1999/2000:T1

Riksrevisionen har granskat regeringens redovisning av motiveringarna till förslag till utgiftstaket. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Sambandet mellan utgiftstaket, överskottsmålet och skattepolitiken – regeringens redovisning (RiR 2007:22).

Riksrevisionens granskning identifierar brister i regeringens motivering till utgiftstaket. Redovisningen av förslaget till utgiftstak har varierat över tiden. Trots att redovisningen i de båda senaste budgetpropositionerna innehållit väsentliga förtydliganden av principerna bakom förslaget till utgiftstak brister det alltjämt enligt Riksrevisionen i motiveringen till det konkreta förslaget till utgiftstak. Granskningen visar att principerna för justering av utgiftstaket är oklara. Justeringar av tidigare beslutade utgiftstak genomförs relativt ofta och med stora belopp, men principerna för takjusteringarna tillämpas inte alltid systematiskt och symmetriskt. Vidare visar granskningen att utgiftstaket för offentlig sektor inte fyller någon funktion. Detta tak räknas om när de kommunala utgifterna förändras och är därigenom inte någon restriktion för budgetpolitiken, utöver vad som följer av utgiftstaket för staten.

Styrelsen anser att regeringens redovisning av beräkningarna och de analyser som ligger till grund för utgiftstakets fastställande bör bli tydligare. Även redovisningen av justeringar av utgiftstaket bör förtydligas. En tydligare redovisning skulle ge större klarhet om bestämningsfaktorerna bakom utgiftstaket och därmed förbättra beslutsunderlaget. Styrelsen anser således att de iakttagelser som gjorts av Riksrevisionen bör beaktas av riksdagen då kommande budgetpropositioner och ekonomiska vårpropositioner behandlas.

Innehållsförteckning

Styrelsens redogörelse

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Tommy Waidelich (s), Anne-Marie Pålsson (m), Ewa Thalén Finné (m), Alf Eriksson (s), Per Rosengren (v), Björn Hamilton (m), Margareta Andersson (c), Helena Hillar Rosenqvist (mp), Rose-Marie Frebran (kd), Phia Andersson (s) och Tobias Krantz (fp).

Riksrevisionens granskning

Riksrevisionen har granskat regeringens redovisning av sambandet mellan utgiftstaket, överskottsmålet och skattepolitiken. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Sambandet mellan utgiftstaket, överskottsmålet och skattepolitiken – regeringens redovisning (RiR 2007:22). Rapporten publicerades i november 2007.

Bakgrund och motiv till granskningen

Finanspolitiken styrs sedan slutet av 1990-talet av preciserade mål. Det centrala finanspolitiska målet har formulerats så att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn (staten, pensionssystemet och kommunsektorn) ska uppgå till 1 procent av bruttonationalprodukten (BNP) i genomsnitt över en konjunkturcykel.¹

Syftet med överskottsmålet är att stärka den offentliga sektorns finansiella ställning inför de påfrestningar som uppkommer de närmaste decennierna till följd av befolkningens stigande medelålder. Genom överskott i de offentliga finanserna kan statsskulden reduceras de närmaste åren. Detta ökar förutsättningarna att upprätthålla ambitionsnivån i de skattefinansierade välfärdssystemen på längre sikt utan att den offentliga sektorns skuldsättning växer till ohållbara nivåer. I de långsiktiga kalkyler som regeringen redovisar i budgetpropositioner och konvergensprogram ² förutses överskottsmålet upprätthållas till cirka 2015.³

Vid sidan av överskottsmålet styrs finanspolitiken av andra mål och restriktioner, såsom utgiftstaket för staten, balanskravet för kommunsektorn samt det önskvärda eller möjliga skatteuttaget. Utgiftstaket för staten innebär att statsbudgetens utgifter (exklusive ränteutgifter) tillsammans med utgifterna i ålderspensionssystemet inte får överstiga ett belopp som beslutas av riksdagen två-tre år före det aktuella budgetåret.

Det finns ett starkt samband mellan överskottsmålet och utgiftstaket för staten eftersom de takbegränsade utgifterna omfattar cirka 60 procent av de samlade offentliga utgifterna. Utgiftstaket är därför ett viktigt verktyg för regeringen att säkerställa överskottsmålet i ett medelfristigt perspektiv.⁴ Såväl den tidigare som den nya regeringen har framhållit detta synsätt i olika propositioner.⁵ Erfarenheterna hittills visar att utrymmet under utgiftstaket successivt tas i anspråk. Ju högre utgiftstak, desto högre skatteuttag kan därför bli nödvändigt för att klara överskottsmålet. Utgiftstaket kan därför ses som ett uttryck för regeringens avvägning mellan den högsta möjliga nivån på de statliga utgifterna och det högsta nödvändiga skatteuttaget inom ramen för överskottsmålet.

