Regeringens skrivelse 2007/08:51
| Nationell strategi för svenskt deltagande i | Skr. |
| internationell freds- och säkerhetsfrämjande | 2007/08:51 |
| verksamhet |
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 13 mars 2008
Fredrik Reinfeldt
Carl Bildt
(Utrikesdepartementet)
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen redogörs för en nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet.
Syftet är att strategin ska ge en övergripande vägledning för svenskt agerande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet, med utgångspunkt från regeringens mål på området. Strategin ska ha ett långsiktigt perspektiv och ge stöd för ett samlat civilt och militärt agerande i de insatsområden där Sverige deltar.
1
1.2Sveriges engagemang – grundläggande principer, värden,
2.1EU och den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken
| (ESFP) | .............................................................................. | 10 | |
| 2.1.1 ............................................................ | 11 | ||
| 2.1.2 .......................................................... | 11 | ||
| 2.2 | Förenta ..................................................Nationerna (FN) | 11 | |
| 2.3 | 12 | ||
| 2.4 | OSSE och .....................................................Europarådet | 13 | |
2.5Samarbetet med Afrikanska unionen (AU) och regionala
2
| 1 | Politiska mål och riktlinjer | Skr. 2007/08:51 |
1.1Syfte
Syftet med en nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet är att ge en samlad bild av den ambitionshöjning inom området som regeringen aviserade i budgetpropositionen 2007 och som bl.a. tar sig uttryck i en stegvis ökning av resurserna för fredsfrämjande truppinsatser under åren 2007, 2008 och 2009. Att klara denna ambitionshöjning är en central politisk målsättning.
I detta arbete knyter regeringen
Strategin ska ge en övergripande vägledning för svenskt agerande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet. Den ska även ange de politiska målen, skapa förutsättningar för ett mer effektivt resursutnyttjande samt ge stöd för ett samlat civilt och militärt agerande i de insatsområden där Sverige deltar.
Strategin, som har ett långsiktigt perspektiv, föregriper inte den kommande inriktningspropositionen för försvaret, andra prioriteringar eller de överväganden i övrigt som görs i respektive års budgetproposition. Den föregriper inte heller Försvarsberedningens arbete. Det är ett politiskt intresse att säkerställa att Sverige fortsatt har den handlingsfrihet som behövs för att kunna ta ansvar i nya och oförutsedda freds- och säkerhetsfrämjande insatser.
1.2Sveriges engagemang – grundläggande principer, värden, intressen och säkerhet
Sveriges engagemang i internationella fredsfrämjande insatser syftar ytterst till att bidra till att upprätthålla internationell fred och säkerhet och därmed underlätta för en rättvis och hållbar global utveckling. Svenskt deltagande i fredsfrämjande insatser handlar i förlängningen också om att främja vår nationella säkerhet och svenska intressen.
I grunden ligger försvar av ett antal universella normer och värden, såsom demokrati, mänskliga rättigheter, jämställdhet, mänsklig värdighet och utveckling. Därtill bidrar vårt deltagande i insatser till att värna och främja övergripande intressen såsom en världsordning, med sin grund i folkrätten, för att uppnå fred, frihet och försoning.
Sveriges politik för global utveckling, med målet att bidra till en rättvis och hållbar utveckling, utgör en central grund för svenska insatser i utvecklingsländer. De militära, civila och återuppbyggnadsinsatser som görs i en specifik region ska ses som ömsesidigt kompletterande och samverkande delar av Sveriges samlade stöd för säkerhet och utveckling i den regionen/landet.
3
Sveriges engagemang är ett uttryck för vår solidaritet i handling med de människor och länder som hotas av konflikter.
I dag handlar svenska internationella insatser sällan om fredsfrämjande i mellanstatliga konflikter. Istället är dagens konflikter och krishärdar ofta av en delvis annan karaktär, som kräver ett brett angreppssätt och stor flexibilitet.
Sveriges säkerhet har stärkts genom den europeiska integrationen och utvecklingen i vårt närområde. Hoten mot Sveriges säkerhet förändras dock ständigt, nya risker och utmaningar tillkommer. I dag kan hot som är geografiskt avlägsna vara lika påtagliga som hot på nära håll.
Regionala väpnade konflikter, terrorism, den internationella organiserade brottsligheten, förekomsten av massförstörelsevapen och den stora spridningen av små och lätta vapen hotar internationell säkerhet, och därmed också vår. Händelser som innebär hot och allvarliga risker kan vara svåra att förutse och uppstå plötsligt.
Sveriges medlemskap i den Europeiska unionen (EU) och Förenta Nationerna (FN) utgör centrala utgångspunkter för svensk
De hot och utmaningar vi i Sverige ställs inför gäller i hög grad också för övriga Europa. Den mångfald av utrikespolitiska instrument EU har till sitt förfogande, från utvecklingspolitik, handelspolitik och politisk dialog till civila och militära krishanteringsinsatser inom ramen för ESFP, ger en unik möjlighet att omsätta unionens förmåga i politisk handlingskraft.
En annan central utgångspunkt i svensk utrikes- och säkerhetspolitik är Förenta Nationerna (FN). Ett effektivt multilateralt system är centralt för framgångsrikt fredsfrämjande arbete. Det ligger i Sveriges intresse att FN med dess primära ansvar liksom övriga ledande multilaterala aktörer inom internationell fredsfrämjande verksamhet såsom EU, Nato och Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) är vitala, utvecklar ett nära samarbete samt agerar i enlighet med folkrättens principer. Sverige ska vara en ansvarstagande medlem och/eller partner som aktivt bidrar till internationell fred och säkerhet, och till en rättvis och hållbar global utveckling. Därmed ökar också våra möjligheter att få
Skr. 2007/08:51
4
genomslag för svenska värderingar och intressen inom dessa Skr. 2007/08:51 organisationer.
