H - Bioenergi från jordbruket - en växande resurs

Bioenergi från jordbruket

– en växande resurs

Betänkande av Utredningen om jordbruket som bioenergiproducent

Stockholm 2007

SOU 2007:36

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003.

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice

Tryckt av Edita Sverige AB

Stockholm 2007

ISBN 978-91-38-22751-0

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för

Jordbruksdepartementet

Genom beslut vid regeringssammanträde den 21 juli 2005 bemyn- digade regeringen chefen för Jordbruksdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppgift att analysera det svenska jord- brukets förutsättningar som producent av bioenergi samt att lämna förslag till tydliggörande av samhällets syn på den roll som jord- bruket bör ha som producent av bioenergi (dir. 2005:85).

Till särskild utredare förordnades den 10 oktober 2005 Lars Andersson, f.d. verkställande direktör Eskilstuna Energi & Miljö AB. Att som experter biträda utredningen förordnades den 6 april 2006 handläggare Susanne Andersson, professor Runar Brännlund, docent Pål Börjesson, kansliråd Sven-Olov Ericson, civilingenjör Olle Hådell, departementssekreterare Ulrika Jardfeldt, avdelnings- direktör Kersti Linderholm, docent Hans-Örjan Nohrstedt, departementssekreterare Fredrik Odelram, expert Ann Segerborg- Fick, kammarrättsassessor Anna Stålnacke, chefsekonom Harald Svensson och projektledare Kerstin Wennberg. Som experter för- ordnades departementssekreterare Peter Frykblom den 18 decem- ber 2006 och ämnesrådet Conny Hägg den 16 mars 2007.

Till huvudsekreterare i utredningen förordnades den 1 mars 2006 docenten Anders Lundin samt till biträdande sekreterare förordna- des den 23 januari 2006 agronomen Annika Atterwall och den 3 februari 2006 agronomen Bengt Johnsson. Annika Atterwall ent- ledigades den 1 april 2007.

Två referensgrupper har knutits till utredningen. I dessa med- verkade Gustav Melin, Talloil AB, Karin Kvist, Bil Sweden, Eva Fridman, Bio Alcohol Fuel Foundation, Eddie Johansson, Ena Energi AB, Alice Kempe och Björn Telenius, Energimyndigheten, Christina Huhtasaari, Jordbruksverket, Erik Herland, Lant- brukarnas Riksförbund/Lantmännen, Viveka Berger Pålsson, LRF Konsult AB, Linda Hedlund och Magnus Niklasson, LRF Skogsägarna, Pål Börjesson, Lunds Tekniska Högskola, Miljö- och

Energisystem, Mats Björsell och Mette Svejgaard (ersatt av Anki Weibull fr.o.m. jan 2007), Naturvårdsverket, Kjell Christensson, Svenska Biogasföreningen, Anna Land, Svensk Fjärrvärme, Anders Mathiasson och Michelle Ekman, Svenska Gasföreningen, Ebba Tamm, Svenska Petroleuminstitutet, Kent Nyström och Kjell Andersson, Svensk Bioenergi, Jan Frisk, Svensk Energi, Svensk Fjärrvärme samt Olle Hådell, Vägverket.

Utredningen har antagit namnet Utredningen om jordbruket som bioenergiproducent.

Genom regeringsbeslut den 21 december 2006 gavs utredningen förlängd tid för sitt arbete till den 30 april 2007.

Textredigering och layout har utförts av kanslisekreteraren Monica Berglund, FA, kommittéservice.

Utredningen får härmed överlämna betänkandet Bioenergi från jordbruket – en växande resurs (SOU 2007:36).

Särskilt yttranden har lämnats av experterna Anna Stålnacke och Peter Frykblom.

Utredningens arbete är härmed avslutat.

Stockholm i maj 2007

Lars Andersson

/Anders Lundin

Innehåll

Förkortningar och fackordlista .............................................	15
Sammanfattning ................................................................	23

Del 1 Utredningens överväganden, bedömningar och förslag

1	Uppdraget och dess bakgrund .....................................		43
1.1	Bakgrund ..................................................................................		44
1.2	Uppdraget enligt utredningsdirektiven ..................................		48
1.3	Utredningens genomförande ..................................................		50
1.4	Annat utredningsarbete inom området ..................................		53
	1.4.1	Landsbygdskommittén.................................................	54
	1.4.2	Klimat- och sårbarhetsutredningen.............................	54
	1.4.3	Skogsutredningen .........................................................	55
	1.4.4	Oljekommissionen .......................................................	55
	1.4.5 Utredningen om förnybara fordonsbränslen..............		56
1.5	Betänkandets disposition.........................................................		56

Innehåll	SOU 2007:36
2	Jordbruket och dess nuvarande roll i energisystemet ......	59
2.1	Det svenska jordbruket............................................................	59
2.2	Energisystemet och jordbrukets nuvarande roll i detta.........	64
	2.2.1 Sveriges energitillförsel och energianvändning ...........	64
	2.2.2 Jordbrukets bidrag till energiproduktionen ................	67
3	Produktions- och avsättningsmöjligheter för
	biobränslen i svenskt jordbruk......................................	69
3.1	Tidigare gjorda potentialbedömningar....................................	70
	3.1.1 Allmänt om begreppet potential ..................................	70
	3.1.2 Utredningens syn på tidigare gjorda
	potentialbedömningar...................................................	72
	3.1.3 Utredningens ansats för att bedöma
	produktionsförutsättningarna och ekonomiskt
	realiserbar biobränsleproduktion .................................	74

3.2Produktionsförutsättningar för energigrödor i svenskt

jordbruk ....................................................................................		75
3.2.1	Allmänt ..........................................................................	76
3.2.2	Restprodukter från växtodling .....................................	77
3.2.3	Energigrödor på åkermark............................................	78
3.2.4 Växtförädling och förbättrad odlingsteknik................		81
3.2.5 Potentiell biobränsleproduktion från jordbruket
	– några räkneexempel....................................................	82

3.3 Förädling och avsättning av jordbruksbaserade
biobränslen................................................................................	86
3.3.1 Nettoutbytet av energi vid värmeproduktion,
krafttvärmeproduktion, drivmedelsproduktion
och kombinatlösningar .................................................	87
3.3.2 Regionala skillnader i förutsättningarna att öka
avsättningen av biobränslen..........................................	94

3.3.3Illustration av effekter på mängden producerad bioenergi på nationell nivå för några

biobränslesystem...........................................................	97
3.4 Miljökonsekvenser av ökad bioenergiproduktion................	101

SOU 2007:36		Innehåll
4	Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion...............	107

4.1Bedömningar av ekonomiska förutsättningar för olika produktionssystem för bioenergi år 2020 enligt

	modellanalyser........................................................................	107
	4.1.1 Modelltekniken...........................................................	108
4.2	Scenariebeskrivningar ............................................................	109
4.3	Resultat i de olika scenarierna ...............................................	110

4.4Ekonomisk potential för grödor som inte är med i

	lösningarna .............................................................................		117
4.5	Känslighetsanalyser................................................................		118
	4.5.1	Slopad etanoltull .........................................................	119
	4.5.2 Slopat tak på industrikapaciteten för RME och
		Etanol ..........................................................................	119
	4.5.3	Slopat gårdsstöd..........................................................	120
	4.5.4 Slopat eller fördubblat stöd till energigrödor ...........		121
	4.5.5 Lägre pris på Salix .......................................................		122
	4.5.6 Slopade ”mjuka” kostnader för högväxande och
		långliggande växter .....................................................	122
	4.5.7 Utredningens sammanfattande bedömning av
		modellberäkningarna ..................................................	123
4.6	Anpassning till ökade ambitioner i EU och USA................		126
5	Vilken roll bör jordbruket ha som producent av
	bioenergi? ...............................................................		137
5.1	Jordbrukets roll i dag .............................................................		138
5.2	Roll som jordbruket kan ha...................................................		139
5.3	Roll som jordbruket bör ha...................................................		139
	5.3.1 Rollen bestäms av marknadens villkor ......................		140
	5.3.2 Rollen definieras av samhällets mål och styrmedel...		140
	5.3.3 Prioritering av olika mål .............................................		144
5.4	Bedömningsgrund för statliga insatser .................................		145
5.5	Styrmedel................................................................................		146
5.6	Etiska frågor i samband med bioenergiproduktion .............		152
			7

Innehåll		SOU 2007:36
	5.6.1 Etiska frågor i samband med produktion av
	bioenergi på åkermark.................................................	153
	5.6.2 Utredningens bedömning...........................................	156
6	Överväganden och samlad ”Gröda-för-gröda”-
	bedömning...............................................................	159
6.1	Allmänt om Landsbygdsprogrammet ...................................	159
6.2	Olika grödor och omvandlingstekniker................................	162

6.3Traditionella livsmedels- och fodergrödor som

	energigrödor ...........................................................................		163
	6.3.1	Stråsäd..........................................................................	163
	6.3.2	Sockerbetor .................................................................	167
	6.3.3	Vall, majs m.m.............................................................	168
	6.3.4	Oljeväxter ....................................................................	169
6.4	Nya energigrödor ...................................................................		170
	6.4.1	Salix ..............................................................................	170
	6.4.2	Rörflen.........................................................................	194
	6.4.3	Hampa .........................................................................	196
	6.4.4	Poppel och hybridasp .................................................	197
6.5	Restprodukter från växtodling ..............................................		199
	6.5.1	Halm ............................................................................	199
	6.5.2	Gödselbaserad biogasproduktion...............................	200
	6.5.3	Animaliska biprodukter (ABP)..................................	208
6.6	Andra generationens drivmedel.............................................		208

Del 2 Bakgrundsbeskrivning

7	Bakgrund.................................................................	217
7.1	Svensk energipolitik ...............................................................	217
7.2	Miljöpolitik .............................................................................	228
	7.2.1 Svensk klimatstrategi ..................................................	229
	7.2.2 Miljömål som berör jordbruket..................................	232
7.3	Jordbrukspolitiken i Sverige ..................................................	235
	7.3.1 Jordbrukspolitikens utveckling fram till år 1990 ......	235
8

SOU 2007:36 Innehåll

	7.3.2 1990 års jordbrukspolitiska beslut.............................		237
	7.3.3	Den gemensamma jordbrukspolitiken ......................	238
	7.3.4 Direkta stöd till bioenergi inom den
		gemensamma jordbrukspolitiken ..............................	244
	7.3.5	Sveriges landsbygdsprogram ......................................	245
	7.3.6	Sammanfattning..........................................................	248
7.4	Skogspolitiken i Sverige.........................................................		249
	7.4.1	Skogspolitikens utveckling ........................................	250
	7.4.2 Styrmedel idag inom skogspolitiken .........................		252
	7.4.3 Energipolitikens betydelse för skogsbruket .............		253
7.5	WTO och jordbruksförhandlingar .......................................		254
	7.5.1	EU:s mål......................................................................	255
	7.5.2	Sveriges mål.................................................................	256
	7.5.3	Förhandlingsläget .......................................................	257
7.6	Annan tillämplig EU-politik .................................................		258
	7.6.1	Biodrivmedelsdirekivet...............................................	258
	7.6.2	Energiskatter...............................................................	259
7.7	Energisystemets utveckling...................................................		259
	7.7.1	Energitillförsel ............................................................	260
	7.7.2	Energianvändningen ...................................................	262
8	Jordbruket nulägesbeskrivning ................................		267
8.1	Marknaden för bioenergi från jordbruket ............................		267
	8.1.1 Utbudet av råvaror från jordbruket för
		bioenergiproduktion...................................................	268
	8.1.2 Efterfrågan av råvaror från jordbruket för
		bioenergiproduktion...................................................	271
	8.1.3 Utbudet och efterfrågan sammanförda till
		marknaden...................................................................	272
	8.1.4	Offentliga interventioner ...........................................	273
	8.1.5 Avslutande kommentar om intresset i Sverige för
		produktion av olika grödor ........................................	273
8.2	Åkerarealens användning.......................................................		275
8.3	Areal för bioenergi.................................................................		276

Innehåll SOU 2007:36

9	Användning av biobränslen från jordbruket i fasta
	anläggningar ............................................................		279
9.1	Uppvärmning och elproduktion, kombinatprocesser..........		279
	9.1.1	Spannmål......................................................................	280
	9.1.2	Energiskog (Salix).......................................................	280
	9.1.3	Energigräs (rörflen) ....................................................	281
	9.1.4	Halm ............................................................................	282
	9.1.5	Hampa .........................................................................	282
	9.1.6	Animaliska biprodukter (ABP)..................................	283

9.2Redovisning av anläggningar för produktion av värme

	och biokraft ............................................................................		285
	9.2.1	Biofjärrvärme...............................................................	285
	9.2.2	Biokraft........................................................................	288
10	Marknaden för biodrivmedel ......................................		289
10.1	Bioetanol .................................................................................		292
10.2	Biodiesel..................................................................................		296
10.3	Biogas	......................................................................................	299
10.4	Andra generationens biodrivmedel .......................................		301
11	Omvandlingstekniker.................................................		303
11.1	Omvandlingstekniker för värmeproduktion ........................		304
11.2	Omvandlingstekniker för elproduktion ...............................		306
11.3	Omvandlingstekniker för drivmedelsproduktion ................		308
11.4	Olika kriterier för val av omvandlingstekniker ....................		314
11.5	Referensgruppernas synpunkter på ”relevanta
	omvandlingstekniker” ............................................................		318
12	Jordbrukets produktionsförutsättningar .......................		321
12.1	Genomgång av befintliga potentialuppskattningar ..............		323
	12.1.1	Biobränslekommissionen.........................................	324
	12.1.2	Naturvårdsverket......................................................	326
	12.1.3	Klimatkommittén .....................................................	328
10

SOU 2007:36 Innehåll

	12.1.4	Svebios bedömning ..................................................	332
	12.1.5	LRF:s energiscenario ...............................................	332
	12.1.6	Lantmännens affärsvision ........................................	337
	12.1.7	Energimyndigheten ..................................................	341
	12.1.8	Lars Jonasson ............................................................	342
	12.1.9	Kommissionen mot oljeberoende ...........................	343
	12.1.10 Utredningens sammanfattning av
		potentialuppskattningar ...........................................	346
12.2	Biogas	......................................................................................	349
12.3	Halm .......................................................................................		352
12.4	Biodrivmedel ..........................................................................		353
13	Vilka faktorer ...............påverkar produktionsbesluten?		357
13.1	Skillnad mellan traditionella täckningsbidragskalkyler
	och beslutsfattarkalkyler .......................................................		358
13.2	Skillnad mellan beslutsfattarekonomisk och
	samhällsekonomisk ..................................lönsamhetskalkyl		360
	13.2.1 .......................Beslutsfattande under risk /osäkerhet		361
	13.2.2 ...Beslutsfattande vid förekomst av externa effekter		363
13.3	Exemplet ........................................................................Salix		365
	13.3.1 ..............................Lång tid mellan beslut och effekt		368
	13.3.2 Faktorer i lantbruket som påverkar politikens
	....................................................................	genomslag	370
	13.3.3 ................................................Vem investerar i Salix?		371
14	Hinder .......................................mot konkurrenskraft		375
14.1	Kostnads ..............................................- och intäktsaspekter		376
	14.1.1 Hinder kopplade till produktionen av själva
	.........................................................................	råvaran	376
	14.1.2 Hinder som är kopplade till senare led i
	......................................................	produktionskedjan	378
14.2	Pris- och ....................................regleringsmässig osäkerhet		379
14.3	Kunskaper .....om och attityder till odling av energigrödor		381
14.4	Sammanfattande ....................................................slutsatser		382
			11

Innehåll	SOU 2007:36
15	Konkurrens-, statsstödsregler och styrmedel ................	385
15.1	Unionens konkurrensregler och statsstödsregler ................	386
	15.1.1 Konkurrensreglerna ....................................................	386
	15.1.2 Statsstödsreglerna .......................................................	388
15.2	Åtgärder för att främja användningen av biodrivmedel .......	392
	15.2.1 Det nationella målet....................................................	392
	15.2.2 Skattestrategin för biodrivmedel................................	392
	15.2.3 Skyldighet att tillhandahålla förnybara drivmedel ....	396
	15.2.4 Miljöklassning av alternativa motorbränslen m.m. ...	397
	15.2.5 Miljöpolicy för statliga bilar .......................................	397
	15.2.6 Grön skatteväxling......................................................	398
15.3	Insatser för att främja användningen av biomassa för
	energiändamål .........................................................................	398
	15.3.1 Klimatinvesteringsprogrammet..................................	398
	15.3.2 Elcertifikat...................................................................	399
	15.3.3 Handel med utsläppsrätter .........................................	403
	15.3.4 Stöd till konvertering från elvärme och
	oljeeldning ...................................................................	405
	15.3.5 Stöd till energieffektivisering och förnybar energi
	i offentliga lokaler .......................................................	405
15.4	Kostnadseffektiva styrmedel .................................................	406
	15.4.1 Vad är skillnaden mellan att använda handel med
	utsläppsrätter och en koldioxidskatt för att nå
	klimatmål? ...................................................................	409
16	Sysselsättningseffekter av satsningar på odling av
	bioenergi .................................................................	413
16.1	Litteraturgenomgång .............................................................	414
	16.1.1 LRF:s PM ....................................................................	414
	16.1.2 Biobränslenas sysselsättningseffekter........................	417
	16.1.3 Bioenergi i Väst projektrapport 1998:16 ...................	419
	16.1.4 Regional värmeförsörjning .........................................	422
16.2	Europeiska kommissionens syn på
	sysselsättningseffekterna .......................................................	425
16.3	Utredningens bedömning......................................................	427

SOU 2007:36			Innehåll
17	Jordbruket som producent av bioenergi
	internationell översikt ...............................................		431
17.1	EU...........................................................................................		431
	17.1.1 Marknadsreglering för etanol.....................................		431
	17.1.2 Biodiesel ......................................................................		434
	17.1.3 Energigrödestöd och odling på uttagen areal............		434
	17.1.4 Nationella regler i olika EU-länder ...........................		435
17.2	Övriga världen........................................................................		438
	17.2.1 Brasilien.......................................................................		438
	17.2.2 USA .............................................................................		439
	17.2.3 Kina..............................................................................		440
	17.2.4 Indien ..........................................................................		441
	17.2.5 Kanada .........................................................................		442
	17.2.6 Australien ....................................................................		442
	17.2.7 Japan ............................................................................		442
	17.2.8 Malaysia.......................................................................		443
17.3	Produktionskostnader ...........................................................		445
17.4	Handel med biodrivmedel .....................................................		450
Särskilt yttrande ..............................................................			453
Bilagor
Bilaga 1 Kommittédirektiv.............................................................			455
Bilaga 2 Kortfattad beskrivning av SASM-EU (Swedish
		Agricultural Sector Model för EU) ................................	463
Bilaga 3		Redovisning av antaganden som gäller för de olika
		scenarierna samt ytterligare resultat ...............................	471
Bilaga 4		Nya forskningsområden till stöd för framtida,
		energiinriktad produktion från det svenska
		jordbruket.........................................................................	479
Bilaga 5		Sammanställning av befintliga och planerade
		anläggningar för produktion av värme och biokraft
		samt pellets, biogas och biodrivmedel,
		september 2006 ................................................................	483

Förkortningar och fackordlista

•Agrara bränslen Energiskog, halmbränsle, energigräs, etanol, spannmål, biogas, vegetabiliska oljor.

•Alternativa drivmedel Allt utom konventionella drivmedel (bensin och diesel).

•Andra generationens drivmedel Baseras på cellulosalignin. Produktionsprocesserna för dem är ännu inte fullt utvecklade till kommersiella anläggningar. De har potential till ökad ener- gieffektivitet.

•Biobränsle Biobränsle är ett samlingsnamn för bränslen från växtriket som trädbränslen, energiskog, åkergrödor och biprodukter från industrin, främst träindustrin samt pappers- och massaindustrin.

•Biobränslebilar Bilar som körs på biodrivmedel.

•Biodiesel Med ”biodiesel” menar man oftast RME (rapsmetyl- ester) eller FAME (fatty acid methylester) som tillverkas ur jordbruksgrödor, huvudsakligen rapsolja, men även via förgas- ning och reformering av biomassa till syntetisk diesel. Även animaliska fetter kan utgöra råvarubas.

•Biodimetyleter Dimetyleter som framställs av biomassa och/eller den biologiskt nedbrytbara delen av avfall och som används som biobränsle.

•Biodrivmedel Används ofta som motpol till konventionella drivmedel (bensin och dieselolja raffinerade från fossil råolja). Begreppet relaterar inte entydigt till varken koldioxidneutrali- tet eller till förnybarhet, utan är en delmängd av förnybara drivmedel.

Förkortningar och fackordlista

SOU 2007:36

•Biodrivmedelsdirektivet Främjande av användningen av bio- drivmedel eller andra förnybara drivmedel; 2003/30/EG.

•Bioenergi Energi från biomassa och torv.

•Bio-ETBE (se även ETBE) ETBE som framställs på grundval av bioetanol.

•Biogas Gasformigt biobränsle som till största delen består av kolvätet metan.

•Biomassa Biologiskt ursprung som endast i ringa grad har omvandlats.

•Bi-fuel Används för bilar där två olika bränslen ( i praktiken metan resp bensin ) tankas i varsin tank. Motorns styrsystem ser till att den startas på bensin för att sedan när starten är säk- rad slå om till gas. Om gasen tar slut slår systemet automatiskt över till bensin.

•Biooljor Pyrolysolja som framställs av biomassa och som används som biobränsle.

•Blandbränsle Samlingsnamn för blandningar mellan bensin respektive dieselolja och andra drivmedel. Oftast högre inblandning än låginblandning.

•BTL (Biomass-to-liquid) Förgasning av biomassa för fram- ställning av flytande drivmedel.

•Denaturering Tillsättande av ett eller flera främmande ämnen till en produkt i syfte att göra den obrukbar till ett visst användningsområde.

•CAP Common Agricultural Policy, EU:s gemensamma jord- brukspolitik.

•Dieselolja Synonyma begrepp: diesel, dieselolja, dieselbränn- olja, dieselbränsle.

•DME Dimetyleter. Den lättaste etern. Används i modifierade dieselmotorer.

•Drank En biprodukt vid framställning av etanol från spann- mål som kan användas till foder.

SOU 2007:36

Förkortningar och fackordlista

•E85 På volymbas 85 % etanol och 15 % bensin. Vinterkvalite- ten kan innehålla upp till 30 procent bensin.

•Elcertifikat (Se gröna certifikat).

•Energibärare Ett ämne eller system som lagrar energi, snarare än att vara en energikälla i sig. Ett exempel på en möjlig energi- bärare är vätgas. Andra exempel på energibärare kan vara varm- vatten i ett fjärrvärmenät eller elektricitet. Anm.: Solenergi, kärnkraft och geotermisk energi är de enda energikällorna.

•Energikombinat Ett energikombinat är en anläggning där en kombination av energibärare produceras, t.ex. biobränslebase- rade energianläggningar som utöver el och värme producerar drivmedel för transportsektorn.

•ETBE Etyltertiärbytyleter.

•FAEE Fettsyraetylester omförestras med etanol.

•FAME Fettsyrametylester. En vegetabilisk eller animalisk olja som omförestras med metanol. Drivmedel för dieselmotorer.

•Flexi fuel Används för bilar som valfritt kan tankas med ben- sin eller annat bränsle (i praktiken E-85). I tanken kommer då att finnas hela skalan av bensinhalter från 15 % till 100 %. Bilen känner av det aktuella blandningsförhållandet och justerar om sin insprutning m.m. så att det passar.

•FTB Fischer-Tropsch bensin. Syntetisk bensin som fram- ställts på liknade sätt som FTD.

•FTD Fischer-Tropsch dieselbränsle. Framställs via syntesgas och FT-metoden från t.ex. kol, naturgas eller biomassa.

•Frivillig träda Träda där stödrätter för uttagen areal inte används.

•Fånggröda Gröda som odlas för att minska växtnäringsförluster.

•Förfogandeperiod För att få utbetalning av gårdsstödet måste man förfoga över den mark som ansökan om gårdsstöd gäller i minst 10 månader. Förfoga innebär att man bär det fulla ansva- ret för driften och förvaltningen av marken.

Förkortningar och fackordlista

SOU 2007:36

•Förgasning Med förgasning förstås att växtmaterialet bryts ned under värmetillförsel (pyrolys) vid vissa processberoende tryck och temperaturer och en gasblandning erhålls, vars kemiska sammansättning varierar med den process som används vid förgasningen.

•Förnybara drivmedel Drivmedel där energitillförseln kom- mer från solen. Solceller, vindkraft och biomassa kan alla ge förnybara drivmedel.

•Gasol Gas bestående av propan och butan som är vätskefor- migt vid måttligt tryck.

•Geotermisk energi Energi som utvinns ur jordens inre.

•GROT Grenar och toppar är en väsentlig biprodukt från skogsbruket.

•Grundbelopp Grundbeloppet är ett fastställt belopp per hek- tar jordbruksmark. Grundbeloppet för åkermark varierar mel- lan regionerna men är lika stort per hektar för alla jordbrukare inom samma region. Grundbeloppet för betesmark är lika stort per hektar för alla jordbrukare i hela landet.

•Gröna certifikat Elcertifikat är en form av marknadsbaserat stöd inom energisektorn och är ett system som stimulerar för- nybar elproduktion, det vill säga el som produceras med hjälp av sol, vind, vatten, biobränsle och torv. Certifikaten ersätter de statliga stöd och bidrag som tidigare funnits för att främja ut- byggnaden av förnybar energi. Kostnaden betalas av elan- vändaren.

•GTL Gas-to-liquid, framställning av flytande drivmedel från naturgas.

•Hybridbilar Hybridfordon kallas bilar som har dubbla drivsy- stem, en kombination av förbränningsmotordrift och eldrift. Dagens serietillverkade hybridbilar har en kombination av ben- sinmotor och elmotor, vilket ger en bättre räckvidd än för den rena elbilen. Batteriet laddas vid bromsning och av bensinmo- torn. Elmotor hjälper till att driva bilen vid accelerationer och låga hastigheter.

SOU 2007:36

Förkortningar och fackordlista

•Hävd Att något har tradition av att användas/utnyttjas i ett speciellt sammanhang, i detta fall att marken skall brukas för jordbruksändamål.

•Intervention Offentliga uppköp för att reglera marknaden. Tillämpas t.ex. på spannmålsmarknaden inom EU.

•IPCC The Intergovernmental Panel on Climate Change.

•Jordbruksverksamhet Som jordbruksverksamhet räknas upp- födning av djur, odling av jordbruksprodukter eller verksamhet för att sköta jordbruksmarken enligt skötselkraven.

•Koldioxidneutrala drivmedel Drivmedel som i ett livscykel- perspektiv inte orsakar något nettoutsläpp av koldioxid till atmos- fären.

•Konventionella drivmedel Bensin och dieselbränsle raffine- rade från fossil råolja.

•Kraftvärme Innebär samtidig produktion av el och värme. Kraftvärme bygger på att det finns värmelast som kan ta emot värme. Se även Värmelast. Industriell kraftvärme räknas även hit, men i det fallet är det primära att kunna generera ånga/- värme till industriella processer.

•LCA Livscykelanalys.

•LPG Liquefied Petroleum Gas. Benämnd gasol eller motorgas i Sverige.

•Låginblandning Inblandning av förnybara drivmedel i bensin och dieselolja enligt gällande specifikationer för respektive bränsle.

•Marknadsordning EU:s reglering av en viss marknad, exempel- vis marknaden för spannmål.

•Metanisering Framställning av metan från syntesgas.

•Modulering Alla jordbrukare får ut ett något lägre belopp än det egentliga stödbeloppet, på grund av så kallad modulering. Med det menas att pengar successivt förs över från bland annat gårdsstödet till miljö- och landsbygdsprogrammet.

Förkortningar och fackordlista

SOU 2007:36

•MTBE Metyltertiärbutyleter. Kemisk förening som fått stor teknisk betydelse som oktantalshöjande komponent i motor- bensin i stället för de tidigare använda blyföreningarna. Bensin 98 oktan, kan innehålla ca 7 % MTBE.

•Omförestring Vid omförestring av fetter, t.ex. rapsolja ”byts” glycerol ut mot en lättare alkohol, oftast metanol. Omförest- ring ger en lägre viskositet och mer gynnsamma egenskaper för användning av drivmedlet i dieselmotorer.

•Organiskt avfall Avfall innehållande kol (C), kommer från djur- och växtriket.

•M85 På volymbas 85 % metanol och 15 % bensin.

•Nationell reserv I den nationella reserven finns stödrätter som ska delas ut till vissa grupper av jordbrukare.

•Pyrolys se förgasning.

•REE Rapsetylester. Omförestrats med etanol. För diesel- motorer.

•RME Rapsmetylester. Omförestrats med metanol. För diesel- motorer.

•Salix En växt inom familjen videväxter.

•SAM-ansökan I SAM-ansökan ansöks om gårdsstödet och de flesta andra jordbrukarstöd.

•Skötselkrav För att få fullt gårdsstöd skall jordbruksmarken skötas enligt skötselkraven. Skötselkraven är en del av de så kallade tvärvillkoren.

•SNG Syntetisk naturgas, betående av i huvudsak metan.

•Stödrätt Det finns olika sorters stödrätter. En stödrätt ger rätt till utbetalning av gårdsstödet för motsvarande hektar jordbruksmark. Varje stödrätt har ett fastställt stödvärde som kan variera mellan enskilda jordbrukare.

•Svartlut Svartlut bildas vid pappersmassaframställning och består mest av lignin. Vanligen förbränns svartluten i massa- brukets sodapanna. Svartluten innehåller även komponenter

SOU 2007:36

Förkortningar och fackordlista

som måste återanvändas för att ta fram kokkemikalier för mas- saveden för att framställa pappersmassa.

•Svartlutsförgasning Genom att förgasa svartluten i stället för förbränning i sodapannor fås mer el och/eller produkter som metanol, DME eller FT-diesel ur svartlutens vedrester, samti- digt som kokkemikalierna återvinns.

•Syntesgas Gas som består av vätgas och kolmonoxid och som framställs från naturgas eller genom förgasning av t.ex. kol eller biomassa. Från syntesgasen kan sedan drivmedel syntetiseras, som t.ex. metanol, dimetyleter (DME, den lättaste etern, kan används i modifierade dieselmotorer) och Fischer-Tropsch dieselolja och bensin.

•Syntetisk diesel Syntesgas körs genom Fischer-Tropsch kata- lysator. Kolväten som bildas destilleras och blir syntetisk diesel.

•Termokemisk Att producera flytande bränslen genom termokemiska processer innebär att man antingen förgasar bio- massan och därefter tillverkar t.ex. metanol ur förgasningspro- dukterna eller direkt förvätskar biomassan. Till skillnad från de biokemiska processerna omvandlas i allmänhet all biomassa till de önskade produkterna, och verkningsgraden vid t.ex. meta- nolproduktion blir därför relativt hög. Mängden restprodukter blir liten och motsvarar askan vid konventionell förbränning. Flytande bränsle tillverkad med termokemiska processer benämns ofta syntetiskt bränsle.

•Tilläggsbelopp Tilläggsbeloppet varierar mellan olika jordbru- kare och baseras bland annat på produktion under åren 2000– 2002.

•Ts Torrsubstans.

•Tvärvillkor För att få fullt gårdsstöd måste de så kallade tvär- villkoren uppfyllas. Det innebär att all jordbruksmark skall skötas enligt skötselkraven och att vissa regler inom områdena miljö, folkhälsa, växtskydd, djurskydd och djurhälsa skall följas. Dessa regler kallas verksamhetskrav. Om dessa regler inte följs leder det till avdrag på gårdsstöd och vissa andra jordbrukar- stöd.

Förkortningar och fackordlista

SOU 2007:36

•Utsläppsrätter Handel med utsläppsrätter skall göra det möj- ligt att nå en kostnadseffektiv minskning av de klimatpåver- kande utsläppen. Via handeln är tanken att åtgärder ska kunna genomföras där det kostar minst. Företag med höga kostnader för att minska utsläppen kan köpa utsläppsrätter från företag med lägre kostnader. Ett företag kan genom handeln i princip välja mellan att minska sina egna utsläpp - eller betala andra för att göra detsamma. Grunden för handeln läggs genom att ett tak sätts för hur stora utsläppen får vara under ett år. Varje anläggning som omfattas av handeln får sedan ett antal utsläppsrätter som kan köpas och säljas.

•Uttagen areal Med uttagen areal menas åkermark som har tagits ur livsmedels- och foderproduktion. Den som har stöd- rätter för uttagen areal måste antingen lägga mark i träda eller odla industri- och energigrödor.

•Verksamhetskrav För att få fullt gårdsstöd måste vissa regler inom områdena miljö, folkhälsa, växtskydd, djurskydd och djurhälsa följas. Dessa regler kallas verksamhetskrav och är en del av de så kallade tvärvillkoren. Om inte dessa regler följs leder det till avdrag på gårdsstöd och vissa andra jordbrukar- stöd.

•Vita certifikat Efter gröna certifikat/elcertifikat och ”svarta” utsläppsrätter för koldioxid finns det nu planer på vita certifi- kat för energieffektivisering. Enligt ett förslag till EU-direktiv ska medlemsländerna minska sin energianvändning med 1 pro- cent per år. Den offentliga sektorn ska föregå med gott exem- pel och minska med 1,5 procent per år. Handel med vita certi- fikat anges som ett framtida verktyg för att påskynda energi- sparandet. Företag som sparar energi får certifikat som sedan kan säljas på energimarknaden.

•Värmelast Den vanligaste värmelasten är fjärrvärmeleverans till byggnaders uppvärmning och kan även användas för fjärr- kyla. Värmelast är även förutsättning för att kunna bygga kraft- värmeanläggningar.

•Överföra stödrätter Jordbrukare kan överföra stödrätter mel- lan varandra. Det kan ske genom handel eller hyra av stödrätter.

Sammanfattning

Regering och riksdag har vid ett antal tillfällen framhållit vikten av att skapa ett långsiktigt hållbart samhälle. Ett sådant samhälle förutsätter bl.a. en långsiktigt hållbar energitillförsel, vilket därför är av central betydelse för svensk energipolitik.

Dagens energitillförsel är inte långsiktigt hållbar eftersom den i så hög grad är baserad på olja och andra fossila bränslen. I hållbar- hetshänseende medför oljeberoendet flera typer av problem. Dels blir oljan allt svårare att både utvinna och få tillgång till, genom att jordens reserver av konventionell olja blir allt knappare och att en stor del av världsproduktionen sker i politiskt instabila områden. Dels, och framför allt, bidrar oljeanvändningen till jordens klimat- problem, eftersom förbränning av olja och annan fossil energi i nuvarande omfattning leder till utsläpp av koldioxid som ökar koncentrationen av växthusgaser i atmosfären.

En omställning till en långsiktigt hållbar energitillförsel kräver därför bl.a. att användningen av fossila bränslen minskar. Detta kan uppnås genom substitution till bränslen från förnybara energikällor samt effektivisering av såväl energianvändningen som energitill- förseln och metoderna för att omvandla råvaror till energi. Produk- tion av bioenergi från jordbruksmark är en möjlig förnybar energikälla, liksom t.ex. vindkraft, vattenkraft och bioenergi från skogsmark. Regering och riksdag har också betonat att omställning och förändring av energisystemet är ett långsiktigt åtagande.

Parallellt med det arbete som gjorts i denna utredning har det pågått ett omfattande arbete som rör den framtida energi- och klimatpolitiken. Nationella handlingsplaner och åtgärder måste bygga på en bred förståelse för den komplexitet som en omställ- ning till ett långsiktigt hållbart samhälle innebär. Bioenergin har spelat en stor roll vid den förändring som energisystemet genom- gått sedan 1970-talet. Bioenergi omfattar energiutvinning från skogen och förädlingsindustrin knuten till denna, från jordbruket

Sammanfattning

SOU 2007:36

och livsmedelsindustrin och från avfall. Inom energi- och politiken rör bioenergin centrala frågor om bl.a. försörjningstrygghet, kostnadsnivåer och snabbt ökande klimatambitioner.

Denna utredning behandlar endast jordbruket vilket är en mindre del av bioenergisystemet. Den analyserar endast jordbru- kets roll som leverantör av biomassa till olika energibärare. Det har inte legat inom utredningens ram att analysera sambanden mellan de olika energiutvinningsområdena eller att lämna förslag till konkreta avvägningarna mellan olika sektorer i energisystemet.

Utredningens uppdrag är att analysera det svenska jordbrukets framtida roll som energiproducent. På övergripande nivå kan upp- draget sägas bestå av två frågor. Dels att analysera vilken roll jord- bruket kan spela i det framtida energisystemet. Dels att bedöma vilken roll som jordbruket lämpligen bör ha, och vilka förutsätt- ningar detta kräver.

Med detta betänkande redovisar utredningen sin syn på vilka förutsättningar som krävs för att utveckla ett jordbruk som är konkurrenskraftigt som producent av bioenergi, med beaktande av dagens generella styrmedel. Vidare lämnar utredningen förslag till tydliggörande av samhällets syn på den roll som jordbruket bör ha som producent av bioenergi.

Utredningens resultat skall ses som ett av flera underlag som måste ligga till grund för en nationell handlingsplan på energi- och klimatområdet.

SOU 2007:36

Sammanfattning

Jordbrukets nuvarande roll i energisystemet

Översiktligt kan jordbruksproduktion sägas utgöras av växtodling och djurhållning. För energiändamål är odling av störst intresse, varför betänkandet till stor del fokuserar på det. Det skall dock sägas att även djurhållningen ger visst underlag för energiproduk- tion, t.ex. genom framställning av biogas från gödsel.

Sveriges jordbruksareal uppgår totalt till 3,2 miljoner hektar, varav knappt 2,7 miljoner hektar är åkermark och resten betesmark. Vall- och spannmålsodling är de vanligaste användningsområdena för åkerarealen. Således användes ca 42 respektive 37 procent av åkerarealen för dessa ändamål år 2006. Spannmålsodlingen minskar emellertid stadigt, t.ex. har den areal som utnyttjas för detta ändamål minskat med cirka 25 procent sedan år 1990.

Knappt 3 procent av Sveriges åkermark, vilket motsvarar cirka 70 000 hektar, används i dag för odling av grödor som utnyttjas för energiproduktion. Biobränslen från jordbruket kan bestå dels av odlade energigrödor (traditionella grödor och/eller nya energi- grödor), dels av restprodukter från växtodling (halm och blast). För närvarande handlar energiodlingen främst om vete och oljeväxter för produktion av biodrivmedel och om olika grödor som används för värmeproduktion, bl.a. havre, Salix, halm och rörflen.

År 2005 tillfördes det svenska energisystemet totalt 630 TWh. Av denna energi gick 402 TWh till slutlig användning, medan 184 TWh utgjorde omvandlings- och distributionsförluster, varav 137 TWh i kärnkraftproduktion. Användningen av bunkeroljor för utrikes sjöfart och icke-energiändamål utgjorde 44 TWh.

Biobränslen, inklusive torv och avfall, stod år 2005 för 110 TWh av den totala energitillförseln, dvs. 17 procent. Merparten av denna energi kommer från skogen. Det svenska jordbrukets totala bidrag till energitillförseln i dag uppskattas till 1 1,5 TWh, dvs. cirka 1 procent av de totala biobränslena. I en internationell jämförelse är biobränslenas andel av energitillförseln i Sverige hög. Sedan år 1970 har tillförseln av biobränslen inklusive avfall och torv mer än för- dubblats.

Av de 110 TWh som år 2004 kom från biobränslen inklusive avfall och torv användes 53 TWh av industrisektorn, medan bostads- och servicesektorn stod för 13 TWh, transportsektorn för 1,6 TWh, fjärrvärmeproduktion för 33 TWh, elproduktion i kraft- värmeanläggningar för 5,6 TWh samt elproduktion i mottrycks- anläggningar för 4,7 TWh.

Sammanfattning

SOU 2007:36

Fjärrvärmen i Sverige har expanderat kraftigt sedan 1970-talet, i synnerhet under perioden 1975-1985, och har även ändrat bränsle- sammansättning. År 2001 användes 52 TWh fjärrvärme, vilket skall jämföras med 15 TWh år 1970. År 1970 stod olja för 98 procent av den tillförda energin i fjärrvärmeverken och biobränslen inklusive avfall och torv för resten. Numera är oljans andel bara 8 procent och biobränslen inklusive avfall och torv svarar för drygt 57 pro- cent av tillförseln. Resten utgörs av värmepumpar (14 procent), spillvärme (8 procent), naturgas (6 procent), kol (4 procent) och elpannor (3 procent).

Inom transportsektorn står bioenergi med sina 1,6 TWh således för en liten del av energianvändningen. De biodrivmedel som används i någon större utsträckning i Sverige är bioetanol, raps- metylester (RME) och biogas. År 2006 uppgick biodrivmedel till cirka 3,4 procent av vägtrafikens totala användning av drivmedel, varav 2,6 procent etanol (2,3 TWh), 0,3 procent biogas (0,3 TWh), och 0,5 procent RME (0,4 TWh). Dessa drivmedel är exempel på vad som brukar kallas den första generationens biodrivmedel. Marknadsintroduktion av en andra generations biodrivmedel, som bygger på teknik för att utvinna biodrivmedel från cellulosahaltiga råvaror, bedöms med dagens tekniska utvecklingstakt ligga tio år fram i tiden. Den andra generationens drivmedel, som alltså ännu i hög grad befinner sig på FoU-stadiet, bedöms bli klart mer resurs- effektiv än den första generationen, dvs. den förväntas baseras på grödor som har högre biomasseproduktion per hektar och ge högre energiutbyte per ton biomassa.

Vilken roll kan jordbruket spela i det framtida energisystemet?

Jordbruket kan bidra till en framtida övergång till ett långsiktigt hållbart energisystem både genom att producera råvaror som kan fungera som insatsvaror i olika biobaserade produktionssystem och genom att minska den egna användningen av fossila bränslen. Utredningens uppdrag är att analysera det svenska jordbrukets förutsättningar som producent av bioenergi. Frågan om möjlig- heterna för jordbruket att minska den egna användningen av fossila bränslen behandlas indirekt när olika bränslesystems nettoenergi- produktion analyseras.

SOU 2007:36

Sammanfattning

När man diskuterar vilken roll jordbruket kan spela i energi- systemet är det väsentligt att beakta att produktionsförutsätt- ningarna kan variera väsentligt beroende på vilka energigrödor och odlingssystem som väljs, vilken typ av åkermark som utnyttjas och var i landet odlingen sker.