Ett i förväg beslutat utgiftstak fyller dessutom en central funktion i den interna budgetberedningen inom regeringen och Regeringskansliet, eftersom det utgör en övre gräns för den totala utgiftsnivån i förslaget till statsbudget för det kommande budgetåret. Utgiftstaket skapar en tydlig ”top-down-mekanism” i budgetarbetet och framtvingar prioriteringar mellan olika utgifts- och politikområden.

Utgiftstaket fyller därför två funktioner i den finanspolitiska styrningen, varav den första är föremål för Riksrevisionens granskning i denna rapport:

Förslaget till utgiftstak är ett uttryck för regeringens avvägning mellan skatter och offentliga utgifter inom ramen för överskottsmålet. Genom att grunderna för denna avvägning redovisas tydligt i de ekonomiska propositionerna bidrar utgiftstaket till att stärka förtroendet för överskottsmålet och finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Mot denna bakgrund ställer Riksrevisionen följande revisionsfråga:

Har regeringen utformat och redovisat förslagen till utgiftstak med utgångspunkt från en långsiktigt hållbar finanspolitik?

Riksdagen har betonat vikten av tydliga principer för regeringens förslag till utgiftstak och kopplingen till överskottsmålet. I finansutskottets betänkande med anledning av 2004 års ekonomiska vårproposition framhålls bland annat följande:

”Utskottet anser att det vore önskvärt om förslaget till utgiftstak på ett tydligare sätt än i dag kunde kopplas såväl till en diskussion om sysselsättningen som saldots långsiktiga utveckling. Åtgärder för att stimulera efterfrågan och upprätthålla sysselsättningen har vidtagits genom såväl ökade offentliga utgifter som minskade inkomster. Saldomålet [överskottsmålet] framstår därför ur statsfinansiell synvinkel som en mer avgörande restriktion än utgiftstaket. En analys av saldomålets och budgetpolitikens långsiktiga utveckling måste mot denna bakgrund ses som mycket angelägen, och borde med fördel kunna presenteras så att det framgår att utgiftstak och saldomål bildar en sammanhängande enhet som verkar i riktning för att upprätthålla en ansvarsfull och långsiktigt hållbar budgetpolitik.”

Riksdagen har också betonat vikten av ett treårigt budgetperspektiv. I samband med behandlingen av budgetpropositionen för 2006 noterade finansutskottet att regeringen två år i rad underlåtit att föreslå utgiftstak för det tredje året i det medelfristiga budgetperspektivet. Utskottet framhöll att ”… det är angeläget att regeringen framöver återgår till den treåriga budgetcykeln”.⁶

Även internationella organisationer, som granskat svensk ekonomi, har efterfrågat tydliga principer för fastställande av utgiftstaket. En av rekommendationerna i IMF:s senaste specialstudie om den svenska finanspolitiken var:

”Formal guidelines could be issued to ensure that central government expenditure ceilings are set at a level consistent with the 2 percent surplus target.”⁷

Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser

Tidshorisonten för utgiftstaket har förkortats

Under de första åren med den nya budgetprocessen föreslog regeringen regelmässigt ett utgiftstak för det tredje tillkommande året i det medelfristiga budgetperspektivet. Förslaget presenterades i de ekonomiska vårpropositionerna och utformades således i praktiken nära tre år innan det budgetår som omfattas av taket började löpa.

År 2001 beslutade riksdagen att förslag till utgiftstak fortsättningsvis skulle lämnas i budgetpropositionen. Därmed förkortades tidsperspektivet med ett halvt år. Från och med budgetpropositionen för 2003 förkortades tidsperspektivet ytterligare genom att regeringen vid flera tillfällen avstått från att lämna förslag till utgiftstak.

