Från socialbidrag till arbete

Betänkande av

Utredningen från socialbidrag till arbete

Stockholm 2007

SOU 2007:2

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003.

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Tryckt av Edita Sverige AB

Stockholm 2007

ISBN 978-91-38-22682-7

ISSN 0375-250X

Till statsrådet

Vid regeringssammanträdet den 3 februari 2005 fick utredningen regeringens uppdrag att göra en översyn av de insatser samhället erbjuder personer i arbetsför ålder som är beroende av social- tjänstens försörjningsstöd och som med hjälp av olika insatser bedöms kunna få ett arbete.

Utredningens uppgift var att föreslå åtgärder som underlättar övergången från bidragsberoende till försörjning genom eget arbete. Utredningsuppdraget skulle överlämnas 1 november 2006.

I juni 2006 fick utredningen tilläggsdirektiv som innehöll ett uppdrag att analysera konsekvenserna av att frångå den gällande principen om att beakta samtliga inkomster vid bedömningen av behovet av ekonomiskt bistånd för barnfamiljer. Samtidigt för- längdes utredningens uppdrag till den 25 januari 2007.

Med anledning av regeringsskiftet fick utredningen den 23 november tilläggsdirektiv. Enligt dessa ska utredaren i sitt arbete beakta regeringens samlade politik för att öka sysselsättningen. Vidare sägs att utredaren inte ska lämna förslag på några nya ersättningssystem samt att tilläggsuppdraget som lämnades juni 2006 utgår. Utredningstiden förblev oförändrad.

Som särskild utredare förordnades den 7 februari 2005 general- direktör Sture Korpi.

Flera sakkunniga har deltagit i utredningen fr.o.m. den 18 augusti 2005: kansliråd Per Nyström, Näringsdepartementet, departementssekreterare Franciska Ramsberg, Finansdepartemen- tet, departementssekreterare Karin Stillerud, Socialdepartementet (t.o.m. 1 september 2005 och fr.o.m. 15 augusti 2006), departe- mentssekreterare Niklas Sommelius, Finansdepartementet (t.o.m. 16 november), ämnessakkunnig Birgitta Ornbrant, Justitiedeparte- mentet (t.o.m. 15 augusti 2006), kansliråd Jessica Lundahl, Social-

departementet (1 september 2005 till 14 augusti 2006), kanslirådet Maria Caryll, Utbildnings- och Kulturdepartementet (8 mars 2006 till 3 april 2006), departementssekreterare Jonas Raber, Utbild- nings- och Kulturdepartementet (fr.o.m. 3 april 2006), ämnessak- kunnig Mats Hedlin, Justitiedepartementet (fr.o.m. 15 augusti 2006) och från 16 november 2006 departementssekreterare Lisa Stålberg, Finansdepartementet.

Experter i utredningen var fr.o.m. 18 augusti 2005 enhetschef Ale Friberg, Försäkringskassans huvudkontor, utredare Ingrid Jonasson, Socialstyrelsen, utredare Torgny Ljungkvist, Sveriges Kommuner och Landsting, expert Ulf Qwarfordt, Integrations- verket, verksamhetschef Pia Redlund, Sociala Missionen, utredare Seppo Rytkönen, Arbetsmarknadsstyrelsen, utredare Susanne Zander, Ungdomsstyrelsen (t.o.m. 8 mars 2006) samt handläggare Maria Nyman, Ungdomsstyrelsen (fr.o.m. 8 mars 2006).

Huvudsekreterare i utredningen har fr.o.m. den 11 juli 2005 varit förbundssekreterare Leif Klingensjö och sekreterare departements- sekreterare Anna Gralberg (fr.o.m. 8 augusti 2005), kansliråd Eva Löfbom (19 september 2005 till 27 februari 2006), föredragande Karin Emsgård (13 mars 2006 till 31 oktober 2006) och utredare Jonas Ericson (15 februari 2006 till 31 oktober 2006).

Utredningen överlämnar nu sitt betänkande Från socialbidrag till arbete (SOU 2007:2).

Stockholm i januari 2007

Sture Korpi

Karin Emsgård

Jonas Ericson

Anna Gralberg

Leif Klingensjö

Eva Löfbom

Innehåll

Definitioner .......................................................................		19
Sammanfattning ................................................................		21
Summary ..........................................................................		37
Författningsförslag .............................................................		55
Utredningens uppdrag och arbetsformer...............................		65
BAKGRUND
1	En förändrad arbetsmarknad .......................................	73
1.1	Ett nytt samhälle ......................................................................	74
1.2	Färre i arbetsför ålder ..............................................................	75
1.3	Globaliseringens betydelse ......................................................	75
1.4	Var arbetar man? ......................................................................	76
1.5	Utan arbete i arbetsför ålder ...................................................	77
1.6	Sysselsättningsgraden ..............................................................	79
1.7	Den kommande arbetskraftsbristen .......................................	81
1.8	Sammanfattande bedömning...................................................	82
2	Nytillträdande på arbetsmarknaden..............................	85
2.1	Utrikes födda ...........................................................................	86
	2.1.1 Kommunernas introduktionsprogram ........................	87
	2.1.2 Förklaringar till olikheter på arbetsmarknaden
	finns på efterfrågesidan ................................................	88
		5

Innehåll SOU 2007:2

	2.1.3	Rekryteringskanaler ...................................................	88
	2.1.4	Utrikes födda akademiker..........................................	89
	2.1.5	Hur fungerar arbetsmarknadspolitiken för
		utrikes födda? .............................................................	90
	2.1.6	Lönesubventioner till ordinarie arbeten....................	92
	2.1.7	Intensifierad arbetsförmedling ..................................	92
	2.1.8	Arbetsmarknadsutbildning ........................................	93
	2.1.9	Arbetsmarknadsverkets säråtgärder för utrikes
		födda............................................................................	93
	2.1.10	Arbetsmarknadspolitikens inriktning för
		utrikes födda ...............................................................	94
	2.1.11	Fördelning på arbetslöshet och program bland
		inskrivna på Arbetsförmedlingen i december
		år 2004 .........................................................................	95
	2.1.12	Sökandekategori 14 Övriga inskrivna .......................	96
	2.1.13	Förberedande utbildning............................................	98
	2.1.14	Målkonflikter i arbetsmarknadspolitiken..................	99
2.2	Ungdomar...............................................................................		100
	2.2.1	Utbildningen betydelse............................................	101
	2.2.2	Navigatorcentrum ....................................................	105
	2.2.3	Unga utanför ............................................................	107
	2.2.4	Det kommunala uppföljningsansvaret ....................	108
	2.2.5	Hur tillämpas bestämmelsen i 4 kap. 4 §
		socialtjänstlagen? ......................................................	108
	2.2.6	Anknytningen till arbetslivet...................................	110
3	Målgrupp för utredningen ..........................................		115
3.1	Vad säger direktiven om målgruppen för utredningen? ......		115
3.2	Nedersta trappsteget ..............................................................		116
3.3	Socialdepartementets bedömning..........................................		116
3.4	Uppgifter från kommunerna .................................................		117
3.5	Socialstyrelsens statistik ........................................................		118
3.6	Utredningens fördjupningsstudier........................................		120
3.7	Vad vet vi mer om målgruppen?............................................		121
3.8	Sammanfattning......................................................................		123
6

SOU 2007:2		Innehåll
4	Samhällsekonomiska utgångspunkter för olika
	förändringar av välfärdstjänster..................................	125
4.1	Cost benefit-analyser och alternativkostnader ....................	126

4.2Samhällsekonomiska effekter av en renodlad ansvars-

	fördelning av arbetsmarknadspolitiken ................................	127
4.3	Empiriska studier ...................................................................	129
4.4	Socioekonomiska bokslut – svårigheter och möjligheter....	132
4.5	Socioekonomiska bokslut för tre sociala företag.................	133
5	Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning .........	137
5.1	Ett kommunalt ansvar ...........................................................	137
5.2	Orsaker till ekonomiskt bistånd ...........................................	142

5.3Några viktiga domstolsavgöranden när det gäller rätten

	till ekonomiskt bistånd..........................................................	146
5.4	Utvecklingen år 1990 till år 2005 ..........................................	150
5.5	Skillnader mellan kommuner.................................................	157
5.6	Ekonomiskt bistånd under år 2006.......................................	159
5.7	Brister i statistiken .................................................................	160
6	Den enskildes syn på stödet ......................................	165
6.1	Socialtjänstens roll .................................................................	166
6.2	Utrikes födda .........................................................................	167
6.3	Upplevelsen av mötet med myndigheterna..........................	168
6.4	Skam – ett återkommande tema............................................	169
6.5	En positiv sida ........................................................................	171
6.6	Synen på Arbetsförmedlingen...............................................	171
6.7	Samverkan som möjlighet .....................................................	172
6.8	Olika sätt att förstärka ett brukarperspektiv .......................	172
		7

Innehåll SOU 2007:2

6.9	Några återkommande tema....................................................		174
6.10	Sammanfattning......................................................................		175
7	Den nationella arbetsmarknadspolitiken......................		177
7.1	Riksdag och regering..............................................................		177
7.2	Arbetsmarknadsverket...........................................................		177
	7.2.1 Aviserade kommande förändringar på
		Arbetsmarknadsverket................................................	178
	7.2.2	Anslag ..........................................................................	179
	7.2.3	Tre servicekanaler........................................................	180
	7.2.4	Tjänsteutbudet ............................................................	181
7.3	Arbetsmarknadspolitiska program och insatser...................		182

7.4Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik i praktiken för

	personer som är beroende av ekonomiskt bistånd ...............		183
	7.4.1	Beskrivning av målgruppen ........................................	183
	7.4.2	Biståndstagare i arbetsmarknadspolitiska
		program år 2006 ..........................................................	188
	7.4.3 Hur stor andel har deltagit i program över en
		längre tid? ....................................................................	188
	7.4.4 Övriga inskrivna (sökandekategori 14) .....................		192
	7.4.5 Slutsatser om deltagande i
		arbetsmarknadspolitiska program..............................	196
7.5	Resultat efter arbetsmarknadspolitiska program..................		197
	7.5.1 Många utan A-kassa lämnar Arbetsförmedlingen
		efter programmen .......................................................	203
	7.5.2 Slutsatser om effekter av programdeltagande ...........		204
8	Bemanningsföretag – en genväg till arbetsmarknaden? .205
8.1	Hur ser branschen ut?............................................................		206
	8.1.1	En ny databas ..............................................................	208
	8.1.2 Vilka jobbar i bemanningsföretag? ............................		208
8.2	Varför väljer man att jobba i ett bemanningsföretag?..........		208
8.3	Varför expanderar bemanningsföretagens verksamhet? ......		209
	8.3.1 Bemanningsföretagen kombinerar ihop deltids-
		och delårsarbeten till fasta heltidsarbeten .................	209
8

SOU 2007:2

Innehåll

8.4Bemanningsföretag kan vara bättre på att hitta anställda

med rätt kompetens ...............................................................	210
8.5 Kostnader för rekrytering av tillfälliga arbeten....................	211

8.6Effektiv matchning av arbetslösa och arbetsgivare inom

vissa delar av arbetsmarknaden .............................................

211

8.7Ökad anställningstrygghet kan leda till ökad efterfrågan

på bemanningsföretagens tjänster.........................................

213

8.8Inkörsport för ungdomar och personer som är utrikes

födda .......................................................................................

213

8.9Bemanningsföretagen fyller en funktion för personer

	som befinner sig i etableringsfasen .......................................	215
8.10	Bemanningsföretagen kan även spela roll för dem som
	står längre ifrån arbetsmarknaden.........................................	216
9	Socialt företagande arbete och mänsklig utveckling ..	219
9.1	Social ekonomi .......................................................................	219
9.2	Socialt företagande.................................................................	220
9.3	Utvecklingen i Sverige ...........................................................	223
9.4	Social ekonomi i Storbritannien............................................	224
9.5	Social ekonomi i Italien .........................................................	224
9.6	Jämförelse mellan Sverige, Italien och Storbritannien.........	225
9.7	En överblick av de sociala företagen i Sverige......................	227
9.8	Utvecklings- och startkostnader...........................................	229
9.9	Finansiering av den dagliga driften .......................................	230
9.10	Affärsverksamhet...................................................................	231
9.11	Kommunala bidrag.................................................................	232
9.12	Stödstrukturer........................................................................	232
9.13	Medlemmarnas försörjning ...................................................	233

Innehåll

SOU 2007:2

9.14	Har socialt företagande konkurrensfördelar jämfört
	med andra företag? .................................................................		233
9.15	Lönsamt – för vem?................................................................		234
9.16	Framtida utmaningar..............................................................		235
10	Kommunernas roll i att aktivera enskilda med
	ekonomiskt bistånd...................................................		237
10.1	Historik...................................................................................		237
10.2	Den kommunala aktiveringen ...............................................		238
	10.2.1	Verksamheten i Skärholmen ....................................	244
10.3	Effekter av kommunala aktiveringsprogram ........................		248
	10.3.1	Deltagarnas upplevelse .............................................	252
	10.3.2	Sanktioner .................................................................	254
	10.3.3	Sammanfattning........................................................	255
11	Samverkan runt arbetslösa med ekonomiskt bistånd.....		257
11.1	Frivillig samverkan .................................................................		258
11.2	Försök med olika former av finansiell samordning..............		259
11.3	Den nya möjligheten till finansiell samordning ...................		261
11.4	Arbetsmarknadsnämnder.......................................................		267
11.5	Faros – samverkan mellan försäkringskassa och
	arbetsförmedling ....................................................................		268
11.6	Uppföljning av samverkan när det gäller rehabilitering.......		269
11.7	Storstadspolitiken...................................................................		270
11.8	Ungdomssamverkan...............................................................		274
12	Bedömning av arbetssökandes kompetens och
	möjligheter ..............................................................		283
12.1	Validering................................................................................		284
12.2	Verktyg för kartläggning av arbetsförmåga ..........................		291

SOU 2007:2 Innehåll

12.3	Statistiska modeller................................................................		296
13	Ekonomiska incitament för den enskilde.....................		301
13.1	Varför ekonomiska incitament för den enskilde?................		302
13.2	Begränsade effekter av ekonomiska incitament ...................		302
13.3	Utvecklingen de senaste åren ................................................		303
	13.3.1 Rapport från Socialdepartementet år 2004 .............		304
	13.3.2	Utredningens enkät .................................................	306
13.4	Effekten av arbetsutbudsstimulerande åtgärder i andra
	länder	......................................................................................	306
	13.4.1	Storbritannien ...........................................................	307
	13.4.2 ..........................................................................	USA	308
	13.4.3 .......................................................................	Kanada	309
13.5	Kopplingar ...........................................................till Sverige		310
	13.5.1 .........................	Den danska välfärdskommissionen	311
	13.5.2 Finlands försök med att bortse från inkomst av
	.........................................................................	arbete	311
13.6	Svensk ..........................................................................studie		313
13.7	Inkomster .....................................................från feriearbete		314
	13.7.1 Hur hanterar kommunerna ferieinkomster i
	...........................................................................	dag?	315
	13.7.2 ....................Utredningens enkät till kommunerna		316
14	Eftersatt rehabiliteringsbehov för personer utanför
	socialförsäkringssystemet..........................................		317
14.1	Hälsans ...................................................................betydelse		317
	14.1.1 ..................................................	Ekonomiskt utsatta	318
	14.1.2 Skillnader mellan utrikes och inrikes födda
	....................................................................	personer	318
14.2	Rikstäckande ....................................................kartläggning		319
	14.2.1 Kartläggning i Uppsala av personer med
	................................	långvarigt ekonomiskt bistånd	321
	14.2.2 ..............................................	FK - projektet i Malmö	321
14.3	Utanför ....socialförsäkringssystemet och född utomlands		322
			11

Innehåll SOU 2007:2

14.4	Strukturella brister bakom utanförskapet.............................		324
	14.4.1 Strukturella brister i form av sektoriserings-
		problem? ...................................................................	324
	14.4.2 Sektoriseringsproblem framför allt i komplexa
		sektorer och för individer med sammansatta
		behov .........................................................................	325
14.5	Mål- och resultatstyrning i ett sektoriseringsperspektiv
	när det gäller arbetslivsinriktad rehabilitering ......................		326
	14.5.1 Mål- och resultatstyrning kan i vissa fall bidra
		till sektoriseringsproblem ........................................	327
	14.5.2 Kan mål- och resultatstyrningen användas för
		att mildra eller lösa sektoriseringsproblem? ...........	329
	14.5.3 Hinder för att förändra mål- och resultat-
		styrningen .................................................................	330
15	Internationella erfarenheter .......................................		333
15.1	Utvecklingen i Norden ..........................................................		333
	15.1.1	Danmark ...................................................................	336
	15.1.2	Finland ......................................................................	348
	15.1.3	Norge ........................................................................	355

ÖVERVÄGANDEN, BEDÖMNINGAR OCH FÖRSLAG

16	Överväganden...........................................................	363
16.1	Det yttersta skyddsnätet påverkas av samhälls-
	utvecklingen i stort.................................................................	363
16.2	Kopplingar till regeringens samlade politik för att öka
	sysselsättningen ......................................................................	364
16.3	Målgruppen för utredningen .................................................	365
16.4	Brukarperspektivet .................................................................	366
16.5	Från utanförskap till innanförskap........................................	367
	16.5.1 Ansvarsfördelningen mellan stat och kommun
	behöver klargöras .....................................................	369

SOU 2007:2 Innehåll

	16.5.2 Förbättrad rehabilitering för att öka anknyt-
		ningen till arbetslivet................................................	369
	16.5.3	Förändringar inom utbildningsområdet .................	370
16.6	Ekonomiska incitament.........................................................		370
16.7	En gemensam välfärdsorganisation.......................................		370
16.8	Fler arbetstillfällen .................................................................		371
17	Förändrat arbetssätt på Arbetsförmedlingarna .............		373
17.1	Externa leverantörer ..............................................................		373
	17.1.1	Verksamhet...............................................................	374
	17.1.2	Bemanningsföretag ..................................................	375
	17.1.3	Arbetsförmedlingen bibehåller
		myndighetsrollen .....................................................	376
	17.1.4	Beställar- och utförarperspektiv..............................	377
	17.1.5	Bonussystem.............................................................	377
	17.1.6	Fast avkastningskrav ................................................	378
	17.1.7 Uppföljning och utvärdering av externa leveran-
		törer...........................................................................	378
17.2	Jobbagenter – ny medarbetarroll på Arbetsförmedlingen...		379
	17.2.1 Matchningsuppdraget har kommit i skymundan ...		379
	17.2.2	Arbetsförmedlingens kundgrupper ........................	380
	17.2.3	Minskade marknadsandelar .....................................	380
	17.2.4	Vikten av arbetsgivarkontakter ...............................	381
	17.2.5	Resursallokering.......................................................	382
	17.2.6	Strukturförändring av Arbetsförmedlingens
		arbetssätt...................................................................	383
17.3	Etableringsjobb för nytillträdande arbetssökande –
	komplement till Nystartsjobb...............................................		386
	17.3.1	Nytillträdande på arbetsmarknaden........................	387
	17.3.2 Etableringsjobb i förhållande till Nystarts-
		jobben .......................................................................	387
	17.3.3 Vikten av tidiga insatser för samtliga arbets-
		sökande som är beroende av ekonomiskt
		bistånd.......................................................................	388
	17.3.4 Personer med ekonomiskt bistånd matchas inte
		lika ofta mot lediga arbeten .....................................	389

Innehåll SOU 2007:2

	17.3.5 Etableringsjobb för nytillträdande som inte
		kommer i fråga för nystartsjobb..............................	390
	17.3.6	Karensregler..............................................................	391
	17.3.7	Målgruppen...............................................................	391
	17.3.8	Kompetensutveckling...............................................	392
	17.3.9	Undanträngningseffekter.........................................	393
17.4	Mentorskap.............................................................................		394
17.5 Rehabilitering genom arbete i sociala företag.......................			395
	17.5.1 Mervärdet av att arbeta inom sociala företag..........		397
17.6	Arbetslivsinriktad rehabilitering inom sociala arbets-
	kooperativ ...............................................................................		397
	17.6.1	Begreppet funktionshindrad ....................................	397
	17.6.2 Utvecklings- och trygghetsanställning i sociala
		arbetskooperativ .......................................................	398
	17.6.3	Utvecklingsanställning.............................................	399
	17.6.4	Trygghetsanställning ................................................	400
	17.6.5 Sociala arbetskooperativ har en plats att fylla.........		400

17.7Fördjupat samarbete på lokal nivå mellan Arbets- förmedlingen och lokala kooperativa utvecklings-

	centrum ...................................................................................	402
17.8	Förhöjt anordnarbidrag som stimulans för start av nya
	sociala arbetskooperativ.........................................................	403
	17.8.1 Förhöjt anordnarbidrag i ett inledningsskede ........	404
	17.8.2 EU:s statsstödsregler................................................	405
17.9	Förbättrat stöd till information och rådgivning...................	406
18	Fördelning av medlen till arbetsmarknadspolitiken .......	407
18.1	Dagens fördelning av arbetsmarknadsmedel ........................	407
18.2	Förvärvsfrekvens ....................................................................	408

SOU 2007:2

Innehåll

19Huvudmannaskapet för de insatser som riktas till unga med försörjningsstöd tydliggörs i

	socialtjänstlagen ......................................................	411
19.1	Kommunerna har i praktiken fått ett ökat ansvar för
	arbetsmarknadspolitiken under 1990-talet...........................	411
19.2	Hur har aktiveringsbestämmelsen tillämpats? .....................	413
19.3	Utvärderingar av de kommunala ungdomsprogrammen.....	414
19.4	Kommande förändringar inom arbetsmarknadspolitiken ...	414

19.5Att erbjuda praktik och arbetsmarknadsinsatser för unga människor bör ingå i Arbetsförmedlingens

	uppdrag	...................................................................................	415
19.6	Kommunerna ska ansvara för övrig kompetenshöjande
	verksamhet .............................................................................		416
19.7	Vikten av samverkan..............................................................		417
19.8	Överklagningsmöjligheter.....................................................		418
20	Förbättrade möjligheter till finansiell samordning ........		419
20.1	Fördelar med samverkan .......................................................		419
20.2	Vikten av en långsiktig finansiering......................................		421
	20.2.1	Finansiell samordning (Finsam) .............................	421
	20.2.2 Fördelarna med finansiell samordning....................		422
	20.2.3	Den nuvarande finansieringen.................................	422
	20.2.4 Förstärkta möjligheter till finansiell samordning ..		423
	20.2.5 Färre parter och friare finansiering .........................		424
20.3	Nya former av välfärdstjänster..............................................		426
20.4	Utbildningsinsatser................................................................		426
20.5	Förändring i uppdraget till AMS, Försäkringskassan och
	Socialstyrelsen ........................................................................		427
20.6	Uppdrag till Försäkringskassan ............................................		428

Innehåll	SOU 2007:2
21 Förbättrad rehabilitering för personer med ekonomiskt
bistånd	....................................................................431

21.1Försäkringskassan får en skyldighet att inleda en rehabiliteringsutredning efter en remiss från

socialtjänsten ..........................................................................

431

21.2Förbättrat samarbete mellan Försäkringskassan, kommunerna och primärvården kring personer som

	saknar sjukpenninggrundande inkomst ................................		434
	21.2.1 Många har fortfarande ett eftersatt
		rehabiliteringsbehov .................................................	434
	21.2.2	Svarte Petter-spelet...................................................	435
	21.2.3	Förstärkt samordningsansvar ..................................	436
22	Ett gemensamt mål höjd sysselsättningsgrad ............		439
23	En gemensam samlad välfärdsorganisation..................		441
23.1	Finns det ett behov av att i grunden organisera välfärds-
	tjänsterna på ett annat sätt? ...................................................		442
23.2	En internationell utblick ........................................................		444
	23.2.1	Danmark ...................................................................	444
	23.2.2	Norge ........................................................................	445
	23.2.3	Storbritannien...........................................................	446
	23.2.4	Holland .....................................................................	447
	23.2.5	Tyskland....................................................................	448
23.3	Nödvändiga förändringar.......................................................		449
24	Bedömning av de arbetssökandes kompetens ..............		451
24.1	Statistiska modeller ................................................................		453
24.2	Validering................................................................................		454
24.3	Arbetsförmågeverktyg för att ge bättre kunskaper..............		455
24.4	Tre kompletterande modeller................................................		457

SOU 2007:2 Innehåll

25	Förbättrade ekonomiska incitament för den enskilde....		459
25.1	En förvärvsstimulans införs ..................................................		460
	25.1.1	Internationella erfarenheter.....................................	462
	25.1.2	Arbeta svart ..............................................................	462
	25.1.3	Utvärdering av förslaget ..........................................	463
	25.1.4	Målgruppen för förslaget.........................................	463
25.2	Inkomster från ungdomars feriearbete.................................		465
	25.2.1 Det ska löna sig att feriearbeta under studie-
		tiden ..........................................................................	465
	25.2.2 Olika tillämpningar i kommunerna.........................		466
	25.2.3	En övre gräns............................................................	467
26	Förslag i förhållande till gymnasieutbildningen............		469
26.1	Bättre profilering av de yrkesförberedande programmen ...		471
	26.1.1	Yrkesutbildande program ........................................	471
26.2	Lärlingsutbildning..................................................................		472
	26.2.1 Det finns ett behov av lärlingar...............................		472
	26.2.2 Vad har gjorts hittills? .............................................		473
26.3	Kommunernas skyldighet att tillhandahålla studie- och
	yrkesvägledning regleras i skollagen .....................................		475
	26.3.1	Studie- och yrkesvägledningen................................	475
	26.3.2 Det behövs ett nytt arbetssätt.................................		477
26.4	Vidareutveckling av försöksverksamheten med
	Navigatorcentrum..................................................................		478
	26.4.1	Lär av Navigatorcentrum! .......................................	479
	26.4.2 Närmare beskrivning av försöksverksamheten ......		479
26.5	Tre veckors praktik för alla i gymnasieskolan......................		481
27	Bättre kunskaper om orsakerna till ekonomiskt
	bistånd	...................................................................	483
27.1	Uppdrag till Socialstyrelsen ..................................................		483
27.2	Konsekvenser av vårt förslag.................................................		486

Innehåll	SOU 2007:2
28	Nya jobb behövs .......................................................	487
28.1	Hushållsnära tjänster..............................................................	488
28.2	Nya områden för arbete.........................................................	489
KONSEKVENSER
29	Ekonomiska konsekvenser .........................................	493
30	Övriga konsekvenser..................................................	503
FÖRFATTNINGSKOMMENTARER
31	Författningskommentarer...........................................	507
31.1	Förslag till lag om kreditering på skattekonto av
	stimulans till arbetsgivare för etableringsjobb......................	507
31.2	Förslag till lag om ändring i lagen (2003:1210) om
	finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser...................	507
31.3	Förslag till lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän
	försäkring................................................................................	508
31.4	Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) ...	509
31.5	Förslag till lag om ändring i skollagen (1985:1100) .............	512
BILAGOR
Bilaga 1 Kommittédirektiv (Dir. 2005:10).................................		517
Bilaga 2 Tilläggsdirektiv (Dir. 2006:72) .....................................		533
Bilaga 3 Tilläggsdirektiv (Dir. 2006:120) ...................................		537

Definitioner

I huvudsak har utredningen följt de definitioner som Social- styrelsen använder sig av.

Försörjningsstöd används i direktiven till denna utredning som det samlade begreppet för all ekonomiskt stöd som kommunerna ger den enskilde. Som titel på utredningen använder vi begreppet socialbidrag som ett samlat ord för allt ekonomiskt bistånd som kommunerna lämnar. Socialstyrelsen säger i statistiken för det ekonomiska biståndetTPF1FPT avseende år 2005 följande:

Ekonomiskt bistånd (socialbidrag) är det begrepp som täcker all ekonomisk hjälp enligt socialtjänstlagen. Försörjningsstöd är en del av det ekonomiska biståndet och avser de vanligaste och regel- bundet återkommande levnadskostnaderna.

Försörjningsstödet består dels av en norm för livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och tv-avgift, dels av skäliga kostnader för boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring samt medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa. När det gäller skäliga kostnader för normen fastställer regeringen varje år en riksnorm på grundval av officiella prisundersökningar av olika hushållstypers baskonsumtion.

I ekonomiskt bistånd ingår även introduktionsersättning till flyktingar och vissa andra utlänningar som har tagits emot i kommunen inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet.

Några andra vanliga begrepp i denna utredning:

Bidragshushåll definieras som bidragsmottagande hushåll som består av ensamstående eller samboende med eller utan barn under 18 år. Undantagsvis kan ensamstående eller samboende 16- och 17-åringar definieras som egna hushåll. Bidragsmottagare innebär

1TP PT Socialstyrelsen, Ekonomiskt bistånd årsstatistik år 2005.

Definitioner

SOU 2007:2

samtliga personer i de hushåll som fått socialbidrag oavsett om hela hushållet eller endast någon av dess medlemmar fått bistånd.

Ett långvarigt biståndshushåll eller en långvarig biståndsmottagare har fått ekonomiskt bistånd eller introduktionsersättning i minst tio månader under ett kalenderår.

En helårsekvivalent räknas exempelvis som en person som får fullt ekonomiskt bistånd ett år, två personer som får fullt ekonomiskt bistånd ett halvt år vardera.

I utredningen återkommer också förkortningar på olika myndig- heter, t.ex.

AMS	Arbetsmarknadsstyrelsen
AMV	Arbetsmarknadsverket
IFAU	Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering
Nutek	Verket för näringslivsutveckling
SoS	Socialstyrelsen
SCB	Statistiska Centralbyrån

Sammanfattning

Det ekonomiska biståndets omfattning och utveckling beror i hög grad på arbetsmarknadsläget och på hur andra politikområden agerar och utvecklas. Vi har därför under vårt utredningsarbete berört många olika samhällsområden och lagt förslag på föränd- ringar inom flera politikområden. Det har varit nödvändigt efter- som orsakerna till bidragsberoendet beror på många olika faktorer. Även verktygen för att kunna åstadkomma en förändring finns inom ett flertal politikområden. Vår utgångspunkt har varit att målgruppen ska ges det stöd som behövs utifrån de ordinarie samhällsstrukturerna och våra förslag syftar bland annat till att på olika sätt förtydliga det ansvar som olika huvudmän har för mål- gruppen.

Utredningens förslag riktar sig till det stora flertalet som i dag har ekonomiskt bistånd på grund av arbetsmarknadsskäl, eftersom det närmast är omöjligt att mer i detalj avgränsa målgruppen. Ett sådant ställningstagande har starkt stöd i den forskningTPF1FPT som finns och även i de fördjupningsstudier som utredningen har aktualiserat.

En ambition från utredningens sida har varit att förslagen, så långt det är möjligt, ska ta sin utgångspunkt i den enskildes upp- fattning och synpunkter på vilka förändringar som behövs för att förstärka arbetsmarknadsanknytningen, eftersom en varaktig för- ändring bara kan komma till stånd om den förstärker individens egna drivkrafter och utgår från vars och ens förutsättningar.

Det är även viktigt att ett gemensamt samhällsekonomiskt tankesätt genomsyrar de olika huvudmännens arbete. Prioriteringar måste i högre grad ses ur ett sektorsövergripande perspektiv och långsiktighet måste få större genomslag, både på central och lokal nivå. Den samhällsekonomiska vinsten som uppstår när behovet av samhällets samlade stöd minskar i ett antal samhällsarenor bör i högre grad uppmärksammas.

1TP PT Giertz, A. (2006), Aktivering av socialbidragstagare insatsernas utformning och effekt.

Sammanfattning

SOU 2007:2

Förändrat arbetssätt på Arbetsförmedlingarna

Under detta avsnitt tar vi i huvudsak upp förändringsförslag som påverkar verksamheten på arbetsförmedlingarna och inom Arbets- marknadsverket.

Externa leverantörer

Utredningen föreslår att tio procent (320 miljoner kronor) av Arbetsmarknadsverkets anslag 22:3 Köp av arbetsmarknadsutbild- ning och övriga kostnader, ska avsättas till att upphandla tjänster från externa leverantörer för arbetssökande med en svag förankring på arbetsmarknaden. Exempel på externa leverantörer kan vara bemanningsföretag, utbildningsföretag, organisationer eller sociala arbetskooperativ.

En av fördelarna med denna förändring är att externa leve- rantörer inte behöver ta hänsyn till myndighetsrollen, som ibland kan begränsa arbetsförmedlarnas kreativitet. De externa leveran- törerna kan i stället koncentrera sig på att stödja och coacha de arbetssökande och lämna myndighetsuppgifterna till Arbetsför- medlingen. En annan fördel är att de externa leverantörerna ofta har tillgång till andra strategiska nätverk än de som Arbetsförmed- lingen har.

Jobbagenter – ny medarbetarroll på Arbetsförmedlingen

På Arbetsförmedlingarna arbetar i dag ungefär 6 000 personer. Lönekostnaden för dessa uppgår till närmare två miljarder kronor. Det är en förhållandevis liten del av Arbetsmarknadsverkets resurs- er som går åt till arbetsgivarkontakter och matchning mot lediga arbeten.

Vi föreslår att regeringen ger AMS i uppdrag att omstrukturera Arbetsförmedlingens personalresurser så att större uppmärksamhet kan riktas mot arbetsgivarnas servicebehov. En ny yrkesroll bör införas på Arbetsförmedlingen – ”jobbagent” – vars uppdrag blir att fokusera på arbetsgivarkontakter och näringslivsorganisationer.

Jobbagenterna ska vara väl förtrogna med arbetsgivarnas villkor, ha dokumenterad kunskap inom företagsekonomi och marknads- föring, ha goda branschkunskaper, vara goda omvärldsanalytiker samt ha god kunskap om den regionala arbetsmarknaden i närings-

SOU 2007:2

Sammanfattning

livet och om den offentliga sektorn. Med tätare arbetsgivar- kontakter ökar arbetsgivarnas förtroende för Arbetsförmedlingen vilket på sikt kan leda till att fler lediga arbeten anmäls. Jobb- agenterna ska även kunna hjälpa till vid enskilda rekryterings- uppdrag om arbetsgivaren av tidsskäl inte har möjligheter att gå igenom en stor mängd jobbansökningar. Jobbagenterna kan på så sätt underlätta rekryteringsprocessen för arbetsgivaren och bidra till att minimera vakanstiden.

Vi föreslår vidare att regeringen ger AMS i uppdrag att återinföra specialförmedlingar där handläggarna får utrymme att fördjupa kännedomen om enskilda branscher och yrken. Detta ger både arbetsgivare och arbetssökande större möjligheter att få bra service från Arbetsförmedlingen.

Etableringsjobb för nytillträdande arbetssökande – komplement till Nystartsjobb

Den 1 januari år 2007 infördes de s.k. nystartsjobben. Nystarts- jobben syftar till att öka möjligheterna för dem som står långt utanför arbetsmarknaden att komma tillbaka till arbete. När det gäller nytillträdande på arbetsmarknaden som är beroende av eko- nomiskt bistånd, kommer vissa att kunna erbjudas nystartsjobb i ett tidigt skede och andra först efter ett år.

Vi anser att det är viktigt att insatser sätts in i ett tidigt skede för samtliga arbetssökande som är nytillträdande på arbetsmarknaden och beroende av ekonomiskt bistånd. De saknar ofta de kontakter och referenser som mer erfarna arbetstagare har arbetat upp, vilket gör det svårare för dem att konkurrera om de lediga jobben. Deras begränsade kontaktnät innebär också att de i högre grad är ute- lämnade till Arbetsförmedlingens möjligheter och förmåga att intressera arbetsgivare för deras tjänster. Det är framför allt unga människor och personer som är födda utomlands som inte har etablerat sig på arbetsmarknaden och som av den anledningen är beroende av ekonomiskt bistånd.

Personer som är hänvisade till samhällets yttersta skyddsnät utgör vidare en särskilt utsatt grupp, eftersom de inte bara är utestängda från arbetslivet, utan ofta också står utanför de inkomstrelaterade delarna i det generella välfärdssystemet.

Sammanfattning

SOU 2007:2

Vi föreslår att etableringsjobb ska införas som ett komplement till nystartsjobben. Etableringsjobb ska kunna erbjudas de personer som inte omfattas av nystartsjobben.

Med etableringsjobb avses en anställning där arbetsgivaren får en skattereduktion på den totala lönekostnaden upp till 50 procent, dock högst 350 kronor per dag. Subventionen ska kunna ges under högst sex månader. Subventionen kan gälla heltids- eller deltids- anställningar hos en privat eller offentlig arbetsgivare eller en ideell organisation.

Förutsättningen för att en arbetssökande ska kunna erbjudas ett etableringsjobb ska vara att personen i fråga har en begränsad erfarenhet av svenskt arbetsliv, har varit anmäld på Arbetsförmed- lingen i minst sex mån och under denna period inte haft några inkomster från eget arbete samt varit beroende av ekonomiskt bistånd för sin försörjning.

Förslaget om etableringsjobb innebär en högre grad av subven- tion för arbetsgivaren jämfört med nystartsjobben. Det motiverar i sin tur att högre krav kan ställas på arbetsgivaren. Förutsättningen för att en arbetsgivare ska kunna anställa en person med de regler som föreslås gälla för etableringsjobb är därför vara att arbets- givaren kan erbjuda den anställde en personlig mentor under an- ställningstiden samt vid behov erbjuda personlig kompetensut- veckling.

Införandet av etableringsjobb föreslås regleras i förordning och stimulans till arbetsgivare för etableringsjobb som har beslutats av Arbetsmarknadsverket föreslås få tillgodoföras arbetsgivaren genom skattekreditering.

Mentorskap

Ett individuellt stöd i form av en mentor kan vara av värde när man tar det första steget ut i arbetslivet. En av de insatser som i dag saknas är möjligheten att ge enskilda arbetslösa ett personligt stöd under en arbetspraktik eller när man deltar i ett arbetsmarknads- program. Det personliga stödet kan t.ex. innebära att en utvald arbetskamrat stödjer den arbetslöses introduktion på arbetsplatsen. Utredningen föreslår att mentorskap i form av ett personligt stöd införs vid en arbetspraktik eller vid deltagande i ett annat arbets- marknadsprogram. Mentorskapet föreslås regleras i förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.

SOU 2007:2

Sammanfattning

Rehabilitering genom arbete i sociala företag

Det mervärde som sociala företag kan tillföra både individen och samhället bör i högre grad tas tillvara inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Styrkan i sociala företag är att de bygger på del- aktighet, självhjälp och att människor ges möjligheter att utvecklas och återta makten över sitt eget liv, vilket är rehabiliterande i sig. På så sätt blir själva anställningen i ett socialt företag en form av rehabilitering.

Utredningen föreslår att de arbetsmarknadspolitiska insatserna utvecklingsanställning och trygghetsanställning i högre grad riktas mot sociala arbetskooperativ.

För att fler utvecklings- och trygghetsanställningar ska kunna riktas till sociala arbetskooperativ är det viktigt att Arbetsförmed- lingen på ett mer systematiskt sätt får del av de kunskaper som finns hos de lokala kooperativa utvecklingscentrumen (LKU) och i kommunerna. Arbetsförmedlingarna föreslås därför få i uppdrag att i samverkan med LKU och kommunala företrädare inventera vilka sociala företag som finns lokalt samt utveckla metoder och rutiner för den lokala matchningen av utvecklings- och trygghets- anställningar i sociala arbetskooperativ.

Om fler sociala företag ges möjligheter att starta kan ett mer inkluderande arbetsliv skapas. I syfte att ytterligare stimulera till- komsten av fler sociala arbetskooperativ, föreslås att det anordnar- bidrag som lämnas som ekonomiskt stöd vid utvecklingsanställning och trygghetsanställning i vissa fall ska kunna uppgå till 300 kronor per dag och anställd. Förutsättningen för att kunna ta del av det förhöjda anordnarbidraget föreslås vara att ett socialt arbetskoope- rativ kan starta en verksamhet som erbjuder rehabiliteringsinsatser till personer som i dag står utanför arbetslivet och som har behov av arbetslivsinriktad rehabilitering. Målsättningen ska vara att dessa personer genom arbete i det sociala arbetskooperativet ska kunna gå från ett utanförskap till ett inkluderande arbetsliv.

Vi föreslår vidare att hälften av de medel som tilldelas NUTEK för informations- och rådgivningsinsatser ska användas för att främja sociala arbetskooperativ som bedriver en icke-vinstdrivande arbetsintegrerande verksamhet.

Sammanfattning

SOU 2007:2

Fördelning av medlen till arbetsmarknadspolitiken

Vi anser att större hänsyn bör tas till förvärvsfrekvensen i de arbetsföra åldrarna i olika regioner, när medlen fördelas inom AMV. Anledningen är att förvärvsfrekvens bättre än arbetslöshet visar vilken förankring en region har till arbetsmarknaden. I vissa utsatta bostadsområden i storstadsregionerna finns grupper av arbetslösa som inte anser det mödan värt att överhuvudtaget registrera sig som arbetslösa på arbetsfördelningen, eftersom de tror att en sådan anmälan inte har någon betydelse och inte kommer att leda till arbete. Denna uppgivenhet kan i sin tur leda till att arbetslösheten anses vara låg i detta område. En låg arbets- löshet kan emellertid dölja en låg förvärvsfrekvens, vilket i stället indikerar ett stort mått av utanförskap. Vissa utsatta bostads- områden riskerar att få en mindre andel av resurserna om detta inte synliggörs. Det är särskilt olyckligt eftersom en del av dessa bostadsområden i stället kan vara i behov av en högre andel, för att minska utanförskapet och förbättra arbetsmarknadsanknytningen.

Huvudmannaskapet för de insatser som riktas till unga med försörjningsstöd tydliggörs i socialtjänstlagen

Vi föreslår en förändring i 4 kap. 4 § socialtjänstlagen som innebär att huvudmannaskapet tydliggörs när det gäller de insatser som socialnämnden får begära att den som uppbär försörjningsstöd under viss tid ska delta i. AMV ska ansvara för praktik och andra arbetsmarknadsinsatser. De insatser som socialnämnden får anvisa en person som uppbär ekonomiskt bistånd till ska vara kompetens- höjande insatser av social karaktär och syfta till att stärka den enskildes möjligheter att kunna ta del av praktik eller andra arbets- marknadsinsatser eller där så är lämpligt, av fortsatt utbildning. AMV ska även i framtiden kunna upphandla tjänster från kom- munen, men de kommunala insatserna ska utgöra ett komplement till de statliga insatserna.

SOU 2007:2

Sammanfattning

Förbättrade möjligheter till finansiell samordning

När en person har flera problembilder och när behoven är sammansatta, diffusa och svåra att klassificera krävs en samlad insats från flera myndigheter. För att kunna erbjuda insatser från flera parter för personer som är i behov av samordnade insatser krävs en långsiktig finansiering.

Vi föreslår att tio procent av de budgeterade kostnaderna för sjukpenning ska kunna användas för finansiell samverkan, i stället som i dag, fem procent. Vidare föreslår vi att det ska vara möjligt för färre parter än fyra att komma överens om en finansiell sam- ordning. Orsaken är att inte en myndighet ska kunna förhindra en samverkan som övriga aktörer är intresserade av. I dag krävs att arbetsförmedling, försäkringskassa, kommun och landsting är överens om att samordna de ekonomiska resurserna inom en fastlagd finansiell samordning. Om man är färre än fyra föreslår vi även att parterna ska ges möjligheter att komma överens om en annan fördelning av den finansiella ramen, om det underlättar den lokala samverkan. Lokala överenskommelser kan t.ex. ligga till grund för både vilken verksamhet som ska bedrivas och hur finansieringen ska ske.

Vidare anser vi att den finansiella samordningen bör kunna lägga grunden för nytänkande och för nya former av välfärdstjänster på lokal nivå. Ett sådant syfte finns inte beskrivet i den nuvarande lagstiftningen för den finansiella samordning. Det är viktigt att man på lokal nivå ges möjligheter att pröva olika organisatoriska former och nya kombinationer av insatser. Vi föreslår därför att det tydliggörs i 2 § lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser att de samordnade rehabiliteringsinsatserna ska syfta till att utveckla nya former för åtgärder.

Försäkringskassan föreslås få i uppdrag att följa upp och stödja utvecklingen av den finansiella samordningen.

Förbättrad rehabilitering för personer med ekonomiskt bistånd

Behovet av rehabiliteringsinsatser för personer som är beroende av ekonomiskt bistånd är i dag eftersatt, vilket riskerar att bidra till att människor hamnar i ett mer eller mindre permanent utanför- skap. Många gånger döljer sig en diffus ohälsa bakom ett bidrags-

Sammanfattning

SOU 2007:2

beroende och det kan vara svårt att veta vilka insatser som den enskilde är i behov av. En fördjupad kartläggning kan synliggöra behoven av rehabilitering och olika huvudmäns ansvarsområden. Vi anser att Försäkringskassans kunskaper när det handlar om att utreda en persons behov av rehabilitering på ett mer strukturerat sätt bör komma socialtjänsten till del. Vi föreslår därför att det införs en ny bestämmelse i 22 kap. lagen (1962:381) om allmän försäkring som tydliggör att Försäkringskassan senast efter fyra veckor efter det att en remiss inkommit från socialtjänsten ska inleda en rehabiliteringsutredning. Remissförfarandet föreslås kräva medgivande från den enskilde.

Även om mycket redan har gjorts i syfte att förbättra rehabi- literingsarbetet och för att öka samverkan inom rehabiliterings- området, är det mycket som pekar på att personer som står utanför sjukförsäkringssystemet fortfarande riskerar att komma sist i prio- riteringen av vilka som bör komma i fråga för rehabiliterings- insatser. Försäkringskassan föreslås därför få i uppdrag att till- sammans med arbetsförmedlingarna, kommunerna och primär- vården ta fram en struktur för samarbetet kring personer som saknar sjukpenningsgrundande inkomst. Samarbetet ska syfta till att underlätta övergången från bidrag till arbete för personer som är i behov av ekonomiskt bistånd och samordnade rehabiliterings- insatser. 160 miljoner kronor föreslås avsättas för detta uppdrag.

Ett gemensamt mål – höjd sysselsättningsgrad

För att underlätta inträdet på arbetsmarknaden för personer som är beroende av ekonomiskt bistånd är det viktigt att samtliga aktörer på lokal nivå har samma övergripande mål för sina insatser. I annat fall kan myndigheternas olika mål i sämsta fall bli kontraproduk- tiva. Att höja sysselsättningen har länge varit ett viktigt politiskt mål och vi anser att detta även bör komma till uttryck på myndig- hetsnivå. Vi föreslår därför att ett nytt övergripande gemensamt mål införs i regleringsbreven för AMS och Försäkringskassan. Målet ska vara att höja sysselsättningsgraden för samtliga i arbets- för ålder. Med ett sådant mål är det naturligt att insatserna tar sikte på att minska det växande utanförskapet. Det ökar även möjlig- heterna för personer som står långt från arbetsmarknaden att kunna komma i fråga för olika typer av insatser. Målet kan även ses som en samhällig investering inför en eventuell kommande arbets-

SOU 2007:2

Sammanfattning

kraftsbrist. Det nya övergripande målet måste dock anpassas till de olika myndigheterna verksamheter och även till det kommunala självstyret, för att det i ett senare skede ska kunna bearbetas och analyserats lokalt.

En gemensam samlad välfärdsorganisation

Våra förslag innebär att vi på olika sätt förtydligar ansvaret för utredningens målgrupp och skapar förutsättningar för ett smidigare samarbete. Det har dock inte legat inom utredningens direktiv att föreslå någon större organisatorisk förändring av välfärdstjänster- na.

Vi tror dock att Sverige likväl som många andra europeiska länder skulle kunna uppnå positiva effekter med en mer samlad väl- färdsorganisation på lokal nivå. I ett antal länder finns eller för- bereds en samlad organisation, en ingång, av samhällets stöd till samtliga arbetslösa. Myndigheter med rehabiliterande uppgifter har inte sällan en uttalad roll i dessa nya organisationsformer.

