Lotsa rätt!

Delbetänkande av Lotsutredningen

Stockholm 2007

SOU 2007:106

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90

E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003.

– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss

Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice

Sjökort ur Petter Geddas sjöatlas.

Original från 1695 ur Kungliga Krigsarkivets samlingar i Stockholm. Sjökortet har bearbetats och sammanfogats med en modern AIS bild.

Tryckt av Edita Sverige AB

Stockholm 2007

ISBN 978-91-38-22870-8

ISSN 0375-250X

Till statsrådet Åsa Torstensson

Regeringen beslutade den 30 november 2006 att tillkalla en särskild utredare med uppgift att utreda den svenska lotsningsverksamheten och dess framtid. I uppdraget ingick bl.a. att utreda alternativa organisationsformer för lotsning.

Genom ett tilläggsdirektiv den 20 juni 2007 beslutade regeringen att senarelägga tidpunkten för organisationsfrågan. Vidare ut- vidgades utredarens uppdrag till att omfatta förslag om lämplig organisationsform för lotsningsverksamheten samt en översyn av Sjöfartsverkets roll och verksamheter. Denna del av uppdraget ska redovisas senast den 2 maj 2008.

Generaldirektören Jonas Bjelfvenstam förordnades fr.o.m. den 30 november 2006 som särskild utredare.

Som experter förordnades fr.o.m. den 18 januari 2007 rättssak- kunnige Tommie Börjesson, samhällsekonomen Gunnar Eriksson, departementssekreteraren Ellen Hausel Heldahl, ämnessakkunniga Maria Häll, departementssekreteraren Magnus Oldenburg, sjökap- tenen Carl-Göran Rosén och departementssekreteraren Pia Stork- Edhall.

Departementssekreteraren Sofia Karlsson, ämnesrådet Helena Lefvert, ämnesrådet Astrid Nensén Uggla och kanslirådet Thomas Nielsen förordnades fr.o.m. den 11 september 2007 som experter för den del av uppdraget som tilläggsdirektivet omfattar.

Till sekreterare anställdes fr.o.m. den 1 februari 2007 Ann- Cathrine Nilsson och fr.o.m. den 2 oktober 2007 Nina Andersson. Textredigering och layout har utförts av Monica Berglund, kom- mittéservice.

Utredningen har antagit namnet Lotsutredningen och jag över- lämnar härmed mitt delbetänkande Lotsa rätt! (SOU 2007:106).

Stockholm den 8 januari 2008

Jonas Bjelfvenstam

Ann-Cathrine Nilsson

 

Nina Andersson

Innehåll

Ordlista.............................................................................

 

11

Sammanfattning ................................................................

17

Summary ..........................................................................

 

25

Författningsförslag .............................................................

33

1

Uppdraget .................................................................

43

1.1

Direktiven.................................................................................

43

1.2

Mitt arbetssätt ..........................................................................

43

 

1.2.1

Expertgrupp ..................................................................

43

 

1.2.2

Referensgrupp...............................................................

44

 

1.2.3

Studiebesök och möten ................................................

44

 

1.2.4

Genomförda underlagsrapporter .................................

45

1.3

Betänkandets disposition.........................................................

47

2

Lotsväsendets uppkomst och utveckling .......................

49

2.1

Vikingatiden fram till medeltid ...............................................

49

2.2

Stormaktstiden.........................................................................

51

2.3

1700-tal .....................................................................................

53

2.4

1800-tal .....................................................................................

55

2.5

1900-tal nutid ........................................................................

56

5

Innehåll SOU 2007:106

3

Internationell utblick ..................................................

59

3.1

Danmark ...................................................................................

59

3.2

Finland ......................................................................................

62

3.3

Nederländerna ..........................................................................

64

3.4

Norge

........................................................................................

67

3.5

Tyskland....................................................................................

69

4

Lotsningsverksamheten i dag .......................................

73

4.1

Lotsningens organisation.........................................................

73

 

4.1.1 Sjöfartsverket ansvarar för lotsning .............................

73

 

4.1.2 Lotsningstjänsten – från beställning till utfört

 

 

 

uppdrag ..........................................................................

73

 

4.1.3

Kostnader för lotsningsverksamheten.........................

75

4.2

Vänern och Mälaren .................................................................

76

 

4.2.1 Vänern och Göta älv .....................................................

76

 

4.2.2

Mälaren ..........................................................................

77

4.3

Gällande regelverk för lotsning ...............................................

78

 

4.3.1 Översikt över reglering av betydelse för lotsning.......

78

 

4.3.2 Skyldighet att anlita lots ...............................................

81

 

4.3.3 Undantag från skyldighet att anlita lots ......................

84

 

4.3.4

Prövning av lotsdispenser.............................................

85

 

4.3.5

Öresundslotsning..........................................................

86

 

4.3.6

Öppensjölotsning .........................................................

87

4.4Gällande ordning för rekrytering och utbildning av

lotsar

..........................................................................................

88

4.4.1

Internationella rekommendationer ..............................

88

4.4.2 .....................................................

Rekrytering av lotsar

88

4.4.3 ....................................................

Svensk lotsutbildning

89

4.5 Statistik .....................................................................................

94

4.5.1 .............................................................

Antal lotsningar

94

4.5.2 ................................................................

Lotsdispenser

94

4.5.3 ......................................................................

Sjöolyckor

96

6

SOU 2007:106 Innehåll

5

Lotsens roll................................................................

99

5.1

Lotsens uppgifter .....................................................................

99

5.2

Lotsens ansvar ........................................................................

100

5.3

Lotsning kan ses som myndighetsutövning.........................

102

6

En ny lotslag............................................................

103

6.1

Överväganden och förslag.....................................................

103

 

6.1.1

Konstitutionella utgångspunkter...............................

104

 

6.1.2

Behörighetsreglering av lotsar ...................................

104

 

6.1.3

Straffsatserna...............................................................

105

 

6.1.4

Alternativa utförare ....................................................

105

 

6.1.5 Uppvärdering av lotsningens betydelse.....................

106

 

6.1.6 Reglering i befintliga lagverk eller i sammanhållen

 

 

 

lotslag ..........................................................................

106

7

Behörighetsreglering för lotsar ...................................

109

7.1

Allmänt om behörighetsreglerade yrken..............................

109

7.2

Behov av reglerad behörighet för lotsar ...............................

110

7.3

Överväganden och förslag.....................................................

111

 

7.3.1 Utgångspunkter för en behörighetsreglering ...........

111

 

7.3.2 Grundläggande behörighetskrav för lotsar

 

 

 

fastställs i lag ...............................................................

112

 

7.3.3 Examination och utfärdande av behörighet ..............

113

 

7.3.4

Återkallande av behörighet ........................................

113

 

7.3.5 Straffsatser för den som lotsar utan behörighet .......

114

 

7.3.6 Tillträde till lotsutbildning för särskild

 

 

 

behörighet ...................................................................

114

 

7.3.7 Medborgarskapskravet kan tas bort ..........................

116

8

Teknik och lotsning ..................................................

119

8.1

Befintliga tekniska stödsystem..............................................

119

 

8.1.1 Stödsystem ombord på fartyget.................................

120

 

8.1.2

Stödsystem inom infrastrukturen..............................

125

8.2

Överväganden och förslag.....................................................

130

 

8.2.1 Digitaliserade standardfärdplaner ska tas fram.........

133

 

 

 

7

Innehåll SOU 2007:106

 

8.2.2

Försöksverksamhet med landbaserad lotsning ska

 

 

 

inledas ..........................................................................

135

 

8.2.3

Ett utrustningskriterium ska införas vid

 

 

 

bedömningen av om lotsplikt ska föreligga...............

139

9

En mer riskbaserad lotsplikt.......................................

141

9.1

Behov av en mer riskbaserad lotsplikt...................................

141

9.2

Överväganden och förslag .....................................................

143

 

9.2.1

Befälhavarens ansvar att tillkalla lots ska

 

 

 

författningsregleras.....................................................

143

 

9.2.2

Kommunikation föreslås ingå i lagens definition

 

 

 

av lotsning....................................................................

144

 

9.2.3

Fartyg registrerade i flaggstater på Paris MoU:s

 

 

 

svarta lista ska alltid omfattas av lotsplikt .................

144

 

9.2.4

Lägre befäl med lotsdispens ska kunna använda

 

 

 

sin dispens även om befälhavaren inte har en

 

 

 

dispens .........................................................................

146

 

9.2.5

Giltighetstid för lotsdispenser ska vara fem år..........

150

 

9.2.6

Sjöfartsinspektionen får ett helhetsansvar för

 

 

 

examination vid lotsdispenser ....................................

151

 

9.2.7

Sjöfartsinspektionen ska utforma ett mer

 

 

 

flexibelt regelverk för lotsplikt...................................

153

 

9.2.8

Förenklat dispensförfarande vid färd i korridor

 

 

 

med standardiserad färdplan ska vara möjligt ...........

154

 

9.2.9

Möjligheten till generell lotsdispens avvecklas .........

155

 

9.2.10 Kunskapsuppbyggnad lotsningens effekter ska

 

 

 

utvärderas ....................................................................

156

9.3Bedömning i relation till trafiken på Mälaren och

 

Vänern.....................................................................................

157

10

Finansieringsmodell för lotsning.................................

159

10.1

Befintlig finansieringsmodell för lotsningsverksamheten ...

159

 

10.1.1 Kostnader inom lotsningsverksamheten ...................

159

 

10.1.2 Lotsavgifter..................................................................

160

 

10.1.3 Farledsavgifter.............................................................

161

 

10.1.4 Näringens kostnader för lotsning ..............................

161

10.2

Synpunkter på dagens finansieringsmodell...........................

163

8

 

 

SOU 2007:106

Innehåll

10.3

Bedömning av effekter...........................................................

164

 

10.3.1 Effekter av befintlig finansieringsmodell ..................

164

 

10.3.2 Effekter av större eller full kostnadstäckning...........

164

10.4

Bedömning av hur kostnadstäckningsgraden kan ökas i

 

 

befintlig organisationsform...................................................

165

 

10.4.1 Förutsättningar för att öka

 

 

 

kostnadstäckningsgraden ...........................................

167

11

Förslagens konsekvenser ...........................................

171

11.1

Effekter av förslag till förändringar i regelverk för

 

 

lotsplikt och lotsdispenser.....................................................

171

 

11.1.1 Utökade uppgifter för Sjöfartsinspektionen.............

171

 

11.1.2 Ekonomiska och organisatoriska konsekvenser .......

172

11.2

Effekter av försöksverksamhet med landbaserad

 

 

lotsning ...................................................................................

173

 

11.2.1 Bedömning av kostnader för steg ett – simulering...

174

 

11.2.2 Bedömning av kostnader för steg två – verkligt

 

 

 

försök ..........................................................................

174

11.3

Effekter av förslag om standardiserade färdplaner ..............

176

11.4

Effekter av en behörighetsreglering för lotsar .....................

176

11.5

Övrigt .....................................................................................

177

12

Författningskommentarer ..........................................

179

12.1

Förslaget till lag om lotsning.................................................

179

12.2

Förslaget till förordning (0000:0000) om lotsning..............

187

Bilagor

 

 

Bilaga 1

Kommittédirektiv..........................................................

191

Bilaga 2

Tilläggsdirektiv..............................................................

197

Bilaga 3 Jämförande studie av luftfart och sjöfart.

 

 

 

Av Anders Österlund och Carl-Göran Rosén ............

203

 

 

 

9

Innehåll

SOU 2007:106

Bilaga 4

Prissättning och finansiering av lotstjänster i

 

 

Sverige.

 

 

Delrapport på uppdrag av Lotsutredningen.

 

 

Av Peter Andersson ......................................................

235

Bilaga 5

Uppdrag avseende ny teknik för lotsning.

 

 

Av Peter Grundevik och Erland Wilske.......................

279

Bilaga 6

Myndighetsutövning vid lotsverksamhet?

 

 

Av Thomas Bull .............................................................

347

10

Ordlista

AIS

Automatic Identification System, instrument

 

som via VHF-radio sänder ut navigations-

 

data om det fartyg på vilket det är installerat.

 

AIS kan också ta emot data för andra fartyg

 

inom VHF mottagarens täckningsområde.

Aktiva roder

Roder som kan vara försett med en yttre

 

ledad del, som ger en ökad rodereffekt, eller

 

en särskilt utformad roderprofil. Ett aktivt

 

roder kan ge roderutslag upp till cirka 70

 

grader.

Bogpropeller

En propeller som ökar manövreringsför-

 

mågan kraftig och sitter monterad i bogen i

 

fartygets för.

Bordningspunkt

En position där lots kommer ombord eller

 

lämnar fartyg till sjöss.

BPAC

Baltic Pilotage Authorities Commission, ett

 

samarbetsorgan för Östersjöstaternas lots-

 

myndigheter.

BRM

Bridge Resource Management, former för

 

samarbete och rutiner på fartygsbryggan.

BT

Bruttotonnage, ett volymbaserat mått som

 

beräknas enligt en internationellt överens-

 

kommen konvention.

Båtman

Benämning på den person som framför lots-

 

båten.

DGPS

Differentiell GPS, vanligen förkortat DGPS,

 

en metod där korrektioner för systematiska

 

felkällor beräknas på en referensstation och

 

sänds till mobila GPS-mottagare som korri-

 

gerar sina mätningar med hjälp av dessa

 

korrektioner.

 

11

Ordlista

SOU 2007:106

Dubbelbotten

Fartyget har en yttre och en inre botten.

 

Avståndet mellan bottnarna kan uppgå till

 

cirka 2 3 meter. Konstruktionen ökar säker-

 

heten vid en eventuell grundstötning. Dubbelt

 

skrov innebär att även sidorna är dubbla.

 

ECDIS

Electronic Chart Display System, system för

 

vektoriserade, digitala sjökort.

 

 

EMSA

European Maritime Safety Agency, EU:s sjö-

 

säkerhetsmyndighet.

 

 

ENC

Electronic Navigational Chart,

benämning

 

på officiella elektroniska sjökort. Dessa är

 

vektoriserade sjökort som redan från början

 

producerats i ett digitalt format.

 

 

Farled

Begreppet farled omfattar i sin vidaste betydel-

 

se de vattenområden som sjöfarten använder.

 

I allmänhet menar man dock de vattenvägar

 

vars huvudriktning markeras genom en

 

heldragen svart orienteringslinje i sjökortet.

Fartyg

Båt som är minst 12 meter lång och 4 meter

 

bred benämns fartyg.

 

 

FRS

Fartygsrapporteringssystem,

FRS,

ett

 

webbaserat övervaknings- och informations-

 

system för sjötrafik och bygger på EU

 

direktiv 2002/59/EG.

 

 

Galileo

Satellitnavigationsprogrammet

Galileo,

ett

 

gemensamt initiativ av EU och Europeiska

 

rymdorganisationen (ESA).

 

 

GOC

General Operator’s Certificate, ett opera-

 

törscertifikat för maritim mobil radiotrafik i

 

Global Maritime Distress and Safety System

 

(GMDSS).

 

 

GPS

Global Positioning System, ett satellitnavig-

 

eringssystem.

 

 

Gyrokompass

En fritt upphängd snabbt roterande axel

 

(gyroskop) som ställer in sig i en konstant

 

vinkel i förhållande till jordaxeln. Därmed

 

blir den helt oberoende av magnetiska fel.

 

12

 

 

 

SOU 2007:106 Ordlista

IALA

International Association of Marine Aids to

 

Navigation and Lighthouse Authorities, en

 

internationell

organisation för

samarbete

 

inom teknik, navigation och miljö i syfte att

 

främja sjösäkerheten.

 

IBS

Integrerade bryggsystem (IBS), en benäm-

 

ning på en övergripande gruppering av

 

teknisk utrustning på fartygsbryggan som

 

omfattar både navigering, manövrering, kom-

 

munikation och övrig utrustning för kon-

 

troll.

 

 

IMO

International Maritime Organization, IMO,

 

FN:s organ för internationella sjöfartsfrågor.

INS

Integrerade

navigationssystem

(INS), ett

 

system av mer eller mindre tekniskt sam-

 

mankopplade utrustningsdetaljer och instru-

 

ment för navigering.

 

ISM-kod

International

Safety Management Code.

 

ISM-koden, ett regelverk utgivet av IMO

 

som reglerar rederiets totala styr- och led-

 

ningssystem för att uppnå säker och miljö-

 

vänlig drift av fartyg.

 

Lotsled

Farled i vilken Sjöfartsverket tillhandahåller

 

lotsningsservice, med för aktuell led, sär-

 

skilt utbildad lots. I Sjöfartsverkets före-

 

skrifter och allmänna råd om lotsning

 

(SJÖFS 2000:15) finns en förteckning över

 

de svenska lotslederna.

 

MARPOL

International Convention for the Prevention

 

of Pollution from Ships, en internationell

 

konvention med regler om förhindrande av

 

förorening från fartyg.

 

Nautisk mil

Ett längdmått till sjöss som är definierat som

 

1 852 meter.

 

 

13

Ordlista

SOU 2007:106

NJA

Nytt juridiskt arkiv är ett arkiv där bland

 

annat alla domar från Högsta domstolen

 

finns.

Paris MoU

Paris memorandum of understanding, mellan-

 

statlig överenskommelse från 1980 som inne-

 

håller regler om hur utländska fartyg ska

 

inspekteras av hamnstaten.

Ro-ro fartyg

Fartyg där lastning och lossning sker genom

 

en eller flera ramper i fartyget (roll-on, roll-

 

off).

SEKO

Fackförbund inom LO som organiserar

 

anställda i service- och kommunikations-

 

branschen.

Sjökaptensbrev

Sjökaptensexamen samt sjötid som mot-

 

svarar tiden för att erhålla sjökaptensbrevet, i

 

dagsläget innebär det minst 36 månaders

 

sjötid efter erhållen styrmansbehörighet. Be-

 

hörighet att vara befälhavare på de flesta

 

typer av fartyg.

Sjötrafik-

En tjänst som övervakar, informerar och

informationstjänst

bistår fartygstrafiken för att öka säker fram-

 

komlighet och skydda miljön inom ett fast-

 

ställt VTS-område och som samverkar med

 

fartygstrafiken för att förhindra kollisioner

 

och grundstötningar.

Sjötrafikområde

Sjöfartsverket är regionalt indelat i sju sjö-

 

trafikområden.

SOLAS

International Convention for the Safety of

 

Life at Sea. IMO:s regelverk avseende fram-

 

förallt fartygs säkra konstruktion och utrust-

 

ning.

Styrsedel

Dokument som visar vilken farled och

 

fartygsstorlek en lots är utbildad och har

 

behörighet för.

VHF

Very high frequency, kortvågsradio.

14

SOU 2007:106 Ordlista

VINNOVA

Verket för innovationssystem. Statlig myn-

 

dighet som arbetar med forskning och inno-

 

vation för hållbar tillväxt.

ViVa-station

Sjöfartsverkets stationer för vind- och vatten-

 

ståndsmätning m.m.

VTS-centraler

Central från vilken Sjöfartsverkets sjötrafik-

 

informationstjänst (VTS) utförs.

15

Sammanfattning

Uppdraget

Mitt uppdrag har varit att se över vissa lotsfrågor (dir. 2006:116). I uppdraget har ingått att belysa hur ny teknik kan underlätta och effektivisera lotsarbetet samt förutsättningarna att utveckla lotsning från en central i land. En annan uppgift har varit att se över vilka krav som ska gälla för att få verka som lots och om det finns anledning att föreslå förändringar i det förfarande som finns i dag för att få lotsdispens. Vidare har det ingått i mitt uppdrag att analysera effekter av den korssubvention som finns mellan lotsnings- och farledsavgifter.

En ny lotslag

Jag föreslår att grundläggande bestämmelser för lotsning ska regle- ras i en särskild lotslag. Lotsplikten är i dag endast reglerad i för- ordningsform. Min bedömning är att lotsplikten är en sådan genomgripande skyldighet för enskilda att den bör lagregleras. Vidare bedömer jag att en behörighetsreglering av lotsar kräver lag- form.

Genom tilläggsdirektiv till Lotsutredningen (2007:69) har jag till uppgift att senast den 2 maj 2008 bl.a. lämna förslag om lots- ningsverksamhetens framtida organisation. Övervägande skäl talar för att lotsning kan betraktas som myndighetsutövning. Om ställ- ning tas till att det s.k. lotsmonopolet helt eller delvis ska upphöra kan rätten, för en juridisk eller fysisk person, till myndighets- utövning endast överlåtas genom lag.

Varken sjölagen eller fartygssäkerhetslagen speglar de särskilda förutsättningar lotsningen verkar under, dessa lagverk är dessutom mycket omfattande och inte alldeles lättöverskådliga. Jag föreslår därför en sammanhållen lagstiftning för lotsning

17

Sammanfattning

SOU 2007:106

Kommunikation föreslås ingå i lagens definition av lotsning

En viktig och omfattande del av lotsens arbetsuppgifter är kom- munikationen med bryggbesättningen, andra fartyg, bogserbåtar och VTS-centralen. För att beskriva rådande förhållande på ett rättvisande sätt föreslår jag att begreppet kommunikation ska ingå i lotslagens definition av lotsning. I tidigare förordningstext om lotsning inrymdes endast begreppen navigering och manövrering.

Behörighetsreglering för lotsar

Jag anser att en behörighetsreglering är nödvändig om alternativa organisationsformer av lotsningsverksamhet ska tillåtas. Även med ett fortsatt lotsmonopol bidrar en behörighetsreglering till att ytterligare kvalitetssäkra lotsningsverksamheten.

Mitt förslag är att de grundläggande behörighetskraven för lotsar regleras i lag. För att möjliggöra en utveckling av alternativa rekryterings- och utbildningsvägar till lots anser jag att de grundläggande behörighetskriterierna som författningsregleras ska vara av mer övergripande karaktär. Sjöfartsinspektionen får till uppgift att precisera kraven samt ansvara för att utfärda och åter- kalla behörighetsbevis. Vidare ska Sjöfartsinspektionen ansvara för att pröva och bedöma lotsens kvalifikationer genom praktiskt och teoretiskt prov.

Jag föreslår också att den som lotsar fartyg eller på annat sätt utför lotsuppgifter på svenskt territorium utan giltigt behörig- hetsbevis ska kunna dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. Enligt gällande ordning är straffet endast böter.

I dag ställs krav på svenskt medborgarskap för att kunna bli anställd som lotsaspirant. Skälet till detta är främst att djupdata som lotsen behöver för att kunna utöva sitt yrke i stor utsträckning är sekretessbelagd. I mitt förslag till behörighetsreglering saknas ett medborgarskapskrav. En utveckling som innebär att djupdata kan delges även utländska medborgare är dock en förutsättning för att dessa i bredare omfattning ska kunna anställas som lots. Mitt förslag är därför att Försvarsmakten ges i uppgift att inventera inom vilka ytterligare områden sekretessen för djupdata kan upp- hävas.

18

SOU 2007:106

Sammanfattning

Försöksverksamhet med lotsning från land

Sjöfartsverket och Sjöfartsinspektionen ges i uppdrag att inleda försöksverksamhet med landbaserad lotsning i två till tre olika farleder. Enligt förslaget ska i ett första steg simuleringar utföras för att närmare kunna fastställa villkor för försöket. Steg två inne- bär försök med landbaserad lotsning i verkligheten. Försöksverk- samheten bör bedrivas i nära dialog med näringen. En oberoende organisation bör ges i uppgift att följa och utvärdera försöksverk- samheten.

Enligt min uppfattning kan farleden till Göteborgs hamn vara lämplig för att prova landbaserad lotsning. Jag anser också att Flintrännan genom Öresund och anlöpet till Malmö kan vara lämpliga farleder för prov med landbaserad lotsning. Därutöver ser jag det som önskvärt att försök med landbaserad lotsning även genomförs på Norrlandskusten eller Ostkusten.

Syftet är att pröva vad den nya tekniken medger för möjligheter samt att bygga upp kunskap och erfarenhet inför ett framtida ställningstagande gällande landbaserad lotsning.

Digitaliserade standardfärdplaner

Jag föreslår att Sjöfartsverket ska ges i uppdrag att ta fram, digitalisera och på Internet publicera standardfärdplaner för viktigare farleder. Enligt min bedömning ökar sjö- och miljö- säkerheten genom att den samlade och beprövade kunskap som finns om förhållanden i en särskild farled görs tillgänglig för fler inom handelssjöfarten oavsett om fartyget är lotspliktigt, framförs med lotsdispens eller inte omfattas av lotsplikten.

En mer riskbaserad lotsplikt

Det ligger ett stort ansvar på befälhavaren att avgöra om lots kan behöva tillkallas trots att de formella reglerna inte kräver det, eller trots att fartyget i och för sig skulle kunna framföras med lotsdispens. Ett sådant ansvar bör enligt min mening tydliggöras genom att en särskild bestämmelse med denna innebörd införs i lotslagen.

Vidare föreslår jag att fartyg som är registrerade i en stat upptagen på den svarta listan som publiceras av Paris MoU alltid

19

Sammanfattning

SOU 2007:106

ska vara skyldiga att anlita lots. Enligt min bedömning är dessa fartyg generellt mindre noga med sjösäkerhetsfrågor och bör därför omfattas av lotsplikt. Paris MoU gör varje år en gradering av alla flaggstater i världen på grundval av genomförda hamnstats- kontroller. Den svarta listan är den del med stater som bedöms vara sämst vad gäller t.ex. brister i säkerhetsutrustningen, eftersatt underhåll och otillräcklig utbildning hos besättningen.

Vidare föreslår jag att Sjöfartsinspektionen ges i uppdrag att, i samverkan med Sjöfartsverket och i dialog med berörda aktörer inom näringen, utveckla regler vars syfte är att mildra den skarpa gränsen mellan ej lotspliktiga och lotspliktiga fartyg. Enbart en fast lotspliktsgräns relaterad till fartygets storlek blir ett trubbigt instrument som i vissa gränsfall kan vara svårt att motivera utifrån ett sjösäkerhetsperspektiv. Reglerna ska vara förutsebara och inte ge utrymme för godtycklighet. Det är också angeläget att reglerna utformas på ett sätt som inte innebär ökade administrativa kost- nader för hantering och kontroll.

För att understryka angelägenheten av ett brett utnyttjande av ny teknik i sjöfarten föreslår jag också att ett utrustningskriterium införs vid bedömning av om lotsplikt ska föreligga. Utrustning har därför lagts till i lotslagen som ett av flera kriterier för föreskrifter om lotspliktens omfattning. Såväl utrustningskriteriet som övriga kriterier kan också bilda utgångspunkt för föreskrifter om undan- tag för skyldighet att anlita lots, s.k. lotsdispenser.

Förändringar av regler för lotsdispens

Jag föreslår att lägre befäl med lotsdispens ska kunna använda sin dispens även om befälhavaren inte har en lotsdispens. Förslaget syftar till att underlätta för rederier att med egen kompetens framföra fartyg på ett säkert sätt.

Jag föreslår också att en lotsdispens ska gälla i fem år och att det kombineras med krav på en eller flera resor i den farled dispensen avser.

Vidare ska Sjöfartsinspektionen enligt mitt förslag ansvara för kunskapsprov inför lotsexamen vilket bl.a. innefattar praktiskt prov i form av en uppkörning. Som en följd av detta anser jag att det är rimligt att Sjöfartsinspektionen även tar ett helhetsansvar för upp- körningar vid lotsdispenser. Därigenom samlas kompetensen till en och samma myndighet.

20

SOU 2007:106

Sammanfattning

Jag föreslår också att ett modernt fartyg som färdas i en korridor i vissa farleder och där befälhavaren har tillgång till en standardfärdplan ska kunna få dispens från lotsplikten genom ett enklare förfarande. Detta ska vara möjligt under förutsättning att VTS-centralen övervakar trafiken i området. Sjöfartsinspektionen ges i uppdrag att i samverkan med Sjöfartsverket identifiera lämp- liga farleder där färd i korridor ska möjliggöras genom ett förenklat dispensförfarande.

Enligt min mening är det principiellt svårt att försvara möjlig- heten till generell dispens eftersom det inte är konsekvent med de allmänna säkerhetsbedömningar som ligger till grund för den behovsprövade lotsplikten. En generell dispens medger resa utan lots i farleder där färdigheterna inte visats i praktiska eller teore- tiska prov. Mot bakgrund av detta anser jag att möjligheten till generell dispens ska avvecklas.

Kunskapsuppbyggnad – lotsningens effekter ska utvärderas

Jag föreslår att Sjöfartsverket får i uppdrag att ge en oberoende organisation eller forskningsinstitut till uppgift att följa och utvär- dera lotsningens effekter för sjö- och miljösäkerheten. Det är också angeläget att särskilt följa effekter av de förändringar som even- tuellt införs till följd av mina förslag.

Samtidigt bör Vinnova få i uppdrag att initiera forskning om metodutveckling avseende former för att kontinuerligt och på ett systematiskt sätt följa och värdera olika sjösäkerhetsåtgärders effekter i relation till mål för miljö- och sjösäkerhet och i relation till åtgärdens kostnadseffektivitet.

Finansieringsmodell för lotsning

Enligt en underlagsrapport framtagen inom utredningen förefaller dagens finansieringsmodell och den kostnadstäckningsgrad som gäller för lotsningen vara väl avvägd utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Att endast höja lotsavgifterna i syfte att nå full kost- nadstäckning riskerar att ge snedvridande effekter och försämra den samhällsekonomiska effektiviteten.

Mot bakgrund av en utbredd önskan att åstadkomma högre kostnadstäckning för lotsning har jag övervägt ett antal alternativa

21

Sammanfattning

SOU 2007:106

vägar att inom befintlig lotsningsorganisation öka kostnadstäck- ningsgraden. Det handlar t.ex. om att differentiera servicegrad och förändra avgiftsstrukturen, genomföra fortsatta rationaliseringar samt överväga möjligheter att reducera eller avveckla rabatter på lotsavgifter i Vänern och Mälaren. Det kan också övervägas om inte alla handelsfartyg som kommer till Sverige bör bidra till lots- ningens infrastruktur genom en mindre generell avgift utöver ordinarie lotsavgift. Lotsningen skulle därmed inte delfinansieras via farledsavgiften.

Hur lotsningsverksamheten bör finansieras hänger nära samman med frågan hur lotsningen organiseras. Jag vill därför understryka att jag inte har tagit ställning till hur finansieringsmodellen och kostnadstäckningsgrad bör utformas utan avser återkomma till den frågan i mitt slutbetänkande.

Samtliga förslag i punktform

De principiella rättsreglerna för lotsning regleras i en särskild lotslag.

Grundläggande behörighetskrav för lotsar fastställs i lotslag. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer precise- rar behörighetskrav för lotsar samt utfärdar och återkallar behörighetsbevis.

Lotsens kvalifikationer ska prövas av Sjöfartsinspektionen.

Till böter eller fängelse i högst sex månader ska den kunna dömas som lotsar fartyg eller på annat sätt utför lotsuppgifter på svenskt territorium utan giltigt behörighetsbevis.

Försvarsmakten ges i uppgift att inventera inom vilka ytterligare områden sekretessen för djupdata kan upphävas för att möjlig- göra ett borttagande av kravet på svenskt medborgarskap för lotsar.

Sjöfartsverket ska ta fram, digitalisera och på Internet publicera standardfärdplaner för viktigare farleder.

Sjöfartsverket och Sjöfartsinspektionen ska inleda en försöks- verksamhet med landbaserad lotsning. En oberoende organisa- tion ska följa och utvärdera försöksverksamheten.

Ett utrustningskriterium ska införas vid bedömning av om lotsplikt ska föreligga.

Befälhavarens ansvar att tillkalla lots ska författningsregleras.

Kommunikation föreslås ingå i lagens definition av lotsning.

22

SOU 2007:106

Sammanfattning

Fartyg registrerade i flaggstater på Paris MoU:s svarta lista ska omfattas av lotsplikt.

Lägre befäl med lotsdispens ska kunna använda sin lotsdispens även om befälhavaren inte har en dispens.

Giltighetstiden för lotsdispenser ska vara fem år.

Sjöfartsinspektionen får ett helhetsansvar för examination vid lotsdispenser.

Sjöfartsinspektionen ges i uppdrag att utforma ett mer flexibelt regelverk för lotsplikt.

Förenklat dispensförfarande vid färd i korridor med standardise- rade färdplaner ska vara möjligt.

Möjligheten till generell lotsdispens avvecklas.

Kunskapsuppbyggnad – lotsningens effekter ska utvärderas.

23

Summary

The remit

My remit has been to review certain piloting issues (ToR 2006: 116). The remit has included showing how new technology can facilitate and streamline pilotage services and examining the possibilities of developing pilotage from a land-based centre. Other tasks have included reviewing the requirements that are to apply to work as a pilot and considering whether there is reason to propose changes to the existing procedure for being granted a Pilot Exemption Certificate. Further, my remit has included analysing the effects of the cross-subsidy that exists between pilotage and fairway dues.

A new Pilotage Act

I propose that basic provisions for pilotage be regulated in a special ‘Pilotage Act’. Mandatory pilotage is currently only regulated in the form of ordinances. It is my assessment that mandatory pilotage is such an extensive obligation for individuals that it should be regulated by law. Further, it is my assessment that regulation of authorisation for pilots must be in the form of a law.

By means of supplementary terms of reference to the Pilotage Inquiry (2007:69), I have the task of presenting proposals concerning the future organisation of pilotage services no later than 2 May 2008. Decisive reasons argue in favour of considering pilotage to be an exercise of official authority. If the position is taken that the ‘pilotage monopoly’ is to end either completely or partially, then the right for a legal or natural person to exercise official authority can only be transferred by law.

Neither the Swedish Maritime Code nor the Ship Safety Act reflect the special conditions that pilotage services work under. In

25

Summary

SOU 2007:106

addition, these codes of law are very extensive and not particularly easy to grasp. Coherent legislation for pilotage is therefore preferable.

Proposal that communication be included in the legal definition of pilotage

An important and extensive part of a pilot’s responsibilities is communication with the bridge crew, other ships, tugboats and Vessel Traffic Service (VTS) centres. To describe the existing circumstances in a fair manner, I therefore propose that the con- cept of ‘communication’ be included in the Pilotage Act’s defini- tion of pilotage. The texts of previous ordinances on pilotage only included the concepts of ‘navigation’ and ‘manoeuvring’.

Regulating authorisation of pilots

I consider that regulation of authorisation is necessary if alternative organisational forms for pilotage services are to be allowed. Even with a continued pilotage monopoly, regulation of authorisation helps to provide pilotage services with additional quality assurance.

I propose that the basic authorisation requirements for pilots be regulated by law. In order to allow the development of alternative methods for recruiting and training pilots, I consider that the basic authorisation criteria that are regulated by law are to be more general in nature. The Maritime Safety Inspectorate will be tasked with defining the requirements and to take responsibility for issuing and revoking authorisation. Further, the Maritime Safety Inspectorate is to review and assess a pilot’s qualifications by means of practical and theoretical examinations.

I also propose that a person who pilots ships or in some other way carries out the responsibilities of a pilot in Swedish territory without a valid authorisation can be sentenced to a fine or a maximum of six months imprisonment. Under the current system, the penalties are only fines.

At present Swedish citizenship is required for employment as a student pilot. The primary reason for this is that much of the bathymetric data that pilots need to practice their profession is subject to secrecy. My proposal for regulating authorisation does

26

SOU 2007:106

Summary

not include a citizenship requirement. A development that involves allowing bathymetric data to also be available to foreign citizens is, however, a prerequisite for them to be employed as pilots to a greater extent. My proposal is therefore to task the Swedish Armed Forces with making an inventory over the additional areas in which secrecy concerning bathymetric data can be cancelled.

Trial scheme with pilotage from land

The Swedish Maritime Administration and the Maritime Safety Inspectorate will be tasked with initiating a trial scheme with shore-based pilotage in two or three different fairways. According to the proposal, simulation will be carried out in a first stage so that the conditions for the scheme can be established in more detail. Stage two will involve carrying out tests in reality. The trial scheme should be conducted in close dialogue with the industry. An independent organisation should be given the task of following up and evaluating the trial scheme.

In my opinion the fairway to the port of Göteborg can be suitable for testing shore-based pilotage. I also consider that the Flintrännan Channel through Öresund Sound and the port of Malmö can be suitable fairways to test shore-based pilotage. In addition, I feel it is desirable that trial schemes with shore-based pilotage, if such is suitable, also be conducted along the coast of Norrland or the east coast. The aim is to examine what possibilities the new technology provides, and to build up knowledge and experience ahead of coming decisions regarding shore-based pilotage.

Digitalised standard passage plans

I propose that the Swedish Maritime Administration be tasked with producing and digitalising standard passage plans for important fairways, and publishing them on the Internet. It is my assessment that maritime and environmental safety will increase by making the collected and tested knowledge that exists on the conditions in a particular fairway available to more people in merchant shipping regardless of whether a ship is subject to

27

Summary

SOU 2007:106

mandatory pilotage rules, is exempt from mandatory pilotage or is not subject to these rules.

Changes to mandatory pilotage rules

Great responsibility rests with a ship’s master to decide whether it is necessary to send for a pilot even if the formal regulations do not require it, or despite the fact that the ship would actually be able to proceed with a Pilot Exemption Certificate. I consider that responsibility of this kind should be clarified by introducing a special provision to this effect in the Pilotage Act.

Further, I propose that ships registered in a state included on the Black List published by the Paris Memorandum of Under- standing on Port State Control (Paris MoU) must always be obligated to engage a pilot. It is my assessment that these ships are generally less careful with maritime safety issues and should therefore be subject to mandatory pilotage. Each year, the Paris MoU makes an evaluation of all flag states in the world based on port state inspections that have been carried out. The Black List contains those states that are considered the worst when it comes to such matters as deficient safety equipment, neglected maintenance and insufficient training among the crew.

A fixed mandatory pilotage rule that is related to the size of the ship on its own would be a blunt instrument that, in certain borderline cases, could be difficult to justify from a maritime safety perspective. I therefore propose that the Maritime Safety Inspectorate, together with the Swedish Maritime Administration and in dialogue with the relevant actors in the industry, be tasked with developing regulations aimed at tempering the sharp distinction between ships that are subject to, and ships that are not subject to, mandatory pilotage. The regulations must be predictable and must not be open to arbitrary interpretation. It is also important that the regulations are designed in such a way as not to increase the administrative costs of processing and monitoring.

To emphasise the importance of a broad use of new technology in shipping I also propose that an equipment criterion be introduced when assessing whether mandatory pilotage is to apply. Equipment has therefore been added to the Pilotage Act as one of a number of criteria for regulations on the scope of mandatory pilotage. Both the criterion on equipment and the other criteria can

28

SOU 2007:106

Summary

also serve as the starting point for regulations on exemptions to the obligation of engaging a pilot, i.e. Pilot Exemption Certificates.

Changes to the rules for Pilot Exemption Certificates

I propose that junior officers who have a Pilot Exemption Certificate be able to use their exemption even if the ship’s master does not have a Pilot Exemption Certificate. The aim of the proposal is to make it easier for shipping companies to operate ships in a safe manner using the skills of their own personnel.

I also propose that a Pilot Exemption Certificate be valid for five years and that it be combined with the requirement that one or more voyages are to be made in the fairway to which the exemption applies. Further, under my proposal the Maritime Safety Inspectorate is to be responsible for examinations for testing knowledge prior to granting a pilot authorisation, including elements such as a practical pilotage test. As a result of this I consider it reasonable that the Maritime Safety Inspectorate also assume the overall responsibility for practical tests in connection with Pilot Exemption Certificates. In this way the expertise is accumulated at one agency.

I also propose that a modern ship that navigates in a corridor in certain fairways, and where the ship’s master has access to a standard passage plan, be able to receive exemption from mandatory pilotage through a simpler procedure. This is to be possible on condition that the VTS centre monitors traffic in the area. The Maritime Safety Inspectorate, in cooperation with the Swedish Maritime Administration, is to be tasked with identifying suitable fairways where navigation in corridors is to be made possible through a simplified exemption procedure.

I consider that in principle, it is difficult to defend the possibility of granting general exemptions since this is not consistent with the overall safety assessments that form the basis of means-tested mandatory pilotage. A general exemption allows for operating without a pilot in fairways where skills have not been demonstrated in practical or theoretical examinations. In light of this I consider that the possibility of granting general exemptions should be phased out.

29

Summary

SOU 2007:106

Building up knowledge – effects of pilotage are to be evaluated

I propose that the Swedish Maritime Administration be tasked with instructing an independent organisation or research institute to follow and evaluate the effects of pilotage on maritime and environmental safety. It is also important to particularly follow the effects of the changes that may be introduced as a result of my proposals.

At the same time, the Swedish Agency for Innovation Systems should be tasked with initiating research on methods development concerning ways to continually and systematically follow and assess the effects of different maritime safety measures in relation to goals for environmental and maritime safety, and in relation to the cost-efficiency of the measures.

Financing model for pilotage

According to a background report produced within the Inquiry, the current financing model and the level of cost recovery that applies for pilotage appear to be well adjusted from a socio- economic perspective. Raising pilotage dues alone in order to achieve full cost recovery risks producing distorted results and decreasing the socio-economic effect.

In light of the fact that a number of sources recommend higher cost recovery for pilotage, I have considered several alternative methods for increasing the level of cost recovery within the existing pilotage organisation. These include such matters as differentiating the level of service and changing the dues structure, implementing continued rationalisation and considering possibilities to reduce or phase out discounts of pilotage dues in Lake Vänern and Lake Mälaren. Consideration can also be given to whether all merchant ships that arrive in Sweden should contribute to the pilotage infrastructure through a smaller general fee beyond regular pilotage dues. In this way pilotage would not be partially financed through fairway dues.

The way pilotage services should be financed is closely related to the issue of how pilotage is organised. I therefore want to emphasise that I have not taken a position on how the financing model and the level of cost recovery should be designed; rather, I intend to address this issue in my final report.

30

SOU 2007:106

Summary

All proposals as bulleted points

The fundamental legal regulations for piloting are to be regulated in a special Pilotage Act.

Basic authorisation requirements for pilots are to be set out in the Pilotage Act. The Government or an agency specified by the Government is to define the authorisation requirements for pilots and to issue and revoke authorisation.

A pilot’s qualifications are to be examined by the Maritime Safety Inspectorate.

It will be possible to impose a fine or a maximum of six months imprisonment on a person who pilots ships or in some other way carries out the responsibilities of a pilot in Swedish territory without valid authorisation.

The Swedish Armed Forces will be tasked with making an inventory over the additional areas in which secrecy concerning bathymetric data can be cancelled to allow the removal of the requirement that pilots have Swedish citizenship.

The Swedish Maritime Administration is to produce and digitalise standard passage plans for important fairways and publish them on the Internet.

The Swedish Maritime Administration and the Maritime Safety Inspectorate are to begin a trial scheme with shore-based pilotage. An independent organisation is to follow up and evaluate the trial scheme.

An equipment criterion is to be introduced when assessing whether mandatory pilotage is to apply.

The responsibility of the ship’s master to send for a pilot is to be regulated by law.

It is proposed that communication be included in the legal definition of pilotage.

Ships registered in flag states on the Paris MoU Black List are to be subject to mandatory pilotage.

Junior officers who have a Pilot Exemption Certificate are to be able to use their exemption even if the ship’s master does not have an exemption.

A Pilot Exemption Certificate is to be valid for five years.

The Maritime Safety Inspectorate is to take the overall responsibility for examinations when issuing Pilot Exemption Certificates.

31

Summary

SOU 2007:106

The Maritime Safety Inspectorate is to be tasked with designing more flexible regulations for mandatory pilotage.

Simplified exemption procedures when navigating in corridors with standardised passage plans are to be possible.

The possibility of granting general pilotage exemptions is to be phased out.

Building up knowledge – effects of pilotage are to be evaluated.

32

Författningsförslag

1Förslag till

lag om lotsning

Härigenom föreskrivs följande

1 § Denna lag syftar till att främja säkerheten för sjöfarten och förebygga skador på miljön som sjöfarten kan orsaka.

Definitioner

2 § I denna lag förstås med:

a)Lots: En person som innehar giltigt behörighetsbevis.

b)Lotsning: Lotsens rådgivning till fartygs befälhavare eller det fartygsbefäl denne sätter i sitt ställe om navigering, manövrering och kommunikation.

c)Behörighetsbevis: Bevis utfärdat av den ansvariga myndig- heten som styrker att innehavaren uppfyller gällande behörighets- krav för att vara lots.

Skyldighet att anlita lots m.m.

3 § För biträde åt sjöfarande håller staten lotsar.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får över- lämna till en fysisk eller juridisk person att besluta i ärenden som rör myndighetsutövning och som gäller med lotsning samman- hängande frågor.

4 § Endast den som är lots får anlitas för lotsning inom Sveriges sjöterritorium.

33

Författningsförslag

SOU 2007:106

5 § Fartyg ska tillkalla lots om det behövs med hänsyn till för- hållanden som hänför sig till farvattnens beskaffenhet, fartygs last, utrustning eller bemanning eller andra omständigheter av betydelse för sjösäkerheten eller miljön. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om skyl- dighet att anlita lots.

6 § Befälhavaren är ansvarig för att lots tillkallas när lotsplikt gäller samt är även i andra fall ansvarig för att tillkalla lots för att trygga fartygets säkerhet och skyddet för miljön.

7 § Lotsen ansvarar för lotsningen. Lotsen ska därvid ange och övervaka de åtgärder för navigering, manövrering och kommunika- tion som fordras för fartygets säkra framförande. Lotsning ska ske så att fartyget förs med hänsyn tagen till sjösäkerheten och miljön.

Bestämmelsen i första stycket inskränker inte befälhavarens ansvar för fartyget och dess framförande.

Lotsbehörighet

8 § Behörighetsbevis får utfärdas till den som:

a)har en lämplig grundutbildning,

b)har lämplig arbetslivserfarenhet från sjön, c )har god hälsa och kondition,

d)genomgått föreskrivna utbildningsmoment,

e)godkänts vid kunskapsprov och

f)har god farledskännedom.

Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får med-

dela ytterligare föreskrifter om krav för behörighetsbevis.

9 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer beslutar om utfärdande av behörighetsbevis.

10 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ska återkalla ett behörighetsbevis om lotsen inte längre uppfyller behörighetskraven. En lotsbehörighet kan vidare återkallas om

a)lotsen upprepade gånger bryter mot denna lag eller före- skrifter som utfärdats med stöd av lagen,

b)lotsen i övrigt genom sina handlingar äventyrar sjösäker- heten, eller

34

SOU 2007:106

Författningsförslag

c) lotsen varit upprepat oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig olämplig att utöva yrket.

Återkallande av behörighetsbevis får ske på viss tid, lägst tre månader och högst fem år. Behörighetsbevis som varit återkallat kan utfärdas på nytt i förening med särskilda villkor för inne- havaren.

11 § Regeringen får föreskriva att tillsyn ska utövas över lotsnings- verksamheten. Regeringen eller den myndighet regeringen bestäm- mer får i sådant fall meddela närmare föreskrifter om tillsynen.

12 § Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om lotsavgifter och de föreskrifter i övrigt som behövs för lotsning av fartyg.

Ansvarsbestämmelser

13 § Till böter eller fängelse i högst sex månader döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet underlåter att anlita lots när han eller hon är skyldig att göra det. Till samma straff döms den som lotsar fartyg eller på annat sätt utför lotsuppgifter på svenskt territorium utan giltigt behörighetsbevis.

14 § Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot en föreskrift som meddelats med stöd av denna lag om förseelsen inte är att anse som ringa.

15 § Straff döms inte ut enligt denna lag om gärningen är belagd med straff i brottsbalken eller sjölagen (1994:1009).

Överklagande

16 § Ett beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen får överklagas hos allmän förvalt- ningsdomstol enligt bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223).

Beslut som avser godkännande av kunskapsprov får inte över- klagas.

35

Författningsförslag

SOU 2007:106

Verkställighet

17 § Ett beslut enligt denna lag eller enligt föreskrifter som med- delats med stöd av lagen ska gälla omedelbart, om inte annat förordnas.

U

Övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2009.

2.Den som vid denna lags ikraftträdande är anställd som lots vid Sjöfartsverket och saknar sådant behörighetsbevis som anges i 2 § ska likväl äga rätt att lotsa i den omfattning han eller hon gjorde vid ikraftträdandet.

36

SOU 2007:106

Författningsförslag

2Förslag till

lag om ändring i fartygssäkerhetslagen (2003:364)

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 6 § fartygssäkerhetslagen (2003:364) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7kap.

6 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1.tillsynsförrättningar och tillsynsböcker,

2.undantag från den begränsning som anges i 5 kap. 9 § första stycket under förutsättning att det följer av rådets direktiv 95/21/EG av den 19 juni 1995 om tillämpning av internationella normer för säkerhet på fartyg, förhindrande av förorening samt boende- och arbetsförhållanden ombord på fartyg som anlöper gemenskapens hamnar och framförs i medlemsstaternas territorialvatten (hamnstatskontroll)TPF1FPT, senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/84/EG,

3. granskning och godkännande av ritningar samt vilka ritningar som skall ges in,

3. granskning och godkännande av ritningar samt vilka ritningar som ska ges in,

4.avgifter till staten för tillsyn av fartyg och av rederiers och fartygs säkerhetsorganisation samt för provning och granskning av material och utrustning och för granskning av ritningar till fartyg,

5.lotsavgifter och skyldighet

att anlita lots,

 

 

 

 

6. skyldighet att lämna de

5. skyldighet att lämna de

uppgifter som krävs för att

uppgifter som krävs för att

tillsynsmyndigheten skall kunna

tillsynsmyndigheten ska

kunna

fullgöra tillsynen

enligt denna

fullgöra tillsynen

enligt

denna

lag eller enligt föreskrifter som

lag eller enligt föreskrifter som

har meddelats med stöd av

har meddelats med stöd av

lagen, samt

 

lagen, samt

 

 

7. skyldighet

för fartygets

6. skyldighet

för fartygets

ägare eller redare att ersätta

ägare eller redare att ersätta

kostnader i samband med sådant

kostnader i samband med sådant

1TP PT EGT L 157, 7.7.1995, s. 1 (Celex 31995L0021).

37

Författningsförslag

SOU 2007:106

kvarhållande av fartyget som har skett med stöd av denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

kvarhållande av fartyget som har skett med stöd av denna lag eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

U

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2009.

38

SOU 2007:106

Författningsförslag

3Förslag till

förordning (0000:0000) om lotsning m.m.

Härigenom föreskrivs följande

1 § Sjöfartsinspektionen får meddela föreskrifter om och besluta om skyldighet att anlita lots med hänsyn till förhållanden som hänför sig till farvattnens beskaffenhet, fartygs last, utrustning eller bemanning eller andra omständigheter av betydelse för sjösäker- heten eller miljön. Sjöfartsinspektionen får på samma grunder meddela undantag från föreskrifter och beslut om skyldighet att anlita lots.

2 § Befälhavaren är skyldig att i den omfattning Sjöfartsverket föreskriver lämna lotsen och annan behörig personal de uppgifter som har betydelse för lotsningen.

Befälhavaren ska uttryckligen meddela lotsen vem av fartygs- befälen som svarar för förandet av fartyget.

Handlar befälhavaren eller någon annan, som svarar för förandet av fartyget, mot lotsens anvisningar får lotsen frånsäga sig ansvaret för lotsningen.

3 § Sjöfartsinspektionen får meddela föreskrifter om behörighets- krav, giltighetstider för behörighetsbevis samt utfärda och återkalla behörighetsbevis för lots.

4 § Endast lots som anvisats av Sjöfartsverket får anlitas på Sveriges sjöterritorium.

Sjöfartsverket tillhandahåller i den utsträckning verket bestäm- mer lots för biträde åt fartyg för färd utanför Sveriges sjöterri- torium (öppensjölotsning).

5 § I fråga om lotsning i Öresund gäller i vissa hänseenden dekla- rationen (1873:46) angående svenska och danska undersåtars till- kommande rätt till lotsning i Öresund samt tillägget (1911:107) till deklarationen.

6 § Föreskrifter om skyldighet att anlita lots med hänsyn till mili- tära förhållanden meddelas av Sjöfartsinspektionen efter hörande av Försvarsmakten.

39

Författningsförslag

SOU 2007:106

7 § Sjöfartsinspektionen får meddela de föreskrifter i övrigt som behövs för lotsning av fartyg.

8 § Avskrift av dom i mål om ansvar för brott mot lagen om lots- ning (xxx:xx) ska sändas till Sjöfartsinspektionen. Om en inne- havare av lotsbehörighet har dömts för brott mot lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott, eller dömts till annan påföljd än böter för brott som avses i 3 kap., 4 kap. eller 14 kap. brottsbalken ska domstolen sända en kopia av domen till Sjöfartsinspektionen.

U

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2009, då för- ordning (1982:569) om lotsning m.m. ska upphöra att gälla.

40

SOU 2007:106

Författningsförslag

4Förslag till

förordning (2008:xxx) om ändring i förordningen (1999:215) om lotsavgifter

Härigenom föreskrivs att 1, 4 och 9 §§ förordningen (1999:215) om lotsavgifter ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 §

Lotsavgift skall tas ut för lots-

Lotsavgift ska tas ut för lots-

ning eller annat biträde av lots

ning enligt lagen (0000:000) om

enligt förordningen (1982:569)

lotsning.

om lotsning m.m.

 

4 §

Den som anlitar lots skall be-

Den som anlitar lots ska be-

tala kostnaden för lotsens och, i

tala kostnaden för lotsens och, i

förekommande fall, lotsens med-

förekommande fall, lotsens med-

hjälpares

hjälpares

1.hemresa, när lotsen på grund av ishinder, sjöhävning eller liknande omständighet följer med fartyget en längre väg än som annars skulle ha skett,

2.inställelse, när lotsen har kallats att inställa sig utanför det sjötrafikområde där denne tjänstgör,

3.

hemresa, när lotsning eller

3. hemresa, när lotsning har

annat biträde har avslutats utan-

avslutats utanför det sjötrafik-

för

det sjötrafikområde där

område där lotsen tjänstgör,

lotsen tjänstgör, dock inte om

dock inte om förrättningen utan-

förrättningen utanför detta sjö-

för detta sjötrafikområde endast

trafikområde endast avsett lots-

avsett lotsning i lotsled,

ning i lotsled,

4. inställelse och hemresa, när lotsen har kallats att inställa sig men inte har anlitats, och detta inte beror på lotsen samt beställningen inte heller har ändrats eller återkallats i behörig tid.

9 §

Sjöfartsverket får meddela föreskrifter om ersättning för sådana kostnader som avses i 4 §.

För beslut om undantag från För beslut om undantag från skyldighet att anlita lots som skyldighet att anlita lots som

41

Författningsförslag

SOU 2007:106

Sjöfartsverket föreskrivit med stöd av 5 § förordningen (1982:569) om lotsning m.m. skall en avgift tas ut som bestäms av Sjöfartsverket.

Sjöfartsinspektionen föreskrivit med stöd av 1 § förordningen (0000:0000) om lotsning m.m. ska en avgift tas ut som bestäms av Sjöfartsinspektionen.

U

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2009.

42

1 Uppdraget

1.1Direktiven

Enligt direktivet (2006:116, bilaga 1) ska jag belysa hur ny teknik kan underlätta och effektivisera lotsarbetet samt förutsättningarna att utveckla lotsning från en central i land. Jag ska också se över vilka krav som ska gälla för att få verka som lots och om det finns anledning att föreslå förändringar i det förfarande som finns i dag för att få lotsdispens. Effekterna av den korssubvention som finns i dag mellan lotsnings- och farledsavgifter ska analyseras. Jag ska även föreslå de författningsändringar som övervägandena ger upp- hov till.

I direktivet (2006:116) ingick till en början även uppdraget att undersöka vilka alternativa organisationsformer för att bedriva lotsning som finns. Genom tilläggsdirektivet (2007:69, bilaga 2) flyttades organisationsfrågan till slutbetänkandet som ska redovisas senast den 2 maj 2008. I tilläggsdirektivet utvidgades organisations- frågan till att omfatta lämplig organisationsform för lotsningsverk- samheten samt en översyn av hela Sjöfartsverkets organisation.

1.2Mitt arbetssätt

1.2.1Expertgrupp

Jag har vid sju tillfällen sammanträtt med utredningens expert- grupp. Ett av sammanträdena kombinerades med ett studiebesök till Finland för att studera det finska lotsväsendet. Vi fick också möjlighet att besöka fartygsbryggan på M/S Gabriella, samt föra en dialog om Viking Lines erfarenheter av regelverket för lotsning och lotsdispenser. Sammanträdet genomfördes i internatform och sträckte sig över två dagar. I expertgruppen har ingått experter från

43

Uppdraget

SOU 2007:106

Näringsdepartementet, Sjöfartsverket och den del av verket som utgörs av Sjöfartsinspektionen.

1.2.2Referensgrupp

I mina direktiv anges att jag ska samråda med berörda myndigheter och organisationer. Jag har valt att göra detta genom att samman- kalla en referensgrupp. Vi har träffats vid fem tillfällen varav ett av mötena anordnades i form av ett internat på Arkö kursgård. Under arbetets gång har jag också samrått löpande i särskild ordning med representanter från referensgruppen.

I referensgruppen har ingått representanter för Chalmers tek- niska högskola, Försvarsmakten, Kustbevakningen, Lotsförbundet, Näringsdepartementet, Näringslivets Transportråd, SEKO Sjöfolk, Sjöassuradörernas förening, Sjöbefälsförbundet, Sjöfartshögskolan i Kalmar, Sveriges Fartygsbefälsförening, Sveriges Hamnar, Sveriges Redareförening, Sveriges Skeppsmäklareförening, Sveriges Transportindustriförbund, Sveriges redareförening för mindre passagerarfartyg (SWEREF) och Vinnova.

1.2.3Studiebesök och möten

För att ta del av andra länders erfarenheter av lotsfrågor har jag besökt Danmark, Finland, Nederländerna, Norge och Tyskland. Vid besöken har jag främst inhämtat kunskap om organisations- frågor, regelverk, finansieringsmodeller samt eventuella erfaren- heter av ny teknik och landbaserad lotsning.

I Danmark träffade jag Farvandsvæsenet och Lodstilsynet. Vid besöket i Finland träffade jag Kommunikationsminsteriet, Sjöfarts- verket samt Lotsverket (Finnpilot). Det privata lotsbolaget Neder- lands Loodswezen B.V. tog emot mig i Nederländerna tillsammans med Dutch Pilots Corporation m.fl. Jag besökte även hamnen och VTS-centralen i Rotterdam. Vid studiebesöket i Norge träffade jag Fiskeri- och Kystdepartementet samt Kystverket.

Studiebesöket i Tyskland inleddes med en resa från Göteborg med billastfartyget M/S Elektra till Bremerhaven i syfte att studera lotsning i praktiken. I Bremerhaven besökte jag VTS-centralen och fick även tillfälle att träffa Wasser- und Schiffahrtsdirektion Nord,

44

SOU 2007:106

Uppdraget

den ansvariga regionala myndigheten för lotsning, samt Lotsen- brüderschaft vilket är den tyska kooperativa lotsorganisationen.

