Utjämning av kommunernas LSS-kostnader

Till statsrådet Mats Odell

Regeringen beslutade den 26 januari 2006 att tillkalla en särskild utredare (dir. 2006:15) för att följa upp och se över det nationella kostnadsutjämningssystemet för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).

Genom tilläggsdirektiv (dir. 2007:65) den 26 april 2007 förläng- des utredningstiden till senast den 15 september 2007.

Som särskild utredare förordnades generaldirektören vid Fortifi- kationsverket, Sören Häggroth, fr.o.m. den 26 januari 2006.

Den 10 februari 2006 förordnades som sakkunniga att biträda utredningen departementsrådet Anders Ekholm, departementssek- reteraren Niklas Sommelius samt ekonomen Signild Östgren. Som experter förordnades samma datum enhetschef Heather Bergdahl, departementssekreteraren Inger Laudon, avdelningsdirektör Olle Storm, rättssakkunnige Axel Taliercio samt statistiker Kerstin Westergren. Niklas Sommelius entledigades från uppdraget den 13 november 2006 och samma dag förordnades departementssekrete- raren Peter Sjöquist som sakkunnig.

Sekreterare har varit ämnesrådet Lennart Tingvall. Utredningen har antagit namnet LSS-utjämningskommittén.

Utredningen överlämnade i juni 2006 delbetänkandet Uppfölj- ning av kostnadsutjämningen för kommunernas LSS-verksamhet (SOU 2006:69).

Härmed överlämnar utredningen slutbetänkandet Utjämning av kommunernas LSS-kostnader – översyn och förslag (SOU 2007:62). Utredningens uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i september 2007

Sören Häggroth

/Lennart Tingvall

Innehåll

Förkortningar.....................................................................		11
Sammanfattning ................................................................		13
Författningsförslag .............................................................		21
1	Förslag till lag om utjämning av kostnader för stöd och
	service till vissa funktionshindrade ........................................	21
2	Förslag till lag om ändring i lagen (1965:269) med
	särskilda bestämmelser om kommuns och annan
	menighets utdebitering av skatt, m.m....................................	24
1	Utredningsuppdraget ..................................................	27
1.1	Utredningsuppdraget...............................................................	27
1.2	Utredningsarbetets inriktning och uppläggning....................	29
	1.2.1 Del 1 och utredningens delbetänkande sommaren
	2006 ...............................................................................	29
	1.2.2 Del 2 och utredningens slutbetänkande i
	september 2007 .............................................................	30
2	Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade
	(LSS) ........................................................................	33

2.1Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade

(LSS) .........................................................................................	33
2.2 Lagen (1993:389) om assistansersättning – LASS .................	36

2.3Huvudmannaskapsförändring, ekonomiska regleringar

och länsvisa mellankommunala kostnadsutjämningar...........	37
	5

Innehåll

SOU 2007:62

2.4Tidigare utredningar om kostnadsutjämning för LSS-

verksamhet................................................................................		38
2.4.1	Strukturkostnadsutredningen ......................................	38
2.4.2	Landstingsekonomiska utredningen............................	39
2.4.3	Statsbidragsberedningen...............................................	39
2.4.4	Arbetsgrupp inom Socialdepartementet......................	39
2.4.5	Kommunala utjämningsutredningen ...........................	40
2.4.6 Arbetsgrupp med uppdrag att ta fram förslag till
	ett statsbidrag för utjämning mellan kommuner
	av kostnader för verksamhet enligt LSS ......................	41
2.4.7 Kommittén Utjämning av LSS-kostnader...................		42
2.5 Statliga bidrag för utjämning av kostnadsskillnader ..............		43

2.6Nationell kostnadsutjämning för verksamhet enligt LSS

	införs	.........................................................................................	43
2.7	Systemet för kommunalekonomisk utjämning ......................		44
3	Kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-
	verksamhet ................................................................		49
3.1	Systemets .............................................................uppbyggnad		49
3.2	Underlaget .................................................för beräkningarna		50
3.3	Antalet .................................................................LSS-insatser		50
	3.3.1 .......................	Kommunernas räkenskapssammandrag	51
	3.3.2 ............Genomsnittskostnader för olika LSS-insatser		52
	3.3.3 .................................	Grundläggande standardkostnad	53
	3.3.4 ..............	Koncentrations - och personalkostnadsindex	53
	3.3.5 ..................Slutlig standardkostnad, bidrag och avgift		55
	3.3.6 ..............................................................	Införanderegler	55
3.4	Möjligheter .....................att ändra i kommunernas underlag		56
4	Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS
	20042007 ................................................................		59
4.1	Inledning...................................................................................		59

4.2Kostnadsutvecklingen för LSS och de olika LSS-

insatserna ..................................................................................

SOU 2007:62	Innehåll
4.2.1 Stora kostnadsskillnader för LSS mellan län och
kommuner.....................................................................	63

4.3Utvecklingen av antalet LSS-insatser i landet och

skillnader mellan kommuner...................................................

4.4Hur skillnader i insatser och kostnader beaktas i

	kostnadsutjämningen...............................................................	69
4.5	Resultat av uppföljningen........................................................	75
	4.5.1 Jämförelser mellan kostnadsutjämningen och
	redovisade kostnader ....................................................	75
	4.5.2 Måluppfyllelsen i kostnadsutjämningen......................	82
4.6	Kommunernas underlag i utjämningssystemet ......................	84
	4.6.1 Ändringar i underlagen och överklaganden ................	84
	4.6.2 Aktualitet i underlagen för utjämningssystemet ........	84

4.7Kostnads- och volymutvecklingen för

	handikappomsorgen.................................................................	86
5	Påverkbarhet och påverkan..........................................	89
5.1	Inledning...................................................................................	89
5.2	Hur kommunala beslut kan påverka utjämningen.................	89
5.3	Har utjämningssystemet påverkat LSS-verksamheten? ........	91
5.4	Synpunkter från kommuner och fältundersökning ...............	92
5.5	Intervjuundersökningen ..........................................................	96
5.6	Har LSS-utjämningen förändrat verksamheten?....................	98

5.7Hur avtal om kostnadsansvar för LSS-insatser påverkat

utjämningen..............................................................................	99
6 Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för
LSS ........................................................................	101

6.1Utgångspunkter för kostnadsutjämningen och behov av

förändringar............................................................................

101

Innehåll		SOU 2007:62
6.2	Förutsättningar att begränsa påverkbarheten på
	underlaget för beräkningarna.................................................	102
	6.2.1 Finns det opåverkbara faktorer för LSS-
	utjämning? ...................................................................	102
	6.2.2 Möjligheter att utnyttja information från
	socialförsäkringssystemet för
	kostnadsutjämningen..................................................	103
6.3	Olika utjämningsmodeller .....................................................	106

6.4Utredningens förslag – en förbättring av nuvarande

LSS-utjämning ........................................................................		107
6.4.1	Underlag för kostnadsutjämningen ...........................	108
6.4.2	Ekonomiska effekter...................................................	116
6.5 Kan LSS-utjämningen förenklas? ..........................................		123
6.5.1	Ekonomiska effekter...................................................	127

6.6En opåverkbar kostnadsutjämning, men först på längre

	sikt...........................................................................................	130
7	Införandet av de föreslagna förändringarna i
	kostnadsutjämningen ................................................	137
7.1	När bör de föreslagna förändringarna införas? ....................	137
7.2	Förslag till nya införanderegler .............................................	138
8	LSS-utjämningens fortlevnad .....................................	141
9	Författningskommentar .............................................	143

9.1Förslaget till lag om utjämning av kostnader för stöd

och service till vissa funktionshindrade ................................

143

9.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan

menighets utdebitering av skatt, m.m		...................................144
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2006:15...................................	145
Bilaga 2	Tilläggsdirektiv 2007:65......................................	155

SOU 2007:62 Innehåll

Bilaga 3 Fältundersökning om insatser och behov för
personer med funktionshinder ...................................		157
Bilaga 4	Genomgång av möjliga faktorer för ett nationellt
utjämningssystem för kommunernas LSS-insatser........		199
Bilaga 5	Beräkningar av förslag till opåverkbart system för
kommunal kostnadsutjämning av LSS-verksamheten....		211
Bilaga 6	Stordriftsfördelar och koncentrationsindex i
kommunernas LSS-verksamhet ..................................		243
Bilaga 7	Utfall och effekter av föreslagna förändringar
2007 ......................................................................		249

Förkortningar

HVB	Hem för vård och boende
dir.	Kommittédirektiv
LASS	Lagen (1993:388) om assistansersättning
LSS	Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa
	funktionshindrade
K-IX	Koncentrationsindex
PK-IX	Personalkostnadsindex
prop.	Regeringens proposition
RS	Räkenskapssammandraget
SCB	Statistiska centralbyrån
SoL	Socialtjänstlagen (2001:453)
SOU	Statens offentliga utredningar

Sammanfattning

Utredningen har haft regeringens uppdrag att följa upp och se över kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-verksamhet och vid behov föreslå förändringar på såväl kort som lång sikt. I direktiven anges två redovisningstidpunkter. Utredningsarbetet har därför delats upp i två delar, där del 1 redovisades i delbetänkandet Uppföljning av kostnadsutjämningen för kommunernas LSS-verk- samhet (SOU 2006:69). Där föreslog vi i juni 2006 vissa föränd- ringar på kort sikt med införande från och med januari 2007.

Del 1 omfattade bl.a. frågan om och hur personalkostnads- och koncentrationsindex skulle uppdateras inför 2007. Dessa index ska ta hänsyn till hur kostnaderna påverkas av stödets omfattning och av s.k. stordriftsfördelar i verksamheten. Inför bidrags- och avgifts- året 2007 föreslog vi att båda indexen uppdateras till 2005 års nivå. Vi bedömde vidare att kommuner vars bidrag eller avgift, till följd av indexuppdateringen, försämras med mer än ett belopp som mot- svarar 200 kronor per invånare borde ges möjlighet att söka statsbidrag från regeringen.

Regeringen beslutade den 31 augusti 2006 att uppdatera LSS- utjämningen i enlighet med utredningens förslag. I budgetproposi- tionen för 2007 föreslogs att det särskilda bidraget, till följd av uppdateringens effekter för vissa kommuner skulle inrättas för 2007.

Resultatet av uppföljningen

I del 2 av utredningens arbete, som presenteras i detta slutbetän- kande, har kostnadsunderlag och utjämningsberäkningar för ytter- ligare ett och i vissa fall två år kunnat analyseras och jämföras.

Den uppföljning av kostnadsutjämningen för åren 2004–2007, som redovisas i kapitel 4, visar på betydande skillnader mellan kommuner i antalet insatser och i nettokostnader per invånare.

Sammanfattning

SOU 2007:62

Kostnaderna är ojämnt fördelade mellan länen och mellan kommu- nerna. Kostnaderna i Jämtlands län översteg 2006 riksgenomsnittet med över 1 000 kronor per invånare samtidigt som Skånes kostna- der är 650 kronor lägre per invånare än riksgenomsnittet. Under perioden har kostnaderna ökat i samtliga län men med vissa undantag något snabbare i län med låga kostnader och något lång- sammare i län med höga kostnader. Det finns således en tendens till att kostnadsskillnaderna mellan länen utjämnats.

Det är stora skillnader mellan kommuner i antalet personer med LSS-insatser. Vännäs kommun med 147 personer per 10 000 invå- nare har således mer än sex gånger fler än Ydre kommuns 23 perso- ner per 10 000 invånare. Även om man exkluderar de kommuner med lägst och de med högst andel är variationen för övriga kom- muner fortfarande mycket hög. Skillnaderna mellan kommuner i antalet insatser leder självfallet till betydande skillnader i netto- kostnader per invånare mellan kommuner.

Kostnadsskillnaderna är betydligt större inom än mellan länen. I Habo kommun i Jönköpings län var nettokostnaderna drygt 600 kronor per invånare 2006. Det kan jämföras med Hedemora kom- muns i Dalarnas län på ca 6 300 kronor per invånare. Skillnaden motsvarar ett skatteuttag på närmare 4 procent (4 kronor) vid en riksgenomsnittlig skattekraft. Inom länen är det i de flesta fall samma kommuner som har högst respektive lägst kostnader från år till år.

I LSS-utjämningen omfördelas årligen närmare 2 miljarder kro- nor mellan kommunerna för en verksamhet vars nettokostnader är drygt 28 miljarder kronor. Nettoomfördelningen i den kommunal- ekonomiska kostnadsutjämningen är ca 5 miljarder kronor för kommunerna på verksamheter som sammantaget kostar ca 260 miljarder kronor. För landstingen omfördelas drygt 1,5 miljarder kronor inom hälso- och sjukvården vars kostnader är ca 145 miljar- der kronor.

De årliga förändringarna av utfallet i kostnadsutjämningen för LSS-verksamhet beror på att underlaget för beräkningarna uppdate- ras. I vårt delbetänkande konstaterades att stabiliteten varit betyd- ligt lägre i LSS-utjämningen jämfört med den kommunalekono- miska utjämningen, där förändringar i de olika verksamheterna i en kommun i stor utsträckning går åt olika håll och i viss mån tar ut varandra. För många kommuner är det fråga om stora årliga föränd- ringar i en jämförelsevis liten verksamhet. Förändringarna kan vara särskilt svåra att hantera för kommuner med liten folkmängd där en

SOU 2007:62

Sammanfattning

relativt liten förändring av antalet insatser kan få stora effekter på såväl kostnader som kostnadsutjämning. Det förefaller dock som att stabiliteten i LSS-utjämningen ökat något sedan införandet. Antalet kommuner i förändringsintervallet +- 250 kronor per invånare har ökat samtidigt som kommuner i förändringsinter- vallen +- 500 kronor per invånare eller mer har minskat i antal.

Som utjämningssystemets mått på träffsäkerheten har vi här jämfört kommunens beräknade standardkostnad i kostnadsutjäm- ningen för LSS-verksamhet med kommunens redovisade netto- kostnad för verksamheten två år tidigare.

För de fyra år som LSS-utjämningen tillämpats är antalet kom- muner med större avvikelser mellan standardkostnad och netto- kostnad högst 2005 då ingen uppdatering av personalkostnads- och koncentrationsindex gjordes och lägst 2007 då en uppdatering till årsvärde på dessa index gjordes. Näst minst avvikelse var det 2004 då också en uppdatering av index till årsvärde gjordes. Träffsäker- heten, mätt som andel kommuner där skillnaden mellan utfallet i kostnadsutjämning och nettokostnad hamnar inom en felmarginal på +- 15 procent, uppgår 2007 till drygt 90 procent. Tidigare år har träffsäkerheten varit lägre.

I uppdraget ingår att bedöma i vilken utsträckning målet med systemet uppnåtts, dvs. att ge alla kommuner likvärdiga ekono- miska förutsättningar att bedriva verksamhet enligt LSS trots stora skillnader i andelen personer med LSS-insatser och kostnader för LSS-verksamhet.

Kostnadsskillnaderna mellan kommunerna före utjämningen upp- gick till över 6 500 kronor per invånare 2005. Över 30 kommuner hade en nettokostnad som översteg riksgenomsnittet med 1 000 kro- nor per invånare eller mer. Samtidigt hade över 40 kommuner en nettokostnad som var 1 000 kronor lägre per invånare än riksgenom- snittet.

Efter kostnadsutjämningen, med 2007 års bidrag och avgifter, hade ingen kommun en nettokostnad som avvek från riksgenom- snittet med mer än 1 000 kronor per invånare. Närmare 78 procent av kommunerna låg i intervallet +/- 250 kronor per invånare efter kostnadsutjämningen jämfört med 23 procent före utjämningen. För 89 procent av kommunerna minskade skillnaden gentemot riksgenomsnittet genom utjämningen.

Sammanfattning

SOU 2007:62

med utjämningen i stor utsträckning har uppnåtts även om det sker med en viss tidseftersläpning.

Föreslagna förändringar i kostnadsutjämningen

Vi har diskuterat och prövat olika principiella lösningar på kost- nadsutjämningen för LSS-verksamhet. Utgångspunkterna för arbetet har varit att försöka förbättra träffsäkerheten, förenkla utjämningssystemet och att minska de enskilda kommunernas påverkbarhet på beräkningarna av bidrag och avgifter.

Parallellt med vårt utredningsarbete har LSS-kommittén upp- draget att se över lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Uppdraget har utvidgats genom tilläggsdirektiv i juni 2006 och i juni och juli 2007. Då vi lämnar våra förslag innan LSS-kommittén ska redovisa sitt uppdrag (senast den 30 juni 2008) är förutsättningarna att i våra förslag kunna ta hänsyn till de förslag LSS-kommittén lämnar således mycket begränsade. Vi har därför i våra förslag utgått från nuvarande ansvarsfördelning för LSS och LASS och nuvarande LSS-insatser.

Vi har försökt finna opåverkbara strukturella faktorer som kan användas för en kostnadsutjämning, men i likhet med tidigare utredningar inte lyckats. Det har visat sig att ersättningar från socialförsäkringen inte kan ligga till grund för utjämningen av de kommunala kostnaderna för LSS-verksamheten. Med dessa utgångspunkter har utredningen diskuterat olika modellalternativ.

Vårt förslag utgår från i nuvarande LSS-utjämning använda LSS- insatser men där vissa delar utvecklas och justeras med utgångs- punkt från vad som framkommit i utredningens uppföljnings- arbete. Kostnadsfördelningen mellan olika LSS-insatser uppdateras och vissa insatsers hantering i utjämningen omdefinieras. Utred- ningen har följt upp denna fördelning genom att utnyttja underlag från Sveriges Kommuner och Landstings handikappnycklar avse- ende 2005 och som omfattar uppgifter från ca 80 kommuner. Antalet personer med LASS-beslut föreslås ingå i beräkningarna, personer som bor i särskilt anpassad bostad föreslås utgå ur beräk- ningen och vissa dubbelräkningar tas bort vid beräkningen av standardkostnaden. Vårt förslag att ta bort koncentrationsindex från standardkostnadsberäkningen innebär samtidigt en förenkling av utjämningssystemet.

SOU 2007:62

Sammanfattning

I delbetänkandet konstaterades att träffsäkerheten blir högre när koncentrations- och personalkostnadsindex uppdateras jämfört med om ingen uppdatering av dessa index görs. De beräkningar som därefter gjorts för 2007 och inför 2008 pekar entydigt på en betydligt bättre träffsäkerhet när personalkostnadsindex uppdate- ras jämfört med om ingen uppdatering av detta index görs.

Våra analyser och alternativa beräkningar pekar tydligt på att personalkostnadsindex har avgörande betydelse för att en accepta- bel träffsäkerhet ska kunna uppnås. Vi föreslår därför att personal- kostnadsindex ska finnas kvar men att det måste räknas om med utgångspunkt från de förändringar som föreslås i övrigt.

Det är viktigt att upprätthålla en hög träffsäkerhet och särskilt för mindre kommuner kan ett fåtal och t.o.m. enstaka tillkom- mande personer med omfattande behov av stöd och service med- föra kostnader som avsevärt överstiger de genomsnittskostnader för LSS-insatserna som tillämpas i utjämningen. Utan en uppdate- ring ökar då skillnaderna mellan verksamhetskostnader och utjäm- ning. Det motsatta uppkommer då personer med omfattande behov av vård och service flyttar från kommunen eller avlider.

De förändringar och uppdateringar som här föreslås innebär att också personalkostnadsindex samtidigt uppdateras, dvs. från och med 2009. Vi anser också att personalkostnadsindex bör uppdateras ofta, kanske varje år, för att en hög träffsäkerhet ska kunna upp- rätthållas.

Underlaget för beräkningarna av LSS-utjämningen är påverkbart eftersom det utgörs av beslut om insatser som kommunerna själva fattat och beräkningen av varje kommuns personalkostnadsindex baseras bl.a. på de kostnader för verksamheten som kommunen redovisat till SCB i räkenskapssammandraget.

Då våra förslag inte ändrar denna påverkbarhet i någon större utsträckning finns ingen grund för att föreslå att LSS-utjämningen redan 2009 överförs som en delmodell till det kommunalekono- miska utjämningssystemet. Vi anser att kostnadsutjämningen för LSS, i likhet med systemet för kommunalekonomisk utjämning, bör bli föremål för en motsvarande löpande uppföljning och utvär- dering.

Sammanfattning

SOU 2007:62

Utfall och införanderegler

De största förändringarna i utfall beror på att antalet personer med LASS ingår i beräkningarna och att det samtidigt görs en uppdel- ning av kostnaderna för personlig assistans på LSS respektive LASS. Vidare påverkas ett antal kommuner av att personer boende i särskilt anpassad bostad tas bort från utjämningsberäkningarna. Uppdateringen av kostnadsfördelningen på de olika insatserna ger däremot endast upphov till begränsade omfördelningseffekter. För ett flertal kommuner dämpas dock de totala omfördelningseffek- terna av att personalkostnadsindex samtidigt räknas om.

Knappt 60 procent av kommunerna får förändrade bidrag/avgifter som är mindre än 100 kronor per invånare.

Cirka 15 kommuner förlorar över 200 kronor per invånare och som mest drygt 400 kronor per invånare. Närmare 35 kommuner får en förbättring med över 200 kronor per invånare och som mest över 900 kronor per invånare.

För det stora flertalet kommuner leder vårt förslag till begrän- sade förändringar av bidrag och avgifter varför någon motsvarande införandeperiod som när systemet infördes inte behövs. Vi anser att de kommuner som får en avgiftshöjning eller en bidragsminsk- ning till följd av de föreslagna förändringarna som överstiger 200 kronor per invånare bör få ett bidrag motsvarande det belopp som överstiger 200 kronor per invånare och bidraget bör endast utgå under införandeåret 2009. Om de föreslagna förändringarna införts 2007 har kostnaderna för införandereglerna beräknats till ca 20 miljoner kronor.

Författningskonsekvenser

Våra förslag föranleder ändringar i LSS-utjämningslagarna och änd- ringar i LSS-utjämningsförordningen. Vi föreslår att de två lagarna sammanförs till en lag, lag om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade. Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2009, samtidigt som nuvarande LSS-utjämningslagar före- slås upphävas.

SOU 2007:62

Sammanfattning

Andra utjämningsalternativ

Utredningen redovisar också två andra möjliga lösningar på kost- nadsutjämningen. Ett av dessa alternativ utgår också från antalet LSS-insatser, men beräkningarna av standardkostnaderna begränsas till att enbart omfatta de insatser där kostnadsskillnaderna mellan kommunerna är störst och i störst behov av utjämning.

Det tredje alternativet avser att inte bygga på antalet LSS-insat- ser utan på andra och för kommunerna opåverkbara faktorer som ska kunna beakta skillnader i verksamhetens omfattning i utgångs- läget och hur denna beräknas förändras. Denna lösning är dock mindre lämplig att tillämpa redan 2009 utan först i ett längre tids- perspektiv på minst fem års sikt och då längre erfarenheter av förändringstakten av antalet personer med LSS-insatser och kostnader i kommuner med olika mycket LSS-verksamhet kan dokumenteras ytterligare.

Författningsförslag

1Förslag till

lag om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelse

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om utjämningsbidrag och utjämningsavgifter för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och lagen (1993:389) om assistansersättning.

Beräkning av bidrag och avgifter

2 § För varje kommun beräknas en standardkostnad för

1.insatser enligt 9 § 2–8 och 10 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade,

2.bostad med särskild service för vuxna, och

3.den ersättning varje kommun betalar till Försäkringskassan enligt 20 § lagen (1993:389) om assistansersättning.

Om en person har beviljats både insatsen biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assi- stans och insatsen bostad med särskild service för vuxna skall endast sistnämnda insats ingå i beräkningen.

Med standardkostnad avses en för varje kommun beräknad teo- retisk kostnad för de verksamheter och den ersättning som anges i första stycket.

Författningsförslag

SOU 2007:62

3§ En kommun vars standardkostnad per invånare överstiger den för landet genomsnittliga standardkostnaden per invånare har rätt till ett bidrag som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med antalet invånare i kommunen den 1 november året före det år bidraget skall lämnas (utjämningsåret).

En kommun vars standardkostnad per invånare understiger den för landet genomsnittliga standardkostnaden per invånare skall betala en avgift som motsvarar mellanskillnaden, multiplicerad med antalet invånare i kommunen den 1 november året före utjämnings- året.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om beräkningen av bidraget och avgiften.

4§ Bidrag och avgifter beräknas på grundval av den indelning av kommuner som gäller vid början av utjämningsåret.

Hur bidrag och avgifter fastställs

5 § Skatteverket beslutar senast den 20 januari under utjämnings- året preliminärt om bidrag respektive avgifter för varje kommun.

En kommun får senast den 15 februari under utjämningsåret till Skatteverket påtala brister och oriktiga uppgifter i underlaget för beslutet.

Skatteverket fastställer bidrag respektive avgifter för varje kom- mun senast den 15 april under utjämningsåret.

Utbetalning och betalning

6 § Bidrag och avgifter skall betalas respektive avräknas i samband med och på motsvarande sätt som vid utbetalning av kommunal- skattemedel enligt 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

Överklagande

7 § Skatteverkets beslut enligt denna lag får överklagas hos regeringen.

Vid prövningen av ett beslut enligt 5 § tredje stycket får sådana fel och brister i underlaget för beslutet som har påtalats först efter

SOU 2007:62

Författningsförslag

den tidpunkt som anges i 5 § andra stycket, beaktas endast om det finns synnerliga skäl.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2009. Genom lagen upp-

hävs

a) lagen (2003:886) om utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, och

b) lagen (2003:887) om utjämningsbidrag till kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

2.De upphävda lagarna gäller fortfarande i fråga om bidrag och avgifter för år 2008 och tidigare år.

3.En kommun vars bidrag eller avgift år 2008 minskar respektive ökar med mer än 200 kronor per invånare enligt de lagar som upp- hävs genom denna lag jämfört med en kommuns bidrag respektive avgift enligt 2–4 §§ om dessa bestämmelser skulle ha gällt för år 2008, har rätt till ett tillfälligt införandebidrag under år 2009 mot- svarande det belopp som överstiger 200 kronor per invånare.

Författningsförslag

SOU 2007:62

2 Förslag till

lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.1

Härigenom föreskrivs att 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	4 §2

Det som sägs i denna paragraf om kommun och kommunal- skattemedel tillämpas också i fråga om landsting och landstings- skattemedel samt kommuns begravningsavgiftsmedel. I fråga om slutavräkning av begravningsavgiftsmedel gäller dock i stället bestämmelserna i sjätte stycket.

En kommun har rätt att under visst år (beskattningsåret) av staten uppbära preliminära kommunalskattemedel med ett belopp som motsvarar produkten av de sammanlagda beskattningsbara förvärvsinkomsterna i kommunen enligt Skatteverkets beslut enligt 4 kap. 2 § taxeringslagen (1990:324) om taxering till kommunal inkomstskatt (skatteunderlaget) året före beskattningsåret, den skattesats som har beslutats för beskattningsåret och de uppräk- ningsfaktorer enligt tredje stycket som har fastställts senast i september året före beskattningsåret.