Vi föreslår att denna fråga i framtiden blir föremål för en mer omfattande analys än vad som har varit möjligt att göra i denna utredning. Det finns flera argument för att utveckla samverkan och samla stödet till enskilda under samma tak. De vanligaste skälen är:

•För enskilda individer är det ekonomiskt och hälsomässigt lönsamt med aktiva sammansatta rehabiliteringsinsatser.

•Det minskar rundgången och dubbelarbetet.

•Det är mindre resurskrävande.

Olika rapporter, och även de lokala kontakter som utredningen haft, visar att enskilda personer många gånger görs till ett ansvar för en annan myndighet. På så sätt skickas människor runt i ett Svarte Petter-spel där ingen anses ha ett ansvar.

En organisationsreform i sig löser naturligtvis inte alla de svårig- heter som finns när det gäller att få fler i arbete. Tillgången på arbete och i vilken mån arbetsmarknaden kan göras mer tillgänglig är naturligtvis av avgörande betydelse. En förändrad organisation kan dock ge bättre organisatoriska förutsättningar för att under- lätta inträdet på arbetsmarknaden för personer som i dag står utanför arbetslivet.

Sammanfattning

SOU 2007:2

Bedömning av arbetssökandes kompetens

Bland dem som i dag är beroende av ekonomiskt bistånd återfinns många utrikes födda och unga arbetslösa som har begränsad erfarenhet av svenskt arbetsliv. Deras formella kompetens är antingen ofullständig eller svår att översätta till svenska förhållan- den. Det är vidare så att kommunerna och arbetsförmedlingarna ofta är oense om huruvida personer med ekonomiskt bistånd står till arbetsmarknadens förfogande eller inte.

För att en persons arbetsförmåga ska kunna bli relevant bedömd i ett tidigt skede föreslår vi att nytillträdande arbetssökande som varit inskrivna på Arbetsförmedlingen minst två månader ska erbjudas validering (kompetensvärdering). Förändringen föreslås regleras i förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program.

Vidare föreslår vi att en arbetsgrupp med företrädare för AMV, Socialstyrelsen, Sveriges Kommuner och Landsting samt Försäk- ringskassan ges i uppdrag att närmare utforma ett gemensamt instrument för att bedöma arbetsförmågan hos arbetslösa personer. Det nya instrumentet ska vara en vidareutveckling av de olika instrument som redan finns i dag för att bedöma en arbetssökandes kompetens.

Vi föreslår vidare att AMV fortsätter utvecklandet av statistiska modeller som syftar till att rätt insats går till rätt arbetssökande.

De tre instrumenten –statistiska modeller, validering och arbets- förmågeinstrument – kan komplettera varandra beroende på individernas status och behov och vara ett hjälpmedel både för Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och kommunerna.

Förbättrade ekonomiska incitament för den enskilde

Ett av utredningens uppdrag har varit att analysera betydelsen av försörjningsstödets konstruktion när det gäller ekonomiska driv- krafter att gå från bidrag till arbete. Vi föreslår två förändringar på detta område.

SOU 2007:2

Sammanfattning

En förvärvsstimulans införs

Det ekonomiska biståndet utgör samhällets yttersta skyddsnät, vilket innebär att alla inkomster ska avräknas i sin helhet innan man gör bedömningen om det finns något biståndsbehov. Vidare sägs i socialtjänstlagen (2001:453) att rätt till ekonomiskt bistånd inte föreligger om behovet kan tillgodoses på annat sätt (4 kap. 1 §). Det innebär t.ex. att höjningar av ersättningsnivåer i andra väl- färdssystem inte automatiskt innebär att den disponibla inkomsten ökar, eftersom behovet då har kunnat tillgodoses på att annat sätt. Det innebär även att egna arbetsinkomster inte gör någon skillnad i praktiken så länge inkomsterna ligger på en nivå som gör att man fortfarande är beroende av ekonomiskt bistånd, eftersom in- komsterna minskar storleken på det bistånd som utbetalas. Social- tjänstens försörjningsstöd har därmed en 100-procentig marginal- effekt, vilket gör att det inte alla gånger lönar sig ekonomiskt att gå från bidrag till arbete. I förlängningen kan det leda till inlåsning i ett långvarigt bidragsberoende.

Det är viktigt att samhället signalerar att det lönar sig att arbeta. Det är även viktigt att stimulera enskilda med ekonomiskt bistånd att söka sig till arbetslivet, även om deras förvärvsinkomster inledningsvis kan bli relativt låga. Vi har därför kommit fram till att det kan finnas skäl att göra vissa principiella avsteg från det eko- nomiska biståndets funktion av att vara samhällets yttersta skydds- nät. Avsteg kan enligt vår mening vara befogat om effekten blir ett minskat bidragsberoende och en förstärkt anknytning till arbets- marknaden.

För att stimulera övergången från bidrag till arbete föreslår vi att en förvärvsstimulans införs för personer som under en period av sex månader uppburit ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen och som fått arbete, ökat sin arbetstid, eller bytt arbete och därigenom ökat sin arbetsinkomst. Förvärvsstimulansen innebär att vid beräkning av skälig levnadsnivå enligt socialtjänstlagen ska bortses från den ökade arbetsinkomsten, dock högst 1 500 kronor per månad.

Förvärvsstimulansen föreslås bestå under sex månader om den enskilde i övrigt uppfyller villkoren för att få ett ekonomiskt bistånd.

Sammanfattning

SOU 2007:2

Inkomster från ungdomars feriearbete

Vi föreslår ytterligare ett undantag från den grundläggande prin- cipen för hur det ekonomiska biståndet ska beräknas. Avsteget innebär att ungdomar som feriearbetar och som lever i ett hushåll som är beroende av ekonomiskt bistånd, ska få behålla sina inkomster upp till en viss gräns. Förslaget har sin grund i vår uppfattning att det är viktigt att även dessa ungdomar kan känna att det lönar sig att arbeta under ferier och lov. De får också på detta sätt en kontakt med arbetslivet. Vi föreslår att vid beräkning av skälig levnadsnivå för familjer som är beroende av ekonomiskt bistånd, ska man bortse från inkomster upp till ett halvt pris- basbelopp (enligt lagen om allmän försäkring) per kalenderår, för ungdomar som arbetar extra under studietiden. Regeln föreslås omfatta hushåll med ekonomiskt bistånd där föräldrarna är försörjningsskyldiga för hemmavarande barn i grundskolan och för ungdomar som inte fyllt 21 år och som studerar på gymnasienivå.

Förslag i förhållande till gymnasieutbildningen

Enligt direktiven ska utredningen, särskilt när det gäller yngre personer, beakta utbildningsinsatsernas betydelse. Ungdomar med brister i sin utbildning har generellt sett svårare att etablera sig på arbetsmarknaden, vilket ökar risken för att de ska bli bidrags- beroende. Utredningen vill därför uppmärksamma utbildningens roll för att ge ungdomar goda förutsättningar att få ett arbete och för att minska behovet av framtida samhällsinsatser.

Bättre profilering av de yrkesförberedande programmen

Enligt vår mening är yrkesutbildningarna på många håll under- representerade i utbildningsutbudet. Den utbildning som elever genomgår på gymnasieskolan stämmer inte alltid överens med den arbetskraft som senare efterfrågas på arbetsmarknaden. På gym- nasial nivå är t.ex. elevvolymerna i många kommuner för små i program som är orienterade mot teknik, industri, byggnadsverk- samhet samt vård och omsorg. Vi föreslår att Myndigheten för skolutveckling får i uppdrag att närmare analysera förutsättningar- na för hur yrkesförberedande program i högre grad kan profileras i gymnasieskolan.

SOU 2007:2

Sammanfattning

Lärlingsutbildning

Vi anser även att en lärlingsutbildning bör kunna erbjudas inom gymnasieskolan. Vi föreslår att Myndigheten för skolutveckling särskilt lyfter fram lärlingsutbildningens betydelse inom det på- gående utvecklingsarbetet, och i samverkan med berörda myndig- heter ger förslag på hur lärlingsutbildningen kan utformas inom gymnasieskolan.

Bättre tillgång till studie- och yrkesvägledning

Vi anser att samtliga ungdomar ska få tillgång till en kvalificerad studie- och yrkesvägledning i samverkan mellan myndigheter, privata näringslivet och frivillig sektor. Vi föreslår att det införs ett nytt kapitel i skollagen (1985:1100) som reglerar studie- och yrkes- vägledningen i grundskolan, gymnasieskolan, särskolan, gymnasie- särskolan, specialskolan och sameskolan. Bakgrunden är att Skol- verket i olika rapporter visat på den stora skillnad och bristande likvärdighet som finns mellan och inom kommuner när det gäller tillgången till studie- och yrkesvägledning. Det är även viktigt att samtliga ungdomar erbjuds vägledning, utan det strikta sambandet till skolan.

Vidareutveckling av försöksverksamheten med Navigator- centrum

I dag finns ett 20-tal försöksverksamheter med ett samverkans- kontor som kallas Navigatorcentrum. I dessa verksamheter sam- arbetar arbetsförmedling, kommun och det lokala näringslivet tillsammans med ideella krafter när det gäller att bistå och ge råd- givning till utsatta ungdomar. Syftet med Navigatorcentrum är att bryta ungas utanförskap på arbetsmarknaden. Vi föreslår en vidare- utveckling av försöksverksamheten med Navigatorcentrum i tio kommuner samt att Ungdomsstyrelsen får i uppgift att närmare utforma detaljerna och förutsättningarna för denna försöksverk- samhet.

Den främsta anledningen till vårt förslag är att unga många gånger möter ett splittrat stöd utan den nödvändiga samordningen som behövs för att ge dem bättre förutsättningar att få arbete. En försöksverksamhet ger förbättrade möjligheter att kombinera

Sammanfattning

SOU 2007:2

utbildningsinsatser, språkinsatser, praktik och arbetsmarknads- åtgärder. Det är därför viktigt att lokala myndigheter ges en möjlighet att pröva helt nya former av ett samordnat samhällsstöd till ungdomar utifrån de olika lokala förutsättningarna. Vårt förslag innebär en samverkan som ger möjligheter till samordning av resurser från arbetsförmedling, kommun, frivillig sektor och näringsliv.

Tre veckors praktik för alla i gymnasieskolan

Det kanske allra viktigaste för att öka chansen att få en anställning är erfarenhet av arbete. Sedan tidigare vet vi att etableringen på arbetsmarknaden sker snabbare för dem som gått utbildningar med praktikinslag. Betydelsen av praktik framkommer också i en undersökning som Svenskt Näringsliv har genomfört bland landets 21-åringar. Undersökning visar bland annat att 69 procent av de tillfrågade anser att praktiktiden på gymnasiet påverkade deras beslut kring jobb och framtid efter gymnasiet mycket eller ganska mycket. Vi menar att kontakten med arbetslivet också måste utökas för andra elever än de som går yrkesförberedande kurser. Vi föreslår därför att alla elever erbjuds tre veckors praktik under den samlade gymnasietiden.

Bättre kunskaper om orsakerna till ekonomiskt bistånd

Under utredningstiden har vi stött på stora svårigheter att få uppgifter om målgruppens sammansättning, storlek och övriga utmärkande drag från kommunerna och arbetsförmedlingarna. Eftersom det ekonomiska biståndet utgör samhällets yttersta eko- nomiska skyddsnät är det en tydlig indikator på hur välfärdsbrister påverkar enskildas behov av detta bistånd, där t.ex. bristen på arbete är av avgörande betydelse. Det är därför väsentligt att få en bättre uppfattning om orsakerna till behovet av ett ekonomiskt bistånd och hur detta förändras över tiden. Stora ansträngningar måste sättas in för att skapa en nationell kunskap om varför människor behöver ekonomiskt bistånd, och vår uppfattning är att Socialstyrelsen ges i uppdrag att tillsammans med AMS, IFAU och Sveriges Kommuner och Landsting utforma ett system för att följa upp orsakerna till beroendet av ekonomiskt bistånd samt effekterna

SOU 2007:2

Sammanfattning

och kostnaderna för olika insatser till enskilda med ekonomiskt bistånd.

Nya jobb behövs

Möjligheterna att öppna upp nya arenor för arbete för dem som i dag står utanför arbetsmarknaden bör analyseras närmare, i syfte att åstadkomma ett mer inkluderande arbetsliv. Vi ställer oss bakom förslaget om att införa en skattereduktion för hushållsnära tjänster och menar att det finns anledning att ytterligare vidare- utveckla servicetjänster som kan erbjudas både privatpersoner och företag. Servicetjänster bör även kunna utvecklas inom miljö- området. Vi tänker närmast på:

•Hemtjänstnära tjänster där privatpersoner kan få hjälp med gräsklippning och enklare underhåll.

•Företagsnära tjänster, där företagen från förslagsvis en pool, kan beställa enklare tjänster.

•Miljönära tjänster, som liknar ”gröna jobb”, där underhåll sker av exempelvis stränder och naturreservat.

Ekonomiska konsekvenser

Utredningen föreslår ett antal förändringar som i huvudsak finan- sieras via omfördelningar av redan befintliga medel. När det gäller förslagen om ett förändrat arbetssätt på Arbetsförmedlingarna t.ex. finansieras förslagen genom en omfördelning av AMV:s befintliga anslag.

Nya kostnader tillkommer för ungdomars extraarbete under studietiden. Dessa beräknas till mellan 20 och 40 miljoner kronor. I över hälften av kommunerna tillämpas redan den princip som vi föreslår, och därför blir de reella nya kostnaderna mellan 10 och 20 miljoner kronor. Vi föreslår att dessa ökade kostnaderna finansieras inom utgiftsområde 9 genom en omfördelning av an- slaget 18:1 Bidrag till utveckling av socialt arbete m.m. Anslaget omfattar bl.a. medel till utveckling av socialt arbete och bidrag till organisationer som arbetar för utsatta barn och deras familjer. I budgetpropositionen för år 2007 föreslår regeringen att detta anslag ska omfatta drygt 613 miljoner kronor, vilket innebär en ökning i förhållande till år 2006 med cirka 200 miljoner kronor. För år 2008 beräknas cirka 261 miljoner kronor för detta anslag.

Summary

The volume and development of financial assistance largely reflects the situation in the labour market and actions and developments in other policy areas. In the course of our inquiry, we have therefore touched upon many different areas of society and have presented proposals for changes in several policy areas. This has been necessary because dependence on assistance is caused by many different factors. By the same token, the tools for achieving change are also to be found in a range of policy areas. Our starting point has been that people in the target group must be given the support they need on the basis of the established structures of society. Accordingly, our proposals seek to clarify the responsibility that different authorities bear for the target group.

The inquiry’s proposals focus on the great majority of people who are currently receiving financial assistance for labour market reasons, since it is almost impossible to define the target group in more detail. This approach has strong support in the existing researchTPF1FPT and in the in-depth studies occasioned by the inquiry.

One of the ambitions of the inquiry has been to base its proposals, as far as possible, on the individual person’s opinions and views of the changes needed to strengthen his or her links to the labour market, since a lasting change can only be achieved if it strengthens the individual’s own motivation and is based on each person’s own circumstances.

It is also important that a common socio-economic approach runs through the work of the different responsible authorities. Priorities must be more generally seen from a cross-sectoral perspective and long-term considerations must have greater influence, at both central and local levels. More attention should be

1TP PT Giertz, A. (2006), Aktivering av socialbidragstagare insatsernas utformning och effekt (Activation of social assistance recipients: the design and effect of measures).

Summary

SOU 2007:2

paid to the socio-economic benefits that result when the need for overall social support declines in a range of social arenas.

Changed methods at public employment services

In this section, we mainly discuss proposals for changes that affect the activities of the public employment services and the Swedish Labour Market Administration.

External suppliers

The inquiry proposes that ten per cent (SEK 320 million) of the Swedish Labour Market Administration’s appropriation 22:3

Purchases of employment training and other costs be set aside for procuring services from external suppliers for jobseekers who have a weak foothold in the labour market. Examples of such external suppliers may be employment agencies, education companies, organisations or social and work cooperatives.TPF2FPT

One of the advantages of such a change is that external suppliers do not need to take the public authority role into account, a consideration that can sometimes limit the creativity of public employment services. Instead, external suppliers can concentrate on supporting and coaching jobseekers and leave official responsibilities to the public employment service. Another advantage is that external suppliers often have access to strategic networks other than those of the public employment services.

Job agents – a new professional capacity at public employment services

Some 6 000 people currently work at the public employment services. Wage costs for these employees amount to close to SEK 2 billion. A relatively small proportion of the resources of the public employment services goes to employer contacts and to job vacancy matching.

2TP PT Social and work cooperatives are independent associations of people cooperating to meet their need for work and social community through a jointly owned and democratically run enterprise. The members are often outside the ordinary labour market because of a disability.

SOU 2007:2

Summary

We propose that the Government instruct the National Labour Market Board to restructure the human resources of the public employment services so that greater attention can be given to the service needs of employers. A new professional capacity should be introduced at the public employment services – that of ‘job agent’ – whose task will be to focus on employer contacts and business sector organisations.

Job agents must be well acquainted with employers’ conditions, have documented knowledge of business economics and marketing, have a good knowledge of specific industries, possess good business intelligence skills and have a good knowledge of the regional labour market in the business and public sectors. Closer employer contacts will increase the confidence employers have in the public employment services, which in time may lead to the registration of more vacancies. Job agents will also be able to assist in individual recruitment assignments if the employer, for reasons of time, is unable to go through a large number of job applications. In this way, job agents can facilitate the recruitment process for the employer and help minimise vacancy durations.

We also propose that the Government instruct the National Labour Market Board to reintroduce targeted employment services, which give officials an opportunity to specialise in specific industries and professions. This would give both employers and jobseekers a better prospect of obtaining good services from the public employment services.

Foothold jobs for new jobseekers – a supplement to new start jobs

The ‘new start jobs’ programme was introduced on 1 January 2007. These new start jobs aim to give people who have become very detached from the labour market greater opportunities to return to work. As regards new labour market entrants who are dependent on financial assistance, it will be possible to offer some of them new start jobs at an early stage while others may have to wait a year.

We consider it important to take steps at an early stage for all jobseekers who are new labour market entrants and are dependent on financial assistance. These people often lack the contacts and references acquired by more experienced workers in the course of

Summary

SOU 2007:2

their work, making it harder for them to compete for available jobs. Their limited contact networks also make them more dependent on the opportunities and abilities of the public employment services to interest employers in their services. This mainly applies to young people and people born abroad who have not gained a foothold in the labour market, and for that reason are dependent on financial assistance.

People who are obliged to rely on the last-resort safety net provided by society are also a particularly vulnerable group, since they are not only excluded from working life but are often also excluded from the income-related components of the general welfare system.

We propose that ‘foothold jobs’ be introduced as a supplement to new start jobs. Foothold jobs may be made available to people who are not covered by the new start jobs programme.

Foothold jobs will be positions for which employers receive a tax reduction of up to 50 per cent of total wage costs, though no more than SEK 350 per day. This subsidy will be available for a maximum of six months, and will be applicable to full- or part-time employment with a private or public sector employer or non-profit organisation.

The conditions required for a jobseeker to be offered a foothold job are that the person in question has limited experience of Swedish working life, has been registered with the public employment services for at least six months, has not earned any income by working during this period and has been dependent on financial assistance for his or her support.

The foothold jobs proposal entails higher subsidies for employers than new start jobs. This in turn means that it is fair to demand more of the employer. Consequently, for an employer to be able to employ someone under the rules proposed for foothold jobs, it is proposed as a necessary condition that the employer is able to offer the employee a personal mentor during the period of employment, and, if needed, offer personal in-service training.

It is proposed that the introduction of foothold jobs be regulated by statute and that incentives to employers for foothold jobs approved by the Swedish Labour Market Administration would be provided to the employer in the form of tax credits.

SOU 2007:2

Summary

Mentoring schemes

Individual support in the form of a mentor can be beneficial when taking the first step into working life. One of the measures lacking today is the opportunity to give unemployed individuals personal support during work experience placement or participation in a labour market programme. Personal support may, for example, involve a workmate being selected to support the unemployed person’s introduction to the workplace. The inquiry proposes the introduction of mentorship in the form of personal support during work experience placements or participation in other labour market programmes. It is proposed that mentorship be regulated in the Labour Market Policy Programmes Ordinance (2000:634).

Rehabilitation through work in social and work cooperatives

The added value that social and work cooperatives are able to contribute both to the individual and society should be more widely used in work-oriented rehabilitation. The strength of social and work cooperatives is that they are based on participation, self- help and giving people opportunities to develop and regain control over their own lives, which is in itself a rehabilitating experience. In this way, employment in a social and work cooperative becomes a form of rehabilitation in itself.

The inquiry proposes that the ‘developing employment’ (utveck- lingsanställning) and ‘secure employment’ (trygghetsanställning) labour market policy programmes for people with disabilities concentrate more on social and work cooperatives.

To enable more developing and secure employment positions to be channelled to social and work cooperatives, it is important that the public employment services learn more systematically from the experience of local cooperative development agencies and municipalities. It is therefore proposed that public employment services be instructed, together with the cooperative development agencies and municipal representatives, to make an inventory of local social and work cooperatives and to develop methods and routines for local matching of developing and secure employment positions at social and work cooperatives.

If more social and work cooperatives are given an opportunity to start up, a more inclusive working life can be created. To further

Summary

SOU 2007:2

encourage the establishment of more social and work cooperatives, it is proposed that the allowance given as financial support to those providing developing and secure employment positions may, in certain cases, amount to as much as SEK 300 per day per employee. It is proposed that to qualify for this higher allowance, a social and work cooperative must be able to start activities that offer rehabilitating programmes to people who are at present excluded from working life and who need work-oriented rehabilitation. The goal must be that working at the social and work cooperative will enable these people to move from social exclusion to an inclusive working life.

We also propose that half of the funds allocated to NUTEK for information and advisory services be used to promote social and work cooperatives running non-profit, work-integration programmes.

Distribution of funds to labour market policy

We consider that greater regard should be had to the activity rate among people of working age in different regions when funds are distributed within the Swedish Labour Market Administration. The reason for this is that the activity rate is a better indicator of the attachment of a region to the labour market than unemployment. In some deprived areas in the metropolitan regions, there are groups of unemployed people who do not consider it worthwhile even to register as unemployed with the public employment services, since they believe that such registration is pointless and will not lead to employment. This resignation, in turn, may lead to the perception that unemployment is low in that area. Low unemployment figures may, however, conceal a low activity rate, which instead indicates a high level of exclusion. Some deprived areas risk receiving a smaller share of resources if this is not brought to light. This is particularly unfortunate since some of these areas may, in fact, need a larger share in order to reduce exclusion and improve attachment to the labour market.

SOU 2007:2

Summary

Social Services Act to clarify responsibility for measures targeting young people receiving social welfare allowance

We propose an amendment to Chapter 4, Section 4 of the Social Services Act to clarify the authority responsible for the measures that social welfare committees may require recipients of welfare allowances to participate in for a certain time. The Swedish Labour Market Administration is to be responsible for work experience placement and other labour market measures. The measures to which social welfare committees assign people receiving financial assistance are to be skills-enhancing measures of a social character and aim to strengthen the individual’s capacity to take part in work experience or other labour market programmes, or, when appropriate, further education. The Swedish Labour Market Administration will continue to be entitled to procure services from municipalities, but municipal measures must serve as a supplement to central government action.

Improved opportunities for financial coordination

When a person has several types of problems, and when his or her needs are complex, diffuse and difficult to classify, coordinated action is required from several authorities. To be able to offer people in need of coordinated action measures from several parties, long-term financing is necessary.

We propose that ten per cent of the budgeted costs of sickness benefit should be available for use in financial coordination, instead of the current five per cent. We further propose to allow agreements on financial coordination involving fewer than four parties. The reason for this is to avoid situations where one authority is able to prevent a joint initiative that the other actors are interested in. Under present requirements, there must be agreement to coordinate economic resources, under a set financial coordination arrangement, between a public employment service, a social insurance office, a municipality and a county council. If there are fewer than four parties, we also propose that the parties be given the opportunity to agree on a different distribution of the financial budget if this would facilitate local coordination. Local agreements may, for example, provide a basis both for the type of activities to be conducted and for financing arrangements.

Summary

SOU 2007:2

Further, we believe that this financial coordination should be able to lead to new ideas and new forms of welfare services at the local level. An objective of this type is not described in the current legislation on financial coordination. It is important that opportunities are provided at local level to try out different forms of organisation and new combinations of measures. We therefore propose that Section 2 of the Act on Financial Coordination of Rehabilitation Measures (2003:1210) be reworded to clarify that the coordination of rehabilitation is to serve the purpose of developing new types of measures.

It is proposed that the Swedish Social Insurance Agency be instructed to follow up and support the development of financial coordination.

Better rehabilitation for people receiving financial assistance

The need for rehabilitation measures for people who are dependent on financial assistance has been neglected, which adds to the risk of people becoming more or less permanently excluded. Diffuse health problems often lie behind dependence on benefits and it can be difficult to identify the measures that an individual needs. A more in-depth analysis may make it possible to identify rehabilitation needs and clarify the responsibilities that fall to different public authorities. We consider that there should be more structured arrangements for allowing the social services to benefit from the expertise of the Swedish Social Insurance Agency with regard to examining people’s needs for rehabilitation. We therefore propose that a new provision be included in Chapter 22 of the Social Insurance Act (1962:381), making it clear that the Swedish Social Insurance Agency is to initiate a rehabilitation investigation no later than four weeks after reception of a referral from the social services. It is proposed that the referral procedure should require the consent of the person concerned.

Although much has already been done to improve rehabilitation efforts and increase cooperation in the field of rehabilitation, there is much to indicate that people who are excluded from the sickness insurance system still risk ending up last priority when deciding who should be considered for rehabilitation measures. It is therefore proposed that the Swedish Social Insurance Agency be

SOU 2007:2

Summary

instructed to establish, together with the public employment services, municipalities and primary care, an organisational framework for cooperation on people who lack a qualifying income for sickness benefits. The aim of this cooperation is to facilitate the transition from allowances to employment for people in need of financial assistance and coordinated rehabilitation measures. It is proposed that SEK 160 million be allocated for this purpose.

A common goal – a higher employment rate

To facilitate entry into the labour market for people who are dependent on financial assistance, it is important that all the actors at local level have the same overall goal for their efforts. Otherwise, in the worst case, the authorities’ different goals may be counterproductive. Increasing the employment rate has long been an important political objective and we consider that this should be reflected at agency level as well. We therefore propose that a new overall common goal be included in the appropriation directions of the Swedish Labour Market Administration and the Swedish Social Insurance Agency. This goal will be to increase the employment rate for everyone of working age. This will make it natural for measures to focus on reducing the growing exclusion. It will also increase the chances that people who are severely detached from the labour market will be considered for different types of measures. This goal can also be regarded as a social investment ahead of possible future labour shortages. However, the new overall goal must be adapted to the activities of the various authorities and agencies and to local self-government, so as to enable local adjustment and analysis at a later stage.

A common and cohesive welfare organisation

In our proposals we clarify in various ways where responsibility for the inquiry’s target group lies and create conditions for smoother cooperation. However, our terms of reference have not included proposing any major organisational change in welfare services.

We believe, however, that like many other European countries, Sweden could reap positive results from a more coherent welfare organisation at local level. In a number of countries, a coherent

Summary

SOU 2007:2

organisation – a one-stop portal – for society’s support to all unemployed people either already exists or is being prepared. Not infrequently, authorities with rehabilitation duties have an explicit role in these new types of organisation.

We propose a more comprehensive future analysis of this issue than it has been possible for this inquiry to make. There are a number of arguments for developing coordination and bringing the support provided to individual people under a single umbrella. The most common reasons mentioned are:

•For the individual, it is an advantage, both financially and health-wise, to have access to active, coherent rehabilitation measures.

•It reduces toing and froing and the duplication of labour.

•It requires fewer resources.

Various reports read by the inquiry, as well as the local contacts it has had, show that individual people are often referred to another authority as its responsibility. In this way, people are sent round and round from one place to the next, with no one being held responsible.

Of course, an organisational reform will not, in itself, solve all the difficulties involved in getting more people into work. The availability of work and the extent to which the labour market can be made more accessible are naturally of vital importance. However, a change in organisation may provide better organisational conditions for facilitating entry into the labour market for people currently outside working life.

Assessment of jobseekers’ qualifications

Among those who are now dependent on financial assistance, many were born abroad and many are young unemployed people with limited experience of Swedish working life. Their formal qualifications are either incomplete or difficult to translate to Swedish conditions. It is also a fact that municipalities and public employment services often disagree as to whether or not people receiving financial assistance are at the disposal of the labour market.

For the sake of relevant and early assessment of a person’s ability to work, we propose that new jobseekers who have been registered

SOU 2007:2

Summary

with the public employment services for at least two months be offered validation. It is proposed that this change be regulated in the Labour Market Policy Programmes Ordinance (2000:634).

We also propose that a working group made up of representatives of the Swedish Labour Market Administration, the National Board of Health and Welfare, the Swedish Association of Local Authorities and Regions and the Swedish Social Insurance Agency be instructed to design in more detail a common instrument for assessing an unemployed person’s capacity for work. This new instrument is to build on the different instruments that already exist for assessing a jobseeker’s qualifications.

Furthermore, we propose that the Swedish Labour Market Administration continue its work on developing statistical models aimed at ensuring that the right action is taken for the right jobseeker.

The three instruments – statistical models, validation and instruments to assess capacity for work – can be used to complement each other, depending on the status and needs of individuals, and can be an aid to the public employment services, the Swedish Social Insurance Agency and municipalities alike.

Better economic incentives for individuals

The inquiry’s terms of reference have included analysing the influence of the design of maintenance support on economic inducements to go from social assistance to employment. We propose two changes in this area.

Introduction of an activity incentive

Financial assistance is the last-resort safety net provided by society, which means that all income must be deducted in its entirety before making an assessment of the need for assistance. Further, the Social Services Act (2001:453) states that no one has a right to financial assistance if their needs can be provided for in any other way (Chapter 4, Section 1). This means, for example, that increases in compensation levels in other welfare systems do not automatically lead to an increase in disposable income, since needs have then been provided for in another way. It also means that in

Summary

SOU 2007:2

practice, income from a person’s own work makes no difference as long as the income remains at a level that leaves that person still dependent on financial assistance, since the income reduces the amount of assistance paid. Social services welfare allowances thus have a 100 per cent marginal effect, which means that it is not always financially advantageous to go from assistance to employment. In the long run, this can lead to people in getting stuck in prolonged dependence on assistance.

It is important that society signals that it pays to work. It is also important to use financial assistance as a means of encouraging individuals to make their way into working life, even if their income from work may initially be relatively low. We have therefore concluded that there may be grounds for making certain essential exceptions from financial assistance serving as society’s last-resort safety net. In our opinion, exceptions may be warranted if the result is reduced dependence on assistance and strengthened ties to the labour market.

To encourage the transition from assistance to employment, we propose that an activity incentive be introduced for people who have received financial assistance for a period of six months under the Social Services Act and who have found work, increased their working hours or changed jobs and thereby increased their income from work. Under the activity incentive, when calculating a reasonable standard of living under the Social Services Act, the increased income from work is to be disregarded, up to an amount not exceeding SEK 1 500 per month.

It is proposed that the activity incentive be in effect for six months if the person otherwise fulfils the requirements for receiving financial assistance.

Income from young people’s holiday work

We propose an additional exception to the basic principle for calculating financial assistance. Under this exception, young people working in school holidays and living in a household that is dependent on financial assistance will be allowed to keep their earnings up to a certain limit. This proposal is based on our view that it is important for these young people to be able to feel that it pays to work during school holidays and vacations. Such work also puts them in touch with working life. We propose that when

SOU 2007:2

Summary

calculating a reasonable living standard for families who are dependent on financial assistance, income up to half a price base amount (as defined in the National Insurance Act) per calendar year should be disregarded for young people working on the side while engaged in education. It is proposed that this rule cover households receiving financial assistance where the parents are responsible for the support of children living at home and attending compulsory school and young people below the age of 21 who are studying at upper secondary level.

Proposals relating to upper secondary education

Under its terms of reference, the inquiry is to consider the significance of educational measures, particularly for young people. In general, young people with gaps in their education have greater difficulty gaining a foothold in the labour market and this increases the risk that they will become dependent on assistance. The inquiry would therefore like to draw attention to the role of education in putting young people in a good position to obtain work and reducing the future need of action on the part of society.

Better profiling of vocationally oriented programmes

In our opinion, in many parts of the country, vocational programmes are under-represented in the range of educational programmes available. The education that students receive in upper secondary school does not always match later demand in the labour market. In many municipalities, for example, student volumes at upper secondary level are too small in programmes with a focus on technology, manufacturing, construction and health and social services. We propose that the Swedish National Agency for School Improvement be instructed to make a more detailed analysis of the necessary conditions for raising the profile of vocationally oriented programmes in upper secondary school.

Summary

SOU 2007:2

Apprenticeship training

We also consider that apprenticeship training should be available in the upper secondary school system. We propose that the Swedish National Agency for School Improvement place particular emphasis on apprenticeship training in its ongoing development work and that it, in cooperation with authorities concerned, make proposals on arrangements for apprenticeship training in upper secondary school.

Better access to study and vocational guidance

We believe that all young people must have access to expert study and vocational guidance, provided in cooperation between public authorities, the private business sector and the voluntary sector. We propose that a new chapter be introduced in the Education Act (1985:1100) to regulate study and vocational guidance in compulsory (primary and secondary) schools, upper secondary schools, special schools, upper secondary special schools and Sami schools. This proposal is motivated by various reports from the National Agency for Education that have revealed the great disparity and lack of equality between and within municipalities in terms of access to study and vocational guidance. It is also important that all young people are offered guidance, even without a strict connection with their schools.

Further development of trial activities at Navigator Centres

At present there are around twenty trial projects involving coordination offices known as Navigator Centres. These projects bring together public employment services, municipalities and local business, as well as voluntary actors, in efforts to provide assistance and advice to young people at risk. The purpose of the Navigator Centre is to break the exclusion of young people from the labour market. We propose further development of these trial activities at Navigator Centres in ten municipalities and that the National Board for Youth Affairs be instructed to define more detailed arrangements and conditions for these activities.

The principal reason for our proposal is that young people often meet with support from a variety of unconnected sources, without

SOU 2007:2

Summary

the necessary coordination required to improve their prospects of obtaining work. These trial activities improve opportunities to combine educational measures, language support, work experience and labour market measures. It is therefore important that local authorities are given an opportunity to try out quite new forms of coordinated support from society to young people, on the basis of the differing local conditions. Our proposal involves a form of cooperation that will enable coordination of resources from the public employment service, the municipality, the voluntary sector and business.

Three weeks of work experience for everyone in upper secondary school

The very most important factor for increasing the chances of obtaining a job is perhaps work experience. We know from previous experience that people who have taken educational programmes that include work experience more quickly gain a foothold in the labour market. The significance of work experience is also apparent from a survey that the Confederation of Swedish Enterprise has conducted among 21-year-olds in Sweden. The survey shows that 69 per cent of those asked consider that their period of work experience during upper secondary education had a great or considerable influence on their decisions concerning employment and the future after upper secondary school. In our opinion, contact with working life must also be expanded for students other than those taking vocationally oriented courses. We therefore propose that all students be offered three weeks of work experience during their total time in upper secondary school.

Better knowledge of the causes of financial assistance

During our inquiry we have had great difficulty obtaining information about the composition, size and other features of the target group from municipalities and public employment services. Since financial assistance is the last-resort financial safety net provided by society, it is a clear indicator of how failings in the welfare system affect people’s need for such support. The shortage of job opportunities, for instance, is a crucial factor. Consequently,

Summary

SOU 2007:2

it is essential to obtain a better understanding of what causes the need for financial assistance and how this changes over time. Great efforts must be dedicated to creating nationwide knowledge about why people need financial assistance. In our view, the National Board of Health and Welfare should be instructed, together with the National Labour Market Board, the Institute for Labour Market Policy Evaluation and the Swedish Association of Local Authorities and Regions, to design a system for following up the causes of dependence on financial assistance and the effects and costs of different measures for people receiving financial assistance.

New jobs are needed

A closer analysis should be made of the possibilities of opening up new arenas of work for people currently outside the labour market, with a view to achieving a more inclusive working life. We support the proposal to introduce a tax reduction for household-related services and believe there is reason to further develop services that can be offered to both private people and companies. It should also be possible to develop services in the environmental area. We primarily have in mind:

•Services related to home-help services, enabling private people to obtain help with lawn-mowing and simple maintenance.

•Company-related services, enabling companies to order simple services, say, from a pool of providers.

•Environment-related services, of a ‘green jobs’ nature, providing maintenance of beaches, nature reserves and the like.

Economic implications

The inquiry proposes a number of changes that will mainly be financed by reallocation of existing resources. With regard to the proposals on changes in working methods at the public employment services, for example, the proposals are financed by reallocation of existing appropriations to the Swedish Labour Market Administration.

There will be new additional costs for work by young people alongside their studies. These costs are estimated at between SEK 20 million and SEK 40 million. More than half of all municipalities

SOU 2007:2

Summary

already apply the principle we propose, so that the real new costs will be between SEK 10 million and SEK 20 million. We propose that these increased costs be financed under expenditure area 9 by means of a reallocation of appropriation 18:1 Grants to development of social work, etc. This appropriation includes resources for developing social work and grants to organisations working on behalf of children at risk and their families. In the Budget Bill for 2007, the Government proposes allocating just over SEK 613 million to this appropriation, which means an increase of approximately SEK 200 million over 2006. An estimated SEK 261 million is anticipated for this appropriation in 2008.

Författningsförslag

1Förslag till

lag om kreditering på skattekonto av stimulans till arbetsgivare för etableringsjobb

Härmed föreskrivs följande.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	1 §
	Stimulans		till arbetsgivare		för
	etableringsjobb som har beslutats
	av	Arbetsmarknadsverket			och
	som avser avtal om anställning
	som	träffats	efter	utgången	av
	xx månad 2007 får tillgodo-
	föras arbetsgivaren genom kre-
	ditering på		sådant	skattekonto
	som har upprättats för denne
	enligt 3 kap. 5 § skattebetalnings-
	lagen (1997:483).

2 §

Regeringen meddelar närmare föreskrifter om den stimulans som enligt 1 § får krediteras skatte- kontot.

Denna lag träder i kraft den XX 2007.

Författningsförslag

SOU 2007:2

2Förslag till

lag om ändring i lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser

Härigenom föreskrivs att 2, 3 och 5 §§ lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §

Insatserna inom den finan-

siella

samordningen

skall

avse

siella

samordningen

skall

avse

individer som är i behov av

samordnande

rehabiliterings-

samordnade

rehabiliterings-

insatser och skall syfta till att

insatser. Insatserna skall

syfta

dessa uppnår eller förbättrar sin

till att dessa individer uppnår

förmåga att utföra förvärvs-

eller förbättrar sin förmåga att

arbete.

utföra förvärvsarbete samt till att

utveckla nya former av insatser.

3 §

Försäkringskassan,

läns-

Försäkringskassan,

läns-

arbetsnämnd

och

ett

landsting

arbetsnämnd och

ett

landsting

samt en eller flera kommuner

får

delta

som

samverkande

får

delta

som

samverkande

parter i verksamhet med finan-

siell

samordning.

Finansiell

siell

samordning.

Finansiell

samordning

får bedrivas endast

samordning får bedrivas om två

Försäkringskassan,

eller tre av dessa parter deltar.

länsarbetsnämnd,

ett

landsting

Finansiell samordning får dock

och minst en kommun deltar.

bedrivas utan ett landsting, om

Finansiell samordning får dock

det i samordningen deltar en

bedrivas utan ett landsting, om

kommun som inte ingår i ett

det i samordningen deltar en

landstingsområde.

kommun som inte ingår i ett

landstingsområde.

SOU 2007:2

Författningsförslag

5 §

Försäkringskassan skall bidra med hälften av medlen till den finansiella samordningen, landstinget med en fjärdedel samt den eller de kommuner som deltar med en fjärdedel. Om en kommun, som inte ingår i ett landstingsområde, deltar i finansiell samordning skall den kommunen bidra med hälften av medlen.

Om flera kommuner deltar i finansiell samordning inom ett samordningsområde, skall dessa tillsammans anses utgöra en part. Den andel som dessa kommuner sammanlagt skall bidra med fördelas mellan dem på det sätt som de kommer överens om.

Om finansiell samordning bedrivs mellan två eller tre sam- verkande parter får dessa besluta om en annan finansieringsprincip än vad som framgår av första och andra stycket.

Denna lag träder i kraft den XX 2007.

Författningsförslag

SOU 2007:2

3Förslag till

lag om ändring i lagen (1962:381) om allmän försäkring

Härmed föreskrivs att det i lagen (1962:381) om allmän för- säkring skall införas en ny paragraf, 22 kap. 5 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

22 kap.

5 a §

Efter medgivande av den en- skilde kan kommunens social- tjänst till Försäkringskassan ge in remiss för rehabiliteringsutred- ning.

Försäkringskassan skall senast fyra veckor efter det att remissen getts in inleda en rehabiliterings- utredning. För sådan utredning gäller vad som stadgas i 5 §.

Denna lag träder i kraft den XX 2007.

SOU 2007:2

Författningsförslag

4Förslag till

lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

Härigenom föreskrivs i fråga om socialtjänstlagen (2001:453) dels att 4 kap. 4 § samt 6 § skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas nya paragrafer, 4 kap. 1 a, 1 b och 4 a §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.

1 a §

Vid beräkning av skälig lev- nadsnivå enligt 1 § skall bortses från faktiskt ökad arbetsinkomst, dock högst 1 500 kronor per månad, under den tid som ökningen avser, dock högst sex månader, om den enskilde omedelbart dessförinnan under en period av minst sex månader fått ekonomiskt bistånd enligt 1 § och den ökade inkomsten beror på att den enskilde

1. börjat arbeta

2. ökat sin arbetstid, eller

3. bytt arbete.

1 b §

Vid beräkning av skälig lev- nadsnivå enligt 1 § skall bortses från faktisk inkomst, dock högst ett halvt prisbasbelopp per kalen- derår enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring, för

1.hemmavarande barn i grund- skolan

2.hemmavarande barn och ungdomar som inte fyllt 21 år och som studerar på gymnasienivå.

Författningsförslag SOU 2007:2

		4 §
Socialnämnden får begära att			Socialnämnden får begära att
den som uppbär försörjnings-			den som uppbär försörjnings-
stöd under viss tid skall delta i			stöd under viss tid skall delta i
av nämnden anvisad praktik eller			av Arbetsförmedlingen anvisad
annan	kompetenshöjande verk-		praktik eller andra arbetsmark-
samhet om den enskilde inte har			nadsinsatser om den enskilde
kunnat	beredas någon	lämplig
arbetsmarknadspolitisk		åtgärd,
och

1.inte har fyllt tjugofem år, eller

2.har fyllt tjugofem år men av särskilda skäl är i behov av kompetenshöjande insatser, eller

3.följer en utbildning med tillgång till finansiering i särskild ordning men under tid för studieuppehåll behöver försörjningsstöd.

Praktik eller kompetens- höjande verksamhet som avses i första stycket skall syfta till att utveckla den enskildes möjlig- heter att i framtiden försörja sig själv. Verksamheten skall stärka den enskildes möjligheter att komma in på arbetsmarknaden eller, där så är lämpligt, på en fortsatt utbildning. Den skall utformas med skälig hänsyn till den enskildes individuella önskemål och förutsättningar.

Socialnämnden skall samråda med länsarbetsnämnden innan beslut fattas enligt första stycket.

Praktik eller arbetsmarknads- insatser som avses i första stycket skall syfta till att stärka den enskildes möjligheter att komma in på arbetsmarknaden. Insatserna skall utformas med skälig hänsyn till den enskildes individuella önskemål och för- utsättningar.

Socialnämnden skall samråda med Arbetsförmedlingen innan beslut fattas enligt första stycket.

4 a §

Socialnämnden får för samma personkategorier som anges i 4 § begära deltagande i av nämnden anvisad kompetenshöjande verk- samhet.

SOU 2007:2 Författningsförslag

				Kompetenshöjande verksamhet
				enligt första stycket skall syfta till
				att stärka den enskildes möjlig-
				heter att kunna ta del av praktik
				eller	arbetsmarknadsinsatser en-
				ligt 4 §, eller, där så är lämpligt,
				en fortsatt utbildning. Verksam-
				heten skall utformas med skälig
				hänsyn till den enskildes indi-
				viduella önskemål och förutsätt-
				ningar.
			6 §
Den som deltar i praktik eller				Den som deltar i praktik
annan kompetenshöjande verk-				enligt 4 § eller annan kompe-
samhet enligt 4 § skall därvid				tenshöjande		verksamhet				enligt
inte anses som arbetstagare. I				4 a § skall därvid inte anses som
den	utsträckning	den	enskilde	arbetstagare. I den utsträckning
utför	uppgifter	som	stämmer	den	enskilde		utför		uppgifter
överens med eller till sin art				som stämmer överens med eller
liknar sådant som vanligen ut-				till sin art liknar sådant som
förs vid förvärvsarbete, skall han				vanligen utförs vid förvärvs-
eller hon dock likställas med				arbete, skall han eller hon dock
arbetstagare vid tillämpning av				likställas med			arbetstagare vid
2 kap. 1 9 §§, 3 kap. 1 4 §§				tillämpning		av 2 kap. 1 9 §§,
och 7 14 §§, 4 kap. 1 4 §§ och				3 kap. 1 4		§§		och	7 14 §§,
8 10 §§ samt 7 9 kap. arbets-				4 kap. 1 4 §§ och 8 10 §§ samt
miljölagen (1977:1160)			och av	7 9	kap.		arbetsmiljölagen
lagen (1976:380) om arbets-				(1977:1160)			och		av	lagen
skadeförsäkring.				(1976:380)		om		arbetsskade-
				försäkring.

Denna lag träder i kraft den XX 2007.

Författningsförslag

SOU 2007:2

5Förslag till

lag om ändring i skollagen (1985:1100)

Härigenom föreskrivs att det i skollagen (1985:1100) skall införas ett nytt kapitel, 14 a kap., av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

14 a kap. Studie- och yrkesväg- ledning

1 §

Studie- och yrkesvägledning skall erbjudas elever i grund- skolan, gymnasieskolan, sär- skolan, gymnasiesärskolan, spe- cialskolan och sameskolan.

2 §

Studie- och yrkesvägledning skall ha till syfte att ge elever information om deras möjligheter inför framtida val. För att ge sådan information skall en studie- och yrkesvägledare finnas.

Studie- och yrkesvägledare skall samverka med univer- sitet och högskolor, arbetsförmed- ling, näringsliv, arbetsmarkna- dens parter, branschorganisa- tioner och andra berörda parter.

3 §

Kraven för att få anställning som studie- och yrkesvägledare regleras i 2 kap. 6 § denna lag.

SOU 2007:2

Författningsförslag

4 §

För elever i sådana skolor som avses i 9 kap. skall skolan erbjuda studie- och yrkesvägledning som motsvarar den som är tillgänglig för elever inom motsvarande skolform inom det offentliga skolväsendet.

Denna lag träder i kraft den XX 2007.

Utredningens uppdrag och arbetsformer

Utredningens övergripande uppdrag har varit att göra en översyn av de insatser som samhället erbjuder personer i arbetsför ålder som är beroende av socialtjänstens ekonomiska bistånd och som med hjälp av olika insatser bedöms kunna få ett arbete.

Därefter ska utredningen föreslå åtgärder som underlättar över- gången från bidragsberoende till försörjning genom eget arbete.

Utredningens utgångspunkter

Dessa är utgångspunkterna för utredarens förslag för målgruppen:

•Stärka arbets- och kompetenslinjen genom högre krav på akti- vitet.

•Stärka de ekonomiska drivkrafterna för arbete.

•Ta tillvara all kompetens oavsett kön och ålder.

•Ta tillvara all kompetens oavsett etnicitet.

•Sätta individen i centrum.

•Tillämpa regelverket enhetligt.

•Förtydliga och förbättra ansvarsfördelningen

•Förtydliga och förbättra samverkan mellan stat och kommun.

