationsmodellen, kunna matas in i en databas över misstänkta transaktioner, placerad exempelvis hos Europol, och alla tillgängliga informationskällor måste tas i anspråk och samordnas för att identifiera misstänkta förflyttningar av kontanter (avsnitt 4.3.1).

Gällande ordning m.m.

Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter^{9 [ EUT L 281, 23.11.1995, s. 31–50.]} (dataskyddsdirektivet) är tillämpligt inom EU:s s.k. första pelare. I svensk rätt har dataskyddsdirektivet genomförts i personuppgiftslagen (1998:204), vilken som huvudregel är generellt tillämplig. I den mån det i en annan lag eller i en förordning finns bestämmelser som avviker från denna lag ska dock de bestämmelserna gälla. Därutöver regleras frågor om dataskydd i en rad områdesspecifika författningar, t.ex. polisdatalagen (1998:622), lagen (1998:620) om belastningsregister och lagen (2000:344) om Schengens informationssystem.

Inom det polisiära och straffrättsliga samarbetet, EU:s s.k. tredje pelare, har frågor om dataskydd hittills reglerats genom de särskilda instrument o.d. som finns på det området. Som exempel kan nämnas rådets beslut av den 6 april 2009 om inrättande av Europeiska polisbyrån (Europol)^{10 [ EUT L 121, 15.5.1995, s. 37–66.]} vars femte kapitel reglerar dataskydd och datasäkerhet.

Rådets rambeslut 2008/977/RIF av den 27 november 2008 om skydd av personuppgifter som behandlas inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete^{11 [ EUT L 350, 30.12.2008, s. 60–71.]} innehåller bestämmelser som avser att förstärka skyddet av information vid behandling av personuppgifter som överförs. I stora delar motsvarar rambeslutet dataskyddsdirektivet. Därutöver innehåller rambeslutet bl.a. särskilda skyddsbestämmelser avsedda att begränsa möjligheterna att behandla utbytta personuppgifter.

Enligt rådets rambeslut 2009/315/RIF av den 26 februari 2009 om utbyte av uppgifter ur kriminalregister^{12 [ EUT L 93, 7.4.2009, s. 23–32.]} ska varje medlemsstat som meddelar en dom mot en annan medlemsstats medborgare informera medborgarstaten om domen. Medborgarstaten ska därefter lagra informationen. Varje medlemsstat får sålunda information om alla de domar som har meddelats inom Europeiska unionen mot de egna medborgarna. Vidare syftar rambeslutet till att påskynda och förenkla förfarandet när uppgifter ur kriminalregister begärs i ett enskilt ärende genom att nya kanaler för att inhämta uppgifterna, tidsfrister och ett standardiserat formulär införs. Rambeslutet lägger också grunden för nästa steg i arbetet med att effektivisera informationsutbytet, nämligen att ta fram ett standardiserat format för att göra informationen begriplig och möjliggöra elektronisk uppgiftsöverföring. Riksdagen har godkänt rambeslutet (prop. 2008/09:18, bet. 2008/09:JuU11, rskr. 2008/09:33). Den tidpunkt då medlemsstaterna ska ha genomfört bestämmelserna i rambeslutet är ännu inte bestämd.

Kommissionens gränskontrollpaket

Vad beträffar registrering av inresor till och utresor från EU-medlemstaternas territorium kan här nämnas att kommissionen den 13 februari 2008 antog ett gränskontrollpaket som innefattar tre meddelanden, varav det tredje gäller förberedelse inför nästa steg i EU:s gränsförvaltning (KOM (2008) 69). I syfte att öka medlemsstaternas säkerhet och att underlätta bona fide-resenärers gränspassage föreslår kommissionen fyra nya verktyg, bl.a. in- och utreseregister för tredjelandsmedborgare. I syfte att identifiera tredjelandsmedborgare som stannat längre än den föreskrivna tiden (normalt tre månader) på Schengenterritoriet bör för såväl viseringsfria som viseringspliktiga resenärer tid och plats för in- respektive utresa registreras i ett nytt in- och utreseregister. Viseringspliktiga resenärer lämnar sina biometriska uppgifter i samband med viseringsansökan på utlandsmyndigheterna, medan viseringsfria resenärer får lämna de biometriska uppgifterna vid den första inresan i Schengenområdet. Alla gränsövergångsställen bör ha utrustning för automatisk verifiering av de biometriska uppgifterna, och systemet bör driftsättas senast 2015.

Rådet för rättsliga och inrikes frågor den 5–6 juni 2008 (inklusive Sverige) välkomnade i sina slutsatser kommissionens meddelanden och bad kommissionen återkomma med förslag till genomföranden av dessa (skr. 2008/09:85 s. 109).

Den 3 mars 2008 anmärkte Europeiska datatillsynsmannen i ett utlåtande om kommissionens gränskontrollpaket på bristen på samråd med såväl Europeiska datatillsynsmannen som nationella dataskyddsmyndigheter inför kommissionens antagande av det aktuella meddelandet. I utlåtandet lämnade datatillsynsmannen ett flertal påpekanden om bl.a. hanteringen av biometriska uppgifter^{13 [ Jfr EUT C 181, 23.07.2005, s. 13–29 samt EUT C 91, 19.04.2006, s. 38–56.]} och vikten av konsekvensanalyser av åtgärdernas inverkan på enskildas integritet.

Den 10 mars 2009 antog Europaparlamentet (EP) en resolution med beaktande av kommissionens gränskontrollpaket i vilken EP kritiserade kommissionen för dess underlåtenhet att samråda med vare sig Europeiska datatillsynsmannen eller den s.k. artikel 29-arbetsgruppen för dataskydd^{14 [ Arbetsgruppen är EU:s oberoende instans för dataskydd och skydd av privatlivet, och den inrättades enligt artikel 29 i dataskyddsdirektivet.]} innan man antog det ovannämnda meddelandet. I resolutionen uppmanas kommissionen att samråda med dessa organ om varje åtgärd som vidtas enligt det meddelandet, eftersom de föreslagna byggstenarna medför behandling av enorma mängder personuppgifter.

Tidigare behandling

Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen ställt sig kritiskt till den nuvarande utformningen av dataskyddsdirektivet (t.ex. bet. 1997/98:KU18 s. 14, 1998/99:KU15 s. 23, 2001/02:KU22 s. 14, 2005/06:KU37 s. 12, 2006/07:KU23 s. 13). Utskottets uppfattning har varit att direktivet bör revideras och utformas enligt en missbruksmodell i stället för, som i dag, en hanteringsmodell, och Sverige har verkat inom EU för en sådan revidering av direktivet (se t.ex. skr. 2005/06:75 s. 18). Förenklat uttryckt reglerar en lagstiftning uppbyggd enligt en hanteringsmodell själva hanteringen av personuppgifter oavsett om hanteringen kan betecknas som harmlös eller känslig från integritetssynpunkt. Regleringen omfattar all användning av personuppgifter oavsett syfte, omfattning eller art. I en sådan modell finns därmed regler om hur personuppgifter ska hanteras från det att de samlas in till dess de utplånas. En reglering enligt en missbruksmodell koncentrerar sig i stället på utnyttjande av personuppgifter som kan karakteriseras som ett missbruk. Så länge inte personuppgifterna missbrukas på så sätt att den personliga integriteten kränks är behandlingen tillåten. De som förespråkar en sådan modell brukar utgå från att själva hanteringen av personuppgifterna ska vara i det närmaste fri. Det väsentliga i modellen blir i stället att identifiera vilken användning av personuppgifter som utgör ett sådant missbruk att den bör förbjudas.

I sin behandling av regeringens förslag om utökat elektroniskt informationsutbyte mellan vissa myndigheter (prop. 2007/08:160) pekade utskottet på att ett utökat informationsutbyte även innebär risker för intrång i den personliga integriteten (bet. 2008/09:KU2). Utskottet fann att tillräckliga åtgärder vidtagits för att onödig överskottsinformation inte ska överföras mellan myndigheterna i fråga och att den personliga integriteten skyddas i erforderlig utsträckning, detta mot bakgrund av att informationsutbytet bygger på en författningsreglerad uppgiftsskyldighet för den utlämnande myndigheten, där de uppgifter som omfattas av skyldigheten preciseras, att bestämmelser om direktåtkomst begränsats till att avse särskilt utvalda uppgifter som har betydelse i den mottagande myndighetens verksamhet och att direktåtkomsten endast ska få förekomma för vissa ändamål som ställs upp för behandling av personuppgifter i den utlämnande myndighetens verksamhet.

Utskottets ställningstagande

Inledningsvis önskar utskottet peka på att meddelandet, som är att betrakta som ett diskussionsunderlag, inte i alla delar möjliggör en noggrann bedömning av de planerade förslagen till åtgärder och lagstiftningsakter för skyddet av personuppgifter och privatliv inom ramen för unionens samarbete i rättsliga och inrikes frågor.

Utskottet anser att rätten till respekt för privatlivet måste garanteras oberoende av nationsgränser, särskilt i fråga om skyddet av personuppgifter, och att det behövs ett heltäckande och effektivt system för skydd av personuppgifter i EU. I sammanhanget önskar utskottet påminna om vad det anfört tidigare i fråga om behovet av revidering av dataskyddsdirektivet. En reglering av dataskyddet bör enligt utskottets mening utformas enligt en missbruksmodell, inte som nu är fallet en hanteringsmodell.

Utskottet önskar därtill peka på att de åtgärder som presenteras i kommissionens meddelande, och som medför ett ökat utbyte av personuppgifter, kan innebära risker för den personliga integriteten. Utskottet framhåller i sammanhanget vikten av noggrann och tydlig reglering i de förslag som kommissionen avser att lägga fram inom ramen för Stockholmsprogrammet, inte minst vad gäller förslag om att inrätta mekanismer för automatisk överföring av uppgifter till Europol och systematiskt informationsutbyte i den mån det rör sig om personuppgifter. Utskottet vill också betona vikten av att informationssystem utformas så att grundläggande rättssäkerhetsprinciper kan upprätthållas, varvid avses särskilt principerna om icke-diskriminering och förbudet mot dubbelbestraffning beträffande systemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister (Ecris) och sammankopplingen av kriminalregister i syfte att förhindra vissa brott.

Slutligen vill utskottet erinra om att offentlighetsprincipen, särskilt rätten att ta del av allmänna handlingar och grundlagsskyddet för meddelarfriheten och efterforskningsförbudet, är och förblir grundläggande bestämmelser som utgör en del av Sveriges konstitutionella, politiska och kulturella arv.

IT-brottslighet

Kommissionens meddelande

I meddelandet anges att unionen måste förtydliga reglerna om domstols behörighet och den rättsliga ram som gäller för cyberrymden i syfte att främja gränsöverskridande utredningar. En sådan rättslig ram bör enligt kommissionen möjliggöra samarbetsavtal mellan brottsbekämpande myndigheter och operatörer. Kommissionen anser även att medlemsstaternas insatser måste samordnas bättre dels genom ett nätverk för nationellt ansvariga för kampen mot IT-brottslighet, dels genom att en europeisk plattform för rapportering av brott skapas av Europol (avsnitt 4.3.1 i meddelandet).

I sammanhanget kan nämnas att det i kommissionens meddelande om utvärderingen av Haagprogrammet anges att kommissionen i maj 2007 föreslog^{15 [ Jfr KOM(2009) 267.]} en rad åtgärder för att öka samordningen mellan rättstillämpande myndigheter och näringslivet avseende IT-brott.

Gällande ordning m.m.

Enligt 2 kap. 1 § första stycket 2 regeringsformen (RF) är varje medborgare i förhållande till det allmänna tillförsäkrad frihet att inhämta och mottaga upplysningar och i övrigt ta del av andras yttranden. Denna informationsfrihet får, enligt 2 kap. 12 § RF, begränsas genom lag – eller i vissa fall efter bemyndigande i lag – för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får emellertid aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen.

Av 2 kap. 13 § RF följer vidare att informationsfriheten får begränsas endast med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, en enskilds anseende, privatlivets helgd, förebyggande och beivrande av brott och i övrigt endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.

Sedan den 1 januari 1999 gäller enligt 1 kap. 10 § tryckfrihetsförordningen (TF) och 1 kap. 13 § yttrandegrundlagen (YGL) att varken TF eller YGL är tillämpliga på skildring av barn i pornografisk bild. Grundlagarna kan fortfarande tillämpas på pornografisk text.

