Justitieutskottets betänkande 2008/09:JuU3 | |
Åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, m.m. | |
Sammanfattning
I betänkandet behandlar utskottet proposition 2007/08:163 Åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, m.m. samt en motion innehållande fem motionsyrkanden som har väckts med anledning av propositionen.
I propositionen föreslås en ny tidsbegränsad lag, lagen om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott. Den nya lagen innehåller vissa, i förhållande till de allmänna tvångsmedelsbestämmelserna, sär- och tilläggsbestämmelser. Lagen är avsedd att ersätta lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål (1952 års tvångsmedelslag), som upphör att gälla vid utgången av år 2008.
Lagen ger de brottsbekämpande myndigheterna fortsatt utvidgade möjligheter att använda tvångsmedlen beslag, hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och postkontroll. I lagen finns även bestämmelser som ger åklagaren behörighet att interimistiskt meddela tillstånd till hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och postkontroll.
Lagen är tillämplig vid förundersökning om vissa särskilt samhällsfarliga brott som typiskt sett är svåra att utreda. I förhållande till 1952 års tvångsmedelslag har lagens tillämpningsområde utvidgats till att omfatta ytterligare tre brott: brott mot medborgerlig frihet (18 kap. 5 § brottsbalken), brott enligt 3 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. samt företagsspioneri enligt 3 § lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning (s.k. statsstyrt företagsspioneri). Lagens tillämpningsområde omfattar till skillnad från 1952 års tvångsmedelslag inte de s.k. majestätsbrotten, dvs. vissa brott som innebär förgripelse mot bl.a. kungen eller annan medlem av kungahuset. Vidare slopas möjligheten till förlängning av s.k. utredningshäktning, dvs. häktning av en person som är skäligen misstänkt för brott.
I propositionen föreslås också att bestämmelserna i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning ska ges obegränsad giltighetstid och att de med oförändrat innehåll ska föras över till tvångsmedelsbestämmelserna i 27 kap. rättegångsbalken.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2009.
Den nya lagen om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott föreslås gälla till och med utgången av år 2012.
Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionsyrkandena.
I betänkandet finns två reservationer (v, mp) och ett särskilt yttrande (v, mp).
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
1. | Tillämpningsområdet för lagen om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott |
| Riksdagen antar 1 § regeringens förslag till lag om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott. Därmed bifaller riksdagen proposition 2007/08:163 i denna del och avslår motion 2007/08:Ju37 yrkandena 2 och 3. |
Reservation 1 (v, mp)
2. | Lagförslaget i övrigt om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott |
| Riksdagen antar regeringens förslag till lag om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott i den mån lagförslaget inte omfattas av vad utskottet föreslagit ovan. Därmed bifaller riksdagen proposition 2007/08:163 i denna del. |
3. | Lagförslagen om hemlig kameraövervakning |
| Riksdagen antar regeringens förslag till a) lag om ändring i rättegångsbalken, b) lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m., c) lag om ändring i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning med den ändringen att ordet "skall" i 1 § ska bytas ut mot "ska", d) lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål, e) lag om ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Därmed bifaller riksdagen proposition 2007/08:163 i denna del och avslår motion 2007/08:Ju37 yrkandena 4 och 5. |
Reservation 2 (v, mp)
4. | Uppföljning av Säkerhetstjänstkommissionens förslag |
| Riksdagen avslår motion 2007/08:Ju37 yrkande 1. |
Stockholm den 14 oktober 2008
På justitieutskottets vägnar
Thomas Bodström
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Thomas Bodström (s), Inger Davidson (kd), Henrik von Sydow (m), Margareta Persson (s), Ulrika Karlsson i Uppsala (m), Johan Linander (c), Elisebeht Markström (s), Cecilia Wigström i Göteborg (fp), Karl Gustav Abramsson (s), Inge Garstedt (m), Christer Adelsbo (s), Helena Bouveng (m), Lena Olsson (v), Kerstin Haglö (s), Otto von Arnold (kd), Mehmet Kaplan (mp) och Anders Hansson (m).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
Den 2 maj 2006 uppdrog Regeringskansliet åt en sakkunnig person att biträda Justitiedepartementet med en översyn av 1952 års tvångsmedelslag (1952:98) och lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. I februari 2007 överlämnades promemorian Frågan om fortsatt giltighet av 1952 års tvångsmedelslag och lagen om hemlig kameraövervakning (Ds 2007:2). Promemorian har remissbehandlats. Remissvaren och en sammanställning av remissvaren finns tillgängliga i Justitiedepartementet (dnr Ju2007/2494/Å).
Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.
