Förhandsprövning av nättariffer m.m.

Delbetänkande av Energinätsutredningen

Stockholm 2007

SOU 2007:99

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003.

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice

Tryckt av Edita Sverige AB

Stockholm 2007

ISBN 978-91-38-22861-6

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Näringsdepartementet

Regeringen beslutade den 30 mars 2006 att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att se över frågor som rör regleringen av elnätstariffer m.m. (dir 2006:39).

Den 28 april 2006 förordnades direktören Sten Kjellman som särskild utredare.

Övriga medverkande i utredningens arbete med uppdragets för- sta del anges på följande sidor.

Utredningen har antagit namnet Energinätsutredningen. Utredningen får härmed överlämna delbetänkandet Förhands-

prövning av nättariffer m.m. (SOU 2007:99).

Betänkandet har tillkommit i samarbete mellan utredare, sak- kunniga, experter och sekreterare. Detta innebär inte att samtliga i utredningen deltagit i utformningen av alla delar av betänkandet. Jag är således ensam ansvarig för de överväganden och förslag som betänkandet innehåller.

Särskilda yttranden har avgetts av sakkunniga Mikael Möller, Bertil Persson, Anders Richert och Ulf Sävström samt experterna Camilla Rosenberg och Ronald Liljegren.

Utredningsuppdraget fortsätter med sikte på ett slutbetänkande i april 2008.

Stockholm i november 2007

Sten Kjellman

/Mattias Steen

Förteckning över de som har deltagit i utredningens arbete.

Nedan angivna personer har deltagit i utredningens arbete med det föreliggande delbetänkandet.

Särskild utredare

Direktören Sten Kjellman, Svensk Kärnbränslehantering AB, fr.o.m. 1 maj 2006.

Sakkunniga

Kanslirådet Catarina Eriksson, Miljö- och samhällsbyggnads- departementet, 20 juni – 24 augusti 2006

Enhetschefen Karin Israelsson, Energimarknadsinspektionen, 20 juni 2006 – 27 februari 2007

Avdelningsdirektören Eva Lindström, Konsumentverket, fr.o.m. 20 juni 2006

Rådmannen Göran Morén, Länsrätten i Gävleborgs län, fr.o.m. 20 juni 2006

Handläggaren Mikael Möller, Plast & och Kemiföretagen, fr.o.m. 20 juni 2006

Chefsjuristen Bertil Persson, Affärsverket svenska kraftnät, fr.o.m. 20 juni 2006

Enhetschefen Anders Richert, Svensk Energi, fr.o.m. 20 juni 2006

Kanslirådet Karin Sjökvist, Miljödepartementet, 20 juni 2006 – 27 februari 2007

Kanslirådet Ulf Sävström, Näringsdepartementet, 25 augusti 2006

– 27 februari 2007

Avdelningschefen Ulf Sävström, Energimarknadsinspektionen, fr.o.m. 28 februari 2007

Departementssekreteraren Caroline Johansson, Näringsdeparte- mentet, fr.o.m. 28 februari 2007

Rättssakkunniga Ylva Svensson, Näringsdepartementet fr.o.m. 28 februari 2007

Experter

Handläggaren Joakim Lindström, Energimarknadsinspektionen, 20 juni 2006 – 27 februari 2007

Chefsjuristen Ronald Liljegren, Fortum Distribution AB, fr.o.m. 20 juni 2006

Enhetschefen Camilla Rosenberg, Energimarknadsinspektionen, fr.o.m. 28 februari 2007

Sekreterare

Kanslirådet Åsa Leander, t.o.m. 30 september 2007 Kammarrättsassessorn Mattias Steen

Assistent

Eva Gatsinzi

Innehåll

Förkortningar.....................................................................			13
Sammanfattning ................................................................			15
Summary ..........................................................................			31
Författningsförslag .............................................................			47
1	Inledning...................................................................		71
1.1	Uppdraget.................................................................................		71
1.2	Arbetets bedrivande.................................................................		72
	1.2.1	Allmänt..........................................................................	72
	1.2.2	Delbetänkande och slutbetänkande.............................	73
1.3	Bakgrund ..................................................................................		73
	1.3.1 Regleringen av tariffer för överföring av el.................		73
	1.3.2	Anslutningsavgifter ......................................................	75
	1.3.3 Utlandsförbindelser anslutna till regionnät ................		76
1.4	Betänkandets disposition.........................................................		77
2	Gällande rätt..............................................................		79
2.1	Inledning...................................................................................		79
2.2	Energimarknadsinspektionen..................................................		79
2.3	Ellagens bestämmelser om utformningen av nättariffer........		81
	2.3.1	Inledning .......................................................................	81
	2.3.2	Utformning av nättariffer ............................................	82
			7

Innehåll SOU 2007:99

	2.3.3 Skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter		.....88
	2.3.4	Särskilt om anslutningsavgifter ....................................	89
2.4	Tillsyn över nättarifferna .........................................................		90
	2.4.1	Energimarknadsinspektionens befogenheter ..............	90
	2.4.2	Energimarknadsinspektionens tillämpning av
		regelverket .....................................................................	91
	2.4.3	Särskilt om anslutningsavgifterna ................................	95
	2.4.4	Energimarknadsinspektionens tillsynsprocess............	99
2.5	Erfarenheter av tillämpningen av regelverket .......................		101
	2.5.1	2003 års nättariffer ......................................................	101
	2.5.2	2004–2006 års tariffer .................................................	102
2.6	Särskilt om Affärsverket svenska kraftnät............................		102
3	Regleringen i andra nordiska länder............................		105
3.1	Inledning.................................................................................		105
3.2	Finland ....................................................................................		105
	3.2.1 Den finska elmarknadslagen m.m. .............................		105
	3.2.2 Riktlinjer för bedömning av skälig prissättning
		inom eldistributionsnätverksamheten åren 2005–
		2007 (tillsynsperiod 1) och 2008–2011
		(tillsynsperiod 2).........................................................	110
	3.2.3	Kvalitetsreglering ........................................................	115
	3.2.4 Fastställande av metoder för anslutningsavgifter......		116
3.3	Norge	......................................................................................	118
	3.3.1	Inledning......................................................................	118
	3.3.2	Fastställande av intäktsramar .....................................	120
	3.3.3	Särskilt om anslutningsavgifter ..................................	124
3.4	Danmark .................................................................................		125
	3.4.1	Inledning......................................................................	125
	3.4.2	Elforsyningslagen........................................................	125
	3.4.3 Fastställande av intäktstak och avkastningstak
		samt modell för benchmarking av nätföretagen........	126
	3.4.4	Anslutningsavgifter.....................................................	128

SOU 2007:99 Innehåll

4	Införandet av en förhandsprövning .............................		129
4.1	Bakgrund till införandet av en förhandsprövning................		129
4.2	Bestämmelser om införandet av en förhandsprövning........		133
	4.2.1 Förhandsprövning – fastställande av intäktsramar...		133
	4.2.2	Ändring av tillsynsmyndighetens
		fastställelsebeslut ........................................................	137
	4.2.3	Ansvarig tillsynsmyndighet för
		förhandsprövningen ...................................................	141
	4.2.4	Tillsynsperiodens längd..............................................	141
	4.2.5 Tydligare regelverk till följd av
		förhandsprövningen ...................................................	144
5	Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens
	intäkter ...................................................................		147
5.1	Inledning.................................................................................		147

5.2Några allmänna utgångspunkter vid en övergång till en

renodlad förhandsprövning ...................................................		148
5.2.1	Inledning .....................................................................	148
5.2.2	Disposition av ellagens bestämmelser om
	nättariffer och skäliga intäkter...................................	149
5.2.3	Den inledande bestämmelsen i nuvarande 4 kap.
	ellagen om utformningen av nätföretagens
	nättariffer ....................................................................	150
5.2.4	Särskilt om nättariffer för regionledning ..................	153
5.3 Skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter ..............		157
5.3.1	Inledning .....................................................................	157
5.3.2	En övergripande beskrivning av utredningens
	förslag till principer för en ny tillsynsmodell............	157
5.3.3	Utgångspunkt för fastställande av kapitalbasen –
	faktiskt eller fiktivt nät? .............................................	159
5.3.4	Principer och metoder för fastställandet av
	kapitalbasen.................................................................	161
5.3.5	Val av metod för att fastställa kapitalbasen...............	168
5.3.6	Utveckling av kapitalbasen i tiden.............................	184
5.3.7	Rimlig avkastning m.m...............................................	196
5.3.8	Löpande kostnader och intäkter i nätverksamheten ....	198
5.3.9	Justering av avkastningen med hänsyn till kvalitet...	205
		9

Innehåll

SOU 2007:99

5.3.10Förhållandet mellan lag, förordning, föreskrifter och Energimarknadsinspektionens beslut när det gäller skälighetsbedömningen av nätföretagens

intäkter.........................................................................

215

5.4Särskilt om anslutningsavgifter när det gäller

	förhållandet mellan nätföretag och kund..............................		220
	5.4.1	Inledning......................................................................	220
	5.4.2	Gällande rätt och tillämpning av regelverket.............	221
	5.4.3	Utformning av anslutningsavgifter............................	224
	5.4.4	Regelverket kring anslutningsavgifter och dess
		förenlighet med artikel 23.2 i elmarknadsdirektivet.....	233
5.5	Återbetalning av för högt uttagna avgifter ...........................		234
5.6	Överlåtelse av nätkoncession m.m........................................		239

5.7Energimarknadsinspektionens tillsyn av nätföretagens

intäkter i praktiken.................................................................		243
5.7.1	Inledning......................................................................	243
5.7.2	Fastställelsebeslut........................................................	244
5.7.3 Uppföljning mellan fastställelsebeslut och
	avstämningsbeslut .......................................................	246
5.7.4	Avstämningsbeslut......................................................	247
5.7.5 Frågor som uppkommer vid fastställelse-
	respektive avstämningsbeslutet..................................	249
5.7.6 Resultatet av avstämningsbeslutet och dess
	följder...........................................................................	250
5.7.7	Insamling av uppgifter ................................................	250

5.8Tvist om överföringsavgiften mellan nätföretag och

kund	........................................................................................	250
5.8.1	Inledning ......................................................................	250
5.8.2 Bakgrunden till den nuvarande regleringen...............		251
5.8.3 ...........................................	Utredningens bedömning	255

5.9Överklagande av Energimarknadsinspektionens beslut

m.m..........................................................................................		259
5.9.1	Inledning......................................................................	259
5.9.2	Överklagandeprocessen i dag .....................................	260
5.9.3	Utredningens överväganden avseende
	överklagandereglerna ..................................................	261

SOU 2007:99		Innehåll
6	Utlandsförbindelser anslutna till regionnät..................	269
6.1	Inledning.................................................................................	269
6.2	Svenska utlandsförbindelser..................................................	270
6.3	Ägandet och utnyttjandet av utlandsförbindelserna ...........	271
6.4	Tidigare behandling av frågorna............................................	273

6.5Särskilt beträffande överföringsförbindelserna till

	Bornholm och Åland .............................................................		274
6.6	Särskilt om förutsättningarna för Ålands elförsörjning ......		276
6.7	Utredningens överväganden och förslag ..............................		278
	6.7.1 Generellt om hanteringen av utlandsförbindelser
		som ansluter till regionnät .........................................	278
	6.7.2 Särskilt om överföringsförbindelsen till Åland.........		280
7	Ekonomiska och andra konsekvenser ..........................		283
7.1	Inledning.................................................................................		283
7.2	Kommittéförordningens krav på konsekvensanalyser ........		284
7.3	Ekonomiska konsekvenser....................................................		285
	7.3.1	Konsekvenser för Energimarknadsinspektionen......	285
	7.3.2	Konsekvenser för nätföretagen..................................	287
	7.3.3	Konsekvenser för kunderna .......................................	289
	7.3.4	Konsekvenser för domstolsväsendet .........................	290
7.4	Övriga konsekvenser .............................................................		291
8	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser .................		293
9	Författningskommentar .............................................		295

Innehåll		SOU 2007:99
	Särskilt yttrande av sakkunnige Mikael Möller .....................		317
	Särskilt yttrande av sakkunnige Bertil Persson.....................		319
	Särskilt yttrande av sakkunnige Anders Richert och
	experten Ronald Liljegren..........................................		321
	Särskilt yttrande av sakkunnige Ulf Sävström och experten
	Camilla Rosenberg....................................................		327
	Särskilt yttrande av sakkunniga Mikael Möller, Bertil
	Persson, Anders Richert och Ulf Sävström samt
	experterna Ronald Liljegren och Camilla Rosenberg .....		331
	Bilaga 1	Kommittédirektiv.................................................	333
	Bilaga 2	Tilläggsdirektiv....................................................	347
	Bilaga 3	Tilläggsdirektiv....................................................	349
	Bilaga 4	Konsekvenser vid byte av princip för beräkning av
	kapitalkostnader i nätregleringen................................		351

Förkortningar

DEA	Data Envelopement Analysis
Dir.	Kommittédirektiv
Ds	Departementspromemoria
EG	Europeiska gemenskapen
Elmarknadsdirektivet	Europaparlamentets och rådets direktiv
	2003/54/EG om gemensamma regler för
	den inre marknaden av el och om
	upphörande av direktiv 96/92/EG
EU	Europeiska unionen
GWh	Gigawattimme
JO	Justitieombudsmannen
KPI	Konsumentprisindex
KV	Kilovolt
KWh	Kilowattimme
MW/MWh	Megawatt/ Megawattimme
NJA	Nytt juridiskt arkiv, avdelning I
NL	Nominellt linjär metod
NVE	Norges vassdrags- och energidiktorat
Prop.	Proposition
RA	Real annuitetsmetod
RÅ	Regeringsrättens årsbok
SOU	Statens offentliga utredningar
WACC	Weighted average cost of capital

Sammanfattning

Bakgrund

I Sverige har prisregleringen av elnätverksamhet och tidigare även elpriset skett genom kontroll i efterhand. I samband med om- regleringen av elmarknaden den 1 januari 1996 behölls den svenska traditionen med fri prissättning, där elnätsföretagen sätter sina tariffer efter vissa generella riktlinjer. Tarifferna fastställs således inte av tillsynsmyndigheten i förväg utan myndigheten ges först möjlighet att pröva om dessa är skäliga i efterhand.

I juni 2003 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG om gemensamma regler för den inre marknaden av el och om upphörande av direktiv 96/92/EG. Det övergripande målet med det nya s.k. elmarknadsdirektivet är att skapa en fungerande inre marknad för el där konkurrens råder på lika villkor. Direktivet innehåller ett omfattande och detaljerat regelverk som syftar till att bidra till att detta mål uppnås. När det gäller nättariffer anges bl.a. i direktivet att det är tillsynsmyndigheten som ska ansvara för att i förväg fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, vilket inkluderar överförings- och anslutningstariffer. Till- synsmyndigheterna kan också välja att enbart fastställa eller god- känna de metoder som används för att beräkna eller fastställa dessa villkor. Elmarknadsdirektivet är i princip genomfört genom de för- slag till ändringar och kompletteringar i ellagen som lades fram i propositionen Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas m.m. (prop. 2004/05:62). I propositionen framhöll regeringen att metoden för överföringstariffer borde utformas så att den kompletterar de reg- ler om tariffers utformning som redan i dag finns i ellagen. Då det saknades underlag för att kunna ta ställning till denna fråga ansåg regeringen att det under en övergångsperiod borde införas en ord- ning där metoden för tariffsättningen anges direkt i lagstiftningen.

Sammanfattning

SOU 2007:99

Regeringen anmälde i propositionen att man avser utreda frågan och återkomma till riksdagen med förslag. Det är mot denna bak- grund som Energinätsutredningen har tillsatts.

Energinätsutredningen har således haft i uppdrag att lämna för- slag till det regelverk som krävs för att införa en ny ordning där tillsynsmyndigheten godkänner eller fastställer nätföretagens överförings- och anslutningsavgifter innan de får börja gälla. Utredningens uppdrag har också varit att lämna förslag till hur de utlandsförbindelser som är anslutna till det svenska regionnätet kan hanteras så att dessa förbindelser behandlas enligt samma grunder som de utlandsförbindelser som är anslutna till stamnätet. I detta betänkande lämnas förslag i båda dessa delar.

Efter en inledning där förutsättningarna för utredningsarbetet och arbetets bedrivande beskrivs (kap. 1), redogör utredningen i korthet för de gällande regelverken i Sverige (kap. 2) samt i Finland, Norge och Danmark (kap. 3). Förslagsdelen av betän- kandet omfattar kap. 4–8. I det följande redovisar utredningen de viktigaste förslagen i dessa kapitel.

Införandet av en förhandsprövning (kap. 4)

I detta kapitel föreslår utredningen att det införs en förhands- prövning av nätföretagens intäkter på så sätt att Energimarknads- inspektionen i förväg ska fastställa de samlade intäkter varje nät- företag får ta ut från nätverksamheten genom nättariffer och andra avgifter under en s.k. tillsynsperiod. Tillsynsperioden ska vara fyra kalenderår. Inspektionens beslut benämns fastställelsebeslut och ska meddelas innan tillsynsperioden börjar. En av de främsta för- delarna med en förhandsprövning är man skapar en förutsägbarhet för både kunder och företag om intäktsramens storlek. Nät- företagen vet därmed hur stora intäkter de kan ta ut från kunderna i form av nättariffer under den kommande tillsynsperioden, förut- satt att de antaganden och förutsättningar som ligger till grund för fastställandet av intäktsramen uppfylls. För nätföretagen är detta av stor betydelse för planeringen av nya investeringar. För kunderna skapas en förutsägbarhet indirekt genom de tariffer som nät- företagen, efter fastställande av intäktsramens storlek, i sin tur fast- ställer och tillämpar i förhållande till sina kunder. Konsument- intresset skyddas i första hand genom regleringens förmåga att ställa krav på nätföretagen att effektivt och till låga kostnader

SOU 2007:99

Sammanfattning

överföra el till rimlig kvalitet stabilt över tid. Vidare skyddas kon- sumentintresset genom den tillsyn av nätföretagen som bedrivs av nätmyndigheten.

För att förhandsprövningen ska leda till den förutsägbarhet man eftersträvar är det väsentligt att regelverket och inspektionens beslut ger tydliga ramar för hur bedömningen av intäktsramen görs. Utredningen föreslår därför att bestämmelserna om skälig- hetsbedömning av nätföretagens intäkter och de övergripande principerna för hur denna bedömning ska gå till bör förtydligas till följd av övergången till en förhandsprövning av nättarifferna. I fast- ställelsebeslutet ska framgå vilka uppgifter och metoder som inspektionen har tillämpat vid fastställandet av ramen samt det belopp som intäktsramen uppgår till.

Det är inte möjligt att i förväg exakt fastställa det belopp som nätföretagens intäkter får uppgå till under perioden. Detta bl.a. på grund av att en del faktorer inte är kända innan tillsynsperioden avslutats. Det kan t.ex. gälla kostnader för investeringar, nät- förluster och överliggande nät. Utredningen föreslår därför att Energimarknadsinspektionen efter tillsynsperiodens slut i ett avstämningsbeslut fastställer den slutligt gällande intäktsramen för perioden. Avstämningsbeslutet kan medföra en justering av den tidigare fastställda intäktsramen beroende på i vilken utsträckning den faktiska utvecklingen har stämt överens med den förväntade. Avstämningsbeslutet kan därmed leda till att intäktsramen för den just avslutade tillsynsperioden höjs eller sänks i förhållande till fast- ställelsebeslutet.

Under tillsynsperioden ska nätföretagens samlade intäkter vara skäliga. Det är således möjligt att under delar av perioden ta ut högre avgifter under förutsättning att detta kompenseras med lägre avgifter under andra delar av perioden. Möjligheten bör dock utnyttjas varsamt av nätföretagen med hänsyn till kundernas intresse av stabila avgifter.

I vissa fall kan det uppkomma situationer där en ändring av fast- ställelsebeslutet är nödvändig. Inte minst på grund av att tillsyns- perioden sträcker sig över fyra år. Utredningen förslår att en fast- ställd intäktsram för det första ska kunna ändras efter ansökan från ett nätföretag. En förutsättning för att intäktsramen ska ändras i detta fall är att de omständigheter som anförs i ansökan väsentligt kan komma att ändra intäktsramens storlek eller att det annars föreligger särskilda skäl. Ett exempel då en ändring av intäktsramen kan ske är då ett företag har tidigarelagt större investeringar i nätet,

Sammanfattning

SOU 2007:99

vilket inte kunde förutses vid tillsynsperiodens början. Energi- marknadsinspektionen ska handlägga en sådan ansökan skyndsamt. Utredningen föreslår även att en fastställd intäktsram ska kunna ändras av inspektionen om t.ex. det nätföretag som beslutet gäller har lämnat felaktiga eller bristfälliga uppgifter eller om beslutet har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag. Ett fast- ställelsebeslut kan även komma att behöva ändras då ett faststäl- lelse- eller avstämningsbeslut för nätföretaget från en tidigare till- synsperiod har ändrats efter ett omprövningsbeslut av inspektionen eller av domstol. Ett fastställelsebeslut kan även ändras efter en ändring i ett annat nätföretags fastsällelsebeslut. Detta är fallet då ändringen rör en parameter som är generellt tillämplig även för andra företag, t.ex. den procentuella godtagbara avkastningen för nätföretagen.

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter (kap. 5)

I kapitlet presenteras utrednings närmare förslag om hur reger- verket kring förhandsprövningen av nätföretagens intäkter bör se ut. I det följande redovisas utredningens förslag avsnitt för avsnitt i den ordning de följer i kapitlet.

Några allmänna utgångspunkter vid en övergång till en renodlad förhandsprövning (avsnitt 5.2)

Utredningen konstaterar inledningsvis i detta avsnitt att ordet nättariff används i nuvarande ellagens kapitel 4 med två olika inne- börder. För det första används ordet i samband med skälighets- bedömningen av nätföretagens intäkter och för det andra i sam- band med bestämmelser om hur en kundspecifik nättariff ska vara utformad. Utredningen föreslår att ellagens bestämmelser i dessa delar skiljs åt genom att de placeras i två olika kapitel. Nuvarande kap. 4 i ellagen förslås ändras så att det endast innehåller bestäm- melser om hur nätföretagen ska utforma sina nättariffer, dvs. gente- mot sina kunder. Bestämmelserna om skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter föreslås flyttas till ett nytt 5 kap.

Utredningen föreslår vidare att den nuvarande inledande bestämmelsen i 4 kap. ellagen som slår fast huvudprincipen om att

SOU 2007:99

Sammanfattning

nättariffer ska vara utformade så att nätföretagens samlade intäkter ska vara skäliga i förhållande till de objektiva och subjektiva förut- sättningarna att bedriva nätverksamheten tas bort och ersätts med nya bestämmelser som i stället närmare anger innebörden av dessa begrepp. Syftet med detta är att skapa ett regelverk som på ett bättre sätt än i dag tydliggör hur skäligheten i nätföretagens intäkter ska bedömas.

Skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter (avsnitt 5.3)

Inledning

I detta avsnitt lämnar utredningen sitt förslag om hur de över- gripande principerna för hur en ny modell för skälighets- bedömningen av nätföretagens intäkter bör se ut. För att uppnå en ökad effektivitet och transparens i den framtida tillsynsmodellen för utredningen även en diskussion om hur principerna och rikt- linjerna för den framtida regleringen bör se ut när det gäller den närmare preciseringen av förhandsprövningen i t.ex. inspektionens föreskrifter eller riktlinjer och beslut.

Som föreslagits i kapitel 4 ska Energimarknadsinspektionen innan en ny tillsynsperiod börjar fastställa de samlade intäkter varje nätföretag kan ta in genom nättariffer under kommande tillsyns- period (intäktsram). Intäktsramen ska beräknas så att den täcker skäliga kostnader för att bedriva nätverksamhet och ge en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva verksamheten (kapitalbas). Utgångspunkten vid beräkningen av nätföretagens kapitalbaser ska vara företagens befintliga elnät, t.ex. i form av led- ningar, transformatorstationer m.m., och övriga tillgångar som används i nätverksamheten.

Beräkning av ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde

Värderingen av nätföretagens elnät inför den första tillsyns- perioden ska ske utifrån ett s.k. åldersjusterat nuanskaffningsvärde. Nuanskaffningsvärdet för elnätet ska enligt huvudregeln beräknas med hjälp av standardkostnader. Med standardkostnader avses genomsnittskostnaden för att investera i likartade tillgångar under liknande objektiva förutsättningar. Om det föreligger särskilda skäl får dock investeringen överstiga standardkostnaderna t.ex. vid inve-

Sammanfattning

SOU 2007:99

steringar i storstäder och skärgårdsmiljö där kostnaderna klart överstiger standardkostnaderna. Därefter ska ett åldersavdrag göras. Nätföretagen har inte i dag kompletta uppgifter om åldern på de olika komponenterna i nätet. Detta gäller framför allt äldre komponenter. Vidare kompliceras ålderbestämningen av att ny- investeringar i t.ex. en transformatorstation har skett löpande och fråga uppkommer då vilken ålder stationen egentligen har. Utred- ningen föreslår därför, främst på grund av administrativa skäl, att det införs en lägsta nivå för åldersbestämningen, ett s.k. kapitalbas- golv. I praktiken motsvarar detta golv ett antagande om vad den genomsnittliga åldern, eller resterande livslängden, på elnätet upp- går till. Om ett nätföretaget har ett elnät som är äldre än den antagna genomsnittsåldern behöver därför inga uppgifter om nätets ålder lämnas in. Det finns mycket begränsad information om hur gamla elnäten i Sverige är och det är därmed svårt för utredningen att med någon större precision bedöma elnätens genomsnittsålder. Utredningen har dock ansett det lämpligt att bestämma kapitalbas- golvet till 50 procent av nuanskaffningsvärdet.

Om ett nätföretag bedömer att dess elnät är yngre än den antagna genomsnittsåldern har företaget möjlighet att lämna in uppgifter till inspektionen som visar detta. Detta innebär att före- tagen måste genomföra en åldersinventering av hela sitt nät. Vid denna inventering bör nätet delas in i lämpliga komponentslag. Utredningen föreslår att det även införs ett golv på komponent- nivå, ett s.k. komponentgolv. Detta golv ska tillämpas då ett nät- företag vill visa att deras nät är yngre än kapitalbasgolvet men då det för ett visst komponentslag inte går att få fram en genomsnitts- ålder. Utredningen anser att ett åldersavdrag i dessa fall ska göras med åttio procent av nuanskaffningsvärdet för de komponenter som inte kan åldersbestämmas.

Den ovan beskrivna modellen för en initial värdering avser el- nätet. När det gäller övrig egendom, såsom IT-system, bilar etc., föreslår utredningen att det bokförda värdet normalt bör kunna tillämpas som värderingsmetod. Om det föreligger särskilda skäl bör värderingen kunna ske på annat sätt.

SOU 2007:99

Sammanfattning

Utveckling av kapitalbasen i tiden

Den ovan beskrivna värderingen av kapitalbasen kommer endast att göras inför den första tillsynsperioden. Därefter föreslår utred- ningen att investeringar löpande ska läggas till kapitalbasen och avskrivningar dras ifrån. I praktiken kommer detta att ske genom att nätföretagen inför en ny tillsynsperiod anmäler de investeringar de avser att göra under perioden. Huvudregeln enligt utredningens förslag är att investeringarna ska beräknas efter standardkostnader. Om det föreligger särskilda skäl ska dock investeringen få överstiga dessa kostnader. Detta kan vara fallet vid t.ex. oväder eller olyckor då det krävs snabba och stora insatser för att reparera och byta ut skadade anläggningar eller vid investeringar i storstäder och skärgårds- miljö där kostnaderna kan komma att klart överstiger standard- kostnaderna.

Det är enligt utredningens förslag i princip nätföretagen som själva får avgöra vilka investeringar som bör göras och vilket mate- rial som ska användas. Om en investering är uppenbart obehövlig för att upprätthålla ett säkert, tillförlitligt och effektivt ledningsnät ska dock Energimarknadsinspektionen kunna bestämma att inve- steringen helt eller delvis inte ska tillföras kapitalbasen. Ett viktigt undantag till att investeringarna ska beräknas efter standard- kostnader är att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, inspektionen ska ha rätt att meddela föreskrifter om att invester- ingar upp till en bestämd nivå får överstiga standardkostnaderna. Anledningen till detta förslag är att nätföretagen, åtminstone inledningsvis, ska ha möjlighet att utföra främst s.k. reinvesteringar utan att inspektionen ska behöva gå in och nagelfara kostnaden för varje enskild investering.

Utredningen föreslår att med investeringar ska avses både all- männa investeringar ute i nätet som kundspecifika nätanslutningar. Således ska även kostnader för nätanslutningar enligt huvudregeln beräknas med hjälp av standardkostnader.

Utredningen föreslår att Energimarknadsinspektionen bemyn- digas att meddela föreskrifter om metoder för hur avskrivning ska beräknas. Det kan t.ex. gälla avskrivningstid och val av metod för kapitalkostnadsberäkning. Utredningen anser – mot bakgrund av valet av ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde att det är naturligt att använda en nominellt linjär metod. Dessutom är en sådan modell förhållandevis enkel att tillämpa och förstå. Det kan dock

Sammanfattning

SOU 2007:99

inte uteslutas att en annan modell i ett senare skede skulle anses vara mer lämplig.

Rimlig avkastning

Utredningen föreslår att ett nätföretag ska ha rätt till en rimlig av- kastning på den av Energimarknadsinspektionen fastställda kapital- basen. Avkastningen ska beräknas utifrån vedertagna ekonomiska metoder. Utredningen bedömer att den metod som i dag tillämpas av Energimarknadsinspektionen, den s.k. WACC-metoden, även ska användas i den nya modellen för att beräkna en rimlig avkast- ning. Utredningens förslag hindrar dock inte inspektionen från att tillämpa en annan vedertagen ekonomisk metod.

Löpande kostnader under tillsynsperioden

Som angetts ovan förslår utredningen att intäktsramen bl.a. ska beräknas så att den täcker skäliga kostnader för att bedriva nät- verksamhet. Som skäliga kostnader för att bedriva nätverksamhet ska anses kostnader för en ändamålsenlig och effektiv drift av en nätverksamhet med likartade objektiva förutsättningar.

Sådana kostnader som nätföretagen kan påverka bör ingå vid fastställande av intäktsramen efter att eventuella effektiviserings- justeringar gjorts av Energimarknadsinspektionen. Utredningen föreslår att inspektionen utarbetar och tillämpar en eller flera effektivitetsmodeller eller kostnadsschabloner i syfte att främja en effektiv drift av nätverksamheten. Sådana kostnader som nät- företagen inte kan påverka bör accepteras i sin helhet. Enligt utred- ningens mening bör även – åtminstone inledningsvis – de faktiska kostnaderna för nätförluster accepteras i sin helhet även om för- lustvolymen åtminstone på längre sikt till vis del går att påverka. Utredningen förslår att kostnader för avbrottsersättning inte ska tas med vid beräkningen av intäktsramen.

SOU 2007:99

Sammanfattning

Intäkter under tillsynsperioden

De intäkter som bör tas med och kontrolleras mot intäktsramen bör vara de intäkter som nätföretagen erhållit från nätverksamheten under tillsynsperioden. Om det sker en stor och kanske oväntad anslutning som genererar en stor engångsintäkt för nätföretaget kan detta leda till att den fastställda intäktsramen överskrids. För nätföretaget gäller det i så fall att balansera denna engångsintäkt med något lägre överföringsavgifter för att företagets faktiska intäkter totalt sett ska hålla sig inom intäktsramen. För att undvika onödiga variationer i överföringsavgifterna föreslår utredningen att nätföretagen ska ha möjlighet att ansöka hos Energimarknads- inspektionen om att den faktiska intäkten från anslutningsavgifter och för flyttning av befintliga nät periodiseras under en längre tids- rymd. En sådan ansökan ska beviljas om intäkterna från anslutning och flyttning under tillsynsperioden varit betydande i förhållande till de intäkter från anslutningar/flyttningar som nätföretaget nor- malt har haft från det aktuella redovisningsområdet.

Justering av avkastningen med hänsyn till kvalitet

Utredningen förslår att nätföretagens kvalitet vad gäller sättet att bedriva nätverksamheten ska påverka intäktsramens storlek i höjande eller sänkande riktning. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Energimarknadsinspektionen, föreslås få meddela föreskrifter om vad som avses med kvaliteten i nätföretagens sätt att bedriva nätverksamheten. Utredningen har bedömt att inspek- tionen i ett inledningsskede bör utarbeta en modell där antalet av- brott och avbrottens längd får inverkan på intäktsramen. På sikt bör dock även spänningskvaliteten och andra kvalitetsvariabler kunna inverka på intäktsramens storlek.

Värderingen av kvaliteten bör utgå från vad kunderna har rätt att förvänta sig och är beredda att betala för. Det är i detta samman- hang väsentligt att sträva efter en samhällsekonomiskt optimal nivå. Med detta menas den kvalitet som kunderna optimalt eftersträvar i förhållande till den kostnad de är villiga att betala.

Enligt nuvarande bestämmelser ska nätföretagen betala en s.k. avbrottsersättning till kunder vid elavbrott som överstiger 12 tim- mar. Huvudsyftet med dessa bestämmelser, som trädde i kraft den 1 januari 2006, är att skapa ekonomiska drivkrafter för nätföretagen

Sammanfattning

SOU 2007:99

att förbättra elavbrotten så att långvariga avbrott blir alltmer säll- synta. Utredningen föreslår ingen ändring av dessa bestämmelser. För att nätföretagen inte ska få en dubbel ekonomisk sanktion till följd av de längre avbrotten anser utredningen att dessa i så fall ska hållas utanför den övriga kvalitetsregleringen. I annat fall kommer dessa avbrott att få genomslag på nätföretagets intäkter på två sätt. Dels genom att utfallet i kvalitetsregleringen försämras, vilket leder till en sänkning av intäktsramen, dels genom att det uppstår en kostnad i form av utbetald avbrottsersättning, en kostnad som nätföretagen inte får täckning för genom intäktsramen. Eftersom avbrottsersättningen i dag ingår i nätnyttomodellen som en kost- nad kommer utredningens förslag om att ersättningen inte ska ingå i intäktsramen innebära en ökad risk för nätföretagen. Utredningen föreslår därför att en särskild översyn görs i syfte att på lämpligaste sätt samordna regelverkan för kvalitetsreglering och avbrotts- ersättning.

Utredningen föreslår att det bör ankomma på Energimarknads- inspektionen att utarbeta en närmare modell för hur kvalitets- regleringen ska utformas.

Särskilt om anslutningsavgifter när det gäller förhållandet mellan nätföretag och kund (avsnitt 5.4)

Genom utredningens tidigare förslag om att Energimarknads- inspektionen i ett fastställelsebeslut ska fastställa en intäktsram får nätföretagen besked om hur stora intäkter de får lov att ta ut från kunderna i form av nättariffer och andra avgifter under den kom- mande tillsynsperioden. I intäktsramen ingår nätföretagens kostna- der för anslutningar.

I detta avsnitt tar utredning ställning till frågan om hur de kundspecifika anslutningsavgifterna ska utformas, dvs. de anslut- ningsavgifter som nätföretaget fakturerar en kund. Utredningen föreslår att anslutningsavgifter på uttagssidan upp till och med en säkringsstorlek på 63 ampere ska utformas så att avgiften motsvarar genomsnittskostnaden i landet för att genomföra en likartad anslutning under liknande objektiva förutsättningar. I denna avgift ska ingå kostnader för material och arbete som är normalt före- kommande vid denna typ av anslutning. Förslaget innebär således en schablonmetod för utformningen av anslutningsavgifter på uttagssidan upp till och med 63 ampere.

SOU 2007:99

Sammanfattning

För övriga anslutningar föreslår utredningen att huvudprincipen precis som i dag ska vara att anslutningsavgiften ska utformas så att nätföretagets skäliga kostnader för anslutningen täcks. Härvid ska särskilt beaktas anslutningspunktens geografiska läge, effekten i anslutningspunkten och de förstärkningar i elnätet som anslut- ningen kräver.

Utredningen föreslår även att principen om delning ska komma till uttryck i lagtexten. Detta innebär att nätföretaget vid utform- ningen av anslutningsavgiften även ska beakta om förstärkningen är till nytta för annan än anslutningskunden eller kan förväntas bli till nytta för framtida anslutningskunder inom tio år från anslutningen.

Återbetalning av för högt uttagna avgifter (avsnitt 5.5)

De intäkter ett nätföretag har fått in från sina kunder genom nät- tariffer under en tillsynsperiod kommer aldrig med exakthet mot- svara den justerade intäktsram som Energimarknadsinspektionen fastställer i sitt avstämningsbeslut. Det krävs därför regler för vad som ska ske om intäkterna överstigit respektive understigit intäkts- ramen.

Utredningen föreslår att det belopp som intäkterna överstigit eller understigit intäktsramen ska sänka respektive höja intäkts- ramen för påföljande tillsynsperiod. Någon återbetalning direkt till kund ska således enligt huvudregeln inte ske. Huvudsyftet med detta förslag är att metoden är administrativt enkel. Enligt utred- ningens mening kan en sådan metod dock endast försvaras när en överdebitering inte är alltför hög. Utredningen föreslår därför att ett överdebiteringsbelopp ska utgå om intäkterna överstigit intäktsramen med mer än fem procent. Även detta belopp ska rul- las vidare till nästa tillsynsperiod. I två fall ska dock en över- debitering betalas tillbaka direkt till kund. Detta ska ske om intäk- terna överstigit intäktsramen med mer än tio procent eller med mer än fem procent under två på varandra följande tillsynsperioder. Återbetalningen ska i görligaste mån ske till de som var kunder under den senaste perioden och fördelas i proportion till hur stora avgifter dessa kunder har betalat för överföring av el under denna period.

Sammanfattning

SOU 2007:99

Överlåtelse av nätkoncession m.m. (avsnitt 5.6)

Av 2 kap. 16 § ellagen framgår att en nätkoncession kan överlåtas. En fråga som inställer sig är vad som bör hända med den fastställda intäktsramen vid en sådan överlåtelse. Enligt utredningens mening är det naturligt att utgångspunkten bör vara att intäktsramen följer med vid överlåtelsen. Anledningen till detta är att överlåtelsen i sig inte bör påverka de avgifter kunderna ska betala för överföringen av el.

Ett par olika situationer av överlåtelser kan tänkas. För det för- sta kan ett företag förvärva en nätkoncession som utgör ett eget redovisningsområde. Utredningen föreslår att det förvärvande företaget i detta fall ska ta över hela den försålda nätkoncessionens intäktsram inklusive föregående periods fastställda över- eller underdebitering. För det andra kan ett företag endast förvärva en del av ett redovisningsområde, t.ex. då inspektionen tidigare beslutat om samredovisning av två områdeskoncessioner. Enligt utredningens förslag ska huvudregeln i ett sådant fall vara att intäktsramen jämte tidigare periods över- eller underdebitering fördelas proportionerligt i förhållande till hur stor del av redovis- ningsområdets kapitalbas som har överlåtits. Om det föreligger sär- skilda skäl ska dock en sådan fördelning kunna frångås.

Utredningen föreslår att liknande bestämmelser ska gälla vid beslut om justering av koncessionsgränser eller samlad redovisning.

Energimarknadsinspektionens tillsyn av nätföretagens intäkter i praktiken (avsnitt 5.7)

I detta avsnitt lämnas en närmare beskrivning av hur tillsynen i praktiken kan utövas av Energimarknadsinspektionen samt vilka bedömningar som ska göras i fastställelse- respektive avstämnings- besluten. Utredningen föreslår att inspektionen årligen följer upp hur nätföretagens intäkter står sig i förhållande till den fastställda intäktsramen. Den information som inspektionen därefter lämnar till företagen är inte ett formellt beslut och har därmed ingen sär- skild rättsverkan.

SOU 2007:99

Sammanfattning

Tvist om överföringsavgiften mellan nätföretag och kund (avsnitt 5.8)

I avsnittet diskuteras frågan om hur tvister mellan nätföretag och kunder ska lösas när det gäller enskilda kunders överförings- avgifter. Bakgrunden till frågeställningen är att det enligt nuvarande regelverk är möjligt att som kund efter sedvanlig stämningsansökan få sin nättariff prövad av allmän domstol. Detta skulle kunna leda till komplikationer om en allmän domstol t.ex. skulle finna att en överföringsavgift är oskälig samtidigt som Energimarknads- inspektion och de allmänna förvaltningsdomstolarna har prövat frågan om skäligheten i nätföretagens intäkter. Utredningen gör dock den bedömningen att nuvarande bestämmelser i denna del inte bör ändras.

Överklagande av Energimarknadsinspektionens beslut m.m. (avsnitt 5.9)

I avsnittet redogör utredningen inledningsvis för hur den nuva- rande instansordningen ser ut. Ett beslut från Energimarknads- inspektionen kan som mest överklagas till tre domstolsinstanser. Detta medför att det tar många år innan ett beslut från inspek- tionen vunnit laga kraft.

Ett av huvudsyftena med att övergå till en renodlad förhands- prövning är att öka förutsägbarheten för kunder och nätföretag när det gäller den framtida tariffsättningen. Utredningen gör bedöm- ningen att genomförandet av de förslag om förhandsprövningen av skäligheten i nätföretagens intäkter måste ses som delvis över- flödigt om det inte åtföljs av regler om en väsentligt effektiviserad och förkortad överklagandeprocess. Utredningen konstaterar dock i avsnittet att utredningen inte särskilt getts i uppdrag att se över instansordningen vad gäller överklagande av nätföretagens intäkter. Utredningen föreslår dock att reglerna om överklagande av ett beslut från Energimarknadsinspektionen ändras så att domstols- processen effektiviseras och handläggningstiden förkortas avsevärt samt att en utredning tillsätts snarast för att se över dessa frågor.

Sammanfattning

SOU 2007:99

Utlandsförbindelser anslutna till regionnät (kap. 6)

Utredningen gör i detta kapitel bedömningen att det inte finns skäl att införa särskilda bestämmelser avseende nättarifferna för anslutning till det svenska elnätet av utlandsförbindelser på regionnätsnivå.

Ekonomiska och andra konsekvenser (kap. 7)

Utredningens förslag om en förhandsprövning som utgår från nätföretagens befintliga nät kommer att bidra till en ökad förutsäg- barhet för nätföretagen då det på ett enklare sätt går att överblicka vilken effekt en investering gör på kapitalbasen och därmed företa- gets kapitalkostnader. För kunderna skapas en förutsägbarhet indi- rekt genom de tariffer som nätföretagen, efter fastställande av intäktsramens storlek, i sin tur fastställer. Detta bör i sin tur leda till stabilare tariffer.

Utredningens förslag om en initial värdering av elnätet kommer att leda till att vissa nätföretags elnät övervärderas. Även motsatsen är möjlig då värdering sker utifrån standardkostnader. Vidare får metodbytet i sig konsekvenser för nätföretagens kapitalbas. På grund av detta är det sannolikt att vissa nätföretag jämfört med nuvarande situation kommer att kunna höja sina avgifter medan andra företag är tvungna att sänka. När det gäller risken för över- debitering är det utredningens bedömning att den kommer att vara begränsad och relativt snabbt övergående.

Utredningens förslag kommer att innebära betydligt högre kostnader för Energimarknadsinspektionen än vad som krävs för arbetet med dagens regelverk. Energimarknadsinspektionen har bedömt att det behövs ytterligare 14 årsarbetskrafter för att utöva tillsyn enligt den föreslagna modellen. Utöver detta tillkommer kostnader för att bl.a. ta fram nödvändiga tekniska system. Utred- ningen bedömer att inspektionens kostnadsökning kan finansieras genom höjda avgifter för tillsynen.

SOU 2007:99

Sammanfattning

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser (kap. 8)

Utredningen föreslår i detta kapitel att den första tillsynsperioden börjar den 1 januari 2012. För att Energimarknadsinspektionen ska få tid på sig att förbereda och samla in de uppgifter som krävs för det fastställelsebeslut som ska meddelas senast den 31 oktober 2011 föreslås att vissa bestämmelser ska träda i kraft redan den 1 januari 2010 och den 1 januari 2011.

Summary

Background

In Sweden, price adjustment of electricity network operations, and previously also the electricity price, was carried out by means of checking in arrears. In conjunction with the deregulation of the electricity market on 1 January 1996, the Swedish tradition of free pricing was retained, whereby the electricity network companies set their tariffs on the basis of certain general guidelines. The tariffs are thus not determined by the supervisory authority in advance; the authority is first given the opportunity to review whether these are reasonable after the event.

In June 2003, the European Parliament and the Council adopted the Directive 2003/54/EC concerning common rules for the inter- nal market in electricity and repealing Directive 96/92/EC. The overall objective of the new so-called Electricity Market Directive is to create a functioning inner market for electricity in which there is competition on equal terms. The directive contains extensive and detailed regulations that aim at helping to achieve this objective. As far as network tariffs are concerned, it is stipulated in the directive that it is the supervisory authority that is to be responsible in ad- vance for establishing the conditions for connection and access to national networks, which includes transmission and connection tariffs. The supervisory authority may also choose only to deter- mine or approve those methods that are used to calculate or decide on these conditions. The Electricity Market Directive has in prin- ciple been implemented by the proposals for changes and additions to the Electricity Act that were advanced in the Bill entitled Im- plementation of the EU Directive on common rules for the inner markets for electricity and natural gas, etc. (Bill. 2004/05:62). In the bill, the Government stated that the method for transmission tar- iffs should be structured so that it supplements the regulations on

Summary

SOU 2007:99

tariff design that already exists in the current Electricity Act. Since there was a lack of basic data on which to be able to take a stance on this matter, the Government felt that for an interim period a regulation should be introduced in which the method for tariff set- ting should be specified directly in the legislation. The Government stated in the bill that it intended to investigate the matter and come back to Parliament with a proposal. It is against this background that the Energy Network Commission has been set up.

The Energy Network Commission has thus been tasked with submitting proposals for the provisions that are needed in order to introduce a new regulation in which the supervisory authority ap- proves or adopts the network companies’ transmission and con- nection charges before they are allowed to apply. It has also been the task of the Commission to submit proposals on how the for- eign connections that are coupled to the Swedish regional network can be managed so that they are dealt with on the same terms as the foreign connections to the National Grid. In this report, pro- posals are given in both these parts.

Following an introduction in which the preconditions for the Commission work and the performance of the work are described (Chapter 1), a brief account is given of the regulations that cur- rently apply in Sweden (Chapter 2) as well as in Finland, Norway and Denmark (Chapter 3). The proposal part of the report com- prises Chapters 4–8. In the following section, a presentation is given of the most important proposals in these chapters.

Introduction of an advance review (Chapter 4)

In this chapter, the Commission recommends the introduction of an advance review of network company revenue in such a way that the Energy Markets Inspectorate can in advance determine the overall revenue that each network company is allowed to take from network operations through network tariffs and other charges during a so-called supervisory period. The supervisory period shall be four calendar years. The decision of the Inspectorate is referred to as a ratification decision and shall be communicated before the beginning of the supervisory period. One of the main advantages of an advance review is that predictability is created for both cus- tomers and companies regarding the size of the revenue frame. Network companies in this way know how large a revenue they can

SOU 2007:99

Summary

charge the customers in the form of network tariffs during the coming supervisory period, always provided that the assumptions and preconditions serving as a basis for the adoption of the revenue frame are met. As far as the network companies are concerned, this is very important for the planning of new investments. For the customers, an indirect predictability is created through the tariffs which network companies, following adoption of the size of the revenue frame, adopt in their turn and apply in relation to their customers. Consumer interests are protected in the first instance by the capacity of the regulation to make demands on network companies to transmit electricity of a reasonable quality and in a stable manner, effectively and at a low cost, over the course of time. Furthermore, consumer interests are protected through the supervision of the network companies that is performed by the network authority.

In order for the advance review to lead to the predictability that is required, it is essential that the regulations and decisions of the Inspectorate provide clear frameworks for how assessment of the income frame is made. The Commission proposes, therefore, that the regulations on the reasonability assessment of network com- pany revenues, and the general principles for how this assessment shall be made, should be clarified as a consequence of the change to an advance review of the network tariffs. In the ratification deci- sion, it shall be made clear which information and methods the In- spectorate has applied in the determination of the frame and the sum that the revenue frame amounts to.

It is impossible in advance to determine exactly the sum that the network companies’ revenue is allowed to amount to during the period in question. This is among other things because certain factors are unknown before the supervisory period comes to an end. This may, for example, concern costs for investments, net- work losses and overlying networks. The Commission proposes, therefore, that the Energy Markets Inspectorate, at the end of the supervisory period, should determine in a reconciliation decision the final applicable revenue frame for the period. The reconciliation decision could therefore result in the revenue frame for the latest supervisory period being raised or lowered in relation to the ratifi- cation decision.

During the course of the supervisory period, the total revenue of the network companies shall be reasonable. It is thus possible during parts of the period to introduce higher charges provided

Summary

SOU 2007:99

that this is compensated by lower charges during other parts of the period. The possibility should, however, be used with caution by the network companies, bearing in mind the interest of the cus- tomers in maintaining stable fees.

In certain cases, situations may occur in which a change of the ratification decision is necessary, not least because the supervisory period extends over four years. The Commission proposes first of all that an established revenue frame shall be able to be changed following an application from a network company. A precondition for a change in the revenue frame in this case is that the circum- stances which are referred to in the application can significantly change the size of the revenue frame or that there is otherwise some special reason. An example of when a change in the revenue frame can be made is when a company has brought forward major investments in the network, which could not have been foreseen at the beginning of the supervisory period. The Energy Markets In- spectorate shall process this type of application expediently. The Commission also proposes that an adopted revenue frame should be able to be changed by the Inspectorate if, for example, the net- work company that the decision concerns has submitted incorrect or erroneous information or if the decision has been made on clearly incorrect or incomplete basic data. A ratification decision may also need to be changed when a ratification or reconciliation decision for the network company from a previous supervisory pe- riod has been changed following a re-review decision by the In- spectorate or by a court of law. A ratification decision can also be changed following a change in another network company’s ratifi- cation decision. This is the case when the change concerns a pa- rameter that is also generally applicable for other companies, for example the percentage of acceptable return for the network com- pany.

SOU 2007:99

Summary

Regulations surrounding the advance review of network company revenue (Chapter 5)

In this chapter, a presentation is given of the Commission’s de- tailed proposals on how the regulations concerning advance review of network company revenue should be structured. The Commis- sion’s proposals are given below section for section in the order in which they are presented in the chapter.

Some general starting points in a transition to a purely advance review (Section 5.2)

The Commission concludes initially in this chapter that the term network tariff is used in the current Electricity Act Chapter 4 with two different meanings. Firstly, the term is used in connection with the reasonability assessment of the network companies’ reve- nue, and secondly in connection with regulations on how a cus- tomer-specific network tariff should be designed. The Commission proposes that the provisions of the Electricity Act in these parts differ in that they are placed in two different chapters. It is pro- posed that the present Chapter 4 of the Electricity Act should be changed so that it only contains regulations on how the network companies shall structure their network tariffs, i.e. with regard to their customers. It is proposed that the regulations on the reason- ability assessment of network company revenues should be moved to a new Chapter 5.

Furthermore, the Commission proposes that the present intro- ductory regulation in Chapter 4 of the Electricity Act, which de- termines the main principle that network tariffs shall be designed so that the overall revenue of the network companies is reasonable in relation to the objective and subjective preconditions for run- ning network operations should be removed and replaced by new regulations which instead specify in more detail the content of these concepts. The purpose of this is to create a set of regulations which in a better way than at present clarifies how the reasonability in a network company’s revenue shall be assessed.

Summary

SOU 2007:99

Reasonability assessment of network company revenues (Section 5.3)

Introduction

In this section, the Commission gives its proposal on the overall principles for how a new model for the reasonability assessment of network company revenues should appear. In order to achieve greater efficiency and transparency in the future review model, the Commission also conducts a discussion on how the principles and guidelines for the future regulation should appear when it comes to the closer detailing of advance review in, for example, the Inspec- torate’s regulations or guidelines and decisions.

As proposed in Chapter 4, prior to a new supervisory period the Energy Markets Inspectorate shall begin determining the overall revenues that each network company can take in through network tariffs during the coming supervisory period (revenue frame). The revenue frame shall be calculated so that it covers reasonable costs for running the network operations and gives a reasonable return on the capital that is needed in order to run the operations (capital base). The basic starting point in the calculation of network com- panies capital bases shall be the companies’ existing electricity net- works, for example in the form of cables, transformer stations, etc. and other assets that are used in network operations.

Calculation of age-adjusted present acquisition value

The valuation of network companies’ electricity networks prior to the first supervisory period shall take place on the basis of a so- called age-related present acquisition value. The present acquisition value for the electricity network shall according to the principal ruling be calculated with the aid of standard costs. The term stan- dard costs is understood to mean the average cost of investing in similar assets under similar objective conditions. If there are special reasons, however, the investment may exceed the standard costs, for instance in the case of investments in metropolitan and archi- pelago environments where the costs clearly exceed the standard costs. After this, an age deduction shall be made. The network companies do not today have comprehensive information on the age of the different components in the network. This applies above all to older components. Furthermore, age determination is com-

SOU 2007:99

Summary

plicated by the fact that new investments in, for example, a trans- former station have been made on an ongoing basis and the ques- tion then arises as to what age the station really is. The Commis- sion purposes, therefore, and primarily for administrative reasons, that a lowest level for age determination should be introduced – a so-called capital base floor. In practice, this floor corresponds to an assumption on what the average age, or remaining lifetime, of the electricity network amounts to. If a network company has an elec- tricity network that is older than the assumed average age, no in- formation on the age of the network needs to be submitted. There is very limited information available on how old the electricity networks in Sweden are, and it is thus difficult for the Commission to assess with any great precision the average age of the networks. However, the Commission has considered it suitable to set the capital base floor at 50 per cent of the present acquisition value.

If a network company judges that its electricity network is younger that the assumed average age, it is possible for the com- pany to submit information to the Inspectorate which shows this to be the case. This means that the company has to make an age inventory of its entire network. In this inventory the network should be divided up into suitable types of components. The Commission proposes that a floor should also be introduced at component level, a so-called component floor. This floor shall be applied when a network company wishes to show that their net- work is younger than the capital base floor. But when for a certain type of component it is not possible to arrive at an average age, the Commission feels that an age deduction in these cases shall be made with 80 per cent of the present acquisition value for those components whose age cannot be determined.

The model described above for an initial valuation concerns the electricity network. As far as other property is concerned, such as IT systems, cars, etc., the Commission proposes that it should normally be possible for the book value to be applied as a valuation method. If special reasons exist, it should be possible for the valua- tion to be made in some other way.

Summary

SOU 2007:99

Development of the capital base over time

The valuation of the capital base described above will only be made before the first supervisory period. Subsequently, the Commission proposes that investments be made on an ongoing basis to the capital base and depreciation deducted. In practice, this will be done by the network company, prior to a new supervisory period, registering those investments it intends to make during the period. The principal ruling in the Commission’s proposal is that the in- vestments shall be calculated on the basis of standard costs. How- ever, if there are special reasons, the investment shall be permitted to exceed these costs. This could be the case, for example, in con- nection with bad weather or accidents when major efforts are nec- essary in order rapidly to repair and replace damaged installations or for investments in metropolitan and archipelago environments, where the costs may clearly exceed the standard costs.

According to the Commission’s proposal, it is in principle the network companies themselves who will have to determine what investments should be made and which equipment should be used. If an investment is clearly unnecessary in order to maintain a se- cure, reliable and effective cable network, it should, however, be possible for the Energy Network Inspectorate to decide that the investment shall not be wholly or partially added to the capital base. An important exception to the principle that the investments should be calculated according to standard costs is that the Gov- ernment or, with the Government’s authorisation, the Inspectorate should be entitled to issue regulations to the effect that invest- ments up to a certain level may exceed the standard costs. The rea- son for this proposal is that the network company, at least to start with, shall have the opportunity to make so-called reinvestments without the Inspectorate needing to go in and scrutinise the costs for each individual investment.

The Commission proposes that investments should refer to both general investments out in the network as well as to cus- tomer-specific network connections. Consequently, costs for net- work connections according to the main principle shall also be cal- culated with the aid of standard costs.

The Commission proposes that the Energy Markets Inspector- ate should be authorised to issue regulations on methods for how depreciation is to be calculated. This may, for example, concern depreciation periods and choice of methods for capital cost calcu-

SOU 2007:99

Summary

lation. The Commission feels – in view of the choice of an age-ad- justed present acquisition value – that is natural to use a nominal linear method. In addition, a model of this type is relatively simple to apply and understand. However, the fact cannot be ignored that another model at a later stage could be considered more suitable.

Reasonable return

The Commission proposes that a network company should be en- titled to a reasonable return on the capital base set by the Energy Markets Inspectorate. The return shall be calculated on the basis of accepted economic methods. The Commission feels that the method which is today used by the Energy Markets Inspectorate, the so-called WACC method, should continue to be used in the new model in order to calculate a reasonable return. However, the Commission’s proposal does not prevent the Inspectorate from applying another accepted economic method.

Current expenses during the supervisory period

As specified above, the Commission proposes that the revenue frame should be calculated so that it covers reasonable costs for conducting network operations. Reasonable costs for conducting network operations shall be considered to be costs for a purpose- oriented and effective operation of a network activity with similar objective preconditions.

The type of costs that the network companies can influence should be included in the establishment of the revenue frame after any efficiency adjustments have been made by the Energy Markets Inspectorate. The Commission proposes that the Energy Markets Inspectorate should work out and apply one or more efficiency models or cost standards with the aim of promoting the efficient running of network operations. The type of costs that the network companies cannot influence should be accepted in their entirety. In the opinion of the Commission, the real costs for network losses should – at least to start with – also be accepted in their entirety even if the volume of losses, at least in the longer term, can be partly influenced. The Commission proposes that costs for power

Summary

SOU 2007:99

outage compensation should not be included in the calculation of revenue frames.

Revenue during the supervisory period

Those revenues that should be included and checked against the revenue frame should be the revenues that the network company has earned on network operations during the supervisory period. If there is a large and perhaps unexpected connection that generates a major one-off revenue for the network company, it could lead to the established revenue frame being exceeded. For the network company it is then a matter of balancing this one-off revenue against somewhat lower transmission fees so that the company’s real revenue remains in total within the revenue frame. In order to avoid unnecessary variations in the transmission fees, the Commis- sion proposes that the network companies should be given the chance to apply to the Energy Markets Inspectorate for the real income from connection charges and for relocating existing net- works to be distributed over a longer period of time. An applica- tion of this type shall be granted provided the revenues from con- nection and relocation during the supervisory period have been significant in relation to the revenues from connections/relocations that the network company has normally had from the area in ques- tion.

Adjustment of the return with respect to quality

The Commission proposes that the quality of the network compa- nies, with respect to their way of conducting network operations, shall influence the size of the revenue frame in an upward or downward direction. It is proposed that the Government or, sub- ject to Government authorisation, the Energy Markets Inspector- ate should issue regulations on what is considered to be quality as regards the way in which the network companies conduct their network operations. The Commission has judged that the Inspec- torate, in an initial phase, should develop a model in which the number of power outages and their length should have an impact on the revenue frame. In the long term, however, the voltage qual-

SOU 2007:99

Summary

ity and other quality variables should also have an impact on the size of the revenue frame.

The evaluation of quality should be based on what the customer should be entitled to expect and is prepared to pay for. It is in this context important to aim for a socio-economically optimum level. This means the quality that the customers are looking for optimally in relation to the price they are willing to pay.

According to the present regulations, the network companies shall pay a so-called outage compensation to customers in connec- tion with a power outage that lasts more than 12 hours. The main purpose of these regulations, which came into force on 1 January 2006, is to create economic driving forces for the network compa- nies to improve the power outage situation so that long-term dis- ruptions become increasingly rare. The Commission proposes no changes in these regulations. In order to make sure that the net- work companies do not suffer a double economic sanction as a consequence of the longer outages, the Commission feels that they should in such case be kept outside the other quality regulation. Otherwise these outages will have an impact on the revenue of the network companies in two ways; on the one hand as a result of the quality regulation being impaired, which leads to a lowering of the revenue frame, and on the other by a cost being incurred in the form of paid outage compensation, a cost for which the network company is not covered through the revenue frame. Since outage compensation is today included as a cost in the network benefit model, the Commission’s proposal that compensation should not be included in the revenue frame will mean a greater risk for the network companies. The Commission proposes, therefore, that a special overview be made with the aim of co-ordinating the regula- tions for quality regulation and outage compensation in the best possible way.

The Commission proposes that it should be the duty of the En- ergy Markets Inspectorate to develop a more detailed model for how the quality regulation is to be structured.

Summary

SOU 2007:99

Special aspects regarding connection fees as regards the relationship between network company and customer (Section 5.4)

Through the Commission’s previous proposal that the Energy Markets Inspectorate shall in a ratification decision determine a revenue frame, the network companies will receive notice as to how large a revenue they are allowed to earn from the customers in the form of network tariffs and other charges during the coming su- pervisory period. Included in the revenue frame are the costs in- curred by the network companies for connections.

In this section, the Commission takes a stand on the question of how the customer-specific connection fees are to be structured, i.e. the connection fees which the network company invoices a customer. The Commission proposes that the connection fees on the outtake side up to and including a fuse rating of 63 ampere shall be designed so that the fee corresponds to the average cost in the country for making a similar connection under similar objective circumstances. This fee shall include costs for equipment and work that is normally involved in this type of connection. The proposal thus means a standard method for designing connection fees on the outtake side up to and including 63 ampere.

In the case of other connections, the Commission proposes that the main principle, as today, should be that the connection fee should be structured so that the reasonable costs of the network companies for connection are covered. In this context, special con- sideration shall be given to where the cable or installation that is to be connected is situated, the power at the connection point and the reinforcements in the electricity network that the connection re- quires. The Commission also proposes that the principle of sharing shall also be expressed in the legal text. This means that the net- work company, in the design of the connection fee, shall also con- sider whether the reinforcement will benefit anyone other that the customer to be connected or whether it can be expected to be of benefit to future connection customers within ten years from the date of the connection.