I syfte att belysa de geografiska variationerna har i utredningens arbete åkermarken i Sverige delats in i åtta olika regionala produk- tionsområden.TPF1FPT Inom ett produktionsområde bedöms råda liknande skördenivåer och möjligheter att odla olika slags grödor. Produktionen skiljer sig väsentligt mellan såväl de olika områdena som mellan olika växtslag. Under år 2005 var t.ex. skördenivåerna i absoluta tal något större i Götalands södra slättbygder än i Svea- lands slättbygder trots att det senare området har nästan dubbelt så stor åkermarksareal. Vidare var skördenivåerna i absoluta tal nästan tre gånger högre i Götalands södra slättbygder än i Götalands och Svealands skogsbygder och ungefär fyra gånger högre än i Norr- land. Förutom skillnader i skördeavkastning mellan större regionala produktionsområden finns också stora lokala skillnader som t.ex. beror på skillnader i jordart. Andelen lerjord kan t.ex. variera från cirka 8 procent upp till 80 procent mellan olika län. Även inom en och samma gård kan skördeavkastningen skilja väsentligt mellan olika fält. Jämfört med genomsnittliga skördenivåer för ett större produktionsområde kan variationen på lokal nivå och på gårdsnivå ofta uppgå till minst +/- 20 procent.

Att produktionsförutsättningarna skiljer sig så pass markant mellan olika delar av landet m.m. är givetvis en omständighet som måste beaktas när man diskuterar det svenska jordbrukets möjlig- heter att bidra till energiproduktion.

Tidigare studier som sökt uppskatta jordbrukets biobränsle- potential har emellertid oftast baserats på grova antaganden där genomsnittliga skördenivåer används för delar eller landet som helhet. Dessa tidigare gjorda uppskattningar har varit påverkade av mer eller mindre explicit angivna värderingar. De har varit grova kvantifieringar utifrån erfarenheter, räkneexempel, näringspolitisk grundsyn eller affärsmässiga handlingsplaner.

Mot denna bakgrund har utredningen valt att göra en själv- ständig analys av produktionsförutsättningarna i de åtta produk- tionsområdena. Syftet har därvid inte varit att göra en ny poten-

1TP PT Götalands södra slättbygder, Götalands mellanbygder, Götalands norra slättbygder, Götalands skogsbygder, Svealands slättbygder, Mellersta Sveriges skogsbygder, Nedre Norrland, respektive Övre Norrland.

Sammanfattning

SOU 2007:36

tialuppskattning, utan att redovisa på vilket sätt produktions- möjligheterna varierar beroende på olika fysiska faktorer. Vidare har utredningen analyserat hur olika jordbruksrelaterade biobräns- len kan förädlas till olika energibärare och energitjänster och resurseffektiviteten hos dessa olika bioenergisystem, samt kopp- lingen mellan regional produktion och regional avsättning. Det finns stora regionala skillnader i förutsättningarna för att öka avsättningen av biobränslen från både jord- och skogsbruket.

Utredningen har med ett antal exempel visat att den roll som jordbruket kan ha påverkas av valet av energigröda, var i landet och på vilken typ av åkermark odlingen sker. Om t.ex. ettåriga, mer lågavkastande energigrödor som oljeväxter och spannmål väljs på något sämre åkermark än genomsnittet blir jordbrukets produktion mindre än hälften så stor som om mer högavkastande energigrödor odlas på något bättre åkermark än genomsnittet. Detta exempli- fierar vilken stor spännvidd det finns i jordbrukets möjligheter att producera bioenergi när en lika stor andel åkerareal används för energiproduktion. Valet styrs i sin tur av gällande jordbrukspolitik och ekonomiska förutsättningar för lantbruket där t.ex. aktuella jordbruksstöd har stor påverkan, inklusive marknader för andra grödor. Med hjälp av några räkneexempel visar utredningen vidare på effekter av allmänna utvecklingsskeenden, t.ex. att växtförädling och bättre odlingsteknik inom ett par decennier kan fördubbla biobränsleproduktion från energiodlingar inom jordbruket jämfört med i dag. Detta är möjligt under förutsättning att behovet av svenska livsmedelsgrödor och fodergrödor om ett par decennier är lika stort som i dag, vilket frigör åkermark som kan användas för energiodling. Å andra sidan kan en ökad andel ekologisk odling med lägre skördenivåer leda till ett ökat åkermarksbehov för livsmedels- och fodergrödor Förutom att odla bioenergi på dagens åkermark kan också nedlagd åkermark utnyttjas för t.ex. odling av snabbväxande lövträd. En grov uppskattning är att denna produk- tion som mest kan ge ungefär lika mycket bioenergi som dagens tillgång på halm för energiändamål.

Efterfrågan på biobränslen torde i framtiden öka inom alla sektorer, dvs. inom industri-, transport- och bostadssektorn. Ett effektivt sätt att utnyttja biobränslen är att samproducera el och värme i fjärrvärmesystem. En grov uppskattning är att avsättningen av biobränslen för sådan produktion kan öka med 20 TWh inom ett par decennier. Detta motsvarar t.ex. en energiskogsodling på drygt 20 procent av dagens åkermarksareal med dagens produktions-

SOU 2007:36

Sammanfattning

förutsättningar och om odling sker på genomsnittlig åkermark. Andra grödor tar större arealer i anspråk för att kunna bidra med 20 TWh.

I dag finns starka drivkrafter för att öka användningen av bio- drivmedel inom transportsektorn och ett mål är att biodrivmedel skall motsvara 10 procent av dagens användning av bensin och diesel år 2020, givet att vissa villkor är uppfyllda. Om denna mängd biodrivmedel skulle utgöras av inhemskt producerad etanol från spannmål krävs cirka 27 procent av dagens åkerareal (med dagens produktionsmetoder och odling på genomsnittlig åkermark). Med andra generationens drivmedel, som t.ex. metanol och dimetyleter (DME) baserat på förgasning av energiskog, krävs cirka 16 procent av dagens åkerareal. Åkermarken kan således utnyttjas nästan dubbelt så effektivt vid en introduktion av andra generationens drivmedel. Även om en stor andel åkermark används för produk- tion av biodrivmedel kan ändå endast en mindre del av dagens fossila drivmedel ersättas om vi inte samtidigt kraftigt effektiviserar fordonen.

Dagens produktion av biodrivmedel i form av rapsmetylester (RME) och etanol från spannmål ger således ett relativt lågt nettoutbyte av drivmedel per hektar åkermark. Denna produktion genererar dock också biprodukter som kan användas som foder (drank respektive rapsmjöl och rapskaka). Så länge det finns avsätt- ning för detta foder, som t.ex. kan ersätta importerat proteinfoder, kan dessa system betraktas som relativt resurseffektiva. En bedömning är att det finns avsättning för biprodukter som foder upp till en total produktion av spannmålsetanol och RME som motsvarar cirka 3 4 procent av dagens drivmedelsanvändning.

Ett sätt att effektivisera produktionen av biodrivmedel är att samproducera dessa med andra energibärare som el, värme, pellets m.m. I dessa så kallade energikombinat kan normalt en betydligt större del av biomassans energiinnehåll tas tillvara än vid enbart produktion av biodrivmedel. En praktisk begränsning med stora energikombinat med hög totalverkningsgrad är dock möjligheterna att få avsättning för den överskottsvärme som fås.

Med analysen av produktions- och avsättningsmöjligheterna som underlag har utredningen genomfört en ekonomisk analys (beräk- ningar och modelleringar) för att kunna bedöma hur stor del av biobränsleproduktionen som är ekonomiskt realiserbar år 2020 under olika antaganden. I denna analys av hur stor den faktiska framtida biobränsleproduktionen kan bli har således beaktats bl.a.

Sammanfattning

SOU 2007:36

jordbrukets förutsättningar i dag och i framtiden för att producera bioenergi, i förhållande till traditionella livsmedels- och foder- grödor. Lönsamheten för olika odlingssystem och grödor beror till stor del av politiska beslut, t.ex. utformningen av stödsystem inom jordbrukspolitiken, samt marknaden för andra grödor. Dessutom har utredningen analyserat kostnader för olika omvandlings- tekniker samt betalningsvilja för förädlade biobränslen i jämförelse med prisutvecklingen för t.ex. fossila bränslen.

I analysen av den ekonomiskt realiserbara potentialen har utred- ningen sökt den produktionsinriktning och omfattning som ger lantbrukaren högst lönsamhet. I analysen har även gjorts försök att kvantifiera storleken på den upplevelse som många har av att Salixodlingar är ett förfulande inslag i landskapsbilden. Utred- ningen har också analyserat vilken roll jordbruket kan ha vid olika utformningar av styrmedel samt vilka kostnadssänkningar som krävs för att de olika grödorna skall vara konkurrenskraftiga på marknaden. Från analysen kan utläsas att tillskottet från jordbruket till omställningen av energisystemet är relativt begränsat – även om det är av stor betydelse för jordbruket. Omställningen av energi- systemet måste därför i första hand klaras av med andra åtgärder.

Modellerna ger synbart exakta siffror, men alla modeller bygger på ett antal förenklingar av verkligheten. Utredningen föreslår åtgärder som på kortare sikt kan resultera i 2 3 TWh. Modellresul- taten indikerar att svenskt jordbruk har en ekonomiskt realiserbar potential att producera cirka 30 TWh år 2020. De olika nivåer som modellanalysen resulterar i kan nås förutsatt att produktionen får de grundförutsättningar som de olika scenarierna bygger på vad gäller t.ex. produktivitetsutveckling för bioenergi, byggnation av fabriker för att omvandla råvarorna, oljeprisutveckling och dagens klimatpolitiska styrmedel m.m. Modellresultaten som presenteras skall därför tolkas med dessa begränsningar i åtanke. Utredningen har inte tagit modellresultaten som intäkt för att utveckla styr- medel för att nå dessa nivåer år 2020. Ett sådant uppdrag har inte utredningen.

Givet denna reservation tyder dock modellkörningarna på att tre tre produktionssystem har bäst ekonomiska förutsättningar. Det är etanol från vete, värme och el från Salix respektive RME från raps. RME har högst lönsamhet men volymerna begränsas i Sverige till maximalt ett par TWh eftersom odlingen av raps begränsas av klimatet och av växtföljdsrestriktioner. Etanol och Salix skulle däremot kunna komma upp i stora volymer. Etanol använder vete

SOU 2007:36

Sammanfattning

som är en väletablerad gröda med en väl utprovad och etablerad odlings- och skördeteknik. Den ekonomiskt realiserbara poten- tialen för ökad odling av vete för etanolproduktion är stor. Den begränsande faktorn tycks i detta fall främst vara i vilken mån det finns vilja att investera i produktionskapacitet i senare led, dvs. att bygga och driva anläggningar för etanolproduktion.

När det gäller Salix är problemet ett annat. Grödan har stor ekonomisk potential och det finns värmeverk som kan elda med Salixflis. Trots detta har odlingen av Salix fått begränsat genomslag. För att kunna nå den ekonomiska potentialen krävs att Salixod- lingen når en omfattning som möjliggör att fungerande marknader med konkurrens såväl för maskintjänster som för avsättning av produkten kan komma till stånd.

I övrigt visar den ekonomiska analysen att det finns en tendens att ökad energiproduktion tränger undan livsmedelsproduktion. Modellresultaten indikerar att Sveriges har större potential än många andra länder i EU att etablera bioenergi i relativt stor skala men att en sådan produktion i högre grad än på andra håll går ut över animalieproduktionen. Det blir oundvikligen en konkurrens mellan odling för energiändamål och livsmedel eftersom det i huvudsak är samma areal som passar till båda delarna. Problemet med att viss areal inte är lönsam att odlas kvarstår även om bio- energin får ett stort genomslag.

Utredningens syn på vilken roll jordbruket bör spela i det framtida energisystemet

Som framgått ovan motiveras omställningen till ett långsiktigt håll- bart energisystem främst av önskemål om att motverka de fossila bränslenas påverkan på klimatet och att inte vara beroende av omvärlden för en i olika avseenden otrygg energitillförsel baserad på olja, gas och kol. Utöver mål avseende klimat och energiförsörj- ningstrygghet bör dock analysen av jordbrukets roll i det framtida energisystemet enligt utredningens mening även beakta målet om att bibehålla ett rikt odlingslandskap.

Mot bakgrund av de ovannämnda analyserna av vilken roll jord- bruket kan ha i omställningen – med avseende på fysisk och ekono- miskt realiserbar potential – har utredningen närmat sig frågan om vilken roll jordbruket bör ha som producent av bioenergi utifrån två perspektiv:

Sammanfattning

SOU 2007:36

•Jordbrukets energiproduktion får klara sig på marknadens villkor.

•Analys av om det finns särskilda skäl att avvika från marknads- lösningen.

Rollen bestäms av marknadens villkor

I den rena marknadslösningen bestäms jordbrukets och de olika grödornas roll helt av deras kommersiella bärkraft. Svaret på frågan om vilken roll jordbruket bör ha blir i detta fall således ”den roll som marknaden tillåter”.

Utredningens allmänna inställning är att marknaden i många fall på ett effektivt sätt klarar av att bedöma affärsidéers utvecklings- potential. Utredningens modellanalyser pekar också på att Salix och gödselbaserad biogasproduktion kan förväntas bli ekonomiskt lönsamma och att därmed marknaden i princip skulle kunna hantera en lämplig introduktion av dessa bioenergiformer i det framtida energisystemet.

Den roll som jordbruket får när marknaden styr utfallet garan- terar emellertid inte att de mål som samhället satt upp verkligen nås. Detta talar enligt utredningens mening för att offentliga insatser ändå krävs.

Rollen definieras av samhällets mål

Vilka är då motiven för att ha en politik för att t.ex. öka, minska eller påskynda användningen av jordbruksmark för bioenergipro- duktion i förhållande till den lösning som marknaden skulle resultera i? Utformandet av en politik innebär en önskan om att påverka utvecklingen i en viss riktning. I vårt fall handlar det i första hand om att uppnå de mål som satts upp för att reducera klimatförändringar, nå försörjningstrygghet för energitillförseln och bibehålla ett rikt odlingslandskap. Utredningen menar att en ökad användning av jordbruksmarken för att producera bioenergi kan vara ett av flera sätt att nå de uppsatta målen.

För att beskriva den roll som jordbruket bör ha som producent av bioenergi måste vi därför veta vilket/vilka mål som samhället vill uppnå när det gäller energisystemet. Det övergripande motivet för att kartlägga jordbrukets möjlighet att bidra till energiomställ-

SOU 2007:36

Sammanfattning

ningen är de klimatpolitiska och energipolitiska målen tillsammans med ett av riksdagen tidigare uttryckt önskemål om att reducera beroendet av olja. Rollen definieras inte av jordbrukspolitiska ställ- ningstaganden och motiv.TPF2FPT Däremot måste naturligtvis vid beslut om jordbrukets bidrag till energiomställningen de jordbrukspoli- tiska målen beaktas liksom miljömål, klimatmål och energipolitiska mål.

De modellösningar som utredningens analys av ekonomiskt realiserbar potential resulterar i förutsätter att en rad villkor är uppfyllda, såsom produktivitetsutveckling för bioenergi, fabriks- byggnationer, oljeprisutveckling m.m. För att den rena marknads- lösningen inte ger ett samhällsekonomsikt optimalt utfall talar bl.a. att det, enligt utredningens mening, krävs ett aktivt agerande för att uppfylla de förutsättningar som ligger bakom beräkningarna. Med andra ord bedömer utredningen att vissa politiska insatser krävs. För många grödor handlar det om att få hjälp med viss teknik-, affärs- eller kompetensutveckling. Detta hanteras med fördel inom ramen för landsbygdsprogrammet. I andra fall behövs utvecklingsarbete som bäst koordineras och administreras på central myndighetsnivå.

De lönsamhetskalkyler som gjorts i utredningens analys av ekonomiskt realiserbar potential inkluderar heller inte alla värden som är förknippade med produktion i Sverige. Utredningen menar att det i vissa fall är ett mervärde förknippat med produktion i Sverige. Även om den mest kostnadseffektiva åtgärden för att redu- cera utsläppen av växthusgaser är att t.ex. vidta en åtgärd i förslags- vis Kina eller Indien menar utredningen att det finns ett mervärde om insatserna görs i Sverige, som ett led i opinionsbildningen och som ett sätt att demonstrera för omvärlden möjligheterna att påverka energisystemet i ett samhälle. Sverige har möjlighet att uppträda som föregångsland i klimatarbetet.

Avvägningen mellan att producera etanol i Sverige och att importera etanol kan enligt utredningens mening inte endast göras mot klimatmålet. Om ett svenskt oberoende av olja anses vara

2TP PT De jordbrukspolitiska målen har följande inriktning: För det första skall konsumenternas efterfrågan styra jordbruks- och livsmedelsföretagens produktionsinriktning. Vidare skall produktionen vara långsiktigt hållbar från både ekologiska och ekonomiska utgångspunkter. Slutligen skall EU medverka till global livsmedelssäkerhet genom att hävda frihandelns principer på livsmedelsmarknaden. I 1998 års jordbrukspolitiska beslut slogs fast att ett av målen för det svenska jordbruket skall vara att hålla landskapet öppet och att i princip inte tillåta att nuvarande betesmarken minskar i omfattning. För att uppnå detta mål används medel inom miljö- och landsbygdsprogrammet samt gårdsstödet. Det är viktigt att konsta- tera att ett fortsatt Öppet landskap inte förutsätter att energigrödor odlas.

Sammanfattning

SOU 2007:36

viktigt bör det utgöra ett självständigt mål och måste då tillåtas att påverka effektiviteten i den svenska klimatpolitiken. Utredningen uppfattar inte att riksdagens tidigare uttalanden i olika samman- hang innebär att målet om oljeberoende är underordnat klimat- målet. Utredningen ser dessutom en rad möjligheter för närings- livet när regeringar, företag och hushåll reagerar på klimatföränd- ringen. Olika länder har specialiserat sig på olika grödor och olika teknikområden. För Sveriges del kan det finnas skäl att söka komparativa fördelar inom jord- och skogsbruket. Det är av värde att Sverige har spetskompetens bl.a. inom bioenergiområdet. En satsning på biodrivmedel främjar enligt utredningen svensk teknik- utveckling.

För att offentliga insatser bör göras på detta område talar också det faktum att de etiska frågorna kommer att få allt större vikt. Växthuseffekten till följd av fortsatt förbränning av fossila bränslen kommer framför allt att drabba redan marginaliserade områden med fattig befolkning. Den övergripande bedömningen är att det framför allt är utvecklingsländer som kommer att drabbas negativt av klimatförändringarna. Därför är det i ett globalt perspektiv viktigt att internationella ansträngningar görs för att minska dessa förändringar. Bioenergiproduktion på åkermark är i detta perspek- tiv en möjlig åtgärd.

I ett perspektiv där konkurrensen om marken blir allt starkare finns det, enligt utredningen, skäl för samhället att inta en restriktiv hållning till att använda åkermarken på annat sätt än för produktion av livsmedel och energi.

Ökad produktion av bioenergi kan långsiktigt stärka jordbruket men det finns en risk att det på kort sikt kan höja livsmedels- priserna och därmed de fattigas tillgång till livsmedel när allt större arealer tas i bruk för energiproduktion. Hur stora effekterna blir beror till stor del på hur snabbt produktionen kan anpassas. Studier av bl.a. OECD visar dock på måttliga prisrörelser under den närmaste tioårsperioden. Det behövs en fördjupad diskussion kring frågorna om relationen mellan ökad bioenergiproduktion och livsmedelssäkerhet för utvecklingsländerna och levnadsförhål- landena på landsbygden.

SOU 2007:36

Sammanfattning

Utredningens förslag

Allmänna överväganden

Det är utredningens samlade bedömning att det befintliga systemet för att främja jordbruket som bioenergiproducent i stort sett fungerar väl. I nuvarande skede kan det dock finnas en risk för fragmentering i de verksamheter som övervägs för att ställa om energisystemet. Samtidigt handlar omställningen av energisystemet om långsiktiga processer, varför det i dag kan vara svårt att avgöra vilka tekniker som är de bästa på lång sikt.

Mot denna bakgrund menar utredningen att offentligt finansie- rade satsningar på grödor tydligare skall uppdelas i två kategorier:

•Områden där det kan räcka med att hålla en minimal nationell kapacitet, t.ex. tillräcklig kompetens för att kunna ta hem intressanta idéer.

•Områden där Sverige utifrån ett strategiskt perspektiv bör göra mer betydande satsningar, såväl forsknings- och utvecklings- mässigt som industriellt. De områden som prioriteras bör vara sådana där vi

a.har eller kan förväntas bygga upp komparativa fördelar

b.har eller kan förväntas kunna bygga upp fungerande industriella kluster

c.kan ge ett bidrag till att uppnå klimat- och energipolitiska mål

Utredningen vill poängtera att satsningar på forskning, utveckling och demonstration (FUD) är en av de åtgärder som är viktiga för att en mer genomgripande omställning av energisystemet skall kunna uppnås. Det är också viktigt att satsningar på FUD harmonierar med övriga styrmedel som vidtas i syfte att uppnå omställning i energisystemet. Utredningen har utgått från att omställningen till ett långsiktigt uthålligt energisystem kommer att ta lång tid.TPF3FPT När det gäller genomförandet av utvecklingsinsatser har utredningen urskiljt två huvudgrupper, dels sådant som mest effektivt administreras centralt, t.ex. i ett FUD-program, dels sådant som med fördel kan hanteras lokalt/regionalt, t.ex. olika stöd inom ramen för landsbygdsprogrammet.

3TP PT Sannolikt handlar det om många decennier, kanske upp till 50 år eller mer. Se t.ex. de bedömningar som gjordes i SOU 2003:80 ”EFUD en del av omställningen i energisystemet”.

Sammanfattning

SOU 2007:36

Utredningen ser positivt på att initiativ tas för att utveckla olika grödor, inklusive animaliska biprodukter, för att användas för pro- duktion av energi. Även om åtgärderna med utredningens förslag koncentreras till Salix och gödselbaserad biogasproduktion finns det skäl att upprätthålla flexibilitet i statens satsningar. Utred- ningen menar att landsbygdprogrammet med sin breda ansats är ett utmärkt instrument att i nuvarande situation pröva och ta tillvara den kreativitet och utvecklingskraft som finns hos programmets målgrupper, eftersom stor hänsyn kan tas till de varierande förutsättningar som råder i olika landsbygdsområden och regioner i landet. Därför föreslår utredningen att regeringen tillser att länsstyrelserna i sina genomförandestrategier särskilt beaktar den utvecklingspotential som produktion och förädling av förnybar energi kan innebära för företagandet på landsbygden.

Överväganden ”gröda för gröda”

I bedömningen av vilken roll olika åkergrödor kan förväntas få har utredningen bedömt behoven av styrmedel utifrån tre olika nivåer:

1.Produkten är lönsam och det finns en etablerad marknad.

2.Produkten är lönsam men saknar etablerad marknad.

3.Produkten är i dag inte lönsam men kan/kan inte på sikt bli lönsam.

Mot bakgrund av de resonemang som i betänkandet förs om vilken roll jordbruket kan och bör ha i det framtida energisystemet, har utredningen valt att presentera sina bedömningar ”gröda för gröda”. I framställningen har energigrödorna delats in i traditionella livs- medels- och fodergrödor (stråsäd, raps, sockerbetor), nya anpas- sade grödor för energiändamål (Salix, majs, rörflen, hampa) samt restprodukter från växtodling. Förutom dessa grödor kan snabbväxande lövträd som poppel och hybridasp samt gran också bli aktuella att plantera på åkermark, bl.a. för energiändamål.

Som framgått ovan visar den analys som utredningen gjort att det med dagens styrmedel är tre produktionssystem som har bäst ekonomiska förutsättningar. Odling av vete för etanolproduktion är lönsamt och den ekonomiska potentialen för ökad odling av vete för etanolproduktion är relativt stor. Begränsningen ligger i olika aktörers vilja att bygga fabriker för etanolproduktion. Odlingen av oljeväxter för produktion av RME visar enligt utredningens beräk-

SOU 2007:36

Sammanfattning

ningar högst lönsamhet, men volymerna begränsas i Sverige till maximalt ett par TWh eftersom odlingen av raps begränsas av klimatet och av växtföljdsrestriktioner.

När det gäller odlingen av Salix är problemet att den nuvarande arealen är för liten för att komma över den tröskel som gör att det går att få ett effektivt maskinutnyttjande och fungerande konkur- rensutsatta marknader för såväl flisen som för maskintjänster, sticklingar m.m. något som skulle sänka produktionskostnaderna och därmed öka lönsamheten för odlingen.

De övriga grödorna visar i utredningens kalkyler inte tillräcklig lönsamhet för att konkurrera med andra energigrödor eller med grödor för livsmedelsproduktion. Det handlar i dessa bioenergi- system om forskning-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet för att få till stånd den höga produktivitetsutveckling som antas i beräkningarna liksom för att komma över tröskeln från försöks- odlingar till kommersiell nivå.

Mot bakgrund av dessa kriterier finner utredningen att offentligt finansierade satsningar under en begränsad tidsperiod i första hand skall göras på Salix och gödselbaserad biogasproduktion, varför framställningen nedan koncentrerats till utredningens förslag avseende detta. Övriga förslag och bedömningar redovisas i kapitel 6.

Utredningens förslag avseende Salix

Salix är en gröda som har ett antal positiva egenskaper. Den är resurs-, energi- och kostnadseffektiv och har goda miljöegenskaper. Utredningen föreslår att en kontraktspremie under tiden 2008 2013 lämnas till värme- och kraftföretag som tecknar kontrakt på nyplanterad Salix för att öka omfattningen av Salix- odlingar och därigenom sänka kostnaderna för produktionen av Salix och öka leveranssäkerheten för värme- och kraftvärmeverk. Det föreslagna statliga stödet föreslås finansieras med en kombi- nation av ett nytt statligt investeringsstöd och medel för företags- utveckling inom landsbygdsprogrammet. Krav bör ställas vad gäller lokaliseringen av odlingarna för att minimera eventuella negativa konsekvenser på landskapsbilden.

Vidare föreslår utredningen att Jordbruksverket efter samråd med odlarnas representanter, företrädare för värme- och kraft- värmeverken samt regionala myndigheter utarbetar och genomför

Sammanfattning

SOU 2007:36

en utbildnings- och informationskampanj som syftar till informera och öka lantbrukarens kunskap om odlingens lönsamhet och om hur Salixodlingarna lämpligen kan passas in i landskapsbilden.

Utredningen föreslår att ett program upprättas som syftar till utveckla eldningstekniken för de anläggningar som önskar använda Salix som bränsle. Bl.a. bör beläggningar beroende på bränslebland- ning och eldstadstemperatur studeras liksom korrosionsrisk vid ökad inblandning av Salix vid förbränning.

Utredningen föreslår vidare att ytterligare ansträngningar görs för att förenkla regelsystemet, (kommissionens förordning 1973/04) i synnerhet för de fleråriga grödorna. Exempelvis bör sådana grödor som inte kan användas för livsmedel och foder undantas från samma detaljerade regelkrav som gäller för sådana grödor där risken för fusk är betydligt större.

Utredningens förslag avseende gödselbaserad biogasproduktion

Utredningen bedömer det önskvärt att utveckla tekniken för fram- ställning av gödselbaserad biogas. Utredningen föreslår att ett tids- begränsat investeringsstöd lämnas inom ramen för landsbygds- programmet för att stärka konkurrens- och utvecklingskraften hos företagen inom jordbruket. En utökad produktion kan enligt utredningen sänka produktionskostnaderna som i sin tur resulterar i framtida lönsamhet. Investeringsstödet föreslås vara 30 procent av investeringskostnaden för biogasanläggning inklusive kraftvärme- anläggning alternativt uppgraderingsanläggning för fordonsgas. Samrötning med annat material har positiva effekter på bl.a. gas- utbyte. Stödet ges därför även för samrötning med upp till 50 pro- cent andra substrat per ton torrsubstans. Stödet tidsbegränsas för att påskynda utvecklingen till en kommersiell marknad. Stödet föreslås baseras på en typanläggning som motsvarar dagens kommersiella teknik för den aktuella storleken på biogasanlägg- ningen.

Överväganden om andra generationens drivmedel

Marknadsintroduktionen av andra generationens biodrivmedel bedöms av utredningen ligga cirka 10 år fram i tiden. De offentliga insatserna för andra generationens drivmedel bedöms fortsatt

SOU 2007:36

Sammanfattning

behöva handla främst om stöd till forskning, utveckling och demonstration (FUD).

Energikombinat bedöms ha stor potential att effektivisera omvandlingen av biomassa till olika energibärare, framför allt drivmedel. Energikombinat definieras här som tekniklösningar som leder till synergieffekter i form av ökad resurseffektivitet jämfört med när respektive energibärare produceras var för sig. Det finns därför starka motiv för att på olika sätt stimulera en fortsatt utveckling av effektiva energikombinatlösningar.

Utredningen bedömer det önskvärt att Energimyndigheten ges ansvar för en nationell utvärdering, konsekvensanalys och samord- ning av de aktiviteter som sker lokalt idag och av olika aktörer kring utvecklingen av teknik och system för samproduktion av olika energibärare (utöver el och värme). En strategisk plan bör med förtur utarbetas kring nationella prioriteringar av fortsatta satsningar på de mest lovande koncepten av energikombinatlös- ningar.

Det finns också en potential att öka effektiviteten i första gene- rationens produktionssystem bland annat genom utveckling av energikombinat, där el, värme, kyla, ånga, pellets, drivmedel, kemi- kalier, foder, och biogas produceras i olika kombinationer.

Del 1

Utredningens överväganden, bedömningar och förslag

1 Uppdraget och dess bakgrund

Utredningens uppdrag är att analysera det svenska jordbrukets framtida roll som energiproducent. På övergripande nivå kan uppdraget sägas bestå av två frågor. Dels att analysera vilken roll jordbruket kan spela i det framtida energisystemet. Dels att bedöma hur stor del av den framtida bioenergin som lämpligen bör komma från jordbruket, och vilka förutsättningar detta kräver.

Regering och riksdag har vid ett antal tillfällen framhållit vikten av att skapa ett långsiktigt hållbart samhälle. Med en hållbar utveckling avses att vi skall klara dagens behov utan att äventyra förutsättningarna för framtida generationers liv och välfärd. Ett långsiktigt hållbart samhälle förutsätter bl.a. en långsiktigt hållbar energitillförsel. En sådan energitillförsel är därför av central betydelse för svensk energipolitik och har av regering och riksdag bedömts kräva en ökad användning av förnybara energikällor. Produktion av bioenergi från jordbruksmark är en möjlig sådan källa liksom t.ex. vindkraft, vattenkraft och bioenergi från skogs- mark. Detta har lett till ett ökat intresse för vad jordbruket kan bidra med i omställningen till ett långsiktigt hållbart samhälle.

Att dagens energitillförsel inte är långsiktigt hållbar beror främst på att den i så hög grad är baserad på olja och andra fossila bränslen. I hållbarhetshänseende medför oljeberoendet flera typer av problem. Dels blir oljan allt svårare att både utvinna och få tillgång till, genom att jordens reserver av konventionell olja blir allt knappare och att en stor del av världsproduktionen sker i poli- tiskt instabila områden. Dels, och framför allt, bidrar oljeanvänd-

Uppdraget och dess bakgrund

SOU 2007:36

ningen till jordens klimatproblem, eftersom förbränning av olja och annan fossil energi leder till utsläpp av koldioxid. Att stabilisera koncentrationen av växthusgaser i atmosfären utgör en väsentlig utmaning som möter det internationella samfundet under 2000- talet. Stabilisering skall nås samtidigt som man söker en högre levnadsstandard. Med nuvarande teknologi kommer detta att bli utomordentligt svårt.

En begränsad klimatpåverkan kan endast nås genom en aktiv klimatpolitik som integreras i hela samhället. För att uppnå målet erfordras dessutom ett omfattande internationellt samarbete och insatser i alla länder.

I detta kapitel ges först en bakgrund till utredningsuppdraget (1.1). Därefter beskrivs utredningens direktiv (1.2) och genom- förande (1.3). Annat utredningsarbete presenteras (1.4). Kapitlet avslutas med betänkandets disposition (1.5).

1.1Bakgrund

Den roll som förnybara, inhemska energikällor tilldelats i olika energipolitiska beslut har varierat över tiden. Den nuvarande statliga energipolitiken växte fram från mitten av 1970-talet under påverkan av bl.a. de internationella oljekriserna 1973 och 1979 och debatten om kärnkraften, som intensifierades efter reaktorolyckan i Harrisburg år 1979. Miljöfrågorna, och på senare tid effekterna på klimatet från förbränning av fossila bränslen, har spelat en ökande roll vid energipolitikens utformning.

I samband med 1970-talets oljekriser präglades den energi- politiska debatten av oro för resursknapphet, försörjningssvårig- heter och framtida oljeprishöjningar. I politiken betonades – utifrån försörjningstrygghetsmotiv – vikten av minskat oljeberoen- de och av att ersätta oljan med andra energikällor, såsom t.ex. biobränslen från skog, jordbruk m.m. Under 1980-talet uppfattades inte bränsleförsörjningen som ett akut nationellt problem. Under 1990-talet har behovet av att använda biobränslen för att uppnå försörjningtrygghet tonats ned i energipolitiken. Istället har energi- politiken betonat biobränslenas möjligheter att uthålligt bidra till den framtida energiförsörjningen och minskade koldioxidutsläpp. Utifrån jordbrukspolitiska hänsyn uppmärksammades också att produktion av bioenergi skulle kunna underlätta en önskvärd om- ställning av det svenska jordbruket.

SOU 2007:36

Uppdraget och dess bakgrund

Det energipolitiska beslutet år 1975 blev det första i en lång rad av energipolitiska riksdagsbeslut (prop. 1975:30, NU 30). Stöd inför- des för att stimulera till energibesparingar i bostadssektorn och industrin. Biobränslen spelade vid denna tid en obetydlig roll i energiförsörjningen, bortsett från småskalig vedeldning och an- vändning av returlutar och bark i skogsindustrin. Det bedömdes att skogen endast i liten utsträckning skulle komma att utnyttjas som bränsle på grund av en väntad brist på råvara för skogsindustrin.

I samband med regeringsbildningen 1976 betonades att energi- försörjningen skulle bygga på en ekologisk grundsyn och att användningen av uttömliga resurser på sikt skulle ersättas med förnybara. Den första Energikommissionen tillsattes. På grundval av Energikommissionen lades år 1979 fram förslag om nya energi- politiska riktlinjer (prop. 1978/79:115, NU60). Målet för energi- politiken var nu att minska importberoendet, i första hand olje- beroendet. Man borde eftersträva en energiförsörjning som till- godoses ”med uthålliga, helst förnybara och inhemska, energikällor med minsta möjliga miljöpåverkan”.

Riktlinjer för energipolitiken inför 1990-talet fastställdes år 1988 (prop. 1987/88:90, NU40). Riktlinjerna avsåg i första hand frågor om elhushållning och behov av ny elproduktionskapacitet. Frågor om inhemska bränslen spelade nu en relativt undanskymd roll. Energiteknikfonden inrättades. Vidare redovisades i regeringens proposition planer på en utvidgning av det befintliga naturgasnätet i Syd- och Västsverige till att omfatta också Mellansverige.

Samtidigt med det energipolitiska beslutet fattades ett beslut om miljöpolitiken inför 1990-talet (prop. 1987/88:85, JoU23). Riks- dagen beslutade därvid om i vissa avseenden mer långtgående restriktioner än vad regeringen föreslagit. De långsiktiga klimat- förändringarna till följd av bl.a. koldioxidutsläpp vid förbränning av fossila bränslen gavs för första gången stor uppmärksamhet. Som ett nationellt delmål angavs att utsläppen av koldioxid inte borde ökas över 1988 års nivå.

Energiöverenskommelsen år 1991 mellan socialdemokraterna, folkpartiet och centerpartiet kom att lägga grunden för energipoli- tiken under 1990-talet. Energipolitikens mål formulerades nu som att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Energisystemet skulle i största möjliga utsträckning grundas på varaktiga, helst inhemska och förnybara energikällor.

Uppdraget och dess bakgrund

SOU 2007:36

Regeringen lade våren 1997 fram en energipolitisk proposition ”En uthållig energiförsörjning” vilken antogs av riksdagen i juni samma år (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). Den svenska energipolitikens mål angavs vara att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på konkurrenskraftiga villkor. Vidare angavs att energipolitiken skall skapa villkoren för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Detta sades främja en god ekonomisk och social utveck- ling i Sverige. Genom 1997 års energipolitiska beslut antogs ett program för ett ekologiskt och ekonomiskt uthålligt energisystem. Programmet indelades i energipolitiska åtgärder på kort sikt (1998 2002) som syftade till att minska elanvändningen och tillföra ny elproduktion från förnybara energikällor, och åtgärder för ett långsiktigt uthålligt energisystem samt energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser (1998-2004).

Centralt för den svenska klimatstrategin är Sveriges underteck- nande och ratificering av FN:s ramkonvention om klimatföränd- ring samt Kyotoprotokollet. När Sveriges riksdag år 2002 beslöt att ratificera Kyotoprotokollet blev Sveriges internationella åtagande bindande. Enligt Kyotoprotokollet och den fördelning av utsläpps- utrymme som EU:s medlemsstater gjort sinsemellan (den s.k. bördefördelningen) får de svenska utsläppen under åren 2008–2012 inte överstiga 104 procent av 1990 års utsläpp. Samtidigt fast- ställdes det nationella klimatmålet att på kort sikt minska de svenska utsläppen av växthusgaser under perioden 2008–2012 till 96 procent av utsläppen år 1990.

I propositionen 2005/06:172 ”Nationell klimatpolitik i global samverkan” föreslogs ett mål som på medellång sikt skall kom- plettera det kortsiktiga klimatmålet. Regeringen gjorde bedöm- ningen att utsläppen för Sverige för år 2020 bör vara 25 procent lägre än utsläppen år 1990. Vidare anförde regeringen att en sam- manhållen klimat- och energipolitik borde utvecklas. För att Sverige skall nå de uppsatta målen krävs enligt propositionen ytterligare åtgärder inom alla sektorer. En effektivare användning av energi och främjande av förnybar energi är enligt propositionen av stor betydelse för att bryta beroendet av fossila bränslen och begränsa klimatpåverkan. I propositionen anförde regeringen också att förutsättningar borde skapas för att bryta Sveriges beroende av fossila bränslen för transporter och uppvärmning till år 2020.

SOU 2007:36

Uppdraget och dess bakgrund

I prop. 2005/06:172 sades också att en fortsatt introduktion av förnybara fordonsbränslen skulle komma att prioriteras, så att minst 5,75 procent av fordonsbränslena är förnybara år 2010. Att ge konkurrenskraftiga skattevillkor för koldioxidneutrala driv- medel även efter år 2008 och att i EU verka för en ökning av den tillåtna låginblandning av etanol till tio procent i bensin sades i pro- positionen vara viktiga inslag för att nå målet. Regeringen anförde också att en ökad tillgänglighet för förnybara fordonsbränslen är nödvändig.

Sveriges klimatarbete påverkas i hög grad av medlemskapet i EU. EU-Kommissionen antog den 16 januari 2007 ett förslag till en ambitiös EU-strategi för biodrivmedel som innehåller potentiella marknadsbaserade lagstiftnings- och forskningsåtgärder för att

främja produktionen av drivmedel från jordbruksråvaror.TPF1FPT

I ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådet i Bryssel den 8 9 mars 2007 bekräftas gemenskapens långsiktiga åtagande när det gäller utvecklingen i hela EU av förnybara energikällor även efter 2010, betonas att alla typer av förnybara energikällor när de används på ett kostnadseffektivt sätt samtidigt bidrar till försörj- ningstrygghet, konkurrenskraft och hållbarhet samt anges att det är av största betydelse att ge en tydlig signal till näringslivet, investe- rare, innovatörer och forskare. Rådet enades om, med beaktande av olika individuella förhållanden, utgångslägen och möjligheter, följande mål:

•Ett bindande mål på 20 procent för andelen förnybar energi av all energikonsumtion i EU senast 2020.

•Ett bindande mål på minst 10 procent som skall uppnås av alla medlemsstater för andelen biobränslen av all konsumtion av bensin och diesel för transporter i EU senast 2020 som skall införas på ett kostnadseffektivt sätt. Detta måls bindande karaktär är lämplig förutsatt att produktionen är hållbar, att den andra generationen biobränslen blir kommersiellt tillgäng- lig och att direktivet om bränslekvalitet ändras i överensstäm- melse med detta så att det går att åstadkomma lämpliga blandningsnivåer.

1TP PT Det fastställs tre viktiga mål: att främja biodrivmedel både i EU och i utvecklingsländer; att förbereda en storskalig användning av biodrivmedel genom att göra dem attraktivare ur kost- nadssynpunkt och utvidga forskningen om andra generationens drivmedel; att stödja utveck- lingsländer där produktion av biodrivmedel kan främja en hållbar ekonomisk tillväxt.

Uppdraget och dess bakgrund

SOU 2007:36

1.2Uppdraget enligt utredningsdirektiven

I utredningens direktiv betonas att ett långsiktigt hållbart energi- system är av central betydelse för det svenska samhället. Det innebär effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg påverkan på hälsa, miljö och klimat. Det kräver enligt riksdag och regering en omställning av energisystemet där användning av förnybara energikällor betonas. Produktion av biomassa från jordbruksmark är en källa tillsammans med t.ex. produktion från skogsmark, vindkraft och vattenkraft. Detta har lett till ett ökat intresse för vad jordbruket kan bidra med i denna omställning.

Till grund för utredningens beskrivning av jordbrukets roll bör enligt direktiven ligga en väl förankrad vision om omställningen till ett hållbart energisystem. Omställningen och förändringen av energisystemet är ett långsiktigt åtagande. Energipolitiska insatser i kombination med forskning, utveckling och demonstration (FUD) har under den senaste 30-årsperioden bidragit till utvecklingen av energisystemet. Detta system har bl.a. blivit effektivare, utvecklats mot en mindre grad av oljeberoende och kommit att använda en större andel förnybar energi.

Utgångspunkten för uppdraget är, som utredningen tolkat det, inte jordbrukspolitiskt motiverad. Däremot får olika produktions- alternativ givetvis olika effekter på jordbrukets lönsamhet och inriktning. Dessa konsekvenser har utredningen sökt att i möj- ligaste mån beskriva i betänkandet.