Vidare ska utredningen ta hänsyn till att personer som är beroende av socialtjänstens ekonomiska bistånd står olika långt ifrån arbets- marknaden och därmed har varierande behov av insatser.

För yngre personer ska utbildningsinsatser eller andra etable- ringsvägar särskilt beaktas och för utrikes födda de särskilda behov av insatser dessa personer kan ha.

Utredningsuppdraget

I uppdraget ingår vidare att kartlägga och analysera dels de insatser socialtjänsten, Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan erbjuder den avsedda målgruppen, dels olika typer av samverkan inom och

Utredningens uppdrag och arbetsformer

SOU 2007:2

mellan stat och kommun. Utredningen ska därefter kartlägga och analysera de juridiska, organisatoriska, ekonomiska och kulturella faktorer som påverkar samverkan mellan stat och kommun samt utifrån detta fastställa om det finns behov av förändringar i det gällande regelverket.

Det har också varit utredningens uppgift att kartlägga och analysera de kommunala aktiveringsprogrammens målgrupper, innehåll och resultat. En fråga för utredningen har varit i vilken mån deltagarnas individuella förutsättningar är avgörande för om Arbetsförmedlingen eller en kommun ska erbjuda några insatser. En analys ska även göras av övriga faktorer som påverkar vilka insatser som erbjuds kvinnor och män utan arbete, däribland om försörjningsformen har någon betydelse för Arbetsförmedlingens bedömning av vilken service som erbjuds.

Utredningen uppdrag har slutligen varit att analysera betydelsen av försörjningsstödets konstruktion när det gäller ekonomiska drivkrafter att gå från socialtjänstens försörjningsstöd till arbete. Dessutom ska vi klargöra vad personer ekonomiskt tjänar på att ta olika omfattningar av deltidsarbete.

Med anledning av regeringsskiftet hösten 2007 fick utredningen den 23 november tilläggsdirektiv. Enligt dessa ska utredningen beakta regeringens samlade politik för att öka sysselsättningen. Det gäller åtgärder såsom t.ex. nystartsjobb och jobbavdrag, jobb- och utvecklingsgarantin, slopade arbetsgivaravgifter inom tjänstesek- torn och skatteavdrag för köp av hushållsnära tjänster. Vidare ska utredningen inte lämna förslag på några nya ersättningssystem för den enskilde och inte heller analysera lämpligheten av att undanta höjningar av barnbidrag och andra transfereringar till barnfamiljer vid prövning av rätten till ekonomiskt bistånd, vilket hade lämnats i tilläggsdirektiv i juni 2006.

Utredningens arbetsformer

Utredningen har i olika former fördjupat kunskapen om samt diskuterat och analyserat de frågor och uppdrag som ingått i upp- draget.

Utredningens olika referensgrupper har i detta sammanhang spelat en viktig och betydelsefull roll. Runt utredningen har det funnits tre mer fasta referensgrupper. Till dessa tillkommer ett

SOU 2007:2

Utredningens uppdrag och arbetsformer

stort antal tillfälliga konstellationer och grupper samt alla de besök som gjorts och uppvaktningar som förekommit.

Utredningens expertgrupp bestående av departement, myndig- heter och organisationer har haft en mycket viktig roll. Utifrån medlemmarnas speciella kompetenser har de på ett avgörande sätt bidragit till att arbeta fram olika förslag. Expertgruppen samlades under försommaren år 2006 till ett internat för att mer ingående diskutera utredningens frågeställningar och förslag.

Utredningen har också haft en mer informell referensgrupp be- stående av, som vi tyckt, intressanta och viktiga personer. Gruppen har fungerat som ett betydelsefullt bollplank till utredningen.

För att i en mer strukturerad form diskutera vilket kunskapsläge som finns runt de aktuella frågeställningarna har vi också knutit en nordisk forskargrupp till utredningen. I den referensgruppen har det funnits möjligheter att väga utredningens förslag mot inter- nationella erfarenheter och forskningsresultat.

Utredningen har också låtit genomföra ett relativt stort antal fördjupningsstudier för att ta fram ny kunskap. Flera av dessa publiceras i en särskild bilaga till utredningen.

Enkäter till kommuner och arbetsförmedlingar

I samarbete med Arbetsmarknadsstyrelsen samt Sveriges Kom- muner och Landsting lät utredningen genomföra en enkätunder- sökning som skickades till samtliga arbetsförmedlingar, social- tjänster och arbetsmarknadsenheter. Frågorna rörde bl.a. målgruppens storlek och vilka insatser som erbjuds arbetslösa med ekonomiskt bistånd.

Därutöver skickades enkäter till samtliga chefer för socialtjänst, arbetsförmedlingar och arbetsmarknadsenheter. Enkäten rörde in- ställning och attityder till möjligheterna att förbättra anknytningen till arbetslivet för utredningens målgrupp.

Samkörning av statistik över ekonomiskt bistånd och Arbetsmarknadsstyrelsens händelseregister

En av de viktigaste frågorna för utredningen har varit i vilken omfattning enskilda med ekonomiskt bistånd får insatser från Arbetsförmedlingen. Genom att på individnivå samköra uppgifter

Utredningens uppdrag och arbetsformer

SOU 2007:2

från statistiken för det ekonomiska biståndet med uppgifter från Arbetsförmedlingen har vi fått en bild över Arbetsförmedlingens aktivitet. På grund av tidsbrist och det omfattande materialet har det endast varit möjligt att göra en summarisk analys. Genom statistiken har utredningen dock fått viktig information och kunnat göra analyser inom olika områden.

Forskaröversikt

En fråga för utredningen har varit vilken effekt olika insatser har för att ge den enskilde en bättre förankring på arbetsmarknaden. I den forskaröversikt som gjorts har både svensk och internationell forskning gåtts igenom. Dessutom ger forskaröversikten en över- siktlig beskrivning över vilka åtgärder andra länder har genomfört för att förbättra anknytningen till arbetslivet för utsatta grupper.

Enskildas inställning till stöd och insatser

I två rapporter beskrivs hur enskilda upplever de insatser som erbjuds och det stöd som fås från kommunerna och från arbets- förmedlingarna.

Den ena är en sammanfattning och genomgång av de rapporter som tagit upp denna fråga under de senaste 6 åren. Totalt omfattar denna rapport 26 sammanfattningar.

Den andra är en kvalitativ studie av 15 klienter i 3 kommuner.

Fördjupning i åtta kommuner

På utredningens uppdrag har konsultföretaget KPMG Bohlins AB identifierat och analyserat situationen i åtta kommuner. Syftet med studien har varit att ge en konkret och fördjupad beskrivning av vad som är de avgörande svårigheterna samt möjligheterna för att utredningens målgrupp ska få en bättre förankring på arbetsmark- naden.

SOU 2007:2

Utredningens uppdrag och arbetsformer

Seminarier och andra möten

Utredningen har genomfört ett stort antal möten med grupper eller representanter från olika myndigheter och organisationer. Inom ramen för utredningens arbete har vi exempelvis medverkat i semi- narier omkring hur frivillig sektor kan bidra till att uppnå utred- ningens mål.

Möten med representanter för kommuner

Vi har också gjort ett flertal besök i olika kommuner där utred- ningen träffat representanter för både kommuner och arbetsför- medlingar. Utredningen har med några kommuner fört en mer ingående diskussion om hur aktörerna ser på utredningens fråge- ställningar samt på plats kunnat studera vad kommuner och arbets- förmedlingar gör för utredningens målgrupp. Utredningen fick möjlighet att träffa både ansvariga för verksamheten och dessutom enskilda som deltog i olika aktivitetsprojekt. Vidare deltog också utredningen vid konferenser för ansvariga för ett antal kommuners arbetsmarknadsenheter.

Andra möten

Utredningsuppdraget har berört många intressenter. Mot den bakgrunden har utredningen bl.a. uppvaktats av representanter för den frivilliga sektorn. Utredningen har bl.a. undersökt förutsätt- ningarna för hur de sociala arbetskooperativen kan fylla en funk- tion inom den arbetslivsinriktade rehabiliteringen. Det har därför varit viktigt för utredningen att vid några tillfällen träffa repre- sentanter för de sociala arbetskooperativen.

Utredningen har vidare träffat och diskuterat utredningens frågor med representanter för olika arbetstagar- och arbetsgivar- organisationer.

Andra utredningar

Utredningen har också haft möten med andra utredningar som på olika sätt arbetar med frågor som har haft beröringspunkter med utredningens arbete. Regelbundna möten och överläggningar har

Utredningens uppdrag och arbetsformer

SOU 2007:2

genomförts med Ansvarskommittén, Socialförsäkringsutredningen samt Nationell psykiatrisamordning.

Utredningens besök i andra länder

Hösten 2005 besökte utredningen Norge och Danmark. Represen- tanter för utredningen har också medverkat vid besök i Stor- britannien och Holland. Under våren 2006 gjordes dessutom ett besök i Finland.

I första hand har fokus varit att utifrån den nordiska välfärds- modellen få mer kunskap om hur de nordiska länderna ser på och genomför förändringar som syftar till att minska bidragsberoendet och förbättra arbetsmarknadsanknytningen.

Utredningens tack

Utredningen framför sitt varma tack till alla som bidragit med sina kunskaper och erfarenheter till utredningsarbetet.

BAKGRUND

1 En förändrad arbetsmarknad

Avsikten med detta avsnitt är att ge en bild av dagens arbets- marknad som i många avseenden genomgått stora förändringar. Beskrivningen är viktig när det senare gäller att bedöma vilka förändringar som behövs för att stärka anknytningen till arbets- marknaden för enskilda med ekonomiskt bistånd.

I arbetslivsinstitutets Årsbok 2006TPF1FPT beskrivs kort den förändrade arbetsmarknaden på följande sätt: Arbetskraften i Sverige minskar i relation till befolkningen, vilket innebär i ett långsiktigt perspektiv att allt färre måste försörja allt fler. För att även i fortsättningen trygga välfärden behöver arbetsmarknaden blir tillgänglig för fler. I dag har stora grupper svårt att komma in i eller tillbaka till arbetslivet när de en gång lämnat det. Långa sjukskrivningar, ofri- villigt deltidsarbete, senare inträde i arbetslivet och otrygga anställ- ningar kan ge upphov till ett utanförskap som medför negativa konsekvenser både för samhället och för individen.

Inledningsvis kan också konstateras att arbetsmarknadspolitiken är en del av den ekonomiska politiken. Full sysselsättning har kommit att bli det primära eller överordnade målet för hela den ekonomiska politiken.TPF2FPT Målsättningen att upprätthålla sysselsätt- ningen baseras på en föreställning om arbetets stora breda bety- delse. Den förda politiken har genom åren haft brett stöd både bland allmänheten och över partigränserna. Arbetslinjen har inne- burit att aktiva åtgärder prioriterats framför passivt kontantstöd.

Ett övergripande mål för den tidigare regeringen var full sysselsättning med delmålen fyra procents arbetslöshet och 80 procents sysselsättning. Under 1990-talet ökade arbetslösheten dramatiskt samtidigt som arbetskraftsdeltagandet minskade jäm- fört med tidigare perioder. Sedan dess, oberoende av konjunk- turerna, har ett obalanstal på 6 8 procent (öppet arbetslösa och i

1TP PT Arbetslivsinstitutets Årsbok 2006, Vägar till en öppnare arbetsmarknad.

2TP PT En arbetsmarknadspolitik för alla. En skrift om regeringens arbetsmarknadspolitik; novem- ber 2005.

En förändrad arbetsmarknad

SOU 2007:2

åtgärder) av arbetskraften, etablerats på den svenska arbetsmark- naden. Detta är en fördubbling jämfört med föregående decennier.

De högre arbetslöshetsnivåer som etablerats på arbetsmarknaden kan inte förklaras uteslutande som effekter av 1990-talskrisen eller som konsekvenser av normalt förekommande konjunkturvaria- tioner. Uppenbarligen ligger strukturella förändringar i ekonomin och i arbetslivet bakom en betydande del av dagens höga arbets- löshetstal och sjunkande sysselsättningsgrader.

1.1Ett nytt samhälle

Välkänt är att vi i Sverige lämnat det traditionella industrisamhället och befinner oss i vad många kallar ett informationssamhälle. Grunden till denna förändring finns i den teknologiska utveck- lingen, som har drivits fram på grund av krav på ökad effektivitet i produktionen. Vi ser många exempel på denna utveckling runt omkring oss – i vårt sätt att sköta våra betalningar, i våra kontakter med myndigheter och med olika medier, men kanske framför allt i en starkt förändrad arbetsmarknad under det senaste decenniet.

De nya dragen på dagens arbetsmarknad är relativt tydliga. I dag finns ett antal nya anställningsformer som snabbt har växt fram. Deltidsarbete och tillfälliga anställningar har ökat i omfattning, och betydande skillnader finns i sysselsättning och arbetslöshet mellan regioner och olika kategorier av medborgare.

I takt med förändringarna på arbetsmarknaden, bland annat i form av en mer kunskapsintensiv produktion, har kompetens- kraven på arbetsmarknaden ökat. Tillgången på kunskap och kom- petens är allt viktigare, för individen, företaget och för samhället. En effektiv kompetensförsörjning är av stor betydelse för en väl fungerande arbetsmarknad. Kompetensförsörjning är i sin tur en av flera viktiga grundfaktorer som självständigt skapar förutsättningar för att utveckla arbetslivet.

I samband med detta har begreppet livslångt lärande fått en ökad betydelse. Det innebär större krav på samhället att erbjuda goda möjligheter även för vuxna att studera. Detta ställer krav på männi- skor att se de incitament som finns att studera och kompetens- utveckla sig. Senare måste det finnas utrymme att använda sig av de gjorda utbildningsinvesteringarna samtidigt som arbetsgivarna måste kunna ta tillvara den nya kompetensen.

TP PT

SOU 2007:2

En förändrad arbetsmarknad

1.2Färre i arbetsför ålder

Det svenska samhället står inför flera utmaningar. En av dessa är att andelen 20 64-åringar i befolkningen är bland de lägsta i hela OECD. Ungefär 59 procentTPF3FPT av befolkningen tillhör denna ålders- grupp. Bara Grekland, Nya Zeeland och Irland har en lägre andel. Den svenska andelen kommer att minska till 54 procent år 2030 för att därefter stabilisera sig. Detta får till följd att allt färre i ett längre perspektiv ska försörja allt fler. Det innebär också ett stort behov av arbetskraft, vilket kan innebära större möjligheter för dem som i dag befinner sig utanför arbetsmarknaden.

1.3Globaliseringens betydelse

Sverige är i ett internationellt perspektiv ett litet land. Vår befolkning utgör drygt en promille av världens befolkning. Vårt beroende av omvärlden är därför mycket stort och våra möjligheter att klara uppsatta mål för sysselsättning och välfärd förutsätter en stor lyhördhet för hur världen runt omkring oss utvecklas.TPF4FPT Sveriges beroende av andra länder har alltid varit betydande, men under senare år har internationaliseringen ytterligare förstärkts.

Globaliseringen innebär nya förutsättningar för hela den svenska arbetsmarknaden. Den ger nya förutsättningar med stora möjlig- heter, men är samtidigt en stor utmaning och ökar behoven av förändringar på arbetsmarknaden.TPF5FPT

Möjligheterna till att mer fritt investera i andra länder har bidragit till att allt fler länder dragits in i det globala produktions- systemet, bland annat en stor del av det som tidigare kallades den tredje världen. Kina, Indien, Thailand, Malaysia och Indonesien är exempel på asiatiska länder som under de senaste decennierna haft en stabil tillväxt på mellan fem och tio procent per år. Närmare Sverige finns Östeuropas länder som snabbt håller på att omvandlas från planstyrda ekonomier till allt bättre fungerande marknads- ekonomier. Flera östeuropeiska länder har numera också draghjälp av att vara medlemmar i EU.

Den globala specialiseringen har lett till en omfattande struktur- omvandling där jobb flyttas mellan olika regioner i hela världen – på samma sätt som länge skett i Sverige. Alla arbeten flyttar dock

Edling, J. (2001), Alla behövs. Blott arbetsmarknadspolitik skapar inga nya jobb. 4TP PT Ibid.

5TP PT Ibid.

En förändrad arbetsmarknad

SOU 2007:2

inte från höglöneländer till låglöneländer. Strukturomvandlingen innebär också nya jobb i länder med högre löner, framför allt arbeten med ett större kunskapsinnehåll.

1.4Var arbetar man?

En tydlig tendens är att den svenska arbetsmarknaden blir mer och mer tjänsteinriktad. Denna utveckling har pågått under lång tid, dels genom en expansion av den offentliga sektorn fram till slutet av 1980-talet, men också genom en expansion av den privata tjänstesektorn efter det att sysselsättningsökningen i den offentliga sektorn avstannat.

Figur 1.1	Yrkessektorer 1983 2005. Procent
60
50
40
30
20
10
0

Jord, skog, fiske

Industri

Tjänster

Offentlig sektor

Källa: SCB.

Figuren ovan visar utvecklingen mellan år 1983 och år 2005 när det gäller var på arbetsmarknaden de anställda finns. I offentlig sektor och i den privata tjänstesektorn återfinns över 80 procent av arbets- kraften. Inom industrin arbetar under 20 procent av arbetskraften. Det är de kunskapsintensiva näringarna inom det privata närings- livet som svarar för den största ökningen.

SOU 2007:2

En förändrad arbetsmarknad

1.5Utan arbete i arbetsför ålder

I dag har mer än en miljon människor i arbetsför ålder ingen eller en mycket svag förankring på arbetsmarknaden. Siffran varierar beroende på vilka grupper som räknas in. Det finns flera orsaker till detta och utvecklingen är internationellt sett inte unik.

Grovt fördelas dessa på cirka 380 000 som är arbetslösa eller i åtgärder, cirka 120 000 som är långtidssjukskrivna (mer än sex månader) och 550 000 som får sjukersättning eller sjukbidrag. Jämfört med situationen på 1970- och 1980-talen innebär detta en betydande ökning av antalet människor som inte har någon förankring i arbetslivet och som riskerar permanent utslagning. Jämfört med 1980-talet är det i dag cirka 250 000 fler i yrkesaktiv ålder som antingen är arbetslösa eller långtidssjukskrivna.TPF6FPT

SCB gör årligen en något annorlunda fördelning av denna grupp. Beräkningarna bygger på hur många bidragsmottagare det finns med förtidspension, sjukpenning, arbetslöshetsersättning, akti- vitetsstöd vid arbetsmarknadsåtgärder samt ekonomiskt bistånd. Siffrorna räknas sedan om till helårsekvivalenter.

Figur 1.2 Personer som försörjs med sociala ersättningar och bidrag

Helårsekvivalenter

1400000

1200000

1000000

800000

600000

400000

200000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

		Sjukpenning			Sjuk- och aktivitets-ersättning
		Sjukpenning			Sjuk- och aktivitets-ersättning
		Arbetslöshet			Arbetsmarknadsåtgärder


		Ekonomiskt bistånd

Källa: SCB.

6TP PT Texten bygger i huvudsak på Arbetslivsinstitutets Årsbok 2006.

En förändrad arbetsmarknad

SOU 2007:2

År 1990 hade motsvarande 732 000 personer något av dessa bidrag. År 2004 hade antalet ökat med 58 procent till 1 156 000 personer. Sedan dess har arbetslösheten, antalet människor i arbetsmarknads- åtgärder och personer med ekonomiskt bistånd minskat. Men trots detta är det 41 procent fler än år 1990 som i dag får bidrag. Anled- ningen är att allt fler är långtidssjuka eller har sjuk- och aktivi- tetsersättning (tidigare förtidspension).

Det som i samhällsdebatten anses oroväckande är att antalet personer som är relativt långt från arbetsmarknaden ökar. Antalet förtidspensionerade har nu stigit till nya rekordnivåer och uppgår till 550 000 personer, nära tio procent av den arbetsföra befolk- ningen.TPF7FPT Oroväckande är också de långa sjukskrivningarna. Från en toppnivå år 2003 på 130 000 sjukskrivna i ett år eller längre (135 procent fler än år 1990 då debatten om sjukskrivningarna pågick förra gången) har de nu börjat minska, delvis beroende på att allt fler långtidssjuka får sjuk- och aktivitetsersättning.

Följderna av denna bristande förankring till arbetsmarknaden blir bland annat stora samhällskostnader. Kostnaderna för den dryga miljon svenskar som är arbetslösa, långtidssjukskrivna eller har sjuk- och aktivitetsersättning kan uppskattas till över 120 mil- jarder kronor om året.TPF8FPT

År 2004 är det senaste året som SCB har genomfört denna analys, och räknat i antalet helårsekvivalenter visar den följande:

Tabell 1.1 Antalet helårsekvivalenter 2004 i åldrarna 20 64 fördelat på de olika ersättningssystemen

	1000-tal

Sjukpenning	227
Sjuk- och aktivitetsersättning	433
Arbetslöshet	217
Arbetsmarknadsåtgärder	102
Ekonomiskt bistånd
Samtliga	1 067

Källa: SCB.

7TP PT Arbetslivsinstitutets Årsbok 2006, Vägar till en öppnare arbetsmarknad.

8TP PT Ex.: 2005 70 miljoner kronor till sjuk- och aktivitetsersättning samt 35 miljoner kronor till A-kassan.

SOU 2007:2

En förändrad arbetsmarknad

Med helårsekvivalenter menas det antal individer som skulle kunna försörjas under ett år med full ersättning. Exempelvis blir två personer som varit heltidsarbetslösa ett halvår var, tillsammans en helårsekvivalent.

1.6Sysselsättningsgraden

En av de mer avgörande delarna när det gäller att trygga en fortsatt välfärd är utvecklingen av antalet arbetande timmar. För att öka dessa behöver arbetsmarknaden på olika sätt bli tillgänglig för dem som nu står utanför.TPF9FPT

År 1990 var sysselsättningsgraden i åldrarna 16 64 år 83 procent. Aldrig tidigare har Sverige haft så många i sysselsättning. Syssel- sättningsgraden sjönk därefter dramatiskt i början av 1990-talet. Den ekonomiska krisen som sedan följde och som delvis berodde på flera års överhettning av arbetsmarknaden sänkte sysselsätt- ningsgraden till under 71 procent år 1997.

Figur 1.3 Sysselsättning 1999 2005

Källa: SCB.

9TP PT Arbetslivsinstitutets Årsbok 2006, Vägar till en öppnare arbetsmarknad.

En förändrad arbetsmarknad

SOU 2007:2

Figuren visar att sysselsättningsgraden under de senaste åren varierat mellan 76 procent och drygt 72 procent. År 2005 var den drygt 73 procent. Även om Sverige i en internationell jämförelse fortfarande har fler människor sysselsatta än de flesta länder, har skillnaderna minskat.

Två ytterligare omständigheter är väsentliga när man diskuterar sysselsättningsgraden:

•Fördelar man antalet arbetade timmar per invånare i åldern 25 64 år, ser man att de har minskat påtagligt från år 2001. Mätt på detta sätt arbetade gruppen i genomsnitt 1 500 timmar det året. Nu har arbetstiden fallit till cirka 1 400 timmar per år.

•Genomsnittsåldern hos arbetskraften är hög i åldersgruppen 20 64 år. Efter att ha legat på 40,5 år i början av 1990-talet har genomsnittsåldern stigit och beräknas år 2007 uppgå till 42,4 år. Därefter kommer nivån att pendla kring 42 år fram till år 2050. Med stigande ålder följer också ökad exponering för sjuk- frånvaro och förtidspensionering. Den snabbt stigande genom- snittsåldern utgör en viktig förklaring till de kraftigt ökade sjuktalen under 1990-talet.

Under ett stort antal år tillbaka har ungdomar varit en av de grupper som har svårast att etablera sig på arbetsmarknaden. Skälen är bl.a. deras bristande arbetsmarknadserfarenhet. I en internatio- nell jämförelse hamnar ungdomars arbetslöshet i Sverige i mitten av de europeiska länderna med en arbetslöshet år 2005 på cirka 14 procent. Detta är likvärdigt med övriga Europa. Vi har i olika sammanhang i utredningen utvecklat den utsatthet som finns i ungdomsgruppen, och därför kommer vi inte att ytterligare beröra den i detta sammanhang. Däremot är det värt att uppmärksamma en aspekt: Det verkar finnas en målkonflikt mellan arbetsmark- nads- och utbildningspolitiken när det gäller yngre. Inom arbets- marknadspolitiken finns en vilja att öka antalet personer i arbets- kraften samtidigt som det finns ett mål i utbildningspolitiken att ungdomar ska studera vidare på högskola och universitet.TPF10FPT

En annan grupp som har stora svårigheter med att få fotfäste på arbetsmarknaden är utrikes födda. Även denna grupp berörs i andra sammanhang i utredningen.

10TP PT Ibid.

SOU 2007:2

En förändrad arbetsmarknad

Sverige präglas av att välfärdssamhället gått hand i hand med en utveckling som inneburit att merparten av befolkningen – män och kvinnor – under en betydande del av sin livstid deltagit i förvärvs- arbete. Kvinnorna i Sverige är vid en internationell jämförelse sysselsatta i mycket hög grad. Efter Island har Sverige den näst högsta sysselsättningen av samtliga europeiska länder. Trots höga ambitioner är den svenska arbetsmarknaden dock inte jämställd. Det finns ett könsmönster som inte är unikt för Sverige, men som ändå är viktigt att förändra i ett långsiktigt perspektiv.TPF11FPT Ett exempel är att kvinnor och män arbetar i mycket skilda delar av arbetsmarknaden. Männen finns i högre utsträckning i yrken som ger hög lön, medan kvinnor återfinns i yrken med lägre lön. Det är också så att fler män än kvinnor har fasta anställningar. Kvinnor arbetar dessutom deltid i betydligt högre omfattning än män.TPF12FPT

1.7Den kommande arbetskraftsbristen

Tidigare arbetskraftsbrist har avhjälpts med arbetskraftsinvandring. Möjligheterna att öka befolkningen i yrkesverksamma åldrar genom invandring har förts fram från flera håll. Exempelvis Arbets- livsinstitutet menar att eftersom de flesta europeiska länder kom- mer att drabbas av ungefär samma demografiska problem som Sverige är arbetskraftsinvandring ingen garanti mot en växande försörjningsbörda.

De ultimata vore att kombinera arbetslösheten nu och arbets- kraftsbristen om några år för att lösa produktion och välfärd också i framtiden. Ett förslag som har diskuterats är att låta arbetsgivare med personal som snart kommer att gå i pension få en ersättnings- rekrytering i god tid så att den nyanställda kan gå parallellt med den yrkeskunnige och få överfört all den kunskap som hon eller han bär på.TPF13FPT

Strukturomvandlingen gör att arbeten hela tiden försvinner och nya tillkommer. Omfattningen och i vilka delar av ekonomin varie- rar över tiden, bland annat pga. konjunkturen. Under mitten av 1990-talet försvann fler jobb än det tillkom, medan det under perioden 1998 2001 var tvärtom.

11TP PT En arbetsmarknadspolitik för alla. En skrift om regeringens arbetsmarknadspolitik. november 2005.

12TP PT Ibid.

13TP PT SOU 2006:31, Anställ flera.

En förändrad arbetsmarknad

SOU 2007:2

Att studera sysselsättningsutvecklingen är inte nog eftersom den inte beskriver den dynamik som finns på arbetsmarknaden. Det är därför av stort intresse att studera dynamiken på arbetsmarknaden, eftersom den svenska arbetsmarknaden ibland kritiseras för att vara stel och skapa för få nya jobb.

Det är också så att antalet nya respektive nedlagda jobb är ungefär densamma trots olika tidsperioder och nivåer på föränd- ringarna. Ungefär tio procent nya jobb skapas, och cirka tio pro- cent försvinner årligen. Sysselsättningen i Sverige uppgår till cirka 4,2 miljoner, vilket innebär att drygt 800 000 personer påverkas av dynamiken under ett år. Den största delen av dynamiken sker i befintliga företag, men något som utmärker tjänstebranscherna är att nybildade företag bidrar mer till nya jobb än inom andra branscher.

En annan iakttagelse är att företagsstrukturen i Sverige har för- ändrats under det senaste decenniet. Den genomsnittliga företags- storleken har minskat och det totala antalet företag har ökat. En viktig drivkraft bakom denna utveckling mot allt mindre företag är att det blivit mer ekonomiskt lönsamt att genomföra transaktioner mellan företag, än inom företag. Teknisk utveckling, ökad interna- tionell konkurrens och förändringar i konsumenternas efterfrågan är andra bakomliggande faktorer.

1.8Sammanfattande bedömning

Som vi har visat finns flera avgörande och viktigt skäl till att med alla medel öka sysselsättningen. En anledning är målet att behålla en god välfärd och då är nivån på sysselsättningen av avgörande betydelse. Sysselsättningen beror i sin tur på antalet arbetande timmar. Högre tillväxt är således inte främsta motivet för en ökad sysselsättning.TPF14FPT Ett annat viktigt skäl är den betydelse ett arbete har för den enskilde, eftersom arbetet ger den enskilde en identitet och garanterar en viss levnadsnivå.

Det är tämligen säkert att de framtida arbetstillfällena inte kom- mer att bestå av enklare, traditionella industrijobb. Konkurrensen med lågkostnadsländerna är inom detta område för kraftig och en ökad sysselsättning i sådana sektorer skulle kräva mycket stora lönesänkningar. Mer tydligt är att framtidens jobb kommer i hög- produktiv verksamhet, vilket ofta är i gränslandet mellan ”industri”

14TP PT Arbetslivsinstitutets Årsbok 2006, Vägar till en öppnare arbetsmarknad.

SOU 2007:2

En förändrad arbetsmarknad

och ”tjänster”. Det är också tänkbart att merparten av de nya jobben kommer i tjänstesektorn, allt ifrån vård och utbildning till hushållsnära tjänster, IT, distribution och turism. Dessutom kan vi med stor säkerhet anta att de flesta av dessa kommer i mindre företag. Ambitionen att ge alla ”rätt till heltid” är därför något som går helt på tvärs mot småföretagens behov att kunna vara mer flexibel med att anställa, och som definitivt skulle slå hårt mot sysselsättningen i mindre företag.

Ingen kan emellertid med säkerhet säga var de nya jobben kommer. Det hindrar dock inte att samhället måste genomföra viktiga förändringar som öppnar arbetsmarknaden för fler per- soner. En sådan förändring innebär en tydlig fokusering på arbets- linjen inom arbetsmarknadspolitiken och möjliggör för människor med nedsatt arbetsförmåga att i ökad utsträckning inkluderas i arbetslivet i ökad utsträckning.

2Nytillträdande på arbetsmarknaden

Svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden

Den ekonomiska krisen under början av 1990-talet innebar inte bara att många människor förlorade sina arbeten. Arbetslösheten hade även sin grund i en minskad nyrekrytering, vilket blev särskilt kännbart för dem som stod i begrepp att etablera sig på arbets- marknaden. Stora ansträngningar har gjorts för att undvika att människor blir utslagna från arbetsmarknaden. De stora problem som är förknippade med att många riskerar att slås ut från arbetsmarknaden har till vissa delar överskuggat de problem som de nytillträdande möter när de försöker slå sig in på arbetsmarknaden.

Rätten till arbete har länge varit en central princip i det svenska samhället och utgör en hörnsten i våra välfärdssystem. Arbete är t.ex. inkörsporten till de delar i välfärdssystemet som bygger på den s.k. inkomstbortfallsprincipen. Principen fungerar som ett för- säkringssystem som utgår från att alla människor kan drabbas av minskade inkomster i samband med sjukdom, ålder, olycksfall, barns födelse eller av andra skäl och då får en rimlig kompensation för inkomstbortfallet. Det gäller t.ex. sjuk- och föräldraförsäkring, arbetslöshetsförsäkringen och delar av pensionssystemet. Eftersom dessa ersättningar är relaterade till bortfall av en inkomst gäller detta skyddsnät inte personer som ännu inte etablerat sig på arbetsmarknaden. För dessa personer blir det därför även ur ett välfärdsperspektiv viktigt att principen om arbetslinjen upprätt- hålls.

Vilka är de nytillträdande?

Det är framför allt två grupper som kan betecknas som nytill- trädande på arbetsmarknaden, nämligen ungdomar och utrikes födda som nyligen kommit till Sverige. I slutet av 1980-talet låg

Nytillträdande på arbetsmarknaden

SOU 2007:2

etableringsåldernTPF1FPT för ungdomar på strax över 20 år för både män och kvinnor. I och med arbetslöshetskrisen steg etableringsåldern till 28 år för män och 29 år för kvinnor. För män föll etable- ringsåldern sedan tillbaka något, men låg stabilt på 26 27 år under resten av decenniet. För kvinnorna fortsatte ökningen av etable- ringsåldern ytterligare något år, för att sedan stabilisera sig kring 29 30 år. Trots den påtagliga förbättringen på arbetsmarknaden skedde ingen tydlig nedgång i etableringsåldern år 2001.TPF2FPT

Regeringens mål att 80 procent av befolkningen ska vara syssel- satt har varit uppnått för inrikes födda män nästan varje år sedan slutet på 1980-talet. Även inrikes födda kvinnor har uppnått eller legat mycket nära detta mål nästan varje år. Men utrikes födda ligger långt från målet. För denna grupp är målet att sysselsätt- ningen ska öka och närma sig den för hela befolkningen. De närmar sig de inrikes födda under goda tider på arbetsmarknaden och kommer längre bort när tiderna blir sämre.TPF3FPT

Hur länge en person har bott i Sverige har stor betydelse, men även i vilket land man är född. Oavsett vistelsetid, ålder, utbildning och civilstånd har de som är födda i afrikanska och asiatiska länder den minst fördelaktiga situationen.TPF4FPT

2.1Utrikes föddaTPF5FPT

Varje år har utrikes födda lägre sysselsättning än inrikes födda. Målet att sysselsättningsgraden ska öka infrias under de år då sysselsättningen ökar för alla. Avståndet till de inrikes födda är störst för de nyanlända och minskar sedan successivt i takt med att vistelsetiden ökar. Det finns samma mönster i Sverige som i de flesta andra västeuropeiska länderna: de utrikes födda är mer utsatta för konjunkturens växlingar, men konjunkturkänsligheten gäller endast dem som varit kortare tid i Sverige.

Män har alltid högre sysselsättning än kvinnor. Könsrolls- mönstret är särskilt markant för kvinnor som kommer från EU15- länderna utanför Norden. Undantag är kvinnor från nordiska länder som har något högre sysselsättning än de nordiska männen.

1TP PT Etableringsåldern definieras av SCB som den ålder då 75 procent av kohorten är sysselsatta enligt AKU.

2TP PT Socialstyrelsen, Social rapport 2006.

3TP PT Integrationsverket, Rapport Integration 2005.

4TP PT Ibid.

5TP PT Avsnittet bygger på Rapport Integration 2005, Integrationsverket, där inget annat anges.

SOU 2007:2

Nytillträdande på arbetsmarknaden

Den största avvikelsen gäller dock kvinnor från länder i Afrika som varit lång tid i Sverige. Dessa kvinnor har varje år högre syssel- sättning än män från länder i Afrika med samma tid i Sverige.

Tillfälliga anställningsformer har blivit ett allt vanligare inslag på den svenska arbetsmarknaden. I en studie utgiven av Arbetslivs- institutetTPF6FPT diskuteras om förekomsten och ökningen av sådana anställningar under 1990-talet kan ha haft en segregerande effekt på arbetsmarknaden genom att svaga grupper har drabbats hårdare än starka. Resultaten är i flera fall entydiga, och visar exempelvis att utrikes födda, oavsett kön, har en högre sannolikhet att ha ett tillfälligt jobb jämfört med infödda arbetstagare.

2.1.1Kommunernas introduktionsprogram

Andelen sysselsatta är fortfarande mycket låg bland flyktingar som tagits emot i kommunerna, även om det skett en ökning över tid. Sedan flera år tillbaka pågår ett förändrings- och utvecklingsarbete när det gäller kommunernas introduktion för utrikes födda. Våren 2001 undertecknade generaldirektörerna för de statliga myndig- heterna Arbetsmarknadsstyrelsen, Integrationsverket, Migrations- verket och Skolverket samt Sveriges Kommuner och Landsting en överenskommelse i syfte att förbättra och utveckla introduktionen för utrikes födda genom aktivare samverkan över sektorsgränserna.

Enligt en rapport från IntegrationsverketTPF7FPT som bygger på enkäter till flyktingsekreterare och flyktinghandläggare i 52 kommuner, har det skett förbättringar i introduktionen, men bristerna är fortfarande stora. Undervisningen i svenska varvas med arbetsplatspraktik i större utsträckning än vad som framkommit i tidigare års undersökningar. Fler än hälften har dock fortfarande inte fått någon arbetsplatspraktik under sin introduktion och ännu färre har fått en praktik inom sitt yrkesområde. Variationerna mellan kommunerna är dock mycket stora.

Preliminära bearbetningar av denna enkätundersökning tyder på att arbetsplatspraktik under introduktionen ökar chansen att ha ett arbete några år senare. Ett annat preliminärt resultat är att det finns tecken på att deltagande i introduktionen fördröjer inträdet på arbetsmarknaden under de första åren i Sverige.

6TP PT Wallette, M.(2004), Arbetslivsinstitutet, Tillfälliga jobb som en ny form av segregering på arbetsmarknaden? Artikel i årgång 10, nr 4.

7TP PT Integrationsverket 2005a.

Nytillträdande på arbetsmarknaden

SOU 2007:2

2.1.2Förklaringar till olikheter på arbetsmarknaden finns på efterfrågesidan

Liksom tidigare kan Integrationsverket inte heller i den senaste rapporten finna något empiriskt stöd för att skillnaderna på arbetsmarknaden skulle bero på utbudet, dvs. i egenskaper eller beteenden hos den utrikes födda befolkningen. Inte heller finns något empiriskt stöd för att utbildningsnivå, sökaktiviteter eller eventuella kulturella olikheter skulle kunna förklara de stora skillnaderna i sysselsättning mellan utrikes och inrikes födda. Det saknas dock fortfarande kunskaper om den invandrade befolk- ningens kunskaper i svenska och vilka effekter kunskaper i svenska har på arbetsmarknaden. Däremot konstaterar Integrationsverket återigen att det finns empiriskt stöd för att förklaringarna till skillnaderna på arbetsmarknaden måste sökas på efterfrågesidan, dvs. i hur arbetsgivare, fackföreningar och folk i allmänhet upp- fattar och värderar personer från andra länder och deras kompe- tens. Denna slutsats grundar sig på en mängd studier som ger tydliga indikationer på att diskriminering förekommer. Diskrimi- nering skulle alltså vara förklaringen till skillnaderna på arbets- marknaden, en bild som förstärks av t.ex. resultat från kvantitativa studier som visat att infödda ungdomar med föräldrar födda i utomeuropeiska länder har lägre sysselsättning och högre arbets- löshet än andra infödda ungdomar, trots att alla har samma utbild- ningsnivå, skolbetyg i genomsnitt och skolbetyg i svenska. Ett annat exempel är att adoptivbarn som är födda i länder som innebär att man har ”ett svenskt utseende” har lägre arbetslöshet än adoptivbarn som är födda i Afrika, Asien eller Latinamerika.

2.1.3Rekryteringskanaler

En annan förklaring till skillnader i sysselsättning mellan utrikes och inrikes födda kan ligga i vilka rekryteringskanaler man använder sig av. I rapport Integration 2005 hänvisas till en nyligen publicerad och en kommande doktorsavhandlingTPF8FPT som samstäm- migt visar att de flesta jobben tillsätts genom informella rekryte- ringsmetoder, men i olika grad för inrikes och utrikes födda. De som är födda i Sverige fick jobb via informella kanaler i betydligt högre utsträckning än vad som var fallet för utrikes födda. I bägge

8TP PT Segendorf, O. (2005) och Behtoui (2005a och b).

SOU 2007:2

Nytillträdande på arbetsmarknaden

studierna hade 42 procent av de inrikes födda fått sitt jobb via informella kanaler, att jämföras med en dryg tredjedel av dem som är födda i ett icke-västligt land respektive utanför Europa. I båda studierna ställer man sig frågan om vilka kanaler som ger bäst utdelning. De kommer fram till liknande mönster: Inrikes födda som fått jobb via informella kanaler har högre lön jämfört med dem som fått jobbet via formella kanaler. För dem som är födda i icke- västliga länder är förhållandet det motsatta. Informella kanaler ger således olika avkastning i form av lön för inrikes och utrikes födda. Segendorfs avhandling visar även att för dem som är födda utanför Europa ger ”släkt och vänner-kanalen” den lägsta lönen. En förkla- ring är sannolikt olikheter i de nätverk som omger individen, och utrikes födda får lägre lön när de använder sig av informella kontakter eftersom de saknar ”de rätta” kontakterna, dvs. personer som har en god ställning på arbetsmarknaden. Dessa resultat visar tydligt att Arbetsförmedlingens insatser för att etablera kontakter mellan arbetssökande och arbetsgivare är särskilt viktig för per- soner födda utanför Sverige.

2.1.4Utrikes födda akademiker

Även om Sverige inte tillhör de länder som aktivt rekryterar högutbildad arbetskraft från andra länder, har vi ändå många högutbildade i den utrikes födda befolkningen. Drygt 30 procent av de utländska medborgarna i Sverige har en universitets- utbildning, vilket endast överträffas av USA, Norge, Storbritannien och Irland. De utländska medborgarna i Sverige är t.o.m. mer högutbildade än i Kanada och Australien, som aktivt rekryterar högutbildad arbetskraft från hela världen. För både den enskilde och samhällsekonomin är det viktigt att personer med akademisk utbildning får ett arbete där deras kvalifikationer kommer till sin rätt. Får man det i Sverige? Resultatet från en studie som har undersökt sambandet mellan utbildning och yrke för personer med akademisk utbildningTPF9FPT visar att ungefär 80 procent av inrikes födda akademiker hade ett kvalificerat arbete år 2002, men att motsva- rande andel för utrikes födda endast var omkring 60 procent. Omräknat till antal personer innebär detta att det fanns ungefär 30 000 utrikes födda akademiker som inte hade ett arbete som motsvarade deras kvalifikationer. Den lägsta andelen akademiker

9TP PT Ekberg och Rooth (2004), enligt Rapport Integration 2005, Integrationsverket.

Nytillträdande på arbetsmarknaden

SOU 2007:2

med ett kvalificerat arbete, oavsett vistelsetid i Sverige, fanns bland personer som är födda i afrikanska och asiatiska länder. Detta slöseri med kompetens kan enligt Integrationsverket bero på diskriminering och avsaknad av de kontakter som är viktiga kanaler in till arbetsmarknaden. En viktig iakttagelse uppges vidare vara att de första åren på arbetsmarknaden kan ge långsiktiga konsekvenser. De utrikes födda akademiker som börjar sin karriär på den svenska arbetsmarknaden i ett arbete med låg status löper en risk att på lång sikt bli inlåsta i mindre kvalificerade yrken. Denna risk gäller i synnerhet kvinnor.

Tidigare forskning har slagit fast att det är viktigt med arbets- livserfarenhet under de första åren i Sverige. Tidigare studier har också haft ett longitudinellt perspektiv, men inte analyserat arbetets kvalifikationsgrad. Genom en ny studie som bygger på registerdata över samtliga utrikes födda med akademisk utbild- ningTPF10FPT tillförs ett longitudinellt perspektiv. I denna analys ingår de nästan 10 000 personer som nyligen kommit till Sverige år 1990 och som fortfarande bodde kvar i Sverige år 2001. Resultaten antyder att det inte räcker med att börja på ett jobb – vilket som helst – för att akademikernas kompetens ska få utdelning på arbetsmarknaden på lång sikt.

2.1.5Hur fungerar arbetsmarknadspolitiken för utrikes födda?TPF11FPT

Behöver man ens ställa sig frågan om hur arbetsmarknadspolitiken fungerar för personer som är utrikes födda? Varför skulle det fungera på annat sätt bara för att man råkar vara född i ett annat land än Sverige? Utgångspunkten måste naturligtvis vara att det inte finns några särskilda egenskaper hos den utrikes födda befolk- ningen som motiverar särskilda åtgärder för utrikes födda. Det enda som skiljer utrikes födda från inrikes födda är att man som nyanländ i Sverige måste lära sig det svenska språket, komplettera sin utbildning och få kunskaper om den svenska arbetsmarknaden. Inte sällan krävs också vissa kunskaper i det engelska språket (utredningens anmärkning). Eftersom det tidigare har framgått att det i genomsnitt finns vissa skillnader mellan inrikes och utrikes

10TP PT Studien presenteras i Rapport integration 2005, Integrationsverket, och har gjorts av Rooth.

11TP PT Avsnittet bygger på Rapport Integration 2005 (Integrationsverket). I de fall andra källor anges utgörs de av referenser som hänvisas till i denna rapport.

SOU 2007:2

Nytillträdande på arbetsmarknaden

föddas möjligheter att få ett arbete är det emellertid intressant att närmare titta på de arbetsmarknadspolitiska insatser som erbjuds utrikes födda.

Skillnaderna består främst av att de som är födda utomlands inte har ett lika stort kontaktnät i Sverige som de som är födda här och i den mån de har det ingår inte personer som själva har en god förankring på arbetsmarknaden lika ofta i detta nätverk. Vi vet också att diskriminering på arbetsmarknaden innebär att de som är födda utomlands många gånger sorteras bort från listan över tänkbara kandidater till lediga arbeten. Arbetsmarknadspolitik kan vara ett sätt att överbrygga dessa hinder, och mycket talar för att intensifierade arbetsförmedlingsinsatser kan vara särskilt effektiva för många utrikes födda, både på Arbetsförmedlingen och inom t.ex. bemanningsföretag.

För att få en överblick över det integrationspolitiska perspektivet i olika utvärderingar som gjorts om arbetsmarknadspolitikens effekter för utrikes födda har Integrationsverket beställt två rapporter där omkring 250 styrdokument och rapporter analyse- ras.TPF12FPT Först och främst konstateras att det är svårt att se ett syste- matiskt utvärderingstänkande när det gäller regeringens beställ- ningar av arbetsmarknadspolitiska utvärderingar ur ett integra- tionsperspektiv, även om det finns en början till en sådan kunskap i de senaste regleringsbreven för AMS och Institutet för arbetsmark- nadspolitisk utvärdering (IFAU). Trots bristen på en samordnad utvärderingsstrategi finns enligt Sohlman dock en hel del resultat från gediget genomförda effektutvärderingar, i synnerhet sedan IFAU startade.

Även om alla i kategorin utrikes födda inte är nytillträdande på arbetsmarknaden och av den anledningen beroende av ekonomiskt bistånd, har utredningen ansett det vara värdefullt att närmare beskriva hur arbetsmarknadspolitiken fungerar för denna grupp. Det är ett faktum att det är fler hushåll med en eller flera utrikes födda som har ekonomiskt bistånd jämfört med hushåll som består av personer som är födda i Sverige. Många av dessa är beroende av ekonomiskt bistånd till följd av att man både är arbetslös och står utanför de delar i det generella socialförsäkringssystemet som bygger på inkomstbortfallsprincipen.

12TP PT Sohlman (2006a och b).

Nytillträdande på arbetsmarknaden

SOU 2007:2

2.1.6Lönesubventioner till ordinarie arbetenTPF13FPT

Det mest entydiga resultatet från utvärderingsforskningen är att lönesubventioner i ordinarie jobb på den ordinarie arbetsmark- naden ger de bästa resultaten för deltagarnas framtida chanser att komma in på arbetsmarknaden. Detta resultat står sig oavsett om det handlar om män, kvinnor, yngre eller äldre, inrikes eller utrikes födda personer. Ju mer det arbetsmarknadspolitiska programmet liknar ett vanligt arbete, desto bättre effekter ger det för den person som deltar i programmet. Enligt uppgifter från AMS gäller det framför allt för anställningsstöd med lägre subventionerings- grad. Förmodligen beror detta på att personer som får denna typ av insats redan står relativt nära arbetsmarknaden. Denna typ av pro- gram kan på så sätt ses som en slags subventionerad provanställ- ning där arbetslösa får en chans att komma in i ett riktigt arbete. Nackdelen med program som subventionerar delar av lönen är att det kan leda till undanträngningseffekter, det vill säga att antalet vanliga (icke subventionerade) arbeten minskar.