I syfte att lära mig mer om lotsningsverksamheten i Sverige har jag även här gjort ett antal studiebesök. Jag har deltagit i lotsning på utgående från Skelleftehamn samt på Mälaren från Västerås hamn till Södertälje sluss. Jag har besökt lotsstationen i Skellefteå, VTS-centralerna i Malmö och Göteborg samt Kustbevakningen Region Ost i Nacka. Vidare har jag bl.a. besökt Chalmers i Göte- borg, Sjöfartshögskolan i Kalmar samt Sjöfartsverkets kursgård på Arkö.

Förutom studiebesök har jag inbjudits till ett antal möten bl.a. i Östergötland och Vänerregionen där olika intressenter från närings- livet samlats. Jag har också deltagit i möten med Sveriges Redare- förening, Stockholms hamn, Sveriges Skeppsmäklareförening m.fl.

I mitt arbete har jag haft dialog med Hamnstrategiutredningen, (N 2006:09), Yrkeshögskoleutredningen (U 2007:07), Utredningen för inrättande av en trafikinspektionsorganisation (N 2007:05) och Helikopterutredningen (Fö 2007:05).

1.2.4Genomförda underlagsrapporter

Jag har uppdragit åt olika aktörer att särskilt analysera vissa om- råden som underlag för mina ställningstaganden. Samtliga under- lagsrapporter finns som bilaga 3 6.

Kartläggning av ny teknik och förutsättningar för landbaserad lotsning

SSPA Sweden AB har på mitt uppdrag genomfört en kartläggning av befintliga tekniska system, pågående projekt samt genomförda studier och utvärderingar i syfte att belysa hur ny teknik, med fokus på IT-lösningar kan underlätta och effektivisera lotsarbetet. I uppdraget ingick även att särskilt identifiera och värdera tekniska system som kan underlätta eller bidra till att lotsning kan utföras från central i land.

45

Uppdraget

SOU 2007:106

Jämförelse av luftfart och sjöfart

Carl-Göran Rosén från Sjöfartsinspektionen och Anders Österlund från Luftfartsverket har på mitt uppdrag redovisat en nulägesbeskrivning av dagens stödsystem som används inom luft- farten vid start och landning av flygplan, respektive inom sjöfarten för att närma sig hamn. I uppdraget ingick också att identifiera och beskriva likheter respektive skillnader mellan luftfart och sjöfart när det gäller navigering, manövrering och trafikledning. Slutligen har möjligheter för sjöfarten att använda kunskap, teknik och metoder från luftfarten för att lotsa fartyg från central i land analyserats.

Finansieringsmodell för lotsningen

Peter Andersson, docent i nationalekonomi vid Linköpings univer- sitet, har inom ramen för utredningen särskilt analyserat effekterna av lotsningens finansieringsmodell. Lotsningen bär inte sina egna kostnader utan underskottet finansieras med farledsavgifter. I upp- draget ingick att analysera konsekvenserna av en avveckling eller reduktion av den del av finansieringen som kommer från farleds- avgifterna. Vidare skulle de eventuella samhällsekonomiska effekter som kan bli följden av en förändrad subventionsnivå bedömas. Som en del i rapporten finns även en analys och bedömning av en teoretiskt optimal subventionsnivån för lotsverksamheten utifrån olika effekter t.ex. för sjö- och miljösäkerhet och effektiviteten i lotsningsorganisationen.

Lotsning och myndighetsutövning

I mitt arbete med att utreda alternativa organisationsformer för lotsningsverksamhet, som ska redovisas i slutbetänkandet, är det viktigt att få klarhet i om lotsning är myndighetsutövning. Mot bakgrund av de oklarheter som finns i denna fråga har Thomas Bull, docent i offentlig rätt vid Uppsala Universitet, på mitt uppdrag genomfört en rättsutredning för att besvara frågan om lotsning innehåller moment av myndighetsutövning och i så fall i vilka delar. För att kunna presentera ett fullständigt lagförslag har det varit nödvändigt att redan i delbetänkandet reda ut denna fråga

46

SOU 2007:106

Uppdraget

eftersom myndighetsutövning endast kan överlåtas till en privat aktör om stöd finns i lag.

1.3Betänkandets disposition

I de inledande kapitlen 2 5 beskriver jag lotsningens historik, lots- ning i andra europeiska länder, basfakta om dagens lotsnings- verksamhet samt lotsens roll.

I kapitel 6 9 finns mina överväganden och förslag. Kapitel 10 om finansieringsmodellen innehåller inga ställningstaganden men resonemang kring dagens finansieringsmodell. Avslutningsvis be- skriver jag förslagens konsekvenser i kapitel 11 och författnings- kommentarer i kapitel 12.

Jag har i detta betänkande utgått från att den av regeringen aviserade avsikten att inrätta en trafikinspektionsorganisation inne- bär att Sjöfartsinspektionen skiljs från Sjöfartsverket. Jag har därför i betänkandet valt att i huvudsak använda begreppet Sjöfarts- inspektionen i de sammanhang när jag avser den delen av Sjöfarts- verket.

47

2Lotsväsendets uppkomst och utveckling

Lotsning som företeelse och lots som yrke eller förtroendeuppdrag har förekommit sedan urminnes tider. Hänvisningar till lotsar finns redan i Bibeln (Gamla testamentet)TPF1FPT. I gamla texter av Homeros och Vergilius omnämns också lotsar som vägleder fartyg. Även araberna var tidigt aktiva sjöfarare och tillhörde också de första att använda magnetisk kompass. Marco Polo använde arabiska lotsar vid sin resa till Orienten på 1200-talet.

2.1Vikingatiden fram till medeltid

I vårt land förekom redan på vikingatiden särskilda vägvisare för sjöfarten, s.k. sundspanare. Styremän eller ledsagare (den som säger leden) är andra benämningar. I Magnus Ericssons stadslag anges att ledsagare som styr ett skepp på grund trots att han åtagit sig att visa en säker sjöväg mister livet om sex vittnen kan styrka hans åtagandeTPF2FPT. Senare började orden lots och lotsningTPF3FPT användas mer allmänt och de tidigaste lotsningarna utfördes av boende invid skärgårdarnas farleder.

1TP PT Hesekiel 27, i vilken den nya svenska bibelöversättningen visserligen talar om ”matroser”, men där 1917 års översättning talar om ”skeppare” och engelska, italienska och franska över- sättningar talar om ”pilots”, ”piloti”, ”des pilots”.

2TP PT 14:e flocken, Skeppsmålabalken, Magnus Ericssons allmänna stadslag.

3TP PT Ordets etymologiska ursprung förefaller inte fullt klarlagt; förhärskande förklaring tycks vara att ordet ”lotsa” stammar från ”(väg)leda”, andra menar att ordet har samma bakgrund som andra ledet i engelskans ”pilot”. ”Pilot” skulle i sin tur vara en sammansättning av ”pyl”

– holländska (urspr. grekiska) för vertikal, rak och ”loods”, där det senare kan härledas till ”lead”, bly(tyngd), på svenska lod. En fri översättning blir sålunda ”den person som an- vänder ett lod för att mäta djupet”.

49

Lotsväsendets uppkomst och utveckling

SOU 2007:106

Lodning 1500-tal. Ur Olaus Magnus Historia om de nordiska folken, 1555, Statens sjöhistoriska museums arkiv.

Gustav Vasas upprustning av den svenska örlogsflottan bidrog till ett växande intresse för sjöfartens villkor och efterfrågan ökade på lotstjänster och utprickade farleder. Även det växande handels- utbytet med andra europeiska länder bidrog till efterfrågan på säkra sjövägar. I förhandlingarna om ett handelsavtal mellan Sverige och Holland 1525 1527 framförde holländarna att man lade särskild vikt vid att det fanns personer som kunde ledsaga deras skepp genom den svenska skärgården. Av kungliga brev från denna tid kan utläsas att på skilda platser, framför allt i de Stockholmska och Östgötska skärgårdarna och på Åland fanns ”styrmän” anställda för lotsning av kronans fartyg, eller fartyg med kronans gods. I det första kända sådant kungligt brev av år 1535 uttryckte Gustav Vasa att Öja kronohemman i Stockholms södra skärgård (Landsort) skulle överlåtas till Anders Bertilsson ”i evärdelig tid” mot att han skulle ”styra och ledsaga kronans skepp och fartyg och allt kofferdi, när behov därav gjordes”. Det sägs att brevet, som spikades upp på Bertilssons stugvägg, senare åts upp av en get och därför inte kunnat bevaras för eftervärlden.

Gustav Vasa gav också skattefrihet åt allmogen i vissa kust- landskap. I gengäld åtog man sig att lotsa kronans fartyg, men även att säkra framtida lotsning genom nyrekrytering till uppgiften. Under 1500- och 1600-talen kunde vissa skärgårdshemman utses

50

SOU 2007:106

Lotsväsendets uppkomst och utveckling

till lotshemman och upptas i en särskild lotsjordebok på Kammar- kollegium. Lotsyrket gick i betydande omfattning i arv och kun- skapen om närområdets segelleder kunde därmed överföras från generation till generation.

2.2Stormaktstiden

När sjöfarten under 1600-talet blev allt mer betydelsefull växer också kraven på att segla t.ex. nattetid under säkra förhållanden. Handelsfartygens och örlogsskeppens storlek och djupgående ökade samtidigt som tidigare grunda segelleder av landhöjningen blev än mer grunda. Under 1600-talet författningsregleras lotsverk- samheten, år 1606 utfärdar Karl IX den första lotstaxan för segel- leden Stegeborg – Kalmar i ett kungligt brev:

Vi Carl med Guds nåde…gör veterligt, att på det de styremän, som bygga och bo emellan Stegeborg och Kalmar, måge desto flitigare låta sig bruka och andra bekomma lust till att styra här i Östersjön både inom och utomskärs, evad som i behov göras kan, så hava vi nådigast den förordning göra låtit, att de ingen efter denna dag utan penningar styra skola, utan så ofta de på någon resa draga och uppå våra och kronans skepp farkoster brukade varda, skola de taga av kaptenen och styrmannen bevis och vittnesbörd huru länge de var på resa och huru vitt de styrt hava, och därefter skall den fogden, som styremannen är boendes i befallning, betala honom för var mil efter denna ordning: om vintertid 3 öre om sommaren 2½ öre och om hösten 3 öre, men skola de styra något köpmansskepp så måge de vara överens och förlikas med köpmannen det bästa som de kunna…Vi hava ock nådigast unnt och efterlåtit, att de skola njuta en dräng vardera fri från utskriv- ning…Carolus.

År 1641 ålade drottning Kristina ”vthi den Swenske och Finske Skären” sjöfarare som anlitade lots att ersätta lotsen för nedlagt arbete:

Ammiraler, Skeps-majorer och Capitener, at ingen vthi hwad reesa den då kan stadder wara, skal hafwa macht någon frij Styrningh dem at affordra och twinga, vthan ware förplichtadt…Styrmännen betala och til fridz ställa.TPF4FPT

4TP PT Återgivet i Handels och Sjöfartskommitténs betänkande V, år 1900.

51

Lotsväsendets uppkomst och utveckling

SOU 2007:106

Året därpå, 1642 utfärdade amiralitetskollegiet en ”Taxa på Styr- männers aflöning, nordan och östan i Östersiön”. Taxan avsåg kronans skepp och ersättningen bestämdes efter den lotsade vägens längd, sex öre silvermynt per mil oberoende av fartygets storlek.

I 1667 års sjölag föreskrevs lotsplikt på alla farvatten där ”led- sagare behövdes eller plägade brukas”. Fyra år senare kombinerades lotsplikten med ett förbud för obehöriga personer att lotsa. Full- makter utfärdas av amiralitetet för en lotsman som befanns ”efter noga rannsakning därtill vara tjänlig”. Lotsorganisationen får en med tiden allt tydligare hemvist hos Amiralitetskollegiet.

Lotsplikten riktade sig främst till utrikestrafiken och undantog i varierande omfattning svenska fartyg och inhemska fartyg i inrikes fart. Svenska fartyg gynnades också där lotsplikt förelåg med lägre lotstaxor.

Under 1700-, 1800- och 1900-talen skiftade åsikterna ofta och snabbt om behovet av lotsplikt och växlingarna i uppfattning avspeglade sig i de ofta förekommande författningsrevisioner som genomfördes. På samma sätt som i nuvarande reglering var lots- plikten emellertid aldrig absolut, ett antal undantag utifrån far- tygets nationalitet, destination och avreseort samt farvattnen före- kom alltid. Vid de tillfällen lotsfrihet gällt har också denna haft sina undantag, t.ex. avseende frakt av farligt gods.

År 1680 utfärdas en förordning som kan betraktas som den första bestämmelsen med ändamål att skapa en större enhetlighet för lotsväsendet i Sverige. Förordningen har formen av en instruk- tion till viceamiralen Werner von Rosenfelt, som i egenskap av inspektör för ”styre- och lotsmansväsendet i Sverige, Finland, Est-, Liff- och Ingermanland samt i Pommern, Wismar och Bremen”, fick i uppdrag att ”uti alla sjöstäder såväl som andra lotsplatser, som redan finnas eller härefter uppfinnas kunna, behörigen inrätta lotseriet”.

Den första mer ordnade, sammanhållna reglering tillkom genom Kungl. Majt:s förordning om lotsväsendet i Sverige och Finland den 19 september 1696.TPF5FPT Denna förordning bildade sedan utgångs- punkt för ett otal förändringar, tillägg och specialbestämmelser under ett par hundra års tid. Ur denna förordning kan nämnas följande huvudpunkter:

5TP PT Kongl. May:tz Nådige Förordning och Reglement, angående Lootzwäsendet i Swerige och Finland 19 september 1696.

52

SOU 2007:106

Lotsväsendets uppkomst och utveckling

Lotsväsendet fick en författningsreglerad chef – ”styrmans- kaptenen” som närmast kan beskrivas som en slags avdelnings- chef vid Amiralitetskollegium.

Det stadgas att lotsarna skall vara svenska medborgare (under- såtar).

En behörighetsreglering formaliseras för såväl lotsar som lots- drängar enligt vilken bl.a. examination och tro- och huldhetsed krävs.

Straffbestämmelser för en lots försumligheter reglerades med böter, upp till nio gångers gatlopp eller döden. Straffsatserna var högre för försummelser som drabbade militära fartyg än för civila.

Värt att notera är emellertid att de förordningar som utfärdades under slutet av 1600-talet huvudsakligen kom att beröra kust- sträckorna mellan Stockholm och Kalmar, medan syd och väst- kusten i övrigt länge var reglerat endast såvitt gällde hamninloppen vid de större hamnarna. Lotsinrättningar för farleder i Bottenviken och Bottenhavet blev ordnade först i början av 1800-talet.

2.31700-tal

Under 1700-talet ändrades regelverket beträffande lotsplikten och lotstaxorna åtskilliga gånger. År 1738 stadgades att alla till och från utrikes orter gående fartyg av fem fots djupgående och däröver borde utan åtskillnad ta lots och betala lotspenningar. Året därpå frikallades städernas inrikes gående fartyg i ett kungligt brev från skyldigheten att betala lotspenningar och ta lots. År 1745 åter- kallades lotsfriheten för inrikesfarten och 1748 blev den återigen befriad. I en år 1781 utfärdad förordning angående lots- och båk- avgifternas erläggande i Sverige och Finland inskränktes på nytt lotsfriheten för inrikestrafiken: nu ålades alla främmande örlogs- eller handelsfartyg, såväl som alla till utrikes orter seglande och därifrån inkommande svenska fartyg, att vid alla lotsplatser som de passerade, ta lots samt betala lotspenningar. Vidare skulle alla in- hemska däckade fartyg i inrikesfart över sex fots djupgående ta lots och betala lotsavgift. Redan året därpå, 1782, medgavs emellertid inrikesfarten åter rätt att segla utan lots, dock med skyldighet för skepp över fem fots djup att betala en fjärdedel av lotsavgiften.

53

Lotsväsendets uppkomst och utveckling

SOU 2007:106

Ritning över lotsutkiken i Sandhamn, 1840, Statens sjöhistoriska museums arkiv.

54

SOU 2007:106

Lotsväsendets uppkomst och utveckling

2.41800-tal

Under 1800-talets första hälft fortsatte de snabba förändringarna i regelverken gällande vilka fartyg som skulle omfattas av lotsplikten respektive lotsfrihet. Under riksmötet 1856 1858 beslöts på grundval av ett motionsförslag att i en skrivelse till Kungl. Maj:t anhålla att svenska ångfartyg, som enligt på förhand uppgjorda rutter gjorde reguljära resor skulle befrias från skyldigheten att kommande från sjön, ta lots. I en ny lotsförfattning 1862 befriades svenska ångfartyg i Öresundstrafik mellan Sverige och Danmark från lotsplikten, fem år senare utsträcktes detta till att gälla även utländska ångfartyg i sådan trafik.

År 1872 inrättades Lotsstyrelsen, med Lotsverket som själv- ständigt ämbetsverk, genom en avknoppning från Förvaltningen af Sjöärenden. Till Lotsstyrelsen fördes även sjöräddningen. Härigenom kom Lotsstyrelsen att ansvara för lotsväsendet, fyrinrättningen, utprickning och belysning av allmänna farleder och hamnar samt sjöräddningen. Lotsstyrelsen leddes av Lotsdirek- tören och från år 1888 Generallotsdirektören.

Lotsdispenser – eller ”fripass” – utreddes av lotsstyrelsen 1875 med anledning av en allmän översyn av medelsanvisning till lots och fyrinrättningen. Bakgrunden var en skrivelse i vilken lotsstyrel- sen framhållit nödvändigheten av att lots och fyrpersonalen fick bättre löneförmåner, vilket enligt styrelsen endast kunde åstad- kommas genom höjda fyr- och båkavgifter samt att även inrikes sjöfart ålades att betala sådana avgifter. Ty, resonerade lots- styrelsen:

om även större lotspliktighet skulle återinföras och en förändrad lotstaxa skulle medföra förbättrade inkomster för lotsarna vid en del platser, skulle en sådan förändring icke inverka något vid de platser, där i allmänhet föga lotsning förekomme, och något bidrag till lots- personalens underhåll på detta sätt icke beredas utan tvärtom föranleda minskning vid de platser, varest lotsarne till större delen hade sin utkomst genom lotsning av icke lotspliktiga inrikes ångfartyg, vilka gjorde reguljära turer och vilka befälhavare dittills anlitat lotsarne dels av medlidande med deras fattigdom, dels på grund av den ytterst billiga avgiften.TPF6FPT

I en kungörelse 1877 bifölls i huvudsak lotsstyrelsens förslag.

6TP PT Ur Lotsförfattningskommitterades betänkande 1920 angående Lotsverket.

55

Lotsväsendets uppkomst och utveckling

SOU 2007:106

Lotsverkets flagga, 1874, Statens sjöhistoriska museums arkiv.

2.51900-tal nutid

I 1881 års lotsförordning stadgas fullständig lotsfrihet, även för utländska fartyg, men efter framstötar från bl.a. assuradörerna åter- infördes lotsplikten år 1894. Ett bidragande argument var behovet att vidmakthålla en hög kompetens hos landets lotsar. 1928 års lotsförfattningssakkunniga föreslår ett system med farledsavgifter och lotsavgifter, där lotsavgifterna skulle sättas så lågt att ekono- miska argument inte skulle behöva avgöra om lots skulle anlitas. Förslaget omarbetas av 1935 års lotsverkssakkunniga som kon- centrerar lotsplikten till fartyg i utrikestrafik, dock med ett antal undantag.

56

SOU 2007:106

Lotsväsendets uppkomst och utveckling

Lotsplatsen på Dalarö. Foto: Lars-Åke Kvarning, Statens sjöhistoriska museum.

1968 års lotsorganisationsutredning föreslog en allmän lotsfrihet med undantag för fartyg med samhällsfarlig last. Regeringen ställde sig bakom förslaget som genomfördes fr.o.m. 1971 i samband med ikraftträdandet av lots- och fyrkungörelsen. Samtidigt skedde en sådan uppdelning av avgifterna som skisserats redan år 1928 i en farledsavgift och en lotsavgift.

I Sjöfartsverkets egna utredningar föreslogs åren 1973 och 1974 en utvidgad skyldighet att anlita lots för tankfartyg och för samt- liga fartyg av viss tyngd i vissa hårt trafikerade leder. I förslaget skulle också utländska fartyg över 400 registerton brutto vara skyl- diga att anlita lots i inre vatten. Även utredningen Säkerhet i farled (DsK 1975:8) föreslog ett ökat lotstvång. Lotsfriheten i trafiköver- vakade farleder skulle enligt utredningen vara beroende av tillstånd från en trafikövervakningscentral.

I ytterligare en utredning (Ren Tur – program för miljösäkra sjötransporter, SOU 1979:43) föreslogs ett s.k. behovsanpassat lotstvång. Denna utredning ledde sedermera till att lotsplikten återinfördes genom förslag i proposition 1980/81:119 om miljö- säkrare sjötransporter. Enligt föredragande statsrådet borde Sjö- fartsverket fullt ut ta ansvar för utformningen av lotstvånget och

57

Lotsväsendets uppkomst och utveckling

SOU 2007:106

därvid särskilt beakta fartygets storlek, konstruktion, utrustning och beskaffenhet. I statsrådets anförande sägs bl.a. följande (prop. 1980/81:119, bil. 2, s. 14 15):

De särskilda riskerna till följd av stora fartyg består både i det faktum att de kan vara svåra att navigera i vissa farleder och att ett stort fartyg oavsett lasten normalt har så mycket bunkerolja att de redan därigenom kan anses likvärdigt med ett mindre oljelastat fartyg. Fartygens konstruktion, utrustning och beskaffenhet har också betydelse. Härvid tänker jag särskilt på navigationsutrustning och dubbla bottnar eller segregerade barlasttankar… Jag anser att befäl- havarens och övrigt fartygsbefäls kännedom om farleden och språk- kunskaper i den nödvändiga kommunikationen med lotsplats eller trafikinformationscentral måste kunna få påverka bedömningen av behovet av lotsning. Självfallet måste alla de faktorer jag nämnt rela- teras till det aktuella farvattnet.

Sedan riksdagen ställde sig bakom denna proposition har reg- eringen inte presenterat ytterligare förslag om principiella föränd- ringar av lotsplikten för riksdagen.

Gävle Lotskutter, 1916, Sjöhistoriska museets arkiv.

58

3 Internationell utblick

Jag har genom studieresor informerat mig om lotsning i Danmark, Finland, Nederländerna, Norge och Tyskland. I detta avsnitt redovisas hur dessa länder organiserat lotsningen, hur regelverket är utformat avseende lotsplikt och undantag från lotsplikten, finansieringsmodell för lotsning samt behörighetsreglering. Jag redovisar också erfarenheter från landbaserad lotsning i aktuella länder.

3.1Danmark

Organisation

I Danmark hanteras lotsningen av Farvandsvæsenet, som lyder under Försvarsministeriet. Den statliga lotsningen utförs av Lods- væsen även kallat Danpilot, som är en enhet under Farvands- væsenet.

Den 1 december 2006 trädde en ny lotslag i kraft som öppnar upp för konkurrens från privata lotsar. Tidigare hade danska staten monopol på att lotsa i danska farvatten. Det statliga monopolet är kvar för lotsningar från Nordsjön till Östersjön och retur. Privata lotsföretag får utföra regionallotsningar till och från danska hamnar. Det statlig lotsväsendet är skyldigt att tillhandahålla lots- ning i de fall lotsning inte tillhandahålls av någon annan aktör.

Hösten 2007 bildades det första privata lotsföretaget i Danmark. Åtta tidigare statliga lotsar har tillsammans bildat ett bolag och erbjuder tjänster till och från flera danska hamnar. Lotsbolaget har köpt in egna lotsbåtar men samarbetar även med ett båtföretag. Eftersom det första konkurrerande lotsbolaget bildats först 2007 saknas ännu erfarenheter av den nya lotslagens effekter.

I ett antal hamnar finns också av Farvandsdirektören auktorise- rade hamnlotsar med kompetens att ta hand om lotsning inom

59

Internationell utblick

SOU 2007:106

hamnens område. Hamnen fastställer själv taxorna för lotsning i hamnen.

I samband med avregleringen av lotsningsverksamheten bildades det statliga Lodstilsynet som sorterar under Försvarskommandoen vilket är försvarets överordnade, koordinerande och styrande myn- dighet. Lodstilsynen utfärdar lotscertifikat, kontrollerar de sökan- des kvalifikationer, ansvarar för examination av lotsar och för lotsdispenser, fastställer krav för lotsföretagens egenkontroll m.m. Lodstilsynet är också ansvarig för att närmare fastställa regler och möjligheterna till undantag från skyldigheten att anlita lots.

Sjöfartsstyrelsen är den myndighet som fastställer krav för lotsbåtarnas utrustning.

Lotsplikt och lotsdispens

Regelverket för lotsning framgår av den danska lotslagen. Generell lotsplikt gäller endast för fartyg som är lastade med olika typer av farlig last. Därutöver kan Lodstilsynet med hänsyn till säkerhet m.m. bestämma att lotsplikt föreligger på andra grunder. Lods- tilsynen har exempelvis fastställt att lots ska anlitas i samband med att bogserbåtar används. Vidare har Lodstilsynen fastställs ett antal lokala regler för skyldighet att anlita lots. De lokala reglerna beror av farledernas olika utformning och relaterar i allmänhet till far- tygets längd, bredd eller djupgående.

Lodstilsynet ansvarar för prövning och utfärdande av lots- dispenser. En lotsdispens gäller en viss person, en viss typ av fartyg och en viss farled. För att få dispens krävs att den sökande deltagit i ett bestämt antal resor med lots i aktuellt lotsningsområde. Antalet resor varierar mellan 5 och 20 beroende av vilket lotsningsområde ansökan gäller. Därutöver ska sökande med godkänt resultat klara ett teoretiskt och praktiskt prov. En av Lodstilsynet angiven person utses till examinator. Lotsdispensen utfärdas för en period om fem år och kan därefter förnyas. För att upprätthålla dispensen finns också ett resekrav som måste uppfyllas årligen. Innehavaren av en lotsdispens ska varje år till Lodstilsynet redovisa antalet resor i aktuell farled.

60

SOU 2007:106

Internationell utblick

Lotsbehörighet

I lotslagen finns grunderna för behörighetsregleringen av lotsar och Lodstilsynet fastställer närmare bestämmelser för behörighetsbevis för lots. För att få ett behörighetsbevis krävs behörighet som befälhavare och minst två års erfarenhet som befälhavare eller över- styrman på relevant fartyg. Den sökande måste också ha särskild insikt och erfarenhet i det geografiska lotsningsområdet och ha genomgått såväl teoretisk som praktisk utbildning. Därutöver ska personen ha ett giltigt friskhetsintyg samt vara knuten till ett registrerat lotsföretag.

Lodstilsynet har i föreskrifter fastställt vilken grundutbildning lotsaspiranten ska ha genomgått innan ansökan om lotsbehörighet. Vidare anges i den danska lotslagen att lotsar har en plikt att ta med lotsaspiranter på lotsningarna även om aspiranten kommer från ett konkurrerande lotsföretag.

För att få ett behörighetsbevis måste lotsaspiranten genomföra ett teoretiskt och ett praktiskt prov i form av en provlotsning i aktuell farled. Vid provet deltar en lots som varit med under praktiktjänstgöringen samt en av Lodstilsynet utsedd examinator. Ett behörighetsbevis för lots gäller i fem år och kan förnyas efter ansökan. För att upprätthålla en lotsbehörighet krävs att lotsen årligen gör ett visst antal resor i den farled behörigheten gäller för. Resekravet kan variera mellan 5 och 20 resor.

Finansiering av lotsning

Enligt lotslagen kan Försvarsministeriet fastställa maximala taxor för varje form av lotsning utöver den statliga lotsningsverksam- heten. I praktiken fastställs lotstaxorna av det enskilda lotsföre- taget. Det statliga lotsväsendet ska fastställa sina lotsavgifter så att de är baserade på omkostnaderna för lotsningen och så att de inte överstiger lotsföretagens avgifter. Det statliga lotsväsendet för- väntas vara klar med nödvändiga beräkningsmodeller för taxor i slutet av 2008. Den statliga lotsningsverksamheten finansieras endast med lotsningsavgifter eftersom den verkar på en kon- kurrensutsatt marknad. Lotsavgift tas bara ut av de fartyg som använder lots.

61

Internationell utblick

SOU 2007:106

Landbaserad lotsning

Danmark har i lotslagen definierat ett antal begrepp bl.a. land- baserad lotsning som anges vara lotsning som utförs genom kommunikation från land. Vidare har lotsning i lagen definierats som rådgivning till fartygets befälhavare om navigering, färd och manövrering, oavsett om rådgivningen ges ombord på fartyget eller via kommunikation från annat fartyg eller från land. I den danska lotslagen finns också en bestämmelse som gör det möjligt att fastställa närmare regler för att genomföra försök med landbaserad lotsning. Det anges att Farvandsdirektøren fastställer närmare regler för försök med och eventuell etablering av landbaserad lots- ning. I den för Sverige och Danmark gemensamma VTS-centralen i Malmö har Danmark förberett en arbetsstation i syfte att på sikt kunna pröva landbaserad lotsning. Några försök med landbaserad lotsning har dock hitintills inte genomförts och det är oklart när det kan vara aktuellt.

3.2Finland

Organisation

En reviderad lag om lotsning trädde i kraft den 1 januari 2004 och vid den tidpunkten överfördes lotsningen från det dåvarande Sjöfartsverket till ett statligt affärsverk, Lotsverket kallat Finnpilot.

Utöver lotsning producerar Finnpilot andra stödtjänster för sjötrafiken t.ex. konsultation inom sjöfartssäkerhet och lotsning, tjänster som underlättar fartygsnavigering samt tjänster i anslut- ning till utmärkning av farleder såsom inspektion av farleder och reparation av säkerhetsanordningar. Från och med den 1 januari 2007 ansvarar Finnpilot för lotsförmedlingsverksamheten i hela Finland.

Sjöfartsverket ansvarar för myndighetsuppgifter inom lots- ningen och ska t.ex. övervaka lotsningsverksamheten och fatta de myndighetsbeslut som behövs i anslutning till behörighetsbevis för lotsar samt hantera lotsdispenser.

Hamnmyndigheterna kan auktorisera navigatörer som kan vara rådgivare om lotsning i hamnområdet.

62

SOU 2007:106

Internationell utblick

Lotsplikt och lotsdispens

Enligt Finlands lotsningslag och lotsningsförordning ska alla fartyg som anlöper finska hamnar anlita lots om fartygets last är farlig eller skadlig eller om fartygets storlek förutsätter detta. För- utom regler i förhållande till lasten gäller lotsplikt om fartyget är längre än 60 meter, bredare än 10 meter eller vid djupgående över 4,5 meter med last i saltvatten. För Saimens vattenområde och Saima kanal är lotspliktsgränsen 25 meters fartygslängd.

Sjöfartsverket kan efter ansökan bevilja ett fartygs befälhavare lotsdispens för ett visst fartyg och en viss farled. Lotsdispens kan även beviljas ett fartygs styrman mot bakgrund av att det anses förbättra fartygssäkerheten och samtidigt främjar en styrmans kvalificering till befälhavare på fartyget. Det är emellertid endast fartyg vars befälhavare har en lotsdispens som enligt lotsningslagen är befriad från skyldigheten att anlita lots.

För att beviljas lotsdispens ska den sökande ha godkänts i den skriftliga examen som Sjöfartsverket ordnar, behärska finska eller svenska samt genomfört en godkänd provlotsning. Vidare ska den sökande ska ha gjort minst 5 färder i farledens bägge riktningar under de senaste 12 månaderna när ansökan gäller lotsdispens för lastfartyg. Antalet genomförda övningsresor ska vara fler vid ansökan om lotsdispens för passagerarfartyg.

Lotsdispens beviljas för fem år och kan förnyas efter ansökan. Om sökanden under minst 10 färder under de senaste 12 månader- na har deltagit i navigeringen av det fartyg och i den farled som ansökan gäller krävs ingen ny skriftlig examen eller provlotsning.

Det finns även en möjlighet att få en form av generell dispens för mycket erfarna befälhavare som gör oregelbundna färder till flera olika farleder.

Sjöfartsverket ansvarar för uppkörningar för beviljade av lots- examen och lotsdispens. Sammanlagt är det åtta regionalt placerade personer som ansvarar för uppkörningarna. För att förbättra och upprätthålla farledskunskap gör examinatorerna övningsfärder i simulatorer.

63

Internationell utblick

SOU 2007:106

Lotsbehörighet

Behörighetskraven för lotsar är reglerat i den finska lagen om lotsning och statsrådets förordning om lotsning. En förutsättning för beviljande av behörighet är att lotsen innehar sjökaptensbrev och är vid god hälsa och kondition. Vidare ska lotsen ha genomfört övningsfärder med olika typer av fartyg i farledens båda riktningar.

Alla nyanställda lotsar deltar i en grundutbildning anordnad av Finnpilot. För att få behörighet ska lotsen ha godkänts i en av Sjöfartsverket anordnad skriftlig examen och ett praktiskt prov i form av en provlotsning. Lotsen beviljas behörighet för högst fem år och förnyelse kan göras efter ansökan.

Finansiering av lotsning

Grunderna för lotsavgift finns i lagen om Lotsverket men den mer precisa utformningen och nivån fastställs i statsrådets förordning. Lotsavgifterna baseras på lotsad sträcka samt fartygets storlek. I Saima kanal och inom Saimens vattenområde är lotsavgifterna reducerade vilket innebär att fartygen betalar 26 procent av ordinarie lotsavgift. Vid kusterna täcks kostnaderna för lotsningen av lotsavgifterna men statligt anslag erhålls för det inkomstbortfall som orsakas av det nedsatta priset på Saimen. Lotsavgift betalas endast av de fartyg som anlitar lots.

Servicenivån och lotsavgifterna är lika längs kusten trots att antalet lotsningar och lotsningarnas längd varierar.

Landbaserad lotsning

I Finland har möjligheterna att utveckla någon form av lotsning från central i land inte analyserats eller diskuteras i någon större utsträckning.

3.3Nederländerna

Organisation

Transportministeriet är ansvarig för lotsfrågorna, vilket bl.a. inne- bär ett ansvar för regelverket för lotsning och att fastställa nivåerna för lotsavgifterna. Utförandet av lotsningsverksamheten privatise-

64

SOU 2007:106

Internationell utblick

rades år 1988. År 2004 beslutade regeringen att det privata monopolet får fortsätta driva verksamheten utan konkurrens åtminstone fram till år 2019. Därefter är det ännu osäkert om lotsningen ska konkurrensutsättas eller inte.

Alla registrerade lotsar ska enligt lagen vara anslutna till Dutch Pilots Corporation (NLC), en nationell sammanslutning för lotsar. NLC ansvarar bl.a. för kvalitetssäkring av lotsningsverksamheten samt utbildning och vidareutbildning av lotsar. Lotsarna är delägare i företaget NLC. Vid sidan av NLC finns fyra regionala distrikt (RLC) där lotsarna verksamma i distriktet är medlemmar Amsterdam-IJmond, Rotterdam-Rijnmond, Scheldemonden och North.

Det privata bolaget Nederlands Loodswezen B.V. ansvarar för att samla in lotsavgifterna och tillhandahåller stöd till lotsarna. Dess uppgift är t.ex. planering, administration, personalfrågor, transporter till uppdrag och IT-frågor. De registrerade lotsarna är delägare i företaget medan övrig stödpersonal t.ex. båtmännen är anställda.

Lotsplikt och lotsdispens

Det finns en central lotslag med tillhörande föreskrifter. Tran- sportministeriet fastställer vilka gränser som ska gälla för lots- plikten och gränserna varierar mellan olika regioner. T.ex. i region Nord varierar lotspliktsgränserna mellan 60 meters längd i vissa farleder upp till 150 meter i andra. För övriga tre regioner varierar gränserna mellan 70 och 90 meter. Fartyg med farlig last måste anlita lots. Vissa fartyg är undantagna från lotsplikten t.ex. lots- båtar, fiskebåtar och fartyg som passerar territorialvatten utan att anlöpa hamn. Det finns även en möjlighet till lotsdispens beroende av besättningens kvalifikationer.

Lotsbehörighet

För att bli lots krävs en sjökaptensexamen eller utbildning till sjöofficer men inte nödvändigtvis erfarenhet som befälhavare. Efter att ha anställts som lots vidtar cirka ett års utbildning. NLC är ansvarig för den centrala utbildningen på cirka 6 8 veckor. Därefter ansvarar de regionala sammanslutningarna, RLC, för regional

65

Internationell utblick

SOU 2007:106

träning inför första styrsedeln. Efter såväl den nationella som den regionala utbildningen måste lotseleven godkännas i en examen som övervakas av en nationell eller regional grupp av statliga examinatorer.

Finansiering av lotsning

I nuläget är det lotsad sträcka och fartygets storlek som är avgörande för vilken lotsavgift fartyget betalar. Avgiftssystemet ska dock ses över. Det nuvarande systemet för lotsavgifter innebär att större fartyg subventionerar mindre fartyg och större hamnar subventionerar verksamheten i mindre hamnar. Regeringen har beslutat att lotsavgifterna ska anpassas efter kostnaderna vilket t.ex. innebär att den regionala subventioneringen på sikt ska upphöra. Nederlands Loodswezen B.V. samlar in lotsavgifterna från de fyra regionerna och efter att kostnaderna är fråndragna får de fyra olika företagen dela på vinsten utifrån kriterier fastställda av lotsarna själva.

Lotsning från land

I Rotterdam förekommer landbaserad lotsning från VTS-centralen vid mycket dåligt väder när lotsen inte kan borda fartyget eller vid andra extraordinära omständigheter. Lotsning från land sker endast på öppet vatten och inte ända in till kaj. Lotsen bordar längre in i farleden. Denna ordning innebär att lotsning från land blir dyrt och inte kostnadseffektivt. En lots blir upptagen i VTS-centralen och en annan måste vara beredd att gå ombord längre in i farleden. För lotsning från land är taxan reducerad och fartyget betalar cirka 75 procent av den ordinarie lotsavgiften. Vid lotsning från land tillåts inga möten i farleden vilket gör att kapaciteten i farleden sänks och den övriga trafiken påverkas. Erfarenheten från Neder- länderna är att landbaserad lotsning, i den form den praktiseras i Nederländerna, innebär totalt sett ökade kostnader för lotsnings- organisationen. Orsaken till detta är att det krävs två lotsar. I dagsläget förs inga diskussioner i Nederländerna om landbaserad lotsning in till kaj som ett alternativ till lots ombord.

66

SOU 2007:106

Internationell utblick

3.4Norge

Organisation

Kystverket ansvarar för utförandet av lotsning. Kystverket är regionalt indelat i fem olika distrikt och huvudkontoret ligger i Ålesund. Kystverkets huvudkontor mottar uppdrag om lotsning från Fiskeri- och Kystdepartementet.

Lotsplikt och lotsdispens

Huvudregeln är att alla fartyg över 500 BT måste anlita lots. Undantag från lotsplikten gäller t.ex. passagerarfartyg i inrikes linjetrafik samt fartyg i inrikes trafik som inte har farligt gods och där befälhavaren har minst ett års erfarenhet i farleden – under de senaste 30 månaderna från samma eller liknande fartyg.

Om en befälhavare har tillräcklig kompetens och erfarenhet från norska farvatten kan en lotsdispens beviljas. För lotsdispens krävs bl.a. ett visst antal resor i farleden, särskild kunskap om farleden och att personen kan kommunicera på engelska eller skandinaviskt språk. I vissa fall måste den sökande också göra ett muntligt prov. Lotsdispensen gäller i två år och kan efter ansökan förnyas för ytterligare två år i taget. För befälhavare och fartyg i regelbunden trafik kan, vid förnyelse, lotsdispensen gälla i fyra år om inne- havaren kan dokumentera minst 12 färder per år i farledens båda riktningar.

En lotsålderman anställd av Kystverket har rätt att besluta om en tillfällig dispens från lotsplikten. Tillfällig dispens kan exempel- vis beviljas om lots inte kan tillhandahållas eller om det är uppen- bart orimligt att någon ska behöva anlita lots. En sådan tillfällig dispens gäller endast för en resa åt gången. Tillfällig dispens används bara undantagsvis när det är säkerhetsmässigt försvarbart.

Lotsbehörighet

Kystverket ansvarar för att rekrytera och utbilda lotsar. I den norska lotslagen anges grundläggande behörighetsvillkor för lotsar och dessa preciseras av Fiskeri- och kystdepartementet. För att bli antagen som lotsaspirant gäller följande; sjökaptensexamen och viss

67

Internationell utblick

SOU 2007:106

sjötid, inte äldre än 38 år, godkänd säkerhetsklassning, minst tre års sjötid och hälsointyg.

Ett godkänt teoretiskt och praktiskt prov krävs för behörighet som lots. Examineringen leds av en examenskommission bestående av en lotsålderman, två lotsar och en befälhavare med kunskap om aktuellt farvatten. De tre sista är utnämnda av Kystverkets huvud- kontor för respektive examen. En representant för huvudkontoret är vanligen med under examen. Huvudkontoret utfärdar behörig- hetsbevis för lots samt ansvarar för att kontinuerligt kontrollera att lotsarna uppfyller behörighetskraven. Möjlighet finns också att återkalla ett behörighetsbevis.

Finansiering av lotsning

Lotsningsverksamheten finansieras helt och hållet med de avgifter som tas ut av kunderna. Avgifterna tas ut både från dem som anlitar lots som från övriga inom handelssjöfarten. I Norge tilläm- pas ett system enligt vilket en beredskapsavgift tas ut för alla fartyg med en bruttodräktighet över 500 BT. Beredskapsavgiften baserar sig på fartygets storlek och lotsningssträckan i den farled fartyget använder. Den som har lotsdispens eller är undantagen från lots- plikten betalar endast beredskapsavgiften. Den som anlitar lots betalar både beredskapsavgift och en lotsavgift som varierar be- roende på den tid lotsningen tar. Minimiavgiften är en avgift för tre timmar.

Landbaserad lotsning

I Norge har ett försök med landbaserad lotsning genomförts från VTS i Kvitsøy. Under försöksverksamheten fanns en lots även ombord på fartyget beredd att ta över om det skulle visa sig nödvändigt. Försöksverksamheten avsåg inte lotsning ända in till kaj. Lotsen ombord tog över inför manövrering inom hamn- området. Försöket avslutades år 2005 och ett arbete pågår nu med att definiera landbaserad lotsning i förhållande till ordinarie lots- ning, vilken kompetens som krävs för att utöva landbaserad lotsning samt vilka tekniska hjälpmedel som är nödvändiga. Vidare utreds vilket geografiskt område, vilken typ av fartyg och under vilka förutsättningar som landbaserad lotsning eventuellt kan vara

68

SOU 2007:106

Internationell utblick

aktuellt. Ett politiskt ställningstagande gällande landbaserad lots- ning väntas under 2008.

Övrigt

Inom Kystverket har nyligen förslag tagits fram som innebär förenklingar av lotsplikten och förfarandet med lotsdispenser i syfte att effektivisera verksamheten. I förslagen diskuteras bl.a. att utgå från fartygslängd för att definiera vilka fartyg som är lots- pliktiga. Vidare diskuteras möjligheten att definiera korridorer i vissa farleder som skulle kunna vara fria från lotsplikt. Kystverket har lämnat två rapporter i maj respektive augusti 2007 med förslag till Fiskeri- och Kystdepartementet. Politiskt ställningstagande till förslagen väntas under 2008.

3.5Tyskland

Organisation

Lotsningen sköts av s.k. Lotsenbrüderschaft, dvs. offentligrättsliga, regionala lotsorganisationer. I praktiken har dessa kooperativ monopolställning. Trafikministeriet övervakar lotsningen och fast- ställer en riksomfattande lotsavgift efter att ha förhandlat med lotsorganisationerna. Vidare har myndigheten Wasser- und Schiffahrt ansvar för bl.a. regelverk och tillsyn.

Lotsplikt och lotsdispens

Lotsplikten är främst relaterad till fartygets last och storlek. Beroende av farvattnets beskaffenhet förekommer även regionala lotspliktsgränser.

För att få en lotsdispens finns ett resekrav om minst sex resor i farleden. Vidare ställs krav på kunskaper i tyska. Ett godkänt teo- retiskt och praktiskt prov som myndigheterna ansvarar för krävs för att få en dispens. Lotsdispensen gäller i ett år och kan därefter förnyas. För att upprätthålla dispensen och kunna förnya den utan nya prov krävs att dispensinnehavare färdats minst sex gånger under året i farleden.

69

Internationell utblick

SOU 2007:106

Det finns också vissa möjligheter till ett förenklat dispens- förfarande. Exempelvis förekommer i vissa farleder att fartyg som är större än lotspliktsgränsen kan få dispens utan examination om vissa andra villkor är uppfyllda. Dels ska befälhavaren kunna styrka att minst sex färder i farleden med aktuellt fartyg och lots ombord ägt rum under den senaste 12-månadersperioden, dels ställs vissa krav på utrustning ombord t.ex. fungerande radar och VHF.

Lotsbehörighet

Behörigheten för lotsar är författningsreglerad. I lag finns ett be- myndigande till Trafikministeriet att utfärda närmare bestämmelser om kunskapskraven. För att bli behörig som lots krävs i princip ett sjökaptensbrev samt två års ytterligare sjötid. God hälsa och kun- skaper i engelska är andra krav. Efter att ha blivit antagen som lotsaspirant deltar den blivande lotsen i en åtta månaders praktisk och teoretisk utbildning. Lotsbrödraskapet ansvarar för utbild- ningen som äger rum i det lotsdistrikt lotsen ska arbeta. För examination ansvarar myndigheten Wasser- und Schiffahrt. Beslut fattas av en examinationsgrupp med fem medlemmar varav två nomineras av Lotsbrödraskapet.

Finansiering av lotsning

Lotsavgifterna fastställs så att de täcker kostnaderna för lön till lotsarna. Lotsavgiften debiteras av Lotsbrödraskapet.

Utöver lotsavgifter tas en generell avgift ut av i princip samtliga fartyg som färdas på lotspliktigt vatten. Den generella avgiften ska finansiera lotsningens infrastruktur som lotsstationer, lotsbåtar, driftskostnader för lotsbåtar, båtmännens löner, VTS-centraler och lotsens utrustning. Avgiften tas in av staten som därefter anslår medel till organisationen, Lotsbetriebsverein e.V., som ansvarar för bl.a. lotstransporterna. Organisationen styrs av lotsar och är inte vinstdrivande.

70

SOU 2007:106

Internationell utblick

Landbaserad lotsning

I Tyskland förekommer en form av lotsning från central i land. Det innebär att vid mycket dåligt väder när det är svårt för lotsen att gå ombord finns en lots i hamn som ger råd för att befälhavaren på egen hand ska ta sig till ett mer skyddat område där lotsen kan gå ombord. I lagstiftningen finns en formulering om att rådgivning till fartygets befälhavare också kan ske från land.

71

4 Lotsningsverksamheten i dag

4.1Lotsningens organisation

4.1.1Sjöfartsverket ansvarar för lotsning

Den nuvarande ordningen innebär att Sjöfartsverket är statlig huvudman för lotsningsverksamheten och även har ensamrätt att bedriva lotsning. Sjöfartsverket är ett statligt affärsverk med huvudkontor i Norrköping och en verksamhet som delvis är decentraliserad till andra orter. Närmare 1 300 personer arbetar på Sjöfartsverket varav drygt en tredjedel arbetar med en av Sjöfarts- verkets huvuduppgifter, att tillhandahålla lotsning.

Sjöfartsinspektionen har en fristående ställning men ingår orga- nisatoriskt som en avdelning i Sjöfartsverket med en egen regional organisation. Sjöfartsinspektionen ansvarar sedan oktober 2004 för lotspliktens utformning samt regler för dispensgivning och beslut i dispensärenden.

Sjöfartsverket tillhandahåller lots under dygnets alla timmar i lotslederna och servicenivån är lika i hela landet. För att lots ska tillhandahållas i önskad tid ska beställningen göras senast fem timmar i förväg till Sjöfartsverket.

4.1.2Lotsningstjänsten – från beställning till utfört uppdrag

Lotsbeställningscentraler finns på sex orter – Gävle, Göteborg, Luleå, Malmö, Södertälje och Trollhättan. Beställningscentralerna är bemannade dygnet runt och är i allmänhet samlokaliserade med en VTS-central.

En lotsbeställning ska göras senast fem timmar innan lots önskas. Vid senare beställning eller ändring tillkommer avgifter. För att underlätta planeringen ser Sjöfartsverket gärna att en pre- liminär lotsbeställning lämnas så tidigt som möjligt t.ex. i samband

73

Lotsningsverksamheten i dag

SOU 2007:106

med fartygsanmälan i fartygsrapporteringssystemet, FRS. Under 2006 gjordes cirka 70 procent av lotsbeställningarna via Sjöfarts- verkets webbplats och övriga beställningar per telefon eller fax. Beställningen görs vanligen av en mäklare eller rederiet men det förekommer också att fartygets besättning på egen hand beställer lots. Inom Sjöfartsverket pågår ett utvecklingsarbete som innebär att lotsbeställningar på sikt ska kunna göras även via SMS. Sjöfarts- verket ansvarar inte för beställning av bogserbåtar i samband med lotsningen och inte heller för eventuella kontakter med hamnen.

Lotsarna är stationerade på en lotsstation men kan vistas i hemmet mellan uppdragen under förutsättning att det inte tar längre tid än 1,5 timmar att infinna sig på tjänstestället – lots- stationen. Även båtmännen är stationerade på en lotsstation men kan på icke schemalagd tid och mellan uppdrag vistas i hemmet.

Lotsstationerna är utrustade med bl.a. arbetsrum, rum för över- nattning och allmänna utrymmen. I Luleå och Gävle är lots- stationen integrerad med VTS-centralen och sjötrafikområdets administration. Sammanlagt finns det 24 lotsstationer varav tre i Bottenhavets trafikområde, en i Vänerns trafikområde och fyra i vart och ett av övriga trafikområden.

Om utgångspunkten för ett lotsningsuppdrag är i en annan hamn än där lotsstationen ligger tar lotsen, och vid behov båt- männen, oftast taxi alternativt allmänna kommunikationsmedel eller egen bil. På vissa orter exempelvis Visby, Kalmar och Oskars- hamn finns dock tjänstebilar som kan användas för transporter mellan hamnarna. Tjänstebilarna kan även användas för andra upp- gifter inom Sjöfartsverket.

När ett fartyg ska anlöpa hamn med lots transporteras lotsen ut till fartyget i en lotsbåt bemannad med två båtmän. När lotsen är med från land följer lotsbåten med och transporterar tillbaka lotsen efter avslutat uppdrag. Innan lotsen lämnar fartyget kvitterar befäl- havaren i lotsens handdator antal lotsade timmar och kunden kan få ett preliminärt fakturaunderlag. Lotsbåtarna finns vid lotsstationer- na samt vid ett antal andra hamnar. Vid varje lotsstation finns i allmänhet en snabbgående lotsbåt samt en större lotsbåt som används vintertid vid isbildning. Lotsbåtarna kan även användas för t.ex. sjöräddning samt för uppdragsverksamhet som transport av medicin till fartyg eller transporter av ny fartygsbesättning. I tabell 4.1 redovisas en del basfakta om lotsningsverksamheten för år 2006.

74

SOU 2007:106 Lotsningsverksamheten i dag

Tabell 4.1 Basfakta för lotsningsverksamheten, per den 31 december 2006

 

2006

Totalt antal anlöp

118 005

varav anlöp av lastfartyg

28 138

Antal lotsningar

38 133

Antal anställda lotsar

219

Antal anställda båtmän

212

1

41

Antal anställda lotsoperatörerTPF FPT

Antal lotsstationer

24

Antal lotsbeställningscentraler

6

Antal lotsbåtar

80

Antal tjänstebilar för transport av lots och båtmän

35

 

 

Källa: Sjöfartsverket.

Den 31 december 2006 fanns det 219 lotsar anställda, varav fem kvinnor. Båtmännen var vid samma tidpunkt 211 män och en kvinna.

4.1.3Kostnader för lotsningsverksamheten

År 2006 var Sjöfartsverkets totala kostnader för lotsning, inklusive indirekta kostnader, drygt 550 miljoner kronor och lotsningsverk- samheten utgör därmed den enskilt största kostnadsposten för Sjöfartsverket. Kostnaderna finansieras till största delen av intäkter från lotsavgifter som år 2006 uppgick till nästan 355 miljoner kro- nor. Därutöver hade verksamheten samma år övriga externa intäk- ter om cirka 4 miljoner kronor från i huvudsak uppdragsverk- samhet som exempelvis när lotsbåtarna används för att transportera besättningar till fartyg. Till detta kommer indirekta rörelseintäkter med drygt 8 miljoner kronor. Underskottet i verksamheten på 183 miljoner kronor år 2006 täcks av farledsavgifterna. I tabell 4.2 har kostnaderna för lotsningsverksamheten fördelats på olika poster.

1TP PT Sjöfartsverket arbetar med att renodla arbetsuppgifterna mellan lotsoperatörer och VTS- operatörer. Detta påverkar statistikredovisningen. Fortfarande ingår i denna statistik inte de personer som i Gävle och Luleå tar emot lotsbeställningar.

75

Lotsningsverksamheten i dag SOU 2007:106

Tabell 4.2

Kostnader för lotsningsverksamheten fördelat på olika poster,

 

mnkr

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2006

2005

2004

Personalkostnader lotsar

183

186

180

Personalkostnader båtmän

118

107

98

Personalkostnader lotsbeställning

22

26

22

Kostnader för lotsarnas resor

17

15

15

Drivmedel lotsbåtarna

12

12

8

Fastighetskostnader och hyror

18

20

20

(lotsstationer m.m.)

 

 

 

Underhåll lotsbåtar

20

19

19

Avskrivning lotsbåtar

19

18

19

Indirekta kostnader

118

98

89

Övrigt

 

23

26

23

Totalt

 

550

527

493

 

 

 

 

 

Källa: Sjöfartsverket.

4.2Vänern och Mälaren

4.2.1Vänern och Göta älv

Vänern är Sveriges största insjö och utgör tillsammans med Göta älv en dricksvattentäkt. Stora delar utgörs av öppet vatten men lotsplikt gäller på hela Vänern. Lurö skärgård delar Vänern i två delar – Dalbosjön i södra delen och Värmlandssjön i norra delen. Vänerns hamnar är bl.a. Karlstad, Otterbäcken, Lidköping, Väners- borg, Gruvön och Skoghall.

Lotsningarna inom Vänerns sjötrafikområde är långa till följd av långa farleder. Exempelvis är farleden mellan Göteborg och Väners- borg cirka 50 nautiska mil lång. Denna sträcka är uppdelad på två delsträckor, Lärje till Lilla Edet samt Lilla Edet till Vänersborg, som två lotsar delar på. Varje delsträcka tar cirka fyra till fem tim- mar. I Vänersborg tar en tredje lots vid för vidare lotsning på Vänern. Längsta lotsningen på Vänern är mellan Vänersborg och Karlstad. Den tar cirka åtta timmar. Ingen av lotsningarna på Vänern tar under fem timmar.

Sjöfartsverket har enligt uppgift inlett en förstudie för att undersöka förutsättningarna för att förändra Milskärsleden genom Lurö skärgård och förbättra utmärkningen. En förändring av Milskärsleden kan komma att förändra omfattningen av lotsplikten på Vänern och möjligheterna till lotsdispens.

76

SOU 2007:106

Lotsningsverksamheten i dag

Sammanlagt arbetar 8 lotsar med lotsningar på Vänern och 24 lotsar i Trollhättekanal och på Göta älv. Med undantag för en privat båtmanstjänst i Vänersborg finns ingen båtmannaorganisation i Vänern. Lotsbeställningscentral för Vänerns Sjötrafikområde ligger i Trollhättan men väntas under våren 2008 flytta till VTS-centralen i Göteborg. Det finns för närvarande ingen VTS-central som ansvarar för sjötrafikinformation och övervakning på Vänern.

Den 31 december 2006 var antalet giltiga lotsdispenser inom Vänerns sjötrafikområde 71 vilket kan jämföras med 68 dispenser året innan och 79 dispenser år 2004. Antalet lotsningar på Vänern, dvs. mellan Vänersborg och olika Vänerhamnar, var 2006 samman- lagt 926 stycken.

Överenskommelse om Vänersjöfarten

Under ledning av den statlige förhandlingsmannen Jörgen Andersson undertecknades den 30 september 2002 en överens- kommelse, den s.k. Väneröverenskommelsen, mellan ett antal av Vänersjöfartens parter och Sjöfartsverket. Överenskommelsen syf- tade till att utveckla och förbättra förutsättningarna för Vänersjö- farten. Varje part skulle enligt överenskommelsen bidra med olika åtgärder för att öka effektiviteten och sänka kostnaderna för Vänersjöfarten och därmed främja näringslivets utveckling och öka tillväxten i regionen.

I överenskommelsens 9 § anges att ”Utifrån en oförändrad säker- hetsbedömning skall en provverksamhet med vidgat lotsdispensför- farande tillämpas för sjötrafiken på Göta älv, Trollhättekanal och Vänern från den 1 januari 2003. Provverksamheten skall utvärderas efter tre år”. Någon sådan provverksamhet har dock inte kommit igång.

4.2.2Mälaren

Mälaren är Sveriges tredje största insjö med över 8 000 öar, holmar och skär och ett medeldjup på cirka 13 meter. Sjöfarten i Mälaren är beroende av att vattenståndet inte blir för lågt. Sjunker vatten- ståndet för mycket kan de större fartyg som trafikerar Mälaren inte lastas lika mycket som normalt. Mätningar av vattenståndet görs kontinuerligt. Lotsplikt gäller på hela Mälaren. I likhet med Vänern

77

Lotsningsverksamheten i dag

SOU 2007:106

utgör Mälaren en dricksvattentäkt och är därför extra sårbar för kollisioner eller grundstötningar som leder till miljöskadliga utsläpp.

Handelsfartygen går främst till hamnarna i Västerås och Köping. Lotsningarna i Mälaren är långa. En lotsning mellan Västerås hamn och Södertälje sluss tar cirka fem till sex timmar. För fartygets fortsatta färd i Östersjön tar en ny lotsled vid från Södertälje till Landsort. Denna sträcka tar cirka tre timmar. En lotsdispens får endast användas under sex timmar till skillnad från en lots som får arbeta åtta timmar i sträck. Det krävs därför mer än en dispens- innehavare för t.ex. sträckan från Landsort till Västerås hamn.

År 2006 var antalet lotsningar på Mälaren nästan 2 200 stycken. Den 31 juli 2007 var det sammanlagt 31 lotsar som ansvarade för lotsning till Mälarhamnarna. Någon båtmannaorganisation finns inte i Mälaren. Svårigheterna på Mälaren innebär att det för en ny lots tar cirka tio till tolv månader att få första styrsedel för lotsning, vilket är några månader längre än vad det tar i flertalet andra far- leder.