Sedan mars 2005 gäller rådets rambeslut 2005/222/RIF om angrepp mot informationssystem^{16 [ EUT L 69, 16.3.2005, s. 67–71.]}. Rambeslutet innehåller bestämmelser om dels vilka handlingar som ska vara straffbelagda som sådana angrepp, dels påföljder för brotten, ansvar och påföljder för juridiska personer, domsrätt och utbyte av uppgifter. Rambeslutets bestämmelser om straffbara handlingar tar sin utgångspunkt i motsvarande bestämmelser i Europarådets konvention om IT-relaterad brottslighet (se nedan).

Vissa aspekter av kampen mot IT-relaterad brottslighet täcks också av andra, mer allmänna bestämmelser, t.ex. rådets rambeslut 2001/413/RIF om bekämpning av bedrägeri och förfalskning som rör andra betalningsmedel än kontanter^{17 [ EUT L 149, 2.6.2001, s. 1–4.]}.

Sedan 2004 gäller rådets rambeslut 2004/68/RIF om bekämpande av sexuellt utnyttjande av barn och barnpornografi^{18 [ EUT L 13, 20.1.2004, s. 44–48.]}. Rambeslutet innehåller bl.a. bestämmelser om vad som ska utgöra straffbart sexuellt utnyttjande av barn respektive straffbara förfaranden med barnpornografi samt vilka straffrättsliga påföljder som dessa gärningar ska kunna leda till. Svenska lagändringar med anledning av rambeslutet genomfördes 2005 (prop. 2004/05:45, bet. 2004/05:JuU16, rskr. 2004/05:164). Den 3 april 2009 presenterade kommissionen ett förslag till nytt rambeslut om bekämpande av sexuellt utnyttjande av barn m.m. som föreslås ersätta det befintliga rambeslutet. Kommissionens förslag redovisas i faktapromemorian Rambeslut om bekämpande av sexuellt utnyttjande av barn, m.m. (2008/09:FPM114). Av faktapromemorian framgår det att regeringen är positiv till och välkomnar initiativet men att det också finns skäl att noggrant analysera förslagets olika bestämmelser, i synnerhet frågan om blockering av webbsidor med barnpornografiskt material. En tvingande bestämmelse med krav på att svenska myndigheter ska blockera eller ålägga Internetleverantörer att blockera sådana webbsidor torde, anges det i promemorian, strida mot bl.a. den grundlagsskyddade informationsfriheten.

Sedan april 2005 finns gällande samarbetsavtal mellan Rikskriminalpolisen och ett flertal Internetleverantörer som är verksamma i Sverige. Dessa frivilliga avtal förnyades under våren 2009 och gäller tills vidare. Enligt dessa avtal ska leverantörerna begränsa kommersiell distribution av bilder som är relaterade till sexuella övergrepp mot barn. Internetleverantörerna behöver inte ta ställning till om materialet strider mot svensk lagstiftning utan kan förlita sig på den bedömning som görs av Rikskriminalpolisen (Ds 2007:29 s. 346). Målsättningen med avtalen är att begränsa tillgången på barnpornografiskt material, och det innebär att Rikskriminalpolisen tar fram en lista över webbplatser som operatörer eller leverantörer blockerar.

Europarådets konvention om IT-relaterad brottslighet

Europarådets konvention om IT-relaterad brottslighet antogs 2001, trädde i kraft 2004 och innehåller gemensamma definitioner av olika typer av IT-relaterad brottslighet. Sverige undertecknade konventionen i november 2001 och konventionens tilläggsprotokoll i januari 2003, men har ännu inte ratificerat konventionen.

Frågan om Sverige bör ratificera konventionen och protokollet har utretts i departementspromemorian Brott och brottsutredning i IT-miljö (Ds 2005:6). I promemorian föreslogs att Sverige ska ratificera konventionen och tilläggsprotokollet till denna. Promemorian har remitterats och är föremål för fortsatt beredning inom Justitiedepartementet.

Tidigare behandling

Den 10 mars 2009 informerades konstitutionsutskottet av Justitiedepartementet om bl.a. ett utkast till rådsslutsatser om en samordnad arbetsstrategi och konkreta åtgärder i kampen mot IT-brottslighet. I rådsslutsatserna föreslås kommissionen samordna åtgärder och inkludera dem i det kommande femårsprogrammet för insatser inom området för rättsliga och inrikes frågor. Åtgärderna inkluderar bl.a. att skapa en EU-plattform till vilken medlemsstaterna rapporterar brott på Internet samt att ta fram en svart lista över operatörer och sidor med hjälp av den europeiska plattformen för brott på Internet. Vad gäller svartlistning av operatörer informerade departementet dels om ett EU-samarbete för en gemensam blockering av webbplatser med barnpornografiskt material, dels om ett nordiskt samarbete mellan brottsbekämpande myndigheter mot barnpornografiska webbplatser, inom ramen för vilket de nordiska länderna har tagit fram en i stora delar gemensam lista över webbplatser som operatörer eller leverantörer blockerar. Huruvida medlemsstaterna inom ramen för den planerade EU-plattformen även kommer att diskutera frågan om en gemensam svart lista liknande den som tagits fram av de nordiska länderna var, vid tidpunkten för departementets information, inte fastställt.

I ett yttrande till utrikesutskottet över regeringens skrivelse om verksamheten i EU 2008 framhöll konstitutionsutskottet som sin uppfattning att regeringen i det fortsatta arbetet bör betona att åtgärderna i kampen mot IT-brottsligheten ska vara proportionerliga, rättssäkra och väl avvägda med hänsyn till integritetsaspekter (yttr. 2008/09:KU5y). Utskottet förutsatte även att det fortsatta arbetet bedrivs med en inriktning som inte på sikt urholkar svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer.

Lissabonfördraget

Genom Lissabonfördraget upprättas en särskild rättslig grund, artikel 83.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt^{19 [ Jfr EUT C 115, 9.5.2008, s. 47–200.]} (FEUF), som gör det möjligt att anta direktiv som innehåller minimiregler om brottsrekvisit och påföljder för särskilt allvarlig brottslighet med gränsöverskridande inslag (prop. 2007/08:168 s. 218). I den rättsliga grunden finns en uppräkning av de brottstyper som avses, bl.a. IT-brottslighet.

Därtill införs genom Lissabonfördraget en möjlighet för en medlemsstat att begära att ett utkast till direktiv enligt artiklarna 82.2 samt 83.1–2 FEUF (straffrättsligt samarbete) överlämnas till Europeiska rådet för ställningstagande om det skulle negativt påverka grundläggande aspekter av en medlemsstats straffrättsliga system. Det s.k. ordinarie lagstiftningsförfarandet i rådet upphävs då tillfälligt. Efter diskussion, och om konsensus uppnås, ska Europeiska rådet inom fyra månader från det tillfälliga upphävandet hänskjuta utkastet till rådet, varvid det tillfälliga upphävandet avbryts. Om ingen enighet uppnås i Europeiska rådet kan ett fördjupat samarbete upprättas i den aktuella frågan av minst nio medlemsstater. Regeringens bedömning är att denna s.k. nödbroms utgör det yttersta skyddet för att viktiga svenska intressen, t.ex. när det gäller vår grundlagsskyddade tryck- och yttrandefrihet eller den fria bevisprövningen, ska kunna försvaras i det fortsatta arbetet på området (prop. 2007/08:168 s. 65, 67 och 218).

Utskottets ställningstagande

Inledningsvis önskar utskottet peka på att meddelandets innehåll inte i alla delar möjliggör en noggrann bedömning av inriktningen och utvecklingen av unionens samarbete i rättsliga och inrikes frågor i de delar som berör IT-brottslighet.

Utskottet vill i likhet med tidigare framhålla betydelsen av att regeringen i det fortsatta arbetet betonar att åtgärderna i kampen mot IT-brottsligheten ska vara proportionerliga, rättssäkra och väl avvägda med hänsyn till integritetsaspekter. Utskottet förutsätter att det fortsatta arbetet bedrivs med en inriktning som inte urholkar svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer. Tvingande bestämmelser med krav på att svenska myndigheter ska blockera eller ålägga Internetleverantörer att blockera webbsidor med visst innehåll är svårförenliga med informationsfriheten och den svenska tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen. Vad gäller begränsning av tillgång till barnpornografiskt bildmaterial på Internet lägger utskottet märke till möjligheten till samarbete på frivillig basis med Internetleverantörer. I Sverige förekommer sedan ett par år ett sådant samarbete.

Effektivt europeiskt polissamarbete

Kommissionens meddelande

Kommissionen anser att informationsutbytet mellan de nationella myndigheterna om dömda personer hittills inte fungerat helt effektivt och att nationsgränserna ännu utgör betydande hinder för de nationella polismyndigheternas operativa arbete. Kommissionen framhåller att det främsta syftet med polissamarbetet är att bekämpa gränsöverskridande brottslighet. Enligt kommissionen är det viktigt att bättre utnyttja potentialen hos Europol, inte minst genom att man, när det väl har klarlagts vilka typer av uppgifter som ska utbytas, inrättar mekanismer för automatisk överföring av uppgifter till Europol. I meddelandet anges också att ett effektivt polissamarbete förutsätter utvecklingen av nära förbindelser med tredjeländer och att unionen bör ingå avtal om polissamarbete när så krävs.

Kommissionen anser sammanfattningsvis att alla juridiska och operativa verktyg måste mobiliseras för att hindra brottslingar från att utnyttja de möjligheter som området utan inre gränser erbjuder samt att det operativa polissamarbetet bör förbättras genom att man underlättar polisens verksamhet utanför de nationella gränserna och inrättar ett modellcentrum för polis- och tullsamarbete (avsnitt 4.2.1 i meddelandet).

Gällande ordning m.m.

Sveriges anslutning till Schengenkonventionen (SÖ 1998:49) godkändes av riksdagen i april 1998 och innebar att Sverige trädde in i det s.k. Schengensamarbetet som bl.a. syftar till att ta bort personkontrollerna mellan konventionsländerna. Schengenländerna samarbetar dessutom om polisiära och rättsliga frågor, bl.a. i syfte att bekämpa internationell brottslighet.

I svensk rätt har Schengenkonventionen genomförts bl.a. genom lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete som bl.a. medger att polismän från andra Schengenstater utför vissa gränsöverskridande arbetsuppgifter i Sverige och lagen (2000:344) om Schengens informationssystem (SIS).

Bestämmelser om gränsöverskridande övervakning och förföljande samt förföljande tjänstemäns omhändertagande av enskilda lämnas i 4–8 §§ lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete.

Enligt artikel 32 i det nuvarande fördraget om Europeiska unionen^{20 [ EUT C 321E, 29.12.2006, s. 5–36.]} ska rådet bestämma de villkor och begränsningar enligt vilka de behöriga myndigheter som avses i artiklarna 30 och 31, vilka avser polisiärt samt straffrättsligt samarbete, får verka på en annan medlemsstats territorium i samverkan och samförstånd med den statens myndigheter.

Lissabonfördraget

Förutsatt att Lissabonfördraget träder i kraft gäller enligt artikel 89 FEUF att rådet i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande ska fastställa på vilka villkor och inom vilka gränser som de behöriga myndigheterna i de medlemsstater som avses i artiklarna 82 och 87 FEUF (polisiärt samt straffrättsligt samarbete) får agera på en annan medlemsstats territorium i samverkan och i samförstånd med myndigheterna i denna medlemsstat. Rådet ska besluta med enhällighet efter att ha hört Europaparlamentet.

Inför riksdagens godkännande av Lissabonfördraget gjordes bedömningen att det polisiära och straffrättsliga samarbetet, som hittills varit av mellanstatlig karaktär, i fördraget förutsätter överförande av beslutanderätt till EU (prop. 2007/08:168 s. 54–55). När sådan överlåtelse skett behöver regeringsbeslut och, i förekommande fall, riksdagsgodkännande inte längre inhämtas innan regeringen i rådet kan rösta ja till en rättsakt som EU antar inom det polisiära och straffrättsliga samarbetet.

Överlåtelse av rättskipnings- eller förvaltningsuppgift

10 kap. regeringsformen (RF) innehåller bestämmelser om Sveriges förhållande till andra stater och internationella organisationer.

Av 5 § första stycket framgår att riksdagen inom ramen för samarbete i EU kan överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i RF och i Europakonventionen. Av fjärde stycket framgår att riksdagen, i annat fall än som avses i första stycket, med vissa begränsningar får överlåta rättskipnings- eller förvaltningsuppgift till annan stat, mellanfolklig organisation eller utländsk eller internationell inrättning eller samfällighet. Riksdagen kan också i lag bemyndiga regeringen eller annan myndighet att i särskilda fall besluta om sådan överlåtelse.

