Riksrevisionen har granskat regeringens uppföljning och redovisning av kommunernas ekonomi och hur väl den fungerar som underlag för att bedöma den långsiktiga hållbarheten i kommunernas ekonomi. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Regeringens uppföljning av kommunernas ekonomi (RiR 2007:16). Riksrevisionens styrelse har beslutat att slutsatserna av denna granskning ska överlämnas till riksdagen i form av en redogörelse.
Riksrevisionens sammanfattande slutsats i rapporten är att regeringens redovisning till riksdagen om kommunernas ekonomi saknar väsentliga inslag. I granskningen har Riksrevisionen bl.a. funnit att regeringens redovisning av kommunernas ekonomiska ställning är alltför snäv och att det saknas information om kommunernas beredskap inför framtiden. Riksrevisionen har även funnit brister i uppföljningen av hur kravet på god hushållning efterlevs och otydligheter i regeringens bedömning av kommunernas ekonomi.
Styrelsen vill betona betydelsen av att riksdagen har en god inblick i hur kommunernas ekonomi utvecklas på kort såväl som på längre sikt. Riksrevisionens slutsatser i rapporten om brister i regeringens uppföljning och redovisning bör därför enligt styrelsen vara intressanta för riksdagen.
Sammanfattning 1
Innehållsförteckning 2
Styrelsens redogörelse 3
Riksrevisionens granskning 4
Bakgrund 4
Granskningens inriktning 4
Vilken beredskap har kommunsektorn inför framtiden? 5
I vilken utsträckning efterlevs kommunallagens krav på ekonomiska förvaltning? 5
Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser 6
Snäv redovisning av kommunernas ställning 6
Information saknas om kommunernas beredskap inför framtiden 6
Brister i uppföljningen av hur kravet på god ekonomisk hushållning efterlevs 7
Regeringens bedömning av kommunernas ekonomi är alltför otydlig. 7
Riksrevisionens rekommendationer 7
Uppföljning av kommunernas ekonomiska ställning 7
Uppföljning av kommunernas beredskap inför framtiden 8
Uppföljning av efterlevnad av kravet på god ekonomisk hushållning 8
Bedömning av kommunernas ekonomi 8
Styrelsens överväganden 9
Riksrevisionens styrelse överlämnar denna redogörelse till riksdagen.
Stockholm den 8 oktober 2007
På Riksrevisionens styrelses vägnar
Eva Flyborg
Mats Midsander
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Eva Flyborg (fp), Tommy Waidelich (s), Anne-Marie Pålsson (m), Ewa Thalén Finné (m), Per Rosengren (v), Björn Hamilton (m), Margareta Andersson (c), Helena Hillar Rosenqvist (mp) och Rose-Marie Frebran (kd).
Riksrevisionen har granskat regeringens uppföljning av kommunernas ekonomi. Resultatet av granskningen presenterades i rapporten Regeringens uppföljning av kommunernas ekonomi (RiR 2007:16). Rapporten presenterades i augusti 2007.
Intäkter och kostnader i den offentliga sektorn är ojämnt fördelade över tiden. Individen kostar respektive bidrar till det offentliga vid olika tidpunkter i livet. Totalt sett varierar därför den offentliga sektorns intäkter och kostnader med den demografiska utvecklingen. Det är en allmänt accepterad princip att varje generation ska bära sina kostnader för den skattefinansierade välfärden.
Riksrevisionen konstaterar i sin granskning att den offentliga sektorn nu står inför växande ekonomiska påfrestningar som i hög grad berör kommunerna. Utmaningarna består av demografiskt betingade ökningar av vårdbehov och pensionsutbetalningar. Även behov av reinvesteringar i t.ex. infrastruktur och bostäder kan spela in. Till detta kan komma ökade krav på jämställda löner i den kvinnodominerade kommunala sektorn. I takt med att de äldre generationerna i kommunernas personalstyrka behöver ersättas av yngre kan dessutom lönestrukturen behöva omprövas.
Regeringens uppföljning av kommunernas ekonomi är betydelsefull, eftersom staten har ett övergripande ansvar för den offentliga ekonomin och produktionen av välfärdstjänster. Kommunernas ekonomi utgör en omfattande del av den samlade offentliga sektorn och har därmed stor betydelse för den ekonomiska politiken och den långsiktiga hållbarheten i välfärdssystemen.
Riksrevisionens granskning har inriktats mot att besvara granskningsfrågan om regeringens uppföljning av kommunernas ekonomi och redovisning till riksdagen kan anses ändamålsenlig. Vid bedömningen vad som ska avses med ändamålsenlig utgår Riksrevisionen från den inriktning på uppföljning av kommunernas verksamhet som regeringen redogjorde för i kompletteringspropositionen 1992 och som riksdagen ställt sig bakom.