Lagförslagen har granskats av Lagrådet som har ifrågasatt om det alltjämt finns behov av att reglera användningen av tvångsmedel i fråga om vissa samhällsfarliga brott i en särskild lag. Lagrådet har efterfrågat en mer djupgående analys av den nytta Säkerhetspolisen hittills haft av 1952 års tvångsmedelslag i förhållande till de möjligheter till tvångsmedel som 27 kap. rättegångsbalken och lagen om hemlig kameraövervakning ger. Analysen bör enligt Lagrådet omfatta också vad användningen av samtliga de tvångsmedel som lagstiftningen numera erbjuder innebär från integritetssynpunkt. Intill dess en sådan analys har slutförts har Lagrådet förordat att den kontinuerligt återkommande parlamentariska prövning av tvångsmedelsanvändningen som förekommit i anslutning till 1952 års tvångsmedelslag får bestå. Lagrådet har därför ansett att den föreslagna nya lagen om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott bör ges begränsad giltighetstid. Lagrådet har även lämnat vissa synpunkter på den föreslagna lagtexten. Regeringen anför i propositionen att den med något undantag har beaktat Lagrådets synpunkter.
Med anledning av propositionen har en motion väckts. Förslagen i motionen återges i bilaga 1.
I reservationerna 1 och 2 (v, mp) föreslår reservanterna ändringar i 1 § lagen om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott samt en lag om fortsatt giltighet av lagen om hemlig kameraövervakning. Reservanternas lagförslag återges i bilaga 3.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att det ska införas en ny tidsbegränsad lag, lagen om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, som ger de brottsbekämpande myndigheterna utvidgade möjligheter att använda tvångsmedel vid förundersökning om vissa samhällsfarliga och svårutredda brott. Den nya lagen innehåller vissa, i förhållande till de allmänna tvångsmedelsbestämmelserna, sär- och tilläggsbestämmelser. Lagen är avsedd att ersätta lagen (1952:98) med särskilda bestämmelser om tvångsmedel i vissa brottmål (1952 års tvångsmedelslag), som upphör att gälla vid utgången av år 2008.
Lagen ger de brottsbekämpande myndigheterna utvidgade möjligheter att använda tvångsmedlen beslag, hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och postkontroll. I lagen finns även bestämmelser som ger åklagaren behörighet att interimistiskt meddela tillstånd till hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och postkontroll.
Lagen är tillämplig vid förundersökning om vissa särskilt samhällsfarliga brott som typiskt sett är svåra att utreda. I förhållande till 1952 års tvångsmedelslag har lagens tillämpningsområde utvidgats till att omfatta ytterligare tre brott: brott mot medborgerlig frihet (18 kap. 5 § brottsbalken), brott enligt 3 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. samt företagsspioneri enligt 3 § lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning (s.k. statsstyrt företagsspioneri). Lagens tillämpningsområde omfattar till skillnad från 1952 års tvångsmedelslag inte de s.k. majestätsbrotten, dvs. vissa brott som innebär förgripelse mot bl.a. kungen eller annan medlem av kungahuset. I propositionen föreslås också att bestämmelserna i lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning ska ges obegränsad giltighetstid och att de med oförändrat innehåll ska föras över till tvångsmedelsbestämmelserna i 27 kap. rättegångsbalken.
Samtliga lagförslag föreslås träda i kraft den 1 januari 2009.
Den nya lagen om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott föreslås gälla till och med utgången av 2012.
Utskottets överväganden
Åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott och avslår två motionsyrkanden med begäran om att olovlig kårverksamhet och brott mot medborgerlig frihet stryks ur brottskatalogen samt att det vid brottet straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. ska krävas grovt brott.
Jämför reservation 1 (v, mp).
Propositionen
Förslaget i huvudsak
I propositionen föreslås en ny tidsbegränsad lag som ska ersätta 1952 års tvångsmedelslag. 1952 års tvångsmedelslag gäller vid förundersökningar som avser allvarliga brott riktade mot rikets inre och yttre säkerhet och vissa andra särskilt allvarliga allmänfarliga brott. I lagen finns tilläggs- och undantagsbestämmelser till tvångsmedelsregleringen i rättegångsbalken och lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning. Bestämmelserna ger bl.a. utvidgade möjligheter att använda vissa tvångsmedel. De tvångsmedel som avses är beslag, hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning, hemlig kameraövervakning och postkontroll. Hemlig rumsavlyssning kan alltså inte användas med stöd av 1952 års tvångsmedelslag. Lagen används uteslutande i Säkerhetspolisens verksamhet.
