En ny instansordning för mål enligt Plan- och bygglagen
Delbetänkande av Miljöprocessutredningen
Stockholm 2007
SOU 2007:111
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax:
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003.
– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss
Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice
Omslagsbilden föreställer Miljööverdomstolens lokaler i Hessensteinska palatset på Riddarholmen i Stockholm.
Tryckt av Edita Sverige AB
Stockholm 2007
ISBN
ISSN
Till statsrådet och chefen för
Miljödepartementet
Regeringen beslutade vid sitt sammanträde den 20 juni 2007 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen (1987:10, PBL). Utredaren ska vidare utreda och föreslå organisations- och författningsändringar för en samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Utredaren kommer under hösten 2007 att få i uppdrag att utreda behovet av författningsändringar avseende vissa övriga frågor enligt miljöbalken och PBL (dir. 2007:94). Utredningen har antagit namnet Miljöprocessutredningen (MPU).
Den 20 juni 2007 förordnades lagmannen Ulf Andersson att vara särskild utredare.
Som sakkunniga förordnades från och med den 20 september 2007 professorn Peter Fitger och chefsrådmannen Claes Kristensson.
Som experter medverkar kanslirådet Camilla Adolfsson, miljörättsjuristen Oscar Alarik, departementssekreteraren Agnetha Alriksson, juristen Karolina Ardesjö Lundén, advokaten Mårten Bengtsson, fastighetsrådet Anders Dahlsjö, docenten Jan Darpö, chefsrådmannen Jim Emilsson, kanslirådet Ivar Frostenson, juristen Agneta Gardar, rättssakkunniga Susanne Gerland, ämnesrådet Margaretha Gistorp, bolagsjuristen Ulrik Johansson, departementssekreteraren Anna Josefsson, rådmannen Bjarne Karlsson, departementssekreteraren Mats Kryhl, rättssakkunniga Malin Larsson, departementssekreteraren Elisabeth Lidbaum, miljörättsjuristen Henrik Malmberg, miljörådet Lena Nilsson, lagmannen Håkan Nordling, förbundsjuristen Germund Persson, hovrättsrådet Liselotte Rågmark, 1:e länsjuristen Magnus Sandström, divisionschefen Micaela Schulman, kanslirådet Karin
Sjökvist, enhetschefen Dan Töllborn, rättssakkunniga Sanna Viklund och departementssekreteraren Henrik Wingfors.
Advokaten Mårten Bengtsson har medverkat fr.o.m. den 9 oktober 2007 och docenten Jan Darpö fr.o.m. den 15 oktober 2007. Övriga experter har medverkat från och med den 20 september 2007.
Sekreterare i utredningen är hovrättsassessorn Annika Sandersnäs Heijman (fr.o.m. den 13 augusti 2007) och kammarrättsassessorn Ewa Mårdberg (fr.o.m. den 20 augusti 2007).
Utredningen överlämnar härmed delbetänkandet En ny instansordning för mål enligt Plan- och bygglagen.
Utredningen fortsätter nu sitt arbete med att utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt miljöbalken, att föreslå organisations- och författningsändringar för en samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna samt att utreda behovet av författningsändringar avseende vissa övriga frågor enligt miljöbalken och PBL.
Göteborg den 18 december 2007
Ulf Andersson
/Annika Sandersnäs Heijman
Ewa Mårdberg
Innehåll
Sammanfattning .................................................................. | 9 | ||
Författningsförslag ............................................................. | 13 | ||
1 | Inledning................................................................... | 25 | |
1.1 | Utredningsuppdraget............................................................... | 25 | |
1.2 | Bakgrund .................................................................................. | 25 | |
1.3 | Föreskrifter om överklagande m.m. ....................................... | 26 | |
1.4 | Utgångspunkter för utredningen............................................ | 29 | |
1.5 | Utredningens arbete ................................................................ | 30 | |
2 | Författningsändringar vid en ny instansordning för | ||
31 | |||
2.1 | Allmänt ..................................................................................... | 31 | |
2.2 | Plan- och bygglagen................................................................. | 34 | |
2.2.1 | Inledning ....................................................................... | 35 | |
2.2.2 | Tilläggsavgifter m.m. .................................................... | 35 | |
2.2.3 | Regler om överklagande ............................................... | 36 | |
2.2.4 Samordning mellan prövningen enligt 12 och | |||
13 kap. PBL ................................................................... | 42 | ||
2.2.5 | Blandade mål ................................................................. | 47 | |
2.2.6 | Prövningens omfattning............................................... | 48 | |
2.3 | Miljöbalken............................................................................... | 49 | |
2.3.1 | Inledning ....................................................................... | 49 | |
2.3.2 | Miljödomstolarna ......................................................... | 50 | |
5 |
Innehåll SOU 2007:111
2.3.3 | Miljööverdomstolen...................................................... | 59 | |
2.3.4 | Tidsfrist för överklagande av det allmänna.................. | 65 | |
2.4 | Övergångsbestämmelser .......................................................... | 66 | |
3 | Organisatoriska frågor ................................................. | 67 |
3.1Handläggning m.m. hos regeringen samt i länsrätt och
kammarrätt................................................................................ | 67 | |
3.1.1 | Regeringen..................................................................... | 68 |
3.1.2 | Länsrätt.......................................................................... | 71 |
3.1.3 | Kammarrätt ................................................................... | 75 |
3.2Handläggning m.m. i miljödomstol och
Miljööverdomstolen................................................................. | 78 | |
3.2.1 | Miljödomstol................................................................. | 78 |
3.2.2 | Miljööverdomstolen...................................................... | 82 |
3.3Miljödomstolarnas och Miljööverdomstolens
handläggning av |
84 | ||
3.3.1 Uppskattning av fördelningen av mål och | |||
ärenden enligt PBL mellan miljödomstolarna ............. | 85 | ||
3.3.2 Organisation för att handlägga |
87 | ||
3.3.3 | Dimensioneringen av personal ..................................... | 90 | |
4 | Kostnader och andra konsekvenser ............................... | 99 | |
4.1 | Konsekvenser för det allmänna ............................................... | 99 | |
4.1.1 | Konsekvenser för länsstyrelserna............................... | 100 | |
4.1.2 | Konsekvenser för domstolarna .................................. | 101 | |
4.2 | Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen................. | 106 | |
4.3 | Konsekvenser för små och medelstora företag..................... | 106 | |
4.4 | Konsekvenser för allmänheten .............................................. | 107 | |
4.5 | Övriga konsekvenser.............................................................. | 107 | |
5 | Författningskommentar ............................................. | 109 |
5.1Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen
(1987:10)................................................................................. | 109 |
6
SOU 2007:111 | Innehåll | ||
5.2 | Förslaget till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)........ | 112 | |
6 | Återstående frågor .................................................... | 119 | |
Bilagor............................................................................ | 121 | ||
Bilaga 1 | Kommittédirektiv ............................................................ | 121 | |
Bilaga 2 | Statistik från de allmänna förvaltningsdomstolarna | ||
och regeringen.................................................................. | 133 |
7
Sammanfattning
Miljöprocessutredningen (MPU) har i uppdrag att utreda och föreslå bl.a. de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen (1987:10, PBL). MPU ska vidare utreda och föreslå organisations- och författningsändringar för en samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Under hösten 2007 kommer MPU att få i uppdrag att utreda behovet av författningsändringar avseende vissa övriga frågor enligt miljöbalken och PBL. I detta delbetänkande lämnas förslag till de organisations- och författningsändringar som behövs för en ny instansordning för
Författningsändringar vid en ny instansordning för PBL- mål
I miljöbalken och PBL föreslås bestämmelser om att länsstyrelsens beslut enligt PBL, med undantag för sådana som gäller 12 kap. PBL, överklagas till miljödomstol. Utredningen föreslår också att talan om utdömande av vite och uttag av tilläggsavgift enligt PBL ska väckas av byggnadsnämnden hos miljödomstol. Det föreslås att
9
Sammanfattning | SOU 2007:111 |
länsstyrelsen ska kunna besluta om uppskov av prövningen av överklaganden i sådana ärenden som också är föremål för kontrollprövning enligt 12 kap. PBL. Vissa förtydliganden av rätten att överklaga beslut enligt PBL föreslås också. Vidare föreslås att paragraferna i 13 kap. PBL disponeras om så att paragraferna i kapitlet får en mer logisk ordningsföljd.
I fråga om miljöråden i miljödomstolarna och Miljööverdomstolen föreslår utredningen att deras kompetens ska omfatta de sakfrågor som domstolarna har att pröva. Vidare föreslås att en av de sakkunniga ledamöterna i miljödomstolarna ska kunna ha erfarenhet av frågor som faller inom Boverkets verksamhetsområde. Utredningen föreslår också att det införs bestämmelser som medger att en lagfaren domare i miljödomstol ensam i mål enligt PBL bl.a. får avgöra mål av enkel beskaffenhet. Utredningen föreslår också att Miljööverdomstolen får avgöra frågor av stor principiell betydelse med en förstärkt sammansättning.
Organisatoriska frågor
Utredaren bedömer att den ändrade instansordningen för
Konsekvenser och genomförande av förslagen samt återstående frågor
Antalet instanser kommer för de flesta
10
SOU 2007:111 | Sammanfattning |
bör den totala handläggningstiden minska jämfört med i dag, vilket gynnar såväl enskilda som små företag och andra parter i domstolsprocessen. Förslagen bedöms sammantaget inte leda till några kostnadsökningar för det allmänna. I övrigt bedöms förslagen inte medföra några konsekvenser av betydelse.
Målsättningen med detta betänkande är att våra förslag till en ny instansordning ska kunna genomföras utan att beredningen av våra förslag i kommande betänkanden är slutförda. Vi kommer dock även i ett kommande delbetänkande att behandla frågor som hänger samman med den ändrade instansordningen för vissa PBL- mål. Det gäller bl.a. överväganden angående antalet miljödomstolar och fastighetsdomstolar och dessa domstolars lokalisering. Även sammansättningsreglerna i olika skeden av förfarandet kommer att beröras. Ett slutligt ställningstagande till miljödomstolarnas resursbehov kan därför inte göras förrän vi har övervägt samtliga organisationsfrågor. Vår bedömning är ändå att det är möjligt att redan på grundval av detta delbetänkande införa en ny instansordning för
Utredningens bedömning är att de föreslagna ändringarna kan träda i kraft den 1 januari 2009. Äldre bestämmelser om överklagande bör dock gälla för mål och ärenden som har anhängiggjorts hos en domstol eller hos regeringen före ikraftträdandet.
11
Författningsförslag
1 | Förslag till |
lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10) |
Härigenom föreskrivs i fråga om plan- och bygglagen (1987:10) dels att nuvarande 13 kap. 3, 4 och 7 §§ ska betecknas 13 kap.
7, 3 och 4 §§,
dels att 10 kap. 8 § samt 13 kap. nya 3 och 4 §§ ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 12 kap. 4 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse |
10 kap. | |
8 § |
Frågor om byggnadsavgift och särskild avgift prövas av
byggnadsnämnden. | |
Frågor om tilläggsavgift | Frågor om tilläggsavgift |
prövas av allmän förvaltnings- | prövas av miljödomstol på talan |
domstol på talan av byggnads- | av byggnadsnämnden. |
nämnden. | |
Prövningstillstånd krävs vid | |
överklagande till kammarrätten. |
13
Författningsförslag SOU 2007:111
12 kap.
4 a §
Om länsstyrelsen har beslutat | |
om prövning enligt 1 eller 4 § av | |
kommunens beslut, får läns- | |
styrelsen i avvaktan på att en | |
sådan prövning slutligt handlagts | |
skjuta upp prövningen av ett | |
överklagande av samma kom- | |
munala beslut. | |
13 kap. | |
4 § | 3§ |
Länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. 3 § att helt eller i en viss del upphäva ett beslut om detaljplan, områdesbestämmelser, lov eller förhandsbesked får överklagas hos regeringen. Andra beslut av länsstyrelsen enligt 12 kap. får inte överklagas.
Länsstyrelsens beslut i | ett | ||
överklagat ärende om antagande, | |||
ändring eller upphävande av en | |||
detaljplan, | områdesbestämmelser | ||
eller en fastighetsplan får över- | |||
klagas hos regeringen. | |||
Andra beslut av länsstyrelsen | Andra beslut av länsstyrelsen | ||
enligt denna lag får överklagas | enligt denna lag får överklagas | ||
hos allmän | förvaltningsdomstol. | hos miljödomstol. Om målet rör | |
Om målet rör en fråga av | en fråga av särskild betydelse för | ||
särskild betydelse för Försvars- | Försvarsmakten, Fortifikations- | ||
makten, | Fortifikationsverket, | verket, Försvarets materielverk | |
Försvarets | materielverk | eller | eller Försvarets radioanstalt ska |
Försvarets | radioanstalt | skall | domstolen överlämna målet till |
domstolen överlämna målet till | regeringen för prövning. | ||
regeringen för prövning. | |||
Prövningstillstånd krävs | vid |
överklagande till kammarrätten.
14
SOU 2007:111 Författningsförslag
7 § 4 §
Ett beslut som avses i 2 § får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. När ett sådant beslut angår staten som ägare av fastighet eller innehavare av särskild rätt till fastighet får det överklagas av förvaltande myndighet.
Ett beslut i fråga om lov eller förhandsbesked inom sådana skydds- eller säkerhetsområden som avses i 8 kap. 9 § tredje stycket får överklagas av Luftfartsstyrelsen, om beslutet berör en civil flygplats, av tillsynsmyndigheten, om beslutet berör en kärnreaktor eller annan kärnenergianläggning, och i övriga fall av Försvarsmakten, Krisberedskapsmyndigheten eller Statens räddningsverk eller de myndigheter de bestämmer.
U
1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2009.
2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för mål och ärenden som har anhängiggjorts hos en domstol eller hos regeringen före ikraftträdandet.
15
Författningsförslag | SOU 2007:111 |
2Förslag till
lag om ändring i miljöbalken (1998:808)
Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken (1998:808)
dels att 20 kap.
dels att det i balken ska införas en ny paragraf, 20 kap. 12 §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse | Föreslagen lydelse | ||||||||||||
20 kap. | |||||||||||||
2 § | |||||||||||||
Miljödomstol | prövar | som | Miljödomstol | prövar | som | ||||||||
första instans mål om | första instans mål om | ||||||||||||
1. | miljöfarlig | verksamhet | 1. | miljöfarlig | verksamhet | ||||||||
som är ansökningsmål | enligt | som är ansökningsmål | enligt | ||||||||||
21 kap. 1 § första stycket, | 21 kap. 1 § första stycket, | ||||||||||||
2. | vattenverksamhet | och | 2. | vattenverksamhet | och | ||||||||
vattenanläggningar | enligt | vattenanläggningar | enligt | ||||||||||
11 kap. samt | lagen | (1998:812) | 11 kap. samt | lagen | (1998:812) | ||||||||
med särskilda bestämmelser om | med särskilda bestämmelser om | ||||||||||||
vattenverksamhet, | utom | verk- | vattenverksamhet, | utom | verk- | ||||||||
samheter som avser markav- | samheter som avser markav- | ||||||||||||
vattning vilka verksamheter skall | vattning vilka verksamheter ska | ||||||||||||
prövas av länsstyrelsen, | prövas av länsstyrelsen, | ||||||||||||
3. | markavvattningar | som | 3. | markavvattningar | som | ||||||||
enligt | lagen | (1998:812) | med | enligt | lagen | (1998:812) | med | ||||||
särskilda | bestämmelser | om | särskilda | bestämmelser | om | ||||||||
vattenverksamhet | har | över- | vattenverksamhet | har | över- | ||||||||
lämnats | från | länsstyrelsen eller | lämnats | från | länsstyrelsen eller | ||||||||
anmälts | av | fastighetsbildnings- | anmälts | av | fastighetsbildnings- | ||||||||
myndighet, | myndighet, | ||||||||||||
4. ersättning för skada och | 4. ersättning för skada och | ||||||||||||
intrång enligt 28 kap. |
intrång enligt 28 kap. |
||||||||||||
5. ersättning och inlösen vid | 5. ersättning och inlösen vid | ||||||||||||
ingripande | av det | allmänna | ingripande | av det | allmänna | ||||||||
enligt denna balk och vid | enligt denna balk och vid | ||||||||||||
vattenverksamhet, | om | inte | vattenverksamhet, | om | inte | ||||||||
annat har särskilt föreskrivits, | annat har särskilt föreskrivits, | ||||||||||||
16 |
SOU 2007:111 Författningsförslag
6. ersättning för miljöskador | 6. ersättning för miljöskador | ||||||||||||
och inlösen enligt 32 kap., talan | och inlösen enligt 32 kap., talan | ||||||||||||
om förbud eller försiktighets- | om förbud eller försiktighets- | ||||||||||||
mått enligt 32 kap. 12 § samt | mått enligt 32 kap. 12 § samt | ||||||||||||
grupptalan enligt 32 kap. 13 §, | grupptalan enligt 32 kap. 13 §, | ||||||||||||
7. | fördelning | av | solidariskt | 7. fördelning | av | solidariskt | |||||||
ansvar mellan flera enligt 10 kap. | ansvar mellan flera enligt 10 kap. | ||||||||||||
6 och 7 §§ på talan av någon av | 6 och 7 §§ på talan av någon av | ||||||||||||
de solidariskt ansvariga, | de solidariskt ansvariga, | ||||||||||||
8. utdömande av vite som | 8. utdömande av vite som | ||||||||||||
förelagts med stöd av balken | förelagts med stöd av balken | ||||||||||||
efter särskild framställan av den | eller | plan- | och | bygglagen | |||||||||
myndighet | som | har förelagt | (1987:10) efter särskild fram- | ||||||||||
vitet. Har vitet förelagts i | ställan av den myndighet som | ||||||||||||
förfarandet | gäller | 6 § | andra | har förelagt vitet. Har vitet | |||||||||
stycket | lagen (1985:206) om | förelagts i förfarandet gäller 6 § | |||||||||||
viten. | andra | stycket | lagen | (1985:206) | |||||||||
om viten. | |||||||||||||
9. tilläggsavgift enligt 10 kap. | |||||||||||||
7 § | plan- | och | bygglagen | ||||||||||
(1987:10). | |||||||||||||
Som anges i 19 kap. 1 § tredje | Som anges i 19 kap. 1 § tredje | ||||||||||||
stycket | prövar | miljödomstol, | stycket prövar | miljödomstol, | |||||||||
om inte annat är föreskrivet, | om inte annat är föreskrivet, | ||||||||||||
efter | överklagande | länsstyrel- | efter | överklagande | länsstyrel- | ||||||||
sens och andra statliga myndig- | sens och andra statliga myndig- | ||||||||||||
heters beslut enligt denna balk | heters beslut enligt denna balk | ||||||||||||
eller | föreskrifter | som | har | eller | föreskrifter | som | har | ||||||
meddelats med stöd av balken | meddelats med stöd av balken | ||||||||||||
samt | enligt | lagen | (1998:812) | samt | enligt | lagen | (1998:812) | ||||||
med särskilda bestämmelser om | med särskilda bestämmelser om | ||||||||||||
vattenverksamhet. | Att | miljö- | vattenverksamhet. | Att | miljö- | ||||||||
domstol | efter | överklagande | domstol | efter | överklagande | ||||||||
prövar | Kronofogdemyndig- | prövar | Kronofogdemyndig- | ||||||||||
hetens beslut om handräckning | hetens beslut om handräckning | ||||||||||||
framgår av 26 kap. 17 § andra | framgår av 26 kap. 17 § andra | ||||||||||||
stycket. | stycket. Enligt 13 kap. 3 § andra | ||||||||||||
stycket plan- och bygglagen | |||||||||||||
(1987:10) | prövar | miljödomstol | |||||||||||
också överklaganden av läns- | |||||||||||||
styrelsens beslut enligt den lagen. | |||||||||||||
17 |
Författningsförslag SOU 2007:111
3 §
Vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol tillämpas även på miljödomstolar och Miljööverdomstolen samt vid Högsta domstolens prövning av mål som avses i denna balk, om inte annat följer av balken eller annan lag. Vid handläggningen av ärenden tillämpas lagen (1996:242) om domstolsärenden.
Bestämmelserna | i | förvalt- | Bestämmelserna | i | förvalt- | |||||||
ningsprocesslagen | (1971:291) | ningsprocesslagen | (1971:291) | |||||||||
tillämpas i | miljödomstolarna i | tillämpas | i miljödomstolarna i | |||||||||
de mål som överklagats dit och | de mål som överklagats dit och | |||||||||||
vid prövning av utdömande av | vid prövning av utdömande av | |||||||||||
vite efter särskild ansökan av | vite och vid uttag av tilläggsavgift | |||||||||||
myndighet samt vid över- | enligt 10 kap. | 7 § | plan- | och | ||||||||
klagande av sådana mål till | bygglagen | (1987:10) | efter | |||||||||
Miljööverdomstolen, | om | inte | särskild ansökan av | myndighet | ||||||||
annat följer av denna balk eller | samt vid överklagande av sådana | |||||||||||
annan lag. När en ideell förening | mål till Miljööverdomstolen, om | |||||||||||
med | stöd | av | 16 | kap. | 13 § | inte annat följer av denna balk | ||||||
överklagar ett beslut eller dom, | eller annan lag. När en ideell | |||||||||||
skall | dock | inte | 7 a § | förvalt- | förening | med | stöd | av | 16 | kap. | ||
ningsprocesslagen tillämpas. | 1 | |||||||||||
13 § eller 13 kap. 6 §TPF FPT plan- och | ||||||||||||
bygglagen | överklagar | ett beslut | ||||||||||
eller dom, ska dock inte 7 a § | ||||||||||||
förvaltningsprocesslagen tilläm- | ||||||||||||
pas. | ||||||||||||
4 § |
Miljödomstolen består av en ordförande som skall vara lagfaren domare i tingsrätten, ett miljöråd samt två sakkunniga ledamöter. Ytterligare en lagfaren domare och ett miljöråd får ingå i domstolen.
Miljöråd skall ha teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och erfarenhet av miljöfrågor. En av de sakkunniga ledamöterna skall ha erfarenhet av
Miljödomstolen består av en ordförande som ska vara lagfaren domare i tingsrätten, ett miljöråd samt två sakkunniga ledamöter. Ytterligare en lagfaren domare och ett miljöråd får ingå i domstolen.
Miljöråd ska ha teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och erfarenhet av sådana sakfrågor som domstolen prövar. En av de sakkunniga leda-
1TP PT Se prop. 2006/07:122.
18
SOU 2007:111 Författningsförslag
frågor | som | faller | inom | möterna ska ha erfarenhet av | |||||||||
verksamhetsområdet | för Natur- | frågor | som | faller | inom | ||||||||
vårdsverket. Ordföranden be- | Naturvårdsverkets | verksamhets- | |||||||||||
stämmer med hänsyn till målets | område eller, när det gäller ett | ||||||||||||
beskaffenhet | om | den | andre | mål enligt plan- och bygglagen | |||||||||
sakkunnige | ledamoten skall ha | (1987:10), faller inom Boverkets | |||||||||||
erfarenhet | av | industriell | eller | verksamhetsområde. | Ordföran- | ||||||||
kommunal verksamhet. | den bestämmer med hänsyn till | ||||||||||||
målets | beskaffenhet | om | den | ||||||||||
andre sakkunnige ledamoten ska | |||||||||||||
ha erfarenhet av industriell eller | |||||||||||||
kommunal verksamhet. | |||||||||||||
5 § | |||||||||||||
Miljödomstolen | är, om inte | Miljödomstolen | är, | om | inte | ||||||||
annat följer av denna balk, | annat följer av denna balk, | ||||||||||||
domför | med | ordföranden och | domför | med | ordföranden | och | |||||||
ett | miljöråd | vid handläggning | ett | miljöråd | vid handläggning | ||||||||
som inte sker vid huvud- | som inte sker vid huvud- | ||||||||||||
förhandling. | Detsamma | gäller | förhandling. | Detsamma gäller | |||||||||
vid huvudförhandling i fall som | vid huvudförhandling i fall som | ||||||||||||
avses i 1 kap. 3 a § andra och | avses i 1 kap. 3 a § andra och | ||||||||||||
tredje stycket rättegångsbalken. | tredje stycket rättegångsbalken. | ||||||||||||
Avgörs sådana mål i sak utan | Avgörs sådana mål i sak utan | ||||||||||||
huvudförhandling | skall | dock | huvudförhandling ska dock den | ||||||||||
den sammansättning som anges | sammansättning som anges i 4 § | ||||||||||||
i 4 § gälla, om inte rätten finner | gälla, om inte rätten finner att | ||||||||||||
att det är tillräckligt med ord- | det är tillräckligt med ord- | ||||||||||||
föranden och ett miljöråd och | föranden och ett miljöråd och | ||||||||||||
parterna samtycker till det eller | parterna samtycker till det eller | ||||||||||||
målet är av enkel beskaffenhet. | målet är av enkel beskaffenhet. | ||||||||||||
I mål som avses i 3 § andra | I mål som avses i 3 § andra | ||||||||||||
stycket | skall | miljödomstolen | stycket | ska | miljödomstolen | ||||||||
bestå av ordföranden och ett | bestå av ordföranden och ett | ||||||||||||
miljöråd. Om det med hänsyn | miljöråd. Om det med hänsyn | ||||||||||||
till | målets | omfattning | eller | till | målets | omfattning | eller | ||||||
svårighetsgrad | är | påkallat, får | svårighetsgrad | är | påkallat, | får | |||||||
dock | domstolen | ha | den | dock | domstolen | ha | den | ||||||
sammansättning som anges i 4 §. | sammansättning som anges i 4 §. | ||||||||||||
Vid avgörande i sak av | Vid avgörande i sak av | ||||||||||||
tillståndsfrågor i | sådana | mål | tillståndsfrågor i | sådana | mål | ||||||||
19 |
Författningsförslag | SOU 2007:111 |
som avses i 3 § andra stycket | som avses i 3 § andra stycket ska | ||||||||||
skall | miljödomstolen | ha | den | miljödomstolen | ha | den | |||||
sammansättning som anges i 4 §. | sammansättning som anges i 4 §. | ||||||||||
Om målet är av enkel beskaffen- | Om målet är av enkel beskaffen- | ||||||||||
het, får dock domstolen bestå av | het, får dock domstolen bestå av | ||||||||||
ordföranden och ett miljöråd. | ordföranden och ett miljöråd. | ||||||||||
Vid | handläggning | av | mål | ||||||||
enligt plan- och bygglagen | |||||||||||
(1987:10) får en lagfaren domare | |||||||||||
ensam | |||||||||||
1. meddela beslut som avser | |||||||||||
endast | rättelse | av | felräkning, | ||||||||
felskrivning eller annat uppenbart | |||||||||||
förbiseende, | |||||||||||
2. meddela annat beslut som | |||||||||||
inte innefattar slutligt avgörande | |||||||||||
av mål samt | |||||||||||
3. avgöra mål av enkel | |||||||||||
beskaffenhet. | |||||||||||
8 § | |||||||||||
Mål | om | utövande | av | Mål | om | utövande | av | ||||
miljöfarlig | verksamhet, | vatten- | miljöfarlig verksamhet, | vatten- | |||||||
verksamhet, vattenanläggningar | verksamhet, vattenanläggningar | ||||||||||
och ersättning vid vattenverk- | och ersättning vid vatten- | ||||||||||
samhet samt utdömande av vite | verksamhet samt utdömande av | ||||||||||
efter | särskild | ansökan | av | vite efter särskild ansökan av | |||||||
myndighet prövas av den miljö- | myndighet prövas av den miljö- | ||||||||||
domstol | inom | vars | område | domstol | inom | vars | område | ||||
verksamheten i huvudsak be- | verksamheten i huvudsak be- | ||||||||||
drivs, har bedrivits eller skall | drivs, har bedrivits eller ska | ||||||||||
bedrivas. | bedrivas. Gäller målet utdöman- | ||||||||||
de av sådant vite enligt plan- och | |||||||||||
bygglagen (1987:10) | eller | uttag | |||||||||
av tilläggsavgift enligt 10 kap. 7 § | |||||||||||
samma lag ska målet prövas av | |||||||||||
den miljödomstol | inom | vars | |||||||||
område | fastigheten, | byggnaden | |||||||||
eller anläggningen är belägen. |
Mål om ersättning vid skada och intrång enligt 28 kap.