I regeringens proposition med förslag om ändring av 10 kap. 5 § första stycket RF anfördes bl.a. följande (prop. 2001/02:72 s. 34 införd kursivering):

Sammantaget anser regeringen att övervägande skäl talar för att 10 kap. 5 § första stycket RF nu bör ändras så att beslutanderätt kan överlåtas inom ramen för allt samarbete i EU.

Propositionen tillstyrktes av konstitutionsutskottet och riksdagen (bet. 2001/02:KU18 och 2002/03:KU6, rskr. 2002/03:15–16). Motivuttalandet ovan innebär bl.a. att riksdagen vid ett överlåtelsebeslut med stöd av gällande lydelse i 10 kap. 5 § första stycket RF till unionen kan överlämna befogenheten att besluta om föreskrifter som exempelvis innebär att andra medlemsstaters myndigheter kan få utföra förvaltningsuppgifter på svenskt territorium, såvitt det rör sig om verksamhet inom ramen för samarbete i EU.

Interparlamentariskt samarbete

Kommissionen lämnade den 7 juli 2009 en årsrapport om förbindelserna mellan de nationella parlamenten och Europeiska kommissionen (KOM(2009) 343). I rapporten noterar kommissionen följande gällande området rättvisa, frihet och säkerhet.

Under Cosacs möte i Paris underströks att de nationella parlamenten lägger stor vikt vid kontrollen av den polisiära verksamheten och utvärderingen av den rättsliga verksamheten i medlemsstaterna. De nationella parlamenten var inställda på att låta det rättsliga och polisiära samarbetet i EU genomgå en kontroll eller utvärdering av Europaparlamentet i samråd med de nationella parlamenten. För att få delta uppmanade de kommissionen att offentliggöra ett samrådsdokument innan den avslutade sina förslag till förordning om Eurojusts och Europols verksamhet.

Utskottets ställningstagande

Inledningsvis önskar utskottet påpeka att meddelandets innehåll inte i alla delar möjliggör en noggrann bedömning av inriktningen och utvecklingen av unionens arbete för ett effektivt europeiskt polissamarbete, särskilt vad gäller de åtgärder som syftar att förbättra det operativa polissamarbetet genom att man underlättar polisens verksamhet utanför de nationella gränserna.

Utskottet välkomnar åtgärder i syfte att bekämpa gränsöverskridande brottslighet. När det gäller överföringen av personuppgifter önskar utskottet dock, i enlighet med vad som anförts ovan angående skydd av personuppgifter, betona vikten av noggrann och tydlig reglering i de förslag som kommissionen avser att lägga fram om att inrätta mekanismer för automatisk överföring av sådana uppgifter till Europol. Även i fråga om förslag i syfte att underlätta polisens operativa verksamhet utanför de nationella gränserna vill utskottet betona vikten av noggrann och tydlig reglering. Detta är angeläget särskilt mot bakgrund av de förändringar som ett ikraftträdande av Lissabonfördraget kommer att innebära i form av minskat nationellt självbestämmande.

Ömsesidigt erkännande av domar

Kommissionens meddelande

Inom ramen för meddelandet framhåller kommissionen behovet av fortsatt arbete för ömsesidigt erkännande av domar. Kommissionen anser att principen om ömsesidigt erkännande är en grundsten i arbetet med att bygga upp ett europeiskt rättsligt område. Kommissionen anger dessutom att arbetet för ömsesidigt erkännande skulle kunna utsträckas även till sådana områden som ännu inte omfattats men som kan vara av stor betydelse för enskilda.

Vidare framhåller kommissionen att principen om ömsesidigt erkännande inom det straffrättsliga samarbetet bör tillämpas i alla stadier i förfarandet och att betydande framsteg redan gjorts när det gäller ömsesidigt erkännande av domar. Kommissionen anser även att andra typer av avgöranden, som kan vara av straffrättslig eller administrativ art beroende på vilken medlemsstat det gäller, måste omfattas av principen om ömsesidigt erkännande samt att EU också måste sträva efter ömsesidigt erkännande av beslut om förlust av rättigheter och för detta ändamål främja ett systematiskt utbyte av information mellan medlemsstaterna (avsnitt 3.1 i meddelandet).

Kommissionen anser att endast ett gemensamt agerande på EU-nivå inom vissa delar av det straffrättsliga området – framför allt när det gäller terrorism, organiserad brottslighet och brott riktade mot EU:s ekonomiska intressen – kan fungera effektivt. Kommissionen anser därför att tillnärmningen av den materiella rätten i fråga om vissa former av grova, ofta gränsöverskridande, lagöverträdelser bör fortsätta. Enligt kommissionen bör en sådan tillnärmning av lagarna gynna det ömsesidiga erkännandet, och i vissa fall bör man helt kunna eliminera skälen för en medlemsstat att inte erkänna en dom från en annan medlemsstat (avsnitt 3.3).

Gällande ordning m.m.

Principen om ömsesidigt erkännande

Ett flertal rambeslut om genomförande av principen om ömsesidigt erkännande av lagakraftvunna rättsliga avgöranden har antagits av rådet. Det gäller rambesluten 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna^{21 [ EGT L 190, 18.7.2002, s. 1–18.]}, 2003/577/RIF av den 22 juli 2003 om verkställighet i Europeiska unionen av beslut om frysning av egendom eller bevismaterial^{22 [ EUT L 196, 2.8.2003, s. 45–55.]}, 2005/214/RIF av den 24 februari 2005 om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff^{23 [ EUT L 76, 22.3.2005, s. 16–30.]}, 2006/783/RIF av den 6 oktober 2006 om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på beslut om förverkande^{24 [ EUT L 328, 24.11.2006, s. 59–78.]}, 2008/909/RIF av den 27 november 2008 om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åtgärder i syfte att verkställa dessa inom Europeiska unionen^{25 [ EUT L 327, 5.12.2008, s. 27–46.]} samt 2008/947/RIF av den 27 november 2008 om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på domar och övervakningsbeslut i syfte att övervaka alternativa påföljder och övervakningsåtgärder^{26 [ EUT L 337, 16.12.2008, s. 102–122.]}.

I svensk rätt har endast de två första rambesluten genomförts genom dels lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder, dels lagen (2005:500) om erkännande och verkställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut.

I fråga om rambesluten om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åtgärder i syfte att verkställa dessa inom Europeiska unionen (2008/909/RIF) respektive på domar och övervakningsbeslut i syfte att övervaka alternativa påföljder och övervakningsåtgärder (2008/947/RIF) framgår av dessa att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att följa dessa rambeslut senast den 5 respektive 6 december 2011.

Därutöver regleras frågor om verkställighet av straff som ålagts eller beslutats efter rättegång i en främmande stat i en rad författningar, som t.ex. lagen (1963:193) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m. och lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom.

Genom internationella överenskommelser har Sverige åtagit sig att lämna rättsligt bistånd till andra länder, exempelvis 1959 års europeiska konvention om inbördes rättshjälp i brottmål som nu är införlivad i den svenska lagstiftningen genom lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål.

Grund för vägran av erkännande

Av rambeslutet om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff följer att rambeslutet inte hindrar en medlemsstat från att tillämpa sina konstitutionella regler om prövning i laga ordning, föreningsfrihet, tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier.

I regeringens proposition med förslag till lag om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen som lämnades den 1 juli 2009 framhåller regeringen att om verkställighet av ett bötesstraff kommer i konflikt med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ska verkställighet vägras (prop. 2008/09:218 s. 59). Vidare anges i propositionen att dessa frågor tidigare har varit aktuella i samband med genomförande av rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och rambeslutet om verkställighet av frysningsbeslut.

Vid genomförandet av rambeslutet om en europeisk arresteringsorder konstaterade regeringen att ett överlämnande ska vägras om det skulle stå i strid med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (prop. 2003/04:7 s. 71). Regeringen konstaterade också att det skydd som dessa grundlagar ger medför att Sverige inte kan bistå med överlämnande i fall där andra staters rättsliga myndigheter har inlett lagföring eller utdömt straff för gärningar på det grundlagsskyddade området. Vidare anförde regeringen följande (a. prop. s. 71–72).

Gärningar som omfattas och skyddas av TF och YGL kan alltså, enligt regeringens bedömning, lagföras och bestraffas endast i den ordning och omfattning som föreskrivs i dessa grundlagar. Denna uppfattning har regeringen gett uttryck för såväl i tidigare lagstiftningsarbete rörande det internationella rättsliga samarbetet (se prop. 1999/2000:61 s. 73) som i ett antal beslut angående internationell rättslig hjälp. Det finns dock skäl att här nämna att frågan om internationellt rättsligt samarbete inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området nu är föremål för utredning (dir. 2003:58). Det sagda innebär således att om en myndighet i en annan stat har inlett lagföring eller meddelat dom rörande en gärning som i Sverige regleras av TF eller YGL, får dessa grundlagar anses hindra ett överlämnande som syftar till att sådan lagföring genomförs eller att en sådan dom verkställs. En motsatt ordning skulle innebära en urholkning av det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga skyddet som inte varit åsyftad.

I lagärendet om erkännande och verkställighet i Sverige av frysningsbeslut hänvisade regeringen till denna bedömning i frågan om grundlagarnas verkan som hinder mot erkännande och verkställighet av frysningsbeslut som omfattas och skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (prop. 2004/05:115 s. 48–49). Regeringen framhöll därtill dels att ett samråd med justitiekanslern alltid bör ske så snart en fråga uppkommer om huruvida frysningsbeslutet gäller en gärning som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen, dels att en sådan skyldighet torde kunna regleras i förordningsform.

Tryck- och yttrandefrihetsberedningen m.m.

I sitt första delbetänkande (SOU 2004:114) konstaterade Tryck- och yttrandefrihetsberedningen att gällande svensk rätt innebär att internationellt rättsligt bistånd inte kan lämnas när det yttrande som ligger till grund för en begäran om sådant bistånd skyddas av TF eller YGL. Beredningen bedömde vidare att det visserligen inte kan anses klarlagt att behovet av en ökning av möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd inom det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området är framträdande, men det ökande internationella samarbetet kan väntas resultera i alltfler ärenden om sådant bistånd, och rättsläget behöver klargöras (s. 57).

Beredningen framhöll vidare dels att redovisningen i delbetänkandet inte gav underlag för någon säker uppfattning om i hur många fall lämnande av internationellt rättsligt bistånd från Sverige har hindrats av TF och YGL, dels att det var klart att Sverige i sju fall (s. 100–116) under perioden 2001–2003 har avslagit framställningar om internationellt rättsligt bistånd med anledning av TF eller YGL, dels att det är troligt att så skett även i tidigare fall. I beredningens delbetänkande föreslogs vissa utökade möjligheter att lämna internationellt rättsligt bistånd för gärningar på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området (s. 158–171). Delbetänkandet, som har remissbehandlats, bereds i Justitiedepartementet.

I november 2005 avgav beredningen sitt andra delbetänkande (SOU 2006:96), i vilket beredningen analyserade bl.a. hur EU-medlemskapet påverkar TF och YGL. Enligt beredningen fanns i nuläget inte anledning att ge avkall på vår ordning med en särskild grundlagsreglering av yttrandefriheten enligt TF och YGL av hänsyn till samarbetet inom EU eller annars med andra länder (s. 223).

Vad framtiden anbelangar måste man, anförde beredningen, fråga sig hur utvecklingen inom EU kommer att se ut och om den innebär anledning att överge det detaljerade skyddet för yttrandefriheten på grundlagsnivå i TF och YGL till förmån för ett mindre detaljerat skydd (s. 223). Beredningen pekade särskilt på utvecklingen av samarbetet mellan medlemsländerna beträffande rättsliga frågor och principen om ömsesidigt erkännande av rättsliga avgöranden. Strävan att harmonisera lagstiftningen både på det civilrättsliga och det straffrättsliga området ansågs vara långtgående, och förslaget till konstitutionellt fördrag, som uppmärksammades av beredningen, skulle innebära fler gemensamma beslut som dessutom skulle fattas med kvalificerad majoritet i stället för enhällighet.

Sammanfattningsvis förutspådde beredningen en ökning av antalet situationer då fråga uppkommer om konflikt mellan EG-rätten å ena sidan och TF och YGL å den andra (s. 224). Den förväntande utvecklingen mot ett mer omfattande samarbete i rättsliga frågor reglerat av EG-rätten skulle enligt beredningen lättare låta sig förenas med ett mindre detaljerat grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten. Ett sådant skydd skulle å andra sidan ha nackdelar jämfört med det skydd som nu gäller och som det ansågs angeläget att slå vakt om i samband med anslutningen till EU. Enligt beredningen skulle delar av skyddet troligen falla bort eller försvagas. Skyddet skulle också vara mindre förutsebart eftersom det inte i lika hög grad som i dag skulle vara preciserat i lagtext utan skulle få utformas av domstolar, och det skulle vara mindre stabilt över tiden eftersom det inte i lika hög grad som i dag skulle finnas fastlagt i grundlag.