I förhållande till 1952 års tvångsmedelslag har den föreslagna nya lagens tillämpningsområde utvidgats till att omfatta ytterligare tre brott: brott mot medborgerlig frihet (18 kap. 5 § brottsbalken), brott enligt 3 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. samt företagsspioneri enligt 3 § lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning (s.k. statsstyrt företagsspioneri). Lagens tillämpningsområde omfattar inte till skillnad från 1952 års tvångsmedelslag de s.k. majestätsbrotten, dvs. vissa brott som innebär förgripelse mot bl.a. kungen eller annan medlem av kungahuset. En annan skillnad mot 1952 års tvångsmedelslag är att möjligheten att förlänga tiden för utredningshäktning i upp till fyra veckor tas bort.
Enligt regeringen bidrar bestämmelser om utvidgade möjligheter till tvångsmedelsanvändning av det slag som nu är i fråga till en ökad effektivitet i Säkerhetspolisens brottsutredande verksamhet. Brottsligheten är, typiskt sett, mycket samhällsfarlig eller kan i vart fall, om den får fortsätta, bli farlig. Den är också, typiskt sett, särskilt svårutredd. Enligt regeringen finns det ett påtagligt behov av utvidgad tvångsmedelsanvändning. Detta också med beaktande av att lagstiftningen inom de process- och straffrättsliga områdena under de senaste åren i flera avseenden anpassats för att polis och åklagare effektivare ska kunna bekämpa bl.a. de företeelser som utgör hot mot den allmänna säkerheten. Regeringen bedömer att de genomförda reformerna inte har haft någon påtaglig betydelse när det gäller behovet av bestämmelser av det slag som finns i 1952 års tvångsmedelslag. Säkerhetspolisen har enligt regeringen således alltjämt ett behov av utvidgad tvångsmedelsanvändning för att utreda vissa särskilt samhällsfarliga och typiskt sett svårutredda brott.
Olovlig kårverksamhet
I propositionen anförs att de sammanslutningar som faller in under straffbestämmelsen om olovlig kårverksamhet (18 kap. 4 § brottsbalken) kan utvecklas till hot mot det demokratiska samhället. Det är därför angeläget att de brottsbekämpande myndigheterna kan ingripa mot sådana sammanslutningar på ett tidigt stadium och innan allvarligare brott begås. Utredningssvårigheterna vid förundersökningar som rör denna typ av brott är också betydande. Användning av tvångsmedel är ett effektivt verktyg – och i viss mån också en direkt förutsättning – för utredande och lagföring av författningshotande brottslighet. Regeringen framhåller att risken för att tvångsmedel missbrukas i dag är begränsad, dels därför att Åklagarmyndigheten numera har stramat upp sin hantering av dessa ärenden, dels därför att Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden numera utövar tillsyn över tvångsmedelsanvändningen. Regeringen anför att den vid en samlad bedömning och med hänsyn främst till den betydelse som bestämmelsen om olovlig kårverksamhet har för möjligheterna att ingripa mot hot mot rikets inre säkerhet inte är beredd att förorda att möjligheten till utvidgad tvångsmedelsanvändning vid förundersökning som rör olovlig kårverksamhet tas bort. I likhet med vad flera remissinstanser uttalat anser regeringen dock att det kan finnas skäl att överväga om straffbestämmelsen har en i alla delar ändamålsenlig utformning utifrån dagens förhållanden. Regeringen avser att låta utreda frågan.
Brott mot medborgerlig frihet
I propositionen anför regeringen att Säkerhetspolisen även har behov av utvidgad tvångsmedelsanvändning i förundersökningar som rör brott mot medborgerlig frihet (18 kap. 5 § brottsbalken). Ansvar för detta brott kan följa för den som utövar olaga tvång eller olaga hot med uppsåt att påverka den allmänna åsiktsbildningen eller inkräkta på handlingsfriheten inom en politisk organisation eller yrkes- eller näringssammanslutning och därigenom sätter yttrande-, församlings- eller föreningsfriheten i fara. För brottet föreskrivs fängelse i högst sex år. Enligt regeringen är det fråga om ett systemhotande och samhällsfarligt brott av ett slag som ett demokratiskt samhälle måste kunna skydda sina medborgare mot. Det är väsentligt att de grundlagsfästa rättigheter som upptas i straffbestämmelsen skyddas. Erfarenheten visar att denna typ av brott ofta begås av personer som ingår i slutna grupperingar eller nätverk, vilket gör att brotten regelmässigt är svåra att utreda. Regeringen bedömer därför att det finns ett behov av utvidgad tvångsmedelsanvändning även vid förundersökningar som rör brott mot medborgerlig frihet.
Straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m.