Senast i september varje år skall regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, fastställa två uppräkningsfaktorer som skall svara mot den uppskattade procentuella förändringen av skatte- underlaget i riket. Den ena skall avse förändringen mellan andra och första året före beskattningsåret. Den andra skall avse föränd- ringen mellan året före beskattningsåret och beskattningsåret. Under år då riksdagsval hålls i september, får regeringen dock ändra redan fastställda uppräkningsfaktorer. Detta skall ske senast

en vecka efter att regeringen avlämnat budgetpropositionen.
Innan Skatteverket betalar ut			Innan Skatteverket betalar ut
kommunalskattemedel		till	kommunalskattemedel		till
kommunerna	skall	avräkning	kommunerna	skall avräkning
och tillägg	för bidrag göras		och tillägg	för bidrag	göras

1Lagen omtryckt 1973:437. Senaste lydelse av lagens rubrik 1977:191.

2Senaste lydelse 2004:774.

SOU 2007:62 Författningsförslag

enligt 19 § lagen (2004:773) om

kommunalekonomisk

utjäm-

kommunalekonomisk

utjäm-

ning.

Vidare

skall

avräkning

ning och 6 § lagen (2008:000)

göras enligt 6 § lagen (2003:886)

om utjämning av kostnader för

om utjämningsavgift för kommu-

stöd och service till vissa funk-

ner för kostnader enligt lagen

tionshindrade.

Vidare

skall

(1993:387) om stöd och service

avräkning

göras enligt

16 kap.

till

vissa

funktionshindrade

och

8 §

skattebetalningslagen

16 kap.

8 §

skattebetalnings-

(1997:483). Det belopp som

lagen

(1997:483)

samt

tillägg

framkommer

skall

betalas

göras för bidrag enligt 6 § lagen

med en tolftedel per månad den

(2003:887) om utjämningsbidrag

tredje vardagen räknat från den

till

kommuner

för

kostnader

17 i månaden, varvid dag som

enligt lagen (1993:387) om stöd

enligt 2 § lagen (1930:173) om

och service till vissa funktions-

beräkning av lagstadgad tid jäm-

hindrade. Det belopp som fram-

ställs med allmän helgdag inte

kommer skall betalas ut med en

skall medräknas. Är kommu-

tolftedel per månad den tredje

nens fordran inte uträknad vid

vardagen räknat från den 17 i

utbetalningstillfällena

måna-

månaden, varvid dag som enligt

derna januari och februari, skall

2 § lagen (1930:173) om beräk-

utbetalningarna dessa

månader

ning av lagstadgad tid jämställs

grundas på samma belopp som

med allmän helgdag inte skall

utbetalningen i december månad

medräknas.

Är

kommunens

det föregående året. När sär-

fordran

inte

uträknad

vid

skilda skäl föranleder det får

utbetalningstillfällena

måna-

Skatteverket dock

förordna

att

derna januari och februari, skall

utbetalningen

skall

grundas

på

utbetalningarna

dessa

månader

ett annat belopp. Om något av

grundas på samma belopp som

de belopp som utbetalningen i

utbetalningen i december månad

månaderna januari, februari och

det föregående året. När sär-

mars grundats på inte motsvarar

skilda skäl föranleder det får

en tolftedel

kommunens

Skatteverket

dock

förordna

att

fordran, skall den jämkning som

utbetalningen

skall

grundas

på

föranleds av detta ske i fråga om

ett annat belopp. Om något av

utbetalningen i april eller, om

de belopp som utbetalningen i

det är fråga om ett större

månaderna januari, februari och

belopp,

fördelas

på

mars grundats på inte motsvarar

utbetalningarna i april, maj och

tolftedel

kommunens

juni månader.

fordran, skall den jämkning som

föranleds av detta ske i fråga om

Författningsförslag

SOU 2007:62

utbetalningen i april eller, om det är fråga om ett större belopp, fördelas på utbetalningarna i april, maj och juni månader.

En slutavräkning av kommunalskattemedlen skall ske när den årliga taxeringen under året efter beskattningsåret har avslutats. Därvid skall en kommun som inte ingår i ett landsting behandlas som om den även utgjorde ett landsting. Produkten av skatte- underlaget enligt den taxeringen och den skattesats som har beslu- tats för beskattningsåret utgör de slutliga kommunalskattemedlen. Om summan av dessa överstiger summan av de preliminära kommunalskattemedlen enligt andra stycket skall skillnaden betalas ut till kommunerna med ett enhetligt belopp per invånare den 1 november året före beskattningsåret. I motsatt fall skall skillnaden återbetalas av kommunerna med ett enhetligt belopp per invånare den 1 november året före beskattningsåret. Utbetalning eller åter- betalning skall göras i januari andra året efter beskattningsåret.

En slutavräkning av kommunens begravningsavgiftsmedel skall ske när den årliga taxeringen under året efter beskattningsåret har avslutats. Produkten av skatteunderlaget enligt den taxeringen och den avgiftssats för begravningsavgiften som har beslutats för beskattningsåret utgör de slutliga begravningsavgiftsmedlen. Om dessa överstiger de preliminära begravningsavgiftsmedlen enligt andra stycket skall skillnaden betalas ut till kommunen. I motsatt fall skall skillnaden återbetalas av kommunen. Utbetalning eller återbetalning skall göras i januari andra året efter beskattningsåret.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2009.

1 Utredningsuppdraget

1.1Utredningsuppdraget

Utredarens uppdrag enligt direktiven (dir. 2006:15) är att följa upp och se över kostnadsutjämningssystemet för LSS-verksamhet och vid behov föreslå förändringar. Uppdraget gäller i korthet att bedöma om målet med systemet uppnåtts, dvs. att ge alla kommuner likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamhet enligt LSS, och hur tidseftersläpningen och påverkbarheten på beräkningsunderlaget samt kvalitén i kommunernas uppgiftslämnande inverkar på resultatet. Vidare ingår att undersöka förenklingsmöjligheter i systemet som samtidigt innebär att påverkbarheten minskas, samt om utjämningssy- stemet påverkar LSS-verksamheten. Om det finns oklarheter i regel- verket för LSS som har inverkan på kostnadsutjämningen bör sådana påtalas.

Sammanfattningsvis ska utredaren enligt direktiven

–svara för en uppföljning och utvärdering av det nationella kost- nadsutjämningssystemet för verksamhet enligt LSS och vid behov föreslå förändringar på såväl kort som lång sikt,

–bedöma i vilken utsträckning målet med systemet uppnåtts och om systemets utformning ger resultat som kan betraktas som rättvisa,

–undersöka effekterna av tidseftersläpningen i underlaget för utjämningsberäkningarna samt stabiliteten i utfallet mellan åren och om systemet, trots viss eftersläpning, ger ett rättvisande resultat,

–följa upp och vid behov se över de genomsnittskostnader för olika LSS-insatser som ska användas i beräkningarna av standard- kostnaderna,

Utredningsuppdraget

SOU 2007:62

–undersöka om, hur och i vilken omfattning påverkbarheten på underlaget för beräkningarna kan ha inverkat på utfallet i LSS- utjämningen och vid behov föreslå åtgärder som kan vidtas för att begränsa påverkbarheten, samt

–undersöka om det finns samband mellan utjämningssystemet och förändringar inom kommunens LSS-verksamhet.

Eftersom underlaget för LSS-utjämningen i stor utsträckning utgörs av beslut om insatser som kommunerna själva fattat är systemet påverkbart. Dessutom baseras beräkningen av varje kommuns personalkostnadsindex huvudsakligen på de kostnader för verk- samheten som kommunen redovisat i sitt räkenskapssammandrag. Utredaren ska därför undersöka om och i så fall hur och i vilken omfattning denna påverkbarhet kan ha inverkat på utfallet i LSS- utjämningen.

I uppdraget ingår att granska de statistiska uppgifter som kom- munerna lämnar till statistikansvariga myndigheter. Utredaren ska därvid se över möjligheterna att öka kvaliteten i uppgiftslämnandet och formerna för detta. Utredaren ska också överväga om det går att ge kommunerna bättre planeringsförutsättningar genom att tidigarelägga den tidpunkt då Statistiska centralbyrån (SCB) ska lämna preliminära uppgifter om bidrag och avgifter till kommu- nerna året före bidrags-/avgiftsåret.

Mot bakgrund av den påverkbarhet som finns ingår i uppdraget att pröva om stora skillnader i verksamhetskostnader som beror på mycket kvalificerade stödinsatser kan beaktas på annat sätt än genom personalkostnads- och koncentrationsindex. Utredaren bör bl.a. pröva lösningar som innebär att systemet kan förenklas och att påverkbarheten samtidigt minskas. Om en förenkling kan komma att leda till att systemet ger en sämre träffsäkerhet bör utredaren föreslå hur denna kan förbättras. Utgångspunkten för förslagen på lång sikt ska dock i första hand vara ett utjämningssystem med faktorer som uppfyller kriteriet att vara opåverkbara för den enskilda kommunen.

Förslaget på kort sikt ska avse hur kostnadsutjämningen för 2007 och 2008 bör utformas så att påverkbarheten minskar och träffsäkerheten ökar. Utformningen av kostnadsutjämningen på lång sikt skall avse tiden efter införandeperiodens slut, dvs. från och med 2009.

SOU 2007:62

Utredningsuppdraget

Direktiven redovisas i bilaga 1. Genom tilläggsdirektiv den 26 april 2007 förlängdes utredningstiden till senast den 15 september 2007. Tilläggsdirektiven redovisas i bilaga 2.

1.2Utredningsarbetets inriktning och uppläggning

1.2.1Del 1 och utredningens delbetänkande sommaren 2006

I direktiven anges två redovisningstidpunkter till regeringen. Utredningsarbetet har därför delats upp i två delar, där del 1 avser den del av uppdraget som redovisades i delbetänkandet Uppföljning av kostnadsutjämningen för kommunernas LSS- verksamhet (SOU 2006:69) sommaren 2006. Utredningsarbetet under vintern/våren 2006 inriktades därför mot de förslag till förändringar som enligt utredarens bedömning kunde genomföras från och med 2007. Förslag i del 1 begränsades därför till förändringar av LSS-utjämningsförordningen.1 Några förändringar av LSS-utjämningslagarna2 bedömdes inte möjliga att genomföra på den korta tid som stod till buds. Del 1 omfattade bl.a. att ta ställning till och föreslå om och hur personalkostnads- och koncentrationsindex borde uppdateras inför i första hand 2007.

Del 1 omfattar enligt utredningens arbetsplan i huvudsak delar av de tre första punkterna i direktiven, men även vissa frågor som huvudsakligen avses bli behandlade i del 2 men som av tidsskäl påbörjats redan innan delbetänkandets avrapportering till regeringen.

Arbetet i del 1 har inletts med en genomgång av kostnadsut- jämningsmodellen för LSS-verksamhet, vilket omfattat analyser av beräkningar och utfall för enskilda kommuner och grupper av kommuner samt jämförelser med de kostnader kommunerna redo- visat för verksamheten. Delar av beräknings- och analysarbetet har lagts ut som uppdrag till SCB. Analyser av modellens träffsäkerhet har gjorts genom att jämföra beräknade standardkostnader för utjämningsåret med faktiska kostnader för olika kommungrupper

1Förordningen (2004:9) om utjämningsbidrag till och utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

2Lagen (2003:886) om utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och lagen (2003:887) om utjäm- ningsbidrag till kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade..

Utredningsuppdraget

SOU 2007:62

och enskilda kommuner två år tidigare eftersom utjämningen sker med två års eftersläpning. Träffsäkerheten har bl.a. bedömts med hjälp av statistiska metoder. Analyser av hur personalkostnads- och koncentrationsindex påverkar resultatet har gjorts som underlag för förslag om vilka uppdateringar som kan behöva göras av dessa index.

I arbetet används relevant material från tidigare gjorda utred- ningar som underlag. Vidare utnyttjas och kompletteras det underlag som SCB tagit fram under våren 2005 i samband med uppdraget att föreslå lämplig metod för att öka stabiliteten i kostnadsutjämningen.

En hearing med företrädare för ett drygt tiotal kommuner har genomförts i april 2006 med syftet att ge underlag för det fortsatta arbetet att bedöma systemets måluppfyllelse, upplevda träffsäker- het, påverkbarhet och brister samt för att få fram förslag till för- bättringar.

Regeringen beslutade den 31 augusti 2006 att uppdatera LSS- utjämningen för 2007 i enlighet med vad som föreslogs i utred- ningens delbetänkande. I budgetpropositionen för 2007 föreslogs att det av utredningen föreslagna särskilda bidraget, till följd av uppdateringens effekter för vissa kommuner, skulle inrättas för 2007.

1.2.2Del 2 och utredningens slutbetänkande i september 2007

I del 2 av utredningens arbete har kostnadsunderlag och utjäm- ningsberäkningar för ytterligare två år kunnat analyseras och jäm- föras. Modellens träffsäkerhet har därigenom kunnat analyseras ytterligare genom att jämföra beräknade standardkostnader med faktiska kostnader för olika kommungrupper och enskilda kom- muner. Vidare har ytterligare analyser av stabiliteten i beräknings- resultaten och av hur personalkostnads- och koncentrationsindex påverkar utfallen gjorts. SCB har, i uppföljningen av koncentra- tionsindex, på utredningens uppdrag skattat stordriftsfördelar i kommunernas LSS-verksamhet och därvid gett underlag för utred- ningens slutsatser om hur detta index bör hanteras. Delar av beräk- nings- och analysarbetet i del 2 i övrigt har på utredningens upp- drag genomförts av SCB.

SOU 2007:62

Utredningsuppdraget

En arbetsgrupp inom utredningen har med utgångspunkt från kostnadsdata från ca 80 kommuner följt upp kostnadsfördelningen mellan olika LSS-insatser i utjämningsberäkningarna och lämnat underlag för en uppdatering av denna fördelning. Dessa kostnads- data har insamlats och bearbetats av Sveriges Kommuner och Landsting. Arbetsgruppen har även tagit fram underlag för hur vissa LSS-insatser kan omdefinieras i utjämningsberäkningarna.

En konsult, docent Mårten Lagergren, har på utredningens upp- drag dels undersökt förskjutningarna mellan insatser enligt social- tjänstlagen (SoL) och insatser enligt LSS i olika kommuner, dels genom fältstudier i 12 kommuner undersökt hur stora insatser enligt SoL och LSS en person får beroende på funktionshinder och hur stor variationen är mellan kommuner i dessa avseenden. Denna fältstudie har bl.a. legat till grund för utredningens slutsatser om de kommunala LSS-beslutens inverkan på utjämningen.

Under hösten 2006 påbörjades arbetet att undersöka möjligheter till förenklingar av utjämningsmodellen och hur olika förenklingar påverkar utfall och träffsäkerhet.

Utgångspunkten för förslagen på lång sikt ska, enligt direktiven, vara ett utjämningssystem med faktorer som uppfyller kriteriet att vara opåverkbara för den enskilda kommunen. En central fråga är om skillnader i omsorgsbehov kan beaktas på annat sätt än genom nuvarande personalkostnadsindex.

Mårten Lagergren har på utredningens uppdrag även undersökt om kostnadsutjämningen för kommunernas LSS-verksamhet kan baseras på, för den enskilda kommunen, opåverkbara faktorer. De förmåner som undersökts är sjukersättning/aktivitetsersättning, handikappersättning och det vårdbidrag, som utgår per barn som ersättning för förälderns merarbete och/eller de merkostnader som barnets sjukdom eller funktionshinder ger upphov till. I uppdraget har ingått att med hjälp av tillgängliga data söka empiriskt bestämma sambandet mellan dessa ersättningar och kommunernas verkställda LSS-insatser och/eller kommunernas faktiska kostnader för LSS-verksamheten. Även möjligheter att kombinera vårdbidra- get med andra socialförsäkringar som sjuk-/aktivitetsersättningen respektive handikappersättningen har undersökts. Inom ramen för uppdraget om opåverkbara faktorer har en simuleringsmodell som bygger på den historiska fördelningen och förändringarna av kost- nader och verksamhet tagits fram.

Frågor om kommunernas påverkbarhet på utfallet av kostnads- utjämningen, om det finns samband mellan utjämningssystemet

Utredningsuppdraget

SOU 2007:62

och förändringar inom kommunens LSS-verksamhet samt om det finns oklarheter i regelverket för LSS som kan ha inverkan på kost- nadsutjämningen har undersökts genom intervjuer med ett urval av 13 kommuner, däribland de kommuner som deltagit i utredningens fältstudie.

Parallellt med vårt utredningsarbete har det pågått en översyn av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). LSS-kommitténs (S 2004:06, f.d. Assistanskommittén) upp- drag utvidgades genom tilläggsdirektiv (dir. 2006:68) i juni 2006 till att omfatta en bred översyn av LSS. Uppdraget inkluderar frågan vem som ska vara huvudman för LSS samt insatsen personlig assistans. I juni 2007 fick LSS-kommittén genom ytterligare ett tilläggsdirektiv (dir. 2007:84) uppdraget att undersöka hur personer med psykiska funktionshinder som ingår i personkrets 3 ska få till- gång till meningsfull sysselsättning som ryms i insatsen daglig verksamhet enligt LSS. Ytterligare ett tilläggsdirektiv (dir. 2007:109) beslutades i juli 2007.

Vi har samrått med LSS-kommitténs sekretariat men lämnar våra förslag innan denna avslutar sitt arbete. LSS-kommittén ska redovisa sitt slutbetänkande senast den 30 juni 2008. Förutsätt- ningarna att i våra förslag kunna ta hänsyn till de förslag LSS- kommittén lämnar är således mycket begränsade. Vi har därför i våra förslag utgått från nuvarande ansvarsfördelning för LSS och LASS och nuvarande LSS-insatser.

2Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

2.1Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

Den 1 januari 1994 trädde lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) i kraft. I samband med detta upp- hörde lagen (1985:568) om särskilda omsorger om psykiskt utvecklingsstörda m.fl. (omsorgslagen) att gälla. Omsorgslagen gav personer, som i dag omfattas av personkretsgrupperna 1 och 2 i LSS, rätt till stöd- och serviceinsatser. Ansvaret för insatserna åvilade landstingen.

LSS utgör en väsentlig del av den handikappreform som riksda- gen beslutade om 1993. En särskild lagstiftning ansågs nödvändig för att stärka funktionshindrades ställning i samhället. Lagens inriktning är att främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktig- het i samhällslivet för de personer som ingår i lagens personkrets. Målet ska vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. Enligt 1 § LSS kan insatser beviljas till personer med

1.utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd,

2.betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom,

3.andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som up- penbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och för- orsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd och service.

De personer som tillhör någon av de tre personkretsgrupperna har enligt 7 § rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service

Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

SOU 2007:62

till de i lagen tio definierade insatserna om de behöver dessa insat- ser i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Att en person tillhör personkretsen i LSS innebär således inte att den enskilde med automatik har rätt till insatser enligt lagen. Avgörande är att den enskilde har behov av de insatser som definie- ras i lagen.

Insatserna ska vara varaktiga och samordnade. Den enskilde ska i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges. Att en person får insatser enligt LSS innebär inte att personens möjligheter att få insatser enligt andra lagar, framför allt socialtjänstlagen (2001:453), begränsas. Insatser enligt LSS ska dessutom ges den enskilde endast om han eller hon begär det (8 §).

Insatserna för stöd och service enligt LSS regleras i 9 § och är

1.rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på särskild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora varaktiga funktionshinder,

2.biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av ekonomiskt stöd inte täcks av assistansersättningen enligt lagen (1993:389) om assistansersättning,

3.ledsagarservice,

4.biträde av kontaktperson,

5.avlösarservice i hemmet,

6.korttidsvistelse utanför det egna hemmet,

7.korttidstillsyn för skolungdom över 12 år utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov,

8.boende i familjehem eller i bostad med särskild service för barn och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet,

9.bostad och särskild service för vuxna eller annan särskilt an- passad bostad för vuxna,

10.daglig verksamhet för personer i yrkesverksam ålder som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig.

Insatsen daglig verksamhet har endast personer som ingår i per- sonkretsgrupperna 1 och 2 rätt till (7 § första stycket).

SOU 2007:62

Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

För att ha rätt till insatsen personlig assistans krävs att personen har vissa grundläggande hjälpbehov utöver att personen ska ha stora och varaktiga funktionshinder (9 a §). För att över huvud ta- get vara berättigad till insatsen krävs att personen behöver praktisk hjälp med personlig hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om personen. Behov av insatser för att förmå en person att klä på sig, äta etc. berättigar inte till personlig assistans (prop. 1995/96:146).

Den som har behov av personlig assistans för sina grund- läggande behov har även rätt till insatsen för andra personliga behov om behoven inte tillgodoses på annat sätt.

Punkt 9 reglerar vuxnas rätt till bostad med särskild service eller annan särskilt anpassad bostad. I regeringens proposition Stöd och service till vissa funktionshindrade (prop. 1992/93:159) anges att en bostad enligt denna punkt kan utformas på olika sätt. Tre huvudformer kan dock urskiljas. Med servicebostad avses en fullvärdig bostad med god tillgänglighet där omfattande stöd och service ges dygnet runt. Bostaden upplåts på sedvanligt sätt. Servicehus är beteckning för en anläggning som har flera servicebostäder, visst fast basstöd för hela anläggningen samt gemensamma utrymmen för service och gemenskap. I en gruppbostad ska finnas nödvändig fast kollektiv bemanning som i huvudsak ska täcka de boendes hela stödbehov. Gruppbostaden är tänkt för den som har ett så omfattande tillsyns- och omvårdnadsbehov att mer eller mindre kontinuerlig närvaro av personal är nödvändig. Antalet boende i en gruppbostad bör vara litet. En särskilt anpassad bostad är en vanlig bostad med viss grundanpassning. Bostaden har ingen fast bemanning.

Kommunerna har ansvaret för alla insatser utom för rådgivning och annat personligt stöd som landstingen i de flesta fall har ansva- ret för (2 §). Kommuner och landsting kan dock sluta avtal enligt 17 § andra stycket om en annan ansvarsfördelning och det har också skett i några län avseende råd och stöd.

Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

SOU 2007:62

2.2Lagen (1993:389) om assistansersättning – LASS

Den statliga assistansersättningen regleras i lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS). Assistansersättningen är ett bidrag inom socialförsäkringen för att bekosta personlig assistans enligt 9 § 2 LSS.

Med personlig assistans menas ett personligt utformat stöd. Den som beviljas assistansersättning har ett mycket stort infly- tande över vem eller vilka som ska ge den personliga assistansen, när den ska lämnas och vem som ska ha arbetsgivaransvaret för assistenten (kommun, brukarkooperativ, enskilt företag eller den ersättningsberättigade själv).

Enligt 2 § LASS handläggs frågor om assistansersättning av För- säkringskassan.

En förutsättning för att erhålla assistansersättning är att perso- nen i fråga bedöms tillhöra personkretsen i LSS och har behov av och rätt till personlig assistans för sina grundläggande behov i den dagliga livsföringen under i genomsnitt mer än 20 timmar i veckan (3 §).

Tidigare gavs enbart assistansersättning till personer yngre än 65 år, men sedan den 1 januari 2001 gäller att assistansersättning även kan ges till personer äldre än 65 år i de fall assistans beviljats till den enskilde innan denne fyllt 65 år. Insatsen får dock inte utökas även om behoven växer. Däremot kan personen i fråga ansöka om bistånd enligt socialtjänstlagen till de utökade behoven i form av t.ex. hemtjänst.

Assistansersättning lämnas med ett schablonbelopp per timme (228 kronor 2007). Assistansersättning betalas inte ut för tid då den ersättningsberättigade vårdas på sjukhus eller vistas i barn- omsorg, skola eller daglig verksamhet, såvida det inte finns sär- skilda skäl. Ersättning lämnas inte heller till person som bor i en gruppbostad eftersom det i en sådan bostad finns en fast kollektiv bemanning och behovet därmed tillgodoses på annat sätt (4 §).

Kommunerna ska ersätta kostnaderna för de första 20 assistans- timmarna per vecka oavsett vem som utför assistansen medan staten har kostnadsansvaret för övriga timmar (19 §). Utöver kost- nadsansvaret för de första 20 assistanstimmarna per vecka kan kommunerna även ha kostnader för behov av utökad assistans när t.ex. den ordinarie personliga assistenten är sjuk eller vid tillfälligt

SOU 2007:62

Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

utökat behov. Det saknas dock statistik om hur många timmar per år det kan röra sig om.

2.3Huvudmannaskapsförändring, ekonomiska regleringar och länsvisa mellankommunala kostnadsutjämningar

I och med införandet av LSS överfördes huvudmannaskapet för bl.a. stöd- och serviceinsatser till personer med utvecklingsstörning från landstingen till kommunerna. Huvudmannaskapet för stöd och serviceinsatser till personer med omfattande fysiska och psykiska funktionshinder låg kvar hos kommunerna men stöd kunde nu utgå både enligt LSS och socialtjänstlagen. Staten tog genom assistansersättningen över ansvaret från kommunerna för en stor del av kostnaderna för insatsen personlig assistent eller det stöd som då motsvarande assistansen.

Huvudmannaskapsförändringen för omsorgsverksamheten genomfördes successivt under perioden 1991–1996. I de flesta länen skedde överföringen vid årsskiftet 1994/95 eller 1995/96.

Den ekonomiska regleringen skedde genom att landstinget sänkte skattesatsen och kommunerna höjde skattesatsen i motsva- rande mån.

I LSS regleras att kommuner kan lämna ekonomiska bidrag till varandra om det behövs för kostnadsutjämning mellan kommunerna förutsatt att en överlåtelse av verksamhet skett från ett landsting till samtliga kommuner i ett landsting (17 § tredje stycket). I samtliga län har kommunerna också funnit skäl att försöka utjämna kostnads- skillnaderna mellan sig för den övertagna verksamheten. Detta har gjorts genom länsvisa överenskommelser, s.k. mellankommunala utjämningssystem.

Utjämningssystem mellan kommuner kräver lagstöd. Sådant lagstöd finns förutom i 17 § LSS också i 16 § lagen (1990:1404) om kommunernas betalningsansvar för viss hälso- och sjukvård.

Om en överlåtelse av huvudmannaskap skett så att ansvaret för en uppgift genom avtal flyttats över från ett landsting till en kom- mun eller från en kommun till ett landsting får överlåtaren lämna ekonomiskt bidrag till mottagaren (17 § tredje stycket). Denna möjlighet finns för att de huvudmannaskapsförändringar, som är motiverade av lokala förhållanden, ska kunna regleras ekonomiskt

Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) SOU 2007:62

mellan parterna och därmed underlättas. Detta framgår av regeringens proposition 1992/93:159.

Den länsvisa kostnadsutjämningen har lösts särskilt i varje län för sig, vilket resulterat i att det funnits flera olika typer av model- ler för utjämning mellan kommuner med olika varaktighetstider. I några län kunde kommunerna inte komma överens om hur utjäm- ningen skulle ske. Regeringen utsåg därför en förhandlingsdelega- tion i dessa län som bistod kommunerna i förhandlingarna.

I många länsvisa utjämningssystem har det funnits klausuler som innebär att den länsvisa utjämningen ska upphöra eller omför- handlas i det fall ett nationellt utjämningssystem införs.

År 2006 har samtliga mellankommunala utjämningssystem upp- hört.