Integrationsverket anser dock att man kan acceptera en viss undanträngning, om syftet är att förmå en arbetsgivare att fokusera på personer som har svårigheter att etablera sig på arbetsmark- naden, t.ex. ungdomar och utrikes födda.

2.1.7Intensifierad arbetsförmedlingTPF14FPT

Det finns bara ett fåtal studier av effekterna av intensifierad arbetsförmedling och de flesta är från 1970- och 1980-talet. Endast en inkluderar gruppen utrikes födda. Alla visar dock att inten- sifierad arbetsförmedling ger positiva resultat. Trots fåtalet utvär- deringar finns det mycket som talar för att effekterna kan vara särskilt positiva för utrikes födda. Förklaringen är sannolikt att arbetsförmedlarnas kontaktnät med arbetsgivare hjälper till att övervinna svårigheter för personer som saknar personliga nätverk.

TP PT

Sohlman (2006a).

SOU 2007:2

Nytillträdande på arbetsmarknaden

2.1.8ArbetsmarknadsutbildningTPF15FPT

Effekterna av arbetsmarknadsutbildning är utvärderade i lika stor utsträckning som lönesubventioner till ordinarie arbeten. Utrikes födda ingår som kontrollvariabel i de flesta av dessa utvärderingar och i några studeras effekterna separat för utrikes och inrikes födda. Inriktningen på arbetsmarknadsutbildningen förändrades år 1999, vilket bland annat innebar att det infördes ett kvantitativt mål för utbildningarnas resultat: 70 procent av deltagarna skulle ha ett arbete 90 dagar efter avslutad utbildning. Det finns två studier som analyserar effekterna av denna förändring.

En studie är inriktad på arbetsgivarkontakternas betydelse i utbildningen. Det visar sig att utbildningar med hög måluppfyllelse är sådana som riktar sig mot bristområden, där arbetsgivarna är med på idéstadiet, där det görs fler tester och intervjuer och där praktik förekommer hos arbetsgivare med brist på personal. Det som kännetecknar dessa utbildningar är att de ligger mycket nära arbetsmarknaden. Utbildningar med låg måluppfyllelse är mer in- riktade på deltagarnas behov. Utomnordiska medborgare är under- representerade i utbildningar med hög måluppfyllelse.TPF16FPT

2.1.9Arbetsmarknadsverkets säråtgärder för utrikes födda

Trots principen om att utrikes födda inte bör särbehandlas finns det några program som särskilt riktar sig till personer med be- gränsad erfarenhet av den svenska arbetsmarknaden. De flesta har tillkommit på senare år:

•Försöksverksamhet med arbetsplatsintroduktion (API/SIN) för vissa invandrare.

•Prova-på-platser.

•Arbetsplatsbedömning av yrkeskompetens.

När det gäller försöksverksamheten med arbetsplatsintroduktion för vissa invandrare har AMS under år 2006 rapporterat till reg- eringen att drygt 60 procent av deltagarna har ett arbete 90 dagar efter att de lämnat programmet. Denna försöksverksamhet ska bli permanent, enligt regeringens budgetproposition för år 2007.

15TP PT Ibid.

16TP PT Martinsson och Lundin (2003).

Nytillträdande på arbetsmarknaden

SOU 2007:2

2.1.10Arbetsmarknadspolitikens inriktning för utrikes födda

Som tidigare nämnts ger arbetsmarknadspolitiska program i form av subventionerade löner i ordinarie anställningar och stöd till näringsverksamhet de bästa resultaten för de personer som deltar. Sannolikt har också intensifierade arbetsförmedlingsinsatser posi- tiva effekter. Mycket talar därför för att dessa typer av program skulle kunna vara särskilt lämpade för personer som saknar kon- takter ut i arbetslivet och som riskerar att utsättas för diskri- minering i samband med rekrytering. Ett sätt att få en uppfattning om arbetsmarknadspolitikens inriktning när det gäller utrikes födda är att se i vilken typ av program de är över- och underrepre- senterade.

Det finns dock ingen statistik över vad som skulle kunna kallas intensifierad förmedlingsverksamhet, så inom detta område går det inte att dra några slutsatser. Däremot finns det riklig tillgång till statistiska uppgifter om de arbetsmarknadspolitiska programmen. Fram till de senaste åren deltog inte utrikes födda i arbetsmark- nadspolitiska program i samma proportion som de som var in- skrivna som arbetslösa på en arbetsförmedling. Under de senare åren har dock gruppen utrikes födda givits högre prioritet, vilket fått till konsekvens att de anvisas till arbetsmarknadspolitiska program något oftare än andra.TPF17FPT

Av större intresse är i vilken typ av program som utrikes födda prioriteras. Ett problem i detta sammanhang är att det bara finns tillgång till beskrivande statistik av utrikes och inrikes födda, vilket kanske inte ger en rättvisande bild av arbetsförmedlingarnas prio- riteringar. Det kan ju finnas en mängd andra faktorer än födelse- landet som ligger bakom skillnader i fördelningen.

Den deskriptiva statistiken visar dock att utrikes födda är överrepresenterade inom utbildningsprogrammen. Detta gäller i synnerhet inom de korta förberedande kurserna, det vill säga pro- gram som enligt utvärderingarna inte ger särskilt goda resultat för individernas framtida sysselsättningssituation.TPF18FPT

Fram till år 2002 var utrikes födda underrepresenterade i de program som påminner mest om vanliga arbeten, det vill säga den typ av program som utvärderingar visat ge de bästa effekterna.TPF19FPT Det verkar dock ha skett en förskjutning under de allra senaste

17TP PT Sohlman (2006a).

18TP PT Martinsson och Lundin 2003 enligt Sohlman (2006a). 19TP PT Sohlman (2006a).

SOU 2007:2

Nytillträdande på arbetsmarknaden

åren. I budgetpropositionen för år 2006 redovisas att utrikes födda är överrepresenterade i utbildningsprogram, i synnerhet i de för- beredande programmen, samt att de också är något överrepre- senterade i program med lönesubventioner till ordinarie arbeten (anställningsstöd).

2.1.11Fördelning på arbetslöshet och program bland inskrivna på Arbetsförmedlingen i december år 2004

För att mer i detalj kunna studera fördelningen mellan program och arbetslöshet hos dem som är inskrivna vid arbetsförmedlingarna har Integrationsverket använt de uppgifter från december år 2004 som finns i Integrationsverkets databas STATIV. I AMS redo- visningar används fördelningen mellan inrikes och utrikes födda i kategorin öppet arbetslösa som jämförelsenorm. Överrepresen- tation av utrikes födda innebär att deras andel är högre i ett visst program än bland de arbetslösa.

I december 2004 utgjorde de utrikes födda nästan 23 procent av samtliga arbetslösa. Den högsta överrepresentationen av utrikes födda fanns i kategorin ”övriga inskrivna vid Arbetsförmedlingen”, där drygt 40 procent var födda utomlands. Denna övrig kategori är också den antalsmässigt största kategorin efter de öppet arbetslösa. Nästan 17 000 personer födda utomlands var inskrivna i övrig kategorin. De som finns i denna övrig kategori bedöms inte kunna ta ett arbete omgående och räknas därför inte in bland arbetslösa, långtidsarbetslösa eller långtidsinskrivna. De får också begränsad service från Arbetsförmedlingen. Förmodligen består denna övriga kategori tills stor del av de utrikes födda som deltar i de kommu- nalt finansierade arbetsmarknadsprogrammen eller i den kommu- nala vuxenutbildningen. Den näst högsta överrepresentationen av utrikes födda finns i förberedande utbildningar, där en dryg tredje- del var födda utomlands. Utrikes födda är också något överrepre- senterade i subventionerade anställningar, vilket är en positiv utveckling jämfört med tidigare år. Däremot är de utrikes födda underrepresenterade bland dem som fick stöd till start av närings- verksamhet.

Samma mönster framkommer när de som är inskrivna på Arbetsförmedlingen delas upp i män och kvinnor. Oavsett om de är utrikes eller inrikes födda, är kvinnor överrepresenterade i övrig- kategorin och i förberedande utbildning, och underrepresenterade

Nytillträdande på arbetsmarknaden

SOU 2007:2

bland dem som får stöd till start av näringsverksamhet. Dessutom är kvinnor generellt sett underrepresenterade bland dem som får någon form av subventionerad anställning. Däremot finns ingen skillnad inom grupperna kvinnor respektive män som hänger ihop med deras födelseregioner.

2.1.12Sökandekategori 14 Övriga inskrivna

Integrationsverket har utifrån sin databas tittat närmare på de personer som ingår i sökandekategori 14 ”övriga inskrivna” och kommit fram till att det är mycket stora skillnader i utbildningsnivå mellan utrikes och inrikes födda i denna sökandekategori. Bland de utrikes födda finns en större andel med enbart förgymnasial utbildning, men den största skillnaden finns i andelen med efter- gymnasial utbildning. Nästan en tredjedel av de utrikes födda har en eftergymnasial utbildning, att jämföra med en knapp femtedel av dem som är födda i Sverige. En annan skillnad är att de utrikes födda i större utsträckning befinner sig i de åldrar som anses vara mest attraktiva på arbetsmarknaden (25 44 år).

Vidare har många av de utrikes födda varit ganska kort tid i Sverige, men anmärkningsvärt är att över hälften (56 procent) varit i Sverige i mer än två år. Nästan hälften (45 procent) har dessutom varit i Sverige i mer än fem år. Det är vanligare att kvinnor har en eftergymnasial utbildning och befinner sig i ”arbetsmarknads- attraktiv” ålder jämfört med män.

Olikheterna i bakgrundsegenskaperna mellan utrikes och inrikes födda placerade i övrig kategorin antyder att bedömningen av utrikes födda kanske inte alltid utgår från individens förutsätt- ningar på arbetsmarknaden. Jämfört med dem som är födda i Sverige är de utrikes födda i betydligt högre utsträckning högutbil- dade och i åldersgruppen 25–44 år. Integrationsverket ställer sig frågan om en förklaring kan vara att dessa högutbildade nyligen kommit till Sverige och därför är svåra att placera på arbets- marknaden eller i något av Arbetsförmedlingens program.

SOU 2007:2

Nytillträdande på arbetsmarknaden

Tabell 2.1 Bakgrundsegenskaper hos personer inskrivna på Arbetsförmedlingen i sökandekategori 14 Övriga inskrivna, december år 2004. Procent

	Utrikes födda	Inrikes födda
	Procent	Procent

Utbildning:
Förgymnasial	32,9	26,7
Gymnasial	32,6	54,9
Eftergymnasial	31,1	17,7
Okänd	3,4	0,6
Ålder:
16–24	13,4	22,2
25–44	64,0	46,7
45–54	17,4	17,8
55+ år	5,2	13,4
Vistelsetid:
0–2 år	43,9
3–4 år	11,5
5–9 år	10,1
10–19 år	22,3
20+ år	12,1
Totalt	16 851	22 110

Källa: Integrationsverkets databas STATIV.

Av de drygt 5 000 högutbildade utrikes födda personer som var inskrivna i övrig kategorin hade nästan 60 procent varit i Sverige kortare tid än två år, vilket kan förklara varför de hamnat i denna kategori. Drygt 40 procent hade dock varit mer än två år i Sverige och nästan 30 procent i mer än fem år. I antal personer innebär det att det fanns drygt 2 000 utrikes födda högutbildade personer inskrivna i övrig kategorin som varit i Sverige i minste tre år. Antalet utrikes födda högutbildade som varit i Sverige i minst fem år uppgick till nästan 1 500 personer, varav drygt hälften var kvin- nor.

Nytillträdande på arbetsmarknaden

SOU 2007:2

Tabell 2.2 Inskrivna på Arbetsförmedlingen i sökandekategori 14 Övriga inskrivna december år 2004. Utrikes födda med eftergymnasial utbildning, fördelning på vistelsetid i Sverige. Procent

Vistelsetid	Procent
0–2 år	59
3–4 år	13
5–9 år	8,3
10–19 år	13,2
20+ år	6,4
Totalt antal	5 244

Källa: Integrationsverkets databas STATIV.

2.1.13Förberedande utbildning

Utrikes födda är också mycket överrepresenterade i kategorin förberedande utbildning. Enligt AMS årsredovisning för år 2004 ryms många typer av aktiviteter inom denna kategori, t.ex. studie- besök, vägledningssamtal samt teoretiska och yrkesorienterande kurser. Syftet med den förberedande utbildningen är att förbereda deltagarna till arbetsmarknadsutbildning, göra den arbetssökande mer aktiv och att matcha personen direkt mot ett arbete. Över- gången från detta program till arbete är betydigt lägre än från andra program.TPF20FPT Enligt uppgifter från AMS kan deltagande i förbere- dande utbildningar även leda till att man efter denna utbildning påbörjar en reguljär utbildning, startar eget eller får praktik.

Vid en jämförelse av utrikes och inrikes födda som är inskrivna i sökandekategorin förberedande utbildning, framkommer samma skillnader som för övrig-kategorin. De som är födda utomlands har i betydligt högre grad en eftergymnasial utbildning och befinner sig i åldersspannet 25 44 år. Bland de utrikes födda högutbildade i förberedande utbildning har två tredjedelar eller drygt 1 250 perso- ner varit i Sverige i minst fem år.

20TP PT Endast 22 procent av dem som gick i förberedande utbildning år 2004 hade arbete 90 dagar senare. Förutom utrikes födda är personer med funktionshinder överrepresenterade i programmet, enligt Rapport Integration.

SOU 2007:2

Nytillträdande på arbetsmarknaden

2.1.14Målkonflikter i arbetsmarknadspolitiken

Som tidigare nämnts framgår i Integrationsverkets rapport att utrikes födda i ökad utsträckning tagit del av de arbetsmarknads- politiska program som ges i AMS regi. Det framgår också att det största antalet och den starkaste överrepresentationen av utrikes födda finns i program och kategorier som inte direkt syftar till en omedelbar övergång till den ordinarie arbetsmarknaden.

En annan viktig faktor att studera är den politiska styrnings- processen. Målen för arbetsmarknadspolitiken har tidigare inne- hållit en målkonflikt mellan programmens effektivitetskrav, dvs. andelen som får arbete efter programmet, och prioriteringen av dem som har det svårast på arbetsmarknaden. Utrikes födda är en prioriterad grupp inom de flesta av målen. Sedan år 1999 har ett kvantitativt verksamhetsmål för arbetsförmedlarna varit att 70 pro- cent av dem som gått i en arbetsmarknadsutbildning ska ha ett arbete 90 dagar senare och att antalet långtidsinskrivna ska minska. Målet för långtidsinskrivna togs bort år 2006.

Enligt Integrationsverket kan dessa styrande kvantitativa mål ge starka incitament för den enskilda arbetsförmedlaren att prioritera arbetet med dem som har de största chanserna att få ett arbete på den ordinarie arbetsmarknaden. Vetskapen att utrikes födda har svårare att få ett arbete, även om de har samma kvalifikationer som en person född i Sverige, skulle då eventuellt kunna leda till att arbetsförmedlaren prioriterar ned dem som är födda utomlands.

Enligt Integrationsverket kan en sådan snedvridande incita- mentsstruktur möjligen ligga bakom den starka överrepresenta- tionen av utrikes födda i kategorierna övriga och förberedande utbildning. Om så skulle vara fallet anser Integrationsverket att mål- och resultatstyrningen av arbetsförmedlingarnas arbetssätt kan sägas ha diskriminerande effekter. Vidare kan det finnas en risk för att utrikes födda, även om de har akademisk utbildning och varit flera år i Sverige, kan bedömas stå långt från arbetsmarknaden. I detta fall är det inte bristande kvalifikationer som avgör längden till arbetsmarknaden, utan snarare stereotypa föreställningar hos dem som anställer.

Nytillträdande på arbetsmarknaden

SOU 2007:2

2.2Ungdomar

Detta avsnitt tar upp utbildningens roll och de förändringar som kan vara nödvändiga för att förbättra arbetsmarknadsanknytningen och därmed minska behovet av ekonomiskt bistånd hos unga. Med unga människor avses här både de som är födda i Sverige och de som är födda utomlands.

Ungas etablering på arbetsmarknaden berör många samhälls- sektorer och olika huvudmän, exempelvis utbildnings-, arbetsmark- nads-, social-, bostads- och familjepolitiken. Dessutom fördelas ansvaret för unga så att olika åldersgrupper är uppdelade på olika huvudmän. En följd är att det är svårt att följa upp offentliga åtgärder för unga eftersom dessa är fördelade på många olika sektorer.

Enligt Ungdomsstyrelsens rapportTPF21FPT år 2005 visar många studier att etableringsprocessen har förlängts under de senaste decen- nierna. Det handlar inte längre om en kort övergångstid utan mer om en utsträckt och särpräglad fas i livet. Ungas etablerings- mönster varierar också och det går inte att tala om ungdoms- generationen som en homogen grupp.

Det finns flera faktorer som påverkar hur etableringsprocessen ser ut, bland annat

•de rådande förutsättningarna på arbets- och bostadsmarknaden

•generationsspecifika särdrag, till exempel om man tillhör en stor årskull

•individens bakgrund, till exempel kön och föräldrarnas socio- ekonomiska tillhörighet, om man är född utomlands eller i Sverige och den egna utbildningsnivån.

Unga som inte har studerat på gymnasiet eller som har avbrutit sina studier har svårast att komma in på arbetsmarknaden. De som endast har en gymnasieutbildning har i sin tur svårare att få inträde jämfört med dem som har en högskoleutbildning. Det är också välkänt att unga som drabbas av en längre tids arbetslöshet löper en större risk att hamna i ekonomiska svårigheter som vuxna.TPF22FPT

21TP PT Ungdomsstyrelsen, Fokus 05, En analys av ungas etablering och egen försörjning. Skrift 2005:10.

22TP PT Ibid.

100

SOU 2007:2

Nytillträdande på arbetsmarknaden

2.2.1Utbildningen betydelse

Att hamna efter i skolarbetet, i skolans sociala sammanhang och att känna sig utanför en kamratkrets försvårar etableringen på arbets- marknaden.TPF23FPT

Under de senaste fem läsåren har andelen elever som enligt slutbetygen når målen för årskurs 9 i 16 ämnen ökat något, från knappt 79 till knappt 81 procent. Andelen flickor som når målen är konstant högre än andelen pojkar, men skillnaderna mellan könen har minskat något då man jämför läsåret 2000/01 med läsåret 2004/05. Måluppfyllelsen är betydligt högre bland elever med svensk bakgrund än de födda utomlands. Trots kritiken mot gymnasieskolan får de flesta som gått gymnasieskolan godkänt i flera viktiga ämnen. Cirka 90 procent av eleverna uppnår målen – dvs. får minst betyget Godkänd (G) i svenska. I matematikprovet har 87 procent av eleverna uppnått målen. Andelen elever som nått målen i engelska är över 90 procent.TPF24FPT

Skillnader mellan olika elever

Skolverket har i en rapportTPF25FPT sammantaget bekräftat utvecklings- mönstret att elever med utländsk bakgrundTPF26FPT som grupp uppnår sämre resultat än infödda elever. Men det är också så att elever med utländsk bakgrund har ett klart sämre utgångsläge när det gäller faktorer som föräldrarnas utbildningsnivå och arbetsmarknads- anknytning. De lever också i större utsträckning med endast en vårdnadshavare. Familjernas disponibla inkomst är lägre, och fler är beroende av ekonomiskt bistånd jämfört med infödda elever. När hänsyn tas till dessa faktorer samt kön försvinner mycket av skill- naderna i resultat mellan elever med respektive utan utländsk bakgrund.TPF27FPT Elever med utländsk bakgrund lämnar grundskolan med ofullständiga betyg i större utsträckning än infödda elever, och är därigenom överrepresenterade bland dem som inte har behörig- het att söka till de nationella programmen på gymnasiet. Det är inte unikt för Sverige, utan något som förekommer i de flesta OECD-

23TP PT En intervjuundersökning 2005.

24TP PT Sveriges Kommuner och Landsting, Aktuellt om skola och barnomsorg – 2005.

25TP PT Skolverket (2005), Elever med utländsk bakgrund En sammanfattande bild, Dnr 75- 2004:545.

26TP PT Vi har definierat utländsk bakgrund som barn och ungdomar födda i Sverige, men båda föräldrarna är födda utomlands.

27TP PT Sveriges Kommuner och Landsting (2005), Aktuellt om skola och barnomsorg.

101

Nytillträdande på arbetsmarknaden

SOU 2007:2

länderna. Andelen elever med utländsk bakgrund som är behöriga till gymnasieskolan är också betydligt lägre än andelen elever med svensk bakgrund, 77 respektive 91 procent.TPF28FPT

Andelen kvinnor med grundläggande behörighet till högskole- studier är cirka fem procentenheter högre än andelen män. Andelen elever med svensk bakgrund som uppnår högskolebehörighet är väsentligt större än andelen elever med utländsk bakgrund. Det är också så att andelen kvinnor är överrepresenterade när det gäller övergången till högskolestudier inom tre år efter gymnasieskolan. Preliminära siffror för andelen elever som övergick till studier i högskolan inom 3 år efter avslutad gymnasieutbildning är cirka 45 procent. Skillnaderna mellan män och kvinnor är dock stor, 39 respektive 50 procent.

Vägledningsverksamheten inom skolan

Enligt Skolverkets rapport om vägledningsverksamheten visar aktuell forskning att kunskaperna totalt sett är liten om hur vägledarnas arbete organiseras och genomförs och om vilka för- väntningar och krav som elever och vuxenstuderande har på väg- ledningen.TPF29FPT

I Ungdomsstyrelsens rapport om ungdomars situation konsta- teras att en tidig kontakt med arbetslivet, framför allt i form av ferie- och extraarbete under skoltiden, är viktig och betydelsefull för etableringen på arbetsmarknaden. Denna möjlighet till en tidig kontakt har ett starkt samband med vilket nätverk ungdomarna har haft tillgång till. Ungdomsstyrelsen menar vidare att de som har fått jobb har fått det genom kontakter, föräldrar och vänner, men också genom att söka arbete aktivt. Ferie- eller extraarbeten har för många varit det första steget in – och andra har stängts ute från arbetsmarknaden på grund av bristen på kontakter.TPF30FPT Rapporten visar att skolan i dag inte ger ungdomar tillräcklig inblick i arbets- livet eftersom det finns brister i samarbetet mellan skola och arbetsliv. Rapporten säger också att många kommuner inte kan garantera att eleverna har tillgång till kvalificerad studie- och yrkesvägledning. Det får till följd att unga blir hänvisade till att själva skaffa information via egna nätverk och kanaler, och då miss-

28TP PT Ungdomsstyrelsen (2006), Ung i dag, En beskrivning av ungdomars villkor, 2006:3. 29TP PT Skolverket (2005), Utvärdering av vägledning inom det offentliga skolväsendet.

30TP PT Ungdomsstyrelsen, Fokus 05, En analys av ungas etablering och egen försörjning. Skrift 2005:10.

102

SOU 2007:2

Nytillträdande på arbetsmarknaden

gynnas de ungdomar som har sämre förutsättningar. Inte heller tillgången till praktik är densamma i alla kommuner.TPF31FPT

Tidigare studier från Skolverket visar att studie- och yrkesväg- ledningen inte alltid lever upp till styrdokumentens intentioner, eftersom eleverna saknar överblick över hur både utbildningsvärld och arbetsliv är organiserat. En starkt bidragande orsak till detta är att syftet med det mål- och resultatstyrda systemet ännu inte övergått till en fungerande praktik.TPF32FPT

Skolverkets utvärdering av vägledningen konstaterar hur stora förväntningarna är på vad vägledarna ska åstadkomma. De ut- stakade vägar som äldre generationer unga kunde slå in på är inte längre lika givna. Enligt Skolverket handlar det snarare i dag om att skapa sina egna mål i en osäker och föränderlig värld där villkoren snabbt förändras. Perspektivet är ofta ett livslångt lärande där behovet av återkommande vägledning finns under olika utbild- nings- och arbetsfaser. Skolverket ser vägledningen mer som en karriärvägledning och den ska ses som en viktig komponent när vuxnas erfarenheter och kunskaper ska valideras.TPF33FPT

I 2 kap. 16 § skollagen (1985:1100) regleras att den som tills- vidareanställs som studie- och yrkesvägledare ska ha relevant utbildning. I övrigt är kommunens skyldighet att tillhandahålla studie- och yrkesvägledning inte reglerad i lag. Enligt Lp94 ska studie- och yrkesvägledningen i skolorna syfta till att ge eleverna vägledning inför kommande utbildnings- och yrkesval. För att göra det på ett bra sätt ska samarbetet med representanter för yrkesliv, universitet och andra stimuleras. En omständighet som är av stor betydelse är att andelen elever per vägledare är hög, främst i gym- nasieskolor och i storstäderna.

Enligt Skolverkets rapport är det inte alla kommuner som öronmärker pengar till vägledning och endast en liten del tilldelar resurser efter elevsammansättningen. Resurser till studie- och yrkesvägledning i grundskolan fördelas i större utsträckning efter schabloner än efter elevsammansättningen. Enligt Skolverkets statistik är de kommuner där resurser tilldelas efter elevsamman- sättning också kommuner som har en högre andel elever som inte tas in på gymnasieskolan.TPF34FPT

31TP PT Ibid.

32TP PT Skolverket (2005), Utvärdering av vägledning inom det offentliga skolväsendet. 33TP PT Ibid.

34TP PT Ibid.

103

Nytillträdande på arbetsmarknaden

SOU 2007:2

Organiseringen av studie- och yrkesvägledningen

Skolverkets rapport redovisar också den skillnad som finns på olika skolnivåer och i olika kommuner. I gymnasieskolan återfinns de flesta vägledarna i storstäderna där varje vägledare i genomsnitt ansvarar för nästan 550 elever. Lägsta antalet vägledare i gymnasie- skolan återfinns i glesbygdskommuner. Flest antal elever ansvarar vägledarna på fristående skolor för. Allra flest elever har vägledarna på fristående gymnasieskolor som i snitt har mer än dubbelt så många elever som sina kollegor på kommunens gymnasieskolor. Vägledarna på fristående skolor arbetar dessutom heltid i lägre grad än vägledarna på de kommunala skolorna.

Lägst andel utbildade vägledare har de fristående grundskolor där endast 28 procent av vägledarna i grundskolan är utbildade.TPF35FPT Grundskolevägledarna är organisatoriskt sett huvudsakligen place- rade på skolorna. 201 kommuner anger att grundskolevägledarna till 100 procent finns placerade på skolorna.TPF36FPT

Drygt hälften av kommunerna, 52 procent, har en kommunal samordning av studie- och yrkesvägledningen enligt Skolverket.TPF37FPT Denna omständighet tyder på att kommunerna har en relativt svag styrning av studie- och yrkesvägledningsverksamheten.

Svårigheterna med studie- och yrkesvägledningen

Olika rapporterTPF38FPT konstaterar att det finns kvalitetsmässiga problem med studie- och yrkesvägledningen. Skolverkets utvärdering visar exempelvis att ungdomar upplever att skolans studie- och yrkesvägledning fungerar väldigt olika och är av varierande kvalitet. Trots att tillgången till studievägledning generellt sett är hög i s.k. utsatta områden liksom i områden med en låg andel högutbildade saknar studie- och yrkesvägledarna alltför ofta kulturkompetens enligt samma rapport.

Skolverket menar vidare att eftersom allt fler elever har utländsk bakgrund ställs det andra krav på studie- och yrkesvägledningen. Detta kan gälla allt från att information finns tillgänglig på andra språk än svenska till att det finns olika sätt att förhålla sig till ungas framtid. Yrken värderas olika i olika kulturer och det svenska sättet

35TP PT Ibid.

36TP PT Ibid.

37TP PT Ibid.

38TP PT Bl.a. flera från Skolverket samt Ungdomsstyrelsens rapport Fokus05.

104

SOU 2007:2

Nytillträdande på arbetsmarknaden

att unga själva bestämmer sina yrkesval är inte en självklarhet i alla kulturer. Av Skolverkets studie framgår att vägledare upplever problem med att nå ut till föräldrar med invandrarbakgrund. Endast 24 kommuner uppger i Skolverkets enkät att de har översatt informationen om gymnasievalet till andra språk. Över hälften använder tolk för att informera om barnens val till gymnasiet och på många skolor är det modersmålslärare som används som tolkar.

Vägledningen upplevs dessutom ofta som inriktad mot teo- retiska program snarare än mot yrkesförberedande. Detta gäller framför allt i skolor där en hög andel av eleverna har högutbildade föräldrar. Bland annat i de undersökningar som Skolverket genom- fört upplever eleverna att de vägledande samtalen är viktiga och betydelsefulla. Det beror på att många unga i dag är osäkra inför sina framtida studie- och yrkesval. En metod att vidga elevernas vyer är att erbjuda eleverna prao utanför skolan.

Det konstateras vidare i en rapport från Skolverket 2005TPF39FPT att vägledare som arbetar med vuxna har andra förutsättningar jämfört med dem som vägleder ungdomar. Många av de vägledare som är placerade på en skola upplever sin yrkesroll som problematiska. De vägledare som arbetar vid vägledningscentrum kan känna sig splittrade mellan vägledningsuppdraget och andra uppgifter. Många av vägledningscentrumen samverkar med Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, vilket upplevs som positivt av både vägledarna och brukarna.

Konkurrens med fristående skolor kan upplevas som ett problem av de studie- och yrkesvägledare som arbetar i kommunal regi. Samtidigt upplever elever i fristående skolor att dessa skolor inte prioriterar yrkesvägledningen och att den vägledning som ges är av sämre kvalitet än den i andra skolor.

2.2.2Navigatorcentrum

I utredningen Unga utanför föreslogs en försöksverksamhet med s.k. Navigatorcentrum där arbetsförmedlingen, kommunen och det lokala näringslivet tillsammans med ideella krafter kan bistå och ge rådgivning till utsatta ungdomar. Denna organisation nämns också i direktiven till utredningen Från socialbidrag till arbete.

39TP PT Skolverket (2005), Utvärdering av vägledning inom det offentliga skolväsendet.

105

Nytillträdande på arbetsmarknaden

SOU 2007:2

Syftet med ett Navigatorcentrum är att gemensamt arbeta för att bryta ungas utanförskap på arbetsmarknaden. Ett Navigator- centrum ska bygga på samverkan mellan offentliga och ideella aktörer samt företrädare för näringslivet. Det kan vara offentliga aktörer som Arbetsförmedlingen, socialtjänsten och gymnasie- skolan som samverkar med det lokala näringslivet och förenings- livet. Verksamheten ska rikta sig till arbetslösa ungdomar mellan 16 och 25 år. Ungdomar som står långt ifrån arbetsmarknaden eller har hoppat av gymnasiet är prioriterade.

Tanken med Navigatorcentrum kommer från andra liknande idé- och utvecklingscentrum som redan finns både i Sverige och utom- lands och som bedriver verksamhet bland utsatta ungdomar. I samarbete med arbetsförmedlingen, kommunen och det lokala näringslivet skulle en sådan verksamhet kunna utgöra en fast punkt för ungdomar. Olika organisationer för funktionshindrade och andra berörda organisationer kan även bidra med värdefull kom- petens till denna verksamhet. Inom verksamhetens ramar bör deltagarna kunna komplettera delar av grund- och gymnasieskolan och på så sätt underlätta Arbetsförmedlingens jobbmatchning.

Ett exempel är Navigatorcentrum i Karlstad där unga arbetslösa mellan 16 och 35 får individuell coachning. Resultatet av denna verksamhet anses vara betydligt bättre än Arbetsförmedlingens. Av 150 unga som deltagit i projektet har 80 procent gått vidare till egen försörjning. 50 procent har fått jobb, medan resten har startat eget företag eller börjat studera. Ett skäl är att Arbetsförmed- lingens handläggare inte har resurser att möta varje ungdoms behov.

De ideella Navigatorcentrum som från Ungdomsstyrelsen har fått medel avseende två år är:

•Communicare, Karlstad, 1 552 000 kronor.

•Drömmarnas Hus, Malmö, 2 000 000 kronor.

•Oikos, Lund, 1 709 000 kronor.

•Stockholms Stad, Stockholm, 1 535 000 kronor.

•Urkraft, Skellefteå, 1 300 000 kronor.

Dessutom har 25 kommuner fått upp till 200 000 kronor vardera till att stimulera utvecklingen av kommunala Navigatorcentrum.

106

SOU 2007:2

Nytillträdande på arbetsmarknaden

2.2.3Unga utanför

Slutbetänkandet Unga utanför visar att det år 2001 var cirka 7 000 stycken 16 19-åringar och 20 000 stycken 20 24-åringar utanför arbetsmarknaden, och de fanns inte heller i utbildning under mer än två år. Utredningen visar att risken för att hamna ”utanför” är betydligt högre för dem som inte klarat av grundskolan. Dessa överrisker kvarstår när man kontrollerar för en mängd variabler som kön, social bakgrund, boendeort och invandrarstatus. Av de cirka 27 000 personer som var utanför både år 2000 och år 2001 var cirka 11 000 utrikes födda och nästan 7 000 av dem hade bott mindre än fem år i Sverige. De med kortare tid än fem år i landet är de som har svårast att etablera sig i samhället, och de äldre har det svårare än de yngre.TPF40FPT

Utredningen Unga utanför visar vidare att det bland ungdomar fanns många skilda levnadsöden som på mycket olika vis lett till att de unga hamnat utanför. Beskrivningar finns om svåra uppväxt- förhållanden, sociala problem, olika former av sjukdomar eller funktionshinder, missbruk, kriminalitet och samhällets diskrimine- ring. Somliga har även hamnat utanför eftersom de fått barn i unga år och då hoppat av utbildningen. Intervjuerna visar hur dessa ungdomar försöker ta sig fram utifrån sina förutsättningar. Ett genomgående intryck är att de försöker anpassa sig, men att de upplever samhällets bemötande som okänsligt.TPF41FPT

I Ungdomsstyrelsens rapport Fokus 05TPF42FPT revideras delvis slutsat- serna om storleken på gruppen Unga utanför. I denna studie fann Ungdomsstyrelsen stora skillnader mellan ungas registrerade inkomster och vilka inkomster de själva uppgav i denna fördjupade studie. En av orsakerna till skillnaderna kan vara att ungdomarna har inkluderat inkomster som inte syns i den registerbaserade statistiken, till exempel transfereringar inom familjen och arbets- inkomster från arbete utomlands. Ungdomsstyrelsen fann i den nya undersökningen grupper av ungdomar som har högre inkoms- ter och var mer etablerade på arbetsmarknaden än vad som var väntat. Beroende på hur man räknar menar Ungdomsstyrelsen att mellan en tredjedel och drygt hälften av dem som tidigare ansågs tillhöra gruppen Unga utanför i själva verket hade någon form av arbetsmarknadsanknytning.

40TP PT SOU 2003:92, Unga utanför.

41TP PT Ibid.

42TP PT Ungdomsstyrelsen, Fokus 05, En analys av ungas etablering och egen försörjning. Skrift 2005:10.

107

Nytillträdande på arbetsmarknaden

SOU 2007:2

2.2.4Det kommunala uppföljningsansvaret

Mot bakgrund av utredningen Unga utanför föreslog regeringen att det genom en ändring i skollagen (1985:1000)TPF43FPT skulle införas ett uttryckligt ansvar att hemkommunen löpande ska hålla sig infor- merad om hur de ungdomar i kommunen som fullgjort sin skol- plikt, men som inte fyllt 20 år, är sysselsatta. Lagändringen trädde i kraft den 1 juli 2005. Syftet med lagändringen är att kommunerna ska erbjuda ungdomarna lämpliga individuella åtgärder.

Skolverket har efter samråd med Ungdomsstyrelsen följt upp hur kommunerna håller sig informerade om de ungdomar under 20 år som fullgjort sin skolplikt, men som inte är sysselsatta samt vilka individuella åtgärder som kommunerna erbjuder dessa ung- domar. Uppföljningen har skett via en enkätundersökning och en intervjustudie. I rapportens framhåller Skolverket att kommunerna till stor del har den information som krävs för att kunna bedriva en uppföljningsverksamhet, men att kommunernas informations- insamling borde kunna förbättras genom en tydligare ansvars- fördelning och en förbättrad samverkan inom kommunerna. När det gäller kommunernas åtgärder anser Skolverket bland annat att gymnasieskolorna bör vidta åtgärder så att färre elever avbryter sina studier, t.ex. genom en anpassad undervisning eller genom studie- och yrkesvägledning.TPF44FPT

2.2.5Hur tillämpas bestämmelsen i 4 kap. 4 § socialtjänstlagen?

Sedan mitten av 1990-talet har kommunerna förstärkt de aktiva insatserna för att stödja arbetslösa ungdomar. Drivkraften var framför allt att undvika ett beroende av ekonomiska bistånd hos unga människor under 1990-talets ekonomiska kris.

Denna mer aktiva roll fick en legal förankring genom en ny bestämmelse i socialtjänstlagen (SoL) som trädde i kraft den 1 januari 1998. Bestämmelsen innebär att kommunen kan begära att den som får ekonomiskt bistånd under viss tid ska delta i en praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet, om personen inte har kunnat beredas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Paragrafen riktar sig till dem som inte har fyllt tjugofem år,

43TP PT Skollagen 1985:100, 1 kap. 18 §.

44TP PT Skolverket (2005), Redovisning av uppdrag om Information om icke skolpliktiga ung- domar – det kommunala uppföljningsansvaret, Dnr U 2005/9498/BIA.

108

SOU 2007:2

Nytillträdande på arbetsmarknaden

eller har fyllt tjugofem år men av särskilda skäl är i behov av kompetenshöjande insatser, eller som går en utbildning men behöver ekonomiskt bistånd under studieuppehåll. Den erbjudna praktiken eller verksamheten ska utveckla den enskildes möjlig- heter att i framtiden försörja sig själv, och ska utformas utifrån den enskildes individuella önskemål och förutsättningar

Socialstyrelsen fick i regleringsbrevet för år 2004 uppdraget att redovisa hur kommunerna tillämpade den nya ordningen. Social- styrelsens studieTPF45FPT visar att en majoritet av rikets kommuner, i genomsnitt 73 procent, tillämpar kap. 4 § 4 SoL på individer i åldersgruppen 18 24 år. Trots att de flesta kommuner uppgav att de tillämpade bestämmelsen användes den i praktiken endast i en begränsad omfattning. Undersökningen visar att av antalet faktiska beslut om ekonomiskt bistånd som togs i december 2004 hade knappt 40 procent en hänvisning till denna paragraf.TPF46FPT Att bestäm- melsen inte används i större utsträckning har flera orsaker. En var att flertalet biståndsbeslut gäller ungdomar som har ett tillfälligt behov av ekonomisk hjälp. En annan uppges vara att ungdomarna inte bedömts stå till arbetsmarknadens förfogande pga. fysisk och psykisk ohälsa, social problematik eller missbruksproblematik.

En majoritet av kommunerna angav att de samrådde med Arbetsförmedlingen innan de tog beslut. Av dessa kommuner uppgav nästan samtliga att samrådet skedde i form av treparts- samtal mellan socialtjänst, arbetsförmedling och klient. Undersök- ningen visar dessutom att kommunerna erbjuder många olika verksamheter som de definierar som kompetenshöjande insatser. De flesta kommuner har också uppgett att man erbjuder arbets- platsförlagd praktik inom offentlig verksamhet. Knappt 20 procent av kommunerna har gjort någon form av uppföljning eller utvär- dering av insatser för de ungdomar som får ekonomiskt bistånd.

De kommuner som uppgav att de inte tillämpade bestämmelsen angav som skäl att de har god samverkan med arbetsförmedling, försäkringskassa eller en kommunal arbetsmarknadsenhet. Det ansågs inte nödvändigt att tillämpa kap. 4 § 4 SoL eftersom Arbets- förmedlingen tillhandahåller lämpliga arbetsmarknadsåtgärder. Man ansåg även att paragrafen är krånglig att tillämpa. Några kommuner angav att det saknas riktlinjer och rutiner för eller fördjupad

45TP PT Socialstyrelsen och Länsstyrelserna (2005), Hur tillämpas bestämmelsen i 4 kap. 4 § social- tjänstlagen?

46TP PT Ibid.

109

Nytillträdande på arbetsmarknaden

SOU 2007:2

kunskap om hur bestämmelsen ska tillämpas.TPF47FPT En annan orsak till att man inte tillämpade bestämmelsen uppgavs vara att man tyckte att det var tillräckligt med 4 kap. § 1 SoL när det handlar om att ställa krav i samband med beslut om ekonomiskt bistånd.

En anmärkningsvärd iakttagelse i Socialstyrelsens rapport är att en majoritet av kommunerna, 67 procent, uppgav att de använde bestämmelsen på åldersgruppen 25 27 år och 62 procent tillämpade bestämmelsen på åldersgruppen 28 år eller äldre. Bestämmelsen i paragrafen används alltså i många kommuner på alla arbetslösa med ekonomiska bistånd utan koppling till ungdomsgruppen. Detta var inte lagstiftarens mening.

Rättsfall med anknytning till den aktuella paragrafen har sedan lagens tillkomst förekommit sparsamt och rättstillämpningen har därför främst vägletts av vad som uttalas i lagtext och förarbeten.

2.2.6Anknytningen till arbetslivet

Övergången från utbildning till arbete

Ungdomars chanser på arbetsmarknaden varierar beroende på en rad bakgrundsfaktorer, och SocialstyrelsenTPF48FPT påpekar det välkända sambandet att ungdomar med svag ekonomi också är överrepre- senterade när det gäller t.ex. låg utbildning, invandrarbakgrund och att de kommer från låginkomstfamiljer.

Arbetsmarknaden kan enligt bl.a. Ungdomsstyrelsen beskrivas som uppdelad i två delar, en primär arbetsmarknad som känne- tecknas av stabila anställningsförhållanden och kvalificerade arbets- uppgifter och en sekundär som kännetecknas av det motsatta.TPF49FPT Unga är överrepresenterade på den sekundära arbetsmarknaden. Till viss del beror det på deras bristande arbetslivserfarenhet och följden blir att unga är de som först tvingas lämna en arbetsplats vid arbetsbrist.

Socialstyrelsen konstaterar i sin sociala rapportTPF50FPT att ungdomar som varken arbetar eller studerar har särskilt svårt att hitta fotfäste på arbetsmarknaden också på längre sikt. Ungdomar med utländsk bakgrund har det också svårare än infödda ungdomar. Svårast med

47TP PT Ibid.

48TP PT Socialstyrelsen, Social rapport 2006.

49TP PT Ungdomsstyrelsen, Fokus 05, En analys av ungas etablering och egen försörjning. Skrift 2005:10.

50TP PT Socialstyrelsen, Social rapport 2006.

110

SOU 2007:2

Nytillträdande på arbetsmarknaden

etableringen på arbetsmarknaden har unga vuxna som bor i de ekonomiskt mycket resurssvaga storstadsområdena.

Utvärderingar från bl.a. IFAU av hur arbetsmarknadspolitiska åtgärderTPF51FPT påverkar ungas arbetsmarknadssituation visar att åtgär- derna ofta är kortvariga och inte förbättrar inträdet på arbetsmark- naden. Vissa åtgärder som till exempel praktikplaceringar har visat sig kunna leda till undanträngningseffekter vilket är negativt för arbetsmarknaden, samtidigt som en bra praktik kan vara positiv för den enskilde.

En person definieras som arbetslös i AMS statistik om han eller hon är inskriven vid Arbetsförmedlingen, är utan arbete och kan ta ett arbete direkt. Ungdomar har en avsevärt kortare mediantid i arbetslöshet än äldre åldersgrupper. Under år 2005 var mediantiden för arbetslösa som var yngre än 30 år i genomsnitt 48 dagar, och för ungdomar i åldrarna 18 24 år var siffran 35 dagar. Genomsnittet för samtliga åldersgrupper var 76 dagar. Skillnaden mellan kvinnor och män är liten, medan utrikes födda ungdomar och ungdomar med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga uppvisar en något längre mediantid i arbetslöshet än genomsnittet för åldrarna under 30 år.

I januari 2005 var 14 procent av arbetskraften i åldersgruppen 16 24 år arbetslösa. Arbetslösheten är högre i ungdomsgruppen jämfört med övriga åldersgrupper, och högst andel arbetslösa som andel av befolkningen återfinns i gruppen 20 25 år, där sju procent var registrerade som arbetslösa år 2005. Arbetslösheten har också ökat något mer bland ungdomar i förhållande till övriga ålders- grupper sedan år 2003. Även när det gäller andelen i program utmärker sig gruppen 20 25 år i förhållande till äldre.

51TP PT Exempelvis kommunala ungdomsprogram, Ungdomsgarantin eller Allmänt anställnings- stöd.

111

Nytillträdande på arbetsmarknaden SOU 2007:2

Tabell 2.3	Arbetslösa som andel av befolkningen i olika ålderskategorier
	år 2005

Ålder	2003	2004	2005

18–19	3,6	4,0	4,4
20–25	6,0	6,8	7,0
26–29	5,5	6,6	6,6
30–54	3,2	4,1	4,0
55–64	2,5	3,0	3,0
Totalt	3,6	4,4	4,4

Källa: Ungdomsstyrelsen, 2006:3, Ung i dag, En beskrivning av ungdomars villkor.

Ungdomarnas sysselsättningsnivåer har också minskat över tiden. En orsak är att antalet studerande har ökat. Det är även så att samhällsförändringen har inneburit att tillfälliga anställningar och föränderliga arbetsvillkor blir allt vanligare. År 2005 var det nära 18 000 registrerade arbetssökande ungdomar under 30 års ålder som var deltidsarbetslösa. Deltidsarbetslöshet är relativt sett vanligt bland ungdomar mellan 20 och 29 års ålder, där 1,6 procent av befolkningen var registrerade som deltidsarbetslösa under år 2005. Detta kan jämföras med 1,3 procent av de arbetssökande som var deltidsarbetslösa i befolkningen totalt.

Könsskillnader

Socialstyrelsen beskriver i den sociala rapporten år 2006 skillnader mellan könen när det gäller arbetsmarknadsstatus. Observera att uppgifterna inte specifikt avser gruppen ungdomar. De konstaterar att en betydligt större andel av männen än kvinnorna återfinns i kärnarbetskraften. Kvinnorna har i stället en större andel i gruppen instabil arbetskraft. Det här beror framför allt på den större andelen deltidsarbetande kvinnor. Om vi tittar på kärnarbetskraft och instabil arbetskraft tillsammans finns det dock inga större skillnader mellan män och kvinnor. Socialstyrelsen menar emeller- tid att dessa könsskillnader tenderar att minska inom många områden, exempelvis när det gäller andelen män och kvinnor med tillfälliga anställningskontrakt. Dessutom minskar andelen kvinnor med de mindre attraktiva vikariatsanställningarna kraftigt, medan denna andel är oförändrad för män.TPF52FPT

52TP PT Socialstyrelsen, Social rapport 2006.

112

SOU 2007:2

Nytillträdande på arbetsmarknaden

Ungdomsstyrelsen rapportTPF53FPT om ungdomars villkor visar att av det totala antalet arbetslösa, medeltalet per månad, i åldersgruppen 18 29 år är 45 procent kvinnor och 55 procent män. Ungdoms- styrelsens undersökningTPF54FPT visar vidare att könsskillnaderna genom- gående är relativt små när det gäller deltagande i de olika arbets- marknadsprogrammen, med undantag för interpraktik och brist- yrkesutbildning för anställda. Samma mönster återfinns för andelen ungdomar som befinner sig i arbete eller reguljär utbildning 90 dagar efter avslutat arbetsmarknadspolitiskt program. Andelarna varierar kraftigt beroende på hur nära programmet ligger den reguljära arbetsmarknaden, men trots detta är könsskillnaderna genomgående relativt små.

Svart arbete

En fråga som kommer upp är om ungdomar och andra med svag anknytning till arbetsmarknaden i hög grad arbetar svart.