Den nya regeringen har deklarerat sin avsikt att alltid lämna förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året. Vidare avser man att redan i den ekonomiska vårpropositionen redovisa en bedömning av lämplig nivå på utgiftstaket med ambitionen att denna nivå också ska överensstämma med det förslag som lämnas till riksdagen i budgetpropositionen. Därtill aviseras en översyn av budgetlagen under 2008 för att bland annat pröva om treåriga utgiftstak bör göras till ett obligatoriskt inslag i de ekonomiska propositionerna. En sådan förändring skulle enligt Riksrevisionen bidra till att stärka det finanspolitiska ramverket och till att säkerställa budgetprocessens långsiktiga karaktär.

Det finns brister i regeringens motivering till utgiftstaket

Regeringens redovisning av förslaget till utgiftstak har varierat över tiden under de tio år som systemet varit i bruk. I de tidiga propositionerna angavs tydligt att takets nivå utgick från överskottsmålet. I flertalet propositioner avspeglade detta också ett utgiftstak som är förenligt med överskottsmålet utan att skattehöjningar skulle behöva tillgripas.

I ett antal propositioner från och med budgetpropositionen för 2003 är utgiftstakens koppling till överskottsmålet mer oklar. I några propositioner framhålls fortfarande utgiftstakets betydelse för att uppnå överskottsmålet. De tak som föreslås förutsätter emellertid skattehöjningar för att vara förenliga med överskottsmålet i det medelfristiga perspektivet, vilket inte framgår av redovisningen.

I 2006 års ekonomiska vårproposition lyfts överskottsmålet återigen tydligt fram som en utgångspunkt för regeringens överväganden om utgiftstaket. I 2007 års ekonomiska vårproposition och i budgetpropositionen för 2008 förtydligar den nya regeringen de principer man avser att följa vid bedömningen av utgiftstakets nivå. Följande faktorer bör enligt regeringen vägas in:⁸

Regeringens redovisning i de båda senaste propositionerna innehåller väsentliga förtydliganden av principerna bakom förslaget till utgiftstak. Enligt Riksrevisionen brister det emellertid alltjämt i motiveringen till det konkreta förslaget till utgiftstak. Framför allt saknas en kvantifierad redovisning av de olika bestämningsfaktorernas betydelse för den föreslagna nivån. Någon sådan redovisning görs inte av skattepolitikens inriktning. Inte heller preciserar regeringen vad som avses med ”svagt fallande” statliga utgifter i förhållande till BNP.

De principer som redovisas kan enligt Riksrevisionen tolkas så att utgiftstakets nivå ska bestämmas med utgångspunkt från de beräknade utgifterna med tillägg för en osäkerhetsmarginal. En sådan utgångspunkt kan emellertid vara oförenlig med den önskvärda inriktningen av skattepolitiken om denna innebär en kraftig sänkning av skattetrycket eller om de beräknade utgifterna ökar snabbt.

I detta sammanhang är tolkningen av de s.k. konsekvensberäkningarna av betydelse, dvs. framskrivningen av statens och den offentliga sektorns inkomster och utgifter. Beslutade, föreslagna och aviserade åtgärder i budgeten ska beaktas i konsekvensberäkningarna samtidigt som det vanligtvis antas att kommunalskatten är oförändrad. Konsekvensberäkningarna visar utgiftsutvecklingen om ”politiken” är oförändrad. En sådan framskrivning är av intresse som en referensnivå mot vilken man mäter utrymmet för nya reformer eller behov av nya besparingar, Det finns en risk att regeringen använder konsekvensberäkningarna som grund för att föreslå utgiftstak. Utgiftsrestriktionen bör emellertid bestämmas av den önskade avvägningen mellan skatter och offentliga utgifter med beaktande av överskottsmålet. Skillnaden mellan utgiftstaket och utgifterna i konsekvensberäkningen är ett uttryck för ett utgiftsutrymme eller besparingsbehov jämfört med vad som föreslagits eller aviserats i propositionen.

Principerna för justering av utgiftstaket är oklara

Justeringar av tidigare beslutade utgiftstak genomförs relativt ofta och med stora belopp. Huvudprincipen för justeringarna anges vara att upprätthålla takets stramhet i förhållande till de offentliga utgifterna. Eftersom ändringarna av taket ofta, men inte alltid, föranleds av ändrade redovisningsprinciper kallas de ”tekniska justeringar”.

Riksrevisionen kan konstatera att principerna för takjusteringarna inte alltid tillämpats systematiskt och symmetriskt.

