den 2 oktober
Interpellation
2007/08:32 Äktenskaps- och partnerskapsutredningen och
utredningsväsendet i allmänhet
av Lennart
Sacrédeus (kd)
till
justitieminister Beatrice Ask (m)
I
svensk lagstiftningsprocess ingår utredningarna som ett viktigt moment för att
ta fram fakta, belysa olika lösningar och vilka konsekvenser de får samt ge
förslag inför större politiska beslut. Detta utgår från svensk tradition att
politiska beslut ska bygga på fakta, god kunskap och beprövad erfarenhet.
Politiska beslut är inte enbart grundade på den offentliga debatten, utan ofta
på gediget utredningsmaterial.
Inte
minst i stora omvälvande samhällsfrågor där starka intressen står emot varandra
har utredningarna ansetts behöva vara demokratiskt representativa och samtidigt
representera bred sakkunskap och expertkunnande. Även om vissa avsnitt i en
utredning handlar om att värdera fakta har själva grunden och kärnan i
utredningen ansetts behöva utgöra fakta som inte kan ifrågasättas sakligt.
Detta har varit viktigt ur legitimitetssynpunkt.
En
utredning lyder under regeringen och har som ram för sitt arbete det direktiv
den har fått. För att lagstiftaren ska kunna stifta legitima lagar är det
angeläget att utredningen fullföljer sitt uppdrag och bidrar med expertkunskap
och analys.
Det har
under senare år kommit att riktas skarp kritik mot hur utredningsväsendet i
Sverige har kommit att utvecklas. Detta har bland annat gällt kvaliteten, den
tilltagande andelen enmansutredningar och den ökade politiska styrningen.
Shirin Ahlbäck Öberg, doktor i statsvetenskap, beskriver något av denna kritik
(Axess Magasin):
”Riksdagens
revisorer har visat på svårigheterna att förena tidspress och kvalitetskrav i
kommittéernas arbete (1997/98:RR3). I en rapport till Expertgruppen för studier
i offentlig ekonomi (ESO) avlivar författarna vad de kallar ’myten om
utredningarnas höga kvalitet och objektivitet’ (Ds 1998:57). Nu senast har
Riksrevisionen gjort en uppföljning av riksdagsrevisorernas granskning från
1997, och dessvärre tycks de allvarliga problemen kvarstå. Man konstaterar att
utredningsuppdraget och utredningstiden inte står i proportion till varandra,
och därutöver tar man upp flera brister när det gäller utredningarnas
dataunderlag (RiR 2004:2).”
Ahlbäck
Öberg ställer retoriskt frågan: Hur ska välgrundade politiska beslut kunna
fattas om beslutsunderlaget lider av allvarliga kvalitetsbrister? Hon pekar
också på prop. 1997/98:136 där regeringen säger att det statliga
kommittéväsendet och remissförfarandet hör till ”grundstenarna i den svenska förvaltningstraditionen
och måste präglas av hög kvalitet och integritet”.
Under
perioden 1981–2002 ökade antalet särskilda utredare, enmansutredare, från 40
till över 60 procent av det totala antalet utredningar. Ökningen har skett på
bekostnad av de parlamentariskt sammansatta kommittéerna (RiR 2004:2). Detta
innebär de facto att hela utredningsväsendet har kommit att knytas allt
starkare till Regeringskansliet i stället för som tidigare till riksdagen. I
denna process har också varningar höjts om att utredningarna blivit alltmer
styrda och inte tillåts arbeta fritt. Inte minst är det lätt att gå in
kontinuerligt och styra en enmansutredare och genom informella kontakter
kontrollera vilket resultat utredaren kommer fram till i förhållande till det
han eller hon bör komma fram till. I stället för att fokusera på objektiv
kunskapsproduktion har kommittéväsendet anklagats för att syssla med subjektiv
ideologiproduktion.
Det
exempel jag vill lyfta fram där mycket av detta blir tydligt är Äktenskaps- och
partnerskapsutredningen, som överlämnade sitt slutbetänkande i mars 2007 till
justitieministern. Denna utredning har handhaft en fråga som handlar om en
djupgående samhällsomvälvning med stora konsekvenser för oss, våra barn och
barnbarn under långa tider framöver.
Äktenskapet
är en institution som för många olika, ibland motstridiga, intressen och
grupper i samhället är av stort värde. Objektivt är det också så, då de stora
fri- och rättighetsförklaringarna lyfter fram äktenskapet mellan man och kvinna
som en mänsklig rättighet och som samhällsbyggets utgångspunkt. FN:s allmänna
förklaring om de mänskliga rättigheterna och Europakonventionen säger att
familjen, byggd på äktenskapet mellan man och kvinna, är den grund på vilket
samhället vilar. Angående äktenskapet stadgar FN-deklarationen att ”fullvuxna
män och kvinnor har rätt att utan någon inskränkning med avseende på ras,
nationalitet eller religion ingå äktenskap och bilda familj. Män och kvinnor
skall ha samma rättigheter i fråga om äktenskaps ingående, under äktenskapet
och vid dess upplösning”, och angående familjen att ”familjen är den naturliga
och grundläggande enheten i samhället och har rätt till samhällets och statens
skydd”.