Arbetet med såväl krishantering som utveckling genomsyras av insikten att säkerhet, utveckling och respekt för mänskliga rättigheter och demokratiska principer är nära sammankopplade och ömsesidigt förstärker varandra. En stabil säkerhetssituation, vilket är huvuduppgiften för en fredsfrämjande insats, är en förutsättning för att demokrati, mänskliga rättigheter, en fungerande rättsstat och välstånd ska kunna uppnås.
Utan fred och säkerhet kan en rättvis och hållbar utveckling inte nås. Genomförandet av den svenska ambitionshöjningen kommer att ske i en miljö där hoten globaliseras, insatserna blir mer komplexa och efterfrågan förutses fortsätta att öka.
Sveriges deltagande i freds- och säkerhetsfrämjande insatser ska alltid vila på en folkrättslig grund. Skydd av och respekt för folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna och den internationella humanitära rätten är central. Detta bör genomsyra agerandet i alla faser av en insats, inklusive utformandet av mandatet.
Sverige ska arbeta för att skyldigheten att skydda befolkningar mot grova kränkningar av den internationella humanitära rätten och de mänskliga rättigheterna vägs in i alla faser av fredsfrämjande insatser.
Utrikes- och säkerhetspolitiska bedömningar och prioriteringar ska vara styrande för svenskt deltagande i fredsfrämjande insatser. Även försvarspolitiken och politikområdet rättsväsendet ska beaktas. Sammantaget ska dessa politikområden utgöra utgångspunkten för diskussioner om möjliga insatser.
Möjligheter till ett samlat svenskt engagemang ska värderas i anslutning till att en ny insats inleds. Så långt möjligt ska processen präglas av en helhetssyn på Sveriges deltagande.
| 1.3 | Politisk målsättning | |
| Den övergripande målsättningen är att Sverige ska ta ett större och mer | ||
| samordnat ansvar i freds- och säkerhetsfrämjande insatser. | ||
| Den svenska ambitionshöjningen ska uppnås genom aktivt svenskt | ||
| engagemang, där det multilaterala systemets möjligheter fullt ut | ||
| tillvaratas. De svenska insatserna ska i allt väsentligt ske inom ramen för | ||
| FN, EU, Nato och OSSE. | ||
| Det är av stor vikt att det multilaterala systemet förmår ta sitt ansvar | ||
| för globalt konfliktförebyggande och fredsfrämjande. Ett konstruktivt | ||
| svenskt engagemang gentemot de internationella aktörerna bör ha som | ||
| övergripande målsättning att stärka detta system, inte minst | ||
| institutionernas förmåga att samverka effektivt. | ||
| Utgångspunkten är att Sveriges bidrag i freds- och säkerhetsfrämjande | ||
| insatser ska öka, såväl kvalitativt som kvantitativt. Sverige ska ha | ||
| kapacitet till såväl snabbinsatser som till långsiktiga och mer kortvariga | ||
| insatser. Det militära engagemanget ska öka så att en dubblering av | ||
| utlandsstyrkans förmåga åstadkoms. | ||
| Internationella insatser är en integrerad del av svensk |
||
| utrikes- och försvarspolitik. Genom att bidra till internationella insatser | 5 | |
bidrar Sverige inte bara till andras säkerhet och utveckling, utan vi ökar Skr. 2007/08:51 även vår egen säkerhet samtidigt som vi får erfarenheter till nytta för
utvecklingen av vår nationella krishanteringsförmåga.
Sveriges deltagande i freds- och säkerhetsfrämjande insatser ska utformas som integrerad och samlad politik gentemot det aktuella landet/regionen. Vårt engagemang ska som utgångspunkt vara långsiktigt. De svenska bidragen bör utformas som samlade insatser, med både militära och civila delar. Utvecklingssamarbetet kan i det sammanhanget utgöra en väsentlig del av det samlade svenska engagemanget. Möjliga och genomförbara synergier med utvecklingssamarbetet ska alltid eftersträvas.
1.4Mål och riktlinjer
Följande mål och riktlinjer ska bidra till att förverkliga den övergripande målsättningen:
Aktiv internationell aktör
Sverige ska vara en aktiv internationell aktör och fullt ut tillvarata det multilaterala systemets möjligheter. De svenska insatserna ska i det multilaterala samarbetet i allt väsentligt ske inom ramen för EU, FN, Nato och OSSE samt vara grundade på reella och efterfrågade behov.
•Det svenska agerandet ska präglas av framförhållning och proaktivitet.
•Regeringens arbete med fredsfrämjande insatser ska utgå från målsättningen att värna
•En utgångspunkt för Sveriges engagemang på det fredsfrämjande området är att främja och stärka internationell fred och säkerhet, samt utveckla och skydda demokrati, rättsstatens principer och de mänskliga rättigheterna.
•Insatserna ska i allt väsentligt ske inom ramen för EU, FN, Nato och OSSE, som en tydlig och medveten del av vår politik gentemot dessa organisationer.
•Sverige ska verka för att svenskt inflytande och insyn ska öka i de insatser Sverige bidrar till, bl.a. genom en strävan att svensk personal i större utsträckning erhåller högre tjänster och ledande befattningar såväl inom insatserna som inom organisationerna genom vilka Sverige bidrar till fredsfrämjande insatser.
•Sverige ska bättre tillvarata möjligheter till nordisk samverkan inom ramen för freds- och säkerhetsfrämjande arbete.
•Sverige bör substantiellt kunna bidra till EU:s förmåga att ställa civila och militära snabbinsatsresurser till förfogande. Det svenska ledningsansvaret för en nordisk stridsgrupp inom EU ger oss ett särskilt ansvar.
