Riksrevisionen har granskat vilket beslutsunderlag som regeringen har haft för regelförändringar och för nya program och insatser inom arbetsmarknadspolitiken. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Hur förbereds arbetsmarknadspolitiken? (RiR 2007:12).
Riksrevisionens granskning visar att det för den undersökta perioden 2001–2006 funnits stora brister i regeringens beslutsunderlag inför förändringar av det arbetsmarknadspolitiska regelverket. Regeringen har inte använt sig av de principer som det arbetsmarknadspolitiska regelverket ska ta hänsyn till i beredningen. Dessa principer är konkurrensneutralitet, rättssäkerhet, undanträngning, inlåsningseffekter och träffsäkerhet. I granskningen konstateras också att det inte gjorts några systematiska utvärderingar inför förändringar av regelverket. Vidare har försöksverksamhet utnyttjas dåligt.
Styrelsen framhåller att arbetsmarknadspolitiska aktiviteter innebär stora ekonomiska åtaganden för staten. Vidare finns berättigade förväntningar från den enskilde deltagaren om att den arbetsmarknadspolitiska aktiviteten ska ge avsedd effekt, nämligen att möjligheten att erhålla ett reguljärt arbete ska öka. Mot denna bakgrund anser styrelsen att det är särskilt viktigt att sådana aktiviteter bereds och utvärderas på ett fullgott sätt. Större inslag av försöksverksamhet bör också övervägas. Styrelsen anser således att Riksrevisionens iakttagelser är väsentliga och att resultaten bör beaktas av riksdagen. Med detta överlämnas denna redogörelse till riksdagen.
Sammanfattning 1
Innehållsförteckning 2
Styrelsens förslag 3
Riksrevisionens granskning 4
Bakgrund 4
Krav på regeringens underlag 4
Budgetpropositionen för år 2000 4
Propositionen Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt 5
Generella krav på beredning 5
Granskningens syfte och inriktning 6
Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser 7
Brist på underlag 7
Inga systematiska utvärderingar 8
Försöksverksamhet utnyttjas dåligt 8
Riksrevisionens rekommendation 9
Styrelsens överväganden 10
Riksrevisionens styrelse överlämnar denna redogörelse till riksdagen.
Stockholm den 8 oktober 2007
På Riksrevisionens styrelses vägnar
Eva Flyborg
Anna Aspegren
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Eva Flyborg (fp), Tommy Waidelich (s), Anne-Marie Pålsson (m), Ewa Thalén Finné (m), Per Rosengren (v), Björn Hamilton (m), Margareta Andersson (c), Helena Hillar Rosenqvist (mp) och Rose-Marie Frebran (kd).
Riksrevisionen har granskat vilket beslutsunderlag som regeringen har haft för regelförändringar och för nya program och insatser inom arbetsmarknadspolitiken. Granskningen omfattar även i vilken mån utvärderingar görs av nya aktiviteter samt i vilken mån utvärderingar utnyttjas vid förändringar av arbetsmarknadspolitiska aktiviteter. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Hur förbereds arbetsmarknadspolitiken? En granskning av regeringens underlag (RiR 2007:12). Rapporten beslutades i juni 2007.
Arbetsmarknadspolitiken berör många människor och omsätter årligen tiotals miljarder kronor. År 2006 påbörjade t.ex. 470 000 inskrivna arbetssökande ett program med aktivitetsstöd eller fick ett arbete med stöd. Kostnaden för programmen uppgick 2006 till ca 30 miljarder kronor, vilket motsvarar ca 1,1 procent av BNP under samma år.
Under ett antal år har det pågått ett arbete med att göra det arbetsmarknadspolitiska regelverket mer överskådligt och lättillgängligt. Strävan har i huvudsak varit att minska antalet åtgärder och uttrycka bestämmelserna på ett mer kortfattat och lättläst sätt. Enligt Riksrevisionen har förändringarna också inneburit att det ställs större krav på underlag vid beredningen av arbetsmarknadspolitiska program.