Regeringen anför att ändamålet med terroristbrottslagen och lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. (finansieringslagen) i stort är detsamma, nämligen att bekämpa terrorism. På ett tidigt stadium av en brottsutredning kan det vara svårt att avgöra om det är fråga om ett terroristbrott eller ett brott mot finansieringslagen. Som exempel nämns att ansvar för terroristbrott kan komma i fråga om det visas att pengar har skickats till och tagits emot av en terroristorganisation. Om det inte kan bevisas att pengarna har överförts, men väl att de tagits emot i syfte att överföra dem till en terroristorganisation, kan det i stället vara fråga om ett brott mot finansieringslagen. Till detta kommer att det givetvis är mycket viktigt att all form av terroristanknuten verksamhet kan stoppas i ett så tidigt skede som möjligt. Ett sätt att förebygga fullbordade terrorattentat är att tidigt ingripa mot dem som på något sätt deltar i terroranknuten verksamhet, exempelvis genom finansiering. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det finns behov av en utvidgad tvångsmedelsanvändning även i förundersökningar som avser brott enligt 3 § finansieringslagen.
Motionen
I motion Ju37 (v) begär motionärerna att olovlig kårverksamhet och brott mot medborgerlig frihet ska strykas ur brottskatalogen när det gäller utvidgad tvångsmedelsanvändning. Motionärerna anför att möjligheten att använda 1952 års tvångsmedelslag vid utredning av brottet olovlig kårverksamhet har missbrukats och i praktiken lett till åsiktsregistrering och olovlig spaning. Enligt motionärerna är bestämmelsen omodern. Motionärerna anför vidare att även brott mot medborgerlig frihet bör strykas ur brottskatalogen. Det finns enligt motionärerna risk för att utvidgad tvångsmedelsanvändning i dessa fall kan leda till åsiktsregistrering eftersom brottet kan antas utföras av politiska grupper på den extrema höger- och vänsterkanten. Motionärerna begär vidare att brott enligt 3 § första stycket finansieringslagen, dvs. av normalgraden, inte bör omfattas av reglerna om utvidgad tvångsmedelsanvändning. Motionärerna anför att många som bor i Sverige skickar pengar till sina hemländer för att bekosta mat, mediciner och andra livsnödvändigheter. De organisationer som står för överföringen av pengarna har i vissa fall varit terroriststämplade. Med vetskap om att listorna över terroriststämplade organisationer fungerar dåligt ur ett rättssäkerhetsperspektiv är motionärerna oroliga att regeringens förslag kan innebära ökad övervakning av nya stora grupper i Sverige.
Utskottets ställningstagande
Utskottet kan konstatera att den föreslagna lagen, i förhållande till 1952 års tvångsmedelslag, har utvidgas till att omfatta ytterligare tre brott: brott mot medborgerlig frihet, brott enligt 3 § finansieringslagen samt s.k. statsstyrt företagsspioneri. Utskottet konstaterar också att lagen numera inte omfattar de s.k. majestätsbrotten, dvs. vissa brott som innebär förgripelse mot bl.a. kungen eller annan medlem av kungahuset. Dessutom har möjligheten till förlängning av s.k. utredningshäktning, dvs. häktning av en person som är skäligen misstänkt för brott, tagits bort.
Vidare konstaterar utskottet att någon utökning av de olika tvångsmedel som kan komma i fråga enligt 1952 års lag och lagen om hemlig kameraövervakning inte föreslås. Det kan särskilt noteras att hemlig rumsavlyssning inte föreslås kunna användas med stöd i den föreslagna lagen. Den föreslagna tvångsmedelsanvändningen förutsätter att en förundersökning om ett visst brott har inletts. Vid användning av exempelvis hemlig teleavlyssning förutsätts därutöver att det finns en skäligen misstänkt person. Det är således fråga om åtgärder som i huvudsak berör en misstänkt person och kretsen kring honom eller henne och inte befolkningen i stort.
Lagrådet ifrågasätter inte att det även framöver kan finnas behov av en särskild reglering i fråga om tvångsmedel under förundersökning av sådana brott som finns upptagna i den nuvarande brottskatalogen i 1 § i 1952 års lag. Lagrådet ifrågasätter inte heller att det kan finnas behov av att utöka brottskatalogen. I yttrandet pekar Lagrådet dock på att det nytillkomna brottet olovlig kårverksamhet inte finns upptaget i 1 § lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, dvs. den lag som reglerar preventiva tvångsmedel, samt att det i 2007 års lag uppställs ett krav på att brott enligt 3 § finansieringslagen ska vara grovt.