SOU 2007:99

Summary

Repayment of excessively charged fees (Section 5.5)

Those revenues that a network company has received from its customers through network tariffs during a supervisory period will never correspond exactly to the adjusted revenue frame that the Energy Markets Inspectorate sets in its reconciliation decision. Regulations are therefore needed regarding what will happen if the revenues have exceeded or fallen below the revenue frame.

The Commission proposes that the amount by which the reve- nues have exceeded or fallen below the revenue frame shall lower and raise, respectively, the revenue frame for the subsequent super- visory period. Consequently, no repayment will be made directly to the customer according to the principal ruling. The main aim of this proposal is that the method should be administratively simple. In the opinion of the Commission, however, a method like this can only be defended when an excess billing is not too high. The Commission thus proposes that an excess billing amount shall be charged if the revenues have exceeded the revenue frame by more than 5 per cent. This amount too shall be rolled on to the next su- pervisory period. However, in two cases an excess billing shall be paid back directly to the customer. This shall be done if the reve- nues have exceeded the revenue frame by more than 10 per cent or by more than 5 per cent during two consecutive supervisory peri- ods. The repayment shall as far as possible be made to those who were customers during the most recent period and be distributed in proportion to how large the fees were that were paid by these cus- tomers for the transmission of electricity during this period.

Transfer of network concession, etc. (Section 5.6)

Chapter 2, § 16 of the Electricity Act stipulates that a network concession can be transferred. One question that arises is what should happen with the adopted revenue frame in a transfer of this type. In the opinion of the Commission it is natural that the start- ing point should be that the revenue frame accompanies the trans- fer. The reason for this is that the transfer in itself should not af- fect the fees the customers have to pay for the transmission of electricity.

Two different transfer situations can be envisaged. In the first, a company can acquire a network concession that constitutes a sepa-

Summary

SOU 2007:99

rate accounting area. The Commission proposes that the acquired company should in this case take over the revenue frame of the en- tire sold network concession, including the excess or shortfall in billing of the previous period. In the second situation, a company can only acquire part of an accounting area, for example where the Inspectorate has previously decided on the joint accounting of two area concessions. According to the Commission proposal, the principal ruling in a case like this should be that the revenue frame as well as the previous period’s excess or shortfall in billing should be divided proportionally in relation to how large a part of the ac- counting unit’s capital base has been transferred. However, if there are special reasons, it shall be possible to deviate from this type of division.

The Commission proposes that similar regulations shall apply with respect to decisions on the adjustment of concession limits or integrated accounting.

Energy Markets Inspectorate supervision of network company revenue in practice (Section 5.7)

In this section, a more detailed description is given of how the su- pervision can be carried out by the Energy Markets Inspection as well as the assessments that can be made in ratification and recon- ciliation decisions. The Commission proposes that the Inspector- ate should follow up on an annual basis how the revenues of the network companies compare in relation to the established revenue frames. The information that the Inspectorate subsequently gives to the companies is not a formal decision and thus has no special legal effect.

Dispute on transmission fees between network company and customer (Section 5.8)

This section takes up the question of how disputes between net- work companies and customers are to be solved when it comes to the transmission fees to be paid by individual customers. The back- ground to this question is that according to the present regulations it is possible as a customer, after the customary application for a summons, to have one’s network tariff tried by a general court of

SOU 2007:99

Summary

law. This could lead to complications if a civil court were, for ex- ample, to find that a transmission fee was unreasonable at the same time as the Energy Markets Inspectorate and the administrative courts have tried the question of the reasonableness of the network companies’ revenues. The Commission, however, is of the opinion that the present regulations in this respect should not be changed.

Appeals against Energy Markets Inspectorate decisions, etc. (Section 5.9)

In the first part of the section, the Commission gives an account of how the present court hierarchy is structured. A decision made by the Energy Markets Inspectorate can at most be appealed against in three court instances. This means that it will take many years be- fore a decision of the Inspectorate comes into effect.

One of the main reasons for changing to a pure advance review is to increase the level of predictability for customers and network companies when it comes to future tariff setting. The Commission is of the opinion that the implementation of proposals for advance review of the reasonableness of network company revenues must be regarded as being somewhat superfluous unless they are accom- panied by regulations for a substantially more efficient and shorter appeal process. However, the Commission concludes that it has not been tasked with reviewing the court hierarchy with respect to appeals against network company revenues. The Commission pro- poses, however, that the regulations on appealing against decisions made by the Energy Markets Inspectorate should be changed so that the court procedures are made more efficient and the proc- essing period is shortened significantly, and that a Commission is appointed as soon as possible in order to review these matters.

Foreign connections coupled to the regional network (Chapter 6)

In this chapter, the Commission is of the opinion that there is no reason to introduce special regulations with respect to network tariffs for the coupling of foreign connections to the Swedish elec- tricity network at regional network level.

Summary

SOU 2007:99

Financial and other consequences (Chapter 7)

The proposals made by the Commission concerning an advance review that is based on the network companies’ existing networks will contribute towards greater predictability for network compa- nies since it will be possible in a simpler way to gain an overview of the effects an investment has on the capital base and thus the com- pany’s capital costs. In the case of the customers, predictability will be created indirectly through the tariffs that the network compa- nies in their turn establish, after determining the size of the reve- nue frame. This should in turn result in more stable tariffs.

The Commission’s proposal regarding an initial valuation of the electricity network will mean that the electricity networks of cer- tain network companies will be overvalued. The reverse is also pos- sible since valuation takes place on the basis of standard costs. Furthermore, the change in method will in itself have an impact on the network companies’ capital base. Because of this, it is likely that certain network companies compared with the present situation will be able to raise their charges, whereas other companies will be forced to lower them. As far as the risk of excess billing is concerned, in the opinion of the Commission it will be limited and relatively short- lived.

The Commission’s proposal will mean considerably higher costs for the Energy Markets Inspectorate than were required for the work on today’s regulations. The Energy Markets Inspectorate has judged that a further 14 man-years will be needed in order to practise supervision in accordance with the proposed model. In addition to this, there are costs for producing, among other things, necessary technical systems. The Commission judges that the Inspectorate’s cost increase can be financed through higher fees for supervision.

Coming into force and interim regulations (Chapter 8)

The Commission proposes in this chapter that the first supervisory period should begin on 1 January 2012. In order for the Energy Markets Inspectorate to have time to prepare and collect the in- formation that is needed for the ratification decision that is to be announced by 31 October 2011, it is proposed that certain regula- tions should come into force as early as 1 January 2010 and 1 January 2011.

Författningsförslag

Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857)

Härigenom föreskrivs i fråga om ellagen (1997:857), dels att 12 kap. 3 a § ska upphöra att gälla,

dels att nuvarande 4 kap. 4 § ska betecknas 5 kap. 16 §, nu- varande 4 kap. 8 § ska betecknas 4 kap. 4 § och nuvarande 4 kap. 9 § ska betecknas 5 kap. 18 §,

dels att de nya bestämmelserna 4 kap. 4 § och 5 kap. 16 och 18 §§ samt rubrikerna närmast före dessa paragrafer ska ha följande lydelse,

dels att 2 kap. 12 och 16 §§, 4 kap. 1–3, 5–11 §§, 12 kap. 2 § samt 13 kap. 5 § samt rubrikerna närmast före 4 kap. 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas nya bestämmelser, 1 kap. 5 a § och 5 kap. 1-15 §§, 17 § och 19–22 §§, samt ny rubrik till 5 kap och nya rubriker närmast före 4 kap. 8 och 9 §§, 5 kap. 1, 4–6, 8, 10–12, 17 och 19 §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

5 a §

Med tillsynsperiod avses den period för vilken nätmyndigheten fastställt en intäktsram enligt 5 kap. 1 §.

Författningsförslag

SOU 2007:99

2 kap

12 §

Gränserna för en nätkonces- sion för område får ändras av nätmyndigheten, om det behövs för en ändamålsenlig nätverk- samhet och det kan ske utan synnerlig olägenhet för konces- sionshavaren.

I 5 kap. 19 och 21 §§ finns bestämmelser om fördelning av intäktsram m.m. vid ändring av koncessionsgränser.

16 §TPF1FPT

En nätkoncession får inte överlåtas utan tillstånd av rege- ringen. Regeringen får bemyn- diga nätmyndigheten att pröva frågor om överlåtelse av nät- koncession som inte avser en utlandsförbindelse.

Vid prövning av en ansökan om överlåtelse av nätkoncession skall 10 § tillämpas. Detsamma gäller vid prövning av en ansö- kan om nätkoncession i anled- ning av återkallelse av en nät- koncession enligt 18 § första stycket 2 eller 3.

Vid prövning av en ansökan om överlåtelse av nätkoncession ska 10 § tillämpas. Detsamma gäller vid prövning av en ansö- kan om nätkoncession i anled- ning av återkallelse av en nät- koncession enligt 18 § första stycket 2 eller 3.

I 5 kap. 19–22 §§ finns bestämmelser om fördelning av intäktsram m.m. vid överlåtelse av en nätkoncession.

1TP PT Senaste lydelse 2004:876.

SOU 2007:99 Författningsförslag

4 kap.

						2
Nättariffer skall vara utfor-						1 §TPF	FPT
Nättariffer skall vara utfor-
made så, att nätkoncessions-
havarens samlade			intäkter från
nätverksamheten är skäliga i för-
hållande till dels de objektiva för-
utsättningarna att bedriva nät-
verksamheten,		dels	nätkonces-
sionshavarens		sätt	att		bedriva
nätverksamheten.							Nättariffer ska vara objektiva
Nättariffer		skall	vara		objek-		Nättariffer ska vara objektiva
tiva och icke-diskriminerande.						och icke-diskriminerande.
Vid utformandet av nättariffer
för överföring av el skall särskilt
beaktas antalet anslutningspunkter,
anslutningspunkternas geografiska
läge,	mängden	överförd			energi
och abonnerad effekt och kostna-
derna för överliggande nät samt
kvaliteten på överföringen av el.
Vid utformandet			av	nättariff
för anslutning till en ledning eller
ett	ledningsnät skall				särskilt
beaktas anslutningspunktens geo-
grafiska läge och den avtalade
effekten i anslutningspunkten.
Regeringen eller, efter reger-
ingens bemyndigande,
nätmyndigheten			får	meddela
närmare föreskrifter om utform-
ningen av nättariffer.
						3
						2 §TPF	FPT

Nättariffer för överföring av el skall utformas så, att betald anslutningsavgift ger rätt att använda det elektriska nätet inom landet, med undantag för

Nättariffer för överföring av el ska utformas så, att betald anslutningsavgift ger rätt att använda det elektriska nätet inom landet, med undantag för

2TP PT Senaste lydelse 2005:404.

3TP PT Senaste lydelse 1998:1651.

Författningsförslag

SOU 2007:99

utlandsförbindelserna. Regeringen får föreskriva att

betald anslutningsavgift ger rätt att använda även utlands- förbindelserna till ett eller flera länder. En sådan föreskrift får också avse utlandsförbindel- serna till en del av ett land.

Föreskrifter enligt andra stycket får meddelas i fråga om ett land eller del av ett land vars elmarknad kan anses utgöra en gemensam marknad med den svenska elmarknaden.

Avtal som avser tillträde till en utlandsförbindelse och som har ingåtts innan regeringen meddelar föreskrifter enligt andra stycket skall fortfarande gälla.

Särskilt om nättariffer för område

utlandsförbindelserna. Regeringen får föreskriva att

betald anslutningsavgift ger rätt att använda även utlandsförbin- delserna till ett eller flera länder. En sådan föreskrift får också avse utlandsförbindelserna till en del av ett land.

Föreskrifter enligt andra stycket får meddelas i fråga om ett land eller del av ett land vars elmarknad kan anses utgöra en gemensam marknad med den svenska elmarknaden.

Avtal som avser tillträde till en utlandsförbindelse och som har ingåtts innan regeringen meddelar föreskrifter enligt andra stycket ska fortfarande gälla.

Särskilt om nättariffer för

överföring av el för område

3 §TPF4FPT

Nättariffer för område, utom engångsavgift för anslutning, får inte utformas med hänsyn till var inom området en anslutning är belägen.

Om ett eller flera områden slås samman helt eller delvis skall en enhetlig nättariff för det nya området börja tillämpas senast tre år efter samman- slagningen.

Nättariffer för överföring av el för område får inte utformas med hänsyn till var inom områ- det en anslutning är belägen.

Om ett eller flera områden slås samman helt eller delvis ska en enhetlig nättariff för det nya området börja tillämpas senast tre år efter sammanslagningen.

4TP PT Senaste lydelse 1998:1651.

SOU 2007:99 Författningsförslag

Särskilt om nättariffer för	Särskilt om nättariffer för
linje	överföring av el för linje
	Regionledning

8 §TPF5FPT

Vid skälighetsbedömningen av nättariffen för en regionledning skall de beräknade kostnaderna för den prestation som nätkon- cessionshavaren har att utföra och hans sätt att utföra prestationen bedömas samlat inom varje nor- malt spänningsintervall för nät- koncessionshavarens samtliga regionledningar i hela landet.

Den del av de beräknade kostnaderna som utgörs av betalning för överföring på stamnätet och andra region- ledningar skall dock bedömas samlat endast för nätkonces- sionshavarens samtliga region- ledningar inom en och samma region.

4 §

På en ledning som omfattas av en nätkoncession för linje och där spänningen understiger 220 kilo- volt (regionledning), ska inom varje normalt spänningsintervall nättariffen utformas utifrån nät- koncessionshavarens kostnader för samtliga regionledningar i hela landet som kan hänföras till respektive spänningsintervall.

Den del av de beräknade kostnaderna som utgörs av betalning för överföring på stamnätet och andra region- ledningar ska dock hänföras samlat endast för nätkonces- sionshavarens samtliga region- ledningar inom en och samma region.

5 §TPF6FPT

På en ledning som omfattas av en nätkoncession för linje och där spänningen understiger 220 kilo- volt (regionledning), får inte nättariffen, utom engångsavgift för anslutning, på varje spän- ningsnivå utformas med hänsyn till var en uttagspunkt är belä- gen i förhållande till ledningens anslutning till annan nätkonces- sionshavares ledning som om- fattas av nätkoncession för linje.

På varje spänningsnivå får nättariffen för överföring av el på en regionledning inte utformas med hänsyn till var en uttags- punkt är belägen i förhållande till ledningens anslutning till annan nätkoncessionshavares ledning som omfattas av nät- koncession för linje.

5TP PT Senaste lydelse 2002:653.

6TP PT Senaste lydelse 2002:653.

Författningsförslag

SOU 2007:99

Tillstånd

till

avvikelse från

Tillstånd

till

avvikelse från

vad som anges i första stycket

får meddelas i enlighet med 6 §.

Nättariffen

för en

elektrisk

Nättariffen för en elektrisk

anläggning som tar ut el direkt

från en transformator på en

regionledning

skall

utformas

regionledning ska utformas med

med utgångspunkt i nättariffen

utgångspunkt i

nättariffen för

för

spänningsnivån

omedelbart

spänningsnivån omedelbart före

före

transformatorn

med

ett

transformatorn

med

ett

skäligt

skäligt tillägg för nedtransfor-

tillägg för nedtransformeringen.

meringen.

6 §

Nättariffen

för

enskild

Nättariffen

för

enskild

elanvändare

vars

anläggning

är

elanvändare

vars

anläggning är

ansluten

till

regionledning,

ansluten

till

regionledning,

skall, om nätmyndigheten på

ska, om nätmyndigheten på

ansökan

nätkoncessions-

ansökan

nätkoncessions-

havaren eller berörd elanvändare

har meddelat tillstånd till det,

utformas med hänsyn till var på

regionledningen

elanvändarens

regionledningen

elanvändarens

uttagspunkt är belägen.

Tillstånd enligt första stycket

får meddelas endast om den

berörda

uttagspunkten

fanns

berörda

uttagspunkten

fanns

den 1 juli 1995 och ett avtal,

innebärande att priset för över-

föringen av el baseras bland

annat på uttagspunktens belä-

genhet, tillämpades den 1 juli

1995.

Tillstånd skall gälla från viss

Tillstånd ska gälla från viss

dag och meddelas för bestämd

tid, högst trettio år.

Om tillstånd meddelats skall,

Om tillstånd meddelats ska,

vid fastställande av nättariff för

elanvändaren,

uttagspunktens

elanvändaren,

uttagspunktens

belägenhet

beaktas

samma

belägenhet

beaktas

samma

utsträckning som i det avtal som

nämns i andra stycket.

SOU 2007:99

Författningsförslag

7 §

Om en uttagspunkts läge ändras eller avses bli ändrat eller om den avtalade effekten i uttagspunkten höjs eller avses bli höjd efter det att nät- myndigheten meddelat tillstånd enligt 6 §, skall nätkoncessions- havaren anmäla det till nät- myndigheten.

När en sådan anmälan har gjorts skall nätmyndigheten pröva i vilken utsträckning och under vilken tid tillståndet skä- ligen skall gälla.

Om en uttagspunkts läge ändras eller avses bli ändrat eller om den avtalade effekten i uttagspunkten höjs eller avses bli höjd efter det att nätmyn- digheten meddelat tillstånd en- ligt 6 §, ska nätkoncessions- havaren anmäla det till nätmyn- digheten.

När en sådan anmälan har gjorts ska nätmyndigheten pröva i vilken utsträckning och under vilken tid tillståndet skä- ligen ska gälla.

Stamledning


(9 § första stycket)					7
					8 §TPF FPT
Vid skälighetsbedömningen av					På en ledning som omfattas av
nättariffen för en ledning med en					en nätkoncession för linje med en
spänning om 220 kilovolt eller					spänning om 220 kilovolt eller
däröver (stamledning)			skall	de	däröver (stamledning) får nät-
beräknade kostnaderna			för den		tariffen för överföring av el
prestation	som	nätkoncessions-			utformas med hänsyn till var på
havaren har att utföra och hans					nätkoncessionshavarens	led-
sätt att utföra prestationen bedö-					ningsnät en anslutningspunkt är
mas samlat för nätkoncessions-					belägen.
havarens	samtliga ledningar			i
landet	med	undantag		för
utlandsförbindelserna.			Tariffen
får dock utformas med hänsyn
till var på nätkoncessions-
havarens ledningsnät en anslut-
ningspunkt är belägen.

7TP PT Senaste lydelse av 4 kap. 9 § 2003:117.

Författningsförslag

SOU 2007:99

(1 § fjärde stycket)

Vid utformandet av nättariff för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät skall särskilt beaktas anslutningspunktens geografiska läge och den avtalade effekten i anslutningspunkten.

Särskilt om nättariffer för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät

9 §TPF8FPT

En nätavgift för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät ska utformas så att nätkonces- sionshavarens skäliga kostnader för anslutningen täcks. Härvid ska särskilt beaktas anslutnings- punktens geografiska läge, den avtalade effekten i anslutnings- punkten och de förstärkningar i elnätet som anslutningen kräver.

En nätavgift för anslutning för uttag av el till en ledning eller ett ledningsnät upp till och med en säkringsstorlek på 63 ampere ska i stället för vad som sägs i första stycket utformas så att avgiften motsvarar genomsnittskostnaden i landet för att genomföra en lik- artad anslutning under liknade objektiva förutsättningar. I denna avgift ska ingå kostnader för material och arbete som är nor- malt förekommande vid denna typ av anslutning. För övriga kostnader ska första stycket till- lämpas

Vid utformningen av en anslutningsavgift enligt första och andra styckena ska även beaktas om en förstärkning i elnätet är till nytta för annan än anslutnings- kunden eller kan förväntas bli till nytta för framtida anslutnings- kunder inom tio år från anslut-

8TP PT Senaste lydelse av 4 kap. 1 § 2005:404.

SOU 2007:99 Författningsförslag

					ningen. En nätavgift för anslut-
					ning för en kund som inom tio år
					från en tidigare kunds anslutning
					dragit nytta av dennes anslutning,
					ska utformas så att den tillkom-
					mande kunden betalar samma
					avgift som den ursprungliga kun-
					den för den del av anslutningen
					som varit till nytta för denne.
					9
					10 §TPF FPT
En innehavare av en produk-					En innehavare av en produk-
tionsanläggning som kan leve-					tionsanläggning som kan leve-
rera en effekt om högst 1 500					rera en effekt om högst 1 500
kilowatt skall för överföring av					kilowatt ska för överföring av el
el betala endast den del av					betala endast den del av avgiften
avgiften enligt		nättariffen		som	enligt nättariffen som motsvarar
motsvarar den årliga kostnaden					den årliga kostnaden för mät-
för mätning, beräkning och rap-					ning, beräkning och rapporte-
portering	på	nätkoncessions-			ring på nätkoncessionshavarens
havarens nät. Innehavaren skall					nät. Innehavaren		ska dessutom
dessutom	betala		engångsavgift		betala engångsavgift för anslut-
för anslutning.					ning.
Om flera sådana anlägg-					Om flera sådana anlägg-
ningar som är belägna i närheten					ningar som är belägna i närheten
av varandra gemensamt matar in					av varandra gemensamt matar in
el på ledningsnätet, skall anlägg-					el på ledningsnätet, ska anlägg-
ningarna betraktas som separata					ningarna betraktas som separata
anläggningar vid			tillämpningen		anläggningar	vid	tillämpningen
av denna paragraf.					av denna paragraf.
Tvister i frågor som avses i					Tvister i frågor som avses i
första stycket prövas av nät-					första stycket prövas av nät-
myndigheten.		En	tvist prövas		myndigheten.	En	tvist prövas
dock inte om det visas att ansö-					dock inte om det visas att ansö-
kan om prövning kommit in till					kan om prövning kommit in till
nätmyndigheten senare än två år					nätmyndigheten senare än två år
efter det att nätkoncessions-					efter det att nätkoncessions-
havaren sänt ett skriftligt ställ-					havaren sänt ett skriftligt ställ-
ningstagande		till	berörd	part	ningstagande	till	berörd part

9TP PT Senaste lydelse 2002:121.

Den som har nätkoncession ska på begäran utan dröjsmål lämna skriftlig uppgift om sin nättariff.

Vid begäran om ny anslut- ning ska uppgift enligt första stycket lämnas inom skälig tid.

Den som har nätkoncession ska offentliggöra sin nättariff till den del den avser avgifter och övriga villkor för överföring av el.

Regeringen eller, efter re- geringens bemyndigande, nät- myndigheten får meddela när- mare föreskrifter om offentlig- görande av nättariff enligt tredje stycket.

Författningsförslag SOU 2007:99

under dennes senaste kända	under dennes senaste kända
adress.	adress.

11 §TPF10FPT

Den som har nätkoncession skall på begäran utan dröjsmål lämna skriftlig uppgift om sin nättariff.

Vid begäran om ny anslut- ning skall uppgift enligt första stycket lämnas inom skälig tid.

Den som har nätkoncession skall offentliggöra sin nättariff till den del den avser avgifter och övriga villkor för överföring av el.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nät- myndigheten får meddela när- mare föreskrifter om offentlig- görande av nättariff enligt tredje stycket.

5 kap

Nätkoncessionshavares intäkter från nätverksamheten

Skälighetsbedömning av nät- koncessionshavares intäkter

Fastställande av intäktsram

1 §

Nätmyndigheten ska senast två månader innan en ny till- synsperiod börjar fastställa de samlade intäkter en nätkonces- sionshavare får ta ut från nät- verksamheten genom nättariffer och andra avgifter under perio- den (intäktsram).

10TP PT Senaste lydelse 2002:121.

SOU 2007:99

Författningsförslag

2 §

I beslutet om fastställande av en intäktsram (fastställelse- beslutet) ska framgå vilka upp- gifter och metoder som nätmyn- digheten har tillämpat vid fast- ställandet av ramen.

3 §

Längden på tillsynsperioden ska vara fyra kalenderår.

Beräkning av intäktsramens storlek

4 §

Intäktsramen ska täcka skäliga kostnader för att bedriva nät- verksamhet under tillsynsperio- den och ge en rimlig avkastning på det kapital som av nätmyndig- heten har fastställts att krävas för att bedriva verksamheten (kapi- talbas).

Vid bestämmandet av intäkts- ramen ska hänsyn tas till kvali- teten i nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten. En sådan hänsyn kan medföra en höjning eller sänkning av den beräknade avkastningen.

Regeringen eller, efter reger- ingens bemyndigande, nätmyn- digheten får meddela närmare föreskrifter om vad som avses med kvaliteten i nätkoncessions- havarens sätt att bedriva nät- verksamheten.

Författningsförslag

SOU 2007:99

Särskilt om beräkning av skä- liga kostnader i nätverksamheten

5 §

Vid fastställande av intäkts- ramen ska som skäliga kostnader för att bedriva nätverksamheten anses kostnader för en ändamåls- enlig och effektiv drift av en nät- verksamhet med likartade objek- tiva förutsättningar.

Särskilt om beräkning av en rimlig avkastning

6 §

Inför en ny tillsynsperiod ska planerade investeringar läggas till kapitalbasen och avskrivningar ska dras ifrån. Investeringarna ska motsvara genomsnitts- kostnaden för att på ett rationellt och effektivt sätt genomföra lik- artade investeringar under lik- nande objektiva förutsättningar.

Om det föreligger särskilda skäl får investeringen överstiga den genomsnittskostnad som an- ges i första stycket.

Investeringar som är uppen- bart obehövliga för att upprätt- hålla ett säkert, tillförlitligt och effektivt ledningsnät ska inte läg- gas till kapitalbasen.

Regeringen eller, efter reger- ingens bemyndigande, nätmyn- digheten får meddela föreskrifter om

1. att investeringar upp till en bestämd nivå får överstiga den genom-

SOU 2007:99

Författningsförslag

snittskostnad som anges i första stycket, och

2.metoder för hur avskriv- ning ska beräknas.

7 §

Beräkning av en rimlig avkastning på kapitalbasen ska ske utifrån vedertagna ekono- miska metoder.

Ändring av nätmyndighetens fastställelsebeslut under en till- synsperiod

8 §

En fastställd intäktsram ska efter ansökan av en nätkonces- sionshavare ändras av nätmyn- digheten under en tillsynsperiod om de omständigheter som anförs i ansökan kan komma att väsent- ligt ändra intäktsramens storlek eller om det annars föreligger särskilda skäl. En ansökan om ändring ska handläggas skynd- samt av nätmyndigheten.

9 §

Nätmyndigheten ska ändra en fastställd intäktsram under en tillsynsperiod om

1.den nätkoncessionshavare som beslutet gäller har lämnat felaktiga eller bristfälliga uppgifter som i mer än ringa omfattning har inverkat på intäkts- ramens storlek,

2.beslutet har fattats på uppenbart felaktigt eller

Författningsförslag

SOU 2007:99

ofullständigt underlag och detta i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek,

3. det föranleds av nät- myndighetens eller allmän förvaltningsdomstols beslut avseende en tidigare tillsynsperiod,

4. nätmyndigheten eller all- män förvaltningsdomstol har ändrat en fastställd intäktsram för en annan nätkoncessionshavare och grunden för ändring av det beslutet är generellt tillämplig även för intäktsramen för andra nätkoncessionshavare, eller

5. det annars finns särskilda skäl.

Avstämning efter tillsyns- periodens slut

10 §

Senast tio månader efter till- synsperiodens slut ska nät- myndigheten i ett avstämnings- beslut fastställa den slutligt gäl- lande intäktsramen för perioden. Ett avstämningsbeslut får med- delas senare om det föreligger särskilda hinder för att meddela ett beslut vid denna tidpunkt.

I avstämningsbeslutet ska nätmyndigheten kontrollera om de antaganden som legat till grund för fastställelsebeslutet överensstämmer med det faktiska

SOU 2007:99

Författningsförslag

utfallet under perioden och justera intäktsramen därefter. Vid denna bedömningen ska nät- myndigheten tillämpa 4–7 §§ samt de uppgifter och metoder som nätmyndigheten har till- lämpat vid fastställandet av intäktsramen och som framgår av fastställelsebeslutet.

Nätmyndigheten ska ändra ett avstämningsbeslut om detta för- anleds av nätmyndighetens eller allmän förvaltningsdomstols beslut avseende en tidigare till- synsperiod.

Periodisering av intäkter från nätanslutningar m.m.

11 §

En nätkoncessionshavare får hos nätmyndigheten ansöka om att delar av intäkter från nät- anslutningar under tillsyns- perioden ska tas med i intäkts- redovisningen först för senare perioder (periodisering). En ansökan om periodisering ska medges om intäkterna från anslutningar under perioden varit betydande i förhållande till tidi- gare års intäkter från anslut- ningar.

Vad som sägs i första stycket äger motsvarande tillämpning på intäkter från flyttning av befint- liga ledningar.

Författningsförslag

SOU 2007:99

Återbetalning av för högt uttagna avgifter m.m.

12 §

Om en nätkoncessionshavares samlade intäkter från nätverksam- heten under tillsynsperioden har avvikit från intäktsramen i av- stämningsbeslutet ska det belopp med vilken intäkterna överstigit eller understigit intäktsramen sänka respektive höja denna för påföljande tillsynsperiod.

13 §

Om en nätkoncessionshavares samlade intäkter från nät- verksamheten under tillsyns- perioden har överstigit intäkts- ramen i avstämningsbeslutet med mer än fem procent ska på den del som överstiger fem procent tillkomma ett överdebiterings- belopp. Detta belopp ska beräknas efter en räntesats motsvarande den under tillsynsperioden av Riksbanken genomsnittliga fast- ställda referensräntan enligt 9 § räntelagen (1975:635) med ett tillägg av femton procentenheter.

Ett överdebiteringsbelopp ska sänka intäktsramen för påföljande tillsynsperiod med motsvarande beloppets storlek.

SOU 2007:99

Författningsförslag

14 §

En nätkoncessionshavares samlade intäkter från nät- verksamheten under tillsyns- perioden får inte överstiga in- täktsramen i avstämningsbeslutet med mer än tio procent eller med mer än fem procent under två på varandra följande tillsyns- perioder.

15 §

Om en nätkoncessionshavares samlade intäkter under en till- synsperiod har varit högre än vad som anges i 14 § ska nätmyndig- heten förelägga nätkoncessions- havaren att till sina kunder betala tillbaka ett belopp mot- svarande den intäkt som över- stigit intäktsramen enligt avstäm- ningsbeslutet jämte överdebite- ringsbelopp enligt 13 §.

Återbetalning enligt första stycket ska i görligaste mån ske till de som var kunder under den senaste tillsynsperioden och för- delas i proportion till hur stora avgifter dessa kunder betalat för överföring av el under perioden. Ett beslut om återbetalning får inte verkställas innan det vunnit laga kraft.

Regeringen eller, efter reger- ingens bemyndigande, nätmyn- digheten får meddela föreskrifter om vad en nätkoncessionshavare ska iaktta för att uppfylla skyldig- heten i andra stycket.

Författningsförslag

SOU 2007:99

			Särskilt		om	intäkter		från
			olika elnät
			Intäkter		från	ett ledningsnät
			inom ett visst område
	4 kap. 4 §				16 §
Vid skälighetsbedömningen av			Vid	fastställande			av	en
en nättariff skall nättariffen för			intäktsram för en nätkoncessions-
varje område bedömas för sig.			havares intäkter från ett led-
			ningsnät inom ett område ska
			intäktsramen fastställas				för varje
			område för sig.
Om nätmyndigheten enligt 3			Om nätmyndigheten enligt 3
kap. 3 § har medgivit att flera			kap. 3 § har medgivit att flera
nätkoncessioner för område får			nätkoncessioner för område får
redovisas	samlat,	skall dock	redovisas samlat, ska dock dessa
dessa vid skälighetsbedömningen			vid en fastställande av intäktsram
anses utgöra ett område.			anses utgöra ett område.
			Intäkter från regionledning
(delar av 4 kap. 8 § första					17 §
	stycket)
Vid skälighetsbedömningen av			Vid	fastställande			av	en
nättariffen	för en regionledning		intäktsram för en nätkoncessions-
skall de beräknade		kostnaderna	havares intäkter från en region-
för den prestation som nätkon-			ledning ska intäktsramen fast-
cessionshavaren har att utföra och			ställas samlat för nätkonces-
hans sätt att utföra prestationen			sionshavarens samtliga				region-
bedömas samlat inom varje nor-			ledningar i hela landet.
malt spänningsintervall för nät-
koncessionshavarens		samtliga

regionledningar i hela landet.

SOU 2007:99 Författningsförslag

Intäkter från stamledning

18 §

4 kap. 9 §TPF

FPT

Vid skälighetsbedömningen av

Vid

fastställande av

nättariffen för en ledning med en

intäktsram för en nätkoncessions-

spänning om 220 kilovolt eller

havares intäkter från en ledning

däröver (stamledning)

skall

med en spänning om 220 kilo-

beräknade kostnaderna

för

den

volt eller däröver (stamledning)

prestation

som

nätkoncessions-

ska intäktsramen fastställas sam-

havaren har att utföra och hans

lat för

nätkoncessionshavarens

sätt att utföra prestationen bedö-

samtliga ledningar i landet med

mas samlat för nätkoncessions-

undantag för utlandsförbindel-

havarens

samtliga

ledningar i

serna.

landet

med

undantag

för

utlandsförbindelserna.

Tariffen

får dock utformas med hänsyn till

var

på

nätkoncessionshavarens

ledningsnät

en anslutningspunkt

är belägen.

Om en sådan föreskrift som

avses i 2 § andra stycket har

avses i 4 kap. 2 § andra stycket

meddelats skall, i fråga om de

har meddelats ska dock intäk-

utlandsförbindelser

som

omfattas

terna från dessa utlandsförbin-

föreskriften,

beräknade

delser omfattas av den skälig-

kostnaderna

för

den

prestation

hetsbedömning som görs enligt

som

nätkoncessionshavaren

har

första stycket avseende nätkon-

att utföra och hans sätt att utföra

cessionshavarens samtliga

led-

prestationen

omfattas

den

ningar i landet.

skälighetsbedömning

som

görs

enligt första stycket

avseende

nätkoncessionshavarens

samt-

liga ledningar i landet.

nätkoncessionshavaren

har systemansvaret för el enligt

8 kap. 1 § första stycket skall

8 kap. 1 § första stycket ska den

den del av verksamheten som

del av verksamheten som inte

inte kan hänföras till en viss

kan hänföras till en viss kund

kund eller

kundkategori

anses

eller kundkategori anses ingå i

ingå i nätverksamheten.

nätverksamheten.

11TP PT Senaste lydelse av 4 kap. 9 § 2003:117.

Författningsförslag

SOU 2007:99

Om	nätkoncessionshavaren		Om	nätkoncessionshavaren
deltar i	europeiskt	samarbete,	deltar i	europeiskt	samarbete,
som syftar till att utveckla och			som syftar till att utveckla och
vidmakthålla en		fungerande	vidmakthålla en		fungerande
europeisk marknad för el, skall			europeisk marknad för el, ska
verksamheten anses ingå i nät-			verksamheten anses ingå i nät-
verksamheten.			verksamheten.

Överlåtelse av nätkoncession m.m.

19 §

Om en nätkoncessionshavare under en tillsynsperiod överlåter en nätkoncession, ska den beslu- tade intäktsramen enligt 1 § fortsätta att gälla för övertagaren av koncessionen. Detsamma gäller för de för högt eller för lågt uttagna avgifterna jämte över- debiteringsbelopp enligt 12 och 13 §§.

I det fall den överlåtna nät- koncessionen tillsammans med annan nätkoncession har utgjort ett och samma redovisnings- område ska överlåtaren och övertagaren fördela intäktsramen och de för högt eller för lågt ut- tagna avgifterna jämte över- debiteringsbelopp proportionerligt i förhållande till hur stor del av det överlåtna redovisnings- områdets kapitalbas som över- låtits. Om det föreligger särskilda skäl kan fördelningen ske på ett annat sätt.

SOU 2007:99

Författningsförslag

20 §

Fördelningen av intäkts- ramen och de för högt eller för lågt uttagna avgifterna jämte överdebiteringsbelopp ska innan överlåtelsen sker godkännas av den myndighet som enligt 2 kap. 16 § ska pröva frågan om över- låtelse av nätkoncessionen. Om myndigheten inte har meddelat ett beslut inom två månader efter det att förslaget kommit in till myndigheten ska fördelning ske i enlighet med förslaget.

21 §

Vad som sägs om överlåtelse av nätkoncession i 19 § äger motsvarande tillämpning vid beslut om ändring av konces- sionsgränser enligt 2 kap. 12 §.

22 §

Regeringen eller, efter reger- ingens bemyndigande, nät- myndigheten får meddela före- skrifter om vad redovisningen av fördelningen av intäktsramen enligt 20 § ska innehålla.

12 kap.

2§TPF12FPT

En tillsynsmyndighet har rätt att på begäran få de upp- lysningar och ta del av de hand- lingar som behövs för tillsynen. En begäran får förenas med vite.

Ett beslut enligt första stycket gäller omedelbart.

En tillsynsmyndighet har rätt att på begäran få de upplys- ningar och ta del av de hand- lingar som behövs för tillsynen. En begäran får förenas med vite.

Ett beslut enligt första stycket gäller omedelbart.

12TP PT Senaste lydelse 2006:926.

Författningsförslag

SOU 2007:99

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nät- myndigheten får meddela före- skrifter om insamling av de uppgifter som behövs för bedöm- ning av nättariffers skälighet.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nät- myndigheten får meddela före- skrifter om

1.insamling av de uppgifter som nätmyndigheten be- höver för att meddela ett fastställelsebeslut enligt 5 kap. 1 § och ett avstäm- ningsbeslut enligt 5 kap. 10 §, samt

2.indelning av elnätet i komponenter och kompo- nentslag.

13 kap.

5 §TPF13FPT

Beslut av nätmyndigheten enligt 2 kap. 18–20 §§, 3 kap. 3, 6–8, 9 b, 11, 14 och 15 §§, 4 kap. 6, 7 och 10 §§, 8 kap. 4 a § samt 12 kap. 8 och 11 §§, beslut av en tillsynsmyndighet enligt 12 kap. 2–4 §§ samt beslut av den systemansvariga myndigheten om ersättning till den som enligt 8 kap. 2 § beordrats öka eller minska produktionen av el får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstill- stånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Regeringen får meddela före-

Beslut av nätmyndigheten enligt 2 kap. 18–20 §§, 3 kap. 3, 6–8, 9 b, 11, 14 och 15 §§, 4 kap. 6, 7 och 10 §§, 5 kap. 1, 9–11, 15 och 20 §§, 8 kap. 4 a § samt 12 kap. 8 och 11 §§, beslut av en tillsynsmyndighet enligt 12 kap. 2–4 §§ samt beslut av den systemansvariga myndigheten om ersättning till den som enligt 8 kap. 2 § beordrats öka eller minska produktionen av el får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol. Prövningstill- stånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Nätmyndighetens beslut att efter en ansökan av en nätkon- cessionshavare enligt 5 kap. 8 § inte ändra en fastställd intäkts- ram får inte överklagas.

Regeringen får meddela före-

13TP PT Senaste lydelse 2005:1110.

SOU 2007:99

Författningsförslag

skrifter om överklagande av andra beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2010 i fråga om 12 kap. 2 §, 1 januari 2011 i fråga om 1 kap. 5 a §, 5 kap. 1–7 §§ och 13 kap. 5 § samt i övrigt den 1 januari 2012.

2.Den första tillsynsperioden enligt 5 kap. 2 § börjar den 1 januari 2012.

3.Inför den första tillsynsperioden ska nätmyndigheten fastställa nätkoncessionshavarnas ingående kapitalbas utifrån de befint- liga tillgångar som används för att bedriva nätverksamheten.

4.Värdet av elnätet vid fastställandet av den ingående kapital- basen ska motsvara genomsnittskostnaden för att vid tiden för värderingen investera i likartade tillgångar under liknande objektiva förutsättningar (nuanskaffningskostnad). Om det föreligger särskilda skäl får värdet beräknas på annat sätt. Där- efter ska ett åldersavdrag göras med 50 procent av värdet.

5.Om en nätkoncessionshavare vill visa att dess elnät är yngre än åldersavdraget enligt punkten 4 ska koncesisonshavaren till nätmyndigheten ge in en sammanställning av den genom- snittliga åldern för varje enskilt komponentslag. Om uppgift därvid saknas i ett komponentslag om en komponents ålder ska ett åldersavdrag göras med åttio procent av nuanskaffnings- kostnaden för denna komponent.

6.Värdet av övriga tillgångar vid fastställandet av den ingående kapitalbasen ska ske utifrån bokfört värde. Om det föreligger särskilda skäl får värdet beräknas på annat sätt.

7.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för nättariffer som avser tid före den 1 januari 2012.

1 Inledning

1.1Uppdraget

Utredningens uppdrag enligt direktiven är att se över frågor som rör bl.a. regleringen av överförings- och anslutningsavgifter samt analysera den nuvarande uppdelningen mellan områdeskoncession och linjekoncession.TPF1FPT Uppdraget kan delas in i fyra delar.

I den första delen ingår att lämna förslag till den lagstiftning och det regelverk i övrigt som krävs för att införa en ny ordning där tillsynsmyndigheten godkänner eller fastställer nätföretagens överförings- och anslutningsavgifter innan de får börja gälla. När det gäller anslutningsavgifterna kan utredningen alternativt föreslå ett regelverk där tillsynsmyndigheten fastställer nätföretagens metoder för att fastställa anslutningsavgifterna innan metoderna får börja gälla. Utredaren ska utgå från att förhandsprövning av nät- företagens överförings- och anslutningsavgifter ska baseras på det nuvarande regelverket för bedömning av skälighet. Uppdraget i denna del har sin bakgrund i det s.k. elmarknadsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG).

I den andra delen ingår att mot bakgrund av Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1228/2003 av den 26 juni 2003 om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande el- handel och dess syfte att ta bort gränstarifferna för handel med el, överväga om förordningens regler även bör omfatta utlands- förbindelser som är anslutna till regionnätet. Utredaren ska lämna förslag till hur de utlandsförbindelser som är anslutna till det svenska regionnätet kan hanteras så att dessa förbindelser behand- las enligt samma grunder som de utlandsförbindelser som är anslutna till stamnätet.

1TP PT Dir. 2006:39, 2007:27 och 2007:86. Direktiven finns intagna som bilagor till betänkandet.

Inledning

SOU 2007:99

I den tredje delen ingår att analysera om den nuvarande upp- delningen mellan områdeskoncession och linjekoncession samt dess koppling till reglerna för tariffsättning och redovisning är lämplig för att åstadkomma ändamålsenliga, driftsäkra och kost- nadseffektiva elnät och, om så inte är fallet, föreslå åtgärder för detta.

Slutligen ingår i den fjärde delen att beakta de slutsatser som dras vid analysen av den nuvarande uppdelningen mellan områdes- koncession och linjekoncession på elmarknaden och är relevanta för jämförelse mellan el- och gasmarknaden, i det förslag som lades fram i slutbetänkandet El- och naturgasmarknaderna – energi- marknader i utveckling (SOU 2004:129). I denna del av uppdraget ingår att närmare analysera sambandet mellan koncession och monopolrättigheter, hur koncessionen kan effektivisera en utbygg- nad av naturgasnät och hur konkurrensen på den svenska natur- gasmarknaden påverkas. I uppdraget ingår också att analysera behov av undantag från koncessionskrav samt om sådant behov finns lämna förslag i denna del.

1.2Arbetets bedrivande

1.2.1Allmänt

Utredningsarbetet har bedrivits på sedvanligt sätt med regelbundna sammanträden. I syfte att ta reda på hur frågorna i uppdraget har behandlats i öviga nordiska länder har företrädare från utredningen besökt tillsynsmyndigheterna i Danmark (Energitilsynet), Finland (Energimarknadsverket) och Norge (Norges Vassdrags- och Ener- gidirektorat). Utredaren har även besökt Åland för att där infor- mera sig om de önskemål som finns angående Ålands anslutning till det svenska regionnätet och villkoren för detta, och har vidare i Stockholm erhållit information i samma frågor av företrädare för Ålands landskapsregering (ledamoten Britt Lundberg). Ålands- kontoret i Stockholm och Ålands kraftnät har vid ett sammanträde ytterligare informerat utredningen om förhållandena på Åland. Utredaren har vidare sammanträffat med företrädare för mobil- nätföretag (3GIS AB) och elnätföretag (E.ON Elnät Sverige AB och Vattenfall Eldistribution AB).

SOU 2007:99

Inledning

Vid ett gemensamt sammanträde har utredningen samrått med Nätanslutningsutredningen (N 2007:02) och därvid diskuterat frå- gor som berör båda utredningarna.

ECON Pöyry AB har på utredningens uppdrag bl.a. upprättat en promemoria hur utredningens förslag kan påverka nätföretagens incitament att investera och ett diskussionsunderlag rörande utvär- deringskriterier för elnätstariffer. Promemorian finns intagen som bilaga 4 till betänkandet. ECON Pöyry AB har även i andra delar varit utredningen behjälplig.

I enlighet med våra direktiv har vi samrått med Näringslivets Regelnämnd.

1.2.2Delbetänkande och slutbetänkande

Av utredningens direktiv framgår att vissa delar av uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2007. Det rör frågorna som avser förslag till lagstiftning och det regelverk som krävs för att tillsyns- myndigheten ska göra en förhandsprövning av nätföretagens tarif- fer och anslutningsavgifter eller metoder för att fastställa dessa avgifter samt de förslag som avser utlandsförbindelser som är anslutna till det svenska regionnätet. Dessa delar redovisas i detta betänkande. Övriga uppdrag kommer att redovisas i ett slut- betänkande i april 2008.

1.3Bakgrund

1.3.1Regleringen av tariffer för överföring av el

I Sverige har prisregleringen av elnätverksamhet och tidigare även elpriset historiskt skett genom kontroll i efterhand. I samband med omregleringen av elmarknaden den 1 januari 1996 behölls den svenska traditionen med fri prissättning, där elnätsföretagen sätter sina tariffer efter vissa generella riktlinjer.TPF2FPT Tarifferna fastställs såle- des inte av tillsynsmyndigheten i förväg utan myndigheten ges först möjlighet att pröva om dessa är skäliga i efterhand. Om myn- digheten efter denna prövning finner att tarifferna inte är skäliga ska företaget föreläggas att sänka dessa. Orsaken till att denna

2TP PT Med nättariff avses enligt 1 kap 5 § ellagen (1997:857) avgifter och övriga villkor för över- föring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät

Inledning

SOU 2007:99

reglering behölls var bland annat att det var en väl inarbetad modell som passade väl in i den svenska rättstraditionen. I proposition Handel med el i konkurrens (prop. 1993/94:162 s. 59) konstaterades att nättariffer och övriga villkor för nättjänster liksom tidigare borde vara underkastade reglering och att utgångspunkten för fast- ställande av skäliga avgifts- och tariffnivåer för överföring av el borde vara gällande praxis.

En bärande princip i ellagen (1997:857) är att den som har nät- koncession är skyldig att på skäliga villkor överföra el för annans räkning (3 kap. 9 §). Vid tillsyn av avgifterna ska sedan den 1 juli 2002 skälighetsbedömningen inrikta sig på nätkoncessionshavarens samlade prestation. Enligt 4 kap. 1 § ellagen ska nätkoncessions- havarens samlade intäkter vara skäliga i förhållande till både de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamhet och nät- koncessionshavarens sätt att bedriva verksamheten (subjektiva för- utsättningar). De objektiva förutsättningarna är sådana förutsättningar som nätkoncessionshavaren inte kan påverka. De främsta objektiva faktorerna är antalet anslutningspunkter, anslutningspunkternas geografiska läge, mängden överförd energi och effekt samt kostnaden för överliggande nät. En viktig subjektiv faktor är det enskilda företagets kvalitet på överföringen av el, inbegripet leveranssäkerhet och spänningskvalitet. I propositionen Genom- förande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m. (prop. 2004/05:62) konsta- terade regeringen att elmarknadsdirektivet drar en klar skiljelinje mellan vilka frågor som tillsynsmyndigheten kan pröva i efterhand respektive vilka som ska prövas på förhand. Huvudregeln är att bl.a. överföringstariffer ska fastställas eller godkännas på förhand, vilket motiveras med att det skapas en stor osäkerhet på marknaden om de tariffer som tillämpats av företagen långt senare kan ändras av en tillsynsmyndighet.

Direktivets bestämmelser ger dock medlemsstaterna en möjlig- het att välja mellan att tillämpa huvudregeln eller att endast fast- ställa eller godkänna de metoder som tarifferna är baserade på. Sverige har i dag ett system med tillsyn över nätföretagens över- föringsavgifter i efterhand. En övergång till en renodlad förhands- tillsyn, dvs. att tillsynsmyndigheten på förhand fastställer eller godkänner företagens överföringsavgifter skulle, utöver att med- verka till en ökad europeisk harmonisering, innebära såväl fördelar som nackdelar för svenskt vidkommande. I prop. 2004/05:62 fram- höll regeringen att metoden för överföringstariffer borde utformas

SOU 2007:99

Inledning

så att den kompletterar de regler om tariffers utformning som redan i dag finns i ellagen. Då det saknades underlag för att kunna ta ställning till denna fråga ansåg regeringen att det under en över- gångsperiod borde införas en ordning där metoden för tariff- sättningen anges direkt i lagstiftningen. Regeringen anmälde i pro- positionen att man avser utreda frågan och återkomma till riks- dagen med förslag.

1.3.2Anslutningsavgifter

I artikel 23.2 a i elmarknadsdirektivet anges att tillsynsmyndigheten ska ansvara för att fastställa eller godkänna metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer, innan dessa träder i kraft. När det gäller engångsavgifter för anslut- ning, s.k. anslutningsavgifter, ger bestämmelsen, i likhet med vad som gäller för överföringsavgifter, medlemsstaterna en möjlighet att välja mellan två olika tillsynssystem. Medlemsstaterna kan välja antingen ett system där tillsynsmyndigheten fastställer eller god- känner anslutningsavgifterna i förväg eller ett system där tillsyns- myndigheten i förväg endast fastställer eller godkänner de metoder som nätföretaget använder för att beräkna eller fastställa anslut- ningsavgifterna. Anslutningsavgifter ska, sammantaget med över- föringsavgifterna, vara skäliga enligt bestämmelsen i 4 kap. 1 § el- lagen. I likhet med prissättning på överföringsavgifter bygger den nu gällande ordningen i Sverige på en fri prissättning där nät- företagen själva bestämmer sina anslutningsavgifter och där till- synsmyndighet först i efterhand kan pröva om dessa varit skäliga. Regeringen redovisade i prop. 2004/05:62 att det direkt i lag- stiftningen bör anges mer eller mindre detaljerade parametrar för hur företagen ska utforma sina anslutningsavgifter. Även beträf- fande företagens anslutningsavgifter bör det, under en övergångs- period, införas en ordning där metodparametrarna anges direkt i lagstiftningen. Denna ordning bör kompletteras med bestämmelser i ellagen där de faktorer som ska beaktas av företagen vid utfor- mandet av anslutningsavgifterna tydligt anges.

Propositionen medförde också att en ny bestämmelse infördes i ellagen om tidsfrister för tillsynsmyndighetens prövning av villkor för anslutning. Myndigheten ska normalt pröva sådana ärenden inom två månader. Myndigheten får förlänga denna tidsperiod med

Inledning

SOU 2007:99

två månader. Om den som anhängiggjort ärendet samtycker får tidsperioden förlängas ytterligare.

Regeringen anmälde i propositionen att man avser att utreda frågan om anslutningsavgifter och återkomma till riksdagen med ett förslag som innebär att tillsynsmyndigheten ska göra en för- handsprövning av företagens anslutningsavgifter eller av de meto- der som de använder för att fastställa anslutningsavgifter.

1.3.3Utlandsförbindelser anslutna till regionnät

Det svenska elnätet är förbundet med andra länder med hjälp av ett flertal utlandsförbindelser på olika spänningsnivåer. Sverige har 14 utlandsförbindelser med spänning på 200 kV eller över. Dessa överföringsförbindelser ägs eller förvaltas vanligen av stamnäts- företaget och kostnaderna för flertalet ledningar räknas in i kost- nadsunderlaget för respektive stamnätstariff. På svensk sida för- valtas flertalet av dessa utlandsförbindelser av Affärsverket svenska kraftnät. Den övervägande delen av elhandeln med utlandet sker på dessa spänningsnivåer. Det finns dock ett fåtal utlandsförbindelser anslutna till regionnätet, bl.a. överföringsförbindelser till Åland, Bornholm och övriga Danmark samt Norge.

Två utredningar, Elnätsutredningen och El- och gasmarknads- utredningen, har tidigare behandlat frågan om utlandsförbindelser anslutna till regionnät. Elnätsutredningen behandlade frågan om nätavgifterna för kablarna till Åland och Bornholm i sitt slut- betänkande Elnätsföretag – särskild förvaltning och regionnätstariffer

(SOU 2001:73). Enligt Elnätsutredningens bedömning fanns inga skäl för en särskild behandling av utlandskablar som är anslutna till regionnätet. Det är fråga om anslutningar av elektriska anlägg- ningar till regionledningar, dvs. samma slag av anslutning som t.ex. av svenska lokalnät till regionnät. I betänkandet angavs som exem- pel Gotlandskabeln som är en del av Vattenfalls regionnät och vars högre kostnader slås ut på Vattenfalls kundkollektiv. En liknande konstruktion kunde, enligt utredningen, vara tänkbar beträffande Bornholm och Åland. Kostnaderna borde emellertid i så fall enligt utredningen bäras av elkunder eller skattebetalare i Danmark respektive Finland.

I sitt delbetänkande El- och naturgasmarknaderna – europeisk harmonisering (SOU 2003:113) behandlade El- och gasmarknads- utredningen frågan om hur utlandsförbindelser ska behandlas när

SOU 2007:99

Inledning

Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1228/2003 om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel börjar tillämpas. Förordningen, vars främsta syfte är att ta bort gräns- tarifferna för handel med el inom EU, innehåller bl.a. regler för hantering av systemoperatörernas kostnader vid gränsöver- skridande handel med el och principer för fördelning av kapacitet vid s.k. flaskhalsar vid överföringen av el. Enligt El- och gas- marknadsutredningens bedömning omfattas inte utlandsförbindelser som förbinder regionala nät med andra medlemsstaters överförings- system – t.ex. Ålands- och Bornholmsförbindelserna – av förordningens bestämmelser. I förordningen nämns dock inte hur utlandsförbindelser som är anslutna till annat nät än stamnätet ska hanteras. Regeringen har därför ansett att det finns anledning att överväga om reglerna bör omfatta även utlandsförbindelser som är anslutna till regionnätet.

1.4Betänkandets disposition

I kapitel 2 ger utredningen en allmän beskrivning av ellagens bestämmelser om utformning av nättariffer. I kapitlet ges även en historisk bild av hur bestämmelserna har ändrats sedan ellagen trädde i kraft den 1 januari 1998. Kapitel 3 ger en internationell utblick över hur bestämmelserna om tillsynen över nätföretagens intäkter ser ut i Danmark, Finland och Norge.

I kapitel 4 finns utredningens överväganden och förslag till bestämmelser om införandet av en förhandsprövning. I kapitlet ges de grundlägganden förslagen i denna del. I kapitel 5 följer utred- ningens överväganden och förslag när det gäller det mer detaljerade regelverket som krävs vid en övergång till en förhandsprövning av nätföretagens intäkter. Förutom förslag till ändringar i ellagen för utredningen i detta kapitel även ett resonemang om hur regleringen bör utformas på förordnings-, föreskrifts- och beslutsnivå. I kapit- let finns även utredningens bedömning när det gäller vissa proces- suella frågor.

I kapitel 6 behandlas utredningens överväganden och förslag när det gäller utlandsförbindelser anslutna till det svenska regionnätet.

I kapitel 7 redogör utredningen för ekonomiska och andra kon- sekvenser av utredningens förslag och i kapitel 8 behandlas ikraft- trädande och övergångsfrågor.

Slutligen, i kapitel 9, finns en författningskommentar.

2 Gällande rätt

2.1Inledning

Utredningens huvuduppgift i detta delbetänkande är att lämna för- slag till den lagstiftning som krävs för att införa en ny ordning där tillsynsmyndigheten i förväg ska godkänna eller fastställa nät- företagens samlade intäkter från nätverksamheten. Nätföretagens intäkter kommer framför allt från de överförings- och anslutnings- avgifter som företagen debiterar sina kunder. Bestämmelser om hur nätföretagens nättariffer ska utformas samt vad skälighets- bedömningen av företagens samlade intäkter ska baseras på finns i ellagen (1997:857).

Kapitlet inleds (avsnitt 2.2) med en kort beskrivning av ansvarig tillsynsmyndighet för regleringen av nättarifferna. Därefter (avsnitt 2.3) följer en redogörelse för hur ellagens bestämmelser om utformningen av nättariffer ser ut och hur de har ändrats sedan den nuvarande ellagen trädde i kraft den 1 januari 1998. I avsnitt 2.4 ges en kortfattad beskrivning av hur tillsynsmyndighetens tillämpning av regelverket ser ut samt hur tillsynsprocessen går till i praktiken. I avsnitt 2.5 ges en kortare redogörelse över tillsynsmyndighetens granskning av 2003 – 2006 års nättariffer. Slutligen finns i avsnitt 2.6 ett särskilt avsnitt som i korthet tar upp Affärsverket svenska kraftnäts särställning på nätområdet.

2.2Energimarknadsinspektionen

Av 12 kap. 1 § ellagen framgår att nätmyndigheten har tillsynen över efterlevnaden av lagen och av föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen när det gäller bl.a. överförings- och anslutningsavgifter.

Regeringen har med stöd av 1 kap. 7 § ellagen utsett Statens energi- myndighet (Energimyndigheten) att handlägga de frågor som ligger

Gällande rätt

SOU 2007:99

på nätmyndigheten.TPF1FPT I förordningen (2004:1200) med instruktion för Statens energimyndighet anges att det inom Energi- myndigheten ska finnas en Energimarknadsinspektion som bl.a. har till uppgift att besluta om föreskrifter och besluta i ärenden som rör Energimyndighetens uppgifter enligt ellagen. När det gäller tillsynen över nätföretagens intäkter framgår det av ellagen att denna tillsyn ska utövas av nätmyndigheten. Utredningen refererar hädanefter i huvudsak till Energimarknadsinspektionen som ansvarig tillsynsmyndighet, eftersom det är denna enhet inom Energi- myndigheten som från och med den 1 januari 2005 i praktiken utövar tillsynen.

Förutom tillsynen över nätföretagens överförings- och anslut- ningsavgifter bevakar inspektionen också att leveranskvaliteten är god. Inspektionen kontrollerar även att nätföretagen sköter avläs- ningen av kundernas mätare och hanterar byten av elhandlare på ett smidigt och snabbt sätt. Av ellagen följer vidare att Energi- marknadsinspektionen har en tvistelösande funktion när det gäller t.ex. kostnader och villkor för anslutning och mätning av el.

Vid inspektionen arbetar omkring 60 personer, varav ca 30 per- soner arbetar på tillsynsavdelningen. På denna avdelning finns ca 25 handläggare och chefer som direkt arbetar med tillsyn i olika for- mer, t.ex. bl.a. koncessionshantering, icke koncessionspliktiga elnät, mätning och rapportering, årsrapporter, företagens inrap- portering avseende elnät och naturgasnät. För direkt tarifftillsyn inklusive nätnyttomodellen har inspektionen avsatt fyra årsarbets- krafter.

Från och med den 1 januari 2008 kommer Energimarknads- inspektionen att bli en egen myndighet. Hur instruktionen för myndigheten ska se ut är i dagsläget inte klart. En statlig utredning är tillsatt för att genomföra bildandet av den nya myndigheten.TPF2FPT

1TP PT Se 1 § elförordningen (1994:1250).

2TP PT Se dir. 2007:140, Inrättande av en ny myndighet för tillsyn av energimarknaderna.

SOU 2007:99

Gällande rätt

2.3Ellagens bestämmelser om utformningen av nättariffer

2.3.1Inledning

Den nuvarande ellagen trädde i kraft den 1 januari 1998 och inne- bar en del större förändringar i förhållande till den dåvarande lag- stiftningen på elområdet.TPF3FPT Beträffande bestämmelserna om utform- ningen av nättarifferna omfattade dessa förändringar dock i huvud- sak endast språkliga och redaktionella ändringar. Den äldre lagen hade nämligen redan tidigare kompletterats med de nya bestämmelser om nättariffernas utformning som trädde i kraft den 1 januari 1996 i samband med genomförandet av elmarknadsreformen. Genom reformen ändrades bl.a. ansvaret för de olika aktörerna på el- marknaden. Huvudprincipen är att åstadkomma en klar boskillnad mellan å ena sidan produktion och försäljning av el och å andra sidan överföring av el (nätverksamhet). Produktionen och för- säljningen ska ske i konkurrens medan nätverksamheten, som innefattar innehavet och driften av elnäten och är ett i huvudsak naturligt monopol, även i fortsättningen regleras och övervakas på särskilt sätt för att säkerställa en effektiv nätverksamhet.

I Sverige delas överföringen av el in i olika nivåer beroende på kapacitet. Det är av tekniska och ekonomiska skäl lämpligt att överföra stora kvantiteter vid hög spänning. Av bl.a. dessa skäl de- las landets nätverksamhet in i stamnät, regionnät och lokalnät. Stamnätet är det nationella nätet för överföringen av el genom hela landet samt för import och export. Stamnätet har spänningsnivåer mellan 220 och 400 kV och täcker i princip hela Sverige. Stamnätet förvaltas och drivs av Affärsverket svenska kraftnät. Regionnäten ansluter till stamnätet och har vanligen spänningsnivåer på mellan 130 kV och 30 kV. Deras väsentliga funktion är att överföra el mellan olika stamnätspunkter och ett stort antal anslutnings- punkter på lokalnäten. Regionnäten är en länk mellan stamnätet med sina höga spänningsnivåer som tillämpas på lokalnäten. En viktig uppgift för regionnätsföretagen är att transformera ned spänningen på stamnätsnivå till de lägre spänningsnivåerna i lokalnäten. Tre nätföretag – E.ON Elnät Sverige AB, Vattenfall Eldistribution AB och Fortum Distribution AB – äger större delen av de svenska regionnäten. Under regionnäten finns lokalnäten där

3TP PT Genom ikraftträdandet av ellagen upphörde lagen (1902:71 s. 1) innefattande vissa bestäm- melser om elektriska anläggningar och lagen (1994:618) om handel med el, m.m. att gälla.