I direktiven till Yttrandefrihetskommittén, som fortsätter Tryck- och yttrandefrihetsberedningens arbete, uppmärksammas att Lissabonfördraget innebär ett fördjupat samarbete på det straffrättsliga och polisiära området bl.a. genom att beslut inte längre ska fattas med enhällighet utan med kvalificerad majoritet (dir. 2008:42). Mot bakgrund av den detaljerade svenska regleringen kan det utvidgade straffrättsliga samarbetet i praktiken, enligt direktiven, leda till ett ökat antal konflikter med bestämmelserna i TF och YGL. Kommittén ska i sitt uppdrag bl.a. överväga om möjligheterna att erkänna domar och beslut som meddelats i andra medlemsstater i EU bör utökas inom TF:s och YGL:s tillämpningsområden. Enligt direktiven ska utgångspunkten vara att Sverige i så stor utsträckning som möjligt ska kunna bistå med bl.a. internationell rättslig hjälp och verkställighet av utländska domar och beslut. Vidare kan det enligt direktiven finnas anledning för kommittén att i vissa avseenden se över grundlagarnas territoriella tillämpningsområde.

Lissabonfördraget

I konstitutionsutskottets yttrande till utrikesutskottet avseende frågan om de konstitutionella förutsättningarna för Sveriges tillträde till Lissabonfördraget bedömde utskottet att det inte fanns någon bestämmelse i vare sig RF eller någon annan grundlag som måste ändras för att Sverige ska kunna tillträda Lissabonfördraget (yttr. 2008/09:KU3y). Utskottet ansåg dock att det fanns skäl att framdeles fästa uppmärksamhet vid i vad mån samarbetet inom framför allt det straffrättsliga och polisiära området utvecklas på ett sätt som får konsekvenser för den svenska tryck- och yttrandefrihetsregleringen (s. 16).

Utskottet anförde vidare att den nuvarande grundlagsregleringen på tryck- och yttrandefrihetsområdet är robust och i det väsentliga har fungerat väl från yttrandefrihetssynpunkt. Vad de förändringar på framför allt det straffrättsliga och polisiära området som görs genom Lissabonfördraget på längre sikt kan innebära för det svenska grundlagsskyddet var enligt utskottet knappast fullt klart. Utskottet vidhöll sin tidigare uppfattning, nämligen att en rättsakt från EU som från svensk sida framstår som konstitutionellt oacceptabel inte ligger inom det område där beslutanderätt har överlåtits. Om det inom ramen för EU-samarbetet uppstår behov av reglering som inte låter sig förenas med viktiga principer i det svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet förutsätter ett deltagande från svensk sida, anförde utskottet, grundlagsändring och överlåtelse av ny beslutanderätt till EU som möjliggör för EU att fatta beslut i frågan (s. 30–31).

Utskottets ställningstagande

Utskottet anser att det finns skäl att framdeles fästa uppmärksamhet vid i vad mån det fortsatta arbete för ömsesidigt erkännande av domar inom unionen utvecklas på ett sätt som får konsekvenser för den svenska tryck- och yttrandefrihetsregleringen. Utskottet vill framhålla att gärningar som omfattas och skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen endast kan lagföras och bestraffas i den ordning och omfattning som föreskrivs i dessa grundlagar.

I sammanhanget kan det enligt utskottet även finnas skäl att erinra om utskottets uppfattning att rättsakter från EU som från svensk sida framstår som konstitutionellt oacceptabla inte ligger inom det område där beslutanderätt har överlåtits. Ett svenskt deltagande skulle i sådana fall enligt utskottets mening förutsätta grundlagsändring och överlåtelse av ny beslutanderätt till EU som möjliggör för EU att fatta beslut i frågan.

Stockholm den 18 augusti 2009

På konstitutionsutskottets vägnar

Berit Andnor

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Berit Andnor (s), Per Bill (m), Margareta Cederfelt (m), Morgan Johansson (s), Andreas Norlén (m), Stefan Tornberg (c), Yilmaz Kerimo (s), Helene Petersson i Stockaryd (s), Björn Leivik (m), Billy Gustafsson (s), Ingvar Svensson (kd), Anna Tenje (m), Marianne Berg (v), Phia Andersson (s), Annie Johansson (c), Mikael Johansson (mp) och Helena Bargholtz (fp).

Avvikande meningar

1.	Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst (s)
	Berit Andnor (s), Morgan Johansson (s), Yilmaz Kerimo (s), Helene Petersson i Stockaryd (s), Billy Gustafsson (s) och Phia Andersson (s) anför:

När det s.k. Stockholmsprogrammet tas upp till behandling i riksdagen innehåller det flera tankegångar och principer men saknar helt konkreta förslag. Vi socialdemokrater är självklart för att terrorism, penningtvätt, trafficking och annan internationell brottslighet ska bli lättare att bekämpa. Men när principerna ska omvandlas till konkreta förslag finns det risker. Det krävs noggranna överväganden om hur register och andra kontrollfunktioner ska kunna utformas så att de både blir ett effektivt medel för brottsbekämpning och undviker att inkräkta på den personliga integriteten. De frågor som utskottet behandlat innehåller nämligen i långa stycken en målkonflikt mellan å ena sidan samhällets behov av effektiva medel för att bekämpa terrorism och annan brottslighet och å andra sidan rättssäkerhet och skydd för personlig integritet för enskilda medborgare. Mot denna bakgrund är det väsentligt att noggranna konsekvensanalyser föreligger innan beslut fattas. Detta saknas i föreliggande förslag.

Det är därför mycket svårt att ta ställning till innehållet i Stockholmsprogrammet utan att de konkreta lagförslagen finns framme. I första hand gäller det nu för den svenska regeringen att påverka EU-kommissionen så att beslutet därifrån blir så bra som möjligt utifrån den ovan beskrivna målkonflikten. Därefter har regeringen inför Europeiska rådets beslut i slutet av året en unik chans att som ordförande i EU sätta dagordningen i detta ärende. Sedan gäller det för den svenska regeringen att påverka de förslag till genomförande som kommissionen lägger fram inom ramen för Stockholmsprogrammet så att de blir så bra som möjligt utifrån nämnda målkonflikt. Efter det vidtar den svenska lagstiftningsprocessen när EU:s beslut ska omvandlas till nationell lagstiftning.

Den borgerliga regeringen har i tidigare liknande ärenden (t.ex. FRA och Ipred) inte visat att man klarar av att göra en bra avvägning mellan statens kontrollbehov och den enskilda integriteten. När det gällde ärendet om att ge amerikanska myndigheter rätten att ta del av uppgifter om enskilda svenskars bankkonton slarvade regeringen så att det lagfästa samrådet med riksdagen skedde via sms med en halvtimmes varsel. Flera av de principiella förslag som finns i Stockholmsprogrammet kan, när de av den borgerliga regeringen ska omvandlas till konkreta förslag, med en oskicklig hantering lik den vi tidigare sett, bli mycket integritetskränkande.

Vi känner därför en stor oro inför denna process och vill starkt markera att integritetsfrågorna måste få en betydligt mer framskjuten position i beredningen av lagförslag baserade på Stockholmsprogrammet än vad den borgerliga regeringen hittills klarat av i liknande ärenden.

2.	Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst (v, mp)
	Marianne Berg (v) och Mikael Johansson (mp) anför:

Vi avvisar Stockholmsprogrammet med hänvisning till att respekten för den personliga integriteten och skyddet av personuppgifter måste garanteras oberoende av nationsgränser. Genom Stockholmsprogrammet föreslår EU-kommissionen en rad förslag om utlämnande av personuppgifter mellan nationella myndigheter och EU:s institutioner som innebär stora steg emot ett repressivt övervakningssamhälle. Den personliga integriteten och skyddet av personuppgifter urholkas.

Stockholmsprogrammet innehåller förslag om att bygga upp ytterligare gemensamma databaser inom EU och att bygga ut redan befintliga EU-databaser som Europol. Generellt kan man säga att personuppgiftsdatabaser alltid riskerar att missbrukas. Ju större register och ju fler människor som har tillgång till dem, desto större är risken för misstag och missbruk.

EU-kommissionen föreslår att EU-länderna lättare ska få tillgång till varandras databaser och att EU ska bygga upp egna register. Medlemsländerna ska också se till att datasystem görs kompatibla, så att de kan kommunicera med varandra. Enligt Stockholmsprogrammet ska i framtiden in- och utresor till och från unionen registreras.

De förslag som vi främst anser är problematiska avseende den personliga integriteten och skyddandet av personuppgifter är

1.    förslaget att sammankoppla vissa register, avsnitt 3.4

2.    inrättandet av en europeisk informationsmodell för att effektivisera utbytet av information mellan nationella myndigheter och europeiska aktörer, avsnitt 4.1.2

3.    inrättandet av mekanismer för automatisk överföring av uppgifter till Europol, avsnitt 4.2.1

4.    sammankoppling av kriminalregister och förbättrat system för utbyte av kriminalregister, s.k. Ecris, avsnitt 4.2.2

5.    elektronisk registrering av inresor till och utresor från EU:s medlemsstater, och ett program för registrerade resenärer, avsnitt 4.2.3.2.

Vi anser att förslagen på utökat informationsutbyte i Stockholmsprogrammet innebär stora risker för intrång i den personliga integriteten, speciellt med hänsyn till de brister som dataskyddsdirektivet uppvisar. Det kan även nämnas att Europeiska datatillsynsmannen har anmärkt, t.ex. i ett utlåtande från den 3 mars 2008 beträffande kommissionens gränskontrollpaket, på kommissionens brist på samråd med såväl Europeiska datatillsynsmannen som nationella dataskyddsmyndigheter. Anmärkningarna gällde bl.a. hanteringen av biometriska uppgifter och vikten av konsekvensanalyser av åtgärdernas inverkan på enskildas integritet.

Sammanfattningsvis anser vi att dessa förslag i Stockholmsprogrammet med massiv registrering av människor är svårförenliga med ett samhälle byggt på öppenhet och demokrati.

Bilaga 3

Civilutskottets utlåtande

2008/09:CU3

Stockholmsprogrammet

Till justitieutskottet

Kammaren har i enlighet med 10 kap. 4 § riksdagsordningen den 23 juni 2009 hänvisat Europeiska kommissionens meddelande Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst, KOM(2009) 262 slutlig, till justitieutskottet för granskning.

Justitieutskottet har berett konstitutionsutskottet, civilutskottet och socialförsäkringsutskottet tillfälle att yttra sig över meddelandet.

Civilutskottet har beslutat att yttra sig över meddelandet vad gäller det rättsliga samarbetet (frågor som huvudsakligen behandlas i kapitel 3) i de delar som berör utskottets beredningsområde.

I yttrandet finns tre avvikande meningar.

Utskottets överväganden

Inledning

Det europeiska politikområdet rättsliga och inrikes frågor omfattar räddningstjänst, polis- och tullsamarbete, straff- och civilrättsligt samarbete, asyl, migration, visering och kontroll av de yttre gränserna m.m. Inriktningen för samarbetet anges i fleråriga strategiska arbetsprogram. Det första programmet antogs 1999 i Tammerfors. Det nuvarande programmet, Haagprogrammet, löper ut i december 2009 och ska ersättas av ett nytt program för perioden 2010–2014.

I meddelandet Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst (Stockholmsprogrammet) ger kommissionen sin syn på det framtida arbetet med rättsliga och inrikes frågor. Meddelandet kommer att ligga till grund för de diskussioner om ett nytt program som kommer att föras under det svenska ordförandeskapet.

Meddelandet presenterades den 10 juni 2009 tillsammans med ett meddelande om utvärdering av Haagprogrammet, KOM(2009) 263 slutlig.

Kommissionens meddelande

Meddelandet är indelat i sex kapitel. I det första inledande kapitlet slår kommissionen fast att individen ska stå i centrum i det framtida samarbetet och att ett genomgående tema för det nya programmet bör vara ett Europa för medborgarna. I inledningen ges exempel på både framsteg och misslyckanden i samarbetet hittills. Kommissionen pekar också på framtida utmaningar. De fyra följande kapitlen behandlar frågor om främjande av medborgarnas rättigheter, underlättande av medborgarnas vardagliga liv genom ett utvecklat rättsligt samarbete, ett Europa som skyddar medborgarna och ett solidariskt Europa med avseende på asyl och migration.