•Snabbhet och uthållighet i de svenska bidragen ska förbättras, liksom förmågan till att förstärka pågående insatser vid behov.
6
•Sverige ska ha förmåga till att genomföra långsiktiga insatser i alla faser av en konflikts förlopp.
•Samverkan bör ske mellan utvecklings- och säkerhetsfrämjande insatser och åtgärder.
Ökad svensk förmåga
Sveriges förmåga till internationella insatser ska förbättras. Det militära deltagandet i insatser ska öka, så att en dubblering av utlandsstyrkans förmåga åstakoms. Vidare ska effekten av svenskt deltagande öka i freds- och säkerhetsfrämjande insatser. Ökningen ska bl.a. uppnås genom mer sammanhållna insatser.
•Försvarsmakten ska, när så efterfrågas, kunna delta i internationella insatser med en bredd av olika förbandstyper. Strävan är att Sverige bör bidra på områden där vi kan ge ett mervärde till den samlade operationen. Ett svenskt bidrag kan karaktäriseras av att vara bland de första enheterna på plats i insatsområdet, att utgöra en betydande del av operationens totala förband eller att genomföra för insatsen kritiska uppgifter.
•För att uppnå ett mer effektivt resursutnyttjande ska strävan vara att bidrag med militära förband i internationella insatser ska bli större och mer sammanhållna. Sverige ska ha förmåga till att samtidigt leda och delta i två insatser av bataljonsstorlek samt tre mindre insatser.
•Efterfrågan ökar på civilt deltagande i internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser. Sverige bör bidra till att möta denna efterfrågan genom att delta med polis, domare, åklagare och annan rättsstödspersonal, samtidigt som vår ledande ställning inom området insatsstöd bibehålls. Sverige skall också bidra med en bredd av andra efterfrågade personalkategorier, t ex politiska rådgivare, rådgivare för utvecklingsfrågor och och experter på mänskliga rättigheter och genderfrågor.
•Sverige bör fortsatt vara brett geografiskt representerat med militärobservatörer, stabsofficerare, poliser, civila observatörer och civila experter i fredsfrämjande insatser. Det ger Sverige bl.a.insyn och inflytande i olika missioner och möjliggör svenskt bidrag där behov och efterfrågan finns.
•Svenska deltagare i internationella insatser, ledda av FN, EU, OSSE och Nato, ska vara ändamålsenligt utbildade och utrustade. Sverige ska aktivt medverka genom att kontinuerligt utveckla och erbjuda relevanta utbildningar för deltagande i internationella insatser.
•Andelen kvinnor som deltar i svenska bidrag till internationella fredsfrämjande insatser ska öka i enlighet med FN: s säkerhetsrådsresolution 1325 om kvinnor, fred och säkerhet och Sveriges nationella handlingsplan för att genomföra resolutionen.
•Sverige ska stärka kvinnors deltagande i internationella fredsfrämjande insatser i enlighet med
Skr. 2007/08:51
7
• Svenska insatser ska kunna bidra till en önskvärd operativ nytta, Skr. 2007/08:51 förmågeutveckling och kompetensuppbyggnad för den utsändande
myndigheten.
Samlade bidrag
Svenska freds- och säkerhetsfrämjande insatser ska utformas så att de utgör en integrerad och samlad del av svensk politik gentemot det aktuella landet/regionen. De svenska bidragen bör utformas som samlade bidrag, med både militära och civila delar i de insatser där det är efterfrågat och möjligt. Utvecklingssamarbetet utgör här en viktig del av den samlade svenska förmågan. Möjliga och genomförbara synergier med utvecklingssamarbetet ska alltid eftersträvas.
•Förbättrad samverkan mellan civila och militära aktörer i multifunktionella fredsfrämjande insatser bör eftersträvas. Strävan bör vara att de svenska bidragen till de internationella insatserna, när så är efterfrågat och möjligt, utformas som samlade bidrag, med såväl militära som civila delar.
•Sverige ska verka för att säkerställa att det internationella samfundets insatser är sammansatta så att de i så stor utsträckning som möjligt omfattar alla tillgängliga aktörer och resurser.
•Sveriges samlade insatser i ett konflikt- eller
•Svenska insatser i ett land/område ska sträva mot samma övergripande mål. Kopplingen mellan säkerhet och utvecklingsinsatser är central. Möjliga och genomförbara synergier med utvecklingssamarbetet ska alltid eftersträvas.
•Sveriges arbete med att genomföra Säkerhetsrådets resolution 1325 om kvinnor, fred och säkerhet innebär att vi ska eftersträva att ett
jämställdhetsperspektiv integreras i alla skeden av internationella insatser. På nationell nivå innebär det t.ex. att förstärka utbildningssatsningar för militär och civil personal som kan bli aktuella för deltagande i en internationell insats. På den regionala/globala nivån handlar det om att vara en trovärdig samtalspart och aktör för regionalt och globalt genomförande.
•Sverige ska verka för att integrera alla delar av rättskedjan i internationella polis- och/eller rättsstatsinsatser. Uppbyggnad av polisen i en
| 1.5 | Folkrättsliga frågor | |
| Ett tydligt folkrättsligt mandat är en central förutsättning för svenskt | ||
| deltagande | i fredsfrämjande insatser. Detta gäller även riktlinjer för | 8 |
våldsanvändning. FN har genom säkerhetsrådet det primära ansvaret för internationell fred och säkerhet.