Ett exempel är införandet av sysselsättningsstödet till kommunerna 2002. Stödet gavs som en kreditering på kommunernas skattekonto och påverkar således inte de takbegränsade utgifterna. Stödet påverkar emellertid de offentliga utgifterna eftersom stöd i form av kreditering av skattekonto redovisas på utgiftssidan i nationalräkenskaperna (NR). Åtgärden minskade således takets stramhet i förhållande till de offentliga utgifterna, men någon justering av utgiftstaket föreslogs inte. I budgetpropositionen 2004 föreslogs ett utgiftstak för 2005 med en relativt väl tilltagen budgeteringsmarginal, som medgav att stödet kunde flyttas till utgiftssidan. Den samlade effekten av redovisningstekniken är att sysselsättningsstödet kunde införas som en saldoförsvagande utgift för den offentliga sektorn trots att det saknades utrymme för ökade utgifter under utgiftstaket. Förfaringssättet upprepades 2005–2007 med stora krediteringar av kommunernas skattekonton 2005 och 2006, när budgeteringsmarginalerna var små, och återföring till utgiftssidan 2007.

Ett annat exempel på asymmetrin i takjusteringarna är finansieringen av infrastrukturinvesteringar med lån i Riksgäldskontoret i stället för med anslag i statsbudgeten, vilket är huvudregeln enligt budgetlagen. Tillkommande investeringslån påverkar inte de takbegränsade utgifterna. Däremot påverkas de offentliga utgifterna eftersom NR redovisar investeringarna som utgifter oavsett finansieringsform. Lånefinansiering innebär att infrastrukturinvesteringarnas effekt på de takbegränsade utgifterna på kort sikt blir väsentligt lägre än vid anslagsfinansiering. Effekten på de offentliga utgifterna är emellertid omedelbar. Lånefinansiering av investeringarna innebär därför att utgiftstaket blir en mjukare restriktion för de offentliga utgifterna än vid anslagsfinansiering. En sänkning av utgiftstaket är därför motiverad om lånefinansieringen utökas jämfört med vad som planerades när taket beslutades. Regeringen har emellertid aldrig föreslagit en justering av utgiftstaket med en sådan motivering.

I granskningen framkommer också att utgiftstaket i några fall har justerats utan hänvisning till förändringar av redovisningsprinciper eller andra tekniska förändringar. Ett exempel på en sådan ”finanspolitisk” justering är den nedjustering av taket som gjordes till följd av sänkningen av fastighetsskatten 1998. Ett annat exempel är den nedjustering som föreslogs i budgetpropositionen för 2007. Med hänvisning till besparingar och en gynnsam utgiftsutveckling föreslog regeringen att utgiftstaket 2007 skulle sänkas med 11 miljarder kronor. Dessutom föreslogs ett utgiftstak för 2008 som understiger den tidigare regeringens bedömning av lämplig nivå med 11 miljarder kronor. Sänkningen av taket motiverades med omsorgen om överskottsmålet.⁹

Sammanfattningsvis anser Riksrevisionen att principerna för justeringar av tidigare beslutat utgiftstak är oklara. Principerna tillämpas inte heller konsekvent. Sambandet mellan överskottsmålet, utgiftstaket och skattepolitiken blir därigenom mindre tydligt.

Utgiftstaket för offentlig sektor fyller ingen funktion

I samband med granskningen har Riksrevisionen uppmärksammat det så kallade utgiftstaket för offentlig sektor. Sedan den nya budgetprocessen infördes har regeringen i varje budgetproposition beräknat ett utgiftstak för offentlig sektor, som utgörs av summan av utgiftstaket för staten och de beräknade kommunala utgifterna. Riksdagen godkänner en beräkning av takets nivå.

Riksrevisionen framhåller att utgiftstaket för offentlig sektor inte är något tak, dvs. någon restriktion för budgetpolitiken, utöver vad som följer av utgiftstaket för staten. Detta tak räknas genom sin konstruktion om när de kommunala utgifterna förändras.

Riksrevisionens rekommendationer

Mot bakgrund av utgiftstakets centrala betydelse för inriktningen av finanspolitiken på medellång sikt och de iakttagelser som redovisats i denna granskningsrapport anser Riksrevisionen att regeringen bör vidta följande åtgärder:

– Motiveringen till utgiftstaket bör förtydligas ytterligare. Bland annat bör de bestämningsfaktorer som anges ligga till grund för utgiftstaket analyseras mer utförligt och kvantifieras. Regeringens avvägning mellan offentliga utgifter och skattepolitikens långsiktiga inriktning bör framgå tydligt.

