Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2008/09:AU8 | |
Försöksverksamhet med sfi-bonus | |
Sammanfattning
I detta ärende behandlar arbetsmarknadsutskottet proposition 2008/09:156 Sfi-bonus – försöksverksamhet för att stimulera nyanlända invandrare att snabbare lära sig svenska. I ärendet behandlas också motion 2008/09:A12 av Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet som väckts med anledning av propositionen. I motionen yrkas avslag på propositionen i dess helhet.
Propositionen innehåller ett förslag om införandet av en ny lag om försöksverksamhet med prestationsbaserad stimulansersättning inom svenskundervisning för invandrare, s.k. sfi-bonus. Den föreslagna lagen syftar till att pröva i vilken utsträckning ekonomiska incitament för deltagare i sfi kan bidra till att de snabbare lär sig svenska och därmed förbättrar sina möjligheter att få ett arbete. Den nya lagen om sfi-bonus föreslås omfatta högst 15 kommuner och innehålla bl.a. regler om sfi-bonus och kommunernas ansvar för att informera och besluta om och betala ut sfi-bonus.
För att kunna jämföra effekterna på resultaten i sfi av en prestationsbaserad bonus med andra insatser för att höja kvaliteten på undervisningen föreslår regeringen att deltagande försöks- och jämförelsekommuner erbjuds ett särskilt bidrag för kvalitetshöjande åtgärder. Särskilda medel bör enligt propositionen också avsättas för att följa upp och utvärdera försöksverksamheten med sfi-bonus.
Lagen föreslås träda i kraft den 1 oktober 2009.
Utskottet tillstyrker propositionen och avstyrker motionen. Partiföreträdare för Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet följer upp sin motion i en gemensam reservation.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Försöksverksamhet med sfi-bonus |
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om försöksverksamhet med prestationsbaserad stimulansersättning inom svenskundervisning för invandrare. Därmed bifaller riksdagen proposition 2008/09:156 och avslår motion 2008/09:A12 av Berit Högman m.fl. (s, v, mp). |
Reservation (s, v, mp)
Stockholm den 28 april 2009
På arbetsmarknadsutskottets vägnar
Hillevi Engström
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Hillevi Engström (m), Berit Högman (s), Sylvia Lindgren (s), Elisabeth Svantesson (m), Lars Lilja (s), Eva Flyborg (fp), Luciano Astudillo (s), Josefin Brink (v), Ann-Christin Ahlberg (s), Hans Backman (fp), Ulf Holm (mp), Sven Yngve Persson (m), Patrik Björck (s), Reza Khelili Dylami (m), Lennart Levi (c), Rosita Runegrund (kd) och Curt Linderoth (m).
Redogörelse för ärendet
Ärendet och dess beredning
I detta ärende behandlar utskottet proposition 2008/09:156 Sfi-bonus – försöksverksamhet för att stimulera nyanlända invandrare att snabbare lära sig svenska. I ärendet ingår också behandling av den trepartimotion, 2008/09:A12, som väckts med anledning av propositionen av Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet. Motionen anges i det följande utan årtal.
Bakgrund till regeringens förslag
I 2007 års ekonomiska vårproposition aviserade regeringen ett antal förslag på det integrationspolitiska området. Ett av dessa förslag var att undersöka möjligheterna att införa en stimulansersättning för nyanlända invandrare som når godkänd nivå i sfi eller finner ett arbete inom viss tid efter att de har fått uppehållstillstånd.
Med anledning av detta utarbetades inom Regeringskansliet (Integrations- och jämställdhetsdepartementet) promemorian Sfi-bonus – stimulans för nyanlända invandrare att snabbare lära sig svenska (Ds 2008:19). Promemorian, som bl.a. innehöll ett förslag till en ny lag om sfi-bonus som avsågs gälla i hela landet, har remissbehandlats.
I den här behandlade propositionen lämnas förslag till en lag om försöksverksamhet i högst 15 kommuner med en sådan stimulansersättning – sfi-bonus – som syftar till att få nyanlända invandrare att snabbare lära sig svenska och därmed förbättra sina möjligheter att få ett arbete.
Utskottets överväganden
Försöksverksamhet med sfi-bonus
Utskottets förslag i korthet
Utskottet ställer sig bakom grundprinciperna i regeringens förslag om en sfi-bonus för att stimulera invandrare att på kortare tid uppnå godkänt resultat i sfi-undervisningen. Utskottet välkomnar också regeringens förslag att inledningsvis pröva sfi-bonusen i en försöksverksamhet som ska utvärderas. Utskottet föreslår därmed bifall till propositionen och avslag på motionen.
Jämför reservation (s, v, mp).
Bakgrund
Undervisningsformen svenskundervisning för invandrare (sfi)
Svenskundervisning för invandrare (sfi) är en egen skolform som ingår i det offentliga skolväsendet för vuxna. Sfi styrs liksom andra offentliga utbildningar av lag, förordning och kursplan. Utbildningen regleras i 13 kap. skollagen (1985:1100) och i förordningen (1994:895) om svenskundervisning för invandrare. Enligt skollagen syftar sfi till att ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i svenska språket samt läs- och skrivinlärning i de fall detta behövs. Den som har fyllt 16 år, är bosatt i kommunen och saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge har rätt att delta i sfi. Undantagna är personer med tillräckligt goda kunskaper i danska eller norska. Deltagandet i sfi är avgiftsfritt.
Varje kommun är enligt skollagen skyldig att se till att sfi erbjuds den som har rätt att delta i sfi. Utbildningen ska finnas att tillgå inom tre månader från det att rätt till sfi inträtt, om inte särskilda skäl mot detta finns. Rätten till sfi kvarstår oavsett hur länge individen har bott i Sverige, så länge han eller hon saknar grundläggande kunskaper i svenska. Individens språknivå står i fokus för regleringen. De som har varit länge i Sverige har med andra ord samma rätt att delta i sfi som de som är nyanlända, förutsatt att de saknar grundläggande kunskaper i svenska. Individen har även rätt att fullfölja påbörjad utbildning om han eller hon har förutsättningar att klara kursen. Den studerande har rätt att återkomma i studier som avbrutits om det finns särskilda skäl.