Skatteverket genomförde år 2005 en kvantitativ studie om svart- arbete. I det framkom att 29 procent av ungdomarna hade utfört svartarbete medan riksgenomsnittet är 13 procent, och att fler ungdomar arbetar svart jämfört med år 1997.TPF55FPT

Svartjobb utförs enligt undersökningen främst inom restau- ranger, butiker eller sportsektorn. Människor tar ofta för givet att jobb i restaurangbranschen är svarta och oftast svartarbetar man för någon man känner. Attityden och värderingarna hos omgivningen och vänner avskräcker inte heller från att ta svartarbete.

53TP PT Ungdomsstyrelsen, 2006:3, Ung i dag, En beskrivning av ungdomars villkor. 54TP PT Ibid.

55TP PT Skatteverket (2006), Studerande ungdomar och svartarbete, Skatteverket, Skatteekono- miska meddelanden. Nr 57.

113

3 Målgrupp för utredningen

I detta avsnitt redogör vi för det aktuella kunskapsläget när det gäller utredningens målgrupp. I ett senare avsnitt i utredningens förslagsavsnitt gör vi en sammanfattning över vår syn på mål- gruppen.

3.1Vad säger direktiven om målgruppen för utredningen?

Utredningen har uppdraget att göra en översyn av de insatser samhället erbjuder personer i arbetsför ålder som är beroende av socialtjänstens ekonomiska bistånd och som med hjälp av olika insatser bedöms kunna få ett arbete.

Om målgruppen sägs i direktiven att det bland enskilda med ekonomiska bistånd dels finns personer som är i behov av för- sörjning endast på grund av att de saknar arbete, dels personer som är i behov av försörjning i kombination med andra stödåtgärder från socialtjänsten. Dessutom finns det bland biståndstagarna de som behöver mer omfattande stöd för att på sikt kunna leva ett självständigt liv. Vidare sägs i direktiven att utredningen i sina förslag till förändring ska ta hänsyn till att personer som är beroende av socialtjänstens ekonomiska bistånd står olika långt ifrån arbetsmarknaden och därmed har varierande behov av in- satser. Målgruppen inkluderar även de ungdomar som inte studerar, arbetar, aktivt söker arbete eller har någon annan känd syssel- sättning.

115

Målgrupp för utredningen

SOU 2007:2

3.2Nedersta trappsteget

En av de mest omfattande studierna av arbetslösa med ekonomiskt bistånd är Nedersta trappsteget, en studie om kommunal akti- vering. Den presenterades år 2004 av Institutionen för vårdveten- skap och socialt arbete vid Växjö universitet.TPF1FPT

Det huvudsakliga syftet med studien var att systematiskt samla in uppgifter från landets kommuner för att få en bild över vilka insatser som erbjuds denna grupp. Studien redovisar stora skill- nader i landets kommuner när det gäller bidragshandläggningen av det ekonomiska biståndet och synen på aktiva insatser till enskilda. I vissa kommuner ses ett biståndsbehov i första hand som ett socialt problem och då betonas den enskilde bidragstagarnas eget ansvar för att få ett arbete. I andra kommuner är lokala aktiverings- program socialtjänstens omedelbara respons på en ansökan om ekonomiskt bistånd.

På nationell nivå anser kommunerna att 43 procent av enskilda med ekonomiskt bistånd är arbetslösa och därmed aktuella för olika former av aktivering. De skulle innebära att nästan 112 000 enskilda i arbetsför ålder är bidragstagande i någon mening på grund av situationen på arbetsmarknaden. Variationen mellan kom- munerna är dock stor och ligger mellan 20 och 60 procent. Ingen hänsyn togs i denna studie till hur länge personerna har fått ett ekonomiskt bistånd. Om det kortvariga ekonomiskt bistånds- beroendet under tre månader räknas bort minskar antalet till cirka 55 000 personer.

3.3Socialdepartementets bedömning

Socialdepartementet publicerade under hösten 2004 en rapportTPF2FPT om vilka inom det ekonomiska biståndet som kunde tänkas vara en målgrupp för aktiva insatser. Rapporten redovisar inledningsvis att det bland enskilda med ekonomiskt bistånd finns personer med sinsemellan mycket skiftande levnadsförhållanden. Vissa personer har ekonomiskt bistånd som huvudsaklig inkomstkälla. Andra har ett lågbetalt deltidsarbete och en stor försörjningsbörda och tvingas därför komplettera med ekonomiskt bistånd. Det kan även förekomma personer som har mycket tillfälliga försörjnings-

1TP PT Salonen, T. och Ulmestig, R. (2004), Nedersta trappsteget. En studie om kommunal akti- vering, Växjö universitet.

2TP PT Nilstierna, T. (2004), Socialdepartementet, opublicerad rapport.

116

SOU 2007:2

Målgrupp för utredningen

problem. Rapportens uppgift är att försöka bestämma hur många individer som är i behov av ett mer aktivt stöd från samhället. Rapporten fokuserar på att beskriva den grupp människor som är arbetslösa och som får ekonomiskt bistånd huvudsakligen pga. arbetslöshet. Gruppen inkluderar personer som är hyggligt nära arbetsmarknaden. Till gruppen räknas dock inte dem som har ett deltidsarbete och som kompletterar arbetsinkomsten med ekono- miskt bistånd. Det är även rimligt att individens problem ska vara relativt varaktiga för att han eller hon t.ex. ska erbjudas en annan försörjningsform eller få möjlighet att delta i ett utvecklings- program där stora resurser satsas. Det innebär att enskilda ska ha ekonomiskt bistånd i relativt stor omfattning.

Sammanfattningsvis består gruppen arbetslösa bidragstagare av personer som har ett någorlunda omfattande bidragsberoende och som inte har allvarliga socialmedicinska problem och som vill arbeta.

Socialdepartementet genomför sedan en egen analys med hjälp av en sammankoppling av olika register, vilket gör det möjligt att identifiera och få en bild av den grupp individer som man var intresserade av. Dock saknas information om hur ”nära” dessa per- soner står arbetsmarknaden, t.ex. socialmedicinska faktorer samt information om socialtjänstens övriga insatser för individen.

Hur många är det då bland dessa personer som fick ekonomiskt bistånd under år 2002 som hade arbetslöshet som sitt huvudsakliga problem? En strikt definition av målgruppen ger enligt beräk- ningarna i rapporten omkring 20 000 i åldern 20 27 år. Därutöver görs en uppskattning av antalet personer i övriga åldrar som med särskilda insatser bedöms kunna få ett arbete. Enligt rapporten skulle det kunna röra sig om cirka 15 000 personer. Sammantaget ger detta en uppskattning att omkring 35 000 personer kan defi- nieras tillhöra målgruppen.

3.4Uppgifter från kommunerna

Svenska Kommunförbundet och Landstingsförbundet genomförde under hösten 2004 en enkätundersökningTPF3FPT för att få kommunernas syn på ett antal frågeställningar som rör arbetslösa med ekono-

3TP PT Sveriges Kommuner och Landsting (2005), Arbetslösa med försörjningsstöd. Redovisning av en enkät till kommunerna.

117

Målgrupp för utredningen

SOU 2007:2

miskt bistånd, och dessa personers möjligheter att få insatser för att kunna komma in på arbetsmarknaden.

Enkätundersökningen bestod av två webbenkäter som skicka- des dels till arbetsmarknadsenheten (AME), dels till social- förvaltningen i kommunerna. Enkäten till AME har besvarats av 184 kommuner och enkäten till Socialförvaltningen har besvarats av 125 kommuner. Tillvägagångssättet valdes för att fånga in per- spektiven från både arbetsmarknadsenheten och socialförvalt- ningen, eftersom båda arbetar med gruppen.

På frågan om hur stor andel av dem med ekonomiskt bistånd som huvudsaklig försörjningskälla som enbart bedöms vara i behov av rent arbetsrelaterade insatser, uppger över hälften att detta gäller för mellan 20 59 procent av den nämnda målgruppen (121 kom- munsvar).

Tabell 3.1 Hur stor andel av dem som hade ekonomiskt bistånd som huvud- saklig försörjningskälla bedöms bara behöva rent arbetsrelate- rade insatser

	Antal	Procent
0 %	0	0 %
1 19 %	26	21 %
20 39 %	38	31 %
40 59 %	32	26 %
60 79 %	21	17 %
80 100 %	4	3 %

(121 kommunsvar)

Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.

3.5Socialstyrelsens statistik

Sedan år 1998 finns det i statistiken för det ekonomiska biståndet uppgifter om i vilken mån bidragstagarna (i åldern 18 64 år) är arbetslösa. Statistiken omfattar dels de bidragstagare som någon gång under det aktuella året varit arbetslösa utan arbetslöshets- ersättning, dels de som varit inskrivna på Arbetsförmedlingen under ett helt år (med eller utan ersättning).

Enligt Socialstyrelsens statistik från år 2005TPF4FPT fick 225 338 hushåll ekonomiskt bistånd vid något tillfälle. Dessa hushåll bestod av 406 743 individer, vilket är 4,5 procent av samtliga invånare i

4TP PT De senast tillgängliga uppgifterna.

118

SOU 2007:2

Målgrupp för utredningen

Sverige. Antalet bidragstagare i åldrarna 18 till 64 år var 260 851. I Socialstyrelsens statistik finns uppgiften om hur många av biståndsmottagarna som är arbetslösa och som inte fått någon ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Totalt bestod denna grupp av 93 068 biståndstagare. Av dessa hade 13 356 varit in- skrivna på Arbetsförmedlingen under hela året. Det innebär utifrån Socialstyrelsens statistik att cirka 36 procent av samtliga bidrags- tagare var arbetslösa utan att få ersättning från arbetslöshetsersätt- ningen, vilket förklarar att de blir beroende av ekonomiskt bistånd. Av samtliga arbetslösa bidragshushåll utan ersättning från A-kassa var 45 procent ensamstående män, 35 procent ensamstående kvin- nor och 20 procent gifta par/sammanboende.

Socialstyrelsens statistik visar vidare att av dessa cirka 93 000 biståndstagare är 54 000 inrikes födda och 39 000 utrikes födda. Drygt 40 procent har således en utländsk bakgrund. Ingen skillnad finns när en jämförelse görs mellan könen.

Tabell 3.2	Biståndsmottagare fördelade efter ålder och arbetslöshet, 2005

Ålder	Antal	Procent

18–19 år	8 095	9
20–24 år	29 420	32
25–29 år	15 180	16
30–39 år	19 174	21
40–49 år	14 214	15
50–59	6 146	7
60–64 år	839	1
Totalt	93 068	100

Källa: Socialstyrelsens statistik 2005, tabell 24.

Den största andelen i denna grupp utgjordes av åldersgrupperna mellan 20 och 29 år. Dessa stod för nästan hälften av samtliga. De över 50 år utgör en mycket begränsad andel.

Det ska noteras att i statistiken ingår alla som någon gång under 2005 fått ekonomiskt bistånd. Av alla hushåll hade 59 procent år 2005 ett bidragsbehov under mindre än tre månader. Om man räknar bort det kortvariga ekonomiska biståndsberoendet (under tre månader) var 54 910 arbetslösa med ekonomiskt bistånd in- skrivna på Arbetsförmedlingen under detta år utan att få någon arbetslöshetsersättning.

119

Målgrupp för utredningen

SOU 2007:2

3.6Utredningens fördjupningsstudier

I en speciell studie inom utredningens ram har vi samkört uppgifter om det ekonomiska biståndet med Arbetsmarknadsstyrelsens händelsedatabas. Registerstudien visar att 60 procent av samtliga med ekonomiskt bistånd år 2004 vid något tillfälle var inskrivna som arbetslösa på Arbetsförmedlingen. Av dessa var andelen män något större än andelen kvinnor.TPF5FPT Det motsatta gäller för gruppen som inte var inskrivna på Arbetsförmedlingen.TPF6FPT Sammantaget var 146 677 personer med ekonomiskt bistånd år 2004 någon gång inskrivna som arbetslösa vid Arbetsförmedlingen. Denna uppgift visar att sambandet mellan arbetslöshet och ekonomiskt bistånd är omfattande. Man ska dock komma ihåg att flera av dessa personer hade hänvisats till Arbetsförmedlingen av socialtjänsten som ett villkor för att få ekonomiskt bistånd, och att Arbetsförmedlingen och socialtjänsten inte sällan gör olika bedömningar av om en bidragstagare står till arbetsmarknadens förfogande eller ej. Man kan dock notera att 40 procent av dem som hade ekonomiskt bistånd år 2004 inte var inskrivna på Arbetsförmedlingen. Det tyder i sin tur på att inskrivningen föregås av en bedömning av personens arbetsförmåga.

Vidare visar studien att 78 400 enskilda med ekonomiskt bistånd eller en kombination av A-kassa och ekonomiskt bistånd vid ett givet tillfälle var inskrivna vid Arbetsförmedlingen år 2004. Av dessa hade drygt 11 000 personer arbete. Utifrån studien går det inte att säga något om dessa hade tillfälliga arbeten, deltidsarbeten eller varför de fortfarande var inskrivna på Arbetsförmedlingen trots att de hade arbete.

5TP PT 58 procent män, 42 procent kvinnor.

6TP PT 58 procent kvinnor, 42 procent män.

120

SOU 2007:2

Målgrupp för utredningen

Tabell 3.3 Inskrivna på Arbetsförmedlingen och i behov av ekonomiskt bistånd, 2004

Inskrivna på AF, med ekonomiskt bistånd eller en	78 400
kombination av ekonomiskt bistånd och a-kassa
varav i arbete	11 100
Totalt utan arbete	67 300
därav ekonomiskt bistånd	46 300
därav ekonomiskt bistånd och A-kassa	21 000
varav i program	17 000
varav inte i program	ca 50 000

Källa: Utredningens egen fördjupningsstudie.

I genomsnitt var 67 000 personer med ekonomiskt bistånd eller med en kombination av ekonomiskt bistånd och A-kassa inskrivna på Arbetsförmedlingen år 2004 och saknade arbete. Av dessa deltog cirka 17 000 i arbetsmarknadspolitiska program. Cirka 50 000 personer deltog således inte i program och fick endast begränsad service från Arbetsförmedlingen. Dessa skulle kunna räknas som utredningens huvudsakliga målgrupp. Samtidigt är även de som del- tar i arbetsmarknadspolitiska program intressanta för utredningen, eftersom dessa personer kan ha varit beroende av ekonomiskt bistånd innan de började i programmet, och riskerar ett fortsatt bidragsberoende om det program man deltar i inte leder till arbete. I denna del lägger vi förslag på ett förändrat arbetssätt hos Arbetsförmedlingen för att underlätta inträdet på arbetsmarknaden för personer som är beroende av ekonomiskt bistånd.

3.7Vad vet vi mer om målgruppen?

I den fördjupningsstudieTPF7FPT som utredningen låtit genomföra i åtta kommuner bedömdes egenskaperna hos utredningens målgrupp. Ett första kriterium för att enskilda skulle ingå i målgruppen när studien genomfördes var att de skulle ha ekonomiskt bistånd och vara arbetslösa, och att biståndsbehovet skulle ha varat längre än i tre månader. Vidare skulle personen inte ha någon sjukdom som innebar en varaktig nedsatt arbetsförmåga. Studien visar att mål- gruppen inte är homogen, utan att den är svårdefinierad och kom-

7TP PT KPMG (2006), Fördjupning av kunskaperna i åtta kommuner.

121

Målgrupp för utredningen

SOU 2007:2

plext sammansatt. Det var svårt att hitta en minsta gemensam nämnare för alla individer i målgruppen, annat än att de saknar arbete. En slutsats från studien var att målgruppen eller delar av denna inte i första hand kan beskrivas utifrån demografiska variabler. Förklaringsvariablerna är i stället utbildningsnivå, yrkes- kunskaper, erfarenheter och funktionshinder. Information om sådana egenskaper saknas dock i de tillgängliga informations- systemen. Sammanfattningsvis görs följande bedömning av mål- gruppen i fördjupningsstudien

•Det verkar vara något vanligare med män än kvinnor i mål- gruppen.

•Individer i målgruppen är vanligtvis lågutbildade.

•Målgruppen är något större i åldern 20 till 40 år, men äldre har svårare problematik.

•Utrikes födda, bl.a. flyktingar förekommer ofta i gruppen.

•Det är inte ovanligt att individer i målgruppen har behov av andra insatser från socialtjänsten.

Fördjupningsstudien går sedan ett steg längre och ger en gene- raliserad beskrivning av målgruppen. I huvudsak menar de att den består av två grupper:

•Ungdomar och invandrare som aldrig kommit in på arbets- marknaden.

•Personer med smärre arbetshandikapp som aldrig fått en chans till arbete.

I den tidigare nämnda fördjupningsstudien där utredningen har samkört statistik från det ekonomiska biståndet med Arbetsför- medlingens Händelseregister har vi gjort en jämförelse utifrån ålder, kön, födelseland och utbildningsnivåer. I denna studie delas de arbetssökande på Arbetsförmedlingen upp på personer med A-kassa, personer med A-kassa och ekonomiskt bistånd och personer med enbart ekonomiskt bistånd. I gruppen med enbart ekonomiskt bistånd finns den största gruppen yngre, där nästan en tredjedel är 20 24 år. Vidare visar fördjupningsstudien inga eller marginella skillnader mellan kvinnor och män när det gäller ålder, födelseland och utbildning. I gruppen med ekonomiskt bistånd är andelen födda i Sverige bara något större än andelen födda i annat land, medan andelen födda i Sverige är betydligt större bland dem som har A-kassa. De med ekonomiskt bistånd har generellt kortare

122

SOU 2007:2

Målgrupp för utredningen

utbildningar än de med A-kassa. Majoriteten av personerna med enbart grundskoleutbildning finns i gruppen med endast ekono- miskt bistånd, drygt 40 procent, och nästan hälften av dem har inte en nioårig grundskoleutbildning. I alla grupper finns relativt många med eftergymnasial utbildning. Andelarna varierar mellan 16 och 25 procent.

3.8Sammanfattning

Ett stort antal av dagens biståndstagare står i varierande utsträck- ning till arbetsmarknadens förfogande. ForskningenTPF8FPT visar dess- utom att behovet av ekonomiskt bistånd är sammansatt och beror på flera orsaker. Det är därför nästan omöjligt att avgöra vilken betydelse en enskild faktor har när det gäller den enskildes möjlig- het att få en förankring på arbetsmarknaden.

Följande tabell återger kunskaperna om målgruppen och de som är föremål för aktiva insatser. Samtliga personer har ekonomiskt bistånd.

Tabell 3.4	Arbetslösa och i behov av ekonomiskt bistånd

Totalt någon	Därav,	Inskrivna på	Därav,	Därav i	Arbetslösa
gång aktuella	biståndsbehov	Af vid ett	personer	program	inskrivna
på Af under	som överstiger	givet tillfälle	som saknar		utan
ett år	tre månader		arbete		program
146 677	86 539	78 372	67 309	16 865	50 000

Källa: Utredningens egna bearbetning.

Sammantaget kan vi konstatera att målgruppen är svårbedömd. Många av dem som under ett år får ekonomiskt bistånd är någon gång också inskrivna på Arbetsförmedlingen.

Vår undersökning visar vidare att vid ett givet tillfälle var 67 000 enskilda med ekonomiskt bistånd inskrivna på Arbetsförmedlingen och saknade arbete. Av dessa fanns cirka 17 000 enskilda med ekonomiskt bistånd i olika arbetsmarknadsprogram. Cirka 50 000 enskilda med ekonomiskt bistånd var således arbetslösa och in- skrivna vid Arbetsförmedlingen, men fick inga aktiva åtgärder. Av dessa aktiverades cirka 7 000 personer av kommunerna i kommu-

8TP PT Bl.a. Bergmark, Å., Arbetslinjen och socialbidrag, SOU 1996:151.

123

Målgrupp för utredningen

SOU 2007:2

nalt finansierade verksamheter.TP F9FPT (För år 2006 gör vi bedömningen att ytterligare cirka 5 000 personer med ekonomiskt bistånd deltog i olika arbetsmarknadspolitiska program.)

En kärngrupp för utredningen kan utifrån vad som framkommit ovan uppskattas till mellan 46 000 och 70 000 personer. Dessa har i dag ekonomiskt bistånd endast på grund av arbetsmarknadsskäl och bedöms inte vara i behov av andra insatser från socialtjänsten. I det övre antalet, 70 000, inkluderas de som har ekonomiskt bistånd och som deltar i Arbetsförmedlingens program.

Vi vill avslutningsvis betona att utredningens ambition har varit att i förslagen till förändringar nå det stora flertalet som i dag har ett mer långvarigt ekonomiskt bistånd. Anledningen är att det är i princip omöjligt att göra en tydligt avgränsad målgrupp för ut- redningen och vi har inte heller upplevt det som meningsfullt att ytterligare i detalj ägna oss åt att kategorisera de personer som är beroende av ekonomiskt bistånd. En avgränsning är dock att våra förslag till förändringar inte riktar sig till enskilda med ett tillfälligt behov av ekonomiskt bistånd och inte heller till dem som kom- pletterar en låg inkomst med ekonomiskt bistånd. I den senare gruppen ingår t.ex. ensamstående med barn.

9TP PT Salonen, T. och Ulmestig, R. (2004), Nedersta trappsteget. En studie om kommunal akti- vering, Växjö universitet.

124

4Samhällsekonomiska utgångspunkter för olika förändringar av välfärdstjänster

I detta avsnitt för vi ett resonemang om samhällsekonomiska effekter när det föreslås eller genomförs olika förändringar. Vår avsikt är att sätta fokus på behovet av att göra sådana beräkningar för att bättre värdera nyttan med olika förändringar av välfärds- tjänsterna.

Inledning

En alltför stor andel av den arbetsföra befolkningen är i dag utan arbete. Det produktionstillskott som dessa personer skulle kunna tillföra om de hade arbete är omfattande och skulle frigöra resurser till andra ändamål. De samhällsekonomiska konsekvenserna av olika insatser för arbetslösa, och arbetslösa med ekonomiskt bistånd i synnerhet, måste därför belysas på ett tydligt sätt. Detta är också en förutsättning för att kunna värdera vilka besparingar eller, i den mån det går att identifiera, vilka framtida intäkter samhället uppnår.

Samhällsekonomiska analyser behöver kompletteras med be- skrivningar av de fördelningseffekter som insatserna förväntas leda till. Dels är det viktigt att identifiera vilka grupper som det är mest angeläget att rikta insatserna till, och dels handlar det om att beskriva var i samhället som olika kostnader och besparingar upp- står. Som en följd av insatsernas genomförande kan enskilda huvudmän få större eller mindre kostnader. Detta är väsentligt att bedöma före genomförandet eftersom det kan påverka de olika aktörernas agerande.

Offentlig verksamhet finansieras av olika former av skatte- intäkter samt avgifter. De tillgängliga resurserna är med andra ord begränsade och för att avgöra vilket alternativ som ger mest nytta är det därför nödvändigt att genomföra ekonomiska analyser som

125

Samhällsekonomiska utgångspunkter för olika förändringar av välfärdstjänster

SOU 2007:2

ger ett beslutsunderlag eller åtminstone ett underlag som är väg- ledande.

4.1Cost benefit-analyser och alternativkostnader

I s.k. cost benefit-analyser försöker man värdera alla positiva och negativa effekter i ekonomiska termer så att de blir jämförbara. I praktiken är detta inte alltid möjligt eftersom effekterna är svår- värderade, och kostnader och intäkter ofta är svåridentifierade. Förhållningssättet är ändå att det är bättre att försöka räkna, än att inte göra det alls. All information som kan fås ut från ett befintligt underlag bidrar till att beslutsunderlaget från en sådan ekonomisk analys blir bättre än alternativet, vilket eventuellt endast baseras på opinionsbildning, känsla eller övertygelse. Detta är väsentligt, i synnerhet som beslut som berör offentlig verksamhet ofta gäller betydande skattefinansierade belopp.

Beslut om offentlig verksamhet, vare sig det rör sig om inves- teringar eller nedläggningar, leder till framtida kostnader och intäkter. För att värderingen av kostnader och i synnerhet in- täkterna ska bli korrekta, måste värdet av dessa diskonteras, alltså räknas om till nuvärde. Valet av diskonteringsräntan påverkar beräkningarnas resultat. Om osäkerheten är stor är det oftast lämpligt att ha en relativt hög diskonteringsränta. Osäkerheten kan även bemötas genom en känslighetsanalys, där man räknar med ett huvudalternativ, kompletterat med ett ur ekonomisk synvinkel mer optimistiskt och ett mer pessimistiskt alternativ.

I den samhällsekonomiska analysen behandlas endast de kost- nader och intäkter som är förknippade med genomförandet och konsekvenserna av själva insatsen. Även om personal och lokaler för en viss verksamhet redan finns att tillgå ska de inräknas i kostnadskalkylen, eftersom dessa resurser alternativt kan användas till en verksamhet som här blir bortprioriterad. Reala intäkter upp- står när resursbehovet minskar till följd av att insatsen och resurser frigörs till annan verksamhet.

Transfereringar bedöms emellertid inte som alternativkostnader. Dessa utgör en omfördelning av resurser i samhället, men är knutna direkt till en individs försörjning. Med de rådande välfärdspolitiska målen utbetalas dessa transfereringar oavsett huvudman. En hand- läggare i offentlig verksamhet omfördelar resurserna från skatte- betalaren till individen, men handläggarens arbetstid skulle kunna

126

SOU 2007:2

Samhällsekonomiska utgångspunkter för olika förändringar av välfärdstjänster

användas till något annat. Om nivån på transfereringen ändras vid ändrat huvudmannaskap påverkas dock samhällsekonomin.

4.2Samhällsekonomiska effekter av en renodlad ansvarsfördelning av arbetsmarknadspolitiken

En renodling av ansvarsfördelningen i den nationella arbets- marknadspolitiken leder till ökade kostnader för staten och minskade kostnader för kommunerna, men det för även med sig vissa bieffekter. Positivt för kommunerna är minskade kostnader för personal, lokaler och material. Merparten av lokalerna och materialet kan sannolikt användas av kommunen i andra verksam- heter, alternativt hyras ut. Personalen som har arbetat med lokal arbetsmarknadspolitik ska dock ställas om på andra uppgifter. Det är inte oproblematiskt, i synnerhet inte om de varit specialiserade på just arbetsmarknadsfrågor. Viss övertalighet kan uppstå, vilket på kort sikt leder till kostnader för arbetsgivaren. Det är dock möjligt att kommunens personal kan övergå till den lokala Arbets- förmedlingen.

Till skillnad från många andra kollektiva nyttigheter som med- borgarna själva bestämmer när de ska använda, avgör inte individen själv när han eller hon ska konsumera arbetsmarknadspolitik. Skattefinansierade kollektiva nyttigheter som vägar och bibliotek konsumeras när en person själv väljer att göra det. Den offentliga arbetsmarknadsservicen däremot, antingen i nationell eller i lokal regi, är endast ett medel som individen är hänvisad att använda för att uppnå det som han eller hon egentligen vill ha – ett arbete.

En förväntad positiv effekt är emellertid att den arbetsmarknads- politiska verksamheten blir mer enhetlig. Målbilden blir gemensam, vilket bör gynna individen. Den statliga arbetsmarknadspolitikens huvuduppdrag är att matcha vakanser och arbetssökande. Detta förutsätter dock att arbetskraften är geografiskt och yrkesmässigt rörlig. Kommunerna har haft en fallenhet att snabbt aktivera arbetssökande som ansöker om ekonomiskt bistånd i exempelvis en kommunalt anordnad praktikplats, medan Arbetsförmedlingen har haft en annorlunda syn på handläggningen. Den arbetssökande ska först arbetsmarknadsprövas och matchas mot lediga arbeten. Av den anledningen tar det längre tid innan Arbetsförmedlingen akti- verar de arbetssökande, men risken för inlåsningseffekter minskar.

127

Samhällsekonomiska utgångspunkter för olika förändringar av välfärdstjänster

SOU 2007:2

Det faktum att kommunerna är snabba att placera arbetssökande i kommunala praktikplatser eller subventionerade anställningar har gett upphov till misstankar om undanträngningseffekter. Subven- tionerade anställningar och praktikplatser kan tränga undan arbeten som arbetsgivaren annars kanske hade investerat i. Detta ger på sikt felaktiga signaler till lönebildningen, vilket medför risken att arbetsgivarna börjar kalkylera med löneutbetalningar som inte motsvarar produktivitetsutvecklingen. Om kommunala arbets- givare dessutom ofta är föremål för subventionerade löner inom exempelvis servicesektorn, kan det ge upphov till snedvridning av konkurrensen inom en sektor där det även finns privata aktörer. Till saken hör dock att det ofta är Arbetsförmedlingen som be- slutar om subventionerade anställningar hos kommunen, exempel- vis i form av plusjobb, vilka enligt regelverket inte skulle finnas om det inte varit för just den stora subventionsgraden. Det finns heller inga empiriska studier som belägger att undanträngningseffekterna är större i kommunernas arbetsmarknadspolitik än i statens. Det finns dock få utvärderingar av kommunal arbetsmarknadspolitik.

I stort sett varje kommun i landet har både statlig arbetsförmed- ling och en arbetsmarknadsenhet i kommunen. Det principiella uppdraget är likartat för båda verksamheter, även om de på mer detaljerad nivå har olika mål. Ur skattebetalarnas synpunkt kan det verka irrationellt att ha två parallella verksamheter, eftersom enskilda är mindre intresserade av den offentliga finansieringen. Särskilt i mindre kommuner är det svårt att uppnå en optimal produktionsnivå eftersom efterfrågan på arbetsmarknadsservice riskerar att variera mer på små produktionsenheter.

De mindre arbetsförmedlingarna har en minimibemanning som gör att de är relativt resursstarka med tanke på antalet inskrivna, jämfört med förmedlingar i större kommuner där antalet arbets- sökande och arbetsgivare per handläggare är fler. Det bör alltså finnas ett visst utrymme för ökad produktion på mindre arbetsför- medlingar utan alltför många krav på personalökningar. Detta talar för att det finns en form av stordriftsfördelar om arbetsmarknads- politiken återfinns hos en aktör i varje kommun, framför allt med tanke på lokaler, material och administration.

Kommunernas skatteunderlag kommer med två års eftersläpning för att dämpa konjunktursvängningar. Om svängningarna är regel- bundna ger denna fördröjning kommunerna bättre finansiella förutsättningar. Vid tvååriga cykler kommer skatteintäkterna från högkonjunkturår lagom till konjunkturnedgångar, samtidigt som

128

SOU 2007:2

Samhällsekonomiska utgångspunkter för olika förändringar av välfärdstjänster

det finns mindre expansionsutrymme vid konjunkturuppgångar. Under de senaste decennierna har konjunktursvängningarna varit mer oregelbundna, vilket gör att ökade respektive minskade skatte- intäkter för en kommun kan infalla vid fel tidpunkt. Den avsedda kontracykliska effekten på den fördröjda kommunalskatten kan då få en motsatt effekt, som i stället förstärker svängningarna i kon- junkturen. Eftersom effekterna av konjunktursvängningar oftast är mer kännbara för enskilda kommuner än för staten, blir det svårare att upprätthålla en kontinuerlig verksamhetsnivå för en kommunal arbetsmarknadsenhet än en statlig lokal arbetsförmedling.

Under omställningen från kommunal till statlig arbetsmarknads- politik för arbetssökande med ekonomiskt bistånd finns det en risk för produktionsstörningar som drabbar individen. Det är väsentligt att kommunen och arbetsförmedlingen försöker överbrygga dessa genom att samverka. Den lokala arbetsförmedlingen måste ha klart för sig vilken målgruppen är och vilka problemställningar som finns. Det ställer även krav på Arbetsförmedlingen att tillhanda- hålla flexibla lösningar och lokal anpassning. Kommunernas arbets- marknadspolitik har varit mindre regelstyrd, vilket kan ge upphov till irritation bland arbetssökande och kommunen som arbets- givare.

På kort sikt kommer även kommunens budgetsituation att se stora förändringar. De verksamheter som läggs ned har troligtvis finansierats med hjälp av statsbidrag eller EU-pengar. Denna finansiering upphör sannolikt när verksamheten läggs ned, vilket kan få biverkningar för övriga delar av kommunens budget. Om verksamheten i stället ombildas till kommunala bolag kan Arbets- förmedlingen upphandla dessa tjänster.

4.3Empiriska studier

I rapporten Tänk långsiktigtTPF1FPT presenteras en samhällsekonomisk modell där kostnaderna för generella insatser ställs mot insatsernas effekter på barns och ungdomars psykiska hälsa, och de sam- hällsekonomiska vinster som dessa i sin tur ger upphov till. Modellen bygger på ett tänkesätt för prioriteringar som alltså inte bara tar hänsyn till den berörda huvudmannens kostnader för en viss insats. Syftet med rapporten är att beskriva vikten av att ha ett

1TP PT Skolverket, Socialstyrelsen och Statens Folkhälsoinstitut (2004), Tänk långsiktigt En samhällsekonomisk modell för prioriteringar som påverkar barns psykiska hälsa.

129

Samhällsekonomiska utgångspunkter för olika förändringar av välfärdstjänster

SOU 2007:2

sektorsövergripande och långsiktigt perspektiv när man på olika nivåer inom kommuner, landsting och stat ska prioritera mellan olika insatser.

I rapporten ges exempel på vad olika generella insatser för barn och ungdomar kostar. Dessa kostnader jämförs sedan dels med kostnader för olika selektiva insatser för barn och ungdomar, dels med exempel på samhällets kostnader för psykisk ohälsa hos vuxna personer. De beräkningar som presenteras ska ses som exempel på en analysmetod och de är inte i första hand avsedda att användas som underlag för jämförelser och val mellan olika tänkbara insatser. Samhällets kostnader kan bli relativt höga redan på förhållandevis kort sikt om psykiska problem inte förebyggs och motverkas i ett tidigt skede. En rimlig hypotes i rapporten är att det finns en samhällsekonomisk potential i att satsa på förebyggande arbete inom de generella verksamheterna för barn och ungdomar, inte minst mot bakgrund av att de framtida selektiva insatser som kan komma att behövas är så kostsamma.

I studien Samhällsekonomiska effekter vid rehabiliteringTPF2FPT beräk- nas samhällsekonomiska effekter av samverkansaktiviteter och hur dessa fördelar sig på olika aktörer och individer. 227 individer med varierande bakgrund, men med gemensamma rehabiliteringsbehov, har ingått i 18 olika rehabiliteringsprojekt i 16 kommuner. I rapporten jämförs hur situationen var 6 till 12 månader före och efter åtgärdsperioden. I undersökningsgruppen berörs tre fjärde- delar av arbetslöshet. Omkring hälften har sjukdomsproblem varav 42 procent har kopplats till psykisk sjukdom eller psykiska besvär. En tredjedel har under mätperioden fått ekonomiskt bistånd före åtgärd.

Den ekonomiska redovisningen för samtliga individer visar en samhällsekonomisk förbättring på omkring 16,5 miljoner kronor per år. Bruttokostnaderna för åtgärder omfattar cirka 13 miljoner kronor. Detta innebär en genomsnittlig förbättring per individ på 67 000 kronor, som kan ställas mot åtgärdskostnaden 50 000 kro- nor. Den teoretiska pay-off-tiden är således omkring nio månader. Generaliseringar av resultaten bör emellertid användas med för- siktighet. De redovisade projekten är exempel på hur samverkan kan lyckas och hur samhällsekonomiska vinster kan uppstå även om det är en begränsad andel av personerna som rehabiliteras. Den bestående effekten av insatserna antas vara mer än ett år, men man

2TP PT Socialstyrelsen, Samverkan inom rehabiliteringsområdet (2000:11), Samhällsekonomiska effekter vid rehabilitering Vem vinner på rehabilitering i samverkan?

130

SOU 2007:2

Samhällsekonomiska utgångspunkter för olika förändringar av välfärdstjänster

kan knappast kalkylera med längre tid än tre eller möjligen fem år för gruppen som helhet.

I Ont i ryggenTPF3FPT har man tillämpat vedertagna hälsoekonomiska metoder för beräkning av samhällskostnader till följd av rygg- och nacksmärta, metoder som även har granskats av externa experter. De direkta kostnaderna är i allmänhet inte kontroversiella och utgör cirka åtta procent av de sammanlagda kostnaderna på 29,4 miljarder kronor. De indirekta kostnaderna beräknas oftast med utgångspunkt från beräknade produktionsbortfall till följd av kort- och långvarig sjukfrånvaro respektive permanent sjukfrånvaro. För den sistnämnda finns uppgifter om orsak till förtidspensionering i RFV:s register. Samhällskostnaderna för förtidspensionering be- räknas till cirka 35 procent av de totala kostnaderna.

Samhällskostnaderna för missbrukare har skattats med utgångs- punkt från en beräkningsmodell som Narkotikakommissionen an- vänt och som har använts av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi. I rapporten förs en diskussion hur svårt det är att objektivt avgöra vad man menar med de samhällsekonomiska kost- naderna. Kriminaliteten påverkar inte bara varors värde utan även människors framtidstro och konsumtionsval. Rapporten är inte en nationalekonomisk avhandling utan bygger på skattningar och resonemang som ska tas för vad de är, ett försök att visa en rimlig kostnadsbild. Den totala dagskostnaden för en aktiv missbrukare i Västra Götaland uppskattas i rapporten till cirka 2 400 kronor per dag.

Kommunerna, Försäkringskassan, Landstinget och Länsarbets- nämnden i Västernorrland satsade under 1995 till 1998 på att gemensamt genomföra en arbetsinriktad rehabilitering av psykiskt långtidssjuka. Ett 70-tal personer med delvis svåra besvär erbjöds individuellt anpassade rehabiliteringsplatser. En samhällsekono- misk analys av projektet, där drygt 50 individer ingick i analysen, visade en samhällsekonomisk vinst på drygt sju miljoner kronor per år. Sammanlagt sju miljoner kronor hade använts för rehabilitering.

Rehabilitering i Kristinehamn, RIK, har initierats av kommunens social- och omvårdnadsnämnd för att introducera och integrera de utrikes födda på den lokala arbetsmarknaden. Tre av deltagarna har valts ut för en samhällsekonomisk utvärdering. Utvärderingen visar att det samhällsekonomiska mervärdet för de tre deltagarna blir cirka 830 000 kronor per år. Att utfallet blir så bra beror på att de

3TP PT SBU (Statens Beredning för Utvärdering av medicinsk metodik), Ont i ryggen, ont i nacken, 2000.

131

Samhällsekonomiska utgångspunkter för olika förändringar av välfärdstjänster

SOU 2007:2

stöd som personerna behövde från samhällets sida före projektet klart har minskats i efterläget. Personerna har fått anställningar som medför att de bidrar till produktionen.

4.4Socioekonomiska bokslut – svårigheter och möjligheter

En annan typ av bokslut är de socioekonomiska. Då försöker man skapa en mer korrekt bild av de värden dessa sociala företag skapar och de resurser de förbrukar. Det är emellertid förknippat med vissa svårigheter. Ett problem är att det finns mängder av värden som inte låter sig kvantifieras, mätas och värderas i pengar. Det kan t.ex. uppfattas som etiskt stötande att värdera centrala livsvärden som hälsa och välbefinnande i pengar. Det är ett argument som t.ex. ofta lyfts fram inom vården när det gäller olika prioriterings- frågor. Ekonomers traditionella motargument är dock att detta är något man gör jämt och ständigt kring alla sorters beslut, så länge som behoven är större än resurserna, samt att det är bättre att synliggöra prioriteringarna.

Ett annat problem är själva metoden. Hur ska man principiellt gå tillväga för att identifiera, kvantifiera och värdera alla de effekter som kan uppstå kring ett socialt företag? För att kunna göra det måste man ha någon form av modell med vars hjälp man kan identifiera och sortera alla de effekter som kan uppstå, direkt och indirekt, kring sociala företag.

Ytterligare ett problem är själva mätfrågan, dvs. hur ska man samla in data och omsätta dessa till kronor och ören? För de effekter som är komplexa och svåra att mäta får man sannolikt nöja sig med att använda tumregler eller överslagsberäkningar. Det anses dock vara bättre att ha en uppfattning om ungefärliga effekter och storleksordningar än att helt avstå från att värdera, men man måste naturligtvis undvika att förespegla en exakthet som inte finns.

Trots de ovan beskrivna svårigheterna är möjligt att upprätta socioekonomiska bokslut på olika ambitionsnivåer, och ett sådant bör kunna upprättas i sin enklaste form i de flesta sociala företag. Det stora arbetet framöver bedöms vara att gå vidare med data- insamling och olika former av databearbetningar för att genomföra ett konkret bokslutsarbete. En reflektion är att anmärkningsvärt enkla räkneexempel kan blottlägga stora skillnader mellan före- tagsperspektivet och samhällsperspektivet. En annan reflektion är

132

SOU 2007:2

Samhällsekonomiska utgångspunkter för olika förändringar av välfärdstjänster

att det socioekonomiska bokslutet på ett effekt sätt synliggör hur dagens välfärdsorganisation skapar förutsättning för ekonomiskt osunda Svarte Petter-spel med klienten. Inte sällan präglas olika aktörers engagemang av ekonomiskt ineffektivt kortsiktigt tänkan- de kring rehabiliteringsfrågor för denna typ av målgrupper.

4.5Socioekonomiska bokslut för tre sociala företag

I rapporten Den dolda lönsamheten?TPF4FPT görs en pilotstudie i syfte att upprätta socioekonomiskt bokslut för tre social företag – Basta, Baronbackarna och Vägen ut. Det första företaget riktar sig till personer med ett långvarigt missbruk, det andra fokuserar på långtidsarbetslösa och det tredje riktar sig till kriminella kvinnor och män på väg tillbaka till ett mer normalt liv. Modellen går ut på att komplettera det företagsekonomiska bokslutet med ett sam- hällsekonomiskt perspektiv. I det socioekonomiska bokslutet iden- tifieras, kvantifieras och värderas betydelsefulla externa effekter i pengar. Dessa effekter består ofta av uteblivna kostnader för samhällets aktörer, dvs. de kostnader som kan utebli som en följd av att en person är aktiv inom ett socialt företag. I denna typ av bokslut bokförs denna uteblivna kostnad som en samhällseko- nomisk vinst. Vidare bortser den samhällsekonomiska analysen från olika aktörers ansvarsområden och behandlar alla resurser som gemensamma. Det innebär att kostnader och intäkter som uppstår hos landsting, kommuner eller i enskilda företag behandlas på samma sätt och ligger i den bildliga påsen med resurser som samhällets alla aktörer förfogar över.

De samhällskostnader som kan uppkomma för en person med ett sammansatt rehabiliteringsbehov fördelar sig på en rad olika aktörer. I den ovan refererade rapporten åskådliggörs detta synsätt i den s.k. välfärdstårtan.

4TP PT Nilsson, I. och Wadeskog, A. (2005), Equal, Svenska ESF-Rådet, Europeiska socialfonden: Den dolda lönsamheten? Socioekonomiska bokslut som en metod att värdera sociala företag.

133

Samhällsekonomiska utgångspunkter för olika förändringar av välfärdstjänster

SOU 2007:2

	Försäkrings-	Kommun
	kassa	Kommun
	kassa

Arbets-

förmedling	Landsting
förmedling
	Välfärds-
	tårtan

Övriga	Företaget

Rättsväsendet

Utgångspunkten är att ju mer sammansatt rehabiliteringsbehov en person har desto fler samhällsarenor är involverade. Den sam- hällsekonomiska vinsten uppstår när behovet av samhällets stöd minskar i ett antal samhällsarenor. En person som tidigare varit föremål för insatser från flera aktörer och som genom s.k. empowerment får möjligheter att kunna leva ett mer självständigt liv, minskar sitt behov av samhällets stöd. För en person som är aktiv inom socialt företagande skulle välfärdstårtan i ett sådant fall kunna se ut enligt nedan:

Kommun

Välfärds-

tårtan

Företaget

134

SOU 2007:2

Samhällsekonomiska utgångspunkter för olika förändringar av välfärdstjänster

Skillnaderna mellan dessa två kostnadstårtor utgör den principiella grunden för det socioekonomiska bokslutet.

135

5Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

5.1Ett kommunalt ansvar

Den nuvarande rättsliga regleringen av det ekonomiska biståndet har sitt ursprung i socialtjänstlagen (1980:620) som trädde i kraft år 1982. Tillkomsten av socialtjänstlagen (SoL) innebar ett tydligt uppbrott från tidigare vårdlagar som var detaljerade och hade starka inslag av kontroll.

Kortfattat är det ekonomiska biståndet, tidigare kallat social- bidrag, välfärdssystemens yttersta ekonomiska skyddsnät. Det ska vara ett komplement till socialförsäkringarna och ge hjälp när de generella stödformerna är otillräckliga eller inte kan lämnas. Biståndets uppgift är att träda in tillfälligtvis vid korta perioder av försörjningsproblem.TPF1FPT

Under årens lopp har flera ändringar gjorts i socialtjänstlagen. Förändringarna har bland annat inneburit att det ekonomiska biståndet har delats upp i en riksnorm och i en del som gäller rätt till bistånd för skäliga kostnader för ett antal andra behovsposter. Riksnormen ska täcka skäliga kostnader för livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, hälsa och hygien, förbrukningsvaror samt dagstidning, telefon och TV-avgift. Utöver riksnormen beslutar kommunerna om vad som bedöms vara en skälig kostnad för boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring m.m.

De förändringar som har genomförts genom åren har inte för- ändrat socialtjänstens grundläggande målsättningar eller omprövat grundtankarna bakom 1980 års socialtjänstlag.

1TP PT Prop. 1996/97:124, s. 80–81: ”Socialbidragets syfte är inte att fungera som en långsiktig försörjningskälla utan ska endast behöva träda in tillfälligtvis vid kortare perioder av för- sörjningsproblem.”

137

Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

SOU 2007:2

Lagstiftaren har i lagen gett kommunerna två uppdrag när det gäller det ekonomiska biståndet. Huvuduppgiften är att hjälpa den enskilde så att han eller hon kan klara sig utan ekonomiskt bistånd

– dvs. hjälp till självförsörjning. I väntan på att detta blir möjligt har den enskilde under vissa förutsättningar och efter en individuell behovsprövning rätt till ekonomiskt bistånd – hjälp med försörj- ningen. Enligt 3 kap. 5 § socialtjänstlagen ska insatserna för den enskilde utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne. Ytterst har dock den enskilde ansvaret för sitt eget liv och måste därför ges förutsättningar för att handla och styra sin egen tillvaro. Man kan säga att socialtjänsten ska sträva efter att hjälpa människor att så långt som möjligt få makt över sina egna liv.

Kommunernas uppgift är alltså att aktivt verka för att enskilda utvecklas och aktiverar sina egna resurser för att så snart som möjligt kunna leva ett självständigt liv. I det ligger bl.a. att man kan försörja sig själv. Därför måste kommunen utveckla metoder som underlättar för den enskilde att komma ifrån sitt biståndsbehov. Insatserna kan t.ex. handla om stöd och hjälp i hemmet, förord- nande av en kontaktperson, vård i familjehem eller hjälp med hushållsekonomisk rådgivning. Socialtjänstens huvudsakliga upp- gift är att bidra till att enskilda får sådan hjälp att de på sikt kan klara sig utan ekonomiskt bistånd.

Det ekonomiska biståndet ska garantera den enskilde en skälig levnadsnivå. Vad som menas med en skälig levnadsnivå definieras inte närmare i vare sig lagtext eller lagens förarbeten. Begreppet har dock kommenterats i ett flertal propositioner genom åren. Av dessa kommentarer framgår att det inte finns någon absolut defi- nition av vad som menas med en skälig levnadsnivå.TPF2FPT

Det generella socialförsäkringssystemet i Sverige baserar sig i huvudsak på inkomstbortfallsprincipen. Utgångspunkten är att människor ska ha rätt till en rimlig ersättning för inkomstbortfall vid t.ex. sjukdom, ålderdom och barns födelse. Till skillnad från det som gäller för det generella socialförsäkringssystemet bygger rätten till ekonomiskt bistånd, enligt socialtjänstlagen, på en individuell behovsbedömning. Vid prövningen av rätt till ekonomiskt bistånd görs en bedömning av i vilken utsträckning den enskilde själv kan tillgodose sitt behov.