Huvudlinjen är att svenskt deltagande i fredsfrämjande insatser ska ske med ett mandat från säkerhetsrådet. Detta gäller i synnerhet för fredsframtvingande insatser i enlighet med
Också när det gäller fredsbevarande insatser i enlighet med FN- stadgans kapitel VI eftersträvas ett tydligt stöd från säkerhetsrådet. Samtidigt medger folkrätten att sådana insatser sker enbart med den mottagande statens och övriga relevanta parters samtycke.
En militär fredsfrämjande insats kan använda våld i samtliga dessa situationer och i självförsvar, men våldsanvändning kan även medges i andra lägen då det vore folkrättsligt tillåtet. Denna syn delas inom EU. Med självförsvarsrätten följer även en rätt för den truppbidragande staten att, om det skulle behövas för att undsätta den egna personalen, förstärka insatsen och även använda militära medel för att evakuera styrkan.
Den stora utmaningen uppstår i de exceptionella lägen då säkerhetsrådet inte förmår att förhindra folkmord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser, etnisk rensning eller andra omfattande övergrepp, inklusive systematiska våldtäkter av kvinnor och utnyttjande/exploatering av barn i väpnade konflikter.
Detta gör det inte mindre angeläget att Sverige stödjer reformarbetet för att FN:s säkerhetsråd bättre ska kunna ta sitt fulla ansvar för att upprätthålla internationell fred och säkerhet och skydda människor mot storskaliga övergrepp.
Sverige bör verka för att det ingår i mandatet för en fredsfrämjande insats bl.a. att beivra och rapportera kränkningar av de mänskliga rättigheterna och den internationella humanitära rätten, att samarbete ska ske med Internationella Brottsmålsdomstolen (ICC) om nödvändigt, så att möjlighet ges att beivra de grövsta brotten mot folkrätten.
Personal i fredsfrämjande insatser ska efterleva tillämpliga regler som följer av de mänskliga rättigheterna och den humanitära rätten, samt de normativa och etiska riktlinjer som utarbetats för fredsfrämjande insatser. Det gäller såväl de globala konventionerna om de mänskliga rättigheterna, som t.ex. konventionerna om medborgerliga och politiska rättigheter, om barnets och kvinnans mänskliga rättigheter och om konventionen om barnets rättigheter och dess tilläggsprotokoll om barn i väpnade konflikter. Det krävs att dessa frågor uppmärksammas på ett mycket tidigt stadium i planeringen av en fredsfrämjande insats. Särskilt bör uppmärksammas respekten för de normer som skyddar
Skr. 2007/08:51
9
civilbefolkningen, inte minst kvinnor och barn, samt gällande normer Skr. 2007/08:51 rörande frihetsberövanden samt människohandel.
2Förhållandet till EU, internationella organisationer och regionalt samarbete
2.1EU och den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (ESFP)
EU är en allt viktigare aktör på det utrikes- och säkerhetspolitiska området med en stor bredd av instrument till sitt förfogande. Genom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) kan EU agera enhetligt i frågor av gemensamt intresse. Inom GUSP utgör den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (ESFP) ett centralt inslag. Inom ESFP utför EU både civila och militära insatser för konflikthantering i olika delar av världen. Utmaningarna på det utrikes- och säkerhetspolitiska området blir alltmer komplexa, och kopplingen mellan t.ex. säkerhet och utveckling har uppmärksammats alltmer. I detta sammanhang har unionen unika möjligheter att kombinera långsiktigt utvecklingssamarbete med insatser för konflikthantering.
Det är regeringens ambition att Sverige ska tillhöra kärnan i det europeiska samarbetet och vara pådrivande i utvecklingen av unionen som utrikes- och säkerhetspolitisk aktör. Sveriges målsättning är att bidra aktivt till utvecklingen av EU:s förmåga att genomföra insatser till stöd för internationell fred och säkerhet inom ramen för ESFP. Ett uttryck för detta är Sveriges ledarroll för den nordiska stridsgruppen våren 2008 samt att Sverige även anmält beredskap för en ledarroll år 2011. Ett annat uttryck för detta är det faktum att Sverige deltagit i alla civila och militära insatser inom ESFP. Sverige kommer fortsättningsvis aktivt att bidra till den konceptuella utvecklingen av EU:s konflikthanteringsförmåga, både på den militära och den civila sidan. Som en del i detta arbete har Sverige som målsättning att utveckla koncepten för de civila och militära snabbinsatsförmågorna samt att stärka den
Sverige kommer även att verka för att det finns en nära samordning när det gäller insatser för utveckling och insatser till stöd för internationell fred och säkerhet. När det gäller bidrag med personal och andra resurser till EU:s insatser för konflikthantering kommer Sverige att fortsätta att bidra substantiellt. Sverige ska verka för att intensifiera genomförandet och efterlevnaden av uppförandekoden för personal i
Utvecklingen av civila kapaciteter för krishantering har varit en prioriterad fråga för EU och Sverige sedan 1999. I den av EU antagna säkerhetsstrategin (ESS) från 2003 anges att civila instrument krävs för att hantera dagens konflikter. EU:s civila krishanteringsförmåga har på kort tid vuxit fram som en central del av ESFP. Kombinationen av civila och militära förmågor ger EU goda förutsättningar att agera i ett
multifunktionellt sammanhang.
10
| 2.1.1 | Skr. 2007/08:51 |
EU:s utvecklade förmåga att genomföra civila och militära insatser till stöd för internationell fred och säkerhet har ökat behovet av nära samarbete mellan EU och FN. EU har som uttalat mål att kunna bistå FN genom att genomföra insatser som en förstärkning av en befintlig FN- insats eller som en inledande insats innan FN har kommit på plats med egen personal. Värdet av att ge EU sådant stöd har redan visats genom t.ex. EU: s civila och militära insatser i Demokratiska republiken Kongo, EU:s stöd till FN och Afrikanska unionen i Sudan samt EU:s och FN:s nuvarande parallella engagemang i Tchad/Centralafrikanska republiken (CAR) – insatser till vilka Sverige bidragit eller planerar att bidra.
