Vissa metrologifrågor

Innehåll

Förkortningar.......................................................................			9
Sammanfattning ................................................................			11
Summary ..........................................................................			23
Författningsförslag .............................................................			37
1	Utredningens uppdrag ................................................		49
1.1	Bakgrund ..................................................................................		49
1.2	Uppdraget enligt utredningsdirektiven ..................................		53
1.3	Utredningens genomförande ..................................................		54
1.4	Betänkandets disposition.........................................................		58
2	Det metrologiska systemet...........................................		59
2.1	Begrepp m.m. inom allmän metrologi ....................................		60
2.2	Internationella förhållanden inom allmän metrologi.............		63
	2.2.1	Internationellt samarbete .............................................	63
	2.2.2 Inriktning, omfattning och organisation av
		allmän metrologi internationellt ..................................	67
2.3	Allmän metrologi i Sverige......................................................		70
	2.3.1	Allmänt om riksmätplatser ..........................................	70
	2.3.2 SP:s verksamhet som riksmätplats...............................		72
	2.3.3 SSI:s verksamhet som riksmätplats .............................		75
	2.3.4	Kalibreringslaboratorier ...............................................	77

Innehåll SOU 2007:97

2.4	Legal metrologi.........................................................................		77
	2.4.1 EU-regler och internationella förhållanden ................		78
	2.4.2 Legal metrologi i Sverige ..............................................		81
3	Överväganden och förslag om legal metrologi.................		87
3.1	Dagens reglering, dess framväxt och förutsättningar ............		88
	3.1.1	SWEDAC:s föreskriftsrätt...........................................	89
	3.1.2 EU-harmoniserade regler för mätinstrument .............		93
	3.1.3 Krav på mätinstrument inom det rent nationellt
		reglerade området..........................................................	99
	3.1.4	Regler om förpackningar ............................................	104

3.2Utredningens överväganden om regleringens

omfattning ..............................................................................		105
3.2.1	Omfattning på dagens reglering.................................	106
3.2.2	Utredningens bedömning...........................................	106

3.3Utredningens överväganden om tillsynens inriktning

och omfattning .......................................................................		108
3.3.1	Dagens förhållanden ...................................................	109
3.3.2 Överväganden om tillsynens inriktning ....................		113
3.3.3 Överväganden om tillsynens omfattning ..................		117
3.4 Utredningens överväganden om finansiering.......................		118
3.4.1 Omfattning på och finansiering av verksamheten
	i dag..............................................................................	119
3.4.2 Principer för möjliga finansieringsformer .................		124
3.4.3	Tänkbara finansieringskällor ......................................	130
3.4.4	Överväganden..............................................................	140

3.5Utredningens överväganden om legal form för avgifts-

uttag	........................................................................................	145
3.5.1	Bakgrund .....................................................................	146
3.5.2	Överväganden ..............................................................	148
3.6 Utredningens överväganden om sanktionssystemet............		151
3.6.1 .............................................	Dagens sanktionssystem	151
3.6.2 Bedömning av ändamålsenligheten och av
........................................................	förändringsbehov	154
3.6.3 ..............................................................	Överväganden	160

SOU 2007:97

Innehåll

3.7Sammanfattning av utredningens överväganden och

förslag .....................................................................................	162
4 Överväganden och förslag om riksmätplatser ...............	169

4.1Riksmätplatserna och deras roll i det metrologiska

systemet..................................................................................

171

4.2Kartläggning av omfattning och inriktning på det

statliga stödet till riksmätplatserna .......................................		175
4.2.1	Det statliga stödets utveckling och riksmät-
	platsernas finansiering ................................................	176
4.2.2	Närmare om normaliehållningen...............................	183

4.3Förutsättningar för ökad nordisk och annan inter-

nationell samordning .............................................................		194
4.3.1	Förutsättningar för ökad europeisk samordning......	194
4.3.2	Förutsättningar för ökad nordisk samordning .........	198

4.4Förutsättningar för att upprätthålla riksmätplats-

	noggrannhet för samtliga nuvarande mätstorheter..............		200
	4.4.1 Tänkbara motiv för ett offentligt åtagande...............		201
	4.4.2 Tänkbara konsekvenser av full kostnadstäckning ....		207
	4.4.3	Utredningens bedömning ..........................................	210
4.5	Hanteringen av anslaget ........................................................		213
4.6	Sammanfattning av utredningens överväganden..................		214
5	Förslagens konsekvenser ...........................................		221
5.1	Samhällsekonomiska konsekvenser m.m..............................		221
	5.1.1 Finansiering av SWEDAC:s verksamhet med
		legal metrologi ............................................................	222
	5.1.2	Övriga kostnadspåverkande konsekvenser ...............	225
	5.1.3 Påverkan på den administrativa bördan.....................		226
5.2	Konsekvenser för små företags villkor .................................		227
5.3	Övriga konsekvenser .............................................................		230

Innehåll		SOU 2007:97
6	Författningskommentar	.............................................231

6.1Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1514) om mått-

enheter, mätningar och mätdon ............................................

231

6.2 Förslag till förordning om ändring i förordningen
(1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon.........	232

6.3Förslag till förordningar om ändringar i förordningen (1994:99) om vatten- och värmemätare, Yrkestrafik- förordningen (1998:779), förordningen (1999:716) om

mätning, beräkning och rapportering om överförd el, förordningen (2001:1085) om motorfordons avgas-

rening respektive Naturgasförordningen (2006:1043) ........234

6.4Förslag till förordningar om ändringar i förordningen (1995:1296) om vissa avgifter på elområdet respektive

förordningen (2000:672) om naturgasavgift.........................		235
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv ..........................................................	237
Bilaga 2	Referenser ......................................................................	251
Bilaga 3 Utredningens skrivelse av den 31 maj 2007 med
	anledning av krav på preliminär redovisning................	259
Bilaga 4 Utredningens skrivelse av den 14 september 2007
	med avrapportering om tid och frekvens .....................	263
Bilaga 5	Spårbar tid och frekvens perfekt tajmat. Rapport
	från referensgrupp .........................................................	271

Sammanfattning

SOU 2007:97

noggrannhetsnivån för olika mätstorheter (såsom exempelvis längd, volym, massa och tid) administreras inom ramen för Meterkonventionen, av vilken Sverige är medlem.

Mätutrustningar som enbart är avsedda för kalibreringsändamål och som fungerar som referenser för måttenheter kallas normaler. Normaler på den högsta noggrannhetsnivån inom Sverige hålls av s.k. riksmätplatser. Tid och frekvens tillhör de mätstorheter som ingår i riksmätplatsverksamheten.

Legal metrologi

Den legala metrologins inriktning och omfattning varierar mellan olika länder. För Sveriges del kan den legala metrologin i huvudsak sägas omfatta:

•De typer av mätinstrument som omfattas av EG-direktiven om mätinstrumentTPF2FPT respektive om icke-automatiska vågar.TPF3FPT

•Legala krav på mätningar, mättekniska metoder, mätdons be- skaffenhet och kontroll av mätdon, som behövs för att uppfylla Sveriges internationella överenskommelser eller anses befogade från konsumentsynpunkt. Inom ramen för legal metrologi kan det dock i vissa fall även förekomma att relationer mellan näringsidkare regleras, t.ex. avseende elmätare. Därtill finns också vissa andra mätningar som är reglerade i svensk lagstift- ning, men som inte betraktas som en fråga om legal metrologi, t.ex. vissa mätningar inom miljöskydd.

•Vissa regler avseende förpackningar, främst om krav på och kontroll av förpackningsstorlek och kontroll av mängduppgifter på färdigförpackade varor.

De krav som ställs inom ramen för legal metrologi kan vara harmo- niserade på EU-nivå (för mätinstrument gäller detta främst skedet innan nya instrument sätts på marknaden) eller formulerade genom rent nationell reglering (för mätinstrument gäller detta främst åter- kommande kontroller av i drift varande instrument).

2TP PT Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/22/EG av den 31 mars 2004 om mätinstru- ment. Direktivet omfattar följande typer av mätinstrument: vattenmätare, gasmätare och volymomvandlare, aktiva elenergimätare, värmemätare, mätsystem för kontinuerlig och dynamisk mätning av mängder av andra vätskor än vatten (ett exempel är bensinpumpar), automatiska vågar, taxametrar, längdmått, dimensionsmätinstrument, avgasmätare.

3TP PT Rådets direktiv 90/384/EG om icke-automatiska vågar.

SOU 2007:97

Sammanfattning

Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) är föreskrivande- och tillsynsmyndighet för samtliga frågor om legal metrologi, med undantag för tillsyn avseende färdigförpackade livs- medel, som ligger på Livsmedelsverket och kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder.

Tidigare var ansvaret för de mätinstrument som omfattas av mätinstrumentdirektivet fördelat på flera myndigheter (Boverket, Statens energimyndighet, Vägverket och SWEDAC). SWEDAC ansvarade då för föreskrifter om vågar och bränslemätdon. I sam- band med att mätinstrumentdirektivet trädde i kraft, dvs. den 30 oktober 2006, överfördes dock ansvaret för alla instrument som omfattas av direktivet till SWEDAC. Genom överföringen av arbetsuppgifter från Boverket, Energimyndigheten och Vägverket har SWEDAC nu även ansvar för vatten-, värme-, gas-, el- och avgasmätare samt taxametrar.

Inom området legal metrologi arbetar SWEDAC med regel- givning, tillsyn, information, internationellt samarbete m.m.

Regleringens omfattning

Enligt sina direktiv skall utredningen analysera och vid behov före- slå ändringar när det gäller nuvarande omfattning av den tvingande metrologiska regleringen. Framför allt bör restriktionen att före- skrifter främst får meddelas om de är befogade från konsument- skydd ses över.

Mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts i utredningsarbetet är utredningens samlade bedömning att det för närvarande inte finns skäl att ändra omfattningen av den tvingande regleringen inom området legal metrologi.

Tillsynens inriktning och omfattning

SWEDAC bedriver tre typer av tillsyn inom området legal metro- logi: tillsyn över i drift varande mätinstrument, marknadskontroll avseende mätinstrument som omfattas av gemenskapsrättsliga krav som de skall uppfylla innan de släpps ut på marknaden, samt tillsyn över efterlevnaden av reglerna om färdigförpackningar.

På de områden som SWEDAC nyligen övertagit från Boverket, Energimyndigheten och Vägverket finns i dag vissa oklarheter om

Sammanfattning

SOU 2007:97

vilken tillsynsroll SWEDAC egentligen har. Utredningen anser att tillsynsrollen – med tillhörande befogenheter samt mandat be- träffande sanktioner m.m. – så långt möjligt bör vara enhetligt utformad för samtliga de mätinstrument SWEDAC ansvarar för. Utredningen föreslår att SWEDAC:s tillsynsroll överlag skall vara den som myndigheten tilldelas genom lagen (1992:1514) om mått- enheter, mätningar och mätdon med tillhörande förordning.

I syfte att förbättra tillsynens förutsättningar föreslår utred- ningen att det införs nya principer för prissättning i det fall SWEDAC inköper och låter prova mätdon m.m. på vilka före- skrivna, metrologiska krav ställs. Förslaget innebär dels att den från vilken tillsynsmyndigheten tagit ut ett mätdon för provning skall erhålla ersättning motsvarande inköpspris, inklusive mervärdes- skatt, samt kostnader för frakt, dels att om ett mätdon vid provning inte uppfyller föreskrivna skyddskrav, så skall tillverkare, importör eller den som har tillhandahållit mätdonet ersätta tillsynsmyndig- heten för dess kostnader för inköp av mätdonet samt kostnader för provningen.

Den tillsyn över i drift varande mätinstrument som, i förekom- mande fall, hittills har bedrivits av Boverket, Energimyndigheten, SWEDAC och Vägverket kan uppskattas ha kostat ca 1 2 miljoner kronor per år för de fyra myndigheterna tillsammans. Dessa resur- ser synes ha fördelat sig ca 50/50 mellan SWEDAC å ena sidan och de övriga tre myndigheterna tillsammans å den andra. Relativt sett har tillsynen på de områden som SWEDAC sedan tidigare har ansvarat för därmed varit av klart större omfattning än på de ytter- ligare områden som myndigheten nu fått ansvar för.

Utredningen bedömer att det finns behov av att satsa något större resurser på tillsynen över i drift varande mätinstrument än vad som hittills skett. Samtidigt bör dock det faktum att SWEDAC nu har fått det samlade ansvaret för tillsynen också innebära vissa samordningsvinster, varför resursökningen bör kunna begränsas. En rimlig ökning kan kanske vara ytterligare en halv miljon kronor per år, dvs. till nivån ca 1,5 2,5 miljoner kronor per år.

Att söka avgöra rimlig omfattning på marknadskontrollen inom området (avseende mätinstrument som omfattas av mätinstrument- direktivet respektive icke-automatiska vågar) är svårare, då det inte finns lika mycket tidigare erfarenhet att bygga på som beträffande tillsynen över i drift varande mätinstrument. Utredningens bedöm- ning är dock att en rimlig nivå för den framtida marknadskontrol- len kan antas ligga på ca 0,5 1 miljoner kronor per år.

SOU 2007:97

Sammanfattning

Finansiering av SWEDAC:s verksamhet inom legal metrologi

Den verksamhet som hittills bedrivits inom området legal metro- logi (av SWEDAC samt de tidigare ansvariga myndigheterna Boverket, Energimyndigheten och Vägverket) kan bedömas att under senare år ha kostat ca 4,5 5,5 miljoner kronor per år. Av detta har avgifter som SWEDAC tar ut i verksamheten, och som myndigheten disponerar, finansierat ca 3 3,5 miljoner kronor per år. Resten, i synnerhet Boverkets, Energimyndighetens och Väg- verkets verksamhet, har i huvudsak finansierats kollektivt av skatte- betalarna och tilldelats genom anslag.TPF4FPT SWEDAC:s avgifter är tänkta att ytterst belasta innehavarna av de mätinstrument som omfattas av avgifterna, dvs. vågar och bränslemätdon. Uppbörden sker dock genom att avgifter tas ut av de kontrollorgan som utför återkommande kontroll av vågar och bränslemätdon enligt SWEDAC:s föreskrifter.

Utredningen bedömer att det utöver kostnaderna för de ”gamla” verksamheterna, som fortsatt skall bedrivas, behövs ett tillskott om ca 1 1,5 miljoner kronor per år för att bekosta den nytillkom- mande marknadskontrollen avseende mätinstrument som omfattas av mätinstrumentdirektivet samt den ambitionsnivåhöjning utred- ningen föreslagit beträffande tillsynen. Det samlade finansierings- behovet blir därmed ca 5,5 7 miljoner kronor per år.

Utredningen föreslår att verksamheten finansieras genom föl- jande källor:

•SWEDAC:s arbete med vågar och bränslemätdon bör fortsatt finansieras i enlighet med dagens avgiftsmodell, inklusive de in- direkta (verksövergripande) kostnader som kan hänföras till verksamheterna.

•Nya avgifter bör så långt möjligt införas för att finansiera arbe- tet med de nytillkomna mätinstrumenten, inklusive de indirekta (verksövergripande) kostnader som kan hänföras till verksam- heterna. För att det skall vara lämpligt att införa en ny avgift menar utredningen dock att de administrationskostnader som införandet och förvaltningen av avgiften medför för staten och berörda företag måste stå i rimlig proportion till avgiftens om- fattning. Utredningen bedömer att detta är möjligt avseende el- och gasmätare (genom att man kan utnyttja de befintliga nät-

4TP PT Den s.k. nätövervakningsavgiften torde dock kunna sägas ha bidragit till finansieringen av Energimyndighetens verksamhet avseende elmätare.

Sammanfattning

SOU 2007:97

övervaknings- respektive naturgasavgifterna), men inte avseende vatten-, värme- och avgasmätare samt taxametrar (för vilka helt nya avgifter i sådana fall skulle behöva skapas). Utredningen bedömer att den föreslagna finansieringen kräver en höjning av nätövervakningsavgiften med ca 1 procent och av naturgas- avgiften med ca 15 procent.

•Den verksamhet som inte bör finansieras via avgifter måste finansieras skattevägen.

Sammantaget bedömer utredningen att behovet av skattefinansie- ring uppgår till ca 2 miljoner kronor per år, dvs. omkring 1 miljon kronor mer per år än det belopp som SWEDAC för år 2007 har tilldelats av regeringen genom den kortsiktiga finansierings- lösningen för de verksamheter som övertagits från Boverket, Ener- gimyndigheten och Vägverket.

Legal form för avgiftsuttag

Dagens bemyndigande för SWEDAC om att besluta om avgifter på mätdon som omfattas av styrelsens tillsyn har inte givits i lag, utan i ett riksdagsbeslut. Utredningen föreslår att detta bemyndigande istället anges i lag, genom en ändring i lagen om måttenheter, mät- ningar och mätdon.

Sanktionssystemet inom legal metrologi

Utredningen bedömer att nuvarande sanktionssystem mot över- trädelser av föreskrivna krav inom legal metrologi inte är ändamåls- enligt. För detta talar det faktum att det för närvarande råder oklar- heter om vilka befogenheter SWEDAC egentligen har på vissa av de områden som övertagits från Boverket, Energimyndigheten och Vägverket. För att skapa enhetliga förutsättningar för verksam- heten anser utredningen som utgångspunkt att SWEDAC bör ha likadana befogenheter att vidta åtgärder – i syfte att åstadkomma rättelse om fel upptäcks – för samtliga mätinstrument som man som tillsynsmyndighet har ansvar för.

Utredningen föreslår att sanktionssystemet i huvudsak harmo- niseras på den nivå som i dag gäller inom SWEDAC:s ”gamla” områden, dvs. en möjlighet att meddela föreläggande eller förbud

SOU 2007:97

Sammanfattning

som får förenas med vite. Beträffande taxametrar bör det dock inte införas en möjlighet till vite.

Riksmätplatser

I dagsläget är två organ utsedda till riksmätplatser: det av staten helägda aktiebolaget SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut AB (SP) och den statliga myndigheten Statens strålskyddsinstitut (SSI). Tillsammans ansvarar de för ett fyrtiotal olika mätstorheter, varav SP står för flertalet, medan SSI:s riksmätplatsansvar avser ett mindre antal mätstorheter inom området joniserande strålning. SP är också av regeringen utsett till Sveriges nationella metrologi- institut.

Till riksmätplatserna utgår ett statsbidrag. För år 2007 uppgår detta stöd till 28,1 miljoner kronor, varav 24,6 miljoner kronor går till SP och 3,5 miljoner kronor till SSI. SWEDAC är mottagare av anslaget vad gäller SP:s del, för vidarebefordran till SP, medan SSI för sin del har dragningsrätt på statsbudgeten. SWEDAC har dock inte till uppgift att göra någon ändamålsprövning av de medel som går till SP. Ändamålsenligheten är istället tänkt att bedömas av det av regeringen utsedda nationella metrologirådet. Rådet är samman- satt av mätteknisk expertis från industri, akademi och myndigheter.

I budgetpropositionen för år 2008TPF5FPT har regeringen föreslagit att de medel som hittills avsatts under ett särskilt anslag för upprätt- hållande av nationell metrologi fr.o.m. år 2008 skall hanteras i annan ordning. Således skall SP:s del överföras till Nutek, medan SSI:s del skall inkluderas i institutets ramanslag. För år 2008 före- slås till SP utgå samma belopp som år 2007, medan bidraget till SSI föreslås minska till ca 2,8 miljoner kronor. I propositionen anges vidare att det statliga stödet till riksmätplatsverksamheten bör av- vägas utifrån främst de små och medelstora företagens behov, och att regeringen bedömer att en sådan avvägning bäst görs utifrån ett samlat småföretagsperspektiv. En förändring jämfört med dagens ordning är mot denna bakgrund att Nutek skall göra en aktiv ändamålsprövning av de medel som går till SP.

5TP PT Prop. 2007/08:1, uo 24.

Sammanfattning

SOU 2007:97

Förutsättningar för att långsiktigt upprätthålla riksmätplats för samtliga nuvarande mätstorheter

Enligt direktiven skall utredningen överväga behov av och för- utsättningar för att långsiktigt upprätthålla riksmätplatsnoggrann- het för samtliga nuvarande mätstorheter. Med de ramar som givits för utredningsarbetet har det dock inte varit möjligt att mer i detalj värdera behovet av att upprätthålla riksmätplats för enskilda mät- storheter. Utredningens analys av riksmätplatsverksamheten håller sig istället på övergripande systemnivå.

I enlighet med direktiven har utredningen utgått ifrån att det i första hand är statens engagemang i och stöd till riksmätplatsverk- samheten, och de motiv som finns för detta, som bör stå i fokus för resonemangen – och då i synnerhet om det föreligger behov av ett fortsatt offentligt åtagande på detta område. Utredningen har där- för lagt särskild vikt vid riksmätplatsernas verksamhet med norma- liehållning på landets högsta noggrannhetsnivå, med hänsyn till att normaliehållningen – inklusive kalibreringstjänster, stödjande FoU m.m. – utgör grunden för statens engagemang i och stöd till riks- mätplatsverksamheten. Detta visar t.ex. det övergripande mål som staten formulerat för riksmätplatsverksamheten. Samtidigt bör dock framhållas att den kompetens som krävs för normaliehåll- ningen – med stödjande FoU m.m. – även används för andra upp- gifter (såsom t.ex. kunskapsspridning och mättekniska uppdrag) och därmed också tillför annan samhällsnytta.

Enligt utredningen är det i ett modernt industrisamhälle som det svenska nödvändigt att ha säker tillgång till kalibrering mot normaler på hög noggrannhetsnivå som är spårbara till de interna- tionella – vetenskapligt baserade – definitionerna av måttenheterna i SI-systemet. För utvecklingen och fortlevnaden av sådan norma- liehållning behövs också bl.a. mätteknisk FoU.

SOU 2007:97

Sammanfattning

En fullständig avgiftsfinansiering av riksmätplatsverksamheten skulle medföra höjda priser på de kalibreringsuppdrag som utförs. Kostnaderna för kalibrering utgör dock genomsnittligt sett en marginell del av företagens omsättning. Kundernas reaktion på höjda priser torde vidare bl.a. bero på hur svårt de bedömer det vara att utomlands finna likvärdiga alternativ till de tjänster riksmät- platserna i dag erbjuder. Vid en samlad bedömning menar utred- ningen dock att det mest sannolika scenariot är att en fullständig avgiftsfinansiering av riksmätplatsverksamheten för närvarande skulle leda till så pass betydande kundavhopp att det jämfört med dagens situation skulle ske både en förändring av verksamhetens inriktning och en minskning av dess omfattning. Det kan därför inte uteslutas att en fullständig avgiftsfinansiering av riksmätplats- verksamheten skulle leda till en inriktning och omfattning på verk- samheten som kan medföra negativa konsekvenser för samhället. I ljuset av detta gör utredningen bedömningen att det fortsatt kommer att behövas ett statligt stöd.

De erfarenheter som gjorts i utredningsarbetet talar för att den metod som hittills använts för att definiera riksmätplatsverksam- hetens inriktning (vilka normaler som hålls m.m.) i huvudsak är riktig, dvs. att det sker en gradvis anpassning till avnämarnas behov snarare än en instrumentell tillämpning av en given uppsättning urvalskriterier.

På motsvarande sätt som att inriktningen gradvis anpassas, så är det också svårt att en gång för alla slå fast exakt vilken omfattning riksmätplatsverksamheten bör ha, och hur stort statligt stöd som behövs. Ytterst är det behoven som bör styra. Det mest ändamåls- enliga sättet att finna den optimala nivån torde vara att omfatt- ningen, i likhet med inriktningen, gradvis anpassas till behoven.

Lämpligen bör en sådan gradvis anpassning av nivån på det statliga stödet ske genom att någon oberoende part återkommande prövar behoven av riksmätplatsverksamheten. Hittills har detta främst skett genom att Metrologirådet på uppdrag av regeringen har granskat den nationellt bedrivna metrologin på högsta nog- grannhetsnivå och givit råd om det statliga stödets nivå och använd- ning. Rådet har under flera år framfört åsikten att det statliga stödets totala nivå är för låg. Rådet har emellertid inte haft till upp- gift att värdera samhällets behov av metrologi mot andra ändamål, t.ex. utifrån allmänna näringspolitiska utgångspunkter. Som fram- gått ovan har dock regeringen i budgetpropositionen för år 2008 angivit att det statliga stödet till riksmätplatsverksamheten fram-

Sammanfattning

SOU 2007:97

gent bör avvägas utifrån främst de små och medelstora företagens behov, och att en sådan avvägning bäst görs utifrån ett samlat småföretagsperspektiv. I propositionen har regeringen därför före- slagit dels att de medel som hittills avsatts under ett särskilt anslag för upprätthållande av nationell metrologi fr.o.m. år 2008 skall överföras till Nutek (vad gäller SP:s del) respektive inkluderas i Statens strålskyddsinstituts ramanslag (vad gäller SSI:s del), dels att Nutek därvid skall göra en aktiv ändamålsprövning av de medel som går till SP.

Mot denna bakgrund har utredningen ingen uttalad uppfattning om vilken nivå på det statliga stödet till riksmätplatsverksamheten som är ”den rätta”, utan denna nivå bör gradvis anpassas med start i dagens.TPF6FPT Genom den förändrade form för fördelningen av anslaget som regeringen föreslagit i budgetpropositionen för år 2008 är nya institutionella ramar för en sådan gradvis anpassning av stödets nivå på väg att etableras.

Givetvis är det i dag för tidigt att säga vilka slutsatser som Nutek kommer att dra i den avvägning utifrån ett samlat närings- politiskt perspektiv – främst med avseende på de små och medel- stora företagens behov – som verket är tänkt att ansvara för fr.o.m. år 2008. Utredningens bedömning är dock att det i dagsläget – givet dagens verksamhetsinriktning – torde finnas utrymme för att i viss mån öka kalibreringsavgifternas andel av finansieringen av normaliehållningen.

Hur nivån på det statliga stödet till riksmätplatserna bör ut- vecklas på längre sikt är svårare att bedöma. Detta beror bl.a. på hur förutsättningarna för verksamheten rent allmänt utvecklas. I sam- manhanget torde det t.ex. ha betydelse att förutsättningarna för att utomlands finna likvärdiga, och lättillgängliga, alternativ till riks- mätplatserna sannolikt gradvis förbättras. Samtidigt kan man också förutse att nya angelägna områden kan tillkomma och att efter- frågan på spårbar mätteknik ökar.

6TP PT I sammanhanget vill utredningen dock påpeka att om de förslag som lämnats av den av utredningen tillsatta, särskilda referensgruppen för tid och frekvens genomförs, så kommer bidraget till SP:s verksamhet med tid och frekvens att öka. Givetvis måste detta i sådana fall beaktas när nivån på det totala stödet till riksmätplatsverksamheten bestäms.

SOU 2007:97

Sammanfattning

Hanteringen av anslaget

Enligt direktiven skall utredningen analysera samt vid behov föreslå ändringar när det gäller lämplighet och ändamålsenlighet med nu- varande anslags- respektive dispositionsansvar för det statliga stödet till riksmätplatsverksamheten.

Det förslag som regeringen presenterat i budgetpropositionen för år 2008 (se ovan) får dock enligt utredningen bedömas ha besvarat de frågor avseende hanteringen av metrologianslaget som utredningen enligt sina direktiv skall behandla. Utredningen har därför inte funnit skäl att ytterligare behandla dessa frågor i betän- kandet.

Förutsättningar för eventuella samordningsvinster genom ökat europeiskt eller nordiskt riksmätplatssamarbete

Det europeiska metrologisamarbetet genomgår sedan några år till- baka en förändringsprocess. En utgångspunkt för detta har varit att enskilda länders nationella metrologiinstitut fortsatt skall hålla ett mer eller mindre heltäckande nationellt tjänsteutbud, men att det europeiska samarbetet avseende metrologisk forskning och utveck- ling skall öka. Mot denna bakgrund har ett särskilt europeiskt forskningsprogram inom metrologi tagits fram och ett europeiskt forskningsråd etablerats. Programmet har för den närmaste fem- årsperioden beviljats medel av EU-kommissionen som ett s.k. ERA-NET+. Nyligen har kommissionen också inlett framtagandet av en s.k. Artikel-169 satsning inom metrologi, med en planerad omfattning av ca 500 miljoner euro för åren 2009–2016. Vidare har samarbetet mellan de europeiska nationella metrologiinstituten givits en mer formell juridisk grund genom att en ny organisation bildades i början av år 2007 (EURAMET), vilken ersätter den tidi- gare samarbetsorganisationen EUROMET. Enligt utredningens mening bör ambitionen rimligen vara att Sverige skall delta aktivt i det (ökande) europeiska FoU-samarbetet.

Sammanfattning

SOU 2007:97

det för närvarande finns skäl för regering och riksdag att ta några initiativ för att söka få till stånd exempelvis ökad europeisk arbets- delning i normaliehållningen eller fullständig integration i ett euro- peiskt metrologiskt institut e.d.

Det nordiska samarbetet på riksmätplatsnivå är relativt begrän- sat. Enligt utredningens mening kan det visserligen inte uteslutas att vissa samordningsvinster eventuellt skulle kunna uppnås genom ökat nordiskt riksmätplatssamarbete. Men utredningen kan ändå inte se att det för närvarande skulle finnas skäl för regering och riksdag att ta några initiativ i syfte att söka etablera ökat nordiskt riksmätplatssamarbete. Dels bedömer utredningen – med hänsyn till den pågående utvecklingen på europeisk nivå (se ovan) – att den centrala arenan för ökat metrologiskt samarbete på åtminstone kort till medellång sikt är den europeiska, inte den nordiska. Dels är det huvudsakliga intrycket från utredningens kontakter med ansvariga organ i de nordiska länderna att dessa saknar intresse för ökat nor- diskt riksmätplatssamarbete som skulle innebära arbetsdelning i normaliehållningen e.d.

Tid och frekvens

De frågor om tid och frekvens som anges i utredningens direktiv behandlades inledningsvis av en särskild referensgrupp på uppdrag av utredningen. Detta arbete bedrevs i två steg. Först hölls en hearing med ett femtontal intressenter inom området, represen- terande såväl näringsliv som berörda myndigheter. Därefter arbe- tade referensgruppen vidare med frågorna, utgående från vad som framkom vid hearingen.

När referensgruppen lämnat sin rapport fann utredningen det mest ändamålsenligt att avrapportera sitt uppdrag beträffande tid och frekvens genom att till Näringsdepartementet överlämna referensgruppens rapport, kompletterad med vissa kommentarer från utredningens sida i en särskild skrivelse. Utredningens av- rapportering, som skedde i september 2007, innehöll i praktiken inte några mer detaljerade förslag från utredningens sida. Det valda tillvägagångssättet innebär att frågan om tid och frekvens inte ytterligare har behandlats i betänkandet.

Summary

SOU 2007:97

measurement. These units are defined in the SI system.TPF1FPT The SI system and the highest international level of accuracy for various ‘measurands’ (such as length, volume, mass and time) are admi- nistered within the framework of the Metre Convention, of which Sweden is a member.

Measuring instruments intended solely for calibration purposes, and which serve as references for units of measurement, are known as ‘measurement standards’. Standards at the highest level of accuracy in Sweden are kept by the national measurement labora- tories (NMLs), whose activities include the measurands of time and frequency.

Legal metrology

The emphasis and scope of legal metrology vary from one country to another. For Sweden’s part, legal metrology may broadly be said to comprise:

•The types of measuring instruments covered by two EC direc- tives, the Measuring Instruments DirectiveTPF2FPT and the Directive on non-automatic weighing instruments.TPF3FPT

•Legal requirements concerning measurements, methods in measurement technology, characteristics of measuring instru- ments and inspection of such devices. These requirements are deemed necessary in order for Sweden to fulfil its international agreements, or are considered well-founded from the consumer point of view. In some cases the scope of legal metrology may also, however, include regulation of relationships between business owners concerning, for example, electricity meters. In addition, there are certain other measurements that are regu- lated in Swedish legislation but not regarded as matters of legal

1TP PT The International System of Units. (The abbreviation ‘SI’ comes from the French name for the system, Système International d’Unités.)

2TP PT Directive 2004/22/EC of the European Parliament and of the Council of 31 March 2004 on measuring instruments. The Measuring Instruments Directive covers the following types of measuring instrument: water meters, gas meters and volume conversion devices, active electrical energy meters, heat meters, measuring systems for the continuous and dynamic measurement of quantities of liquids other than water (petrol pumps being one example), automatic weighing instruments, taximeters, material measures, dimensional measuring instruments and exhaust-gas analysers.

3TP PT Directive 90/384/EC of the Council on the harmonisation of the laws of the Member States relating to non-automatic weighing instruments.

SOU 2007:97

Summary

metrology, such as certain measurements in environmental protection.

•Some regulations concerning packaging, especially regarding requirements for and inspection of package size, and verification of the quantities of prepackaged goods.

The requirements imposed within the framework of legal metro- logy may be harmonised at EU level (for measuring instruments, this applies mainly to the stage before new instruments are launched on the market). Alternatively, they may be formulated through purely national regulation (for measuring instruments, this applies mainly to recurrent inspections of equipment in operation).

The Swedish Board for Accreditation and Conformity Assess- ment (SWEDAC) is the prescriptive and supervisory agency for all issues of legal metrology, with the exception of supervision of prepackaged foods, which is the responsibility of the National Food Administration and the municipal environment and health protection boards.

Responsibility for the measuring instruments covered by the Measuring Instruments Directive (MID) used to be divided among four agencies (the Swedish National Board of Housing, Building and Planning, the Swedish Energy Agency, the Swedish Road Administration and SWEDAC). SWEDAC was then responsible for regulations concerning weighing instruments and fuel-metering devices. When the MID came into force on 30 October 2006, however, responsibility for all the instruments it covered was transferred to SWEDAC. With this transfer of functions from the National Board of Housing, Building and Planning, the Energy Agency and the Road Administration, SWEDAC is now also responsible for water, heating, gas, electricity and exhaust-gas meters, and also for taximeters.

In the sphere of legal metrology, SWEDAC’s work consists mainly in issuing regulations and information, exercising super- vision and engaging in international cooperation.

Scope of regulation

Under its directives, the Commission is charged with analysing and where necessary proposing changes in the present scope of coercive metrological regulation. Above all, it should review the restriction

Summary

SOU 2007:97

that regulations may be issued mainly if they are justified from the viewpoint of consumer protection.

In the light of experience gained in the course of its work, the Commission’s overall assessment is that, at present, there is no reason to alter the scope of coercive regulation in the area of legal metrology.

Orientation and scope of supervision

SWEDAC is engaged in three types of supervision in the sphere of legal metrology: supervision of measuring instruments in opera- tion; market surveillance with respect to measuring instruments subject to EC legal requirements that they must meet before being released on the market; and supervision of compliance with the regulations on prepackaged goods.

Today, in the areas recently taken over by SWEDAC from the Swedish National Board of Housing, Building and Planning, the Swedish Energy Agency and the Swedish Road Administration, there are certain unclear points regarding the actual supervisory role of SWEDAC. The Commission considers that this super- visory role with the powers associated with it, and with a mandate concerning sanctions etc should be made as uniform as possible for all the measuring instruments included in SWEDAC’s responsibility. The Commission proposes that SWEDAC’s super- visory role should, generally, be that assigned to the Board under the Act (1992:1514) concerning Quantity Units, Measurements and Measuring Devices.

To improve the scope for supervision, the Commission pro- poses the introduction of new principles for pricing in the event that SWEDAC purchases and performs tests on measuring devices etc that are subject to prescribed metrological requirements. This proposal means, first, that a party from which the supervisory agency has requisitioned a measuring device for testing should receive remuneration corresponding to the purchase price, including VAT, and shipping costs. Second, it means that if a measuring device tested does not fulfil prescribed protection requirements, the manufacturer, importer or other party providing the measuring device should refund the supervisory authority for the expenses it has incurred in purchasing and testing the measur- ing device.

SOU 2007:97 Summary

The supervision of measuring instruments in operation that has been conducted to date by the National Board of Housing, Building and Planning, the Energy Agency, SWEDAC and the Road Administration can be estimated as having cost some SEK 1 2 million a year for the four agencies combined. These resources appear to have been split approximately 50/50 between SWEDAC on the one hand and the other three agencies together on the other. In relative terms, supervision of the areas for which SWEDAC was originally responsible was, accordingly, on a markedly larger scale than that of the additional areas that have now come within its remit.

The Commission’s assessment is that there is a need to devote somewhat more resources to the supervision of measuring instruments in operation than have been invested to date. Simultaneously, however, the fact that SWEDAC has now assumed all-round responsibility for supervision should also entail certain coordination gains, and it should therefore be possible to limit the increase in resources. A reasonable increase is probably an extra half-million kronor a year, bringing the level to around SEK 1.5 2.5 million annually.

Attempting to determine the reasonable extent of market surveillance in the area (with respect to measuring instruments covered by the MID and non-automatic weighing instruments) is more difficult, since there is not as much previous experience to build on as for supervision of measuring instruments in operation. The Commission’s assessment, however, is that a reasonable level for future market surveillance may be assumed to lie roughly in the range of SEK 0.5 1 million a year.

Funding of SWEDAC’s work in legal metrology

The work conducted to date in the area of legal metrology (by SWEDAC and the agencies previously responsible the National Board of Housing, Building and Planning, the Energy Agency and the Road Administration) may be estimated to have cost some SEK 4.5 5.5 million a year in recent years. Of this sum, SWEDAC’s charges for its services, bringing in revenue at its own disposal, have covered some SEK 3 3.5 million a year of the funding. The remainder, especially the activities of the National Board of Housing, Building and Planning, the Energy Agency and

Summary

SOU 2007:97

the Road Administration, has mainly been financed collectively by the taxpayers and allocated by means of government grants.TPF4FPT SWEDAC’s charges are intended ultimately to be levied on the owners of the measuring instruments covered by the charges, i.e. weighing instruments and fuel-metering devices. However, the revenue is collected through charges on the inspection bodies that carry out recurrent inspections of weighing instruments and fuel- metering devices according to SWEDAC’s regulations.

In the Commission’s estimation, besides the costs of the ‘old’ activities which are to persist an increment of some SEK 1 1.5 million a year is needed to pay for the additional market surveillance of measuring instruments covered by the MID and also to fulfil the raised ambitions in terms of supervision that are proposed by the Commission. The aggregate funding requirement will thus be approximately SEK 5.5–7 million a year.

The Commission proposes financing activities from the following sources:

•SWEDAC’s work concerning weighing instruments and fuel- metering devices should continue to be financed in accordance with the current charging model, including the indirect costs (incurred throughout the Board’s work) attributable to the various activities.

•New charges should, as far as possible, be introduced to finance work on the new measuring instruments, including the indirect costs (incurred throughout the Board’s work) attributable to the activities concerned. For introducing a new charge to be appropriate, however, the Commission is of the view that the administrative costs entailed by the introduction and by administration of the charge must, for the central government and enterprises concerned, be in reasonable proportion to the scale of the charge. The Commission considers that this is feasible with respect to electricity and gas meters (since the existing charges for network monitoring and natural gas can be used), but not for water, heating and exhaust-gas meters and

taximeters (for which entirely new charges would, in such cases, need to be created). The Commission’s assessment is that the proposed financing requires a rise of approximately 1% and

4TP PT The ’charge for network monitoring’ might, however, be said to have contributed to funding of the Energy Agency’s work with respect to electricity meters.

SOU 2007:97

Summary

15% in the charges for network monitoring and natural gas respectively.

•Activities that should not be financed by means of user charges must be financed through taxes.

All in all, the Commission estimates the tax funds required at some SEK 2 million a year, i.e. around SEK 1 million annually more than the amount allocated by the Government to SWEDAC for 2007 in the short-term financing solution for the activities taken over from the National Board of Housing, Building and Planning, the Energy Agency and the Road Administration.

Legal formalisation of charging

SWEDAC’s current authorisation to set charges for measuring devices subject to its own supervision has been given not by law but in a Riksdag (parliamentary) decision. The Commission proposes making this authorisation statutory, by amending the Act concerning Quantity Units, Measurements and Measuring Devices.

The sanction system in legal metrology

In the Commission’s view, the present system of sanctions against contraventions of prescribed requirements in legal metrology is unfit for purpose. Evidence for this is the fact that, at present, there are unclear points concerning what SWEDAC’s actual powers are in some of the areas it has taken over from the National Board of Housing, Building and Planning, the Energy Agency and the Road Administration. To create uniform conditions for the work, the Commission’s premise is that SWEDAC should have similar powers to act for the purpose of correcting any errors discovered on all measuring instruments for which it is res- ponsible as a supervisory agency.

The Commission proposes that, overall, the sanction system should be harmonised at the level applying at present in SWEDAC’s ‘old’ areas, i.e. there should be scope for issuing injunctions or prohibitions associated with fines. Regarding taximeters, however, the option of imposing fines should not be introduced.

Summary

SOU 2007:97

National measurement laboratories

In Sweden, two bodies are currently designated as national measurement laboratories (NMLs): SP Technical Research Insti- tute of Sweden (SP), a state-owned company, and the Swedish Radiation Protection Authority (SSI), a central government agen- cy. Together, SP and SSI are responsible for some 40 different measurands. SP is in charge of the majority, while SSI’s responsibility as a NML relates to a small number of measurands in the area of ionising radiation. SP has also been appointed by the Government as Sweden’s national metrology institute.

A government grant is paid to the NMLs. For 2007, this support amounts to SEK 28.1 million: 24.6m to SP and 3.5m to SSI. SWEDAC is the grant recipient on behalf of SP, and passes it on to SP, while SSI for its part is entitled to draw on the govern- ment budget. However, SWEDAC is not charged with carrying out any review of the purposes of the funds payable to SP. Instead, fitness for purpose is intended to be assessed by the Government- appointed National Metrology Council. This advisory council is composed of experts in metrology from industry, the academic world and agencies.

In its Budget Bill for 2008TPF5FPT, the Government has proposed that the funds hitherto allocated under a special grant for setting up national metrology from 2008 should be dealt with differently. Thus, SP’s portion is to be transferred to the Swedish Agency for Economic and Regional Growth (Nutek), while SSI’s portion is to be included in its framework grant. For 2008, payment to SP of the same amount as in 2007 and a decrease in the contribution to SSI, to some SEK 2.8m, are proposed. The Bill also states that govern- ment support for the work of NMLs should be adjusted to meet the needs of small and medium-sized enterprises (SMEs), in particular, and that the Government deems that such adjustment is best carried out from a collective SME perspective. One change compared with the current system is that, in the light of the above, Nutek is to start actively examining the uses of funds paid to SP.

5TP PT Govt. Bill 2007/08:1, expenditure area 24 (Industry and Trade).

SOU 2007:97

Summary

Preconditions for long-term establishment of a NML for all present measurands

Under its directives, the Commission must consider the needs of and preconditions for attaining the accuracy of a NML, in the long term, for all present measurands. With the framework laid down for the assignment, however, it has not been possible to gauge in any detail the need to set up a NML for individual measurands. The Commission’s analysis of the NMLs’ work is, instead, confined to an overall system level.

Pursuant to the directives, the Commission has assumed that it is primarily the central government’s commitment to and support for the NMLs’ work, and the motives for this commitment and support, that should be the focus of its reasoning. In particular, the key question is whether there is any need for a further public commitment in this area. The Commission has therefore laid special emphasis on the NMLs’ work to maintain and develop measurement standards at Sweden’s highest level of accuracy, with reference to the fact that this work — including calibration ser- vices, supportive R&D, etc — is the basis of the state’s commit- ment to and support for activities at the NMLs. This shows, for example, the overarching objective formulated by the state for these activities. Nevertheless, it should be emphasised that the competence required for maintaining and developing measurement standards (with supportive R&D etc) is also used for other functions (such as dissemination of knowledge and metrological assignments), and therefore also affords other benefits to society.

According to the Commission, in a modern industrial society like Sweden it is essential to have secure access to calibration against highly accurate measurement standards that are traceable to the international, scientifically based definitions of units of measurement in the SI system. One requirement, if such standards are to be developed and maintained, is R&D in measurement technology.

In the Commission’s view, the need to sustain in Sweden activities of the type currently carried out by the NMLs will persist in the future. One reason for this view is that there are likely to be genuinely Swedish metrological needs of essential importance to society that, at present, this country’s NMLs are better equipped to deal with than their foreign counterparts. Nevertheless, it should be added that the Commission has difficulty in determining the

Summary

SOU 2007:97

precise extent to which it is currently possible to find, at insti- tutions abroad, alternatives that are equivalent (in terms of quality, adaptation to needs, delivery times, etc) to the services offered by the NMLs at present.

Full user-charge financing of the NMLs’ work would entail higher prices for the calibration assignments performed. However, on average, the costs of calibration are a marginal proportion of companies’ turnover. Customers’ reactions to raised prices should, moreover, depend partly on how difficult they think it is to find abroad equivalent alternatives to the services now offered by the NMLs. However, the Commission’s view based on its overall assessment is that the most likely scenario is that full user-charge financing of NMLs’ work would, for the time being, result in such a substantial decline in customers that, compared with the current situation, it would both change the emphasis of the work and reduce its scope and/or scale. It therefore cannot be ruled out that full user-charge financing of the NMLs’ work would bring about such an orientation and a scale of activities that may entail adverse repercussions on society. Accordingly, the Commission’s view is that government support will continue to be needed in the future.

The experience obtained in the course of the assignment suggests that the method used to date for defining the orientation of the NMLs’ work (which standards are maintained etc) is, broadly speaking, correct. Thus, gradual adjustment to the clients’ needs, rather than an instrumental application of a given set of selection criteria, is taking place.

Just as the emphasis of the work is gradually being adapted, so it is also difficult to determine once and for all exactly what the scale of the NMLs’ work should be, and how much government support they need. Ultimately, needs should be the governing considera- tion. The most appropriate way of identifying the optimal level is likely to be gradual adjustment of the scale of work, as well as its orientation, to the needs.

A suitable way for a gradual adaptation of the level of govern- ment support to take place would be for some independent party to carry out recurrent examinations of the needs for the NMLs’ work. To date, this has taken place largely through the National Metrology Council, which has examined national metrology efforts on behalf of the Government, at the highest level of accuracy, and issued recommendations on the level and use of government support. For several years, the Council has put forward the view

SOU 2007:97

Summary

that the overall level of government support is too low. Never- theless, it has not been the Council’s function to value society’s needs of metrology in relation to other purposes, for example on the basis of general premises of industrial policy. As stated above, however, the Government has stated in its Budget Bill for 2008 that government support for the NMLs’ work should henceforth be adjusted on the basis of the needs of SMEs, in particular, and that such adjustment is best done from a coherent SME per- spective. In its Bill, the Government has therefore proposed, first, that the funds allocated to date under a special grant for setting up national metrology from 2008 should be transferred to Nutek (with respect to SP’s share) or included in SSI’s framework grant (SSI’s share) and, secondly, that Nutek should then carry out an active assessment of the purposes of funds paid to SP.

Given this background, the Commission has no explicit view on what the ‘right’ level of government support for the NMLs would be and considers, rather, that this support should be gradually adapted from its present-day level.TPF6FPT Through the changed form of grant distribution proposed by the Government in its Budget Bill for 2008, a start has been made on establishing new institutional limits for such gradual adjustment of the level of support.

It is, of course, too early to say what conclusions Nutek will draw in the adjustment on the basis of an overall industrial-policy perspective mainly focusing on SMEs’ needs for which the plan is for Nutek to be responsible from 2008. However, the Commission’s view is that at present, given the current orientation of activities, there should be scope for a certain increase in calibre- tion charges as a proportion of the financing for maintenance and development of standards.

How the level of government support for the NMLs should be developed in the longer term is more difficult to assess. One factor on which this depends is how conditions for these activities develop in general terms. In the context one relevant consideration should, for example, be that the prospects of finding equivalent and easily accessible alternatives to the NMLs outside Sweden are probably gradually improving. At the same time, it is

6TP PT In this context, however, the Commission wishes to point out that if the proposals put forward by the special reference group for time and frequency, set up by the Commission, are implemented, the grant for SP’s work on time and frequency will increase. This must, of course, be taken into account in such cases when the level of overall support for work at the NMLs is determined.

Summary

SOU 2007:97

also foreseeable that new, urgent areas may come into being and that demand for traceable measuring techniques will increase.

Management of the grant

Under its directives, the Commission was to analyse and, where necessary, propose changes with respect to the suitability and fitness for purpose of current responsibility for government support for the NMLs’ work and how the funds are spent.

However, the proposal now presented by the Government in its Budget Bill for 2008 (see above) may be deemed, in the Com- mission’s view, to have answered the questions regarding handling of the metrology grant that the Commission was to deal with according to its directives. The Commission has therefore not found it necessary to deal further with these questions in its report.

Preconditions for any coordination gains from increased European or Nordic cooperation among NMLs

European cooperation in metrology has, for some years, been undergoing a process of change. One starting point for this process has been that individual countries’ national metrology institutes should continue to provide a more or less comprehensive national range of services, but that European cooperation in metrological research and development is to increase. Accordingly, a special European research programme in metrology has been developed and a European research council established. The programme has been granted funds by the European Commission for the next five- year period as a ERA-NET+ scheme. The European Commission has also recently embarked on developing an ‘Article 169 Initiative’ in metrology on a planned scale of some €500 million for the years 2009–16. In addition, collaboration among the European national metrology institutes has been placed on a more formal legal footing through the formation early in 2007 of a new regional metrology organisation, EURAMET (the European Association of National Metrology Institutes), to succeed the former joint body EUROMET (European Collaboration in Measurement Standards). In our view, it would be reasonable for Sweden’s ambition to be

SOU 2007:97

Summary

that of playing an active part in the (growing) European R&D cooperation.

Under its directives, the Commission’s task is to analyse whether there are gains to be made from coordination through increased international collaboration among NMLs whether, for example, the number of measurands within one country’s borders may be reduced as a result of division of labour among various countries in the maintenance and development of standards. In view of the model that has now been selected for European metro- logy cooperation, however, the Commission does not see reasons at present for the Government and Riksdag (Swedish Parliament) to take any initiatives aimed at bringing about, for example, increased European division of labour in the maintenance of stan- dards or complete integration in a single European metrological institute or similar body.

Nordic cooperation at NML level is relatively limited. In the Commission’s view it cannot, admittedly, be ruled out that certain coordination gains might possibly be attainable through increased Nordic collaboration among NMLs. But the Commission is nonetheless not of the view that it is advisable for the Government and Riksdag to take any initiatives aimed at attempting to establish increased Nordic NML collaboration. First, the Commission considers with reference to current development at European level (see above) that the central arena for increased metrological cooperation, at least in the short to medium term, is the European rather than the Nordic. Second, the main impression given by the Commission’s contacts with responsible bodies in the Nordic countries is that these bodies lack interest in enhanced Nordic NML collaboration that would involve division of labour in the maintenance of standards and work of this kind.

Time and frequency

The issues of time and frequency that are specified in the Commission’s directives were dealt with, by way of introduction, by a special reference group on the Commission’s behalf. This work was conducted in two stages. First, a hearing was held with some 15 stakeholders in the area, representing both the business sector and the government agencies concerned. This reference

Författningsförslag

SOU 2007:97

4Förslag till

förordning om ändring i Yrkestrafikförordningen (1998:779)

Härigenom föreskrivs att 11 kap. 1 § i Yrkestrafikförordningen (1998:779) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

11 kap.

1 §

Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll får efter samråd med Vägverket meddela föreskrifter om krav på och kontroll av taxameterutrustning samt om fastsättning, installation och plomb- ering av sådan utrustning.

Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll skall utöva till- syn över efterlevnaden av de före- skrifter som har meddelats enligt första stycket. Bestämmelser om befogenheter vid sådan tillsyn finns i 5 6 §§ lagen (1992:1514) om måttenheter, mätningar och mätdon. Ett sådant föreläggande som avses i 6 § får dock inte för- enas med vite.

Vägverket får meddela föreskrifter om

1.användning av taxameterutrustning,

2.prisinformation i taxitrafik,

3.medicinska krav för innehav av taxiförarlegitimation,

4.prov i sådan lokalkännedom som avses i 2 §, och

5.körprov för taxiförarlegitimation.

Vägverket får också, om inte annat framgår av 3 eller 4 §, med- dela föreskrifter för verkställigheten av yrkestrafiklagen (1998:490)

och denna förordning.
Föreskrifter	som avses i	Föreskrifter	som avses i
andra stycket	meddelas efter	tredje stycket	meddelas efter
samråd med		samråd med

Författningsförslag

SOU 2007:97

5Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1999:716) om mätning, beräkning och rapportering om överförd el

Härigenom föreskrivs att 7 § i förordningen (1999:716) om mätning, beräkning och rapportering om överförd el skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 §

Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll får meddela


föreskrifter om krav på och kontroll av mätutrustning.
Styrelsen	för	ackreditering	Styrelsen	för	ackreditering
och teknisk kontroll skall utöva			och teknisk kontroll skall utöva
tillsyn över efterlevnaden av de			tillsyn över	efterlevnaden		av
föreskrifter	som	har meddelats	de föreskrifter som har med-
enligt första stycket.			delats enligt första stycket. Be-
			stämmelser om befogenheter			vid
			sådan tillsyn finns i 5 6 §§ lagen
			(1992:1514)	om	måttenheter,
			mätningar och mätdon.

Denna förordning träder i kraft den…

Författningsförslag

SOU 2007:97

7Förslag till

förordning om ändring i Naturgasförordningen (2006:1043)

Härigenom föreskrivs att 18 § i Naturgasförordningen (2006:1043) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	18 §

Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll får meddela föreskrifter om krav på och kontroll av mätutrustning som används

vid sådan mätning och rapportering som avses i 17 §.
Styrelsen för	ackreditering	Styrelsen		för	ackreditering
och teknisk kontroll skall utöva		och teknisk kontroll skall utöva
tillsyn över efterlevnaden av de		tillsyn	över	efterlevnaden av
föreskrifter som	har meddelats	de föreskrifter som har med-
enligt första stycket.		delats	enligt	första		stycket.
		Bestämmelser		om	befogenheter
		vid sådan tillsyn finns				i 5 6 §§

lagen (1992:1514) om mått- enheter, mätningar och mätdon.

Denna förordning träder i kraft den…

SOU 2007:97

Författningsförslag

8Förslag till

förordning om ändring i förordningen (1995:1296) om vissa avgifter på elområdet

Härigenom föreskrivs att 4 § i förordningen (1995:1296) om vissa avgifter på elområdet skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
4 §
Nätinnehavare skall årligen,	Nätinnehavare skall årligen,
senast den 1 maj under det	senast den 1 maj under det
kalenderår som avgifterna avser,	kalenderår som avgifterna avser,
betala nätövervakningsavgift till	betala nätövervakningsavgift till
Elsäkerhetsverket. Avgiften be-	Elsäkerhetsverket. Avgiften be-
räknas efter antalet elabonnen-	räknas efter antalet elabonnen-
ter och uppgår per kalenderår	ter och uppgår per kalenderår
till 600 kr för högspännings-	till 606 kr för högspännings-
abonnemang och 3 kr för låg-	abonnemang och 3,03 kr för låg-
spänningsabonnemang.	spänningsabonnemang.

Till Elsäkerhetsverket skall samtidigt lämnas uppgift om antalet högspännings- och lågspänningsabonnemang som den 1 januari var anslutna till nätet.

Denna förordning träder i kraft den…

Författningsförslag

SOU 2007:97

9Förslag till

förordning om ändring i förordningen (2000:672) om naturgasavgift

Härigenom föreskrivs att 5 § i förordningen (2000:672) om naturgasavgift skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse					Föreslagen lydelse
				5 §
Avgiften uppgår per kalender-					Avgiften uppgår per kalender-
år till 0,075 öre per normal-					år till 0,086 öre per normal-
kubikmeter		överförd	naturgas		kubikmeter		överförd	naturgas
såvitt	gäller innehavare			av	såvitt	gäller innehavare			av
överföringsledningar			om	två	överföringsledningar			om	två
innehavare överför naturgas till					innehavare överför naturgas till
samma	anslutningspunkt.			I	samma	anslutningspunkt.			I
annat fall uppgår avgiften till					annat fall uppgår avgiften till
0,15 öre.					0,17 öre.
Avgiften uppgår per kalender-					Avgiften uppgår per kalender-
år till 0,15 öre per normal-					år till 0,17 öre per normal-
kubikmeter		överförd	naturgas		kubikmeter		överförd	naturgas
såvitt gäller innehavare av distri-					såvitt gäller innehavare av distri-
butionsledningar.					butionsledningar.

Denna förordning träder i kraft den…

Utredningens uppdrag

SOU 2007:97

hörande organ, samt internationellt enhetliga måttenheter (för t.ex. längd, vikt, flöde, frekvens, strålning) i det s.k. SI-systemet.TPF1FPT

Spårbarhetskedjan förutsätter att det finns metrologiska orga- nisationer som håller normaler på olika noggrannhetsnivåer och ansvarar för att dessa normaler är spårbart kalibrerade mot nor- maler på högre noggrannhetsnivåer. I sista hand skall ett visst kalibreringsresultat alltid kunna spåras till en och samma inter- nationellt antagna enhetsreferens.

Normaler på den högsta noggrannhetsnivån inom Sverige hålls av s.k. riksmätplatser. Sådana utses genom förordningen (1989:527) om riksmätplatser, med ansvar för en eller flera mätstorheter, såsom t.ex. vikt eller längd. I dagsläget är två organ utsedda till riksmätplatser: SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut AB (SP) och Statens strålskyddsinstitut (SSI). Tillsammans ansvarar de för ett fyrtiotal olika mätstorheter, varav SP står för flertalet, medan SSI:s riksmätplatsansvar avser ett mindre antal mätstorheter inom området joniserande strålning. Statens styrning av riksmätplats- verksamhetens inriktning m.m. sker gentemot SP genom ett sär- skilt avtal och gentemot SSI via bl.a. instruktion och regleringsbrev. Regeringen har också inrättat ett särskilt metrologiråd vid SP, med uppgift att bl.a. ge råd om och granska den nationellt bedrivna metrologin på högsta noggrannhetsnivå. Vidare står verksamheten vid riksmätplatserna under tillsyn av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC). Till riksmätplatserna utgår ett statsbidragTPF2FPT, som för år 2007 uppgår till 28,1 miljoner kronor, varav 24,6 miljoner kronor går till SP och 3,5 miljoner kronor till SSI.

Bland de mätstorheter som SP ansvarar för i sin riksmätplats- verksamhet ingår tid och frekvens. Spårbar tid och frekvens är av väsentlig betydelse för funktionaliteten i elektroniska kommunika- tionsnät och moderna lösningar i IT-system. Ofta krävs att olika delar av dessa kommunikationsnät och IT-system är inbördes synkroniserade. Det blir också allt viktigare att alla inblandade system har tillgång till samma tidsangivelse. Tillgång till korrekt och spårbar tid är viktigt t.ex. vid tidsstämpling av olika typer av information, från skrivdatum i filer till elektroniska signaturer,

1TP PT Förkortningen SI kommer av den franska benämningen Système International d’Unités.

2TP PT Genom anslaget 38:10 Upprätthållande av nationell metrologi m.m. under utgiftsområde 24 Näringsliv. I budgetpropositionen för år 2008 har regeringen dock föreslagit att de medel som avsatts under ett särskilt anslag för upprätthållande av nationell metrologi fr.o.m. år 2008 skall överföras till Nutek, vad gäller SP:s del, respektive inkluderas i Statens strål- skyddsinstituts ramanslag, vad gäller SSI:s del (prop. 2007/08:1, uo 24).

SOU 2007:97

Utredningens uppdrag

krypteringsnycklar och poster i loggdatabaser för uppföljning, t.ex. vid spårning av IT-incidenter.

I en stor del av näringslivet är mätteknik ett väsentligt inslag. Av bl.a. kvalitetssäkringsskäl har företag ofta ett egenintresse av att exempelvis låta kalibrera sina mätinstrument. Den kalibrering som utförs i landet sker därför i stor utsträckning på frivillig grund. Inom vissa områden har det dock bedömts vara av särskilt sam- hälleligt intresse att genom reglering säkerställa tillräcklig tro- värdighet för mätresultat. Mätteknisk verksamhet som sålunda är reglerad i lag eller annan författning benämns legal metrologi. Legala krav på mätningar, mättekniska metoder, mätdons beskaffenhet och/eller kontroll av mätdon kan enligt det svenska regelverketTPF3FPT ställas om det behövs för att uppfylla Sveriges internationella överenskommelser eller om det är befogat från konsumentsyn- punkt. Föreskrifterna skall dessutom avse skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, kommunikationer eller näringsverksamhet.TPF4FPT Inom ramen för legal metrologi kan dock i något fall krav ställas även av andra skäl än dessa, t.ex. kan för en del mätinstrument (bl.a. elmätare) mättekniska relationer mellan näringsidkare i vissa fall regleras.

Legala krav på mätinstruments beskaffenhet, och kontroll av detta, kan avse såväl skedet innan nya mätinstrument sätts på marknaden som i drift varande mätinstrument.

För skedet innan marknadstillträdet finns harmoniserade EG- regler. Regleringen har reformerats på senare år genom introduk- tionen av det s.k. mätinstrumentdirektivetTPF5FPT, som trädde i kraft den 30 oktober 2006 och som omfattar ett stort antal mätinstrument- grupper. För de instrument som omfattas av direktivet var det tidigare vanligt att ett oberoende organ (ofta en myndighet) i förväg skulle godkänna mätarkonstruktionen i form av ett typ- godkännande för att instrumentet skulle få säljas och användas. Genom införandet av mätinstrumentdirektivet, som är ett s.k. nya metoden-direktiv, är tillverkarna inte längre bundna till systemet med typgodkännanden, utan kan välja mellan olika förfaranden för att visa överensstämmelse med de krav som ställs. De olika för-

3TP PT De grundläggande metrologiska bestämmelserna finns i lagen (1992:1514) om måttenheter, mätningar och mätdon, och i förordningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon.

4TP PT Det finns dock även andra mätningar som är reglerade i svensk lagstiftning, men som inte har betraktats som en fråga om legal metrologi, t.ex. vissa mätningar inom miljöskydd.

5TP PT Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/22/EG av den 31 mars 2004 om mät- instrument.

Utredningens uppdrag

SOU 2007:97

faranden som kan tillämpas, s.k. moduler, varierar från tillverkar- deklaration till att ett oberoende tredjepartsorgan i vissa fall skall granska produktionen. Dessa oberoende organ, s.k. anmälda organ, är sådana som av en medlemsstat bedömts kompetenta att utföra provning, kontroll eller certifiering under direktivet och av med- lemsstaten anmälts till EU för sådana uppgifter. En tillverkare kan vända sig till valfritt europeiskt anmält organ, dvs. de anmälda organen konkurrerar med varandra i ett öppet system. Den offent- liga tillsynen av att kraven i mätinstrumentdirektivet följs, sker i efterhand genom marknadskontroll.

Krav på i drift varande mätinstrument omfattar i första hand krav på återkommande kontroll. Detta innebär att berörda instru- ment med vissa tidsmellanrum skall genomgå föreskriven verifie- ring, dvs. en granskning av om deras felvisning ligger inom ett tillåtet toleransintervall. Sådana krav har liten betydelse för den fria varurörligheten inom EU, varför medlemsstaterna kan besluta om dem i huvudsak självständigt. I Sverige finns krav på återkom- mande kontroll för ett flertal mätinstrument som används för mätning vid försäljning till konsumenter, t.ex. elmätare, vågar och bensinpumpar. Ofta föreskrivs att den återkommande kontrollen skall utföras av ett organ som är ackrediterat för uppgiften eller innehar motsvarande kompetens. Ansvaret för att den återkom- mande kontrollen kommer till stånd åvilar i normalfallet säljaren av den tjänst som mäts.

SWEDAC är föreskrivande- och tillsynsmyndighet för frågor om legal metrologi. Tidigare var ansvaret för de mätinstrument som omfattas av mätinstrumentdirektivet fördelat på flera myndig- heter (Boverket, Statens energimyndighet, SWEDAC och Väg- verket). I samband med att mätinstrumentdirektivet trädde i kraft, dvs. den 30 oktober 2006, överfördes dock ansvaret för alla instru- ment som omfattas av direktivet till SWEDAC. SWEDAC:s sektorsansvar på det metrologiska området har hittills finansierats genom avgifter, medan den verksamhet som tidigare bedrevs inom området av Boverket, Energimyndigheten och Vägverket finansie- rades med anslag.

SOU 2007:97

Utredningens uppdrag

1.2Uppdraget enligt utredningsdirektiven

Enligt sina direktiv (dir. 2006:106) skall utredningen utreda reg- lering, omfattning, ansvar, finansiering, m.m. avseende områdena legal metrologi, spårbar tid och frekvens samt riksmätplatser. Sammanfattningsvis anges i direktiven att utredningen skall be- handla följande frågor i de tre delarna.

Legal metrologi:

•Analysera och vid behov föreslå ändringar när det gäller nu- varande omfattning av den tvingande metrologiska regleringen. Framför allt bör restriktionen att föreskrifter endast får med- delas om de är befogade från konsumentskydd ses över.

•Överväga om och vid behov föreslå på vilket sätt bemyndigan- det för SWEDAC i 8 § förordningen (1993:1066) om mått- enheter, mätningar och mätdon att besluta om avgifter bör ges en tydligare legal form.

•Bedöma om nuvarande sanktionssystem mot överträdelser av föreskrivna krav är ändamålsenligt.

•Föreslå lämplig omfattning, inriktning och finansiering för den metrologiska tillsynen (legal metrologi).

Tid och frekvens:

•Analysera och föreslå dels vem som bör ha samordnings- och/eller huvudansvar för spårbar tid och frekvens i Sverige, dels vem/vilka som bör ha ansvar för produktion, distribution och tillhandahållande av spårbar tid och frekvens.

•Föreslå former och ansvar för finansiering av verksamheten spårbar tid och frekvens.

•Föreslå åtgärder som kan behövas för att stimulera användning av robust, spårbar tid och frekvens i Sverige samt lämplig an- svarsfördelning mellan olika aktörer i detta avseende.

Riksmätplatser:

•Kartlägga och analysera omfattning och inriktning av statligt stöd till riksmätplatsverksamheten vid SP i Borås och SSI i Stockholm.

Utredningens uppdrag

SOU 2007:97

•Analysera dels eventuella samordningsvinster genom ökat nordiskt och annat internationellt riksmätplatssamarbete, dels överväga behov av och förutsättningar för att långsiktigt upp- rätthålla riksmätplatsnoggrannhet för samtliga nuvarande mät- storheter.

•Analysera samt vid behov föreslå ändringar när det gäller lämplighet och ändamålsenlighet med det nuvarande anslags- respektive dispositionsansvaret för det statliga stödet till riks- mätplatsverksamheten.

Direktiven anger också att utredningen skall samverka med berörda myndigheter och representanter för näringslivet och dess orga- nisationer. När det gäller konsekvenser för företagen skall samråd ske med Näringslivets regelnämnd. Vidare anges att utredningen skall kostnadsberäkna och lämna förslag på finansiering för even- tuella förslag

Enligt direktiven skall uppdraget avrapporteras senast den 31 december 2007. Dessförinnan, senast den 31 maj 2007, skall dock en redovisning lämnas av ”preliminära eller indikativa förslag som kan få statsfinansiell påverkan år 2008”.

I bilaga 1 återges utredningens direktiv i sin helhet.

1.3Utredningens genomförande

Uppdragets tre delar har vissa inbördes kopplingar. Således är tid och frekvens, som framgått, en del av riksmätplatsverksamheten. Vidare är de kontroller som sker inom ramen för legal metrologi i viss mån avhängiga av verksamheten vid riksmätplatserna, i så måtto att exempelvis den som utför föreskriven återkommande kontroll av mätinstrument kan behöva kalibrera sin utrustning mot högre noggrannhetsnivåer.

I regeringens direktiv till utredningen behandlas dock de tre delarna var för sig. Utredningen har därför arbetat med utgångs- punkten att de tre delarna i huvudsak kan analyseras separat från varandra, och har också valt att redovisa dem var för sig. I de fall mera sammanvägda bedömningar har behövt göras, så framgår det av den löpande redovisningen i betänkandet.

Som underlag för sitt arbete har utredningen tagit del av en stor mängd skriftligt material (se referenslista i bilaga 2). Vidare har

SOU 2007:97

Utredningens uppdrag

följande underlagsmaterial framtagits genom särskilda uppdrag som initierats av utredningen:

•Efter en särskild förfrågan från utredningen har SWEDAC skriftligen redogjort för myndighetens verksamhet avseende legal metrologi. SWEDAC:s redogörelse omfattade även en be- skrivning av marknaden för återkommande kontroll och av hur sanktionssystemet inom legal metrologi i dag ser ut och vilka problem SWEDAC ser med detta. Vidare redovisade SWEDAC sin bedömning beträffande behov av tillsyn av återkommande kontroll och marknadskontroll inom området legal metrologi.

•Efter en särskild förfrågan från utredningen har SSI skriftligen redogjort för myndighetens verksamhet som riksmätplats. I detta ingick även en beskrivning av internationella förhållanden inom området, väsentliga utvecklingstendenser som SSI ser inom området och som kan ha betydelse för riksmätplatsverk- samhetens framtida inriktning, omfattning m.m., samt erfaren- heter och eventuella problem som myndigheten särskilt ville framhålla för utredningen.

•Efter en särskild förfrågan från utredningen har SP skriftligen redogjort för företagets verksamhet som riksmätplats. I detta ingick även en beskrivning av internationella förhållanden inom området och av väsentliga utvecklingstendenser som SP ser inom området och som kan ha betydelse för riksmätplatsverk- samhetens framtida inriktning, omfattning m.m. SP:s redo- görelse omfattade även en beskrivning av företagets verksamhet avseende legal metrologi respektive provning och certifiering av mätinstrument. I SP:s redogörelse ingick även att företaget gav sin syn på vilka samordningsvinster som eventuellt kan uppnås genom ökat nordiskt och annat internationellt riksmätplats- samarbete och vilka förutsättningar som finns för att få till stånd sådant ökat samarbete. Vidare redovisade SP sin syn på motiv och förutsättningar för att även fortsättningsvis och långsiktigt upprätthålla nationell riksmätplatsnoggrannhet för samtliga nuvarande mätstorheter.

•På uppdrag av utredningen har en särskild referensgrupp under ledning av utredningens sakkunniga Maria Häll tagit fram ett underlag avseende de frågor om tid och frekvens som anges i ut- redningens direktiv. Detta arbete bedrevs i två steg. Först hölls en hearing med ett femtontal intressenter inom området, repre-

Utredningens uppdrag

SOU 2007:97

senterande såväl näringsliv som berörda myndigheter. Därefter arbetade referensgruppen vidare med frågorna, mot bakgrund av vad som framkom vid hearingen. I referensgruppen ingick, utöver Maria Häll, Patrik Fältström (Cisco), Kurt-Erik Lindqvist (Netnod), Peter Löthberg (STUPI), Håkan Nilsson (SP), Jonny Nilsson (Post- och telestyrelsen) samt Eric Wedin (Post- och telestyrelsen). Som stöd i referensgruppens arbete anlitades konsulterna Anne-Marie Eklund-Löwinder (Stiftelsen för Internetinfrastruktur) och Lars Björkman (TietoEnator). Referensgruppens rapport återges i sin helhet i bilaga 5.

•På uppdrag av utredningen har dess sakkunniga Gunilla Grimståhl genomfört en undersökning av små och medelstora företags behov av riksmätplatsverksamheten. Som stöd i detta arbete anlitades konsulten Martin Hedman (Linköpings univer- sitet). I undersökningen, som endast omfattade SP:s områden, intervjuades dels ett drygt sextiotal små och medelstora företag med kalibreringsbehov, dels ett fyrtiotal ackrediterade kalibre- ringslaboratorier. Även bland dessa laboratorier är många små och medelstora företag. Att undersökningen fokuserade på små och medelstora företags behov av riksmätplatsverksamheten be- ror bl.a. på att det i utredningens direktiv anges att ”det statliga stödet till riksmätplatserna motiveras utifrån det generella an- tagandet att verksamheten är till nytta och närmast nödvändig för de små och medelstora företagens behov och långsiktiga kon- kurrenskraft”.

•På uppdrag av utredningen har regeringsrättssekreteraren Fredrik Löndahl genomfört en juridisk granskning av utred- ningens författningsförslag, med tillhörande underlag, och för- fattningskommentarer.

Utredningen har inhämtat synpunkter vid olika möten med ett stort antal intressenter, utöver de kontakter som tagits inom ramen för Hälls och Grimståhls uppdrag. Dels har fyra möten hållits med gruppen av sakkunniga och experter, dels har utredningen haft bilaterala kontakter med ett femtiotal personer representerande närmare ett trettiotal organisationer. De bilaterala kontakterna har bl.a. avsett berörda myndigheter (t.ex. SWEDAC, Boverket, Energi- myndigheten och Vägverket), riksmätplatserna SP och SSI, Metro- logirådet samt branschorgan inom tillverkningsindustri, energi, handel m.m. I enlighet med direktiven har utredningen också sam-

SOU 2007:97

Utredningens uppdrag

rått med Näringslivets regelnämnd. Utöver bilaterala kontakter med svenska intressenter har utredningen även gjort studiebesök hos i sammanhanget relevanta aktörer i Danmark, Finland och Norge. Dessa kontakter har i huvudsak skett med aktörer som verkar inom de områden där SP har riksmätplatsansvar i Sverige samt med ansvariga för legal metrologi.

Kvantitativa uppgifter i betänkandet, om olika verksamheters omfattning m.m., avser främst år 2006. Såvitt utredningen kan be- döma har dock utvecklingen under år 2007 inte varit sådan att den bild som förmedlas har förändrats på något påtagligt sätt. Even- tuella undantag från detta framgår av den löpande texten.

För enkelhets skull används i betänkandet ofta begreppet EU som beteckning på det regleringsmässiga och geografiska område som exempelvis harmoniserade produktdirektiv omfattar, även om en mer korrekt beteckning i dessa fall skulle vara EG respektive EU, EES och Turkiet. Direktiv, domstol m.m. benämns dock i betänkandet med EG-direktiv, EG-domstolen etc.

Som framgått av avsnitt 1.2 anger utredningsdirektiven att upp- draget skall avrapporteras senast den 31 december 2007, men att utredningen senast den 31 maj 2007 skall lämna en redovisning av

”preliminära eller indikativa förslag som kan få statsfinansiell på- verkan år 2008”. Utredningens redovisning den 31 maj 2007 skedde i form av en kortfattad skrivelse till Näringsdepartementet. Denna återges i sin helhet i bilaga 3.

Beträffande tid och frekvens fann utredningen det mest ända- målsenligt att avrapportera sitt uppdrag genom att till Närings- departementet överlämna referensgruppens rapport, kompletterad med vissa kommentarer från utredningens sida i en särskild skri- velse. Genom att verksamheten med tid och frekvens skiljer sig från övrig riksmätplatsverksamhet, och därför går att behandla separat från denna, så bedömde utredningen att en ”förtida” redovisning av frågan om tid och frekvens inte på något menligt sätt skulle påverka vilka överväganden som utredningen i övrigt skulle kunna göra om riksmätplatsverksamheten. Referensgruppens rapport och utredningens skrivelse överlämnades till Närings- departementet den 14 september 2007. Det valda tillvägagångs- sättet innebär att utredningen inte ytterligare behandlar frågan om tid och frekvens i betänkande. Dock återges utredningens skrivelse och referensgruppens rapport i bilagorna 4 respektive 5.

2 Det metrologiska systemet

Beslut av olika slag baseras ofta på mätresultat. För att sådana beslut skall bli riktiga måste mätresultaten vara korrekta, vilket kräver rättvisande mätutrustningar och korrekt användning och avläsning av dessa. Läran om hur man genomför mätningar och kontrollerar mätresultat kallas metrologi. Det tekniska utnyttjandet av denna lära benämns mätteknik.

Mätningar är av stor betydelse för näringslivet, t.ex. för att styra kvalitet och fördela kostnader inom såväl produktion som handel. Mätningar är också en viktig ingrediens i nästan all teknisk och naturvetenskaplig forskning. Omfattningen på de mätningar som sker i samhället är betydande. Det har t.ex. uppskattats att kostna- derna för de mätningar som sker i Europa i dag motsvarar ca 1 pro- cent av Europas samlade BNP, och att mätningarna samtidigt ger en ekonomisk nytta motsvarande ca 2,7 procent av densamma.TPF1FPT

Omfattningen av och formerna för den metrologiska verksam- heten i ett land bestäms bl.a. av hur verksamheten har reglerats i landets lagstiftning. Man brukar skilja mellan legal och allmän metrologi. Legal metrologi avser mätteknisk verksamhet om vilken det finns regler i lag eller annan författning. Sådana regler kan gälla t.ex. krav på och kontroll av vissa mätningar eller mätdon. Annan mätteknisk verksamhet faller under allmän metrologi.

I det här kapitlet ger utredningen en översiktlig redogörelse för det metrologiska systemet. Först behandlas begrepp m.m. inom allmän metrologi (2.1). Därefter beskrivs internationella förhållan- den inom allmän metrologi, bl.a. internationellt samarbete (2.2) och allmän metrologi i Sverige (2.3). Slutligen behandlas legal metrologi – först EU-regler och internationella förhållanden, och därefter legal metrologi i Sverige (2.4).

Syftet med kapitlet är att – på övergripande nivå – beskriva det metrologiska systemet. Analysen av de frågeställningar utredningen

1TP PT Se Williams m.fl. (2002).

Det metrologiska systemet

SOU 2007:97

har att behandla redovisas i kapitlen 3 4 samt, för tid och frekvens, bilagorna 4 5. Som underlag för analysen ges därvid i vissa fall mer detaljerade beskrivningar av de förhållanden frågeställningarna berör än vad som här redovisas.

2.1Begrepp m.m. inom allmän metrologi

Allmän metrologi kan sägas omfatta tre huvudsakliga aktiviteter:

•Att, på basis av vetenskapliga metoder, definiera internationellt accepterade måttenheter.

•Att, på basis av vetenskapliga metoder, realisera dessa mått- enheter.

•Att upprätta spårbarhet, vilket innebär att ett mätresultat via en obruten kedja av jämförelser, med angivna osäkerheter, skall kunna relateras till de internationellt accepterade definitionerna av måttenheterna.

Fysikaliska företeelser och egenskaper som kan bli föremål för mätningar brukar kallas storheter. Exempel på storheter är längd, volym, massa och tid. Alla mätningar går ut på att ta fram kvan- titativa uppgifter om storhetsvärden. En mätning innebär i princip att man experimentellt fastställer förhållandet mellan storleken hos en storhet (mätstorheten) och en till måttenhet vald referens av samma storhet. Detta kan också uttryckas som att en mätning går ut på att räkna hur många gånger måttenheten innehålls i mät- storheten. Om t.ex. ett föremåls massa uppmäts till 10 kg, så inne- bär det att föremålets massa är tio gånger större än massan hos den internationella kilogramprototypen, som har valts till referens för massenheten 1 kilogram.

De internationellt accepterade och enhetliga måttenheterna an- ges i det s.k. SI-systemet.TPF2FPT Innehållet i detta fastställs genom det internationella metrologiska samarbete som sedan länge finns etable- rat inom ramen för den s.k. Meterkonventionen med tillhörande organ (se vidare avsnitt 2.2.1). Genom att utnyttja kända fysika- liska samband har man i SI-systemet återfört alla vanligt förekom- mande måttenheter på sju s.k. grundenheter (längd, massa, tid, elektrisk ström, termodynamisk temperatur, ljusstyrka respektive

2TP PT Förkortningen SI kommer av den franska benämningen Système International d’Unités.

SOU 2007:97

Det metrologiska systemet

materiemängd). Med utgångspunkt i grundenheterna härleds sedan alla andra enheter.TPF3FPT

De flesta måttenheter definieras i dag med utgångspunkt från naturkonstanter (kvantfysikaliska fenomen e.d.). Ett par exem- pel på detta är måttenheten för längd (en meter), som definieras som den sträcka ljuset tillryggalägger i absolut vakuum under 1/299 792 458 sekund, och måttenheten för tid (en sekund), som definieras som varaktigheten av 9 192 631 770 perioder av den strål- ning, som motsvarar övergången mellan de två hyperfinnivåerna i grundtillståndet hos atomen cesium 133. I dag är det endast mått- enheten för massa (ett kilogram) som definieras med utgångspunkt i ett fysiskt föremål. Ett kilogram definieras således som massan av den internationella kilogramprototypen, vilken förvaras i ett kassa- valv hos Internationella byrån för mått och vikt i Frankrike.

Att realisera de internationellt accepterade måttenheterna inne- bär att definitionen av måttenheten fysiskt materialiseras, så att man därmed får en referens (eller normal) mot vilken en fysisk jämförelse kan göras. En normal som realiserats direkt utifrån definitionen av en måttenhet benämns primärnormal och motsvarar den mest noggranna representationen av måttenheten ifråga. Att realisera en mätning direkt utifrån definitionen av en måttenhet kräver i allmänhet avancerad och dyrbar teknisk utrustning – med tillhörande hög personell kompetens – och ofta omfattande metod- utvecklingsarbete. Hur avancerad denna utrustning än är, kan man dock aldrig uppnå fullständig exakthet.

Ansvaret för att hålla primärnormaler är i de flesta länder centra- liserat till ett eller ett fåtal organ – i allmänhet med beteckningen nationella metrologiinstitut (NMI). Dessa fungerar som kompe- tenscentra där mätteknisk expertis och tekniska resurser samlats av bl.a. effektivitetsskäl. I Sverige är SP Sveriges Tekniska Forsknings- institut AB (SP) nationellt metrologiinstitut, men Statens strål- skyddsinstitut (SSI) medverkar i t.ex. internationellt metrologiskt samarbete som berör området joniserande strålning, där institutet är riksmätplats.

För en enskild användare, t.ex. ett industriföretag som vill säkerställa att dess mätningar är korrekta, är det i allmänhet varken tekniskt eller ekonomiskt försvarbart att inskaffa sådan utrustning

3TP PT SI-systemet täcker i princip alla användningsområden, men vissa enheter utanför SI är så betydelsefulla att de internationellt accepterats för allmän användning tillsammans med SI- enheterna. Till dessa hör grad, minut, och sekund för plan vinkel, liter för volym, minut, timme och dygn för tid samt ton för massa.

Det metrologiska systemet

SOU 2007:97

eller hålla sådan kompetens som krävs för att realisera en mätning direkt utifrån definitionen av en måttenhet, utan man nöjer sig med mätresurser med lägre noggrannhet. Istället säkerställs mätningar- nas korrekthet genom att mätosäkerheten bedöms och genom att mätutrustningen kalibreras mot mätreferenser (normaler) med högre noggrannhet.