2TP PT Socialstyrelsen (2003), Ekonomiskt bistånd. Stöd för rättstillämpning och handläggning av ärenden i den kommunala socialtjänsten.

138

SOU 2007:2

Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

En av hörnstenarna i socialtjänstlagen är principen om kommu- nens yttersta ansvar för dem som vistas i kommunen, vilket ut- trycks i 2 kap. 2 § socialtjänstlagen. Den innebär att kommunen har ansvaret för att den enskilde får det stöd och den hjälp som han eller hon behöver. Avsikten med bestämmelsen om kommunens yttersta ansvar är dock inte att kommunen ska träda in i en annan huvudmans ställe. För att understryka detta står också i samma paragrafs andra stycke att det yttersta ansvaret inte innebär någon inskränkning i det ansvar som åvilar andra huvudmän. Det kan emellertid uppstå situationer då kommunen under en begränsad tid får stå för nödvändig hjälp till den enskilde i väntan på att en annan huvudman ingriper.

Krav och beräkningen av biståndet

Enskilda har i första hand ett eget ansvar för att reda upp sin situation. Socialtjänsten kräver t.ex. att den som inte kan försörja sig på grund av arbetslöshet ska söka arbete och medverka i Arbetsförmedlingens program eller åtgärder för arbetslösa. Om det inte går att få heltidsarbete direkt måste den enskilde söka och ta ett lämpligt deltidsarbete så länge. Eftersom rätten till ekonomiskt bistånd föregås av en individuell behovsbedömning görs en bedömning från fall till fall. Om en person inte anses stå till arbets- marknadens förfogande kan det vara nödvändigt att först gå igenom en rehabilitering. Biståndet ska alltid utformas så att det stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv.

Vid prövningen av ett hushålls rätt till ekonomiskt bistånd beaktas alla nettoinkomster. Det gäller t.ex. lön eller avgångsveder- lag, sjukpenning, föräldrapenning, arbetslöshetsersättning, pension, underhållsbidrag, barnbidrag eller bostadsbidrag. Om den enskilde har banktillgodohavanden, aktier eller någon annan tillgång som går att sälja tas även hänsyn till detta vid den individuella behovs- bedömningen.

Makar och sammanboende har en långtgående försörjningsskyl- dighet gentemot varandra. Föräldrar har dessutom ett försörjnings- ansvar för hemmavarande barn till dess att de fyller 18 år. Om barnet studerar på grundskole- eller gymnasienivå gäller den skyldigheten till dess att barnet fyller 21 år.

139

Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning SOU 2007:2

Socialnämndens beslut kring bistånd kan överklagas genom för- valtningsbesvär. Detta gäller samtliga biståndsbeslut.TPF3FPT Social- nämndens beslut gäller omedelbart om inte en domstol förordnar att beslutet ska gälla först sedan det vunnit laga kraft. I samband med att socialnämnden överklagar en länsrätts beslut till kammar- rätten kan nämnden också begära inhibition, dvs. att länsrättens beslut inte ska gälla med omedelbar verkan.TPF4FPT

Socialnämnden kan kräva att den som är arbetslös och får eko- nomiskt bistånd ska stå till arbetsmarknadens förfogande på heltid och vara villig att ta anvisat arbete. När det gäller begreppet att ”stå till arbetsmarknadens förfogande” finns ingen klar och entydig definition. En allmängiltig tolkning är att den enskilde ska göra allt som är möjligt för att finna vägar till att bli självförsörjande. Kravet gäller i första hand heltidsarbete om sådant finns att få. Dock måste den enskilde söka och ta varje lämpligt arbete, även deltidsarbete. En person har inte rätt att avstå från att arbeta heltid och kom- pensera eventuellt inkomstbortfall med det ekonomiska bistånd som avses i 4 kap. 1 § socialtjänstlagen.TPF5FPT Den som är arbetslös ska dessutom vara inskriven på Arbetsförmedlingen och är skyldig att delta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder som Arbetsförmedlingen anvisar till.

Vad som kan anses vara ett lämpligt arbete knyter an till den enskildes personliga förhållanden, anställningsförmånernas skälig- het eller förhållandena på arbetsplatsen. Familjeskäl, medicinska hinder och annat beaktas i den mån det är rimligt. Medicinska hinder måste dock alltid styrkas med läkarintyg.

Sammanfattningsvis ställs höga krav på den som är arbetslös att ta de arbeten som erbjuds. Den som är utan arbete och får ekonomiskt bistånd ska vara aktivt arbetssökande och delta i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, t.ex. arbetsmarknadsutbildning, praktik eller arbetsrehabiliterande åtgärderTPF6FPT, om Arbetsförmed- lingen kräver det

Att stå till arbetsmarknadens förfogande innebär också att den enskilde ska delta i svenskundervisning, även om det inte är nöd-

	7
vändigt att dessa studier bedrivs som heltidsstudier.TPF FPT

3	PT Norström, C. och Thunved, A. (2005), Nya sociallagarna, 18: e upplagan, s. 229 ff.
TP
4	PT Ibid., s. 230.
TP	PT Ibid., s. 230.

5TP PT Socialstyrelsen (2003), Ekonomiskt bistånd. Stöd för rättstillämpning och handläggning av ärenden i den kommunala socialtjänsten, s. 84 ff.

6TP PT Socialstyrelsen (2003), Ekonomiskt bistånd. Stöd för rättstillämpning och handläggning av ärenden i den kommunala socialtjänsten.

7TP PT Norström, C. & Thunved, A. (2005), Nya sociallagarna, 18:e upplagan, s. 70.

140

SOU 2007:2

Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

Introduktionsersättning

Ett alternativ till det ekonomiska biståndet är introduktions- ersättning. Enligt lagen (1992:1068) om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar beslutar kommunerna själva om de ska betala ut introduktionsersättning eller ekonomiskt bistånd.TPF8FPT Kommunerna avgör även introduktionsersättningens storlek. Ett villkor för att introduktionsersättning ska beviljas är att flyktingen förbinder sig att följa en introduktionsplan som fast- ställs i samråd mellan kommunen och flyktingen. En person räk- nas i statistiken som flykting från och med det år han eller hon fått arbets- och uppehållstillstånd samt ytterligare tre kalenderår. Introduktionsersättning används i dag i cirka 125 kommuner inom ramen för det kommunala flyktingmottagandet.

Speciella regler för ungdomar

Socialtjänstlagens 4 kap. 4 § säger att socialnämnden kan begära att den som får ekonomiskt bistånd under viss tid ska delta i anvisad praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet om den enskilde inte har kunnat beredas någon annan arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Denna aktivitet ska syfta till att utveckla den enskildes möjligheter att i framtiden försörja sig själv.

Praktik enligt samma paragraf är i första hand avsedd för ung- domar under 25 år, även om den som är över 25 år under vissa förutsättningar kan komma ifråga för de insatser paragrafen avser. Regeln har införts för att kunna ge socialtjänsten en lagreglerad möjlighet att bryta tendenser till negativ utveckling för de ungdomar som inte funnit lämplig utbildning och inte fått någon fast förankring på den ordinarie arbetsmarknaden.

4 kap. 4 § socialtjänstlagen ska inte tillämpas om den enskildes problem är av mer personlig natur såsom allvarliga missbruks- problem eller beteendemässiga störningar.TPF9FPT

Socialnämnden har rätt att fatta beslut om att nedsätta eller ta bort det ekonomiska biståndet om en person uteblir från praktik eller kompetenshöjande verksamhet utan ett godtagbart skäl.TPF10FPT Sådana skäl kan vara t.ex. sjukdom eller ohälsa hos den enskilde eller någon närstående, besök på arbetsförmedling, läkarbesök och

8TP PT Socialstyrelsen, Socialtjänst 2006:6, Statistik.

9TP PT Norström, C. och Thunved, A. (2005), Nya sociallagarna, 18: e upplagan, s. 80–81. 10TP PT Ibid, s. 229 f.

141

Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

SOU 2007:2

liknande. Ett annat, mer svårdefinierbart, skäl kan vara att prakti- ken inte är anpassad till den enskildes förutsättningar.

5.2Orsaker till ekonomiskt bistånd

Det som i dag benämns ekonomiskt bistånd har haft ungefär samma omfattning under hela 1900-talet. Med undantag för depressionsperioden under 1930-talets första hälft och krigsåren på 1940-talet har det ekonomiska biståndet årligen omfattat cirka fem procent av befolkningen.TPF11FPT Både det ekonomiska stödets utform- ning och de grupper som stödet ska omfatta har dock förändrats avsevärt. Tidigare riktades det till grupper som permanent stod utanför arbetslivet: äldre, personer med fysiska funktionshinder, personer med psykisk sjukdom samt barn som behövde försörj- ning. Numera har generella trygghetsreformer och nya bidrags- former till stora delar mönstrat ut dessa grupper.

Orsaker till ett bidragsberoende kan sökas på samhällsnivå, på organisationsnivå eller individnivå. Enskildas behov av ekonomiskt bistånd har sin grund i både strukturella och individuella faktorer, som dessutom ofta samverkar. Exempel på det förstnämnda är bl.a. arbetslöshet och villkoren för arbetslöshetsersättning, socialförsäk- ringarnas funktionssätt samt demografiska förhållanden som åldersfördelning, barnafödande och invandring. På organisations- planet handlar det exempelvis om arbetssättet och medarbetarnas syn på den enskilde. På den individuella nivån påverkar faktorer såsom ålder, familjesituation, socialt nätverk, utbildning, arbets- löshet, boendeförhållanden, etnisk bakgrund, vistelsetid i Sverige, ohälsa och missbruk.

I tabellen ges en översikt över olika orsaker till ekonomiskt bistånd.

11TP PT Salonen (1994).

142

SOU 2007:2 Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

Tabell 5.1	Nivåindelad förklaringsmodell till samhällets ekonomiska bistånd

Nivå	Aktör	Påverkansfaktor
Makro	Samhälle	Sysselsättning, socialpolitik, andra politikerområden med det
		ekonomiska biståndets politiska relevans
Meso	Social	Organisationsmodeller, regelverk, bidragsnivåer, grad av
	organisation	professionalitet, bemötande
Mikro	Det enskilda	Demografiska aspekter, personliga egenskaper, sökbenägenhet,
	hushållet	beteendemönster

Källa: Socialbidrag i forskning och praktik, Centrum för utvärdering av socialt arbete, 2000, s. 55.

De allra flesta bedömare, oavsett om de är forskare, socialarbetare, politiker eller allmänhet, ansluter sig till utgångspunkten att behovet av ekonomiskt bistånd påverkas av alla tre nivåerna sam- tidigt och att det dessutom finns påtagliga samband mellan dem. Oenigheten brukar uppenbara sig när man ska försöka isolera betydelsen av någon enstaka förändring och särskilja dess påverkan på det ekonomiska biståndet i förhållande till alla andra samver- kande faktorer.

Sambandet med arbetslösheten

När orsaker till ekonomiskt bistånd diskuteras är i regel arbets- lösheten den faktor som ägnas störst uppmärksamhet. Detta beror på att arbetslösheten i de allra flesta studier visar sig ha ett större förklaringsvärde än andra faktorer och en behandling av relationen arbetslöshet – ekonomiskt bistånd har därför kommit att bli i det närmaste obligatorisk i forskningen om ekonomiskt bistånd. Sambandet mellan arbetslöshet och ekonomiskt bistånd är också intressant eftersom ett ökat bidragsberoende kan tillskrivas utvecklingen på arbetsmarknaden, som då ger signaler om att arbetslöshetsförsäkringen inte räcker till för att skapa en ekono- misk grundtrygghet.TPF12FPT Denna förklaring till ett behov av ekono- miskt bistånd anses vara speciellt framträdande när det gäller unga och nyanlända utrikes födda personer.

Det är välkänt att arbetslösheten i stort sett drabbar de utländskt födda hårdare, eftersom de ofta har en mindre stabil situation på arbetsmarknaden och saknar arbetslöshetsförsäkring i högre grad än svenskfödda. Tidsserieanalyser som gjorts visar genomgående

12TP PT Bergmark, Å., Arbetslinjen och socialbidrag, SOU 1996:151, s. 105–117.

143

Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

SOU 2007:2

mycket klara samband mellan arbetslöshet och ekonomiskt bistånd, och i vissa studier har upp till 60 procent av variationerna i bidrags- tagandet periodvis kunnat tillskrivas förändringar i arbetslös- heten.TPF13FPT

En annan omständighet som påverkar behovet av ekonomiskt bistånd är att vissa grupper till stora delar faller igenom skydds- näten i den generella socialpolitikenTPF14FPT dvs. det socialförsäkrings- system som ska trygga människors försörjningssituation och ge inkomster vid arbetslöshet, sjukdom osv. Systemet har kvalifika- tionsregler som förutsätter att enskilda har haft en förankring på arbetsmarknaden för att de ska bli berättigade till ersättning. Genom arbetsvillkoren skapar således socialförsäkringssystemet en ytterligare segmentering.TPF15FPT Ordningen innebär att personer som inte kvalificerat sig för socialförsäkringssystemet genom arbete blir marginalgrupper i samhället, något som i högre grad drabbar ung- domar, de som är födda utomlands och andra utan en fast position på arbetsmarknaden.

Resultaten från olika studierTPF16FPT visar sammantaget att mellan 25 och 50 procent av de vuxna bidragstagarna brukar vara arbetslösa vid bidragstillfället och att arbetslöshet som angiven orsak till försörjningssvårigheterna förekommer i vart tredje ärende. Räknar man in de deltidsarbetslösa blir nivåerna något högre. Olika data pekar entydigt mot att arbetslöshetens betydelse mycket påtagligt förstärkts i takt med att arbetsmarknaden försämrats under 1990- talet. Sammanfattningsvis kan man säga att arbetslöshetsfaktorn successivt utvecklats från marginell till dominerande orsak under de senaste 15 åren.

I studien Nedersta TrappstegetTPF17FPT från Växjö Universitet fram- kommer den tydliga skillnad som finns mellan kommunerna i synen på arbetslöshet som orsak till behov av ekonomiskt bistånd. I vissa kommuner ser man arbetslöshet som det främsta skälet till ett bidragsberoende. Ofta finns denna hållning i kommuner med hög arbetslöshet. Andra kommuner menar att om den enskilde inte har funnit något jobb inom ett par månader, så beror det ofta på sociala problem hos den enskilde individen. Det finns också kommuner som menar att de som ansöker om ekonomiskt bistånd

13TP PT Se t.ex. Korpi (1974), Gustafsson (1983), Stenberg (1995). 14TP PT Socialdepartementet, Ds 1987: 2.

15TP PT Marklund & Svallfors (1986).

16TP PT Bergmark, Å., Arbetslinjen och socialbidrag, SOU 1996:151, s. 105–117.

17TP PT Salonen, T. och Ulmestig, R. (2004), Nedersta trappsteget, En studie om kommunal aktivering.

144

SOU 2007:2

Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

snabbt behöver aktiveras och få insatser som främjar inträdet på arbetsmarknaden.

ForskningenTPF18FPT visar således på starka samband mellan arbetslös- het och behovet av ekonomiskt bistånd, och det är en mängd orsaker som i varierande grad bestämmer vilka möjligheter arbets- lösa personer med ekonomiskt bistånd har att få en förankring i arbetslivet.TPF19FPT

1.Arbetsmarknadens generella efterfrågan på arbetskraft. När efterfrågan är lägre än utbudet blir följden arbetslöshet.

2.Arbetsmarknadens kvalifikationskrav. När dessa krav inte mot- svaras av den tillgängliga arbetskraftens resurser uppstår strukturarbetslöshet.

3.Individens sociala situation. Ju mer uppenbara problemen är, desto svårare är det i regel för den enskilde att få ett arbete på öppna marknaden.

4.Nationellt ursprung. Vittnesmål om att utrikes födda diskrimi- neras av arbetsgivare är välkända.

5.Den individuella motivationen.

6.Förvärvshinder. Bland dem som står utanför arbetsmarknaden finns en relativt stor andel som av olika skäl, t.ex. barnomsorg, är förhindrade att arbeta, t.ex. avsaknad av barnomsorg.

Sedan år 1998 redovisas – ”arbetslösa biståndsmottagare” – som en särskild kategori i den nationella statistiken. Registrerad arbets- löshet är den enda orsaken till behov av ekonomiskt bistånd som i dag redovisas på nationell nivå. Statistiken redovisar antalet bi- ståndsmottagare som varit registrerade som arbetslösa vid Arbets- förmedlingen någon gång under ett år och som saknar arbetslös- hetsersättning. Arbetslösa personer som av olika skäl inte finns inskrivna på Arbetsförmedlingen finns inte med i denna statistik.

18TP PT Salonen (1997) och Johansson & Oskarsson (1997). 19TP PT SOU 1996:151.

145

Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

SOU 2007:2

5.3Några viktiga domstolsavgöranden när det gäller rätten till ekonomiskt bistånd

Tillgänglighet och närvaro

En kvinna besökte under en period av sex veckor sitt forna hem- land. Regeringsrätten, underinstanserna och kommunens socialför- valtning fann i en dom att kvinnan genom sitt agerande inte stått till arbetsmarknadens förfogande och inte heller medverkat aktivt till sin rehabilitering. Hon hade heller inte bedrivit de deltids- studier som hon enligt uppgift skulle ha ägnat sig åt under tiden. Genom att vistas utomlands hade hon dessutom misskött sin rehabilitering.TPF20FPT Ekonomiskt bistånd beviljades ej.

Skyldigheten att kontinuerligt söka arbeten

Att begränsa sökandet till att under en vecka eller en dag söka en stor mängd arbeten innebär inte att vara aktivt arbetssökande. Sökandet måste pågå kontinuerligt. Detta visar ett ärende där en person under en dag sökte ett stort antal arbeten. Kommunens socialtjänst fann att det inte var tillräckligt att söka 15 jobb under en dag även om den sökande hävdade att detta antal var vad hon normalt brukade söka under en månad. Nu hade hon i stället komprimerat sin aktivitet till att under en dag söka ett stort antal arbeten. Socialnämnden liksom överinstanserna gjorde bedöm- ningen att personen ifråga inte gjort vad hon kunnat för att stå till arbetsmarknadens förfogande. Ekonomiskt bistånd beviljades därför inte.TPF21FPT

Skyldigheten för den enskilde att själv medverka till att finna varaktiga lösningar

De arbeten den sökande tar måste leda till egen försörjning även på längre sikt, vilket ett avgörande i Regeringsrätten visar. Målet rörde en man som under en period uteblev från anvisad praktik och under denna tid hade olika tillfälliga anställningar inom framför allt telemarketing. Dessa anställningar varade inte under någon längre

20TP PT Regeringsrätten, mål nr. 1728-03, beslut att inte medge prövningstillstånd meddelat 2003-11-10.

21TP PT Kammarrätten i Stockholm, mål nr. 5051-04, dom meddelad 2005-04-11.

146

SOU 2007:2

Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

tid. Sökanden lämnade inte någon godtagbar förklaring till varför anställningarna inte kunde fullföljas och övergå i tillsvidare- anställningar. Han kom heller inte till de trepartssamtal han kallats till. Socialtjänsten meddelade därför att det ekonomiska biståndet skulle avbrytas om mannen på detta sätt fortsatte att ta osäkra anställningar. I stället anvisades mannen att delta i kommunens aktivitetsprogram för arbetssökande.TPF22FPT

Universitets- och högskolestudier innebär att den enskilde inte står till arbetsmarknadens förfogande

Den enskilde har själv en skyldighet att delta aktivt i utredningar rörande sin arbetsförmåga liksom att medverka till sin rehabili- tering, vilket exemplifieras genom nedanstående rättsfall. Domen i Regeringsrätten rörde en man som utan förklaring uteblev från den rehabilitering som erbjudits honom. Han hävdade att han hela tiden haft för avsikt att delta och att han inte hade någon rimlig förklaring till varför han inte infunnit sig. Mannen ville studera vid Kungliga Tekniska Högskolan, KTH, men var inte berättigad till studiemedel eftersom han inte klarat sina tentamina. Socialförvalt- ningen upplyste om att studier på högskolenivå inte kan finansieras via ekonomiskt bistånd. Vidare hade mannen inte kontaktat vare sig rehabiliteringscentret eller sin handläggare vid socialförvalt- ningen. Vid en sammantagen bedömning fann kommunen att mannen inte stått till arbetsmarknadens förfogande. Länsrätt och kammarrätt fastställde detta beslut.TPF23FPT

Deltagande i arbetssökarverksamhet

Att stå till arbetsmarknadens förfogande innebär att vara när- varande, tillgänglig och aktiv. Med aktivt arbetssökande menas att man aktivt söker brett, kontinuerligt och inom pendlingsavstånd.TPF24FPT Den som får ekonomiskt bistånd bör också delta i samhällets övriga åtgärder. I ett fall anvisades en arbetssökande sjubarnsfar av sin handläggare på Arbetsförmedlingen att delta i ett projekt för

22TP PT Regeringsrätten, mål nr. 1934-04, beslut att inte medge prövningstillstånd meddelat 2004-10-25.

23TP PT Regeringsrätten, mål nr. 1194-06, beslut att inte medge prövningstillstånd meddelat 2006-03-08.

24TP PT Regeringsrätten, mål nr. 440-95, dom meddelad 1998-06-15.

147

Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

SOU 2007:2

arbetssökande. Socialförvaltningen hävdade att sådant deltagande var nödvändigt för att mannen skulle anses stå till arbetsmark- nadens förfogande. Mannen å andra sidan hävdade att han hade deltagit och även sökt arbeten på egen hand. Han ville dock vara hemma för att avlasta sin fru, som var föräldraledig, med skötseln av hemmet och de sju barnen. Kommunen och länsrätten fann att det inte var styrkt att mannen deltagit i någon arbetssökaraktivitet eller sökt arbeten aktivt på egen hand. Han hade inte stått till arbetsmarkandens förfogande. Kammarrätten fastställde de övriga instansernas beslut.TPF25FPT

I ett annat avgörande fann regeringsrätten att aktivt deltagande i ungdomspraktik räcker för att den som ansöker om ekonomiskt bistånd ska anses stå till arbetsmarknadens förfogande. Kvinnan ifråga hade deltagit i sådan praktik och därmed stått till arbets- marknadens förfogande.TPF26FPT Regeringsrätten beslutade att inte medge prövningstillstånd.

I flera domar slås fast att den som är arbetssökande ska med- verka till att bli självförsörjande och höja sin kompetens. I detta kan ingå att delta i både Arbetsförmedlingens och kommunens aktiviteter för att bl.a. förbättra metoderna för sitt arbetssökande. Den som är utan arbete och får ekonomiskt bistånd kan inte ställa alltför höga krav på att de arbeten som erbjuds ska motsvara tidigare arbeten, utbildning, erfarenhet och kompetens. Han eller hon kan inte heller kräva att lönen ska ligga på en viss nivå.TPF27FPT

När har den enskilde med ekonomiskt bistånd rätt att tacka nej till föreslagen åtgärd eller erbjudet arbete?

En 42-årig man fick rätt när han vägrade att ta en erbjuden praktikplats. Ärendet gällde en man som hade ryggproblem och erbjöds praktikplats på en handelsträdgård. Kammarrätten gjorde bedömningen att praktikplatsen var avsedd för personer under 25 år samt vissa studerande. Vid den nu aktuella tidpunkten var mannen 42 år gammal. Den praktikplats som erbjudits mannen var heller inte att anse som lämplig för honom.TPF28FPT

25TP PT Regeringsrätten, mål nr. 2594-2595-04. Beslut att inte medge prövningstillstånd meddelat 2005-11-07.

26TP PT Regeringsrätten, mål nr. 440-95, dom meddelad 1998-06-15.

27TP PT Se vidare följande domar och avgöranden. Regeringsrätten, mål nr. 1194-06, beslut meddelat 2006-03-08, Regeringsrätten, mål 1934-04, beslut meddelat 2005-01-24, Kammar- rätten i Göteborg, mål nr. 2566-04 m.fl. Dom meddelad 2004-12-10.

28TP PT Kammarrätten i Jönköping, mål nr. 3862-1998, dom meddelad 2000-06-05.

148

TF FTP

SOU 2007:2

Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

I ett annat ärende hade en man en praktikplats med aktivitets- stöd. Sedan han fått veta att han inte skulle erbjudas anställning vid praktikplatsen avbröt han praktiken tidigare än överenskommet. Två veckor senare anmälde mannen sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen. Socialnämnden ansåg först att mannen inte stått till arbetsmarknadens förfogande och medgav inte ekono- miskt bistånd. När den enskilde överklagat till länsrätten medgav nämnden ekonomiskt bistånd för halva tiden. Kammarrätten ansåg att det faktum att mannen haft aktivitetsstöd månaden innan innebär att han måste ha stått till arbetsmarklandens förfogande. Man fann dessutom att den enskilde gjort vad han kunnat för att bidra till sin försörjning och han beviljades därför ekonomiskt bistånd.TPF29FPT

Ett annat fall gällde en nyexaminerad förskollärare som sökte arbete. Hon erbjöds en deltidstjänst omfattande 55 procent under en period av två månader. Hon tackade nej till erbjudandet efter- som hon fann att det var mer lönsamt och mer utvecklande för henne att fortsätta arbeta som timvikarie i kommunen. Kammar- rätten konstaterade att kvinnans agerande var rimligt. Det erbjudna arbetet var av tillfällig, kortvarig natur. Genom att arbeta som timvikarie har hon bidragit till sin försörjning och utvecklat sin kompetens.TPF30FPT

Vilka krav kan den enskilde ställa?

Den som får ekonomiskt bistånd kan inte ställa alltför höga krav på ett erbjudet arbetes lön och innehåll, eller att arbetet ska vara kvalificerat eller motsvara tidigare utbildning och erfarenhet. Personen ifråga måste också hålla kontinuerlig kontakt med Arbetsförmedlingen. Ett flertal rättsfall från kammarrätterna och Regeringsrätten visar att den sökande inte självklart kan ställa sådana krav på arbete , utan måste acceptera de arbeten som finns att tillgå.TPF31FPTP,32

29TP PT Kammarrätten i Sundsvall, mål nr. 2457-05, dom meddelad 2005-12-15. 30TP PT Kammarrätten i Göteborg, mål nr. 6716-04, dom meddelad 2005-06-02.

31TP PT Regeringsrätten, mål nr. 5319-04, beslut att inte medge prövningstillstånd meddelat 2004- 09-22.

32TP PT Regeringsrätten, mål nr. 6856-04 m.fl. Regeringsrätten meddelade 2005-03-04 sitt beslut att inte medge prövningstillstånd.

149

Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

SOU 2007:2

Slutsatser

Den som är utan arbete och får ekonomiskt bistånd kan inte på egen hand bestämma vilka arbeten han eller hon ska söka och inte heller utifrån egna erfarenheter avgöra vilken framtida kompetens- utveckling som är den mest ändamålsenliga. Under vissa förut- sättningar kan den enskilde, som visats ovan, tacka nej till erbjuden praktik, övriga arbetsmarknadspolitiska åtgärder eller arbete, t.ex. om personen bedömer att åtgärderna eller arbetet inte kan leda till varaktig försörjning utan att det påverkar rätten till ekonomiskt bistånd. Ett sådant agerande leder dock oftast till att det eko- nomiska biståndet sätts ned eller dras in.

Av de ovan beskrivna rättsfallen är rätten till ekonomiskt bistånd från socialtjänstens sida inte villkorslös. Ekonomiskt bistånd utgör ett sista skyddsnät när alla andra möjligheter till egen försörjning är uttömda.

5.4Utvecklingen år 1990 till år 2005

Den officiella statistiken styrs av bestämmelser i lagen (2001:99) om den officiella statistiken och förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Statistikuppgifterna om ekonomiskt bistånd från kommunerna kompletteras med uppgifter från befolknings- registret och Arbetskraftsundersökningarna (AKU) hos SCB. Socialstyrelsen är ansvarig för den officiella statistiken över ekonomiskt bistånd. Statistiken ger utrymme för analyser av ålder, kön, varaktighet, ursprung, hushållstyp samt registrerad arbetslös- het och flyktingstatus.

Den senaste fullständiga statistiken över kostnader, hushåll och bidragstagare är från år 2005. Under februari 2007 kommer den offentliga statistiken avseende kostnaderna för det ekonomiska biståndet år 2006 och senare under år 2007 årsstatistik över hushåll och bidragsmottagare.

Från början av 1990-talet och fram till och med år 2005 steg kostnaderna för ekonomiskt bistånd, uttryckt i fasta priser, med nästan 40 procent – från en kostnad år 1990 på 6,3 miljarder kronor till 8,6 miljarder kronor år 2005. Kort kan utvecklingen av det ekonomiska biståndet mellan år 1990 och år 2006 beskrivas som en kraftig uppgång av både kostnader och biståndsmottagare fram till år 1997. När konjunkturen vände i slutet av 1990-talet och läget på

150

SOU 2007:2

Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

arbetsmarknaden förbättrades, sjönk kostnaderna fram till år 2003. År 2004 skedde en liten ökning av kostnaderna och antalet biståndshushåll. Utvecklingen under år 2005 och år 2006 ligger i stort sett på samma nivå som år 2004.

Figur 5.1		Antal biståndsmottagare och biståndshushåll, samt långvariga
		biståndsmottagare 1983–2005*
Tusental
800
700
600											Biståndsmottagare
600
500
400
300											Biståndshushåll
300
200
100												Långvariga biståndsmottagare
100
0
83	84	85	86	87	88	89	90	91	92	93	94	95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05

*Uppgifterna som avser åren 1985 2001 har reviderats för att justera för användning av olika mätmetoder under olika år

Källa: Socialstyrelsen, Ekonomiskt bistånd årsstatistik år 2005.

Kostnaderna steg åren 1990 1997 från 6,3 miljarder kronor till 13,4 miljarder kronor i fasta priser.TPF33FPT I löpande priser ökade kost- naderna från 4,7 miljarder kronor till 12,4 miljoner kronor. Under samma period ökade antalet bidragshushåll (bidragsmottagare)TPF34FPT från cirka 264 700 (490 800) till drygt 386 800 (716 800). 5,7 pro- cent av alla i Sverige var år 1990 någon gång under året i behov av ekonomiskt bistånd. År 1997 hade den siffran stigit till över åtta procent. Orsakerna till denna utveckling var flera, men de vik- tigaste var den kraftiga ökningen av arbetslösheten under början på

33TP PT 2004 års priser.

34TP PT Bidragshushåll definieras som bidragsmottagande hushåll som består av ensamstående eller samboende med eller utan barn under 18 år. Undantagsvis kan ensamstående eller sam- boende 16- och 17-åringar definieras som egna hushåll. Bidragsmottagare är samtliga per- soner i de hushåll som fått socialbidrag oavsett om hela hushållet eller endast någon av dess medlemmar fått bistånd.

151

Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

SOU 2007:2

1990-talet. Till detta tillkom att ett stort antal flyktingar sökte sig till Sverige.

Figur 5.2 Utbetalt ekonomiskt bistånd 1983–2005, miljoner kronor inklusive resp. exklusive flyktingar

Miljoner kronor i 2005 års priser
14 000
12 000
									Totalt
10 000
8 000
												Exkl. flyktingar
6 000
4 000
2 000
0
83	84	85	86	87	88	89	90	91	92	93	94	95	96	97	98	99	00	01	02	03	04	05
Källa: Socialstyrelsen. Ekonomiskt bistånd årsstatistik år 2005.

Enligt den officiella statistiken från Socialstyrelsen utbetalades under år 2005 knappt 8,6 miljarder kronor i ekonomiskt bistånd, inklusive introduktionsersättning till flyktingar. Det är en minsk- ning med knappt två procent jämfört med år 2004. Ekonomiskt bistånd och introduktionsersättning till flyktingar ökade totalt sett med åtta procent mellan år 2003 och år 2004, men variationerna i landet var stora.

Drygt 3,8 miljarder kronor, eller 44 procent, av den totala biståndssumman betalades ut till biståndshushåll där antingen registerledaren, dennes eventuella sammanboende eller båda var utrikes födda, men inte flyktingar. Drygt 3,7 miljarder kronor av den totala biståndssumman betalades ut till inrikes födda bistånds- hushåll och resterande, knappt 1,1 miljarder kronor, utbetalades till flyktinghushåll.

152

SOU 2007:2

Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

Antalet personer och hushåll med ekonomiskt bistånd

Under år 2005 fick ungefär 225 000 hushåll ekonomiskt bistånd någon gång under året. Dessa hushåll utgör drygt sex procent av hushållen i befolkningen. Antalet är en marginell minskning med cirka 4 000 hushåll i förhållande till år 2004. Denna utveckling indikerar att det ekonomiska biståndet har blivit ett viktigt och omfattande ekonomiskt stöd för en allt större grupp. Antalet bidragsmottagare, dvs. alla som ingår i ett biståndshushåll, var år 2005 drygt 406 000 personer. Det innebär en minskning med cirka 11 000 personer i förhållande till år 2004.

Under år 2005 var den genomsnittliga biståndstiden per hushåll 5,8 månader. Det är en marginell uppgång i förhållande till år 2004 och i stort sett har bidragstiden legat stilla sedan år 1996. Detta är något anmärkningsvärt eftersom antalet hushåll och individer har minskat drastiskt, exempelvis har antalet bidragshushåll minskat med nästan 40 procent sedan år 1996. Det tyder på att allt färre bidragshushåll behöver allt mer av det totala bistånd som utbetalas.

Den genomsnittliga biståndstiden ökar med ökad ålder på registerledaren upp till och med 64 år. Hushåll med en register- ledare mellan 60 och 64 år hade bistånd i genomsnitt 7,3 måna- der, medan motsvarande siffra för hushåll där registerledaren var 18 19 år var 4,7 månader. Denna skillnad kan återspegla de svårig- heter som olika åldersgrupper har att få arbete eller att öka sin arbetsinkomst. Hur länge man har behov av ekonomiskt bistånd varierar även på grund av hushållssammansättningen. De bidrags- hushåll som har den längsta bidragstiden är sammanboende med barn (7,1 månader) och kortast bidragstid har ensamstående kvin- nor utan barn (5,3 månader).

Det genomsnittligt utbetalade beloppet är högre för utrikes födda. Det beror på att dessa hushåll får ekonomiskt bistånd under längre tid. För utrikesfödda är den genomsnittliga bidragstiden åtta månader jämfört med fem månader för svenskfödda. Det genom- snittliga beloppet påverkas givetvis också av hushållssammansätt- ningen. Det är fler samboende hushåll som får ekonomiskt bistånd bland utrikes födda hushåll än bland svenskfödda. Hushåll med en eller flera utrikes föddaTPF35FPT får även i högre utsträckning ekonomiskt

35TP PT Ett hushåll räknas som svenskfött om registerledaren och dennes maka eller make eller samboende är född i Sverige. Ett hushåll räknas som utrikes fött om registerledaren eller dennes maka eller make eller samboende är född utomlands.

153

Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

SOU 2007:2

bistånd jämfört med hushåll med personer födda i Sverige, knappt tio procent respektive knappt tre procent.

År 2005 utbetalades i genomsnitt 38 000 kronor per bidrags- hushåll. Det är på samma nivå som år 2004, och jämfört med år 2003 är det en ökning med knappt 1 600 kronor, eller med drygt fyra procent, uttryckt i fasta priser. De svenskfödda hushållen mottog i genomsnitt 29 000 kronor per hushåll. I de utrikesfödda hushållen var beloppet nästan 47 000 kronor och i flyktinghus- hållen cirka 69 000 kronor.

I genomsnitt får knappt sex procent av samtliga hushåll eko- nomiskt bistånd någon gång under året.

Tabell 5.1 Biståndshushåll fördelade efter hushållstyp samt antal per 100 hushåll i befolkningen 2005

Hushållstyp	Antal biståndshushåll med	Antal biståndshushåll/100
	registerledare i	hushåll i befolkningen 2005
	åldern 18–64 år, 2005
Ensamstående män	89 273	9,0
– utan barn	83 642	9,2
– med barn	5 631	7,3
Ensamstående kvinnor	87 779	10,5
– utan barn	51 216	7,8
– med barn	36 563	20,8
Sammanboende par	38 457	2,2
– utan barn	11 578	1,5
– med barn	26 879	2,9
Samtliga biståndshushåll	215 509	6,1

Källa: Socialstyrelsen, Ekonomiskt bistånd årsstatistik år 2005.

Den mest överrepresenterade gruppen bland enskilda med eko- nomiskt bistånd är ensamstående kvinnor med barn, där mer än vart femte hushåll fick ekonomiskt bistånd någon gång under år 2005. Även ensamstående män utan barn är något överrepresen- terade i förhållande till sin andel av befolkningen. Däremot är det relativt ovanligt att sammanboende par, vare sig de har barn eller inte, får ett ekonomiskt bistånd. Endast drygt två procent av alla sådana hushåll får ekonomiskt bistånd.

Sammanfattningsvis är ensamstående utan barn det vanligaste biståndshushållet. Dessa utgör hela två tredjedelar av alla bidrags- hushåll. De ensamstående männen är till övervägande andel svensk-

154

SOU 2007:2

Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

födda, mer än två tredjedelar. Även i gruppen ensamstående kvin- nor dominerar de svenskfödda hushållen.

Olika behov av ekonomiskt bistånd i olika åldrar

Ungdomsgruppen, framför allt 20 24-åringarna, utgör en stor andel när det gäller behov av ekonomiskt bistånd, jämfört med andra åldersgrupper. Ett flertal studier visar att de viktigaste orsakerna måste knytas till förändringar på arbetsmarknaden.TPF36FPT I mitten av 1970-talet förvärvsarbetade 66 procent av alla män i åldersgruppen 16 24 år. Tjugo år senare hade denna andel sjunkit till 42 procent. Andelen förvärvsarbetande kvinnor i samma ålder sjönk under samma tid från 58 till 43 procent.TPF37FPT Flera studier visar att en hög andel ungdomar som söker ekonomiskt bistånd var arbetslösa första gången de sökte ekonomiskt bistånd.TPF38FPT

Enligt bedömningar är ungdomar särskilt konjunkturkänsliga. De har tillfälliga arbeten och mindre erfarenhet av arbetslivet än den äldre arbetskraften. Arbetslagstiftningen premierar dem som varit anställda längre tid (sist in är först ut). Ungdomar fungerar på så sätt som en buffert i ekonomin och på arbetsmarknadens utbuds- och efterfrågesida. Det gäller även för kvinnor och utrikes födda som är 25 år och äldre.TPF39FPT

Över 58 000 av alla som fick ekonomiskt bistånd någon gång år 2005 var ungdomshushåll 18 24 år. Denna grupp utgör drygt en fjärdedel av samtliga bidragshushåll. I åldersintervallet 20 24 år fick drygt tio procent av samtliga någon gång under året ekonomiskt bistånd. Ytterligare nästan 30 000 i åldersgruppen 25 29 år fick ekonomiskt bistånd år 2004. Det innebär att nästan 40 procent av alla som fick ekonomiskt bistånd år 2005 var i åldersgruppen 18 29 år. Unga bidragstagare är därmed kraftigt överrepresenterade när det gäller behovet av ekonomiskt bistånd.

Det finns också en skillnad beroende på födelseland. De inrikes födda biståndsmottagarna är vanligast i åldrarna 18 24 år. Bland de utrikes födda, exklusive flyktinghushåll, är åldersgruppen 30 49 år vanligast. Flyktinghushållen domineras åldersmässigt av åldrarna 30 39 år.

36TP PT Se t.ex. Swärd (1995 a, b). 37TP PT Skjöld (1997), s. 49.

38TP PT Holmström och Nilsson (1985), Socialdepartementet, Ds 1987:2.

39TP PT Centrum för utvärdering av socialt arbete (2000), Socialbidrag i forskning och praktik, s. 287.

155

Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

SOU 2007:2

Av Socialstyrelsens statistik framgår vidare att biståndstagandet i befolkningen är betydligt högre för utrikes födda ungdomar än för inrikes födda. Det är omkring fem gånger högre bland utrikes födda ungdomar mellan 18 19 år och tre gånger högre bland ut- rikes födda ungdomar mellan 20 24 år.TPF40FPT

Långvarigt bidragsberoende

Ju längre tid man har haft ekonomiskt bistånd, desto svårare är det att komma ur ett biståndstagande.TPF41FPT Orsaken kan vara att det finns underliggande problem hos den enskilde, både omfattande och komplexa. Det kan också bero på att situationen förvärras för den enskilde när han eller hon står utanför både arbetsmarknad och socialt sammanhang under biståndstiden.

Långvarigt biståndsmottagande var i stort sett lika vanligt bland kvinnor som bland män år 2005, vilket är den senaste tillgängliga uppgiften. Totalt var 83 500 bidragsmottagare långvarigt beroende av ekonomiskt bistånd. Drygt 26 000 av dessa var mellan 18 till 29 år, och omkring 19 000 var över 50 år.

Figur 5.3 Andel biståndstagare respektive andel av kostnaderna för ekonomiskt bistånd 2004

70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1-3	4-6	7-9	10-12
Källa: Socialstyrelsen, Socialtjänsten i Sverige, diagram 3:4.

Antal biståndstagare

Kostnader för utbetalt bistånd inkl introduktionsersättning

40TP PT Socialstyrelsen, Ekonomiskt bistånd årsstatistik år 2005. 41TP PT Socialstyrelsen (1999), Bergmark & Bäckman (2001).

156

SOU 2007:2

Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

De som får ekonomiskt bistånd under lång tid står för huvuddelen av kommunernas kostnader för ekonomiskt bistånd. De flesta med långvarigt bistånd kompletterar inte en låg inkomst med eko- nomiskt bistånd utan saknar helt löneinkomst. Det är viktigt att särskilja det långvariga bidragstagandet från det tillfälliga bidrags- tagandet. Bakomliggande orsaker till långvarigt kontra kortvarigt beroende av ekonomiska bistånd kan skilja sig markant.TPF42FPT

Det långvariga bidragsmottagandetTPF43FPT år 2005 motsvarar en pro- cent av samtliga i befolkningen. I åldersgruppen 18 19 hade tre procent bidrag under en längre tid. Det var ungefär lika många kvinnor och män som har ett långvarigt bidragsberoende.

Mellan år 2004 och år 2005 har antalet långvariga bidragstagare sjunkit med nästan fem procent. Den största minskningen år 2005 var i åldersgruppen 30 39 år (9 procent). Det kan jämföras med utvecklingen mellan år 2003 och år 2004 när det långvariga bidrags- beroendet ökade med drygt tio procent.

Det finns skillnader i hushållstyper mellan inrikes och utrikes födda biståndstagare när det gäller det långvariga bidragsberoendet. Det är vanligare att inrikes födda personer med långvarigt bistånd tillhör enpersonshushåll. Utrikes födda personer är oftare samman- boende med barn.

5.5Skillnader mellan kommunerTPF44FPT

Det genomsnittliga biståndsbeloppet per invånare varierar mycket mellan olika kommuner och län. Större kommuner har oftast högre kostnader för ekonomiskt bistånd räknat per invånare. Det finns således ett statistiskt säkerställt samband mellan befolkningsstorlek och utbetalt belopp per invånare i kommunerna.

Genomsnittskostnaden för kommunerna när det gäller eko- nomiskt bistånd var 951 kronor per invånare år 2005. De kom- muner som rapporterade de högsta kostnaderna år 2005 var Malmö (2 445 kr/inv.), Södertälje (2 037 kr/inv.) och Göteborg (2 074 kr/inv.). Vellinge rapporterade lägst biståndsbelopp per invånare år 2005 med 68 kronor. I övrigt var utgifterna per invånare låga i Norsjö (152 kr/inv.), Säter (189 kr/inv.) och Ydre (80 kr/inv.).

42TP PT Finansdepartementet, Bilaga 3, Avstämning av målet om en halvering av antalet social- bidragsberoende mellan åren 1999 och 2004.

43TP PT Biståndshushåll som fått ekonomiskt bistånd eller introduktionsersättning i minst tio månader under kalenderåret.

44TP PT Socialstyrelsen, Ekonomiskt bistånd årsstatistik år 2005. Vilket är de senaste uppgifterna.

157

Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

SOU 2007:2

Två av tre biståndsmottagare bor i någon av de tre storstäderna eller deras förortskommuner, samt i större städer. Av de inrikes födda biståndsmottagarna bodde knappt sex av tio i storstäder, förortskommuner och större städer. Motsvarande andel för vuxna utrikes födda biståndsmottagare inklusive flyktingar, var knappt åtta av tio.

I kommuner med lägst andel av befolkningen som är beroende av ekonomiskt bistånd har 0,4 procent av invånarna fått ekonomiskt bistånd någon gång under år 2004 (Vellinge). Medelvärdet för kommunerna är 4,5 procent och det högsta värdet är 10,9 procent (Malmö).

Det är också stora skillnader mellan kommunerna när det gäller ungdomsberoendet av ekonomiskt bistånd. Den lägsta andelen av befolkningen är 2,4 procent, medelvärdet är 12 procent och det högsta värdet är 28 procent. En likartad skillnad finns för inrikes födda biståndstagare – lägst 14 procent, medel 45 procent och högst 74 procent.TPF45FPT I riket fanns drygt ett av tretton barn i hushåll som fick ekonomiskt bistånd någon gång under året. Knappt vart fjärde barn i Malmö, drygt vart femte barn i Dorotea och drygt vart sjätte barn i Högsby och Landskrona levde i ett biståndshushåll. I kommunerna Danderyd, Laxå och Vellinge levde färre än ett av hundra barn i hushåll som beviljats ekonomiskt bistånd.

En viktig och betydelsefull orsak till skillnaderna i bistånds- tagande, är socialtjänstens och Arbetsförmedlingens arbetssätt och bedömningar. Personer inom socialtjänsten framhåller att mer tid för utredning och samtal, täta kontakter med klienter samt sam- verkan är framgångsrika arbetssätt för att hjälpa främst långvariga biståndstagare till annan försörjning.

I en studie från SocialstyrelsenTPF46FPT granskades sex typfall under en månad för att undersöka socialtjänstens sätt att bedöma rätten till och behovet av ekonomiskt bistånd. Handläggarna fick besvara enkätfrågor om organisatoriska förutsättningar, yrkesbakgrund och utbildning, attityder och inställning till bidragstagare och de bakomliggande orsakerna till behovet av ekonomiskt bistånd. I tre mer komplicerade fall bedömde socialsekreterarna den enskilde bidragsmottagarens behov av bistånd på olika sätt. Det fanns dock en viss samstämmighet i bedömningen inom kommunerna. I drygt

45TP PT Allt beräknat i ovägda värden.

46TP PT Centrum för utvärdering av socialt arbete (CUS, Hydén, L.Ch., Kyhle-Westermark, P. och Stenberg, S-Å.), Att besluta om socialbidrag, En studie i elva svenska kommuner, initierad av Socialstyrelsens enhet. Studien genomfördes våren 1994 i elva kommuner. Bedömningen gjordes av 211 försörjningsstödshandläggare.

158

SOU 2007:2

Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

hälften av kommunerna gjorde 80 procent av handläggarna en likartad bedömning av om avslag eller bifall skulle ges. Det tyder på att lokal praxis utvecklats i viss utsträckning. Dessutom spelar handläggarnas egen bakgrund, t.ex. ålder och kön, attityder till ekonomiskt bistånd och till bidragstagare en viss roll för om bidrag skulle beviljas eller inte. För två av de tre fallen som bedömdes hade den lokala normen ingen signifikant betydelse för bidrags- summans storlek. Kommuntypen spelade däremot roll. Det var svårare att få bidrag i de större städerna och bidrag gavs dessutom med mindre belopp.

Socialstyrelsen konstaterar i sin lägesrapport för år 2005 att den stora skillnad som finns mellan olika kommuner när det gäller det ekonomiska biståndets innehåll och kostnader, bl.a. beroende på förutsättningar i befolkningsstruktur, geografiskt läge, resurser och politiska direktiv ger kvalitetsskillnader när det t.ex. handlar om tillgänglighet och väntetider, tolkning av gränserna för myndig- hetsutövning, rättssäkerhet, tillgång till service m.m.