På övergripande nivå kan sägas att direktiven pekar ut två upp- gifter för utredningen:

•Att undersöka vilka förutsättningar som krävs för att utveckla ett jordbruk som är konkurrenskraftigt som producent av bio- energi, med beaktande av dagens generella styrmedel inom energiområdet, främst skatter och handel med elcertifikat, samt biologiska och odlingstekniska möjligheter.

•Att lämna förslag till tydliggörande av samhällets syn på den roll som jordbruket bör ha som producent av bioenergi.

SOU 2007:36

Uppdraget och dess bakgrund

Vidare anges i sammanfattning följande delfrågor i direktiven:

•Analyser skall ske ur både ett samhällsekonomiskt och före- tagsekonomiskt perspektiv.

•Bioenergiodlingens möjligheter att bidra till uppfyllande av miljömålen skall särskilt uppmärksammas, liksom eventuella konflikter mellan olika miljömål.

•Utredaren skall även beakta hushållningsprincipen att råvaror och energi skall användas så effektivt som möjligt.

•Med utgångspunkt i dessa analyser skall utredaren göra en bedömning av olika produktionsalternativ. Även annan jord- bruksrelaterad produktion som kan ha betydelse för produk- tion av bioenergi skall uppmärksammas såsom exempelvis animaliska biprodukter (ABP).

•Särskild hänsyn skall tas till reformarbetet inom den gemen- samma jordbrukspolitiken och till andra internationella för- hållanden och då särskilt WTO-aspekter.

•I bedömningen av konkurrenskraft skall ett långsiktigt perspektiv användas där möjligheten att uppnå en utveckling med en framtida situation baserad på ny teknik beaktas. Det är också viktigt att bedöma konkurrenskraft i relation till biobränslen från skogsbruket och andra möjliga förnybara energikällor.

•Det är också nödvändigt att väga in andra möjliga samhälls- ekonomiska effekter i bedömningen såsom en förbättring av försörjningstryggheten, en minskad sårbarhet i energisystemet, en ökad sysselsättning och en diversifiering av berörd närings- verksamhet samt andra regionala effekter.

•Den forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet om förnybara energikällor som pågår inom jordbruket skall belysas och eventuella nya forskningsområden av betydelse för jordbruket som energiproducent föreslås.

Uppdraget och dess bakgrund

SOU 2007:36

•Utredaren skall även lämna en redovisning av den inter- nationella utvecklingen vad gäller jordbruket som producent av bioenergi.

Utredningsdirektiven anger också att utredningen skall belysa konsekvenserna av sina förslag, bl.a. med avseende på kostnader och samhällsekonomiska och finansiella effekter. För förslag med statsfinansiella effekter skall finansiering i enlighet med gällande finansieringsprinciper föreslås.

Vidare anges att utredningen i sitt arbete skall inhämta syn- punkter från berörda myndigheter, relevanta intresseorganisa- tioner, näringslivet inklusive mindre företag och andra samhälls- aktörer samt samråda med den pågående kommittén med uppgift att lämna förslag till en långsiktig strategi för den nationella politiken för landsbygdsutveckling (dir. 2004:87).

Enligt tilläggsdirektiv (2006:131) skall utredningen redovisa sitt uppdrag senast den 30 april 2007.

1.3Utredningens genomförande

Utredningens direktiv antogs den 21 juli 2005. Av olika skäl kom dock utredningsarbetet inte att inledas förrän i mars 2006.

Som framgår av genomgången av innehållet i utredningsdirek- tivet anges inte något specifikt mål eller något specifikt tids- perspektiv som utgångspunkt för utredningens analys av jord- brukets roll vid omställningen till det framtida energisystemet. Enligt direktivet står det klart att utredningen skall analysera vilka förutsättningar som krävs för att utveckla ett jordbruk som är konkurrenskraftigt som producent av bioenergi, med beaktande av dagens generella styrmedel. Denna förutsättning för arbetet, är enligt utredningens uppfattning inte helt kongruent med ord- förandeskapets slutsatser från Europeiska rådet i Bryssel den 8 9 mars 2007, som sätter explicita bindande mål för andelen förnybar energi av all energikonsumtion i EU senast år 2020, liksom ett bindande mål som skall uppnås av alla medlemsstater för andelen biodrivmedel av all konsumtion av bensin och diesel i EU senast år 2020.

I utredningsarbetet har det inte funnits skäl att förutsätta eller förutse politiska ställningstaganden av den natur som rådsslut- satserna innebär. Det betyder att utredningen i sin analys inte haft som utgångspunkt att ange de förutsättningar som krävs för att ett

SOU 2007:36

Uppdraget och dess bakgrund

visst kvantifierat bidrag av bioenergi från jordbruket skall uppnås vid en viss tidpunkt. Utredningen menar dock att den analys som gjorts i delar kan användas för att analysera vad som krävs för att uppnå de specifika målen vid angivna tidpunkter. Skillnaden består i att utredningen i den befintliga analysen försökt ange en möjlig utvecklingsbana, baserad på en ekonomisk lönsamhetsanalys. Rege- ringschefernas beslut gör det önskvärt att analysera hur målen skall uppnås på ett kostnadseffektivt sätt. De båda analysansatserna leder inte nödvändigtvis till samma konklusioner. Eftersom målen beslutades kort tid innan utredningens betänkande skall över- lämnas finns det inte heller tid att till fullo analysera innebörden av rådsbesluten för svenskt jordbruk. Utredningen redovisar dock i kapitel 4 vissa resonemang om betydelsen av de ambitioner som uttrycks i rådsslutsatserna, och även liknande uttalanden från USA.

Som underlag för sitt arbete har utredningen inhämtat syn- punkter från ett stort antal intressenter. Detta har skett i olika former:

•Utredningen har löpande diskuterat sitt arbete med en expert- grupp bestående av bl.a. representanter för närmast berörda departement och myndigheter. 10 möten har hållits med denna grupp.

•Utredningen har knutit till sig två referensgrupper bestående av ett 30-tal företrädare för ett stort antal intressenter, inklusive närmast berörda myndigheter, näringsliv och intresseorganisa- tioner. En av referensgrupperna har representerat intressenter kring stationära anläggningar och en annan kring biodrivmedel. 10 möten har hållits med dessa referensgrupper.

•Utredningen har haft ett stort antal bilaterala kontakter.

Den 28 augusti 2006 inbjöd utredaren Lars Andersson ett stort antal representanter för samhälle, näringsliv och forskarsamhället till en hearing. Avsikten med hearingen var att redovisa och diskutera tidigare gjorda bedömningar av potentialer för att använda jordbruksmark för produktion av biobränsle och hinder/barriärer för att realisera dessa. Dessutom diskuterades konflikter mellan olika miljömål. Hearingen samlade ett 90-tal deltagare.

Utredningen har organiserat ett seminarium i samarbete med Kungliga Skogs- och Lantbruksakademien (KSLA) och med ut-

Uppdraget och dess bakgrund

SOU 2007:36

gångspunkt i KSLA:s nätverk den 15 mars 2007. Temat för semina- riet var ”Etiska ställningstaganden i samband med produktion av energigrödor på bördig åkermark”.

Utredningen har haft ett seminarium med Livsmedelsekono- miska institutet för att diskutera olika modellers lämplighet för att besvara de frågor som utredningen har att behandla.

Utredningens analys handlar i huvudsak om att söka föreslå åtgärder för att utveckla ett jordbruk som är konkurrenskraftigt som producent av bioenergi. I syfte att skapa en konsensusbaserad grund för analysen valde utredningen att först göra en nuläges- beskrivning, vilken presenterades hösten 2006. I något reviderad form ingår nulägesbeskrivningen som Del 2 i detta betänkande.

Utöver nulägesbeskrivningen, har följande underlagsmaterial tagits fram inom ramen för utredningen:

•Docent Pål Börjesson, ”Produktionsförutsättningar för bio- bränslen inom svenskt jordbruk”, Avdelningen för miljö- och energisystem, Lunds Tekniska Högskola, februari 2007.

•Docent Pål Börjesson, ”Förädling och avsättning av jordbruks- baserade biobränslen”, Avdelningen för miljö- och energi- system, februari 2007, Lunds Tekniska Högskola.

•Docent Pål Börjesson & Civ.ing Mikael Lantz: ”Kostnadsanalys - investeringsstöd till gödselbaserad biogasproduktion inklusive samrötning”, Avdelningen för miljö- och energisystem, Lunds Tekniska Högskola, april 2007.

•Fil dr Per Kågeson, Nature Associates, ”Målkonflikter och kostnadseffektivitet”, december 2006.

•Agr dr Håkan Rosenqvist, ”Organisatoriska aspekter på svensk Salixodling”, februari 2007.

•Agr dr Håkan Rosenqvist: ”Produktionskostnader för åker- marksenergi”, februari 2007.

•Agr dr Lars Jonasson, Lantbruksekonomen ”Ekonomiska förut- sättningar för olika produktionssystem för bioenergi år 2020”, april 2007.

•Civ ekon Svante Eriksson: ”Förutsättningar för introduktion av biodrivmedel”, januari 2007.

SOU 2007:36

Uppdraget och dess bakgrund

•Annika Åhnberg, Tankeföda AB, ”Etiska frågeställningar i samband med produktion av energigrödor på bördig åkermark”, januari 2007.

•Annika Åhnberg, Tankeföda AB, ”Sammanfattning av runda- bordssamtal rörande etiska frågor i samband med produktion av bioenergi på åkermark”, mars 2007.

•Anders Ericsson: ”Analys av den pågående debatten om utbygg- nad av naturgasnätet i Sverige”, februari 2007.

•Svebio: Sammanställning av befintliga och planerade anlägg- ningar för produktion av värme och biokraft samt pellets, biogas och biodrivmedel, september 2006.

De två första rapporterna ingår i betänkandets bilagedel. Övrigt underlagsmaterial finns på utredningens hemsida www.sou.gov.se/bioenergi.

Utredningen har behandlat de delfrågor som anges i direktiven. Enligt direktiven skall utredningen belysa den forsknings-, utvecklings- och demonstrationsverksamhet (FUD) om förnybara energikällor som pågår inom jordbruket. Utredningen har tolkat det som att all sådan verksamhet med koppling till jordbruket oavsett disciplin, finansiär etc. därvid skall behandlas. Utred- ningen har emellertid funnit att det för närvarande i huvudsak saknas övergripande, syntetiserande sammanställningar av det sam- lade forskningsläget om sådan FUD och det arbete som bedrivs i Sverige. På vissa delområden, t.ex. Salix har dock Energimyndig- heten gjort en heltäckande syntetiserande sammanställning. Inom ramen för sitt uppdrag har utredningen inte haft möjlighet att ta fram en heltäckande sådan sammanställning. Utredningens redo- görelse i betänkandet för den forsknings-, utvecklings- och demon- strationsverksamhet om förnybara energikällor som pågår inom jordbruket är därför relativt kortfattad.

1.4Annat utredningsarbete inom området

Parallellt med föreliggande utredning bedrivs, eller har nyligen avslutats, ett antal utredningar som direkt eller indirekt kan ha betydelse för det svenska jordbrukets framtida roll som energi- producent. Nedan ges en överblick över de utredningar som bedömts som mest relevanta utifrån utredningens utgångspunkter.

Uppdraget och dess bakgrund

SOU 2007:36

Hur kontakterna med andra utredningar beaktats i utredningen framgår närmare av den löpande texten i kommande kapitel.

1.4.1Landsbygdskommittén

Regeringen tillsatte i juni 2004 en kommitté (Landsbygdskom- mittén) med uppdrag att utarbeta förslag till en långsiktig strategi för den nationella politiken för hållbarbar landsbygdsutveckling. Strategin skulle utgå från målet om en ekologisk, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling av landsbygden inbegripet de areella näringarnas roll och utvecklingsförutsättningar.

Uppdraget slutrapporterades i december 2006 i betänkandet ”Se landsbygden! Myter, sanningar och framtidsstrategier” (SOU 2006:101).

1.4.2Klimat- och sårbarhetsutredningen

I juni 2005 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare med uppgift att utreda effekterna av klimatförändringar och hur samhällets sårbarhet för dessa kan minskas.

Utredningen skall föreslå åtgärder som minskar samhällets sårbarhet för både successiva klimatförändringar och enstaka extrema väderhändelser. Dessutom skall utredningen redovisa om det finns behov av ändrade uppgifter och förbättrad beredskap vid berörda myndigheter.

Utredningen skall titta på hur klimatförändringarna kan påverka:

•Infrastruktur som vägar, järnvägar och telekommunikation.

•Vattenförsörjning och avloppssystem.

•Konsekvenser för människors hälsa.

•Fysisk planering, bebyggelse och elförsörjning.

•Jordbruk och skogsbruk. Risken för skadeinsekter och sjuk- domar ökar om klimatet blir varmare och fuktigare.

•Turism. Kortare och snöfattigare vintrar kan försämra förut- sättningarna för turistnäringen i fjällen.

SOU 2007:36

Uppdraget och dess bakgrund

•Biologisk mångfald. Förändringar i vegetationszoner och arters utbredningsområden kan leda till att hotade arter utsätts för ytterligare påfrestningar. Högre trädgräns kan få konsekvenser för rennäringen.

Utredningen skall också redovisa översvämningsriskerna och avtappningsmöjligheterna när det gäller Hjälmaren, Mälaren och Vänern.

Utredningen överlämnade den 1 november 2006 sitt första del- betänkande ”Översvämningshot – risker och åtgärder för Mälaren, Hjälmaren och Vänern” (SOU 2006:94).

Uppdraget skall slutredovisas senast den 1 oktober 2007.

1.4.3Skogsutredningen

Regeringen tillsatte i juli 2004 en särskild utredare för att se över och utvärdera den svenska skogspolitiken, såsom den tillämpats de senaste tio åren samt lämna förslag till anpassningar och förbättrad måluppfyllelse. I översynen ingick bland annat att titta på akti- viteter för att förbättra röjningen och återplanteringen. Ut- värderingen skulle ta som utgångspunkt att grunderna för den gällande skogspolitiken är oförändrade. Det innebär att skogs- politikens två jämställda mål, ett produktionsmål och ett miljömål, skulle ligga fast.

Utredningen överlämnade i maj 2005 delbetänkandet ”Skog till nytta för alla?” (SOU 2005:39) och den 3 oktober 2006 sitt slutbetänkande ”Mervärdesskog” (SOU 2006:81).

1.4.4Oljekommissionen

I december 2005 tillsatte regeringen en kommission med uppgift att utarbeta ett övergripande program för att minska Sveriges oljeberoende.

I juni 2006 redovisades kommissionens arbete i rapporten ”På väg mot ett oljefritt Sverige”.

Uppdraget och dess bakgrund

SOU 2007:36

1.4.5Utredningen om förnybara fordonsbränslen

I juli 2003 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppgift att föreslå nationella mål och strategier för en fortsatt introduktion av förnybara fordonsbränslen. Utredarens uppdrag var även att analysera möjligheten att införa någon form av driv- medelcertifikat (s.k. gröna certifikat) för att främja introduktionen av förnybara fordonsbränslen.

I januari 2004 överlämnades delbetänkandet ”Förnybara fordonsbränslen nationellt mål för 2005 och hur tillgängligheten av dessa bränslen kan ökas” (SOU 2004:4). I delbetänkandet presen- terades ett lagförslag för hur en nationell och heltäckande distri- bution av förnybara fordonsbränslen skulle kunna se ut. I del- betänkandet föreslogs också ett nationellt mål för år 2005.

Slutbetänkandet ”Introduktion av förnybara fordonsbränslen” (SOU 2004:133) överlämnades i december 2004.

1.5Betänkandets disposition

Detta betänkande består av tre delar. Del 1 omfattar utredningens överväganden, bedömningar och förslag. I del 2 återfinns utred- ningens bakgrundsbeskrivning.

I del 3 som är en separat bilagedel återfinns två underlags- rapporter författade av docent Pål Börjesson, institutionen för teknik och samhälle, avdelningen för miljö- och energisystem, Lunds Tekniska Högskola.

I Del 1, som omfattar sex kapitel, redovisas utredningens analy- ser, överväganden och förslag. I kapitel 1 redovisas bakgrunden till och innehållet i uppdraget. I kapitel 2 beskrivs jordbruket och dess nuvarande roll i energisystemet. I kapitel 3 analyseras vilken roll jordbruket kan ha som framtida energiproducent, mot bakgrund av resonemang om produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk. I kapitel 4 analyseras och redovisas vad som kan vara en ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion från jordbruket. I kapitel 5 diskuterar utredningen de faktorer som samhället bör beakta vid bedömningen av den roll som jordbruket bör ha som producent av bioenergi. I kapitel 6 redovisas en ”Gröda- för-gröda” bedömning.

SOU 2007:36

Uppdraget och dess bakgrund

I Del 2 redovisar utredningen mer beskrivande bakgrunds- material, som legat till grund för utredningens ställningstaganden. Del 2 består av följande kapitel:

I kapitel 7 redogörs översiktligt för de politikområden som kan påverka förutsättningarna för utredningens uppdrag. Sålunda be- handlas svensk energipolitik, miljöpolitik, jordbrukspolitik, skogs- politik, internationella handelsavtal och tillämplig EU-politik. Kapitlet avslutas med en översiktlig beskrivning av energisystemets utveckling.

I Kapitel 8 beskrivs hur marknaden för bioenergi från jordbruket fungerar. Kapitlet avslutas med en nulägesbeskrivning av åker- marksarealens användning samt en redovisning av dagens marknad för bioenergi.

Kapitel 9 redovisar användning av biobränslen från jordbruket i fasta anläggningar. För uppvärmning och elproduktion kan spann- mål, halm, energiskogar, rörflen och vall användas. Vidare redovisas befintliga och planerade anläggningar för produktion av värme och biokraft.

I kapitel 10 görs en motsvarande redovisning för marknaden för första och andra generationens biodrivmedel.

I kapitel 11 beskrivs olika omvandlingstekniker som kan användas för att förädla biomassa till olika energibärare som i sin tur kan utnyttjas för värmeproduktion, elproduktion eller som drivmedel. För- och nackdelar med olika omvandlingssystem beskrivs.

I kapitel 12 redovisas, diskuteras och bedöms tidigare gjorda bedömningar av s.k. potentialer för att använda jordbruksmark för produktion av biobränslen. Begreppet potential diskuteras. Vidare redovisas uppskattningar som i andra sammanhang gjorts av olika bedömare av potentialer för biogas, halm och biodrivmedel.

I kapitel 13 diskuteras vilka faktorer som påverkar produktions- besluten. För att bedöma den lämpliga omfattningen av förnybar energi från jordbruket bör samhällets kostnader och nytta av en satsning av förnybar energi vara det mest relevanta beslutsunder- laget. Det görs en distinktion mellan beslutsfattarekonomiska kalkyler och samhällsekonomiska kalkyler. Problematiken exempli- fieras med odlingen av Salix.

Uppdraget och dess bakgrund

SOU 2007:36

I kapitel 14 redovisas omständigheter som kan ha negativ påverkan på det svenska jordbrukets konkurrenskraft som bioenergi- producent. De konkurrenshämmande omständigheter som tas upp i kapitlet kan sorteras i kostnads- och intäktsaspekter, pris- och regleringsmässig osäkerhet, samt bristande kunskap och attityd- frågor.

I kapitel 15 redovisas gällande konkurrens-, statsstödsregler och styrmedel.

I kapitel 16 diskuteras sysselsättningseffekter i jordbruket av satsningar på odling av bioenergi.

I kapitel 17 ges en internationell översikt av vilka styrmedel som används och vilka planer som finns i olika länder. Vidare görs en jämförelse mellan olika länders kostnader för att producera bio- energi.

Som bilagor till Del 1 och Del 2 har fogats:

•utredningens direktiv (bilaga 1),

•en kortfattad beskrivning av den matematiska programmerings- modell som använts för det ekonomiska analysarbetet i kapi- tel 4 (bilaga 2),

•en redovisning av antaganden som gäller för de olika scena- rierna samt ytterligare resultat i det ekonomiska analysarbetet i kapitel 4 (bilaga 3),

•Energimyndighetens förslag till nya forskningsområden till stöd för framtida, energiinriktad produktion från det svenska jordbruket (bilaga 4),

•en tabellarisk sammanfattning av Svebios kartläggning av anläggningar för produktion av värme, biokraft, pellets, biogas och biodrivmedel (bilaga 5).

2Jordbruket och dess nuvarande roll i energisystemet

För att sätta in utredningens frågor i sitt sammanhang ges i detta kapitel en översiktlig redogörelse för det svenska jordbrukets inriktning och omfattning (2.1) och det svenska energisystemet och jordbrukets nuvarande roll i detta (2.2).

2.1Det svenska jordbruket

I den svenska jordbrukssektorn finns i dag ca 75 000 jordbruks- företag med åkermark, varav ca 40 000 helt ägda och resten helt eller delvis arrenderade. År 2005 sysselsatte sektorn knappt 175 000 personer, med en samlad arbetstid motsvarande ca 72 000 års- verken. Jämfört med situationen för några decennier sedan innebär detta en kraftig minskning. År 1970 exempelvis var antalet jord- bruksföretag med åkermark ca 156 000 (varav ca 90 000 helt ägda och resten helt eller delvis arrenderade) och antalet sysselsatta i sektorn ca 275 000.

Översiktligt uttryckt kan jordbruksproduktion sägas utgöras av växtodling och djurhållning. För energiändamål är odling av störst intresse, varför vi här koncentrerar oss på det. Det skall dock sägas att även djurhållningen ger visst underlag för energiproduktion, t.ex. genom framställning av biogas från gödsel.

Sveriges jordbruksareal uppgår totalt till 3,2 miljoner hektar, varav knappt 2,7 miljoner hektar är åkermark och resten betesmark. Detta kan jämföras med skogsmarken som uppgår till 22,7 miljoner hektar. Sverige är tillsammans med Finland de länder inom EU som har den lägsta andelen jordbruksmark i förhållande till skogsmark.

Hur användningen av åkerarealen utvecklats under perioden 1990 2006 visas i tabell 2.1 nedan. Som framgår av tabellen är vall- och spannmålsodling de vanligaste användningarna. Således använ- des ca 42 respektive 37 procent av åkerarealen för dessa ändamål år 2006. Spannmålsodlingen minskar emellertid stadigt, t.ex. har

Jordbruket och dess nuvarande roll i energisystemet

SOU 2007:36

den areal som utnyttjas för detta ändamål minskat med ca 25 pro- cent sedan år 1990. En annan tydlig trend under perioden är att andelen areal som ligger i träda har ökat.

Som kommentar till tabellen kan också sägas att knappt 3 procent av Sveriges åkermark (70 000 hektar) i dag används för odling av grödor som utnyttjas för energiproduktion (fördelningen av sådana grödor framgår av avsnitt 2.2.2).

Tabell 2.1 Åkerarealens användning 1990 2006 (tusentals hektar)

Gröda	1990	1995	1998	1999	2000	2004	2005	2006

Spannmål	1 336	1 104	1 283	1 153	1 229	1 126	1 024	978
därav vete	350	261	398	275	402	403	356	361
därav korn	492	453	445	482	411	397	380	315
därav havre	388	278	312	306	296	230	203	206
Baljväxter	–	21	59	40	37	43	41	36
Vall och grönfoderväxter	918	1 059	985	980	921	970	1 067	1 113
Potatis	36	35	34	33	33	32	30	28
Sockerbetor	50	58	59	60	56	48	49	44
Raps och rybs	168	105	55	76	48	84	82	90
Övriga växtslag	–	46	55	76	55	46	55	41
Träda	176	279	193	271	248	268	321	307
Ej utnyttjad åkermark	46	60	62	59	80	44	2	2
Summa åkermark	2 845	2 767	2 784	2 747	2 706	2 661	2 703	2 660

När det svenska jordbrukets förutsättningar diskuteras är det väsentligt att beakta att odlingsmöjligheterna varierar mycket mellan olika delar av landet. I det arbete som utredningen utfört har Sveriges åkerareal indelats i åtta olika regionala produktions- områden (se figur 2.1). Inom ett sådant område bedöms råda liknande skördenivåer och möjligheter att odla olika slags grödor.

SOU 2007:36

Jordbruket och dess nuvarande roll i energisystemet

Figur 2.1 Indelning av Sveriges åkermark i olika produktionsområden

Källa: Pål Börjesson: Produktionsförutsättningar för biobränseln inom svenskt jordbruk, februari 2007.

Jordbruket och dess nuvarande roll i energisystemet

SOU 2007:36

Som framgår närmare av bilaga 1 i betänkandets bilagedel har Pål Börjesson för utredningens räkning gjort en analys av hur produk- tionsförutsättningarna för biobränslen inom svenskt jordbruk kan variera utifrån olika faktorer. För att illustrera hur jordbrukets förutsättningar varierar mellan landets olika produktionsområden vill vi här peka på den uppskattning som Pål Börjesson gör av möjliga skördeavkastningar för olika energigrödor i olika områden. I analysen har bl.a. den potentiella genomsnittliga bruttoproduk- tionen av bioenergi per hektar och år uppskattats för respektive produktionsområde när energiodlingarna består av 1) en mix av hög- och lågavkastande grödor, 2) framför allt lågavkastande grödor (t.ex. oljeväxter och spannmål exklusive halm), respektive 3) högavkastande (Salix, majs, sockerbetor och helsäd) och grödor. Resultatet av denna grova uppskattning, som utgår från dagens produktionsförutsättningar, sammanfattas i tabell 2.2.

Tabell 2.2 Uppskattning av skördeavkastning i olika regioner (bioenergi brutto i MWh per hektar och år)

Regionala produktionsområden	Mix av hög- och	Lågavkastande	Högavkastande
	lågavkastande	grödor	grödor
	grödor
Götalands södra slättbygder (Gss)	43	35	50
Götalands mellanbygder (Gmb)	35	28	40
Götalands norra slättbygder (Gns)	33	23	38
Svealands slättbygder (Ss)	30	20	35
Götalands skogsbygder (Gsk)	25	18	28
Mellersta Sveriges skogsbygder (Ssk)	22	15	25
Nedre Norrland (Nn)	20	12	22
Övre Norrland (Nö)	18	10	22

I figur 2.2 beskrivs förhållandet mellan respektive produktions- områdes andel av total åkermark i Sverige och dess andel av total biomassaskörd (brutto, inklusive växtrester) uttryckt i energi- termer. Som framgår av figuren produceras mer biomassa (brutto) i Götalands södra slättbygder än i Svealands slättbygder trots att åkerarealen är nästan dubbelt så stor i det senare området.

SOU 2007:36

Jordbruket och dess nuvarande roll i energisystemet

Figur 2.2 Förhållandet mellan respektive produktionsområdes andel av total åkermark i riket och andel av total biomassaskörd, uttryckt i procent (avser 2005)

	25
	20
Procent	15
Procent	10
	10
	5
	0
	Gss	Gmb	Gns	Ss	Gsk	Ssk	Nn	Nö
				Åkermark	Skörd

Genom att dividera andelen av total biomasseskörd med andelen av total åkermark fås en kvot som tydligt beskriver dagens skillnader mellan de olika produktionsområdenas effektivitet i fråga om biomasseproduktionen per enhet åkerareal. Som visas i Figur 2.3 produceras nästan dubbelt så mycket biomassa per enhet åkerareal i Götalands södra slättbygder än genomsnittet för Sverige. I Göta- lands norra slättbygder och mellanbygder produceras också mer biomassa per enhet åkermark än genomsnittet (kvot över 1). I Svealands slättbygder produceras något mindre biomassa per enhet åkerareal jämfört med genomsnittet för riket, medan motsvarande produktion i nedre och övre Norrland är mindre än hälften.

Jordbruket och dess nuvarande roll i energisystemet

SOU 2007:36

Figur 2.3 Kvoten mellan andel av total biomassaskörd i riket och andel av total åkermark för respektive produktionsområde (avser 2005)

	2
	1,5
Kvot	1
Kvot
	0,5
	0
	Gss	Gmb	Gns	Ss	Gsk	Ssk	Nn	Nö	Riket

Sammanfattningsvis produceras i dag nästan fem gånger mer biomassa (brutto) per enhet åkerareal i Götalands södra slättbygder jämfört med i Norrlands jordbruksbygder. Orsakerna till dessa skillnader är framför allt skillnader i skördenivåer per hektar och vilka grödor som odlas (och kan odlas) inom respektive produk- tionsområde.

Att produktionsförutsättningarna skiljer sig så pass markant mellan landets olika produktionsområden är givetvis en omständig- het som måste beaktas när man diskuterar det svenska jordbrukets möjligheter att bidra till energiproduktion.

2.2Energisystemet och jordbrukets nuvarande roll i detta

2.2.1Sveriges energitillförsel och energianvändning

Under de senaste trettio åren har Sveriges energitillförsel ökat med nästan 42 procent, från 457 TWh år 1970 till 630 TWh år 2005.

SOU 2007:36

Jordbruket och dess nuvarande roll i energisystemet

Samtidigt har betydande förändringar skett i tillförselns samman- sättning. År 1970 utgjorde olja 75 procent av energitillförseln, vilket kan jämföras med 31 procent år 2004. Det minskade olje- beroendet beror främst på att kärnkraften, som började byggas ut i början av 1970-talet, i dag bidrar med cirka 34 procent brutto av den totala tillförseln, samt att införandet av koldioxidskatt år 1991 i kombination med höjda energiskatter har stimulerat till en kraftig ökning av biobränslen i framför allt värmesektorn. Att använd- ningen av fossila bränslen har minskat kraftigt innebär att Sverige i dag har lägre utsläpp av koldioxid per capita än flertalet övriga EU- medlemsländer.

Biobränslen, inklusive torv och avfall, stod år 2005 för 112 TWh av den totala energitillförseln, dvs. 17 procent. Merparten av denna energi kommer från skogen. Jordbrukets totala bidrag till energi- tillförseln i dag uppskattas till cirka 1,5 TWh, dvs. cirka 1 procent av de totala biobränslena. I en internationell jämförelse är bio- bränslenas andel av energitillförseln i Sverige hög. Sedan år 1970 har tillförseln av biobränslen mer än fördubblats.TPF1FPT

2005 års slutliga energianvändning på 402 TWh innebär att efter- frågan på energi ökat med 8 procent sedan år 1970, då den uppgick till 375 TWh. Energianvändningen inom transportsektorn har ökat med cirka 70 procent under perioden 1970 2004, medan industrin samt bostads- och servicesektorn använder i stort sett lika mycket energi i dag som år 1970.

I bostads- och servicesektorn är el och fjärrvärme de viktigaste energibärarna, medan industrins energianvändning domineras av el och biobränslen. Transportsektorns energianvändning domineras helt av oljeprodukter. Således sker mer än 95 procent av Sveriges transporter med hjälp av oljebaserade bränslen.

Av de 112 TWh som år 2005 kom från biobränslen, inkl. avfall och torv användes 53 TWh av industrisektorn, medan bostads- och servicesektorn stod för 13 TWh, transportsektorn för 1,6 TWh, fjärrvärmeproduktion för 33 TWh, elproduktion i kraftvärme-

1TP PT I sammanhanget bör också påpekas att biobränslenas andel blir större om man räknar utifrån användning istället för från tillförsel, eftersom förlusterna från tillförsel till slut- användning är relativt sett små i bioenergikedjorna. Sådana beräkningar har gjorts av Svebio, med följande resultat: Tillförseln av bioenergi för värmeproduktion i fjärrvärmen är 33 TWh. Om förlusten i fjärrvärmesystemet antas vara 10 procent skall 3,5 TWh räknas bort. På mot- svarande sätt skall 10 procent av tillförseln av bioenergi (10 TWh) för elproduktion räknas bort, dvs. ytterligare 1 TWh. Ett netto på 107 TWh fås då för förra året (112 TWh år 2005 enligt kortsiktsprognosen). Jämfört med energianvändningen på 402 TWh år 2005 utgör andelen bioenergi 26,6 procent. (Kommunikation med Kjell Andersson, Svebio).

Jordbruket och dess nuvarande roll i energisystemet

SOU 2007:36

anläggningar för 5,6 TWh samt elproduktion i mottrycksanlägg- ningar för 4,7 TWh.

Fjärrvärmen i Sverige har expanderat kraftigt sedan 1970-talet, i synnerhet under perioden 1975 1985, och har även ändrat bränsle- sammansättning. År 2005 användes 55 TWh fjärrvärme, vilket skall jämföras med 15 TWh år 1970. År 1970 stod olja för 98 procent av den tillförda energin i fjärrvärmeverken och biobränslen för resten. Numera är oljans andel bara 8 procent och biobränslen svarar för drygt 57 procent av tillförseln. Resten utgörs av värmepumpar (14 procent), spillvärme (8 procent), naturgas (6 procent), kol (4 procent) och elpannor (3 procent).

Inom transportsektorn står bioenergi, som framgått ovan, för en liten del av energianvändningen. De biodrivmedel som används i någon större utsträckning i Sverige är bioetanol (från sockerrör, spannmål m.m.), rapsmetylester (RME) och biogas. Som framgår av figur 2.4 uppgick år 2006 biodrivmedel till cirka 3,5 procent av vägtrafikens totala användning av drivmedel, varav 2,6 procent etanol (2,3 TWh), 0,3 procent biogas (0,3 TWh) och 0,5 procent RME (0,4 TWh).

Figur 2.4 Vägtrafikens användning av drivmedel

Dieselolja		Etanol till bussar	Biogas
	Etanol till E85	Etanol till bussar	0,3%
38,3%	Etanol till E85	0,2%	0,3%
	0,4%	0,2%
	0,4%
	Naturgas
	0,3%		RME
			0,5%
	Bio-
	drivmedel
	3,5%
			Etanol till
Bensin			låginblandning
57,9%			2,0%

Källa: Vägverket.

Etanol från spannmål, RME och biogas är exempel på vad som brukar kallas den första generationens biodrivmedel. En andra

SOU 2007:36

Jordbruket och dess nuvarande roll i energisystemet

generations drivmedel, som bygger på en teknik för att utvinna biodrivmedel från cellulosahaltiga råvaror, förväntas med dagens tekniska utvecklingstakt realistiskt sett marknadsintroduceras i större skala inom en tioårsperiod.TPF2FPT Den andra generationens drivmedel, som ännu i hög grad befinner sig på FoU-stadiet, bedöms bli klart mer resurseffektiv än den första generationen, dvs. den förväntas komma att både ha högre biomasseproduktion per hektar och högre energiutbyte per ton biomassa.

2.2.2Jordbrukets bidrag till energiproduktionen

Som framgått ovan tillfördes det svenska energisystemet år 2005 totalt 112 TWh från biobränslen (inklusive torv och avfall), varav jordbruket stod för ca 1,5 TWh, dvs. ca 1 procent.

Som framgått av avsnitt 2.1 odlas energigrödor på knappt 3 pro- cent av landets totala åkermark om ca 2,7 miljoner hektar. Hur denna odling år 2006 fördelades mellan olika energigrödor framgår av tabell 2.3 nedan.

Tabell 2.3 Åkerareal använd för odling av energigrödor år 2006 (hektar)

Gröda och användning	Areal
Spannmål (vete) för produktion av etanol	25 000
Spannmål (havre) för eldning	5 000
Halm för eldning	Biprodukt vid spannmålsodling
Oljeväxter för produktion av RME	25 000
Salix för eldning	14 000
Rörflen för eldning	600
Vall för produktion av biogas	300
Summa åkermark	ca 70 000

Att jordbruket hittills spelat en relativt liten roll i Sveriges energiproduktion kan sannolikt förklaras av ett flertal faktorer. En väsentlig del i detta torde dock vara att det förekommer ett antal olika omständigheter som kan ha negativ påverkan på det svenska jordbrukets konkurrenskraft som bioenergiproducent.

2TP PT Några exempel på den andra generationens drivmedel är etanol utvunnen ur lignocellulosa, DME (dimetyleter), Fischer-Tropsch (FT diesel) och vätgas.

Jordbruket och dess nuvarande roll i energisystemet

SOU 2007:36

I sitt arbete har utredningen sökt identifiera de viktigaste hindren mot det svenska jordbrukets konkurrenskraft som bio- energiproducent. Genomgången visar att de största hindren är kostnads- och intäktsrelaterade, dvs. att jordbrukets bioenergi- produktion är belastad med för höga kostnader och/eller att de intäkter som kan förväntas i vissa fall är låga och reflekterar en bristande konkurrenssituation. Det bör dock noteras att de kostnads- och intäktsrelaterade hindren ser olika ut för olika energigrödor – i vissa fall är de kopplade till produktionen av själva råvaran, i andra fall är de kopplade till senare led i produktions- kedjan. Därtill har osäkerhet om utvecklingen av energipriserna och av energi- och jordbrukspolitiken viss negativ påverkan på viljan att investera i jordbrukets energiproduktion. Bland vissa lantbrukare finns en negativ inställning till odling av vissa energigrödor, främst fleråriga grödor. Däremot synes de etiska, moraliska skäl som i debatten har framförts mot att exempelvis elda spannmål ha avtagit.

3Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

I detta kapitel analyseras vilken roll som jordbruket kan ha som framtida energiproducent. För närvarande utnyttjas knappt 3 pro- cent av Sveriges åkermark för att odla energigrödor. Mot bakgrund av dessa blygsamma siffror blir det naturligtvis intressant att veta vad jordbruket skulle kunna bidra med. För att belysa den frågan diskuteras i detta kapitel vilka produktions- och avsättningsmöjlig- heter som finns för biobränsle i svenskt jordbruk.

Kapitlet inleds med en diskussion av begreppet ”potential” och en redovisning av de uppskattningar som i olika sammanhang har gjorts av potentialen för vad jordbruket kan bidra med (3.1). De bedömningar som tidigare gjorts av jordbrukets biobränslepoten- tial bygger ofta på grova uppskattningar av genomsnittliga skörde- nivåer och produktionsförutsättningar. Utredningen har därför valt att göra en självständig analys av produktionsförutsättningarna i de åtta produktionsområden som analysen baseras på. Denna analys sammanfattas i avsnitt 3.2. Den kompletta analysen redovisas i bilaga 1 i betänkandets bilagedel. Faktorer som har stor betydelse för hur mycket bioenergi jordbruket kan komma att producera är vilka energigrödor som odlas, var i landet odlingen sker samt på vilken typ av åkermark. Syftet med den redovisning som görs i avsnitt 3.2 är inte att göra en ny potentialuppskattning utan att redovisa på vilket sätt produktionsmöjligheterna varierar beroende på olika fysiska faktorer. I avsnittet redovisas därför några räkne- exempel som illustrerar vilken stor spännvidd det finns i jord- brukets möjligheter att producera bioenergi, beroende på vilka val som görs. Detta i sin tur styrs av gällande jordbrukspolitik och ekonomiska förutsättningar för lantbruket där t.ex. aktuella jord-

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

SOU 2007:36

bruksstöd har stor påverkan, inklusive marknader för andra grödor. Därför kan olika jordbrukspolitiska ställningstaganden och prio- riteringar få stor betydelse för hur stor roll jordbruket kan komma att få som bioenergiproducent.

I avsnitt 3.3 beskrivs hur olika jordbruksrelaterade biobränslen kan förädlas till olika energibärare och energitjänster och resurs- effektiviteten hos dessa olika bioenergisystem. Den kompletta analysen redovisas i bilaga 2 i betänkandets bilagedel. Det finns stora regionala skillnader i förutsättningarna för att öka avsätt- ningen av biobränslen från både jord- och skogsbruket. Kopplingen mellan regional produktion och regional avsättning beskrivs. Miljökonsekvenserna beskrivs i avsnitt 3.4. Den faktabakgrund som redovisas i avsnitt 3.2 3.4 har sedan använts som underlag för att specificera den modell som utredningen använt för att analysera hur stor del av biobränsleproduktionen som är ekonomiskt realiserbar under olika antaganden. Redovisningen av den analysen sker i kapitel 4.

3.1Tidigare gjorda potentialbedömningar

Utredningen har i kapitel 12 i Del 2 redovisat och bedömt tidigare gjorda bedömningar av s.k. potentialer för att använda jordbruks- mark för produktion av biobränsle.

3.1.1Allmänt om begreppet potential

Vad som menas med potentialer är inte givet. Det är därför viktigt att veta vilken ”potential” en viss studie försöker uppskatta. Jord- brukets potential som bioenergiproducent kan t.ex. definieras på följande sätt:

1.Fysisk maxpotential – teoretisk gräns för vad som skulle kunna produceras med nuvarande plantmaterial, klimat m.m. om all jordbruksmark används till produktion av bioenergi.

2.Teknisk potential – utgår från känd kommersiell teknik vid en given tidpunkt.

3.Ekologisk potential – produktion som är ekologiskt hållbar.

4.Ekonomisk potential en bedömning av vad som kan anses företags- eller samhällsekonomiskt lönsamt att realisera.

SOU 2007:36

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

5.Praktiskt realiserad potential – Det kan här vara fråga om att bedöma ledtider från förstudie till driftstart eller andra aktörers möjlighet att möta en stor ökning av marknaden för bioenergi i Sverige.

Figur 3.1 visar schematiskt de olika potentialbegreppen. Lutningar på kurvorna och den inbördes relationen speglar inte någon upp- fattning om verkligheten.

Figur 3.1 Olika ”potentialbegrepp”

Fysisk maxpotential, teoretisk gräns

Teknisk potential

Ekologisk potential

Ekonomisk potential

Praktiskt realiserad potential

Tid

Källa: Energimyndigheten, bearbetning Svensk Energi.

Oavsett vilken av ovannämnda potentialer man väljer som utgångs- punkt för ett resonemang, är det emellertid inte givet att denna potential sedan verkligen kommer att fullt ut utnyttjas. I den konkreta beslutssituationen – när en jordbrukare överväger att eventuellt inleda ny eller ökad produktion av bioenergi – är naturligtvis faktorer som produktionskostnader, förväntat pris och användarnas betalningsvilja m.m. avgörande för om produktionen kommer till stånd. Det finns ett antal omständigheter som måste beaktas vid sådana överväganden.

•Avsättningsmöjligheterna, vilka bl.a. är beroende av

oljepris,

energiskatter, koldioxidskatter,

priset på utsläppsrätter och elcertifikat.

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

SOU 2007:36

•Jordbruksstödets inriktning.

•Importkonkurrens.

•Konkurrens från skogsbaserad bioenergi.

•Konkurrens från övrig jordbruksproduktion, ex. livsmedel och foder.

•Mänskliga faktorer, såsom t.ex. attityder till att odla energi- grödor contra att odla grödor för livsmedelsproduktion.