Utskottet delar regeringens uppfattning att anledningen till att brottet olovlig kårverksamhet och brott enligt 3 § första stycket finansieringslagen inte upptas i brottskatalogen i 2007 års lag är att brotten inte bedöms vara av så allvarlig karaktär att det motiverar en preventiv tvångsmedelsanvändning. Bestämmelserna i en framtida reglering motsvarande 1952 års tvångsmedelslag är däremot tillämpliga vid förundersökning angående begångna brott. Det är således fråga om två olika slags regleringar med skilda syften: att förhindra brottslig verksamhet respektive att utreda ett konkret brott. Som regeringen anför kan det i vissa fall finnas skäl att tillåta tvångsmedelsanvändning även för att utreda relativt sett mindre allvarliga brott.
Enligt utskottet bidrar bestämmelserna om utvidgade möjligheter till tvångsmedelsanvändning när det gäller de av regeringen föreslagna brotten till ökad effektivitet i Säkerhetspolisens brottsutredande verksamhet. Brottsligheten är samhällsfarlig eller kan i vart fall om den får fortsätta bli farlig. Brottsligheten är också typiskt sett svårutredd. Det finns därför enligt utskottet alltjämt ett påtagligt behov av utvidgad tvångsmedelsanvändning.
En utvidgad reglering i fråga om användning av tvångsmedel enligt lagförslaget måste enligt utskottet alltid vägas mot det integritetsintrång som användningen av tvångsmedel för med sig. Här vill utskottet särskilt peka på att det finns regler som syftar till att begränsa tvångsmedelsanvändningen och skydda den enskildes personliga integritet.
Inledningsvis bör här nämnas de tre allmänna principer som gäller vid all tvångsmedelsanvändning. Ändamålsprincipen innebär att en myndighets befogenhet att använda tvångsmedel ska vara bunden till det ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats. Behovsprincipen innebär att tvångsmedel bara får användas när det finns ett påtagligt behov av det och mindre ingripande åtgärder inte är tillräckliga. Proportionalitetsprincipen innebär att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet ska stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden.
Utskottet vill vidare lyfta fram de reformer som har genomförts under senare år och som innebär att skyddet för den personliga integriteten i samband med användande av hemliga tvångsmedel har förstärkts ytterligare. Så har skett bl.a. genom att offentliga ombud bevakar enskildas integritetsintressen i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning. Detta gäller även sådana ärenden där 1952 års tvångsmedelslag tillämpas. Vidare är användningen av överskottsinformation numera reglerad. Regleringen omfattar användning av sådan information som framkommer vid användning av hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning för brottsutredande och brottsförebyggande ändamål. Sedan den 1 januari 2008 utövar Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden tillsyn över brottsbekämpande myndigheters användning av hemliga tvångsmedel och kvalificerade skyddsidentiteter och därmed sammanhängande verksamhet. Nämnden utövar också tillsyn över Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter.
Enligt utskottets bedömning är skyddsmekanismerna för enskildas integritet och rättssäkerhet så utvecklade att det sammantaget framstår som rimligt att Säkerhetspolisen även fortsättningsvis har utvidgade möjligheter till tvångsmedelsanvändning i förundersökningar som avser olovlig kårverksamhet. Utskottet noterar att regeringen avser låta utreda frågan om straffbestämmelsen har en i alla delar ändamålsenlig utformning utifrån dagens förhållanden. Enligt utskottets bedömning framstår det som väl avvägt att Säkerhetspolisen får utvidgade möjligheter till tvångsmedelsanvändning även vid förundersökningar som avser brott mot medborgerlig frihet och brott mot 3 § första stycket finansieringslagen.
Riksdagen bör därför bifalla propositionen i denna del och avslå motion Ju37 i nu behandlad del.
Lagförslagen om hemlig kameraövervakning
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen antar regeringens lagförslag om hemlig kameraövervakning och avslår motionsyrkanden om avstyrkande av lagförslagen i den delen och med förslag att giltigheten av den befintliga tillfälliga lagstiftningen förlängs till den 31 december 2012.
Jämför reservation 2 (v, mp).
Propositionen
Genom lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning infördes den 1 februari 1996 ett nytt tvångsmedel, hemlig kameraövervakning. Lagen är tidsbegränsad och gäller till utgången av år 2008. I propositionen föreslår regeringen att bestämmelserna i lagen ges obegränsad giltighetstid och att de med oförändrat innehåll ska föras över till tvångsmedelsbestämmelserna i 27 kap. rättegångsbalken.
I propositionen redovisar regeringen ett underlag som visar omfattningen av den öppna polisens användning av hemlig kameraövervakning under elva års tid. Antalet tillstånd har i genomsnitt varit 38 per år. Som lägst har 23 tillstånd lämnats (år 2003) och som mest har 53 tillstånd lämnats (år 2006).
Regeringen har i sina årliga skrivelser om användningen av hemliga tvångsmedel till riksdagen (senast skr. 2007/08:34, bet. 2007/08:JuU7) anfört att hemlig kameraövervakning, vars tillämpningsområde är begränsat till allvarliga brott, visat sig vara ett effektivt verktyg vid utredning av främst grova narkotikabrott men även andra allvarliga brott som t.ex. människohandel.