Ett problem som Socialstyrelsen uppmärksammar är att de nationella målen, dvs. halveringen av sjukskrivningar, minskade sjuk- och aktivitetsersättningar, fyra procents öppen arbetslöshet och halvering av antalet biståndstagare, kan motverka varandra om insatserna för att nå målen inte ses i ett helhetsperspektiv. Social- tjänsten är starkt beroende av andra och uppgiften att sänka behovet av ekonomiskt bistånd kräver gemensamt ansvarstagande och gemensamma insatser.

5.6Ekonomiskt bistånd under år 2006

För år 2006 finns tillgängligt på nationell nivå just nu kom- munernas utbetalda belopp för ekonomiskt bistånd inklusive introduktionsersättning för de tre första kvartalen. Några uppgifter om antalet hushåll och deras sammansättning har ännu inte sammanställt. Under de tre första kvartalen år 2006 betalades 6 561 miljoner kronor ut i ekonomiskt bistånd inklusive introduktions- ersättning, vilket är en ökning med en procent jämfört med motsvarande period år 2005.TPF47FPT

Till flyktingar har det under de tre första kvartalen år 2006 betalats ut 990 miljoner kronor i ekonomiskt bistånd och introduk- tionsersättning. Det är en ökning med 35 procent jämfört med

47TP PT Samtliga jämförelser är gjorda i fasta priser.

159

Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

SOU 2007:2

motsvarande period år 2005. Ökningen beror på att flera flyktingar har kommit till Sverige.

5.7Brister i statistiken

Utredningens problem i fördjupningsstudierna

KPMGTPF48FPT har på uppdrag av utredningen genomfört en fördjupad studie i åtta kommuner – Arvidsjaur, Umeå, Uppsala, Köping, Karlstad, Botkyrka, Jönköping och Malmö stad (stadsdelen Rosen- gård).

Syftet med uppdraget har varit att samla in information om hur de lokala aktörerna, dvs. socialtjänsten, arbetsmarknadsenheten samt Arbetsförmedlingen, definierar målgruppen och arbetar med de individer som kommunerna anser ingå i målgruppen. Ett annat syfte har varit att samla in information om vilka kostnader som kan förknippas med insatserna. Ytterligare ett syfte har varit att kvantifiera målgruppen och dela in den i signifikanta och relevanta undergrupper utifrån variabler, såsom kön och ålder i kombination med bedömningsvariabler som utbildningsnivå, yrkeskunskaper, erfarenheter, funktionshinder etc.

KPMG stötte snabbt på problem eftersom tillgången på infor- mation om målgruppen har varit mycket knapphändig. Enligt KPMG är det avsaknaden av ett nationellt uppföljningssystem som var en orsak till den bristande tillgången på information. Det innebär att det i princip finns lika många varianter av system och praxis som det finns kommuner. På arbetsförmedlingarna har det varit svårt att bedöma målgruppens storlek och sammansättning eftersom man inte har systematisk information om vilka av klienterna som har ekonomiskt bistånd. Ytterligare en aspekt som försvårade kunskapsinhämtningen om målgruppens storlek och sammansättning var det faktum att ekonomiskt bistånd tilldelas hushåll och inte individer och att endast en person i hushållet registreras (den s.k. registerledare).

När det gäller tillgången på information om kommunens kost- nader är dessa enligt KPMG relaterade till olika utgiftskonton eller en organisatorisk enhet inom vilken insatserna genomförs. De system som används är inte uppbyggda för att beskriva kostnaderna

48TP PT KPMG Bohlins AB. Fördjupning av kunskaperna i åtta kommuner. SOU 2007:2. Bilaga till utredningen Från socialbidrag till arbete.

160

SOU 2007:2

Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

kopplade till de enskilda individerna i systemet. En sådan infor- mation kräver någon form av processorientering i verksamheterna, där varje individ, klient eller brukare synliggörs i stödsystemen som de olika typerna av kostnader (nedlagd arbetstid för olika funk- tioner, olika materielkostnader, lokalkostnader m.m.) kan kopplas till.

Sammantaget visar denna fördjupningsstudie att det finns en mycket begränsad kunskap på aggregerad nivå om de personer som får ekonomiskt bistånd.

Socialstyrelsens uppdragTPF49FPT

I regleringsbrevet för budgetåret år 2005 fick Socialstyrelsen i uppdrag att föreslå en nationell redovisning av socialtjänstens insatser för att stödja den enskildes möjligheter att bli självför- sörjande genom arbete.

Socialstyrelsen säger i sin rapport att det inte har varit möjligt att slutföra detta uppdrag. eftersom det skulle kräva ett betydande arbete för att bl.a. kartlägga, avgränsa och definiera den kommunala informationen. Ett genomarbetat förslag om hur kommunernas aktiva insatser bör redovisas i den nationella statistiken kräver således en fördjupning.

Inledningsvis konstaterar Socialstyrelsen att den nationella statistiken inte innehåller någon systematiserad eller fortlöpande kunskap om bl.a. orsaker till behov av ekonomiskt bistånd och till vilka ändamål biståndet betalas ut. Det finns också stora kunskaps- luckor när det gäller socialtjänstens insatser som på sikt syftar till självförsörjning genom arbete. Vidare saknas det en gemensam terminologi både för orsaker till biståndsbehoven liksom för arbetssätt och för insatser. En orsak till bristerna i statistiken anges vara den bristande traditionen inom socialtjänstens område att följa upp och utvärdera de insatser som levereras, att målen för social- tjänstens verksamhet är vaga och därför svåra att följa upp men också att den statliga styrningen inte ställer tillräckliga krav på uppföljning av måluppfyllelsen.

I Socialstyrelsens rapport finns några grundläggande utgångs- punkter och förutsättningar för hur ett framtida system om kom- munernas arbetsbefrämjande insatser ska kunna genomföras. Enligt

49TP PT Socialstyrelsen (2006), Redovisningssystem av kommunala insatser som syftar till själv- försörjning genom arbete.

161

Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

SOU 2007:2

Socialstyrelsen bör följande uppgifter finnas med i ett redovis- ningssystem:

•Insats.

•Målet med insatsen.

•Insatsens utförare.

•Insatsens startpunkt och avslut.

•Avslutningsorsak.

•Insatsens utfall eller resultat.

•Kostnader för insatsen.

I regleringsbrevet för år 2006 fick Socialstyrelsen följande uppdrag:

Socialstyrelsen ska undersöka möjligheterna att komplettera den officiella statistiken om ekonomiskt bistånd med uppgifter om orsak till behov av och ändamål med utbetalat ekonomiskt bistånd. Dessa uppgifter om kvinnors och mäns biståndsmottagande går i dag inte att löpande följa upp. Ett förslag till utvidgning av den officiella sta- tistiken om ekonomiskt bistånd avseende dessa uppgifter ska redovisas senast den 31 mars 2007.

Svårigheter att ange orsakerna till ekonomiskt bistånd

Inte minst den fördjupningsstudie som KPMG gjort för utred- ningen visar de betydande svårigheter som finns. I vissa av de undersökta kommunerna ansåg socialtjänsten att behovet av eko- nomiskt bistånd i de flesta fall berodde på bristen på arbetsmark- nadsanknytning medan detta skäl i andra kommuner var av mindre omfattning.

KPMG menar vidare att en specifik individ kan röra sig in och ut i systemet med ekonomiska bistånd beroende på den enskildes möjlighet till annan försörjning. Under tiden kan individens behov av stöd och förutsättningar för att ta ett jobb förändras. Det är dock inte alltid som orsakskodningen följer med i denna föränd- ring. En verksamhetsuppföljning måste bygga på individuppgifter för att beskriva insatser och kostnader samt deras resultat. På aggregerad nivå kan dessa rörelser vara värdefulla för att föreslå förändringar av befintliga strukturer. Inom ramen för ett projekt i Borlänge utvecklades en modell för en individrelaterad kostnads- redovisning – kostnad per brukare (KPB). Projektet redovisas i en

162

SOU 2007:2

Ekonomiskt bistånd – utveckling och omfattning

rapport som publicerades år 2005.TPF50FPT Även om projektet gällde insatser och kostnader inom äldre- och handikappomsorg bör erfarenheterna kunna användas också för redovisning av kostnader för grupper av enskilda med ekonomiskt bistånd.

Viktigt är att ställa effekterna av olika insatser i relation till dess kostnader oavsett om de utförs av Arbetsförmedlingen eller av kommunerna. Erfarenheterna från en av de få studier som finns om kommunal aktiveringTPF51FPT visar att det är svårt att få ett grepp om kostnaderna, i varje fall för de kommunala arbetsmarknads- insatserna. I studien ställdes frågor om totalkostnad för varje verk- samhet inklusive utgifter som externa medel (som t.ex. stats- bidrag). I summan skulle kommunerna inkludera kostnader för lokaler eller del av lokaler, tjänster eller del av tjänster inklusive sociala avgifter, driftskostnader och administration. Av bortfalls- analysen framgår att många kommuner angav att det inte var möjligt att beräkna exakta kostnader, bl.a. på grund av osäkerhet att beräkna kostnader för tjänster, lokaler och andra. Studien redovisar därför ett omfattande internbortfall i denna del.

50TP PT Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting (2005), Kostnad per brukare i kommunal vård och omsorg. Brukarrelaterad redovisning av insatser och kostnader inom äldre- och handikappomsorg.

51TP PT Salonen, T. och Ulmestig, R., Nedersta trappsteget, en studie om kommunal aktivering, 2004.

163

6 Den enskildes syn på stödet

Inom utredningens ram har två studier genomförts som beskriver hur klienter uppfattar de stöd som de erbjuds av samhället.

De fördjupningsstudierna är:

•Varför jobbar de inte egentligen? Katarina Graffman, Thomas Fürth, Kairos Future, 2006.

•Ur brukarnas perspektiv. Thaïs Machado-Borges, 2006.

I rapporten Ur brukarnas perspektiv görs en sammanställning av sammanlagt 23 olika svenska studier från år 2000 och framåt. Den andra fördjupningsstudien – Varför jobbar de inte egentligen? – är en kvalitativ studie av femton klienter i tre kommuner.

Dessa två rapporter finns i sin helhet publicerade i en delrapport från utredningen.

Inledning

ForskningenTPF1FPT visar att många människor verkar ha en nedvärde- rande attityd mot personer som är beroende av ekonomiskt bistånd. Det finns en utbredd uppfattning som misstänkliggör bidragsmottagare som går ut på att de inte är verkligt behövande, att de fuskar eller är lata och saknar ambitioner att förändra sin livssituation. Mellan 67 och 85 procent av de intervjuade har den uppfattningen.TPF2FPT

Det verkar också som om personer som ingår i ett socialt sammanhang, där de har andra roller än den som ett arbete ger, inte har lika mycket negativa uppfattningar om sin situation som bidragstagare och arbetslös. Denna omständighet får positiva

1TP PT Halleröd, B., (1993) och Svallfors, S. (1996).

2TP PT Jönsson, L.R. och Starrin, B. (1999), I socialt underläge.

165

Den enskildes syn på stödet SOU 2007:2

följder på den enskildes relation till Arbetsförmedlingen och i förlängningen till möjligheten att få ett arbete.TPF3FPT

På ett övergripande plan spelar det också roll om den enskilde varit ekonomiskt utsatt i barndomen.TPF4FPT Uppföljningar visar att var fjärde ungdom fick ekonomiskt bistånd vid 19 eller 20 års ålder, om de kom från föräldrahem som inte hade ekonomiskt bistånd under barnets inledande gymnasieår. Motsvarande andel för ungdomar med ekonomiskt bistånd i föräldrahemmet i samma ålder var närmare 65 procent större.TPF5FPT Det är också så att risken att hamna i ett långvarigt ekonomiskt bistånd är betydligt högre om man fått ekonomiskt bistånd före 20 års ålder jämfört med om man fått det i högre åldrar.

6.1Socialtjänstens roll

Socialtjänsten ska fungera som den yttersta instansen för att avvärja mänsklig nöd för personer som inte har tillgång till andra skydds- nät. Socialtjänsten och socialarbetarna blir därför för många klienter en central och viktig kontakt.TPF6FPT En av klientrapporterna visade att klienterna önskade ett vardagligt och rimligt stöd från socialtjänsten utöver det ekonomiska biståndet. De efterfrågade ett socialt bistånd – att socialsekreteraren ska fungera som ombuds- man för den enskilde.TPF7FPT

Klienterna är väl medvetna om dubbelheten i socialsekreterarnas roll. Å ena sidan vet de att socialsekreteraren är en del av en makt- bärande myndighet med lagar, regler och direktiv, men att det även är deras jobb att stödja och hjälpa personer i utsatta situationer. Socialsekreterarna har ”sina spelregler att följa”, säger en del av klienterna när de uttalar sig om dubbelheten i myndighetens roll.TPF8FPT

Det som tycks överskugga de ekonomiska problemen är oron över att inte kunna klara sig själv utan att bli beroende av eko- nomiskt bistånd. Ett välkänt faktum är att en individs ekonomiska förhållanden är av stor betydelse för välmåendet.TPF9FPT Det är viktigt att

3TP PT Westerlund, H. och Svensson, I., Flöde eller rundgång?. 2001:4. IFAU.

4TP PT Salonen, T. (2002), Kunskapsluckor kring ekonomisk utsatthet bland barn och ungdomar. 5TP PT Salonen, T. (2003), Fattigdom i välfärdsstaten. Socialtjänstforum ett möte mellan forsk- ning och socialtjänst.

6TP PT Abrahamsson, M. (1991), Från var sin sida av skrivbordet – 87 klienter och deras hand- läggare om socialtjänstens insatser.

7	PT Ibid.
TP
8	PT Forsberg, E. (1998), Jag fick bita mig i tungan innan jag gick till socialen.
TP
9	PT Ibid.
TP

166

TF FTP

13,14

SOU 2007:2

Den enskildes syn på stödet

vara ”oberoende”. Känslan av att vara beroende tycks också vara kopplad till bidragets form.

6.2Utrikes födda

I flera studier berörs relationen mellan myndigheterna och klienter som inte är födda i Sverige.

Grundläggande är att personer som har invandrat till Sverige i allmänhet saknar kunskaper om myndigheter och är mer utlämnade både språkligt och ekonomiskt jämfört med dem som är födda i Sverige. Enligt en undersökningTPF10FPT har ett mycket stort antal av de utrikes födda fått ett negativt intryck av arbetsförmedlare. Något färre hade en negativ syn på sociala myndigheter. I huvudsak berodde denna negativa inställning på myndighetens kontroll- och maktutövning. Många upplever att de behandlas som om de vore omyndiga, och de som försöker att genomföra egna initiativ har upplevt en negativ reaktion från myndigheternas sida.TPF11FPT

Andra studierTPF12FPT beskriver ett mönster i mötena som kortfattat innebär ett förhållningssätt där alla utrikes födda ses som en rela- tivt enhetlig grupp. Denna kategorisering betonar också gränserna mellan ”vi” (svenskar) och ”de” (utrikes födda). Följden blir att ut- rikes födda klientifieras i mötet med de svenska välfärdsinstitu- tionerna. Att behov och önskemål hos de utrikes födda inte prövas individuellt har sin grund i att utrikes födda som grupp har ett annorlunda hjälpbehov.TPF FPTP

Den bristfälliga kunskapen och svårigheterna att få utländska examina värderade och kompletterade upplevs av många högskole- utbildade som ett avgörande hinder för att förbättra anknytningen till arbetslivet. Följden blir att utrikes födda riskerar att sorteras bort i ett tidigt stadium och att utrikes födda inte får en objektiv bedömning av sin kompetens.TPF15FPT

En annan omständighet som har stor betydelse för förankringen till arbetslivet är informella rekryteringsvägar och som har fått en allt större betydelse. Nära 70 procent av alla tillsättningar sker via de informella söksätten, exempelvis via direktkontakt med arbets-

10TP PT Broomé, P. m.fl. (2001).

11TP PT Graffman, K. och Fürth, T. (2006), Varför jobbar de inte egentligen? Kairos Future. 12TP PT Franzén, E.C. (1997), Invandrare lär sig svenskt arbetsliv i reell miljö.

13TP PT Kamali, M. (1997), Distorted Integration. Clientization of Immigrants in Sweden. 14TP PT Soydan, H. (1996), Klientisiering i socialpolitiken.

15TP PT Franzén, E.C. (1997), Invandrare lär sig svenskt arbetsliv i reell miljö. Stockholms uni- versitet.

167

Den enskildes syn på stödet

SOU 2007:2

givare eller med hjälp av tips från släkt, vänner och bekanta.TPF16FPT Detta påverkar invandrarna som inte på samma sätt har dessa kontakter.

Sammantaget känner de utrikes födda sig fångade av systemet där man hänvisas till och bollas runt mellan olika myndigheter. Det finns även flera exempel som illustrerar hur ett eget initiativ från den arbetssökandes sida hindras t.ex. på grund av olika regler eller på grund att de bedöms ha för dåliga kunskaper i svenska.TPF17FPT

6.3Upplevelsen av mötet med myndigheterna

Generellt gäller, från det första mötet till insatser av mer omfattande art, att myndigheternas beteende framkallar negativa inställningar och känslor. I första mötet med de sociala myndig- heterna handlar det om att ur ett underifrån- och beroende- perspektiv ”förhandla” sig till bidrag. ”Det är nästan så man ska komma med flaskan i handen” som en person uttryckte det.TPF18FPT

I den situationen gäller det att lyfta fram sig själv som i behov av bidrag, vilket kan leda till att man måste vara oärlig, framställa sig själv som mer behövande och eländig än vad som kanske är fallet. Det är ett förhandlingsspel som utspelar sig på handläggarens kontor.TPF19FPT

Ett återkommande tema i de enskildas berättelser är att de upp- levde obehag och kände sig misstänkliggjorda samt att de befann sig i ett ojämlikt maktförhållande. Bristen på empati och känslan att bli behandlad som mindre värdefull är också ett genomgående intryck.TPF20FPT

Socialtjänsten möter många olika personer i behov av ekono- miskt bistånd, som lever under mycket skilda omständigheter. Klienter med kortvariga kontakter med socialtjänsten är i huvudsak unga människor som ännu inte fått fotfäste på arbetsmarknaden. För denna grupp sammanfaller klienternas uppfattning av social- sekreterarens bemötande med resultatet, dvs. om de fick den hjälp de ansökte om. Kunde man lösa det ekonomiska problemet på ett smidigt sätt så uppskattade klienten det bemötande han eller hon

fick.TPF21FPT

16TP PT Jonasson, I. (1998), Vägar till arbete för invandrare. Svenska Kommunförbundet, Stock- holm.

17TP PT Carlsson, A. (2000), Att sitta under den sociala makten. FoU-Södertörn.

18TP PT Graffman, K. och Fürth, T. (2006), Varför jobbar de inte egentligen? Kairos Future. 19TP PT Ibid.

20TP PT Länsstyrelsen Värmland, Svart på Vitt personliga berättelser om hur det är. 1997:9. 21TP PT Abrahamson, M. (1991), Från var sin sida av skrivbordet.

168

SOU 2007:2

Den enskildes syn på stödet

För klienter med långvarigt ekonomiskt bistånd är situationen en annan. Dessa klienter pekade på att socialsekreterarna underskattar klienternas behov av information när pengarna skulle betalas ut.TPF22FPT Flera nämnde dessutom att de inte visste vilka deras rättigheter var i förhållande till socialtjänsten.TPF23FPT

Studier pekar på att det finns tydliga krav för att få ett bidrag. ”Det är möten som man måste gå på, aktiviteter som man måste delta i och papper som man måste fylla i (på rätt sätt).” Gör man inte detta kan det få drastiska konsekvenser och i värsta fall inne- bära att bidraget dras in. Alla dessa måsten anses inte underlätta sökandet efter ett arbete.TPF24FPT

Den enskilde upplever många gånger att det finns en mer eller mindre dold agenda i mötet mellan myndigheten och klienten. Bakom de förklaringar som finns till ett beslut kan det finnas mer eller mindre dolda moraliska bedömningar. Klientens vilja, klien- tens förmåga att arbeta, och klientens möjligheter att arbeta är tre dimensioner som väger in när beslut om ekonomiskt bistånd fattas, och klienterna delas in som ”värdiga” eller ”ovärdiga” för att få bistånd.TPF25FPT

6.4Skam – ett återkommande tema

Naturligtvis finns det många undantag, dvs. handläggare som genuint engagerar sig i sina klienter, men det hindrar inte att flertalet klienter är mycket missnöjda med att myndigheterna inte kan individualisera stödet till de enskilda.TPF26FPT

Skam är ett mycket grundläggande begrepp för att förstå den bidragstagandes situation, både när det gäller de äldre och yngre. De äldre har erfarenheter av ett liv som självständiga och själv- försörjande, och finner den nya situationen som bidragsberoende som extra påfrestande.TPF27FPT Flera försöker undvika att tänka på sig själva som arbetslösa och/eller bidragsberoende. Bara tanken med- för att de mår sämre och upplever sig själva som mindre värda. De yngre har känslor av ett annat slag. Ett bidragsberoende för yngre personer kan vara första upplevelsen av vuxenlivet. Det innebär att

22TP PT Ibid.

23TP PT Ibid.

24TP PT Graffman, K. och Fürth, T. (2006), Varför jobbar de inte egentligen? Kairos Future. 25TP PT Billquist., L. (2002), Rummet, mötet och ritualerna.

26TP PT Graffman, K. och Fürth, T. (2006), Varför jobbar de inte egentligen? Kairos Future. 27TP PT Ibid.

169

Den enskildes syn på stödet

SOU 2007:2

de med en ljus bild av sin framtid kastas in i en struktur som inte uppmuntrar det kreativa.TPF28FPT

I en studieTPF29FPT framgår det att arbetslöshet har en negativ inverkan på självbilden. Att vara arbetslös eller att inte klara sig ekonomiskt ger upphov till skamrelaterade känslor. Det är med dessa känslor i bagaget som många tvingas uppsöka socialtjänsten. Enskilda be- finner sig i en sårbar position och upplever att man blir klassi- ficerad som en av dem som inte klarar sig. En känsla av stigma och utanförskap uppstår.

Ytterligare en annan studieTPF30FPT visar att den vanligaste känslan i samband med besök vid socialkontoret är maktlöshet följt av känslan av skam. Två av tre bidragssökande har känt maktlöshet. Det faktum att ens ansökan om bidrag måste bedömas kan också upplevas som förödmjukande och kränkande. Gränserna mellan det privata och det offentliga suddas ut och bidragssökande känner ofta att de måste lämna ut sig och sitt privata liv till handläggaren.TPF31FPT Drygt fyra av tio ansåg att socialsekreterarnas frågor var antingen närgångna eller kränkande.TPF32FPT

En ny aspekt på detta tema är en diskussion om fattigdom som inte enbart ett materiellt tillstånd, utan också beskriver ett socialt tillstånd. Med tanke på det beroende som finns mellan den bidrags- sökande och myndigheten kan man förstå vikten av att ha ett bra förhållande till sin handläggare. Han eller hon kan vara den enda kopplingen som bidragstagaren har till ett fungerande nätverk.TPF33FPT

I en av studierna förs en diskussion om några oavsiktliga kon- sekvenser av systemet med att som grupp ingå i det behovsprövade systemet:

•Risken för en ytterligare stigmatisering.

•En rädsla hos enskilda med ekonomiskt bistånd att bli kvar i en mycket utsatt ekonomisk situation.TPF34FPT

28	PT Ibid.
TP
29	PT Halleröd, B. (1993), Åsikter om försörjningsstödstagare.
TP
30	PT Kalander-Blomqvist, M. och Starrin, B. (2001), Det är den där skammen…skammen att
TP
inte klara sig själv.
31	PT Ibid.
TP
32	PT Av 35 intervjuer.
TP
33	PT Jönsson, L. R. och Starrin, B. (1999), I socialt underläge.
TP
34	PT Kalander-Blomqvist, M. och Starrin, B. (2001), Det är den där skammen…skammen att
TP

inte klara sig själv.

170

SOU 2007:2

Den enskildes syn på stödet

6.5En positiv sida

Samtidigt får vissa förtroende för och upprättar en bra kontakt med socialsekreteraren. De känner mindre skam i samband med ansökan om ekonomiskt bistånd. Många känner förtroende för den person som de träffat och vill alltid träffa en och samma person. Detta pekar på betydelsen av det personliga bemötandet. Dessa personer tyckte också att socialsekreterarna var välinformerade både om hushållets sociala och ekonomiska situation, dvs. att de inte privilegierade ett område till förmån av ett annat område, t.ex. det ekonomiska i förhållande till det sociala.TPF35FPT

Kritiken som riktas mot socialtjänsten är en anmärkning mot själva systemet och oftast inte direkt en kritik mot enskilda social- sekreterare.TPF36FPT Att man upplever bemötandet av socialsekreteraren på ett positivt sätt förhindrar dock inte att klienten har negativa känslor inför själva besöket.TPF37FPT

6.6Synen på Arbetsförmedlingen

Kontakter med Arbetsförmedlingen beskrevs av de flesta som påfallande negativa. Detta beror delvis på att man har en uppfatt- ning att Arbetsförmedlingen ska ordna ett arbete snarare än att de själva ska aktivera sig. Många uppfattar t.ex. att Arbetsförmedl- ingen skulle ha en större roll i förmedlandet av arbete, dvs. att de arbetssökande skulle få mer aktiv hjälp från Arbetsförmedlingen.TPF38FPT

De tillfrågade personerna har dock också andra sorters klagomål. Kontakten med myndigheten upplevs av många som negativ i sig. De enskilda uttryckte på olika sätt att den personliga kontakten med arbetsförmedlaren är av stor betydelse och många av de inter- vjuade kände att det fanns för hårda krav och för lite flexibilitet.TPF39FPT Flera beskriver att besöken på Arbetsförmedlingen mer eller mindre tog bort deras hopp om att få ett arbete.

Att bollas fram och tillbaka mellan åtgärder och arbetslöshet är några av de negativa aspekterna som flera studier tar upp. Enskilda upplever att de aktiviteter de ofta ”tvingas” att delta i inte är an- passade efter deras personliga erfarenheter och bakgrunder. De

35TP PT Forsberg, E. (1998), Jag fick bita mig i tungan innan jag gick till socialen. 36TP PT Ibid.

37TP PT Ibid.

38TP PT Carlsson, A. (2000), Att sitta under den sociala makten. SOU-Södertörn. 39TP PT Svensson, I. och Westerlund, H., Flöde eller rundgång? 2001:4. IFAU.

171

Den enskildes syn på stödet

SOU 2007:2

sätts in i alltför liten grad med hänsyn till personens tidigare arbeten, utbildningar, kompetens etc. Denna uppfattning finns hos de flesta oavsett om man har lång arbetslivserfarenhet och/eller akademisk utbildning, eller mindre erfarenhet och/eller ingen utbildning.TPF40FPT

6.7Samverkan som möjlighet

Ett konkret tema som återkommer i studierna är en önskan om ökat samarbete mellan myndigheter så att socialtjänsten t.ex. skulle kunna ge mer stöd åt sina klienter när dessa söker arbete.TPF41FPT

I en studieTPF42FPT konstateras att ärenden som samtidigt är aktuella på socialtjänsten och Arbetsförmedlingen inte alltid får en gemensam planering. Många av klinterna anser att det borde vara självklart att myndigheterna tillsammans har överläggningar om vilka insatser som planeras. En sådan samordning skulle även medföra en bättre kunskap om varandras regelverk.

I studier av samverkansprojekt är de flesta klienter positiva till insatserna eftersom innehållet ger en känsla av delaktighet och att det förmedlas en tro på den enskildes förmåga att klara sig själv.TPF43FPT För att åstadkomma en positiv utveckling menar man i flera studier att det krävs en samverkan mellan flera olika aktörer i sam- hället, och då inte enbart mellan myndigheter. Ett sådant samarbete behövs mellan kommun och staten, men även mellan den privata sektorn och det civila samhället. Det förhållningssättet skulle tro-

ligen bli mer lönsamt i ett längre perspektiv.TPF44FPT

6.8Olika sätt att förstärka ett brukarperspektiv

Ett återkommande tema i studierna är viljan att bli sedd som en person och att myndigheterna ska vara mer lyhörda.

Ett återkommande tema är vikten av ett bra bemötande samt den negativa attityd till klienterna som enskilda upplever finns hos myndigheterna.TPF45FPT

40TP PT Graffman, K. och Fürth, T. (2006), Varför jobbar de inte egentligen? Kairos Future. 41TP PT Länsstyrelsen Värmland, Svart på Vitt. Rapport. 1997:9.

42TP PT Carlsson, A., Franzén, E. C., Skogens, L. och Wallin, B. (1999), Arbetssökarprojektet Norrkraft.

43TP PT Ibid.

44TP PT Carlsson, A. (2000), Att sitta under den sociala makten. FoU-Södertörn. 45TP PT Jönsson, L. R. och Starrin, B., I socialt underläge. 1999:4.

172

SOU 2007:2

Den enskildes syn på stödet

Många studier pekar på vikten av få bättre information om vilka insatser som finns att tillgå, hur dessa är utformade och vad dessa aktiviteter kan leda till.

Det finns sätt att stärka de utsattas situation. Att delta i gruppverksamhet eller att organisera och samla människor med liknande problem och intressen är ett sätt att kanalisera de negativa upplevelserna och förvandla dem till ett stärkande handlande.

I en rapportTPF46FPT redovisas fyra kriterier som är betydelsefulla för att det ska vara möjligt att förbättra brukarperspektivet i verksam- heterna:

•Brukarens behov och insatsernas resultat ska stå i centrum.

•Makt och maktrelationer ska synliggöras och beakta.

•Den enskilde ska ha reella möjligheter till inflytande och delaktighet.

•Brukarnas erfarenheter ska identifieras och tas tillvara i social- tjänstens kunskapsutveckling.

Två punkter verkar vara extra viktiga om man vill ställa den enskilde i centrum:TPF47FPT

•Reflektion. Socialarbetaren behöver reflektera över faktumet att de befinner sig i en ojämn maktrelation gentemot de s.k. brukarna. Det är också viktigt att reflektera över vilken betydelse kön, etnicitet, sexualitet, utbildning och ekonomiska förhållanden har för kontakten mellan socialtjänsten och klienten.TPF48FPT

•Öppenhet. En social tjänst som tar sin utgångspunkt i ett brukarperspektiv måste utveckla arbetssätt och metoder som har verkan för enskilda brukare och klienter.

46TP PT Socialstyrelsen (2005), Integration mellan forskning, utbildning och praktik ur ett brukar- perspektiv.

47TP PT Ibid.

48TP PT Ibid.

173

Den enskildes syn på stödet

SOU 2007:2

6.9Några återkommande tema

I samband med att man ansöker om hjälp upplever de flesta klienterna, som vi tidigare redovisat, känslor av obehag och skam. Detta beror inte alltid på sättet som de blir bemötta på av myndigheterna, utan har även att göra med moraliska värderingar hos myndigheten, vilket ökar känslan hos den enskilde av att de har hamnat i ett utanförskap. En stark upplevelse är att man blir skickad mellan olika myndigheter. Flera klienter efterlyste behovet av att bli behandlade som individer och att de som arbetar på olika myndigheter skulle se mer till de individuella olikheterna och dess möjligheter.

Personer som upplever skam och mindervärdeskomplex har självfallet svårare att själva ta sig ur sin situation av bidragsberoende och arbetslöshet. Det är därför oerhört viktigt att ständigt disku- tera hur myndigheterna ska undvika att enskilda får sådana känslor.

I studierna framkommer också det naturliga i att orsakerna bakom en arbetslöshet är sammansatt. En avgörande omständighet är de strukturella hindren, dvs. den existerande arbetsmarknaden. Det är inte den enskilde arbetslöse själv som är orsak till sin situation utan det kan även bero på arbetsmarknadssituationen. Det främsta strukturella hindret att nå ut på arbetsmarknaden upplevs av den enskilde arbetslöse vara de myndigheter som är satta att hjälpa den arbetslöse att komma ut på arbetsmarknaden. Många upplever dessa myndigheter mer som kontrollinstanser än den coachroll som arbetslösa skulle behöva.

I flera studier framkommer också den oklarhet som råder om det ekonomiska biståndet är en rättighet som omfattar alla, eller om det är något som kräver motprestationer. Å ena sidan är social- tjänsten en del av en maktbärande myndighet, med lagar, regler och direktiv, men å andra sidan är det samtidigt socialtjänstens uppgift att stödja och hjälpa personer i utsatta situationer. Det före- kommer även att myndigheterna erbjuder hjälp samtidigt som de misstänker att den enskilde utnyttjar systemet.

Trots svårigheterna som beskrivs i de redogörelser som finns om enskildas situation har de flesta emellertid en positiv syn och positiva förväntningar på framtiden. Beskrivningarna innehåller exempelvis en inställning att det nog ändå kommer att ordna sig. En viktig faktor som beskrivs är vikten att ha kvar ett eget engage- mang. Det vill säga, den vars engagemang och kreativitet inte

174

SOU 2007:2 Den enskildes syn på stödet

hämmas av systemet är också den som ofta tar sig ur ett bidragsberoende.

De framgångsfaktorer som nämnts i studierna är att ta utgå från den enskildes upplevda verklighet, göra en personlig plan och använda mentors- eller coachningsprogram för varje enskild indi- vid. Om man ska kunna undvika att den arbetslöse utvecklar likgiltighet och frustration, måste en positiv situation skapas där både den enskilde arbetslöse och dennes mentor tjänar på att personen kommer ut på arbetsmarknaden.

En radikal väg som nämnts i en studie är att skrota det kvävande byråkratiska system som i dag ”tar hand om” arbetslösa. I stället menar man i rapporten att företag, t.ex. bemanningsföretag, på ett bättre sätt kan få den arbetslöse i arbete. Dessa företag kan genom sitt vinstintresse göra ett bättre jobb med att få ut bidragsberoende personer på arbetsmarknaden. I första hand kan inspiration hämtas från exempelvis projekt som Telia Omställning eller de olika trygg- hetsrådens verksamheter.

Trots en stark kritik framkommer också att många av dem som befann sig inom ett åtgärdsprogram (praktikplats eller utbildning) var positiva till att de blev sysselsatta och kom ett steg närmare arbetsmarknaden, eller åtminstone blev socialiserade i en arbets- grupp. Samtidigt var många kritiska till att åtgärderna oftast inte ledde till ett riktigt arbete.

6.10 Sammanfattning

Känt och väldokumenterat i många studier är att klienter upplever svårigheter att kommunicera med myndigheterna på ett jämlikt sätt. Det finns också en uppfattning hos enskilda att myndig- heterna har förutfattade meningar om dem. Ett annat välkänt feno- men är att människor bollas fram och tillbaka mellan olika myndig- heter.

De flesta studier beskriver uppfattningen att enskilda inte är tillfreds med sina liv som bidragstagare och arbetslösa. För alla intervjuade är arbete en av livets viktigaste beståndsdelar – utan arbete ”är man ingen”. Naturligtvis är familj och hälsa viktigare, men arbete är en del av människans identitet, något som är särskilt tydligt i den svenska kulturen.TPF49FPT

49TP PT Ibid.

175

Den enskildes syn på stödet

SOU 2007:2

Det är också välkänt att det finns ett samband mellan arbete och hälsa. Om man inte har ett arbete är risken stor att man också försämrar sin hälsa. Olika studier betonar även sambandet mellan ohälsa och en besvärlig ekonomisk situation. Ett bidragsmot- tagande blir många gånger en förstärkning av andra redan befintliga ohälsofaktorer.TPF50FPT

I flera studier betonas faktumet att bidragstagaren och social- sekreteraren befinner sig i en ojämlik maktsituation.TPF51FPT Det ojämlika förhållandet avspeglar sig bland annat i att det är socialsekre- terarens språkkod som används, med ord och uttryck som t.ex. ”normöverskott”, ”normunderskott”, ”komplettering”, ”ej berätti- gad till”, vilket i varje fall inledningsvis kan vara svårt att förstå för den enskilde. En annan omständighet som påverkar mötet är att det äger rum på socialsekreterarnas arbetsplats.

Ett annat återkommande tema i studierna är det förhandlingsspel som många gånger äger rum mellan socialsekreterarna och klienten. Det gäller för klienten att leva upp till bilden av att vara klient, det vill säga visa att man vill vara självförsörjande men att man inte kan eller ges den möjligheten. Förhandlingsspelet kräver ofta att man ska visa hur svag man är för att få bistånd.

Sammanfattningsvis vill den enskilde bli sedd som en person och få ett individuellt bemötande. Små ändringar i bemötandet av den enskilde har stor betydelse för hur klienten upplever mötet.

En annan omständighet som tycks påverka mötet mellan social- sekreterare och klient är inte de villkor som ställdes, utan hur de framställdes. Det pekar på vikten av att spelreglerna är tydliga och att klienterna får reda på vilka delar som är förhandlingsbara och vilka som inte är det.TPF52FPT Vikten av att ha en klar och tydlig infor- mation om spelreglerna är någonting som framgår i flera av de rapporterna som finns om klienternas syn på myndigheterna.

50TP PT Ibid.

51TP PT Aronsson, G. och Karlsson, J. Ch. (red.) (2001), Skammen, självet och den sociala underordningen. Bengt Starrin i Tillitens ansikten. Lund.

52TP PT Svedberg, E. (2003), Albymetoden En analys av en diskussion om det sociala arbetets inriktning.

176

7Den nationella arbetsmarknadspolitiken

Arbetsmarknadspolitikens roll, uppgifter och inriktning bestäms av riksdag och regering som ett led i utformningen av den generella ekonomiska politiken.

7.1Riksdag och regering

Riksdagen beslutar om statsutgifterna och de ekonomiska ramarna för arbetsmarknadspolitiken, samt de organisatoriska ramarna för verksamheten genom att besluta om verksamhetsform och finan- sieringsform. I riksdagen bereder arbetsmarknadsutskottet ärenden om bland annat arbetsmarknadspolitik. Regeringen ansvarar sedan för styrningen av den nationella arbetsmarknadspolitiken. Den ekonomiska styrningen gäller både resultatstyrning och finansiell styrning, där den senare rör restriktioner i form av anslag, låneramar, bemyndiganden, krediter m.m. Resultatstyrning innebär att mål anges för en verksamhet. Målen ska kunna mätas och ligga till grund för framtida inriktning. I regleringsbrevet till Arbets- marknadsverket (AMV) konkretiseras resultatstyrningen genom en verksamhetsstruktur som omfattar tre nivåer: politikområden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar. Utifrån budgetpro- positionen fattar riksdagen beslut om målen för de två förstnämnda och övergripande målen, medan regeringen preciserar målen i verksamhetsgrenarna.

7.2Arbetsmarknadsverket

AMV är den myndighet som ansvarar för utförandet av den ope- rativa arbetsmarknadspolitiska verksamheten, vilken i huvudsak består av platsförmedling, vägledning och arbetsmarknadspolitiska

177

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

SOU 2007:2

program. I förordningen (2000:628) om den arbetsmarknads- politiska verksamheten anges AMV:s huvuduppgifter:

•Effektivt sammanföra den som söker arbete med den som söker arbetskraft.

•Främja sysselsättning och kompetensutveckling för arbetslösa personer på en effektiv och flexibel arbetsmarknad.

•Underlätta för personer med svag ställning på arbetsmarknaden att få arbete och förhindra utslagning från arbetsmarknaden.

•Motverka långa tider utan reguljärt arbete.

•Motverka en könsuppdelad arbetsmarknad och på andra sätt bidra till ökad jämställdhet mellan kvinnor och män samt till ökad mångfald i arbetslivet.

7.2.1Aviserade kommande förändringar på Arbetsmarknadsverket

Arbetsmarknadsverket omfattar Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och en länsarbetsnämnd i varje län. Den offentliga Arbetsförmed- lingen finns på lokal nivå under respektive länsarbetsnämnd. I budgetpropositionen för år 2007 framgår att regeringen tänker återkomma till riksdagen i frågan om AMV:s organisation. Avsikten är att ge AMS i uppdrag att förbereda inrättandet av en sammanhållen myndighet där AMS och länsarbetsnämnderna av- vecklas som egna myndigheter vid årsskiftet 2007/08.

Enligt regeringens mening har Arbetsförmedlingen under de senaste åren fått lägga ned mycket tid och resurser på att administ- rera olika arbetsmarknadspolitiska program, vilket har inverkat negativt på arbetet med att förmedla arbete. I budgetpropositionen för år 2007 aviserar regeringen därför att man vill reformera AMV från grunden. Den viktigaste uppgiften för myndigheten ska vara att matcha arbetssökande mot lediga arbeten i stället för att förmedla arbetsmarknadspolitiska program. De arbetsmarknads- politiska resurserna ska vara tydligt inriktade på matchningen mellan arbetssökande och lediga arbeten, ökad konkurrens och förbättrad kontroll.

178

SOU 2007:2

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

7.2.2Anslag

I regleringsbrevet fördelar regeringen medel på olika anslag. Utifrån denna tilldelning fördelar AMS i sin tur de resurser som står till verkets förfogande, vidare till länsarbetsnämnderna.

Tabell 7.1	Regleringsbrev för budgetåret 2007 avseende Arbetsmarknads-
	styrelsen (AMS) och anslag inom utgiftsområde 13 Arbetsmark-
	nad

Namn	Anslagspost	Belopp (mnkr)
22:1	Arbetsmarknadsverkets förvaltningskostnader	5 058
22:2	Bidrag till arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd	38 368
	varav Aktivitetsstöd	7 009
	varav Bidrag till arbetslöshetsersättning	27 011
	varav Statliga ålderspensionsavgifter	4 347
22:3	Köp av arbetsmarknadsutbildning och övriga kostnader	3 235
22:4	Lönebidrag och Samhall m.m.	12 601
	Totalt	59 262

Källa: Regleringsbrev för budgetåret 2007 avseende Arbetsmarknadsstyrelsen.

Förvaltningsanslaget anger hur mycket pengar Arbetsmarknads- verket får använda till i huvudsak personal och lokalhyror. Anslaget för aktivitetsstöd används till försörjning av personer som anvisas ett arbetsmarknadspolitiskt program, vilket inte är i form av en anställning. Anslaget för köp av arbetsmarknadsutbildning används till att upphandla utbildningsinsatser, flyttningsbidrag, merkost- nadsersättning och kringkostnader till programverksamhet som kommuner m.fl. anordnar. Anslaget för lönebidrag och Samhall gäller lönesubventioner för funktionshindrade.

Utöver dessa anslag anger regleringsbrevet hur mycket pengar som AMS får använda som skattekreditering för anställningsstöd, plusjobb, offentligt skyddat arbete (OSA), nystartjobb och ut- bildningsvikariat. Detta belopp uppgår under år 2007 till nästan 8,8 miljarder kronor.

Arbetsmarknadsverket har tidigare haft två verksamhetsom- råden: förmedlingsverksamhet och programverksamhet. Det över- gripande målet för förmedlingsverksamheten har varit att förkorta arbetslöshetstiden för de arbetssökande och vakanstiden för otill- satta platser samt att säkerställa arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring. Det innebär att myndigheten har

179

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

SOU 2007:2

ägnat mycket uppmärksamhet till arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring och att kontrollfunktionen utgjort en viktig arbetsuppgift för arbetsförmedlarna. Det indikerar också att mindre fokus har lagts på arbetssökande som saknar arbetslöshets- ersättning.

7.2.3Tre servicekanaler

Arbetsförmedlarnas insatser ska komplettera arbetssökandes och arbetsgivarnas egna aktiviteter när dessa inte räcker till. Inom ramen för en och samma tjänst kan det finnas delar som erbjuds via Internet, kundtjänst eller den lokala arbetsförmedlingen. De arbetssökande och arbetsgivarna ska, utifrån sina behov, alltid vägledas till den tjänst som är mest tillgänglig och minst resurs- krävande för Arbetsförmedlingen.

Internet

Arbetsförmedlingens hemsidaTPF1FPT är den mest lättillgängliga service- kanalen för arbetssökande och arbetsgivare. Arbetssökande kan söka efter lediga jobb i Platsbanken, skriva in sitt cv och leta efter information om yrken och studier, se prognoser och få tips hur man söker jobb. Arbetsgivare kan registrera lediga platser och anmäla varsel. Den allmänna informationen är tillgänglig för alla. Uppgifter om enskilda arbetssökande och arbetsgivare kräver dock inloggning.

Kundtjänst

Arbetssökande eller arbetsgivare som vill tala med en arbets- förmedlare kan ringa till kundtjänst. Handläggaren har tillgång till Arbetsförmedlingen och kan i stora drag ge samma service som ett lokalt arbetsförmedlingskontor. Kundtjänst kan dock inte fatta beslut som innebär ekonomiska åtaganden, till exempel ett arbets- marknadspolitiskt program.

1TP PT www.ams.se

180

SOU 2007:2

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

Lokala arbetsförmedlingen

Arbetssökande och arbetsgivare som behöver mer omfattande service än vad kundtjänst erbjuder, kan vända sig till den lokala arbetsförmedlingen. För att arbetssökande ska kunna ta del av ett arbetsmarknadspolitiskt program eller få en handlingsplan eller anvisning om ledigt arbete, måste han eller hon vara inskriven på en arbetsförmedling. Arbetsgivare som inte har lyckats genomföra sin rekrytering via Internet, kan via en överenskommelse med Arbets- förmedlingen få ett rekryteringsuppdrag utfört.

7.2.4Tjänsteutbudet

Arbetsförmedlingen har nio tjänster, varav sju riktar sig till arbets- sökande och två till arbetsgivare. De nio tjänsterna utgör tillsam- mans Arbetsförmedlingens tjänsteutbud.

Syftet med tjänsteutbudet är att stödja den arbetssökandes process att hitta ett arbete och att underlätta arbetsgivarens rekryteringsprocess. För att kunna tillhandahålla tjänster på ett sätt som anpassas till kundernas individuella behov förfogar Arbets- förmedlingen över olika arbetsmetoder och arbetsmarknadspoli- tiska program. Arbetssökande som deltar i ett arbetsmarknads- politiskt program gör det således inom ramen för en viss tjänst.

De sju tjänsterna som riktar sig till arbetssökande är

•att söka arbete

•förbättra arbetssökandet

•vägledning till arbete

•starta eget företag

•utbildning till arbete

•klargöra arbetsförutsättningar

•anpassa arbetssituationen.

De två tjänsterna som riktar sig till arbetsgivare är

•rekrytera nya medarbetare

•utbildning inför rekrytering.

De nio olika tjänsterna visar bredden på det uppdrag som arbets- förmedlingarna har, även om tjänsteutbudet har en tydlig betoning på arbetssökande. Orsaken är att behovet av diversifierad service är stor i den heterogena gruppen av arbetssökande. Myndighetsrollen

181

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

SOU 2007:2

gör att arbetsförmedlingarna, förutom att ge service, också måste ägna sig åt sanktioner mot individer, t.ex. när det gäller ifråga- sättandet av rätt till arbetslöshetsersättning.

Dessa nio tjänster är skapade och fastlagda på AMS, men det är fortfarande okänt hur verkningsfulla de faktiskt är. Några utvär- deringar har inte gjorts och inga förutsättningar har skapats för att fullfölja några sådana. De kunder (arbetssökande och arbetsgivare) som är föremål för tjänsterna är inte markerade i Arbetsförmed- lingens operativa indatasystem på så sätt att databaserna på ett hanterligt sätt kan identifiera dem. Inom utredningen kan vi alltså inte utröna i vilken mån arbetssökande som uppbär ekonomiskt bistånd tar del av Arbetsförmedlingens tjänsteutbud.

Tjänsteutbudet syftar till att effektivisera servicen till kunderna och det är möjligt att dessa haft positiva effekter på Arbetsför- medlingens arbete i generell bemärkelse. Men så länge det saknas förutsättningar att utvärdera tjänsterna är kunderna utelämnade till Arbetsmarknadsverkets egen övertygelse om att tjänsteutbudet är effektivt. Ett annat slående faktum är att arbetsförmedlingarnas tjänsteutbud förefaller vara relativt okänt utanför Arbetsmarknads- verket. Kännedomen om Arbetsförmedlingens interna kodnings- system för olika sökandekategorier verkar vara betydligt mer välspridd.