Undervisningen ska upphöra för elever som saknar förutsättningar att tillgodogöra sig undervisningen eller annars inte gör tillfredsställande framsteg. Även i dessa fall finns en rätt att återuppta studierna om det finns särskilda skäl.
Utbildningen består av tre olika studievägar, Sfi 1, Sfi 2 och Sfi 3, som riktar sig till personer med olika bakgrund, förutsättningar och mål. Sfi 1 utgörs av kurserna A och B, Sfi 2 av kurserna B och C och Sfi 3 av kurserna C och D. Sfi 1 vänder sig i första hand till personer med mycket kort studiebakgrund och Sfi 3 till dem som är vana att studera. Trots att en elev kan avsluta sfi efter respektive kurs eller studieväg är intentionen att alla elever ska ges möjlighet att studera t.o.m. kurs D. Kurserna är relaterade till den gemensamma europeiska referensramen för språk. Bedömningen ska omfatta elevens kunskaper i enlighet med mål och betygskriterier för betygen Godkänt och Väl godkänt. Enligt den nya kursplanen i förordningen (SKOLFS 2009:2) om kursplan för svenskundervisning för invandrare som trädde i kraft den 1 januari 2009 följer efter var och en av kurserna B, C och D ett obligatoriskt nationellt slutprov.
Som riktvärde för undervisningens omfattning har regeringen angett 525 timmar. Detta får dock överskridas eller underskridas beroende på hur mycket undervisning de studerande behöver för att uppnå de mål som anges i kursplanen. Sedan år 2007 ska sfi omfatta minst 15 timmar i veckan under en fyraveckorsperiod. Undervisningstiden får dock minskas om eleven begär det och det är förenligt med undervisningens syfte.
Studerande och resultat i sfi-undervisningen
Av Skolverkets rapport 2008:324 Lägesbedömning 2008 framgår bl.a. att drygt 65 000 studerande deltog i sfi under läsåret 2006/07, vilket är det högsta antal som har uppmätts.
Tabell. Antalet sfi-studerande per läsår
Källa: Skolverket (2009).
Över hälften var nybörjare i sfi medan övriga studerande hade påbörjat sfi ett eller flera läsår tidigare. Av samtliga studerande 2006/07 var 29 % flyktingar, 2 % tillståndssökande och 70 % övriga invandrare. Av det totala antalet studerande läsåret 2006/07 var 57 % kvinnor och 43 % män. Av de studerande var 18 % yngre än 25 år och 13 % var 45 år eller äldre. Genomsnittsåldern var 33 år för såväl kvinnor som män.
Bland de studerande under 2006/07 var arabiska det vanligaste modersmålet. Av de studerande hade 20,8 % detta språk som modersmål. Drygt 58 % av de studerande 2006/07 hade minst en tioårig utbildning sedan tidigare, 17 % hade en utbildning sedan tidigare som var 7–9-årig och knappt 25 % hade en utbildning sedan tidigare som var 6 år eller kortare.
För att bedöma resultaten i sfi måste man enligt Skolverket under en relativt lång tid följa en grupp studerande som börjat under samma tidsperiod. I den senaste nybörjargruppen i sfi som kan följas i genomsnitt två och ett halvt år – nybörjare läsåret 2004/05 – hade 62 % fått godkänt på någon kurs oavsett studieväg t.o.m. läsåret 2006/07. Drygt hälften av dem som hade fått godkänt på någon kurs hade fått godkänt på den högsta nivån, dvs. studieväg 3, kurs D.
Andelen nybörjare som inte hade fått godkänt på någon kurs och som heller inte var registrerade för kursavslut, avbrott eller studieuppehåll uppgick till 3 %. Andelen som slutat utan att ha fått godkänt eller som avbröt utbildningen var 35 %. Ungefär hälften av dem som avbrutit utbildningen hade gjort det av ”okänd anledning”, vilket gör det svårt att dra några slutsatser om orsakerna till att så många avbryter sina sfi-studier.
Även i Statskontorets utvärderingsrapport 2009:2 Sfi – resultat, genomförande och lärarkompetens redovisas att av nybörjarna läsåret 2004/05 klarade 63 % någon kurs t.o.m. läsåret 2006/07. Vidare sägs att en tredjedel av alla studerande uppnådde godkänt betyg på kurs D. Andelen deltagare som tre läsår efter studiestarten gjort studieavbrott och studieuppehåll har minskat från strax under hälften läsåret 1998/99 till en tredjedel läsåret 2006/07. Även omfattningen av flertalet enskilda orsaker till avbrott och uppehåll har minskat, liksom avbrott av okänd anledning, från knappt 30 % till drygt 20 %. Andelen avbrott till följd av arbete var ca 5 % av nybörjarna två läsår tidigare. För deltagare på studieväg 1 går det i genomsnitt 63 veckor från inskrivning till studiernas avslutande. Motsvarande inskrivningstid för studieväg 2 är 55 veckor och för studieväg 3 31 veckor.
Statskontoret har även följt upp deltagarnas sysselsättning året efter avslutade sfi-studier. Av uppföljningen framgår att 36 % av deltagarna var sysselsatta (enligt definitionen minst en timme i november) och ytterligare 16 % hade haft löneinkomst under året.
Propositionens huvudsakliga innehåll
Regeringen föreslår i propositionen införandet av en ny lag om försöksverksamhet med prestationsbaserad stimulansersättning inom svenskundervisning för invandrare, s.k. sfi-bonus. Den föreslagna lagen syftar till att pröva i vilken utsträckning ekonomiska incitament för deltagare i sfi kan bidra till att de snabbare lär sig svenska och därmed förbättrar sina möjligheter att få ett arbete. Lagen föreslås träda i kraft den 1 oktober 2009.
Regeringen anför att många nyanlända invandrare har svårt att ta sig in på den svenska arbetsmarknaden. För att kunna etablera sig i Sverige behövs ett fungerande språk. Språkundervisning i svenska är därför en viktig del av introduktionen för nyanlända. För alltför många nyanlända invandrare fördröjs inträdet på arbetsmarknaden på grund av att deras studier i svenska tar för lång tid eller avbryts i förtid.