3.1.2Utredningens syn på tidigare gjorda potentialbedömningar

Det är okontroversiellt att påpeka att de olika ”potentialbedöm- ningar” som gjorts tidigare, och som utredningen refererar i kapitel 12, är

•påverkade av mer eller mindre explicit redovisade värderingar,

•bedömningar av vad som är möjligt,

•ett uttryck för vad man vill åstadkomma.

Att söka uppskatta jordbrukets potential som producent av bio- energi är givetvis inte enkelt. Bedömningarna påverkas bl.a. av vilka antaganden som görs av hur stor andel av åkermarken som kan bli aktuell för bioenergiproduktion, vilka grödor som kommer att odlas och var i landet, på vilka marker odlingen kan ske, samt vilken mängd restprodukter som antas uppkomma.

Vilka antaganden om ovanstående som tidigare gjorda potential- uppskattningar bygger på, varierar mellan de olika studierna. Generellt kan dock sägas att de bedömningar som tidigare gjorts av jordbrukets biobränslepotential ofta bygger på grova uppskatt- ningar av genomsnittliga skördenivåer och produktionsförutsätt- ningar. Dessutom beaktas sällan regionala och lokala skillnader.

I tabell 3.1 sammanfattas resultaten av de tidigare gjorda s.k. ”potentialuppskattningar” som utredningen refererar i kapitel 12. För respektive studie visar tabellen uppskattad potential av bio- energi från jordbruket, hur stor areal som uppskattas kunna tas i

SOU 2007:36

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

bruk, till vilket år potentialen antas kunna realiseras samt vissa anmärkningar.

Tabell 3.1	I tidigare studier redovisade potentialuppskattningar

Utförare		Potential energi	Areal hektar	År	Anm.
		(TWh)
Biobränslekommissionen		Totalt 51 59	1	2002 2007	Praktisk potential
Biobränslekommissionen		Totalt 51 59	800 000P	2002 2007	Praktisk potential
			P
(1992)		varav halm 11			bedömdes till 10 15 TWh
Naturvårdsverket (1997)		28	Varierar	2021	28 TWh var ett beting som
					skulle uppnås i studien
Klimatkommittén
a) med tekniska,		1 2	800 000	2010	Jo-politik avgörande.
ekonomiska och					Anläggningsstödet bör
ekologiska restriktioner					enligt Jordbruksverket
b) utan restriktioner		20 30			höjas för att nå 1 2 TWH
(2000)
Svebio (2004)		23	500 000–		Baseras på LRF:s
			600 000		bedömningar
LRF:s energiscenario		5	500 000	2010	Scenariet underlag för
(2006		23	600 000	2020	näringspolitisk grundsyn
					och handlingsplaner
Lantmännen (2006)		29,5 36,5	Upp till	2020	Lantmännens affärsvision
			1 milj. ha
Lars Jonasson (2005)		25	ca 900 000	Lång sikt	Utgår från oljepris på
					$ 100
Kommissionen mot		10	300 000	2020	Oklart på vilka grunder
oljeberoende (2006)		32	500 000	2025	arealerna bestämts

1P P Det svenska jordbrukspolitiska beslutet 1990 grundade sig på en utredning som bedömde att endast cirka 2 miljoner hektar åkermark skulle behövas för livsmedelsproduktion. Det innebar att cirka 800 000 hektar skulle kunna användas till annan produktion, exempelvis odling av energigrödor.

Som kommentar till tabellen kan bl.a. sägas att det, utifrån de beskrivningar som görs i de olika studierna, är svårt att avgöra vilken typ av potential som de tidigare gjorda studierna egentligen belyser (dvs. om det rör sig om fysisk maxpotential, teknisk potential, ekologisk potential, ekonomisk potential eller praktiskt realiserad potential). Endast Lars Jonassons studie kan dock

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

SOU 2007:36

rubriceras som ”ekonomisk potential”.TPF1FPT I övrigt kan de studerade ”potentialberäkningarna” sägas representera bl.a. grova kvanti- fieringar utifrån erfarenheter, räkneexempel, näringspolitisk grund- syn eller vision, beting, eller beräkningar av när stordriftsfördelar existerar.

Ingen av studierna kan sägas redovisa prognoser. Studierna anger snarare möjlig utveckling, men sannolikheten för att den möjliga utvecklingen skall inträffa anges inte. Som framgår av tabellen ligger de olika studiernas uppskattningar av hur mycket bioenergi som skulle kunna komma från jordbruket inom ett stort intervall, med ytterligheterna i Klimatkommittén (1 TWh alt 20 TWh) och Biobränslekommissionen (59 TWh). De senaste årens bedöm- ningar är dock snävare, vilket visas av Oljekommissionen (10 TWh) och Lantmännen (36 TWh).

Skillnaderna i uppskattningarna beror bl.a. på vilken tidsperiod studien utgår från och på vilka arealer som i de olika studierna bedömts tillgängliga för bioenergiproduktion. Jämför t.ex. Olje- kommissionen, som utgår från 300 000 500 000 hektar, och Lant- männen, som utgår från cirka 1 miljon hektar.

3.1.3Utredningens ansats för att bedöma produktions- förutsättningarna och ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

Som sades ovan bygger de bedömningar som tidigare gjorts av jordbrukets biobränslepotential ofta på grova uppskattningar av genomsnittliga skördenivåer och produktionsförutsättningar och beaktar sällan regionala och lokala skillnader. För att kunna kartlägga den roll som jordbruket kan ha, har utredningen valt att göra en egen beskrivning av produktionsmöjligheterna för biobränslen inom svenskt jordbruk.

Utredningen har valt att gå tillväga på följande sätt:

Steg 1 Analyserat och beskrivit de produktionsförutsättningar som gäller för biobränslen inom svenskt jordbruk och hur dessa kan variera utifrån olika faktorer.

Steg 2 Analyserat och beskrivit hur olika jordbruksrelaterade biobränslen kan förädlas till olika energibärare och energi-

1TP PT Även om ekonomiska bedömningar gjorts i några av de redovisade studierna har dessa inte redovisats explicit, med undantag för Lars Jonassons studie.

SOU 2007:36

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

tjänster samt analyserat hur energi- och resurseffektiva dessa olika bioenergisystem är.

Steg 3 Analyserat och beskrivit hur stor del av den tekniska potentialen för biobränsleproduktionen som är realiserbar utifrån en ekonomisk analys.

I steg 1 och steg 2 kartläggs möjligheterna till att bidra till energi- omställningen. Det är här fråga om att förbättra förutsättningarna för att göra förfinade uppskattningar, som explicit anger de förutsättningar som analyserna bygger på. I steg 3 används den information som tagits fram i steg 1 och steg 2 för att bedöma vad som är ekonomiskt realiserbart av de produktionsmöjligheter som finns. Denna ekonomiska analys är en viktig utgångspunkt för diskussionen av vilken roll jordbruket bör ha som producent av bioenergi.

För att lämna förslag till vilken roll som jordbruket bör ha som producent av bioenergi krävs ytterligare analyser som dels under- söker hur mycket av de beskrivna möjligheterna som under olika förutsättningar är ekonomiskt realiserbara i olika tidsperspektiv (kapitel 4), dels en diskussion av de mål som samhället ställt upp i olika sammanhang och som påverkar den roll som jordbruket bör ha som producent av bioenergi. Detta görs i kapitel 5.

3.2Produktionsförutsättningar för energigrödor i svenskt jordbrukTPF2FPT

Utredningen har av nämnda skäl valt att göra en egen beskrivning av produktionsmöjligheterna för biobränslen inom svenskt jordbruk och beskriva hur dessa kan variera utifrån olika faktorer.

I detta avsnitt visar utredningen att jordbrukets potential som producent av bioenergi kan variera väsentligt beroende på vilka energigrödor och odlingssystem som väljs, vilken typ av åkermark som utnyttjas och var i landet odlingen sker. Dessutom finns en teknisk potential att utnyttja restprodukter inom jordbruket för energiändamål. Dessa analyseras med målet att kvantifiera dem. Hur stor den faktiska biobränsleproduktionen blir i framtiden styrs framför allt av ekonomiska överväganden vilka inte inkluderats här.

2TP PT Redovisningen i detta avsnitt baseras på Pål Börjesson ”Produktionsförutsättningar för bio- bränslen inom svenskt jordbruk”, februari 2007. Rapporten ingår som bilaga 1 i betänkandets bilagedel.

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

SOU 2007:36

Lönsamheten för olika odlingssystem och grödor beror i sin tur till stor del av politiska beslut, t.ex. utformningen av stödsystem inom jordbrukspolitiken, samt marknaden för andra grödor. Resultaten av den analys som görs i detta avsnitt kan utnyttjas för att klargöra vilka konsekvenser olika prioriteringar kan få, t.ex. avseende utveckling och stimulans av olika energigrödor och produktions- system, för jordbrukets potential att producera bioenergi.

3.2.1Allmänt

Svensk växtodling producerade år 2005 biomassa som – om den används för energiändamål – skulle motsvara knappt 80 TWh varav cirka 30 TWh utgör restprodukter (halm, blast, boss, agnar, stubb mm) som till största delen inte skördas. För denna växtodlings- produktion krävs cirka 5,5 TWh hjälpenergi som huvudsakligen utgörs av fossila bränslen. Som jämförelse beräknar utredningen att den årliga tillväxten av biomassa inom svenskt skogsbruk uppgår till cirka 250 TWh per år (inklusive grenar och toppar med exklusive stubbar). Användningen av biobränslen, inkl. avfall och torv i det svenska energisystemet uppgår i dag till cirka 110 TWh per år idag varav huvuddelen utgörs av restprodukter från skogs- sektorn. Endast en marginell mängd (mindre än en procent) bio- bränslen kommer från jordbrukssektorn idag.

Som framgått av kapitel 2 har utredningen i sitt arbete indelat Sveriges åkerareal i åtta olika regionala produktionsområden, där varje område har liknande skördenivåer och möjlighet att odla olika slags grödor. Produktionen av biomassa skiljer väsentligt mellan de olika områdena och mellan olika växtslag. I Götalands södra slättbygder var t.ex. den totala biomassaskörden något större än i Svealands slättbygder under 2005 trots att åkermarksarealen är nästan dubbelt så stor i Svealands slättbygder. Biomassaskörden i Götalands södra slättbygder var nästan tre gånger högre än i Götalands och Svealands skogsbygder och ungefär fyra gånger högre än i Norrland. Dessa skillnader i produktionsförmåga kan få stor betydelse för hur mycket bioenergi svenskt jordbruk kan komma att producera i framtiden beroende på var i landet och inom vilka produktionsområden bioenergiproduktionen huvudsak- ligen kommer att ske.

Förutom skillnader i skördeavkastning mellan större regionala produktionsområden finns stora lokala skillnader som t.ex. beror

SOU 2007:36

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

på skillnader i jordart. Andelen lerjord kan t.ex. variera från cirka 8 procent upp till 80 procent mellan olika län. Även inom en och samma gård kan skördeavkastningen skilja väsentligt mellan olika fält. Jämfört med genomsnittliga skördenivåer för ett större pro- duktionsområde kan variationen på lokal nivå och på gårdsnivå ofta uppgå till minst +/- 20 procent. Om t.ex. något sämre mark än genomsnittlig åkermark kommer att utnyttjas för bioenergipro- duktion får detta också stor betydelse för hur mycket bioenergi svenskt jordbruk kan komma att producera. Tidigare uppskatt- ningar om jordbrukets biobränslepotential (som de som utred- ningen refererar i kapitel 12) baseras oftast på grova antaganden där genomsnittliga skördenivåer används för delar eller landet som helhet.

Biobränslen från jordbruket kan bestå dels av restprodukter från växtodling (halm och blast), dels av odlade energigrödor (tradi- tionella grödor och/eller nya energigrödor). Förutom att odla energigrödor på befintlig åkermark kan odling också komma att ske på nedlagd jordbruksmark som idag inte utnyttjas aktivt (för jordbruks- eller skogsproduktion). Kunskapen kring hur mycket nedlagd jordbruksmark som finns och hur stor del av denna som kan vara lämplig att utnyttja för bioenergiproduktion är dock bristfällig idag. Här krävs således fördjupade analyser. En grov uppskattning är dock att mellan 100 000 och 300 000 hektar kan finnas tillgängliga och helt eller delvis utnyttjas. Skördeavkast- ningen på denna nedlagda jordbruksmark bedöms vara relativt låg (vilket bl.a. varit ett skäl till nedläggning) och jämförbar med sämre åkermark alternativt bättre skogsmark inom det aktuella området. Stora lokala variationer bedöms dock förekomma.

3.2.2Restprodukter från växtodling

Av den totala produktionen av växtrester (halm och blast) om cirka 30 TWh bedöms cirka 6 7 TWh halm kunna utnyttjas för energi- ändamål utifrån dagens produktionsförutsättningar. Mängden blast (huvudsakligen betblast) som finns tillgänglig för energiändamål, t.ex. biogasproduktion, beräknas till cirka 0,5 1 TWh per år. För- utom förluster i form av stubb, agnar, boss och spill vid bärgning av halm lämnas en del halm kvar av ekologiska skäl för att bibehålla åkermarkens mullhalt (framför allt på rena växtodlingsgårdar). Rötrester från biogasproduktion har en bättre mullbildande

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

SOU 2007:36

förmåga än den råa stallgödseln, vilket gör att större mängder växtrester kan föras bort med bibehållen mullhalt om rötrester återförs. Dessutom kan halmbärgning hindras av dålig väderlek, framför allt i mellersta och norra Sverige där bärgningsperioden på hösten är kort. En stor del halm (cirka 5 TWh per år) används dessutom inom djurproduktionen i dag. Dessa uppskattningar om tillgången på halm för energiändamål är relativt grova och kan ändras med ändrade antaganden och produktionsförutsättningar.

Den regionala tillgången av halm för energiändamål är framför allt koncentrerad till Götalands slättbygder där cirka två tredjedelar återfinns. I Götalands och Svealands skogsbygder samt i Norrland beräknas inget överskott av halm finnas (bl.a. på grund av ett relativt stort behov inom djurproduktionen). Sockerbetsblast för biogasproduktion återfinns framför allt i Götalands södra slätt- bygder. Den regionala fördelningen av gödsel är dock den motsatta då huvuddelen återfinns i Götalands skogs- och mellanbygder (knappt 50 procent) och en betydande andel (cirka 20 procent) i Svealands skogsbygder och Norrland.

Produktionen av gödsel som tas omhand och sprids på åkermark uppskattas till cirka 11 TWh per år. Om all denna gödsel utnyttjas för biogasproduktion kan teoretiskt 4 6 TWh biogas fås, beroende på vilken rötningsteknologi som utnyttjas. En stor del av den halm som utnyttjas inom djurproduktion återfinns i denna gödsel. Produktionen av hästgödsel uppskattas till drygt 1 TWh per år för vilken förbränning kan vara ett alternativ till biogasproduktion.

3.2.3Energigrödor på åkermark

Energigrödor som odlas på åkermark kan dels utgöras av tradi- tionella livsmedels- och fodergrödor som spannmål, oljeväxter, sockerbetor och vall, dels av nya energigrödor som Salix, rörflen, majs och hampa. Dessutom kan snabbväxande lövträd som poppel och hybridasp utnyttjas liksom gran som t.ex. odlas med hjälp av näringsoptimerad gödsling. Skillnaden i skördeavkastning mellan olika grödor kan vara stor liksom skördeavkastningen mellan olika produktionsområden. Dessutom skiljer grödorna sig åt vad gäller behovet av insatsenergi. Generellt sett kräver ettåriga grödor en högre energiinsats per skördad mängd biomassa än fleråriga grödor.

Energikvoten (dvs. energiinsatsen dividerad med energiskörden), är lägst för ogödslad gran, poppel och hybridasp där energiinsatsen

SOU 2007:36

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

utgör cirka 2 4 procent av energiskörden. Därefter kommer Salix och näringsoptimerad gödslad gran med en energiinsats mot- svarande cirka 5 6 procent av energiskörden. Fleråriga energi- grödor som rörflen och vall har en energikvot kring 8 10 procent. Energiinsatsen för ettåriga grödor varierar från motsvarande drygt 10 procent upp till cirka 17 procent av energiskörden. Energi- kvoten ökar normalt med minskad skörd, dvs. i mer lågproduktiva produktionsområden krävs oftast en högre energiinsats per skördad mängd biomassa av en gröda jämfört med i mer hög- produktiva produktionsområden. Stora lokala skillnader i energi- kvot för en och samma gröda kan dock förekomma då såväl energiskörd som energiinsats varierar mellan olika gårdar, fält och odlingsår.

Nettoenergi

I Götalands södra slättbygder uppskattas sockerbetor, Salix, helsäd och majs ge högst nettoenergiskörd (bruttoskörd minus energi- insats) per hektar och år. Därefter följer poppel, hybridasp och vall. Hampa och rörflen uppskattas ge något lägre hektarskördar då dessa antas skördas på vårvintern för att ge högre torrsubstanshaltTPF3FPT och bättre förbränningsegenskaper. Vårskörd innebär dock också relativt stora biomasseförluster under vintern. Lägst nettoskörd per hektar har höstraps när enbart frö skördas. I Götalands mellan- bygder är skillnaderna mellan grödorna liknande men med skill- naden att skördenivån för majs och hampa uppskattas vara relativt sett något högre och för Salix något lägre. Detta beror bl.a. på lägre nederbörd i sydöstra Sverige.

3TP PT Om en gröda innehåller 40 procent vatten och 60 procent torrsubstans, sägs torrsubstans- halten vara 60 procent.

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

SOU 2007:36

Figur 3.2 Uppskattning av genomsnittlig brutto- respektive nettoenergi skörd per hektar och år för olika energigrödor vid odling i Göta lands södra slättbygder idag. Värdena inom parentes anger hektarskörd i ton torrsubstans per år (relaterade till en höstvete skörd om 7,5 ton). Stubbskörd i granodling medför 10 15 pro cent högre energiskörd

	80
							(13,5)				Större osäkerhet
år											Större osäkerhet
år	60					(11)
och						(11)
		(10,7)							(9,5)	(9,5)

hektar											(8,5)
											(8,5)
	40				(5,6)			(7,5)				(7,7)
								(7,5)					(6,5)
													(6,5)		(6,5)
per	(6,4)														(6,5)
per			(4,8)											(5,0)		(5,4)
MWh			(4,8)	(2,8)
MWh	20
	0
	H.vete	H.vete & halm	Havre	H.raps	H.raps & halm	S.betor	S.betor & blast	Vall	Majs	Salix	Poppel*	Hybridasp*	Gran-gödsl.*	Gran-ogödsl.*	Hampa**	Rörflen**
						Nettoskörd				Bruttoskörd

I Götalands norra slättbygder bedöms Salix ge högst nettoenergi- skörd, följt av poppel och majs. Därefter kommer hybridasp, helsäd, vall, gödslad gran (näringsoptimerad gödsling) och hampa. I Svealands slättbygder bedöms skillnaderna mellan grödorna vara liknande. Däremot antas att praktisk odling av poppel och majs inte är aktuellt inom detta produktionsområde idag på grund av att dagens växtmaterial inte är anpassat till klimatet i mellersta och norra Sverige. I Götalands skogsbygder bedöms Salix, hybridasp, näringsoptimerad gödslad gran och hampa ge högst nettoenergi- skörd per hektar och år, följt av rörflen och vall. Dessa skillnader gäller också för Mellersta Sveriges skogsbygder. I Norrland bedöms hampa och rörflen ge högst nettoenergiskörd per hektar och år. Längs södra Norrlandskusten antas också hybridasp kunna odlas vilket bedöms ge en jämförbar skörd. Därefter kommer vall och gödslad granskog. En anledning till att skördenivån för vårskördad hampa och rörflen är relativt sett högre i norra Sverige än i södra är att förlusterna under vinterhalvåret är lägre i norra Sverige än i södra tack vare ett kallare vinterklimat.

SOU 2007:36

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

Möjliga skördeavkastningar från olika grödor

När det gäller bedömningarna över möjliga skördeavkastningar för olika grödor är dessa betydligt mer osäkra för nya energigrödor än för befintliga grödor. Uppskattade skördenivåer för spannmål, oljeväxter, sockerbetor osv. bygger på befintlig och omfattande statistik. För nya energigrödor saknas dock omfattande statistik, och i vissa fall baseras skördeuppskattningarna för nya energi- grödor enbart på ett fåtal fältförsök. För att få mer tillförlitliga och säkra uppskattningar krävs därför betydligt mer fältförsök och mätningar i praktiska odlingar. Beaktat dessa osäkerheter har den potentiella genomsnittliga bruttoproduktionen av bioenergi per hektar och år uppskattats för respektive produktionsområde när energiodlingarna består av 1) en mix av hög- och lågavkastande grödor, 2) framför allt av lågavkastande grödor (t.ex. oljeväxter och spannmål exklusive halm), respektive 3) högavkastande grödor.

Resultaten av denna grova uppskattning, som utgår från dagens produktionsförutsättningar, sammanfattades i tabell 2.2.

3.2.4Växtförädling och förbättrad odlingsteknik

Med växtförädling och förbättrad odlingsteknik bedöms skörde- ökningar kunna uppgå till cirka 2 procent per år under de närmsta 10 15 åren för energispannmål, energibetor samt övriga energigrödor som Salix, rörflen, hampa, majs, poppel, hybridasp osv. För traditionella grödor som utnyttjas som livsmedel eller foder bedöms skördeökningar om cirka 1 procent kunna fås de närmsta åren. En anledning till att energigrödor bedöms ha större förädlingspotential än livsmedels- och fodergrödor är att antalet parametrar att förädla mot är avsevärt färre för energigrödor (framför allt maximal skörd och resistens mot sjukdomar och klimat). Med genteknik kan skördeökningarna bli ännu högre i framtiden.

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

SOU 2007:36

3.2.5Potentiell biobränsleproduktion från jordbruket – några räkneexempelTPF4FPT

I detta avsnitt redovisas ett antal olika räkneexempel över hur mycket bioenergi som kan produceras inom svenskt jordbruk beroende på hur mycket åkermark som utnyttjas, dess regionala fördelning, lokala produktionsförutsättningar samt vilka energi- grödor som odlas. Dessutom summeras den maximala tillgången på restprodukter som bedöms finnas tillgänglig för energiproduktion. Exemplen inkluderar inte några ekonomiska överväganden eller praktiska begränsningar utan skall ses som enbart teoretiska exem- pel på hur den fysiska tillgången på bioenergi kan variera beroende på vilka produktionsförutsättningar som antas. Genomgången är ett sätt att demonstrera att beroende på vilka energigrödor som ger störst lönsamhet eller premieras med politiska beslut så kan jord- brukets bidrag till energiomställningen uppvisa väsentliga skill- nader.

Det första räkneexemplet visar att den biobränsleproduktion som kan produceras på åkermark som ligger i träda idag kan variera mellan cirka 5 TWh upp till drygt 10 TWh per år. Inga ekonomiska övervägande inkluderas här. Om enbart obligatorisk trädaTPF5FPT utnytt- jas (5 procent av åkermarken) kan teoretiskt cirka 5 TWh produ- ceras per år om genomsnittlig åkermark och en genomsnittlig mixTPF6FPT av energigrödor utnyttjas. Omkring 70 procent av bioenergin pro- duceras då i Götaland. Om både obligatorisk och frivillig träda utnyttjas (totalt 12 procent av åkermarken) kan produktionen öka till cirka 9 TWh. I detta fall produceras cirka 50 procent av bio- energin i Götaland medan produktionen i Norrland är marginell. Om träda antas förläggas på något sämre åkermark kan produk- tionen reduceras till drygt 7 TWh och om dessutom framför allt mer lågavkastande grödor odlas (spannmålskärna och oljefrö) sjunker produktionen ytterligare till drygt 5 TWh per år. Om däremot mer högavkastande energigrödor utnyttjas och träda antas utgöras av genomsnittlig åkermark kan teoretiskt drygt 10 TWh bioenergi produceras.

4TP PT För en detaljerad redovisning se Pål Börjesson ”Produktionsförutsättningar för biobränslen inom svenskt jordbruk”, februari 2007.

5TP PT Med obligatorisk träda avses det krav på att ta mark ur produktion som finns angivet i EU:s förordning 1782/2003 och som inte utnyttjas för odling av industri- och energigrödor. Frivillig träda avser den mark som lantbrukaren lämnar obrukad utöver den obligatoriska trädan.

6TP PT Definition av genomsnittlig mix framgår av avsnitt 3.2.3.

SOU 2007:36

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

Ett andra räkneexempel visar att om vi använder den åkerareal som idag utnyttjas för odling av spannmål för export, cirka 6 pro- cent av åkermarken, skulle teoretiskt mellan 5 TWh och 7,5 TWh bioenergi kunna produceras. Den lägre nivån avser mer låg- avkastande grödor och den högre nivån mer högavkastande grödor. Denna relativt sett höga produktion av bioenergi beror framför allt på att högavkastande åkermark i Götalands och Svealands slätt- bygder antas utnyttjas. Cirka 80 procent av bioenergin produceras i Götaland.

Ett tredje räkneexempel bygger på att vi idag har överskott på vallodling som inte behövs för att tillgodose grovfoderbehovet i svensk djurproduktion. På denna vallareal om cirka 9 procent av åkermarken skulle teoretiskt mellan 5 TWh och 8 TWh bioenergi kunna produceras, beroende på val av energigrödor. Den regionala fördelningen av denna produktion skiljer sig väsentligt åt jämfört med exemplet ovan (spannmål för export) då cirka 15 procent bioenergi kan komma att produceras i Norrland, 25 procent i Svealand och 60 procent i Götaland.

Ett fjärde räkneexempel beaktar konsekvenserna av framtida skördeökningar tack vare växtförädlig och förbättrad odlingsteknik

(figur 3.3). Om 20 procent av åkermarken utnyttjas för energi- odling (mix av energigrödor) kan teoretiskt cirka 16 TWh bio- energi produceras idag om genomsnittlig åkermark utnyttjas som fördelar sig jämnt över produktionsområdena. Med förbättrade produktionsförutsättningar antas produktionen kunna öka till ungefär 20 TWh till år 2020. Högre skördeavkastning för livs- medels- och fodergrödor innebär samtidigt att mer åkermark teoretiskt kan frigöras för energiproduktion, förutsatt att behoven av livsmedels- och fodergrödor är konstant. Denna ökning uppskattas till 9 procent av dagens åkerareal och på totalt 29 pro- cent åkermark bedöms knappt 30 TWh bioenergi kunna produceras år 2020. Detta exempel förutsätter konventionell växtodling, men om en allt större andel åkermark utnyttjas för ekologisk odling i framtiden kan behovet av mark för livsmedelsproduktion öka. Detta beror på att skördenivåerna är lägre i ekologisk odling än i konventionell odling. Hur stor andel av åkermarken som kommer att utnyttjas för ekologisk odling har således också stor betydelse för hur mycket åkermark som potentiellt kan finnas tillgänglig för energiproduktion i framtiden.

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

SOU 2007:36

Figur 3.3 Bruttoproduktion av bioenergi när motsvarande 20 procent av dagens åkerareal utnyttjas för energiodling med dagens respek- tive uppskattade produktionsförutsättningar år 2020. Se text för förklaring av respektive alternativ

20 % åkermark	20 % åkermark	29 % åkermark (inkl. frigjord
		livsmedels- & foderareal)

30
perår
20
TWh
10
0
Idag	År 2020	År 2020
Produktionsförutsättningar
Götaland	Svealand	Norrland

Det femte och sista exemplet beskriver hur mycket bioenergi som teoretiskt kan produceras på nedlagd jordbruksmark beroende på hur stor areal som finns tillgänglig respektive dess produktivitet. Eftersom det finns en stor osäkerhet kring båda dessa två para- metrar antas här bioenergiproduktionen på nedlagd jordbruksmark kunna variera mellan cirka 1,5 och 7,5 TWh per år. Den lägre produktionen avser odling på 100 000 hektar mark med låg produktionsförmåga medan den högre avser odling på 300 000 hektar mark med relativt hög produktionsförmåga. För att kunna göra säkrare bedömningar krävs bättre kunskap både vad gäller tillgången på nedlagd jordbruksmark och dess produktionsförmåga.

Sammanfattning av ovanstående räkneexempel

•Nuvarande trädesareal: Den totala bioenergiproduktionen varie- rar mellan 5 10 TWh.

Omfattning: 320 000 hektar (obligatorisk och frivillig). Inter- vallet beror på olika antaganden av mix av grödor, trädes- arealens fördelning i Sverige och markens avkastningsnivå

SOU 2007:36

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

•Areal som i dag används för export av oförädlad spannmål: 4,5 7,5 TWh.

Omfattning: 150 000 hektar. Variationen beror på vilka grödor som odlas på arealen. 80 procent av dessa jordar ligger i Göta- lands och Svealands slättbygder.

•Areal som i dag används för vallodling som ej behövs som foder: 5 – 7,5 TWh.

Omfattar 250 000 hektar. Resultat beror på vilka grödor som odlas på arealen. Dessa jordar ligger till stor del i produk- tionsområden med lägre avkastning, dvs. i mellan- och skogs- bygder samt fördelar sig över hela landet.

•Förädlingspotential och förbättrad odlingsteknik: 4 14 TWh.

Omfattning: 20 29 procent åkermark som exempel, dvs. 530 000 780 000 hektar. Resultatet är beroende av tidsperspek- tivet och ökad tillgång på åkermark. Skördeökningar för energigrödor uppskattas till cirka 2 procent per år till 2020 (med viss variation) samt för livsmedels- och fodergrödor cirka 1 procent (med viss variation). Med dagens produktionsförut- sättningar beräknas 20 procent åkermark kunna ge 16 TWh baserat på en mix av energigrödor och genomsnittlig mark som är jämnt fördelad över Sveriges åkerareal. Kring 2020 antas cirka 20 TWh kunna produceras på samma areal. Om behovet av inhemskt producerade livsmedels- och fodergrödor är kon- stant frigörs ytterligare 9 procent åkermark. På 29 procent åkermark kan cirka 30 TWh biobränslen produceras 2020.

•Restprodukter (halm, blast, biogas(gödsel))

Halm:	Cirka 7 TWh
Blast:	Cirka 0,5 TWh
Gödsel:	Cirka 4,5 TWh

Den tekniskt/fysiska tillgången på halm bör vara relativt lätt att utnyttja då denna framför allt är koncentrerad till slättbygderna (huvudsakligen i Götaland). Tidvis föreligger en konkurrens- situation med djurhållningen. Utnyttjandet av den fysiska till- gången på gödsel för biogasproduktion är sannolikt mer begränsad på grund av att denna resurs är betydligt mer ut- spridd och ofta på mindre enheter. Utnyttjandet av betblast för biogasproduktion bör vara nästan jämförbart med halm.

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

SOU 2007:36

•Nedlagd åkermark

Antagen omfattning: 100 000 300 000 hektar. Resultat 2 8 TWh. Stor osäkerhet råder både vad gäller a) hur mycket ned- lagd jordbruksmark som finns och hur stor andel av denna som är möjlig för energiproduktion, och b) vilken produktivitet denna mark har.

3.3Förädling och avsättning av jordbruksbaserade biobränslenTPF7FPT

Biobränslen från jordbruket kan förädlas och omvandlas till en rad olika energibärare och användas för olika energitjänster som pro- duktion av värme, el och drivmedel. Råvaran kan utgöras av rest- produkter som halm och gödsel samt odlade energigrödor av olika slag där produktionsförutsättningarna kan skilja väsentligt mellan olika regioner, typ av åkermark osv. På samma sätt finns skillnader i regionala och lokala förutsättningar för att förädla och avsätta jordbruksbaserade biobränslen och dess biprodukter. Börjesson har i rapporten, som detta avsnitt baseras på, analyserat de tekniska och fysiska förutsättningarna för olika jordbruksbaserade biobränsle- system utifrån dagens infrastruktur och möjliga systemlösningar i framtiden. Hur olika bioenergisystem faktiskt kommer att utveck- las i framtiden styrs framför allt av ekonomiska överväganden vilket inte inkluderas i denna analys. En annan avgränsning som gjorts är att möjligheterna att utnyttja skogsindustrins infra- struktur för förädling och avsättning av jordbruksbaserade bio- bränslen inte inkluderas.

I avsnitt 3.3.1 beskrivs och analyseras olika biobränslesystems energieffektivitet samt hur mycket energi, netto och brutto, som kan produceras per hektar åkermark i form av värme, kraftvärme och drivmedel från olika energigrödor. Dessutom analyseras olika typer av energikombinat där flera energibärare kan produceras samtidigt. Därefter redovisas i avsnitt 3.3.2 de regionala förutsätt- ningarna för förädling och avsättning av olika energibärare utifrån dagens och framtida infrastruktur i form av fjärrvärmesystem, småskaliga uppvärmningssystem, kraftvärmeproduktion, avsättning av biprodukter som foder, avsättning av rötrest, tillgång på skogs- bränsle osv. I avsnitt 3.3.3 redovisas ett antal räkneexempel i syfte

7TP PT Avsnittet baseras på Pål Börjesson ”Förädling och avsättning av jordbruksbaserade bio- bränslen”, februari 2007. Rapporten ingår som bilaga 2 i betänkandets bilagedel.

SOU 2007:36

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

att beskriva hur mycket värme, el och drivmedel som jordbruket kan leverera beroende på hur mycket restprodukter som tas tillvara och hur mycket åkermark som utnyttjas för energiodling och vilka omvandlingssystem som väljs.

Kopplingen mellan regional produktion och regional avsättning blir av central betydelse.

3.3.1Nettoutbytet av energi vid värmeproduktion, krafttvärmeproduktion, drivmedelsproduktion och kombinatlösningar

Värmeproduktion

Biobränslen från jordbruket som restprodukter och energigrödor kan utnyttjas för olika energiändamål som produktion av värme, el eller drivmedel. Från ett hektar åkermark kan upp till 40 MWh värme per år fås via storskalig förbränning av energiskog (Salix och poppel) och helsäd odlade i Götalands södra slättbygder (Figur 3.4). Om vårskördad hampa utnyttjas kan cirka 25 MWh värme fås och från småskalig förbränning av havrekärna cirka 20 MWh. Om vall eller majs utnyttjas för biogasproduktion blir nettoutbytet av värme mellan 15 och 20 MWh per hektar. Ett hektar halm ger mellan 12 till 15 MWh värme. I Götalands mellan- bygder sjunker nettoutbytet av värme per hektar något, speciellt för energiskog som påverkas relativt mycket av lägre nederbörd i sydöstra Sverige. Här ger helsäd högst nettoutbyte av värme per hektar. I Götalands norra slättbygder ger energiskog (Salix och poppel) högst nettoutbyte av värme, kring 35 MWh. Ett hektar energiskog (Salix och hybridasp) ger mellan 25 och 30 MWh värme i Svealands slättbygder.

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

SOU 2007:36

Figur 3.4 Uppskattning av genomsnittlig brutto- respektive nettoutbyte av värme per hektar och år för olika omvandlingstekniker och energigrödor vid odling i Götalands södra slättbygder på genom snittlig åkermark. Hampa avser vårskörd och poppel helträds skörd (exkl. stubbar)

år

och

Små anläggningar

Stora anläggningar

per hektar

MWh värme

iogas

vete

elsäd

biogas

-kär

iog

Sal

alm

Helsädl-

Hal

avr

Majs

all

Majs

Nettoutbyte Bruttoutbyte

I Götalands och mellersta Sveriges skogsbygder ger energigrödor som hybridasp, hampa (vårskördad), gran (gödslad) samt rörflen (vårskördad) alla kring 20 MWh värme per hektar och år, eller strax över. Därefter kommer helsäd följt av vall via biogas. Småskalig förbränning av havrekärna ger cirka 10 MWh värme per hektar och år. I nedre och övre Norrland ger hampa och rörflen (vårskördad) högst nettoutbyte av värme, tillsammans med hybridasp i nedre Norrland. Därefter kommer gran (gödslad), helsäd, vall via biogas samt havrekärna.

Kraftvärmeproduktion

Vid storskalig kraftvärmeproduktion fås ungefär samma totala nettoutbyte av energi som vid enbart värmeproduktion enligt ovan, men i form av ungefär en tredjedel el och två tredjedelar värme. Vid småskalig kraftvärmeproduktion antas endast biogas vara ett realis- tiskt alternativ i dag. Förutom storskalig kraftvärmeproduktion via direkt förbränning kan också t.ex. vedråvara förgasas till syntesgas

SOU 2007:36

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

som sedan förbränns i gasturbin (t.ex. IGCCTPF8FPT) Ett alternativ är att förgasa råvaran till rågas och använda den i en kombicykel. Utbytet av el blir ungefär lika stort i dessa båda fall, cirka 15 MWh från energiskog (Salix och poppel) i Götalands södra slättbygder, medan utbytet av värme blir betydligt lägre för förgasningsalternativet (cirka 15 MWh jämfört med cirka 25 MWh vid direkt förbränning, dvs. 40 procent lägre).

Drivmedelsproduktion

När energigrödor utnyttjas för drivmedelsproduktion sjunker nettoenergiutbytetTPF9FPT i form av drivmedel ofta med 25 till 50 procent jämfört med nettoenergiutbytet av värme eller kraftvärme, med undantag för biogas. Nettoutbytet av biogas som drivmedel är endast något lägre jämfört med nettoutbytet av biogasbaserad värme och kraftvärme. I Götalands södra slättbygder ger biometan, metanol och DME från Salix och poppel via förgasning högst nettoutbyte, mellan 25 till 30 MWh per hektar och år (figur 3.5). Högst bruttoutbyte ger biogas från sockerbetor men nettoutbytet är betydligt lägre, drygt 20 MWh. Därefter följer FT-diesel från Salix och poppel (cirka 20 MWh netto), biogas från majs, vall och vete samt etanol från Salix, poppel och sockerbetor (13 till 17 MWh) samt etanol från vete och RME (cirka 6 MWh per hektar). Bruttoproduktionen är dock nästan dubbelt så hög för etanol som för RME. I övriga slättbygder följer drivmedelsutbytet i stort samma mönster som i Götalands södra slättbygder men med den skillnaden att utbytet är generellt cirka 15 35 procent lägre per hektar och år. Dessutom antas inte sockerbetor användas som råvara för drivmedelsproduktion.

8TP PT IGCC = Intergrated Gasification Combined Cycles.

9TP PT Med bruttoproduktion menas energiinnehållet i det drivmedel som produceras. När nettoproduktionen anges har insatserna vid odling, transport och förädling till färdigt drivmedel dragits ifrån bruttoproduktionen.

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

SOU 2007:36

Figur 3.5 Uppskattning av genomsnittlig brutto- respektive nettoutbyte av drivmedel per hektar och år för olika omvandlingstekniker och energigrödor vid odling i Götalands södra slättbygder på genom- snittlig åkermark. Poppel avser helträdsskörd (exkl. stubbar)

	år	40
	och	40
	och
	per hektar	30
	per hektar	20
	drivmedel	10
	drivmedel
	MWh	0
	MWh

biogas-

biogas

l .

bio

bioga

DME/met-biometan

tan

die

eto

Raps

.betor

Val

Sal

Salix

ppel

Nettoutbyte

Bruttoutbyte

I Götalands skogsbygder bedöms drivmedel från hybridasp ge högst nettoutbyte per hektar och år (15 till 17 MWh), följt av drivmedel från gran (gödslad). Nettoutbytet av biogas från vall uppskattas till cirka 10 MWh per hektar vilket är ungefär samma som för etanol från hybridasp och FT-diesel från gran. I mellersta Sveriges skogsbygder och i Norrland är de inbördes skillnaderna i nettoutbyte mellan olika drivmedel i stort sett liknande som i Götalands skogsbygder. Däremot är nettoutbytet per hektar cirka 10 15 procent respektive 20 35 procent lägre. Sammanfattningsvis ger energiskog (Salix) i Götalands södra slättbygder som högst cirka 30 MWh drivmedel per hektar och år medan motsvarande högsta drivmedelsutbyte i övre Norrland är cirka 10 MWh (från gödslad gran).

Vid drivmedelsproduktion fås i vissa fall också biprodukter som kan utnyttjas för andra ändamål, t.ex. som foder eller som fast- bränsle. Exempel är drank och pulpa vid etanolproduktion från spannmål respektive betor, rapskaka och rapsmjöl vid RME-pro- duktion i mindre respektive större anläggningar (genom pressning respektive extraktion), samt lignin vid etanolproduktion från ligno- cellulosa. Ur energisynpunkt motsvarar dessa biprodukter cirka 60 procent av bruttoutbytet av etanol från spannmål och socker-

SOU 2007:36

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

betor, 80 procent av bruttoutbytet av RME samt cirka 90 procent av bruttoutbytet av etanol från lignocellulosa.

Kombination av biodrivmedel och andra energibärare

Genom att kombinera produktion av biodrivmedel och andra energibärare som el, värme, pellets m.m. kan det totala netto- energiutbytet per hektar öka. Ett exempel är samproduktion av etanol och biogas från spannmål. Om drank rötas i stället för att torkas till foder ökar nettoutbytet av drivmedel per hektar med cirka 70 procent. Ett problem med detta koncept vid storskalig produktion av etanol är att mycket stora mängder rötrest produ- ceras vilket kräver stora spridningsarealer och relativt långa transportavstånd. Om t.ex. dranken i en – i enlighet med planerna – fullt utbyggd etanolanläggning i Norrköping skulle rötas krävs cirka 25 procent av Östergötlands totala åkermark som spridnings- areal och det genomsnittliga transportavståndet beräknas till cirka 6 mil. Jämfört med dagens största biogasanläggningar blir rötrest- produktionen i en utbyggd Norrköpingsanläggning cirka 20 till 30 gånger större och transportavståndet 3 till 6 gånger längre. En bedömning är därför att samproduktion av etanol och biogas fram- för allt passar i mindre anläggningar eller i större anläggningar där enbart delströmmar utnyttjas. Ett annat alternativ är effektivare teknik för hantering och transport av rötrest, t.ex. via pumpning i rörledningar eller separering av rötresten i en fast och en flytande del. Ett annat alternativ vid begränsad avsättning av drank som foder är att torka och pelletera denna och utnyttja den för värme- produktion. Jämfört med nettoutbytet av drivmedel vid sampro- duktion av etanol och biogas blir nettoutbytet av drivmedel och värme drygt 10 procent högre när dranken utnyttjas som bränsle. Däremot blir nettoutbytet av drivmedel per hektar cirka 60 procent lägre. Glycerol från RME produktion går också att samröta i vissa mängder som ger ett högre nettoutbyte.