Med en mätnings mätosäkerhet avses en skattning av bredden på ett värdeområde eller intervall, inom vilket mätstorhetens ”sanna” värde ligger. Mätosäkerheten omfattar i allmänhet många kompo- nenter. Vissa av dem kan skattas med hjälp av statistiska metoder och kan karakteriseras av standardavvikelsen. Skattningar av andra komponenter kan bara grundas på erfarenhet eller på annan infor- mation. Då man anger mätosäkerhet hos ett mätresultat måste man också ange efter vilken princip beräkningen har gjorts.

En kalibrering innebär att en kontroll görs av att en mätutrust- ning visar rätt, eller kanske snarare – med hänsyn till att en full- ständig exakthet aldrig kan uppnås – att dess grad av felvisning fastställs. Vid en kalibrering jämförs mätutrustningen med en annan och noggrannare utrustning, vilken i sin tur kontrollerats mot en ännu noggrannare utrustning, osv. På detta sätt bildas en hierarki, där toppen utgörs av de internationella – vetenskapligt baserade – definitionerna av måttenheterna.

Liksom alla andra mätningar är varje kalibrering behäftad med fel. Dels införs alltid mätosäkerhet vid jämförelsen mellan kalibre- ringsobjekt och normal. Dels får kalibreringsobjektet ofrånkom- ligen överta det fel som normalen är behäftad med, vilket gör att felen växer på vägen nedåt i hierarkin. Detta medför att redan ganska måttliga noggrannhetskrav på brukarnivå medför höga noggrannhetskrav i hierarkins topp. Kalibreringsarbetet blir allt mer kompetens- och tidskrävande ju längre upp i hierarkin man kommer. Man närmar sig här gränsen för vad som är möjligt att uppnå i fråga om noggrannhet.

När ett mätresultat via en obruten kedja av jämförelser, med angivna osäkerheter, kan relateras till lämpliga internationella eller nationella normaler talar man om att det råder spårbarhet. Detta är ett nyckelbegrepp inom metrologin. Spårbarhet är också ett cent- ralt kravelement i alla kvalitetsstandarder och därtill hörande arbete, exempelvis förbinder sig företag som certifierar sig enligt t.ex. ISO 9000-standard därmed att uppfylla spårbarhet för före- tagets produkter, mätningar, etc.

SOU 2007:97

Det metrologiska systemet

Spårbarhetskedjan förutsätter att det finns metrologiska organi- sationer – på nationell och internationell nivå – som håller normaler på olika noggrannhetsnivåer och ansvarar för att dessa normaler är spårbart kalibrerade mot normaler på högre noggrannhetsnivåer. Som beskrevs ovan är ansvaret för att hålla primärnormaler i de flesta länder centraliserat till ett eller ett fåtal organ. I synnerhet mindre länder avstår dock ibland från att hålla en eller flera primär- normaler och nöjer sig istället med att inom landet realisera mått- enheterna i fråga på sekundärnivå, dvs. spårbarheten hämtas från metrologiska organisationer i andra länder. Valet av om spårbarhet för en storhet eller ett storhetsområde erhålls på primär eller sekundär nivå avgörs i allmänhet av respektive lands industriella ut- vecklingsnivå och därtill kopplade behov samt tillgängliga resurser. Som framgått kräver mätningar på primär nivå högre kompetens. I sista hand skall ett visst kalibreringsresultat dock alltid kunna spåras till en och samma internationellt antagna enhetsreferens.

2.2Internationella förhållanden inom allmän metrologi

2.2.1Internationellt samarbete

Att det finns behov av internationellt enhetliga måttenheter och internationellt samarbete inom metrologi uppmärksammades tidigt. År 1875 hölls i Paris en diplomatisk konferens om metrologiska frågor, vilken resulterade i att en konvention antogs i syfte att bl.a. etablera internationellt enhetliga måttenheter, den s.k. Meter- konventionen. Konventionen undertecknades initialt av 17 stater, däribland Sverige. I dag är 51 stater medlemmar av konventionen. Därtill finns 22 s.k. associerade stater.

I konventionen stipulerades att staterna gemensamt skulle bekosta etableringen och vidmakthållandet av ”en vetenskaplig och permanent” internationell byrå för mått och vikt. Vidare angavs att byråns verksamhet skulle stå under en internationell kommittés ”exklusiva ledning och överinseende”, vilken i sin tur skulle kon- trolleras av en allmän konferens sammansatt av signatärstaternas regeringars delegater. Denna trenivåorganisation består än i dag i stort sett, även om det tekniska arbetet har ändrats beroende på att de flesta måttenheterna i dag baseras på naturkonstanter.

Det metrologiska systemet

SOU 2007:97

Den allmänna konferensen för mått och vikt (CGPMTPF4FPT) är det högsta beslutande organet. Konferensen sammanträder vart fjärde år, med delegater från konventionens medlemsländer. I konferen- sens uppdrag ingår bl.a. att bestämma SI-systemets omfattning.

Den internationella kommittén för mått och vikt (CIPMTPF5FPT) be- står sedan år 1921 av 18 ständiga medlemmar som utses av CGPM. Kommittén har bl.a. till uppgift att leda och övervaka verksamheten vid Internationella byrån för mått och vikt. För olika storhets- områden finns konsultativa expertkommittéer knutna till CIPM.

Internationella byrån för mått och vikt (BIPMTPF6FPT) är Meter- konventionens permanenta verkställande organ. Byrån har ett kansli om ca 70 personer och ligger i närheten av Paris. För år 2007 uppgår byråns budget till drygt 10 miljoner euro. BIPM:s uppdrag är att tillhandahålla grunden för ett enhetligt, världstäckande mät- system, med spårbarhet inom ramen för SI-systemet. Detta innebär att byrån bl.a. har till uppgift att förvara internationella prototyper (numera dock endast kilogrammet) och att koordinera genom- förandet av jämförelsemätningar mellan internationella och natio- nella referensmätningar (normaler).

Ett väsentligt steg i det internationella samarbetet togs år 1999 när de nationella metrologiinstituten i Meterkonventionens olika medlemsstater ingick ett avtal om ömsesidigt erkännande (MRA)TPF7FPT av nationella mätnormaler och för kalibreringsbevis och mätcertifi- kat utgivna av nationella metrologiinstitut. För svensk del är SP signatär av avtalet, medan SSI har status som ”designated institute” inom området joniserande strålning.

Syftet med MRA-avtalet är att underlätta internationell handel genom att etablera ett samband mellan kalibreringar gjorda i olika länder och verka för ett ömsesidigt accepterande av varandras kalibreringsbevis. Inom ramen för avtalet sker bl.a. internationella jämförelser av mätningar – kända som nyckeljämförelser. Uppgifter om de olika institutens mätförmågor publiceras i en webbaserad, offentlig databas hos BIPM.TPF8FPT För att ett institut skall få delta krävs att man dels för ”landets bästa mätförmågor” inom olika storhets- områden kan visa spårbarhet genom jämförelser, dels kan visa att man har ett kvalitetssäkringssystem enligt internationell standard.

4TP PT Conférence Générale des Poids et Mesures.

5TP PT Comité International des Poids et Mesures.

6TP PT Bureau International des Poids et Mesures.

7TP PT MRA är en förkortning av den engelska beteckningen Mutual Recognition Arrangement. 8TP PT Adressen till databasen är http://kcdb.bipm.org/

SOU 2007:97

Det metrologiska systemet

Deltagande i internationella jämförelsemätningar är ett krav obe- roende av om spårbarhet erhålls på primär eller sekundär nivå.

För det internationella samarbetet finns också regionala sam- arbetsorgan, som täcker de olika världsdelarna. Exempelvis har de nationella metrologiinstituten inom EU och EFTA sedan mitten av 1980-talet samarbetat inom den frivilliga samarbetsorganisationen EUROMET.TPF9FPT Även andra europeiska länder har kunnat medverka efter godkännande från medlemsländerna. Huvudmålsättningarna med EUROMET har varit att främja samarbete i utvecklingen av nationella normaler och mätmetoder, att optimera användning av resurser och tjänster bland nationella metrologiinstitut, att för- bättra mätresurser och göra dessa tillgängliga till alla medlemmar, samt att genomföra jämförelsemätningar mellan nationella metro- logiinstitut för att åstadkomma bättre likvärdighet mellan olika mätningar. Från början bestod samarbetet inom EUROMET främst av erfarenhetsutbyte och organisering av jämförelsemätningar. När MRA-avtalet infördes fick EUROMET ansvar för implementering- en av avtalet i Europa, för jämförelsemätningar i första hand på sekundär nivå. Jämförelsemätningar på den högsta internationella nivån arrangeras i regel genom CIPM eller BIPM.

Behovet av kvalitetssäkrad och spårbar mätteknik kan bedömas öka i takt med teknikutvecklingen, dels inom traditionella områden (t.ex. tillverkningsindustrin och vid energihushållning), dels inom nya teknologier eller områden som bioteknik, hälsa och miljö. Mot denna bakgrund har det europeiska samarbetet intensifierats de senaste åren. Inom ramen för EUROMET har ett omfattande utredningsarbete bedrivits i syfte att analysera vilka utmaningar europeisk metrologi står inför och hur dessa bäst kan hanteras.TPF10FPT I analysen fann man bl.a. att ett mer formaliserat europeiskt sam- arbete och ökad samordning inom i synnerhet metrologisk FoU var önskvärd. Mot bakgrund av detta har ett särskilt europeiskt forskningsprogram inom metrologi tagits fram och ett europeiskt forskningsråd etablerats. Programmet har för den närmaste fem- årsperioden beviljats medel av EG-kommissionen som ett s.k. ERA-NET+.TPF11FPT Detta genom att EU inom ramen för det 7:e ram- programmet har avsatt 21 miljoner euro till fem olika forsknings- områden inom metrologi. Därtill skall deltagande länder skjuta till ytterligare 42 miljoner euro i medfinansiering. Nyligen har kom-

9TP PT EUROMET är en förkortning av European Collaboration in Measurement Standards. 10TP PT Se t.ex. EUROMET (2004).

11TP PT European Research Area Network plus.

Det metrologiska systemet

SOU 2007:97

missionen också inlett framtagandet av en s.k. Artikel-169 satsning inom metrologi, med en planerad omfattning av ca 500 miljoner euro med 50 procents medfinansiering för åren 2009–2016. An- sökan om ett förväntat Artikel-169 metrologiprogram förväntas komma upp till bedömning under våren 2008.

Det nordiska samarbetet inom allmän metrologi är relativt begränsat. Inom ramen för Nordiska Ministerrådets verksamhet förekom tidigare visst informationsutbyte m.m. i NORMET, sam- arbetsforum för nordisk metrologi. Visst nordiskt samarbete före- kommer inom SSI:s område i en grupp tillsatt av de nordiska strål- skyddsmyndigheternas chefer. Syftet med gruppen, som möts regelbundet, är bl.a. att harmonisera kalibreringsmetoder.

Genom årens lopp har idéer om ökat nordiskt samarbete inom allmän metrologi väckts vid flera tillfällen, t.ex. förordade 1978 års mät- och kalibreringsutredning att de nordiska länderna i ökad utsträckning borde specialisera sig på olika mätstorheter, istället för att bygga upp parallella resurser.TPF13FPT Men dessa initiativ har i prak- tiken inte lett till något ökat nordisk samarbete. Utredningar om förutsättningarna för ökat nordiskt samarbete har företagits även på senare år. Parallellt med det ovannämnda utredningsarbetet kring den europeiska metrologins utmaningar bedrev således de nordiska, och baltiska, nationella metrologiinstituten ett motsvarande nordiskt ”satellitprojekt”. I projektets slutrapportTPF14FPT presenterades bl.a. en strategi för att under de närmaste tio åren utveckla en nordisk infrastruktur av mätnormaler och scenarier som beskrev möjligheter till ökat nordiskt samarbete kring metrologisk FoU. Inte heller dessa idéer synes dock i praktiken ha kommit att om- sättas i mer konkret handling, sannolikt främst beroende på att de

12TP PT Att det europeiska samarbetet givits en mer formell juridisk grund beror främst på att detta krävs för att med EG-kommissionen kunna ingå avtal angående forskningssamarbete/- finansiering. EURAMET har etablerats som en icke-vinstdrivande organisation under tysk lagstiftning, som en s.k. eingetragener Verein, e.V., och juridiskt sett går organisationen därför under namnet EURAMET e.V.

13TP PT Ds I 1979:6.

14TP PT N-MERA-projektet (2004).

SOU 2007:97

Det metrologiska systemet

nordiska länderna var för sig har valt att fokusera på samarbete på europeisk nivå.

2.2.2Inriktning, omfattning och organisation av allmän metrologi internationellt

I alla industrialiserade länder förekommer metrologisk verksamhet (normaliehållning m.m.) som helt eller delvis finansieras av staten och som i allmänhet bedrivs av organisationer som är statligt ägda. I allmänhet ses nationella organisationer eller institut för metrologi som en väsentlig del av varje lands teknologiska infrastruktur. Stöd för att bygga upp, eller förstärka, sådana nationella resurser har också givits från EU till flera medlemsstater i samband med att de inträtt i gemenskapen – tidigare till t.ex. Portugal, Spanien, Irland och Grekland och nu till flera av de nya östeuropeiska medlems- staterna.

Nationella metrologiinstitut (NMI), utför i allmänhet samtliga eller ett flertal av följande uppgifter:

•Underhåll och utveckling av normaler på den högsta nationella nivån inom olika storhetsområden. Detta kan handla om nor- maler på primär- eller sekundärnivå, beroende på behoven inom landet och vilka resurser som finns vid institutet i fråga. Som sades ovan avstår i synnerhet mindre länder ibland från att hålla en eller flera primärnormaler. Detta styrs till stor del av behoven i landet. Ibland kan det ge tillräcklig noggrannhet att inom landet realisera måttenheterna i fråga på sekundärnivå, dvs. att hämta spårbarheten från metrologiska organisationer i andra länder. Verksamheten med normaliehållning innefattar även internationella jämförelsemätningar för spårbarhet.

•Kalibreringstjänster gentemot organisationer som är verksamma längre ned i spårbarhetshierarkin. Genom de mätreferenser (nor- maler) som ett nationellt metrologiinstitut tillhandahåller på den högsta nationella nivån kan kalibrering erbjudas i landet. Sådan kalibrering utnyttjas dels av kalibreringslaboratorier, som ibland säljer tjänsten vidare på en lägre nivå, dels av företag m.fl. som för sina egna behov har en kalibreringsverksamhet eller har behov av spårbara mätningar.

•Forskning inom delar av fysikområdet som har anknytning till mätteknisk kunskapsuppbyggnad. Sådan forskning, som ofta sker

Det metrologiska systemet

SOU 2007:97

i samverkan med universitet och högskolor, genomförs för att bygga upp och underhålla en långsiktig kunskapsmiljö som kan användas för kunskapsspridning, uppdrag och utveckling av kvalitetssäkrad mätteknik i takt med behov och vetenskapens möjligheter.

•Kunskapsspridning och mättekniska uppdrag. Detta kan t.ex. handla om att erbjuda kurser och rådgivning, utveckling av mättekniska system, mätteknisk utvärdering av processer och produktion m.m.

Hur olika länder har valt att organisera den verksamhet som beskrivs ovan varierar. I många fall är verksamheten koncentrerad till ett eller ett fåtal institut (detta gäller t.ex. för Sverige, med SP och SSI, och för Finland och Norge), men vissa länder (t.ex. Danmark) har valt en mer decentraliserad struktur. Även Sverige hade tidigare en decentraliserad organisation för nationell metro- logi, med flera ansvariga organ, men en centralisering skedde i slutet av 1990-talet (se vidare avsnitt 2.3).

Att göra helt rättvisande jämförelser av hur mycket olika länder satsar på metrologi är inte enkelt. Detta då såväl organisering och finansieringsform som ekonomisk redovisning skiljer sig åt mellan olika länder. Dock kan sägas att verksamhet av ovanstående slag vanligen ges offentligt stöd, detta gäller t.ex. för samtliga euro- peiska länder. Graden av offentligt stöd varierar. Enligt en nyligen gjord kartläggning utgör nationellt, offentligt stöd i genomsnitt ca 64 procent av den årliga omsättningen för de nationella metrologi- instituten inom EU, medan andelen kommersiella intäkter (för bl.a. utförda kalibreringsuppdrag) i genomsnitt uppgår till ca 26 pro- cent.TPF15FPT Enligt kartläggningen tillhör Sveriges nationella metrologi- institut SP de europeiska NMI:er som har högst andel avgifts- intäkter – kartläggningen anger att kommersiella intäkter skulle uppgå till drygt 80 procent av omsättningen i SP:s riksmätplats- verksamhet, men det torde vara en överskattning, snarare handlar det om ca 50 60 procent (se vidare avsnitt 4.2.1). Detta kan jäm- föras med en andel på ca 10 15 procent för motsvarande verksam- heter i exempelvis Finland och Norge.

Av naturliga skäl varierar verksamhetens omfattning mellan olika länder. I första hand torde dessa variationer avspegla att olika

15TP PT Se Williams m.fl. (2002). Övriga intäkter, som alltså utgör ca 10 procent i genomsnitt, kan t.ex. utgöras av EU-stöd.

SOU 2007:97

Det metrologiska systemet

länder har olika storlek. Till exempel är Tyskland och Storbritan- nien, följt av Frankrike och Italien, de europeiska länder som i absoluta tal ger störst offentligt stöd till allmän metrologi. Studier som gjorts inför initieringen av det europeiska forskningspro- grammet inom metrologi, som beskrevs i föregående avsnitt, har exempelvis visat att Tyskland, Storbritannien, Italien och Frankrike tillsammans står för ca 80 procent av de medel som europeiska NMI:er totalt avsätter för metrologisk FoU. Sveriges offentliga stöd till allmän metrologi (ca 28 miljoner kronor år 2007) kan i absoluta tal bedömas utgöra ca sex sju procent av det offentliga stöd som ges i Tyskland respektive i Storbritannien.TPF16FPT

Utifrån vad som framkommit vid de möten utredningen haft med i sammanhanget relevanta aktörer i Danmark, Finland och Norge, kan vidare grovt sett bedömas att Sveriges nuvarande offent- liga stöd till allmän metrologi i absoluta tal är mindre än Finlands (som uppgår till ca 170 procent av Sveriges), men större än Norges (ca 80 procent av Sveriges stöd) och Danmarks (ca 60 procent av Sveriges stöd). Rangordningen mellan de nordiska länderna blir densamma även när ländernas offentliga stöd till allmän metrologi ställs i relation till deras BNP.TPF17FPT Att Finland satsar relativt sett mycket blir dock ännu tydligare vid en sådan jämförelse. Sett som andel av BNP ger Finland således omkring tre gånger så stort offentligt stöd till allmän metrologi som vad Sverige gör. Norge och Danmark ligger i detta avseende något under, men ungefär i paritet med Sverige.

I sammanhanget bör påpekas att förutsättningarna för ovan- stående jämförelser givetvis kan förändras över tid. Vid utredning- ens möten med danska aktörer har t.ex. framkommit att statens satsningar på allmän metrologi är i ökande. Under kommande år bedöms Danmarks offentliga stöd till allmän metrologi således komma att höjas till en nivå som i absoluta tal motsvarar dagens svenska stödnivå. Allt annat lika skulle Danmarks stöd sett som andel av BNP därmed komma att klart överstiga Sveriges.

16TP PT Enligt uppgifter som redovisas i Den Danske Akkrediterings- og Metrologifond, Dansk Fundamental Metrologi, Delta A/S, Force Technology, Teknologisk Institut, Dansk Industri (2006b).

17TP PT För jämförelsen har använts BNP-siffror för år 2006, vilka hämtats från Internationella valutafondens (IMF:s) databas World Economic Outlook Database, april 2007.

Det metrologiska systemet

SOU 2007:97

2.3Allmän metrologi i Sverige

Normaler på den högsta noggrannhetsnivån inom Sverige hålls av s.k. riksmätplatser. Företag m.fl. som har behov av kalibrering vänder sig i vissa fall direkt till riksmätplatserna. Vanligare är dock att företagen vänder sig till kalibreringslaboratorier (ackrediterade eller icke-ackrediterade), dvs. organ som håller normaler på nivån under riksmätplatserna i spårbarhetshierarkin och som i sin tur kalibrerar sina mätinstrument hos riksmätplatserna. Företagen, liksom kalibreringslaboratorierna, kan också vända sig till utländska motsvarigheter till riksmätplatser och kalibreringslaboratorier.

I det följande ges en översiktlig redogörelse för verksamheten vid riksmätplatser och kalibreringslaboratorier.

2.3.1Allmänt om riksmätplatser

En riksmätplats definieras enligt lagen (1992:1119) om teknisk kontroll som ett organ som har utsetts att för viss storhet officiellt svara för sådan mätning som i förhållande till nationella mät- normaler eller vetenskapligt definierade måttenheter säkerställer riktigheten av mätningar som utförs inom landet, samt att se till att dessa mätnormaler och måttenheter är anknutna till internationellt antagna enheter.

En riksmätplats utses av regeringen för en eller flera storheter. Vilka riksmätplatser som finns framgår av förordningen (1989:527) om riksmätplatser. I dagsläget är två organ utsedda till riksmät- platser: SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut AB (SP) och Statens strålskyddsinstitut (SSI). Tillsammans ansvarar de för ett fyrtiotal olika mätstorheter, varav SP står för flertalet, medan SSI:s riksmätplatsansvar avser ett mindre antal mätstorheter inom om- rådet joniserande strålning.

Som framgått av avsnitt 2.2.2 var riksmätplatsansvaret tidigare fördelat på flera organ. I slutet av 1990-talet beslutade statsmakt- erna emellertid att riksmätplatsorganisationen skulle koncentreras och ges ett tydligt huvudmannaskap hos SP, samtidigt som dock ansvaret för joniserande strålning skulle kvarstå hos SSI.TPF18FPT SP utsågs också till nationellt metrologiinstitut. Med förändringen avsågs bl.a. att skapa starka forskningsmiljöer för att ge bättre

18TP PT Efter förslag i prop. 1998/99:1 och mot bakgrund av en konsultutredning, Mathiesen (1996), som gjorts på uppdrag av Näringsdepartementet.

SOU 2007:97 Det metrologiska systemet

förutsättningar att följa teknikutvecklingen och behoven i samhället. Vid tiden för reformen fanns ytterligare tre riksmätplatser.TPF19FPT

Vissa övergripande riktlinjer för riksmätplatsernas verksamhet framgår av förordningen (2005:894) om teknisk kontroll, i vars 8 § anges följande:

En riksmätplats skall hålla en hög standard med normaler av tillräcklig omfattning och relevans. Spårbarhet för mätnormaler skall säkerställas och utvecklas genom internationella jämförelser samt forsknings- och utvecklingsinsatser.

Statens styrning av riksmätplatsverksamhetens inriktning m.m. sker i övrigt gentemot SP genom ett särskilt avtal och gentemot SSI via bl.a. instruktion och regleringsbrev. För en oberoende bedöm- ning av verksamheten har regeringen också inrättat ett särskilt metrologiråd vid SP. Detta har till uppgift att bl.a. ge råd om och granska den nationellt bedrivna metrologin på högsta noggrann- hetsnivå, t.ex. att denna sker på en för landet behovsanpassad nivå. Rådet är sammansatt av mätteknisk expertis från främst industri, men också från akademin och myndigheter. Rådets medlemmar utses av regeringen på förslag av SP och, för området joniserande strålning, SSI.

Vidare står verksamheten vid riksmätplatserna under tillsyn av Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC). Enligt förordningen om teknisk kontroll (12 §) skall tillsynen ha sådan inriktning och omfattning att styrelsen kan bestyrka att en riksmätplats uppfyller internationella krav på mätningsplatser. Som kommer att framgå nedan har SWEDAC, som enligt sin instruk- tion (1996:81) är central förvaltningsmyndighet för bl.a. teknisk kontroll och legal mätteknik samt nationellt organ för ackredite- ring, för övrigt ansvar för ett flertal myndighetsuppgifter i det metrologiska systemet.TPF20FPT

Till riksmätplatserna utgår ett statsbidragTPF21FPT, som för år 2007 uppgår till 28,1 miljoner kronor, varav 24,6 miljoner kronor går till SP och 3,5 miljoner kronor till SSI. SWEDAC är mottagare av anslaget vad gäller SP:s del, för vidarebefordran till SP, medan SSI

19TP PT Telia, Flygtekniska försöksanstalten och Bodycote Metech AB (tidigare Saab Metech, Celsius Metech och före dess FFV Mätteknik AB).

20TP PT Se SOU 2006:113 för en genomgång av SWEDAC:s verksamhet, bl.a. myndighetens roll i ackreditering och kompetensprövning av anmälda organ.

21TP PT Genom anslaget 38:10 Upprätthållande av nationell metrologi m.m. under utgiftsområde 24 Näringsliv.

Det metrologiska systemet

SOU 2007:97

för sin del har dragningsrätt på statsbudgeten. SWEDAC har dock inte till uppgift att göra någon ändamålsprövning av de medel som går till SP, utan konstruktionen har valts av praktiska skäl för att hantera det faktum att SP är ett – av staten helägt – aktiebolag.TPF22FPT Ändamålsenligheten bedöms istället av det av regeringen utsedda nationella metrologirådet.

I budgetpropositionen för år 2008TPF23FPT har regeringen dock före- slagit att de medel som hittills avsatts under ett särskilt anslag för upprätthållande av nationell metrologi fr.o.m. år 2008 skall hanteras i annan ordning. Således skall SP:s del överföras till Nutek, medan SSI:s del skall inkluderas i institutets ramanslag. För år 2008 före- slås till SP utgå samma belopp som år 2007, medan bidraget till SSI föreslås minska till ca 2,8 miljoner kronor. I propositionen anges vidare att det statliga stödet till riksmätplatsverksamheten bör avvägas utifrån främst de små och medelstora företagens behov, och att regeringen bedömer att en sådan avvägning bäst görs utifrån ett samlat småföretagsperspektiv. En förändring jämfört med dagens ordning är mot denna bakgrund att Nutek skall göra en aktiv ändamålsprövning av de medel som går till SP.

2.3.2SP:s verksamhet som riksmätplats

SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut AB (SP) är av regeringen utsett till Sveriges nationella metrologiinstitut. Som sådant utför SP – vilket också beskriver riksmätplatsverksamheten – de uppgifter som karakteriserar nationella metrologiinstitut (se avsnitt 2.2.2), dvs.:

•Underhåll och utveckling av normaler på den högsta nationella nivån inom olika storhetsområden.

•Kalibreringstjänster gentemot organisationer som är verksamma längre ned i spårbarhetshierarkin.

•Forskning inom delar av fysikområdet som har anknytning till mätteknisk kunskapsuppbyggnad.

•Kunskapsspridning och mättekniska uppdrag.

22TP PT SP blev aktiebolag år 1993, efter ombildning av den tidigare statliga myndigheten Statens Provningsanstalt, vilken etablerades år 1920. Aktiebolaget gick först under namnet SP Sveriges Provnings- och forskningsinstitut AB. Det nuvarande namnet infördes fr.o.m. år 2007.

23TP PT Prop. 2007/08:1, uo 24.

SOU 2007:97

Det metrologiska systemet

SP håller normaler inom ett fyrtiotal storhetsområden, grupperade kring de sju basmätstorheterna av SI-systemet – längd, massa, tid, elektrisk ström, termodynamisk temperatur, ljusstyrka respektive materiemängd. I förordningen (1989:527) om riksmätplatser anges SP:s riksmätplatsansvar i enlighet med tabellen nedan. Med hänsyn till att frågor om tid och frekvens utgör en särskild del i utredning- ens uppdrag bör noteras att tid och frekvens, som framgår av tabellen, ingår bland de mätstorheter som SP ansvarar för i sin riks- mätplatsverksamhet.

Tabell 2.1 Mätstorheter i SP:s riksmätplatsansvar, enligt förordningen om riksmätplatser

Mekanik	Tid och frekvens	Elektricitet och mag-	Värme	Fotometri och radiometri
		netism
längd	tidintervall	elektrisk spänning	temperatur	ljusflöde
plan vinkel	tidpunkt	elektrisk ström		ljusstyrka
volym	frekvens	impedans		illuminans
massa		elektrisk effekt		luminans
kraft		elektrisk energi		kromaticitetskoordina-
				ter, tristimulusvärden
kraftmoment		dämpning		korrelerad färgtempe-
				ratur
ljudtryck		brus		strålningsflöde
acceleration		reflektionsfaktor		irradians
tryck		strålningflödestäthet		relativ irradians
				spektral irradians

Inom några områden av väsentlig betydelse realiseras måttenheter- na direkt i förhållande till sina definitioner, dvs. SP håller primär- normaler eller utför mätningar på primär nivå. I andra fall håller SP sekundärnormaler. Spårbarheten hämtas då från den Internationella byrån för mått och vikt eller från andra nationella metrologiinstitut genom att s.k. transportnormaler kalibreras med regelbundna inter- valler. Oberoende av metoden att erhålla spårbarhet deltar riks- mätplatsen i internationella jämförelsemätningar.

Det traditionella – och ojämförligt vanligaste – sättet att från riksmätplatsen föra ut spårbarhet till avnämare som är verksamma längre ned i spårbarhetshierarkin är att dessa låter kalibrera refe- rensinstrument som i sin tur sedan används som bas för att föra ut spårbarhet på lägre nivåer. SP:s kalibreringsverksamhet inom ramen för riksmätplatsansvaret omfattar uppdrag till såväl kalibrerings-

Det metrologiska systemet

SOU 2007:97

laboratorier o.d. som tillverkande- och andra företag med egna omfattande mätbehov och resurser. Under ett år är det ca 1 100 kunder som efterfrågar kalibreringstjänster på riksmätplatsnivå. Bland SP:s kunder i sådana kalibreringsuppdrag finns såväl stora som små och medelstora företag. En majoritet av kunderna är stora företag, men ca 40 procent av dem bedöms vara små och medel- stora företag, dvs. företag med färre än 200 anställda. Vidare kan sägas att ca 6 procent av kunderna är ackrediterade kalibrerings- laboratorier och ca 10 procent internationella kunder. Kalibrerings- uppdragen är avgiftsfinansierade. Under år 2006 uppgick intäkterna från kalibrering på riksmätplatsnivå till ca 29 miljoner kronor.

På den noggrannhetsnivå som SP verkar på i sin riksmätplats- verksamhet har institutet i stort sett inga konkurrenter i Sverige. Däremot finns konkurrens i den meningen att kunderna om de så önskar kan vända sig till nationella metrologiinstitut i andra länder.

SP:s forskning och utveckling inom metrologin bedrivs i fyra insatsområden. Det handlar inte om grundforskning, utan om- rådena styrs av samhällets behov och utgår från arbetet med de primära mätresurserna och nationell normaliehållning. De fyra områdena är:

•Mätteknik inom IKT Informations- och kommunikationsteknik.

Arbete för att utveckla spårbar mätteknik inom elektronik, mikrovågor, optik/optoelektronik, t.ex. för att verifiera mikro- vågslänkar som en del i en tillverkningsprocess.

•Mätteknik inom processteknik. Arbete för att utveckla spårbar mätteknik inom processindustrin, t.ex. mätning under dyna- miska förhållanden eller mätningar on-line i en produktion.

•Mätteknik inom nanoteknologi. Arbete för att ta fram spårbara mätningar inom ett förmodat viktigt framtida teknikområde, t.ex. spårbar längdmätning i en nanoskala för partikelundersök- ningar eller mätningar på nya material för medicinska implantat.

•Inommetrologisk FoU. Arbete för att förbättra en metod för normaliehållning, t.ex. att utvidga ett visst mätområdes omfatt- ning.

År 2006 uppgick kostnaderna för FoU-verksamheten inom metro- login till ca 15,5 miljoner kronor. Av detta finansierades 8,7 mil- joner kronor via det allmänna anslaget till riksmätplatsverksamhet, och resten kom från externa källor. Extern (del-) finansiering

SOU 2007:97

Det metrologiska systemet

skedde bl.a. i form av projekt från EU, Vinnova, Post- och tele- styrelsen och Försvarets materielverk.

SP har totalt sett en omsättning på drygt 750 miljoner kronor per år och ca 850 medarbetare. Riksmätplatsverksamheten, som i huvudsak bedrivs inom ramen för enheten Mätteknik, hade år 2006 en omsättning på ca 78 miljoner kronor.

Via det allmänna statsbidraget för metrologiTPF24FPT utgår år 2007 ca 24,6 miljoner kronor till SP:s riksmätplatsverksamhet. Av dessa medel skall ca 11,9 miljoner kronor användas för metrologisk kärn- verksamhet (normaliehållning och deltagande i internationella jäm- förelsemätningar), 2,2 miljoner kronor för investeringar i referens- utrustning och 8,7 miljoner kronor för mätteknisk och metrologisk FoU. Dessutom används ca 1,8 miljoner kronor för verksamhet inom mätteknik inom kemi samt tidhållning inom den svenska delen av Internet.

2.3.3SSI:s verksamhet som riksmätplats

Statens strålskyddsinstitut (SSI) är riksmätplats för joniserande strålning. SSI utsågs till riksmätplats år 1980. Mätplatsen på SSI har dock utvecklats ur en mångårig erfarenhet av mätningar av strål- ning inom institutet eller dess föregångare. Således initierades mät- verksamheten redan på 1920-talet.

I riksmätplatsansvaret ligger att SSI håller de nationella norma- lerna för joniserande strålning, erbjuder kalibrering mot dessa, samt medverkar i och/eller finansierar utveckling av mätmetoder och metrologiforskning m.m.

De normaler som hålls av SSI är på sekundärnivå och är kalibre- rade mot internationella primärnormaler vid Internationella byrån för mått och vikt, National Physical Laboratory (Storbritannien) eller Physikalisch-Technische Bundesanstalt (Tyskland).

SSI har tre laboratorier: ett terapilaboratorium, ett röntgen- laboratorium med två röntgenapparater och ett nuklidlaborato- rium. Riksmätplatsen erbjuder kalibrering för den verksamhet med joniserande strålning som bedrivs i landet – i vissa fall är det föreskrivet att sådan kalibrering skall ske. SSI utför ca 100 140 kalibreringar per år.TPF25FPT Kunderna kommer främst från sjukvård och

24TP PT Anslaget 38:10 Upprätthållande av nationell metrologi m.m. under utgiftsområde 24 Näringsliv.

25TP PT Under åren 2004 och 2005 skedde dock en nedgång i antalet kalibreringar, på grund av att SSI flyttade och mätplatsen då revs och byggdes upp på nytt i nya lokaler.

Det metrologiska systemet

SOU 2007:97

industri – antalet uppdrag brukar vara relativt jämnt fördelade mellan dessa två grupper. Behovet av att med kalibrerade instru- ment kunna mäta stråldoser för anställda och strålning från olika material är således stort inom t.ex. kärnkraftsindustrin, övrig industri, sjukvård och forskningsverksamhet. Likaså är hög grad av mätnoggrannhet väsentligt för patienter i samband med strål- behandling och röntgendiagnostik.

SSI sorterar under Miljödepartementet och har totalt ca 110 anställda. Riksmätplatsen finns på avdelningen för personal- och patientstrålskydd. Verksamheten vid riksmätplatsen innefattar förutom metrologi även utredningsarbete och forskning inom dosimetri. Genom åren har antalet tjänster varierat mellan 4 och 5, varav ca 2,5 tjänster används för metrologi och resten för dosi- metri.

Kostnaderna för riksmätplatsverksamheten uppgår till ca 3,5 4 miljoner kronor per år. Merparten täcks av anslag genom att SSI tilldelas medel (3,5 miljoner kronor för år 2007) via det allmänna anslaget till metrologi på Näringsdepartementets budget.TPF26FPT Men därtill ger kalibreringsuppdragen, som är avgiftsbelagda, intäkter som uppgår till ca 400 000 kronor per år.

Villkoren för SSI:s uttag av avgifter på området framgår av 14 § i förordningen (2005:894) om teknisk kontroll. Enligt denna får en riksmätplats som är myndighet ta ut avgift för utförda mätningar enligt föreskrifter som mätplatsen meddelar efter samråd med Ekonomistyrningsverket. I förordningen anges inget särskilt eko- nomiskt mål. Enligt vad SSI framfört till utredningen är dock den taxa som institutet tillämpar för kalibreringsuppdragen i stort sett baserad på den kostnad institutet har för att utföra kalibreringen.

I Sverige är SSI ensamt om att erbjuda kalibreringar av det slag institutet utför. SSI saknar dock inte konkurrens, då de flesta länder i Europa har ett nationellt laboratorium dit svenska kunder kan vända sig om man så önskar. Ackrediterade laboratorier finns också i en del länder bl.a. Tyskland och Storbritannien.

26TP PT Genom anslaget 38:10 Upprätthållande av nationell metrologi m.m. under utgiftsområde 24 Näringsliv. Tidigare gavs ett mindre bidrag för underhåll och, efter ett särskilt ansök- ningsförfarande, för vissa investeringar från Näringsdepartementet, medan merparten av verksamheten finansierades via SSI:s allmänna anslag från Miljödepartementet. För några år sedan beslutade regeringen emellertid att SSI:s riksmätplats helt skulle finansieras från Näringsdepartementet, varvid SSI:s bidrag från Miljödepartementet minskades med 2,3 mil- joner kronor och bidraget från Näringsdepartementet ökade med motsvarande belopp.

SOU 2007:97

Det metrologiska systemet

2.3.4Kalibreringslaboratorier

Riksmätplatserna håller alltså normaler på den högsta noggrann- hetsnivån i Sverige. Som framgått ovan vänder sig företag m.fl. som har behov av kalibrering i vissa fall direkt till riksmätplatserna. Vanligare är dock att företagen köper dessa tjänster från kalibre- ringslaboratorier, dvs. organ som håller normaler på nivån under riksmätplatserna i spårbarhetshierarkin. Dessa laboratorier hämtar spårbarhet från riksmätplatsnivån (eller motsvarande utländska institut) och säljer kalibreringstjänster på en öppen marknad.

Ovanstående gäller dock i första hand för SP:s område. Inom området joniserande strålning finns således inga ackrediterade mät- platser i Sverige.

Bland kalibreringslaboratorierna finns både företag som är ackrediterade av SWEDAC som ackrediterat kalibreringslabo- ratoriumTPF27FPT och icke-ackrediterade företag. Det bör dock noteras att inte samtliga ackrediterade laboratorier erbjuder kalibrerings- tjänster på en öppen marknad, utan i flera fall har man främst valt ackreditering för företagets egna behov. De ackrediterade kalibre- ringslaboratorier som säljer kalibreringstjänster till utomstående bedöms totalt sysselsätta omkring 400 500 personer i Sverige. Bland dessa ackrediterade kalibreringslaboratorier finns flera små och medelstora företag, men också några enstaka relativt stora företag vilka till följd av sin storlek står för en stor del av de syssel- satta i sektorn. De icke-ackrediterade kalibreringslaboratorierna torde sysselsätta några hundra personer.

2.4Legal metrologi

Mätteknisk verksamhet sker till stor del på frivillig grund, t.ex. därför att företag av kvalitetssäkringsskäl har bedömt att man har ett egenintresse av att låta kalibrera sina mätinstrument. Inom vissa områden har det dock bedömts vara av särskilt samhälleligt intresse att genom reglering säkerställa tillräcklig trovärdighet för mät-

27TP PT Det handlar om ca 80 företag. som är ackrediterade av SWEDAC. En sökning i SWEDAC:s databas över giltiga ackrediteringar ger dock flera träffar avseende kalibrering, eftersom vissa företag har mer än en ackreditering (se www.swedac.se). Den ackreditering det här är fråga om prövas och beviljas inom ramen för SWEDAC:s roll som Sveriges nationella ackre- diteringsorgan. Ackrediteringsverksamheten är inte föremål för föreliggande utrednings arbete. För en nyligen gjord redogörelse för ackrediteringsverksamheten och dess förut- sättningar, se SOU 2006:113.

Det metrologiska systemet

SOU 2007:97

resultat. Mätteknisk verksamhet som sålunda är reglerad i lag eller annan författning benämns legal metrologi.

2.4.1EU-regler och internationella förhållanden

Legal metrologi omfattar i huvudsak legala krav på mätningar och mättekniska metoder, på mätinstruments beskaffenhet och kon- troll av sådana instrument samt på förpackningar.

Legala krav på mätinstruments beskaffenhet och kontroll av sådana instrument kan avse såväl skedet innan nya mätinstrument sätts på marknaden som i drift varande mätinstrument.

För skedet innan ett mätinstrument ges marknadstillträde finns harmoniserade EG-regler. Regleringen har reformerats på senare år genom introduktionen av det s.k. mätinstrumentdirektivet (MID), som trädde i kraft den 30 oktober 2006.TPF28FPT Direktivet är utformat enligt EU:s s.k. nya metod för teknisk harmonisering, som började införas från mitten av 1980-talet. Detta innebär bl.a. att de grund- läggande kraven på de mätinstrument som omfattas av direktivet är utformade som väsentliga krav – som tar sikte på instrumentens prestanda – och inte som konstruktionsspecifikationer.TPF29FPT Mät- instrumentdirektivet omfattar ett tiotal grupper av mätinstru- ment.TPF30FPT Därtill finns sedan tidigare ett särskilt nya metoden-direk- tiv avseende icke-automatiska vågar.TPF31FPT

För de instrument som omfattas av mätinstrumentdirektivet var det tidigare vanligt att ett oberoende organ (ofta en myndighet) i förväg skulle godkänna mätarkonstruktionen i form av ett typgod- kännande för att instrumentet skulle få säljas och användas. Genom införandet av mätinstrumentdirektivet är tillverkarna inte längre bundna till systemet med typgodkännanden, utan kan välja mellan olika förfaranden för att visa överensstämmelse med de krav som ställs. Motsvarande ordning gäller även för instrument som om- fattas av direktivet om icke-automatiska vågar. De olika förfaran-

28TP PT Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/22/EG av den 31 mars 2004 om mätinstru- ment.

29TP PT EU:s system för harmonisering av produktkrav beskrivs närmare i avsnitt 3.1.2. Se även SOU 2006:113 för en nyligen gjord, mer utförlig redogörelse för hur detta system ser ut och har utvecklats över tiden.

30TP PT Vattenmätare, gasmätare och volymomvandlare, aktiva elenergimätare, värmemätare, mät- system för kontinuerlig och dynamisk mätning av mängder av andra vätskor än vatten (ett exempel är bensinpumpar), automatiska vågar, taxametrar, längdmått, dimensionsmätinstru- ment, avgasmätare.

31TP PT Rådets direktiv 90/384/EG om icke-automatiska vågar.

SOU 2007:97

Det metrologiska systemet

den som kan tillämpas, s.k. moduler, varierar från tillverkar- deklaration till att ett oberoende tredjepartsorgan i vissa fall skall granska produktionen. Dessa oberoende organ, s.k. anmälda organ, är sådana som av en medlemsstat bedömts kompetenta att utföra provning, kontroll eller certifiering under direktivet och av med- lemsstaten anmälts till EU för sådana uppgifter. En tillverkare kan vända sig till valfritt europeiskt anmält organ, dvs. de anmälda organen konkurrerar med varandra i ett öppet system. För när- varande finns totalt ca 80 anmälda organ under MID och drygt 300 anmälda organ under direktivet om icke-automatiska vågar. Under såväl MID som direktivet om icke-automatiska vågar finns ett svenskt anmält organ – i båda fallen handlar det om SP. Den offentliga tillsynen av att kraven i de båda direktiven följs, sker i efterhand genom marknadskontroll.

I vissa avseenden skiljer sig mätinstrumentdirektivet från andra nya metoden-direktiv. Normalt är sådana direktiv totalharmonise- rade, dvs. medlemsstaterna får varken tillämpa strängare eller mildare krav än vad som följer av direktivet. Mätinstrumentdirek- tivet är dock utformat som ett optionellt direktiv, vilket ger en medlemsstat möjlighet att självständigt besluta vilka av direktivets instrument som i landet skall vara ett lagligen kontrollerat mät- instrument. Kravet på att använda kontrollerade mätinstrument för vissa mätningar kan därför skilja sig åt mellan medlemsstaterna. Man kan dock endast välja mellan att införa eller inte införa direk- tivets krav för ett visst mätinstrument. Om en medlemsstat före- skriver att ett lagligen kontrollerat mätinstrument, som omfattas av direktivet, skall användas för en viss bestämd mätuppgift skall direktivets krav följas utan inskränkning. Några nationella sär- bestämmelser är således inte tillåtna för instrument som omfattas av direktivet.

Krav på i drift varande mätinstrument omfattar främst krav på återkommande kontroll, vilket innebär att instrumentet med vissa intervall skall genomgå föreskriven verifiering. Sådana krav har liten betydelse för den fria varurörligheten inom EU, varför medlems- staterna kan besluta om dem i huvudsak självständigt.

Den legala metrologins omfattning varierar mellan olika länder. Den svenska metrologiska lagstiftningen är huvudsakligen be- gränsad till att ge konsumenterna skydd mot oriktig mätning och vägning. Att ha en sådan begränsning är relativt ovanligt i jäm- förelse med t.ex. såväl övriga nordiska länder som Europa i stort.

Det metrologiska systemet

SOU 2007:97

Genom att mätinstrumentdirektivet gjorts optionellt har Sverige kunnat behålla denna utgångspunkt för sin reglering.

Inom EU finns harmoniserade, metrologiska regler även för annat än mätinstrument, bl.a. vissa regler avseende förpackningar, främst om krav på och kontroll av förpackningsstorlek och kon- troll av mängduppgifter på färdigförpackade varor.

Den verksamhet som bedrivs inom legal metrologi kan grovt sett sägas omfatta att formulera de regler som skall gälla, att kon- trollera att reglerna följs (t.ex. att mätinstrument lever upp till ställda krav), samt att bedriva allmän tillsyn och marknadskontroll. Hur olika länder valt att organisera dessa uppgifter varierar. Vissa länder (t.ex. Sverige, Danmark och Finland) har separerat sådant kravställande som delegerats till myndighetsnivå, och därtill höran- de tillsyn, från återkommande kontroll. Den återkommande kon- trollen utförs då av oberoende kontrollorgan skilda från tillsyns- myndigheten. Andra länder (t.ex. Norge) bedriver dessa uppgifter integrerat i en organisation. En liknande uppdelning finns mellan länder som valt att införa konkurrens i den återkommande kon- trollen (detta gäller t.ex. i Sverige, Danmark och Finland) och län- der som valt att inte göra detta. För kontroll som avser skedet innan nya mätinstrument sätts på marknaden är däremot, som framgått ovan, de nationella frihetsgraderna mindre. Beträffande de instrument som omfattas av mätinstrumentdirektivet gäller t.ex. att fri konkurrens skall råda mellan de anmälda organen i de fall obero- ende tredjepartsorgan skall användas.

Internationellt samarbete inom legal metrologi sker på global nivå inom ramen för den Internationella organisationen för legal metrologi (OIMLTPF32FPT), vilken etablerades år 1955. Sverige är signatär till den konvention som är grunden till OIML. Medlemsstaternas organ för styrningen av OIML är den internationella konferensen, som möts vart fjärde år, och den styrande internationella kommit- tén, som möts årligen. Det löpande arbetet inom OIML sker i tek- niska kommittéer. SWEDAC representerar Sverige i OIML.

I Europa sker samarbetet inom legal metrologi huvudsakligen inom den år 1990 bildade organisationen WELMEC.TPF33FPT SWEDAC, som är ansvarig myndighet för legal metrologi i Sverige, är svensk signatär. I denna egenskap deltar SWEDAC i WELMEC Com-

32TP PT Organisation Internationale de Métrologie Légale.

33TP PT European Cooperation in Legal Metrology. Ursprungligen omfattade samarbetet främst Västeuropa och gick under beteckningen Western European Legal Metrology Cooperation, därav akronymen WELMEC. Förkortningen behölls även efter att samarbetet breddats till att också omfatta länder i Central- och Östeuropa.

SOU 2007:97

Det metrologiska systemet

mittee som utgör organisationens beslutande och policyskapande organ. WELMEC arbetar med att skapa en gemensam harmonise- rad syn på tolkning av direktiv och frågor kring marknadskontroll. Arbetet sker i ett stort antal arbetsgrupper.

Genom att regelverket avseende legal metrologi numera till stor del har sin grund i gemensam europeisk lagstiftning (direktiv) sker också ett omfattande samarbete på EU-nivå, i olika kommissions- och rådsarbetsgrupper. För svensk del deltar SWEDAC i ett antal sådana grupper. Mellan EU-kommissionen och WELMEC finns också ett väl utvecklat samarbete.

Även mellan de ansvariga myndigheterna i de olika nordiska länderna förekommer visst samarbete.

2.4.2Legal metrologi i Sverige

Förekomsten av regler för mått och vikt har en mycket lång his- toria. Redan under de tidiga civilisationerna kring flodområdena vid Nilen, Eufrat och Tigris utvecklades former för sådan reglering, t.ex. tillämpades metrologiska regler vid byggandet av de egyptiska pyramiderna. Grekerna övertog mätningskunskaperna från Egypten och Mesopotamien och överförde dem till romarna. Romarna införde ett enhetligt måttsystem för hela sitt imperium. I Sverige etablerades mätningskonsten under vikingatiden, och i mer centra- liserad form under Gustav Vasas tid. Efter Meterkonventionens tillkomst infördes i Sverige på 1870-talet ett regelverk för meter och kilogram som ersatte tidigare regelverk för aln, pund, m.m.TPF34FPT

Den reglering som infördes i samband med Meterkonven- tionens tillkomst – i form av en förordning från år 1878 – kom i huvudsak att gälla fram till år 1934, då den ersattes av ”Lagen om mått och vikt”. Denna ersattes i sin tur år 1973 av lagen (1971:1081) om bestämning av volym och vikt.

Motiven för regleringen förändrades i samband med den år 1973 införda lagen. Meningen med den lagstiftning som hade gällt tidigare var i första hand att främja riktigheten i mätningar för affärstransaktioner och liknande verksamhet. När lagstiftningen reformerades i början av 1970-talet ansågs det emellertid att parter- na borde ha ett egenintresse av att klara ut riktigheten i mätningar för affärstransaktioner, varför samhällets inblandning inte skulle behövas. Den nya lagen inriktades istället mot att tillgodose kon-

34TP PT Se Ohlon (1991) för en historisk exposé över den legala metrologins framväxt.

Det metrologiska systemet

SOU 2007:97

sumenternas behov av skydd mot oriktigheter vid bestämning av massa och volym. Krav på användning av kontrollerade mätdon kom därför att huvudsakligen gälla bensinpumpar och butiksvågar. Därtill fanns författningsbestämmelser om kontroll av vissa mät- don även vid sidan av lagen, t.ex. avseende såväl el-, vatten- och värmemätare som taxametrar.

Den nu gällande regleringen av legal metrologi är från början av 1990-talet. De grundläggande bestämmelserna finns i lagen (1992:1514) om måttenheter, mätningar och mätdon, och i förord- ningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon. Lag- stiftningen infördes huvudsakligen för att göra det möjligt för Sverige att, på det mättekniska området, uppfylla sina åtaganden enligt EES-avtalet.

Enligt lagen och förordningen om måttenheter, mätningar och mätdon kan legala krav på mätningar, mättekniska metoder, mät- dons beskaffenhet och/eller kontroll ställas om det behövs för att uppfylla Sveriges internationella överenskommelser eller om det är befogat från konsumentsynpunkt. Föreskrifterna skall dessutom avse skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, kommunikationer eller näringsverksamhet. Föreskrifter kan också meddelas om krav på och kontroll av förpackningsstorlek och kontroll av mängdupp- gifter på färdigförpackade varor samt krav i fråga om särskild kundvåg i detaljhandeln. Föreskrifter får meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. SWEDAC är utsedd till föreskrivande- och tillsynsmyndighet för frågor om legal metrologi, med undantag för tillsyn av färdigförpackade livsmedel, som ligger på Livsmedelsverket och kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder.

I jämförelse med situationen i andra länder i Europa är en för- hållandevis liten del av metrologin författningsreglerad i Sverige. Detta då den svenska metrologiska lagstiftningen huvudsakligen är begränsad till att ge konsumenterna skydd mot oriktig mätning och vägning. Den svenska linjen inom metrologiområdet har bland annat sin grund i en önskan om att inte i onödan reglera förhållan- den mellan näringsidkare. Det bör dock poängteras att begräns- ningen till konsumentintresse inte är strikt genomförd, utan det kan även förekomma att relationer mellan näringsidkare regleras, t.ex. avseende elmätare.

Beträffande den legala metrologins omfattning bör också sägas att det finns andra mätningar som är reglerade i svensk lagstiftning,

SOU 2007:97

Det metrologiska systemet

men som inte betraktas som en fråga om legal metrologi, t.ex. vissa mätningar inom miljöskydd.

Som beskrevs i avsnitt 2.4.1 kan legala krav på mätinstruments beskaffenhet, och kontroll av att dessa uppfylls, avse såväl skedet innan nya mätinstrument sätts på marknaden som i drift varande mätinstrument. För skedet innan marknadstillträdet finns harmo- niserade EG-regler, som Sverige måste följa. Däremot kan Sverige i huvudsak självständigt besluta om krav på i drift varande mät- instrument, vilket i första hand omfattar krav på återkommande kontroll.

Krav på återkommande kontroll innebär att mätinstrumentet med vissa tidsmellanrum skall genomgå föreskriven verifiering, dvs. en granskning av om dess felvisning ligger inom ett tillåtet tole- ransintervall. I Sverige finns krav på återkommande kontroll för ett flertal mätinstrument som används för mätning vid försäljning till konsumenter, t.ex. elmätare, vågar och bensinpumpar. Ansvaret för att den återkommande kontrollen kommer till stånd åvilar i normalfallet säljaren av den tjänst som mäts. Kraven på hur den återkommande kontrollen skall utföras varierar mellan olika mät- instrument, t.ex. med avseende på tidsintervall mellan kontroller, om alla mätare skall kontrolleras eller om stickprov tillåts, och vem som skall utföra kontrollerna. I allmänhet tillämpas öppna system, dvs. de organ som utför kontrolluppdragen gör detta i konkurrens. De organ som vill konkurrera om provnings- eller kontrolluppdrag inom det öppna systemet måste i allmänhet uppfylla vissa före- skrivna kompetenskrav. Således föreskrivs ofta att den återkom- mande kontrollen skall utföras av ett organ som av SWEDAC är ackrediterat för uppgiften eller innehar motsvarande kompetens.TPF35FPT

Möjligheterna till kontroll i öppna system infördes i huvudsak från 1990-talet och framåt. Länge bedrev en statlig myndighet upp- gifterna att föreskriva och kontrollera integrerat. Dessa uppgifter utfördes från tidigt 1900-tal av Kungl. Mynt- och Justeringsverket, men överfördes i början av 1970-talet till SP, som vid denna tid var en myndighet (Statens Provningsanstalt). I mitten av 1980-talet beslutades att rollerna som föreskrivande- och kontrollerande myndigheter skulle hållas isär, varvid föreskriftsansvaret överfördes från SP till Konsumentverket. Ansvaret för den legala metrologin,

35TP PT Den ackreditering det här är fråga om prövas och beviljas inom ramen för SWEDAC:s roll som Sveriges nationella ackrediteringsorgan. Ackrediteringsverksamheten är skild från myn- dighetens verksamhet inom området legal metrologi, och är inte föremål för föreliggande utrednings arbete. För en nyligen gjord redogörelse för ackrediteringsverksamheten och dess förutsättningar, se SOU 2006:113.

Det metrologiska systemet

SOU 2007:97

som vid denna tid främst omfattade vågar och bensinpumpar o.d., överfördes sedan från Konsumentverket till SWEDAC i början av 1990-talet.

SWEDAC är i dag föreskrivande- och tillsynsmyndighet för frågor om legal metrologi, med undantag för tillsyn av färdig- förpackade livsmedel, som ligger på Livsmedelsverket och kom- munernas miljö- och hälsoskyddsnämnder. Tidigare var ansvaret för de mätinstrument som omfattas av mätinstrumentdirektivet fördelat på flera myndigheter (Boverket, Statens energimyndighet, Vägverket och SWEDAC). I samband med att mätinstrument- direktivet trädde i kraft, dvs. den 30 oktober 2006, överfördes dock ansvaret för alla instrument som omfattas av direktivet till SWEDAC.

SWEDAC:s verksamhet inom legal metrologi består i huvudsak av fyra aktiviteter: regelgivning, tillsyn, information samt inter- nationellt samarbete.

SWEDAC har totalt ca 100 anställda, varav ca 5 arbetar med legal metrologi. Arbetet med legal metrologi bedrivs av enheten Reglerad mätteknik, under Förvaltningsavdelningen.

Kostnaderna för SWEDAC:s verksamhet med legal metrologi har på senare år legat på ca 3,5 miljoner kronor per år för ett ”nor- malår”, medan kostnaderna för den verksamhet som tidigare bedrevs inom området av Boverket, Energimyndigheten och Väg- verket uppskattas ha uppgått till totalt ca 1 2 miljoner kronor per år.

Den verksamhet som SWEDAC hittills bedrivit finansieras huvudsakligen genom avgifter som tas ut med stöd av 8 § förord- ningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon. Av- gifter tas ut av de kontrollorgan som utför återkommande kontroll av vågar och bränslemätdon enligt SWEDAC:s föreskrifter. Den verksamhet som tidigare bedrevs inom området av Boverket, Energimyndigheten och Vägverket finansierades däremot med anslag.

Ursprungligen användes SWEDAC avgiftsintäkter endast för nationellt föreskrifts- och tillsynsarbete. Ett sparande uppkom emellertid under de år tillsynsverksamheten inom området var under uppbyggnad och således krävde mindre resurser. Efter diskussioner med Näringsdepartementet beslutade SWEDAC, med hänvisning till det då föreliggande intäktsöverskottet, att avgifterna skulle kunna användas även för att bekosta internationell verksam- het inom legal metrologi. För den del av området legal metrologi

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

3.1Dagens reglering, dess framväxt och förutsättningar

Som framgått av kapitel 2 varierar den legala metrologins inriktning och omfattning mellan olika länder. För Sveriges del kan den legala metrologin i huvudsak sägas omfatta:

•De typer av mätinstrument som omfattas av mätinstrument- direktivet samt EG-direktivet om icke-automatiska vågar.TPF2FPT

•Legala krav på mätningar, mättekniska metoder, mätdons be- skaffenhet och kontroll av mätdon, som behövs för att uppfylla Sveriges internationella överenskommelser eller anses befogade från konsumentsynpunkt. Inom ramen för legal metrologi kan dock i något fall krav ställas även av andra skäl än dessa (se avsnitt 3.1.1 nedan). Därtill finns också, som framgått av kapitel 2, vissa andra mätningar som är reglerade i svensk lag- stiftning, men som inte betraktas som en fråga om legal metro- logi, t.ex. vissa mätningar inom miljöskydd.

•Vissa regler avseende förpackningar, främst om krav på och kontroll av förpackningsstorlek och kontroll av mängduppgifter på färdigförpackade varor.

De krav som ställs inom ramen för legal metrologi kan vara har- moniserade på EU-nivå (för mätinstrument gäller detta främst skedet innan nya instrument sätts på marknaden) eller formulerade genom rent nationell reglering (för mätinstrument gäller detta främst återkommande kontroller av i drift varande instrument). I båda fallen är Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) föreskrivande svensk myndighet.

I det följande redogörs för grunden för SWEDAC:s bemyn- digande att meddela föreskrifter inom området legal metrologi och hur detta utvecklats (3.1.1). Därefter beskrivs de legala krav som i Sverige ställs på mätinstrument inom det EU-harmoniserade områ- det (3.1.2) respektive det rent nationellt reglerade området (3.1.3) samt vissa förutsättningar som i övrigt gäller inom dessa båda om- råden. Slutligen ges en kort redogörelse för regleringen avseende förpackningar (3.1.4).

2TP PT Rådets direktiv 90/384/EG om icke-automatiska vågar.

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

3.1.1SWEDAC:s föreskriftsrätt

Som framgått av kapitel 2 var föreskrifts- och tillsynsansvaret för de mätinstrument som omfattas av mätinstrumentdirektivet tidi- gare fördelat på flera myndigheter (Boverket, Statens energi- myndighet, Vägverket och SWEDAC). SWEDAC ansvarade då för föreskrifter om vågar och om mätare som används vid försäljning till enskild konsument av bränsle som drivmedel eller för uppvärm- ning av bostäder.

I samband med att mätinstrumentdirektivet trädde i kraft, dvs. den 30 oktober 2006, överfördes dock ansvaret för alla instrument som omfattas av direktivet till SWEDAC. Genom överföringen av arbetsuppgifter från Boverket, Energimyndigheten och Vägverket har SWEDAC nu även ansvar för vatten-, värme-, gas-, el- och avgasmätare samt taxametrar.

Regeringen har bemyndigat SWEDAC att meddela föreskrifter om beskaffenhet, kontroll m.m. för de mätinstrument myndig- heten ansvarar för. Bemyndigandena har dock gjorts på olika sätt – och i viss mån med olika räckvidd – för de mätinstrument SWEDAC ansvarat för sedan tidigare och för de instrument för vilka ansvaret nu övertagits från Boverket, Energimyndigheten och Vägverket. Skillnaderna beskrivs nedan.

Med stöd av bemyndigandena har SWEDAC beslutat om ett drygt tjugotal föreskrifter med krav på mätdons beskaffenhet och på kontroll av mätdon. Bland dessa finns föreskrifter med regler som gäller såväl före marknadstillträde som efter det att instru- mentet tagits i bruk. Vidare har SWEDAC meddelat två före- skrifter med regler om förpackningar. Det bör också nämnas att föreskrifter från tidigare föreskrivande myndigheter (Boverket, Energimyndigheten och Vägverket) i vissa fall har fortsatt giltighet med stöd av övergångsbestämmelser i SWEDAC:s föreskrifter.

Bemyndigande avseende mätinstrument m.m. som SWEDAC haft ansvar för sedan tidigare

Grundläggande metrologiska bestämmelser finns i lagen (1992:1514) om måttenheter, mätningar och mätdon. Enligt lagen (2 §) får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med- dela föreskrifter om krav på mätningar och mättekniska metoder samt krav på och kontroll av mätdon. En förutsättning för att

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

föreskrifter skall få meddelas är att dessa behövs för att uppfylla Sveriges internationella överenskommelser. Om föreskrifterna inte behövs för att uppfylla sådana överenskommelser så måste de vara befogade från konsumentsynpunkt. Föreskrifterna skall vidare avse skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, kommunikationer eller näringsverksamhet.

Vidare anges i lagens 3 § att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på och kontroll av förpackningsstorlek och kontroll av mängduppgifter på färdigförpackade varor samt krav i fråga om särskild kundvåg i detaljhandeln.

Dagens lagstiftning infördes i huvudsak för att göra det möjligt för Sverige att, på det mättekniska området, uppfylla sina åtagan- den enligt EES-avtalet. Som framgått av kapitel 2 har Sverige dock haft en metrologisk reglering i flera hundra år. Lagstiftningens inriktning mot att skydda konsumentintresset infördes i början av 1970-talet. Tidigare lagstiftning syftade främst till att främja riktig- heten i mätningar för affärstransaktioner och liknande verksamhet.

I förordningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mät- don (4 §) ges SWEDAC bemyndigande att meddela föreskrifter om krav på och kontroll av mätdon, förutsatt att föreskrifterna avser skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, kommunikationer eller näringsverksamhet. Vidare bemyndigas SWEDAC att föreskriva om krav på och kontroll av förpackningsstorlek och kontroll av mängduppgifter på färdigförpackade varor. Föreskrifter som med- delas med stöd av förordningen skall enligt 2 § vara anpassade till EES-direktiv om måttenheter, mätningar och mätdon och mät- instrumentdirektivet. Föreskrifter som inte meddelas för att åstad- komma en anpassning till direktiv skall vara befogade från konsu- mentsynpunkt. Vidare utpekas SWEDAC som ansvarig för tillsyn över efterlevnaden av lagen och föreskrifter meddelade med stöd av denna, med undantag för tillsyn när det gäller föreskrifter om färdigförpackade livsmedel, som ligger på Livsmedelsverket och kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder.

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

SWEDAC:s bemyndigande avseende mätinstrument som Boverket, Energimyndigheten och Vägverket tidigare ansvarat för

Överförandet av föreskriftsrätt och övriga befogenheter till SWEDAC från Boverket, Energimyndigheten respektive Vägverket skedde genom förordningsändringar. Dessa gjordes i två steg:

Ursprungligen gjordes endast en ändring i förordningen om måttenheter, mätningar och mätdon genom att det i 2 § infördes en hänvisning till mätinstrumentdirektivet (MID). Denna ändring visade sig dock vara otillräcklig, av två skäl. Dels innebar den att endast vissa el- och gasmätare, dvs. de som omfattas av MID, över- fördes till SWEDAC, medan ansvaret för övriga (i allmänhet stora) mätare låg kvar hos Energimyndigheten. Dels innebar förändringen att befintliga bemyndiganden för sektorsmyndigheterna fanns kvar, sida vid sida med SWEDAC:s. Detta innebar i praktiken att ingen myndighet var säker på att den hade exklusiv rätt att föreskriva.

I syfte att hantera dessa problem ändrades därför i ett andra skede de sektorsförordningar som tidigare bemyndigat Boverket, Energimyndigheten respektive Vägverket att meddela föreskrifter så att denna föreskriftsrätt nu tillkommer SWEDAC. Detta skedde genom att SWEDAC:s namn skrevs in istället för respektive sektorsmyndighets i de berörda förordningarna. Härmed har de tidigare myndigheternas föreskriftsmandat – vilka varierade något mellan de olika myndigheterna – överförts i stort sett oförändrade till SWEDAC. Dock synes det finnas viss osäkerhet om vilka till- synsbefogenheter SWEDAC avsågs att ha på de nytillkommande områdena – samma som den tidigare ansvariga myndigheten hade eller de befogenheter som SWEDAC har enligt förordningen om måttenheter, mätningar och mätdon?

Genom ändringarna i berörda sektorsförordningar finns således bemyndiganden för SWEDAC att – i mättekniskt hänseende – meddela föreskrifter om krav på och kontroll av olika typer av mätutrustningar i följande författningar:

•Enligt 11 kap. 1 § yrkestrafikförordningen (1998:779) får SWEDAC, i samråd med Vägverket, meddela föreskrifter om krav på och kontroll av taxameterutrustning samt om fastsättning, installa- tion och plombering av sådan utrustning. Taxametern som ut- rustning är däremot inte föremål för någon direkt föreskriven tillsyn, varför yrkestrafikförordningen inte lägger något sådant tillsynsansvar på SWEDAC, liksom den heller inte gjorde det på

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

den tidigare ansvariga myndigheten Vägverket. Däremot utförs vägkontroll av taxametrar av polis och bilinspektörer.TPF3FPT

•Enligt 18 § naturgasförordningen (2006:1043) får SWEDAC meddela föreskrifter om krav på och kontroll av mätutrustning som används vid sådan mätning och rapportering som avses i 17 §. I 17 § sägs att den som bedriver överföring av naturgas skall mäta överförd naturgas och rapportera resultatet av mät- ningarna i enlighet med närmare föreskrifter som meddelas av Statens energimyndighet. I likhet med vad som tidigare gällde för Energimyndigheten är SWEDAC:s föreskriftsrätt i detta fall inte begränsad till mätare som används för försäljning till kon- sument, utan omfattar alla typer av mätare. SWEDAC skall även utöva tillsyn över efterlevnaden av föreskrifterna.

•Enligt 7 § förordningen (1999:716) om mätning, beräkning och rapportering av överförd el får SWEDAC meddela föreskrifter om krav på och kontroll av mätutrustning som används för mätning av mängden överförd el och dess fördelning över tiden. I likhet med vad som tidigare gällde för Energimyndigheten är SWEDAC:s föreskriftsrätt i detta fall inte begränsad till mätare som används för försäljning till konsument, utan omfattar alla typer av mätare. SWEDAC skall vidare utöva tillsyn över efter- levnaden av sådana föreskrifter.

•Enligt 12 § förordningen (2001:1085) om motorfordons avgas- rening får SWEDAC, efter samråd med Vägverket, meddela föreskrifter om krav på och kontroll av mätutrustning som används vid kontroll av avgasrening hos motorfordon i bruk. SWEDAC har enligt förordningens 16 § även tillsyn över sådan mätutrustning.

•Enligt 7 § förordningen (1994:99) om vatten- och värmemätare får SWEDAC meddela närmare föreskrifter om egenskaper och utförande på mätare som en leverantör använder för att mäta hushållsförbrukning av vatten respektive värmeenergi. SWEDAC får vidare meddela föreskrifter om bedömning av överensstäm-

3TP PT Regler om vägkontroll finns i 2 kap. 14 § fordonslagen (2002:574). Där anges att väg- kontroll av taxametern hos ett fordon, som används i taxitrafik eller som kan antas ha an- vänts i sådan trafik i nära anslutning till anträffandet, och som enligt särskilda föreskrifter skall vara utrustat med taxameter, sker för att kontrollera att den är av godkänd typ och uppfyller föreskrivna krav i fråga om montering, funktion och användning. Motsvarande kontroll får ske även i taxiföretagets lokaler eller liknande eller på ett område i anslutning till dessa. Kontrollen skall utföras av polisman eller bilinspektör. Brott mot de föreskrifter som meddelats om taxametrar är straffsanktionerade genom 9 kap. 4 § yrkestrafikförordningen.

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

melse och mätarrevision. Observera att SWEDAC:s föreskrifts- rätt i detta fall således – liksom tidigare gällde för Boverket – är begränsad till mätare som används för att mäta hushållsför- brukning. Enligt förordningens 9 § skall SWEDAC även utöva tillsyn över efterlevnaden av bestämmelserna.

3.1.2EU-harmoniserade regler för mätinstrument

De krav på mätinstrument som är harmoniserade på EU-nivå har utformats i enlighet med gemenskapens allmänna system för ut- formning av produktkrav. För att sätta in reglerna i sitt samman- hang ges därför nedan först en beskrivning av detta system.

Allmänt om EU:s system för utformning av produktkrav

Principen om fri rörlighet för varor är grundläggande för sam- arbetet inom den europeiska gemenskapen. I syfte att underlätta den fria rörligheten har medlemsstaternas krav på produkter på många områden harmoniserats genom olika EG-direktiv. Varje direktiv omfattar ett specifikt produktområde eller en specifik aspekt, och innehåller de krav avseende t.ex. hälsa och säkerhet som en produkt skall uppfylla för att få släppas ut på marknaden. Direktiven innebär en skyldighet för medlemsstaterna att inte hindra eller begränsa den fria rörligheten för produkter som upp- fyller direktivens krav.TPF4FPT

Produktdirektiven har utformats enligt två olika lagstiftnings- metoder. Direktiv utformade enligt den gamla metoden anger normalt fullständiga specifikationer som produkterna skall upp- fylla. Sådana direktiv, av vilka drygt 700 alltjämt är gällande, är således mycket tekniskt detaljerade. I syfte att effektivisera harmo- niseringssträvandena infördes från mitten av 1980-talet den nya metoden för teknisk harmonisering.TPF5FPT I direktiv som utformats en- ligt den nya metoden anges endast grundläggande säkerhetskrav direkt i direktivtexten. Detaljkraven återfinns istället i tekniska standarder, som tas fram enligt de gängse rutinerna för standardise-

4TP PT I vissa fall har harmoniserade regler också lagts fast i EG-förordningar. Till skillnad från direktiv, som inom viss tid skall införlivas i nationell lagstiftning, gäller en EG-förordning som nationell lagstiftning direkt vid sitt ikraftträdande.

5TP PT Den nya metoden antogs genom rådets resolution av den 7 maj 1985 om en ny metod för teknisk harmonisering och standardisering med en ny ram för harmonisering av nationella föreskrifter för industriprodukter.

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

ringsarbete, och som förändras i takt med den tekniska utveck- lingen. Standarderna är dock inte tvingande, utan de tekniska detaljkraven kan uppfyllas även på annat sätt än det som beskrivs i standarderna.

Kontrollen av att kraven uppfylls ser olika ut för direktiv ut- formade enligt den gamla respektive den nya metoden. Direktiv utformade enligt den gamla metoden följer inte någon enhetlig ordning i detta hänseende. Istället anger varje direktiv – ibland för grupper av direktiv – vilka förfaranden som en tillverkare/importör skall iaktta för att visa att produkterna uppfyller de tekniska spe- cifikationerna innan de släpps ut på marknaden. Ofta ställs krav på obligatorisk typkontroll av typgodkännandemyndighet, för vilket medlemsstaterna för respektive direktiv skall anmäla särskilt ut- sedda organ.

Parallellt med införandet av den nya metoden har dock även det europeiska systemet för teknisk kontroll genomgått genomgripan- de förändringar – genom införandet av den s.k. helhetsmetoden.TPF6FPT Denna är huvudregel för produktområden som harmoniserats med den nya metoden.

Två väsentliga utgångspunkter för helhetsmetoden är dels att det betonas att tillverkaren/importören marknadsför sina produk- ter på eget ansvar, dels att av myndigheter utfärdade obligatoriska förhandsgodkännanden av produkter innan de släpps ut på mark- naden har avskaffats inom berörda områden. Detta betyder dock inte att farliga produkter skall få saluföras utan föregående prov- ning och kontroll. I nya metoden-direktiven föreskrivs vilken kontroll produkten skall genomgå innan den släpps på marknaden, och det är tillverkarens/importörens ansvar att se till att så sker. Den offentliga tillsynen av att kraven följs sker i efterhand, genom marknadskontroll. Med marknadskontroll avses en kontroll som utförs av nationella myndigheter på det egna territoriet på produkter som omfattas av gemenskapslagstiftning. Marknadskontrollen sker efter det att produkten satts på marknaden, men vanligen innan den har tagits i bruk. Hur marknadskontrollen skall bedrivas är i hög grad upp till de enskilda medlemsstaterna att bestämma.

6TP PT Rådets resolution av den 21 december 1989 om en helhetsmetod för bedömning av överensstämmelse. Denna har i sin tur kompletterats genom två beslut (rådets beslut 90/683/EEG, ersatt genom rådets beslut 93/465/EEG), vilka innehåller mer detaljerade anvisningar för provnings- och certifieringsförfaranden, s.k. moduler, för bedömning av om en produkt överensstämmer med ställda säkerhetskrav.

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

Vilka kontroller en viss produkt skall genomgå innan den släpps på marknaden fastställs i helhetsmetoden med hänsyn till de risker som produkten kan medföra. Utifrån detta synsätt har utformats ett antal förfaranden, s.k. moduler, genom vilka tillverkaren kan påvisa att en viss produkt uppfyller bestämmelserna i ett direktiv. Ofta kan tillverkaren välja mellan olika förfaranden. I det enklaste fallet räcker det att tillverkaren, baserat på egna tekniska under- sökningar, i en försäkran om överensstämmelse själv intygar att gällande krav är uppfyllda. Annars krävs i varierande grad provning och kontroll av oberoende tredjepartsorgan, s.k. anmälda organ.

Anmälda organ är sådana som av en medlemsstat bedömts kom- petenta att utföra provning, kontroll eller certifiering under ett visst direktiv och av medlemsstaten anmälts till EU för sådana uppgifter. En tillverkare kan vända sig till valfritt europeiskt anmält organ, dvs. de anmälda organen konkurrerar med varandra i ett öppet system. I Sverige har SWEDAC ansvar för att bedöma och utse anmälda organ, efter samråd med berörda myndigheter. SWEDAC utövar också tillsyn över de svenska anmälda organen.TPF7FPT

Det bör betonas att produktdirektiven i första hand tar sikte på skedet innan en produkts marknadstillträde. En produkts ”om- loppstid” kan grovt delas in i stadierna konstruktion, tillverkning, tillhandahållande på marknaden, användning och skrotning. Tiden efter att en produkt har släppts ut på marknaden eller tagits i bruk har i allmänhet liten betydelse för den fria varurörligheten. Regler om återkommande kontroll av i drift varande produkter, som t.ex. mätinstrument, är därför i huvudsak nationella. För återkommande kontroll får dock inte ställas mer långtgående säkerhetskrav än de som gäller innan marknadstillträdet för produkten i fråga.

Produktdirektiv avseende mätinstrument

Mätinstrument är en av de produktgrupper för vilka medlems- staternas krav har harmoniserats genom EG-direktiv, i syfte att underlätta den gränsöverskridande handeln med sådana instrument. Harmoniseringen skedde ursprungligen genom ett tjugotal instru- mentspecifika direktiv (till vilka senare infördes ett stort antal

7TP PT SWEDAC:s verksamhet med att bedöma, utse och utöva tillsyn över anmälda organ är skild från myndighetens verksamhet inom området legal metrologi, och är inte föremål för föreliggande utrednings arbete. För en nyligen gjord genomgång av arbetet med att bedöma, utse och utöva tillsyn över anmälda organ, se SOU 2006:113.

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

ändringsdirektiv) utformade enligt den gamla metoden under 1970- och 80-talen. Dessa direktiv innehöll således detaljerade krav på hur mätinstrumenten skulle vara utformade, och den tekniska utveck- lingen medförde att flera av direktiven i praktiken blev obsoleta.

På senare år har regleringen reformerats, genom att de tidigare direktiven har ersatts av mätinstrumentdirektivet (MID), som trädde i kraft den 30 oktober 2006. MID är utformat enligt den nya metoden. Därtill finns sedan tidigare ett särskilt nya metoden- direktiv avseende icke-automatiska vågar. En icke-automatisk våg är en sådan som kräver någon form av manuellt handhavande, t.ex. den typ av vågar som finns i snabbköpens utgångskassor.

Dessa båda direktiv anger de grundläggande krav som de mät- instrument som omfattas av dem skall uppfylla innan instrumenten släpps ut på marknaden. Med ”utsläppande på marknaden” avses enligt MID det första tillfälle då ett instrument avsett för en slutanvändare mot eller utan betalning görs tillgängligt inom gemenskapen. Eftersom direktiven är utformade enligt den nya metoden så anger de väsentliga krav – som tar sikte på instrumen- tens prestanda – och inte detaljerade konstruktionsspecifikationer. Dessa krav anger för berört mätinstrument sådant som vilken mått- enhet som skall användas, hur stora mätfel instrumentet maximalt får uppvisa under de normala betingelser under vilka det används och i frånvaro av störningar, m.m.

Vidare anger direktiven bl.a. vilka rutiner som skall följas vid bedömning av överensstämmelse med direktivens krav. För de instrument som omfattas av mätinstrumentdirektivet var det tidi- gare vanligt att ett oberoende organ (ofta en myndighet) i förväg skulle godkänna mätarkonstruktionen i form av ett typgodkän- nande för att instrumentet skulle få säljas och användas. Genom införandet av mätinstrumentdirektivet är tillverkarna inte längre bundna till systemet med typgodkännanden, utan kan – på det sätt som beskrivits ovan – välja mellan olika förfaranden för att visa överensstämmelse med de krav som ställs. De olika förfaranden som kan tillämpas varierar från tillverkardeklaration till att ett oberoende tredjepartsorgan (anmält organ) i vissa fall skall granska produktionen. För EU totalt finns för närvarande ca 80 anmälda organ under MID och drygt 300 anmälda organ under direktivet om icke-automatiska vågar. Under såväl MID som direktivet om icke-automatiska vågar finns ett svenskt anmält organ – i båda fallen handlar det om SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut AB.

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

Den offentliga tillsynen av om kraven i de båda direktiven följs, sker i efterhand genom marknadskontroll.

Mätinstrumentdirektivet omfattar för närvarande ett tiotal grupper av mätinstrument (se faktaruta 3.1 nedan). Direktivet har dock karaktären av ett ramdirektiv (som dels innehåller allmänna bestämmelser som gäller för alla instrument, dels instrument- specifika bestämmelser) och tanken är att direktivet i framtiden skall kunna utökas till ytterligare instrumentgrupper.

Faktaruta 3.1 Mätinstrument som omfattas av mätinstrumentdirektivet

Vattenmätare. Mätinstrument utformat för att mäta, registrera och visa volymen av det vatten som passerar genom mätgivaren (beräknat vid mätningsförhållandena).

Gasmätare och volymomvandlare. Gasmätaren är ett mätinstrument utformat för att mäta, registrera och visa den bränslegasmängd (volym eller massa) som passerat genom mätaren. Omvandlaren är en anord- ning som är kopplad till en gasmätare och som automatiskt räknar om den uppmätta mängden vid rådande mätbetingelser till motsvarande mängd vid normalförhållanden.

Aktiva elenergimätare. En anordning som mäter den aktiva elektriska energi som förbrukas i en krets.

Värmemätare. Ett instrument som är utformat för mätning av värme, som i en värmeväxlarkrets upptas eller avges av en vätska som kallas värmebärande medium. En värmemätare är antingen ett komplett instrument eller ett kombinerat instrument bestående av under- enheterna flödessensor, temperatursensorpar samt räknare eller en kombination av dessa.

Mätsystem för kontinuerlig och dynamisk mätning av mängder av andra vätskor än vatten. Mätinstrument som konstruerats för att kontinuer- ligt mäta, registrera och visa den vätskemängd (volym eller massa) som passerar genom mätgivaren (beräknat vid mätningsförhållandena). Flödet skall passera i en sluten ledning med full belastning. Till denna kategori hör t.ex. mätare på bensinpumpar.

Automatiska vågar. Mätinstrument som utan ingripande av en operatör bestämmer massan av en vara och som följer ett på förhand fastställt program av automatiska förlopp som är kännetecknande för mät- instrumentet. Ett flertal typer tas upp i direktivet:

Automatiska catchweighers: bestämmer massan av i förväg sam- mansatta diskreta laster (till exempel färdiga förpackningar) eller av enstaka laster av löst material.

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

Automatiska kontrollvågar: automatiska catchweighers som delar in artiklar av olika massa i två eller flera undergrupper alltefter värdet på skillnaden mellan deras massa och ett nominellt inställt värde.

Viktmärkningsvågar respektive vikt- och prismärkningsvågar: auto- matiska catchweighers som märker enstaka artiklar med vikt respek- tive med vikt och pris.

Automatiska fyllningsvågar: fyller behållare med en förinställd och praktiskt taget konstant massa av en bulkvara.

Icke-kontinuerliga summeringsvågar (summerande behållarvågar): bestämmer massan hos en bulkvara genom att dela in den i separata satser. Massorna av de separata satserna bestäms i en följd och summeras. Varje diskret sats töms sedan över till bulkform.

Kontinuerliga summeringsvågar (bandvågar): bestämmer kontinuer- ligt massan av en bulkvara på en bandtransportör, utan att det sker någon systematisk uppdelning av varan och utan att avbryta band- transportörens rörelse.

Järnvägsvågar: automatiska vågar med lastgivare och spår där spår- bundna fordon kan passera.