20
SOU 2007:111 Författningsförslag
miljödomstol inom vars område skadan och intrånget i huvudsak
har inträffat eller kommer att inträffa. | |||||||||
Mål | om | ersättning | för | Mål | om | ersättning | för | ||
miljöskador | enligt | 32 | kap. | miljöskador | enligt | 32 | kap. | ||
prövas av den miljödomstol | prövas av den miljödomstol | ||||||||
inom vars område den skade- | inom vars område den skade- | ||||||||
görande verksamheten i huvud- | görande verksamheten i huvud- | ||||||||
sak bedrivs eller har bedrivits. | sak bedrivs eller har bedrivits. | ||||||||
Den som bedriver eller avser att | Den som bedriver eller avser att | ||||||||
bedriva en verksamhet som kan | bedriva en verksamhet som kan | ||||||||
medföra en sådan skada som | medföra en sådan skada som | ||||||||
avses i 32 kap. 3 § kan begära | avses i 32 kap. 3 § kan begära | ||||||||
prövning | av | ersättningsfrågan | prövning | av | ersättningsfrågan | ||||
vid den miljödomstol inom vars | vid den miljödomstol inom vars | ||||||||
område | verksamheten | i | område | verksamheten | i | ||||
huvudsak | bedrivs | eller | skall | huvudsak | bedrivs | eller | ska | ||
bedrivas. | bedrivas. | ||||||||
11 § |
För fullgörande av Svea hovrätts uppgifter som Miljööverdomstol skall det, förutom lagfarna domare, finnas miljöråd. Dessa skall ha teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och erfarenhet av miljöfrågor. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utnämner eller anställer miljöråd.
Miljööverdomstolen är domför med fyra ledamöter, av vilka minst tre skall vara lagfarna. Om en av de lagfarna ledamöterna får förhinder sedan huvudförhandling har påbörjats är rätten ändå domför. Fler än fem ledamöter får inte delta.
Vid behandlingen av frågor om prövningstillstånd skall Miljööverdomstolen bestå av tre
För fullgörande av Svea hovrätts uppgifter som Miljööverdomstol ska det, förutom lagfarna domare, finnas miljöråd. Dessa ska ha teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och erfarenhet av sådana sakfrågor som domstolen prövar. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utnämner eller anställer miljöråd.
Miljööverdomstolen är domför med fyra ledamöter, av vilka minst tre ska vara lagfarna. Om en av de lagfarna ledamöterna får förhinder sedan huvudförhandling har påbörjats är rätten ändå domför. Fler än fem ledamöter får inte delta.
Vid behandlingen av frågor om prövningstillstånd ska Miljööverdomstolen bestå av tre
21
Författningsförslag | SOU 2007:111 |
lagfarna | domare. | Ett miljöråd | lagfarna | domare. | Ett miljöråd | |||||||
får dock ingå i rätten i stället för | får dock ingå i rätten i stället för | |||||||||||
en av de lagfarna ledamöterna. | en av de lagfarna ledamöterna. | |||||||||||
Vid beslut om avskrivning av | ||||||||||||
mål enligt plan- och bygglagen | ||||||||||||
(1987:10) efter | återkallelse | är | ||||||||||
Miljööverdomstolen domför med | ||||||||||||
en lagfaren domare. | ||||||||||||
12 § | ||||||||||||
Om rätten vid handlägg- | ||||||||||||
ningen av ett mål i Miljööver- | ||||||||||||
domstolen, som enligt 23 kap. 8 § | ||||||||||||
inte får överklagas, finner att | ||||||||||||
avgörandet kan få stor principiell | ||||||||||||
betydelse får målet eller, om det | ||||||||||||
kan ske, en viss fråga i målet | ||||||||||||
avgöras | av | Miljööverdomstolen | ||||||||||
med sju ordinarie domare, varav | ||||||||||||
högst två får vara miljöråd. | ||||||||||||
23 kap. | ||||||||||||
2 § | ||||||||||||
Vid prövningen av om pröv- | Vid prövningen av om pröv- | |||||||||||
ningstillstånd | skall | meddelas | ningstillstånd | ska | meddelas | |||||||
tillämpas 34 a § andra stycket | tillämpas 34 a § andra stycket | |||||||||||
förvaltningsprocesslagen | förvaltningsprocesslagen | |||||||||||
(1971:291), om det gäller ett | (1971:291), om det gäller ett | |||||||||||
avgörande som har meddelats i | avgörande som har meddelats i | |||||||||||
ett mål som överklagats till | ett mål som överklagats till | |||||||||||
miljödomstolen eller i ett mål | miljödomstolen eller i ett mål | |||||||||||
som avser utdömande av vite | som avser utdömande av vite | |||||||||||
efter särskild | ansökan av | efter | särskild | ansökan | av | |||||||
myndighet. I annat fall tillämpas | myndighet | eller | uttag | av | ||||||||
49 kap. 14 § och 14 a § första | tilläggsavgift | enligt | 10 kap. | 7 § | ||||||||
och andra styckena rätte- | plan- och bygglagen (1987:10). I | |||||||||||
gångsbalken. | annat fall tillämpas 49 kap. 14 § | |||||||||||
och | 14 | a § | första | och andra | ||||||||
styckena rättegångsbalken. | ||||||||||||
Meddelas | inte | prövnings- | Meddelas | inte | prövnings- | |||||||
tillstånd | står | miljödomstolens | tillstånd | står | miljödomstolens | |||||||
22 |
SOU 2007:111 Författningsförslag
dom eller beslut fast. En uppgift | dom eller beslut fast. En uppgift |
om detta skall tas in i | om detta ska tas in i |
Miljööverdomstolens beslut. | Miljööverdomstolens beslut. |
U
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2009.
23
1 Inledning
1.1Utredningsuppdraget
MPU har genom regeringens direktiv (dir. 2007:94) fått i uppdrag bl.a. att föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för överklagande av beslut enligt PBL. Direktiven fogas till detta betänkande som bilaga 1. Avsikten är att de mål enligt PBL som efter överklagande av länsstyrelses beslut handläggs av länsrätterna liksom vissa planärenden som överklagas från länsstyrelsen till regeringen ska föras över till miljödomstolarna.
1.2Bakgrund
PBL innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. Det är enligt lagen en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Översiktsplanen ska ge vägledning för beslut om användningen av mark- och vattenområden samt om hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Översiktsplanen är inte bindande för myndigheter och enskilda.
Regleringen av markens användning och av bebyggelsen inom kommunen sker genom detaljplaner. En detaljplan får omfatta endast en begränsad del av kommunen.
För begränsade områden av kommunen som inte omfattas av detaljplan får områdesbestämmelser antas, om det behövs för att syftet med översiktsplanen ska uppnås eller för att säkerställa att
25
Inledning | SOU 2007:111 |
riksintressen enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken (1998:808), fortsättningsvis kallad MB, tillgodoses. Fastighetsplaner får antas för att underlätta genomförandet av detaljplaner. För samordning av flera kommuners planläggning får regionplaner antas.
Till byggande och rivning av byggnader samt till schaktning, fyllning, trädfällning och skogsplantering fordras tillstånd i form av bygglov, rivningslov respektive marklov i den omfattning som följer av lagen. Beträffande åtgärder som kräver bygglov får ges förhandsbesked huruvida byggande kan tillåtas på den avsedda platsen.
Vid prövning av frågor enligt PBL ska både allmänna och enskilda intressen beaktas, om inte annat är särskilt föreskrivet.
För att mark ska få användas för bebyggelse ska den vara från allmän synpunkt lämplig för ändamålet. Lämplighetsbedömningen sker vid planläggning eller i ärenden om bygglov eller förhandsbesked.
I varje kommun ska det finnas en eller flera nämnder som ska fullgöra kommunens uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet och ha det närmaste inseendet över byggnadsverksamheten. Länsstyrelsen har tillsyn över plan- och byggnadsväsendet i länet och ska samverka med kommunerna i deras planläggning. Boverket har den allmänna uppsikten över plan- och byggnadsväsendet i riket.
1.3Föreskrifter om överklagande m.m.
Vissa av kommunernas beslut i plan- och byggfrågor får överklagas i den ordning som föreskrivs för laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), nämligen
1.kommunfullmäktiges beslut om översiktsplan,
2.kommunfullmäktiges beslut om uppdrag åt en kommunal nämnd att anta, ändra eller upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser eller att fatta beslut om skyldighet för fastighetsägare att betala kostnader för gator och andra allmänna platser eller att fatta beslut om villkoren för sådan betalning,
3.kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut att inte anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan,
4.kommunfullmäktiges och kommunala nämnders beslut om grunderna för skyldighet att betala kostnader för gator och andra allmänna platser och om generella villkor för sådan betal-
26
SOU 2007:111 | Inledning |
ning (Andra beslut rörande gatukostnader får inte överklagas. Tvister om ersättning för gatukostnader m.m. prövas av fastighetsdomstol.),
5.kommunfullmäktiges beslut om taxa i ärenden hos byggnadsnämnden samt
6.kommunalförbunds eller regionplaneförbunds fullmäktiges beslut om regionplan.
Andra beslut enligt PBL av kommunfullmäktige och kommunala nämnder får överklagas hos länsstyrelsen. Sådana beslut får dock inte överklagas till den del de avser frågor som redan är avgjorda genom detaljplan, områdesbestämmelser eller förhandsbesked eller gäller behovet av byggsamråd enligt 9 kap. PBL. Bestämmelser som gäller överklagande till länsstyrelsen finns i
Enligt 12 kap. 1 § PBL gäller att länsstyrelsen ska pröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om det kan befaras att beslutet innebär att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. MB inte tillgodoses, regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt, en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. MB inte iakttas eller en bebyggelse annars blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller till behovet av skydd mot olyckshändelser. Länsstyrelsen ska inom tre veckor från den dag då kommunens beslut kom in till länsstyrelsen besluta om sådan prövning ska ske eller inte. Länsstyrelsen ska upphäva kommunens beslut i dess helhet, om något sådant förhållande som nyss nämnts föreligger. Om kommunen har medgett det, får beslutet upphävas i en viss del. Regeringen får pröva ett beslut att anta, ändra eller upphäva en regionplan. Beslut om prövning ska fattas inom tre månader från den dag då beslutet kom in till regeringen. Regeringens prövning får avse endast frågan huruvida planen tillgodoser riksintressen enligt 3 och 4 kap. MB. Regeringen får upphäva beslutet i dess
27
Inledning | SOU 2007:111 |
helhet eller i en viss del. Om det finns särskilda skäl, får länsstyrelsen eller regeringen för ett visst område förordna att föreskrifterna som gäller områden av riksintresse ska tillämpas på beslut att lämna lov eller förhandsbesked. Om länsstyrelsen, efter det att ett sådant förordnande har meddelats, beslutar att ett lov eller förhandsbesked ska prövas, får länsstyrelsen förordna att lovet eller förhandsbeskedet inte ska gälla förrän frågan om prövning har slutligt avgjorts.
Länsstyrelsens beslut i frågor som gäller områden av riksintresse m.m. att helt eller i en viss del upphäva ett beslut om detaljplan, områdesbestämmelser, lov eller förhandsbesked får överklagas hos regeringen. Andra beslut av länsstyrelsen i sådana frågor får inte överklagas.
Länsstyrelsens beslut i ett överklagat ärende om antagande, ändring eller upphävande av en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan får överklagas hos regeringen. Andra beslut av länsstyrelsen enligt PBL får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Om målet rör en fråga av särskild betydelse för Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt ska domstolen överlämna målet till regeringen för prövning. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
Ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan får enligt huvudregeln överklagas endast av den som senast under utställningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte blivit tillgodosedda. Om ett planförslag efter utställningen ändras till nackdel för någon, får han dock överklaga beslutet. Det går också att överklaga ett planbeslut på den grunden att det inte har tillkommit i laga ordning. Särskilda regler om överklagande finns för vissa skydds- eller säkerhetsområden.
Den myndighet som har att pröva överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan, områdesbestämmelser eller en fastighetsplan ska antingen fastställa eller upphäva beslutet i dess helhet. Om kommunen har medgett det, får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Utan kommunens medgivande får ändringar av ringa betydelse göras. Sådana ändringar, som påverkar enskildas ställning, får inte göras utan att dessa får tillfälle att yttra sig.
På kommunens begäran kan myndigheten förordna att det överklagade beslutet, utan hinder av att överklagandet inte har
28
SOU 2007:111 | Inledning |
slutligen avgjorts, får genomföras i sådana delar som uppenbarligen inte berörs av överklagandet. Sådana förordnanden får inte överklagas.
1.4Utgångspunkter för utredningen
Utredningsuppdraget i de delar som gäller
Statsmakternas beslut om utredning omfattar fler frågor än de som omfattas av detta betänkande till följd av att utredningsuppdraget enligt direktiven ska redovisas genom flera delbetänkanden.
I propositionen (s. 9) anförs följande under rubriken Regeringens samlade bedömning:
En överprövning av kommunernas beslut hos länsstyrelsen och därefter i miljödomstolen och Miljööverdomstolen ger en instansordning med en kortare instanskedja som möjliggör kortare handläggningstider för
29
Inledning | SOU 2007:111 |
skall bl.a. överväga vilket kompetensbehov som finns och hur det bör tillgodoses, frågan om ökat resursbehov för miljödomstolarna och hur det skall finansieras, vilken sammansättning som domstolen bör ha vid målens avgörande, nytt namn på domstolarna, det eventuella behovet av ny domkretsindelning och hur prejudikatbildningen på ett lämpligt sätt tillgodoses även med en ny instansordning. Flera remissinstanser har påtalat ett behov av en ”ventil” till Regeringsrätten för prejudikatbildning. Utredningen skall särskilt överväga hur den sammanslagna domstolen tillförsäkras nödvändig
Som framgår av direktiven ska MPU i detta betänkande föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för den ändrade instansordningen. MPU ska lämna förslag på hur resurs- och kompetensbehov som uppkommer vid länsstyrelserna och miljödomstolarna till följd av en ändrad instansordning bör tillgodoses. Utredningen ska bl.a. belysa olika sätt att utforma beredningsorganisationen. Först i det andra delbetänkandet kommer MPU, till följd av direktiven, att behandla vissa av de frågor som har nämnts i regeringens proposition. Det gäller de slutliga ställningstagandena till frågorna om sammansättning, handläggningsregler, domkretsar, antalet domstolar, namn på de nya domstolarna samt hur prejudikatbildningen ska tillgodoses. Samtidigt förutsätter enligt utredningens uppfattning uppdelningen av redovisningen av utredningsarbetet på flera delbetänkanden att beslut om ändrad instansordning för
1.5Utredningens arbete
Utredningen har under arbetet med detta delbetänkande haft två sammanträden med de sakkunniga och experterna. Vidare har utredningen besökt samtliga miljödomstolar, Miljööverdomstolen, Länsstyrelsen i Göteborg och Länsrätten i Göteborg. Därutöver har utredningen varit i kontakt med personal vid ett flertal länsrätter och länsstyrelser. Den särskilde utredaren har deltagit vid ett möte i Nyköping som anordnats för jurister vid länsstyrelserna.
30
2Författningsändringar vid en ny instansordning för
2.1Allmänt
Sedan Miljöbalkskommittén i betänkandet Alternativ för miljöbalkens prövningsorganisation (SOU 2004:38) och
Under remissbehandlingen av
31
Författningsändringar vid en ny instansordning för |
SOU 2007:111 |
vis starkt för att det inte ankommer på MPU att ifrågasätta ställningstagandet att länsstyrelsernas beslut i byggärenden och planärenden ska överklagas till miljödomstol.
Regeringspropositionen innehåller emellertid inte något lagförslag och har således inte underkastats lagrådets granskning. MPU:s lagförslag kommer emellertid att granskas på det sättet. Vad lagrådet därvid har att ta ställning till är, såvitt nu är av intresse, hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och till rättsordningen i övrigt. Det sägs i regeringens nyssnämnda proposition att det fortsatta utredningsarbetet ska bedrivas med inriktningen att överprövning i fortsättningen sker i de nuvarande miljödomstolarna. Ett visst utrymme för tvekan vad gäller statsmakternas beslut finns det därför, även om den politiska målsättningen framstår som klar. Såvitt MPU kunnat utläsa av propositionen rör denna tveksamhet det principiella spörsmålet om att flytta en målgrupp från förvaltningsdomstolarna till miljödomstolarna, vilka ingår i tingsrättsorganisationen.
Den grundlagsregel som saken i första hand gäller är 11 kap. 1 § regeringsformen. Enligt denna bestämmelse är Högsta domstolen högsta allmänna domstol och Regeringsrätten högsta förvaltningsdomstol. Miljödomstolarna ingår i tingsrättsorganisationen, varav följer att Högsta domstolen är sista instans och att Miljööverdomstolen aldrig kan betraktas som förvaltningsdomstol samt att fråga om resning i ett mål eller ärende som har avgjorts av Miljööverdomstolen alltid ankommer på Högsta domstolen. Det kan mot den bakgrunden ifrågasättas om det överensstämmer med rättsordningen i övrigt att förvaltningsmyndigheternas beslut överklagas till miljödomstolarna istället för till förvaltningsdomstolarna.
Den nu aktuella ändringen av instansordningen är inte det enda exemplet på att domstolar inom tingsrättsorganisationen överprövar förvaltningsmyndigheternas beslut. Således finns inom fastighetsdomstolarnas verksamhetsområde ett flertal exempel på att förvaltningsmyndigheters beslut överklagas till fastighetsdomstolen. Här kan hänvisas till 15 kap. 1 § fastighetsbildningslagen (1970:988) såvitt gäller fastighetsbildningsmyndighetens beslut och 16 kap. 1 § minerallagen (1991:45) när det gäller talan mot bergmästarens beslut. Dessutom gäller redan enligt 20 kap. 2 § MB att statliga myndigheters beslut överklagas till miljödomstolen. Lagrådet hade vid tillkomsten av miljöbalken inga synpunkter på detta. Detsamma gäller enligt 9 kap. 1 § lagen (2004:1199) om handel
32
SOU 2007:111 | Författningsändringar vid en ny instansordning för |
med utsläppsrätter. Inom detta lagstiftningsområde gällde tidigare att beslut om tillstånd till utsläpp av koldioxid som meddelades av länsstyrelse kunde överklagas till miljödomstol medan Naturvårdsverkets beslut om tilldelning av utsläppsrätter kunde överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Denna instansordning byggde på tanken att länsstyrelsernas tillståndsbeslut kunde föra med sig miljöbedömningar, medan Naturvårdsverkets tilldelningsbeslut utgjorde allmänna förvaltningsärenden (prop. 2003/04:132, s. 33). Lagrådet gjorde ingen invändning. Det var alltså ärendenas sakliga karaktär som var avgörande för vilken domstol som skulle ta emot överklagandena. Uppenbarligen fästes ingen principiell vikt vid att det i båda fallen rörde sig om överklagande av förvaltningsmyndighets beslut. Det nyssnämnda förarbetsuttalandet rörde lagen (2004:656) om utsläpp av koldioxid. Den lagen har ersatts av lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. Enligt den nya lagen går numera också de överklaganden som tidigare gick till förvaltningsdomstol till miljödomstol. Enligt en proposition (prop. 2005/06:184 s. 82) med förslag till ändringar i den nya lagen gjorde Kammarrätten i Sundsvall samma principiella invändning som Länsrätten i Skåne län har gjort mot
Enligt förslaget till lag kan beslut meddelas om bl.a. föreläggande, förbud och vite. Som överklagandeinstans för beslut enligt lagen eller därtill följande föreskrifter kan då väljas antingen miljödomstol eller allmän förvaltningsdomstol. En fördel med att välja miljödomstol är att överklagandebestämmelserna därmed kommer att överensstämma med vad som gäller för den övergripande tillståndsprövningen av säkerhetsarrangemangen. Miljödomstolarna kan därmed antas få en betydande erfarenhet av säkerhetsfrågor som gör dem väl lämpade att pröva denna typ av mål. Det som talar emot en sådan lösning är att beslut enligt räddningstjänstlagen (1986:1102) hänförs till förvaltningsrätten och överklagas därmed till länsstyrelsen och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Mål enligt räddningstjänstlagen är emellertid relativt ovanliga hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. Olägenheten av att överklagandereglerna splittras inom räddningstjänsten är därmed inte så stor att det bör hindra att miljödomstolarna blir över-
33
Författningsändringar vid en ny instansordning för |
SOU 2007:111 |
klagandeinstans för mål enligt den föreslagna lagen. För det fall ett beslut har meddelats av en kommun bör i enlighet med vad som gäller enligt miljöbalken beslutet överklagas hos länsstyrelsen. För att hålla reglerna om integrerad miljö- och säkerhetsprövning och överklagande enligt den föreslagna lagen samlade bör även anges att frågor om utdömande av vite prövas av miljödomstolen.
Av vad som nu anförts framgår att det redan finns åtskilliga exempel på att förvaltningsmyndigheters beslut överklagas till miljödomstolen trots att denna tillhör tingsrättsorganisationen och inte är en förvaltningsdomstol. Snarare kan det sägas finnas en klar tendens i lagstiftningen i riktning mot att alla sådana ärenden som med hänsyn till miljöanknytningen är lämpliga att prövas av miljödomstol också förs dit. Vad miljöbalkskommittén och PBL- kommittén anfört samt vad som framkommit vid remissbehandlingen av kommittéernas betänkanden liksom de politiska ställningstagandena därefter visar tydligt att det finns sakliga skäl för att överföra prövningen av överklagade mål enligt PBL till miljödomstolarna. En sådan ändring strider således varken mot grundlagarna eller mot rättsordningen i övrigt. Det kan därför inte sägas föreligga några principiella betänkligheter mot att låta miljödomstolarna pröva överklagade
2.2Plan- och bygglagen
Utredningens förslag: I lagen införs en bestämmelse om att länsstyrelsens beslut, med undantag för sådana som gäller 12 kap., överklagas till miljödomstol. Utredningen föreslår också att talan om tilläggsavgift ska väckas av byggnadsnämnden hos miljödomstol. Det föreslås en möjlighet för länsstyrelsen att skjuta upp prövningen av överklaganden av sådana ärenden där länsstyrelsen har beslutat om prövning enligt 12 kap. PBL. Vissa förtydliganden av rätten att överklaga föreslås också. Vidare föreslås, i syfte att få en mer logisk ordningsföljd på paragraferna i 13 kap., att paragraferna i kapitlet disponeras om.
34
SOU 2007:111 | Författningsändringar vid en ny instansordning för |
2.2.1Inledning
I
2.2.2Tilläggsavgifter m.m.
En konsekvens av den ändrade instansordningen blir att även frågor om påföljder och ingripanden enligt 10 kap. PBL kommer att prövas av miljödomstol. Frågor om byggnadsavgift och särskild avgift kommer att prövas av byggnadsnämnden i första instans samt av miljödomstolen efter överklagande från länsstyrelsen.
En ytterligare påföljd enligt 10 kap. är tilläggsavgiften enligt 7 §. Frågor om tilläggsavgift prövas av allmän förvaltningsdomstol på talan av byggnadsnämnden. Före den 1 januari 1995 skulle frågor om uttagande av tilläggsavgift prövas av allmän domstol på talan av åklagaren. På grund av att åklagaren inte längre skulle ha som uppgift att föra talan om bl.a. vissa viten och avgifter lades uppgiften att föra talan över på byggnadsnämnden. Tilläggsavgiften är bl.a. mot den bakgrunden att anse som en straffliknande sanktion.
35
Författningsändringar vid en ny instansordning för |
SOU 2007:111 |
Även i fortsättningen bör det därför ankomma på domstol att pröva fråga om uttag av tilläggsavgift. Till följd av den ändrade instansordningen, som föreslås av MPU, bör prövningen i fortsättningen ankomma på miljödomstolarna.