Gällande rätt

SOU 2007:99

elleveranserna sker till flertalet slutkunder. Spänningen i de lokala näten ligger vanligen på 20, 10 eller 6 kV, medan den lägsta spän- ningsnivån är 0,4 kV. Lokalnäten ägs av ett stort antal nätföretag.

Enligt bestämmelserna i 2 kap. ellagen krävs tillstånd (konces- sion) för att bygga och använda elektriska starkströmsledningar. Det finns två typer av koncessioner, nätkoncession för linje (linje- koncession), som avser en ledning med i huvudsak bestämd sträck- ning, respektive nätkoncession för område (områdeskoncession). Energimarknadsinspektionen prövar som huvudregel koncessioner som inte avser utlandsförbindelser. Koncession ges normalt för en period om 40 år (linjekoncession) eller 25 år (områdeskoncession).

Den som har nätkoncession är enligt ellagen skyldig att på skä- liga villkor ansluta en elektrisk anläggning och överföra el för annans räkning (3 kap. 6 och 9 §§ ellagen). Nätföretagen har rätt att genom nättariffer ta ut en avgift för dessa tjänster. Med nättariff avses avgifter och övriga villkor för överföring av el och anslutning till en ledning eller ett ledningsnät (1 kap. 5 § ellagen).

2.3.2Utformning av nättariffer

Inledning

I 4 kap. finns närmare bestämmelser om hur bl.a. nättarifferna ska utformas, dvs. både villkor för överföring av el och anslutning till elnätet.

Den inledande paragrafen i kapitlet anger hur nätföretagens tariffer ska vara utformade och hur de samlade intäkterna ska bedömas. Bestämmelserna i kapitlet är något svårlästa då de reglerar både företagens samlade intäkter och de enskilda nättarifferna, dvs. villkoren gentemot kunderna.TPF4FPT

4 kap. 1 § har ändrats ett flertal gånger under de nio år ellagen varit i kraft. Detta har bidragit till att någon praxis, som man i flera förarbeten har efterlyst, inte hunnit utvecklats vad gäller utform- ning och skälighetsbedömning av nättariffer. En stor del av utred- ningens övervägande och förslag i detta delbetänkande kommer att behandla Energimarknadsinspektionens tillsyn över nätföretagens intäkter från nätverksamheten. Av denna anledning följer nedan en redogörelse för hur bestämmelsen har ändrats de senaste åren och

4TP PT Se vidare utredningens förslag i avsnitt 5.2.2 om att flytta bestämmelserna i nuvarande 4 kap. som rör nätföretagens intäkter till ett nytt kapitel.

SOU 2007:99

Gällande rätt

vad anledningarna till detta har varit. Därefter följer en kortare redogörelse för övriga bestämmelser i ellagen rörande överförings- och anslutningsavgifter.

4 kap. 1 § i dess lydelse från och med den 1 januari 1998TPF5FPT

Nättariffer skall vara skäliga och utformade på sakliga grunder.

Vid bedömningen av en nättariffs skälighet skall konsumentintresset särskilt beaktas. Hänsyn skall dessutom tas till kravet på en rimlig avkastning i nätverksamheten.

Enligt 4 kap. 1 § ellagen i dess lydelse vid lagens tillkomst skulle nättarifferna vara skäliga och utformade på sakliga grunder. Kravet på skälighet tog sikte på tariffnivån medan kravet på saklighet syf- tade på indelningen av en tariff på olika kundgrupper. Kravet på saklighet innebar att tariffen skulle vara objektiv och icke-diskri- minerande. Närmare bestämt betyder det att kunderna fick delas in i kundgrupper med olika kostnadsbild för nätverksamheten, såsom kunder med elvärme, permanentboende kunder, kunder i fritidshus etc. Inom varje sådan kundgrupp skulle däremot varje kund ha samma tariff.

Vid bedömningen av en nättariffs skälighet skulle enligt para- grafens andra stycke konsumentintresset särskilt beaktas. Hänsyn skulle också tas till kravet på en rimlig avkastning i nätverksamhe- ten. Med konsumentintresset skulle förstås konsumenternas intresse av låga och stabila nättariffer. Enligt förarbetena skulle nätmyndigheten ta fram nyckeltal som speglade prisutvecklingen. Nyckeltalen kunde emellertid frångås på grund av andra omstän- digheter som också skulle beaktas vid prissättningen. Om t.ex. nätföretagets kostnader var ovanligt stora till följd av nyss gjorda investeringar eller på grund av att man erbjöd större leverans- säkerhet än vanligt borde detta få inverka i höjande riktning på tarifferna. Myndigheten skulle ta fram ett index som uttryckte prisutvecklingen för den aktuella verksamheten och den förväntade produktionsutvecklingen i branschen. Med produktionsutveckling avsågs den lägsta årliga effektivitetsökning eller kostnadsminskning

5TP PT Prop. 1993/94:162 och 1996/97:136. Bestämmelsen hade sedan den 1 januari 1995 funnit i 2 § 7 mom. lagen innefattande vissa bestämmelser om elektriska anläggningar men flyttades över till 4 kap. 1 § ellagen i samband med att den gamla lagen upphävdes.

Gällande rätt

SOU 2007:99

som nätföretaget rimligen borde uppnå och som borde komma kunden till godo. Man underströk i förarbetena att det var viktigt att de framtagna metoderna för bedömning av bl.a. prisut- vecklingen främjade låga kostnader och ökad effektivitet i nät- verksamheten.

Bakom kravet på att nättarifferna borde vara utformade så att de gav företagen en rimlig avkastning låg det förhållandet att lag- stiftaren ville undvika en situation där nätverksamheten måste finansieras på annat sätt än genom nättariffer eller omvänt bli utnyttjad för subventionering av annan verksamhet. Ökade vinster för nätföretaget borde enligt förarbetena godtas om de var ett resultat av lägre kostnader som hade uppnåtts genom rationali- sering och effektivisering av nätverksamheten. Lägre kostnader kunde emellertid också uppnås genom att nätföretaget sänkte ser- vicenivån till kunden eller genom att eftersätta underhållet av nätet. Det var därför, enligt förarbetena, viktigt att nätmyndigheten beaktade också andra faktorer som kunde komplettera bedöm- ningen. Dessa borde vara bl.a. avkastningen på eget kapital, avbrottsfrekvens, teknisk standard på anläggningarna samt jäm- förelser med liknande nätverksamhet.

4 kap. 1 § i dess lydelse från och med den 1 juli 2002TPF6FPT

Nättariffer skall vara utformade så, att nätkoncessionshavarens sam- lade intäkter från nätverksamheten är skäliga i förhållande till dels de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamheten, dels nät- koncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten.

Nättarifferna skall vara utformade på sakliga grunder.

Den 1 juli 2002 ändrades 4 kap. 1 § ellagen. I den nya lydelsen angavs att nättariffer skulle vara utformade så, att nätkoncessions- havarens samlade intäkter från nätverksamheten var skäliga i för- hållande till dels de objektiva förutsättningarna att bedriva nät- verksamhet, dels nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nät- verksamheten. Vidare angavs att nättariffer skulle vara utformade på sakliga grunder.

Bakgrunden till lagändringen var att erfarenheterna av det tidi- gare regelverket för nätverksamhet hade visat på problem vid till-

6TP PT Prop. 2001/02:56.

SOU 2007:99

Gällande rätt

lämpningen av skälighetsregeln. Som regeln var utformad hade ett nätföretags kostnader blivit utgångspunkt för skälighetsbedömningen. Detta för att kunna bedöma kriteriet ”rimlig avkastning i nät- verksamheten”.

Genom detta kriterium blev granskningen av företagens kost- nader en viktig del i skälighetsbedömningen. Då det ansågs vara mycket resurskrävande för tillsynsmyndigheten att granska före- tagens kostnader, samt värdera om dessa var godtagbara eller inte, bedömdes denna regleringsmodell vara ineffektiv. För att skapa en effektiv reglering infördes i stället det nuvarande skälighets- begreppet, som fokuserar på företagets prestation i stället för på företagets kostnader.

Genom den nya lydelsen skulle prövningen av skäligheten i nätföretagens samlade intäkter inte längre i första hand utgå från nätföretagens kostnader utan i stället från bedömningen av nät- företagens prestation, samt om företagens intäkter stod i rimlig proportion till prestationen. Detta innebär att tillsynsmyndigheten vid tillsynen först måste fastställa den prestation nätföretaget har utfört. Denna fastställelse skulle bygga på både en objektiv bedöm- ning av prestationen och en subjektiv sådan.

Den objektiva bedömningen skulle innefatta förutsättningarna för att bedriva nätverksamhet i det aktuella området. Dessa förut- sättningar innefattade de faktorer som företaget inte självt kunde påverka, såsom t.ex. antalet kunder och fördelning på olika kund- kategorier, kundernas geografiska läge, överförd energi och effekt med beaktande av fördelning över dygnet och året, klimat och geo- grafiskt läge för nätverksamheten samt kostnader för överliggande nät.

I förarbetena ges en kortfattad beskrivning av den s.k. nät- nyttomodellen som Energimyndigheten vid den tidpunkten höll på att utarbeta. Där anges att modellen på sikt borde innebära att till- synen blev mindre resurskrävande än det dåvarande systemet. Man betonar dock att det inte införs någon laglig skyldighet för Energimyndigheten att använda denna modell utan att det tvärtom står myndigheten fritt att bedöma de objektiva förutsättningarna för nätföretagens prestationer på något annat sätt.

I förarbetena anges vidare att skälighetsbedömningen i de allra flesta fall skulle komma att grundas på nätföretagens objektiva för- utsättningar. Som tidigare nämnts skulle det dock, utöver denna objektiva bedömning, även ske en subjektiv bedömning av nät- företagets prestation. Denna bedömning gällde sådana faktorer

Gällande rätt

SOU 2007:99

som nätföretaget självt kunde påverka, exempelvis kvaliteten på överföringen, som främst inkluderade avbrottsfrekvens och spän- ningskvalitet. Om den subjektiva bedömningen visade att ett nät- företags prestation i detta hänseende markant avvek från mot- svarande prestation hos andra nätföretag skulle detta påverka skälighetsbedömningen i höjande eller sänkande riktning.

I förarbetena framhålls att även den nya regleringen var en ram- lagstiftning som behövde preciseras genom en utveckling av rätts- praxis. En fördel med regleringen var att Energimyndigheten för- hållandevis enkelt kunde bedöma om en tariff var oskälig eller inte. I de fall Energimyndigheten bedömde att en viss nättariff var för hög borde det berörda nätföretaget beredas tillfälle att yttra sig över myndighetens bedömning innan myndigheten meddelade sitt beslut. Nätföretaget fick då möjlighet att åberopa omständigheter som kunde föranleda en annan bedömning än den som Energi- myndigheten preliminärt hade gjort.

I samband med skälighetsbedömningen uppkommer frågan om vad som ska anses vara en rimlig avkastning i nätverksamheten. I förarbetena anges att det svårligen gick att lagstifta om det. Frågan borde i stället lösas genom utveckling av rättspraxis. Vidare anges i förarbetena vad en lämplig utgångspunkt vid en sådan bedömning är. Man borde således utgå från att avkastningen i nätverksamheten skulle motsvara vad som kunde bedömas vara normalt för konkur- rensutsatt affärsverksamhet med motsvarande risknivå. Detta kan också uttryckas som den avkastning som fordras för att i konkur- rens med alternativa placeringar med motsvarande risk kunna attrahera kapital för investeringar i den aktuella nätverksamheten. Detta skulle leda till en lämplig avvägning mellan elkundernas och nätföretagens intresse eftersom den anger vad som krävs för att möjliggöra nödvändiga investeringar för att upprätthålla en rimlig överföringskvalitet på nätet. Enligt förarbetena kan det dock finnas skäl för avvikelser både uppåt och nedåt för denna gräns. Företag som bedrev verksamheten mindre effektivt än de kriterier som användes i den objektiva bedömningen kunde erhålla en lägre avkastning än den som var utgångspunkt för bedömningen. Före- tag som lyckades bedriva nätverksamheten effektivare än de krite- rier som användes i den objektiva bedömningen skulle däremot kunna erhålla en högre avkastning än den som var utgångspunkt för bedömningen.

SOU 2007:99

Gällande rätt

4 kap. 1 § - i dess lydelse från och med den 1 juli 2005TPF7FPT

Nättariffer skall vara objektiva och icke-diskriminerande.

Vid utformandet av nättariffer för överföring av el skall särskilt beak- tas antalet anslutningspunkter, anslutningspunkternas geografiska läge, mängden överförd energi och abonnerad effekt och kostnaderna för överliggande nät samt kvaliteten på överföringen av el.

Vid utformandet av nättariff för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät skall särskilt beaktas anslutningspunktens geografiska läge och den avtalade effekten i anslutningspunkten.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten får meddela närmare föreskrifter om utformningen av nättariffer.

Den 1 juli 2005 ändrades bestämmelsen i 4 kap. 1 § ellagen återigen. Ändringarna syftade på att genomföra elmarknadsdirektivets krav på att metoderna som tarifferna är baserade på skulle fastställas eller godkännas på förhand. Bestämmelsen kompletterades därför med att direkt i lagstiftningen ange metoden för tariffsättningen. I förarbetena stadgas att vid tillsynen skulle den prestation som nätföretaget utförde bedömas. Nätföretagets samlade intäkter ska vara skäliga i förhållande till både de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamhet och företagets sätt att bedriva verksamheten (subjektiva förutsättningar). Således anges i tredje och fjärde styck- ena sådana objektiva och subjektiva förutsättningar som särskilt ska beaktas vid utformandet av nättariffer för överföring av el respek- tive nättariffer för anslutning till ledning eller ledningsnät.

De i paragrafen angivna kriterierna ska inte ses som en uttöm- mande uppräkning av alla faktorer som kan ligga till grund för tariffsättningen utan även sådana faktorer som är relevanta för det enskilda företaget ska beaktas. Med hänsyn till att den metod som föreslogs inte var utformad i detalj infördes en möjlighet för regeringen, eller efter regeringens bemyndigande, nätmyndigheten

7TP PT Prop. 2004/05:62.

Gällande rätt

SOU 2007:99

att efter bemyndigande meddela närmare föreskrifter om utform- ningen av nättarifferna. Regeringen har dock inte meddelat några sådana föreskrifter.

2.3.3Skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter

Bestämmelsen om nätföretagens intäkter i 4 kap. 1 § ellagen gäller intäkter från samtliga elnät, dvs. lokal- region- och stamnät. I 4 kap. finns därutöver särskilda bestämmelser för de olika näten.

Av huvudregeln i 4 kap. 3 § ellagen framgår att överförings- avgifter för lokalnätet inte får utformas med hänsyn till var inom området en anslutning är belägen.TPF8FPT Denna bestämmelse innebär att geografiska indelningar, t.ex. med en tariff för tätort och en annan för kringliggande landsbygd, inte får göras inom ett och samma koncessionsområde. Zonindelningar efter avstånd från en viss punkt är inte heller tillåten. En liknande uppbyggd bestämmelse finns för överföringsavgifter för regionledningar. I huvudregeln i 4 kap. 5 § ellagen anges nämligen att nättariffen på varje spännings- nivå inte får utformas med hänsyn till var en utgångspunkt är belä- gen. Förbudet gäller alltså bara på varje spänningsnivå, vilket inne- bär att kostnaderna för nedtransformering får påverka tariffen. När det gäller överföringsavgifter på stamnätet så framgår det av 4 kap. 9 § ellagen att tariffen får utformas med hänsyn till var på nätet en anslutningspunkt är belägen.

Av 4 kap. 4 § första stycket ellagen framgår att vid skälighets- bedömningen av intäkter från lokalnätet ska bedömningen göras för varje område för sig. Enligt andra stycket samma paragraf kan i vissa fall bedömningen utökas till att även avse fler områden. En förutsättning för detta är att Energimarknadsinspektionen medgett att flera områden ska redovisas samlat.

Bestämmelserna i 4 kap. 8 och 9 §§ ellagen som gäller region- och stamnät skiljer sig från de som gäller för lokalnät. För region- och stamnäten gäller bl.a. uttryckligen att de beräknade kostna- derna vid skälighetsbedömningen ska beräknas utifrån den presta- tion som nätföretaget har att utföra och företagets sätt att utföra prestationen. I förarbetena till bestämmelserna framgår att de har fått sin lydelse mot bakgrund av den ändrade lydelsen av 4 kap. 1 § och syftet med denna paragraf, nämligen att det är prestationen

8TP PT Angående anslutningsavgifter, se särskilt avsnitt nedan.

SOU 2007:99

Gällande rätt

som ska vara avgörande för skälighetsbedömningen (prop. 2001/02:143 s. 59 ff och prop. 2002/03:40 s. 144 och 197).

Av 4 kap. 11 § ellagen framgår att ett nätföretag är skyldigt att offentliggöra sin nättariff och på begäran och utan dröjsmål även lämna skriftlig uppgift om tariffen.

2.3.4Särskilt om anslutningsavgifter

Som ovan angetts är den som har nätkoncession, om det inte finns särskilda skäl, skyldig att på skäliga villkor ansluta en elektrisk anläggning till nätet (3 kap. 6 och 7 §§ ellagen). Om ett nätföretag och en kund inte är överens om ett villkor vid anslutning av en elektrisk anläggning, t.ex. priset för inkoppling, kan kunden vända sig till Energimarknadsinspektionen som i rollen av tvistelösande myndighet är skyldig att pröva tvisten. Detta ska enligt huvud- regeln i ellagen ske inom två månader efter det att en ansökan kommit in till inspektionen. Inspektionens beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol, dvs. länsrätten (13 kap. 5 § ellagen).

Vid utformandet av anslutningsavgifter ska särskilt beaktas var en anslutning är belägen och vilken effekt anslutningen avser (4 kap. 1 § tredje stycket ellagen). Av förarbetena framgår att dessa kriterier inte ska ses som en uttömmande uppräkning av samtliga faktorer som kan ligga tillgrund för avgiftens bestämmande (prop. 2004/05:62 s. 84). Anslutningsavgiften ska alltså vara avstånds- beroende, dvs. den ska utformas med hänsyn till var den anslutande kundens anläggning ligger (jfr 4 kap. 3 § ellagen).

Av förarbeten samt praxis från länsrätt och kammarrätt framgår att huvudregeln när det gäller anslutningsavgifter är att avgiften i största möjliga utsträckning ska motsvara de faktiska kostnaderna som den medför. Det innebär att den som förorsakar mer- kostnaderna för nätföretaget ska betala för dessa samt att avgiftens storlek i huvudsak ska motsvara merkostnader för t.ex. förstärk- ning, ombyggnad eller utbyggnad av nätet.TPF9FPT

9TP PT Se prop. 1993/94:162 s. 58 och s. 157 samt Kammarrättens i Stockholm domar den 27 juni 2003 i mål nr 4389-2001 och den 2 december 2004 i mål nr 3970-03.

Gällande rätt

SOU 2007:99

2.4Tillsyn över nättarifferna

2.4.1Energimarknadsinspektionens befogenheter

Ellagen innehåller en rad bestämmelser som måste följas av den som bedriver nätverksamhet. För att Energimarknadsinspektionen ska ha möjlighet att sköta sin tillsynsverksamhet har inspektionen utrustats med ett antal befogenheter. Nedan ges en kort beskriv- ning av dessa befogenheter.

Energimarknadsinspektionen har rätt att på begäran få de upp- lysningar och ta del av de handlingar som behövs för tillsynen (12 kap. 2 § ellagen). Inspektionen kan meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter och villkor som omfattas av tillsynen (12 kap. 3 §). Såväl en begäran enligt 2 § som ett föreläggande enligt 3 § kan förenas med vite. Inspektionen har ingen rätt att döma ut förelagt vite utan myndigheten får ansöka hos länsrätten om detta.

I 12 kap. 3 a § ellagen anges vissa tidsfrister för när Energi- marknadsinspektionen kan utöva tillsynen över ett nätföretags tariffer. Om inspektionen avser att utöva tillsyn över ett nät- företags tariffer ska inspektionen enligt huvudregeln underrätta företaget om detta inom ett år efter utgången av det räkenskapsår som tariffen avser. Bestämmelsen har tillkommit för att öka trygg- heten hos nätföretagen. I förarbetena uttalas att ett uteblivet besked om påbörjad tillsyn innebär att företaget kan utgå ifrån att tariffen och därmed inkomsterna från ett visst räkenskapsår ligger fast (prop. 2001/02:56 s. 25 f). Genom en lagändring den 1 januari i år förlängdes den tidsfrist inspektionen har att utöva tillsyn i vissa fall med fyra år. Den längre tidsfristen gäller i de fall ett nätföretag lämnat felaktiga eller vilseledande uppgifter, vilka legat till grund för inspektionens bedömning att inte utöva tillsyn mot företagets nättariff.

Den yttersta möjligheten till ingripande mot ett nätföretag är att Energimarknadsinspektionen återkallar nätkoncessionen. Detta kan dock endast ske efter det att staten, med stöd av 1 kap. 5 § lagen (2004:875) om särskild förvaltning av vissa elektriska anlägg- ningar, löser in den eller de ledningar som avses med nätkonces- sionen. En återkallelse kan ske om ett nätföretag i väsentlig mån inte fullgör sina skyldigheter enligt ellagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen (2 kap. 18 § ellagen). Som framgår av ordalydelsen kan återkallelse endast bli aktuellt vid mera allvarliga

SOU 2007:99

Gällande rätt

åsidosättanden från nätföretagets sida. En återkallelse bör inte ske innan företaget erinrats om sina förpliktelser samt att ett eller flera vitesförelägganden har meddelats (prop. 1996/97:136 s. 53 f). Av lagen om särskild förvaltning av vissa elektriska anläggningar fram- går att inspektionen även har möjlighet att ansöka hos länsrätten om särskild förvaltning av den elektriska anläggningen.TPF10FPT Kriteri- erna för att besluta om särskild förvaltning är desamma som de som gäller för återkallelse av koncessionen.

Energimarknadsinspektionens beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.

Som angetts tidigare bedrivs elnätsverksamheten i Sverige i huvudsak som s.k. naturliga och legala monopol. Detta innebär att nätföretagen inom ett område kan driva sin verksamhet utan kon- kurrens. Detta förhållande är anledningen till att det har ansetts nödvändigt att utöva tillsyn över nätföretagens samlade intäkter. Tillsynen sker i dag genom en kontroll av de samlade intäkterna i efterhand. De samlade intäkterna fastställs således inte av Energi- marknadsinspektionen i förväg utan myndigheten ges möjlighet att pröva om dessa är skäliga först i efterhand. Inspektionen får enligt 12 kap. 2 § ellagen meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter och villkor som omfattas av tillsynen. Ett föreläggande får förenas med vite. Om inspektionen vid prövningen av nätföretagets samlade intäkter finner att de samlade intäkterna inte är skäliga kan inspektionen därmed genom vite förelägga företaget att betala tillbaka de för högt uttagna nät- tarifferna.

2.4.2Energimarknadsinspektionens tillämpning av regelverket

Nedanstående avsnitt bygger på information från Energi- marknadsinspektionen om hur inspektionen tillämpar nuvarande regelverk.

Nättariffer är enligt ellagen avgifter och övriga villkor för över- föring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät. Energimarknadsinspektionen har tolkat ellagen så att det är de

10TP PT Detta har endast skett vid ett tillfälle. Den 30 augusti 2005 ansökte Energimarknads- inspektionen om tvångsförvaltning av Ekfors kraft AB:s elektriska anläggning. Länsrätten i Södermanlands län beslutade den 1 november 2005 (mål nr 2412-05) att bifalla Energi- marknadsinspektionens begäran.

Gällande rätt

SOU 2007:99

sammanlagda intäkterna från nätverksamheten som ska ligga till grund för skälighetsbedömningen. Detta innebär att skäligheten i intäkterna från nättarifferna bedöms gemensamt och inte för varje avgiftstyp för sig. Inspektionen anger som skäl för denna tolkning lagens ordalydelse, uttalanden i förarbetena samt syftet med till- synen över tariffer, nämligen att dessa ska vara skäliga för kun- derna. Om granskningen av skäligheten endast omfattar vissa avgifter lämnar ellagen utrymme för, och incitament till, att begränsa nivån på uttaget i de granskade avgifterna och införa eller höja andra avgifter som inte ingår i skälighetsbedömningen.

En invändning som har framförts mot denna tolkning är att det vid en samlad bedömning av intäkterna kan uppstå en risk för s.k. res judicata vad gäller avgifter för anslutning. Anledningen till detta är att anslutningsavgifterna enligt ellagen får prövas i särskild ord- ning. Därmed kan avgiften ligga till grund för två olika bedöm- ningar, nämligen dels den övergripande skälighetsbedömningen av nätföretagets intäkter, dels den specifika skälighetsbedömningen av en enskild anslutningsavgift. För att den enskilda anslutnings- avgiften ska kunna prövas i särskild ordning vid ett senare tillfälle, dvs. efter det att den övergripande skälighetsbedömningen är gjord, krävs att frågan inte redan anses vara prövad på ett bindande sätt, s.k. res judicata. Inspektionen har, efter lämnat rättsutlåtande av Bengt Lindell, professor i processrätt vid Uppsala universitetTPF11FPT, dock bedömt risken för s.k. res judicata i fallet med anslutnings- avgifter som utesluten.

Skälighetsbedömningen av nätföretagens samlade intäkterna utgör en central del i regleringen av nättarifferna. För att de sam- lade intäkterna ska bedömas som skäliga ska nätföretagets presta- tion motsvara den betalning som nätföretaget kräver från sina kun- der i form av nättariffer för överföring av el respektive avgifter för anslutning till elnätet. Prestationen utgår dels ifrån de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamhet, dels ifrån nät- företagens sätt att bedriva nätverksamheten.

De objektiva förutsättningarna ska enligt prop. 2001/02:56 omfatta sådana förutsättningar som nätföretaget själv inte kan påverka. Enligt inspektionen utgör de koncessionsbeviljade led- ningarna på stam- och regionnätsnivå objektiva förutsättningar. Anledningen till detta är att det i en beviljad koncession för en led- ning bl.a. finns specificerade villkor om vilken sträckning ledningen

11TP PT Statens energimyndighet, dnr 79-03-3062.

SOU 2007:99

Gällande rätt

ska ha, vilken spänningsnivå som gäller och till viss del vilket tek- niskt utförande ledningen ska ha. Därmed kan den koncessions- beviljade ledningen betraktas som en objektiv förutsättning som nätföretaget har att förhålla sig till.

För lokalnäten beviljas koncession för ett område. Detta inne- bär att nätföretaget inom det koncessionsbeviljade området själv kan välja, inom ramen för plan- och byggbestämmelser, elsäker- hetsverkets säkerhetskrav och miljörättsliga begränsningar, vilken utformning nätet ska ha. Inom det koncessionsbeviljade området kan nätföretaget således själv bestämma vilka spänningsnivåer som ska finnas i elnätet (dock under förutsättning att dessa inte över- stiger den beviljade högsta spänningsnivån), vilken sträckning led- ningarna ska ha, vilken typ av ledning det ska vara, antal transfor- matorer m.m. Om det inom redovisningsområdet (lokalnätet) finns linjekoncession måste dock nätföretagen ta hänsyn till vilken sträckning och vilka villkor som gäller för denna linjekoncession. Detta begränsar i viss mån valet av ledningarnas sträckning inom redovisningsområdet.

Energimarknadsinspektionen har hittills prioriterat gransk- ningen av lokalnätstariffernas skälighet (områdeskoncession). Vid prövningen av lokalnättariffernas skälighet tillämpar inspektionen en metod som omfattar dels den s.k. nätnyttomodellen, dels ett antal andra analysinstrument och verktyg. Prövningen tar sin utgångspunkt i de tekniska och ekonomiska uppgifter som nät- företagen är skyldiga att redovisa enligt Statens energimyndighets föreskrifter och allmänna råd om lämnande av vissa uppgifter för bedömning av nättariffers skälighet (STEMFS 2003:3)TPF12FPT, nät- företagens årsrapporter, vilka består av bl.a. balans- och resultat- räkningar, samt en särskild rapport innehållande mer tekniska upp- gifter.

Eftersom nätföretaget kan påverka elnätets utformning i ett område (områdeskoncession) anser Energimarknadsinspektionen det faktiska elnätet inte vara objektivt i ellagens mening, utan sna- rare konsekvenser av val som nätföretaget har gjort. Inspektionen har därför i stället valt att beakta de objektiva förutsättningarna för respektive lokalnät genom att bygga ett helt nytt fiktivt elnät, ett s.k. referensnät, för det aktuella området. Detta görs med hjälp av en särskild beräkningsmodell (nätnyttomodellen). I modellen byggs referensnätet upp utifrån vissa grundläggande objektiva för-

12TP PT STEMFS 2003:3 har ändrats genom STEMFS 2005:2.

Gällande rätt

SOU 2007:99

utsättningar som gäller för nätföretaget, t.ex. vad gäller antalet kunder och kundernas energiuttag.

Det framräknade värdet på nätföretagets referensnät, dvs. den beräknade kapitalbasen, har avgörande betydelse för utfallet i modellen. Ett annat betydelsefullt ekonomiskt värde är den skäliga kapitalkostnaden för att investera i ett nytt nät för det aktuella året, granskningsåret. Kapitalkostnaden bör bestämmas så att avkast- ningen motsvarar den som under granskningsåret krävs för att attrahera kapital för investeringen, i konkurrens med alternativa placeringar med motsvarande risk och investeringshorisont.

På basis av en bedömd anskaffningskostnad för ett nytt nät – kapitalbasen – har Energimarknadsinspektionen beräknat en skälig årlig kapitalkostnad för nätet, den s.k. kalkylräntan. Kalkylräntan är beräknad som en vägd genomsnittlig kostnad (Weighted Average Capital Cost, WACC) för att anskaffa erforderligt kapital. Under- laget för övriga kostnader för att bygga referensnätet är på visst sätt hämtade från branschens egen planerings- och kalkyleringskatalog, EBR-katalogen. De baseras därmed inte på det aktuella nät- företagets bokförda kostnader.TPF13FPT

Bedömningen av nätföretagets sätt att bedriva verksamheten kan innefatta flera faktorer, t.ex. avbrott, spänningskvalitet och kundservice. Energimarknadsinspektionen har hittills valt att foku- sera sin bedömning på avbrottsfrekvensen och begär därmed in uppgifter om avbrottsstatistik från nätföretagen. Företagens sätt att bedriva verksamheten bedöms därmed i huvudsak utifrån anta- let elavbrott som har förekommit under den aktuella gransknings- perioden samt elavbrottens längd.

Med hjälp av nätnyttomodellen beräknas och värderas alltså den prestation som företagen har utfört under det aktuella gransk- ningsåret. Värderingen av prestationen kallas i modellen för nät- nytta. Nätnyttan jämförs med nätföretagets samlade intäkter. Kvoten mellan nätföretagets samlade intäkter och nätnyttan kallas för debiteringsgrad. Debiteringsgraden ger en första, preliminär indikation på intäkternas skälighet. En hög debiteringsgrad kan vara en indikation på att ett nätföretags intäkter är oskäliga, men det kan också finnas andra orsaker till varför debiteringsgraden är hög.

För att hitta förklaringar till, eller stödjande argument för varför en debiteringsgrad är hög används ett antal andra verktyg. Ett

13TP PT För en utförligare beskrivning av hur referensnätet är uppbyggt hänvisas till konsultrapporten ”Nätnyttomodellen från insidan”, Mats B-O Larsson., www.energimarknadsinspektionen.se.

SOU 2007:99

Gällande rätt

sådant verktyg är DEA (Data Envelopement Analysis). DEA beskriver företagens potential till effektivitetsförbättring på kort och lång sikt. Till skillnad från nätnyttomodellens beräkningar baseras DEA på nätföretagens bokförda kostnader. DEA ger information om nätföretagens relativa – inbördes – kostnads- effektivitet och utgör därmed enligt inspektionen ett viktigt kom- plement till nätnyttomodellen.

Energimarknadsinspektionen använder sig förutom DEA av flera olika verktyg för att internt komplettera nätnyttomodellens beräkningar, bl.a. jämförelserapporter. I dessa rapporter skapas ett snittföretag, ett s.k. jämförelseföretag, utifrån ett antal förut- bestämda urvalskriterier. Inspektionen beräknar också ett antal nyckeltal baserat på uppgifter från nätföretagens årsredovisning och årsrapport.

Sammantaget anser Energimarknadsinspektionen att de ovan angivna verktygen ger en bild av vilken nivå på nätföretagens sam- lade intäkter som kan vara rimlig i förhållande till den prestation företaget har utfört, samt vad orsaken kan vara till att nätföretagets intäkter eventuellt överstiger denna nivå.

2.4.3Särskilt om anslutningsavgifterna

Nätföretagen har rätt att ta ut avgifter för anslutning av elektriska anläggningar som matar in el till elnätet, respektive tar ut el från elnätet.

Vid skälighetsbedömningen av anslutningsavgifterna för uttag av el från elnätet använder sig Energimarknadsinspektionen av en schablonmodell. Detta får den följden att vissa anslutningsavgifter kommer att överstiga nätföretagets verkliga kostnad medan andra anslutningsavgifter tvärtom kommer att vara lägre än denna kost- nad. Det ligger i sakens natur att schabloner inte exakt motsvarar uppkomna kostnader.

Till en början använde Energimarknadsinspektionen en schablon- modell endast vid bedömningen av anslutningsavgifter inom tät- bebyggda områden men inspektionen har de senaste åren börjat tillämpa en liknande schablonmodell även för anslutningsavgifter utanför tätbebyggt område. En anledningen till att inspektionen började tillämpa en schablonmodell var att inspektionen på grund av det stora antalet ärenden därigenom kunde spara administrativa

Gällande rätt

SOU 2007:99

kostnader för kundkollektivet utan alltför stora negativa effekter för enskilda.

Vid skälighetsbedömningen av anslutningsavgifter för inmatning av el till elnätet tillämpar Energimarknadsinspektionen huvud- principen att det är nätföretagets faktiska kostnader för anslut- ningen som i huvudsak avgör storleken på anslutningsavgiften. Där de bedöms möjligt används dock standardkostnader inom ramen för prövningen.

Energimarknadsinspektionen har utarbetad en promemoria, vari inspektionens schablonmodell framgår.TPF14FPT Det bör noteras att inspektionen inte har någon föreskriftsrätt när det gäller anslut- ningsavgifter och att promemorian därmed inte är bindande. Nedan följer en kortare sammanfattning av inspektionens promemoria.

Energimarknadsinspektionens promemoria om nätanslutningsavgifter

Två olika schabloner

Energimarknadsinspektionen tillämpar två olika schabloner beroende på om anslutningen sker inom tätbebyggt område eller utanför. Schablonerna gäller i första hand anläggningar upp till säkrings- storleken 25 ampere.

Inspektionen tillämpar vid bedömningen av om en fastighet ska anses ligga inom en sammanhållen bebyggelse en avgränsning av begreppet som anknyter till den definition som finns i 5 kap. 1 § plan- och bygglagen (1987:10) som anger när detaljplan krävs. Uttrycket samlad bebyggelse ska enligt förarbetena till plan- och bygglagen ha den innebörd som det har i vanligt språkbruk. Som riktmärke har tio till tjugo enbostadshus eller ett par mindre fler- bostadshus angetts.TPF15FPT

Inspektionen har i promemorian även hänvisat till Kammar- rättens i Stockholm tolkning av begreppet sammanhållen bebyg- gelse. Domstolen anger i ett mål att begreppet inte bör få alltför vidsträckt betydelse. Vid bedömningen av vad som kan anses utgöra sammanhållen bebyggelse måste ses till dels syftet med att tillämpa schablonavgifterna, dels vad som anses ingå i de av

14TP PT ”Nätanslutningsavgift - Energimarknadsinspektionens upplysning om principer och normer som inspektionen använder vid bedömning av skäliga villkor för anslutning till elnätet”

(uppdaterad den 25 april 2007).

15TP PT Prop. 1985/86:1 s. 148, 152 och 552 f.

SOU 2007:99

Gällande rätt

Energimarknadsinspektionen tillämpade schablonavgifterna. Ligger den fastighet som ska anslutas alltför glest och långt ifrån befintlig transformatorstation kan fastigheten inte anses ligga inom samman- hållen bebyggelse.TPF16FPT

Anslutningsavgiftens storlek inom sammanhållen bebyggelse

Energimyndigheten sammanställde 1999 engångsavgifter för an- slutning hos 188 av landets nätföretag. Denna sammanställning visade bl.a. på att 1998 års riksgenomsnitt för anslutningsavgifter var ca 12 000 kr exklusive mervärdesskatt för anslutningar inom säkringsintervallet 16–25 ampere. Länsrätten har dock med hän- visning till utvecklingen av faktorprisindex och konsumentpris- index bedömt att schablonen ska justeras till 13 000 kr från år 2000. Kammarrätten har därefter fastställt detta belopp.TPF17FPT Energimarknads- inspektionen använder därför detta belopp som en grundavgift i sin schablonmodell inom sammanhållen bebyggelse. I sådan bebyggelse är förutsättningarna för att ansluta kunder oftast likartade och marginalkostnaden per anslutning är låg med liten variation. Detta eftersom landets elnät till största delen är utbyggt inom sam- manhållen bebyggelse.

Energimarknadsinspektionen kan i enstaka fall frångå de fast- ställda schablonerna och tillåta en högre eller lägre anslutnings- avgift inom sammanhållen bebyggelse än vad schablonen medger. Inspektionen anser att det är av vikt att tillämpningen av en schabloniserad anslutningsavgift inom sammanhållen bebyggelse inte bryts av olika undantagsregler. Inspektionen anser dock att det kan vara motiverat att ge extra ersättning om den faktiska lednings- sträckan väsentligt överstiger en sträcka om 60 meter.TPF18FPT

16TP PT Kammarrättens i Stockholm dom den 2 december 2004 i mål nr 3970-03. 17TP PT Kammarrättens i Stockholm dom den 5 oktober 2006 i mål nr 4592-05.

18TP PT Jfr Länsrättens i Södermanlands län domar den 22 juni 2005 i mål nr 2504-04 och den 30 november 2005 i mål nr 2508-04.

Gällande rätt

SOU 2007:99

Anslutningsavgiftens storlek utanför sammanhållen bebyggelse

Energimarknadsinspektionen har även när det gäller anslutningar med säkringsstorlek 16–25 ampere utanför sammanhållen bebyg- gelse utgått ifrån en grundavgift. Till denna avgift kommer en til- läggsavgift.TPF19FPT

Energimarknadsinspektionen har genom användandet av bran- schens s.k. EBR-katalog beräknat grundavgiften till 15 500 kr. Denna grundavgift innefattar poster och frekvenser som enligt inspektionen vanligtvis ingår och bör finnas med i en schablo- niserad grundavgift. Denna avgift täcker således skäliga kostnader för anslutningen, inklusive en mindre längd lågspänningsledning. Inspektionen anser att denna längd normalt kan anses uppgå till 60 meter.

Därefter tillkommer en tilläggsavgift om anslutningen innebär en ledningslängd över 60 meter. Tilläggsavgiften beräknas utifrån en fastställd schablonkostnad per meter som anses motsvara en skälig kostnad. Denna kostnad har av inspektionen fastställts till 98 kr per meter för lågspänning och 185 kr per meter för hög- spänning.

Om el ska överföras längre sträckor än 560 meter anses den överstigande längden utgöra högspänningsledning. Nätföretaget tillåts därför debitera kunden för 560 meter lågspänning, resterande del högspänning samt för transformatorkostnad, eftersom en transformator krävs vid övergång från högspänning till låg- spänning. Schablonkostnaden för en stolpstation har bestämts till 47 800 kr och för en satellitstation till 65 000 kr.

Den faktiska ledningssträckan mellan anslutningspunkten på det befintliga nätet och anläggningen som ska anslutas utgör normalt sett grunden för beräkningen av tilläggsavgiften. Är skillnaden mellan den faktiska ledningssträckan och fågelavståndet orimligt stort gör dock inspektionen en djupare granskning av orsaken till detta.

19TP PT Denna modell har varit uppe för prövning i kammarrätten, se Kammarrättens i Stockholm domar den 9 november 2004 i mål nr 5957-03 och den 12 februari 2007 i mål nr 4680-05.

SOU 2007:99

Gällande rätt

2.4.4Energimarknadsinspektionens tillsynsprocess

Nedanstående avsnitt bygger på information från Energi- marknadsinspektionen om hur inspektionen i praktiken bedriver tillsyn. Beskrivningen fokuserar på prövningen av lokalnäts- tariffernas skälighet.

Granskningen av lokalnätstariffernas skälighet påbörjas kort efter räkenskapsårets slut, dvs. efter det år då tarifferna har tillämpats. Arbetet inleds i mars med att Energimarknadsinspektionen skickar ut brev till samliga nätföretag med information om vilka uppgifter som ska rapporteras in till inspektionen inför granskningen. Inrappor- tering sker via en webbaserad inrapporteringsmall. Under april och maj sker huvuddelen av kvalitetssäkringen av de inrapporterade uppgifterna hos inspektionen. De värden som är avvikande under- söks närmare. För att klargöra eventuella otydligheter och för att rätta till felaktigheter inleds en kommunicering med nätföretagen. Kommunicering sker sedan fortlöpande under hela prövningens gång. I samband med att företagen lämnar in sin årsredovisning senast den 31 juli periodiseras också inkomsterna och utgifterna till intäkter respektive kostnader för det aktuella räkenskapsåret. Energivolymerna justeras dock inte på motsvarande sätt.

På basis av de uppgifter som nätföretagen har rapporterat in beräknas sedan nätnyttan för respektive företag med hjälp av nät- nyttomodellen. Nätnyttan är den beräknade ekonomiska värde- ringen av den prestation som nätföretaget har utfört under det aktuella året. Nätnyttan jämförs med nätföretagets samlade intäk- ter. Kvoten mellan nätföretagets samlade intäkter och nätnyttan kallas för debiteringsgrad. Debiteringsgraden ger en indikation på nättariffernas skälighet. En debiteringsgrad över 1,0 visar att nät- företagets intäkter överstiger den beräknade nätnyttan. Detta är en indikation på att intäkterna kan vara för höga, dvs. oskäliga.

Det finns i dag ca 190 redovisningsområden som bedriver nät- verksamhet. Enligt förarbetena till ellagen kan Energimarknads- inspektionen inrikta sitt arbete mot att granska de som markant avviker. Vid det första granskningstillfället, avseende 2003 års tariffer, valde inspektionen att närmare granska de nätföretag som hade en debiteringsgrad över 1,3, eller 1,2 i kombination med en låg leveranssäkerhet. Vid granskningen avseende 2004 och 2005 års tariffer valde inspektionen att närmare granska de nätföretag som hade en debiteringsgrad på eller över 1,2. För dessa företag upp- rättar inspektionen ett preliminärt besked där det framgår dels vil-

Gällande rätt

SOU 2007:99

ken debiteringsgrad det aktuella företaget har fått enligt nätnytto- modellens beräkningar, dels inspektionens bedömning av vilka faktorer som kan förklara den högre debiteringsgraden. Som tidi- gare nämnts använder inspektion en DEA-modell, jämförelse- rapporter och nyckeltal för att hitta förklaringar till de avvikelser som inspektionen har uppmärksammat för de berörda nät- företagen. Exempelvis kan oförutsedda händelser inträffa som påverkar nätföretagets prestation på ett sätt som nätföretaget inte kan kontrollera och som nätnyttomodellen inte tar hänsyn till.

När Energimarknadsinspektionen har bestämt vilka nätföretag som ska omfattas av en fördjupad granskning med avseende på intäkternas skälighet meddelas detta skriftligt till företagen. Ett sådant besked ska inspektionen enligt huvudregeln i ellagen med- dela senast ett år efter räkenskapsårets slut, annars får inspektionen inte meddela förelägganden. Vid den fördjupade granskningen beaktar inspektionen all relevant information som har framkommit i ärendet. Nätföretaget ges också möjlighet att under processens gång inkomma med synpunkter.

När ett ärende är färdigberett, dvs. när Energimarknads- inspektionen har det underlag som behövs, meddelas ett beslut. Beslutet kan innebära att tillsynen inte har lett till någon anmärk- ning. I dessa fall avskrivs ärendet från vidare handläggning. Om inspektionen finner att ett nätföretags samlade intäkter har varit oskäliga kommer beslutet att bestå av ett föreläggande med krav på återbetalning till kunderna. Beslutet ska vara tydligt, vilket ställer krav på ett avgränsat och specificerat åläggande för företaget. Under skäl för beslut redogörs för den beräknade skäliga intäkts- nivån och de övriga omständigheter som kan medges påverka eller inte påverka denna nivå. Beslutet kan därmed sägas utmynna i fast- ställandet av en intäktsram, inom vilken nätföretagets samlade intäkter bör hållas för att de ska bedömas som skäliga. Själva beslutsmeningen innehåller dock ett föreläggande att sänka före- tagets intäktsnivå genom att återbetala fastlagt belopp till berörda kunder.

100

SOU 2007:99

Gällande rätt

2.5Erfarenheter av tillämpningen av regelverket

2.5.12003 års nättariffer

Den nu gällande beräkningsgrunden för nättariffernas skälighet har ännu inte prövats av domstol. Energimarknadsinspektionen till- lämpade sin nuvarande tillsynsmetod för bedömning av lokalnäts- tariffernas skälighet för första gången på 2003 års nättariffer. Efter att inspektionen medgett ändring i ett antal ärenden kvarstår krav på 13 redovisningsområden att återbetala ca 325 miljoner kr till sina kunder. Samtliga dessa ärenden har överklagats till Länsrätten i Södermanlands län. Energimarknadsinspektionen har begärt och beviljats anstånd av länsrätten t.o.m. den 30 november 2007 att inkomma med yttrande i fråga om två av dessa redovisnings- områden.

Såväl överklagandena som Energimarknadsinspektionens inle- dande yttranden till länsrätten är mycket omfattande. Nätföretagen har i första hand yrkat att länsrätten ska undanröja inspektionens beslut. Grunderna för detta är bl.a.

•att nätnyttomodellens resultat inte kan anses utgöra ett uttryck för skälig nättariff enligt 4 kap. 1 § ellagen,

•att inspektionen har överskridit sin kompetens genom att enbart grunda sitt beslut på nätnyttomodellen, och

•att inspektionens handläggning av ärendet står i strid med grundläggande förvaltningsrättsliga principer som objektivitets- och likhetsprincipen samt utredningsgrundsatsen.

Företagen har i andra hand yrkat att återbetalningsskyldigheten sätts ned, i första hand till 0 kr, då de anser att de annars inte ges rätt att tillämpa en nättariff som är att betrakta som skälig enligt ellagen.

Energimarknadsinspektionen har i yttranden till länsrätten bestridit nätföretagens yrkanden om att inspektionens beslut ska undanröjas. Som angetts ovan har inspektionen medgett att de överklagande besluten ändras så att återbetalningsbeloppen till viss del sänks.

Domar i målen väntas komma under 2008.

101

Gällande rätt

SOU 2007:99

2.5.22004–2006 års tariffer

Energimarknadsinspektionen har beträffande 2004 års tariffer inledningsvis granskat 181 redovisningsområden. Inspektionen har beslutat att den fortsatta tillsynen avseende 2004 års tariffer ska inrikta sig på 55 redovisningsområden som enligt nätnyttomodellen haft en debiteringsgrad om 1,2 eller mer. Av dessa återstår 42 ären- den att meddela beslut i efter det att inspektionen avskrivit 13 ärenden. Granskningen av 2004 års nättariffer kommer att fortgå under våren 2008.

Beträffande 2005 års tariffer har Energimarknadsinspektionen granskat 177 redovisningsområden. Inspektionen har beslutat att den fortsatta tillsynen avseende 2005 års tariffer ska inrikta sig på 24 redovisningsområden med en debiteringsgrad på 1,2 eller över. Övriga redovisningsområden har underrättats om att de inte är uttagna för fortsatt tillsyn.

När det gäller granskningen av 2006 års nättariffer är nät- företagens inrapportering av uppgifter till nätnyttomodellen klar. Energimarknadsinspektionens kvalitetsgranskning av lämnade upp- gifter från 182 redovisningsområden pågår.

2.6Särskilt om Affärsverket svenska kraftnät

Det svenska stamnätet ägs av staten och förvaltas av det statliga affärsverket Svenska kraftnät. Förutom uppgiften att förvalta, driva och vid behov bygga ut det av staten ägda stamnätet för el och de av staten ägda överföringsförbindelserna till andra länder är Svenska kraftnät bl.a. systemansvarig myndighet enligt ellagen och som sådan tillsynsmyndighet avseende driftssäkerhet inom det nationella elsystemet. I systemansvaret ingår att verket har det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar samverkar driftsäkert så att balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el.

Svenska kraftnät har således något av en särställning jämfört med övriga nätföretag. Som kommer att framgå senare i detta betänkande finns det kostnader och intäkter som är exklusiva för Svenska kraftnät, vilket innebär att tillsynen över Svenska kraftnät kommer att skilja sig något jämfört med andra nätföretag. Av bestämmelsen i 4 kap. 9 § tredje stycket ellagen följer att de kost- nader som Svenska kraftnät har till följd av systemansvaret för el,

102

SOU 2007:99

Gällande rätt

och som inte kan hänföras till en viss kund eller kundkategori, skall ingå i kostnadsunderlaget för stamnätstariffen. Därmed ingår i kostnadsunderlaget för nättariffen såväl kostnaderna för Svenska kraftnäts affärsverksamhet som vissa kostnader för dess myndig- hetsuppgifter avseende systemansvaret för el. Detta innebär for- mellt att EMI har tillsynsansvar även för de senare kostnaderna, trots att myndigheten i övrigt inte har tillsynsuppgifter som gäller systemansvaret.

När denna bestämmelse föreslogs som ett tillägg till ellagen pekade regeringen på denna komplikation (prop. 1997/98:159 s. 49). Det var rimligt, enligt regeringens mening, att samtliga elkunder stod för de kostnader som följer av Svenska kraftnäts systemansvar och som inte kan hänföras till en viss kund eller kundkategori. Ett praktiskt sätt att uppnå detta var att låta sådana kostnader för systemansvaret ingå i kostnadsunderlaget för stamnätstariffen, eftersom alla elkunder, direkt eller indirekt, betalar denna nättariff. Regeringen aviserade samtidigt att den avsåg att närmare utreda frågan om hur styrning och tillsyn av Svenska kraftnäts båda verksamheter skall utövas.

Svenska kraftnät har till utredningen redogjort för vissa ytter- ligare komplikationer som är en följd av verkets särställning. Dessa är dock inte en följd av utredningens förslag om en övergång till en förhandsprövning och behandlas därför inte vidare här.

103

3Regleringen i andra nordiska länder

3.1Inledning

I Finland, Norge och Danmark tillämpas en förhandsprövning av nätföretagens intäkter. Den närmare regleringen av intäkterna vari- erar dock mellan de olika länderna. I Norge och Danmark fast- ställer tillsynsmyndigheten en intäktsram. Denna anges i Norge som ett sammanlagt fastställt belopp som inte får överstigas och i Danmark som en fastställd maximal intäkt per levererad kWh. I Finland fastställs i stället metoderna för hur prissättningen ska beräknas. Även regleringen av anslutningsavgifter skiljer sig mellan de olika länderna.

Nedan följer en sammanfattande redogörelse av regleringen av nätföretagens intäkter i Finland, Norge och Danmark.

3.2Finland

3.2.1Den finska elmarknadslagen m.m.

Inledning

Energimarknadsverket är den viktigaste myndigheten i Finland när det gäller tillsyn och kontroll av energimarknaderna. Myndigheten har bl.a. i uppgift att säkra att elmarknadslagenTPF1FPT följs samt att över- vaka marknadens funktion och främja konkurrensen. Myndigheten ska också se till att principerna för prissättning av elöverföring upprätthålls samt bevilja tillstånd för nätföretag. Myndigheten kan inleda en undersökning gentemot företag efter anmälan från såväl

1TP PT Elmarknadslag (386/1995). Mer detaljerade bestämmelser om vilka krav som ställs för nätverksamheten finns i elmarknadsförordningen (518/1995).

105

Regleringen i andra nordiska länder

SOU 2007:99

kunder som på eget initiativ. Vid myndigheten arbetar ca 30 perso- ner, varav 8 med tillsynen över bl.a. överföringen av el på lokal- nätsnivå. Därutöver finns ytterligare ett par personer som arbetar med tillsyn över region- och stamnät. I Finland finns drygt ett hundratal nätföretag.

Syftet med elmarknadslagen är enligt lagens första paragraf att säkerställa förutsättningarna för en effektiv elmarknad så att till- gången på el till ett skäligt pris och med tillräcklig god kvalitet kan tryggas. Elnätsverksamhet får enligt huvudregeln endast utövas efter tillstånd av Energimarknadsverket. Tillstånd kan beviljas om sökanden uppfyller vissa i lagen uppställda krav.

Ett nätföretag är skyldigt att underhålla, driva och utveckla sitt elnät och förbindelser till andra nät för att trygga kundernas till- gång på el av tillräckligt god kvalitet. Nätföretaget ska på begäran och mot skälig ersättning till sitt nät ansluta eldriftsställen och elproduktionsinrättningar inom sitt verksamhetsområde (anslut- ningsskyldighet). Anslutningsvillkoren ska vara objektiva och icke- diskriminerade och ska beakta de krav som ett driftssäkert och effektivt elsystem ställer. Enligt den överföringsskyldighet som före- skrivs i lagen ska nätföretaget mot skälig ersättning sälja elöver- föringstjänster till dem som behöver sådana inom gränserna för nätets överföringskapacitet. Försäljningspriserna för nättjänsterna samt grunderna för hur de fastställs ska vara objektiva och icke- diskriminerande. Prissättningen ska vara skälig och i prissättningen får inte finnas ogrundade villkor eller villkor som uppenbarligen begränsar konkurrensen. I prissättningen ska dock beaktas de vill- kor som elsystemets funktionsduglighet och effektivitet kräver samt de kostnader och fördelar som föranleds av att ett kraftverk ansluts till nätet. Priset på nättjänsterna i ett distributionsnät får inte vara beroende av var inom nätföretagets ansvarsområde kun- den är belägen. Inom de delar av distributionsnätsinnehavarens ansvarsområde som är geografiskt åtskilda ska dock i fråga om respektive område tillämpas egna priser på överföringstjänsterna. Nätföretagen ska offentliggöra och anmäla till elmarknads- myndigheten de allmänna försäljningsvillkoren och försäljnings- priserna för sina nättjänster samt grunderna för hur de fastställs.

Finland hade tidigare, i likhet med Sverige, en tillsyn av nät- tariffer i efterhand. Genom en lagändring 2005 infördes emellertid en ny ordning där kontrollen av nättariffer och anslutningsavgifter delvis görs på förhand. Anledningen till att lagen ändrades var framför allt för att anpassa regelverket till elmarknadsdirektivets

106

SOU 2007:99

Regleringen i andra nordiska länder

bestämmelser. Det fanns dock svagheter i den gamla lagstiftningen som man ville ändra på. Modellen med tillsyn i efterhand ansågs t.ex. vara mycket arbetskrävande för Energimarknadsverket. Vidare var regelverket tidigare uppbyggt så att myndigheten inte kunde förelägga ett företag att betala tillbaka den delen av avgifterna som ansågs oskäliga. Energimarknadsverket kunde endast förelägga företaget att ändra sina tariffer. Detta medförde att ett företag genom att överklaga myndighetens beslut kunde fortsätta att ta ut de högre avgifterna i flera år – dvs. till dess beslutet vunnit laga kraft – utan risk för att behöva betala tillbaka några avgifter.

Av de nya bestämmelserna framgår att Energimarknadsverket ska fastställa villkoren för de viktigaste tjänsterna och metoderna för prissättning av tjänsterna innan de införs. Detta ska göras indi- viduellt för samtliga nätföretag. Nätföretagen bestämmer sedan sina avgifter själva. De villkor och metoder som ska fastställas på förhand är

•metoderna för bestämmande av avkastningen av nätföretagets nätverksamhet och för de avgifter som ska tas ut för över- föringstjänsten,

•villkoren för nätföretagets överföringstjänst,

•villkoren för nätföretagets anslutningstjänst och metoderna för bestämmande av de avgifter som ska tas ut för anslutningen, samt

•villkoren för de tjänster som omfattas av systemansvar och metoderna för bestämmande av avgifterna för tjänsterna.

Elmarknadsmyndighetens beslut om nättariffer måste hålla sig inom den ram som anges i lagen, t.ex. att tarifferna ska vara skäliga.

Fastställande av metoder för prissättning av elnätstjänster

Beslutet om fastställande av metoder för prissättning meddelas för en tillsynsperiod om fyra år, under vilken tid prissättningen som helhet ska vara skälig.TPF2FPT Detta innebär att ett nätföretag under ett enstaka år kan ta ut en högre avkastning än vad som är skäligt utan att Energimarknadsverket ingriper. Nätföretaget ska dock utgå från att ett eventuellt överskridande av den avkastning som anses vara skälig ska beaktas i prissättningen under periodens övriga år så att

2TP PT Den första tillsynsperioden är dock tre år (2005-2007).

107

Regleringen i andra nordiska länder

SOU 2007:99

prissättningen som helhet under tillsynsperioden är skälig. Nät- företagen har tillgång till ett dataprogram som gör det enkelt att när som helst se hur deras avkastning förhåller sig till den skäliga avkastning som går att beräkna utifrån verkets fastställelsebeslut.

Efter det att tillsynsperioden gått ut meddelar Energimarknads- verket resultatet under tillsynsperioden för varje nätföretag samt fastställer med hur stort belopp den under perioden ackumulerade avkastningen eventuellt över- eller understiger den skäliga avkast- ningen. Om avkastningen överstiger den skäliga avkastningen förelägger verket företaget att betala tillbaka överdebiteringen till sina kunder genom att sänka priserna på överföringstjänsterna under den nya tillsynsperioden. Om överskottet under tillsyns- perioden har överstigt en skälig avkastning med minst fem procent ska nätföretaget dessutom betala ränta på det belopp som åter- betalas. Ränta utgår på hela beloppet som ska återbetalas enligt genomsnittsräntan på eget kapital som fastställts genom beslutet. Nätföretaget kan också i form av högre avgifter för överförings- tjänsterna under följande tillsynsperiod samla in det belopp som eventuellt understiger en godtagbar intäktsnivå.

I förarbetena till lagen anges att lagförslaget inte syftar till att ändra innehållet i bestämmelserna om prissättningen av elnäts- tjänsterna eller myndighets- eller rättspraxis vid tillämpningen av dem. Några förändringar i fråga om tillämpningen av bestämmel- serna var inte avsedda annat än till den del detta förutsattes av en övergång till ett bättre förutsägbart och långsiktigare förfarande för tillsyn över överföringsavgifterna. Elmarknadsmyndigheten har gett ut riktlinjer för hur bedömningen av en skälig prissättning av elnätstjänsterna ska göras.TPF3FPT För en närmare beskrivning av dessa riktlinjer hänvisas till avsnitt 3.2.2.

Innan en ny tillsynsperiod börjar ska Energimarknadsverket förbereda ett utkast till ett beslut om fastställande. Samtliga nät- företag har därefter möjlighet att komma in med synpunkter till verket. Ett beslut om fastställande som gäller en ny aktör ska bara gälla till utgången av en pågående tillsynsperiod. Detta för att samma principer som tillämpas på de andra aktörerna ska kunna tillämpas på den nya aktören.

Under tillsynsperioden meddelar Energimarknadsverket enligt huvudregeln inga beslut om nätföretagets prissättning utan myn-

3TP PT Riktlinjer för bedömning av skälig prissättning inom eldistributionsverksamheten 2005- 2007 från den 22 juni 2004 samt riktlinjer för bedömning av skälig prissättning inom eldistributionsverksamheten 2008-2011 från den 30 juni 2007 .

108

SOU 2007:99

Regleringen i andra nordiska länder

digheten kalkylerar den faktiska avkastningen på nätverksamheten utifrån de uppgifter företagen lämnar in samt underrättar årligen nätföretagen om storleken på avkastningen. Ett beslut om faststäl- lande kan dock i vissa fall ändras genom att verket meddelar ett nytt beslut. För det första kan detta ske om det är nätföretaget som är föremål för beslutet som tar initiativ till en ändring av beslutet. Verket kan därutöver på eget initiativ ändra ett tidigare meddelat beslut om nätföretaget har lämnat felaktiga eller bristfälliga upp- gifter eller om det skett ändringar i lagstiftningen eller om det annars skett en väsentlig förändring i omständigheterna efter det att beslutet meddelats.

Energimarknadsverket har även meddelat särskilda beslut när det gäller fastställande av metoder för bestämmande av anslut- ningsavgifter. En närmare redogörelse i denna del lämnas i avsnitt 3.2.4.

Om ett nätföretag överlåter sin verksamhet (eller fusioneras) till ett annat företag fortsätter fastställelsebeslutet att gälla för det nya företaget inklusive de rättigheter och skyldigheter som är förknip- pade med det. Det övertagande företaget ansvarar också för even- tuella beslut från verket om återbetalningsskyldighet eller rätten att ta ut högre avgifter.

Ett fastställelsebeslut av Energimarknadsverket avseende meto- der och villkor för prissättningen kan överklagas till marknads- domstolen, vars beslut i sin tur kan överklagas till högsta förvalt- ningsdomstolen.TPF4FPT Det krävs inget prövningstillstånd för över- klagande till högsta förvaltningsdomstolen. Fastställelsebesluten från december 2004 avgjordes i marknadsdomstolen i december

2006.TPF5FPT

4TP PT Energimarknadsverkets beslut gäller enligt huvudregeln även om det har överklagats. Myndigheten kan dock besluta annorlunda och domstolarna har rätt att inhibera ett beslut. 5TP PT Drygt sjuttio procent av företagen överklagade Energimarknadsverkets beslut.