Taxametrar. En anordning som tillsammans med en signalgenerator blir ett mätinstrument som används i taxibilar. De mäter varaktighet, beräknar avståndet på basis av en signal som ges från en distans- signalgenerator. De beräknar och visar också den färdavgift som skall betalas för transporten, baserad på den beräknade sträckan och den uppmätta färdtiden.

Längd- och volymmått. Ett längdmått är ett mätinstrument försett med skalmärken vars inbördes avstånd anges i en författningsreglerad mått- enhet för längd. De volymmått som tas upp i direktivet avser sådana som används för utskänkning, dvs. ett volymmått (till exempel dricks- glas, kanna eller fingerborgsmått) konstruerat för bestämning av en angiven volym av en vätska (med undantag för farmaceutiska pro- dukter) som säljs för omedelbar förbrukning. Dessa finns av flera typer, såsom streckmått (vilka är försedda med en streckmärkning för nominell volym), bräddmått (där innervolymen är lika med den nominella volymen) och volymmått för överhällning (i vilka vätskan är avsedd att hällas upp innan förbrukning sker).

Dimensionsmätinstrument. Dessa inkluderar flera olika typer, såsom längdmätningsinstrument (bestämmer automatiskt längden på löpande material, t.ex. textilier, band, kablar, under den uppmätta produktens matningsrörelse), ytmätningsinstrument (bestämmer automatiskt ytan hos oregelbundet formade objekt, t.ex. av läder), mätinstrument för flera dimensioner (bestämmer automatiskt kantlängderna – längd, bredd och höjd – för den minsta rätvinkliga parallellepipedTPF8FPT som innesluter en produkt).

8TP PT En parallellepiped är en tredimensionell geometrisk figur vars sidor är parallellogram, dvs. fyrhörniga, plana figurer vars motstående sidor är parallella (kvadrater och rektanglar är exempel på parallellogram). En tändsticksask är t.ex. en parallellepiped.

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

Avgasmätare. Ett mätinstrument som fastställer halterna av vissa ämnen (kolmonoxid, koldioxid, kolväten och syre) som ingår i avgaserna från motorfordon med gnisttändning vid det analyserade provets fukthalt.

Mätinstrumentdirektivet – liksom direktivet om icke-automatiska vågar – har i Sverige genomförts genom föreskrifter framtagna av SWEDAC, i enlighet med vad som beskrevs i avsnitt 3.1.1. En utgångspunkt har varit att föreskrifterna i första hand skall vara befogade från konsumentsynpunkt, och inte i onödan reglera för- hållanden mellan näringsidkare.

Beträffande längd- och volymmått och dimensionsmätinstru- ment finns för närvarande inga tvingande regler i Sverige. Detta gäller också vissa automatiska vågar, vissa flödesmätare, vissa vatten- och värmemätare samt vissa avgasmätare. För t.ex. auto- matiska vågar är reglerna tillämpliga endast vid framställning av färdigförpackningar och vid vägning av hushållsavfall. Denna ord- ning – liksom begränsningen till konsumenthänsyn – möjliggörs av att mätinstrumentdirektivet, som framgått av kapitel 2, är utformat som ett optionellt direktiv, vilket ger en medlemsstat möjlighet att självständigt besluta vilka av direktivets instrument som i landet skall vara ett lagligen kontrollerat mätinstrument.

3.1.3Krav på mätinstrument inom det rent nationellt reglerade området

Som framgått ovan kan Sverige i huvudsak självständigt besluta om krav på i drift varande mätinstrument. Detta omfattar i första hand krav på återkommande kontroll. Sådana krav innebär att mät- instrumentet med vissa tidsmellanrum skall genomgå föreskriven verifiering, dvs. en granskning av om dess felvisning ligger inom ett tillåtet toleransintervall.

Beträffande mätinstrument hade SWEDAC tidigare föreskrifts- och tillsynsansvar för vågar och mätare som används vid försäljning till enskild konsument av bränsle som drivmedel eller för upp- värmning av bostäder. Genom överföringen av arbetsuppgifter från Boverket, Energimyndigheten och Vägverket har SWEDAC nu även ansvar för vatten-, värme-, gas-, el- och avgasmätare samt taxametrar. SWEDAC har i tillämpliga fall tagit fram föreskrifter

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

om återkommande kontroll både för de mätinstrument man ansvarat för sedan tidigare och för de instrument för vilka ansvaret nyligen överförts från de andra myndigheterna. I det senare fallet ersätter alltså SWEDAC:s föreskrifter tidigare föreskrifter från Boverket, Energimyndigheten och Vägverket. För avgasmätare sak- nas dock författningsreglerade krav på återkommande kontroll.

En utgångspunkt för SWEDAC:s regelgivningsarbete har varit att föreskrifterna i första hand skall vara befogade från konsument- synpunkt, och inte i onödan reglera förhållanden mellan närings- idkare. I något fall har SWEDAC dock funnit behov av att även ta fram föreskrifter som reglerar mättekniska relationer mellan närings- idkare. För elmätare gäller t.ex. att tillämpningsområdet för mät- instrumentdirektivet (MID) är mätare avsedda för bostäder, butiks- och kontorslokaler samt lätt industri. I praktiken innebär detta mätare för elanvändare som har ett säkringsabonnemang om högst 63 ampere. Erfarenheten i Sverige är dock att det finns behov av föreskrifter för mätare även hos elanvändare som har ett säkrings- abonnemang som överskrider 63 ampere, dvs. för mätare som faller utanför tillämpningsområdet för MID och för vilka Sverige därmed självständigt kan besluta om krav. Som framgått av avsnitt 3.1.1 har SWEDAC i förordningen (1999:716) om mätning, beräkning och rapportering av överförd el bemyndigats att ta fram föreskrifter även avseende sådana elanvändare. Arbete med att ta fram före- skrifter för elmätare över 63 ampere pågår för närvarande inom SWEDAC.

Då implementeringen av mätinstrumentdirektivet krävde ett om- fattande föreskriftsarbete från SWEDAC:s sida, tvingades myndig- heten initialt att ge lägre prioritet åt arbetet med att ta fram nya föreskrifter om återkommande kontroll. Detta innebär bl.a. att SWEDAC:s utgångspunkt har varit att på de områden som över- tagits från Boverket, Energimyndigheten och Vägverket i huvudsak endast föra över tidigare gällande regler. Det innebär också att SWEDAC i vissa fall inte hann ta fram föreskrifter om åter- kommande kontroll till den tidpunkt då ansvaret övertogs från de övriga myndigheterna, dvs. den 30 oktober 2006. I dessa fall kan det i princip sägas ha rått ett ”laglöst tillstånd” i avvaktan på SWEDAC:s nya föreskrifter, men i realiteten har dock de tidigare myndigheternas regler fungerat som informella övergångsregler. Denna försening tycks därmed inte ha inneburit några problem i praktiken, vilket också är den bild som samstämmigt förmedlats till

100

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

utredningen vid kontakter med berörda myndigheter, bransch- organ m.fl.

De föreskrivna, återkommande kontrollerna skall i allmänhet utföras av oberoende kontrollorgan, som tävlar om uppdragen i konkurrens. Dessa organ måste vanligen uppfylla vissa föreskrivna kompetenskrav. Således föreskrivs ofta att den återkommande kon- trollen skall utföras av ett organ som av SWEDAC är ackrediterat för uppgiftenTPF9FPT eller innehar motsvarande kompetens. I något fall är kraven på ackreditering ”indirekta” på så vis att det t.ex. anges att mätningar i samband med fastställande av ett mätsystems mät- osäkerhet skall vara spårbara till ett ackrediterat kalibreringslabora- torium eller annat organ med motsvarande kompetens.

Ansvaret för att den återkommande kontrollen kommer till stånd åvilar i normalfallet säljaren av den tjänst som mäts, dvs. den handlare som utnyttjar en våg för sin försäljning, den distributör som levererar el, gas, värme eller vatten, etc. Det är alltså dessa aktörer som skall se till att anlita de oberoende kontrollorganen enligt ovan.

SWEDAC skall utöva tillsyn över att systemet fungerar och att reglerna följs, dvs. såväl att mätinstrumenten uppfyller de mät- tekniska kraven som att de genomgått föreskriven återkommande kontroll. SWEDAC:s tillsyn har hittills bedrivits som stickprovs- kontroller i projektform. SWEDAC upphandlar utförandet av stickprovskontrollerna av företag på den privata marknaden, vilka rapporterar resultaten till SWEDAC. Resultatet av stickprovs- kontrollerna utvärderas sedan av SWEDAC och enskilda ärenden initieras vid behov.

För de olika mätinstrument som omfattas av krav på åter- kommande kontroll råder i flera avseenden varierande förutsätt- ningar, t.ex.:

•Det totala antalet mätinstrument varierar mellan olika områden.

Spännvidden är i detta avseende betydande, från några enstaka mätare i något fall till flera miljoner i andra (se tabell 3.1 nedan).

•Risken för förslitning varierar mellan olika mätinstrument. Detta beror bl.a. på att olika mätinstrument har olika tekniska kon- struktioner och att de används under olika klimatmässiga- och

9TP PT Den ackreditering det här är fråga om prövas och beviljas inom ramen för SWEDAC:s roll som Sveriges nationella ackrediteringsorgan. Ackrediteringsverksamheten är skild från myndighetens verksamhet inom området legal metrologi, och är inte föremål för föreliggan- de utrednings arbete. För en nyligen gjord redogörelse för ackrediteringsverksamheten och dess förutsättningar, se SOU 2006:113.

101

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

andra förhållanden, t.ex. sitter vissa mätare inomhus och andra utomhus.

•Mätningssituationen ser olika ut inom olika områden. Till exem- pel rör det sig i vissa fall om endast en kund per mätare och om löpande mätning av ett pågående flöde; detta gäller t.ex. för el- och värmemätare. I andra fall handlar det om många olika kunder per mätare och om mätning av många, enstaka händel- ser; detta är t.ex. fallet med bensinpumpar och icke-automatiska vågar, dvs. sådana som används i snabbköp, torghandel o.d.

Mot denna bakgrund finns också – av naturliga skäl – vissa varia- tioner i hur kraven på återkommande kontroll ser ut för olika mätinstrument, med avseende bl.a. på hur ofta och på vilket sätt kontrollen skall ske (se tabell 3.1 nedan). Som framgår av tabellen är stickprovsundersökningar tillåtna för vissa mätinstrument. I övriga fall handlar det om allkontroller, dvs. att samtliga instru- ment skall kontrolleras inom föreskrivet tidsintervall.

Tabell 3.1	Antal mätare och intervall för återkommande kontroll för olika
	mätinstrument

Typ av mätinstrument	Uppskattning av totalt antal	Kontrollintervall
	10
	mätinstrumentTPF FPT
Icke-automatiska vågar	20 000	1 4 år beroende på typ och användning; för
		butiksvågar gäller t.ex. omverifiering vart annat
		år, medan vågar som används utomhus vid
		torghandel m.m. ska kontrolleras årligen.
Automatiska vågar för	Några enstaka (< 5 st)	Varje år.
vägning av hushållsavfall
Bränslemätare för försäljning	30 000	Vart annat år.
av drivmedel (bensinpumpar
o.d.)
Bränslemätare för försäljning	1 500	Vart annat år.
av uppvärmningsbränsle (på
tankbilar)

10TP PT I kolumnen anges uppskattningar baserade på vad som framkommit vid utredningens kontakter med berörda myndigheter och branschorgan. Dessa avser sådana mätinstrument som omfattas av offentligrättsligt reglerade krav på återkommande kontroll. Som framgått finns sådana krav i huvudsak för situationer där försäljning sker till konsumenter. Det kan dock inte uteslutas att det i vissa av instrumentkategorierna också kan finnas mätinstrument som används för ändamål som inte omfattas av offentligrättsligt reglerade krav på åter- kommande kontroll. Det totala antalet i Sverige förekommande mätinstrument av de upp- räknade typerna kan därför vara större än vad sammanställningen visar.

102

SOU 2007:97 Överväganden och förslag om legal metrologi

Typ av mätinstrument	Uppskattning av totalt antal	Kontrollintervall
	mätinstrument
Vattenmätare	1 500 000	5 10 år beroende på mätarstorlek. Kontrollen
		sker ”regelbundet”. Efter ett revisionsintervall
		plockas alla mätare i ett definierat parti ned.
		Stickprov, 20 %, för återkommande kontroll är
		tillåtet.
Värmemätare	260 000	5 10 år beroende av storlek för mätarens
		flödesmätardel. 10 år för mätarens
		temperaturgivare och integreringsverk.
		Kontrollen sker ”regelbundet”. Efter ett
		revisionsintervall plockas alla mätare i
		definierat parti ned. Stickprov, 20 %, i partiet
		är tillåtet för återkommande kontroll.
		Integreringsverk och temperaturgivare, 10 %.
11	50 000	8 16 år beroende på mätartyp. Stickprov på
GasmätareTPF FPT	50 000	8 16 år beroende på mätartyp. Stickprov på
		flödesgivare, 10 %, är tillåtet.
Elmätar	5 200 000 (varav 5 miljoner	För kategori 1, dvs. direktmätare utan
	kategori 1 och resten	mättransformatorer (hushåll): 6 18 år.
	kategori 2 5)	Stickprovsförfarande, 5 %, är tillåtet där
		statistiska metoder används för att beräkna
		lämpliga revisionsintervall för mätare med
		gemensamt typgodkännande.
		För kategori 2 5 med mättransformatorer:
		allkontroll vart 6:e år.
Taxametrar	14 000	Varje år.

Som kommentar till tabellen bör sägas att kontroller i vissa fall skall ske även mellan de angivna tidsintervallen. För flera av mät- instrumenten gäller t.ex. att en plombering skall anbringas efter genomförd kontroll. Om plomberingen bryts, oavsett orsak, skall en ny kontroll göras. Därtill kan naturligtvis mätinstrumentets innehavare frivilligt välja att låta kontrollera sitt instrument oftare än vad som är föreskrivet. Enligt vad som framförts till utredningen är sådana tätare, frivilliga kontroller t.ex. vanliga inom bensin- handeln.

Vidare bör påpekas att antalet mätinstrument i en viss kategori inte är statiskt över tiden, utan givetvis förändras i takt med sam- hällets utveckling. Som exempel kan nämnas att antalet verifie-

11TP PT De krav som återges är hämtade från Svenska gasföreningens anvisning, ”Gasmätning – Anvisningar för den svenska energibranschen (2000-03-27)” som i praktiken är den som används då föreskrifterna upplevs som svårtolkade.

103

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

ringspliktiga icke-automatiska vågar har minskat relativt kraftigt under de senaste 10 15 åren. År 1993 bedömdes antalet sådana vågar uppgå till 35 000TPF12FPT, att jämföra med dagens 20 000. Att antalet har minskat beror bl.a. på att butikerna har blivit större och färre och att därmed också behovet av vågar har minskat. Därtill har också sättet som vågar används på förändrats. Till exempel hade i stort sett varje livsmedelsbutik tidigare en charkdisk, med manuell uppvägning av varor, medan dagens försäljning oftare utgörs av varor som färdigförpackats vid en central distributionsanläggning.

Med hänsyn till att kontrollintervallen varierar mellan olika typer av mätinstrument och att stickprovsundersökningar är tillåt- na för några instrument, så är antalet mätare som behöver kon- trolleras per år i vissa fall långt mindre än det totala antalet mätare. Att döma av vad som framkommit vid utredningens kontakter med berörda myndigheter och branschorgan kan det t.ex. uppskattas att antalet mätare som kontrolleras per år uppgår till ca 10 000 för elmätare i kategori 1 och ca 30 000 för vattenmätare.

Som sades ovan utförs de återkommande kontrollerna i allmän- het av oberoende (oftast ackrediterade) kontrollorgan, som tävlar om uppdragen i konkurrens. För flertalet av mätinstrumenten är antalet företag som (med någon omfattning) i Sverige är verk- samma inom området återkommande kontroll relativt begränsat, oftast färre än tio stycken. Kostnaden för en kontroll varierar mellan olika mätinstrument, uppskattningsvis mellan ca 100 och 1 500 kronor per kontroll för olika instrument.

3.1.4Regler om förpackningar

Reglerna om förpackningar avser färdigförpackade varor som säljs efter volym eller vikt. Med en färdigförpackad vara menas en vara som förpackats utan att köparen varit närvarande och där volymen/vikten inte kan ändras utan att förpackningen öppnas eller genomgår en märkbar förändring.

Inom EU finns gemensamma regler om förpackningar i form av tre direktiv.TPF13FPT De svenska reglerna på området är lagen om mått-

12TP PT SWEDAC (1993c).

13TP PT Rådets direktiv 75/106/EEG av den 19 december 1974 om tillnärmning av medlems- staternas lagstiftning om färdigförpackning av vissa vätskor efter volym; Rådets direktiv 76/211/EEG av den 20 januari 1976 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om färdigförpackning av vissa varor efter vikt eller volym; Rådets direktiv 80/232/EEG av den 15 januari 1980 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om de nominella vikter och volymer samt volymer för behållare som är tillåtna för vissa färdigförpackade varor.

104

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

enheter, mätningar och mätdon samt förordningen med samma namn. SWEDAC har med stöd av lagen utfärdat två föreskrifter och därmed införlivat EG-reglerna i svensk rätt.

Reglerna, som bland annat skall värna att det genomsnittliga innehållet i ett parti färdigförpackade varor inte är mindre än vad som anges på förpackningarna, anger bl.a. hur stor avvikelse från det angivna värdet som är tillåten. Vidare anger reglerna bl.a. att volym- och viktuppgifter på färdigförpackningar skall anges enligt det metriska systemet, dvs. i gram, milliliter, kilogram, liter osv. Det skall också finnas uppgift om vem som är ansvarig för att innehållet i förpackningen är korrekt. Regler finns också om s.k. e-märkning. Detta märke på en vara skall utgöra en garanti för att en förpackning inte innehåller mindre mängd än vad som är tillåtet. Märket är till för att underlätta den fria cirkulationen av varor inom EU/EES. Märkningen är frivillig och grundar sig på EG-direktiv. För att få använda e-märket måste dock en förpackare låta ett utomstående företag kontrollera produktionen. I Sverige kallas dessa organ ”anmälda organ” och bedöms och utses av SWEDAC efter en kompetensprövning.TPF14FPT Det anmälda organet skall godkänna det system som förpackaren har för att själv kontrollera att alla e- märkta varor uppfyller kraven i föreskrifterna.

SWEDAC ansvarar för tillsynen av att förpackningar som finns på marknaden uppfyller föreskrivna krav vad gäller mängd. SWEDAC har huvudansvaret för föreskrifter för och tillsyn av färdigförpackade varor som säljs efter volym eller vikt. Tillsyn över färdigförpackningar som innehåller livsmedel utövas av Livsmedels- verket och kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder e.d.

3.2Utredningens överväganden om regleringens omfattning

Enligt sina direktiv skall utredningen analysera och vid behov föreslå ändringar när det gäller nuvarande omfattning av den tvingande metrologiska regleringen. Framför allt bör restriktionen att föreskrifter endast får meddelas om de är befogade från kon- sumentskydd ses över.

14TP PT Denna kompetensprövning är skild från SWEDAC:s verksamhet inom området legal metrologi, och är inte föremål för föreliggande utrednings arbete.

105

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

3.2.1Omfattning på dagens reglering

Som framgått av avsnitt 3.1.1 anger lagen (1992:1514) om mått- enheter, mätningar och mätdon, att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på mätningar och mättekniska metoder samt krav på och kontroll av mätdon. En förutsättning för att föreskrifter skall få meddelas är att dessa behövs för att uppfylla Sveriges internationella överens- kommelser. Om föreskrifterna inte behövs för att uppfylla sådana överenskommelser så måste de vara befogade från konsument- synpunkt. Föreskrifterna skall också avse skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, kommunikationer eller näringsverksamhet. Vidare anger lagen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om krav på och kontroll av förpackningsstorlek och kontroll av mängduppgifter på färdigförpackade varor samt krav i fråga om särskild kundvåg i detaljhandeln.

Begränsningen till konsumentskydd i lagen om måttenheter, mätningar och mätdon har bland annat sin grund i en önskan om att inte i onödan reglera förhållanden mellan näringsidkare. Att ha en sådan begränsning är relativt ovanligt i ett internationellt per- spektiv, t.ex. i jämförelse med såväl övriga nordiska länder som Europa i stort.

Det bör dock poängteras att begränsningen till konsument- intresse inte är strikt genomförd inom området legal metrologi. Som framgått av avsnitt 3.1.1 saknas denna begränsning således för vissa av de mätinstrument där SWEDAC nyligen har övertagit rätten att meddela föreskrifter från Boverket, Energimyndigheten och Vägverket. Det förekommer också att mättekniska förhållan- den som avser relationer mellan näringsidkare regleras. Ett exempel är att SWEDAC för närvarande arbetar med att ta fram föreskrifter för elmätare hos elanvändare som har ett säkringsabonnemang som överskrider 63 ampere, dvs. näringsidkare o.d. och inte hushåll.

3.2.2Utredningens bedömning

I utredningens direktiv pekas på några tänkbara problem som kan uppstå till följd av att lagen om måttenheter, mätningar och mät- don har en begränsning till att ge konsumenterna skydd mot oriktig mätning och vägning. Som exempel pekas i direktiven på de

106

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

regler som finns för icke-automatiska vågar. Endast vågar som används för försäljning av varor till enskild konsument behöver genomgå periodisk omverifiering. En våg som under en del av året används vid försäljning till konsumenter och under resten av året används i annan verksamhet omfattas endast av verifieringsplikt då den används i konsumentsammanhang. Enligt direktiven kan det i sådana fall eventuellt uppstå problem vid tillsyn och tillämpning av regelsystemet.

I utredningsarbetet har det emellertid inte framkommit några tydliga belägg för att de möjligheter till mätteknisk reglering som ges av dagens lagstiftning skulle utgöra något problem. Till exem- pel är den bild som framkommit vid utredningens kontakter med berörda myndigheter, branschorgan m.fl. att dessa i allmänhet inte upplever frågan om omfattningen på dagens reglering som något egentligt problem. I sitt arbete har utredningen heller inte sett några exempel på enskilda sektorer e.d. som i dag inte omfattas av metrologisk reglering, men som lämpligen borde göra det.

Som framgått är begränsningen till konsumentintresse heller inte strikt genomförd. På de områden som SWEDAC nyligen har övertagit från Boverket, Energimyndigheten och Vägverket saknas således denna begränsning i vissa fall. På de överförda områdena har de tidigare myndigheternas befogenheter överförts i stort sett oförändrade, vilket innebär att SWEDAC också i vissa fall (t.ex. avseende gas- och elmätare) har rätt att meddela föreskrifter även av andra skäl än de som anges i lagen om måttenheter, mätningar och mätdon.

Att SWEDAC:s föreskriftsrätt härmed ser olika ut för olika mätinstrument är enligt utredningens mening inte i sig ett problem som motiverar att regleringens omfattning harmoniseras. Varia- tionerna i SWEDAC:s föreskriftsrätt torde snarare avspegla det faktum att det i flera avseenden råder olika förutsättningar för de olika mätinstrument som omfattas av författningsreglerade krav. Som framgått av avsnitt 3.1.3 finns det således variationer beträff- ande sådant som exempelvis antalet mätinstrument inom olika områden, risken för förslitning för olika mätinstrument, och den situation i vilken mätningen sker inom olika områden. Enligt ut- redningen får förutsättas att de överväganden statsmakterna en gång gjort om lämpliga regleringsmandat för de föreskrivande myndigheterna har gjorts under beaktande av de varierande förut- sättningarna för olika mätinstrument. Utredningen ser inget skäl till att ifrågasätta de tidigare gjorda övervägandena om regleringens

107

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

omfattning och alltså heller inget allmänt behov av att harmonisera SWEDAC:s föreskriftsrätt inom olika områden.

Mot bakgrund av ovanstående är utredningens samlade bedöm- ning att det för närvarande inte finns skäl att ändra regleringens omfattning inom området legal metrologi. Däremot synes det i samband med att arbetsuppgifter överfördes till SWEDAC från Boverket, Energimyndigheten och Vägverket ha uppstått vissa oklarheter om vilken tillsynsroll SWEDAC bör ha på de nytillkom- mande områdena. Utredningen återkommer till detta i följande avsnitt.

3.3Utredningens överväganden om tillsynens inriktning och omfattning

Utredningen skall enligt sina direktiv behandla vissa frågor av- seende tillsynen inom området legal metrologi. Således skall utred- ningen analysera och vid behov föreslå förändringar avseende till- synens inriktning, omfattning och finansiering samt inriktningen av nuvarande sanktionssystem mot överträdelser av föreskrivna krav.

Med begreppet tillsyn brukar i första hand avses verksamhet som en tillsynsmyndighet – med stöd av lag eller annan författning

– genomför i syfte att kontrollera om ett tillsynsobjekt uppfyller författningsreglerade krav, och som vanligen inkluderar en möjlig- het för tillsynsmyndigheten att besluta om någon form av in- gripande.TPF15FPT

I begreppet tillsyn är alltså möjligheten att utfärda sanktioner mot överträdelser av föreskrivna krav en väsentlig del. I samman- hanget är givetvis också frågan om hur tillsynen finansieras av intresse. För sin analys har utredningen dock ändå valt att dela upp de frågor direktiven anger i tre delar. I det här avsnittet redovisar utredningen sina överväganden om lämplig inriktning och omfatt- ning av tillsynen inom området legal metrologi. Därvid behandlas

15TP PT Med tiden har dock begreppet tillsyn i praktisk tillämpning kommit att innefatta även andra typer av verksamhet, såsom rådgivning, allmän information, utvecklingsstöd, norme- ring i form av utfärdande av föreskrifter, m.m. I syfte att avgränsa och precisera tillsyns- begreppet föreslog därför den av regeringen tillsatta Tillsynsutredningen (se SOU 2004:100) följande legaldefinition av begreppet: Med tillsyn avses en oberoende och självständig gransk- ning av tillsynsobjekt som syftar till att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav och villkor som följer av lag, EG-förordning eller annan föreskrift och av särskilda villkor som har meddelats i anslutning till sådana föreskrifter samt beslut om åtgärder som syftar till att vid be- hov åstadkomma rättelse av den objektsansvarige. Förslaget har (ännu) inte genomförts.

108

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

huvudsakligen den del av tillsynen som avser kontroll av om till- synsobjekten uppfyller de krav som ställs, medan sanktions- systemet inte nämns annat än upplysningsvis. Utredningens över- väganden om finansiering av tillsynen och om behovet av eventuella förändringar av sanktionssystemet behandlas istället i särskilda avsnitt nedan (3.4 respektive 3.6).

Det bör betonas att utredningen i detta avsnitt diskuterar just tillsyn, i betydelsen kontroll av att tillsynsobjekt uppfyller författ- ningsreglerade krav. I detta sammanhang behandlar vi således inte all den myndighetsverksamhet som utförs inom ramen för legal metrologi – även bortsett från att frågan om sanktioner behandlas i ett särskilt avsnitt. Som framgått av avsnitt 2.4.1 arbetar således SWEDAC, som varandes föreskrivande- och tillsynsmyndighet inom legal metrologi, utöver direkt tillsyn även med regelgivning, information, internationellt samarbete m.m.

3.3.1Dagens förhållanden

Tillsynens inriktning och omfattning

SWEDAC är föreskrivande- och tillsynsmyndighet för samtliga frågor om legal metrologi, med undantag för tillsyn avseende färdigförpackade livsmedel, som ligger på Livsmedelsverket och kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder. Tidigare var ansva- ret för de mätinstrument som omfattas av mätinstrumentdirektivet fördelat på flera myndigheter (Boverket, Statens energimyndighet, Vägverket och SWEDAC). I samband med att mätinstrument- direktivet trädde i kraft, dvs. den 30 oktober 2006, överfördes dock ansvaret för alla instrument som omfattas av direktivet till SWEDAC.

Den tillsyn – i betydelsen kontroll av att tillsynsobjekt uppfyller författningsreglerade krav – som SWEDAC bedriver avseende legal metrologi är av tre olika typer:

•Tillsyn över i drift varande mätinstrument. Som framgått av av- snitt 3.1.3 skall de föreskrivna, återkommande kontrollerna av i drift varande mätinstrument i allmänhet utföras av oberoende kontrollorgan, som tävlar om uppdragen i konkurrens. Myndig- hetstillsynen avser att granska att systemet fungerar och att reglerna följs, dvs. såväl att mätinstrumenten uppfyller de mät-

109

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

tekniska kraven som att de genomgått föreskriven återkom- mande kontroll.

•Marknadskontroll av mätinstrument. I de fall det förekommer EU-harmoniserade regler om vilka krav mätinstrument skall uppfylla innan de släpps ut på marknaden sker den offentliga tillsynen i efterhand, genom marknadskontroll. Med marknads- kontroll brukar avses en kontroll som utförs av nationella myndigheter på det egna territoriet på produkter som omfattas av gemenskapslagstiftning. Kontrollen sker efter det att pro- dukten satts på marknaden, men vanligen innan den har tagits i bruk. De mätinstrument som berörs av marknadskontroll är de som omfattas av mätinstrumentdirektivet (MID) respektive direktivet om icke-automatiska vågar. För de instrument som omfattas av MID är marknadskontroll en ny företeelse, medan sådan kontroll sedan länge har bedrivits avseende icke-auto- matiska vågar.

•Tillsyn över efterlevnaden av reglerna om färdigförpackningar.

Fram till nu har SWEDAC:s tillsyn huvudsakligen varit inriktad på tillsyn över i drift varande mätinstrument avseende de instrument myndigheten sedan tidigare haft ansvar för (vågar och mätare som används vid försäljning till enskild konsument av bränsle som drivmedel eller för uppvärmning av bostäder) samt tillsyn över färdigförpackningar. Marknadskontrollen, som tidigare avsett icke- automatiska vågar, har varit av mindre omfattning.

SWEDAC:s tillsyn har hittills bedrivits som stickprovs- kontroller i projektform. SWEDAC upphandlar utförandet av stickprovskontrollerna av företag på den privata marknaden, vilka rapporterar resultaten till SWEDAC. Resultatet av stickprovs- kontrollerna utvärderas sedan av SWEDAC och enskilda ärenden initieras vid behov.

Inom ramen för marknadskontrollen har SWEDAC också i något enstaka fall köpt vågar och låtit dessa genomgå en provning motsvarande den som görs vid en typprovning. Anledningen till att SWEDAC normalt avstår från denna typ av kontrollaktivitet är den höga kostnaden. En butiksvåg kostar ca 5 000 25 000 kronor i inköp, medan provningskostnaden kan uppgå till mellan ca 60 000 och 120 000 kronor beroende på omfattning.

110

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

Utredningen saknar exakta uppgifter om hur stora resurser SWEDAC på senare år har lagt på den verksamhet som avser att kontrollera att tillsynsobjekt uppfyller författningsreglerade krav. Men uppskattningsvis torde det handla om ca 20 25 procent av de resurser som myndigheten totalt förbrukat inom området legal metrologi, vilket för ett ”normalår” (se tabell 3.2 i avsnitt 3.4) skulle innebära att tillsynsverksamhetens kostnader uppgått till ca 0,5 1 miljon kronor per år.

Avseende de mätinstrument som Boverket, Energimyndigheten och Vägverket tidigare ansvarat för har dessa myndigheter tidigare bedrivit tillsyn över i drift varande mätinstrument. Denna tillsyn synes ha varit av mindre omfattning än den som SWEDAC hittills bedrivit. Således kan de tre myndigheternas tillsynsverksamhet uppskattas att sammantaget ha uppgått till ca 0,5 1 miljon kronor per år, att döma av bedömningar som gjordes inför överförandet av föreskrifts- och tillsynsansvaret till SWEDAC.TPF16FPT

Upptäckta fel och befogenheter i tillsynen

Andelen ”felaktiga” instrument som upptäcks i tillsynen varierar stort, dels mellan instrumentkategorier och dels mellan användar- kategorier. Vidare kan orsaken till regelbrytandet variera, t.ex. med avseende på om det skett medvetet eller omedvetet. Med ”fel- aktiga” instrument avses att de inte uppfyller de formella kraven, t.ex. med avseende på EG-direktiv, märkning, genomförd omveri- fiering etc. Att mätinstrument får anmärkningar vid tillsynen har dock relativt sällan sin grund i att instrumentet har ett funktionsfel, dvs. att mätvärdet är fel. I en stickprovsundersökning avseende vågar som SWEDAC gjorde år 2006 var exempelvis andelen ”fel- aktiga” instrument ca 20 procent, men andelen vågar som hade en felvisning som låg utanför tillåtna gränser endast ca 2 procent. Den vanligaste anledningen till att en våg fick anmärkning var att den inte var omverifierad (återkommande kontrollerad).

Att andelen upptäckta fel varierar mellan olika instrument- och användarkategorier kan illustreras med de mätinstrument som SWEDAC haft ansvar för sedan tidigare. Vid SWEDAC:s tillsyner har andelen fel generellt sett visat sig vara relativt låg beträffande

16TP PT Det bör dock observeras att, som framgått av avsnitt 3.1.1, Vägverket inte haft något före- skrivet tillsynsansvar för taxametern som utrustning, men att däremot vägkontroll av taxa- metrar utförs av polis och bilinspektörer. Kostnaden för dessa vägkontroller ingår inte i den här gjorda uppskattningen.

111

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

bränslemätare respektive mätare på tankfordon som levererar olja (i båda fallen har felandelen vanligen legat omkring 10 procent av de undersökta mätarna), men högre beträffande vågar, i synnerhet för vågar som används i torghandel. Som framgått uppgick andelen vågar med fel till totalt ca 20 procent i SWEDAC:s undersökning år 2006. Beträffande vågar som används i torghandel har dock SWEDAC i två olika tillsynsprojekt (åren 2000 och 2006) funnit en felandel på mer än 75 procent. Även bland torgvågarna är dock felanmärkningarna oftast av annat slag än att vågarna har ett mätfel som är större än det tillåtna. I SWEDAC:s undersökning från år 2006 uppgick andelen felvisande torgvågar således till drygt

10procent.

När fel upptäcks i tillsynen skall tillsynsmyndigheten besluta

om någon form av ingripande som syftar till att åstadkomma en rättelse av felet.

Beträffande de mätinstrument SWEDAC ansvarat för sedan tidigare (vågar och mätare som används vid försäljning till enskild konsument av bränsle som drivmedel eller för uppvärmning av bostäder) är SWEDAC:s tillsynsbefogenheter och sanktionsmöjlig- heter reglerade genom lagen om måttenheter, mätningar och mät- don, och föreskrifter meddelade med stöd av lagen.

Vad beträffar de områden som nyligen överförts till SWEDAC från Boverket, Energimyndigheten och Vägverket bemyndigades SWEDAC, som framgått av avsnitt 3.1.1, att utfärda föreskrifter om de mätinstrument som de andra myndigheterna ansvarat för genom att ändringar gjordes i yrkestrafikförordningen (avseende taxametrar), naturgasförordningen (gasmätare), förordningen om mätning, beräkning och rapportering av överförd el (elmätare), förordningen om motorfordons avgasrening (avgasmätare) respek- tive förordningen om vatten- och värmemätare (vatten- och värmemätare). I flertalet av dessa förordningar anges också att SWEDAC skall utöva tillsyn över efterlevnaden av föreskrifterna.TPF17FPT

De nämnda förordningsändringarna gjordes med stöd i respek- tive överliggande lagstiftning, såsom exempelvis Ellagen (1997:857) beträffande elmätare och Yrkestrafiklagen (1998:490) beträffande taxametrar. Enligt vad som framkommit i utredningsarbetet råder dock viss osäkerhet om vilka tillsynsbefogenheter och sanktions- möjligheter SWEDAC avsågs att ha på de nytillkommande om-

17TP PT Det bör dock observeras att det inte finns någon utpekad tillsynsmyndighet avseende taxa- metrar. Som framgått av avsnitt 3.1.1 utförs däremot vägkontroller av taxametrar av polis och bilinspektörer.

112

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

rådena – samma som den tidigare ansvariga myndigheten hade eller de som SWEDAC har enligt lagen och förordningen om mått- enheter, mätningar och mätdon.TPF18FPT Denna osäkerhet finns dock inte beträffande vatten- och värmemätare. I detta fall utgörs nämligen den överliggande lagstiftningen i dessa delar just av lagen om mått- enheter, mätningar och mätdon och en tydlig hänvisning görs också till den lagen i förordningen om vatten- och värmemätare. Någon motsvarande hänvisning ges inte i övriga bemyndigande- förordningar och i dessa ges SWEDAC heller inte på något tydligt sätt andra befogenheter att vidta åtgärder för att säkerställa efter- levnaden av reglerna.

3.3.2Överväganden om tillsynens inriktning

Inom området legal metrologi bedriver SWEDAC tre typer av till- syn: tillsyn över i drift varande mätinstrument, marknadskontroll av mätinstrument, samt tillsyn över efterlevnaden av reglerna om färdigförpackningar.

Utredningens allmänna syn på frågan om vilken inriktning denna tillsyn bör ges, är att detta i mycket bör överlämnas till SWEDAC att besluta om. Hur tillsynen mer i detalj bör bedrivas – vad avser lämpliga metoder, fokusområden, m.m. – anser utred- ningen således att den ansvariga myndigheten i huvudsak är bäst lämpad att själv avgöra.

I sammanhanget vill utredningen dock uppmärksamma vissa omständigheter som på mer övergripande nivå påverkar förutsätt- ningarna för SWEDAC:s tillsyn.

Tillsynsrollen bör klargöras

Till att börja med vill utredningen starkt förorda att tillsynsrollen – med tillhörande befogenheter samt mandat beträffande sanktioner m.m. – så långt möjligt bör vara enhetligt utformad för samtliga de mätinstrument SWEDAC ansvarar för. Enligt utredningens

18TP PT I 5 § lagen om måttenheter, mätningar och mätdon anges att tillsynsmyndigheten har rätt att få tillträde till områden och lokaler där mätdon finns eller varor förpackas, förvaras eller säljs. Den hos vilken tillsyn sker är skyldig att underlätta myndighetens arbete. Myndigheten har rätt att få handräckning av kronofogdemyndigheten. I 6 § anges att tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att lagen eller före- skrifter meddelade med stöd av lagen skall efterlevas. Ett sådant föreläggande eller förbud får förenas med vite.

113

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

mening bör alltså de oklarheter som i praktiken finns om SWEDAC:s tillsynsroll redas ut. Enligt utredningen bör utgångspunkten därvid vara att SWEDAC:s tillsynsroll överlag skall vara den som myndig- heten tilldelas genom lagen om måttenheter, mätningar och mät- don med tillhörande förordning. Detta bl.a. av det skälet att mer- parten av de mätinstrument som regleras inom de områden som överförts från Boverket, Energimyndigheten och Vägverket an- vänds för försäljning till konsumenter – detta gäller alltså även i de fall då föreskriftsrätten inte är begränsad till konsumentaspekter.

I sammanhanget kan möjligen diskuteras om SWEDAC bör ges en tillsynsroll beträffande taxametrar, med hänsyn till att regeringen tidigare valt att inte ge den tidigare föreskrivande myn- digheten Vägverket ett sådant tillsynsansvar. Utredningen menar dock att det är ett överordnat intresse att SWEDAC:s tillsynsroll blir enhetligt utformad för samtliga de mätinstrument myndig- heten nu ansvarar för, varför utredningen anser att denna tillsyns- roll även bör omfatta taxametrar. Detta hindrar inte att behovet av tillsyn från SWEDAC:s sida i praktiken kan vara mindre för taxa- metrar än för andra mätinstrument, med hänsyn till de väg- kontroller som utförs av polis och bilinspektörer. Utredningen förutsätter att SWEDAC kommer att beakta detta i sin prioritering mellan olika fokusområden i tillsynen.

Såvitt utredningen kan bedöma ryms det föreslagna klargöran- det inom ramen för de bemyndiganden regeringen ges i berörda lagar (Ellagen m.fl.). Klargörandet av SWEDAC:s tillsynsroll på de nytillkommande områdena bör därför kunna ske genom att det i berörda sektorsförordningar införs hänvisningar till aktuella para- grafer i lagen om måttenheter, mätningar och mätdon. I tillämpliga fall bör det av utredningen förordade klargörandet av SWEDAC:s tillsynsroll på de nytillkommande områdena också gälla om mät- instrument omfattas av övergångsbestämmelser till SWEDAC:s föreskrifter.

För utredning och tillsyn enligt lagen (1992:1514) om mått- enheter, mätningar och mätdon gäller vissa sekretessregler.TPF19FPT Sekre- tessreglerna blir inte automatiskt tillämpliga genom hänvisningen till lagen om måttenheter, mätningar och mätdon i berörda sek- torsförordningar. Den aktuella sekretessbestämmelsen, 8 kap. 6 § sekretesslagen (1980:100), förutsätter att regeringen föreskrivit om sekretess. Om sekretess skall gälla måste därför sekretessförord-

19TP PT Se punkt 83 i bilagan till sekretessförordningen (1980:657).

114

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

ningen (1980:657) kompletteras för respektive tillkommande mät- instrument.

Kan samordning ske av marknadskontroll och tillsyn över i drift varande mätinstrument?

En annan fråga som det finns skäl att diskutera i sammanhanget är i vilken mån tillsyn över i drift varande mätinstrument och mark- nadskontroll kan, och bör, samordnas. En omständighet som möjligen talar för att samordning kan ske är de berörda produkter- nas speciella karaktär. För flera mätinstrument (t.ex. icke-automa- tiska vågar) finns således bestämmelser som innebär att instru- menten inte kan sägas vara introducerade på marknaden förrän de installerats och inspekterats. Detta eftersom den slutliga bedöm- ningen av om instrumentet uppfyller de krav som ställs innan marknadstillträde skall utföras på den plats där instrumentet skall användas. Marknadskontroll av instrument som finns för försälj- ning kan därför inte ske. Därtill torde försäljningen av de berörda mätinstrumenten i flera fall skilja sig mot vad som gäller för många andra produkter som är föremål för marknadskontroll, i det att det ofta torde handla om försäljning (ofta av relativt stora partier) direkt mellan tillverkaren (eller dennes representant) och använda- ren, dvs. affärskedjor som utnyttjar vågar för sin försäljning, distri- butörer av el, gas, värme eller vatten, etc. Jämfört med många andra produkter som är föremål för marknadskontroll torde därmed detaljistledet – där marknadskontroll ofta utförs – inte heller vara lika utvecklat.

Även om förhållandena beträffande mätinstrument således i viss mån skiljer sig från de som gäller för många andra produkter som är föremål för marknadskontroll, så bör dock samtidigt betonas att marknadskontroll och tillsyn över i drift varande mätinstrument avser skilda faser i ett mätinstruments livscykel. Marknadskontroll tar sikte på skedet efter det att produkten satts på marknaden, men vanligen innan den har tagits i bruk, medan tillsyn över i drift varande instrument avser just driftskedet. Såvitt utredningen kan bedöma torde därför en direkt samordning av de två tillsynsform- erna (i betydelsen att de skulle kunna utföras samtidigt) knappast vara möjlig i normalfallet. Däremot bör det vara möjligt att uppnå en viss informationsmässig ”korsbefruktning”, i form av att infor- mation som fås vid tillsyn över i drift varande mätinstrument kan

115

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

ge indikationer om var marknadskontrollinsatser bör fokuseras, och vice versa.

Prissättning på provad utrustning

Slutligen vill utredningen också uppmärksamma att kostnaden för berörda mätinstrument i vissa fall kan ha en begränsande effekt på tillsynen. Som framgått ovan har SWEDAC inom ramen för mark- nadskontrollen i något enstaka fall köpt vågar och låtit dessa genomgå en provning motsvarande den som görs vid en typ- provning. Normalt sett avstår SWEDAC dock från denna typ av kontrollaktivitet, eftersom inköpet medför en stor kostnad för myndigheten. Detta då SWEDAC – oavsett resultatet av kon- trollen – i dagsläget måste betala marknadspris för vågen.

På andra områden, t.ex. Elsäkerhetsverkets tillsyn enligt lagen (1992:1512) om elektromagnetisk kompatibilitet och förordningen (1993:1067) om elektromagnetisk kompatibilitet, gäller dock andra regler. Av 13 § Elsäkerhetsverkets föreskrifter (ELSÄK-FS 2003:2) framgår följande: ”Om en apparat vid provning inte uppfyller skyddskraven enligt 4 § förordningen (1993:1067) om elektromagne- tisk kompatibilitet, skall tillverkare, importör eller den som har till- handahållit apparaten ersätta tillsynsmyndigheten för dess kostnader för inköp av apparaten samt kostnader för provningen”. Denna pris- sättningsprincip gäller för övrigt inom området legal metrologi i bl.a. Finland, där den ansvariga myndigheten (Säkerhetsteknik- centralen, TUKES) inte behöver betala för t.ex. en våg som vid provning visar sig vara felaktig. I 12 § Elsäkerhetsverkets före- skrifter finns även bestämmelser som begränsar det pris tillsyns- myndigheten skall betala för en produkt som tas ut för provning. Enligt paragrafen skall således den från vilken tillsynsmyndigheten tagit ut en apparat för provning erhålla ersättning motsvarande inköpspris, inklusive mervärdesskatt, samt kostnader för frakt. Elsäkerhetsverkets intäkter från ersättning för provade produkter redovisas mot inkomsttitel, och disponeras inte av myndigheten.

Med hänsyn till att priset på mätutrustning hittills synes ha haft en viss begränsande effekt på SWEDAC:s tillsynsverksamhet menar utredningen att det finns skäl att inom området legal metro- logi införa motsvarande prissättningsprinciper som de som tilläm- pas inom elsäkerhetsområdet. Utredningen kan inte se att en sådan förändring möter några hinder. Mot denna bakgrund föreslår

116

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

utredningen att motsvarande prissättningsprinciper som de som beskrivits i föregående stycke införs beträffande de mätinstrument som SWEDAC ansvarar för. Regleringen av detta torde kunna ske genom att tillägg görs i lagen (1992:1514) om måttenheter, mät- ningar och mätdon samt i förordningen (1993:1066) om mått- enheter, mätningar och mätdon. I likhet med vad som gäller i fallet med Elsäkerhetsverket bör intäkter från ersättning för provade produkter redovisas mot inkomsttitel, och inte disponeras av myndigheten.

3.3.3Överväganden om tillsynens omfattning

Den tillsyn över i drift varande mätinstrument som, i förekom- mande fall, hittills har bedrivits av Boverket, Energimyndigheten, SWEDAC och Vägverket kan som framgått uppskattas ha kostat ca 1 2 miljoner kronor per år för de fyra myndigheterna tillsam- mans. Dessa resurser synes ha fördelat sig ca 50/50 mellan SWEDAC å ena sidan och de övriga tre myndigheterna tillsammans å den andra. Relativt sett har tillsynen på de områden som SWEDAC sedan tidigare har ansvarat för därmed varit av klart större omfatt- ning än på de ytterligare områden som myndigheten nu fått ansvar för.

Att tillsynens omfattning varierat torde till en del avspegla att behovet av tillsyn över i drift varande mätinstrument i viss mån varierar mellan olika typer av instrument. Samtidigt finns dock skäl som talar för att en viss ambitionsnivåhöjning vore befogad av- seende tillsynen över i drift varande mätinstrument. Ett sådant skäl är att andelen fel som upptäckts vid SWEDAC:s hittillsvarande – och mer omfattande – tillsyn inte varit obetydlig. Att tillsynens omfattning kan behöva öka har också framkommit vid flera av de möten – om än inte samtliga – utredningen haft med övriga berörda myndigheter, branschorgan m.fl.

Mot denna bakgrund bedömer utredningen att det finns behov av att satsa något större resurser på tillsynen över i drift varande mätinstrument än vad som hittills skett. Samtidigt bör dock det faktum att SWEDAC nu har fått det samlade ansvaret för tillsynen också innebära vissa samordningsvinster, varför resursökningen bör kunna begränsas. En rimlig ökning kan kanske vara ytterligare en halv miljon kronor per år, dvs. till nivån ca 1,5 2,5 miljoner kro- nor per år.

117

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

För bedömningen av vad som är en rimlig omfattning på mark- nadskontrollen inom området så finns inte lika mycket tidigare erfarenhet att bygga på som beträffande tillsynen över i drift varan- de mätinstrument. Som framgått är marknadskontroll således en ny företeelse för de instrument som omfattas av mätinstrument- direktivet (MID), medan sådan kontroll däremot sedan länge – av SWEDAC – har bedrivits avseende icke-automatiska vågar.

Inför överförandet av föreskrifts- och tillsynsansvaret till SWEDAC från Boverket, Energimyndigheten och Vägverket gjordes dock bedömningen att SWEDAC:s arbete med att genom- föra mätinstrumentdirektivet, inklusive marknadskontroll, skulle komma att kosta 1,2 miljoner kronor för år 2007. Om man beaktar att det å ena sidan i detta belopp finns kostnader för andra aktivi- teter än marknadskontroll (t.ex. arbete med regelgivning och information), men att å andra sidan kostnader för marknads- kontroll avseende icke-automatiska vågar inte ingår i beloppet, så kan en rimlig nivå för den framtida marknadskontrollen kanske antas ligga på ca 0,5 1 miljoner kronor per år.

3.4Utredningens överväganden om finansiering

Utredningen skall enligt direktiven föreslå lämplig finansiering för den metrologiska tillsynen. Denna fråga behandlas i detta avsnitt. Beträffande finansieringsfrågor skall utredningen också överväga om, och vid behov föreslå på vilket sätt, bemyndigandet för SWEDAC i 8 § förordningen (1993:1066) om måttenheter, mät- ningar och mätdon att besluta om avgifter bör ges en tydligare legal form. Denna fråga behandlas i avsnitt 3.5.

I avsnitt 3.3 betonades att tillsyn – i betydelsen kontroll av att tillsynsobjekt uppfyller författningsreglerade krav – endast är en av flera aktiviteter som SWEDAC utför i funktionen som före- skrivande- och tillsynsmyndighet inom legal metrologi. Utöver direkt tillsyn arbetar SWEDAC således även med regelgivning, information och internationellt samarbete m.m. När vi i detta avsnitt diskuterar finansieringen av verksamheten är det dock rim- ligast att – i motsats till vad som gällde i avsnitt 3.3 – behandla hela verksamheten och inte bara just tillsynen. Detta bl.a. av det skälet att hela SWEDAC:s metrologiska verksamhet tidigare huvud- sakligen finansierats genom avgifter som tas ut med stöd av 8 § för- ordningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon.

118

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

Att SWEDAC:s verksamhet avseende legal metrologi i huvud- sak finansieras genom avgifter har gällt alltsedan myndigheten fick ansvar för frågor om legal metrologi i början av 1990-talet. Den verksamhet som fram till den 30 oktober 2006 bedrevs inom om- rådet legal metrologi av Boverket, Energimyndigheten och Väg- verket finansierades däremot med anslag.

Ett väsentligt underlag för utredningens arbete med finansie- ringsfrågorna har varit rapporten Finansiering av metrologiverk- samhet som Ekonomistyrningsverket (ESV) på uppdrag av regeringen redovisade år 2005.TPF20FPT ESV:s uppdrag omfattade bl.a. att kartlägga omfattningen och uppbyggnaden av systemet för statliga avgifter avseende regleringar inom legal metrologi, att överväga skäl för och emot en skatte- respektive avgiftsfinansiering av marknadskontroll och tillsyn av legala mätinstrument samt att lämna förslag till modeller för en framtida finansiering av dessa verksamheter.

3.4.1Omfattning på och finansiering av verksamheten i dag

Inom området legal metrologi arbetar SWEDAC som framgått med regelgivning, tillsyn, information och internationellt sam- arbete m.m. Hur omfattningen på denna verksamhet – och dess finansiering – har utvecklats under senare år framgår av tabell 3.2 nedan.

Uppgifterna i tabellen har i första hand hämtats ur SWEDAC:s årsredovisningar. I dessa redovisas dock legal metrologi tillsam- mans med SWEDAC:s verksamhet avseende ädelmetallkontroll, vilken föreliggande utredning inte har att behandla. Även ädel- metallkontrollen, som infördes år 2000, är i huvudsak avgiftsfinan- sierad. I årsredovisningarna går det emellertid inte att särskilja intäkter och kostnader för legal metrologi respektive för ädel- metallkontroll, utan dessa redovisas samlat. Av den ovan nämnda ESV-rapporten framgår dock dels att intäkterna i ädelmetall- kontrollen under åren 2000 2005 legat stabilt på ca 0,6 miljoner kronor per år, dels att denna kontrolls kostnader fr.o.m. år 2003 i SWEDAC:s interna redovisning inte går att särskilja från kost- naderna för legal metrologi. Mot denna bakgrund har vi i tabellen valt att redovisa de totala siffrorna för dessa två verksamhets- områden, på det sätt som sker i årsredovisningarna, men att specificera avgiftsintäkterna för de två områdena (för år 2006 har

20TP PT Ekonomistyrningsverket (2005).

119

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

antagits att ädelmetallkontrollens intäkter fortsatt var 0,6 miljoner kronor). Hur ädelmetallkontrollens kostnader påverkat årets resul- tat går av ESV:s rapport att utläsa för åren 2000 2002, varför även detta angivits.

Tabell 3.2 Finansiell utveckling av SWEDAC:s verksamhet med legal metro- logi och ädelmetallkontroll (miljoner kronor, avrundningsfel före- kommer)

	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006

Intäkter	3,2	3,5	3,8	4,0	4,4	4,4	5,2	4,8
varav avgifter legal	3,0	2,8	3,1	2,9	3,7	3,7	3,5	3,1
metrologi
varav avgifter	–	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6
ädelmetallkontroll
varav annat	0,2	0,1	0,1	0,5	0,1	0,1	1,1	0,9
(anslag, bidrag,
ränteintäkter m.m.)
Kostnader	5,3	4,4	4,3	4,5	4,0	3,7	4,5	6,1
Årets resultat	-2,1	-0,9	-0,5	-0,5	0,3	0,7	0,7	-1,3
varav från	–	-0,2	-0,2	-0,5	uppgift	uppgift	uppgift	uppgift
ädelmetallkontroll					saknas	saknas	saknas	saknas
Ackumulerat överskott	1,7	0,9	0,4	-0,1	0,3	0,9	1,6	0,3

Att, som framgår av tabellen, kostnaderna ökade under år 2006 beror i första hand på att SWEDAC tvingats lägga relativt stora resurser på genomförandet av mätinstrumentdirektivet (MID). För att täcka kostnaderna för dessa aktiviteter beviljade regeringen å andra sidan SWEDAC ett engångsanslag om 2 miljoner kronor för åren 2005 och 2006, vilket i sin tur förklarar den i tabellen redo- visade ökningen av intäkter av ”annat” under dessa år.

De kostnader som uppstått i samband med genomförandet av MID torde delvis ha varit av engångskaraktär. Enligt vad SWEDAC har uppgivit till utredningen har det dock i samband med genom- förandet även gjorts en viss permanent ambitionsnivåhöjning i myndighetens verksamhet med legal metrologi – i form av ytter- ligare personresurser o.d. Där resursåtgången för legal metrologi under tidigare år – efter att kostnaderna för ädelmetallkontrollen räknats bort – synes ha legat på ca 3,5 miljoner kronor per år för ett ”normalår”, så kan den stadigvarande resursåtgången nu snarare bedömas ligga på ca 4 miljoner kronor per år.

120

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

Som framgår av tabellen har avgiftsintäkterna inom legal metro- logi varit relativt stabila under de senaste 7 8 åren – möjligen kan skönjas en viss trendmässig ökning av avgiftsintäkterna under de år tabellen omfattar.

Som kommentar till tabellen bör också sägas att kostnaderna var relativt låga under några av de första åren efter att SWEDAC fått ansvar för legal metrologi i början av 1990-talet. Detta berodde på att tillsynsverksamheten under dessa år var under uppbyggnad och således krävde mindre resurser, medan avgiftsintäkterna hölls uppe (beroende på avgiftens konstruktion, se nedan). Detta förklarar att det ackumulerade överskottet var relativt stort under tabellens första år.

Avgifternas konstruktion

Enligt 8 § förordningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon får SWEDAC ”besluta om avgifter för mätdon som om- fattas av styrelsens tillsyn” enligt förordningen. Före överförandet av uppgifter från Boverket, Energimyndigheten och Vägverket om- fattade SWEDAC:s tillsyn vågar, bränslemätare (bensinpumpar o.d.) som används vid försäljning till enskild konsument och mätare på tankfordon som levererar eldningsolja till hushåll samt färdig- förpackningar utom livsmedelsförpackningar. SWEDAC:s avgifter skall enligt förordningen bestämmas så att de ”täcker kostnaderna” för tillsynen. Föreskrifter om sådana avgifter skall enligt förord- ningen meddelas av SWEDAC efter samråd med Ekonomistyr- ningsverket.

Med stöd av detta bemyndigande har SWEDAC utfärdat före- skrifter om avgift vid återkommande kontroll av vågar och bränsle- mätdon.TPF21FPT Avgiften är tänkt att ytterst belasta innehavaren av mät- instrumentet. Uppbörden sker dock genom att avgifter tas ut av de kontrollorgan som omverifierar vågar och bränslemätdon enligt SWEDAC:s föreskrifter. Avgifterna uppgår till 120 kronor per kontrollerad våg samt 180 kronor per kontrollerat bränslemätdon. Dessa avgifter, som kontrollorganen inkluderar i priset som instru- mentets innehavare skall betala för omverifieringen, skall kontroll- organen inbetala till SWEDAC. SWEDAC disponerar avgifts- intäkterna.

21TP PT Styrelsens för ackreditering och teknisk kontroll föreskrifter om avgift vid återkommande kontroll av vågar och bränslemätdon (STAFS 2002:9).

121

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

Den ovan beskrivna modellen för avgiftsfinansiering infördes efter förslag av regeringen i prop. 1993/94:161. Som underlag för förslaget hade SWEDAC år 1993 redovisat dels sin bedömning beträffande omfattningen av och kostnaden för den tillsyn myndig- heten fått i uppdrag att bedriva inom området legal metrologi, dels hur denna kostnad skulle kunna finansieras med avgifter.TPF22FPT Bedöm- ningen omfattade myndighetens arbete med regelgivning och tillsyn (marknadskontroll och tillsyn över i drift varande mät- instrument). För dessa arbetsuppgifter beräknade SWEDAC de årliga kostnaderna till 4,5 miljoner kronor. Därtill angav SWEDAC en startkostnad på 750 000 kronor samt vart femte år en kostnad om ca 500 000 kronor för kartläggningsarbete. Avgifterna föreslogs av SWEDAC tas ut på det sätt som beskrivits i föregående stycke. Regeringen delade i stort sett SWEDAC:s åsikt och anförde i propositionen att tillsynen på det aktuella området borde avgifts- finansieras i huvudsak enligt SWEDAC:s förslag. Regeringen begärde därför ”ett bemyndigande från riksdagen att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får besluta om avgifter för myndighetstillsyn inom området legal mätteknik och för färdigför- packade varor.” Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens begäran.TPF23FPT SWEDAC:s rätt att ta ut avgifter beslutades sedan i för- ordningen om måttenheter, mätningar och mätdon.

SWEDAC:s avgiftsintäkter användes ursprungligen endast för nationellt föreskrifts- och tillsynsarbete. Som framgått uppkom emellertid ett sparande under de år tillsynsverksamheten inom området var under uppbyggnad. Efter diskussioner med Närings- departementet beslutade SWEDAC, med hänvisning till det då föreliggande intäktsöverskottet, att avgifterna skulle kunna använ- das även för att bekosta internationell verksamhet inom legal metrologi. För den del av området legal metrologi som SWEDAC sedan tidigare ansvarat för, sker således finansieringen av såväl den nationella som den internationella verksamheten i dag med avgifts- intäkter. Observera att avgifterna alltså finansierar hela den tidigare verksamheten, dvs. såväl tillsynen som arbetet med regelgivning, information och internationellt samarbete m.m.

Att avgifterna med tiden kommit att användas för att täcka kostnader för fler aktiviteter än SWEDAC:s arbete med regel- givning och tillsyn torde inte i sig vara anmärkningsvärt. Om det

22TP PT SWEDAC:s bedömningar redovisades i två särskilda skrivelser till regeringen, SWEDAC (1993b och 1993c).

23TP PT Prop. 1993/94:161, bet. 1993/94:NU21, rskr. 1993/94:328.

122

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

ekonomiska målet är full kostnadstäckning skall avgifterna näm- ligen sättas så att intäkterna på ett eller några års sikt täcker samt- liga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader.TPF24FPT

I sin rapport Finansiering av metrologiverksamhet säger Ekonomi- styrningsverket (ESV) att kostnader när det gäller tillsyn av legala mätinstrument bl.a. kan vara:

•ledning och planering av verksamheten,

•EU-arbete och annat internationellt arbete,

•förvaltning och utveckling av föreskrifter,

•rådgivning och information (t.ex. via telefonsamtal, föredrag, broschyrer, fackpress och webbplats),

•personalutveckling och utbildning,

•kontrollinsatser i fält,

•uppföljning av kontrollinsatser, samt

•sanktioner.

Samtidigt skall dock påpekas att ESV i rapporten ifrågasätter om SWEDAC:s avgifter i dag verkligen endast innefattar indirekta (verksövergripande) kostnader som kan hänföras till den verksam- het för vilken avgifterna tas ut. Således gör ESV bedömningen att delar av det internationella samarbete SWEDAC bedriver inom området torde avse legal metrologi generellt och inte bara frågor avseende de mätinstrument (vågar och bränslemätare) som av- gifterna avser. Såvitt utredningen kan bedöma är dock verksam- heten av detta slag av mycket begränsad omfattning – kostnaderna är sannolikt mindre än 100 000 kronor per år.

Finansiering på de områden som övertagits från Boverket, Energimyndigheten och Vägverket

Som framgått var den verksamhet som tidigare bedrevs inom området legal metrologi av Boverket, Energimyndigheten och Väg- verket – och som nyligen övertagits av SWEDAC – finansierad med anslag.TPF25FPT

24TP PT Detta framgår av ESV Cirkulär 1999:6, Ekonomistyrningsverkets föreskrifter och allmänna råd till Avgiftsförordningen (1992:191).

25TP PT Till finansieringen av Energimyndighetens verksamhet avseende elmätare torde dock den s.k. nätövervakningsavgiften kunna sägas ha bidragit. Denna avgift, som tas ut av elabon- nenterna, redovisas mot inkomsttitel och disponeras inte av myndigheten.

123

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

För denna verksamhet sker finansieringen på kort sikt enligt följande. För år 2007 får SWEDAC, enligt regleringsbrev avseende Statens energimyndighet, rekvirera högst 500 000 kronor för tillsyn och marknadskontroll av mätinstrument för el och naturgas. På motsvarande sätt får SWEDAC från Vägverket under år 2007 rekvirera högst 450 000 kronor för tillsyn och marknadskontroll av taxametrar och avgasmätare. Totalt uppgår detta tillskott således till 950 000 kronor för år 2007. Någon motsvarande överföring från Boverket har inte skett.

3.4.2Principer för möjliga finansieringsformer

Utredningen skall överväga lämplig finansiering för SWEDAC:s fortsatta verksamhet med legal metrologi. Enligt utredningens mening inkluderar dessa överväganden två frågor:

•Ur vilka källor bör medlen för verksamheten hämtas? Detta, som är huvudfrågan, inkluderar överväganden avseende om medlen bör tas in genom avgifter i verksamheten, genom allmänna skatter eller (som för närvarande är fallet) genom en kom- bination av dessa två?

•Hur bör medelstilldelningen till SWEDAC gå till? Bör den ske genom att SWEDAC disponerar avgiftsintäkter, genom att SWEDAC tilldelas anslag över statsbudgeten eller (som för närvarande är fallet) genom en kombination av dessa två?

I detta avsnitt ges en översiktlig redovisning för de principer som styr valet mellan anslag och avgifter som finansieringsform.TPF26FPT

Anslag

Diskussionen om anslag kan i detta sammanhang göras kort. Anslag över statsbudgeten är den vanligaste formen för medels- tilldelning till statlig verksamhet. Anslag över statsbudgeten är

26TP PT Utöver anslag över statsbudgeten eller avgifter, vilka är de två vanligaste formerna för fi- nansiering, kan även bidrag förekomma. Med det menas finansiella medel eller andra till- gångar som en givare lämnar till en myndighet utan att begära någon motprestation eller annan förmån i gengäld. Statliga myndigheter får ofta bidrag från andra myndigheter. Bidra- gen finansieras då normalt av anslagsmedel. Närmare bestämmelser om de olika finansie- ringssätten finns i regeringsformen (1974:152) och en rad specialförfattningar, bl.a. lagen om statsbudgeten (1996:1059).

124

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

alltid ett möjligt alternativ för verksamhet av det slag som SWEDAC bedriver inom området legal metrologi. Inga särskilda kriterier behöver vara uppfyllda för att detta alternativ skall kunna väljas.

Skatter av olika slag är den källa som ger störst bidrag till statsbudgeten. I det fall medelstilldelningen till en myndighet sker i form av anslag över statsbudgeten brukar därför ofta sägas att verksamheten finansieras kollektivt av skattebetalarna. Det är dock inte ovanligt att myndigheter som får medel genom anslag bedriver verksamhet för vilken avgifter tas ut. Om dessa avgiftsintäkter inte disponeras av myndigheten, utan skall redovisas mot inkomsttitel, så tilldelas myndigheten anslag för verksamheten. Kostnaderna för den – i och för sig avgiftsfinansierade verksamheten – täcks då i allmänhet av myndighetens anslag. Men genom att avgiftsintäkter- na inbetalas till statsbudgeten bidrar verksamheten också till finan- sieringen av statsbudgeten. Nettobelastningen på statsbudgeten kan därmed reduceras.

Avgifter

Om statlig verksamhet skall finansieras på något annat sätt än med anslag, t.ex. med avgifter, så krävs att statsmakterna fattar ett särskilt beslut om detta (ett s.k. bemyndigande). Mot denna bak- grund koncentreras den fortsatta framställningen i avsnittet till en redogörelse för de principer som gäller för avgiftsfinansiering. Med avgiftsfinansiering kan i detta fall avses både medelstilldelning, genom att myndigheten disponerar intäkterna, och en finan- sieringskälla. Avslutningsvis görs också en bedömning av hur väl dagens avgifter inom området legal metrologi kan sägas leva upp till dessa principer.

Statsrättsligt sett är en avgift en ersättning som helt eller delvis är avsedd att täcka kostnaderna för en specifik vara eller tjänst (motprestation) som en myndighet tillhandahåller. Som sades ovan får en myndighet endast ta ut avgifter om bemyndigande om detta givits från statsmakterna.

Avgifter finns av två slag: offentligrättsliga avgifter respektive icke-offentligrättsliga avgifter. De verksamheter som finansieras med respektive avgift är av olika karaktär, och vem som kan fatta beslut om att införa avgiften (riksdag eller regering) skiljer sig också åt.

125

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

Offentligrättsliga avgifter tas ut med stöd av riksdagsbeslut. De avser prestationer som en statlig myndighet utför med ensamrätt inom landet, varför den som vill utnyttja prestationen är rättsligt eller faktiskt tvingad att betala avgiften till myndigheten i fråga.TPF27FPT Enligt regeringsformen är en offentligrättslig avgift att betrakta som ett ”ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållan- den” (RF 8 kap. 3 §), och föreskrifter om offentligrättsliga avgifter skall därför meddelas av riksdagen i lag. Riksdagen bemyndigar dock vanligen regeringen att meddela föreskrifterna (RF 8 kap. 9 §). Riksdagen kan också medge att regeringen i sin tur överlåter åt en förvaltningsmyndighet att besluta om dessa (RF 8 kap. 11 §). Som huvudregel gäller att offentligrättsliga avgifter inte disponeras av myndigheten, utan tillförs statsbudgeten (redovisas mot in- komsttitel). Statsmakterna styr sedan verksamhetens omfattning och ambitionsnivå genom att anvisa anslag till denna.

Icke-offentligrättsliga avgifter tas ut i samband med försäljning av varor och tjänster för vilka en statlig myndighet inte har ett lagligt monopol på den inhemska marknaden (s.k. uppdragsverksamhet). Verksamhet som finansieras med sådana avgifter kan t.ex. vara konsultuppdrag, utbildningstjänster m.m. För sådan verksamhet finns normalt sett andra producenter att tillgå på marknaden, varför köparen inte måste vända sig till en särskilt utpekad myndighet för att få tillgång till varan eller tjänsten. När myndigheter bemyn- digats att ta ut avgifter för uppdragsverksamhet får de vanligen själva bestämma avgifternas storlek – i enlighet med ett ekonomiskt mål som statsmakterna angett för verksamheten – samt disponera avgiftsintäkterna.

För en avgiftsbelagd verksamhet – oavsett typ – finns normalt ett ekonomiskt mål, som statsmakterna har bestämt med hänsyn till verksamhetens art. Målet talar om hur stor del av kostnaderna för den avgiftsbelagda verksamheten som skall täckas av avgifts- intäkter. Om inget annat sägs skall det ekonomiska målet vara full kostnadstäckning. Det betyder att avgiftsintäkterna på ett eller några års sikt skall täcka samtliga med verksamheten direkt eller indirekt förenade kostnader.

I sin rapport Finansiering av metrologiverksamhet redogör Ekonomistyrningsverket (ESV) för krav som bör ställas på ett avgiftssystem och på statsmakternas styrning av avgiftsbelagd verksamhet. Dessa krav återges i något förkortad form i fakta-

27TP PT Offentligrättsliga avgifter kallas därför även ”tvingande avgifter”.

126

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

ruta 3.2 nedan. Därvid resonerar ESV också om vissa särskilda implikationer för tillsynsverksamhet, vilket är av intresse för de frågor utredningen har att behandla.

Faktaruta 3.2 Krav som enligt ESV bör ställas på ett avgiftssystem och på statsmakternas styrning av avgiftsbelagd verksamhet

Avgiften skall motsvaras av en motprestation. En avgift skall motsvaras av statens kostnader för att tillhandahålla en specifik motprestation. När det gäller tillsyn har begreppet ”motprestation” enligt ESV fått en speciell innebörd eftersom nyttan av denna ofta kommer kollektivet skattebetalare tillgodo mer än den gynnar de individer eller företag som är föremål för tillsyn. Enligt ESV kan dock konstateras att praxis och förarbetena till regeringsformen innebär att tillsynsavgifter i flertalet fall betraktas som avgifter. Detta medför att tillsynsavgifter normalt bör betraktas som avgifter enligt ESV:s bedömning.

Användarna skall vara en väl avgränsad grupp. En förutsättning för att ta ut avgifter i en viss verksamhet är att det finns några ”objekt” som myndighetsåtgärder riktas mot och som därför kan åläggas att betala avgifter för de kostnader de orsakar samhället för dessa åtgärder, t.ex. i form av tillsynsverksamhet. Även om kostnaderna för kontrollen eller tillsynen inte är kopplade till några specifika verksamheter (”objekt”), utan till ett kollektiv av verksamheter (en bransch), anser ESV att det sannolikt är fråga om en avgift om avgiftskollektivet kan definieras väl och ett rimligt samband finns mellan den prestation som myndigheten utför och summan av de avgifter som avgiftskollektivet betalar.

Avgifter från ett kollektiv får inte bidra till att finansiera prestationer som avser ett annat kollektiv. Avgiftsinkomster från ett avgiftskollektiv får inte användas för att bidra till finansieringen av prestationer som avser ett helt annat kollektiv eller för att subventionera anslagsfinansierad verksamhet. Om så är fallet får avgiften karaktär av skatt. Därför skall det finnas ett strikt kostnadssamband mellan prestation och avgift. Om det ekonomiska målet är full kostnadstäckning skall avgifts- intäkterna täcka både de direkta kostnaderna för den avgiftsbelagda verksamheten och de indirekta (verksövergripande) kostnader som kan hänföras till verksamheten.

Avgifterna bör vara konkurrensneutrala och inte hämma företagens ut- veckling.

Avgifterna bör vara förutsebara och uppfattas som legitima och rimliga.

Administrationen av avgiftssystemet får inte kosta för mycket, varken för den myndighet som handhar systemet eller för dem som är ålagda att betala avgifter.

Systemet för finansiering av den statliga verksamheten som helhet bör inte bli oöverskådligt. Om allt fler statliga verksamheter finansieras med av-

127

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

gifter finns risken att det statliga finansieringssystemet som helhet blir alltmer svåröverskådligt. Enligt ESV är det därför viktigt att de sam- hällsekonomiska konsekvenserna vägs in i diskussionen om formerna för finansiering av statlig verksamhet.

Statsmakterna bör besluta om tillsynens omfattning och inriktning. Efter- som tillsyn vanligen innebär ett ingrepp i enskilda medborgares eller företags förhållanden bör statsmakterna besluta om tillsynens om- fattning och inriktning. Vid avgiftsbeläggning bör därför effekterna på omfattningen av tillsynen beaktas när avgiftskonstruktionen och andra villkor för avgiftsbeläggning övervägs. Detta innebär bl.a. att över- väganden bör göras om myndigheten skall ges rätt att besluta om avgiftens storlek samt om avgiftsintäkterna skall få disponeras av myn- digheten. Tillsynsverksamhetens omfattning eller ambitionsnivå bör enligt ESV bestämmas av statsmakterna, och inte vara beroende av till- synsmyndighetens förmåga att generera avgiftsintäkter.

Av riksdagens bemyndigande bör framgå vilka slags kostnader som skall täckas med avgiften. Enligt ESV bör följande framgå av riksdagens be- myndigande till regeringen att meddela föreskrifter om avgifter: vilket ekonomiskt mål som skall gälla för verksamheten, vilka slags kostnader i samband med tillsynen som skall täckas av avgifterna, samt på vilka grunder avgifterna skall bestämmas.

Avgiftsintäkterna bör bruttoredovisas. Grundprincipen för offentlig- rättsliga avgifter är att avgiftsintäkterna inte disponeras av myndig- heten, utan tillförs statsbudgeten (redovisas mot inkomsttitel). Stats- makterna styr sedan verksamhetens omfattning och ambitionsnivå genom att anvisa anslag till denna. Principen har bl.a. sin grund i att en bättre överblick av den statliga verksamheten ges om inkomster och utgifter redovisas brutto på statsbudgeten. Tydligheten, eller trans- parensen, i redovisningen ökar. Riksdagen får då också möjlighet att pröva anslagstilldelningen och kan på så sätt varje år ta ställning till vilken omfattning en viss verksamhet skall ha.TPF28FPT

Hur väl överensstämmer dagens avgifter med principerna?

Som bakgrund till utredningens fortsatta resonemang om lämplig finansiering av den framtida verksamheten är det intressant att diskutera hur väl dagens avgifter inom området legal metrologi lever upp till de principer för avgiftsuttag som redovisats ovan.

SWEDAC:s avgifter inom området legal metrologi är av offent- ligrättsligt slag. Avgifterna, som ytterst belastar innehavarna av

28TP PT Motiven för bruttoredovisning framgår bl.a. av ett yttrande från riksdagens finansutskott med anledning av ett förslag i budgetpropositionen 2004 om att Finansinspektionen skulle få tillgodogöra sig avgiftsinkomster från prövningsverksamheten (bet. 2003/04:FiU2).

128

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

berörda mätinstrument via uppbörd av de kontrollorgan som utför omverifiering, är således tvingande till sin karaktär. Riksdagens bemyndigande har dock inte givits i lag, utan genom ett riksdags- beslut. SWEDAC:s rätt att ta ut avgifter beslutades sedan i för- ordningen om måttenheter, mätningar och mätdon. Avgifterna finansierar tillsyn som syftar till att säkerställa att de berörda mät- instrumenten håller av samhället föreskriven kvalitet, till nytta för alla konsumenter.

Mot denna bakgrund kan bedömas att avgifterna lever upp till kriterierna att de skall motsvaras av en motprestation och att an- vändarna skall vara en väl avgränsad grupp. Utredningen kan heller inte se annat än att dagens avgifter är konkurrensneutrala och inte hämmar företagens utveckling samt är förutsebara och uppfattas som legitima och rimliga. Dagens avgiftssystem – med sin begrän- sade omfattning i kronor räknat och beträffande antal berörda kollektiv m.m. – torde heller inte vara överdrivet administrativt betungande och medför rimligen inte att systemet för finansiering av den statliga verksamheten som helhet blir för oöverskådligt.

Genom att SWEDAC disponerar avgiftsintäkterna tillgodoses inte kriterierna att avgiftsintäkterna bör bruttoredovisas genom att tillföras statsbudgeten (redovisas mot inkomsttitel) och att stats- makterna sedan bör styra verksamhetens omfattning och ambi- tionsnivå genom att anvisa anslag till denna. Som kommer att fram- gå närmare av avsnitt 3.5 är det dock inte ovanligt att en myndighet får disponera intäkter från offentligrättsliga avgifter, även om en sådan lösning går emot den rekommenderade huvudregeln.

Utöver detta pekar ESV i sin rapport även på några andra brister hos dagens avgiftssystem. Således anser ESV bl.a. att riksdagens bemyndigande att ta ut avgifter bör anges i lag. Detta är, som framgått, inte fallet i dag. Frågan om huruvida bemyndigandet för SWEDAC att besluta om avgifter bör ges en tydligare legal form ingår ju också bland dem utredningen skall behandla, och denna fråga återkommer vi till i avsnitt 3.5. Vidare anser ESV att dagens bemyndigande är mycket vittomfattande. Då tillsyn inte är något väldefinierat begrepp borde det enligt ESV framgå av bemyndigan- det vad för slags kostnader (vilka aktiviteter) som avgifterna skall finansiera. Som framgått ovan ifrågasätter ESV om de indirekta (verksövergripande) kostnader som inkluderas i dagens avgifter endast är sådana som kan hänföras till den verksamhet för vilken avgifterna tas ut.

129

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

3.4.3Tänkbara finansieringskällor

I avsnitt 3.4.2 sades att utredningens överväganden om lämplig finansiering för SWEDAC:s fortsatta verksamhet med legal metro- logi inkluderar två frågor. Dels ur vilka källor medlen för verksam- heten bör hämtas. Dels hur medelstilldelningen till SWEDAC bör gå till.

Frågan om hur medelstilldelningen bör gå till behandlar utred- ningen i sina överväganden (se avsnitt 3.4.4). Som en utgångspunkt för övervägandena analyserar utredningen i detta avsnitt för- och nackdelar med olika tänkbara källor till finansiering av SWEDAC:s fortsatta verksamhet med legal metrologi. Därvid behandlas helt skattefinansierade anslag samt olika typer av avgifter.

För- och nackdelar med helt skattefinansierade anslag

Som sades ovan är den vanligaste formen för finansiering av statliga myndigheters verksamhet att myndigheten tilldelas anslag över statsbudgeten och att dessa anslag finansieras kollektivt av skatte- betalarna. Denna modell är alltid ett möjligt alternativ för finan- siering av verksamhet av det slag som SWEDAC bedriver inom området legal metrologi. Några formella hinder mot att införa en sådan finansieringsmodell föreligger inte såvitt utredningen kan bedöma.

Som finansieringskälla betraktat har helt skattefinansierade anslag knappast några fördelar jämfört med avgiftsfinansiering. Jämfört med de kriterier som redovisas i faktaruta 3.2 skulle en fullständig anslagsfinansiering däremot ha fördelar som metod för medelstilldelning, i så måtto att verksamhetens omfattning och ambitionsnivå kommer att bestämmas av statsmakterna – genom prövning i den årliga budgetprocessen – och inte riskerar att på- verkas av hur stora avgiftsintäkter som genereras.

Med den konstruktion som gäller för de avgifter som SWEDAC hittills tagit ut (avgifter per kontrollerad våg och kontrollerat bränslemätdon) kan dock denna aspekt möjligen sägas vara av mindre relevans än på områden där avgiftsintäkterna fluktuerar kraftigt. Då antalet berörda mätinstrument är relativt stabilt går det nämligen att på åtminstone kort till medellång sikt prognostisera de totala avgiftsintäkterna med relativt god säkerhet – som fram- gått av tabell 3.2 har också avgiftsintäkterna inom legal metrologi

130

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

varit relativt stabila under de senaste 7 8 åren. Samtidigt skall dock sägas att antalet berörda mätinstrument inte är helt statiskt, utan givetvis förändras i takt med samhällets utveckling. Som framgått av avsnitt 3.1.3 har t.ex. antalet verifieringspliktiga icke-auto- matiska vågar minskat relativt kraftigt under de senaste 10 15 åren

– från ca 35 000 år 1993 till ca 20 000 i dag.

En nackdel med helt skattefinansierade anslag, jämfört med full- ständig eller delvis avgiftsfinansiering, är att verksamhetens kost- nader i ökad grad skulle komma att belasta statsbudgeten. I fallet med SWEDAC:s verksamhet inom legal metrologi är detta en aspekt som förtjänar att särskilt uppmärksammas, då stora delar av verksamheten hittills har finansierats med avgifter.

Förutsättningar för en ”allmän avgift”

I samband med att helt skattefinansierade anslag diskuteras bör även nämnas en tänkbar källa till finansiering som kan sägas ligga mellan helt skattefinansierade anslag och direkta avgifter.

Det direkta föremålet för tillsynsverksamhet är kontroll av att tillsynsobjekt uppfyller författningsreglerade krav. Det övergripan- de syftet med tillsyn är dock i allmänhet att söka säkerställa att vissa väsentliga samhällsintressen värnas, t.ex. skydd för liv, per- sonlig säkerhet, hälsa eller miljö. På några samhällsområden finan- sieras tillsynen genom avgifter som tas ut, inte av de tillsynsobjekt som direkt förorsakar samhället kostnader för tillsyn, utan av dem som ytterst drar nytta av tillsynen. Ett exempel är Elsäkerhets- verkets tillsyn (inklusive marknadskontroll), som finansieras genom en elsäkerhetsavgift som tas ut av samtliga elabonnenter via deras elräkningar, i enlighet med förordningen (1995:1296) om vissa avgifter på elområdet. Elsäkerhetsverkets intäkter från avgiften redovisas mot inkomsttitel, och verket tilldelas sedan anslag för sin verksamhet. Att vi menar att en sådan modell kan sägas ligga mellan anslag och en direkt avgift beror på dels att denna avgift inte tas ut av dem som direkt förorsakar samhället kostnader för tillsynen, dels att det kollektiv (elabonnenterna) som betalar av- giften är så pass heltäckande att det i stort sett motsvarar samtliga hushåll.

Motsvarande finansiering finns för övrigt för tillsynen över elmarknaden, genom att – i enlighet med förordningen (1995:1296) om vissa avgifter på elområdet – en s.k. nätövervakningsavgift för

131

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

detta ändamål tas ut av elnätsföretag. Avgiften beräknas efter antalet elabonnenter och uppgår per kalenderår till 600 kronor för högspänningsabonnemang och 3 kronor för lågspänningsabonne- mang. Avgiften redovisas mot inkomsttitel (den ger knappt 20 miljoner kronor per år), och den ansvariga tillsynsmyndigheten (Energimarknadsinspektionen inom Energimyndigheten) får sedan anslag för sin verksamhet. Den mättekniska verksamhet avseende elmätare som tidigare bedrevs av Energimyndigheten, och som nu har övertagits av SWEDAC, torde åtminstone delvis ha finansierats via denna avgift.