Vid produktion av etanol från lignocellulosa (t.ex. energiskog i olika former) kan biprodukten lignin utnyttjas för produktion av pellets eller el och värme. Om t.ex. etanol samproduceras med el och värme kan det totala nettoenergiutbytet per hektar i stort sett fördubblas jämfört med när enbart drivmedel produceras. Samtidigt sjunker utbytet av drivmedel per hektar vid samproduktion. Jäm- fört med värme- eller kraftvärmeproduktion blir det totala

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

SOU 2007:36

energiutbytet vid samproduktion med etanol cirka 20 procent lägre (Figur 3.6). Vid förgasning av lignocellulosa till olika drivmedel kan också samproduktion med el och värme ske. På samma sätt som för etanol ökar normalt totalverkningsgraden medan utbytet av drivmedel minskar något.

Figur 3.6 Utbyte av etanol, fjärrvärme och el (MWh brutto per hektar och år) från ett hektar poppel i Götalands södra slättbygder när olika omvandlingssystem utnyttjas

år	50
och	50
och
per hektar	40
per hektar	30
(brutto)	30
(brutto)	20
energibärare	20
	10

MWh	0
MWh	Etanolproduktion	Fjärrvärme	Kraftvärme		Energikombinat
	Etanolproduktion	Fjärrvärme	Kraftvärme		Energikombinat
		Etanol	Värme	El

Hantering av värmeöverskott

De drivmedelskombinat som har högst totalverkningsgrad, kring 70 procent, genererar ofta en stor andel värme vilket förutsätter ett stort värmeunderlag för att få avsättning för denna värme. Efter- som en storskalig produktionsanläggning för biodrivmedel, t.ex. ett förgasnings- eller etanolkombinat, förväntas producera drivmedel, el och värme jämnt över året krävs stora fjärrvärmesystem för att få avsättning av värmen även under sommarhalvåret. En grov upp- skattning är att den totala värmeproduktionen i ett fjärrvärme- system bör vara minst dubbelt så stor som värmeproduktionen i ett drivmedelskombinat för att denna överskottsvärme ska fungera som baslast året om i fjärrvärmesystemet. Stora drivmedels- kombinat kan därför kräva fjärrvärmesystem som är i storleks- ordningen 1 TWh fjärrvärmeleverans per år eller mer, vilket ungefär motsvarar de tio största fjärrvärmenäten i Sverige idag. Dessa stora fjärrvärmesystem återfinns i Sveriges största tätorter där en

SOU 2007:36

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

lokalisering av ett storskaligt drivmedelskombinat kanske kan vara problematiskt.

En annan möjlighet är att integrera med skogsindustrier, t.ex. massabruk och större sågverk, men detta har inte undersökts närmare i denna studie utan behöver analyseras vidare.

Ett alternativ är att minska värmeöverskottet och öka driv- medels- och/eller elproduktionen i ett energikombinat. Samtidigt minskar då totalverkningsgraden något och kan bli kring 60 till 65 procent, ibland lägre. I dessa fall krävs mindre fjärrvärmesystem som för vissa kombinat endast behöver vara i storleksordningen 0,2 TWh fjärrvärmeleverans per år, vilket motsvarar cirka 50 fjärr- värmenät i Sverige idag. Detta innebär samtidigt att möjligheterna att samlokalisera drivmedels- och kraftvärmeproduktion bör öka väsentligt.

Pelletskombinat under utveckling visar att samproduktion av pellets, el och värme kan ske med en mycket hög totalverknings- grad samtidigt som värmeöverskottet hålls lågt. En anledning till detta är att ångan som genereras för torkning utnyttjas på ett så effektivt sätt som möjligt genom optimerad elproduktion och efter torkning återvinns för värmeproduktion. Detta koncept är lämpligt i områden med stor tillgång på bioråvara (t.ex. vedråvara) och som har ett begränsat värmeunderlag. Dessa kombinat kräver fjärr- värmesystem som har en fjärrvärmeleverans kring endast cirka 80 GWh per år, vilket motsvarar knappt 100 fjärrvärmenät idag.

En annan möjlighet är att utnyttja befintliga kraftvärmeverk och integrera dessa med t.ex. produktion av drivmedel, pellets m.m. Idag utnyttjas inte dessa kraftvärmeverk fullt ut för elproduktion efter- som det finns en begränsad avsättning av värme under sommar- halvåret. Detta potentiella värmeöverskott skulle t.ex. kunna utnyttjas för torkning av vedråvara eller stråbränslen som sedan pelleteras. En teoretisk beräkning visar att med dagens potentiella värmeöverskott i befintliga kraftvärmeverk skulle ett flertal tiotals TWh pellets kunna produceras. En mer realistisk och praktisk uppskattning kanske är mellan 5 till 10 TWh pellets när endast en mindre andel av det potentiella värmeöverskottet utnyttjas. Samti- digt ökar då också elproduktionen. Eventuellt skulle också värme- överskottet kunna utnyttjas för t.ex. produktion av etanol från spannmål. Om t.ex. 20 till 25 procent av det potentiella värme- överskottet utnyttjas för värmeproduktion skulle dagens kraft- värmeverk teoretiskt kunna producera cirka 2,5 TWh etanol och ytterligare knappt 1 TWh el. Som jämförelse produceras cirka

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

SOU 2007:36

5 TWh el i dagens kraftvärmeverk och en utbyggd etanolanläggning i Norrköping kommer att producera cirka 1,2 TWh etanol.

3.3.2Regionala skillnader i förutsättningarna att öka avsättningen av biobränslen.

Värme- och kraftproduktion

Det finns stora regionala skillnader i förutsättningarna för att öka avsättningen av biobränslen från både jord- och skogsbruket för fjärrvärme- och kraftvärmeproduktion. En grov uppskattning är att de tekniska förutsättningarna för att öka användningen av bio- bränslen för fjärrvärme- respektive elproduktion via kraftvärme uppgår till vardera cirka 10 TWh fram till år 2020. Av denna tekniska avsättningspotential om cirka 20 TWh återfinns knappt hälften i Stockholms län, cirka en fjärdedel i Skåne län samt en stor andel i Västra Götalands län och övriga delar av Mälardalen. Med undantag för Stockholms län sammanfaller dessa regionala förut- sättningar för biobränsleavsättning relativt väl med de regionala produktionsförutsättningarna för jordbruksbaserade biobränslen. Tätbefolkade områden med stora fjärrvärmesystem sammanfaller således ofta med utpräglade jordbruksbygder.

Förutom att öka användningen av jordbruksbaserade biobränslen för fjärrvärme- och kraftvärmeproduktion kan också användningen av skogsbränslen öka. De regionala förutsättningarna för ett ökat skogsbränsleuttag skiljer också relativt mycket mellan olika län. I utpräglade jordbrukslän är de tekniska/fysiska förutsättningarna för ett ökat skogsbränsleuttag relativt små. I utpräglade skogslän dominerar dock skogsbränslepotentialen stort även när en stor andel av länets åkermark utnyttjas för energiproduktion.

Ett alternativ till inhemsk produktion av biobränslen är import. Eftersom import av biobränslen till allra största delen sker, och förväntas ske, via båttransport är en förutsättning att det finns tillgång på hamnar och att dessa är lämpliga för hantering av biobränslen. En bedömning är att dagens förutsättningar för att importera fasta biobränslen med båt är bäst i Västra Götaland och Skåne, följt av Stockholms län, dvs. i de tre län som de tek- niskt/fysiska förutsättningarna för att öka biobränsleanvändningen för fjärrvärme- och kraftvärmeproduktion bedöms vara som störst.

SOU 2007:36

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

Småskalig uppvärmning

Genom att förädla biobränslen till pellets öppnar sig en stor marknad inom småskalig uppvärmning av småhus, flerbostadshus och lokaler. De tekniska förutsättningarna för att öka användning av pellets för småskalig värmeproduktion bedöms vara stora, kanske mellan 5 till 10 TWh beroende på hur stor andel som kommer att utgöras av andra uppvärmningssystem som t.ex. värmepumpar. Den potentiella avsättningen av pellets är som störst i Stockholms län, följt av Västra Götaland och Skåne län. Pellets skiljer sig från flis och oförädlade stråbränslen på så sätt att pellets är mindre kostnadskänsligt för ökade transportavstånd. Därför är kopplingen mellan regional produktion och regional avsättning betydligt svagare för pellets. Pellets kan också vara aktuellt för export, speciellt om transport kan ske med båt.

Biodrivmedel

De regionala förutsättningarna för att producera drivmedel från jordbruksgrödor med dagens produktionssystem beror framför allt på två faktorer, dels tillgång på råvara, dels möjligheter att få avsättning för biprodukter. Idag utnyttjas biprodukter från RME- och etanolproduktion, dvs. rapskaka (små anläggningar som ut- nyttjar pressning) och rapsmjöl (större anläggningar som utnyttjar extraktion) respektive drank, som proteinfoder vid djurpro- duktion. Rapsmjöl klassas idag som ett högkvalitativt proteinfoder medan kvaliteten på drank från etanolproduktion behöver för- bättras för att fungera som en fullgod ersättare till dagens protein- foder. I nuläget leder ojämna temperaturer vid torkning av dranken till att foderkvaliteten varierar. En uppskattning är att dessa foderprodukter kan utgöra upp till cirka 15 procent av totala foder- konsumtionen vilket motsvarar en teoretisk maximal avsättnings- potential om cirka 700 000 ton ts. Inom något år kommer produktionen av drank och rapsmjöl (inklusive en mindre del raps- kaka) att uppgå till cirka 230 000 ton ts i Sverige (cirka 1/3 raps- produkter och 2/3 drank).

Rapsodlingsarealen beräknas kunna öka från dagens cirka 80 000 hektar till maximalt cirka 180 000 hektar utifrån de växtföljds- restriktioner som är aktuella idag. Om ytterligare 100 000 hektar rapsodling utnyttjas för RME-produktion fås cirka 1,2 TWh

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

SOU 2007:36

drivmedel respektive 160 000 ton ts proteinråvara. Som jämförelse uppgår dagens införsel av rapsfoderprodukter från Europa till cirka 120 000 ton ts. En ökad RME-produktion skulle således generera rapsmjöl som till största delen skulle kunna ersätta denna införsel. När det gäller RME-produktion är inhemsk produktion av rapsfrö således mer begränsande än avsättning av rapsmjöl inom inhemsk djurproduktion, utifrån dagens tekniska/biologiska förutsättningar.

När det gäller spannmålsbaserad etanol respektive drank är situa- tionen den omvända idag. Här är avsättningen av drank mer begränsande än odlingen av spannmål utifrån dagens tekniska/bio- logiska förutsättningar (Figur 3.7). En bedömning är att den praktiska avsättningspotentialen för drank som foder blir uppfylld inom något år när etanolanläggningen i Norrköping är utbyggd. Denna praktiska potential motsvarar ungefär en tredjedel av den teoretiska. Vid en ytterligare ökad etanolproduktion från spannmål bedöms därför dranken framför allt utnyttjas för andra ändamål, t.ex. biogasproduktion eller förbränning.

Figur 3.7 Andelen drank från den utbyggda etanolanläggningen i Norr- köping jämfört med det totala behovet av foder i mjölkproduk- tion (år 2005) inom olika regioner

100

(7 % av Sveriges

foder	mjölkproduktion)
foder	75
mängd	75
		Maximal andel drank i foder idag

total	50
total		(24 % av Sveriges	(57 % av Sveriges
av		(24 % av Sveriges	(57 % av Sveriges
av		mjölkproduktion)	mjölkproduktion)
drank		mjölkproduktion)	mjölkproduktion)
drank	25
%
	0
	Östergötland	Gns & Ss	Gns, Ss & Gsk

Beroende av beräkningsmetodik kan olika resultat fås vad gäller energieffektivitet och energiutbyte från olika biobränslesystem. Den beräkningsmetodik som används i denna studie baseras på energianalys enligt ”energy input – energy output-metoden” som

SOU 2007:36

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

utvecklades i början av 1970-talet.TPF10FPT En sammanställning av svenska och internationella energianalyser av t.ex. bioetanol visar att energi- balansen (drivmedelsutbyte / total energiinsats exkl. energi i insatt spannmål) kan variera relativt mycket men oftast ligga inom intervallet 1,2 till 2. De två faktorer som påverkar resultaten mest är systemgränsdragning samt allokeringsmetod. Beroende på hur energiinsatsen fördelas mellan drivmedel och biprodukter fås olika resultat. Om systemgränserna utvidgas så att i detta fall bipro- dukten drank antas ersätta importerat sojaproteinfoder ökar energibalansen väsentligt, eftersom energiinsatsen för att producera och transportera sojaprotein är betydligt större än att producera inhemsk drank. Slutsatsen från detta är att rättvisande jämförelser endast kan göras när de bakomliggande metodantaganden är lika.

3.3.3Illustration av effekter på mängden producerad bioenergi på nationell nivå för några biobränslesystem

Tidigare presenterades ett antal räkneexempel över hur mycket bioenergi svenskt jordbruk kan producera beroende på vilka energigrödor som odlas, hur odlingarna fördelas över landet, vilken typ av åkermark som utnyttjas samt vilket tidsperspektiv som avses. I detta avsnitt görs också ett antal räkneexempel men här ligger fokus på förutsättningarna för förädling och avsättning av biobränslen. Utredningen har valt att i ett antal räkneexempel illustrera vilka effekter några jordbruksbaserade biobränslesystem har på mängden bioenergi som kan produceras inom svenskt jordbruk. Orsaken till att mängden biobränslen som kan produ- ceras skiljer sig mellan olika biobränslesystem är att respektive biobränslesystem har olika effektivitet i fråga om energiskörd per hektar och omvandlingsförluster vid förädling till färdig energi- bärare.

10TP PT Två alternativa metoder är exergi- respektive emergianalys. I exergianalys beräknas inte bara energiförlusterna genom produktionssystemet utan också förluster av energikvalitet. Vid jämförelser av olika bioenergisystems energieffektivitet tillför exergianalys relativt be- gränsad ”merinformation” jämfört med energianalysmetoden. Anledningen är att energi- kvalitetsförlusterna är liknande för biobränsleproduktionssystem eftersom sammansätt- ningen av den hjälpenergi i form av fossila bränslen, el mm som används är snarlika. Emergianalys är en betydligt mer omfattande och tidskrävande analys än exergianalys. Emergi definieras som den ackumulerade mängd resurser som krävts för att producera en vara, tjänst eller ett bränsle. Den ackumulerade mängden resurser uttrycks vanligen som solekvivalenter, eller solemergijoule (sej).

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

SOU 2007:36

För att möta ett potentiellt ökat behov av biobränslen om cirka

20 TWh i utbyggda fjärrvärme- och kraftvärmesystem i framtiden krävs, som framgår av figur 3.8 cirka 600 000 hektar energiskogs- odling (22 procent av dagens åkermarksareal) bestående av en mix av Salix, poppel, hybridasp och gran. Om stråbränslen som rörflen, helsäd och hampa odlas i stället krävs cirka 20 procent mer åker- mark. Om tillgången på halm för energiändamål utnyttjas fullt minskar behovet av energiskogsodling till motsvarande 15 procent av totala åkermarksarealen. Om dessutom 200 000 hektar nedlagd jordbruksmark utnyttjas för odling av snabbväxande lövträd och gran kan behovet av energiskogsodling minska ytterligare, till motsvarande 10 procent av åkermarken. Genom växtförädling och förbättrade odlingsmetoder bedöms produktiviteten i energi- odlingar kunna öka med cirka 25 procent till år 2020 vilket innebär att åkermarksbehovet minskar i ungefär samma utsträckning.

Figur 3.8 Behov av åkermark för odling av energiskog (maximalt halva arealen salix och resterande del poppel, hybridasp och gran) med dagens produktionsförutsättningar för att tillgodose ett upp- skattat biobränslebehov för utbyggd fjärrvärme- och kraftvärme- produktion kring 2020. Som jämförelse anges hur mycket stråbränslen (hälften rörflen och resterande del helsäd och hampa) som kan produceras på motsvarande areal, samt till- gången på halm för energiändamål baserat på dagens spann- måls- och oljeväxtodling. Dessutom anges ett exempel på hur mycket biobränslen som kan produceras på 200 000 hektar nedlagd jordbruksmark med medelbonitet när poppel, hybridasp och gran odlas

	25
	Utbyggd fjärr- och
	kraftvärme 2020	100 %
	20
år		78 %
per		78 %
per	15
brutto	10
TWh	10	37 %
		37 %

	5	21 %
	5
	0

Ökat behov av	Energiskog -		Stråbränslen -				Halm -	Energiskog -
biobränsle	600.000 ha			600.000 ha		överksott idag		nedlagd
								jorbruksmark

		Götaland			Svealand		Norrland

SOU 2007:36

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

Om 600 000 hektar i stället används för drivmedelsproduktion kan cirka 7 TWh (brutto) etanol från spannmål alternativt energiskog fås eller drygt 10 TWh (brutto) biogas från vall och majs. Bruttoproduktionen av metanol/DME från förgasning av energi- skog eller stråbränslen uppskattas kunna bli 11,5 respektive 9 TWh (brutto). Som jämförelse motsvarar ungefär 8,5 TWh 10 procent av dagens drivmedelsförbrukning i Sverige (Figur 3.9). För att pro- ducera dessa biodrivmedel krävs diesel som motsvarar 4 till 8 pro- cent av biodrivmedlens energiinnehåll. Dessutom krävs energi- insatser i form av el och värme i olika grad. Baserat på uppskattade produktionsförutsättningar kring år 2020 beräknas biodrivmedels- produktionen kunna öka med cirka 25 procent. Om dessutom förbättrade produktionsförutsättningar för foder- och livsmedels- grödor medför att ytterligare åkermark frigörs för energiproduk- tion (förutsatt att behovet av foder- och livsmedelsgrödor är konstant) kan produktion av biodrivmedel öka med upp till 80 procent. System baserade på biogas från vall och majs respektive metanol/DME från stråbränslen genererar i detta fall drivmedel som motsvarar 20 procent av dagens drivmedelsförbrukning. Metanol/DME från energiskog skulle kunna utgöra en ännu större andel, cirka 25 procent.

Figur 3.9 Bruttoproduktion av biodrivmedel från 600 000 hektar åkermark (dvs. 22 % av dagens åkermarksareal) utifrån dagens produk- tionsförutsättningar samt produktion av biprodukter och totala energiinsatser för respektive produktionssystem

	15	10 % av dagens drivmedelsförbrukning
		10 % av dagens drivmedelsförbrukning
	10
år	5
TWh per	5
TWh per	0
	0
		Etanol -	Biogas - vall &	Etanol -	Metanol/DME -	Metanol/DME -
	-5	spannmål	majs	energiskog	energiskog	stråbränsle
	-10

Drivmedel Biprodukter Total energiinsats

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

SOU 2007:36

Produktionen av 7 TWh etanol från 600 000 hektar spannmål genererar samtidigt motsvarande knappt 5 TWh drank, varav cirka 15-20 procent bedöms kunna användas som foder i dagens djur- produktion. Resterande del kan användas för energiändamål. Behovet av energi för att driva detta produktsystem är i samma storleksordning som drankens energiinnehåll. Vid produktion av drygt 10 TWh biogas från 600 000 hektar vall och majs krävs cirka 4 TWh energi. Motsvarande behov vid framställning av drygt 11 TWh metanol/DME från energiskog är cirka 1,3 TWh. När energiskog utnyttjas för produktion av etanol fås ungefär lika mycket lignin som biprodukt, cirka 7 TWh, och energiinsatsen för detta produktsystem uppskattas till knappt 2 TWh (dvs. mot- svarande ungefär 25 30 procent av biproduktens energiinnehåll).

När 600 000 hektar energiskog (en mix av Salix, poppel, hybridasp och gran) utnyttjas som råvara i potentiella etanolkombinat kan teoretiskt cirka 5 TWh etanol, 3 TWh el och 6 TWh värme pro- duceras i cirka 13 stycken anläggningar (baserat på en genom- snittlig föreslagen typanläggning). Som jämförelse uppskattas det idag finnas 11 stycken tillräckligt stora fjärrvärmesystem som kan ta emot detta värmeöverskott och som levererar cirka 3 gånger mer värme totalt sett. Om energiskogsråvaran i stället utnyttjas i potentiella metanol/DME-kombinat kan teoretiskt ungefär 9 TWh drivmedel, 2 TWh el och 3 TWh värme produceras i cirka 7 stycken anläggningar (baserat på en genomsnittlig föreslagen anläggning). Trots att dessa metanol/DME-kombinat antas vara dubbelt så stora som etanolkombinat bör den lägre produktionen av överskotts- värme leda till något större förutsättningar för integration med t.ex. fjärrvärmesystem. Genom en fortsatt utbyggnad av fjärrvärme- och kraftvärmeproduktion bedöms det potentiella värmeunderlaget för drivmedelskombinat kunna öka med drygt 40 procent till 2020. Till detta kommer potentiella värmeunderlag inom skogsindustrin.

Ett annat alternativ är att utnyttja 600 000 hektar energiskog för pellets- och elproduktion i befintliga kraftvärmeverk. Genom att utnyttja cirka 30 procent av dagens teoretiskt maximala potential av överskottsvärme under sommarhalvåret i befintliga kraftvärmeverk kan 20 TWh energiskogsflis förädlas till cirka 15 TWh pellets och 1,5 TWh el. Om i stället stråbränslen odlas på 600 000 hektar bedöms produktionen av pellets och el bli ungefär 20 procent lägre. Med de produktionsförutsättningar som antas gälla kring 2020 kan produktionen av pellets och el öka med cirka 25 procent när samma odlingsareal utnyttjas. Samtidigt bedöms endast cirka 15 procent av

100

SOU 2007:36

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

den uppskattade maximala potentialen av överskottsvärme ut- nyttjas beroende på den potentiella utbyggnad av kraftvärmepro- duktion som antas kunna ske till 2020.

Om dagens sockerbetsareal om cirka 50 000 hektar utnyttjas för etanolproduktion kan teoretiskt cirka 1,5 TWh (brutto) etanol pro- duceras vilket är ungefär dubbelt så mycket som den potentiella RME-produktionen från dagens 82 000 hektar oljeväxtodling. När hälften av den fysiska/tekniska biogaspotentialen från gödsel och betblast utnyttjas kan knappt 3 TWh (brutto) drivmedel produ- ceras. Produktionen av metanol/DME från överskottshalm upp- skattas till cirka 4 TWh (brutto) drivmedel och om energiskog från 200 000 hektar nedlagd jordbruksmark utnyttjas kan cirka 2,5 TWh (brutto) metanol/DME produceras.

3.4Miljökonsekvenser av ökad bioenergiproduktion

I detta avsnitt beskrivs miljöeffekterna för olika biobränslesystem baserat på en sammanställning av olika miljösystemanalyser. Vidare poängteras betydelsen av vilken metodik som används vid dessa analyser.

Vilka miljökonsekvenser en ökad produktion av bioenergi inom jordbruket medför beror framför allt av två faktorer, dels vilka energigrödor och odlingssystem som väljs, dels vilken alternativ markanvändning dessa odlingssystem ersätter. Generellt sett inne- bär odling av fleråriga energigrödor i stället för ettåriga energi- grödor miljövinster i form av minskat näringsläckage, minskad energiinsats vid odling och därmed minskade luftemissioner, något ökad biodiversitet beroende på var i landskapet energiodlingen hamnar m.m. Om däremot energigrödor t.ex. ersätter extensiv vall eller grön träda kan den lokala miljöbelastningen öka något. Om nedlagd jordbruksmark börjar utnyttjas för energiodling kan negativa effekter fås på den biologiska mångfalden om marker med höga naturvärden, t.ex. gamla hag- och betesmarker tas i bruk, vilket i och för sig är högst osannolikt. När restprodukter som gödsel och betblast utnyttjas för energiändamål (dvs. biogaspro- duktion) kan betydande indirekta miljövinster fås i form av minskade utsläpp av växthusgasen metan vid gödsellagring. Man kan även uppnå ett minskat kväveläckage om spridning sker under gynnsamma betingelser. För att få säkrare miljökonsekvens- bedömningar av ökad bioenergiproduktion inom jordbruket krävs

101

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

SOU 2007:36

dock betydligt mer detaljerade analyser som baseras på de aktuella lokala förutsättningarna samt bättre generell kunskap kring olika energiodlingars miljöeffekter.

Tabell 3.3 Summering av tänkbara miljökonsekvenser vid ökad produktion av biobränslen*

	Övergödning, för-	Biologisk	Växthus
	surning, marknära	mångfald	effekt**
	ozon***
Energiskog ersätter ettåriga grödor,	+ +	+	+
slättbygd
Energiskog ersätter extensiv vall &	−	−	+ + +
bevuxen träda, skogsbygd
Energiskog & energigräs ersätter	–	+	+ + +
extensiv vall & bevuxen träda,
slättbygd
Energiskog & energigräs odlas på	−	− − −	+ + +
lågavkastande marker med höga
naturvärden
Energispannmål & oljeväxter	0	0	0
ersätter ettåriga grödor
Energispannmål & oljeväxter	− −	+	+ +
ersätter extensiv vall & bevuxen
träda, skogsområden
Energispannmål & oljeväxter odlas	− −	− − − −	+ +
på lågavkastande marker med höga
naturvärden

*Plus (+) indikerar positiv effekt, minus (−) negativ effekt samt noll (0) ingen förändring.

**Inkluderar både förändrad kolinbindning i mark, lustgasemissioner och minskade utsläpp av koldioxid vid ersättning av fossila bränslen

***T.ex. på grund av kolväteemission från användning av traktorer

De metoder som nästan uteslutande utnyttjas vid bedömningar av bioenergisystem idag är energianalys och livscykelanalys. En speciell form av dessa analyser är så kallade ”well-to-wheel”-studier som framför allt fokuserar på energieffektivitet, utsläpp av växt- husgaser samt kostnader för olika biodrivmedelskedjor. En summe- ring av dessa studiers resultat är att andra generationens drivmedel baserat på förgasning av lignocellulosa (t.ex. energiskog i olika former) normalt ger lägst nettoutsläpp av växthusgaser. När t.ex.

102

SOU 2007:36

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

metanol eller DME från energiskog ersätter bensin kan reduk- tionen av växthusgaser uppgå till kring 90 procent. Motsvarande reduktion när RME ersätter diesel är ungefär 50 procent. Beroende på vilken typ av insatsenergi som används vid etanolproduktion varierar reduktionen av växthusgaser. Om t.ex. biobränsle används kan spannmålsetanol reducera utsläppen med cirka 70 procent när bensin ersätts. Agroetanol i Norrköping redovisar för sin etanol- produktion en minskning med 80 procent. När naturgas används sjunker reduktionen till cirka 40 procent och om lignit (brunkol) används blir utsläppen t.o.m. högre än för bensin.

Generellt fås större koldioxidreduktion per hektar energiodling när kol och olja för el- och värmeproduktion ersätts jämfört med när bensin och diesel som drivmedel ersätts. Anledningen till detta är huvudsakligen de omvandlingsförluster som fås när biomassa konverteras till flytande och gasformiga bränslen. Om däremot fossila drivmedel börjar produceras från kol via förgasning (med ungefär samma omvandlingsförsluter som vid förgasning av bio- massa) ger ersättning av detta drivmedel lika hög koldioxidreduk- tion som när kol för el/värmeproduktion ersätts. Om fokus sätts på minskat beroende av fossila drivmedel är det intressant att se hur stor andel av energiinsatserna vid biodrivmedelsproduktion som utgörs av fossila drivmedel. Denna andel utgörs oftast av en mindre del av den totala energiinsatsen vid produktion av bio- drivmedel, mellan 10 25 procent. Nettoutbytet av drivmedel blir därför betydligt större när bruttoutbytet jämförs med insatt driv- medel i stället för total energiinsats. Energiinsatser i form av värme och el kan oftast baseras på fasta biobränslen.

Resultat från livscykelanalyser visar att miljöpåverkan vid fram- ställning av metanol/DME från Salix, jämfört med RME och spannmålsetanol, inte bara är lägre avseende växthusgaser utan också med hänsyn till övergödning och försurning. De lägre utsläp- pen av växthusgaser för metanol/DME från Salix beror på lägre insatser av fossil energi samt mindre behov av mineralgödsel som leder till utsläpp av lustgas. Det lägre bidraget till övergödning beror framför allt på lägre kväveläckage vid odling eftersom Salix är en flerårig gröda och vete och raps är ettåriga grödor. Däremot beräknas bidraget av fotokemiska oxidanter (som kan bilda mark- nära ozon) vara lägst för RME. Biogas baserat på vall är ungefär jämförbart med metanol/DME från Salix ur livscykelsynpunkt. Utsläpp av övergödande och försurande ämnen beräknas vara något lägre för spannmålsetanol än för RME. I livscykelanalyser inklude-

103

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

SOU 2007:36

ras sällan toxiska effekter från kemiska växtskyddsmedelmedel. Generellt är dock användningen av växtskyddsmedelmedel högst för raps, följt av spannmål och till sist energiskog där användningen är relativt begränsad.

Figur 3.10 Reduktion av växthusgaser (uttryckt som koldioxidekvivalenter per kWh drivmedel) när metanol/DME från salix, etanol från vete, RME från raps respektive biogas från gödsel ersätter fossila drivmedel. Avser livscykelemissioner och baserat på dagens odlingsförhållande i mellersta Sverige. Produktionsteknik för eta- nol, RME och biogas baseras på existerande teknik i Sverige samt för metanol/DME uppskattad förgasningsteknik under utveckling. Livscykeldata baseras på Bernesson m.fl. (2004; 2006), Börjesson (2006) samt Börjesson och Berglund (2006b) som justerats för att nå jämförbarhet

	300
	250
drivmedel	200		- 60 %	- 70 %	- 90 %	- 180 %
			- 60 %	- 70 %	- 90 %	- 180 %
	150
kWh	100
per	100
per	50
ekvivalenter	50					Biogas
	0					gödsel
	0
	Bensin	Diesel	RME-raps	Etanol-vete	Metanol/DME -
	-50				salix
-
CO2
CO2	-100
g	-100
g
	-150
	-200

Fossila drivmedel Biodrivmedel

Miljösystemstudier av biogassystem visar att biogas ger störst miljövinster när det utnyttjas som drivmedel. Biogas kan till och med leda till negativa nettoutsläpp av växthusgaser när detta pro- duceras från gödsel. Anledningen är att metanläckage vid kon- ventionell gödsellagring kan minska när gödsel rötas. Stora indirekta miljövinster fås också när sockerbetsblast utnyttjas för biogasproduktion (minskat kväveläckage) samt när organiskt hus- hålls- och industriavfall utnyttjas och alternativet är kompostering (minskade ammoniakutsläpp). När biogas används för värmepro- duktion och ersätter fossila bränslen fås normalt också en minskad

104

SOU 2007:36

Produktions- och avsättningsmöjligheter för biobränslen i svenskt jordbruk

miljöpåverkan. När däremot biogassystem ersätter andra bio- bränslesystem som baseras på direkt förbränning, t.ex. Salix och halm, kan miljöpåverkan bli något högre.

105

4 Ekonomiskt realiserbar

biobränsleproduktionTPF FPT

För att bedöma hur stor den faktiska biobränsleproduktionen kan bli i framtiden krävs kompletterande ekonomiska beräkningar och modelleringar över vilka förutsättningar jordbruket har idag och i framtiden för att producera bioenergi i förhållande till traditionella livsmedels- och fodergrödor. Lönsamheten för olika odlingssystem och grödor beror i sin tur till stor del av politiska beslut, t.ex. utformningen av stödsystem inom jordbrukspolitiken, samt mark- naden för andra grödor. Dessutom krävs ekonomiska analyser över kostnader för olika omvandlingstekniker samt betalningsförmåga för förädlade biobränslen i jämförelse med prisutvecklingen för t.ex. fossila bränslen. Resultaten av denna analys kan bl.a. utnyttjas för att klargöra vilka konsekvenser olika prioriteringar kan få, t.ex. avseende utveckling och stimulans av olika energigrödor och om- vandlingstekniker, för jordbrukets potential att producera bio- energi.

4.1Bedömningar av ekonomiska förutsättningar för olika produktionssystem för bioenergi år 2020 enligt modellanalyser

Att beräkna de ekonomiska förutsättningarna för att producera bioenergi på åkermark år 2020 är mycket komplext. Några av de viktigaste parametrarna är vilka priser som kommer att gälla, vilken produktionsteknik som finns tillgänglig, vilken efterfrågan det finns och hur mycket areal som finns tillgänglig. Ingen av dessa parametrar är dock helt given utan de beror på varandra och en rad andra omständigheter. Arealen åker som är tillgänglig är t.ex. helt beroende av utvecklingen för livsmedelsproduktionen och lönsam-

1TP PT Lars Jonasson ”Ekonomiska förutsättningar för olika produktionssystem för bioenergi år 2020”, mars 2007.

107

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

SOU 2007:36

hetsförhållandet mellan livsmedelsproduktion och energiproduk- tion.

Eftersom orsakssambanden är komplexa har en datamodell använts för att beräkna den ekonomiska potentialen för att producera bioenergi på åkermark år 2020. Uppgifter om efterfrågan för olika typer av energigrödor har hämtats från material av Pål BörjessonTPF2FPT och uppgifter när det gäller produktionsteknik har hämtats från kostnadskalkyler av Håkan RosenvistTPF3FPT. Den generella bakgrundsbilden med allmän ekonomisk utveckling och förväntade världsmarknadspriser för livsmedel har hämtats från OECD:s outlook som är en prognos om utvecklingen fram till år 2015. Samtliga data som hämtats från andra har dock anpassats för att vara konsistenta med övriga delar i modellen.

4.1.1Modelltekniken

Beräkningarna har genomförts med en matematisk program- meringsmodell för jordbruket i EU25.TPF4FPT Modellen beaktar de vik- tigaste produktionsgrenarna i jordbruket, tillgång och priser på insatsmedel, förädling av produkter till handelsvara, efterfrågan av olika livsmedel i de olika länderna och transportkostnader såväl inom EU som vid import och export utanför EU. Modellen har en regional upplösning på landsnivå. Sverige är dock uppdelat i fyra underregioner med olika produktionsförutsättningar. Modellen är alltså främst inriktad på att beräkna konsekvenser i Sverige medan övriga länder beräknas med mindre noggrannhet.

Modelltekniken går i korthet ut på att kalkyler för olika grödor och djurslag kombineras regionalt för att få högsta möjliga eko- nomiska utbyte. Kalkylerna består i huvudsak av fysiska kvanti- teter, som hämtats från traditionella kalkyler som görs som under- lag för att få olika typer av jordbruksbidrag, och som kombineras med tillgång på fasta resurser och priser som genereras i modellen. De beräknade priserna är beroende av såväl utbud som efterfrågan och handel med andra regioner (länder). De internationella priserna, som justeras för EU:s tullar, införselavgifter, exportstöd och interventionspriser, sätter dock övre och undre gränser för

2TP PT Pål Börjesson ”Förädling och avsättning av jordbruksbaserade biobränslen. Projekt 2- rapport, februari 2007; Pål Börjesson ”Produktionsförutsättningar för biobränslen inom svenskt jordbruk”, februari 2007.

3TP PT Håkan Rosenqvist: ”Produktionskostnader för åkermarksenergi”, februari 2007. 4TP PT En beskrivning av modellen finns i bilaga 2.

108

SOU 2007:36

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

produktpriserna. Efterfrågan på livsmedel är beroende av priset enligt linjära efterfrågefunktioner. De rörliga insatsmedlen antas ha fast pris oberoende av kvantitet. De regionala skillnaderna i odlingsförutsättningar inom respektive land beaktas genom att delar av den genomsnittliga kostnaden för arbetskraft och maskiner har lagts över till en brukningskostnad som är linjärt ökande med arealen. Detta för att spegla skillnaderna mellan de mest lätt- brukade och välarronderade markerna och de mest svårtillgängliga. Det ligger också växtföljdsrestriktioner i modellen. Vissa styr förhållandet mellan olika grödor, t.ex. att det måste finnas en gröda som skördas tidigt om det skall gå att få med en annan som sås tidigt på hösten. Andra innebär att avkastningen för vissa grödor sjunker om odlingen ökar eftersom en ensidig växtföljd ger ett ökat skadetryck.

De beräkningar som görs med modellen ger synbart exakta siffror. Alla modeller bygger dock på en stor rad förenklingar av verkligheten. De exakta siffrorna i resultaten skall därför inte tillmätas alltför stort värde. Den väsentliga information som fås av modellberäkningarna är snarare de orsakssamband som kan skönjas och storleksordningen på de siffror som kommer fram.

4.2Scenariebeskrivningar

Den ekonomiska potentialen för odling av bioenergi illustreras med fem huvudscenarier, ett med nuläget och fyra olika framtidsscena-

rierTPF5FPT:

1.Optimal nu.

2.2020 OECD (utan genombrott för bioenergi och med låga energipriser).

3.2020 låga energipriser men med genombrott för bioenergi.

4.2020 nuvarande energipriser och genombrott för bioenergi.

5.2020 höga energipriser och genombrott för bioenergi.

Scenario 1 (Optimal nu) med produktionsteknik och politik från 2007 används som en jämförelsepunkt eftersom det i stort mot- svarar nuläget avseende produktion mm.

5TP PT En detaljerad redovisning av antaganden som gäller för de olika scenarierna finns i bilaga 3.

109

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

SOU 2007:36

Scenario 2 (2020 OECD) visar vad utvecklingen fram till år 2020 kan innebära om allt rullar på, energipriserna faller realt sett och inget genombrott kommer till stånd för bioenergi. Sammantaget ger detta ett scenario där jordbruket ligger ungefär i nivå med samhället i övrig när det gäller produktivitet. Scenariot används som en referens till hur det kan tänkas bli om det inte blir något genombrott för bioenergi.

•Scenario 3 (2020 låga energipriser, dvs. realt oförändrade) visar hur läget kan förändras om det blir ett genombrott för bioenergi i Sverige och i övriga EU-länder.

•Scenario 4 (2020 nuvarande energipriser, dvs. nominellt oför- ändrade) visar hur läget kan förändras om energipriserna blir realt oförändrade.

•Scenario 5 (2020 höga energipriser) visar hur läget kan för- ändras om energipriserna blir realt ökande. Oljepriset antas stiga till 75 $ per fat (reala priser år 2020).

Priserna för brödsäd, fodersäd och oljeväxter är beroende på utbud och efterfrågan. Priserna för animalieprodukterna fungerar på motsvarande sätt men gäller i partiled. Även priserna för energi är endogent beräknade i modellen baserat på utbud och efterfrågan.

I de tre scenarierna med genombrott för produktionen av bio- energi antas priserna på världsmarknaden för livsmedel påverkas av att odlingen av bioenergi konkurrerar om den knappa resursen mark. Eftersom det inte finns några skattningar av denna effekt beräknas priseffekten endogent i modellen genom antagandet att bioenergins prisdrivande effekt blir lika stor på världsmarknaden som på EU-marknaden.

4.3Resultat i de olika scenarierna

Scenario 1 med politik från 2007 speglar i stort nuläget avseende produktion m.m. Någon fullständig matchning med det faktiska läget genereras dock inte. I modellberäkningen förutsätts att jord- brukarna har hunnit anpassa sig till de kraftiga förändringar av jordbrukspolitiken som i huvudsak genomfördes år 2005.

En av de viktigaste skillnaderna mellan läget 2006 (2005) enligt statistiken och nuläget enligt modellen är just att den optimala

110

SOU 2007:36

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

mjölkproduktionen är mindre än den verkliga men detta förklaras av att politiken ännu inte är fullt genomförd, se tabell 4.1 4.2 nedan. En annan viktig skillnad är att arealen uttagen/obrukad åker är större i modellen. Detta hänger delvis samman med att arealer frigörs när mjölkproduktionen minskar och delvis med att den sänkta lönsamheten för andra produktionsgrenar ännu inte har fått fullt genomslag i minskad produktion. Statistiken kan också vara lätt missvisande eftersom det är stödtekniskt fördelaktigt att upp- rätthålla en minimal produktion på obrukad mark så att den istället kan kallas för vall.

Det bör också nämnas att det inte kommer med någon Salix i den optimala lösningen. Detta förklaras till viss del av att den nuvarande odlingen är så liten att det blir höga transaktions- kostnader för dem som agerar på marknaden, lågt utnyttjande av maskinkapaciteten och bristfällig konkurrens såväl gällande sticklingar som för maskintjänster och vid försäljning. Dessutom belastas odlingen i modellen med 2 000 kr/ha/år i extra lönsam- hetskrav för att grödan är högväxande och för att den låser fast marken under lång tid. Det extra lönsamhetskravet gäller även för poppel, hybridasp och gran.

Utan det extra lönsamhetskravet skulle viss areal kunna odlas med såväl Salix som poppel och hybridasp. På slättbygden i södra Sverige ger Salix enligt kalkylen 350 kr/ha/år i högre lönsamhet än de grödor som skulle minska om Salix ökade. Det fattas dock 1 650 kr/ha/år för att komma upp i det antagna extra lön- samhetskravet. Poppel ligger lite bättre till med en extra lönsamhet på 650 kr/ha/år medan hybridasp stannar på 100 kr/ha.

Scenario 2 visar att Sverige i första hand skulle utnyttja produk- tivitetstillväxten till ökad spannmålsexport om de prisförhållanden som förutspås av OECD slår in. Trots kraftigt sänkta priser skulle vi kunna öka spannmålsproduktionen. Animalieproduktionen skulle däremot kunna komma att stå still i total volym men få en svängning från nötkött mot svin. Arealen obrukad mark skulle också kunna komma att öka något. Om jordbrukarna bedömer att priserna på jordbruksprodukter förblir på denna låga nivå skulle den obrukade marken i hög grad överföras till skog genom plantering av gran.

Scenario 3 visar att ett genombrott för bioenergi i Sverige, EU och resten av världen skulle kunna få OECD:s prisprognos på skam. Även med de låga energipriser som antas av OECD skulle priserna för bioenergi kunna sätta ett golv för priserna på

111

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

SOU 2007:36

jordbruksprodukter världen över. Lönsamheten för bröd- och fodersäd kommer då inte tillåtas bli lägre än för etanolproduktion eller förbränning. Betalningsförmågan för dessa produkter beräknas ligga något över de exportpriser som annars skulle gälla i Sverige. Om man sedan lägger till att enklare sorter med högre avkastning kan användas för energiproduktion uppstår ett lyft för priserna på vanlig spannmål. Detta medför i sin tur att delar av den åkermark som annars skulle vara obrukad eller beskogad blir lönsam att använda till jordbruksproduktion och att spannmålsproduktionen i Sverige kan ökas kraftigt. Priseffekten är beräknad till 0,18 kr/kg på vanlig spannmål och till 1 kr/kg för rapsfrö, se tabell 4.2 nedan.