109

Regleringen i andra nordiska länder

SOU 2007:99

3.2.2Riktlinjer för bedömning av skälig prissättning inom eldistributionsnätverksamheten åren 2005–2007 (tillsynsperiod 1) och 2008–2011 (tillsynsperiod 2)

Inledning

Som ovan angetts har Energimarknadsverket gett ut riktlinjer för bedömningen av hur en skälig prissättning av elnätstjänsterna ska bedömas. Riktlinjerna tillämpas på både lokalnäts- och region- nätsföretag. Myndigheten håller för närvarande på med att utarbeta separata riktlinjer för bedömningen av skälig prissättning för stam- nätsverksamhet. Eftersom riktlinjerna är mycket detaljerade följer nedan endast en sammanfattning av dem.

Nya riktlinjer för perioden 2008–2011 presenterades i juni 2007. Dessa bygger på de tidigare riktlinjerna. En viktig nyhet i riktlin- jerna för period två är införandet av en kvalitetsreglering (se sär- skilt om denna i avsnitt 3.2.3).

Energimarknadsverket ska minst ett halvår innan en ny tillsyns- period börjar ge varje nätföretag ett företagsspecifikt fastställelse- beslut som innehåller de metoder som nätföretaget ska tillämpa i sin prissättning under den därpå följande tillsynsperioden. I fast- ställelsebeslutet kan verket bl.a. bestämma om följande.

•Principer för hur bundet kapital i nätverksamheten ska beräk- nas,

•tillåten skälig avkastningsprocent på det bundna kapitalet,

•justeringsprinciper för nätverksamhetens resultat- och balans- räkning, samt

•effektiviseringsmål för nätverksamheten och principerna för hur effektiviseringsmålet ska tillämpas i prissättningen.

Energimarknadsverkets skälighetsbedömning

Inledning

I detta avsnitt redovisas hur Energimarknadsverkets skälighets- bedömning i praktiken går till. Bilden nedan ger en samman- fattande översikt över förfarandet.

110

SOU 2007:99

Regleringen i andra nordiska länder

Omsättning

Kontrollerbara kostnader

Standardkostnader för komponenter

Antalet komponenter

Investeringar

Andra tillgångar (bokfört värde)

Återanskaffningsvärde

Borttagande av vissa tillgångar, t.ex.

värdepapper, kassa och bank

Kapital bundet i nätverksamheten

Generellt		Tillåtna
effektivitetsmål		kontrollerbara
		kostnader
Tekniska
ekonomiska		Okontrollerbara
användningstiden		kostnader
Tekniska		Linjär
Tekniska		avskrivning
ekonomiska
användningstiden
jämfört med
genomsnitts-		Andra avdrag
åldern		inkl. skatter
Nuvarande
bruksvärde på		Justerad faktisk
kapital bundet till		avkastning
nätverksamheten
Justerat kapital	WACC	Skälig
		avkastning
		Justering med
		hänsyn till
		kvalitet (fr.o.m.
		tillsynsperiod 2,
		år 2008 - 2011)
		Resultat, över-
		eller
		underdebitering

För att kunna bedöma vad som är en skälig prissättning gör Energimarknadsverket inledningsvis en beräkning av företagens bundna kapital i nätverksamheten. Värdet på detta kapital bestäms separat för varje nätföretag. Med nätverksamhet avses enligt elmarknadslagen att mot vederlag ställa elnät till förfogande för dem som behöver elöverföring och andra nättjänster. Till nätverk-

111

Regleringen i andra nordiska länder

SOU 2007:99

samhet hör även planering, byggande, underhåll och drift av nät, anslutande av kundernas elanläggningar till nätet, elmätning och andra sådana åtgärder som behövs för elöverföring och som är nödvändiga för elöverföringen och övriga nättjänster.

Elnätet utgör den största enskilda delen av ett nätföretags anläggningstillgångar. Vid beräkning av företagets kapital bundet till nätverksamheten använder Energimarknadsverket inte det bokförda värdet på elnätet eftersom detta värde på grund av dess tidigare skattebindning inte nödvändigtvis avspeglar det faktiska kapitalet. Värdet på elnätet justeras i skälighetskalkylerna så att man i stället för det bokförda värdet använder elnätets s.k. nuva- rande bruksvärde.

Det första året i tillsynsperiod 1, dvs. 2005, beräknade Energi- marknadsverket det nuvarande bruksvärdet genom att utgå från elnätens s.k. återanskaffningsvärde, då detta värde är lika med den kostnad det skulle krävas för att bygga ett motsvarande nytt nät med nuvarande kostnadsnivå. Det nuvarande bruksvärdet för nätet 2005 beräknades som återanskaffningsvärdet minus avskrivningar motsvarande den tekniska ekonomiska användningstiden för nät- komponenterna och komponenternas livslängd.TPF6FPT Under de reste- rande åren i tillsynsperioden, dvs. 2006 och 2007, kommer det nuvarande bruksvärdet på elnätet att beräknas utifrån elnätens bruksvärde föregående år, justerat med ett vägt årligt kostnads- index, kalkylmässiga avskrivningar samt de investeringar som gjorts i elnätet under föregående år.TPF7FPT Utgångspunkten för beräkningen av elnätets nuvarande bruksvärde under den andra tillsynsperioden kommer att vara 2008 års penningvärde. Därefter kommer under perioden göras en årlig indexering.

Energimarknadsverket gör ingen prövning av om gjorda inve- steringar kan anses vara nödvändiga, dvs. om ett företag har över- investerat eller inte. Ett för högt kapitalvärde på grund av stora nyinvesteringar skulle kunna tyda på dålig effektivitet i ett företag. Kapitalkostnad ingår dock inte för närvarande som en parameter i den finska effektivitetsmodellen, men det förs diskussioner om att på sikt komplettera modellen med sådana uppgifter.

Inför den första tillsynsperioden meddelade nätföretagen Ener- gimarknadsverket vilka komponenter de förfogade över i elnätet

6TP PT Om ett nätföretag inte lämnade in alla uppgifter om genomsnittsåldern på en komponent som används i nätet satte Energimarknadsverket återanskaffningsvärdet till femtio procent av värdet på en jämförbar komponent.

7TP PT Från och med period två kommer Energimarknadsverket endast att räkna upp återanskaffningsvärdet i samband med en ny tillsynsperiod.

112

SOU 2007:99

Regleringen i andra nordiska länder

(ett krav var dock att de faktiskt användes) samt användningstid och genomsnittsåldern på dem.TPF8FPT Verket beräknade därefter med hjälp av standardkostnader återanskaffningsvärdet och det aktuella bruksvärdet på elnätet. Ett enskilt företag kunde begära att verket i stället för standardkostnader använde företagsspecifika kostnader på grund av regionala faktorer. Med sådana företagsspecifika kost- nader avsågs extra kostnader för konstruktioner orsakade av mycket exceptionella förhållanden, t.ex. ställverkskonstruktioner i centrala delar av storstäder.

När det gäller andra tillgångar än elnät och finansierings- tillgångar justerar Energimarknadsverket i regel inte de bokförda värdena då dessa poster i praktiken sällan blir betydelsefulla för nätverksamheten som helhet. Finansieringstillgångar, t.ex. värde- papper, kassa och bank, tas också delvis bort från det bokförda vär- det. Anledningen till detta är att om dessa tillgångar skulle inklude- ras i det bundna kapitalet skulle placeringsrisken i praktiken över- föras från företaget till kunderna.TPF9FPT

Beräkning av skälig avkastning

Den finska riskdagens ekonomiutskott har i sitt betänkande över propositionen till elmarknadslag ansett att de avgifter nätföretaget tar emot ska motsvara kostnaderna för underhåll av nätet. Därtill har nätföretaget rätt att förvänta sig att inkomstbildningen täcker utvecklandet av nätet. Efter avdrag för obligatoriska kostnader för bruk, underhåll och utveckling ska inkomstbildningen ge nätföre- taget en skälig avkastning på det bundna kapitalet. Utskottet har utgått från att man vid bedömningen av skälig prissättning ska ta hänsyn till låg investeringsrisk, låga finansieringskostnader och lång användningstid för utrustningen.

Energimarknadsverket har valt modellen med vägt medelvärde av kostnaden för kapital (Weighted Average Cost of Capital, WACC) för att kunna bedöma skälig avkastning på nätverksam- heten.TPF10FPT Energimarknadsverket har tillämpat WACC-modellen vid

8TP PT Med genomsnittsålder avses det med återanskaffningsvärdena vägda medelvärdet av åldersuppgifterna för komponenterna i komponentgruppen.

9TP PT Enligt marknadsdomstolens domar den 21 december 2006 i mål nr 286-344/2006 kan från tillgångarna finansiella tillgångar räknas bort med maximalt fem procent av omsättningen.

10TP PT WACC-modellen anger medelvärdet av kostnaden för det kapital företaget använder vägt med relativa värden av eget och främmande kapital. Tillvägagångssättet förutsätter beräkning av kostnaderna för eget och främmande kapital. När man använder WACC-modellen bestäms den skäliga kostnaden för eget och främmande kapital separat.

113

Regleringen i andra nordiska länder

SOU 2007:99

bedömningen av skälig prissättning inom nätverksamheten sedan 1999 och högsta förvaltningsdomstolen har med sina beslut bekräftat att bedömningsmetoden överensstämmer med den finska elmarknadslagen.

Efter att ha använt WACC-modellen på det framräknade kapi- talet jämförs detta belopp med den faktiska avkastning företaget haft efter vissa justeringar gjorda av Energimarknadsverket, se nedan.

Justering av resultaträkning och beräkning av faktisk avkastning

En av målsättningarna vid arbetet med ändringarna i den finska elmarknadslagen var att effektivisera branschens verksamhet. Av Energimarknadsmyndighetens riktlinjer framgår att ett nätföretags kostnader inte med automatik bör godkännas utan de faktiska kostnaderna bör jämföras med kostnadsnivån för en effektiv verk- samhet. Verket ingriper om höga kostnader beror på ineffektivitet i ett företag.

För att kunna undersöka företagens effektivitet har Energi- marknadsverket utarbetat en DEA-modell (Data Envelopment Analysis) och en SFA-modell (Stochastic Frontier Analysis). Ver- ket har inte ställt upp några företagsspecifika effektiviseringsmål inför den första tillsynsperioden utan detta kommer att ske först från och med den period som inleds 2008. Däremot har verket för den första tillsynsperioden satt ett allmänt effektiviseringsmål som gäller för samtliga nätföretag.

Vid beräkning av effektiviseringsmål utgår Energimarknads- verket från s.k. kontrollerbara kostnader, dvs. kostnader som nät- företaget på ett eller annat sätt kan påverka. Som exempel på icke kontrollerbara kostnader kan nämnas avgifter till överliggande nät. Under den första tillsynsperioden tas inte heller kostnader för ersättning till kunder som blivit utan el med i beräkningen.

I skälighetsberäkningarna justeras kostnaderna för nätverk- samheten enligt de allmänna effektiviseringsmålen. De faktiska operativa kostnaderna i nätverksamheten som nätföretaget kan kontrollera ersätts med kontrollerbara operativa kostnader.TPF11FPT

11TP PT Med kontrollerbara operativa kostnader avses summan av följande poster i resultat- räkningen; material, förnödenheter och energiinköp, ökning eller minskning av lager, personalkostnader, hyror (utom näthyror), övriga köpta tjänster samt övriga kostnader minskade med tillverkning för eget bruk.

114

SOU 2007:99

Regleringen i andra nordiska länder

Årliga beräkningar av Energimarknadsverket

Under tillsynsperioden beräknar Energimarknadsverket årligen den faktiska och den skäliga avkastningen inom nätverksamheten utifrån bl.a. föregående års bokslutsuppgifter och uppgifter om eventuella nyinvesteringar m.m. Syftet med denna beräkning är att informera företagen om hur de ligger till i jämförelse med faststäl- lelsebesluten och för att undvika att missförstånd har skett mellan myndigheten och företagen.

Beräkningarna och meddelandena till nätföretagen är inga för- valtningsbeslut. De kan således inte överklagas av berörda nätföre- tag och de innehåller inga förpliktelser mot företagen. Beräkning- arna är en del av beredningen av det tillsynsbeslut som meddelas efter tillsynsperiodens utgång. Om ett nätföretag underlåter att kommentera den årliga beräkningen hindrar detta inte företaget från att motsätta sig beräkningen längre fram i samband med att det slutgiltiga tillsynsbeslutet meddelas.

Beslut som meddelas efter det att tillsynsperioden avslutats

Efter det att den första tillsynsperioden avslutats ska Energi- marknadsverket ge varje nätföretag ett separat tillsynsbeslut där man fastställer den under tillsynsperioden ackumulerade avkast- ningen samt med hur stort belopp avkastningen överstigit eller understigit den avkastning som verket anser vara skälig. Tillsyns- beslutet för den första tillsynsperioden ska meddelas senast den 31 oktober 2008. Den avkastningsnivå som anses skälig bestäms enligt de principer och metoder som fastställdes i beslutet innan tillsyns- perioden började.

3.2.3Kvalitetsreglering

Under den första tillsynsperioden gjordes inga justeringar av nät- företagens intäkter på grund av bristande kvalitet. En kvalitets- reglering kommer dock att införas på lokal- och regionnät för den andra tillsynsperioden (2008–2011). Kvalitetsregleringen kommer inledningsvis endast att ta hänsyn till elavbrott. Dessa rapporteras in av företagen till Energimarknadsverket. Avbrotten kommer att värderas i euro och ta hänsyn till bl.a. om avbrotten var planerade eller inte. Någon skillnad i värde beroende på typ av kund eller när

115

Regleringen i andra nordiska länder

SOU 2007:99

på dygnet avbrottet sker kommer inte att göras. Kostnaden för av- brott är densamma för samtliga nätföretag.

Inför den andra perioden kommer Energimarknadsverket att individuellt för varje nätföretag beräkna de genomsnittliga avbrot- ten under de senaste fyra åren.TPF12FPT Denna beräkning kommer därefter årligen under perioden att jämföras med det verkliga utfallet. Någon hänsyn kommer inte att tas till svåra väderförhållanden som t.ex. stormar. Jämförelsen kommer att mynna ut i att nätföretaget kan ta ut högre eller lägre avgifter beroende på om kvaliteten varit bättre eller sämre än genomsnittet. Justeringen kommer att påverka nätföretagets vinst. Ett tak och ett golv har lagts in innebärande att den årliga avkastningen maximalt kan höjas eller sänkas med tio procent.

3.2.4Fastställande av metoder för anslutningsavgifter

Inledning

Energimarknadsverket fastställde i början av 2005 metoder för bestämmande av anslutningsavgifter för samtliga elnätsföretag.TPF13FPT Till besluten finns en gemensam bilaga bifogad. I besluten beskrivs olika principer som nätföretagen ska iaktta när de bestämmer sina anslutningsavgifter. Utformningen av avgifterna bestämmer företa- gen själva.

Av besluten framgår att nätföretagen ska utarbeta skriftliga principer för sin prissättning av anslutningar av låg-, mellan- och högspänningsnät.TPF14FPT De principer som ska tillämpas i lågspännings- nät är bl.a. zonprissättning och områdesprissättning. Prissättningen i lågspänningsnät baseras i regel på anslutningens byggkostnader och kapacitetsreservering i existerande nät. I områden med existe- rande lågspänningsnät används i första hand zonprissättning. När det gäller mellan- och högspänningsnät tillämpas prissättningsprinciper baserade på kapacitetsreservering samt bygg- och anslutnings- kostnader.

12TP PT Beräkningen kommer att ske under åren 2005–2008, vilket innebär att beräkningen först kommer att vara klar ett år in i den andra tillsynsperioden.

13TP PT Se t.ex. Energimarknadsverkets beslut dem 25 februari 2005 avseende Ekenäs stad/Ekenäs Energi, Dnr 14/425/2005.

14TP PT Med lågspänningsnät avses nät där spänningsnivån är 0,4 kV. Med mellanspänningsnät avses elnät vars spänningsnivå är 10 kV eller 20 kV och med högspänningsnivå elnät på 110 kV, exklusive Fingrid Abp:s stamnät.

116

SOU 2007:99

Regleringen i andra nordiska länder

Principer för prissättning av anslutning till lågspänningsnät

Zonprissättning

Zonprissättning innebär att de som ansluter sig till lågspänningsnät delas in i olika priszoner på basis av det geografiska läget. Antalet zoner begränsas inte genom Energimarknadsverkets beslut utan företagen kan bestämma antalet zoner och deras omfång utgående från sina egna utgångspunkter och verksamhetsmiljö. Den enda begränsning som Energimarknadsverket sätter på zonpris- sättningen berör zonernas omfattning. Inom existerande transfor- matorområde eller elnät ska alla anslutningskunder omfattas av zonprissättning om det är möjligt med hänsyn till bolagets tekniska specialvillkor att ansluta dem till det existerande elnätet eller transformatorområdet.

Områdesprissättning

Med områdesprissättning avses bestämning av anslutningspriset för kunder på ett visst i förväg avgränsat område utanför området som tillämpas vid zonprissättning. Områdesprissättning kan bestämmas gälla ett eller flera transformatorområden. Områdespriset beräknas så att byggkostnaderna för uppskattade anslutningar inom det begränsade område som är föremål för prissättning samt kalkyl- mässiga kostnaderna för kapacitetsreservering i existerande nät (kapacitetsreserveringsavgift) divideras med antalet potentiella anslutningskunder. Vid uppskattning av byggkostnader på området ska företagets egen jämförelseprislista för prissättning av olika nät- komponenter användas. Med kapacitetsreservering avses den del av överföringskapaciteten i det existerande nätet som i samband med att kunden ansluts till elnätet reserveras för denne.

Med potentiella anslutningskunder avses sådana kunder eller elförbrukningsställen som inom en rimlig tid kan förväntas ansluta sig till elnätet. Utgångspunkten för denna bedömning kan t.ex. var planerade utbyggnader. I praktiken tar ett elnätsföretag en finansie- ringsrisk när den ansluter en kund genom att ta hänsyn till potenti- ella kunder. Företaget kan därför sätta en s.k. byggtröskel. Med byggtröskel avses ett sådant antal faktiska anslutningskunder jäm- fört med antalet potentiella kunder som möjliggör igångsättning av anslutningsbyggandet till beräknat områdespris. Byggtröskeln kan sättas så att nätbolaget får tillbaka kostnaderna för anslutningarna

117

Regleringen i andra nordiska länder

SOU 2007:99

inom en på förhand uppskattad tidsperiod (t.ex. 10 år). Beräk- ningen av byggtröskeln påverkas av de grunder som används vid bestämningen av potentiella kunder. Ju vagare bestämning av potentiella kunder är desto högre blir byggtröskeln. Företagen kan själva bestämma byggtröskeln men den får maximalt var 60 pro- cent. Grunderna för hur bedömningen av potentiella kunder görs och vilken byggtröskel som används ska finnas angivna i företagets prissättningsprinciper.

Ett nätföretag kan också välja att tillämpa s.k. efteranslutnings- klausuler som innebär att en kund kan få tillbaka en del av anslut- ningsavgiften allteftersom nya kunder ansluter sig till den nätdel som finansierats av gamla kunder.

Principer för prissättning av anslutning i mellan- och högspänningsnät

I mellan- och högspänningsnätet baseras anslutningsavgiften på de anslutnings- och byggkostnader och andra eventuella direkta kost- nader för anslutningen till nätet samt kostnaderna för kapacitets- reservering.

3.3Norge

3.3.1Inledning

Energisektorn i Norge regleras i första hand genom energiloven.TPF15FPT Lagen är allmänt hållen men kompletteras av föreskrifter från Olje- og energidepartementet.TPF16FPT Syftet med energiloven är enligt lagens inledande paragrafer att säkra att produktion, överföring, fördel- ning och bruk av energi sker på ett för samhället rationellt sätt och att det därvid tas hänsyn till såväl allmänna som privata intressen.

För att bygga eller driva en anläggning för el med spänning över 1 kV krävs tillstånd. Det finns två olika typer av tillstånd, anlägg- ningskoncession och områdeskoncession. Anläggningskoncession ges för en bestämd anläggning, t.ex. en kraftledning mellan två transformatorstationer. Norge är indelat i olika koncessionsområden. För dessa områden har Norges vassdrags- och energidiktorat (NVE)

15TP PT Lov om produksjon, omformning, overføring, omsetning, fordelning og bruk av energi m.m. (1990-06-29 nr 50).

16TP PT Forskrift om produksjon, omformning, overføring, omsetning, fordelning og bruk av energi m.m. (1990-12-07 nr 959).

118

SOU 2007:99

Regleringen i andra nordiska länder

meddelat koncession till ett närföretag per område. Ett nätföretag som har områdeskoncession är enligt huvudregeln skyldigt att leverera el inom det område som koncessionen avser.

Av energiloven framgår att Olje- og energidepartementet får föreskriva närmare bestämmelser om bl.a. avgifter för elföretagens tjänster. Enligt departementets föreskrifter ska NVE fastställa årliga intäktsramar för nätföretagen. Intäkterna ska över tiden täcka drifts- och avskrivningskostnaderna samt ge en rimlig avkast- ning på investerat kapital. Avkastningen får inte vara orimligt hög. Som utgångspunkt gäller att ramarna ska hållas men de kan komma att förändras i takt med inflation och eventuella effektivitetskrav. För att säkerställa att leveranskvaliteten upprätthålls ska NVE även fastställa en nedre gräns för avkastningen. Av föreskrifterna fram- går vidare att huvudprinciperna för beräkningen av intäktsramarna ska revideras åtminstone vart femte år. Detaljerade bestämmelser om hur intäktsramarna ska beräknas finns i föreskrifter meddelade av NVE (se avsnitt 3.3.2).TPF17FPT Tarifferna bestäms efter att intäkts- ramarna utformats, dvs. innan de träder i kraft.

Nätföretagen bestämmer i huvudsak själva hur de vill utforma sina tariffer. I NVE:s föreskrifter finns dock vissa begränsningar, t.ex. att tarifferna ska vara objektiva och icke-diskriminerande samt att tarifferna i största möjliga mån ska ge incitament till ett effek- tivt nyttjande av näten. Det senare har lett till att nätföretagen har utformat sina nättariffer så att tariffens fasta del inte är alltför hög i förhållande till den rörliga delen. Nätföretagen är skyldiga att i rimlig tid innan tarifferna ändras informera sina kunder och andra nätföretag om de nya avgifterna.

NVE är ansvarig myndighet för bl.a. tillsynen över nättariffer. Vid NVE arbetar ca 400 personer, varav drygt 20 med regleringen och tillsynen över elöverföringen. I Norge finns ca 150 nätföretag.

Nätföretagen kan klaga på NVE:s beslut om fastställande av intäktsramar till Olje- och energidepartementet.TPF18FPT Ett överklagande ställs, i enlighet med bestämmelserna i den norska förvaltnings- lagen, till NVE och myndigheten har därvid möjlighet att ompröva sitt beslut i enlighet med yrkandena i överklagandet. Under en överklagandeprocess pågår gäller NVE:s beslut om inte annat anges. Om NVE inte finner skäl att ompröva sitt beslut skickar myndigheten överklagandet tillsammans med ett yttrande till Olje-

17TP PT Forskrift om økonomisk og teknisk rapportering, inntektsramme for nettvirksomheten og tariffer (1999-03-11 nr 302).

18TP PT Ungefär hälften av nätföretagen brukar överklaga NVE:s beslut om intäktsramar.

119

Regleringen i andra nordiska länder

SOU 2007:99

och energidepartementet, vars beslut inte kan överklagas. En pröv- ning i Olje- och energidepartementet kan ta flera år.

NVE:s beslut kan således inte överklagas till domstol. Det har dock vid ett fåtal tillfällen inträffat att en part inlett en civilrättslig process mot staten på den grunden att Olje- och energide- partementets beslut inte har ansetts vara i överensstämmelse med gällande lagar och föreskrifter.

3.3.2Fastställande av intäktsramar

Inledning

NVE fastställer årligen en intäktsram för varje elnätsföretag. NVE informerar företagen i början av december varje år om hur de avser att beräkna de olika företagens intäktsramar. Företagen har därefter drygt en månad på sig att yttra sig över NVE:s förslag. I slutet av januari fastställer NVE genom ett beslut företagens intäktsramar.

Den senaste regleringen (från 2007) har fått ett ökat inslag av normerade kostnader. Normering innebär i detta sammanhang att intäkterna inte kopplas till det enskilda företagets kostnader utan i stället till ett genomsnitt av branschens kostnader. Tanken är att detta ska leda till att företagen effektiviserar sin verksamhet. NVE har valt att normera intäkterna i form av en kostnadsnorm (se nedan).

Förfarandet vid fastställande av intäktsramar för lokal- och regi- onnätsföretag sker i princip på samma sätt även om parametrarna i NVE:s effektivitetsanalys är olika beroende på det är ett lokal- eller regionnätsföretag. Även vid fastställande av intäktsram för stam- nätsföretag utgår NVE i huvudsak från den skiss som visas nedan. Jämförelsemetoderna skiljer sig dock från den som sker vid lokal- och regionnätsföretagen och någon justering på grund av den s.k. KILE-regleringen sker inte heller.TPF19FPT

Intäktsramarna baseras dels på historiska kostnader för det spe- cifika företaget (till 40 procent), dels på den av NVE beräknade kostnadsnormen (till 60 procent).TPF20FPT Nedan finns en förenklad skiss av hur intäktsramen beräknas. Därefter kommer en mer utförlig beskrivning av hur beräkningen görs att redovisas.

19TP PT KILE är en förkortning av kvalitetsjustering av inntektsrammer ved icke-levert energi.

20TP PT Under en övergångsperiod på två år kommer dock kostnadsunderlaget och kostnads- normen att fördelas med femtio procent vardera vid fastställande av intäktsramen.

120

SOU 2007:99 Regleringen i andra nordiska länder

		Kostnadsunderlag
		(40%)
			Justeringar för
Kostnader i	Justeringar		investeringar
Kostnader i	Justeringar	Effektivitetsanalys
företaget/		Effektivitetsanalys
företaget/		Kostnadsnorm
företagen	Inflation	Kostnadsnorm
företagen	Inflation	(60%)
	Ränta	(60%)
	Ränta
	Energipris
	KILE-kostnad
			Intäktsram
		Faktiska KILE-
		kostnader för
		företaget
		Kostnader för	Tillåtnaintäkter
		överliggande nät	Tillåtnaintäkter
		överliggande nät
		Egendomsskatter
		Tidigare års
		över- eller
		underskott

Kostnadsunderlag

Inledning

Kostnadsunderlaget bestäms mot bakgrund av företagets kostnader från senaste tillgängliga räkenskapsrapporter, dvs. två år tillbaka i tiden. Utgångspunkten är företagets kostnader för

1.drift- och underhåll,

2.kapital, och

3.nätförluster.

Därtill läggs en kostnad på grund av den s.k. KILE-regleringen.

Drifts- och underhållskostnader

I denna post ingår t.ex. kostnader för lön och personal, mätning samt andra kostnader för att driva nätverksamheten. I posten ingår även den ersättning nätföretaget erlagt till sina kunder på grund av

121

Regleringen i andra nordiska länder

SOU 2007:99

längre elavbrott. Sådan skyldighet föreligger vid avbrott längre än 12 timmar. Beloppet justeras med hjälp av konsumentprisindex för att motsvara kostnaderna för aktuellt år.

Kapitalkostnader

I denna post ingår avskrivningar – normalt linjära avskrivningar på 25-40 år beroende på typ av nätanläggning – och avkastning på bokfört kapital. Det bokförda värdet är beräknat per den 31 december två år tillbaka med ett tillägg om en procent. För att få fram en godtagbar avkastning multipliceras det s.k. avkastnings- underlaget med en referensränta (dvs. motsvarande en WACC). Räntan utgår från den femåriga statsobligationsräntan med vissa tillägg.

Kostnader för nätförluster

Kostnaderna baseras på faktiska uppgifter om nätförluster (MWh) som företagen rapporterat in. Själva nätförlusterna baseras på upp- gifter två år tillbaka i tiden medan referenspriset på energin baseras på det kommande årets priser (det månatliga områdespriset hos Nord Pool AS med ett påslag om 11 kr/MWh). Detta innebär att det blir nödvändigt att justera intäktsramen vid årets slut då man inte i förväg, dvs. i januari, kan känna till det kommande årets el- priser.

Kundernas kostnader vid avbrott - KILE

Företagets kostnadsunderlag justeras också på grund av den s.k. KILE-regleringen. Denna reglering kan närmast liknas vid ett eko- nomiskt straff när det uppstår ett avbrott i eldistributionen (längre än 3 minuter). Antalet kWh som avbrottet har pågått multipliceras med en s.k. KILE-faktor som är beroende på vilken av sex olika kundgrupper det är som har drabbats samt om kunderna meddelats om avbrottet i förväg eller inte. Det är alltså inte fråga om en kom- pensationsreglering till kunderna (se dock nedan om det frivilliga undantaget för större kunder).

Vid årets slut justeras den fastställda intäktsramen med det KILE-belopp företaget haft under året. Detta belopp kommer

122

SOU 2007:99

Regleringen i andra nordiska länder

sedan att två år senare ingå i posten ”kostnader i företaget”. Efter- som intäktsramen endast utgår från fyrtio procent av det enskilda företagets kostnader så innebär detta att ett företag som har ett lägre KILE-belopp än genomsnittsföretaget kommer att ”belönas” genom att kunna öka sina intäkter. KILE-faktorerna justeras årli- gen med konsumentprisindex.

Nätföretagen kan sluta individuella avtal med större kunder om direkt ersättning vid elavbrott.TPF21FPT Om företaget ersätter dessa kun- der för de kostnader de haft i samband med ett elavbrott faller dessa kunder/avbrott ifrån den normala KILE-regleringen. Dessa nätföretag drabbas ju direkt av sänkta intäkter på grund av utbetald ersättning till kunderna.

Kostnadsnorm

Vid beräkningen av kostnadsnormen utgår man i princip från samma kostnadsposter som vid beräkningen av kostnadsunderlaget men uppgifterna är sammanställda från samtliga elnätsföretag. NVE gör en effektivitetsanalys där de olika företagens yttre objek- tiva omständigheter inverkar på den slutliga normen för det enskilda företaget.TPF22FPT Som angetts ovan är syftet med att delar av intäktsramen baseras på en kostnadsnorm – med uppgifter sam- manställda från samtliga nätföretag – att få det enskilda företaget att drivas mer effektivt.

Tillägg för investeringar

Efter att ett kostnadsunderlag och en kostnadsnorm beräknats görs en justering med hänsyn till de investeringar företaget har gjort de senaste två åren. Justeringen görs på så sätt att kostnaden för inve- steringarna multipliceras med en procentsats som baseras på referens- räntan.

21TP PT Kunder som har en årlig förbrukning av el större än 400 000 kWh.

22TP PT Det är frågan om t.ex. geografiska skillnader och skillnader i klimat samt antalet kunder och levererad energi.

123

Regleringen i andra nordiska länder

SOU 2007:99

Slutsammanställning

Efter årets slut kontrolleras om företaget intäkter har över- eller understigit den fastställda intäktsramen. Som angetts ovan tas där- efter hänsyn till den faktiska KILE-kostnaden under året. Dess- utom justeras resultatet med kostnader för överliggande nät, egen- domsskatt och eventuella justeringar på grund av tidigare års över- eller underskott.

Målsättningen när det gäller storleken av nättarifferna är att dessa inte ska variera allt för mycket upp och ned under en kortare period. Detta innebär att NVE kan tolerera att en eventuell under- eller överdebitering justeras över flera år för att på så sätt få till stånd en jämnare avgiftsnivå. NVE kan dock kräva att ett företag inkommer med en handlingsplan om hur och under vilken tids- period en återbetalning ska ske och i förlängningen kan myndig- heten även förelägga ett företag att sänka sina avgifter.

3.3.3Särskilt om anslutningsavgifter

Ett nätföretag har rätt – men ingen skyldighet – att ta ut en anslut- ningsavgift (anleggsbidrag) för att täcka sina kostnader för bl.a. nyanslutningar. Avgiften ska enligt huvudregeln täcka företagets kostnader för anslutningen. Ett nätföretag kan fördela avgiften mellan de kunder som initialt blir anknutna med förväntade fram- tida kunder. Fördelningen kan ske genom att de första kunderna får tillbaka delar av anslutningsavgiften allteftersom nya kunder ansluts eller genom att nätföretaget fördelar avgifterna på ursprungliga och förväntade kunder.

Nätföretagen har stor frihet hur de vill utforma sina anlutning- savgifter. Ett företag kan t.ex. ansluta nya kunder utan ersättning och i stället få in intäkter genom högre överföringsavgifter. En an- nan tänkbar modell är att ett avdrag görs från de faktiska kostna- derna vid anslutning, t.ex. 30 000 kr, som gör att småhusägare i tät- bebyggt område sällan behöver betala några anslutningsavgifter. Alla modeller förutsätter naturligtvis att avgifterna är objektiva och icke-diskriminerande.

124

SOU 2007:99

Regleringen i andra nordiska länder

3.4Danmark

3.4.1Inledning

Energistyrelsen utgör den viktigaste parten i den danska energi- administrationen. Myndigheten är underställd Transport- och energiministeriet och ansvarar för att bl.a. elforsyningsloven upp- rätthålls.

Tillsynsmyndighet i egentlig mening är dock Energitilsynet. Denna myndighet har ett kansli med anknytning till Energi- styrelsen och Konkurrencestyrelsen. Energistyrelsen har i huvud- sak ansvar för de tekniska frågorna och Energitilsynet för de eko- nomiska frågorna. Energitilsynet har befogenhet att avgöra ärenden om priser och förhållanden på bl.a. elområdet. Myndigheten kan gripa in mot orimlig prissättning och olämplig energianvändning antingen på eget initiativ eller efter en anmälan. I Danmark finns drygt 130 nätföretag.

3.4.2Elforsyningslagen

I lagens portalparagraf anges att syftet med lagen är att säkra att landets elförsörjning organiseras och genomförs i överensstäm- melse med hänsynen till försörjningssäkerhet, samhällsekonomi, miljö och kundskydd. Lagen ska inom denna målsättning bl.a. säkra kundernas tillgång till billig el.

Nätverksamhet får endast utövas efter tillstånd från Transport- och energiministeriet. Tillstånd kan beviljas om sökanden uppfyller vissa i lagen uppställda krav, t.ex. krav på teknisk och ekonomisk kapacitet.

Ett nätföretag är bl.a. skyldigt att säkra en tillräcklig och effek- tiv överföring av el samt upprätthålla den tekniska kvaliteten i nä- tet. Ett nätföretag är vidare skyldigt att mot betalning ansluta leve- rantörer och köpare av el till elnätet samt överföra el.

Avgifterna för att utnyttja nätföretagens tjänster ska fastställas med hänsyn till verksamhetens nödvändiga omkostnader för inköp av el, löner, administration, drift och underhåll, avskrivningar samt avkastning på kapitalet. Med nödvändiga omkostnader menas kost- nader som utifrån driftsekonomiska överväganden behövs för att upprätthålla en effektiv drift.

De avgifter nätföretagen tar ut från sina kunder ska ske efter rimliga, objektiva och icke diskriminerande kriterier i förhållande

125

Regleringen i andra nordiska länder

SOU 2007:99

till vilka omkostnader den enskilda kundkategorin ger anledning till.

Energitilsynet ska fastställa årliga intäktsramar för samtliga nätföretag med hänsyn tagen till det enskilda företagets effektivise- ringspotential. Transport- och energiministeriet har meddelat när- mare föreskrifter om hur intäktsramarna ska beräknas.TPF23FPT Därutöver har Energitilsynet gett ut en vägledning som mer i detalj anger hur intäktsramarna ska fastställas samt en modell till benchmarking av nätföretagen.TPF24FPT

Energitilsynets beslut kan överklagas av nätföretagen till Ener- giklagenævnet.TPF25FPT Energiklagenævnets beslut kan därefter överklagas till två domstolsinstanser. Därutöver finns en särskild nämnd, ankarnævnet, som behandlar civilrättsliga klagomål och tvister mellan kunder och nätföretag när det gäller köp och leverans av el. Nämnden prövar dock inte generella frågor som intäktsramar m.m. Nämndens avgöranden är inte bindande och parterna kan därför gå vidare till domstol med tvisten.

3.4.3Fastställande av intäktstak och avkastningstak samt modell för benchmarking av nätföretagen

Fastställande av intäktstak och avkastningstak

Danmark har sedan ett par år tillbaka arbetat med att ta fram en ny regleringsmodell för tillsynen av nätföretagens intäkter. Detta sker genom fastställande av en intäktsram som innehåller två tak, intäktstak och avkastningstak.

Vid fastställandet av intäktstaket har Energitilsynet utgått från nätföretagens intäkter per den 1 januari 2004. Därefter har taket höjts i takt med prisutvecklingen. Intäktstaket kan även höjas när nätföretagen gör vissa nyinvesteringar. Energitilsynet skiljer mellan ordinära investeringar, s.k. reinvesteringar, och s.k. nödvändiga nyinvesteringar. Ordinära investeringar medför inte en höjning av intäktstaket. Detta gör dock de ”nödvändiga nyinvesteringarna” som t.ex. kan vara kabelläggning som utförs med hänsyn till för- sörjningssäkerheten eller till andra samhällsintressen. Dessa inve-

23TP PT Bekendtgørelse om intægtrammer for netvirksomheder og regionale transmissions- virksomheder omfattet af elforsyningsloven (nr 1520 af 23/12/2004).

24TP PT Vejledning om intægtrammer for netvirksomheder og regionaltransmissionsvirksomheder omfattet af elforsyningslagen (november 2006) samt Model till benchmarking af elnetsels- kaber (från den 18 december 2006).

25TP PT Energitilsynet behandlar inte civilrättsliga tvister.

126

SOU 2007:99

Regleringen i andra nordiska länder

steringar anmäls till Energitilsynet som i regel godkänner kostna- derna. Slutligen kan även väsentligt ökade kostnader på grund av krav från t.ex. myndigheter medföra att intäktsramen får höjas.

Intäktstaket uttrycker den tillåtna genomsnittliga intäkt per levererad kWh ett nätföretag får ha. Något fast belopp fastställs således inte, vilket innebär att företagen har möjlighet att öka sina intäkter om det ansluts nya kunder eller om befintliga kunder ökar sin förbrukning av el. Efter årets slut jämförs nätföretagens genom- snittliga intäkter per levererad kWh med intäktstaket. Om det då föreligger en differens är företagen skyldiga att ge in ett förslag till Energitilsynet om hur differensen ska justeras innan utgången av nästa räkenskapsår. Om en sådan justering inte sker utgår en straff- ränta.

Verksamheten får ge ett överskott till ägarna. Det finns dock ett avkastningstak som inte får överstigas. Avkastningstaket innebär att Energitilsynet sätter ned verksamhetens reguleringspris, dvs. priset per levererad kWh, om verksamheten uppnår en alltför hög avkastning. Nedsättningen kan dock högst vara två procent per år.

Modell för benchmarking av nätföretagen

Energitilsynet gör årligen en kontroll av nätföretagens effektivitet genom benchmarking. Från och med 2007 kommer denna kontroll även att omfatta kvaliteten på överföringen av elen. Kontrollen kommer med början räkenskapsåret 2009 att mynna ut i individu- ella effektiviseringskrav för nätföretagen.

Vid kontrollen av nätföretagens ekonomiska effektivitet använ- der Energitilsynet en modell som kallas för nätvolymmetoden. Metoden innebär att företagen rapporterar in komponenterna i el- nätet, t.ex. längden på nätet (fördelad på luft och kabel), antalet transformatorstationer, antalet kunder m.m. Företagen fördelar därefter sina kostnader på de olika komponenterna. De olika före- tagens uppgifter jämförs därefter med varandra. Om ett företag har dålig effektivitet kan detta komma att påverka intäktstakets storlek.

När det gäller kontrollen av leveranskvaliteten registreras samt- liga avbrott som överstiger en minut. Spänningskvalitet kontrolle- ras däremot inte. Energitilsynet tar hänsyn till diverse omständig- heter vid sin kontroll av leveranskvaliteten, t.ex. antalet avbrott, avbrottets längd och om kunderna meddelats i förväg om avbrot- ten. Man tar dock inte någon hänsyn till olika kundgrupper eller

127

Regleringen i andra nordiska länder

SOU 2007:99

när avbrotten har inträffat på dygnet. Bristande leveranskvalitet kan få inverkan på intäktstaket både om en enskild kund eller kund- grupp har drabbats särskilt hårt under året och om den genom- snittliga leveranskvaliteten inom hela nätområde har varit sämre än en angiven nivå.

3.4.4Anslutningsavgifter

Nätföretagen i Danmark har själva skapat en schablonmodell eller en vägledning för vad kostnaderna vid en anslutning ska uppgå till. Schablonen gäller anslutningar upp till en viss säkringsstorlek (ampere) och är uppdelad i flera olika nivåer beroende på t.ex. om det är fråga om anslutning till fritidshus eller hus i tätbebyggt område. De olika avgifterna i schablonen diskuteras regelbundet mellan nätföretagen och Energitilsynet. Om Energitilsynet inte har några synpunkter på nivåerna så godtas schablonen informellt av myndigheten. Därmed föreligger inga tvister mellan nätföretagen och Energitilsynet i denna del. Däremot är nätföretagen och Ener- gitilsynet inte överens när det gäller kostnader för anslutningar av större kunder, t.ex. vindkraftverk.

Nätföretagen har bokfört intäkter från anslutning av nya kunder på olika sätt. Vissa företag har bokfört intäkterna från anslutning- arna det året de kommit företagen tillgodo medan andra företag periodiserat intäkterna så att de tidsmässigt motsvarar avskriv- ningstiden på investeringen. Energitilsynet har inte haft några syn- punkter på denna skillnad så länge det klart framgår av årsrappor- ten vilken modell som används.

128

4Införandet av en förhandsprövning

4.1Bakgrund till införandet av en förhandsprövning

De villkor som gäller för bedrivande av nätverksamhet, inklusive tariffsättning, koncessioner m.m., regleras i ellagen (1997:857). Genom Sveriges medlemskap i EU har elmarknadsfrågor i större utsträckning kommit att påverkas av beslut som fattas på EU-nivå. En grundläggande uppgift inom EU är att skapa en inre marknad med fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital. En viktig del i detta arbete består i att införa gemensamma regler för de om- råden där EU verkar. Ett av dessa områden är elmarknaden.

Den 26 juni 2003 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG om gemensamma regler för den inre marknaden av el och om upphörande av direktiv 96/92/EG. Det övergripande målet med det nya elmarknadsdirektivet är att skapa en fungerande inre marknad för el där konkurrens råder på lika villkor. Direktivet innehåller ett omfattande och detaljerat regelverk som syftar till att bidra till att detta mål uppnås.

Viktiga delar av elmarknadsdirektivet gäller tredje parts tillträde till nätet på icke-diskriminerande och transparenta villkor samt kundernas tillgång till el av en bestämd kvalitet till priser som är rimliga. Dessa frågor behandlas i artiklarna 20–23 i direktivet. I artikel 20.1 slås fast att medlemsstaterna ska se till att tarifferna, eller åtminstone metoderna för att fastställa tarifferna, för tredje parts tillträde till nätet är godkända och offentliggjorda innan de träder i kraft. I artikel 23.1 föreskrivs att medlemsstaterna ska utse ett eller flera behöriga organ som ska fungera som tillsynsmyndig- heter. Dessa tillsynsmyndigheter ska ansvara för att säkerställa icke-diskriminering, effektiv konkurrens och att marknaden funge- rar effektivt. Vidare anges i artikel 23.2 att det är tillsynsmyndig- heten som ska ansvara för att i förväg fastställa villkoren för

129

Införandet av en förhandsprövning

SOU 2007:99

anslutning och tillträde till nationella nät, vilket inkluderar över- förings- och anslutningstariffer. Tillsynsmyndigheterna kan också välja att enbart fastställa eller godkänna de metoder som används för att beräkna eller fastställa dessa villkor. Medlemsstaterna ges dock i artikel 23.3 möjlighet att förskriva att det formella beslutet om tarifferna delegeras från tillsynsmyndigheten till ett annat rele- vant organ. Det relevanta organet ska i sådana fall ha befogenhet att godkänna eller förkasta ett förslag till beslut som läggs fram av till- synsmyndigheten. I artikel 23.4 slås fast att tillsynsmyndigheterna ska ha befogenhet att vid behov begära att de systemansvariga änd- rar de villkor, tariffer, regler och metoder som avses i punkterna 23.1–3 för att säkerställa att de är proportionella och tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt.

Elmarknadsdirektivet är i princip genomfört genom de förslag till ändringar och kompletteringar i ellagen som lades fram i propo- sitionen Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas, m.m. (prop. 2004/05:62). Regeringens förslag och bedömningar i prop. 2005/06:62 baserades i huvudsak på de förslag som lades fram i El- och gasmarknads- utredningens betänkande El- och naturgasmarknaderna – europeisk harmonisering (SOU 2003:113). Denna utredning hade bl.a. till uppgift att lämna förslag till de anpassningar av det svenska regel- verket som krävdes för att genomföra elmarknadsdirektivet i svensk lagstiftning.

El- och gasmarknadsutredningen behandlade även frågan om att införa en förhandsprövning av nättarifferna. Utredningen menade att en övergång från nuvarande tillsynsmodell, med en efterhands- prövning av nättarifferna, till en förhandsprövning av nättarifferna inte kunde anses vara realistisk inom den tidsram som gällde för införlivandet av direktivet i svensk lagstiftning. Visserligen fanns det, enligt utredningen, fördelar med att övergå till en förhands- prövning av nättarifferna, exempelvis ökad förutsägbarhet för nät- företagen och deras kunder. Utredningen menade dock att bristen på utvecklad rättspraxis till stöd för bestämmelsen i 4 kap. 1 § el- lagen om nättariffers utformning, samt det stora antalet nätföretag i Sverige, skulle innebära en mycket kraftig ökning av tillsyns- myndighetens arbetsbörda. Sammantaget ansåg därför utredningen att det inte vore realistiskt att övergå till en renodlad förhands- prövning av nättarifferna inom en så kort tidsperiod som stod till förfogande.

130

SOU 2007:99

Införandet av en förhandsprövning

El- och gasmarknadsutredningen tog i stället fasta på den möj- lighet som ges enligt direktivet att godkänna endast metoderna för tariffsättning. Utredningen ansåg att en sådan metod borde kunna kombineras med den gällande svenska tillsynsmodellen. Metoden för tariffsättning kan regleras antingen i lag eller genom särskilda beslut meddelade av tillsynsmyndigheten. En nackdel med att låta tillsynsmyndigheten meddela särskilda beslut om metoden är att det kan uppstå parallella domstolsprocesser om dels själva metod- besluten, dels om tariffernas skälighet. Utredningen valde därför att gå vidare med alternativet att reglera metoden för tariffsättning i lagen. Utredningen ansåg dock att det skulle vara mindre lämpligt att göra metoden alltför detaljerad, eftersom regelverket för tillsyn är allmänt hållet samtidigt som rättspraxis saknas. Utredningen föreslog därför att metoden skulle utgöras av ett antal generella kriterier som angavs direkt i ellagen. Detta gällde såväl överförings- som anslutningstarifferna. Utredningen uteslöt dock inte att en renodlad förhandsprövning av nättarifferna kan komma att införas när det har skapats rutiner och rättspraxis kring de ändringar i el- lagen som utredningen i övrigt föreslog.

El- och gasmarknadsutredningens förslag om att komplettera ellagen med ett antal generella kriterier för att på så sätt uppfylla elmarknadsdirektivets bestämmelser om förhandsprövning av nät- tarifferna ingick sedermera i det lagförslag som remitterades till Lagrådet. Lagrådet konstaterade dock i sitt yttrande att den före- slagna kompletteringen i ellagen inte kunde anses vara likvärdig med en förhandsprövning av nättarifferna av tillsynsmyndigheten. Den ståndpunkt som hade intagits i lagrådsremissen stod, enligt Lagrådet, i strid med elmarknadsdirektivet.TPF1FPT För att det inte ska råda någon tvekan om att svensk lagstiftning uppfyller kraven i elmarknadsdirektivet bedömde regeringen att förslaget behövde kompletteras med bestämmelser som innebär att tillsynsmyndig- heten ska göra en förhandsprövning av nättarifferna. För att få ytterligare underlag i denna fråga ansåg regeringen att frågan behö- ver utredas ytterligare. Det är mot denna bakgrund som Energi- nätsutredningen har tillsatts.

Enligt Energinätsutredningens uppdrag ska utredningen bl.a. lämna förslag till den lagstiftning och det regelverk i övrigt som krävs för att införa en förhandsprövning av nättarifferna. Utred- ningen ska utgå ifrån att förhandsprövningen av elnätsföretagens

1TP PT Lagrådets yttrande finns intaget som bilaga 13 i prop. 2004/05:62.

131

Införandet av en förhandsprövning

SOU 2007:99

nättariffer ska baseras på det nuvarande regelverket för bedömning av skälighet.

Efter att utredningen tillsattes har frågan om införandet av en förhandsprövning i svensk lagstiftning uppmärksammats av Euro- peiska kommissionen. I en formell underrättelse från kommissio- nen, daterad den 4 april 2006 (2006/2062, K(2006)1388), framgår det att kommissionen anser att Sverige har underlåtit att uppfylla villkoren i elmarknadsdirektivets artikel 23.2 i den lagstiftning som har anmälts till kommissionen. I svaret på underrättelsen, daterad den 5 juni 2006 (dnr M2006/1728/R), anför den svenska regeringen att den under en övergångsperiod har infört sådana bestämmelser, som syftar till att tillgodose elmarknadsdirektivets krav enligt arti- kel 23.2. I svaret hänvisas dock till att en utredning är tillsatt med uppdrag att lämna förslag till den lagstiftning och det regelverk i övrigt som krävs för att införa en förhandsprövning av nättarif- ferna.

Skriftväxlingen har därefter fortsatt med ett motiverat yttrande från kommissionen, daterat den 12 december 2006 (2006/2062, K(2006)6121), där kommissionen vidhåller sin syn att Sverige inte har uppfyllt sina skyldigheter om att fastställa eller godkänna åtminstone de metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer, i enlighet med direktivets artikel 23.2 a. I regeringens svar på detta yttrande, daterat den 14 februari 2007 (dnr UD2007/14791/RS), framhåller regeringen att den avser att lägga fram ett förslag om en ny ordning för faststäl- lande av tarifferna, eller de metoder som tarifferna är baserade på, innan tarifferna träder i kraft. En proposition i frågan beräknas kunna överlämnas till riksdagen i juni 2008 för beslut under hösten. Detta meddelades mot bakgrund av att utredningens betänkande då skulle lämnas 1 mars 2007. Bestämmelserna skulle därvid kunna träda i kraft den 1 juni 2009.

132

SOU 2007:99

Införandet av en förhandsprövning

4.2Bestämmelser om införandet av en förhandsprövning

4.2.1Förhandsprövning – fastställande av intäktsramar

Förslag: Tillsynsmyndigheten ska fastställa de samlade intäkter ett nätföretag får ta ut från nätverksamheten genom nättariffer och andra avgifter under en tillsynsperiod (intäktsram). I beslutet om fastställande av en intäktsram (fastställelsebeslutet) ska framgå vilka uppgifter och metoder som tillsynsmyndigheten har tillämpat vid fastställandet av ramen. Efter tillsynsperiodens slut ska tillsynsmyndigheten i ett avstämningsbeslut fastställa den slutligt gällande intäktsramen för perioden (avstämningsbeslut).

Nättariffer är enligt ellagen avgifter och övriga villkor för över- föring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät.

En grundläggande fråga är om förhandsprövningen av nät- tarifferna ska omfatta skäligheten i nätföretagets samlade intäkter eller de kundspecifika överförings- och anslutningsavgifterna. I elmarknadsdirektivet framgår det inte helt tydligt vad förhands- prövningen av nättarifferna egentligen ska omfatta, annat än att nättarifferna, eller metoderna för hur de beräknas, ska godkännas eller fastställas innan de träder i kraft. Därutöver ska uppgifter om överföringsavgifterna skickas in till tillsynsmyndigheten och offentliggöras innan de träder i kraft.

Flera skäl talar för att förhandsprövningen bör avse nätföreta- gens intäkter. För det första är det utredningens uppfattning att de europeiska länder som har införlivat elmarknadsdirektivet i natio- nell rätt har tolkat elmarknadsdirektivets bestämmelser så att det är skäligheten i nätföretagens intäkter som ska godkännas eller fast- ställas i förhand och inte den enskilda nättariffen för kunden. Europeiska kommissionen har inte haft några invändningar mot denna tillämpning av direktivets bestämmelser. För det andra skulle en förhandsprövning av de enskilda nättarifferna för olika kund- grupper bli mycket omfattande och resurskrävande för tillsyns- myndigheten att genomföra. Även om kunden har ett legitimt och skyddsvärt intresse av skäliga nättariffer bedöms en sådan för- handsprövning var svår att motivera i ett administrativt resurs- perspektiv. Konsumentintresset ska precis som i dag skyddas genom att skäligheten i nätföretagens intäkter tar sin utgångspunkt

133

Införandet av en förhandsprövning

SOU 2007:99

i bl.a. krav på rationalitet och effektivitet i nätverksamheten. När det gäller anslutningsavgifterna kan kunden kräva att få sin avgift prövad i särskild ordning av tillsynsmyndigheten. Denna prövning kan dock göras först när kunden har fått en bindande prisuppgift.

Utredningen anser därför att förhandsprövningen ska avse skälighetsbedömningen av nätföretagets intäkter från nätverksam- heten. Utredningen föreslår att en sådan prövning ska ske genom att tillsynsmyndigheten i ett fastställelsebeslut fastställer de sam- lade intäkter ett nätföretag får ta ut från nätverksamheten genom nättariffer under en tillsynsperiod (intäktsram). Även vissa andra avgifter går in i intäktsramen, t.ex. faktureringsavgifter (se avsnitt 5.3.8 under rubriken Intäkter under tillsynsperioden).

Inom utredningen har diskuterats om det är möjligt att fastställa en intäktsram i förhand som enbart omfattar intäkterna från över- föringsavgifterna. Anledningen till detta är att överförings- avgifterna utgör en stor och stabil intäktsbas i nätverksamheten medan däremot intäkterna från anslutningsavgifterna är något mer oförutsägbara. Anslutningsavgifterna skulle i sådana fall godkännas i förväg genom att metoderna för hur avgifterna ska beräknas fast- ställs. Själva intäkterna från anslutningsavgifterna skulle dock god- kännas först i efterhand. En sådan lösning skulle dock innebära att nätföretagens samlade intäkter inte längre bedöms samlat, utan vid olika tillfällen, dvs. före respektive efter tillsynsperiodens slut. Enligt kommittédirektiven ska utredningen utgå ifrån att för- handsprövningen baseras på det nuvarande regelverket för bedöm- ning av skälighet. Enligt det nuvarande skälighetsbegreppet är det de samlade intäkterna som ska bedömas, vilket inkluderar både överförings- och anslutningsavgifter. Enligt utredningens uppfatt- ning bör därmed tillsynsmyndighetens fastställelsebeslut omfatta intäkterna från både överförings- och anslutningsavgifterna.

En annan fråga som har diskuterats är om tillsynsmyndighetens fastställelsebeslut ska innehålla såväl principer och metoder för hur intäktsramen ska fastställas som det belopp som intäktsramen beräknas uppgå till, eller om beslutet enbart ska innehålla metoder för hur intäktsramen ska fastställas. I det senare fallet fastställs in- täktsramens belopp för den aktuella tillsynsperioden i sådana fall först efter periodens slut.

En av de främsta fördelarna med att i förväg fastställa metoder för hur intäktsramen beräknas, samt det belopp som intäktsramen får uppgå till, är att man skapar en förutsägbarhet för både kunder och företag om intäktsramens storlek. Nätföretagen vet därmed

134

SOU 2007:99

Införandet av en förhandsprövning

hur stora intäkter de kan ta ut från kunderna i form av nättariffer under den kommande tillsynsperioden, förutsatt att de antaganden och förutsättningar som ligger till grund för fastställandet av intäktsramen uppfylls. För nätföretagen är detta av stor betydelse för planeringen av nya investeringar. För kunderna skapas en förut- sägbarhet indirekt genom de tariffer som nätföretagen, efter fast- ställande av intäktsramens storlek, i sin tur fastställer och tillämpar i förhållande till sina kunder. Konsumentintresset skyddas i första hand genom regleringens förmåga att ställa krav på nätföretagen att effektivt och till låga kostnader överföra el till rimlig kvalitet stabilt över tid. Vidare skyddas konsumentintresset genom den tillsyn av nätföretagen som bedrivs av nätmyndigheten.

Det är emellertid inte i förväg möjligt att exakt fastställa det belopp som nätföretagens intäkter får uppgå till. Detta bl.a. på grund av att en del faktorer inte är kända innan tillsynsperioden avslutats. Det kan t.ex. vara kostnader för investeringar, nätförlus- ter, överliggande nät, skatter m.m. Därtill kommer även att mäng- den överförd el (antal kWh) varierar, vilket får effekt på intäkts- ramens storlek, nätförluster och abonnemang till överliggande nät. Andra faktorer som påverkar intäktsramens storlek, och som inte slutligt kan fastställas förrän efter periodens slut, är överförings- kvalitet och antal anslutningar. Därmed är det nödvändigt att i efterhand stämma av och eventuellt justera den fastställda intäkts- ramen till följd av det faktiska utfallet under tillsynsperioden. Såvida inga särskilda omständigheter har inträffat under tillsyns- perioden, exempelvis kraftiga oväder eller nya lagstiftningskrav ska utgångspunkten vara att skillnaden mellan den i förväg fastställda intäktsramen, respektive den i efterhand avstämda och eventuellt justerade intäktsramen, är begränsad. Detta ligger i linje med kundernas krav på stabilitet och förutsebarhet i nättarifferna.

En fördel med att fastställa enbart en metod för hur intäkts- ramen ska fastställas, och inte beloppet i sig, är att ovan nämnda exempel på skillnader mellan den i förväg fastställda intäktsramen och den i efterhand justerade ramen inte kommer att föreligga. En nackdel med att fastställa enbart en metod är dock att företagen inte får något beslut om intäktsramens belopp och därigenom hur stora intäkter de kan ta in från sina kunder genom nättarifferna.

Mot bakgrund av att elmarknadsdirektivets bestämmelser om förhandsprövning av nättarifferna syftar till att skapa en ökad för- utsägbarhet anser utredningen att tillsynsmyndighetens fastställel- sebeslut bör innehålla såväl metoder för hur intäktsramen beräknas,

135

Införandet av en förhandsprövning

SOU 2007:99

som det belopp som intäktsramen får uppgå till utifrån de antaganden och förutsättningar som ligger till grund för beräk- ningen. För att kravet på förutsägbarhet ska kunna anses föreligga är det viktigt att ellagen samt tillhörande föreskrifter ger tydliga ramar för fastställelsebeslutet, samt att regelverket och tillsyns- myndighetens fastställelsebeslut är så precisa att företagen i princip när som helst under tillsynsperioden och på ett enkelt sätt ska kunna beräkna hur deras faktiska intäktsnivå ligger till i jämförelse med fastställelsebeslutets intäktsram.

Efter tillsynsperiodens slut måste tillsynsmyndigheten göra en avstämning mellan de antaganden och förutsättningar som låg till grund för den i förväg fastställda intäktsramen och det faktiska utfallet. Avstämningsbeslutet kan medföra en justering av den tidi- gare fastställda intäktsramen beroende på i vilken utsträckning den faktiska utvecklingen har stämt överens med den förväntade. Avstämningsbeslutet kan därmed leda till att intäktsramen för den just avslutade tillsynsperioden höjs eller sänks i förhållande till fast- ställelsebeslutet.

I avstämningsbeslutet ingår också för tillsynsmyndigheten att göra en jämförelse mellan nätföretagens samlade, faktiska intäkter och den i avstämningsbeslutet fastställda intäktsramen. Under till- synsperioden bör nätföretagens samlade intäkter som helhet vara skäliga. Det bör således vara möjligt att under delar av perioden ta ut högre avgifter, förutsatt att detta kompenseras med lägre avgif- ter under andra delar av perioden. Detta ger företagen mer lång- siktiga planerings- och verksamhetsmöjligheter, bl.a. när det gäller investeringar. Nätföretagets faktiska intäkter som helhet måste dock hålla sig inom den intäktsram som slutgiltigt fastställs i avstämningsbeslutet. Möjligheten att låta uttaget av nätavgifter variera mellan åren inom en tillsynsperiod bör dock utnyttjas var- samt av nätföretagen, då kundernas intresse av stabila avgifter annars inte kan sägas bli tillgodosedda. Liknande regler i övriga Norden om att kunna fördela intäkterna under perioden har dock inte medfört att nätavgifterna där har höjts och sänkts på ett dra- matiskt sätt. Enligt utredningens bedömning är det därför inte heller sannolikt att så skulle ske i Sverige. Om det skulle visa sig att denna bedömning inte är korrekt och att den föreslagna regleringen därmed skulle riskera att leda till instabila avgifter bör dock denna fråga åter hanteras.

136

SOU 2007:99

Införandet av en förhandsprövning

4.2.2Ändring av tillsynsmyndighetens fastställelsebeslut

Förslag: En fastställd intäktsram ska efter ansökan av ett nät- företag ändras av tillsynsmyndigheten under en tillsynsperiod om de omständigheter som anförs i ansökan kan komma att väsentligt ändra intäktsramens storlek eller om det annars före- ligger särskilda skäl. Tillsynsmyndigheten ska handlägga en sådan ansökan skyndsamt.

Tillsynsmyndigheten ska ändra en fastställd intäktsram under en tillsynsperiod om

1.det nätföretag som beslutet gäller har lämnat felaktiga eller bristfälliga uppgifter som i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek,

2.beslutet har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag och detta i mer än ringa omfattning har inverkat på intäktsramens storlek,

3.det föranleds av tillsynsmyndighetens eller allmän förvaltningsdomstols beslut avseende en tidigare tillsynsperiod,

4.tillsynsmyndigheten eller allmän förvaltningsdomstol har ändrat en fastställd intäktsram för ett annat nätföretag och grunden för ändring av det beslutet är generellt tillämplig även för intäktsramen för andra nätföretag, eller

5.det annars finns särskilda skäl.