Riksrevisionen har i bedömningen av hur arbetsmarknadspolitiken förbereds använt tre bedömningsgrunder: budgetpropositionen för år 2000 (prop. 1999/2000:1), propositionen Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt (prop. 1999/2000:98) samt de generella krav som finns på beredning av regeringsärenden.
I budgetpropositionen för år 2000 anförde regeringen att det borde ske en förenkling av de arbetsmarknadspolitiska regelsystemen. Regeringen ansåg att arbetsmarknadspolitiken i högre grad skulle styras av att riksdag och regering utformade ett tydligt och överblickbart regelverk, angav prioriteringar, ställde upp tydliga och uppföljningsbara mål och anvisade medel.
Enligt propositionen borde förenklingen av regelsystemen bygga på bl.a. följande principer:
Regelverket ska utformas så att träffsäkerheten av de statliga insatserna ökar. Insatserna ska öka den arbetslöses möjligheter till reguljär sysselsättning.
Regelsystemet bör vara så utformat att regering och riksdag kan besluta om nya satsningar eller en förändrad inriktning av insatserna inom ramen för detta nya system utan att nya särregler behöver byggas upp.
Vikten av en väl utformad redovisning av hur medlen har använts och vad de lett till bör betonas.
I propositionen beskrevs även ett antal försöksverksamheter. Regeringen nämnde att erfarenheter från en försöksverksamhet med en friare användning av de arbetsmarknadspolitiska medlen i fem län skulle tas till vara vid utformningen av arbetslöshetsförsäkringen.
Propositionen behandlades av arbetsmarknadsutskottet (bet. 1999/2000:AU1). I betänkandet anförde utskottet bl.a. att det var av största vikt att fortlöpande följa upp och utvärdera de arbetsmarknadspolitiska insatserna. I likhet med vad regeringen framförde i propositionen ansåg utskottet att erfarenheterna av försöksverksamheter skulle tas till vara vid utformningen av nya förenklade regler.
I propositionen Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt (prop. 1999/2000:98) behandlades bl.a. de regelförenklingar som fanns omnämnda i budgetpropositionen för år 2000. Regeringen lämnade inget förslag till riksdagsbeslut gällande de uppsatta principerna. I likhet med budgetpropositionen anförde regeringen att förenklingen skulle bygga på ett antal principer. Dessa var:
Antalet program (åtgärder) bör reduceras väsentligt.Program med i princip samma syfte bör föras samman.
Inom varje enskilt program bör det finnas enhetliga, enkla, tydliga och transparenta regler. Undantag och särregler bör undvikas.
Vikten av en väl utformad redovisning av hur medlen har använts och vad de lett till betonas.
Otraditionella insatser bör ingå i ett nytt särskilt program döpt till projekt.
Arbetsmarknadsutskottet behandlade propositionen i betänkande 1999/2000:AU7. Utskottet hade inte någon annan åsikt än regeringen när det gällde den av regeringen uttalade nödvändigheten att förenkla det arbetsmarknadspolitiska regelsystemet.
Riksrevisionen redovisar också mer generella krav på hur regeringsärenden ska förberedas. Riksrevisionen hänvisar bl.a. till reglerna i 7 kap. 2 § regeringsformen där det framgår att behövliga upplysningar och yttranden ska inhämtas från berörda myndigheter vid beredningen av regeringsärenden. I den omfattning som behövs ska tillfälle ges för sammanslutningar och enskilda att yttra sig.
I riksdagsordningen föreskrivs att propositioner bl.a. ska innehålla en redovisning av ärendets beredning samt skälen för regeringens förslag (3 kap.
1 §). Där stadgas vidare bl.a. att en proposition med förslag om ett nytt eller väsentligen höjt anslag bör innehålla en uppskattning av de framtida kostnaderna för det ändamål som förslaget avser (3 kap. 2 § fjärde stycket). Om ett förslag till anslag grundar sig på en plan för en längre tid än den för vilken anslaget har beräknats i propositionen, bör planen redovisas.