I propositionen gör regeringen bedömningen att de brottsbekämpande myndigheterna har behov av att kunna använda hemlig kameraövervakning vid utredningar om allvarliga brott, och det finns enligt regeringen inget som tyder på att detta behov kommer att minska inom överskådlig tid.
Motionen
I motion Ju37 (v) begär motionärerna avslag på propositionen vad gäller förslaget att bestämmelserna om hemlig kameraövervakning ska ges obegränsad giltighetstid och föras över till tvångsmedelsbestämmelserna i 27 kap. rättegångsbalken. Vidare yrkar motionärerna att den tidsbegränsade lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning ska fortsätta att gälla till utgången av år 2012. Motionärerna anför att den redovisning som lämnats av regeringen inte är ett tillräckligt underlag för att permanenta reglerna om hemlig kameraövervakning. Regeringen bör dessförinnan, med utgångspunkt i Integritetsskyddskommitténs arbete, ha genomfört en samlad analys av all tvångsmedelsanvändning. Intill dess bör den nu gällande tidsbegränsade lagstiftningen fortsätta att gälla.
Utskottets ställningstagande
Utskottet anser att det underlag som regeringen har presenterat i propositionen ger en klar bild av hur tvångsmedlet hemlig kameraövervakning har använts under de senaste elva åren. Därutöver konstaterar utskottet att regeringen i enlighet med riksdagens önskemål i sin skrivelse om hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål årligen redovisar hur reglerna om bl.a. hemlig kameraövervakning vid förundersökningar i brottmål har tillämpats (senast skr. 2007/08:34). Utskottet har tidigare (2007/08:JuU7 s. 8) uttalat att utskottet ser positivt på att regeringen har utvecklat redovisningen i skrivelsen så att den på ett mera noggrant sätt redogör för användningen av de hemliga tvångsmedlen. Utskottet utgår från att regeringen fortsätter sina överväganden om hur skrivelsen ytterligare kan förbättras. Sammantaget anser utskottet att det inte finns något i redovisningen som tyder på att tvångsmedlet används i vidare utsträckning än vad som kan anses sakligt befogat. Utskottet delar regeringens bedömning att hemlig kameraövervakning är ett effektivt verktyg vid utredning av allvarliga brott och anser att de brottsbekämpande myndigheterna har behov av att kunna använda hemlig kameraövervakning vid sådana utredningar.
När det gäller skyddet för den personliga integriteten, kan utskottet konstatera att all användning av hemlig kameraövervakning innebär en inskränkning i enskildas personliga integritet. Vid bedömningen av om denna inskränkning kan bedömas som proportionell och rimlig bör beaktas de mekanismer som syftar till att skydda den enskildes rättssäkerhet och integritet. Vid tillståndsprövningen till hemlig kameraövervakning gäller de allmänna principerna för tvångsmedelsanvändning som utskottet tidigare redogjort för (behovs-, ändamåls- och proportionalitetsprinciperna). Hemlig kameraövervakning får användas endast om någon är skäligen misstänkt för brottet och åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen. Beslut om tillstånd till hemlig kameraövervakning fattas av rätten, och ett offentligt ombud deltar vid det sammanträde som hålls inför rättens prövning av tillståndsfrågan.
Utskottet konstaterar att skyddet för den personliga integriteten har stärkts under senare år. Exempel på detta är att personer som har utsatts för hemlig kameraövervakning som huvudregel ska underrättas om detta i efterhand samt att det har inrättats en ny fristående och självständig myndighet, Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden. Nämnden ska utöva tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel, såsom hemlig kameraövervakning. Nämndens sammansättning har lett till en stärkt parlamentarisk anknytning då dess ledamöter ska spegla partigrupperna i riksdagen. Nämnden är ålagd att till regeringen avlämna en årlig redovisning för sin verksamhet. Genom nämndens redovisning ges förutsättningar för att regeringens underlag för den årliga skrivelsen om hemliga tvångsmedel ytterligare kan utvecklas.
Utskottet gör samma bedömning som regeringen att användningen av tvångsmedlet hemlig kameraövervakning inte går utöver vad som kan anses proportionellt och rimligt. Sammantaget anser utskottet att bestämmelserna i lagen om hemlig kameraövervakning bör permanentas och föras över till 27 kap. rättegångsbalken.
Riksdagen bör alltså bifalla propositionen i denna del och avslå motion Ju37 i nu behandlade delar.