2.4Tidigare utredningar om kostnadsutjämning för LSS-verksamhet

2.4.1Strukturkostnadsutredningen

Strukturkostnadsutredningen (SOU 1993:53), vars förslag i stor utsträckning ligger till grund för nuvarande kostnadsutjämning för kommunerna, föreslog att ett framtida mer generellt övertagande från kommunerna av de särskilda omsorgerna skulle inkluderas i inkomst- och kostnadsutjämningen. Vidare föreslogs att skatteväx- lingar på grund av huvudmannaskapsförändringar endast borde genomföras när förändringen genomförts i alla län. Skatteväxlingen skulle då genomföras med en enhetlig skattesats i utjämningssy- stemet som motsvarar det vägda genomsnittet av de länsvisa skat- teväxlingarna. Strukturella skillnader utjämnas i kostnadsutjäm- ningen. Om endast några län genomfört huvudmannaskapsföränd- ringar bör sådana förändringar genomföras avtalsvägen och regleras inom länen.

Principerna för inkomstutjämningen har helt förändrats sedan Strukturkostnadsutredningen lämnade sitt betänkande varför för- slagen i dessa delar inte längre är tillämpliga. Dessutom har skatte- växlingar därefter genomförts i samtliga län. Den länsvisa skattesat- sen i utjämningssystemet justerades initialt utifrån skatteväxlingen i respektive län, men har senare ersatts av en riksgenomsnittlig läns- vis skattesats där skillnader i skatteväxlingsnivåer mellan länen beaktas.

SOU 2007:62

Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

2.4.2Landstingsekonomiska utredningen

Landstingsekonomiska utredningen (SOU 1994:70) fann att det inte fanns några större strukturella behovsskillnader om man ser till var omsorgstagarna är födda. Däremot konstaterades att det fanns stora kostnadsskillnader mellan kommunerna som bl.a. berodde på var omsorgstagarna var bosatta, vilket i sin tur hade ett samband med utbudet av vårdresurser.

Utredningen framhöll vikten av att skyndsamt utreda hur ett betalningsansvar för omsorgstagare på institutioner av nationell och regional karaktär skulle kunna konstrueras. I annat fall skulle enskilda kommuner där dyra vårdanläggningar byggts upp drabbas oförskyllt av huvudmannaskapsförändringen.

2.4.3Statsbidragsberedningen

Beredningen för statsbidrag och utjämning i kommunsektorn (SOU 1994:144), vars förslag med vissa justeringar ligger till grund för kostnadsutjämningen i det nuvarande systemet för kommunal- ekonomisk utjämning för kommuner och landsting, gjorde den bedömningen att en kostnadsutjämning för omsorgsverksamhet kunde utformas först när ett bättre underlag om kostnadsskillnader fanns tillgängligt och när frågan om det framtida betalningsansvaret var löst.

2.4.4Arbetsgrupp inom Socialdepartementet

Under våren 1995 fick en arbetsgrupp inom Socialdepartementet i uppdrag att utreda frågan om behovet av en utjämning av kostnads- skillnader mellan kommuner med anledning av LSS. Enligt uppdra- get skulle arbetsgruppen särskilt belysa om inrättandet av ett na- tionellt kostnadsutjämningssystem för LSS-insatser var önskvärt samt – i så fall – vilka faktorer som kunde ligga till grund för en sådan kostnadsutjämning.

Arbetsgruppen konstaterade i promemorian Utjämning av kost- nadsskillnader för verksamhet enligt LSS (Ds 1996:47) att kost- nadsskillnaderna mellan kommunerna för LSS-insatser var så stora att någon form av åtgärd för att utjämna skillnaderna var önskvärd. Man gjorde bedömningen att ett nationellt utjämningssystem var det mest lämpliga alternativet för att utjämna kostnadsskillnaderna

Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

SOU 2007:62

mellan kommuner för LSS-insatser och att ett sådant system borde kunna infogas i det existerande nationella bidrags- och utjämnings- systemet.

Ett sådant utjämningssystem skulle också komma att ta hänsyn till förändringar över tiden och beakta tillkommande verksamhet, vilket nuvarande länsvisa system inte gjorde och som därför på lång sikt inte gav tillräcklig kostnadstäckning.

Arbetsgruppen fann det inte möjligt att bygga en utjämning av skillnader i behov av LSS-verksamhet på andra än verksamhetsan- knutna faktorer. En sådan modell skulle enligt gruppen ge en rela- tivt bra överensstämmelse mellan beräknade strukturkostnader och kommunens kostnader. Man skissade på en modell där man utgick från genomsnittskostnader för tre av de för kommunerna mest kostsamma insatserna, nämligen barn boende i familjehem eller i bostad med särskild service, vuxna boende i bostad med särskild service samt personer med daglig verksamhet. Arbetsgruppens slut- sats var att kommunernas möjligheter att påverka utfallet i kost- nadsutjämningen med en sådan lösning i praktiken var begränsade. Man konstaterade emellertid att nödvändig statistik saknades vid denna tidpunkt.

Samma arbetsgrupp genomförde under hösten 1996 en fält- studie i ett urval av kommuner för att undersöka kostnaderna för kommunernas LSS-insatser (Ds 1997:34).

2.4.5Kommunala utjämningsutredningen

Kommunala utjämningsutredningen, som i december 1998 lade fram betänkandet Kostnadsutjämning för kommuner och landsting

– en översyn av statsbidrags- och utjämningssystemet (SOU 1998:151), inledde ett arbete med att utreda förutsättningarna för att föra in en kostnadsutjämning av LSS-verksamheten i det natio- nella utjämningssystemet.

Utredningen gjorde bedömningen att skillnaderna mellan kom- muner och mellan olika delar av landet i övertagna kostnader för LSS-verksamhet, liksom antalet personer med LSS-insatser, är så stora att någon form av utjämning behövs.

Vidare gjordes bedömningen att det endast är möjligt att åstad- komma en utjämning av kostnadsskillnaderna om den baseras på av kommunerna beslutade insatser. Eftersom en påverkbarhet inte kan uteslutas bör en utjämning för LSS-verksamhet inte ske inom

SOU 2007:62

Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

ramen för det kommunala utjämningssystemet. Utredningen bedöm- de att en utjämning av LSS-insatser borde ske genom särskilda stats- bidrag.

2.4.6Arbetsgrupp med uppdrag att ta fram förslag till ett statsbidrag för utjämning mellan kommuner av kostnader för verksamhet enligt LSS

Våren 1999 tillsattes en arbetsgrupp med uppgift att utforma ett förslag till ett statsbidrag för utjämning mellan kommuner av kost- nader för verksamhet enligt LSS. Arbetsgruppens resultat presente- rades i promemorian Förslag till utjämning mellan kommuner av kostnader för LSS-verksamhet (Ds 1999:72).

Arbetsgruppen fann inte någon grund för en kostnadsutjämning som utgår från strukturella faktorer då kostnadsskillnaderna i för- sta hand beror på individuella behov och att verksamhet har kon- centrerats till vissa kommuner. Även nytillkommande verksamhet är ojämnt fördelad, eftersom det inte finns underlag att bygga upp vissa specialresurser i varje kommun.

Förslaget var huvudsakligen ett utjämningssystem baserat på antal LSS-insatser och tre kostnadsschabloner. En strukturkostnad beräknas utifrån antalet personer i personkrets 1 och 2, med vissa undantag, samt antalet insatser i särskilt boende och daglig verk- samhet. Strukturkostnaden relaterades till ett riksgenomsnitt.

De kostnadsskillnader som fanns kunde därför inte utjämnas nog mycket med den föreslagna schablonmetoden. För att ändå åstadkomma en utjämning föreslog utredningen att kommunerna skulle omfattas av spärregler, vilket för många kommuner innebar att deras egna kostnader skulle ligga till grund för utjämningssy- stemet.

Kommuner som dessutom hade personer i särskilt kostnadskrä- vande vårdformer, och som samtidigt hade en genomsnittlig kost- nad över riksgenomsnittet, föreslogs därutöver ges möjlighet att ansöka om ett särskilt statsbidrag för de mest kostnadskrävande insatserna. Slutligen ingick också en utvidgad möjlighet att skriva avtal om kostnadsansvar mellan kommuner för LSS-insatser.

Arbetsgruppen beskrev också en alternativ modell för utjämning utifrån individuella behov av stöd, service och omvårdnad för per- soner i personkrets 1 och 2. Modellen avsågs framför allt gälla per- soner med stora omvårdnadsbehov, dvs. behovet av personalinsat-

Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

SOU 2007:62

ser, vilka skulle summeras per kommun och ligga till grund för en utjämning jämfört med ett riksgenomsnittligt behov. Modellen utreddes inte närmare av tidsskäl.

2.4.7Kommittén Utjämning av LSS-kostnader

I december 2000 tillsatte regeringen en parlamentarisk kommitté för att utreda hur utjämningen skulle ske för kostnadsskillnader mellan kommuner avseende verksamhet enligt LSS.

Kommittén föreslog att ett utjämningssystem skulle införas som skulle omfatta alla kommuner och ha en långtgående utjäm- ning som stödjer kommuner som både har och utvecklar verksam- het. Det föreslagna systemet skulle också stimulera kommuner som hade liten verksamhet i förhållande till invånarantalet att bygga upp en egen verksamhet.

Kommitténs förslag som redovisades i betänkandet Utjämning av LSS-kostnader (SOU 2002:103) omfattar såväl alla personkret- sar som alla LSS-insatser, exklusive råd och stöd, samt de 20 första timmarna av assistansersättningen enligt LASS.

Kommittén föreslog att en grundläggande strukturkostnad skulle beräknas för varje kommun. Därutöver skulle ett koncentra- tions- och ett personalkostnadsindex justera den beräknade struk- turkostnaden. Den modell som kommittén förespråkade var den s.k. genomsnittsmodellen. Kommittén hade också en alternativ modell, bruttoutjämningsmodellen, som till skillnad från genom- snittsmodellen innebar att alla kommuner skulle få ett bidrag som motsvarade den beräknade strukturkostnaden. Skillnaden mellan dessa två modeller var finansieringen. Genomsnittsmodellen inne- bar att systemet finansierade sig självt genom omfördelning av medel mellan kommunerna, medan bruttomodellen innebar att riksdagen skulle besluta om en nivåsänkning av det tidigare gene- rella statsbidraget, men också att de framtida kostnadsökningar som skulle uppkomma i LSS-verksamheten skulle finansieras genom en reglering av det generella statsbidraget.

SOU 2007:62

Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

2.5Statliga bidrag för utjämning av kostnadsskillnader

Efter den remissomgång som följde av promemorian Förslag till utjämning mellan kommuner av kostnader för LSS-verksamheten (Ds 1999:72), konstaterade regeringen att remissinstanserna hade stora invändningar mot det förslag som arbetsgruppen hade lämnat. Regeringen ansåg dock att det fanns ett behov av utjämning, men inte enligt den modell som hade föreslagits. Regeringens förslag var att införa ett högkostnadsskydd för kommuner med höga kostna- der för verksamhet enligt LSS.

Regeringen beslutade att två specialdestinerade statsbidrag skulle införas. Ett statsbidrag administrerades av regeringen (Finansdepartementet) och bestod av en beräkningsmodell som tog hänsyn till kommunernas nettokostnader, men endast vissa insatser för personkretsgrupperna 1 och 2. Dessutom togs hänsyn till intäkter/kostnader som kommunerna hade som en följd av de länsvisa mellankommunala kostnadsutjämningssystemen.

Det andra statsbidraget som administrerades av Socialstyrelsen innebar ett ansökningsförfarande där kommuner med LSS-kostna- der som översteg en viss nivå kunde ansöka om medel.

Regeringen gav Socialstyrelsen i uppdrag att utvärdera de två statsbidragen och Socialstyrelsens slutsats var att vissa kommuner blev överkompenserade eftersom de fick statsbidrag för höga kost- nader efter två olika principer (Dnr Fi2002/995).

2.6Nationell kostnadsutjämning för verksamhet enligt LSS införs

Den 1 mars 2004 infördes en nationell kostnadsutjämning för verk- samhet enligt LSS som baserade sig på Kommitténs utjämning av LSS-kostnader betänkande (SOU 2002:103, prop. 2002/03:151). Remissyttrandena över betänkandet vittnade om att behovet av att införa en sådan kostnadsutjämning var stort. Remissinstanserna hade visserligen med kraftig majoritet förespråkat den s.k. brutto- utjämningsmodellen, men eftersom beräkningstekniken för kost- nadsutjämningen var densamma i båda modellerna ansåg regeringen att den s.k. genomsnittsmodellen borde genomföras. Till skillnad från kommittén ansåg regeringen att verksamhetsstatistik och verksamhetens redovisade kostnader från samma år skulle ligga till

Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

SOU 2007:62

grund för beräkningarna. Kommittén hade föreslagit att LSS-stati- stiken året före bidrags- och avgiftsåret skulle ligga till grund för beräkningarna, medan regeringen ansåg att detta skulle leda till att någon preliminär beräkning inte skulle kunna göras. Det skulle i så fall ge kommunerna dåliga planeringsförutsättningar.

Remissinstansernas övriga synpunkter gällde givetvis finansie- ringsfrågan, men också förslaget om koncentrations- och personal- kostnadsindex ifrågasattes. Det var främst den teoretiska grunden för de s.k. stordriftsfördelar som låg bakom koncentrationsindexet som var ifrågasatt. Kritiken av personalkostnadsindexet gällde i för- sta hand kompensationsgraden, 70 procent, som vissa instanser ville sänka medan andra ville höja. En annan kritik som framfördes var att personalkostnadsindexet, som bygger på enskilda kommu- ners redovisade kostnader, skulle leda till en minskad effektivitet och att det statistiska underlaget var möjligt att påverka.

2.7Systemet för kommunalekonomisk utjämning

Under större delen av 1900-talet har kommuner och landsting fått någon form av statligt bidrag i syfte att utjämna skillnader i eko- nomiska förutsättningar. Det har således sedan lång tid tillbaka funnits en bred politisk uppslutning om att medborgarna bör ha tillgång till likvärdiga välfärdstjänster oavsett var i Sverige de är bosatta. Ett kommunalt utjämningssystem i egentlig mening infördes dock först 1966. Större omläggningar i utjämningssystemen har skett 1993 och 1996 och från och med 2005 infördes ett nytt system för kommunalekonomisk utjämning. Systemet regleras i lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning (utjämningslagen) och i förordningen (2004:881) om kommunalekonomisk utjämning (utjämningsförordningen).

Förutsättningarna att uppnå ett mål om tillgång till likvärdiga välfärdstjänster är emellertid ganska olika och i vissa fall mycket olika mellan kommunerna i landet. För det första finns det skillna- der i beskattningsbara inkomster, vilket påverkar skatteintäkterna. För det andra finns skillnader i åldersstruktur, social struktur och geografisk struktur, vilket påverkar behoven av kommunala välfärdstjänster och kostnaderna för att utföra dessa tjänster.

Utan utjämning för skillnader i skattekraft skulle exempelvis invånarna i Årjängs kommun behöva betala mer än dubbelt så hög

SOU 2007:62

Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

kommunalskatt som de som bor i Danderyds kommun för att båda kommunerna skulle få in lika stora skatteintäkter per invånare.

Kostnaderna för de kommunala verksamheterna varierar inte minst på grund av skillnaderna i befolkningens ålder, från i genom- snitt ca 8 000 kronor per år per invånare i åldrarna 19–64 år till över 250 000 kronor per invånare i åldrarna över 90 år. Kostnaderna för äldreomsorgen i Håbo kommun, där andelen äldre är lägst i landet, har i kostnadsutjämningen beräknats till ca 2 700 kronor per invå- nare i kommunen. I Åsele kommun, med en mycket hög andel äldre, har kostnaderna på motsvarande sätt beräknats till närmare 15 000 kronor per invånare i kommunen. Denna skillnad motsvarar 8 procent i kommunalskatt räknat på ett riksgenomsnittligt skatte- underlag per invånare. En liten glesbygdskommun med många äldre som behöver vård och omsorg skulle, om ingen utjämning fanns, få svårt att erbjuda äldreomsorg utan att ta ut en mycket hög kom- munalskatt.

Det nya utjämningssystemet kan delas upp i fem olika delar: inkomstutjämning, kostnadsutjämning, strukturbidrag, införandebi- drag och regleringsbidrag/-avgift. Genom systemet fördelades 2005 netto drygt 55 miljarder kronor från staten till kommuner och landsting.

Inkomstutjämningsbidrag ges till kommuner med en skattekraft under 115 procent av medelskattekraften i landet och en inkomst- utjämningsavgift betalas över dessa nivåer (4–6 §§ utjämningsla- gen). I inkomstutjämningen tas även hänsyn till skatteväxlingarna mellan kommuner och landsting i respektive län från och med 1991, dvs. även de växlingar som gjordes till följd av ändrat huvud- mannaskap för LSS-verksamhet. Det innebär att kommunerna i län som övertagit en större LSS-verksamhet från landstinget och därför skatteväxlat på en högre nivå får ett större inkomstutjämningsbi- drag än kommunerna i län som skatteväxlat på en lägre nivå. Landstinget får samtidigt ett lägre inkomstutjämningsbidrag.

Kostnadsutjämningen sker genom bidrag och avgifter enligt samma principer som i kostnadsutjämningen för LSS-verksamhet (8–10 §§).

Ett strukturbidrag har införts för de kommuner och landsting som uppfyller särskilda kriterier (11–12 §§). Det utbetalas till vissa kommuner och landsting med ett belopp som motsvarar utfallet av vissa delar av tidigare men senare slopad kostnadsutjämning samt den del av bidragsminskningen till följd av de gjorda systemföränd- ringarna som överstiger en viss nivå.

Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

SOU 2007:62

Särskilda införandebidrag tillämpas för åren 2005–2010 för kommuner och landsting med negativa intäktsförändringar till följd av att det nya systemet införs (13–14 §§). Genom införandebidrag begränsas den årliga negativa bidragsförändringen under perioden.

Slutligen har regleringsavgifter och regleringsbidrag införts för att summan av alla bidrag och avgifter i det nya systemet ska över- ensstämma med ramanslaget för Kommunalekonomisk utjämning (15–16 §§). De används även för ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn.

Skillnaderna mellan 2004 och 2005 samt fördelningen på olika bidrag och avgifter inom anslaget 48:1 kommunalekonomisk utjämning framgår av tabell 2.1. Observera att det generella statsbi- draget upphört 2005 och att strukturbidraget och regleringsavgif- ten tillkommer från och med 2005. Till följd av systemförändring- arna ligger inkomstutjämningsbidrag och -avgifter på helt skilda nivåer 2004 och 2005. Därefter har anslaget höjts ytterligare genom överföringar av tidigare riktade bidrag, ekonomiska regleringar mellan staten och nya tillskott.

Tabell 2.1 Generellt statsbidrag och utjämningssystemet 2004 och kommunal ekonomisk utjämning 2005 och 2007. Miljarder kronor, löpande priser

		Kommuner			Landsting

	2004	2005	2007	2004	2005	2007
Generellt statsbidrag	34,0			7,5
Inkomstutjämningsbidrag	13,8	45,0	48,1	5,3	14,9	15,8
Inkomstutjämningsavgift	-13,2	-3,4	-3,3	-5,7	-2,2	-2,0
Kostnadsutjämningsbidrag	5,3	4,6	4,9	1,5	1,2	1,2
Kostnadsutjämningsavgift	-5,3	-4,7	-4,9	-1,5	-1,3	-1,2
Införandebidrag	1,6	1,5	0,5	1,6	0,6	0,2
Nivåjustering	-1,7			-1,6
Strukturbidrag		1,5	1,5		0,7	0,7
Regleringsbidrag			8,3			0,9
Regleringsavgift		-2,0			-1,5

Totalt	34,5	42,6	55,2	7,1	12,6	15,7

Källa: Utveckling inom den kommunala sektorn, regeringens skrivelse 2005/06:102 och 2007 års ekonomiska vårproposition.

SOU 2007:62

Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

I kostnadsutjämningen beräknas för varje kommun en struktur- kostnad med hjälp av ett antal delmodeller, en för varje verksamhet som omfattas av kostnadsutjämningen. För varje ingående verk- samhet beräknas en standardkostnad per kommun efter principer som liknar LSS-utjämningens. Summan av en kommuns standard- kostnader utgör kommunens strukturkostnad. Bidrag/avgifter beräknas kommunvis efter skillnaden mot den genomsnittliga strukturkostnaden i landet, dvs. på liknande sätt som i LSS- utjämningen.

Kostnadsutjämningen omfattar obligatoriska verksamheter och ska enbart utjämna för strukturellt betingade kostnadsskillnader. Med strukturellt betingade kostnader avses kostnader som är opå- verkbara för den enskilda kommunen respektive landstinget och som hänger samman med t.ex. befolkningsstruktur, sociala förhål- landen eller geografiska förutsättningar. Systemet syftar alltså inte till att utjämna för sådana faktiska kostnadsskillnader som hänger samman med val av avgiftssättning, servicenivå eller andra kvalitets- aspekter på utbudet av kommunal service och det är på denna punkt som LSS-utjämningen avviker från kostnadsutjämningen för övriga kommunala verksamheter.

Utjämningen för övriga verksamheter ska bara ta sikte på att balansera skillnader i behov av kommunal service såsom det kan bestämmas med utgångspunkt från befolkningens sammansättning och andra förutsättningar för att producera service. Skillnader av detta slag kan kommunerna och landstingen inte själva råda över. Utjämning sker efter den kostnad kommunen eller landstinget skulle ha haft om verksamheten bedrivits vid en genomsnittlig avgifts-, ambitions- och effektivitetsnivå. I de fall statsmakten vill påverka utvecklingen av verksamheterna förutsätter det att styr- ningen sker av verksamheterna och inte via utformningen av kost- nadsutjämningssystemet.

Från och med 2005 omfattar kostnadsutjämningen för kommu- nerna nio verksamheter och kostnadsslag. Av sammanställningen framgår de faktorer som ligger till grund för beräkningen av stan- dardkostnaden i några av dessa delmodeller.

Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)

SOU 2007:62

Exempel på verksamheter och faktorer i kostnadsutjämningen fr.o.m. 2005

Verksamhet/kostnadsslag	Faktorer
Kommuner
Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg	Åldersstruktur, föräldrarnas förvärvsfrekvens,
	skattekraft och befolkningstäthet.
Förskoleklass och grundskola	Åldersstruktur, glesbygd samt barn med utländsk
	bakgrund.
Gymnasieskola	Åldersstruktur, bebyggelsestruktur och programval.
Äldreomsorg	Åldersstruktur, könsfördelning, yrkesbakgrund,
	civilstånd, utomnordisk bakgrund och glesbygd.
Individ- och familjeomsorg
- Barn- och ungdomsvård	Barn till ensamstående föräldrar, barn med ut-
	ländsk bakgrund, lagförda ungdomar och folk-
	mängdsstorlek upp till 75 000 invånare.
- Övrig verksamhet	Ensamstående kvinnor med barn, arbetssökande
	utan ersättning, flyktingar och övriga utländska
	medborgare, män med låg inkomst samt befolk-
	ningstäthet.
Landsting
Hälso- och sjukvård	Kön, ålder, civilstånd, sysselsättningsstatus, in-
	komst, boendeform, personer i vårdtunga grupper
	samt gles byggelsestruktur.

Från och med 2008 kommer strukturellt betingade lönekostnads- skillnader för kommuner och landsting att ingå i kostnadsutjäm- ningen.

3Kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-verksamhet

3.1Systemets uppbyggnad

Kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-verksamhet regleras i lagen (2003:886) om utjämningsavgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade och lagen (2003:887) om utjämningsbidrag till kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och ser- vice till vissa funktionshindrade (LSS-utjämningslagarna) samt i förordningen (2004:9) om utjämningsbidrag till och utjämnings- avgift för kommuner för kostnader enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS-utjämningsförord- ningen).

I ett första steg beräknas en kostnad per kommun som utgår från antalet personer med verkställda beslut om LSS-insatser per insatstyp multiplicerad med en nationell genomsnittskostnad per insats. Produkterna summeras och till den erhållna summan adderas kommunens ersättning till Försäkringskassan för de 20 första tim- marna enligt lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS).

I steg 2 och 3 multipliceras denna kostnad med ett för varje kommun beräknat koncentrations- respektive personalkostnadsindex.

De för kommunerna beräknade standardkostnaderna räknas upp till bidrags- och avgiftsårets nivå med hjälp av den av regeringen prognostiserade förändringen av nettoprisindex.

Den slutliga kostnaden divideras sedan med antalet invånare i kommunen, vilket ger kommunens standardkostnad.

Kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-verksamhet

SOU 2007:62

3.2Underlaget för beräkningarna

Underlaget för beräkningarna per kommun härrör från två källor: verksamhetsstatistiken från Socialstyrelsen och räkenskaps- sammandraget från Statistiska centralbyrån (SCB). Statistik samlas in av SCB på Socialstyrelsens uppdrag vilket innebär att myndig- heterna har ett gemensamt ansvar för denna. Den statistik som ligger till grund för bidrags-/avgiftsåret avser uppgifter som ligger två år tillbaka i tiden. Det innebär t.ex. att inför utjämningsåret 2007 används verksamhetsstatistiken från den 1 oktober 2005 och räkenskapssammandraget 2005.

3.3Antalet LSS-insatser

Samtliga LSS-insatser, förutom råd och annat personligt stöd, ingår som faktorer i beräkning av standardkostnaden (2 § första stycket LSS-utjämningslagarna).

För bidrags- och avgiftsåret 2007 fördelade sig insatserna enligt följande:

Tabell 3.1 Antalet insatser 2005

Insats		Antal insatser

Personlig assistans		3 640
Ledsagarservice		9 562
Kontaktperson		16 683
Avlösarservice		3 596
Korttidsvistelse		10 504
Korttidstillsyn		4 714
Boende	Barn, övrigt	1 048
	Barn i familjehem	199
	Vuxna	20 387
Daglig verksamhet		25 051

Totalt antal insatser		95 384

Källa: Socialstyrelsens statistik den 1 oktober som den redovisas inför bidrags- och avgiftsåret 2007. Vissa justeringar har gjorts jämfört med den officiella statistiken.

SOU 2007:62

Kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-verksamhet

Antalet insatser var 2005 ca 95 400 samtidigt som antalet personer med insatser endast var ca 54 400. Att summan av antalet insatser inte överensstämmer med antalet personer med insatser beror på att en person kan ha två eller flera insatser samtidigt.

Bortsett från råd och stöd och assistansersättning enligt LASS hade knappt hälften en insats, en tredjedel två insatser och 20 procent tre eller flera insatser.

3.3.1Kommunernas räkenskapssammandrag

Kommunernas räkenskapssammandrag (RS) innehåller information om kommunernas bokslut och samlas årligen in av SCB.

Syftet med insamlingen är att både på kommun- och riksnivå få information om kommunernas ekonomi, nuläge och utveckling. RS används av nationalräkenskaperna som källa för att beräkna kom- munernas del av BNP, finansiellt sparande, kommunernas inve- steringar, transfereringar samt de kommunala affärsverkens drift- överskott. RS är även en viktig källa för staten vid uppföljning och utvärdering av kommunal ekonomi och verksamhet såväl totalt som på kommunnivå.