I sammanhanget bör också nämnas att tillsyn över naturgas- marknaden, som Energimarknadsinspektionen också ansvarar för, finansieras genom en naturgasavgift – i enlighet med förordningen (2000:672) om naturgasavgift. Avgiften tas ut av ledningsinne- havare i relation till mängden överförd naturgas. Avgiften, som disponeras av myndigheten, inbringar totalt ca 3 miljoner kronor per år. Enligt Ekonomistyrningsverkets rapport Finansiering av metrologiverksamhet har de mättekniska frågorna avseende gas- mätare, som nu överförts till SWEDAC, emellertid inte finansierats via denna avgift.

En liknande avgiftsmodell, som den som gäller för finan- sieringen av Elsäkerhetsverket, torde i princip vara möjlig att tillämpa för att finansiera tillsynen (såväl tillsyn över i drift varande mätinstrument som marknadskontroll) av de mätinstrument som är aktuella i det här sammanhanget. Dock varierar förutsättningar- na – och den praktiska genomförbarheten – mellan olika typer av mätinstrument:

•För att modellen enkelt skall kunna användas krävs rimligen att det finns ett existerande, återkommande betalningsflöde där avgiften kan inkluderas. Detta är fallet i de mätningssituationer där det rör det sig om endast en kund per mätare och om löpande mätning av ett pågående flöde (dvs. vatten-, värme-, el- och gasmätare). I dessa fall får kunden regelbundet en räkning i vilken avgiften skulle kunna ingå. Att etablera rutiner för hur leverantören sedan skall inleverera ”tillsynsavgifterna” till stats- kassan, via lämplig myndighet, borde i dessa fall inte vara så tek- niskt komplicerat. Dels är antalet leverantörer relativt begränsat, dels finns motsvarande inbetalningsrutiner redan för t.ex. elsäkerhetsavgiften. Dock torde de administrationskostnader som tillkommer för staten variera mellan de olika mätarna. För

132

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

(ökad) tillsyn över elmätare torde endast krävas en ringa ökning av administrationskostnaderna, om finansieringen – vilket utred- ningen förutsätter – kan ske genom (en höjning av) nät- övervakningsavgiften. Detsamma gäller för gasmätare, om den mättekniska tillsynen – vilket utredningen förutsätter – kan inkluderas bland de ändamål för vilka naturgasavgiften tas ut. För vatten- och värmemätare – där det i dag saknas motsvarande myndighetsavgifter – torde de tillkommande administrations- kostnaderna däremot bli klart större.

•Förutsättningarna ser annorlunda ut i de mätningssituationer där det handlar om många olika kunder per mätare och om mätning av många, enstaka händelser; detta är t.ex. fallet med taxametrar, bensinpumpar och icke-automatiska vågar, dvs. sådana som används i snabbköp, torghandel o.d. Visserligen kan man även i dessa fall tänka sig att det vid varje köptillfälle läggs på en ”tillsynsavgift” på det kunden skall betala för sina varor e.d. Men administrationen för den vidare inbetalningen till stats- kassan blir rimligen mer komplicerad än beträffande åtminstone el- och gasmätare i föregående fall. Dels är antalet berörda taxiföretag, handlare, bensinmackar m.m. avsevärt större, dels existerar knappast motsvarande inbetalningsrutiner i dag (om inte systemet för skatte- och momsinbetalningar kan räknas som en sådan).

För- och nackdelar med olika tänkbara modeller för att ta ut direkta avgifter

Utredningen har i detta avsnitt valt att koncentrera sig på direkta avgifter avseende mätinstrument. De delar av SWEDAC:s verksam- het avseende mätinstrument där det är tänkbart att avgiftsbelägga olika aktiviteter torde begränsa sig till tillsynen. Således är det knappast möjligt – eller ens önskvärt – att ta ut direkta avgifter för de aktiviteter som genomförs inom ramen för regelgivning, infor- mationsarbete eller internationellt samarbete. Detta hindrar dock inte att eventuella avgifter för tillsynsaktiviteter skall belastas med de indirekta (verksövergripande) kostnader som kan hänföras till verksamheten.

Tillsyn avseende mätinstrument omfattar två typer: marknads- kontroll och tillsyn över i drift varande mätinstrument. Vad be- träffar möjligheterna att ta ut avgifter skiljer sig förutsättningarna

133

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

åt för dessa två typer av tillsyn, varför de i det följande behandlas var för sig.

Direkta avgifter för marknadskontroll

Som framgått av faktaruta 3.2 bör en avgift som finansierar myn- dighetsverksamhet i normalfallet belasta de objekt som myndig- hetsåtgärder riktas mot och som därför kan åläggas att betala avgifter för de kostnader de orsakar samhället för dessa åtgärder, t.ex. i form av tillsynsverksamhet. Frågan är då från vilka objekt en avgift kan tas ut för att finansiera marknadskontroll?

Inom området legal metrologi skall marknadskontroll bedrivas avseende de mätinstrument som omfattas av mätinstrument- direktivet (MID) och direktivet om icke-automatiska vågar. Den marknadskontroll det här är fråga om avser en kontroll som utförs av nationella myndigheter på det egna territoriet avseende pro- dukter som omfattas av gemenskapslagstiftning. Marknadskon- trollen sker efter det att produkten släppts ut på marknaden, men vanligen innan den har tagits i bruk. Med marknaden avses i detta fall den gemensamma marknaden inom EU/EES och tidpunkten för produktens ”utsläppande på marknaden” syftar på det första tillfälle då en produkt avsedd för en slutanvändare mot eller utan betalning görs tillgänglig inom gemenskapen.

Detta innebär att de i Sverige verksamma ”objekt” som anses släppa ut mätinstrument på marknaden är svenska tillverkare av mätinstrument samt de aktörer som importerar mätinstrument från länder utanför EU/EES. Dessa är ansvariga för att mätinstrument de släpper ut på marknaden lever upp till de legala metrologiska krav som ställs. Syftet med marknadskontrollen är att säkerställa att berörda tillverkare/importörer sköter sina åtaganden i detta hänseende. I det fall ett mätinstrument förs in på den svenska marknaden från ett land inom EU/EES gäller däremot att det är tillverkaren eller den som ursprungligen importerat instrumentet till den gemensamma marknaden, som skall se till instrumentet uppfyller förekommande legala krav. I detta fall skall den svenska importören således i princip kunna lita på att instrumentet upp- fyller gällande krav.

De mätinstrument som omfattas av svensk marknadskontroll är således i princip de som antingen är tillverkade i Sverige eller införda på den gemensamma marknaden via Sverige. De ”objekt”

134

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

som kan anses orsaka samhället kostnader i form av marknads- kontroll är alltså svenska tillverkare eller svenska aktörer som importerat från länder utanför EU/EES, medan däremot svenska aktörer som importerat från länder inom EU/EES inte ger upphov till sådana kostnader. En avgift från de berörda aktörerna skulle t.ex. kunna tas ut med ett bestämt belopp eller som en andel av företagens intäkter från försäljning av legala mätinstrument e.d.

Jämfört med de kriterier som redovisats i faktaruta 3.2 har dock en sådan modell flera nackdelar. Således skulle avgiften principiellt sett inte belasta samtliga företag som säljer mätinstrument på den svenska marknaden, eftersom import från länder inom EU/EES inte omfattas. Härmed skulle avgiften inte uppfylla kravet på konkurrensneutralitet. Ett (mer) konkurrensneutralt finansierings- system skulle däremot uppnås om motsvarande avgift samtidigt infördes generellt på den gemensamma marknaden, men det kan Sverige givetvis inte ensidigt påverka.

Att ta ut en direkt avgift för marknadskontroll är mot denna bakgrund knappast en lämplig lösning. Därmed torde de möjliga alternativen för den framtida finansieringen av marknadskontrollen vara:

•Att fullt ut låta marknadskontrollen bekostas genom direkta avgifter som tas ut för annan verksamhet. Detta gäller i dag de facto för den, i och för sig begränsade, marknadskontroll som SWEDAC bedrivit avseende icke-automatiska vågar. Möjligen kan dock ifrågasättas om denna modell är helt förenlig med det i faktaruta 3.2 redovisade kriteriet att avgifter från ett kollektiv inte får bidra till att finansiera prestationer som avser ett annat kollektiv.

•Att fullt ut täcka marknadskontrollens kostnader med skatte- finansierade anslag över statsbudgeten. Med den rådande, kort- siktiga finansieringslösningen kan detta för närvarande sägas gälla för mätinstrument som omfattas av MID, för vars genom- förande SWEDAC har fått extra anslag samt ett tillskott avseende de områden som övertagits från Energimyndigheten och Vägverket. Ett alternativ till skattefinansierade anslag kan också vara en sådan ”allmän avgift” som tas ut av dem som ytterst kan sägas dra nytta av marknadskontrollen, t.ex. elabon- nenterna beträffande elmätare.

135

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

•Att finansiera marknadskontrollen genom en kombination av ovanstående.

Utredningens syn på lämplig finansiering redovisas i avsnitt 3.4.4 nedan.

I sammanhanget kan för övrigt nämnas att för de flesta av de ca 15 svenska myndigheter som bedriver marknadskontroll så finansieras denna kontroll med skattefinansierade anslag över stats- budgeten. Således visade en undersökning som år 2003 gjordes av Marknadskontrollutredningen att det utöver SWEDAC endast var Post- och telestyrelsen som bedrev en helt avgiftsfinansierad mark- nadskontroll.TPF29FPT Utredningen pekade även på att Elsäkerhetsverkets marknadskontroll är indirekt avgiftsfinansierad, genom att elsäker- hetsavgiften inbetalas till statskassan. Marknadskontrollutred- ningens slutsats var att det utifrån principiella utgångspunkter inte var möjligt att införa avgiftsfinansiering av marknadskontrollen i någon större skala. Om marknadskontrollen i högre utsträckning än i dag skall avgiftsfinansieras, så menade Marknadskontrollutred- ningen att det krävs någon form av harmonisering av avgiftsuttaget på EU-nivå.

Direkta avgifter för tillsyn över i drift varande mätinstrument

Den tillsyn över i drift varande mätinstrument som SWEDAC ut- för, syftar till att säkerställa att systemet fungerar och att reglerna följs, dvs. såväl att mätinstrumenten uppfyller de mättekniska kraven som att de genomgått föreskriven återkommande kontroll.

Den grupp av aktörer (tillsynsobjekten) som förorsakar sam- hället kostnader för tillsynen är ägarna till mätinstrumenten, dvs. de i vars verksamhet berörda mätinstrument används för att mäta en produkt som säljs, t.ex. den handlare som utnyttjar en våg för sin försäljning, den distributör som levererar el, gas, värme eller vatten, etc. Det är också dessa aktörer som skall se till att anlita de oberoende kontrollorgan som utför den återkommande kontrollen.

Att finansiera tillsynen över i drift varande mätinstrument med direkta avgifter torde i huvudsak kunna ske på två sätt:

29TP PT SOU 2004:57. Undersökningen visade också att tre myndigheter bedrev delvis avgifts- finansierad marknadskontroll.

136

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

•genom att använda den modell som i dag finns beträffande vågar och bränslemätdon (dvs. en avgift som tas ut av kontrollorganen per kontrollerat mätinstrument, och som kontrollorganen in- kluderar i priset som instrumentets innehavare skall betala för omverifieringen) även på andra typer av mätinstrument, eller

•genom att belägga mätinstrumentens ägare med en direkt avgift.

Dessa två typer av avgifter kan också, om så i övrigt befinns lämpligt, användas parallellt för olika mätinstrument. Däremot bör inte båda typerna av avgifter användas för ett och samma mät- instrument.

För- och nackdelar med en avgift som tas ut av kontrollorganen per kontrollerat mätinstrument

Vad beträffar den förstnämnda av de två modellerna (den som i dag används) menar ESV i sin rapport Finansiering av metrologiverk- samhet att den framför allt har fördelarna att administrations- kostnaderna för tillsynsmyndigheten bör vara relativt låga, i synnerhet när antalet innehavare av mätinstrument är mycket stort, samt att en avgift som tas ut som ett fast belopp per kontrollerat instrument är enkel och lättbegriplig för dem som är ålagda att betala. Till detta vill utredningen också tillägga att dagens modell är väl etablerad och tycks fungera väl på de områden där den används.

ESV pekar i sin rapport också på vissa nackdelar som hypo- tetiskt sett kan uppstå med dagens modell, men ger dock egent- ligen inga belägg för att dessa nackdelar verkligen föreligger i dag. Således menar ESV att när avgiften baseras på antalet kontrollerade instrument, så kan avgiftsintäkterna komma att variera på ett sätt som kan motverka en effektiv tillsyn. Vidare menar ESV att en avgift som tas ut av kontrollföretagen och som övervältras på ägarna av mätinstrument kan göra dessa mer benägna att slarva med den återkommande kontrollen. Som en tänkbar nackdel pekar ESV också på att kontrollföretagen kan uppleva det som en börda att utnyttjas som uppbördsorgan.TPF30FPT

30TP PT Utöver detta bör påpekas att ESV, som framgått, även ifrågasätter om dagens avgifter verkligen endast innefattar indirekta (verksövergripande) kostnader som kan hänföras till den verksamhet för vilken avgifterna tas ut. Detta har dock enligt utredningens mening inte med avgiftsmodellen som sådan att göra (att en avgift tas ut per kontrollerat mät- instrument), utan med hur modellen tillämpas i ett enskilt fall (hur kostnadsunderlaget för avgiften beräknas).

137

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

Till detta vill utredningen också tillägga att de administrativa förutsättningarna för att tillämpa dagens modell på de mätinstru- ment för vilka SWEDAC nyligen övertagit ansvaret från Boverket, Energimyndigheten och Vägverket, kan se annorlunda ut än på de ”gamla” områdena (vågar och bränslemätdon). För exempelvis taxametrar torde det i och för sig vara möjligt att skapa en avgift motsvarande den som i dag tillämpas för vågar och bränslemätdon, eftersom samtliga taxametrar årligen skall kontrolleras av ett godkänt – av SWEDAC ackrediterat – besiktningsorgan. Det skall dock sägas att förutsättningarna skiljer sig från vad som gäller för vågar och bränslemätdon, i så måtto att antalet ackrediterade organ är avsevärt större för taxametrar (ca 90 stycken) än för vågar och bränslemätdon (i båda fallen färre än 10 stycken). Härmed torde också administrationskostnaderna i detta fall bli klart högre än i fallet med vågar och bränslemätdon.

I sammanhanget vill utredningen också uppmärksamma att det – med dagens reglering – knappast är möjligt att använda dagens avgiftsmodell för samtliga de mätinstrument SWEDAC nu har givits ansvar för. Detta då, som framgått av avsnitt 3.1.3, kontrollen av vissa mätinstrument i dag får ske genom stickprovsunder- sökningar; detta gäller, i vissa fall, för vatten-, värme-, gas- och elmätare. Att tillåta stickprovsundersökningar är såvitt utredningen kan bedöma ett rationellt och effektivt sätt att hantera kontrollen i berörda fall, varför det inte finns skäl att införa krav på att samtliga mätare skall kontrolleras på dessa områden. På de områden där stickprovsundersökningar – och inte allkontroller – tillämpas kan man dock, av bl.a. rättviseskäl, rimligen inte ta ut en avgift som baseras på antalet kontrollerade mätinstrument.

För- och nackdelar med att belägga mätinstrumentens ägare med en direkt avgift

Vad beträffar den andra av de två tänkbara modellerna (att belägga mätinstrumentens ägare med en direkt avgift), så kan en sådan konstrueras på olika sätt, t.ex. en årlig avgift per mätinstrument, en avgift i förhållande till den årliga omsättningen i den verksamhet där instrumenten används m.m. Den enklaste varianten torde dock vara en årlig avgift som tas ut per mätinstrument.

I sin rapport pekar ESV på flera fördelar med att belägga mät- instrumentens ägare med en direkt avgift jämfört med den modell som i dag tillämpas. Således menar ESV att en sådan avgift ger en

138

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

tydligare direkt koppling till dem som kan anses förorsaka sam- hället kostnader i form av tillsyn. Vidare menar ESV att en avgift som tas ut på detta sätt inte påverkar ägarnas benägenhet att låta omverifiera sina instrument, eftersom den tas ut per instrument oberoende av om någon återkommande kontroll sker eller ej. ESV framhåller också att avgiftsintäkterna i detta fall är relativt stabila och inte påverkas av hur många kontroller som genomförs ett visst år eller med vilka tidsintervall mätinstrumenten omverifieras.

Den nackdel som enligt ESV framför allt finns med att belägga mätinstrumentens ägare med en direkt avgift, är att en sådan avgift

– jämfört med dagens modell – kan vara förenad med höga admi- nistrationskostnader för staten. I dag tas avgiften ut av de kon- trollorgan som utför omverifieringar av vågar och bränslemätdon. Med hänsyn till att antalet sådana organ är relativt begränsat för vågar och bränslemätdon (i båda fallen färre än 10 stycken) blir statens administrationskostnader också förhållandevis låga. Om däremot avgiften skulle tas ut direkt av exempelvis vågarnas ägare skulle statens administrationskostnader sannolikt öka kraftigt. Detta då antalet företag som innehar verifieringspliktiga vågar torde uppgå till flera tusen, även med hänsyn till att många ingår i kedjor.

Ett problem med att belägga mätinstrumentens ägare med en direkt avgift, som utredningen vill uppmärksamma, är också att det måste etableras ett system för uppbörden av en sådan avgift. Att utforma ett sådant system så att de administrativa kostnaderna blir rimliga innebär alltid i sig en utmaning. I detta fall finns därtill svårigheten att det för flera av de berörda mätinstrumenten i dag inte finns något register e.d. över vilka innehavarna är. Till exempel finns det i dag inga kvalificeringskrav för att bli innehavare av exempelvis en icke-automatisk våg och heller inget register över vilka innehavarna är. För några av de berörda mätinstrumenten torde det dock finnas information om vilka ägarna är; för att få bedriva taxiverksamhet krävs t.ex. ett särskilt tillstånd, varför kun- skapen bör vara god om vilka taxametrar som finns och dessas lokalisering. Likaså torde god kunskap finnas om vilka ägarna är beträffande el-, gas-, vatten- och värmemätare.

I sammanhanget bör påpekas att en direkt avgift som tas ut av mätinstrumentens ägare (t.ex. per mätinstrument) i praktiken skulle få stora likheter med den ”allmänna avgift” som diskuterats ovan, eftersom instrumentens ägare får förutsättas komma att över- vältra avgiftskostnaden på sina kunder. I båda fallen sker upp-

139

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

börden via elnätsföretagen m.fl. Men i den ”allmänna avgiften”, som ju skall tas ut direkt av kunden, läggs avgiften in som en explicit post i kundens räkning. Med den modell som här disku- terats torde kostnaden komma att istället ”mer implicit” inkluderas i kunden räkning.

3.4.4Överväganden

SWEDAC:s verksamhet inom legal metrologi omfattar regelgiv- ning, tillsyn (över i drift varande mätinstrument och över förpack- ningar samt marknadskontroll), information och internationellt samarbete m.m.

Den verksamhet som hittills bedrivits inom området legal metrologi (av SWEDAC samt de tidigare ansvariga myndigheterna Boverket, Energimyndigheten och Vägverket) kan bedömas att under senare år ha kostat ca 4,5 5,5 miljoner kronor per år. Av detta har SWEDAC:s avgifter, som myndigheten disponerar, finan- sierat ca 3 3,5 miljoner kronor per år, medan resten (i synnerhet Boverkets, Energimyndighetens och Vägverkets verksamhet) i huvudsak har finansierats kollektivt av skattebetalarna, och till- delats genom anslag.TPF31FPT Utredningens bedömning är att det utöver kostnaderna för de ”gamla” verksamheterna, som fortsatt skall bedrivas, behövs ett tillskott om ca 1 1,5 miljoner kronor per år för att bekosta den nytillkommande marknadskontrollen avseende mätinstrument som omfattas av mätinstrumentdirektivet samt ett behov av en ambitionsnivåhöjning inom de ”gamla” verksamheter- nas tillsynsområden. Det samlade finansieringsbehovet blir därmed ca 5,5 7 miljoner kronor per år. Som utgångspunkt för resone- manget nedan utgår utredningen från att ”medianvärdet” ca 6 mil- joner kronor per år är det mest sannolika.

I avsnitt 3.4.2 sades att utredningens överväganden om lämplig finansiering för SWEDAC:s fortsatta verksamhet med legal metro- logi inkluderar två frågor. Dels ur vilka källor medlen för verk- samheten bör hämtas. Dels hur medelstilldelningen till SWEDAC bör gå till. Dessa frågor behandlas i tur och ordning i det följande.

31TP PT Som framgått torde dock den s.k. nätövervakningsavgiften kunna sägas ha bidragit till finansieringen av Energimyndighetens verksamhet avseende elmätare. Denna avgift, som tas ut av elabonnenterna, redovisas mot inkomsttitel och disponeras inte av myndigheten.

140

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

Vilka finansieringskällor bör väljas?

Som utgångspunkt för övervägandena om lämplig finansieringskälla för SWEDAC:s fortsatta verksamhet med legal metrologi anser utredningen att avgifter så långt möjligt bör utnyttjas. Detta för att så långt möjligt reducera verksamhetens belastning på statsbudge- ten, och för att verksamheten dessutom hittills huvudsakligen finansierats med avgifter.

I sammanhanget bör påpekas att den tillsyn som hittills före- kommit beträffande de aktuella mätinstrumenten har varierat i om- fattning. Som framgått av avsnitt 3.3.3 synes den samlade resurs- åtgången således ha fördelat sig ungefär 50/50 mellan SWEDAC å ena sidan och de tre myndigheter (Boverket, Energimyndigheten och Vägverket) som tidigare var ansvariga för vissa instrument å den andra. Relativt sett har tillsynen på de områden som SWEDAC sedan tidigare har ansvarat för därmed varit av klart större om- fattning än på de ytterligare områden som myndigheten nu fått ansvar för. Att tillsynens omfattning varierat torde till en del avspegla att behovet av tillsyn i viss mån varierar mellan olika mätinstrument. I resonemanget nedan har utredningen därför ut- gått ifrån att denna variation till viss del bör bestå på åtminstone kort sikt, men att den ambitionsnivåhöjning utredningen förordat ändå i första hand bör ske på de nytillkommande områdena.

Givet dessa utgångspunkter menar utredningen att verksam- heten bör finansieras på följande sätt.

Avgiftsfinansiering

Som framgått av resonemanget i avsnitt 3.4.3 torde det inte gå att finna en avgiftsmodell som vore möjlig (eller åtminstone lämplig) att använda för att finansiera SWEDAC:s arbete med samtliga de mätinstrument som myndigheten nu ansvarar för. Det finns dock inget som hindrar att olika avgiftsmodeller tillämpas för olika mät- instrument.

Vad beträffar vågar och bränslemätdon, så bedömer utredningen att dagens modell i huvudsak fungerar väl. I dessa fall ser utred- ningen därför inget behov av att ändra dagens avgiftsmodell, utan anser att finansieringen av SWEDAC:s arbete med vågar och bränslemätdon (inklusive såväl tillsyn över i drift varande mät- instrument som marknadskontroll) fortsatt bör ske i enlighet med

141

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

denna. I avgiften bör inkluderas de indirekta (verksövergripande) kostnader som kan hänföras till verksamheten, dvs. bland annat ledning och planering av verksamheten, utveckling och utbildning av berörd personal samt i sammanhanget relevant EU-arbete och annat internationellt arbete, förvaltning och utveckling av före- skrifter, rådgivning och information, kontrollinsatser i fält, upp- följning av kontrollinsatser och sanktioner.

Eventuellt kan storleken på avgifterna avseende vågar och bränslemätdon behöva nedjusteras något, med hänsyn till att Eko- nomistyrningsverket som framgått har ifrågasatt om SWEDAC:s avgifter i dag verkligen endast innefattar indirekta (verksöver- gripande) kostnader som kan hänföras till den verksamhet för vilken avgifterna tas ut. Således gör ESV bedömningen att delar av det internationella samarbete SWEDAC bedriver inom området torde avse legal metrologi generellt och inte bara frågor avseende de mätinstrument (vågar och bränslemätare) som avgifterna avser. Såvitt utredningen kan bedöma är dock verksamheten av detta slag av mycket begränsad omfattning – kostnaderna är sannolikt mindre än 100 000 kronor per år.

Vidare anser utredningen att nya avgifter så långt möjligt bör införas för att finansiera arbetet med de mätinstrument för vilka SWEDAC nyligen har övertagit ansvaret från Boverket, Energi- myndigheten och Vägverket, inklusive de indirekta (verksöver- gripande) kostnader som kan hänföras till verksamheterna. För att det skall vara lämpligt att införa en ny avgift menar utredningen dock att de administrationskostnader som införandet och förvalt- ningen av avgiften medför för staten och berörda företag måste stå i rimlig proportion till avgiftens omfattning. Mot bakgrund av att SWEDAC:s arbete med de nytillkomna mätinstrumenten kan be- dömas medföra relativt begränsade kostnader totalt sett, så gör ut- redningen följande bedömningar i detta hänseende.

Utredningen förutsätter att det går att finansiera SWEDAC:s verksamhet avseende el- och gasmätare via nätövervaknings- respek- tive naturgasavgifterna. Detta bl.a. med hänsyn till att välfunge- rande mättekniska förhållanden torde förbättra respektive marknads funktionssätt, varför den tillsyn det här är fråga om också bidrar till detta. Genom att koppla finansieringen av den mättekniska verk- samheten till befintliga avgifter, så torde endast smärre ökningar av administrationskostnaderna behöva uppstå.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att SWEDAC:s verksamhet avseende el- och gasmätare finansieras via nätövervak-

142

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

nings- respektive naturgasavgifterna. Utredningen bedömer att kostnaderna för denna verksamhet kommer att uppgå till ca 0,4 0,5 miljoner kronor per år för respektive mätartyp. Som framgått torde den mättekniska verksamhet avseende elmätare som tidigare bedrevs av Energimyndigheten, och som nu har övertagits av SWEDAC, redan tidigare ha åtminstone delvis finansierats via nät- övervakningsavgiften. Med hänsyn till detta torde utredningens förslag endast behöva medföra en begränsad höjning av nätöver- vakningsavgiften; uppskattningsvis behövs ytterligare finansiering motsvarande halva beloppet, vilket motsvarar en höjning av avgiften med 1 procent. Däremot har de mättekniska frågorna avseende gasmätare som nu har överförts till SWEDAC från Energimyndigheten inte tidigare finansierats via naturgasavgiften, att döma av Ekonomistyrningsverkets rapport Finansiering av metrologiverksamhet. I detta fall måste således hela beloppet finan- sieras genom en höjning av naturgasavgiften, vilket motsvarar en höjning med ca 15 procent.TPF32FPT Storleken på nätövervaknings- och naturgasavgifterna beslutas av regeringen. SWEDAC:s roll be- träffande dessa avgifters storlek skulle därmed begränsas till att vid behov lämna förslag på eventuella avgiftsändringar till regeringen.

Om avgiftsfinansiering skulle ske av SWEDAC:s verksamhet avseende vatten- och värmemätare, avgasmätare samt taxametrar, så skulle helt nya avgifter behöva skapas. Utredningen bedömer att de administrativa kostnader som sådana avgifter skulle medföra inte skulle komma att stå i rimlig proportion till avgifternas omfattning. I dessa fall föreslår utredningen istället att verksamheten finan- sieras skattevägen. Med hänsyn till att behovet av SWEDAC:s tillsyn jämfört med övriga mätinstrument torde vara mindre beträffande taxametrar (på grund av de vägkontroller som utförs av polis och bilinspektörer) och avgasmätare (för vilka det saknas författningsreglerade krav på återkommande kontroll) bedömer utredningen att det samlade resursbehovet för SWEDAC:s arbete med vatten- och värmemätare, avgasmätare samt taxametrar uppgår till ca 1 1,5 miljoner kronor per år.

32TP PT Åren 2004-2006 var intäkterna från nätövervakningsavgiften i tur och ordning 19 592 tkr, 19 581 tkr respektive 19 681 tkr, och från naturgasavgiften 2 684 tkr, 2 523 tkr respektive 2 942 tkr.

143

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

Skattefinansiering

Som framgått ovan bedömer utredningen att delar av SWEDAC:s fortsatta verksamhet inom legal metrologi inte bör finansieras med avgifter, utan behöver skattefinansieras. Utöver arbetet med de ovan nämnda, nytillkommande mätinstrumenttyperna vatten- och värmemätare, taxametrar samt avgasmätare, så gäller detta även för eventuellt internationellt och nationellt arbete som berör legal metrologi generellt och som inte går att hänföra till enskilda mät- instrumenttyper, samt för SWEDAC:s arbete med förpackningar.

Sammantaget bedömer utredningen att behovet av skattefinan- siering uppgår till ca 2 miljoner kronor per år, dvs. ca 1 miljon kro- nor mer per år än det belopp som SWEDAC för år 2007 har till- delats av regeringen genom den kortsiktiga finansieringslösningen för de verksamheter som övertagits från Boverket, Energimyndig- heten och Vägverket. Utredningen bedömer således att ca två tredjedelar av kostnaderna för SWEDAC:s verksamhet med legal metrologi bör kunna finansieras med avgifter.

Utredningen vill betona att ovanstående resonemang bygger på relativt grova uppskattningar av resursbehoven för de olika aktivi- teter som bedrivs inom ramen för SWEDAC:s verksamhet inom legal metrologi. Utredningen förutsätter att SWEDAC i komman- de budgetunderlag presenterar mer detaljerade bedömningar av behoven.

Hur bör medelstilldelningen till SWEDAC gå till?

Vad beträffar frågan om hur medelstilldelningen till SWEDAC bör gå till, så torde det i princip finnas tre möjligheter att välja mellan: anslag via statsbudgeten, avgifter som SWEDAC disponerar eller en kombination av anslag och avgifter som SWEDAC disponerar.

Det faktum att verksamheten är av relativt begränsad omfatt- ning totalt sett (som framgått kan det framtida finansierings- behovet uppskattas till ca 5,5 7 miljoner kronor per år) skulle kunna tala för att en enhetlig medelstilldelning till verksamheten (anslag eller avgifter som SWEDAC disponerar) vore att föredra. Ovan har dock konstaterats att vissa delar av verksamheten inte torde lämpa sig för avgiftsfinansiering, utan behöver skattefinan- sieras. Detta implicerar att medelstilldelningen för åtminstone dessa delar bör ske genom anslag över statsbudgeten. Härmed

144

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

utesluts alltså alternativet att medelstilldelningen helt skulle kunna ske genom avgifter som SWEDAC disponerar.

Samtidigt gör dock utredningen bedömningen att den nu- varande avgiftsmodellen, inklusive SWEDAC:s rätt att disponera dagens avgifter, i huvudsak fungerar väl, och att det därför finns skäl att behålla den på de områden där den tillämpas.

Vid en samlad bedömning menar utredningen att det faktum att dagens avgiftsmodell fungerar väl i praktiken väger tyngre än mer principiella argument som kan tala för att en enhetlig form bör väljas för medelstilldelningen. Mot denna bakgrund föreslår utred- ningen en blandad lösning, enligt följande:

•SWEDAC bör även fortsättningsvis få disponera intäkterna från avgifterna avseende vågar och bränslemätdon, dvs. ca 3 3,5 mil- joner kronor per år.

•SWEDAC bör tilldelas ett anslag för de delar av verksamheten som, i enlighet med resonemanget ovan, behöver skattefinan- sieras samt för den verksamhet som utredningen föreslagit bör finansieras via nätövervakningsavgiften. Det senare beroende på att denna avgift är så konstruerad att intäkterna redovisas mot inkomsttitel av den ”uppbördsansvariga” myndigheten Elsäker-

hetsverket. Sammantaget bör anslaget till SWEDAC härmed uppgå till ca 2 2,5 miljoner kronor per år.

•För den verksamhet som utredningen föreslagit bör finansieras

via en höjning av naturgasavgiften bör SWEDAC årligen få rekvirera ca 0,4 0,5 miljoner kronor från Statens energimyndig- het. Detta då denna myndighet disponerar intäkterna från natur- gasavgiften.

3.5Utredningens överväganden om legal form för avgiftsuttag

Enligt direktiven skall utredningen överväga om, och vid behov föreslå på vilket sätt, bemyndigandet för SWEDAC, i 8 § för- ordningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon, att besluta om avgifter, bör ges en tydligare legal form.

145

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

3.5.1Bakgrund

Som framgått av avsnitt 3.4 får SWEDAC enligt 8 § förordningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon ”besluta om avgifter för mätdon som omfattas av styrelsens tillsyn” enligt förord- ningen. SWEDAC:s avgifter skall enligt förordningen bestämmas så att de ”täcker kostnaderna” för tillsynen. Föreskrifter om sådana avgifter skall enligt förordningen meddelas av SWEDAC efter sam- råd med Ekonomistyrningsverket. Riksdagens bemyndigande till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att få besluta om avgifter för myndighetstillsyn inom området legal mätteknik och för färdigförpackade varor har inte givits i lag, utan i ett riks- dagsbeslut. SWEDAC disponerar avgiftsintäkterna.

Som framgått av avsnitt 3.4 anför Ekonomistyrningsverket (ESV) i sin rapport Finansiering av metrologiverksamhet, att dagens bemyndigande från riksdagen till regeringen, och därmed i nästa steg till SWEDAC, är mycket vittomfattande och inte tillräckligt tydligt. ESV anser därför att riksdagens bemyndigande till regeringen att meddela föreskrifter om avgifter bör tydliggöras – för det fall att tillsynen av legala mätinstrument fortsatt skall finansieras med avgifter – och föreslår i rapporten att följande åtgärder bör vidtas i detta syfte:

•Av riksdagens bemyndigande till regeringen att meddela före- skrifter om avgifter bör det enligt ESV framgå vilket ekonomiskt mål som skall gälla för verksamheten, vilka slags kostnader (vilka aktiviteter) som skall täckas av avgifterna, samt på vilka grunder avgifterna skall bestämmas.

•Om statsmakterna vill att tillsynsmyndigheten skall få disponera avgiftsintäkterna bör detta enligt ESV framgå av riksdagens bemyndigande.

•Riksdagens bemyndigande bör anges i lag enligt ESV. I rapporten föreslås att det sker genom en ändring av lagen (1992:1514) om måttenheter, mätningar och mätdon.

Som kommentar till ovanstående bör samtidigt sägas att det före- kommer att bemyndiganden om att meddela föreskrifter om avgifter, som riksdagen anger i lag, inte är lika preciserade som vad ESV förordar. Således förekommer det att riksdagens bemyn- diganden även formuleras i termer av t.ex. att ”regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

146

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

avgifter i ärenden enligt denna lag” e.d. Övervägandena om sådant som t.ex. vilka slags kostnader som skall täckas av avgifterna och på vilka grunder avgifterna skall bestämmas, överlåts i dessa fall till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.

På uppdrag av Avgiftsutredningen (Fi 2005:11) har ESV nyligen genomfört en kartläggning av offentligrättsliga avgifter som tas ut av statliga myndigheter.TPF33FPT Kartläggningen tar upp drygt 350 olika avgifter, fördelat på ca 60 olika myndigheter (här har då läns- styrelser, domstolar respektive högskolor räknats som en myndig- het vardera i de fall avgiftsrätten gäller generellt för dem). Av kartläggningen framgår vissa fakta som är intressanta att ställa i relation till dagens konstruktion beträffande SWEDAC:s avgifter:

•Att ett bemyndigande att ta ut avgifter anges i lag är den klart vanligaste metoden. I ESV:s kartläggning var detta således fallet för ca 80 procent av avgifterna. Samtidigt kan konstateras att den modell som i dag gäller för SWEDAC:s avgifter (att be- myndigandet inte anges i lag) således inte på något sätt är unik.

•Det är relativt vanligt att avgiftens storlek bestäms av myndig- heten; i kartläggningen gällde detta för ca 40 procent av avgifter- na, fördelat på ca 35 olika myndigheter (ofta har dock myn- digheterna mer än en avgift, och vem som beslutar kan variera). Dock är det alltså vanligare (ca 60 procent av fallen) att avgiftens storlek beslutas på annat sätt, vanligen av regeringen.

•Tvärtemot vad man kan förvänta sig, så får en majoritet av myn- digheterna disponera intäkter från offentligrättsliga avgifter. Denna rätt har myndigheterna beträffande ca 65 procent av avgifterna, fördelat på ca 40 olika myndigheter (i likhet med vad som sades i föregående punkt finns dock fall där en myndighet har rätt att disponera intäkterna från vissa av sina avgifter, men inte alla). Att avgiftsintäkterna skall redovisas mot inkomsttitel gäller alltså för ca 35 procent av avgifterna.

I enskilda delar (hur bemyndigandet ges; vem som beslutar om avgiftens storlek; om myndigheten har rätt att disponera intäkter- na) förefaller således inte den konstruktion som gäller för SWEDAC:s avgifter att vara särskilt ovanlig. Men om dessa tre komponenter kombineras så framstår dock konstruktionen av SWEDAC:s avgifter som tämligen unik. Det är visserligen inte

33TP PT Ekonomistyrningsverket (2006).

147

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

ovanligt att en myndighet för åtminstone någon av sina offentlig- rättsliga avgifter både får besluta om avgiftens storlek och disponera intäkterna; detta gäller för ca 25 myndigheter utöver SWEDAC. Men med något enstaka undantag gäller i dessa fall att bemyndigandet att ta ut avgifter anges i lag.

Således synes det vara avsaknaden av lagreglering som framför allt skiljer ut SWEDAC:s avgifter från liknande avgifter inom andra områden. De erfarenheter som gjorts i utredningsarbetet talar också för att en lagreglering av avgifterna vore en bättre lösning än dagens. Utöver vad som framförts av ESV (se ovan), har detta även framkommit vid bl.a. utredningens kontakter med Avgiftsutred- ningen. Argument som anförts för en lagreglering är bl.a. att styrningen därmed blir tydligare och att den legala formen för avgifterna kommer att stämma bättre överens med den modell som rekommenderas. En lagreglering hindrar inte att riksdagen till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan delegera rätten att få besluta om avgiftens storlek, och inte heller att avgifts- intäkterna kan få disponeras av myndigheten om så befinns lämpligt.

3.5.2Överväganden

Bemyndigandet till SWEDAC att besluta om de avgifter som i dag tas ut (avseende vågar och bränslemätdon) framgår av 8 § för- ordningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon. Denna paragraf har följande lydelse:

Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll får besluta om avgifter på mätdon som omfattas av styrelsens tillsyn enligt 7 §. Avgifterna skall bestämmas så att de täcker kostnaderna för denna tillsyn. Före- skrifter om sådana avgifter meddelas av styrelsen efter samråd med Ekonomistyrningsverket.

I 7 § anges i sin tur att SWEDAC utövar tillsyn över efterlevnaden av lagen (1992:1514) om måttenheter, mätningar och mätdon samt föreskrifter meddelade med stöd av lagen – med undantag för föreskrifter om färdigförpackade livsmedel, där tillsynen utövas av Livsmedelsverket och kommunernas miljö- och hälsoskydds- nämnder

148

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

Mot bakgrund av vad som redovisats i avsnitt 3.5.1 menar utredningen – i likhet med bl.a. Ekonomistyrningsverket – att riksdagens bemyndigande att besluta om avgifter på detta område bör anges i lag.

Däremot delar utredningen inte fullt ut Ekonomistyrnings- verkets kritik om bristande tydlighet i dagens bemyndigande till SWEDAC. Således menar vi att det av 8 § förordningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon framgår såväl vilket ekonomiskt mål som skall gälla för den berörda verksamheten (”avgifterna skall bestämmas så att de täcker kostnaderna för denna tillsyn”, dvs. full kostnadstäckning) som vilka slags kostna- der/aktiviteter som skall täckas av avgifterna (avgifterna får avse

”mätdon som omfattas av styrelsens tillsyn”).

Det är visserligen riktigt, som ESV påpekar, att det av för- ordningen inte framgår på vilka grunder avgifterna skall bestämmas. Men å andra sidan talar de erfarenheter som gjorts i utrednings- arbetet för att dagens avgiftsmodell är väl etablerad och tycks fungera väl på de områden där den används. Således har det t.ex. vid utredningens kontakter med berörda myndigheter, branschorgan m.fl. inte framförts kritik om att beräkningsgrunden för dagens avgifter (fasta belopp per kontrollerad våg respektive bränsle- mätdon) skulle vara otydlig.

Ett problem med dagens avgifter är möjligen att de – låt vara med Näringsdepartementets godkännande – med tiden kommit att användas för att finansiera även annat än tillsyn över vågar och bränslemätdon, inklusive de indirekta (verksövergripande) kost- nader som kan hänföras till sådan verksamhet.TPF34FPT Som framgått har ESV således gjort bedömningen att delar av det internationella samarbete SWEDAC bedriver inom området torde avse legal met- rologi generellt och inte bara frågor avseende de mätinstrument (vågar och bränslemätare) som avgifterna avser. Såvitt utredningen kan bedöma är dock verksamheten av detta slag av mycket begrän- sad omfattning – kostnaderna är sannolikt mindre än 100 000 kro- nor per år.

34TP PT Som framgått av avsnitt 3.4.1 kan sådana indirekta (verksövergripande) kostnader bl.a. avse ledning och planering av verksamheten, utveckling och utbildning av berörd personal samt i sammanhanget relevant EU-arbete och annat internationellt arbete, förvaltning och utveckling av föreskrifter, rådgivning och information, kontrollinsatser i fält, uppföljning av kontrollinsatser och sanktioner.

149

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

Att det funnits en möjlighet att med tiden låta avgiftsintäkterna finansiera mer än den verksamhet som avgifterna avser, torde enligt utredningens mening till en del kunna tillskrivas vissa vagheter i förordningen om måttenheter, mätningar och mätdon. Således kan den andra meningen i 8 § (”avgifterna skall bestämmas så att de täcker kostnaderna för denna tillsyn”) möjligen tolkas som att av- gifterna är tänkta att finansiera inte endast SWEDAC:s verksamhet avseende, som det står i paragrafens första mening, ”mätdon som omfattas av styrelsens tillsyn”, utan även verksamheten allmänt sett. På denna punkt bör en precisering göras enligt utredningens mening. Med hänsyn till att utredningen i avsnitt 3.4.4 har före- slagit att SWEDAC även fortsättningsvis bör besluta om, och få disponera intäkterna från, avgifterna avseende vågar och bränsle- mätdon – samtidigt som detta inte är tänkt att gälla för den avgifts- finansiering utredningen föreslagit beträffande el- och gasmätare – krävs även vissa andra preciseringar.

Mot bakgrund av ovanstående lämnar utredningen följande förslag:

•Bemyndigandet för SWEDAC om att besluta om avgifter på mätdon som omfattas av styrelsens tillsyn bör anges i lag. Med hänsyn till att dagens avgiftsmodell förefaller väl etablerad och tycks fungera väl på de områden där den används, så menar ut- redningen dock att riksdagens bemyndigande kan, och bör, hållas relativt övergripande och kortfattat. Med hänsyn till att utredningen anser att SWEDAC även fortsättningsvis bör få besluta om avgifterna avseende vågar och bränslemätdon, men däremot inte om avgifterna avseende el- och gasmätare, så bör av lagen framgå att SWEDAC:s beslutsrätt inte är ovillkorlig. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att följande tillägg görs i 4 § lagen (1992:1514) om måttenheter, mätningar och mät- don: ”I de fall som regeringen bestämmer får tillsynsmyndigheten besluta om avgifter på mätdon som omfattas av dess tillsyn enligt första stycket.”

•Eftersom utredningen anser att SWEDAC även fortsättningsvis bör få disponera intäkterna från de avgifter myndigheten har rätt att besluta om, dvs. vågar och bränslemätdon, så bör även detta framgå av riksdagens bemyndigande i lagen. Till ovan- stående ändringsförslag bör därför göras följande tillägg: ”Sådana avgifter disponeras av myndigheten”.

150

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

•I syfte att precisera för vilka mätdon SWEDAC har rätt att besluta om avgifter, samt vilka typer av aktiviteter avgifterna i dessa fall är tänkta att finansiera, föreslår utredningen slutligen att en ändring görs i 8 § förordningen (1993:1066) om mått- enheter, mätningar och mätdon, så att paragrafens första och andra meningar får följande lydelse: ”Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll får besluta om avgifter på vågar och bränsle- mätdon som omfattas av styrelsens tillsyn enligt 7 §. Avgifterna skall bestämmas så att de täcker kostnaderna för tillsynen över dessa mätdon”.

3.6Utredningens överväganden om sanktionssystemet

Enligt direktiven skall utredningen bedöma om nuvarande sank- tionssystem mot överträdelser av föreskrivna krav inom legal metrologi är ändamålsenligt.

De sanktioner som här diskuteras avser i första hand sådana som kan beslutas i syfte att åstadkomma en rättelse när – genom tillsyn eller på andra sätt – ett fel som strider mot föreskrivna krav upp- täckts på ett mätinstrument.

3.6.1Dagens sanktionssystem

Upptäckta fel

Antalet fall där det upptäcks att ett mätinstrument har fel som strider mot föreskrivna krav varierar mellan såväl instrument- som användarkategorier. Detta kan illustreras med de mätinstrument som SWEDAC sedan tidigare har haft ansvar för. Som framgått av avsnitt 3.3.1 har vid SWEDAC:s tillsyner andelen fel generellt sett visat sig vara relativt låg beträffande bränslemätare respektive mätare på tankfordon som levererar olja (i båda fallen har fel- andelen vanligen legat omkring 10 procent av de undersökta mätar- na), men högre beträffande vågar, i synnerhet för vågar som används i torghandel. I en undersökning år 2006 visade sig andelen vågar med fel uppgå till totalt ca 20 procent. Beträffande vågar som används i torghandel har dock SWEDAC i två olika tillsynsprojekt (åren 2000 och 2006) funnit en felandel på mer än 75 procent.

151

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

Det bör dock poängteras att det är relativt ovanligt att mät- instrument får anmärkningar på grund av direkta funktionsfel, dvs. att mätvärdet är fel. Istället handlar de upptäckta fallen oftast om mer ”formella” fel, såsom t.ex. att en märkning är felaktig, att instrumentet inte i tid genomgått föreskriven omverifiering etc. I SWEDAC:s undersökningar av vågar har således andelen vågar med en felvisning utanför tillåtna gränser visat sig endast uppgå till ca 2 procent totalt sett och ca 10 procent för torgvågar.

Utöver att mätinstrument med fel som strider mot föreskrivna krav kan upptäckas i samband med den tillsyn som bedrivs, så förekommer det också att SWEDAC får tips om sådana instrument från t.ex. privatpersoner eller konkurrerande företag. Däremot har de kontrollorgan som utför återkommande kontroller (omverifie- ringar) ingen skyldighet att till myndigheten rapportera resultaten av sina insatser eller andra iakttagelser som görs i samband med den återkommande kontrollen.

Som anges i utredningens direktiv kan de upptäckta felen ha många orsaker. En orsak kan vara att innehavaren inte känner till att det finns krav på kontroll och att det är innehavaren som själv ansvarar för att kontroll sker. En annan orsak kan vara att inne- havaren uppfattar risken för upptäckt som liten och sanktionerna som lindriga, och därför underlåter att kontrollera sina instrument.

SWEDAC:s befogenheter och åtgärder som vidtas

Beträffande de mätinstrument SWEDAC ansvarat för sedan tidi- gare (vågar och mätare som används vid försäljning till enskild konsument av bränsle som drivmedel eller för uppvärmning av bostäder) är myndighetens befogenheter reglerade genom lagen om måttenheter, mätningar och mätdon, och föreskrifter meddelade med stöd av lagen. Detta innebär att SWEDAC beträffande dessa mätinstrument får meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att lagen och föreskrifterna skall efter- levas. Ett sådant föreläggande eller förbud får förenas med vite.

Inom de områden SWEDAC ansvarat för sedan tidigare, kan myndighetens rutiner för handläggning av ärenden avseende mät- instrument med upptäckta fel beskrivas på följande sätt. När SWEDAC får information – genom t.ex. tillsyn eller tips – om att ett visst mätinstrument strider mot föreskrivna krav så skickas först ett brev till innehavaren/användaren, i vilket denne uppmanas

152

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

att vidta rättelse och att informera SWEDAC när åtgärder har vid- tagits. Inte sällan händer det att reaktion uteblir från näringsidka- rens sida. Alternativt förs diskussioner per telefon en eller flera gånger varvid reglernas berättigande m.m. diskuteras. SWEDAC skickar normalt skriftliga påminnelser innan ett vitesförbud med- delas. Normalt vidtar innehavaren rättelse i detta skede. Om rät- telse inte vidtas eller om reaktion uteblir måste ett återbesök göras. Beroende på utfallet vid detta återbesök återstår för SWEDAC att hos länsrätten ansöka om utdömande av vitet.

Det bör poängteras att innehavarna av mätinstrument alltså vanligen vidtar rättelse efter SWEDAC:s initiala påpekanden. Ett exempel på detta kan hämtas från den undersökning av vågar som gjordes år 2006. Enligt SWEDAC:s rapportTPF35FPT ledde denna till- synskontroll till drygt 100 ärenden. Efter påpekanden till handlare kunde dock ärendena, ”med några undantag”, avslutas. Således är det tämligen ovanligt att SWEDAC behöver vända sig till läns- rätten för att få ett vite utdömt. Till detta bidrar att det finns ett starkt ekonomiskt incitament för mätinstrumentets innehavare att i slutändan ändå låta kontrollera instrumentet; som exempel kan nämnas att det kostar ca 500 kronor att kontrollera en våg, medan ett vite kan uppgå till 20 000 kronor.

Vad beträffar de områden som nyligen överförts till SWEDAC från Boverket, Energimyndigheten och Vägverket bemyndigades SWEDAC att utfärda föreskrifter om de mätinstrument som de andra myndigheterna ansvarat för genom att ändringar gjordes i yrkestrafikförordningen (avseende taxametrar), naturgasför- ordningen (gasmätare), förordningen om mätning, beräkning och rapportering av överförd el (elmätare), förordningen om motor- fordons avgasrening (avgasmätare) respektive förordningen om vatten- och värmemätare (vatten- och värmemätare). I flertalet av dessa förordningar anges också att SWEDAC skall utöva tillsyn över efterlevnaden av föreskrifterna.TPF36FPT

De nämnda förordningsändringarna gjordes med stöd i respek- tive överliggande lagstiftning, såsom exempelvis Ellagen (1997:857) beträffande elmätare och Yrkestrafiklagen (1998:490) beträffande taxametrar. Som framgått av avsnitt 3.3.1 råder dock viss osäkerhet om vilka tillsynsbefogenheter och sanktionsmöjligheter SWEDAC

35TP PT SWEDAC (2007d).

36TP PT Det bör dock observeras att det inte finns någon utpekad tillsynsmyndighet avseende taxametrar. Som framgått av avsnitt 3.1.1 utförs däremot vägkontroller av taxametrar av polis och bilinspektörer.

153

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

avsågs att ha på de nytillkommande områdena – samma som den tidigare ansvariga myndigheten hade eller de som SWEDAC har enligt lagen och förordningen om måttenheter, mätningar och mätdon.TPF37FPT Denna osäkerhet finns dock inte beträffande vatten- och värmemätare. I detta fall utgörs nämligen den överliggande lag- stiftningen i dessa delar just av lagen om måttenheter, mätningar och mätdon och en tydlig hänvisning görs också till den lagen i förordningen om vatten- och värmemätare. Någon motsvarande hänvisning ges inte i övriga bemyndigandeförordningar och i dessa ges heller inga andra befogenheter att vidta åtgärder för att säker- ställa efterlevnaden av reglerna.

3.6.2Bedömning av ändamålsenligheten och av förändringsbehov

Utredningen skall bedöma om nuvarande sanktionssystem mot överträdelser av föreskrivna krav inom legal metrologi är ända- målsenligt.

Ett sanktionssystems ändamålsenlighet bör i första hand be- dömas utifrån om det är heltäckande, effektivt och proportionerligt (se nedan). Enligt utredningens mening talar dock redan omstän- digheten att det för närvarande är oklart vilka befogenheter SWEDAC egentligen har på vissa av de områden som övertagits från Boverket, Energimyndigheten och Vägverket för att dagens sanktionssystem inte är ändamålsenligt. Enligt utredningen bör utgångspunkten vara att SWEDAC skall ha likadana befogenheter att vidta åtgärder – i syfte att åstadkomma rättelse om fel upptäcks

– för samtliga mätinstrument som man som tillsynsmyndighet har ansvar för. Utredningen har också i avsnitt 3.3.2 givit ett starkt förord för att tillsynsrollen – med tillhörande tillsynsbefogenheter och mandat beträffande sanktioner m.m. – så långt möjligt bör vara enhetligt utformad för samtliga de mätinstrument som SWEDAC ansvarar för.

37TP PT I 5 § lagen om måttenheter, mätningar och mätdon anges att tillsynsmyndigheten har rätt att få tillträde till områden och lokaler där mätdon finns eller varor förpackas, förvaras eller säljs. Den hos vilken tillsyn sker är skyldig att underlätta myndighetens arbete. Myndigheten har rätt att få handräckning av kronofogdemyndigheten. I 6 § anges att tillsynsmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att lagen eller före- skrifter meddelade med stöd av lagen skall efterlevas. Ett sådant föreläggande eller förbud får förenas med vite.

154

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

Hur bör då en sådan enhetlig sanktion utformas? Mot bakgrund av olika överväganden som på senare år gjorts om sanktioner vid liknande överträdelser som i detta fallTPF38FPT, har utredningen identi- fierat ett antal kriterier som en i sammanhanget lämplig sank- tionsåtgärd bör svara upp emot. Enligt utredningens mening bör en lämplig sanktionsåtgärd således vara:

•Heltäckande: Åtgärden bör kunna hantera samtliga fall där ett mätinstrument har fel som strider mot föreskrivna krav.

•Effektiv: Med detta avser utredningen i första hand att sank- tionen bör utformas på ett sådant sätt att den med hög sanno- likhet leder till att den felaktighet som begåtts faktiskt åtgärdas. Sanktionen bör dock även vara effektiv i den meningen att åtgärden genomförs utan dröjsmål.

•Proportionerlig: Med detta avser utredningen främst att det ingrepp åtgärden innebär bör stå i rimlig proportion till digni- teten på den felaktighet som begåtts. Därtill bör en lämplig åtgärd vara sådan att minsta möjliga regel-, administrativa- och andra förändringar i övrigt krävs.

För övervägandena om lämplig sanktion torde de förutsättningar som ges av lagen om måttenheter, mätningar och mätdon kunna fungera som ”nollalternativ”. Av de erfarenheter som gjorts i utred- ningsarbetet talar nämligen inget för att det skulle finnas anledning att hålla en lägre nivå på sanktionssystemet än den som i dag gäller för SWEDAC:s ”gamla” områden, dvs. en möjlighet för tillsyns- myndigheten att meddela föreläggande eller förbud som får förenas med vite.

Mot denna bakgrund blir den fråga som i praktiken blir aktuell för utredningens överväganden således:

•om samma sanktion som i dag gäller för SWEDAC:s ”gamla” områden samt beträffande vatten- och värmemätare (möjlighet för tillsynsmyndigheten att meddela föreläggande eller förbud som får förenas med vite) bör gälla för samtliga de mätinstru- ment myndigheten ansvarar för, eller

•om någon annan, enhetlig sanktion bör införas?

38TP PT Se SOU 2005:35 och SOU 2006:113.

155

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

För- och nackdelar med den modell som i dag gäller för

SWEDAC:s ”gamla” områden

Som framgått får SWEDAC beträffande de mätinstrument myn- digheten ansvarat för sedan tidigare (vågar och mätare som används vid försäljning till enskild konsument av bränsle som drivmedel eller för uppvärmning av bostäder), samt beträffande vatten- och värmemätare, meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att lagen och föreskrifterna skall efterlevas. Ett sådant föreläggande eller förbud får förenas med vite.

Att en tillsynsmyndighet får meddela förelägganden eller för- bud, och att detta får förenas med vite, är den ingripandemöjlighet som traditionellt gäller vid tillsyn. Vite är ett hot om att betal- ningsansvar kan uppstå, om den felande parten inte följer ett föreläggande eller förbud. Om rättelse inte sker, kan vitet dömas ut av allmän förvaltningsdomstol. Vitets storlek kan anpassas till vad som bedöms nödvändigt för att bryta den felande partens mot- stånd. Vite är alltså avsett att styra någons beteende i ett enskilt fall för framtiden.

På det område som här är aktuellt tycks vite vara en effektiv åtgärd i betydelsen att den med hög sannolikhet leder till att den felaktighet som begåtts faktiskt åtgärdas, att döma av de erfaren- heter som redovisats ovan. Vite får också anses vara en propor- tionerlig sanktion, med hänsyn bl.a. till att dess storlek kan anpassas till vad som bedöms nödvändigt i det enskilda fallet.

Om vite är en effektiv åtgärd i betydelsen att den snabbt kan genomföras är däremot mera tveksamt. Den av regeringen tillsatta Tillsynsutredningen har t.ex. pekat på att systemet med vite har brister genom att vara tidsödande och tungrott om föreläggandet inte efterlevs, låt vara att viteshotet enligt utredningen i och för sig kan vara verkningsfullt.TPF39FPT Som framgått ovan är också SWEDAC:s handläggning av felärendena relativt omständlig och tidskrävande, t.ex. krävs ofta återkommande brev- och andra kontakter med den felande parten.

39TP PT Tillsynsutredningens arbete redovisades i betänkandena SOU 2002:14 och SOU 2004:100.

156

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

Tänkbara alternativ till dagens modell

Förutsatt att en eventuell alternativ sanktion skall vara minst lika effektiv som den modell som i dag gäller för SWEDAC:s ”gamla” områden, samt beträffande vatten- och värmemätare, torde såvitt utredningen kan bedöma i princip två alternativ kunna komma ifråga: nykriminalisering eller en sanktionsavgift.

Nykriminalisering

Teoretiskt sett vore en tänkbar sanktionsåtgärd att införa ett nytt brott för de frågor som det nu är tal om.

En sådan åtgärd skulle rimligen kunna göras heltäckande, och även effektiv i bemärkelsen att den med hög sannolikhet kan leda till att den felaktighet som begåtts faktiskt åtgärdas. Däremot skulle en nykriminalisering sannolikt inte kunna garantera en snabb handläggning.

Att kriminalisera de felaktigheter som här diskuteras kan dock inte anses vara en proportionerlig åtgärd. Detta bl.a. mot bakgrund av att det finns en allmän strävan att om möjligt undvika krimi- nalisering som en metod för att söka hindra överträdelse av olika normer i samhället. Detta framgår bl.a. av prop. 1994/95:23TPF40FPT, i vilken regeringen angav att kriminalisering bör användas med för- siktighet. Vidare sägs i propositionen att rättsväsendet inte bör belastas med sådant som har ringa eller inget straffvärde, och att kriminalisering heller inte är det enda och inte alltid det mest effek- tiva medlet för att motverka oönskade beteenden. I propositionen sägs också att det allmännas resurser för brottsbekämpning bör koncentreras på sådana förfaranden som kan föranleda påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt.

Sammantaget talar detta för att nykriminalisering inte bör över- vägas i detta fall.

Sanktionsavgift

En sanktionsavgift är en ekonomisk sanktion som riktar sig mot en konstaterad överträdelse av en författningsbestämmelse. Sanktions- avgifter kan vara repressiva och/eller vinstbegränsande. För att

40TP PT Prop. 1994/95:23, Ett effektivare brottsmålsförfarande.

157

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

fastställa sanktionsavgifter används ofta schabloner. Sanktions- avgifter beslutas av en domstol eller, där så anses lämpligt, av berörd tillsynsmyndighet. Sanktionsavgift kan åläggas både fysiska och juridiska personer. Ansvaret är vanligtvis strikt, dvs. skyldig- heten att betala en sanktionsavgift uppkommer när en regelöver- trädelse objektivt kan konstateras. Avgiften tillfaller i normalfallet staten. Enligt den ovan refererade Tillsynsutredningen anses sank- tionsavgifter vara effektiva, eftersom de erbjuder en snabb, enkel och billig lösning på de problem som beivrandet av regeln utgör.

En sanktionsavgift torde kunna användas för att uppnå rättelse i samtliga fall där mätinstrument har fel som strider mot föreskrivna krav, dvs. åtgärden bör vara heltäckande. Åtgärden torde också vara effektiv, både i så måtto att den med hög sannolikhet kan leda till att den felaktighet som begåtts faktiskt åtgärdas och att den snabbt kan genomföras. I det senare avseendet torde en sanktionsavgift vara mer effektiv än ett vite. Med ett rätt utformat belopp bör en sanktionsavgift också kunna anses vara proportionerlig.

Sammantaget talar detta enligt utredningens mening för att sanktionsavgifter bör vara det alternativ som övervägs, om bedöm- ningen görs att det bör införas en annan, enhetlig sanktion än den som i dag gäller för SWEDAC:s ”gamla” områden samt beträffande vatten- och värmemätare.

För detta talar även att metoden att med hjälp av sanktions- avgifter söka komma till rätta med begångna fel, nyligen också har förordats i andra, liknande sammanhang. I syfte att bekämpa illojal konkurrens inom kontantbranschen och förbättra möjligheten till kontroll av omsättningen i kontantbranscherna har regeringen exempelvis nyligen föreslagit att det skall införas en skyldighet att föra ett tekniskt system som innefattar krav på användande av kassaregister.TPF41FPT Därvid har också föreslagits att en sanktionsavgift (i sammanhanget kallad ”kontrollavgift”) bl.a. skall få tas ut av näringsidkare som inte har något kassaregister, använder kassa- register som inte uppfyller föreskrivna krav, eller inte har uppfyllt kraven på återkommande teknisk kontroll.

41TP PT Prop. 2006/07:105, Konkurrens på lika villkor i kontantbranschen.

158

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

Föreligger det ett förändringsbehov?

De regler och sanktionsmöjligheter som i dag finns på de områden som SWEDAC ansvarat för sedan tidigare tycks fungera för- hållandevis väl. Vid de stickprovsundersökningar som görs inom tillsynsverksamheten är det visserligen relativt vanligt att fel upp- täcks, i synnerhet beträffande vågar i torghandeln. Men dessa fel handlar å andra sidan i huvudsak om form- snarare än funktionsfel, och mätinstrumentens innehavare vidtar också vanligen en rättelse efter påpekande från SWEDAC eller senast när de hotas av vite. Som framgått är dock handläggningen av felärendena relativt omständlig och tidskrävande för SWEDAC, varför det kan finnas skäl att införa en effektivare fungerande sanktionsåtgärd. Enligt utredningens mening skulle en sanktionsavgift i sådana fall vara det lämpliga alternativet.

Om en sanktionsavgift vore lämplig även på de områden som SWEDAC nyligen övertagit från Boverket, Energimyndigheten och Vägverket är svårare att bedöma. Detta bl.a. av det skälet att tillsynen på dessa områden varit av mindre omfattning än på SWEDAC:s ”gamla” områden, varför informationen om i vilken mån fel förekommer också är sämre såvitt utredningen kunnat utröna.

Det finns dock även vissa mer grundläggande omständigheter som kan tala för att behovet av en så pass kraftfull sanktion, som en sanktionsavgift innebär, är mindre för de mätinstrument det i dessa fall handlar om, än på SWEDAC:s ”gamla” områden.

En sådan omständighet är att den situation i vilken mätningen sker i flertalet fall är annorlunda på de nytillkommande områdena än på SWEDAC:s ”gamla”. För vatten-, värme-, gas- och elmätare handlar det således om endast en kund per mätare och om löpande mätning av ett pågående flöde, att jämföra med SWEDAC:s ”gamla” områden (främst bensinpumpar och icke-automatiska vågar) där det handlar om många olika kunder per mätare och om mätning av många, enstaka händelser. Mellan leverantörer av vatten, värme, gas och el och deras kunder finns alltså en stadigvarande relation mellan kända parter, vilken manifesteras i ett leveransavtal. I en sådan relation torde det rent allmänt sett finns mindre utrymme för att ”fuska” med mätaren, för den som eventuellt önskar göra det.

159

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

På de nytillkommande områdena finns också i vissa fall andra sanktionsmöjligheter som kan hantera eventuella mätarfel. För att få driva taxirörelse krävs t.ex. särskilt tillstånd, och den som har en felaktig taxameter riskerar ytterst att bli av med detta tillstånd. Även detta är en omständighet som torde minska behovet av den typ av sanktioner som här diskuteras. Som framgått av avsnitt 3.1.1 är också brott mot de föreskrifter som meddelats om taxametrar straffsanktionerade genom 9 kap. 4 § yrkestrafikförordningen.

3.6.3Överväganden

Enligt direktiven skall utredningen bedöma om nuvarande sank- tionssystem mot överträdelser av föreskrivna krav inom legal metrologi är ändamålsenligt. I avsnittet har vi i första hand disku- terat sådana sanktioner som kan beslutas av en myndighet i syfte att åstadkomma en rättelse när – genom tillsyn eller på andra sätt – ett fel som strider mot föreskrivna krav upptäckts på ett mät- instrument.

För närvarande råder vissa oklarheter om vilka befogenheter SWEDAC egentligen har på vissa av de områden som övertagits från Boverket, Energimyndigheten och Vägverket. Detta talar en- ligt utredningens mening för att dagens sanktionssystem inte är ändamålsenligt. Utredningen anser som utgångspunkt att SWEDAC bör ha likadana befogenheter att vidta åtgärder – i syfte att åstadkomma rättelse om fel upptäcks – för samtliga mätinstrument som man som tillsynsmyndighet har ansvar för. I avsnitt 3.3.2 har utredningen också starkt förordat att tillsynsrollen – med till- hörande tillsynsbefogenheter samt mandat beträffande sanktioner m.m. – så långt möjligt bör vara enhetligt utformad för samtliga de mätinstrument som SWEDAC ansvarar för, och har därför före- slagit att de oklarheter som i praktiken finns om SWEDAC:s till- synsroll bör redas ut, genom lämpliga förordningsändringar. I avsnitt 3.3.2 framförde utredningen också att utgångspunkten bör vara att SWEDAC:s tillsynsroll överlag skall vara den som myndig- heten tilldelas genom lagen om måttenheter, mätningar och mät- don med tillhörande förordning.

De regler och sanktionsmöjligheter som i dag finns på de om- råden som SWEDAC ansvarat för sedan tidigare tycks fungera förhållandevis väl. Med den sanktionsåtgärd mot mätinstrument som strider mot föreskrivna krav som i dag gäller för dessa

160

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

områden, dvs. en möjlighet att meddela föreläggande eller förbud som får förenas med vite, är dock handläggningen av felärendena relativt omständlig och tidskrävande för SWEDAC. Detta kan tala för att det eventuellt borde införas en effektivare sanktionsåtgärd inom dessa områden. Enligt utredningens mening skulle en sanktionsavgift i sådana fall vara det lämpliga alternativet.

Om en så pass kraftfull sanktion som en sanktionsavgift verkligen behövs även på de områden som SWEDAC nyligen övertagit från Boverket, Energimyndigheten och Vägverket är dock mera osäkert. Mot denna bakgrund, och då utredningen anser att det är väsentligt att sanktionssystemet är enhetligt för samtliga de mätinstrument som SWEDAC ansvarar för, menar utredningen att en sanktionsavgift inte bör införas. På kort sikt bör sanktions- systemet istället, genom lämpliga förordningsändringar, harmoni- seras på den nivå som i dag gäller inom SWEDAC:s ”gamla” om- råden. Jämfört med dagens situation bör regelefterlevnaden rimligen också förbättras om den av utredningen föreslagna ambi- tionsnivåhöjningen i tillsynen genomförs (se avsnitt 3.3.3).

Beträffande tillsynen av taxametrar finns det emellertid starka skäl att frångå den enhetlighet som i övrigt eftersträvas. Således råder avseende taxametrar bl.a. det förhållandet att brister som kommer till prövningsmyndighetens (enligt yrkestrafiklagen) kän- nedom i princip alltid leder till ett ifrågasättande av trafiktill- stånd/taxiförarlegitimation (varning alternativt återkallelse). Ris- ken att förlora sitt tillstånd eller sin legitimation och därmed för- sörjningen torde i de allra flesta fall vara ett än större hot än ett vite och leda till omedelbar rättelse. En annan aspekt är att brister be- träffande taxametrar är straffsanktionerat i 9 kap. 4 § yrkestrafik- förordningen. Det skulle, i vart fall i teorin, kunna medföra att den enskilde hamnar i tre processer: en rörande brott, en rörande vite och en rörande ingripande. De två första är inte möjliga att kombi- nera, och endera av dessa tillsammans med den tredje är i och för sig möjligt men minst sagt tveksamt. Av betydelse i sammanhanget är också att den anmälningsskyldighet som följer av 8 kap. 2 § yrkestrafikförordningen också torde omfatta SWEDAC. Enligt utredningens mening bör det räcka med att SWEDAC, såvitt avser sanktioner för det fall någon brist avseende taxametrar skulle upp- täckas, har att rapportera vidare till prövningsmyndigheten.

Avslutningsvis vill utredningen också framhålla att det kan finnas skäl att återkomma till frågan om sanktionssystemets ut- formning när mer omfattande erfarenheter vunnits dels av hur

161

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

utredningen således att den ansvariga myndigheten i huvudsak är bäst lämpad att själv avgöra.

På de områden som SWEDAC nyligen övertagit från Boverket, Energimyndigheten och Vägverket finns emellertid vissa oklarheter om vilken tillsynsroll SWEDAC har. Utredningen anser att till- synsrollen – med tillhörande befogenheter samt mandat beträff- ande sanktioner m.m. – så långt möjligt bör vara enhetligt utformad för samtliga de mätinstrument SWEDAC ansvarar för. Utred- ningen föreslår att SWEDAC:s tillsynsroll överlag skall vara den som myndigheten tilldelas genom lagen om måttenheter, mätningar och mätdon med tillhörande förordning.

Såvitt utredningen kan bedöma ryms det föreslagna klargöran- det av SWEDAC:s tillsynsroll inom ramen för de bemyndiganden regeringen ges i berörda lagar (Ellagen m.fl.). Klargörandet av till- synsrollen på de nytillkommande områdena bör därför kunna ske genom att det i berörda sektorsförordningar införs hänvisningar till aktuella paragrafer i lagen om måttenheter, mätningar och mätdon. I tillämpliga fall bör det av utredningen förordade klargörandet av SWEDAC:s tillsynsroll på de nytillkommande områdena också gälla om mätinstrument omfattas av övergångsbestämmelser till SWEDAC:s föreskrifter.

Utredningen föreslår att det införs nya principer för prissätt- ning i det fall SWEDAC i rollen som tillsynsmyndighet inköper och låter prova mätdon m.m. på vilka föreskrivna, metrologiska krav ställs. De föreslagna förändringarna, som bör kunna regleras genom att tillägg görs i lagen (1992:1514) om måttenheter, mät- ningar och mätdon samt i förordningen (1993:1066) om mått- enheter, mätningar och mätdon, innebär:

•att den från vilken tillsynsmyndigheten tagit ut ett mätdon för provning skall erhålla ersättning motsvarande inköpspris, inklu- sive mervärdesskatt, samt kostnader för frakt, och

•att om ett mätdon vid provning inte uppfyller föreskrivna skyddskrav, så skall tillverkare, importör eller den som har tillhandahållit mätdonet ersätta tillsynsmyndigheten för dess kostnader för inköp av mätdonet samt kostnader för prov- ningen. Intäkter från ersättning för provade produkter bör redo- visas mot inkomsttitel, och inte disponeras av myndigheten.

163

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

Den tillsyn över i drift varande mätinstrument som, i förekom- mande fall, hittills har bedrivits av Boverket, Energimyndigheten, SWEDAC och Vägverket kan uppskattas ha kostat ca 1 2 miljoner kronor per år för de fyra myndigheterna tillsammans. Dessa resurser synes ha fördelat sig ca 50/50 mellan SWEDAC å ena sidan och de övriga tre myndigheterna tillsammans å den andra. Relativt sett har tillsynen på de områden som SWEDAC sedan tidigare har ansvarat för därmed varit av klart större omfattning än på de ytterligare områden som myndigheten nu fått ansvar för.

Att söka avgöra rimlig omfattning på marknadskontrollen inom området (avseende mätinstrument som omfattas av mätinstrument- direktivet respektive icke-automatiska vågar) är svårare, då det inte finns lika mycket tidigare erfarenhet att bygga på som beträffande tillsynen över i drift varande mätinstrument. Utredningens bedöm- ning är dock att en rimlig nivå för den framtida marknads- kontrollen kan antas ligga på ca 0,5 1 miljoner kronor per år.

Finansiering av SWEDAC:s verksamhet inom legal metrologi

I övervägandena om lämplig finansiering behandlas hela SWEDAC:s verksamhet inom legal metrologi, dvs. utöver själva tillsynen även regelgivning, information och internationellt samarbete m.m. Detta bl.a. av det skälet att hela SWEDAC:s metrologiska verksamhet tidigare huvudsakligen finansierats genom avgifter som tas ut med stöd av 8 § förordningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon.

164

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

huvudsak har finansierats kollektivt av skattebetalarna, och till- delats genom anslag.TPF42FPT Utredningens bedömning är att det utöver kostnaderna för de ”gamla” verksamheterna, som fortsatt skall bedrivas, behövs ett tillskott om ca 1 1,5 miljoner kronor per år för att bekosta den nytillkommande marknadskontrollen avseende mätinstrument som omfattas av mätinstrumentdirektivet samt ett behov av en ambitionsnivåhöjning inom de ”gamla” verksamheter- nas tillsynsområden. Det samlade finansieringsbehovet blir därmed ca 5,5 7 miljoner kronor per år.

Utredningen föreslår att verksamheten finansieras genom följande källor:

•SWEDAC:s arbete med vågar och bränslemätdon bör fortsatt finansieras i enlighet med dagens avgiftsmodell, inklusive de indirekta (verksövergripande) kostnader som kan hänföras till verksamheterna.

•Den verksamhet som inte bör finansieras via avgifter måste finansieras skattevägen.

Sammantaget bedömer utredningen att behovet av skattefinan- siering uppgår till ca 2 miljoner kronor per år, dvs. omkring 1 miljon kronor mer per år än det belopp som SWEDAC för år 2007 har tilldelats av regeringen genom den kortsiktiga finan- sieringslösningen för de verksamheter som övertagits från Bover- ket, Energimyndigheten och Vägverket. Utredningen bedömer således att ca två tredjedelar av kostnaderna för SWEDAC:s verk- samhet med legal metrologi bör kunna finansieras med avgifter.

42TP PT Den s.k. nätövervakningsavgiften torde dock kunna sägas ha bidragit till finansieringen av Energimyndighetens verksamhet avseende elmätare. Denna avgift, som tas ut av elabonnent- erna, redovisas mot inkomsttitel och disponeras inte av myndigheten.

165

Överväganden och förslag om legal metrologi

SOU 2007:97

Utredningen föreslår att medelstilldelningen till SWEDAC sker på följande sätt:

•SWEDAC bör även fortsättningsvis få disponera intäkterna från avgifterna avseende vågar och bränslemätdon, dvs. ca 3 3,5 mil- joner kronor per år.

•SWEDAC bör tilldelas ett anslag för de delar av verksamheten som behöver skattefinansieras samt för den verksamhet som utredningen föreslagit bör finansieras via nätövervaknings- avgiften. Det senare beroende på att denna avgift är så kon- struerad att intäkterna redovisas mot inkomsttitel av den ”upp-

bördsansvariga” myndigheten Elsäkerhetsverket. Sammantaget bör anslaget till SWEDAC härmed uppgå till ca 2 2,5 miljoner kronor per år.

•För den verksamhet som utredningen föreslagit bör finansieras

via en höjning av naturgasavgiften bör SWEDAC årligen få rekvirera högst 0,4 0,5 miljoner kronor från Statens energi- myndighet. Detta då denna myndighet disponerar intäkterna från naturgasavgiften.

Legal form för avgiftsuttag

Utredningen anser att bemyndigandet för SWEDAC om att be- sluta om avgifter på mätdon som omfattas av styrelsens tillsyn bör anges i lag. Med hänsyn till att dagens avgiftsmodell förefaller väl etablerad och tycks fungera väl på de områden där den används, så menar utredningen dock att riksdagens bemyndigande kan, och bör, hållas relativt övergripande och kortfattat. Med hänsyn till att utredningen anser att SWEDAC även fortsättningsvis bör få be- sluta om avgifterna avseende vågar och bränslemätdon, men där- emot inte om de av utredningen föreslagna avgifterna avseende el- och gasmätare, så bör av lagen framgå att SWEDAC:s beslutsrätt inte är ovillkorlig. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att följande tillägg görs i 4 § lagen (1992:1514) om måttenheter, mät-

166

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om legal metrologi

ningar och mätdon: ”I de fall som regeringen bestämmer får tillsyns- myndigheten besluta om avgifter på mätdon som omfattas av dess tillsyn enligt första stycket”

Eftersom utredningen anser att SWEDAC även fortsättningsvis bör få disponera intäkterna från de avgifter myndigheten har rätt att besluta om, dvs. vågar och bränslemätdon, så bör även detta framgå av riksdagens bemyndigande i lagen. Till ovanstående ändringsförslag bör därför göras följande tillägg: ”Sådana avgifter disponeras av myndigheten”.

I syfte att precisera för vilka mätdon SWEDAC har rätt att besluta om avgifter, samt vilka typer av aktiviteter avgifterna i dessa fall är tänkta att finansiera, föreslår utredningen slutligen att en ändring görs i 8 § förordningen (1993:1066) om måttenheter, mät- ningar och mätdon, så att paragrafens första och andra meningar får följande lydelse: ”Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll får besluta om avgifter på vågar och bränslemätdon som omfattas av styrelsens tillsyn enligt 7 §. Avgifterna skall bestämmas så att de täcker kostnaderna för tillsynen över dessa mätdon”.

Sanktionssystemet inom legal metrologi

Utredningen gör bedömningen att nuvarande sanktionssystem mot överträdelser av föreskrivna krav inom legal metrologi inte är än- damålsenligt. För detta talar det faktum att det för närvarande råder oklarheter om vilka befogenheter SWEDAC egentligen har på vissa av de områden som övertagits från Boverket, Energimyndigheten och Vägverket. För att skapa enhetliga förutsättningar för verk- samheten anser utredningen som utgångspunkt att SWEDAC bör ha likadana befogenheter att vidta åtgärder – i syfte att åstadkomma rättelse om fel upptäcks – för samtliga mätinstrument som man som tillsynsmyndighet har ansvar för.

De regler och sanktionsmöjligheter som i dag finns på de områden som SWEDAC ansvarat för sedan tidigare tycks fungera förhållandevis väl. Med den sanktionsåtgärd mot mätinstrument som strider mot föreskrivna krav som i dag gäller för dessa områden, dvs. en möjlighet att meddela föreläggande eller förbud som får förenas med vite, är dock handläggningen av felärendena relativt omständlig och tidskrävande för SWEDAC. Detta kan tala för att det eventuellt borde införas en effektivare sanktionsåtgärd

167

Överväganden och förslag om riksmätplatser

SOU 2007:97

•Överväga behov av och förutsättningar för att långsiktigt upp- rätthålla riksmätplats för samtliga nuvarande mätstorheter.

•Analysera samt vid behov föreslå ändringar när det gäller lämp- lighet och ändamålsenlighet med nuvarande anslags- respektive dispositionsansvar för det statliga stödet till riksmätplatsverk- samheten.

I detta kapitel redovisas utredningens överväganden och förslag avseende dessa frågor. Som bakgrund till övervägandena ges först en kort redogörelse för riksmätplatserna och deras roll i det metro- logiska systemet (4.1). I avsnitt 4.2 redogörs sedan för omfattning och inriktning av det statliga stödet till riksmätplatserna. Därefter diskuteras förutsättningar för att eventuellt uppnå samordnings- vinster genom ökat nordiskt och annat internationellt riksmätplats- samarbete (4.3) och för att långsiktigt upprätthålla riksmätplats- noggrannhet för samtliga nuvarande mätstorheter (4.4). Frågor om anslagets hantering behandlas i avsnitt 4.5. Som avslutning på kapitlet sammanfattas utredningens överväganden (4.6).

Som utgångspunkt för övervägandena har utredningen kon- centrerat sig på de frågor som anges i direktiven. Det handlar således inte om någon helt förutsättningslös utvärdering av riks- mätplatsverksamheten. Utifrån direktiven har utredningen också utgått ifrån att det i första hand är statens engagemang i och stöd till riksmätplatsverksamheten – och de motiv som finns för detta – som bör stå i fokus. Mot bakgrund av hur statens styrning av riks- mätplatsverksamhetens inriktning m.m. uttrycks i de övergripande, styrande dokumenten (se avsnitt 4.1) har utredningen därmed lagt särskild vikt vid den s.k. normaliehållningen. Den kompetens som krävs för normaliehållningen – med stödjande FoU m.m. – används dock även för andra uppgifter och tillför därmed också annan sam- hällsnytta.

Inledningsvis bör betonas att det med de ramar som givits för utredningsarbetet inte har varit möjligt att mer i detalj värdera behovet av att upprätthålla riksmätplats för enskilda mätstorheter. Utredningens analys av riksmätplatsverksamheten håller sig istället i huvudsak på övergripande systemnivå. Ett undantag från detta utgör dock i viss mån utredningens behandling av frågan om tid och frekvens – se bilagorna 4 och 5 för utredningens avrapporte- ring avseende tid och frekvens, vilken lämnats till regeringen vid tidigare tillfälle.

170

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om riksmätplatser

Med hänsyn till att utredningen har beskrivit det metrologiska systemets begrepp, internationella organisationer m.m. i kapitel 2 har vi så långt möjligt sökt att begränsa den typen av beskrivningar i detta kapitel. För förståelsens skull är dock vissa upprepningar oundvikliga.

4.1Riksmätplatserna och deras roll i det metrologiska systemet

En definition av begreppet riksmätplats ges i lagen (1992:1119) om teknisk kontroll. Enligt denna skall en riksmätplats för viss storhet officiellt svara för sådan mätning som i förhållande till nationella mätnormaler eller vetenskapligt definierade måttenheter säkerställer riktigheten av mätningar som utförs inom landet. Vidare skall en riksmätplats enligt lagen se till att dessa mätnormaler och mått- enheter är anknutna till internationellt antagna enheter.