Regler om ansökningsavgifter för miljödomstolarna finns dels i förordningen (1987:452) om avgifter vid de allmänna domstolarna, dels i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Enligt den förstnämnda förordningen gäller att ansökningsavgift ska betalas med 450 kr när talan väcks i ett mål vid miljödomstol med undantag av mål om utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet och mål för vilka avgift tas ut enligt 2 eller 3 kap. förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Om inte 1987 års förordning ändras innebär detta att ansökningsavgift ska tas ut vid ansökan om tilläggsavgift (jfr NJA 2006 s. 531).
Frågan om till vilken domstol en ansökan om tilläggsavgift ska ges in behandlas i avsnitt 2.3.2.
2.2.3Regler om överklagande
Allmänt om överklagande och samordning
Enligt prop. 2006/07:98 är syftet med en ändrad instansordning inte att åstadkomma en långtgående materiell samordning mellan regelverken. PBL ska enligt regeringens avsikt även fortsättningsvis vara en avvägningslagstiftning för en lämplig markanvändning som låter olika allmänna och enskilda intressen vägas mot varandra i en politisk process, med tyngdpunkten på den kommunala nivån. Regeringen ser enligt propositionen framför allt potentialen i en tidsmässig samordning av hanteringen av vissa ärenden enligt respektive lag. Enligt våra direktiv ska vi i vårt andra delbetänkande med utgångspunkt i de likheter som finns mellan miljömål, fastighetsmål och
36
SOU 2007:111 | Författningsändringar vid en ny instansordning för |
sig med förfrågningar till bara en domstol. Genom att målen är registrerade vid samma domstol kan en samtidig information erhållas. Vissa möjligheter till samtidig handläggning torde det också finnas. Det är dock svårt att bedöma de faktiska samordningsvinsterna. Tills vidare kommer ju miljödomstolarna fortfarande att handlägga de största miljömålen i första instans medan domstolarna är tredje prövningsinstans på
Av
Kommittén har föreslagit att de nuvarande bestämmelserna i 13 kap. 3 § PBL med hänvisning till
Kommittén har föreslagit att det i 4 § förs in regler om vem som har rätt att överklaga. Enligt kommitténs förslag ska det i 4 § införas en bestämmelse om att beslut av kommunala myndigheter får överklagas av den som beslutet angår, om avgörandet går honom eller henne emot. När ett sådant beslut angår staten ska det enligt
37
Författningsändringar vid en ny instansordning för |
SOU 2007:111 |
kommitténs förslag få överklagas av förvaltande myndighet. Vidare har kommittén föreslagit en regel om att en kommun ska få överklaga ett beslut som berör kommunens intressen och som har gått kommunen emot. Motsvarande skulle gälla också ett regionplaneorgan eller ett kommunalförbund. Vidare har det föreslagits att det i paragrafen införs bestämmelser om talerätt för ideella organisationer.
Våra överväganden
Omdisponering av paragrafer i 13 kap. PBL
Vi vill först fästa uppmärksamheten på en fråga av redaktionell natur. Paragrafföljden i nuvarande 13 kap. är i viss mån ologisk. Kapitlet inleds med två paragrafer som anger vilka beslut som går att överklaga varefter följer en paragraf som anger hur man överklagar. Därefter kommer ytterligare en paragraf som anger vilka beslut som går att överklaga. Vi anser att kapitlet bör inledas med tre paragrafer som anger vilka beslut som kan överklagas och till vilken instans överklagande ska göras. Därefter bör följa tre paragrafer som anger vem som får överklaga ett beslut och sedan en paragraf som anger formen för överklagandet. Av fotnoter framgår hur våra förslag förhåller sig till den nuvarande paragrafnumreringen. Förslaget behandlas närmare i författningskommentaren.
Ändrad instansordning
Enligt 13 kap. 4 § första stycket får länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. 3 § att helt eller i en viss del upphäva ett beslut om detaljplan, områdesbestämmelser, lov eller förhandsbesked överklagas hos regeringen. Andra beslut av länsstyrelsen enligt 12 kap. får inte överklagas. Av prop. 2006/07:98 och av våra direktiv framgår att denna ordning ska vara oförändrad. Vi föreslår därför ingen ändring i lydelsen av nuvarande 13 kap. 4 § första stycket TPF1FPT PBL.
Det finns ingen anledning för MPU att föreslå någon annan ordning än den som angetts i nyssnämnda proposition och i våra direktiv, nämligen att andra beslut av länsstyrelsen än sådana som avser 12 kap. ska överklagas till miljödomstol. Detta medför att den
1TP PT Se 13 kap. 3 § första stycket PBL i vårt förslag.
38
SOU 2007:111 | Författningsändringar vid en ny instansordning för |
nuvarande bestämmelsen i 13 kap. 4 § andra stycket om överklagande av planbeslut blir obehövlig. Som framgår av våra direktiv omfattas utredningsuppdraget inte av instansordningen för ärenden och mål som berör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt. I den nuvarande lydelsen av tredje stycket i 13 kap. 4 § TPF2FPT bör därför endast den ändringen göras att ”allmän förvaltningsdomstol” byts ut mot ”miljödomstol”. Enligt nuvarande lydelse av 13 kap. 4 § fjärde stycket krävs prövningstillstånd vid överklagande av en länsrätts dom till kammarrätten. I 23 kap. 1 § andra stycket MB finns dock en bestämmelse enligt vilken det krävs prövningstillstånd vid överklagande till Miljööverdomstolen av en dom eller ett beslut av en miljödomstol i dit överklagat mål. Enligt en ändring (SFS 2005:687) i 23 kap. 1 § MB som träder i kraft den 1 november 2008 ska det alltid krävas prövningstillstånd vid överklagande till Miljööverdomstolen av en dom eller ett beslut av en miljödomstol. Det sista stycket i nuvarande lydelse av 13 kap. 4 § PBL kan därför utgå.
En allmän bestämmelse om talerätt
När det gäller
Kommitténs förslag angående talerätt avser i övrigt dels vem som generellt sett får överklaga ett beslut, dels rätt för statliga och kommunala organ att i vissa fall överklaga. Frågan om talerätt tas visserligen inte uttryckligen upp i våra direktiv. Den har dock ett sådant samband med reglerna om överklagande att den inte kan förbigås. Frånsett frågan om talerätt för ideella organisationer har inte heller frågorna om talerätt behandlats i något annat sammanhang efter det att kommitténs betänkande lades fram.
Kommittén har sålunda föreslagit att ett kommunalt beslut får överklagas av den som beslutet angår, om avgörandet går honom eller henne emot. Detta förslag har mötts av viss remisskritik. Som Regeringsrätten och Kammarrätten i Sundsvall framhåller överens-
2TP PT Se 13 kap. 3 § andra stycket PBL i vårt förslag.
39
Författningsändringar vid en ny instansordning för |
SOU 2007:111 |
stämmer kommitténs förslag med vad som redan gäller enligt 22 § FL. I 16 kap. 12 § MB föreskrivs dock att överklagbara domar eller beslut får överklagas av den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot. För att klargöra att samma princip gäller vid miljödomstols prövning av överklaganden enligt PBL som enligt MB är det lämpligt att även PBL innehåller en allmän regel om vem som har rätt att överklaga. Utredningen bedömer att det blir tydligare om det, liksom i MB, direkt i PBL anges vem som får överklaga ett beslut i stället för att hänvisa till 22 § FL. En sådan bestämmelse kan införas i ett nytt första stycke i utredningens förslag till ny 13 kap. 4 §. Syftet med förslaget är således inte att åstadkomma någon förändring av gällande ordning utan en överensstämmelse med den grundläggande bestämmelsen om rätt att överklaga myndigheters beslut i 22 § FL.
Statens talerätt i egenskap av sakägare
40
SOU 2007:111 | Författningsändringar vid en ny instansordning för |
ligga närmast till hands. Det naturliga är enligt kommitténs överväganden att i enlighet med gällande praxis låta ansvarig förvaltande myndighet företräda staten i berörda fall. Härvid har kommittén hänvisat till att uttrycket förvaltande myndighet förekommer för att beteckna den myndighet som har att utöva den rätt som tillkommer staten bl.a. finns i Domstolsverkets föreskrifter (DVFS 2000:5) om hur fastighetsregistrets inskrivningsdel ska föras. Kommittén har också föreslagit att den tidigare nämnda bestämmelsen i 13 kap. 7 § PBL om vissa statliga myndigheters rätt att överklaga ska upphävas. Det framgår emellertid av kommitténs överväganden att den nuvarande bestämmelsen i 13 kap. 7 § och den föreslagna regeln om rätt för förvaltande statlig myndighet att överklaga inte täcker varandra. Kommitténs förslag om att upphäva nuvarande 13 kap. 7 § synes istället motiveras av att den statliga kontroll som kan vara avsedd med överklaganderegeln i 13 kap. 7 § i allt väsentligt utövas med tillämpning av bestämmelserna i 12 kap. PBL. Det ligger emellertid utanför MPU:s uppdrag i vad det avser den ändrade instansordningen för
Berörda kommuners talerätt
41
Författningsändringar vid en ny instansordning för |
SOU 2007:111 |
kunna utformas och om det finns behov av en sådan regel. Som kommittén påpekar handlar det om en rad sinsemellan olikartade situationer. Till skillnad mot vad som tidigare föreslagits när det gäller statliga myndigheter handlar det nu inte om att endast förtydliga att en sakägarliknande ställning ska innebära rätt att överklaga. Det är också tveksamt om det går att i förväg fånga in alla de situationer där en kommunal rätt att överklaga skulle kunna vara motiverad och att på ett tydligt sätt i lagtext precisera dessa situationer. Det behöver liksom hittills finnas ett utrymme för att i praxis pröva var gränserna för en kommunal rätt att överklaga bör gå. Enligt vad som framkommit under utredningen har den praxis som utbildats angående en grannkommuns rätt att överklaga inte medfört några särskilda svårigheter. Till detta kommer att en kommun ofta intar partsställning till följd av en regel i 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291), fortsättningsvis kallad FPL. Om en enskild överklagar en förvaltningsmyndighets beslut ska den myndighet som först beslutade i saken vara den enskildes motpart sedan handlingarna i ärendet överlämnats till domstolen. Kommunens rätt att komma till tals är alltså tillgodosedd i betydligt större omfattning än vad som gäller för statliga myndigheter. MPU finner därför vid en sammantagen bedömning inte anledning att föreslå någon särskild bestämmelse om rätt för kommuner att överklaga.
2.2.4Samordning mellan prövningen enligt 12 och 13 kap. PBL
Som nämnts i inledningen till detta betänkande kan länsstyrelsen enligt 12 kap. PBL meddela beslut angående områden av riksintresse. Om länsstyrelsen beslutar att upphäva en plan eller ett lov ska sådana beslut även i fortsättningen överklagas till regeringen. Vid remissbehandlingen av
42
SOU 2007:111 | Författningsändringar vid en ny instansordning för |
Tidigare synpunkter och överväganden
Enligt Regeringsrätten bör det analyseras vidare hur de ärenden som fortfarande ska prövas av regeringen bör avgränsas.
Boverket har anfört:
Utredningens förslag innebär att flertalet mål ska gå till domstol medan överklagade ingripanden enligt 12 kap. ska överklagas till regeringen. Detta kommer att innebära att det kan uppkomma olika situationer med ”blandade mål”. Några exempel på situationer som kan uppkomma anges nedan. Enligt Boverkets mening kvarstår här vissa frågor att utreda. En enskild kan ha klagat på en plan utifrån sina intressen samtidigt som länsstyrelsen upphävt planen med stöd av 12 kap. Ska länsstyrelsen i sin prövning också ta ställning till den enskildes klagan så att denne kan föra sitt ärende vidare i domstol, eller nöja sig med sin egen överprövning som ju leder till ett upphävande? Vad händer sedan om regeringen går emot länsstyrelsen och anser att planen kan godtas när det gäller 12 kap.
Länsstyrelsen i Stockholms län har anfört:
Enligt förslaget till 13 kap. 3 § kan länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. 3 § att upphäva kommunens beslut att anta en detaljplan överklagas hos regeringen. Länsstyrelsens beslut att ta in planen för prövning enligt 12 kap. kan inte överklagas. Länsstyrelsens beslut i ett av t.ex. kommun eller enskild överklagat planärende får överklagas hos plan-
43
Författningsändringar vid en ny instansordning för |
SOU 2007:111 |
och miljödomstol. Hur undviks dubbelprövning i de fall som länsstyrelsen prövar en plan enligt 12 kap. och som går vidare till regeringen som slutinstans, samtidigt som samma plan blir föremål för överklagande av en enskild där domstol är slutinstans? Frågan huruvida de s.k. prövningsgrunderna i 12 kap. har blivit godtagbart behandlade kan med den föreslagna lydelsen av 13 kap. 7 § prövas såväl av regeringen som av domstolen. Att det finns en möjlighet till en dubbelprövning av samma planfråga i olika instanser med risk för olika utgång är inte bra. Länsstyrelsen föreslår att det införs en skyldighet att överlämna ärendet till regeringens prövning i sådana situationer.
I prop. 2002/03:27, som låg till grund för ändringar i instansordningen för vissa överklaganden enligt PBL, anfördes(s.
Om en länsstyrelse beslutar om statlig kontrollprövning enligt 12 kap. PBL av ett kommunalt beslut, samtidigt som kommunens beslut överklagas med stöd av 13 kap., kan vissa samordningsfrågor uppkomma. Eftersom länsstyrelsen och regeringen har svarat såväl för den statliga kontrollprövningen enligt 12 kap. PBL som för prövningen av överklaganden har någon särskild samordning hittills inte ansetts nödvändig. I
44
SOU 2007:111 | Författningsändringar vid en ny instansordning för |
kommunalt beslut omprövat (prop. 1985/86:1 s. 365), torde innebära att prövningen enligt 12 kap. PBL blir avgörande. Kan det då anses finnas någon risk för sådana samordningsproblem att situationen behöver regleras? Redan det förhållandet att det förekommer två parallella former för överprövning av beslut enligt PBL innebär att det är oundvikligt att frågan om samordning någon gång kan uppkomma. Som nämnts kommer problem dock att uppstå endast i mycket få fall. Situationen i dessa fall kan variera mycket. Det är därför knappast möjligt att konstruera några regler för samordning som passar för alla tänkbara situationer. Att prövningen i domstol av enskilda överklaganden avvaktar kan i många fall vara den lämpligaste lösningen. I andra fall kan det av t.ex. processekonomiska skäl vara mera fördelaktigt att domstolen prövar enskilda överklaganden utan att avvakta den statliga kontrollen enligt 12 kap. PBL. Det finns alltså övervägande fördelar med att också i fortsättningen lämna frågan om formerna för samordning oreglerad. Det gör det möjligt för länsstyrelsen att välja mellan att avgöra samtliga frågor i ett sammanhang eller att avvakta med överklagandeprövningen. Det är också möjligt för domstolen att välja att avgöra målet eller att avvakta med sin prövning. Handläggningen kan alltså anpassas till förutsättningarna i det enskilda fallet.
Våra överväganden
I normalfallet avser en länsstyrelses prövning enligt 12 kap. PBL detaljplaner eller områdesbestämmelser. Resonemanget i det ovan angivna uttalandet från prop. 2002/03:27 avser det fall som då var aktuellt, nämligen den möjlighet som länsstyrelsen har att om det finns särskilda skäl kontrollpröva ett lovbeslut. Det ligger i sakens natur att det som några remissinstanser kallat för dubbelprövning kan bli mer frekvent när de planer som har rättsverkan i fortsättningen ska överklagas till miljödomstol. Det torde likväl bli fråga om ett fåtal ärenden om året. Efter efterhörande hos några länsstyrelser går det att göra bedömningen att det rör sig om högst ett
45
Författningsändringar vid en ny instansordning för |
SOU 2007:111 |
finns något hinder mot att beakta – förutom klagandens enskilda intresse – också de allmänna intressen som enligt hans påstående står emot planen. Detta kommer även i fortsättningen att gälla när en plan prövas av miljödomstolen. Däremot kommer det inte att finnas anledning att pröva grunder som gäller enskilda intressen i den överprövning som sker inom ramen för kontrollprövningen enligt 12 kap. PBL.
Med den ordning som nu gäller är det möjligt för länsstyrelsen att göra en samordnad prövning. I fortsättningen måste länsstyrelsen skilja på kontrollprövningen och överklagandet. Det är flera väsentliga skillnader mellan kontrollprövningen och vad som förekommer i ett överklagat ärende. För det första är det myndigheten själv som initierar kontrollprövningen. För det andra är någon domstolsmedverkan överhuvudtaget inte aktuell inom ramen för kontrollprövningen. Den enskildes rätt till domstolsprövning kan bara komma till stånd enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Den situationen kan alltså uppstå att Regeringsrätten överprövar en fråga som redan har behandlats av domstolarna. Det är troligen för det mesta olämpligt att ett överklagande prövas innan kontrollprövningen är avslutad. Som påpekades i lagstiftningsärendet om domstolsprövning av lov utom planområde är det angeläget i ett planärende att frågor som kan prövas enligt 12 kap. PBL tas upp redan under samrådsförfarandet. I de flesta fall torde det redan i detta skede framgå vilka motstående intressen som finns och av vilken omfattning dessa är. Med den nya instansordningen blir det mer angeläget att de som företräder motstående intressen visar lyhördhet för varandras synpunkter för att i görligaste mån undvika segdragna processer. När konflikt ändå uppstår framgår det av PBL:s systematik att riksintressena väger tyngre än de enskilda intressena. Därför bör i allmänhet kontrollprövningen vara avslutad när överklagandena prövas. Det kan då bli fråga om mycket långvariga förfaranden. Som framgår av nyss återgivna propositionsuttalanden kan det vara motiverat att länsstyrelsen på ett informellt sätt avvaktar med att ta ställning i ett överklagat ärende. Det kan inte heller uteslutas att det någon gång kan vara lämpligt med en parallell prövning. Det måste dock också kunna finnas situationer då berörda intressenter har ett befogat intresse av att få ett klart besked från länsstyrelsen om hur ett överklagande hanteras. Därför bör det anges i lagtexten att länsstyrelsen får skjuta upp prövningen av ett överklagande om det gäller ett kommunalt beslut som är
46
SOU 2007:111 | Författningsändringar vid en ny instansordning för |
föremål för prövning enligt 12 kap. PBL. En sådan bestämmelse bör föras in i 12 kap.
2.2.5Blandade mål
I lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, fortsättningsvis kallad LAFD, finns bestämmelser om överlämnande av s.k. blandade mål. Om ett överklagande innefattar även en fråga som det ankommer på regeringen att avgöra ska länsrätten enligt 14 a § överlämna målet till kammarrätten för handläggning enligt 9 §. För kammarrättens del innebär detta att om ett besvär innefattar även en fråga, som det ankommer på regeringen att avgöra, och kammarrätten finner att frågorna inte bör avgöras var för sig, ska kammarrätten med ett eget utlåtande överlämna målet till regeringens prövning.
Den målgrupp där s.k. blandade mål varit vanligast förekommande är mål rörande bygglov där prövningen avsett både sådana rättsfrågor som allmän förvaltningsdomstol ska pröva och sådana lämplighetsfrågor som regeringen ska pröva. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 2003 ändrades instansordningen för vissa överklaganden enligt PBL. Ändringen innebär att överklagade ärenden om bygglov, marklov och rivningslov m.m. numera i sin helhet ska prövas av domstol i stället för av regeringen.
Den ordning som i aktuellt avseende nu gäller enligt PBL innebär att det kan ifrågasättas om bestämmelserna om överlämnande av mål i LAFD behöver finnas kvar. Frågan övervägdes i samband med att nämnda ändring av instansordningen i PBL skulle genomföras. Under det ärendets beredning framkom att det fortfarande kan finnas blandade mål inom andra rättsområden. I propositionen som låg till grund för ändringarna ansåg regeringen därför att bestämmelserna om överlämnande inte borde upphävas (prop. 2002/03:27 s. 19). Mot denna bakgrund finns det inte heller nu skäl att föreslå att dessa bestämmelser ska upphävas.
47
Författningsändringar vid en ny instansordning för |
SOU 2007:111 |
2.2.6Prövningens omfattning
Enligt den föreslagna bestämmelsen, som utformats efter mönster av lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut, ska överprövande myndighet – och då även domstolen – pröva om det överklagade beslutet (utom sådana som överklagas enligt kommunallagen) strider mot någon rättsregel på sätt som den som överklagar angivit eller som i övrigt klart framgår av omständigheterna i ärendet. Förslaget innebär att en ny form av domstolsprövning av myndighetsbeslut införs, vid sidan av laglighetsprövning och förvaltningsbesvär. En sådan särreglering är ägnad att skapa oklarhet såväl i rättstillämpningen som för den rättsökande allmänheten. Den innebär dessutom försämrade möjligheter för enskilda att hävda sina rättigheter. Vi avstyrker den föreslagna bestämmelsen om prövningens omfattning och anser att allmänna förvaltningsrättsliga regler bör tillämpas även på detta område.
MPU kan ansluta sig till Regeringsrättens resonemang. Det kan tilläggas att ett viktigt skäl för statsmakternas ställningstagande att flytta prövningen till domstolarna har varit att den prövning och de frågor som förekommit när ärendena enligt PBL överklagats till regeringen varit väl ägnade för domstolsprövning. Vidare kan noteras att den av kommittén föreslagna bestämmelsen har som förebild numera 4 § andra stycket lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Syftet med den bestämmelsen är att Regeringsrätten inte ska behöva utföra något slags fullständig genomgång av de klandrade beslutens rättsenlighet. Det är alltså snarare en regel som begränsar Regeringsrättens skyldigheter att göra en officialprövning än en bestämmelse som undantar vissa frågor från domstolens behörighet. Under vår utredning har dessutom inte någon omständighet framlagts som pekar på ett sämre skydd för det kommunala självbestämmandet vid en domstolsprövning än när besluten överklagas till regeringen. Någon
48
SOU 2007:111 | Författningsändringar vid en ny instansordning för |
särskild bestämmelse som inskränker domstolarnas befogenheter utöver vad som följer av de gällande rättsreglerna framstår därför inte som befogad.
2.3Miljöbalken
Utredningens förslag: I balken införs föreskrifter om att miljödomstol efter överklagande prövar länsstyrelsens beslut enligt PBL samt som första instans prövar mål om utdömande av vite som förelagts med stöd av PBL och om tilläggsavgift enligt 10 kap. 7 § PBL. Bestämmelserna i FPL föreslås bli tillämpade vid prövning av frågor om tilläggsavgift. I fråga om miljödomstolens sammansättning föreslås en ändring när det gäller bestämmelserna om miljörådens kompetens. Vidare föreslås att en av de sakkunniga ledamöterna ska kunna ha erfarenhet av frågor som faller inom Boverkets verksamhetsområde. Utredningen föreslår också att det införs bestämmelser som medger avgörande av en lagfaren domare ensam i miljödomstol i mål enligt PBL och att Miljööverdomstolen får avgöra frågor av stor principiell betydelse med en förstärkt sammansättning.
2.3.1Inledning
Den mest påfallande uppgiften för miljödomstolarna, som inrättades år 1999 i samband med att MB trädde i kraft, var att överta den roll som Koncessionsnämnden för miljöskydd hade. Den andra större uppgiften för miljödomstolarna var att ersätta vattendomstolarna. I båda dessa hänseenden har miljödomstolarna haft rollen av tillståndsmyndighet. I förhållande till förvaltningsmyndigheterna har miljödomstolarna också till uppgift att pröva överklaganden i tillsynsärenden av beslut från en stor mängd myndigheter som har tillsynsuppgifter inom MB:s tillämpningsområde. I dessa avseenden har miljödomstolarna övertagit uppgifter från de allmänna förvaltningsdomstolarna. Vidare avgör miljödomstolarna ersättningsfrågor, dels av skadeståndsrättslig karaktär enligt främst 32 kap. MB, dels av intrångsrättslig natur till följd av beslut enligt 7 kap. MB. Enligt intentionerna i direktiven för MPU ändras miljödomstolens roll radikalt. Kopplingen till de uppgifter som tillståndsmyndighet som Koncessionsnämnden för
49
Författningsändringar vid en ny instansordning för |
SOU 2007:111 |
miljöskydd hade upphör. Alla tillståndsfrågor i första instans kommer att flyttas till särskilda prövningsmyndigheter. I stället blir domstolarnas uppgifter att överpröva förvaltningsmyndigheternas beslut i olika markanvändningsfrågor en av de två framträdande funktioner som kommer att ligga på miljödomstolarna. Den andra viktiga funktionen för miljödomstolarna blir att vara en första instans för civilrättsliga tvister i miljöfrågor och andra civilrättsliga frågor rörande markanvändning. Ett viktigt första steg i utvecklingen tas när överprövningen enligt PBL flyttas från länsrätterna till miljödomstolarna.
En ändrad instansordning för
2.3.2Miljödomstolarna
Frågor som miljödomstolarna kommer att pröva med anledning av den nya instansordningen
I 20 kap. 2 § första stycket MB anges vilka typer av mål som inleds i en miljödomstol och som miljödomstolen således prövar som första instans. Det är för närvarande mål enligt MB, mål enligt lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet och mål enligt lagen (1985:206) om viten. Uppräkningen är visserligen inte fullständig. Även ansökningar enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, Sevesolagen, prövas av miljödomstolen som första instans. Det framgår inte av förarbetena till den lagen (prop. 1998/99:64) varför vid dess tillkomst en hänvisning inte infördes i MB.