När det gäller det rättsliga samarbetet, som behandlas i det tredje kapitlet, är målsättningen att uppnå ett ”europeiskt rättsligt område” till förmån för medborgaren där de 27 medlemsstaternas rättssystem bör kunna fungera tillsammans på ett konsekvent och effektivt sätt, med vederbörlig hänsyn tagen till nationella rättstraditioner. Kommissionen menar att principen om ömsesidigt erkännande är en grundsten i arbetet med att bygga upp ett europeiskt rättsligt område. En dom som har avkunnats i en medlemsstat måste kunna erkännas och verkställas i andra medlemsstater utan hinder. En förutsättning för detta är ett starkt ömsesidigt förtroende, att aktörerna på det juridiska området kan lita på varandras rättsliga system. Förutom principen om ömsesidigt erkännande behövs också viss harmonisering av regler, i synnerhet beträffande vissa typer av allvarlig gränsöverskridande brottslighet. Kommissionen understryker även vikten av att underlätta enskildas tillgång till rättslig prövning, i synnerhet i mål som berör parter i flera länder. Möjligheten till rättshjälp bör utvecklas, och språkliga hinder behöver övervinnas, bl.a. genom sammankoppling av databaser som används av översättare och tolkar och eventuellt utnyttjande av möjligheten till tolkning på distans. Kommissionen ser också en stor potential i e-juridikprojektet.

I fråga om ömsesidigt erkännande av domar upprepar kommissionen det gamla målet att avskaffa exekvaturförfarandet på privaträttens område. Kommissionen anser att principen om ömsesidigt erkännande skulle kunna utsträckas till nya områden, t.ex. makars förmögenhetsförhållanden och arv och testamente. För att stärka det ömsesidiga förtroendet föreslår kommissionen bl.a. stöd till praktikerna vid genomförandet av rättsakter, utbytesverksamhet och förstärkning av nätverk för dem som är verksamma inom rättsväsendet. Utbildning i EU-rätt och mer utvecklade rutiner för utvärdering antas också kunna stärka förtroendet.

Kapitlet om det rättsliga samarbetet innehåller också ett avsnitt om åtgärder för att gynna den ekonomiska aktiviteten, något som framhålls som särskilt viktigt i kristider. De handlar t.ex. om olika sätt att förbättra möjligheterna att driva in fordringar över gränserna och att utveckla en särskild europeisk avtalsrätt.

I det avslutande kapitlet hoppas kommissionen sammanfattningsvis att rådet kan anta ett ambitiöst program före årets slut så att kommissionen kan lägga fram en detaljerad handlingsplan för dess genomförande.

Regeringskansliets faktapromemoria

I faktapromemorian 2008/09:FPM137 redovisar regeringen sin preliminära ståndpunkt. Regeringen välkomnar meddelandet och ställer sig positiv till att sätta fokus på individen och dennes rättigheter i det fortsatta samarbetet, liksom till kommissionens redogörelse för de fördelar som en anslutning av EU till Europakonventionen skulle medföra. Regeringen anser vidare bl.a. att det framtida programmet bör innehålla en bättre balans, än i tidigare program, mellan åtgärder för ökad säkerhet, t.ex. åtgärder för att motverka terrorism, organiserad brottslighet och olaglig invandring, och åtgärder för att stärka den enskildes rättigheter.

Utskottets ställningstagande

Utifrån civilutskottets utgångspunkter är kommissionens meddelande ett bra diskussionsunderlag inför framtagandet av det nya fleråriga arbetsprogrammet för det rättsliga och inrikes området. Utskottet är positivt till att fokus sätts på individen och dennes rättigheter och välkomnar därför kommissionens ambition att underlätta medborgarnas vardagliga liv genom att utveckla EU:s rättsliga samarbete.

I enlighet med vad som förespråkas i meddelandet anser utskottet att målsättningen med arbetet rörande det rättsliga samarbetet bör vara att uppnå ett europeiskt rättsligt område där medlemsstaternas rättsordningar ska kunna fungera tillsammans på ett konsekvent och effektivt sätt. Principen om ömsesidigt erkännande är grundläggande för arbetet med att bygga upp ett europeiskt rättsligt område, och den innebär att en dom som har avkunnats i en medlemsstat ska kunna erkännas och verkställas i andra medlemsstater utan hinder. I enlighet med vad utskottet tidigare uttalat är det angeläget att ett arbete med att utöka möjligheterna till erkännande och verkställighet av domar i andra medlemsländer sker med beaktande av att befintliga rättssäkerhetsgarantier bibehålls och att aktuella skyddsintressen tillgodoses, se utlåtande 2008/09:CU35.

Utskottet anser även att ett europeiskt rättsligt område bör underlätta den ekonomiska aktiviteten inom den inre marknaden. Det pågående arbetet med att skapa en gemensam referensram för avtalsrätt skulle t.ex. kunna utnyttjas i samband med utarbetandet av framtida lagförslag. Det bör också vidtas åtgärder för att på olika sätt förbättra möjligheterna att driva in fordringar över gränserna.

Stockholm den 20 augusti 2009

På civilutskottets vägnar

Carina Moberg

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Carina Moberg (s), Inger René (m), Ewa Thalén Finné (m), Eva Bengtson Skogsberg (m), Lennart Pettersson (c), Christine Jönsson (m), Anti Avsan (m), Eva Sonidsson (s), Lars Tysklind (fp), Jan Lindholm (mp), Karin Åström (s), LiseLotte Olsson (v), Leif Pettersson (s), Johan Linander (c), Ulf Nilsson (fp), Börje Vestlund (s) och Stefan Wikén (s).

Avvikande meningar

1.	Avvikande mening (s)
	Carina Moberg (s), Eva Sonidsson (s), Karin Åström (s), Leif Pettersson (s), Börje Vestlund (s) och Stefan Wikén (s) anför:

Vi delar synen på betydelsen av ett rättsligt europeiskt samarbete som svarar mot de behov som finns för den inre marknaden, inte minst med tanke på den ökade rörligheten inom EU. Stockholmsprogrammet saknar dock i stora delar en civilrättslig dimension samtidigt som en beskrivning av kommande utmaningar illustreras av bl.a. just de civilrättsliga aspekterna. Det gör det svårt att bedöma Stockholmsprogrammets konsekvenser i alla dess detaljer. Inte minst är det svårt att ta ställning till lösa formuleringar utan att konkreta förslag finns att tillgå.

Vi välkomnar att fokus riktas mot att undanröja hinder för EU-medborgare att röra sig fritt inom unionen. Den fria rörligheten är i grunden mycket positiv, och krav bör därför ställas på medlemsländernas regelverk så att enskilda individer, som barn, föräldrar och makar, inte riskerar att komma i kläm. Samtidigt är det i nuläget svårt att utläsa vad Stockholmsprogrammets lösa formuleringar kan få för framtida konsekvenser för svensk familjrätt och de reformer som vi i Sverige uppnått på detta område. Här finns anledning till stor försiktighet. Vi ställer oss dock positiva till en utveckling mot ökad samsyn på familjerättens område vad gäller betydelsen av barnets bästa och en icke-diskriminerande äktenskapslagstiftning.

Slutligen vill vi kommentera det avsnitt i meddelandet som rör gynnandet av den ekonomiska aktiviteten. Här anges flera exempel på hur EU kan få gemensamma rättsliga regler inom bl.a. handelsrättens område. Stockholmsprogrammet saknar här en analys av hur kommande regelförändringar på handelsrättens område påverkar regelbördan för EU:s små och medelstora företag. Vi vill erinra om unionens mål om att minska regelbördan med 25 % till 2012. Vi vill även påminna om Socialdemokraternas tidigare ställningstaganden angående europeiska privata aktiebolag där vi klargjort att vi endast kan ställa oss bakom förslag som innebär ett starkt skydd för borgenärer, minoritetsaktieägare och arbetstagare. Vi har i detta sammanhang tydligt framhållit vår kritik mot förslaget om lägsta tillåtna aktiekapital på 1 euro (se t.ex. bet. 2008/09:CU14 res. 1).

2.	Avvikande mening (v)
	LiseLotte Olsson (v) anför:

Vänsterpartiet avvisar Stockholmsprogrammet med hänvisning till respekten för det nationella självbestämmandet inom civilrättens område. Genom Stockholmsprogrammet förespråkar EU-kommissionen dels generellt ömsesidigt erkännande av domstolsavgöranden inom tvistemål, samt en utökning av det ömsesidiga erkännandet av domar till fler civilrättsliga områden, dels harmonisering inom civilrätten, t.ex. beslut om vårdnad.

Flera länder inom EU har en rättstradition inom civilrätten, och framför allt inom familjerätten, som är helt olik den i Sverige. EU-kommissionen föreslår i Stockholmsprogrammet en harmonisering inom familjerätten, vilket vi anser är oacceptabel. Exempelvis kan nämnas att jämställdhetsarbetet kommit långt inom familjerätten i svensk lagstiftning, jämfört med vissa andra EU-medlemsländer.

EU-kommissionen förordar även att EU-länderna ömsesidigt ska erkänna domstolsavgöranden, genom att avskaffa det s.k. exekvaturförfarandet, samt att detta även ska kunna gälla områden som arv, testamente, makars förmögenhetsförhållanden och effekten av en separation på sådana förmögenhetsförhållanden. Vänsterpartiet anser att utökandet av möjligheterna till erkännanden och verkställighet av andra länders domar inte får ske utan beaktande av att befintliga rättssäkerhetsgarantier bibehålls och att aktuella skyddsintressen tillgodoses. Domar som döms ut i vissa länder kan inte med automatik få verkställas i Sverige utan att svensk domstol får pröva om dessa domar är förenliga med svensk lag och svensk rättstradition.

De förslag som Vänsterpartiet främst anser är problematiska avseende det civilrättsliga området är:

1.    Generellt avskaffande av exekvaturförfarandet inom tvistemål, samt en utökning av det ömsesidiga erkännandet av domar till områden som arv, testamente, makars förmögenhetsförhållanden och effekten av en separation på sådana förmögenhetsförhållanden, avsnitt 3.1.

2.    Utvecklandet av miniminormer på europeisk nivå för vissa civilprocessrättsliga aspekter t.ex. ömsesidigt erkännande av beslut om föräldraansvar, inklusive beslut om vårdnad, avsnitt 3.3.

3.    Konsekvensen för svensk avtalsrätt av EU-kommissionens förslag om gemensamma normer för vilken avtalsrätt som ska tillämpas när det gäller bolagsrätt, försäkringsavtal, överlåtelse av fordringar och samstämmighet kring insolvensförfaranden för banker, avsnitt 3.4.2.

Fokus på individen och dennes rättigheter inom EU välkomnas, om dessa rättigheter är reella rättigheter, tillkomna på ett rättssäkert sätt och med rättssäkerhetsgarantier för att trygga individens säkerhet.

Sammanfattningsvis anser Vänsterpartiet att EU:s medlemsländers rättstraditioner inom civilrätten är alltför olika för att Sverige ska kunna acceptera så positiva skrivningar om harmonisering inom civilrätten och familjerättens område, som EU-kommissionens förslag till Stockholmsprogram innehåller.

3.	Avvikande mening (mp)
	Jan Lindholm (mp) anför:

Jag delar synen på betydelsen av ett rättsligt europeiskt samarbete som svarar mot de behov som finns, inte minst med tanke på den ökade rörligheten inom EU. Jag har dock en något annorlunda uppfattning om hur stora dessa behov är och under vilka förutsättningar vi bör tillstyrka att det rättsliga samarbetet utvecklas.

Enligt min mening måste värderingarna i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna också i praktiken ligga till grund för ett sådant rättsligt samarbete; det räcker därför inte med att ett medlemsland formellt ansluter sig till konventionen.

Tyvärr är skillnaderna mellan EU:s medlemsländer i hur man praktiserar dessa grundläggande värderingar fortfarande mycket stora. Jag ser därför stora svårigheter med att i många fall verkställa domar i Sverige mot exempelvis homosexuella som meddelats i ett flertal av EU:s medlemsländer eftersom jag vet att de bedöms hårdare på grund av sin sexuella tillhörighet. Det finns även fall där det är uppenbart att kvinnor enbart på grund av att de är just kvinnor har sämre rättssäkerhet i vissa länder, och jag ser därför svårigheter med att verkställa sådana domar i Sverige.