Salix, etanol och RME är de energigrödor som har störst ekono- misk potential vid dessa priser. RME har en mycket bra kalkyl men produktionen begränsas av att det inte går att öka rapsodlingen hur mycket som helst av växtföljdsskäl. Etanol har också en god ekonomisk kalkyl men även där begränsas produktionen av att problem i växtföljderna om det blir allt för mycket vete. Sambandet är inte lika tydligt som för oljeväxter men om andelen vete ökar för mycket antas skördarna sjunka vilket försämrar lönsamheten. Salix har också god lönsamhet om de bristande marknadsfunktionerna kan åtgärdas. Odlingen begränsas dock av effekten på landskaps- bilden och den ökade risken som följer av att odlaren blir låst under många år med mera. Det är dessa faktorer som i modellen prissatts till 2 000 kronor i extra lönsamhetskrav på Salix och andra hög- växande och långliggande grödor.

Det bör också påpekas att beräkningarna i scenario 3 förutsätter en likartad utveckling i hela världen. Om det är en ensidig satsning i Sverige eller i EU uteblir priseffekten på världsmarknaden för livsmedel och råvaror för bioenergi. Läget kan då istället bli att vi importerar billiga råvaror till bioenergi eller att vi producerar billig bioenergi och importerar livsmedel.

Scenario 4 visar att realt oförändrade priser på bioenergi ofrån- komligt kommer att få stor betydelse för jordbruket i hela världen. Förblir energipriserna höga kommer även priserna på råvaror till bioenergi att hållas uppe vilket ger följdeffekter i hela jordbruket. Prissänkningarna för växtprodukter som skulle kunna möjliggöras av produktivitetsökningarna uteblir och vänds till prisökningar. Istället höjs lönsamheten i växtodlingen med stigande markpriser som följd. Animalieproduktionen trängs däremot undan än mer och detta gäller i högre grad i Sverige än i övriga EU.

112

SOU 2007:36

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

Kombinationen av ökad odling, högre skördar och minskad animalieproduktion gör att svenskt jordbruk kan komma att pro- ducera betydande mängder bioenergi, drygt 30 TWh. Salix hävdar sig bäst i södra Sverige. Där sätts taket av vad värmeverken kan använda. I Mellansverige är den relativa lönsamheten något sämre vilket innebär att Salix inte når upp till de extra 2 000 kronor per hektar som antas krävas på grund av högt växtsätt och lång bindningstid av marken. Där är det istället etanol som dominerar bland energigrödorna. Mängden etanol begränsas i detta scenario av industrikapaciteten där ett tak för utbyggnaden har satts till 10 gånger nuvarande kapacitet.

När industrikapaciteten begränsar produktionen blir följden att delar av vinsten stannar i industriledet och att priset på råvaran inte stiger fullt ut. Den extra vinsten i industriledet beräknas till 0,54 kr/l etanol vilket innebär att industrin om det blev nödvändigt skulle kunna betala 0,20 kr/kg extra för vetet. Det gör de dock inte om de ändå kan köpa in de mängder som de behöver. Istället ger detta en öppning för att det kan bli lönsamt att elda med spannmål.

Produktion av biogas där vall samrötas med gödsel beräknas stå för 10 procent av bioenergin i detta scenario. Produktionen är främst intressant i södra Sveriges skogsbygder och beräknas ta 100 000 hektar i anspråk. Omfattningen begränsas av att det inte finns mer gödsel tillgänglig i området. Viss produktion kan även bli aktuell på slättbygden i Mellansverige. Lönsamheten är dock något lägre än för spannmål men positiva växtföljdseffekter av vall gör ändå att biogasvallarna kan vara ekonomiskt intressanta.

Ekonomiskt sett är RME den produktionsgren som har högst lönsamhet. Omfattningen blir dock måttlig eftersom produktionen begränsas av mängden oljeväxter som är möjlig av växtföljdsskäl. Möjligheten att importera rapsfrö för att producera RME i Sverige har inte beaktats eftersom det vid likartad beskattning bör vara mer kostnadseffektivt att producera RME där grödan finns och istället handla med färdig RME.

Observera också att det trots en mycket god lönsamhet i växtodlingen generellt sett ändå beräknas bli drygt 100 000 hektar åker som inte används till jordbrukproduktion utan som blir liggande obrukad. Detta är marker på småländska höglandet där det sedan länge har varit olönsamt med traditionell växtodling. Produk- tionen har istället inriktats på vall och nötkreatur men när foder- säden blir för dyr tappar denna produktion sin konkurrenskraft. Det enda ekonomiskt lönsamma alternativet är i många fall gran

113

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

SOU 2007:36

som sedermera kan användas till en kombination av virkesproduk- tion och energiproduktion.

Valet mellan gran och träda styrs till hög grad av gårdsstödet och av det extra lönsamhetskravet som i modellen lagts in på gran eftersom den är högväxande och har lång bindningstid. Så länge gårdsstödet finns kvar med någorlunda höga belopp är obrukad åker ett mer lönsamt alternativ än en lågavkastande skog utan gårdsstöd men när gårdsstödet sänks och urholkas av inflationen kommer granen i bättre dager. Det samma gäller om ägaren gör bedömningen att marken aldrig kommer att bli aktuell för aktiv jordbruksproduktion. Då faller det extra lönsamhetskravet för lång bindningstid bort eftersom det inte är någon ökad risk om det saknas tänkbara alternativ. Liknande marker finns i Svealands skogsbygder och i Norrland men där gör de höga regionala stöden till animalieproduktionen att fortsatt jordbruksproduktion är det mest lönsamma alternativet.

Scenario 5 visar med än större tydlighet att höga energipriser kan få betydande effekter för jordbruket och för den traditionella jord- bruksproduktionen och för priserna på livsmedel. Marknadspriser- na för spannmål och oljeväxter är här nästan de dubbla mot i scenario 2. Den totala mängden bioenergi från jordbruket skulle dock bli ungefär den samma som i scenario 4. Vi har helt enkelt nått taket för produktionskapaciteten redan vid de priser som antogs i scenario 4. I båda fallen skulle nästan halva den svenska arealen med åkermark kunna komma att användas till energipro- duktion och huvuddelen av detta i form av spannmål till etanol och till förbränning.

De bakomliggande mekanikerna till fördelningen av olika pro- duktionssystem för bioenergi är likartade de i scenario 4. Etanolen begränsas av taket på industrikapaciteten och denna inlagda begränsning får allt större betydelse för utfallet. I detta scenario beräknas den extra vinsten i industriledet till nästan en krona per liter etanol. Priset för etanol behöver alltså inte stiga till 5,80 kr/l som är den framräknade betalningsförmågan vid en jämförelse med bensin vid oförändrade skatter. Det skulle istället kunna stanna på 4,80 kr/l vilket innebär att dagens tullar kan bli onödiga. Delar av skattebefrielsen kan också ifrågasättas om dessa prisnivåer blir aktuella. Det samma gäller för RME där lönsamheten är mycket god samtidigt som produktionspotentialen är låg av växtföljdsskäl. Salix begränsas även här av efterfrågan från värmeverken i söder och av något svag konkurrenskraft gentemot spannmål i Mellan-

114

SOU 2007:36

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

sverige. Ganska små förändringar i produktionskostnaderna skulle dock kunna ändra modellösningen till mer Salix. Detta skulle då främst bli på bekostnad av spannmål till förbränning men det skulle även minska möjligheterna att odla raps till RME och vall till biogas eftersom den areal som planteras med Salix lyfts ut från växt- följden. Ett nytt inslag i detta scenario är att det även kan vara ekonomiskt intressant att röta spannmål till biogas.

Observera också att det trots mycket höga priser och god lönsamhet i växtodlingen generellt sett ändå skulle vara närmare 200 000 hektar obrukad åker. Detta är marker som med morgon- dagens teknik varken lämpar sig för livsmedelsproduktion eller för bioenergi. Huvuddelen är marker som idag används extensivt till nötkreatur och när lönsamheten för dessa nötkreatur minskas på grund av höjda foderpriser så faller markerna bort. Denna effekt blir mer uttalad vid dessa höga energipriser än vid de lägre i Scenario 4 och därför blir mer mark tagen ut produktion. De överblivna åkrarna kan bli liggande obrukade eller överföras till skog beroende på om den förväntade avkastningen i skogsproduk- tionen uppväger olägenheten med ändrad landskapsbild, lång bind- ningstid och uteblivet gårdsstödet eller inte. Arealen hävdad betes- mark beräknas också minska till följd av brist på betesdjur.

Tabell 4.1	Beräknad arealanvändning			i Sverige	vid olika	scenario (1 000
	ha)

		2006	Optimal	2020	2020	2020	2020
		Statistik	nu	OECD	låga	nuv.	höga
					energipris	energipris	energipris
Spml, livsm & foder		989	1 088	1 091	1 129	620	600
Oljeväxter, livsm		91	88	54	35	0	0
Vall, foder		1 105	749	619	550	527	521
Övr, livsm & foder		152	136	122	74	74	74
Spml etanol		**	45	37	278	350	361
Spml förb.		0*	0*	0*	0	406	345
Oljev, RME		**	43	42	57	131	126
Vall, Biogas		0	38	0	0	101	156
Salix		13	0	0	206	223	223
Poppel, H-asp		0	0	0	0	0	0
Gran		-	0	0	0	0	0
Träda/obrukat		310	582	607	241	137	167

*Mindre mängder förekommer som dock inte kan särskiljas från exporterad spannmål.

**Kan ej särskiljas från livsmedel och foder.

115

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

SOU 2007:36

Tabell 4.2 Beräknade priser för några jordbruksprodukter i Sverige vid olika scenarier (kr/kg)

	2005	Optimal	2020	2020	2020	2020
	Statistik	nu	OECD	låga	nuv.	höga
				energipris	energipris	energipris
Brödsäd	0,91	0,95	0,70	0,88	1,10	1,22
Fodersäd	0,82	0,95	0,70	0,88	1,05	1,13
Oljeväxter, livsm	1,94	2,10	1,59	2,56	2,95	3,00
Mjölk	2,83	2,72	2,02	2,11	2,22	2,30
Nötkött	22,47	21,24	17,83	19,46	20,39	21,29
Griskött	12,29	13,97	10,54	10,94	11,51	12,04
Etanol (l)	?	5,00	3,85	3,85	5,00	5,80
RME (l)	?	6,80	5,24	5,24	6,80	7,70
Biogas (kWh)	?	0,50	0,39	0,39	0,50	0,57
Salixflis (kWh)	?	0,12	0,09	0,13	0,16	0,17

Tabell 4.3 Beräknad produktion av energi i Sverige vid olika scenarier (TWh)

	2005	Optimal	2020	2020	2020	2020
	Statistik	nu	OECD	låga	nuv.	höga
				energipris	energipris	energipris
Salix	0,6	0	0	10,0	10,5	10,5
Etanol (spannmål)	0,7	0,7	0,7	5,6	7,1	7,1
RME (rapsgrödor)	0,5	0,5	0,5	0,7	1,8	1,7
Biogas (vallgrödor)	?	0,9	0,9	0		4,5*
Skogsflis, åkermark	-	0	0	0	0	0
Spml förbränning	0**	0*	0*	0	11,7	9,9
SUMMA	1,8	2,1	2,1	16,3	33,8	33,7

*I denna siffra ingår en del gödsel i form av samrötning med vall.

**Mindre mängder förekommer som dock inte kan särskiljas från exporterad spannmål.

I tabell 4.3 anges bruttoutbytet av etanol, RME och biogas i TWh. Omräknad till kärna, frö och vall (inklusive gödsel) fås exempelvis för scenario 2020 nuvarande energipris följande:

•7,1 TWh etanol = 12,9 TWh spannmålskärna (55 procent utbyte).

•1,8 TWh RME = 4,3 TWh rapsfrö (42 procent utbyte).

•2,7 TWh biogas = 6,9 TWh vall + gödsel (62 procent utbyte).

116

SOU 2007:36

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

4.4Ekonomisk potential för grödor som inte är med i lösningarna

Ett antal tänkbara grödor för bioenergi kommer inte med i lös- ningarna eftersom de vid de förutsättningar som antagits är för dyra. Detta gäller rörflen, poppel, hybridasp, gödslad gran för energiproduktion och hampa för energiproduktion. Vissa ligger långt ifrån att vara ekonomiskt intressanta andra ligger närmare. Vall till biogas och ogödslad gran till kombinerad virkes- och energiproduktion ligger också utanför lösningarna i vissa scenarier. Beloppen i tabell 4.5 anger hur mycket lönsamheten måste för- bättras för de olika grödorna för att de skall vara intressanta att odla i de olika regionerna. Streck innebär att grödan inte finns i regionen och en nolla att den är lönsam och ingår i den aktuella modellösningen.TPF6FPT

Tabell 4.4 Behov av kostnadssänkning för att respektive gröda skall bli ekonomiskt konkurrenskraftig (kr/ha). Scenario 4

	Slättbygd	Slättbygd	Skogbygd	Norr
	syd	mitt	syd & mitt
Vall biogas	90	0	0	2 282
Rörflen	2 261	1 625	712	1
Hampa	3 626	3 526	2 365	3 142
Gran (gödslad energi)	2 971	2 912	1 445	1 899
Poppel (energi)	2 938	2 632	-	-
Hybridasp (energi)	3 355	3 180	2 289	3 167
Gran (virke&energi)	2 584	2 797	1 293	2 091
Poppel (virke&energi)	2 346	2 213	-	-
Hybridasp (virke&energi)	2 921	2 955	2 067	3 116
Jordränta, sämsta marken	2 179	1 742	212	336

Observera att beloppen inte säger något om lönsamheten som sådan utan bara om hur den är jämfört med andra tänkbara grödor. Som exempel har vall till biogas en lönsamhet som är 90 kronor lägre än den minst lönsamma grödan som odlas i slättbygd syd i scenariet med realt oförändrade energipriser år 2020 (Scenario 4). Lönsamheten för den sämsta grödan speglas i jordräntan som är 2 179 kronor på det sämsta hektaret i regionen. De innebär att kalkylen för biogasvallen i detta fall visar på ett plus på 2 089

6TP PT Behovet av kostnadssänkningar för scenario 3 och scenario 5 redovisas i bilaga 3.

117

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

SOU 2007:36

kronor men att alternativet är en vinst på 2 179 vilket sammantaget ger ett krav på ökad lönsamhet med 90 kronor.

Gran, hybridasp och poppel har liksom Salix belastats med ett extra lönsamhetskrav på 2 000 kronor/ha/år i dessa beräkningar. Detta eftersom de är högväxande och binder åkermarken under lång tid. Utan detta extra lönsamhetskrav skulle granen vara intres- sant i flera scenarier och då främst i skogsbygder och i Norrland.

Rörflen framstår också som en gröda med viss potential. För- utsättningen är då att produktionen kan avsättas till samma pris som skogsflis viket antagits vara 0,13 kr/kWh vid låga priser, 0,17 kr/kWh vid nuvarande priser och 0,18 kr/kWh vid höga priser. Med dessa priser skulle rörflen vara lönsam i norra Sverige men alternativet att fortsätta med livsmedelsproduktion, främst mjölk, skulle vara bättre. Därför kommer inte rörflen med i någon av lösningarna.

4.5Känslighetsanalyser

Ett antal känslighetsanalyser har genomförts under arbetets gång för att testa hur resultaten påverkas av ändrade förutsättningar. I det följande kommenteras specifikt följande känslighetsanalyser:

•Slopad etanoltull.

•Slopat tak på industrikapaciteten för Salix och RME.

•Slopat gårdsstöd.

•Slopade stöd till energigrödor.

•Fördubblade stöd till energigrödor.

•Lägre pris på Salix.

•Mjuka kostnader slopade.

Samtliga varianter har testats mot scenario 3, 4 och 5 det vill säga mot tänkta läge år 2020 där bioenergin har fått genomslag i Sverige, i EU och i resten av världen.

118

SOU 2007:36

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

4.5.1Slopad etanoltull

Tullen på etanol visar sig ha stor betydelse för utfallet vid scena- rierna med låga och nuvarande energipriser. Tullen är på 0,19 euro per liter (avser den etanol som används för låginblandning) och ett slopande av denna tull antas få halvt genomslag på priset. Den beräknade prissänkningen för etanol beräknas därmed till 0,90 kr/l. Med detta lägre pris skulle den stora utbyggnad som indikeras i de tidigare beräkningarna utebli. Nivån är snarare sådan att lönsamheten för de utbyggnader som redan är på gång skulle kunna ifrågasättas utan tullskydd. När de väl är på plats är det dock bättre att driva dem vidare än att stänga ner även om tullen slopas. Istället för etanolvete skulle det då bli Salix, spannmål till förbränning (alternativt export) och obrukad åker.

Vid de högre energipriserna blir modellösningen i princip oför- ändrad. Förklaringen är att taket på industrikapaciteten ger en ”övervinst” i industriledet på närmare en krona litern för etanol. Sänks priset på etanol med 0,90 kr/l blir enda direkta effekten i Sverige att etanolindustrins vinst minskar. Risken för slopad etanoltull beaktas givetvis av de aktörer som är intresserade av att investera i etanolfabriker. Den politiska risken ligger dock inte med i de kalkyler som är inlagda i modellen. Det är istället en av de saker som motiverar taket på den tillåtna utbyggnaden av industrikapa- citeten. Det inlagda taket för industrikapaciteten på 10 gånger den produktionen år 2005 är dock en grov förenkling. Det finns givetvis inget absolut tak. Minskar lönsamheten i industriledet minskar självfallet benägenheten att investera. Då hamnar man i praktiken på en glidande skala istället för på ett tak vid en viss nivå.

4.5.2Slopat tak på industrikapaciteten för RME och Etanol

Slopas taket för industrikapaciteten för RME har det ingen effekt på modellösningarna. Detta eftersom produktionen ändå begränsas av hur mycket oljeväxter som kan odlas. Taket på 10 dubblad mängd är alltså inte aktivt i något av scenarierna.

När det gäller etanol får ett slopande av taket ingen effekt vid låga energipriser men desto mer vid nuvarande eller höga. I scena- rio 4 och 5 styrs volymen etanol helt av det antagna taket för industrikapaciteten. Slopas det ökar produktionen till dess att det inte går att få in mer vete i växtföljderna till rimliga kostnader. I

119

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

SOU 2007:36

scenario 5 handlar det då om över en miljon hektar etanolvete och över 20 TWh etanol. Detta innebär att mycket annan produktion skulle trängas undan och att prisnivån på samtliga jordbrukspro- dukter skulle drivas i höjden. Det är dock knappast troligt att någon skulle vara beredd att investera så mycket i etanolfabriker i EU att priset på råvaran (vete) drivs upp på en nivå som gör att allt står och faller med bibehållna tullar och fortsatta skattebefrielser m.m.

Görs istället antagandet att världsmarknadspriserna inte drivs upp av höga etanolpriser i EU blir lösningen att EU bygger upp en stor etanolproduktion som baseras på importerad spannmål. Be- gränsas importen av etanolvete på något sätt blir det istället en utträngning av livsmedelsproduktionen och en omfattande import av livsmedel till EU. Inget av scenarierna med slopade tak för etanolproduktionen kan ses som realistiskt. Det finns många skäl till att storskaliga etanolsättningar inte kommer till stånd på dessa premisser. Den kvarvarande frågan är därmed om taket på 10 gånger nivån 2005 är en rimlig nivå, om det skulle läggas lägre eller om det kan höjas. Alla sådana förändringar skulle få ett direkt genomslag i scenario 4 och 5. Den ändrade odlingen av etanolvete skulle då i huvudsak vägas upp av motsatt ändring för Salix och för spannmål till förbränning.

4.5.3Slopat gårdsstöd

Slopat gårdsstöd har i första hand betydelse för valet mellan att ha kvar marken som åkermark eller att plantera skog. Vid valet mellan andra energigrödor och olika livsmedelsgrödor är gårdsstödet neutralt eftersom samma belopp betalas oavsett vad som odlas på marken eller om den ligger i träda. I många fall är dock lönsam- heten så låg att inget alternativ är lönsamt utan gårdsstödet.

Den låga lönsamheten för att plantera gran orsakas av att grödan i modellen belastas med 2 000 kr/ha/år i extra lönsamhetskrav eftersom den är högväxande och binder marken under lång tid. Detta kostnadspåslag kan ifrågasättas i ett läge där marken saknar ekonomiskt bärkraftiga alternativ. Slopas detta påslag samtidigt med gårdsstödet uppkommer ett läge då den mark som annars skulle ligga obrukad istället planteras med gran. Dessutom skulle ytterligare mark med höga brukningskostnader planteras eftersom den annars bara odlas för att det är det billigaste sättet att hålla den

120

SOU 2007:36

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

öppen. Totalt handlar det om 200 000 till 300 000 hektar som skulle komma att planteras med gran för kombinerad virkes- och energiproduktion i de olika scenarierna om gårdsstödet slopas. Detta förutsatt att man också tar bort det extra lönsamhetskravet som är inlagt på alla högväxande och långliggande växter. Markerna som skulle planteras med skog återfinns i första hand i skogs- bygderna i södra Sverige.

4.5.4Slopat eller fördubblat stöd till energigrödor

Ändrade stöd till energigrödor får ett mycket begränsat genomslag i modellen. Den viktigaste effekten är att priserna på energigrödor ändras. Denna effekt uppstår eftersom alla producenter på den gemensamma marknaden får samma förändring av stöden. Ökat stöd vägs med andra ord till stor del upp av sänkt pris för slut- produkten. Viss effekt på lönsamheten uppstår dock men den ger knappast heller någon effekt på produktionen. Den förändrade lönsamheten för energigrödor vägs istället upp av förändrade priser på livsmedel så att livsmedelsproduktionen hålls oförändrad. Detta var ett grundantagande för beräkningarna eftersom det saknas uppgifter om världsmarknadspriserna år 2020 om bioenergin får ett genombrott. Det är dock inte rimligt att anta att världsmarknads- priserna på livsmedel skulle öka nämnvärt för att EU höjer sitt stöd till energigrödor. En troligare effekt är att ökat stöd till energigrödor ger ökad utträngning av livsmedelsproduktion och ökad import från andra delar av världen. Minskat stöd skulle på motsvarande sätt minska importen av livsmedel. Någon analys av hur stora dessa effekter skulle kunna bli har inte genomförts eftersom de priseffekter som skulle uppstå ligger helt inom fel- marginalen för beräkningarna.

Skulle förändringarna av stödet till energigrödor istället vara specifikt svenska skulle de genast resultera i ökad eller minskad produktion av bioenergi och motsatt förändring av livsmedels- produktionen. Det senare skulle i sin tur regleras genom ändrad import eller export av livsmedel men i första hand inom EU.

121

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

SOU 2007:36

4.5.5Lägre pris på Salix

Priserna på Salix som används i beräkningarna bygger på vad värmeverken säger sig betala idag. Detta pris är dock betydligt högre än vad många lantbrukare de facto får ut när de säljer via mellanhänder. Exakt hur stort detta prisglapp är kan inte fastställas eftersom mellanhänderna även utför ett antal tjänster i form av transporter m.m. Priset är dock helt avgörande för odlingens om- fattning. Antas priset vara 0,03 kr/kWh lägre så faller huvuddelen av odlingen bort. Istället blir det ökad odling av spannmål men också mer obrukad mark. Även här kan det diskuteras i vilken mån brister i marknadsfunktionerna för Salix i Sverige kan antas vara ett unikt svenskt problem eller ett generellt problem och i vilken mån ändringar av transaktionskostnaderna för Salix får genomslag på marknadspriserna för livsmedel. Slutsatsen av analysen är dock att Salix är känsligt för priset, åtminstone om skattningen av ett extra lönsamhetskrav på 2 000 kronor per hektar och år stämmer.

4.5.6Slopade ”mjuka” kostnader för högväxande och långliggande växter

I samtliga beräkningar ligger det ett extra lönsamhetskrav på 2 000 kronor per hektar och år för Salix, poppel, hybridasp och gran. Detta för att de påverkar landskapsbilden och för att de binder marken under lång tid. Att många markägare har ett extra lön- samhetskrav på grund av detta är säkert men beloppets storlek är mycket individuell. I en känslighetsanalys har därför det extra lönsamhetskravet slopats helt för att se vilken effekt det har. Resultatet är att odlingen av Salix ökar till 650 000 hektar vilket är taket för vad värmeverken efterfrågar. Samtidigt sjunker priset på Salix något eftersom värmeverken inte betalar mer än nödvändigt. Den ökade odlingen av Salix tränger främst undan spannmål till förbränning. Produktionen av RME minskar också eftersom det blir mindre areal kvar i växtföljd som kan användas till oljeväxter.

Den andra effekten är att gran kommer in istället för obrukad mark. Poppel och hybridasp blir inte aktuella eftersom gran och Salix har högre lönsamhet och påverkas lika mycket av att de ”mjuka” kostnaderna tas bort.

122

SOU 2007:36

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

4.5.7Utredningens sammanfattande bedömning av modellberäkningarna

Ett antal modellberäkningar har genomförts för att belysa de eko- nomiska förutsättningarna för olika produktionssystem för bioenergi år 2020. Modellen ger synbart exakta siffror men alla modeller bygger på ett stort antal förenklingar av verkligheten. När beräkningarna gäller en tidpunkt i framtiden tillkommer dessutom antaganden om ett antal förhållanden och relationer (teknisk ut- veckling, strukturomvandling m.m.) som är förknippade med risk och osäkerhet. De exakta siffrorna i resultaten speglar inte denna osäkerhet. Antalet scenarier som simuleras är också begränsat. De modellresultat som presenteras skall därför tolkas med dessa begränsningar i åtanke.

Det som är av betydelse är de orsakssamband som kan skönjas och storleksordningen på de siffror som modellresultaten anger. Ofta kan ett specifikt utfall spåras till ett visst antagande som gjorts och då blir det väsentligt att bedöma om detta antagande är rimligt eller inte. Modellen svarar med stor exakthet på vad som händer vid de förutsättningar som specificerats i respektive scena- rio. Ändras förutsättningarna ändras modellens utfall. Ibland blir förändringarna av modellresultaten drastiska vid en ändring av förutsättningarna för modellanalysen. Det är inte det absoluta siffermässiga utfallet i sig som bör vara det centrala budskapet. Snarare skall en drastisk förändring av modellresultaten vid en förändring av förutsättningarna tolkas så att modellen hjälpt oss att identifiera en faktor som kan ha stor betydelse för lantbrukarens produktionsval och därmed den framtida produktionsinriktningen i Sverige. I andra fall blir förändringarna i utfallet marginella av en förändring i förutsättningarna och då blir tolkningen att den aktuella ändringen torde ha mindre betydelse .

Generellt kan det sägas att resultaten indikerar att svenskt jordbruk har en ekonomiskt realiserbar potential att producera cirka 30 TWh år 2020. Denna nivå kan nås redan vid nuvarande energipriser förutsatt att produktionen får de grundförutsättningar som de olika seminarierna bygger på vad gäller t.ex. produktivitetsutveckling för bioenergi, byggnation av fabriker för att omvandla råvarorna, oljeprisutvecklingen m.m. Dessa förutsättningar krävs för att olika aktörer skall vilja investera och binda upp sig. Vid de låga priser som förutspås av OECD (Scenario 2) för såväl bioenergi som livsmedel kan det dock vara svårt att få

123

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

SOU 2007:36

lönsamhet på produktionen. Träda kan då liksom idag vara ett bättre alternativ för många än fortsatt odling.

Tre produktionssystem tycks ha bäst ekonomiska förutsätt- ningar. Det är etanol från vete, värme och el från Salix och RME från raps. RME har högst lönsamhet men volymerna begränsas i Sverige till maximalt ett par TWh eftersom odlingen av raps be- gränsas av klimatet och av växtföljdsrestriktioner. Etanol och Salix skulle däremot kunna komma upp i stora volymer. Etanol använder vete som är en väletablerad gröda med en väl utprovad och etablerad odlings- och skördeteknik. Den ekonomiskt realiserbara potentialen för ökad odling av vete för etanolproduktion är stor. Begränsningen ligger i industriledet. Den avgörande frågan är vilket intresse det finns att satsa pengar på att bygga upp en etanol- industri där lönsamheten delvis är beroende av politiska beslut gällande bl.a. tullar på import av etanol och befrielse från energi- och koldioxidskatt på produktionen av etanol. Detta speglas i modellberäkningarna med ett uppsatt tak för investeringarna i etanolfabriker som motsvarar 10 gånger den kapacitet som fanns år 2005. Detta är ett av de antaganden som har visat sig få stor betydelse för utfallet i beräkningarna.

När det gäller Salix är problemet ett annat. Grödan har stor ekonomisk potential och det finns värmeverk som kan elda med Salixflis. Ändå har inte odlingen av Salix fått något genomslag idag. Det finns ett antal skäl till detta:

1.Salix är högväxande och många upplever odlingen som ett störande eller förfulande inslag i landskapsbilden.

2.Plantering av Salix innebär högre risk än vanliga jordbruks- grödor eftersom den binder marken under lång tid. Andra grödor kan man sluta med efter några år om odlingen går dåligt eller om marknaden viker. Den som planterar Salix är i princip fastlåst i denna användning av åkermarken under 25 år om investeringen skall bära sig.

3.Odlingen har så liten omfattning idag att de specialmaskiner som krävs för odling och skörd inte kan utnyttjas effektivt. Detta leder till onödigt höga kostnader.

4.Den låga volymen ger också bristande konkurrens på mark- naden vilket medför lägre avsättningspriser än vad som borde vara möjligt jämfört med skogsflis.

124

SOU 2007:36

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

Punkterna 1 och 2 hanteras i modellen genom att belasta Salix med ett extra lönsamhetskrav på 2 000 kronor per hektar och år. Nivån på detta extra lönsamhetskrav har visat sig ha stor betydelse för viket genomslag grödan kan få. Punkterna 3 och 4 hanteras genom att kostnaderna sänks och priserna höjs i scenario 3, 4 och 5. I dessa scenarier förutsätts att odlingen kommer över den tröskel som hindrar utvecklingen idag och att omfattningen av Salix- odlingar är tillräcklig för att få till stånd fungerande marknader med konkurrens såväl för maskintjänster som för avsättning av produkten. Även detta antagande har avgörande betydelse för utfallet.

Spannmål till förbränning för värme- och kraftvärmeproduktion är också något som kan komma upp i stora volymer. Det är även här fråga om en standardiserad och etablerad produkt. Volymen styrs av hur mycket areal som går till annan mer lönsam energi- produktion och av marknadspriset för spannmål. För den enskilde lantbrukaren förutsätts det inte spela någon roll om säden går till förbränning eller till export. Lönsamheten för de olika alternativen avgör vad spannmålen används till och små förändringar kan resul- tera i stora förändringar i utfallet. Rötning av spannmål till biogas är också ett alternativ som kan bli aktuellt. Här blir det en fråga om vilken användning som ger bäst avsättningpris och hur odlings- kostnaderna varierar med olika kvaliteter på säden.

Vall som samrötas med gödsel ligger på gränsen till att vara ekonomiskt lönsamt. Priset på gasen och utbytet i processen har avgörande betydelse för om vallen kommer med i den inriktning av odlingen som ger högst lönsamhet. Relativt små justeringar av dessa parametrar får mycket stort genomslag för betalningsför- mågan för grönmassan och det är denna som avgör om odlingen är lönsam. Produktionen begränsas dock av tillgång till lämplig gödsel.

Rörflen, poppel och hybridasp kommer inte med i några modellösningar eftersom kostnaderna är för höga. Rörflen är den gröda som ligger närmast att bli lönsam och det gäller då odling av rörflen i norra Sverige. Det avgörande för lönsamheten för rörflen är hur priset på produkten står sig i förhållande till kostnaden för skörd och transport.

Traditionell granodling som används till kombinerad produktion av timmer, massaved och flis framstår som det enda alternativet till träda eller spontan igenväxning på marginella, svårbrukade marker i södra Sveriges skogsbygder. Granen kommer inte med i huvud-

125

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

SOU 2007:36

scenarierna eftersom den liksom Salix belastas med 2 000 kronor per hektar och år i extra lönsamhetskrav eftersom den påverkar landskapsbilden och har lång omloppstid. På många av de marker som skulle kunna vara aktuella torde dock detta extra krav vara högt ställt. Det saknas ofta realistiska alternativ och belägenheten kan vara sådan att det spelar mindre roll för landskapsbilden. Denna användning av marken får snarare betraktas som övergång till skog än som energiproduktion på jordbruksmark.

I övrigt kan man se en tydlig tendens att ökad energiproduktion tränger undan livsmedelsproduktion. Det blir oundvikligen en konkurrens mellan odling för energiändamål och livsmedel eftersom det i huvudsak är samma areal som passar till båda delarna. Problemet med att viss areal inte är lönsam att odlas kvarstår även om bioenergin får ett stort genomslag. När det gäller svårigheterna med att bevara den biologiska mångfalden blir problemet större ju färre djur som finns kvar. Den avgörande faktorn för detta är dock inte hur mycket bioenergi som produce- ras i Sverige utan hur priserna på spannmål ändras i förhållande till priserna på animalieprodukter. Detta är i sin tur i huvudsak ett resultat av vilket genomslag bioenergin får i andra länder i och utanför EU.

Utredningen har inte tagit modellresultaten som intäkt för att utveckla styrmedel för att nå de nivåer som modellberäkningarna anser för år 2020. Ett sådant uppdrag har inte utredningen. Däremot har utredningen använt modellresultaten som en indikation på att marknaden har förutsättningar att ange den roll som jordbruket bör ha i det framtida energisystemet förutsatt att de hinder som i dag föreligger för att skapa en etablerad marknad undanröjs. I kapitel 6 redovisas utredningen sin syn på hur detta kan göras.

4.6Anpassning till ökade ambitioner i EU och USA

På senare tid har såväl EU som USA redovisat långtgående ambitioner ifråga om att komma ifrån beroendet av fossil energi. Fossil energi kommer att ersättas med produkter från bl.a. jord- bruket. Omsättningen av dessa ambitioner till en verklighet kommer därför att påverka marknaderna för jordbruksprodukter. Eftersom dessa initiativ i huvudsak redovisats kort tid innan betän- kandets överlämnande har utredningen inte haft möjlighet att till

126

SOU 2007:36

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

fullo analysera innebörden av dem för svenskt jordbruk. I detta avsnitt redovisar utredningen dock vissa resonemang om betydel- sen av de nyligen tagna initiativen som komplement till analysen tidigare i detta kapitel.TPF7FPT

EU-kommissionen lämnade i januari 2007 ett förslag till en ambitiös EU-strategi för biodrivmedel som innehåller potentiella marknadsbaserade lagstiftnings- och forskningsåtgärder för att främja produktionen av drivmedel från jordbruksråvaror.TPF8FPT I ordförandeskapets slutsatser från Europeiska rådet i Bryssel den 8 9 mars 2007 bekräftas gemenskapens långsiktiga åtagande när det gäller utvecklingen i hela EU av förnybara energikällor även efter 2010 och betonas att alla typer av förnybara energikällor när de används på ett kostnadseffektivt sätt samtidigt bidrar till försörjningstrygghet, konkurrenskraft och hållbarhet samt anges att det är av största betydelse att ge en tydlig signal till näringslivet, investerare, innovatörer och forskare. Rådet enades om, med beaktande av olika individuella förhållanden, utgångslägen och möjligheter, följande mål:

•Ett bindande mål på 20 procent för andelen förnybar energi av all energikonsumtion i EU senast 2020.

•Ett bindande mål på minst 10 procent som skall uppnås av alla medlemsstater för andelen biodrivmedel av all konsumtion av bensin och diesel för transporter i EU senast 2020 som skall införas på ett kostnadseffektivt sätt. Detta måls bindande karaktär är lämplig förutsatt att produktionen är hållbar, att den andra generationen biobränslen blir kommersiellt tillgäng- lig och att direktivet om bränslekvalitet ändras i överensstäm- melse med detta så att det går att åstadkomma lämpliga bland- ningsnivåer.

I USA har presidenten också lagt fast en strategi som innebär bindande mål enligt följande:

•Att öka utbudet av förnybara och alternativa bränslen genom att inrätta ett bindande mål om sådana bränslen till en volym

7TP PT Avsnittet bygger på en PM som framtagits av utredningens expert Harald Svensson, chefs- ekonom vid Jordbruksverket.

8TP PT Det fastställs tre viktiga mål: att främja biodrivmedel både i EU och i utvecklingsländer; att förbereda en storskalig användning av biodrivmedel genom att göra den attraktivare ur kostnadssynpunkt och utvidga forskning genom andra generationens drivmedel; att stödja utvecklingsländer där produktion av biodrivmedel kan främja en hållbar ekonomisk tillväxt.

127

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

SOU 2007:36

om 35 miljarder gallonTPF9FPT under år 2017. Denna nivå utgör nästan fem gånger det mål som nu gäller för år 2012. Målet för 2017 motsvarar 15 procent av den beräknade förbrukningen av bensin.

•Att reformera och modernisera normerna för bränsleförbruk- ning för bilar och att utvidga de rådande normerna för mindre lastbilar. Dessa nya normer kommer att minska den beräknade användningen av bensin med upp till 8,5 miljarder gallonTPF10FPT. Detta motsvarar en ytterligare reduktion med 5 procent och kommer därför tillsammans med punkten ovan att medföra en total minskning av den beräknade årliga bensinförbrukningen med 20 procent.

I en analys av de verkningar som kan komma att uppstå när dessa ambitioner ska omsättas till en verklighet, kommer många frågor att resas. Ett slag av frågor är vilket nytt jämviktsläge som mark- naderna kommer att inta och vilka priser på bl.a. jordbruks- produkter som då kommer att gälla. Ett annat slag av frågor är hur marknaderna kommer att gå från dagens situation mot den nya jämvikten. Med de kunskaper som finns just nu är dessa frågor omöjliga att besvara med någon nämnvärd säkerhet. Därför får man nöja sig med att ställa upp ett enkelt scenario för hur ett möjligt nytt jämviktsläge kan se ut och möjlig utvecklingsväg som leder fram emot detta nya jämviktsläge. Givetvis är det heller inte möjligt att ens ange hur sannolik denna utvecklingsväg är. Men mot bakgrund av det uppdrag som utredningen har är det viktigt att föra en diskussion kring frågan.

I de uttalanden som refereras ovan redovisas inte vilka medel som ska utnyttjas för att nå målen. Hur anpassningen i ekonomin kommer att gå till beror givetvis starkt på om priserna på de bränslen man vill minska höjs genom skatter så mycket som man beräknar behövs för att nå målet, eller om billiga alternativa bränslen, som eventuellt subventioneras, ställs till förbrukarnas förfogande. En kombination av dessa två medel är förmodligen det mest sannolika åtminstone under en introduktionsperiod. Vid en bedömning av behovet av skatter och/eller subventioner får också

9TP PT Motsvarar ca 133 miljoner m3P .P 10TP PT Motsvarar 32 miljoner m3P .P

128

SOU 2007:36

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

tas i beaktande attitydförändringar och andra faktorer som kan påverka efterfrågan.

Utredningens uppdrag är att analysera det svenska jordbrukets framtida roll som bioenergiproducent. Även om förnybara och alternativa bränslen kan erhållas även från andra sektorer, står det klart att en del av försörjningen måste komma från jordbruket. Den ökade efterfrågan som kommer att riktas mot jordbruket blir rimligen så stor att marknaderna för jordbruksprodukter kommer att påverkas. Detta gäller såväl globalt som nationellt i Sverige.

I det korta perspektivet kan det antas att efterfrågans känslighet för prisförändringar är låg. Detta medför att de bränslen som blir dyrare kommer att förbrukas i nästan samma omfattning som före prishöjningen tills de förnybara och alternativa bränslena från bl.a. jordbruket kommer ut på marknaden i tillräcklig omfattning. Efter- som förändringar av utbudet av jordbruksprodukter inte kan ske momentant blir också utbudets känslighet för prisförändringar lågt i det korta perspektivet. Med dessa karaktäristika på både efter- frågan och utbudet kan man utgå från att priserna på jordbrukspro- dukter blir betydligt mera varierande, åtminstone under en anpassningsperiod, än de varit hittills. Detta innebär då att under delar av denna anpassningsperiod kan priserna på bl.a. spannmål bli avsevärt högre än idag och under andra delar av anpassningsperiod blir priserna kanske enbart marginellt högre än idag.

Under denna anpassningsperiod kommer de områden som är starka (har en komparativ fördel) att försöka öka produktionen av de grödor som ökar starkt i pris. De områden i världen som har fördelar i produktionen av jordbruksprodukter kommer att bli vinnare jämfört med länder som har sämre förutsättningar för jordbruksproduktion. Det intressanta är då vilka anpassnings- möjligheter som finns för att hantera denna ökning av efterfrågan på jordbruksprodukter. Kortsiktigt, och allt annat lika, stiger priset.

Men utvecklingen på sikt bestäms av möjligheterna att öka utbudet, dvs. att ta i anspråk ny mark för jordbruksproduktion eller att använda den mark intensivare som redan är i bruk. Under en följd av år har politiken inom både EU och USA varit inriktad på att minska den mark som är i aktivt bruk eller att minska inten- siteten. Därför kan det finnas en ”reserv” som kan tas i anspråk utan att detta får starka effekter på priserna, men det är svårt att kvantifiera hur mycket produktionen kan expanderas i dessa båda områden utan att priserna på t.ex. spannmål kommer att öka. När

129

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

SOU 2007:36

den resursen är uttömd blir kontakten med världsmarknaden i övrigt tydlig och en högre prisnivå kan komma att etableras. Inom t.ex. EU-25 uppgick trädesarealen till drygt 7 miljoner hektar under 2006. Den obligatoriska trädan uppgick till ca 4 miljoner hektar. Den totala spannmålsarealen i EU-25 uppgick under 2006 till ca 52 miljoner hektar.

För Sveriges del finns jordbruksmark med goda produktions- betingelser som skulle odlas även vid prisnivåer som är lägre än idag. Samtidigt finns det mark som odlas, men med tveksam lön- samhet, och slutligen finns mark som inte används för någon aktiv odling – inte heller för skog. Om priserna på olika grödor stiger kommer mark som idag har en tveksam lönsamhet att odlas mera aktivt, samtidigt som en del mark som inte används aktivt tas i bruk. En avgörande fråga är hur den mark som idag kan betecknas som marginell står sig produktivitetsmässigt i förhållande till motsvarande mark i andra länder. Det är inte möjligt att dra den slutsatsen att marginell mark i Sverige har bättre förutsättningar än mark i andra länder. De beräkningar som redovisas i utredningen tyder snarare på att det krävs kraftiga lönsamhetsförbättringar för att stora delar av den mark särskilt i skogsbygder som i praktiken trädas idag, ska tas i aktiv drift.