Utredningen
i fråga exemplifierar mycket av den kritik som har riktats mot kommittéväsendet.
I april
2004 beslutade riksdagen om ett tillkännagivande om att regeringen skulle
tillkalla ”en parlamentarisk utredning” för att utreda frågan om en könsneutral
äktenskapslag (2003/04:LU22). Det sades således uttryckligen av lagstiftaren att
utredningen skulle vara parlamentarisk. I januari 2005 beslutade den dåvarande
regeringen att tillsätta utredningen med uppdraget att ta ställning till om par
av samma kön bör kunna ingå äktenskap samt att göra ”en grundlig analys av
frågan” och ”redovisa samtliga skäl” som talar för och emot detta (Dr. 2005:6).
Däremot var det nu inte en parlamentarisk utredning som tillsattes utan en
särskild utredare.
Kommittéhandboken (Ds. 2000:1) ger
utredaren en viss frihet att utforma och avgränsa arbetet och då också tolka
vida och vaga direktiv. Däremot råder det inte någon tvekan om att när
direktivet ger direkta besked om vad som ska åstadkommas är det också detta som
ska uträttas.
När
Äktenskaps- och partnerskapsutredningen presenterade sitt slutbetänkande Äktenskap
för par med samma kön – vigselfrågor (SOU 2007:17) i mars 2007
tillstods att direktivets tydliga skrivelser inte fullföljts. Efter att först
ha avgränsat sig enbart till äktenskapets rättsliga form och inte dess djupare
sociala symbolik skriver utredaren frankt att han inte kommer att göra ”en
analys i vedertagen mening” utan endast en ”bedömning” av skälen (s. 219).
Men en (subjektiv) bedömning kan var och en göra själv; det var en grundlig
(objektiv) analys byggd på sakliga fakta som hade efterfrågats.
Utredaren
säger också att han inte har gjort en egen efterforskning av fakta kring
samtliga skäl som talar för och emot en lagändring utan enbart redovisar de
skäl och argument som kommit till honom vid olika hearings (s. 221).
Avgränsningen
utredaren gör till enbart det rättsliga äktenskapet (s. 228) innebär
vidare att den grundliga analys av frågan som direktivet talar om inte kan
fullföljas – detta eftersom det endast är den lagtekniska lösningen och inte
den verklighet som den rättsliga formen är till för att reglera och skydda som
utretts. Detta förklarar till viss del varför utredningen saknar en ansvarsfull
analys utifrån sakförhållanden samt ens en ansats till konsekvensanalys.
Utredaren
konstaterar visserligen att det inte är en mänsklig rättighet för enkönade par
att ingå äktenskap (s. 130) och driver därför inte heller föreställningen
att nuvarande äktenskapslag skulle vara diskriminerande. När han förordar en
lagändring är det i stället utifrån äktenskapets socialt högre symbolvärde han
argumenterar – trots att utredaren själv säger att han egentligen inte utrett
denna aspekt. I sitt försvar för en lagändring talar utredaren om två argument:
för det första äktenskapets högre sociala symbolik och för det andra
äktenskapet i relation till den sociala familjebildningen.
Det
innebär att faktaunderlaget kring det rättsliga äktenskapet i utredningen inte
hålls samman med slutsatsen. Det försök till att motivera en så omfattande
lagändring som utredaren föreslår kan inte heller vila på den mycket bristfälliga
genomgång han gör av familjebildningsfrågan.
När
utredningen tillsattes sände den dåvarande regeringen tydliga signaler om att
utredningen skulle vara förutsättningslös, men under utredningens gång kom
andra – lika tydliga – signaler om vad utredaren skulle komma fram till. Detta
skedde utåt sett via medierna, men mer allvarligt är att regeringen under
utredningens gång lyfte ut en fråga kring vigselplikt som borde ha fått vila
tills Äktenskaps- och partnerskapsutredningen var klar. Detta utgjorde en
mycket tydlig signal och påtryckning från den dåvarande regeringens sida.
Denna
interpellation ställs mot bakgrund av att Sverige sedan hösten 2006 har en ny
majoritet i riksdagen och därmed också en ny regering. Frågan gäller både om
regeringen och dess riksdagsunderlag ska tillåta kommittéväsendets legitimitet
att fortsätta att luckras upp, och om denna specifika utredning ska godtas som
grund för en genomgripande samhällsomvandling om vad ett äktenskap är.
I stora
grupper bland det svenska folket är detta en så viktig och för samhället
grundläggande fråga att hanteringen av ärendet riskerar att underminera hela
tilltron till den svenska lagstiftningsprocessen.
Mot
denna bakgrund vill jag fråga justitieministern:
Vad
ämnar statsrådet vidta för åtgärder för att de direktiv som ges till en
utredning efterföljs?
Vad
ämnar statsrådet vidta för åtgärder för att säkerställa kvaliteten och tilltron
till det svenska utredningsväsendet?
Vad
ämnar statsrådet vidta för åtgärder i den specifika utredningen, Äktenskaps-
och partnerskapsutredningen, som uppenbarligen vare sig följt sitt direktiv
eller arbetat utifrån den utgångspunkt av objektivt faktasökande och grundlig
analys som utredningarna är tänkta att arbeta utifrån?