LSS-utjämningssystemet är det enda statsbidrags-/ut- jämningssystem som direkt använder sig av enskilda kommuners redovisade kostnader som fördelningsgrund. I systemet för kommunalekonomisk utjämning används också uppgifter från RS men då för att beräkna genomsnittliga kostnader för olika verk- samheter på riksnivå. Uppgifter från RS för enskilda kommuner används således inte.

Från och med uppgiftsinsamlingen 1998 samordnas den ekono- miska statistiken i RS Vård och omsorg med verksamhets- indelningen i socialtjänststatistiken så att kostnader ska fördelas på en mer detaljerad nivå än tidigare. Kommunernas ekonomiska förvaltningar ansvarar för driftredovisningen där kostnader/intäkter på den mer övergripande nivån redovisas. I RS förs dessa kostnader/intäkter automatiskt över till avdelningen Vård och omsorg, där de ska fördelas på en mer detaljerad nivå av kom- munens socialförvaltning. I Jämförelsetal för socialtjänsten anges att flera kommuner haft problem med att ange denna fördelning bl.a. på grund av bristande internt underlag. Fortfarande kan det även förekomma olikheter mellan kommuner som t.ex. beror på att

Kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-verksamhet

SOU 2007:62

anvisningarna tolkas på olika sätt och att det finns skilda uppfatt- ningar om hur kostnader ska fördelas på de olika verksamheterna.

3.3.2Genomsnittskostnader för olika LSS-insatser

Kostnader för en insats skiljer sig åt mellan kommuner och mellan olika individer i samma kommun. I beräkningen av standardkost- naden används genomsnittliga nettokostnaden för olika LSS-insat- ser. Eftersom Sverige inte har ett system där man kan urskilja kost- nader per person för ett verkställt beslut enligt LSS används i utjämningssystemet genomsnittliga kostnader.

Teoretiskt innebär det att kostnaden för en insats på riksnivå divideras med antalet insatser i landet, vilket ger genomsnittskostna- den.

Den genomsnittliga kostnaden per insats baseras på dels räken- skapssammandragets redovisning av kostnaden för fyra grupper av insatser: boende, daglig verksamhet, personlig assistans och övriga insatser, dels Socialstyrelsens statistik över antalet personer med verkställda beslut av någon av dessa insatser den 1 oktober.

För att beräkna den genomsnittliga kostnaden för de insatser som inte är redovisade i RS används uppskattningar som gjordes av Kommittén Utjämning av LSS-kostnader utifrån uppgifter från ett urval av kommuner. Dessa uppskattningar utgår från att en bostad med särskild service för barn och ungdom motsvarar 140 procent av kostnaden för en bostad med särskild service för vuxna eller en annan särskild bostad för vuxna samtidigt som kostnaden för familjehem motsvarar 30 procent av kostnaden för en sådan bostad. Vidare uppskattas avlösarservice kosta 25 procent av insatsen kort- tidsvistelse eller insatsen korttidstillsyn. Ledsagarservice och kon- taktperson antas motsvara 12,5 procent av kostnaden för korttids- vistelse.

I proposition 2002/03:151 ansåg regeringen att kommitténs uppskattningar skulle ligga till grund för beräkningarna, men att den relativa fördelningen borde uppdateras vid en tidpunkt som regeringen beslutar om. Utredningen redovisar i kapitel 4 en upp- följning av dessa uppskattningar samt föreslår där hur de bör upp- dateras.

SOU 2007:62 Kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-verksamhet

Tabell 3.2	Genomsnittskostnader bidrags- och avgiftsåret 2007

Insats		Genomsnittskostnad per insats

Personlig assistans		599 925
Ledsagarservice		23 065
Kontaktperson		23 065
Avlösarservice		46 131
Korttidsvistelse		184 522
Korttidstillsyn		184 522
Boende	Barn, övrigt	857 735
	Barn i familjehem	183 800
	Vuxna	612 668
Daglig verksamhet		166 034

Källa: SCB. Avser nettokostnader före uppräkning med NPI.

3.3.3Grundläggande standardkostnad

Den grundläggande standardkostnaden beräknas genom att antalet verkställda beslut per insats enligt 9 § 2–10 LSS i varje kommun multipliceras med rikets genomsnittliga kostnad för respektive insats. Produkterna summeras därefter och adderas med kommunens ersättning till Försäkringskassan avseende LASS (2–3 §§ LSS-ut- jämningslagarna).

Den grundläggande standardkostnaden uttrycker vad det skulle kosta att bedriva verksamheten om kommunen har en riksgenom- snittlig kostnad. Det finns ingen koppling till kommunens egna faktiska kostnad för verksamheten, men det är inte heller syftet med denna grundläggande standardkostnad.

3.3.4Koncentrations- och personalkostnadsindex

Koncentrationsindexet utgår ifrån att kommuner som har många personer med insatser enligt LSS i förhållande till totalfolkmängden har lägre kostnader per LSS-insats på grund av s.k. stordrifts- fördelar och motsatt. Indexet står, enligt Kommittén utjämning av LSS-kostnader, för cirka 10 procent av utjämningen. Detta index innebär att om andelen personer med beslut om LSS-insatser i pro- portion till totalfolkmängden i kommunen är större än motsva-

Kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-verksamhet

SOU 2007:62

rande beräkning för landet erhåller kommunen ett index som är lägre än 1,0.

Personalkostnadsindexet skall avspegla hur mycket kommunens personalkostnader avviker från motsvarande genomsnittskostnader i landet. I direktiven till Kommittén utjämning av LSS-kostnader angavs att om kommittén fann det möjligt borde utjämningen baseras på behov av stöd och service, vilket i realiteten förutsätter någon form av mätning av stödets omfattning. Ett sådant behov är tämligen komplicerat att mäta över hela landet så att det sker på exakt samma sätt i alla kommuner.

Regeringen konstaterade i proposition 2002/03:151 att det finns behovsmätningar eller vårdtyngdsmätninar i olika delar av landet och även utomlands. Svårigheterna med dessa mätningar har dock bl.a. varit att definiera faktiskt behov och uppskattat behov. I stället för att mäta omsorgsbehovet hos varje individ, vilket kräver en stor administration, ansåg regeringen, i likhet med kommittén, att ett personalkostnadsindex som bygger på uppgifter i räken- skapssammandraget ska tillämpas. Kommittén konstaterade att ett enkelt sätt att mäta stödets omfattning var att ta hänsyn till de personalkostnader som kommunen har eftersom det bör avspegla omfattningen på stödet, dvs. antalet anställda men också kvalitet i insatsen.

Mot denna bakgrund konstruerades ett index så att inte hela kostnadsskillnaden utan enbart 70 procent av denna skulle beaktas. Syftet var att minska risken för att systemet utjämnar för skillnader i kvalitet eller effektivitet mellan kommunerna. Indexet utformades så att det är neutralt för om kommunen bedriver LSS-verksamhet i egen regi eller på entreprenad. De faktorer som ligger till grund för beräkningen omfattar i stort sett alla kostnader och intäkter som finns i verksamheten såsom löner, internt fördelade kostnader, ersättning till/från Försäkringskassan, entreprenader och köp av verksamhet. Nackdelen med indexet är att det är påverkbart. Därför föreslog regeringen att indexet inte skulle uppdateras årligen utan endast vid den tidpunkt som regeringen bestämmer. Indexet står enligt Kommittén utjämning av LSS-kostnader för 45 procent av hela utjämningen vilket innebär att det har stor bety- delse vilket värde kommunen får inledningsvis.

Av proposition 2002/03:151 framgår att vissa remissinstanser framförde kritiska synpunkter avseende indexen. Några remissin- stanser, t.ex. Socialstyrelsen, var tveksam till koncentrationsindexet eftersom det konstrueras utifrån historiska kostnader, men styrel-

SOU 2007:62

Kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-verksamhet

sen var även tveksam till om det finns några stordriftsfördelar. Svenska Kommunförbundet ansåg att personalkostnadsindexet leder till risk att kostnader konserveras.

3.3.5Slutlig standardkostnad, bidrag och avgift

Efter att SCB har beräknat en grundläggande standardkostnad justeras den med koncentrations- och personalkostnadsindex. Den slutliga standardkostnaden per kommun divideras sedan med anta- let invånare den 1 november året före bidrags-/avgiftsåret, varvid en standardkostnad i kronor per invånare fås (4 § LSS-utjämningsför- ordningen).

En summering av alla kommuners slutliga standardkostnader dividerad med befolkningen i landet den 1 november året före bidrags-/avgiftsåret ger landets genomsnittliga standardkostnad i kronor per invånare. För 2007 är den genomsnittliga standard- kostnaden efter uppräkning med nettoprisindex 2 936 kronor per invånare.

En kommun som har en högre slutlig standardkostnad i kronor per invånare än landets genomsnittliga standardkostnad i kronor per invånare erhåller ett bidrag från staten motsvarande mellan- skillnaden och motsatt (3 § LSS-utjämningslagarna). För 2007 är summan av alla bidrag knappt 2 014 miljoner kronor och summan av alla avgifter exklusive införanderegler 2 013 miljoner kronor. De sammanlagda bidragen respektive avgifterna är således i stort sett lika stora. Exklusive införanderegler är systemet således ett noll- summespel för staten.

3.3.6Införanderegler

Riksdagen har beslutat att systemet skall införas successivt genom att bidrags- och avgiftskommuner inledningsvis inte får fullt bidrag respektive inte får betala full avgift till systemet. Bakgrunden till detta är att avgiftskommunerna har svårare att anpassa sig till en situation där de blir tvungna att betala medel till staten som sedan omfördelar medlen till bidragskommunerna. Övergångsperioden sträcker sig under perioden 2004–2008.

År 2004 begränsas den avgift som en kommun skall betala till högst 250 kronor per invånare, 2005 till högst 550 kronor per invå-

Kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-verksamhet

SOU 2007:62

nare, 2006 till högst 850 kronor per invånare, 2007 till högst 1 150 kronor per invånare och 2008 till högst 1 450 kronor per invånare.

År 2004 reduceras det bidrag som en kommun har rätt till med högst 270 kronor per invånare, 2005 med högst 70 kronor per invånare och 2006 med högst 15 kronor per invånare.

Efter att hänsyn tagits till införandereglerna är summan av alla bidrag 2 014 miljoner kronor och summan av alla avgifter 1 949 miljoner kronor 2007. Underskottet om 65 miljoner kronor regle- ras med ett års eftersläpning genom en motsvarande minskning av anslaget 48:1 Kommunalekonomisk utjämning.

3.4Möjligheter att ändra i kommunernas underlag

Den statistik som används i beräkningar och som ligger till grund för Skatteverkets beslut om bidrag respektive avgifter avser en tid- punkt/period ett till två år innan beslutet fattas av Skatteverket.

Normalt sett har kommunerna goda möjligheter att ändra i statistiken efter uppgiftslämnandet, men Regeringskansliet och berörda myndigheter har observerat att det i många fall inte är förrän de preliminära beräkningarna erhållits från SCB som kvalitetskontrollen i kommunerna påbörjas.

Kommunerna har möjlighet att ändra lämnade uppgifter i sam- band med statistikinsamlingen men även efter att statistiken publi- ceras som officiell statistik och ända fram till och med den tid som dessa kan anmärka på Skatteverkets preliminära beslut i februari under bidrags- och avgiftsåret (5 § andra stycket LSS-utjämnings- lagarna). Omfattningen av sådana rättningar redovisas i kapitel 4.

Fram t.o.m. 2005 kunde kommuner vända sig till regeringen och påtala fel i underlaget för de slutliga besluten även efter att Skatte- verket hade fastställt dem. Eftersom fel emellertid i princip endast kan rättas till förmån för en kommun fick staten kompensera den kommun som klagat till regeringen utanför ramen för utjämnings- systemet. Hade en sådan uppgift kommit Skatteverket tillkänna före det att verket fastställt bidrag och avgifter i kostnads- utjämningen kunde en omräkning i stället ha skett av beräkningarna för samtliga kommuner.

Mot denna bakgrund gäller sedan den 1 januari 2006 att regeringen bara, om det finns synnerliga skäl, får beakta sådana fel och brister i underlaget för beslutet som inte påtalats hos

SOU 2007:62

Kostnadsutjämningssystemet för kommunernas LSS-verksamhet

Skatteverket senast den 15 februari under avgifts-/bidragsåret (7 § andra stycket, prop. 2006/07:7).

4Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004–2007

4.1Inledning

Kostnadsutjämningen för kommunernas LSS-verksamhet, som infördes från och med 2004, tillämpas 2007 för fjärde året i följd. I utredningens delbetänkande Uppföljning av kostnadsutjämningen för kommunernas LSS-verksamhet (SOU 2006:69) redovisas utvecklingen av antalet personer med verkställda beslut om LSS- insatser, antalet LSS-insatser, kostnadsutvecklingen och föränd- ringar i kostnadsutjämningen samt jämförelser mellan kommuner- nas utfall i kostnadsutjämningen och deras redovisade nettokost- nader. Då fanns tillgång till uppgifter om LSS-insatser t.o.m. 2005, kostnadsdata för verksamheten t.o.m. 2004 samt utjämningsberäk- ningar t.o.m. 2006. Nu finns uppgifter för ytterligare ett år med insatsstatistik och ytterligare två år med kostnadsdata. Det bör observeras att de uppgifter om kostnader och LSS-insatser som redovisas för tidigare år är hämtade från Statistiska centralbyråns slutliga beräkningar för respektive bidrags- och avgiftsår. De redo- visade värdena kan därför avvika från den officiella statistiken efter- som denna inte innehåller de rättningar som gjorts i vissa kommu- ners uppgifter efter den officiella statistikens publicering.

4.2Kostnadsutvecklingen för LSS och de olika LSS- insatserna

Enligt kommunernas räkenskapssammandrag (RS) har kommuner- nas nettokostnader för LSS och LASS ökat från 20,7 miljarder kronor 2002 till närmare 23,2 2003, 24,9 2004, 26,2 2005 och 28,1

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

SOU 2007:62

miljarder kronor 2006. Nettokostnaderna motsvarar kommunernas bruttokostnader för verksamheten minskat med verksamhetens intäkter. Det är dessa belopp som använts i beräkningarna i kostnadsutjämningen två år senare. Mellan 2002 och 2003 var nettokostnadsökningen avsevärt högre än för kommunernas övriga verksamheter, medan de under de senaste åren inte ökat lika mycket. Totalt har dock kostnaderna ökat med mellan 7 och 8 mil- jarder kronor på fyra år samtidigt som assistansersättningen ökat med 6,2 miljarder samma period, således en mycket kraftig kost- nadsökning. Mer ingående analyser om orsaker till denna ökning saknas.

I RS är kostnaderna för LSS-verksamhet uppdelade på fyra verk- samhetsområden, bostad med särskild service, daglig verksamhet, personlig assistans enligt LSS samt övriga insatser. Kommunernas nettokostnader för LSS-insatser var 2006 enligt RS knappt 24,8 miljarder kronor. Skillnaden mellan de totala nettokostnaderna och nettokostnaderna för de insatser som kommunerna beslutat om är de 20 första timmarna för Försäkringskassans beslut om LASS. Detta betalar kommunerna 3,2 miljarder kronor för. Bostad med särskild service svarade 2006 för drygt 59 procent av kommunernas nettokostnader för LSS exklusive LASS och daglig verksamhet för drygt 17 procent.

SOU 2007:62

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

Diagram 4.1 Nettokostnader för kommunernas LSS-insatser 2002–2006 i tusental kronor

	2002	2003	2004	2005	2006
	25 000
	20 000
kronor	15 000
kronor
Miljoner	10 000
Miljoner
	5 000
	0

Bostad med	Daglig	Övriga insatser	Personlig	Summa
särskild service	verksamhet		assistans

Källa: SCB.

Genomsnittskostnaderna i landet för de olika LSS-insatserna för- delas i kostnadsutjämningen enligt de riktlinjer som angavs i pro- positionen (prop. 2002/03:151). Det innebär att de genomsnitts- kostnader för olika insatser som ingår i RS-raderna för bostad med särskild service respektive för övriga insatser fördelats efter de rikt- värden som togs fram av Kommittén utjämning av LSS-kostnader (SOU 2002:103). Underlaget för denna fördelning har setts över av utredningen och det har gett en delvis annan kostnadsfördelning mellan vissa insatser (se avsnitt 6.2).

Kostnaderna för personlig assistans har ökat mycket kraftigare än kostnaderna för övriga insatser och mellan 2001 och 2004 mer än fördubblades kostnaden per insats. Den snabba kostnads- ökningen beror främst på att det i kommunernas redovisade kost- nader ingår både personlig assistent enligt LSS och de kostnader kommunerna har för LASS och att den totala kostnaden här endast sätts i relation till antalet personer med assistent enligt LSS. Kom- munerna har även kostnader för personer med beslut enligt LASS utöver de 20 första timmarna. Detta beror på att den statliga

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

SOU 2007:62

timersättningen inte täcker hela den faktiska kostnaden, att antalet beviljade timmar överstiger de som ersätts, kommunala kostnader under Försäkringskassans handläggningstid för LASS och vid pri- vata assistenters sjukdom, tillfälligt utökat behov m.m.

Diagram 4.2 Riksgenomsnittliga kostnader för LSS-insatser 2001–2006 i kronor

Bostad med särskild service, riktvärde vuxna

Daglig verksamhet

Övriga insatser, riktvärde korttidsvistelse

Personlig assistans

	700000
	600000
	500000
Kronor	400000
Kronor	300000
	300000
	200000
	100000
	0
	2 001	2002	2003	2004	2005	2006

Källa: Proposition 2002/03:151 och SCB.

Anm. För bostad med särskild service anges riktvärdet (100 %) för vuxna och för övriga insatser anges riktvärdet (100 %) för korttidsvistelse.

Kostnadsökningen beror även på att definitionen av personlig assi- stans i verksamhetsstatistiken har förändrats och förtydligats från insamlingen 2004, vilket innebär att uppgifterna inte är helt jäm- förbara med tidigare års uppgifter.

SOU 2007:62

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

Diagram 4.3 Riksgenomsnittliga kostnader för LSS-insatser 2001–2006. Index 2001=100

Bostad med särskild service, riktvärde vuxna

Daglig verksamhet

Övriga insatser, riktvärde korttidsvistelse

Personlig assistans

	250
	225
	200
2001=100	175
2001=100
Index	150
Index
	125
	100
	75
	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Källa: Beräkning från Proposition 2002/03:151 och SCB.
Anm. För bostad med särskild service anges riktvärdet (100 %) för vuxna och för övriga insatser
anges riktvärdet (100 %) för korttidsvistelse.

För insatsen daglig verksamhet och för övriga insatser minskade till och med kostnaden per insats i löpande priser mellan 2003 och 2004. Även mellan 2005 och 2006 minskade genomsnittskostnaden för övriga insatser. LSS-kommittén (S 2004:06, f.d. Assistans- kommittén) har regeringens uppdrag att bl.a. analysera orsakerna till kostnadsutvecklingen för LSS.

4.2.1Stora kostnadsskillnader för LSS mellan län och kommuner

Kostnaderna för LSS är ojämnt fördelade mellan länen och mellan kommunerna. Kostnaderna per invånare är högst i Jämtlands län och lägst i Skåne län. Kostnaderna i Jämtlands län översteg 2006 riksgenomsnittet med över 1 000 kronor per invånare, motsvarande 34 procent. Skånes kostnader är 650 kronor lägre per invånare än

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

SOU 2007:62

riksgenomsnittet. Jämtland har nästan 70 procent högre kostnader per invånare än Skåne. Kostnaderna i Stockholms län ligger i nivå med riksgenomsnittet. Under perioden har kostnaderna ökat i samtliga län men med vissa undantag något snabbare i län med låga kostnader och något långsammare i län med höga kostnader. Det finns således en svag tendens till att kostnadsskillnaderna mellan länen utjämnats.

Diagram 4.4 Genomsnittliga nettokostnader per län för LSS-verksamhet 2003– 2006 i kronor per invånare

2003

2004

2005

2006

4 500

4 000

3 500

Kronor per invånare

3 000

2 500

2 000

1 500

1 000

500

Riket

OPR

AC BD

Källa: Bearbetning av uppgifter från SCB.

Det är stora skillnader mellan kommuner i antalet personer med LSS-insatser. Vännäs kommun med 147 personer per 10 000 invå- nare har således mer än sex gånger fler än Ydre med 23 personer per 10 000 invånare. Även om man exkluderar de kommuner med lägst och de med högst andel är variationen för övriga kommuner fortfarande mycket hög. Skillnaderna mellan kommuner i antalet insatser leder självfallet till betydande skillnader i nettokostnader per invånare mellan kommuner, vilket redovisats ovan.

SOU 2007:62

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

Diagram 4.5 Kommunerna fördelade efter redovisade nettokostnader 2006 i kronor per invånare

	70
	60
	50
kommuner	40
kommuner
Antal	30
Antal
	20
	10
	0
	00	-1499	-1999			499			999			499			999			499			999	>5000
	0					499			999			499			999			499			999
	<1				2			2			3			3			4			4
				-			-			-			-			-			-
		1000	1500	2000			2500			3000			3500			0			0
																0			0
																40			45

Nettokostnader i kronor per invånare

Källa: SCB.

Hur kommunernas nettokostnader för LSS förändrats under senare år framgår av diagram 4.6. För det stora flertalet kommuner, över 80 procent 2005/06, ligger den årliga förändringen av nettokostna- derna i förhållande till den riksgenomsnittliga förändringen inom intervallet +- 250 kronor per invånare. Antalet kommuner med förändringar som understiger +- 250 kronor per invånare i förhål- lande till den riksgenomsnittliga förändringen har ökat både mellan 2004 och 2005 och mellan 2005 och 2006.

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

SOU 2007:62

Diagram 4.6 Kommunerna fördelade efter förändring av nettokostnader för LSS- verksamhet 2002–2006. Kronor per invånare jämfört med riksgenomsnittlig förändring

		2002/2003		2003/2004					2004/2005				2005/2006
	140
	120
kommuner	100
	80
	60
Antal	60
Antal	40
	40
	20
	0
	0	9	-499					9	9			99	-749	0
	-75	-74					4		-24			99		5
						2					4			>7
					-					-
	<	-500	-250	-					0	250			0
				-1									50
													50
			Nettokostnadsförändring i kronor per invånare

Källa: Bearbetning av uppgifter från SCB.

För ett fåtal kommuner har dock förändringen varit i storleksord- ningen uppåt eller till och med över 2 000 kronor per invånare. De största variationerna mellan åren finns i första hand i de kommuner med de allra högsta kostnaderna, t.ex. Hedemora, Boden och Mellerud men även i kommuner med relativt genomsnittliga kost- nader.

Kostnadsskillnaderna är betydligt större mellan kommunerna inom länen än mellan genomsnittskostnaderna för länen. Högst kostnader 2006 hade Hedemora kommun i Dalarnas län med ca 6 300 per invånare. Även kommunerna Boden i Norrbottens, Vännäs i Västerbottens, Kungsör i Västmanlands, Hultsfred i Kalmar och Mellerud i Västra Götalands län hade 2006 nettokostnader översti- gande 5 000 kronor per invånare.

SOU 2007:62

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

Diagram 4.7 Kommuner med lägsta respektive högsta nettokostnader per län för LSS-verksamhet 2003 respektive 2006 i kronor per invånare

Kronor per invånare

2003 Lägst	2003 Högst	2006 Lägst	2006 Högst

7000

6000

5000

4000

3000

2000

1000

OPR

AC BD

Rike

Källa: Bearbetning av uppgifter från SCB.

Habo kommun hade lägst kostnader 2006. Ydre kommun har haft landets lägsta kostnader tidigare år medan Bräcke kommun hade högst kostnader 2002 och 2003 men överträffades av Hedemora kommun de tre senaste åren. Av diagram 4.7 framgår att variatio- nerna inom länen är mycket olika, men i de flesta län är det en eller möjligen två kommuner med liten folkmängd som avviker kraftigt uppåt eller nedåt. I vissa län, t.ex. Kronoberg (G), har skillnaderna mellan kommuner med högsta och lägsta kostnader minskat medan de i andra län, t.ex. Örebro (T) och Västerbotten (AC), har ökat ytterligare under perioden. I Blekinge (K) och Västernorrlands län

(Y) är variationsvidden avsevärt lägre än i Västmanlands (U), Dalarnas (W) och Västerbottens län (AC). I de två förstnämnda länen är skillnaden från knappt 1 700 till drygt 1 800 kronor per invånare och i Västerbotten närmare 5 000 kronor per invånare 2006. Inom länen är det i de flesta fall samma kommuner som har högst respektive lägst kostnader från år till år. I flera län, t.ex. Dalarna, Västra Götaland (OPR), Västerbotten och Norrbotten ökade spännvidden kraftigt mellan 2003 och 2004 i samband med

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

SOU 2007:62

att betalningsansvaret mellan kommuner ändrades och att tidigare inomlänsutjämning avvecklades.

4.3Utvecklingen av antalet LSS-insatser i landet och skillnader mellan kommuner

I de årliga utjämningsberäkningarna för LSS används per kommun och för hela landet både antalet personer med insatser enligt LSS och antalet insatser per typ av insats exklusive råd och stöd. Det beror på att råd och stöd med några undantag sker genom lands- tingens försorg. Dessutom ingår den ersättning som kommunerna betalar till Försäkringskassan för personlig assistans enligt LASS. Antalet personer som har verkställda beslut om insatser enligt LSS har i beräkningsunderlaget ökat från ca 49 400 den 1 september 2002 till ca 55 800 personer den 1 oktober 2006, dvs. med 13,1 pro- cent. Samtidigt har antalet kommunala insatser i underlaget (exklu- sive råd och stöd) ökat från ca 86 300 den 1 september 2002 till ca 97 700 den 1 oktober 2006, dvs. med 13,3 procent vilket motsvarar ökningen av antalet personer med insatser.

Daglig verksamhet är den insats som är vanligast förekom- mande, med ca 25 800, följd av boende för vuxna med drygt 20 900. Boende för barn är den minst frekventa insatsen, drygt 1 200. Som framgår av diagram 4.8 har antalet insatser ökat utom för boende barn och avlösarservice. Insatsen personlig assistans har minskat enligt statistiken, vilket främst beror på att definitionen av vilka personer med insatsen som skulle rapporteras i statistiken för 2004 har förtydligats.

SOU 2007:62

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

Diagram 4.8 Antalet insatser enligt LSS 2002-–2006. Exklusive råd och stöd

2002

2003

2004

2005

2006

30 000

25 000

insatser

20 000

15 000

Antal

10 000

5 000

uxna

het

lsyn

ice

els

rvi

Kontaktperson

ist

dsv

idst

ans

oende

Boend

erks

ars

ist

rtt

ass

Avl

agl

Pers

Källa: Socialstyrelsen och SCB.

Anm. En person kan ha en eller flera insatser. bostad. För 2002 avses 1 sept. och övriga år 1

I boende vuxna ingår här boende i särskilt anpassad okt.