– Principerna för justeringar av tidigare beslutade utgiftstak bör utformas så att takets stöd till överskottsmålet inte riskerar att försvagas. Det kan innebära att tidigare beslutade utgiftstak i ökad utsträckning även bör prövas mot ändrade förutsättningar som inte är av redovisningsteknisk karaktär. Det kan till exempel gälla väsentligt ändrade makroekonomiska förutsättningar.

– Utgiftstaket för offentlig sektor fyller ingen funktion i sin nuvarande utformning och bör avskaffas.

Styrelsens överväganden

Riksrevisionens styrelse har funnit att slutsatserna av den granskning som Riksrevisionen redovisat i rapporten Sambandet mellan utgiftstaket, överskottsmålet och skattepolitiken – regeringens redovisning (RiR 2007:22) bör överlämnas till riksdagen i form av en redogörelse. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande.

Riksrevisionens granskning visar att det finns brister i regeringens motivering till utgiftstaket. Regeringens motivering av förslaget till utgiftstak har varierat över tiden. Även om de två senaste budgetpropositionerna innehållit väsentliga förtydliganden av principerna bakom förslaget till utgiftstak brister det alltjämt i motiveringen till det konkreta förslaget till utgiftstak. Framför allt saknas en kvantifierad redovisning av de olika bestämningsfaktorernas betydelse för den föreslagna nivån. Riksrevisionens granskning visar också att principerna för justering av utgiftstaket är oklara och inte alltid tillämpas systematiskt och symmetriskt. Justeringar av tidigare beslutade utgiftstak görs relativt ofta och med stora belopp.

Enligt Riksrevisionen behöver motiveringen till utgiftstaket förtydligas ytterligare. Bland annat bör de bestämningsfaktorer som anges ligga till grund för utgiftstaket analyseras mer utförligt och kvantifieras.

Styrelsen vill i detta sammanhang referera till tidigare rapporter inom Riksrevisionens program Offentliga finanser som också föreliggande rapport ingår i. I rapporterna har regeringens budgetdokument (och andra dokument från regeringen) studerats med olika utgångspunkter. En återkommande iakttagelse har varit att regeringens redovisning brister i tydlighet. Osäkerhet i regeringens prognoser har också iakttagits. Styrelsen har beslutat om framställningar och redogörelser i anledning av rapporterna i samtliga fall utom ett. Finansutskottet har i samband med behandlingarna av styrelsens framställningar hänvisat till regeringens pågående arbete med en bred översyn av det finanspolitiska ramverket som kommer att fortlöpa under mandatperioden och föreslagit att framställningarna skulle avslås av riksdagen. Riksdagen har beslutat i enlighet med utskottets förslag.

[1]

Våren 2007 ändrades överskottsmålet från 2 procent av BNP till 1 procent till följd av ändrade redovisningsprinciper i nationalräkenskaperna.

[2]

Enligt den så kallade Stabilitets- och tillväxtpakten är EU:s medlemsstater förplikt–igade att varje år utarbeta en rapport om de offentliga finansernas utveckling i ett långsiktigt perspektiv. Stater som deltar i valutasamarbetet (EMU) redovisar ”stabilitetsprogram” och övriga medlemsstater ”konvergensprogram”. Innehållet är detsamma i båda typerna av program och är reglerat av relativt detaljerade föreskrifter.

[3]

Se granskningsrapporten ”Regeringens analys av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet”, RiR 2007:21.

[4]

Det medelfristiga perspektivet i budgetprocessen omfattar innevarande år (år t) samt ytterligare tre år. Det sista året i det medelfristiga perspektivet är således år t+3.

[5]

Se till exempel 1999 års ekonomiska vårproposition, prop. 1999/2000:100, s. 69 och 2001 års ekonomiska vårproposition, prop. 2000/01:100, s. 59, samt budgetpropositionen för 2008, prop. 2007/08:1, s. 45. Se även finansutskottets betänkande 2003/04:FiU20.

[6]

2005/06:FiU1, s. 132.

[7]

Bonato, L. The Swedish Fiscal Framework: Towards Gradual Erosion?, IMF, Sweden: Selected Issues, 2005. Våren 2007 ändrades överskottsmålet från 2 procent av BNP till 1 procent till följd av ändrade redovisningsprinciper i nationalräkenskaperna.

[8]

Budgetpropositionen för 2008, prop. 2007/08:1, s. 77.

[9]

Budgetpropositionen för 2007, prop. 2006/07:1, s. 111.