Ett beslut av tillsynsmyndigheten enligt första stycket att inte ändra en fastställd intäktsram får inte överklagas.

Utredningen har i avsnitt 4.2.1 föreslagit att tillsynsmyndigheten i ett s.k. fastställelsebeslut ska fastställde de samlade intäkter ett nätföretag får ta ut från nätverksamheten genom nättariffer och andra avgifter under en tillsynsperiod. I avsnitt 4.2.4 kommer utredningen föreslå att tillsynsperiodens längd ska vara fyra år. Ett av syftena med övergången till en förhandsprövning är att nätföre- tagen ska kunna överblicka vad deras intäkter kan komma att uppgå till under tillsynsperioden för att på så vis på ett bättre sätt kunna planera sin verksamhet. Det är därmed viktigt att nätföretagen kan lita på att tillsynsmyndighetens fastställelsebeslut står sig och att det inte kan ändras utan att det föreligger sakliga skäl.

137

Införandet av en förhandsprövning

SOU 2007:99

I vissa fall kan det uppkomma situationer där en ändring av fast- ställelsebeslutet är nödvändig. Det måste var möjligt då tillsyns- perioden sträcker sig över fyra år. En avvägning måste göras mellan det enskilda företagets behov av att kunna förlita sig på att beslutet står sig och därmed kunna inrätta sig därefter, och till samhällets intressen att ett beslut ska kunna ändras på grund av att förutsätt- ningarna förändrats efter det att fastställelsebeslutet meddelades.

Även ett nätföretag kan ha intresse av att få en fastställd intäkts- ram omprövad. Exempelvis kan förutsättningarna för ett nätföretag att bedriva verksamheten ha förändrats på ett sätt som inte förut- sågs inför fastställelsebeslutet och som i hög grad påverkat de anta- ganden och förutsättningar som låg till grund för fastställandet av intäktsramen. Ett nätföretag kan t.ex. anse det motiverat att inve- stera utöver de investeringar som anmälts i förväg (se mer om inve- steringar, kostnadssättningen av dessa och dess påverkan på kapi- talbasen i avsnitt 5.3). Ett nätföretag bör i ett sådant fall efter ansö- kan till tillsynsmyndigheten kunna få en ändring av intäktsramen efter sedvanlig prövning av tillsynsmyndigheten.

Om nätföretaget inte kommer in med en sådan ansökan kom- mer de nya investeringarna i stället att prövas i samband med avstämningsbeslutet efter tillsynsperioden. Det är dock samma prövning som görs av tillsynsmyndigheten, men vid större inve- steringar kan det vara av stor vikt för ett nätföretag att i beslut få myndighetens värdering av investeringen. En prövning av tillsyns- myndigheten efter en ansökan från ett nätföretag bör därför hand- läggas skyndsamt.

För att inte ansökningar om ändringar av mindre betydelse för nätföretagen ska belasta tillsynsmyndighetens arbetsbörda bör en ändring av en intäktsram endast ske om de omständigheter som anförs i ansökan kan komma att väsentligt ändra intäktsramens storlek eller om det annars föreligger särskilda skäl. Vad som menas med väsentligt får avgöras från fall till fall. I första hand bör man se till den justering av intäktsramen som ansökan avser i förhållande till den totala ramen. Det kan även finnas skäl att pröva särskilt omfattande investeringar där kostnaderna markant avviker från de standardkostnader som myndigheten tillämpar (angående stan- dardkostnader se avsnitt 5.3.5 och 5.3.6). Det kan i ett sådant fall vara väsentligt för nätföretaget att få kostnaden för investeringen prövad för att minska företagets risk. Ett annat fall där en ändring bör kunna göras är då ett nätföretag kan vara osäker på om myn- digheten skulle anse en investering vara uppenbart obehövlig för att

138

SOU 2007:99

Införandet av en förhandsprövning

upprätthålla ett säkert, tillförlitligt och effektivt nät och kostnaden därför inte ska tillföras kapitalbasen. Det samma gäller om kostna- den för investeringen kan godkännas på grund av hastigt upp- komna investeringsbehov, t.ex. på grund av oväder (se 5 kap. 6 § andra och tredje styckena ellagen i utredningens förslag och avsnitt 5.3.6). Även en lagändring kan få stora konsekvenser för ett enskilt nätföretag och bör utgöra ett särskilt skäl för att ändra en intäkts- ram under en tillsynsperiod (se även nedan de fall då tillsyns- myndigheten utan särskild ansökan från ett företag ska ändra en intäktsram). Av praktiska skäl bör ett beslut från tillsynsmyndig- heten efter en ansökan från ett nätföretag om att inte ändra en fast- ställd intäktsram inte kunna överklagas. En slutlig prövning av intäktsramen kommer att ske i samband med avstämningsbeslutet. Som ovan nämnts kommer tillsynsmyndigheten då att pröva kost- naderna för tillkommande investeringar. Att inspektionen inte till- låtit en investering i ett omprövningsärende hindrar således inte att en ny prövning kan ske i samband med avstämningsbeslutet. Ett beslut från tillsynsmyndigheten om att inte ändra en fastställd intäktsram ska motiveras av myndigheten (se 20 § förvaltnings- lagen (1986:223)).

Förutom de fall då det är ett nätföretag som önskar ändring av intäktsramen kan det finnas fall då tillsynsmyndigheten på eget initiativ bör ändra intäktsramen. När det gäller fastställelsebeslut avseende nätföretagens intäkter bygger en stor del av beräkningen på de uppgifter som tillsynsmyndigheten får in från nätföretagen. Ett beslut ska därför kunna ändras om nätföretaget har lämnat fel- aktiga eller bristfälliga uppgifter som har inverkat på beslutets innehåll. Enligt utredningens mening bör dock tillsynsmyndighe- ten av praktiska skäl inte ändra en intäktsram när en eventuell justering endast är av ringa omfattning. Myndigheten ska i avstäm- ningsbeslutet fastställa den slutligt gällande intäktsramen och ska då naturligtvis använda sig av de uppgifter som i efterhand har visat sig vara korrekta. Vid bedömningen av om en ändring är av ringa omfattning eller inte bör man se till beloppsändringens storlek i förhållande till hur stor den beslutade intäktsramen är.

Eftersom tillsynsmyndighetens beslut får konsekvenser inte enbart för nätföretagen utan även indirekt för nätföretagens kunder

– och detta under en förhållandevis lång tid – bör ett beslut också kunna ändras om beslutet har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag. Detta bör alltså kunna ske även om ett nätföretag i och för sig lämnat korrekta uppgifter. Då ändring

139

Införandet av en förhandsprövning

SOU 2007:99

endast ska kunna ske när underlaget varit uppenbart felaktigt eller ofullständigt ter sig skyddsvärdet för nätföretagen i dessa fall lägre än skyddet för kunderna som under en hel tillsynsperiod kan komma att få betala för höga avgifter. Även i detta fall bör en änd- ring inte ske då en eventuell justering av intäktsramen endast är av ringa omfattning. Att ett beslut kan ändras på grund av t.ex. skriv- eller räknefel framgår redan av 27 § förvaltningslagen.

En ändring av ett nätföretags intäktsram bör även i vissa fall medföra följdjusteringar av andra nätföretags intäktsramar. Detta är fallet då tillsynsmyndigheten eller en domstol ändrat en para- meter i ett fastställelse- eller avstämningsbeslut som är generellt tillämplig även för andra nätföretag. Det kan t.ex. vara fråga om en justering av avkastningen på grund av att en procentsats vid använ- dandet av WACC-metoden har ändrats eller att en standard- kostnad för en investering har justerats uppåt. Anledningen till att en följdjustering av andra nätföretags intäktsramar bör ske är att man på så sätt kan hålla nere antalet överklaganden. Nätföretagen vet ju då att i de fall tillsynsmyndigheten eller en domstol ändrar t.ex. avkastningsprocenten för ett företag så kommer det med automatik att medföra följdjusteringar även i övriga företags intäktsramar. Ett beslut bör även kunna ändras av tillsynsmyndig- heten när myndigheten eller en domstol ändrat intäktsramen för en tidigare tillsynsperiod. I ett sådant fall kommer det under- eller överskott som har rullats över till nästa period att behöva ändras (se avsnitt 5.5). Beroende på hur fastställelsebeslutet har ändrats kan även kapitalbasen behöva ändras.

Slutligen bör ett beslut kunna ändras även i vissa fall om det föreligger särskilda skäl. Det kan t.ex. vara fråga om en lagändring eller en ny EG-förordning som gör det nödvändigt att justera intäktsramen. I flertalet fall torde en lagändring ha varit känd en ganska lång tid innan den får effekt och bör därför kunna anpassas till det ursprungliga fastställelsebeslutet, t.ex. genom att låta lag- ändringen träda i kraft i samband med en ny tillsynsperiod.

140

SOU 2007:99

Införandet av en förhandsprövning

4.2.3Ansvarig tillsynsmyndighet för förhandsprövningen

Förslag: Energimarknadsinspektionen utses till ansvarig till- synsmyndighet för förhandsprövningen.

Energimarknadsinspektionen är den myndighet som i dag ansvarar för tillsynen av nättariffer. Inspektionen har i egenskap av tillsyns- myndighet byggt upp rutiner och metoder för att granska, bedöma och pröva skäligheten i intäkterna från nättarifferna. Det handlar om rutiner för insamling av relevanta uppgifter från samtliga nät- företag samt kvalitetssäkring av dessa uppgifter, bl.a. genom kom- municering med företagen. Metoder har utarbetats för att, utifrån en stor mängd uppgifter, bedöma intäkternas skälighet. Det finns även rutiner och metoder för hur en fördjupad granskningsprocess går till och hur beslut utformas.

Mot bakgrund av den erfarenhet och kunskap som finns inom inspektionen bedömer utredningen att inspektionen har goda för- utsättningar för att ta på sig det ytterligare ansvar som det innebär att i förväg fastställa ramen för de samlade intäkter som nätföreta- gen får ta ut från sina kunder för nätverksamheten under en till- synsperiod. Energimarknadsinspektionen bör därför utses som den tillsynsmyndighet som ansvarar för att förhandspröva nättarifferna innan de träder i kraft.

4.2.4Tillsynsperiodens längd

Förslag: Tillsynsperiodens längd ska vara fyra kalenderår.

I det nuvarande systemet med en efterhandsprövning sker tillsyn årligen genom att tillsynsmyndigheten i efterhand bedömer om nättföretagens intäkter på årsbasis varit skäliga. En av fördelarna med att införa en förhandsprövning av en längre tidsperiod är att nätföretagen i förväg får besked om hur stora deras intäkter kan bli under tillsynsperioden. En sådan förutsägbarhet (långsiktighet) underlättar företagens planering av underhåll och nyinvesteringar i t.ex. infrastrukturen. Ytterligare en fördel för nätföretagen är att kostnader för underhåll och reparationer på grund av oförutsedda händelser som t.ex. oväder kan fördelas ut under en längre period. Samma fördelar gäller kostnader uppkomna på grund av skillnader

141

Införandet av en förhandsprövning

SOU 2007:99

mellan varma och kalla år eller på grund av årliga kvalitetsavdrag (se avsnitt 5.3.9). De ovan beskrivna fördelarna med en längre tillsyns- period bör leda till stabilare nättariffer.

En förhandsprövning gynnar även kunderna som därigenom får lättare att förutse vilka kostnader de under den närmaste tiden kommer att ha för att utnyttja elnätet. Eftersom Energimarknads- inspektionen nu i förväg fastställer nätföretagens intäktsramar kommer nätföretagen ha anpassat sina tariffer till intäktsramens storlek vilket därmed bör leda till ökad förutsägbarhet även för kunderna.

Även vid en förhandsprövning skulle tillsynsperioden kunna vara ettårig. Om nätföretagens intäktsramar fastställs för ett år i taget skulle dock de ovan angivna fördelarna med en förhands- prövning minska påtagligt. Ytterligar ett skäl som talar för att till- synsperioden bör vara längre än ett år är att detta kan underlätta administrationen av förhandsprövningen. Eftersom besluten om fastställande av intäktsramar är individuella för varje enskilt redo- visningsområde kommer en längre tillsynsperiod att skapa större flexibilitet i Energimarknadsinspektionens arbete. En längre till- synsperiod kommer nämligen sannolikt innebära att färre beslut om fastställande totalt sett kommer att meddelas av inspektionen. Färre beslut innebär att det kommer att finnas mer tid för inspek- tionen att förbereda sina beslut och utöva fortlöpande tillsyn. Såle- des kan en given arbetsbörda fördelas ut under en längre tid. Färre beslut kommer också att innebära färre beslut som kan bli föremål för överklaganden.

En nackdel med längre tillsynsperioder är att Energimarknads- inspektionen då saknar möjlighet att snabbt ändra ett beslut om exempelvis en felaktig intäktsram. Ett nätföretag ska kunna lita på att ett beslut från inspektionen står sig. Av detta följer att om inspektionen meddelar ett beslut i förväg som felaktigt ger företa- gen möjlighet att ta ut högre avgifter än vad de egentligen borde få så bör detta beslut enligt huvudregeln inte kunna ändras. Ett felak- tigt beslut av myndigheten kan således leda till att nätföretagens kunder får betala högre nätavgifter än vad de egentligen skulle be- höva göra. Ju längre tillsynsperioden är, desto högre summor kan kunderna komma att få betala. En annan nackdel med längre till- synsperioder är att olika händelser kan komma att inträffa under perioden som gör att ett beslut kan komma att ändras (se avsnitt 4.2.2).

142

SOU 2007:99

Införandet av en förhandsprövning

Som framgår av kapitel 3 har man i Danmark och Finland valt tillsynsperioder på mellan fyra och fem år. I Norge fastställs årliga intäktsramar för nätföretagen. Huvudprinciperna för hur intäkts- ramarna ska beräknas revideras dock i Norge vart femte år.

Vid regleringar som innehåller prestationsbaserade element med effektiviseringskrav på kostnaderna (se avsnitt 5.3.8) uppstår vissa tillämpningsfrågor som är olika beroende på vilken längd på till- synsperiod som väljs. Ju längre tidsperiod desto starkare incitament för nätföretaget att effektivisera verksamheten, men det innebär också en längre tid innan kunderna får ta del av denna effektivise- ring. Frikopplingen från nätföretagets verkliga kostnader genom ett effektiviseringskrav på företaget ställer också krav på Energi- marknadsinspektionen att göra en god prognos av den framtida produktivitetsutvecklingen, annars riskerar nätföretaget att få finansiella problem om kraven blir för höga i förhållande till vad företagen kan realisera. Om kraven å andra sidan blir för låga upp- står höga vinster som företagen kan välja att ta ut eller behålla till nästa tillsynsperiod.

Utredningen anser att fördelarna med en längre tillsynsperiod på sikt klart överväger fördelarna med intäktsramar som endast sträcker sig något år fram i tiden. Det främsta skälet är att före- tagen då bättre ska kunna planera sin verksamhet. Utredningen föreslår därför att tillsynsperioden ska vara fyra år.

Tillsynsperioden bör löpa kalenderårsvis. Enligt uppgift från Energimarknadsinspektionen finns i dag ca fem nätföretag som har brutet räkenskapsår. En konsekvens av utredningens förslag är att även dessa företag måste rapportera in kalenderårsvis. Detta torde dock inte medföra några problem då så är fallet redan i dag med inspektionens årliga efterhandstillsyn.

143

Införandet av en förhandsprövning

SOU 2007:99

4.2.5Tydligare regelverk till följd av förhandsprövningen

Förslag: Bestämmelser om skälighetsbedömning av nätföreta- gens intäkter och de övergripande principerna för hur denna bedömning ska gå till bör förtydligas till följd av införandet av en förhandsprövning av nättarifferna.

Utredningen har i avsnitt 4.2.1 föreslagit att förhandsprövningen av nätföretagens intäkter ska mynna ut i ett fastställelsebeslut som anger vilka intäkter företagen får ta ut från sin nätverksamhet. För- slaget medför att Energimarknadsinspektionen i förväg ska fast- ställa en metod för hur nätföretagens intäkter kommer att beräknas under en tillsynsperiod. En sådan ordning innebär en betydelsefull skillnad jämfört med dagens tillsyn i efterhand. Förhands- prövningen innebär att det inte längre kommer att vara möjligt för inspektionen att inrikta sin tillsyn på ett visst antal företag, t.ex. genom utgallring eller genom stickprovskontroller. I stället kom- mer inspektionen att bli skyldig att för vart och ett av de ca 190 redovisningsområden som finns i Sverige meddela ett individuellt beslut för hur höga företagens intäkter får vara.

När det gäller frågan om det bör införas en mer detaljerad reglering avseende skälighetsbedömningen kan det konstateras att det finns både för- och nackdelar med ett sådant förslag. Ett skäl mot ett sådant förslag är att värdet av de avgöranden från länsrätten som beräknas komma under 2008, liksom därpå följande avgörande från överinstanser, kommer att minska. Domstolarna kommer i dessa avgöranden för första gången att pröva ellagens bestämmelser om skälighet i dess lydelse från den 1 juli 2002 (2003 års tariffer) och Energimarknadsinspektionens tillämpning av den s.k. nät- nyttomodellen.

En av anledningarna till att man i Sverige inte omedelbart införde en fullständig förhandsprövning var att det ansågs lämpligt att invänta rättspraxis på området. Om man nu skulle genomföra en ändring av bestämmelserna som i praktiken skulle innebära att Energimarknadsinspektionen blir tvungen att radikalt ändra sina metoder för tillsynen är man således i realiteten tillbaka i utgångs- punkten.

Enligt utredningens mening talar emellertid betydligt starkare skäl för att i samband med en övergång till en renodlad förhands- prövning införa en mer detaljerad reglering. I första hand för att en

144

SOU 2007:99

Införandet av en förhandsprövning

sådan reglering behövs med hänsyn till vad som ovan sagts om den förändring av Energimarknadsinspektionens arbetssätt och rutiner som en förhandsprövning innebär. Det finns även andra starka skäl för att införa en mer detaljerad reglering. Ett av syftena med en förhandsprövning är nämligen att företagen på ett enkelt sätt i huvudsak ska kunna överblicka vad kostnaderna respektive intäk- terna kommer att bli. Som angetts tidigare är detta av stor bety- delse för företagen med hänsyn till de investeringar och det under- håll som elnätet kontinuerligt kräver. Med dagens reglering kan en sådan förutsägbarhet inte anses föreligga. För kunderna innebär det också en större trygghet genom att intäktsramarna fastställs i förväg.

Det skulle även underlätta för domstolarna om det fanns en mer detaljerad reglering. I remissvar på tidigare förslag om ändring av 4 kap. 1 § ellagen har Kammarrätten i Stockholm och Länsrätten i Södermanlands län bl.a. efterlyst förtydligande lagtext och mer vägledande kommentarer i förarbetena. Man har vidare ansett att bedömningskriterierna har varit mycket allmänt hållna och att detta resulterat i en vid bedömningsram.TPF2FPT En mer detaljerad reglering skulle kunna få betydelse för framtida tvister mellan nätföretag och inspektionen. Det kan nämligen antas att även om inte antalet överklagandena minskar nämnvärt så bör åtminstone målens omfattning att minska. Tiden mellan inspektionens beslut och en lagakraftvunnen dom bör därför minska.

Övergången till en förhandsprövning kommer enligt utredning- ens mening att kräva en annan form av tillsyn än den som nu till- lämpas vid efterhandsprövning. Avsikten med den nya tillsynen är oförändrat att nätföretagens verksamhet ska bedrivas effektivt till låga kostnader. I det avseendet ska övergången till en ny pröv- ningsmetod inte innebära högre kostnader för kunderna.

Förslagen avseende den nya regleringen lämnas i kapitel 5.

2TP PT Se Kammarrättens i Stockholm remissvar på Elnätsutredningens delbetänkande Elnätsföretag, regler och tillsyn (SOU 2000:90) från den 25 april 2001 (AdmD-3-2004) och El- och gasmarknadsutredningens betänkande El- och naturgasmarknaderna, europeisk harmonisering (SOU 2003:113) från den 26 februari 2004 samt Länsrättens i Södermanlands län remissvar på samma betänkanden från den 27 april 2001 (AD 2001-0023) och den 24 februari 2004 (AD 2004-0001).

145

5Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

5.1Inledning

I kapitel 2 finns en redogörelse för utformningen av nätföretagens tariffer och intäkter och hur de tillämpas i dag. Av redogörelsen framgår att regelverket är en s.k. ramlagstiftning som ger Energi- marknadsinspektionen ett stort utrymme att utforma sin tillsyn när det gäller frågan om skäligheten av nätföretagens intäkter. Avsikten med det nuvarande regelverket är att tolkningen och tillämpningen av lagen med tiden ska fastställas genom en utvecklad rättspraxis. I ellagen finns ett bemyndigande till regeringen eller, efter regering- ens bemyndigande, nätmyndigheten – dvs. Energimarknads- inspektionen – att meddela närmare föreskrifter om utformningen av nättarifferna (4 kap. 1 § femte stycket ellagen). Bemyndigandet infördes med hänsyn till att den föreslagna metoden i ellagen inte var utformad i detalj (prop. 2004/05:62 s. 83 och 269). Regeringen har dock inte utnyttjat möjligheten att med stöd av bemyndigandet meddela närmare föreskrifter. Eftersom bestämmelsen om bedöm- ningen av skäligheten av nättariffer har ändrats vid ett flertal till- fällen de senaste åren har de domstolsavgöranden som meddelats i stora delar blivit inaktuella.TPF1FPT

En fråga som har diskuterats ingående inom utredningen är om det vid genomförandet av en renodlad förhandsprövning bör infö- ras kompletterande bestämmelser som ger en mer detaljerad bild av hur skäligheten av nätföretagens intäkter ska bedömas. Denna fråga och utredningens överväganden om hur regleringen av skälighets- bedömningen av nätföretagens intäkter i övrigt bör se ut kommer

1TP PT Den nuvarande lydelsen av 4 kap. 1 § första stycket ellagen har ännu inte prövats av domstol men domar väntas meddelas av Länsrätten i Södermanlands län under 2008.

147

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

att behandlas närmare i avsnitt 5.3. Det ska redan nu framhållas att utredningen inte kommer att ta ställning till den nuvarande metod som inspektionen tillämpar vid bedömningen av skäligheten i nät- företagens intäkter och som för närvarande är under prövning i länsrätten. Avsikten med den fortsatta diskussionen i detta kapitel är i stället att överväga om det med hänsyn till övergången till en renodlad förhandsprövning föreligger skäl att precisera eller ändra den nuvarande lagstiftningen. Det kan återigen poängteras att det i utredningens kommittédirektiv anges att utredaren ska utgå från att förhandsprövningen av nätföretagens tariffer ska baseras på det nuvarande regelverket för bedömning av skälighet.

Inledningsvis berör utredningen i avsnitt 5.2 vissa allmänna utgångspunkter som gäller framför allt dispositionen av ellagen sett i ljuset av de förslag som utredningen senare lämnar med hänsyn till övergången till förhandsprövning. I avsnitt 5.4 berörs vissa frå- gor som särskilt rör anslutningsavgifter när det gäller förhållandet mellan nätföretag och kund. I avsnitt 5.5 redovisas utredningens förslag om vad som ska ske om ett nätföretag under en tillsyns- period har haft intäkter som överstigt vad som kan anses vara skä- ligt och i avsnitt 5.6 behandlas ett par frågor rörande intäktsramen då ett nätföretag under en tillsynsperiod överlåter en nätkonces- sion. En sammanfattande bild av hur tillsynen av nätföretagens in- täkter kan komma att gå till i praktiken ges i avsnitt 5.7. Slutligen berörs i avsnitten 5.8 och 5.9 vissa frågor när det gäller tvister mel- lan kund och nätföretag samt överklagandeprocessen.

5.2Några allmänna utgångspunkter vid en övergång till en renodlad förhandsprövning

5.2.1Inledning

Utredningen har bl.a. till uppgift att lämna förslag på en ny reglering innebärande en övergång till en renodlad förhands- prövning av nätföretagens intäkter. Detta kommer att medföra att ett antal nya bestämmelser måste införas i ellagen. Utredningen har av denna anledning sett över bestämmelserna i nuvarande 4 kap. ellagen som rör nättariffer och funnit att dispositionen av de delar som gäller nättariffer och företagens intäkter bl.a. av pedagogiska skäl bör justeras något. Utredningen lämnar nedan i avsnitten 5.2.2 och 5.2.3 förslag i dessa delar. De mer detaljerade förslagen om hur

148

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

regleringen av nätföretagens intäkter bör utformas följer senare i kapitlet.

5.2.2Disposition av ellagens bestämmelser om nättariffer och skäliga intäkter

Förslag: Nuvarande 4 kap. ellagen ändras så att det endast inne- håller bestämmelser om hur nätföretagen ska utforma sina nät- tariffer, dvs. gentemot sina kunder. Bestämmelserna om skälig- hetsbedömningen av nätföretagens intäkter flyttas till ett nytt 5 kap.

Med nättariff avses enligt 1 kap. 5 § ellagen avgifter och övriga vill- kor för överföring av el och för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät. I nuvarande 4 kap. ellagen används ordet nättariff med två olika innebörder. För det första används ordet i samband med skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter, se 4 och 9 §§ samt delar av 1 och 8 §§. Av t.ex. 1 § första stycket följer att nät- tariffer ska vara utformade så att nätkoncessionshavarens samlade intäkter från nätverksamheten är skäliga i förhållande till de objek- tiva och subjektiva förutsättningarna. Bestämmelsen reglerar alltså de samlade intäkternas storlek och inte den enskilda nättariffen. Av detta följer att när det t.ex. i 8 § första stycket anges att det är pre- stationen som ska bedömas vid skälighetsbedömningen av företa- gens regionnättariffer så är det egentligen de samlade intäkterna som avses.

För det andra används ordet nättariff i samband med bestäm- melser om hur en specifik nättariff ska vara utformad, se 2, 3, 5–7, 10 och 11 §§ samt delar av 1 och 8 §§. I 1 § andra stycket anges t.ex. att nättariffen ska vara objektiv och icke-diskriminerande. Detta innebär bl.a. att företagen inte på ett osakligt sätt får gynna en kundkategori på bekostnad av en annan kategori. Ett nätföretag får vid tariffsättningen inte heller ta hänsyn till från vilken leverantör elen kommer från, t.ex. genom att gynna en kund som köper sin el från ett företag inom nätföretagets koncern. Även i 3 §, som inne- bär ett förbud mot att göra nättariffer inom ett område som om- fattas av områdeskoncession avståndsberoende, är det den specifika nättariffen som avses.

149

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

Att ordet nättariff i samma kapitel används i två betydelser gör regleringen onödigt svårläst. Enligt utredningens mening skulle det därför vara en fördel om bestämmelserna i det nuvarande 4 kap. delas upp i två kapitel. Det ena kapitlet (kap. 4) bör därmed endast innehålla bestämmelser som tar sikte på nätföretagens skyldigheter vid utformningen av de egentliga nättarifferna, dvs. närmast så som ordet nättariff är definierat i 1 kap. 5 § ellagen. De bestämmelser som rör skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter och som alltså inte direkt har att göra med utformningen av nättariffena gentemot enskilda kunder bör flyttas till ett nytt kapitel (kap. 5) och kompletteras med de övriga bestämmelser som kommer att bli nödvändiga vid en övergång till en renodlad förhandsprövning.

5.2.3Den inledande bestämmelsen i nuvarande 4 kap. ellagen om utformningen av nätföretagens nättariffer

Förslag: Den inledande bestämmelsen i 4 kap. ellagen om att nättariffer ska vara utformade så att nätföretagets samlade in- täkter ska vara skäliga i förhållande till de objektiva och subjek- tiva förutsättningarna att bedriva nätverksamhet tas bort och ersätts med nya bestämmelser som anger innebörden av dessa begrepp.

Enligt 4 kap. 1 § första stycket ellagen ska nättariffer vara utfor- made så, att nätföretagets samlade intäkter från nätverksamheten är skäliga i förhållande till dels de objektiva förutsättningarna att bedriva nätverksamheten, dels nätkoncessionshavarens sätt att bedriva nätverksamheten. Bestämmelsen innebär enligt förarbetena att man vid tillsynen ska bedöma den samlade prestation nätföre- taget har utfört (se prop. 2001/02: 56 s. 20 f).TPF2FPT I Sverige tillämpas således en prestationsbaserad regleringsmodell vid skälighets- bedömningen av nätföretagens samlade intäkter.

Utredningen har i avsnitt 4.2.5 föreslagit att bestämmelserna om skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter, och de över- gripande principerna för hur denna bedömning ska gå till, ska för- tydligas till följd av införandet av en förhandsprövning av nät-

2TP PT Enligt uttalande i propositionen ska utgångspunkten för skälighetsbedömningen vara den samlade prestation som nätföretaget utför. Skälighetsbedömningen avser sedan att avgöra om nättariffen, dvs. de samlade intäkterna från denna prestation, kan anses skälig i för- hållande till prestationen.

150

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

tarifferna. Som en följd av detta föreslår utredningen att den in- ledande bestämmelsen i 4 kap. 1 § ellagen tas bort och ersätts med ett antal nya bestämmelser som anger vad som avses med begrep- pen objektiva och subjektiva förutsättningar.

Enligt förarbetena (prop. 2001/02:56) ska den objektiva bedöm- ningen av nätföretagens prestation innefatta förutsättningarna för att bedriva nätverksamhet i det aktuella området. Dessa förutsättningar innefattar faktorer som nätföretaget inte kan påverka, såsom antalet kunder och fördelning på olika kundkategorier, kundernas geografiska läge, överförd energi och effekt med beaktande av fördelning över dygnet och året, klimat och geografiskt läge för nätverksamheten samt kostnaden för överliggande nät. Dessa faktorer bestämmer behovet av främst ledningar, ställverk och transformatorstationer samt mätning, beräkning och rapportering. I förarbetena ges även en kortfattad beskrivning av nätnytto- modellen, som är den modell som sedermera har använts av Energimarknadsinspektionen för att bedöma den objektiva delen i nätföretagens prestation på grundval av ett fiktivt nät. Av förarbe- tena framgår att det är kostnaderna för att bedriva nätverksamhet som nätnyttomodellen beräknar och att dessa kostnader sedan jämförs med nätföretagens samlade intäkter för att fastställa nät- företagens objektiva prestation. I förarbetena betonas dock att nät- nyttomodellen bara erbjuder en möjlighet att på ett förhållandevis enkelt sätt bedöma de objektiva förutsättningarna för nätföre- tagens prestation.

Den objektiva delen i den prestationsbaserade regleringen av nätföretagens samlade intäkter tar således sin utgångspunkt i de beräknade kostnaderna för att bedriva nätverksamhet utifrån de objektiva förutsättningar som gäller i respektive nät- eller redovis- ningsområde. Utredningen föreslår därför att de nya bestämmel- serna som införs i ellagen bör ange att den objektiva delen i regleringen ska ta sin utgångspunkt i de beräknade kostnaderna för att bedriva nätverksamheten. Även innebörden av den subjektiva delen i den prestationsbaserade regleringen av nätföretagens sam- lade intäkter bör, enligt utredningens uppfattning, anges i ellagen. Enligt förarbetena (prop. 2001/02:56) kan den subjektiva bedöm- ningen omfatta sådana faktorer som nätföretagen själva kan påverka, t.ex. kvaliteten i överföringen av el. Utredningen föreslår därför att nya bestämmelser införs i ellagen som berör kvalitet och effektivitet.

151

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

Genom att föreslå dessa förändringar av ellagen införs enhetliga bestämmelser för skälighetsbedömningen, oavsett om bedöm- ningen avser lokal-, region- eller stamnät. Enligt den nuvarande lydelsen har lagtexten formulerats olika beroende på vilket nät som avses. Bestämmelsen i 4 kap. 1 § ellagen gäller intäkter från såväl lokalnät som region- och stamnät. I 4, 8 och 9 §§ samma kapitel finns därutöver särskilda bestämmelser rörande skälighetsbedömningen av intäkterna från de olika näten. Paragraferna som gäller region- och stamnät (8 och 9 §§) skiljer sig från de som gäller för lokalnät. Av paragraferna som gäller för region- och stamnät framgår bl.a. uttryckligen att de beräknade kostnaderna vid skälighets- bedömningen ska beräknas utifrån den prestation som nätföretaget har att utföra och företagets sätt att utföra prestationen. I förarbetena till bestämmelserna framgår att de fått sin lydelse mot bakgrund av den ändrade lydelsen av 4 kap. 1 § och syftet med denna paragraf, nämligen att det är prestationen som ska vara avgö- rande för skälighetsbedömningen (prop. 2001/02:143 s. 59 ff och prop. 2002/03:40 s. 144 och 197).

Som angetts i föregående avsnitt föreslår utredningen att ett nytt kapitel innehållande bestämmelser om skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter införs i ellagen. Utredningen anser att det är en fördel om åtminstone huvudprinciperna för bedömningen av skälighet är desamma oavsett om bedömningen avser intäkter från lokal-, region- eller stamnät och att det därför är olyckligt att lydel- sen i lagtexten formulerats olika beroende på om det är fråga om lokal-, region- eller stamnät. De grundläggande bestämmelserna avseende skälighetsbedömningen av nätföretagens samlade intäkter bör därför enligt utredningens mening formuleras på samma sätt oavsett för vilken typ av nät det är fråga om.

Utredningen kommer senare i detta kapitel att redogöra för de nya bestämmelser som föreslås införas i ellagen och som närmare anger vad som ska ligga till grund för skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter. Det är därför enligt utredningens mening inte längre nödvändigt med den inledande allmänna paragraf som i dag återfinns i 4 kap. ellagen.

152

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

5.2.4Särskilt om nättariffer för regionledning

Förslag: På en ledning som omfattas av en nätkoncession för linje och där spänningen understiger 220 kilovolt (region- ledning), ska inom varje normalt spänningsintervall nättariffen utformas utifrån nätkoncessionshavarens kostnader för samt- liga regionledningar i hela landet som kan hänföras till respek- tive spänningsintervall.

Den del av de beräknade kostnaderna som utgörs av betal- ning för överföring på stamnätet och andra regionledningar ska dock hänföras samlat endast för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar inom en och samma region.

Intäktsramen ska fastställas samlat för nätkoncessions- havarens samtliga regionledningar i hela landet.

Fram till den 1 juli 2002 hade 4 kap. 8 § ellagen följande lydelse.

Vid skälighetsbedömningen av nättariffen för en regionledning skall

1.nätkoncessionshavarens kostnader för att ha samtliga sina region- ledningar inom en och samma region anslutna till en annan nät- koncessionshavares ledning bedömas samlat,

2.nätkoncessionshavarens kostnader för nedtransformering bedömas samlat för hela landet inom varje normalt spänningsintervall när lika många nedtransformeringar utförts för att nå detta spän- ningsintervall,

3.nätkoncessionhavarens övriga kostnader bedömas samlat inom varje normalt spänningsintervall för nätkoncessionshavarens samt- liga regionledningar i hela landet.

I förarbetena till bestämmelsen anges bl.a. följande (prop. 1996/97:136 s. 155 f).

Innebörden av paragrafen är att, vid skälighetsbedömningen av nät- tariffen för en regionledning, kostnaderna på koncessionshavarens samtliga regionledningar i viss utsträckning skall bedömas samlat.

Det gäller först de kostnader som koncessionshavaren har för att ha sina regionledningar anslutna till annan koncessionshavares ledning. Dessa kostnader regleras i punkten 1. För att elen skall komma fram till en viss regionledning krävs att den överförs från ett kraftverk via stamnätet och eventuellt andra koncessionshavares regionledningar till

153

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

den egna ledningen. För denna överföring måste givetvis koncessions- havaren betala ersättning. Den helt övervägande delen utgörs av avgif- ten för överföring på stamnätet. Nättariffen på stamnätet är läges- beroende och konstruerad på det sättet att inmatning på nätet blir dyrare ju längre norrut man kommer medan uttag blir dyrare ju längre söderut man kommer. Sammantaget medför denna konstruktion att överföringskostnaderna till regionledningar i norra delen av landet är lägre än i södra delen.

Regeln innebär att vid bedömning av dessa kostnader skall kostna- derna på en koncessionshavares samtliga regionledningar inom samma region bedömas samlat, dvs. kostnaderna skall fördelas jämnt på regi- onledningarna inom regionen. Vad som skall anses utgöra ”samma region” får avgöras genom nätmyndighetens praxis. Vägledande härvid får inledningsvis vara den indelning av landet som de stora kraft- producenterna använde före omregleringen av elmarknaden vid utjäm- ning av dessa överföringskostnader mellan regionnäten. När nät- myndigheten avgör omfattningen av de regioner inom vilka utjämning bör ske bör man anlägga samma synsätt som vid utformningen av kon- cessionsområden, dvs. regionerna bör ha en lämplig sammansättning av tätorter och glesbygd. Däremot bör det inte få förekomma någon utjämning inom hela landet, dvs. mellan de norra och de södra delarna. Om så sker sätts nämligen det lägesberoende elementet hos nättariffen för stamnätet ur spel.

I punkten 2 regleras kostnaderna för nedtransformering. Som har nämnts tidigare kan det på olika regionledningar ha använts olika många nedtransformeringar till samma spänningsnivå. Detta medför att kostnaderna för nedtransformering till samma spänningsnivå kan vara olika på olika ledningar. Någon fullständig utjämning av dessa kostnader på alla koncessionshavarens regionledningar får inte äga rum. Däremot skall en indelning av ledningarna göras efter antalet nedtransformeringar till de olika spänningsnivåerna. Ledningar med en nedtransformering till en viss spänningsnivå förs till en grupp, led- ningar med två nedtransformeringar till en viss spänningsnivå förs till en annan grupp osv. Inom varje sådan grupp skall kostnaderna för nedtransformering bedömas samlat. Någon utjämning mellan grup- perna får däremot inte äga rum.

En viktig omständighet måste i detta sammanhang beaktas. De olika nedtransformeringar som utförs från stamnätets spänningsnivå sker inte alltid till exakt samma spänningsnivå på olika regionledningar. Man kan i dag dock urskilja tre olika spänningsintervall där de olika nedtransformeringarna normalt hamnar, nämligen 140 – 70 kilovolt, 70

– 30 kilovolt och 30 – 6 kilovolt. Därför är regleringen utformad så att

154

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

en samlad bedömning av kostnaderna för nedtransformering skall ske inom varje normalt spänningsintervall. Vad begreppet ”normala spän- ningsintervall” skall omfatta får avgöras genom nätmyndighetens praxis. Vägledande för denna praxis får inledningsvis vara de spännings- intervall som hittills har tillämpats av de stora kraftföretagen.

Denna reglering innebär alltså att, inom ett och samma spännings- intervall, nättariffen kommer att bli högre ju fler nedtransformeringar som har använts ned till spänningsintervallet.

Övriga kostnader, vilka regleras i punkten 3, på koncessionshavarens samtliga regionledningar i hela landet skall, inom varje normalt spän- ningsintervall, bedömas samlat. Härvid måste givetvis också en skälig andel av icke direkt till de olika ledningarna hänförliga kostnader såsom administrationskostnader och liknande fördelas på de olika spänningsintervallen.

Av förarbetena framgår således att syftet med bestämmelsen bl.a. var att den lägesberoende stamnätstariffen och kostnaderna för bl.a. nedtransformering i viss utsträckning skulle bedömas samlat, vilket i sin tur fick påverkan på utformningen av nättarifferna.

Bestämmelsen ändrades den 1 juli 2002 och fick då följande lydelse.

Vid skälighetsbedömningen av nättariffen för en regionledning skall de beräknade kostnaderna för den prestation som nätkoncessionshavaren har att utföra och hans sätt att utföra prestationen bedömas samlat inom varje normalt spänningsintervall för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar i hela landet.

Den del av de beräknade kostnaderna som utgörs av betalning för överföring på stamnätet och andra regionledningar skall dock bedömas samlat endast för nätkoncessionshavarens samtliga regionledningar inom en och samma region.

Som redogjorts för tidigare (avsnitt 5.2.3) var huvudsyftet med lag- ändringen den 1 juli 2002 att anpassa bestämmelsen till den nya huvudregeln i 4 kap. 1 § ellagen om utformningen av nättariffer, nämligen att det är prestationen som ska vara avgörande för skälig- hetsbedömningen (prop. 2001/02:143 s. 59 ff och 142). I övrigt anges i förarbetena att bestämmelsen motsvarar paragrafens äldre lydelse. Av lydelsen i paragrafen efter lagändringen kan man få intrycket av att skälighetsbedömningen av ett nätföretags verksam- het ska ske separat inom de olika spänningsintervallen, dvs. ungefär som bestämmelsen i 4 kap. 4 § som anger att skälighets-

155

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

bedömningen av ett lokalnätsföretags verksamhet ska göras för varje redovisningsområde för sig. Enligt utredningens mening kan detta inte ha varit avsikten med bestämmelsen. Någon redovis- ningsmässig uppdelning av kostnader inom olika spänningsintervall görs inte av nätföretagen i dag. Även Energimarknadsinspektionen har för utredningen uppgett att skälighetsbedömningen av nät- företagens tariffer sker samlat.

Utredningen har ovan i avsnitt 5.2.2 föreslagit att nuvarande 4 kap. ellagen ändras så att den endast innehåller bestämmelser om hur nätföretagen ska utforma sina nättariffer och att bestäm- melserna som rör skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter flyttas till ett nytt 5 kap. Med beaktande av vad som ovan anförts avseende syftet med bestämmelsen i 4 kap. 8 § ellagen föreslår utredningen att bestämmelsen delas upp i två delar, varav en avser utformningen av nättariffen och den andra avser skälighets- bedömningen av regionnätsverksamhet. Följaktligen bör i 4 kap. införas en bestämmelse som anger att ett regionnätsföretag inom varje normalt spänningsintervall ska utforma sin nättariff utifrån företagets kostnader för samtliga regionledningar i hela landet som kan hänföras till respektive spänningsintervall. Den del av de beräknade kostnaderna som utgörs av betalning för överföring på stamnätet och regionledningar ska dock hänföras samlat endast till nätföretagets samtliga regionledningar inom en och samma region. Detta innebär att den lägesberoende stamnätstariffen kommer att få olika påverkan på nättariffen inom olika regioner. Detsamma gäller kostnader för nedtransformering som ska påverka utform- ningen av nättariffer inom de olika spänningsintervallen. Slutligen bör i 5 kap. som rör skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter anges att intäktsramen för regionnätsföretagen bör fast- ställas samlat för företagens samtliga regionledningar i landet.

156

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

5.3Skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter

5.3.1Inledning

Utredningen har i avsnitt 4.2 föreslagit att Energimarknads- inspektionen ska fastställa de samlade intäkter ett nätföretag får ta ut från nätverksamheten genom nättariffer och andra avgifter. I följande avsnitt lämnar utredningen förslag om övergripande prin- ciper för denna tillsyn. För att uppnå en ökad effektivitet och transparens i den framtida tillsynsmodellen för utredningen även en diskussion om hur principerna och riktlinjerna för den framtida regleringen bör se ut när det gäller den närmare preciseringen av förhandsprövningen i t.ex. inspektionens föreskrifter och beslut. Avsnittet avslutas med utredningens förslag om hur regleringen bör fördelas mellan lag, förordning, föreskrifter och inspektionens beslut. För att lättare förstå utredningens överväganden och förslag ges först en kortare sammanfattning av utredningens förslag till principer för en ny tillsynsmodell. Därefter ges en mer utförlig beskrivning av modellens olika steg.

5.3.2En övergripande beskrivning av utredningens förslag till principer för en ny tillsynsmodell

Innan en ny tillsynsperiod börjar fastställer Energimarknads- inspektionen de samlade intäkter varje nätföretag kan ta in per redovisningsområde genom nättariffer under kommande tillsyns- period (intäktsram). Med redovisningsområde avses den eller de nätkoncessioner som ett nätföretag samredovisar och som därvid utgör den intäktsgrundande enheten. Intäktsramen för redo- visningsområdet fås fram genom att i princip addera beräknade kostnader i nätverksamheten (efter effektivitetskontroll av s.k. på- verkbara kostnader) med fastställda avskrivningar på nätet, övriga avskrivningar och en rimlig avkastning på det kapital som krävs för att bedriva nätverksamhet, den s.k. kapitalbasen. Intäktsramen justeras slutligen med hänsyn till den kvalitet överföringen förvän- tas ha under tillsynsperioden.

Utgångspunkten vid bedömningen av en rimlig avkastning är nätverksamhetens verkligt byggda elnät – och som alltjämt fyller en funktion för nätkunderna – i form av ledningar, transformator-

157

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

stationer m. m. Detta nät kommer inför den första tillsynsperioden att värderas av inspektionen i huvudsak genom användandet av på förväg fastställda standardkostnader för olika nätkomponenter. Inför varje ny tillsynsperiod kommer planerade investeringar att läggas till kapitalbasen och avskrivningar dras ifrån.TPF3FPT

Flera av de uppgifter som krävs för att beräkna bl.a. kapital- basens värde och kostnader i verksamheten kommer inte att fullt ut vara kända vid tidpunkten för Energimarknadsinspektionens beslut. Beslutet meddelas ju under loppet av det räkenskapsår som föregår tillsynsperioden. Därför kommer de fastställda beloppen till viss del att behöva justeras när de verkliga omständigheterna blivit kända. Inspektionen måste således vid fastställandet av fast- ställelsebeslutet till stora delar utgå från historiska data och preli- minära uppgifter lämnade av nätföretagen. Efter tillsynsperiodens slut kontrollerar inspektionen om nätföretagen hållit sig inom den justerade intäktsramen. Vid denna kontroll justerar inspektionen de tidigare uppskattade uppgifterna med de faktiska uppgifter som finns tillgängliga vid avstämningen. Det är viktigt – inte minst för att öka modellens förutsägbarhet – att metoderna för hur inspek- tionen slutligen kommer att bedöma företagens intäkter och kost- nader tydligt framgår av lag, förordning, inspektionens föreskrifter och det beslut som meddelas innan tillsynsperioden börjar. Nedan följer en förenklad skiss av den tänkta modellen.

3TP PT Det är här fråga om en reglermässig avskrivning som inte ska sammanblandas med nätföretagens bokföringsmässiga avskrivningar. Detsamma gäller värdet av företags til- lgångar genom den av Energimarknadsinspektionen fastställda kapitalbasen som inte behöver vara detsamma som i företagets bokföring.

158

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

Påverkbara	Ej påverkbara	Ingående kapitalbas och investeringar
kostnader,	kostnader,
t.ex. kostnader för	t.ex. kostnader för
drift och underhåll	överliggande nät
Effektiviseringskrav		Avskrivningar	Avkastning
Löpande kostnader		Kapitalkostnader

Intäktsram innan justering har gjorts på grund av kvalitet

Justering på grund av kvalitet

Intäktsram

Justering för tidigare perioders över- respektive underdebitering jämte eventuellt överdebiteringsbelopp

5.3.3Utgångspunkt för fastställande av kapitalbasen – faktiskt eller fiktivt nät?

Förslag: Utgångspunkten vid Energimarknadsinspektionens beräkning av nätföretagens kapitalbas inför den första tillsyns- perioden ska vara nätföretagens befintliga elnät och övriga till- gångar som används i nätverksamheten.

En första fråga som utredningen har att ta ställning till är vilken utgångspunkt som ska gälla för värderingen av tillgångarna i nät- företagen.

I den beräkningsmodell, nätnyttomodellen, som Energi- marknadsinspektionen i dag använder vid sin tillsyn av nät-

159

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

företagens intäkter har inspektionen baserat sin beräkning av ett redovisningsområdes kapitalbas utifrån ett fiktivt referensnät som därefter har åsatts ett beräknat värde. Som framgår av avsnitt 2.4.2 konstrueras referensnätet utifrån vissa grundläggande objektiva förutsättningar som gäller för det enskilda nätföretagets redovis- ningsområde, t.ex. vad gäller antalet kunder och kundernas för- brukning. Referensnätet överensstämmer dock inte med det verk- ligt existerande nätet. Inspektionen beräknar sedan ett schabloni- serat värde för referensnätet. Som utgångspunkt för att beräkna schablonkostnaderna för referensnätet använder inspektionen kostnadsposter för elledningar, transformatorstationer m.m. som bland annat hämtats från branschens egen planerings- och kalkyle- ringskatalog, EBR-katalogen. Det fiktiva nätet värderas till ett nuanskaffningsvärde.

Utredningen har förståelse för att användandet av en modell baserat på ett fiktivt nät som urskiljningsinstrument är en admi- nistrativt enkel metod för att utöva tillsyn i efterhand mot företag vars intäkter under året avvikit från en av modellen framräknad skälig intäkt. Vid en övergång till en renodlad förhandsprövning ställs dock vissa andra krav på regleringen.

Som tidigare angetts är ett av syftena med att fastställa nät- företagens intäkter i förväg att nätföretagen på ett enkelt sätt i huvudsak ska kunna beräkna de intäkter företagen har rätt att ta in från nätverksamheten. Regleringen bör därför utformas så att en hög grad av förutsägbarhet kan uppnås när det gäller företagens framtida intäkter. En beräkningsmodell för intäktsramar baserat på ett fiktivt nät innebär ett visst osäkerhetsmoment. En investering kan t.ex. få konsekvenser som inte omedelbart går att överblicka. Eftersom ett nytt referensnät byggs upp varje år kan nya utbygg- nader på grund av tillkommande kunder förändra förutsättningarna för nätets utformning, vilket innebär att risken ökar för nätägaren att inte få kostnadstäckning och avkastning på investerat kapital. Även det omvända kan inträffa, dvs. att nätägaren ges avkastning på ett större nät än vad ägaren förfogar över. Enligt utredningens mening skulle i stället en modell som utgår från företagens faktiska existerande elnät innebära en ökad förutsägbarhet, eftersom företa- gen lättare kan överblicka hur värdet på nätet förändras i takt med nya investeringar och avskrivningar.

Om det verkliga elnätet utgör grunden kan företagen planera sina investeringar och på ett enklare sätt överblicka konsekvenserna av nya utbyggnader. Det faktiska nätet är det nät som företagen i

160

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

realiteten har att hantera och även om de i dagsläget inte alltid kan anses vara optimalt byggda, bl.a. på grund av den stegvisa utbygg- nad som skett, är det enligt utrednings bedömning rimligt att utgå från nätets verkliga utformning.

En anledning till att inspektionen utgår ifrån ett fiktivt nät vid skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter på lokalnätsnivå är att lokalnätsföretagen beviljas områdeskoncessioner för sina nätområden. Detta innebär att nätföretagen inom det koncessions- beviljade området själva kan välja vilken sträckning ledningarna ska ha, vilken typ av ledning det ska vara osv., så länge plan- och bygg- bestämmelser, Elsäkerhetsverkets säkerhetskrav samt miljörättsliga begränsningar uppfylls. Om det inom redovisningsområdet (lokal- nätet) finns linjekoncessioner måste dock nätföretagen ta hänsyn till vilken sträckning och vilka villkor som gäller för dessa konces- sioner. Detta begränsar i viss mån valet av ledningarnas sträckning inom redovisningsområdet. Då det i regel ändå råder förhållandevis stora möjligheter för lokalnätsföretagen att själva påverka utform- ningen av lokalnätets struktur har inspektionen valt att beakta de objektiva förutsättningarna i lokalnäten utifrån ett fiktivt nät.

För region- och stamnäten beviljas linjekoncessioner, där det bl.a. framgår vilken sträckning ledningen ska ha. För dessa nät anser inspektionen att de objektiva förutsättningarna beaktas av den koncessionsbeviljade ledningen, dvs. det faktiska nätet. Det skulle enligt utredningens mening vara en fördel om huvud- principerna för regleringen av intäkterna för lokal-, region-, och stamnät i huvudsak är utformade på samma sätt. Utredningen bedömer därför att utgångspunkten vid värderingen av företagens elnät i en förhandsreglering ska vara det befintliga elnätet.

5.3.4Principer och metoder för fastställandet av kapitalbasen

Inledning

Viktiga delar i regleringen av nätföretagens intäkter handlar om hur nätföretagens tillgångar, den s.k. kapitalbasen, ska värderas, samt om hur nätföretagens kapitalkostnader, dvs. avskrivningar och avkastning, ska beräknas.

Kapitalbasen kan värderas utifrån olika grundläggande principer. Vilken princip som väljs beror till stor del på vad lagstiftaren vill

161

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

uppnå med regleringen. Enligt den inledande bestämmelsen i 3 kap. 1 § ellagen ansvarar företag som bedriver nätverksamhet för att dess ledningsnät är säkert, tillförlitligt och effektivt och för att det på lång sikt kan uppfylla rimliga krav på överföring av el. I ellagens finns även bestämmelser om att en kund har rätt till överföring av el på skäliga villkor och att överföringen ska vara av god kvalitet (3 kap. 9 §). Med denna utgångspunkt finns också olika metoder för kapitalbasens värdering och beräkningen av kapitalkostnader.

Ett företag måste kunna ge en rimlig avkastning på kapitalet för att locka till sig investerare. Detta gäller även för företag som bedriver nätverksamhet. En utomstående investerare eller nät- företagens ägare förväntar sig därmed att deras investering kommer att ge en viss avkastning. Avkastningen i nätverksamhet bör mot- svara jämförbara investeringsalternativ med likartad risknivå. För- enklat kan man säga att ju högre risk desto högre krav på avkast- ning anses investerarna kunna kräva. Synsättet utgår från att inve- sterare agerar rationellt och därmed kommer att välja de invester- ingar som är mest rationella i förhållande till risk och avkastning. De metoder för värdering av kapitalbasen som finns tillgängliga baseras på olika antaganden om fördelningen av risk mellan nät- företag och kundkollektiv. Den metod som väljs, och därmed den risknivå företagen antas möta, kommer därmed att få betydelse för bedömningen av nätföretagens avkastningskrav på nätverksam- heten.

I detta avsnitt beskrivs översiktligt de grundläggande principer för fastställande av kapitalbasen samt metoder för att beräkna den- samma som utredningen har övervägt. I de följande avsnitten 5.3.5 och 5.3.6 redovisar utredningen sina överväganden och förslag i följande frågor.

•Vilken grundläggande princip ska gälla vid fastställandet av kapitalbasen, en förmögenhetsbevarande eller kapacitets- bevarande princip?

•Med vilken metod ska kapitalbasens ingångsvärde beräknas, bokfört värde, rent nuanskaffningsvärde eller ett justerat nu- anskaffningsvärde utifrån ålder respektive kvalitet?

•Hur ska framtida investeringar respektive avskrivningar värde- ras och inkluderas i kapitalbasen?

•Hur ska kapitalkostnaderna beräknas? Ska avskrivningar ske enligt nominell respektive real linjär metod, eller nominell

162

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

respektive real annuitetsmetod? Detta avgör i sin tur vilken princip för beräkning av kalkylränta som kan tillämpas.

Grundläggande principer för fastställandet av kapitalbasen

Valet av regleringsmodell förutsätter ett principiellt ställnings- tagande i frågan om regleringen bör vara historiskt inriktad eller framtidsinriktad. Det finns två huvudprinciper som kan vara sär- skilt intressanta att diskutera. En är den förmögenhetsbevarande principen, varvid det är de historiskt genomförda investeringarna som ska återvinnas. En annan är den kapacitetsbevarande principen, varvid det är nätets kapacitet som ska bevaras med utgångspunkt från dess nuvarande status. Valet mellan dessa principer speglar olika syften med regleringen och skapar skilda förutsättningar för styrning av den verksamhet man avser att reglera. Valet av grund- läggande princip är också ett uttryck för hur regleringen avser att fördela investeringsrisk med avseende på real prisutveckling mellan kundkollektivet och nätföretaget. Det ska dock understrykas att en vald huvudprincip mycket väl kan balanseras med inslag av den andra inriktningen.

En reglering med en förmögenhetsbevarande princip utgår från att en investerare ska ges möjlighet att återvinna historiskt genomförda investeringar med hänsyn tagen till behovet av en rim- lig avkastning. Utgångspunkten är ofta investeringarnas bokförda värden. Real prisutveckling för investeringar påverkar kapital- kostnaden för kommande investeringar, dock tillåts den reala pris- utvecklingen inte påverka kapitalkostnaden på historiskt genom- förda investeringar. Det finns inte någon garanti för att kapital- kostnaden löpande täcker kostnaderna för reinvesteringar. På mot- svarande sätt kan kapitalkostnaden på historisk genomförda inve- steringar komma att överstiga kapitalbehovet för framtida reinve- steringar. En nätkund kommer inte att betala vare sig mer eller mindre än de historiska utgifterna för investeringarna som krävts för att möjliggöra tillhandahållandet av nättjänsten.

Ett kapacitetsbevarande synsätt fokuserar på att behålla elnätets kapacitet med utgångspunkt från nuvarande status. Utgångs- punkten är det vid varje tillfälle gällande återanskaffningsvärdet. Basen för kapitalkostnadsberäkningen justeras alltså vid i förväg bestämda intervall, t.ex. varje år. Avskrivningarna motsvarar kost- naden för att återställa tillgångarnas förmåga att generera tjänster.

163

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

Om det sker en teknisk/ekonomisk utveckling som gör att nya till- gångar blir billigare, kommer kapitalkostnaderna att bli lägre än vid ett förmögenhetsbevarande synsätt, eftersom detta synsätt utgår från den nutida kostnaden för återanskaffningen. Ersättningen för redan gjorda investeringar minskar om prisutvecklingen för inve- steringar i elnätet är lägre än inflation. Även det omvända förhål- landet gäller, dvs. om utgifterna för framtida investeringar ökar mer i pris än den allmänna inflationen, ökar kapitalkostnaden för histo- riskt genomförda investeringar. Avskrivningarnas storlek är anpas- sade efter framtida reinvesteringsbehov. En kapacitetsbevarande princip kräver generellt sett en något högre riskpremie för investe- raren.

Metoder för att beräkna kapitalbasen

Bokfört värde

En möjlig metod för att fastställa värdet på kapitalbasen är att använda det bokförda värdet på anläggningstillgångarna (elnätet). Kapitalbasen utgörs därmed av anläggningarnas oavskrivna rest- värde. Det bokförda värdet beaktar nätföretagens historiskt genomförda investeringar så som de redovisas i den löpande redo- visningen.

En regleringsmetod förutsätter normalt sett att de företag som är föremål för regleringen kan jämställas ur regleringshänseende. De principer som använts för redovisning av nätföretagens bok- förda värden har historiskt skiljt sig avsevärt bl.a. beroende på hur nätverksamheten har bedrivits. Nätverksamhet har t.ex. drivits som en del av kommunala förvaltningar, i form av ekonomiska före- ningar samt i privata och kommunala bolag. Dessa verksamheter har haft olika regler och modeller för sin verksamhetsstyrning, vil- ket bl.a. har inneburit olika krav beträffande redovisning och beskattning. Skattelagstiftningen har även påverkat företagens redovisning. Vissa skillnader skapade genom skattelagstiftningen kan dessutom ha förstärkts eftersom de olika ägar- och företags- formerna beskattas olika. Exempelvis är en kommunal verksamhet inte skattskyldig.

Därutöver finns skillnader mellan de olika ägar- och företags- formerna med avseende på hur kostnader för investeringar i näten, drift och underhåll m.m. fördelas på olika utgiftsområden. Material-

164

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

och arbetskostnader bokförs på olika poster beroende på om exempelvis byte av elstolpar och ledningar behandlas som en löpande kostnad som direktavskrivs, eller om den betraktas som en investering som därmed får en avskrivningstid på ett antal år. Nät- företagen kan således bokföra en och samma åtgärd på olika sätt. Sådana skillnader har dock troligtvis minskat över tiden till följd av alltmer enhetliga principer för redovisning av nätverksamhet.

De bokförda värdena har dessutom påverkats av de omstruktu- reringar som skett till följd av ägarförändringar. Köpande bolag har redovisat de köpta elnäten till marknadsvärde, vilket normalt sett i väsentlig grad överstiger de bokförda värdena. I praktiken innebär metoden med bokförda värden därmed en påtaglig risk för att strukturella skillnader i redovisningen av de bokförda värdena på- verkar intäktsnivån i nätföretagen.

Genom att utgå ifrån nätföretagens redovisade utgifter för inve- steringar blir det betydligt svårare för tillsynsmyndigheten att skapa incitament att effektivisera verksamheten. Anledningen är att det inte är möjligt att tillämpa styrmedel som främjar en effektivi- sering, t.ex. standardkostnader för prissättning av investeringar eller att beräkna kostnaderna för nätverksamheten utifrån ett fik- tivt nät.

En reglering baserad på bokförda värden utgår från en förmö- genhetsbevarande princip. Detta innebär en något lägre grad av risktagande för nätföretaget i samband med investeringar. Detta beror på att osäkerheten kring en investering minskar eftersom hela investeringskostnaden kommer att kunna återvinnas. Minskad osä- kerhet stärker generellt sett incitamenten att investera. Å andra sidan kommer kundkollektivet att i mindre utsträckning få möjlig- het att ta del av eventuella produktivitetsökningar i nätföretagens investeringsverksamhet.

Rent nuanskaffningsvärde

En annan metod för värdering av kapitalbasen är att beräkna dess nuanskaffningsvärde. En sådan beräkning utgår ifrån investerings- utgiften för ett helt nytt nät med dagens teknik och till dagens pri- ser. Olika metoder finns för att värdera ett nytt nät. En metod är att indexera historiska värden med den allmänna inflationen. En annan metod är att använda standardkostnader för nätets ingående komponenter.

165

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

Om nuanskaffningsvärdet värderas till standardkostnad behandlas elnäten lika oavsett deras ålder och tekniska utförande. Nätföretagens tidigare investeringar samt skötsel och underhåll av sina respektive nät påverkar därmed inte det värde som räknas fram. Detta skapar teknikneutralitet och ger förutsättningar för jämförelser av nätområden. För att räkna fram nuanskaffnings- värdet används information om alla komponenter i det aktuella nätområdet, t.ex. antal ledningar och deras längd, antal transfor- matorstationer, anslutningspunkter m.m. Komponenterna prissätts sedan i enlighet med de av tillsynsmyndigheten godkända stan- dardkostnaderna.