4.4Hur skillnader i insatser och kostnader beaktas i kostnadsutjämningen

Standardkostnaden för varje kommun beräknas i ett första steg genom att antalet verkställda beslut om LSS-insatser av viss typ multipliceras med den nationella genomsnittskostnaden för respektive insats. Genom att summera dessa produkter och därtill lägga kommunens ersättning till Försäkringskassan för personlig assistans enligt LASS erhålls kommunens grundläggande standard- kostnad. Den slutliga standardkostnaden erhålls genom att den grundläggande standardkostnaden multipliceras med två index, koncentrationsindex (K-IX) och personalkostnadsindex (PK-IX), för att i kostnadsutjämningen kunna ta hänsyn till skillnader i stor- driftsfördelar/smådriftsnackdelar och skillnader i behov av stöd.

Antalet insatser av viss typ per kommun och den nationella genomsnittskostnaden per insatstyp har hittills uppdaterats inför varje bidrags- och avgiftsår sedan systemet infördes 2004, med utgångspunkt från Socialstyrelsens statistik över antalet LSS-insat-

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

SOU 2007:62

ser för åren 2002, 2003, 2004 och 2005 och det för riket summerade räkenskapssammandraget för respektive år.

De båda indexen (K-IX respektive PK-IX) beräknades för 2004 per kommun utifrån antalet personer med LSS-insatser 2002 och personalkostnaden i kommunens räkenskapssammandrag samma år. På grund av den påverkbarhet som särskilt personalkostnads- indexet har föreslog regeringen i propositionen 2002/03:151 att indexen inte bör uppdateras årligen utan det bör ankomma på regeringen att besluta om när uppdatering bör ske. Identiska indexvärden per kommun användes i 2005 års kostnadsutjämning, dvs. utan varken uppdatering av personer med LSS-insatser 2003 eller personalkostnaderna i 2003 års räkenskapssammandrag. I 2006 års utjämning beräknades de båda indexen utifrån ett genomsnitt av 2002 och 2004 års statistik över antalet personer med LSS-insatser respektive personalkostnader enligt RS. Efter två år gjordes således en ”halv” indexuppdatering. I 2007 års kostnadsutjämning gjordes en indexuppdatering till 2005, vilket då var det senaste år för vilka uppgifter om kostnader och LSS-insatser fanns tillgängliga.

Diagram 4.9 Koncentrationsindex i LSS-utjämningen 2004 och 2005 samt 2007
									År 2004 och 2005									År 2007
	1,30
	1,25
	1,20
	1,15
Indexvärde	1,10
	1,05
	1,00
	1,00
	0,95
	0,90
	0,85
	0,80
	1	11	21	31	41	51	61	71	81	91	101	111	121	131	141	151	161	171	181	191	201	211	221	231	241	251	261	271	281
									Kommunerna rangordnade efter index 2007

Källa: Bearbetning av uppgifter från SCB.

SOU 2007:62

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

I diagram 4.9 har kommunerna rangordnats efter koncentrations- index i 2004 och 2005 respektive 2007 års utjämning. Ydre kom- mun har högst värde alla år, vilket innebär att andelen personer med LSS-insatser varit lägst. Lomma kommun har haft näst högst indexvärde samtliga år. Vännäs kommun har haft lägst index samt- liga år och högst andel personer med LSS-insatser. Endast ett fåtal kommuner har ett värde på koncentrationsindex som ligger över 1,1 respektive under 0,9, dvs. avviker med mer än 10 procent från genomsnittet. Ett trettiotal kommuner har ett indexvärde över 1,05 och ungefär lika många har indexvärden under 0,95, dvs. avviker med mer än 5 procent från genomsnittet.

Skillnaderna i personalkostnadsindex, dvs. spridningen mellan kommunerna är, som framgår av diagram 4.10, större än för koncentrationsindex. Personalkostnadsindex får därigenom en större inverkan på de slutliga standardkostnaderna än vad koncent- rationsindex får. Förändringarna från år till år för enskilda kommuner är också större än för koncentrationsindex. Nykvarns kommun har högst indexvärden samtliga år och Aneby och Sorsele kommuner de lägsta. Över 10 procent av kommunerna har ett värde på personalkostnadsindex som ligger över 1,1 ,dvs. avviker med mer än 10 procent från genomsnittet. Över 20 procent av kommunerna har ett värde på personalkostnadsindex som ligger under 0,9 dvs. avviker nedåt med mer än 10 procent från genomsnittet.

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007																										SOU 2007:62
Diagram 4.10 Personalkostnadsindex i LSS-utjämningen 2004 och 2005 samt
				2007
								År 2004 och 2005												År 2007
	1,75
	1,60
	1,45
Indexvärde	1,30
	1,15
	1,00
	1,00
	0,85
	0,70
	0,55
	1	11	21	31	41	51	61	71	81	91	101	111	121	131	141	151	161	171	181	191	201	211	221	231	241	251	261	271	281
									Kommunerna rangordnade efter index 2007

Källa: Bearbetning av uppgifter från SCB.

I vilken utsträckning uppdateringarna av antalet insatser och index- värden påverkat förändringarna av bidrag och avgifter framgår av avsnitt 4.5 där också jämförelser med kommunernas redovisade nettokostnader görs. Vi kan dock konstatera att stora förändringar i de båda indexen främst uppstår i kommuner med liten folkmängd.

Hur utfallet av 2007 års utjämning, exklusive införanderegler, fördelar sig på kommunerna framgår av diagram 4.11. Kostnadsut- jämningen sker genom att kommuner med en beräknad standard- kostnad under riksgenomsnittet betalar en avgift till staten som motsvarar skillnaden mellan detta och kommunens standardkost- nad. Kommuner med en beräknad standardkostnad över riks- genomsnittet får på motsvarande sätt ett bidrag av staten. Summan av bidragen i landet motsvarar i stort summan av avgifterna. Infö- randereglerna tillämpas för vissa kommuner längst t.o.m. 2008, varefter de upphör.

Den sammanlagda standardkostnaden i LSS-utjämningen uppgår 2007 till drygt 26,7 miljarder kronor och 133 kommuner erhåller

SOU 2007:62

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

2 013 miljoner kronor i bidrag och 157 kommuner betalar utjäm- ningsavgifter på 1 948 miljoner kronor.

Diagram 4.11 Kommunerna fördelade efter bidragets/avgiftens storlek i kronor per

			invånare 2007
	90
	80
	70
kommuner	60
	50
	40
Antal	40
Antal	30
	30
	20
	10
	0
		1500		1400	99		99	99	-999		14	99	1500
		1500		1400	-9		-4	-4	-999		14		1500
	-		-		00	1		0	0	-			>
	<		-1000		00	-			50	000			>
					-5				50	000
										1
						Avgift/Bidrag i kronor per invånare

Källa: SCB.

I diagram 4.12 visas hur utfallet av kostnadsutjämningen förändrats mellan kommuner sedan det infördes 2004. Mellan 2/3 och 3/4 av kommunerna ligger 2004/05 och 2005/06 i intervallet +/- 250 kronor per invånare i årlig förändring i bidrag/avgift. 2006/07 ökar andelen till ca 80 procent.

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007										SOU 2007:62
Figur 4.12		Kommunerna fördelade efter förändringar i bidrag/avgift i LSS-
		utjämningen 2004–2007. Kronor per invånare
		2004/2005		2005/2006		2006/2007				2004/2007
	140
	120
	100
kommuner	80
kommuner	60
Antal	60
Antal
	40
	20
	0
	-750	9	-499		-249	-249			99	-749	0
		-74							99		5
								4			>7
							-
	<	0	-250	-		0	0			500
		-50		-1			25
		-50					25
			Bidrags-/avgiftsförändring i kronor per invånare

Källa: Bearbetning av uppgifter från SCB.

Om man studerar den sammantagna nettoförändringen över alla verksamheter i det kommunalekonomiska utjämningssystemet är variationsvidden mindre i LSS-utjämningen och förändringarna över en treårsperiod mer koncentrerad till intervallen +/- 250 och +/- 500 kronor per invånare. Stabiliteten är dock lägre i LSS- utjämningen jämfört med det kommunalekonomiska utjämnings- systemet, där förändringar i de olika verksamheterna i en kommun i stor utsträckning går åt olika håll och i viss mån tar ut varandra.

I LSS-utjämningen omfördelas årligen närmare 2 miljarder kronor mellan kommunerna på en verksamhet vars nettokostnader är drygt 26 miljarder kronor. Nettoomfördelningen i den kommu- nalekonomiska kostnadsutjämningen är ca 5 miljarder kronor för kommunerna på verksamheter som sammantaget kostar ca 260 miljarder kronor. Om man räknar varje verksamhet för sig omför- delas dock avsevärt mer, sammanlagt ca 22 miljarder kronor. Störst omfördelning i förhållande till kostnaderna finns inom individ- och familjeomsorg, närmare 4 miljarder kronor omfördelas inom en verksamhet vars nettokostnader ungefär motsvarar kommunernas

SOU 2007:62

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

LSS-verksamhet. En förklaring till den stora omfördelningen inom individ- och familjeomsorg är att de högsta standardkostnaderna finns i de allra största kommunerna. För landstingen omfördelas drygt 1,5 miljarder kronor inom hälso- och sjukvården vars kost- nader är ca 145 miljarder kronor.

I utredningens delbetänkande (SOU 2006:69) redovisades jäm- förelser av stabiliteten i förändringarna mellan åren i den kommu- nalekonomiska kostnadsutjämningen och LSS-utjämningen för de år det sistnämnda systemet varit i bruk. Där konstaterades att sta- biliteten varit betydligt lägre i LSS-utjämningen jämfört med den kommunalekonomiska, där förändringar i de olika verksamheterna i en kommun i stor utsträckning går åt olika håll och i viss mån tar ut varandra. För många kommuner är det i LSS-utjämningen fråga om stora årliga förändringar i en jämförelsevis liten verksamhet. Förändringarna kan vara särskilt svåra att hantera för kommuner med liten folkmängd där en relativt liten förändring av antalet insatser kan få stora effekter på såväl kostnader som kostnadsut- jämning. Det förefaller dock som att stabiliteten i LSS-utjämningen ökat något sedan införandet. Antalet kommuner i förändrings- intervallet +- 250 kronor per invånare har ökat samtidigt som kommuner i förändringsintervallen +- 500 kronor per invånare eller mer har minskat i antal. Trots att den maximala kostnaden för LSS-verksamhet ökat över åren, samtidigt som den lägsta kostna- den varit ungefär densamma, har skillnaden mellan de största posi- tiva och negativa avvikelserna mellan nettokostnad och standard- kostnad successivt minskat från 2002–2004 fram till 2005–2007. Samtidigt som kostnaderna för LSS ökat markant har med andra ord kostnadsskillnaderna mellan kommunerna utjämnats.

4.5Resultat av uppföljningen

4.5.1Jämförelser mellan kostnadsutjämningen och redovisade kostnader

Som utjämningssystemets mått på träffsäkerheten har vi här jäm- fört kommunens beräknade standardkostnad i kostnadsutjäm- ningen för LSS-verksamhet med kommunens redovisade netto- kostnad för samma verksamhet. Vilka års standardkostnad respek- tive nettokostnad som skall sättas i relation till varandra i en sådan jämförelse kan diskuteras. I SCB:s och SKL:s årliga publikation

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

SOU 2007:62

”Vad kostar verksamheten i Din kommun?” (VKV) jämförs bl.a. de i den kommunalekonomiska utjämningen beräknade standard- kostnaderna för olika kommunala verksamheter med nettokostna- derna för det år som underlaget för beräkningarna baseras på. Det innebär att de beräknade standardkostnaderna för ett visst år i VKV jämförs med nettokostnaderna för verksamheten två år tidigare. Anledningen till detta är att det är den struktur som stämmer överens med verksamhetsåret. Uppgifter om befolkningen, som är det viktigaste av underlagen för den kommunalekonomiska kostnads- utjämningen, liksom flertalet övriga uppgifter, avser 2005 i de beräkningar som ligger till grund för utjämningsåret 2007. Även i kostnadsutjämningen för LSS används uppgifter om antalet LSS- insatser av olika typ och deras kostnader m.m. för 2005 till grund för beräkningarna av standardkostnaderna 2007.

Om vi tillämpar samma resonemang vid jämförelser mellan kostnadsutjämning och nettokostnader för LSS-verksamhet blir tidsförskjutningen således två år. Vid dessa jämförelser räknas den genomsnittliga nettokostnaden upp till utjämningsårets nivå. I de redovisade beräkningarna ingår inte några utfallseffekter av de övergångsregler som gäller för åren 2004–2008.

Eftersom stabiliteten i utjämningssystemet för LSS är betydligt lägre än för den kommunalekonomiska utjämningen och det kan röra sig om stora årliga förändringar i förhållandevis små verksam- heter är det viktigt att jämföra utfallet av kostnadsutjämningen för ett år med det år som kostnaderna faktiskt avsåg. Jämförelser mellan kostnadsutjämning och nettokostnader utan eller med annan tidsförskjutning än två år redovisas därför också i detta avsnitt (diagram 4.16 – 4.17 samt tabell 4.2).

I diagram 4.13 har standardkostnaden för 2007 beräknats utan inverkan av koncentrations- och personalkostnadsindex (K-IX resp. PK-IX), dvs. de nationella genomsnittliga kostnaderna per typ av insats slår igenom utan hänsyn till stödets omfattning och s.k. stor- driftsfördelar/smådriftsnackdelar (s.k. grundläggande standardkost- nad). För många kommuner är skillnaderna mellan nettokostnad 2005 och grundläggande standardkostnad i LSS-utjämningen 2007 relativt stor.

SOU 2007:62

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

Diagram 4.13 Jämförelse mellan nettokostnad 2005 och grundläggande standardkostnad i LSS-utjämning 2007 i kronor per invånare där K-IX och PK-IX getts värdet 1. Kronor per invånare

Nettokostnad 2005

7000

6000

5000

4000

3000

2000

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

Grundläggande standardkostnad 2007

Källa: Bearbetning av uppgifter från SCB.

I diagram 4.14 redovisas motsvarande jämförelse mellan nettokost- naderna för 2005 och 2007 års LSS-utjämning inklusive koncentra- tions- och personalkostnadsindex. Överensstämmelsen mellan kostnader och utjämning är betydligt bättre än i föregående dia- gram och träffsäkerheten, mätt som andelen modellskattningar som hamnar inom en felmarginal på +/- 15 procent, ökar från 59 till 90 procent.

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

SOU 2007:62

Diagram 4.14 Jämförelse mellan nettokostnad 2005 och standardkostnad i LSS- utjämning 2007 i kronor per invånare med 2005 års värden på K-IX och PK-IX

Nettokostnad 2005

7000

6000

5000

4000

3000

2000

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

Standardkostnad 2007

Källa: Bearbetning av uppgifter från SCB.

För de fyra år som LSS-utjämningen tillämpats är antalet kommu- ner med större avvikelser mellan standardkostnad och nettokost- nad högst 2005 då ingen indexuppdatering gjordes och lägst 2007 då en uppdatering till årsvärde på dessa index gjordes. Näst minst avvikelse var det 2004 då också en uppdatering av index till årsvärde gjordes. Träffsäkerheten, mätt som andel kommuner där skillnaden mellan utfallet i kostnadsutjämning och nettokostnad hamnar inom en 15-procentig felmarginal, uppgår 2007 till drygt 90 procent. Tidigare år har träffsäkerheten varit lägre.

SOU 2007:62

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

Tabell 4.1 Jämförelser av träffsäkerhet mellan slutlig standardkostnad och redovisade nettokostnader två år tidigare

Nettokostnad, år	Slutlig standardkostnad, år	Träffsäkerhet, %
2002	2004	89
2003	2005	73
2004	2006	80
2005	2007	90

Källa: SCB.

Anm. Med träffsäkerhet avses andelen modellskattningar som hamnar inom en felmarginal på +/– 15 procent.

Skillnaderna i kronor per invånare räknat mellan standardkostnad och nettokostnad två år tidigare redovisas i diagram 4.15. Även här framgår att utjämningsåren 2007 och 2004 uppvisar en bättre träff- bild än de två åren däremellan.

Diagram 4.15 Kommunerna fördelade efter skillnad mellan standardkostnad 2004– 2006 och nettokostnad två år tidigare. Kronor per invånare

					2004/2002															2005/2003										2006/2004															2007/2005
	140
	120
kommuner	100
	80
	60
Antal	60
Antal	40
	40
	20
	0
				0					9					9						9				9					9					9					9							9				-
			5					4					9						4				4					9					4					9							4					0
		7					7					4						2				2					4					7					9							2					5
		-				-					-						-				-					-					-					-							1					2
	<					0					0					-					0					0					0					0							1				1
	<					0					0				1						0					0					0					0						-					1
					0					5					-										5					0					5							0					>
					-5					-2															2					5					7						0
																																								0
																																								1

Skillnad i kronor per invånare

Källa: Bearbetning av uppgifter från SCB.

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

SOU 2007:62

För 2006 ligger antalet kommuner med större avvikelser antals- mässigt mellan 2004 och 2005. Inför 2006 gjordes en ”halv” upp- datering av de båda indexen. Variationsvidden i avvikelserna var dock högst 2004 och lägst 2007.

De beräknade standardkostnaderna för ett visst år jämförs oftast med nettokostnaderna för verksamheten två år tidigare. Anled- ningen till detta är, som nämnts, att det beräkningsunderlag som används avser verksamheten två år tidigare. En jämförelse av netto- kostnader och standardkostnader utan en sådan tvåårig tidseftersläpning kan också vara av intresse. En jämförelse mellan standardkostnader och nettokostnader för samma år redovisas i diagrammen 4.16 och 4.17.

Diagram 4.16 Jämförelse mellan nettokostnad 2004 och standardkostnad i LSS- utjämning 2004 i kronor per invånare

Nettokostnad 2004

6000

5000

4000

3000

2000

1000

2000

3000

4000

5000

6000

Standardkostnad 2004

Källa: Bearbetning av uppgifter från SCB.

”Träffbilden” är förvånansvärt god och trots att underlaget för beräkningarna avviker från nettokostnadsredovisningen med två år är träffbilden bättre än i diagram 4.13 där standardkostnaderna redovisas exklusive personalkostnads- och koncentrationsindex.

SOU 2007:62

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

Diagram 4.17 Jämförelse mellan nettokostnad 2005 och standardkostnad i LSS- utjämning 2005 i kronor per invånare

Nettokostnad 2005

7000

6000

5000

4000

3000

2000

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

Standardkostnad 2005

Källa: Bearbetning av uppgifter från SCB.

Tabell 4.2 Jämförelser av träffsäkerhet mellan slutlig standardkostnad och redovisade nettokostnader samma år respektive ett år tidigare

Nettokostnad, år	Slutlig standardkostnad, år	Träffsäkerhet, %
2004	2004	79
2005	2005	72
2003	2004	80
2004	2005	74
2005	2006	80

Källa: SCB.

Anm. Med träffsäkerhet avses andelen modellskattningar som hamnar inom en felmarginal på +/– 15 procent.

Som framgår av tabell 4.2 är träffsäkerheten 2004/2004 högre än bidrags-/avgiftsåret 2005 jämfört med nettokostnaderna 2003 och nästan lika hög som bidrags-/avgiftsåret 2006 jämfört med netto- kostnaderna 2004. Inför bidrags-/avgiftsåren 2005 och 2006 skedde

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

SOU 2007:62

ingen respektive en begränsad uppdatering av personalkostnads- och koncentrationsindex.

Kostnadsutjämning för 2007 kan jämföras med 2007 års netto- kostnader först sommaren 2008 när RS från respektive kommun finns tillgängligt.

4.5.2Måluppfyllelsen i kostnadsutjämningen

I uppdraget ingår att bedöma i vilken utsträckning målet med systemet uppnåtts, dvs. att ge alla kommuner likvärdiga ekono- miska förutsättningar att bedriva verksamhet enligt LSS trots stora skillnader mellan kommunerna i andelen personer med beslut om insatser enligt LSS och kostnader för LSS-verksamhet.

Vi har i detta kapitel redovisat vår uppföljning av kostnadsut- jämningen. Kostnadsskillnaderna mellan kommunerna före utjäm- ningen 2005 uppgick till över 6 500 kronor per invånare. Före utjämning hade 32 kommuner en nettokostnad som översteg riks- genomsnittet med 1 000 kronor per invånare eller mer och som mest över 4 000 kronor per invånare. Samtidigt hade 42 kommuner en nettokostnad som var 1 000 kronor lägre per invånare än riksgenomsnittet och som mest ca 2 500 kronor per invånare.

SOU 2007:62

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

Diagram 4.18 Antal kommuner efter skillnad mellan nettokostnad och riksgenomsnittlig nettokostnad 2005 före och efter tillägg av bidrag och avgift i 2007 års LSS-utjämning. Kronor per invånare

									Före kostnadsutjämning							Efter kostnadsutjämning
	140
	120
kommuner	100
	80
	60
Antal	60
Antal	40
	40
	20
	0
		1500				9			9	-999	-749		9	49	49	99		9		9					49				99		0
						49			24			9		49	49	99	4		9						49				99		50
						49			24			-4		-2	-2	-4	-7		-9					2				14			50
					1			1		-750	-500	-250		0	1	50	00		50				1					14		1
	-			-			-							0	1							-					-			>
	<		0				0															0				0				>
		-125				-100										2	5		7			00				25
		-125				-100															1					1

Kronor per invånare

Källa: Bearbetning av uppgifter från SCB.

Efter kostnadsutjämningen, med 2007 års bidrag och avgifter, hade ingen kommun en nettokostnad som avvek från riksgenomsnittet med mer än 1 000 kronor per invånare. Närmare 78 procent av kommunerna låg i intervallet +/- 250 kronor per invånare efter kostnadsutjämningen jämfört med 23 procent före utjämningen. För 89 procent av kommunerna minskade skillnaden gentemot riksgenomsnittet genom utjämningen.

Genom utjämningen reduceras skillnaden mellan kommunerna betydligt och de ekonomiska förutsättningarna blir således mer lik- värdiga för det stora flertalet kommuner. Vi anser därför att målet med utjämningen i stor utsträckning har uppnåtts även om det sker med en viss tidseftersläpning.

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

SOU 2007:62

4.6Kommunernas underlag i utjämningssystemet

4.6.1Ändringar i underlagen och överklaganden

Den statistik som används i beräkningar och som ligger till grund för beslut om bidrag respektive avgift för varje kommun avser en tidpunkt/period ett till två år innan beslutet fattas av Skatteverket.

Frågan om kommunernas möjligheter att påverka underlagen behandlas utförligt i kapitel 5. Här redovisas endast utvecklingen av ändringar i kommunernas underlag som redovisats till SCB eller Socialstyrelsen.

Tabell 4.3	Ändringar i kommunernas underlag

Utjämningsår	Antal kommuner som ändrat i	Antal kommuner som ändrat i Räken-
	insatsstatistiken	skapssammandraget
2004	40	14
2005	39	-
2006	7	7
2007	24	1

Överklagande av de slutliga beslut från Skatteverket, som ska fattas senast den 15 april samma år som utjämningen gäller, har gjorts av tre kommuner sedan införandet. Möjligheterna för kommunerna att överklaga Skatteverkets beslut har begränsats genom en lagänd- ring som infördes den 1 januari 2006. Fel och brister i underlaget för beslut beaktas endast om det finns synnerliga skäl. Syftet med lagändringen var att öka kommunernas uppmärksamhet på kvalitén på inlämnade uppgifter.

4.6.2Aktualitet i underlagen för utjämningssystemet

I utredningens direktiv ingår att undersöka effekter av eftersläp- ningen i underlagen. Dessutom har frågan om hur tidigareläggning av någorlunda säkra beräkningar som publiceras för att ge kommu- nerna bättre planeringsförutsättningar diskuterats.

I utredningen som föregick införandet av utjämningssystemet (SOU 2002:103) föreslogs att uppgifterna om antalet insatser per kommun skulle baseras på statistik från året innan utjämningsåret.

SOU 2007:62

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

När utjämningssystemet infördes 2004 valde regeringen ändå att använda senast kända officiella statistik för insatser enligt LSS, dvs. från oktober två år före utjämningsåret. Detta eftersom man ansåg att ekonomiska uppgifter från RS och insatsstatistiken bör avse samma år.

Socialstyrelsen har fått i uppgift att utveckla personnummer- baserad statistik inom kommunal äldre- och handikappomsorg enligt SoL och HSL. Uppgifter ska samlas in med start den 1 okto- ber 2007, då statistiken avser en mätdag. Fr.o.m. den 1 juli 2008 påbörjas en kontinuerlig registrering av insatser m.m. om äldre- och handikappomsorgen. Dessa uppgifter insamlas fr.o.m. januari 2009. Uppgifterna på årsbasis kommer att omfatta vid vilka datum en insats inleds respektive upphör i stället för att som i dag bara omfatta uppgifter om hur många som har en viss insats vid ett visst datum.

De ekonomiska uppgifterna från RS som används i utjämningen finns i allmänhet tillgängliga tidigast i juni året före utjämningsåret. Att använda uppgifter från ett år senare är i praktiken omöjligt eftersom kommunerna då inte skulle få utfallet i utjämningen förrän en stor del av året som avses har gått. Däremot skulle en tidigareläggning av insändande av RS till SCB från kommunerna kunna möjliggöra preliminära beräkningar som skulle ge bättre planeringsförutsättningar. Om det datum som gäller för sista insändningsdag, 31 mars, skulle uppnås av de flesta kommuner så skulle preliminära beräkningar kunna göras redan i maj. Eftersom endast 15–20 procent av kommunerna de senaste åren har klarat det officiella insändningsdatumet och många har en lång eftersläpning, så har preliminära beräkningar istället inte kunnat utföras förrän i augusti.

Åtgärder för att få en snabbare insamling av den ekonomiska statistiken skulle alltså kunna ge kommunerna ett bättre plane- ringsunderlag i deras budgetarbete. Vad som krävs för att i prakti- ken få en snabb insamling av statistiken från alla kommuner är oklart. Några faktorer som lyfts fram i betänkandet Jämförelsevis (SOU 2005:110) från Rådet för kommunala analyser och jämförel- ser är att publicera preliminära uppgifter som senare kan revideras och att öka statusen på statistikarbetet i kommunsektorn. Några möjligheter att öka aktualiteten i underlaget så att eftersläpningen minskar till ett år föreligger dock inte vad gäller RS.

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

SOU 2007:62

4.7Kostnads- och volymutvecklingen för handikappomsorgen

Införandet av utjämningssystemet kan tänkas ha påverkat kost- nadsutvecklingen för verksamheten eftersom underlaget utgörs av kommunernas egna beslut om insatser. Dessutom finns en viss överlappning mellan insatser som beslutas enligt LSS och insatser som beslutas enligt SoL vilket kan ge incitament att välja LSS-insat- ser före SoL-insatser.