Farledernas längd och komplexitet i Mälaren torde kräva ett antal resor med lots för att kunna uppfylla kunskapskraven för att beviljas en lotsdispens i dessa leder. Tiden för att få en lotsdispens i Mälaren kan därför bli längre jämfört med den tid som krävs för att få en lotsdispens i en kortare och mindre komplicerad farled.

4.3Gällande regelverk för lotsning

4.3.1Översikt över reglering av betydelse för lotsning

Fartygssäkerhetslagen

Fartygssäkerhetslagen (2003:364) gäller alla fartyg som används till sjöfart inom Sveriges sjöterritorium samt svenska fartyg som används till sjöfart utanför sjöterritoriet. Lagen gäller även svenska rederier samt sådana utländska rederier som bedriver sjöfart med svenskt fartyg eller använder annat fartyg till sjöfart inom Sveriges sjöterritorium, om inte annat anges.

Fartygssäkerhetslagen innehåller bl.a. bestämmelser om krav på fartyg och deras bemanning samt på rederiverksamhet, arbetsmiljö, tillsyn och ansvarsbestämmelser. Vidare finns i lagen bl.a. ett be- myndigande som innebär att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om lotsavgifter och

78

SOU 2007:106

Lotsningsverksamheten i dag

skyldighet att anlita lots. Lagen innehåller också bestämmelser om ansvar för den som underlåter att anlita lots när skyldighet till det föreligger.

Regeringen har utfärdat en fartygssäkerhetsförordning (2003:43).

Sjölagen

I sjölagen (1994:1009) finns bl.a. bestämmelser som syftar till att reglera och tydliggöra civilrättsliga förhållanden till sjöss. Bland annat anges att befälhavaren ansvarar för att fartyget framförs och handhas på ett sätt som är förenligt med gott sjömanskap. Vidare finns i sjölagen straffbestämmelser för befälhavare som brister i gott sjömanskap.

Skadeståndslagen

I skadeståndslagen (1972:207) finns bestämmelser om skadestånd som ska tillämpas, om ej annat är särskilt föreskrivet eller föran- ledes av avtal eller i övrigt följer av regler om skadestånd i avtals- förhållanden. I 3 kap. 9 § skadeståndslagen finns bl.a. en regel som innebär att skadeståndsansvar enligt skadeståndslagen inte åvilar stat eller kommun för fel eller försummelse vid lotsning.

Mönstringslagen

Bestämmelser om mönstring finns i mönstringslagen (1983:929) och i förordningen (1984:831) om mönstring av sjömän. I lagen anges bl.a. att sjöman ska mönstra när han eller hon tillträder eller frånträder en befattning ombord på ett svenskt handelsfartyg och på utländskt handelsfartyg som i huvudsak obemannat förhyrs av svensk redare. Mönstringsplikten omfattar alla som anses vara sjömän enligt definitionen i sjömanslagen (1973:282). Enligt sjö- manslagen är en sjöman en arbetstagare som är anställd för fartygs- arbete och som under den tid han tjänstgör ombord har befattning på fartyget.

79

Lotsningsverksamheten i dag

SOU 2007:106

Lotsningsförordningen

Grunderna för lotsplikten finns i förordningen (1982:569) om lotsning m.m. I 7 § förordningen anges att lotsen ansvarar för lots- ningen. Han ska ange och övervaka de åtgärder för navigering och manövrering som fordras för fartygets säkra framförande. Lotsning ska ske så att fartyget förs med hänsyn tagen till sjösäkerheten och risken för skador på miljön. Av 7 § framgår också att denna be- stämmelse inte inskränker befälhavarens ansvar för fartyget och dess framförande.

Lotsavgiftsförordningen

Grunderna för fastställande och uttag av lotsavgifter anges i förord- ningen (1999:215) om lotsavgifter.

Internationellt arbete beträffande lotsning

Sjöfarten är och har alltid varit en internationell näring som i många avseenden verkar under globala regler. Det internationella regelverket tas fram av FN:s sjöfartsorganisation IMO. Till de dominerande konventionerna antagna av IMO hör sjösäkerhets- konventionen SOLAS och miljöskyddskonventionen MARPOL. Inom IMO finns också ett antal beslutade resolutioner som direkt berör lotsfrågor.

Resolution A.159(ES.IV) Recommendation on pilotage

Resolution A.480(XII) Recommendation on the use of ade- quately qualified deep-sea pilots in the Baltic

Resolution A.486(XII) Recommendation on the use of ade- quately qualified deep-sea pilots in the North Sea, English Channel and Skagerrak

Resolution A.668(16) Use of pilotage services in the Euro- Channel and IJ-Channel

Resolution A.710(17) Use of pilotage services in the Torres Strait and the Great North East Channel

Resolution MSC.138(76) Recommendation on navigation through the entrances to the Baltic Sea

80

SOU 2007:106

Lotsningsverksamheten i dag

Resolution A.960(23) Recommendation on training and certi- fication and on operational procedures for maritime pilots other than deep-sea pilots.

Även inom EU pågår ett arbete med sjöfartsfrågor med fokus på sjösäkerhet och miljöskydd. Bland annat har direktiv om hamn- statskontroller, klassificeringssällskap och utfasning av enkel- skrovsfartyg antagits. Inom sjösäkerhetsområdet finns också direk- tiv om sjötrafikövervakning med bl.a. krav på införandet av auto- matiska identifieringssystem (AIS). När det gäller lotsning finns det för medlemsstaterna inom EU inte något gemensamt regelverk. EU har dock utfärdat ett direktiv 79/115/EEG av den 21 december 1978 om användande av långlotsar vid lotsning av fartyg i Nordsjön och Engelska kanalen, vilken i stort motsvarar IMO Resolution A.486(XII).

Baltic Pilotage Authorities Commission (BPAC) bildades 1981 och är en organisation som består av ett antal kuststater runt Östersjön. Organisationen arbetar främst med att få till stånd gemensamma riktlinjer för öppensjölotsning inom Östersjön. I dag finns en gällande överenskommelse om öppensjölotsning i Öster- sjön.

4.3.2Skyldighet att anlita lots

Lotsplikt är en föreskriven skyldighet att anlita lots. Under denna definition faller inte befälhavarens allmänna skyldighet att anlita lots när en sådan, utan att formell lotsplikt föreligger, fordras för fartygets säkra framförande.

Lotsplikten är inte uttryckt i lagform. Författningsregleringen har över tid i stället tagit form av kungliga brev och kungörelser och sedermera fått förordningsform beslutad av regeringenTPF2FPT. För den detaljerade utformningen har Sjöfartsverket genom ett bemyn- digande kunnat utfärda föreskrifter. Regeringens nu gällande be- myndigande att utfärda föreskrifter om lotsavgifter och skyldighet att anlita lots, finns i fartygssäkerhetslagen (SFS 2003:364) 7 kap. 6 § p. 5.

2TP PT I Kung Magnus Erikssons allmänna stadslag från 1350-talet fanns dock en särskild skepps- balk där lotsningen är omnämnd. I 1667 års sjölag fanns också föreskrifter om lotsning.

81

Lotsningsverksamheten i dag

SOU 2007:106

Den principiella utformningen av det nu gällande s.k. behovs- anpassade lotstvånget beslutades av riksdagen i början av 1980-talet (prop. 1980/81:119, bet. 1980/81:31 TU).

Den behovsanpassade lotsplikt som började gälla år 1983 innebär ett principiellt lotstvång med möjlighet att medge undantag från givna kriterier. I förordningen (1982:569) om lotsning m.m. finns grunderna för lotsning angivna. Enligt 5 § förordningen är det Sjöfartsverket som meddelar föreskrifter om skyldighet att anlita lots med hänsyn till förhållanden som hänför sig till farvattnens beskaffenhet, fartygs last eller bemanning eller andra omständig- heter av betydelse för sjösäkerheten eller miljön. Detaljerade be- stämmelser om skyldighet att anlita lots redovisas i Sjöfartsverkets föreskrifter och allmänna råd om lotsning (SJÖFS 2005:13).

Lotsplikten är således en tvingande föreskrift att anlita lots i den omfattning Sjöfartsverket föreskriver. Den gäller oavsett vilka säkerhetsförhållanden som råder. Plikten definieras av naturliga skäl utifrån ett fartyg, men den formella skyldigheten att anlita lots åvilar befälhavaren. Enligt lotsningsförordningen kan Sjöfarts- verket utöver den i 5 § angivna rätten att meddela föreskrifter om skyldighet att anlita lots, även meddela föreskrifter i övrigt som behövs för lotsning av fartyg och annat biträde av lots åt fartyg än lotsning (9 §). Med stöd av dessa bestämmelser har Sjöfartsverket också beslutat om s.k. lotsdispenser.

Eftersom lotsdispenser i praktiken innebär rätt för i första hand befälhavaren att utan lots segla ett visst lotspliktigt fartyg i lotsled, skulle dispensen kunna ses som ett alternativt sätt att uppfylla lotsplikten. Med ett sådant synsätt skulle således lotsplikten genom dispensen anses uppfylld, visserligen utan lots, men genom infrian- det av vissa andra specifika förutsättningar. Enligt min mening är sådana lotsdispenser dock snarare att se som ett undantag som ges på vissa villkor från den generella skyldigheten att anlita lots. För ett sådant synsätt talar förordningens bemyndigande till Sjöfarts- verket om ”föreskrifter om skyldighet att anlita lots” i vilket myn- dighetens utrymme att finna alternativa skyldigheter begränsas. Därmed blir det rimligt att anta att dispensen i första hand är att betrakta som ett undantag från skyldigheten, snarare än ett alter- nativt sätt att uppfylla lotsplikten.

Enligt 1 kap. 3 § (SJÖFS 2005:13) gäller lotsplikt i det inre vatten som finns utanför kusterna, Vänern och Mälaren, Södertälje-, Falsterbo- och Trollhättekanal samt i Göta älv och Ångermanälven

82

SOU 2007:106 Lotsningsverksamheten i dag

söder om Nyland. Villkor för skyldighet att anlita lots anges i 2 kap. (SJÖFS 2005:13) och innebär i korthet att:

Fartyg i lotspliktskategori 1 ska alltid anlita lots oavsett far- tygets storlek. Fartyg tillhör denna kategori om lasten består av kondenserad gas, radioaktiva ämnen eller skadliga flytande ämnen i bulk. Med skadligt flytande ämne förstås sådana ämnen som återfinns listade i MARPOL 73/78. Fartyg med enkel- botten tillhör även denna kategori om lasten består av petro- leumprodukter och fartygets längd är 50 meter eller mer.

Fartyg i lotspliktkategori 2 ska i lotsled anlita lots om dess dimensioner uppgår till eller överstiger i varje led fastställda längd-, bredd- eller djupgåendemått. Fartyg tillhör kategori 2 om de för last av petroleumprodukter och fartyget har dubbel- botten. Måtten för lotspliktgränsen gällande dessa fartyg är lägre än de mått som gäller för fartyg i lotspliktskategori 3 enligt nedan.

Fartyg i lotspliktkategori 3 ska i lotsled anlita lots om dess dimensioner uppgår till eller överstiger i varje led fastställda längd-, bredd- eller djupgåendemått. Fartyg tillhör denna kate- gori om dess last inte ingår i kategori 1 eller 2. Lotsplikts- gränserna i lotslederna ligger på en högre nivå än de som gäller för fartyg i kategori 2.

I lotspliktiga farvatten utanför lotsleder gäller en generell lots- pliktsgräns som infaller om något av fartygets mått uppgår till eller överstiger en längd av 70 meter, en bredd av 14 meter eller ett djupgående av 4,5 meter.

Befälhavaren på ett fartyg som i etablerad tidtabellsbunden trafik anlöper samma hamn minst fem gånger per dygn är inte skyldig att anlita lots.

Utöver de generella reglerna för lotsplikten kan Sjöfartsverket genom Sjöfartsinspektionen, enligt 13 § (SJÖFS 2005:13) i sär- skilda fall besluta om skyldighet för befälhavaren att anlita lots om det bedöms nödvändigt med hänsyn till sjösäkerheten eller skyddet av miljön.

83

Lotsningsverksamheten i dag

SOU 2007:106

4.3.3Undantag från skyldighet att anlita lots

En central del av lotspliktsföreskrifterna 6 kap. och 7 kap. (SJÖFS 2005:13) berör undantag från skyldigheten att anlita lots. Enligt 6 kap. 1 § kan lotsdispens ges till fartygets befälhavare eller annat mönstrat fartygsbefäl som är behörigt att vara befälhavare på far- tyget i närfart. Om det finns synnerliga skäl kan övrigt mönstrat fartygsbefäl beviljas en dispens.

Vidare framgår av de allmänna villkor (bilaga 6, SJÖFS 2005:13) som gäller för att få använda lotsdispensen att ett annat fartygsbefäl än befälhavaren får använda sin lotsdispens endast om befälhavaren också har lotsdispens för fartyget och farleden i fråga.

En dispens gäller för ett eller flera angivna fartyg och för en angiven farled. En dispens gäller i tre år och kan därefter förnyas för tre år i taget. För att en lotsdispens ska förnyas ska den sökande ha tillräcklig erfarenhet av farleden under den senaste tolvmåna- dersperioden. Regler finns också för återkallande av en lotsdispens.

En förutsättning för att en ansökan ska behandlas är att den sökande genomfört en s.k. informationsresa i farledens båda rikt- ningar. En informationsresa är en ordinarie lotsning under vilken lotsen ska delge den sökande information om farleden avseende trafikregler, speciella förhållanden och annan information som kan vara av vikt. Lotsen ska även kunna informera om förfarandet vid prov för en lotsdispens.

Det finns också en möjlighet att få ett generellt undantag från skyldigheten att anlita lots. Bestämmelserna för en generell lots- dispens finns i 7 kap. (SJÖFS 2005:13).

Vidare framgår av 8 kap. 1 § (SJÖFS 2005:13) att Sjöfartsverket genom Sjöfartsinspektionen vid särskilda omständigheter helt eller delvis kan medge undantag från skyldigheten att anlita lots i andra fall än det som rör s.k. lotsdispenser.

Generella lotsdispenser

I samband med införande av allmän lotsplikt i början av 1980-talet gavs möjligheter till en s.k. generell dispens från lotsplikten. Syftet var primärt en form av övergångsregel för att befälhavare med lång erfarenhet av den svenska kusten skulle kunna fortsätta att fram- föra sina fartyg utan lots. Kravet på möjligheten till generell dis- pens kom bl.a. från företrädare för rederinäringen. De första gene-

84

SOU 2007:106

Lotsningsverksamheten i dag

rella dispenserna hade formen av ett intyg som gavs lokalt av lotsplatscheferna där en befälhavare intygades kunna framföra far- tyget utan lots i ett särskilt område. Med tiden har de generella dispenserna ändrat karaktär och reglerna har preciserats i Sjöfarts- verkets föreskrifter (SJÖFS 2005:13).

Enligt föreskrifterna ska den sökande normalt ha varit befäl- havare under de två senaste åren på det aktuella fartyget och sammanlagt ha minst fem års befälstjänstgöring på fartyget eller liknande fartyg i de farvatten som ansökan avser. Dessutom ska fartygets trafikmönster omfatta anlöp till flera oregelbundet återkommande svenska hamnar. Sjöfartsinspektionen beslutar med utgångspunkt från de handlingar som skickas in i samband med ansökan. Något praktiskt eller teoretiskt prov genomförs inte med den sökande. En generell lotsdispens gäller i högst tre år med möjlighet till förnyelse.

Den 31 december 2006 var antalet giltiga generella lotsdispenser sammanlagt 76 stycken. Innehavare av dessa dispenser är främst befälhavare på mindre fartyg i kusttrafik och en del fartyg i system- trafik till hamnar längs svenska kusten. Även ett antal befälhavare på bogserbåtar som i huvudsak bogserar pråmar är innehavare av generella dispenser. I vissa fall är de generella dispenserna även giltiga i Mälaren.

4.3.4Prövning av lotsdispenser

Sjöfartsverket har i november 2005 förändrat sitt system för hand- läggning av lotsdispenser. Till skillnad från tidigare när cheferna för sjötrafikområdena ansvarade för dispensansökningar är det numera Sjöfartsinspektionen som beslutar i dispensärenden. Kravet på ett visst antal resor innan ansökan om dispens kan göras har tagits bort. Det räcker nu med att den sökande har genomfört en infor- mationsresa i farledens vardera riktning före det teoretiska och praktiska provet. Sjöfartsinspektionen anlitar särskilt förordnade lotsar som ansvarar för kunskapsproven vid en dispensansökan. Den förordnade lotsen lämnar till Sjöfartsinspektionen ett yttrande över den sökandes genomförda teoretiska och praktiska prov. Sjö- fartsinspektionen bedömer provresultaten och lämnade yttranden för att därefter besluta i ärendet.

Det teoretiska provet är ett prov där den sökande besvarar frågor om farleden, hamnen, trafikrapportering, väderpåverkan och

85

Lotsningsverksamheten i dag

SOU 2007:106

allmänna villkor för att få använda lotsdispens. Provet kan vara skriftligt och innebär exempelvis att den sökande fyller i ett tomt sjökort, s.k. blindkort, med endast strandlinjerna markerade.

Det praktiska provet innebär en examinationsresa i farledens båda riktningar med förordnad lots och en ordinarie lots. Under delar av provet kan den förordnade lotsen kräva att tekniska hjälp- medel som sjökort, radar och elektroniska sjökortssystem ska vara utom synhåll för den sökande. Delar av provet kan också genom- föras med handstyrning.

Vid dispensansökan tas en särskild avgift för beslut i ärenden om lotsdispens som är relaterad till farledens längd och fartygets storlek samt om en eller två lotsar erfordras. Avgifterna varierar mellan 4 900 kronor upp till 21 000 kronor. Detta inkluderar även teoriprovet. Därutöver tillkommer ordinarie lotsavgift för infor- mations- respektive examinationsresa. Vid omprövning tillkommer avgifter.

4.3.5Öresundslotsning

Lotsningen i Öresund är reglerad utifrån särskilda mellanstatliga överenskommelser, ytterst den s.k. Öresundstraktaten av den 14 mars 1857. Genom denna överenskommelse avvecklades den s.k. Sundstullen och tullarna i Stora och Lilla Bält och sjöfartens rätt till oskadlig passage genom Öresund och Bältena stadfästes.

I Öresundstraktaten förband sig Danmark vidare att vaka över lotsväsendet, vilket det i Kattegatt, Öresund och Bälterna alltid skulle stå sjöfaranden fritt att anlita eller ej. Traktaten stadgar också att lotsavgifterna skulle vara måttliga, att de skulle vara lika för danska och utländska fartyg och att lotsavgift inte kunde tas ut av andra än dem som själva valt att anlita lots.

I en särskild deklaration av den 14 augusti 1873 överenskom Sverige och Danmark vissa regler för hur lotsningen skulle orga- niseras och om rättigheterna att lotsa i olika delar av sundet. Dekla- rationen kompletteras 1911 med en närmare beskrivning av den geografiska avgränsningen för respektive stats rätt till lotsning samt former för undersökning av och straff för olovlig lotsning. I 3 § förordningen (1982:569) om lotsning m.m. hänvisas i fråga om lotsning i Öresund till deklarationen (1873:46) och tillägget 1911.

För att utföra Öresundslotsning krävs styrsedel för farleden men inte för tonnaget. Svenska lotsar utför cirka 350 Öresunds-

86

SOU 2007:106

Lotsningsverksamheten i dag

lotsningar årligen. Den ordinarie lotsavgiften är rabatterad med 30 procent för Öresundslotsningar. IMO har i Resolution MSC.138(76) utfärdat rekommendationer om när lots bör anlitas bl.a. genom Öresund. Rekommendationerna gäller i första hand lastade gas- och oljetankfartyg.

4.3.6Öppensjölotsning

Öppensjölotsning är i förordningen (1982:569) om lotsning m.m. beskrivet som biträde åt fartyg för färd utanför Sveriges sjö- territorium. Svenska lotsar anlitas för öppensjölotsning i hela Östersjön dvs. även Bottenviken, Finska Viken och Kattegatt.

Det finns ingen skyldighet för fartygen att anlita lots på inter- nationellt vatten inom Östersjöområdet, men IMO rekommen- derar genom Resolution A.480(12) att befälhavare på fartyg som önskar anlita öppensjölots inom Östersjöområdet endast anlitar öppensjölots som certifierats av behörig myndighet inom Öster- sjön.

Lotsmyndigheterna i länderna kring Östersjön har inom orga- nisationen Baltic Pilotage Authorities Commission (BPAC) enats om gemensamma kvalifikationskrav och regler för licensiering av lots som får behörighet att lotsa på internationellt vatten i Öster- sjön. Behörig lots ska ha ett öppensjöcertifikat med uppgift om aktuellt lotsningsområde. Vidare har lotsmyndigheterna kring Östersjön kommit överens om att lots i första hand ska tillhanda- hållas av det land fartyget avgår från eller vid färd in i Östersjön av närmast berört land i Östersjöutloppen. Under vissa förutsätt- ningar får utländska lotsar biträda fartyg på svenskt sjöterritorium.

Den 1 september 2006 fanns det sammanlagt 39 svenska lotsar med giltiga certifikat för öppensjölotsning. Giltighetstiden för ett certifikat är fem år och kan därefter förnyas. Sjöfartsinspektionen ansvarar för utfärdande av öppensjöcertifikat. För att få ett certi- fikat måste lotsen med godkänt resultat ha genomfört en tre dagars intern utbildning. I princip kan endast lotsar med minst fem års tjänstgöring och full styrsedel söka till utbildningen.

År 2006 genomfördes 59 öppensjölotsningar med svensk lots. Samtliga utfördes i delar av Kattegatt. Avgifterna för öppensjö- lotsning följer det regelverk som finns för övriga lotsningar. För öppensjölotsning utgår en rabatt med 30 procent. Vid lotsningar

87

Lotsningsverksamheten i dag

SOU 2007:106

där den lotsade tiden är längre än 15,5 timmar utgår dessutom ytterligare rabatt på lotsavgiften.

4.4Gällande ordning för rekrytering och utbildning av lotsar

4.4.1Internationella rekommendationer

FN:s internationella sjöfartsorganisation, IMO har i december 2003 antagit resolution A.960 med rekommendationer för utbild- ning och examination av lotsar. Lotsyrket är inte reglerat i svensk författning eller i myndighetsföreskrifter. Sjöfartsverket utgår dock från IMO:s rekommendationer vid rekrytering och utbildning av lotsar.

4.4.2Rekrytering av lotsar

Lotselever anställs av Sjöfartsverket och utbildas internt med lön under utbildningstiden. Antagning görs normalt vid två tillfällen per år. Praxis vid anställning är att lotseleven har en sjökaptens- examen samt sjötid som motsvarar tiden för att erhålla sjökaptens- brevet. I dagsläget innebär detta minst 36 månaders sjötid efter erhållen styrmansbehörighet. För att bli antagen som lotselev krävs i allmänhet också att lotseleven har aktuell erfarenhet som seniorbefäl på moderna fartyg. Sjöfartsverket ställer också krav på svenskt medborgarskap, ett giltigt General Operator’s Certificate (GOC) – ett operatörscertifikat för maritim mobil trafik i Global Maritime Distress and Safety System (GMDSS) och ett giltigt läkarintyg för sjöfolk. Förutom de generella kriterierna sker urvalet av lotselever bland annat genom ett arbetspsykologiskt lämplig- hetstest för att kontrollera den sökandes simultankapacitet. Lots- eleven är provanställd under utbildningstiden och vid godkänt resultat övergår provanställningen till en tillsvidareanställning.

Vid årsskiftet 2006 var det sammanlagt 219 lotsar anställda vid Sjöfartsverket. Antalet nya lotsaspiranter varierar mellan åren. År 2006 anställdes 14 nya lotsar. Det kan jämföras med 4 nyanställ- ningar 2005 och 18 nyanställda 2004. Den genomsnittliga åldern vid anställningstillfället är cirka 42 år och enligt arbetstidsavtal mellan Sjöfartsverket och Lotsförbundet är pensionsåldern för

88

SOU 2007:106

Lotsningsverksamheten i dag

lotsar 60 år. Lotsar rekryteras framför allt från anställda inom den svenska handelsflottan.

4.4.3Svensk lotsutbildning

Sjöfartsverket startade våren 2007 en ny svensk lotsutbildning som består av en grundutbildning, lokala utbildningar samt kontinuerlig vidareutbildning. Dessförinnan fanns inte någon gemensam grund- utbildning utan lotsen utbildades lokalt inom det sjötrafikområde lotsen anställts. Det innebar bl.a. att de lokala variationerna var större än i dag. Lotsutbildningen, som finns beskriven i Sjöfarts- verkets interna rutinbeskrivning (2007-01-31/1), utgår från de rekommendationer som IMO anger i resolution A.960.

Efter en veckas introduktion på stationeringsorten följer alla nyanställda lotsar en grundutbildning i fem veckor. Grundutbild- ningen fokuserar på s.k. Bridge Resource Management men bordningsteknik, överlevnadsträning, bogserbåtspraktik, simulator- träning och tillbudsrapportering m.m. ingår också. Ingen särskild examination genomfördes efter den första grundutbildningen som ägde rum våren 2007.

Efter grundutbildningen påbörjar lotsen en lokal utbildning inom det sjötrafikområde, vid den lotsstation där lotsen statione- rats. Den lokala utbildningsplanen utformas utifrån en centralt övergripande struktur men anpassas till de lokala förutsättningarna. Chefen för sjötrafikområdet utser en handledare till lotseleven som följer lotseleven till dess full styrsedel erhållits. Den lokala utbild- ningen är mer praktiskt inriktad än grundutbildningen. Lotseleven ska bl.a. lära sig farleden, islotsning och bogserbåtshantering. Att målet nåtts kontrolleras genom teoretiskt och praktiskt prov. Godkänt resultat är en förutsättning för utfärdande av lotsexamen som innebär att lotsen får lotsa på egen hand. Chefen för sjötrafik- området bedömer provresultaten och utfärdar vid godkänt resultat ett lotsexamensbevis. Inledningsvis innebär detta en begränsad styrsedel. Begränsningen innebär t.ex. att lotsen får lotsa mindre fartyg under bra väderförhållanden. Den tid det tar att få lots- examen varierar mellan cirka sex månader till ett år främst beroende av farledens komplexitet och typ av fartyg som trafikerar farleden.

När lotsexamen erhållits vidtar s.k. styrsedelslotsning. Styr- sedlar finns i upp till fyra nivåer där högsta nivån innebär att lotsen får lotsa alla typer av fartyg som går in i en farled. Antalet styr-

89

Lotsningsverksamheten i dag

SOU 2007:106

sedelsnivåer kan variera mellan olika farleder. Chefen för sjö- trafikområdet definierar de fartygsdimensioner som ska gälla för respektive styrsedelsnivå i berörda farleder. Vanligtvis fastställs ett visst antal resor som lotsen måste gjort med fartyg av en viss storlek innan uppkörning för en ny styrsedelsnivå kan bli aktuellt. Den tid det tar innan en lots uppnår full styrsedel varierar mellan olika farleder och det kan ta upp till fyra år.

Enligt Sjöfartsverkets interna rutinbeskrivning är ett av syftena med lotsutbildningen att tillhandahålla ett utbildningskoncept som följer lotsen genom hela den yrkesverksamma tiden. Lotsarna ska delta i de obligatoriska vidareutbildningarna som genomförs vartannat år. Vidareutbildningen är inriktad på repetition av Bridge resource management (BRM), att tillvarata erfarenheter från verk- liga händelser som inrapporterats av lotsar samt juridiska frågor.

90

SOU 2007:106

Lotsningsverksamheten i dag

Sjöfartsverkets bevis över avlagd lotsexamen i nuvarande utformning.

91

Lotsningsverksamheten i dag

SOU 2007:106

Sjöfartsverkets styrsedel i nuvarande utformning.

92

SOU 2007:106

Lotsningsverksamheten i dag

Styrsedel i äldre tappning, hämtat från Landsarkivet i Visby, Stux i Bunge gårdsarkiv.

93

Lotsningsverksamheten i dag

SOU 2007:106

4.5Statistik

4.5.1Antal lotsningar

Det totala antalet lotsningar har varit relativt konstant under de senaste åren. Antalet lotsningar varierar dock mellan olika lots- platser i Sverige beroende av bl.a. trafiktäthet, lotspliktsgränser i farleden, antal passager med lotsdispens samt typ av trafik. Under år 2006 uppgick antalet lotsningar till drygt 38 000 stycken. I diagram 4.1 visas hur antalet lotsningar varierat åren 1990 2006.

Diagram 4.1

Totalt antal lotsningar åren 1990 2006

 

 

 

60 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

50 000

 

 

 

 

 

 

 

 

Antal lotsningar

40 000

 

 

 

 

 

 

 

 

30 000

 

 

 

 

 

 

 

 

20 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10 000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

Källa: Sjöfartsverket.

 

 

 

 

 

 

 

4.5.2Lotsdispenser

Antalet giltiga lotsdispenser var den 31 december 2006 sammanlagt 929 stycken, varav 718 avsåg befälhavare, 90 gällde överstyrmän och 123 avsåg övriga befäl. Vid samma tidpunkt var antalet gene- rella lotsdispenser 76 stycken.

I diagram 4.2 redovisas hur antalet giltiga lotsdispenser och generella dispenser utvecklats åren 1999 2006. Av diagrammet framgår även antalet lotsdispenser för vilka engelska godtagits som dispensinnehavarens språk. Den 31 december 2006 vara antalet lotsdispenser (engelska) 266 stycken. För antal passager med lots- dispens saknas tillförlitlig statistik.

94

SOU 2007:106

Lotsningsverksamheten i dag

Diagram 4.2 Antal giltiga lotsdispenser och generella lotsdispenser

 

 

1999 2006

 

 

 

 

 

 

1 200

 

 

 

 

 

 

 

 

1 000

 

 

 

 

 

 

 

lotsdispenser

800

 

 

 

 

 

 

 

600

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Antal

400

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

200

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

 

 

 

Generella dispenser

 

Lotsdispenser (sv)

 

Lotsdispenser (eng)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Sjöfartsverket.

I tabell 4.3 visas antalet nyutfärdade lotsdispenser under 2006 fördelat per sjötrafikområde. Av tabellen framgår också hur många av de utgångna lotsdispenserna som inte förnyades. I tabellen sista kolumn visas hur det totala antalet giltiga lotsdispenser förändrats under året, dvs. hur stor ökningen eller minskningen av giltiga lotsdispenser varit inom respektive sjötrafikområde.

Tabell 4.3 Antal nyutfärdade, utgångna och ej förnyade lotsdispenser för- delade per sjötrafikområde, år 2006

Trafikområde

Nyutfärdade

varav

Utgångna

Ej förnyade

Förändring

svenska

övriga

 

 

 

 

 

Bottenviken

5

2

3

18

5

0

Bottenhavet

9

1

8

28

11

-2

Stockholm Mälaren

20

10

10

164

29

-9

Ostkusten

13

8

5

72

26

-13

Sydkusten

60

9

51

94

34

26

Västkusten

33

18

15

123

40

-7

Vänern

10

4

6

28

8

2

 

150

52

98

527

153

-3

Källa: Sjöfartsverket.

95

Lotsningsverksamheten i dag

SOU 2007:106

4.5.3Sjöolyckor

Befälhavaren ska till Sjöfartsverket (Sjöfartsinspektionen) rapport- era om sjöolyckor enligt 6 kap. 14 § i sjölagen. Vidare ska, enligt 2 § lagen om undersökning av olyckor, tillbud till olyckor rapporteras om tillbudet inneburit allvarlig fara för att en olycka skulle inträffa eller om tillbudet tyder på ett väsentligt fel hos fartyget eller på andra väsentliga brister i säkerhetshänseende.

I diagram 4.3 visas antal olyckor i svenska farvatten perioden 1996 2006. Olyckorna har fördelats på om lots fanns ombord, ej lots ombord, dispensinnehavare ombord respektive okänt. Med olycka avses händelse som inträffat och fått en oönskad kon- sekvens. Statistiken är hämtad ur Sjöfartsverkets sjöolyckssystem (SOS).

Diagram 4.3 Antal olyckor i svenska farvatten åren 1996 2006

Antal olyckor

180

160

140

120

100

80

60

40

20

0

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

 

 

 

 

 

lotsdispens

 

lots ombord

 

ej lots ombord

 

okänt

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Sjöfartsverket.

Av diagrammet framgår att antalet olyckor där fartyget framfördes av en dispensinnehavare varierat mellan 1 och 11 olyckor under den redovisade tioårsperioden. Det totala antalet olyckor var lägst år

96

SOU 2007:106

Lotsningsverksamheten i dag

2006 med 102 rapporterade olyckor och högst år 1997 med 199 olyckor.

Om Sjöfartsinspektionen bedömer att en olycka eller ett tillbud är en principiellt intressant händelse skrivs en utredningsrapport. Antalet utredningsrapporter har sedan 1997 årligen varierat mellan 8 och 13 rapporter. Om bedömningen resulterar i att rapport inte ska skrivas, sker endast statistikbearbetning av ärendet.

Statens haverikommission utreder vissa olyckor och allvarliga tillbud inom sjöfarten.

Sedan år 2001 finns även ett för sjöfarten gemensamt informa- tionssystem om olyckor och tillbud till sjöss kallat INSJÖ. In- rapporteringen görs frivilligt av rederierna och rapporterna hante- ras anonymt. Fram till och med år 2006 hade sammanlagt 1 713 rapporter inkommit.

I syfte att ytterligare öka sjösäkerheten genom att ta tillvara kunskap från tillbud har Sjöfartsverket under 2007 inför ett nytt system där lotsarna ska rapportera tillbud – PRIS (Pilot Reporting Incident System). På samma sätt som i Insjö kan lotsarna rapporte- ra anonymt.

97

5 Lotsens roll

5.1Lotsens uppgifter

Lots ombord på vissa fartyg syftar till att bidra till en säkrare sjöfart och förhindra miljöskador som sjötrafiken kan orsaka. Lotsen tillför ett fartygs besättning erfarenhet och kunskap om lokala förhållanden i farleden och hamnen. Lotsen har en själv- ständig yrkesroll och arbetsuppgifter av betydelse för sjö- och miljösäkerhet.

Enligt nuvarande regelverk ansvarar lotsen för lotsningen och ska ange och övervaka de åtgärder för navigering och manövrering som fordras för fartygets säkra framförande. Lotsen får frånsäga sig uppdraget om befälhavaren eller någon annan som svarar för förandet av fartyget handlar mot lotsens anvisningar.

Trots regelverkets precisering av lotsningens huvudsakliga karaktär av rådgivning är det i praktiken ofta lotsen som mer eller mindre ensam framför fartyget i vissa lotsleder. Lotsen navigerar, manövrerar och sköter extern kommunikation med andra fartyg, broar, slussar, bogserbåtar och VTS. Befälhavaren tar ibland till- fället att vila medan vakthavande styrman finns på bryggan till- sammans med lotsen.

Kommunikation på bryggan, mellan bryggan, lots och andra fartyg, med bogserbåtar och med VTS-central tillhör en viktig och omfattande del av lotsens arbetsuppgifter. Även i situationer när lotsen sätts ombord på en haverist, är kommunikation med t.ex. sjöräddningen i regel en viktig uppgift för lotsen.

Utöver lotsning utför lotsar bland annat nautiskt arbete inom Sjöfartsverket som exempelvis rådgivning vid förändringar av farleder.

99

Lotsens roll

SOU 2007:106

5.2Lotsens ansvar

Lotsen ansvarar för lotsningen. Lotsning har karaktären av råd- givning avseende navigering, manövrering och kommunikation vilket innebär att lotsen ansvarar för sina råd. Lotsens ansvar begränsar dock inte befälhavarens ansvar för fartyget och dess framförande utan befälhavaren har alltid det yttersta ansvaret. Lotsen kan också frånsäga sig ansvaret för lotsningen om befäl- havaren eller någon annan som svarar för förandet av fartyget handlar mot lotsens anvisningar.

Enligt 7 kap. 1 § sjölagen är redaren ansvarig för skada som befälhavaren, en medlem av besättningen eller en lots orsakar genom fel eller försummelser i tjänsten. Skadestånd som redaren har betalat har han rätt att kräva tillbaka av den som vållat skadan. Det gäller dock i allmänhet inte vid lotsning. Om en lots vållar skada genom fel vid lotsning blir redaren ansvarig för skadan, trots att redaren inte är lotsens arbetsgivare.

Båtmannen Gunnar Kågström, lotsen Björn Danielsson och båtmannen Sture Wahl på lotsbåt 713 vid inloppet till Skelleftehamn. Foto: Ann-Cathrine Nilsson, Lotsutredningen.

100

SOU 2007:106

Lotsens roll

Klättring på lotslejdare. Foto: Leif Hansson, World report AB.

Vidare finns det en regel i sjölagen 10 kap. 4 § om skadestånds- ansvar. Där regleras bland annat att anspråk i vissa fall får göras gällande mot en lots om lotsen har vållat skadan uppsåtligen eller av grov vårdslöshet och med insikt om att skadan sannolikt skulle uppstå.

Staten blir inte ansvarig för lotsens fel, en internationell princip man inte velat avvika från i skadeståndslagen. I 3 kap. 9 § skade- ståndslagen finns en regel som innebär att skadeståndsansvar inte vilar på stat eller kommun för fel eller försummelse vid lotsning.

101

Lotsens roll

SOU 2007:106

5.3Lotsning kan ses som myndighetsutövning

På mitt uppdrag har en rättsutredning gjorts för att bedöma om lotsning är en verksamhet som innefattar myndighetsutövning. Med stöd av den rättsutredningen kan slutsatsen dras att lotsen i sin verksamhet ägnar sig åt myndighetsutövning bl.a. när lotsen frånsäger sig ansvaret för en enskild lotsning, men också när lotsen i enlighet med gällande rutiner med hänvisning till väderlek eller siktförhållanden nekar att åta sig en lotsning till eller från hamn. Till detta kommer det förhållandet att lotsplikt gäller och att brott mot skyldigheten att anlita lots är straffsanktionerat. Även det förhållandet att lotsning utförs av en myndighet i monopolställning innebär att lotsning är att se som myndighetsutövning. Samman- taget innebär detta att lotsen i realiteten har en sådan ställning att inslaget av offentlig maktutövning är betydande. Därmed talar övervägande skäl för att lotsning kan betraktas som myndighets- utövning.

102

6 En ny lotslag

6.1Överväganden och förslag

Mitt förslag:

De principiella rättsreglerna för lotsning regleras i en särskild lotslag.

Lotsplikten är i dag endast reglerad i förordningsform. Ett särskilt bemyndigande härför ges i fartygssäkerhetslagen (2003:364) 7 kap. 6 § p. 5. Lotsningsförordningen (1982:569) anger de grundläggande ramarna för lotsplikten. Sjöfartsverket ges nödvändiga bemyn- diganden för att utfärda ytterligare, mer detaljerade föreskrifter.

Jag har mot bakgrund av de förslag jag nu redovisar om bl.a. förändrade lotspliktsregler övervägt behovet av och möjligheten att helt eller delvis lagreglera dessa frågor. En särskild lotslagstiftning skulle väl harmoniera med rättsutvecklingen i våra nordiska grannländer, som i särskilda lagverk angivit de principiella rätts- reglerna för lotsning. Lotsplikten utgör vidare en sådan genom- gripande skyldighet för enskilda att frågan bör ställas huruvida den skulle kunna falla inom riksdagens normgivningsmakt. De förslag om bl.a. behörighetsreglering för lotsar jag redovisar i kapitel 7 kräver dessutom enligt min bedömning lagform.

Det kan emellertid också konstateras att de svenska lotsreglernavare sig de föreskrivit en generell lotsplikt med undantag eller en generell lotsfrihet med undantag reglerats i förordningsform sedan slutet av 1600-talet. En sedan länge hävdad rättstradition skulle därför kunna sägas tala för en fortsatt reglering på förord- ningsnivå.

Utarbetandet av en ny lotspliktslagstiftning faller inte omedel- bart inom ramen för vad utredningsdirektivet anger. Lagform krävs dock för vissa av mina förslag och jag ser därför både praktiska och

103

En ny lotslag

SOU 2007:106

formella skäl för att nu föreslå en sammanhållen lagreglering av lotsplikten.

6.1.1Konstitutionella utgångspunkter

8 kap. 3 § regeringsformen anger att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, skyldigheter för enskilda eller som i övrigt avser ingrepp i enskildas ekonomiska förhållanden ska regleras genom lag. Enligt 8 kap. 7 § 1 st. 5 p. kan dock regeringen efter att ha bemyndigats av riksdagen meddela föreskrifter om trafik. Enligt 8 kap. 11 § regeringsformen kan vidare delegation ske till myndighet. Som angivits ovan har regeringens bemyndigande att föreskriva lotsplikt givits i fartygssäkerhetslagen. Bemyndigan- det har resulterat i den s.k. lotsningsförordningen där frågor om lotspliktens närmare utformning vidaredelegeras till Sjöfartsverket. Bemyndigandet innefattar även föreskrifter om lotsavgifter i för- ordning (1999:215) om lotsavgifter. Min slutsats är därför att nuvarande reglering från konstitutionell utgångspunkt är formellt tillräcklig.

Eftersom mina förslag till förändrade regler på området i flera avseenden skiljer sig från nuvarande ordning, har den konstitu- tionella frågan också övervägts med hänsyn till de regelverks- förändringar som kan komma att bli följden av förslagen. Vid denna analys har jag kommit till slutsatsen att en lagreglering är att föredra.

6.1.2Behörighetsreglering av lotsar

Mitt förslag (kapitel 7) innebär att lotsyrket behörighetsregleras och att ett särskilt behörighetsbevis utfärdas för den som uppfyller behörighetskraven. Ett antal behörighetsgrundande kriterier ska uppfyllas. Jag föreslår att de allmänna grunderna anges i lag och att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får utfärda närmare föreskrifter rörande behörigheten. Ett behörighetsbevis ska enligt förslaget också kunna återkallas. Som grund för åter- kallelse anges att lotsen inte längre uppfyller behörighetskraven. Vidare anges ytterligare återkallelsegrunder som bl.a. tar sikte på lotsens yrkesutövning. Bestämmelserna kring behörigheten är av sådan genomgripande betydelse för den enskilde att de bör regleras

104

SOU 2007:106

En ny lotslag

i lag. Motsvarande regelverk kan återfinnas i lagstiftning för andra behörighetsreglerade yrkesgrupper, t.ex. för taxiförare i yrkes- trafiklagen (SFS 1998:490) och hälso- och sjukvårdspersonal i lagen om yrkesverksamhet i hälso- och sjukvård (SFS 1998:531).

6.1.3Straffsatserna

Straffrättsligt kan konstateras att lotspliktens omfattning inte regleras vare sig i lag eller på förordningsnivå utan främst genom myndighetsföreskrifter. Detta förhållande bör bedömas mot bak- grund av Högsta domstolens dom i det s.k. blankettstadgande- målet, NJA 2005, s. 33. I detta rättsfall har Högsta domstolen funnit att i de fall straffbudet får sitt innehåll genom lägre författ- ning än förordning så kan fängelse inte ingå i straffskalan. Detta talar för att frågan om lotspliktens omfattning bör regleras och förtydligas på minst förordningsnivå. För brott mot lotsplikten finns straffbudet – som kan ge böter eller fängelse i högst sex månader i fartygssäkerhetslagen. Det är min uppfattning att fängelse också fortsättningsvis ska inrymmas i straffskalan. Jag föreslår dessutom (avsnitt 7.3.5) en straffskärpning för den som lotsar utan giltig behörighet. Härigenom kommer fängelse i upp till sex månader att ingå i straffskalan för s.k. svartlotsning.

6.1.4Alternativa utförare

I mina direktiv ingår att undersöka vilka alternativa organisations- former för att bedriva lotsning. Genom tilläggsdirektiv har jag också fått i uppdrag att göra en översyn av Sjöfartsverkets orga- nisation. Som ett resultat av detta kommer förslag om lotsnings- verksamhetens framtida organisation att lämnas först i mitt slut- betänkande. Jag bedömer emellertid redan nu att jag kan komma att lämna förslag i organisationsdelen som påverkar Sjöfartsverkets lotsmonopol. Ytterst skulle sådana förslag kunna innebära att en sjöfarare med stöd av den allmänna lotsplikten åläggs att anlita en privat utförare för att få lotstjänster utförda. I en sådan situation är det inte längre självklart att de nyss beskrivna bestämmelserna i 8 kap. 3 och 7 §§ regeringsformen är tillämpliga. Snarare kan det då bli frågan om föreskrifter som kan sägas reglera enskildas inbördes

105

En ny lotslag

SOU 2007:106

ekonomiska förhållanden. För sådana föreskrifter, som faller under 8 kap. 2 § regeringsformen, saknas bemyndigandemöjlighet.

6.1.5Uppvärdering av lotsningens betydelse

Sammantaget anser jag således att flera skäl pekar mot att lots- plikten bör lagregleras för att en solid konstitutionell grund ska säkras. Jag är också av den uppfattningen att lotsningens betydelse för en hög sjösäkerhet och en god miljö inte ska underskattas. Sjöfartens betydelse som ett miljövänligt, säkert och kapacitets- starkt transportmedel är av grundläggande vikt för Sveriges näringsliv. Sverige har som sjöfartsnation en hög profil i det inter- nationella samfundet. Det framstår därför som en viktig signal till omvärlden om lotsningens betydelse att upphöja lotsregelverket till lagform. Ett ytterligare skäl i detta sammanhang är det faktum att våra nordiska grannländer i lag angivit den nationella lotspliktens ramar.

6.1.6Reglering i befintliga lagverk eller i sammanhållen lotslag

Lagregler med anknytning till sjöfarten återfinns i dag främst i sjölagen och fartygssäkerhetslagen. I den senare lagen återfinns bl.a. bemyndigandet till regeringen att föreskriva lotsplikt samt straffbestämmelser för överträdelser av lotsreglerna. I sjölagen åter- finns bl.a. regler om rederiers och befälhavarens ansvar.

Jag har övervägt att låta för lotsningen nödvändiga lagregler införas i dessa lagverk. Jag har emellertid funnit att varken sjölagen eller fartygssäkerhetslagen till sin karaktär speglar de särskilda för- utsättningar lotsningen verkar under. Sjölagen avser i långa stycken att reglera och tydliggöra civilrättsliga förhållanden till sjöss, medan fartygssäkerhetslagen främst tar sikte på att reglera för- hållanden ombord. Bägge dessa lagverk är mycket omfattande och inte alldeles lättöverskådliga. Enligt min mening är därför en sammanhållen lagstiftning för lotsning att föredra.

Jag har som resultat av mina överväganden valt att föreslå att en ny lotsningslag antas med grundläggande bestämmelser gällande lotsning. I förslaget till ny lotsningslag bör finnas vissa defini- tioner, lotspliktens allmänna ramar, befälhavarens och lotsens

106

SOU 2007:106

En ny lotslag

respektive ansvarsområden, bemyndiganden beträffande lotsplikten, behörigheter för lotsar m.m. samt ansvarsbestämmelser. I en till lotsningslagen anslutande förordning bör bl.a. den ansvariga myndigheten bemyndigas att utfärda detaljerade föreskrifter om lotspliktens omfattning samt medge undantag från skyldigheten att anlita lots. Som en följd av detta föreslår jag att det nyss nämnda bemyndigandet i fartygssäkerhetslagen att föreskriva lotsplikt upp- hävs. Detsamma gäller förordningen (1982:569) om lotsning m.m. Förordningen (1999:215) om lotsavgifter behöver dock enbart genomgå mindre konsekvensändringar.

107

7 Behörighetsreglering för lotsar

I utredningsdirektiven anges att jag ska se över behovet av införandet av en särskild behörighet för att verka som lots. Jag ska också ta ställning till vem som ska utfärda en sådan behörighet oavsett organisationsform för lotsningen.

7.1Allmänt om behörighetsreglerade yrken

Ett reglerat yrke är ett yrke som enligt lag eller förordning kräver auktorisation, legitimation eller motsvarande för tillträde till eller utövande av yrket. Vanligen omfattas reglerade yrken av EG- rättsliga bestämmelser som anger hur regleringen får se ut, huvudsakligen i fråga om vilka kvalifikationskrav som får ställas på personer med motsvarande kompetens från andra EU-länder. För närvarande finns ett 30-tal reglerade yrken i Sverige som faller under tillämpningsområdet för direktiv 2005/36/EG om erkännan- de av yrkeskvalifikationer. Därutöver finns ett antal särskilda direk- tiv som är tillämpliga för enbart en viss typ av yrken eller ett visst yrkesområde, vilket exempelvis gäller för yrken inom sjöfarten som faller under direktiv 2005/45/EG om ömsesidigt erkännande av certifikat för sjöfolk.

Inom sjöfarten är sjökaptener, fartygsingenjörer, fartygsbefäl klass II VIII och maskinbefäl klass II VIII reglerade yrken.

Ett antal myndigheter i Sverige ansvarar för att bedöma om villkoren för en behörighet är uppfyllda och för att utfärda behörig- hetsbevis inom olika yrkesområden. Sjöfartsverket (Sjöfartsinspek- tionen) är i dag behörig myndighet för reglerade yrken inom sjö- fartsområdet.

Behörighetsreglering syftar till att säkerställa en god kvalitet på berörd verksamhet. Regleringen utgör en form av garanti från samhällets sida att den reglerade yrkesutövaren har rätt kompetens

109

Behörighetsreglering för lotsar

SOU 2007:106

för arbetsuppgifterna inom det område som behörigheten avser. Samtidigt blir det en sorts beskrivning av yrkesutövarens kunskaps- nivå och kvalifikationer. En reglering av yrkesverksamhet och av yrkesgrupper inom ett visst område har ofta stor betydelse för möjligheten att uppfylla samhällets mål för verksamhet inom om- rådet.

7.2Behov av reglerad behörighet för lotsar

Min utgångspunkt är att lotsning är ett offentligt åtagande där staten har det yttersta ansvaret för att det finns en väl fungerande lotsningsverksamhet. Lotsen har en självständig yrkesroll och arbetsuppgifter av betydelse för säkerhet i relation till människor, miljö, fartyg och last. Lotsens yrkeskvalifikationer garanteras i dag genom den praxis Sjöfartsverket utvecklat för rekrytering, utbild- ning och vidareutbildning av lotsar.

På en helt eller delvis avreglerad marknad för lotsning är det nödvändigt att genom en behörighetsreglering se till att kvalifika- tionerna på lotsar är fortsatt höga. Detta för att tillförsäkra att en god kvalitet på lotsningsverksamheten kan bibehållas. En behörig- hetsreglering blir en form av garanti för kompetensen som är viktig för den som anlitar eller anställer en lots. Reglering är ett sätt att försäkra sig om att lotsarna är kvalificerade för yrket vilket inte minst är betydelsefullt mot bakgrund av lotsens betydelse för sjö- och miljösäkerheten.

Oavsett organisationsform för lotsningen finns det fördelar med att formalisera en reglering av lotsars behörighet. Det är ett sätt att synliggöra och precisera lotsens kompetens vilket kan underlätta fortsatt utveckling av lotsutbildning och rekrytering av lotsar. För kunder och allmänhet blir det också tydligare vilken kunskap lotsen har och kan tillföra vid en lotsning. Den generella risken för att behörighetskraven blir omotiverat höga som ett sätt för utförarenom denne har monopol att stärka sin monopolställning bedöms minska om kravställaren organisatoriskt är åtskild från utföraren.

Sammanfattningsvis anser jag att en behörighetsreglering är nödvändig om alternativa organisationsformer för lotsningsverk- samhet tillåts. Jag menar också att det oberoende av i vilken form lotsning kan komma att bedrivas i framtiden finns skäl att reglera behörighet för lotsar. Även med ett fortsatt lotsmonopol bidrar en

110

SOU 2007:106

Behörighetsreglering för lotsar

behörighetsreglering till att ytterligare kvalitetssäkra lotsningsverk- samheten.

7.3Överväganden och förslag

Mina förslag:

Grundläggande behörighetskrav för lotsar fastställs i lotslag. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer, pre- ciserar behörighetskrav för lotsar samt utfärdar och återkallar behörighetsbevis.

Lotsens kvalifikationer ska prövas av Sjöfartsinspektionen.

Till böter eller fängelse i högst sex månader ska den kunna dömas som lotsar fartyg eller på annat sätt utför lotsupp- gifter på svenskt territorium utan giltigt behörighetsbevis.

Försvarsmakten ges i uppgift att inventera inom vilka ytter- ligare områden sekretessen för djupdata kan upphävas för att möjliggöra ett borttagande av kravet på svenskt medborgar- skap för lotsar.

7.3.1Utgångspunkter för en behörighetsreglering

En behörighetsreglering avseende lotsar bör utgå från att lotsen ska uppfylla de rekommendationer som FN:s internationella sjöfarts- organisation, IMO anger i resolution A.960. Utredningen har inte till uppgift att utvärdera dagens krav på lotsars kompetens och utbildning. Utgångspunkten är därför att den praxis som Sjöfarts- verket utvecklat för rekrytering och utbildning kan vara en god grund för att få en lotsbehörighet.

Samtidigt kan det inte uteslutas att det i framtiden kommer att finnas andra vägar att uppnå en lotsbehörighet. Detta mot bak- grund av de till synes ökade svårigheterna i Sverige och flera andra europeiska länder att rekrytera lotsar. Rekryteringsproblemen antas, åtminstone delvis, bero på brist på sjöbefäl med sjökaptens- brev och en ökad konkurrens om personal med andra områden inom sjöfarten.

För att möjliggöra en utveckling av alternativa rekryterings- och utbildningsvägar till lots anser jag att de grundläggande behörig- hetskriterierna som författningsregleras ska vara av mer över-

111

Behörighetsreglering för lotsar

SOU 2007:106

gripande karaktär för att därefter preciseras av behörig myndighet. Det är också viktigt att behörighetsregleringen byggs upp på ett sådant sätt att administrationen inte blir alltför omfattande.

7.3.2Grundläggande behörighetskrav för lotsar fastställs i lag

Behörighet för lotsar kan delas in i två typer. Först ska lotsen ha en form av allmän behörighet för lotsyrket som främst är kopplad till en grundutbildning, arbetslivserfarenhet från sjön samt fysiska och psykiska krav. Även personliga egenskaper är betydelsefulla vid rekrytering av blivande lotsar.

Den allmänna behörigheten måste sedan kompletteras med en särskild behörighet kopplad till för lotsning specifika kunskaper samt erfarenhet från och kunskap om den farled där lotsen ska arbeta.

Jag förslår att de grundläggande behörighetskraven för såväl allmän som särskild behörighet fastställs i lag. Samtidigt får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer i uppgift att närmare precisera kraven. Jag anser att Sjöfartsinspektionen är lämplig myndighet för att i föreskrifter precisera kraven. Sjöfarts- inspektionen ansvarar redan i dag för övriga behörigheter inom sjöfarten.

Följande grundläggande krav ska gälla för en behörighet. Behörig lots är den som har:

a)en lämplig grundutbildning

b)lämplig arbetslivserfarenhet från sjön

c)god hälsa och kondition

d)genomgått föreskrivna utbildningsmoment

e)godkänts vid kunskapsprov

f)god farledskännedom

De grundläggande behörighetskraven anger att en kombination av utbildning, erfarenhet, fysiska egenskaper och inhämtade kun- skaper är utgångspunkt för den ansvariga myndighetens arbete med att fastställa för vid varje tidpunkt gällande krav. Jag utgår från att berörda intressenter ges möjlighet att lämna synpunkter på utform- ningen av de preciserade behörighetskraven.

För att kunna arbeta som lots förutsätts också att lotsen kan kommunicera på svenska och engelska.

112

SOU 2007:106

Behörighetsreglering för lotsar

Vidare bedömer jag att det finns förutsättningar för att ta bort nuvarande krav på svenskt medborgarskap för att arbeta som lots. Jag utvecklar medborgarskapsfrågan under avsnitt 7.3.7.

7.3.3Examination och utfärdande av behörighet

Sjöfartsinspektionen ges i uppgift att efter ansökan bedöma om den sökande uppfyller kraven för behörighet. Att lotsen uppfyller kvalifikationskraven ska bl.a. kontrolleras genom teoretiska och praktiska kunskapsprov. Sjöfartsinspektionen ska ansvara för examination och bedömning.

Om kraven är uppfyllda utfärdar Sjöfartsinspektionen ett behörighetsbevis av vilket det ska framgå i vilka farleder och övriga farvatten lotsen är behörig att utföra lotsningar samt eventuella restriktioner avseende t.ex. fartygsstorlek.

Behörighetsbevis för lots bör utfärdas för en tidsbegränsad period med möjlighet till förnyelse efter ansökan. På det sättet kan ansvarig myndighet följa upp att lotsen behåller sin kompetens. Giltighetstiden för en lotsbehörighet bör i likhet med övrig behörighetsreglerad sjöpersonal vara fem år. Den tidsgränsen för lotsbehörighet finns också i Finland och Danmark.

En förutsättning för förnyande av behörighetsbevis ska vara att lotsen kan visa att han eller hon har bevarat sin farledskännedom. Exempelvis kan Sjöfartsinspektionen ange kriterier för vad som är ett rimligt antal lotsnings- och övningsfärder eller färder i fartygs- simulator för att upprätthålla kompetensen i den farled behörig- hetsbeviset avser. I de fall lotsen inte genomfört fastställt antal färder bör det finnas en möjlighet att förnya behörighetsbeviset genom t.ex. en ny uppkörning.

Vid övergång till nya regler bör av Sjöfartsverket redan anställda lotsar per automatik få behörighet att lotsa i den omfattning han eller hon gjorde vid ikraftträdandet av reglerna.

7.3.4Återkallande av behörighet

För att säkerställa sjösäkerheten måste det finnas en möjlighet att återkalla ett behörighetsbevis om lotsen inte längre uppfyller behörighetskraven.

113

Behörighetsreglering för lotsar

SOU 2007:106

Det kan exempelvis vara så att lotsen inte lotsat i aktuell farled under en längre tid och därmed inte längre kan anses ha god farledskännedom. Jag föreslår att Sjöfartsinspektionen ansvarar för återkallande. Sjöfartsinspektionen bör också kunna återkalla ett behörighetsbevis om lotsen upprepade gånger bryter mot lagen om lotsning eller bestämmelser som utfärdats med stöd av lagen eller om lotsen i övrigt genom sina handlingar äventyrar sjösäkerheten. Det bör även finnas en möjlighet att återkalla behörigheten om en lots vid upprepade tillfällen visat sig oskicklig vid utövning av sitt yrke eller på annat sätt visat sig olämplig att utöva yrket.

Behörighetsbevis för lots får återkallas på viss tid, lägst tre månader och högst fem år. Behörighetsbevis som varit återkallat kan utfärdas på nytt i förening med särskilda villkor för inne- havaren.

7.3.5Straffsatser för den som lotsar utan behörighet

Enligt nu gällande regler som framgår av 11 § förordningen (1982:569) om lotsning m.m. kan den som lotsar fartyg utan att vara anställd av Sjöfartsverket för ändamålet dömas till böter.