Försöket och dess utvärdering
Försöket med sfi-bonus föreslås omfatta högst 15 försökskommuner. Det bör, enligt regeringens mening, utformas på ett sätt som säkerställer att det blir möjligt att utvärdera effekterna. Det är viktigt att deltagande kommuner kan jämföras med kontrollkommuner med så likartade förutsättningar som möjligt vad gäller kommunstorlek, arbetsmarknadsläge, andel flyktingar bland sfi-studerande, de studerandes skolbakgrund och andel nyanlända invandrare i relation till befolkningen. Lämpliga kommuner bör erbjudas att delta i försöket. Regeringen bör meddela föreskrifter om inom vilka kommuner (försökskommuner) som försöksverksamhet får bedrivas. Endast kommuner som är villiga att delta i försöket bör vara försökskommuner.
Regeringen avser att ge Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) i uppdrag att utvärdera försöksverksamheten. Erfarenheter från och utvärderingen av försöket kommer att beaktas i regeringens fortsatta arbete med en sfi-bonus. I utvärderingen av sfi-bonusens effekter på genomströmning och resultat inom sfi är det av intresse att kunna jämföra effekterna också av andra typer av kvalitetshöjande insatser, som t.ex. kompetensutveckling av sfi-lärarna, sfi i kombination med praktik, bättre nivågrupperingar och mer yrkesspecifik sfi. Regeringen avser därför att ge de medverkande försökskommunerna och de kommuner som deltar i försöket som jämförelsekommuner ett riktat kvalitetshöjningsbidrag för sfi. Kommunerna får själva besluta om hur det ska användas.
Villkor för och utformning av sfi-bonus
Försökskommunerna ska, enligt regeringens förslag, lämna sfi-bonus till personer som beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1, 2, 3, 3 a, 4 eller 6 § utlänningslagen (2005:716) eller motsvarande äldre bestämmelser, dvs. främst flyktingar och andra skyddsbehövande i övrigt och personer som beviljats uppehållstillstånd av anknytningsskäl, under förutsättning att vissa villkor uppfylls. Ett sådant villkor är att personen är mellan 18 och 64 år. Ett annat villkor är att sökanden ska ha folkbokförts första gången i en kommun under tiden den 1 juli 2009–den 30 juni 2010.
Regeringen anser vidare att sfi-bonus ska lämnas till den som har deltagit i och uppnått minst betyget Godkänt i sfi inom 12 månader från det datum en erbjuden utbildning startade, dock inom 15 månader från tidpunkten för första folkbokföring i en kommun. Minst betyget Godkänt ska ha uppnåtts på kurs B på studieväg 1, kurs C på studieväg 2 eller kurs D på studieväg 3.
Mot bakgrund av att avsikten med sfi-bonus är att den ska stimulera till arbete genom att den enskilde lär sig svenska på så hög nivå som möjligt anser regeringen det vara lämpligt att sfi-bonus lämnas med olika belopp beroende på vilken studieväg betyget Godkänt har uppnåtts. En person som inleder studierna på studieväg 3 och inom 12 månader från utbildningsstart når betyget Godkänt på kurs D bör få en hel bonus. Den som börjar på studieväg 2 bör få två tredjedels bonus vid betyget Godkänt på kurs C och ytterligare en tredjedels bonus om studierna fortsätter på studieväg 3 och leder till betyget Godkänt på kurs D och resultaten uppnås inom tolvmånadersperioden. Den som börjar på studieväg 1 bör få en halv bonus vid betyget Godkänt på kurs B. Om studierna fortsätter på högre kurser inom uppsatta tidsramar ska ytterligare bonus, motsvarande mellanskillnaden, kunna utbetalas.
Regeringen föreslår inte i propositionen ett specifikt belopp för sfi-bonusen, men framhåller att bonusen bör bestämmas på så sätt att den innebär en reell stimulanseffekt. Avsikten med sfi-bonus är att den ska innebära samma stimulans för alla nyanlända flyktingar och skyddsbehövande m.fl. liksom anhöriga mellan 18 och 64 år att lära sig svenska snabbt oavsett på vilket sätt de får sin försörjning. Nyanlända flyktingar och skyddsbehövande m.fl. som deltar i sfi har normalt sin försörjning genom introduktionsersättning enligt lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar eller ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453). För att inte minska incitamentet att skynda på sfi-studierna föreslås därför i propositionen att beräkningen av introduktionsersättning eller ekonomiskt bistånd inte ska påverkas av erhållen sfi-bonus. Sfi-bonusens storlek regleras lämpligen i en förordning.
Mot bakgrund av att förslaget i propositionen gäller en försöksverksamhet med sfi-bonus i ett begränsat antal kommuner anser regeringen det inte vara lämpligt att nu göra sfi-bonusen skattefri. Dessutom konstateras att bonus kommer att lämnas med relativt låga belopp till personer som sällan har några andra större skattepliktiga inkomster. Detta innebär att det kan antas att bonusen inte kommer att beskattas i någon avsevärd utsträckning. En skattepliktig sfi-bonus kommer att räknas med i inkomsten vid beräkningen av inkomstprövade förmåner som t.ex. bostadstillägg och bostadsbidrag. Skatteplikten kan också medföra att arbetsgivaravgifter och allmän pensionsavgift ska betalas. Vid sådant förhållande blir bonusen också pensionsgrundande inkomst.
Administration, information och överklagande i bonusärenden
Försökskommunerna ska besluta om och betala ut sfi-bonus efter skriftlig ansökan från den enskilde hos den försökskommun där sökanden är folkbokförd. Ansökan ska ha kommit in till kommunen inom tre månader från den dag då minst betyget Godkänt har uppnåtts på kurs D på studieväg 3, på kurs C på studieväg 2 eller på kurs B, studieväg 1. Försökskommunerna ska också informera de nyanlända invandrare som omfattas av lagen om förutsättningar och villkor för att få sfi-bonus. Kommunerna har tillgång till de flesta uppgifter som behövs för att kunna fatta beslut i ärenden om sfi-bonus. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att ordningen att kommunerna beslutar om och betalar ut bonus till dem som har uppfyllt villkoren för närvarande är att föredra framför en central statlig administration.