Den gemensamma deklarationen från 2003 ger en bred grund för
2.1.2
Samarbetet mellan EU och Nato har blivit allt viktigare i ljuset av EU:s utvecklade konflikthanteringsförmåga. Relationens fulla potential har dock ännu inte kunnat förverkligas. Att så kan ske är angeläget ur ett svenskt perspektiv. Förutom samarbete kring militär krishantering – som i Bosnien sedan 2005 – har organisationerna i dag parallella militära och civila engagemang som kräver dialog och samordning. De ökade kontaktytorna framgår inte minst av de militära och civila insatserna sida vid sida i Kosovo och Afghanistan. Flera
2.2Förenta Nationerna (FN)
FN har det primära ansvaret för att upprätthålla internationell fred och säkerhet. FN:s generalförsamling och säkerhetsråd utgör kärnan i den internationella rättsordningen och det multilaterala samarbetet. Genom FN:s världsomfattande medlemskap åtnjuter organisationen en unik politisk legitimitet när det gäller att hantera akuta kriser och möta långsiktiga globala utmaningar. FN kan som organisation ge internationell legitimitet åt och auktorisera våldsanvändning, där möjligheten till beslut av säkerhetsrådet under
11
bl.a. att ett brett spektrum av länder bidrar till
Genom den pågående reformprocessen har FN under senare år stärkt de fredsfrämjande verktygen. Medling, fredsbyggande, skyldighet att skydda och mänskliga rättigheter är områden där FN byggt upp nya institutioner och riktlinjer. Parallellt med detta har efterfrågan på FN:s fredsfrämjande insatser ökat i betydande omfattning.
Sveriges ambition är att öka ansträngningarna att delta i internationella truppinsatser, inklusive
Sverige ska fortsatt stödja genomförandet och uppföljningen av FN- systemets gemensamma handlingsplan för resolution 1325 som antogs år 2005. Regeringen antog år 2006 en nationell handlingsplan för att genomföra resolutionen.
| 2.3 | ||
| Sedan |
||
| Natos samlade verksamhet. Sverige har ett omfattande och väl utvecklat | ||
| samarbete med Nato inom ramen för EAPR/PFF (Euroatlantiska | ||
| partnerskapsrådet/Partnerskap för fred). Det är ett svenskt intresse att | ||
| ytterligare söka fördjupa detta samarbete. För svenskt vidkommande | ||
| utgör möjligheten till deltagande i |
||
| central del av samarbetet. Sverige bidrar därigenom till att skapa | ||
| stabilitet och säkerhet i konfliktområden av säkerhetspolitiskt intresse för | ||
| Sverige. Deltagandet ger oss trovärdighet, vilket vi har nytta av också på | ||
| andra samarbetsområden inom EAPR/PFF. | ||
| Partnerskapssamarbetet, inklusive deltagandet i |
||
| utgör också ett centralt instrument för utvecklandet och stärkandet av | ||
| Försvarsmaktens interoperabilitet och förmåga till deltagande i | ||
| internationella krishanteringsinsatser generellt. Nato erbjuder en unik | ||
| uppsättning standarder, övningar och ett antal program som syftar till | ||
| sådan utveckling. Sverige behöver samarbetet med Nato för att kunna | ||
| möta de behov vi har av att utveckla förmågor för deltagande i | ||
| internationell fredsfrämjande verksamhet, oavsett om det sker under | ||
| Natos, FN:s eller EU:s ledning. | ||
| Sverige har ambition att fortsätta utveckla samarbetet med Nato på | ||
| krishanteringsområdet, som instrument för stärkandet av Sveriges | ||
| internationella krishanteringsförmåga. | ||
| Natos snabbinsatsstyrka, som ska kunna sätta in i de allra mest | ||
| krävande militära insatserna, är sedan 2006 öppen för styrkebidrag även | 12 | |
från partnerländer. Partnerländer kan anmäla supplementära förband till Skr. 2007/08:51 styrkan, förutsatt att dessa uppfyller samma kvalitetskrav som gäller för
Sverige överväger Natos erbjudande om partnerländers deltagande i snabbinsatsstyrkan NATO Response Force (NRF) med supplementära bidrag.
När Sverige ser över eventuellt deltagande i NRF ska samarbetsmöjligheter med övriga nordiska länder samt de baltiska länderna undersökas, dvs. både med partnerlandet Finland och med Natoländerna Danmark, Norge, Estland, Lettland och Litauen.
2.4OSSE och Europarådet
Det är framför allt OSSE:s utbredda fältverksamhet som ger organisationen dess mervärde. Sveriges bidrag till OSSE ska fortsättningsvis ske genom stöd till viss konfliktförebyggande verksamhet. Vidare ska svensk personal ställas till OSSE:s förfogande för tjänstgöring i organisationens sekretariat, vid dess institutioner och fältmissioner. Sverige ska fortsätta att vara drivande när det gäller genomförande av ministerbeslutet från 2005 om kvinnor i konfliktförebyggande, krishantering och
Europarådets styrka ligger framför allt i ett omfattande bindande regelverk och i starka institutioner. Det gäller särskilt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt Europadomstolen, men därutöver finns en lång rad konventioner och övervakningsorgan för olika aspekter av mänskliga rättigheter. Institutionerna ger stöd till uppbyggande av bl.a. rättsväsendet i olika länder. Sverige ska – inte minst under det svenska ordförandeskapet i Europarådet 2008 – fortsätta att verka för koncentrationen på Europarådets kärnområden mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens principer.