Jag menar att Sverige måste stå upp för konventionens intentioner och då måste vi förbehålla oss rätten att garantera att den som vistas i Sverige inte blir kränkt i förhållande till konventionen även om kränkningen har sin grund i en dom från ett annat EU-land.

I yttrandet anser jag att utskottets majoritet uttrycker en alltför generellt positiv inställning till utvecklingen av det rättsliga samarbetet inom EU. Även om avsikten kanske är att enbart uttala sig om utvecklingen inom civilutskottets beredningsområde menar jag att det är så otydligt att risken finns att ställningstagandet tolkas vidare än avsett.

Några exempel som tas upp i det s.k. Stockholmsprogrammet berör civilutskottets beredningsområde och signalerar enligt min mening vissa risker för att samarbetet kan innebära att framgångar som gjorts exempelvis inom familjerätten i Sverige går förlorade.

Den fria rörligheten är i grunden något mycket positivt men krav bör ställas på medlemsländerna så att enskilda individer, som barn och föräldrar, inte riskerar att komma i kläm. Inte minst gäller detta på familjerättens område. Programmet är dock otydligt och svårtolkat. Vilka konsekvenserna kan bli för exempelvis regelverken kring arv, testamente samt makars förmögenhetsförhållanden är svårt att uttyda.

Bilaga 4

Socialförsäkringsutskottets utlåtande

2008/09:SfU7

Stockholmsprogrammet

Till justitieutskottet

Justitieutskottet har den 11 juni 2009 beslutat bereda bl.a. socialförsäkringsutskottet tillfälle att yttra sig över kommissionens meddelande Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst, KOM(2009) 262 (Stockholmsprogrammet).

Socialförsäkringsutskottet behandlar de delar av meddelandet som rör utskottets ansvarsområden, dvs. invandring, asyl, visering och vissa frågor om gränskontroll.

Utskottets överväganden

Stockholmsprogrammet

I meddelandet Ett område för frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst ger kommissionen sin syn på det framtida arbetet med rättsliga och inrikes frågor.

I det inledande kapitlet slår kommissionen fast att individen ska stå i centrum i det framtida samarbetet och att ett genomgående tema för det nya programmet bör vara ett Europa för medborgarna. Kommissionen anser att EU nu behöver förbereda ett nytt flerårigt program, med högt ställda målsättningar för det framtida arbetet. Till de centrala målen hör att möta framtida utmaningar och att tydliggöra fördelarna med EU:s område för frihet, säkerhet och rättvisa för allmänheten.

De politiska prioriteringarna, som utvecklas i de följande kapitlen, är bl.a.

–     att skydda och utveckla medborgarnas rättigheter – där bl.a. rätten till fri rörlighet måste kunna utövas fullt ut

–     att underlätta för medborgarna genom att utveckla EU:s rättsliga samarbete

–     att skydda medborgarna – där bl.a. ytterligare stärkta säkerhetsanordningar vid inresa till EU nämns

–     att främja integration i samhället och verka för ett solidariskt EU. Här anges att ett prioriterat mål under de kommande åren blir att konsolidera och fullt ut genomföra en invandrings- och asylpolitik som garanterar solidaritet mellan medlemsstaterna och konstruktivt partnerskap med tredjeland. En sådan politik bör bl.a. leda till en tydlig och gemensam status för personer som invandrat lagligt. Man bör också stärka sambanden mellan invandringen och behoven på den europeiska arbetsmarknaden, och riktade åtgärder för integration och utbildning behöver utformas. De befintliga redskapen för att bekämpa olaglig invandring kan också användas mer effektivt. Det understryks att alla dessa åtgärder behöver genomföras i samordning med unionens utrikespolitiska arbete, där EU måste hålla fast vid sin humanitära tradition att generöst hjälpa de människor som är i behov av skydd.

För att det kommande fleråriga programmet ska bli framgångsrikt föreslår kommissionen också en rad redskap och metoder för arbetet.

In- och utresekontroll

Beträffande in- och utresekontroll understryker kommissionen att en hög säkerhetsnivå måste gå hand i hand med en absolut respekt för mänskliga rättigheter och internationellt skydd. Kommissionen anser att medlemsstaternas operativa samarbete genom Frontex måste förbättras och att Frontex operativa förmåga bör stärkas, exempelvis genom inrättande av regionala och/eller specialiserade byråer. De olika typerna av kontroller (säkerhet, invandring, tull) måste rationaliseras, bl.a. genom separering av privat och kommersiell trafik. Det blir särskilt viktigt att samordna insatserna av Frontex och Europeiska byrån för samarbete i asylfrågor när det gäller att ta emot personer som försökt ta sig över de yttre gränserna. Utbytet av erfarenheter och god praxis bör utökas, särskilt när det gäller etiska frågor, för att få en gemensam syn på problemen och se EU som ett naturligt arbetsfält. För samtliga yrkesverksamma på området bör man satsa mer på gemensamma fortbildningar och på samövningar. Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt situationen för sårbara personer och grupper, t.ex. ensamkommande barn.

Kommissionen konstaterar också att informationssystemen för Schengensamarbetet (SIS II) och viseringar (VIS) kommer att slutföras och att deras förvaltningar skulle kunna stabiliseras genom inrättande av en byrå. Viseringspolitiken lyfts fram som ett viktigt verktyg i unionens utrikespolitik. Kommissionen föreslår också att en gemensam europeisk Schengenvisering inrättas som, om möjligt, skulle kunna utfärdas av en gemensam konsulär myndighet.

Informationskampanjer och en regelbunden dialog med tredjeländer bör inledas. Inom ramen för denna strategiska planering bör man utvärdera om det vore lämpligt att främja att nya avtal ingås om förenklade förfaranden för utfärdande av viseringar. Förhandlingarna bör även omfatta frågan om återtagande av personer som vistas olagligt i medlemsstaterna. Den s.k. viseringslistan bör utvärderas systematiskt.

Migrationsfrågor

I kapitel 5 Att främja integration i samhället: Ett ansvarsfullt och solidariskt Europa i fråga om invandring och asyl anges inledningsvis att en av EU:s största utmaningar i framtiden kommer att vara att se till att migrationsströmmarna styrs på ett effektivt sätt, särskilt mot bakgrund av att befolkningen åldras. Invandringen spelar en viktig roll för befolkningstillväxten i EU, och den kommer på längre sikt att ge ett avgörande bidrag till EU:s ekonomiska resultat. Solidariteten måste stå i centrum för den gemensamma politiken, och genomförandet av principerna och målen i pakten för invandring och asyl kommer att utgöra grunden för EU:s åtgärder på detta område i framtiden. Invandringspolitiken måste ingå i en vision på lång sikt där tonvikten läggs på respekt för de grundläggande rättigheterna och mänsklig värdighet. Det finansiella stödet för hanteringen av migrationen måste ägnas särskild uppmärksamhet. En utvärdering bör genomföras för att fastställa om strukturen och fördelningsnycklarna i de nuvarande interna instrumenten fortfarande svarar mot medlemsstaternas behov.

Under rubriken Konsolidera ett övergripande tillvägagångssätt föreslår kommissionen att migrationsfrågorna ska utgöra en integrerad del av EU:s utrikespolitik och menar att ett övergripande tillvägagångssätt krävs. Medlemsstaterna bör enligt kommissionen bl.a. arbeta aktivt för att fördjupa dialogen och partnerskapet med länder, regioner och kontinenter utanför EU. De bör även planera att ingå nya särskilda avtal som täcker de tre dimensionerna av det övergripande tillvägagångssättet, nämligen främjande av rörlighet och laglig invandring, bidrag till utveckling samt hantering av olaglig invandring (inklusive återtagande, stöd till frivilligt återvändande och återanpassning).

Det bör införas ett effektivt och solidariskt system för att hantera laglig invandring och stödja invandrare som är i behov av skydd och asyl samt för att förebygga olaglig invandring. Detta är särskilt viktigt i Medelhavsområdet. Kommissionen anser vidare att medlemsstaterna måste hantera olaglig invandring och människosmuggling effektivare genom att ta fram information om migrationsvägar, främja samarbete i fråga om övervakning och gränskontroller och underlätta återtagande genom att främja stödåtgärder för återvändande. Dessutom bör de utforma ytterligare initiativ när det gäller invandring och utveckling, exempelvis underlätta penningöverföringar och beakta nedgången i fråga om överföringar till följd av den ekonomiska krisen, engagera invandrargrupper i arbetet med att utveckla deras ursprungsländer eller ursprungsregioner och lindra effekterna av den s.k. hjärnflykten. EU:s olika verktyg för samarbete måste mobiliseras för att stärka myndigheternas kapacitet på statlig, regional och lokal nivå i tredjeländer, så att de kan hantera migrationsfrågor, även när det gäller att öka kapaciteten för att tillhandahålla tillräckligt skydd.

Invandringsfrågor

När det gäller den ekonomiska invandringen anges att den bättre borde motsvara behoven på arbetsmarknaden i medlemsstaterna. På så sätt skulle bl.a. invandrarnas kompetens bättre kunna tas till vara och deras integration underlättas. EU behöver en gemensam ram i form av ett flexibelt system för invandring som möjliggör en anpassning till den ökade rörligheten och till behoven på de nationella arbetsmarknaderna. Denna gemensamma ram bör till fullo respektera medlemsstaternas befogenheter när det gäller att fastställa antalet tredjelandsmedborgare som ges tillträde av sysselsättningsskäl. Två frågor bör i detta sammanhang ägnas särskild uppmärksamhet, nämligen betydelsen av invandrarnas rörlighet inom EU och de konsekvenser för uppehållstillstånden som en förlorad arbetsplats kan få.

Man bör överväga möjligheten att inrätta ett observationsorgan för att främja analysen av och förståelsen för migrationsfenomen. Samordningen mellan organet och befintliga nätverk som sysslar med migrationsfrågor måste säkerställas.

Invandringen bör organiseras på grundval av en övergripande bedömning av den kompetens som Europa kommer att behöva fram till 2020, med beaktande av den ekonomiska situationen. Det räcker inte att fastställa vilka behoven är. Det krävs också att utbud och efterfrågan möts. För att detta ska bli möjligt borde det övervägas att upprätta en europeisk plattform för dialog. Med hjälp av denna plattform skulle man kunna fastställa hur man bäst kan styra arbetskraftsinvandringen och vilka anpassningar av den juridiska och institutionella ramen som är nödvändiga. Plattformen skulle kunna samla arbetsgivare, fackföreningar, medlemsstaternas arbetsförmedlingar, rekryteringsföretag och andra berörda parter. Ett ömsesidigt godkännande av kvalifikationer och färdigheter genom överenskommelser mellan EU och tredjeländer skulle också vara viktigt i detta sammanhang.

Kommissionen föreslår en aktiv politik som bygger på en europeisk status för lagliga invandrare. För att den lagliga invandringen ska kunna leda till så positiva effekter som möjligt för alla parter – ursprungslandet och destinationslandet, de mottagande samhällena och invandrarna själva – behövs ett tydligt, öppet och rättvist tillvägagångssätt där respekten för individen bibehålls. I detta syfte bör det antas en invandringskodex för att lagliga invandrare ska kunna garanteras lika rättigheter på samma sätt som EU-medborgarna.

Familjeåterförening är ett av de viktigaste motiven till invandring, och den står för en stor andel av den lagliga invandringen. EU bör anta gemensamma regler för att effektivt styra strömmen av personer som invandrar i familjeåterföreningssyfte. Med hänsyn till den låga graden av harmonisering av nationell lagstiftning på området skulle en översyn av familjeåterföreningsdirektivet kunna göras, efter ett brett samråd.

Vidare anges att en minskning av den olagliga invandringen och därtill knuten brottslig verksamhet, med bibehållen respekt för de mänskliga rättigheterna, utgör ett viktigt komplement till utvecklandet av en gemensam politik för laglig invandring. Särskilt kampen mot brottsliga nätverk måste intensifieras.

Olagliga anställningar måste bekämpas med hjälp av förebyggande och repressiva åtgärder samtidigt som man garanterar skyddet för de invandrare som blivit utsatta. Genomförandet av direktivet om påföljder för arbetsgivare som anlitar tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i EU måste stödjas och övervakas. Nolltolerans måste tillämpas i fråga om människosmuggling och människohandel. Lämpliga investeringar måste göras i mänskliga och ekonomiska resurser för att öka kontrollen, i synnerhet på arbetsplatserna, men också för att förenkla utfärdandet av uppehållstillstånd till offren.