En metod som utgår ifrån nätets nuanskaffningsvärde är obero- ende av eventuella olikheter mellan nätföretagen i principerna för redovisning. Tillsynsmyndigheten definierar en genomsnittlig livs- längd för elnät, vilket i sin tur definierar avskrivningsperioden. Denna livslängd definierar direkt eller indirekt kostnaden för av- skrivningar. Detta gäller lika för alla.

Nuanskaffningsvärdet går att kombinera med både en förmö- genhetsbevarande och kapacitetsbevarande princip. Nätnytto- modellen är ett exempel på en kapacitetsbevarande princip. Genom periodvisa uppdateringar av nuanskaffningsvärdet fokuserar regleringen på den framtida investeringsverksamheten. För nät- företagen ökar risken något i samband med investeringar, eftersom en trendmässigt sjunkande real prisutveckling på byggnation av el- nät enligt denna metod sänker värdet även på historiskt gjorda investeringar.

Justerat nuanskaffningsvärde

Värdering av elnät kan även ta sin utgångspunkt i ett justerat nuan- skaffningsvärde. Beräkningen sker då i flera steg. I steg I beräknas ett nuanskaffningsvärde baserat på standardkostnader på samma sätt som gäller för beräkningen av ett rent nuanskaffningsvärde. I steg II justeras därefter detta värde ned i enlighet med i förväg valda och definierade principer. Nedan beskrivs två alternativa principer. Den första innebär en justering utifrån elnätets ålder, dvs. ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde. Den andra innebär en justering med utgångspunkt från kvaliteten i överföringen av el, dvs. ett kvalitetsjusterat nuanskaffningsvärde.

166

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

Beräkningen av ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde utgår från samma principer som för ett rent nuanskaffningsvärde, men värdet reduceras med utgångspunkt från hur gammalt nätet är.

Åldersjusteringen av nuanskaffningsvärdet kan ske utifrån såväl en kapacitetsbevarande som en förmögenhetsbevarande princip. Om det oavskrivna nuanskaffningsvärdet omvärderas kontinuerligt tillämpas en kapacitetsbevarande princip. Nuanskaffningsvärdet kan även definieras vid ett tillfälle som utgångspunkt för den fram- tida regleringen. Kapitalbasen påverkas sedan av tillkommande investeringar, avskrivningar och utrangeringar. I sådana fall till- lämpas en förmögenhetsbevarande princip. Om avskrivningar på kapitalbasen beräknas med en linjär avskrivningsmetod blir funk- tionen i princip densamma som vid användandet av bokförda vär- den. Till skillnad från bokförda värden innebär ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde dock att förutsättningarna för beräkningen av kapitalbasen samt därav följande avskrivningar jämställs mellan nätföretagen.

En förmögenhetsbevarande princip i kombination med ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde minskar graden av osäkerhet för nätföretagen i samband med investeringar (jämför bokfört värde).

Ett kvalitetsjusterat nuanskaffningsvärde beräknas i tre steg. Steg I är detsamma som för ett rent nuanskaffningsvärde, där nu- anskaffningsvärdet beräknas med utgångspunkt från standard- kostnader. I steg II reduceras nuanskaffningsvärdet med schablo- ner. Dessa schabloner ska svara mot en uppsättning av ”kvalitets- grupper”. Varje nätföretag hänförs till en kvalitetsgrupp och varje kvalitetsgrupp åsätts en given förväntad kvalitetsgrad. I steg III fastställs kvalitetsutfallet för det enskilda nätföretaget. Om för- väntad kvalitet uppnås erhåller nätföretaget den förväntade, rimliga, avkastningen. Om kvaliteten understiger den förväntade nivån reduceras nuanskaffningsvärdet med lägre avkastning som följd, och om den överträffas blir avkastningen högre än förväntat.

Ett kvalitetsjusterat nuanskaffningsvärde kan beräknas vid ett tillfälle eller uppdateras löpande. De tidigare diskuterade begrep- pen, förmögenhetsbevarande respektive kapacitetsbevarande prin- ciper, är dock inte tillämpliga på samma sätt som för de övriga metoderna för fastställande av kapitalbasen som diskuteras här. Detta beror på att det kvalitetsjusterade nuanskaffningsvärdet inte har någon direkt koppling till de beräknade kostnaderna för att bedriva nätverksamheten, eller till anläggningarnas livslängd utan är kopplad till prestationen gentemot kund. Därmed är det inte heller

167

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

möjligt att beräkna avskrivningar och avkastning enligt de företags- ekonomiskt vedertagna metoder som gäller för bokfört värde, rent nuanskaffningsvärde samt åldersjusterat nuanskaffningsvärde.

5.3.5Val av metod för att fastställa kapitalbasen

Förslag: Värderingen av nätföretagens elnät inför den första till- synsperioden ska ske utifrån ett åldersjusterat nuanskaffnings- värde. Nuanskaffningsvärdet ska enligt huvudregeln beräknas med hjälp av standardkostnader. Med standardkostnader avses genomsnittskostnaden för att vid tiden för värderingen investera i likartade tillgångar under liknande objektiva förutsättningar. Om det föreligger särskilda skäl får värdet beräknas på annat sätt. Därefter ska ett åldersavdrag göras med 50 procent av nuanskaffningsvärdet.

Om ett nätföretag vill visa att dess elnät är yngre än ålders- avdraget enligt första stycket ska företaget ge in en samman- ställning av den genomsnittliga åldern för varje komponentslag. Om uppgift därvid saknas i ett komponentslag om en kompo- nents ålder ska ett åldersavdrag göras med åttio procent av nuanskaffningsvärdet för denna komponent.

Värderingen av övriga tillgångar inför den första tillsyns- perioden ska ske utifrån bokfört värde. Om det föreligger sär- skilda skäl får värdet beräknas på annat sätt.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande Energi- marknadsinspektionen får meddela föreskrifter om indelning av elnätet i komponenter och komponentslag.

Förmögenhets- och kapacitetsbevarande perspektiv

Som angetts ovan kan vid fastställande av kapitalbasen olika grundläggande principer tillämpas beroende på vad syftet är med regleringen. Med en förmögenhetsbevarande princip ligger fokus på att det är de historiskt genomförda investeringarna som ska återvinnas. Med en kapacitetsbevarande princip ligger fokus på att det är nätets framtida kapacitet som ska bevaras med utgångspunkt från dess nuvarande kapacitet.

Den modell, nätnyttomodellen, som i dag används vid fast- ställandet av kapitalbasen utgår ifrån en kapacitetsbevarande princip.

168

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

Detta innebär att det fiktiva nätets nuanskaffningsvärde räknas om vid jämna mellanrum, i detta fall varje år. Om kostnaderna för investeringar i elnätet ökar i snabbare takt än den allmänna infla- tionen kommer också värdet på nätföretagens sammanlagda inve- steringar, dvs. kapitalbasen, att öka i motsvarande grad. Nät- företagen kommer i sådana fall att kunna höja sina nättariffer en- bart på grund av att kostnaderna för historiskt gjorda investeringar värderas högre i dag jämfört med när investeringen gjordes, inte för att nätföretagets kostnader för de historiskt gjorda investeringarna i sig har ökat. Om kostnaderna för investeringar i elnätet däremot stiger långsammare än den allmänna inflationen, eller kanske rent av sjunker till följd av exempelvis teknikutvecklingen, kommer vär- det på nätföretagens sammanlagda investeringar i stället att minska. Detta innebär i sin tur att nätföretagen inte kommer att kunna ta ut lika höga nättariffer som annars hade varit fallet.

Med ett kapacitetsbevarande perspektiv kommer värderingen av kapitalbasen, och därmed uttaget av nättariffer från kunderna, alltså att variera beroende på hur kostnaderna för investeringar i elnätet utvecklas i förhållande till inflationen. För nätföretagen innebär det att den framtida kostnadstäckningen för historiskt genomförda investeringar kan bli både lägre och högre jämfört med företagets faktiska kostnader för investeringarna. En värderingsmetod som baseras på ett kapacitetsbevarande perspektiv leder därför till en något högre risk för nätföretagen i samband med investeringar jämfört med om ett förmögenhetsbevarande perspektiv tillämpas. För kundernas del innebär en värderingsmetod som baseras på ett kapacitetsbevarande perspektiv att de alltid betalar nättariffer som motsvarar det aktuella återanskaffningsvärdet på elnäten. Detta är framför allt till stor fördel för kunderna om det skulle visa sig att de framtida investeringskostnaderna sjunker till följd av exempelvis produktivitets- och effektivitetsvinster i nätverksamheten.

Om den ingående kapitalbasen värderas utifrån ett kapacitets- bevarande perspektiv kommer alla elnät att behandlas lika, oavsett elnätens ålder och tekniska utförande. Vilken typ av investeringar som företagen har gjort samt hur de har skött sina elnät historiskt sett får därmed ingen inverkan på den kapitalbas som räknas fram. Detta skapar teknikneutralitet och ger jämlika ekonomiska förut- sättningar för konkurrens inom nätområdet. Just konkurrens- aspekten kan ha stor betydelse för regleringar där olika tekniker konkurrerar med varandra, t.ex. inom telefoniområdet. Då elnätet i princip är ett naturligt monopol saknas dock de grundläggande

169

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

ekonomiska förutsättningarna för konkurrens överhuvudtaget. De fördelar som ett kapacitetsbevarande perspektiv innebär ur konkur- renssynpunkt uppstår därmed inte heller om detta perspektiv används som utgångspunkt för att fastställa den ingående kapital- basen.

Utredningen har inga principiella invändningar emot att ett kapacitetsbevarande perspektiv används vid skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter. Sedan den nuvarande regleringen och nätnyttomodellen infördes har det dock tillkommit ytterligare lag- stiftning på området som bör tas i beaktande vid valet av värde- ringsmetod. Det handlar dels om ny EG-lagstiftning i form av el- marknadsdirektivet, dels om ny nationell lagstiftning i form av det funktionskrav som successivt införs med start den 1 januari 2006. När funktionskravet är fullt genomfört den 1 januari 2011 innebär det att oplanerade avbrott i elöverföringen inte får överstiga 24 timmar. Funktionskravet syftar till att skapa drivkrafter för en leve- ranssäker elöverföring och införs mot bakgrund av att elför- sörjningen definieras som en mycket viktig samhällsfunktion, vil- ket i sin tur innebär att stora delar av samhället riskerar att lamslås om överföringen av el inte fungerar. Elmarknadsdirektivet syftar bl.a. till att skapa en ökad förutsägbarhet för både nätföretag och kunder om de framtida nättariffernas nivå. I direktivet anges sär- skilt att nättarifferna ska utformas så att nödvändiga investeringar i näten kan göras på ett sätt som gör det möjligt att säkra nätens funktion. Lagstiftningen på såväl EU-nivå som nationell nivå beto- nar därmed vikten av att upprätthålla en hög leveranssäkerhet i överföringen av el.

Enligt utredningens uppfattning bör de ökade krav som ställs på leveranssäkerhet också avspeglas i de förutsättningar som via regleringen ges till nätföretagen att uppfylla dessa krav. Invester- ingar i elnäten har i regel en avskrivningstid runt 40 år. Höjda krav på nätföretagen om en ökad leveranssäkerhet bör därmed inte stäl- las utan att det också skapas långsiktigt stabila spelregler som gör det möjligt för nätföretagen att räkna hem investeringar som främ- jar leverenssäkerheten. Detta talar för att regleringen av nätföre- tagens intäkter bör utgå ifrån ett förmögenhetsbevarande perspek- tiv snarare än ett kapacitetsbevarande perspektiv. Anledningen är att ett förmögenhetsbevarande perspektiv skapar en större säkerhet kring kostnadstäckningen för långsiktiga investeringar jämfört med ett kapacitetsbevarande perspektiv. Detta beror på att ett förmögen- hetsbevarande perspektiv, till skillnad från ett kapacitetsbevarande

170

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

perspektiv, inte låter framtida prisförändringar slå igenom på den kostnadstäckning som ges för historiskt gjorda investeringar. Företagen kommer därmed i högre utsträckning att veta vilken kostnadstäckning som historiskt gjorda investeringar genererar i framtiden. Detta innebär i sin tur en lägre risk för nätföretagen i samband med investeringar. Genom att begränsa den risk som företagen tar vid investeringsbeslutet främjas företagens vilja att investera. Förutsatt att regleringen i övrigt utformas så att den styr mot de investeringar som ger störst nytta för kunderna bör detta bidra till en ökad leveranssäkerhet i överföringen av el. Att låta regleringen av nätföretagens intäkter utgå ifrån ett förmögen- hetsbevarande perspektiv ligger således helt i linje med de ökade krav på leveranssäkerhet som har tillkommit sedan den nuvarande regleringen infördes.

Genom att begränsa nätföretagens risk i samband med inve- steringar ökar också förutsägbarheten för kunderna om de framtida nättariffernas nivå. Detta beror på att nätföretagens intäkter, och därmed nättariffer, regleras utifrån de historiska utgifterna för de investeringar som har genomförts. Framtida prisnivåer får därmed endast genomslag på tillkommande investeringar, inte på de histo- riskt genomförda. Som nämns ovan innebär detta dock att kun- derna endast i begränsad omfattning kommer att få ta del av de eventuella produktivitets- och effektivitetsvinster som uppstår i nätverksamheten om den tekniska eller ekonomiska utvecklingen gör att nya tillgångar blir billigare. Med ett förmögenhetsbevarande perspektiv riskerar därmed kunderna att på sikt få betala högre nättariffer jämfört med om ett kapacitetsbevarande perspektiv till- lämpas. Den omvända situationen kan dock också inträffa, dvs. att nya tillgångar blir dyrare. Med ett kapacitetsbevarande perspektiv kommer kunderna i sådana fall att få betala högre nättariffer jäm- fört med om ett förmögenhetsbevarande perspektiv tillämpas. En konsekvens av att tillämpa ett kapacitetsbevarande perspektiv är därmed att uttaget av nättariffer i höge grad kan komma att variera jämfört med om ett förmögenhetsbevarande perspektiv tillämpas. Detta talar för att ett förmögenhetsbevarande perspektiv bör till- lämpas, då detta möjliggör ett stabilare uttag av nättariffer över tiden, vilket i sin tur bidrar till att öka förutsägbarheten för kun- derna om de framtida nättariffernas nivå.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att ett kapacitets- bevarande perspektiv har vissa fördelar då detta perspektiv gör det möjligt för kunderna att ta del av eventuella framtida produktivitets-

171

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

och effektivitetsvinster som uppstår i nätverksamheten. Utredningen anser dock att övervägande skäl talar för att ett i huvudsak förmögenhetsbevarande perspektiv bör tillämpas. Då skapas enligt utredningens uppfattning bättre förutsättningar för att uppfylla elmarknadsdirektivets krav på ökad förutsägbarhet, respektive de nationella krav på ökad leveranssäkerhet i överföringen av el som successivt införs med start den 1 januari 2006. I konsekvens med att detta perspektiv väljs kommer utredningen i ett senare avsnitt föreslå att kapitalbasen med tiden ska justeras genom att nya investeringar läggs till och avskrivningar dras ifrån.

Innan utredningen lämnar förslag i den delen kommer under följande rubriker utredningens förslag om hur den initiala kapital- basen bör värderas, dvs. den kapitalbas som nätföretagen går in med i den nya tillsynsmodellen. Det ska dock framhållas att försla- get inte fullt ut baseras på den förmögenhetsbevarande principen, främst beroende på de svårigheter som föreligger att använda bok- förda värden. Detta kommenteras vidare på de närmast följande sidorna.

Vidare bör det också understrykas att utredningens ovan redovi- sade bedömningar av de fördelar som följer med att tillämpa ett i huvudsak förmögenhetsbevarande perspektiv är baserade på förut- sättningen att nätföretagen upprätthåller en god leveranskvalitet. Huvudprincipen bör leda till en god förutsägbarhet om de framtida nättarifferna när överföringen av el sker med god kvalitet. Even- tuella brister i ett nätföretags sätt att bedriva nätverksamheten måste dock påverka företagets intäkter och leda till en sänkt intäktsram. En god förutsägbarhet och därav följande lägre ekono- miska risk för nätföretagen kan inte anses stå i motsatsställning till minskade intäkter till följd av kvalitetsbrister. Frågorna om kvalitet och kvalitetsreglering i nätverksamheten, inklusive de gällande bestämmelserna om avbrottsersättning, behandlas i avsnitt 5.3.9.

Åldersjusterat nuanskaffningsvärde

En metod för fastställande av en initial kapitalbas som utgår ifrån en förmögenhetsbevarande princip är bokfört värde. Innan det nuvarande skälighetsbegreppet trädde i kraft, dvs. före den 1 juli 2002, baserades skälighetsbedömningen i hög grad på tariffernas prisutveckling, bl.a. genom jämförelser av nyckeltal och index som avspeglade denna utveckling. Anledningen till att denna metod

172

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

övergavs, och att det nuvarande prestationsbegreppet infördes, var bl.a. att det bedömdes som alltför resurskrävande att granska före- tagens redovisade kostnader. Därutöver innebär en metod som baseras på de bokförda värdena en risk för att strukturella skillna- der i redovisningen av de bokförda värdena tillåts påverka intäkts- nivån i nätföretagen. Jämförbarheten mellan nätföretagens intäkter försvåras därmed, vilket också får effekter på objektiviteten i skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter. Utredningen anser därför att det bokförda värdet inte bör tillämpas som metod för att fastställa värderingen av nätföretagens elnät.

Den modell, nätnyttomodellen, som används huvudsakligen vid skälighetsbedömningen i dag, beräknar nätens nuanskaffnings- värden utifrån ett kapacitetsbevarande perspektiv. Nätens nuan- skaffningsvärden kan emellertid också beräknas utifrån ett förmö- genhetsbevarande perspektiv. Att låta ett rent nuanskaffningsvärde utgöra grunden för fastställandet av kapitalbasens ingångsvärde innebär att den reglermässiga värderingen av elnäten i hög grad schabloniseras. Med detta menas att näten åsätts ett värde som inte har någon direkt koppling till nätens ”verkliga” värden. Anled- ningen till detta är att nuanskaffningsvärdet beräknas utifrån vad det kostar att bygga ett helt nytt fiktivt nät, medan de befintliga elnäten är av varierande ålder. Därmed blir den reglermässiga värde- ringen av elnäten betydligt högre jämfört med vad värdet på de befintliga näten är. Följaktligen blir också den reglermässiga värde- ringen av nätföretagens kapitalkostnader högre jämfört med de kapitalkostnader som de befintliga näten ger upphov till.

Å andra sidan har ett äldre nät i regel högre driftskostnader jämfört med ett nyare nät. Anledningen är att ju äldre nätet är, desto större blir behovet av underhåll och därmed stiger drifts- kostnaderna med tiden. Ett nytt nät kräver inte lika stort underhåll, men genererar i stället höga kapitalkostnader till följd av den om- fattande investeringen. Beroende på hur regleringen av nätföre- tagens intäkter är utformade i stort kan alltså en ”för hög” värde- ring av elnätet balanseras av att drifts- och underhållskostnaderna blir ”för lågt” värderade, och vice versa. Det faktum att ingångs- värderingen av kapitalbasen antingen överstiger eller understiger det befintliga nätets värde behöver alltså inte vara ett problem om intäkterna som helhet bedöms vara skäliga.

Om ett rent eller ett kvalitetsjusterat nuanskaffningsvärde används, kommer även övriga kostnader, t.ex. drifts- och under- hållskostnader, att behöva schabloniseras för att nätföretagens in-

173

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

täkter som helhet ska regleras på en skälig nivå. Detta ställer höga krav på att schablonerna utformas på ett sådant sätt att ett företag inte systematiskt gynnas eller missgynnas till följd av den värde- ringsmetod för kapitalbasen som används. Att i hög grad schablo- nisera de olika delarna i tillsynsmodellen riskerar att öka komplex- iteten och minska renodlingen i regleringen. Det är därför en stor fördel om man inte för in fler aspekter i de olika delarna av model- len än nödvändigt. Anledningen till detta är att modellen för skälighetsbedömningen på så sätt blir både enklare att förstå och att tillämpa.

Ur detta perspektiv är det, enligt utredningens uppfattning, en klar fördel om den metod som används för att fastställa kapital- basens ingångsvärde tar sin utgångspunkt i nätens nuanskaffnings- värde, men att detta värde reduceras utifrån hur gammalt nätet är, dvs. genom att beräkna ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde. Det tyngsta argumentet för att låta värderingen av kapitalbasen ta sin utgångspunkt i ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde är att risken för att nätet värderas för högt eller för lågt därmed begränsas. En alltför hög värdering av elnätet, t.ex. till det fulla nuvärdet av ett väl avskrivet nät, skulle ge upphov till höga vinster som måste anses oskäliga (se dock utredningens förslag nedan om ett s.k. kapital- basgolv). En sådan värdering skulle medföra att kunderna får betala högre nättariffer än när nätets nedskrivna värde beaktas. Omvänt kan en för låg värdering av nätet i stället kan leda till att företagen inte får en rimlig kostnadstäckning för gjorda investeringar.

Värderingen av elnätet och de kapitalkostnader som denna vär- dering resulterar i utgör i regel en stor andel av nätföretagens totala kostnader. Vilken metod som används för att värdera elnäten kan därmed få stor ekonomisk betydelse för företagen. Eftersom upp- byggnaden av elnäten har skett successivt skiljer sig nätens ålder mellan nätföretagen. Detta talar för att kapitalbasens ingångsvärde bör beräknas utifrån ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde.

Sammantaget anser utredningen därför att övervägande skäl talar för att kapitalbasen bestäms utifrån ett åldersjusterat nuan- skaffningsvärde. För att regleringen som helhet ska ”hålla ihop” kommer därmed även resterande delar av tillsynsmodellen, t.ex. bedömningen av nätföretagens drifts- och underhållskostnader, att behöva utformas så att de avspeglar nätens åldersbestånd (se vidare avsnitt 5.3.8).

174

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

Olika steg för att beräkna ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde

Inledning

De tillgångar som ska värderas och ingå i kapitalbasen bör vara de tillgångar som krävs för att bedriva nätverksamhet (jfr 1 kap. 4 § ellagen). Den i särklass största delen i kapitalbasen är företagens elnät men även övriga tillgångar som krävs för att bedriva verksam- heten bör ingå i kapitalbasen, t.ex. IT-system och fastigheter. Det bör i denna del inte vara någon skillnad om nätföretaget äger till- gången själv eller om företaget hyr tillgången av någon annan (jfr dock utredningens förslag i avsnitt 5.3.8 om att nätföretagens kostnader för hyra av en tillgång inte ska beaktas som en kostnad). Som exempel på tillgångar som inte bör ingå i kapitalbasen kan nämnas olika typer av finansiella tillgångar.

Nedan lämnar utredningen förslag på hur elnätet initialt bör värderas. För andra tillgångar än elnätet bör det bokförda värdet normalt kunna tillämpas som värderingsmetod. Anledningen är att dessa tillgångar i regel utgör en mindre andel av kapitalbasen och att det kan underlätta den administrativa hanteringen av regleringen. Värderingen av dessa tillgångar kan dock även ske på annat sätt, t.ex. om ett nätföretag hyr viss utrustning.

Initial värdering av elnätet genom ett åldersjusterat nuanskaffnings- värde

Det åldersjusterade nuanskaffningsvärdet kan beräknas på kompo- nentnivå genom att nätföretagen lämnar in uppgifter om tillverk- ningsår för varje anläggningsdel, komponentgrupp, komponent, eller del av komponent i elnätet till inspektionen. Utifrån dessa uppgifter, samt antaganden om de olika komponenternas livslängd, kan inspektionen beräkna den återstående livslängden på elnätet. En fråga som måste hanteras om åldersbestämningen sker på detta sätt är hur komponenter, som består av flera delar som var för sig är utbytta vid olika tillfällen och därmed har olika återstående livs- längd, ska åldersbestämmas. Här bör i sådana fall någon form av viktning ske, t.ex. utifrån genomsnittsålder eller delkomponenter- nas kostnad. En vägledande princip för hur denna viktning ska gå till bör vara att den på ett så rättvisande sätt som möjligt avspeglar åldersbeståndet i nätföretagens nät.

175

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

En annan fråga som behöver hanteras om åldersbestämningen ska ske på komponentnivå är hur åldersbestämningen av kompo- nenter ska ske när nätföretagen inte kan uppge någon ålder, dvs. när uppgifter om ålder saknas. Detta problem kan hanteras genom att införa en lägsta nivå, ett golv, vid värderingen av komponen- terna (ett s.k. komponentgolv). Nätföretagen skulle därmed inte kunna få en lägre värdering av de ingående komponenterna än mot- svarande golvet. Vid införandet av förhandsprövningen i Finland tillämpades exempelvis en modell där företagen fick tillgodogöra sig femtio procent av nuanskaffningsvärdet av en komponent om företagen inte kunde visa den exakta åldern på denna komponent. Om en sådan modell införs är det dock viktigt att reglerna utfor- mas så att de inte skapar incitament för företagen att medvetet undanhålla information om komponenternas ålder.

Ett golv, eller lägsta nivå, kan också införas för elnätet som hel- het (ett s.k. kapitalbasgolv). I praktiken motsvarar detta golv ett antagande om vad den genomsnittliga åldern, eller resterande livs- längden, på elnäten uppgår till. Om elnätens livslängd antas vara 40 år och golvet fastställs till exempelvis 50 procent av det fulla nuan- skaffningsvärdet, så innebär detta att nätet, ur regleringssynpunkt, har en återstående livslängd på 20 år. Om ett kapitalbasgolv införs måste nätföretagen bedöma om deras elnät är äldre eller yngre än den antagna genomsnittsåldern för elnäten totalt sett, dvs. det fast- ställda golvet. Om nätföretaget har ett elnät som är äldre än den antagna genomsnittsåldern behöver inga uppgifter om åldersbe- stämning lämnas in. Värdet på elnätet kommer då automatiskt att bestämmas till 50 procent av nuanskaffningsvärdet. Om nätföre- taget bedömer att dess elnät är yngre än den antagna genomsnitts- åldern måste företaget däremot lämna in uppgifter till inspektionen som visar detta. Detta innebär att företagen måste genomföra en åldersinventering av hela sitt nät och lämna in dessa uppgifter till inspektionen. Nätet kommer då att värderas utifrån den angivna genomsnittsåldern på sitt elnät, som alltså kommer att bli högre än det fastställda kapitalbasgolvet.

En konsekvens av att införa ett komponentgolv respektive ett kapitalbasgolv vid ingångsvärderingen av kapitalbasen är att de nätföretag, vars nät är mycket gamla och kanske i praktiken är avskrivna, ändå får tillgodoräkna sig en kapitalbas. I praktiken kan detta leda till att kunderna får betala mer för en och samma tjänst, dvs. överföringen av el, än om en korrekt åldersbestämning hade kunnat göras (se mer om konsekvenser av förslaget nedan). Det

176

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

måste dock finnas regler för hur komponenter ska värderas som inte kan åldersbestämmas. Att införa ett komponentgolv är därmed i princip en förutsättning för att kunna administrera regleringen. Administrativa skäl talar för att även ett kapitalbasgolv bör införas. Genom att acceptera en värdering av elnätet motsvarande kapital- basgolvet kan nätföretagen undvika en betydande administrativ kostnad, som dessutom i många fall troligen skulle visa sig vara omotiverad då åldern för en stor del av nätet ändå måste uppskat- tas. Förutsatt att det finns nätföretag som väljer denna lösning bör detta i sin tur underlätta inspektionens administration kring ingångsvärderingen, då det blir en mindre mängd uppgifter att hantera. Det är också av stor vikt att osäkerheten kring frågor som t.ex. nätföretagens initiala kapitalbas minimeras. En modell där nätföretagen ska visa genomsnittsåldern för varje slag av kompo- nent skulle kunna leda till ett stort antal tvister mellan företagen och Energimarknadsinspektionen med följden att ingångsvärdet på kapitalbasen inte skulle bli slutligt bestämd förrän flera år efter det att den nya regleringen har börjat att tillämpas. Även av denna anledning är det därför en fördel med någon form av schablon- metod används vid uppskattningen av komponenternas ålder. Utredningen anser därför att det bör införas ett kapitalbasgolv vid ingångsvärderingen av elnätet.

Hur många företag som väljer att acceptera en ingångsvärdering som motsvarar kapitalbasgolvet, respektive väljer att lämna in upp- gifter för att få en högre värdering av sina elnät, beror i hög grad på vilken nivå på kapitalbasgolvet som fastställs. Ju lägre nivån på kapitalbasgolvet är, desto fler företag kommer att lämna in upp- gifter för att få en högre värdering av den ingående kapitalbasen än motsvarande golvet. Av administrativa skäl bör därmed kapitalbas- golvet inte sättas för lågt. Samtidigt är det viktigt att beakta kun- dernas intresse av låga nättariffer. Ju högre nivån på kapitalbas- golvet är, desto större intäkter, och därmed nättariffer, kan nät- företagen ta ut från kunderna.

Det finns mycket begränsad information om hur gamla elnäten i Sverige är. Fortum har till utredningen redovisat siffror som visar på att företagets svenska nät i genomsnitt är drygt 20 år gamla. Åldern på företagets nät i Norge och Finland är ungefär densamma. Sifforna avser nätens genomsnittsålder i respektive land och det finns därmed redovisningsområden som har yngre respektive äldre nät. Fortum har till utredningen uppgett att genomsnittsåldern på de svenska näten kommer att sjunka de närmaste åren eftersom

177

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

stora nyinvesteringar planeras. Även om Fortum har lagt ned mycket arbete för att ta fram korrekta uppgifter har företaget enligt uppgift varit tvungen att uppskatta stora delar av nätets ålder. Siffror från andra företag har inte gått att få fram. Det är därmed svårt för utredningen att med någon större precision bedöma elnätens genomsnittsålder.

Utbyggnaden av elnätet har emellertid skett successivt under en lång tid och det finns därför anledning att anta att näten i en inte obetydlig omfattning redan är avskrivna. Å andra sidan har bestämmelserna i ellagen om avbrottsersättning och de minimikrav på leveranssäkerhet som träder ikraft den 1 januari 2011 fått till följd att nätföretagen påbörjat respektive planerar för stora nyinve- steringar i elnäten de närmaste åren. Mot bakgrund av ovanstående, samt det faktum att kundernas intresse av låga nättariffer särskilt bör beaktas, anser utredningen att kapitalbasgolvet bör kunna sät- tas till 50 procent av nuanskaffningsvärdet. Utredningen vill betona att bristen på tillgänglig data över elnätens ålder innebär att den föreslagna nivån på kapitalbasgolvet snarare ska betraktas som ett rimligt antagande om elnätens genomsnittsålder än en väl under- byggd siffra.

När det gäller nivån på komponentgolvet anser utredningen att detta golv bör ligga betydligt lägre jämfört med nivån på kapital- basgolvet. Anledningen är att ju högre nivån på komponentgolvet är, desto mindre incitament skapas för de nätföretag som vill ha en högre värdering än kapitalbasgolvet att göra sitt yttersta för att ta reda på den genomsnittliga åldern för varje komponentslag. Utred- ningen anser därför att 20 procent kan vara en rimlig nivå på kom- ponentgolvet. Energimarknadsinspektionen bör bemyndigas att meddela föreskrifter om indelning av komponenter i olika kompo- nentslag.

I sammanfattning kan en tillämpning av det föreslagna kapital- basgolvet vid övergången till den nya regleringen med förhands- granskning initialt innebära en överskattning av många nätföretags anläggningskapital och därmed medföra en överkompensation av dessa företag. Anledningen är att de företag som väljer att använda kapitalbasgolvet i genomsnitt torde ha en äldre kapitalbas än de företag som väljer att specificera åldern på anläggningstillgångarna, alltså genomsnittligen äldre än de 20 år som motsvarar 50-procent- nivån. Det är dock också möjligt att vissa företag med ett yngre elnät ändå väljer att utnyttja golvet för att därmed minska det administrativa arbetet. Det finns inte något säkert underlag för att i

178

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

förväg bedöma effekten. Utredningens bedömning att en initial överkompensation av flera nätföretag är möjlig, men att denna effekt relativt snabbt kommer att bli mindre betydelsefull.

De företag som använder kapitalbasgolvet kommer över tiden att erhålla ett ”kapitalgap” till följd av att företagens anläggnings- kapital i sin helhet antas vara halvgammalt och därför skrivs av enhetligt under en tjugoårsperiod. Nätföretagens kapitalkostnads- ersättning blir då realt avtagande under de första tjugo åren, samti- digt som de också genom nyinvesteringar bygger upp nytt kapital. Med en jämn investeringstakt kommer den samlade kapitalbasen att börja växa först efter de inledande tjugo åren. Denna effekt torde bli märkbar men bedöms vara av mindre betydelse (se figur nedan).

Åldersjusterat nuanskaffningsvärde med schablon

	1200
			"Gamla" anläggningar - schablon
	1000		Nyinv. ej avsk
			Ack avsk nyinv
			Kap bas
	800
Kapitalbas	600
Kapitalbas
	400
	200
	0
	1	3	5	7	9	11	13	15	17	19	21	23	25	27	29	31	33	35	37	39
											År

En effekt av utredningens förslag om nya principer för kapital- kostnadsberäkning bör nämnas i detta sammanhang. Följden av uppräkningen av elnätet till nuanskaffningsvärdet och en därpå följande ålderjustering blir att nätföretagen överkompenseras efter- som kompensation för inflation redan ges i den nominella räntan.TPF4FPT Denna effekt kan förstärka den ovan redan nämnda möjligheten till initial överkompensation av nätföretag. En möjlighet att åtgärda

4TP PT Denna fråga behandlas närmare i bilaga 4.

179

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

detta är att försöka återskapa en kapitalbas som ligger så nära det värde som en korrekt bokföring hade resulterat i. Genom att elimi- nera inflationspåverkan skulle samtliga nätföretag, oavsett historik, bli jämställda vid en och samma tidpunkt med befintligt nät men värderade till standardkostnad och justerade med avseende på ålder. Möjligheten för nätföretagen att överdebitera sina kunder skulle därmed minska. Nackdelen med en inflationseliminering är dock att detta i hög utsträckning är en teoretisk beräkning. Många fakto- rer är okända och andra kan inte beaktas, vilket kan medföra att flera nätföretag riskerar att få en för låg kapitalbas. Med hänsyn främst till denna osäkerhet om hur en inflationseliminering slår för det enskilda företaget anser utredningen att det vid byte av en regleringsmodell är acceptabelt med en viss felmarginal i det inle- dande skedet och att någon inflationseliminering inte bör göras vid beräkningen av den initiala kapitalbasen.

Det är också så att nätföretagen historiskt har tillämpat olika metoder för beräkning av kapitalkostnaderna vilket kan antas ha påverkat tarifferna (se bilaga 4). Det är mycket svårt att ange effekten av att en annan princip tillämpas vid beräkningen av det reglermässiga kapitalbasgolvet. En övergång till nya beräknings- principer torde kunna leda till att vissa företag erhåller en över- kompensation medan andra företag erhåller en lägre ersättning än förväntat för sina investeringar.

Det finns således flera osäkerheter i samband med byte av prin- ciper för kapitalkostnadsberäkning och tillämpning av ett generellt kapitalbasgolv som skulle kunna innebära en möjlighet för vissa nätföretag att överdebitera kunderna under de första tillsyns- perioderna. Det är inte möjligt att kvantifiera denna risk för över- debitering, men det är utredningens bedömning att den kommer att vara begränsad och relativt snabbt övergående. Den nya regleringen som utredningen föreslår syftar till en långsiktigt över- blickbara och stabila nättariffer, men vid bytet till denna nya reglering går det inte att undvika vissa tillfälliga negativa effekter.

180

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

Beräkning av ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde i praktiken

Den administrativa processen kring värderingen av den initiala kapitalbasen och beräkningen av ett åldersjusterat nuanskaffnings- värde av elnätet innehåller flera steg.

Steg 1 är att Energimarknadsinspektionen utfärdar föreskrifter om vilka uppgifter som nätföretagen måste lämna in för att ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde ska kunna beräknas och hur el- nätet ska delas in i komponenter och komponentslag. När det gäller själva åldersbestämningen föreligger inger bemyndigande. Inspektionen har dock möjlighet att lämna allmänna råd i denna del.

I steg 2 rapporterar företagen in de uppgifter som krävs för att beräkna ett åldersjusterat nuanskaffningsvärde. Oavsett om företa- gen vid värderingen av elnätet väljer att tillämpa kapitalbasgolvet eller komponentgolvet ska uppgifter om samtliga tillgångar redovi- sas till inspektionen. De företag som väljer att tillämpa kompo- nentgolvet ska därtill ge in uppgifter om de olika komponent- slagens genomsnittliga ålder. Som angetts ovan ska den ovan beskrivna schablonvärderingen endast tillämpas på komponenter i elnätet. Övriga tillgångar värderas enligt huvudregeln utifrån bok- fört värde. Inrapporteringen sker i enlighet med de föreskrifter som inspektionen har utfärdat. Inspektionen har enligt 12 kap. 1 § ellagen rätt att på begäran få de upplysningar och ta del av de hand- lingar som behövs för tillsynen. Om ett företag vägrar att lämna uppgifter kan inspektionen med stöd av denna paragraf begära in dessa uppgifter. En sådan begäran får förenas med vite.

Steg 3 omfattar en verifiering av de uppgifter som företagen har lämnat in. Ansvaret för att verifiera uppgifterna ligger inom ramen för inspektionens tillsynsarbete. Förutom en övergripande bedöm- ning av rimligheten i de uppgifter som företagen lämnar in kan en verifiering även ske genom exempelvis revisioner eller stickprovs- kontroller av inlämnade uppgifter.

Därefter beräknas i steg 4 det åldersjusterade nuanskaffnings- värdet på nätet och värdet på övriga tillgångar. I nedanstående avsnitt lämnar utredningen förslag till hur utredningen anser att nuanskaffningsvärdet för nätet bör beräknas.

181

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

Standardkostnader

Beräkningen av nuanskaffningsvärdet utgår ifrån vad det kostar att bygga ett helt nytt nät till dagens priser. Utredningen föreslår att prissättningen av de investeringar som tillsammans utgör elnätet ska baseras på standardkostnader. Med standardkostnader bör av- ses genomsnittskostnaden för att investera i likartade tillgångar under liknande objektiva förutsättningar.

Genom att använda standardkostnader skapas enhetliga och gemensamma regler för hur de kapitalkostnader som uppstår till följd av en viss typ av investering ska beräknas. Standardkostnaderna kan därmed bidra till att främja nätföretagens produktivitets- och effektivitetsutveckling. Standardkostnaderna utgör därmed ett viktigt element i den prestationsbaserade regleringen av nätföretagens samlade intäkter som tillämpas i Sverige. Om standardkostnader används blir det också enklare ur reglersynpunkt att jämföra hur olika företags investeringar har bedömts, jämfört med om bedömningen utgår ifrån företagets egna kostnader, alternativt en måttstock baserad på flera företags kostnader. Detta leder i sin tur till en hög transparens i skälighetsbedömningen.

Eftersom standardkostnader inte är företagsspecifika kommer sannolikt en bedömning av nätföretagens investeringskostnader på detta sätt att innebära att företag för vissa investeringar blir över- kompenserade, medan de för andra blir underkompenserade. Detta blir en naturlig följd av att använda standardkostnader. En stan- dardkostnad ska dock sättas så att den motsvarar det genomsnitt- liga värdet för vad investeringskostnaden i normalfallet uppgår till.

Standardkostnader kan tas fram på olika sätt. Ett sätt är att utgå ifrån de kostnader som branschen själva tar fram i den s.k. EBR- katalogen (katalogen är dock endast tillämplig för material och arbete på lokal- och regionnäten). För att bibehålla insyn och kon- troll över hur branschen prissätter olika komponenter kan inspek- tionen i framtiden på ett aktivt sätt medverka vid framtagandet av EBR-katalogen. Ett annat sätt att beräkna standardkostnaderna på kan vara att inspektionen själv, eller med hjälp av utomstående konsulter, beräknar kostnaderna för att genomföra de investerings- alternativ som anges. Standardkostnader kan även tas fram genom att jämföra investeringskostnader i Sverige och andra länder för motsvarande investering som sker under liknande förhållanden. Ytterligare ett alternativ är att låta standardkostnaderna utgöras av upphandlade kostnader för olika investeringar. Att ta fram standard-

182

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

kostnader kommer att vara ett resurskrävande arbete för inspektionen såväl inför den initiala värderingen som för den därefter löpande uppdateringen av kostnaderna (angående konsekvenser för inspektionen, se kap. 7).

Vid utformningen av standardkostnader för olika investerings- alternativ kommer ett antal praktiska frågor att behöva hanteras. En sådan fråga är på vilken detaljnivå som standardkostnader ska tas fram. En annan fråga är hur många kategorier av standard- kostnader som ska finnas för en viss typ av investering. Utredning- ens uppfattning i denna fråga är att det vid utformningen av stan- dardkostnader för olika investeringsalternativ bör tas hänsyn till att kostnaderna för att genomföra en viss typ av investering skiljer sig åt beroende på vilka objektiva förutsättningar som ligger till grund för investeringen. Exempelvis bör standardkostnaderna variera beroende på om investeringen sker i lokal-, region- eller stamnätet samt utifrån vilka topografiska förutsättningar som gäller där inve- steringen genomförs. Exempelvis är det i regel dyrare att genom- föra investeringar i tätort, i kustlandskap eller i bergig terräng jämfört med investeringar som genomförs i mindre kuperade områden på landsbygden. Därmed kommer standardkostnaderna för en viss typ av investering i praktiken att bestå av en eller flera kategorier, beroende på vilka objektiva förutsättningar som ligger till grund för investeringen.

Standardkostnader är inte alltid möjligt eller lämpligt att till- lämpa vid värderingen av en investering, eller för alla typer av till- gångar som krävs för att bedriva nätverksamhet. Exempelvis lämpar sig standardkostnader bäst när det gäller att prissätta material och komponenter i elnätet. Inspektionen bör också ha möjlighet att frångå standardkostnaderna om det föreligger särskilda skäl. Sådana särskilda skäl skulle, utöver vad som nämnts ovan, också kunna vara att en investering har medfört betydligt högre kostnader än vad standardkostnaderna normalt ger ersättning för. Sådana situa- tioner kan uppstå vid investeringar i t.ex. städer och i skärgårds- miljö, där förutsättningarna för att bygga ledningar och transfor- matorstationer är annorlunda jämfört med om de sker under mer ”normala” förhållanden. I sådana fall skulle exempelvis upphand- lade kostnader för olika investeringar kunna användas i stället för standardkostnader.

183

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

5.3.6Utveckling av kapitalbasen i tiden

Förslag: Inför en ny tillsynsperiod ska planerade investeringar läggas till kapitalbasen och avskrivningar dras ifrån. Investering- arna ska motsvara genomsnittskostnaden för att på ett rationellt och effektivt sätt genomföra likartade investeringar under lik- nande objektiva förutsättningar.

Om det föreligger särskilda skäl får dock investeringen överstiga den genomsnittskostnad som anges i första stycket.

Investeringar som är uppenbart obehövliga för att upprätt- hålla ett säkert, tillförlitligt och effektivt ledningsnät ska inte tillföras kapitalbasen.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Energi- marknadsinspektionen ska bemyndigas att få meddela före- skrifter om

1.att investeringar upp till en bestämd nivå får överstiga den genomsnittskostnad som anges i första stycket, och

2.metoder för hur avskrivning av kapitalbasen ska beräknas.

Inledning

Utredningen har ovan lämnat förslag om hur beräkningen av nät- företagens initiala kapitalbaser ska ske, dvs. de värden på kapital- baserna som fastställs när tillsynen enligt de nya regelverket inleds. Den delvis schabloniserade metod för värdering av den initiala kapitalbasen som redogjorts för tidigare kommer att vara utgångs- punkten för framtida värderingar. Kapitalbasen måste dock justeras allt eftersom tiden lider. För det första måste värdet av nya inve- steringar tillföras kapitalbasen. Vidare måste kapitalbasen justeras för avskrivningar.

Investeringar

När det gäller justering av kapitalbasen med hänsyn till nya inve- steringar kan olika modeller användas. Man kan på samma sätt som i Finland godkänna nätföretagens investeringar i sin helhet. Detta kan göras antingen genom att acceptera den faktiska kostnaden eller genom att acceptera gjorda åtgärder och värdera dem efter schablon. Alternativt kan man tänka sig en modell där Energi-

184

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

marknadsinspektionen går in och prövar investeringen och dess kostnad som sådan.

En fördel med att utgå ifrån företagens uppgivna kostnader är att företagen därigenom ges full kostnadstäckning för sina plane- rade investeringar. Därmed begränsas också företagens risk för att genomföra investeringen. En nackdel är dock att det kan vara svårt för tillsynsmyndigheten att avgöra om investeringskostnaden är rimlig, t.ex. om den görs på ett kostnadseffektivt sätt, då ingen oberoende beräkning av investeringskostnaden genomförs. Detta innebär också att tillsynsmyndighetens möjligheter att påverka företagens kostnadsutveckling på längre sikt blir mycket begrän- sade. Visserligen kan myndigheten införa någon form av effektivi- seringskrav, men frågan är om detta verkligen i realiteten leder till en effektivisering av investeringsbeteendet. Genom att höja den totala kostnadsnivån har företagen möjlighet att ”neutralisera” kra- vet på effektivisering så att nettoeffekten blir noll. Att utgå ifrån företagens egna kostnader vid bedömningen av investerings- kostnaderna riskerar därmed i förlängningen att leda till en sämre utveckling av nätföretagens kostnadseffektivitet än vad som annars hade varit fallet. En risk finns även att företagen överinvesterar då företagen vet att de alltid kommer att få täckning för sina kostna- der och att detta är ett sätt att höja kapitalbasen. Detta leder ju i sin tur till högre avkastning.

Det bör dock noteras att nätföretag, såväl privata som offent- liga, utgör s.k. upphandlande enheter enligt lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU). Av lagen följer att nätföretagens upphandlingar av olika tjänster, t.ex. i samband med investeringar, måste gå ut i ett anbud till ett skäligt antal leverantörer och att det anbud som har lägst pris eller som är mest ekonomiskt fördelaktigt ska antas. Vid bedömningen av vad som är mest ekonomiskt för- delaktigt ska hänsyn tas till samtliga omständigheter, t.ex. pris, leveranstid, driftskostnader, kvalitet, service, miljöpåverkan m.m. Nätföretagen är således skyldiga att följa bestämmelserna i LOU och denna lag är ett viktigt instrument för ökad effektivisering av nätföretagens verksamhet. LOU bidrar emellertid inte till effektivi- sering i alla situationer. T.ex. utförs investeringar i vissa fall av nätföretagen själva och hamnar därmed utanför LOU:s tillämp- ningsområde. Enligt utredningens mening bör därför också bestämmelser införas i ellagen för att tillförsäkra effektiva och rationellt genomförda investeringar.

185

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

Svårigheten med att bedöma rimligheten i en kostnad då man utgår från företagens faktiska kostnader kan till viss del motverkas genom att effektiviteten för det enskilda företaget jämförs med andra företag och dessa företags kostnader för att genomföra lik- nande investeringar. På så sätt kan en något mer oberoende mått- stock (benchmark) räknas fram än om företagets egna kostnader ensamt får fullt genomslag när kostnaderna ska bedömas. Genom att jämföra företagens kostnader skapas en ökad kostnads- medvetenhet hos nätföretagen, vilket i sin tur bör främja en kost- nadseffektivisering. Även i detta fall är det dock företagens faktiska kostnadsutveckling som i grund och botten styr effektivitets- kravets utformning. Då ingen helt oberoende bedömning av före- tagens investeringskostnader görs har tillsynsmyndigheten även i detta fall begränsade möjligheter att avgöra om nivån på mått- stocken totalt sett är rimlig. Ett problem med att använda sådana måttstockar är också att det kan vara svårt ur administrativ och praktisk synvinkel att beräkna dem. För att kunna göra detta krävs det att företagens investeringar som ska jämföras sorteras och grupperas på ett sådant sätt att dessa blir rättvisa och jämförbara. Det underlag som ska hanteras riskerar därmed att bli mycket omfattande.

Med hänsyn till vad som ovan sagts anser utredningen att det inte är lämpligt att fullt ut och utan kontroll godkänna nätföre- tagens kostnader för investeringar vid fastställande av kapitalbasen. För att inte onödigt öka Energimarknadsinspektionens arbetsbörda bör dock rimliga kostnader för investeringar kunna accepteras utan en formell prövning av inspektionen. Enligt utredningens mening skulle en lämplig avvägning kunna åstadkommas genom att nätfö- retagen inledningsvis tillåts att investera med ett belopp som anknyter till den årliga avskrivningen på kapitalbasen. Anledningen till detta är främst att investeringar som uppgår till denna nivå är nödvändiga för att kapitalbasen ska hållas intakt över tiden. Ett nätföretags kostnader för investeringar bör därför kunna accepteras i sin helhet om kostnaderna inte överstiger den årliga avskrivning som fastslagits av inspektionen. Även kostnader för investeringar som något överstiger detta belopp bör accepteras eftersom inspek- tionen endast ska behöva koncentrera sina resurser på de företag som planerar större investeringar. Vidare måste inspektionen även ta hänsyn till inflationen och den kostnadsutveckling som sker i branschen. En investering i dag är ju dyrare än en motsvarande investering som gjordes för tjugo år sedan. Att endast beräkna

186

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

reinvesteringar enligt gällande avskrivningsplan skulle därmed ge en missvisande bild. Den nivå som inspektionen sätter för kostnader för investeringar som med automatik godkänns kan eventuellt på sikt sänkas då tillsynsmodellen har blivit inarbetad och inspektio- nen får mer tid över för en mer noggrann granskning av företagens investeringar. Nivån kan dock inte ändras under en tillsynsperiod utan detta får i sådant fall ske inför en ny period. I ellagen bör därför införas ett bemyndigande för regeringen eller inspektionen att meddela föreskrifter som innebär att inspektionen ska ha möj- lighet att bestämma att kostnader upp till en fastställd nivå får till- föras kapitalbasen utan att dessa granskas närmare av inspektionen. Efter tillsynsperiodens slut ska dock nätföretagen redovisa samtliga gjorda investeringar till inspektionen (se mer om detta nedan).

Den ovan föreslagna modellen innebär att nätföretagen innan en ny tillsynsperiod börjar till Energimarknadsinspektionen måste anmäla de investeringar de avser att göra under perioden. Eftersom kostnaderna för de investeringar som ligger under den av inspek- tionen fastställda nivån godkänns med automatik behöver endast kostnader för de investeringar som ligger över nivån specificeras. Om ett nätföretag inte avser att investera upp till den fastställda nivån räcker det därmed att företaget till inspektionen anger den kostnad företaget avser att investera för. De investeringar som lig- ger över den fastställda nivån bedöms och kostnadssätts av inspek- tionen.

För att ge incitament till att effektivisera kostnaderna när det gäller investeringar i elnätet bör de kostnader för investeringar som ligger över den ovan föreslagna av Energimarknadsinspektionen fastställda nivån beräknas utifrån standardkostnader. Med stan- dardkostnader bör i förevarande fall avses genomsnittskostnaden för att på ett rationellt och effektivt sätt utföra en likartad inve- stering under liknande objektiva förutsättningar. Ytterligare förde- lar med att använda standardkostnader är att det är en förhållande- vis enkel metod att tillämpa. Eftersom standardkostnaderna är helt frikopplade från företagets egna kostnader sker det en oberoende bedömning av företagens investeringskostnader. Det bör också bli lättare att jämföra hur olika företags investeringar har bedömts, jämfört med om bedömningen baseras enbart på företagets egna kostnader, alternativt en måttstock baserad på flera företags kost- nader. Detta leder i sin tur till en hög transparens i skälighets- bedömningen. Genom att bestämma nivån på de standardkostnader

187

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

som ska användas får inspektionen också till viss del möjlighet att påverka nätföretagens kostnadsutveckling över tiden.

En nackdel med att använda standardkostnader är att dessa ris- kerar att inte i samtliga fall beakta nätföretagens faktiska kostnader. På kort sikt kan detta hämma nätföretagens investeringstakt. På längre sikt bör dock även nätföretagen, liksom övriga företag, ha möjlighet att påverka sin egen kostnadsnivå, t.ex. genom att effek- tivisera verksamheten.

Att använda standardkostnader behöver dock inte vara lämpligt för alla typer av tillgångar som krävs för att bedriva nätverksamhet. Standardkostnader lämpar sig bäst när det gäller material och kom- ponenter i elnätet. För andra typer av tillgångar, t.ex. tillgångar av mindre värde eller tillgångar som är svåra att kostnadssätta med hjälp av standardkostnader, kan det vara mer ändamålsenligt att acceptera nätföretagens faktiska kostnader.

Den metod att använda standardkostnader som beskrivits i av- snitt 5.3.5 lämpar sig väl då det är fråga om planerade investering där nätföretag har haft god tid på sig att antingen upphandla arbete eller material eller tänker använda sig av företagets egen arbetskraft. Standardkostnader lämpar sig dock sämre då investeringar på grund av t.ex. oväder eller olyckor kräver snabba insatser för att reparera och byta ut skadade anläggningar. Kostnaderna för dessa invester- ingar kan bli betydligt mycket dyrare än om investeringar gjorts i planerad takt. Det är i ett sådant fall inte rimligt att använda sig av på förväg fastställda standardkostnader. Om det föreligger sådana särskilda skäl bör därför kostnader utöver de fastställda standard- kostnaderna kunna accepteras. Ovan har i avsnittet om tillämp- ningen av standardkostnader vid fastställandet av nuanskaffnings- värdet angetts ytterligare skäl för att frångå standardkostnaderna, t.ex. investeringar i städer och skärgård. Dessa undantag bör även tillämpas vid fortlöpande investeringar.

En fråga som måste hanteras av Energimarknadsinspektionen vid utformningen av standardkostnader är på vilket sätt standard- kostnaderna ska ta hänsyn till realprisutvecklingen för material och arbete. Om standardkostnaderna uppdateras löpande, t.ex. inför varje ny tillsynsperiod, kommer dessa att avspegla realpris- utvecklingen. Om standardkostnaderna fastställs utifrån ett basår så bör realprisutvecklingen tas hand om genom att standardkostna- derna indexeras till den allmänna prisutvecklingen och förändringar i de reala priserna på material och arbete.

188

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

Den ovan föreslagna modellen om att ett nätföretag med auto- matik ska få kostnader för investeringar upp till en viss nivå kan få till följd att företagen ”lägger” de kostnader som är tveksamma inom intervallet med automatiskt godkända kostnader och inve- steringar vars kostnader överensstämmer med standardkostnaderna utanför intervallet. Om företagen inte investerar effektivt inom det intervall som med automatik accepteras av inspektionen finns dock en risk på längre sikt att företagens elnät kvalitetsmässigt försämras vilket i sin tur får effekt vid fastställande av intäktsramen. Även företagets kostnader för drift och underhåll kan komma att öka.

Investeringarna och värdet på investeringar som tillförs kapital- basen genom fastställelsebeslutet bör inte vara oåterkalleliga. Ett företag kan t.ex. på grund av att antalet nyanslutningar varit större än beräknat ha varit tvungen att investera utöver det som anmälts i förväg. Investeringarna kan även av olika anledningar ha fördröjts. Det normala torde dock vara att nätföretagen har en ganska bra bild över sina investeringar för en lång period framåt i tiden. Inför avstämningsbeslutet efter tillsynsperioden kommer nätföretagen att till Energimarknadsinspektionen anmäla de investeringar som faktiskt utförts under perioden, dvs. både en beskrivning av själva investeringarna och kostnaderna härför. Inspektionen kostnads- sätter därefter de investeringar som inte tidigare har prövats och justerar kapitalbasen därefter.

I den ovan skisserade modellen finns ingen möjlighet för Ener- gimarknadsinspektionen att komma med en invändning mot en investering som sådan utan endast mot kostnaden för denna. Detta är en brist då det kan uppkomma en situation där ett nätföretag har genomfört en investering på ett sådant sätt som alldeles uppenbart inte hade varit nödvändigt. Detta skulle då drabba nätföretagets kunder negativt genom att de får betala högre avgifter än vad som kan anses skäligt. Å andra sidan är de enskilda företagen som med sin kunskap om företagens specifika förhållanden som är bäst läm- pade att fatta beslut om investeringar. Det är dock enligt utred- ningen mening nödvändigt att införa någon form av bestämmelse som ger inspektionen möjlighet att hindra att onödiga investeringar tillförs kapitalbasen. Bestämmelsen bör vara en undantagsregel och inspektionen ska således i normalfallet inte behöva ingripa i plane- rade investeringar som sådana. Utredningen anser därför att inve- steringar som är uppenbart obehövliga för att upprätthålla ett säkert, tillförlitligt och effektivt ledningsnät inte ska tillföras kapi- talbasen. Ett sådant förslag ger inspektionen en viss överblick och

189

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

kontroll över kostnaderna för större investeringar. Det bör åter påpekas att denna bestämmelse gäller investeringen som sådan och inte kostnaden. Således ska en uppenbart obehövlig investering inte tillföras kapitalbasen trots att den i och för sig gjorts till gällande standardkostnader.

En fråga som har uppkommit inom utredningen är om kapital- basen bör indexuppräknas inför varje ny tillsynsperiod. Med en sådan lösning ges kompensation för inflation redan i beräkningen av kapitalbasen. En sådan modell skulle dock kräva att en real ränta används vid beräkningen av nätföretagens kapitalkostnader. Efter- som utredningen nedan föreslår att en nominell linjär metod används vid beräkning av kapitalkostnaderna bör en indexering av kapitalbasen inte göras.

Särskilt om nätföretagens kostnader för anslutningar

I avsnitt 4.2.1 framgår det av utredningens förslag att Energi- marknadsinspektionen i förväg ska fastställa ramen för de samlade intäkter nätföretagen får ta ut från sina kunder i form av nättariffer under en tillsynsperiod. I denna intäktsram ingår även de beräk- nade, framtida intäkterna från anslutningsavgifterna. Således god- känns anslutningsavgifterna i förväg genom att de inkluderas i den intäktsram som inspektionen fastställer innan avgifterna träder i kraft.

En fråga är dock vilken metod som ska användas för att beräkna den del av intäktsramen som utgörs av anslutningsavgifterna. Ett alternativ är att en anslutning betraktas som vilken annan invester- ing som helst, och att den därmed prissätts utifrån nätföretagens faktiska kostnader eller standardkostnader i enlighet med förslaget ovan om hur investeringar ska hanteras. Ett annat alternativ är att låta de specifika anslutningsavgifterna ligga till grund för beräk- ningen av intäktsramen.

Om anslutningen betraktas som en investering garanteras före- tagen en kostnadstäckning för anslutningen, som är helt oberoende av vilken metod som används för att fastställa anslutningsavgifterna gentemot kunderna. Antalet anslutningar, samt vilken metod som används för att fastställa de kundspecifika anslutningsavgifterna, avgör dock hur stora nätföretagens faktiska intäkter i praktiken blir från anslutningsavgifterna. De faktiska intäkterna från anslutnings- avgifterna kan därmed såväl understiga som överstiga den kost-

190

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

nadstäckning som nätföretagen får genom intäktsramen för att genomföra anslutningen.

Om de faktiska intäkterna från anslutningsavgifterna gentemot kund understiger den kostnadstäckning som nätföretagen får för anslutningen innebär detta att överföringskunderna är med och betalar (subventionerar) tillkommande anslutningar. Det motsatta förhållandet gäller om de faktiska intäkterna från anslutnings- avgifterna överstiger kostnadstäckningen. De intäkter som nät- företaget totalt sett får ta in från sina kunder bestäms dock av intäktsramen. Den metod som används för att fastställa de kund- specifika anslutningsavgifterna får därmed ingen betydelse för hur stora intäkter som nätföretaget totalt sett får ta ut från kunderna, eller vilken kostnadstäckning som ges för anslutningen, utan endast hur kostnaderna för anslutningarna fördelas mellan överförings- respektive anslutningskunderna. Därmed uppnås en flexibilitet i fördelningen av anslutningskostnaderna mellan de olika kund- kollektiven.

Om det är de kundspecifika anslutningsavgifterna som ingår i intäktsramen kommer intäkterna från överförings- och anslut- ningsavgifterna att beräknas var för sig. Därmed uppnås inte samma flexibilitet när det gäller hur kostnaderna för anslutningarna kan fördelas mellan överförings- respektive anslutningskunder. Detta ställer i sin tur större krav på att de kundspecifika anslut- ningsavgifterna utformas så att de i genomsnitt och för varje redo- visningsområde ger nätföretagen kostnadstäckning för de anslut- ningar som utförs. I annat fall finns det risk för att nätföretag blir systematiskt över- eller underkompenserade i förhållande till vad det kostar att ansluta kunder.

Ett praktiskt problem med att låta anslutningarna hanteras som investeringar är att anslutningskostnaden, och därmed den del av intäktsramen som utgörs av anslutningsavgifterna, kommer att periodiseras över avskrivningstidens längd. Ur reglermässig syn- vinkel kommer alltså intäkterna från anslutningsavgifterna att för- delas under en längre period. I praktiken kommer dock nätföre- tagen att få intäkterna från anslutningsavgifterna som en klump- summa när anslutningen är genomförd (se nedan om periodisering av anslutningsintäkter i avsnitt 5.3.8 under rubriken Intäkter under tillsynsperioden).