En riksmätplats utses av regeringen för en eller flera storheter, såsom exempelvis längd, volym, massa och tid. Vilka riksmätplatser som finns framgår av förordningen (1989:527) om riksmätplatser. I dagsläget är två organ utsedda till riksmätplatser: det av staten hel- ägda aktiebolaget SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut AB (SP) och den statliga myndigheten Statens strålskyddsinstitut (SSI). Tillsammans ansvarar de för ett fyrtiotal olika mätstorheter, varav SP står för flertalet, medan SSI:s riksmätplatsansvar avser ett mindre antal mätstorheter inom området joniserande strålning. SP är också av regeringen utsett till Sveriges nationella metrologi- institut.

Vissa övergripande riktlinjer för riksmätplatsernas verksamhet framgår av förordningen (2005:894) om teknisk kontroll, i vars 8 § anges följande:

Statens styrning av riksmätplatsverksamhetens inriktning m.m. sker i övrigt gentemot SSI via bl.a. instruktion och regleringsbrev och gentemot SP i ett särskilt avtal mellan staten och SP. I avtalet anges det övergripande målet för riksmätplatsverksamheten i enlig- het med 8 § i förordningen om teknisk kontroll (se ovan). Be-

171

Överväganden och förslag om riksmätplatser

SOU 2007:97

träffande verksamhetens inriktning anges vidare i avtalet bl.a. att SP, inom de mätstorheter som regeringen förordnar, skall:

•upprätthålla en internationell spårbarhet på relevant nivå och i enlighet med Sveriges internationella åtaganden,

•utföra forskning och utveckling avseende dessa normaler och deras användning,

•tillsammans med ett metrologiråd optimera verksamheten utifrån det övergripande målet, samhällets behov av nationell metrologi och de anslagsmedel som ställs till förfogande,

•tillhandahålla en god service till uppdragsgivarna, bl.a. i form av kalibreringstjänster på den högsta nivån i Sverige,

•inom ramen för riksmätplatsen för tid och frekvens tillhanda- hålla en tillförlitlig tid över Internet i Sverige, och

•upprätthålla viss metrologisk kompetens inom kemiområdet, samt utföra uppgifter då det gäller information, kontakter och visst internationellt samarbete inom detta område.

Som framgår av punkterna ovan har regeringen för en oberoende bedömning av verksamheten inrättat ett särskilt metrologiråd vid SP. Detta har till uppgift att bl.a. ge råd om och granska den nationellt bedrivna metrologin på högsta noggrannhetsnivå, t.ex. att denna sker på en för landet behovsanpassad nivå. Rådet är sam- mansatt av mätteknisk expertis från främst industri, men också från akademin och myndigheter. Rådets medlemmar utses av regeringen på förslag av SP och, för området joniserande strålning, SSI.

Den verksamhet som bedrivs vid riksmätplatserna omfattar i korthet följande aktiviteter:

•Underhåll och utveckling av normaler på landets högsta noggrann- hetsnivå inom olika storhetsområden. Denna s.k. normaliehåll- ning kan i vissa fall innebära att man håller primärnormaler, dvs. sådana som realiseras direkt utifrån definitionen av en måttenhet och motsvarar den mest noggranna representationen av mått-

172

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om riksmätplatser

enheten ifråga.TPF2FPT I andra fall nöjer man sig istället med att reali- sera måttenheterna i fråga på sekundärnivå, dvs. spårbarheten hämtas från metrologiska organisationer i andra länder. Arbetet med normaliehållning förutsätter bl.a. att riksmätplatserna del- tar i det internationella samarbete som inom ramen för Meter- konventionen sedan länge finns etablerat på metrologiområdet. Samarbetet – i form av bl.a. internationella jämförelsemätningar

– syftar bl.a. till att säkerställa spårbarhet till den högsta inter- nationella noggrannhetsnivån.

•Kalibreringstjänster gentemot organisationer som är verksamma längre ned i spårbarhetshierarkin. Riksmätplatserna erbjuder möj- lighet till kalibrering på den högsta noggrannhetsnivån i landet. Tjänsterna är avgiftsfinansierade.

•Forskning som har anknytning till mätteknisk kunskapsuppbygg- nad. Denna forskning, som ofta sker i samverkan med uni- versitet och högskolor, är i allmänhet inte av grundforsknings- karaktär. Forskningen genomförs för att bygga upp och underhålla en långsiktig kunskapsmiljö som kan användas för kunskapsspridning, uppdrag och utveckling av kvalitetssäkrad mätteknik i takt med behov och vetenskapens möjligheter.

Inom sina respektive områden håller riksmätplatserna alltså nor- maler på den högsta noggrannhetsnivån i Sverige, vilket kan inne- bära att man i vissa fall håller primärnormaler och i andra sekundär- normaler.

Företag m.fl. som har behov av kalibrering vänder sig i vissa fall direkt till riksmätplatserna. Vanligare är dock att företagen köper dessa tjänster från kalibreringslaboratorier, dvs. organ som håller normaler på nivån under riksmätplatserna i spårbarhetshierarkin och som i sin tur kalibrerar sina mätinstrument hos riksmät- platserna. Bland dessa kalibreringslaboratorier finns både företag som är ackrediterade av SWEDAC som ackrediterat kalibrerings-

2TP PT Att realisera de internationellt accepterade måttenheterna innebär att definitionen av mått- enheten fysiskt materialiseras, så att man därmed får en referens (eller normal) mot vilken en fysisk jämförelse kan göras.

173

Överväganden och förslag om riksmätplatser

SOU 2007:97

laboratoriumTPF3FPT och icke-ackrediterade företag. Det bör dock noteras att inte samtliga ackrediterade laboratorier erbjuder kalibrerings- tjänster på en öppen marknad, utan i flera fall har man främst valt ackreditering för företagets egna behov. De ackrediterade kalibrer- ingslaboratorier som säljer kalibreringstjänster till utomstående bedöms totalt sysselsätta omkring 400 500 personer i Sverige. Bland dessa ackrediterade kalibreringslaboratorier finns flera små och medelstora företag, men också några enstaka relativt stora företag vilka till följd av sin storlek står för en stor del av de syssel- satta i sektorn. De icke-ackrediterade kalibreringslaboratorierna torde sysselsätta några hundra personer.

De företag m.fl. som har behov av kalibrering, liksom kalibre- ringslaboratorierna, kan också erhålla sin spårbarhet genom att vända sig till utländska motsvarigheter till riksmätplatser och kalibreringslaboratorier.

I figur 4.1 nedan ges en schematisk beskrivning av riksmät- platserna (”RMP” i figuren) och deras roll i det metrologiska systemet. De heldragna pilarna i figuren visar hur spårbarhets- kedjan vanligen ser ut från måttenhetens definition ned till den produkt som t.ex. en konsument i slutändan köper. De streckade pilarna indikerar att spårbarhetskedjan dock även kan följa andra vägar (i enlighet med vad som sades i föregående stycke).TPF4FPT

3TP PT Det handlar om ca 80 företag. som är ackrediterade av SWEDAC. En sökning i SWEDAC:s databas över giltiga ackrediteringar ger dock flera träffar avseende kalibrering, eftersom vissa företag har mer än en ackreditering (se www.swedac.se). Den ackreditering det här är fråga om prövas och beviljas inom ramen för SWEDAC:s roll som Sveriges nationella ackre- diteringsorgan. Ackrediteringsverksamheten är inte föremål för föreliggande utrednings arbete. För en nyligen gjord redogörelse för ackrediteringsverksamheten och dess förutsätt- ningar, se SOU 2006:113.

4TP PT Observera att figuren inte avser att spegla alla möjliga kombinationer, t.ex. kan en sekun- därnormal som hålls av en utländsk motsvarighet till en riksmätplats mycket väl kalibreras mot en primärnomal som hålls av en svensk riksmätplats.

174

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om riksmätplatser

Figur 4.1 Spårbarhetskedjan och riksmätplatsernas roll i det metrologiska systemet

				Måttenhetens definition
				i SI-systemet


	Primärnormal				Primärnormal
	som hålls av				som hålls av
	utländsk RMP				svensk RMP


Sekundär-		Sekundär-
normal			normal
som hålls av		som hålls av
utländsk RMP		svensk RMP

Kalibrerings-

laboratorier

Avnämare med kalibreringsbehov, t.ex. tillverkande företag

”Slutanvändaren” av mätresultat, t.ex. en konsument som köper en produkt

4.2Kartläggning av omfattning och inriktning på det statliga stödet till riksmätplatserna

I detta avsnitt redogör utredningen för det statliga stödets omfatt- ning och inriktning samt för riksmätplatsernas finansiering i övrigt (4.2.1). I samband med detta ges också viss fördjupande informa- tion om verksamhetens inriktning. Det senare gäller i synnerhet för normaliehållningen, med hänsyn till att denna – inklusive kalibre- ringstjänster, stödjande FoU m.m. – utgör grunden för statens

175

Överväganden och förslag om riksmätplatser

SOU 2007:97

engagemang i och stöd till riksmätplatsverksamheten. Normalie- hållningens förutsättningar har utredningen därför valt att behandla mer i detalj i ett särskilt avsnitt (4.2.2). Som sades i kapitlets inled- ning bör dock framhållas att den kompetens som krävs för norma- liehållningen – med stödjande FoU m.m. – även används för andra uppgifter (såsom t.ex. kunskapsspridning och mättekniska upp- drag) och därmed också tillför annan samhällsnytta.

4.2.1Det statliga stödets utveckling och riksmätplatsernas finansiering

Till riksmätplatserna utgår ett statsbidrag, för närvarande genom anslaget 38:10 Upprätthållande av nationell metrologi m.m. under utgiftsområde 24 Näringsliv. För år 2007 uppgår detta stöd till 28,1 miljoner kronor, varav 24,6 miljoner kronor går till SP och 3,5 miljoner kronor till SSI.

Med nuvarande ordning är SWEDAC mottagare av anslaget vad gäller SP:s del, för vidarebefordran till SP, medan SSI för sin del har dragningsrätt på statsbudgeten. SWEDAC har dock inte till upp- gift att göra någon ändamålsprövning av de medel som går till SP, utan konstruktionen har valts av praktiska skäl för att hantera det faktum att SP är ett – av staten helägt – aktiebolag. Ändamålsenlig- heten är istället tänkt att bedömas av det av regeringen utsedda nationella metrologirådet.

I budgetpropositionen för år 2008TPF5FPT har regeringen dock före- slagit att de medel som hittills avsatts under ett särskilt anslag för upprätthållande av nationell metrologi fr.o.m. år 2008 skall hanteras i annan ordning. Således skall SP:s del överföras till Nutek, medan SSI:s del skall inkluderas i institutets ramanslag. För år 2008 före- slås till SP utgå samma belopp som år 2007, medan bidraget till SSI föreslås minska till ca 2,8 miljoner kronor. I propositionen anges vidare att det statliga stödet till riksmätplatsverksamheten bör av- vägas utifrån främst de små och medelstora företagens behov, och att regeringen bedömer att en sådan avvägning bäst görs utifrån ett samlat småföretagsperspektiv. En förändring jämfört med dagens ordning är mot denna bakgrund att Nutek skall göra en aktiv ändamålsprövning av de medel som går till SP.

Det statliga stödets omfattning och inriktning, och hur det har utvecklats under senare år, framgår av tabell 4.1 nedan. För SP:s del

5TP PT Prop. 2007/08:1, uo 24.

176

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om riksmätplatser

preciseras resursfördelningen mellan olika delområden i berört regleringsbrev. SSI:s del anges däremot endast som ett samlat belopp i berört regleringsbrev. Från SSI har utredningen dock fått uppgifter om hur fördelningen i praktiken sett ut för åren 2005 2007, varför också detta redovisas i tabellen. Streck betyder noll.

Tabell 4.1 Utveckling av det statliga stödet till riksmätplatserna (miljoner kronor, avrundningsfel förekommer)

	2002	2003	2004	2005	2006	2007
SP totalt,	23,9	23,8	23,7	24,6	24,6	24,6
varav till:
normaliehållning	11,8	11,7	11,8	11,8	11,9	11,9
och deltagande i
internationella
jämförelsemätningar
FoU	8,7	8,7	8,7	8,7	8,7	8,7
tidhållning för	1,0	1,0	1,0	1,0	1,0	1,0
Internet
6		0,5		0,8	0,8	0,8
kemisk metrologiTPF FPT		0,5		0,8	0,8	0,8
investeringar i	2,4	1,9	2,2	2,2	2,2	2,2
referensutrustning
SSI totalt,	7	2,8	2,8	3,5	3,5	3,5
SSI totalt,	2,8TPF FPT	2,8	2,8	3,5	3,5	3,5
varav till:
normaliehållning	uppgift	uppgift	uppgift	2,8	3,0	2,5
och deltagande i	saknas	saknas	saknas			(t.o.m.
internationella						augusti
jämförelsemätningar						2007)
FoU	uppgift	uppgift	uppgift	0,1
	saknas	saknas	saknas
investeringar i	uppgift	uppgift	uppgift	0,6	0,6	0,4
referensutrustning	saknas	saknas	saknas			(t.o.m.
						augusti
						2007)

6TP PT I syfte att utveckla en metrologisk infrastruktur inom kemiområdet tillfördes det statliga metrologianslaget 0,8 miljoner kronor fr.o.m. år 2005. De 0,5 miljoner kronor som år 2003 användes för kemisk metrologi togs från SP:s post för investeringar i referensutrustning, vilket i sin tur förklarar varför denna post minskade detta år.

7TP PT Till och med år 2002 finansierades SSI:s riksmätplatsverksamhet i huvudsak inom ramen för myndighetens ramanslag från Miljödepartementet (2,3 mnkr år 2002) samt genom ett underhållsbidrag från Näringsdepartementet (0,5 mnkr år 2002). Från och med år 2003 har dock SSI:s riksmätplatsverksamhet helt finansierats via anslaget 38:10 Upprätthållande av nationell metrologi m.m.

177

Överväganden och förslag om riksmätplatser SOU 2007:97

Som framgår av tabellen har den totala omfattningen av det statliga stödet till riksmätplatserna – liksom stödets fördelning mellan olika ändamål – varit tämligen konstant under ett flertal år. I samman- hanget kan påpekas att Metrologirådet under flera år har framfört åsikten att det statliga stödets totala nivå är för låg.

Att stödet till SSI ökade fr.o.m. år 2005 motiveradesTPF8FPT med att ökningen krävdes för att ersätta en havererad och uttjänt strålkälla hos institutet samt för att täcka merkostnader för strålskydds- anpassning av nya laboratorielokaler, vilket skett i samband med att SSI under år 2004 flyttade hela sin verksamhet till nya lokaler. Som beskrevs ovan har regeringen dock i budgetpropositionen för år 2008 föreslagit att bidraget till SSI skall återgå till nivån 2,8 mil- joner kronor. Enligt vad som framförts till utredningen beror detta på att ökningen under åren 2005 2007 var av engångskaraktär, i syfte att täcka en återinvestering i särskild utrustning som förstörts genom olycka.

Det bör påpekas att riksmätplatsernas kostnadsmassa inte är helt jämförbar över den period som tabellen omfattar. Ett exempel är att SWEDAC:s tillsyn av riksmätplatserna t.o.m. år 2004 finan- sierades genom att myndigheten tilldelades 0,3 miljoner kronor per år i anslagsmedel. Numera finansieras tillsynen genom att SWEDAC debiterar riksmätplatserna för sitt arbete, efter att till- synens omfattning bestämts av Metrologirådet efter samråd med SWEDAC, SP och SSI. Ett annat exempel är att det svenska med- lemskapet i den nya samverkansorganisationen för metrologi i Europa (EURAMET), som under år 2007 ersatt den tidigare EUROMET (se avsnitt 2.2.1 för en beskrivning av denna föränd- ring), medför en medlemsavgift om drygt 0,2 miljoner kronor per år, medan medlemskapet i EUROMET var avgiftsfritt. Ett tredje exempel är att SP i riksmätplatsverksamheten avseende tid och fre- kvens fr.o.m. år 2006 måste betala en årlig kostnad om ca 0,1 miljoner kronor för satellittid för att delta i globala tidsjäm- förelser. Tidigare tog Intelsat inte ut någon avgift för dessa mät- ningar.

Som tabellen visar bedrivs den helt övervägande delen av riks- mätplatsernas forskning och utveckling av SP. Utöver de FoU- medel som SP tilldelas via det statliga metrologianslaget, så får man även externa FoU-bidrag från andra aktörer. År 2006 uppgick såle- des de totala kostnaderna för FoU inom SP:s riksmätplatsverk-

8TP PT Se t.ex. prop. 2006/07:1, uo 24.

178

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om riksmätplatser

samhet till ca 15,5 miljoner kronor. Som framgår av tabellen kom 8,7 miljoner kronor från det allmänna anslaget till riksmätplats- verkamhet. Utöver detta gavs extern (del-) finansiering bl.a. i form av projekt från EU, Vinnova, Post- och telestyrelsen och För- svarets materielverk. Även SSI erhåller vissa externa FoU-bidrag – vanligen ca 0,1 miljoner kronor per år.

Den FoU vid SP som finansieras via det statliga metrologi- anslaget handlar inte om grundforskning, utan områdena styrs av samhällets behov och utgår från arbetet med de primära mät- resurserna och nationell normaliehållning. FoU-verksamheten be- drivs i projektform, i samråd med Metrologirådet. Projekten löper i allmänhet mellan ett och tre år, varefter de omprövas före en even- tuell fortsättning. Planering, inriktning och omfattning diskuteras i Metrologirådet, som också följer upp arbetet i förhållande till överenskomna mål. Sedan några år tillbaka har SP:s metrologiska FoU-arbete varit koncentrerat till följande fyra insatsområden:

•Mätteknik inom IKT Informations- och kommunikationsteknik.

Arbete för att utveckla spårbar mätteknik inom elektronik, mikrovågor, optik/optoelektronik, t.ex. för att verifiera mikro- vågslänkar som en del i en tillverkningsprocess.

•Mätteknik inom processteknik. Arbete för att utveckla spårbar mätteknik inom processindustrin, t.ex. mätning under dyna- miska förhållanden eller mätningar on-line i en produktion.

•Inommetrologisk FoU. Arbete för att förbättra en metod för normaliehållning, t.ex. att utvidga ett visst mätområdes omfatt- ning.

Som framgår av tabell 4.1 har SP sedan ett flertal år tillbaka erhållit 1 miljon kronor per år för att finansiera institutets uppdrag att säkerställa ett nationellt system för tidhållning för den svenska delen av Internet. Det bör dock sägas att SP:s verksamhet avseende spårbar tid och frekvens totalt sett är av större omfattning än så. Dels går av det statliga metrologianslaget ca 0,7 miljoner kronor per år av stödet till normaliehållning och ca 0,6 miljoner kronor av stödet till FoU till verksamheten med tid och frekvens. Dels ges

179

Överväganden och förslag om riksmätplatser

SOU 2007:97

verksamheten f.n. även FoU-stöd från externa finansiärer (Post- och telestyrelsen, Försvarets materielverk m.fl.) om ca 4 miljoner kronor per år. Post- och telestyrelsens bidrag ges inom ramen för myndighetens uppdrag att öka robustheten i de elektroniska kom- munikationsnäten. Med anledning av detta uppdrag har Post- och telestyrelsen – utöver FoU-stöd – även givit SP bidrag till in- vesteringar i utrustning avseende tid och frekvens. Hittills uppgår dessa investeringsbidrag totalt sett till drygt 19 miljoner kronor. För en mer detaljerad genomgång av SP:s verksamhet med tid och frekvens, se vidare bilagorna 4 och 5.

Beträffande posten investeringar i tabellen ovan bör vidare sägas att riksmätplatserna förfogar över en för Sverige delvis unik instru- mentpark i form av primära normaler och associerad mätutrust- ning, s.k. referensutrustningar. Finansieringsmässigt sett har SP två typer av investeringar i riksmätplatsverksamheten. Om inves- teringen förväntas kunna direkt förränta sig i form av kalibrerings- uppdrag m.m., så skall den finansieras med SP:s egna medel. Om investeringen däremot inte alls, eller endast i ringa utsträckning, förväntas komma att användas i uppdragsverksamheten, så finan- sieras den via det statliga metrologianslaget, dvs. de 2,2 miljoner kronor per år som under senare år avsatts för detta ändamål (se tabellen ovan). I den senare typen av investeringar är utrustningen (”referensutrustning”) statens egendom och registreras i en sär- skild inventarieförteckning, vilken hålls av SWEDAC. Förslag till investeringar i referensutrustningar motiveras i projektbeskriv- ningar per område och beslutas i samråd med Metrologirådet. Hur investeringarna i referensutrustningar fördelar sig mellan olika storhetsområden framgår av avsnitt 4.2.3 nedan.

Utveckling av den samlade omsättningen i riksmätplats- verksamheten

Riksmätplatserna har även andra intäkter än det stöd som ges via det statliga metrologianslaget. En intäktskälla är de – avgiftsbelagda

– kalibreringsuppdrag som riksmätplatserna utför åt i första hand företag m.fl. som är verksamma längre ned i spårbarhetshierarkin. Därtill har framför allt SP i sin riksmätplatsverksamhet intäkter från bl.a. FoU-bidrag från andra externa källor än det statliga metrologianslaget, från medverkan i tekniska bedömningar i sam- band med SWEDAC:s ackrediteringsverksamhet, m.m. Som fram-

180

Överväganden och förslag om riksmätplatser SOU 2007:97

Tabell 4.2	Utveckling av riksmätplatsverksamhetens omsättning (miljoner
	kronor, avrundningsfel förekommer)

		2001 (SP)/2002	2005	2006
		(SSI)
SP totalt,		64	79	78
varav:
från det statliga metrologi-		17	22,4	22,4
anslaget
kalibreringsintäkter		23,0	28,6	28,7
		(ca 2 400 uppdrag)	(ca 2 800 uppdrag)	(ca 2 800 uppdrag)
externa FoU-intäkter		ca 6	7,1	7,4
övrigt		18	20,9	19,5
SSI totalt,		ca 3,3	ca 3,4	ca 3,5
varav:
från det statliga metrologi-		9	3,0	3,0
från det statliga metrologi-		2,3TPF FPT	3,0	3,0
anslaget
kalibreringsintäkter		uppgift saknas	0,4	0,3
		(ca 145 uppdrag)	(ca 85 uppdrag)	(ca 120 uppdrag)
externa FoU-intäkter		uppgift saknas	0,15	0,1
övrigt

Sett över de senaste fem sex åren synes omsättningen i riksmät- platsverksamheten, som tabellen visar, ha ökat för SP, men varit i stort sett konstant för SSI.

Skälet till att SSI:s totala omsättning i tabellen anges som ungefärliga värden är att verksamhetsområdet riksmätplats vid institutet har innefattat mer än kalibrering, normaliehållning och normalierelaterad FoU. Till området har bland annat räknats dosimetriforskning; enligt vad SSI angivit till utredningen är också gränsdragningen mellan dosimetriforskning och normalierelaterad forskning flytande. I tabellen har vissa justeringar gjorts med hän- syn till detta.

Som framgår av tabellen var de av SSI utförda kalibreringarna färre under år 2005 (och för övrigt även år 2004) än under åren 2002 och 2006. Detta berodde framför allt på att SSI flyttade hela

9TP PT Som framgått av tabell 4.1 finansierades SSI:s riksmätplatsverksamhet t.o.m. år 2002 i huvudsak inom ramen för myndighetens ramanslag från Miljödepartementet (2,3 mnkr år 2002) samt genom ett underhållsbidrag från Näringsdepartementet (0,5 mnkr år 2002). Från och med år 2003 har dock SSI:s riksmätplatsverksamhet helt finansierats via anslaget 38:10 Upprätthållande av nationell metrologi m.m.

182

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om riksmätplatser

sin verksamhet, varvid mätplatsen revs och byggdes upp på nytt i nya lokaler. Under ett ”normalår” utför SSI ca 100 140 kalibre- ringar.

Som tabellen visar utgör stödet från det statliga metrologi- anslaget en klart mindre andel av riksmätplatsens totala omsättning för SP än för SSI. Som framgått av avsnitt 2.2.2 har också SP i en internationell jämförelse en större andel kommersiella intäkter i sin riksmätplatsverksamhet än vad de flesta andra nationella metro- logiinstitut har i motsvarande verksamhet. Detta gäller t.ex. jämfört med övriga nordiska länder och Europa i stort. Att döma av tabellen ovan utgör kommersiella intäkter ca 50 60 procent av omsättningen i SP:s riksmätplatsverksamhet. Detta kan jämföras med en andel på ca 10-15 procent för motsvarande verksamheter i exempelvis Finland och Norge.

Som kommentar till tabellen kan också sägas att de ca 2 800 kalibreringsuppdrag som SP på senare tid årligen utfört i sin riks- mätplatsverksamhet härrör från ca 1 100 kunder per år. Som fram- gått av avsnitt 2.3.2 så finns bland SP:s kunder i sådana kalibre- ringsuppdrag såväl stora som små och medelstora företag. En majoritet av kunderna är stora företag, men ca 40 procent av dem bedöms vara små och medelstora företag – i detta fall definierat som företag med färre än 200 anställda. Vidare kan sägas att ca 6 procent av kunderna är ackrediterade kalibreringslaboratorier och ca 10 procent internationella kunder. Kunderna i SSI:s kalibrerings- uppdrag kommer främst från sjukvård och industri – antalet upp- drag brukar vara relativt jämnt fördelade mellan dessa två grupper.

4.2.2Närmare om normaliehållningen

Riksmätplatserna håller normaler på den högsta noggrannhetsnivån i Sverige. Av 8 § förordningen (2005:894) om teknisk kontroll framgår att riksmätplatserna skall ”hålla en hög standard med normaler av tillräcklig omfattning och relevans”. Vidare anges i para- grafen att de skall säkerställa och utveckla spårbarhet för mät- normaler till de internationellt accepterade definitionerna av mått- enheterna i SI-systemet, genom ”internationella jämförelser samt forsknings- och utvecklingsinsatser”.

Att riksmätplatserna håller normaler kan möjligen ge en före- ställning av att de endast förvaltar ett antal ”rikslikare” mot vilka företag m.fl. längre ned i spårbarhetshierarkin kan kalibrera sina

183

Överväganden och förslag om riksmätplatser

SOU 2007:97

mätinstrument. Det bör dock understrykas att riksmätplatsernas verksamhet med att säkerställa spårbarhet till de internationellt accepterade definitionerna av måttenheterna i SI-systemet är långt mer komplex än så. Som framgått av kapitel 2 krävs i riksmätplats- verksamheten i allmänhet avancerad och dyrbar teknisk utrustning

– med tillhörande hög personell kompetens – och ofta omfattande metodutvecklingsarbete. För att säkerställa spårbarhet avseende en viss mätstorhet krävs ofta att riksmätplatsen kan genomföra mät- ningar i ett brett och kontinuerligt intervall (t.ex. från mikrogram till flera ton avseende massa), med motsvarande krav på anpassad utrustning. I många fall krävs också att riksmätplatsen behärskar olika typer av mätmetoder, och innehar tillämplig utrustning av varierande slag, för att ”täcka in” en viss mätstorhets område.

SI-systemet är uppbyggt med utgångspunkt från sju grund- enheter (längd, massa, tid, elektrisk ström, termodynamisk tempe- ratur, ljusstyrka respektive materiemängd) och ett stort antal härledda enheter. Måttenheterna är i många fall korsvis kopplade till varandra. I förordningen (1989:527) om riksmätplatser anges vilka riksmätplatser som finns, dvs. SP och SSI, samt vilka (grund- eller härledda) mätstorheter de ansvarar för. Det senare framgår av faktaruta 4.1 nedan.

Faktaruta 4.1 Mätstorheter som riksmätplatserna ansvarar för, enligt förord- ningen om riksmätplatser

SP:s riksmätplatsansvar

•Område mekanik, följande mätstorheter: längd; plan vinkel; volym; massa; kraft; kraftmoment; ljudtryck; acceleration; tryck

•Område tid och frekvens, följande mätstorheter: tidintervall; tid- punkt; frekvens

•Område elektricitet och magnetism, följande mätstorheter: elektrisk spänning; elektrisk ström; impedans; elektrisk effekt; elektrisk energi; dämpning; brus; reflektionsfaktor; strålningflödestäthet

•Område värme, följande mätstorhet: temperatur

•Område fotometri och radiometri, följande mätstorheter: ljusflöde; ljusstyrka; illuminans; luminans; kromaticitetskoordinater, tristi- mulusvärden; korrelerad färgtemperatur; strålningsflöde; irradians; relativ irradians; spektral irradians

SSI:s riksmätplatsansvar

•Område joniserande strålning, följande mätstorheter: exposition; absorberad dos; dosekvivalent; kerma

184

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om riksmätplatser

Riksmätplatssystemets omfång, dvs. vilka normaler som skall hållas och på vilken nivå, har i hög grad styrts av Sveriges industriella utvecklingsnivå och därtill kopplade behov samt tillgängliga resur- ser. Även samhälleliga krav inom t.ex. legal metrologi har haft bety- delse. Att behoven hos det egna landets näringsliv är styrande för den metrologiska verksamhetens inriktning är också det normala sett i en internationell jämförelse, vilket av naturliga skäl innebär att olika länder väljer olika inriktning.

Riksmätplatserna inhämtar kunskap om behoven på flera sätt, t.ex. genom de kundkontakter man har i samband med kalibre- ringsuppdrag och i verksamheten med kunskapsspridning och mättekniska uppdrag, samt genom egen fortbildning, deltagande i internationella konferenser, FoU-projekt m.m. Även Metrologi- rådets kompetens och erfarenheter inom vitt skilda teknikområden ger stöd när utvecklingen diskuteras under rådsmötena. Då meto- den med aktiva kundrelationer, deltagande i konferenser m.m. av riksmätplatserna har bedömts fungera tillfredsställande, så har man inte sett behov av mer övergripande, teoretiska kriterier för valet av vilka normaler som skall hållas.

I sammanhanget bör också sägas att det såvitt utredningen kunnat utröna inte finns några internationella åtaganden (i form av t.ex. Meterkonventionen eller EU-medlemskapet) som ställer krav på att Sverige skall hålla normaler på motsvarande riksmätplatsnivå eller inom vilka områden sådana normaler i sådana fall skall hållas.

Däremot är det så att om vi väl har valt att hålla normaler på motsvarande riksmätplatsnivå och – vilket i sådana fall är naturligt

– avser att dessa skall vara spårbara till den högsta internationella noggrannhetsnivån, så ställer medlemskapet i Meterkonventionen vissa krav på hur verksamheten då skall bedrivas. Av särskild be- tydelse i sammanhanget är det avtal om ömsesidigt erkännande av nationella mätnormaler samt kalibreringsbevis och mätcertifikat utgivna av nationella metrologiinstitut (Mutual Recognition Arrange- ment, MRA), som de nationella metrologiinstituten i Meterkon- ventionens olika medlemsstater ingick år 1999. För svensk del är SP signatär av avtalet, medan SSI har status som ”designated institute” inom området joniserande strålning.

185

Överväganden och förslag om riksmätplatser

SOU 2007:97

om de olika institutens mätförmågor publiceras i en webbaserad, offentlig databas hos Internationella byrån för mått och vikt, dvs. Meterkonventionens verkställande organ.TPF10FPT För att ett institut skall få delta krävs att man dels för ”landets bästa mätförmågor” inom olika storhetsområden kan visa spårbarhet genom jämförelser, dels kan visa att man har ett kvalitetssäkringssystem enligt inter- nationell standard. Deltagande i internationella jämförelsemät- ningar är ett krav oberoende av om spårbarhet erhålls på primär eller sekundär nivå.

Nivå på riksmätplatsernas realiseringar samt det statliga stödet till normaliehållning fördelat på olika storhetsområden

En riksmätplats spårbarhet till de internationellt accepterade defini- tionerna av måttenheterna inom SI-systemet kan i princip uppnås på två sätt:

•Primär realisering. Att realisera de internationellt accepterade måttenheterna innebär att definitionen av måttenheten fysiskt materialiseras, så att man därmed får en referens (eller normal) mot vilken en fysisk jämförelse kan göras. En normal som reali- serats direkt utifrån definitionen av en måttenhet benämns primärnormal och motsvarar den mest noggranna represen- tationen av måttenheten ifråga.

•Sekundär realisering. I detta fall hämtas spårbarhet (med hjälp av s.k. transportnormaler) från primärnormaler som hålls av metrologiska organ utomlands, t.ex. andra nationella metrologi- institut eller Meterkonventionens permanenta verkställande organ Internationella byrån för mått och vikt. Metoden förut- sätter att använda transportnormaler är stabila och tåliga så att de ger tillräcklig noggrannhet eller säkerhet.

För att täcka in ett helt storhetsområde är det inte ovanligt att en riksmätplats arbetar med realisering på både primär och sekundär nivå.

En sekundär realisering är alltid mindre noggrann än en pri- mär.TPF11FPT Å andra sidan är verksamhet på sekundär nivå i allmänhet

10TP PT Adressen till databasen är http://kcdb.bipm.org/

11TP PT I sammanhanget bör dock påpekas att även om en sekundärnormal alltid har större osäker- het än den primärnormal till vilken den är spårbar, så kan den i och för sig ha lägre osäkerhet än andra primärnormaler.

186

Överväganden och förslag om riksmätplatser SOU 2007:97

Tabell 4.3	Nivå för realisering vid riksmätplatserna

Storhetsområde		Normaliehållning (primär eller sekundär nivå)

Akustik, ultraljud och vibration (SP)		Som bas primär med utgångspunkt från laserinterfero-
		metri, men för övrigt i huvudsak sekundär nivå.
Elektricitet och magnetism (SP)		Primär nivå från de två kvantfenomenen Josephson-
		effekten samt Kvantiserad Halleffekt. I huvudsak primär
		nivå inom hela området, men t.ex. inom mikrovågs-
		området till del sekundär.
Längd (SP)		Som bas primär med utgångspunkt från stabiliserade
		lasrar och tidintervallmätning, men för övrigt i huvudsak
		sekundär nivå.
Massa och relaterade storheter (SP)		Till stor del primär utgående från den svenska kilogram-
		prototypen med stöd av längdmätning och tidintervall-
		mätning. Inom tryck delvis på sekundär nivå.
Fotometri/radiometri (SP)		Som bas primär med utgångspunkt från en kryogen radio-
		meter som en bas, men för övrigt i huvudsak sekundär
		nivå.
Termometri (SP)		Primär med utgångspunkt från ett stort antal fixpunkter
		samt med stöd av elektrisk spänning och resistans.
Tid och frekvens (SP)		Primär med utgångspunkt från sekunddefinitionen och
		Cesiumatomklockor samt deltagande i skapandet av
		koordinerad världstid, UTC.
Joniserande strålning (SSI)		Sekundär.

Som framgår av tabellen realiserar SP i vissa fall måttenheterna direkt i förhållande till sina definitioner, dvs. SP håller primär- normaler eller utför mätningar på primär nivå. I andra fall håller SP sekundärnormaler. De normaler som hålls av SSI är däremot i samtliga fall på sekundärnivå.

Av tabell 4.1 ovan har framgått hur mycket av det statliga stödet till riksmätplatserna som under senare år har avsatts för normalie- hållning. För åren 2002 2006 visas i tabell 4.4 hur dessa medel för- delade sig mellan olika storhetsområden. Att de samlade beloppen för SP är något mindre än det totala stödet till normaliehållning vid SP (”SP totalt” i tabellen) beror på att vissa kostnader som täcks via anslaget inte är direkt hänförliga till enskilda storhetsområden, t.ex. finansieras Metrologirådets verksamhet via det statliga stödet till normaliehållning. För de två sista åren i tabellen anges även hur många kalibreringsuppdrag som utförts inom respektive storhets- område. Beträffande storleken på det statliga stödet till normalie-

188

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om riksmätplatser

hållning inom joniserande strålning saknar utredningen uppgifter för åren 2002 2004 (jämför vad som sades i anslutning till tabell 4.1).

Tabell 4.4 Det statliga stödet för normaliehållning fördelat på storhets- områden (miljoner kronor, avrundningsfel förekommer)

Storhetsområde	2002	2003	2004	2005	2006

Akustik, ultraljud och	0,23	0,23	0,23	0,23	0,23
vibration (SP)				(318 kalibrerings-	(339 kalibrerings-
				uppdrag)	uppdrag)
Elektricitet och magne-	5,39	5,34	5,39	5,40	5,39
tism (SP)				(382 kalibrerings-	(381 kalibrerings-
				uppdrag)	uppdrag)
Längd (SP)	0,76	0,75	0,76	0,76	0,76
				(439 kalibrerings-	(414 kalibrerings-
				uppdrag)	uppdrag)
Massa och relaterade	2,91	2,89	2,93	2,92	2,93
storheter (SP)				(1 015 kalibrerings-	(995 kalibrerings-
				uppdrag)	uppdrag)
Fotometri/radiometri (SP)	0,61	0,61	0,62	0,62	0,62
				(192 kalibrerings-	(195 kalibrerings-
				uppdrag)	uppdrag)
Termometri (SP)	0,96	0,95	0,96	0,96	0,96
				(449 kalibrerings-	(491 kalibrerings-
				uppdrag)	uppdrag)
Tid och frekvens (SP)	0,69	0,68	0,69	0,69	0,69
				(8 kalibrerings-	(11 kalibrerings-
				uppdrag)	uppdrag)
SP totalt	11,8	11,7	11,8	11,8	11,9
Joniserande strålning	uppgift	uppgift	uppgift	2,8	3,0
(SSI)	saknas	saknas	saknas	(ca 85 kalibrerings-	(ca 120 kalibre-
				12	ringsuppdrag)
				uppdrag)TPF FPT	ringsuppdrag)

Som framgår av tabellen har fördelningen mellan olika storhets- områden av det statliga stödet för normaliehållning varit i stort sett konstant under ett flertal år. Även antalet kalibreringsuppdrag per storhetsområde tycks vara tämligen jämnt mellan olika år – dock med reservationen att uppgifterna här endast avser två år.

12TP PT Som framgått i anslutning till tabell 4.1 minskade de av SSI utförda kalibreringarna under åren 2004 och 2005. Detta berodde framför allt på att SSI flyttade hela sin verksamhet, varvid mätplatsen revs och byggdes upp på nytt i nya lokaler. Under ett ”normalår” utför SSI ca 100 140 kalibreringar.

189

Överväganden och förslag om riksmätplatser

SOU 2007:97

I anslutning till tabellen bör påpekas att komplexiteten i kalibre- ringsuppdragen varierar mycket mellan olika storhetsområden. Å ena sidan kan inom massa ett uppdrag exempelvis handla om att kalibrera en viktsats med precisionsvikter. Inom elområdet kan en kalibrering å andra sidan exempelvis avse en multifunktionskalibra- tor, med kanske ett hundratal funktioner och mätområden. I båda fallen handlar det dock om noggrannhetsbehov på högsta nivå.

Som framgått av avsnitt 4.2.1 bedöms ca 40 procent av de kun- der som från SP efterfrågar kalibrering på riksmätplatsnivå vara små och medelstora företag. Utredningen saknar information om hur fördelningen mellan små och medelstora respektive större företag exakt ser ut beträffande kalibreringsuppdragen för enskilda stor- hetsområden i tabellen ovan. Enligt vad SP framfört till utred- ningen kan dock i huvuddrag sägas att små och medelstora företag med behov av kalibrering på riksmätplatsnivå främst finns inom branscher där det är relativt vanligt med att sådana företag ligger långt framme i teknikutvecklingen, såsom t.ex. informations- och kommunikationsteknik eller vissa el- och elektronikområden. Mot denna bakgrund bedömer SP att små och medelstora företag är relativt sett vanligt förekommande som kalibreringskunder inom exempelvis storhetsområdet elektricitet och magnetism, medan de är relativt sett mindre vanligt förekommande inom t.ex. storhets- området längd.

Som kommentar till tabellen bör också sägas att skälet till att antalet kalibreringsuppdrag är klart mindre för tid och frekvens än för andra storhetsområden har att göra med detta områdes speciella karaktär. Verksamhet som den att tillhandahålla tid över Internet från publikt tillgängliga servrar i de nationella knutpunkterna samt från SP har ett mycket stort antal användare, däribland flera med samhällsviktiga funktioner både i Sverige och utanför landets grän- ser. Någon enkel och praktisk metod för att ta ut ersättning av användarna för en sådan publik tjänst har inte kunnat skapas. I övrig riksmätplatsverksamhet är det däremot i allmänhet möjligt att delfinansiera verksamheten genom att tydligt definierade kund- grupper har behov av att utnyttja SP:s kalibreringstjänster, vilka erbjuds mot betalning. För en mer detaljerad genomgång av SP:s verksamhet med tid och frekvens, se vidare bilagorna 4 och 5.

Som framgått är deltagande i internationella jämförelsemät- ningar en nödvändig del i normaliehållningen. Arbetet med att delta i internationella jämförelser varierar visserligen från år till år inom ett storhetsområde, men i genomsnitt bedöms kostnaderna

190

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om riksmätplatser

för arbetet med internationella jämförelsemätningar för SP:s del kräva ca 20 procent av de medel som anges i tabellen ovan.

Investeringar inom normaliehållningen

Av tabell 4.1 har framgått hur stora resurser som inom det statliga stödet till riksmätplatser totalt avsattes för investeringar i referens- utrustning under åren 2002 2006. I tabell 4.5 nedan visas hur dessa investeringar fördelat sig per storhetsområde. Streck betyder noll. Beträffande storleken på investeringarna inom joniserande strål- ning saknar utredningen uppgifter för åren 2002 2004 (jämför vad som sades i anslutning till tabell 4.1).

Tabell 4.5 Investeringar i referensutrustning fördelat på storhetsområden (miljoner kronor, avrundningsfel förekommer)

Storhetsområde	2002	2003	2004	2005	2006
Akustik, ultraljud och	–	–	–	–	0,03
vibration (SP)
Elektricitet och magne-	0,70	0,46	0,74	0,65	0,79
tism (SP)
Längd (SP)	0,10	0,11	0,20	0,05	0,16
Massa och relaterade	1,14	0,87	0,68	0,76	0,60
storheter (SP)
Fotometri /radiometri (SP)	0,16	–	0,10	0,32	0,30
Termometri (SP)	0,16	0,05	0,22	0,25	0,32
Tid och frekvens (SP)	0,10	0,38	0,25	0,16	–
SP totalt	2,4	1,9	2,2	2,2	2,2
Joniserande strålning	uppgift	uppgift	uppgift	0,6	0,6
(SSI)	saknas	saknas	saknas

Som framgått av avsnitt 4.2.1 sker inom ramen för SP:s riksmät- platsverksamhet inte endast investeringar i referensutrustning (vilka finansieras via det statliga metrologianslaget), utan även in- vesteringar med SP:s egna medel. Den senare typen av investeringar avser exempelvis datorer eller utrustningar som används i verksam- heten, men som inte kan rubriceras som referenser, t.ex. utrustning för att automatisera mätningar, vakuum- eller vätskepumpar m.m. Därtill kan också investeringar ske genom bidrag från andra externa

191

Överväganden och förslag om riksmätplatser SOU 2007:97

aktörer än via det statliga metrologianslaget. Under senare år har detta framför allt handlat om det bidrag som Post- och telestyrel- sen givit till tid- och frekvensverksamheten, inom ramen för myndighetens uppdrag att öka robustheten i de elektroniska kommunikationsnäten. Som framgått av avsnitt 4.2.1 har Post- och telestyrelsens investeringsbidrag till SP hittills uppgått till drygt 19 miljoner kronor totalt sett. Sammantaget uppgick investeringar- na i SP:s riksmätplatsverksamhet till ca 43 miljoner kronor under åren 2002 2006, varav ca 11 miljoner kronor avsåg investeringar i referensutrustning via det statliga metrologianslaget.TPF13FPT

Metrologirådet har under flera år framfört åsikten att inves- teringsnivån för referensutrustning vid SP är för låg. Mot denna bakgrund framförde SP, tillsammans med Metrologirådet, i en skri- velse till regeringen vid årsskiftet 2005/06 att det statliga stödet till SP för investeringar i referensutrustning borde höjas till 4 miljoner kronor per år samt att staten därtill borde ge SP ett engångsbidrag om 10,4 miljoner kronor för att ersätta gammal utrustning. Skrivel- sen har inte föranlett någon åtgärd från regeringens sida.

Utvecklingstendenser

Som framgått av avsnitt 2.2.1 har ett omfattande utredningsarbete under senare år bedrivits inom det europeiska, metrologiska sam- arbetet, i syfte att analysera vilka utmaningar europeisk metrologi står inför och hur dessa bäst kan hanteras.TPF14FPT I det sammanhanget pekades på att efterfrågan på spårbar mätteknik kontinuerligt växer. Detta dels genom att det finns ökade behov av metrologi inom nya teknologier och sektorer som bioteknologi och nanoteknologi, dels genom att det inom traditionella områden som handel och indust- riell produktion ställs krav på allt mer komplexa mättekniska lösningar. Samtidigt pekades också på att de tillgängliga resurserna för nationell och internationell metrologi inte förväntas öka nämn- värt, varför den växande efterfrågan måste hanteras genom ökad effektivitet.

Att verksamheten med normaliehållning under senare år har ut- vecklats mot allt större komplexitet visas bl.a. av att tillverkarna av mätinstrument bygger in allt flera funktioner i instrumenten så att

13TP PT Observera att en del av Post- och telestyrelsens bidrag lämnades före år 2002 och en del även efter år 2006.

14TP PT Se t.ex. EUROMET (2004).

192

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om riksmätplatser

de täcker nya och allt större mätområden, samtidigt som instru- menten också blir både noggrannare och allt stabilare. För de nationella metrologiinstituten, som SP, har detta bl.a. inneburit behov av metodutvecklingsarbete för att möta de förändrade be- hoven. Samtidigt är en följd av att instrumenten blir allt mer kapabla och stabila att kalibreringsintervallen för dem kan göras längre än tidigare. En följd av teknikutvecklingen är också att andelen ”traditionella” kalibreringar successivt håller på att ersättas med teknikutvecklingstjänster riktade direkt till industrin, dock med den mättekniska kompetensen som grund.

Mot denna bakgrund kan sägas att behoven och därmed också kalibreringsbehoven i dag ser annorlunda ut än för tio år sedan. Nya tillämpnings- eller behovsområden har också tillkommit, som att mäta massflöde i stället för volymflöde, mätning av elkvalitet, 3D-mätteknik av komplexa geometriska former eller mätbehov från ”nya” områden inom t.ex. läkemedels- och hälsosektorn.

En annan utvecklingstendens är att generiska metoder inom avancerade matematiska metoder för mätvärdesanalys finner till- lämpningar inom nya områden. Traditionellt har spårbarhets- behoven inom process- och verkstadsindustrin varit begränsade till statiska förhållanden. Utvecklingen går nu mot behov av spårbar- het för mätning/kalibrering under dynamiska förhållanden. Kalibre- ringsarbetet kompletteras som en följd av denna utveckling med matematisk modellering och simulering.

I samband med att utvecklingstendenser inom normaliehåll- ningen diskuteras, bör även nämnas att SSI för något år sedan i en skrivelse till regeringen framförde att den befintliga riksmätplatsen för joniserande strålning vid institutet borde kompletteras med storheten aktivitet, och då i första hand aktivitet av radon i inom- husluft och i dricksvatten. Skrivelsen har dock inte föranlett någon åtgärd från regeringens sida.

I sammanhanget kan även nämnas att ramarna för SP:s verk- samhet allmänt sett torde komma att påverkas under de närmaste åren genom att regeringen för närvarande driver ett arbete med att stärka och skapa en mer sammanhållen struktur för industriforsk- ningsinstituten, däribland SP.TPF15FPT

15TP PT Se Sörlin (2006) och Ds 2007:39.

193

Överväganden och förslag om riksmätplatser

SOU 2007:97

4.3Förutsättningar för ökad nordisk och annan internationell samordning

Enligt direktiven skall utredningen analysera om samordnings- vinster eller kostnadseffektiviseringar eventuellt kan uppnås genom ökat nordiskt och annat internationellt riksmätplatssamarbete. Tänkbara sådana samordningsvinster sägs i direktiven t.ex. kunna vara att genom ökat internationellt samarbete och arbetsdelning kunna minska antalet mätstorheter inom det egna landets gränser.

I sammanhanget finns det enligt utredningens mening i första hand skäl att behandla samarbete på europeisk och nordisk nivå. Detta görs i tur och ordning i avsnitten 4.3.1 och 4.3.2 nedan.

4.3.1Förutsättningar för ökad europeisk samordning

Bakgrund

Som framgått av kapitel 2 har de nationella metrologiinstituten inom EU och EFTA sedan mitten av 1980-talet samarbetat inom den frivilliga samarbetsorganisationen EUROMET. Även andra europeiska länder har kunnat medverka efter godkännande från medlemsländerna. Huvudmålsättningarna med EUROMET har varit att främja samarbete i utvecklingen av nationella normaler och mätmetoder, att optimera användning av resurser och tjänster bland nationella metrologiinstitut, att förbättra mätresurser och göra dessa tillgängliga till alla medlemmar, samt att genomföra jämförelsemätningar mellan nationella metrologiinstitut för att åstadkomma bättre likvärdighet mellan olika mätningar. Från början bestod samarbetet inom EUROMET främst av erfarenhets- utbyte och organisering av jämförelsemätningar. Vid införandet av det i avsnitt 4.2.2 beskrivna avtalet om ömsesidigt erkännande av nationella mätnormaler samt kalibreringsbevis och mätcertifikat utgivna av nationella metrologiinstitut (MRA-avtalet), så fick EUROMET ansvar för implementeringen av avtalet i Europa, för jämförelsemätningar i första hand på sekundär nivå. Jämförelse- mätningar på den högsta internationella nivån arrangeras i regel genom Meterkonventionens ”styrelse”, Internationella kommittén för mått och vikt (CIPM), eller dess permanenta verkställande organ, Internationella byrån för mått och vikt (BIPM).

194

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om riksmätplatser

Det europeiska samarbetet har intensifierats under de senaste åren. Inom ramen för EUROMET har de nationella metrologi- instituten gemensamt bedrivit ett omfattande utredningsarbete i syfte att analysera vilka utmaningar europeisk metrologi står inför och hur dessa bäst kan hanteras.TPF16FPT En av utgångspunkterna för detta arbete var vad som kallades ”metrologins dilemma”. Med detta avsågs att efterfrågan på spårbar mätteknik å ena sidan konti- nuerligt ökar. Samtidigt som å andra sidan de tillgängliga resurserna för nationell och internationell metrologi inte förväntas öka nämn- värt, varför den växande efterfrågan måste hanteras genom ökad effektivitet.

I det europeiska utredningsarbetet diskuterades bl.a. tänkbara former för den fortsatta organiseringen av metrologiskt arbete på motsvarande riksmätplatsnivå i Europa samt förutsättningar för det fortsatta samarbetet på europeisk nivå. Analysen utgick från fyra tänkbara framtidsscenarier/-modeller:

A.Heltäckande nationellt tjänsteutbud. I denna modell har samt- liga europeiska länder ett nationellt metrologiinstitut, som erbjuder ett heltäckande tjänsteutbud på motsvarande riksmät- platsnivå. Institutens normaliehållning bygger så långt det är ekonomiskt försvarbart på primär realisering.

B.Utvalda normaliehållare på primär nivå. I denna modell har samtliga europeiska länder ett nationellt metrologiinstitut, som erbjuder ett heltäckande tjänsteutbud. Det är dock endast ett fåtal, stora institut vars normaliehållning bygger på primär realisering. Flertalet institut (i synnerhet från mindre länder) hämtar istället sin spårbarhet genom sekundär realisering.

C.Specialiserade kompetenscentra. I denna modell sker en arbets- delning mellan olika länders nationella metrologiinstitut. Olika länders institut erbjuder ett begränsat tjänsteutbud, genom att man specialiserar sig på olika normaler, vilka man realiserar på primär nivå och erbjuder kalibrering emot. För kalibrering mot andra normaler än dessa hänvisas kunderna till institut i andra länder.

D.Ett samlat metrologiinstitut för hela Europa. I denna modell avvecklas de olika ländernas nationella metrologiinstitut. Istället skapas ett gemensamt metrologiinstitut för hela Europa, som

16TP PT Se t.ex. EUROMET (2004).

195

Överväganden och förslag om riksmätplatser

SOU 2007:97

håller normaler på primärnivå inom samtliga storhetsområden och erbjuder ett fullständigt kalibreringsutbud.

Den hittillsvarande organiseringen av metrologiskt arbete på mot- svarande riksmätplatsnivå i Europa har varit en blandning av modellerna A och B. De nationella metrologiinstituten i de större europeiska länderna, som t.ex. Tyskland och Storbritannien, har således ett närmast fullständigt tjänsteutbud där i stort sett all normaliehållning bygger på primär realisering. Däremot avstår i synnerhet mindre länder, som t.ex. de nordiska, ibland från att hålla en eller flera primärnormaler och nöjer sig istället med att inom landet realisera måttenheterna i fråga på sekundärnivå, dvs. spår- barheten hämtas från metrologiska organisationer i andra länder.

I det europeiska utredningsarbetet diskuterades för- och nack- delar med de olika modellerna. I korthet kan sägas att modell C och, i synnerhet, modell D bedömdes ge stordriftsfördelar (i form av reducerad dubblering av tjänster, större kritisk massa för FoU m.m.) jämfört med dagens lösning (blandning av modellerna A och B). Å andra sidan bedömdes modellerna C och D medföra att enskilda länders kompetens skulle riskera att utarmas, vilket exem- pelvis skulle försämra ländernas möjligheter att ge stöd till inhemsk legal metrologi. De mer centraliserade lösningarna (modellerna C och D) bedömdes också ha negativa konsekvenser sett i ljuset av subsidiaritetsprincipen samt ge sämre förutsättningar för att svara upp emot enskilda länders lokala behov än dagens lösning. Därtill pekades på att modellerna C och, i synnerhet, D skulle innebära en stor omstrukturering av systemet, med tillhörande administra- tionskostnader.

Utredningsarbetet utmynnade i slutsatsen att ökat europeiskt samarbete på metrologiområdet var önskvärt. Beträffande organise- ringen av detta drogs slutsatsen att dagens modell med mer eller mindre heltäckande nationella metrologiinstitut i grunden är riktig

–med hänsyn till bl.a. varierande lokala behov och förutsättningar

–men att ett mer formaliserat europeiskt samarbete och ökad sam- ordning inom i synnerhet metrologisk FoU ändå var önskvärd.

Mot denna bakgrund har ett särskilt europeiskt forsknings- program inom metrologi tagits fram och ett europeiskt forsknings- råd etablerats. Programmet har för den närmaste femårsperioden beviljats medel av EG-kommissionen som ett s.k. ERA-NET+.TPF17FPT

17TP PT European Research Area Network plus.

196

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om riksmätplatser

Detta genom att EU inom ramen för det 7:e ramprogrammet har avsatt 21 miljoner euro till fem olika forskningsområden inom met- rologi. Därtill skall deltagande länder skjuta till ytterligare 42 mil- joner euro i medfinansiering. För deltagande i ERA-NET+ pro- grammet förutsätts således två-tredjedels medfinansiering. Nyligen har EG-kommissionen också inlett framtagandet av en s.k. Artikel- 169 satsning inom metrologi, med en planerad omfattning av ca 500 miljoner euro med 50 procents medfinansiering för åren 2009– 2016. Ansökan om ett förväntat Artikel-169 metrologiprogram förväntas komma upp till bedömning under våren 2008. För båda programmen gäller att den nationella medfinansieringen är av typen ”in kind”, dvs. att man står för kostnader för eget deltagande o.d.

Vidare har samarbetet mellan de europeiska nationella metro- logiinstituten givits en mer formell juridisk grund genom att en ny organisation bildades i början av år 2007 (EURAMET), vilken ersätter den tidigare samarbetsorganisationen EUROMET.TPF18FPT Att det europeiska samarbetet givits en mer formell juridisk grund beror främst på att detta krävs för att med EG-kommissionen kunna ingå avtal angående forskningssamarbete/-finansiering. Trettio- två europeiska länder är medlemmar i EURAMET, däribland Sverige. För svensk del är SP signatär av avtalet, medan SSI deltar i frågor som berör området joniserande strålning.

Utredningens bedömning

Genom den förändringsprocess som det europeiska metrologi- samarbetet har genomgått på senare år – och fortsatt genomgår – har samarbetet givits en ny form och nya förutsättningar. Som framgått bygger förändringsprocessen på att enskilda länders nationella metrologiinstitut fortsatt skall hålla ett mer eller mindre heltäckande nationellt tjänsteutbud, men att det europeiska sam- arbetet avseende metrologisk forskning och utveckling skall öka. Enligt utredningens mening bör ambitionen rimligen vara att Sverige skall delta aktivt i det (ökande) europeiska FoU-sam- arbetet.

18TP PT EURAMET har etablerats som en icke-vinstdrivande organisation under tysk lagstiftning, som en s.k. eingetragener Verein, e.V., och juridiskt sett går organisationen därför under namnet EURAMET e.V.

197

Överväganden och förslag om riksmätplatser

SOU 2007:97

Enligt direktiven skall utredningen analysera om samordnings- vinster kan utvinnas genom ökat internationellt riksmätplatssam- arbete, t.ex. om antalet mätstorheter inom det egna landets gränser kan minska genom arbetsdelning mellan olika länder i normalie- hållningen. Med hänsyn till den modell som nu – med stöd av EG- kommissionen – har valts för det europeiska metrologisamarbetet, så kan utredningen dock inte se att det för närvarande finns skäl för regering och riksdag att ta några initiativ för att söka få till stånd exempelvis ökad europeisk arbetsdelning i normaliehållningen eller fullständig integration i ett europeiskt metrologiskt institut e.d.

4.3.2Förutsättningar för ökad nordisk samordning

Bakgrund

Det nordiska samarbetet på riksmätplatsnivå är relativt begränsat. Inom ramen för Nordiska Ministerrådets verksamhet förekom tidi- gare visst informationsutbyte m.m. i NORMET, samarbetsforum för nordisk metrologi. Visst nordiskt samarbete förekommer inom SSI:s område i en grupp tillsatt av de nordiska strålskyddsmyndig- heternas chefer. Syftet med gruppen, som möts regelbundet, är bl.a. att harmonisera kalibreringsmetoder.

Genom årens lopp har idéer om ökat nordiskt metrologisam- arbete väckts vid flera tillfällen, t.ex. förordade 1978 års mät- och kalibreringsutredning att de nordiska länderna i ökad utsträckning borde specialisera sig på olika mätstorheter, istället för att bygga upp parallella resurser.TPF19FPT Men dessa initiativ har i praktiken inte lett till något ökat nordisk samarbete.

Utredningar om förutsättningarna för ökat nordiskt samarbete har företagits även på senare år. Parallellt med det ovannämnda utredningsarbetet kring den europeiska metrologins utmaningar bedrev således de nordiska, och baltiska, nationella metrologiinsti- tuten ett motsvarande nordiskt ”satellitprojekt”. I projektets slut- rapportTPF20FPT presenterades bl.a. en strategi för att under de närmaste tio åren utveckla en nordisk infrastruktur av mätnormaler och scenarier som beskrev möjligheter till ökat nordiskt samarbete kring metrologisk FoU. Inte heller dessa idéer synes dock i prak- tiken ha kommit att omsättas i mer konkret handling, sannolikt

19TP PT Ds I 1979:6.

20TP PT N-MERA-projektet (2004).

198

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om riksmätplatser

främst beroende på att de nordiska länderna var för sig har valt att fokusera på samarbete på europeisk nivå.

Utredningens bedömning

Som framgått av avsnitt 4.2.3 har inriktningen på olika länders metrologiska verksamhet på motsvarande riksmätplatsnivå i hög grad styrts av behoven hos det egna landets näringsliv. Detta inne- bär också att de nordiska ländernas metrologiska infrastrukturer har delvis olika inriktning. Av bl.a. detta skäl har också det nordiska samarbetet på riksmätplatsnivå traditionellt sett varit av relativt begränsad omfattning. Ett undantag från detta utgör i viss mån det område där SSI har riksmätplatsansvar (joniserande strål- ning), där å andra sidan förhållandena i de olika nordiska länderna sannolikt också liknar varandra mer än inom de områden där SP har riksmätplatsansvar.

Utöver möten med Näringsdepartementet, SP, SSI, Metrologi- rådet m.fl. i Sverige, har utredningen i sitt arbete haft möten med i sammanhanget relevanta aktörer i Danmark, Finland och Norge. Dessa kontakter har i huvudsak skett med aktörer som verkar inom de områden där SP har riksmätplatsansvar i Sverige. Det huvud- sakliga intrycket från kontakterna med aktörer i övriga nordiska länder är att dessa saknar intresse för ökat nordiskt riksmätplats- samarbete som skulle innebära arbetsdelning i normaliehållningen e.d. Däremot uttrycker de överlag ett visst intresse för ökat nordiskt erfarenhetsutbyte o.d., dvs. motsvarande den typ av mer informella kontakter som i dag förekommer på SSI:s område.

Från de tillfrågade aktörerna i övriga nordiska länder – liksom f.ö. även från SP – har också överlag till utredningen framförts att det framför allt är på europeisk nivå, snarare än på nordisk, som det finns förutsättningar för ökat metrologisamarbete; i enlighet med vad som beskrivits i föregående avsnitt.

Enligt utredningens mening kan det i och för sig inte uteslutas att vissa samordningsvinster eventuellt skulle kunna uppnås genom ökat nordiskt riksmätplatssamarbete. Men med hänsyn till den pågående utvecklingen på europeisk nivå, och den brist på intresse för ökat nordiskt samarbete som utredningen stött på i sitt arbete, kan utredningen inte se att det för närvarande skulle finnas skäl för regering och riksdag att ta några initiativ i syfte att söka etablera ökat nordiskt riksmätplatssamarbete. På åtminstone kort till medel-

199

Överväganden och förslag om riksmätplatser

SOU 2007:97

lång sikt är utredningens bedömning således att det är den euro- peiska arenan som är den centrala i sammanhanget, inte den nordiska.

4.4Förutsättningar för att upprätthålla riksmätplatsnoggrannhet för samtliga nuvarande mätstorheter

Enligt direktiven skall utredningen överväga behov av och för- utsättningar för att långsiktigt upprätthålla riksmätplatsnoggrann- het för samtliga nuvarande mätstorheter. Med de ramar som givits för utredningsarbetet har det dock inte varit möjligt att mer i detalj värdera behovet av att upprätthålla riksmätplats för enskilda mät- storheter. Utredningens analys av riksmätplatsverksamheten håller sig istället på övergripande systemnivå. I första hand diskuterar utredningen vissa omständigheter av betydelse för förutsättningarna för att långsiktigt upprätthålla riksmätplatsnoggrannhet för samt- liga nuvarande mätstorheter.

I enlighet med direktiven har utredningen utgått ifrån att det i första hand är statens engagemang i och stöd till riksmätplatsverk- samheten – och de motiv som finns för detta – som bör stå i fokus för resonemangen – och då i synnerhet om det föreligger behov av ett fortsatt offentligt åtagande på detta område. Utredningen har därför lagt särskild vikt vid riksmätplatsernas verksamhet med normaliehållning på landets högsta noggrannhetsnivå, med hänsyn till att normaliehållningen – inklusive kalibreringstjänster, stöd- jande FoU m.m. – utgör grunden för statens engagemang i och stöd till riksmätplatsverksamheten. Detta visas t.ex. av det över- gripande mål som staten formulerat för riksmätplatsverksamheten, och som bl.a. framgår av 8 § i förordningen (2005:894) om teknisk kontroll, nämligen att ”en riksmätplats skall hålla en hög standard med normaler av tillräcklig omfattning och relevans. Spårbarhet för mätnormaler skall säkerställas och utvecklas genom internationella jämförelser samt forsknings- och utvecklingsinsatser”. Samtidigt bör dock framhållas att den kompetens som krävs för normaliehåll- ningen – med stödjande FoU m.m. – även används för andra upp- gifter (såsom t.ex. kunskapsspridning och mättekniska uppdrag) och därmed också tillför annan samhällsnytta. Som framgått av tabell 4.2 står dessa typer av verksamheter för en inte oväsentlig del av de externa intäkterna i SP:s riksmätplatsverksamhet.

200

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om riksmätplatser

Inledningsvis vill utredningen med bestämdhet hävda att det för ett modernt industrisamhälle är en förutsättning att det finns säker tillgång till kalibrering mot normaler på hög noggrannhetsnivå som är spårbara till de internationella – vetenskapligt baserade – defi- nitionerna av måttenheterna i SI-systemet. Sådana behov finns hos ett lands näringsliv, men även utifrån samhälleliga krav inom exem- pelvis legal metrologi. För utvecklingen och fortlevnaden av sådan normaliehållning behövs också bl.a. mätteknisk FoU.

Av vad som sägs i föregående stycke följer emellertid inte att det i ett enskilt land vare sig måste finnas normaliehållning på hög noggrannhetsnivå eller att staten måste bidra till sådan verksamhet. Således kan ett enskilt land välja att inte hålla – och/eller att inte ge statligt stöd till – sådan verksamhet. I sådant fall hänvisas landets företag m.fl. med behov av kalibrering på hög noggrannhetsnivå istället till lämpliga institutioner i andra länder.

Som framgått av avsnitt 4.2.3 finns det heller inte, såvitt utred- ningen kunnat utröna, några internationella åtaganden (i form av t.ex. Meterkonventionen eller EU-medlemskapet) som ställer krav på att Sverige skall hålla normaler på motsvarande riksmätplatsnivå eller inom vilka områden sådana normaler i sådana fall skall hållas. Däremot, om vi väl har valt att hålla normaler på motsvarande riksmätplatsnivå och – vilket i sådana fall är naturligt – avser att dessa skall vara spårbara till den högsta internationella noggrann- hetsnivån, så ställer medlemskapet i Meterkonventionen vissa krav på hur verksamheten då skall bedrivas.

Mot denna bakgrund analyserar utredningen i det följande motiv som kan tala för att offentligt stöd bör ges till verksamhet av den typ som riksmätplatserna i dag bedriver samt huruvida det be- hövs just en svensk resurs av detta slag (4.4.1). Därefter diskuteras vissa aspekter på frågan om lämplig storlek på ett eventuellt offent- ligt stöd till en sådan svensk resurs (4.4.2). Slutligen redovisas utredningens bedömning (4.4.3).

4.4.1Tänkbara motiv för ett offentligt åtagande

Ett statligt stöd till verksamhet av den typ som riksmätplatserna i dag bedriver torde teoretiskt sett kunna motiveras av i första hand två skäl:

•Om stödet behövs för att tillgången på de aktuella tjänsterna skall vara samhällsekonomiskt sett optimal. Det handlar då i

201

Överväganden och förslag om riksmätplatser

SOU 2007:97

första hand om huruvida en renodlad marknadslösning kan antas generera ett effektivt resursutnyttjande eller om det före- ligger s.k. marknadsmisslyckanden som förhindrar detta.

•Om det politiska systemet av fördelningspolitiska skäl anser att verksamhet av den typ som riksmätplatserna i dag bedriver bör gynnas, t.ex. om man anser att konkurrenskraften för landets näringsliv förbättras om de aktuella tjänsterna inte fullt ut finan- sieras genom avgifter från avnämarna.

I dag ger industrialiserade länder överlag offentligt stöd till metro- logisk verksamhet av motsvarande slag som den riksmätplatserna bedriver – detta gäller t.ex. för samtliga europeiska länder. Som framgått av kapitel 2 förekommer således i samtliga industrialise- rade länder metrologisk verksamhet (normaliehållning m.m.) som helt eller delvis finansieras av staten och som i allmänhet bedrivs av organisationer som är statligt ägda. I en internationell jämförelse torde andelen offentligt stöd för övrigt vara relativt låg i Sverige. Detta visas bl.a. av att SP, som framgått av kapitel 2, är ett av de europeiska nationella metrologiinstitut som har högst andel av- giftsintäkter.

I praktiken synes båda de ovan nämnda skälen användas som motiv för att ge offentligt stöd till metrologisk verksamhet. Dels kan sägas att verksamhet av den typ som riksmätplatserna i dag bedriver har vissa drag av sådana marknadsmisslyckanden som talar för att en ren marknadslösning inte skulle generera ett ur samhälls- ekonomiskt perspektiv effektivt resursutnyttjande (se nedan). Dels ses verksamhet av riksmätplatskaraktär i många länder som en del av samhällets tekniska infrastruktur, för vilken offentligt stöd ses som ett sätt att söka värna internationell konkurrenskraft för landets produkter och produktion.

Utgångspunkten i det senare fallet torde ofta ha varit att det hos ett lands näringsliv ansetts finnas ett allmänt behov av nära tillgång till normaliehållning på hög noggrannhetsnivå. För svensk del har t.ex. det övergripande målet för riksmätplatserna i olika styrande dokumentTPF21FPT uttryckts som att de skall upprätthålla en hög standard med normaler av tillräcklig omfattning och relevans samt säker- ställa och utveckla spårbarhet för mätnormaler genom internatio- nella jämförelser samt FoU-insatser. Att döma av utredningens

21TP PT Se t.ex. förordningen (2005:894) om teknisk kontroll respektive avtalet om riksmätplats- verksamhet mellan staten och SP.

202

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om riksmätplatser

direktiv synes dock statsmakterna numera i högre grad betona att inhemsk normaliehållning på hög noggrannhetsnivå i synnerhet är väsentlig för att tillgodose små och medelstora företags behov. I direktiven anges således att ”det statliga stödet till riksmätplatserna motiveras utifrån det generella antagandet att verksamheten är till nytta och närmast nödvändig för de små och medelstora företagens behov och långsiktiga konkurrenskraft”. Som framgått av avsnitt 4.2.1 har också regeringen i budgetpropositionen för år 2008 före- slagit att det statliga stödet till riksmätplatsverksamheten i fort- sättningen bör avvägas utifrån främst de små och medelstora företagens behov, och att en sådan avvägning bör göras utifrån ett samlat småföretagsperspektiv.

Välfärdsteoretiska aspekter

De mest grundläggande motiven för offentligt stöd till metrologisk verksamhet av riksmätplatskaraktär torde vara att sådan verksamhet har vissa drag som kan tala för att en ren marknadslösning inte skulle generera ett ur samhällsekonomiskt perspektiv effektivt resursutnyttjande. I normaliehållning på hög noggrannhetsnivå finns således i åtminstone två avseenden drag av vad som i väl- färdsteoretiska sammanhang brukar kallas marknadsmisslyckanden, vilket talar för att en ren marknadslösning skulle leda till en mindre omfattning på verksamheten än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Detta kan tala för att ett offentligt åtagande behövs.

För det första kan upprätthållande av normaler på hög nog- grannhetsnivå och där till kopplad utveckling av spårbarhet be- traktas som ett s.k. naturligt monopol. Med detta avses en mark- nadssituation där ett enda företag kan tillgodose marknadens hela efterfrågan av en viss nyttighet till en lägre styckkostnad än två eller flera företag tillsammans. Ett naturligt monopol kan uppstå när det är mycket resurskrävande att bygga upp en tillgång, sam- tidigt som marginalkostnaden för att utnyttja tillgången när den väl finns på plats är låg. Exempel på naturliga monopol är transport av el på nätet och fjärrvärme till bostäder. Motivet till att det offent- liga intervenerar i marknader som präglas av naturliga monopol är att förhindra att företag utnyttjar möjligheten att tillgodogöra sig monopolvinster genom att sätta ett pris som överstiger marginal- kostnaden, vilket leder till ett samhällsekonomiskt ineffektivt resursutnyttjande.

203

Överväganden och förslag om riksmätplatser

SOU 2007:97

För det andra kan normaliehållning på hög noggrannhetsnivå antas ge upphov till vissa positiva s.k. externa effekter, dvs. de åter- speglas inte i marknadens värdering, fastän de positivt påverkar den samlade välfärden. Till exempel kan de internationellt accepterade, enhetliga måttenheterna i SI-systemet, och den spårbarhet som upprättas till dessa, sägas underlätta marknadsekonomins funktion genom att den enhetlighet som ligger i systemet reducerar mark- nadsaktörernas informations- och transaktionskostnader. Metro- login fungerar alltså som ett ”smörjmedel” för marknaden, på ett vidare sätt än vad det kan antas att exempelvis varje enskild kalibre- ringskund är beredd att betala för.

Att det finns välfärdsteoretiska motiv som kan tala för att offentligt stöd bör ges till verksamhet av riksmätplatskaraktär har också genom årens lopp återkommande konstaterats av ett flertal utredningar som gjorts i såväl Sverige som utomlands.TPF22FPT

I sammanhanget bör samtidigt sägas att de välfärdsteoretiska aspekter som här tagits upp i första hand gäller för normaliehåll- ning på hög noggrannhetsnivå allmänt sett, och inte nödvändigtvis för ett enskilt land. Att verksamheten har drag av naturligt mono- pol är i och för sig riktigt, men frågan är var den geografiska systemgränsen för detta monopol egentligen går – kanske skulle den samhällsekonomiskt sett mest optimala nivån i detta hänseende vara att införa ett samlat metrologiinstitut för hela Europa (som nämndes i avsnitt 4.3)?

Förhållandena är heller inte statiska, utan kan förändras över tid. I dag finns parallella verksamheter motsvarande riksmätplatser i Europas olika länder. De praktiska möjligheterna för exempelvis svenska företag att vända sig till utländska motsvarigheter till riks- mätplatser torde ha förbättrats över tid, till följd av bl.a. bättre kommunikationer i olika avseenden – och som framgått av avsnitt 4.1 finns det heller inga formella hinder mot detta. Graden av kon- kurrens mellan olika länders riksmätplatser torde därmed ha ökat. Med stor sannolikhet kommer utvecklingen mot ökad konkurrens också att fortsätta och även förstärkas.

22TP PT Några exempel på sådana utredningar är Ds I 1979:6; SOU 1992:74; Departement of Trade and Industry (1999); Williams m.fl. (2002) samt Ekonomistyrningsverket (2005).

204

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om riksmätplatser

Behövs just en svensk resurs?

Som framgått av avsnitt 4.2.3 är behoven hos det egna landets näringsliv i allmänhet styrande för den metrologiska verksamhetens inriktning i olika länder. Av naturliga skäl väljer därmed olika länder också olika inriktning. Det kan därför antas att det finns vissa genuint svenska metrologiska behov som riksmätplatserna i dagsläget är bättre skickade att hantera än deras utländska mot- svarigheter. Sådana behov kan finnas hos landets näringsliv, men kan även exempelvis avse behov av kalibreringsresurser m.m. som svaar upp emot renodlat svenska regler inom legal metrologi eller på andra samhällsområden, t.ex. olika typer av miljömätningar.

Hur svårt det de facto är att utomlands finna likvärdiga alter- nativ till de tjänster riksmätplatserna i dag erbjuder är dock svårt att säkert säga. I utredningsarbetet har givits olika, delvis diver- gerande indikationer om detta, enligt i huvudsak följande linjer.

Åena sidan har SP till utredningen framfört att det finns be- tydande fördelar för svenska kalibreringskunder med att kunna få kalibrering på hög noggrannhetsnivå utförd i Sverige. SP har t.ex. framfört att varje lands nationella metrologiinstitut i regel priorite- rar det egna landets näringsliv och behov, vilket medför att om svenska företag hämtar spårbarhet utanför Sveriges gränser så drabbas de ofta av långa leveranstider. SP menar också att språk- barriärer kan försvåra kalibrering vid utländska institutioner och att detta också bidrar till sämre möjligheter till erfarenhetsutbyte i samband med kalibreringar. SP menar också att dess riksmät- platsverksamhet jämfört med många utländska motsvarigheter präglas av en större grad av behovsanpassning, lyhördhet och effek- tivitet gentemot kunderna och deras behov. I sammanhanget kan för övrigt nämnas att SP sedan flera år tillbaka genomför regel- bundna kundenkäter, vilka för riksmätplatsverksamheten omfattat 120 kunder. Dessa enkäter visar på stor kundtillfredsställelse överlag, bl.a. när det gäller leveranstider.

Åandra sidan ger en undersökning av små och medelstora före- tags behov av riksmätplatsverksamheten, som utförts på uppdrag av utredningenTPF23FPT, en bild av att sådana företag ändå ganska ofta utnyttjar utländska alternativ till de svenska riksmätplatserna. Undersökningen, som endast omfattar SP:s områden, genomfördes under våren 2007. I undersökningen intervjuades omkring hundra företag. Dels ett 40-tal ackrediterade kalibreringslaboratorier, varav

23TP PT Grimståhl och Hedman (2007).

205

Överväganden och förslag om riksmätplatser

SOU 2007:97

ca 70 procent är små och medelstora företag. Dels ett drygt 60-tal små och medelstora – främst tillverkande – företag (SMF)TPF24FPT med kalibreringsbehov; 13 av dessa företag angavs av SP, medan 50 stycken valdes utifrån egen kännedom hos dem som genomfört undersökningen om företag med behov av kalibreringstjänster. Dessa 50 företag är spridda över landet och återfinns inom olika branscher.

I tabell 4.6 nedan redovisas vad som i undersökningen framkom om behovet av kalibrering i de tre grupper som intervjuats och hur man löser detta behov. Som framgår av tabellen är det i alla tre grupperna vanligt att man utnyttjar flera typer av kalibrerings- resurser. Att döma av undersökningen är det dock framför allt de ackrediterade kalibreringslaboratorierna som i vissa fall vänder sig utomlands. Att antal svar i vissa fall är mindre än antalet svarande beror på att inte alla intervjuade svarade på samtliga frågor.

Tabell 4.6	Kalibreringsbehov enligt intervjuundersökning (antal svar)

		Ackrediterade		Eget urval SMF		SMF angivna
		kalibrerings-		(50 svarande)		av SP
		laboratorier				(13 svarande)
		(40 svarande)
		Ja	Nej	Ja	Nej	Ja	Nej
Finns kalibreringsbehov?		40	0	50	0	13	0
Kalibrering vid ackredite-		33	0	34	16	11	2
rade laboratorier?
Kalibrering hos riks-		28	12	10	40	13	0
mätplats SP?
Kalibrering utomlands?		23	14	6	44	2	11
Kalibrering hos ej ackredi-		0	38	15	35	25	6
Kalibrering hos ej ackredi-		0	38	15	35	7TPF FPT	6
terade laboratorier?
Ingen kalibrering alls?		26	37	27	47	0	13
Ingen kalibrering alls?		3TPF FPT	37	3TPF FPT	47	0	13

Som kommentar till tabellen kan nämnas att de kalibrerings- laboratorier som utnyttjat utländska alternativ till de svenska riks- mätplatserna i intervjuerna överlag angav att språkbarriären inte var

24TP PT I studien användes EU:s definition av små och medelstora företag, dvs. högst 250 anställda och en maximal omsättning på 500 miljoner kronor.

25TP PT Både hos SP och ej ackrediterade laboratorier för vissa storheter.

26TP PT Innebär i de flesta fall kalibrering via leverantör eller att man nyinvesterar istället för att kalibrera.

27TP PT Se föregående fotnot.

206

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om riksmätplatser

något problem, eftersom dokumentationen är på engelska. Inte heller leveranstider sades vara något stort problem. Många av de intervjuade framförde också att de utökade internationella kon- takterna har minskat beroendet av SP:s riksmätplats. Med hänsyn till detta menade i stort sett samtliga de intervjuade kalibrerings- laboratorierna (endast ett undantag fanns) att deras verksamhet i huvudsak inte skulle påverkas om SP upphörde att fungera som riksmätplats. Genom de internationella kontakter som etablerats bedömde flera av de intervjuade således att man skulle kunna erbjuda och leverera samma kalibreringstjänster som i dag även utan tillgång till den nationella riksmätplatsen.

En möjlig tolkning av den undersökning som gjorts på utred- ningens uppdrag är att utländska motsvarigheter till riksmät- platserna eventuellt skulle kunna täcka upp mer av svenska kalibre- ringskunders behov än vad t.ex. SP bedömer. Samtidigt måste dock betonas att undersökningen inte kan sägas ge en definitiv bild, utan i första hand är att betrakta som indikativ. Detta bl.a. då den inte ger någon heltäckande bild av behov och möjligheter för samtliga avnämarkategorier, t.ex. har studien inte specifikt undersökt vilka behov som finns av kalibreringsresurser m.m. som svarar upp emot renodlat svenska regler inom legal metrologi eller på andra sam- hällsområden, t.ex. olika typer av miljömätningar. Undersökningen har ju också fokuserat på små och medelstora företag och ger där- med ingen bild av stora företags behov. Därtill har undersökningen heller inte omfattat det område där SSI har riksmätplatsansvar.

4.4.2Tänkbara konsekvenser av full kostnadstäckning

Som framgått av avsnitt 4.4.1 har i utredningsarbetet givits olika, och delvis divergerande, indikationer om hur svårt det är för svenska kunder att utomlands finna likvärdiga alternativ till de tjänster riksmätplatserna i dag erbjuder. Noteras skall dock att utav de 40 ackrediterade kalibreringslaboratorier som ingått i den under- sökning som gjorts på utredningens uppdrag, så uppger 23 stycken att de helt/delvis utnyttjar kalibreringsmöjligheter utomlands.

Ju svårare det är att utomlands finna likvärdiga alternativ, desto större bör dock sannolikheten rimligen vara för att det finns vissa genuint svenska metrologiska behov som riksmätplatserna är bättre skickade att hantera än deras utländska motsvarigheter. Något som i sin tur skulle tala för att det kan finnas behov av att i Sverige upp-

207

Överväganden och förslag om riksmätplatser

SOU 2007:97

rätthålla verksamhet av den typ som riksmätplatserna i dag be- driver.

Frågan är då om en sådan svensk resurs också fortsatt skulle behöva ges ett statligt stöd? För att belysa detta diskuteras i det följande tänkbara konsekvenser av ett fullständigt avvecklande av det statliga stödet, dvs. en situation där riksmätplatsverksamhetens kostnader istället helt skulle täckas med avgiftsintäkter.

Som framgått av avsnitt 4.2.1 har riksmätplatserna i dag en blandad finansiering. Utöver det stöd som ges via det statliga metrologianslaget, har riksmätplatserna bl.a. intäkter från de avgiftsbelagda kalibreringsuppdrag som de (med bas i den av staten finansierade normaliehållningen) utför åt i första hand företag m.fl. som är verksamma längre ned i spårbarhetshierarkin. Därtill har framför allt SP i sin riksmätplatsverksamhet intäkter från bl.a. FoU-bidrag från andra externa källor än det statliga metrologi- anslaget, från medverkan i tekniska bedömningar i samband med SWEDAC:s ackrediteringsverksamhet, metrologisk kunskapsöver- föring samt teknikutvecklingstjänster.