Utformandet av en effektiv politik för återsändande och återvändande måste ske i enlighet med lagen och med respekt för de berörda personernas värdighet. I december 2010 träder bestämmelserna i direktivet om återvändande i kraft. Genomförandet av direktivet kommer att övervakas noggrant, särskilt när det gäller att effektivt verkställa utvisning eller avvisning, och i fråga om frihetsberövande, rättsmedel och behandling av sårbara personer. Frivilligt återvändande bör prioriteras och aktivt främjas, särskilt inom ramen för befintliga finansieringsinstrument. I avsaknad av tydliga regler bör det övervägas att, efter en analys av behoven och av nationell praxis, införa gemensamma normer för ansvaret för illegalt invandrade personer som inte kan återsändas. När det gäller regularisering måste utbytet av information mellan medlemsstaterna förbättras. Riktlinjer för hur regulariseringar ska genomföras skulle kunna utarbetas.

En annan särskilt svår fråga som bör bli föremål för omfattande undersökning gäller underåriga utan medföljande vuxen som olagligt reser in på EU:s territorium. På grundval av undersökningen bör det göras upp en handlingsplan för att konsolidera och komplettera tillämpliga rättsliga och finansiella instrument och stärka samarbetet med ursprungsländerna, bl.a. för att underlätta barnens återvändande till sina ursprungsländer.

Asylfrågor

När det gäller asylfrågor anges i meddelandet att EU måste fortsätta att verka för att bli ett verkligt gemensamt område som erbjuder skydd i en anda av solidaritet, med utgångspunkt i de grundläggande rättigheterna, strikta normer för skyddet och en allmän förbättring av kvaliteten på de nationella systemen, samtidigt som man trappar upp kampen mot missbruk.

Kommissionen anser att man nu snabbt bör anta lagstiftningsförslagen inom den andra etappen av harmoniseringsprocessen, för att senast 2012 införa ett enhetligt asylförfarande och en enhetlig internationell skyddsstatus. På det operativa planet måste EU ge den europeiska byrån för samarbete i asylfrågor de medel som behövs för att dess kapacitet ska kunna utnyttjas. Alla tjänstemän som handlägger asylansökningar i medlemsstaterna bör delta i gemensam utbildning. De kommer också att få högkvalitativ information om ursprungsländerna. Även de nationella domstolarna bör delta i denna process. På grundval av en utvärdering kan byråns uppgifter utökas 2013 för att ta hänsyn till de framsteg som gjorts i fråga om solidaritet och delat ansvar. En strikt kontroll och korrekt tillämpning av regelverket på asylområdet bör bidra till att göra systemet trovärdigt och främja det ömsesidiga förtroendet mellan medlemsstaterna när det gäller en god förvaltning av deras respektive asylsystem. Mekanismer för återkommande utvärdering skulle kunna inrättas för att underlätta tillnärmningen av asylsystemen i medlemsstaterna. Vidare gäller det att hitta lösningar för sådana asylsökande som inte erhåller flyktingstatus eller subsidiärt skydd men som av särskilda orsaker ändå inte kan återsändas.

En fördjupad utvärdering kommer att göras av hur rättsakterna i den andra etappen införlivas med nationell lagstiftning och genomförs, och av framstegen när det gäller att närma praxis och kompletterande åtgärder till varandra. På grundval av utvärderingen kommer EU före slutet av 2014 att slå fast en princip om ömsesidigt erkännande som tillämpas på alla enskilda beslut om skyddsstatus som fattas av de myndigheter som handlägger asylansökningar. Tack vare denna princip kommer överföringen av skydd att kunna ske utan att särskilda mekanismer måste antas på EU-nivå.

Ansvaret för mottagningen och integrationen av flyktingar måste delas. Även om EU har valt att behålla de centrala principerna i Dublinsystemet måste nya initiativ kunna tas på detta område. Det bör övervägas att inrätta en mekanism för intern omplacering mellan medlemsstaterna för personer som åtnjuter internationellt skydd. Denna mekanism skulle fungera på frivillig och samordnad basis. Den första fasen skulle gå ut på att systematiskt planera användning av medel för flyktingar från Europeiska flyktingfonden för denna solidariska insats. Mekanismen kan omfatta stöd till att skapa permanenta centraler för mottagning och transit i vissa medlemsstater och till särskilda arrangemang för att upprätta ett partnerskap med FN:s flyktingkommissariat. Det bör i detta sammanhang också utredas vilka möjligheter som finns till gemensam handläggning av asylansökningar inom och utanför EU, och vilka juridiska och praktiska konsekvenser detta skulle få. På basis av utredningarna och utvärderingen av den första fasen av den ovannämnda solidaritetsmekanismen skulle det kunna övervägas att införa ett permanent system för solidaritet från 2013. Samordningen av detta system skulle skötas av byrån för samarbete i asylfrågor.

Solidariteten inom EU när det gäller det ekonomiska ansvaret bör ses över. I tio års tid har fördelningen av det ekonomiska ansvaret genomförts inom ramen för Europeiska flyktingfonden, som har stött en stegvis harmonisering av lagstiftningen. Nya fördelningskriterier eller insatsområden bör fastställas på grundval av utvecklingen av den gemensamma politiken på området.

Solidariteten med tredjeländer som är utsatta för betydande flyktingströmmar eller tar emot stora grupper av flyktingar och fördrivna personer är av största vikt. Tillgången till skydd och respekten för principen om icke-avvisning bör säkerställas. EU kommer också att stödja uppbyggandet av kapaciteten i tredjeländer för att de ska kunna utveckla egna system för asyl och skydd. I detta sammanhang kan det övervägas att fastställa nya former av ansvar för skydd. Förfaranden för skyddad inresa och utfärdande av humanitära viseringar bör underlättas, bl.a. med hjälp av diplomatiska beskickningar eller andra typer av strukturer som upprättas i tredjeländer, inom ramen för en övergripande strategi för hantering av rörlighet. För att ytterligare stärka asylpolitikens yttre dimension skulle EU kunna utvidga de regionala skyddsprogrammen i partnerskap med FN:s flyktingkommissariat och de tredjeländer som berörs, med stöd av byrån för samarbete i asylfrågor och gemenskapens externa finansieringsinstrument.

EU kommer att trappa upp sina insatser när det gäller omplacering för att kunna finna varaktiga lösningar för flyktingarna.

Regeringens ståndpunkt

Av faktapromemoria 2008/09:FPM137 Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa i allmänhetens tjänst anges att regeringen välkomnar meddelandet och ställer sig positiv till att sätta fokus på individen och dennes rättigheter i det fortsatta samarbetet.

Regeringen anser att det framtida programmet bör innehålla en bättre balans, än i tidigare program, mellan åtgärder för att öka säkerheten, t.ex. åtgärder för att motverka terrorism, organiserad brottslighet och olaglig invandring, och åtgärder för att stärka den enskildes rättigheter. När EU under de kommande åren vidtar åtgärder för att öka säkerheten bör dessa åtföljas av initiativ som också stärker rättssäkerheten och skyddet för individen, bl.a. rättigheter för migranter och en effektiv och rättvis prövning av asylansökningar. En stärkt gränskontroll ska gå hand i hand med att fler kanaler för laglig invandring öppnas upp och ökade möjligheter att faktiskt kunna söka asyl.

Utskottets ställningstagande

Genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft den 1 maj 1999, överfördes bl.a. frågor om asyl och invandring och vissa frågor om fri rörlighet för personer till förstapelarsamarbetet. I syfte att öka harmoniseringen av asyl- och migrationspolitiken antogs vid Europeiska rådets möte i Tammerfors 1999 ett omfattande program för den europeiska asyl- och migrationspolitiken. I april 2004 avslutades det första steget för att uppnå en gemensam europeisk migrations- och asylpolitik, och EU:s medlemsstater har därmed enats om miniminivåer på en rad områden, bl.a. asylprocedurer, skyddsgrunder, mottagandet av asylsökande och regler för anhöriginvandring. Ett nytt femårigt arbetsprogram för området frihet, säkerhet och rättvisa – det s.k. Haagprogrammet – antogs 2004. Haagprogrammets handlingsplan fastställde den fortsatta vägen mot en gemensam lagstiftning på asyl- och migrationsområdet, bl.a. skulle ett gemensamt europeiskt asylsystem införas före utgången av 2010. Vidare gavs i Haagprogrammet den externa dimensionen av asyl och migration en framskjuten position. I juni 2007 presenterade kommissionen en grönbok om den fortsatta harmoniseringen av den europeiska asylpolitiken. Vid Europeiska rådets möte i Bryssel den 15–16 oktober 2008 antogs den europeiska pakten för invandring och asyl, där EU och dess medlemsstater framför sitt åtagande att föra en rättvis, effektiv och enhetlig politik som svar på de utmaningar och möjligheter som migrationen innebär.

Det s.k. Stockholmsprogrammet, som presenterades den 10 juni 2009 tillsammans en utvärdering av Haagprogrammet, kommer att ligga till grund för de diskussioner om ett nytt program som kommer att föras under det svenska ordförandeskapet. Vid det informella ministermötet för rättsliga och inrikes frågor som ägde rum i Stockholm den 15–17 juli 2009 diskuterades programmet, och under hösten kommer förhandlingar att ske i Coreper och ministerrådet. Det nya programmet är tänkt att antas vid Europeiska rådets möte den 10–11 december 2009. Därefter avser kommissionen att lägga fram en handlingsplan för genomförandet av programmet så att åtgärder och tidsplan för 2010–2014 kan fastställas i detalj.

Socialförsäkringsutskottet ser i likhet med regeringen positivt på kommissionens förslag till program. Ytterligare gränskontroll måste gå hand i hand med att fler kanaler för laglig invandring öppnas upp och ökade möjligheter att faktiskt kunna söka asyl.

Beträffande in- och utresekontroll anser utskottet att en hög säkerhetsnivå kräver en absolut respekt för mänskliga rättigheter och internationellt skydd. När det gäller den externa dimensionen av asylpolitiken har EU ett starkt intresse av att internationella konventioner och regler för flyktingskydd upprätthålls. EU bör också enligt utskottets mening vara en central aktör på internationell nivå och stärka sin roll som partner till UNHCR såväl finansiellt som politiskt. Utskottet anser vidare att det är mycket viktigt att möjligheterna till vidarebosättning inom EU ökas.

När det gäller invandringsfrågor delar utskottet utgångspunkten i kommissionens meddelande att en väl hanterad migration är något som kan vara positivt för alla aktörer – både för medlemsstaterna och för EU i sin helhet, men också för ursprungsländerna och de enskilda migranterna.

Utskottets principiella inställning är att den framtida gemensamma invandringspolitiken bör utgå från en reglerad invandring och ta till vara migrationens positiva möjligheter och effekter för både mottagarländer och ursprungsländer. Utskottet anser att fler möjligheter till laglig invandring bör skapas och en behovsstyrd arbetskraftsinvandring till Europa främjas. Utskottet, som kan konstatera att ett omfattande arbete pågår inom EU för att uppnå ett gemensamt regelverk för arbetskraftsinvandring, vill i detta sammanhang erinra om den nyligen genomförda svenska reformen (prop. 2007/08:147, bet. 2008/09:SfU3, rskr. 2008/09:37) som ger ökade möjligheter till arbetskraftsinvandring och utan onödig byråkrati öppnar nya vägar till Sverige.

Utskottet kan vidare konstatera att meddelandet när det gäller bl.a. asylfrågorna i huvudsak fullföljer de tankar som kommissionen tidigare fört fram bl.a. i grönboken om det framtida gemensamma europeiska asylsystemet, KOM(2007) 301.

Rätten att söka asyl är grundläggande. En EU-gemensam asylpolitik måste därför enligt utskottets mening garantera var och en tillgång till rättssäkra skyddssystem och grunda sig på solidaritet mellan medlemsstaterna. I sitt utlåtande över kommissionens grönbok om det framtida gemensamma europeiska asylsystemet uttalade utskottet också bl.a. att ett framtida gemensamt asylsystem måste vara rättssäkert och öppet samt värna möjligheten att söka asyl. Åtgärder för att bekämpa olaglig invandring och människosmuggling måste utformas på ett sådant sätt att de inte undergräver asylrätten och respekten för grundläggande mänskliga rättigheter i asylproceduren. En utveckling mot stängda gränser kring Europa måste undvikas. Utskottet ansåg också att det för att ett gemensamt europeiskt asylsystem ska vara hållbart krävs en rimlig fördelning av ansvaret inom unionen (utl. 2006/07:SfU13).