| 2.5 | Samarbetet med Afrikanska unionen (AU) och | |
| regionala organisationer | ||
| Sverige stödjer uppbyggnaden av en stark och bärkraftig afrikansk union. | ||
| Kapacitetsuppbyggnad bör vara ett centralt element i det svenska | ||
| samarbetet med Afrikanska unionen (AU). Sverige bör upprätta en | ||
| intensifierad dialog med AU samt därutöver bidra med finansiellt och | ||
| tekniskt stöd till AU: s kommission och eventuellt andra |
||
| Sverige bör i samarbete med AU verka för att uppbyggnaden av unionen | ||
| fortskrider så snabbt som möjligt. Principen om afrikanskt ägarskap ska | ||
| respekteras. | 13 | |
Inom det centrala området fred och säkerhet har AU kommit längst i sitt Skr. 2007/08:51 arbete. Svenskt stöd till olika komponenter i den afrikanska freds- och säkerhetsarkitektur som håller på att byggas upp är av vikt. Inriktningen
av stödet ska styras av svenskt mervärde och svenska komparativa fördelar.
Sverige bör vidare söka bidra till effektiva samordningsformer inom ramen för krishanteringsinsatser som engagerar AU och andra aktörer, exempelvis FN och/eller EU. En stärkt förmåga att gemensamt planera och genomföra multifunktionella fredsfrämjande insatser på den afrikanska kontinenten är angeläget i ljuset av framtida utmaningar. Sverige bör vidare överväga ett närmare militärt samarbete med AU, inklusive övningar och andra former av kompetensuppbyggnad, i syfte att på sikt kunna delta med förband i
De regionala afrikanska samarbetsorganisationerna – däribland ECOWAS (Economic Community of West African States) – är centrala byggstenar för att genomföra AU:s målsättningar och för att föra utvecklingen framåt i respektive region. Målet för det svenska samarbetet med de regionala organisationerna är att främja ett effektivt och bärkraftigt regionalt samarbete för fred och säkerhet, en hållbar och rättvis utveckling samt fattigdomsbekämpning. Fokus i det svenska stödet bör ligga på kapacitets- och institutionsförstärkningar.
EU:s framgångsrika samarbete med ASEAN (Association of Southeast Asian Nations) och de fem medlemmarna Brunei, Filippinerna, Indonesien, Singapore och Thailand under fredsövervakningsinsatsen Aceh Monitoring Mission 2005/06, bidrog till att föra upp krishantering på dagordningen i dialogen mellan EU och ASEAN. Sverige bör stödja utökat erfarenhetsutbyte och initiativ till samarbete med ASEAN inom framför allt civil krishantering.
3 Nordiskt samarbete
Inom ramen för det nordiska försvarsrelaterade samarbetet finns stora möjligheter för erfarenhetsutbyte, samordning och gemensamma bidrag till internationella insatser, både på bilateral och multilateral basis. Ett gott exempel på detta är det samarbete som bedrivs inom ramen för den nordiska stridsgruppen EU och den
Samtliga nordiska länder deltar i insatser inom ramen för FN, EU och Nato. Gemensamma nordiska insatser kan bidra till stora samordningsfördelar och leda till effektivare insatser. Det råder nordisk samsyn om att ett närmare samarbete mellan länderna ger bättre förutsättningar att upprätthålla en allsidig och bred försvarsförmåga och även kan ge en rad ekonomiska och säkerhetshöjande fördelar. Samarbetet kan också vara utgångspunkten för ett mer koordinerat
14
nordiskt agerande i Nato:s respektive ESFP:s processer för Skr. 2007/08:51 förmågeutveckling.
För att stödja genomförande av nordiska gemensamma insatser finns arrangemanget NORDCAPS (Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support). Samarbetet etablerades av de nordiska försvarsministrarna 1997 och är ett effektivt och flexibelt nordiskt konsultations- och koordineringsorgan för fredsfrämjande insatser inom ramen för FN, EU och Nato/PFF. Samarbetet inkluderar även övning, träning och utbildningsaktiviteter.
4 Medel och metoder
4.1Inledning
Det finns en rad politiska instrument för att bidra till fred och säkerhet. Bidrag till militära och civila fredsfrämjande insatser är viktiga sådana instrument. Det finns även andra instrument av direkt relevans för att skapa fred och säkerhet. Konfliktförebyggande åtgärder, medlingsinsatser, dialog, sanktioner och återuppbyggnadsinsatser är alla områden där Sverige agerar aktivt för att förhindra och stävja konflikter och skapa förutsättningar för varaktig fred. Sverige kommer att fortsätta arbetet med att vidareutveckla sanktionsinstrumentet och stärkandet av svensk kapacitet att agera i medlingsfrågor.