Resonemangsmässigt kan man tänka sig att priserna för de utförda kalibreringsuppdragen höjdes till en nivå där avgifts- intäkterna täckte de kostnader som i dag finansieras via det statliga metrologianslaget, så att detta kunde avvecklas. För en sådan full kostnadstäckning kan i huvudsak två nivåer tänkas: en nivå där endast det statliga stödet till normaliehållning avses finansieras genom avgiftsintäkter (fall 1) samt en nivå där hela det statliga bidraget, dvs. även inklusive FoU m.m., avses finansieras genom avgiftsintäkter (fall 2). De avgiftshöjningar som skulle krävas i de två fallen anges – allt annat lika – i tabell 4.7 nedan. I tabellen används 2006 års siffror.

Tabell 4.7 Beräknat behov av avgiftshöjningar för full kostnadstäckning (värden för år 2006, miljoner kronor)

	SP	SSI
Statligt bidrag till normaliehållning	11,9	3,0
Statligt bidrag totalt	24,6	3,5
Kalibreringsintäkter	28,7	0,4
Behov av avgiftshöjning fall 1	ca 40 %	ca 650 %
Behov av avgiftshöjning fall 2	ca 85 %	ca 875 %

208

SOU 2007:97 Överväganden och förslag om riksmätplatser

Som framgår av tabellen handlar det i båda fallen om att pro- centuellt sett kraftiga prishöjningar skulle krävas för att täcka dagens statliga bidrag med kalibreringsintäkter. I praktiken kan de nödvändiga prishöjningarna dessutom vara ännu större. Detta då det får förutsättas att priskänsligheten inte är noll, utan att vissa kunder skulle välja att inte längre utnyttja riksmätplatsernas tjänster när priset höjs. Förutsatt att den verksamhet som i dag finansieras med det statliga bidraget fortsatt skall bedrivas med samma omfattning, torde därför priserna för kalibrering behöva höjas ännu mer än vad tabellen anger. Den exakta balanspunkten är dock svår att bedöma i förväg, eftersom det sannolikt skulle uppstå vissa dynamiska effekter till följd av prisökningarna, på så sätt att riksmätplatserna i viss mån anpassar innehållet i sina tjänster samtidigt som också kundernas betalningsvilja och priskänslighet förändras i takt med detta.

Mot detta resonemang kan anföras att även om de prishöjningar som redovisas i tabellen är stora procentuellt sett, så rör det sig om begränsade belopp och i genomsnitt om en marginell del av före- tagens omsättning. Som framgått av avsnitt 4.2.1 härrörde t.ex. de 28,7 miljoner kronor i kalibreringsintäkter som SP hade under år 2006 från ca 2 800 kalibreringsuppdrag, fördelat på totalt ca 1 100 kunder. Den genomsnittliga intäkten från ett kalibrerings- uppdrag var således ca 10 200 kronor och kunderna köpte i genomsnitt 2,55 kalibreringsuppdrag. Med andra ord köpte den genomsnittliga kunden detta år kalibrering för ca 26 000 kronor. Om priserna höjdes i enlighet med tabellen skulle kostnaden för genomsnittskunden öka till ca 36 000 48 000 kronor per år.

Den totala storleken på de antagna prishöjningarna bör också ställas i relation till att avnämarna av kalibrering på riksmätplatsnivå är verksamheter som årligen omsätter mångmiljardbelopp. Detta gäller redan för riksmätplatsernas ”direkta” kunder – som exempel kan nämnas att i den ovan refererade undersökningen av små och medelstora företags behov av riksmätplatsverksamheten, så upp- gick den totala omsättningen till ca 1 miljard kronor per år bland de ackrediterade kalibreringslaboratorier som intervjuades och till ca 2 3 miljarder kronor per år bland de intervjuade tillverknings- företagen o.d. Men det bör även beaktas att kalibreringar som utförs av riksmätplatserna i sin tur ger upphov till nya kalibre- ringar, bl.a. genom att många kalibreringslaboratorier säljer kalibre- ringstjänster på en öppen marknad. På goda grunder kan antas att kunderna till kalibreringslaboratorierna i sin tur har en samlad

209

Överväganden och förslag om riksmätplatser

SOU 2007:97

omsättning som uppgår till många miljarder kronor per år. De kostnadsökningar som en högre prisnivå skulle leda till utgör där- med delar av promille räknat som andel av den samlade omsätt- ningen. Sammantaget kan alltså sägas att kostnader för kalibrering

– även om priserna skulle höjas i enlighet med tabell 4.7 – torde utgöra en mycket begränsad del av näringslivets kostnader.

Exakt hur kunderna skulle reagera på höjda priser är dock svårt att säga. Det torde bl.a. bero på hur svårt de bedömer det vara att utomlands finna likvärdiga alternativ till de tjänster riksmätplatser- na i dag erbjuder. Som framgått av avsnitt 4.4.1 har i utrednings- arbetet givits olika, och delvis divergerande, indikationer om detta.

4.4.3Utredningens bedömning

Enligt direktiven skall utredningen överväga behov av och för- utsättningar för att långsiktigt upprätthålla riksmätplatsnoggrann- het för samtliga nuvarande mätstorheter. Med de ramar som givits för utredningsarbetet har det dock inte varit möjligt att mer i detalj värdera behovet av att upprätthålla riksmätplats för enskilda mät- storheter. Utredningens analys av riksmätplatsverksamheten håller sig istället på övergripande systemnivå.

210

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om riksmätplatser

i SI-systemet. För utvecklingen och fortlevnaden av sådan norma- liehållning behövs också bl.a. mätteknisk FoU.

Utredningen har visserligen svårt att avgöra exakt i vilken utsträckning det i dagsläget går att vid utländska institutioner finna likvärdiga alternativ (i termer av kvalitet, behovsanpassning, leve- ranstider m.m.) till de tjänster riksmätplatserna i dag erbjuder. Men vid en samlad bedömning av underlagsmaterialet menar utred- ningen dock att det även framgent kommer att finnas behov av att i Sverige upprätthålla verksamhet av den typ som riksmätplatserna i dag bedriver. För detta talar bl.a. att det torde finnas vissa genuint svenska metrologiska behov av väsentlig samhällsbetydelse, som riksmätplatserna i dagsläget är bättre skickade att hantera än deras utländska motsvarigheter. Detta handlar i första hand om norma- liehållningen – inklusive kalibreringstjänster, stödjande FoU m.m.

– med hänsyn till att den utgör grunden för statens engagemang i och stöd till riksmätplatsverksamheten. Men även de andra typer av uppgifter som utförs med stöd av den kompetens som krävs för normaliehållningen (såsom t.ex. kunskapsspridning och mättek- niska uppdrag) måste vägas in i bedömningen.

En fullständig avgiftsfinansiering av riksmätplatsverksamheten skulle medföra höjda priser på de kalibreringsuppdrag som utförs. Som redovisats ovan utgör dock kostnaderna för kalibrering genomsnittligt sett en marginell del av företagens omsättning. Kundernas reaktion på höjda priser torde vidare bl.a. bero på hur svårt de bedömer det vara att utomlands finna likvärdiga alternativ till de tjänster riksmätplatserna i dag erbjuder. Vid en samlad bedömning menar utredningen dock att det mest sannolika scena- riot är att en fullständig avgiftsfinansiering av riksmätplatsverk- samheten för närvarande skulle leda till så pass betydande kund- avhopp att det jämfört med dagens situation skulle ske både en förändring av verksamhetens inriktning och en minskning av dess omfattning. För att en fullständig avgiftsfinansiering skulle leda till en minskad omfattning på verksamheten talar också de välfärds- teoretiska aspekter som diskuterades i avsnitt 4.4.1.

Mot denna bakgrund kan enligt utredningen inte uteslutas att en fullständig avgiftsfinansiering av riksmätplatsverksamheten skulle leda till en inriktning och omfattning på verksamheten som kan medföra negativa konsekvenser för samhället. I ljuset av detta gör utredningen bedömningen att det fortsatt kommer att behövas ett statligt stöd.

211

Överväganden och förslag om riksmätplatser

SOU 2007:97

Lämpligen bör en sådan gradvis anpassning av nivån på det stat- liga stödet ske genom att någon oberoende part återkommande prövar behoven av riksmätplatsverksamheten. Hittills har detta främst skett genom att Metrologirådet på uppdrag av regeringen har granskat den nationellt bedrivna metrologin på högsta nog- grannhetsnivå och givit råd om det statliga stödets nivå och användning. Som framgått av avsnitt 4.2.1 har rådet under flera år framfört åsikten att det statliga stödets totala nivå är för låg. Rådet, som är sammansatt av mätteknisk expertis från industri, akademi och myndigheter, har dock inte haft till uppgift att värdera sam- hällets behov av metrologi mot andra ändamål, t.ex. utifrån all- männa näringspolitiska utgångspunkter. Som framgått har dock regeringen i budgetpropositionen för år 2008TPF28FPT angivit att det stat- liga stödet till riksmätplatsverksamheten framgent bör avvägas utifrån främst de små och medelstora företagens behov, och att en sådan avvägning bäst görs utifrån ett samlat småföretagsperspektiv. Mot denna bakgrund föreslår regeringen i propositionen dels att de medel som hittills avsatts under ett särskilt anslag för upprätt- hållande av nationell metrologi fr.o.m. år 2008 skall överföras till Nutek (vad gäller SP:s del) respektive inkluderas i Statens strål- skyddsinstituts ramanslag (vad gäller SSI:s del), dels att Nutek där- vid skall göra en aktiv ändamålsprövning av de medel som går till SP.

28TP PT Prop. 2007/08:1, uo 24.

212

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om riksmätplatser

dagens.TPF29FPT Genom den förändrade form för fördelningen av anslaget som regeringen föreslagit i budgetpropositionen för år 2008 är nya institutionella ramar för en sådan gradvis anpassning av stödets nivå på väg att etableras.TP PT

4.5Hanteringen av anslaget

29TP PT I sammanhanget vill utredningen dock påpeka att om de förslag som lämnats av den särskilda referensgruppen för tid och frekvens genomförs, så kommer bidraget till SP:s verksamhet med tid och frekvens att öka (se bilagorna 4 och 5). Givetvis måste detta i sådana fall beaktas när nivån på det totala stödet till riksmätplatsverksamheten bestäms.

213

Överväganden och förslag om riksmätplatser

SOU 2007:97

utan konstruktionen har valts av praktiska skäl för att hantera det faktum att SP är ett – av staten helägt – aktiebolag. Ändamålsenlig- heten är istället tänkt att bedömas av det av regeringen utsedda nationella metrologirådet. Som framgått ovan har rådet dock inte till uppgift att värdera samhällets behov av metrologi mot andra ändamål, t.ex. utifrån allmänna näringspolitiska utgångspunkter.

Som framgått har dock regeringen i budgetpropositionen för år 2008TPF30FPT föreslagit att de medel som hittills avsatts under ett sär- skilt anslag för upprätthållande av nationell metrologi fr.o.m. år 2008 skall hanteras i annan ordning. Således skall SP:s del överföras till Nutek, medan SSI:s del skall inkluderas i institutets ramanslag. För år 2008 föreslås till SP utgå samma belopp som år 2007, medan bidraget till SSI föreslås minska till ca 2,8 miljoner kronor. I propo- sitionen anges vidare att det statliga stödet till riksmätplatsverk- samheten bör avvägas utifrån främst de små och medelstora före- tagens behov, och att regeringen bedömer att en sådan avvägning bäst görs utifrån ett samlat småföretagsperspektiv. En förändring jämfört med dagens ordning är mot denna bakgrund att Nutek skall göra en aktiv ändamålsprövning av de medel som går till SP.

Det förslag som regeringen presenterat i budgetpropositionen för år 2008 får enligt utredningen bedömas ha besvarat de frågor avseende hanteringen av metrologianslaget som utredningen enligt sina direktiv skall behandla. Utredningen finner därför inte skäl att ytterligare behandla dessa frågor.

4.6Sammanfattning av utredningens överväganden

I detta kapitel har utredningen behandlat de frågor avseende riks- mätplatser som tas upp i utredningsdirektiven. Den kartläggning av omfattning och inriktning av statligt stöd till riksmätplatsverksam- heten som efterfrågas i direktiven har redovisats i avsnitt 4.2, och utredningen gör här inget försök att sammanfatta denna. De över- väganden som i övrigt redovisats i kapitlet sammanfattas i det föl- jande.

30TP PT Prop. 2007/08:1, uo 24.

214

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om riksmätplatser

Förutsättningar för samordningsvinster genom ökat nordiskt och annat internationellt riksmätplatssamarbete

Utredningen skall analysera om samordningsvinster eller kostnads- effektiviseringar eventuellt kan uppnås genom ökat nordiskt och annat internationellt riksmätplatssamarbete. Tänkbara sådana sam- ordningsvinster sägs i direktiven t.ex. kunna vara att genom ökat internationellt samarbete och arbetsdelning kunna minska antalet mätstorheter inom det egna landets gränser. I sammanhanget finns det enligt utredningens mening i första hand skäl att behandla sam- arbete på europeisk och nordisk nivå.

Det europeiska metrologisamarbetet genomgår sedan några år tillbaka en förändringsprocess. En utgångspunkt för detta har varit att enskilda länders nationella metrologiinstitut fortsatt skall hålla ett mer eller mindre heltäckande nationellt tjänsteutbud, men att det europeiska samarbetet avseende metrologisk forskning och utveckling skall öka. Mot denna bakgrund har ett särskilt euro- peiskt forskningsprogram inom metrologi tagits fram och ett europeiskt forskningsråd etablerats. Programmet har för den när- maste femårsperioden beviljats medel av EU-kommissionen som ett s.k. ERA-NET+. Nyligen har EG-kommissionen också inlett framtagandet av en s.k. Artikel-169 satsning inom metrologi, med en planerad omfattning av ca 500 miljoner euro med 50 procents medfinansiering för åren 2009–2016. För båda programmen gäller att den nationella medfinansieringen är av typen ”in kind”, dvs. att man står för kostnader för eget deltagande o.d. Vidare har sam- arbetet mellan de europeiska nationella metrologiinstituten givits en mer formell juridisk grund genom att en ny organisation bilda- des i början av år 2007 (EURAMET), vilken ersätter den tidigare samarbetsorganisationen EUROMET. Enligt utredningens mening bör ambitionen rimligen vara att Sverige skall delta aktivt i det (ökande) europeiska FoU-samarbetet.

Med hänsyn till den modell som nu – med stöd av EG-kommis- sionen – har valts för det europeiska metrologisamarbetet, så kan utredningen inte se att det för närvarande finns skäl för regering och riksdag att ta några initiativ för att söka få till stånd exempelvis ökad europeisk arbetsdelning i normaliehållningen eller fullständig integration i ett europeiskt metrologiskt institut e.d.

Det nordiska samarbetet på riksmätplatsnivå är relativt begrän- sat. Genom årens lopp har idéer om ökat nordiskt metrologisam- arbete visserligen väckts vid flera tillfällen, men dessa initiativ har i

215

Överväganden och förslag om riksmätplatser

SOU 2007:97

praktiken inte lett till något ökat nordisk samarbete. Detta bl.a. mot bakgrund av att de nordiska ländernas metrologiska infra- strukturer har delvis olika inriktning, till följd av de olika ländernas varierande behov.

Enligt utredningens mening kan det visserligen inte uteslutas att vissa samordningsvinster eventuellt skulle kunna uppnås genom ökat nordiskt riksmätplatssamarbete. Men utredningen kan ändå inte se att det för närvarande skulle finnas skäl för regering och riksdag att ta några initiativ i syfte att söka etablera ökat nordiskt riksmätplatssamarbete. Dels bedömer utredningen – med hänsyn till den pågående utvecklingen på europeisk nivå (se ovan) – att den centrala arenan för ökat metrologiskt samarbete på åtminstone kort till medellång sikt är den europeiska, inte den nordiska. Dels är det huvudsakliga intrycket från utredningens kontakter med ansvariga organ i de nordiska länderna att dessa saknar intresse för ökat nor- diskt riksmätplatssamarbete som skulle innebära arbetsdelning i normaliehållningen e.d.

Förutsättningar för att långsiktigt upprätthålla riksmätplats för samtliga nuvarande mätstorheter

Enligt direktiven skall utredningen överväga behov av och för- utsättningar för att långsiktigt upprätthålla riksmätplatsnoggrann- het för samtliga nuvarande mätstorheter. I enlighet med direktiven har utredningen utgått ifrån att det i första hand är statens engage- mang i och stöd till riksmätplatsverksamheten, och de motiv som finns för detta, som bör stå i fokus för resonemangen – och då i synnerhet om det föreligger behov av ett fortsatt offentligt åtagande på detta område. Utredningen har därför lagt särskild vikt vid riksmätplatsernas verksamhet med normaliehållning på landets högsta noggrannhetsnivå, med hänsyn till att normaliehållningen – inklusive kalibreringstjänster, stödjande FoU m.m. – utgör grund- en för statens engagemang i och stöd till riksmätplatsverksam- heten. Detta visar t.ex. det övergripande mål som staten formulerat för riksmätplatsverksamheten. Samtidigt bör dock framhållas att den kompetens som krävs för normaliehållningen – med stödjande FoU m.m. – även används för andra uppgifter (såsom t.ex. kun- skapsspridning och mättekniska uppdrag) och därvid tillför annan samhällsnytta.

216

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om riksmätplatser

I ett modernt industrisamhälle som det svenska nödvändigt är det nödvändigt att ha säker tillgång till kalibrering mot normaler på hög noggrannhetsnivå som är spårbara till de internationella – vetenskapligt baserade – definitionerna av måttenheterna i SI- systemet. För utvecklingen och fortlevnaden av sådan normalie- hållning behövs också bl.a. mätteknisk FoU.

Utredningen bedömer att det även framgent kommer att finnas behov av att i Sverige upprätthålla verksamhet av den typ som riksmätplatserna i dag bedriver. För detta talar bl.a. att det torde finnas vissa genuint svenska metrologiska behov av väsentlig sam- hällsbetydelse, som riksmätplatserna i dagsläget är bättre skickade att hantera än deras utländska motsvarigheter. Detta handlar i för- sta hand om normaliehållningen – inklusive kalibreringstjänster, stödjande FoU m.m. – med hänsyn till att den utgör grunden för statens engagemang i och stöd till riksmätplatsverksamheten. Men även de andra typer av uppgifter som utförs med stöd av den kompetens som krävs för normaliehållningen måste vägas in i bedömningen. Samtidigt skall dock sägas att utredningen har svårt att avgöra exakt i vilken utsträckning det går att vid utländska institutioner finna likvärdiga alternativ (i termer av kvalitet, behovsanpassning, leveranstider m.m.) till de tjänster riksmätplats- erna i dag erbjuder.

217

Överväganden och förslag om riksmätplatser

SOU 2007:97

Lämpligen bör en sådan gradvis anpassning av nivån på det stat- liga stödet ske genom att någon oberoende part återkommande prövar behoven av riksmätplatsverksamheten. Hittills har detta främst skett genom att Metrologirådet på uppdrag av regeringen har granskat den nationellt bedrivna metrologin på högsta nog- grannhetsnivå och givit råd om det statliga stödets nivå och användning. Rådet har under flera år framfört åsikten att det statliga stödets totala nivå är för låg. Rådet har emellertid inte haft till uppgift att värdera samhällets behov av metrologi mot andra ändamål, t.ex. utifrån allmänna näringspolitiska utgångspunkter. I budgetpropositionen för år 2008 har regeringen dock angivit att det statliga stödet till riksmätplatsverksamheten framgent bör avvägas utifrån främst de små och medelstora företagens behov, och att en sådan avvägning bäst görs utifrån ett samlat småföretagsperspektiv. Mot denna bakgrund föreslår regeringen i propositionen dels att de medel som hittills avsatts under ett särskilt anslag för upprätt- hållande av nationell metrologi fr.o.m. år 2008 skall överföras till Nutek (vad gäller SP:s del) respektive inkluderas i Statens strål- skyddsinstituts ramanslag (vad gäller SSI:s del), dels att Nutek därvid skall göra en aktiv ändamålsprövning av de medel som går till SP.

31TP PT I sammanhanget vill utredningen dock påpeka att om de förslag som lämnats av den särskilda referensgruppen för tid och frekvens genomförs, så kommer bidraget till SP:s verksamhet med tid och frekvens att öka (se bilagorna 4 och 5). Givetvis måste detta i sådana fall beaktas när nivån på det totala stödet till riksmätplatsverksamheten bestäms.

218

SOU 2007:97

Överväganden och förslag om riksmätplatser

som regeringen föreslagit i budgetpropositionen för år 2008 är nya institutionella ramar för en sådan gradvis anpassning av stödets nivå på väg att etableras.

Hur nivån på det statliga stödet till riksmätplatserna bör utvecklas på längre sikt är svårare att bedöma. Detta beror bl.a. på hur förutsättningarna för verksamheten rent allmänt utvecklas. I sammanhanget torde det t.ex. ha betydelse att förutsättningarna för att utomlands finna likvärdiga, och lättillgängliga, alternativ till riksmätplatserna sannolikt gradvis förbättras. Samtidigt kan man också förutse att nya angelägna områden kan tillkomma och att efterfrågan på spårbar mätteknik ökar.

Hanteringen av anslaget

Enligt direktiven skall utredningen analysera samt vid behov föreslå ändringar när det gäller lämplighet och ändamålsenlighet med nuvarande anslags- respektive dispositionsansvar för det statliga stödet till riksmätplatsverksamheten.

Som framgått ovan har dock regeringen i budgetpropositionen för år 2008 föreslagit att de medel som hittills avsatts under ett sär- skilt anslag för upprätthållande av nationell metrologi fr.o.m. år 2008 skall hanteras i annan ordning. Således skall SP:s del överföras till Nutek, medan SSI:s del skall inkluderas i institutets ramanslag. I propositionen anger regeringen att det statliga stödet till riks- mätplatsverksamheten bör avvägas utifrån främst de små och medelstora företagens behov, och att en sådan avvägning bäst görs utifrån ett samlat småföretagsperspektiv. En förändring jämfört med dagens ordning är mot denna bakgrund att Nutek skall göra en aktiv ändamålsprövning av de medel som går till SP.

219

Förslagens konsekvenser

SOU 2007:97

av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen inne- bär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redo- visas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting, skall utredningen föreslå en finansiering.

I betänkandet har utredningen redovisat vissa förslag med kost- nadspåverkande konsekvenser, vilka beskrivs i det följande.

5.1.1Finansiering av SWEDAC:s verksamhet med legal metrologi

Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) är föreskrivande- och tillsynsmyndighet för frågor om legal metro- logi, med undantag för tillsyn av färdigförpackade livsmedel, som ligger på Livsmedelsverket och kommunernas miljö- och hälso- skyddsnämnder.

Inom området legal metrologi arbetar SWEDAC med regel- givning, tillsyn, information och internationellt samarbete m.m. Tillsynen inom området är av tre olika typer: tillsyn över i drift varande mätinstrument, marknadskontroll av mätinstrument, samt tillsyn över efterlevnaden av reglerna om färdigförpackningar. Till- synen över i drift varande mätinstrument avser att granska att systemet fungerar och att reglerna följs, dvs. såväl att mätinstru- menten uppfyller de mättekniska kraven som att de genomgått föreskriven återkommande kontroll. De mätinstrument som berörs av marknadskontroll är de som omfattas av EG-direktiven om mätinstrument respektive om icke-automatiska vågar. För de instrument som omfattas av mätinstrumentdirektivet (MID) är marknadskontroll en ny företeelse, medan sådan kontroll sedan länge har bedrivits avseende icke-automatiska vågar.

Tidigare var ansvaret för de mätinstrument som omfattas av mätinstrumentdirektivet fördelat på flera myndigheter (Boverket, Statens energimyndighet, Vägverket och SWEDAC). I samband med att direktivet trädde i kraft, dvs. den 30 oktober 2006, över- fördes dock ansvaret för alla instrument som omfattas av direktivet till SWEDAC. Från att SWEDAC i sin verksamhet avseende legal metrologi tidigare endast hade ansvar för vågar och bränslemätdon, har därmed detta ansvar nu utsträckts till att även omfatta vatten-, värme-, gas-, el- och avgasmätare samt taxametrar.

222

SOU 2007:97

Förslagens konsekvenser

Den verksamhet som hittills bedrivits inom området legal met- rologi (av SWEDAC samt de tidigare ansvariga myndigheterna Boverket, Energimyndigheten och Vägverket) kan bedömas att under senare år ha kostat ca 4,5 5,5 miljoner kronor per år. Av detta har avgifter, som SWEDAC tar ut och som myndigheten dis- ponerar, finansierat ca 3 3,5 miljoner kronor per år, medan resten (i synnerhet Boverkets, Energimyndighetens och Vägverkets verk- samhet) i huvudsak har finansierats kollektivt av skattebetalarna, och tilldelats genom anslag. SWEDAC:s avgifter är tänkta att ytterst belasta innehavarna av berörda mätinstrument. Uppbörden sker dock genom att avgifter tas ut av de kontrollorgan som utför återkommande kontroll (omverifiering) av vågar och bränslemätdon enligt SWEDAC:s föreskrifter. Avgifterna uppgår till 120 kronor per kontrollerad våg samt 180 kronor per kontrollerat bränsle- mätdon.

I SWEDAC:s fortsatta verksamhet med legal metrologi skall de ”gamla” verksamheterna (dvs. de som tidigare bedrivits av SWEDAC samt Boverket, Energimyndigheten och Vägverket) fortsatt bedrivas. Vidare har alltså nyligen tillkommit ett gemen- skapsrättsligt krav på marknadskontroll avseende mätinstrument som omfattas av MID. Därtill föreslår utredningen i betänkandet att en viss ambitionsnivåhöjning bör ske i tillsynen över i drift varande mätinstrument. Denna motsvarar en resursförstärkning om ca en halv miljon kronor per år, från den hittillsvarande nivån på ca 1 2 miljoner kronor per år till ca 1,5 2,5 miljoner kronor per år.

Sammantaget bedömer utredningen att det – utöver hittills- varande kostnadsnivå – behövs ett tillskott om ca 1 1,5 miljoner kronor per år för att bekosta den nytillkommande marknads- kontrollen avseende mätinstrument som omfattas av mätinstru- mentdirektivet samt den av utredningen förordade ambitionsnivå- höjningen inom de ”gamla” verksamheternas tillsynsområden. Det samlade finansieringsbehovet för SWEDAC:s verksamhet inom legal metrologi skulle därmed bli ca 5,5 7 miljoner kronor per år.

Som utgångspunkt för sina överväganden om lämplig finansie- ringskälla för SWEDAC:s fortsatta verksamhet med legal metro- logi anser utredningen att avgifter så långt möjligt bör utnyttjas. Detta för att så långt möjligt reducera verksamhetens belastning på statsbudgeten, och för att verksamheten dessutom hittills huvud- sakligen finansierats med avgifter. För att det skall vara lämpligt att införa en ny avgift menar utredningen dock att de administrations- kostnader som införandet och förvaltningen av avgiften medför för

223

Förslagens konsekvenser

SOU 2007:97

staten och berörda företag måste stå i rimlig proportion till av- giftens omfattning. Utredningen bedömer att detta är möjligt för el- och gasmätare (genom att utnyttja de befintliga nätöver- vaknings- respektive naturgasavgifterna), men inte för vatten-, värme- och avgasmätare samt taxametrar (för vilka helt nya avgifter i sådana fall skulle behöva skapas).

Mot denna bakgrund har utredningen i betänkandet föreslagit följande finansiering av SWEDAC:s fortsatta verksamhet med legal metrologi:

•SWEDAC:s arbete med vågar och bränslemätdon bör fortsatt

finansieras enligt dagens avgiftsmodell, vilket fortsatt kan antas generera ca 3 3,5 miljoner kronor per år.

•Den till SWEDAC nyligen överförda verksamheten avseende el- och gasmätare bör finansieras via de befintliga nätövervaknings- och naturgasavgifterna, vilka finansierar tillsynen över el- och naturgasmarknaderna. Nätövervakningsavgiften beräknas efter antalet elabonnenter och uppgår per kalenderår till 600 kronor för högspänningsabonnemang och 3 kronor för lågspännings- abonnemang. Intäkterna från denna avgift uppgår för närvaran- de till knappt 20 miljoner kronor per år. Naturgasavgiften tas ut av ledningsinnehavare i relation till mängden överförd naturgas. I dagsläget inbringar naturgasavgiften totalt ca 3 miljoner kro- nor per år. För det finansieringsbehov som utredningen anser föreligga bedöms nätövervakningsavgiften behöva höjas med ca 1 procent och naturgasavgiften med ca 15 procent.

•Övriga delar av SWEDAC:s verksamhet inom legal metrologi behöver skattefinansieras enligt utredningens bedömning. Det handlar om arbetet med vissa av de nytillkommande mätinstru- menttyperna (vatten-, värme- och avgasmätare samt taxa- metrar), eventuellt internationellt och nationellt arbete som berör legal metrologi generellt och som inte går att hänföra till enskilda mätinstrumenttyper, samt SWEDAC:s arbete med för- packningar. Sammantaget bedömer utredningen att behovet av skattefinansiering uppgår till ca 2 miljoner kronor per år, dvs. omkring 1 miljon kronor mer per år än det belopp som SWEDAC för år 2007 har tilldelats av regeringen genom den kortsiktiga finansieringslösningen för de verksamheter som övertagits från Boverket, Energimyndigheten och Vägverket.

224

SOU 2007:97

Förslagens konsekvenser

Sammantaget medför alltså utredningens förslag vissa kostnads- ökningar för staten (genom den förslagna skattefinansieringen) respektive för företag eller andra enskilda (i den del där finansiering föreslås ske via de befintliga nätövervaknings- respektive naturgas- avgifterna). Nätövervakningsavgiften betalas av elnätsföretagen, vilka är ca 170 stycken, men tas via elräkningarna ut av samtliga el- abonnenter, vilka därmed är de som ytterst träffas av avgiften. Naturgasavgiften betalas av innehavare av naturgasledning, dvs. ett begränsat antal företag (uppskattningsvis ett tiotal). Å andra sidan är avgiften av den arten att den rimligen utan större problem bör kunna föras vidare till berörda kunder.

5.1.2Övriga kostnadspåverkande konsekvenser

I syfte att förbättra förutsättningarna för tillsynen inom legal met- rologi har utredningen föreslagit att det bör införas nya principer för prissättning i det fall SWEDAC i rollen som tillsynsmyndighet inköper och låter prova mätdon m.m. på vilka föreskrivna, metro- logiska krav ställs. De föreslagna förändringarna innebär dels att den från vilken tillsynsmyndigheten tagit ut ett mätdon för prov- ning skall erhålla ersättning motsvarande inköpspris, inklusive mervärdesskatt, samt kostnader för frakt, dels att om ett mätdon vid provning inte uppfyller föreskrivna skyddskrav, så skall till- verkare, importör eller den som har tillhandahållit mätdonet ersätta tillsynsmyndigheten för dess kostnader för inköp av mätdonet samt kostnader för provningen. Motsvarande prissättningsprinciper tillämpas i dag på vissa andra områden, t.ex. avseende Elsäkerhets- verkets tillsyn enligt lagen (1992:1512) om elektromagnetisk kom- patibilitet och förordningen (1993:1067) om elektromagnetisk kompatibilitet. För den som säljer mätinstrument medför förslaget förvisso att försäljningsintäkten blir mindre i de – sannolikt för- hållandevis fåtaliga – fall då tillsynsmyndigheten tar ut ett mätdon för provning, genom att SWEDAC föreslås betala inköpspris. Skulle det provade mätdonet visa sig inte uppfylla föreskrivna skyddskrav, så bortfaller ju dessutom försäljningsintäkten helt, samtidigt som säljaren också skall ersätta SWEDAC för dess prov- ningskostnader. Samtidigt bör dock dessa kostnadsökningar ställas i relation till att de föreslagna prissättningsprinciperna kan antas bidra till att tillsynen blir mer effektiv. Detta bör rimligen förbättra

225

Förslagens konsekvenser

SOU 2007:97

marknadens funktion, vilket ytterst är till nytta för såväl köpare som säljare av mätinstrument.

Beträffande kostnadspåverkande konsekvenser vill utredningen också påpeka att vissa kostnadsökningar kan komma att uppstå för staten om de förslag som lämnats av den särskilda referensgruppen för tid och frekvens genomförs (se bilaga 5). Referensgruppen dis- kuterade tre alternativa ambitionsnivåer för den fortsatta verksam- heten med tid och frekvens i Sverige, med stigande grad av resurs- behov: en nivå som i princip motsvarar en verksamhet av dagens kvalitet (alternativ 1), en nivå som innebär att ytterligare en ”tids- fabrik” tillskapas, och placeras i skyddat utrymme, i syfte att ytter- ligare öka redundansen och robustheten i systemet (alternativ 2) samt en där utökade satsningar görs på forskning och utveckling inom området, så att Sverige kommer att ligga i internationell fram- kant när det gäller utveckling av primärklockor och tidsöverföring (alternativ 3).

I sina kommentarer till referensgruppens rapport (se bilaga 4) framförde utredningen att alternativ 1 förefaller vara att föredra av dessa alternativ, med hänsyn till att dagens resurstilldelning ger en verksamhet som i huvudsak tycks fungera väl i praktiken. Alter- nativ 1 innebär en tilldelning på ca 3,8 miljoner kronor per år via det statliga metrologianslaget samt ett fortsatt stöd från Post- och telestyrelsen om ca 5,3 miljoner kronor per år plus vissa investeringsmedel. Det bör dock noteras att alternativ 1 i princip motsvarar en verksamhet av dagens kvalitet, vilket enligt referens- gruppen kräver en viss höjning av bidraget via det statliga metro- logianslaget jämfört med i dag. Enligt referensgruppen beror detta bl.a. på att verksamheten hittills till en del finansierats via frivilliga insatser från ett antal deltagande organisationer, vilka enligt referensgruppen nu av staten ”måste få rimlig ersättning för de drift- kostnader som kan knytas till tid- och frekvensverksamheten”.

5.1.3Påverkan på den administrativa bördan

Sedan hösten 2006 bedriver regeringen ett regelförenklingsarbete, med målet att företagens administrativa kostnader för samtliga statliga regelverk skall minska med minst 25 procent till hösten 2010. Regeringens syfte är också att regelförenklingsarbetet skall leda till en märkbar förändring i företagens vardag.

226

SOU 2007:97

Förslagens konsekvenser

I handlingsplanen för regelförenklingsarbetetTPF1FPT anges att kostna- derna för företagen att fullgöra sina skyldigheter enligt gällande lagar och regler kan delas upp i tre huvudtyper. För det första materiella kostnader, till följd av krav som medför att företagen behöver göra investeringar i anläggningar eller personal, anpassa produkter eller kostnader för att genomföra olika åtgärder, t.ex. rehabilitering. Vidare finansiella kostnader, till följd av krav på att betala skatter och avgifter, och slutligen administrativa kostnader, med vilka avses i första hand företagens kostnader för att upprätta, lagra eller överföra information eller uppgifter som föranletts av krav i lagar, förordningar och myndigheters föreskrifter eller anvisningar i allmänna råd.

Enligt utredningens bedömning innehåller inte betänkandet förslag till reglering av sådan art att företagens kostnader av ovan- stående slag torde påverkas på något märkbart sätt.

Utredningen vill också betona att en väsentlig utgångspunkt för övervägandena om lämplig finansieringskälla för SWEDAC:s fort- satta verksamhet med legal metrologi (se avsnitt 5.1.1) har varit att nya avgifter endast bör införas om de administrationskostnader som införandet och förvaltningen av avgiften medför för staten och berörda företag står i rimlig proportion till avgiftens omfattning. Att utredningen i två fall har föreslagit att avgiftsfinansiering bör ske av delar av verksamheten som hittills inte varit avgiftsfinansie- rad (nämligen arbetet med el- och gasmätare), hänger samman med att det i dessa fall finns befintliga myndighetsavgifter (nätövervak- nings- respektive naturgasavgifterna) som kan utnyttjas även för det här aktuella ändamålet.TPF2FPT Genom att man kan utnyttja befintliga avgifter, så torde endast obetydliga ökningar behöva ske av admi- nistrationskostnaderna för såväl berörda företag som staten.

5.2Konsekvenser för små företags villkor

Hur många, och vilka typer av, företag som berörs av de frågeställ- ningar utredningen har att behandla varierar mellan uppdragets olika delar. I flera fall kan en uppdelning också göras mellan företag som är direkt berörda och företag som berörs i ett senare led. För

1TP PT Näringsdepartementet (2007).

2TP PT Till viss del torde dock nätövervakningsavgiften kunna sägas redan tidigare ha bidragit till finansieringen av Energimyndighetens verksamhet avseende elmätare. Enligt Ekonomistyr- ningsverket (2005) finansierades däremot inte Energimyndighetens verksamhet avseende gasmätare via naturgasavgiften.

227

Förslagens konsekvenser

SOU 2007:97

att illustrera detta beskrivs nedan förhållandena beträffande legal metrologi och riksmätplatser.

De offentligrättsligt reglerade krav som ställs inom ramen för legal metrologi kan vara harmoniserade på EU-nivå (för mätinstru- ment gäller detta främst skedet innan nya instrument sätts på marknaden) eller formulerade genom rent nationell reglering (för mätinstrument gäller detta främst återkommande kontroller av i drift varande instrument). Företag som berörs av regler som gäller skedet innan nya mätinstrument sätts på marknaden är främst de som tillverkar eller importerar mätinstrument – dessa företag be- döms vara förhållandevis få. De företag som direkt berörs av krav på återkommande kontroller av i drift varande mätinstrument är av två typer:

•Företag som köper kontrolltjänster. Ansvaret för att den återkom- mande kontrollen kommer till stånd åvilar i normalfallet säljaren av den tjänst som mäts, dvs. den handlare som utnyttjar en våg för sin försäljning, den mackägare som säljer bensin med hjälp av en bensinpump, den distributör som levererar el, gas, värme eller vatten, den taxiåkare som använder en taxameter i sin rörelse, etc. Dessa aktörer skall således anlita de oberoende kontrollorgan som utför återkommande kontroll. Antalet före- tag som har behov av att köpa sådana kontrolltjänster varierar mellan olika typer av mätinstrument – från i vissa fall högst

några hundra (distributörer av el, gas, värme eller vatten), till i andra fall uppskattningsvis 5 10 000 (livsmedelshandlare, ben- sinmackar, taxiföretag).

•Företag som säljer kontrolltjänster. De föreskrivna, återkomman- de kontrollerna skall i allmänhet utföras av oberoende kontroll- organ, som tävlar om uppdragen i konkurrens. Dessa organ måste vanligen uppfylla vissa föreskrivna kompetenskrav. Således föreskrivs ofta att den återkommande kontrollen skall utföras av ett organ som av SWEDAC är ackrediterat för upp- giften eller innehar motsvarande kompetens. För flertalet av mätinstrumenten är antalet företag som (med någon omfatt- ning) i Sverige är verksamma inom området återkommande kontroll relativt begränsat, oftast färre än tio stycken.

De företag som direkt berörs av riksmätplatsernas verksamhet är i första hand de som köper kalibreringstjänster på riksmätplatsnivå. Bland dessa finns såväl stora som små företag. Exempelvis kan

228

SOU 2007:97

Förslagens konsekvenser

sägas att antalet kunder som köper kalibreringstjänster på riksmät- platsnivå vid SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut AB, dvs. den klart största riksmätplatsen, uppgår till ca 1 100 kunder per år. En majoritet av kunderna är stora företag, men ca 40 procent av dem bedöms vara små och medelstora företag – i detta fall definierat som företag med färre än 200 anställda.

Ett långt mycket större antal företag är dock indirekt berörda av riksmätplatsverksamheten. Att företag, av bl.a. kvalitetssäkrings- skäl, har behov av att låta kalibrera sina mätinstrument m.m. är mycket vanligt. Även om företag med kalibreringsbehov i vissa fall vänder sig direkt till riksmätplatserna, så är det dock vanligare att de köper dessa tjänster från kalibreringslaboratorier, dvs. organ som håller normaler på nivån under riksmätplatserna i spårbar- hetshierarkin och som i sin tur kalibrerar sina mätinstrument hos riksmätplatserna. Bland dessa kalibreringslaboratorier finns både företag som är ackrediterade av SWEDAC som ackrediterat kalibreringslaboratoriumTPF3FPT och icke-ackrediterade företag. De ackrediterade kalibreringslaboratorier som säljer kalibreringstjänster till utomstående bedöms totalt sysselsätta omkring 400 500 personer i Sverige. Bland dessa ackrediterade kalibreringslaboratorier finns flera små och medelstora företag, men också några enstaka relativt stora företag vilka till följd av sin storlek står för en stor del av de sysselsatta i sektorn. De icke- ackrediterade kalibreringslaboratorierna torde sysselsätta några hundra personer. Antalet företag som indirekt berörs av riksmätplatserna – via köp av kalibreringstjänster från kalibreringslaboratorier – torde sammantaget uppgå till många tusen.

Som framgått är det i första hand beträffande legal metrologi som utredningen har redovisat mer detaljerade förslag. Utred- ningen bedömer att de förslag som därvid lämnats inte på något betydande sätt torde påverka små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags. Dock bör sägas att vissa av de kostnadspåverkande kon- sekvenser som beskrivits ovan – främst de nya principerna för pris- sättning i det fall SWEDAC i rollen som tillsynsmyndighet inköper och låter prova mätdon m.m. på vilka föreskrivna, metrologiska

229

Författningskommentar

SOU 2007:97

förutom den rena tillämpningen av avgiftsföreskrifterna, på talan av den enskilde kunna göra en prövning av om avgifterna är för höga i förhållande till vad de avses täcka. Detta förutsätter att SWEDAC noga dokumenterar hur avgifterna har beräknats i samband med att avgiftsföreskrifterna tas fram.

5 a §

SWEDAC utövar tillsyn inom området legal metrologi. Tillsynen bedrivs genom olika metoder. Det förekommer bland annat att myndigheten köper in sådana mätinstrument som omfattas av till- synen och låter dessa genomgå provning. För närvarande begränsas dock möjligheten till sådana inköp av kostnadsskäl, eftersom myndigheten – oavsett resultatet av kontrollen – måste betala marknadspris för berörda mätinstrument.

I syfte att skapa bättre förutsättningar för en effektiv tillsyn har utredningen i avsnitt 3.3.2 föreslagit nya principer för prissättning i det fall SWEDAC i rollen som tillsynsmyndighet inköper och låter prova mätdon m.m. på vilka föreskrivna, metrologiska krav ställs. Genom den föreslagna nya paragrafen ges lagstöd för de föreslagna prissättningsprinciperna.

Det bör påpekas att beslut om ersättning kan bli föremål för prövning i allmän förvaltningsdomstol enligt bestämmelsen i lagens 7 §.

6.2 Förslag till förordning om ändring i förordningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon

8 §

Som framgått av avsnitt 6.1 har utredningen föreslagit att SWEDAC bör besluta om, och få disponera intäkterna från, avgifter avseende vågar och bränslemätdon – samtidigt som detta inte är tänkt att gälla för den avgiftsfinansiering utredningen föreslagit beträffande el- och gasmätare. Mot denna bakgrund syftar den föreslagna ändringen till att precisera för vilka mätdon SWEDAC har rätt att besluta om avgifter samt vilka typer av aktiviteter avgifterna i dessa

232

SOU 2007:97

Författningskommentar

fall är tänkta att finansiera. Motiv och bakgrund till förslaget fram- går närmare av avsnitt 3.5 i betänkandet.

Vilka typer av vågar och bränslemätdon som omfattas framgår närmare av Styrelsens för ackreditering och teknisk kontroll före- skrifter om avgift vid återkommande kontroll av vågar och bränsle- mätdon (STAFS 2002:9).

9 11 §§

Som framgått av avsnitt 6.1 har utredningen i avsnitt 3.3.2 före- slagit nya principer för prissättning i det fall SWEDAC i rollen som tillsynsmyndighet inköper och låter prova mätdon m.m. på vilka föreskrivna, metrologiska krav ställs. I de nya 9 10 §§ preciseras de föreslagna prissättningsprinciperna.

De föreslagna prissättningsprinciperna är tänkta att gälla i situationer där tillsynsmyndigheten hos tillverkare, importörer, grossister och detaljhandlare för provning tar ut ett eller flera exemplar av ett sådant mätdon som har införts eller skall införas på marknaden. Med ”inköpspris eller motsvarande” avses i förhållande till exempelvis tillverkare av ett mätdon tillverkningskostnaden (plus mervärdesskatt).

I syfte att undanröja risken för missbruk, t.ex. genom att någon ger sken av högre inköpspris än vad som är fallet (falska hand- lingar), föreslår utredningen att ersättningen enligt 9 § skall få jämkas om den framstår som oskälig.

Även vid tillämpningen av 10 § kan situationer tänkas då resul- tatet skulle framstå som oskäligt. Allvarligheten i de brister som konstaterats kan variera, liksom orsakerna till detta. Med utgångs- punkt i en helhetsbedömning av omständigheterna bör det därför finnas en möjlighet till jämkning av ersättningen om den framstår som oskälig.

Intäkter från ersättning för provade produkter bör enligt utred- ningens mening redovisas mot inkomsttitel, och inte disponeras av myndigheten. Detta regleras genom den nya 11 §.

233

Författningskommentar

SOU 2007:97

6.3Förslag till förordningar om ändringar i förordningen (1994:99) om vatten- och värmemätare, Yrkestrafikförordningen (1998:779), förordningen (1999:716) om mätning, beräkning och rapportering om överförd el, förordningen (2001:1085) om motorfordons avgasrening respektive Naturgasförordningen (2006:1043)

9 § förordningen om vatten- och värmemätare, 11 kap. 1 § Yrkestrafikförordningen, 7 § förordningen om mätning, beräkning och rapportering om överförd el, 16 § förordningen om motorfordons avgasrening samt 18 § Naturgasförordningen

SWEDAC är föreskrivande- och tillsynsmyndighet för samtliga frågor om legal metrologi, med undantag för tillsyn avseende färdig- förpackade livsmedel, som ligger på Livsmedelsverket och kom- munernas miljö- och hälsoskyddsnämnder. Tidigare var ansvaret för de mätinstrument som omfattas av det s.k. mätinstrument- direktivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/22/EG av den 31 mars 2004 om mätinstrument) fördelat på flera myndig- heter; utöver SWEDAC även Boverket, Statens energimyndighet och Vägverket. I samband med att mätinstrumentdirektivet trädde i kraft, dvs. den 30 oktober 2006, överfördes dock ansvaret för alla instrument som omfattas av direktivet till SWEDAC.

Utredningen har i avsnitt 3.3.2 förordat att SWEDAC:s tillsyns- roll – med tillhörande befogenheter samt mandat beträffande sanktioner m.m. – som huvudregel bör vara enhetligt utformad för samtliga de mätinstrument myndigheten ansvarar för. Genom de föreslagna förordningsändringarna regleras detta. I tillämpliga fall bör utredningens förslag om enhetlighet i SWEDAC:s tillsynsroll också gälla om mätinstrument omfattas av övergångsbestämmelser till SWEDAC:s föreskrifter.

Beträffande tillsynen av taxametrar finns dock skäl att avseende sanktioner frångå den enhetlighet som i övrigt eftersträvas. Det kan förmodas att tillsyn över taxametrar inte kommer att vara särskilt prioriterat av SWEDAC, eftersom tillsynen oftast sker på fältet av andra aktörer (polisen etc.). Syftet med en sanktionsmöjlighet får sägas vara att genom en snabb reaktion från myndigheternas sida få till stånd en rättelse. I detta avseende framstår vitesinstitutet inte

234

SOU 2007:97

Författningskommentar

som den mest lämpliga åtgärden. Beträffande taxametrar råder också det förhållandet att brister som kommer till prövnings- myndighetens (enligt yrkestrafiklagen) kännedom i princip alltid leder till ett ifrågasättande av trafiktillstånd/taxiförarlegitimation (varning alternativt återkallelse). Risken att förlora sitt tillstånd eller sin legitimation och därmed försörjningen torde i de allra flesta fall vara ett än större hot än ett vite och leda till omedelbar rättelse.

En annan aspekt är att brister beträffande taxametrar är straff- sanktionerat i 9 kap. 4 § yrkestrafikförordningen. Det skulle, i vart fall i teorin, kunna medföra att den enskilde hamnar i tre processer: en rörande brott, en rörande vite och en rörande ingripande. De två första är inte möjliga att kombinera, och endera av dessa tillsam- mans med den tredje är i och för sig möjligt men minst sagt tvek- samt. Av betydelse i sammanhanget är också att den anmälnings- skyldighet som följer av 8 kap. 2 § yrkestrafikförordningen också torde omfatta SWEDAC.

Mot denna bakgrund bör det enligt utredningen räcka med att SWEDAC, såvitt avser sanktioner för det fall någon brist avseende taxametrar skulle upptäckas, har att rapportera vidare till pröv- ningsmyndigheten.

6.4Förslag till förordningar om ändringar i förordningen (1995:1296) om vissa avgifter på elområdet respektive förordningen (2000:672) om naturgasavgift

4 § förordningen om vissa avgifter på elområdet samt

5 § förordningen om naturgasavgift

I avsnitt 3.4.4 har utredningen föreslagit att SWEDAC:s tillsyn avseende el- och gasmätare bör finansieras genom höjningar av nätövervaknings- respektive naturgasavgifterna. De föreslagna avgiftshöjningarna är tänkta att motsvara ca 1 procent för nätöver- vakningsavgiften och ca 15 procent för naturgasavgiften. Detta regleras genom de föreslagna förordningsändringarna.

235

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Översyn av reglering, omfattning, ansvar,	Dir.
finansiering m.m. avseende legal metrologi,	2006:106
spårbar tid och frekvens samt riksmätplatser

Beslut vid regeringssammanträde den 30 november 2006.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda reglering, omfattning, ansvar, finansiering, m.m. avseende legal metrologi, spårbar tid och fre- kvens samt riksmätplatser. Metrologi handlar bland annat om måttenheter, mätinstrument och system som kan garantera han- delsprodukters prestanda, eller avslöja fusk med sådana.

Gällande reglering på det metrologiska området är i första hand inriktad på konsumentskydd. Det finns anledning att överväga om denna inriktning bör ändras samt även ompröva omfattningen och tillämpningen av denna reglering. Det kan därutöver finnas anled- ning att anpassa den svenska regleringen till vad som gäller i andra europeiska länder, även om någon formell harmonisering på euro- peisk nivå av lagstiftningen inte skett.

Genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/22/EG av den 31 mars 2004 om mätinstrument (EUT L 135, 30.4.2004, s. 1, Celex 32004L0022), det s.k. mätinstrumentdirekti- vet (MID), trädde i kraft den 30 oktober 2006. Direktivet innebär stora förändringar inom området legal mätteknik. Ekonomistyr- ningsverket (ESV) har på regeringens uppdrag utrett frågan om den framtida finansieringen av metrologiverksamheten (ESV 2005:28). ESV avstod emellertid från att lämna konkreta förslag till sådan finansiering, men anvisade vilka möjliga vägar som står öppna. Den framtida finansieringen av genomförandet av bl.a. MID är oviss och behöver därför klarläggas. Detsamma gäller den till Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) från andra myn-

237

Bilaga 1

SOU 2007:97

digheter fr.o.m. 2007 överförda tillsynen över återkommande kon- troll av legala mätinstrument på marknaden, där även framtida omfattning och inriktning behöver klarläggas.

Funktionaliteten hos elektroniska kommunikationsnät och moderna lösningar i IT-system är beroende av korrekt och säker tid och frekvens. I dag finns dock inget formellt, samordnat huvudan- svar för tid och frekvens eller någon utpekad myndighet eller några andra aktörer som ansvarar för att utveckla, producera och tillhan- dahålla robust och spårbar tid och frekvens eller utöva tillsyn över området.

Eftersom departement och myndigheter berörs av denna fråga behöver ansvarsförhållandena kring robust, korrekt och spårbar tid och frekvens klargöras. Det bör också undersökas hur man kan främja en utökad användning av säker och spårbar tid, t.ex. för samhällsviktiga aktörer.

Det statliga stödet till riksmätplatser uppgår till ca 28 miljoner kronor år 2006. Anspråken på statligt stöd till riksmätplatserna har hittills i huvudsak utgått från verksamhetens egna, metrologiskt fokuserade, perspektiv. Hur detta perspektiv relaterar till såväl de små och medelstora företagens verkliga behov som till andra när- ingspolitiska mål är emellertid oklart.

Det bör därför analyseras om det nuvarande stödets omfattning och inriktning är ändamålsenligt utifrån ett bredare, näringspoli- tiskt, perspektiv. Utredaren skall dessutom:

Analysera och vid behov föreslå ändringar när det gäller nuva- rande omfattning av den tvingande metrologiska regleringen. Framför allt bör restriktionen att föreskrifter endast får medde- las om de är befogade från konsumentskydd ses över.

Överväga om och vid behov föreslå på vilket sätt bemyndigan- det för SWEDAC, i 8 § förordningen (1993:1066) om måtten- heter, mätningar och mätdon, att besluta om avgifter, bör ges en tydligare legal form.

Bedöma om nuvarande sanktionssystem mot överträdelser av föreskrivna krav är ändamålsenligt.

Föreslå lämplig omfattning, inriktning och finansiering för den metrologiska tillsynen (legal metrologi).

Analysera och föreslå dels vem som bör ha samordnings- och/eller huvudansvar för spårbar tid och frekvens i Sverige, dels vem/vilka som bör ha ansvar för produktion, distribution och tillhandahållande av spårbar tid och frekvens.

238

SOU 2007:97

Bilaga 1

Föreslå former och ansvar för finansiering av verksamheten spårbar tid och frekvens.

Föreslå åtgärder som kan behövas för att stimulera användning av robust, spårbar tid och frekvens i Sverige samt lämplig an- svarsfördelning mellan olika aktörer i detta avseende.

Kartlägga och analysera omfattning och inriktning av statligt stöd till riksmätplatsverksamheten vid Sveriges provnings- och forskningsinstitut AB, SP i Borås och Statens Strålskyddsinsti- tut (SSI) i Stockholm.

Analysera dels eventuella samordningsvinster genom ökat nor- diskt och annat internationellt riksmätplatssamarbete, dels över- väga behov och förutsättningar för att långsiktigt upprätthålla riksmätplats för samtliga nuvarande mätstorheter.

Analysera samt vid behov föreslå ändringar när det gäller lämp- lighet och ändamålsenlighet med det nuvarande anslags- respek- tive dispositionsansvaret för det statliga stödet till riksmätplats- verksamheten.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2007 samt dessförinnan, senast den 31 maj 2007, lämna en redovisning av preliminära eller indikativa förslag som kan påverka statsbudgeten 2008.

Bakgrund

Legal metrologi

Regelverket för metrologi tillhör de allra äldsta och tillämpades bl.a. vid byggandet av de egyptiska pyramiderna. I Sverige infördes regelverk för meter och kilogram på 1870-talet som ersatte tidigare regelverk för aln, pund, m.m. Den gällande regleringen av legal metrologi är från början av 1990-talet.

I jämförelse med situationen i andra länder i Europa är endast en förhållandevis liten del av metrologin författningsreglerad i Sverige. Den svenska metrologiska lagstiftningen är huvudsakligen begrän- sad till att ge konsumenterna skydd mot oriktig mätning och väg- ning. De grundläggande metrologiska bestämmelserna finns i lagen (1992:1514) om måttenheter, mätningar och mätdon och i förord- ningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon.

239

Bilaga 1

SOU 2007:97

SWEDAC får meddela föreskrifter om krav på mätningar och mättekniska metoder samt krav på och kontroll av mätdon om dessa behövs för att uppfylla Sveriges internationella överenskom- melser eller om föreskrifterna är befogade från konsumentsyn- punkt. Föreskrifterna skall dessutom avse skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, kommunikationer eller näringsverksamhet.

SWEDAC får i egenskap av tillsynsmyndighet meddela de före- lägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att lagen eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen skall efterlevas. Ett så- dant föreläggande eller förbud får förenas med vite. SWEDAC kontrollerar att bl.a. vågar och bensinpumpar som är i användning stämmer överens med föreskrivna krav.

SWEDAC:s sektorsansvar på det metrologiska området har hit- tills finansierats genom avgifter. Enligt 8 § förordningen om mått- enheter, mätningar och mätdon får SWEDAC besluta om avgifter på mätdon som omfattas av styrelsens tillsyn enligt 7 §. Avgifterna skall bestämmas så att de täcker kostnaderna för denna tillsyn. Föreskrifter om sådana avgifter meddelas av styrelsen efter samråd med Ekonomistyrningsverket. Riksdagens bemyndigande att ta ut avgifter gavs i ett beslut med anledning av regeringens proposition om marknadskontroll för produktsäkerhet, m.m. (prop. 1993/94:161).

Behov av klargöranden

Regleringen på metrologiområdet är i första hand inriktad på kon- sumentskydd. Även på områden som inte direkt berör enskilda konsumenter kan det emellertid finnas behov av tvingande regler. Sverige är tämligen ensamt om att endast reglera förhållandet mel- lan konsument och näringsidkare och att låta förhållandet mellan näringsidkare vara oreglerat. Näringsidkare som, på ett oreglerat område, vill låta kontrollera sina mätinstrument kan vända sig till kalibreringsföretag. Här finns dock vissa problem.

Kalibreringsföretag i olika länder, såväl ackrediterade som icke ackrediterade, kan använda olika metoder för kalibreringen. Meto- derna kan, har det visat sig, vara så olika utformade att det kan upp- stå en snedvriden konkurrens. Dessutom är resultatet av kalibre- ring endast ett bevis på hur rätt eller fel ett instrument visade vid tidpunkten för kalibreringen. Här finns inga krav på hur instru- mentet skall vara konstruerat, inte heller på typgodkännande eller på att instrumentet skall vara kontrollerat som lämpligt för en viss uppgift. Instrumentet kanske visar rätt under ideala förhållanden

240

SOU 2007:97

Bilaga 1

men kanske inte fungerar alls vid miljöpåverkan och olika former av störning, t.ex. så kallad EMC-emission från en mobiltelefon.

Det finns även andra områden där problem kan uppstå på grund av frånvaron av myndighetsföreskrifter om och kontroll av mätin- strument. Som ett exempel kan nämnas handel med utsläppsrätter.

Även andra skäl talar för en översyn. Bland annat finns det en grundläggande oklarhet om vad som i framtiden skall vara föremål för reglering. Oklarheten blir inte mindre av att det i bemyndigan- dena talas om att föreskrifter får meddelas om de avser skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, kommunikationer eller närings- verksamhet.

Den svenska linjen inom metrologiområdet har bland annat sin grund i en önskan om att inte i onödan reglera förhållanden mellan näringsidkare.

Det bör emellertid prövas om inte denna inriktning kan uppnås på annat sätt än genom nuvarande begränsning av bemyndigandena att meddela föreskrifter.

Det finns fall där en bransch önskar att en reglering införs. Exempelvis framförde renhållningsbranschen och upphandlande kommuner gemensamt en önskan om införande av enhetliga tek- niska krav för vågar som används vid vägning av hushållsavfall. En sådan reglering är nu genomförd.

Utredaren skall överväga om en offentligrättslig reglering endast skall finnas på områden som är intressanta från konsumentsyn- punkt.

Erfarenheterna från tillsyn av mätinstrument som redan finns på marknaden visar att andelen mätinstrument i bruk som inte upp- fyller kraven i vissa fall är mycket hög. Detta kan naturligtvis ha många orsaker. En orsak kan vara att innehavaren inte känner till att det finns krav på kontroll och att det är innehavaren som själv ansvarar för att kontroll sker.

En annan orsak kan vara att innehavaren medvetet underlåter att kontrollera sina instrument eftersom risken för upptäckt uppfattas som liten och sanktionerna anses som lindriga. Om detta antagande är riktigt kan det finnas anledning att överväga skärpta påföljder.

Ett ytterligare skäl för att överväga att införa en direkt sank- tionsmöjlighet är vissa av bestämmelsernas utformning. De regler som finns för icke-automatiska vågar, som ytterst har sin grund i tvingande gemenskapslagstiftning, kan tjäna som exempel. Endast vågar som används för försäljning av varor till enskild konsument behöver genomgå periodisk omverifiering. En våg som under en del

241

Bilaga 1

SOU 2007:97

av året används vid försäljning till konsumenter och under resten av året används i annan verksamhet omfattas endast av verifierings- plikt då den används i konsumentsammanhang. Det kan i sådana fall uppstå avsevärda problem vid tillsyn och tillämpning av regelsy- stemet.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/22/EG av den 31 mars 2004, det s.k. mätinstrumentdirektivet (MID), innebär stora förändringar för området legal mätteknik. Direktivet omfattar mätinstrument innan de tas i bruk på marknaden och innebär att mätinstrument som uppfyller direktivets kravspecifikationer får fri rörlighet inom EU. Det är intressentens, t.ex. tillverkarens, ansvar att på förhand bevisa att kraven uppfyllts och det är myndigheter- nas ansvar att i efterhand utöva tillsyn genom s.k. marknadskon- troll. Direktivet säger däremot inget om hur denna marknadskon- troll skall bedrivas. Detta överlämnas i stället till medlemsstaterna att själva bestämma. Tidigare var ansvaret för de mätinstrument som omfattas av direktivet fördelat på flera myndigheter (Vägver- ket, Statens energimyndighet, Boverket och SWEDAC). Nu har föreskrifts- och tillsynsansvaret för alla instrument som omfattas av direktivet förts över till SWEDAC.

Ekonomistyrningsverket (ESV) har på regeringens uppdrag utrett frågan om finansiering av metrologiverksamhet. I rapporten (ESV 2005:28) förs resonemang om förutsättningar samt för- och nackdelar med avgifts- respektive anslagsfinansiering.

ESV avstår från att lämna konkreta förslag om hur finansieringen bör utformas vad gäller såväl mätinstrumentdirektivet som tillsyn och återkommande kontroll av legala mätinstrument (som, till skillnad från direktivet, avser återkommande kontroll av att lag- stadgade kalibreringar utförts på vissa närmare angivna mätinstru- ment med ofta lång teknisk livslängd, t.ex. hushållens el- och vat- tenmätare).

ESV menar att det är oklart hur omfattande tillsynsverksamhe- ten kommer att vara i framtiden och att det är svårt att avgränsa och administrera de olika delkollektiv som, enligt ESV, berörs av tillsyn. Oklarheten innebär att det ännu är ovisst hur den framtida metrologiverksamheten bör finansieras samt i vilken omfattning denna finansiering kommer att påverka statens utgifter. Det är därför angeläget att komma fram till sådana konkreta förslag som kan omsättas i praktiken fr.o.m. budgetåret 2008.

242

SOU 2007:97

Bilaga 1

Robust och spårbar tid och frekvens

Av regeringens proposition Från IT-politik för samhället till politik för IT-samhället (prop. 2004/05:175) framgår att det blir allt vikti- gare med exakt och internationellt gemensam tidgivning, s.k. UTC (Universal Time Coordinated). Sådan tid bör därför finnas till- gänglig och spridas på ett stabilt sätt i Sverige. Funktionaliteten i elektroniska kommunikationsnät och moderna lösningar i IT-sy- stem är beroende av tillgång till korrekt och säker tid. Ofta krävs att olika delar av dessa kommunikationsnät och IT-system är inbördes synkroniserade. Det blir också allt viktigare att alla inblandade system har tillgång till samma tidsangivelse. Tillgång till korrekt och spårbarTPF1FPT tid är mycket viktigt t.ex. vid tidsstämpling av olika typer av information, från skrivdatum i filer till elektroniska signaturer, krypteringsnycklar och poster i loggdatabaser för upp- följning, t.ex. vid spårning av IT-incidenter.

Ofta hämtar användare tid från utländska gratistjänster på Inter- net, alternativt från GPS-systemet eller andra internationella källor. Sådana källor finns i stor mångfald, ofta med okänd robusthet mot störningar.

Gemensamt för dessa är att förhållandet till riksmätplatsen för UTC är mer eller mindre okänt, dvs. kopplingen eller spårbarheten till UTC är inte säkerställd. För användare med särskilt höga säker- hetskrav bör hämtning av tid skyddas med säkerhetsfunktionerna i Network Time Protocol (NTP), vilket möjliggör upptäckt av manipulerad eller förfalskad tidsinformation.

Tillgång till en säker och internationellt spårbar tidhållning i Sverige med mycket hög och väl dokumenterad kvalitet är en viktig gemensam resurs (i likhet med vad som gäller för mätnormaler och distribution av andra fysikaliska mätstorheter, t.ex. massa, längd, volym, tryck, el, temperatur och strålning). I propositionen Ett informationssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86) föreslog reger- ingen att tidhållningen för den svenska delen av Internet bör till- handahållas med spårbarhet från riksmätplatsen för tid och fre- kvens vid helstatliga SP Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut AB i Borås.

Den internationella spårbarheten när det gäller tidhållningen i Sverige är SP:s representation av UTC benämnd UTC (SP). Med

1TP PT Spårbar tid är en tidskälla som genom rapportering till Internationella byrån för mått och vikt (BIPM, Bureau international des poids et mesures) blir en del av den internationella tidsskalan UTC, Universal Time Coordinated. BIPM:s uppgift är att ställa SI-systemet till förfogande över hela världen som ett enhetligt och entydigt måttsystem.

243

Bilaga 1

SOU 2007:97

stöd från Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling (KK- stiftelsen) och i samverkan med företaget Svensk teleutveckling och produktinnovation AB (STUPI) har SP i slutet av 1990 talet byggt upp kompetens och system inom området. SP har bland annat byggt tidhållningssystem och ansvarar för tidhållningen i en infrastruktur där de nationella knutpunkterna för Internet i Stockholm, Göteborg och Malmö är försedda med gruppklock- system och därtill hörande tidsservrar.

Inom ramarna för regeringens uppdrag att öka robustheten i de elektroniska kommunikationsnäten har Post- och telestyrelsen (PTS) beslutat om ett antal åtgärder vid riksmätplatsen för tid och frekvens vid SP. Arbetet med att tillhandahålla och främja använd- ningen av en robust tid distribuerad via Internet i Sverige bör fort- sätta och utvecklas vidare.

Den behovsbild inom tid och frekvens som beskrevs i senaste IT-propositionen (prop. 2004/05:175) är fortfarande i högsta grad aktuell och har i flera fall förstärkts. Tid är väsentlig både ur tek- nisk och användarsynvinkel vid uppbyggnaden av ett nytt kommu- nikationssystem för de s.k. blåljusmyndigheterna, vid uppbyggna- den av digital-TV-nätet och vid etableringen av offentliga e-tjäns- ter. Det är också en fråga om IT-säkerhet. Nya behovsområden kommer sannolikt att utvecklas där tillgång till en korrekt, uthållig och säker tid är viktig, t.ex. inom transportväsendet, vård- och om- sorgssektorn samt vid brottsbekämpning.

Behov av klargöranden

I dag finns inget formellt utpekat huvudansvar eller ansvar för samordning av spårbar tid och frekvens i elektroniska kommunika- tionsnät. SP och PTS samarbetar dock nära i dessa frågor. ”Pro- duktion” av spårbar tid och frekvens sker i dag hos SP och STUPI i nära samarbete vilket resulterar i högkvalitativ svensk tid. Distri- butionen sköts i dag företrädelsevis av företaget Netnod Internet Exchange AB som via sina svenska Internetknutpunkter fritt och utan kostnad tillhandahåller spårbar tid.

Tillhandahållande av högkvalitativ spårbar frekvens är minst lika viktigt. Distribution av frekvens sker i dag på olika sätt med olika kvalitet och kostnad. Forskning och utveckling samt finansiering av denna sker hos SP och STUPI. Tidigare fick SP forskningsmedel från KK-stiftelsen. Denna finansiering har numera upphört.

Finansieringen av forskning och utveckling av spårbar tid och frekvens är i dagsläget därmed osäker. PTS har inom ramen för sitt

244

SOU 2007:97

Bilaga 1

uppdrag att skapa robusta elektroniska kommunikationer sett behov av fortsatt forskning och utveckling av spårbar tid och fre- kvens. PTS har också investerat i såväl utrustning som forskning vid enskilda tillfällen de senaste åren.

PTS, SP och STUPI m.fl. har påtalat behovet av att klargöra ansvarsförhållanden och finansieringsfrågor m.m.

Många av åtgärderna som föreslogs i förra IT-propositionen (prop. 1999/2000:86) inom området tid och frekvens har genom- förts och det är väsentligt att utveckla området vidare i takt med ökande behov. Svensk tid och frekvens kännetecknas i dag av robusthet och kvalitet. Utgångspunkten är att tillgång till korrekt och robust tid är en strategiskt viktig resurs. En viktig aspekt är då också att bedöma det långsiktiga behovet av kompetens inom om- rådet.

Det finns i dag inget formellt, samordnat huvudansvar för tid och frekvens eller någon utpekad myndighet eller andra aktörer som ansvarar för att utveckla, producera och tillhandahålla robust och spårbar tid och frekvens eller utöva tillsyn över området. Efter- som flera departement och myndigheter berörs av denna fråga behöver ansvarsförhållandena kring robust, korrekt och spårbar tid och frekvens klargöras.

Verket för förvaltningsutveckling (Verva) ansvarar i dag för att ta fram grundfunktioner och specifikationer för robusta offentliga e-tjänster. Att stimulera användning av robust och spårbar tid och frekvens genom att ta fram korrekta kravspecifikationer är därmed ett viktigt verktyg för att uppnå uppsatta mål inom IT-politiken. Det bör undersökas hur man kan främja en utökad användning av säker och spårbar tid, t.ex. för samhällsviktiga aktörer.

Riksmätplatser

Metrologi handlar om att kunna ange och kontrollera produkters mätbara prestanda och egenskaper på ett korrekt sätt och i enlighet med det internationella mätsystemet (de s.k. SI-enheterna), t.ex. med avseende på längd, vikt, flöde, frekvens, strålning. Metrologin har betydelse för såväl enskilda konsumenter som näringslivets konkurrenskraft och en väl fungerande internationell handel.

”Spårbarhet” är ett nyckelbegrepp inom metrologin och innebär att mätresultat kan spåras tillbaka till den nationella eller interna- tionella normalen via en obruten kedja av jämförelsemätningar mot

245

Bilaga 1

SOU 2007:97

lämpliga normaler. En produkts eller en maskins prestanda skall alltså kunna spåras tillbaka i en obruten kedja av kalibreringsbevis med allt högre angiven noggrannhet från exempelvis den maskin som med viss angiven noggrannhet tillverkat produkten, där maskinen kalibrerats mot ett ackrediterat kalibreringslaboratorium, som kalibrerats mot en riksmätplats, som regelbundet kalibreras mot en internationell mätplats (högsta noggrannhetsnivån).

En praktisk konsekvens och användning av metrologin är att företag som certifierar sig enligt t.ex. ISO 9000-standard därmed förbinder sig att uppfylla denna ”spårbarhet” för företagets pro- dukter, mätningar, etc. Metrologin kan därför ses som en infra- strukturell förutsättning för näringslivets, främst de små och medelstora företagens, konkurrenskraft.

För de multinationella storföretagen är mättekniskt kunnande ett viktigt konkurrensmedel. Dessa företag förfogar över egen sådan kompetens och egna mätlaboratorier. De kan dessutom sam- arbeta på global nivå med andra metrologiska aktörer. De små och medelstora företagen saknar däremot ofta egen metrologisk kom- petens och är vid behov hänvisade till att samarbeta med exempel- vis nationella kalibreringslaboratorier.

SWEDAC är den centrala myndighet som genom ett ackredite- ringsförfarande utövar tillsyn över ett femtiotal kalibreringslabo- ratorier samt de två riksmätplatserna vid SP i Borås och SSI i Stockholm. SWEDAC har däremot ingen uppgift i förvaltningen av vare sig laboratorierna eller riksmätplatserna.

Riksmätplatserna ansvarar för ett femtiotal olika mätstorheter på s.k. primär eller sekundär nivå (varav t.ex. vikt och längd är två). Verksamheten kring var och en av mätstorheterna utgör ofta högt specialiserad teknik och tillsammans utgör de ett svåröverblickbart tekniskt komplex. Av den anledningen har regeringen tillsatt ett särskilt metrologiråd med uppgift att bl.a. ge råd till regeringen när det gäller behov och relevans av statligt stöd till riksmätplatserna.

Rådet representerar samlad kompetens inom riksmätplatsernas tekniska områden, men har samtidigt begränsade möjligheter att bedöma behoven av statligt stöd utifrån ett samlat näringspolitiskt perspektiv.

Den metrologiska verksamheten vid riksmätplatserna finansieras genom anslaget 38:10 Upprätthållande av nationell metrologi m.m. under utgiftsområde 24 Näringsliv med ca 28 miljoner kronor år 2006.

246

SOU 2007:97

Bilaga 1

Behov av klargöranden

Det statliga stödet till riksmätplatserna motiveras utifrån det gene- rella antagandet att verksamheten är till nytta och närmast nödvän- dig för de små och medelstora företagens behov och långsiktiga konkurrenskraft. Det saknas emellertid tillräckliga belägg för att det nuvarande stödets omfattning och inriktning mer specifikt motsvarar ett sådant antagande.

Anspråken på statligt stöd till riksmätplatserna har hittills i huvudsak utgått från verksamhetens egna, metrologiskt fokuse- rade, perspektiv. Hur detta perspektiv relaterar till företagens verk- liga behov och till andra näringspolitiska mål är emellertid oklart.

Det finns därför anledning att analysera huruvida det nuvarande stödets omfattning och inriktning är ändamålsenligt utifrån ett bredare näringspolitiskt perspektiv.

Det kan dessutom finnas skäl att analysera om det går att åstad- komma samordningsvinster eller kostnadseffektiviseringar genom ökat nordiskt och annat internationellt samarbete på riksmätplats- nivå. Går det exempelvis genom ökat sådant samarbete att minska antalet mätstorheter inom det egna landets gränser? Finns det anledning att revidera antalet mätstorheter på riksnivå? Finns till- räckliga motiv och förutsättningar att även fortsättningsvis och långsiktigt upprätthålla nationell riksmätplatsnoggrannhet för samtliga (femtiotalet) nuvarande mätstorheter?

Mot bakgrund av det svåröverskådliga teknologikomplex som riksmätplatsverksamheten representerar behöver lämpligheten och ändamålsenligheten med det nuvarande anslags- respektive dispo- sitionsansvaret för det statliga stödet till verksamheten klarläggas bättre.

Uppdraget

En särskild utredare får i uppdrag att i fråga om

Legal metrologi:

Överväga om och vid behov föreslå på vilket sätt bemyndigan- det för SWEDAC i 8 § förordningen (1993:1066) om måtten-

247

Bilaga 1

SOU 2007:97

heter, mätningar och mätdon att besluta om avgifter bör ges en tydligare legal form.

Bedöma om nuvarande sanktionssystem mot överträdelser av föreskrivna krav är ändamålsenligt.

Föreslå lämplig omfattning, inriktning och finansiering för den metrologiska tillsynen (legal metrologi).

Robust och spårbar tid och frekvens:

Föreslå former och ansvar för finansiering av verksamheten spårbar tid och frekvens.

Föreslå åtgärder som kan behövas för att stimulera användning av robust, spårbar tid och frekvens i Sverige samt lämplig an- svarsfördelning mellan olika aktörer i detta avseende.

Riksmätplatser:

Kartlägga och analysera omfattning och inriktning av statligt stöd till riksmätplatsverksamheten vid SP i Borås och SSI i Stockholm.

Analysera dels eventuella samordningsvinster genom ökat nor- diskt och annat internationellt riksmätplatssamarbete, dels över- väga behov av och förutsättningar för att långsiktigt upprätthålla riksmätplatsnoggrannhet för samtliga nuvarande mätstorheter.

Uppdragets genomförande och tidsplan

Utredaren skall samverka med berörda myndigheter och represen- tanter för näringslivet och dess organisationer. När det gäller kon- sekvenser för företagen skall samråd ske med Näringslivets regel- nämnd.

Utredaren skall kostnadsberäkna och lämna förslag på finansie- ring för eventuella förslag.

248

Bilaga 2

SOU 2007:97

Ekonomistyrningsverket (2005): Finansiering av metrologiverksam- het – Regeringsuppdrag. ESV 2005:28.

Ekonomistyrningsverket (2006): Kartläggning av offentligrättsliga avgifter – Sammanställning till Avgiftsutredningen. ESV 2006:23.

Ekspertrådet for LNN (2002): Vurdering av framtidige oppgaver i tilknytning till nasjonale normaler i Norge.

EUROMET (2004): MERA – Planning the European Research Area in metrology. Final Report.

Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/22/EG av den 31 mars 2004 om mätinstrument.

Grimståhl, Gunilla och Hedman, Martin (2007): Undersökning av SMF:s nytta av riksmätplatsen SP Sveriges Tekniska Forsk- ningsinstitut. Underlagsmaterial framtaget på uppdrag av Ut- redningen om legal metrologi, tid och frekvens samt riksmät- platser.

Hammar, Claes (2003): Kartläggning av felkällor och möjlig mätnog- grannhet vid mätning av naturgas. Rapport SGC 136. Svenskt Gastekniskt Center – Juli 2003.

Justervesenet (2007): Årsrapport 2006.

Löndahl, Fredrik (2007): Juridisk analys avseende utredningens (N 2006:14) om legal metrologi, tid och frekvens samt riksmätplatser förslag. Underlagsmaterial framtaget på uppdrag av utred- ningen.

Mathiesen, Olev (1996): Svensk metrologi inför 2000-talet – Redo- visning av ett utredningsuppdrag.

Metrologirådet (2005): Metrologirådets rapport över riksmätplats- verksamheten för år 2004. MR 2005-02-01/3.

Metrologirådet (2006): Metrologirådets rapport över riksmätplats- verksamheten för år 2005. MR 2006-02-01/2.

Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet (2006): Regleringsbrev för budgetåret 2007 avseende Statens strålskyddsinstitut.

Ministry of Trade and Industry Finland (1997): Measuring up to the Challenges of the 21st Century – An Internationeal Evaluation of the Centre for Metrology and Accreditation. Publications 1/1997.

Ministry of Trade and Industry Finland (2002): An Institutional Evaluation of the Safety Technology Authority of Finland (TUKES). Publications 4/2002.

N-MERA-projektet (2004): Nordic Metrology: Now and in the Future – Innovation, Growth and Competitiveness by Increased

252

SOU 2007:97

Bilaga 2

Co-ordination of National Metrology. Conclusions of the N- MERA project. SP Report 2004:33.

Norwegian Radiation Protection Authority (2006): Nordic dosi- metric capabilities – Resources, needs and plans. Report on Nordic Radiation Protection Co-operation no. 8.

Näringsdepartementet (2002): Regleringsbrev för budgetåret 2003 avseende Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll.

Näringsdepartementet (2003): Del av regleringsbrev för budget- året 2004 avseende del av anslaget 38:10 Upprätthållande av nationell metrologi m.m. till Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll.

Näringsdepartementet (2004): Regleringsbrev för budgetåret 2005 avseende anslaget 38:10 Upprätthållande av nationell metrologi m.m. inom utgiftsområde 24 Näringsliv.

Näringsdepartementet (2005): Regleringsbrev för budgetåret 2006 avseende anslaget 38:10 Upprätthållande av nationell metrologi m.m. inom utgiftsområde 24 Näringsliv.

Näringsdepartementet (2006): Regleringsbrev för budgetåret 2007 avseende anslag 38:10 Upprätthållande av nationell metrologi m.m. inom utgiftsområde 24 Näringsliv.

Näringsdepartementet (2007): Regeringens handlingsplan för regel- förenklingsarbetet. En redovisning av det första steget, maj 2007.

Nærings- og handelsdepartementet (2001): Et nytt Justervesen – Utredningsrapport.

Nærings- og handelsdepartementet (2006): Lov om målenheter, måling og normaltid. Ot.prp. nr. 81 (2005–2006).

Ohlon, Rolf (1991): Utredning om implementering av EG-regler för legal metrologi. SP Rapport 1991:51.

Pendrill, Leslie (2003): European Metrology Stakeholders Consulta- tion. SP Report 2003:13.

Post- och telestyrelsen (2005): Korrekt tid och säker tidsangivelse för robustare elektroniska kommunikationer. PTS-ER-2005:32.

Prop. 1991/92:170, bil. 11, Proposition om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet – bilaga 11 Näringsdepartementet.

Prop. 1992/93:41, Proposition om ny lagstiftning om måttenheter, mätningar och mätdon samt ny lag om elektromagnetisk kompa- tibilitet.

Prop. 1993/94:161, Marknadskontroll för produktsäkerhet m.m. Prop. 1998/99:1, uo 24, Förslag till statsbudget för 1999 – Utgifts-

område 24 Näringsliv.

253

Bilaga 2

SOU 2007:97

Prop. 2006/07:1, uo 24, Förslag till statsbudget för 2007 – Utgifts- område 24 Näringsliv.

Prop. 2006/07:105, Konkurrens på lika villkor i kontantbranschen. Prop. 2007/08:1, uo 6, Förslag till statsbudget för 2008 – Utgifts-

område 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet.

Prop. 2007/08:1, uo 24, Förslag till statsbudget för 2008 – Utgifts- område 24 Näringsliv.

Referensgruppen för tid och frekvens (2007): Spårbar tid och fre- kvens – rätt tajmat. Rapport framtagen på uppdrag av Utred- ningen om legal metrologi, tid och frekvens samt riksmätplat- ser.

Riksrevisionsverket (1987): Översyn av taxor och avgifter i svensk mätplatsorganisation – Regeringsuppdrag. Dnr 1987:464.

Rådets direktiv 75/106/EEG av den 19 december 1974 om till- närmning av medlemsstaternas lagstiftning om färdigförpack- ning av vissa vätskor efter volym.

Rådets direktiv 76/211/EEG av den 20 januari 1976 om tillnärm- ning av medlemsstaternas lagstiftning om färdigförpackning av vissa varor efter vikt eller volym.

Rådets direktiv 80/232/EEG av den 15 januari 1980 om tillnärm- ning av medlemsstaternas lagstiftning om de nominella vikter och volymer samt volymer för behållare som är tillåtna för vissa färdigförpackade varor.

Rådets direktiv 90/384/EG om icke-automatiska vågar. SFS 1980: 100: Sekretesslag.

SFS 1980: 657: Sekretessförordning.

SFS 1989:527: Förordning om riksmätplatser. SFS 1992:1119: Lag om teknisk kontroll.

SFS 1992:1514: Lag om måttenheter, mätningar och mätdon.

SFS 1993:1066: Förordning om måttenheter, mätningar och mätdon. SFS 1994:99: Förordning om vatten- och värmemätare.

SFS 1998:779: Yrkestrafikförordningen.

SFS 1999:716: Förordning om mätning, beräkning och rapportering av överförd el.

SFS 2001:1085: Förordning om motorfordons avgasrening. SFS 2005:894: Förordning om teknisk kontroll.

SFS 2006:1043: Naturgasförordningen.