Finansutskottet underströk då behovet av en övergripande uppföljning i och med omläggningen av statsbidragen, och riksdagen ställde sig bakom vad som anfördes i kompletteringspropositionen om uppföljning och utvärdering1. I propositionen anges att regeringen med jämna mellanrum bör ge riksdagen en samlad genomlysning av den verksamhet som finansieras av kommuner och landsting. Uppföljningen av kommunernas ekonomi bör bland annat omfatta:
kommunallagens krav på en god ekonomisk hushållning,
riksdagens krav på anpassning av den kommunala verksamheten till de samhällsekonomiska förutsättningarna.
I propositionen sägs vidare att brister i dessa avseenden ska uppmärksammas genom uppföljning. Några sanktioner föreslås inte, men kommunerna förutsätts åtgärda eventuella brister och försummelser.
Med utgångspunkt från vad som anges i kompletteringspropositionen 1992 har Riksrevisionen formulerat tre frågor som, enligt Riksrevisionens mening, bör besvaras i regeringens redovisning till riksdagen för att den ska kunna anses ändamålsenlig.
Hur ser kommunens ekonomiska ställning ut?
Redovisningen bör beskriva ekonomins utveckling de senaste åren för att ge en bild av kommunernas ekonomi i nuläget.
Redovisningen bör beskriva i vilken mån kommunernas ekonomi klarar framtida påfrestningar.
Redovisningen bör beskriva om kommunallagens krav på den ekonomiska förvaltningen följs. Dels för att bidra till den ekonomiska lägesbeskrivningen, dels för att riksdagen som lagstiftare ska få återkoppling om hur lagen fungerar.
Riksrevisionen noterar samtidigt att de krav på kommunernas ekonomiska förvaltning som uttrycks i kommunallagens förarbeten korresponderar mot Riksrevisionens frågor. Underlag för att besvara frågorna bör därför enligt Riksrevisionen återfinnas i redovisningen.
Riksrevisionens sammanfattande slutsats i rapporten är att regeringens redovisning till riksdagen om kommunernas ekonomi saknar väsentliga inslag. Redovisningen av kommunernas ekonomiska ställning är alltför snäv ,och det saknas information om kommunernas beredskap inför framtiden. Riksrevisionen har även funnit brister i uppföljningen av hur kravet på god ekonomisk hushållning efterlevs och otydligheter i regeringens bedömning av kommunernas ekonomi.
Regeringen beskriver den kommunala ekonomin i sin årliga skrivelse om utvecklingen av den kommunala sektorn. Riksrevisionen anser att uppföljningen inte ger en allsidig belysning av kommunernas ekonomiska ställning. Enligt Riksrevisionen bör den ekonomiska statistiken presenteras utifrån ett bredare perspektiv så att variationerna mellan kommunerna framgår. Redovisningen rör ofta sektorn som helhet och anges i genomsnittsvärden. Nackdelen med genomsnittsdata är att svaga och starka kommuner tar ut varandra i redovisningen.
Riksrevisionen anser vidare att det inte räcker att belysa kommunernas ekonomi utifrån resultaträkningen för att bedöma om ekonomin urholkas på sikt. Även balansräkningens information om utveckling av eget kapital och soliditet samt hur reinvesteringar finansieras med löpande intäkter behöver belysas.
Regeringens uppföljning har därtill avgränsats till att bara gälla den verksamhet som kommunen bedriver i egen regi. Redovisningen skulle enligt Riksrevisionen vinna på att inbegripa statistik från kommunernas sammanställda redovisning, där även kommunala bolag och kommunalförbund ingår.
Riksrevisionen finner vidare att det statistiska underlag som behövs för att visa spridningen mellan kommunerna och utvecklingen över tiden finns lättillgängligt hos SCB. Regeringen bör även använda sig av känslighetsanalyser för att visa hur förändringar i omvärldsfaktorer påverkar resultatet.
Riksrevisionen har i sin granskning funnit att det är viktigt med ett långsiktigt perspektiv för att främja en god ekonomisk hushållning. En god ekonomisk hushållning kräver dock enligt Riksrevisionen inte bara att dagens kostnader och intäkter balanseras. Det behövs också en beredskap för den framtida utvecklingen av kostnaderna för t.ex. vård och omsorg om äldre samt pensionsutbetalningar.
Enligt Riksrevisionen presenterar regeringen dock inte något underlag för bedömningen om hur väl förberedda kommunerna är på att hantera framtida utmaningar. Riksrevisionens granskning indikerar att kommunerna inte heller själva ger mycket information i det avseendet. Riksrevisionen pekar även på att den planeringshorisont för kommunernas ekonomi på tre år som uttrycks i kommunallagen är relativt kort, särskilt med tanke på principen att varje generation själv ska bära sina kostnader.
Kommunallagen innehåller ett allmänt hållet krav på kommunerna att ha en god ekonomisk hushållning. Inom ramen för det kravet finns ett par mer specificerade krav på kommunernas ekonomiska förvaltning. Kommunerna ska ha en ekonomi i balans samt ha finansiella mål som är av betydelse för god ekonomisk hushållning.