4.2 Säkerhet och utveckling
| Säkerhet, utveckling, demokrati och mänskliga rättigheter förutsätter och | |
| förstärker varandra. En stabil säkerhetssituation är grundläggande för att | |
| demokrati, respekt för mänskliga rättigheter och rättsstatliga principer | |
| samt ekonomisk och social utveckling ska kunna uppnås. Detta måste | |
| beaktas i arbetet med att bistå sviktande stater och |
|
| motsvarande sätt är demokrati, mänskliga rättigheter och utveckling en | |
| förutsättning för långsiktig fred och säkerhet. | |
| Dagens komplexa konflikthanterings- och återuppbyggnadsinsatser | |
| förutsätter att det internationella samfundet – likväl som Sverige | |
| nationellt – i både planerings- och genomförandefasen samordnar | |
| tillgängliga verktyg. Ett exempel på samspelet mellan säkerhet och | |
| utveckling är insatsen i Afghanistan, där Sverige har bidragit aktivt med | |
| utvecklingsinsatser under många år. Fattigdom samt brist på demokrati | |
| och respekt för de mänskliga rättigheterna, har bidragit till att landet | |
| plågats av konflikt och instabilitet under de senaste decennierna. Västra | |
| Balkan och Demokratiska republiken Kongo utgör andra exempel på att | |
| det finns behov av mer sammanhållna lösningar, där förutom akut | |
| krishantering, även insatser som syftar till att säkra en mer långsiktig | |
| återuppbyggnad och utveckling ingår. | |
| Även om svenska insatser i ett |
|
| syftar till att stödja FN:s och EU:s fredsansträngningar, bör i så hög grad | 15 |
som möjligt insatserna omfattas av en övergripande nationell Skr. 2007/08:51 målsättning. En mer strategisk planering och förbättrad samordning
mellan kortsiktiga och långsiktiga mål, liksom mellan olika aktörer, ska vara utgångspunkten. För att främja en hållbar lösning på konflikter bör Sverige i möjligaste mån samordna fredsfrämjande insatser med såväl humanitärt som ett mer långsiktigt återuppbyggnads- och utvecklingsstöd. Strävan bör vara att de svenska bidragen till de internationella insatserna utformas som samlade, med såväl militära som civila delar.
Sveriges agerande på det humanitära området utgår från skrivelsen "Sveriges politik för humanitärt bistånd” (skr. 2004/05:52). Givet de humanitära insatsernas särskilda och kortsiktiga mål, att rädda liv, lindra nöd, och bidra till att återupprätta/bibehålla mänsklig värdighet, är det viktigt att samordningen av fredsfrämjande insatser sker med respekt för dessa aktörers skilda roller, uppgifter och mandat. För att kunna utföra sitt specifika uppdrag är humanitära aktörer beroende av att uppfattas som neutrala. Uppfattas de som nära förbundna med en politisk eller militär agenda riskerar deras tillträde till nödlidande civila att allvarligt begränsas, vilket i slutändan även försvårar mer övergripande politiska och militära mål. Det ligger därför i alla aktörers intresse att verka för bästa möjliga samordning, förutsatt att denna samordning inte inverkar negativt på uppfattningen om de humanitära insatsernas neutralitet och oberoende.
Sverige ska även agera för att säkerställa att det internationella samfundets insatser är allomfattande och strukturerade enligt en plan som omfattar alla tillgängliga aktörer och instrument. Insatserna ska ske som svar på uttalade behov och i fullgod samordning med det berörda landets regering. De bör även balanseras mot huvudmålet att stärka konfliktländers möjlighet att på egen hand kunna lösa sina problem. Detta bidrar till att effektivisera insatserna och skapa bättre möjlighet att uppnå målen, dels även skapa bättre förutsättningar för det enskilda givarlandet att planera sina bidrag över tiden genom att uppgifter och samspel tydliggörs.
I de överväganden som görs i samband med inledande eller fullföljande av internationella freds- och säkerhetsfrämjande insatser, ska humanitära och utvecklingspolitiska aspekter utgöra en del av helhetsbedömningen. Strävan ska vara att Sverige, så långt möjligt, på ett samordnat sätt utnyttjar de instrument som står till vårt förfogande för att bidra till att nå det internationella samfundets övergripande mål. Detta ska också ske i överensstämmelse med den s.k. Parisdeklarationen för ett effektivare bistånd. En utgångspunkt för samarbetet är den lokala samarbetspartnerns situation, mål och prioriteringar.
| 4.3 | Behovet av säkerhetssektorreformer (SSR) | |
| Avgörande för ett väl fungerande samhälle är att de myndigheter som är | ||
| satta att upprätthålla försvar mot angrepp och rättssäkerhet, primärt | ||
| försvarsmakten och de rättsvårdande myndigheterna respekterar de | ||
| mänskliga | rättigheterna, är effektiva och kapabla samt står under | 16 |
demokratisk kontroll och insyn. Stora avvikelser från detta är dock en Skr. 2007/08:51 realitet i många länder.
Åtgärder för att reformera dessa verksamhetsområden, ofta benämnda som ett lands säkerhetssektor är därför ofta en förutsättning för utveckling i
För att kunna åstadkomma demokratisk samhällsstyrning av säkerhetssektorn krävs samlade insatser av både utvecklingsaktörer med bl.a. kompetens gällande civil statsförvaltning och aktörer vars främsta uppgift är fredsfrämjande insatser.
Ett svenskt
SSR är ett långsiktigt arbete där multilaterala arrangemang i varje enskilt fall ska övervägas som ett förstahandsalternativ. Sverige kan t.ex. stödja en
I anslutning till eller före en
| 4.4 | Militära medel och förmågor | |
| Genom att utveckla ett modernt, flexibelt och användbart insatsförsvar | ||
| med hög tillgänglighet, bidrar Försvarsmakten till att uppfylla Sveriges | ||
| säkerhetspolitiska mål. Försvarsmaktens huvuduppgift är förmågan till | ||
| att kunna föra väpnad strid. | ||
| Uppgiften att genomföra internationella insatser ska vara | ||
| grundläggande, men inte ensamt dimensionerande, vid utvecklingen av | ||
| Försvarsmaktens förband. Det är i första hand förmågan att tillsammans | ||
| med andra länder förebygga, begränsa, dämpa och avbryta konflikter | ||
| som ska prioriteras. Sverige ska kunna lämna bidrag till dessa insatser | ||
| där vi kan ge ett mervärde till den samlade operationen. | ||
| Försvaret har den dubbla uppgiften att värna Sveriges territoriella | ||
| integritet och att bidra till fred och säkerhet. Uppgifterna hänger nära | ||
| samman. | Den erfarenhet som internationella insatser ger stärker | 17 |
förmågan att värna Sveriges territoriella integritet. Erfarenheten är också betydelsefull för att bibehålla och utveckla Försvarsmaktens förmåga att efter en allvarlig och varaktigt försämrad omvärldsutveckling kunna utveckla förmåga att möta olika former av omfattande militära operationer mot Sverige.