7.3Arbetsmarknadspolitiska program och insatser

Den svenska arbetsmarknadspolitiken har under flera decennier präglats av omfattande aktiviteter, tidigare benämnt som arbets- marknadspolitiska åtgärder. De aktiverande insatserna har utsatts för återkommande kritik, främst för att de inte ger någon effekt för individen samt att de snarast fungerat som en metod för att dölja antalet arbetslösa. Från och med år 2007 har regeringen minskat antalet personer i program för att öka effektiviteten, så att större fokus i stället bör läggas åt den primära uppgiften, nämligen match- ningen mellan arbetssökande och lediga jobb. Lönebidrag och särskilt anställningsstöd kommer dock att finnas kvar och den tidigare bedrivna försöksverksamheten med arbetsplatsintroduk- tion för vissa invandrare kommer att bli permanent.

182

SOU 2007:2

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

7.4Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik i praktiken för personer som är beroende av ekonomiskt bistånd

I detta avsnitt visar vi i vilken omfattning personer med ekonomiskt bistånd är representerade i arbetsmarknadspolitiska program samt i vilken mån personer som har ekonomiskt bistånd betraktas som öppet arbetslösa. Två aspekter återkommer ständigt i diskussionerna. Det första är att arbetssökande med ekonomiskt bistånd inte tar del av programmen i lika hög utsträckning som arbetssökande med arbetslöshetsförsäkring. Det andra är att den förstnämnda gruppen ofta inte betraktas som öppet arbetslösa utan kategoriseras som övriga inskrivna (sökandekategori 14), vilket implicit innebär att de inte betraktas som redo att börja arbeta direkt och därmed inte kan ta del av Arbetsförmedlingens service i lika hög grad som de arbetslösa.

7.4.1Beskrivning av målgruppen

Arbetsförmedlingen har inga uppgifter om hur de arbetssökande försörjer sig, vilket gör det svårt att uppskatta i vilken omfattning personer med ekonomiskt bistånd faktiskt tar del av arbetsmark- nadspolitiska insatser. Utredningen har därför genomfört en för- djupningsstudie där AMS statistik om arbetssökande har samkörts med uppgifter från registret över ekonomiskt bistånd. Studien omfattar samtliga personer i åldersgruppen 20 64 år som bodde i hushåll som mottog ekonomiskt bistånd år 2004 samt ett urval av personer inskrivna på Arbetsförmedlingen samma år som inte fick något ekonomiskt bistånd. Rapporten återfinns i sin helhet i en bilaga till utredningen.

Totalt 243 000 personer i åldern 20 64 år fick vid något tillfälle ekonomiskt bistånd år 2004. 40 procent av dessa, eller 97 000 per- soner, var inte inskrivna på Arbetsförmedlingen vid något tillfälle under det året. Utredningen utgår från att kommunerna och arbetsförmedlingarna gjort bedömningen att dessa personer inte stod till arbetsmarknadens förfogande, och därför kommer denna grupp inte att beröras mer i studien. I denna grupp kan även ingå personer som har arbete, men som på grund av familjesituation, försörjningsbörda eller andra skäl ansöker om ekonomiskt bistånd. Kvar blir fyra olika ersättningsgrupper som kategoriseras beroende

183

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

SOU 2007:2

på ersättningsform. I tabellen nedan ges även en generell bild av hur bakgrundsförutsättningarna ser ut i de olika grupperna.

Tabell 7.2 Ersättningsformer för personer inskrivna på Arbetsförmedlingen år 2004 med bakgrundskarakteristik

Kategori	Förklaring	Karakteristika

A-kassa enbart	Personer som under år 2004	17 % <25 år, flest födda i
	fick arbetslöshetsersättning	Sverige, högst utbildningsnivå,
	(A-kassa)	fler kvinnor
A-kassa och ek. bistånd	Personer som fick både	21 % <25 år, något färre födda
	ekonomiskt bistånd (försörj-	i Sverige, lägre utbildningsnivå,
	ningsstöd) och arbetslös-	något fler män
	hetsersättning

Ek. bistånd enbart	Personer som fick ekono-
	miskt bistånd (försörjnings-
	stöd)
Saknar/annan ersättning	Personer med annan ersätt-
	ning (lön, aktivitetsstöd),
	alternativt ingen ersättning
	(försörjd av annan familje-
	medlem)

31 % < 25 år, fler män, många utlandsfödda, låg utbildnings- nivå

24 % < 25 år, ofta födda i Sverige, näst högst utbild- ningsnivå

Källa: Löfbom, E., Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik i praktiken för personer med ekonomisk bestånd. 2006.

Vid en granskning av statistiken är det viktigt att skilja på det genomsnittliga antalet arbetslösa eller biståndstagare under ett år, och antalet som varit arbetslösa eller uppburit bistånd vid något tillfälle under året. För att tydliggöra skillnaden mellan kvarstående och flöden kan man undersöka antalet arbetslösa. Oftast nämns nivån på arbetslösheten en viss månad eller som genomsnitt över året. I dessa fall är det mindre intressant att diskutera hur många som varit arbetslösa någon gång under året. Det finns dock anled- ning inom ramen för denna utredning att diskutera både kvar- stående och flöden.

Bland de 146 000 personerna som någon gång under år 2004 både fick ekonomiskt bistånd och var inskrivna på Arbetsförmedlingen, var det inte så vanligt att detta skedde samtidigt. Av dem som fick ekonomiskt bistånd fyra till sex månader var endast 36 procent inskrivna på Arbetsförmedlingen fyra till sex månader. Ju längre tid en person fick ekonomiskt bistånd, desto mindre vanligt var det att samma person var inskriven på Arbetsförmedlingen under samma

184

SOU 2007:2

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

tid. Endast 18 procent av dem som fick ekonomiskt bistånd hela året var också inskrivna på Arbetsförmedlingen under hela året.

Genomsnittligt antal inskrivna år 2004

I syfte att få grepp om omfattningen av olika insatser illustreras statistiken i form av genomsnittsvärden för ett år. Med denna metod är det lättare att åskådliggöra resursinsatserna, eftersom en person som återkommer i arbetslöshetsstatistiken eller i statistiken för ekonomiskt bistånd får en större vikt utslaget på hela året, jämfört med en person som bara varit arbetslös eller fått ekonomiskt bistånd en månad under året.

Tabell 7.3 Genomsnittligt antal inskrivna vid Arbetsförmedlingen år 2004 fördelat på ersättning samt sysselsättning

Ersättning	Antal inskrivna	andel i arbete	andel utan arbete

A-kassa enbart	376 519	36	64
Ek. bistånd + A-kassa	26 567	20	80
Ek. bistånd enbart	51 805	12	88
Saknar/annan ersättning	149 568	26	74

Källa: Löfbom, E., Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik i praktiken för personer med ekonomisk bestånd. 2006.

Tabell 7.3 visar att en betydande andel av de drygt 600 000 per- sonerna inskrivna på Arbetsförmedlingen hade arbete. Företrädesvis rör det sig om personer som hade deltidsarbete eller timanställningar och som kompletterade sin inkomst med A-kassa, men i vissa fall även med ekonomiskt bistånd. I genomsnitt 78 000 personer av de inskrivna på Arbetsförmedlingen fick ekonomiskt bistånd. Det bör dock noteras att en tredjedel av dem som hade ekonomiskt bistånd även fick ersättning från arbetslöshets- försäkringen. Beroende på ersättningsnivåer i arbetslöshetsförsäk- ringen, familjesituation och försörjningsbörda kan det således vara nödvändigt att komplettera med ekonomiskt bistånd.

185

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

SOU 2007:2

Genomsnittligt antal inskrivna utan arbete år 2004

– arbetslösa, i arbetsmarknadspolitiska program eller övriga inskrivna

Arbetssökande utan arbete har delats in i tre olika grupper: arbets- lösa, deltagare i arbetsmarknadspolitiska program samt övriga inskrivna. Med arbetslösa menas ”öppet” arbetslösa, alltså sådana personer som bedöms kunna ta arbete direkt (sökandekategori 11 enligt AMS klassifikationssystem). Med arbetsmarknadspolitiska program menas både konjunkturberoende program och program för funktionshindrade. I kategorin övriga inskrivna (sökandekate- gori 14) finns personer som har någon form av begränsat arbets- utbud. Det kan exempelvis bero på att den arbetssökande är sjukskriven, söker arbete i begränsad omfattning eller trots om- fattande insatser från Arbetsförmedlingen inte bedömts kunna arbeta, men ändå vill kvarstå som sökande. Gemensamt för denna heterogena gruppen ”övriga inskrivna” är dock att dessa personer inte har någon arbetslöshetsersättning, eftersom det strider mot regelverket att få A-kassa samtidigt som man bedöms ha ett begränsat arbetsutbud.

Tabell 7.4 Genomsnittligt antal utan arbete på Arbetsförmedlingen år 2004 fördelat på ersättning och status

Ersättning	Antal utan	andel	andel	andel övriga
	arbete	arbetslösa	i program	inskrivna

A-kassa enbart	240 791	75	22	3
Ek. bistånd + A-kassa	20 854	71	23	5
Ek. bistånd enbart	46 455	46	28	26
Saknar/annan ersättning	110 819	25	59	16

Källa: Löfbom, E., Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik i praktiken för personer med ekonomisk bestånd. 2006.

Totalt var 67 000 personer med ekonomiskt bistånd inskrivna på Arbetsförmedlingen och saknade arbete. Gruppen som fick både ekonomiskt bistånd och A-kassa skiljer sig markant från gruppen som enbart hade ekonomiskt bistånd, och liknar i stället gruppen som enbart fick A-kassa. Av dem som enbart hade ekonomiskt bistånd var 26 procent inskrivna som ”övriga inskrivna”. Av dem som hade både ekonomiskt bistånd och A-kassa var det endast 5 procent som tillhörde denna kategori. Kontrollfunktionen kring

186

SOU 2007:2

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

arbetslöshetsersättningen spelar sannolikt en avgörande roll. För de som fick A-kassa var arbetslösheten högst och andelen i gruppen övriga inskrivna mycket låg.

Knappt hälften av dem som enbart fick ekonomiskt bistånd och var utan arbete definierades enligt Arbetsförmedlingen som arbets- lösa. En fjärdedel tillhörde gruppen övriga inskrivna och 28 procent deltog i genomsnitt varje månad i något arbetsmarknadspolitiskt program. Det var således en något större andel biståndstagare som deltog i något program än bland dem som har arbetslöshets- ersättning.

Den största andelen deltagare i något program fanns i gruppen som saknade eller hade annan ersättning. I och med att dessa personer varken fått arbetslöshetsersättning eller ekonomiskt bistånd under året rör det sig om arbetsmarknadspolitiska program med lång varaktighet, till exempel lönebidrag, offentligt skyddat arbete (OSA) eller förstärkt eller särskilt anställningsstöd där deltagarna får subventionerad lön. Här återfinns sannolikt även ett stort antal personer i aktivitetsgarantin, vilka fick aktivitetsstöd under beslutsperioden.

Tabell 7.5 Genomsnittligt antal i arbetsmarknadspolitiska program år 2004 fördelat på ersättning

Ersättning	Antal i program	andel i konjunktur-	andel i program för
		beroende program	funktionshindrade
A-kassa enbart	53 787	90	10
Ek. bistånd + A-kassa	5 156	90	10
Ek. bistånd enbart	11 709	86	14
Saknar/annan ersättning	66 863	68	32

Källa: Löfbom, E., Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik i praktiken för personer med ekonomisk bestånd. 2006.

I tabell 7.5 framgår det att i genomsnitt 17 000 personer som hade ekonomiskt bistånd under år 2004 deltog i något arbetsmarknads- politiskt program varje månad. Majoriteten deltog i konjunktur- beroende program. Antagandet om att lönebidrag och OSA förekom i hög grad bland deltagarna i gruppen med annan ersätt- ning bekräftas av den höga andelen program för funktionshindrade.

187

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

SOU 2007:2

7.4.2Biståndstagare i arbetsmarknadspolitiska program år 2006

Mellan år 2004 och år 2006 bedöms deltagarantalet i arbetsmark- nadspolitiska program ha ökat med drygt 40 000 personer. Antalet biståndstagare bedöms samtidigt vara oförändrat under perioden. Ökningen av antalet programdeltagare antas få lika stort genomslag på personer med ekonomiskt bistånd som för de arbetssökande som får ersättning från A-kassan.

En uppräkning av antalet deltagare i arbetsmarknadspolitiska program till 2006 års nivåer ger att i genomsnitt 22 000 bistånds- tagare varje månad deltar i något program. Utöver dessa 22 000 tillkommer det sannolikt även potentiella biståndstagare bland programdeltagarna i kategorin ”saknar/annan ersättning”. Enligt skattningar kan mellan 10 000 och 15 000 biståndstagare till- komma. Detta antal består av personer som fått årslånga beslut om lönebidrag, OSA eller anställningsstöd och som sannolikt skulle få ekonomiskt bistånd om det inte vore för Arbetsförmedlingens beslut. Med 2006 års nivåer deltar totalt sett uppskattningsvis cirka 35 000 biståndstagare (22 000) eller potentiella biståndstagare (10 000 15 000) varje månad i ett program anvisat av Arbetsför- medlingen.

7.4.3Hur stor andel har deltagit i program över en längre tid?

Studiet av flöden är ett annat sätt att mäta hur ofta enskilda med ekonomiskt bistånd har deltagit i program. I tabell 7.7 framgår det hur stor andel av deltagarna i de olika redovisningsgrupperna som deltagit i program och hur många gånger.

188

SOU 2007:2

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

Tabell 7.6 Andel av de inskrivna på Arbetsförmedlingen år 2004 som del- tagit i något arbetsmarknadspolitiskt program mellan år 2000 och första kvartalet år 2006 fördelat på ersättning och frekvens

Frekvens	A-kassa enbart	Ek. bistånd	Ek. bistånd	Saknar/annan
		+ A-kassa	enbart	ersättning
1 gång	19	20	21	21
2 gånger	12	15	13	11
3 gånger	8	11	9	7
4 gånger	5	9	6	5
> 5 gånger	11	19	11	12
Minst en gång	56	74	59	56

Källa: Löfbom, E., Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik i praktiken för personer med ekonomisk bestånd. 2006.

De personer som under år 2004 fick både ekonomiskt bistånd och A-kassa har under de studerade sex åren varit mest frekventa i arbetsmarknadspolitiska program. Bland resterande grupper är förekomsten av programdeltagande relativt jämnt fördelad. I en jämförelse mellan enskilda med ekonomiska bistånd och dem som uppburit A-kassa kan vi konstatera att den förstnämnda gruppen är väl representerade i program.

Vad händer med de nyinskrivna arbetslösa?

I detta avsnitt följer en redovisning av de personer som någon gång skrevs in som arbetslösa (sökandekategori 11) på Arbetsförmed- lingen under år 2004. I denna kategori ingår de som i vardagligt tal brukar benämnas ”öppet” arbetslösa, dvs. inte personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska program och inte heller de som är kate- goriserade som ”övrigt inskrivna”.

189

Den nationella arbetsmarknadspolitiken SOU 2007:2

Tabell 7.7	Vad hände med de nyinskrivna vid Arbetsförmedlingen efter att
					2
	de lämnat arbetslöshet (sökandekategori 11)? (procent)TPF FPT

Utfall/status		A-kassa	Ek. bistånd	Ek. bistånd	Saknar/annan
		enbart	+ A-kassa	enbart	ersättning
Avaktualiserade		72	59	63	76
fått arbete		49	31	15	35
reguljär utbildn.		9	8	9	8
känd orsak		6	5	6	7
okänd orsak		7	14	33	26
återrem. mynd.		0	1	1	0
Kvarstående Af		26	39	34	22
program		19	28	19	13
övriga inskrivna		7	12	15	9
3		2	2	3	2
ÖvrigtTPF FPT		2	2	3	2
Totalt antal		242 480	16 309	51 230	114 993

Källa: Löfbom, E., Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik i praktiken för personer med ekonomisk bestånd. 2006.

I tabell 7.7 framgår det att hälften av de inskrivna arbetslösa med A-kassa fick ett osubventionerat arbete medan motsvarande utfall endast uppgår till 15 procent bland personer som fått ekonomiskt bistånd. I den sistnämnda gruppen är det i stället vanligast att kontakten med Arbetsförmedlingen upphörde av okänd orsak. Det som inträffat är vanligtvis att den arbetssökande blivit kallad till möte på Arbetsförmedlingen, men inte infunnit sig. Konsekvensen är att Arbetsförmedlingen uppfattar det som att den arbetssökande inte längre är intresserad av Arbetsförmedlingens tjänster och att personen därför avförs från Arbetsförmedlingens ansvar. Detta är betydligt mer ovanligt bland personer som får A-kassa, vilket förklaras av Arbetsförmedlingens uppdrag att kontrollera personer som kvalificerat sig för arbetslöshetsersättning ger starka incitament att sköta kontakten för båda parter.

Andelen som kvarstår som arbetssökande på Arbetsförmed- lingen, men inte längre som öppet arbetslösa, var störst i gruppen som hade både A-kassa och ekonomiskt bistånd, men relativt stor även för dem som enbart fick ekonomiskt bistånd. Oavsett ersätt- ning var deltagande i arbetsmarknadspolitiskt program den van-

2TP PT Personer följs i AMS register från det att de skrivs in som arbetslösa första gången 2004 fram till dess att de lämnar kategorin första gången. Övergångarna har räknats fram till mars 2006.

3TP PT Personer i sökandekategori 91 (ej statistikförda) samt där det inte varit möjligt att finna orsaken.

190

SOU 2007:2

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

ligaste anledningen att de arbetssökande fortfarande var inskrivna på Arbetsförmedlingen efter att ha varit öppet arbetslösa. Över- gången från öppet arbetslöshet till program var lika vanlig bland personer med A-kassa som den var för dem som har ekonomiskt bistånd. Det som främst särskilde de kvarstående mellan ersätt- ningsgrupperna, var att personer som enbart fick ekonomiskt bistånd i relativt stor omfattning kategoriserades som övriga in- skrivna. Det kan dels bero på att biståndstagarna är mer begränsade i sitt arbetsutbud, men även Arbetsförmedlingens kontrollfunktion för personer med arbetslöshetsersättning. Det finns inget krav på att personer som uppbär ekonomiskt bistånd måste återföras till sökandekategori 11 för att få ersättningen utbetald, vilket är en förutsättning för dem som får A-kassa.

Uppgifterna om övergångarna till program i tabell 7.7 kan brytas ned och illustreras i tabell 7.8 med mer detaljerad information om vilka program som var mest frekventa bland de olika grupperna.

Tabell 7.8 Vilka arbetsmarknadspolitiska program gick de nyinskrivna öppet arbetslösa till? (procent)

Program	A-kassa	Ek. bistånd	Ek. bistånd	Saknar/annan
	enbart	+ A-kassa	enbart	ersättning
Förberedande insatser	11	16	8	5
Arbetspraktik	4	6	4	3
Ungdomsinsatser	2	3	4	3
Subventionerat arbete	2	2	1	1
(lönebidrag, OSA,
anställningsstöd)
Arbetsmarknadsutbildn.	1	1	0	0
Start av näringsverksam.	1	0	0	1

Källa: Löfbom, E., Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik i praktiken för personer med ekonomisk bestånd. 2006.

Förberedande insatser är det program som var överlägset vanligast oavsett vilken ersättning de nyinskrivna haft. Programmet bestod under år 2004 av fyra olika insatser: arbetslivsinriktad rehabi- litering, aktiviteter inom vägledning och platsförmedling, datortek samt förberedande utbildning. Dessa insatser är dock förhållande- vis korta, vilket förklarar det stora flödet. Som jämförelse kan nämnas subventionerade arbeten (lönebidrag, OSA och olika

191

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

SOU 2007:2

anställningsstöd) som håller på under längre tid och således är mindre frekventa.

Av tidsmässiga skäl har utredningen inte genomfört någon effektutvärdering av programdeltagandet. Vi har därmed ingen kunskap om i vilken utsträckning programverksamheten har bidragit till att underlätta deltagarnas situation på arbetsmark- naden, jämfört med att inte delta i något program. I kommande avsnitt Resultat efter arbetsmarknadspolitiska program presenteras dock sysselsättningsgraden bland deltagare som avslutade något program under år 2005. I det datamaterialet saknas dock uppgifter om ekonomiskt bistånd. Resultaten är i stället fördelade på deltagare med medlemskap i arbetslöshetskassa respektive utan medlemskap.

7.4.4Övriga inskrivna (sökandekategori 14)

Personer som önskar ta del av Arbetsförmedlingens service men som inte bedöms kunna ta ett arbete direkt kategoriseras i sökandekategori 14, vilket i mer allmänna ordalag benämns som övriga inskrivna. Enligt Arbetsmarknadsverkets interna instruktion till handläggarna rör det sig om arbetssökande som är sjukskrivna, föräldralediga, studerar, har särskilda begränsningar i sitt arbets- utbud eller som trots omfattande insatser från Arbetsförmed- lingens sida inte kunnat få eller bedömts kunna få arbete. Gemen- samt för denna heterogena grupp är att individen inte får någon arbetslöshetsersättning under den tid denne befinner sig i sökande- kategori 14. Vid registrering i denna kategori avanmäls personen automatiskt från A-kassan, om sådan finns, eftersom man enligt reglerna för arbetslöshetsersättningen inte får ta emot A-kassa om man inte bedöms kunna tillträda ett arbete omgående. Några sådana regler finns inte för personer som har ekonomiskt bistånd. Ungefär hälften av de arbetssökande som återfinns i sökandekate- gori 14 har medlemskap i någon A-kassa, men får alltså ingen ersättning under den tiden.

Sedan år 2004 och fram till första halvåret 2006 ökade antalet övriga inskrivna från knappt 40 000 till över 50 000 personer. Orsaken till denna väsentliga ökning beror sannolikt inte på en osedvanlig ökning av personer som uppfyller de ovannämnda krite- rierna, utan snarare på ett förändrat arbetssätt. En möjlig förklaring är att Arbetsförmedlingens intensifierade arbete med kontroll-

192

SOU 2007:2

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

funktionen påverkar arbetssökande med ekonomiskt bistånd. Arbetsförmedlingen saknar sanktionsmöjligheter för personer som har ekonomiskt bistånd och som avvisar arbete eller anvisning till program. I brist på verktyg som kan få ekonomiska påföljder för individen, kan då handläggaren begränsa servicen för individen eftersom denne inte godtagit Arbetsförmedlingens förslag. Per- soner som är kategoriserade i sökandekategori 14 får begränsad service. Det finns även en misstanke om att Arbetsförmedlingens handläggare ibland är alltför snabba att föra över personer som inte kan ta arbete på några dagar till sökandekategori 14. Denna gräns bör rimligtvis vara mer generöst tilltagen, exempelvis en månad.

I tabell 7.8 kunde vi konstatera att relativt många arbetssökande i gruppen som får ekonomiskt bistånd kategoriseras först som öppet arbetslösa för att sedan kategoriseras som övriga inskrivna.

Tabell 7.9 Antal och andel nyinskrivna som registrerats i sökande- kategori 14 på Arbetsförmedlingen under år 2004

Antal/andel	A-kassa	Ek. bistånd	Ek. bistånd	Saknar/annan
	enbart	+ A-kassa	enbart	ersättning
Antal i kat. 14	28 680	2 696	17 224	37 326
Andel i kat. 14	4	8	16	8
Totalt inskrivna	582 404	35 545	111 131	400 875

Källa: Löfbom, E., Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik i praktiken för personer med ekonomisk bestånd. 2006.

I tabell 7.9 framgår att arbetssökande med ekonomiskt bistånd i betydligt högre grad placeras i sökandekategori 14 redan vid inskrivningen på Arbetsförmedlingen, jämfört med övriga ersätt- ningsgrupper. I figur 7.1 kan man också konstatera att personer med enbart ekonomiskt bistånd kvarstår längre tid i denna kategori än personer med arbetslöshetsersättning. Arbetssökande med både A-kassa och ekonomiskt bistånd uppvisar samma beteendemönster som de med enbart A-kassa.

193

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

SOU 2007:2

		Figur 7.1		Hur många månader kvarstår de olika grupperna i
				sökandekategori 14?
	100
									A-kassa enbart
	90
									Ek. bistånd + a-kassa
	80								Ek. bistånd enbart
									Annan ersättning
skat 14	70
skat 14	60
i
kvarstående	50
	40

Andel	30
Andel
	20
	10
	0
	0	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10	11

Antal månader

Källa: Löfbom, E., Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik i praktiken för personer med ekonomisk bestånd. 2006.

Personer som enbart får ekonomiskt bistånd återfinns alltså oftare i sökandekategori 14 än personer med A-kassa. De placeras i högre grad i denna sökandekategori redan vid inskrivningstillfället och kvarstår under en längre tid. Varför det är så kan vi endast spekulera om, men det finns två tänkbara förklaringar. Den första är att kontrollfunktionen för arbetslöshetsförsäkringen medför olika arbetsrutiner beroende på om den arbetssökande får A-kasse- ersättning eller inte. Den andra är att personer som har ekonomiskt bistånd i högre grad har ett begränsat arbetsutbud jämfört med dem som har A-kassa. Det är dock inte troligt att endera orsaken är den enda förklaringen. Möjligen kan det vara en kombination av båda. En intressant fråga är om biståndstagarna har möjlighet att ta del av programverksamheten, även om de inte betraktas som öppet arbetslösa.

194

SOU 2007:2

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

Tabell 7.10 Vad händer med de nyinskrivna vid Arbetsförmedlingen efter de lämnar kategorin övriga inskrivna (sökandekategori 14)? (procent)TPF4FPT

Utfall/status	A-kassa	Ek. bistånd	Ek. bistånd	Saknar/annan
	enbart	+ A-kassa	enbart	ersättning
Avaktualiserade	35	30	48	47
fått arbete	13	8	5	10
reguljär utbildn.	1	1	7	5
känd orsak	13	10	12	14
okänd orsak	4	7	19	14
återrem. mynd.	3	4	5	5
Kvarstående Af	64	67	40	48
program	3	6	16	29
arbetslös	60	61	25	19
5	1	3	11	5
ÖvrigtTPF FPT	1	3	11	5
Totalt antal	5 517	2 696	17 224	7 180

Källa: Löfbom, E., Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik i praktiken för personer med ekonomisk bestånd. 2006.

Det råder stora variationer i utfallet mellan de olika ersättnings- grupperna. I tabell 7.10 framgår det att en tredjedel av personerna som har A-kassa avaktualiseras från Arbetsförmedlingen och nästan alla kvarstående blir registrerade som öppet arbetslösa. En marginell andel övergår till program. Hälften av personerna som inte har A-kassa avaktualiseras och de flesta utan att ha fått något arbete. Problematiken i målgruppen illustreras av att många av- aktualiseras av okänd orsak eller på grund av att man återremitteras till en annan myndighet, oftast Försäkringskassan. Knappt hälften av målgruppen kvarstår som arbetssökande på Arbetsförmedlingen. Här är dock vanligt med övergångar till arbetsmarknadspolitiska program. 16 procent av dem som enbart får ekonomiskt bistånd går till något arbetsmarknadspolitiskt program (inklusive subventione- rade anställningar). Det verkar med andra ord som om tillgänglig- heten till arbetsmarknadspolitiska program inte påverkas av om personer med ekonomiskt bistånd kategoriseras som öppet arbets- lösa eller övriga inskrivna.

4TP PT Personer följs i AMS register från det att de skrivs in som arbetslösa första gången 2004 fram till dess att de lämnar kategorin första gången. Övergångarna har räknats fram till mars 2006.

5TP PT Personer i sökandekategori 91 (ej statistikförda) samt där det inte varit möjligt att finna orsaken.

195

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

SOU 2007:2

Tabell 7.11 Vilka program går de nyinskrivna i sökandekategori 14 i högst grad till (procent)

Program	A-kassa	Ek. bistånd	Ek. bistånd	Saknar/annan
	enbart	+ A-kassa	enbart	ersättning
Förberedande insatser	2	4	9	22
Subventionerat arbete	0	1	3	5
(lönebidrag, OSA,
anställningsstöd)
Arbetspraktik	0	1	2	1
Ungdomsinsatser	0	0	1	0
Start av näringsverksam.	0	0	0	1

Källa: Löfbom, E., Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik i praktiken för personer med ekonomisk bestånd. 2006.

För den som tidigare har varit inskriven i sökandekategori 14 är det vanligaste programmet förberedande insatser, oavsett vilken ersätt- ningsform de arbetssökande har. Som tidigare nämnts ingår arbetslivsinriktad rehabilitering i förberedande insatser och det är en starkt bidragande orsak till det frekventa deltagandet i för- beredande insatser. Övergångarna till ungdomsinsatser förekom- mer dock endast bland gruppen med ekonomiskt bistånd och då i ytterst liten omfattning.

7.4.5Slutsatser om deltagande i arbetsmarknadspolitiska program

Vi har konstaterat att arbetssökande som får ekonomiskt bistånd är väl representerade i de arbetsmarknadspolitiska programmen. Under år 2006 bedöms i genomsnitt 35 000 personer i målgruppen månadsvis delta i statliga arbetsmarknadsprogram. Sedan år 2000 har målgruppen deltagit i program i lika hög grad som personer som får A-kassa. Att döma av andelen placeringar i tabell 7.8 och 7.11, verkar även prioriteringarna av program generellt sett vara densamma mellan de olika ersättningsgrupperna.

Hypotesen att personer som får ekonomiskt bistånd i hög grad blir kategoriserade som övriga inskrivna är korrekt, men mål- gruppen har tillgång till programverksamheten även om de inte betraktas som öppet arbetslösa.

196

SOU 2007:2

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

Tabell 7.12 Andel som gick till program av de nyinskrivna arbetslösa eller övriga inskrivna på Arbetsförmedlingen år 2004 fördelat på ersättning från ekonomiskt bistånd eller A-kassa

Utfall/status	A-kassa enbart	Ek. bistånd enbart
Nyinskrivna arbetslösa	242 480	51	230
varav till program	46 071 (19 %)	9 734	(19 %)
Nyinskrivna övriga sökande	24 655	17	224
varav till program	740 (3 %)	2 756	(16 %)
Totalt till program	46 811	12	490
Andel till program av arbetslösa	46 811 / (242 480+24 655)	12 490 / (51 230+17 224)
eller övriga inskrivna	= 18 %	= 18 %

Källa: Utredningens egna bearbetningar.

I tabell 7.12 kan vi se att de som får A-kassa respektive ekonomiskt bistånd i lika omfattning, 18 procent, övergår till något arbets- marknadspolitiskt program oavsett om Arbetsförmedlingen be- traktar dem som arbetslösa eller övriga inskrivna. Misstanken om att personer som får ekonomiskt bistånd skulle vara underrepresen- terade i programverksamheten på grund av Arbetsförmedlingens kategoriseringar är således felaktig. Däremot kvarstår det faktum att målgruppen skrivs in i sökandekategori 14 i högre grad än de som har A-kassa och att de dessutom kvarstår i denna sökande- kategori under en längre tid. Det kan ha en negativ inverkan på hur snabbt man får tillgång till programmen.

Målgruppens största problem är emellertid de många avaktualise- ringarna som inte har någon känd orsak. Att kontakten mellan Arbetsförmedlingen och individen upphör får inga omedelbara ekonomiska konsekvenser för den senare, vilket medför att ingen av parterna har tillräckligt starka incitament att faktiskt upprätt- hålla den.

7.5Resultat efter arbetsmarknadspolitiska program

Som komplement till den fördjupningsstudie som utredningen genomfört och beskrivit i avsnitt 7.4 Arbetslöshet och arbetsmark- nadspolitik i praktiken för personer som är beroende av ekono- miskt bistånd, presenteras i detta avsnitt vilken sysselsättningsgrad deltagarna har efter respektive arbetsmarknadspolitiskt program år 2005. I datamaterialet som enbart baseras på uppgifter från Händel

197

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

SOU 2007:2

återfinns inga uppgifter om ekonomiskt bistånd. Resultaten som presenteras är därför uppdelade på huruvida deltagarna har medlemskap i arbetslöshetskassa eller inte.

Observera att ett medlemskap inte automatiskt betyder att en person får A-kasseersättning, eller att en person utan medlemskap alltid får ekonomiskt bistånd. Arbetssökande kan ha annan form av försörjning när de inte deltar i program, till exempel sjukersättning, uppsägningslön, föräldrapenning, kommunal introduktionsersätt- ning, halvtidspension eller – framför allt när det gäller ungdomar – att någon annan familjemedlem försörjer dem. Samtidigt före- kommer det att personer med medlemskap i arbetslöshetskassa kan få ett kompletterande ekonomiskt bistånd. Om ersättningsnivån i försäkringen är alltför låg i förhållande till individens familjesitua- tion eller försörjningsbörda, kan han eller hon få ekonomiskt bistånd.

Mot bakgrund av informationen i den databas som skapades i samband med samkörningen mellan Händel och registret över ekonomiskt bistånd kan vi dock få en uppfattning om hur vanligt det är att arbetssökande utan kassamedlemskap får ekonomiskt bistånd. Enligt databasen uppgick andelen till 37 procent. Det rela- tivt svaga sambandet mellan förekomst av ekonomiskt bistånd och icke-kassamedlemskap förklaras delvis av att många i ersättnings- gruppen ”saknar/annan ersättning” har årslånga beslut om pro- gram, exempelvis lönebidrag. Det bör alltså framhållas att personer som saknar kassamedlemskap inte är synonyma med bistånds- tagare. Det ger dock en indikation på att dessa båda förhållanden ofta sammanfaller.

I avsnitt 7.4 Arbetslöshet och arbetsmarknadspolitik i praktiken för personer som är beroende av ekonomiskt bistånd, nämndes att programdeltagandet generellt sett var likartat bland A-kassemed- lemmar och biståndstagare. Arbetsmarknadsverket följer månadsvis upp hur många deltagare som fått arbete efter en avslutad anvis- ningsperiod. Resultaten har dock aldrig presenterats fördelat på personer med medlemskap i A-kassa respektive utan medlemskap. Dessa resultat redovisas i tabell 7.14 och gäller alla deltagare som avslutade ett program under år 2005.

198

SOU 2007:2

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

Tabell 7.13 Andel i arbeteTPF6FPT 90 dagar efter avslutat arbetsmarknadspolitiskt program eller insats år 2005 fördelat på kassamedlemskap. Siffrorna inom parentes utgör hur stor procentandel som avser arbete med subvention. Kolumnen med differenser utgår från dem utan kassamedlemskap.

Program/insats	A-kassa	Ej A-kassa	Differens

Konjunkturberoende program
Arbetsmarknadsutbildning	72,9 (13,8)	68,2 (15,7)	-4,7 (1,9)
Arbetspraktik	45,4 (16,9)	35,7 (12,8)	-9,7 (-4,1)
därav Prova-på-platser	39,9 ( 16,9)	30,9 (10,9)	-9,0	(-6,0)
Stöd till start av näringsverksamhet	78,6 (0,4)	84,9 (0,3)	6,3 (-0,1)
Ungdomsinsatser
därav Ungdomsgarantin	39,6 (4,4)	26,9 (5,2)	-12,7 (0,8)
därav Kommunalt ungdomsprogram	39,0 (1,0)	36,1 (1,1)	-2,9 (0,1)
Förberedande insatser
därav Aktiviteter inom vägledning
och platsförm.	37,3 (19,1)	23,3 (8,9)	-14,0	(-10,2)
därav Arbetslivsinriktad rehabilitering	35,6 (27,4)	31,0 (25,7)	-5,6	(-1,7)
därav Datortek	28,1 (4,9)	18,5 (3,7)	-9,6	(-1,2)
därav Förberedande utbildning	23,1 (4,9)	15,5 (3,2)	-7,6	(-1,7)
Projekt med arbetsmarknadspolitisk
inriktning	37,0 (5,5)	22,5 (3,6)	-14,5 (-2,0)
Friårslediga	78,0 (0,5)	75,6 (7,3)	-2,4 (6,8)
Anställningsstöd
därav Allmänt anställningsstöd	62,4 (1,0)	69,3 (1,6)	6,9	(0,6)
därav Förstärkt anställningsstöd	37,4 (3,8)	58,4 (6,3)	21,0 (2,5)
därav Särskilt anställningsstöd	22,1 (8,8)	36,7 (16,7)	14,6 (7,9)
Särskilda insatser för funktionshindrade
därav Lönebidrag	21,6 (3,0)	33,5 (3,2)	11,9 (0,2)
därav Offentligt skyddad anställning	23,1 (18,9)	30,0 (24,8)	6,9	(5,9)

Källa: Händel, AMS.

Resultaten visar att samtliga insatser som gäller subventionerade anställningar ger högre sysselsättningsgrad för personer som saknar kassamedlemskap jämfört med dem som har medlemskap. Skill-

6TP PT Med arbete avses avlönat arbete. Enligt AMS definition avaktualiserad med orsak 1, 2, 3, 4 eller i sökandekategori 21, 22, 31, 38, 39, 41, 42, 43, 47, 48, 49, 50, 51, 53. Deltagare som vid uppföljningstillfället återfinns i samma sökandekategori som de lämnat exkluderas från upp- följningen, eftersom de antagits haft uppehåll och således inte definitivt avslutat programmet eller insatsen.

199

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

SOU 2007:2

naderna kvarstår även om man rensar resultaten och endast mäter osubventionerade anställningar som arbete. Stöd till start av näringsverksamhet är det enda av programmen med aktivitetsstöd där personer utan kassamedlemskap lyckats bättre än jämförelse- gruppen. Deltagarna i detta program, liksom många av de i anställ- ningsstöd, har i regel någon form av nätverk eller arbetsgivar- kontakter vilket ger dem en förhållandevis stark ställning på arbets- marknaden. Det verkar alltså som om de program som anses ligga närmast arbetsmarknaden är lika effektiva för personer som saknar kassamedlemskap, som för dem med kassamedlemskap. Däremot är programmen med aktivitetsstöd mindre effektiva för vår målgrupp, förutom start av näringsverksamhet.

I figur 7.2 framgår att gruppen utan kassamedlemskap består av en större andel ungdomar, större andel funktionshindrade, större andel lågutbildade och större andel med utomeuropeiskt med- borgarskap. De har samtidigt färre inskrivningstillfällen vid Arbets- förmedlingen än gruppen med kassamedlemskap (visas inte i figuren). Det sistnämnda verkar logiskt eftersom personer utan kassamedlemskap i hög grad består av nytillträdande på arbets- marknaden (ungdomar och utrikes födda). Könsfördelningen är relativt jämnt fördelad.

200

SOU 2007:2

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

Figur 7.2 Bakgrundsinformation om deltagare i program med subven- tionerade anställningar och stöd till start av näringsverksamhet, fördelat på förekomst av kassamedlemskap år 2005

		ej kassa		a-kassa

Kvinnor

Ungdomar <25 år

Funktionshindrade

Förgymnasial utb.

Utomeuropeiskt medb.

Procent

Källa: Händel, AMS.

Resultaten visar även att arbetssökande utan kassamedlemskap har en lägre sysselsättningsgrad än personer med kassamedlemskap, efter att de deltagit i program där aktivitetsstöd lämnas. Är sammansättningen av de inbördes deltagarna annorlunda jämfört med program som baseras på subventionerade anställningar? Av figur 7.3 framgår det att relationerna mellan de båda jämförelse- grupperna i hög grad stämmer överens med figur 7.2. Målgruppen utan kassamedlemskap består fortfarande av fler ungdomar, fler med låg utbildningsnivå och fler med utomeuropeiskt medborgar- skap. Däremot är det färre funktionshindrade. Det sistnämnda förklaras sannolikt av den höga andelen ungdomar, där det är mindre vanligt med funktionshinder.

201

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

SOU 2007:2

Figur 7.3 Bakgrundskarakteristika om deltagare i program där aktivitets- stöd utgår, exklusive stöd till start av näringsverksamhet, för- delat på förekomst av kassamedlemskap år 2005

		ej kassa		a-kassa

Kvinnor

Ungdomar <25 år

Funktionshindrade

Förgymnasial utb.

Utomeuropeiskt medb.

Procent

Källa: Händel, AMS.

Sammanfattningsvis kan vi konstatera att personer utan kassa- medlemskap lyckas bättre än de med kassamedlemskap efter pro- gram med subventionerade anställningar, och sämre efter program där aktivitetsstöd lämnas. Bakgrundsinformationen har dock inte varit tillräckligt vägledande i vår analys för att kunna förklara detta närmare. För det behövs en mer genomgripande analys, förslagsvis en regressionsanalys. Det är dock troligt att inte ens en sådan räcker till. Initiativförmåga och förekomsten av personliga nätverk är egenskaper hos individer som inte fångas i datamaterial. Dessa förutsättningar är nog så viktiga på arbetsmarknaden.

202

SOU 2007:2

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

7.5.1Många utan A-kassa lämnar Arbetsförmedlingen efter programmen

En stor skillnad i utfallet mellan de båda jämförelsegrupperna, dvs. de som har och de som inte har medlemskap i arbetslöshetskassan, är det som i figur 7.4 benämns ”övrigt”. Här ingår de deltagare som har lämnat Arbetsförmedlingen av kända eller okända orsaker, påbörjat reguljära studier, återgått till en annan myndighet eller kategoriserats i sökandekategori 14.

30 procent av alla programdeltagare som saknar kassamedlem- skap lämnar Arbetsförmedlingen utan att ha fått arbete eller kategoriseras i sökandekategori 14, vilket kan jämföras med 12 pro- cent bland arbetssökande med kassamedlemskap. Visserligen bör kanske arbetssökande som påbörjar reguljära studier inte betraktas som ett negativt resultat, men dessa utgör en liten andel i utfallet ”övrigt”.

Figur 7.4 Utfall 90 dagar efter arbetsmarknadspolitiskt program fördelat på deltagare med medlemskap i A-kassa respektive ej A-kassa

		ej a-kassa	a-kassa
	40
	35
	30
	25
Procent	20
Procent
	15
	10
	5
	0
	Arbete	Arbetslös	Program	Övrigt
			Utfall
Källa: Händel, AMS.

203

Den nationella arbetsmarknadspolitiken

SOU 2007:2

Det finns alltså en uppenbar risk att personer som lämnat sökande- kategori 14 till ett program, återvänder till sökandekategori 14 om programmet inte resulterar i arbete. Det kan upplevas som ett bak- slag för individen och ett misslyckande för Arbetsförmedlingen. Än mer bekymmersamt är det om deltagarna efter programmets slut lämnar Arbetsförmedlingen utan att ha fått arbete. Servicen på Arbetsförmedlingen upphör då automatiskt och i värsta fall får de börja om från början.

7.5.2Slutsatser om effekter av programdeltagande

Resultaten efter arbetsmarknadspolitiska program antyder att målgruppen utan kassamedlemskap i högre grad borde ta del av subventionerade anställningar och i mindre utsträckning av pro- gram där aktivitetsstöd lämnas, för att uppnå största effekt. Åt- komsten av anställningsstöden försvåras dock av att relativt många arbetssökande utan kassamedlemskap avaktualiseras från Arbets- förmedlingen, både under arbetslöshet, som ”övrigt inskrivna”, och efter program. Den begränsade inskrivningstiden gör att det blir svårt för denna målgrupp att uppnå den kvalifikationstid som krävs.

Anledningen till att målgruppen avaktualiseras i högre grad än personer som har A-kassa är, enligt utredningen, att kontroll- funktionen för arbetslöshetsförsäkringen förutsätter god kontakt mellan den arbetssökande och Arbetsförmedlingen. Därför bör man eftersträva en mer homogen handläggning av arbetssökande på Arbetsförmedlingen, oavsett vilken försörjning personen har under arbetslösheten.

204

8Bemanningsföretag – en genväg till arbetsmarknaden?

BemanningsbranschenTPF1FPT är en ny och växande bransch både i Sverige och i andra länder. I Sverige blev verksamheten laglig i början av 1990-taletTPF2FPT men den fanns även innan. I dag är den nästan helt avreglerad i den mening att samma regler gäller för företag i denna bransch som i andra branscher. En av de regler som kvarstår är att företag som hyr ut arbetskraft inte får ta betalt av den som blir uthyrd. Branschen regleras genom arbetsgivarorganisationen Bemanningsföretagen som har infört ett system för att auktorisera sina medlemsföretag.

Från en låg nivå under 1990-talets inledande lågkonjunktur har verksamheten expanderat kraftigt. Med ledning av erfarenheter från andra länder som också har liberaliserat sin lagstiftning på detta område, är det inte orimligt att dessa företag skulle kunna omfatta 2–3 procent av arbetskraften inom en snar framtid. Det har ibland hävdats att en anställning hos ett bemanningsföretag skulle kunna öka möjligheterna att få en fast förankring på arbetsmarknaden. Tidigare studier har visat att utrikes födda, unga människor och kvinnor är överrepresenterade i denna form av anställning.TPF3FPT

Dessa grupper sammanfaller till viss del med dem som också är överrepresenterade när det gäller behov av socialtjänstens ekono- miska bistånd. 43 procent av de hushåll som fick ekonomiskt bistånd år 2005 utgjordes av utrikes födda hushåll. Det är även vanligare att yngre personer har ekonomiskt bistånd jämfört med äldre, både bland kvinnor och bland män. Bland personer i åldern

1TP PT Benämningen har gradvis förändrats från personaluthyrningsföretag till bemannings- företag. Tidigare avsågs med bemanningsföretag främst de företag som ”bemannade” en viss funktion på en arbetsplats, t.ex. telefonväxeln. Benämningen personaluthyrningsföretag stod för uthyrning av personer som inte var kopplat till något övertagande av en viss funktion. Nu för tiden står benämningen bemanningsföretag även för företag som endast sysslar med personaluthyrning.

2TP PT Se Fridén, Hedén och Wadensjö (2000), Eklund (2002) och Nyström (2004) för utvecklingen av lagstiftningen på området.

3TP PT Andersson och Wadensjö, IFAU, Rapport 2004:15.

205

Bemanningsföretag – en genväg till arbetsmarknaden?

SOU 2007:2

18–24 år fick cirka 10 procent ekonomiskt bistånd någon gång under år 2004.TPF4FPT Vidare är bemanningsbranschen kraftigt överrepre- senterad i storstadsområdena, vilket även gäller för biståndsmotta- garna. Det finns därför anledning att närmare studera hur bemanningsbranschen fungerar och att närmare belysa hur denna bransch kan underlätta arbetslösas övergång från bidragsberoende till försörjning genom eget arbete.

8.1Hur ser branschen ut?TPF5FPT

Branschen kännetecknas av att det finns några få stora företag och ett stort antal småföretag. De stora företagen har många arbetsställen – oftast i samtliga stor- och medelstora städer. De små företagen har i regel bara ett arbetsställe. De två största företagen i Sverige är Proffice och Manpower som båda år 2002 hade en omsättning på över tre miljarder kronor. Adecco hade samma år en omsättning på över en miljard och Poolia nära 800 miljoner i omsättning. Adecco och Manpower är internationella företag och de två största i världen. Omkring 85 procent av bemannings- företagen är auktoriserade och medlemmar i arbetsgivarorganisa- tionen Bemanningsföretagen (Almega).

Under år 1998 fick totalt 30 153 personer inkomst från ett bemanningsarbetsställe. Antalet anställda ökade fram till år 2001 med drygt 155 procent. År 2002 sjönk antalet anställda med 4,7 procent.

4TP PT Avstämning av målet om en halvering av antalet socialbidragsberoende mellan åren 1999 och 2004, särtryck ur budgetpropositionen för 2006.

5TP PT Andersson och Wadensjö, IFAU, Rapport 2004:15.

206

SOU 2007:2

Bemanningsföretag – en genväg till arbetsmarknaden?

Figur 8.1 Antal individer i bemanningsbranschen baserat på datamaterial från våren 2004

90 000
80 000
70 000
60 000
50 000
40 000
30 000
20 000