Mitt förslag är att den som lotsar fartyg eller på annat sätt utför lotsuppgifter på svenskt territorium utan giltigt behörighetsbevis ska kunna dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.

En person som utger sig för att vara lots men inte uppfyller behörighetskraven riskerar att orsaka en sjöolycka som kan få mycket allvarliga konsekvenser för passagerare, last och den marina miljön. Vidare kan risken möjligen öka för att ej behöriga personer utger sig för att vara lots om det i en framtid blir tillåtet för andra än Sjöfartsverket att utföra lotsning. Jag anser därför att straffet ska skärpas till att även fängelse i sex månader ska ingå i straff- skalan. Därmed blir straffvärdet detsamma som för brott mot skyldigheten att anlita lots när lotsplikt föreligger.

7.3.6Tillträde till lotsutbildning för särskild behörighet

Nuvarande system innebär att de lotsar som rekryteras av Sjöfarts- verket har en sjökaptensexamen och flera års arbetslivserfarenhet från sjön. Befintlig grundutbildning bygger på dagens rekryte- ringsbas. Lotsutbildningen syftar därför främst till att bygga på

114

SOU 2007:106

Behörighetsreglering för lotsar

med kunskap som är specifik för lotsning samt kunskap om, och erfarenhet från den farled där lotsen ska arbeta. Tillgång till en grundutbildning samt möjlighet att praktisera i farleden är därför en förutsättning för att blivande lotsar, oavsett arbetsgivare, ska kunna uppnå behörighetskraven för lotsar.

Grundutbildning för lotsar

Vilka moment som bör ingå i en grundutbildning styrs av de kunskapsmål som Sjöfartsinspektionen fastställer för lotsbehörig- het. Det är troligt att en del utbildningsmoment ska vara obliga- toriska medan det i andra delar räcker med att lotseleven visar sin kunskap genom ett kunskapstest, på samma sätt som engelskkun- skaper redan i dag kontrolleras genom ett språktest.

Jag utgår från att den grundutbildning för lotsar som krävs för en behörighet kommer att tillhandahållas av Sjöfartsverket eller inom utbildningsväsendet. Om det visar sig att detta inte fungerar bör regeringen ge en högskola eller Sjöfartsverket i uppdrag att tillhandahålla grundutbildning för lotsar. För att säkra tillgången till lotsar bör ett sådant uppdrag innebära en skyldighet att anordna grundutbildning för lotsar vid minst ett tillfälle årligen även om antalet elever är få. För att inte försena en rekryteringsprocess bör det finnas möjlighet att påbörja den lokala lotsutbildningen innan grundutbildningen är genomförd.

I dag finansieras grundutbildningen inom lotsningsverksam- heten ytterst av sjöfartsnäringen genom de lotsavgifter och farleds- avgifter som fartyg betalar. Även fortsättningsvis bör den som anställer en lotselev finansiera grundutbildningen. Sjöfartsverket uppskattar kostnaderna för fem veckors grundutbildning till cirka 100 000 kronor per lotselev. Utbildningen, som den är utformad i dag, bör inte vara studiemedelsfinansierad utan det förutsätts att lotseleven har en anställning och får lön under utbildningstiden.

Jag utesluter inte att det i ett längre perspektiv kan komma att utvecklas en särskild lotsutbildning i form av en påbyggnad till en grundutbildning inom utbildningsväsendet. Vid en sådan utveck- ling bör det övervägas om inte utbildningsanordnaren ska ansvara för examination. Om grundutbildning för lotsexamen blir en del av ordinarie utbildningsstruktur bör det övervägas om utbildningen ska tillhandahållas med statlig finansiering eventuellt kombinerat

115

Behörighetsreglering för lotsar

SOU 2007:106

med ett antal platser för betalande elever. Vidare bör möjligheten att få studiemedel också övervägas.

Lokal utbildning för lotsar

Sjöfartsinspektionen bör i föreskrifter fastställa vilka moment som en lotsaspirant ska ha genomfört inom ramen för den lokala utbildningen. Den lokala lotsutbildningen syftar främst till att bygga upp en lokal kännedom om farled och hamnar samt vinna erfarenhet från att framföra olika typer av fartyg i farleden under varierande förhållanden. Lotsaspiranten praktiserar tillsammans med erfarna lotsar och en viktig del under lärperioden är därför att övriga lotsar delar med sig av sin kunskap till den blivande lotsen.

En förutsättning för att den lokala praktiken ska fungera väl är att det finns ett ömsesidigt intresse av detta. Om lotsaspiranten kommer från ett konkurrerande lotsföretag kan förutsättningarna för en bra praktik vara sämre. Samtidigt är det så långt möjligt viktigt att praktiken bygger på någon form av gemensam överens- kommelse.

I det fall konkurrens i framtiden kommer att tillåtas inom lotsningsverksamheten och det visar sig svårt att få tillgång till lokal praktik bör möjligheten att införa en skyldighet för alla verksamma lotsar att ta emot och handleda lotsaspiranter över- vägas. Tillgången till lokal praktik och utbildning måste i ett alter- nativ med inslag av konkurrens kunna garanteras.

7.3.7Medborgarskapskravet kan tas bort

Enligt nuvarande regler rekryteras endast svenska medborgare till lots med motiveringen att tjänsten är säkerhetsklassad. Bestämmelser om säkerhetsklassning finns i säkerhetsskyddslagen (1996:627) samt säkerhetsskyddsförordningen (1996:633). Anled- ningen till att Sjöfartsverket har beslutat att lotsar ska vara placerade i säkerhetsklass är att de i sin tjänsteutövning förfogar över information som har med rikets säkerhet att göra såsom djupdata och militära skyddsområden. Sjöfartsverket har beslutat att dubbelt medborgarskap är godtagbart så länge personen i fråga har svenskt medborgarskap.

116

SOU 2007:106

Behörighetsreglering för lotsar

Sjöfartsverkets sjömätningsdata lagras i en djupdatabas. I lagen (1993:1742) om skydd för landskapsinformation finns bl.a. bestäm- melser om krav på tillstånd för spridning av sammanställningar av landskapsinformation, dvs. lägesbestämd information om för- hållanden på och under markytan samt på och under sjö- och havsbottnen. I förordningen (1993:1745) om skydd för landskaps- information preciseras reglerna.

Sjöfartsverket prövar frågor om tillstånd till spridning av djup- data men i praktiken är det Försvarsmaktens bedömningar som ligger till grund för besluten. Det beror på att kompetensen för att bedöma om spridning av djupdata kan antas medföra skada för Sveriges totalförsvar i första hand finns hos Försvarsmakten.

Det finns en stor efterfrågan i samhället på djupdata från Sjöfartsverket. Varje månad hanterar Sjöfartsverket ett par förfråg- ningar om möjligheter att ta del av djupdata. Det gäller t.ex. Läns- styrelserna som vill ha bättre kunskap om närliggande skärgård eller göra miljöprövningar. Vidare är exempelvis företag på elmark- naden intresserade av djupdata i syfte att närmare undersöka möjlig- heterna för vindkraftverk till havs. För att undersöka möjligheter att dra gas-, vatten- och elledningar på sjöbotten krävs också ofta information om djupförhållanden.

I osäkra fall rådgör Sjöfartsverket med Försvarsmakten. Sjö- fartsverket har inget eget intresse av att djupdata ska vara sekretess- belagd, tvärtom finns det utifrån ett sjösäkerhetsperspektiv många fördelar med att exakta sjömätningar kommer fler till del.

Statskontoret har i rapporten Sjögeografisk information till båt- nad för samhället – samverkan, samordning och struktur (2006:10) bl.a. visat på problem med nuvarande lagstiftning i förhållande till spridning av djupdata.

Med den lagstiftning som finns i dag och den praxis som utvecklats bedömer jag det som svårt för utländska medborgare att inom stora delar av kusten kunna utföra lotsning. Detta eftersom lotsen i sitt arbete är beroende av information om faktiska djupförhållanden i farleden för att på ett säkert sätt kunna lotsa fartyg, särskilt när marginalerna i farleden är små. Av de allmänna sjökorten som är tillgängliga för sjöfarten och allmänheten framgår inte exakt djupdata.

Enligt min mening bör det finnas farleder där sekretessen kan upphöra och därmed göra det möjligt att ta bort medborgarskaps- kravet för lotsar. Jag ser det därför som angeläget att Försvars- makten noga inventerar inom vilka ytterligare områden sekretessen

117

Behörighetsreglering för lotsar

SOU 2007:106

skulle kunna lättas. Jag bedömer att en utveckling som innebär att djupdata kan delges även utländska medborgare är en förutsättning för att dessa i större omfattning ska kunna anställas som lots. Mitt förslag är därför att Försvarsmakten ges i uppgift att inventera inom vilka ytterligare områden sekretessen för djupdata kan upp- hävas.

Även vid en konflikt, krig eller neutralitetssituation måste samhällets behov av att genomföra säker lotsning kunna säker- ställas. En säker lotsning kan innebära att lotsen måste ha tillgång till information som sannolikt är sekretessbelagd. Exempel på sekretessbelagd information kan vara information om mineringar, kringgångsleder förbi mineringar, navigeringsledernas sträckning m.m. Jag bedömer att den informationen endast behövs vid det tillfälle en eventuell konflikt eller krig uppstår. Även om kravet på svenskt medborgarskap avvecklas är det troligt att merparten av lotsarna i framtiden ändå har ett svenskt medborgarskap. Till- gången till lotsar med svenskt medborgarskap borde därför kunna anses vara säkrad.

En avveckling av medborgarskapskravet innebär att lotsyrket blir öppet för fler än svenska medborgare. Eftersom det samtidigt föreslås bli ett reglerat yrke ska Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer tilläm- pas. Enligt min bedömning är förslaget till behörighetsreglering av lotsar förenligt med direktivet. Det är dock nödvändigt att också de av Sjöfartsinspektionen mer preciserade behörighetskraven upp- fyller direktivets intentioner.

118

8 Teknik och lotsning

Enligt direktiven ska jag belysa hur ny teknik kan underlätta och effektivisera lotsarbetet. Arbetet ska särskilt belysa i vilken utsträckning IT-lösningar kan bidra till förbättrad och effekti- viserad lotsning. Erfarenheter och slutsatser från Sjöfartsverkets projekt i Bråviken bör användas.

Vidare anges i direktiven att jag ska se över förutsättningarna för lotsning från central i land, så kallad landbaserad lotsning, och hur denna teknik kan vidareutvecklas. I detta ingår att undersöka om det finns möjligheter att dra paralleller med och inhämta kun- skaper från det arbete som bedrivs i andra länder samt, om möjligt, inom luftfarten.

Jämförelsen med andra länder finns främst i kapitel 3 Inter- nationell utblick samt i den underlagsrapport från SSPA som återfinns i bilaga 5.

Sammanfattningsvis tolkar jag direktiven på så sätt att ny teknik som har betydelse för ett fartygs säkra framförande i farleden ska inventeras och värderas i relation till lotsningen. Teknik som lotsen använder eller kan använda i sitt arbete ska också beskrivas.

8.1Befintliga tekniska stödsystem

Här nedan beskriver jag några av de mer betydelsefulla tekniska stödsystemen för navigering, manövrering och kommunikation. Såväl ny som äldre teknik ingår i beskrivningen. Som underlag för redovisningen har jag i huvudsak utgått från den rapport som SSPA på mitt uppdrag tagit fram samt rapporten Jämförande studie av sjöfart och luftfart (bilaga 3). Vidare har den förstudie som institu- tionen för sjöfart och marin teknik vid Chalmers tekniska högskola har genomfört på uppdrag av Sjöfartsverket (Rapport nr. R-06:104) använts för sammanställningen. Denna förstudie genomfördes del-

119

Teknik och lotsning

SOU 2007:106

vis i farleden genom Bråviken in till Norrköpings hamn vilket är det projekt i Bråviken som omnämnts i mina direktiv. I förstudien analyseras bl.a. arbetssituationen på fartygsbryggan och hur olika instrument används som stöd för beslut.

Därutöver har jag också tagit del av en nyligen publicerad rapport Decision Support for Navigation från Force Technology (DMI 107-27358). Rapporten som tagits fram på uppdrag av Sjö- fartsverket är en förstudie som bl.a. behandlar landbaserad lotsning.

8.1.1Stödsystem ombord på fartyget

Radar

Radar har funnits sedan lång tid och är inte att betrakta som ny teknik men är fortfarande ett av de viktigaste instrumenten för navigation och trafikövervakning. Som stöd för radarnavigering finns radarreflektorer i många traditionella sjösäkerhetsanord- ningar.

Alla större fartyg har i dag egen fartygsradar och det finns även radarstationer på land. Radarns funktion är att ge en bild av omgivningen och andra fartyg som trafikerar farvattnet. Särskilt viktig är radarn vid nedsatt sikt på grund av dimma.

Det finns även radarstationer på land, t.ex. har Sjöfartsverket tre radarstationer i farleden in till Göteborg. Försvarsmakten och Kustbevakningen har också radarstationer på ett antal platser.

Elektroniska sjökort

Sjökort innehåller bland annat information om farleder, djup, strandlinjer och andra uppgifter som är viktiga för sjöfarten. Ny teknik har gjort det möjligt att ta fram elektroniska sjökort.

Elektroniska sjökort kan se ut på olika sätt. ENC (Electronic Navigational Chart) är benämningen på officiella elektroniska sjö- kort. ENC är vektoriserade sjökort som redan från början produ- cerats i ett digitalt format, vilket innebär att alla objekt är individuellt positionsangivna. ENC uppdateras digitalt och offi- ciella rättelser sker reguljärt.

Elektroniska sjökort finns även som s.k. rasterkort. De är inscannade och objekten beskrivs som en yta, den yta symbolen

120

SOU 2007:106

Teknik och lotsning

täcker i sjökorten. Rastersjökorten blir därigenom inte mer detalje- rade när ett område zoomas in.

ECDIS-bild från insegling till Norrköping, Sjöfartsverkets arkiv.

Ett ENC som presenteras i en ECDIS-anläggning (Electronic Chart Display and Information System) innebär utökade möjlig- heter att presentera information. I ECDIS kombineras olika kom- ponenter som exempelvis ENC, GPS-mottagare, AIS-information, radar och autopilot. Fartygets position kan visas direkt i sjökorts- bilden på skärmen. Dessutom kan systemet, med hjälp av kända parametrar som kurs, fart och fartygets djupgående till exempel varna när fartyget närmar sig ett grunt område. För att ett system ska benämnas ECDIS måste det uppfylla de krav som är fastlagda av FN:s organ för internationella sjöfartsfrågor, IMO.

Med undantag för höghastighetsfartyg finns det i nuläget inga krav från IMO att fartyg ska vara utrustade med elektroniska sjökort. Enligt Sjöfartsverket har såväl antalet sålda elektroniska sjökort som antalet fartyg som använder dem ökat kraftigt under 2006. De flesta handelsfartyg som anlöper svenska vatten har i dag någon form av elektroniskt sjökort ombord. I många fall är det ett s.k. rastersjökort.

121

Teknik och lotsning

SOU 2007:106

System för automatisk identifiering av fartyg

AIS (Automatic Identification System) är ett globalt system för identifiering av fartyg som utvecklats för handelssjöfarten. Genom systemet överförs information om bland annat position, kurs, fart, typ av last samt fartygets storlek och namn. Det finns också möjligheter att genom AIS sända data om vind, ström, vattenstånd och sikt. Systemet gör det möjligt att från fartyg i närområdet eller från sjötrafikövervakningscentraler i land, t.ex. en VTS, identifiera och följa andra fartygs rörelser. Därmed är det lättare att få en bild av trafiksituationen och en effektivare trafikövervakning möjlig- görs.

Interiör från VTS-centralen i Malmö, Sjöfartsverkets arkiv.

En styrka är att systemet också kan identifiera fartygsrörelser i området även för fartyg som befinner sig i radarskugga. Vidare kan fartygstrafiken följas på en dataskärm oavsett om det är dag, natt eller dåligt sikt i det område fartyget rör sig. Informationen uppdateras med intervall från två till tio sekunder. AIS-information kan visas på olika sätt exempelvis tillsammans med en radarbild eller i ett elektroniskt sjökort.

122

SOU 2007:106

Teknik och lotsning

IMO har angett att AIS främst syftar till att undvika kollision, vara ett hjälpmedel för VTS-centraler samt att ge kuststater information om fartyg i dess farvatten. Reglerna för AIS bestäms av den internationella konventionen om sjösäkerhet (SOLAS). För fartyg större än 300 BT i internationell trafik är det sedan den 1 januari 2005 obligatoriskt med AIS ombord. Sedan den 1 juli 2007 är AIS även obligatorisk utrustning för fartyg i nationell trafik om fartyget är större än 500 BT. Många mindre fartyg och fritids- båtar saknar AIS och kan därför bara observeras visuellt eller med radar.

Sjöfartsverket har 35 basstationer för AIS som täcker det svenska kustområdet. Genom samarbete med grannländer har Sjöfartsverket tillgång till AIS-information för större delen av Östersjön. Kvalitetssäkring sker genom Sjöfartsverket och de internationella organisationerna, IMO, Paris MoU, EU:s sjösäker- hetsmyndighet EMSA samt IALA (International Association of Marine Aids to Navigation and Lighthouse Authorities). Före- komsten av felaktiga data och viss fördröjning i tid gör att AIS inte används för precisionsnavigering utan främst är ett komplement till annan navigationsutrustning ombord.

Modern lotsbåt, Sjöfartsverkets arkiv.

123

Teknik och lotsning

SOU 2007:106

GPS

Det amerikanska GPS-systemet (Global Positioning System) är det satellitnavigeringssystem som används inom sjöfarten. Därutöver finns även ett ryskt system och arbete pågår med att bygga upp ett europeiskt system, Galileo. Satellitnavigationsprogrammet Galileo är ett gemensamt initiativ av EU och Europeiska rymdorganisa- tionen (ESA). Syftet med Galileo är att inrätta ett globalt system för satellitnavigation för att öka tillförlitlighet och tillgänglighet samt för att minska beroendet av det amerikanska GPS-systemet. Tanken med Galileo är också att det ska vara det första satellit- navigationssystemet som är format efter civila behov, öppet för internationellt samarbete och kommersiellt drivet. Totalt ska Galileo bestå av trettio satelliter som enligt planerna ska skjutas upp åren 2011 2013.

Satelliter sänder signaler med information som en mottagare utnyttjar för att bestämma sin position. I dag får man praktiskt taget kontinuerliga positioner, med god noggrannhet, oftast bättre än 10 meter. För att få en ännu bättre noggrannhet kan en DGPS (differential GPS) mottagare användas som med hjälp av korrek- tioner utsända från landbaserade referensstationer ökar noggrann- heten. DGPS-tekniken har utvecklats i samarbete mellan de svenska och finska sjöfartsverken för att möta sjöfartens behov.

Integrerade brygg- och navigationssystem

Integrerade bryggsystem (IBS) är en benämning på en över- gripande gruppering av teknisk utrustning på fartygsbryggan som omfattar både navigering, manövrering, kommunikation och övrig utrustning för kontroll. En del IBS är integrerade navigations- system (INS), dvs. ett system av mer eller mindre tekniskt sam- mankopplade utrustningsdetaljer och instrument för navigering. Exempelvis kan radar, autopilot och elektroniskt sjökort kopplas samman och dela data.

Teknik som underlättar manövrering

I princip alla fartyg som ofta trafikerar svårnavigerade vatten, exempelvis svenska skärgårdsfarleder, har numera utrustats med bogpropeller och i vissa fall aktiva roder. En bogpropeller ökar

124

SOU 2007:106

Teknik och lotsning

manövreringsförmågan t.ex. vid manövrering till kaj. På en del större fartyg finns två eller flera bogpropellrar för att öka effekten. Aktiva roder exempelvis Becker- eller Schillingroder ger bättre styrförmåga i låga farter jämfört med ett vanligt roder och under- lättar också manövrering till kaj.

Vidare är gyrokompass en av de viktigaste instrumenten på fartygsbryggan. Gyrokompassen påverkas inte av magnetiska fel men måste däremot kompenseras för fel som beror på fartygets fart, kurs och latitud. Dessa variabler finns dock lätt tillgängliga i elektroniskt format ombord och de flesta moderna gyrokompasser kan med hjälp av denna information från en GPS och fartlogg automatiskt korrigera för detta.

Teknik för kommunikation

Ombord används oftast VHF (Very High Frequency) för kom- munikation men mobiltelefoner blir allt vanligare. Kommunika- tionen med VTS-centralerna sker genom VHF-radio på särskilda radiokanaler. Bogserbåtar, hamnen och andra lotsar kontaktas ibland på VHF men ofta via mobiltelefon. Även datorkommunika- tion som Internet och e-post, blir allt vanligare.

Det finns också tekniska möjligheter med bredbandsuppkopp- ling som skulle kunna innebära att exempelvis en radarbild från fartyg kan länkas till en VTS-central. Vidare skulle bredbands- uppkoppling kunna användas för att överföra kamerabilder från fartygsbryggan till VTS-centralen. Detta är teknik som ännu inte är fullt utvecklad.

8.1.2Stödsystem inom infrastrukturen

Farleder

Den tekniska utvecklingen har gett nya möjligheter att förbättra säkerheten i farlederna genom exempelvis bättre utmärkning och mer exakta och detaljerade uppgifter om bottentopografin.

För att underlätta visuell navigering och radarnavigation finns fasta och flytande säkerhetsanordningar i farleden t.ex. prickar, bojar, fyrar och enslinjer. I en del farleder har prickar ersatts av bojar med fast eller blinkande ljus som underlättar visuell navige-

125

Teknik och lotsning

SOU 2007:106

ring i mörker och som genom en ökad reflektionsgrad även ger bättre radareko.

Bättre metoder för sjömätning leder till bättre kvalitet på den sjögeografiska informationen. Ett arbete pågår inom Sjöfartsverket med att löpande fylla på den digitala djupdatabasen främst med data från egna mätningar. Målet är att databasen ska vara komplett år 2014 för det som benämns Säkra sjövägar, vilket motsvarar 34 procent av svenska farvatten.

För att bistå sjöfarten har Sjöfartsverket tio referensstationer som tar emot signaler från GPS-satelliter, fastställer de fel som förekommer i sändningarna och sänder korrektionsdata till an- vändarna, s.k. DGPS-stationer. Stationerna täcker hela den svenska kusten, Mälaren och Vänern. För att korrektionssignal garanterat ska nå fram har alla sjöområden dubbel täckning, vilket gör att signal normalt kan mottas samtidigt från minst två olika stationer.

Vidare hade Sjöfartsverket i början av år 2007 sammanlagt 45 stationer för vind- och vattenståndsmätning, s.k. ViVa-stationer, längs svenska kusten. Informationen finns tillgänglig för lotsarna och på VTS-centralerna. Sjöfartsverket arbetar för närvarande med kvalitetssäkring av informationen för att kunna sprida informa- tionen via Internet.

Sjötrafikövervakning

VTS (Vessel Traffic Service) används som ett samlat begrepp för bl.a. sjötrafikinformation och service till sjötrafiken i mer trafike- rade eller miljökänsliga områden. Syftet med VTS är att öka trafik- säkerheten och minska riskerna för olyckor, t.ex. grundstötningar och kollisioner och därigenom bidra till att förhindra miljöskador. IMO har i Resolution A.857(20) antagit riktlinjer för VTS-verk- samheten. Enligt IMO:s riktlinjer kan följande tre olika typer av tjänster tillhandahållas inom ett fastställt VTS-område.

a)Informationstjänst vilket innebär att information kan lämnas om t.ex. förväntade möten, korsande eller medgående fartyg, begränsningar i framkomligheten, fel eller brister på sjösäker- hetsanordningar samt väderleks- och isförhållanden.

b)Navigeringsassistans ska kunna ges till ett fartyg vid svåra navi- gatoriska eller meteorologiska förhållanden, eller i fall av fel eller brister ombord eller i farleden. Navigeringsassistans ges i första

126

SOU 2007:106

Teknik och lotsning

hand som råd, men kan även ges som information eller an- visning.

c)Trafikorganisation med syfte att trafiken kan röra sig säkert och effektivt inom området utan att farliga situationer uppstår. Denna tjänst är lämplig t.ex. vid hög trafiktäthet. Trafikorga- nisationen ges i form av förbud eller tillstånd att anlöpa eller avgå från ett område, anvisning om färdväg eller mötesplats m.m. Standardiserade färdplaner kan användas som ett verktyg för denna tjänst.

Sjöfartsverket har VTS-centraler på sex orter i Sverige; Gävle, Göteborg, Luleå, Malmö, Södertälje och Trollhättan. Utrustning och bemanning varierar mellan centralerna. Samtliga sex centraler erbjuder informationstjänst och därutöver förekommer en form av trafikorganisation i Södertälje- och Trollhättekanal. Verksamheter- na vid VTS-centralerna pågår dygnet runt.

VTS-centralerna ansvarar för tjänster inom definierade och avgränsade områden som har fastställts genom Sjöfartsverkets före- skrifter och allmänna råd (SJÖFS 1994:21) om sjötrafiken.

VTS-centraler ansvarar även för den operativa övervakningen av sjötrafiken inom Sveriges sjöterritorium och Sveriges ekonomiska zon som Sverige i egenskap av medlemsstat har ålagts enligt rådets direktiv 2002/59/EG om inrättande av ett övervaknings- och infor- mationssystem för sjötrafik i gemenskapen. Övervakningen ska kontrollera att redaren, fartygsoperatören eller befälhavaren upp- fyller kraven enligt Sjöfartsverkets föreskrifter och allmänna råd (SJÖFS 2005:19) om anmälningsplikt, informationsskyldighet och i vissa fall rapporteringsskyldighet. Hela den svenska kusten över- vakas.

Videoövervakning

Videokameror används i land för sjötrafikövervakning och finns i dag i farleder som övervakas av VTS-centralen i Göteborg respek- tive Malmö. Varje kamera täcker en begränsad sektor och fungerar endast bra i dagsljus och vid god sikt. Kamerorna kan zooma samt styras i höjd- och sidled av VTS-operatörerna. Därutöver har vissa hamnar videoövervakning och även Kustbevakningen har ett antal platser med videoövervakning.

127

Teknik och lotsning

SOU 2007:106

Fartygssimulator

I fartygssimulatorer kan manövrering, navigering och kommu- nikation övas. Övningarna kan ske under olika förhållanden, som t.ex. dag, natt, kraftiga vågrörelser och varierad sikt. Navigering och manövrering vid isförhållanden, manövrering vid olika vind- och strömförhållanden med eller utan assistans av bogserbåtar är exempel på situationer som kan prövas. Det är också möjligt att göra simulatorövningar i trånga farleder och hamnar. Vidare kan exempelvis möjligheter och begränsningar vid användandet av elektroniska sjökortsystem prövas.

Simulatorerna används under lotsutbildningen och för lotsarnas kontinuerliga fortbildning. Andra användare är aktiva sjöbefäl och elever under utbildning till sjöbefäl. Simulatorerna kan också nytt- jas för studier av hamnar och farleder och för forskningsstudier. Fartygssimulatorer finns på Sjöfartshögskolan i Kalmar, Chalmers tekniska högskola i Göteborg och därutöver har Sjöfartsverket en fartygssimulator på Arkö.

Stödsystem för lotsen

Ny teknik som kan bistå lotsen prövas och införs kontinuerligt. Försöksverksamhet pågår med användandet av LotsPC, en bärbar dator som lotsen tar med ombord och kopplar in på fartygs- bryggan. En LotsPC kan i förväg laddas med de senaste upp- dateringarna i det elektroniska sjökortet och ombord anslutas till fartygets AIS. Vidare har alla lotsar nu en handdator för att hantera administration i anslutning till ett lotsningsuppdrag. Ett elektro- niskt system för lotsbeställningar och fakturering har införts och på sikt ska lotsbeställningar kunna göras även genom ett SMS.

Jämförelse mellan sjöfart och luftfart

Enligt den underlagsrapport, Jämförande studie av sjöfart och luft- fart (bilaga 3), som tagits fram finns inte några tydliga paralleller mellan sjöfart och luftfart vad avser navigering och manövrering. Inom luftfarten är metoder och procedurer, liksom utformningen av flygplatser standardiserade globalt i större omfattning än inom sjöfarten. Standardiserade procedurer för flygning syftar till att öka säkerheten.

128

SOU 2007:106

Teknik och lotsning

Det finns exempelvis inom flyget tydliga anvisningar i form av standardiserad flygvägsutformning och beskrivningar som visar möjligheterna att lyfta, flyga och landa utan att störa annan trafik. Layout och vilken information som ska finnas med följer inter- nationell standard. För de svenska flygplatserna publicerar Luft- fartsstyrelsen standardiserade flygvägar på Internet.

Flygvägen för ankommande flyg till bana 03, Landvetter. Bild hämtad från Luftfarts- styrelsens webbplats

129

Teknik och lotsning

SOU 2007:106

När det gäller trafikledning finns däremot ett antal likheter mellan sjöfart och luftfart. Ledningen sker från land och den förutsätter väl utbyggd infrastruktur för kommunikation och övervakning. Den förutsätter också procedurer som är kända både av personalen på land och ombord. Skillnaden består främst i att luftfarten redan i dag har etablerade internationella regelverk inom detta område. Det kan också nämnas att en flygledare vid större flygplatser hante- rar ett flertal flygplan samtidigt.

Det finns också skillnader i säkerhetskultur mellan sjöfart och luftfart. Inom sjöfarten finns en rapporteringsskyldighet beträffan- de olyckor och tillbud i svenska farvatten. När det gäller tillbud kommer väldigt få rapporter in. Sjöfartsverket uppger att antalet rapporterade tillbud uppgår till ca ett tiotal per år. Antal rapporte- rade olyckor varierar mellan ca 100 och 200 årligen.

Inom luftfarten finns en mer utvecklad rapporteringskultur när det gäller luftfartshändelser. Med luftfartshändelse avses allt från mindre störningar till haveri. Luftfartsstyrelsen tar årligen emot cirka 3 000 händelserapporter. Merparten av rapporterna är av lägre allvarlighetsgrad och klassificeras som störningar. En störning är en händelse av lägre risk men som under andra omständigheter skulle kunna innebära ett allvarligt tillbud eller haveri. Inkomna rapporter analyseras hos Luftfartsstyrelsen och resultatet ligger till grund för myndighetens samlade flygsäkerhetsarbete, bland annat i form av reglering, tillsyn och andra åtgärder. Genom rapporteringssystemet kan kunskaper om enstaka händelser omsättas i generellt säker- hetshöjande åtgärder.

8.2Överväganden och förslag

Mina förslag:

Sjöfartsverket ska ta fram, digitalisera och på Internet publicera standardfärdplaner för viktigare farleder.

Sjöfartsverket och Sjöfartsinspektionen ska inleda en för- söksverksamhet med landbaserad lotsning. En oberoende organisation ska följa och utvärdera försöksverksamheten.

Ett utrustningskriterium ska införas i den föreslagna lotslagen vid bedömning av om lotsplikt ska föreligga.

130

SOU 2007:106

Teknik och lotsning

Teknik för att underlätta sjöfartens manövrering och navigation samt därmed även lotsningen har utvecklats under lång tid. Redan 1920 års Lotsförfattningskommitterade anförde i sitt betänkande år 1921 följande argument för lotsfrihet:

Genom uppfinningar och teknikens fullkomnande har numera fyr- och båkväsendet nått en förut oanad utveckling. Stor omsorg och mycken möda har nedlagts och nedläggas alltfort på farledernas förbättring och utprickning. Genom statens försorg utgivas till de sjöfarandes bruk omsorgsfullt utarbetade sjökort, även som en särskild publikation, ”Underrättelser för sjöfarande”, däri skola angivas bland annat för- ändring av farled eller utprickning, nyupptäckt grund m.m. Jämsides med att sålunda de fasta sjösäkerhetsanordningar fullkomnats har sjö- fartens egna hjälpmedel avsevärt förbättrats. Segelfartyg hava i stor utsträckning ersatts med maskindrivna fartyg. De för navigeringen erforderliga maskiner och instrument hava genom nya uppfinningar och förbättringar av gamla ytterligare fullkomnats. Vidare torde genom de skärpningar som under tidernas lopp skett med avseende å utövandet av befäl å handelsfartyg, befälets duglighetsgrad i ej ringa grad höjts. Och jämväl på manskapets kapacitet hava ökade krav ställts.

Enligt min mening finns det goda skäl att anta att den tekniska utvecklingen också fortsättningsvis kommer att kunna bidra till att underlätta och förbättra möjligheterna till en modern, säker och miljöanpassad sjöfart. Samtidigt har de fartyg som anlöper svenska hamnar blivit betydligt större under senare år. Perioden 1998 2006 ökade fartygslängden med i genomsnitt tolv meter och på bredden ökade fartygen med cirka två meter. En utveckling mot större fartyg innebär att marginalerna i farleden minskar. Teknisk utveckling måste därför ses i relation till fartygsutvecklingen.

De möjligheter tekniken erbjuder för att förbättra navigering och manövrering i allmänhet och lotsarbetet i synnerhet återfinns på flera plan. Det enskilda fartygets utformning och utrustning är en variabel. Infrastrukturens utformning i farled och på land är en annan. Lotsens utrustning och arbetsredskap en tredje. Beträffande fartygets utrustning har ovan beskrivits bl.a. aktiva roder, elektro- niska sjökort och GPS. Ifråga om infrastrukturen kan utmärkning, radar- och ViVa-stationer, liksom VTS-centraler och moderna IT- hjälpmedel för lotslogistik nämnas. Lotsens handdator är exempel på ett modernt arbetsredskap. Jag bedömer att lotsen i sitt arbete tillägnar sig ny teknik på ett sätt som är jämförbart med övriga nordiska och nordeuropeiska länder.

131

Teknik och lotsning

SOU 2007:106

Jag anser dock också att det är angeläget att i detta sammanhang understryka behovet av vad man skulle kunna kalla ”mjuk teknik”. Med detta avser jag behovet av kvalitetssystem för att säkra att alla de processer som sammantaget ska trygga att fartygets färd från en punkt till en annan kommer till stånd på ett förutsebart sätt. Sådana kvalitetssystem syftar inte bara till att användningen av moderna tekniska hjälpmedel sker på rätt sätt utan också till att säkerställa att förutsättningarna för användning föreligger. Detta kan t.ex. innebära att medarbetarnas kompetens för handhavandet är till- fyllest eller att dokumenterade säkerhetsrutiner är kända av berörd personal. De internationella riktlinjerna inom ramen för ISM- koden (International Safety Management Code) och ISPO-koden (International Standard for Pilot Organisations), kan vara naturliga utgångspunkter.

Ett sådant synsätt existerar i dag enligt min uppfattning i betydligt högre omfattning inom luftfartssektorn. Även om jag i likhet med vad som sägs i den jämförande studien av sjöfart och luftfart i dagsläget endast ser begränsade likheter mellan de två trafikslagen, finns enligt min mening flera viktiga lärdomar. Såväl luftfart som sjöfart är globala transportslag som verkar under inter- nationella regelverk. Takten i harmonisering och internationellt utvecklingsarbete framstår, sannolikt främst av historiska skäl, som högre på luftfartens område. Flygets standardiserade och inter- nationellt vedertagna procedurer, gemensamma begreppsapparat och djupt rotade säkerhetsmedvetande kan tjäna som inspirations- källa för den samlade sjöfartsnäringen. Jag är övertygad om att även sjöfarten på sikt kommer att utvecklas på ett likartat sätt. Det finns enligt min mening goda tekniska möjligheter, bl.a. avseende system för trafikledning, för en sådan utveckling. För detta talar också ett växande behov till följd av en ökad fartygstrafik och allt högre krav på säkerhet och effektiva logistiksystem.

Sammantaget bör förbättrad teknik ombord på fartyget, i land och i farleder kunna bidra till att ytterligare höja kvaliteten inom lotsningen, påverka förutsättningarna för dispensgivning och gene- rellt öka sjösäkerheten, exempelvis genom bättre spridning av information och kunskaper. Ny teknik möjliggör också för försök med landbaserad lotsning.

I utredningsdirektivet anges beträffande ny teknik främst deskriptiva uppgifter och ett omfattande underlag om utvecklingen på området har därför tagits fram och sammanfattats i det före- gående.

132

SOU 2007:106

Teknik och lotsning

För att understryka angelägenheten av ett brett utnyttjande av ny teknik i sjöfarten föreslår jag också att ett utrustningskriterium införs vid bedömning av om lotsplikt ska föreligga. Vidare föreslås en försöksverksamhet med lotsning från central i land vid några farleder. I denna försöksverksamhet, liksom i den reguljära lots- ningsverksamheten bör fartygssimulatorer kunna användas i be- tydande utsträckning. Avsikten med försöksverksamheten är att bygga upp kunskap och vinna erfarenheter som grund för fortsatta ställningstaganden. Sjöfartsverket bör vidare ges i uppdrag att framställa digitaliserade och lättillgängliga standardfärdplaner för de viktigaste farlederna och relevanta fartygskategorier.

En del av förslagen relaterade till ny teknik återfinns i kapitel 9. En viktig utgångspunkt för samtliga mina förslag är att sjö- och miljösäkerheten bevaras eller höjs.

Även Europeiska kommissionen har i ett meddelande, från oktober 2007, KOM(2007)616 final, om europeisk hamnpolitik bl.a. givit sin syn på teknisk-nautiska tjänster däribland vissa lotsfrågor. Kommissionen anför bl.a. följande:

När det gäller just lotsning anser kommissionen att undantag från den obligatoriska lotsningen bör beviljas för frekventa användare när säker- heten är säkerställd, eftersom detta skulle sänka kostnaderna för sjötransporter och göra sjöfarten mer attraktiv, i synnerhet närsjö- farten. Tekniska innovationer bör beaktas i samband med denna be- dömning. I detta hänseende kan fjärrlotsning komma att bli ett vettigt alternativ, som kan utvecklas inom ramen för e-maritime.

8.2.1Digitaliserade standardfärdplaner ska tas fram

Mitt förslag är att Sjöfartsverket ska ges i uppdrag att ta fram, digitalisera och på Internet publicera standardfärdplaner för vik- tigare farleder.

En standardfärdplan kan innehålla bästa färdväg med lämplig fart angiven, lämpliga radier i större girar, områden lämpliga för ankring samt områden där möten eller omkörningar bör undvikas. För att ta hänsyn till olika omständigheter som fartyg av olika storlek, djupgående, väder m.m. kan det finnas behov av ta fram flera lämpliga färdplaner för samma sträcka. Färdvägar och metoder kan med fördel även prövas i fartygssimulator.

Färdplanen ska kunna laddas ned från Internet på samma sätt som färdplaner inom flygtrafiken i dag kan laddas ned från Luft- fartsstyrelsens webbplats. Om fartyget är utrustat med elektro-

133

Teknik och lotsning

SOU 2007:106

niska sjökort eller en modern radar kan standardfärdplanen läggas in via en digital fil.

Den standardiserade färdplanen är att betrakta som en rekom- menderad väg. Befälhavarens ansvar är fortsatt oförändrat och Sjöfartsverket eller Sjöfartsinspektionen kan därför inte göras an- svariga om tillbud eller olycka inträffar. Det är viktig att detta tydliggörs i anslutning till publiceringen för att undvika miss- förstånd.

Inom lotsningsverksamheten byggs kunskap upp om lokala för- hållanden i olika farleder. Det handlar om kunskap om exempelvis bästa färdväg och vilken manöver som är lämpligast för en viss kajplats under vissa förutsättningar. Enligt min bedömning ökar sjö- och miljösäkerheten genom att den samlade och beprövade kunskap som finns om förhållanden i en särskild farled görs till- gänglig för fler inom handelssjöfarten oavsett om fartyget är lots- pliktigt, framförs med lotsdispens eller inte omfattas av lotsplikten.

Fartygsbefäl på fartyg som inte är lotspliktiga eller på fartyg som omfattas av lotsdispens kan i god tid ladda ned färdplanen och förbereda sig inför färden i farleden. Med rätt utrustning ombord kan det på sikt också vara möjligt att simulera fartygets anlöp innan det kommer fram till aktuell farled. Även fartygsbefäl på fartyg som ska anlita lots kan förbereda sig bättre och därmed underlättas informationsutbytet när lotsen kommer ombord.

Standardiserade färdplaner kan också stimulera en utveckling mot att fler lotsar använder sig av gemensamma tillvägagångssätt i aktuella farleder och hamnar. I dag är det vanligt att varje lots har sin egen bästa väg. Vidare kan standardiserade färdplaner påverka regelverket för lotsning, användas för förberedelser vid t.ex. färd i korridor, flytt av lotsens bordningspunkt längre in i farleden eller vid landbaserad lotsning.

Jag anser att utvecklandet av standardiserade färdplaner och metoder är ett sätt att underlätta och ytterligare kvalitetssäkra lotsningsverksamheten. Liknande initiativ växer fram på andra håll i världen framför allt i Australien. Slutligen ser jag det som angeläget att även annan information av betydelse för fartygens säkra färd i största möjliga utsträckning tillgängliggörs på ett enkelt sätt för sjöfarten. Exempelvis ser jag det utvecklingsarbete som pågår inom Sjöfartsverket för att via Internet delge information från ViVa- stationer som viktigt.

134

SOU 2007:106

Teknik och lotsning

8.2.2Försöksverksamhet med landbaserad lotsning ska inledas

Sjöfartsverket och Sjöfartsinspektionen ges i uppdrag att i två steg

– simulering och verkligt försök inleda försöksverksamhet med landbaserad lotsning i två till tre olika farleder. En oberoende organisation ges i uppgift att följa och utvärdera försöksverksam- heten. Försöksverksamheten syftar till att pröva vad den nya tek- niken medger för möjligheter samt att bygga upp kunskap och erfarenhet inför ett framtida ställningstagande gällande landbaserad lotsning.

Utgångspunkter för genomförande av försöksverksamhet

Försöksverksamheten ska utformas på ett sådant sätt att sjö- och miljösäkerheten inte äventyras under försöksperioden. Inlednings- vis bör därför försök göras i fartygssimulator för att närmare kunna ta ställning till vilka kriterier som är lämpliga och under vilka förutsättningar som försöket därefter kan genomföras i praktiken.

Sjöfartsverket bör bedriva försöksverksamheten i nära dialog med näringen. Sjöfartsverket bör också i dialog med näringen identifiera och vidtala ett antal rederier som är intresserade av att delta i försök med landbaserad lotsning. Det bör redan i samband med försöksverksamheten övervägas om fartyg som deltar ska erbjudas rabatterad lotsavgift. Hur omfattande intresset är från rederier och befälhavare av att delta i försöksverksamheten är av stor betydelse för vilka slutsatser som kan dras.

Utgångspunkten för försöksverksamheten är att en landbaserad lotsning ska avse fartygets hela färd i farleden in till kaj. Det bör dock finnas utrymme även för alternativ som innebär att en lots går ombord längre in i farleden, dvs. att bordningspunkten flyttas längre in. Ordinarie lotsar för farleden utför landbaserad lotsning från arbetsstation där tillgång finns till lämplig teknisk utrustning. Möjligheten att hantera fler än ett fartyg för en lots i land bör prövas och värderas redan i samband med simulering. Likaså hur kommunikationen ska utföras på ett effektivt sätt med tredje part t.ex. bogserbåtar eller hamnen. Under simuleringen bör också former som åtminstone i vissa fall innebär att lots endast finns i central i land och inte ombord prövas. Det är viktigt för att skapa en mer realistisk försökssituation under det verkliga försöket.

135

Teknik och lotsning

SOU 2007:106

I den lotslag jag föreslår definieras lotsning som rådgivning om navigering, manövrering och kommunikation. Det anges också att lotsen ska ange och övervaka de åtgärder för navigering, manövre- ring och kommunikation som fordras för fartygets säkra fram- förande. Jag menar att lotsning kan innebära rådgivning om alla eller delar av de angivna områdena. Lotsen kan inte själv manövrera ett fartyg från land men jag utesluter inte att råd även angående manövrering kan lämnas från land. Som en del i försöksverksam- heten får även frågan om vilka moment som kan utföras med land- baserad lotsning närmare analyseras.

Försöksverksamheten bör pågå under minst två år. En längre försöksperiod kan visa sig nödvändigt för att tillräckligt många försök ska kunna genomföras och effekter ska kunna utläsas.

Sjöfartsverket bör uppdra åt en oberoende organisation att löpande följa och utvärdera försöksverksamheten. Exempelvis kan ett svenskt eller utländskt forskningsinstitut, myndighet, univer- sitet eller högskola få denna uppgift. I utvärderingen ska bl.a. ingå att bedöma effekter för sjö- och miljösäkerheten samt organisa- toriska och ekonomiska konsekvenser. Utvärderingen ska ligga till grund för ett framtida ställningstagande om huruvida landbaserad lotsning kan vidareutvecklas och permanentas.

Lämpliga farleder och hamnar för försöksverksamhet

Försöksverksamheten bör för att få en större spridning på erfaren- heter genomföras i minst två till tre olika farleder. Vidare kan kriterierna för landbaserad lotsning variera inom en farled men också mellan aktuella farleder i syfte att få ett större kunskaps- underlag.

För att bedöma om en farled är lämplig för försöksverksamhet med landbaserad lotsning bör de fysiska dimensionerna, den nautiska svårighetsgraden och trafikens komplexitet vägas in. Andra farledsförhållanden av betydelse kan vara kvalitet på sjö- säkerhetsanordningar, förekomsten av radar, utrustning för bevak- ning av väder och vind samt närheten till en VTS-central.

Sjöfartsverket inklusive Sjöfartsinspektionen bör i dialog med näringen identifiera lämpliga hamnar och farleder för att genomföra en försöksverksamhet. Enligt min uppfattning skulle Göteborgs hamn kunna vara lämplig för att prova landbaserad lotsning. Far- leden in till Göteborg har goda marginaler och mycket hög klass på

136

SOU 2007:106

Teknik och lotsning

sjösäkerhetsanordningar. Möjlighet till trafikseparering finns eftersom det är två farleder in till Göteborg. Vidare är det bra radartäckning i farleden och i den inre delen av hamnen finns flera övervakningskameror. Därutöver finns mätstationer för vind och vattenstånd i farleden och på VTS-centralen i Göteborg finns väl utvecklad teknik. Jag har också underhand genom Sveriges Redare- förening informerat mig om att ett intresse finns från rederier att delta i en försöksverksamhet.

Jag anser också att Flintrännan genom Öresund och anlöpet till Malmö kan vara lämpliga farleder att pröva landbaserad lotsning. Flintrännan är en internationell farled som inte omfattas av lots- plikt men där ett stort antal s.k. Öresundslotsningar äger rum årligen. VTS-centralen i Malmö har bra teknisk utrustning och radarövervakning finns delvis i Flintrännan.

Därutöver ser jag det som önskvärt att försök med landbaserad lotsning även genomförs på Norrlandskusten eller Ostkusten.

Kriterier för försöksverksamheten

SSPA Sweden AB har på mitt uppdrag identifierat och värderat tekniska system som kan underlätta eller bidra till att lotsning kan utföras från en central i land. I sin rapport till utredningen förslår SSPA bl.a. krav på viss teknisk utrustning ombord som exempelvis elektroniska sjökort, GPS och AIS. Restriktioner som att lots- ningen från land ska genomföras dagtid och ej vid dimma kan också övervägas samt den sökandes förmåga att kommunicera på engelska eller svenska.

Som tidigare nämnts har även Force Technology i en rapport till Sjöfartsverket lämnat förslag om hur en försöksverksamhet med landbaserad lotsning skulle kunna utformas och utvärderas.

Jag vill för egen del understryka att användandet av digitala standardfärdplaner särskilt bör övervägas liksom frågan om det ska finnas minst tre nautiker ombord. Fartyg med farligt gods bör åtminstone inte inledningsvis delta i försök med landbaserad lots- ning.

Fartyg och befälhavare som uppfyller på förhand fastställda kriterier ska kunna omfattas av en försöksverksamhet med landbaserad lotsning. Sjöfartsverket och Sjöfartsinspektionen bör ges i uppgift att närmare precisera villkoren för försöksverksam- heten.

137

Teknik och lotsning

SOU 2007:106

Det är angeläget att olika kombinationer av villkor prövas och det bör inte ställas högre krav på utrustning, siktförhållanden m.m. än vad som är motiverat utifrån sjösäkerheten.

Skäl för försöksverksamhet med landbaserad lotsning

Frågan om landbaserad lotsning är kontroversiell och uppfatt- ningen om lotsens framtida roll går starkt isär inom sjöfarts- sektorn. Att lotsen lämnar råd ombord på fartyget är en väl be- prövad arbetsmetod som funnits i många århundraden. En lots ombord på fartyget har en direkt kontakt med fartygsbesättningen, känner fartygets rörelser och har en visuell bild av vad som händer runt fartyget. Ett annat argument som lyfts fram är att lots krävs ombord för att underlätta manövrering i vissa hamnområden. Det finns också farhågor för att landbaserad lotsning skulle kunna innebära att de totala kostnaderna för lotsningsverksamhet inled- ningsvis blir högre än i dag.

Mot dessa uppfattningar anförs att landbaserad lotsning på sikt kan leda till ett mer effektivt resursutnyttjande inom lotsnings- verksamheten samt en högre kostnadseffektivitet för sjöfarten som helhet. I takt med att fler fartyg har den utrustning som kommer att krävas för landbaserad lotsning väntas antalet lotsningar från land öka. De hamnar till vilka farlederna bedöms lämpliga för land- baserad lotsning kan i ett internationellt perspektiv bli mer kon- kurrenskraftiga med denna tjänst. På motsvarande sätt kan de rederier som utrustar sina fartyg med modern teknik vinna kon- kurrensfördelar.

Jag menar att det är för tidigt att på ett rättvisande sätt bedöma svårigheter och möjligheter som finns i förhållande till landbaserad lotsning. Enligt min uppfattning är det för tidigt att avfärda land- baserad lotsning som en möjlighet för vissa fartyg i vissa farleder. Först efter en försöksverksamhet kan effekter värderas och ställ- ning tas till om landbaserad lotsning kan vidareutvecklas och fort- sätta i den reguljära verksamheten. Ny kunskap kan ge nya per- spektiv på lotsningen.

Former för landbaserad lotsning beror i hög grad på förut- sättningarna lokalt. Dessa varierar inom och mellan länder. Jag har inte hittat något land där landbaserad lotsning är en fullt utvecklad ordning. I vissa länder t.ex. Tyskland och Nederländerna, erbjuds lotsning från land endast vid dåligt väder och då in till ett skyddat

138

SOU 2007:106

Teknik och lotsning

läge längre in i farleden där lotsen kan komma ombord. I Norge har en försöksverksamhet ägt rum men beslut är ännu inte fattat om försöket ska permanentas och i så fall i vilken form. Skillnader i lokala förhållanden gör att det inte är möjligt att fullt ut dra slutsatser från den landbaserade lotsning som utförs eller de försök som genomförts i andra länder.

Sammanfattningsvis finns flera osäkra faktorer när det gäller landbaserad lotsning. Därför ser jag det som angeläget att genom en utvecklad försöksverksamhet få bättre underlag för framtida ställningstaganden.

8.2.3Ett utrustningskriterium ska införas vid bedömningen av om lotsplikt ska föreligga

För att understryka angelägenheten av ett brett utnyttjande av ny teknik i sjöfarten föreslår jag att ett utrustningskriterium införs vid bedömning av om lotsplikt ska föreligga. Utrustning har därför lagts till som ett av flera kriterier för föreskrifter om lotspliktens omfattning vilket framgår av 5 § i förslag till ny lotslag. Såväl ut- rustningskriteriet som övriga kriterier kan också bilda utgångs- punkt för föreskrifter om undantag för skyldighet att anlita lots, s.k. lotsdispenser.

139

9 En mer riskbaserad lotsplikt

I mitt uppdrag ingår att se över dagens kriterier och villkor för att få lotsdispens och se över om det finns anledning att föreslå förändringar som innebär ökade dispensmöjligheter. En särskild fråga jag ska belysa är om en dispens för ett lägre befäl ska kunna användas även om ett fartygs befälhavare saknar sådan dispens.

Vidare anges i direktiven att jag särskilt ska se över förutsätt- ningarna för lotsdispens i Vänern och Mälaren och det sägs att jag i synnerhet ska beakta den provverksamhet med vidgat lotsdispens- förfarande som varit möjlig på Vänern, Göta älv och i Trollhätte- kanal.

9.1Behov av en mer riskbaserad lotsplikt

Syftet med lotsplikten är att fartyget på ett säkert sätt ska färdas genom farleden. I likhet med flera länder i Europa är nuvarande lotsplikt i princip endast baserad på fartygets storlek i relation till farledens bredd och djup. Denna princip grundas på att risken för olyckor och konsekvenserna vid en olycka bedöms öka med fartygets storlek. Vidare är fartygslängd enkelt att definiera och att kontrollera. Därmed underlättas en objektiv tillämpning av regel- verket. Särskilda regler finns för fartyg med farlig last eftersom de bedöms utgöra en större risk för människor och miljön än andra fartyg.

De skäl som generellt framhålls för förändringar av lotsnings- reglerna är att nuvarande regelverk är trubbigt och väger in alltför få faktorer av betydelse för säkerheten. Det får till följd att en del riskmoment inte omfattas av lotsplikten samtidigt som det utifrån ett säkerhetsperspektiv är svårt att motivera lots ombord i vissa andra situationer.

141

En mer riskbaserad lotsplikt

SOU 2007:106

En ökad flexibilitet med regler som i större utsträckning utgår från en säkerhetsbedömning av fartygets utrustning, kvalitet och bemanning utgör en viktig komponent i ett regelverk som i högre grad tar sin utgångspunkt i riskerna.

Jag kan konstatera att Sverige i jämförelse med en del andra länder har kommit en bra bit på väg med att behovsanpassa lots- plikten, bl.a. genom lotspliktsgränser som varierar mellan farleder. Enligt min uppfattning är detta dock inte tillräckligt.

Den senaste tioårsperioden har det skett en betydande utveck- ling av fartygens navigerings- och manövreringssystem som måste beaktas i relation till reglerna för lotsplikt. Navigationssystem via satellit, elektroniska sjökort och AIS transponder är några exempel på tekniska stödsystem som finns på allt fler fartyg. En mer nog- grann positioneringsteknologi och etableringen av VTS-centraler påverkar möjligheterna att framföra fartyget säkert i farleden. Flera fartyg har också förbättrat möjligheterna för manövrering genom att de t.ex. försetts med aktiva roder. Rederier som trots stora egna investeringar i teknisk utrusning och kvalitetssystem för förbättrad säkerhet ombord är tvungna att anlita lots uppfattar ibland att de betalar mer än nödvändigt för samma nivå av sjösäkerhet.

Samtidigt är det viktigt att komma ihåg att det fortfarande finns stora skillnader inom den fartygsflotta som trafikerar svenska farvatten. Det kan vara skillnader i fartygens kvalitet men också skillnader avseende bemanningen t.ex. antal nautiker ombord. Jag har också tidigare konstaterat att de fartyg som trafikerar Sverige i allmänhet har blivit betydligt större under senare år.

Jag anser vidare att de skillnader i svårighetsgrad som finns mellan farleder i Sverige bör påverka regelverket ytterligare. Svårig- heterna varierar bl.a. beroende av trafiktäthet, farledens utmärkning och kvaliteten på sjömätningar. Möjligheten att framföra fartyget på ett säkert sätt i farleden påverkas också av strömmar, siktför- hållanden, växlingar av vattenståndet, förekomsten av skärgård och bottentopografins utformning.

Ett skäl som talar emot en mer flexibel lotsplikt är svårigheter att utveckla och tillämpa ett objektivt och förutsebart regelverk om alltför många faktorer ska beaktas. En annan viktig aspekt handlar om att bedöma de ekonomiska effekterna av ett förändrat regel- verk. Förändringar som leder till ett minskat antal lotsningar måste värderas i förhållande till den totala ekonomin för lotsningen och möjligheter att till en rimlig kostnad behålla en basorganisation för lotsning. Även vikten av att ett tillräckligt antal lotsar ska kunna

142

SOU 2007:106

En mer riskbaserad lotsplikt

upprätthålla sina kvalifikationer för att kunna möta efterfrågan behöver beaktas.

9.2Överväganden och förslag

Mina förslag:

Befälhavarens ansvar att tillkalla lots ska författningsregleras.

Kommunikation föreslås ingå i lagens definition av lotsning.

Fartyg registrerade i flaggstater på Paris MoU:s svarta lista ska alltid omfattas av lotsplikt.

Lägre befäl med lotsdispens ska kunna använda sin dispens även om befälhavaren inte har en dispens.

Giltighetstid för lotsdispenser ska vara fem år.

Sjöfartsinspektionen får ett helhetsansvar för examination vid lotsdispenser.

Sjöfartsinspektionen ges i uppdrag att utforma ett mer flexi- belt regelverk för lotsplikt.

Förenklat dispensförfarande vid färd i korridor med stan- dardiserad färdplan ska vara möjligt.

Möjligheten till generell lotsdispens avvecklas.

Kunskapsuppbyggnad – lotsningens effekter ska utvärderas.

9.2.1Befälhavarens ansvar att tillkalla lots ska författningsregleras

I den lagstiftning som i dag återfinns på det sjörättsliga området, främst fartygssäkerhetslagen (2003:364) och sjölagen (1994:1009) finns ett omfattande regelverk som bl.a. syftar till att säkerställa att sjösäkerhetens krav kan mötas. Ett centralt ansvar vilar på befäl- havaren, som enligt 6 kap. sjölagen bl.a. är skyldig att handha och framföra fartyget på ett sätt som är förenligt med gott sjömanskap. Av detta följer att befälhavaren måste anses skyldig att, i den om- fattning det behövs, använda sig av de möjligheter för att trygga säkerheten som finns tillgängliga. I befälhavarens ansvar att fram- föra fartyget på ett sätt som är förenligt med gott sjömanskap skulle också kunna anses ligga att följa gällande lotspliktsregler och att i situationer när lotsplikt inte gäller, men sjösäkerheten ändå kräver det, tillkalla lots. Det kan t.ex. avse situationer när befäl-

143

En mer riskbaserad lotsplikt

SOU 2007:106

havaren för första gången beger sig in i okänt vatten, när de meteorologiska förhållandena så kräver eller i mörker.

I den något större flexibilitet jag vill se vad gäller föreskrifterna för skyldigheten att anlita lots, ligger ett stort ansvar på befäl- havaren att avgöra om lots kan behöva tillkallas trots att de formella reglerna inte kräver det, eller trots att fartyget i och för sig skulle kunna framföras med lotsdispens. Ett sådant ansvar bör enligt min mening tydliggöras genom att en särskild bestämmelse med denna innebörd införs i lotslagens 6 §. En motsvarande be- stämmelse finns i den finska sjölagen 6 kap. 10 §, tredje stycketTPF1FPT.

I detta sammanhang bör också befälhavarens ansvar för att tillkalla lots när detta är formellt föreskrivet slås fast.