Tabell 4.4	Kostnader för handikappomsorg

Miljarder kronor
Verksamhet		2001	2002	2003	2004	2005	2006
Insats enligt SoL/HSL		5	6,4	6,5	6,7	7,1	7,2
Särskilt boende		2,5	2,8	2,8	2,8	2,8	2,8
Ordinärt boende enligt SoL		2,5	2,9	3	3,2	3,6	3,9
Öppen verksamhet		-	0,7	0,7	0,7	0,7	0,6

Insatser enligt LSS och LASS		20,3	22,5	25,2	26,4	27,7	29,7
Bostad med särskild service		11,1	12	13,3	13,8	14,3	15,7
Daglig verksamhet		3,5	3,8	4,1	4,2	4,4	4,6
Personlig assistans*		3,2	4	4,6	5,1	5,3	5,7
Övriga insatser enligt LSS		2,5	2,7	3,2	3,3	3,7	3,7
SUMMA		25,3	28,9	31,7	33,1	34,8	36,9
*enligt LSS och kommunernas andel av LASS

Utveckling
Enligt LSS/LASS			11%	12%	5%	5%	7%
Enligt SoL			28%	2%	3%	6%	1%
Totalt			14%	10%	4%	5%	6%

Källa: SCB.

Kostnadsutvecklingen ger inte något stöd för farhågorna om att utjämningssystemet skulle verka kostnadsdrivande, åtminstone inte på nationell nivå. Tvärtom har kostnadsökningen dämpats, både för SoL- och LSS-insatser.

SOU 2007:62

Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS 2004-2007

Att undersöka möjligheterna till ett utjämningssystem som även innefattar kostnader för kommunernas handikappomsorg enligt SoL ingår inte i utredningens direktiv.

Tabell 4.5 Antal insatser och personer med insatser i kommunal handikappomsorg

År	2003	2006	Förändring 03-06
Insatser enl LSS exkl råd och stöd	90 500	97 700	+ 7,9 %
Antal personer med insatser enl LSS exkl. råd och stöd	51 800	55 800	+ 8,3 %
Antal insatser enl. LSS per person	1,76	1,75
Antal insatser enl. SoL	23 400	28 600	+ 22 %

Källa: Socialstyrelsen.

Inte heller volymutveckling eller antal insatser per brukare verkar ha påverkats av införandet av utjämningssystemet. Kostnadsök- ningen för kommunernas LSS-verksamhet drivs av ökningen av antalet personer med insatser, inte av förändringar av antal insatser eller kostnad per insats.

Antalet personer med insatser enligt SoL finns inte insamlat i officiell statistik. Utvecklingen av antal SoL-insatser är svårare att koppla till kostnadsutvecklingen än för LSS-insatserna. Det beror på att SoL insatserna till ca 67 procent består av hemtjänst där antal timmar kan variera mycket.

5 Påverkbarhet och påverkan

5.1Inledning

Enligt utredningsdirektiven ingår att undersöka om, hur och i vilken omfattning påverkbarheten på underlaget kan ha inverkat på utfallet i LSS-utjämningen och vid behov föreslå åtgärder som kan vidtas för att begränsa påverkbarheten.

Dessutom ska utredningen undersöka om det finns ett samband mellan utjämningssystemet och förändringar inom kommunernas LSS-verksamhet. Förändringar av kostnader och insatser är då av särskilt intresse.

Det statistiska underlaget, som ligger till grund för beräkningarna av standardkostnaden, härrör från beslut (LSS-statistik) och redo- visning av kostnader (räkenskapssammandraget) och lämnas som statistik från kommunerna. Därför finns det i varierande grad en möjlighet för kommunerna att påverka utfallet i detta system som är större än för de verksamheter som ingår i kostnadsutjämning inom den kommunalekonomiska utjämningen.

Påverkan på verksamheten skulle kunna yttra sig i t.ex. ändringar i personaldimensionering, högre ambitionsnivå vid val av insats eller att man beviljar flera insatser än tidigare för en person som är berättigad till LSS-insatser.

5.2Hur kommunala beslut kan påverka utjämningen

Den första möjligheten att kunna påverka utfallet i utjämnings- systemet är vid individens ansökan om insatser enligt socialtjänst- lagen (SoL) alternativt LSS. I lagen framgår att individens ansökan om bistånd i första hand ska prövas enligt LSS i andra hand enligt SoL. Denna möjlighet bedömer vi därför som tämligen liten. En viss påverkan på individen kan finnas via information, utbud av insatser m.m. Dessutom finns det möjlighet att anhöriga, god man

Påverkbarhet och påverkan SOU 2007:62

eller andra personer i den enskildes närhet kan påverka den enskilde i dennes val vid ansökan om bistånd.

Det kan finnas skäl från kommunerna att ge insatser enligt SoL före LSS. I vissa fall kan SoL vara att föredra framför LSS eftersom det ger kommunerna mer flexibilitet och individen en mer adekvat insats än den mer rigida LSS-lagstiftningen, utan att sänka kvalitén för individen. Ytterst är det personkretsbedömningen som ska avgöra om en person ska få tillgång till LSS-insatser. I den fält- undersökning som utredningen låtit göra är andelen som har någon insats enligt SoL trots att de tillhör personkretsen enligt LSS ca 10 procent av totala antalet med SoL-insatser. Det är alltså inte ovan- ligt att personer har insatser enligt bägge lagstiftningarna vilket innebär att en viss överlappning finns. Dessutom beviljas daglig verksamhet till personkretsgrupp 3 enligt SoL.

Redovisning av insatser

Den verksamhetsstatistik som används i utjämningen baseras på de uppgifter som kommunerna redovisat till den officiella statistiken över insatser enligt LSS två år före utjämningsåret. Vid datainsam- lingen sker en omfattande granskning av de insamlade uppgifterna. Innan statistiken publiceras som officiell statistik återsänds den granskade och rättade statistiken till respektive kommun för en sista kontroll varefter socialchefen eller motsvarande ska intyga att statistiken är korrekt. Möjlighet till påverkan på statistiken bedöms sammantaget som låg.

När Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) sedan presente- rar sin prognos över utfallet i maj månad och när SCB gör sin första preliminära beräkning i oktober, året före utjämningsåret, påbörjas en ny kontroll av kommunens lämnade uppgifter på lokal nivå och de kommuner som anser att uppgifterna är felaktiga har då återigen möjlighet att rätta sin statistik. Några större rättningar sker dock inte utan det handlar om totalt som mest 400 insatser per år av totalt 93 000 insatser för 53 000 personer (se avsnitt 4.6). Antalet rättningar, var som störst inför första utjämningsåret 2004, och har därefter successivt sjunkit. Att någon kommun eller hand- läggare skulle missbruka systemet genom att medvetet lämna fel- aktiga uppgifter till Socialstyrelsen är straffbart om det är uppen- bart att kommunen handlat med uppsåt för att få ett högre bidrag alternativt lägre avgift.

SOU 2007:62

Påverkbarhet och påverkan

Redovisning av kostnader och intäkter

Liknande vägval kan följas när det gäller redovisning av kostnader och intäkter som för redovisning av verkställda beslut om insatser. I och med att beslutet verkställs förutsätts att kostnader och intäkter för insatsen bokförs rätt i kommunens redovisnings- system. Här är påverkbarheten stor eftersom t.ex. boendet för LSS ska vara kodat som boende LSS och inte SoL. Under de år som någon form av statsbidrag eller utjämningssystem för LSS har funnits dvs. fr.o.m. 2001 har några kommuner upptäckt att deras gruppboende som varit kodade som SoL-boende egentligen varit LSS-boende.

Kommunen ska årligen fylla i uppgifter till räkenskapssamman- draget (RS) till SCB som bygger på kommunens bokslut och där- med i grunden på kommunens redovisningssystem.

RS är vanligtvis ett samarbete mellan olika ekonomer på olika kommunala nivåer. Att kommuner medvetet lämnar oriktiga upp- gifter med syfte att gynnas i utjämningssystemet behöver alltså bygga på samförstånd mellan flera inblandade. Detta bör verka återhållande på de inblandade. Dessutom har kommunens revisorer insyn i processer kring insamlingen av den ekonomiska statistiken och möjligheter att granska denna. Vår bedömning är att medvetna felaktigheter har liten inverkan på utjämningssystemet. Denna hypotes stöds också av att kostnadsökningstakten för kommuner- nas totala LSS-verksamhet minskat sedan utjämningssystemet infördes, se avsnitt 4.7.

5.3Har utjämningssystemet påverkat LSS- verksamheten?

Eftersom utjämningssystemet bygger på kommunernas redovis- ningar av verkställda beslut och kostnader för verksamheten så har det framförts från olika aktörer att införandet kan komma att påverka verksamheten på olika sätt. Som exempel kan nämnas att en överströmning av personer med mindre omfattande funktions- hinder från insatser enligt SoL till insatser enligt LSS skulle kunna få negativa konsekvenser för möjligheten att bevilja insatser som är väl anpassade till denna grupp.

I utredningen som föregick införandet av utjämningssystemet (SOU 2002:103) pekas på vikten av att en utjämning för kommu-

Påverkbarhet och påverkan

SOU 2007:62

nernas LSS-kostnader måste ta hänsyn till kostnader för personer med omfattande behov av stödinsatser för att motverka negativa incitament för att ge kvalificerade insatser för dessa.

5.4Synpunkter från kommuner och fältundersökning

Med syfte att undersöka om kommunernas beslut och redovisning av insatser påverkat utfallet i utjämningen och huruvida verksam- heten påverkats av införandet av ett utjämningssystem har följande aktiviteter genomförts:

•En hearing med ett urval av 11 kommuner våren 2006.

•En fältstudie i 12 kommuner med syfte att studera skillnader i insatser för funktionshindrade i förhållande till behovskriterier. Studien utfördes av en konsult hösten 2006 (se bilaga 3).

•En intervjuundersökning i 13 kommuner med frågor om påverkbarhet och påverkan våren 2007.

Hearingen hade karaktären av en startpunkt för utredningens arbete där kommunerna gav allmänna synpunkter och redovisade hur man såg på vikten att belysa olika aspekter på utjämningen utifrån direktiven. Den refereras därför inte. Såväl fältstudien som intervjuundersökningen omfattade, med vissa utökningar och bortfall, de kommuner som deltog i hearingen.

Fältundersökningen

Fältundersökningen avseende kommunernas LSS-verksamhet har haft tre syften:

•att bestämma vilka och hur stora insatser en person i genom- snitt får givet olika grad/typ av funktionshinder,

•att kartlägga variationer mellan kommunerna när det gäller insatsernas omfattning givet olika mått på behoven,

•att belysa den individuella variationen i insatser givet behovs- mått.

SOU 2007:62

Påverkbarhet och påverkan

För att ge en helhetsbild av den kommunala servicen till funktions- hindrade personer har undersökningen inte enbart varit begränsad till dem med LSS-insatser utan också omfattat de under 65 år, som enbart har SoL-insatser eller ersättning för personlig assistans enligt lagen assistansersättning (LASS). Denna grupp omfattade omkring en tredjedel av de registrerade personerna. Variationer i kostnader i de ingående kommunerna har inte studerats.

Som mått på behovet har dels använts indelningen i person- kretsgrupper enligt LSS-lagen, dels en indelning i fem behovs- grupper som skapats med hjälp av ett index. Detta index – benämnt LSS-index – består av tre komponenter avseende ADL-beroende, rörelsehinder och ”kommunikativa” hinder. Den senare kompo- nenten innefattar variabler, som beskriver behov av tillsyn, svår- hanterligt beteende, kommunikation, syn och hörsel. De båda behovsmåtten har i resultatredovisningen använts parallellt. Tyvärr finns det ett relativt stort bortfall när det gäller LSS-index, efter- som det på den korta undersökningstiden inte varit möjligt att kräva in uppgifter, som inte tidigare varit dokumenterade i kom- munen.

Resultatet av undersökningen visar att det råder ganska stora skillnader mellan personkretsgrupperna när det gäller graden av funktionsnedsättning. Personer i personkretsgrupp 2 (personer med hjärnskada som erhållits vid vuxen ålder) är som genomsnitt mer nedsatta än personer i övriga personkretsgrupper. När det gäller kommunikativa hinder är dock personkretsgrupp 1 (utveck- lingsstörda) som genomsnitt mer nedsatta. Minst funktionsned- satta är de som inte tillhör personkretsen enligt LSS.

Antalet LSS-insatser per person är högst i personkretsgrupp 1 och

– naturligt nog – lägst bland dem som inte tillhör personkretsen. Insatsprofilen skiljer ganska starkt mellan personkretsgrupperna: LASS är vanligast förekommande i grupp 2 och 3 (övriga med varaktiga, betydande funktionshinder), personlig assistans i grupp 3, kontaktperson, avlösarservice och korttidsvistelse samt boende för vuxna och daglig verksamhet i grupp 1 samt verksamheter enligt SoL bland dem utanför personkretsen. Omfattningen av insatserna – uttryckt som genomsnitt timmar per vecka för dem med insatsen – skiljer dock som genomsnitt inte mycket mellan personkretsgrupperna.

Delar man i stället upp personerna efter behovsgrupp (LSS- index) finner man inga större skillnader i antalet LSS-insatser utom när det gäller den grupp som har minst omfattande behov som

Påverkbarhet och påverkan

SOU 2007:62

domineras av personer utanför personkretsen i LSS. Däremot skil- jer andelen med assistansersättning och personlig assistans starkt mellan behovsgrupperna. Genomgående är dock skillnaderna i andelen med insatser mycket mindre mellan behovsgrupperna än mellan personkretsgrupperna. Det omvända gäller dock när man jämför insatsernas storlek för dem som får insatser. Där skiljer ganska starkt beroende på behovsgrupp.

För att jämförelsen ska vara så rättvisande som möjligt har medelvärden av andelen med insats respektive insatsens storlek beräknats standardiserat för personkretsgrupp respektive behovs- grupp. Detta innebär att man beräknar det värde som skulle ha erhållits, om samtliga kommuner haft samma fördelning av de regi- strerade personerna med avseende på respektive behovsmått.

Oavsett om standardiseringen gjorts med avseende på det ena eller det andra behovsmåttet är dock resultatet entydigt. Det råder mycket stora skillnader mellan kommunerna såväl när det gäller behoven av insatser som de insatser man får och hur stora insatser man får vid ett givet behov. Skillnaderna förefaller större när man standardiserar per behovsgrupp än per personkretsgrupp. En del av dessa skillnader kan förmodligen förklaras med att liknande verk- samheter rubriceras på olika sätt. Det finnas också en tendens att kommuner, där en låg andel av befolkningen får insatser, också ger insatserna i mindre omfattning.

Det tredje syftet med undersökningen var att undersöka de individuella skillnaderna i tilldelningen av insatser givet behovet. Undersökningen visar här återigen på mycket stora skillnader i insatsernas omfattning vid samma behovsnivå. Ett mått på dessa skillnader är förhållandet mellan den tredje (P75) och första (P25) kvartilen. Genomgående visar det sig här att denna kvot uppgår till det dubbla eller mer. Mellan 95:e och 5:e percentilen är motsva- rande kvot genomgående 5–10 gånger – oberoende av insats och behovsmått!

Slutsatser

Undersökningen bör ge en bild av läget i Sveriges kommuner efter- som de deltagande kommunerna ligger i olika delar av landet och såväl glesbygd som stadsbygd finns representerade. Det finns kommuner med mycket hög andel LSS-insatser och kommuner med låg andel. Inga större problem har inrapporterats vid genomfö-

SOU 2007:62

Påverkbarhet och påverkan

randet av undersökningen. Bortfallet när det gäller behovsgrupp påverkar knappast undersökningens huvudresultat. En kontroll av bortfallet visar att det fördelar sig på personkretsgrupp och insatser ungefär som övriga personer. Även insatserna är fördelade på i stort sett samma sätt. Den återstående frågan blir då: Vad är det som gör att skillnaderna i här studerade avseenden blir så stora?

Det ligger närmast till hands att ifrågasätta mätningen av beho- vet. Personkretsgrupp är en indelning som i sig inte säger något om behovet av insatser – en hjärnskada för en person i grupp 2 kan vara mer eller mindre allvarlig, en utvecklingsstörning för en person i grupp 1 mer eller mindre grav. I några kommuner är antalet i varje grupp så få, speciellt i personkretsgrupp 2, vilket kan göra slumpens inverkan på medelvärden stor.

På genomsnittsnivå finns stora skillnader mellan personkrets- grupperna i såväl andelen med olika insatser som – fast i något mindre grad – insatsernas omfattning. Indelningen i behovsgrupper är gjord utgående från ett index sammansatt av 11 olika variabler, som tillsammans avser att beskriva behovet av insatser. Urvalet av variabler bygger till en del på en lång vetenskaplig tradition när det gäller äldreomsorg och rehabilitering och till en del på diskussioner med kommunala företrädare för LSS-verksamheten. Det är givetvis mycket svårt att fånga in den komplicerade behovsbilden hos funktionshindrade personer, som kan ha problem av mycket mång- skiftande slag. Det faktum att insatserna skiljer starkt mellan de fem behovsgrupper, som skapats utgående från indexet, pekar dock på att indexet och gruppindelningen säger något om behoven av insatser på genomsnittlig nivå.

En kritik som har riktats mot undersökningen är att begåvningshandikapp inte vägts in i LSS-indexet, vilket för vissa kommuner kan ha påverkat utfallet. Anledningen till att detta inte kunnat vägas in är främst etiskt eftersom sådana tillstånd inte har någon vedertagen avgränsning.

Det faktum att man genomgående får ganska låga förklarings- värden, när det gäller sambandsanalyser av insatser mot de variabler och index, som avser beskriva behov, talar för att det kan saknas något i beskrivningen av behovet. En annan förklaring kan vara att olika traditioner och värderingar i kommunerna påverkar behovs- bedömningen mer än vad man tidigare trott. Givetvis kan ingen förvänta sig att tilldelningen av LSS-insatser skulle kunna vara en automatisk process, som bygger på ett matematiskt samband med ett behovsindex. Men det kan ändå finnas anledning att fråga sig

Påverkbarhet och påverkan

SOU 2007:62

om de skillnader – mellan kommuner och individuellt – som här kunnat observeras är rimliga.

Insatser enligt både SoL och LSS bygger på individuella behovs- bedömningar och den enskilde ska ha inflytande över insatserna. LSS förutsätter en flexibel tillämpning av de i lagen definierade insatserna.

5.5Intervjuundersökningen

Totalt 13 kommuner av varierande storlek, varierande andel med LSS-insatser och med geografisk spridning intervjuades via telefon- samtal. Urvalet är delvis detsamma som i fältundersökningen, fyra kommuner som tillfrågades var inte intresserade eller hade inte möjlighet att svara. Bortfallet bestod i huvudsak av mindre kom- muner.

Kommun	Antal inv 2006	Personer med LSS-ins /	LSS-utjämning 2007
	tusental	10000 inv	kr/inv

Norrköping	125,3	79	306
Helsingborg	122,1	49	-814
Södertälje	80,6	81	1 070
Trollhättan	53,3	62	132
Piteå	40,9	65	-133
Söderhamn	26,5	97	1 638
Kristinehamn	23,9	70	-286
Stenungsund	22,9	56	-327
Hedemora	15,5	101	3 045
Mönsterås	13,1	56	434
Mellerud	9,6	96	1 658
Vännäs	8,4	146	2 332
Nykvarn	8,4	41	595

Frågorna rörde sig om införandet av utjämningssystemet påverkat kommunernas sätt att bevilja insatser, hur insatserna dimensione- ras, hur man samverkar med andra kommuner och hur kostnader redovisas. Dessutom tillfrågades de intervjuade om oklarheter i regelverket kring utjämningen som kunde tänkas påverka deras agerande och om de hade haft problem med insatsstatistiken till Socialstyrelsen.

SOU 2007:62

Påverkbarhet och påverkan

Det samstämmiga svaret var att införandet av ett utjämnings- system inte påverkat kommunernas agerande på något markant sätt. Däremot påpekade vissa kommuner att en viss påverkbarhet, exempelvis om insatser skulle beviljas enligt SoL eller LSS, kunde finnas men att den individuella behovsbedömningen och tillämp- ningen av lagstiftningen vägde betydligt tyngre i de enskilda fallen. I de flesta fall var också biståndsbedömningen organisatoriskt skild från utförandet av verksamheten vilket underlättade att insatserna beviljades utifrån behoven hos den enskilde. Dessutom påverkade inte utfallet i utjämningssystemet budgeten för den förvaltning som ansvarade för LSS-verksamheten direkt vilket också sades underlätta en oberoende biståndsbedömning.

Vad gäller samarbete och samverkan med andra kommuner sva- rar majoriteten av de tillfrågade att detta inte påverkats av införan- det av utjämningssystemet. I några fall har tvister vid uppsägning av avtal eller avveckling av länsvisa kostnadsutjämningar påverkat samarbetsklimatet.

På frågan om oklarheter i utjämningssystemet som kan ha påverkat kommunernas agerande tog flera upp osäkerheten kring tidpunkten för uppdatering av personalkostnads- och koncentra- tionsindex. Eftersom regeringen inte lämnat besked om eller beslutat om en eventuell indexuppdatering förrän tidigast i september året före utjämningsåret har kommunernas övergripande planeringsförutsättningar påverkats negativt jämfört med om denna information getts redan före sommaren.

Vad gäller statistiken över antalet verkställda beslut om insatser enligt LSS så hade de problem som funnits vid införandet av utjäm- ningssystemet lösts och alla sa sig vara i huvudsak nöjda med nuva- rande rutiner.

Slutsats

I och med att utjämningssystemet bygger på beslut om insatser från kommunerna och kostnadsredovisning på kommunnivå finns det en risk att systemet går att påverka i olika steg. Eftersom vi inte heller i denna utredning om utjämning för LSS-kostnader kunnat hitta några helt opåverkbara faktorer går det inte att undvika en viss påverkbarhet. Möjligheten för individen och kommunen att välja mellan SoL och LSS är inte en effekt av utjämningssystemet utan en effekt av dessa lagstiftningar.

Påverkbarhet och påverkan

SOU 2007:62

Påverkan på underlag som används i utjämningssystemet

Att direkta felaktigheter i kommunernas inrapportering till räken- skapssammandrag och Socialstyrelsens insatsstatistik skulle påverka utjämningen i någon nämnvärd omfattning förefaller osannolikt. Eftersom flera personer alltid är inblandade i dessa aktiviteter så krävs ett samförstånd bland tjänstemännen.

Eftersom lagstiftningen är otydlig i LSS, t.ex. i definitionerna kring insatserna, är det en risk att kommunerna gör olika tolkningar av vad som ingår i insatsen och hur den skall bedömas. Läkarintyg krävs för de två första personkretsgrupperna men inte för den tredje personkretsen vilket också gör att det finns olikheter och ojämlikhet och därmed kostnadsskillnader mellan kommu- nerna. Bland handläggare och chefer i kommuner pågår ett omfat- tande arbete bl.a. i nätverk där diskussioner förs om definitioner och hur man ska handlägga ärenden och lämna statistik såväl till Socialstyrelsen som SCB. SKL:s projekt ”Handikappnycklar” är en typ av systematiska jämförelser mellan kommuner som förutsätter analys och jämförelse av kostnader och myndighetsutövning.

De argument som förts fram i debatten om att kommunerna inte kan påverka LSS verkar vara direkt felaktig. När väl individen tillhör personkretsen har individen rätt till insatser, men kommu- nerna och individerna har stora möjligheter att påverka valet av insats och därmed också kostnaderna för kommunerna.

Slutsatsen är att påverkbarhet finns i systemet i och med att det bygger på beslut som fattas i kommunerna. Vi har dock inte funnit några belägg för att kommunerna systematiskt anpassar sina ageranden för att maximera sina utfall i utjämningssystemet.

5.6Har LSS-utjämningen förändrat verksamheten?

Det finns, som visats i tidigare avsnitt, flera sätt som utjämnings- systemet för LSS-insatser skulle kunna påverka verksamheten för funktionshindrade personer i kommunerna. Utredningen har på olika sätt undersökt om det är troligt att denna påverkan på verk- samheten verkligen ägt rum.

SOU 2007:62

Påverkbarhet och påverkan

Överströmning från SoL till LSS

Att kommunerna i utjämningssystemet tjänar på att fatta beslut om insatser enligt LSS i stället för enligt SoL där så är möjligt är uppenbart. Men vare sig kostnadsutvecklingen eller utvecklingen av antalet insatser visar att några sådana tendenser kan utläsas på nationell nivå sedan utjämningssystemet för LSS infördes 2004. Inte heller de undersökningar som kommittén genomfört pekar på att kommunernas agerande i någon högre grad påverkats av att ett utjämningssystem för LSS-verksamheten införts.

Fler LSS-beslut per person eller uppdelning (omdefinition) av insatser

Antalet LSS-beslut per person med insatser har varit nära nog konstant under de senaste fem åren, se tabell 4.5. Någon omfördel- ning mellan andelen insatser med hög genomsnittskostnad till insatser med låg genomsnittskostnad har inte heller skett. Inte heller här tycks utjämningssystemets införande ha gett några mätbara effekter.

5.7Hur avtal om kostnadsansvar för LSS-insatser påverkat utjämningen

När kostnadsutjämningssystemet för LSS-verksamheten infördes 2004 så förutsattes i betänkandet SOU 2002:103 att huvuddelen av de existerande avtalen om tjänsteköp mellan kommuner skulle avvecklas. Även de mellankommunala länsvisa utjämnings- systemen, som i några fall innebar tjänsteköp mellan kommuner, förutsattes bli avvecklade.

I ett fåtal fall ledde uppsägningar av individuella avtal, som skedde med hänvisning till utjämningssystemet, till konflikter mellan de inblandade kommunerna. Socialstyrelsen fick därför i uppdrag av regeringen att tillsammans med länsstyrelserna följa upp utvecklingen av avtal om kostnadsansvar för LSS-insatser. I rapporten som publicerades i december 2005 (Nästan hemma – Uppföljning av avtal enligt 17 a § LSS och andra äldre avtal) och som följde utvecklingen av avtalen under perioden oktober 2003 till juni 2005 konstaterades följande:

– Antalet avtal som gällde boende för barn och ungdomar

Påverkbarhet och påverkan

SOU 2007:62

(9 § 8 LSS ) minskade något, från ca 550 till ca 500. Efter att avtalen upphörde flyttade ca 70 procent av brukarna tillbaka till den kost- nadsansvariga kommunen eller till en annan kommun. Drygt hälften av avtalen har tecknats med anledning av att ungdomarna ska gå i skolan (främst gymnasiesärskola) på annan ort.

– Antalet avtal som gäller boende för vuxna har minskat från ca 1 200 till ca 800 under perioden. Efter att avtalen upphörde bodde 82 procent av brukarna kvar i samma bostad som avtalet gällt för. De avtal som tecknats efter oktober 2003 (150 stycken) rör nästan enbart privata verksamheter i annan kommun. Av de skäl som anges för avtal som tecknats efter 2001 så dominerar sådana som har med individen att göra.

De konflikter som rapporterats handlar uteslutande om avtal som rör insatser för vuxna. De mellankommunala utjämnings- systemen har avvecklats som förutsattes. I ett län pågår ett rättsligt efterspel till avtalet om länsvis kostnadsutjämning.

Den kritik som riktats mot utjämningssystemet i samband med diskussioner om uppsägning av individuella avtal mellan kommuner har dels avsett eftersläpningen i systemet, dels kompensations- graden för brukare med kostnadskrävande insatser. Dessa frågor behandlas i andra delar av betänkandet.