50
SOU 2007:111 | Författningsändringar vid en ny instansordning för |
detta bör framgå av 20 kap. 2 § första stycket MB. Huvudregeln är att frågor om utdömande av vite prövas av allmän förvaltningsdomstol. MPU anser därför att det borde framgå av lagen (1985:206) om viten att miljödomstolarna prövar frågor om utdömande av s.k. materiellt vite som förelagts med stöd av MB. Det finns emellertid exempel på att andra domstolar än förvaltningsdomstolarna prövar frågor om utdömande av vite utan att detta framgår av viteslagen. Ett sådant exempel är vite som förelagts av överförmyndaren. Frågan om utdömande av vite ska enligt 16 kap. 13 § föräldrabalken i sådana fall prövas av tingsrätt. MPU anser därför att det ligger utanför uppdraget att föreslå en ändring i viteslagen. När det gäller 20 kap. 2 § MB bör vidare av dess andra stycke framgå att överklagade ärenden enligt PBL prövas av miljödomstol.
Handläggningsregler
Enligt 20 kap. 3 § första stycket MB gäller som huvudregel reglerna i rättegångsbalken om rättegången i tvistemål även vid handläggningen av mål enligt MB. Det är främst i mål som rör skadestånd och andra enskilda anspråk som rättegångsbalkens regler tillämpas fullt ut eftersom 22 kap. innehåller ett flertal regler om förfarandet i ansökningsmål. Vid handläggningen av överklaganden tillämpas bestämmelserna i FPL. Detsamma gäller vid prövning av utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet samt vid överklagande av sådana mål till Miljööverdomstolen. Däremot ska Högsta domstolen i mål om utdömande av vite tillämpa rättegångsbalken. Som den förevarande bestämmelsen är utformad innebär den att bestämmelserna i FPL ska tillämpas utan att lagtexten behöver ändras vid prövning av överklaganden enligt PBL. Enligt våra direktiv ska vi i vårt andra delbetänkande överväga om överklagade mål ska handläggas enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden i stället för enligt FPL. Med hänsyn till att miljödomstolarna inte är förvaltningsdomstolar finns det skäl av principiell natur som talar för att lagen om domstolsärenden tillämpas. Frågan behöver emellertid övervägas ytterligare i samband med att integrationen med fastighetsdomstolarna och en annan instansordning för vissa miljöbalksmål utreds. Under de första åren efter MB:s ikraftträdande gällde att mål om utdömande av vite skulle handläggas enligt reglerna i rättegångsbalken om åtal
51
Författningsändringar vid en ny instansordning för |
SOU 2007:111 |
för brott för vilket svårare straff än böter inte är stadgat. I avsikt att åstadkomma ett förenklat förfarande ändrades med verkan från och med den 1 juli 2002 reglerna om förfarandet så att vitesmål hanteras enligt bestämmelserna i FPL. Detsamma bör gälla när miljödomstolen ska pröva frågan om utdömande av vite enligt PBL. Även när det gäller frågor om utdömande av tilläggsavgift bör, liksom är fallet i länsrätterna, FPL gälla.
Domstolarnas sammansättning och domförhet
Medan FPL kan sägas motsvara bestämmelserna i rättegångsbalken om rättegången i tvistemål och brottmål (andra – sjunde avdelningarna) innehåller LAFD bestämmelser om förvaltningsdomstolarna som motsvarar vad som i rättegångsbalken i fråga om de allmänna domstolarna föreskrivs om domstolsväsendet (första avdelningen). I LAFD finns således föreskrifter om förvaltningsdomstolarnas sammansättning vid handläggning av mål enligt PBL. En länsrätt är enligt huvudregeln domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Om det finns särskilda skäl med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad får ytterligare en lagfaren domare medverka i rätten. Enligt 18 § LAFD är länsrätt domför med en lagfaren domare ensam när åtgärd som avser endast måls beredande vidtas, vid sådant förhör med vittne eller sakkunnig som begärts av annan länsrätt, vid beslut som avser endast rättelse av felräkning, felskrivning eller annat uppenbart förbiseende och vid annat beslut som inte innefattar slutligt avgörande av mål. Om det inte är påkallat av särskild anledning att målet prövas av fullsutten rätt, är länsrätt dessutom domför med en lagfaren domare ensam vid beslut som inte innefattar prövning av målet i sak samt vid avgörande i sak av mål av enkel beskaffenhet.
Enligt 20 kap. 4 § MB består miljödomstolen av en ordförande som ska vara lagfaren domare i tingsrätten, ett miljöråd samt två sakkunniga ledamöter. Ytterligare en lagfaren domare och ett miljöråd får ingå i domstolen. Ett miljöråd ska ha teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och erfarenhet av miljöfrågor. En av de sakkunniga ledamöterna ska ha erfarenhet av frågor som faller inom verksamhetsområdet för Naturvårdsverket. Ordföranden i miljödomstolen bestämmer med hänsyn till målets beskaffenhet om den andre sakkunnige ledamoten ska ha erfarenhet av industriell eller kommunal verksamhet. Är det fråga om ett kommunalt
52
SOU 2007:111 | Författningsändringar vid en ny instansordning för |
avloppsreningsverk som är föremål för prövning faller det sig naturligt att välja en sakkunnig med erfarenhet från kommunal verksamhet och lika naturligt är det att välja en sakkunnig med erfarenhet av industriell verksamhet om prövningen gäller t.ex. en skogsindustri. Lika självklart är inte valet när en industriell verksamhet ska prövas, där kommunen har ett avgörande inflytande på verksamheten oavsett om den drivs i kommunal eller någon annans regi. Det kan t.ex. gälla förbränningsanläggningar av olika slag. Dessa bestämmelser om ledamöterna i en miljödomstol motsvarar vad som gällde för Koncessionsnämnden för miljöskydd (jfr prop. 1997/98:45 Del 1 s. 467 f).
I 20 kap. 5 § första stycket MB finns regler om miljödomstolens domförhet. Miljödomstolen är, enligt huvudregeln, domför med ordföranden och ett miljöråd vid handläggning som inte sker vid huvudförhandling. Detsamma gäller när mål får avgöras med en domare enligt bestämmelserna i 1 kap. 3 a § andra eller tredje stycket rättegångsbalken, dvs. när huvudförhandling hålls i förenklad form respektive när målet är av enkel beskaffenhet eller parterna samtycker till att en domare avgör målet. Avgörs sådana mål i sak utan huvudförhandling ska dock den sammansättning som anges i 20 kap. 4 § gälla, om inte rätten finner att det är tillräckligt med ordföranden och ett miljöråd och parterna samtycker till det eller målet är av enkel beskaffenhet. Andra stycket i 20 kap. 5 § gäller mål där FPL är tillämplig, dvs. mål som inletts i en kommun eller en förvaltningsmyndighet eller som gäller utdömande av vite. Huvudregeln är där att rätten består av ordföranden och ett miljöråd men med möjlighet för rätten att bestämma att även två sakkunniga ska delta i prövningen om det är påkallat med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad. Vid prövning av tillståndsfrågor som överklagats ska dock rätten enligt tredje stycket ha den större sammansättningen om inte målet är av enkel beskaffenhet. Rätten måste alltså alltid bestå av minst en lagfaren ordförande och ett miljöråd, även om beslutet endast avser en processuell fråga eller en avskrivningsåtgärd på grund av en återkallelse.
53
Författningsändringar vid en ny instansordning för |
SOU 2007:111 |
Eftersom kommittén föreslog att
54
SOU 2007:111 | Författningsändringar vid en ny instansordning för |
Våra överväganden – miljödomstolarnas sammansättning och domförhet
Allmänt
Enligt våra direktiv ska, såvitt gäller förslagen i detta delbetänkande, överklaganden enligt PBL i fortsättningen handläggas av de nuvarande miljödomstolarna. Vi ska dock föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för den ändrade instansordningen. Detta innebär enligt vår mening att vi bör överväga vilken betydelse för miljödomstolarnas verksamhet som PBL- målen får. Vår bedömning är att miljödomstolarna kommer att få handlägga
I förvaltningsdomstolarna och även vid regeringens prövning har
I allmänhet är
Miljöråden
Det har inte krävts någon särskild erfarenhet av länsrätternas nämndemän när de deltagit i handläggningen av
55
Författningsändringar vid en ny instansordning för |
SOU 2007:111 |
gällande lag alltid ska medverka i miljödomstolens beslut. Frågan om miljörådens kompetens berördes bara kortfattat under förarbetena till MB. Miljöråden ska ha naturvetenskaplig eller teknisk utbildning och erfarenhet av miljöfrågor. Vattenfrågor är då att anse som miljöfrågor. Det sägs också att miljödomstolarna avses få i princip samma sammansättning som Koncessionsnämnden för miljöskydd (prop. 1997/98:45 Del 1 s.467). Det är därför ganska tydligt att miljörådens kompetens i första hand ska användas för att möta de krav som ställs vid prövning av mål och ärenden om miljöfarlig verksamhet som var området för koncessionsnämndens verksamhet. Redan enligt nuvarande ordning omfattar emellertid miljödomstolarnas prövning ett betydligt bredare fält. Det kan gälla skydd av områden, särskilda bestämmelser om skydd för djur- och växtarter, hälsoskydd, förorenade områden, jordbruk och annan verksamhet, kemiska produkter och biokemiska organismer samt avfall och producentansvar. Till detta kommer nu
56
SOU 2007:111 | Författningsändringar vid en ny instansordning för |
De sakkunniga ledamöterna
Som tidigare angetts ingår i miljödomstolens sammansättning två ledamöter utan fast anknytning till domstolen men med sakkunskap och erfarenhet från särskilda verksamhetsfält som de frågor som miljödomstolen ska pröva handlar om. Vid tillkomsten av MB framstod det enligt föredragande departementschefen (prop. 1997/98:45 Del 1 s. 467) som naturligt att ha en ledamot med erfarenhet från Naturvårdsverkets verksamhetsområde. När nu miljödomstolens prövning också ska omfatta
Ensamdomarbehörighet
Regeln om att det alltid ska delta ett miljöråd vid handläggning i miljödomstol härrör som ovan berörts från koncessionsnämndens verksamhet. Den som var ordförande i koncessionsnämnden behövde inte vara ordinarie domare. Ändå gällde enligt 11 § miljöskyddslagen (1969:387) att nämnden kunde bestå av ordföranden ensam vid förberedande åtgärd, vid prövning av fråga om avvisning av ansökan, vid avskrivning av ärende samt vid handläggning av överklagande av nämndens beslut. För en ordinarie lagfaren domare måste det allmänt sett anses vara en egendomlig ordning att inte ensam få råda i sådana enkla frågor. Överklagade
57
Författningsändringar vid en ny instansordning för |
SOU 2007:111 |
enheter. Dessutom är det fråga om så många mål att det även från ekonomisk synpunkt är befogat att när det gäller
Miljödomstolens sammansättning
Eftersom det finns olika bestämmelser om miljödomstolens sammansättning i överklagade mål beroende på om det rör sig om en tillståndsfråga eller någon annan angelägenhet är det svårt att med de nuvarande reglerna åstadkomma den av
58
SOU 2007:111 | Författningsändringar vid en ny instansordning för |
faller inom verksamhetsområdet för Boverket. Vi återkommer till tillämpningen av sammansättningsreglerna i författningskommentaren. Eftersom
Forumfrågor
Enligt 20 kap. 8 § MB prövas mål om utövande av miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet, vattenanläggningar och ersättning vid vattenverksamhet samt utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet av den miljödomstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs, har bedrivits eller ska bedrivas. Paragrafen bör kompletteras med föreskrifter om rätt domstol när det gäller tilläggsavgifter och viten enligt PBL. Här bör med hänsyn till utformningen av 10 kap. 7, 12 och
2.3.3Miljööverdomstolen
Enligt 23 kap. 1 § MB får miljödomstolens domar eller beslut, om inte annat är föreskrivet, överklagas hos Miljööverdomstolen. Miljööverdomstolens domar och beslut i mål som i första instans
59
Författningsändringar vid en ny instansordning för |
SOU 2007:111 |
har prövats av en kommun eller en förvaltningsmyndighet får enligt 23 kap. 8 § MB inte överklagas. Enligt 20 kap. 3 § andra stycket MB tillämpar Miljööverdomstolen i mål som överklagats till miljödomstol handläggningsbestämmelserna i FPL. Med hänsyn till vad som anförs i prop. 2006/07:98 och i våra direktiv finns det för närvarande inte någon anledning för oss att överväga någon annan ordning när det gäller
Sammansättning och domförhet
Bestämmelserna om Miljööverdomstolens sammansättning finns i 20 kap. 11 § MB. Förutom lagfarna domare ska det finnas miljöråd. Dessa ska ha teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och erfarenhet av miljöfrågor. I likhet med vad som föreslagits angående miljöråden i miljödomstolarna bör bestämmelsen vad gäller kompetenskraven för miljöråden i Miljööverdomstolen omformuleras.
Miljööverdomstolen är domför med fyra ledamöter, av vilka minst tre ska vara lagfarna. Vid behandlingen av frågor om prövningstillstånd ska Miljööverdomstolen bestå av tre lagfarna domare. Ett miljöråd får dock ingå i rätten i stället för en av de lagfarna domarna. Vid alla andra typer av prövning ska Miljööverdomstolen bestå av minst fyra ledamöter. Det gäller såväl vid prövning av själva saken som vid ställningstagande till yrkande om avvisning, inhibition och avskrivning på grund av återkallelse. Fler än fem ledamöter får inte delta.
60
SOU 2007:111 | Författningsändringar vid en ny instansordning för |
I 12 § LAFD finns bestämmelser om kammarrätts domförhet. Huvudregeln är att kammarrätt är domför med tre lagfarna ledamöter. Fler än fyra lagfarna ledamöter får inte sitta i rätten. Dessa regler gäller när en kammarrätt behandlar ett överklagat ärende enligt PBL. Vid behandling av frågor om prövningstillstånd är kammarrätten domför med två ledamöter om de är ense om slutet. Detsamma gäller vid behandling av andra frågor i mål där prövningstillstånd krävs för prövning av överklagande, om frågorna behandlas före eller i samband med prövning av frågan om prövningstillstånd. Vid behandling av fråga om avvisning av ett överklagande på grund av att det har kommit in för sent är kammarrätten domför med två ledamöter, om de är ense om slutet. Vid beslut om avskrivning av mål efter återkallelse är kammarrätten domför med en lagfaren domare. Åtgärder som avser endast beredandet av ett mål får utföras av en lagfaren ledamot i kammarrätten eller, om de inte är av sådant slag att de bör förbehållas lagfarna ledamöter, av annan tjänsteman i kammarrätten som har tillräcklig kunskap och erfarenhet. Motsvarande frågor när det gäller hovrätternas sammansättning är reglerade i 2 kap. 4 § rättegångsbalken.
I de allmänna domstolarnas verksamhet motsvarar rättegångsbalken LAFD när det gäller reglerna om domstolarnas sammansättning och FPL när det gäller målens handläggning. En egendomlighet i förarbetena till MB är att det saknas överväganden om sammansättningsreglerna i överklagade ärenden där alltså FPL:s bestämmelser ska tillämpas. En följd av detta kan vid en strikt regeltolkning bli att sammansättningsreglerna i MB anses exklusivt tillämpliga. Detta blir påtagligt när man som nu ska föra över en stor målgrupp från förvaltningsdomstolarna till miljödomstolsorganisationen. Å ena sidan måste då hänsyn tas till de skäl som finns för att miljöråd deltar i Miljööverdomstolens avgöranden i sak och till att Miljööverdomstolen är sista instans i mål som överklagats till miljödomstolarna. Å andra sidan måste beaktas att
61
Författningsändringar vid en ny instansordning för |
SOU 2007:111 |
MB. Med stöd av denna instruktion hanteras i Miljööverdomstolen beredande åtgärder av en ledamot eller efter delegation av referenten i målet eller domstolens kansli, varför vi för närvarande inte föreslår någon ändring i fråga om målens beredning i Miljööverdomstolen. Det kan anmärkas att reglerna i LAFD enligt 16 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) gäller även i Migrationsöverdomstolens verksamhet. Migrationsöverdomstolens beslut får inte överklagas.
Förstärkt sammansättning i Miljööverdomstolen
Som tidigare nämnts innebär ett överflyttande av
AttT radikalt förändra en etablerad instansordning utan att ha klart för sig vad de överprövande instanserna skall syssla med förefaller vara en bakvänd ordning.
KammarrättenT i Sundsvall har anfört:
MiljööverdomstolenT har inte en sådan roll och inte heller en sådan organisation att den kan ersätta Regeringsrätten som prejudikatsinstans. Det kan vidare uppstå problem om två slutinstanser inom förvaltningsområdet kommer till skilda slut i processuella frågor såsom exempelvis rörande sakägarbegreppets räckvidd. Regeringsrätten som prejudikatinstans har också stor betydelse för den praktiska tillämpningen.
62
SOU 2007:111 | Författningsändringar vid en ny instansordning för |
FråganT om prejudikatinstans behandlades också av lagrådet vid dess behandling av förslaget till miljöbalk. Lagrådet anförde bl.a. (prop. 1997/98:45 Del 2 s. 501):
BlandT de mål och ärenden som till följd av förslaget skall stanna i Miljööverdomstolen ingår sådana där för närvarande Regeringsrätten är sista instans, t.ex. sådana som rör renhållnings- och hälsoskyddsområdet. Genom att lagstiftningen på dessa områden integreras med miljöbalken, där de allmänna förvaltningsdomstolarna inte ingår som prövningsmyndigheter, innebär förslaget att ingen av de domstolar som traditionellt är prejudikatinstanser kan få befattning med dessa och liknande måltyper. Prejudikatbildningen kommer i stället att ligga på Miljööverdomstolen. Såsom Lagrådet framhållit under allmänna synpunkter vid 16 kap. bör ett sådant avsteg från vad som vanligtvis gäller kunna motiveras av speciella skäl.T
Kritiken i frågan om prejudikatbildningen har tagits ad notam i prop. 2006/07:98 om ny instansordning för
63
Författningsändringar vid en ny instansordning för |
SOU 2007:111 |
kommentar till 13 kap. 2 § PBL finns 53 hänvisningar till avgöranden av Regeringsrätten och 40 hänvisningar till regeringsavgöranden. I och för sig visar detta att det i många frågor enligt PBL redan finns prejudikat att luta sig mot. Men å andra sidan tyder siffrorna onekligen på att det rör sig om ett rättsområde med ett betydande behov av vägledande avgöranden. Detta torde för övrigt envar som kommit i kontakt med lagstiftningen i fråga kunna intyga. Det finns enligt vår bedömning en uppenbar risk för att betydande svårigheter att genomföra en ny instansordning för
Enligt 16 kap. 3 § utlänningslagen (2005:716) får Migrationsöverdomstolen om den finner att ett avgörande kan få stor principiell betydelse avgöra målet eller, om det kan ske, en viss fråga i målet, med sju lagfarna ledamöter. Annars gäller samma regler om Migrationsöverdomstolens sammansättning som för kammarrätterna.
Liksom Migrationsöverdomstolen är det i fråga om utlänningsärenden, kommer Miljööverdomstolen att vara den enda domstolen i andra instans när det gäller mål som kommer till miljödomstolarna efter överklagande. Detta medför att förutsättningar skapas för att en enhetlig praxis fortsättningsvis bildas i bl.a. PBL- mål som en följd av Miljööverdomstolens avgöranden. Av väsentlig betydelse är att minska antalet instanser i förhållande till den nuvarande ordningen. Samtidigt finns det ett intresse av att avgöranden i sista instans kan ges en särskild tyngd. Detta kan enligt vår mening uppnås genom att Miljööverdomstolen liksom Migrationsöverdomstolen får möjlighet att avgöra frågor av stor principiell betydelse med en förstärkt sammansättning i mål som har överklagats till miljödomstol. I sammanhanget bör nämnas att miljödomstolarna redan har en möjlighet att döma med en förstärkt sammansättning i dit överklagade mål. När det gäller juristdomarna bör endast ordinarie lagfarna domare få delta i avgörandet. Med hänsyn till de speciella frågor som avgörs av Miljööverdomstolen bör det ges möjlighet att två miljöråd deltar i avgörandena. I enstaka fall bör den förstärkta sammansättningen kunna begränsas till en enda fråga i målet. Vi vill dock understryka att vi i enlighet med vad som sägs i våra direktiv återkommer till prejudikatfrågan i vårt andra delbetänkande.
64
SOU 2007:111 | Författningsändringar vid en ny instansordning för |
2.3.4Tidsfrist för överklagande av det allmänna
En annan fråga som har med förfarandet att göra är tiden för överklagande av beslut. Bestämmelser om överklagande av förvaltningsmyndigheters beslut finns i 23 § FL. Ett överklagande ska ha kommit in till den myndighet som meddelat beslutet inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. När det gäller part som företräder det allmänna finns dock inget krav på att klaganden ska ha fått del av beslutet. Om klaganden är en part som företräder det allmänna och beslutet överklagas till en länsrätt eller kammarrätt, ska nämligen överklagandet ha kommit in inom tre veckor från den dag då beslutet meddelades. Att dagen för beslutet styr tiden för överklagande när det gäller part som företräder det allmänna är huvudregel i förvaltningslagstiftningen. Sålunda finns samma typ av reglering även i ett flertal specialförfattningar inom förvaltningsområdet. Som exempel kan nämnas nuvarande 13 kap. 3 § PBL, som hänvisar till 23 § FL, samt 20 kap. 13 § lagen (1962:381) om allmän försäkring, som reglerar överklagande av Försäkringskassans beslut. Dessa bestämmelser avser överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Någon motsvarande bestämmelse finns emellertid inte, i vare sig MB eller någon annan lag, när det gäller beslut som överklagas till miljödomstol. I 23 § FL talas alltså om beslut som överklagas till en länsrätt eller kammarrätt och inte beslut som överklagas till miljödomstol. Av detta skäl har länsstyrelserna som regel ansett att bestämmelsen som rör tiden för överklagande för part som företräder det allmänna inte är tillämplig vid överklagande till miljödomstol. Följden av detta är att det är dagen för delfåendet av myndighetens beslut som styr tiden för överklagande till miljödomstol när det gäller såväl den enskilde som part som företräder det allmänna. Denna ordning skiljer sig alltså från vad som normalt gäller enligt FL vid överklagande av myndigheters beslut och kommer att gälla även vid överklagande av beslut enligt PBL.
Om nuvarande överklagandetid för det allmänna avseende beslut enligt PBL ska behållas måste det således göras en följdändring i endera FL eller MB. Då uppkommer också frågan om det ska gälla enbart beslut enligt PBL eller alla beslut som överklagas till miljödomstol. Enligt MPU bör bestämmelserna i detta avseende vara desamma oavsett med stöd av vilken lag ett beslut har fattats. Dessutom bör det beaktas att denna diskrepans inte berördes i förarbetena till MB och inte heller i
65
Författningsändringar vid en ny instansordning för |
SOU 2007:111 |
Det är svårt att säga om lagstiftaren haft för avsikt att det ska finnas en sådan skillnad. Däremot står det klart att frågan inte har rönt någon större uppmärksamhet. Överklagandetiden kan i och för sig sägas ha en viss betydelse för det allmännas motparter eftersom tiden för det allmänna att överklaga blir något längre än vad som normalt gäller på förvaltningsområdet. Det kan dock förutsättas att det allmänna i de flesta fall får del av ett beslut endast några få dagar efter den dag då beslutet meddelades. Skillnaden i överklagandetiderna och de effekter det kan få för parterna i processen måste därför bedömas som marginella. Vid en samlad bedömning anser MPU att det nu saknas anledning att föreslå någon särskild bestämmelse som reglerar överklagandetiden för det allmänna när det gäller beslut som överklagas till miljödomstol.
2.4Övergångsbestämmelser
Utredningens förslag: Bestämmelserna om en ny instansordning föreslås träda i kraft den 1 januari 2009. Äldre bestämmelser ska dock gälla för mål och ärenden enligt PBL som anhängiggjorts hos regeringen eller hos en allmän förvaltningsdomstol före den 1 januari 2009.
Av resursskäl som behandlas i nästa avsnitt i detta betänkande möter det betydande svårigheter att för närvarande bedöma det slutliga behovet av resurstillskott i de nya miljödomstolarna till följd av utredningens arbete. Det är därför inte lämpligt att ha ambitionen att miljödomstolarna ska vara rustade att vid ikraftträdandet av reglerna om den nya instansordningen för PBL- mål kunna ta emot även inneliggande målbalanser. Vidare är det rimligt att de mål som redan finns i domstolarna avgörs enligt de processuella förutsättningar som gällde när målen anhängiggjordes. Äldre bestämmelser bör därför gälla för de mål som redan finns vid domstolarna när de nya bestämmelserna träder i kraft.
66
3 Organisatoriska frågor
Utredningens bedömning: Den ändrade instansordningen för mål och ärenden enligt PBL medför att miljödomstolarna och Miljööverdomstolen kommer att behöva resursförstärkningar för att klara den ökade måltillströmningen. Vid samtliga miljödomstolar kommer det att behövas riktade utbildningsinsatser för att personalen ska ha goda förutsättningar att hantera de nya målen. Dessa utbildningsinsatser bör planeras äga rum hösten 2008. Det är också, för att tillgodose behovet av en effektiv och rättssäker handläggning, viktigt att det i miljödomstolarna och Miljööverdomstolen finns en organisation av fast beredningspersonal med erfarenhet av plan- och byggfrågor samt de övriga frågor som domstolarna har att hantera.
3.1Handläggning m.m. hos regeringen samt i länsrätt och kammarrätt
I redogörelsen nedan avses med
67
Organisatoriska frågor | SOU 2007:111 |
3.1.1Regeringen
En kommuns beslut i ärenden som avser rättsverkande planer, dvs. detaljplaner, fastighetsplaner och områdesbestämmelser, överklagas i dag till länsstyrelsen och därefter till regeringen. Detta är en speciallösning eftersom myndigheters beslut vanligtvis överklagas till förvaltningsdomstol. Till regeringen överklagas också vissa beslut enligt 12 kap. PBL och vissa beslut som rör försvaret. Sådana ärenden omfattas inte av utredningens uppdrag och ska således även fortsättningsvis handläggas enligt nuvarande ordning. Regeringen är alltså i dag sista instans vid prövning av rättsverkande planer. I dessa ärenden finns också en möjlighet att ansöka om rättsprövning hos Regeringsrätten.