9.2.2Kommunikation föreslås ingå i lagens definition av lotsning

Av 7 § förordningen (1982:569) om lotsning m.m. framgår att lotsen ska ange och övervaka de åtgärder för navigering och manövrering som fordras för fartygets säkra framförande. Enligt min uppfattning är även lotsens kommunikation med bryggbesätt- ning, andra fartyg, bogserbåtar och VTS-centralerna en omfattande del av lotsens arbetsuppgifter. En väl fungerande kommunikation är också viktigt ur ett säkerhetsperspektiv.

För att beskriva rådande förhållanden på ett rättvisande sätt föreslår jag därför att begreppet kommunikation förs in i defini- tionen av lotsning. Det innebär att lotsning i 2 § lotslagen defi- nieras som lotsens rådgivning till fartygs befälhavare eller det fartygsbefäl denne sätter i sitt ställe om navigering, manövrering och kommunikation. I konsekvens därmed förs begreppet även in i 7 § lotslagen där lotsens ansvar beskrivs.

9.2.3Fartyg registrerade i flaggstater på Paris MoU:s svarta lista ska alltid omfattas av lotsplikt

Paris Memorandum of Understanding (Paris MoU) är en mellan- statlig överenskommelse som sammanlagt 27 stater, inklusive Sverige, har undertecknat. Paris MoU har som mål att förhindra

1TP PT ”Om anlitande av lots är nödvändigt för att trygga fartygets säkerhet, skall befälhavaren tillkalla en sådan.”

144

SOU 2007:106

En mer riskbaserad lotsplikt

undermåliga fartyg att trafikera hamnar i de stater som ingått överenskommelsen. Genom enhetliga hamnstatskontroller ska hamnstaterna försäkra sig om att fartygen uppfyller de krav i internationella regler som gäller säkerhet, skydd av den marina miljön samt besättningens kompetens och arbetsförhållanden.

Till de som undertecknat Paris MoU hör förutom kuststater inom Europeiska unionen bl.a. Ryssland, Kanada, Norge, Island samt länder i Asien och Sydamerika. För de länder som är med- lemmar i Europeiska unionens kuststater gäller även de regler som finns i direktiv 95/21/EG vilket i stort sett överensstämmer med reglerna i Paris MoU.

I den årliga rapporten från Paris MoU görs en gradering av alla flaggstater i världen på grundval av genomförda hamnstats- kontroller. Denna sammanställs i en svart, grå respektive vit lista. Den svarta listan är den del med stater som bedöms vara sämst vad gäller att uppfylla de kriterier som kontrolleras vid hamnstats- kontroller. Det kan exempelvis gälla brister i säkerhetsutrust- ningen, eftersatt underhåll och otillräcklig utbildning hos besätt- ningen.

Mitt förslag är att fartyg som är registrerade i en stat upptagen på den svarta listan alltid ska vara skyldiga att anlita lots. Dessa fartyg bedöms utgöra en större risk än övriga eftersom de är registrerade i en flaggstat där det är vanligt förekommande med riskfartyg. Enligt min bedömning är dessa fartyg generellt mindre noga med sjösäkerhetsfrågor och bör därför omfattas av lotsplikt. Lotsplikt för dessa fartyg med sämre kvalitet är motiverat utifrån sjö- och miljösäkerhetsskäl. Regleringen kan göras i Sjöfarts- inspektionens föreskrifter.

Ett skäl som kan tala emot en generell lotsplikt för fartyg från en flaggstat upptagen på svarta listan är det förhållande att ett enskilt fartyg mycket väl kan uppfylla alla krav på säkerhet trots att det är registrerat i en flaggstat upptagen på svarta listan. Det kan därmed uppfattas som oskäligt att belägga det enskilda fartyget med lotsplikt. Även om några fartyg riskerar att drabbas anser jag att möjligheten att minska den generella risken väger tyngre. Dess- utom står det rederier fritt att registrera fartyget i en annan stat.

Svarta listan publiceras på Paris MoU:s webbplats samt i års- rapporten från Paris MoU.

145

En mer riskbaserad lotsplikt

SOU 2007:106

9.2.4Lägre befäl med lotsdispens ska kunna använda sin dispens även om befälhavaren inte har en dispens

I Sjöfartsverkets föreskrifter och allmänna råd om lotsning (SJÖFS 2005:13, bilaga 6) anges de allmänna villkor som gäller för att få använda en lotsdispens. I bilagans punkt 1 föreskrivs att ett annat fartygsbefäl än befälhavaren får använda sin lotsdispens endast om befälhavaren har lotsdispens för fartyget och farleden i fråga.

Jag föreslår att lägre befäl med lotsdispens ska kunna använda sin dispens även om befälhavaren inte har en lotsdispens. Regle- ringen kan göras i Sjöfartsinspektionens föreskrifter. Förslaget syftar till att underlätta för rederier att med egen kompetens framföra fartyg. Förslaget väntas främst underlätta för rederier på Vänern och Mälaren att utveckla en ordning som innebär att en dispensinnehavare kan mönstra på för en viss sträcka och framföra fartyget utan att befälhavaren ombord har lotsdispens. I praktiken kan det innebära att rederiet koncentrerar antalet dispensinne- havare till färre personer som kanske också har lotsdispens för flera olika fartyg. Möjligheten att upprätthålla en lotsdispens blir lättare och enligt min uppfattning kan det även finnas säkerhetsmässiga fördelar till följd av att en person genom ett flertal resor i farleden får betydligt mer erfarenhet än en dispensinnehavare som färdas i farleden endast vid enstaka tillfällen under ett år.

Sjöfartsverkets statistik om antalet sjöolyckor för fartyg med en dispensinnehavare som framfört fartyget indikerar inte att säker- heten skulle riskeras, även om det är svårt att dra några bestämda slutsatser. Antalet olyckor har under de senaste tio åren varierat mellan en och elva olyckor per år.

Fartygsbefäl med dispens är inte jämförbart med en lots

En lotsdispens innebär ett undantag från skyldighet att anlita lots om vissa villkor är uppfyllda. Villkoren är normalt knutna till person, fartyg och farled men även andra villkor kan kopplas till ett undantag. Jag vill därför inledningsvis understryka att ett fartygsbefäl med lotsdispens inte är likvärdigt med en lots.

Skillnaden består främst i att lotsen kan hantera alla olika sorters fartyg som han eller hon har styrsedel för. Vidare har lotsen nor- malt en vana att arbeta tillsammans med bogserbåtsbesättningar

146

SOU 2007:106

En mer riskbaserad lotsplikt

som är verksamma i området. Lotsen har också utbildning och erfarenhet som bl.a. innebär att lotsen samarbetar med brygg- befälen och andra berörda som exempelvis hamnen och VTS- centralen på ett sätt som stärker sjösäkerheten.

Skillnaden består också i att lotsen åtminstone i dagsläget har tillgång till mer exakt djupdata än den som presenteras på de allmänna sjökorten. En annan olikhet är att lotsen inte är en del av besättningen. Till skillnad från kraven för en dispensinnehavare har lotsen för att få lotsexamen genomfört många övningsfärder i farleden tillsammans med erfarna lotsar.

Kravet på att också befälhavaren har en lotsdispens kan tas bort

För att få en lotsdispens prövas den sökandes kunskaper i ett teo- retiskt och praktiskt prov. Oavsett om det är en befälhavare eller ett lägre befäl som beviljats en lotsdispens har Sjöfartsinspektionen bedömt att personen har tillräckliga kvalifikationer för att på ett säkert sätt kunna framföra fartyget i aktuell farled. Kompetensen finns därmed hos besättningen ombord och ett undantag från skyldigheten att anlita lots kan medges. Enligt min uppfattning är det tillräckligt att kompetensen finns hos en person i besättningen och det behöver inte vara befälhavaren.

Visserligen är befälhavaren chef på fartyget och har det över- gripande ansvaret ombord för fartygets framförande men också för besättning, passagerare och last. Ansvaret innebär dock inte att befälhavare har all kompetens på fartyget. Exempelvis är det vanligt att andre styrman är medicinskt ansvarig utan att krav ställs på att även befälhavaren ska vara certifierad för detta. Den tekniska chefen har det övergripande ansvaret för fartygets maskiner och all teknisk utrustning ombord. Befälsordningen kan fungera trots att befälhavaren inte har all kompetens.

I dagens ordning är det dessutom möjligt för en befälhavare med lotsdispens att lämna fartygsbryggan för att vila och överlåta fartyget åt ett lägre befäl med dispens. Det finns inget krav på att befälhavaren ska vara på bryggan när styrmannen framför fartyget med sin lotsdispens.

Även om jag inte kunnat finna några tungt vägande sjösäker- hetsskäl för att behålla regeln, finns det också skäl som kan tala emot att ta bort den. Ett sådant skäl är till exempel de olika roller och ansvarsförhållanden som finns ombord mellan befälhavare och

147

En mer riskbaserad lotsplikt

SOU 2007:106

övriga fartygsbefäl. Risken för att ett lägre befäl till följd av ett sorts beroendeförhållande till sin chef och rederi skulle försumma säkerheten i en situation av meningsskiljaktigheter måste vägas in. Risken finns också att en befälhavare utan lotsdispens har mindre förståelse för svårigheter i farleden. Vidare kan utbildning och erfarenhet variera mellan en befälhavare och ett lägre befäl. Samtidigt är huvudregeln i dag att lotsdispens beviljas till fartygets befälhavare eller annat mönstrat fartygsbefäl som är behörig att vara befälhavare på fartyget i närfart. Det bör också ligga i rederiets intresse att noggrant välja vilka fartygsbefäl som ska kunna ansöka om lotsdispens för att försäkra sig om att samarbetet inom be- sättningen kommer att fungera bra och att säkerheten för passa- gerare eller last inte riskeras.

Sammanfattningsvis är min bedömning att det utifrån ett sjö- säkerhetsperspektiv inte är motiverat med ett krav på att även befälhavaren måste ha en lotsdispens för att ett lägre befäl ska kunna framföra fartyget med sin dispens.

Mönstring för en kortare sträcka ska vara möjligt

Sjöfartsverket har i sina föreskrifter och allmänna råd om lotsning (SJÖFS 2005:13) fastställt att fartygsbefälet måste vara mönstrat på fartyget för att kunna medges lotsdispens. Ett av skälen är att lotsdispens ska ges till någon i den ordinarie besättningen som har god kunskap om fartyget, dess utrustning, säkerhetssystem m.m. samt har en kontinuerlig kontakt med övriga i besättningen.

Jag har uppmärksammats på att det förekommer att fartygsbefäl med lotsdispens för ett aktuellt fartyg mönstrar på under en korta- re sträcka för att fartyget ska kunna färdas utan lots. Synpunkter har framkommit om att dispensinnehavare som endast tillfälligt befinner sig ombord för att tillföra sin kompetens under en kortare färd borde undantas från mönstringskravet. Främst skulle det vara ett sätt att minska administrationen men också legitimera en ordning som innebär att dispensinnehavare endast är med en kortare sträcka av fartygets färd.

Mot den bakgrunden har jag valt att analysera om av- och påmönstring för kortare färd är en rimlig ordning. Jag har även övervägt möjligheterna att ta bort mönstringsplikten för denna kategori.

148

SOU 2007:106

En mer riskbaserad lotsplikt

Syftet med mönstring är att ge underlag dels för en säkerhets- höjande kontroll av fartygets bemanning, dels för registrering av sjömannens sjötid. Bland annat kontrolleras att sjömannen har den behörighet som krävs och att han eller hon uppfyller de villkor i övrigt som gäller för att inneha en befattning ombord. Huvud- regeln är att varje på- och avmönstring rapporteras till sjömans- registret. Det finns också möjlighet till förenklad rapportering om normal arbetstid är högst tre veckor i taget. Den förenklade rapporteringen innebär att en person kan stå påmönstrad i högst ett år och vid avmönstring rapporteras faktiskt antal sjödagar.

Enligt min bedömning bör mönstringskravet finnas kvar. Skälet till detta är att en del av mönstringens syfte är av sådan vikt ur säkerhetssynpunkt att ett undantag i mönstringsförfarandet inte bör genomföras. Mönstringen fyller många viktiga funktioner och ett borttagande skapar otydlighet t.ex. om vilken status en person som kommer ombord har om denne varken är en del av besätt- ningen eller lots. Att få sjötid registrerad borde också vara viktigt för en dispensinnehavare eftersom det i sin tur ligger till grund för ett upprätthållande av behörigheten som fartygsbefäl. Mönstringen syftar också till att befälhavaren ska försäkra sig om att personen som kommer ombord har rätt och giltig behörighet.

Jag menar också att det är viktigt att den som beviljas en dispens har erfarenhet av aktuellt fartyg. Det bör därför övervägas om det för lotsdispenser borde ställas högre krav på att personen varit mönstrad och tjänstgjort ombord på aktuellt fartyg under en viss tid för att lotsdispens ska medges. Detta för att säkerställa att personen ska ha erfarenhet av fartyget.

När det gäller frågan om kortare på- och avmönstringar anser jag att det redan i dag finns ett system med förenklad rapportering som skulle kunna användas för detta ändamål när det gäller svensk- flaggade fartyg. Krav och rutiner i samband med mönstring varierar dock mellan olika länder.

Vid kortare på- och avmönstringar kan dispensinnehavaren behöva komma ombord på fartyget i god tid för att uppdateras i säkerhetsrutiner m.m. Det kan också vara nödvändigt med en sär- skilt förfarande för att bibehålla kontroll på vilka som befinner sig ombord.

Enligt befintlig ordning får en dispensinnehavare endast köra sex timmar i sträck med sin dispens. Denna regel kan innebära att det vid vissa tillfällen krävs två dispensinnehavare ombord på Mälaren och Vänern till följd av den långa lotsleden. För att under-

149

En mer riskbaserad lotsplikt

SOU 2007:106

lätta för rederierna bör därför möjligheten att framföra fartyget ungefär åtta timmar övervägas i de fall en dispensinnehavare mönst- rar på för att biträda fartyget endast under en begränsad sträcka. Detta under förutsättning att arbetstidsregler kan uppfyllas.

Förslagets påverkan på lotsningsorganisationen

Förändrade regler som innebär att fler ges möjlighet att framföra fartyget med en lotsdispens väntas kunna leda till en ökad variation i efterfrågan av lots. Behovet av lotsningar kommer i större utsträckning att påverkas av väderförhållanden. Det förekommer redan i dag att dispensinnehavare väljer att anlita lots t.ex. vid sämre väderförhållanden. Vid dåligt väder kan det vara svårt att tillgodose efterfrågan på lotsningar om inte t.ex. väntetid accepte- ras under sådan omständigheter.

Lättnader i regelverket som leder till att antalet lotsningar minskar och fler fartyg framförs med en lotsdispens påverkar också Sjöfartsverkets möjligheter att organisera lotsningsverksamheten på ett effektivt sätt. Min bedömning är dock att Sjöfartsverket på längre sikt klarar att anpassa verksamheten till eventuella volym- nedgångar.

Det bör också observeras att förslag som minskar antalet lots- ningar kan komma att begränsa utrymmet för alternativa aktörer i lotsningsverksamheten. Frågan om alternativa organisationsformer och eventuella möjligheter att konkurrensutsätta lotsning kommer jag att återkomma till i mitt slutbetänkande.

9.2.5Giltighetstid för lotsdispenser ska vara fem år

Enligt nuvarande ordning gäller en lotsdispens i tre år och kan efter ansökan förnyas. Mitt förslag är att en lotsdispens ska gälla i fem år och att det kombineras med krav på en eller flera resor i den farled dispensen avser. Detta för att harmonisera med den giltighetstid som gäller för behörigheter för annan sjöpersonal och mitt förslag om behörighetsreglering för lotsar som bl.a. innebär att en lots- behörighet ska gälla i fem år (kapitel 7). Vidare har jag noterat att giltighetstider för dispenser i Finland och Danmark är fem år. Regleringen kan göras i Sjöfartsinspektionens föreskrifter.

150

SOU 2007:106

En mer riskbaserad lotsplikt

Jag har även övervägt om en giltighetstid överhuvudtaget är nödvändigt om upprätthållandet av en lotsdispens kräver ett antal resor årligen. Min slutsats är dock att det utifrån ett kvalitets- perspektiv är rimligt med en mer grundlig kontroll vart femte år för att försäkra sig om att kraven för lotsdispens fortfarande är uppfyllda.

För att förnya sin lotsdispens i dagens ordning krävs bl.a. att den sökande har tillräcklig erfarenhet av farleden under den senaste tolvmånadersperioden. En giltighetstid om fem år för lotsdispensen kan innebära att en dispensinnehavare inte utnyttjar sin dispens de första åren utan endast det femte året. Det är ytterst tveksamt om kompetensen bibehålls under de år dispensen inte utnyttjas. Jag föreslår därför att en förlängd giltighetstid för dispenser kombine- ras med ett krav på en eller flera resor årligen i aktuell farled. Jag utesluter inte att antalet resor kan variera beroende av farledens komplexitet. Vidare anser jag att det ska finnas möjlighet att tillgodoräkna sig övningsfärder i fartygssimulator. På längre sikt bedömer jag att kostnaderna för övning i simulator kommer att minska och att möjligheten att vidmakthålla kompetensen genom färd i simulator därmed ökar. Om resekravet inte är uppfyllt är det rimligt att dispensinnehavaren gör en resa i farleden med lots ombord för att därefter kunna fortsätta nyttja sin lotsdispens.

Sjöfartsinspektionen ansvarar för att kontrollera att resekravet är uppfyllt. I praktiken kan t.ex. VTS-centralerna utföra kontrollen inför ett fartygs färd med lotsdispens. Exempelvis finns det möjlighet att i Sjöfartsverkets databaserade system Farled registrera passager med dispenser. Det är förstås av yttersta vikt att rutiner för detta fungerar och att hela systemet är kvalitetssäkrat.

9.2.6Sjöfartsinspektionen får ett helhetsansvar för examination vid lotsdispenser

I kapitel 7 om behörighetsreglering av lotsar föreslår jag att Sjö- fartsinspektionen ska ansvara för uppkörning inför lotsexamen. Som en följd av detta anser jag att det är rimligt att Sjöfarts- inspektionen även tar ett helhetsansvar för uppkörningar vid lots- dispenser. Därigenom samlas kompetensen till en och samma myndighet.

Enligt nuvarande ordning beslutar Sjöfartsinspektionen i dispens- ärenden. Sjöfartsinspektionen har förordnat lotsar som ska delta

151

En mer riskbaserad lotsplikt

SOU 2007:106

vid uppkörning i samband med en dispensansökan. Sammanlagt finns det cirka 70 förordnade lotsar. Den förordnade lotsen lämnar ett yttrande som sedan ligger till grund för Sjöfartsinspektionens beslut.

Under 2005 och 2006 ansökte sammanlagt drygt 150 personer per år om lotsdispens. År 2006 utfärdades 5 nya dispenser inom Bottenvikens sjötrafikområde vilket kan jämföras med 60 nya dis- penser inom Sydkustens sjötrafikområde. Variationer i antalet dispensansökningar mellan sjötrafikområdena och respektive lots- station innebär att en del förordnade lotsar relativt sällan utför en uppkörning medan det ofta förekommer för andra lotsar.

Mitt förslag innebär att nuvarande system med förordnade lotsar avvecklas och ersätts av en examinator från Sjöfartsinspek- tionen. En fråga som är viktig i detta sammanhang är hur Sjöfartsinspektionen praktiskt ska lösa denna uppgift och vilken kompetens som krävs. Jag anser att examinatorerna bör ha nautisk kompetens genom exempelvis en bakgrund som lots. Ett sätt att lära sig lokala förhållanden och bevara kunskapen är genom regel- bundna övningar i fartygssimulatorer. Dessutom kan examinatorn diskutera uppkörningen med den lots som normalt finns ombord. I de fall befälhavaren ombord har en lotsdispens och uppkörningen avser ett annat befäl kan det övervägas om det inte är tillräckligt med examinatorn ombord. En sådan ordning gäller redan i Finland.

Jag bedömer att det faktum att kompetensen samlas inom Sjö- fartsinspektionen ger bättre förutsättningar för enhetlighet och förutsebarhet för den enskilde. Utvecklande och upprätthållande av en gemensam praxis gällande former för uppkörning och bedöm- ning av resultat kan hanteras på ett enklare sätt i en mindre grupp av examinatorer.

Jag har också uppmärksammats på en del problem med långa väntetider för att få möjlighet att göra en uppkörning för dispens. En orsak till problemen kan vara att det tidsmässigt ibland är svårt att samordna alla parter inför en uppkörning. Dels måste den förordnade lotsen vara tillgänglig vid aktuellt tillfälle, dels deltar en ordinarie lots på uppkörningen. Min bedömning är att väntetiderna kan minska genom att en mindre grupp på Sjöfartsinspektionen har till huvudsaklig uppgift att ansvara för examinationer. För att försäkra sig om att väntetiderna blir korta bör det finnas ett mål för detta exempelvis i myndighetens regleringsbrev.

Det finns även andra skäl som allmänt talar för en förändrad ordning. Lotsarna kan på detta sätt komma ifrån eventuella tvivel

152

SOU 2007:106

En mer riskbaserad lotsplikt

om bedömningarnas objektivitet. Med nuvarande ordning kan också otydligheter uppstå när det gäller frågor om ersättning, ansvar och försäkring under den tid lotsen utför uppdrag åt Sjöfarts- inspektionen.

Slutligen anser jag att Sjöfartsinspektionen bör överväga om det finns skäl att den sökande ska ha genomfört resa i farleden eller med simulator i mörker, alternativt tät dimma för att kunna medges en lotsdispens. Former för att försäkra sig om att dispens- innehavaren klarar att framföra fartyget säkert även under sämre förhållanden är ett sätt att minska riskerna. Detta ligger i linje med den mer riskbaserade lotsplikt som jag föreslår.

9.2.7Sjöfartsinspektionen ska utforma ett mer flexibelt regelverk för lotsplikt

Jag föreslår att Sjöfartsinspektionen ges i uppdrag att utforma en flexibilitet i regelverket för fartyg som endast marginellt överstiger lotspliktsgränsen. Vidare ges Sjöfartsinspektionen i uppdrag att överväga möjligheter att införa geografiskt begränsad lotsplikt för befälhavare på fartyg mindre än lotspliktgränsen i aktuell farled. Regleringen kan göras i Sjöfartsinspektionens föreskrifter.

Syftet med en mer flexibel lotspliktsgräns är att i större ut- sträckning väga in en riskbedömning. Jag föreslår därför att Sjö- fartsinspektionen ges i uppdrag att, i samverkan med Sjöfartsverket och i dialog med berörda aktörer inom näringen, utveckla regler vars syfte är att mildra den skarpa gränsen mellan ej lotspliktiga och lotspliktiga fartyg. Reglerna ska vara förutsebara och inte ge ut- rymme för godtycklighet. Det är också angeläget att reglerna utformas på ett sätt som inte innebär ökade administrativa kost- nader för hantering och kontroll.

Min uppfattning är att det finns situationer när det är svårt att motivera lots ombord på ett fartyg som endast marginellt över- skrider lotspliktsgränsen i en viss farled. Det bör därför finnas en möjlighet för befälhavaren på ett sådant fartyg att genom ett förenklat förfarande få en lotsdispens. Det förenklade dispensför- farandet kan utformas på olika sätt. Ett sätt kan vara att besluta endast utifrån fartygets storlek, befälhavarens tidigare erfarenhet av farleden samt fartygets utrustning. Ett annat sätt kan vara en för- enklad uppkörning alternativt en informationsresa som underlag

153

En mer riskbaserad lotsplikt

SOU 2007:106

för beslut. Jag utgår från att det också finns andra alternativ för att öka flexibiliteten och i högre grad väga in riskerna.

På samma sätt kan en ökad flexibilitet vara nödvändigt för fartyg som är mindre än lotspliktsgränsen. Förekomsten av olyckor med mindre fartyg visar på svårigheter även med fartyg som inte är lotspliktiga. Antalet av Sjöfartsverket kända olyckor och tillbud på svenskt farvatten med ej lotspliktiga fartyg har under den senaste tioårsperioden varierat mellan lägst 111 och högst 176. Trånga farleder eller mycket trafikerade områden som exempelvis i Göta älv kan vara svåra även för en befälhavare på ett mindre fartyg, om befälhavaren saknar erfarenhet från farleden. Min bedömning är därför att risken för olyckor eller tillbud skulle kunna minska med en geografiskt begränsad skyldighet att anlita lots i vissa farleder för mindre fartyg vid första resan. Lotsplikten skulle då gälla för befälhavare som saknar aktuell erfarenhet från farleden.

9.2.8Förenklat dispensförfarande vid färd i korridor med standardiserad färdplan ska vara möjligt

Utveckling av standardiserade färdplaner och sjötrafikövervakning via VTS-centraler möjliggör för nya former av lotsdispenser. En lotsdispens innebär ett undantag från skyldigheten att anlita lots som ges på vissa villkor. Ett sådant villkor skulle kunna vara att fartyget färdas i en på sjökortet utmärkt korridor i farleden och följer en standardiserad färdplan. Korridoren är ett område med begränsningar inom vilken aktuellt fartyg bedöms kunna färdas säkert. Korridoren kan i sjökortet exempelvis vara skuggad i av- vikande färg. Ett fartygs färd i korridor kombinerat med andra säkerhetsåtgärder kan medge en större flexibilitet i regelverket för lotsning.

Enligt mitt förslag ska ett modernt fartyg som färdas i en korri- dor i farleden och där befälhavaren har tillgång till en standard- färdplan kunna få dispens från lotsplikten genom ett enklare förfarande. Detta ska vara möjligt under förutsättning att VTS- centralen övervakar trafiken i området och ges befogenhet att tillhandahålla navigeringsassistans samt möjligen även trafikorga- nisation i vissa farleder. Fartyget bör ha en kontinuerlig förbindelse med VTS-centralen. Det kan också vara rimligt att i bedömningen väga in antalet nautiker ombord.

154

SOU 2007:106

En mer riskbaserad lotsplikt

Mitt förslag är att Sjöfartsinspektionen ges i uppdrag att i sam- verkan med Sjöfartsverket identifiera lämpliga farleder där färd i korridor, kombinerat med ytterligare villkor t.ex. utrustningskrav, ska möjliggöras genom ett förenklat dispensförfarande. Jag anser att det inte ska krävas ett praktiskt eller teoretiskt prov för färd i korridor. Däremot kan det vara nödvändigt med kontroll av t.ex. fartygets utrustning.

Farledens beskaffenhet, typ av trafik och trafiktäthet ska vara vägledande för var korridorer för förenklat dispensförfarande kan finnas. Möjligheten att färdas i korridor med ett förenklat dispens- förfarande ska kunna avse hela vägen in till kaj men kan också användas för att flytta bordningspunkten för lots närmare land. Det bör göras endast under förutsättning att lämplig plats för bordning av lots finns även längre in i farleden utan att trafiken påverkas och säkerheten riskeras.

Regleringen av korridorer kan göras i Sjöfartsinspektionens föreskrifter.

9.2.9Möjligheten till generell lotsdispens avvecklas

Enligt min mening är det principiellt svårt att försvara möjligheten till generell dispens med ett synsätt som innebär en mer riskbaserad lotsplikt. Att bevilja generella dispenser är inte konsekvent med de allmänna säkerhetsbedömningar som ligger till grund för den behovsprövade lotsplikten. En generell dispens medger resa utan lots i farleder där färdigheterna inte visats i praktiska eller teo- retiska prov. Mot bakgrund av detta anser jag att möjligheten till generell dispens ska avvecklas.

Även om den tillgängliga statistiken indikerar att antalet olyckor är få för fartyg som framförs med en generell lotsdispens är det av ett begränsat underlag svårt att dra några säkra slutsatser. Med den utgångspunkten anser jag att de principiella skälen för att avveckla generella dispenser överväger.

Min bedömning är dock att det även fortsättningsvis måste finnas undantagsregler som kan tillämpas smidigt och avse längre perioder. Att vid varje resa eller tillfälle besluta i ett ärende kan bli praktiskt ohanterligt. Undantagsregler ska gälla för situationer där det är uppenbart orimligt att begära att befälhavaren ska anlita lots och där sjö- och miljösäkerheten ändå kan garanteras. Undantag bör t.ex. kunna beviljas för särskilt bogserade enheter och mindre

155

En mer riskbaserad lotsplikt

SOU 2007:106

fartyg som kan vara lotspliktiga på grund av sin storlek men trafikerar t.ex. skärgårdsområden utanför befintliga lotsleder. I sådana farvatten kan det enligt min mening ifrågasättas om lotsen bidrar med kunskap som inte besitts av en befälhavare med god lokalkännedom. När det gäller bogserade enheter kan det dessutom vara så att enheten är grundgående och framförs i låg fart.

Under en övergångsperiod föreslås de som har en generell lots- dispens kunna utnyttja den. På sikt bör de generella lotsdispenser- na omvandlas till ordinarie lotsdispenser som gäller för en eller flera farleder.

9.2.10Kunskapsuppbyggnad lotsningens effekter ska utvärderas

Jag föreslår att Sjöfartsverket får i uppdrag att ge en oberoende organisation eller forskningsinstitut till uppgift att följa och utvär- dera lotsningens effekter för sjö- och miljösäkerheten. Det är också angeläget att särskilt följa effekter av de förändringar som följer av utredningens förslag.

Samtidigt får Vinnova i uppdrag att initiera forskning om metodutveckling avseende former för att kontinuerligt och på ett systematiskt sätt följa och värdera olika sjösäkerhetsåtgärders effekter i relation till mål för sjö- och miljösäkerhet och i relation till åtgärdens kostnadseffektivitet. Det kan handla om metoder att värdera en uträtning i en farled i förhållande till förbättringar i ett fartygs manövreringsförmåga eller i förhållande till ändringar i lotspliktsreglerna. Detta bör ske inom ramen för arbetet inom det programområde som hanterar sjösäkerhet. Därigenom bör det också kunna bli möjligt att värdera lotsningens sjösäkerhetseffekt i förhållande till andra sjösäkerhetsåtgärder.

Kunskapsuppbyggnad är en viktig komponent för att lotsnings- verksamheten ska kunna fortsätta utvecklas, moderniseras och anpassas till sjöfartens utveckling. Ökad kunskap är också viktig för att effekter och kostnader av olika säkerhetshöjande åtgärder ska kunna vägas mot varandra. Redan Kommittén för miljörisker vid sjötransporter (SOU 1979:43) föreslog att en särskild utvärde- ring skulle göras av lotsningens säkerhetshöjande effekt.

Att framföra ett fartyg kommer alltid att vara förenat med någon form av risk som med olika säkerhetshöjande åtgärder kan minskas. Lotsningens betydelse för sjö- och miljösäkerheten måste

156

SOU 2007:106

En mer riskbaserad lotsplikt

bättre klarläggas. Det är ingen tvekan om att lotsning är en viktig säkerhetshöjande åtgärd men eftersom lotsning är en kostnads- krävande åtgärd måste den kunna vägas mot andra åtgärder. I de fall samma nivå av säkerhet kan uppnås med alternativ till lotsning får ställning tas till vilket som är mest kostnadseffektivt för sjöfarten som helhet.

Jag är väl medveten om att det är svårt att mäta sjösäkerhet och att göra effektutvärderingar av olika för sjöfarten säkerhetshöjande åtgärder. Vad jag känner till finns det inte heller några grundliga utvärderingar gjorda i de nordiska grannländerna eller i andra delar av Europa av lotsningens effekter för sjösäkerheten. Svårigheterna får inte hindra ansatser till att bygga upp en bättre kunskap inom detta område.

Ökade kunskaper är också viktigt för att på ett kostnads- effektivt sätt säkerställa den nivå på sjö- och miljösäkerhet som eftersträvas. Syftet med utvärdering och kunskapsuppbyggnad är att skapa ett bättre underlag inför framtida beslutsfattande. Till kunskapsuppbyggnaden bör även internationella erfarenheter in- hämtas och samarbete sökas med andra länder. Det är Sjöfarts- verket som bör ha ansvar för kunskapsuppbyggnaden och för att återkommande redovisa kunskapsläget.

9.3Bedömning i relation till trafiken på Mälaren och Vänern

I direktiven angavs att jag särskilt skulle se över förutsättningarna för lotsdispens i Vänern och Mälaren och jag har därför valt att här sammanfatta hur förslagen i detta kapitel bedöms påverka Mälaren och Vänern. Vad gäller den provverksamhet med vidgat lots- dispensförfarande på Vänern som nämns i direktivet har den aldrig kommit igång och jag har därför inte kunnat ta del av några erfarenheter.

Enligt min uppfattning finns det en del likheter mellan Vänern och Mälaren men också stora skillnader. Båda insjöarna är dricks- vattentäkter och därmed extra sårbara vid sjöolyckor. Med undan- tag för en båtmanstjänst i Vänersborg finns det varken i Mälaren eller Vänern en båtmannaorganisation eftersom såväl hela Mälaren som Vänern är lotspliktigt vatten. Däremot bedömer jag att skill- naderna är betydligt större när det gäller farledernas svårighetsgrad.

157

En mer riskbaserad lotsplikt

SOU 2007:106

Mot bakgrund av Mälarens komplexitet främst i form av trånga farvatten bedömer jag att det kan vara svårt med t.ex. färd i korri- dorer eller landbaserad lotsning i Mälaren. Flexiblare lotsplikts- gränser kan däremot underlätta för trafiken på Mälaren liksom möjligheten för lägre befäl att framföra fartyget utan att befäl- havaren har en lotsdispens.

För Vänern ser jag andra möjligheter. Ett förbättrande av Milskärsleden genom Lurö skärgård kan innebära att lotsplikten upphör på stora delar av Vänern och ersätts av lotsningar in till respektive hamn, alternativt att ett förenklat dispensförfarande kan bli möjligt på stora delar av Vänern. Det förenklade dispensför- farandet kan enligt min mening innebära att fartyg som uppfyller på förhand preciserade villkor utan prövningsförfarande får möjlighet att färdas utan lots på Vänern med undantag till och från hamn. Fartyg med farligt gods bör fortsatt vara tvungna att anlita lots. I avsnitt 9.2.8 har jag närmare utvecklat mitt förslag om färd i korridor. Det bör övervägas om krav på fler än två nautiker om- bord ska ställas för försäkra sig om att besättningen kan följa vilo- tidsreglerna.

Oavsett om lotsplikten upphör eller om alternativet med ett förenklat dispensförfarande blir aktuellt på Vänern innebär det att frågan om lotsutsättning för lotsningar in till respektive hamn måste lösas. Sammantaget handlar det om cirka åtta hamnar och det är inte rimligt att Sjöfartsverket håller med lotsbåtar och båtmän i alla hamnar. Jag föreslår därför att Sjöfartsverket i samråd med berörda aktörer t.ex. Vänerhamnar, Vänerregionens näringslivsråd och rederier, gemensamt hittar former för att transporten av lotsar ska fungera. Beroende på vilka förslag Helikopterutredningen (Fö 2007:05) kommer att lämna bör det prövas om lotsutsättning med helikopter på längre sikt kan vara ett kompletterande alterna- tiv i Vänern eller på annat håll.

158

10 Finansieringsmodell för lotsning

Enligt direktiven ska jag analysera effekterna av korssubventionen mellan lotsavgiften och farledsavgiften och vilka konsekvenser det skulle få om den togs bort eller reducerades och ersattes med ett krav på full eller större kostnadstäckning för lotsningen än vad som är fallet i dagsläget.

Jag redovisar i detta kapitel främst en bedömning av effekter men lämnar inte några förslag gällande finansieringsmodell för lots- ning. Frågan är nära kopplad till organisationsdelen och jag åter- kommer därför till ämnet i mitt slutbetänkande.

10.1Befintlig finansieringsmodell för lotsningsverksamheten

Lotsningen finansieras främst genom avgifter från handelssjöfarten. Det finns inga statliga anslag till lotsningsverksamhet. Som tidigare nämnts (avsnitt 4.1.3) uppgick de totala kostnaderna år 2006 för lotsning till drygt 550 miljoner kronor, varav 432 miljoner kronor i direkta kostnaderna och 118 miljoner kronor i indirekta kostnader. Intäkter från lotsningsverksamheten täckte 65 procent av de totala kostnaderna år 2006. Om intäkterna från lotsningsverksamheten bara relateras till direkta kostnader för lotsningen var självfinan- sieringsgraden 83 procent. Underskottet i verksamheten finansieras med farledsavgifter.

10.1.1Kostnader inom lotsningsverksamheten

I de direkta kostnaderna ingår personalkostnader för lotsar, båtmän och lotsbeställningsoperatörer. Vidare ingår avskrivningar samt underhåll och drivmedel för lotsbåtar. Slutligen inkluderas fastig-

159

Finansieringsmodell för lotsning SOU 2007:106

hetskostnader och hyror för lotsstationer samt kostnader för transport av lotsar.

De indirekta kostnaderna har beräknats genom att samtliga kostnader för Sjöfartsverkets gemensamma funktioner har lagts samman och därefter fördelats ut enligt en fördelningsnyckel som innebär att den andel som kan relateras till lotsning belastar lots- ningsverksamheten. I de gemensamma funktionerna ingår central och regional administration, rederiverksamheten, information, eko- nomi, personal, juridik m.m. De totala kostnaderna för gemen- samma funktioner var år 2006 sammanlagt 275 miljoner kronor varav lotsningen belastades med 118 miljoner kronor.

Lotsning kan ses som en serviceverksamhet som kräver en viss beredskap. Kostnaderna är därför till stor del fasta när nivån på den service som ska tillhandahållas väl bestämts. Exempelvis krävs för närvarande en basorganisation med ungefär tre till fyra lotsar och sex båtmän samt en till två lotsbåtar för att kunna erbjuda lotsning dygnet runt vid en lotsstation. Den basorganisationen är ofta nöd- vändig även om endast ett fåtal lotsningar äger rum per dag. Efter- frågan på lotsningar varierar både över dygn och årstider vilket komplicerar dimensioneringen av lotsar och båtmän.

Fördelningen mellan lotsningens fasta respektive rörliga kost- nader kan inte klart fastställas. I ett tillräckligt långt perspektiv är alla kostnader rörliga, eftersom verksamheten teoretiskt kan av- vecklas, men i ett kort perspektiv är merparten av kostnaderna fasta. De direkta kostnaderna för lotsningsverksamheten består till övervägande del av fasta kostnader varav personalkostnaderna är störst. Nästan 75 procent av de direkta kostnaderna för lotsning är personalkostnader. Andra fasta kostnader är kostnader för lots- båtar och lotsstationer. De kostnader som är rörliga inom lots- ningen är främst drivmedel till lotsbåtarna, rörliga lotsningstillägg, övertidstillägg och taxiresor till och från uppdrag.

10.1.2Lotsavgifter

Grunderna för lotsavgifterna regleras i förordningen (1999:215) om lotsavgifter. Avgifterna fastställs och debiteras av Sjöfartsverket enligt Sjöfartsverkets föreskrifter (SJÖFS 2006:14) om lotsbeställ- ning och lotsavgifter.

Lotsavgifter debiteras i förhållande till lotsad tid och det lotsade fartygets storlek. Därutöver tillkommer i vissa fall en beställnings-

160

SOU 2007:106

Finansieringsmodell för lotsning

avgift och reseersättning. Principer för uttag av lotsavgifter är i huvudsak lika i hela landet. Enligt förordningen (1999:215) om lotsavgifter får Sjöfartsverket dock medge nedsättning av lots- avgiften om det är förenligt med verkets ekonomiska intressen. Om det finns synnerliga skäl får verket även medge befrielse från avgift. Rabatterna får inte medges om det snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen.

Rabatter förekommer bl.a. i Vänern och Mälaren. Avgifterna vid lotsning på Mälaren är rabatterade med 32 procent och för lots- ningar inom Vänerns sjötrafikområde utgår en rabatt med 65 pro- cent. För fartyg som vid anlöp av hamn i Vänern tar lots enbart i hela Göta älv och Trollhättekanal utgår en extra rabatt med 6 pro- cent. Staten har genom den s.k. Väneröverenskommelsen engagerat sig i att utveckla Vänersjöfarten i syfte att främja näringslivets utveckling och öka tillväxten i regionen. I Väneröverenskommelsen behandlades bl.a. frågor om möjligheter att sänka de totala tran- sportkostnaderna för Vänersjöfarten. För Öresunds- och öppen- sjölotsningar utgår en rabatt med 30 procent på lotsavgiften.

10.1.3Farledsavgifter

Grunderna för farledsavgifterna fastställs i förordningen (1997:1121) om farledsavgift. Reglerna preciseras i Sjöfartsverkets föreskrifter (SJÖFS 2004:26) om farledsavgift.

Farledsavgifter betalas i dag av fartyg som lossar eller lastar gods eller som lämnar eller hämtar passagerare i svensk hamn. Farleds- avgifterna täcker bl.a. kostnader för underhåll och nyinvesteringar i sjöfartsinfrastruktur samt sjösäkerhetsarbete.

Farledsavgiften består av en fartygsdel som debiteras i för- hållande till fartygets storlek och miljöprestanda. Fartygsdelen av avgiften tas endast ut för ett begränsat antal anlöp per kalender- månad. Avgiften består också av en godsdel beräknad på lastad och lossad mängd gods. Godsdelen tas ut vid varje anlöp.

10.1.4Näringens kostnader för lotsning

Ett fartygs ägare eller redare är ansvarig för att lotsavgift betalas. Statens institut för kommunikationsanalys, SIKA, har tillsammans med trafikverken utvecklat en modell kallad SAMGODS som kan

161

Finansieringsmodell för lotsning

SOU 2007:106

användas för prognoser och analyser inom godstransportsektorn. Enligt modellen utgör de svenska lotsavgifterna mindre än en pro- cent av de samlade sjöfartskostnaderna för fartyg som trafikerar svenska hamnar. Med samlade sjöfartskostnader avses alla kostna- der för redarna som uppstår i och mellan två hamnar.

Kostnaden för en enskild lotsning beror på fartygets storlek och lotsad tid. För att illustrera lotsavgiftens storlek och hur den varierar mellan olika typer av fartyg och hamnar har Sjöfarts- verket på min begäran tagit fram ett antal exempel som redovisas i tabell 10.1. Det bör nämnas att normal lotstid till Göteborgs hamn är 1,5 timmar, till Helsingborgs hamn 30 minuter och från Landsort till Västerås hamn cirka 8 timmar. Som tidigare nämnts är lotsavgiften på Mälaren rabatterad med 32 procent vilket har påverkat avgiften för lotsningen till Västerås hamn.

Tabell 10.1 Exempel på lotsavgift för olika typer av fartyg, 2006

 

 

 

Lotsavgift enkel resa, kronor

Fartygstyp

Bruttoton

Längd, m

Göteborg

Helsingborg

Västerås

Container

2 978

100

5 621

4 763

13 420

Biltransport

67 264

228

17 548

14 870

-

Ro-ro

18 235

170

10 529

8 922

-

Kryssning

85 619

293

17 548

-

-

Färja

35 492

171

14 039

11 896

-

Tanker

79 494

270

17 548

-

-

 

 

 

 

 

 

Källa: Sjöfartsverket.

Under utredningens gång har synpunkter på att lotsavgifterna är för höga lyfts fram vid flera tillfällen. Vidare har det från delar av näringen också ifrågasatts om det är rimligt att handelsjöfarten via avgifter indirekt ska finansiera lotsning i geografiska områden med låg kostnadstäckningsgrad. Detta kan uppfattas som att näringen tvingas ta ett regionalpolitiskt ansvar. Det bör dock understrykas att kostnadstäckningsgraden påverkas av många olika faktorer som antal lotsningar, lotsad tid, rabatterade lotsavgifter men också av de lotsade fartygens storlek.

Det finns flera sätt att se på avgiftsnivåerna. Ett sätt att bedöma de svenska lotsavgifternas storlek kan vara att jämföra med andra länder. Dessvärre är det inte enkelt att göra jämförelser mellan länder eftersom avgiftsstrukturerna ser olika ut. Även den faktiska

162

SOU 2007:106

Finansieringsmodell för lotsning

verksamheten, t.ex. vanligaste fartygstyper och lotsningarnas längd, varierar mellan länder och det kan därför vara svårt att hitta jäm- förbara typexempel. Jag har tagit del av en studie som det finska Lotsverket (Finnpilot) publicerat i april 2007, Comparison of pilotage charges 2007. Utifrån den studien är min bedömning att de svenska lotsavgifterna inte avviker varken uppåt eller nedåt i jäm- förelse med våra nordiska grannländer. Däremot förefaller det som om såväl Nederländerna som Tyskland har betydligt högre lots- avgifter än Sverige. Samtidigt måste lotsavgiften ses i relation till bl.a. övriga avgifter och skatter inom sjöfartssektorn samt andra nationella särdrag.

Ytterligare ett sätt att betrakta avgiftsnivåerna är att relatera dem till den transportpolitiska principen om samhällsekonomisk marginalkostnad. I underlagsrapporten Prissättning och finansiering av lotstjänster (bilaga 4) konstateras att avgiftsnivån för närvarande i huvudsak överensstämmer med den långsiktiga marginalkost- naden.

10.2Synpunkter på dagens finansieringsmodell

Godstransportdelegationen kom i sitt slutbetänkande Gods- transporter – noder och länkar i samspel (SOU 2004:76) till slutsatsen att tillhandahållandet av lots huvudsakligen bör vara avgiftsfinansierat utanför systemet för farledsavgifter. Flera av remissinstanserna till utredningen instämde i att lotsning är en tjänst som användaren bör betala för fullt ut.

I propositionen Moderna transporter (prop. 2005/06:160, s. 151, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308) uttalades en viljeinriktning om att lotsverksamheten på sikt bör bära sina kostnader samtidigt som uttaget av farledsavgifter minskas i motsvarande grad.

I Sverige har en utveckling mot högre kostnadstäckning för lotsningsverksamheten ägt rum under senare år. Lotsavgifterna höjdes åren 2002 2004 med i genomsnitt 20 procent per år. Under 2005 höjdes avgifterna med ytterligare 10 procent. Ännu bär inte lotsningen sina kostnader fullt ut och underskottet var enligt Sjöfartsverkets årsredovisning för 2006 drygt 180 miljoner kronor.

Ett visst inslag av allmän finansiering har av Sjöfartsverket motiverats med att lotsning innebär ökad säkerhet för all sjöfart. Sjöfartsverket anser att all sjöfart till Sverige bör vara med och finansiera en del av den fasta basorganisation som behövs för att

163

Finansieringsmodell för lotsning

SOU 2007:106

kunna upprätthålla en rimlig servicenivå. En basorganisation behövs för lotspliktiga fartyg men också för de fartyg som normalt inte behöver lots men vid vissa tillfällen kan komma att anlita lots. Den tvådelade finansieringsmodellen har vidare motiverats med att det i händelse av olycka alltid sätts en lots ombord på inblandade fartyg. En beredskap för detta är därför nödvändigt.

10.3Bedömning av effekter

I den underlagsrapport (bilaga 4) som tidigare nämnts analyseras effekter av dagens finansieringsmodell samt effekter om subven- tionen via farledsavgiften reduceras eller tas bort. Resonemangen i detta avsnitt bygger på underlagsrapporten som i detta avsnitt benämns rapporten.

10.3.1Effekter av befintlig finansieringsmodell

Det konstateras i rapporten att dagens finansieringsmodell och den kostnadstäckningsgrad som finns för lotsningen är väl avvägd utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv.

10.3.2Effekter av större eller full kostnadstäckning

En analys av effekter av högre kostnadstäckning bör utgå från priselasticiteten och kostnadsbilden, dvs. hur antalet lotsningar kommer att påverkas av prisökningar. Tillförlitliga uppgifter saknas om priselasticiteten för lotstjänster. En prisökning kan innebära att fler väljer att ansöka om lotsdispens och att antalet ej lotspliktiga fartyg som väljer att ta lots minskar. Det kan inte heller uteslutas att några väljer andra transportslag, andra hamnar eller att tran- sporten delas upp på flera mindre fartyg. I rapporten bedöms dock lotsavgifternas storlek endast marginellt påverka efterfrågan.

Vid ett antagande om att priselasticiteten är -0,2 procent, vilket är en mycket låg priselasticitet, innebär det exempelvis att en prishöjning med 10 procent minskar efterfrågan med 2 procent. Med den priselasticiteten skulle det ha varit nödvändigt att höja lotsavgifterna med 60 procent för att uppnå full kostnadstäckning under 2006. Det innebär samtidigt att den procentuella sänkningen av farledsavgifterna skulle ha blivit 18 procent. Om priselasticiteten

164

SOU 2007:106

Finansieringsmodell för lotsning

är noll skulle en avgiftsökning med 50 procent ha krävts för att nå full kostnadstäckning. I båda fallen inkluderas såväl direkta som indirekta kostnader för lotsning.

En ökning av lotsavgifterna med 60 procent bedöms enligt rapporten få snedvridande effekter. Såväl den inre som yttre effek- tiviteten bedöms påverkas negativt av en så kraftig höjning av lotsavgifterna. Ett högre pris väntas leda till fler val av sämre transportlösningar och det relativt låga kapacitetsutnyttjandet inom lotsningsverksamheten väntas sjunka ytterligare vid minskad efterfrågan. Det kan också finnas en risk att säkerheten i farleden försämras av en kraftig avgiftshöjning som minskar antalet lots- ningar. Av dessa skäl rekommenderas i rapporten att lotsnings- verksamheten inte finansieras fullt ut genom höjda lotsavgifter. Snedvridningar av att täcka det finansiella underskottet via farleds- avgifter bedöms mindre än effekterna av höjda lotsavgifter.

Jag har också uppmärksammats på att det förekommer påtryck- ningar på befälhavare för att förmå dessa att av ekonomiska skäl avstå från att utnyttja lots. Det är inte möjligt för mig att bedöma om enskilda fartygsbefälhavare av sitt rederi utsätts för påtryck- ningar när befälhavaren själv skulle vara benägen att anlita lots. Befälhavarens skyldighet i detta avseende regleras i sjölagen och föreslås förtydligas i den föreslagna lotslagen. Inte desto mindre bör risken för sådan påverkan kunna minskas avsevärt genom ett lämpligt avvägt avgiftssystem.

Mot bakgrund av de slutsatser som kommit fram i rapporten anser jag att det inte är en framkomlig väg till full kostnadstäckning att endast höja lotsavgifterna. I överensstämmelse med slutsatserna i rapporten bedömer jag att det finns alternativa sätt för att öka kostnadstäckningsgraden inom lotsningsverksamheten och sam- tidigt undvika snedvridande effekter.

10.4Bedömning av hur kostnadstäckningsgraden kan ökas i befintlig organisationsform

Samtidigt som analysen av dagens finansieringsmodell visar att den förefaller vara väl avvägd har jag noterat att det från flera håll förespråkas en högre kostnadstäckning för lotsning. Detta har kommit till uttryck i bl.a. Godstransportdelegationen och flera av remissinstanserna delade delegationens uppfattning. I samman- hanget bör det också noteras att det finns en bred enighet om att

165

Finansieringsmodell för lotsning

SOU 2007:106

samhällsekonomisk marginalkostnad bör vara utgångspunkt vid utformningen av trafikens kostnadsansvar. Det bör dock enligt min mening inte vara någon omöjlighet att förena denna princip med högre kostnadstäckning.

Utan att nu ta ställning till den nyss nämnda principfrågan bedömer jag att kostnadstäckningsgraden inom lotsningen kan öka i den befintliga organisationsformen under förutsättning att de totala kostnaderna minskas och att taxorna differentieras efter servicenivå. Diskussionerna om taxor blir då nära förknippade med frågan om organisationsform. I de fall exempelvis privata utförare av lotsning tillåts uppstår frågan om avgifterna ska fastställas av staten eller om det ska vara upp till den privata utföraren. Hur stordriftsfördelarna påverkas vid en alternativ organisationsform har inte heller analyserats i nuläget. I mitt kommande slutbetänk- ande, där organisationsfrågan ingår, finns det därför anledning att återkomma till frågan om finansieringsmodell för lotsningen. Jag vill understryka att jag i detta betänkande inte har tagit ställning till hur finansieringsmodellen och kostnadstäckningsgraden bör utfor- mas.

Lotsningens koppling till sjöfartens infrastruktur

Min syn på lotsning grundar sig på att den enligt min uppfattning är ett offentligt åtagande som också är kopplat till sjöfartens infra- struktur.

Det offentliga åtagandet innebär att staten har ett ansvar för att tjänsten tillhandahålls för att säkra tillgänglighet till hamnar. I detta ligger även ansvaret att sörja för sjöfartens säkerhet, inte minst ur ett miljöperspektiv. Vem som ansvarar för utförandet av lotsningar samt omfattningen av lotstjänsten är däremot en annan fråga som jag återkommer till i mitt slutbetänkande.

Enligt min uppfattning kan lotsningsverksamheten också ses som ett geografiskt uppbyggt sammanhängande säkerhetssystem kopplat till farlederna kring Sveriges kuster.

Framkomligheten i farleden underlättas med lots ombord och kan i vissa fall ses som ett alternativ till att genomföra förändringar i farleden i syfte att underlätta framkomligheten. På detta sätt kan lotsning även ses som en del av farledsstrukturen. För sjöfarare utan lots kan positiva effekter uppstå som en följd av att med- trafikanternas lotsbeställning totalt sett ökar säkerheten i den valda

166

SOU 2007:106

Finansieringsmodell för lotsning

farleden. Höjd sjösäkerhet och därmed bättre miljösäkerhet är en positiv effekt för det omgivande samhället i bred bemärkelse.

Lotstjänsten är inte bara förenad med ett obligatorium för vissa sjöfarare, utan tillhandahålls på beställning även för andra sjöfarare. Den ökade flexibilitet som jag föreslår i lotspliktsregelverket väntas medföra fler situationer där ett fartyg med dispens väljer att ta lots t.ex. vid sämre väderförhållanden. Efterfrågan på lotsningar kan därmed komma att variera mer än tidigare. En beredskap för att kunna tillhandahålla lotsningar kommer fler till del än den som kontinuerligt utnyttjar tjänsten.

Sammanfattningsvis anser jag att det kan vara rimligt att alla som någon gång kan komma att anlita lots är med och finansierar delar av den infrastruktur som måste byggas upp för att kunna erbjuda lots. Det nuvarande systemet med ett allmänt bidrag till lotsningen genom farledsavgiften, brister emellertid enligt min uppfattning i transparens. Möjligheter att urskilja den direkta kopplingen till lotsningens kostnader saknas. Det kan därför över- vägas om inte alla handelsfartyg som kommer till Sverige bör bidra till lotsningens infrastruktur genom en mindre generell lotsavgift vid sidan av ordinarie lotstaxa och farledsavgift. Delfinansieringen via farledsavgiften skulle därmed upphöra. Jag har dock inte slutligt tagit ställning i denna fråga eftersom den enligt min mening bör aktualiseras i anslutning till organisationsfrågorna.

10.4.1Förutsättningar för att öka kostnadstäckningsgraden

Förhållandet mellan intäkter och kostnader inom lotsningsverk- samheten påverkas av flera faktorer såsom antalet lotsningar, lotsningsavgifternas nivå och struktur, servicenivåer samt möjlig- heterna att organisera verksamheten på ett effektivt sätt och där- med hålla kostnaderna nere.

Min uppfattning är att det inte är rimligt att staten ska garantera exakt samma servicegrad på lotsningen i hela landet. Möjligheten att sänka servicenivån till hamnar med få lotsningar bör övervägas i syfte att kunna planera och organisera verksamheten på ett effek- tivare sätt och därmed minska kostnaderna.

Det finns också skäl att överväga erbjuden servicegrad kopplat till en nationell hamnstrategi. I betänkandet Hamnstrategi (SOU 2007:58) föreslår utredaren att de strategiska hamnarna garanteras en hög servicegrad på lotsningen genom t.ex. en nedkortad vänte-

167

Finansieringsmodell för lotsning

SOU 2007:106

tid. Lotsbeställning ska enligt hamnutredarens förslag kunna göras tre timmar innan lots behövs istället för som i dag fem timmar i förväg.

Enligt min bedömning kan ett mer flexibelt lotsavgiftssystem öka kostnadstäckningsgraden. Det kan exempelvis handla om att genom prissättningen stimulera efterfrågan på lotstjänster och därmed öka intäkterna eller styra lotsningarna till tidpunkter som gör det lättare att planera verksamheten. Det kan också handla om mer differentierade taxor som innebär att ett fartyg får betala mer för högre service och lägre taxa vid lägre servicenivå.

Fortsatta rationaliseringar inom befintlig organisation för att minska kostnaderna är nödvändigt. Exempelvis kan det ifrågasättas om det är rationellt med tre separata båtmannaorganisationer i Stockholmsområdet. Jag tror också att med det arbete som Sjö- fartsverket inlett för att utveckla metoder för lotsplanering kom- mer kapacitetsutnyttjande på sikt att kunna öka och kostnaden per lotsning minska. Även i nuvarande organisation kan det vara viktigt att öka kapacitetsutnyttjandet och intäkterna genom kompletteran- de uppgifter som kan kombineras med lotsningsverksamheten.

Jag har noterat att de indirekta kostnaderna inom lotsningen utgjorde 21 procent av de totala kostnaderna under år 2006, vilket exempelvis kan jämföras med det finska lotsverket (Finnpilot) vars administrativa kostnader utgjorde 7,6 procent år 2006 inklusive kostnader för lotsbeställningen. Det finns olikheter mellan hur verksamheterna är organiserade i Sverige respektive Finland och kostnaderna är därför inte helt jämförbara. Samtidigt är det viktigt att ställa sig frågan om vilka indirekta kostnader som rimligen ska belasta lotsningen. För att det ska bli möjligt, är det viktigt att det blir mer transparent vilka indirekta kostnader som belastar lots- ningen och varför.

När det gäller Vänern pågår inom Sjöfartsverket en förstudie för att undersöka möjligheterna att förändra Milskärsleden genom Lurö skärgård och förbättra utmärkningen. Om Milskärsleden för- ändras på ett sätt som innebär att större delar av Vänern kan bli fri från lotsplikt eller att en form av förenklat dispensförfarande blir möjligt finns det enligt min mening inte skäl att behålla rabatten på lotsavgiften. Även om lotsplikten upphör på stora delar av Vänern väntas den dock bli kvar in till hamnarna. Sjöfartsverket bör därför tillsammans med Vänerhamnar AB och andra aktörer i området hitta former för hur båttransport av lotsar på ett effektivt sätt ska kunna lösas i aktuella hamnar.

168

SOU 2007:106

Finansieringsmodell för lotsning

Vad gäller rabatterade lotsavgifter på Mälaren anser jag att motiven för rabatten är otydliga. Det är inte klart om det ska ses som kompensation för långa lotsningar, eller att det möjligen kan ta tid i slussar och broöppningar eller om rabatten motiveras av regionalpolitiska skäl. Mot bakgrund av att motiven är oklara anser jag att det kan övervägas om inte rabatten på sikt kan reduceras eller avvecklas.

De jämförelser jag gjort med avgiftsnivåer i andra länder indike- rar att de svenska lotsavgifterna verkar ligga på en rimlig nivå inter- nationellt sett. Det kan därför finnas utrymme för vissa höjningar av lotsavgifterna.