Det finns inte, enligt regeringens bedömning, behov av att införa någon regel om sekretesskydd i ärenden om sfi-bonus eftersom det inte ska förekomma integritetskänsliga uppgifter i sådana ärenden.
För att undvika att någon felaktigt får sfi-bonus eller får bonus med för högt belopp anser regeringen att det behövs en central informationsdatabas över beslut i ärenden om sfi-bonus genom vilken försökskommuner kan få uppgifter i fråga om sfi-bonus tidigare har betalats till sökanden. Skolverket bör få i uppdrag att dels informera kommunerna om hur bonussystemet fungerar, dels inrätta en informationsdatabas som bl.a. ska stödja kommunernas administration och förhindra att sfi-bonus utbetalas felaktigt till samma person från olika kommuner. Utöver den kontrollfunktion för utbetalningar av sfi-bonus som databasen innebär, kommer den även att kunna användas för de andra huvuduppgifter som Skolverket bör få i fråga om sfi-bonus – dels att betala ut medel till kommunerna, dels att hämta in och sammanställa information som är av betydelse för uppföljning och utvärdering av reformen med sfi-bonus.
För att möjliggöra inrättandet av en nationell informationsdatabas med de funktioner som beskrivs i propositionen krävs att Skolverket har tillgång till personuppgifter i ärenden om sfi-bonus. Försökskommunen ska lämna uppgifter om de personer som har ansökt om sfi-bonus till en eller flera myndigheter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om kommunens uppgiftsskyldighet.
Regeringen föreslår att kommunens beslut i ärenden om sfi-bonus får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätt.
Beräknade kostnader för försöket
Sfi-bonusen kommer att leda till att fler nyanlända invandrare påbörjar sfi och når resultat snabbare. Det är dock enligt regeringens bedömning inte möjligt att med någon säkerhet beräkna den totala kostnaden för försöksverksamheten med sfi-bonus. Med utgångspunkt i beräkningar och antaganden om förbättrade resultat på 20 procentenheter på varje studieväg kan de direkta kostnaderna i försökskommunerna för utbetald bonus inklusive sociala avgifter uppskattas till ca 32 miljoner kronor.
Varje försökskommun bör få ersättning av staten för de faktiska belopp som betalats ut som sfi-bonus, inbetalda arbetsgivaravgifter och därutöver ett schablonberäknat belopp för varje utbetald sfi-bonus som ska ersätta en skälig kostnad för information och administration. Med hänsyn tagen till att försökskommunerna kommer att ha vissa kostnader för information som inte är direkt knutna till ärendehanteringen, att de också kommer att bli skyldiga att betala in arbetsgivaravgifter och att de får ersättning för utbetalade sfi-bonusar och inbetalda arbetsgivaravgifter i efterskott och därmed ådrar sig räntekostnader, bedömer regeringen att en ersättning om 900 kr per ärende kan kompensera försökskommunerna för administrativa kostnader. Beräknat på den antagna volymen för utbetalning av sfi-bonus innebär detta en total kostnad för ersättning för administrationskostnader i försökskommunerna på 3,6 miljoner kronor. Rutiner för den statliga ersättningen till försökskommunerna och storleken på ersättningen kan lämpligen regleras i en förordning.
För att kunna jämföra effekterna på resultaten i sfi till följd av sfi-bonus med andra kvalitetshöjande insatser är avsikten att försökskommunerna och de kommuner som deltar i försöket som jämförelsekommuner ska erbjudas ett särskilt bidrag för kvalitetshöjande åtgärder. Kostnaden för den särskilda kvalitetshöjningssatsningen beräknas till högst 60 miljoner kronor.
Skolverket får ökade kostnader för att upprätta en databas för att samla in uppgifter om sfi-bonus, för informationsinsatser till kommunerna och för den löpande administrationen av utbetalningar av ersättning till kommunerna. Kostnaderna för detta beräknas till ca 1,4 miljoner kronor. För IFAU:s kostnader för utvärdering av försöket med sfi-bonus beräknas 0,5 miljoner kronor.
Den totala kostnaden för försöket med sfi-bonus beräknas därmed till ca 100 miljoner kronor. Medel som täcker dessa kostnader finns avsatta på statsbudgeten.
Motionen
Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet yrkar i motion A12 att riksdagen avslår propositionen i dess helhet. De tre partierna pekar i motionen på att en rad remissinstanser varit tveksamma till förslaget om en sfi-bonus och för i motionen fram ett antal invändningar mot propositionens förslag.
Motionärerna menar för det första att sfi-bonusen riskerar att leda till att vägen till arbete förlängs i onödan genom att invandrare väljer sfi-studier framför arbete. Förslaget löser inte heller det grundläggande problemet med bristande möjligheter att kombinera sfi-undervisning med arbete. De tre partierna delar för det andra Statskontorets uppfattning att sfi-bonus i första hand ger stimulans till dem som redan når de bästa resultaten. Det är orimligt att skapa ett bonussystem där nyanländas möjligheter att få bonus huvudsakligen beror på faktorer de inte kan påverka. För det tredje utgår propositionens förslag enligt motionärerna från föreställningen att dagens sfi-studerande inte är tillräckligt motiverade i sina studier. Det finns inga belägg för att sfi-studerande skulle vara mindre motiverade att studera än andra studerandegrupper. För det fjärde menar flera remissinstanser att pressen på sfi-lärarna att godkänna de studerande inom tidsramen ökar kraftigt. Därmed skulle enskilda lärares bedömning direkt påverka enskilda sfi-studerandes ekonomiska förutsättningar. Avslutningsvis är sfi-bonusen i ett juridiskt perspektiv undermåligt utredd avseende likställighetsprincipen.
Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet anser i stället att kvalitetshöjande åtgärder – i form av exempelvis fortbildning av sfi-lärare, ökad individualisering, förbättrade möjligheter att kombinera svenskundervisning med arbete eller praktik och ökade möjligheter för kommunerna att ha god framförhållning i planeringen av undervisningen – bör sättas in i undervisningen för att förbättra resultaten av sfi-undervisningen.