Lagen om statsbudgeten (1996:1059) innehåller bestämmelser om bl.a. effektivitet och resultat. Av lagen framgår att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas (1 §). I förarbetena definieras hög effektivitet som att den statliga verksamheten ska bedrivas så att de mål riksdagen har satt upp nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. God hushållning innebär att onödiga utgifter undviks och att verksamheten bedrivs med hög produktivitet. Av förarbetena framgår också att en kontroll av resultat och uppnådda effekter är en förutsättning för en målstyrd offentlig förvaltning. Att jämföra resultatet av en verksamhet med målet för densamma är grundläggande för att uppnå en allt effektivare verksamhet.
Riksrevisionen redogör också för att konstitutionsutskottet vid ett flertal tillfällen har uttryckt krav på att regeringen ska följa upp och utvärdera statliga verksamheter. Konstitutionsutskottet har betonat att ett skriftligt remissförfarande är och alltid bör vara det normala sättet att inhämta synpunkter från utomstående när ett lagförslag bereds (bet. 2003/04:KU10, bet. 1999/2000:KU10). Utskottet menar att remissmöten, dvs. muntligt inhämtande av synpunkter som ett led i beredningen, främst är användbara som komplement till ett skriftligt förfarande. Att regeringens beredning av lagförslag begränsar sig till underhandskontakter med berörda myndigheter bör endast komma i fråga i verkliga undantagsfall (bet. 2003/04:KU10).
Riksrevisionen hänvisar också till propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) samt Propositionshandboken (Ds 1997:1).
Sammanfattningsvis konstaterar Riksrevisionen att omfattningen av beredningstvånget är oklart. Det finns t.ex. inget explicit uttalat om beredningen av budgetpropositioner.
Syftet med granskningen är att undersöka vilket underlag som ligger till grund för regelförändringar och nya program och insatser inom arbetsmarknadspolitiken (arbetsmarknadspolitiska aktiviteter). Granskningen syftar även till att besvara i vilken mån utvärderingar görs av nya aktiviteter samt i vilken mån utvärderingar utnyttjas vid förändringar av arbetsmarknadspolitiska aktiviteter.
Den övergripande revisionsfrågan är om de underlag som tas fram inför nya och förändrade arbetsmarknadspolitiska aktiviteter uppfyller de principer för sådana beslut som regeringen har fastställt.
Revisionsfrågan har brutits ned i ett antal delfrågor:
Vilket underlag har regeringen använt sig av vid införandet av nya arbetsmarknadspolitiska aktiviteter?
Har regeringen systematiskt utvärderat nya eller förändrade arbetsmarknadspolitiska aktiviteter?
Vilka effekter visar utvärderingar av befintliga program och hur utnyttjar regeringen dessa resultat?
I vilken mån utnyttjar regeringen försöksverksamheter vid införandet av arbetsmarknadspolitiska aktiviteter och hur utvärderas i så fall dessa?
Riksrevisionen har i första hand granskat de arbetsmarknadspolitiska aktiviteter som tas upp i budgetpropositioner för åren 2001–2006. Riksrevisionen har utifrån denna genomgång valt att granska sex sådana aktiviteter närmare. I granskningen undersöker Riksrevisionen i vilken utsträckning hänsyn har tagits till principerna i de propositioner som redovisats ovan.
Regeringen har – som också omnämnts ovan – ställt upp ett antal principer för det arbetsmarknadspolitiska regelverket som ska ligga till grund för arbetsmarknadspolitiska aktiviteter. Dessa principer, som Riksrevisionen haft som utgångspunkt i granskningen, handlar om konkurrensneutralitet, rättssäkerhet, undanträngning, inlåsningseffekter och träffsäkerhet.
Genomgången av budgetpropositionerna för åren 2001–2006 och av sex arbetsmarknadspolitiska aktiviteter visar att regeringen endast i enstaka fall återkopplat till de principer som finns uppställda när nya eller förändrade arbetsmarknadspolitiska aktiviteter föreslagits. I granskningsarbetet har företrädare för Arbetsmarknadsdepartementet framfört att det förekommit diskussioner kring vissa av principerna inom ramen för den beredning som görs inom Regeringskansliet. Någon dokumentation från diskussionerna, eller som visar i vilken utsträckning hänsyn har tagits till principerna, finns dock inte enligt företrädarna.