169

11 Förslagens konsekvenser

11.1Effekter av förslag till förändringar i regelverk för lotsplikt och lotsdispenser

11.1.1Utökade uppgifter för Sjöfartsinspektionen

Ett förändrat regelverk innebär att Sjöfartsinspektionen får utökade uppgifter med att utforma och precisera regelverket samt förvalta regelverket. Fler möjligheter att få dispens innebär också en ökad ärendemängd och nya typer av ärenden.

De utökade uppgifterna bör på liknande sätt som i dag finan- sieras med sjöfartsavgifter och för ärendehanteringen bör kostnads- baserade avgifter tas ut av den sökande.

Jag har också föreslagit att systemet med förordnade lotsar avvecklas och att Sjöfartsinspektionen får helhetsansvaret för exa- mination i samband med ansökan om lotsdispens. Enligt min bedömning behöver Sjöfartsinspektionen utöka personalstyrkan och tillföras kompetens för detta. Antalet uppkörningar för lots- dispens är cirka 150 årligen och kan väntas blir fler med föränd- ringar i regelverket. För att utföra examinationer krävs personal med nautisk bakgrund. Utöver att utföra examinationer bör dessa personer t.ex. kunna handlägga dispensärenden eller arbeta med annat nautiskt arbete på Sjöfartsinspektionen. Genom att utnyttja tillkommande resurser på ett effektivt sätt bedömer jag att de totala kostnaderna inte behöver öka om verksamheten organiseras effek- tivt. En viss förflyttning av kostnaderna från Sjöfartsverket till Sjöfartsinspektionen görs dock genom att den kostnad i samband med uppkörning för förordnade lotsar som tidigare belastat Sjöfartsverket upphör medan Sjöfartsinspektionen får vissa kost- nader för utökad personal.

Vidare innebär förslagen en ökad flexibilitet i regelverket vilket ställer högre krav på en väl fungerande kontroll av att reglerna efterlevs. Sjöfartsinspektionen ansvarar för kontrollen men i prak-

171

Förslagens konsekvenser

SOU 2007:106

tiken kan kontrollen utföras av exempelvis VTS-centralerna. Ett databaserat, kvalitetssäkrat system är nödvändigt för att kontrollen ska fungera på ett enkelt och tillförlitligt sätt. Jag bedömer att de tekniska möjligheterna finns genom systemet Farled men tydliga rutiner om vad som ska registreras samt hur det ska ske måste däremot utvecklas.

11.1.2Ekonomiska och organisatoriska konsekvenser

De stordriftsfördelar som finns inom lotsningsverksamheten inne- bär att kostnaden per lotsning sjunker ju större volymen är. Inom befintlig organisation finns viss ledig kapacitet om än med varia- tioner mellan sjötrafikområdena. Förslag som väntas innebära fler lotsningar bör ge ett bättre resultat för lotsningsverksamheten eftersom större delen av kostnaderna inom lotsningen är fasta.

Förändringar av regelverket för lotsning som innebär att antalet lotsningar minskar kan åtminstone på kort sikt innebära att kost- naderna per lotsning ökar. I takt med att organisationen anpassas väntas de totala kostnaderna minska.

Min bedömning är att förslagen till en början endast kommer att påverka antalet lotsningar marginellt. I takt med att näringen drar nytta av de nya reglerna väntas antalet lotsningar däremot minska. En större minskning av antalet lotsningar kan påskynda rationalise- ring av verksamheten och innebära att lotsstationer och lotsbåtars placering måste ses över i snabbare takt. Även lotsarnas transport- möjligheter till och från uppdrag måste ses över i förhållande till geografin och möjligheten att arbeta i fler farleder.

För att inom Sjöfartsverket bibehålla kompetens och kunskap i farleder med få lotsningar kan lotsar i större utsträckning behöva utföra övningsfärder i fartygssimulator. Det innebär i sig en ökad kostnad i jämförelse med om kompetensen upprätthålls genom faktiska lotsningar.

Fler olika möjligheter till lotsdispenser kan inverka på hur antalet lotsningar varierar. Den i dag mer slumpmässiga variationen kan förändras till att efterfrågan på lots ökar betydligt t.ex. vid dåligt väder när dispensinnehavaren anser att säkerheten kräver lots. Den typen av variationer i verksamheten kan innebära ökade kostnader för att kunna tillgodose efterfrågan, alternativt att servicenivån anpassas så att fartyg får acceptera viss väntetid under sådana omständigheter.

172

SOU 2007:106

Förslagens konsekvenser

Kostnaderna för lotsningsverksamheten är nära samman- kopplade med vilken servicenivå och vilken avgiftsstruktur som ska gälla framöver samt i vilken form lotsningen är organiserad. Som jag tidigare nämnt är detta frågor jag återkommer till i mitt slut- betänkande.

Ett mer flexibelt regelverk med framförallt fler möjligheter till lotsdispens innebär fler beslutskategorier som kan komma att överklagas. I dag uppfyller det stora flertalet av de sökande kun- skapskraven för att beviljas en lotsdispens. I en del fall förekommer att omprov måste göras för ett godkännande. Antalet nyutfärdade lotsdispenser uppgår till cirka 150 årligen. Nya regler väntas inne- bära en ökning av dispensärenden men min bedömning är att det även fortsättningsvis blir relativt få överklaganden och domstolarna påverkas därför endast marginellt.

Jag anser att uppdraget till en oberoende part att utvärdera lotsningens effekter bör finansieras genom omprioriteringar inom Sjöfartsverkets ordinarie resurser.

Slutligen bör Vinnova i samverkan med berörda myndigheter, näringen m.fl. söka former att finansiera forskning om metod- utveckling för att kontinuerligt och på ett systematiskt sätt följa och värdera olika sjösäkerhetsåtgärders effekter i relation till mål för sjö- och miljösäkerhet och i relation till åtgärdens kostnads- effektivitet.

11.2Effekter av försöksverksamhet med landbaserad lotsning

Försöksverksamheten syftar till att skapa ett bättre underlag för att kunna bedöma samhällsekonomiska effekter av landbaserad lots- ning. Min bedömning i detta avsnitt avser därför effekter till följd av försöksverksamheten.

Enligt förslaget ska i ett första steg simuleringar utföras för att närmare kunna fastställa villkoren för försöket. Steg två innebär försök i verkligheten. Kostnaderna för försöksverksamheten är mycket osäkra och beror av hur försöken utformas. Jag har därför valt att redovisa de faktorer som kan påverka försökets totala kostnader. Samtidigt är det viktigt att understryka att eventuella investeringar i infrastruktur är av betydelse för sjösäkerheten generellt och inte endast ska ses som en investering relaterad till försök med landbaserad lotsning.

173

Förslagens konsekvenser

SOU 2007:106

11.2.1Bedömning av kostnader för steg ett – simulering

För att genomföra steg ett med simuleringar krävs inledningsvis en del utvecklingsarbete av teknisk och funktionell karaktär. Exempel- vis måste den simulator som ska användas vara anpassad för försöksverksamheten. Förändringar kan visas sig nödvändiga för att få anläggningen att fungera optimalt i förhållande till försöket. Det måste också tas fram rutinbeskrivningar för hur försöket ska genomföras, vilka språk och vilka fraser som ska användas. Vidare bör det i detta steg övervägas behov av anpassad utbildning för de lotsar som ska utföra landbaserad lotsning. I det första steget består kostnaderna främst av personalkostnader, kostnader för att använda fartygssimulatorer samt kostnader för att få anläggningen att fungera för försöket. De exakta kostnaderna är osäkra men jag bedömer att det bör kunna täckas inom Sjöfartsverkets ordinarie ramar genom omprioriteringar och effektiviseringar inom befintlig verksamhet.

11.2.2Bedömning av kostnader för steg två – verkligt försök

Infrastruktur

Beroende på vilka farleder som blir aktuella för försök och vilka kriterier som kommer att gälla kan behovet av investeringar i infrastruktur variera. Min utgångspunkt är dock att farledsförbätt- ringar i form av t.ex. muddring, sprängning eller omfattande ny utmärkning inte blir aktuellt i samband med en försöksverksamhet.

Det är troligt att försöket kräver att det finns radarövervakning i farleden. I allmänhet täcker en radar sex nautiska mil och inves- teringsutgiften är cirka 2 miljoner kronor. Kostnaden för full radar- täckning i en farled beror därmed av farledens längd. Behovet av videokameror och ViVa-stationer i farleden beror på i vilken farled som försöken genomförs. En kompletterande ViVa-station i en farled har historiskt kostat cirka 300 000 kronor. Med den teknik som nu blir tillgänglig och visst utvecklingsarbete bedöms den kostnaden kunna sänkas väsentligt. Enligt SSPA:s underlagsrapport har det nyligen lanserats IR-kameror för marint bruk, dvs. värmekameror som har mycket bra egenskaper både i mörker och dimma, som kostar cirka 55 000 kronor.

Farleden till Göteborg har radartäckning, ViVa-stationer och även videokameror. Vad gäller Flintrännan (Öresund) finns i dag

174

SOU 2007:106

Förslagens konsekvenser

inte fullständig radartäckning men ambitioner om att utöka täck- ningen.

För att genomföra försök krävs en arbetsstation i land. I dag saknas en tillgänglig arbetsstation med fullständig teknisk utrust- ning för att utföra landbaserad lotsning. Kostnaderna för en arbets- station kan dock hållas nere om en sådan arbetsstation samlokalise- ras med en VTS.

Andra kostnader

Om det verkliga försöket genomförs med dubbel bemanning, dvs. lots ombord samt lots i central i land, blir den tillkommande kost- naden 725 kronor per timme. Detta utifrån de nyckeltal Sjö- fartsverket använder för att beräkna kostnader i projekt av denna typ. I de fall försök kan utföras utan dubbel bemanning innebär det en besparing för Sjöfartsverket motsvarande den rörliga kostnaden för lotstransport.

Under det verkliga försöket kan det även uppstå en del kost- nader för att revidera och uppdatera rutinbeskrivningar och genomföra anpassad utbildning för lotsar som utför landbaserad lotsning. Därutöver tillkommer kostnader för utvärdering av för- söksverksamheten.

Finansiering

Trots osäkerheten i kostnaderna är min bedömning att kostnaderna för det verkliga försöket samt utvärdering kan finansieras inom Sjöfartsverkets ramar vilket i förlängningen innebär att sjöfarts- sektorn betalar genom att sjöfartsavgifterna påverkas på margi- nalen. Om det på längre sikt visar sig att landbaserad lotsning är framgångsrikt kan det komma att innebära totalt minskade kost- nader och lägre avgiftsnivåer.

Vidare utgår jag från att de rederier som deltar i försöksverk- samheten redan i allt väsentligt har den utrustning som väntas krävas för försöket med landbaserad lotsning. Därmed uppstår inga extra kostnader för rederierna. Jag utgår också från att rederierna har ett eget intresse av att delta och därför kommer att avsätta resurser för att vid behov delta i förberedande arbete som exem- pelvis försök i simulatorer.

175

Förslagens konsekvenser

SOU 2007:106

11.3Effekter av förslag om standardiserade färdplaner

Mitt förslag innebär att Sjöfartsverket ska ta fram, digitalisera och på Internet publicera standardiserade färdplaner för viktigare far- leder. För en och samma farled kan det behövas flera olika färd- planer exempelvis i förhållande till olika fartygsstorlekar. Jag anser också att information från ViVa-stationer samt annan information av betydelse för fartygets säkra färd ska erbjudas via Internet.

Enligt min uppfattning kan detta arbete ses som en del i Sjö- fartsverkets arbete med att uppdatera nautisk tilläggsinformation. Enligt min bedömning är framtagandet av standardiserade färd- planer att betrakta som en del av ordinarie verksamhet och bör inte kräva några extra resurser. Sammanfattningsvis ser jag därför inte några större kostnader för att tillgängliggöra mer information med hjälp av den nya tekniken.

11.4Effekter av en behörighetsreglering för lotsar

Mitt förslag innebär att Sjöfartsinspektionen ska ansvara för att precisera regelverket för lotsbehörigheter samt bedöma om vill- koren är uppfyllda. Det föreskriftarbete som en behörighetsregle- ring av lotsar ger upphov till kommer att innebära en ökad arbets- belastning för Sjöfartsinspektionen. Min bedömning är att det inte kräver nämnvärt mer resurser utan kan göras inom befintliga ramar. Den kunskap som finns inom Sjöfartsverket om dagens krav för att bli lots bör på lämpligt sätt tas tillvara i Sjöfartsinspektionens fortsatta arbete.

Vidare har jag föreslagit att Sjöfartsinspektionen ska ansvara för examination av blivande lotsar. Antalet nyanställningar varierar mellan åren, expempelvis anställdes 14 lotsar under 2006 och 4 under 2005. För att kunna ansvara för examination av lotsar behöver ny kompetens tillföras. Det är samma kompetens som Sjöfartsinspektionen föreslås tillföras för att ta ett helhetsansvar för examination i samband med lotsdispens.

Det bör finnas möjlighet för Sjöfartsnspektionen att ta ut en kostnadsbaserad avgift för att pröva ansökningar om lotsbehörig- het och examinera lotsar.

Behörighetsregleringen innebär nya beslutskategorier för dom- stolarna. Mot bakgrund av att det finns cirka 220 lotsar i Sverige

176

SOU 2007:106

Förslagens konsekvenser

bedöms antalet ärenden bli få och därför kunna hanteras inom domstolarnas ordinarie resurser.

11.5Övrigt

Enligt min bedömning har förslagen inte någon inverkan på de övriga förhållanden som jag ska beakta enligt kommittéförord- ningen (1998:1474).

177

12 Författningskommentarer

12.1Förslaget till lag om lotsning

1 §

Paragrafen innehåller en inledande bestämmelse där syftet med lagen anges.

2 §

För att undvika missförstånd och förebygga tolkningssvårigheter har utredningen efter mönster från dansk och finsk lagstiftning om lotsning valt att definiera några centrala begrepp. Sålunda anges att lots är en person som innehar ett behörighetsbevis, vilket i sin tur är definierat som ett bevis som styrker att vid varje tid gällande behörighetskrav är uppfyllda. Givetvis ska behörighetsbeviset vara giltigt.

Begreppet lotsning har definierats utifrån lotsens sedan tidigare preciserade ansvar att ange åtgärder för navigering och manövre- ring. Till dessa uppgifter har utredningen utifrån de motiv som anges nedan till 7 §, föreslagit att termen ”kommunikation” förs. Inom dessa tre områden, navigering, manövrering och kommunika- tion, får anses falla ett stort antal åtgärder som hänför sig till fartygets framförande, t.ex. val av fart, ankring eller informations- utbyte med VTS. Eftersom internationell praxis innebär att befälhavaren har ansvar för sitt fartyg även när lotsning sker, anges här att lotsning har karaktär av rådgivning.

Det är vanligt förekommande vid lotsning att lotsen inte bara svarar för att ange och övervaka åtgärder, utan också själv för fartyget. Denna företeelse får dock anses bygga på ett uttalat eller underförstått samtycke från befälhavaren och påverkar inte den nyss angivna formella ansvarsfördelningen.

179

Författningskommentarer

SOU 2007:106

Frågan om varifrån lotsning ska kunna ske regleras inte och berörs därför heller inte i definitionen. Lotsens rådgivning riktar sig i första hand till fartygets befälhavare, men kan också riktas till annat befäl som befälhavaren explicit utpekat som mottagare av lotsens råd. Lotsning kan innebära rådgivning om alla eller delar av de angivna områdena.

3 §

Lotsningen är sådant offentligt åtagande som staten ytterst bör garantera. För att klara ett sådant åtagande bör staten också hålla lotsar. I lotsningsförordningen (1982:569) anges att det är Sjöfarts- verket som håller lotsar vid rikets kuster, i Mälaren, Vänern och i Trollhättekanal. Eftersom lotsningens karaktär av offentligt åtagan- de inte innebär att varken omfattning, geografisk utbredning eller utförare behöver preciseras, har bestämmelsens ordalydelse änd- rats. Den geografiska angivelsen och Sjöfartsverkets ansvar är där- med borttagna. Omfattningen av statens hittillsvarande ensamrätt att driva lotsningsverksamhet får också fortsättningsvis regleras i förordningsform med stöd av bemyndigandet i andra stycket.

Lotsning i den i 2 § definierade bemärkelsen innefattar typiskt sett rådgivning till befälhavaren som är ytterst ansvarig för far- tygets framförande, även vid lotsning. Med stöd av den rättsutred- ning som på utredningens uppdrag gjorts i ämnet, får dock slutsatsen dras att lotsen i sin verksamhet ägnar sig åt offentlig maktutövning bl.a. när han frånsäger sig ansvaret för en enskild lotsning, men också när han i enlighet med gällande rutiner med hänvisning till väderlek eller siktförhållanden nekar att åta sig en lotsning till eller från hamn. Till detta kommer det förhållandet att allmän lotsplikt med straffsanktion föreslås fortsätta att gälla. Sammantaget talar övervägande skäl för att lotsning kan betraktas som myndighetsutövning. Om senare ställning tas till att det s.k. lotsmonopolet helt eller delvis ska upphöra, kan rätten för en juridisk eller fysisk person till myndighetsutövning endast överlåtas genom lag. Det formella stödet för en eventuell sådan överlåtelse ges i andra styckets bemyndigande. Frågan om skadeståndsrättsliga konsekvenser av en sådan överlåtelse till ett enskilt rättsubjekt kommer att tas upp i slutbetänkandet.

180

SOU 2007:106

Författningskommentarer

4 §

Lotsningsförordningens (1982:569) bestämmelse (2 §) om att endast lots anställd av Sjöfartsverket får anlitas ersätts av en regel som anger att sjöfarare endast får anlita lots för lotsning inom Sveriges Sjöterritorium. Bestämmelsen utgår från de inledningsvis gjorda definitionerna av lots och lotsning. Detta innebär att lots är en person som innehar giltigt behörighetsbevis. I uttrycket ”giltigt” ligger att behörighetsbeviset ska vara gällande för den aktuella lotsningen såväl avseende farvatten, fartyg och andra villkor som kan komma att preciseras i behörighetsbeviset. Lotsningen kan endast utföras under den tidsperiod för vilken behörighetsbeviset är utfärdat. När lots förmedlas av lotsbeställningscentral bör far- tygets befälhavare normalt kunna utgå från att ett giltigt behörig- hetsbevis föreligger.

Den tidigare lydelsen omfattade också begreppet ”annat biträde åt fartyg” och syftade på lotsens arbete utanför av Sjöfartsverket fastställda lotsleder. En sådan uppdelning förändrar dock enligt utredningens mening inte lotsningens grundläggande karaktär av rådgivning om navigering, manövrering och kommunikation, även i de fall den sker utanför s.k. lotsled. Avgörande för möjligheten att föreskriva regler om skyldighet att anlita lots är att de gäller på svenska farvatten. Beträffande lotsning utanför lotsled får det ankomma på myndigheten att meddela föreskrifter och utforma lämpliga rutiner.

5 §

Paragrafen grundas på lotsningsförordningens bestämmelse (5 §) om skyldigheten att anlita lots, dvs. att föreskriva lotsplikt. Den införs nu i lagen och förtydligas med en inledande bestämmelse som anger lotspliktens omfattning. På samma sätt som i gällande tillämpning förutsätts fartygets dimension vara en viktig om- ständighet i relation till farvattnets beskaffenhet. I förhållande till gällande regel har ordet ”utrustning” tillförts som ett kriterium för föreskrifter om lotspliktens omfattning. Kriteriet angavs redan i propositionen 1980/81:119 om miljösäkrare transporter (bil. 2, s. 15). Även om utrustning skulle kunna täckas av bestämmelsens allmänna hänvisning även till andra omständigheter av betydelse för sjösäkerheten, blir ny teknik allt viktigare i modern sjöfart och

181

Författningskommentarer

SOU 2007:106

kriteriet bör därför uppmärksammas särskilt. Tillägget kan också tjäna som en fingervisning till den föreskrivande myndigheten att utrustningsnivån av lagstiftaren ansetts viktig att ta fasta på vid den närmare utformningen av regelverket. Såväl utrustningskriteriet som övriga kriterier kan också bilda utgångspunkt för föreskrifter om undantag för skyldighet att anlita lots, s.k. lotsdispenser.

6 §

Bestämmelsen avser att tydliggöra befälhavarens ansvar att tillkalla lots såväl när detta är föreskrivet som en följd av att lotsplikt råder som när formell lotsplikt inte råder men sjö- och miljösäkerhets- skäl ändå talar för att lots ska tillkallas. Den senare situationen kan uppstå vid hårt väder, nedsatt sikt eller begränsad manöverduglig- het för fartyg som inte faller inom gällande lotspliktsgränser. Det måste i sådana fall vara en fråga för befälhavarens omdöme att bestämma huruvida lots ska tillkallas. Ansvaret för fartygets trygga framförande ligger enligt vad som är allmänt erkänt på befäl- havaren. Denne måste också anses skyldig att, i den omfattning det behövs, använda sig av de möjligheter för att trygga säkerheten som finns tillgängliga. Givetvis är lotsinrättningen en sådan möjlighet och därför torde redan nu som en allmän och internationellt veder- tagen rättsregel gälla att befälhavaren är skyldig att i farvatten där det för fartygets säkerhet är nödvändigt använda sig av lots. Även av sjölagens åliggande för befälhavaren att iaktta gott sjömanskap skulle kunna anses följa en sådan skyldighet. Omvänt måste det också anses som en svår försumlighet att åsidosätta denna skyldig- het.

Redan 1920 års Lotsförfattningskommitterade förordade en uttrycklig kodifiering av befälhavarens skyldighet att tillkalla lots, men fann den ”icke hava sin plats i en förordning angående lots- verket utan uppenbarligen böra inflyta i själva sjölagen”. (1920 års Lotsförfattningskommitterade, s 158.) De kommitterade nöjde sig dock med att med hänvisning till den då nyss påbörjade revidering av sjölagen framhålla behovet av en uttrycklig bestämmelse i detta avseende. Då nu en ny lotslag föreslås framstår det som lämplig att låta bestämmelsen ingå i denna.

Bestämmelsen är straffsanktionerad enligt 13 §. Ifråga om befäl- havarens ansvar för att tillkalla lots även i andra fall än när lotsplikt

182

SOU 2007:106

Författningskommentarer

råder, kan motsvarande uttryckliga regel återfinnas i den finska sjölagens 6 kap. 10 § .

7 §

Lotsens ansvarsområde definieras i den nuvarande lotsningsförord- ningen. Här klargörs också att befälhavaren är ansvarig för fartyget även vid lotsning, dvs. oberoende av om lotsning pågår eller ej, gäller samma regelverk t.ex. sjölagens ansvarsregler. Bestämmelsen kompletteras nu med att även sådan kommunikation som fordras för fartygets säkra framförande ingår i lotsens ansvarsområde. Kompletteringen ska inte ses som en utökning av lotsens ansvars- område, snarare innebär den att rådande förhållande beskrivs på ett mer rättvisande sätt. Kommunikation på bryggan, mellan bryggan, lots och andra fartyg, med bogserbåtar och med VTS-central tillhör en viktig och omfattande del av lotsens arbetsuppgifter. Även i situationer när lotsen sätts ombord på en haverist, är kommunika- tion med t.ex. sjöräddningen i regel en viktig uppgift för lotsen. Lotsningen och lotsens ansvarsområde kan utifrån situationen i det enskilda fallet bestå av alla eller delar av de angivna områdena, navigering, manövrering och kommunikation.

8 §

Behörighetsregleringen tar sikte på att fastställa grundläggande krav för att en behörighet ska vara uppfylld. Villkoren anger att en kombination av utbildning, erfarenhet, fysiska egenskaper och inhämtade kunskaper är utgångspunkt för den ansvariga myndig- hetens arbete med att fastställa för varje tidpunkt gällande krav.

Den begränsning som görs med ordet ”lämplig” i a) och b) indikerar att såväl arbetslivserfarenhet som utbildning till sin karaktär bör vara av viss relevans för behörigheten och därmed lotsyrket. Beträffande begreppet ”god hälsa” bör utgångspunkten vara ett för sjöfolk sedvanligt läkarintyg. Kravet på ”kondition” kan utgå från motsvarande krav för däcktjänstgöring på handelsfartyg. Den sökande ska besitta en normal fysisk förmåga och inte lida av t.ex. belastnings- och förslitningsskador som kan komma att för- svåra möjligheterna att utöva lotsyrket.

183

Författningskommentarer

SOU 2007:106

De grundläggande kraven, som således får kompletteras av myn- digheten, läggs fast i lag och följs av ett bemyndigande att också fatta beslut om utfärdande i 9 §.

9 §

Paragrafen innebär ett bemyndigande att besluta om utfärdande av behörighetsbevis. Inför beslut om utfärdande måste det prövas om behörighetskraven är uppfyllda. Behörighetsbevis kan utfärdas för en begränsad giltighetstid och förnyas efter ansökan.

10 §

Den grundläggande regeln för när återkallelse ska ske är när inne- havaren av ett behörighetsbevis inte längre uppfyller ställda behörig- hetskrav. Denna tvingande regel om återkallelse kompletteras med tre fall där den ansvariga myndigheten av andra skäl har möjlighet att återkalla ett behörighetsbevis. Frågan om hur de tre angivna fallen bör tillämpas i enskilda fall, får i huvudsak överlåtas till rätts- praxis. Det är naturligt att ta utgångspunkt i hur motsvarande tillämpning sker vid återkallelse av behörighetsbevis på andra om- råden. I det tredje fallet, c) bör relevansen för utövningen av lotsyrket ha betydelse. Upprepade fall av betydande skada vållad på fartyg eller fasta anordningar kan vara ett exempel inom ramen för utövningen av lotsyrket. Upprepade fall av rattonykterhet, onykterhet till sjöss eller andra grova trafikförseelser kan vara exempel på beteenden utanför yrkesutövningen som kan ligga till grund för återkallelse enligt 10 § c.

När den ansvariga myndigheten återkallar ett behörighetsbevis enligt 10 § på grund av att behörighetskraven inte längre uppfylls är det naturligt att anta att återkallelsen är definitiv. Ett nytt behörig- hetsbevis kan utfärdas den dag behörighetskraven ånyo är upp- fyllda.

I 10 § andra stycket anges emellertid också att ett återkallande kan ske på viss tid och att det återkallade behörighetsbeviset kan utfärdas på nytt och då förenas med särskilda villkor för inne- havaren. Ett återkallande på viss tid förutsätts ske när behörighets- kraven i sig fortfarande är uppfyllda, men där lotsens handlingar

184

SOU 2007:106

Författningskommentarer

faller in under något av typfallen a c. Vidare får det antas att handlingarna inte varit upprepade eller grova.

De särskilda villkoren kan utformas med utgångspunkt i den återkallelsegrundande handlingens natur, syfta till att förhindra liknande handlingar eller på annat sätt möjliggöra för innehavaren av behörighetsbeviset att stegvis återinträda i full lotstjänstgöring. I normalfallet torde en viss prövotid ges under vilken lotsen återfår sitt behörighetsbevis mot villkor att tjänsteutövningen är klander- fri.

Bemyndigandet innefattar såväl behörighetsföreskrifternas inne- håll som rätten att återkalla ett behörighetsbevis. Vidaredelegation förutsätts ske till den ansvariga myndigheten av mer detaljerade föreskrifter och tillämpning.

11 §

I de fall ett framtida ställningstagande innebär att flera aktörer än Sjöfartsverket tillåts att utföra lotsning kan det motivera en annan tillsyn än den nuvarande rent interna kontrollen. Även omvärlds- förändringar i övrigt kan motivera en striktare syn på tillsyns- frågorna. För eventuell tillsyn av lotsningsverksamheten i vid bemärkelse föreslås därför ett särskilt bemyndigande.

12 §

Paragrafen fångar in den uttryckliga delegationen av föreskrifter om lotsavgifter som återfinns i fartygssäkerhetslagen (7 kap. 6 § p. 5) samt övriga föreskrifter om lotsning som kan aktualiseras.

13 §

Straffbestämmelsen för den som bryter mot lotsplikten förs från fartygssäkerhetslagen till lotslagens 13 §. Straffet, böter eller fängelse högst sex månader, förblir oförändrat. Till bestämmelsen förs vidare lotsningsförordningens 11 § p. 2 som kriminaliserar ”svartlotsning” dvs. handlingar som innebär att någon lotsar ett fartyg utan att inneha giltigt behörighetsbevis. För en sådan handling, som i bl.a. ljuset av förslaget om ny behörighetsreglering ter sig mycket allvarlig, skärps sanktionen. Brottet likställs med

185

Författningskommentarer

SOU 2007:106

underlåtelse att anlita lots och fängelse i upp till sex månader införs därmed i straffskalan.

14 §

För övriga brott mot föreskrifter som meddelats med stöd av lotsningslagen kan, om de inte är att betrakta som ringa, dömas till böter.

15 §

Bestämmelsen är överförd från 12 § förordningen (1982:569) om lotsning m.m. Någon saklig ändring är inte avsedd. Eftersom paragrafens innehåll nu flyttas till lag har hänvisningen till sjö- trafikförordningen (1986:300) tagits bort.

16 §

I likhet med vad som är fallet på andra områden beläggs myndig- hetens beslut i fråga om godkännande av kunskapsprov med över- klagandeförbud. Detta förbud får sin största praktiska betydelse avseende ett beslut om att inte godkänna ett avlagt prov.

17 §

Omedelbar verkställighet föreslås gälla som huvudregel för beslut som fattats enligt lagen eller enligt föreskrifter med stöd i lagen. Den beslutande myndigheten ges dock möjlighet att förordna om andra former för verkställighet.

Övergångsbestämmelse

Regeln tar sikte på att formellt säkra nuvarande lotskollektivs möjlighet att fortsätta lotsa utan hinder av den nya bestämmelsen om behörighetsbevis. Bestämmelsen innebär dock inte att lotsen kan undandra sig de nuvarande rutinernas krav för att upprätthålla sin styrsedelsnivå. Den ansvariga myndigheten förutsätts så snart

186

SOU 2007:106

Författningskommentarer

det kan ske utfärda behörighetsbevis för den enskilde lotsen på grundval av dennes styrsedelsnivå.

12.2Förslaget till förordning (0000:0000) om lotsning

1 §

Bestämmelsen innebär att den grundläggande regeln om utform- ningen av lotsplikt i lotsningslagen 5 § vidaredelegeras till den ansvariga myndigheten. Här klargörs också att den ansvariga myndigheten kan medge s.k. lotsdispenser, vilka formellt är att betrakta som undantag från den generella skyldigheten att anlita lots. Ett sådant undantag förenas normalt med villkor som knyter det till fartyg, farled och person. Även andra villkor kan kopplas till ett undantag från skyldigheten att anlita lots. Det kan t.ex. handla om sikt- och väderförhållanden eller att återkommande anrop till VTS ska ske vid färd i korridor.

2 §

Första och andra stycket har sin direkta motsvarighet i gällande lotsningsförordning 6 §.

I det tredje stycket har nuvarande lotsningsförordningens 7 § tredje stycke tillförts. Lotsens möjlighet att frånsäga sig ansvaret för lotsningen inträder om befälhavaren eller någon annan, i regel den befälhavaren kan ha satt i sitt ställe, handlar mot lotsens anvisningar. Anvisningarna ska då ha skett med utgångspunkt från det i förslaget till lotsningslag 7 § angivna ansvarsområdet. Denna utgångspunkt rymmer emellertid i praktiken en tämligen vidsträckt möjlighet för lotsen att ge anvisningar även om sådant som t.ex. återställande av navigationsutrustningens funktionsförmåga, far- tygets sjövärdighet eller andra för sjösäkerheten väsentliga omstän- digheter.

En frånsägelse enligt 2 § 3 stycket får dock betraktas som en ovanlig handling, men blir den yttersta konsekvensen av den grundläggande fördelningen av ansvarsbördan mellan lots och befälhavare. Det bör noteras att fartyget efter lotsens frånsägelse inte längre uppfyller lotsplikten.

187

Författningskommentarer

SOU 2007:106

3 §

Paragrafen innebär ett bemyndigande till Sjöfartsinspektionen beträffande behörighetskrav, giltighetstid samt utfärdande och återkallande av behörighetsbevis för lots.

4 §

I paragrafens första stycke ges Sjöfartsverket anvisningsrätt för lots som anlitas på svenskt sjöterritorium. Eftersom föreliggande be- tänkande inte omfattar organisationsfrågor eller frågor om föränd- rat huvudmannaskap för lotsningen, är utgångspunkten för denna bestämmelse att Sjöfartsverket är huvudaktör utifrån den före- slagna Lotslagens 3 §. Bestämmelsens utformning möjliggör emeller- tid lotsning av lots som inte är anställd av Sjöfartsverket i enlighet med nuvarande reglering, under förutsättning att han eller hon anvisas av verket. En sådan situation skulle kunna uppstå om Sjöfartsverket träffar avtal om lotstjänster med en annan fysisk eller juridisk person.

I andra stycket bemyndigas Sjöfartsverket att tillhandahålla lotsar för s.k. öppensjölotsning, dvs. lotsning utanför Sveriges sjöterritorium.

5 §

Som närmare beskrivits i avsnitt 4.3.5 är Öresundslotsningen i allt väsentligt reglerad genom traktatsbestämmelser med Danmark. Liksom i nuvarande lotsningsförordning bör en hänvisning till dessa överenskommelser upplysningsvis göras. Någon saklig ändring är inte avsedd.

6 §

Bestämmelsen motsvarar regleringen i 4 § förordningen (1982:569) om lotsning m.m. Någon saklig ändring är inte avsedd.

188

SOU 2007:106

Författningskommentarer

7 §

Bestämmelsen motsvarar regleringen i 9 § förordningen (1982:569) om lotsning m.m. Någon saklig ändring är inte avsedd.

8 §

Paragrafen syftar till att underlätta den praktiska kontrollen av att en lots inte visat sig olämplig att utöva yrket. Enligt 10 § lotslagen finns möjlighet att återkalla ett behörighetsbevis för lotsar på vissa grunder som exemplifieras i tillhörande författningskommentar.

189

Bilaga 1

Kommittédirektiv

Utredning av den svenska

Dir.

lotsningsverksamheten och dess framtid

2006:116

 

 

Beslut vid regeringssammanträde den 30 november 2006

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda den svenska lotsningsverksam- heten och föreslå de förändringar i den som föranleds av utred- ningen.

Utredaren skall särskilt belysa hur ny teknik kan underlätta och effektivisera lotsarbetet samt förutsättningarna att utveckla lots- ning från en central i land.

I uppdraget ingår också att se över vilka krav som skall gälla för att få verka som lots och om det finns anledning att föreslå förändringar i det förfarande som finns i dag för att få lotsdispens.

Utredaren skall också undersöka vilka alternativa organisations- former att bedriva lotsning som finns och dra slutsatser av de erfarenheter från undersökningen som kan vara av värde för den fortsatta svenska lotsningsverksamheten. Utredaren skall särskilt belysa möjligheterna och konsekvenserna om också andra aktörer än Sjöfartsverket skulle ges möjlighet att bedriva lotsning.

Slutligen skall utredaren se över effekterna av den korssubven- tion som finns i dag mellan lotsnings- och farledsavgifter.

Utredaren skall föreslå de författningsändringar som övervägan- dena ger upphov till. Utredaren skall slutligen lämna en kon- sekvensbedömning av föreslagna åtgärder och i de fall föreslagna åtgärder innebär ekonomiska åtaganden för staten skall finan- sieringsförslag lämnas.

191

Bilaga 1

SOU 2007:106

Bakgrund

Lotsväsendet och lotsplikt

Sjöfarten har en avgörande betydelse för transporter till och från Sverige. Att den kan bedrivas säkert och effektivt är av stor vikt för uppfyllandet av de transportpolitiska målen. Ett medel för en säker sjöfart är användandet av lots. I Sverige råder i princip lotstvång med möjligheter att medge vissa undantag, en s.k. behovsanpassad lotsplikt.

I förordningen (1982:569) om lotsning m.m. (lotsningsförord- ningen) anges att det är staten som genom Sjöfartsverket tillhandahåller lotsar åt sjöfarande vid rikets kuster samt i Mälaren, Vänern och i Trollhätte kanal. Sjöfartsverket tillhandahåller även i viss mån lots för biträde åt fartyg för färd utanför Sveriges sjö- territorium. Endast lotsar som är anställda av Sjöfartsverket får anlitas för lotsuppdrag inom Sveriges sjöterritorium. Skälen till att krav på utnyttjande av lots finns är att staten på detta sätt vill garantera att sjösäkerheten och tillgängligheten alltid ligger på tillräckligt hög nivå. Genom att lots används minskar risken för grundstötningar och kollisioner och därmed risken för skador på människor, miljö och egendom.

Enligt lotsningsförordningen skall farvattnens beskaffenhet, fartygs last eller bemanning eller andra omständigheter av betydelse för sjösäkerheten eller miljön ligga till grund för Sjöfartsverkets föreskrifter om skyldighet att anlita lots. Sjöfartsverket har med stöd av bemyndigande i lotsningsförordningen meddelat före- skrifter om lotsplikt. Befälhavare på lastfartyg som är över 70 meter långa eller 14 meter breda är i allmänhet skyldiga att anlita lots. Föreskrifterna reglerar också möjligheterna för befälhavare att få dispens från lotsplikten.

Lotsavgift

Avgiften för lotsning består av beställningsavgift, lotsningsavgift och reseersättning. Lotsningsavgiften beräknas utifrån fartygets bruttodräktighet och lotsad tid. Nedsättning av lotsavgiften före- kommer inom Vänerns sjötrafikområde, i Mälaren samt mellan Kullen och Falsterbo.

192

SOU 2007:106

Bilaga 1

Aktuella översyner och projekt med anknytning till lotsningen

Inom Sjöfartsverket pågår ett arbete med att utveckla informa- tionen till sjöfarten genom förbättrade VTS-centraler (Vessel Traffic Service). Sjöfartsverket underhåller och förbättrar konti- nuerligt farlederna och många fartyg uppgraderar kontinuerligt sin navigationsutrustning.

Denna utveckling kan leda till en effektivare lotsning med ett bibehållande av en hög sjö- och miljösäkerhetsnivå. Ny teknik har också på många sätt redan fått genomslag på sjöfartsområdet. Det gäller t.ex. i fråga om sjömätning, sjökortsframställning och genom AIS-systemet (Automatic Identification System) där transpondrar på fartyg ger god information om fartygspositioner och deras rörelser. Denna information kommuniceras i sin tur med land- baserade stationer och omgivande fartyg. Genom satelliter ges numera information om isförhållanden vilket är av stor betydelse för planering av isbrytningsoperationer.

Sjöfartsverket har initierat ett särskilt projekt som syftar till att sätta fokus på den nya teknikens möjligheter inom lotsnings- området. Avsikten är att konkret kunna definiera nya tekniska möjligheter som kan effektivisera verksamheten och vägas in som underlag vid prövningen av lotsdispenser.

Propositionen Moderna transporter (prop.2005/06:160)

I propositionen Moderna transporter (prop.2005/06:160) ses mycket positivt på Sjöfartsverkets olika projekt för att stimulera användandet av ny teknik men det anses ändå att det är angeläget att tillsätta en särskild utredare som förutsättningslöst ser över lotsningsväsendets alla olika verksamhetsområden med syftet att klarlägga vilka effektivitetshöjande åtgärder som kan vidtas med bibehållande av nuvarande säkerhetsnivå. Särskilt bör möjligheterna med ny teknik belysas samt de kriterier och villkor som finns för lotsdispens ses över. I uppdraget bör också ingå att se över orga- nisationsformen för lotsningsverksamheten.

193

Bilaga 1

SOU 2007:106

Uppdraget

En särskild utredare skall utreda den svenska lotsningsverksam- heten och föreslå de förändringar i denna som föranleds av utred- ningen.

Utredaren skall särskilt belysa hur ny teknik kan underlätta och effektivisera lotsarbetet. I detta arbete skall utredaren särskilt fokusera på i vilken utsträckning IT-lösningar kan bidra till för- bättrad och effektiviserad lotsning.

Utredaren skall även se över förutsättningarna att utveckla lots- ning från en central i land, så kallad landbaserad lotsning, och hur denna teknik kan vidareutvecklas. I detta arbete bör utredaren undersöka om det finns möjligheter att dra paralleller med och inhämta kunskaper från det arbete som bedrivs i andra länder samt, om möjligt, inom luftfarten.

Sjöfartsverket har i ett projekt använt farleden genom Bråviken in till Norrköpings hamn för att kartlägga olika förbättrings- åtgärder som skulle kunna underlätta lotsarnas arbete i framtiden. Utredaren bör i sitt arbete med att belysa hur ny teknik kan under- lätta och effektivisera lotsarbetet använda sig av de erfarenheter och slutsatser som dragits i det projektet.

I utredarens uppdrag ingår att se över dagens kriterier och villkor för att få lotsdispens och se över om det finns anledning att föreslå förändringar som innebär ökade dispensmöjligheter. En särskild fråga som skall belysas är om en dispens för ett lägre befäl skall kunna användas även om ett fartygs befälhavare saknar sådan dispens.

Utredaren skall också särskilt se över förutsättningarna för lots- dispens i Vänern och Mälaren och i synnerhet beakta den prov- verksamhet med vidgat lotsdispensförfarande som varit möjlig på Vänern, Göta älv och i Trollhätte kanal.

I dag är det endast lotsar som är anställda av Sjöfartsverket som får anlitas för lotsuppdrag inom Sveriges sjöterritorium. Utredaren skall undersöka vilka alternativa organisationsformer att bedriva lotsning som finns och dra slutsatser av de erfarenheter från under- sökningen som kan vara av värde för den fortsatta svenska lots- ningsverksamheten. Utredaren skall särskilt belysa möjligheterna och konsekvenserna om också andra aktörer än Sjöfartsverket skulle ges möjlighet att bedriva lotsning. Tidigare fanns det i Sverige bland annat hamnlotsar, vilket fortfarande finns kvar i ett antal länder. I det arbetet skall utredaren även göra en jämförande

194

SOU 2007:106

Bilaga 1

studie av hur våra närmaste grannländer har organiserat sin lotsning och hur denna finansieras.

I dagsläget krävs ingen särskild behörighet för att verka som lots. De personer som rekryteras av Sjöfartsverket för att arbeta som lotsar har sjökaptensexamen och arbetslivserfarenhet från sjön. Utredaren skall se över behovet av införandet av en sådan särskild behörighet och vem som skall utfärda en sådan behörighet oavsett organisationsform för lotsningen.

Det finns i dag en korssubvention mellan lotsavgiften och farledsavgiften. Utredaren skall analysera effekterna av denna kors- subvention och vilka konsekvenser det skulle få om den togs bort eller reducerades och ersattes med ett krav på full eller större kostnadstäckning för lotsningen än vad som är fallet i dagsläget.

Utredaren skall i sitt arbete samråda med berörda myndigheter och organisationer.

Förutsättningarna för vidare kundanpassning av lotsningen skall beaktas i alla delar av utredarens arbete.

I hela arbetet skall särskild vikt läggas vid effektivitets-, tillgäng- lighets- och kostnadsaspekter.

Alla åtgärder som föreslås skall kunna genomförs med ett bibehållande av en god och hög sjösäkerhetsnivå.

Utredaren skall föreslå de författningsändringar som övervägan- dena ger upphov till. Utredaren skall slutligen lämna en kon- sekvensbedömning av föreslagna åtgärder och i de fall föreslagna åtgärder innebär ekonomiska åtaganden för staten skall finan- sieringsförslag lämnas.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa sitt arbete senast den 31 december 2007.

(Näringsdepartementet)

195

Bilaga 2

Kommittédirektiv

Tilläggsdirektiv till utredning av den svenska

Dir.

lotsningsverksamheten och dess framtid

2007:69

(dir. 2006:116) En översyn av Sjöfartsverkets

 

roll och verksamheter

 

Beslut vid regeringssammanträde den 20 juni 2007

Sammanfattning av tilläggsuppdraget

Som tillägg till direktiven till utredningen om den svenska lots- ningsverksamheten och dess framtid (dir. 2006:116) skall utreda- rens uppdrag utvidgas med uppgiften att genomföra en översyn av Sjöfartsverkets roll och verksamheter.

Utredaren skall lämna förslag om framtida organisationsform, uppdelning och finansiering av de verksamheter som i dag bedrivs inom Sjöfartsverket. Utredaren skall också föreslå lämplig orga- nisationsform för lotsningsverksamheten. Uppdraget skall redo- visas senast den 2 maj 2008.

Nuvarande organisation och verksamheter

Sjöfartsverket är en central förvaltningsmyndighet som har sek- torsansvar för sjöfarten. Sjöfartsverket skall bedriva sin verksamhet med huvudsaklig inriktning på handelssjöfarten. Farledshållning, isbrytning och sjögeografisk information samt lotsning, sjötrafik- information, sjöräddning och sjöfartsinspektion representerar i det sammanhanget kärnverksamheter som i allt väsentligt skall täckas med sjöfartsavgifter.

Sjöfartsverket drivs sedan den 1 juli 1987 som affärsverk. Sjö- fartsverkets tre kärnområden är

infrastruktur,

sjötrafik,

sjöfartsinspektion.

197

Bilaga 2

SOU 2007:106

Kärnområdet infrastruktur svarar för den del av sjöfartens infra- struktur som är statens ansvar i form av farleder, isbrytning och sjögeografisk information.

Kärnområdet sjötrafik avser sjötrafikinformation, lotsning och sjöräddning.

Kärnområdet sjöfartsinspektion utvecklar säkerhetsnormer samt utövar tillsyn av att dessa normer efterlevs. Detta görs bl.a. genom besiktningar, inspektioner och hamnstatskontroller.

Sedan den 1 januari 2007 finns också inom Sjöfartsverket en avdelning för sjömansservice i enlighet med ILO-konvention nr 163 om sjömäns välfärd till sjöss och i hamn.

Behov av översyn

Kommittén om översynen av den statliga förvaltningens uppgifter och organisation (Fi 2006:08) har till uppgift att klargöra omfatt- ningen av statens åtaganden i form av myndighetsuppgifter. Mål- sättningen är att skapa goda förutsättningar för regeringens styrning av den statliga verksamheten samt att skapa en tydligare och mer överskådlig statlig förvaltningsstruktur som förenklar kontakterna och insynen för medborgare och företag.

Näringsdepartementet har tagit egna initiativ till att pröva det statliga åtagandet bl.a. genom Trafikinspektionsutredningen, som avlämnat sitt betänkande Trafikinspektionen en myndighet för säkerhet och skydd inom transportområdet (SOU 2007:4), Lotsutredningen (N 2006:13) samt Hamnstrategiutredningen (N 2006:09). Vidare kommer en särskild utredare att tillkallas för att utreda hur den offentliga sektorns användning av helikoptertjänster kan bli mer effektiv.

Mot bakgrund av de förändringar som utredningarna kan komma att innebära för Sjöfartsverket finns det skäl att göra en organisa- torisk översyn av hela myndigheten exklusive Sjöfartsinspektionen, i syfte att säkerställa en än mer effektiv och ändamålsenlig orga- nisation. Genom en översyn av Sjöfartsverket bör omprövning göras av verksamheten utifrån det offentliga åtagandet. I dag är vissa delar av Sjöfartsverkets verksamhet konkurrensutsatt och den verksamheten lämpar sig kanske bättre att drivas i exempelvis bolagsform.

198

SOU 2007:106

Bilaga 2

Affärsverksformen

Sjöfartsverkets verksamhet finansieras huvudsakligen genom far- ledsavgifter och lotsavgifter, där prissättningen utgår från företags- ekonomiska mål för verksamheten. Ett affärsverk kännetecknas av att verksamhetens intäkter och kostnader varken budgeteras eller redovisas på statsbudgeten samtidigt som det förmögenhetsmässigt utgör en del av staten. Regeringen har direktivrätt mot verket, som i sin tur har lydnadsplikt i förhållande till regeringen. Det finns ett flertal generella begränsningar i affärsverksformen och ett om- fattande regelverk styr verksamheten. Utgångspunkten för detta är regeringsformens bestämmelser om att statens medel inte får användas på annat sätt än vad riksdagen har bestämt och att statens medel står till regeringens förfogande. Som följd av detta skall investeringar och finansieringar ytterst beslutas av riksdagen. Driften av verksamheten inom affärsverken behöver dock inte underställas riksdagen utan är en fråga för regeringen. Sjöfarts- verket följer förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. I den mån det saknas normgivning tillämpar Sjöfartsverket reglerna i Redovisningsrådets rekommendationer som avser privata företag. Det innebär att affärsverken i vissa avseenden använder andra redovisningsprinciper än övriga myndig- heter. Det är ibland oklart vilket regelverk som gäller. Sjöfarts- verket är en myndighet och ingår i den juridiska enheten staten, dvs. de konsolideras i årsredovisningen för staten. Det finns skäl att se över om dagens associationsform är lämplig för Sjöfartsverket och dess verksamheter.

Tilläggsuppdraget

Utredarens uppdrag skall utvidgas med uppgiften att genomföra en översyn av Sjöfartsverkets roll och verksamheter exklusive Sjöfarts- inspektionen. Utredaren skall föreslå den organisatoriska lösning som utredaren bedömer som mest lämplig. I arbetet skall utredaren beakta resultatet av de utredningar som rör Sjöfartsverkets verk- samheter. Sjöfartsverket skall lämna det underlag som utredaren begär.

Utredaren skall:

analysera Sjöfartsverkets verksamhet och överväga om det finns skäl att omvandla delar av verksamheten till bolagsform samt

199

Bilaga 2

SOU 2007:106

pröva om det är lämpligt att föra över delar av verksamheten till annan huvudman,

lämna förslag på vilken eller vilka av de angivna verksamheterna som lämpar sig för bolagisering i form av ett eller flera bolag,

analysera lämpligheten av affärsverksformen,

analysera i vilken utsträckning det råder en intressekonflikt mellan att driva verksamheten på affärsmässiga grunder sam- tidigt som de transportpolitiska målen skall beaktas,

belysa resursbehov för den verksamhet som inte lämpar sig för bolagisering, anslagsbehov och finansieringsförslag både på kort och lång sikt samt lämna förslag på budgetunderlag för åren 2010-2012,

i den mån anslagsbehov finns vid en eventuell kapitalisering särskilt belysa konsekvenser kring EU:s statsstödsregler och lagen (1992:1528) om offentlig upphandling samt identifiera eventuella legala hinder och restriktioner,

föreslå de författningsändringar som övervägandena ger upphov till,

föreslå lämplig organisationsform för lotsningsverksamheten.

Tilläggsuppdragets genomförande och tidsplan

Utredaren skall ge Ekonomistyrningsverket samt Arbetsgivar- verket möjlighet att yttra sig.

Förslagets konsekvenser skall redovisas och särskild vikt skall läggas vid statens kostnader och intäkter samt samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt.

Utredaren skall bedriva sitt arbete i fortlöpande dialog med Sjöfartsverket.

Utredaren skall utnyttja tillgängliga stödresurser, t.ex. Ekonomi- styrningsverket, Arbetsgivarverket, Statskontoret och Statens pen- sionsverk samt löpande stämma av med och informera Regerings- kansliet (Näringsdepartementet).

Utredaren skall hålla berörda centrala arbetstagarorganisationer informerade om arbetet och ge dem möjlighet att framföra syn- punkter.

200

SOU 2007:106

Bilaga 2

Utredaren skall slutligen lämna en konsekvensbedömning av föreslagna åtgärder. I de fall föreslagna åtgärder innebär ekono- miska åtaganden för staten skall finansieringsförslag lämnas.

Utredaren skall redovisa sitt uppdrag senast den 2 maj 2008.

(Näringsdepartementet)

201

Bilaga 3

Jämförande studie av luftfart och sjöfart

Anders Österlund och Carl-Göran Rosén 2007-08-14

I denna rapport redogörs för kunskaper, tekniker och metoder avseende navigering och trafikledning inom luftfarten och sjöfarten med syfte att vara ett underlag för värdering om erfarenheter från luftfarten kan tillämpas på sjöfarten i syfte att i ökad utsträckning, och med bibehållen säkerhet, vägleda från land.

203

Bilaga 3

SOU 2007:106

204

SOU 2007:106

Bilaga 3

Innehåll

1TU UT

OmTU

navigering och manövreringUT .................................

207

1TU

.1UT

AvTU

luftfartygUT...........................................................................

 

 

 

 

 

 

 

 

 

207

 

 

1TU .1.1UT InledningTU

UT .....................................................................

 

 

 

 

 

207

 

 

1TU

.1.2UT StandardiseradTU

flygvägsutformning och

 

 

 

 

 

 

 

-beskrivningUT ................................................................

 

 

207

 

 

1TU

.1.3UT

StandardiseradeTU

visuella markeringarUT.........................

209

 

 

1TU .1.4UT NavigeringTU

på instrument är huvudmetodUT ................

209

 

 

1TU

.1.5UT

NavigeringsTU

stöd från markenUT .....................................

210

 

 

1TU

.1.6UT

PilotensTU

ansvarUT ............................................................

 

211

 

 

1TU

.1.7UT

FörarlösaTU

flygplanUT .......................................................

 

211

1TU

.2UT

AvTU

fartygUT.................................................................................

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

212

 

 

1TU .2.1UT PositionsbestämningTU

UT ..................................................

212

 

 

1TU .2.2UT NaturenTU

styr miljö och metodUT ...................................

212

 

 

1TU

.2.3UT

OptiskTU

navigeringUT .......................................................

 

213

 

 

1TU .2.4UT RadarnavigeringTU

 

213

 

 

1TU .2.5UT NavigeringTU

med andra teletekniska hjälpmedelUT ........

214

 

 

1TU

.2.6UT

FartygetsTU

positionUT.......................................................

 

215

 

 

1TU

.2.7UT

FörarlösaTU

fartygUT...........................................................

 

215

 

 

1TU .2.8UT SuveränitetTU

UT...................................................................

 

 

 

215

1TU

.3UT

ManövreringTU

av fartygUT............................................................

 

216

 

 

1TU

.3.1UT

TrångaU

farvattenUT..........................................................

 

216

1TU

.4UT

ElektroniskaTU

sjökort – SjökortsplotterUT.................................

216

 

 

1TU

.4.1UT

SnabbTU

utvecklingUT.........................................................

 

216

 

 

1TU .4.2UT RasterkortTU

UT

...................................................................

 

 

 

217

 

 

1TU

.4.3UT

VektoriseradeTU

sjökort (ENC)UT....................................

217

 

 

1TU

.4.4UT

ECSTU

ECDISUT

 

218

1TU

.5UT

FartygsTU

navigationsutrustningUT...............................................

218

 

 

1TU .5.1UT SOLASTU

UT ........................................................................

 

 

 

 

 

 

 

218

 

 

1TU .5.2UT CertifikatkravTU

UT..............................................................

 

219

1TU

.6UT

AISTU

transpondersystem .........................................................UT

 

219

1TU

.7UT

SlutsatsTU

UT....................................................................................

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

221

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

205

Bilaga 3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

SOU 2007:106

2TU

UT

OmTU

trafikledningUT.......................................................

 

 

 

 

 

 

221

2TU

.1UT

FlygtrafikledningTU

UT....................................................................

 

 

 

 

 

 

221

 

 

 

2TU .1.1UT FlygtrafikledningTU

UT.........................................................

 

 

221

 

 

 

2TU .1.2UT LFVTU

ansvararUT ...............................................................

 

 

 

 

222

 

 

 

2TU .1.3UT FlygtrafikledningenTU

uppgifterUT ....................................

222

 

 

 

2TU .1.4UT FörhindrandeTU

av kollisioner och kontroll av

 

 

 

 

 

flygtrafikenUT ..................................................................

 

 

 

 

 

223

 

 

 

2TU .1.5UT IckeTU

 

kontrollerade flygplatser och luftrumUT ...............

224

 

 

 

2TU .1.6UT FärdplaneringTU

UT ..............................................................

 

 

 

225

 

 

 

2TU .1.7UT FlygtrafikledningensTU

operativa organisationUT .............

226

 

 

 

2TU .1.8UT LokaliseringTU

av flygtrafikledningenUT ...........................

227

 

 

 

2TU .1.9UT FlygtrafikledningensTU

finansieringUT ..............................

227

2TU

.2UT

SjötrafikinformationstjänstTU

UT....................................................

 

228

 

 

 

2TU .2.1UT VTSTU

UT

..............................................................................

 

 

 

 

 

 

 

228

 

 

 

2TU .2.2UT VTSTU

-InformationstjänstUT .............................................

228

 

 

 

2TU .2.3UT VTSTU

-NavigeringsassistansUT ..........................................

228

 

 

 

2TU .2.4UT VTSTU

-TrafikorganisationUT..............................................

229

2TU

.3UT

SlutsatsTU

UT ....................................................................................

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

229

3TU

UT

SammanfattandeTU

jämförelserUT .....................................

230

4TU

UT

SlutsatserTU

UT ................................................................

 

 

 

 

 

 

 

 

 

232

206

SOU 2007:106

Bilaga 3

1 Om navigering och manövrering

1.1Av luftfartyg

1.1.1Inledning

Det bör klarläggas att den kvalificerade luftfarten, alltså luftfart som är mer eller mindre väderoberoende, alltid navigerar på i princip samma sätt, oberoende av om flygningen genomförs under dager eller mörker, i god eller dålig sikt. Sådan flygning sker enligt Instrument Flyg Regler (IFR) som något förenklat kan sägas vara väderoberoende, detta till skillnad från flygning enligt Visuella Flyg Regler (VFR) som endast får ske under klart definierade väder- förhållanden (krav på sikt, molnhöjd, maxfart etc.).

Manövreringen av ett luftfartyg som flyger enligt IFR är i praktiken alltid baserad på olika instrument, t.ex. fartmätare, höjd- mätare, variometer (som mäter stig- och sjunkhastighet), horisont- gyro, kompass, radionavigeringsinstrument etc. och i mycket be- gränsad grad på visuella referenser.

Till skillnad från transportslag som genomförs på jordens yta kan man inte inom luftfarten, med undantag för helikoptrar upp- häva framfarten. En ytterligare skillnad är att luftfarten opererar i tre dimensioner, längd, sida och höjd. Samtidigt är det uppenbart att okontrollerad höjdförlust som leder till kollision med marken eller annat hinder, t.ex. en radiomast, med allra största sannolikhet är fatal. Detta är ett av skälen till att luftfartens regelverk och procedurer är så distinkt och tydligt och att piloter är så noga med att strikt följa dessa

Inom den mer kvalificerade luftfarten är den normala metoden alltså att hela navigeringen, från lättning fram till själva landnings- momentet, baseras på någon form av radiobaserade hjälpmedel. Att t.ex. genomföra en inflygning för landning, eller utflygning efter start enbart baserat på visuella referenser är närmast att se som undantag.

1.1.2Standardiserad flygvägsutformning och -beskrivning

Ett exempel på hur inflygnings- och utflygningsvägar beskrivs och publiceras framgår nedan. Exemplet avser en av banorna på Arlanda.