Enligt de tilläggsdirektiv till LSS-kommittén som beslutades i juni 2006 ska kommittén lämna förslag till hur funktionshindrade, som är i behov av insatser enligt LSS, kan erbjudas professionella och specialiserade insatser i en annan kommun än hemkommunen utan att det påverkar den kommunens eller, om annan huvudman föreslås, den huvudmannens ansvar. LSS-kommittén ska lämna sitt slutbetänkande i juni 2008. Förslag vad gäller brukare som har insatser i annan kommun och som kan komma att påverka förut- sättningarna för utjämningssystemet kan därför genomföras tidi- gast 2010.

100

6Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

6.1Utgångspunkter för kostnadsutjämningen och behov av förändringar

Enligt direktiven ska utredaren svara för en uppföljning och utvärdering av det nationella kostnadsutjämningssystemet för verk- samhet enligt LSS och vid behov föreslå förändringar på såväl kort som lång sikt. I uppdraget ingår att bedöma i vilken utsträckning målet med systemet uppnåtts, dvs. att ge alla kommuner likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamhet enligt LSS trots stora skillnader mellan kommunerna i andelen personer med beslut om insatser enligt LSS och kostnader för LSS-verksamhet.

Utgångspunkten för förslagen på lång sikt ska vara ett utjäm- ningssystem med faktorer som uppfyller kriteriet att vara opåverk- bara för den enskilda kommunen. I ett delbetänkande Uppföljning av kostnadsutjämningen för LSS-verksamhet (SOU 2006:69) läm- nades i juni 2006 förslag till justeringar i kostnadsutjämnings- systemet för LSS-verksamhet inför bidrags- och avgiftsåret 2007. Mot bakgrund av det underlag som togs fram och analyserades i uppföljningsarbetet föreslogs att personalkostnads- och kon- centrationsindex skulle uppdateras till 2005 års nivå. Vi bedömde vidare att kommuner vars bidrag eller avgift, till följd av indexupp- dateringen, försämrades med mer än 200 kronor per invånare borde ges möjlighet att ansöka om ett statsbidrag hos regeringen för 2007 för den del som överstiger nämnda gräns. Förslagen har genom- förts, men utan ansökningsförfarande.

Utgångspunkten för det fortsatta arbetet har varit att ta fram och analysera ytterligare underlag för att kunna lämna förslag till om och i så fall hur utjämningssystemet bör förändras på längre sikt, dvs. från och med 2009 efter det att nuvarande systems infö- randeperiod upphört.

101

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

SOU 2007:62

6.2Förutsättningar att begränsa påverkbarheten på underlaget för beräkningarna

6.2.1Finns det opåverkbara faktorer för LSS-utjämning?

Kostnadsutjämningen i den kommunalekonomiska utjämningen omfattar de viktigaste verksamheterna i kommuner och landsting. Standardkostnaderna för de där ingående verksamheterna beräknas med utgångspunkt från för enskilda kommuner opåverkbara fakto- rer som åldersstruktur, socioekonomiska förhållanden och bebyg- gelsestruktur (se avsnitt 2.7). En grundprincip i den kommunal- ekonomiska kostnadsutjämningen är således att de faktorer som ligger till grund för utjämningsberäkningarna ska vara opåverkbara från kommunens sida samtidigt som de ska ta hänsyn till de struk- turella skillnader mellan kommuner som finns i de olika verksam- heterna. Dessa faktorer ska således kunna beakta såväl skillnader i behov av de kommunala tjänsterna som skillnader i kostnader att tillgodose dessa behov.

Denna princip har visat sig mycket svår att följa i utjämnings- systemet för LSS-verksamheten. Genom att verksamheten tidigare låg inom landstingens ansvar och ofta var koncentrerad till större enheter blev fördelningen mellan kommunerna inom länen mycket ojämn. Ojämnheten har sedan legat kvar och även förstärkts genom specialiserad inriktning på olika typer av behov. Till följd härav har utjämningen inte ansetts kunna utgå från strukturella skillnader i kommunernas befolkning utan har byggts på beslut som kommu- nen har fattat och de redovisade kostnaderna för kommunernas verksamhet, vilka inte är opåverkbara. Det finns därför ett kvar- stående starkt önskemål att söka bestämma opåverkbara faktorer till grund för utjämningen.

I detta avsnitt sammanfattas de studier och analyser som utred- ningen låtit göra av data från socialförsäkringen och den fältunder- sökning som genomförts hösten 2006 avseende LSS-verksamheten i tolv kommuner. I avsnitt 6.6 lämnas ett förslag till hur utjäm- ningen skulle kunna baseras på historiska förhållanden i kombina- tion med den empiriskt belagda utjämning av dessa som successivt pågår.

102

SOU 2007:62

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

6.2.2Möjligheter att utnyttja information från socialförsäkringssystemet för kostnadsutjämningen

En avgörande svaghet med nuvarande utjämning är att den bygger på LSS-insatser som kommunerna beslutat samt deras redovisade kostnader för LSS-verksamheten. Även om det är fråga om att tillämpa en rättighetslagstiftning ger denna utrymme för tolkningar både när det gäller vem som ska anses tillhöra personkretsen, hur omfattande insatserna ska vara och vilka insatser som ska ges. Att så är fallet framgår av den fältundersökning som gjorts på utred- ningens uppdrag (de studier utredningen uppdragit åt Mårten Lagergren redovisas i bilaga 3). I denna har behovet av stödinsatser beskrivits genom att mäta funktionsnedsättningen. Behovet av stödinsatser per personkretsgrupp uppvisar stor variation mellan kommunerna, vilket antyder stora skillnader när det gäller var man lägger gränsen för beslut om LSS-insatser. Sammanfattningsvis ger fältundersökningen inget stöd för uppfattningen att LSS-insatser- nas omfattning och kostnader skulle vara opåverkbara från kom- munernas sida. Det är i sig inte så konstigt eftersom lagen endast definierar insatserna och förutsätter att de tillämpas flexibelt där den enskilde ges stort inflytande över utformningen.

Sjuk-, aktivitets- och handikappersättning

Departementspromemorian ”Utjämning av kostnadsskillnader för verksamhet enligt LSS” (Ds 1996:47) behandlar möjligheterna att utforma ett nationellt utjämningssystem för kommunernas LSS- verksamhet baserat på faktorer, som inte ska vara påverkbara från kommunernas sida. Bland annat diskuterades faktorer som ankny- ter till olika socialförsäkringsförmåner.

Eftersom tilldelningen av socialförsäkringsförmåner beslutas av Försäkringskassan uppfyller de kravet på opåverkbarhet från kom- munernas sida. De förmåner som där undersöktes var förtids- pensionen (numera: sjukersättning/– aktivitetsersättning) och handikappersättningen. I promemorian anförs emellertid vägande skäl för att inte välja förekomsten av dessa ersättningar som utgångspunkt för en utjämning. Problemet med förtidspensionen eller sjuk-/aktivitetsersättningen är att den har ett mycket svagt samband med funktionshinder som berättigar till stöd- och serviceinsatser. Långt ifrån alla med sjuk-/aktivitetsersättning har

103

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

SOU 2007:62

behov av LSS-insatser. Det är omkring tio gånger fler som får ersättningen än som har insatser. Omvänt kan en person behöva stödinsatser utan att ha sjuk-/aktivitetsersättning. Skälen för att få ersättning kan variera beroende på var man bor i landet och ande- len, som får ersättningen, varierar också i hög grad. Denna variation har dock ett mycket svagt samband med variationen i andelen som har LSS-insatser.

Utredningen har uppdragit åt Mårten Lagergren att genomföra motsvarande analyser på aktuellt underlag. Dessa analyser omfattar även vårdbidraget (se bilaga 4). Dessa analyser visar att korrelatio- nen är låg och ännu lägre blir korrelationen när man jämför med kostnaden för LSS-verksamheten per invånare. Detta beror på att kostnaderna för LSS-insatserna varierar ännu mer än andelen med insatser.

Handikappersättningen lämnas till den som fyllt 19 år och som för avsevärd tid fått sin funktionsförmåga nedsatt innan han eller hon fyllt 65 år och som behöver mer tidskrävande stöd i sin dagliga livsföring eller för att kunna förvärvsarbeta. Ersättningen lämnas dock inte eller endast i begränsad omfattning till personer som bor i boende med särskild service. Detta innebär att personer i många fall inte uppbär handikappersättning. Omvänt kan personer med små eller inga behov av stöd i vissa fall få ersättning.

Precis som för sjuk-/aktivitetsersättningen visar utredningens beräkningar att det är en stor variation mellan kommunerna i andelen av befolkningen, som får handikappersättning, men ett svagt samband med variationen i andelen med LSS-insatser och ännu lägre med kostnaderna för LSS-verksamheten. Korrelationen är i detta fall något bättre än för sjuk-/aktivitetsersättningen, men långt ifrån tillräcklig för att kunna ligga till grund för ett utjäm- ningssystem.

Tyvärr saknas statistik över antalet personer per kommun, som har båda formerna av ersättning, varför det inte går att analysera utfallet av ett sådant alternativ på kommunnivå. När utredningen söker ”förklara” andelen med LSS-insatser respektive kostnaden per invånare med andelen med sjuk-/aktivitetsersättning respektive handikappersättning – enskilt eller i kombination – får man mycket låga eller, när det gäller kostnaderna, till och med obefintliga för- klaringsvärden. En jämförelse mellan ersättningar, LSS-insatser och kostnader per invånare för de kommuner som deltog i utred- ningens fältundersökningen hösten 2006 visar att en rangordning av kommunerna efter andelen med LSS-insatser inte alls följs av

104

SOU 2007:62

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

någon motsvarande rangordning för sjuk-/aktivitetsersättning eller handikappersättning per invånare.

Vårdbidrag

Utredningen har även prövat om vårdbidraget, vilket utgår per barn som en ersättning för föräldrarnas merarbete för särskild tillsyn och vård och/eller de merkostnader som barnets sjukdom eller funktionshinder ger upphov till kan ligga till grund för ett utjäm- ningssystem. Vårdbidraget kan utgå längst till det år barnet fyller

19år.

Statistik från Försäkringskassan över antalet barn med bidrag

visar att det är en stor variation mellan kommunerna. Eftersom vårdbidraget endast utgår till barn under 20 år kan det vara av intresse att jämföra med LSS-insatserna i samma åldersgrupp. Det saknas dock kostnadsstatistik som delar upp kostnaderna på åldersgrupper. Statistisk analys visar här en jämförelsevis hög korrelation mellan andelen barn med vårdbidrag och andelen barn/ungdomar med LSS-/LASS-insatser. Verksamheten för barn och ungdomar är dock endast en del av LSS-verksamheten och som visats tidigare i detta avsnitt är dessutom sambandet mellan antalet hjälpta personer och kostnaderna per invånare ganska svagt. Det visar sig att förklaringsgraden mellan kostnaderna för LSS-verk- samheten per invånare och andelen barn med vårdbidrag är för låg och klart otillfredsställande för ett utjämningssystem.

Kombination av socialförsäkringar

Att kombinera vårdbidraget med andra socialförsäkringar som sjuk-/aktivitetsersättningen respektive handikappersättningen ger ingen större förbättring, eftersom sambandet med kostnaderna för LSS-/LASS-verksamheten är i det närmaste obefintligt.

Analysen av vårdbidraget som en möjlig opåverkbar faktor för den kommunala utjämningen av kostnaderna för LSS/LASS-verk- samheten visar ett likartat resultat som analyser av sjuk- /aktivitetsersättningen respektive handikappersättningen. Visserli- gen erhålls här ett visst samband med andelen barn och ungdomar med LSS-insatser. Detta är dock bara en del av LSS-/LASS-insat- serna och kostnaderna per invånare varierar dessutom i hög grad

105

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

SOU 2007:62

mellan kommunerna givet andelen med insatser. På grund härav försvinner detta samband till största delen när man anknyter ande- len med vårdbidrag till kostnaderna per invånare. En kombination med övriga diskuterade ersättningar från socialförsäkringen kan inte ändra detta, eftersom sambandet med LASS-/LSS-kostnaderna här är mycket svagt. Slutsatsen blir därför att ersättningar från socialförsäkringen inte kan ligga till grund för utjämningen av de kommunala kostnaderna för LSS-/LASS-verksamheten.

6.3Olika utjämningsmodeller

Enligt direktiven är målet för utredningsarbetet att på lång sikt dels öka träffsäkerheten i LSS-utjämningen dels att minska påverk- barheten, – mål som kan vara svåra att uppnå samtidigt. Utred- ningen har diskuterat och prövat olika principiella lösningar på kostnadsutjämningen för LSS-verksamhet. Utgångspunkterna för arbetet har varit att försöka förbättra träffsäkerheten, förenkla utjämningssystemet och att minska de enskilda kommunernas påverkbarhet på beräkningarna av bidrag och avgifter.

Parallellt med vårt utredningsarbete har pågått en översyn av lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). LSS-kommitténs (S 2004:06, f.d. Assistanskommittén) upp- drag utvidgades genom tilläggsdirektiv (dir. 2006:68) i juni 2006 till att omfatta en bred översyn av LSS. Uppdraget inkluderar frågan vem som ska vara huvudman för LSS samt insatsen personlig assi- stans. I juni 2007 fick LSS-kommittén genom ytterligare ett tilläggsdirektiv (dir. 2007:84) uppdraget att undersöka hur personer med psykiska funktionshinder som ingår i personkrets 3 ska få tillgång till meningsfull sysselsättning som ryms i insatsen daglig verksamhet enligt LSS. Ytterligare ett tilläggsdirektiv (dir. 2007:109) beslutades i juli 2007.

106

SOU 2007:62

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

Utredningens förslag är att i nuvarande LSS-utjämning använda LSS-insatser ska vara utgångspunkten, men kostnadsfördelningen mellan olika insatser samt personalkostnadsindex uppdateras och att vissa insatser omdefinieras. Vidare föreslås att koncentrations- index utgår ur beräkningarna av standardkostnaden.

Utredningen redovisar också två andra möjliga lösningar på kostnadsutjämningen. Ett av dessa alternativ utgår också från anta- let LSS-insatser, men beräkningarna av standardkostnaderna begränsas till att enbart omfatta de insatser som har störst bety- delse för utjämningen.

Det tredje alternativet avser att inte bygga på antalet LSS-insat- ser utan på andra och för kommunerna opåverkbara faktorer som ska kunna beakta skillnader i verksamhetens omfattning i utgångs- läget och hur denna beräknas förändras. Denna lösning är dock mindre lämplig att tillämpa redan 2009 utan först i ett längre tids- perspektiv på minst fem års sikt och då längre erfarenheter av förändringstakten av antalet personer med LSS-insatser och kost- nader i kommuner med olika mycket LSS-verksamhet kan doku- menteras ytterligare.

6.4Utredningens förslag – en förbättring av nuvarande LSS-utjämning

Utredningens förslag: Vid beräkningen av en kommuns stan- dardkostnad uppdateras kostnadsfördelningen mellan olika LSS- insatser.

Vissa LSS-insatser omdefinieras i beräkningarna enligt föl- jande.

-I insatsen enligt 9 § 9 LSS, bostad och särskild service för vuxna, ingår inte personer boende i särskilt anpassad bostad.

-Både antalet personer med personlig assistent enligt LSS och personlig assistent enligt LASS ingår i beräkningarna.

-För personer som har både insatsen boende och insatsen personlig assistent ingår endast en insats i beräkningen av stan- dardkostnaden.

-En omräkning av personalkostnadsindex görs. Koncentrationsindex ingår inte i beräkningarna.

107

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

SOU 2007:62

Vi har i avsnitt 4.5 redovisat att skillnaden mellan kommunerna reduceras betydligt genom utjämningen så att de ekonomiska förutsättningarna blir mer likvärdiga för det stora flertalet kommu- ner. Vi anser därför att målet med utjämningen i stor utsträckning har uppnåtts även om det sker med en viss tidseftersläpning.

Utredningens förslag utgör en förändring av nuvarande LSS- utjämning. Den utgår från i nuvarande LSS-utjämning använda LSS-insatser men där vissa delar justeras med utgångspunkt från vad som framkommit i utredningens uppföljningsarbete. Kost- nadsfördelningen mellan olika LSS-insatser uppdateras och vissa insatsers hantering i utjämningen omdefinieras. Förslaget ger ungefär samma träffsäkerhet som nuvarande LSS-utjämning men innebär ingen minskning av kommunernas påverkbarhet. Denna påverkbarhet var man dock medveten om när beslutet om att införa kostnadsutjämningen fattades. I utjämningssystemet accepteras således kommunens hantering av LSS och de beslut kommunen fattar om insatser eftersom man hittills inte funnit någon annan utjämningsmetod som skulle ge en acceptabel träffsäkerhet. Den fältstudie som utredningen genomfört samt annat underlag från kommuner pekar samtidigt på att kommunerna har stora möjlig- heter att påverka sina kostnader för LSS-verksamheten.

Påverkbarheten kan minskas något genom att, som framgår av avsnitt 6.5, begränsa antalet LSS-insatser som ska beaktas i utjäm- ningen. Detta skulle dock kunna ge upphov till styreffekter i valet mellan olika LSS-insatser.

För att minska kommunernas påverkbarhet har vi diskuterat möjligheterna att ersätta personalkostnadsindex med möjligheten att söka ett riktat statsbidrag för kommuner med funktions- hindrade med omfattande vårdbehov. Detta skulle dock skapa behov av administrativa resurser och en viss påverkbarhet för berörda kommuner skulle ändå kvarstå i samband med ansök- ningsförfarandet.

6.4.1Underlag för kostnadsutjämningen

Ändring av genomsnittskostnader för LSS-insatser

För varje typ av insats enligt LSS beräknas i nuvarande kostnads- utjämning en riksgenomsnittlig kostnad. Den riksgenomsnittliga kostnaden baseras på räkenskapssammandragets (RS) redovisning

108

SOU 2007:62

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

av nettokostnaderna för fyra grupper av LSS-insatser, boende, dag- lig verksamhet, personlig assistans samt övriga insatser. Det är således endast insatserna daglig verksamhet och personlig assistent som är särredovisade i RS och där en riksgenomsnittlig kostnad per insats kan beräknas direkt med hjälp av RS. Från RS för 2005 finns en uppdelning av kostnaderna för boende på vuxna, barn och barn i familjehem, men eftersom det är första gången uppgifterna begärts in har de bedömts som osäkra. Kostnader för övriga insatser sär- redovisas inte i RS.

Utredningen har följt upp denna fördelning genom att utnyttja underlag från Sveriges Kommuner och Landstings (SKL) handi- kappnycklar avseende 2005 och som omfattar uppgifter från ca 80 kommuner. Underlaget har därvid omräknats till samma nivå som det kommunala räkenskapssammandraget på riksnivå för 2005. Även underlag avseende 2004 från SKL och från Göteborgsregionens kommunalförbund har studerats. De olika LSS-insatsernas kostnadsvikter föreslås ändras efter SKL:s handikappnycklar 2005 då dessa bygger på bredare och aktuellare underlag än det nu använda underlaget. Värdena avrundas till närmaste 5 procentenheter (se tabell 6.1). På sikt bör dock genomsnitts- kostnaderna för boende kunna fastställas med ledning av uppgifter från RS.

Uppdelning av kostnader för personlig assistent på LSS och LASS

Den genomsnittskostnad som tillämpas för personlig assistent är i LSS-utjämningen mycket hög. De i RS redovisade kostnaderna för personlig assistans har ökat mycket kraftigt efter 2001 samtidigt som antalet personer med personlig assistans enligt LSS minskat. Genom det nuvarande sättet att beräkna genomsnittskostnaden för personlig assistent har genomsnittskostnaden per insats under perioden 2001–2006 ökat med ca 130 procent. Den höga kostnads- nivån och den snabba kostnadsökningen beror främst på att det i kommunernas redovisade kostnader ingår både personlig assistent enligt LSS och de kostnader kommunerna har för LASS och att den totala kostnaden i utjämningen endast sätts i relation till antalet personer med assistent enligt LSS. Vad den snabba kostnads- ökningen beror på ingår i LSS-kommitténs uppdrag att utreda.

109

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

SOU 2007:62

Kommunerna kan även ha kostnader för de beslut enligt LASS som Försäkringskassan fattar, men antalet LASS-beslut ingår inte utjämningsberäkningarna. Antalet personer med LASS-beslut var per 1 oktober 2005 ca 13 300, dvs. mer än tre gånger fler än de drygt 3 600 personer med personlig assistent enligt LSS.

Till den 1 oktober 2006 hade antalet personer med LASS-beslut ökat till över 14 000, samtidigt som antalet personer med personlig assistent enligt LSS endast ökat med drygt 50 personer. Att kom- muner kan ha kostnader för personer med insatser enligt LASS beror på att den statliga ersättningen inte avser att täcka hela den faktiska kostnaden utan endast det antal timmar som överstiger 20 per vecka enligt Försäkringskassans beslut. Kommuner kan dock ge personer insatser, t.ex. genom att antalet beviljade timmar översti- ger de som ersätts av LASS, kommunala kostnader under Försäk- ringskassans handläggningstid, privata assistenters sjukdom, tillfällig utökning m.m. Kostnader för sådana insatser ingår sanno- likt i de kostnader som redovisas för personlig assistent i RS, men det finns i dag ingen möjlighet att särredovisa dessa kostnader.

Vi anser att den i nuvarande utjämning tillämpade genomsnitts- kostnaden för personlig assistans enligt LSS är orimligt hög. Kom- munernas genomsnittskostnader för insatser till personer med per- sonlig assistans enligt LSS respektive enligt LASS föreslås, i brist på bättre underlag, utgå från de handikappnycklar som Sveriges Kommuner och Landsting tagit fram i samarbete med ett 80-tal kommuner.

Antalet personer med LASS per kommun har erhållits från Försäkringskassan. Kostnaderna för personlig assistent enligt LSS hamnar därigenom på en betydligt lägre nivå än i de nuvarande utjämningsberäkningarna.

Boende i särskilt anpassad bostad för vuxna ska inte ingå

LSS-insatsen enligt 9 § 9 LSS rymmer såväl bostad med särskild service för vuxna som särskilt anpassad bostad för vuxna. Vuxna boende i särskilt anpassad bostad behandlas i standardkostnads- beräkningarna på samma sätt som bostad med särskild service för vuxna dvs. med en insatskostnad på drygt 610 000 kronor per person. Den faktiska kostnaden för boende i särskilt anpassad bostad kan antas vara avsevärt lägre och i många fall mycket låg och personer med denna insats föreslås därför utgå ur standard-

110

SOU 2007:62

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

kostnadsberäkningen. Av de drygt 20 000 personerna med denna insats bor drygt 500 personer i ca 100 kommuner i särskilt anpassad bostad. När vuxna boende i särskilt anpassad bostad tas bort från beräkningen av standardkostnaden ökar genomsnittskostnaden för insatsen med närmare 20 000 kronor.

I tabell 6.1 redovisas genomsnittskostnader för LSS-insatser i 2007 års kostnadsutjämning före och efter de föreslagna föränd- ringarna. Kostnaderna utgår från 2005 års RS. Det bör påpekas att antalet LSS-insatser per kommun av vissa typer samtidigt förändras och att ca 13 300 personer med LASS tillkommer.

Tabell 6.1 I beräkningarna för 2007 använda genomsnittskostnader per LSS- insats och LASS

Typ av insats	Nuvarande	Nuvarande	Fördelning enligt	Genomsnitts-
	fördelning,	fördelning,	Handikappnycklar,	kostnad,
	procent	kr/insats	procent	kr/insats

Bostad med särskild
service
-vuxna (riktvärde)	100	612 668	100	631 882
-barn	140	857 735	125	789 852
-barn i familjehem	30	183 800	45	284 347
Daglig verksamhet	100	166 034	100	166 034
Övriga insatser
-korttidsvistelse	100	184 522	100	198 249
(riktvärde)
-korttidstillsyn	100	184 522	55	109 037
-avlösarservice	25	46 131	25	49 562
-ledsagarservice	12,5	23 065	25	49 562
-kontaktperson	12,5	23 065	10	19 825
Personlig assistent	100	599 925		212 168
(LSS)
Insatser till personer		Ingår ej		106 083
med LASS

Källa: SCB, SKL och egna beräkningar.

Som framgår av tabell 6.1 uppkommer de största förändringarna av genomsnittskostnaden när personlig assistans enligt LASS till-

111

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

SOU 2007:62

kommer och en uppdelning av kostnaderna för personlig assistans görs på LSS respektive LASS.

Vissa dubbelräkningar tas bort

Enligt den insatsstatistik som utgör underlag för utjämningsberäk- ningarna hade 2005 ca 90 kommuner tillsammans drygt 170 perso- ner med båda insatserna personlig assistent enligt LSS och bostad med särskild service. I nuvarande utjämning ger denna ”dubbel- räkning” för berörda kommuner ett bidrag till den grundläggande standardkostnaden på över 1,2 miljoner kronor per person och år. Utredningen anser det rimligt att endast en av dessa insatser bör ingå i beräkningen av standardkostnaden. Med övriga föreslagna förändringar anser vi att det ligger närmast till hands att dessa per- soner i kostnadsutjämningen för LSS-verksamhet endast beräknas efter insatskostnaden för boende med särskild service. Personer som har LASS i kombination med andra LSS-insatser har dock inte kunnat justeras eftersom Socialstyrelsen i sin uppgiftsinsamling inte har tillgång till personnummer för personer med LASS.

Koncentrationsindex tas bort

SCB har på utredningens uppdrag skattat stordriftsfördelar i kom- munernas LSS-verksamhet (se bilaga 6). Resultatet pekar på att variationen i kostnaden per insats mellan kommuner är stor, särskilt i kommuner med få insatser. Dessutom skiljer sig eventuella stordriftsfördelar enligt SCB:s beräkningar åt mellan olika LSS-insatser. Trots att det inte finns några likartade stor- driftsfördelar behandlas samtliga insatser i detta avseende på samma sätt i nuvarande utjämning. Det är vidare otydligt om det finns ett kausalt samband mellan andel personer med funktionshinder och kostnader per insats, dvs. att höga andelar förorsakar låga kostna- der. Eventuella samband, om de finns, borde vara mellan antalet insatser och kostnader.

I de alternativa beräkningar som utredningen gjort av LSS- utjämningen förefaller träffsäkerheten vara lägre i de beräkningar där både personalkostnads- och koncentrationsindex ingår jämfört med de där endast personalkostnadsindex ingår. Då dessutom innebörden av koncentrationsindex är svår att förstå föreslår vi att

112

SOU 2007:62

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

det utgår ur LSS-utjämningen. Vårt förslag att ta bort koncentra- tionsindex från standardkostnadsberäkningen innebär samtidigt en förenkling av utjämningssystemet.

Uppdatering av personalkostnadsindex

Personalkostnadsindex avser att mäta behovet av stöd och service hos de personer som har insatser enligt LSS. I avsnitt 3.3.4 anges möjligheter att beakta skillnader i omsorgsbehov genom behovs- eller vårdtyngdsmätningar. I den fältstudie som utredningen låtit utföra i ett urval kommuner har behovsmätningar använts (bilaga 3). I promemorian Förslag till utjämning mellan kommuner av kostnader för LSS-verksamhet (Ds 1999:72) föreslogs som ett alternativ ett utjämningssystem baserat på individuellt bedömt behov av stöd, service och omvårdnad.