Granskningen visar också att effekterna av åtgärderna överskattats kraftigt genom att undanträngningseffekterna inte har räknats med i beslutsunderlaget. Inte heller har Arbetsmarknadsdepartementet presenterat någon dokumentation över hur volymerna har beräknats, men företrädare för departementet har uppgett att det handlar om det övergripande målet för arbetsmarknadspolitiken och de budgetmässiga ramarna.
Företrädare för Arbetsmarknadsdepartementet har för Riksrevisionen presenterat en sammanställning av dokument som haft betydelse vid införandet av vissa program. Dokumenten innehöll dock inga förväntade effekter av de arbetsmarknadspolitiska aktiviteterna. Inte heller har det framkommit vilken betydelse dokumenten haft för införandet och utformningen av aktiviteterna. Riksrevisionens genomgång av sammanställningen visar att dokumenten förefaller vara en förklaring till att åtgärderna införts snarare än en redogörelse för förväntade effekter.
Riksrevisionens genomgång visar att regeringen i regleringsbrev och genom andra former av uppdrag har beställt utvärderingar och uppföljningar inom arbetsmarknadspolitiken. Av de sex arbetsmarknadspolitiska aktiviteter som Riksrevisionen valt att granska närmare har fyra stycken följts upp eller utvärderats. Enligt Riksrevisionen finns det dock inget som tyder på att dessa fyra uppföljningar och utvärderingar fanns med på planeringsstadiet för de arbetsmarknadspolitiska aktiviteterna, och de förefaller således inte ha varit en integrerad del i planering och införande. Eftersom det förefaller saknas sådana systematiska utvärderingar anser Riksrevisionen att det är svårt att i dagsläget se hur resultaten av dessa har utnyttjats.
Riksrevisionen framhåller också att AMS sedan mitten av 1990-talet har publicerat en årsrapport som i huvudsak innehåller grundläggande statistik om de arbetsmarknadspolitiska programmen. Enligt Riksrevisionen är det osäkert hur resultaten från årsrapporten har använts vid förändringar eller införandet av nya arbetsmarknadspolitiska aktiviteter.
Riksrevisionen pekar samtidigt på att det grundläggande utvärderingsproblemet inom arbetsmarknadspolitiken är att det inte är möjligt att observera en och samma individ som både deltagare och icke-deltagare i ett program vid en och samma tidpunkt. Riksrevisionen menar att en lösning på detta är att använda kontrollerade experiment där slumpen får avgöra vilka som får delta i programmet.
Riksrevisionen framhåller att det finns svårigheter vid utvärderingar av arbetsmarknadspolitiska aktiviteter, men menar att olika former av försöksverksamheter kan underlätta utvärderingar och därmed vara ett värdefullt underlag för introduktion eller förändringar av arbetsmarknadspolitiska aktiviteter.
Riksrevisionens genomgång av beredningen av förändringar eller införande av arbetsmarknadspolitiska program har visat att försöksverksamhet endast har använts i ett fåtal fall och inte heller på ett systematiskt sätt. Det är därför svårt att hänföra försöksverksamheter till specifika områden inom arbetsmarknadspolitiken och att omsätta resultaten i konkreta åtgärder. Riksrevisionen konstaterar också att försöksverksamheterna inte har legat till grund för införandet av storskaliga arbetsmarknadspolitiska aktiviteter.
Sammantaget anser Riksrevisionen att det har funnits stora brister i regeringens beslutsunderlag inför förändringar av det arbetsmarknadspolitiska regelverket. Det gäller bl.a. underlag som visar hur inlåsnings- och undanträngningseffekter av arbetsmarknadspolitiska aktiviteter påverkar arbetsmarknaden. Riksrevisionen anser att det är otillfredsställande att de principer som regeringen själv har ställt upp inte följts. Inte heller har, enligt Riksrevisionens bedömning, regeringen följt de principer som riksdag och regering fastställt för beredning av regeringsärenden generellt.
Enligt Riksrevisionens bedömning är det viktigt att beredningsunderlagen är genomarbetade. Av underlagen bör det bl.a. framgå vilka nettoeffekter på sysselsättningen som är rimliga att förvänta sig av föreslagna aktiviteter och vad det skulle kosta.