207

Bilaga 3

SOU 2007:106

Flygvägar för ankommande trafik

Flygvägar för avgående trafik

Den slutliga inflygningen baseras normalt på instrument även om sikten skulle medge visuell inflygning. Ett exempel på ett ”Instrument Approach Chart” som används under den senare delen av inflygningen visas till höger (samma bana på Arlanda som i kartorna ovan). Uppbygg- naden av layout och informa- tionsinnehåll globalt standardise- rade.

Beträffande själva starten från eller landningen på banan kan den på vissa flygplatser (t.ex. London/Heathrow) och med vissa för ändamålet certifierade

208

SOU 2007:106

Bilaga 3

flygplan och besättningar ske i 0-sikt. Det normala är dock att dessa faser sker med visuella referenser, även om bansynviddenTPF1FPT kan vara mycket dålig (ner till 350 meter) och vertikalsikten ned till 30 meter. Man bör i sammanhanget vara medveten om att farterna vid start och landning är höga (cirka 250 300 km/timmen) sam- tidigt som rullbanorna är ganska smala (cirka 45 meter).

1.1.3Standardiserade visuella markeringar

På samma sätt är flygplatsernas visuella markeringar (t.ex. mål- ningar, skyltar och ljus) utformade efter en internationell standard. Det är därför inga principiella skillnader på att t.ex. göra en inflyg- ning till eller starta från en lågtrafikerad flygplats och en stor- flygplats utan de enhetliga och likartat utformade markeringar och belysningssystem som finns på flygplatserna gör att piloterna ”känner igen sig”.

I princip ser piloten nämligen samma sak vid själva landningen eller starten, oavsett om den sker på London/Heathrow, Stock- holm/Arlanda eller i Karlstad. Navigeringen på marken (körning på landningsbanan och in- och uttaxning till/från terminalbyggnader) sker normalt med visuella referenser.

1.1.4Navigering på instrument är huvudmetod

Utflygning, sträckflygning och inflygning baseras normalt på instrument i flygplanet. I båda fallen kan trafikledningen övervaka navigeringen, t.ex. med hjälp av radar, För markkörning sker detta dock endast vid större flygplatser, t.ex. Arlanda och Landvetter.

Det finns flera skäl till detta, det viktigaste är kanske att alter- nativet att navigera med hjälp av visuella referenser, t.ex. ”karta, klocka och kompass” helt enkelt inte låter sig göras. Bl.a. sker sträckflygningsfasen med jetflygplan på cirka 10 000 meters höjd, ofta i eller över moln och/eller i mörker, dessutom i höga farter. Ett jetflygplan har normalt en hastighet på cirka 450 480 knop vid sträckflygning. Navigering baserad på visuella referenser är därför inget alternativ.

1TP PT Bansynvidd är den sträcka över vilken föraren i ett luftfartyg på banans centrumlinje kan se banans dagermarkeringar, bankantljus eller centrumlinjeljus. Ljusen är mycket kraftiga vilket typiskt kan innebära att den meteorologiska sikten är betydligt lägre, kanske under 100 meter.

209

Bilaga 3

SOU 2007:106

Inom luftfarten finns ett antal stödsystem som möjliggör navi- geringen, inklusive föraravlästa hjälpmedel för inflygning och landning, t.ex. GNSSTPF2FPT, DMETPF3FPT, VORTPF4FPT, NDBTPF5FPT och ILSTPF6FPT. Det finns också etablerade procedurer som beskriver hur radionavigerings- hjälpmedlen skall användas för att möjliggöra en säker och korrekt navigering ”från A till B”.

Dessa procedurer är globala och uppbyggda på samma sätt. Naturligtvis skiljer sig kurser och flyghöjder mellan olika flyg- platser, men principen är alltid densamma.

På samma sätt är flygplatsernas visuella markeringar (t. ex. mål- ningar, skyltar och ljus) utformade efter en internationell standard. Det är därför inga principiella skillnader på att t.ex. göra en inflyg- ning till eller starta från en lågtrafikerad flygplats och en stor- flygplats.

En skillnad är dock att trafiken (antalet flygplan) ofta medför att instruktionerna från trafikledningen är mer omfattande i det senare fallet. Mer om detta senare.

1.1.5Navigeringsstöd från marken

Ingen regel är dock utan undantag. För fullständighets skull måste klarläggas att flygtrafikledningen även kan bistå piloten med navigeringsstöd, men då endast om man har tillgång till radar. (Vi bortser här från ett speciellt militärt förfarande där man genom att pejla flygplanets radiosändning kan leda det till ett läge för land- ning. Metoden är närmast att se som ett nödhjälpmedel).

Flygledaren kan ge instruktioner (farter, kurser och höjder) baserade på flygplanens lägen enligt radarpresentationen för att snabba på trafikavvecklingen, så kallad radarledning. När radar- ledning sker har piloten inte samma egenuppföljning av sin posi-

2TP PT Global Navigation Satellit System (GNSS) är ett samlingsnamn på satellitbaserade navige- ringssystem, t.ex. amerikanska GPS och ryska GLONASS och kommande europeiska GALILEO.

3TP PT Distance Measuring Equipment, DME, är ett markbaserat system som ger piloten avstånd till stationen. Användning av 3 eller flera stationer ger stor navigeringsnoggrannhet.

4TP PT Very high frequency Omnidirectional Range, VOR, är en radiofyr som ger riktningen till/från fyren. Denna typ används normalt för punktnavigering, alltså flygning över den- samma. VOR är som system på utgående.

5TP PT Non Directional Beacon, NDB, är en enkel rundstrålande radiosändare som flygplan (och fartyg) kan pejla in.

6TP PT Instrument Landing System (ILS) är ett radionavigeringssystem som ger piloten infor- mation om sitt läge i sida och höjd i slutfasen av en inflygning, normalt inom cirka 20 NM och frän cirka 6 700 meters höjd över flygplatsen.

210

SOU 2007:106

Bilaga 3

tion varför flygledaren ansvarar för att flygplanet inte leds på ett sådant sätt att det riskerar att kollidera med terrängen eller andra hinder, t.ex. master.

Vidare finns ett radarbaserat inflygningssystem, Precision Approach Radar (PAR), där flygledaren på radarskärmar följer flygplanets läge i sida och höjd under den slutliga anflygningen mot en landningsbana. Flygledaren ger piloten instruktioner om kurser och höjder samt läge (avstånd till banan). Piloten manövrerar sitt flygplan (fart, kurs, höjd) och ansvarar själv för att t.ex. fälla ut vingklaffar och landningsställ. Metoden förutsätter relativt bra väder eftersom piloten måste göra den sista delen av inflygningen med flygplatsens landningsbana och dess inflygnings- och banljus i sikte. Även PAR är ett hjälpmedel som numera endast används för militär luftfart och är liksom tidigare nämnd pejlinflygning närmast att se som en nödmetod.

1.1.6Pilotens ansvar

Av ovanstående förstås att navigeringen av ett luftfartyg i allt väsentligt och manövreringen i sin helhet sker ombord av besätt- ningen. Någon form av lotsning, alltså att utöver besättning an- vända sig av en specialist på förhållandena i ett givet område för att stötta/råda befälhavaren förekommer alltså inte.

Det kan vara värt att notera att det i vissa områden, t.ex. mycket bergiga miljöer i Norge, ställs speciella krav på besättningarnas färdighet. I sådana fall har många flygbolag valt att utbilda särskilda besättningar som huvudsakligen flyger på dessa flygplatser.

1.1.7Förarlösa flygplan

Inför framtiden kommer med stor sannolikhet nya system med förarlösa flygplan att utvecklas. Ett relativt omfattande utveck- lingsarbete pågår, främst för militära behov, men även civil använd- ning kan förutses. Dessa flygplan torde under överskådlig tid komma att ”flygas” av ”piloter” som inte befinner sig i flygplanet, men precis som idag ledas från (markbaserad) trafikledning. Det bedöms dock som osannolikt att sådana flygplan kommer att få något avgörande kommersiellt genomslag inom överblickbar fram- tid, men företeelsen ställer nya krav på certifiering av flygplan och

211

Bilaga 3

SOU 2007:106

deras tillträde till luftrummet oavsett om det är militära eller civila flygplan det handlar om.

1.2Av fartyg

1.2.1Positionsbestämning

Bestämning av ett fartygs position vid navigering i öppet hav långt från land eller andra fasta hinder (t.ex. grund) behöver inte uppvisa samma noggrannhet som krävs då fartyget kommer närmare en kust. När fartyget passerar i en skärgårdsled behöver däremot posi- tionen vara av mycket hög tillförlitlighet.

De navigeringsmetoder som används av handelsfartyg i kust- och skärgårdsfarvatten kan indelas i:

Optisk navigering

Radarnavigering

Navigering med teletekniska hjälpmedel, t.ex. satellitbaserad navigering

En vedertagen regel är att navigering skall ske med en huvudmetod som följs upp med en kontrollmetod. Metoderna ovan kan tilläm- pas både som huvud- och kontrollmetoder.

1.2.2Naturen styr miljö och metod

Till skillnad från standardiseringen av flygplatsers utseenden och metoderna att flyga in till eller ut från dessa är det inom sjöfarten naturen som styr i vilken miljö fartygen skall framföras.

Även om farterna är lägre än inom luftfarten är manövreringen av ett fartyg under dålig eller ingen sikt ingen enkel övning, i synnerhet inte i farleder/områden med många girar och smala förträngningar. Det bedöms därför som mycket osannolikt att ansvaret för framförandet och navigeringen av ett fartyg under sådana förhållanden kan utövas med tillräcklig säkerhet från annat ställe än ombord.

Det bör även erinras om att alternativet ”ankra upp och vänta på bättre väder” inte är något realistiskt alternativ. Dåligt väder och beprövade metoder/procedurer för att framföra fartyg på ett säkert

212

SOU 2007:106

Bilaga 3

sätt under sådana förhållanden är faktorer som måste kunna be- mästras i kommersiell sjöfart.

1.2.3Optisk navigering

Med begreppet optisk navigering avses navigering med hjälp av visuella sjömärken som fyrar, bojar, prickar, enslinjer och i vissa fall av geografiska frimärken och andra topografiska märken. I fyr- belysta kustavsnitt och belysta farleder kan optisk navigering utnyttjas även under mörker. Optisk navigering kan försvåras eller bli helt ogenomförbar vid nedsatt sikt förorsakad av dimma, regn och snö.

Positionering i sjökortet vid optisk navigering sker genom mät- ning av bäringar till kända och i sjökortet utmärkta fasta sjömärken och landkonturer. Skärningen mellan bäringar till olika föremål ger en positionspunkt.

Optisk navigering i en skärgårdsled (lotsled) sker oftast i kom- bination med radarnavigering där den optiska navigeringen med hjälp av t.ex. enslinjer och frimärken kompletteras med avstånds- mätningar till omgivande land och öar, jämför resonemanget ovan om huvud och kontrollmetod.

För större fartyg är det viktigt att girar sker vid avprovade girmärken så att en säker kursändring äger rum. En sådan kombi- nerad navigering kräver erfarenhet av leden och kännedom om lämpliga radarmål och lämpliga säkerhetsavstånd. Att med ett större fartyg gå in i en led där navigatören aldrig färdats kräver mycket god kännedom om skärgårdsnavigeringens principer och omdöme och känsla för t.ex. anpassning av fartygets fart för att i trånga passager över huvudtaget ha möjlighet att korrigera misstag.

Man kan inte utgå från att allt sjöbefäl som opererar i svenska farvatten har denna erfarenhet. Skärgårdar av den typ vi har i Sverige är en bristvara i ett globalt perspektiv.

1.2.4Radarnavigering

Radar är ett radiotekniskt hjälpmedel som i öppen sjö används för upptäckt och undvikande av kollision med andra fartyg. Navigering med radar i kustfarvatten sker genom avstånds- och bäringsbestäm- ning av radarekon som uddar, öar och andra landkonturer samt

213

Bilaga 3

SOU 2007:106

identifierbara sjömärken som fyrar och bojar. Positionspunkten bestäms normalt av uppmätta avstånd till lämpliga föremål (fyrar, framträdande landkonturer etc.) eller uppmätning av bäring och avstånd till sådana föremål.

Radar som hjälpmedel i trängre farvatten, t.ex. skärgårdsleder, kräver förkunskap och i många fall en noggrann förplanering av fartygets färdväg i leden. Navigeringen kan ske med den s.k. parallellindexmetoden eller genom användande av konstanta gir- radier. Den senare metoden är anpassad till automatstyrningar som med hög precision kan utföra en gir med en förutbestämd fast girradie. Denna automatstyrning kan utnyttjas i kombination med en radar som kan presentera fartygets stävmarkeringslinje i en krökt presentation som motsvarar fartygets tänkta gircirkel.

Gemensamt för de mer komplicerade radarnavigeringsmetoder som nämns ovan är att fartygen har modern utrustning, vilket definitivt inte är fallet för alla. En färdplan med girmärken och utprovade girradier samt girkontrollmärken måste upprättas i för- väg för att navigering med t.ex. fast girradie i en trång farled skall kunna utföras. Dessutom krävs välutbildad personal med god kunskap om farleden i fråga.

Saknas dessa förutsättningar är ”lots ombord” i realiteten förut- sättningen för ett säkert framförande av fartyget.

Dessa mer komplicerade metoder används i dag i huvudsak av färjetrafiken i Stockholms skärgård och är alltså inte så ”vanligt förekommande” att den kan utgöra grund för mer allmänna värde- ringar om behov av lots ombord eller inte.

1.2.5Navigering med andra teletekniska hjälpmedel

Det finns i dag ett antal mycket avancerade teletekniska hjälpmedel anpassade till och ingående i olika navigeringssystem. Många av dessa system kan ifråga om precision jämföras med optisk navi- gering i klar sikt.

I dag är det navigeringssystem som används i svenska farvatten nästan uteslutande satellitbaserade. Det amerikanska systemet GPS (Global Positioning System) och dess till högre noggrannhet justerade system DGPS är de facto standard idag men kommer inom några år kompletteras med bl.a. den europeiska motsvarig- heten GALILEO.

214

SOU 2007:106

Bilaga 3

Positioneringen i dessa system sker enkelt beskrivet genom att mäta avståndet till satelliter som är placerade i bestämda banor runt jorden i en mottagare ombord. Noggrannheten i dessa positioner kan anses ligga inom intervallet 1 10 meter. Felet i position kan variera beroende på geografiskt område och på mottagarens kvali- tet. DGPS-mottagaren ger en noggrannare position än en GPS- mottagare.

1.2.6Fartygets position

Vid optisk navigering och navigering med radar utläses fartygets position i förhållande till land, öar och sjömärken. Positionen kan anses vara relativ i förhållande till omgivningen genom riktning och avstånd. Under passage i en skärgårdsled, där navigering sker m h a radar eller optiskt, är den absoluta positionen uttryckt som latitud och longitud i ett koordinatsystem av mindre betydelse.

Den position som erhålls från en GPS- eller DGPS-mottagare uttrycks i latitud och longitud i ett fastställt koordinatsystem (WGS 84) och kan betecknas som en absolut position i den meningen att positionen är fixerad i detta koordinatsystem.

Om av någon anledning sjökortsbilden inte är korrekt fixerad i WGS 84 kan fel uppkomma om positionsbestämningen sker genom satellitnavigering. Denna situation, som yttrar sig genom att ”kartan inte stämmer med verkligheten”, kan uppkomma om sjö- kortets bakomliggande sjömätningar är av låg kvalitet vilket oftast beror på mätningarnas höga ålder.

1.2.7Förarlösa fartyg

För närvarande förekommer, såvitt känt, ingen utveckling av förar- lösa fartyg liknande den som pågår inom luftfarten.

1.2.8Suveränitet

Inom svenskt sjöterritorium har Sverige suverän rätt att ålägga fartyg som anlöper en hamn att t.ex. uppfylla särskilda krav på navigeringsutrustning. Åläggs sådana särskilda utrustningskrav för att anlöpa en svensk hamn bör man ha övervägt det faktum att internationell fartygstrafik inte vill godta dessa krav och därmed

215

Bilaga 3

SOU 2007:106

vägrar att anlöpa svenska hamnar. Risk föreligger även för att andra stater kommer att behandla svenska fartyg i sina farvatten med utökade särkrav.

1.3Manövrering av fartyg

1.3.1Trånga farvatten

Vid framförandet av fartyg i trånga farvatten och farleder föreligger utöver den rena navigationen ett element av fartygsmanövrering. Denna manövreringsdel är sammanbunden till navigationen (läges- bedömningen) i farleden i mer eller mindre hög grad. Manövre- ringsdelen av fartygets framförande kan anses öka med fartygets storlek och är särskilt påfallande om fartygets storlek motsvarar den maximala fartygsstorleken för en farled.

Med manövrering avses t.ex. den anpassning av en girs start- punkt och dess hastighet som sker i förhållande till fartygets girvillighet. Då för farleden stora fartyg framförs måste, förutom den särskilda hänsyn som måste tas till annan trafik, även hänsyn tas till sugeffekter (bankeffekter) och squatting (sättning av djup- gåendet) som uppkommer vid minskade avstånd mellan fartygets botten och ledens bottentopografi. Dessa fenomen är fartygsunika men även ström- och väderberoende. För squat är den avgörande faktorn den fart med vilket fartyget framförs i leden. Uppstår de nämnda effekterna sker detta ofta snabbt och de kräver oftast en snabb korrigering. Kännedom om dessa speciella fenomen för en särskild farled gör att konsekvenserna kan förutses och att åtgärder för att minska effekten kan utföras väl i förhand.

1.4Elektroniska sjökort – Sjökortsplotter

1.4.1Snabb utveckling

Under de cirka 10 senaste åren har utvecklingen av elektroniska sjökort och utrustning för utnyttjande av sådana kort gått mycket fort. De flesta handelsfartyg som anlöper svenska vatten i dag har någon form av elektroniska sjökort ombord. Det råder dock hos många en begreppsförvirring när man talar om elektroniska sjökort och sjökortsplottrar.

216

SOU 2007:106

Bilaga 3

Sjökortsplotter är en anläggning som via en skärm visar ett elektroniskt sjökort. I detta kort visas även fartygets momentana position från en GPS/DGPS-mottagare. Man kan alltså kontinuer- ligt avläsa sitt fartygs position i sjökortet. Möjlighet finns att i sjökortet ange en planerad route som visas som ”kursstreck” i plottret.

Det finns två typer av elektroniska sjökort vilka väsentligt skiljer sig från varandra.

1.4.2Rasterkort

Rasterkort är helt enkelt vanliga sjökort som har skannats in i en dator och försetts med elektroniska positionsdata. Om man zoomar in dessa kort i datorn/sjökortsplottern förstoras även symbolerna i kortet och upplösningen blir dålig. Detta speglar att korten är avsedda att användas i sin ordinarie utgivningsskala. En fördel med skannade kort är att de ser ut precis som de tryckta korten.

1.4.3Vektoriserade sjökort (ENC)

Vektoriserade sjökort är kort som redan från början har pro- ducerats i ett digitalt format där all information finns inlagd som data i olika lager. En fördel med sådana kort är att man kan ta bort (släcka) sådan information som för stunden är irrelevant, till exem- pel fyrsektorer, djupangivelser större än X meter osv. Det skall noteras att alla symboler i ett vektorkort anges i en annan standard är den som förekommer i vanliga sjökort. Är man van att använda papperssjökort eller rasterkort kan det uppkomma svårigheter att direkt tolka ett vektorkorts symboler och layout utan en viss träning.

I sammanhanget är det viktigt att göra åtskillnad mellan vad som benämns officiella ENC-kort och andra kort tillgängliga på mark- naden. Möjligheten som nämns ovan där papperssjökort kan ersättas med elektroniska kort gäller endast om officiella ENC- kort används.

Ett officiellt ENC-kort grundas på källdata från en ansvarig myndighet. Kortet skall vara sammanställt och kodad enligt inter- nationella standarder och vara refererat till WGS 84. Utgivare kan

217

Bilaga 3

SOU 2007:106

endast vara en myndighet vilken också är ansvarig för kortets innehåll. Digitala uppdateringar med officiella rättelser skall ske reguljärt.

1.4.4ECS ECDIS

Sjökortsplottrar finns i många utföranden och med mycket varie- rande prestanda. Det mest tekniskt avancerade utförandet finns i en s.k. ECDIS-anläggning (ECDIS = Electronic Chart Display and Information System). För ECDIS finns normer fastställda av IMO. En sådan SOLAS-godkänd ECDIS-anläggning kan med vissa villkor ersätta det krav SOLAS ställer på ett fartyg att alltid om- bord ha en portfolio med papperssjökort för den aktuella resan.

En ECDIS- anläggning kan visa både raster- och vektorkort. Det är endast i samband med presentation av vektor(ENC)-kort en sådan anläggning kan anses uppfylla de högst ställda kraven på noggrannhet. I en sådan anläggning finns standardiserade möjlig- heter att välja vilka lager av ett sådant sjökort man vill se.

Sjökortplottrar som inte uppfyller SOLAS krav benämns ECS (Electronic Chart System). Sådana anläggningar finns i många utföranden avsedda dels för fritidsbåtar men även för yrkessjö- farten. Ett antal privata leverantörer tillhandahåller rasterkort till sådana anläggningar. För svenska farvatten baseras dessa kort på Sjöfartsverkets papperskort. Uppdateringar till sådana kort måste köpas separat och kan ha långa intervall mellan utgåvorna. En ECS- anläggning med tillhörande kort kan vara av mycket varierande kvalitet där bl.a. frekvensen på rättelser kan vara avgörande för tillförlitligheten.

1.5Fartygs navigationsutrustning

1.5.1SOLAS

Internationellt regleras kraven på navigationsutrustning för fartyg som används i affärsmässig verksamhet genom kapitel V i 1974 års SOLAS med ändringar som trätt i kraft 1 juli 2006.

De olika kraven på utrustning är beroende på fartygets storlek, byggnadsår och fartområde.

Mer långtgående krav på fartygets utrustning uppträder när dess storlek överstiger 500 bruttoton med en ökande kravlista för större

218

SOU 2007:106

Bilaga 3

fartygsstorlekar. För passagerarfartyg är normalt kraven större och kan gälla för t.ex. alla passagerarfartyg oavsett storlek.

För nyare fartyg gäller striktare krav på utrustning och de högsta kraven föreligger för fartyg byggda efter 1 juli 2002. Den utrustning som i dag krävs enligt SOLAS kan anses som basal och är inte speciellt omfattande. Exempel på obligatorisk utrustning är radaranläggning(ar), magnet och/eller gyrokompasser, logg, kurs- kontrollsystem (autopilot) och AIS.

Utrustning som radar och AIS skall vara tillverkade enligt prestandanormer fastställda av IMO. Sådana normer återfinns även för ECDIS-anläggningar och integrerade bryggsystem.

1.5.2Certifikatkrav

Ett fartyg i internationell trafik som besitter giltiga certifikat (uppfyller SOLAS krav men kanske inte mer) för bl.a. utrustningen ombord har samma rätt att befara svenska farvatten som fartyg vilkas navigationsutrustning vida kan överstiga dessa krav. Det finns en mycket stor spännvidd mellan de fartyg som utrustas med ett minimum av utrustning till en nivå som uppfyller kraven för utrustning för fartyget enligt SOLAS och fartyg med mer påkostad utrustning där t.ex. radarutrustning och kurs- och trackkontroll- system kan vara av mycket sofistikerad art.

1.6AIS transpondersystem

AIS (Automatic Identification System) är namnet på ett system som gör det möjligt att från ett fartyg identifiera och följa andra fartygs rörelser. Bakgrunden till att systemet utvecklats och införts är att ge tillgång till mera information om fartygen i närområdet än vad som kan erhållas via radar. Till exempel ger AIS fartygens identitet och storlek och detta även för fartyg som befinner sig i radarskugga, bakom öar m.m.

AIS utnyttjar två VHF radiokanaler, där informationen sänds ut i korta ”datapaket” i väldefinierade och synkroniserade tidsinter- vall. Informationen består av fartygets identitet, position, kurs, fart, heading m.m. och sänds med intervall från 2 upp till 10 sekun- der, beroende på fartygets hastighet och manövrer. Med längre intervall sänds information om fartygets storlek, typ av last, desti-

219

Bilaga 3

SOU 2007:106

nation m.m. Position, kurs och fart hämtas från samma system som används för fartygets navigation, normalt en GPS/DGPS mot- tagare. Alla fartyg inom VHF räckvidd kan ta emot informationen via sin egen AIS utrustning. Informationen tas också emot iland genom Sjöfartsverkets nät av AIS-basstationer.

Informationen kan presenteras på olika sätt. Minimikravet ombord är en textdisplay där information om de närmaste fartygen presenteras med ID, avstånd, bäring m.m. För att dra full nytta av informationen bör en grafisk presentation användas, där AIS infor- mationen visas antingen integrerat med radar information eller på en elektronisk sjökortsdisplay, lämpligen ECDIS.

AIS utrustningar ombord arbetar kontinuerligt och vid normal drift autonomt utan ingrepp av operatör. Systemet är självorga- niserande, dvs. att fartygens AIS-utrustningar genom att ta hänsyn till information utsänd från omgivande fartyg väljer lämpliga tider för sina sändningar utan någon central styrning. Detta innebär att det inte krävs någon fast infrastruktur eller central för att systemet skall fungera för utväxling av information mellan fartygen.

Sjöfartsverket har arbetat internationellt med utvecklingen av standard för AIS och för införandet av ett krav på användning av AIS. FN-organet IMO (International Maritime Organisation) beslutade under 2001 att alla fartyg som följer den s.k. SOLAS konventionen och är större än 300 ton skall vara utrustade med AIS. Kravet är i kraft från 1/7 2002 för nya fartyg och för befintliga gäller en särskild tidplan för införandet. Alla fartyg i internationell trafik är utrustade sedan 31/12 2004 och fartyg i nationell trafik skall vara utrustade med AIS senast 1/7 2007. För passagerarfartyg gäller kravet oberoende av fartygets storlek.

IMO har angivit tre huvudändamål för användandet av AIS:

För undvikande av kollision

Som ett hjälpmedel för VTS

För att ge kuststater information om fartyg i dess vatten

Systemet skall ses som ett säkerhetshöjande komplement till annan utrustning ombord och AIS kan inte ersätta andra system.

220

SOU 2007:106

Bilaga 3

1.7Slutsats

Inom såväl den kommersiella sjöfarten som luftfarten är system och metoder uppbyggda med ambitionen att verksamheten skall kunna bedrivas på ett säkert sätt och med hög regularitet, oavsett väder och andra komplicerande förhållanden. Inom båda fallen bedöms navigering/manövrering ske av personal som befinner sig ombord

Inom luftfarten är metoder och procedurer, liksom utformning av flygplatser standardiserade globalt i större omfattning än inom sjöfarten. Detta innebär att besättningarna är utbildade och certi- fierade för att själva kunna navigera/manövrera till/från och på olika flygplatser.

Inom sjöfarten är förutsättningarna inte standardiserade på samma sätt varför det bedöms osannolikt att alla fartygsbefäl alltid skall kunna ha tillräckliga färdigheter att framföra fartyg i t.ex. trånga farleder.

Några tydliga paralleller mellan luft och sjöfart låter sig alltså knappast göras vad avser själva navigeringen/manövreringen. Lots i sjöfartens mening förekommer inte inom luftfarten men särskild lots eller särskilt godkännande av fartygens egna besättningar be- döms behövas inom stora delar av sjöfarten under överskådlig tid.

2 Om trafikledning

2.1Flygtrafikledning

2.1.1Flygtrafikledning

När det gäller flygtrafikledning (Air Traffic Services, ATS) sker denna globalt enligt väletablerade principer som återfinns i ICAO (International Civil Aviation Organisation, ett FN-organ som motsvarar sjöfartens IMO) grundläggande regelverk.

Ett starkt skäl till att företeelsen flygtrafikledning finns och är utbyggd på det sätt den är, är att piloter har mycket begränsad kunskap om vilka andra flygplan som finns i deras närhet, var de är och hur de flyger. Att visuellt följa upp trafikbilden låter sig inte göras (flygning i moln, mycket höga hastigheter etc.).

221

Bilaga 3

SOU 2007:106

Inom luftfarten är det också så att, med de undantag för kvali- ficerade krigsflygplan, piloten saknar tekniska instrument, t.ex. radar, som kan ge information om annan trafik.

En utveckling mot ADS-BTPF7FPT pågår, men det kommer att ta mycket lång tid innan det målet är nått på sådant sätt att piloterna alltid kan följa med och se trafiken runt omkring dem. Möjlig- heterna för piloterna att själva hålla säkra avstånd till andra flygplan kommer att förbättras men behov av flygtrafikledning från marken kommer att finnas under överskådlig framtid.

2.1.2LFV ansvarar

I Sverige ansvarar LFV för drift och utveckling av flygtrafik- ledningen för både civil och militär luftfart. LFV får överlåta åt annan att ombesörja sådan tjänst, vilket har gjorts för ett drygt 20- tal flygplatser där trafiken är av mindre omfattning. Någon mili-tär flygtrafikledningsorganisation finns inte i Sverige.

2.1.3Flygtrafikledningen uppgifter

Flygtrafikledningens två primära uppgifter är att:

förhindra kollisioner mellan flygplan inbördes och

mellan flygplan och fordon på flygplatsernas manöverområden, alltså rull- och taxibanor (vägar för markkörning).

Detta sker genom flygkontrolltjänst och denna uppgift har högsta prioritet inom flygtrafikledningen.

Andra uppgifter är att

lämna råd och informationer av betydelse för flygplanets säkra framförande.

Detta sker genom flygrådgivnings-TPF8FPT eller flyginformationstjänst.

7TP PT Motsvarar sjöfartens AIS.

8TP PT Tillämpas inte i Sverige.

222

SOU 2007:106

Bilaga 3

Slutligen skall flygtrafikledningen

främja en välordnad trafik.

Detta görs genom att trafikledningen optimerar trafikflödena och därmed minimerar eventuella förseningar.

2.1.4Förhindrande av kollisioner och kontroll av flygtrafiken

Det finns en grundläggande skillnad mellan hur denna uppgift löses, nämligen om luftrummet eller flygplatsen i fråga är ”kon- trollerad” eller inte.

Kontroll av flygtrafiken

I luftrum och på flygplatser som är kontrollerade föreligger bl.a. obligatoriskt krav på dubbelriktad radioförbindelse mellan flyg- trafikledningen och piloter eller fordonsförare på flygplatser. Flygtrafiken är föremål för ”kontroll” genom flygtrafikledningens försorg.

Vilket luftrum och vilka flygplatser som är kontrollerade finns publicerat i av respektive stat utgivna dokument, som närmast är att jämföra med ”Svensk Lots/Ufs” och motsvarande publikationer i andra länder.

Vid kontrollerade flygplatser/i kontrollerat luftrum löses upp- giften genom att trafikledningen utfärdar s.k. klareringar där man ger piloter och fordonsförare instruktioner om hur de skall fram- föra sina flygplan. Det kan röra sig om att ge tillstånd att starta eller landa, följa beskrivna ”taxivägar” på flygplatser eller flygvägar i luftrummet, samt att styra vissa kurser, flyga på vissa höjder eller hålla vissa farter.

Flygledaren ansvarar för att klareringarna säkerställer att risk för kollisioner inte uppstår.

Piloterna är skyldiga att följa en klarering. Om piloten, som är ytterst ansvarig för flygplanet och dess säkerhet, anser att klare- ringen inte kan följas av säkerhetsskäl, är han/hon skyldig att an- mäla detta till flygtrafikledningen som då har att utfärda en annan klarering.

Klareringarna, som grundas på annan känd trafik, utformas så att flygplanen aldrig tillåts befinna sig närmare varandra än vissa

223

Bilaga 3

SOU 2007:106

klart definierade värden i sida eller höjd (minimiseparationer). Exempelvis får inte två flygplan som flyger med mindre än 300 meters höjdskillnad befinna sig närmare varandra än 3 NM (6 km) eller 5 NM (10 km). Avstånden är beroende på hur långt från radarantennen man befinner sig.

Saknas radar används andra, och internationellt likformiga, tekniker som innebär betydligt större avstånd mellan flygplan på ”samma höjd” (< 300 m höjdskillnad).

I princip får heller inte mer än ett flygplan i taget befinna sig på en rullbana om start eller landning pågår.

Klareringar lämnas normalt på engelskaTPF9FPT, i de allra flesta fall genom att man använder fraser som är internationella. Vissa upp- gifter i en klarering liksom vissa andra vitala uppgifter, t.ex. instruktioner om inställning av höjdmätare, skall läsas tillbaka av piloten. Detta för att säkerställa att de har uppfattas korrekt.

Kontroll av marktrafiken

På kontrollerade flygplatser ansvarar flygtrafikledningen också för att flygplan inte kolliderar med fordon på manöverområde, också genom att ge klareringar, t.ex. ger tillstånd till fordon att köra på taxibanor och rullbanor eller, om flygtrafik är i vägen, vänta på lämpliga platser.

2.1.5Icke kontrollerade flygplatser och luftrum

Om flygplatsen eller luftrummet inte är kontrollerat sker följakt- ligen ingen ”kontroll” av trafiken utan där förlitar sig piloterna på att trafikledningen (om sådan finns) genom råd (tillämpas inte i Sverige) och informationer ger dem underlag för deras egna beslut om hur flygplanen skall framföras.

Skyldigheten att lämna råd och informationer är i princip lika långtgående, oavsett om flygplanet i fråga är ett stort passagerar- flygplan eller ett mindre flygplan som nyttjas för hobbyliknande verksamhet, s.k. allmänflyg. Ett gemensamt villkor är dock att flyg- planet i fråga är känt av flygtrafikledningen och har radiokontakt med den. Råden kan omfatta

9TP PT Undantagsvis lämnas klareringar till flygplan på det nationella språket. Klareringar till fordon lämnas oftast på det nationella språket, men på radiofrekvenser som piloterna inte avlyssnar.

224

SOU 2007:106

Bilaga 3

förslag till manöver för att undvika närhet till och därmed kollisionsrisk med andra flygplan i icke kontrollerat luftrum,

uppgifter om rådande och prognostiserade väderförhållanden som kan försvåra eller omöjliggöra en säker flygning

driftstatus på olika hjälpmedel (t.ex. radionavigeringshjälp- medel)

etc.

Generellt gäller att piloten har det fulla ansvaret för hur flygplanet framförs i icke kontrollerat luftrum och vid icke kontrollerade flygplatser. Flygtrafikledningens roll är i dessa fall begränsad till att ge råd och informationer som stöd för pilotens egna beslut.

I vissa delar av det icke kontrollerade luftrummet, liksom vid flygplatser som inte är godkända för flygning enligt instrument- flygregler (dåligt väder), kan flygtrafikledning saknas, t.ex. på grund av att radiotäckning inte finns.

I Sverige fastställer Luftfartsstyrelsen de kriterier som skall användas när man värderar om ett luftrum eller en flygplats skall vara kontrollerad. Dessa kriterier är bland annat volymen flygtrafik, typen av flygtrafik samt flygvägars och luftrummets komplexitet.

2.1.6Färdplanering

Före varje flygning som skall ske i kontrollerat luftrum eller på en kontrollerad flygplats måste piloten lämna in en färdplan, oavsett storleken på flygplanet. Av denna framgår bl.a. vad flygplanet ”heter”, när och varifrån det skall flyga och vart, vilka flygvägar och flyghöjder man avser använda, vilka prestanda och vilken utrust- ning man har etc. Färdplaner får även lämnas in även om flygningen sker på icke kontrollerade flygplatser eller i icke kontrollerat luft- rum.

Dessa färdplaner, där huvuddelen av de civila processas i för Europa centrala enheter i Bryssel och Paris, utgör också, utöver ”tidtabellerna” en ”förvarning” till flygtrafikledningen om vilken trafik man kan förvänta sig och är därför även underlag för beman- ning i torn och kontrollcentraler.

225

Bilaga 3

SOU 2007:106

2.1.7Flygtrafikledningens operativa organisation

Flygtrafikledningen bedrivs i grunden från två olika typer av lokaler.

Vid flygplatser finns en tornbyggnad med sikt över flygplatsens markområden och det närmaste luftrummet. Från denna byggnad bedrivs flygtrafikledning på flygplatsen (marken) och i flygplatsens närområde (10 20 kilometer från flygplatsen), antingen som flyg- platskontrolltjänst eller som flyginformationstjänst vid flygplatsTPF10FPT.

Vid stora flygplatser (t.ex. Arlanda som kan ha över 70 starter och landningar på en timme) kan bemanningen i ett torn vara 4 6 samtidigt tjänstgörande flygledare. Rollfördelningen mellan dem är klar och tydlig. På mindre flygplatser kan bemanningen vara en person i taget.

Om flygplatsen är kontrollerad och ligger ”isolerat” men inte har alltför omfattande trafik kan man från ”tornet” eller en lokal i anslutning till detta bedriva flygkontrolltjänsten ut till ett större avstånd, normalt cirka 60 80 kilometer. Detta kan ske med eller utan radar beroende på tillgång till radardata och utrustning i tornet.

För större (t.ex. Arlanda och Landvetter) eller näraliggande (t.ex. Linköping/SAAB, Linköping-Malmen, Norrköping och Stockholm-Skavsta) flygplatser utförs flygtrafikledningen utanför tornets primära ansvarsområde enligt ovan från s.k. terminal- kontrollcentraler. I dessa fall används alltid radar eftersom trafiken har sådan omfattning att förseningarna annars skulle bli ohanter- liga.

För flygningen ”på sträcka”TPF11FPT mellan flygplatserna sker trafik- ledningen från s.k. områdeskontrollcentraler. I Sverige finns två sådana centraler, en på Sturup och en på Arlanda. Vardera centralen har tillgång till 40 arbetspositioner. Från dessa kontrollcentraler kontrolleras all trafik i svenskt luftrum som flyger på mer än cirka 3 000 meters höjd. Här är sofistikerade färdplan- och radardata- system tillsammans med omfattande talkommunikations- och radiosystem de dominerande hjälpmedlen. Terminalkontroll- centralerna för Arlanda/Bromma respektive Sturup ingår i dessa områdeskontrollcentraler.

10TP PT Aerodrome Flight Information Services (AFIS). 11TP PT Inom luftfarten används ofta begreppet ”en-route”.

226

SOU 2007:106

Bilaga 3

2.1.8Lokalisering av flygtrafikledningen

Erfarenheterna från luftfarten är att det inte finns någon absolut koppling mellan var den operativa enheten är lokaliserad och i vilket luftrum den verkar. Ur teknisk synpunkt kan en flygtrafik- ledningscentral i princip ligga var som helst. Ett exempel: kontroll- centralen i Stockholm leder trafiken på sträcka i, enkelt uttryckt, Svealand och hela Norrland.

Det är mer en fråga om utbildning av personalen (flygledarna) för att säkra att de är väl förtrogna med de förhållanden som råder i det område de verkar, t.ex. hur luftrummet är utformat (gränser mellan respektive flygledares ansvarsområden, var navigerings- utrustningar finns, hur flygvägar är uppbyggda, var flygplatser finns och hur deras bansystem ser ut etc.)

Undantaget är flygtrafikledningstjänst på och i en flygplats omedelbara närhet. Där säger normverket att man skall kunna övervaka markområdet och luftrummet i flygplatsens närhet visuellt. Det är därför det finns en tornbyggnad på alla flygplatser.

Behovet av denna ”restriktion” är för närvarande föremål för diskussion eftersom användning av tekniska hjälpmedel kan undan- röja behovet av dessa, ur de flesta aspekter dyra, lösningar (dyra byggnader och i många fall ineffektiv användning av personal).

2.1.9Flygtrafikledningens finansiering

Kostnaderna för flygtrafikledningen täcks fullt ut genom avgifter som kunderna betalar. Prissättningen är enligt en EU-förordning kostnadsbaserad och noggranna regler för vilka kostnader som får ingå i prissättningen, liksom hur priserna får tas ut, finns i denna lagstiftning.

Staterna har visst manöverutrymme för nationell anpassning av avgifter för ”flygplatsnära” flygtrafikledningstjänster vid små och medelstora flygplatser. Undantag kan dock inte göras för t.ex. Arlanda och Landvetter.

227

Bilaga 3

SOU 2007:106

2.2Sjötrafikinformationstjänst

2.2.1VTS

Begreppet VTS (Vessel Traffic Service) innebär att landbaserade sjötrafikövervakningscentraler kan informera och i vissa fall assiste- ra fartygstrafiken i särskilt fastställda VTS-områden med tät trafik främst i anslutning till farleder och hamnar. Den officiella benäm- ningen i Sverige på denna verksamhet är sjötrafikinformationstjänst. Internationellt och i Sverige bedrivs verksamheten av SjöV enligt de riktlinjer som återfinns IMO Resolution A.857(20) samt enligt fastställda rapporteringssystem

VTS-verksamheten kan indelas i olika typer beroende på den befogenhet att ingripa i ett fartygs navigering och manövrering som tilldelas trafikövervakningscentralen. Råd och anvisningar från en VTS fråntar aldrig befälhavaren ansvaret för fartygets framförande. Olika typer av sjötrafikinformationstjänster är:

2.2.2VTS-Informationstjänst

Informationstjänstens uppgift är att information av betydelse för beslut gällande fartygens säkra framförande görs tillgänglig ombord i god tid. Informationstjänsten ges som information över VHF när det bedöms nödvändigt av VTS-centralen eller på begäran av fartyg. Informationen innehåller t.ex. förväntade möten, korsande eller medgående fartyg, fel på säkerhetsanstalter och begränsningar i framkomligheten. Även is- och väderleksförhållanden, vattenstånd, risker eller andra faktorer som är av betydelse för fartygens säkra framförande meddelas vid behov.

Denna typ av tjänst tillhandahålls idag från svenska VTS- centraler.

2.2.3VTS-Navigeringsassistans

Navigeringsassistans är en tjänst som bistår/stödjer befälhavaren ombord att fatta beslut om fartygets navigering i farleden och ges som råd. Navigeringsassistanstjänsten är särskilt viktig vid svåra navigatoriska eller meteorologiska förhållanden eller i fall av fel eller brister ombord eller i farleden. Denna tjänst kan ges på begäran av ett fartyg eller när sådan hjälp bedöms vara nödvändig.

228

SOU 2007:106

Bilaga 3

Tjänsten tillhandahålls för närvarande inte från svenska VTS- centraler men råd kan ges vid nödsituationer.

2.2.4VTS-Trafikorganisation

Trafikorganisation är en tjänst som ges för att fartygstrafiken ska kunna röra sig säkert och effektivt inom VTS-området och för undvikande av farliga trafiksituationer. Anvisningar om t.ex. färd- väg kan ges liksom tillstånd eller förbud att avgå eller att anlöpa en hamn, Tjänsten är särskilt viktig vid hög trafiktäthet eller när förflyttning av särskilda transporter kan beröra trafikflödet.

Tjänsten, som är den som närmast är att jämföra med flyg- kontrolltjänst, tillhandahålls f n inte från svenska VTS-centraler. (Trafikregleringen i Trollhätte kanal och Södertälje kanal kan dock anses vara en form av trafikorganisation).

2.3Slutsats

Likheter, men även skillnader finns mellan flygtrafikledning och sjötrafikledning.

Likheterna är främst att ledningen sker från landbaserad miljö och att den förutsätter väl utbyggd infrastruktur (för kommu- nikation, övervakning etc.) med hög tillgänglighet (dubblerade system?) och procedurer som är väl kända både av personalen på land och ombord i flygplan, fartyg och eventuellt båtar.

Olikheterna är främst de olika utvecklingsstadier som sjöfarten och luftfarten har på detta område. Inom sjöfarten förefaller man internationellt treva sig fram mot en diffus målbild medan man inom luftfarten har etablerade och accepterade lösningar som bygger på internationella regelverk liksom kända, och i någon mån accepterade, kostnader för trafikledningen.

229

Bilaga 3

SOU 2007:106

3 Sammanfattande jämförelser

Som en sammanfattning av vad som beskrivits ovan har följande ”tabell” med jämförelser mellan sjöfart och luftfart upprättas.

Sjöfart

Luftfart

 

 

NAVIGERING

 

 

 

Olika

 

 

 

Optisk navigering vanlig även i kommersiell

Mycket begränsad optisk navigering före-

sjöfart.

kommer.

Behov av navigeringsstöd ombord (lots)

Behov av navigeringsstöd (lots) ombord

vanligt och motiverat.

föreligger inte.

Farleders utformning och begränsningar är

Landningar och starter enligt globalt likartade

mycket olika.

regler och miljöer.

Sjösäkerheten förutsätter flexiblare (geo-

Luftfarten bygger på likartat uppbyggda

grafiskt anpassad) navigering i skärgårds-

procedurer och flygvägar. Hinder undviks

områden med många hinder (t.ex. öar och

genom att man antingen flyger över dem eller

grund).

på stort avstånd ifrån dem.

Formella internationella procedurer

Internationellt utvecklade och godkända

förekommer inte.

formella procedurer och kriterier för att

 

undvika hinder (master etc.) och säkerställa

 

att navigatoriska precisionskrav uppfylls.

 

 

Delvis lika

 

 

 

Radar och satellitnavigering är vanlig.

Navigering m.h.a. radar förekommer egentligen inte alls. Däremot används satelliter i allt större utsträckning, men inte som ”enda metod”. Andra radiotekniska system krävs också.

Kraven på utbildning är distinkta, men formella, av myndighet angivna/godkända väderkrav saknas.

Distinkta och mätbara krav och regler på väder och utbildning.

Fartygets djupgående begränsar manöver-

Ej möjligt att upphäva farten. Flygtrafik-

utrymmet i trånga farvatten. Stort ansvar på

ledningen utfärdar klareringar, eller i mindre

befälhavaren att hålla sig orienterad om

trafikerade miljöer stöd motsvarande VTS.

annan trafik. VTS stöder.

 

 

 

Lika

 

 

 

Stora krav på precision vid navigering i

De riktigt stora kraven på precision föreligger

skärgårdsleder.

vid landning och start eftersom den måste ske

 

på ”asfalterade rullbanor”

 

 

230

SOU 2007:106 Bilaga 3

Sjöfart

Luftfart

 

 

MANÖVRERING

 

 

 

Olika

 

 

 

Distinkta och operativa gränsvärden saknas

Procedurer för att undvika hinder är inarbetade

för manövrering.

i formella och globala procedurer.

Lokala förhållanden ofta i kombination med

Behov av att medföra särskild

fartygstyp och storlek kan kräva

navigeringshjälp föreligger inte. Orsak: se

navigeringshjälp ombord (lots).

ovan.

Fartyg certifieras inte mot samma kravbild

Manövreringsbegränsningar (kurs, höjd, fart,

som flygplan. Långa serier (100-tals individer)

g-laster m.m.) noggrant angivna för olika

byggs sällan.

flygplanstyper. (Certifieringskrav).

 

 

Delvis lika

 

 

 

Många och varierande lokala förutsättningar

Väderbegränsningar (turbulens, vind, sikt) och

förekommer (squat och sugeffekter) men

banförhållanden (längd, friktion/bromsverkan)

formella gränsvärden saknas.

är noggrant angivna för varje flygplanstyp.

Lokalkännedom nödvändig.

Lokalkännedom ej nödvändig eftersom

 

procedurernas uppbyggnad är likartade

 

oberoende av var man befinner sig.

Internationellt fastställda krav på behörigheter

Piloter är grund- och fortsättningsutbildade

innefattar endast fartygsstorlek. Behörigheter

och certifierade för de flygplanstyper de flyger.

för särskilda fartygstyper är normalt ej före-

 

kommande.

 

Förnyelse av behörigheter grundas på

Certifikatprov genomförs regelbundet och

ombordtid.

fortlöpande.

 

 

Lika

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TRAFIKLEDNING

 

 

 

Olika

 

 

 

VTS i Sverige motsvarar i någon mån flyg-

Flygkontrolltjänster innebär skyldighet för

trafikledningens informationstjänster men

piloter och fordonsförare att följa en klarering.

inte flygkontrolltjänsterna.

Flyginformationstjänster innebär råd och

 

informationer som befälhavaren använder

 

som underlag för sina egna beslut.

Trafikorganisation motsvarar flygets ”kontroll”

Luftfartsstyrelsen avgör var flygkontroll skall

förekommer ej i dag i Sverige.

tillhandahållas. LFV ansvarar för drift och

 

utveckling. Ansvaret kan komma att förändras

 

genom ”avreglering”.

231

Bilaga 3 SOU 2007:106

Sjöfart Luftfart

Endast trafik över 300 brt eller 45 meters längd föremål för rapporteringsplikt i föreskrivna områden.

Alla flygplan skall ha radioförbindelse med flygtrafikledning och klarering för flygning i kontrollerat luftrum och på kontrollerade flygplatser.

Delvis lika

Riktlinjer för trafikinformationstjänst

Regler för flygtrafiktjänster är utformade av

utfärdade av IMO.

ICAO.

Befälhavaren ansvarar ensam och fullt ut för framförandet av fartyget.

Befälhavaren ansvarar för framförandet av flygplanet. Flygledaren har dock ansvar för att flygplan inte ges klarering till för låga flyg- höjder samt att klareringarna säkerställer att gällande separationsminima inte underskrids (t.ex. avstånd i sida och höjd i luften samt att andra flygplan eller fordon inte finns på banan vid start/landning).

Navigeringsassistans förekommer ej i dag

I grunden navigerar flygplanen själva, men

i Sverige.

trafikledningen kan ge navigeringsassistans

 

för att optimera trafikflöden.

Informationstjänst (trafik, väder, navigations-

Samma förhållande inom luftfarten, men

varningar m.m.) förekommer i dag i Sverige.

dessutom flygkontrolltjänst.

Finansieras av användarna.

Finansieras av användarna. Gemensamt

 

regelverk genom EU-förordning (lag).

 

 

Lika

 

 

 

 

 

 

 

4 Slutsatser

Några, för utredningen, intressanta gemensamma faktorer mellan luftfart och sjöfart har inte identifierats när det gäller manövrering och navigering. Förutsättningarna är i grunden mycket olika. De grundläggande skillnaderna är att den globala standardiseringen inom luftfarten är betydligt mer utvecklad, på gått och ont, än inom sjöfarten.

Vad gäller sjötrafikledning kan det finnas konkreta kunskaper och erfarenheter att hämta från luftfartens trafikledningssystem, t.ex. när det gäller uppbyggnad av och uppgifter för mer ”sofisti- kerade” VTS-lösningar.

232

SOU 2007:106

Bilaga 3

Det är dock viktigt att komma ihåg att även på detta område har luftfarten ett försteg i så måtto att de grundläggande förutsätt- ningarna för flygtrafikledning bygger på mångårig uppbyggnad av system som baseras på globala standarders och rekommendationer utfärdade av ICAO.

Om en utveckling av VTS-systemen i Sverige övervägs bör stor vikt fästas vid att denna inte innebär avsteg från liknande system i andra länder. Sådana eventuella avsteg bör endast komma ifråga för i tid och rum definierad test och utvecklingsverksamhet och bör inte utestänga fartyg som av skilda orsaker (t.ex. utrustningsnivå) kan-ske inte kan delta i försöket.

Vidare bör en noggrann analys göras av i vilken utsträckning ett utvecklat VTS-system skall ta hänsyn till och eventuellt omfatta mindre fartyg och båtar, inklusive fritidsbåtar.

En annan viktig fråga att belysa är naturligtvis de ekonomiska effekterna. Kommer en utbyggd, och sannolikt dyrare, VTS-verk- samhet än den som redan finns att ekonomiskt kunna balanseras av minskade kostnader i någon annan ände? Eller är behovet av mer utvecklad VTS-verksamhet så angeläget att ökade kostnader kan accepteras?

233

Bilaga 4

Prissättning och finansiering av lotstjänster i Sverige

Delrapport på uppdrag av Lotsutredningen

Peter Andersson

September 2007

235

Bilaga 4

SOU 2007:106

236

SOU 2007:106

Bilaga 4

Innehåll

1TU UT

InledningTU

UT.................................................................

 

 

 

 

 

 

 

 

 

239

1TU

.1UT

RapportensTU

syfteUT ....................................................................

 

 

 

239

1TU

.2UT

UtgångspunkterTU

UT .....................................................................

 

 

 

239

1TU

.3UT AntagandenTU

och politiska beslutUT...........................................

 

241

2TU UT

DagensTU

situationUT ......................................................

 

 

 

242

2TU

.1UT

LotsavgifternaTU

UT.........................................................................

 

 

 

 

 

242

2TU

.2UT LotsningenTU

– en genomreglerad marknadUT ............................

247

3TU UT

EffekterTU

av full kostnadstäckning för

 

 

 

lotsningsverksamhetenUT..............................................

 

 

249

3TU

.1UT

LotsavgifternasTU

utvecklingUT.....................................................

 

250

3TU

.2UT DiskussionTU

av effekterna av full finansieringUT .......................

251

4TU UT

PrissättningTU

lika med marginalkostnadUT .......................

255

4TU

.1UT LotsningsverksamhetensTU

produktions- och

 

 

 

kostnadsstrukturUT ....................................................................

 

 

 

255

4TU

.2UT SlumpmässigaTU

variationer och kapacitetsutnyttjadeUT ............

258

4TU

.3UT KostnadssambandTU

på kort siktUT ..............................................

 

261

4TU .4UT KostnadssambandTU

på lång siktUT ..............................................

 

268

5TU UT

SlutsatserTU

och förslagUT ...............................................

 

 

269

5TU

.1UT GenomsnittskostnadsprissättningTU

(full

 

 

 

kostnadstäckning)UT..................................................................

 

 

 

270

5TU

.2UT FaktiskTU

kortsiktig samhällskonomisk marginalkostnadUT ......

271

237

Bilaga 4

SOU 2007:106

5TU

.3UT FörväntadTU

kortsiktig samhällsekonomisk

 

 

 

marginalkostnadUT .....................................................................

273

5TU

.4UT

LångsiktigTU

samhällsekonomisk marginalkostnadUT .................

274

5TU

.5UT

AvslutandeTU

synpunkterUT ..........................................................

276

238

SOU 2007:106

Bilaga 4

1 Inledning

1.1Rapportens syfte

Detta utgör en delstudie inom Lotsutredningen med syfte att studera lotsningsverksamhetens finansiering. En utgångspunkt för studien är det faktum att lotsningsverksamheten inte själv täcker sina totala kostnader. Det totala underskottet 2006 var cirka 185 miljoner kronor. Totalkostnaden för lotsningsverksamheten inklu- derar då de fasta och rörliga kostnaderna vid landets lotsplatser samt en andel av kostnaderna för Sjöfartsverket centralt. Av de totala kostnaderna täcks därmed 66 procent och av de rörliga kostnaderna täcks knappt 85 procent.

Sjöfartsverkets intäkter består förutom lotsavgifterna huvud- sakligen av de farledsavgifter som fartyg som anlöper svenska hamnar betalar. För att finansiera Sjöfartsverkets totala verksamhet innebär det att intäkterna från farledsavgifterna inte bara ska täcka de kostnader som är hänförbara till farlederna (fyrar, utprickning, sjömätning och kartverksamhet m.m.). De intäkterna ska också täcka underskottet i lotsningsverksamheten samt inte minst de totala kostnaderna för isbrytningen, vilken är avgiftsfri.

Syftet med denna studie är att

utreda vilka effekter den nuvarande finansieringsmodellen har på lotsningsverksamheten,

hur en full finansiering skulle utformas och vilka effekter det skulle få, samt

diskutera eventuella alternativa finansieringsförslag.

Rapporten bygger på ekonomisk och statistisk analys av material från Sjöfartsverket samt egna undersökningar. Besök och telefon- kontakter har genomförts vid landets samtliga trafikområden och VTS-centraler.

1.2Utgångspunkter

En utgångspunkt för Lotsutredningen som helhet är att studera hur effektiviteten i lotsningsverksamheten kan öka. Enligt Sjöfarts- verkets interna uppgifter utnyttjas lotsarna ungefär 45 procent av den disponibla tiden. Enligt beräkningar som presenteras senare i

239

Bilaga 4

SOU 2007:106

denna rapport ligger utnyttjandegraden snarare cirka på 55 procent, men det innebär ändå att det finns en betydande ledig kapacitet bland lotsarna. Liknande beräkningar är svåra att göra för transportorganisationen, dvs. för båtmän och för material (främst lotsbåtar).

Utnyttjandegraden kan ses som ett mått på den inre effek- tiviteten, dvs. relationen mellan producentens (Sjöfartsverkets) interna mål och de resurser som används. Om utnyttjandegraden kan öka kan samma verksamhet bedrivas med mindre insats av resurser eller fler lotsningar med given mängd resurser. Detta måste emellertid ses i förhållande till den yttre effektiviteten, som omfattar alla intressenters mål med verksamheten i relation till alla förbrukade resurser för att genomföra verksamheten. Lotsorganisa- tionen tillhandahåller tjänster som möjliggör transporter via hamn- arna och i förlängningen inte bara är en del i den nödvändiga infrastrukturen för svensk industri utan för samhället som helhet. Servicenivån i lotsningsverksamheten bör därför vara mycket hög, även om det kan försämra den inre (interna) effektiviteten inom Sjöfartsverket, för att inte påverka effektiviteten i ett helhets- perspektiv.

När man ska bestämma lotsavgifternas nivå och strukturTPF1FPT finns det två olika faktorer att ta hänsyn till. Den första är att avgifterna (priserna) ska sättas så att så hög effektivitet som möjligt uppnås. Att det idag finns outnyttjad kapacitet i verksamheten talar för att avgifterna bör sänkas. Lägre priser på en tjänst medför i normal- fallet ökad efterfrågan, vilken borde kunna tillgodoses med befintlig kapacitet och därmed öka kapacitetsutnyttjandet. Den andra aspekten är att verksamheten som sagt redan vid dagens avgiftsnivå ger ett finansiellt underskott. För att öka finansierings- graden borde sålunda avgiftsnivån höjas. Därmed finns en mål- konflikt mellan effektivitet och finansiering.

Denna målkonflikt skulle kunna lösas för offentliga verksam- heter som har finansiella underskott genom att priserna sätts så att ett effektivt resursutnyttjande uppnås och det finansiella under- skottet täcks via tillskott från statsbudgeten. I dagens samhälle är emellertid inte problemet så lätt att lösa. Om skatterna ska höjas för att täcka underskott i offentlig verksamhet kan man visa att det i sin tur leder till snedvridningar på andra håll i ekonomin.

1TP PT Med prisnivå åsyftas den genomsnittliga avgiften per lotsning. Med prisstruktur menas hur avgifterna tas ut av olika fartyg. En variant är att alla betala lika mycket, men många andra former av avgiftsuttag är möjliga.

240

SOU 2007:106

Bilaga 4

Alternativt krävs nedskärningar av annan offentlig verksamhet. Skattefinansiering är sålunda inte ”gratis” och priset för att uppnå effektivitet inom i det här fallet lotsningssektorn skulle i så fall ske genom lägre effektivitet inom någon annan verksamhet.TPF2FPT Av det skälet finns ett politiskt bestämt krav på självfinansiering inom respektive transportgren, se avsnitt (b) i följande stycke.