Riksrevisionen konstaterar att det i dag saknas en särskild redovisning från kommunerna av balanskravsresultatet. En sådan sammanställning skulle enligt Riksrevisionen utgöra en väsentlig information för bedömningen av om lagens krav på balans i ekonomin efterlevs.
Kommunallagen ställer vidare krav på att kommunerna ska ha finansiella mål som är av betydelse för god ekonomisk hushållning. Riksrevisionen konstaterar att regeringen visserligen redovisar i vilken mån sådana mål förekommer och vilka mål det vanligen rör sig om men att kopplingen till god ekonomisk hushållning inte ges samma utrymme i redovisningen.
Riksrevisionen har funnit att kriterierna för regeringens bedömning av kommunernas ekonomi har växlat mellan åren. På senare år har regeringen kopplat kommunsektorns resultat till god ekonomisk hushållning och i sin bedömning översatt begreppet till en viss resultatnivå och då använt sig av den tumregel på två procent av skatteintäkter och generella bidrag som Sveriges Kommuner och Landsting föreslagit. Riksrevisionen konstaterar dock att regeringen inte själv har redovisat beräkningsunderlag för tvåprocentsnivån. Eftersom underlag saknas går det inte att bedöma om nivån är rimlig, eller om förändringar i omvärlden ger anledning att justera nivån.
Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer om regeringens redovisning av kommunernas ekonomi.
Regeringens redovisning av kommunernas ekonomiska ställning bör förtydligas genom att
inkludera uppgifter från kommunernas balansräkning, såsom eget kapital och soliditet,
inkludera uppgifter från kommunernas sammanställda redovisning,
presentera statistiken så att utvecklingen över tiden och variationen mellan kommuner framgår.
Regeringen bör även överväga att presentera känslighetsanalyser i sin redovisning av kommunernas ekonomiska ställning.
Regeringen bör i sin uppföljning efterfråga information om kommunernas beredskap att planera inför framtida behov och möta den framtida kostnadsutvecklingen.
Regeringen bör ge SCB i uppdrag att inhämta kommunernas balanskravresultat i räkenskapssammandraget.
Regeringen bör följa upp i vilken utsträckning kommunernas finansiella mål har en grund i vad som utgör god ekonomisk hushållning för den egna kommunen.
Regeringen bör vid bedömningen av kommunernas ekonomi använda sig av enhetliga och tydligt redovisade kriterier.
Styrelsen har funnit att slutsatserna av den granskning som Riksrevisionen redovisat i rapporten Regeringens uppföljning av kommunernas ekonomi (RiR 2007: 16) bör överlämnas till riksdagen i form av en redogörelse. Styrelsen vill i anslutning till detta anföra följande:
Av Riksrevisionens granskningsrapport framgår att regeringens uppföljning och redovisning av kommunernas ekonomi saknar väsentliga inslag. Riksrevisionen ger samtidigt flera exempel på hur uppföljningen och redovisningen kan förbättras i syfte att ge en mer allsidig bild av den kommunala ekonomin och hur den utvecklas.
Enligt Riksrevisionen behöver bl.a. regeringens redovisning av kommunernas ekonomiska ställning förtydligas genom att bl.a. inkludera fler uppgifter från kommunerna. Statistiken bör enligt Riksrevisionen kompletteras och redovisas på ett sådant sätt att också utvecklingen över tiden och variationen mellan kommunerna framgår.
Riksrevisionen har i granskningen funnit brister bl.a. när det gäller det underlag som regeringen använder sig av vid bedömningen av den långsiktiga hållbarheten i kommunernas ekonomi. Riksrevisionen bedömer vidare att statistiken och övrigt underlag behöver bli föremål för mer analys och utredning innan den presenteras för riksdagen.
Styrelsen vill understryka vikten av att riksdag och regering har en god inblick i kommunernas ekonomi och hur den förväntas utvecklas på såväl kort som längre sikt. Utvecklingstendenser och problem i den kommunala sektorn bör enligt styrelsen noggrant följas upp och analyseras av regeringen.
Styrelsen anser bl.a. att regeringens uppföljning bör omfatta såväl kommunsektorn som helhet som enskilda kommuner. Det är enligt styrelsen inte tillräckligt att återge statistik som redovisar genomsnittsvärden utan riksdagen behöver också få kännedom om variationerna mellan landets kommuner.
Styrelsen vill också framhålla att den samlade redovisningen av utvecklingen bör bygga på statistik som även omfattar kommunala bolag och kommunalförbund. Utvecklingen inom dessa organisationer har också stor betydelse för kommunernas ekonomi.
Styrelsen finner att Riksrevisionens iakttagelser är väsentliga och att de slutsatser som Riksrevisionen redovisat kan medverka till en mer ändamålsenlig uppföljning och redovisning av kommunernas ekonomi. Med detta överlämnas denna redogörelse till riksdagen.
Tryck: Elanders, Vällingby 2007
| [1] | Prop. 1991/92:150 ss 91, bet. 1991/92:FiU29, rskr.345 |