Tidigare riksdagsbehandling
Utbildningsutskottet behandlade i mars 2009 i betänkande 2008/09:UbU10 Vuxenutbildning motioner från den allmänna motionstiden som bl.a. handlade om förslag på förbättrad sfi-undervisning och utvärdering av sfi-undervisningen. Utbildningsutskottet avstyrkte motionerna med hänvisning till att regeringen i februari 2008 presenterade ett stort reformprogram med ett antal åtgärder för att förbättra sfi-undervisningen, kallat sfi-lyftet. Förutom förslaget om sfi-bonus framhöll utskottet följande åtgärder:
·. Ett uppdrag från regeringen till Skolverket att ta fram tydliga mål för sfi. Motivet till uppdraget var dels att kursmålen för sfi skulle bli mer distinkta, dels att få till stånd en nationell likvärdighet. Regeringen beslutade den 4 december 2008 om en ny kursplan som trädde i kraft den 1 januari 2009 (förordning om kursplan för svenskundervisning för invandrare, SKOLFS 2009:2). Förordningen ska tillämpas på utbildning som påbörjas efter den 1 januari 2009. Äldre bestämmelser gäller fortfarande för utbildning som har påbörjats före detta datum.
·. Ett uppdrag från regeringen till Skolverket om utvärdering av sfi (redovisas nedan).
·. Ett uppdrag från regeringen till Skolverket att utarbeta nationella slutprov på samtliga studievägar (redovisas delvis nedan).
·. En satsning med öronmärkta medel för att höja sfi-lärarnas kompetens, inom ramen för det pågående lärarlyftet. Denna satsning pågår, och sammanlagt har 61 miljoner kronor fram till år 2010 öronmärkts för sfi-lärarnas kompetensutveckling.
·. En förstärkning av den nationella inspektionen av sfi i och med att den nya nationella skolinspektionen inrättats.
Utbildningsutskottet noterade att en stor del av åtgärderna har genomförts eller är på väg att genomföras. Mot bakgrund av det omfattande reformarbete som pågår inom området, ansåg utskottet att motionerna fick anses vara tillgodosedda.
Riksdagen beslutade den 1 april 2009 i enlighet med utbildningsutskottets förslag.
Vissa kompletterande uppgifter
Regeringen har gett Skolverket i uppdrag (U2008/1045/SV) att utarbeta nationella slutprov på samtliga studievägar i sfi. Syftet är bl.a. att öka likvärdigheten och jämförbarheten mellan olika anordnare i landet. Detta uppdrag ska slutredovisas den 1 mars 2010. Av Skolverkets redovisning av delar av detta regeringsuppdrag från mitten av februari 2009 framgår att verket för närvarande inte samlar in provresultat för sfi och tidigare heller inte har föreskrivit om insamling av sådana provresultat. Den insamling av provresultat som sker i dag administreras av Institutionen för utbildningsvetenskap med inriktning mot språk och språkutveckling (USOS) vid Stockholms universitet och är en urvalsinsamling som sker på frivillig basis. Den bristande kvaliteten på den nuvarande resultatinsamlingen talar för en förändring i form av en totalinsamling, och Skolverket föreslår därför att resultaten från nationella slutprov för sfi samlas in i en totalinsamling. Verket föreslår att den reguljära resultatinsamlingen ska inledas i februari 2010.
Regeringen gav i februari 2008 Statskontoret i uppdrag att utvärdera hur och i vilken omfattning statliga reformer har lett till förbättringar inom svenskundervisning för invandrare. Ett år senare överlämnade myndigheten utvärderingsrapporten 2009:2 Sfi – resultat, genomförande och lärarkompetens. De huvudsakliga resultaten har redovisats i avsnittet Bakgrund ovan. Statskontoret konstaterar att det finns faktorer som kommuner och anordnare har svårt att påverka, men anser ändå att de resultat som redovisas i rapporten inte är tillfredsställande. Statskontoret bedömer att det finns en stor förbättringspotential för sfi. Myndigheten har även undersökt vilken betydelse införandet av en ny kursplan 2003 har haft. När Statskontoret i sina statistiska analyser tagit hänsyn till förändringar i både sammansättningen av de studerande och omgivningen, framgår att studieresultaten i stort sett är likvärdiga för tidsperioderna före och efter 2003. Andelen studerande som får godkänt betyg på högsta nivån har i själva verket minskat något, men det förklaras till stor del av att fler personer med sämre förutsättningar att klara studierna påbörjar sfi efter reformen. Slutsatsen är att införandet av den nya kursplanen inte har inneburit att studieresultaten har förbättrats.
Statskontoret lämnar i rapporten ett antal förslag avseende sådana faktorer som man anser i hög grad kan och bör beaktas för att förbättra resultaten i sfi. Myndigheten föreslår bl.a. att kommunerna ska erbjuda låg- respektive högutbildade möjlighet att studera i olika grupper. Regeringen föreslås ta initiativ till en ökad interkommunal samverkan med syfte att få till stånd fler yrkesinriktade sfi-utbildningar. Regeringen bör vidare överväga att införa krav på kommunerna att tillhandahålla flexibla undervisningsformer, så att den nyanländas möjligheter att kombinera arbete och sfi-studier förbättras. Statskontoret föreslår avslutningsvis att den förbättrade statistik som regeringen tagit initiativ till kompletteras med fördjupade studier av måluppfyllelse för sfi. Regeringen föreslås även besluta om att införa nationella referensvärden för hur lång tid studier på respektive studieväg i normalfallet förväntas ta.
Rapporten bereds nu inom Utbildningsdepartementet.
I juni 2008 överlämnade Utredningen om nyanländas arbetsmarknadsetablering (dir. 2007:52) sitt betänkande SOU 2008:58 Egenansvar – med professionellt stöd. I betänkandet föreslås ett nytt system för introduktion av nyanlända invandrare under tiden efter att de beviljats uppehållstillstånd. I förslaget ingår bl.a. att den nyanlända ska följa ett introduktionsprogram som ska bedrivas på heltid i minst ett år och som minst ska bestå av sfi, samhällskunskap och förberedande insatser för inträde i arbetslivet. För att öka den nyanländas möjligheter att delta i sfi-undervisning som stärker utvecklingsplanens mål ska en sfi-peng följa den nyanlända, vilket möjliggör att denna kan välja sfi-undervisning i en annan kommun än hemkommunen även om hemkommunen inte stödjer beslutet. I betänkandet sägs att nyanlända invandrare också ska ingå i den personkrets som omfattas av en eventuell sfi-bonus.