SOU 1992:74: Prova privat – provning och mätteknik inom SP och SMP i europaperspektiv. Betänkande av SP-SMP-utredningen.

SOU 2002:14: Statlig tillsyn – Granskning på medborgarnas uppdrag. Delbetänkande av Tillsynsutredningen.

254

SOU 2007:97

Bilaga 2

SOU 2004:57: Tillsyn för säkra varor och öppna marknader. Betän- kande av Marknadskontrollutredningen.

SOU 2004:100: Tillsyn – Förslag om en tydligare och effektivare offentlig tillsyn. Slutbetänkande av Tillsynsutredningen.

SOU 2005:35: Krav på kassaregister. Effektivare utredning av eko- brott. Betänkande av 2004 års skattekontrollutredning.

SOU 2006:113: Öppna system för provning och kontroll – En utvär- dering. Betänkande av Utredningen om provning och teknisk kontroll.

SP Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut (2003): Budgetun- derlag för 2004 samt Verksamheten 2002 avseende metrologi m.m.

SP Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut (2004): Budgetun- derlag för 2005 samt Verksamheten 2003 avseende metrologi m.m.

SP Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut (2005): Anslags- framställan för 2006 och verksamhetsberättelse för 2004 för SP:s verksamhet inom metrologi m.m.

SP Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut (2006): Anslags- framställan för 2007 och verksamhetsberättelse för 2005 för verksamheten inom metrologi m.m. vid SP Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut.

SP Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut (200X): Nationellt metrologiinstitut.

SP Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut (2006): Årsredovis- ning 2005.

SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut (2007): Anslagsframställan för 2008 samt verksamhetsberättelse för 2006 för verksamheten inom metrologi m.m. vid SP Sveriges Tekniska Forskningsinsti- tut.

SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut (2007): Årsredovisning 2006.

SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut (2007): SP:s svar på en fråge-PM från Utredningen om legal metrologi, tid och frekvens samt riksmätplatser, daterad 2007-03-12. Underlagsmaterial framtaget efter önskemål från utredningen.

Statens strålskyddsinstitut (2005): Årsredovisning 2004. Statens strålskyddsinstitut (2006): Årsredovisning 2005. Statens strålskyddsinstitut (2007): Årsredovisning 2006.

255

Bilaga 2

SOU 2007:97

Statens strålskyddsinstitut (2007): Budgetunderlag för riksmätplat- sen för joniserande strålning vid Statens strålskyddsinstitut för år 2008.

Statens strålskyddsinstitut (2007): Utredningen om legal metrologi, tid och frekvens samt riksmätplatser: underlag från Statens strål- skyddsinstitut. Underlagsmaterial framtaget efter önskemål från utredningen. SSI:s dnr 2007/751-60.

SWEDAC:s föreskrifter och (i förekommande fall) allmänna råd om icke-automatiska vågar (STAFS 1998:7), avgift vid åter- kommande kontroll av vågar och bränslemätdon (STAFS 2002:9), färdigförpackning av varor efter volym eller vikt

(STAFS 2003:1), mätinstrument (STAFS 2006:4), vattenmätare

(STAFS 2006:5), gasmätare och volymomvandlare (STAFS 2006:6), mätare för aktiv elenergi (STAFS 2006:7), värmemä- tare (STAFS 2006:8), mätsystem för kontinuerlig och dynamisk mätning av mängder av andra vätskor än vatten (STAFS 2006:9), automatiska vågar (STAFS 2006:10), taxametrar (STAFS 2006:11), längdmått och volymmått för utskänkning

(STAFS 2006:12), dimensionsmätinstrument (STAFS 2006:13), avgasmätare (STAFS 2006:14), tillsatsanordningar till taxamet- rar (STAFS 2006:17), installation och besiktning av taxameter- utrustning (STAFS 2006:19), återkommande kontroll av auto- matiska vågar (STAFS 2007:1), återkommande kontroll av vat- ten- och värmemätare (STAFS 2007:2), återkommande kontroll av mätsystem för andra vätskor än vatten (STAFS 2007:3).

SWEDAC (1993a): Marknadskontroll – en EG-anpassning till följd av EES-avtalet. SWEDAC DOC 93:7.

SWEDAC (1993b): Kostnader för tillsyn inom området legal metro- logi. Skrivelse till regeringen 1993-10-20.

SWEDAC (1993c): Betr. finansiering av legal mätteknik och mark- andsövervakning av färdigförpackade varor. Skrivelse till reger- ingen 1993-10-22.

SWEDAC (2000): Kontroll av mätare på tankfordon som levererar olja till hushåll. Tillsynsrapport. SWEDAC DOC 00:38.

SWEDAC (2001): Kontroll av vågar som används vid torgförsälj- ning. Tillsynsrapport. SWEDAC DOC 01:17.

SWEDAC (2001): Kontroll av mätare på bränslepumpar. Tillsyns- rapport. SWEDAC DOC 01:54.

SWEDAC (2001): Kontroll av vågar som används vid torgförsälj- ning. Tillsynsrapport. SWEDAC DOC 01:17.

256

SOU 2007:97

Bilaga 2

SWEDAC (2002): Införande av EG:s direktiv om mätinstrument (MID) i svensk lagstiftning – Redovisning av ett uppdrag. SWEDAC REP 02:6.

SWEDAC (2002): Kontroll av vågar i servicehandeln. Tillsynsrap- port. SWEDAC REP 02:8.

SWEDAC (2003): Sammanfattande rapport från 2003-års tillsyn av riksmätplatserna.

SWEDAC (2003): Hur mycket rymmer en liter? – Regler för färdig- förpackade varor som säljs efter volym eller vikt. INFO 03:6.

SWEDAC (2003): Hur mycket väger ett kilo? – Regler för vågar i detaljhandeln. INFO 03:7.

SWEDAC (2005): Sammanfattande rapport från 2004-års tillsyn av riksmätplatserna.

SWEDAC (2006): Årsredovisning 2005. SWEDAC REP 05:08. SWEDAC (2006): Nya regler för mätinstrument. INFO 06:3. SWEDAC (2007a): Årsredovisning 2006. SWEDAC REP 07:1. SWEDAC (2007b): Budgetunderlag 2008–2010. SWEDAC REP

07:04.

SWEDAC (2007c): Önskemål om underlagsmaterial från SWEDAC. Underlagsmaterial framtaget efter önskemål från utredningen. SWEDAC:s dnr 07-699-11.

SWEDAC (2007d): Kontroll av vågar i handeln. Tillsynsrapport 2006. SWEDAC REP 07:5.

Sörlin, Sverker (2006): En ny institutssektor – En analys av indu- striforskningsinstitutens villkor och framtid ur ett närings- och innovationspolitiskt perspektiv.

The NMS Review Team (2006): Strategic Review of the UK Natio- nal Measurement System – April–December 2005.

Utrikesdepartementet (2006): Regleringsbrev för budgetåret 2007 avseende Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll.

Williams, George m.fl. (2002): The assessment of the economic role of measurements and testing in modern society. The European Measurement Project, Pembroke College, University of Oxford.

257

Bilaga 3

SOU 2007:97

Utredningen avser istället att i sitt betänkande den 31 december 2007 återkomma med samtliga sina överväganden och förslag om reglering, omfattning, ansvar, finansiering, m.m. avseende legal metrologi, spårbar tid och frekvens samt riksmätplatser.

Vissa aspekter på finansiering av legal metrologi

En fråga som utredningen dock särskilt vill uppmärksamma i samband med denna skrivelse är finansieringen av legal metrologi för år 2008.

Legal metrologi avser mätteknisk verksamhet om vilken det finns regler i lag eller annan författning. Legala krav på mätningar, mättekniska metoder, mätdons beskaffenhet och/eller kontroll av mätdon kan avse såväl skedet innan nya mätinstrument sätts på marknaden som återkommande kontroller av i drift varande mät- instrument. För skedet innan marknadstillträdet finns harmoni- serade EG-regler. Regleringen har reformerats på senare år genom introduktionen av det s.k. mätinstrumentdirektivet, som trädde i kraft den 30 oktober 2006.TPF1FPT Krav på återkommande kontroll av i drift varande mätinstrument innebär att instrumentet med vissa intervall skall genomgå föreskriven verifiering. Sådana krav har liten betydelse för den fria varurörligheten inom EU, varför medlems- staterna kan besluta om dem i huvudsak självständigt.

Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) är ansvarig myndighet för frågor om legal metrologi, vilket bl.a. innefattar att meddela föreskrifter och utöva tillsyn.

Genom införandet av mätinstrumentdirektivet har området legal metrologi genomgått stora förändringar. Tidigare var ansvaret för olika mätinstrument avseende föreskrifter och tillsyn fördelat på fyra myndigheter (Vägverket, Energimyndigheten, Boverket och SWEDAC). I samband med införandet av mätinstrumentdirektivet har ansvaret för alla instrument som omfattas av direktivet förts över till SWEDAC. Genom att mätinstrumentdirektivet är ett s.k. nya metoden-direktiv har också krav på offentlig marknadskontroll införts avseende de mätinstrument som omfattas av direktivet.TPF2FPT

1TP PT Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/22/EG av den 31 mars 2004 om mätinstru- ment.

2TP PT Krav på marknadskontroll finns sedan tidigare avseende icke-automatiska vågar, då Rådets direktiv 90/384/EG om icke-automatiska vågar också är ett nya metoden-direktiv.

260

SOU 2007:97

Bilaga 3

Myndighetstillsyn avseende legal metrologi bedrivs – utöver marknadskontroll – bl.a. för att säkerställa att i drift varande mät- instrument lever upp till ställda krav. Behovet av och formerna för sådan tillsyn varierar mellan olika mätinstrument. Erfarenheter från bl.a. SWEDAC:s hittillsvarande tillsyn visar dock att kravupp- fyllelsen i vissa fall kan vara bristfällig. Detta kan tala för att ambitionsnivån beträffande tillsyn och informationsinsatser even- tuellt behöver höjas framöver.

SWEDAC:s verksamhet avseende legal metrologi har sedan länge finansierats genom avgifter som tas ut med stöd av 8 § förordningen (1993:1066) om måttenheter, mätningar och mätdon. Den verksamhet som tidigare bedrevs inom området legal metro- logi av Boverket, Energimyndigheten och Vägverket finansierades däremot med anslag.

SWEDAC:s avgiftsintäkter användes ursprungligen endast för nationellt föreskrifts- och tillsynsarbete. Ett sparande uppkom emellertid under de år tillsynsverksamheten inom området var under uppbyggnad och således krävde mindre resurser. Efter dis- kussioner med Näringsdepartementet beslutade SWEDAC, med hänvisning till det då föreliggande intäktsöverskottet, att avgifterna skulle kunna användas även för att bekosta internationell verksam- het inom legal metrologi. För den del av området legal metrologi som SWEDAC sedan tidigare ansvarat för, sker således finan- sieringen av såväl den nationella som den internationella verk- samheten i dag med avgiftsintäkter.

Avseende finansiering på kort sikt av metrologisk verksamhet för de instrument som SWEDAC tidigare inte haft ansvar för före- ligger följande lösning. För år 2007 får SWEDAC, enligt reg- leringsbrev avseende Statens energimyndighet, rekvirera högst 500 tkr för tillsyn och marknadskontroll av mätinstrument för el och naturgas. I regleringsbrev för Vägverket kommer, enligt upp- gift från Näringsdepartementet, att införas motsvarande möjlighet för SWEDAC att under 2007 rekvirera högst 450 tkr för tillsyn och marknadskontroll av taxametrar och avgasmätare. Totalt uppgår detta tillskott således till 950 tkr för år 2007. Någon motsvarande överföring från Boverket sker inte.

I sitt budgetunderlag för åren 2008 2010 har SWEDAC fram- fört att det krävs resursförstärkningar för att myndigheten skall kunna fullgöra sina åtaganden som central förvaltningsmyndighet för legal metrologi. I avvaktan på resultatet av föreliggande utred- ning föreslår SWEDAC i budgetunderlaget att ett ramanslag om

261

Bilaga 4

SOU 2007:97

rådet, representerande såväl näringsliv som berörda myndigheter.TPF1FPT Därefter arbetade referensgruppen vidare med frågorna, utgående från vad som framkom vid hearingen. I referensgruppen ingick, utöver Maria Häll, Patrik Fältström (Cisco), Kurt-Erik Lindqvist (Netnod), Peter Löthberg (STUPI), Håkan Nilsson (SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut), Jonny Nilsson (Post- och telestyrel- sen) samt Erik Wedin (Post- och telestyrelsen). Referensgruppen har i augusti 2007 redovisat sina slutsatser i rapporten Spårbar tid och frekvens – perfekt tajmat.

Av skäl som framgår nedan (se avsnitt 2) har utredningen funnit det mest ändamålsenligt att avrapportera sitt deluppdrag angående spårbar tid och frekvens genom att till Näringsdepartementet över- lämna referensgruppens rapport, kompletterad med vissa kommen- tarer från utredningens sida (se avsnitt 3). Detta tillvägagångssätt innebär att utredningen avser att inte ytterligare behandla frågan om tid och frekvens i sitt slutbetänkande.

1 Bakgrund

Spårbar tid och frekvens är av väsentlig betydelse för funktiona- liteten i elektroniska kommunikationsnät och moderna lösningar i IT-system, vilka ofta behöver vara inbördes synkroniserade. Det blir också allt viktigare att alla inblandade system har tillgång till samma tidsangivelse. Tillgång till korrekt och spårbar tid är väsent- lig vid exempelvis tidsstämpling av olika typer av information, från skrivdatum i filer till elektroniska signaturer, krypteringsnycklar och poster i loggdatabaser för uppföljning, t.ex. vid spårning av IT- incidenter.

”Tid” baseras på en global överenskommelse, SI-systemetTPF2FPT, som definierar vissa grundenheter som kilo, meter, volt, ampere och sekund. SI-systemet, som koordineras av Internationella byrån för mått och vikt (BIPM) i Paris, är bl.a. en följd av Meterkonven- tionen som Sverige undertecknade år 1875.

Världstid är definierad som UTC (Universal Time Coordi- nated). BIPM beräknar den internationella atomtidsskalan TAI

1TP PT Vid hearingen, som hölls den 1 februari 2007, deltog representanter från följande orga- nisationer: Banverket, Cisco, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Krisbered- skapsmyndigheten, Net Insight, Netnod, Näringsdepartementet, Post- och telestyrelsen, .SE

– Stiftelsen för Internetinfrastruktur, SOS Alarm, SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut, Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, Säkerhetspolisen, Telia Sonera.

2TP PT Förkortningen SI kommer av den franska benämningen Système International d’Unités.

264

SOU 2007:97

Bilaga 4

genom bidrag från mer än 250 atomklockor vid ett 60-tal nationella laboratorier, vilka finns utspridda över hela världen, bl.a. i Sverige. TAI är utomordentligt stabil, men tar inte hänsyn till jordens rota- tion, dvs. solens upp- och nedgång. Eftersom jordens rotations- hastighet inte är konstant har ytterligare en tidsskala introducerats (UTC), som baseras på TAI och som då och då kompenseras för detta. International Earth Rotation and Reference Systems Service (IERS) bestämmer genom astronomiska observationer astrono- misk tid, vilken benämns UT1. Skillnaden mellan UT1 och TAI hanterar man genom att lägga till eller dra ifrån skottsekunder och på så sätt skapa UTC. Per februari 2007 skilde det 33 sekunder mellan UT1 och TAI.

Varje laboratorium som bidrar till TAI håller en egen represen- tation av UTC benämnd UTC(k), där k står för respektive labo- ratorium.

Den internationella spårbarheten – dvs. kopplingen till UTC – när det gäller tidhållningen i Sverige är SP:s representation av UTC benämnd UTC(SP). SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut ABTPF3FPT i Borås är sedan mitten av 1990-talet riksmätplats för tid och frekvens. Efter förslag av regeringen i propositionen Ett informa- tionssamhälle för alla (prop. 1999/2000:86) beslutades också att tid- hållningen för den svenska delen av Internet skall tillhandahållas med spårbarhet från riksmätplatsen för tid och frekvens.

Med stöd från Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveck- ling (KK-stiftelsen) och i samverkan med företaget Svensk tele- utveckling och produktinnovation AB (STUPI) har SP sedan slutet av 1990 talet byggt upp kompetens och system inom området. SP har bl.a. byggt tidhållningssystem och ansvarar för tidhållningen i en infrastruktur där de nationella knutpunkterna för Internet i Stockholm, Göteborg och Malmö är försedda med gruppklock- system och därtill hörande tidsservrar. Till finansieringen av riksmätplatsen för tid och frekvens bidrar också en del av det allmänna anslaget till metrologiTPF4FPT – för år 2007 får SP via detta totalt ca 24,5 miljoner kronor i bidrag för sin riksmätplatsverksamhet, varav ca 2,3 miljoner kronor går till tid och frekvens.

3TP PT SP blev aktiebolag år 1993, efter ombildning av den tidigare statliga myndigheten Statens Provningsanstalt, vilken etablerades år 1920. Aktiebolaget gick först under namnet SP Sveriges Provnings- och forskningsinstitut AB. Det nuvarande namnet infördes fr.o.m. år 2007.

4TP PT Anslaget 38:10 Upprätthållande av nationell metrologi m.m. under utgiftsområde 24 Näringsliv.

265

Bilaga 4

SOU 2007:97

Produktion av svensk, spårbar tid och frekvens sker i dag hos SP och STUPI i nära samarbete. Distributionen sköts i dag företrädes- vis av företaget Netnod Internet Exchange AB, som via sina svenska Internetknutpunkter fritt och utan kostnad tillhandahåller spårbar tid. Netnod är ett helägt dotterbolag till Stiftelsen för telematikens utveckling (TU-stiftelsen), som är en oberoende, neutral part som har till uppgift att främja drift och utveckling av elektroniska kommunikationer i Sverige.

Post- och telestyrelsen (PTS) har av regeringen givits uppdraget att öka robustheten i de elektroniska kommunikationsnäten. Inom ramen för detta har PTS beslutat om ett antal åtgärder vid riksmät- platsen för tid och frekvens vid SP. Således har PTS investerat i såväl utrustning som forskning vid enskilda tillfällen de senaste åren. Hittills har PTS bidragit med drygt 19 miljoner kronor för investeringar.

Statens styrning av riksmätplatsverksamhetens inriktning m.m. (avseende såväl tid och frekvens som andra grundenheter som SP ansvarar för) sker genom ett särskilt avtal mellan staten och SP. För en oberoende bedömning av verksamheten har regeringen också inrättat ett särskilt metrologiråd vid SP, med uppgift att bl.a. ge råd om och granska den verksamhet som bedrivs. Vidare står riksmät- platsverksamheten under teknisk tillsyn av Styrelsen för ackredite- ring och teknisk kontroll (SWEDAC).

2Skäl för att redovisa frågan om tid och frekvens i särskild ordning

Flera skäl har samlat lett utredningen till slutsatsen att den mest ändamålsenliga hanteringen av deluppdraget om spårbar tid och frekvens är att till Näringsdepartementet överlämna referens- gruppens rapport, kompletterad med vissa kommentarer från utredningens sida.

Till att börja med kan sägas att frågan om tid och frekvens är relativt tekniskt komplicerad. Genom referensgruppens arbete, med föregående hearing, kan dock bedömas att de centrala intres- senterna inom området har fått komma till tals. Utredningen kan också konstatera att referensgruppen är enig i sina slutsatser.

Vidare visar referensgruppen på ett övertygande sätt i sin rapport att frågan om tid och frekvens skiljer sig från övrig riks- mätplatsverksamhet, och går att behandla separat. Således pekar

266

SOU 2007:97

Bilaga 4

referensgruppen på bl.a. följande omständigheter som skiljer tid och frekvens från övrig riksmätplatsverksamhet:

•Som riksmätplats arbetar SP bl.a. med s.k. normaliehållning, dvs. underhåll och utveckling av s.k. normaler på den högsta nationella nivån för olika SI-enheter. Normaliehållningen utgår vanligen från verksamhet i SP:s egna laboratorier i Borås, men inom området tid och frekvens ingår också atomklockor på flera andra platser i Sverige i samverkan med andra aktörer.

•Normaliehållning förutsätter att internationella jämförelsemät- ningar genomförs. Detta sker normalt med intervall på några år. Inom området tid och frekvens sker dock jämförelsemätningar- na kontinuerligt, enligt ett schema fastställt av BIPM i Paris.

•Inom den övriga riksmätplatsverksamheten bedriver SP relativt omfattande avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet, framför allt i form av kalibreringsuppdrag. Inom området tid och frekvens förekommer dock sådan uppdragsverksamhet i mycket begrän- sad utsträckning.

•Jämfört med övrig riksmätplatsverksamhet ställer verksamheten både i SP:s tid- och frekvenslaboratorier och tidsservrarna vid de nationella knutpukterna mycket högre krav på tillgänglighet. De drivs dygnet runt – för tidsservrarna i de nationella knut- punkterna sker driften i samverkan med Netnod AB som även driver själva knutpunkterna. Servrarnas noggrannhet övervakas kontinuerligt och deras stabilitet redovisas på en webbplats för kvalitetssäkrad uppföljning.

•Verksamhet som den att tillhandahålla tid över Internet från publikt tillgängliga servrar i de nationella knutpunkterna samt från SP har ett mycket stort antal användare, däribland flera med samhällsviktiga funktioner både i Sverige och utanför landets gränser. Någon enkel och praktisk metod för att ta ut ersättning av användarna för en sådan publik tjänst har inte kunnat skapas. I övrig riksmätplatsverksamhet är det däremot i allmänhet möjligt att delfinansiera verksamheten genom att tydligt definie- rade kundgrupper har behov av att utnyttja SP:s kalibrerings- tjänster, vilka erbjuds mot betalning.

Genom att verksamheten med tid och frekvens skiljer sig från övrig riksmätplatsverksamhet, och därför går att behandla separat från denna, så bedömer utredningen vidare att en ”förtida” redovisning

267

Bilaga 4

SOU 2007:97

av frågan om tid och frekvens inte på något menligt sätt påverkar vilka överväganden som utredningen i övrigt kan göra om riks- mätplatsverksamheten.

Att redan nu redovisa frågan om tid och frekvens har också den fördelen att den fortsatta beredningen kan påskyndas. Efter hearingen och referensgruppens arbete torde det bland intres- senterna finnas en förväntan om snabbt agerande från regeringens sida. Genom det valda tillvägagångssättet kan Näringsdepartemen- tet (om man så önskar) låta remissbehandla referensgruppens rapport, inklusive utredningens skrivelse, redan under hösten 2007, och behöver således inte vänta tills utredningens slutbetänkande presenterats.

3 Utredningens kommentarer till referensgruppens rapport

Sverige har i dag en relativt väl utvecklad verksamhet med tid och frekvens. Den bild utredningen fått av besök vid metrologiskt ansvariga organ i övriga Norden är exempelvis att Sverige jämfört med övriga nordiska länder satsar förhållandevis mycket på tid och frekvens; detta visar för övrigt också referensgruppens rapport.

Vid de kontakter utredningen haft med referensgruppen har också framkommit att dagens verksamhet i huvudsak fungerar väl i praktiken, men att ansvarsfördelningen och de institutionella ramarna i övrigt till viss del är oreglerade och därför behöver for- maliseras.

Mot denna bakgrund förefaller flera av referensgruppens förslag vara väl motiverade att genomföra enligt utredningens mening. Detta gäller bl.a. för referensgruppens förslag om lämplig ansvars- fördelning inom området tid och frekvens. Således förefaller det exempelvis enligt utredningens mening vara rimligt att SP, liksom i dag, fortsatt bör ha ansvar för att realisera en sekund och koppla denna till den internationella tidsskalan UTC, för att övervaka kvalitet och spårbarhet till användare samt för att leda forskningen inom detta område, och att PTS bör ges ett övergripande myndig- hetsansvar för tillämpningsområdet tid och frekvens samt för att utöva tillsyn av distributionen av tid och frekvens eftersom det är en grundfunktion i elektronisk kommunikation.

Vidare redovisar referensgruppen enligt utredningens mening en rimlig syn på vilka åtgärder som kan behövas för att stimulera användning av robust, spårbar tid och frekvens i Sverige. Med

268

SOU 2007:97

Bilaga 4

hänsyn till att spårbar tid och frekvens är av väsentlig betydelse för funktionaliteten i elektroniska kommunikationsnät och moderna lösningar i IT-system, förefaller det således finnas goda skäl för regeringen att utarbeta en rekommendation om att endast tidskällor med säkerställd spårbarhet och robusthet skall komma i fråga för användning som primärkälla för exempelvis samhälls- viktiga funktioner och e-förvaltning. Likaså förefaller det vara rimligt att, som referensgruppen föreslår, ge PTS i uppdrag att utarbeta ett vägledningsdokument som klargör hur en användare kan få tillgång till spårbar tid, vad den skall användas till och varför

– samtidigt som sektorsansvariga myndigheter inom enskilda samhällssektorer bör bära ansvaret för att formulera krav på användning av spårbar tid och frekvens med den noggrannhet som krävs med hänsyn till verksamheten och de behov som finns i respektive sektor.

Referensgruppen diskuterar tre alternativa ambitionsnivåer för den fortsatta verksamheten med tid och frekvens i Sverige, med stigande grad av resursbehov: en nivå som i princip motsvarar en verksamhet av dagens kvalitet (alternativ 1), en nivå som innebär att ytterligare en ”tidsfabrik” tillskapas (och placeras i skyddat utrymme) i syfte att ytterligare öka redundansen och robustheten i systemet (alternativ 2) samt en där utökade satsningar görs på forskning och utveckling inom området, så att Sverige kommer att ligga i internationell framkant när det gäller utveckling av primärklockor och tidsöverföring (alternativ 3).

Av dessa alternativ förefaller alternativ 1 vara att föredra enligt utredningens mening, med hänsyn till att dagens resurstilldelning ger en verksamhet som i huvudsak tycks fungera väl i praktiken. Alternativ 1 innebär en tilldelning av ca 3,8 miljoner kronor per år via det statliga metrologianslaget samt ett fortsatt stöd från PTS om ca 5,3 miljoner kronor per år plus vissa investeringsmedel.

Det bör noteras att alternativ 1 i princip motsvarar en verksam- het av dagens kvalitet, vilket enligt referensgruppen kräver en viss höjning av bidraget via det statliga metrologianslaget jämfört med i dag. Enligt referensgruppen beror detta bl.a. på att verksamheten hittills till en del finansierats via frivilliga insatser från ett antal deltagande organisationer, vilka enligt referensgruppen nu av staten

”måste få rimlig ersättning för de driftkostnader som kan knytas till tid- och frekvensverksamheten”.

Till utredningen har från referensgruppen framförts att om inte dessa frivilliginsatser ersätts, så kommer verksamheten att minska i

269

Bilaga 5										SOU 2007:97
8 TU UT			Utvecklingsplan TU					för nationell tid och frekvensUT..............		316
8 TU	.1 UT		Strategi TU		och utvecklingsplan för kommande 5 årUT .................					317
9 TU UT			Organisation TU				och ansvarUT ............................................			318
9 TU	.1 UT		Krav TU	på tid och frekvensUT ........................................................						320
9 TU	.2 UT		Ansvarsfördelning TU						för tidsproduktionUT..................................	320
9 TU	.3 UT		Ansvarsfördelning TU						för tidsdistributionUT .................................	321
9 TU	.4 UT		Aktörer TU		och ansvarsfördelningUT..............................................					322
10 TU UT Finansiering TU						UT	.............................................................			326
10 TU		.1 UT	Finansiering TU				av produktion UT ....................................................			327
10 TU		.2 UT	Finansiering TU				av distributionUT...................................................			328
10 TU		.3 UT	Finansiering TU				av FoUUT...............................................................			329

Figurförteckning


FigurT	1T ModellT		för kontinuerlig och långsiktig finansieringT....				283T	T
FigurT	2T SammanfattningT				av referensgruppens beräkning av
	finansieringsbehov för Alt 1 Alt 2, resp. Alt 3T ............						284
FigurT	3T GrafT	som visar behovet av tidsnoggrannhet bland
	medlemmarna i ISOC-SET .............................................						288T	T
FigurT	4T SatsningarT			på tid och frekvens jämförelse med
	andra länderT ....................................................................						300T	T
FigurT	5T VerksamhetsöversiktT					över områdena produktion,
	distribution av tid och frekvens samt därtill
	hörande kompetensmedel för FoU Modell för
	kontinuerlig och långsiktig finansieringT.......................						326T	T
FigurT	6T SammanfattningT				av referensgruppens förslag för
	finansiering av Produktion respektive distribution
	av tid och frekvens samt därtill knuten FoUT ...............						332T	T

274

SOU 2007:97

Bilaga 5

1.1Detta dokument

Dokumentet är en rapport om tid och frekvens skriven på uppdrag av Utredningen om legal metrologi, tid och frekvens samt riksmät- platser (N 2006:14).

1.2Förkortningar & ordförklaring

BIPM	Bureau International des Poids et Mesures
Gallileo	Europeisk GPS-kopia
GLONASS	GLObalnaya NAvigatsionnaya Sputnikovaya
	Sistema
GNSS	Global Navigation Satellite System, t.ex. GPS,
	Gallileo och Glonass
GPS	Global Positioning System
IERS	International Earth Rotation and Reference
	Systems Service
NETNOD	Netnod Internet Exchange i Sverige AB
NTP	Network Time Protocol
OSO	Onsala Rymdobservatorium (Onsala Space
	Observatory)
PSTN	Public Switched Telephone Network
SDH	Synchronous Digital Hierarchy
SP	Sveriges Tekniska Forskningsinstitut
STUPI	Svensk Teleutveckling och ProduktInnovation
	AB
SUNET	Swedish University Computer Network
	(Svenska universitetsdatanätet)
SWEDAC	Styrelsen för ackreditering och teknisk
	kontroll
TAI	Temps Atomique International
UTC	Universal Time Coordinated

275

Bilaga 5

SOU 2007:97

1.3Referenser

[1]Direktiv 2006:106

[2]Korrekt tid och säker tidsangivning för robustare elek- troniska kommunikationer (PTS-ER:2005:32).

[3]Svenska delen av Internet - Struktur, säkerhet och regler (Statskontoret 1997:18)

[4]Sammanhållen strategi för samhällets IT-säkerhet (Stats- kontoret 1998:18)

[5]Proposition 1999/2000:86, Ett informationssamhälle för alla

1.4Om referensgruppen

Utredningen om legal metrologi, tid och frekvens samt riksmät- platser (N 2006:14) har i uppdrag bl.a. att analysera och föreslå dels vem som bör ha samordnings- och/eller huvudansvar för spårbar tid och frekvens i Sverige, dels vem/vilka som bör ha ansvar för produktion, distribution och tillhandahållande av spårbar tid och frekvens.

Som grund för sitt arbete har utredningen uppdragit åt utred- ningens sakkunniga Maria Häll att ta fram ett underlag avseende de frågor om tid och frekvens som anges i utredningens direktiv. Maria Hälls arbete har bedrivits i två steg. Först hölls en hearing med ett 20-tal intressenter inom området, representerande såväl näringsliv som berörda myndigheter. En mindre referensgrupp tillsattes därefter och arbetade vidare med frågorna utgående från vad som framkom vid hearingen.

I referensgruppen, som formellt står som författare av denna rapport, har följande personer ingått: Maria Häll, Näringsdeparte- mentet; Jonny Nilsson, Post- och Telestyrelsen; Erik Wedin, Post- och Telestyrelsen, Håkan Nilsson, SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut; Patrik Fältström, Cisco; Kurt-Erik Lindqvist, Netnod samt Peter Löthberg, STUPI.

Som stöd i referensgruppens arbete har två konsulter anlitats. Dels Anne-Marie Eklund-Löwinder (.SE, Stiftelsen för Internet- infrastruktur), dels Lars Björkman (TietoEnator). Anne-Marie är den som har skrivit rapporten, medan Lars uppdrag begränsats till att bidra med underlag insamlat genom intervjuer med myndig-

276

SOU 2007:97

Bilaga 5

hetsföreträdare beträffande myndigheters användning av tid och frekvens.

Referensgruppen har hållit tre sammanträden.

2Sammanfattning av slutsatser och förslag

Det är viktigt med egen produktion av tid och frekvens i Sverige.

Det är viktigt att det finns en riksmätplats för tid och frekvens i Sverige.

Det är viktigt att olika tidsangivelser anges enligt samma tidsskala.

Det krävs ett långsiktigt åtagande och löpande resurstilldelning för att upprätthålla funktionen tid och frekvens hos en riksmätplats för tid och frekvens i Sverige.

Referensgruppen har kommit till slutsatsen att Sverige behöver ha egen kapacitet att utveckla, upprätthålla och slutligen driva funk- tion och system för produktion och distribution av spårbar tid och frekvens.

Att korrekt och spårbar tid är tillgänglig och sprids på ett stabilt sätt och används i Sverige är en förutsättning för ett högtekno- logiskt informationssamhälles förmåga att fungera såväl i vardags- lag som vid svåra påfrestningar. Detta leder till ett behov av att dels ha ett nationellt uthålligt och robust system för tid- och frekvens- synkronisering, dels genomföra åtgärder för att minska Sveriges stora beroende av GNSS, eller andra för störningar känsliga radiobaserade system för sådan synkronisering, som i dag finns. System som i huvudsak behärskas av en annan nation.

Tillgång till en korrekt och internationellt spårbar tidhållning i Sverige med hög och väl dokumenterad kvalitet är en viktig gemensam resurs i samhället som staten bör ha ett ansvar för att bidra till att tillhandahålla.

Att tillhandahålla spårbar tid för den svenska delen av Internet utgör en del av Internets infrastruktur och bör enligt referens- gruppens mening vara en allmän nyttighet tillgänglig för alla Inter- netanvändare.

277

Bilaga 5

SOU 2007:97

Det måste göras mer allmänt känt att spårbar tid kan hämtas över Internet med tekniken Network Time Protocol (NTP) från atomur vid de större nationella knutpunkterna för Internet. PTS bör få i uppdrag att utarbeta ett vägledningsdokument som klar- gör hur en användare kan få tillgång till spårbar tid, vad den ska användas till och varför.

En rekommendation bör utarbetas av regeringen att endast tidskällor med säkerställd spårbarhet och robusthet ska komma i fråga för användning som primärkälla t.ex. för samhällsviktiga funktioner och e-förvaltning. Dessa primärkällors tidsangivelser bör dessutom vara signerade så att användaren kan säkerställa att tiden kommer från en korrekt källa. NTP är i de flesta tillämp- ningar det mest effektiva sättet att styra upp och synkronisera en tidsskala i ett datorsystem, då någon ytterligare hårdvara inte behöver anskaffas och drivas av användaren.

Liksom i dag bör SP fortsatt ha ansvar för att realisera en sekund och koppla denna till den internationella tidsskalan UTC, för att övervaka kvalitet och spårbarhet till användare samt för att leda forskningen inom detta område. Atomklockor för den natio- nella tidsskalan bör finnas utspridda på lämpliga platser i Sverige för att se till att SP inte blir en single point of failure som tidskälla. Redundans skapas genom att det ska finnas minst två kopplingar mot UTC från Sverige, placerade på geografiskt åtskilda platser i landet, där den ena är SP.

Ur robusthetssynpunkt är det nödvändigt att minska beroendet av radiobaserade metoder t.ex. genom att utnyttja den befintliga infrastrukturen för Internet och åstadkomma överföring av tid och frekvens parallellt med ordinarie trafik på nätet. En sådan metod bidrar till att motverka risken för riktade attacker mot distribution av tid och frekvens. Att utveckla en sådan metod men också att utveckla tekniken i övrigt i takt med behoven kräver att det finns dels finansiella resurser att bedriva verksamheten som sådan, dels forskning och utveckling inom området.

Därför bör SP enligt referensgruppens uppfattning ha ansvar för produktion av och utgöra riksmätplats för tid och frekvens i Sverige enligt den modell som finns idag.

PTS bör enligt referensgruppen ha myndighetsansvar för distribution av tid och frekvens till den svenska infrastrukturen för elektroniska kommunikationer samt för forskning och utveckling inom detta område.

278

SOU 2007:97

Bilaga 5

Det måste finnas både kompetens och ekonomiska resurser för att driva var och en av delarna produktion, distribution samt forsk- ning och utveckling i Sverige.

Sektorsansvariga myndigheter bör enligt referensgruppen bära ansvaret för att formulera krav på användning av spårbar tid och frekvens med den noggrannhet som krävs med hänsyn till verk- samheten och de behov som finns i respektive sektor.

De resurser Sverige skapar för den svenska tidsskalan skall aktivt göras tillgängliga för Försvarsmakten för användning vid inter- nationella insatser inom EU, NATO och FN samt för system inom Sverige.

För att medverka till att alla resurser inom Sverige tas tillvara på ett så effektivt sätt som möjligt samt för att skapa redundans och mångfald i tekniklösningar skall SP och PTS också verka för ett samarbete mellan den privata och offentliga sektorn.

Enligt referensgruppens bedömning finns det tre alternativa ambitionsnivåer för verksamheter inom tid och frekvens i Sverige. Samtliga ambitionsnivåer är kopplade till de behov som gruppen ser framför sig men beroende på vilken ambitionsnivå man väljer kommer det att få långtgående konsekvenser för Sveriges framtida möjligheter att möta teknikutvecklingen inom området, då kom- petens och internationellt samarbete är verksamheter som tar lång tid att bygga upp eller i värsta fall återskapa.

De tre ambitionsnivåerna är kopplade till varandra på så sätt att alternativ 1 är en miniminivå och alternativ 2 motiveras av den behovsutveckling som referensgruppen ser framför sig. Ambitions- nivån i alternativ 3 placerar Sverige och området till en inter- nationellt framstående nivå och är en naturlig och önskvärd följd av de två första nivåerna.

Referensgruppen betraktar alternativ 1 som en miniminivå. En ambitionsnivå lägre än alternativ 1 innebär enligt referensgruppens mening att Sverige i praktiken förlorar sin förmåga att tillhanda- hålla korrekt tid till svenska användare i takt med informations- samhällets behov.

Referensgruppen anser att tid och frekvens är en mycket viktig komponent i det svenska IT-samhället och att många samhälls- funktioner kommer att vara beroende av ”rätt” tid och att resursen för att tillhandahålla tid för elektroniska system därmed ska vara en del av samhällets infrastruktur. Målsättningen ska vara att vi inom landet ska ha kompetens som innebär att vi kan utveckla, bygga och driva ett system för tid och frekvens som kan säkerställa till-

279

Bilaga 5

SOU 2007:97

gänglighet och behov av noggrannhet så att försök att manipulera eller slå ut systemet för produktion och distribution av tid ska vara så resurskrävande att möjligheten inte utgör något hot.

2.1.1Nuvarande nivå (Alt. 1)

Med alternativ 1 lägger vi officiellt fast nuvarande nivå som innebär att vi bibehåller dagens verksamhet med tidsfabriker vid SP, Stupi samt OSO och distribution till tre samlingspunkter för elek- troniska kommunikationer, med en begränsad forskning inom framför allt området tidsöverföring och GNSS-teknik.

Ur ekonomisk synvinkel innebär alternativ 1 en något högre årlig kostnad jämfört med nuvarande nivå på 800 kSEK som förklaras av att deltagande organisationer som Stupi, OSO och Netnod måste få rimlig ersättning för de driftkostnader som kan knytas till tid- och frekvensverksamheten, något som de så här långt inte har fått. Den stora förändringen är annars att verksamhet som finansierats med tidsbegränsade medel kan ”omvandlas” till en mer långsiktig finansieringsform.

Den kompetens som har byggts upp och den verksamhet som pågår vid PTS, SP, Netnod, Sunet, Stupi och OSO kan fortgå i dagens omfattning med en tryggad långsiktig finansiering för drift och underhåll.

Den avgörande kompetensuppbyggnaden och därtill hörande tekniskt arbete har hittills till stor del finansierats med hjälp av tidsbegränsade projekt på mellan 1 3 år med medel från olika forskningsfinansiärer. En nackdel med detta är den osäkerhet som det innebär för att utveckla och behålla kompetens.

Jämfört med i dag innebär också alternativet att reparationer eller utbyte av atomklockor kan ske på ett planerat sätt då dessas livslängd med bibehållande av maximal prestanda är typiskt mellan 5 6 år. Det innebär också att de klocksystem som finns placerade i knutpunkterna för elektroniska kommunikationer kan uppgraderas och i erforderlig omfattning ersättas med ny utrustning då existe- rande utrustning är för gammal.

Nödvändigheten av en hållbar lösning ska ses mot bakgrund av att den i dag största finansiären, PTS, med de ändringar i myn- dighetens finansiering som aviserats, inte kommer att kunna stödja projekt inom robust tid och frekvens framöver.

280

SOU 2007:97

Bilaga 5

2.1.2Utökad produktion och infrastruktur (Alt. 2)

Alternativ 2 är en något högre ambitionsnivå som innebär att vi utökar dagens verksamhet på SP, Stupi och OSO med ytterligare en fullt utrustad ”tidsfabrik” till totalt fyra platser i landet och distribution till minst åtta knutpunkter för elektroniska kommuni- kationer. Den nya tidsfabriken bör etableras i ett skyddat utrymme anvisat av PTS. Målsättningen är att kunna skapa tidsöverförings- mekanismer mellan dessa 12 punkter utan att vara beroende av vare sig radioburna system som satelliter eller resurser utanför svensk kontroll.

Syftet med de tre existerande tidslaboratorierna vid SP, Stupi och OSO är att vara tidsfabriker men där bedrivs samtidigt en FoU-verksamhet för att bl.a. utveckla och bygga nya system. De tre tidslaboratorierna har system för tillträdesskydd men är sam- tidigt ordinarie arbetsplatser för berörd personal. Att förlägga en fjärde tidsfabrik i ett skyddsklassat utrymme på liknande sätt som de mest väsentliga distributionsnoderna vid sammankopplings- punkter för elektroniska kommunikationer bedömer referens- gruppen som väsentligt med tanke på betydelsen av tid för infor- mationssystemet, det fysiska skyddet, närheten till de centrala transmissionsnäten för elektronisk kommunikation, förmågan att kunna svara mot de framtida behoven samt förmågan att möta riskerna för angrepp mot systemet. Att öka skyddsklassen för något eller några av de befintliga tidslaboratorierna tillika arbets- platserna till samma nivå som för distributionsnoderna är inte rimligt. Att etablera en fjärde tidsfabrik i en befintlig skyddad sammankopplingspunkt där flera av de viktigaste användarna/dis- tributörerna finns är mer kostnadseffektivt. En sådan placering av en fjärde tidsfabrik skapar dessutom bättre redundans och därmed robusthet att motstå såväl logiska som fysiska attacker.

I Sverige finns ett antal väl skyddade knutpunkter för elektro- nisk kommunikation. I dessa finns distributionsnoder, servrar m.m. för operatörer som har väsentlig inverkan och betydelse för näten för elektronisk kommunikation. I de skyddade knutpunkterna utbyter operatörerna olika typer av trafik. Knutpunkterna är i fredstid inte bemannade men kan i händelse av kris bemannas med personal från de olika operatörerna.

Referensgruppens bedömning är att betydelsen och behovet av robust tid kommer att öka väsentligt under kommande år och inom

281

Bilaga 5 SOU 2007:97

detta alternativ ryms därmed också en utbyggnad av antalet ”centraler” för tidsdistribution.

På denna nivå ryms även ett utökat samarbete med industrin inom segmentet rymd-GNSS samt med universitet och högskolor inom framför allt Internettekniker för distribution av tid.

2.1.3FoU och infrastruktur på IT-nationsnivå (Alt. 3)

Alternativ 3 innebär en ambitionsnivå där Sverige intar en tät- position inom området. Referensgruppen har uppfattningen att med en högre ambitionsnivå ligger svensk forskning och utveckling i internationell framkant när det gäller utveckling av primärklockor och tidsöverföring och denna ambitionsnivå är helt i linje med uttalade mål för Sverige och den europeiska gemenskapen. En ambitionsnivå enligt alternativ 3 bidrar till att attrahera forskare så att vi dels kan behålla dem vi har i Sverige, dels attrahera forskare från andra delar av världen och därmed långsiktigt gynna forskning, innovation och Sveriges konkurrenskraft.

Svenska politiker har med stor enighet och under många år strävat efter att Sverige ska inta en position som världsledande IT- nation och framhållit att detta är viktigt för att hela Sverige ska utvecklas och kunna leva. Sveriges position som ledande IT-nation är ur ett internationellt perspektiv värdefull och viktig att arbeta för att behålla. Detta kräver en prioritering av de insatser som kan och bör göras. Målsättningen förstärks av att vi i Sverige inom några områden också har en internationellt framstående industri inom IT-området.

Ett delmål är att inleda forskning och utveckling av primär- klockor på olika nivåer av noggrannhet till tidsfabrikerna och distributionspunkterna som nämns i 2.1.2. Med en sådan ambi- tionsnivå finns det kompetens och resurser för att utveckla metoder att verifiera och loggföra lokala GNSS-baserade tidsgivare som olika användare har för sitt interna behov. Ambitionsnivån innebär att teknik som ligger nära grundforskning inom framför allt optoelektronik och som i flera fall finns vid några av landets högskolor ska utvecklas till fungerande och robusta klockenheter. Vidare skulle Sverige och svenskt kunnande på detta område bli en mycket attraktiv samarbetspartner för projekt inom EU inom detta såväl som inom andra närliggande vetenskapsområden.

282

SOU 2007:97

Bilaga 5

2.1.4Organisation och finansieringsbehov

Nedanstående schematiska beskrivning illustrerar en verksamhets- översikt över områdena produktion av tid, distribution av tid och frekvens samt därtill hörande kompetensmedel för FoU Bilden visar relevans för olika delar med avseende på de olika ambitions- nivåer som beskrivs i de tre olika alternativ som referensgruppen presenterar.

Figur 1	Modell för kontinuerlig och långsiktig finansiering
		Produktion av tid och frekvens
	Internationella
BIPM	tidslänkar	Riksmätplatsen för ToF
BIPM		Riksmätplatsen för ToF
	GNSS, Glonass,	SP
	GNSS, Glonass,
	(Galileo)
	TWSTFT
		STUPI	OSO
			Alt 1
		Primärt ToF lab i bergrum, Alt 2
FoU-områden
1) Produktion/distribution av tid
och frekvens, Alt 1		Styrning
2) Utveckling av klockor, Alt 3		Styrning
2) Utveckling av klockor, Alt 3		Övervakning	Alt 1
		Övervakning	Alt 1
		Nationellt system för att distribuera korrekt
		och robust tid för det svenska IT-samhället
		NTP-servrar vid tre knutpunkter, Alt 1
		NTP-servrar vid åtta knutpunkter, Alt 2

283

Bilaga 5

SOU 2007:97

Nedanstående tabell ger en sammanfattning av referensgruppens förslag för finansiering av Produktion respektive Distribution av tid och frekvens samt därtill knuten forskning och utveckling.

Figur 2	Sammanfattning av referensgruppens beräkning av finansierings-
	behov för Alt 1, Alt 2, resp. Alt 3.

				Alt 1		Alt 2	Alt 3
Finansiering			Metrologi-
Finansiering			anslag		PTS / kSEK	PTS / kSEK	PTS / kSEK
			anslag		PTS / kSEK	PTS / kSEK	PTS / kSEK
			/ kSEK
Produktion, arbete			2)			1 000
Produktion, arbete			3 000P			1 000
			P
	1)		800		800
Utrustning produktionP		P	800		800
Distribution, arbete					1 500	500
FoU					3 000		6 000
Utrustning							6)
Utrustning							8 000P
							P
Summa årliga medel			3 800		5 300	1 500	14 000
Utrustning produktion						4)
Utrustning produktion						10 000P
						P
Utrustning distribution					3)	5
Utrustning distribution					1 500P	2 500P )
					P	P
Summa investeringar					1 500	10 250

1)Avser medel för att kunna genomföra uppgraderingar av atomur, som har känd begränsad livslängd, på ett planerat sätt.

2)Dagens verksamhet inom området tid och frekvens finansieras över anslaget för Metrologi m.m. med 2 300 kkr (700 kkr normaliehållning, 600 kkr kompetensmedel samt 1 000 kkr öronmärkta medel för tid över Internet). I övrigt finansieras verksamheten m.h.a. olika tidsbegränsade FoU- projekt från PTS, FMV m.fl. med drygt 4 000 kkr per år (avser arbete, några investeringar ingår inte).

3)Avser uppgradering av befintliga tre klocksystem för NTP på grund av hög ålder och behov av säkerhetsuppgraderingar m.m.

4)Avser investeringar för att etablera en ny primär klockanläggning placerad i bergrum för produktion av tid.

5)Avser investeringar för att etablera ytterligare fem klocksystem i sammankopplingspunkter för elektroniska kommunikationer.

6)Avser medel under projektets första fem år därefter bedöms det årliga behovet vara 2 000 kkr.

Referensgruppen förordar en förstärkning motsvarande minst alternativ 2 enligt ovan. Alternativ 3 är en eftersträvad målsättning men det kräver samverkan över gränserna mellan fler organisa- tioner inom och utanför forskningsvärlden (forskningsråd/finan- siärer och samarbetspartners inom universitet och högskolor) och förutsättningarna för detta behöver enligt referensgruppens upp- fattning undersökas vidare, något som inte rymts inom detta uppdrag.

284

SOU 2007:97

Bilaga 5

3 Utredningsuppdraget

Utredningen om legal metrologi, tid och frekvens samt riksmät- platser (N 2006:14) har till uppdrag bl.a. att analysera och föreslå dels vem som bör ha samordnings- och/eller huvudansvar för spårbar tid och frekvens i Sverige, dels vem/vilka som bör ha ansvar för produktion, distribution och tillhandahållande av spårbar tid och frekvens.

I uppdraget ingår även att föreslå former och ansvar för finan- siering av verksamheten spårbar tid och frekvens. Finansieringen bör omfatta samtliga delar, produktion, distribution samt forskning och utveckling (FoU).

I utredningens direktiv (dir. 2006:106) anges att eftersom flera olika departement och myndigheter berörs av denna fråga, så behöver ansvarsförhållandena kring robust, korrekt och spårbar tid och frekvens klargöras.

Enligt direktiven bör det också klarläggas hur man kan främja en utökad användning av spårbar tid, t.ex. för samhällsviktiga aktörer. Utredningen har också i uppdrag att föreslå åtgärder som kan behövas för att stimulera användning av robust, spårbar tid och frekvens i Sverige samt lämplig ansvarsfördelning mellan olika aktörer i detta avseende.

Föreliggande rapport har utarbetats inom ett delprojekt i utredningen. Delprojektet har till sin hjälp haft en referensgrupp. Referensgruppen har fört sina resonemang med utgångspunkt från spårbar tid. Tillgång till frekvens skiljer sig något från men hänger nära samman med tid, och beskrivs därmed separat. Referens- gruppen behandlar däremot inte frågan om riksmätplatsverksam- heten utanför områdena tid och frekvens.

3.1Avgränsningar och förutsättningar

Sedan 1995 är SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut riksmätplats för tid, tidsintervall och frekvens. I enlighet med direktivet ska utredningen om legal metrologi, tid och frekvens samt riksmät- platser, analysera riksmätplatsverksamheten i sin helhet. I direk- tivet har dock området tid, tidsintervall och frekvens lyfts fram som en särskild punkt och detta kan motiveras genom att:

285

Bilaga 5

SOU 2007:97

•den s.k. normaliehållningen normalt sker med utgångspunkt från verksamhet i SP:s egna laboratorier i Borås men inom detta område ingår också atomklockor på flera andra platser i Sverige i samverkan med andra aktörer.

•internationella jämförelsemätningar normalt sker med intervall på några år medan de inom tid och frekvens sker kontinuerligt, enligt ett schema fastställt av BIPM, den Internationella Byrån för Mått och Vikt i Paris. Från och med 2006 sker en del av dessa jämförelser dessutom mot betalning av en årlig avgift.

•den inom övriga riksmätplatser normala uppdragsverksamheten (hit räknas inte FoU-uppdrag) knappast existerar. Under 2006 bestod den för SP:s del av en handfull kalibreringsuppdrag och tekniska bedömningar av ackrediterade laboratorier samt till- handahållandet av Fröken Ur på uppdrag av TeliaSonera.

•verksamheten både i SP:s laboratorier och tidsservrarna vid de nationella knutpukterna har mycket höga krav på tillgänglighet och drivs dygnet runt (för tidsservrarna i de nationella knut- punkterna sker driften i samverkan med Netnod AB som även driver själva knutpunkterna). Servrarnas noggrannhet övervakas kontinuerligt och deras stabilitet redovisas på en webbplats för kvalitetssäkrad uppföljning.

•verksamhet som den att tillhandahålla tid över Internet från publikt tillgängliga servrar i de nationella knutpunkterna samt från SP har ett mycket stort antal användare, däribland flera med samhällsviktiga funktioner både i Sverige och utanför landets gränser. Någon enkel och praktisk metod för att ta ut ersättning av användarna för en sådan publik tjänst har inte kunnat skapas.

•ambitionen bör vara att spårbar tid ska finnas i så många system och applikationer som möjligt i dess grundutförande, eftersom de som driver och använder dessa system och applikationer inte vet att spårbar tid behövs förrän det är för sent. Det är viktigt att se till att den bästa lösningen också är den enklaste och billigaste att använda, och att det skall vara svårt att göra fel.

286

SOU 2007:97

Bilaga 5

4 Problembeskrivning

4.1Generella behov av tid- och frekvenssynkronisering

Rent generellt ser referensgruppen två perspektiv på användning och hantering av tid och frekvens, ett administrativt och ett operativt. Än så länge är det relativt få verksamheter som betraktar tidssynkronisering ur det administrativa perspektivet som kritiskt, medan däremot hanteringen av tid och frekvens ur ett operativt perspektiv betraktas som mycket kritiskt.

Med operativt perspektiv avses t.ex. i samband med tekniska tillämpningar där man analyserar förloppet vid dataintrång och virusattacker. Tid och tidsstämpling har i dessa sammanhang en viktig roll som är förhållandevis lätt att inse även för en icke- expert. Samma gäller också vid t.ex. brottsutredningar då man kartlägger personers rörelser med hjälp av bilder från olika kamera- övervakningssystem.

Ur ett administrativt perspektiv vore det en fördel, om man kan bygga in krav på noggrannhet för tid redan från början när regler formuleras om sådana system. Det skulle ”spara” mycket resurser och dessutom stödja rättssäkerheten. Redan i dag ser vi en utveck- ling mot tiotusentals kamerasystem och kanske hundratusentals bildsekvenser men tidsstämplar och dessas noggrannhet har hittills i regel varit ett förbisett område. Inom många administrativa tillämpningsområden är det inte självklart uppenbart att korrekta tidsstämplar är väsentliga för en effektiv hantering av ärenden. Det är ofta först vid haverier, vid överklaganden eller liknande hän- delser som behovet av känd tidsnoggrannhet kan bli uppenbar och detta skapar stora kostnader som skulle kunna undvikas.

Behovet av spårbar tid och frekvens kan uttryckas på följande sätt:

•Spårbar tid för juridisk nytta.

•Spårbar tid i samband med fel och funktionsstörningar.

•Spårbar frekvens (takt) i kommunikation med andra system- komponenter.

•Spårbar tid för att säkerställa ansvar i affärsrelationer eller rättsprocesser som vid felaktig tid kan äventyra rättssäkerheten i samhället.

287

SOU 2007:97

Bilaga 5

idag trafikutbyte med över 900 000 olika användare (IP-adresser) per dygn, från ett tjugotal olika länder och för SP:s tidsservrar har t.ex. ökningen i trafik under det senaste året varit ca 40 procent. Efterfrågeutvecklingen kan förväntas öka i minst samma omfatt- ning under många år framöver i takt med utvecklingen av IT- samhället.

För tidgivare som Fröken Ur kan flera lyssna samtidigt för att få korrekt tid. En NTP-server däremot svarar på varje enskild för- frågan om tid och detta görs dessutom i regel ”automatiskt” med regelbundna intervaller oberoende av tid på dygnet. En ökad belastning påverkar förr eller senare noggrannheten hos avgiven tid. Den efterfrågeutveckling referensgruppen ser, bedöms öka ännu mera och den utvecklingen kommer inte att kunna hanteras med nuvarande system. En anpassning till utvecklingen och behoven behöver hela tiden ske. Ett större antal servrar eller kraftigare servrar kan svara på fler frågor från fler användare utan att preci- sionen äventyras p.g.a. överbelastning.

4.2Användare och deras krav på tid och frekvens

Exempel på användare av tid är kryptosystem, elektroniska signa- turer, diarieföringssystem, loggning, positionering, styrning av industriella processer, styrning av mobilradionät, utsändning av digital radio och TV.

Frekvens är viktigt t.ex. för taktgivning för den ofta synkrona teknik som används i fibernäten för telekommunikation, såsom Synchronous Digital Hierarchy (SDH). Frekvensen i SDH-nät förs ofta vidare till ändutrustningen, exempelvis så synkroniseras de flesta basstationer för mobiltelefoni med frekvensen från det SDH-nät som transporterar informationen till basstationen.

För olika användare föreligger det stora skillnader mellan dels krav på noggrannhet och dels jämförbarhet när det gäller tid. Det är viktigt att klockan går rätt, men det är minst lika viktigt i många fall att veta hur mycket fel den egna klockan går (i förhållande till UTC). Det är även viktigt att veta vems klocka man får tiden från, dvs. det ska gå att få tid som är signerad så att det blir möjligt att verifiera källan för tid.

I de allra flesta fall är det tillräckligt att veta vad klockan är på någon sekund när, för att hinna till tåget eller passa en kritisk tid. I de elektroniska system som allt mer styr viktiga samhällsfunk-

289

Bilaga 5

SOU 2007:97

tioner, incidenthantering m.m. och där systemen har att hantera miljontals filer per sekund måste tidskraven ställas högre, i storleksordningen 50 ms till 100 ms för att under de närmaste åren ha försumbar påverkan för de tillämpningar referensgruppen kan bedöma.

Det underlättar för alla inblandade parter om de som behöver jämföra sina tidsangivelser med varandra gör det mot en gemensam och spårbar tidskälla, i stället för att tvingas göra det bilateralt med varje enskild part. Detta utgör i själva verket också grunden för att UTC finns.

I dag ställs det inte några formella krav på användning av spårbar tid i någon verksamhet som referensgruppen har kunnat finna. Det är dock referensgruppens uppfattning att sådana krav kommer att behöva ställas i olika sammanhang som t.ex. med utgångspunkt från olika EU-direktiv som EuroSOX, lagring av trafikdata och avlyssning för brottsbekämpning, tidsstämpling av dokument, transaktioner, annat utbyte av loggdata osv.

För EuroSOX som är en spegling av den amerikanska Sarbanes- Oxley Act krävs bl.a. system för ”Information Lifecycle Manage- ment”. I detta krav ligger implicit att företag och organisationer på ett kvalitetssäkrat sätt måste kunna relatera handlingar och händelser i tidshänseende, datum och klockslag. EuroSOX är ett EU-direktiv som gäller från och med 2008 men redan i dag berörs flera svenska företag med export till USA, som t.ex. läkemedels- industrin.

För flera områden inom telekommunikation används olika tekniker/protokoll där det är viktigt att kommunikationsnäten har samma takt, att de är synkroniserade. För att olika operatörer ska kunna kommunicera med varandra räcker det inte att takten är ”rätt” inom det egna nätet utan takten måste vara tillräckligt bra även mellan nät (detta gäller både på det nationella planet och internationella då kommunikationen inte ser några gränser). Inom den internationella teleunionen, ITU, har en rekommendation utarbetats (G.811 Timing characteristics of primary reference clocks) som formulerar de minimikrav som bör ställas på tidskällor som används som primära referensklockor i synkroniserade nätverk. G.811 ställer krav både på klockkvalitet och på spårbarhet till UTC.

290

SOU 2007:97

Bilaga 5

4.3Framtida förväntningar för utvecklingen av behov och krav

I följande text redovisar referensgruppen några exempel på områden där gruppen uppfattat att det finns förväntningar som påverkar behovet av och kraven på tillgång till spårbar och robust tid och frekvens.

4.3.1Lagring av trafikdata

Ministerrådet och Europaparlamentet har antagit ett direktiv om lagring av trafikdata. Genom direktivet förbinder sig medlems- länderna att lagra data från datorer och telefoner under en viss tid. Syftet är att uppgifterna ska kunna användas i brottsutredningar. Direktivet ska vara införlivat i medlemsländerna före år 2008. För Internetdata ska lagringen vara på plats före år 2010.

Rent tekniskt är det enligt referensgruppens uppfattning tämligen meningslöst att ställa krav på lagringstid om det samtidigt inte går att lägga fast tidpunkten för när själva ”händelsen” inträffar. Krav som t.ex. att kontrollera tidpunkten för händelser mot fröken Ur vid brottplatsundersökningar är inte tillfyllest. Med tanke på den framtida utvecklingen med bl.a. EU-direktivet EuroSOX och de oerhört stora datamängder det kommer att handla om blir det praktiskt taget omöjligt att i framtiden använda Fröken Ur som referens.

4.3.2Kameraövervakning

Mängden övervakningskameror som installeras ökar successivt och allt snabbare. Bilder sparas en bestämd tid för att kunna användas vid utredning av en eventuell händelse i efterhand. För att detta ska vara kvalitetssäkrat och juridiskt hållbart måste bilder och övriga data tidsstämplas. I dag ställs inga krav på dessa tidsstämplars kvalitet. Med tanke på den utveckling vi kan se framför oss där dels antalet övervakningssystem växer och där de dessutom i allt större utsträckning kommer att länkas samman till lokala och regionala system finns det enligt referensgruppens uppfattning enbart en rimlig teknisk lösning, dvs. att samtliga övervakningssystem är spårbara till UTC med en fastställd noggrannhet och robusthet.

291

Bilaga 5

SOU 2007:97

Om inte kommer rättsäkerheten äventyras då man inte med säkerhet kan följa ett tidsförlopp. En person kan mycket väl bli misstänkt för en händelse bara för att tidsstämpeln var felaktig (något som för övrigt nyligen skedde i USA)TPF1FPT. Med en korrekt tidsstämpel är det dels möjligt att direkt avföra en person från misstanke men å andra sidan också möjligt att följa en person i stadsmiljö för att kunna binda denne till en händelse.

Redan i dag innebär avsaknaden av regler för tidsstämplar och deras noggrannhet stora olägenheter t.ex. vid brottsutredningar. Ett exempel på detta är mordet på utrikesminister Anna Lindh där de ”direkta” tidsstämplarna var oanvändbara och det först efter ett omfattande tekniskt utredningsarbete i efterhand gick att koppla alla varierande tidsstämplar till varandra så att de bilder som togs av övervakningskameror på platsen för mordet accepterades som bevismaterial.

Den närmast explosionsartade utvecklingen när det gäller antal övervakningssystem som installeras på ett stort antal ställen måste ha ”rätt” tid från början för att undanröja all problematik som har med tid att göra så att analyser kan fokuseras på verkliga händelse- förlopp.

4.3.3Vägtullar

Vägtullar är ännu ett område där korrekt tid är viktigt men ur ett annat perspektiv. Försöken med vägtullar i Stockholm (som återinförts hösten 2007) har olika taxenivåer beroende på vid vilken tidpunkt en tull passerades. För att bilisterna ska betala rätt avgift vid rätt tillfälle krävs att använda tidsstämplar är både kvalitets- säkrade och robusta på så sätt att använda tidskällor är spårbara till UTC och att de är driftsäkra vid t.ex. elavbrott.

4.3.4E-tjänster

Utvecklingen av e-tjänster ökar i samhället och inom många områden är tillgång till korrekt tid väsentlig för att tjänsterna ska fungera på avsett sätt. Det kan handla om budgivning vid köp av varor eller tjänster, men också skatteuppbörd eller överklaganden, alla händelser som är relaterade till en ”sista” tidpunkt. Så länge

1TP PT http://www.theregister.co.uk/2007/04/16/daylight_saving_error/

292

SOU 2007:97

Bilaga 5

marginalerna är på rätt sida lär inga tvister uppstå men i närheten av tidsgränserna kan problem uppstå. Att lägga till en marginal hjälper inte då det alltid kommer att uppstå nya tvister runt den ”nya” tiden.

4.3.5Ekonomiska transaktioner

För att följa upp ekonomiska transaktioner, både nationellt och internationellt är det avgörande att veta vad tiden är. Om inte tiden är rätt inom satta marginaler upphör transaktionerna att fungera. I samband med brottsutredningar, t.ex. då stora ekonomiska värden flyttas från ett konto till ett annat och från ett land till ett annat ger tidsstämplar oumbärlig information för att följa upp kapital- strömmarna. Samma förhållande gäller också insiderbrott där tids- stämplar är viktiga vid utredningar.

4.3.6Dataintrång, virusattacker

På liknande sätt som för ekonomiska transaktioner spelar tids- stämplar en viktig roll vid spårning av dataintrång och virus- attacker. Även här handlar det om att följa upp händelser på en global arena. Dessutom går det inte att utesluta attacker för att förvanska tid för att avsiktligt försöka undanröja bevis.

4.3.7Tid och frekvens vid svåra påfrestningar på samhället

Eftersom det är viktigt för användning i tidskritisk produktion att tid skall kunna hämtas från NTP-servrar vid flera knutpunkter, är dessa också byggda för största möjliga uthållighet. Tillgången till tid behöver i den miljön vara avbrottsfri. Förmedling av spårbar tid och frekvens behöver säkerställas och olika delar av landet bör vara självförsörjande i händelse av svåra påfrestningar under längre tid, t.ex. omfattande tekniska driftstörningar, medvetna attacker, krissituationer i samhället eller beredskapssituationer. Det är fram- för allt i situationer när det kan tänkas att det finns omfattande störningar i näten för elektronisk kommunikation som det är viktigt att det finns spårbar tid att hämta på ett distribuerat sätt.

Med svåra påfrestningar på samhället i fred avses olika slag av extraordinära situationer där det uppstår allvarliga störningar i

293

Bilaga 5

SOU 2007:97

viktiga samhällsfunktioner och där det krävs att insatser från flera olika myndigheter och organ samordnas för att kunna hantera situationen och därmed begränsa konsekvenserna. Referens- gruppens bedömning är att sådana påfrestningar kan ha sin grund både i slumpmässiga faktorer som t.ex. klimatrelaterade faktorer, naturkatastrofer, tekniska fel eller omfattande olyckor, och i mer organiserade och planerade faktorer som t.ex. terrorhandling eller annan avancerad brottslighet som avsiktligt försöker skada och påverka samhället.

Vid höjd beredskap och i krig utgör den tekniska infra- strukturen ett potentiellt mål för sabotörer inför ett väpnat angrepp eller för direkta militära insatser under ett sådant angrepp.

4.4Konsekvenser och problem

Viktiga samhällsfunktioner har över tiden kommit att bli mycket beroende av tillgång till spårbar tid- och frekvenssynkronisering. Flera av dessa funktioner skulle få omfattande problem om till- gången till sådan tid ströps, vissa skulle sannolikt avstanna helt. Listan över sådana system går att göra lång. Referensgruppen lyfter här bara fram några exempel för att ge en bild av bredden i problematiken:

•Riksbankens transaktionshanteringssystem för tidsstämpling av transaktioner

•Banverkets signalsystem för trafikplanering och säkerhetsarbete

•Luftfartsverket flygledningssystem för trafikplanering och säkerhetsarbete, även internationell luftfart

•Gemensamt radiokommunikationssystem för skydd och säker- het, Rakel, för dess tekniska funktion

•Svenska Kraftnäts och andra nätbolags driftövervakningssystem för att övervaka och styra Sveriges eldistribution

•SWEPOS – Lantmäteriets referenssystem för positionering och som används för mark- och anläggningsarbeten

•Storstockholms lokaltrafik och vägtullar för trafikplanering, säkerhetsarbete men också betalningssystem med tidsgränser för olika taxor

294

SOU 2007:97

Bilaga 5

•Basstationer för mobiltelefoni för teknisk funktion

•Gatubelysningsautomatik för styrning, trafiksäkerhet men också energihushållning

Frekvensnoggrannheten för taktgivning i sådana nät är specificerad i olika standarder. När det gäller noggrannheten i tid för olika tillämpningar finns inte motsvarande standarder och som regel avstannar inte en kommunikation eller transaktion omedelbart även om en tidsstämpel är felaktig. Den stora olägenheten och de stora kostnaderna uppstår i stället kanske främst vid olika incidenter eller driftstörningar då olika tidsstämplar måste justeras för att kunna relateras till varandra. Om det i en framtid handlar om mycket stora datamängder, om miljontals datafiler per sekund är den enda rimliga lösningen att ha tillräckligt rätt tid från början. Här måste enligt referensgruppens uppfattning samhälle och myndigheter gemensamt utveckla rekommendationer eller regler.

Att spårbar tid fritt kan hämtas över Internet med tekniken Network Time Protocol (NTP) från atomur i samtliga större nationella knutpunkter för Internet i Sverige är så vitt referens- gruppen kan bedöma inte tillräckligt känt eller utnyttjat bland svenska användare.

4.4.1System baserade på GNSS

Användarna saknar som regel kunskap om frågor som berör robusthet och detta visar sig ofta genom att användare som köper en egen tidsserver nästan undantagslöst tar sin tid från GNSS. Kostnaden för en sådan lösning är i storleksordningen 50 000 kro- nor men innebär dels ett ensidigt GNSS-beroende och eventuellt också tekniska kompetensproblem den dag då utrustningarna blivit föråldrade eller behoven ser annorlunda ut. I de allra flesta fall är en alternativ lösning att konfigurera användarnas datorer så att de hämtar tid från flera tidsservrar med dokumenterad noggrannhet och robusthet. Någon kostnad i hårdvara finns inte för detta alternativ och den långsiktiga kompetenshållningen och anpass- ningen till nya behov är förhoppningsvis tillfredsställande löst som ett resultat av denna utredning.

Inte någon av de kommersiellt tillgängliga GNSS-baserade NTP-servrarna innehåller någon funktion som kan avgöra om den tid som kommer via antennen är korrekt eller inte. De innehåller

295

Bilaga 5

SOU 2007:97

inte heller någon funktion för att skapa loggar med information som beskriver tidens kvalitet eller förhållande till UTC. Man kan alltså inte i efterhand härleda var en sådan utrustning fick sin tid från etc.

Den ojämförligt vanligaste metoden att tid- och/eller frekvens- synkronisera ett tekniskt system är att använda GNSS. Enkelheten i sig och den oftast låga prisbilden per utrustning kan dock innebära en svaghet ur ett robusthetsperspektiv i och med det ensidiga beroendet av en och samma referens eller teknik. GPS som är det dominerande systemet inom GNSS kontrolleras dessutom av det amerikanska försvaret, dvs. ligger helt utanför kontroll av Sverige.

Samtliga GNSS-system inklusive GPS och Galileo är radio- baserade metoder som i praktiken saknar fungerande skydd mot störning, såväl oavsiktlig som avsiktlig.

4.4.2Allmänt tillgängliga tidsservrar på Internet

På Internet finns i dag ett stort antal allmänt tillgängliga (publika) tidsservrar som är fria att användas av alla som är uppkopplade. Information om NTP, publika tidsservrar m.m. finns samlad på en webbplats, www.ntp.org, Alla som har en tidsserver kan anmäla denna som allmänt tillgänglig genom att besvara ett antal tekniska frågor, dvs. det handlar om ett självdeklarationsförfarande och frågor om robusthet och loggning/uppföljning m.m. saknas helt.

I många fall handlar det om privatpersoner eller högskolor/uni- versitet som kanske också använder tidsservrarna för egna ändamål i sin undervisning.

Som förhållandena är i dag är det upp till brukarna av tid att välja ”rätt” tidsserver men då uppgifter om robusthet m.m. saknas på den webbplats som nämns ovan är detta inte helt enkelt i de fall det finns uttalade behov angående tidsservrarnas kvalitet utöver den direkta tidsnoggranheten (användarna saknar i regel erfarenhet eller kompetens för att ställa rätt frågor).

De svenska nationella tidsservrarna är byggda för att vara korrekta och robusta, de finns utspridda i landet för att kunna hantera en situation att den svenska delen av Internet skulle komma att bli segmenterat och deras stabilitet följs upp konti- nuerligt och resultaten redovisas kontinuerligt på en webbplats.

296

SOU 2007:97

Bilaga 5

4.4.3Exempel på konsekvenser av störningar

I Sverige och internationellt finns exempel på hur samhällsviktiga funktioner på kort tid har slutat fungera vid störningar i frekvens eller tid och referensgruppens uppfattning är att robusthetsfrågan måste få väsentligt större fokus än hittills.

Minicall används fortfarande av samhällsviktiga användare långt efter mobiltelefonisystemets etablering. Sedan några år har Minicall lanserats som ett driftsäkert rikstäckande system för hantering av olika larmtjänster. Under 2006 upphörde vid några tillfällen Minicall att fungera beroende på bortfall av frekvenssynkronise- ringen från ett antal GNSS-mottagare. Teorierna om orsaken till driftstörningarna var flera. Bl.a. förekom diskussioner om att solstormar orsakade bortfallet. I praktiken visade sig störningarna bero på alltför gamla GNSS-mottagare som inte kunde hantera nya satellitkonstellationer.

Under 2006 hade SVT några korta sändningsavbrott som kunde hänföras till frekvenssynkroniseringsproblem.

Båda dessa exempel visar på en stor teknisk sårbarhet och be- roende av en källa för frekvens, GNSS. Enkla och billiga utrust- ningslösningarna väljs utan tanke eller krav på robusthet. En över- gripande systemkompetens saknas ofta men så länge systemen fungerar utan driftstörningar lever operatörer och andra inblandade utan vetskap om vilka problem tid- och frekvensstörningar kan skapa.

Ett exempel på sårbarhet kan också hämtas från Danmark där en privatperson sedan flera år driver en egen NTP-server (som en konsekvens av situationen i Danmark, se avsnitt 6). Verksamheten fungerade bra under många år ända fram till den tidpunkten som en tillverkare av hårdvara permanent lade in den danska tidsserverns adress i utrustningarnas programvara, utan serverägarens vetskap. Trafiken till den danska tidsservern ökade därefter så dramatiskt att den anslutna bandbredden inte längre räckte till. Som privatperson fick serverägaren stora problem att betala de ökade kostnader som behovet av en snabbare Internetförbindelse förde med sig och servern fick stängas till dess att en mer varaktig lösning hade utarbetats.

297

Bilaga 5

SOU 2007:97

5 Tidigare utredningar

I Statskontorets utredning Svenska delen av Internet - Struktur, säkerhet och regler (1997:18) var ett av förslagen att nationell tid via protokollet NTP skulle vara en gemensam nätresurs som staten borde ta initiativ till att tillhandahålla. Frågan togs upp igen i Statskontorets utredning Sammanhållen strategi för samhällets IT- säkerhet (1998:18). SP har också sedan 1997 drivit projekt för att ordna tidstjänst distribuerad till knutpunkterna av den svenska delen av Internet. Driften av den första officiella tidsservern starta- de under november 2000. Tillgång till nationell och internationellt spårbar tid skapas via tidsservrar som är anslutna till Internet med hjälp av programvara som implementerar protokollet NTP (Net- work Time Protocol).

I IT-propositionen (1999/2000:86, Ett informationssamhälle för alla) angav regeringen vidare att dess insatser syftade till bättre generella förutsättningar för informationssäkerhetsarbetet. In- satserna beskrivs närmare i propositionens avsnitt 5.3 Tillit till IT.

För den närmaste framtiden valde regeringen att prioritera tre områden: skydd mot informationsoperationer, ett säkrare Internet samt elektroniska signaturer och annan säkerhetsteknik.

Bland de åtgärder som föreslogs kan särskilt nämnas:

•Att främja att den svenska delen av Internet skall kunna drivas oberoende av funktioner utomlands.

•Att tillhandahålla en säker och korrekt nationell tidsangivelse för Internet via riksmätplatsen för tid och frekvens.

Riksdagen beslutade i enlighet med propositionen och regeringen angav i samband med budgetpropositionen för 1999 att tidhållning på Internet långsiktigt bör tillhandahållas med spårbarhet från riksmätplatsen för tid och frekvens vid AB Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut (SP), i dag SP Sveriges Tekniska Forsknings- institut i Borås.

1995 påbörjades uppbyggnaden av en riksmätplats för tid, tid- intervall och frekvens vid SP Sveriges Provnings- och Forsknings- institut i Borås. I en internationell jämförelse har SP under en förhållandevis kort period byggt upp en framstående verksamhet med spjutspetskompetens inom området distribution av tid och frekvens.

298

SOU 2007:97

Bilaga 5

Med regleringsbrevet för 2005 gav regeringen PTS ett uppdrag att redovisa och genomföra insatser för en ökad användning av korrekt och spårbar tidsangivelse över Internet och i andra elek- troniska kommunikationssystem. PTS redovisade uppdraget i rapporten Korrekt tid och säker tidsangivning för robustare elek- troniska kommunikationer (PTS-ER:2005:32).

6 Internationella förhållanden

Fram till 1995 var Telia riksmätplats för tid och frekvens i Sverige men efter att ha gjort bedömningen att riksmätplatsverksamhet inte var något kärnområde meddelade Telia att man inte längre kunde vara riksmätplats. Följden blev att SWEDAC genomförde en utredning där ett av alternativen var att inte ha någon riks- mätplats beroende på tillgången till tid och frekvens med hjälp av GNSS (jmf situationen i Danmark). Ett uttalande från den dåvarande ackrediterade mätplatsen vid Ericsson pekade på behovet av långsiktig kompetens inom landet och SP utsågs till riksmätplats från och med 1995.

De allra flesta industriländer har organiserat en ordning för att säkerställa och ge nära tillgång till måttenhetssystemet SI inom det egna landet. Området tid och frekvens utgör inget undantag trots att tid och frekvens praktiskt lätt kan fås genom t.ex. satellitbase- rade metoder som GNSS. Motivet till att ha egna resurser är en strävan att hålla kompetens. För tid och frekvens gäller dessutom att dessa två storheter spelar en väsentlig roll för mätning av andra storheter som längd- respektive spänningsenheten.

Omfattningen på arbetet inom tid och frekvens vid olika nationella institut varierar, från att endast upprätthålla en tidsskala med hjälp av en grupp kommersiella cesiumklockor, till att ägna stora resurser åt att utveckla nya atomklockor inklusive nästa generation av optiska klockor. Flera institut tillhandahåller tid via Internet med hjälp av NTP-servrar men i regel direktkopplade med de egna klockorna i det egna laboratoriet och inte som i Sverige som en del av infrastrukturen för Internet. Dock har majoriteten (95%) av alla NTP-servar på Internet ingen direkt spårbarhet till UTC via ”egna” atomklockor. Där utgör de svenska NTP-serv- rarna, som är en del av infrastrukturen för den svenska delen av Internet, ett undantag och kan betraktas som ”best practice”.

299

Bilaga 5

SOU 2007:97

Området tid och frekvens tillmäts dessutom stor teknisk/veten- skaplig betydelse vilket bl.a. visas av att området eller näraliggande områden tilldelats flera Nobelpris under årens lopp.

För de nordiska länderna samt för Frankrike, Nederländerna och Tyskland kan tid och frekvensverksamheten vid respektive nationellt institut sammanfattas i nedanstående tabell:

Figur 4 Satsningar på tid och frekvens – jämförelse med andra länder

Typ av verksamhet	DK	FI	NO	SE	DE	FR	NL
Nationell tidsskala	Nej	Ja	Ja	Ja	Ja	Ja	Ja
Anslagna medel för	-	2)	60	246	2 000	5 994	104
metrologi / kEuro 1)
Cesiumur	-	Ja	Ja	Ja	Ja	Ja	Ja
Väteatomur	-	Ja	Nej	Ja	Ja	Ja	Nej
GNSS för primära	-	Ja	Ja	Ja	Ja	Ja	Ja
tidsjämförelser
TWSTFT för primära	-	Nej	Nej	Ja	Ja	Ja	Ja
tidsjämförelser
NTP servrar / verksamhet	-	Ja	Ja	Ja	Ja	Ja	Ja
FoU inom nya klockor	-	Nej	Nej	Nej	Ja	Ja	Nej
FoU inom tidsjämförelser	-	Ja	Ja	Ja	Ja	Ja	Ja
Verksamhet utanför det	-	Nej	Nej	Ja	Ja	Ja	Nej
”egna” institutet
Nationell distribuerad	-	Nej	Nej	Ja	Nej	Nej	Nej
tidsskala

1)Uppgifterna är hämtade från rapporten ”i MERA T1.1 D1.1 Landscaping” som ingår i ett pågående EU-projekt om samverkan inom metrologi i Europa (rapporten finns f n endast som utkast).

2)Uppgift saknas.

Verksamhet utanför det ”egna” institutet enligt tabellen ovan innebär att det bland de nordiska länderna endast är Sverige som har en tid- och frekvensverksamhet utanför det egna nationella metrologiinstitutet. Metrologiinstituten i Norge och Finland för- fogar över atomklockor, utför arbete för att koppla sina tidsskalor till UTC och har tidsservrar direkt anslutna till sina atomur. Klockorna i Norge och Finland är ”lokala” och inte som i Sverige där vi har ett nationellt system för tid och frekvens som en integrerad del av landets IT-infrastruktur. I Sverige har vi en distribuerad nationell tidsskala med klocksystem och tidsservrar i tre knutpunkter för elektroniska kommunikationer. Systemet i

300

SOU 2007:97

Bilaga 5

Sverige är vidare uppbyggt med höga krav på robusthet och tillgänglighet och inte jämförbara med förhållandena i Norge och Finland.

Förutom vid de nationella metrologiinstituten finns ett stort antal NTP-servrar som tillhandahåller tid över Internet. Servrarna klassificeras i olika Stratumnivåer där nivå 1 innebär att tiden är direkt kopplad till en UTC-tidskälla, men säger ingenting om själva kopplingen eller tekniken mellan/för tidskällan och UTC.

För alla som har en NTP-server finns möjligheten att anmäla denna och få den registrerad på en webbplats, http://www.ntp.org. Systemet är som så mycket annat på Internet frivilligt och bygger på egendeklarerade uppgifter. Inga tekniska beskrivningar, mer än Stratumnivå (på vilket sätt tiden hämtas), är angivna så uppgifter om ”verklig” kvalitet och robusthet saknas vilket mycket väl kan innebära att t.ex. ett elavbrott på någon minut gör att tjänsten helt upphör att fungera utan att användarna har kunskap om att den valda tjänsten har en sådan sårbarhet. Riskerna med att bygga samhällskritiska funktioner på sådana lösa grunder har hittills inte uppmärksammats i någon större utsträckning.