Enligt utredningens uppfattning talar övervägande skäl för att anslutningar ska betraktas som en investering. Detta innebär att nätföretagens investeringskostnad för att utföra anslutningar

191

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

beräknas på samma sätt som för övriga investeringar. Anslutningar innebär en utbyggnad av elnätet. Därmed bör anslutningar också hanteras och prissättas som övriga investeringar i elnätet. Det kan tilläggas att det är på detta sätt som anslutningar principiellt hante- ras med nuvarande regleringsmetod (nätnyttomodellen). Ett annat skäl som talar för att hantera anslutningar som övriga investeringar är att det ur reglersynpunkt görs en åtskillnad mellan hur kostna- derna för att bedriva nätverksamhet beräknas (intäktsramen), respektive hur dessa kostnader fördelas mellan olika kundkatego- rier i form av överförings- och anslutningsavgifter. En fördel med att göra denna åtskillnad är att om ett domstolsavgörande i fram- tiden skulle ändra på en fastställd anslutningsavgift leder detta inte per automatik till att hela intäktsramen omprövas, utan endast till en ändring i hur uttaget av nättariffer fördelas mellan olika kund- kategorier. På så sätt får inte domstolsavgöranden i ett enskilt fall någon direkt effekt på den i förväg fastställda intäktsramen. Detta skapar en ökad förutsägbarhet och stabilitet kring vilka intäkter som nätföretagen har rätt att ta ut från kunderna.

Avskrivningar

Avskrivningstid

Som ovan angetts ska den reglermässiga kapitalbasen även justeras nedåt på grund av avskrivningar på elnätet och övriga tillgångar. Hur väl en reglermetod styr från ett samhällsekonomiskt perspek- tiv är till stor del beroende av hur väl avvägd avskrivningstiden är för olika komponenter. Det är önskvärt och angeläget ur ett regler- perspektiv att sätta avskrivningstiden, dvs. den ekonomiska livs- längden, så nära den tekniska livslängden som möjligt utan att den ekonomiska livslängden överskattas.TPF5FPT Då olika komponenter har olika teknisk livslängd är det vidare nödvändigt att differentiera olika typer av komponenters avskrivningstid i regleringen.

Om man sätter en felaktig avskrivningstid på en komponent kan detta få vissa negativa följder. En för kort satt avskrivningstid kan t.ex. bli för investeringsdrivande eftersom avskrivna anläggningar inte genererar någon intäkt. Väl fungerade anläggningar riskeras då att bytas ut i förtid vilket inte är samhällsekonomiskt effektivt.

5TP PT Med ekonomisk livslängd avses den tid en anläggning finns kvar i bokföringen och under den tid man fortfarande gör avskrivningar på den. Med teknisk livslängd avses den tid under vilket anläggningen uppfyller avsedd funktion med normalt underhåll.

192

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

När det gäller avskrivningstiden på företagens tillgångar har ut- redningen övervägt två alternativa möjligheter. Den ena möjlighe- ten är att Energimarknadsinspektionen i föreskrifter på förhand bestämmer en fast avskrivningstid för de olika komponenterna, t.ex. som i dag 40 år på ledningar och 18 år på elmätare. Den andra möjligheten är att inspektionen på förhand bestämmer ett avskriv- ningsintervall för varje komponent. Företagen får därefter själva välja den avskrivningstid som passar det enskilda företaget bäst. Fördelen med det senare alternativet är att företagen får en viss valmöjlighet att bestämma avskrivningstakten med hänsyn till t.ex. var de ligger i en investeringscykel. Avskrivningstiden kan även variera mellan landsbygds- och stadsnät och riskbedömningen kan därmed skjutas över till nätföretagen. När ett företag väl valt en avskrivningstid för en komponent bör dock denna inte kunna änd- ras om inte särskilda skäl föreligger. Sådana skäl skulle t.ex. vara ny lagstiftning som tvingar företagen att i förtid byta ut vissa kompo- nenter. Inspektionen har till utredningen uppgett att fasta avskriv- ningstider från inspektionens synvinkel är att föredra. Anledningen till detta är att jämförelser mellan nätföretagen blir enklare och sannolikt även mera rättvisande. Att använda avskrivningsintervall gör, enligt inspektionen, att jämförelser med hjälp av t.ex. nyckel- tal, benchmarking och DEA-metoder blir mera komplexa. Företag med olika ålder på sina elnät kan i sådana jämförelser få olika resultat trots att de i grunden har likartade nät. Om avskrivnings- intervall är möjligt påverkar nätföretagens valda intervaller flera resursvariabler i en jämförelseanalys som bl.a. avser att mäta effek- tiviteten hos företagen. Det kan även uppstå problem vid t.ex. sammanslagningar av nätområden och förvärv av nätföretag. I Finland har man valt att använda modellen med avskrivnings- intervall men enligt uppgift från Energimarknadsverket i Finland har övervägande delen av företagen valt en så lång avskrivningstid som möjligt, dvs. man har i få fall utnyttjat möjligheten att variera avskrivningstiden.

Med hänsyn främst till Energimarknadsinspektionens farhågor om att ett system med avskrivningsintervall kan komma att för- svåra inspektionens arbete med att ta fram olika jämförelse- och effektivitetsanalyser anser utredningen att det inte är lämpligt att i lag ange att en metod med avskrivningsintervall ska tillämpas. I stället bör regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, inspektionen bemyndigas att meddela närmare föreskrifter om principer för avskrivningar i nätverksamheten. Detta innebär att

193

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

inspektionen kommer att ha möjlighet att inledningsvis utforma en modell med fasta avskrivningstider men också att inspektionen kommer att ha möjlighet att om de så finner det lämpligt övergå till en modell med avskrivningsintervall eller t.ex. föreskriva att fasta avskrivningsintervall ska kunna frångås om det föreligger särskilda skäl.

En investering kan visa sig bli värdelös innan den har blivit fullt avskriven. Enligt utredningens mening bör en direktavskrivning då kunna ske om skälet till att investeringen blivit värdelös i huvudsak ligger utanför nätföretagets kontroll. Detta kan vara t.ex. vara fallet om det skett en olycka, en industrianläggning lagts ned, avfolkning skett inom ett område eller på grund att av nya lagbestämmelser införts, t.ex. nya bestämmelser för elmätare som gör att de gamla mätarna blivit värdelösa. Möjligheten till direktavskrivning bör framgå av Energimarknadsinspektionens föreskrifter.

Val av metod för kapitalkostnadsberäkning och avskrivning

Kapitalkostnad är kostnad för att använda kapital, såsom fysiskt kapital i form av t.ex. ledningar och stationer. Kostnaden utgörs av två delar, dels kostnad för förbrukning av tillgången (avskrivning), dels själva avkastningen på tillgången. I detta avsnitt kommer att diskuteras olika metoder för beräkning av kapitalkostnader och vilka konsekvenser detta kan få. I avsnitt 5.3.7 behandlas därefter frågan om hur en rimlig avkastning bör beräknas.

Ett krav på en metod för beräkning av kapitalkostnader är att den betraktas som kostnadsriktig, dvs. att värdet av en investerings samlade kapitalkostnader ska motsvara investeringsutgiften.TPF6FPT Det finns i huvudsak fyra modeller för beräkning av kapitalkostnader. Dessa metoder är nominell linjär, nominell annuitet, real linjär och nominell linjär. Samtliga dessa metoder uppfyller kravet på kost- nadsriktighet. Under en investerings livslängd ser dock förloppen olika ut avseende ränta och avskrivningar beroende på vilken metod man väljer.

Vid val av metod i anläggningstung verksamhet står valet nor- malt sett mellan den nominella linjära metoden och den reala annuitetsmetoden. De två övriga metoderna beaktas därför inte vidare.

6TP PT Tagesson, T: ”Redovisning och beräkning av kapitalkostnader i kommunala VA-verksamheter”, Working Paper Series, 2001:1, Department of Business Studies, Kristianstad University Collage.

194

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

En nominell linjär metod är sannolikt den oftast tillämpade metoden, både i den kommunala och privata sektorn. Metoden bygger på nominellt konstant avskrivningar av anskaffningsvärdet. På det oavskrivna restvärdet kommer därefter en nominell ränta att tillämpas. Avskrivningen beräknas som anskaffningsvärdet divide- rat med avskrivningstiden. En nominell linjär metod har flera för- delar. För det första är metoden relativt okomplicerad. Den är såle- des enkelt att relatera metoden till bokföringen eftersom den ofta bygger på samma grundläggande principer. Den nominella räntan är relativt sett enkel att härleda och går att relatera till eventuella marknadsnoteringar på räntemarknaden. Metoden har dock vissa nackdelar. Avskrivningar på anskaffningsvärdet och nominell ränta på oavskrivet restvärde ger realt sett höga kapitalkostnader i början av investeringens livslängden och snabbt fallande kapitalbas. Realt sett ger metoden således höga kapitalkostnader i början av inve- steringens livslängd och låga i slutet av livslängden.

Konstanta nominella avskrivningar signalerar därmed att inve- steringarna har fallande årlig effektivitet under livstiden och speci- ellt när de är nya. De flesta nätkomponenter har dock en relativt konstant effektivitet under livslängden med ett snabbare fall mot slutet. Avskrivningsmönstret i den nominellt linjära metoden och förbrukning av anläggningen har därmed ofta motsatta mönster. Den sammanlagda effektiviteten för en anläggning torde därför ha en relativt svag koppling till ålder. Det reala värdet faller dessutom snabbare vid ökad inflation vilket inte är kopplat till anläggningar- nas effektivitet. Effekten blir att intäktsramen successivt minskar under investeringens livstid eftersom avskrivningarna är nominellt konstanta och avkastningen faller. Intäktsramen faller därför med stigande ålder för enskilda nätföretag. Detta gäller även hela den svenska nätverksamheten eftersom det generellt sett är en mogen verksamhet. För kunderna spelar det ingen roll om anläggningarna är nya (höga kapitalkostnader) eller gamla (låga kapitalkostnader). En intäktsram som bygger på denna metod riskerar därför att inte reflektera underliggande ekonomiska realiteter.

Vid tillämpningen av en real annuitetsmetod multipliceras åter- anskaffningsvärdet med en annuitetsfaktor beräknad utifrån antagna värden på realränta och avskrivningstid. Återanskaffnings- värdet erhålles ofta genom en uppräkning av anskaffningsvärdet med den allmänna inflationen, t.ex. KPI, eller med en standard- kostnad. Kapitalkostnaderna fördelas så att de blir realt konstanta över tiden. Realt ger metoden konstanta kapitalkostnader samtidigt

195

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

som kapitalbasen minskar mindre i början och mer i slutet av inve- steringens livslängd. En fördel med denna metod är att den bättre återspeglar den faktiska förslitningen av elnätet. En nackdel med metoden är att den är komplex. Detta gäller särskilt när det finns behov av att analysera nominella värden, t.ex. vid effektivitets- analyser och vid metoder för att beräkna en rimlig avkastning. En omräkning kan då bli mycket komplicerad.

Vilken metod som används för att beräkna kapitalkostnaderna styr i sin tur delvis vilken ränteprincip som kan tillämpas för att beräkna avkastningen på insatt kapital. Utredningen anser – mot bakgrund av valet av att tillämpa ett åldersjusterat nuanskaffnings- värde – att det är naturligt att använda en nominellt linjär metod. Dessutom är en sådan modell förhållandevis enkel att tillämpa och förstå. Eftersom en genomgående tanke med utredningens förslag är att just åstadkomma en enkel och förutsägbar modell för bedömningen av skäligheten i nätföretagens intäkter kan det därför enligt utredningen vara lämpligt att en sådan modell väljs. Det kan dock inte uteslutas att en annan modell i ett senare skede anses mera lämplig. Med hänsyn till detta och till att frågan om avskriv- ningsmetod är av sådan teknisk karaktär att den inte lämpar sig att föra in i lagtext föreslår utredningen att regeringen och inspektio- nen precis som när det gäller avskrivningstiden bemyndigas att få meddela föreskrifter i denna del.

I Finland tillämpas ett system där Energimarknadsverket vid fastställande av intäktsramen accepterar kostnader för avskriv- ningar även för material som är fullt avskrivna. De ingår dock inte i kapitalbasen och genererar därmed inte någon avkastning. Syftet med regelverket är att ett företag ska ges incitament till att fortsätta använda material som fungerar tillfredsställande i stället för att er- sätta det mot nytt. Utredningens förslag om bemyndigande om metod för hur avskrivning ska beräknas ger regeringen respektive Energimarknadsinspektionen möjlighet att utforma liknande be- stämmelser om detta skulle anses vara lämpligt.

5.3.7Rimlig avkastning m.m.

Förslag: Ett nätföretag ska ha rätt till en rimlig avkastning på kapitalbasen. Avkastningen ska beräknas utifrån vedertagna ekonomiska metoder.

196

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

Avkastning är den andra delen i ett företags kapitalkostnad. Vid bedömningen av en rimlig avkastning bör man utgå från att avkast- ningen i nätverksamheten ska motsvara vad som kan bedömas vara normalt för konkurrensutsatt affärsverksamhet med motsvarande risknivå. Detta kan också uttryckas som den avkastning som fordras för att i konkurrens med alternativa placeringar med mot- svarande risk kunna attrahera kapital för investeringar i den aktuella nätverksamheten (jfr prop. 2001/02:56 s. 22). Vid bedömningen av vad som kan anses vara en likartad risknivå bör beaktas att nätfö- retagen verkar under delvis andra förutsättningar jämfört med företag inom andra branscher. Speciellt för nätföretagen är t.ex. anslutningsplikten, det mycket stabila kundunderlaget samt det faktum att företagens intäkter är reglerade av en statlig myndighet då de har monopol på sin verksamhet. En viktig faktor som ökar risken för ett nätföretag jämfört med andra företag är bestämmel- serna om avbrottsersättning i 10 kap. ellagen. Detta är en ersättning som under vissa förutsättningar ska betalas ut av nätföretagen vid längre elavbrott till kunderna oavsett om det uppkommit skada eller inte. Avbrottsersättningen kan uppgå till betydande belopp vid större avbrott (se mer om avbrottsersättning i avsnitt 5.3.9 under rubriken Reglerna om avbrottsersättning).

Det finns i princip två sätt för investerare att skjuta till kapital till ett företag, nämligen i form av lån eller eget kapital (risk- kapital). Förräntningskravet brukar kallas kalkylränta och bestäms bl.a. av den risk som förknippas med tillgången. Kalkylräntan utgör den del av kapitalkostnaden som avser dels ersättning för den avkastning som investerare kräver för att binda kapital till till- gången, dels den faktiska räntekostnaden för lånat kapital. En vedertagen metod för att beräkna kalkylräntan är den s.k. WACC- metoden (Weighted average cost of capital). En genomsnittlig kapitalkostnad kan beräknas genom att väga samman ägarnas bedömda avkastningskrav med låneräntan där andelen lån respek- tive eget kapital av det totala kapitalet används som vikter. Genom att använda WACC-metoden beaktas således avkastningskravet på både ägarnas kapital och lånat kapital. Ägarna och investerarna för- utsätts kräva en avkastning som motsvarar riskfri ränta plus en riskpremie, som är bransch- eller verksamhetsberoende eller speci- fik för ett särskilt företag. Genom att multiplicera kalkylräntan med kapitalbasen får man fram en rimlig avkastning som kommer att läggas till övriga kostnader vid fastställandet av en intäktsram.

197

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

WACC-metoden används redan i dag i Energimarknads- inspektionens nuvarande reglering av nättarifferna för att beräkna företagens kapitalkostnader. Metoden används även inom andra områden, t.ex. av Post- och telestyrelsen, och i andra länder, tex. Norge och Finland. Utredningen anser därför att det är lämpligt att även i en framtida tillsynsmodell använda denna metod för att beräkna en rimlig avkastning för företagen. Utredningens förslag hindrar dock inte inspektionen från att tillämpa en annan vederta- gen ekonomisk metod för beräkning av en rimlig avkastning. Det bör ligga på inspektionen att utarbeta de närmare förutsättningarna för en sådan beräkning. Som framgår av avsnittet ovan har utred- ningen bedömt det som lämpligt att en nominell linjär metod i nu- läget väljs för att beräkna kapitalkostnaderna.

5.3.8Löpande kostnader och intäkter i nätverksamheten

Förslag: Vid fastställande av intäktsramen ska som skäliga kost- nader för att bedriva nätverksamheten anses kostnader för en ändamålsenlig och effektiv drift av en nätverksamhet med lik- artade objektiva förutsättningar.

De kostnader som nätföretagen kan påverka bör efter even- tuella effektivitetsjusteringar ingå vid fastställandet av intäkts- ramen. Energimarknadsinspektionen bör för dessa kostnader utarbeta och tillämpa en eller flera effektivitetsmodeller eller kostnadsschabloner i syfte att främja en effektiv drift av nät- verksamheten. Sådana kostnader som nätföretagen inte kan på- verka bör accepteras i sin helhet.

De intäkter som ska kontrolleras mot intäktsramen är de intäkter som nätföretagen erhållit från nätverksamheten under tillsynsperioden.

Ett nätföretag ska få ansöka hos Energimarknads- inspektionen om att delar av intäkter från nätanslutningar under perioden ska tas med i intäktsredovisningen först för senare pe- rioder (periodisering). En ansökan om periodisering ska medges om intäkterna från anslutningar under perioden varit betydande i förhållande till de intäkter från anslutningar som koncessions- havaren normalt har i det aktuella redovisningsområdet. Mot- svarande ska gälla intäkter för att flytta befintliga ledningar.

198

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

Kostnader under tillsynsperioden

Det är endast skäliga kostnader för att driva nätverksamheten som bör accepteras vid fastställandet av en intäktsram. Man kan ut- trycka detta som att de kostnader som ska accepteras är sådana som krävs för en ändamålsenlig och effektiv drift av en nätverksamhet med likartade objektiva förutsättningar.

När det gäller löpande kostnader bör man skilja mellan kostna- der som företagen kan påverka, t.ex. drifts- och underhålls- kostnader, och kostnader som företagen inte kan påverka, t.ex. kostnader för överliggande nät och avgifter till Energimarknads- inspektionen m.m.TPF7FPT Var gränsen mellan de båda kostnadstyperna ska dras bör i normalfallet inte utgöra några större problem. Om det uppstår svårigheter får frågan i slutändan avgöras av rättspraxis.

De kostnader som företagen inte kan påverka bör accepteras i sin helhet. Detta ligger redan i begreppet ”skäliga kostnader” och ”kostnader för en ändamålsenlig och effektiv drift”. Enligt utred- ningens mening bör även – åtminstone inledningsvis – de faktiska kostnaderna för nätförluster accepteras i sin helhet även om voly- men av förlusten åtminstone på längre sikt till viss del går att på- verka. Lagstiftningen bör dock inte sätta hinder för en framtida effektivitetsgranskning när det gäller volymen av nätförluster. När det gäller kostnaden framgår av 3 kap. 16 § ellagen att el för att täcka nätförluster ska anskaffas på ett öppet, icke-diskriminerande och marknadsorienterat sätt. Det är därför enligt utredningen inte nödvändigt med någon ytterligare reglering när det gäller kostnader för anskaffning av elen.TPF8FPT

När det gäller de kostnader som går att påverka, t.ex. drifts- och underhållskostnader, kostnader för nätadministration m.m., kan dessa bestämmas av faktiska kostnader eller standardkostnader. För att skapa incitament för effektivisering av dessa kostnader kan antingen en s.k. effektiviseringskomponent tillämpas på de faktiska kostnaderna eller så används standardkostnader frikopplade från de faktiska kostnaderna.

Med drift och underhåll avses aktiviteter som hör samman med anläggningars skötsel. Driften syftar på löpande verksamhet för att

7TP PT Med kostnader för överliggande nät menas kostnader som nätföretaget har för transporttjänster i överliggande nät.

8TP PT Av 12 kap. ellagen följer att Energimarkandsinspektionen har tillsynen över att nät- företagen anskaffar el på ett sådant sätt som anges i 3 kap. 16 §. Inspektionen har rätt att meddela de förelägganden som behövs för att trygga efterlevnaden av de föreskrifter och villkor som omfattas av tillsynen (12 kap. 3 §).

199

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

hålla elsystemet igång och underhåll syftar på verksamhet med avsikt att möjliggöra angiven prestation från anläggning genom att dess funktionsförmåga vidmakthålls eller återförs på tidigare nivå. Drifts- och underhållskostnader är den klart största delen av de på- verkbara kostnaderna. Den består bl.a. av kostnader för personal, köpta tjänster och material.

Drifts- och underhållskostnaderna för olika typer av kompo- nenter i nätet varierar till följd av flera faktorer. De mest påtagliga är dock förekomsten av rörliga delar, hur utsatt komponenten är för yttre påverkan samt antalet och omfattningen på de fel som uppstår i komponenten. Underhåll bör delas upp i förebyggande och avhjälpande åtgärder.

Inom reglering av elnätsverksamhet finns generellt tre olika ansatser på hur man ska beakta kostnaderna för drift och underhåll och skapa incitament för rationaliseringar.

1.Det första alternativet utgår ifrån företagens faktiska kostna- der med eventuell effektivitetsjustering baserat på en mått- stocksjämförelse av branschföretagens kostnader för pro- duktion. Fördelarna med denna ansats är framförallt att den är enkel att tillämpa och att faktiska kostnader för effektiv drift blir normgivande eftersom normen i jämförelsen kom- mer att utgöras av den lägsta kostnaden för given produktion som uppnåtts i branschen under perioden. Justering av före- tagens verkliga drifts- och underhållskostnader i förhållande till dess utfall i en måttstocksjämförelse ger tydliga incita- ment till effektivisering. Denna ansats är relativt enkel att tillämpa i regleringen förutsatt att det finns produktions- uppgifter (data) av tillräckligt god kvalitet. Uppbyggnaden av en modell för måttstocksjämförelse kan dock vara resurs- krävande. Energimarknadsinspektionen har i dag en utarbe- tad DEA-modell som tar hänsyn till vissa av dessa omstän- digheter.

2.Den andra ansatsen innebär att man gör beräkningar av kost- nadseffektivitet och produktivitetsutveckling på historiska data. Resultaten används sedan för att skräddarsy en s.k. X- faktor för respektive företag. Denna X-faktor kan bestå av dels en generell faktor (lika för alla företag) utifrån kunska- pen om hur produktivitetsutvecklingen varit, dels en före- tagsspecifik faktor utifrån resultat från effektivitets- beräkningen.

200

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

3.Den tredje ansatsen innebär att utarbeta normer eller schabloner för enskilda kostnader eller funktioner i företa- get. Dessa kan vara beräknade utifrån ett måttstocks- perspektiv genom att relatera kostnaderna till antal kunder, mängden överförd energi, kapitalbasen etc. Fördelen med en sådan modell är att när väl modellen är på plats är den admi- nistrativt enkel och ger starka incitament för nätföretagen att effektivisera sin verksamhet. Schablonmetoden kan liknas vid en måttstocksreglering där själva måttstocken ska vara rimlig men oberoende av företagens verkliga kostnader. Nackdelen är att metoden i sig är partiell och det kan vara svårt att få fram rättvisande schabloner för enskilda kostnader eller funktioner i företaget. Med flera samtidiga normer eller schabloner riskerar man att det sammanlagda kravet på före- taget kan bli för högt då möjlighet till kompensation mellan normer är svåra att åstadkomma.

Skillnaden mellan det första och andra alternativet är att det första har en direkt koppling mellan åren och det enskilda företagets pro- duktion, yttre villkor och kostnader i relation till övriga företag. I det andra alternativet bestäms X-faktorn av historiska data för flera år bakåt i tiden. När väl denna är bestämd för tillsynsperioden lig- ger den fast för hela perioden.

När det gäller kostnader för drift och underhåll tillämpar Ener- gimarknadsinspektionen i dag en fast procentsats baserat på kapi- talbasen, dvs. ett nuanskaffningsvärde. En sådan metod medför att drifts- och underhållskostnaderna i princip periodiseras över hela avskrivningstiden. Eftersom en real annuitetsmetod tillämpas för beräkningen av kapitalkostnaderna i den nuvarande regleringen, dvs. att kapitalkostnaderna periodiseras över hela avskrivnings- tiden, är det angeläget att också periodisera drifts- och underhålls- kostnaderna. När kapitalkostnaderna beräknas utifrån ett ålders- justerat nuanskaffningsvärde med en linjär metod bör man i stället ta hänsyn till den verkliga utvecklingen av drifts- och underhålls- kostnaderna över tiden. Detta kan uppnås genom att utgå ifrån de verkliga kostnaderna.

Med nätadministration avses t.ex. kostnader för mätning, faktu- rering, kundtjänst, inkasso och s.k. overheadkostnader. Även kost- nader för leverantörsbyte, avräkning och de uppgifter som utförs åt marknaden för marknadens funktion ingår i denna post, t.ex. in- formation till leverantörer om levererad el till en kund. I en regler-

201

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

modell kan dessa, på samma sätt som gäller för drifts- och under- hållskostnader, bestämmas t.ex. genom företagens faktiska kostna- der eller enligt en standardkostnadsprincip. Energimarknads- inspektionen använder i dag en standardkostnadsprincip där nät- företagen tillerkänns ett fast belopp per kund. Beloppet är olika beroende på olika typer av kunder, t.ex. låg- och högspännings- kunder. En svårighet med en standardkostnadsprincip är att det är svårt att sätta en nivå som är tillämpbar på samtliga företag. Det kan t.ex. vara stor skillnad i stordriftsfördelar när det gäller kund- administration mellan de större och de mindre företagen. Om man i stället väljer att använda företagens faktiska kostnader krävs på samma sätt som när det gäller kostnader för drift och underhåll att inspektionen gör någon form av effektivitetsanalys och då har till- gång till jämförelsematerial för samtliga företag för att kunna få fram en skälig kostnad. Kostnader för administration kan precis som kostnader för drift och underhåll ingå i en måttstocks- konkurrens.

Utredningen har ovan i avsnitt 5.3.5 – som rör beräkning av nätföretagens kapitalbas – föreslagit att i kapitalbasen ska ingå samtliga de tillgångar som krävs för att bedriva verksamheten och detta oavsett om tillgångarna ägs av nätföretaget eller om det hyrs av någon annan. Effekten av detta blir att ett nätföretag regleringsmässigt får avkastning och kan tillgodoräkna sig kostna- der för avskrivningar för både ägda och hyrda tillgångar. För att ett nätföretag som hyr en tillgång inte ska bli överkompenserad kan företagets hyreskostnader för tillgångarna i dessa fall inte tas med vid beräkningen av intäktsramen. Om den hyra som nätföretaget betalar förutom rena hyreskostnader även inkluderar kostnader för tjänster bör dock dessa kostnader ingå i intäktsramen. Beroende på vad det är för kostnader kan dessa tas om hand som påverkbara kostnader. Om det t.ex. i hyran av en elnätskomponent ingår kost- nader för drift- och underhåll bör dessa kostnader läggas in som en kostnadspost under drift- och underhåll för det nätföretaget som hyr komponenten. Ett annat exempel gäller om ett nätföretag t.ex. hyr ett s.k. färdigt mätarvärde. I hyreskostnaden kan då ingå såväl hyreskostnaden för själva elmätaren som kostnad för tjänsten avläsning av mätaren. Kostnaden för själva tjänsten bör då läggas in som en kostnad för nätadministration. Ett liknande fall är då ett nätföretag hyr en komplett faktureringstjänst, inkluderande såväl själva dataprogrammen som själva tjänsten. Sammanfattningsvis anser utredningen att det är väsentligt att de valda modellerna för

202

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

beräkning av nätföretagens kostnader är neutrala med avseende på hur företagen väljer att bedriva sin verksamhet.

En något speciell kostnad är kostnader för avbrottsersättning som i enlighet med utredningens förslag i avsnitt 5.3.9 bör hållas utanför beräkningen av intäktsramen.

I detta sammanhang bör även nämnas att det finns opåverkbara kostnader som är exklusiva för stamnätet och därmed endast på- verkar Affärsverket svenska kraftnät. Ett exempel på en sådan kostnad (eller intäkt) är transitavgifter. Transit kan beskrivas som den el som transporteras genom ett tredje land. Transit i det svenska stamnätet orsakar kostnader för systemoperatören. Samti- digt kan även svensk export och import orsaka transit i andra län- der vilket medför ökade kostnader för systemoperatörer i dessa länder. Tidigare kunde kompensation för transitflöden erhållas genom gränstariffer men eftersom dessa har avskaffats har system- ansvariga inom ramen för den europeiska samarbetsorganisationen ETSO överenskommit om en transitmekanism som syftar till att ersätta systemansvariga för de kostnader de har. ETSO har tilläm- pat diverse olika modeller genom åren och ytterligare en ny modellvariant träder i kraft i januari 2008. Det är för närvarande osäkert hur länge denna mekanism kommer att vara i bruk vilket försvårar möjligheten till långa prognoser. Då Svenska kraftnät omöjligen kan prognostisera hur mycket transit som kommer att transporteras över det svenska stamnätet eller bedöma hur stor transit kan komma att orsakas i andras nät medför detta att Svenska kraftnät inte kan avgöra om transit kommer att bli en kostnad eller en intäktspost. Uppgifter om den korrekta kostnaden/intäkten finns dock tillgänglig vid tidpunkten för då avstämningsbeslutet ska meddelas.

Sammanfattningsvis anser utredningen att Energimarknads- inspektionen vid fastställandet av en intäktsram bör godta sådana kostnader som krävs för en ändamålsenlig och effektiv drift av nät- verksamheten. När det gäller kostnader som företagen kan påverka bör som ovan nämnts någon form av krav på effektivitet ställas på företagen när det gäller bl.a. kostnader för drift och underhåll samt nätadministration. Utredningen har ovan gett exempel på olika modeller som skapar incitament till effektivisering av nätverksam- heten. Det bör dock närmast ankomma på inspektionen att utar- beta sådana modeller. Det är därvid viktigt att inspektionen vid framtagandet av modellerna beaktar företagens olika förutsätt- ningar när det gäller t.ex. nätets ålder och dess geografiska läge.

203

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

Intäkter under tillsynsperioden

De intäkter som bör tas med och kontrolleras mot intäktsramen är de intäkter som nätföretagen erhållit från nätverksamheten under tillsynsperioden. Förutom intäkter för överföring av el och anslut- ningsavgifter bör andra avgifter som anknyter till verksamheten ingå, t.ex. eventuella faktureringsavgifter, krav- och påminnelse- avgifter m.m. (jfr 1 kap. 5 § ellagen och 3 kap. 28 § STEMFS 2005:2TPF9FPT). Som ovan påpekats bör t.ex. inte finansiella tillgångar ingå i nätföretagens kapitalbas. Därmed följer också att vinster från dessa tillgångar inte ska räknas in i intäktsmassan vid bedömningen av om företagen har haft en skälig intäkt. Inte heller andra intäkter som inte härrör från nätverksamheten ska tas med, t.ex. intäkter från bredbandsverksamhet, mätartjänster och entreprenadtjänster som görs för annans räkning.

Som angetts ovan i detta avsnitt kan den fastställda intäkts- ramen komma att överskridas om det sker en stor och kanske oväntad anslutning som genererar en stor engångsintäkt för nät- företaget. För nätföretaget gäller det i så fall att balansera denna engångsintäkt med något lägre överföringsavgifter för att företa- gets faktiska intäkter totalt sett ska hålla sig inom intäktsramen. För att undvika onödiga variationer i överföringsavgifterna bör nätföretaget ha möjlighet att ansöka hos Energimarknads- inspektionen om att den faktiska intäkten från anslutnings- avgifterna periodiseras under en längre tidsrymd. En sådan ansökan bör beviljas om intäkterna från anslutningar under tillsynsperioden varit betydande i förhållande till de intäkter från anslutningar som nätföretagen normalt har haft från det aktuella redovisnings- området. Motsvarande bör gälla för intäkter för att flytta befintliga ledningar.

Även på intäktssidan finns några speciella fall som endast gäller Svenska kraftnät. Ett exempel på detta är s.k. flaskhalsintäkter. Denna intäkt uppstår till följd av brist på kapacitet när marknads- aktörernas önskemål om handel mellan två elspotområden över- stiger den faktiska kapaciteten. Konsekvensen blir att marknaden splittras i prisområden och skillnaden mellan vad köparen i import- området och säljaren i exportområdet betalar kan ses som en kapa- citetsavgift/flaskhalsintäkt. Flaskhalsintäkter samlas in av elbörsen och fördelas mellan de systemansvariga i Norden enligt särskilt av-

9TP PT Föreskrifter om ändring i Statens energimyndighets föreskrifter och allmänna råd om lämnande av vissa uppgifter för bedömning av nättariffers skälighet (STEMFS 2003:3).

204

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

tal som sträcker sig fram till och med 2011. Storleken på denna in- täkt är oförutsägbar och varierar betydligt mellan åren till följd av skilda förutsättningar avseende exempelvis hydrologi, prisnivåer, efterfrågan och tillgänglighet i produktionen.

5.3.9Justering av avkastningen med hänsyn till kvalitet

Förslag: Nätföretagens kvalitet vad gäller sättet att bedriva nät- verksamheten ska påverka intäktsramens storlek. En sådan bedömning ska kunna medföra att den beräknade avkastningen höjs eller sänks. Regeringen eller, efter regeringens bemyndi- gande, Energimarknadsinspektionen ska bemyndigas att med- dela föreskrifter om vad som avses med kvaliteten i nätföre- tagens sätt att bedriva nätverksamheten.

I ett inledningsskede bör Energimarknadsinspektionen utar- beta en modell där antalet avbrott och avbrottens längd får in- verkan på den beräknade avkastningen. På sikt bör även andra leveranskvalitetsaspekter och kvalitetsvariabler kunna inverka på avkastningens storlek.

Avbrott som överstiger 12 timmar bör tills vidare hållas utanför kvalitetsregleringen. En särskild översyn bör dock göras i syfte att på lämpligaste sätt samordna regelverken för kvalitets- reglering och avbrottsersättning.

Inledning

I ellagen finns ett stort antal bestämmelser som ställer krav på nätföretagens leveranssäkerhet och kvalitet på överföring av el. I 3 kap. 1 § anges t.ex. att ett nätföretag svarar för att dess ledningsnät är säkert, tillförlitligt och effektivt och för att det på lång sikt kan uppfylla rimliga krav på överföring av el. Nätföretag är också skyl- diga att upprätta risk- och sårbarhetsanalyser. Enligt 3 kap. 9 § ska överföringen av el vara av god kvalitet och ett nätföretag är skyldigt att avhjälpa brister hos överföringen i den utsträckning kostna- derna för att avhjälpa bristerna är rimliga i förhållande till de olägenheter för elanvändarna som är förknippade med bristerna. Från och med den 1 januari 2011 kommer en miniminivå för leve- ranssäkerheten i överföring av el att börja tillämpas. Enligt huvud- regeln i 3 kap. 9 a § ska ett nätföretag se till att avbrott i överföringen

205

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

av el till en kund aldrig överstiger tjugofyra timmar. Av 12 kap. följer att Energimarknadsinspektionen har en generell tillsynsskylighet över att nätföretagen följer bestämmelserna i ellagen. Därutöver finns bestämmelser i 4 kap. som innebär att man vid skälighets- bedömningen ska ta hänsyn till kvaliteten på överföringen av el, t.ex. avbrottsfrekvens och spänningskvalitet (se prop. 2001/02:56 s. 21). Slutligen finns bestämmelser i 10 kap. om ersättning direkt till kunder vid elavbrott, s.k. avbrottsersättning.

Det finns flera anledningar till att inkludera en kvalitetsaspekt i regleringen av nätföretagens intäkter. En anledning är att detta skapar incitament för nätföretagen att planera sina drifts- och underhållskostnader samt investera i elnäten på ett sådant sätt att nivån på kvaliteten i överföringen av el upprätthålls eller förbättras. Detta är särskilt viktigt om regleringen i övrigt är utformad på ett sätt där kostnadsminimering främjas vilket i sig skulle kunna leda till en försämring av kvaliteten på kort eller lång sikt. Införandet av en kvalitetsaspekt kan i sådana fall balansera eventuella negativa effekter av regleringen på nätföretagens vilja att investera i elnäten för att upprätthålla eller förbättra leveranskvaliteten.

En annan anledning till att införa en kvalitetsaspekt i regleringen är att skapa incitament för nätföretagen att bedriva nätverksam- heten på ett effektivt sätt. Om regleringen av nätföretagens intäk- ter enbart fokuserar på att bedöma vilka kostnader som kan anses vara skäliga för att tillhandahålla en nättjänst, oberoende av kvali- tet, riskerar kunderna att få betala höga nättariffer i förhållande till den kvalitet i överföringen av el som levereras. Genom att införa en kvalitetsaspekt i regleringen riktas fokus i stället på att kvaliteten i överföringen av el ska vara så hög som möjligt i förhållande till de kostnader som överföringen genererar. Införandet av en kvalitets- aspekt bidrar därmed till att skapa incitament för nätföretagen att upprätthålla eller förbättra leveranskvaliteten på ett kostnads- effektivt sätt.

Slutligen kan införandet av en kvalitetsaspekt också styra före- tagens agerande mot en generell samhällsekonomisk optimal nivå vad gäller kundernas betalningsvilja för en given nivå på leverans- kvaliteten. I praktiken kan det vara svårt att definiera exakt var denna nivå befinner sig. Det avgörande är dock inte att hitta själva nivån, utan att veta åt vilket håll regleringen styr i förhållande till den samhällsekonomiska optimala nivån på leveranskvaliteten och att anpassa utformningen av kvalitetsregleringen därefter (se mer

206

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

om den samhällsekonomiska nivån nedan under rubriken Kvalitets- regleringens inverkan på avkastningen).

Olika former av kvalitetsreglering

Kvalitetsreglering kan bl.a. utformas så att den kopplas till den ekonomiska regleringen, t.ex. så att den påverkar den intäktsram som ska fastställas. Kvalitetsregleringen kan även utformas genom en särskild reglering i form av t.ex. standarder, normer eller krite- rier för leverenskvalitet. En effektiv kvalitetsreglering uppnås genom användning av båda modellerna. Den första varianten regle- rar och styr kvalitetsnivån över hela kundkollektivet (s.k. aggrege- rad nivå) medan den andra varianten oftast är riktad på en mer de- taljerad nivå och i princip definierar på kundnivå den lägsta accep- tabla kvalitetsnivån (selektiv reglering).

Som exempel på den första varianten kan nämnas Energi- marknadsinspektionens kvalitetsreglering i nätnyttomodellen. I nättnyttomodellen beräknas en förväntad avbrottskostnad. Kost- naden värderas i princip utifrån information om kundernas upp- skattade betalningsvilja. Med stöd av företagens avbrottsdata (antal och minuter) beräknas därefter en verklig avbrottskostnad. Om denna är mindre än den förväntade sker inget kvalitetsavdrag. Är däremot den beräknade verkliga avbrottskostnaden större än den förväntade sker ett avdrag mellan skillnaden mellan verklig och för- väntad avbrottskostnad. Det finns dock ett golv i kvalitets- regleringen som innebär att avdraget aldrig kan överstiga en viss nivå.

Bestämmelserna i 3 kap. § 9 a ellagen som fastställer att en nät- koncessionshavare ska se till att avbrott i överföringen av el till en elanvändare aldrig överstiger tjugofyra timmar är exempel på den andra varianten av kvalitetsreglering.TPF10FPT

I dag finns i 10 kap. ellagen bestämmelser om avbrottsersättning till kunder i vissa fall då överföringen av el har avbrutits. Dessa bestämmelser infördes den 1 januari 2006 (prop. 2005/06:27) och innebär att nätföretagen är skyldiga att betala avbrottsersättning till berörda kunder då överföringen av el har avbrutits under en sam- manhängande period om minst tolv timmar (9–16 §§) och avbrot- tet är hänförligt till ett fel som beror på ett hinder inom nätägarens kontrollansvar. Avbrottsersättningen beräknas utifrån avbrotts-

10TP PT Som angetts ovan träder denna bestämmelse i kraft den 1 januari 2011.

207

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

periodens längd och ersättning utgår med en procentsats av den årliga nätavgiftskostnaden. Stora kunder får därmed i kronor räknat en högre ersättning. Ersättningen ska ges direkt till kunden. I lagen finns ett antal undantag då ersättning inte ska utgå. Det främsta syftet med regleringen om avbrottsersättning är enligt förarbetena att skapa ekonomiska drivkrafter för nätföretagen att förbättra näten så att långvariga avbrott blir alltmer sällsynta. En ekonomisk kompensation till elanvändarna efter tolv timmars avbrott är även motiverad utifrån ersättningens reparativa funktion (prop. 2005/06:27 s. 35). I nätnyttomodellen medräknas för närvarande kostnader för avbrottsersättning, vilket i praktiken innebär att ett nätföretags debiteringsgrad förbättras det året avbrottsersättningen betalas ut. Regleringen med nätnyttomodellen tillämpas dock genom en tillsyn i efterhand, vilket gör att en utbetald avbrottsersättning inte får någon betydelse för nästkommande period/år. Ett nätföretag kan alltså inte retroaktivt höja sina tariffer eller rulla över kostnaderna till nästa period. Eftersom långvariga avbrott i huvudsak är väderrelaterade och därmed kan variera kraftigt från år till år är det i princip omöjligt för ett nätföretag att med säkerhet planera sin tariffsättning med hänsyn till eventuell påverkan på debiteringsgraden genom utbetald avbrottsersättning i en efter- handsreglering. Därmed kan nätföretagen i praktiken inte utnyttja utbetald avbrottsersättning som en kostnad fullt ut. Nätföretagen som däremot systematiskt har dålig leveranskvalitet och därmed alltid ligger i golvet i nätnyttomodellens kvalitetsfunktion skulle dock kunna få det felaktiga incitamentet att betala ut avbrotts- ersättning i stället för att vidta åtgärder för att förbättra leverans- kvaliteten. Energimarknadsinspektionen har dock andra möjlighe- ter att tillse att kvaliteten i överföringen av el håller en acceptabel nivå t.ex. med stöd av 3 kap. 9 § ellagen vilken föreskriver att överföringen av el ska vara av god kvalitet.

Både kvalitetsregleringen i nätnyttomodellen och bestämmel- serna om avbrottsersättning har sina begränsningar då de är relativt trubbiga verktyg. Man kan t.ex. ifrågasätta om varje typ av avbrott ska bedömas på samma sätt. Enligt utredningens mening är det mer rimligt att allvarligheten av ett avbrott bör skilja mellan om det drabbar en stor industri jämfört med t.ex. ett fritidshus, om kun- derna har informerats om avbrottet i förväg och eventuellt när på dygnet avbrottet sker. Energimarknadsinspektionen har dock nyli- gen tagit fram nya föreskrifter avseende avbrottsrapportering som möjliggör en sådan differentiering. Föreskrifterna kommer att leda

208

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

till att kvaliteten på de inrapporterade uppgifterna förbättras jäm- fört med dagens rapportering. Den nya avbrottsrapporteringen, som även kommer att inkludera korta avbrott (avbrott kortare än 3 minuter), kommer att gälla från och med den 1 januari 2011 och avse rapportering av uppgifter från 2010. På sikt är det även önsk- värt att kunna ta hänsyn till spänningskvaliteten i regleringen.

Man skulle även kunna tänka sig att bedöma andra former av kvalitet som t.ex. kvaliteten på kundservice såsom krav på svars- tider vid telefonsamtal och responstider för felavhjälpning m.m. I Sverige finns dock för närvarande inte någon utvecklad mätnings- metod för detta.TPF11FPT För att kunna komma fram till ett bra resultat är man dessutom tvungen att definiera den servicenivå som kunderna förväntar sig och vad de är villiga att betala för detta. Det kan dock inte uteslutas att Energimarknadsinspektionen på sikt kan ta fram metoder för en sådan bedömning. Utredningen anser därför att man i en bestämmelse i ellagen inte bör låsa fast vad som avses med uttrycket kvalitet. Därmed kan andra typer av kvalitet i framtiden komma att påverka intäktsramens storlek.

Sammanfattningsvis anser utredningen således att det vid be- dömningen av skäligheten i nätföretagens intäkter bör ingå en bedömning av kvaliteten i nätföretagens sätt att bedriva nätverk- samheten. I ellagen bör därför införas en bestämmelse som anger att hänsyn ska tas till kvaliteten på överföringen av el vid bestäm- mandet av intäktsramen. Energimarknadsinspektionen bör bemyn- digas att meddela föreskrifter om vad som avses med kvaliteten i överföringen av el. I nuläget bör regleringen i första hand rikta in sig på antalet avbrott och avbrottets längd men på sikt bör bedöm- ningen även gälla t.ex. spänningskvaliteten.

Särskilt om reglerna om avbrottsersättning

Inledning

Innan utredningen behandlar frågan om hur kvalitetsregleringen ska påverka intäktsramen förs i detta avsnitt en diskussion om hur reglerna om kostnaderna för avbrottsersättning bör hanteras vid fastställandet av intäktsramen och hur de avbrott som ger upphov till den kundspecifika avbrottsersättningen bör hanteras i kvalitets-

11TP PT Sådana metoder finns för närvarande i vissa andra länder, t.ex. Storbritannien, Italien och Ungern.

209

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

regleringen i övrigt. Utredningen har valt att åskådliggöra tre alter- nativ för hur kostnaden respektive avbrotten kan hanteras. Oavsett vilket alternativ som väljs kommer reglerna att kunna utformas så att nätföretagen ges incitament att förbättra kvaliteten i över- föringen av el, om än på olika sätt.

Alternativ 1 – avbrottsersättningen jämställs med en icke påverkbar kostnad

Den första alternativet är att den kostnad som uppstår vid utbetal- ning av avbrottsersättningen jämställs med en icke påverkbar kost- nad vid fastställandet av nätföretagens intäktsram. Om kostnaden räknas in i intäktsramen innebär detta att nätföretaget kan ta ut motsvarande intäkter av kundkollektivet som helhet. Därmed får nätföretagen kostnadstäckning genom intäktsramen för de utbetal- ningar till kunderna som sker i form av avbrottsersättning. Ersätt- ningen fungerar i detta fall som en typ av försäkring, där pengar omfördelas mellan kunder utifrån de lagstadgade krav om ersätt- ning som finns vid längre avbrott i överföringen av el. Kund- kollektivet som helhet är därmed med och betalar den ekonomiska kompensation som utgår till den enskilde på samma sätt som i t.ex. en hem- eller bilförsäkring.

Genom att kostnaden för avbrottsersättningen i detta alternativ inkluderas i intäktsramen kommer reglerna om avbrottsersättningen i sig inte att skapa några incitament för nätföretagen att förbättra överföringskvaliteten för att undvika framtida längre avbrott och utbetalningar. Sådana incitament kan dock till viss del skapas indirekt genom att de ersättningsgrundade avbrotten, dvs. de som överstiger 12 timmar, inkluderas i den övriga kvalitetsregleringen. De längre avbrotten kommer då att påverka utfallet av nät- företagens faktiska kvalitet och leda till att nätföretaget får ett större kvalitetsavdrag, dvs. en större sänkning av intäktsramen, än vad som annars hade varit fallet. För att inte riskera en alltför stor sänkning av intäktsramen till följd av längre elavbrott kommer nätföretagen att kontinuerligt behöva arbeta med att förbättra överföringskvaliteten. En risk med ett sådant förslag är dock att det är tveksamt om en reglering på aggregerad nivå ensam kan skapa motsvarande drivkrafter på en selektiv nivå (kundnivå). Genom att t.ex. ha en överkvalitet för vissa kunder (tätort) kan man neutrali- sera påverkan av långvariga avbrott för andra kunder (glesbygd) på

210

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

en aggregerad nivå. Nätföretagen som också i övrigt har problem med leveranskvalitet och skulle ligga i kvalitetsregleringens golv skulle också helt sakna incitament att minska påverkan av lång- variga avbrott. Därmed skapas inte alla de drivkrafter för ett säkrare elnät som är syftet med reglerna om avbrottsersättningen.TPF12FPT

Alternativ 2 – avbrottsersättningen jämställs med en påverkbar kostnad

Det andra alternativet är att avbrottsersättningen jämställs med en påverkbar kostnad. Även i detta alternativ tas avbrottsersättningen med som en kostnad vid beräkningen av intäktsramen. Eftersom ersättningen jämställs med en påverkbar kostnad kommer ersätt- ningen dock att påverka utfallet vid de effektiviseringsjusteringar eller dylikt som Energimarknadsinspektionen tar fram i syfte att effektivisera nätföretagens verksamheter (jfr avsnitt 5.3.8). Detta får då till följd att nätföretagets påverkbara kostnader justeras nedåt. Beroende på hur man värderar avbrottet i den övriga kvali- tetsregleringen skapas incitament för nätföretagen att bibehålla eller höja kvaliteten i näten. På samma sätt som gäller för alternativ 1 ovan är det dock tveksamt om en reglering på aggregerad nivå ensam kan skapa motsvarande drivkrafter på en selektiv nivå (kundnivå). Detta alternativ kan även kombineras med alternativ 1.

Alternativ 3 – Avbrott som överstiger 12 timmar hålls utanför kvalitets- regleringen

Det tredje alternativet är att kostnaden för utbetald avbrotts- ersättning inte räknas in när nätföretagens intäktsramar fastställs. Detta innebär att nätföretagen inte får ta ut kostnaden för avbrottsersättningen av kundkollektivet. I stället är det nätföre- tagen själva som får stå för denna kostnad. Om det sker längre av- brott som omfattar ett stort antal av nätföretagets kunder kan kostnaden för avbrottsersättningen komma att uppgå till bety- dande belopp, då avbrottsersättningen som mest kan uppgå till tre års nätavgifter för den enskilde kunden vid varje avbrottstillfälle. Detta skapar starka incitament för nätföretagen att förbättra över- föringskvaliteten när det gäller längre avbrott. Avbrottsersättningen

12TP PT Se t.ex. prop. 2005/06:27 s. 22 där det betonas att även hushållen på landsbygden ska kunna lita på att eldistributionen fungerar på ett tillfredsställande sätt under de oväder som återkommer höst- och vintertid.

211

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

fungerar i detta fall mer som en ersättning som ska utgå oavsett skadans storlek än som en försäkring, vilket också är det uttryckliga syftet med bestämmelserna (se prop. 2005/06:27 s. 29– 33). För att nätföretagen inte ska få en dubbel ekonomisk sanktion till följd av de längre avbrotten bör dessa i så fall hållas utanför den övriga kvalitetsregleringen. I annat fall kommer dessa avbrott att få genomslag på nätföretagets intäkter på två sätt. Dels genom att utfallet i kvalitetsregleringen försämras, vilket leder till en sänkning av intäktsramen, dels genom att det uppstår en kostnad i form av utbetald avbrottsersättning, en kostnad som nätföretagen inte får täckning för genom intäktsramen.

Utredningens bedömning

Det framgår inte av förarbetena till införandet av reglerna för avbrottsersättningen hur dessa regler ska samverka med regleringen av nätföretagens intäkter. Det uttalade syftet med reglerna för avbrottsersättningen är dock framförallt att dessa regler ska skapa ekonomiska drivkrafter för nätföretagen att förbättra elnäten så att långvariga avbrott blir alltmer sällsynta (se prop. 2005/06:27 s. 30 f och 60). Detta talar starkt för att kostnaden för avbrotts- ersättningen bör hållas utanför intäktsramen. Som nämns ovan är det dock möjligt att skapa drivkrafter för nätföretagen att på en aggregerad nivå förbättra elnätet även om kostnaden för avbrotts- ersättningen inkluderas i intäktsramen. Detta uppnås genom att de längre avbrotten inkluderas i kvalitetsregleringen och/eller genom att jämställa avbrottsersättningen med en påverkbar kostnad, vilket innebär att de längre avbrotten kan få genomslag på nätföretagens kvalitetsutfall, och därmed även på intäktsramen. Risken är dock att incitamenten för att kvalitetsförbättra elnäten på selektiv nivå minskar.

Ett förslag att låta avbrottsersättningen jämställas med en icke påverkbar eller påverkbar kostnad skulle som ovan angetts i prakti- ken medföra att incitamenten för nätföretagen att förbättra överfö- ringskvaliteten när det gäller längre elavbrott minskar. Således tvärtemot vad som i förarbetena anges som skäl för att bestämmel- serna infördes. Inom utredningen har som argument för att ändå lämna ett sådant förslag angetts att bestämmelserna om avbrotts- ersättning är så kraftfulla att de ensamma kan få till följd att nätfö- retag kan gå i konkurs samt att Sverige är ensamt med så höga

212

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

ersättningskrav på nätföretagen.TPF13FPT Vidare finns i lagen ingen gräns för antalet fall då avbrottsersättning ska betalas ut. Teoretiskt kan således ett nätföretag som drabbas av ett antal större oväder bli tvungen att betala ut ersättning vid flera tillfällen under ett och samma år. De kraftfulla följder som avbrottsersättningen kan inne- bära är emellertid enligt utredningens mening inte i första hand en konsekvens av övergången till en förhandsreglering utan rör i stäl- let skäligheten och lämpligheten i det nuvarande regelverket om avbrottsersättning. Utredningens bedömning är därför att reglerna om avbrottsersättning bör tillämpas på ett sätt som det enligt fö- rarbetena till dessa bestämmelser är tänkt, nämligen att de ska ge starka drivkrafter för att förbättra kvaliteten när det gäller längre avbrott. Om regeringen anser att nivåerna när det gäller avbrottser- sättningen är för höga eller om regelverket i något annat avseende slår på ett sätt som inte var tänkt vid genomförandet av bestämmel- serna bör detta åtgärdas i annan ordning och inte genom förslag från denna utredning. Enligt utredningens mening är det även tvek- samt om utredningens direktiv överhuvudtaget ger utrymme för att lämna ett sådant förslag. Någon antydan till detta ges inte i formu- leringen av utredningens uppdrag. Tvärtom anges att utredningen ska beakta vad som sägs i propositionen Leveranssäkra elnät (prop. 2005/06:27).

Utredningen avstår således från att lämna ett förslag där kostna- derna för avbrottsersättning inkluderas i intäktsramen och att de bakomliggande elavbrotten behandlas i kvalitetsregleringen på samma sätt som de kortare elavbrotten. Samtidigt vill utredningen dock peka på att en samtidig tillämpning av de båda regelverken sammantaget skulle kunna leda till oönskade konsekvenser, framför allt i situationer då de samtidigt leder till stora intäktsminskningar för ett nätföretag. Av denna anledning bör en särskild översyn i syfte att samordna dessa regelverk så att de styr mot väl avvägda kvalitetsincitament för nätföretagen och undviker alltför kraftiga sammantagna effekter.

13TP PT I 10 kap. 13 § finns dock en bestämmelse om jämkning av avbrottsersättningen om ersättningen är oskäligt betungande med hänsyn till nätföretagets ekonomiska förhållanden, t.ex. om det finns risk för att ett nätföretag tvingas gå i konkurs (se prop. 2005/06:27 s. 37 f och 60).

213

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

Kvalitetsregleringens inverkan på avkastningen

Genom utredningens bedömning ovan om att avbrott överstigande 12 timmar uteslutande bör hanteras genom avbrottsersättningen kommer volymen att minska för vad den övriga kvalitets- justeringen ska ta i beaktande. Det som återstår när det gäller elav- brott är de kortare avbrotten (under 12 timmar) och målsättningen för kvalitetsjusteringen i denna del bör vara att, jämfört med när det gäller de avbrott som överstiger 12 timmar, förbättra kvaliteten på lite längre sikt.

Värderingen av kvaliteten för de kortare avbrotten bör utgå från vad kunderna har rätt att förvänta sig och är beredda att betala för. Det är i detta sammanhang väsentligt att sträva efter en samhälls- ekonomiskt optimal nivå. Med detta menas den kvalitet som kun- derna optimalt eftersträvar i förhållande till den kostnad kunderna är villiga att betala. Kunderna är säkerligen inte beredda att betala vad som helst för att få tillgång till en avbrottsfri överföring av el.

Inom utredningen har diskuterats om rapporterad kvalitet ska kunna medföra endast en sänkning av den beräknade avkastningen eller om man bör införa en modell som innebär att avkastningen kan höjas vid en kvalitet som överstiger den förväntade och sänkas vid en kvalitet som understiger den förväntade. I teorin bör man som ovan sagts eftersträva en samhällsekonomisk optimal nivå. Detta innebär att ett nätföretag som håller en kvalitet som över- stiger den förväntade nivån inte bör tillerkännas en högre intäkts- ram. I praktiken är det dock svårt att med exakthet ange denna nivå. Enligt utredningen bör man därför vid en kvalitetsreglering ta hänsyn till en felmarginal. Håller ett nätföretag en kvalitet över den samhällsekonomiska optimala nivån men inom en på förväg fast- ställd felmarginal bör detta företag, åtminstone i viss omfattning, kunna få höja sin intäktsram. Om ett företag i dag håller en mycket hög kvalitet och i en framtida modell inte får ersättning för detta torde företaget nämligen att på sikt sänka sin kvalitet. Det skulle vara olyckligt om så skedde på grund av att den optimala nivån med hänsyn till kvalitet fastställts till en alltför låg nivå. Därför bör man alltså enligt utredningens mening ta hänsyn till en viss felmarginal som innebär att en kvalitetsnivå över det samhällsekonomiska optimumet till viss del kan innebära en höjning av den beräknade avkastningen för ett nätföretag.

En dålig kvalitet ska innebära en sänkning av den beräknade avkastningen. Precis som i dag bör det finnas ett golv i kvalitets-

214

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

regleringen. Anledningen till detta är främst för att skydda nätfö- retagen från för stora negativa justeringar på grund av dålig kvalitet. Risken är annars att ett nätföretag kan hamna i en negativ spiral där företaget inte har råd med nödvändiga investeringar och därmed får än högre kvalitetsavdrag. Utredningen anser att kvalitets- regleringen inledningsvis inte bör få för stor inverkan på intäkts- ramen totalt sett då effekterna av denna typ av reglering behöver utvärderas och utvecklas. Effekterna av den föreslagna regleringen i övrigt bör också beaktas innan kvalitetens genomslag på avkast- ningen fastställts. Inte minst om kostnaderna för avbrotts- ersättning läggs utanför kvalitetsregleringen kommer detta att på- verka storleken på ett eventuellt kvalitetsavdrag. Det bör tilläggas att Energimarknadsinspektionen även har andra möjligheter att se till att kvaliteten i överföringen av el håller en acceptabel nivå. Inspektionen kan t.ex. med stöd av 12 kap. 3 § ellagen meddela ett föreläggande då ett nätföretag har brutit mot den allmänna bestämmelsen i 3 kap. 1 § om krav på säkert, tillförlitligt och effek- tiv överföring av el eller 3 kap. 9 § om att överföringen av el ska vara av god kvalitet.

Det bör ankomma på Energimarknadsinspektionen att utarbeta en närmare modell för hur kvalitetsregleringen ska utformas.

5.3.10Förhållandet mellan lag, förordning, föreskrifter och Energimarknadsinspektionens beslut när det gäller skälighetsbedömningen av nätföretagens intäkter

Enligt 8 kap. regeringsformen (RF) är normgivningsmakten, dvs. rätten att besluta om lagar och andra föreskrifter, fördelad mellan riksdag och regering. Av 8 kap. 3 § RF följer att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna kräver lagform. Av detta följer att t.ex. bestämmelser om fastställande av nätföretagens intäktsramar måste regleras i lag. I 7 § 3 p. samma kapitel anges dock att regeringen efter bemyndigande i lag har rätt att genom förordning meddela närmare föreskrifter. Vidare framgår av 11 § samma kapitel att riksdagen i lag även kan bemyndiga regeringen att överlåta till en förvaltningsmyndighet att meddela närmare före- skrifter i ärendet.

Vid sidan av den delegationsrätt som riksdagen enligt ovan har kan regeringen med stöd av 8 kap. 13 § RF utan särskilt bemyndi- gande utfärda rena verkställighetsföreskrifter av lag (regeringens

215

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

primärområde) samt dessutom utfärda bl.a. administrativa före- skrifter, t.ex. rörande en myndighets organisation, arbetsuppgifter och inre verksamhet (den s.k. restkompetensen).

Ett bemyndigande ger aldrig en myndighet generell rätt att besluta om föreskrifter utan gäller alltid ett bestämt område. Även om ett bemyndigande ger utrymme för föreskrifter är signalen tyd- lig från riksdag och regering att använda bemyndigande med åter- hållsamhet för att minska regelmassan. Ett bemyndigande är att uppfatta som ett tak och inte som ett riktmärke (se t.ex. Ds 1998:43 s. 21). Förarbetena till ett bemyndigande kan också ofta ge en fingervisning om vad föreskrifterna är tänkta att reglera.

I detta sammanhang kan det också vara lämpligt att nämna att en myndighet kan utfärda generella rekommendationer om till- lämpningen av en författning och hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende (s.k. allmänna råd).TPF14FPT En myndighet kan utfärda allmänna råd utan att ett bemyndigande har getts. Allmänna råd är inte bindande men både Regeringsrätten och Högsta domstolen har i sina domskäl hänvisat till allmänna råd utgivna av myndigheter.

Inom utredningen har diskuterats på vilken nivå, dvs. lag, för- ordning eller föreskrifter, som de olika bestämmelserna som rör fastställande av intäktsramarna och den närmare bedömningen av intäkternas skälighet bör ligga på. Det nuvarande regelverket byg- ger på en ramlagstiftning där endast de övergripande principerna finns intagna i lagen och några preciserade bestämmelser i förord- ning eller föreskrifter finns inte. Detta innebär att Energi- marknadsinspektionen och domstolarna har getts ett brett utrymme för tolkning och tillämpning när det gäller skäligheten av nätföretagens intäkter.

Som tidigare har framgått i detta betänkande anser utredningen att den nuvarande regleringen i samband med en övergång till en renodlad förhandsprövning bör göras mer tydlig och detaljerad än dagens regelverk. Den ovan beskrivna modellen för hur faststäl- lande av intäktsramar ska gå till och den efterföljande avstämningen bör därför i större utsträckning än i dag regleras i lag, förordning och föreskrifter. Frågan är då i vilken omfattning bestämmelserna bör föras in i de olika författningarna och vilka delar som bör ligga i beslutsform, dvs. i Energimarknadsinspektionens fastställelse- och avstämningsbeslut.

14TP PT Se 1 § författningsförsamlingsförordningen (1976:725).