Betänkandet har remissbehandlats och bereds nu inom Regeringskansliet.
Riksrevisionen beslutade i juni 2008 om granskningsrapporten RiR 2008:13 Svenskundervisning för invandrare (sfi), i vilken frågan ställdes om regeringen har säkerställt att det går att utvärdera sfi:s effekter på deltagarnas arbetsmarknadsstatus. Riksrevisionen konstaterar att en målsättning med sfi är att deltagarnas ställning på arbetsmarknaden ska stärkas av verksamheten. Granskningen har emellertid visat att sfi:s effekter aldrig har utvärderats, vare sig vad gäller deltagarnas ställning på arbetsmarknaden eller på andra områden. Vidare drar Riksrevisionen slutsatsen att det i dagsläget inte är möjligt att effektutvärdera sfi med befintlig statistik enligt traditionella metoder, eftersom det kan antas att icke-observerbara faktorer påverkar såväl de nyanländas deltagande och resultat i sfi som deras ställning på arbetsmarknaden. Riksrevisionen konstaterar att regeringen på senare tid har agerat i syfte att förbättra den nationella statistiken för både sfi och introduktionen. Eftersom frågan om introduktionsstatistiken fortfarande ses över inom Regeringskansliet, och Skolverket nyligen fått i uppdrag att förbättra och öka användbarheten i sfi-statistiken, kan dock inte Riksrevisionen bedöma om regeringens insatser är tillräckliga i detta avseende. Riksrevisionen konstaterar däremot att det i dagsläget inte går att utvärdera sfi:s effekter med traditionella utvärderingsmetoder och att regeringens insatser hittills inte har varit tillräckliga för att säkerställa att sfi:s effekter kan utvärderas, bl.a. vad gäller deltagarnas arbetsmarknadsstatus.
Riksrevisionen rekommenderar regeringen att snarast möjligt låta genomföra utvärderingar av sfi:s effekter, t.ex. avseende deltagarnas ställning på arbetsmarknaden. För att möjliggöra sådana utvärderingar bör regeringen:
·. förbättra och utvidga statistiken, i fråga om såväl de specifika sfi-uppgifterna som andra relevanta statistiska uppgifter
·. initiera någon form av kontrollerade experiment på sfi-området.
De båda angivna förslagen kan från utvärderingssynpunkt med fördel kombineras. På grund av de särdrag och den selektionsproblematik som utmärker sfi-området framstår dock det sistnämnda som det mest tillförlitliga sättet att kunna skatta sfi:s effekter i generaliserbara termer.
I rapporten nämner Riksrevisionen, med hänvisning till de forskare som revisionen anlitat för att utföra delar av granskningen, att en möjlighet vore att nya åtgärder eller inslag, t.ex. en sfi-bonus, inledningsvis enbart skulle kunna införas i vissa kommuner. På så sätt skulle åtgärden eller inslaget kunna utvärderas genom kommunvisa jämförelser. (Vid tidpunkten för Riksrevisionens rapport förelåg endast departementspromemorians förslag om en sfi-bonus som skulle gälla i hela landet.)
Utskottets ställningstagande
Den rådande ekonomiska krisen riskerar att försämra arbetsmarknadsläget för många i samhället, men det finns anledning att tro att grupper som redan har svag anknytning till arbetsmarknaden är mer utsatta än andra. Utrikes födda är en sådan grupp. I februari 2009 var arbetslösheten, enligt SCB, 14,1 % för utrikes födda att jämföra med 6,9 % för inrikes födda. Arbetsförmedlingen anger i sin reviderade prognos för åren 2009 och 2010 att utrikes födda, och i synnerhet utomeuropeiskt födda, kommer att se sin höga arbetslöshet öka ytterligare, även om arbetslösheten procentuellt sett bedöms öka snabbare för svenskfödda.
Mot den bakgrunden är det enligt arbetsmarknadsutskottets mening angeläget att vidta åtgärder som minskar trösklarna för utrikes födda att ta sig in på den svenska arbetsmarknaden. En sådan tröskel kan för många utrikes födda, i synnerhet nyanlända invandrare, vara bristande språkkunskaper. Även om utskottet vill understryka att deltagande på arbetsmarknaden i sig kan fungera som ett bra sätt att tillägna sig svenska, kan man samtidigt anta att bristande språkkunskaper gör det svårare att över huvud taget få ett arbete.
Förslaget om en försöksverksamhet med sfi-bonus
God svenskundervisning för invandrare är en nyckel bland flera till att utrikes födda ska kunna etablera sig på den svenska arbetsmarknaden. Det är därför med oro som utskottet konstaterar att det i dag råder oklarhet om hur väl den nuvarande sfi-undervisningen fungerar. Statskontoret noterar i sin rapport (2009:2) att mer än var tredje sfi-deltagare inte fått något betyg alls tre år efter kursstart. Bland de övriga två tredjedelarna är det bara hälften som uppnått godkänt resultat på den högsta kursen efter tre år. Ett år efter avslutad sfi-undervisning har endast en av tre arbete, enligt definitionen minst en timmes arbete en viss bestämd månad.
Samtidigt noterar utskottet att Riksrevisionen i sin rapport (RiR 2008:13) funnit att det aldrig gjorts någon effektutvärdering av sfi:s effekter, varken när det gäller deltagarnas ställning på arbetsmarknaden eller på andra områden. Det är heller inte enligt Riksrevisionens bedömning möjligt att med befintlig statistik och traditionella metoder utföra utvärderingar som kan belägga orsakssamband.