Handläggningen av planärenden
Planärenden enligt PBL handläggs i Regeringskansliet på Miljödepartementets enhet för förvaltningsärenden, som även handlägger ärenden enligt bl.a. MB. På enheten finns en huvudman för miljöbalksärenden och en huvudman för
68
SOU 2007:111 | Organisatoriska frågor |
inhämtas också yttrande från Riksantikvarieämbetet, Lantmäteriverket eller annan myndighet. Vissa ärenden kräver gemensam beredning med andra departement, framför allt närings- och kulturdepartementen. Detta är dock inte så vanligt i
I ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, ska part som vill lämna uppgifter muntligt i ett ärende få tillfälle till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. I andra fall bestämmer myndigheten om handläggningen ska vara muntlig, se 14 § FL. Syn och muntlig förhandling i ett överklagat planärende förekommer i praktiken aldrig, även om det inte är ovanligt att den som överklagat ett planärende begär det. Däremot händer det att regeringen begär yttrande från Boverket om det bedöms värdefullt att Boverket besöker det aktuella planområdet för att göra en bedömning utifrån förhållandena på platsen. Det kan i detta sammanhang vara värt att notera att det inte heller vid länsstyrelsens prövning av överklagade planärenden är särskilt vanligt med syn och muntlig förhandling. Andelen planärenden som hos länsstyrelserna avgörs efter syn uppgår till som högst
Antal planärenden och handläggningstider
Omkring 60 procent av de till regeringen överklagade planärendena avgörs inom sex månader och ytterligare ca 30 procent avgörs inom ett år. Antalet till regeringen inkomna planärenden, utom ärenden enligt 12 kap. PBL, uppgick under åren
69
Organisatoriska frågor | SOU 2007:111 |
Grunder som åberopas när beslut om rättsverkande planer överklagas
Det är i princip klagandens invändningar som utgör ramen för regeringens prövning. Regeringsrätten har i ett avgörande om rättsprövning (RÅ 1994 ref. 39) behandlat frågan om besvärsprövningens omfattning enligt PBL och då uttalat bl.a. följande.
PBL innehåller inte några bestämmelser som uttryckligen begränsar möjligheterna för den som har klagorätt i en viss fråga att åberopa olika grunder till stöd för ett överklagande i frågan.
Den övervägande delen av överklagade planärenden rör enskilda som har överklagat kommunens beslut och en relativt stor del av ärendena har en begränsad omfattning och betydelse. Det är vanligt att överklagandena innehåller formella invändningar mot handläggningen av planärendena eller invändningar som handlar om de klagandes enskilda intressen. Formella fel som åberopas kan gälla invändningar mot tillämpningen av reglerna för enkelt planförfarande eller att samråd inte har skett med dem som kan anses berörda. I de fall allmänna intressen åberopas är grunderna för överklagandena av skiftande karaktär. Det kan handla om farhågor om att ett genomförande av planen innebär ökad trafik eller stor miljöpåverkan. Avsaknad av eller brister i miljökonsekvensbeskrivningar är också vanliga grunder för överklaganden. När det gäller enskilda intressen är de vanligaste grunderna för överklagande att den planerade byggnationen påverkar närområdet på olika sätt, t.ex. genom minskat försäljningsvärde, begränsad utsikt eller att motstående enskilda intressen inte har beaktats i tillräcklig omfattning. Ärenden om fastighetsplaner och områdesbestämmelser är mindre vanliga. När sådana beslut överklagas åberopas ofta samma typ av grunder som vid överklagande av detaljplaner. Eftersom formella invändningar mot handläggningen av planärenden är mycket vanliga i överklaganden, utgör granskningen av sådana invändningar en mycket betydande del av prövningen hos
70
SOU 2007:111 | Organisatoriska frågor |
regeringen. Den vanligaste orsaken till att ett planbeslut upphävs är också att det innehåller formella brister. Regeringsrätten har i några fall vid rättsprövning gjort strängare bedömningar av formella brister än vad regeringen gjort i de prövade ärendena (se t.ex. RÅ 1991 ref. 85 och 93 samt RÅ 1996 ref. 88). Regeringsrätten har också gjort en generösare bedömning av vilka som har rätt att överklaga planbeslut (RÅ 1991 ref. 80). Det kan nog allmänt sägas att regeringen, bl.a. mot bakgrund av Regeringsrättens prövning, successivt också kommit att se strängare på formella brister än vad som kanske var fallet under PBL:s första år.
3.1.2Länsrätt
De beslut enligt PBL i byggfrågor (bygglov, rivningslov, marklov och förhandsbesked samt ärenden om påföljder och ingripanden) som efter länsstyrelsens prövning inte överprövas av regeringen, överklagas i dag till allmän förvaltningsdomstol, dvs. länsrätt. Flertalet beslut som fattas av kommunerna med stöd av PBL överklagas först till länsstyrelsen och därefter till länsrätt. Frågor om tilläggsavgift enligt 10 kap. PBL prövas dock direkt av länsrätt på talan av byggnadsnämnden. Den övervägande delen (drygt 80 procent)
I de allmänna förvaltningsdomstolarna tillämpas FPL i mål enligt PBL. Länsrätt är som huvudregel domför med en lagfaren domare och tre nämndemän. Om ett mål i länsrätt är av enkel beskaffenhet kan det i sak avgöras av en lagfaren domare ensam, s.k.
71
Organisatoriska frågor | SOU 2007:111 |
Handläggningen av mål i länsrätterna
Länsrätterna är organiserade på olika sätt. Vissa har kvar rotelsystemet, medan andra har övergått till en organisation utan rotlar. Det sätt på vilket målen bereds skiljer sig därför i viss mån åt mellan domstolarna, t.ex. om det är domare eller föredragande som ansvarar för beredningen av målen. När målen är klara för avgörande, dvs. när skriftväxling och andra förberedande åtgärder är avslutade, är det dock i de flesta länsrätter oftast föredragande som tar över handläggningen av målen. Föredragandena kan vara länsrättsnotarier. Dessa är nyutexaminerade jurister som direkt efter sina studier gör en tvåårig utbildningstjänstgöring vid domstolen. Det kan också vara fast anställda föredragande. De föredragande som är fast anställda är vanligtvis jurister och de har ofta varit notarier i länsrätt. Vissa har tidigare arbetat vid någon myndighet, t.ex. Skatteverket, Försäkringskassan eller länsstyrelse. Det är inte ovanligt att föredragandena är specialiserade inom vissa områden. De utför större delen av arbetet vid beredningen av målen. Specialiserade föredragande medför att domarna avlastas en stor del av beredningsarbetet. Beroende på domstolens organisation har varje domare
En inte helt oväsentlig skillnad mellan FL, som tillämpas vid regeringens handläggning av planärenden, och FPL är utformningen av respektive lags bestämmelser om muntlig handläggning. Som framgår av 14 § FL (se avsnitt 3.1.1) finns det relativt stora möjligheter för den beslutande myndigheten att underlåta muntlig handläggning i ett överklagat ärende. Enligt FPL ska i kammarrätt och länsrätt hållas muntlig förhandling, om enskild som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är onödig och inte heller särskilda skäl talar mot det. Även om detta visserligen inte innebär någon ovillkorlig rätt till muntlig förhandling, krävs noggranna överväganden för att domstolen ska kunna underlåta att förordna om muntlig förhandling. I genomsnitt avgjordes 18 procent av samtliga mål i länsrätterna efter muntlig förhandling år 2002. Med stöd av FPL kan rätten, på eget initiativ eller efter yrkande av part, besluta att hålla syn på stället för t.ex. besiktning av fastighet eller plats. I
72
SOU 2007:111 | Organisatoriska frågor |
håller syn på platsen och att rätten i samband med synen håller muntlig förhandling. Det har inte gått att få fram några tillförlitliga aktuella uppgifter om omfattningen av syneförrättningar och muntliga förhandlingar i enbart
Antal
När det gäller handläggningstiderna i länsrätterna framgår av statistik från Domstolsverket att det går relativt snabbt att få ett
Länsrätterna avgör totalt 90
Grunder som åberopas när beslut enligt PBL överklagas
De grunder som åberopas vid överklagande skiljer sig åt beroende på vilken typ av beslut som överklagas.
När det gäller överklagande av bygglov inom detaljplanelagt område anges ofta formella fel, t.ex. att en granne inte beretts tillfälle att yttra sig. Är det inte fråga om formella felaktigheter som åberopas kan det vara fråga om åtgärden strider mot det s.k. anpassningskravet i 3 kap. 1 § PBL. Bestämmelsen innebär att byggnader ska placeras och utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- och landskapsbilden samt till natur- och
73
Organisatoriska frågor | SOU 2007:111 |
kulturvärdena på platsen. Byggnader ska enligt detta krav också ha en yttre form och färg som är estetiskt tilltalande, lämplig för byggnaderna som sådana och som ger en god helhetsverkan. Frågan om olägenheter på grund av byggnation i enlighet med ett bygglov aktualiseras ofta i samband med överklaganden. Domstolen får då pröva om åtgärden uppfyller det s.k. omgivningskravet i 3 kap. 2 § PBL. Kravet innebär bl.a. att byggnader ska placeras och utformas så att de eller deras avsedda användning inte inverkar menligt på trafiksäkerheten eller på annat sätt medför fara eller betydande olägenheter för omgivningen. Beslut överprövas ofta för att bedöma graden av olägenhet för den klagande. En annan vanlig grund för överprövning av bygglov inom detaljplanelagt område är att den sökta åtgärden påstås utgöra en sådan mindre avvikelse från planen som är förenlig med planens syfte. Beslut om rivningslov och marklov är ovanliga och överklagas inte heller i någon större utsträckning. Överprövningen av sådana beslut avser ofta om kommunen haft fog för sitt beslut.
I likhet med överklagade bygglov inom detaljplanelagt område överklagas ofta ett bygglov utanför detaljplanelagt område med motiveringen att lovet strider mot de bestämmelser som nyss nämnts i 3 kap. PBL. För vissa ansökningar om bygglov utanför detaljplanelagt område sker också prövningen gentemot 2 kap. PBL, där det anges vilka allmänna intressen som ska beaktas vid planläggning och lovgivning. I detta kapitel finns kopplingar till MB:s 3 och 4 kap., dvs. de s.k. hushållningsbestämmelserna inklusive riksintressen och skyddade områden. Koppling finns också till bestämmelserna i 5 kap. MB om miljökvalitetsnormer. Det innebär att klaganden kan hävda bl.a. att lovet strider mot riksintressen, att marken inte är lämpad för ändamålet med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa eller att lovet av andra skäl strider mot 2 kap. PBL. Regeringen ansvarade för prövningen gentemot 2 kap. fram till den 1 juli 2003. Prövningen i denna del är således ganska ny för de allmänna förvaltningsdomstolarna. Som regeringen dock konstaterade i propositionen som låg till grund för ändringarna (prop. 2002/03:27) handlar det framför allt för domstolarna om att pröva rättsfrågor också beträffande dessa delar av besluten. De grunder som åberopas och den överprövning som sker är i huvudsak desamma som för bygglov inom detaljplanelagt område.
Med stöd av 9 kap. PBL fattas beslut som avser byggnadsarbeten, tillsyn och kontroll. Vissa beslut enligt kapitlet får överklagas, t.ex. beslut om kontrollplan. Ett sådant beslut kan överklagas t.ex. av
74
SOU 2007:111 | Organisatoriska frågor |
den anledningen att byggherren anser att kontrollen är alltför omfattande eller att särskilda sakkunniga inte behövs. Gränsen för vilka beslut som kan fattas med stöd av 9 kap. är oklar. Överprövningens omfattning får dock antas ligga inom ramen för den ordinära överprövningen i förvaltningsdomstol. Det innebär att prövningen framför allt avser om det mot bakgrund av vad den klagande anfört finns skäl att bifalla överklagandet. Det är mycket ovanligt att beslut enligt 9 kap. PBL överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
I 10 kap. PBL regleras påföljder och ingripanden vid överträdelser. Byggnadsnämnden kan fatta beslut om förbud mot fortsatt byggnadsarbete, bl.a. om det är uppenbart att arbetet strider mot lagen. Byggnadsnämnden kan också besluta om byggnadsavgift om någon utan lov utför en åtgärd som kräver bygglov, rivningslov eller marklov. Dessutom kan byggnadsnämnden vid vite förelägga fastighetsägare att vidta rättelse eller ställa krav på konkreta åtgärder, såsom rivning om någon byggt utan lov. I dessa fall avser överprövningen framför allt om det funnits grund för ingripande eller påföljder. Om någon utan lov utför åtgärd som kräver lov, ska i vissa fall förutom byggnadsavgift också tas ut en tilläggsavgift. Frågor om tilläggsavgift prövas av allmän förvaltningsdomstol på talan av byggnadsnämnden. Domstolens prövning i dessa mål avser oftast om det finns särskilda skäl för att sätta ned eller efterge en avgift.
3.1.3Kammarrätt
För prövning i kammarrätt av
75
Organisatoriska frågor | SOU 2007:111 |
Handläggningen av mål i kammarrätterna
Liksom länsrätterna är kammarrätterna organiserade på olika sätt. Till skillnad från länsrätterna är det dock i kammarrätterna vanligt att domare avgör vilka åtgärder som ska vidtas med ett mål under beredningen. Arbetet kan t.ex. vara organiserat så att ett mindre antal domare ansvarar för beredningen av alla mål på en avdelning, ibland med en uppdelning mellan olika måltyper. I mål där det krävs prövningstillstånd är det ovanligt att det behövs några ytterligare åtgärder än en kontroll av att de formella kraven för överklagande är uppfyllda. Denna kontroll sköts vanligtvis av kanslipersonalen. Det är mycket ovanligt att kammarrätten håller muntlig förhandling eller syn i ett mål innan frågan om prövningstillstånd är avgjord. När målen är klara för avgörande i frågan om prövningstillstånd lämnas de vanligtvis till föredragandena, dvs. fiskaler och fast anställda föredragande, som bereder målen och föredrar dem för rätten. Det händer också att målen bereds av ordinarie domare eller kammarrättsassessorer. Om kammarrätten beslutar att meddela prövningstillstånd i ett mål fortsätter beredningen. När denna är avslutad prövas målet i sak, efter endera föredragning eller muntlig förhandling. I den mån det är möjligt avgörs målen med samma ledamöter eller åtminstone med samma referent som vid avgörandet av frågan om prövningstillstånd. Vid sakprövningen är det vanligtvis en föredragande som skriver förslag till dom och föredrar ett mål för rätten. Föredragandena, som vanligtvis är fast anställda, är ofta specialiserade inom vissa områden och utgör därför en viktig del i beredningen av målen. Genom deras medverkan avlastas domarna en stor del av det förberedande arbetet med målen, vilket medför att domarrollen kan renodlas. Föredragandenas bakgrund varierar, men i stort sett samtliga är jurister. Många har tidigare arbetat vid länsrätt eller vid någon annan myndighet, t.ex. Skatteverket, Försäkringskassan eller länsstyrelsen. Vissa har bakgrund som jurister i allmän domstol eller från privat verksamhet.
Inte heller för kammarrätterna har det gått att få fram några tillförlitliga aktuella uppgifter om omfattningen av syneförrättningar och muntliga förhandlingar i enbart
76
SOU 2007:111 | Organisatoriska frågor |
Antal
När det gäller handläggningstiderna i kammarrätterna framgår av statistik från Domstolsverket att det går relativt snabbt att få ett
Statistik från åren 2001 och 2002 visar att i genomsnitt nära 50 procent av länsrätternas avgöranden överklagades till kammarrätterna. Under samma period avgjorde kammarrätterna knappt 525
Regeringsrätten
I medeltal överklagades knappt 45 procent av kammarrätternas avgöranden i
77
Organisatoriska frågor | SOU 2007:111 |
tillstånd meddelats. Handläggningstiden har minskat med ungefär två månader från 2004 till 2006. I Regeringsrätten tar det normalt, sett som genomsnitt av alla typer av mål, något mer än sju månader för att få besked om prövningstillstånd ges eller inte.
3.2Handläggning m.m. i miljödomstol och Miljööverdomstolen
Ärenden enligt MB som inleds i en kommun eller en förvaltningsmyndighet överprövas av miljödomstolarna och därefter Miljööverdomstolen. Vid överklagande av sådana mål krävs prövningstillstånd i Miljööverdomstolen, som också är sista instans. Andra domar och beslut av Miljööverdomstolen får, om inte annat är föreskrivet, överklagas hos Högsta domstolen. Genom en ändring i 23 kap. 1 § andra stycket MB som träder i kraft den 1 november 2008 kommer det att krävas prövningstillstånd vid överklagande till Miljööverdomstolen av samtliga domar och beslut av miljödomstolarna. Bestämmelserna i FPL tillämpas i miljödomstolarna i de mål som överklagats dit och vid prövning av utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet samt vid överklagande av sådana mål till Miljööverdomstolen. Vid handläggningen av ärenden tillämpas lagen (1996:242) om domstolsärenden. Vid prövning av övriga mål tillämpas i huvudsak vad som i rättegångsbalken är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol samt de särskilda bestämmelserna i 22 kap. MB om handläggningen av ansökningsmål.
3.2.1Miljödomstol
De tingsrätter som regeringen bestämmer ska vara miljödomstolar. Tingsrätterna i Umeå, Östersund, Nacka, Växjö och Vänersborg är miljödomstolar. Dessa tingsrätter är också fastighetsdomstolar. Vid samtliga miljödomstolar handlägger personalen vid miljödomstolen även fastighetsmål. I fastighetsdomstolarna ingår bl.a. tekniska ledamöter, s.k. fastighetsråd.
78
SOU 2007:111 | Organisatoriska frågor |
Sammansättning och domförhet
Miljödomstolen består av en ordförande, som ska vara lagfaren domare i tingsrätten, ett miljöråd samt två sakkunniga ledamöter. Miljöråd ska ha teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och erfarenhet av miljöfrågor. En av de sakkunniga ledamöterna ska ha erfarenhet av frågor som faller inom verksamhetsområdet för Naturvårdsverket. Ordföranden bestämmer med hänsyn till målets beskaffenhet om den andre sakkunnige ska ha erfarenhet av industriell eller kommunal verksamhet. I mål som överklagats till miljödomstol och vid prövning av utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet är miljödomstol som huvudregel domför med ordföranden och ett miljöråd. Vid avgörande i sak av tillståndsfrågor ska miljödomstolen bestå av ordföranden, ett miljöråd och två sakkunniga ledamöter. Domförheten varierar således beroende på vilken typ av mål eller ärende som ska handläggas. Miljödomstolen är dock aldrig domför med endast en lagfaren domare ensam.
Ordförande i miljödomstolen utses av tingsrätten. I likhet med vad som gäller för rådmän anställs även miljöråd och fastighetsråd med fullmakt genom beslut av regeringen efter förslag av Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet. Sakkunniga ledamöter i miljödomstol förordnas av Tjänsteförslagsnämnden för domstolsväsendet. Såväl miljöråden som fastighetsråden anställs gemensamt för de tingsrätter som är miljödomstol eller fastighetsdomstol. Domstolsverket beslutar vid vilken tingsrätt ett miljöråd eller fastighetsråd företrädesvis ska ha sin tjänstgöring förlagd och vid vilka tingsrätter miljörådet eller fastighetsrådet därutöver ska tjänstgöra. De tingsrätter som berörs bestämmer sedan hur tjänstgöringen ska fördelas mellan tingsrätterna. Tingsrätten får för ett särskilt mål eller ärende förordna ett miljöråd att tjänstgöra som fastighetsråd eller ett fastighetsråd att tjänstgöra som miljöråd. Fastighetsråden har utbildning som lantmätare och långvarig erfarenhet av fastighetsbildning och fastighetsvärdering. Miljödomstolarna kan vid behov utnyttja denna kompetens genom att utse fastighetsråd att tjänstgöra vid avgörandet av vissa miljömål.
79
Organisatoriska frågor SOU 2007:111
Miljödomstolarnas bemanning
Miljödomstolarna har för närvarande följande bemanning.
Vid Nacka tingsrätt handläggs miljö- och fastighetsmålen på
2 enheter. | På | dessa enheter | finns 9 rådmän, 1 tingsfiskal, | |
4 miljöråd, | 3 | fastighetsråd, 2 | notarier, | 6 beredningsjurister och |
12 beredningssekreterare. Vid | dessa | enheter handläggs också |
samtliga överklagade utsökningsärenden för Stockholms län. Fastighetsråden tjänstgör även vid andra domstolar.
I Umeå tingsrätt tjänstgör vid enheten för fastighetsmål och miljömål 3 rådmän, 2 miljöråd, 1 beredningsjurist och 3 domstolssekreterare. Fastighetsrådet är placerat vid en annan tingsrätt.
Miljödomstolen vid Vänersborgs tingsrätt, som också är fastighetsdomstol, leds av en chefsrådman och är indelad i 2 rotelgrupper. Rotelgrupp 1 består av 2 rådmän, 2 miljöråd, 2 beredningsjurister och 2 domstolssekreterare. Rotelgrupp 2 består förutom av chefsrådmannen av 2 rådmän, 2,5 miljöråd (en miljörådstjänst delas med Växjö tingsrätt), 2 beredningsjurister och 3 domstolssekreterare. Fastighetsmålen är fördelade på båda rotelgrupperna. För fastighetsmålen finns ett fastighetsråd, som också tjänstgör på andra domstolar.
Miljödomstolen vid Växjö tingsrätt är indelad i 5 rotlar, var och en med en rådman som chef. Vid miljödomstolen tjänstgör 5 miljöråd som delar förstainstansmålen mellan sig med utgångspunkt i respektive miljöråds specialområde (en miljörådstjänst delas med Vänersborgs tingsrätt). För beredning av mål finns 4 beredningsjurister. I miljödomstolen finns 4 domstolssekreterare. Fastighetsmålen är fördelade på 4 rotlar. För dessa mål finns ett fastighetsråd som även tjänstgör i fyra andra fastighetsdomstolar.
Avdelning 2 vid Östersunds tingsrätt består av 3 rotlar och utgör miljödomstol. Där handläggs även fastighetsmålen och en liten del av tvistemålen samt vissa domstolsärenden. På avdelningen tjänstgör 1 chefsrådman, 2 rådmän, 4 domstolssekreterare, 3 miljöråd och 1 beredningsjurist. Fastighetsrådet är placerat vid en annan tingsrätt.
80
SOU 2007:111 | Organisatoriska frågor |
Handläggningen av mål i miljödomstolarna
Förutom rådmän, miljöråd och sakkunniga ledamöter finns i miljödomstolarna föredragande som bereder målen. Samtliga miljödomstolar har fast anställda föredragande, som utgör en viktig del i beredningen av målen. I vissa miljödomstolar finns också tingsfiskaler och tingsnotarier som arbetar med miljömålen. Flertalet av de fast anställda föredragandena har bakgrund som jurister och vissa har tidigare arbetat med miljöfrågor. En del föredragande har erfarenhet från arbete vid länsstyrelsen eller har varit notarier i länsrätt. Mål som överklagas till miljödomstol bereds normalt av föredragandena. De bereder målen självständigt, skriver förslag till dom och föredrar målen för rätten. När det gäller de s.k. ansökningsmålen är det normalt rådmän eller miljöråd som sköter beredningen innan målen sätts ut till huvudförhandling. Föredragandena deltar således endast i mindre utsträckning vid beredningen av dessa mål.
Antal mål och handläggningstider
En jämförelse mellan handläggningstider i miljödomstolarna och länsrätterna utvisar att det normalt tar något längre tid, ca tre månader mer, att få ett mål avgjort i miljödomstol än ett
81
Organisatoriska frågor | SOU 2007:111 |
Miljödomstolarna fick tillsammans under åren
3.2.2Miljööverdomstolen
Domförhet
Svea hovrätt är Miljööverdomstol. Miljööverdomstolen är vid behandling av frågor om prövningstillstånd domför med tre lagfarna domare. Ett miljöråd får dock ingå i rätten i stället för en av de lagfarna ledamöterna. Vid prövning i sak är domstolen som huvudregel domför med fyra ledamöter, varav minst tre ska vara lagfarna. Liksom i miljödomstolarna förordnas fastighetsrådet som miljöråd vid avgörandet av vissa miljömål. Miljööverdomstolens personal arbetar även med fastighetsmål och tvistemål. Dessa mål utgör ungefär en tredjedel av det totala antalet mål som handläggs vid domstolen.
Bemanning och handläggningen av mål
Vid Miljööverdomstolen arbetar i dag 31 personer varav 7 är kanslipersonal. Den dömande personalen består av 1 lagman, 8 hovrättsråd, 4 miljöråd, 1 fastighetsråd och 2 adjunkter. Ett hovrättsråd fungerar som beredningschef. Därutöver finns 2 hovrättsfiskaler och 6 föredragande som bereder målen. Föredragandenas bakgrund varierar över tiden men de flesta är jurister
82
SOU 2007:111 | Organisatoriska frågor |
med notariemeritering från tingsrätt eller länsrätt. Vissa har efter notarietjänstgöringen arbetat en tid i någon av miljödomstolarna. De flesta föredragandena har tidigare haft arbeten med miljörättslig anknytning, t.ex. vid Naturvårdsverket eller någon annan statlig myndighet, advokatbyrå eller Miljödepartementet. Det finns även föredragande med bakgrund som kammarrättsassessorer. Föredragandena bereder i stort sett samtliga mål i samråd med beredningschefen. I vissa mål, framför allt när det gäller de s.k. ansökningsmålen, sker beredningen i samråd även med ett av miljöråden. Vanligtvis fördelas ansökningsmålen mellan miljöråden redan när de kommer in till domstolen. Även om det i viss mån är målens karaktär som styr miljörådens medverkan, är det inte ovanligt att de i samtliga måltyper deltar när frågan om prövningstillstånd ska avgöras. Om prövningstillstånd beviljas, lämnas målet åter till beredningsorganisationen för fortsatt beredning. I den mån det är möjligt avgörs målen med samma ledamöter eller åtminstone med samma referent som vid avgörandet av frågan om prövningstillstånd. Oavsett vilken typ av mål det gäller är det normalt föredragandena som föredrar mål för rätten och skriver förslag till dom. Det händer också att hovrättsråd eller miljöråd föredrar mål och skriver domsutkast, vilket sker t.ex. om det är påkallat med anledning av målets karaktär eller om det helt enkelt av praktiska skäl är lämpligast.