Vidare anser Riksrevisionen att ett större inslag av utvärderingar skulle kunna förbättra beredningsunderlaget. Samtidigt framhåller Riksrevisionen att det finns betydande svårigheter med att utvärdera arbetsmarknadspolitiska aktiviteter, vilket i sin tur påverkar beredningsunderlagen. I granskningen pekar därför Riksrevisionen bl.a. på behovet av större inslag av försöksverksamheter.
Riksrevisionens samlade bedömning är att regeringen:
bör tillse att beslutsunderlag inför nya eller förändrade arbetsmarknadspolitiska aktiviteter innehåller förväntade effekter av de arbetsmarknadspolitiska aktiviteterna.
För att förbättra beslutsunderlaget bör regeringen:
systematiskt följa upp och utvärdera arbetsmarknadspolitiska aktiviteter. Regeringen bör införa krav på utvärderingar, inklusive grundläggande utformning av dessa, i lagförslag och förordningar om arbetsmarknadspolitiska aktiviteter,
underlätta och uppmuntra användandet av utvärderingsmetoder som försöksverksamheter, t.ex. kontrollerade experiment.
Styrelsen noterar att regeringen i budgetpropositionen för 2008 (prop. 2007/08:1) redovisar som sin uppfattning att underlag för beslut om regelförändringar och nya program inom arbetsmarknadspolitiken ska innehålla analyser av förväntade effekter och att reformer systematiskt ska följas upp och utvärderas. Regeringens bedömning är att rapporten har beaktats. Riksrevisionens styrelse har ändå funnit att resultatet av den granskning som Riksrevisionen har redovisat i rapporten Hur förbereds arbetsmarknadspolitiken? En granskning av regeringens underlag (RiR 2007:12) bör överlämnas till riksdagen i form av en redogörelse. I anslutning till detta vill styrelsen anföra följande.
I granskningen görs en genomgång av budgetpropositionerna för 2001–2006 och av sex arbetsmarknadspolitiska aktiviteter under samma period. Syftet är att undersöka huruvida de underlag som tas fram inför nya och förändrade arbetsmarknadspolitiska aktiviteter föregås av de principer för sådana beslut som regeringen fastställt. Genomgången visar att regeringen endast i enstaka fall återkopplat till dessa principer. Effekterna av åtgärderna har t.ex. överskattats och någon dokumentation av hur volymerna har beräknats har inte kunnat presenteras. Vissa arbetsmarknadspolitiska aktiviteter har följts upp och utvärderats, men enligt Riksrevisionens granskning finns det inget som tyder på att resultaten har använts i planeringen för kommande aktiviteter. Det är också osäkert hur resultat från annan tillgänglig statistik används i planeringen av arbetsmarknadspolitiska aktiviteter. Försöksverksamhet har endast använts i ett fåtal fall.
Styrelsen är väl medveten om att det kan vara nödvändigt att ibland förändra eller genomföra reformer, t.ex. inom arbetsmarknadspolitiken, under stor brådska. Situationer kan uppstå som gör det nödvändigt att en förändring genomförs trots att beredningen inte har utförts på önskvärt sätt. Styrelsen anser dock att granskningen visar att införandet av arbetsmarknadspolitiska aktiviteter i alltför hög utsträckning genomförts utan tillräcklig beredning.
Arbetsmarknadspolitiska aktiviteter innebär stora ekonomiska åtaganden för staten. Vidare finns det berättigade förväntningar från den enskilde deltagaren om att den arbetsmarknadspolitiska aktiviteten ska ge avsedd effekt, nämligen att möjligheten att erhålla ett reguljärt arbete ska öka. Mot denna bakgrund anser styrelsen att det är särskilt viktigt att sådana aktiviteter bereds och utvärderas på ett fullgott sätt. Större inslag av försöksverksamhet bör också övervägas.
Styrelsen anser således att Riksrevisionens iakttagelser är väsentliga och att resultaten bör beaktas av riksdagen. Med detta överlämnas denna redogörelse till riksdagen.
Tryck: Elanders, Vällingby 2007