7 Nulägesbeskrivning och utblick

Sverige har i nuläget både förutsättningar och kompetens att fortsätta vara självförsörjande när det gäller spårbar tid och frekvens, men det saknas möjligheter att dra nytta av denna fördel. Nuvarande system för produktion och distribution av spårbar tid, som bygger dels på satsningar från staten och näringslivet och dels på ideellt arbete, har varit igång under en dryg femårsperiod, med mycket goda resultat. I de planer som utarbetades som förberedelse för detta kunde man emellertid inte i tillräcklig utsträckning tillgodose behovet av omsättning av program- och maskinvara i takt med utvecklingen på området och det samma gäller också för att implementera den teknik som utvecklats inom ramen för tidsbegränsade FoU-projekt till en driftmiljö. Nu finns ett resurs- behov som i dagsläget inte är täckt.

301

Bilaga 5

SOU 2007:97

7.1Definition av tid

”Tid” baseras på en global överenskommelse, SI-systemet, som definierar vissa grundenheter som kilo, meter, volt, ampere och sekund. SI-systemet koordineras av Bureau International des Poids et Mesures (BIPM) i Paris och är bl.a. också en följd av Meter- konventionen som Sverige undertecknade 1875.

Världstid är definierad som UTC, Universal Time Coordinated. BIPM beräknar den internationella atomtidsskalan TAI genom bidrag från mer än 250 atomklockor vid ett 60-tal nationella laboratorier, vilka finns utspridda över hela världen. Vinsten med detta förfarande är att man på så sätt får tid distribuerad runt om i världen men konsekvensen blir att det inte finns någon fysisk klocka i världen som ”är” UTC.

TAI är utomordentligt stabil men tar inte hänsyn till jordens rotation, dvs. solens upp- och nedgång. Eftersom jordens rotationshastighet inte är konstant har man introducerat ytterligare en tidsskala, UTC som baseras på TAI och som då och då kom- penseras för detta. International Earth Rotation and Reference Systems Service (IERS) bestämmer genom astronomiska observa- tioner astronomisk tid, vilken benämns UT1. Skillnaden mellan UT1 och TAI hanterar man genom att lägga till eller dra ifrån skottsekunder och på så sätt skapa UTC. För närvarande (februari 2007) skiljer det 33 sekunder mellan UT1 och TAI.

Varje laboratorium som bidrar till TAI håller en egen representation av UTC benämnd UTC(k), där k står för respektive laboratorium.

”Tid” definieras i detta dokument som att ”svensk tid är UTC(SP)”. UTC(SP) kallas en tidsskala, då det inte är någon fysisk klocka utan medelvärdet av ett antal olika atomklockor för att inte vara ensidigt beroende av en utrustning om denna t.ex. skulle gå sönder eller slås ut.

För att förstå Sveriges roll och angelägenheten av de idéer och förslag som förs fram i rapporten är det viktigt att det finns en gemensam förståelse för hur begreppet tid definieras.

Regeringen föreskriver i förordningen SFS 1979:988 ”Förord- ning om svensk normaltid” att den för tidsangivning inom landet gällande tiden (svensk normaltid) skall vara den av Bureau Inter- national de l'Heure fastställda normaltiden Universal Time Coordinated (UTC) ökad med en timme (UTC +1), och för sommartid med 2 timmar (UTC +2).

302

SOU 2007:97

Bilaga 5

7.2Produktion av tid och frekvens

Tid i Sverige är UTC(SP), vilken fysiskt representeras av en 1- sekundspuls på en kontakt som är belägen på SP i Borås. Alla andra tider i Sverige mäts som avvikelser mot UTC(SP). Precision och noggrannhet på tid beskrivs alltså som avvikelsen mellan UTC(SP) och någon användare av tid.

Mätningar görs kontinuerligt och varje dag levererar SP mät- värden till BIPM. Förhållandet till UTC-tidsskalan för de klockor som rapporteras till BIPM redovisas omkring den 17 varje månad i efterhand.

De metoder som SP och andra nationella tidslaboratorier använder sig av för att koppla sina respektive atomklockor till varandra är i dag satellitbaserade. Den vanligaste metoden utnyttjar GNSS (Global Navigation Satellite System) som det amerikanska GNSS eller det ryska GLONASS. För att eliminera felkällor som t.ex. beror på tiden det tar för signalerna att nå jorden används en speciell teknik som kallas Common View. Flera laboratorier, däribland SP har i dag också utvecklat och förfinat denna teknik ytterligare genom att utnyttja den bärvåg som satellitsignalerna sänds på.

För att minska det ensidiga beroendet av GNSS för globala tidsjämförelser används sedan flera år också geostationära kommu- nikationssatelliter för ”Two Way Satellite Time and Frequency Transfer”. Sedan några år används också denna metod av SP för att säkerställa den svenska nationella tidsskalan. Metoden betraktas i dagsläget som den noggrannaste men den kräver att inblandade tidslaboratorier hyr in sig eller köper transpondertid för använd satellit. Sedan 2006 är detta förenat med en årlig kostnad på ca 100 kSEK för svenskt vidkommande. Före 2006 kunde denna möjlighet utnyttjas utan kostnad.

Utgångspunkten för en tidsskala med hög noggrannhet och robusthet är att den består av flera atomklockor, uppställda i klimatstabiliserade utrymmen och som lämpligen också har reserv- kraft för elkraftförsörjningen. Det är väsentligt om gruppen av atomur kan vara av olika konstruktion och/eller typ. Regeln är att ju fler klockor en grupp består av, desto ”bättre” är förutsätt- ningarna för att hålla en noggrann och robust tidsskala. Kravet är dock tillgången till avancerade algoritmer som tar hand om mätdata på ett optimalt sätt. Det vanliga är att gruppen av klockor är fysiskt samlad till ett ställe men om tidsjämförelser med stor noggrannhet

303

Bilaga 5

SOU 2007:97

kan utföras i realtid mellan klockor på olika ställen kan gruppen spridas ut och på så sätt kan robustheten ökas ytterligare.

I Sverige finns högstabila atomklockor av väte- och Cesiumtyp vid SP, Stupi samt OSO och dessa har knutits samman genom olika jämförelsemetoder som utvecklats av SP i samverkan med Stupi och OSO. Den svenska tidsskalan är därmed distribuerad och arbetet med att utveckla och bygga detta system är i flera avseenden unikt och internationellt framstående.

Vid sidan om atomklockorna vid SP, Stupi och OSO finns också Cesiumur vid ett antal företag eller organisationer i Sverige, främst hos telekommunikationsoperatörer men också inom den svenska Försvarsmakten. De allra flesta av dessa atomur är av en typ som har något sämre stabilitet än klockorna vid SP, Stupi och OSO. Några av dessa ”övriga” klockor jämförs kontinuerligt mot SP:s atomur och är därmed länkade till den nationella tidsskalan, UTC(SP).

7.2.1Uppbyggnad och utveckling av den nuvarande svenska produktionen av tid och frekvens

SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut är riksmätplats bl.a. för tid och frekvens. Inom ramen för verksamheten som riksmätplats upprätthåller SP en nationell och lokal tidsskala.

Med stöd från först KK-stiftelsen och senare PTS har SP och Stupi tillsammans kunnat bygga upp en framstående kompetens och verksamhet för att tillhandahålla robust och korrekt tid i Sverige för den svenska delen av Internet. Exempelvis har SP, inom ramen för PTS robusthetsarbete avseende elektronisk kommunika- tion, kunnat bygga ett nationellt robust system för tid genom investeringar hittills motsvarande 19 MSEK vilket kan ställas i relation till de 2,2 MSEK som årligen funnits tillgängliga för investeringar i referensutrustning för samtliga riksmätplats- områden. Det innebär alltså att om samtliga investeringar skulle ha prioriterats till ett enda område skulle det ändå ta mer än åtta år att genomföra en liknande robusthetshöjande åtgärd med stöd av SP:s ”egna” anslagsmedel för metrologi. Stupi har dessutom på egen hand gjort egna investeringar i mångmiljonklassen inom tid och frekvens.

Med de behov som beskrivs i denna rapport ser referensgruppen tillgång till en robust och korrekt tid över Internet som en neutral

304

SOU 2007:97

Bilaga 5

tjänst eller nyttighet som enligt referensgruppens mening använ- darna ska ha fri tillgång till. Det främsta skälet är att det inte finns någon tydlig kommersiell marknad, området har vuxit fram under- ifrån, ett samarbete mellan privata aktörer och staten på samma sätt som Internet och Internetrelaterade tjänster, där staten numera generellt tar ett allt större ansvar för funktionalitet och tillgänglig- het i takt med att behoven och kraven på tillgång till samhälls- viktiga tjänster via Internet ökar.

Noteras bör att det dessutom är svårt för att inte säga omöjligt att ta betalt av en enskild nyttjare av tid över Internet. Använd- ningen av publika tidsservrar kopplade till Internet är öppen för alla vilket innebär att användare också finns utanför Sveriges gränser. Den enda rimliga lösningen är därför enligt referensgruppens mening att betrakta tjänsten som en allmän nyttighet för alla som använder Internet.

I praktiken skulle det ha varit omöjligt för SP att följa teknik- utvecklingen och möta behoven utan PTS robusthetshöjande åtgärder. Enskilda initiativ från olika aktörer har under detta in- ledande uppbyggnadsskede stått för stora delar av de investeringar och de kostnader som har varit förknippade med att skapa nuvaran- de system för distribution av tid via Internet. Uppbyggnaden och den fortsatta utvecklingen vid SP hade inte varit möjlig utan ett nära samarbete med ett antal företag, institutioner eller personer där de mest framträdande varit STUPI och SUNET. Den lång- siktiga kompetensuppbyggnaden gjordes möjlig genom ekono- miskt stöd från Stiftelsen för Kunskaps- och kompetensutveckling, KK-stiftelsen.

Under senare år har PTS arbete att skapa robusta elektroniska kommunikationer intensifierats och på så sätt i hög grad bidragit till utvecklingen av verksamheten för att stärka robustheten i tid och frekvensverksamheten, bl.a. genom att möjliggöra inköp av nya atomfrekvensnormaler och en satellitstation för tidsjämförelser m.h.a. geostationära satelliter. I dagsläget har PTS lämnat stöd till ytterligare åtgärder för att åstadkomma ett nationellt uthålligt och robust system för tid och frekvenssynkronisering. Sammantaget rör det sig om 11,5 MSEK över fyra år med projektstart andra halvåret 2004, dvs. i genomsnitt ca 2,9 MSEK/år. Till detta kommer stöd till investeringar på 8,5 MSEK med beslut 2001 och 10,7 MSEK med beslut 2005.

Finansieringen från PTS är inte långsiktig utan kan mycket väl komma att upphöra eftersom PTS instruktion i nuläget inte

305

Bilaga 5

SOU 2007:97

reglerar området tid och frekvens på något särskilt sätt. Det är referensgruppens uppfattning att det fortsatta arbetet med att skapa robusthet i tid och frekvens inte enbart kan bäras av PTS åtgärder inom ansvarsområdet elektronisk kommunikation. Andra delar av samhället är så pass beroende av rätt tid och frekvens att finansiering och ansvar för produktion samt forskning och utveckling även måste bäras också av andra.

Krisberedskapsmyndigheten, som tilldelar PTS medel ur an- slag 7:5 bl.a. för PTS ovan beskrivna robusthetsåtgärder, har i planeringsförutsättningarna för 2008 angivit att inriktningen för framtida åtgärder med medel ur anslag 7:5 i huvudsak skall nyttjas för krishanteringshöjande åtgärder och i liten utsträckning för robusthetshöjande åtgärder i infrastruktur. KBM har för 2007 minskat PTS tillgång till medel med 31 miljoner kronor. När denna inriktning får fullt genomslag följer som en konsekvens att PTS måste avbryta fortsatta åtgärder för robust tid och frekvens.

7.3Distribution av tid och frekvens

I samhället finns i dag ett stort antal metoder eller tekniker för att distribuera tid. Dels har vi ett antal primära tidgivare vars huvud- sakliga uppgift är att ge tid till en användare med en avvikelse från exakt noggrannhet som är känd eller försumbar i förhållande till behovet. Exempel på internationellt baserade primära tidgivare är satellitnavigationssystemet GNSS och DCF77 som är en långvågs- sändare placerad i Tyskland.

En svensk primär tidgivare är Fröken Ur som är direkt kopplad till UTC(SP). Nuvarande Fröken Ur tillhandahålls av TeliaSonera men det är SP som har byggt upp och driver Fröken Ur på uppdragsbasis. Noggrannheten för Fröken Ur bedöms vara bättre än 100 ms oberoende var i landet man ringer. För att detta ska vara möjligt ”släpps” tidssignalen ca 50 ms i förväg från SP:s tid och frekvenslaboratorium för att kompensera för tiden det tar för signalen att gå från en punkt till en annan, dvs. man kompenserar för tidsfördröjningen.

Ytterligare exempel på en primär tidgivare och som används för att överföra tid mellan datorer uppkopplade mot Internet är så kallade NTP-servrar, dvs. en dator vars främsta uppgift är att förmedla tid och då med hjälp av protokollet NTP (Network Time Protocol).

306

SOU 2007:97

Bilaga 5

I vår vardag finns dessutom ett stort antal sekundära tidgivare, dvs. tjänster som ger information om vad klockan är men gör detta mer som en service utan att för den skull garantera noggrannheten ute hos användaren. Exempel på sådana tjänster är utsändningar över radio, TV, och/eller Text-TV, som beroende på vald kanal kan skilja flera sekunder.

Som regel är den visade upplösningen på sekundnivå men det kan lätt bli uppenbart att detta inte alltid stämmer om man tittar på minst två sådana källor samtidigt. Frågan som uppstår är vad som är rätt och även om skillnaderna ofta är mindre än det reella behovet skapar skillnaden i sig frustration hos användarna. Orsaken till dessa skillnader är nästan undantagslöst att olika metoder har olika distributionssätt eller -vägar och att deras respektive tidsfördröjningar som regel ligger utanför ”leveran- törens” kontroll och att det inte har bedömts vara intressant att kompensera för tidsfördröjningar på samma sätt som görs i Fröken Ur-fallet.

Referensgruppen rekommenderar följande när det gäller nog- grannhet för tid.

I miljöer där det finns krav på tid med viss noggrannhet, som registreras i datorer, övervakningsutrustning etc. skall nog- grannheten inom vilken de ligger i förhållande till UTC kunna redovisas.

Referensgruppen anser att +/- 50ms är ett rimligt gränsvärde utifrån identifierade behov genom den information som in- hämtats bl.a. genom en enkät till ISOC-SE:s medlemmar, vid en hearing om tid och frekvens och intervjuer som referensgruppen låtit genomföra med ett antal myndigheter.

Samhällsviktiga funktioner bör med dagens norm kunna ligga inom +-50ms från UTC(SP) spårbart. Kraven eller rekommen- dationerna som rör spårbar tid måste ställas i de olika riktlinjer och regelverk som träffar samhällsviktig verksamhet. Refe- rensgruppen ser också ett ökat intresse för frågorna. Kraven på noggrannhet måste ställas i relation till verksamheten, den tekniska utvecklingen och användarnas behov.

307

Bilaga 5

SOU 2007:97

7.3.1Uppbyggnaden och utveckling av distributionssystem i Sverige

Statskontoret fick 1997 regeringens uppdrag att i en utredning om den svenska delen av Internet lämna förslag om vilka gemensamma resurser som var nödvändiga för driften av Internet och hur finansiering av det som uppfattades som gemensamma resurser för samhället skall ske.

Ursprungligen var tanken från Statskontorets sida att funk- tionen nationell tidgivning skulle finansieras av de huvudoperatörer som var anslutna till de nationella knutpunkterna. Målet var att finansieringen skulle täcka de kostnader som uppstod för anskaff- ning såväl som vidareutveckling, förstärkning och de nyinveste- ringar som krävdes för upprätthållande av funktionen, utan att ge vinst. Anskaffningskostnaden för klockor och övrig utrustning uppskattades då till ca 600 000 kr per knutpunkt och utvecklingen av klocksystemet genomfördes av SP.

Driften av de klockor som placerades vid respektive nationell knutpunkt föreslog Statskontoret i samma utredning skulle finan- sieras via statliga medel till SP. För SP:s kostnader för personal, drift och utveckling av samtliga klockor eller klocksystem föreslog Statskontoret att SP skulle erhålla statliga medel motsvarande 1 200 000 kr per år via anslag från Näringsdepartementet. Det verk- liga utfallet efter regerringens och riksdagens behandling av förslaget blev ett årligt anslag om 1 000 000 kr.

Den kravbild dessa klockor byggdes mot var 4 månaders ut- hållighet, att jämföras med dagens ambition 12 månaders uthållig- het, och att kunna leverera tid via NTP över Internet.

Emellertid har utvecklingen av den svenska delen av Internet gått i en riktning som innebär att knutpunkter inte kommit att betraktas som en gemensam resurs av samhällsviktig betydelse, utan snarare som en tjänst som kan tillhandahållas av vem som helst på den svenska marknaden, utan att någon har specificerat krav på vilka funktioner som ska kunna efterfrågas.

Den nuvarande finansieringen för att driva spårbar tid och frekvens via knutpunkterna fungerar inte tillfredsställande för drift, och täcker inte behovet av vidareutveckling och införande av nya tjänster. Dessutom kan sådana behov av redundans som inte direkt styrs av kommersiella krav inte genomföras. De kommersiella kraven kommer i dagsläget från Internetoperatörerna och är ur ett samhällsperspektiv lågt ställda, vilket innebär att de inte på långa

308

SOU 2007:97

Bilaga 5

vägar motsvarar den driftssäkerhetsnivå som en kritisk sam- hällsfunktion bör ha.

En av de största leverantörerna av knutpunktskopplingar för Internettrafik m.m. är Netnod. Vid tre av de för närvarande fem platser där Netnod driver knutpunkter finns det tillgång till tid via NTP. I det fall det anses vara av nationellt intresse med fler platser för än mer redundans etc., krävs det att inblandade aktörer diskuterar hur det skall genomföras med avseende på både drift och finansiering.

Utöver NTP-servrar vid knutpunkterna finns spårbar tid att hämta hos SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut i Borås och hos Stupi i Stockholm.

De befintliga noderna hos Netnod kan betraktas som en framgång. Efter hand som åren gått och tekniken utvecklat nya krav så har den nuvarande lösningen hamnat i ett läge där utrust- ningen måste omsättas till utrustning som är anpassad till de nya tekniska och taktiska kraven. I praktiken innebär det att det på basis av de erfarenheter som gjorts av de fem årens drift måste gå att specificera krav och utformning på en ny miljö. Den hårdvara som idag används till NTP-servrarna är exempelvis till vissa delar byggd på teknik som inte längre går att komplettera (PC ISA- buss). TU-stiftelsen finansierar utvecklingen av en ny typ av hårdvara för NTP-servrar vid Luleå tekniska universitet.

En sådan omsättning bör göras genom en stegvis process. Innan omsättning görs fullt ut bör därför miljön kompletteras med ytterligare några delar, bl.a. med en utveckling och utvärdering av kombinationen Cesium/Rubidium-oscillatorer, användning av fler Rubidiumklockor och fiberbaserad inmätning (ev. med NTP) samt generering och styrning av diskret 2 Mbit/s-klocka för SDH-nät. Av det systemet går det under utvecklingsperioden att dra erfaren- heter som gör att miljön kan bytas ut till en utprövad och specificerad utformning. För utveckling och utvärdering behövs såväl hårdvara som persontid.

Med hänsyn till att nuvarande operatör för NTP-servrarna, Netnod, är en kommersiell aktör på en konkurrensutsatt marknad vars största intäkter är avgifter från operatörerna för anslutning till knutpunkter finns det inget utrymme för Netnod att utan kost- nadstäckning gå vidare med den utvecklingen.

309

Bilaga 5

SOU 2007:97

7.4FoU avseende tid och frekvens

Att bedriva forskning och utveckling inom området tid och fre- kvens innebär enligt referensgruppens uppfattning att vi i Sverige ska ha det kunnande som behövs för att driva, felsöka och utveckla tidsgenerering och distribution.

Att ha möjlighet att bedriva forskning och utveckling avseende tid och frekvens vid SP innebär enligt referensgruppens mening att SP till fullo kan utföra sina arbetsuppgifter såväl när det gäller spårbarhet och dokumentation som att bygga en långsiktig kom- petens för att tillgodose nya behov och krav inom området. Det innebär också att vi i Sverige har tillgång till den expertis som krävs för att formulera krav mot marknadens aktörer för tillverkning av utrustning och system.

Inom landet bör vi enligt referensgruppen också ha både tillämpad forskning och utveckling, drift av tidsnormaler samt till- hörande stödsystem för distribution och användning. Precision och spårbarhet är ett viktigt arbetsområde för SP.

I Sverige har vi under en förhållandevis lång tidsperiod och med små medel som exempelvis projektstöd från bl.a. KK-stiftelsen och PTS tillsammans med frivilliga insatser och investeringar från TU- stiftelsen, Netnod och Stupi, byggt upp både kompetens och infrastruktur för tidhållning och tidsdistribution som i flera avseen- den är internationellt framstående. Det samma gäller också ett pågående arbete för att minska sårbarheten av radiobaserade metoder för tid- och frekvenssynkronsiering. Den snabba teknik- utvecklingen innebär dock ett behov av en fortsatt välutvecklad verksamhet.

För det fortsatta arbetet inom området behöver SP särskilda anslag som medger en långsiktig finansiering. Den hittillsvarande finansieringen avseende produktion har i huvudsak skett genom ett statsanslag för rikmätplatsverksamheten med ett anslag kopplat till tidhållning över Internet. FoU-verksamheten har i allt väsentligt finansierats genom medel från först KK-stiftelsen och senare PTS. Ändringar i KK-stiftelsens instruktioner under 2003 omöjliggjorde dock ett fortsatt stöd för FoU-verksamhet. PTS riktar sitt stöd till SP enbart ur ett robusthetsperspektiv för elektronisk kommunika- tion. Den utvecklingen av ekonomisk ersättning är en riktning som inte kan stödja framtida FoU-arbete till en nivå som behövs ur andra perspektiv, något som riskerar att påverka kompetensutveck- lingen inom tid och frekvens negativt. FoU-arbetet har direkt

310

SOU 2007:97

Bilaga 5

omsatts i infrastrukturen för tidhållning för den svenska delen av Internet. Om den långsiktiga finansieringen inte ges en hållbar lösning kommer även arbetet med att vidmakthålla nuvarande verk- samhet att äventyras, t.ex. kommer de metoder som utvecklas för att distribuera tid över optiska fibernät för att minska beroendet av GNSS inte att kunna implementeras.

Det är dessutom värdefullt för Sverige att utveckla egna primärnormaler när det gäller tid och frekvens för att åstadkomma ett långsiktigt nationellt oberoende/robusthet om vi på ett mer kraftfullt sätt ska kunna bidra till TAI. Ytterligare en faktor som talar för en sådan utveckling är att det på bl.a. europeisk nivå, inom Galileo-konsortiet, konstaterats att tillverkning av atomklockor är en kritisk resurs som endast finns på ett fåtal ställen och i länder utanför europeisk kontroll, Ett svenskt FoU-arbete för tillverkning av nästa generations atomklockor skulle ske i internationell sam- verkan men också knyta samman forskargrupper vid några hög- skolor i Sverige.

Mot bakgrund av den erfarenhet av robusta system som finns i Sverige, vid SP och Stupi finns förutsättningar för att Sverige ska kunna utveckla klockor som är långtidsdriftsäkra och inte bara klockor för att demonstrera olika tekniker. Ett sådant projekt leder till att flera olika teknikdiscipliner samverkar mot ett gemensamt mål vilket i sig är intressant ur ett kompetensutvecklingsperspektiv och som i det här fallet har inriktningen mot ett näringspolitiskt väsentligt område för Sverige, informations- och kommunikations- teknik, IKT.

Genom att inta en position bland de ledande laboratorierna i världen kan Sverige delta i det internationella forskningsutbytet som en likvärdig part, vilket är väsentligt för långsiktig kompetens- utveckling. Utan en uthållig satsning kommer Sverige att tappa sin position inom ett område med väsentlig betydelse för informa- tionssamhället och dessutom inom ett område, IT-området, där Sverige har uttalat att vi ska ha en världsledande position.

SP:s forskning och utveckling inom området tidsservrar för Internet rör framför allt den delen som har med tidhållningen i själva servern att göra, det vill säga hur man synkroniserar system- tiden i en tidsserver med en extern referensklocka. Utöver detta drivs även projekt som rör säkerhet vid tidsöverföring via Internet (signering av tid) tillsammans med utredningar om hur större oberoende nätverk på ett optimalt sätt distribuerar tid från en huvudserver till alla slutanvändare.

311

Bilaga 5

SOU 2007:97

Via tidsservrar kan olika applikationer hämta sin tid. Tillgång till robust och säker tid är som tidigare nämnts viktigt t.ex. för att styrka validiteten i loggdata och vid användning av krypterings- metoder med tidsbegränsade nycklar (exempelvis Kerberos som använder sig av symmetrisk kryptering och nycklar med viss fastställd giltighetstid, DNSSEC, SSL).

Noteras ska att SP genom ett nära samarbete med Onsala rymdobservatorium bedriver FoU inom positionering ner till centi- meternivå med hjälp av GNSS. Området är direkt kopplat till tidmätning och för detta forskningsarbete utvecklas metoder för tidmätning och tidsjämförelser på picosekundnivå (en picosekund är en miljondel av en miljondel av en sekund) i realtid. Förutom de användningsområden som omnämns ovan finns tillämpningar inom hela satellitnavigeringssegmentet men också inom klimatforsk- ningen. Under våren 2007 har Vinnova beviljat medel till ett klimatforskningsprojekt på Onsala rymdobservatorium med SP som en samarbetspartner och som bl.a. bygger på kunskap som utvecklats inom bärvågsmätning av GNSS/GLONASS, eller ps- mätteknik.

Noteras ska även att området tid och frekvens spelar en väsent- lig roll för den övriga riksmätplatsverksamheten vid SP, genom att även måttenheterna meter och volt baseras på tid respektive frekvensmätning.

Som en del av SP:s personalutveckling, att utveckla medarbetar- nas kompetenser erbjuder SP möjlighet att vara industridoktorand. Inom området tid och frekvens är för närvarande två personer inskrivna som forskarstuderande, båda vid Chalmers.

Tillkomsten av gemensam världstidsskala är följden av ett internationellt samarbete med den Internationella Byrån för Mått och Vikt (BIPM) i Paris som fokalpunkt. BIPM har strikta regler för vilka laboratorier som tillåts direktrapportera mätdata för beräkning av den koordinerade världstiden. Som nationellt metro- logiinstitut i Sverige rapporterar SP i dagsläget klockdata från klockor vid SP, Stupi samt Onsala rymdobservatorium till BIPM och vi har därmed för tillfället en nationell tidsskala i Sverige, UTC(SP). För att knyta klockor belägna vid fysiskt skilda ställen till varandra har vi i Sverige byggt upp ett nationellt system för tidsjämförelser på ett likartat sätt som man använder för att koppla ”internationella” klockor till varandra.

Arbetet med tidsjämförelser har hittills varit ett spjutspets- område för Sverige och för att testa prestanda för det FoU-arbete

312

SOU 2007:97

Bilaga 5

som pågår spelar både Stupi och Onsala rymdobservatorium en väsentlig roll. Vid dessa tre ställen finns högkvalitativa atom- klockor och tidsjämförelser kan därmed göras i en ring för att bestämma eventuella systematiska felkällor. Genom att klockorna finns på olika ställen får Sverige dessutom en mer robust tidsskala än om alla klockor vore placerade på ett och samma ställe. Kopp- lingen mot UTC och BIPM bör förstärkas varför det pågår ett arbete med målsättningen att även Stupi skall lämna mätdata direkt till BIPM vilket ger redundans även för den externa kopplingen från Sverige till UTC.

Den kommersiella marknaden för tid och frekvens består i första hand av utrustningstillverkare som tillhandahåller produkter. Den sedan flera år dominerande tillämpningen finns inom frekvenssynkronisering och några av de största operatörerna för- fogar över egna atomur, Cesiumklockor, för att synkronisera sina egna kommunikationsnät. Åtminstone en av dessa operatörer, TeliaSonera erbjuder synkroniseringstjänster till andra operatörer mot betalning och TeliaSonera har meddelat att man har ett fortsatt intresse att erbjuda denna tjänst även i framtiden. De atomur som anskaffats av teleoperatörerna är, enligt vad referensgruppen kan bedöma, främst inskaffade för de kommersiella krav som ställs för frekvenssynkronisering, vilket gör att de inte har den stabilitet som bör eftersträvas för att hålla en tidsskala med tillfredsställande noggrannhet och av internationell klass.

Inom segmentet externa tjänster för robust och korrekt tid har det hittills inte funnits några andra leverantörer än Netnod. Flera företag eller organisationer har dock egna tidsservrar men i första hand för egna behov och/eller egna kunder. För samtliga tids- servrar utom för Netnods saknas uppgifter om kopplingen till UTC, uppgifter om sårbarhet och en möjlighet att följa upp ”levererad” tid i efterhand. Orsaken till att Netnod hittills är den enda tjänsteleverantören av tid över NTP med kvalitetssäkring är med stor säkerhet det faktum som tidigare påpekats, nämligen svårigheten att ta betalt för tidstjänster. Att tillhandahålla en tidstjänst är mer att se som en servicefunktion där kostnaderna slås ut på andra områden vilket inte alltid är enkelt i en alltmer uttalad priskonkurrens.

Riksmätplatsverksamheten inom tid och frekvens finansieras i huvudsak från två håll, statliga anslagsmedel för metrologi samt tillfälliga FoU-medel från PTS (PTS har genom ett antal uppdrag till SP under några år finansierat både arbete och investeringar). Till

313

Bilaga 5

SOU 2007:97

detta kommer också intäkter från driften av Fröken Ur samt av och till även vissa FoU-intäkter från Försvarets Materielverk, FMV. FoU-området tid och frekvens är på liknande sätt som för övriga riksmätplatsverksamheter generiskt till sitt innehåll vilket betyder att området i sig sällan eller aldrig blir föremål för sektors- utlysningar från forskningsfinansieringsorgan som Vinnova, KK- stiftelsen eller Vetenskapsrådet. Inom tid och frekvens har SP deltagit i utlysningar inom områden som säkerhetsforskning (sam- utlysning mellan Vinnova, Krisberedskapsmyndigheten och KK- Stiftelsen), för att ”övervaka” driftsäkerheten hos GNSS ur stör- synpunkt, men hittills utan resultat. Efter diskussioner med några av de svenska forskningsråden har SP fått uppfattningen att i vissa fall har området bedömts vara för generiskt medan i andra fall för smalt.

7.5Ansvar och befogenhet över området tid och frekvens

I Sverige har vi sedan flera år byggt upp en framstående kompetens inom distribution av tid och frekvens och det är naturligt att bygga vidare på denna verksamhet och utveckla den vidare.

I propositionen ”Ett informationssamhälle för alla” (prop. 1999/2000:86) föreslogs att tidhållningen för den svenska delen av Internet bör tillhandahållas med spårbarhet från riksmätplatsen för tid och frekvens vid helstatliga AB Sveriges Provnings- och Forsk- ningsinstitut (SP)TPF2FPT i Borås och i deras regi. Den internationella spårbarheten vad gäller tidhållningen i Sverige är SP:s represen- tation av UTC benämnd UTC (SP).

I propositionen ”Från IT-politik för samhället till politik för IT- samhället” (prop. 2004/05:175) redovisar regeringen att SP med stöd från KK-stiftelsen och i samverkan med företaget Svensk Teleutveckling och produktIinnovation AB (Stupi) i slutet av 1990-talet byggt upp kompetens och system inom området. SP har bland annat byggt tidhållningssystem och ansvarar för tidhåll- ningen i en infrastruktur där de nationella knutpunkterna för Internet i Stockholm, Göteborg och Malmö är försedda med gruppklocksystem och därtill hörande tidsservrar.

2TP PT Heter numera Sveriges Tekniska Forskningsinstitut, SP.

314

SOU 2007:97

Bilaga 5

Inom ramarna för regeringens uppdrag att öka robustheten i de elektroniska kommunikationsnäten har PTS även beslutat om ett antal åtgärder vid riksmätplatsen för tid och frekvens vid SP, samt i samarbete med STUPI AB (Stockholm) och Onsala rymdobserva- torium skapat alternativa tidsskalor som kan agera som reserv- system för tidgivningen till den svenska delen av Internet i den händelse att SP i Borås skulle slås ut.

Regeringen anförde att arbetet med att tillhandahålla och främja användningen av en robust tid distribuerad via Internet i Sverige bör fortsätta och utvecklas vidare, och att det bör undersökas hur man kan främja en utökad användning av säker och spårbar tid, t.ex. för samhällsviktiga aktörer. Riksdagen beslutade i enlighet med förslagen i propositionen.

I dagsläget finns det inte något formellt, samordnat huvud- ansvar för ”tillämpningsområdet” tid och frekvens eller någon utpekad myndighet som utövar tillsyn över tillämpningsområdet. Däremot är SP via sitt riksmätplatsansvar formellt utpekad som producent av robust och spårbar tid och frekvens. Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) utövar tillsyn över riksmätplatsverksamheten. Vidare har Netnod i sin roll som neutral knutpunktsleverantör inom den svenska delen av Internet så här långt frivilligt påtagit sig ett ansvar för att distribuera robust och spårbar tid och frekvens via Internet i Sverige, något som inte självklart kommer att fortsätta med automatik.

Den långsiktiga finansieringen av produktion och distribution av tid och frekvens, på en nivå som motsvarar behoven och utvecklingen, är inte säkerställd, vilket äventyrar Sveriges möjlig- heter att ha ett robust system för tid och frekvens samt att fortsätta ligga långt framme inom området. De investeringar PTS genomfört hos SP har skett inom ramen för PTS robusthetsarbete inom sektorn elektronisk kommunikation. Spårbar tid och frekvens är en förutsättning för att näten för elektronisk kommunikation skall fungera. Elektronisk kommunikation är i sin tur ett grundläggande system som ett högteknologiskt land som Sverige bygger upp stora delar av sin verksamhet kring.

Det är i dag omöjligt att överblicka vilka kostnadsbesparingar ett väl fungerade tid och frekvens system i Sverige skulle generera. Det är också omöjligt att överblicka vilka kostnader som skulle uppstå om det blir problem med tid och frekvens i Sverige eftersom flera system riskerar att bli drabbade samtidigt. Det krävs en omfattande utredning om sådana uppskattningar skall tas fram.

315

Bilaga 5

SOU 2007:97

Vad innebär det om systemen som exemplifierats i tidigare avsnitt stannar? Vilka fysiska- och ekonomiska konsekvenser blir det för landet och befolkningen om exempelvis bankomater slutar fungera samtidigt som det inte går att nyttja betalkort eller kreditkort?

8Utvecklingsplan för nationell tid och frekvens

Alla insatser som görs på området ska verka för att produktion och distribution av spårbar tid även i fortsättningen finns kvar i Sverige och rekommendationen är att dessa ska användas som primärkälla för all användning av tid, t.ex. av samhällsviktiga funktioner och av e-förvaltning.

En målsättning kan vara att alla tidsangivelser på dokument etc. skall vara spårbara till UTC(SP) med för den aktuella applikationen relevant felmarginal. T.ex. om kassasystem och bevakningskameror på varuhus har korrekta tidsangivelser kan det underlätta rekonstruktion av händelseförlopp t.ex. vid brottsplatsutredningar.

Staten har en viktig roll för att öka tilliten till IT samt främja en gemensam logisk infrastruktur. En okomplicerad och allmänt tillgänglig spårbar nationell tidsskala är en viktig del i det arbetet. En plan bör utarbetas för att sprida kunskap om och formulera en rekommendation som gör det allmänt känt att det är NTP-källorna som bör användas för alla nätbaserade system för elektronisk kommunikation. Ett viktigt argument för detta är att dessa NTP- källor har dokumenterad spårbarhet till UTC samt att de dessutom är byggda med utgångspunkt i höga krav på robusthet.

Produktion och förmedling av tid och frekvens behöver säker- ställas i Sverige. Både Sverige som helhet och olika delar av landet behöver vara självförsörjande i händelse av svåra påfrestningar, bl.a. för att eliminera Sveriges utlandsberoende i detta avseende.

Målet bör vara att skapa en modell som möjliggör att det finns spårbar tid tillgänglig för de svenska användarna via flera olika kanaler som t.ex. Internet, TV, telefoni och andra kommunika- tionsformer. Tid som presenteras för användare i Sverige ska vara spårbar till UTC(SP) med en för användaren känd precision och noggrannhet. Ett sätt att göra precision och noggrannhet känd är att göra inmätta data tillgängliga på SP:s webbplats. All vidare-

316

SOU 2007:97

Bilaga 5

utveckling av samhällsviktiga funktioner med behov av tid, som t.ex. Rakel och digital radio och TV som nämns tidigare, ska uppmanas att utnyttja samma tidskälla.

8.1Strategi och utvecklingsplan för kommande 5 år

Följande strategi är referensgruppens rekommendation. Den förutsätter att Sverige även i fortsättningen ska ligga i framkant som IT-nation. Referensgruppen utgår här från det som be- skrivs i 2.1.3, alternativ 3.

Referensgruppen föreslår att regeringen beslutar om följande strategi för den närmaste 5-årsperioden.

a)Säkerställ svensk kompetens och tillgång till nationell tid och frekvens på det sätt som krävs för drift av landets elektroniska kommunikationer samt samhällsviktig verksamhet i övrigt.

b)Säkerställ att den kompetens som finns hos och nyttjas mellan myndigheter och privata aktörer vidmakthålls och utvecklas.

c)Säkerställer att Sverige har en redundant och distribuerad produktion av UTC vid två platser i landet. SP och Stupi är i dag sammanlänkade med varandra och tillhandahåller distribution till användare. Såväl drift som teknisk kompetens och metodik- kunnande är idag av varandra helt oberoende vilket ger största möjliga uthållighet.

d)Utveckla nya primära klockor inom Sverige. I ett optimalt scenario tar vi fram tre stycken för att täcka in behovet för forskning (Onsala Rymdobservatorium) primär nationell tidsskala (SP) redundans och industriell utveckling (Stock- holm/Stupi).

e)Erbjud svenskt kunnande och erfarenhet inom detta område till andra nationer inom EU. I många EU-projekt inom IT och GNSS-området, t.ex. Galileo är hela funktionen byggd runt precisionsklockor och dess praktiska realisering. En inter- nationellt erkänd kompetens inom detta område skulle göra att Sverige kan få del av de utvecklings- och industriprojekt som t.ex. EU finansierar inom detta område.

317

Bilaga 5

SOU 2007:97

f)Ta fram informationsmaterial för myndigheter, företag och privatpersoner om hur de kan hämta tid, samt skapa spårbar och korrekt tid.

g)Gemensamma resurser behöver kunna erbjudas alla på neutralt sätt. Det är viktigt att inte blanda samman access till gemen- samma resurser med ett generellt trafikutbyte mellan två opera- törer/marknadsaktörer då det senare styrs av ekonomiska faktorer och avtal mellan operatörerna. En tjänsteknutpunkt är en gemensam distribution av för landet kritiska resurser. Till detta bör man även hitta en modell för distribution av broadcasttjänster som t.ex. vissa TV- och radiokanaler av public service-karaktär. Ur NTP-, DNS- m.m. synvinkel hanteras alla anslutna lika, dvs. alla skall kunna få tillgång till resurserna på lika villkor. Referensgruppens ambition är här att specifikt titta på gränsytan mellan Internet i Sverige och de NTP-servrar som tillhandahåller tid, samt de servrar som innehåller publika drift- data etc. för frekvens- och tidsdistribution i Sverige.

Tillgång till vissa gemensamma resurser som frekvens, tid, DNS, etc. kan idag anses som kritiskt för samhället, under vardagliga förhållanden såväl som i tider av svåra påfrestningar på samhället. Detta innebär att staten så långt som möjligt bör sträva efter att säkra tillgången av dessa resurser. Idag distribueras tid från PTS skyddade driftmiljöer.

På samma sätt som DNS är ett av grundprotokollen som omfattas av Internets grundstandarder är också NTP ett sådant grundprotokoll, och borde omfattas av samma tillgänglighet som DNS för den svenska toppdomänen, .SE.TPF3FPT

9 Organisation och ansvar

Riksmätplatsverksamheten regleras genom ett avtal mellan staten och SP. Enligt avtalet skall SWEDAC ges möjlighet att utföra årlig tillsyn av SP:s verksamhet som riksmätplats. Tillsynen skall ske i enlighet med internationella standarder för laboratorieverksamhet och skall omfatta såväl teknisk tillsyn som granskning av lednings- systemet av den nationella metrologin. Vid tillsynen skall stor

3TP PT Se www.pts.se/Archive/Documents/SE/sakerhet_domannamnssystem_2006_36_okt.pdf samt www.pts.se/Archive/Documents/SE/Strategi_sakra_Internets_infrastruktur.pdf

318

SOU 2007:97

Bilaga 5

hänsyn tas till internationell utveckling på området. Tillsynen sker i princip mot kraven i ISO/IEC 17025. Omfattningen av den tek- niska tillsynen bestäms av Metrologirådet efter samråd med SWEDAC och SP. I sammanhanget kan nämnas att SWEDAC:s tillsyn sker på uppdragsbasis vilket innebär att det är SP och Metrologirådet som av SWEDAC ”beställer” tillsyn.

För den tekniska verksamheten finns dessutom ett Metrologiråd som utsetts av regeringen på förslag från SP. Metrologirådet deltar i planeringen av SP:s riksmätplatsverksamhet, följer den tekniska verksamheten och sammanställer en årlig rapport om verksamheten till den svenska regeringen. Rent praktiskt berör tillsynen i första hand det arbete som rör tillskapandet av en svensk tidsskala, UTC(SP). Verksamhet som är förknippad med att distribuera tid till de nationella knutpunkterna och att styra och övervaka de publika tidsservrarna i Stockholm, Malmö och Göteborg omfattas inte.

PTS utövar tillsyn inom sektorn elektronisk kommunikation enligt lagen om elektronisk kommunikation. Lagen om elektronisk kommunikation preciserar inte vad som menas med god funktion och teknisk säkerhet. PTS har den 7 maj 2007 gett ut föreskrifter om råd till operatörerna för att uppnå god funktion och teknisk säkerhet. Varken lagen om elektronisk kommunikation eller PTS föreskrifter preciserar var och hur tid och frekvens skall produceras och distribueras för att uppnå tillräcklig god funktion och teknisk säkerhet. Varje situation och funktion måste belysas utifrån de aktuella förutsättningarna.

PTS kan enligt referensgruppens mening ges ett övergripande myndighetsansvar för tillämpningsområdet tid och frekvens samt också utöva tillsyn av distributionen av tid och frekvens eftersom det är en grundfunktion i elektronisk kommunikation. Området elektronisk kommunikation bedöms direkt eller indirekt stå för huvuddelen av tillämpningarna inom tid och frekvens vilket ytterligare motiverar att samverkans- och informationsansvar läggs hos PTS.

I den efterföljande texten och förslagen utgår referensgruppen från att PTS ges detta ansvar.

319

Bilaga 5

SOU 2007:97

9.1Krav på tid och frekvens

Tillämpningar inom tid och frekvens finns inom en stor mängd samhällsområden. Kraven för vart och ett av dessa bör enligt referensgruppens uppfattning formuleras mer eller mindre centralt. Om funktionen tid och frekvens skall få det genomslag i samhället som referensgruppen anser nödvändigt måste tid och frekvens innefattas av ordinarie tillsyns- och revisionsverksamhet som bedrivs av olika för ändamålet utsedda myndigheter samt Riks- revisionen. Om det är nödvändigt vid tillsynsarbete eller revision kan dessa tidvis förstärkas med teknisk expertis på liknande sätt som sker hos myndigheter redan idag vid liknande arbete.

På samma sätt bör arbetet med kravställning bedrivas. Kraven utarbetas av ordinarie kravställande myndigheter. Kravställning till myndigheter bör exempelvis komma från Verva.

9.1.1Sektorskrav

Kravställning för sektorer bör komma från respektive sektors- myndighet. En stor del av verksamheten för tid och frekvens ligger inom området elektronisk kommunikation, men även inom andra sektorer finns behov av att sektorsmyndigheterna ställer krav.

9.1.2Krav från samhällsviktiga funktioner och system

Respektive funktions- och systemägare svarar för att ställa rele- vanta krav på leverantörer och egen verksamhet.

9.2Ansvarsfördelning för tidsproduktion

Referensgruppen föreslår att SP får ansvaret för tillverkningen av tid i Sverige. Detta arbete drivs dels genom egen drift av primär- klockor samt stöd och tillsyn/kontroll av drift av primärklockor vid minst två andra organisationer i Sverige. Produktionen av tid skall vara distribuerad på ett sådant sätt att man med hjälp av resultaten från forskning och utveckling av tidsdistributions- metoder kan driva ett realtidsnätverk för koordinering av primär- klockor. Systemet skall vara utformat så att den svenska tidsskalan kan vidmakthållas även med ett reducerat antal samverkande

320

SOU 2007:97

Bilaga 5

klockor med endast en fungerande tidsfabrik. Detta åstadkommes genom att distributionsnoderna styr sig själva autonomt genom att hämta information från primärklockorna helt under egen kontroll.

Rapportering till BIPM skall ske via två oberoende länkar och lämpligen delar man upp klockorna vid de laboratorier som inte är vid transferpunkterna mellan de som har koppling till BIPM så att maximal redundans och uthållighet erhålls.

PTS ansvarar för tillsyn och kontroll för att tillse att det distribuerade systemet drivs på ett sådant sätt att tillgängligheten av distribution av tid från tidsfabrikerna till distributionsnoderna garanteras med största möjliga redundans.

SP ansvarar för forskning och utveckling av primärnormaler och drift/design av klockfabriker.

SP skall representera Sverige i nationellt och internationellt standardiseringsarbete när det gäller distribution av tid och fre- kvens. SP kan delegera vissa delar, men ska ytterst vara ansvarig för den långsiktiga kontinuiteten.

9.3Ansvarsfördelning för tidsdistribution

Referensgruppen föreslår följande ansvarsfördelning för tidsdistri- bution:

PTS ska ansvara för drift och underhåll av distributionssystemet som omfattar distributionsnoder för Internet/NTP, 2Mbitsklocka till SDH/PDH-nät och eventuellt andra i framtiden tillkommande tjänster med ett behov av allmän tillgänglighet. PTS ansvarar för den svenska tiden i kedjan från tidsfabrikerna till distributions- noderna och fram till respektive operatör. PTS ansvarar för såväl driftprestanda i fråga om både trafiklast och tillgänglighet.

SP ska enligt referensgruppen ansvara för att kontrollera och långtidslagra driftinformation från såväl distributionsnoderna som lämpligt placerade ”prober” vilka mäter förhållandet av den av PTS distribuerade tiden på samma sätt som en för ändamålet avsedd användare mottager tiden.

PTS ansvarar för forskning och utveckling av distributions- system. PTS kan göra detta genom att lägga ut uppdrag.

321

Bilaga 5

SOU 2007:97

9.4Aktörer och ansvarsfördelning

Området tid och frekvens består som referensgruppen tidigare nämnt av tre huvudsakliga komponenter:

1.Produktion av tid (tid- och frekvensfabrik).

2.Distribution av tid (tid- och frekvenslager).

3.Användning av tid – säkerhet, utbildning (tid- och frekvens- användare).

En långsiktig plan innehåller enligt referensgruppen några viktiga delar som måste omhändertas på olika sätt:

a)att underhålla och förvalta de system som används för produk- tion och distribution av tid som finns idag, anpassade efter nya krav och behov. Underhåll innebär alltså att se till att funk- tionens stabilitet behålls samt att följa utvecklingen och se till att det som produceras är relevant vid varje givet tillfälle.

b)att utvärdera nuvarande miljö med gjorda erfarenheter

c)att definiera krav på tjänsterna och utgående från dessa planera och projektera vidareutveckling av miljön för tid i Sverige på lång sikt.

Planen engagerar en rad aktörer med ansvar för olika delar enligt nedan.

9.4.1Sveriges Tekniska Forskningsinstitut (SP)

I Sverige har regeringen utsett SP till nationellt mättekniskt institut (riksmätplats) för de centrala mätstorheterna i SI-systemet. Som nationellt institut tillgodoser SP industrins och samhällets behov av spårbara mätningar och nära tillgång till mätteknisk kompetens. I detta sammanhang är SP den aktör som producerar och kalibrerar svensk tid, hanterar internationellt samarbete inom tid och utgör central kompetens- och forskningsaktör inom områdena produk- tion av tid och tidsdistribution. I det arbetet skulle man kunna säga att SP driver ”tidsfabrik” samt utövar teknisk tillsyn och kontroll över och sköter publicering av driftdata från klockor, servrar och annan närliggande utrustning.

322

SOU 2007:97

Bilaga 5

9.4.2Netnod Internet Exchange i Sverige AB (Netnod)

Netnod AB är ett helägt dotterbolag till TU-stiftelsen som är en oberoende, neutral part som har till uppgift att främja drift och utveckling av elektroniska kommunikationer i Sverige. Netnod driver sedan 1997 knutpunkter och andra gemensamma resurser för den svenska delen av Internet.

Netnod har till uppgift att se till att knutpunkter och gemen- samma resurser för den svenska delen av Internet fungerar och är säkra, har tillräcklig prestanda och nödvändig redundans. Eftersom SP saknar tillräckliga resurser för att hantera datordrift, nätdrift och programmering av operativsystem, krävs samverkan med andra aktörer som t.ex. Netnod. Netnod hanterar i sin tur sina huvud- frågor internationellt och utgör kompetens- och fokalpunkt för nätverksbaserad distribution av tid och frekvens, förutsatt att detta kan finansieras via särskilt tilldelade medel.

Den dokumentation som framkommer ur Netnods arbete behöver göras allmänt tillgängligt för att nyttiggöras av andra i deras verksamheter, eftersom det på längre sikt mycket väl kan existera fler ”lagerhållare” , vid t.ex. andra knutpunkter och platser i Sverige.

9.4.3Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC)

SWEDAC har enligt förordningen (2005:894) om teknisk kontroll ett visst tillsynsansvar över riksmätplatser. Omfattningen av till- synen framgår av ett avtal mellan staten och SP. Avtalet mellan staten och SP stipulerar vidare förekomsten av ett Metrologiråd som skall bedöma och stödja verksamheten och ge råd vid planering av olika områden. Ett förslag från referensgruppen är att en av rådets medlemmar skall ha kompetens inom tid och frekvens (i praktiken skulle detta förmodligen innebära ytterligare en leda- mot).

9.4.4Post- och Telestyrelsen (PTS)

PTS utövar tillsyn och kontroll enligt lagen om elektronisk kommunikation. PTS kan med ekonomiska medel vidta förstärk- ningsåtgärder för att skapa förutsättningar för totalförsvaret att

323

Bilaga 5

SOU 2007:97

kunna nyttja elektronisk kommunikation i händelse av kris och beredskap. PTS kan inte utöva tillsyn över kvaliteten. PTS kan bidra till att finansiera forskning/utveckling inom områden som syftar till att utveckla system/funktion/utrustning som kan behövas för att stärka systemen för elektronisk kommunikation. PTS kan inte finansiera forskning som kan härledas till verksamhet som går utöver området elektronisk kommunikation. Däremot bedömer referensgruppen att PTS kan ansvara för att finansiera forskning och utveckling av tid och frekvens för sådan verksamhet under förutsättning att PTS tilldelas sådana medel.

PTS har också på uppdrag av regeringen föreslagit en strategi för ett säkrare Internet i Sverige, bl.a. avseende störningar i domän- namnssystemet och ett ökat skydd i kritiska Internetfunktioner mot manipulerad information.

PTS skulle kunna verka för att säkerställa att distribution av säker tid i Sverige får fortsatt stöd i form av finansiering, inte bara ur beredskapssynpunkt under förutsättning att PTS tilldelas sådana medel. Vad nätkomponenten på Internet beträffar bör denna sam- ordnas med andra gemensamma resurser, som DNS-servrar, vilka har motsvarande krav på driftsäkerhet och neutral nätåtkomst, dvs. att gränsytan mot Internet i Sverige är redundant, har hög kapacitet och tillgänglighet m.m.

9.4.5Swedish University Network (SUNET)

SUNET har funnits sedan början av 1980-talet och har utvecklats från att till en början vara ett forsknings- och utvecklingsprojekt till att bli en för universitet och högskolor gemensam organisation och infrastruktur med uppgift att tillgodose deras behov av datakommunikation nationellt och internationellt. Sedan år 2001 bär Vetenskapsrådet ansvaret för att SUNET administreras och drivs enligt de riktlinjer som regeringen lagt fast.

9.4.6Svensk TeleUtveckling och ProduktInnovation AB, STUPI

Ett svenskt företag, Svensk TeleUtveckling & ProduktInnovation AB (Stupi) står för design, konstruktion och kompetensbas för och är djupt engagerad i produktion och distribution av robust och

324

Bilaga 5

SOU 2007:97

10 Finansiering

Området tid och frekvens kan som tidigare nämnts delas upp i tre delområden 1) Produktion av tid och frekvens 2) Distribution av tid och frekvens, samt 3) FoU för långsiktig kompetens- uppbyggnad och försörjning inom områdena ovan.

Figur 5 Verksamhetsöversikt över områdena produktion, distribution av tid och frekvens samt därtill hörande kompetensmedel för FoU Modell för kontinuerlig och långsiktig finansiering

		Produktion av tid och frekvens
	Internationella
BIPM	tidslänkar	Riksmätplatsen för ToF
BIPM		Riksmätplatsen för ToF
	GNSS, Glonass,	SP
	GNSS, Glonass,
	(Galileo)
	TWSTFT
		STUPI	OSO
			Alt 1
		Primärt ToF lab i bergrum, Alt 2
FoU-områden
1) Produktion/distribution av tid
och frekvens, Alt 1		Styrning
2) Utveckling av klockor, Alt 3		Styrning
2) Utveckling av klockor, Alt 3		Övervakning	Alt 1
		Övervakning	Alt 1
		Nationellt system för att distribuera korrekt
		och robust tid för det svenska IT-samhället
		NTP-servrar vid tre knutpunkter, Alt 1
		NTP-servrar vid åtta knutpunkter, Alt 2

326

SOU 2007:97

Bilaga 5

10.1Finansiering av produktion

Produktion av tid och frekvens innebär upprätthållande av en nationell tidsskala som bidrar till bildandet av den koordinerade världstidsskalan UTC med hög noggrannhet och synlighet i ett internationellt perspektiv. Detta betyder deltagande i inter- nationellt samarbete inom tid och frekvens samt kontinuerliga jämförelsemätningar med hjälp av olika globala navigeringssystem kompletterat med jämförelser m.h.a. geostationära satelliter för nödvändig redundans för den internationella kopplingen. För att producera tid och frekvens i Sverige som fyller behoven av robust- het har Sverige valt en modell med en distribuerad tidsskala. Det betyder att atomklockor av olika slag finns uppställda på SP i Borås, Stupi i Stockholm samt Onsala rymdobservatorium (tillhör Chalmers) som ligger söder om Göteborg. Avsikten är att samtliga dessa klockor skall bidra till generering av svensk tid och frekvens och även rapporteras internationellt med en målsättning att Sverige dessutom ska upprätthålla minst två oberoende UTC-tidsskalor i framtiden. Både avseende det internationella och nationella åtagan- det så krävs kontinuerlig övervakning, jämförelser och rapportering av tid och frekvens av de olika atomklockorna vid de tre olika produktionsenheterna. Övervakning leder dessutom till åtgärder av förändringar, uppgradering eller utbyte av metoder och hårdvaru- komponenter. Referensgruppen uppskattar att den nuvarande verk- samheten som innefattar produktion av säker och noggrann tid och frekvens samt upprätthållande av svenska internationella åtagande kräver en årlig minimibudget på 3 MSEK som bör finansieras genom det statliga metrologianslaget. Referensgruppen föreslår att denna budget hanteras av SP och att den också inkluderar drifts- kostnader vid Stupi och Onsala rymdobservatorium. Detta för- hållande förstärks av att SP och BIPM för diskussioner om att klockor vid Stupi ska rapporteras som ”egna” klockor för att utgöra grunden för en andra oberoende UTC-tidsskala i Sverige. Denna del benämns Alt 1 i verksamhetsöversikten ovan.

Referensgruppen föreslår också olika nivåer för utbyggnad av nuvarande produktionsenheter, Alt 2. Ett första utbyggnadsalter- nativ är att utöka antalet produktionsenheter i syfte att ytterligare stärka robustheten. En sådan utbyggnad motiveras i huvudsak av robusthetskrav inom elektroniska kommunikationer och bör då byggas i en lämplig knutpunkt för kommunikationssystem t.ex. i ett existerande bergrum. Investeringar i storleksordningen 10 MSEK

327

Bilaga 5

SOU 2007:97

för bland annat införskaffande av atomklockar samt en uppbygg- nads- och årlig driftskostnad på 1 MSEK/år till SP för övervakning, rapportering och underhåll.

Sammantaget innebär detta att svensk nationell tid skapas från ett tjugotal Cesium-atomklockor. Beroende på den nuvarande definitionen av en sekund är det nödvändigt att bygga en tidsskala utgående från Cesiumur. En begränsning är att deras livslängd ligger i storleksordningen fem år och efter denna tid måste de förses med ett nytt s.k. Cesiumrör. Kostnaden för denna åtgärd är ca 400 kSEK och den årliga genomsnittliga kostnaden för att hålla ett tjugotal Cesiumur ”vid liv” är 1,6 MSEK. Den ena halvan av denna kostnad föreslås betalas genom Metrologianslaget och den andra halvan av PTS under området distribution.

Referensgruppen föreslår också ett spjutspetsalternativ, Alt 3, med målsättningen att svensk produktion av tid och frekvens också skall omfatta utveckling av nya atomklockor. Dessa ”nya” klockor skulle finnas uppställda vid SP, Stupi och Onsala Rymdobserva- torium samt även i en tänkt fjärde produktionsenhet i ett bergrum. I ett fortvarighetstillstånd bedöms kostnaden för att driva ett sådant system till 7 MSEK per år.

10.2Finansiering av distribution

Distribution och övervakning av tid och frekvens sker både inom de delar av verksamheten som enligt ovan står för produktionen av tid och frekvens men dessutom också till externa användargrupper. Således innefattar denna verksamhet installation, övervakning, drift och vidareutveckling av existerande och framtida NTP-servrar som i huvudsak har tillämpningar inom elektroniska kommunikationer. PTS reglerar verksamheten inom sektorn med bl.a. lagförslag, föreskrifter och upphandling av robusthetshöjande åtgärder. SP bör liksom andra aktörer i sektorn säkerställas ekonomiska medel och resurser så att SP kan svara upp mot PTS krav inom sektorn elektronisk kommunikation. Operatörer erhåller medel från sina kunder. SP måste erhålla medel från staten. Dagens klocksystem har tillverkats av SP och ägs av Netnod som också ansvarar för driftorganisationen inklusive IT- och informationssäkerheten för NTP-systemen. Idag finns tre olika knutpunktssystem med tids- servrar som styrs och övervakas av SP. Dessa finns i Malmö, Stockholm och Göteborg. Den ökade konkurrensen leder till att

328

SOU 2007:97

Bilaga 5

Netnod inte kommer att ha ekonomiska förutsättningar att driva dessa i framtiden. Referensgruppen föreslår att staten står för finansiering av driftskostnad och underhåll för de nuvarande knut- punktsklockorna. SP:s årliga kostnader för övervakning, styrning samt utveckling av distribution beräknas till 1.5 MSEK/år, Alt 1 enligt verksamhetsöversikten ovan. De nuvarande klocksystemen i de tre knutpunkterna för Internet är ca fem år gamla och för att bibehålla en hög tillgänglighet måste en del av elektroniken och datorerna bytas ut till nya komponenter. En förändrad hotbild innebär dessutom att vissa uppgraderingar av programvara bör genomföras. Kostnaden för detta bedöms till 1 500 kSEK. Statens ekonomiska medel kan kanaliseras genom PTS som då också ställer krav och utövar tillsyn.

En höjning av ambitionsnivån kan dock motiveras ur ett robust- hetsperspektiv och referensgruppen föreslår en utbyggnad från tre till åtta olika knutpunktssystem som också bör ha PTS som huvudman. Med en sådan utbyggnad uppskattas SP:s finansierings- behov för styrning och övervakning stiga till 2 MSEK/år och kostnaden för arbete och hårdvara för varje tillkommande system är 500 kSEK, dvs. sammanlagt 2,5 MSEK för att bygga upp ytter- ligare tre system för distribution, motsvarande Alt 2 enligt över- sikten ovan.

10.3Finansiering av FoU

I ett internationellt perspektiv står sig den samlade verksamheten vid riksmätplatsen för tid och frekvens bra. För att verksamheten skall fortsätta att ligga i internationell framkant krävs årliga medel för forskning och utveckling. Traditionellt har den svenska FoU- verksamheten inom tid och frekvens varit inriktad mot förbättrad säkerhet och noggrannhet när det gäller distribution av tid och frekvens med huvudsyfte att få till stånd en nationellt distribuerad tidsskala. SP:s riksmätplats för tid och frekvens har genom samarbetet med i första hand Onsala rymdobservatorium utveck- lats till en av världens ledande grupper när det gäller utveckling av satellitbaserade distributionsmetoder som bland annat innefattar globala satellitbaserade navigationssystem som GNSS och Galileo. I ett pågående projekt utvecklas en ny metod för tidsjämförelser som utnyttjar befintlig datatrafik i optiska fibernät. Metoden är tänkt att vara ett komplement till radiobaserade metoder för

329

Bilaga 5

SOU 2007:97

tidsdistribution och kommer förhoppningsvis att innebära att Sverige som ett av de första länderna i världen kan minska sår- barheten av metoder som förhållandevis lätt kan störas ut, avsikt- ligt eller oavsiktligt. Användningen och spridning av dessa distri- butions- och övervakningssystem innebär också en ökad möjlighet till att ”få tillgång” till andra atomklockor, t.ex. inom det svenska försvaret, som i sin tur kan bidra till den distribuerade tidsskalan och därmed ge ökad säkerhet. Forskningen inom satellitbaserad navigation bidrar dessutom till utvecklingen av nationella och internationella positioneringstjänster samt dessutom klimatforsk- ningen i landet. Nya distributionsmetoder behöver utvecklas för att göra samhället mindre sårbart samtidigt som ”gamla” metoder behöver göras mer noggranna och säkra.

Verksamheten relaterad till tid och frekvens vid SP innefattar idag 6 disputerade forskare och 2 doktorander samt omfattande kontakter med FoU-grupper vid framför allt Chalmers i Göteborg. För att verksamheten skall fortsätta att hålla internationell topp- klass bör FoU-insatsen vid SP omfatta minst en doktorand som i samarbete med universitet och högskolor och internationella partners kan säkerställa en framtida kompetensförsörjning. För att ha kvar dagens verksamhet på samma nivå bedömer referens- gruppen att FoU-verksamheten vid SP ges ett årligt anslag på 3 MSEK som finansieras från PTS eftersom de huvudsakliga avnämarna återfinns inom tillämpningsområdet elektroniska kom- munikationer, under förutsättning att PTS tilldelas dessa medel. FoU för Alt 1 enligt verksamhetsöversikten ovan.

Svenska universitet och högskolor bedriver idag ingen forskning direkt relaterad till tid och frekvens. Däremot finns starka kom- petenser inom många områden som indirekt skulle kunna bidra till forskning inom tid och frekvens. Detta kan dessutom omsättas i för universiteten och högskolorna viktiga ”spin off” effekter där man ytterligare stärker eller nystartar forskning inom andra områden. Exempel på andra forskningsområden som gagnas av forskning inom tid och frekvens är exempelvis utvecklingen av satellitbaserade navigationssystem samt grundforskning inom astronomi och klimatövervakning. SP har ett stort kontaktnät och kan på ett bra sätt koordinera denna forskning. Produktion av tid och frekvens är dessutom helt avgörande för realisering av andra storheter. Bland annat används också idag tid, tidsintervall och frekvens för att realisera storheter som meter, volt, ohm och ampere.

330

SOU 2007:97

Bilaga 5

I takt med att samhällets krav på tid och frekvens ökar, t.ex. med avseende på elektroniska kommunikationssystem, kommer också kraven på förbättrad säkerhet och ökad snabbhet även påverka utvecklingen av nya atomklockor. Internationella krav ställs på både en utveckling av nästa generation av tid- och frekvensnormaler samt på en större mångfald av tillverkare. Exem- pelvis så har det inom ramen för samverkan inom europeisk metrologi, EURAMET och European Space Agency (ESA) identi- fierats utveckling av nya frekvensnormaler som ett prioriterat området. Anledningen är bl.a. nya krav på noggrannhet och säkerhet. Ur ett säkerhetsperspektiv uppmärksammar EU kommis- sionen och Galileokonsortiet också det faktum att atomklockor idag endast tillverkas på ett fåtal ställen i världen. Tillgången till dessa frekvensnormaler är därför bristfällig även i tider som domineras av lugn i världspolitiken. Vid kristider riskerar situa- tionen att bli mycket dålig inte minst i Europa. Utvecklingen av nya frekvensnormaler och framför allt utveckling och tillverkning på flera ställen är därför högt prioriterade områden. Med SP i ledningen tillsammans med svenska forskningsinstitut, universitet och högskolor samt genom ett bra internationellt kontaktnät har Sverige goda möjligheter att vara med och leda en sådan utveckling.

För att utvecklingen av nya primärnormaler, t.ex. så kallade optiska klockor ska kunna genomföras beräknar referensgruppen att det behövs ytterligare finansiering i storleksordningen 6 MSEK/år för arbete och 8 MSEK för hårdvara (efter fem år bedöms det årliga investeringsbehovet minska till 3 MSEK). Referensgruppen föreslår att området tid och frekvens ges dessa förutsättningar att utvecklas till ett internationellt spjutspets- område. Denna utveckling skulle ske i internationell samverkan och medlen skulle också användas för att utveckla samarbetet mellan SP, universitet och högskolor samt näringsliv. Projektet bedöms ge värdefulla spin off effekter beroende på sitt teknikdjup och komplexitet där SP med stöd från lämpliga universitet och hög- skolor skulle utveckla ny teknik inom bl.a. områdena integrerad optonik och optoelektronik med den övergripande målsättningen att bygga ett robust klocksystem som fungerar utan daglig tillsyn (som är fallet med de forsknings- eller demonstrationssystem som finns idag), Förslaget motsvarar Alt 3 enligt verksamhets- översikten.

331

Bilaga 5

SOU 2007:97

Figur 6 Sammanfattning av referensgruppens förslag för finansiering av Produktion respektive Distribution av tid och frekvens samt där- till knuten FoU

			Alt 1		Alt 2	Alt 3
Finansiering		Metrologi-
Finansiering		anslag		PTS / kSEK	PTS / kSEK	PTS / kSEK
		anslag		PTS / kSEK	PTS / kSEK	PTS / kSEK
		/ kSEK
Produktion, arbete		2)			1 000
		P
		3 000P
1)
Utrustning produktionP	P	800		800
Utrustning produktionP		800		800
Distribution, arbete				1 500	500
FoU				3 000		6 000
Utrustning						6)
						P
						8 000P
Summa årliga medel		3 800		5 300	1 500	14 000
Utrustning produktion					4)
					P
					10 000P
Utrustning distribution				3)	5
				P	P
				1 500P	2 500P )
Summa investeringar				1 500	10 250

1)Avser medel för att kunna genomföra uppgraderingar av atomur, som har känd begränsad livslängd, på ett planerat sätt.

2)Dagens verksamhet inom området tid och frekvens finansieras över anslaget för Metrologi m.m. med 2 300 kkr (700 kkr normaliehållning, 600 kkr kompetensmedel samt 1 000 kkr öronmärkta medel för tid över Internet). I övrigt finansieras verksamheten m.h.a. olika tidsbegränsade FoU- projekt från PTS, FMV m.m. med drygt 4 000 kkr per år (avser arbete, investeringar ingår inte).

3)Avser uppgradering av befintliga tre klocksystem för NTP på grund av hög ålder och behov av säkerhetsuppgraderingar m.m.

4)Avser investeringar för att etablera en ny primär klockanläggning placerad i bergrum för produktion av tid.

5)Avser investeringar för att etablera ytterligare fem klocksystem i sammankopplingspunkter för elektroniska kommunikationer.

6)Avser medel under projektets första fem år därefter bedöms det årliga behovet vara 3 000 kkr.

332

Statens offentliga utredningar 2007

Kronologisk förteckning

1.Telefonförsäljning. Jo.

2.Från socialbidrag till arbete.

+Bilaga. Fördjupningsstudier.

+Lättläst. Sammanfattning. S.

3.Föräldraskap vid assisterad befrukt- ning. Ju.

4.Trafikinspektionen

– en myndighet för säkerhet och skydd inom transportområdet. N.

5.Summa summarum – en fristående myndighet för utredning av anmälningar om brott av poliser och åklagare? Ju.

6.Målsägandebiträdet.

Ett aktivt stöd i rättsprocessen. Ju.

7.Den nya inskrivningsmyndigheten. M.

8.Nya förutsättningar för ekobrotts- bekämpning. Ju.

9.Svenskan i världen. UD.

10.Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. Fi.

11.Regional utveckling och regional samhällsorganisation. Fi

12.Hälso- och sjukvården. Fi.

13.Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation. Fi.

14.Renovering av bostadsmarknad efterlyses! Om ungas möjligheter till en egen bostad. Rapport nr 1:

Om bara någon kunde säga vad jag ska göra för att få en bostad så skulle jag göra det.

Rapport nr 2: Måste man ha tur?

Studier av yngre på bostadsmarknaden i svenska städer.

Rapport nr 3:

Effektiv bostadsservice och förmedling av bostäder – ur ett dubbelt användar- perspektiv.

Rapport nr 4:

Unga vuxna på bolånemarknaden. M.

15.Stöd för framtiden – om förutsättningar för jämställdhetsintegrering.

Idébok:

Jämställd medborgarservice. Goda råd om jämställdhetsintegreringen. En idébok för chefer och strateger.

Metodbok:

JämStöd Praktika. Metodbok för jäm- ställdhetsintegrering. IJ.

16.Ändrad könstillhörighet – förslag till ny lag. S.

17.Äktenskap för par med samma kön. Vigselfrågor. Ju.

18.Arbetsmarknadsutbildning för bristyrken och insatser för arbetslösa ungdomar. N.

19.Friskare tänder – till rimliga kostnader. S.

20.Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område. Jo.

21.GMO-skador i naturen och Miljöbalkens försäkringar. M.

22.Skyddet för den personliga integriteten. Kartläggning och analys. Del 1+2. Ju.

23.Genomförande av tredje penningtvätts- direktivet. Fi.

24.Veterinär fältverksamhet i nya former. Jo.

25.Plats för tillväxt? Fi.

26.Alternativ tvistlösning. Ju.

27.Auktorisation av patentombud. N.

28.Tydliga mål och kunskapskrav i grund- skolan. Förslag till nytt mål- och uppfölj- ningssystem. U.

29.Hur tillämpas expropriationslagens ersättningsbestämmelser? Ju.

30.Två nya statliga specialskolor. + Lättläst+ Daisy. U.

31.Alltid redo! En ny myndighet mot olyckor och kriser. Fö.

32.Tillväxt genom turistnäringen. N.

33.Släpvagnskörning med B-körkort

– när kan de nya EU-reglerna börja tillämpas? N.

34.Skolgång för barn som skall avvisas eller utvisas. Ju.

35.Flyttning och pendling i Sverige. Fi.

36.Bioenergi från jordbruket – en växande resurs. + Bilagedel. Jo.

37.Vård med omsorg – möjligheter och hinder. S.

38.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2007. Nu levandes ansvar, framtida generationers frihet. M.

39.Framtidens polis. Ju.

40.Valsystem och representationseffekter. En jämförande studie av 25 länder. Ju.

41.Misstroendeförklaring och regerings- bildning 1994–2006. Regeltillämpning och författnings- politiska alternativ. Ju.

42.Från statsminister till president? Sveriges regeringschef i ett jämförande perspektiv. Ju.

43.Bättre arbetsmiljöregler II. Skyddsombud, beställaransvar, byggarbetsplatser m.m. A.

44.Tsunamibanden. Fi.

45.Utökat elektroniskt informationsutbyte. Fi.

46.Ansvarsfrågan vid odling av genmodifiera- de grödor. Jo.

47.Den osynliga infrastrukturen

–om förbättrad samordning av offentlig IT-standardisering. N.

48.Patientdata och läkemedel m.m. S.

49.Organisationsform för VTI och SIKA. N.

50.Mångfald är framtiden. Ku.

51.Riksbankens finansiella oberoende. Fi.

52.Beslutanderätt vid gemensam vårdnad m.m. Ju.

53.Sjukhusens läkemedelsförsörjning. S.

54.Barnet i fokus

En skärpt lagstiftning mot barnporno- grafi. Ju.

55.Betalningstider i näringslivet. N.

56.Revisionsutskott m.m.; Genomförande av 2006 års revisorsdirektiv. Ju.

57.Etiskt godkännande av djurförsök

–nya former för överprövning. Jo.

58.Hamnstrategi – strategiska hamnnoder i det svenska godstransportsystemet. N.

59.Strategiska godsnoder i det svenska transportsystemet – ett framtids- perspektiv. N.

60.Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter. DVD medföljer. M.

+ engelsk översättning.

61.Deluppföljning 2 av den kommunal- ekonomiska utjämningen – med förslag till förändringar i kostnadsutjämningen. Fi.

62.Utjämning av kommunernas LSS-kost- nader – översyn och förslag. Fi.

63.En bättre viltförvaltning med inriktning på älg. Jo.

64.Studiestödsdatalag. U.

65.Domstolarnas handläggning av ärenden. Ju.

66.Rörelser i tiden. IJ.

67.Regeringsformen ur ett könsperspektiv. En övergripande genomgång. Ju.

68.Ett decennium med personval. Erfarenheter och utfall. Ju.

69.Bestämmelser om domstolarna

i regeringsformen. Expertgruppsrapport. Ju.

70.Framtidens flygplatser – utveckling av det svenska flygplatssystemet. N.

71.En starkare företagsinteckning. Ju.

72.Kommunal kompetens i utveckling. Fi.

73.Kostnader för personlig assistans. Skärpta regler för utbetalning, användning och återbetalning av assistansersättning. S.

74.Upplåtelse av den egna bostaden. Fi.

75.Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. Fi.

76.Lagring av trafikuppgifter för brotts- bekämpning. Ju.

77.En svensk veteranpolitik, del 1. Ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser. Fö.

78.Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet – förslag om att bolagisera vissa konsult- och entreprenadverksam- heter i Banverket och Vägverket. N.

79.Tre nya skolmyndigheter. U.

80.Reach – genomförande och sanktioner. M.

81.Resurser för kvalitet. U.

82.Samordnad och tydlig tillsyn av social- tjänsten. + Lättläst + daisy. S.

83.Standarder och tillväxt: en kommenterad forskningsöversikt. Standards and growth: a research review. N.

Statens offentliga utredningar 2007

Systematisk förteckning

Justitiedepartementet

Föräldraskap vid assisterad befruktning. [3]

Summa summarum – en fristående myndighet för utredning av anmälningar om brott av poliser och åklagare? [5]

Målsägandebiträdet.

Ett aktivt stöd i rättsprocessen. [6]

Nya förutsättningar för ekobrottsbekämpning. [8]

Äktenskap för par med samma kön. Vigselfrågor. [17]

Skyddet för den personliga integriteten. Kartläggning och analys. Del 1+2. [22]

Alternativ tvistlösning. [26]

Hur tillämpas expropriationslagens ersätt- ningsbestämmelser? [29]

Skolgång för barn som skall avvisas eller utvisas. [34]

Framtidens polis. [39]

Valsystem och representationseffekter. En jämförande studie av 25 länder. [40]

Misstroendeförklaring och regeringsbildning 1994–2006.

Regeltillämpning och författningspolitiska alternativ. [41]

Från statsminister till president? Sveriges regeringschef i ett jämförande perspektiv. [42]

Beslutanderätt vid gemensam vårdnad m.m. [52]

Barnet i fokus

En skärpt lagstiftning mot barnporno- grafi. [54]

Revisionsutskott m.m.; Genomförande av 2006 års revisorsdirektiv. [56]

Domstolarnas handläggning av ärenden. [65]

Regeringsformen ur ett könsperspektiv. En övergripande genomgång. [67]

Ett decennium med personval. Erfarenheter och utfall. [68]

Bestämmelser om domstolarna i regerings- formen. Expertgruppsrapport. [69]

En starkare företagsinteckning. [71]

Lagring av trafikuppgifter för brotts- bekämpning. [76]

Värdet av valdeltagande. [84]

Olika former av normkontroll. Expertgruppsrapport. [85]

Straffskalan för mord. [90]

Urkunden I Tiden

– en straffrättslig anpassning [92]

Den kommunala självstyrelsens grundlags- skydd. Expertgruppsrapport. [93]

Folkomröstning i Europa.

Rättslig reglering och förekomst av folk- omröstningar i 32 europeiska stater. [94]

Utrikesdepartementet

Svenskan i världen. [9]

Försvarsdepartementet

Alltid redo! En ny myndighet mot olyckor och kriser. [31]

En svensk veteranpolitik, del 1.

Ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser. [77]

Socialdepartementet

Från socialbidrag till arbete.

+Bilaga. Fördjupningsstudier.

+Lättläst. Sammanfattning. [2]

Ändrad könstillhörighet – förslag till ny lag. [16)

Friskare tänder – till rimliga kostnader. [19]

Vård med omsorg – möjligheter och hinder. [37]

Patientdata och läkemedel m.m. [48] Sjukhusens läkemedelsförsörjning. [53]

Kostnader för personlig assistans.

Skärpta regler för utbetalning, användning och återbetalning av assistansersättning. [73]

Samordnad och tydlig tillsyn av socialtjänsten. + Lättläst + daisy. [82]

Att lära nära.

Stöd till kommuner för verksamhetsnära kompetensutveckling inom omsorg och vård av äldre. [88]

Ny företagshälsovård – ny kunskaps- försörjning [91]

Finansdepartementet

Hållbar samhällsorganisation med utvecklings-

kraft. [10]

Regional utveckling och regional samhälls- organisation. [11]

Hälso- och sjukvården. [12]

Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relationer. [13]

Genomförande av tredje penningtvätts- direktivet. [23]

Plats för tillväxt? [25]

Flyttning och pendling i Sverige. [35] Tsunamibanden. [44]

Utökat elektroniskt informationsutbyte. [45] Riksbankens finansiella oberoende. [51]

Deluppföljning 2 av den kommunal- ekonomiska utjämningen – med förslag till förändringar i kostnadsutjämningen. [61]

Utjämning av kommunernas LSS-kostnader

– översyn och förslag. [62] Kommunal kompetens i utveckling. [72] Upplåtelse av den egna bostaden. [74]

Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. [75]

Tjänster utan gränser?

Internationalisering av offentliga sektorns tjänster. [95]

Avgifter. [96]

Utbildningsdepartementet

Tydliga mål och kunskapskrav i grundskolan. Förslag till nytt mål- och uppföljnings- system. [28]

Två nya statliga specialskolor. + Lättläst+ Daisy. [30]

Studiestödsdatalag. [64]

Tre nya skolmyndigheter. [79] Resurser för kvalitet. [81]

Ökad likvärdighet för elever med funktionshinder. +Lättläst. + Daisy. [87]

Jordbruksdepartementet

Telefonförsäljning. [1]

Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område. [20]

Veterinär fältverksamhet i nya former. [24]

Bioenergi från jordbruket – en växande resurs. + Bilagedel. [36]

Ansvarsfrågan vid odling av genmodifierade grödor. [46]

Etiskt godkännande av djurförsök

– nya former för överprövning. [57]

En bättre viltförvaltning med inriktning på älg. [63]

Bättre djurskydd – mindre krångel. [86]

Miljödepartementet

Den nya inskrivningsmyndigheten. [7]

Renovering av bostadsmarknad efterlyses! Om ungas möjligheter till en egen bostad. Rapport nr 1:

Om bara någon kunde säga vad jag ska göra för att få en bostad så skulle jag göra det. Rapport nr 2:

Måste man ha tur?

Studier av yngre på bostadsmarknaden i svenska städer.

Rapport nr 3:

Effektiv bostadsservice och förmedling av bostäder – ur ett dubbelt användar- perspektiv.

Rapport nr 4:

Unga vuxna på bolånemarknaden. [14]

GMO-skador i naturen och Miljöbalkens försäkringar. [21]

Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2007. Nu levandes ansvar, framtida generationers frihet. [38]

Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter. DVD medföljer. [60]

+ engelsk översättning.

Reach – genomförande och sanktioner. [80] Rovdjuren och deras förvaltning. [89]

Näringsdepartementet

Trafikinspektionen

– en myndighet för säkerhet och skydd inom transportområdet. [4]

Arbetsmarknadsutbildning för bristyrken och insatser för arbetslösa ungdomar. [18]

Auktorisation av patentombud. [27]

Tillväxt genom turistnäringen. [32]

Släpvagnskörning med B-körkort

– när kan de nya EU-reglerna börja tillämpas? [33]

Den osynliga infrastrukturen

– om förbättrad samordning av offentlig IT-standardisering. [47]

Organisationsform för VTI och SIKA. [49] Betalningstider i näringslivet. [55]

Hamnstrategi – strategiska hamnnoder

i det svenska godstransportsystemet. [58]

Strategiska godsnoder i det svenska transport- systemet – ett framtidsperspektiv. [59]

Framtidens flygplatser – utveckling av det svenska flygplatssystemet. [70]

Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet – förslag om att bolagisera vissa konsult- och entreprenadverksam- heter i Banverket och Vägverket. [78]

Standarder och tillväxt: en kommenterad forskningsöversikt. Standards and growth: a research review. [83]

Vissa metrologifrågor. [97]

Integrations- och jämställdhetsdepartementet

Stöd för framtiden – om förutsättningar för jämställdhetsintegrering.

Idébok:

Jämställd medborgarservice. Goda råd om jämställdhetsintegreringen. En idébokför chefer och strateger.

Metodbok:

JämStöd Praktika. Metodbok för jäm- ställdhetsintegrering. [15]

Rörelser i tiden. [66]

Kulturdepartementet

Mångfald är framtiden. [50]

Arbetsmarknadsdepartementet

Bättre arbetsmiljöregler II. Skyddsombud, beställaransvar, byggarbetsplatser m.m. [43]

Bestämmelser			om befogen-		Bestämmelser	om befogen-
heter	vid	sådan	tillsyn	finns i	heter vid sådan	tillsyn finns i
5 och	6	§§ lagen om		mått-	5 6 §§ lagen om måttenheter,
enheter, mätningar och mätdon.					mätningar och mätdon.