Utskottet anser att uppgifterna i rapporterna är bekymmersamma, inte minst ur ett integrationspolitiskt och arbetsmarknadspolitiskt perspektiv. De resultat – i termer av genomströmning av elever med godkänt resultat – som framgår av Skolverkets och Statskontorets redovisningar kan inte anses vara tillfredsställande. Det är också en uppenbar brist att sfi-undervisningens arbetsmarknadseffekter inte är kända och inte kan fastställas med befintlig statistik och traditionella metoder. Utskottet delar således Statskontorets och Riksrevisionens med fleras uppfattning att åtgärder bör vidtas för att försöka förbättra sfi-undervisningens effektivitet när det gäller att uppnå uppsatta mål. Det är därför välkommet att regeringen nu lägger fram ett förslag om en sfi-bonus. På det sättet kan man motivera nyanlända invandrare att påbörja sfi så snart som möjligt, bidra till att förbättra deras närvaro i utbildningen och uppmuntra till extra ansträngningar för att snabbt nå godkänd nivå i studierna.
Invandrare som behöver förbättra sina svenskkunskaper ska stimuleras att stärka sin position på arbetsmarknaden. Utskottet ställer sig bakom de principer som idén om en sfi-bonus vilar på. Grundprincipen att genom incitament stimulera människor vars fulla potential inte utnyttjas på arbetsmarknaden till att förstärka sin anställningsbarhet och att öka sitt arbetsutbud genomsyrar den omsvängning av arbetsmarknads- och integrationspolitiken som alliansregeringen lett. Utskottet har flera gånger haft anledning att välkomna denna omsvängning och kan göra så även i detta fall.
Utskottet vill emellertid samtidigt – i linje med vad Riksrevisionen framhåller – betona att det är viktigt att inte tillföra sfi-undervisningen ytterligare resurser utan att samtidigt förvissa sig om att det går att få information om i vilken grad resurserna kommer att användas på ett sätt som faktiskt förbättrar sfi-undervisningens resultat. Det svåra statsfinansiella läget understryker enligt utskottets mening vikten av att staten inte bör använda skattemedel till åtgärder vars effektivitet för att uppnå av riksdagen uppsatta mål inte på ett tillfredsställande sätt kan bestämmas. Utskottet finner det därför synnerligen lämpligt att, som regeringen föreslår, pröva effekterna av sfi-bonusen i en försöksverksamhet.
Riksrevisionen har, både när det gäller arbetsmarknadspolitiken i stort (se exempelvis rapport RiR 2007:12) och när det gäller just svenskundervisning för invandrare, framhållit att regeringen bör säkerställa att statliga åtgärder är utvärderingsbara och att regeringen bör underlätta och uppmuntra användandet av utvärderingsmetoder i form av exempelvis försöksverksamheter. Det kan noteras att arbetsmarknadsutskottet tidigare (2007/08:AU1 s. 53 f.) uttalat bl.a. att det är av särskild vikt att arbetsmarknadspolitiken bereds och utvärderas på ett fullgott sätt i ljuset av dess betydande konsekvenser såväl för statsbudgeten som för den enskilde individen. Utskottet fann det också glädjande att regeringen förefaller mycket mån om att, när så är möjligt, använda försöksverksamhet som ett instrument för att förbättra utformningen av arbetsmarknadspolitiska åtgärder.
Utskottet vidhåller sina tidigare ståndpunkter och anser, liksom regeringen, att förslaget om sfi-bonus är ett exempel på en åtgärd där det är möjligt och lämpligt att inleda en försöksverksamhet. Förslagen i propositionen framstår mot denna bakgrund som särskilt ändamålsenliga. En försöksverksamhet med sfi-bonus kombinerad med ett extra resurstillskott såväl till försökskommunerna som till jämförelsekommunerna öppnar för att ett antal olika åtgärder för att förbättra sfi-undervisningen kan prövas om propositionens förslag blir verklighet. Enligt vad utskottet erfarit under hand kommer resultaten i försökskommuner och jämförelsekommuner därefter att kunna jämföras inte bara med varandra utan även med resultaten i kommuner som inte getts något resurstillskott för sfi-undervisningen. På så sätt kan regeringens förslag antas ge insikter om vilka åtgärder som kan bidra till att förbättra sfi-undervisningens resultat.
Utskottet ser också mycket positivt på att regeringen säkerställt att IFAU kommer att utvärdera projektets effekter.
Motionärernas förslag och invändningar
Utskottet välkomnar en diskussion om hur sfi-utbildningens resultat ska förbättras och vill inte utesluta att det bland de förslag som framförs i motion A12 av Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet finns idéer värda att beakta. Utskottet noterar också, apropå motionskravet om fortbildning av sfi-lärarna, att regeringen avsatt 61 miljoner kronor inom ramen för det s.k. sfi-lyftet för att stärka sfi-lärarnas kompetens. Med detta sagt vill utskottet ändå understryka den osäkerhet om vilka åtgärder som faktiskt ger en positiv effekt på sfi-undervisningens resultat som Riksrevisionen pekat på. Det får enligt utskottets mening anses vara befogat att försöka minska denna osäkerhet innan större permanenta förändringar kan bli aktuella.
När det gäller den kritik mot sfi-bonusen som framförs i motionen vill utskottet peka på att det föreslagna försöket skulle kunna ge svar på om det finns fog för motionärernas farhågor. Samtidigt kan utskottet förvånas över hur kategoriska motionärerna är i sin kritik av förslaget, mot bakgrund av den osäkerhet som enligt oberoende granskare råder när det gäller vilka åtgärder som faktiskt effektiviserar sfi-undervisningen. Utskottet anser att det hade varit mycket välkommet om motionärerna i motionen också redovisat på vilka, av Riksrevisionen förbisedda, källor de bygger sina invändningar.
Utan att föregripa utfallet av försöksverksamheten vill utskottet ändå påpeka att den risk för inlåsningseffekter som motionärerna ser med sfi-bonusen i det rådande ekonomiska läget knappast kan betraktas som en relevant invändning. Ett viktigt syfte med förslaget om sfi-bonus är ju tvärtom att eleverna ska klara av studierna fortare och därmed förkorta tiden före arbetsmarknadsinträdet.