Uppföljning av Säkerhetstjänstkommissionens förslag
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen avslår ett motionsyrkande om att regeringen ska återkomma med en uppföljning av Säkerhetstjänstkommissionens förslag.
Jämför särskilt yttrande (v, mp).
Bakgrund
Regeringen beslutade i mars 1999 att tillkalla en kommission (dir. 1999:26 och 1999:59) med uppgift att kartlägga och granska den författningsskyddande verksamhet som de svenska säkerhetstjänsterna bedrivit när det gäller hot mot landets inrikes förhållanden. Kommissionen antog namnet Säkerhetstjänstkommissionen. Uppdraget var avsett att resultera i ett samlat, uttömmande och definitivt klarläggande av säkerhetstjänsternas inrikes verksamhet. I december 2002 överlämnade kommissionen sitt betänkande Rikets säkerhet och den personliga integriteten. De svenska säkerhetstjänsternas författningsskyddande verksamhet sedan år 1945 (SOU 2002:87). Kommissionen gjorde bl.a. omfattande arkivgenomgångar av Säkerhetspolisens arkiv och hämtade in uppgifter genom samtal och förhör. Kommissionens arbete koncentrerades på den författningsskyddande verksamhet som bedrivits av bl.a. Säkerhetspolisen. Redovisningen av de metoder som Säkerhetspolisen använt sig av för att skaffa information lämnades med tonvikt på de integritetskränkningar de kunnat innebära. I betänkandet riktade kommissionen kritik mot bl.a. personalkontrollen, vilket ledde till att regeringen i april 2003 gav Registernämnden i uppdrag att undersöka hur personuppgifter hanterats i samband med personalkontroll under åren 1945–1996. Efter att Registernämndens uppdrag slutförts har ett antal personer tillerkänts ersättning ex gratia av regeringen med anledning av nämndens bedömning att utlämnandet av uppgifter ur Säkerhetspolisens register fått konsekvenser som ansetts uppenbart orimliga med hänsyn till omständigheterna.
Den 1 april 2004 infördes i ärenden om hemlig teleavlyssning och hemlig kameraövervakning ett system med offentliga ombud (prop. 2002/03:74, bet. 2003/04:JuU2, rskr. 2003/04:14, SFS 2003:1146). De offentliga ombuden har till uppgift att bevaka den enskildes integritetsintressen. Ombudet har tillgång till det material som ligger till grund för domstolens prövning och har möjlighet att överklaga domstolens beslut.
Den 1 januari 2008 genomfördes ännu en reform i syfte att stärka rättssäkerheten vid användande av hemliga tvångsmedel (prop. 2006/07:133, bet. 2007/08:JuU3, rskr. 2007/08:11). Genom reformen inrättades den 1 januari 2008 en ny myndighet, Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden. Nämnden är en fristående och självständig myndighet vars uppdrag bl.a. består i att utöva tillsyn över Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter.
Inom Justitiedepartementet pågår ett arbete med en ny polisdatalag. Regeringen har för avsikt att lämna en proposition till riksdagen omkring halvårsskiftet 2009.
Motionen
I motion Ju37 (v) begär motionärerna att regeringen ska återkomma till riksdagen med en uppföljning av Säkerhetstjänstkommissionens förslag. Motionärerna anför att regeringen bör redovisa för riksdagen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av Säkerhetstjänstkommissionens granskning och vilka av de föreslagna åtgärderna som inte har genomförts och varför.
Utskottets ställningstagande
Utskottet kan konstatera att Säkerhetstjänstkommissionen enligt kommittédirektiven inte hade till uppgift att lägga fram konkreta förslag till åtgärder. Kommissionens uppgift var i stället att kartlägga och granska den författningsskyddande verksamheten grundligt och presentera ett värdefullt historiskt dokument som kan tjäna som ledning i det ständigt pågående arbetet med att förbättra den demokratiska kontrollen av och insynen i de aktuella verksamheterna.
Utskottet kan vidare konstatera att den kritik som kommissionen riktade mot bl.a. personalkontrollen och hanteringen av personuppgifter har tagits om hand av regeringen och bl.a. resulterat i ett uppdrag till Registernämnden, utbetalning av ersättning och inrättandet av Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden. Utskottet förutsätter att kommissionens arbete även kommer att tas till vara i det fortsatta arbetet med en ny polisdatalag och i den samlade översyn av reglerna om tvångsmedelsanvändning som regeringen aviserat i propositionen. Motion Ju37 bör avslås i nu behandlad del.
Reservationer
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.
1. | Tillämpningsområdet för lagen om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, punkt 1 (v, mp) |
| av Lena Olsson (v) och Mehmet Kaplan (mp). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:
Riksdagen antar 1 § regeringens förslag till lag om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott med den ändringen att bestämmelsen får den lydelse som reservanten föreslår i bilaga 3. Därmed bifaller riksdagen motion 2007/08:Ju37 yrkandena 2 och 3 samt bifaller delvis proposition 2007/08:163 i denna del.