Antal mål och handläggningstider
Den genomsnittliga omloppstiden, dvs. tiden från målens inkommandedatum till avgörandedatum, i Miljööverdomstolen uppgick under åren
Under åren
83
Organisatoriska frågor | SOU 2007:111 |
Statens
3.3Miljödomstolarnas och Miljööverdomstolens handläggning av
Utgångspunkten för detta delbetänkande är att föreslå de regler och organisationsförändringar som behövs för att de nuvarande miljödomstolarna ska kunna hantera
Eftersom det är vår målsättning att detta betänkande ska stå på egna ben, dvs. det ska kunna genomföras oavsett utfallet av kommande betänkanden, krävs emellertid redan nu en uppskattning av fördelningen av
84
SOU 2007:111 | Organisatoriska frågor |
3.3.1Uppskattning av fördelningen av mål och ärenden enligt PBL mellan miljödomstolarna
Miljödomstolarna har en indelning i domsområden som inte bygger på kommun- eller länsindelning utan på vattensystemens avrinningsområden. Arbetsunderlaget mellan domstolarna är i dag ojämnt fördelat. En överföring av
När det gäller inkomna
85
Organisatoriska frågor | SOU 2007:111 |
ett genomsnitt av antalet inkomna mål per år under åren
•Nacka tingsrätt:
Länsrätterna i Dalarnas län, Gotlands län, Stockholms län, Södermanlands län, Uppsala län, Västmanlands län och Örebro län – 763 inkommande
•Växjö tingsrätt:
Länsrätterna i Blekinge län, Jönköpings län, Kalmar län, Kronobergs län, Skåne län och Östergötlands län – 620 inkommande
•Vänersborgs tingsrätt:
Länsrätterna i Hallands län och Värmlands län samt länsrätterna i Göteborg, Mariestad och Vänersborg – 561 inkommande PBL- mål per år (26,5 procent av totalt antal inkomna mål).
•Östersunds tingsrätt:
Länsrätterna i Gävleborgs län, Jämtlands län och Västernorrlands län – 116 inkommande
•Umeå tingsrätt:
Länsrätterna i Västerbottens län och Norrbottens län – 56 inkommande
86
SOU 2007:111 Organisatoriska frågor
Kammarrätterna fick under åren
3.3.2Organisation för att handlägga
Prövningen av beslut om rättsverkande planer
Handläggningen av överklagade planärenden innebär främst en överprövning av förenligheten med gällande rätt i vid bemärkelse. Prövningen ska alltså i huvudsak inriktas på om planärendet handlagts på ett formellt riktigt sätt och om de avvägningar som kommunen gjort mellan enskilda intressen och motstående allmänna eller enskilda intressen är skäliga. Det är vanligt att överklaganden av planärenden innehåller formella invändningar mot handläggningen eller invändningar som handlar om de klagandes enskilda intressen. Den vanligaste orsaken till att ett planbeslut upphävs är att det innehåller formella brister. I den övervägande delen av planärendena är det således framför allt juridisk kompetens som behövs vid överprövningen. Såsom en del remissinstanser, som yttrat sig över
87
Organisatoriska frågor | SOU 2007:111 |
Boverket, Lantmäteriverket och Riksantikvarieämbetet. Samtliga miljödomstolar är samlokaliserade med fastighetsdomstolar och utnyttjar redan i dag möjligheten att utse fastighetsråd att tjänstgöra vid avgörandet av vissa miljömål. Fastighetsrådens kompetens kan förväntas komma till nytta även vid prövningen av
Prövningen av andra beslut enligt PBL
När det gäller de
Beredningsorganisationen
Med hänsyn till att en helt ny målgrupp tillförs är det nödvändigt att miljödomstolarna erhåller kunskap om plan- och bygglagstiftningen. Redan i dag är i princip samtliga föredragande jurister och i vissa miljödomstolar finns föredragande med erfarenhet från länsrätt eller länsstyrelsen. Trots detta är det förmodligen nödvändigt med en förstärkning av beredningsorganisationens kompetens med anledning av den nya instansordningen. Eftersom det krävs erfarenhet av ett förhållandevis komplext regelverk är fast anställda föredragande att föredra framför notarier, även om notarier i utbildningssyfte bör få viss inblick i hanteringen. Beredningspersonalens kompetens kommer att ha stor betydelse i inledningsskedet när
88
SOU 2007:111 | Organisatoriska frågor |
och byggfrågor samt miljöfrågor. Förutom att specialiserade föredragande kan avlasta domarna utgör de också grunden för en effektiv och rättssäker handläggning. Specialiserade föredragande kommer t.ex. att utgöra en viktig del i beredningen av de mål som avgörs av en lagfaren domare ensam. Denna personalkategori bör därför utgöra navet i hanteringen. En möjlig lösning är riktade rekryteringsinsatser för att få föredragande med bakgrund från exempelvis förvaltningsdomstol eller länsstyrelsen att söka anställning vid miljödomstolarna.
Behovet av utbildningsinsatser
Även om det i de flesta
Miljöråden och de sakkunniga ledamöterna
Överflyttningen av
89
Organisatoriska frågor | SOU 2007:111 |
eller svårighetsgrad (jfr 20 kap. 5 § andra stycket MB). Det måste ändå anses angeläget att erfarenhet av plan- och byggfrågor beaktas när nya sakkunniga ledamöter ska förordnas, även om det inte behöver beaktas i samma utsträckning som när nya miljöråd ska förordnas. Ett av problemen med att den ändrade instansordningen ska avse de nuvarande miljödomstolarna är att arbetsunderlaget för miljöråden kan vara i minsta laget för att ha alla former av efterfrågade kompetenser. Det är inte heller realistiskt att förvänta sig att det ska gå att rekrytera miljöråd som besitter samtliga kompetenser. Om man utgår från det antal
MPU ska i ett kommande delbetänkande lämna förslag som innebär att ansökningsmålen försvinner från miljödomstolarna samt utreda frågan om samordning mellan miljö- och fastighetsdomstolarna. I dag kommer miljörådens kompetens till nytta i framför allt ansökningsmålen. Om förslagen i sin helhet genomförs i enlighet med direktivens intentioner kommer arbetsunderlaget för personer med kompetens jämförbar med de nuvarande miljörådens därmed att begränsas i relativt stor utsträckning. Det finns därför all anledning att i ett senare skede ytterligare utreda frågan om miljödomstolarnas sammansättning och miljörådens kompetens. För det fall någon ändring inte görs i dessa delar kan det, av samma skäl som det enligt direktiven kan finnas skäl att överväga vilken beteckning domstolarna ska ha, bli aktuellt att överväga att ge miljöråden en annan benämning eftersom PBL- målen i de flesta miljödomstolar kommer att utgöra en stor andel av det totala antalet mål.
3.3.3Dimensioneringen av personal
Övergångsbestämmelsernas utformning innebär att de allmänna förvaltningsdomstolarna kommer att få en successiv minskning av antalet
90
SOU 2007:111 | Organisatoriska frågor |
resurser från förvaltningsdomstolarna till miljödomstolarna. I sammanhanget måste också beaktas de förslag som MPU ska lämna i ett kommande delbetänkande, dvs. förslag som innebär att tillståndsprövningen av mål om
Eftersom målsättningen är att detta betänkande ska stå på egna ben, dvs. förslagen i det ska kunna genomföras oavsett utfallet av kommande betänkanden, krävs det redan nu en analys av vilka ytterligare resurser som kan komma att behövas i miljödomstolarna och Miljööverdomstolen med anledning av den nya instansordningen för
91
Organisatoriska frågor | SOU 2007:111 |
prövning av planärendena. I båda fallen anses tyngden i målen motsvara dagens uppskattning i kammarrätterna, dvs. 1,0 för prövning av frågan om prövningstillstånd och 1,5 för prövning i sak. Dessa kan uppskattas till något fler ärenden än där rättsprövning söks, vilket är ungefär 10 procent och kanske ligga på en nivå motsvarande överklagade bygglov, dvs. ca 50 procent. Samtidigt kommer det att krävas prövningstillstånd för prövning vilket gör att den samlade resursåtgången blir något mindre än rättsprövningen som Regeringsrätten gör i dag. I dag meddelar kammarrätterna prövningstillstånd i knappt 20 procent av PBL- målen och nivån kan antas bli densamma när det gäller planärendena. Ser man också till behovet av att säkra en god beredningsorganisation för överprövningen av
Våra överväganden
Ett sätt att räkna resursbehovet för
92
SOU 2007:111 | Organisatoriska frågor |
Specialisering och handläggningstider
Frågan om lämplig instansordning för överprövning av beslut enligt PBL har utretts tidigare. Dagens system har kritiserats på flera punkter. En alltför lång instanskedja och långa handläggningstider är några av de problem som påtalats. Att komma till rätta med dessa problem, som hänger samman med effektiviteten i processen, har varit en av utgångspunkterna i tidigare utredningar. Regeringen har också i propositionen Ny instansordning för
(prop. 2006/07:98) i en samlad bedömning angett att förslaget till ny instansordning skapar förutsättningar för en mer enhetlig och därmed kortare handläggningstid i de mål och ärenden som prövas.
Eftersom de allmänna förvaltningsdomstolarna prövar flera hundra måltyper är det av naturliga skäl svårt, förutom möjligen för de tre största länsrätterna, för såväl domare som föredragande att i någon större mån specialisera sig på vissa måltyper. Dessutom utgör
Syn och muntlig förhandling
93
Organisatoriska frågor | SOU 2007:111 |
om syn på stället och att rätten i samband med synen håller muntlig förhandling. När
Vår uppskattning av dimensioneringen av personal vid miljödomstolarna
Om man utgår från att varje domare biträds av
94
SOU 2007:111 | Organisatoriska frågor |
enklare natur kan det antas att i vart fall 30 procent av målen kommer att avgöras som
Beräkningen ovan motsvarar för miljödomstolarnas del en kostnad på ca 25 miljoner kr, att jämföra med ca 26,5 miljoner kr som är den uppskattade kostnaden för handläggningen för närvarande av mål och ärenden enligt PBL i länsrätterna och hos regeringen. Det finns svårigheter att på kort sikt hämta hem denna kostnadsminskning på grund av att det inte är helt enkelt att tidsmässigt samordna besparingarna i länsrättsorganisationen med resursförstärkningarna av miljödomstolarna. Vår beräkning ger dock underlag för att anta att det inte ens under en övergångsperiod finns behov av resurstillskott till domstolsorganisationen i första instans.
Vår uppskattning av dimensioneringen av personal vid
Miljööverdomstolen
Som framgår ovan bedömde
95
Organisatoriska frågor | SOU 2007:111 |
absoluta majoriteten är överklagandemål som kräver prövningstillstånd. Antalet inkommande
96
SOU 2007:111 | Organisatoriska frågor |
Det sammanlagda behovet av ytterligare årsarbetskrafter
Sammanfattningsvis behöver miljödomstolarna och Miljööverdomstolen till följd av den nya instansordningen tillföras i storleksordningen 38 årsarbetskrafter i form av juristdomare, miljöråd och föredragande. Därtill kommer ca 10 domstolssekreterare för beredningen av den nya målkategorin. Hur stort behovet av domstolssekreterare är för varje domstol är svårbedömt. Vi återkommer i nästa avsnitt till hur dessa resurstillskott till miljödomstolarna bör finansieras.
97
4Kostnader och andra konsekvenser
Utredningens bedömning: Antalet instanser kommer för de flesta
4.1Konsekvenser för det allmänna
Enligt direktiven ska vi föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för den ändrade instansordningen för PBL- målen. Vi ska därvid lämna förslag på hur resurs- och kompetensbehov som uppkommer vid länsstyrelserna och miljödomstolarna till följd av en ändrad prövningsordning bör tillgodoses. Vi ska bl.a. belysa olika lämpliga sätt att utforma beredningsorganisationen. En utgångspunkt för vårt arbete är enligt direktiven att finansiering bör ske genom omfördelning av resurser mellan berörda myndigheter.
För miljödomstolarna och Miljööverdomstolen kommer förslagen att innebära en ökning av antalet mål, medan det för länsrätterna, kammarrätterna och Regeringsrätten innebär en minskning av måltillströmningen. Förslagen innebär också att
99
Kostnader och andra konsekvenser | SOU 2007:111 |
regeringen och Regeringskansliet avlastas överprövningen av flertalet planärenden, som under åren
4.1.1Konsekvenser för länsstyrelserna
Vår uppgift när det gäller
100
SOU 2007:111 | Kostnader och andra konsekvenser |
4.1.2Konsekvenser för domstolarna
Färre instanser medför större möjligheter till specialisering och effektivare handläggning
Förslagen innebär att det blir en instans mindre för de
Antalet överprövningar av
Vid en jämförelse mellan personalkostnaderna för att avgöra ett
101
Kostnader och andra konsekvenser | SOU 2007:111 |
arbetskrafter som tas i anspråk vid prövningen jämfört med vad som blir fallet när de ärendena ska överprövas av domstol. Kostnaderna för regeringens överprövning är högre än i domstol. Kostnaderna för regeringen att avgöra ett planärende uppgick till ca 28 400 kr år 2004, inklusive overheadkostnader, vilket kan jämföras med kostnaderna för att samma år avgöra ett
Genom den nya instansordningen kommer det totala antalet prövningar i olika instanser av beslut enligt PBL att minska. Samtidigt som regeringen avlastas överprövningen av flertalet beslut om rättsverkande planer kommer vissa av dessa beslut att överprövas i ytterligare en instans till följd av att miljödomstolarnas domar och beslut kan överklagas till Miljööverdomstolen, dvs. en ökning av antalet prövningar. Om man i beräkningen tar hänsyn till att Regeringsrättens rättsprövningar av planbeslut i princip försvinner och att det blir en instans mindre för flertalet
Behovet av att inhämta yttranden från sakkunniga eller myndigheter bör på sikt minska
Vissa remissinstanser, som har yttrat sig över
102
SOU 2007:111 | Kostnader och andra konsekvenser |
Den nya instansordningen medför ett ökat resurs- och kompetensbehov hos miljödomstolarna och Miljööverdomstolen
När det gäller miljödomstolarna och Miljööverdomstolen behövs enligt vår bedömning ett resurstillskott på ca 38 årsarbetskrafter i form av domare och föredragande. Dessutom behövs troligen två domstolssekreterare till var och en av de tre största miljödomstolarna, en domstolssekreterare till vardera Östersunds och Umeå tingsrätt samt två domstolssekreterare till Miljööverdomstolen. Det bör här ytterligare upprepas att den slutliga bedömningen av personalbehovet kan göras först när det går att överblicka effekterna av den ändrade instansordningen av
Behovet av lokaler ökar
Miljööverdomstolen, Nacka tingsrätt och Vänersborgs tingsrätt har med stor bestämdhet förklarat att nuvarande lokaler är otillräckliga för att genomföra den ändrade instansordningen för
Finansiering kan ske genom omfördelning av resurser mellan berörda myndigheter
Som angetts i våra direktiv ska utgångspunkten vara att en omfördelning av resurser ska ske mellan berörda myndigheter. Om den ändrade instansordningen för
103
Kostnader och andra konsekvenser | SOU 2007:111 |
överdomstolen med början vid budgetberedningen hösten 2008. För att undvika ett resurstillskott till domstolsorganisationen i dess helhet bör därvid övervägas vilka resurser som kan frigöras från förvaltningsdomstolarna. Som vi tidigare har påpekat utgör PBL- målen bara en obetydlig del av förvaltningsdomstolarnas målmängd. I allmänhet är inte heller
Det bör inte heller medföra några oöverkomliga svårigheter att genomföra den ändrade instansordningen genom överföring av resurser mellan berörda myndigheter. Hur resurserna bör fördelas mellan miljödomstolarna och i vilken takt överföringen av resurser bör ske är enligt vår mening frågor som bör avgöras vid budgetförhandlingarna mellan domstolarna och Domstolsverket. När dessa frågor övervägs kommer också våra förslag om resursbehov med anledning av att ärenden om tillstånd till
104
SOU 2007:111 | Kostnader och andra konsekvenser |
med hänsyn till fastighetsmålens svårighetsgrad. Dessutom ska vi i nästa betänkande överväga de nya miljödomstolarnas antal och lokalisering.
Hur resurserna bör fördelas
Med ledning av våra överväganden när det gäller fördelningen av
Förslagen bedöms inte leda till några kostnadsökningar för domstolsorganisationen i dess helhet
Övergångsbestämmelsernas utformning innebär en successiv överföring av
105
Kostnader och andra konsekvenser | SOU 2007:111 |
tillfälliga utbildningsinsatser. Det är också angeläget att personal från länsrätterna under en övergångsperiod kan anlitas i miljödomstolarna. Detta gäller särskilt föredragandena i länsrätterna vars sakkunskap det framstår som angeläget att tillvarata. Detta underlättas av att miljödomstolarna och de länsrätter som finns på samma ort i två fall har gemensam lagman, i ett tredje fall är samlokaliserade och i ett fjärde fall har angränsande lokaler. Det är bara i Stockholm som vissa praktiska svårigheter kan tänkas uppkomma när det gäller att anlita länsrätternas föredragande i en inledande fas av miljödomstolarnas arbete med
4.2Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen
Det kommunala planmonopolet är grundstenen i PBL. I detta delbetänkande lämnas inga förslag som påverkar detta förhållande. Förslagen avseende den nya instansordningen är endast organisatoriska och innebär inga förändringar i de materiella reglerna eller reglerna som berör förfarandet i kommunerna och medför därför inte heller några förändringar av det kommunala självbestämmandet. Bestämmelsen som införs i 13 kap. 4 § PBL (se avsnitt 2.2.3) om talerätt är enbart ett förtydligande av nuvarande ordning och innebär alltså ingen skillnad mot vad som redan gäller i dag.
4.3Konsekvenser för små och medelstora företag
När det gäller konsekvenserna för små och medelstora företag är det utredarens bedömning att de gynnas av den nya instansordningen, framför allt för att handläggningstiderna kan förväntas minska. Även om effekterna av en samordnad instansordning för överprövning av mål och ärenden enligt PBL och MB inte ska överskattas, bör den samordnade prövningsorganisationen i sig få positiva effekter. En samordning av överklagade mål innebär större möjligheter till att tidsmässigt koordinera förfarandena, vilket bör
106
SOU 2007:111 | Kostnader och andra konsekvenser |
leda till en ökad effektivitet i de fall det fordras prövning enligt båda lagarna.
4.4Konsekvenser för allmänheten
Acceptansen för regleringen kan öka när överprövningen enligt MB och PBL sker inom samma instanskedja. En sådan samordnad organisation skulle för allmänheten och verksamhetsutövare framstå som mer begriplig och överskådlig än den nuvarande. En koncentrering till fem miljödomstolar i stället för dagens 23 länsrätter innebär att möjligheten att få kontakt med domstolen genom besök minskar. Handläggningen enligt FPL, som ska tillämpas i
Prövningen enligt PBL innehåller inte sällan miljöaspekter. Från miljösynpunkt måste det därför anses vara en fördel att
4.5Övriga konsekvenser
Förslagen bedöms inte leda till några konsekvenser för jämställdheten, brottsligheten, sysselsättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet, de integrationspolitiska målen eller medföra konsekvenser för den personliga integriteten.
107
5 Författningskommentar
5.1Förslaget till lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)
10 kap. Påföljder och ingripanden vid överträdelser m.m.
8 §
Frågor om byggnadsavgift och särskild avgift prövas av byggnadsnämnden.
Frågor om tilläggsavgift prövas av miljödomstol på talan av byggnadsnämnden.
Förslaget har behandlats i avsnitt 2.2.2.
Ändringen i andra stycket första meningen föranleds av förslaget om ändrad instansordning, dvs. att frågor om tilläggsavgift i stället för att prövas av allmän förvaltningsdomstol ska prövas av miljödomstol.
Genom en lagändring i 23 kap. 1 § andra stycket MB som träder i kraft den 1 november 2008 kommer det alltid att krävas prövningstillstånd vid överklagande till Miljööverdomstolen av en dom eller ett beslut av en miljödomstol. Denna ändring innebär att tredje stycket i nuvarande lydelse av 10 kap. 8 § kan upphävas.
12 kap. Statlig kontroll beträffande områden av riksintresse m.m.
4 a §
Om länsstyrelsen har beslutat om prövning enligt 1 eller 4 § av kommunens beslut, får länsstyrelsen i avvaktan på att en sådan prövning slutligt handlagts skjuta upp prövningen av ett överklagande av samma kommunala beslut.
Förslaget har behandlats i avsnitt 2.2.4.
109
Författningskommentar | SOU 2007:111 |
Bestämmelsen är ny och införs som en möjlighet att komma till rätta med de problem som kan uppkomma vid samordning mellan prövningen enligt 12 och 13 kap. Samordningsproblem kan uppkomma när en länsstyrelse beslutar om statlig kontrollprövning enligt 12 kap. av ett kommunalt beslut samtidigt som kommunens beslut överklagas med stöd av 13 kap.
Den nya bestämmelsen anger hur länsstyrelsen kan förfara när den med stöd av bestämmelserna i 12 kap. beslutat om statlig kontrollprövning av ett kommunalt beslut, som också har överklagats med stöd av 13 kap. Länsstyrelsen har möjlighet att ge berörda parter ett klart besked om förfarandet, framför allt i sådana fall då en i tiden långt utdragen beslutsprocess kan befaras. Om prövningen enligt 12 kap. slutligen medför att en plan eller ett lov upphävs torde i normalfallet överklagandet kunna avskrivas som förfallet.
13 kap. Överklagande
Som angetts i avsnitt 2.2.3 föreslår vi en viss omnumrering av paragraferna i 13 kap. PBL. Nuvarande 4 § ska betecknas 3 §. Den föreslagna lydelsen av 4 § består av ett nytt första stycke samt innehållet i nuvarande 7 §. Därefter följer, med oförändrad placering, nuvarande 5 § samt 6 §, som enligt förslag i prop. 2006/07:122 reglerar vissa ideella föreningars talerätt (se avsnitt 2.2.3). Slutligen ska nuvarande 3 § betecknas 7 §.
Nedan kommenteras endast de paragrafer vars lydelse ändras i sak.
3 §
Länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. 3 § att helt eller i en viss del upphäva ett beslut om detaljplan, områdesbestämmelser, lov eller förhandsbesked får överklagas hos regeringen. Andra beslut av länsstyrelsen enligt 12 kap. får inte överklagas.
Andra beslut av länsstyrelsen enligt denna lag får överklagas hos miljödomstol. Om målet rör en fråga av särskild betydelse för Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt ska domstolen överlämna målet till regeringen för prövning.
Förslaget har behandlats i avsnitt 2.2.3.
Av första stycket framgår vilka beslut av länsstyrelsen enligt 12 kap. som får överklagas. Bestämmelsen överensstämmer med
110
SOU 2007:111 | Författningskommentar |
vad som redan gäller. I andra stycket införs den bestämmelse om överklaganden som den nya instansordningen för
Av samma skäl som gäller för 10 kap. 8 § upphävs det sista stycket i nuvarande 4 §.
4 §
Ett beslut som avses i 2 § får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. När ett sådant beslut angår staten som ägare av fastighet eller innehavare av särskild rätt till fastighet får det överklagas av förvaltande myndighet.
Ett beslut i fråga om lov eller förhandsbesked inom sådana skydds- eller säkerhetsområden som avses i 8 kap. 9 § tredje stycket får överklagas av Luftfartsstyrelsen, om beslutet berör en civil flygplats, av tillsynsmyndigheten, om beslutet berör en kärnreaktor eller annan kärnenergianläggning, och i övriga fall av Försvarsmakten, Krisberedskapsmyndigheten eller Statens räddningsverk eller de myndigheter de bestämmer.
Förslaget har behandlats i avsnitt 2.2.3.
I första stycket anges vem som får överklaga ett beslut. Förslaget överensstämmer med vad som redan gäller enligt den grundläggande bestämmelsen i 22 § FL om rätt att överklaga en myndighets beslut och innebär således endast ett förtydligande av gällande ordning. En motsvarande bestämmelse finns i 16 kap. 12 § MB. I första stycket anges också vilken statlig myndighet som har rätt att föra statens talan när staten, t.ex. som ägare av en fastighet, intar ställning som sakägare i ett ärende enligt PBL.
Andra stycket motsvarar gällande 13 kap. 7 §.
Övergångsbestämmelser
1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2009.
2.Äldre bestämmelser gäller fortfarande för mål och ärenden som har anhängiggjorts hos en domstol eller hos regeringen före ikraftträdandet.
Förslaget har behandlats i avsnitt 2.4.
111
Författningskommentar | SOU 2007:111 |
Lagförslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2009. Det är således först de överklaganden som görs från och med den dagen som kommer att prövas av miljödomstolarna. Någon överlämning av pågående mål från förvaltningsdomstolarna eller ärenden från regeringen ska alltså inte ske. Innebörden härav är bland annat att en dom som meddelats av länsrätt efter den 1 januari 2009 ska överklagas till kammarrätt och att en dom som meddelats av kammarrätt efter nämnda datum ska överklagas till Regeringsrätten.
5.2Förslaget till lag om ändring i miljöbalken (1998:808)
20 kap. Domstolar
2 §
Miljödomstol prövar som första instans mål om
1.miljöfarlig verksamhet som är ansökningsmål enligt 21 kap. 1 § första stycket,
2.vattenverksamhet och vattenanläggningar enligt 11 kap. samt lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet, utom verksamheter som avser markavvattning vilka verksamheter ska prövas av länsstyrelsen,
3.markavvattningar som enligt lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet har överlämnats från länsstyrelsen eller anmälts av fastighetsbildningsmyndighet,
4.ersättning för skada och intrång enligt 28 kap.