Utskottet anser att risken med ett differentierat bonussystem inte ska överdrivas, då förslaget innehåller medel för att förbättra alla sfi-elevers möjligheter att nå godkänt resultat. Utskottet kan tvärtom se fördelar med att incitamentsstrukturen sporrar eleverna på de lägre studievägarna att ytterligare förbättra sina svenskkunskaper. När det slutligen gäller risken för en ökad press på lärare att godkänna sfi-eleverna utgår utskottet, liksom regeringen, från att risken kan reduceras kraftigt genom de nationella proven som kan ge underlag för lärarnas betygsättning.
Sammanfattning
Arbetsmarknadsutskottet ställer sig bakom regeringens förslag om en ny lag om försöksverksamhet med prestationsbaserad stimulansersättning inom svenskundervisning, s.k. sfi-bonus. Utskottet anser att förslaget bygger på den goda principen att genom incitament stimulera människor att förbättra sin anställningsbarhet. Med förslaget ökar människor sina chanser att ta de jobbmöjligheter som trots allt finns under lågkonjunkturen och står bättre rustade när konjunkturen vänder. Utskottet finner emellertid även regeringens förslag om att först pröva sfi-bonusen i en försöksverksamhet väl genomtänkt, mot bakgrund av såväl det ofullständiga kunskapsläget om effektiva insatser för att förbättra sfi-undervisningen som behovet av omsorg om statsfinanserna. Utskottet anser inte att de invändningar som framförs i den motion som väckts med anledning av propositionen motiverar ett avslag på propositionen.
Utskottet anser att det framlagda lagförslaget bör antas av riksdagen. Lagen bör träda i kraft den 1 oktober 2009. Mot den nu angivna bakgrunden föreslår utskottet bifall till propositionen och avslag på motionen.
Reservation
Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation.
Försöksverksamhet med sfi-bonus (s, v, mp) |
av Berit Högman (s), Sylvia Lindgren (s), Lars Lilja (s), Luciano Astudillo (s), Josefin Brink (v), Ann-Christin Ahlberg (s), Ulf Holm (mp) och Patrik Björck (s). |
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:
Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om försöksverksamhet med prestationsbaserad stimulansersättning inom svenskundervisning för invandrare. Därmed bifaller riksdagen motion
2008/09:A12 av Berit Högman m.fl. (s, v, mp) och
avslår proposition 2008/09:156.
Ställningstagande
Regeringen föreslår i propositionen att en lag införs om försöksverksamhet i högst 15 kommuner med prestationsbaserad stimulansersättning inom svenskundervisningen för invandrare, en s.k. sfi-bonus.
Vi företrädare för Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet anser att förslaget har betydligt fler nackdelar än fördelar. Vi noterar också att många av remissinstanserna har varit kritiska, och vi kan på många punkter instämma i denna kritik. Vi vill särskilt peka på följande nackdelar med regeringens förslag.
För det första kan sfi-bonusen leda till att vägen till jobb förlängs i onödan för många. Flera remissinstanser anför att sfi-bonusen ”kan motverka arbetslinjen”. Förslaget löser inte heller det grundläggande problemet med bristande möjligheter att kombinera sfi-undervisning med arbete som finns på många håll i landet. Detta är mycket olyckligt då nyckeln in i Sverige är både arbete och goda språkkunskaper. En vanlig orsak till studieavbrott i sfi-undervisningen i dag är att den studerande får ett arbete.
För det andra delar vi Statskontorets uppfattning att sfi-bonus i första hand ger stimulans till de studenter som redan är gynnade i olika avseenden. De som redan når de bästa resultaten, undervisas av de skickligaste pedagogerna, har mest studievana och högst utbildning och kommer från länder med det latinska alfabetet kommer att ha ett försteg när det gäller att klara kraven för bonus. Vi anser att det är orimligt att skapa ett bonussystem där nyanlända premieras respektive går miste om sin bonus beroende på faktorer som de inte kan påverka.
För det tredje utgår propositionens förslag från föreställningen att dagens sfi-studerande inte är tillräckligt motiverade i sina studier. Det finns emellertid inga belägg för att sfi-studerande som grupp skulle vara mindre motiverade att studera än andra studerandegrupper. Statens skolverk påpekar i sitt remissvar att kunskapen om orsaken till den låga genomströmningen och de många avhoppen inom sfi är begränsad. Var femte nybörjare läsåret 2005/06 avbröt sin utbildning. För drygt hälften av dessa saknas dock uppgift om orsaken till avbrottet. För den andra hälften var en vanlig orsak till studieavbrottet att den studerande hade fått ett arbete.
För det fjärde menar flera remissinstanser att pressen på sfi-lärarna att godkänna de studerande inom tidsramen ökar kraftigt. Därmed riskerar enskilda lärares bedömning att direkt påverka enskilda sfi-studerandes ekonomiska förutsättningar.
Avslutningsvis är sfi-bonusen i ett juridiskt perspektiv avseende likställighetsprincipen undermåligt utredd.
Vi i Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet anser att en betydligt bättre väg än regeringens för att förbättra nyanländas möjlighet att lära sig svenska i nuläget vore att sätta in kvalitetshöjande åtgärder i undervisningen. Exempel på sådana åtgärder är att fortbilda sfi-lärare, öka individualiseringen i undervisningen, förbättra möjligheterna att kombinera svenskundervisning med arbete eller praktik och underlätta för kommunerna att ha god framförhållning i planeringen av sfi-undervisningen.
Regeringens förslag leder till mer byråkrati i de berörda kommunerna. De resurser som kommer att tas i anspråk för såväl bonusen som dess administration borde i stället kunna satsas på att förbättra kvaliteten i hela introduktionen av nyanlända.
Mot bakgrund av vad som har anförts ovan föreslår vi att riksdagen bifaller motionen och avslår propositionen.
Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag
Propositionen
Proposition 2008/09:156 Sfi-bonus – försöksverksamhet för att stimulera nyanlända invandrare att snabbare lära sig svenska:
Riksdagen antar regeringens förslag till lag om försöksverksamhet med prestationsbaserad stimulansersättning inom svenskundervisning för invandrare.
Följdmotionen
2008/09:A12 av Berit Högman m.fl. (s, v, mp):
Riksdagen avslår propositionen i sin helhet.
Bilaga 2
Regeringens lagförslag