Ställningstagande
Vi anser att brottet olovlig kårverksamhet bör strykas från brottskatalogen i 1 § i den föreslagna lagen om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott. Brottet är omodernt och kan användas för åsiktsregistrering och godtycklig spaning. Även brott mot medborgerlig frihet bör strykas ur brottskatalogen. Att brottet ska stävjas är det ingen tvekan om, men de grupper som kan antas utföra sådana brott är grupper som tillhör politiska grupper på den extrema höger- och vänsterkanten. Faran är även här att en utökad tvångsmedelsanvändning kan leda till åsiktsregistrering. När det gäller brott enligt 3 § lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, m.m. bör bara grova brott inkluderas i brottskatalogen. När det gäller brott av normalgraden är det i flera fall svårt att dra gränsen mellan vad som är terrorismfinansiering och inte. Många som bor i Sverige skickar pengar till sina hemländer som är drabbade av krig eller andra svårigheter i syfte att hjälpa till med finansiering av mat, mediciner och andra livsnödvändigheter. Organisationer som förmedlar pengarna har i vissa fall varit terroriststämplade och uppförda på s.k. frysningslistor, en åtgärd som fungerar dåligt ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Vi är oroliga att regeringens förslag kan leda till ökade möjligheter att övervaka nya stora grupper av befolkningen.
Riksdagen bör anta förslaget till 1 § lagen om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott med de ändringar som framgår av bilaga 3.
2. | Lagförslagen om hemlig kameraövervakning, punkt 3 (v, mp) |
| av Lena Olsson (v) och Mehmet Kaplan (mp). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:
Riksdagen dels avslår regeringens förslag till
a) lag om ändring i rättegångsbalken,
b) lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.,
c) lag om ändring i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning,
d) lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål,
e) lag om ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott,
dels antar reservanternas förslag enligt bilaga 3 till lag om fortsatt giltighet av lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning.
Därmed bifaller riksdagen motion 2007/08:Ju37 yrkandena 4 och 5 samt avslår proposition 2007/08:163 i denna del.
Ställningstagande
Hemlig kameraövervakning är en integritetskränkande form av övervakning som regleras i en tillfällig lag. Regeringen föreslår nu att lagstiftningen ska bli permanent. Vi anser att den redovisning som regeringen lämnat angående hemlig kameraövervakning inte är ett tillräckligt underlag för att fatta ett så viktigt beslut. Regeringen bör först, utifrån Integritetsskyddskommitténs arbete, genomföra en samlad utvärdering och analys av all tvångsmedelsanvändning. I avvaktan på att detta görs bör i stället den nuvarande tillfälliga lagstiftningen förlängas.
Riksdagen bör mot bakgrund av det anförda avslå propositionen i denna del.
Särskilda yttranden
Uppföljning av Säkerhetstjänstkommissionens förslag, punkt 4 (v, mp) |
Lena Olsson (v) och Mehmet Kaplan (mp) anför: |
Vi anser att regeringen inte har gjort någon ordentlig uppföljning av Säkerhetstjänstkommissionens granskning. Regeringen bör därför i en skrivelse återkomma till riksdagen med en uppföljning av Säkerhetstjänstkommissionens förslag. I uppföljningen bör redovisas vilka av kommissionen föreslagna åtgärder som har vidtagits och vilka åtgärder som regeringen inte har genomfört och varför.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2007/08:163 Åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, m.m.:
Riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott,
2. lag om ändring i rättegångsbalken,
3. lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.,
4. lag om ändring i lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning,
5. lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål,
6. lag om ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott.
Följdmotionen
2007/08:Ju37 av Alice Åström m.fl. (v):
1. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen ska återkomma med en uppföljning av Säkerhetstjänstkommissionens förslag. |
2. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att stryka brott mot medborgerlig frihet och olovlig kårverksamhet från brottskatalogen när det gäller den utvidgade tvångsmedelsanvändningen. |
3. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att för utvidgad tvångsmedelsanvändning vid misstankar om finansiering av terrorism ska krävas misstanke om grovt brott. |
4. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om avslag på propositionens förslag vad gäller hemlig kameraövervakning. |
5. | Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om en förlängning av den nu gällande tillfälliga lagstiftningen kring hemlig kameraövervakning till den 31 december 2012. |
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
Bilaga 3
Reservanternas lagförslag
Förslag till lag om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott
Förslag till lag om fortsatt giltighet av lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning
Härigenom föreskrivs att lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning, som gäller till utgången av år 2008