5.ersättning och inlösen vid ingripande av det allmänna enligt denna balk och vid vattenverksamhet, om inte annat har särskilt föreskrivits,
6.ersättning för miljöskador och inlösen enligt 32 kap., talan om förbud eller försiktighetsmått enligt 32 kap. 12 § samt grupptalan enligt 32 kap. 13 §,
7. fördelning av solidariskt ansvar mellan flera enligt 10 kap. 6 och 7 §§ på talan av någon av de solidariskt ansvariga,
8.utdömande av vite som förelagts med stöd av balken eller plan- och bygglagen (1987:10) efter särskild framställan av den myndighet som har förelagt vitet. Har vitet förelagts i förfarandet gäller 6 § andra stycket lagen (1985:206) om viten.
9.tilläggsavgift enligt 10 kap. 7 § plan- och bygglagen (1987:10).
Som anges i 19 kap. 1 § tredje stycket prövar miljödomstol, om inte annat är föreskrivet, efter överklagande länsstyrelsens och andra statliga myndigheters beslut enligt denna balk eller föreskrifter som har meddelats med stöd av balken samt enligt lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet. Att miljödomstol efter överklagande prövar Kronofogdemyndighetens beslut om handräck-
112
SOU 2007:111 | Författningskommentar |
ning framgår av 26 kap. 17 § andra stycket. Enligt 13 kap. 3 § andra stycket plan- och bygglagen (1987:10) prövar miljödomstol också överklaganden av länsstyrelsens beslut enligt den lagen.
Förslaget har behandlats i avsnitt 2.3.2.
Ändringarna föranleds av förslaget om ändrad instansordning, dvs. att frågor om tilläggsavgift och viten enligt PBL samt överklaganden av de beslut som fattas enligt samma lag i stället för att prövas av allmän förvaltningsdomstol eller regeringen ska prövas av miljödomstol.
3 §
Vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol tillämpas även på miljödomstolar och Miljööverdomstolen samt vid Högsta domstolens prövning av mål som avses i denna balk, om inte annat följer av balken eller annan lag. Vid handläggningen av ärenden tillämpas lagen (1996:242) om domstolsärenden.
Bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291) tillämpas i miljödomstolarna i de mål som överklagats dit och vid prövning av utdömande av vite och vid uttag av tilläggsavgift enligt 10 kap. 7 § plan- och bygglagen (1987:10) efter särskild ansökan av myndighet samt vid överklagande av sådana mål till Miljööverdomstolen, om inte annat följer av denna balk eller annan lag. När en ideell förening med stöd av 16 kap. 13 § eller 13 kap. 6 § plan- och bygglagen överklagar ett beslut eller dom, ska dock inte 7 a § förvaltningsprocesslagen tillämpas.
Förslaget har behandlats i avsnitt 2.3.2.
Ändringen i andra stycket första meningen föranleds av förslaget om ändrad instansordning, dvs. att frågor om tilläggsavgift enligt PBL i stället för att prövas av allmän förvaltningsdomstol ska prövas av miljödomstol. Tillägget i sista meningen föranleds av ett förslag i prop. 2006/07:122 om rätt för ideella organisationer att överklaga beslut enligt PBL.
4 §
Miljödomstolen består av en ordförande som ska vara lagfaren domare i tingsrätten, ett miljöråd samt två sakkunniga ledamöter. Ytterligare en lagfaren domare och ett miljöråd får ingå i domstolen.
Miljöråd ska ha teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och erfarenhet av sådana sakfrågor som domstolen prövar. En av de sakkunniga ledamöterna ska ha erfarenhet av frågor som faller inom
Naturvårdsverkets verksamhetsområde eller, när det gäller ett mål enligt plan- och bygglagen (1987:10), faller inom Boverkets verksamhetsområde. Ordföranden bestämmer med hänsyn till målets beskaffenhet om den andre sakkunnige ledamoten ska ha erfarenhet av industriell eller kommunal verksamhet.
113
Författningskommentar | SOU 2007:111 |
Förslaget har behandlats i avsnitt 2.3.2.
Enligt förslaget till ändring i andra stycket ändras reglerna om miljörådens och en av de sakkunniga ledamöternas erfarenhet.
5 §
Miljödomstolen är, om inte annat följer av denna balk, domför med ordföranden och ett miljöråd vid handläggning som inte sker vid huvudförhandling. Detsamma gäller vid huvudförhandling i fall som avses i 1 kap. 3 a § andra och tredje stycket rättegångsbalken. Avgörs sådana mål i sak utan huvudförhandling ska dock den sammansättning som anges i 4 § gälla, om inte rätten finner att det är tillräckligt med ordföranden och ett miljöråd och parterna samtycker till det eller målet är av enkel beskaffenhet.
I mål som avses i 3 § andra stycket ska miljödomstolen bestå av ordföranden och ett miljöråd. Om det med hänsyn till målets omfattning eller svårighetsgrad är påkallat, får dock domstolen ha den sammansättning som anges i 4 §.
Vid avgörande i sak av tillståndsfrågor i sådana mål som avses i 3 § andra stycket ska miljödomstolen ha den sammansättning som anges i 4 §. Om målet är av enkel beskaffenhet, får dock domstolen bestå av ordföranden och ett miljöråd.
Vid handläggning av mål enligt plan- och bygglagen (1987:10) får en lagfaren domare ensam
1.meddela beslut som avser endast rättelse av felräkning, felskrivning eller annat uppenbart förbiseende,
2.meddela annat beslut som inte innefattar slutligt avgörande av mål
samt
3.avgöra mål av enkel beskaffenhet.
Förslaget har behandlats i avsnitt 2.3.2.
Föreskrifterna i andra stycket ska tillämpas vid prövning av
I sista stycket införs bestämmelser som ger en lagfaren domare befogenhet att i
114
SOU 2007:111 | Författningskommentar |
under vilka förutsättningar såväl länsrätt som tingsrätt ska få avgöra ett mål i sak med ensamdomare har vid flera tillfällen varit föremål för ingående överväganden. Övervägandena har resulterat i bl.a. att begreppet ”enkel beskaffenhet” valts och det har bedömts att det med förtroende kan överlämnas till den enskilde domaren att avgöra frågan om rättens sammansättning. Det saknas anledning att anta att den ordning som i allmänhet gäller i länsrätt inte skulle kunna tillämpas när
8 §
Mål om utövande av miljöfarlig verksamhet, vattenverksamhet, vattenanläggningar och ersättning vid vattenverksamhet samt utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet prövas av den miljödomstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs, har bedrivits eller ska bedrivas. Gäller målet utdömande av sådant vite enligt plan- och bygglagen (1987:10) eller uttag av tilläggsavgift enligt 10 kap. 7 § samma lag ska målet prövas av den miljödomstol inom vars område fastigheten, byggnaden eller anläggningen är belägen.
Mål om ersättning vid skada och intrång enligt 28 kap.
Mål om ersättning för miljöskador enligt 32 kap. prövas av den miljödomstol inom vars område den skadegörande verksamheten i huvudsak bedrivs eller har bedrivits. Den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet som kan medföra en sådan skada som avses i 32 kap. 3 § kan begära prövning av ersättningsfrågan vid den miljödomstol inom vars område verksamheten i huvudsak bedrivs eller ska bedrivas.
Förslaget har behandlats i avsnitt 2.3.2.
I paragrafens första stycke införs ett tillägg som medför att frågan om behörig domstol i fråga om utdömande av vite och uttag
115
Författningskommentar | SOU 2007:111 |
av tilläggsavgift enligt PBL motsvaras av vad som gäller vid ansökan om utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet, s.k. materiellt vite. Eftersom miljödomstol är första instans vid prövning av frågor om uttag av tilläggsavgift, kommer dock Miljööverdomstolens domar och beslut i sådana mål med stöd av 23 kap. 9 § MB att få överklagas till Högsta domstolen. Denna ordning gäller redan för mål i miljödomstol om utdömande av vite.
11 §
För fullgörande av Svea hovrätts uppgifter som Miljööverdomstol ska det, förutom lagfarna domare, finnas miljöråd. Dessa ska ha teknisk eller naturvetenskaplig utbildning och erfarenhet av sådana sakfrågor som domstolen prövar. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer utnämner eller anställer miljöråd.
Miljööverdomstolen är domför med fyra ledamöter, av vilka minst tre ska vara lagfarna. Om en av de lagfarna ledamöterna får förhinder sedan huvudförhandling har påbörjats är rätten ändå domför. Fler än fem ledamöter får inte delta.
Vid behandlingen av frågor om prövningstillstånd ska Miljööverdomstolen bestå av tre lagfarna domare. Ett miljöråd får dock ingå i rätten i stället för en av de lagfarna ledamöterna.
Vid beslut om avskrivning av mål enligt plan- och bygglagen (1987:10) efter återkallelse är Miljööverdomstolen domför med en lagfaren domare.
Förslaget har behandlats i avsnitt 2.3.3.
I första stycket införs samma ändring i fråga om miljörådens erfarenhet som har föreslagits beträffande miljödomstolarna. I andra stycket finns en bestämmelse som begränsar antalet deltagande ledamöter. Bestämmelsen är givetvis inte tillämplig i de situationer som avses i 12 §. Någon särskild bestämmelse om detta är alltså inte nödvändig. I paragrafen har vidare införts ett nytt sista stycke avseende handläggningen i Miljööverdomstolen av
12 §
Om rätten vid handläggningen av ett mål i Miljööverdomstolen, som enligt 23 kap. 8 § inte får överklagas, finner att avgörandet kan få stor principiell betydelse får målet eller, om det kan ske, en viss fråga i målet avgöras av Miljööverdomstolen med sju ordinarie domare, varav högst två får vara miljöråd.
Förslaget har behandlats i avsnitt 2.3.3.
Bestämmelsen, som är ny, har en motsvarighet i 16 kap. 3 § utlänningslagen (2005:716) om förstärkt sammansättning i
116
SOU 2007:111 | Författningskommentar |
Migrationsöverdomstolen. Skillnaden är att det enligt förevarande förslag finns en möjlighet att låta ett eller två miljöråd ingå i rätten och att när det gäller juristdomarna endast ordinarie lagfarna domare får delta i avgörandet.
Miljööverdomstolen har redan i dag en sammansättning med särskilda ledamöter. Mot denna bakgrund och med hänsyn till den karaktär målen i miljödomstolarna har, finns det skäl att lämna utrymme för Miljööverdomstolen att – när det bedöms nödvändigt
– låta två miljöråd ingå vid handläggningen av sådana avgöranden som avses i paragrafen. Det kan t.ex. gälla mål där det krävs en särskild kunskap inom kemi/processtekniska frågor samtidigt som det krävs kunskaper om fastighetsrättslig värdering eller dammkonstruktion. Bestämmelsen är av naturliga skäl endast tillämplig på sådana mål som enligt 23 kap. 8 § MB inte får överklagas till Högsta domstolen. Bestämmelsen är formellt sett fakultativ och är avsedd att tillämpas i sådana fall då det finns skäl att ge en särskild tyngd åt domstolens avgörande. Det är visserligen inte fråga om prejudikatbildning i traditionell bemärkelse. Samtidigt torde det dock finnas anledning för domstolen att beakta det behov av vägledande avgöranden som kommer att finnas vid tillämpningen av
23 kap. Rättegången i Miljööverdomstolen och Högsta domstolen
2 §
Vid prövningen av om prövningstillstånd ska meddelas tillämpas 34 a § andra stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291), om det gäller ett avgörande som har meddelats i ett mål som överklagats till miljödomstolen eller i ett mål som avser utdömande av vite efter särskild ansökan av myndighet eller uttag av tilläggsavgift enligt 10 kap. 7 § plan- och bygglagen (1987:10). I annat fall tillämpas 49 kap. 14 § och 14 a § första och andra styckena rättegångsbalken.
Meddelas inte prövningstillstånd står miljödomstolens dom eller beslut fast. En uppgift om detta ska tas in i Miljööverdomstolens beslut.
Ändringsförslaget är en konsekvens av de ändringar som beslutats genom SFS 2005:687 och som träder i kraft den 1 november 2008. Ändringen innebär att reglerna i FPL ska tillämpas i frågor om
117
Författningskommentar | SOU 2007:111 |
prövningstillstånd i mål om tilläggsavgifter, se prop. 2004/05:131 s. 280.
Ikraftträdande
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2009.
De föreslagna reglerna om ändring i MB träder i kraft den 1 januari 2009. Några särskilda övergångsbestämmelser är inte behövliga. Detta innebär att Miljööverdomstolen får tillämpa den nya bestämmelsen om förstärkt sammansättning på de mål som omfattas av bestämmelsen även om de kommit in till domstolen före ikraftträdandet.
118
6 Återstående frågor
Vi har som en naturlig följd av utformningen av våra direktiv målsättningen med detta betänkande att våra förslag om en ny instansordning för
I direktiven, där vårt uppdrag anges med hänvisning till prop. 2006/07:98 Ny instansordning för
Detta betänkande behandlar de frågor om en ny instansordning för
119
Återstående frågor | SOU 2007:111 |
Av utredningens experter har flera av dem som företräder miljödomstolarna framfört önskemål om att de organisatoriska förändringar som föranleds av vårt arbete genomförs i ett sammanhang. Några deltagare, bl.a. från miljödomstolarna, har å andra sidan framfört åsikten att det inte finns skäl att vänta med att införa en ny instansordning för
Utredarens bedömning är att det är möjligt att redan på grundval av detta betänkande införa en ny instansordning för
120
Kommittédirektiv
Ny instansordning för vissa miljöbalks- och | Dir. |
2007:94 | |
vid miljödomstolarna och fastighetsdom- | |
stolarna |
Beslut vid regeringssammanträde den 20 juni 2007
Sammanfattning
En särskild utredare ska utreda och föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för en ändrad instansordning för vissa mål och ärenden enligt miljöbalken och plan- och bygglagen (1987:10, PBL). Utredaren ska vidare utreda och föreslå organisations- och författningsändringar för en samordning av miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna. Syftet med utredningen är att förenkla, samordna och på så sätt effektivisera handläggningen och domstolsprövningen av fastighetsmål och mål och ärenden enligt miljöbalken och PBL. Utredningen syftar vidare till att höja kvaliteten i verksamheten och hitta en långsiktigt hållbar organisationslösning för miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna.
Utredaren kommer under hösten 2007 att få i uppdrag att utreda behovet av författningsändringar avseende vissa övriga frågor enligt miljöbalken och PBL. Dessa frågor presenteras översiktligt i detta direktiv, men preciseras närmare i kommande tilläggsdirektiv.
Ett delbetänkande med förslag till organisations- och författningsändringar i anledning av den nya instansordningen för ärenden och mål enligt PBL ska redovisas senast den 31 december 2007. Övriga instansordningsfrågor ska redovisas i ett delbetänkande senast den 30 april 2008. Uppdraget i övrigt ska redovisas senast den 31 december 2008.
121
Bilaga 1 | SOU 2007:111 |
Bakgrund
Ärenden och mål enligt PBL
Enligt nu gällande regler överklagas kommuners beslut enligt plan- och bygglagen i ärenden som avser detaljplaner, fastighetsplaner och områdesbestämmelser, s.k. planärenden, till länsstyrelsen och därefter till regeringen. Till regeringen överklagas också vissa beslut enligt 12 kap. PBL och vissa beslut som rör försvaret. Kommunernas beslut i byggfrågor (bygglov, rivningslov, marklov och förhandsbesked samt ärenden om påföljder och ingripanden) som efter länsstyrelsens prövning inte överprövas av regeringen, överklagas i dag till allmän förvaltningsdomstol.
Ärenden och mål om miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter
Ärenden och mål om miljöfarliga verksamheter enligt 9 kap. miljöbalken prövas i dag av kommuner, länsstyrelser, miljödomstolar, Miljööverdomstolen och Högsta domstolen. I mål som rör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt ska domstol alltid med eget yttrande överlämna ärendet till regeringen för avgörande.
122
SOU 2007:111 | Bilaga 1 |
Vilken myndighet som är första respektive sista instans beror på hur den miljöfarliga verksamheten är klassad. De miljöfarliga verksamheterna klassas som
Mål om vattenverksamheter enligt 11 kap. miljöbalken prövas av en miljödomstol som första instans.
Vilken instans som är sista instans är beroende av om ärendet inleds vid en förvaltningsmyndighet eller domstol. Om ärendet inleds vid en förvaltningsmyndighet är Miljööverdomstolen sista instans. I annat fall är Högsta domstolen sista instans.
Det finns i dag fem miljödomstolar och en miljööverdomstol. Miljödomstolarna är inordnade i den allmänna domstolsorganisationen. Svea hovrätt är Miljööverdomstol och tingsrätterna i Växjö, Vänersborg, Nacka, Östersund och Umeå är miljödomstolar. Miljödomstolen i Umeå har verksamhet även i Luleå.
Miljöbalkskommittén fick 2003 i uppdrag att utreda frågan om tillståndsprövning enligt miljöbalken bör inledas direkt hos miljödomstol eller om domstolen ska pröva tillståndsfrågan först efter överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut. I slutbetänkandet ”Miljöbalken; miljökvalitetsnormer, miljöorganisationerna i miljöprocessen och avgifter” (SOU 2005:59) förordade kommittén att mål om vattenverksamheter och alla typer av miljöfarliga verksamheter ska tillståndsprövas vid en förvaltningsmyndighet som första instans. Samtidigt konstaterade kommittén att det finns behov av fortsatt utredning. En prövningsorganisation som innebär att mål om miljöfarliga
I det tidigare delbetänkandet ”Alternativ för miljöbalkens prövningsorganisation” (SOU 2004:38) förordade Miljöbalkskommittén att antalet myndigheter som prövar mål om A- verksamheter och vattenverksamheter bör begränsas till ett litet antal, företrädesvis
I samma delbetänkande belyste kommittén den tveksamhet som uttryckts i fråga om miljöprövningsdelegationernas självständighet
123
Bilaga 1 | SOU 2007:111 |
i förhållande till länsstyrelserna med anledning av att beredningspersonalen vid miljöprövningsdelegationen också är handläggare vid länsstyrelserna.
Fastighetsdomstolarna
Fastighetsdomstolarna prövar bl.a. fastighetsbildnings- och expropriationsmål. Det finns i dag 25 fastighetsdomstolar. Enligt lagen (1969:246) om domstolar i fastighetsmål ska det finnas en fastighetsdomstol i varje län. Regeringen har beslutat att tingsrätterna i residensstäderna samt Mariestads och Vänersborgs tingsrätter ska vara fastighetsdomstolar. I vissa mål och ärenden är även Eskilstuna och Sundsvalls tingsrätter fastighetsdomstolar. Fastighetsdomstolarnas avgöranden kan överklagas till någon av de sex hovrätterna och vidare till Högsta domstolen.
Domstolsverket fick i regleringsbrevet för 2005 i uppdrag att göra en översyn av fastighetsdomstolarnas verksamhet. Domstolsverket föreslog att antalet fastighetsdomstolar skulle minskas från 25 till 7 och att dessa huvudsakligen skulle lokaliseras till de tingsrätter som är miljödomstolar (Domstolsverkets rapport 2006:2). En majoritet av de remissinstanser som Domstolsverket hade remitterat rapporten till var positiva till en ändrad organisation. Flera domstolar pekade dock på att denna fråga borde samordnas med förändringar i organisationen för miljödomstolarna. Även i flera av remissvaren till
Utredningsbehovet
Ändrad instansordning för vissa PBL- och miljöbalksärenden
I enlighet med propositionen ”Ny instansordning för PBL- ärenden” (prop. 2006/07:98, bet. 2006/07:CU31, rskr 2006/07:191) bör prövningsorganisationen för
124
SOU 2007:111 Bilaga 1
och författningsändringar är dock nödvändig för att kunna genomföra den nya instansordningen.
Miljöbalkskommittén förordade en ändrad instansordning för mål om
Instansordningen för ärenden och mål som berör Försvarsmakten, Fortifikationsverket, Försvarets materielverk eller Försvarets radioanstalt omfattas inte av utredningsbehovet och ingår därför inte i uppdraget.
Miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna
Domstolsorganisationen ska vara ändamålsenligt utformad och bl.a. ge möjlighet till kompetensutveckling och specialisering.
Av Domstolsverkets rapport framgår att många av de lagfarna ledamöter som handlägger fastighetsmål inte i särskilt hög grad är specialiserade inom det aktuella rättsområdet. Specialiseringen i fastighetsdomstolarna består för närvarande, med några undantag, främst i att fastighetsråden är knutna till dessa domstolar. I rapporten görs bedömningen att en koncentration av fastighetsdomstolarna till färre tingsrätter skulle leda till en höjd kompetens hos framför allt de lagfarna ledamöterna, att alla fastighetsdomstolar skulle få ett målunderlag som kan sysselsätta minst ett fastighetsråd vid varje domstol och att förutsättningarna för att ha ett specialiserat beredningsstöd skulle förbättras. Flertalet remissinstanser ställde sig bakom denna bedömning. Mot denna bakgrund
125
Bilaga 1 | SOU 2007:111 |
anser regeringen att det finns anledning att överväga antalet fastighetsdomstolar.
Fastighetsmålen har många likheter med miljömålen och likheterna med
I fastighetsdomstolarna sker handläggningen enligt rättegångsbalken eller lagen (1996:242) om domstolsärenden. Av 20 kap. miljöbalken framgår att vid prövning av mål vid en miljödomstol som har överklagats dit från en förvaltningsmyndighet tillämpas förvaltningsprocesslagen om annat inte är särskilt föreskrivet. Förvaltningsprocesslagen är en processlag egentligen avsedd att användas i de allmänna förvaltningsdomstolarna. När instansordningen ändras för mål om vattenverksamheter och A- verksamheter kommer antalet mål i miljödomstol som prövas enligt förvaltningsprocesslagen att öka ytterligare. Med hänsyn bl.a. till frågan om prejudikatbildning kan det ifrågasättas om detta är en ändamålsenlig ordning.
Frågor i kommande tilläggsdirektiv
Utöver det nu redovisade utredningsbehovet anser regeringen att det är viktigt att det nuvarande regelverket utreds och att författningsändringar vid behov föreslås för bl.a.
•utpekande av områden som är av riksintresse enligt 3 kap. miljöbalken,
•samordning av bestämmelser om miljökonsekvensbedömningar
i 6 kap. miljöbalken och andra författningar,
• anpassning av bestämmelser om vattenverksamheter enligt 11 kap. miljöbalken till övriga bestämmelser i balken, och
•bestämmelser som påverkar förutsättningarna för produktion av förnybar energi.
126
SOU 2007:111 | Bilaga 1 |
Regeringen avser att återkomma med tilläggsdirektiv i dessa frågor under hösten 2007.
Uppdraget
Första delbetänkandet
Vissa organisatoriska frågor uppkommer med anledning av att överprövningen av ärenden enligt PBL i huvudsak ska ske i länsstyrelse och därefter, i händelse av överklagande, vid de nuvarande miljödomstolarna. Utredaren ska föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för den ändrade instansordningen för
Andra delbetänkandet – organisatoriska frågor
Utredaren ska
•föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för den ändrade instansordningen för mål om
•analysera för- och nackdelarna med olika alternativ för prövning av civilrättsliga frågor om tvångsrätt och skadeersättning i mål om tillstånd till vattenverksamheter och lämna förslag till det alternativ som är mest ändamålsenligt,
•föreslå hur miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska samordnas organisatoriskt,
•föreslå antalet miljödomstolar och fastighetsdomstolar och var dessa domstolar ska vara lokaliserade,
•överväga hur instansordningen för fastighetsmålen ska utformas,
•föreslå hur domkretsindelning för miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska utformas, och
•överväga införandet av nya namn på miljödomstolarna och Miljööverdomstolen.
127
Bilaga 1 | SOU 2007:111 |
Vissa organisatoriska frågor uppkommer med anledning av att tillståndsprövningen av mål om
Utredaren ska föreslå de organisations- och författningsändringar som behövs för den ändrade instansordningen för ärenden om
Utredaren bör överväga om en nedflyttning av prövningen av målen om
Vid prövning av mål om vattenverksamheter krävs ibland beslut i frågor om markåtkomst och tillgodogörande av fallhöjden i ett vattendrag samt i frågor om ersättning för skada och intrång. En nedflyttning av prövningen av mål om vattenverksamheter till länsstyrelsen kan innebära att länsstyrelsen prövar alla frågor som kan uppkomma i ärenden eller att frågor om markåtkomst och tillgodogörande av fallhöjd samt ersättning skiljs från tillståndsfrågan och på samma sätt som i dag prövas av miljödomstolen. Utredaren ska överväga om dessa frågor skulle kunna hanteras inom ramen för ett förrättningsförfarande.
Utredaren ska vidare överväga hur fastighetsdomstolsorganisationen ska vara utformad i framtiden och på vilket sätt en samordning kan ske med miljödomstolsorganisationen. Målet är att skapa en gemensam, ändamålsenlig och bestående organisation för dessa rättsområden. Utredaren ska ta ställning till om detta bäst uppnås genom en samlokalisering av verksamheterna eller om det finns förutsättningar för en gemensam organisation.
När ärenden enligt PBL ska överklagas till miljödomstolarna samtidigt som miljödomstolarna ska samordnas med fastighetsdomstolarna finns det anledning att överväga antalet miljödom-
128
SOU 2007:111 | Bilaga 1 |
stolar och fastighetsdomstolar. Det bör också övervägas om domstolarna är ändamålsenligt lokaliserade, bl.a. med beaktande av de nya mål- och ärendetyper som förs till miljödomstolarna. Ut- redaren ska därför föreslå antalet miljödomstolar och fastighetsdomstolar och var dessa ska vara lokaliserade. En utgångspunkt ska vara att domstolarna ska ha en funktionell geografisk spridning samtidigt som organisationen ska skapa förutsättningar för specialisering kompetensutveckling och en effektiv beredningsorganisation. Den framtida lokaliseringen ska också säkerställa möjligheten att rekrytera kvalificerad personal.