Beträffande den förväntade nivån för världsmarknadspriserna framöver för centrala jordbruksprodukter publiceras bedömningar av bl.a. OECD. Den senaste publicerade bedömningen är från våren 2006 och där man bedömde en svagt fallande real prisutveck- ling för spannmål fram till 2015. Den aktualiserade bedömning från OECD som förväntas senare i vår kommer troligen att revideras i riktning mot ett betydligt högre oljepris än vad som antagits tidi- gare samt att efterfrågan på jordbruksprodukter för energiändamål väntas öka, bl.a. mot bakgrund av de utfästelser som gjorts både i USA och i EU. Beträffande jordbruksprodukter väntas OECD:s bedömning komma att bli att priserna på lång sikt blir högre än enligt tidigare bedömningar, men förväntas dock inte ligga kvar på den höga nivå som gällt under 2006/07. Den långsiktiga utveck- lingen med svagt fallande reala spannmålspriser, men från en högre nivå än tidigare, har inte förändrats med de nya antagandena om stigande oljepriser.

Ett svar på frågan vilka effekter EU:s och USA:s ambitioner kan få på sikt, kräver alltså kunskaper bl.a. om förhållandena i form av fördelningen av avkastningsnivåer och lönsamhetsförhållanden i övrigt för olika grödor i olika områden i världen. För att få en

130

SOU 2007:36

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

kvantifiering av den optimala produktionen av olika produkter i världen krävs bedömningar där EU:s och USA:s nya ambitioner beaktats och som gjorts med ledning beräkningar med t.ex. allmän jämviktsmodeller. Sådana bedömningar har ännu inte redovisats.

Den översiktliga bild som redovisas här utgår från att utbudet på global nivå har en god förmåga att anpassa sig till den ökade efterfrågan på jordbruksprodukter för livsmedelsändamål och den ökade efterfrågan för energiändamål. Den buffert som dämpar pris- svängningarna på den korta sikten är att områden med låga inkomster måste dra ned på inte minst konsumtionen av animalier i den mån utbudet inte hinner eller kan expanderas. På den långa sikten blir givetvis frågan hur mycket priset på centrala jordbruks- produkter, bl.a. spannmål, kommer att stiga. Det nya, och högre, priset även i det långsiktiga perspektivet, kan också främst komma att påverka animalieproduktionens storlek.

För att belysa verkningarna av de mekanismer som finns, redo- visas nedan två exempel för att visa hur en marknad kan påverkas vid ändrade förhållanden.

I USA har förbrukningen av majs för etanolproduktion ökat kraftigt under de senaste åren. Mellan 2000/01 och 2007/08 har förbrukningen mer än tredubblats. Förbrukningen av majs för etanolproduktion utgör i nuläget 10 15 procent av den totala för- brukningen. Den amerikanska förbrukningen i etanolsektorn är nu större än landets export av majs.

Figur 4.1 Förbrukning av majs för etanolproduktion i USA samt i övriga delar av världen, milj. ton

120
100
80
60
40
20
0
2000/2001	2001/2002	2002/2003	2003/2004 2004/2005		2005/2006	2006/2007	2007/2008
			USA	Övriga världen

131

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

SOU 2007:36

Snabbt stigande efterfrågan på majs för energiändamål ledde under 2006/07 till de högsta majspriserna på mer än tio år. Små lager och torkproblem i delar av världen har också bidragit till höga priser.

Figur 4.2 Världsmarknadspriser för vete och majs 1985/86-2006/07, Chicago Board of Trade, $/ton

	250
	200
$/ton	150
$/ton	100
	100
	50
	0
	1985/1986	1988/1989	1991/1992	1994/1995	1997/1998	2000/2001	2003/2004	2006/2007

Vete, USA		Majs, USA

Källa: CBOT.

Majspriserna har under vintern/våren 2007 varit högre än priserna för brödvete (Soft Red Winter) vilket är mycket ovanligt.

132

SOU 2007:36

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

Figur 4.3 Världsmarknadspriser för vete och majs 2006/07, Chicago Board of Trade, $/ton

250
200
150
$/ton
100
50
0
26	29	2	5	38	41	44	47	0	1	4	7	10	13
26	29	3	3	38	41	44	47	5				10	13
							Vecka

Vete SRW, USA		Majs, USA

Källa: CBOT.

Inför årets växtodlingssäsong har de amerikanska jordbrukarna svarat på marknadssignalerna genom att, enligt de första prognos- erna, odla den största arealen med majs sedan 1944. Odlingen av vete kommer också att öka något medan odlingen av sojabönor minskar kraftigt.

133

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion SOU 2007:36

Figur 4.4 Arealer av majs och sojabönor i USA 1987-2007, milj. acres

Källa: USDA.

Prisreaktionen har kortsiktigt lett till snabbt fallande majspriser i USA efter det att USDATPF11FPT publicerade prognosen. Bedömningen är att produktionsökningen kommer att överstiga efterfrågeökningen. Den sikt som prisförändringarna beaktar är ungefär ett år framåt i tiden.

Den anpassningsprocess som redovisas här indikerar att mark- naden har en stor anpassningsförmåga. Men givetvis går det inte att generalisera detta exempel till att avse ytterligare efterfråge- ökningar som dessutom kan innefatta fler grödor.

Ett annat exempel har hämtats från situationen i Sverige. Genomförandet av 2003 års jordbruksreform har hittills bl.a. lett till att odlingen av spannmål har minskat samt att arealen med gräsmarker har ökat. Områden där arealen gräsmark har ökat ut- görs i huvudsak av skogsbygder där avkastningen i bl.a. spannmåls- odlingen är låg.

Av följande figur framgår att priserna för 2006 års skörd är mer än 10 procent högre för samtliga grödor jämfört med 2005 års prisnivå.

11TP PT USDA: Förenta Staternas jordbruksdepartement.

134

SOU 2007:36

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

Figur 4.5 Priser för vegetabilieprodukter 2005 och 2006, kr/100 kg

250
200
150
100
50
0
Höstvete	Råg	Havre	Korn	Rågvete	Oljeväxter
		dec-05	dec-06

Källa: Jordbruksverket.

Under 2006/07 har alltså priserna på spannmål varit höga. Men som framgår i följande figur väntas trots detta odlingen av spannmål öka endast marginellt. Detta kan tyda på att det krävs ännu större prishöjningar för att odlingen ska komma upp i den nivå som gällde före 2005. Låg avkastning under 2006 och tvekan om att årets prisuppgång blir bestående kan vara viktiga orsaker att responsen på fjolårets prisgång har blivit liten.

Preliminära uppgifter från årets gårdsstödansökningar visar att spannmålsarealen kan komma att öka med ca tre procent medan oljeväxtarealen förblir oförändrad. Det finns fortfarande ca 150 tusen hektar åkermark som ligger i frivillig träda som skulle kunna odlas om lönsamheten var tillräckligt god. Det finns även 100 tusen hektar i obligatorisk träda som skulle kunna odlas med energi- och industrigrödor.

135

Ekonomiskt realiserbar biobränsleproduktion

SOU 2007:36

Figur 4.6 Arealer för olika grödor 2006 och 2007 (prognos) i Sverige, 1 000 ha

1200
1000
800
600
400
200
0
Spannmål	Ärter	Oljeväxter		Träda	Vall
		2006	2007

Källa: Jordbruksverket.

Sammanfattningsvis visar den genomgång som har gjorts att det är mycket vanskligt att uttala sig om hur priserna kommer att utveckla sig i framtiden. Mot bakgrund av de ambitioner som finns om att snabbt ersätta en avsevärd del av den fossila energin med bioenergi från bl.a. jordbruket, kommer vi att se ökning av den globala efterfrågan på centrala jordbruksgrödor utöver vad som svarar mot ökad folkmängd och högre inkomster. Den andra faktorn, och som förmodligen är svårare att förutse, är hur utbudssidan kommer att reagera på de åtminstone kortsiktigt högre priserna. Om en bedömning baseras på historiska paralleller, t.ex. baserad på förhållandena enligt de diagram som redovisas ovan, blir slutsatsen lätt att det finns starka anpassningsmekanismer som anpassar utbudet vid ändringar i efterfrågan.

Men den situation vi står inför nu, är att det tillkommer en helt ny komponent till efterfrågan och att det är svårt att förutse hur stor efterfrågan som denna nya komponent kommer att stå för. Det går därför inte att utesluta att priserna framöver kan komma att ligga på andra, och högre, nivåer än som vi har varit vana vid som en gängse ”normal” prisnivå de senaste åren. Dessutom kan priserna, särskilt under en anpassningsperiod, komma att variera mera än vi har varit vana vid.

136

5Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi?

Till grund för beskrivningen av jordbrukets roll bör, enligt direk- tiven, ligga en väl förankrad vision om omställningen till ett hållbart energisystem. Omställningen kan uppnås genom bränsle- substitution samt effektivisering av såväl energianvändningen som energitillförseln och metoderna för att omvandla råvaror till energi. Omställning och förändring av energisystemet är ett långsiktigt åtagande. Energipolitiska insatser i kombination med forskning, utveckling och demonstration (FUD) har under den senaste 30- årsperioden bidragit till utvecklingen av energisystemet. Detta system har bl.a. blivit effektivare, utvecklats mot en mindre grad av oljeberoende och kommit att använda en större andel förnybar energi.

Tidigare skiften i energisystem har drivits av stora nya mark- nader och stora möjligheter till expansion och vinst för de företag som deltagit. Nu står vi inför en omställning till ett hållbart energi- system, vilket kräver ökad användning av förnybara energikällor. Denna omställning utgår delvis från andra motiv än tidigare systemskiften, då den till stor del drivs av nödvändigheten av att undvika vissa negativa effekter av en fortsatt och ökande energi- användning. De huvudskaliga motiv som angivits för denna omställning är de klimatförändringar som skett och önskemålet att inte vara beroende av omvärlden för en i olika avseenden otrygg energitillförsel baserad på olja, gas och kol.

Utredningen har tillkallats med uppgift att analysera det svenska jordbrukets förutsättningar att bidra till omställningen som produ- cent av bioenergi. Utöver mål avseende klimat och energiförsörj- ningstrygghet som motiverar omställningen bör enligt utred- ningens mening analysen även beakta målet om att bibehålla ett rikt odlingslandskap samt ett rikt växt- och djurliv.

Den areal som används för odling av spannmål har varit avtagande sedan år 1998. Genomförandet av gårdsstödsreformen år

137

Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi?

SOU 2007:36

2005 har resulterat i ett ytterligare minskat intresse för spann- målsodling. Trädesarealen ökar. Mot denna bakgrund kan omställ- ningen till ett energisystem baserat på förnybar energi fungera både som ett incitament och en restriktion för jordbruket. Ett incita- ment i så motto att målen avseende klimat och energiförsörj- ningstrygghet genom substitutionsargumentet skapar efterfrågan på biobränsle och därmed på bioenergi från jordbruket. En restriktion genom att ambitionen få fram så mycket bioenergi per ytenhet till så låg kostnad som möjligt kan påverka miljövärden som t.ex. biologisk mångfald och förutsättningarna att tillgodose rekreationsintressen.

5.1Jordbrukets roll i dag

Vilka möjligheter finns det för jordbruket att bidra till en omställ- ning? I kapitel 2 redovisades att jordbruket i dag har en blygsam roll i det svenska energisystemet. För närvarande odlas energi- grödor på cirka 70 000 hektar åkermark, motsvarande 1 1,5 TWh. År 2005 var den totala energitillförseln i Sverige 630 TWh, varav förnybara energikällor cirka 29 procent. Användningen av bio- bränslen inkl. torv och avfall i det svenska energisystemet uppgick år 2005 till cirka 110 TWh varav huvuddelen utgörs av restpro- dukter från skogssektorn.

Mot bakgrund av den arsenal av styrmedel som används i dag kan det förefalla något förvånande att den faktiska produktionen av energigrödor är så begränsad. Det finns dock en potential till ökad produktion av bioenergi från jordbruket. Hur mycket av denna potential som är realiserbar återstår för utredningen att bedöma. Det beror bl.a. på avvägningar mellan olika mål och på val av styrmedel. År 2005 producerade svensk växtodling biomassa som motsvarade – om den använts för bioenergiändamål knappt 80 TWh varav cirka 30 TWh utgjordes av restprodukter (halm, blast, boss, agnar, stubb m.m.). För denna växtodlingsproduktion krävdes cirka 5,5 TWh hjälpenergi, som huvudsakligen utgjordes av fossila bränslen.

138

SOU 2007:36

Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi?

5.2Roll som jordbruket kan ha

Frågan om vilken roll som jordbruket kan ha har analyserats både som fysisk potential och som ekonomiskt realiserbar potential. I kapitel 3 konstaterades att de fysiska förutsättningarna ser olika ut för olika grödor i olika delar av landet. Hur stor andel av åker- marken som kan bli aktuell, vilka grödor som kommer att odlas samt var i landet och på vilka marker odlingen kan ske, påverkar den totala potentialen.

Hur stor andel av denna potential som sedan verkligen kommer att realiseras styrs av de kostnader som är förknippade med pro- duktionen av biobränsle i förhållande till användarnas betalnings- förmåga. Den roll som jordbruket kan ha i detta fall har analyserats i kapitel 4. I analysen av den ekonomiskt realiserbara potentialen söker vi den produktionsinriktning och omfattning som ger lant- brukaren den högsta lönsamheten. I analysen har även gjorts försök att uppskatta värdet av vissa miljöeffekter som inte är prissatta på marknaden. Utredningen har också analyserat vilken roll jordbruket kan ha vid olika utformningar av styrmedel samt vilka kostnadssänkningar som krävs för att de olika grödorna skall vara konkurrenskraftiga på marknaden. Från den analysen kan utläsas att tillskottet från jordbruket till omställningen inte blir särskilt stort – även om det är av betydelse för jordbruket. Om- ställningen av energisystemet måste därför i första hand klaras av med andra åtgärder.

5.3Roll som jordbruket bör ha

Utredningen har närmat sig frågan om vilken roll som jordbruket bör ha som producent av bioenergi utifrån två perspektiv:

•Jordbrukets energiproduktion får klara sig på marknadens vill- kor.

•Analys av om det finns särskilda skäl att avvika från mark- nadslösningen. Beroende på vilka skäl som anförs bör bio- energiproduktionen öka eller minska i förhållande till mark- nadslösningen.

139

Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi?

SOU 2007:36

5.3.1Rollen bestäms av marknadens villkor

I kapitel 4 har utredningen analyserat omfattningen av den bio- energi från jordbruket som är ekonomiskt realiserbar. Vi har sökt besvara frågan om jordbrukets roll med en marknadslösning. Vi har i vissa fall internaliserat icke-marknadsprissatta tjänster och byggt analysen på att nå högsta lönsamhet för lantbrukaren. Jordbruket och de olika grödorna får i detta fall den roll som marknaden ger dem. Det blir vad det blir! Svaret på frågan om vilken roll jordbruket bör ha blir i detta fall att vi korrigerat för vissa marknadsmisslyckanden och nu avvaktar vi och ser vilket resultatet blir. Den roll som jordbruket får när marknaden styr utfallet garanterar emellertid inte att samhället når de mål som samhället satt upp.

5.3.2Rollen definieras av samhällets mål och styrmedel

Vilka är då motiven för att ha en politik för att öka, minska eller påskynda användningen av jordbruksmark för bioenergiproduktion i förhållande till den lösning som marknaden skulle resultera i? Utformandet av en politik innebär en önskan om att påverka utvecklingen i en viss riktning. I vårt fall handlar det i första hand om att nå de mål som satts upp för att reducera klimatförändringar, för att nå försörjningstrygghet för energitillförseln och för att bibehålla det öppna och levande landskapet. Utredningen menar att en ökad användning av jordbruksmarken för att producera bio- energi kan vara ett av flera sätt att nå de uppsatta målen.TPF1FPT

I en situation med väl fungerande marknader, vilket bl.a. innebär att resurserna är riktigt prissatta (dvs. de motsvarar de samhälls- ekonomiska kostnaderna och användarnas värderingar), finns inte någon anledning för staten att ingripa och försöka styra produktion eller användning.

1TP PT Många studier talar om energieffektivitet, som om det vore ett önskvärt mål i sig. Någon hänsyn tas inte till kostnaderna utan resursen energi studeras isolerat. Energieffektivitet är i ett sådant fall ett delmått som inte är intressant i sig, utan måste studeras utifrån perspektivet total resurseffektivitet. Ett samhällsekonomiskt effektivt energisystem innebär att man ser till användningen av alla resurser i samhället, dvs. resursen energi betraktas inte isolerat. Den principiella utgångspunkten är att samhällets nytta av att använda ytterligare en enhet av en resurs skall vara lika stor som kostnaden att tillhandahålla den. Ett önskat energisystem är ett subjektivt begrepp baserat på värderingar. Teoretiskt sett behöver inte det önskvärda vara vare sig samhällsekonomiskt effektivt eller energimässigt optimalt.

140

SOU 2007:36

Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi?

Marknaderna uppfyller emellertid många gånger inte dessa krav. I praktiken råder vissa förhållanden i samhället som medför att marknaderna inte spontant klarar av att ordna en bra fördelning av resurserna på olika användningsområden. Det finns brister i de mekanismer och anpassningsprocesser som i en marknadsekonomi styr användningen av råvaror och andra resurser. Därför kan en statlig resurspåverkande politik motiveras för att undanröja dessa s.k. marknadsimperfektioner. I detta sammanhang räcker det att peka på två slag av marknadsimperfektioner: externa effekter och informationsbrister. Sådana imperfektioner resulterar ofta i felaktiga priser på produktionsmedel, varor och tjänster.

Styrmedel som väljs för att korrigera för brister i marknadens funktionssätt är motiverade. Däremot kan det ibland vara tveksamt att motivera styrmedel för att stimulera den ekonomiska dyna- miken. Bedömningar av affärsidéers utvecklingspotential har i en marknadsekonomi överlämnats till marknadens aktörer. Statens uppgift är att se till företagandet i dess helhet och detta görs bäst genom näringspolitiska åtgärder.

För att beskriva den roll som jordbruket bör ha som producent av bioenergi måste vi veta vilket/vilka mål som samhället vill uppnå när det gäller energisystemet. Det övergripande motivet för att kartlägga jordbrukets möjlighet att bidra till energiomställningen är de klimatpolitiska och energipolitiska målen tillsammans med ett av riksdagen tidigare uttryckt önskemål om att reducera beroendet av olja. Det nuvarande energisystemets beroende av olja anses inte vara hållbart.

Rollen definieras inte av jordbrukspolitiska ställningstaganden och motiv.TPF2FPT Däremot måste naturligtvis vid beslut om jordbrukets bidrag till energiomställningen de jordbrukspolitiska målen beaktas liksom miljömål, klimatmål och energipolitiska mål.

Flera olika mål kan beaktas vid produktion av bioenergi från jordbruket:

•bästa företagsekonomiska resultat,

2TP PT De jordbrukspolitiska målen har följande inriktning: För det första skall konsumenternas efterfrågan styra jordbruks- och livsmedelsföretagens produktionsinriktning. Vidare skall produktionen vara långsiktigt hållbar från både ekologiska och ekonomiska utgångspunkter. Slutligen skall EU medverka till global livsmedelssäkerhet genom att hävda frihandelns principer på livsmedelsmarknaden. I 1998 års jordbrukspolitiska beslut slogs fast att ett av målen för det svenska jordbruket skall vara att hålla landskapet öppet och att i princip inte tillåta att nuvarande betesmarken minskar i omfattning. För att uppnå detta mål används medel inom miljö- och landsbygdsprogrammet samt gårdsstödet. Det är viktigt att kon- statera att ett fortsatt Öppet landskap inte förutsätter att energigrödor odlas.

141

Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi?

SOU 2007:36

•bästa effekt på klimatet,,

•största möjliga försörjningstrygghet/nationell självförsörjning med energi,

•största möjliga öppna landskapTPF3FPT,

•största möjliga biologiska mångfaldTPF4FPT,

•minsta möjliga risk med användning av växtskyddssmedel,

•minsta möjliga läckage av näringsämnen,

•minsta möjliga användning av insatsenergi.

Helst skulle man vilja att alla målen tillgodoses med olika produktionsbeslut. Men detta är inte möjligt. Alla målen kan inte nås samtidigt. Det finns ett antal målkonflikter (mellan t.ex. produktionsmål och miljörestriktioner och mellan olika produk- tionsmål). Ovanstående mål är formulerade som maximeringsmål. Det går i allmänhet inte att maximera flera olika mål. Det blir i stället en fråga om lämplig/effektiv omfattning, som i princip innebär att en avvägning görs mellan olika mål. Detta betyder att utredningen måste ta ställning till de olika målens inbördes vikt och försöka bedöma kostnaden för att uppnå målen.

Mål som rör kollektiva nyttigheter och negativa externaliteter

Utredningen föreslår att den lämpliga omfattningen av de ovan beskrivna fem sista målen hanteras genom att de externa effekter som är orsaken till målbeskrivningen internaliseras och blir därigenom en del av marknadslösningen. Negativa externaliteter kan undanröjas genom att de som orsakar dem genom lagstiftning tvingas vidta åtgärder, t.ex. rening av utsläpp till luft och vatten, eller att de internaliseras i företagens kalkyler genom någon typ av avgift (t.ex. handel med utsläppsrätter eller koldioxidskatt) som motsvarar den marginella skadan. De positiva externaliteterna (rikt

3TP PT I Sverige förs en diskussion som pekar på att man är rädd för att det öppna landskapet för- svinner i takt med att skogsbruket tar över jordbruksmark och att skogens artsamman- sättning inte är tillräckligt diversifierad.

4TP PT Förutsatt att förekomsten av diken och åkerholmar inte påverkas av valet av gröda, kom- mer produktionsinriktningen antagligen inte påverka den biologiska mångfalden i stor omfattning. Det finns dock anledning att titta närmare på detta ur ett lokalt och regionalt perspektiv samt att kartlägga och analysera de skillnader som kan finnas mellan ett- och fleråriga grödor liksom mellan aktivt brukad mark och mark i träda.

142

SOU 2007:36

Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi?

odlingslandskap eller biologisk mångfald), som i allmänhet före- kommer i mindre utsträckning än de negativa, internaliseras bäst genom att de som producerar dem får betalt av samhället. Eftersom det vanligtvis är fråga om ”fria nyttigheter” framstår ersättning över statsbudgeten som den naturliga finansieringsformen. Den roll som jordbruket bör ha kommer alltså att för de angivna målen styras av de samhällsekonomiska analyserna.TPF5FPT

Vi har alltså nått fram till slutsatsen att mål som rör kollektiva nyttigheter (ett rikt odlingslandskap och biologisk mångfald) liksom restriktioner som rör växtskyddsmedelmedel och närings- läckage kommer att påverka den roll som jordbruket bör ha som producent av bioenergi. När det gäller målet om att i principTPF6FPT inte minska nuvarande betesmarker så är detta mål inte direkt kopplat till odling av energigrödor.

Vad som återstår för utredningen att bedöma är om de aktuella externaliteterna kan hanteras på angivet sätt. Att detta kan vara svårt är en sak, men i princip är ett sådant tillvägagångssätt det bästa. Speciellt svårt är det att hantera de positiva värden som öppet landskap och biologisk mångfald motsvarar. Det kan t.o.m. vara svårt att beskriva de kvantitativa effekterna.TPF7FPT

Energiförsörjningstrygghet vs klimatmål

Det återstår att bedöma vilken påverkan de återstående två målen kan få på den roll jordbruket bör ha som producent av bioenergi, nämligen Försörjning med energi producerad i Sverige samt Bästa möjliga klimateffekt.

Hur förhåller sig målet om försörjningstrygghet till klimatmålet? Om ett svenskt oberoende av olja anses vara så viktigt att det är ett självständigt mål måste det också tillåtas att få påverka effektivi-

5TP PT Om kostnader och intäkter för miljöeffekterna reflekteras i de företagsekonomiska kal- kylerna så hanterar marknaden det här på ett utmärkt sätt. Handel med utsläppsrätter korrigerar de företagsekonomiska kalkylerna för de negativa externa effekter som fossila bränslen har. I princip bör lantbrukaren ersättas för positiva miljöeffekter över stats- budgeten. Enligt många nationalekonomer klarar marknaden den här frågan åt oss. Det vore enligt vissa ekonomer samhällsekonomiskt ineffektivt att t.ex. använda subventioner (befrielse från energiskattedelen för biodrivmedel, sänkt vägtrafikskatt för miljöbilar m.m.) för att hantera de negativa effekter på klimatet som koldioxidutsläpp har, förutsatt att priset på utsläpps- rätter är sådant att det klimatpolitiska målet nås.

6TP PT 1998 års jordbrukspolitiska beslut slog fast att ett av målen för det svenska jordbruket skall vara att hålla lanskapet öppet och att i princip inte tillåta att nuvarande betesmarken minskar i omfattning.

7TP PT Det finns också ett antal referenser som ”Effektiv användning av naturresurser” SOU 2001:2, kapitel 9, hänvisar till.

143

Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi?

SOU 2007:36

teten i den svenska klimatpolitiken.TPF8FPT Försörjningstrygghet innebär att man söker undvika olika typer av kort- och långsiktiga leve- ransavbrott samt att priset på olja kan komma att stiga långt över dagens situation.

Det finns en målkonflikt mellan försörjningsmålet och målet att nå bästa klimateffekt till lägsta kostnad (kostnadseffektivitet). Skall de säkerhetspolitiska skälen bara avse olja eller inkluderar det andra fossila bränslen (naturgas, kol) och uran? Om nationell själv- försörjning anses så viktigt måste utredningen ta ställning till hur frågan skall lösas inom ramen för den gemensamma marknaden. Beträffande konventionella jordbruksprodukter innebär EU:s poli- tik upprätthållande av ett yttre tullskydd för många produkter och omfattande statssubventioner till de egna producenterna. Mellan medlemsländerna finns inte några handelsrestriktioner.

5.3.3Prioritering av olika mål

Av de ovan diskuterade målen anser utredningen att de förslag som lämnas i första hand skall tillgodose klimatmålet. Utredningen menar att det erfordras internationella överenskommelser för att lösa växthusgasproblematiken. Vidare anser utredningen att det är viktigt att de åtgärder som utförs bedöms vara kostnadseffektiva. Detta betyder dock inte att utredningen i sina bedömningar enbart utgår från klimatmålet.

De lönsamhetskalkyler som gjorts i kapitel 4 inkluderar inte alla värden som är förknippade med produktion i Sverige. Utredningen menar att det i vissa fall är ett mervärde förknippat med produktion i Sverige. Även om den mest kostnadseffektiva åtgärden för att reducera utsläppen av växthusgaser är att vidta en åtgärd i för- slagsvis Kina eller Indien menar utredningen att det finns ett mervärde om insatserna görs i Sverige, som ett led i opinions- bildningen och som ett sätt att demonstrera för omvärlden möjlig- heterna att påverka energisystemet i ett samhälle. Sverige har möjlighet att uppträda som föregångsland i klimatarbetet. Sverige kan inte lösa klimatproblemet på egen hand, men denna slutsats

8TP PT Vilken ställning som försörjningstryggheten har jämfört med klimatmålet (överordnat, underordnat eller någon av utredaren definierad relation mellan målet om försörjningstrygg- het och klimatmålet) får avgörande konsekvenser för vilka styrmedel som är effektiva. Om oljepolitiken exempelvis är underordnad klimatpolitiken, framstår det som mindre rationellt att subventionera inhemsk etanolproduktion eller import av kolbaserade drivmedel. Det skall påpekas att det finns åtgärder som reducerar oljeberoendet utan att påverka klimatmålet negativt (t.ex. energieffektiviseringar).

144

SOU 2007:36

Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi?

gäller även om vi skulle byta ut inhemska åtgärder mot inves- teringar i Indien eller Kina. Investeringarna i olika klimatpolitiska åtgärder i Sverige är ofta lönsamma i sig. Om vi satsade dessa resurser i Kina skulle de knappt märkas där. Sverige har som litet land begränsad förmåga att påverka de samlade utsläppen av växthusgaser vare sig vi gör insatser i Sverige eller Kina.

Men det är som föregångsland som vårt klimatarbete framför allt kan påverka det internationella samfundet.

Av den etanol som används i Sverige i dag importeras cirka 80 procent, i huvudsak från Brasilien. Att importera etanol i stor skala från Brasilien kan miljömässigt vara ett relativt gott alternativ med en god nettoreduktion av koldioxid. I tropiskt klimat kan etanol dessutom produceras till relativt låg kostnad. De volymer som kan erhållas till ett lågt pris är dock relativt begränsade. Avvägningen mellan att producera etanol i Sverige och att importera etanol kan enligt utredningens mening inte endast göras mot klimatmålet. Om ett svenskt oberoende av olja anses vara viktigt bör det utgöra ett självständigt mål och måste då tillåtas att påverka effektiviteten i den svenska klimatpolitiken. Utredningen uppfattar inte att riksdagens tidigare uttalanden i olika sammanhang innebär att målet om oljeberoende är underordnat klimatmålet. Utredningen ser dessutom en rad möjligheter för näringslivet när regeringar, företag och hushåll reagerar på klimatförändringen. Olika länder har specialiserat sig på olika grödor och olika teknikområden. För Sveriges del kan det finnas det skäl att söka komparativa fördelar inom jord- och skogsbruket. Det är av värde att Sverige har spetskompetens bl.a. inom bioenergiområdet. En satsning på biodrivmedel främjar enligt utredningen svensk teknikutveckling.

5.4Bedömningsgrund för statliga insatser

Ofta framförs att potentiella energigrödor skall uppfylla följande kriterium för att kunna vara en integrerad del av det framtida energisystemet:

1.Resurseffektiva.

2.Energieffektiva.

3.Miljöeffektiva.

4.Behovsbild.

5.Bred acceptans.

145

Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi?

SOU 2007:36

I bedömningen av vilken roll olika åkergrödor kan förväntas få kommer utredningen att bedöma styrmedelsbehov utifrån tre olika nivåer:

1.Produkten är lönsam och det finns en etablerad marknad.

2.Produkten är lönsam men saknar etablerad marknad.

3.Produkten är i dag inte lönsam men kan/kan inte på sikt bli lönsam.

5.5Styrmedel

De styrmedel som står till förfogande för staten att styra mot uppsatta mål kan i huvudsak delas upp i ekonomiska, administrativa, direkta statliga insatser för investeringar i infrastruktur, forskning och utvecklingsverksamhet samt informationsspridning. Med ekonomiska styrmedel försöker man styra individers och företags beteenden i rätt riktning genom att priset ger signaler om resursernas knapphet. Med administrativa styrmedel avses olika typer av regleringar som är tvingande för olika målgrupper, t.ex. lagar, förordningar och föreskrifter. Informativa styrmedel syftar till att påverka de som informeras i riktning mot ett ändrat beteende, ofta genom attitydförändringar.

Utredningen har fört en diskussion med expert- och referens- grupperna om lämpliga styrmedel. Den diskussionen har bl.a. haft som utgångspunkt att de styrmedel som utredningen föreslår bl.a. skall uppfylla EU:s statsstöds- och konkurrensregler samt ha en sådan inriktning och omfattning att de inte betraktas som otillåtna stöd i den nystartade Doha-rundan.

Vid sidan om utredningens arbete finns ett antal nyligen beslu- tade styrmedel (se t.ex. kapitel 15), förslag och pågående utred- ningar som är av stor betydelse för att företagen inom jordbruks- sektorn på ett effektivt sätt skall medverka till att uppnå samhälls- målen. Dessa styrmedel har formats för att vart och ett skall bidra till att uppnå energi- och miljömål liksom jordbrukspolitiska mål. Utredningen saknar en övergripande koordinering av de olika styrmedlens infasning i samhällsekonomin. Utredningen har själv- fallet inte ett sådant samordningsansvar. Samtidigt är det av största vikt att de olika befintliga styrmedlen samordnas och utformas på ett sådant sätt att de kompletterar varandra. En överordnad konsekvensanalys och koordinering av hanteringen av befintliga och föreslagna styrmedel inom miljö- och energi- samt jord- och

146

SOU 2007:36

Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi?

skogsbruksområdet saknas i dag. Utredningen menar att en sådan överordnad konsekvensanalys är nödvändig för att en helhets- bedömning skall kunna göras för t.ex. jordbrukets roll vid omställ- ningen till ett nytt energisystem.

Utredningens förslag En överordnad konsekvensanalys och koordinering av befintliga och föreslagna styrmedel inom miljö- och energiområdet samt jord- och skogsbruksområdet saknas i dag. Utredningen föreslår därför att regeringen utreder förutsätt- ningarna och formerna för hur en sådan nödvändig samordning skall komma till stånd.

När det gäller att bedöma vilka grödor som det finns anledning att överväga att föra en styrmedelsdiskussion kring, måste en avvägning göras mellan å ena sidan förutsättningarna för att grödan inom rimlig tid skall kunna klara sig på sina egna meriter på marknadens villkor, (dvs. en bedömning av förutsättningarna för att bli konkurrenskraftig) och å andra sidan de kostnader som följer av detta. Begreppet konkurrenskraft används ofta, men är inte alltid väl definierat. Dess betydelse är heller inte självklar.TPF9FPT

Utredningens allmänna inställning är att marknaden i många fall klarar denna avvägning under förutsättning att prissignalerna från marknaden speglar den nytta och de kostnader som är förknippad med produktion och konsumtion av berörd vara. Utredningen anser att det är långsiktigt ohållbart med subventioner till stora volymer av t.ex. förnybara drivmedel. Långsiktigt förutsägbara styrmedel är däremot en nödvändighet, eftersom en storskalig introduktion av biodrivmedel kräver stora investeringar.

Utredningen har inte något principiellt att invända mot uppfatt- ningen att det bästa sättet att få till stånd en samhällsekonomiskt effektiv reduktion av utsläppen av klimatgaser vore att utveckla det europeiska systemet för handel med utsläppsrätter till att omfatta alla samhällssektorer och helst också till ett globalt system.

9TP PT Vad som menas med konkurrenskraft är enklast att ange på företagsnivå. Ett företag är konkurrenskraftigt om det kan producera till priser som gör att det får sålt sina produkter på marknaden. Ett företag som verkar på en konkurrensutsatt marknad har i allmänhet ingen möjlighet att påverka marknadspriset, utan är pristagare. Detta innebär att företaget tvingas betrakta marknadspriset som givet och anpassa sin produktionsvolym till detta pris. I längden är ett företag som verkar på en konkurrensutsatt marknad därför endast kon- kurrenskraftigt om det kan producera till minst lika låg kostnad som sina konkurrenter. Bakom konkurrenskraft ligger företagets produktivitet, förmåga till produktutveckling, kvalitet etc.

147

Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi?

SOU 2007:36

Utredningen understryker vikten av att regeringen kraftfullt verkar för att den beskrivna utvidgningen kommer till stånd.

I avvaktan på att ett sådant utvidgat system kan träda i kraft bör, enligt utredningen, processen för att minska oljeberoendet i transportsektorn påbörjas nu. Detta betyder naturligtvis inte att det därmed är nödvändigt att Sverige skall producera biodrivmedel.

I nuvarande skede kan det finnas en risk för fragmentering i de verksamheter som övervägs. Samtidigt handlar omställningen av energisystemet om långsiktiga processer, varför det i dag kan vara svårt att avgöra vilka tekniker som är de bästa på lång sikt. Även om åtgärderna koncentreras finns det därför skäl att upprätthålla en relativt hög grad av flexibilitet i statens satsningar.

Mot denna bakgrund menar utredningen att offentligt finan- sierade satsningar på grödor tydligare skall uppdelas i två kate- gorier:

1.Områden där det kan räcka med att hålla en minimal nationell kapacitet, t.ex. tillräcklig kompetens för att kunna ta hem intressanta idéer.

2.Områden där Sverige utifrån ett strategiskt perspektiv bör göra mer betydande satsningar, såväl forsknings- och utvecklings- mässigt som industriellt. De områden som prioriteras bör vara sådana där vi

a.har eller kan förväntas bygga upp komparativa fördelar

b.har eller kan förväntas kunna bygga upp fungerande industriella kluster

c.har potential för nationella konkurrensfördelar

d.kan ge ett bidrag till att uppnå klimat- och energipolitiska mål

Valet av områden bör ske med utgångspunkt i de övergripande strategier som beslutats för omställningen av energisystemet.

Vidare bör de grödor som bedöms ha kommersiell potential även ges ett sådant stöd att deras marknadsmässiga förutsättningar kan prövas.

148

SOU 2007:36

Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi?

Offentliga satsningar på forskning, utveckling och demonstration

Det finns anledning att fundera kring hur framtidens energisystem kan komma att se ut och vilka hinder som i dag uppmärksammats för att jordbruket skall kunna bli en konkurrenskraftig producent av bioenergi och hur detta påverkar bedömningen av framtida behov av forskning-, utveckling och demonstration(FUD). Till en del blir framtiden beroende av vilken inriktning som väljs för FUD, vars syfte, bl.a. är att söka förändra energisystemet enligt energi- politikens riktlinjer.

Utredningen vill poängtera att satsningar på FUD är en av de åtgärder som är viktiga för att en mer genomgripande omställning av energisystemet skall kunna uppnås. Det är också viktigt att satsningar på FUD harmonierar med övriga styrmedel som vidtas i syfte att uppnå omställning i energisystemet. Utredningen har utgått från att omställningen till ett långsiktigt uthålligt energi- system kommer att ta lång tid.TPF10FPT

På samma sätt som utredningen ställt upp vissa bedömnings- grunder för att potentiella energigrödor skall vara en integrerad del av det framtida energisystemet finns skäl för att diskutera en motsvarande uppsättning kriterier för val av FUD-insatser, som syftar till att utveckla jordbrukets roll som bioenergiproducent. Vägledande för utredningens val av sådana FUD-insatser har varit följande principer:

1.Utredningen har vid den ekonomiska analysen av olika grödor och produktsystem konstaterat att en icke oväsentlig odlings- areal skulle vara ekonomiskt lönsam år 2020. Den analysen förutsätter en viss teknik-, logistik och affärsutveckling. I vissa fall konstaterar utredningen att produktionsinriktningen är ny och att vissa möjliga alternativ inte är tekniskt eller ekonomiskt mogna för energimarknaden. Utveckling av nya tekniker och kostnadsreduktion är därför centralt för en bedömd kommande expansion.

2.En utvecklingsstrategi bör, enligt utredningen, ta sikte på de råvaror och system som bedöms ha bäst möjligheter att kunna bli konkurrenskraftiga på energimarknaden. Det är också viktigt att försöka utröna om grödor/tekniker/system som i

10TP PT Sannolikt handlar det om många decennier, kanske upp till 50 år eller mer. Se t.ex. de be- dömningar som gjordes i SOU 2003:80 ”EFUD en del av omställningen i energisystemet”.

149

Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi?

SOU 2007:36

dag inte visar lönsamhet kan bedömas bli intressanta för marknaden med hjälp av utvecklingsinsatser. Det är också av vikt att göra en bedömning av denna utvecklingsmöjlighet på kort och medellång sikt.

3.Ett viktigt kriterium för valet av strategi är om näringslivet visat tillräckligt intresse för att utveckling sker.

4.Målet med utvecklingsinsatserna är att medverka till att jordbrukets produkter skall bli konkurrenskraftiga på bränsle- och energimarknaden. Insatserna skall i huvudsak inriktas mot att undanröja de hinder som kan föreligga att nå detta mål.

5.Utvecklingsinsatser som inte är direkt knutna till grödor skall också uppmärksammas. Det kan vara fråga om utvecklings- insatser för att undanröja hinder som är gemensamma problem för ett antal grödor, t.ex. problem med beläggning vid eldning, miljöfrågor, växtförädling.

6.FUD-verksamheten skall samverka med de styrmedel som i övrigt prioriteras av utredningen.

7.När det gäller genomförandet av utvecklingsinsatser finns det skäl att urskilja två huvudgrupper, dels sådant som mest effektivt administreras centralt, t.ex. i ett FUD-program, dels sådant som med fördel kan hanteras lokalt/regionalt, t.ex. olika stöd inom ramen för landsbygdsprogrammet.

Enligt direktivet är det den FUD-verksamhet som har betydelse för jordbruket som energiproducent som skall belysas och dis- kuteras. Utredningen har tolkat det som att FUD som är av intresse i sammanhanget i första hand bör handla om jordbruket som en del i produktionen av energi. Härmed torde i första hand följande områden kunna omfattas:

•FUD avseende råvarans kvalitet, t.ex. växtförädling med syfte att förbättra grödans funktion som energiråvara.

•FUD avseende jordbrukets produktions-/skördetekniker, i det fall syftet är att förbättra/öka produktionen av energiråvara.

•FUD om användningen av jordbruksprodukter för energiända- mål. Detta kan t.ex. handla om närvärmeproduktion, om teknikutveckling för jordbrukets egen energianvändning eller

150

SOU 2007:36

Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi?

om förutsättningar för jordbruksgrödans användning i energi- kombinat. Biprodukternas användning är ett annat FUD- område av intresse.

•Det kan också handla om FUD som syftar till att förbättra en förbränningsanläggnings förmåga att utnyttja jordbruks- produkter som bränsle. Däremot torde inte FUD som rent allmänt syftar till att förbättra en förbränningsanläggnings funktion vara relevant i sammanhanget.

•Forskning om prisbildning och marknader för biobränslen från jordbruket.

•Systemstudier (distribution, omvandling, logistik, miljö).

•Utredningen kan konstatera att det för närvarande i huvudsak saknas övergripande utvärderingar och syntetiserande sammanställningar av det samlade FUD-läget på de områden som utredningen har till uppgift att belysa. På Salixområdet har det dock gjorts en övergripande, oberoende utvärdering och syntetiserande sammanställning av de satsningar som gjorts och som berör inriktning, relevans och måluppfyllelse. Det skulle ha varit önskvärt att på ett översiktligt sätt kunna beskriva inriktning, kvalitet och måluppfyllelse av den FUD-verksamhet som i övrigt berör jordbruket som energiproducent och som pågått under längre tid. Utredningen kan bara konstatera att underlag saknas för närvarande för att göra detta. Det som oroar är att det tycks finnas problem med fragmentering i den FUD-verksamhet som bedrivs. Valet av inriktning av FUD- verksamhet bör ske med utgångspunkt i en väl sammanhållen övergripande strategi för omställningen av energisystemet och jordbrukets roll i denna omställning.