216

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

De nya bestämmelserna i ellagen rörande själva skälighets- bedömningen av nätföretagens intäkter bör enligt utredningens mening utvecklas något mer än vad som görs i dagens lagstiftning. Det bör dock fortfarande endast vara huvuddragen i skälighets- bedömningen som kommer till uttryck i själva lagen. Anledningen till detta är bl.a. att lagen inte ska behöva ändras på grund av olika dynamiska effekter som t.ex. ändrade förhållanden i bransch- struktur eller ekonomiska situationer. Det är också rimligt att anta att mindre justeringar av tillsynsmodellen måste göras fortlöpande

– inte minst under de första tillsynsperioderna – och detta bör kunna ske utan en ändring av bestämmelserna i ellagen. Det är också enligt utredningens mening inte lämpligt att onödigt tynga lagtexten med en närmare beskrivning av själva tillsynsmodellen även om de övergripande stegen i modellen bör framgå. Slutligen är en stor del av den nya regleringen som utredningen föreslår av så- dan teknisk karaktär som inte lämpligen bör komma till uttryck i lagtext.

I kapitlet om nätföretagens intäkter i ellagen (kap. 5 i utred- ningens förslag) bör införas en inledande bestämmelse som anger att Energimarknadsinspektionen ska fastställa de samlade intäkter ett nätföretag under tillsynsperioden får ta ut från nätverksamheten genom nättariffer och andra avgifter, dvs. fastställande av en in- täktsram, och att detta ska ske innan den aktuella tillsynsperioden börjar. Därefter bör anges utgångspunkterna för hur intäktsramen ska beräknas. Inspektionen ska därvid utgå från att intäktsramen ska täcka skäliga kostnader och ge en rimlig avkastning på investe- rat kapital samt att inspektionen vid denna beräkning även ska ta hänsyn till kvaliteten i nätföretagens sätt att bedriva nätverksam- heten. Som föreslagits i avsnitt 5.3.9 om justering av avkastningen med hänsyn till kvalitet är det lämpligt att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, inspektionen bemyndigas att i före- skrifter närmare ange vad som ska avses med kvalitet i nätföre- tagens sätt att bedriva nätverksamhet. Genom att ange dessa ut- gångspunkter kommer modellen för hur skälighetsbedömningen översiktligt att framgå av lagtexten. I särskilda bestämmelser i lagen bör därefter anges huvudprinciperna om hur beräkningen och bedömningen av skäliga kostnader och rimlig avkastning ska göras.

Energimarknadsinspektionens beslut bör innehålla de modeller och principer som används vid beräkningen av intäktsramen. Det kan t.ex. röra sig om olika effektivitetsanalyser, standardkostnader, kvalitetsmodeller och metod för beräkning av rimlig avkastning.

217

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

Efter tillsynsperiodens slut ska Energimarknadsinspektionen kontrollera att nätföretagen hållit sig inom den justerade intäkts- ramen. Något särskilt bemyndigande i denna del torde inte behövas då inspektionen ska basera beräkningen av den justerade ramen utifrån de metoder och principer som redan fastställts i det med- delade beslutet innan tillsynsperioden började (se avsnitt 5.7).

Lag								Förordning och föreskrifter	Energimarknadsinspektionens
									beslut
Energimarknadsinspektionen
ska senast två månader innan
en	ny	tillsynsperiod				börjar
fastställa		de	samlade			intäkter
ett nätföretag får ta ut från
nätverksamheten					genom		nät-
tariffer		och		andra		avgifter
under perioden.
I	fastställelsebeslutet						ska
framgå		vilka			uppgifter,
metoder		och		principer			som
inspektionen				tillämpat			vid
fastställandet av ramen.
	Längden			på		tillsyns-
perioden ska vara fyra kalen-
derår.
Intäktsramen ska täcka skäliga								Vad som avses med kvalitet,	Närmare modell för hur kvali-
kostnader			för		att	bedriva		t.ex. antalet avbrott och av-	tetsjustering ska ske. Därefter
nätverksamhet					under		till-	brottens längd.	beräkning av kvalitetsavdrag,
synsperioden och ge en rimlig									förväntad i fastställelsebeslutet
avkastning på det kapital som									och faktisk i avstämnings-
har fastställts att krävas för att									beslutet.
bedriva				verksamheten
(kapitalbas).
	Vid	bestämmandet					av
intäktsramen				ska	hänsyn		tas
till	kvaliteten			i	nätföretagets
sätt att bedriva nätverksam-
heten. En sådan hänsyn kan
medföra		en		höjning			eller
sänkning		av		den beräknade
avkastningen.
218

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

Vid fastställande av intäkts-

Framtagande

effektivitets-

ramen ska som skäliga kost-

modeller för vissa typer av

nader för att bedriva nät-

kostnader. Därefter

beräkning

verksamhet

anses

kostnader

av skäliga kostnader.

för

ändamålsenlig

och

effektiv drift av nätverksamhet

med

likartade

objektiva

förutsättningar.

Inför en ny tillsynsperiod ska

Fastställd nivå där invester-

Framtagande

standard-

planerade investeringar

läggas

ingar

enligt

huvudregeln

kostnader.

till

kapitalbasen

och

accepteras utan

prövning av

Beräkning av investeringar

avskrivningar

ska

dras

ifrån.

Energimarknadsinspektionen.

och avskrivningar.

Faststäl-

Investeringar

ska

motsvara

Metod för hur avskrivning

lande av kapitalbas.

genomsnittskostnaden för att på

av kapitalbasen ska beräknas.

ett rationellt och effektivt sätt

genomföra

likartade

inve-

steringar.

Om det föreligger sär-

skilda

skäl

får

investeringen

överstiga

den

genomsnitts-

kostnad som anges i första

stycket.

Investeringar som är uppen-

bart obehövliga för att upp-

rätthålla ett säkert, tillförlitligt

och

effektivt

ledningsnät ska

inte tillföras kapitalbasen.

Beräkning av rimlig avkastning

Närmare beskrivning av använd

på kapitalbasen ska ske utifrån

metod, t.ex. WACC, och där-

allmänt

vedertagna

ekonomiska

efter beräkning av rimlig av-

metoder.

kastning.

Efter tillsynsperiodens slut ska

Beräkning

den

slutliga

Energimarknadsinspektionen i

intäktsramen.

ett avstämningsbeslut fastställa

den slutligt gällande intäkts-

ramen för perioden. Inspek-

tionen

ska

därvid

kontrollera

om de antaganden som legat

till grund för fastställelse-

beslutet

överensstämmer med

det

faktiska

utfallet

under

219

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter										SOU 2007:99

	perioden och justera intäkts-
	ramen därefter.			Vid	denna
	bedömning ska		inspektionen
	utgå från de uppgifter och
	metoder	som	inspektionen
	tillämpat	vid fastställandet av
	intäktsramen och som framgår
	av fastställelsebeslutet.
	Bemyndigande till			regeringen			Föreskrifter	om	vilka
	eller, efter regeringens bemyn-						uppgifter som ska ges in, på
	digande,						vilket sätt och när detta senast
	Energimarknadsinspektionen						ska ske samt indelning av
	att meddela föreskrifter					om	elnätet i komponenter		och
	insamling av de uppgifter som						komponentslag.
	inspektionen behöver				för	att
	meddela	fastställelse-				och
	avstämningsbeslut			samt		om
	indelning	av komponenter i
	komponentslag.

5.4Särskilt om anslutningsavgifter när det gäller förhållandet mellan nätföretag och kund

5.4.1Inledning

Genom den av Energimarknadsinspektionen fastställda intäkts- ramen (fastställelsebeslutet) får nätföretagen besked om hur stora intäkter de får lov att ta ut från kunderna i form av nättariffer och andra avgifter under den kommande tillsynsperioden. I intäkts- ramen ingår nätföretagens kostnader för anslutningar (se avsnitt 5.3.6 under rubriken Särskilt om nätföretagens kostnader för anslut- ningar). Nätföretagen får således i förväg kännedom om hur stora kostnader de kan komma att få tillgodogöra sig för nya anslut- ningar.

När det gäller de kundspecifika anslutningskostnaderna, dvs. de anslutningsavgifter som nätföretaget fakturerar en kund, finns i ellagen angivet exempel på vad som särskilt ska beaktas vid utformningen av dessa avgifter. Därtill har en närmare praxis utvecklats från Energimarknadsinspektionen och domstolarna om hur avgifterna ska utformas. En anslutningskund har även rätt att i

220

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

förväg från nätföretaget få uppgift om priset för anslutningen och övriga villkor.

Enligt kommittédirektivet är utredningens uppdrag bl.a. att lämna förslag till den lagstiftning och det regelverk som krävs för att införa en ordning där Energimarknadsinspektionen ska god- känna eller fastställa nätföretagens metoder för att fastställa anslut- ningsavgifterna, innan anslutningsavgifterna eller metoderna får börja gälla. När det gäller förhandsprövningen av kostnaderna för anslutningarna för nätföretagen har detta som ovan angetts tagits hand om genom utredningens förslag om att inspektionen i förväg ska fastställa en intäktsram. I detta avsnitt ger utredningen sin be- dömning om regelverket avseende anslutningsavgifter därutöver behöver justeras eller förtydligas när det gäller förhållandet mellan nätföretag och kund.

Efter ett inledande avsnitt om gällande rätt och tillämpning av regelverket (avsnitt 5.4.2) kommer utredningens förslag om hur reglerna om anslutningsavgifter bör utformas (avsnitt 5.4.3).TPF15FPT I det sista avsnittet för utredningen en diskussion om förslagets fören- lighet med artikel 23.2 i elmarknadsdirektivet (avsnitt 5.4.4).

5.4.2Gällande rätt och tillämpning av regelverket

Den som har nätkoncession är, om det inte finns särskilda skäl, skyldig att på skäliga villkor ansluta en elektrisk anläggning till el- nätet (3 kap. 6 och 7 §§ ellagen). En elektrisk anläggning kan utgö- ras av såväl en produktionsanläggning av el som en slutanvändare av el (kund). Produktionsanläggningar genererar el som matas in på elnätet. Kunder använder el och tar således ut el från elnätet. Anslutning av elektriska anläggningar sker därmed på både inmat- ningssidan (produktionsanläggningar) och uttagssidan (slutan- vändare).

Om ett nätföretag och en kund eller en produktionsanläggning inte är överens om ett villkor vid anslutning av en elektrisk anlägg- ning, t.ex. priset för anslutning, kan kunden vända sig till Energi- marknadsinspektionen som i rollen av tvistelösande myndighet är skyldig att pröva tvisten. Detta ska enligt huvudregeln i ellagen ske inom två månader efter det att en ansökan kommit in till inspek- tionen. Inspektionens beslut kan överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol, dvs. länsrätten (13 kap. 5 § ellagen).

15TP PT En mer utförlig redogörelse för gällande rätt finns i kapitel 2.

221

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

I äldre förarbeten till ellagen – men som fortfarande är relevanta

– anges beträffande utformningen av nättariffer bl.a. att en princip för utformning av nättariffer bör vara att den som förorsakar kost- nader för nätägaren också ska betala för detta (prop. 1993/94:162 s. 57). Vidare anges att engångsavgiftens storlek ska kunna motsvara merkostnader för t.ex. en nybyggd anslutning (a. prop. s. 157). Huvudregeln är således att anslutningsavgiften ska motsvara de kostnader som anslutningen medför. Detta innebär att den bl.a. ska vara avståndsberoende, dvs. den ska utformas med hänsyn till var den anslutande kundens anläggning ligger (jfr 4 kap. 3 § ellagen). Energimarknadsinspektionen har dock ansett det befogat att till- lämpa anslutningsavgift enligt en schablonmetod där detta kan spara administrativa kostnader för kundkollektivet utan alltför stora negativa effekter för enskilda. Såväl länsrätten som kammar- rätten har godtagit inspektionens tillämpning av bestämmelserna i ellagen i denna del.

I avsnitt 2.4.2 ges en närmare beskrivning av hur Energi- marknadsinspektionen tillämpar nuvarande regelverk kring anslut- ningar till elnätet. Prövning av anslutningsvillkoren kan ske efter att en kund eller en produktionsanläggning vänt sig till inspektio- nen med klagomål. För anslutningar på uttagssidan tillämpar inspektionen schabloner för anslutningar upp till och med en säk- ringsstorlek (en effektnivå) på 25 ampere. För anslutningar över 25 ampere är det i huvudsak nätföretagens faktiska kostnader för anslutningen som avgör storleken på anslutningsavgiften. Generellt sett gäller att ju större säkringsstorlekar, desto större spridning är det i beräkningsunderlaget för schablonerna med avseende på anslutningskostnader och antal anslutningar. I dagsläget har därför inspektionen valt att dra gränsen för schabloniseringen av anslut- ningsavgifterna vid 25 ampere.

Den rättspraxis rörande schabloner som har utvecklats för anslutningsavgifterna på uttagssidan gäller således än så länge enbart anslutningar för lägre säkringsintervall, 16–25 ampere. I domstolsavgöranden från länsrätten och kammarrätten ges stöd för en schablonisering av anslutningsavgifterna, när detta kan spara

222

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

administrativa kostnader för kundkollektivet utan alltför stora negativa effekter för enskilda, samt när detta kan bidra till att skapa en snabb, enkel och förutsägbar hantering av ärendena.TPF16FPT Det bör dock noteras att det ännu inte finns domstolsavgöranden på reger- ingsrättsnivå. Regeringsrätten har dock nyligen meddelat pröv- ningstillstånd i ett par ärenden rörande anslutningsavgifter.

Vid sin tillsyn av avgifter för anslutningar på inmatningssidan tillämpar Energimarknadsinspektionen huvudregeln att det är nät- företagets faktiska kostnader för anslutningen som avgör storleken på anslutningsavgiften. Anslutningar på inmatningssidan är i högre grad unika ärenden jämfört med anslutningar på uttagssidan, då en anslutning av en produktionsanläggning kan kräva särskilda åtgär- der, t.ex. förstärkningar i nätet, beroende på vilken typ av produk- tionsanläggning som ska anslutas samt till vilket nät anslutningen sker. Därutöver är antalet anslutningsärenden på inmatningssidan betydligt färre jämfört med anslutningar på uttagssidan. Inspektio- nen har därför gjort bedömningen att underlaget för att beräkna schabloner för inmatning av el inte är tillräckligt enhetligt, jämför- bart och omfattande för att kunna ligga till grund för schablonise- rade avgifter. Prövningen av anslutningsavgifter för inmatning av el sker i stället genom att de kostnadsposter som ligger till grund för anslutningsavgiften granskas. Där det bedöms vara möjligt används dock standardkostnader inom ramen för prövningen.

En anslutning på inmatnings- eller uttagssidan kan i vissa fall medföra merkostnader för nätföretaget utöver vad som normalt sett ingår i anslutningen mellan kundens anslutningspunkt och elnätet. Sådana merkostnader uppstår om nätföretaget exempelvis måste förstärka, bygga om eller bygga ut nätet på grund av anslut- ningen. Som beskrivits ovan anges i förarbeten och domstols- avgöranden att en anslutningsavgift i största möjliga mån ska mot- svara de faktiska, kundspecifika kostnaderna för nätföretaget som själva anslutningen medför. Detta innebär att den som förorsakar merkostnader för nätföretaget ska betala dessa. Detta ska åter- speglas i avgiftens storlek. Vid inkoppling av nya anläggningar på ett lokal- och regionnät uppstår alltid kostnader som är specifika för anläggningen. Kostnaden för förstärkning, ombyggnad eller

16TP PT Kammarrättens i Stockholm domar den 9 november 2004 i mål nr 5957-03 och den 5 oktober 2006 i mål nr 4592-05.

223

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

utbyggnad av nätet som är till nytta för kundens anläggning ska således bekostas av kunden enligt denna princip.TPF17FPT

Vid en nyanslutning av en anläggning kan det också inträffa att en del av åtgärderna kommer fler än den nyanslutande anlägg- ningen till nytta. Dessa kostnader anses då inte enbart vara kund- specifika för den enskilda anslutningen. Kostnaderna ska dock inte heller bäras av hela kundkollektivet. I detta fall utgår Energi- marknadsinspektionen i stället från principen att åtgärderna ska delas upp, dvs. bekostas av en mindre grupp berörda kunder, eller framtida anslutande kunder. I dagsläget tillämpar Energi- marknadsinspektionen principen endast vid anslutningar utanför sammanhållen bebyggelse. Principen om s.k. delning har hittills tillämpats i två fall. För det första vid nyanslutning när befintlig fastighet ansluts och övriga befintliga fastigheter i samma område bedöms kunna ansluta sig senareTPF18FPT och för det andra när nätföreta- get vid en nyanslutning förstärker befintligt nät genom att antingen byta ut den befintliga ledningen eller förlägga en parallell ledning.

5.4.3Utformning av anslutningsavgifter

Förslag: En nätavgift för anslutning till en ledning eller ett led- ningsnät ska utformas så att nätföretagets skäliga kostnader för anslutningen täcks. Härvid ska särskilt beaktas var den ledning eller anläggning som ska anslutas är belägen, effekten i anslut- ningspunkten och de förstärkningar i elnätet som anslutningen kräver.

En nätavgift för anslutning för uttag av el till en ledning eller ett ledningsnät upp till och med en säkringsstorlek på 63 ampere ska i stället för vad som sägs i första stycket utformas så att avgiften motsvarar genomsnittskostnaden i landet för att genomföra en likartad anslutning under liknade objektiva förut- sättningar. I denna avgift ska ingå kostnader för material och arbete som är normalt förekommande vid denna typ av anslut- ning. För övriga kostnader ska första stycket tillämpas.

17TP PT Prop. 1993/94:162 s. 58 och s. 157. Kammarrättens i Stockholm domar den 27 juni 2003 i mål nr 4389-2001 och den 2 december 2004 i mål nr 3970-03.

18TP PT Jfr Kammarrättens i Stockholm dom den 2 december 2004 i mål nr 3970-03 där kammarrätten uttalar att det är ”rimligt att anta att omkringliggande fastigheter på sikt kommer att vilja ansluta sig till elnätet” och att en fördelning av avgiften därför ska ske.

224

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

Vid utformningen av en anslutningsavgift enligt första och andra styckena ska även beaktas om en förstärkning i elnätet är till nytta för annan än anslutningskunden eller kan förväntas bli till nytta för framtida anslutningskunder inom tio år från anslutningen. En nätavgift för anslutning för en kund som inom tio år från en tidigare kunds anslutning dragit nytta av dennes anslutning, ska utformas så att den tillkommande kunden beta- lar samma avgift som den ursprungliga kunden för den del av anslutningen som varit till nytta för denne.

Inledning

Ett nätföretag är enligt huvudregeln i ellagen skyldigt att ansluta en kund om denne begär det. I vissa fall kan denna skyldighet medföra anslutningar i enskilt belägna områden som ligger långt ifrån befintligt elnät. För att genomföra sådana anslutningar krävs i regel en mer eller mindre kostsam utbyggnad av elnätet som sker enbart för den enskilde kundens räkning. Eftersom nätföretagen enligt huvudregeln inte kan neka en kund att ansluta sig, oavsett hur stor kostnaden för anslutningen är, tillämpas huvudprincipen om kost- nadsriktighet vid utformningen av anslutningsavgifter. Detta inne- bär att en kund som ansluter sig till elnätet ska betala en avgift som står i relation till de kostnader som det innebär för nätföretaget att ansluta kunden. Genom att tillämpa denna princip kan en kund inte begära att få en anläggning ansluten utan att också i huvudsak stå för kostnaden för denna anslutning. På så sätt skapas en viss styr- effekt när det gäller kundernas val av lokalisering av bostäder, indu- strier, elproduktionsanläggningar m.m. Som framgått ovan tilläm- par inspektionen parallellt med principen om kostnadsriktighet en schablonmetod som hjälp vid prövning av vissa tvister om anslut- ningsavgifternas storlek.

Utredningen har inte funnit några skäl till att föreslå någon avgörande ändring av principen om kostnadsriktighet. Däremot anser utredningen att det kan finnas fördelar med att i vissa fall till- lämpa schabloner vid utformningen av anslutningsavgifter, dvs. det som i praktiken redan i dag sker vid Energimarknadsinspektionens skälighetsbedömning av anslutningsuppgifter för lägre säkrings- storlekar. Det är emellertid väsentligt att de fördelar som principen om kostnadsriktighet innebär inte går förlorade. Utredningen kommer inledningsvis diskutera frågan om i vilka fall en schablon-

225

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

metod kan vara lämplig att tillämpa vid utformandet av anslut- ningsavgifter. Därefter lämnar utredningen vissa förslag om hur bestämmelserna kring utformandet av anslutningsavgifter bör utformas.

Lämpligheten av schabloniserade anslutningsavgifter m.m.

Om efterfrågan på anslutningar inom ett visst säkringsintervall, t.ex. anslutningar av småhus på 16-25 ampere, är stor kan det ur administrativ synvinkel finnas stora fördelar med att schablonisera dessa anslutningsavgifter. En schablonisering av anslutnings- avgifterna innebär att avgiften fastställs till ett visst belopp, oavsett vad den faktiska kostnaden för att ansluta en kund uppgår till. En fördel med att använda schabloner är att kunden i förväg vet hur stor anslutningsavgiften kommer att bli. Detta skapar en ökad för- utsägbarhet för såväl kunder som nätföretag om anslutnings- avgiftens storlek. Genom att använda schabloner underlättas också den administrativa hanteringen av prövningsärenden som avser anslutningsavgifter och för nätföretagen vid prissättningen av anslutningskostnaderna.

En nackdel med att använda schabloner är dock att schablonen vanligtvis kommer att avvika från de faktiska kostnaderna för att utföra anslutningen. Detta kan t.ex. vara fallet vid en anslutning i en tätort där kostnader vida överstiger den genomsnittliga schablo- nen. Även det motsatta kan bli fallet, dvs. att de faktiska kostna- derna är lägre än schablonkostnaden. Detta är en naturlig följd av att använda schabloner, nämligen att en del kunder ibland kan få betala mer än vad det faktiskt kostar att ansluta sig, medan andra kunder får betala mindre. Schablonen bör dock i genomsnitt (totalt sett) täcka anslutningskostnaderna inom den kundkategori som schablonen avser.

Det finns en gräns för när nackdelarna med att använda scha- bloner överstiger fördelarna. Var denna gräns går beror i hög grad på hur underlaget för att beräkna schablonen ser ut. Om underlaget utgörs av ett fåtal anslutningar med mycket varierande kostnader är risken större att schablonen i högre grad avviker från de faktiska kostnaderna än om underlaget baseras på en stor mängd anslut- ningar som sker under liknande förhållanden. Energimarknads- inspektionen tillämpar i dag en schablonmetod vid skälighets- bedömningen av anslutningsavgifter som avser uttag av el från

226

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

elnätet till och med säkringsstorleken 25 ampere. För anslutningar över 25 ampere baseras skälighetsbedömningen i huvudsak på nät- företagens faktiska kostnader för anslutningen. Denna kostnad av- gör storleken på anslutningsavgiften. Såväl företrädare från inspek- tionen som nätbranschen har dock uppgett att en schablonmetod på uttagssidan är möjlig och även lämplig för anslutningar upp till och med 63 ampere. Anslutningar mellan 25 och 63 ampere omfat- tar bl.a. flerbostadshus och stora villor med stort elbehov, t.ex. på grund av eluppvärmning och utomhuspool. Anslutningar som sker på säkringsstorlekar som överstiger 63 ampere utgörs i regel av större anläggningar, t.ex. industrier. Kunder som ansluter sig till säkringsstorlekar över 63 ampere har i regel specifika önskemål och krav på vad anslutningen ska omfatta. Det kan t.ex. handla om att dra in extra anslutningspunkter till ett industriområdet eller andra kundspecifika åtgärder. Således kan anslutningar på högre säkrings- storlekar innehålla många olika åtgärder beroende på kundens öns- kemål. Därutöver är antalet anslutningar också betydligt färre jämfört med anslutningar som sker på lägre säkringsstorlekar. Detta begränsar möjligheterna att utforma schabloner på ett sätt som i normalfallet gäller för huvuddelen av anslutningskunderna inom ett visst säkringsintervall.

Utformningen av anslutningsavgifter som avser inmatning av el till elnätet utgår i dagsläget ifrån nätföretagens faktiska kostnader för anslutningen, oavsett anslutningens säkringsstorlek. Anled- ningen till detta är att inspektionen har gjort bedömningen att un- derlaget för att beräkna schabloner för inmatning av el inte är till- räckligt enhetligt, jämförbart och omfattande för att kunna ligga till grund för schabloniserade avgifter. Således tillämpas olika metoder vid skälighetsbedömningen av avgifterna för en och samma säk- ringsstorlek beroende på om en anslutning sker i syfte att mata in el till nätet, respektive ta ut el från nätet.

Enligt utredningens uppfattning överväger fördelarna med en schablonmetod vid utformandet av anslutningsavgifter klart nack- delarna för anslutningar, bl.a. då en schablonmetod bidrar till skapa en ökad förutsägbarhet kring nivån på anslutningsavgifterna och underlättar den administrativa hanteringen av de enskilda pröv- ningsärendena. Samtidigt kan det dock konstateras att en schablo- nisering av avgifterna inte alltid är möjlig eller lämplig att tillämpa. Med hänsyn till vad som ovan sagts anser utredningen att det är lämpligt att tillämpa en schablonmetod på uttagssidan upp till och

227

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

med 63 ampere. Övriga anslutningar är av sådan särskild karaktär att tillämpning av schabloner i dessa fall inte kan anses vara lämplig.

En annan fråga är hur en schablonisering av anslutnings- avgifterna bör komma till uttryck i ellagen. Inom utredningen har diskuterats om det i ellagen bör införas ett bemyndigande för regeringen eller Energimarknadsinspektionen att – där det är lämp- ligt – fastställa kostnadsschabloner för anslutningsavgifter, t.ex. upp till en viss effekt. Motivet till detta skulle bl.a. vara att ge mer legitimitet till de schabloner som inspektionen i dag fastställer vid sin tillämpning av ellagens bestämmelser om anslutningsavgifter. Enligt 8 kap. 2 § regeringsformen (RF) ska föreskrifter om enskil- das personliga ställning samt om deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes meddelas genom lag. Det är således inte möjligt att delegera frågor av civilrättslig karaktär till regeringen eller till förvaltningsmyndighet. I samband med att en kund vill ansluta sig till elnätet träffar kunden och nätföretaget ett avtal där villkoren, bl.a. priset, för anslutningen preciseras. Frågan om anslutningsavgifter rör således enskildas ekonomiska inbördes för- hållanden. Det förhållandet att ett nätföretag enligt huvudregeln i ellagen är skyldigt att ansluta en elektrisk anläggning till nätet eller att bestämmelsen om anslutningsavgifter återfinns i en lag med i huvudsak offentligrättsliga bestämmelser föranleder ingen annan bedömning. Ett bemyndigande till regeringen eller inspektionen om att fastställa schabloner är således enligt utredningens bedöm- ning inte förenlig med bestämmelserna i RF.

Även om det inte är möjligt att delegera dessa frågor är det naturligtvis möjligt att i lagtext närmare ange och precisera hur anslutningsavgifterna ska utformas och att detta i vissa fall ska ske på ett schabloniserat vis. Utredningen föreslår därför att det direkt av lagtexten bör framgå att anslutningsavgifterna på uttagssidan upp till och med en säkringsstorlek på 63 ampere ska utformas genom en delvis schabloniserad metod. Förslag på hur detta när- mare bör ske lämnas nedan.

Utformningen av en schablon för anslutningsavgifter

När det gäller vilka kostnader som bör ingå i schablonen konstate- rar utredningen inledningsvis att en anslutning alltid omfattar både materialkostnader i form av kablar m.m. och arbetskostnader. Vissa grundläggande material- och arbetskostnader är gemensamma för

228

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

samtliga anslutningar, oavsett vilken typ av anslutning det är fråga om. Exempelvis kräver samtliga anslutningar en material- och arbetsinsats i form av kabel, utdragning av kabel, kabelskåp, monte- ring av kabelskåp samt anslutning av kabeln. Andra moment kan vara vanligt förekommande vid anslutningar, t.ex. schaktning, plöj- ning, sandning och packning. I regel krävs också någon form av avstängning eller avspärrning av gång-, cykel- eller bilvägar i sam- band med anslutningen samt återställning av ytbeläggning (t.ex. asfalt). Därutöver finns det moment som vid en anslutning är sällan förekommande. Exempel på sådana moment är tjältining, spräng- ning samt pressning av rör under väg.

För att upprätthålla principen om kostnadsriktighet bör en schablonmetod inte göras för strikt och därmed kunna slå alltför fel. En viss differentiering bör således vara möjlig då t.ex. särskilda geografiska förhållanden ökar kostnaden för en anslutning. Utred- ningen anser att en grundläggande princip vid utformningen av schablonerna är att de material- och arbetskostnader som är nor- malt förekommande vid en viss typ av anslutning bör ingå i scha- blonen. Om en anslutning medför kostnader som är sällan före- kommande bör dessa således inte ingå i schablonen utan beräknas särskilt i enlighet med den nuvarande huvudprincipen om att den enskilde anslutningskunden ska betala för de nödvändiga kostnader som anslutningen kräver.

En schablon kan utformas på olika sätt, t.ex. en nationell scha- blon där man tar hänsyn till genomsnittskostnaden i landet eller en områdesspecifik schablon där varje enskilt nätföretag utformar schablonerna utifrån sina egna kostnader. För att bibehålla de administrativa fördelarna som en schablon medför anser utred- ningen att avgiften för anslutningen bör motsvara genomsnitts- kostnaden i landet för att genomföra en liknande anslutning med liknande objektiva förutsättningar, dvs. en nationell schablon. Syf- tet med en sådan skrivning är att man ska kunna dela in objektivt sätt likartade typer av anslutningar och prissätta dessa lika. Det kan t.ex. vara anslutning i eller utanför sammanhållen bebyggelse och även variera beroende på effekt etc. Som angetts ovan bör dess- utom endast vanligt förekommande kostnader ingå i schablonen. Detta bör framgå av lagtexten. Genom att använda uttrycket ”lik- nande objektiva förutsättningar” måste schablonen göras avstånds- beroende. Detta kan t.ex. ske genom att schablonen utformas på så sätt att den delas in i en grundavgift och en avgift per meter ledning och typ av ledning.

229

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

Det är nätföretagen som precis som i dag ska utforma anslut- ningsavgifterna. Förslaget bör dock leda till att Energimarknads- inspektionen utformar schabloner för anslutningsavgifternas stor- lek vid tillämpningen av bestämmelsen i ellagen. Detta bör inte medföra några problem då inspektion ju redan i dag utarbetar lik- nande schabloner. I slutändan får därefter domstolarna pröva om avgifterna överensstämmer med lagens krav på att de ska motsvara genomsnittskostnaden i landet för en likartad anslutning.

Principen om kostnadsriktighet

Utredningen har ovan föreslagit att anslutningar på uttagssidan upp till och med 63 ampere i huvudsak ska ske genom schablon på så sätt att avgiften ska bestämmas till genomsnittskostnaden i landet för en likartad anslutning. Som utredningen angett ovan finns det dock delar som inte lämpar sig att fastställa i en schablon, nämligen material och arbete som är sällan förekommande. Dessa delar samt anslutningar på inmatningssidan och säkringsstorlekar på över 63 ampere på uttagssidan måste utformas på annat sätt.

Av nuvarande ellag framgår uttryckligen att nätföretag enligt huvudregeln är skyldiga att ansluta en kund på skäliga villkor och att företaget vid utformningen av anslutningsavgiften särskilt ska beakta anslutningspunktens geografiska läge och den avtalade ef- fekten i anslutningspunkten. Som angetts ovan är syftet med nuva- rande regelverk att en kund som ansluter sig till elnätet ska betala en avgift som står i relation till de kostnader som det innebär för nätföretaget att ansluta kunden. Utredningen anser att denna prin- cip bör fortsätta att gälla för de anslutningar där avgiften i framti- den, om utredningens förslag går igenom, inte ska schabloniseras. Utredningen har ovan föreslagit att 4 kap. ellagen endast ska inne- hålla bestämmelser om hur nätföretagen ska utforma sina nättarif- fer, dvs. gentemot sina kunder (se avsnitt 5.2.2). Då ett av syftena med att införa en förhandsprövning är att öka förutsägbarheten inte bara för nätföretagen utan även för elkunderna anser utred- ningen att nuvarande bestämmelser om utformningen av anslut- ningsavgifterna bör förtydligas. Framför allt är det väsentligt att den nu gällande huvudprincipen om kostnadsriktighet på ett tydli- gare sätt kommer till uttryck i lagtexten.

Utredningen föreslår därför att en särskild paragraf införs i ella- gen som innehåller bestämmelser om hur dessa anslutningsavgifter

230

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

ska utformas. Det är närmast fråga om att utveckla nuvarande 4 kap. 1 § fjärde stycket ellagen. Paragrafen bör dock inledas med den nu gällande principen om att en nätavgift för anslutning till en led- ning eller ett ledningsnät ska utformas så att nätföretagets skäliga kostnader för anslutningen täcks. Med ordet skäliga ska förstås så att det med automatik inte behöver vara nätföretagets faktiska kostnader för anslutningen. Nätföretaget kan t.ex. i samband med anslutningen ha förstärkt nätet på ett sätt som inte direkt kommer kunden till godo, ha använt dyrare material än nödvändigt eller inte dragit en ledning på för den anslutande kunden lämpligaste sätt. I så fall ska kunden således inte behöva betala hela den faktiska kost- naden anslutningen medfört. Som ovan angetts kommer dock inve- steringen som sådan att tillföras kapitalbasen och därmed bl.a. ligga till grund för beräkningen av nätföretagets avkastning.

Därefter bör precis som i dag anges vad som särskilt ska beaktas vid utformningen av anslutningsavgiften. Förutom det som fram- går av nuvarande regelverk, dvs. anslutningspunktens geografiska läge och den avtalade effekten, är det lämpligt att för tydlighetens skull i lagtexten ange att kostnader för de förstärkningar i elnätet som anslutningen kräver ska beaktas vid utformningen av avgif- terna. Detta framgår egentligen redan av den ovan angivna princi- pen om att kunden ska betala för de skäliga kostnader som en anslutning kräver.

Principen om delning

Enligt utredningens mening är det lämpligt att ytterligare en prin- cip kommer till uttryck i lagtexten, nämligen principen om delning av kostnader. Som ovan beskrivits är detta en princip som redan i dag tillämpas av Energimarknadsinspektionen. Bakgrunden till principen är att det kan inträffa att en del av åtgärderna vid en anslutning är till nytta för fler än den nyanslutande kunden. Det är då rimligt att den nyanslutande kundens kostnader ska sänkas genom att delar av kostnaden fördelas på både befintliga och fram- tida kunder som kan anses få nytta av anslutningen. När det gäller framtida kunder är det rimligt att en begränsning i tiden anges för vad som ska avses med en sådan kund. Det skulle annars bli onö- digt svåra gränsdragningar när en framtida anslutning kan ligga väl- digt långt framåt i tiden. Utredningen anser att en period om tio år är en lämplig tidpunkt. Detta innebär att nyanslutande kunder

231

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

inom tioårsperioden betalar sin andel av de kostnader för åtgärder som tidigare utförts och som är till nytta även för dem.TPF19FPT

Det är naturligtvis inte möjligt att i varje enskilt fall slå fast om och hur många framtida kunder som kan komma att dra nytta av en anslutning. Omständigheter som talar för att en delning bör göras kan t.ex. vara påbörjad byggnation, förekomst av avstyckade fastig- heter eller att bygglov har lämnats. När det gäller anslutningar för kunder (såväl inmatnings- som uttagskunder) som avser att bedriva näringsverksamhet bör begränsningen av begreppet framtida anslutningskunder vara något snävare. Normalt bör dessa anses som framtida anslutningskunder endast när dessa har begärt en anslutning eller inkommit med en sådan förfrågan till elnätsföre- taget samt påbörjat förfarandet med behövliga tillstånd för sin verksamhet.

Det är endast de kostnader som är till nytta för andra kunder som ska delas. Detta innebär att det alltid kommer att finnas kost- nader som är exklusiva endast för den anslutande kunden. När det gäller utformningen av anslutningsavgifter enligt den ovan beskrivna schablonmetoden är det rimligt att anta att den kostnad som ingår i grundavgiften är kundspecifik och således inte ska delas medan det motsatta kan gälla för den rörliga schablonavgiften, naturligtvis under förutsättningen att förstärkningen är till nytta även för andra kunder samt att dimensionering och utformning etc., är gjord – eller redan har beaktats vid prövning av anslutnings- avgiften – även för framtida kunder (dvs. att ledningar och trans- formatorer m.m. är dimensionerade för att ta emot det antal kun- der som delningen ska omfatta).

När det gäller frågor om t.ex. när delning ska ske och var grän- sen går mellan skäliga kostnader för kunden och nytta för annan kund, är detta frågor som bör överlåtas till Energimarknads- inspektionen och domstolarna att ta ställning till.

19TP PT Om man vid en ursprunglig anslutning anser att det är sannolikt att ytterligare nio kunder i framtiden kommer att få nytta av en del av anslutningen ska kunden endast behöva betala 1/10 av denna kostnad. Tillkommande kunder de närmaste tio åren ska därefter betala 1/10 av kostnaden för den delen.

232

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

5.4.4Regelverket kring anslutningsavgifter och dess förenlighet med artikel 23.2 i elmarknadsdirektivet

Bedömning: Utredningens förslag, om att kostnader för anslutningar ska inkluderas i den på förväg fastställda intäktsra- men och metoden för hur nätföretagens anslutningsavgifter ska utformas gentemot kund uppfyller kraven i artikel 23.2 i el- marknadsdirektivet.

I artikel 23.2 i elmarknadsdirektivet anges följande.

Tillsynsmyndigheten skall ansvara för att, innan dessa träder i kraft, fastställa eller godkänna åtminstone metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för

a)anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer; dessa tariffer, eller metoder, skall utfor- mas så att nödvändiga investeringar i näten kan göras på ett sätt som gör det möjligt att säkra nätens funktion,

b)tillhandahållande av balanstjänster.

I formell underrättelse från Europeiska kommissionen, daterad den 4 april 2006, anför kommissionen att den lagstiftning som Sverige har anmält till kommissionen inte innebär en skyldighet att fast- ställa eller godkänna åtminstone de metoder som används för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät och tillhandahållande av balanstjänster enligt de vill- kor som fastställs i artikel 23.2.TPF20FPT Kommissionen har vidhållit sin ståndpunkt i ett motiverat yttrande från den 12 december 2006.TPF21FPT

När det gäller anslutningsavgifter har utredningen i avsnitt 5.3.6 föreslagit att kostnader för anslutningar ska ingå i den intäktsram som på förhand fastställs av Energimarknadsinspektionen. Nät- företagen har således i förväg fått kännedom om vilka kostnader de kan tillgodoräkna sig för de anläggningar de planerar att ansluta under tillsynsperioden. När det gäller förhållandet mellan nätföre- tag och kund har utredningen ovan i detta avsnitt föreslagit att av- gifterna för vissa typer av anslutningar ska utformas genom en schablonmetod och övriga avgifter – där schablonmetoden inte är

20TP PT KOM:s ref. SG-Greffe (2006) D/201828, ärendenummer 2006/2062. 21TP PT KOM:s ref. SG-Greffe (2006) D/207944, ärendenummer 2006/2062.

233

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

lämplig – ska utformas på så sätt att anslutningskunden ska betala de nödvändiga kostnader som anslutningen kräver. Kunden ska således i princip för de senare anslutningarna betala den faktiska kostnaden för anslutningen. Med en sådan metod är det inte möj- ligt att i förväg generellt fastställa ett exakt belopp för vad en anslutning kostnadsmässigt kan komma att uppgå till. I lagtexten har dock även, jämfört med i dag, ytterligare specificeringar före- slagits om vad som särskilt ska beaktas vid utformningen av avgif- terna enligt denna metod. En anslutningskund har vidare i enlighet med bestämmelserna i nuvarande 4 kap. 11 § ellagen rätt att i förväg få skriftlig uppgift om anslutningsavgiftens storlek och övriga vill- kor för anslutningen. En sådan uppgift ska lämnas utan dröjsmål och inom skälig tid. För det fall anslutningskunden anser att avgif- ten eller villkoren är oskäliga och kunden och nätföretaget inte kan komma överens har kunden rätt att få tvisten prövad av inspektio- nen. En sådan prövning kan ske utifrån en offert lämnad från ett nätföretag. En kund är därmed väl skyddad när det gäller att i för- väg få kännedom om avgiften för en anslutning.

Mot bakgrund av utredningens förslag, om att kostnader för anslutningar ska inkluderas i den på förväg fastställda intäktsramen och metoden för hur nätföretagens anslutningsavgifter gentemot kund ska utformas, bedömer utredningen att bestämmelserna om anslutningsavgifter i förslaget uppfyller kraven i artikel 23.2 i elmarknadsdirektivet.

5.5Återbetalning av för högt uttagna avgifter

Förslag: Om ett nätföretags samlade intäkter från nätverksam- heten under tillsynsperioden har avvikit från intäktsramen i avstämningsbeslutet ska det belopp med vilken intäkterna över- stigit eller understigit intäktsramen sänka respektive höja denna för påföljande tillsynsperiod.

Om företagets samlade intäkter från nätverksamheten under tillsynsperioden har överstigit intäktsramen i avstämnings- beslutet med mer än fem procent ska, till det belopp som ska sänka intäktsramen påföljande period, tillkomma ett överdebite- ringsbelopp på den del som överstiger fem procent. Detta belopp ska beräknas efter en räntesats motsvarande den under tillsynsperioden av Riksbanken genomsnittliga fastställda refe- rensräntan enligt 9 § räntelagen (1975:635) med ett tillägg av

234

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

femton procentenheter. Överdebiteringsbeloppet ska sänka intäktsramen för påföljande tillsynsperiod motsvarande belop- pets storlek.

Ett nätföretags samlade intäkter från nätverksamheten under tillsynsperioden får inte överstiga intäktsramen i avstämnings- beslutet med mer än tio procent eller med mer än fem procent under två på varandra följande tillsynsperioder.

Om ett nätföretags samlade intäkter har varit högre än vad som anges i tredje stycket ska företaget till sina kunder betala tillbaka ett belopp motsvarande den intäkt som överstigit intäktsramen i avstämningsbeslutet jämte överdebiterings- belopp. Återbetalningen ska i görligaste mån ske till de som var kunder under den senaste perioden och fördelas i proportion till hur stora avgifter dessa kunder har betalat för överföring av el under perioden.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Energi- marknadsinspektionen ska få meddela föreskrifter om vad ett nätföretag ska iaktta för att uppfylla skyldigheten om att i görli- gaste mån betala tillbaka de för högt uttagna avgifterna till sina kunder.

De intäkter ett nätföretag har fått in från sina kunder genom nätta- riffer under en tillsynsperiod kommer aldrig med exakthet mot- svara den justerade intäktsram som Energimarknadsinspektionen fastställer i sitt avstämningsbeslut (se vidare avsnitt 5.7). Fråga uppkommer därmed vad som ska ske om ett nätföretags intäkter över- respektive understiger den justerade intäktsramen.

I nuvarande regelverk finns inga uttryckliga bestämmelser om vad ett nätföretag är skyligt att göra då Energimarknadsinspektio- nen efter tillsyn funnit att företagets intäkter varit för höga. I praktiken har dock inspektionen, med stöd av 12 kap. 3 § ellagen, förelagt företaget att återbetala det för högt uttagna beloppet. Detta ska enligt inspektionens beslut ske först efter det att beslutet vunnit laga kraft. Någon ränta löper inte på beloppet. Bl.a. på grund av det stora antalet kunder som kan ha rätt att få tillbaka erlagda avgifter och den tidsrymd som har passerat innan beslutet vunnit laga kraft så har inspektionen accepterat att återbetalningen i praktiken inte varit kundspecifik utan återbetalning har i stället skett till befintliga kunder. Att i efterhand utröna vilka kunder och hur länge dessa har betalat för nättjänsterna har inte ansetts prak-

235

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

tisk genomförbart. Det kan tilläggas att även om det sammanlagt kan röra sig om mycket stora belopp som ska återbetalas så är det för den enskilda kunden tämligen små belopp. Intresset av att varje enskild kund ska ha rätt till att få tillbaka exakt korrekt belopp har därmed fått stå tillbaka för en mer praktisk och för nätföretagen billigare lösning.

Den ovan redovisade metoden för återbetalning som tillämpas i dag skulle även fungera med ett nytt system med förhandsprövning och en avstämning i efterhand av om företagen hållit sig inom de fastställda intäktsramarna. En annan tänkbar metod är den som finns i Finland och Norge. Där tar man hänsyn till nätföretagens överdebitering först vid nästa tillsynsperiod, dvs. det överdebite- rade beloppet kommer att påverka intäktsramen för påföljande till- synsperiod. Metoden är administrativt enkel, vilket skulle gynna såväl nätföretagen som kunderna. Utredningen föreslår därför att en sådan metod införs. För att inte företagen ska lockas att med- vetet överdebitera sina kunder bör vid betydande överdebitering någon form av ränta eller avgift utgå på beloppet (överdebiterings- belopp). Utredningen anser att en överdebitering jämfört med den slutligt fastställda intäktsramen om högst fem procent bör kunna accepteras utan att ett överdebiteringsbelopp ska påföras. Samma procentsats används i Finland. För det fall nätföretagen håller sig inom denna gräns kommer överdebiteringen endast att rullas över till påföljande tillsynsperiod. Någon särskilt insats från Energi- marknadsinspektionen behöver inte göras i dessa fall.

Nästa fråga är hur överdebiteringsbeloppet ska beräknas. Det är inte helt enkelt att avgöra en tidpunkt när intäkterna blivit så stora att de passerat gränsen för vad som är acceptabelt. Det är ju också så att det är de samlade intäkterna under hela tillsynsperioden som ska vara skäliga och nätföretagen ska alltså ha möjlighet att t.ex. under ett enstaka år ta ut en högre avgift än andra år. Även om Energimarknadsinspektionen skulle kunna fastställa en exakt tid- punkt är det inte rimligt att från detta datum beräkna en löpande ränta på alla de inbetalningar som sker från kunder från detta datum. Enligt utredningens mening är det därför bättre att bestämma ett fast belopp på den intäkt som ligger över fem pro- cents överdebitering.

En vanlig använd ränteberäkning på förmögenhetsrättens område som även tillämpas vid ersättning vid elavbrott (se 10 kap. 14 § ellagen) är den som beskrivs i 6 § räntelagen (1975:635). Enligt denna paragraf utgår ränta enligt en räntefot som motsvarar den vid

236

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

varje tid gällande referensräntan enligt 9 § samma lag med ett tillägg av åtta procentenheter.TPF22FPT Denna bestämmelse bygger på en löpande ränta från en viss tidpunkt. Utredningen har ovan före- slagit att ett fast belopp ska läggas till det belopp som ska överföras till nästa tillsynsperiod. Att fastställa detta belopp till motsvarande referensräntan med ett tillägg om åtta procentenheter skulle inte ge de incitament till att inte överdebitera med mer än fem procent som är tanken med utredningens förslag. Beloppet bör därför sättas till en högre procentsats. Utredningen anser att en räntesats mot- svarande referensräntan med ett tillägg om femton procentenheter skulle ge den effekt som är önskvärd. Det bör tilläggas att en över- debitering överstigande fem procent av intäktsramen knappast kommer att komma som en överraskning för ett nätföretag. Som kommer att framgå i senare avsnitt i detta kapitel som rör den mer praktiska hanteringen rörande tillsyn föreslår utredningen att Energimarknadsinspektionen årligen ska stämma av med företagen hur de ligger till i förhållande till intäktsramen. Vidare är tanken att företagen själva löpande ska kunna kontrollera hur deras intäkter står sig i förhållande till intäktsramen. Den ovan redovisade modellen med ett överdebiteringsbelopp på den intäkt som över- stiger intäktsramen torde medföra att större överdebiteringar hålls nere.

På samma sätt som gäller för mindre överdebiteringar bör över- debitering över fem procent tillsammans med det tillkommande överdebiteringsbeloppet få rullas över till påföljande tillsynsperiod. Detta dock under förutsättning att överdebiteringen håller sig inom rimliga nivåer. Vid en alltför hög överdebitering bör Energi- marknadsinspektionen på samma sätt som i dag ha rätt att förelägga ett nätföretag att återbetala de för högt uttagna avgifterna. Utred- ningen anser att en sådan nivå bör sättas till tio procent. Ett nätfö- retag ska inte heller kunna överdebitera period efter period. Det bör därför införas en bestämmelse som anger att ett nätföretags samlade intäkter inte får överstiga intäktsramen i avstämnings- beslutet med mer än fem procent under två på varandra följande tillsynsperioder. Om ett nätföretag trots förbudet överdebiterar med ett för högt belopp bör dessa avgifter betalas tillbaka till före- tagets kunder. Det är då rimligt att kräva att hela det belopp som överstiger intäktsramen betalas tillbaka till kunderna. Vid överde- bitering med mer än tio procent bör återbetalningen i görligaste

22TP PT Referensräntan för perioden den 1 juli – 31 december 2007 är 3,5 procent.

237

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

mån ske till de som var kunder under den aktuella tillsynsperioden och vid överdebitering med mer än fem procent under två på var- andra följande tillsynsperioder bör återbetalningen ske till de som var kunder den senaste perioden. Återbetalningen bör fördelas i proportion till hur stora avgifter dessa kunder har betalat under perioden. De i särklass största intäkterna för nätföretagen kommer från avgifter för överföring av el. Det är därför lämpligt att åter- betalningen sker i förhållande till dessa avgifter. Några problem att betala tillbaka rätt belopp till de personer som vid betalnings- tillfället fortfarande är kunder bör inte vara några problem. Besvär- ligare blir det när det gäller de personer som flyttat. En lämplig åtgärd kan då exempelvis vara att lämna information om åter- betalningen på företagets hemsida samt söka kunderna genom annonsering i lokalpress eller lokalradio. Å andra sidan får kostna- derna för att finna kunderna inte bli alltför höga i förhållande till den återbetalning som aktualiserats. Inspektionen bör bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka åtgärder som ska vidtas i sådana fall.

Om intäkterna från nätverksamheten har understigit den god- tagbara intäktsnivå som den fastställda intäktsramen och den efterföljande avstämningen anger bör nätföretaget under nästpå- följande tillsynsperiod få höja avgifterna för överföringstjänsterna. Detta eftersom en del nätföretag annars för säkerhets skull konti- nuerligt skulle prissätta sina överföringstjänster så att avgiften lig- ger över den godtagbara nivån i syfte att undvika att intäktsramarna av en eller annan anledning inte uppnås. Ett nätföretag bör dock inte kunna få samla på sig flera tillsynsperioders underskott för att senare eventuellt kraftigt höja intäkterna. Utredningen föreslår därför att ett underskott måste utnyttjas påföljande tillsynsperiod för att inte gå förlorad.

Utredningens förslag ovan om att en överdebitering som under- stiger tio procent inte ska betalas tillbaka till kunderna utan i stället rullas över till påföljande tillsynsperiod kan te sig orättvis för de kunder som har flyttat under perioden. Dessa kunder kommer ju inte att dra nytta av att intäktsramen sänks för nästa period. Efter- som utredningens förslag tillåter en sådan överdebitering bör det inte vara möjligt för en avflyttad kund att kräva tillbaka de avgifter som ligger över intäktsramen så länge det håller sig inom den gräns där återbetalning direkt till kund inte ska ske. Enligt utredningens mening överväger fördelarna med en sådan modell klart alternativet

238

SOU 2007:99 Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

att den enskilde kunden alltid ska ha rätt till återbetalning av beloppet.

5.6Överlåtelse av nätkoncession m.m.

Förslag: Om ett nätföretag under en tillsynsperiod överlåter en nätkoncession, ska den beslutade intäktsramen fortsätta att gälla för övertagaren av koncessionen. Detsamma gäller de under fö- regående tillsynsperiod för högt eller för lågt uttagna avgifterna jämte överdebiteringsbelopp.

I de fall den överlåtna nätkoncessionen tillsammans med annan nätkoncession har utgjort en och samma redovisnings- enhet ska överlåtaren och övertagaren fördela intäktsramen och de för högt eller för lågt uttagna avgifterna jämte överdebite- ringsbelopp proportionerligt i förhållande till hur stor del av redovisningsenhetens kapitalbas som överlåtits. Om det förelig- ger särskilda skäl kan fördelningen ske på ske på ett annat sätt.

Fördelningen av intäktsramen och de för högt eller för lågt uttagna avgifterna jämte överdebiteringsbelopp ska innan över- låtelsen sker godkännas av den myndighet som enligt 2 kap. 16 § ellagen ska pröva frågan om överlåtelse av nätkoncessionen. Om myndigheten inte har meddelat ett beslut inom två månader efter det att förslaget kommit in till myndigheten ska fördelning ske i enlighet med förslaget.

Motsvarande av vad som ovan sagts om överlåtelse av nät- koncession ska gälla vid beslut om justering av koncessions- gränser enligt 2 kap. 12 § ellagen.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Energi- marknadsinspektionen ska få meddela föreskrifter om vad redo- visningen av fördelningen av intäktsramen ska innehålla.

239

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

Ett par olika situationer av överlåtelser kan tänkas. För det för- sta kan ett företag förvärva en nätkoncession som utgör ett eget redovisningsområde. Det förvärvande företaget bör i detta fall ta över hela den försålda nätkoncessionens intäktsram inklusive före- gående periods fastställda över- eller underdebitering. Mer kompli- cerat blir det om ett företag endast förvärvar en del av ett redovis- ningsområde, t.ex. då inspektionen tidigare beslutat om samredo- visning av två områdeskoncessioner. Frågan blir då hur intäkts- ramen bör fördelas mellan företagen. Ett alternativ är att tillåta att företagen själva fördelar ramen och eventuella över- eller under- debiteringar på det sätt de själva önskar så länge summan av intäktsramarna inte förändras. Ett problem med en sådan lösning är att detta kan gynna elkunder i ett visst område på bekostnad av andra kunder (se exempel nedan).

Exempel: Förutsättningar inför överlåtelsen.

Nätföretag X, nätkoncessionerna A och B		Nätföretag Y
samredovisas, dvs. intäktsramen 100 nedan gäller
sammanlagt för både område A och B.
Nätkoncessionerna A	Nätkoncession B	Nätkoncession C
Intäktsram: 100		Intäktsram: 100
Underdebitering föregående		Överdebitering
period:10		föregående
		period:10

Nätföretag Y har av nätföretag X köpt nätkoncession B. Om företagen bestämmer att intäktsramarna inklusive tidigare perioders under- respektive överdebiteringar ska ligga kvar på samma storlek som innan överlåtelsen ägde rum kan de kvarvarande kunderna hos nätföretag X (dvs. nätkonces- sion A) komma att missgynnas. Anledningen till detta är att nätföretags X:s kunder kommer att minska till följd av överlåtelsen men att företaget trots detta under perioden kan ta ut samma intäkter som tidigare.

Som framgår av exemplet ovan kan följderna av en försäljning av en del av ett redovisningsområde innebära att vissa kunder drabbas på bekostnad av andra. Visserligen är detta ett övergående problem eftersom även kapitalbasen minskar för det överlåtande företaget. Enligt utredningens mening bör dock intäktsramen inte få fördelas

240

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

fritt av företagen. I stället bör intäktsramen jämte tidigare periods över- eller underdebitering fördelas proportionerligt i förhållande till hur stor del av redovisningsområdets kapitalbas som har över- låtits. Detta är ett relativt enkelt sätt att fördela intäktsramen. Man får då med större delarna av de parametrar som ligger till grund för beräkningen av intäktsramen. Vissa saker hamnar dock utanför, t.ex. kostnader för kundadministration. Dessa kostnader är dock vid en sådan fördelning av mindre betydelse.

Exempel. Fördelning av intäktsram.

Nätföretag X				Nätföretag Y
Nätkoncession A	Nätkoncession B
Motsvarade 60 procent av	Motsvarade	40	procent av
kapitalbasen vid samredo-	kapitalbasen	vid samredo-
visningen med nätkonces-	visningen med		nätkonces-
sion B.	sion A.

I exemplet ovan bör intäktsramen fördelas så att 40 procent av intäktsramen jämte underdebiteringen för det samredovisade området (nätkoncession A och B) följer med nätkoncession B. Om Energimarknadsinspektionen i sam- band med överlåtelsen meddelar beslut om samredovisning kommer intäkts- ramen för nätkoncession B att slås ihop med den för nätkoncession C.

Huvudregeln bör således vara att intäktsramen fördelas i propor- tion till hur stor del av kapitalbasen som har överlåtits. I vissa fall kan dock en sådan fördelning vara mindre lämplig. Av 3 kap. 3 § fjärde stycket ellagen följer att i områden som redovisas samlat ska en enhetlig nättariff tillämpas senast från den dag som Energimark- nadsinspektionen bestämmer. Denna tid får inte vara längre än fem år. Om inspektionen beslutat att två områden ska redovisas samlat och en överlåtelse av ett område sker därefter, men innan den tid- punkt då nättarifferna ska vara enhetliga enligt inspektionens be- slut, behöver intäkterna inte stämma i förhållande till kapitalbasen för dessa områden. Nätföretaget som äger områdena kan nämligen ha börjat att anpassa tarifferna så att de närmar sig varandra. Det kan i ett sådant fall vara mer ändamålsenligt att vid en fördelning av intäktsramen se till hur förhållandena skulle se ut om ett beslut om samredovisning inte hade skett. I ellagen bör därför införas en bestämmelse som innebär att om det föreligger särskilda skäl behö-

241

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

ver inte intäktsramen fördelas proportionerligt i förhållande till hur stor del av redovisningsområdets kapitalbas som överlåtits.

Enligt den tidigare nämnda bestämmelsen i 2 kap. 16 § ellagen krävs tillstånd från regeringen för att överlåta en nätkoncession. Regeringen kan dock bemyndiga Energimarknadsinspektionen att pröva frågor om överlåtelse av nätkoncession som inte avser en utlandsförbindelse. Hur företagen avser att fördela intäktsramen bör godkännas av den myndighet som ska pröva överlåtelsen av nätkoncessionen, dvs. regeringen eller inspektionen. För de företag som avser att köpa respektive sälja en nätkoncession kan det vara av stor vikt att i ett tidigt stadium få bekräftat av den myndighet som ska pröva överlåtelsen om denna kan acceptera den valda fördel- ningen av intäktsramen. Denna fördelning kan ju ha en påverkan på priset för nätkoncessionen. Enligt utredningens mening bör därför den myndighet som prövar överlåtelsen av nätkoncessionen vara skyldig att snabbt ge företagen besked om huruvida fördelningen av intäktsramen kan accepteras av denna myndighet eller inte. En tid på två månader är enligt utredningens mening lämplig i detta fall. Om ett beslut inte meddelats inom denna tid bör nätföretagen få anses ha erhållit ett beslut om godkännande och fördelning ska då ske i enlighet med förslaget. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, bör bemyndigas att få meddela föreskrifter om vad en redovisning av fördelningen av intäktsramen bör innehålla.

Vad som ovan sagts om överlåtelse av del av redovisningsenhet har samma bärkraft när det gäller beslut om justering av konces- sionsgränser enligt 2 kap. 12 § ellagen. Motsvarande bestämmelse bör därför gälla i dessa fall.

242

SOU 2007:99

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

5.7Energimarknadsinspektionens tillsyn av nätföretagens intäkter i praktiken

Förslag: Energimarknadsinspektionen ska för varje redovis- ningsområde meddela ett fastställelsebeslut senast två månader innan en ny tillsynsperiod börjar.

Efter tillsynsperiodens slut ska Energimarknadsinspektionen i ett s.k. avstämningsbeslut fastställa den slutligt gällande intäktsramen för perioden. Inspektionen ska därvid kontrollera om de antaganden som legat till grund för fastställelsebeslutet överensstämmer med det faktiska utfallet under perioden. Vid denna bedömning ska inspektionen utgå från de uppgifter och metoder som inspektionen tillämpat vid fastställandet av intäktsramen.

Ett avstämningsbeslut ska meddelas senast tio månader efter tillsynsperiodens slut. Denna tidpunkt ska kunna förlängas om det föreligger särskilda hinder för att meddela beslutet vid denna tidpunkt.

Energimarknadsinspektionen ska ändra ett avstämnings- beslut om detta föranleds av inspektionens eller allmän förvalt- ningsdomstols beslut avseende en tidigare tillsynsperiod.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Energi- marknadsinspektionen ska få meddela föreskrifter om insamling av de uppgifter som inspektionen behöver för att meddela fast- ställelse- och avstämningsbeslut.

5.7.1Inledning

Utredningen har ovan förslagit en modell för hur skälighets- bedömningen av nätföretagens intäkter bör utformas. I detta avsnitt lämnas en närmare redogörelse för hur tillsynen i praktiken kan utövas. Mycket av texten nedan är en upprepning av frågor som tidigare har behandlats men presenteras här utifrån en mer praktisk synvinkel.

Ett problem med att fastställa en intäktsram vid en förhands- prövning är att man innan en tillsynsperiod har avslutats inte kän- ner till samtliga de omständigheter som kan påverka den slutliga intäktsramens storlek. Det är till och med så att man vid tidpunk- ten för fastställelsebeslutet inte har full information om den före-

243

Regelverket kring förhandsprövning av nätföretagens intäkter

SOU 2007:99

gående tillsynsperioden, eftersom beslutet för nästa tillsynsperiod måste meddelas i slutet av den föregående perioden. Detta och andra frågor kompliceras även av att ett s.k. avstämningsbeslut ska meddelas efter tillsynsperiodens slut. Detta beslut kommer att direkt eller indirekt få följder för nästa periods intäktsram. Föl- jande tidsaxel ger en översiktlig bild av bl.a. vilka beslut som med- delas under ett par tillsynsperioder.

Tillsynsperiod 1	Tillsynsperiod 2			Tillsynsperiod 3
År -1 År 0 År 1	År 2	År 3	År 4	År 5 År 6 År 7 År 8

					Avstämningsbeslut
			Uppföljning		Avstämningsbeslut
			Uppföljning		för period 2
					för period 2
Inspektionen
Inspektionen
får in begärda
uppgifter	Fastställelsebeslut	Avstämningsbeslut		Fastställelsebeslut
uppgifter	för period 2	Avstämningsbeslut		Fastställelsebeslut
	för period 2	för period 1		för period 3
		för period 1		för period 3