Mot bakgrund av att avsikten är att prövningen av fastighetsmål ska koncentreras till färre domstolar och att en samordning ska ske med miljödomstolarna, ska utredaren även överväga hur instansordningen för fastighetsmålen ska utformas. Oavsett vilken organisatorisk lösning i övrigt som förordas finns det anledning att överväga om instansordningen för miljö- och fastighetsmålen bör utformas på ett likartat sätt.
Vid en samordnad prövning av ärenden enligt miljöbalken och PBL samt när målen om vattenverksamheter ska prövas av länsstyrelserna som första instans bör även domkretsindelningen övervägas i syfte att få en enhetlig indelning. Utredaren ska därför lämna förslag till hur domkretsindelningen för miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska utformas.
Som regeringen konstaterade i propositionen ”Ny instansordning för
Utöver de nu nämnda organisatoriska frågorna står det utredaren fritt att belysa även andra samordningsmöjligheter som har nära samband med uppdraget.
Utredaren ska beakta att förändringarna inte får påverka handläggningstiderna för befintliga mål i miljödomstolarna negativt.
129
Bilaga 1 | SOU 2007:111 |
Andra delbetänkandet – processuella frågor
Utredaren ska
•överväga hur sammansättningsreglerna bör vara utformade i miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna och vid behov föreslå ändrade regler,
•överväga och vid behov lämna författningsförslag rörande vilka handläggningsregler som ska gälla i de mål och ärenden som miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ska pröva, och
•föreslå hur prejudikatbildningen ska tillgodoses vid en ändrad prövningsordning.
Som framgår av föregående avsnitt är den organisatoriska samordningen av dömandet i miljödomstolarna och fastighetsdomstolarna ett sätt att uppnå en effektiv och långsiktigt hållbar organisation för dessa rättsområden. För att uppnå fördelarna av en samordnad organisation bör även de processuella reglerna för
Som framgått prövas flertalet mål i miljödomstolarna enligt förvaltningsprocesslagen. Utredaren ska överväga om detta är en ändamålsenlig ordning eller om i stället lagen (1996:242) om domstolsärenden bör tillämpas för de mål som har inletts vid förvaltningsmyndighet.
I dag kan bygglovsärenden m.m. enligt PBL överklagas till Regeringsrätten och målen om vattenverksamheter och miljöfarliga
Utöver de nu berörda frågorna står det utredaren fritt att ta upp och föreslå ändringar som har nära samband med uppdraget.
130
SOU 2007:111 | Bilaga 1 |
Kostnader och andra konsekvenser
I samband med bedömningen av frågan om hur resurs- och kompetensbehovet ska tillgodoses vid länsstyrelserna och domstolarna ska även frågan om finansiering beaktas. En utgångspunkt för utredarens arbete ska vara att finansiering bör ske genom omfördelning av resurser mellan berörda myndigheter.
Om utredarens förslag påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa konsekvenser redovisas.
Utredaren ska genomgående beakta konsekvenserna för små och medelstora företag samt redovisa hur förslagen kan förenkla miljöprövningen för dessa företag, minska tiderna för att få nödvändiga tillstånd och minska företagens administrativa kostnader. I denna del ska samråd ske med Näringslivets Regelnämnd.
Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. Om förslagen innebär kostnadskonsekvenser för staten, kommuner eller landsting, ska även förslag till finansiering lämnas.
Arbetsformer
När det gäller förslag till organisatoriska lösningar ska samråd ske med utredningen Översyn av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (dir. 2006:123). Utredaren ska också beakta de slutsatser som ska rapporteras till Finansdepartementet den 31 augusti 2007 i det särskilda uppdraget att analysera och lämna förslag på koncentration och samordning av länsstyrelsernas kärnverksamhet (Fi2007/604).
(Miljödepartementet)
131
Bilaga 2
Statistik från de allmänna förvaltningsdomstolarna och regeringen
– med preliminär fördelning av mål till respektive miljödomstol
Miljödomstol | Länsrätt/regeringen | Inkomna mål och ärenden i | Uppskattning | Andel av | ||
genomsnitt hos länsrätterna | av inkomna | totalt antal | ||||
1 | mål per miljö- | inkomna | ||||
och regeringenTPF FPT under åren | ||||||
domstol | mål | |||||
10 kap. | Övriga | |||||
PBL | Totalt | |||||
Miljödomstolen | Länsrätten i | |||||
i Umeå | Norrbottens län | 9 | 20 | 29 | ||
Länsrätten i | ||||||
Västerbottens län | 3 | 13 | 16 | |||
Regeringen | 2 | |||||
11TPF | FPT | |||||
Summa | 56 | 2,5% | ||||
Miljödomstolen | Länsrätten i | 3 | 42 | 45 | ||
i Östersund | Gävleborgs län | |||||
Länsrätten i | 5 | 27 | 32 | |||
Jämtlands län | ||||||
Länsrätten i | 6 | 20 | 26 | |||
Västernorrlands län | ||||||
Regeringen | 2 | |||||
13TPF | FPT | |||||
Summa | 116 | 5,5% | ||||
1TP PT Inkomna ärenden till regeringen (utom ärenden enligt 12 kap. PBL) avser prövning av rättsverkande planer, dvs. detaljplan, områdesbestämmelser och fastighetsplan.
2TP PT Fördelning till miljödomstolarna av regeringsärenden utgår från uppgifter om inkomna ärenden till regeringen från respektive län.
133
Bilaga 2 | SOU 2007:111 | |||||||
Miljödomstol | Länsrätt/regeringen | Inkomna mål och ärenden i | Uppskattning | Andel av | ||||
genomsnitt hos länsrätterna | av inkomna | totalt | ||||||
och regeringen under åren | mål per miljö- | antal | ||||||
domstol | inkomna | |||||||
mål | ||||||||
10 kap. PBL | Övriga | Totalt | ||||||
PBL- | ||||||||
mål | ||||||||
Miljödomstolen | Länsrätten i Göteborg | |||||||
i Vänersborg | 25 | 220 | 245 | |||||
Länsrätten i Hallands | ||||||||
län | 3 | 103 | 106 | |||||
Länsrätten i | ||||||||
Mariestad | 5 | 16 | 21 | |||||
Länsrätten i | ||||||||
Vänersborg | 6 | 66 | 72 | |||||
Länsrätten i | ||||||||
Värmlands län | 7 | 46 | 53 | |||||
Regeringen | 2 | |||||||
64TPF FPT | ||||||||
Summa | 561 | 26,5% | ||||||
Miljödomstolen | Länsrätten i Dalarnas | |||||||
i Nacka | län | 22 | 47 | 69 | ||||
Länsrätten i Gotlands | ||||||||
län | 1 | 27 | 28 | |||||
Länsrätten i | ||||||||
Stockholms län | 86 | 309 | 395 | |||||
Länsrätten i | ||||||||
Södermanlands län | 13 | 36 | 49 | |||||
Länsrätten i Uppsala | ||||||||
län | 21 | 39 | 60 | |||||
Länsrätten i | ||||||||
Västmanlands län | 5 | 12 | 17 | |||||
Länsrätten i Örebro | ||||||||
län | 3 | 17 | 20 | |||||
Regeringen | 2 | |||||||
125TPF | FPT | |||||||
Summa | 763 | 36% |
2TP PT Fördelning till miljödomstolarna av regeringsärenden utgår från uppgifter om inkomna ärenden till regeringen från respektive län.
134
SOU 2007:111 | Bilaga 2 | ||||||
Miljödomstolen | Länsrätten i Blekinge | ||||||
i Växjö | län | 6 | 39 | 45 | |||
Länsrätten i | |||||||
Jönköpings län | 8 | 31 | 39 | ||||
Länsrätten i Kalmar | |||||||
län | 4 | 48 | 52 | ||||
Länsrätten i | |||||||
Kronobergs län | 5 | 22 | 27 | ||||
Länsrätten i Skåne | |||||||
län | 56 | 253 | 309 | ||||
Länsrätten i | |||||||
Östergötlands län | 17 | 49 | 66 | ||||
Regeringen | 2 | ||||||
82TPF FPT | |||||||
Summa | 620 | 29,5% | |||||
Totalt | 2116 | ||||||
Antal inkomna mål till länsrätterna: | 10 kap. PBL | 319 | |||||
övriga |
1502 | ||||||
= | 1821 | ||||||
Antal inkomna ärenden till regeringen: | + | 295 | |||||
Totalt | = | 2116 |
2TP PT Fördelning till miljödomstolarna av regeringsärenden utgår från uppgifter om inkomna ärenden till regeringen från respektive län.
135
Bilaga 2 | SOU 2007:111 |
Kammarrätterna och Regeringsrätten
Siffrorna avser ett genomsnitt under åren
Antal/andel mål där PT beviljats avser prövade – inte inkomna – mål
Kammarrätt | Inkomna mål i genomsnitt | Antal mål | Andel mål | Andel PT i | Inkomna | ||
där PT | där PT | genomsnitt | mål | ||||
beviljats | beviljats | samtliga | totalt | ||||
KR | samtliga | ||||||
KR | |||||||
10 kap. | Övriga | Totalt | |||||
PBL | PBL- | ||||||
mål | |||||||
Kammarrätten | i | ||||||
Stockholm | 27 | 187 | 214 | 44 | 19,5% | ||
Kammarrätten | i | ||||||
Göteborg | 43 | 305 | 348 | 69 | 21% | ||
Kammarrätten | i | ||||||
Sundsvall | 11 | 79 | 90 | 18 | 20% | ||
Kammarrätten | i | ||||||
Jönköping | 37 | 87 | 124 | 17 | 16% | ||
19% | 776 | ||||||
Antal mål | Andel mål | ||||
där PT | där PT | ||||
Regeringsrätten | Inkomna mål igenomsnitt | beviljats | beviljats | ||
Övriga | |||||
10 kap. PBL | Totalt | ||||
53 | 304 | 357 | 5 | 1,5% |
136
Statens offentliga utredningar 2007
Kronologisk förteckning
1.Telefonförsäljning. Jo.
2.Från socialbidrag till arbete.
+Bilaga. Fördjupningsstudier.
+Lättläst. Sammanfattning. S.
3.Föräldraskap vid assisterad befruktning. Ju.
4.Trafikinspektionen
– en myndighet för säkerhet och skydd inom transportområdet. N.
5.Summa summarum – en fristående myndighet för utredning av anmälningar om brott av poliser och åklagare? Ju.
6.Målsägandebiträdet.
Ett aktivt stöd i rättsprocessen. Ju.
7.Den nya inskrivningsmyndigheten. M.
8.Nya förutsättningar för ekobrottsbekämpning. Ju.
9.Svenskan i världen. UD.
10.Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. Fi.
11.Regional utveckling och regional samhällsorganisation. Fi
12.Hälso- och sjukvården. Fi.
13.Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation. Fi.
14.Renovering av bostadsmarknad efterlyses! Om ungas möjligheter till en egen bostad. Rapport nr 1:
Om bara någon kunde säga vad jag ska göra för att få en bostad så skulle jag göra det.
Rapport nr 2: Måste man ha tur?
Studier av yngre på bostadsmarknaden i svenska städer.
Rapport nr 3:
Effektiv bostadsservice och förmedling av bostäder – ur ett dubbelt användarperspektiv.
Rapport nr 4:
Unga vuxna på bolånemarknaden. M.
15.Stöd för framtiden – om förutsättningar för jämställdhetsintegrering.
Idébok:
Jämställd medborgarservice. Goda råd om jämställdhetsintegreringen. En idébok för chefer och strateger.
Metodbok:
JämStöd Praktika. Metodbok för jämställdhetsintegrering. IJ.
16.Ändrad könstillhörighet – förslag till ny lag. S.
17.Äktenskap för par med samma kön. Vigselfrågor. Ju.
18.Arbetsmarknadsutbildning för bristyrken och insatser för arbetslösa ungdomar. N.
19.Friskare tänder – till rimliga kostnader. S.
20.Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område. Jo.
21.
22.Skyddet för den personliga integriteten. Kartläggning och analys. Del 1+2. Ju.
23.Genomförande av tredje penningtvättsdirektivet. Fi.
24.Veterinär fältverksamhet i nya former. Jo.
25.Plats för tillväxt? Fi.
26.Alternativ tvistlösning. Ju.
27.Auktorisation av patentombud. N.
28.Tydliga mål och kunskapskrav i grundskolan. Förslag till nytt mål- och uppföljningssystem. U.
29.Hur tillämpas expropriationslagens ersättningsbestämmelser? Ju.
30.Två nya statliga specialskolor. + Lättläst+ Daisy. U.
31.Alltid redo! En ny myndighet mot olyckor och kriser. Fö.
32.Tillväxt genom turistnäringen. N.
33.Släpvagnskörning med
– när kan de nya
34.Skolgång för barn som skall avvisas eller utvisas. Ju.
35.Flyttning och pendling i Sverige. Fi.
36.Bioenergi från jordbruket – en växande resurs. + Bilagedel. Jo.
37.Vård med omsorg – möjligheter och hinder. S.
38.Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2007. Nu levandes ansvar, framtida generationers frihet. M.
39.Framtidens polis. Ju.
40.Valsystem och representationseffekter. En jämförande studie av 25 länder. Ju.
41.Misstroendeförklaring och regeringsbildning
42.Från statsminister till president? Sveriges regeringschef i ett jämförande perspektiv. Ju.
43.Bättre arbetsmiljöregler II. Skyddsombud, beställaransvar, byggarbetsplatser m.m. A.
44.Tsunamibanden. Fi.
45.Utökat elektroniskt informationsutbyte. Fi.
46.Ansvarsfrågan vid odling av genmodifierade grödor. Jo.
47.Den osynliga infrastrukturen
–om förbättrad samordning av offentlig
48.Patientdata och läkemedel m.m. S.
49.Organisationsform för VTI och SIKA. N.
50.Mångfald är framtiden. Ku.
51.Riksbankens finansiella oberoende. Fi.
52.Beslutanderätt vid gemensam vårdnad m.m. Ju.
53.Sjukhusens läkemedelsförsörjning. S.
54.Barnet i fokus
En skärpt lagstiftning mot barnpornografi. Ju.
55.Betalningstider i näringslivet. N.
56.Revisionsutskott m.m.; Genomförande av 2006 års revisorsdirektiv. Ju.
57.Etiskt godkännande av djurförsök
–nya former för överprövning. Jo.
58.Hamnstrategi – strategiska hamnnoder i det svenska godstransportsystemet. N.
59.Strategiska godsnoder i det svenska transportsystemet – ett framtidsperspektiv. N.
60.Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter. DVD medföljer. M.
+ engelsk översättning.
61.Deluppföljning 2 av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag till förändringar i kostnadsutjämningen. Fi.
62.Utjämning av kommunernas
63.En bättre viltförvaltning med inriktning på älg. Jo.
64.Studiestödsdatalag. U.
65.Domstolarnas handläggning av ärenden. Ju.
66.Rörelser i tiden. IJ.
67.Regeringsformen ur ett könsperspektiv. En övergripande genomgång. Ju.
68.Ett decennium med personval. Erfarenheter och utfall. Ju.
69.Bestämmelser om domstolarna
i regeringsformen. Expertgruppsrapport. Ju.
70.Framtidens flygplatser – utveckling av det svenska flygplatssystemet. N.
71.En starkare företagsinteckning. Ju.
72.Kommunal kompetens i utveckling. Fi.
73.Kostnader för personlig assistans. Skärpta regler för utbetalning, användning och återbetalning av assistansersättning. S.
74.Upplåtelse av den egna bostaden. Fi.
75.Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. Fi.
76.Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpning. Ju.
77.En svensk veteranpolitik, del 1. Ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser. Fö.
78.Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet – förslag om att bolagisera vissa konsult- och entreprenadverksamheter i Banverket och Vägverket. N.
79.Tre nya skolmyndigheter. U.
80.Reach – genomförande och sanktioner. M.
81.Resurser för kvalitet. U.
82.Samordnad och tydlig tillsyn av socialtjänsten. + Lättläst + daisy. S.
83.Standarder och tillväxt: en kommenterad forskningsöversikt. Standards and growth: a research review. N.
84.Värdet av valdeltagande. Ju.
85.Olika former av normkontroll. Expertgruppsrapport. Ju.
86.Bättre djurskydd – mindre krångel. Jo.
87.Ökad likvärdighet för elever med funktionshinder. +Lättläst. + Daisy. U.
88.Att lära nära.
Stöd till kommuner för verksamhetsnära kompetensutveckling inom omsorg och vård av äldre. S.
89.Rovdjuren och deras förvaltning. M.
90.Straffskalan för mord. Ju.
91.Ny företagshälsovård – ny kunskapsförsörjning. S.
92.Urkunden I Tiden
– en straffrättslig anpassning. Ju.
93.Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd. Expertgruppsrapport. Ju.
94.Folkomröstning i Europa.
Rättslig reglering och förekomst av folkomröstningar i 32 europeiska stater. Ju.
95.Tjänster utan gränser? Internationalisering av offentliga sektorns tjänster. Fi.
96.Avgifter. Fi.
97.Vissa metrologifrågor. N.
98.Karriär för kvalitet. U.
99.Förhandsprövning av nättariffer m.m. N.
100.
101.Tydlig och öppen. Förslag till en stärkt skolinspektion. U.
102.Svenska nyhetsmedier och mänskliga rättigheter i Sverige. En översikt. IJ.
103.Bo för att leva – seniorbostäder och trygghetsbostäder. S.
104.Samverkan för lokal utveckling. IJ.
105.Territoriellt samarbete inom EU. N.
106.Lotsa rätt! N.
107.Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter. Fi.
108.Kön, makt och statistik. N.
109.Vägval för Sieps. En översyn av Svenska institutet för Europapolitiska studier. SB.
110.Tillfälliga regler om tillstånd att sända kommersiell radio. Ku.
111.En ny instansordning för mål enligt Plan- och bygglagen. M.
Statens offentliga utredningar 2007
Systematisk förteckning
Statsrådsberedningen
Vägval för Sieps. En översyn av Svenska institutet för Europapolitiska studier. [109]
Justitiedepartementet
Föräldraskap vid assisterad befruktning. [3]
Summa summarum – en fristående myndighet för utredning av anmälningar om brott av poliser och åklagare? [5]
Målsägandebiträdet.
Ett aktivt stöd i rättsprocessen. [6]
Nya förutsättningar för ekobrottsbekämpning. [8]
Äktenskap för par med samma kön. Vigselfrågor. [17]
Skyddet för den personliga integriteten. Kartläggning och analys. Del 1+2. [22]
Alternativ tvistlösning. [26]
Hur tillämpas expropriationslagens ersättningsbestämmelser? [29]
Skolgång för barn som skall avvisas eller utvisas. [34]
Framtidens polis. [39]
Valsystem och representationseffekter. En jämförande studie av 25 länder. [40]
Misstroendeförklaring och regeringsbildning
Regeltillämpning och författningspolitiska alternativ. [41]
Från statsminister till president? Sveriges regeringschef i ett jämförande perspektiv. [42]
Beslutanderätt vid gemensam vårdnad m.m. [52]
Barnet i fokus
En skärpt lagstiftning mot barnpornografi. [54]
Revisionsutskott m.m.; Genomförande av 2006 års revisorsdirektiv. [56]
Domstolarnas handläggning av ärenden. [65]
Regeringsformen ur ett könsperspektiv. En övergripande genomgång. [67]
Ett decennium med personval. Erfarenheter och utfall. [68]
Bestämmelser om domstolarna i regeringsformen. Expertgruppsrapport. [69]
En starkare företagsinteckning. [71]
Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpning. [76]
Värdet av valdeltagande. [84]
Olika former av normkontroll. Expertgruppsrapport. [85]
Straffskalan för mord. [90]
Urkunden I Tiden
– en straffrättslig anpassning [92]
Den kommunala självstyrelsens grundlagsskydd. Expertgruppsrapport. [93]
Folkomröstning i Europa.
Rättslig reglering och förekomst av folkomröstningar i 32 europeiska stater. [94]
Utrikesdepartementet
Svenskan i världen. [9]
Försvarsdepartementet
Alltid redo! En ny myndighet mot olyckor och kriser. [31]
En svensk veteranpolitik, del 1.
Ansvaret för personalen före, under och efter internationella militära insatser. [77]
Socialdepartementet
Från socialbidrag till arbete.
+Bilaga. Fördjupningsstudier.
+Lättläst. Sammanfattning. [2]
Ändrad könstillhörighet – förslag till ny lag. [16)
Friskare tänder – till rimliga kostnader. [19]
Vård med omsorg – möjligheter och hinder. [37]
Patientdata och läkemedel m.m. [48] Sjukhusens läkemedelsförsörjning. [53]
Kostnader för personlig assistans.
Skärpta regler för utbetalning, användning och återbetalning av assistansersättning. [73]
Samordnad och tydlig tillsyn av socialtjänsten. + Lättläst + daisy. [82]
Att lära nära.
Stöd till kommuner för verksamhetsnära kompetensutveckling inom omsorg och vård av äldre. [88]
Ny företagshälsovård – ny kunskapsförsörjning [91]
Bo för att leva – seniorbostäder och trygghetsbostäder. [103]
Finansdepartementet
Hållbar samhällsorganisation med utvecklings-
kraft. [10]
Regional utveckling och regional samhällsorganisation. [11]
Hälso- och sjukvården. [12]
Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relationer. [13]
Genomförande av tredje penningtvättsdirektivet. [23]
Plats för tillväxt? [25]
Flyttning och pendling i Sverige. [35] Tsunamibanden. [44]
Utökat elektroniskt informationsutbyte. [45] Riksbankens finansiella oberoende. [51]
Deluppföljning 2 av den kommunalekonomiska utjämningen – med förslag till förändringar i kostnadsutjämningen. [61]
Utjämning av kommunernas
– översyn och förslag. [62] Kommunal kompetens i utveckling. [72] Upplåtelse av den egna bostaden. [74]
Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. [75]
Tjänster utan gränser?
Internationalisering av offentliga sektorns tjänster. [95]
Avgifter. [96]
Opinionsbildande verksamhet och små myndigheter. [107]
Utbildningsdepartementet
Tydliga mål och kunskapskrav i grundskolan. Förslag till nytt mål- och uppföljningssystem. [28]
Två nya statliga specialskolor. + Lättläst+ Daisy. [30]
Studiestödsdatalag. [64]
Tre nya skolmyndigheter. [79] Resurser för kvalitet. [81]
Ökad likvärdighet för elever med funktionshinder. +Lättläst. + Daisy. [87]
Karriär för kvalitet. [98]
Tydlig och öppen. Förslag till en stärkt skolinspektion. [101]
Jordbruksdepartementet
Telefonförsäljning. [1]
Administrativa sanktioner på yrkesfiskets område. [20]
Veterinär fältverksamhet i nya former. [24]
Bioenergi från jordbruket – en växande resurs. + Bilagedel. [36]
Ansvarsfrågan vid odling av genmodifierade grödor. [46]
Etiskt godkännande av djurförsök
– nya former för överprövning. [57]
En bättre viltförvaltning med inriktning på älg. [63]
Bättre djurskydd – mindre krångel. [86]
Miljödepartementet
Den nya inskrivningsmyndigheten. [7]
Renovering av bostadsmarknad efterlyses! Om ungas möjligheter till en egen bostad. Rapport nr 1:
Om bara någon kunde säga vad jag ska göra för att få en bostad så skulle jag göra det. Rapport nr 2:
Måste man ha tur?
Studier av yngre på bostadsmarknaden i svenska städer.
Rapport nr 3:
Effektiv bostadsservice och förmedling av bostäder – ur ett dubbelt användarperspektiv.
Rapport nr 4:
Unga vuxna på bolånemarknaden. [14]
Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2007. Nu levandes ansvar, framtida generationers frihet. [38]
Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter. DVD medföljer. [60]
+ engelsk översättning.
Reach – genomförande och sanktioner. [80]
Rovdjuren och deras förvaltning. [89]
En ny instansordning för mål enligt Plan- och bygglagen. [111]
Näringsdepartementet
Trafikinspektionen
– en myndighet för säkerhet och skydd inom transportområdet. [4]
Arbetsmarknadsutbildning för bristyrken och insatser för arbetslösa ungdomar. [18]
Auktorisation av patentombud. [27] Tillväxt genom turistnäringen. [32]
Släpvagnskörning med
– när kan de nya
Den osynliga infrastrukturen
– om förbättrad samordning av offentlig
Organisationsform för VTI och SIKA. [49] Betalningstider i näringslivet. [55]
Hamnstrategi – strategiska hamnnoder
i det svenska godstransportsystemet. [58]
Strategiska godsnoder i det svenska transportsystemet – ett framtidsperspektiv. [59]
Framtidens flygplatser – utveckling av det svenska flygplatssystemet. [70]
Bolagisering för ökad konkurrens och effektivitet – förslag om att bolagisera vissa konsult- och entreprenadverksamheter i Banverket och Vägverket. [78]
Standarder och tillväxt: en kommenterad forskningsöversikt. Standards and growth: a research review. [83]
Vissa metrologifrågor. [97] Förhandsprövning av nättariffer m.m. [99] Territoriellt samarbete inom EU. [105] Lotsa rätt! [106]
Kön, makt och statistik. [108]
Integrations- och jämställdhetsdepartementet
Stöd för framtiden – om förutsättningar för jämställdhetsintegrering.
Idébok:
Jämställd medborgarservice. Goda råd om jämställdhetsintegreringen. En idébokför chefer och strateger.
Metodbok:
JämStöd Praktika. Metodbok för jämställdhetsintegrering. [15]
Rörelser i tiden. [66]
rättigheter i Sverige. En översikt. [102] Samverkan för lokal utveckling. [104]
Kulturdepartementet
Mångfald är framtiden. [50]
Tillfälliga regler om tillstånd att sända kommersiell radio. [110]
Arbetsmarknadsdepartementet
Bättre arbetsmiljöregler II. Skyddsombud, beställaransvar, byggarbetsplatser m.m. [43]