1.3Antaganden och politiska beslut

Tre antaganden har tagits för givna i denna studie. De bygger på politiska beslut, vilka i och för sig kan ifrågasättas och komma att förändras i framtiden. För denna rapport utgör de dock exogent bestämda utgångspunkter.

a) Prissättning inom transportsektorn grundas på kortsiktiga sam- hällsekonomiska marginalkostnader.

Denna princip är väl förankrad i ekonomisk teori. Sådan prissättning leder till ett optimalt resursutnyttjande. I de flesta fall leder det inte till finansiella underskott. Inom just kommunika- tionssektorn är det emellertid inte ovanligt att så är fallet. Det kommer sig av att det ofta råder påtagliga stordriftsfördelar, vid de aktuella produktionsvolymerna. I sådana fall kommer marginal- kostnaden att vara mindre en genomsnittskostnaden, det vill säga pris lika med marginalkostnad täcker inte den genomsnittliga kostnaden för varje producerad enhet. En sådan situation kan liknas vid ett naturligt monopol. En tillräcklig förutsättning för naturligt monopol är att (den enda) producenten har fallande genomsnittskostnad vid den aktuella produktionsvolymen. I så fall har företaget inte nått upp till sin minsta effektiva storlek (MES) och det är kostnadseffektivare att öka produktionen i detta företag än att starta ett företag till.

Inom sjöfartssektorn tillämpas inte prissättning enligt kortsiktig marginalkostnad. Hela infrastrukturen i form av farlederna är en kollektiv tjänst där den kortsiktiga marginalkostnaden för utnytt- jandet i stort sett är noll. Ändå uttas farledsavgifter av betydande storlek för att täcka de stora fasta kostnaderna. Lotsning och isbrytning har positiva marginalkostnader. För lotsningen över-

2TP PT Eftersom skattefinansiering leder till snedvridning på andra håll brukar man i inves- teringskalkyler på transportsektorn justera för detta genom ett påslag på kostnaderna med ca 25-35 procent.

241

Bilaga 4

SOU 2007:106

stiger priserna i de flesta fall marginalkostnaden, medan isbryt- ningen som sagt är avgiftsfri.

b)Vid finansiella underskott inom en del av en sektor på tran- sportområdet ska detta täckas inom sektorn som helhet. Det betyder att statsbudgeten inte ska belastas så att skattemedel täcker underskott som görs inom någon verksamhet, exempelvis lotsningen. I stället ska kollektivet av trafikanter inom sektorn, i det här fallet sjöfarten, på något sätt stå för intäkter som täcker underskott. Lösningen på detta inom sjöfartssektorn är som redan nämnts att belasta alla fartyg genom farledsavgifterna.

Det förekommer dock ett antal undantag från denna princip, främst vad gäller inom järnvägssektorn.

c)Diverse interventioner och avsteg från ovanstående principer görs av regionalekonomiska skäl. Inom sjöfartsområdet kan den avgiftsfria statliga isbrytningen ses som ett exempel. Inom lots- ningen är de lägre lotsavgifterna på Vänern (65 procent rabatt på taxan) ett sådant exempel. Ett annat är att servicemålet är mycket högt satt och lika i alla lotsleder längs kusten.

2 Dagens situation

2.1Lotsavgifterna

Sedan slutet av 1990-talet basaeras lotsavgifterna i huvudsak på två faktorer: lotsad tid och det lotsade fartygets bruttodräktighet. När det gäller lotsad tid finns en skala som är uppdelad på påbörjad halvtimme och skalan är proportionell, dvs. varje ytterligare på- börjad halvtimme ger lika stor ökning i avgiften. Tidsberoendet för fartyg av några olika storlekar visas i figur 2.1.

Tidigare var taxan baserad på lotsledens längd. Vid en given hastighet spelar det ingen roll, men med nuvarande system får långsamma fartyg betala en högre avgift än snabba. Detta är en riktig princip för prissättningen, eftersom fartyget ianspråktar lotsen under längre tid och lotsen därmed förhindras att åta sig nya uppdrag. En stor del av lotsningens kostnader är emellertid fasta, varför den tidsbaserade avgiften endast ska fånga in den tids- beroende delen i kostnaden.

242

SOU 2007:106

Bilaga 4

Ibland kan fartyget försenas av orsaker utom fartygets kontroll: ishinder, möten med andra fartyg m.m. I Mälaren är lotsavgiften sänkt med 15 procent av detta skäl: här finns många hinder i farleden (sluss, broar, reducerad fart) och förseningar vid slussen i Södertälje är vanliga. Det har under arbetet med denna rapport inte framkommit några större klagomål om principen med tidsbasering, utom från Göteborg. Där kan stora fartyg som redan betalar mycket höga avgifter behöva invänta andra och därmed få väsent- ligt högre avgift. I huvudsak kan dock denna taxeprincip sägas vara väl fungerande.

Figur 2.1 Lotsavgiftens samband med lotsad tid för olika storlek på brutto- tonnage

 

 

 

 

 

Lotsavgifter

 

 

 

 

45000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

35000

 

 

 

 

 

 

 

 

kr

30000

 

 

 

 

 

 

 

1000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

avgift,

25000

 

 

 

 

 

 

 

3000

20000

 

 

 

 

 

 

 

10000

 

15000

 

 

 

 

 

 

 

30000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1

2

3

4

5

6

7

8

9

 

 

 

 

 

tid, timmar

 

 

 

Den andra faktorn är bruttodräktighet. Avgiften stiger med ökat brutto i en degressiv skala: avgiftsökningarna blir mindre och mindre eftersom intervallen blir längre. Se figur 2.2. I det här fallet finns inget samband med kostnaden: det är inte dyrare att lotsa ett större fartyg än ett mindre. I stället kan detta ses som ett sätt att täcka de fasta kostnaderna. Bruttotonnaget kan ses som en approximation för värdet av fartygets last. Genom att låta taxan bero av detta kommer man att låta olika fartyg betala ungefär lika stora andelar av lastens värde i avgift. Även om man kan diskutera hur sambandet exakt ska se ut följer detta principen om ”charge what the market can bear”.

243

Bilaga 4

SOU 2007:106

Figur 2.2 Lotsavgiftens samband med bruttodräktighet för olika lotsad tid

 

 

 

 

 

 

 

Lotsavgifter

 

 

 

 

50000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

45000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

40000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

kr

35000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1 tim

30000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

avgift,

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 tim

25000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4 tim

 

20000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

15000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

9 tim

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

10000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5000

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

00

0

 

00

1

1

1

1

00

22000

0

28000

0

 

 

0

 

2

3

 

10

7

0000

00

6000

90

 

500

 

100

 

 

40

 

30

 

 

 

 

 

 

 

0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

bruttoton

 

 

 

Källa: Sjöfartsverkets taxa. Lotsningar till några hamnar som saknar skärgård tar ofta 30 60 minuter, t.ex. Kalmar, Malmö, Karlshamn. Den vanligaste lotstiden är 1 1,5 timmar, t.ex. till Göteborg, Halmstad, Oskarshamn, Oxelösund, Gävle, Sundsvall, Luleå. Fyra timmar är normalt för lotsningar till Stockholm, Norrköping, Ångermanälven och Uddevalla samt genom Öresund. Nio timmar tar förutom distanslotsningar endast lotsningar i insjöarna, t.ex. Landsort-Västerås, Göteborg-Vänersborg eller över Vänern (på insjöarna förekommer dock inga fartyg med bruttoton över ca 6 000 så den översta kurvan blir i de fallen aldrig relevant).

Det kan dock ifrågasättas i vilken utsträckning bruttodräktighet verkligen är ett bra mått på betalningsviljan eller om inte bättre approximationer finns. Under arbetet med rapporten har olika synpunkter framförts gällande vilket mått som bör användas för att återspegla värdet av frakten. Bruttodräktighet sannolikt är en någorlunda god approximation av detta, även om vissa typer av fartyg såsom färjor och bilfartyg kan missgynnas något. Det finns alternativa mått, i Danmark tillämpas längd*bredd*djupgående, t.ex. Eftersom längd är grunden för lotspliktsgränserna vore det av det skälet praktiskt att använda det även för taxorna. Exempelvis bör dock ett 100 m bulkfartyg skulle belastas med lägre avgift än ett lika långt containerfartyg då det senare har ett betydligt högre värde på sin last. Det bästa måttet för att approximera priskänslig- heten med är något som borde utredas ytterligare.

Principen om ”charge what the market can bear” är en praktisk tillämpning av en prissättningsprincip som kallas för Ramseys regel. Den kan tillämpas när man inte vill använda marginalkost-

244

SOU 2007:106

Bilaga 4

nadsprissättning, som är optimalt, därför att man skulle få ett oönskat finansiellt underskott. Regeln är därför tillämplig på lotsningsområdet. Innebörden av regeln är att man då ska höja priset över marginalkostnaden olika mycket för konsumenter med olika priskänslighet. Kunder med hög priskänslighet ska få en låg prisökning över marginalkostnad medan kunder med låg pris- känslighet ska få ett pris som ligger längre över marginalkostnaden. Detta ger en minimering av snedvridningen. För samtliga ska gälla att den procentuella prisökningen är omvänt proportionell mot priskänsligheten.TPF3FPT

Det finns vissa kompletteringar till de båda huvudprinciperna om tid och brutto. För lotsningar i Vänern utgår en rabatt på 65 procent av denna taxa. Det kan motiveras av regionalpolitiska hänsyn men också av konkurrensskäl då väg och järnväg är goda substitut. I Mälaren är taxan rabatterad med 32 procent av skälet att tiden blir förlängd på grund av diverse hinder, vilket nämndes ovan. För genomfartslotsningar i Öresund och distanslotsningar utgår en rabatt på 30 procent. Detta motiveras enbart av konkurrensskäl. Lotsavgifterna i Danmark blev betydligt lägre än i Sverige efter de svenska taxehöjningarna som genomfördes i början av 2000-talet. Det resulterade i att fartyg valde att anlita dansk lots i stället. Efter rabatten infördes har de svenska öresundslotsningarna ökat från 102 st 2005 till 240 st 2006.TPF4FPT

Förutom de direkta lotsavgifterna utgår en s.k. beställnings- avgift om lotsen beställs mindre än fem timmar i förväg. Om å andra sidan Sjöfartsverket på grund av brister i sin planering inte tillhandahåller lots senast 30 minuter efter beställd tid utgår en rabatt på lotsavgiften. Slutligen får fartyg som anlitar distans- lotsning även betala för lotsens resa.

3TP PT Formellt så gäller uttrycket (P-MC)/MC = k/e där e=priselasticiteten för olika kon- sumenter och k är en konstant mellan 0 ch 1 där storleken på k beror av hur stora intäkter som behövs. Vid ren marginalkostnadsprissättning är k=0, då blir P=MC. Om k har värdet 1 innebär det monopolprissättning, alltså det pris som ger största möjliga vinst. Säg att vi har ett stort fartyg för vilket lotsavgiften betyder lite i förhållande till värdet av transporten. Priselasticiteten är låg, säg 0,25. För ett annat, litet fartyg är lotsavgiften större i förhållande till vad transporten är värd och elasticiteten högre, säg 0,5. Om värdet på k sätts till 0,5 (mitt emellan marginalkostnads- och monopolprissättning) betyder det att det stora fartyget betalar ett pris som är (0,5/0,25) = 200 procent över marginalkostnaden. Det lilla fartyget betalar (0,5/0,5)=100 procent över marginalkostnad. Om marginalkostnaden för lotsningen är 5 000 kronor betalar det lilla fartyget 10 000 kronor och det stora fartyget 15 000 kronor. I räkneexemplet får man då in 15 000 utöver marginalkostnaden för att täcka de fasta kostnaderna. Om detta är för lite höjer man värdet på k tills rätt nivå uppnås. Poängen blir då att snedvridningen minimeras för varje enskilt fartyg.

4TP PT Källa: Sjöfartsverket.

245

Bilaga 4

SOU 2007:106

Lotstaxorna har höjts relativt kraftigt under de senaste åren. Under åren 2002 2004 höjdes avgifterna med i genomsnitt 20 pro- cent per år. 2005 genomfördes ytterligare en höjning på 10 procent (se figur 3.1).TPF5FPT

Lotsavgiftens beroende av bruttotonnaget får som konsekvens att intäkterna blir relativt stora vid de trafikområden som har en stor andel stora fartyg. Detta förbättrar resultatet, eftersom kost- naderna inte direkt påverkas av storleken.TPF6FPT Konsekvensen blir att trafikområdena längs väst- och sydkusten visar finansiella överskott och övriga underskott. Resultaten för främst Vänern men även Mälaren och Sydkusten påverkas också av rabatterna på avgiften. Intäkter, kostnader och resultat vid de olika trafikområdena visas i tabell 2.1. Där har också visats effekten på resultatet av prisdiffe- rentieringen med hänsyn till bruttodräktighet. Den genomsnittliga intäkten per lotsad timme 2006 var 4 070 kronor. Om man i stället för varje trafikområde antar att detta var intäkten får man ett helt annat utfall. Det blir då områdena med långa lotstider, i synnerhet VänernTPF7FPT, som i den hypotetiska beräkningen får överskott medan västkusten då blir ett förlustområde.

Tabell 2.1 Intäkter och direkta kostnader vid olika trafikområden 2006

 

Total

Total

Antal

Resultat

Intäkt/tim

Resultat/

 

intäkt

kostnad

lotsningar

per

 

lotsning

 

kkr

kkr

 

lotsning

 

vid 4 070

 

 

 

 

 

 

kr/tim

Bottenviken

27 570

44 193

3 458

-4 807

4 070

-5 952

Bottenhavet

26 440

38 802

3 522

-3 510

4 070

-5 055

Stockholm-Mälaren

81 499

86 961

5 884

-928

4 070

7 279

Ostkusten

38 226

47 406

4 619

-1 987

4 070

-2 794

Sydkusten

53 516

50 124

7 296

465

4 070

-1 977

Västkusten

114 917

94 359

11 396

1 804

4 070

-318

Vänern

12 723

36 750

1 952

-12 309

4 070

25 394

Totalt

354 891

398 595

38 127

-1 146

 

-1 146

 

 

 

 

 

 

 

Källa: Bearbetning av internt material från Sjöfartsverket. I kostnaderna ingår bara direkta kost- nader för lotsningen hänförbara till trafikområdet. De totala kostnaderna är högre och därmed visar det genomsnittliga resultatet per område större underskott.

5TP PT Sjöfartsverkets Årsredovisning 2006.

6TP PT De allra största fartygen kräver dock två lotsar ombord. Då höjs å andra sidan avgiften med 50 procent.

7TP PT Den genomsnittliga intäkten för Vänerns trafikområde idag är endast 700 kr/timme. Det beror på en kombination av att fartygen är små och avgiften dessutom rabatterad med 65 procent.

246

SOU 2007:106

Bilaga 4

2.2Lotsningen – en genomreglerad marknad

Lotsningen är en mycket starkt reglerad marknad – så genom- reglerad att de marknadsmässiga inslagen är relativt små. Jämfört med andra statliga sektorer på kommunikationsområdet såsom telefoni, post och järnväg är regleringen striktare än vad den var i dessa sektorer före de började avregleras under 1990-talet.

Lotsningen är inte bara ett statligt monopol där etableringsrätt helt saknas. Det finns mycket strikta regler för vad som gäller för att kunna verka som lots. Även andra yrkeskategorier såsom båt- män och VTS-operatörer har väldefinierade och relativt höga kom- petenskrav. Vidare är marknadsmekanismen åsidosatt genom att lotsplikt gäller för fartyg över viss storlek (70 meters längd i de flesta farleder, högre gränser förekommer). Priset har sålunda ingen direkt påverkan på efterfrågan för de lotspliktiga fartygen. Efter individuell prövning kan befäl erhålla dispens från lotsplikten. Ett mycket högt servicemål är satt och lots ska tillhandahållas till alla lotsleder oberoende av om de är företagsekonomiskt lönsamma eller inte. Taxan är bestämd av Sjöfartsverket och är likformig runt hela kusten oberoende av kostnader och lönsamhet vid respektive plats. Man kan i det fallet säga att det råder en systemsyn, dvs. lotsningen (liksom farlederna) ses som ett enda system där det inte ska spela någon roll vilken del av systemet trafikanten i det enskilda fallet utnyttjar.

Kan denna starka reglering förklaras på ett rationellt sätt? Även om organisationen har växt fram historiskt så kan dagens situation förstås utifrån ekonomiska förklaringar till reglering av marknader. Denna tar sin utgångspunkt i så kallad ”marknadsmisslyckanden”, dvs. att en renodlad marknadslösning skulle leda till oönskade eller inoptimala lösningar. De marknadsmisslyckanden som finns på lotsningsområdet är för det första förekomsten av starka stor- driftsfördelar. Det betyder att kostnaden per lotsning sjunker ju större volymen är. I det fallet kommer monopol att uppstå på den oreglerade marknaden. Det kan leda till att vinstmaximerande monopolpriser tas ut. På många platser längs kusten är emellertid volymen så liten att lönsamhet knappast kan uppnås för ett privat företag, åtminstone inte vid dagens servicenivå. Då skulle man i stället få ”apol” dvs. ingen produktion alls. I båda fallen skulle produktionen vara inoptimal och betydande effektivitetsförluster uppstå.

247

Bilaga 4

SOU 2007:106

En andra orsak är informationsassymetrier. En första sådan är att befälhavaren inte på samma sätt som en lots kan bedöma riskerna med att själv framföra fartyget. Det har också framförts under arbetet med denna studie att befälhavaren kan stå under tryck från mäklare och redare att spara pengar genom att avstå lots. Åtmin- stone måste ofullständig information vara orsaken till att det överhuvudtaget finns lotsplikt för större fartyg. Om befälhavaren korrekt kunde bedöma riskerna vore lotsplikten obehövlig (givet att rätt pris tas ut för lotstjänsten). En annan informations- assymetri är att man inte skulle kunna bedöma lotsens kompetens om lotsningen vore ett oreglerat yrke. Sålunda är lotsens kompe- tens garanterad av staten.

En tredje orsak är externa effekter. Denna är möjligen mindre viktig än de båda tidigare. Det innebär att den säkerhetshöjande effekt som lots medför inte bara ökar nyttan för det lotsade fartyget självt utan för andra fartyg och samhället i stort. Även andra fartyg i samma farled får ökad säkerhet av att ett visst fartyg har lots ombord, liksom att risken för oljeutsläpp, kollisioner med kranar och kajer i hamnarna minskar osv. Delvis kan dock denna effekt internaliseras genom försäkringspremier.

Det finns sålunda rationella förklaringar till dagens organisation av lotsningen. Samtidigt är det känt från många marknader att regleringar i sig ofta leder till andra problem, s.k. ”regleringsmiss- lyckanden”. Dessa brukar bestå i att den offentliga monopolisten i avsaknad av konkurrens brister i intern effektivitet. Det kan yttra sig i ”slack” i organisationen, i höga löner eller andra förmåner för ledningen eller de anställda, i för mycket kapital i verksamheten, i för hög servicenivå osv. På längre sikt kan det visa sig i brist på innovation, teknisk och organisatorisk eftersläpning, då det inte finns samma incitament till utveckling som på en konkurrensutsatt marknad.

Regleringsmisslyckanden måste inte alltid uppstå även vid genomreglerade marknader. Det kan finnas ett starkt tryck från potentiell konkurrens. I lotsningens fall är etablering omöjlig, men konkurrens kan ändå finnas från landtransporter eller hot från hamnar i andra länder. En modern, marknadsinriktad företagsled- ning kan också driva organisationen på ett effektivt sätt, trots att ett utpräglat konkurrenstryck saknas. Den vetenskapliga slutsatsen om hur betydelsefulla regleringsmisslyckandena är visar på en blandad bild. Man kan dock säga att utgångspunkten för lotsutred- ningen just är att undersöka huruvida dagens genomreglerade

248

SOU 2007:106

Bilaga 4

situation sänkt (den inre) effektiviteten. Det handlar då om teknisk utveckling i form av lotsning från land, organisatorisk utveckling och utformningen av avgifter och finansiering till båtnad för effektiviteten. Fortsättningsvis kommer denna rapport enbart att fokusera på den sistnämnda aspekten.

3Effekter av full kostnadstäckning för lotsningsverksamheten

I direktiven till Lotsutredningen framhålls den så kallade kors- subventioneringen mellan farledsavgifterna och lotsavgifterna som ett möjligt problem. Den här utredningen vill dock formulera problemet på ett annat sätt. För det första är det inte helt korrekt att tala om en korssubvention mellan två avgifter. Det är inte avgiften som sådan som korssubventionerar en annan. Däremot kan man tänka sig en korssubvention mellan två produkter eller mellan två typer av konsumenter. I det aktuella fallet skulle man i så fall formulera problemet som att fartyg som inte anlitar lots i viss utsträckning korssubventionerar fartyg som anlitar lots (även fartyg med lots betalar farledsavgifter). Även detta synsätt är dock ur ekonomisk synvinkel oriktigt. Begreppet korssubvention brukar reserveras för situationer när en viss verksamhet inte täcker sina marginalkostnader.TPF8FPT Eftersom lotsningen täcker sina kortsiktiga marginalkostnader och eftersom dagens avgifter även ligger nära nivån för de långsiktiga marginalkostnaderna (vilket visas i kapi- tel 4) sker ingen korssubvention i ekonomisk mening.

Pris lika med marginalkostnad ger i vissa speciella fall finansiella underskott. Det relevanta problemet är därmed hur lotsningsverk- samheten ska finansieras för att balansera mellan effektiv pris- sättning och minimering av snedvridande effekter enligt den målkonflikt som presenterades i kapitel 1; inte korssubventionering per se.

8TP PT Den klassiska referensen till detta synsätt är Faulhaber Gerhard R. (1975): ”Cross- Subsidization: Pricing in Public Enterprises”. American Economic Review 65 (No 5, December):966 977.

249

Bilaga 4

SOU 2007:106

3.1Lotsavgifternas utveckling

Som nämndes i föregående kapitel har lotsavgifterna höjts kraftigt under perioden 2002 2005. Efter dessa höjningar täcks knappt 85 procent av lotsningens rörliga kostnader och två tredjedelar av de totala kostnaderna som är hänförbara till lotsningen. Se tabell 3.1.

Tabell 3.1 Lotsningens totala intäkter och kostnader 2006 (kkr)

Intäkter.

lotsavgifter

354 891

 

övriga intäkter

4 209

 

totala intäkter

359 100

Kostnader:

direkta kostnader

431 876

Indirekta intäkter

 

8 444

Indirekta kostnader

 

118 450

Täckningsgrad av direkta kostnader

84 %

Täckningsgrad av totala kostnader

66 %

 

 

 

Källa: Sjöfartsverkets Årsredovisning 2006.

Lotsningsavgifterna har höjts så att intäkten per lotsning nästan trefaldigats under de senaste åtta åren. 1998 var intäkten per lots- ning 2 965 kronor och 2006 var den 9 307 kronor. Till en del skulle en ökad intäkt per lotsning kunna förklaras av att lotsningarna blivit längre eller av en större andel fartyg med högt brutto. Huvudförklaringen ligger dock i de kraftiga avgiftshöjningarna.

250

SOU 2007:106

Bilaga 4

Figur 3.1

Intäkter från lotsavgifterna per lotsning 1990 2006

 

 

 

 

 

 

 

intäkt/lotsn

 

 

 

10000,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

9000,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8000,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

7000,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

kronor

6000,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

5000,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

intäkt/lotsn

4000,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3000,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2000,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1000,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0,0

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

0

2

1994

1996

 

98

 

00

2

004

2006

 

99

99

9

0

00

 

1

 

1

1

 

2

 

2

2

 

 

 

 

 

 

 

 

År

 

 

 

 

Källa: Interna uppgifter till utredningen från Sjöfartsverket. Intäkterna är i nominella tal, dvs. inte justerade för inflationen. Prisökningarna mätt med KPI är 36 procent under perioden. I reala termer (dvs.justerat för infla- tionen) är intäkten per lotsning 2,8 gånger större 2006 än 1990.

Under samma tidsperiod har Sjöfartsverket varit framgångsrikt i att förbättra produktiviteten i verksamheten, mätt som antal lots- ningar per lots. År 1990 lotsade varje lots i genomsnitt 120 fartyg per år och 2006 var antalet 174.TPF9FPT Det innebär en produktivitets- ökning med 45 procent på femton år, en ökning som ligger väl i nivå med vad som förväntas inom industrin, trots att lotsningen är en tjänsteverksamhet där man normalt har låg produktivitets- utveckling. Tänkbara förklaringar är effektivare arbetstidsavtal, snabbare lotsbåtar som medger bättre utnyttjande samt att minsk- ningar i volymen under tidigare år gjort att man i början av perioden hade en för stor mängd lotsar.

3.2Diskussion av effekterna av full finansiering

En utgångspunkt för en analys av effekterna av full kostnads- täckning bör alltså ha som bakgrund att avgifterna redan höjts kraftigt de senaste åren. En fortsatt analys av effekterna måste ta sin utgångspunkt i priselasticiteten, dvs. hur mycket lotsningen

9TP PT Internt material från Sjöfartsverket till utredningen.

251

Bilaga 4

SOU 2007:106

kommer att påverkas av prisökningar på ytterligare över 50 pro- cent.

För att uppnå full kostnadstäckning inkluderat de gemensamma kostnaderna för lotsningen krävs i princip en taxeökning med 50 procent, eftersom kostnadstäckningen idag är ungefär 67 pro- cent.TPF10FPT Det förutsätter dock att priselasticiteten är noll, dvs. att exakt lika många fartyg som idag tar lots trots en 50-procentig ökning av taxorna. Det finns i stort sett inga tillförlitliga uppgifter alls om priselasticiteten för lotstjänster. En utgångspunkt för ett hypotetiskt resonemang kan vara att dela upp fartygen i tre kate- gorier:

a) fartyg som är lotspliktiga. För dessa fartyg finns på kort sikt inget alternativ till att anlita lots; priselasticiteten är sålunda noll. Majoriteten av de fartyg som idag tar lots tillhör denna kategori. På längre sikt är det dock sannolikt att beteendet i någon mån kan förändras:

lönsamheten i att ta lotsdispens ökar kraftigt, då kostnaden för att ta dispens går att räkna hem snabbare om lotstaxan är 50 procent högre

för lotsningar inom Sverige blir alternativet att transportera på land med järnväg eller bil relativt lönsammare och vissa tran- sporter kommer att byta transportmedel (t.ex. direkttrafik till kontinenten med containerfartyg går i stället med tåg)

för vissa transporter som på marginalen knappt är lönsamma att köra med båt till Sverige kan dessa komma att omdirigeras till utländsk hamn för omlastning till mindre, icke-lotspliktigt fartyg eller landtransport eller till en annan svensk hamn med kortare insegling för vidare landtransport

redare och mäklare kan omdisponera sin flotta så att man delar upp en transport på flera mindre, icke-lotspliktiga fartyg i stället för ett större, lotspliktigt

Samtliga dessa förändringar utgör s.k. ”snedvridningar”, dvs. på grund av prissättning som avviker från det optimala kommer aktörerna att fatta beslut som inte är effektiva i ett samhälls- perspektiv. Hur stora dessa snedvridningar kommer att vara går dock inte att exakt bedöma.

10TP PT 66,7 %*1,5=100 %.

252

SOU 2007:106

Bilaga 4

b) fartyg som idag har lotsdispens

Dessa fartyg har ingen anledning att börja utnyttja lots om taxan stiger med 50 procent. Priselasticiteten för en prisökning är noll.TPF11FPT

c) fartyg som idag tar lots trots att man inte är lotspliktig. Befälhavare på dessa fartyg är de enda som möter ett val utifrån en oreglerad marknadssituation. Det har inte gått att få uppgifter om hur stor andel av de icke lotspliktiga fartygen som idag ändå utnyttjar lots. Merparten torde redan idag avstå från att anlita lots. För de övriga stiger dock vinsten med att avstå lots och här finns därför en betydligt större priselasticitet än för de båda förstnämnda grupper- na. Även här uppstår snedvridningar: eftersom lotstaxan kraftigt överstiger den kortsiktiga samhällsekonomiska marginalkostnaden blir det ur effektivitetssynpunkt för få fartyg som tar lots.

Om fler lotspliktiga fartyg väljer att gå med hjälp av lotsdispens och att icke-lotspliktiga fartyg väljer att avstå från lots kan det eventuellt påverka säkerheten i farlederna. Några beräkningar av lotsens betydelse för säkerheten finns dock inte. Det faktum att fartyg vid dagens prisnivå väljer att anlita lots tyder dock på att de anser att den höjda säkerheten är värd priset. Befälhavaren är dessutom inte alltid ensam om beslutet, utan påtryckningar före- kommer från mäklare och redare att spara på lotskostnaden, vilket är en av få kostnader som är direkt påverkbar.

Det finns få uppgifter som stöd för slutsatser om priselasticite- ten för lotstaxan, men några indikationer kan nämnas. När denna höjdes i början av 2000-talet minskade antalet lotsningar genom Öresund kraftigt. Där finns nämligen ett substitut i form av att i stället anlita dansk lots. För att möta denna konkurrens anpassades taxan genom en rabatt på 35 procent. Antalet genomfartslotsningar i Öresund steg därefter från drygt 100 till drygt 200. Ett annat exempel som nämnts under utredningsarbetet gäller fartyg som bunkrar på redden utanför Göteborg. Oftast sker detta utanför kusten. Vid dåligt väder måste dock fartygen gå in i lä på fjordarna utanför Göteborg och anlita lots. Efter lotstaxehöjningarna har det blivit vanligt att man då istället går över till Skagen för att bunkra. Det kräver en extra resa och sker på en mer utsatt plats. I farleden

11TP PT Det förekommer, åtminstone på längre sträckor, att man ändå utnyttjar lots för att ge befälet möjlighet till vila. Lotsen fungerar då som en extra besättningsman. Förutsatt att lotsningen prissätts rätt kan detta vara förenligt med yttre effektivitet, om det blir billigare att ta lots för detta ändamål än att utöka besättningen.

253

Bilaga 4

SOU 2007:106

till Norrköping är lotspliktsgränsen 90 meter utom den första fjärdedelen där gränsen är 100 meter. Det är enligt uppgifter som framförts under arbetet inte ovanligt att fartyg på knappt 90 meter trafikerar Norrköping, detta kan då vara ett sätt att undvika lotsplikten. Många fartyg mellan 90 100 meter avstår också lots på den första fjärdedelen. Detta indikerar att redare ibland väljer lösningar där man kan undvika att betala för lotsen.

När det förekommer nära substitut till att anlita svensk lots är priselasticiteten sålunda inte så låg. Oftast finns dock inte en så direkt substitutionsmöjlighet. Vad prisökningarna betyder på längre sikt är därmed oklart. Effekten på antalet lotsningar av prisökningarna mellan 2002 2005 är för tidigt att analysera. Antalet lotsningar har visserligen minskat från 41 694 år 2001 till 38 133 under år 2006. Volymen påverkas dock av andra faktorer, inte minst är transporter konjunkturkänsliga. År 2001 var konjunktur- läget tämligen normalt medan Sverige 2006 befinner sig i hög- konjunktur. En ännu större minskning i lotsningarna som följd av prisökningarna kan alltså ha motverkats av det goda konjunktur- läget, varför det inte går att dra några säkra slutsatser om pris- elasticiteten på längre sikt.

Som ett inte helt orealistiskt räkneexempel har utredningen använt en tänkt priselasticitet på -0,2. Detta är en mycket låg elasticitet och innebär att om priserna exempelvis höjs med 10 pro- cent så minskar efterfrågan med 2 procent.TPF12FPT Det innebär att för att uppnå full kostnadstäckning måste priserna höjas med ungefär 60 procent från dagens nivå. Om man utgår från intäkterna i lots- ningen 2006 skulle det innebära ökade intäkter på 177 500 kkr. Det innebär samtidigt att farledsavgifterna skulle kunna sänkas med lika mycket. Den procentuella sänkningen av farledsavgifterna blir då

18procent.TPF13FPT

Farledsavgifterna tas inte ut på samma sätt som lotsavgifterna

och därmed kan förändringar i lots- och farledsavgifter slå olika för olika fartyg. Ett genomsnittligt fartyg som utnyttjar lots får alltså 60 % högre lotsavgift minus 18 procent lägre farledsavgift, medan fartyg som inte anlitar lots betalar 18 procent lägre avgift. Det kan dock finnas vissa typer av fartyg eller transporter av vissa varuslag

12TP PT Priskänsliga tjänster har en elasticitet större än -1 och prisokänsliga tjänster på mindre än -1.

13TP PT Intäkterna från farledsavgifterna var 2006 960 975 kkr. Minskade intäkter med 177 500 innebär 18 procent.

254

SOU 2007:106

Bilaga 4

som mer systematiskt skulle gynnas eller missgynnas jämfört med dagens förhållanden.

Farledsavgifterna bedöms ha mindre snedvridande effekter än lotsningsavgifterna. Eftersom farledsavgifterna betalas av alla fartyg påverkar de inte valet mellan att ta lots eller inte. Farledsavgiften har mer karaktären av en ”klumpsummeskatt”, som drabbar alla lika oavsett beteende. För höga farledsavgifter kan emellertid påverka valet mellan land- och sjötransport. Utredningen bedömer ändå de snedvridande effekterna som begränsade, särskilt som farledsavgiften betalas av alla. En 60-procentig ökning av lots- avgifterna skulle däremot kunna få större snedvridande effekter. Priset skulle komma att sättas ännu högre över marginalkostnaden än dagens taxa, vilket skulle leda till fler inoptimala transport- lösningar. Dessutom kommer det redan låga kapacitetsutnyttjandet inom lotsningsverksamheten att sjunka ytterligare vid minskad trafik. Slutligen finns det vissa positiva externa effekter med lotsningen även för fartyg som inte anlitar lots. Såväl den inre som yttre effektiviteten bedöms påverkas negativt av en sådan föränd- ring. Därför rekommenderas inte en reform som innebär att lotsningsverksamheten finansieras fullt ut med lotsavgifter.

4 Prissättning lika med marginalkostnad

I direktiven ges möjlighet att vid behov diskutera alternativa modeller till full kostnadstäckning. Eftersom slutsatsen i före- gående kapitel var negativ till sådan krävs här en fortsatt analys av finansieringsmodeller. Det naturliga alternativet är marginalkost- nadsprissättning. För att närmare bestämma prissättning utifrån verksamhetens marginalkostnad måste först en närmare analys av produktionen och kostnadsstrukturen göras.

4.1Lotsningsverksamhetens produktions- och kostnadsstruktur

Lotsningen äger rum vid ett antal lotsplatser. Dessa är organisa- toriskt samordnade i ett mindre antal trafikområden. Varje lots- plats betjänar ett antal farleder, s.k. lotsleder. Det lotsades i om- kring 250 lotsleder under 2006, men i många leder skedde endast

255

Bilaga 4

SOU 2007:106

någon enstaka lotsning. Vid de flesta lotsplatser lotsas huvud- sakligen genom ett fåtal leder till en eller ett par hamnar. Lotsarna vid varje plats har i regel behörighet (styrsedel) att lotsa i samtliga lotsleder. Vid vissa platser sker även ett utbyte av lotsar så att lotsarna kan resa till en näraliggande plats och lotsa även där (t.ex. mellan Malmö-Helsingborg, Karlshamn-Åhus, Gävle-Söderhamn). På så vis kan trafiktoppar, sjukdom och semester ibland hanteras. Lotsarna arbetar normalt så att hälften av lotsarna är i tjänst och hälften är lediga under 4 5 dagar. De som är i tjänst kan lotsa högst åtta timmar i sträck, schemaläggas högst 13 timmar per dygn och skall enligt de nya EU-reglerna har 11 timmars sammanhängande vila per dygn. Lotsarna utgår alltid från bostaden och har 1,5 timmars beredskap. Lotsen reser till/från lotsningen med taxi, tjänstebil eller i några fall kollektivt. Den lotsade tiden tillsammans med restiden (som ofta är längre än den lotsade tiden) utgör lotsens totala arbetade tid. Lotsarna utför också en del annat nautiskt arbete. Det förekommer också tvåmanslotsningar, om fartygen överstiger en viss storlek, och utbildningsresor i syfte att bibehålla eller utöka kompetensen.

Vid varje lotsplats finns en transportorganisation i form av båtmän och lotsbåtar som är i tjänst dygnet runt. Vid några lots- platser finns lotsbåtar utplacerade på flera ställen och båtmännen åker då bil från stationeringsorten till den aktuella platsen. Så sker exempelvis från Malmö till Trelleborg och Ystad, från Oskarshamn till Västervik och till alla hamnar på Gotland från Visby. På andra platser, främst på norrlandskusten sätts lotsen ut vid huvudlots- platsen och får resa som passagerare ombord fram till den plats där lotsningen börjar. Det sker på Ångermanälven och till Piteå. Stockholms lotsplats har i stället tre olika transportorganisationer (Svartklubben, Kapellskär, Sandhamn) och skulle kunna ses som tre separata lotsplatser om inte lotsarna vore gemensamma för de tre platserna. Vid varje plats är alltid två båtmän i tjänst eftersom det behövs en person som kör båten och en som assisterar vid bordningar, tilläggningar m.m. Båtmännen vid vissa lotsplatser utför också en del andra uppdrag såsom utprickning, underhåll av båtar och fastigheter m.m. De befinner sig oftast på lotsplatsen åtminstone på dagtid och har jour eller beredskap övrig tid.

Varje lotsplats har också en beställningscentral, oftast kallad lotsplaneringen. Den bemannas av lotsoperatörer och är oftast samlokaliserad med de VTS-centraler som ger trafikinformation till fartygen i ett visst område. Centralerna är sedan något år tillbaka

256

SOU 2007:106

Bilaga 4

sammanslagna till sex platser (ytterligare reduceringar diskuteras). Lotsplaneringen är därför delvis gemensam för flera lotsplatser, eftersom det finns stordriftsfördelar, då en person kan sköta plane- ringen för mer än en lotsplats.

Tabell 4.1 Grundläggande data om Sveriges lotsplatser 2006

 

Antal

Total

Tid per

Antal

Antal

Antal

 

lotsningar

lotsad tid

lotsning

lotsar

båtmän

båtar

 

 

 

(tim)

 

 

 

Luleå

523

1 215

2,32

4

7

3

Skellefteå

1124

1 773

1,57

5

7

4

Umeå

505

580

1,15

3

7

2

Skag

1 214

2 174

1,79

5

7

3

Sundsvall

1 138

2 151

1,89

7

8

2

Söderhamn

769

983

1,28

3

7

2

Gävle

1 608

1 987

1,23

7

8

3

Stockholm

2 306

9 456

4,10

16

22

8

Mälaren

5374

21 774

4,05

28

10

3

Gotland

642

469

0,73

4

6

7

Oxelösund

2 052

5 754

2,80

10

10

3

Oskarshamn

847

1 086

1,28

4

8

4

Kalmar

992

1 058

1,07

4

6

3

KarlshamnÅhus

2 881

3 269

1,13

8

14

5

Malmö

2 090

2 667

1,28

7

12

4

Helsingborg

2 076

1 658

0,80

7

12

3

Halland

1 562

1 456

0,93

6

12

4

Göteborg

5 671

9 348

1,65

23

18

4

Marstrand

1 941

5 112

2,63

10

10

3

Lysekil

2 027

3 710

1,83

8

10

4

Vänern kanalen

3 519

16 522

4,69

25

0

0

Vänern vänern

927

6 681

7,20

8

4

2

Totalt

41 788

100 883

2,41

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Källa: sammanställning av uppgifter från Sjöfartsverket till utredningen om antal lotsningar i alla lotsleder, vilka sedan hänförts till resp. lotsplats. Uppgifterna om antal lotsningar i den statistiken skiljer sig något från andra uppgifter, dessutom räknas här dellotsningar och Vänern har delats upp på två delar. Uppgifter om antal aktiva lotsar, båtmän och båtar bygger på samtal med trafikområden och VTS-centraler.

257

Bilaga 4

SOU 2007:106

4.2Slumpmässiga variationer och kapacitetsutnyttjade

Det som framförallt kännetecknar lotsningsverksamheten är de kraftiga slumpmässiga variationerna i efterfrågan. Fartygen går inte efter tidtabell och anländer i ett jämnt flöde, utan behovet av lots går inte att förutse på mer än fem timmars sikt, vilket gör det omöjligt att dimensionera kapaciteten kortsiktigt. Eftersom far- tygen oftast har behov av att komma snabbt fram så är servicemålet satt så att alla fartyg i princip ska få lots när man så begär. Därför måste kapaciteten anpassas till trafiktopparna, trots det måste över- tid ibland tillgripas. Under långa perioder mellan trafiktopparna utnyttjas kapaciteten därför långt ifrån fullt ut. Dessutom är volymen lotsningar vid många lotsplatser så liten att det inte finns möjlighet att sysselsätta en lots i taget fullt ut ens vid ett jämnt flöde.

Det förekommer också säsongsmässiga och mer förutsägbara variationer på några platser. Framförallt gäller det i Stockholm där den omfattande kryssningstrafiken medför att trafiken under sommarmånaderna fördubblas. Drygt 200 kryssningsfartyg anlöper Stockholm på sommaren. Många av dem är så stora att de kräver två lotsar ombord. Det medför över 600 extra lotsningar under kryssningssäsongen. Framförallt lotsorganisationen måste dimen- sioneras efter denna topp, varför verksamheten under resten av åren blir mindre intensiv. Även några andra platser såsom Visby har mer trafik på sommaren på grund av kryssningstrafik medan platser på norrlandskusten har mer trafik på sommaren därför att ishinder då inte finns. Samtidigt har personalen semester på sommaren, och med tanke på kompetenskraven går det inte att ta in extra personal. Lösningen blir ofta extra mycket övertid på sommaren och out- nyttjad arbetstid på vintern. I Stockholm tar lotsarna ibland frivilligt ut sin semester vintertid.

För att närmare mäta betydelsen av de slumpmässiga varia- tionerna har utredningen studerat lotsningarna under 44 dagar under perioden mars maj 2007 vid samtliga lotsplatser i Sverige. Resultaten av mätningen presenteras i tabell 4.2. Man kan i den första kolumnen se att tio av landets lotsplatser hade mindre än fem lotsningar per dag i genomsnitt under den studerade perioden. De två följande kolumnerna visar det största respektive lägsta antalet lotsningar på en dag under de 44 dagarna. De flesta platser- na hade åtminstone någon dag utan en enda lotsning. När det var

258

SOU 2007:106

Bilaga 4

som flest lotsningar hade exempelvis Skellefteå 12 st på samma dag och i Malmö varierar det mellan noll som minst och 19 som flest.

Tabell 4.2 Efterfrågan och kapacitetsutnyttjande vid lotsplatser

Lotsplats

Genomsnitt

Max/dag

Min/dag

Standard-

Kapacitets-

 

våren 2007

våren 2006

våren 2006

deviation/

utnyttjande

 

 

 

 

medelvärde

hela 2006

 

 

 

 

 

(%)

Luleå

1,5

7,0

0,0

1,1

41,6

Skellefteå

3,7

12,0

0,0

0,8

46,5

Umeå

1,3

4,0

0,0

0,8

23,9

Skag

3,6

10,0

0,0

0,6

59,3

Sundsvall

3,9

10,0

0,0

0,6

56,0

Söderhamn

1,7

5,0

0,0

0,9

47,0

Gävle

4,7

9,0

1,0

0,4

33,9

Stockholm

7,8

17,0

0,0

0,5

65,2

Mälaren

16,3

24,0

5,0

0,3

75,2

Gotland

1,1

4,0

0,0

0,9

50,1

Oxelösund

6,3

12,0

1,0

0,4

62,0

Oskarshamn

3,1

8,0

0,0

0,6

45,3

Kalmar

3,9

10,0

0,0

0,6

36,1

Karlshamn+Åhus

9,2

21,0

1,0

0,5

62,7

Malmö

9,6

19,0

0,0

0,4

44,9

Helsingborg

7,5

14,0

2,0

0,4

38,4

Halmstad

6,3

13,0

1,0

0,5

35,0

Göteborg

18,2

28,0

9,0

0,3

45,6

Marstrand

6,3

12,0

0,0

0,4

48,5

Lysekil

8,7

15,0

4,0

0,3

47,4

Vänern

13,0

27,0

3,0

0,4

14

62,2/71,1TPF FPT

Genomsnitt för alla

 

 

 

 

55,6

Källa: Egna data hämtade från Sjöfartsverkets hemsida om lotsningar under 44 dagar mars maj 2007. I antal lotsningar ingår dellotsningar, tvåmanslotsningar och utbildningsresor. För kolumnen om kapacitetsutnyttjande: egna bearbetningar av statistik till utredningen från Sjö- fartsverket. Uppgifterna om kapacitetsutnyttjande gäller enbart lotsarna, inte transport och beställning.

14TP PT Den första siffran gäller lotsningarna i kanalen och den senare siffran lotsningar på Vänern.

259

Bilaga 4

SOU 2007:106

Figur 4.1 De slumpvisa svängningarna från dag till dag i relation till lots- platsens storlek

 

 

Standarddev/medelvärde

 

1,2

 

stdev/medel

1

 

0,8

 

 

 

 

0,6

Standarddev/medelvär

 

de

 

 

 

0,4

 

 

0,2

 

 

0

 

antal lotsningar per år

Källa: Egna data från 44 dagar mars maj 2007.

De slumpvisa svängningarna är av störst betydelse vid de små lotsplatserna. Det är ett välkänt samband, ”de stora talens lag”. Detta visas av att svängningarna (mätt med det statistiska måttet standardavvikelse) i relation till volymen är nästan tre gånger så stora vid de minsta lotsplatserna som vid de båda största Mälaren och Göteborg. Detta samband visas av den fjärde kolumnen och åskådliggörs i figur 4.1.

Kolumnen längst till höger bygger inte på denna undersökning utan är en bearbetning av uppgifter från Sjöfartsverket gällande hela 2006. Det genomsnittliga kapacitetsutnyttjandet av lotsarna var enligt verkets egna uppgifter 45 %. Genomsnittet enligt beräkningar som gjorts i denna rapport visar på att det är en underskattning och att talet i stället är 55 %.TPF15FPT Det innebär visserligen att utnyttjadet skulle vara 22 % bättre än verkets egna siffror, men ändå finns ett betydande underutnyttjande. Detta beror givetvis på de kraftiga svängningarna i antalet lotsningar från dag till dag och det höga servicemålet. Man kan också notera de kraftiga skillnaderna i utnyttjande mellan olika platser.

15TP PT De justeringar som gjorts av Sjöfartsverkets uppgifter är att tid lagts till för de tillfällen två lotsar är ombord (tvåmanslotsning, utbildningsresor), restiderna på vissa platser har justerats upp efter samtal med trafikområdeschefer och VTS-personal samt att lotsens arbetade tid har räknats i förhållande till disponibel tid exklusive övertid.

260

SOU 2007:106

Bilaga 4

Utnyttjandegraden varierar mellan 25 och 75 %, alltså är den tre gånger så hög vid de platser som utnyttjar lotsarna mest som där de utnyttjas minst.

Genom statistisk analys har graden av kapacitetsutnyttjande studerats närmare. Det visar sig att det är två faktorer som framförallt bestämmer graden av kapacitetsutnyttjande: hur lång tid lotsningarna tar vid platsen och antal lotsningar per år vid lotsplatsen. Dessa två faktorer förklarar tillsammans knappt 75 % av kapacitetsutnyttjandet. Att lotsad tid har störst betydelse beror på att vid lotsplatser med långa lotsningar kommer lotsen att bli mycket utnyttjad när han väl utför en lotsning. Att volymen spelar roll förklaras av ovan angivna samband.TPF16FPT

4.3Kostnadssamband på kort sikt

Faktisk kortsiktig samhällsekonomisk marginalkostnad

Den faktiska marginalkostnaden för en viss lotsning vid en viss lotsplats kan variera mycket kraftigt mellan olika tillfällen. Lotsningen och lotsens resa kan ta olika lång tid beroende på väder, val av transportmedel, fartygets hastighet m.m. Alternativkostnaden för lotsen bestäms dessutom av kapacitetsutnyttjandet. Ett fartyg som kommer vid en tidpunkt när det finns tjänstgörande lotsar utan uppdrag medför ingen ytterligare lotskostnad.TPF17FPT Vid en annan tidpunkt kan alla lotsar vara i tjänst och övertid måste tillgripas (om inte fartyget ska få vänta, dvs. att servicemålet inte uppfylls). Om en lots som kommer med ett utgående fartyg tar ett ingående i retur krävs ingen extra lotsbåtstransport, i stället kan en resa på land inbesparas.

Den faktiska marginalkostnaden varierar sålunda inte bara mellan lotsleder (pga dess längd) och lotsplatser (pga skillnader i transport- och restider) utan också på ett utförutsägbart sätt mellan olika lotsningar. Man skulle hypotetiskt kunna tänka sig ett slags ”sista-minuten”-prissättning där lotsoperatören skulle

16TP PT Sambandet är: kapacitetsutnyttjande i % = 17,9 -0,000001*Q2 + 0,00999*Q + 4,67 tid/lotsn+resa. T-värden respektive 3,18, -1,71, 2,38, 6,20. R2=70,2.

Ytterligare faktorer som spelar in för kapacitetsutnyttjandet är Sjöfartsverkets dimensionering av personalstyrkan vid resp. plats, lotsoperatörernas skicklighet m.m.

17TP PT Lotsarna har avtal med en fast månadslön samt ett tillägg i kronor per lotsad timme. Kostnaden för att anlita lots har genomgående i denna studie satts till den totala genomsnittslönen (fast+rörlig) per timme. Detta är ett mått på alterntivkostnaden, dvs. värdet av alternativ sysselsättning tex. som befäl i handelsflottan.

261

Bilaga 4

SOU 2007:106

förhandla med varje fartyg om pris och grad av service. Fartyget skulle till exempel kunna erbjudas att ankra för att ett antal timmar senare få lots till lägre pris. Erfarenheterna visar dock att priselasticiteten på mycket kort sikt är i stort sett helt lika med noll. Utgående fartyg behöver komma fram till sin nästa hamn i planerad tid och ingående fartyg skall oftast omedelbart påbörja lossning eller lastning. Ett sådant system skulle bli oförutsägbart och otransparant. Prissättningen för olika fartyg behövde bestämmas simultant och eftersom tidsförskjutningar ofta inträffar skulle priserna behöva räkans om kontinuerligt. Prissättning enligt sådan kortsiktig faktisk marginalkostnad skulle enligt teorin kunna utjämna variationerna i flödet, men om efterfrågan är helt oelastisk och priserna inte kan annonseras i förväg fungerar det inte i praktiken. Därför diskuteras denna princip inte i den följande analysen.

Förväntad kortsiktig samhällsekonomisk marginalkostnad

Det som i stället är intressant är att studera den förväntade marginalkostnaden. För ett fartyg som kommer att begära lots vid en plats och man inte på förhand kan bestämma den faktiska marginalkostnaden bör man i stället utgå från den förväntade kostnad som uppstår. Det blir helt enkelt ett slags genomsnittsberäkning av de faktiska marginalkostnaderna; vad en typlotsning i den aktuella leden medför för kostnad. Med den kostnaden som utgångspunkt kan man på förhand bestämma ett pris, vilket redare och mäklare känner till. Då kan man göra ett rationellt val om man vill anlita lots vid den platsen eller inte.

För att analysera hur kostnaderna varierar med volymen har uppgifter samlats in från landets alla lotsplatser till den här delstudien om personal, transport- och restider, flotta m.m (se tabell 4.1). Dessa uppgifter tillsammans med á-priser ur data som Sjöfartsverket bistått utredningen med har statistiska uppskattningar av kostnadssambanden gjorts.TPF18FPTP,TF19FTP I figur 4.2 visas

18TP PT Till skillnad från i Sjöfartsverkets statistik har lotsningar vid Mälaren och Vänern delats upp på dellotsningar: när man byter lots på vägen har det räknats som två lotsningar. Dessutom har för Vänerns del lotsningar i kanalen och lotsningar på Vänern räknats som två separata lotsplatser, eftersom det är olika lotsar på respektive område (och beräkningarna blir säkrare ju fler observationer som ingår i underlaget). Den tredje största lotsplatsen blir då Vänern/kanalen. Denna ligger klart under trendlinjen till skillnad från Stockholm beroende på att här finns ingen båtmansorganisation alls.

262

SOU 2007:106

Bilaga 4

hur den totala förväntade rörliga kostnaden varierar med storlek på lotsplats, mätt som antal lotsningar per år.Varje punkt i diagrammet är en lotsplats.

Figur 4.2 Total förväntad kortsiktig rörlig samhällsekonomisk kostnad och volym

kostnad

30000000

 

rörlig

20000000

förväntadtotal

10000000

 

0

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

antal lotsningar per år

I den totala förväntade rörliga samhällsekonomiska kostnaden ingår hela kostnaden för lotsarna och transportorganisationenTPF20FPT, vilken är hänförbar till respektive lotsplats. Däremot ingår inte kostnad för beställningsorganisationen (lotsplaneringen), eftersom den är gemensam för flera platser. Den är dock en liten del av totalkostnaden. Inte heller ingår gemensamma kostnader för lotsningen vid Sjöfartsverket centralt i den här kalkylen. Skillnaden mellan samhällsekonomisk och företagsekonomisk kostnad består huvudsakligen av en justering för lotsarnas utnyttjade tid. En samhällsekonomisk kostnad uppstår enbart om det finns en alternativ användning av resurser. Eftersom lotsarna inte används hela sin tid kommer vissa lotsningar, eller delar av lotsningar, att

19TP PT Att använda á-priser är inte helt idealiskt, eftersom exempelvis lönekostnaden kan variera mellan olika platser. Beräkningen grundar sig sålunda på skillnader i resursinsatser (inputs) mellan olika platser men inte i skilda kostnader/resurs (inputpriser).

20TP PT Vid varje plats finns två båtmän ständigt i tjänst (beredskap). Båtmännens avtal skiljer sig från lotsarnas. De har i stället en ”bank” av total arbetstid under ett år som det dras av när de faktiskt arbetar. I brist på detaljerade uppgifter om utnyttjandet av båtmännen har det antagits att denna tidsbank i princip utnyttjas. Det medför att marginalkostnaden för personal till lotsbåtstransport alltid är positiv. Skulle det däremot vara så att det vid vissa lotsplatser blir betydande outnyttjad båtmanstid skulle det i så fall ytterligare sänka den kortsiktiga marginalkostnaden.

263

Bilaga 4

SOU 2007:106

kunna utföras med hjälp av lots som inte haft något annat uppdrag att utföra under tiden. Därför har i kalkylen kostnaden för lots per timme multiplicerats med det procentuella kapacitetsutnyttjandet vid respektive plats. Det betyder att exempelvis i Göteborg är sannolikheten för att en lots har alternativ användning ca 45 %. Den samhällsekonomiska kostnaden för att anlita lots vid den platsen blir då 45 % av genomsnittlig lotskostnad per timme, medan den i exempelvis Mälaren är 75 %. Några andra justeringar för samhällsekonomiska beräkningar har inte gjorts. Det förekommer negativa externa effekter av miljöpåverkan av lotsbåtar och lotsarnas resor med bil. Å andra sidan kan det existera positiva externa effekter av lotsning i form av ökad säkerhet för andra än det lotsade fartyget. Eftersom dessa effekter verkar i motsatt riktning, och torde vara små, har ingen hänsyn tagits till dem.

Slutsatsen av sambandet är att man finner ett i stort sett linjärt samband mellan kostnad och volym. Detta har lagts in i figuren. Efter statistisk analys visas sambandet bäst av uttrycket:

total förväntad rörlig kostnad = 5 735 232 + 3 938 antal lotsningar

Det betyder att det finns en fast kostnad på 5,7 miljoner kronor och att marginalkostnaden är 3938 kronor per lotsning.TPF21FPT Förklaringsvärdet (R2P P) är 67 %. Ett högre förklaringsvärde erhålles om man prövar ett icke-linjärt samband: kostnadssambandet är då svagt avtagande. Som framgår av figuren avviker en lotsplats kraftigt. Det är Stockholm, som har mycket högre kostnad än platser med liknande storlek. Det torde förklaras främst av att det finns transportorganisationer vid tre platser (Svartklubben, Kapellskär, Sandhamn) med 22 båtmän och 8 lotsbåtar i stället för 10 båtmän och 3 båtar som vore normalt vid motsvarande storlek. Dessutom spelar kryssningstrafiken in, främst gör det att antalet lotsar blir ovanligt stort.

Om man låter Stockholm utgöra en egen term erhålles följande samband:

total förväntad rörlig kostnad = 5 310 184 + 3 783 antal lotsn +15 810 597 Sthlmdummy

21TP PT Den fasta kostnaden är linjens skärningspunkt med y-axeln och marginalkostnaden är riktningskoefffecienten, dvs. lutningen på linjen.

264

SOU 2007:106

Bilaga 4

Det betyder att den fasta kostnaden och marginalkostnaden blir något lägre för alla andra lotplatser och att det kostar ungfär 15,8 miljoner mer än förväntat att driva just Stockholms lotsplats. Förklaringsvärdet för det här sambandet är hela 94 % och med denna formulering så ger ett linjärt samband högre förklaringsvärde än ett icke-linjärt. Ett antal andra regressioner har genomförts med sämre förklaringsvärde som följd. Marginalkostnaden ligger i samtliga körningar i intervallet 3 700-4 100 kronor.

Om man i stället studerar hur kostnaderna beror av lotsad tid erhålles följande samband:

total förväntad rörlig kostnad = 9 105 632 + 762 tot lotsad tid +1 3 533 722 Sthlmdummy

Förklaringsvärdet är här något lägre, 64%, vilket betyder att tidsåtgången per lotsning varierar mer mellan landets lotsplatser. Marginalkostnaden per lotsad timme är enligt beräkningen 762 kronor. Den fasta kostnaden med hänsyn till lotsad tid blir högre. Det beror på att transportorgansationen helt ingår i den fasta kostnaden, då den inte alls beror på lotsad tid (däremot beror den på antal lotsningar).

Samma samband som visades i figur 4.2 kan också visas genom att i stället för totalkostnaden studera genomsnittskostnaden. Det illustreras i figur 4.3. Genomsnittskostnaden faller till en början snabbt för att vid högre volymer plana ut. Det beror på att de fasta kostnaderna kan slås ut på allt större volymer. Figuren illustrerar tydligt stordriftsfördelarna inom lotsningen. Även för de båda största lotsplatserna Göteborg och Mälaren är genomsnittskostnaden fortfarande fallande. Man har inte nått MES. Eftersom fallande genomsnittskostnad är ett tillräckligt villkor för naturligt monopol innebär det att vid samtliga landets lotsplatser råder den marknadsformen. Det vore därmed samhällsekonomiskt olönsamt att ha mer än en lotsorganisation per plats.

265

Bilaga 4

SOU 2007:106

Figur 4.3 Förväntad rörlig samhällsekonomisk genomsnittskostnad kostnad och volym

15000

Genomsnittskostnad