Energimyndigheten har till utredningen överlämnat ett förslag till forskningsinritning för att stärka jordbrukets roll som producent av miljövänliga och kostnadseffektiva biobränslen. Förslaget redovisas i bilaga 4.

Utredningens förslag: Utredningen föreslår att Energimyndigheten får i uppdrag att i samråd med andra berörda FUD-finansiärer och andra berörda aktörer beskriva och utvärdera den FUD-verksamhet som i dag

151

Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi?

SOU 2007:36

bedrivs och har relevans för jordbrukets roll som bioenergiproducent samt utreda hur en tydligare fokusering bör ske. Vidare är det viktigt att beskriva vilka initiativ som behöver tas för att bygga upp kritiska massor i kunskapsskapande inom de FUD-områden som är relevanta. Med utgångspunkt från en sådan utvärdering och analys bör frågan om lämplig omfattning av statens satsningar på FUD för att upprätthålla eller nå nationella konkurrensfördelar kunna belysas och värderas.

5.6Etiska frågor i samband med bioenergiproduktion

Frågan om att odla energigrödor på jordbruksmark har inte på många år varit föremål för någon omfattande etisk debatt. En sådan debatt förekom däremot i slutet av 80-talet då riksdagen fattade beslut att ställa om den svenska jordbrukspolitiken. Önskemålet var att komma bort från subventioner av överskottsproduktion till annan – icke subventionerad – användning av jordbruksmarken. Ett sådant nytt område var t.ex. produktion av Salix – energiskog. Beslutet om omställning väckte motstånd och ett vanligt mot- argument var att marken borde användas för livsmedelsproduktion.

Även om de etiska aspekterna inte varit framträdande är däremot diskussionen generellt kring produktion av energigrödor på åkermark intensiv. Det är två perspektiv som dominerar: pro- ducentperspektivet och behovet att komma bort från beroendet av fossil energi och klimatpåverkan. I den allmänna diskussionen har också andra etiska frågor med koppling till jordbruket ofta förekommit. Exempel på sådana frågor kan vara på vilket sätt djurhållningen sker, vilka produktionsmetoder som används i växt- odlingen och hur livsmedlen hanteras.

En etisk prövning förutsätter ett etiskt dilemma och etiska dilemman handlar om valsituationer där ett handlingsalternativ kan vara fördelaktigt för vissa och ofördelaktigt för andra. Etik är en konsekvent och systematisk uppfattning om vilka handlingar som är rätta eller orätta. En metod för att levandegöra de etiska per- spektiven kan sammanfattas i begreppet ”de tre tomma stolarna”. När vi diskuterar och fattar beslut bör vi utöver de som faktiskt deltar också föreställa oss att det finns ytterligare tre perspektiv (tre tomma stolar): en för de fattiga, en för de ofödda och en för de

152

SOU 2007:36

Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi?

arter på jorden som inte kan föra sin egen talan. Och vi bör väga in också dessa intressen i våra överväganden.

I syfte att belysa etiska frågor i samband med bioenergi- produktion inbjöd utredningen och KSLA (Kungliga Skogs- och Lantbruksakademin) den 15 mars 2007 gemensamt till ett runda- bordsamtal kring sådana frågor. Deltagarna inbjöds i sin personliga kapacitet och inte som formella företrädare för någon specifik aktör.

Syftet med rundabordsamtalet var att i ett öppet och kon- struktivt samtal fördjupa och utveckla etiska frågeställningar samt att ge förslag på hur sådana frågor fortsättningsvis kan behandlas av olika aktörer i det fortsatta arbetet med utveckling av bioenergi.

Nedanstående avsnitt är ett försök att spegla de synpunkter som framkom vid rundabordsamtalet.

5.6.1Etiska frågor i samband med produktion av bioenergi på åkermark

Utgångspunkten för rundabordssamtalet var att klimatföränd- ringen innebär en stor utmaning för mänskligheten och vi har ett ansvar att försöka lösa problemen. Att inte ta det ansvaret skulle i hög grad kunna bli föremål för ifrågasättande ur ett etiskt per- spektiv.

Bioenergi kommer att vara en del i förändringsarbetet, det är de flesta överens om. Kanske är det den starka övertygelsen att bio- energiproduktion är något gott, som gjort att den etiska diskus- sionen känts ”onödig”?

I gruppen fanns en samsyn kring tanken att de etiska frågorna när det gäller produktion av bioenergi kommer att bli allt mer synliga och allt mer betydelsefulla i debatten. Det innebär inte med nödvändighet ett ifrågasättande av bioenergiproduktion som sådan utan snarare att etiska ställningstagande skall vara en nödvändig del i beslutsprocessen kring hur denna produktion ska utformas.

Det betonades att de etiska frågorna inte bör isoleras till att gälla produktion av energi. Bioenergiproduktion på åkermark måste sättas in i ett större sammanhang. Det gäller här att definiera de valsituationer/perspektiv kring vilka en etisk diskussion kan föras vid en omställning till ett energisystem baserat på förnybara energikällor.

153

Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi?

SOU 2007:36

Tillföra energi eller spara energi? olika strategier

Motivet för att odla bioenergi på åkermark handlar i grunden om att åstadkomma en bränslesubstitution, dvs. substituera fossila bränslen med bl.a. bioenergi. Men den frågan måste sättas in i ett större sammanhang för att få perspektiv på vilka etiska frågor som är centrala. Ett sådant sammanhang är energiförbrukningen i sin helhet. Klimatförändringen och annan negativ miljöpåverkan kan naturligtvis inte elimineras genom att vi övergår från fossil energi till förnyelsebar energi. Som ett betydelsefullt komplement till att byta energikällor gäller det framför allt att minska energianvänd- ningen genom effektivisering på användningssidan och effek- tivisering på tillförsel/omvandlingssektorn. Detta gäller i hög grad även för jordbruket, som är en stor energiförbrukare. Investeringar i energisystem på gårdsnivå, som minskar jordbrukets energiför- brukning och som ökar möjligheterna att ta vara på den befintliga energin är därför nödvändiga. Produktion av biogas är viktig att utveckla.

Vilken sorts bioenergi och varifrån?

Bioenergi kan produceras på åker och i skog. Skogen kommer att bli en mer betydelsefull bioenergiproducent än jordbruket. Men jordbruket har dock en roll att spela. En fråga som berördes, men inte fick ett entydigt svar var: Hur gör vi om vår jordbruksmark i framtiden inte räcker till produktion av både livsmedel och energi?

Vikten av att åkermarken används för energiproduktion på ett sådant sätt att marken utan större kostnader kan återgå till livs- medelsproduktion betonades.

I det sammanhanget framhölls att etiska frågor inte är be- gränsade till användning av åkermark för bioenergiproduktion:

•Är det rätt att ta bördiga åkermarker i anspråk för vägar?

•Är det rätt att bebygga den allt mer värdefulla åkermarken?

•Är det rätt att använda den för fritidsändamål, på ett sådant sätt att den inte kan återställas?

I ett perspektiv där konkurrensen om marken blir allt starkare menade gruppen att samhället borde inta en restriktiv hållning till att använda åkermarken på annat sätt än för produktion av livs-

154

SOU 2007:36

Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi?

medel och energi. Det borde, enligt gruppen, vara ett samhälleligt ansvar att skydda den värdefulla åkermarken, så att den kan användas för produktion av livsmedel och energi.

Det framhölls att diskussionen om etiska frågor knutna till produktion av bioenergi på åkermark bör utgå från en precisering av vilken produktion som är under prövning. Olika grödor har olika effekter på biologisk mångfald och jordens bördighet. Etiska överväganden är viktiga i själva valet av grödor. Det är också viktigt vilken form av energi som produceras.

Att använda åkermarken för att producera energi är i sig inte något nytt. På 1800-talet var Sverige en stor producent av bioenergi i form av havre som exporterades till England och höll den tidens hästkrafter igång. Detta ifrågasattes varken då eller senare ur ett etiskt perspektiv.

I dag ifrågasätts att exempelvis havre eldas upp. Till grund för detta ligger närmast en spontan föreställning om att det är fel att elda upp mat. Om marken först planteras med skog, som sedan eldas upp uteblir ifrågasättandet. En fördjupad reflexion kan leda till att man föredrar att marken används för spannmål som skall eldas jämfört med att marken beskogas eller över huvudtaget inte används. Om livsmedelsproduktionen är det man vill värna är en åker med produktion av havre för värme dessutom enkel att åter ta i bruk jämfört med de andra två alternativen.

Globalt perspektiv

I inbjudan till rundabordsamtalet ställdes ett antal frågor, som berör globala perspektiv:

•Bör vi använda bördig åkermark för produktion av energi när hundratals miljoner människor i världen svälter?

•Är det rätt att importera bioenergi odlad på jordbruksmark i andra länder där monokulturer tränger bort fattiga människor?

När det gäller frågan om svält var den dominerande uppfattningen att stödet till fattiga länder och till svältande inte bör bestå i export av färdiga livsmedel utan i möjligheter för dessa länder till en egen utveckling. Den internationella handelspolitiken har alltför längre präglats av kraven på utvecklingsländer att slopa sina tullar och

155

Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi?

SOU 2007:36

andra importrestriktioner och därmed möjliggöra export från de gamla I-länderna. Samtidigt har I-länderna behållit sina handels- hinder och förhindrat/reducerat möjligheterna till import från utvecklingsländer. Exporten av livsmedel från I-länder till U-länder har inte varit ett stöd för världens svältande miljoner utan – tvärtom – ett problem som förvärrat situationen. Den första frågan kanske kan beskrivas som en falsk etisk fråga, som i själva verket maskerar andra intressen.

Det viktigaste för utvecklingsländer torde vara att först och främst öka produktionen för egna behov och att öka det regionala handelsutbytet och på sikt också den globala handeln. Handel kan bidra till ekonomisk tillväxt som kombinerat med t.ex. bistånd och demokratiutveckling kan öka människors välfärd och skapa en hållbar produktion. Men denna positiva effekt av ökade export- möjligheter för U-länder måste vägas mot eventuella negativa effekter i exportlandet, t.ex. på den biologiska mångfalden, miljön och arbetsvillkoren i produktionen.

Samtalsgruppen betonade att det framför allt är utvecklings- länder som kommer att drabbas negativt av klimatförändringarna. Därför är det i ett globalt perspektiv oerhört viktigt att vi anstränger oss till det yttersta för att minska dessa förändringar. Bioenergiproduktion på åkermark är därför, enligt gruppen, nöd- vändigt.

5.6.2Utredningens bedömning

Bioenergi en viktig del av det förändringsarbete som krävs för att komma till rätta med klimatförändringen. Samtidigt är det viktigt att frågan om bioenergins roll i det framtida energisystemet sätts in ett större sammanhang, där bränslesubstitution är en möjlig stra- tegi tillsammans med effektivisering av användarsidan och till- försel/omvandlingssidan.

De etiska frågorna kommer att bli allt viktigare i det publika samtalet. Fortsatt förbränning av fossila bränslen kommer fram- förallt att drabba redan marginaliserade områden med fattig befolkning. Den övergripande bedömningen är att det framför allt är utvecklingsländer som kommer att drabbas negativt av klimat- förändringarna. Därför är det i ett globalt perspektiv oerhört viktigt att internationella ansträngningar görs för att minska dessa

156

SOU 2007:36

Vilken roll bör jordbruket ha som producent av bioenergi?

förändringar. Bioenergiproduktion på åkermark är i detta per- spektiv en åtgärd som bidrar till att minska klimatförändringarna.

Slopade tullhinder och hjälp med att utveckla industrin skulle kunna hjälpa U-länderna i deras situation. Det finns dock en risk för U-länderna att produktion av råvaror för bioenergi som säljs på exportmarknaden tränger undan produktion av livsmedel för hemmamarknaden. Förhållandet mellan ökad produktion av bio- energi och livsmedelstrygghet är av central betydelse. Det finns en risk för att ökad produktion av bioenergi långsiktigt stärker jordbruket men att det på kort sikt kan påverka de fattigas tillgång till livsmedel. Det behövs en fördjupad diskussion kring frågorna om relationen mellan ökad bioenergiproduktion och livsmedels- säkerhet för utvecklingsländerna och levnadsförhållandena på landsbygden.

Utredningens förslag: I ett läge med tilltagande knapphet på mark lämpad för produktion av livsmedel och energi är det viktigt att ta ställning till hur denna mark skall få användas. Utredningen föreslår att regeringen utreder förutsättningarna och formerna för att identifiera mark som är lämplig för jordbruksproduktion och ger sådan mark status av riksintresse.

157

6Överväganden och samlad ”Gröda-för-gröda”-bedömning

Mot bakgrund av de analyser och bedömningar som gjordes i kapitel 4 och 5 redovisas i detta kapitel förslag om hur jordbrukets roll som producent av bioenergi bör se ut. Först lämnas vissa allmänna förslag med koppling till landsbygdsprogrammet (6.1). I avsnitt 6.2 beskrivs ett antal omvandlingstekniker som kan utnyttjas för att förädla biomassa till olika energibärare. Utredningen har valt att presentera sina bedömningar ”gröda för gröda”. I framställningen har energigrödorna delats in i traditionella livsmedels- och fodergrödor (stråsäd, raps, sockerbetor) i avsnitt 6.3, nya anpassade grödor för energiändamål (Salix, majs, rörflen, hampa, snabbväxande lövträd) i avsnitt 6.4 och restprodukter från växtodling i avsnitt 6.5. Slutligen behandlas andra generationens biodrivmedel (avsnitt 6.6).

6.1Allmänt om Landsbygdsprogrammet

En ökad användning av förnyelsebara energikällor är ett mål för både den svenska klimat- och energipolitiken och EU:s miljö- politik.

Av Sveriges samlade energitillförsel utgjorde förnybar energi år 2005 cirka 29 procent, vilket är en hög andel jämfört med andra länder. Till de förnybara energikällorna räknas bl.a. biobränslen, vattenkraft och vindkraft. I dag kommer det mesta av bioenergin från skogssektorn medan produktionen är liten och relativt ny inom jordbruket. Landsbygdskommittén bedömer i sitt delbe- tänkande att produktionen av förnybar energi innebär en stor utvecklingspotential för företagandet på landsbygden.TPF1FPT I det svenska landsbygdsprogrammet för 2007 2013 görs bedömningen att produktion av förnybar energi i takt med stigande energipriser

1TP PT Landsbygdskommittén, Landsbygden – myter, sanningar och framtidsstrategier. SOU 2006:101.

159

Överväganden och samlad ”Gröda-för-gröda”-bedömning SOU 2007:36

kan utgöra en konkurrenskraftig verksamhet för tillväxt på landsbygden.TPF2FPT

De flesta jordbruksföretagare har både jord och skog och pro- ducerar bioenergi både som skogsbrukare och jordbrukare och har därför en särskild roll för landsbygdutvecklingen.TPF3FPT Utöver råvaru- produktion kan lantbruket i olika organisatoriska former utveckla förädlingen av biobränslen genom att tillverka rapsolja, flis, pellets och briketter samt färdig el, värme och drivmedel. Landsbygds- politiken kan bl.a. genom de stödberättigade åtgärder som finns i landsbygdsprogrammet bidra till att främja företagande och kon- kurrenskraft inom området förnybar energi, vad gäller produktion, förädling, marknadsföring, utveckling av teknik m.m. Vidare kan åtgärderna inom programmet bidra till måluppfyllelsen för både energi- och miljöpolitiken.

Faktaruta

Varje medlemsstat inom EU skall ha ett eller flera landsbygdsprogram för åren 2007 2013.TPF4FPT Det svenska landsbygdsprogrammet har som övergripande mål att främja en ekologiskt, socialt och ekonomiskt hållbar utveckling av landsbygden.

Landsbygdsprogrammet innehåller ersättningar inom fyra olika områden:

Axel 1 ökad konkurrenskraft inom jordbruk, skogsbruk, trädgård, rennäring och livsmedelsförädling

Axel 2 miljöförbättrande åtgärder Axel 3 utveckling av landsbygden Axel 4 lokal utveckling av landsbygden

Programmets målgrupper är jordbrukare inkl. renskötselföretagare, skogsbrukare, andra landsbygdsföretagare, boende på landsbygden och lokala utvecklingsgrupper. En stor del av ersättningarna inom axel 1 och 3 lämnas i form av olika investeringsstöd och projektstöd. Inom axel I finns det möjligheter att lämna investeringsstöd för etablering av energiskog på åkermark (se kapitel 7). De flesta ersättningar inom axel 2 lämnas som så kallade miljöersättningar, dvs. årlig ersättning utifrån

2TP PT Varje medlemsstat inom EU har landsbygdsprogram som träder i kraft år 2007 och sträcker sig till och med år 2013. Landsbygdsprogrammet finansieras ungefär till hälften av EU och till hälften nationellt. Sveriges nya landsbygdsprogram, som ersätter tidigare miljö- och landsbygdsprogrammet (LBU-programmet) som gällde åren 2000 2006 finns beskrivet i ”Reviderat förslag till Landsbygdsprogram för Sverige år 2007 2013”, Bilaga till regerings- beslut 2006-11-09 nr 2. Det svenska förslaget till nytt landsbygdsprogram bereds av EU och är ännu inte godkänt.

3TP PT Utredningen använder begreppet lantbrukare för de företagare som har både jord och skog i sitt företag.

4TP PT Vid tidpunkten för överlämnandet av detta betänkande var det svenska programmet ännu inte godkänt av EU-kommissionen. Ett godkännande förväntades ske under våren 2007.

160

SOU 2007:36

Överväganden och samlad ”Gröda-för-gröda”-bedömning

att jordbrukaren åtagit sig att sköta sin mark på ett visst sätt under fem år.

Programmet finansieras till drygt hälften nationellt och till knappt hälften av EU och har en total budget på cirka 35 miljarder kronor (eller 5 miljarder per år) varav cirka 700 miljoner ligger inom axel I, 3,5 miljarder inom axel 2, 420 miljoner inom axel 3 och 340 miljoner inom axel 4.

Landsbygdsprogrammet skall genomföras på ett sådant sätt att stor hänsyn kan tas till de varierande förutsättningar som råder i olika landsbygdsområden och regioner i landet. Varje län samt Sametinget skall, tillsammans med näringsliv, ideella organisationer, myndigheter och andra aktörer utveckla en strategi för hur stöden inom axel 1 och 3, samt vissa delar av axel 2 skall fördelas för att nå bästa effekt. Ansökningarna prioriteras sedan med utgångspunkt från hur mycket ansökan bidrar till att uppfylla målen i de regionala genomförandes- trategierna. För att vara berättigad till ersättning inom axel 1 och 3 krävs att den stödsökande har formulerat en tydlig affärs- eller projektidé redovisad i en plan. För axel 4 skall strategier tas fram på lokal nivå genom partnerskap mellan näringsliv, ideella organisation och den offentliga sektorn.

Jordbruksverket är central förvaltningsmyndighet för programmet medan länsstyrelserna, Skogsstyrelsen och Sametinget ansvarar för genomförandet på regional nivå.

Vissa av de åtgärder som utredningen bedömer vara väsentliga för att utveckla ett jordbruk som är konkurrenskraftigt som producent av bioenergi bedöms av utredningen vara ersättningsberättigade inom landsbygdsprogrammet. De områden inom landsbygdspro- grammet som närmast berörs är axel 1, ökad konkurrenskraft inom jordbruk, skogsbruk, trädgård, rennäring och livsmedelsförädling och axel 3, utveckling av landsbygden.

Inom axel 1 är det främst ersättning för investeringar i bygg- nader och nya maskiner. Även anläggningsstödet till nyplantering av Salix, som uppgår till högst 5 000 kronor /hektar ingår i detta område. Vidare kan ersättning lämnas för kompetensutveckling, information och kunskapsspridning, liksom för vidareförädling av jord- och skogsprodukter och utveckling av nya produkter utanför jordbruksproduktionen.

Inom axel 3 lämnas ersättning för åtgärder som syftar till diversifiering till annan verksamhet än jordbruket samt till affärs- utveckling i mikroföretag.

161

Överväganden och samlad ”Gröda-för-gröda”-bedömning

SOU 2007:36

Utredningens förslag: Utredningen föreslår att regeringen tillser att länsstyrelserna i sina genomförandestrategier särskilt beaktar den utvecklingspotential som produktion och förädling av förnybar energi kan innebära för företagandet på landsbygden.

6.2Olika grödor och omvandlingstekniker

De grödor som analyseras kan omvandlas till olika energibärare som i sin tur kan utnyttjas för värmeproduktion, elproduktion eller som drivmedel. Energiskog kan t.ex. omvandlas till etanol, metanol eller pellets med olika användningsområden. Dessa användningsområden har kommit olika långt när det gäller kommersialisering. Utredningen har därutöver valt att diskutera andra generationens drivmedel och därtill knutna råvaror i ett speciellt avsnitt (6.6).

Jordbrukets biobränslen i form av restprodukter som halm, blast och gödsel samt odlade energigrödor som spannmål, oljeväxter, sockerbetor, vall, Salix, energigräs, majs, hampa, poppel m.m. har alla olika egenskaper som gör dessa mer eller mindre lämpliga för olika alternativa förädlingsvägar och slutliga energitjänster. Efter- som det finns ett stort antal olika biobränslen som är möjliga att utnyttja från jordbruket samt ett flertal olika omvandlingstekniker som kan utnyttjas för att förädla dessa, blir antalet möjliga kom- binationer av olika produktsystem mycket stort. Därför görs här en avgränsning där enbart vissa produktsystem analyseras och redo- visas som i sin tur får fungera som indikatorer på prestandan för en liknande grupp av produktsystem. De produktsystem som valts ut är de system som är mest aktuella och relevanta utifrån dagens situation samt vilka som bedöms kunna bli det inom en relativt snar framtid (cirka 10 20 år). (Figur 6.1).

162

SOU 2007:36 Överväganden och samlad ”Gröda-för-gröda”-bedömning

Figur 6.1	Omvandlingsvägar	för olika typer	av biomassa till olika
energibärare
			Etanol (drivmedel)
Socker - och stärkelserika växter
(sockerbetor , stråsäd , potatis )		Jäsning
			Metanol, blometan, DME,
			F/T-diesel (drivmedel)
Cellulosarika	växter - torra	Förgasning	Syntesgas, biometan (el &
(skogsbränsle , energiskog , halm,			värme)
(skogsbränsle , energiskog , halm,
rörflen , hampa )
			Flis & pellets (värme & el)
Cellulosarika	växter - blöta	Rötning	Biogas (värme, el & drivmedel)
(vall, majs, betblast , gödsel , avfall , slam)			Biogas (värme, el & drivmedel)
(vall, majs, betblast , gödsel , avfall , slam)
Oljerika växter		Pressning, Extraktion	RME (drivmedel)
(raps, rybs)			RME (drivmedel)
(raps, rybs)

6.3Traditionella livsmedels- och fodergrödor som energigrödor

6.3.1Stråsäd

Spannmål i form av kärna och strå kan användas både för värme- och drivmedelproduktion. Spannmål för bioenergiproduktion är konkurrenskraftigt i dag, givet de styrmedel som används och rådande marknadspriser. Avsikten med dessa styrmedel är att skapa förutsättningar för att ställa om jordbruket (energigrödestödet) och att minska koldioxidutsläppen genom att öka förutsättningarna för att ersätta bensin och diesel med biodrivmedel.

163

Överväganden och samlad ”Gröda-för-gröda”-bedömning

SOU 2007:36

Värmeproduktion

Utredningens bedömning: Det finns med de styrmedel som används i dag en fungerande marknad för spannmål som råvara för produktion av värme- och kraftvärme. Enligt utredningens uppfattning behövs inte några ytterligare statliga stödinsatser i odlingsledet för att spannmål för energiändamål skall kunna konkurrera med andra energiråvaror och spannmål för livs- medel.

Utredningens förslag: Utredningen föreslår att satsningar görs för att eliminera tekniska problem med bl.a. förekomst av korrosiva gaser i samband med eldning av spannmål samt för att behovet av affärsutveckling för den småskaliga värmemarknaden skall tillgodoses. Satsningar bör vidare göras för att utveckla rationella hanteringssystem för i första hand helsäd, dvs. hela strået inklusive kärna. Framsteg på detta område kan också öka möjligheterna för en kostnadseffektiv produktion av bränslen baserade på, t.ex. halm, hampa och rörflen. Samråd bör ske med Energimyndigheten. Bedömningar av projektansökningar inom landsbygdsprogrammet som rör förbränningsfrågor bör ske i samråd med Energimyndigheten. Vidare bör vid bedömningen beaktas projekt som Institutet för jordbruks- och miljöteknik (JTI) och Värmeforsk ansvarar för.

Utredningens bedömning: Finansiering av åtgärder för att lösa problem som är knutna till eldning av spannmål, helsäd och halm i småskaliga anläggningar och för affärsutveckling för den småskaliga värmemarknaden torde rymmas inom de åtgärder som är ersättningsberättigade inom landsbygdsprogrammet (företagsstöd, projektstöd och stöd till kompetensutveckling), samt inom ramen för Energimyndighetens program för för- bränning av fasta bränslen när det gäller att undanröja problem med beläggning vid eldning som kan gälla för ett antal grödor. Denna typ av gemensamma problem hanteras mest effektivt om de administreras centralt.

Gjorda modellberäkningar indikerar att spannmålsodling för eldning förblir konkurrenskraftig förutsatt att priset på olja ligger kvar på dagens prisnivå i reala termer och att skördeökningar och

164

SOU 2007:36

Överväganden och samlad ”Gröda-för-gröda”-bedömning

produktionskostnader för odlingar för energiändamål utvecklas gynnsammare än för odling till livsmedel och foder.

Odling av spannmål för eldning förekommer i nuläget främst på gårdsnivå men även i några större anläggningar. Totalt uppskattas mängden spannmål som eldas till 15 000 20 000 ton vilket motsva- rar ca 5 000 hektar.

Odling, skörd och hantering av spannmål för eldning sker med teknik som är väl känd. I många fall är det spannmål som inte klarar kvalitetskrav för annan användning som blir aktuell för eldning. Det kan dock finnas vissa möjligheter att genom växtförädling få fram nya sorter, främst havre, som är bättre lämpade än dagens för eldning.

Det finns fortfarande en del problem med att få eldning av spannmål, helsäd och halm att fungera i praktiken, bl.a. förekomst av korrosiva rökgaser. Under 2006 avsattes 20 miljoner kronor av s.k. moduleringspengar för att användas inom Landbygdsprogram- met för satsningar på bioenergiområdet. Spannmålseldning är ett område som fick del av dessa stödpengar.

Det kan även finnas behov av affärsutveckling för den småskaliga värmemarknaden där spannmålsproducenterna inte bara svarar för odlingen utan också säljer kringtjänster som transporter och service av värmeanläggningen. Landsbygdsprogrammet rymmer sådana åtgärder.

DrivmedelsproduktionTPF5FPT

Utredningens förslag: Utredningen anser att det är viktigt skötselmetoder för spannmål utvecklas som är anpassade till de krav som ställs av etanolindustrin. Detta bör enligt utredningen kunna ske inom ramen för ersättningsberättigade åtgärder inom landsbygdsprogrammet.

Utredningens bedömning: Utredningen anser det också viktigt att odlingssorter utvecklas som lämpade för skogsbygder och Norrland samt anpassade till etanolindustrins krav. Utredningen bedömer dock att detta omhändertas av växtförädlingsföretag på kommersiella grunder.

5TP PT Andra generationens drivmedel hanteras separat i avsnitt 6.6.

165

Överväganden och samlad ”Gröda-för-gröda”-bedömning

SOU 2007:36

Modellberäkningarna visar att det finns en realiserbar ekonomisk potential för att använda spannmål för etanolproduktion i scenarier med stigande råoljepriser och skyddstullar.

Av underlagsmaterialet framgår att i Sverige framställd etanol baserad på spannmål ger ett nettoenergiöverskott på cirka 60 pro- centTPF6FPT. Ett antal befintliga styrmedel underlättar introduktionen av etanol som drivmedel:

1.stöd för råvaruproduktion (energigrödestödet),

2.stöd till omvandlingssektorn (tullskydd mot import av etanol, som syftar till att skydda EU:s jordbruksproduktion),

3.stöd till användarsidan (etanolen befriad från energiskatt, stöd till miljöbilar m.m.).

Det finns en etanolfabrik i Sverige som förbrukar cirka 150 000 ton spannmål, främst vete. Det motsvarar en areal på 25 30 000 hektar. Företaget har beslutat att bygga ut den befintliga produktionen till en spannmålsförbrukning på cirka 450 000 ton. Arealbehovet kommer därmed att uppgå till nästan 100 000 hektar. Det har fram- förts planer på en rad olika etanolprojekt som baseras på spannmål. Byggnationen har ännu inte påbörjats av dessa planerade anlägg- ningar.

Den spannmål som i nuläget används för etanolproduktion är i huvudsak av standardkvalitet. Utveckling av nya sorter anpassade till de krav etanolindustrin ställer, bedöms av utredningen komma till stånd på kommersiella grunder. Det finns möjligheter att vidta åtgärder för att anpassa odlingen efter de krav som ställs av etanol- industrin genom särskilda sorter och genom att anpassa gödsling och bekämpning. Inom Landsbygdsprogrammet finns det medel för kompetensuppbyggnad som skulle kunna användas för att överföra kunskap till odlarna om nya skötselmetoder för spannmål som odlas för energiändamål.

Produktionen av etanol sker med en väl känd teknik. Det finns dock möjligheter att utveckla olika kombinatlösningar, där resurs- effektiviteten ökar om produktion av etanol ingår i kombinatet. Se vidare avsnitt 6.6.

6TP PT Pål Börjesson: ”Förädling och avsättning av jordbruksbaserade biobränslen., februari 2007. Nettoöverskott betyder att skillnaden mellan tillförd energi och erhållen energi är positiv. Nettoöverkott på 60 procent innebär att omvandlingsprocessen ger i utbyte 60 procent mer energi än insatsen av energi.

166

SOU 2007:36

Överväganden och samlad ”Gröda-för-gröda”-bedömning

6.3.2Sockerbetor

Utredningens förslag: Utredningen föreslår att de medel som finns avsatta för omstruktureringsåtgärder inom sockersektorn bl.a. används för att analysera möjligheterna att odla sockerbetor för energiändamål. För att förbättra odlingstekniken och för att öka odlarnas kunskaper om sockerbetsodling lämpad för etanol- produktion bör medel som finns inom landsbygdsprogrammet kunna komma i fråga.

Utredningens bedömning: Utredningen anser det också viktigt att odlingssorter utvecklas som är anpassade till de krav som ställs för att sockerbetan på ett effektivt sätt skall kunna användas för energiändamål. Utredningen bedömer dock att detta omhändertas av växtförädlingsföretag på kommersiella grunder.

Sockerbetor kan användas för t.ex. etanolproduktion eller biogas- produktion. I nuläget finns det dock inte någon odling av socker- betor i Sverige för energiändamål.

Om t.ex. etanolanläggningar även skall kunna producera vitt socker beroende på efterfrågan av etanol respektive socker kan enbart traditionella sockerbetor användas.

I dag förädlas sockerbetor mot ökad skörd av vitt socker med hög renhet. Om kraven på renhet minskar och förädlingen enbart fokuserar på maximal energiskörd i form av socker kan skörden öka.

I samband med sockerreformen år 2005 infördes ett omstruk- tureringsprogram för EU:s sockerindustri. Sverige deltar i pro- grammet genom att Danisco lägger ned sockerbruket i Köpingebro. Länder som deltar i programmet har rätt att ge stöd till diver- sifiering i berörda områden. Sverige fick i sockerreformen dess- utom rätt att ge övergångsstöd till sockerbetsodlare på Öland och Gotland som slutar att producera socker. Dessa stöd skall beskrivas i ett nationellt omstruktureringsprogram. Tillsammans omfattar diversifieringsstödet och övergångsstödet cirka 90 miljoner kronor.

Sveriges omstruktureringsprogram för sockersektorn lämnades till kommissionen den 21 december 2006. Omstrukturerings- programmet innehåller diversifieringsstöd och övergångsstöd. Diversifieringsstödet är begränsat genom rådsförordningar till att omfatta åtgärder inom axel 1 och axel 3 i landsbygdsprogrammet.

167

Överväganden och samlad ”Gröda-för-gröda”-bedömning

SOU 2007:36

Jordbruksverket och Institutet för jordbruks- och miljöteknik (JTI) utredde och föreslog på regeringens uppdrag vilka åtgärder som skulle ingå i programmet. Dessa myndigheter samrådde med bland annat berörda betodlarföreningar, Energimyndigheten, Livs- medelsekonomiska institutet (SLI) och vissa länsstyrelser. Med utgångspunkt från detta uppdrag beslutade regeringen i december 2006 att göra en indikativ fördelning av stöd mellan åtgärderna: kompetensutveckling, modernisering av jordbruksföretag, sam- arbetsprojekt, diversifieringsstöd för annan verksamhet än jord- bruk, förnyelse och utveckling i byarna samt investeringsstöd. Åtgärder som får stöd skall vara företagsekonomiskt lönsamma även när stödet har upphört. Dessa åtgärder är inte begränsade till energisatsningar.

Stöd kan sökas mellan åren 2007 och 2010 hos berörda läns- styrelser och jordbruksverket är utbetalande myndighet. Åtgärder- na skall vara genomförda senast år 2011.

För att förbättra odlingstekniken och öka odlarnas kunskap om sockerbetsodling lämpad för etanolproduktion bör medel som finns inom landsbygdsprogrammet kunna komma i fråga.

6.3.3Vall, majs m.m.

Utredningens bedömning: Utredningen bedömer att utveck- ling av metoder för t.ex. optimerad skördetidpunkt, val av hög- avkastande gröda som syftar till att öka biomassaskörden och därmed effektivisera vallens förutsättningar att bli en kon- kurrenskraftig energigröda för biogasproduktion kan ingå bland stödberättigade åtgärder i landsbygdsprogrammet (kompetens- utveckling, information och kunskapsspridning). Även andra grönfoderväxter, t.ex. majs har potential för biogasproduktion.

De modellberäkningar som utredningen låtit utföra, med antagande om realt oförändrade eller realt höjda energipriser, visar att biogasproduktion baserad på vall i samrötning med gödsel kan komma att bli lönsam på stora gårdar med goda möjligheter till vidareförädling av biogasen. För att uppnå erforderlig storlek kan flera gårdar gå samman och producera biogas i en gemensam anläggning. Modellen skiljer inte på alternativ som kommit olika långt i sin marknadsutveckling. I modellen värderas exempelvis

168

SOU 2007:36

Överväganden och samlad ”Gröda-för-gröda”-bedömning

uppgraderad biogas till ca 4,35 kronor per bensinekvivalent medan etanol värderas till ca 7,35 kronor per liter bensinekvivalent. Denna skillnad förväntas sjunka om marknaden för uppgraderad biogas utvecklas. Detta förutsätter att energibolagen och andra aktuella aktörer ökar sitt engagemang kring förädling och avsättning av biogas eller distribution via naturgasnätet.

Vall kan odlas för produktion av biogas för att användas för värme, el och drivmedel. Produktionen som odlas antingen med energigrödestöd eller på uttagen areal uppgår till några hundra hektar. Odlingen har hittills inte varit direkt anpassad till de krav som ställs inom biogasindustrin. Vallgrödor för energiändamål kan utvecklas på flera sätt för att bättre passa inom denna sektor. En första åtgärd är att optimera skördetidpunkten för att få högsta möjliga biomassaskörd med hög andel av lättnedbrytbar energi. I dag optimeras skördetidpunkten för proteinskörd och smältbarhet vid foderproduktion. En andra åtgärd är att ändra sammansätt- ningen på vallen, t.ex. välja mer högavkastande gräsarter som också är mer odlingssäkra än t.ex. klöver. En tredje åtgärd innefattar förädling av olika vallgräsarter för att maximera biomassaavkast- ning med lämplig sammansättning.

6.3.4Oljeväxter

Utredningens bedömning: Produktion av biodiesel sker med välkänd teknik och är i dag med befintliga styrmedel en lönsam produktion. Utredningen finner inte något behov av ytterligare åtgärder för att stödja odling av oljeväxter för tillverkning av biodiesel.

Modellberäkningarna visar att odling av oljeväxtfrö för produktion av biodiesel är lönsam i flera av de alternativ som analyserats.

Raps och rybs utnyttjas för drivmedelsproduktion i form av RME. Det finns en storskalig anläggning för produktion av bio- diesel. Förbrukningen av oljeväxtfrö uppgår till cirka 100 000 ton. Det används både inhemsk och importerad fröråvara. Förbruk- ningen av frö motsvarar en areal på cirka 25 000 hektar. Ytterligare en storskalig fabrik kommer att öppnas under våren 2007 där förbrukningen uppgår till cirka 150 000 ton oljeväxtfrö. Denna fabrik kommer i varje fall inledningsvis enbart att bygga sin verk-

169

Överväganden och samlad ”Gröda-för-gröda”-bedömning

SOU 2007:36

samhet på importerad olja. Det finns även en del mindre anlägg- ningar som förbrukar upp till 10 000 20 000 ton oljeväxtfrö. Det finns flera anläggningar, både större och mindre, som är under projektering. Det finns även planer på att starta biodieselfabriker som använder andra råvaror.

De oljeväxter som i nuläget används för biodieselproduktion är av samma kvalitet som används för livsmedelsändamål. Jämfört med spannmål för etanolproduktion bedöms det vara färre åtgärder som kan göras för att anpassa odlingen av oljeväxter för biodiesel- produktion.

Produktion av biodiesel sker med välkänd teknik. Till skillnad från etanol finns det anläggningar som kan vara intressanta även i liten skala, t.o.m. på gårdsnivå. Det är viktigt att det för de mindre anläggningarna utvecklas en teknik som gör att färdigprodukten kan möta de krav som användarna ställer. Inom ramen för Lands- bygdsprogrammets projektstöd och investeringsstöd bör det finnas utrymme att kunna använda medel för att stödja åtgärder för teknikförbättring.

Vid framställning av rapsolja som är råvaran för biodiesel fås biprodukter i form av presskaka eller mjöl. Hittills har merparten av biprodukterna kunnat användas för foderändamål. Vidare fås glycerol som i renad form har en marknad inom den kemisk- tekniska industrin. I vissa fall kan glycerol eldas eller i begränsade mängder användas som kreatursfoder. Med en ökad produktion av biodiesel och av etanol kommer mängden biprodukter att öka. Det är viktigt att undersöka hur biprodukterna skall användas på effek- tivaste sätt. Det kan innebära vidareförädling till mer högvärdiga foderprodukter, framställning av biogas eller användning som råvara i värmeverk.

6.4Nya energigrödor

6.4.1Salix

Utredningens förslag: Salix är en gröda som har ett antal posi- tiva egenskaper. Den är resurs-, energi- och kostnadseffektiv. Den har goda miljöegenskaper. Utredningen föreslår att en kontraktspremie lämnas till företag som tecknar kontrakt på nyplanterad Salix för att öka omfattningen av Salixodlingar och därigenom sänka kostnaderna för produktionen av Salix och öka

170

SOU 2007:36

Överväganden och samlad ”Gröda-för-gröda”-bedömning

leveranssäkerheten för värme- och kraftvärmeverk. Det före- slagna statliga stödet föreslås finansieras med en kombination av ett nytt statligt investeringsstöd och medel för företagsutveck- ling inom landsbygdsprogrammet. Krav bör ställas vad gäller lokaliseringen av odlingarna för att minimera eventuella negativa konsekvenser på landskapsbilden.

Vidare föreslår utredningen att Jordbruksverket efter samråd med odlarnas representanter, företrädare för värme- och kraft- värmeverken samt regionala myndigheter utarbetar och genom- för en utbildnings- och informationskampanj som syftar till informera och öka lantbrukarens kunskap om odlingens lön- samhet och om hur Salixodlingarna lämpligen kan passas in i landskapsbilden.

Utredningen föreslår att ett program upprättas som syftar till utveckla eldningstekniken för de anläggningar som önskar använda Salix som bränsle. Bl.a. bör beläggningar beroende på bränsleblandning och eldstadstemperatur studeras liksom korrosionsrisk vid ökad inblandning av Salix vid förbränning.

Utredningen föreslår vidare att ytterligare ansträngningar görs för att förenkla regelsystemet, (kommissionens förordning 1973/04) i synnerhet för de fleråriga grödorna. Exempelvis bör sådana grödor som inte kan användas för livsmedel och foder inte omfattas av samma detaljerade regelkrav som för sådana grödor där risken för fusk är betydligt större.

De modellberäkningar som utredningen låtit utföra visar att produk- tion av Salix för användning som råvara för fjärrvärme- och kraftpro- duktion i ett längre tidsperspektiv generellt sett kan sägas bli ekono- miskt lönsamt. Modellresultaten pekar på att omkring år 2020 kom- mer åtminstone cirka 200 000 hektar Salixodlingar att vara ekono- miskt lönsamma. Salix kan i dag i vissa områden konkurrera om mar- ken med de grödor som odlas för livsmedel och foder. I framtiden bedöms Salix dessutom kunna vara en potentiell råvara för framställ- ning av andra generationens drivmedel genom förgasning.

Trots goda egenskaper odlas Salix i dag på knappt 15 000 hektar. Merparten av den svenska Salixarealen etablerades under början på 1990-talet i samband med den stora reformen av den svenska jordbrukspolitiken. För att minska överskottsproduktionen lämna- des ett stöd för att ställa om åkermark till annat än livsmedels- produktion. Stödet uppgick till 9 000 kr/ha i genomsnitt för hela

171

Överväganden och samlad ”Gröda-för-gröda”-bedömning

SOU 2007:36

landet. Dessutom lämnades ett anläggningsstöd med 10 000 kr/ha för plantering av lövskog (inkl. Salix). I samband med EU-inträdet sänktes anläggningsstödet år 1997 till 5 000 kr/ha. Den största andelen av odlingarna finns i områden med goda eller medelgoda jordar i Götalands och Svealands slättbygder.

Den begränsade arealen har påverkat kostnadsnivån för produk- tion av Salix dels genom att de stordriftsfördelarTPF7FPT som en större areal ger upphov till inte har realiserats, dels genom att den nuvarande omfattningen av Salixodlingar lett till att få aktörer i dag satsar på tjänster kring energiskogsodling.

Med ledning av de ansökningar som lantbrukarna lämnar för att få gårdsstöd har Jordbruksverket gjort de första prognoserna över 2007 års arealanvändningTPF8FPT. Den trend som inleddes i samband med jo