I proposition 2002/03:151 konstaterade regeringen att en indi- viduell mätning av omsorgsbehovet kräver en stor administration och ansåg, i likhet med kommittén, att ett personalkostnadsindex som bygger på uppgifter i räkenskapssammandraget ska tillämpas. Vi avstår därför från att föreslå en kostnadsutjämning som bygger på individuella mätningar av skillnader i vårdbehov.

I utredningens delbetänkande Uppföljning av kostnadsutjäm- ningen för kommunernas LSS-verksamhet (SOU 2006:69) kon- staterades att träffsäkerheten dvs. överensstämmelsen mellan beräknade standardkostnader och nettokostnader två år tidigare blir högre när koncentrations- och personalkostnadsindex uppdate- ras jämfört med om ingen uppdatering av index görs. På utredningens förslag beslutade regeringen att uppdatera de båda indexen till 2005 års nivå inför 2007 års kostnadsutjämning. De beräkningar som därefter gjorts för 2007 och utredningens beräk- ningar inför 2008 pekar entydigt på en betydligt bättre träffsäker- het när personalkostnadsindex uppdateras jämfört med om ingen uppdatering av detta index görs. Om ingen uppdatering gjorts av index inför 2007 års kostnadsutjämning skulle träffsäkerheten, dvs. andelen modellskattningar som hamnar inom en felmarginal på +/– 15 procent, stanna vid 76 procent jämfört med drygt 90 procent vid den gjorda indexuppdateringen. Preliminära beräkningar inför 2008 års kostnadsutjämning pekar på att utan en uppdatering av de båda indexen skulle träffsäkerheten stanna vid ca 80 procent jämfört med ca 90 procent vid en indexuppdatering.

113

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

SOU 2007:62

Utredningens analyser och alternativa beräkningar pekar tydligt på att personalkostnadsindex har avgörande betydelse för att en hög träffsäkerhet, dvs. överensstämmelse mellan i utjämningen beräknade standardkostnader och redovisade nettokostnader för verksamheten, ska kunna uppnås. Vi föreslår därför att personal- kostnadsindex ska finnas kvar men att det måste räknas om med utgångspunkt från de förändringar som föreslås i övrigt. Våra ana- lyser pekar även på att personalkostnadernas andel av nettokostna- derna bör sänkas från nuvarande 86 till 85 procent. Vid beräk- ningen av personalkostnadsindex bör även den andel som kommu- nerna betalar till Försäkringskassan för privat assistansverksamhet sänkas från nuvarande 23 till 20 procent. Anledningen är att det ökade antalet timmar som en person med LASS beviljas i genom- snitt gör att kommunernas andel av finansieringen minskat sedan utjämningssystemet infördes.

De förändringar och uppdateringar som här föreslås innebär att också personalkostnadsindex samtidigt uppdateras, dvs. från 2009. Vi anser också att personalkostnadsindex bör uppdateras ofta, kanske varje år, för att en hög träffsäkerhet ska kunna upprätt- hållas. Tidseftersläpningen i genomslaget av indexuppdateringen blir även med en årlig indexuppdatering uppemot två år. Eftersläp- ningen är dock densamma som i den kommunalekonomiska kost- nadsutjämningen för andra kommunala verksamheter.

Genom personalkostnadsindex kompenseras kommunerna till 70 procent av skillnaden mellan kommunens beräknade personal- kostnader och de personalkostnader som ingår i standardkost- naden. Motivet till att endast kompensera för 70 procent av skill- naden är, enligt propositionen Utjämning av vissa kostnader för stöd och service till funktionshindrade (prop. 2002/03:151) att minska risken för att kompensation utgår för skillnader i effektivi- tet eller politiska ambitioner.

Vi har beräknat effekterna av att sänka kompensationen till 60 respektive 50 procent med syfte att ytterligare minska risken för att

114

SOU 2007:62

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

kompensation utgår för skillnader i effektivitet eller politiska ambitioner.

Diagram 6.1 Bidrag-/avgiftsförändring vid sänkning av personalkostnadsindex

		Differens 70/50 %. Max 383 Min -387					Differens 70/60 %. Max 189 Min -192
	180
	160
	140
kommuner	120
	100
	80
Antal	80
Antal	60
	40
	20
	0
		200		199		-99	-99		9	>200
		200		199		-99	-99		19
	-		-		1		0	-
	<		00		-			00
	<		00					00
			-1					1

Kronor per invånare

Källa: Bearbetning av underlag från SCB.

Vid en sänkning av kompensationen till 60 procent skulle föränd- ringen för drygt 95 procent av kommunerna hamna inom inter- vallet +/- 100 kronor per invånare. Sänks kompensationen till 50 procent skulle 75 procent av kommunerna hamna inom detta inter- vall. Träffsäkerheten skulle sjunka från drygt 91 till ca 87 respektive 82 procent. En sänkning av kompensationsgraden skulle få till följd att kommuner med nettokostnader som överstiger standardkost- naden skulle få en lägre kompensation än i dag. Beror de höga kostnaderna på låg effektivitet vore en sänkning rimlig men då skulle samtidigt kommuner med personer med omfattande vård- behov inte bli kompenserade för detta och då skulle syftet med personalkostnadsindex inte uppnås. Nuvarande kompensation på 70 procent är godtyckligt valt för att inte full kompensation ska utgå för skillnader i effektivitet och politiska ambitioner. Vi har inte funnit några motiv för att ändra den nuvarande kompensationsgraden varken uppåt eller nedåt.

115

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

SOU 2007:62

Författningskonsekvenser

De föreslagna förändringarna föranleder ändringar i LSS-utjäm- ningslagarna och ändringar i LSS-utjämningsförordningen. För- fattningsförslag har redovisats som första avsnitt efter samman- fattningen av betänkandet. Där föreslås förändringar i LSS-utjäm- ningslagarnas 3 § samt att de två lagarna sammanförs till en lag, lag om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funk- tionshindrade. Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2009. Sam- tidigt föreslås att nuvarande LSS-utjämningslagar upphävs. De förändringar som våra förslag innebär för LSS-utjämningsförord- ningen redovisas inte särskilt i detta betänkande, men framgår av texten i olika avsnitt.

Dessutom lämnas förslag till lag om ändring i 4 § lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m.

6.4.2Ekonomiska effekter

Utfallseffekterna för varje kommun av de här föreslagna föränd- ringarna har beräknats som om de införts 2007. Som ett mått på utjämningssystemets träffsäkerhet har vi jämfört kommunens utfall i kostnadsutjämningen med kommunens redovisade nettokostnad för LSS-verksamhet. Det är i nuläget inte möjligt att jämföra utjämningsberäkningarna för 2007 med senare nettokostnader än för 2005. Måttet på träffsäkerheten är, bl.a. av det skälet, identiskt med den metod som tillämpades i förra årets delbetänkande (SOU 2006:69). Med träffsäkerhet avsågs därvid andel modellskattningar som hamnar inom en 15-procentig felmarginal, dvs. andelen kommuner där skillnaden mellan utfallet i kostnadsutjämningen avviker från den redovisade nettokostnaden med mindre än 15 procent. Med grundläggande standardkostnad avses utfallet utan inverkan av nuvarande koncentrations- och personalkostnadsindex. Standardkostnaden beräknas då som antalet insatser multiplicerade med den nationella genomsnittskostnaden för respektive insats. Den slutliga standardkostnaden, vilken ligger till grund för kost- nadsutjämningen, erhålls efter att den grundläggande standard- kostnaden multiplicerats med de båda indexen.

116

SOU 2007:62

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

Tabell 6.2 Träffsäkerhet vid alternativa beräkningar av LSS-utjämningen för 2007

Modellalternativ	Grundläggande standard-	Slutlig standardkostnad
	kostnad

Nuvarande system	59,3	90,5
Föreslagen modell inkl.	57,7	89,9
koncentrationsidex
Föreslagen modell exkl.	57,7	91,6
koncentrationsidex

Källa: SCB.

Träffsäkerheten, som vi valt att mäta den, blir något lägre jämfört med nuvarande utjämning om koncentrationsindex bibehålls i utjämningen. Vårt förslag att ta bort koncentrationsindex från standardkostnadsberäkningen innebär en förbättrad träffsäkerhet, samtidigt med en förenkling av utjämningssystemet. Genom att ta bort koncentrationsindex blir flera kommuner med hög andel LSS- insatser inte längre underkompenserade i förhållande till sina kost- nader. På motsvarande sätt blir kommuner med låg andel LSS- insatser överkompenserade i lägre grad. Påverkbarheten förblir ungefär densamma som i nuvarande utjämning.

Av diagram 6.2 framgår att skillnaderna mellan kommunernas beräknade standardkostnader 2007 enligt nuvarande och föreslagen utjämning och deras redovisade nettokostnader två år tidigare är relativt likartade.

Även de grundläggande standardkostnaderna beräknade enligt nuvarande och föreslagen modell skiljer sig på ungefär likartat sätt från nettokostnaderna. Skillnaderna mellan slutlig standardkostnad och grundläggande standardkostnad visar betydelsen av indexen. I utredningens förslag tillämpas dock endast personalkostnadsindex.

117

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

SOU 2007:62

Diagram 6.2 Kommunerna fördelade efter skillnad mellan standardkostnad 2007 enligt nuvarande och föreslagen modell och redovisade nettokostnader 2005

	140																									2007 års utjämning
																										2007 års utjämning
																										A-modell
	120																									Grundlägg stdk A-Modell
																										Grundlägg stdk 2007
	100
kommuner	80
kommuner
Antal	60
Antal
	40
	20
	0
					0			9			9			9				9		9			9			9			9				0
				0			9			4			9				4		4			9			4			9				0
			0				-9			-7			-4				-2		-2			-4			-7			-9			0
		1					0			0			0			-			0			0			0			0		1
	-						0			0			0		1				0			0			0			0		>
	<					5			0			5			-						5			0			5
						-7			-5			-2									2			5			7

Differens i kronor per invånare

Källa: Bearbetning av underlag från SCB.

Trots att träffbilden mellan nuvarande utjämning och utredningens förslag är relativt lika kan ändå skillnaderna i utfall för enskilda kommuner bli märkbara. De största förändringarna i utfall beror på att personlig assistans enligt LASS läggs in i beräkningarna och att det samtidigt görs en uppdelning av de i RS redovisade kostnaderna för personlig assistans på LSS respektive LASS. Vidare påverkas ett antal kommuner av att personer som bor i särskilt anpassad bostad tas bort från utjämningsberäkningarna. Uppdateringen av kost- nadsfördelningen på de olika insatserna ger däremot endast upphov till begränsade omfördelningseffekter. För ett flertal kommuner dämpas dock de totala omfördelningseffekterna av att personal- kostnadsindex samtidigt räknas om.

Knappt 60 procent av kommunerna får förändrade bidrag/avgifter som är mindre än 100 kronor per invånare.

118

SOU 2007:62																							Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS
Diagram 6.3 Utfallsförändring jämfört med 2007 års utjämning
	90
	80
	70
kommuner	60
	50
	40
Antal	40
Antal	30
	30
	20
	10
	0
				0					9					9					9		9	9					9					9					9					9			0
			0					9					9					9			-9	-9				9					9					9					9			0
		4					3					2					1			1		0			1					2					3					4			5
	-					-					-					-				1		0		-					-					-					-				>
	<					0					0					0				-				0					0					0					0				>
					0					0					0								0					0					0					0
					-3					-2					-1								1					2					3					4

Kronor per invånare

Källa: Bearbetning av underlag från SCB.

Att träffsäkerheten förbättras marginellt med de föreslagna förändringarna och uppdateringarna framgår inte speciellt tydligt vid en jämförelse av skillnaderna mellan nettokostnader och stan- dardkostnader.

119

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

SOU 2007:62

Diagram 6.4 Kommunerna fördelade efter skillnad mellan standardkostnad 2007 och nettokostnad 2005 med nuvarande och föreslagen

			kostnadsutjämning
				Nuvarande utjämning					Förslag
	140
	120
kommuner	100
	80
	60
Antal	60
Antal	40
	40
	20
	0
		00	99	-749	9	-249		9		9	-749		50
		00	99		-49		4			-49			50
	0		-9		-49		-2			-49		7
	-1		0	-500	0	-1	0			0	00	>
	<		-75		-25				5		00
			-75		-25				2		5

Kronor per invånare

Källa: Bearbetning av underlag från SCB.

I diagram 6.5 görs en kommunvis jämförelse mellan nettokostna- den 2005 och standardkostnaden i föreslagen kostnadsutjämning om denna hade gällt för 2007.

120

SOU 2007:62

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

Diagram 6.5 Kommunvis jämförelse mellan nettokostnad 2005 och

				standardkostnad i 2007 års utjämning
					Nettokostnad 2005							Standardkostnad 2007 enl förslag
	8 000
	7 000
	6 000
invånare	5 000
invånare
per	4 000
per
Kronor	3 000
Kronor
	2 000
	1 000
	0
	1	11	21	31	41	51	61	71	81	91	101 111 121 131 141 151 161 171 181 191 201 211 221 231 241 251 261 271 281
									Kommunerna rangordnade efter nettokostnad

Källa: Bearbetning av underlag från SCB.

Överensstämmelsen är förhållandevis god även om det finns några större avvikelser och det finns kommuner som genom utjämningen blir både överkompenserade och underkompenserade i förhållande till sina kostnader.

Utfallet av de föreslagna förändringarna per kommun för 2007 för samtliga kommuner framgår av bilaga 7.

Vi har uppdragit åt SCB att göra utjämningsberäkningar för 2008 enligt nuvarande och enligt föreslaget system. Dessa beräk- ningar är preliminära beroende på att samtliga kommuners inläm- nade RS för 2006 inte var helt färdiggranskade vid beräknings- tillfället (2007-08-14). Dessutom har några kommuner efter nämnda beräkningstillfälle gjort vissa ändringar i den inlämnade insatsstatistiken för 2006 vilket inte heller kunnat beaktas. Detta påverkar både de beräknade genomsnittskostnaderna för olika LSS- insatser enligt både nuvarande och föreslaget system och enskilda kommuners beräknade standardkostnad och index. Regeringen har den 6 september 2007 beslutat att en uppdatering av index ska göras inför 2008 års utjämning. I våra jämförelser mellan nuvarande och föreslaget system har därför en sådan uppdatering gjorts.

121

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

SOU 2007:62

Genomsnittskostnaderna har samma relativa fördelning som i 2007 års utjämning men utgår från RS ett år senare, dvs. 2006.

Tabell 6.3 I preliminära beräkningarna för 2008 använda genomsnittskostnader per LSS-insats och LASS

Typ av insats	Nuvarande	Nuvarande	Fördelning enligt	Genomsnitts-
	fördelning,	fördelning,	Handikappnycklar.	kostnad,
	procent	kr/insats	procent	kr/insats

Bostad med
särskild service
-vuxna (riktvärde)	100	651 697	100	674 274
-barn	140	912 376	125	842 830
-barn i familjehem	30	195 509	45	303 419
Daglig verksamhet	100	166 582	100	166 582
Övriga insatser
-korttidsvistelse	100	181 658	100	195 943
(riktvärde)
-korttidstillsyn	100	181 658	55	107 769
-avlösarservice	25	45 415	25	48 986
-ledsagarservice	12,5	22 707	25	48 986
-kontaktperson	12,5	22 707	10	19 594
Personlig assistent	100	621 258		213 374
(LSS)
Insatser till personer		Ingår ej		106 687
med LASS

Källa: SCB, SKL och egna beräkningar.

Träffsäkerheten vid en 15-procentig felmarginal jämfört med 2006 års nettokostnader ligger för nuvarande utjämning i nivå med 2007 års utjämning om index uppdateras till 2006 års nivå, men ca 9 pro- centenheter lägre om ingen indexuppdatering görs.

122

SOU 2007:62

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

Tabell 6.4 Träffsäkerhet vid alternativa preliminära beräkningar av LSS- utjämningen för 2008

Modellalternativ	Grundläggande stan-	Slutlig standard-
	dardkostnad	kostnad

Nuvarande system, uppdaterade index	56,6	90,3
Nuvarande system, ej uppdaterade index	56,6	81,5
Föreslagen modell inkl. koncentrationsidex, upp-	56,9	92,4
daterade index
Föreslagen modell exkl. koncentrationsidex, upp-	56,9	92,3
daterat personalkostnadsindex

Källa: SCB.

Träffsäkerheten med den föreslagna utjämningen blir något högre än med den nuvarande med uppdaterade index samt något högre än för 2007.

Utfallet av de föreslagna förändringarna per kommun för 2008 redovisas inte för enskilda kommuner i betänkandet.

6.5Kan LSS-utjämningen förenklas?

Utredningen vill även redovisa andra möjliga lösningar på hur en utjämning av skillnader i LSS-kostnader mellan kommuner skulle kunna lösas. Ett alternativ som övervägts innebär en förenkling av utjämningsberäkningarna som leder till att påverkbarheten samti- digt begränsades något. Beräkningen av en kommuns standard- kostnad begränsas därvid till de LSS-insatser som har de största kostnadsvariationerna mellan kommunerna, dvs. boende för vuxna, daglig verksamhet och personlig assistans enligt LSS och LASS. Kostnadsfördelningen mellan de ingående LSS-insatserna uppdate- ras där det är aktuellt i enlighet med utredningens förslag i avsnitt 6.4.1 och personer boende i särskilt anpassad bostad ingår ej. För personer som har både insatsen boende för vuxna och insatsen personlig assistans ingår, liksom i utredningens förslag, endast den första insatsen i beräkningen av standardkostnaden. Koncentra- tionsindex ingår inte i beräkningarna och en omräkning av personalkostnadsindex görs.

123

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

SOU 2007:62

Kostnadsutjämningen skulle således begränsas till att omfatta de insatser där kostnadsvariationerna mellan kommunerna är störst och där variationer av betydelse mellan kommuner förekommer. I beräkningen av standardkostnaden ingår därför inte de LSS-insatser där kostnadsvariationerna mellan kommunerna är små. Att begränsa antalet insatser i beräkningen av standardkostnaden inne- bär både en förenkling och en minskad påverkbarhet i utjämningen. Samtidigt ökar risken för att utjämningen kan få styrningseffekter på besluten om LSS-insatser. Det finns ett incitament för kommu- nerna att förorda sådana insatser som beaktas i kostnadsutjäm- ningen framför sådana som inte ingår i beräkningen under förut- sättning att de olika insatserna är utbytbara. Valet av LSS-insatser i en förenklad utjämning bör i så fall göras så att risken för att de utvalda insatserna är utbytbara mot de som inte valts ut är så liten som möjligt.

Vissa insatser, t.ex. barn i särskilt boende, förekommer inte i alla kommuner medan andra insatser, t.ex. daglig verksamhet, före- kommer i samtliga kommuner. Barn i familjehem förekommer inte alls i 2/3 av kommunerna och endast ett fåtal kommuner har fler än tre personer som beviljats insatsen.

Diagram 6.6 Antal LSS-insatser per kommun efter typ av insats 2005

250

kommuner

200

150

Antal

100

Barn

son

vic

amhe

ista

Korttidstillsyn

tper

Vux

familjehem

Avlösarservice

agarse

rttidsvistelse

Boende

Boe

glig

Barn

rsonlig

Leds

Typ av insats

0	1-3	4-9	10-24	25-49	50-99	100-249	250+

Källa: Bearbetning av Socialstyrelsens insatsstatistik.

124

SOU 2007:62

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

Det är även betydande skillnader i den totala kostnaden för de olika insatserna och hur mycket var och en av insatserna omfördelar i kostnadsutjämningen. Insatsen barn i familjehem omfördelar endast 20 miljoner kronor medan insatsen boende vuxna omförde- lar 1,9 miljarder kronor.

Tabell 6.5 Beräknad kostnad per insatstyp och omfördelning i LSS-utjämningen exklusive inverkan av K-IX och PK-IX

	Personlig	Ledsagar-	Kontakt-	Avlösar- Korttids- Korttids- Boende						Daglig
	assistans	service	person	service	vistelse	tillsyn	Barn,	Barn i	Vuxna	verksam-
							övrigt	familjehem		het
Totkost, mnkr	2 184	221	385	166	1 938	870	897	37	12 492	4 159
Kr/inv i riket	241	24	43	18	214	96	99	4	1381	460
Max, kr/inv	2 179	208	142	60	578	291	1 576	364	4 260	1 165
Min, kr/inv	0	0	2	0	0	0	0	0	0	29
Omfördeln, mnkr	516,8	53,9	80,4	34,6	256,7	138,3	311,8	20,3	1933,5	498,8
% omfördeln inom insats	23,7	24,5	20,9	20,8	13,2	15,9	34,7	55,5	15,5	12,0
% av tot omfördeln netto	18,8	2,0	2,9	1,3	9,3	5,0	11,3	0,7	70,3	18,1
% av tot omfördeln brutto	12,4	1,3	1,9	0,8	6,1	3,3	7,5	0,5	46,3	11,9

Källa: Egna beräkningar.

Den i utjämningen schablonberäknade standardkostnaden för insatsen boende vuxna varierar för 2005 mellan 0 och 4 260 kronor per invånare. Skillnaderna är betydligt mindre för flertalet övriga insatser även om höga värden kan förekomma för enstaka mindre kommuner. Av diagram 6.7 framgår att variationerna i kostnad för boende vuxna varierar betydligt, medan summan av de fem insatser med lägst kostnad varierar avsevärt mindre.

125

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

SOU 2007:62

Diagram 6.7 Kostnad per invånare för vissa LSS-insatser. Schablonberäknat och rangordnat efter insatsen boende vuxna

	4500
											Boende vuxna
	4000										Daglig verksamhet
											Fyra insatser med liten variation
	3500
per invånare	3000
	2500
	2000
Kronor	2000
	1500

	1000
	500
	0
	1	11	21	31	41	51	61	71	81	91	101 111 121 131 141 151 161 171 181 191 201 211 221 231 241 251 261 271 281
				Kommunerna rangornade efter beräknad kostnad för insatsen boende vuxna
Källa: Egna beräkningar.

Denna förenklade utjämningsmodell har beräknats i två alternativ, ett som utgår från de två insatserna särskilt boende för vuxna och daglig verksamhet. Det andra alternativet utgår från de två nämnda insatserna plus personlig assistans enligt både LSS och LASS, dvs. fyra insatser. I förekommande delar har genomsnittskostnaderna för olika insatser uppdaterats som i utredningens förslag liksom att antalet boende i särskilt anpassad bostad inte ingår. Genom att begränsa antalet insatser i förhållande till nuvarande utjämning och utredningens förslag uppnår man inte den totala nettokostnaden för kommunernas LSS-verksamhet. En uppräkning görs därför till den riksgenomsnittliga nettokostnaden för LSS. Koncentrations- index tas bort och personalkostnadsindex beräknas utifrån de totala personalkostnaderna, dvs. i praktiken inklusive samtliga insatser trots att endast de dyraste insatserna ingår. Att utgå från de totala personalkostnaderna vid beräkningen av personalkostnadsindex i en utjämningsmodell som inte omfattar samtliga insatser innebär en viss schablonisering. Genom RS ges dock inga möjligheter att beräkna de enskilda kommunernas personalkostnader för delar av LSS-verksamheten. Som framgår av tabellerna 6.4 och 6.6 är det

126

SOU 2007:62

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

nödvändigt att ett personalkostnadsindex ingår i beräkningarna för att en tillräckligt hög träffsäkerhet ska kunna uppnås.

De här skisserade förändringarna skulle föranleda ändring i 3 § LSS-utjämningslagarna och ändringar i LSS-utjämningsförord- ningen. Under förutsättning att LSS-kommittén inte föreslår föränd- ringar i nuvarande ansvarsfördelning för LSS och LASS eller föreslår större förändringar av innehållet i nuvarande LSS-insatser borde det vara fullt möjligt att införa även dessa förändringar från den 1 januari 2009.

Då denna förenklade lösning skulle innebär en viss begränsning av påverkbarheten blir förutsättningarna att överföra LSS-utjäm- ningen till det kommunalekonomiska utjämningssystemet något större i förhållande till utredningens förslag.

6.5.1Ekonomiska effekter

Utfallseffekterna för varje kommun av de här föreslagna föränd- ringarna har beräknats som om de införts 2007. Utfallet för enskilda kommuner redovisas dock inte i betänkandets bilagor. Som ett mått på utjämningssystemets träffsäkerhet har vi jämfört kommunens utfall i kostnadsutjämningen med kommunens redovi- sade nettokostnad för LSS-verksamhet.

Tabell 6.6	Träffsäkerhet vid alternativa beräkningar av LSS-utjämningen för
	2007

Modellalternativ		Grundläggande standard-	Slutlig
		kostnad	standardkostnad
Nuvarande system		59,3	90,5
Beräkningsalternativ med 2 insatser		53,5	57,7
exkl. pkindex
Beräkningsalternativ med 4 insatser		50,9	59,7
exkl. pk-index
Beräkningsalternativ med 2 insatser		53,5	90,4
inkl. pk-index
Beräkningsalternativ med 4 insatser		50,9	90,0
inkl. pk-index

Källa: SCB.

127

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

SOU 2007:62

Träffsäkerheten med två alternativt fyra LSS-insatser och med ett personalkostnadsindex blir i nivå med nuvarande utjämningssystem vilket innebär att någon nämnvärt försämrad träffsäkerhet inte uppkommer trots begränsningen till betydligt färre faktorer i beräkningarna. Utjämningssystemet förenklas därigenom samtidigt som påverkbarheten blir något mindre än i nuvarande utjämning och enligt utredningens förslag. Samtidigt finns det en viss risk för att kommunernas i sina beslut om insatser, då det är möjligt, tende- rar att prioritera insatser som ingår i kostnadsutjämnings- beräkningarna framför de som inte ingår.

Av diagram 6.8 framgår att skillnaderna mellan kommunernas beräknade standardkostnader 2007 enligt nuvarande utjämnings- modell och de förenklade utjämningsmodellerna och deras redovi- sade nettokostnader två år tidigare är relativt likartade. Utan personalkostnadsindex blir dock träffsäkerheten för den grund- läggande standardkostnaden sämre än motsvarande för nuvarande utjämningsmodell och enligt utredningens förslag.

Diagram 6.8 Kommunerna fördelade efter skillnad mellan standardkostnad 2007 enligt nuvarande utjämning förenklad modell och redovisade nettokostnader 2005

	140
													2007 års utjämning
	120												B-modell 2 insatser utan index
													B-modell 4 insatser utan index
	100												B-modell 2 insatser med PK-index
													B-modell 2 insatser med PK-index
kommuner	80												B-modell 4 insatser med PK-index
	80

Antal	60
Antal
	40
	20
	0
		1000	-999	-749	-499			9	-249			99			49			99	>1000
								24			4			7			9
								24		-			-			-
	-		-750	-500	50		--		0	250			500			750
	<					1
	<					-
					-2

Differens i kronor per invånare

Källa: Bearbetning av underlag från SCB.

128

SOU 2007:62

Överväganden och förslag om kostnadsutjämning för LSS

Knappt 60 procent av kommunerna får med två LSS-insatser förändrade bidrag/avgifter på mindre än 100 kronor per invåna