Utskottet noterar att ett finansiellt ramprogram för perioden 2008–2013 har beslutats i syfte att säkerställa en rättvis ekonomisk ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna vid genomförandet av en gemensam asyl- och invandringspolitik. Utskottet vill vidare framhålla betydelsen av att annan finansiering och ekonomiskt stöd understöder de långsiktiga målen vid genomförandet av en gemensam asyl- och invandringspolitik.

Slutligen kan utskottet konstatera att ett genomförande av vissa av de förslag som tas upp i programmet kommer att förutsätta fördragsändringar och inte ryms inom EU:s nuvarande rättsliga ram, som till vissa delar avser miniminormer.

Stockholm den 11 augusti 2009

På socialförsäkringsutskottets vägnar

Gunnar Axén

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Gunnar Axén (m), Veronica Palm (s), Ronny Olander (s), Lars-Arne Staxäng (m), Solveig Zander (c), Ulf Nilsson (fp), Kurt Kvarnström (s), Mats G Nilsson (m), Göte Wahlström (s), Lars Gustafsson (kd), Mikael Cederbratt (m), Matilda Ernkrans (s), Fredrick Federley (c), Gunvor G Ericson (mp), Jasenko Omanovic (s), Jan Ericson (m) och LiseLotte Olsson (v).

Avvikande meningar

1.	Avvikande mening (s)
	Veronica Palm (s), Ronny Olander (s), Kurt Kvarnström (s), Göte Wahlström (s), Matilda Ernkrans (s) och Jasenko Omanovic (s) anför:

Det är viktigt att den europeiska unionen arbetar för en gemensam asyl- och migrationspolitik som bygger på höga normer och som är rättssäker och human. En ökad enhetlighet inom asyl- och migrationspolitiken inom EU är i grunden något positivt. Det gäller såväl grundläggande frågor som att värna asylrätten och ha en rättssäker asylprocess, som regler kring arbetskraftsinvandring och EU:s möjligheter att möta den demografiska utmaningen och den risk för arbetskraftsbrist som den för med sig. Det blir allt viktigare att motarbeta flyktingsmuggling och i stället utveckla fler lagliga vägar för människor som söker ett nytt liv i Europa. Människor ska inte kunna utnyttjas vare sig på eller utanför arbetsmarknaden utan ska garanteras lika rättigheter och avtalsenliga löner och arbetsvillkor. Det behövs en tydligare lagstiftning mot de arbetsgivare som utnyttjar arbetskraft som befinner sig illegalt i unionen.

När det gäller dialogen och samverkan med transit- och ursprungsländer så är den viktig. Utgångspunkten måste vara samarbete kring strategier för migration och utveckling dels för att stärka ursprungsländerna, dels för att färre ska vilja eller behöva lämna hemlandet, men också för att hitta fler lagliga vägar in i EU. Utvecklingen av Frontex där UNHCR får ett mer aktivt inflytande är positiv, och det är viktigt att denna utveckling fortskrider.

Vi instämmer således i synen på ett EU-gemensamt ansvarstagande inom migrationsområdet. En rad strategiska ställningstaganden har redan gjorts för att finna ett mera kraftfullt agerande. Stockholmsprogrammet måste utformas så att det blir en viktig del i utvecklingen för ett gemensamt ställningstagande på grundval av gällande konventioner och höga normer med sikte på ökad enhetlighet och ansvarstagande för de människor som söker skydd inom EU:s gränser. Ett enhetligt system måste vara rättssäkert, öppet och värna asylrätten och inte leda till ett mer slutet EU.

Det är positivt med en övergripande gemensam rättslig ram som ger medlemsstaterna utrymme att utforma sina egna regler för arbetskraftsinvandring. Det skulle t.ex. ge möjlighet att i det svenska regelverket, som vi förespråkar, ha en myndighetsprövning av bristyrken och ett aktivt deltagande av arbetsmarknadens parter i hela processen. Vidare är det, när det gäller formerna för arbetskraftsinvandringen, viktigt att skilja mellan asylsökande och personer som invandrar för att arbeta. Det är av största vikt för att inte asylrätten ska urholkas. För att skyddet för dem med störst behov av skydd ska tydliggöras och för att minska konflikten med arbetskraftsinvandring eller ekonomisk migration, bör EU utveckla arbetet med vidarebosättning. I dag är det endast sex länder av 27 inom EU som tar emot personer för vidarebosättning.

2.	Avvikande mening (v)
	LiseLotte Olsson (v) anför:

Vänsterpartiet avvisar Stockholmsprogrammet eftersom det är ytterligare ett exempel på den politik som gör det svårare för asylsökande och flyktingar att få sin konventionsstadgade rätt att söka asyl och få skydd undan förföljelse tillgodosedd. EU:s flykting- och invandringspolitik har redan nu slagit in på en farlig väg, och med tanke på det ökade stöd som högerextrema och främlingsfientliga partier vunnit i EU-parlamentsvalet riskerar den restriktiva politiken att eskalera kraftigt.

I och med Amsterdamfördraget gjordes flyktingpolitiken till en överstatlig angelägenhet inom EU. Eftersom det fanns en stark oro för att ett system med minimiregler skulle innebära en harmonisering nedåt i riktning mot den lägsta tillåtna nivån vad gäller rättssäkerhet och behandling av asylsökande fanns motstånd mot en överflyttning från det mellanstatliga samarbetet till överstatlighet. Dessvärre kan vi konstatera att de farhågor som framfördes visat sig berättigade. En rad av de antagna direktiven har på olika sätt utformats så att asylrätten satts ur spel och Genèvekonventionen gjorts oanvändbar. Om medlemsstaterna delade en seriös ambition att med gemensamma ansträngningar försöka åstadkomma ett fullgott skydd för flyktingar finns andra tillvägagångssätt än att samlas kring ökad överstatlighet och att överväga ett gemensamt asylsystem. Medlemsstaterna bör gemensamt verka för att förbättra rättsskyddet i nuvarande direktiv snarare än att skapa ett gemensamt harmoniserat asylsystem.

Murarna runt EU byggs allt högre, och i stort sett alla legala möjligheter att ta sig innanför Europas gränser har stängts. Samtidigt som EU:s medlemsstater för långtgående samtal om hur behovet av arbetskraftsimport till Europa ska kunna tillgodoses hålls gränserna stängda för flyktinginvandring. Den övergripande strategin för migration och partnerskap med ursprungs- och transitländerna är ytterligare ett sätt att förstärka dessa hinder. Detta s.k. samarbete har fått som oundviklig konsekvens att EU ökat pressen kraftigt på ursprungs- och transitländerna att hålla asylsökande borta från gränserna. Exempelvis kördes 2005 mer än 500 personer, som misslyckats med att ta sig in i EU, rakt ut i öknen och dumpades där av marockansk polis. Vidare har ett alltför stort fokus på återvändande snarare än på asylrätten präglat arbetet inom EU. De insatser som hittills gjorts, inräknat t.ex. återtagandeavtal, tenderar att fokusera på att hålla asylsökande så långt borta från Europa som möjligt. Detsamma gäller diskussionen om vidarebosättning inom ramen för regionala skyddsprogram.

För ökad solidaritet på asylområdet finns i stället en rad andra åtgärder som kan genomföras för att stoppa militariseringen vid EU:s yttergränser, skapa lagliga vägar till Europa och stärka s.k. papperslösas rättigheter. Till exempel måste den enda rimliga principen för att avgöra vilket land som ska handlägga en asylansökan vara att låta den asylsökande själv fatta detta beslut. Vidare måste åtgärder vidtas mot de omfattande skillnader som finns mellan medlemsländerna när det gäller den faktiska möjligheten att söka asyl. Med största säkerhet kommer inte heller en fullt ut harmoniserad migrationspolitik att leda till mer likartade och samtidigt humana och rättssäkra regler i medlemsstaterna. Snarare finns risken för en harmonisering ”nedåt”.

De insatser som görs gemensamt av medlemsländerna på asylområdet måste utgå från att det handlar om ovillkorliga rättigheter som inte är tänjbara i förhållande till konjunkturläget eller till behovet av arbetskraft. Mot den bakgrunden är det synnerligen betydelsefullt att det inte sker en sammanblandning av rätten till asyl – som är en fundamental mänsklig rättighet – och arbetskraftsinvandring.

Det europeiska systemet för arbetskraftsinvandring lämnar vidare inte några garantier om att löner och villkor på arbetsmarknaden i medlemsstaterna kommer att vara desamma för invandrad som för inhemsk arbetskraft. Att EU skapat en gräddfil för högutbildad arbetskraft från länder utanför Europa är principiellt mycket problematiskt och innebär också att ursprungsländerna utsätts för en mycket stor risk för s.k. braindrain. Gemensamma regler för arbetskraftsinvandring är inte heller någon lösning för alla de människor som tvingas fly sina hemländer och som förvägras rätten att söka asyl genom den restriktiva gemensamma flyktingpolitiken inom EU. I stället måste legala vägar skapas för människor att söka asyl inom EU, samtidigt som ett rättvist nationellt system för utomeuropeisk arbetskraftsinvandring som kan garantera rättvisa löner och arbetsvillkor utformas.

3.	Avvikande mening (mp)
	Gunvor G Ericson (mp) anför:

Migrationsströmmarna till EU:s medlemsländer ser olika ut, och ett enhetligt system riskerar därför att bli alldeles för fyrkantigt och utesluta många av dem som i dag på ett eller annat sätt tar sig till EU. Verkligheten är den att konventionsflyktingarna bara är en bråkdel av alla dem som flyr undan miljökatastrofer och klimatpåverkan, liksom i förhållande till dem som flyr hunger och ekonomisk misär.

Begreppet reglerad invandring har i svensk utlänningsrätt utvecklats mot betydelsen begränsad invandring. Vi menar att det är felaktigt att exportera denna begränsningsprincip till övriga länder. I stället för att föreslå att alla länder ska ha en begränsad invandring ska varje land självt ha rätt att definiera sin invandringspolitik. Den framtida gemensamma invandringspolitiken i EU bör därför inte utgå från en reglerad invandring.

När det gäller dialogen och samverkan med transit- och ursprungsländer så är den viktig, och utgångspunkten måste vara samarbete kring strategier för migration och utveckling, dels för att stärka ursprungslandet, dels för att färre ska vilja eller behöva lämna ursprungslandet, men också för att hitta fler lagliga vägar in i unionen. Att röra sig fritt i världen borde stå varje människa fritt. Frivillig migration är i grunden något mycket positivt och berikande både för den som migrerar och för det mottagande landet. För att ta till vara migrationens positiva möjligheter måste en framtida invandringspolitik vara öppen. Den övergripande strategin för migration och partnerskap med ursprungs- och transitländerna är dock ytterligare ett sätt att stänga gränserna och hindra människor att komma till EU.

Flyktingfrågor och utvecklingssamarbete måste ses i ett sammanhang. De som återvänder kan bidra till utvecklingen i sina hemländer. Fokus bör emellertid inte ligga på ett återvändande, utan tyngdpunkten i arbetet borde vara utvecklingssamarbete och fredsfrämjande arbete i syfte att människor ska slippa lämna sina hemländer, vilket de flesta inte vill. Samtidigt är det viktigt att på sikt öka möjligheten att fritt röra sig över gränser för att arbeta och tjäna pengar. På så vis kan också migrerande personer själva bidra till uppbyggnaden av hållbara lokala ekonomier.

Det är bra om fler länder tar ett större ansvar för vidarebosättning inom kvotflyktingsystemet. Detta ökade ansvar bör dock gå hand i hand med ett större delat ansvar även för andra migranter.

Det är i dag i princip omöjligt att ta sig till eller in i EU för att söka asyl. Det är därför angeläget att möjligheten att införa ett s.k. asylvisum utreds. Oavsett hur mycket mottagandet harmoniseras i syfte att förhindra sekundära förflyttningar kommer dessa ändå alltid att ske. Det är därför individens val av land som bör avgöra var asylprövningen ska ske. Skapandet av ett enda enhetligt förfarande i syfte att ytterligare reglera invandringen riskerar att leda till att de individuella behoven inte sätts i centrum för prövningen och att ännu färre personer får stanna i EU.

Beträffande arbetskraftsinvandring är det viktigt att tredjelandsmedborgare bosatta inom unionen så långt som möjligt ska ha samma rättigheter som unionsmedborgare. En harmonisering är emellertid inte önskvärd eftersom det troligen kommer att medföra att regelverket hamnar på lägsta möjliga nivå. När det gäller reglerna för högkvalificerad arbetskraftsinvandring är de diskriminerande eftersom de innebär en förmånligare behandling av vissa tredjelandsmedborgare i förhållande till andra och att olika regler gäller för olika åldersgrupper.