Försvarsmakten ska ha förmåga till att samtidigt leda och delta i två insatser av bataljonsstorlek samtidigt som mindre förbandsenheter ska kunna sättas in i ytterligare tre insatser. Strävan är att bidra med större och mer sammanhållna militära förband i internationella insatser. En del i denna ambitionsökning är ett svenskt deltagande i EU:s snabbinsatsstyrkor. Större sammanhållna förbandsbidrag kan ge möjlighet till fler kvalificerade befattningar i högre staber och organisationer vilket bidrar till att stärka och utveckla kompetensen hos Försvarsmakten. Det kan i sin tur leda till ökade förutsättningar för större inflytande och möjlighet för Sverige att påverka den enskilda insatsen och samtidigt få större inflytande i olika organisationer. Detta bidrar till att uppnå målet att Sverige ska kunna vara en aktiv internationell aktör. Större insatser bidrar även till att utveckla Försvarsmaktens förmåga till att leda större förband.
Sverige ska ha förmåga till att vara snabbt på plats i ett nytt insatsområde inom ramen för etablerade samarbeten gällande snabbinsatsförmåga. Vidare ska Försvarsmakten kunna förstärka en redan pågående insats. Behov av en förstärkning av en pågående insats kan uppkomma mycket snabbt. Förstärkning genomförs under en kortare tid med lätta förband, i syfte att stabilisera en situation som plötsligt blivit instabil och hotfull eller för att stödja en evakueringsinsats. En förstärkning kan också röra sig om en något långsammare tillförsel av förband med tyngre materiel som under en längre tid kan verka i insatsområdet.
Vid plötsligt behov av sådan förstärkning är det viktigt att regeringen har möjlighet att snabbt fatta beslut om förändringar av de militära insatser som Sverige genomför. Därför är personalramarna för sådana eventuella förändringar inkluderade redan i riksdagens ursprungliga mandat för aktuell insats. På senare år – delvis på grund av att de fredsfrämjande insatser som Sverige deltar i har blivit alltmer krävande och från säkerhetssynpunkt mer utsatta och svårbedömda – har dessa reserver också kommit att utgöra en ökad relativ andel av den sammanlagda medgivna personalramen. Samtidigt som det är viktigt att Försvarsmakten kan agera skyndsamt i ett sådant läge har riksdagen ett intresse av att få information. Det är därför regeringens avsikt att hålla berörda utskott i riksdagen informerade om beslut om att ta i anspråk medgivet utrymme för en brådskande förstärknings- eller evakueringsinsats. Denna ordning får dock inte verka försenande på möjligheten att snabbt sätta in förstärknings- och evakueringsinsatser. Informationen till berörda utskott i riksdagen ges i anslutning till regeringens beslut om förändringar av vår militära närvaro i en insats.
Även om Sverige ska ha förmåga till snabbinsatser ska huvuddelen av insatsförmågan utgöras av förband som är insatta eller har något lägre insatsberedskap. Även materielförsörjningen måste karaktäriseras av en högre grad av flexibilitet. Viss materiel måste kunna kompletteras och
Skr. 2007/08:51
18
tillföras försvaret snabbt inför konkreta behov vid en internationell Skr. 2007/08:51 insats.
Sammansättningen av de svenska bidragen till internationella fredsfrämjande insatser ska vara rationell utifrån svenska intressen samt tillgängliga resurser och kompetenser vilket även till del påverkar deltagandet i fredsfrämjande insatser. Värdet av militära internationella insatser går inte alltid att mäta i antal individer ingående i utlandsstyrkan.
För att nå största möjliga effektivitet i de fredsfrämjande insatserna är det även fortsättningsvis en ambition att utifrån etablerade principer, bl.a. inom ramen för FN:s fredsfrämjande verksamhet, fortsatt utveckla den svenska förmågan när det gäller
4.5Civila medel och förmågor
| Antalet civila freds- och säkerhetsfrämjande insatser inom FN, EU och | ||||
| OSSE har ökat de senaste åren och ökningen tycks fortsätta. Det leder till | ||||
| att efterfrågan på personal till sådana insatser också ökar. | ||||
| Utvecklingen av den svenska civila förmågan bör bygga på verklig | ||||
| efterfrågan från internationella organisationer, främst EU och FN. | ||||
| Svenska civila bidrag till insatser är mycket efterfrågade, men har | ||||
| traditionellt sett främst gällt polisiära resurser. Sverige har en lång | ||||
| tradition – framför allt inom ramen för FN – att delta med polis i | ||||
| internationell fredsfrämjande verksamhet och polisen är sedan tidigare | ||||
| den största komponenten i de flesta civila insatser. Nu förutses också en | ||||
| ytterligare ökad efterfrågan på personal från övriga delar av | ||||
| rättsväsendet, | dvs. | åklagare, domare | och kriminalvårdspersonal. | |
| Erfarenheten har visat på vikten av ett brett angreppssätt med | ||||
| komplementära insatser som täcker ett brett spektrum av rättskedjan. Det | ||||
| är därför viktigt att Sverige också kan bidra med personal från t.ex. | ||||
| rättsväsendets myndigheter. | ||||
| På senare år har efterfrågan även ökat avseende andra kompetenser, | ||||
| såsom civil personal som ska utgöra stöd till en fredsfrämjande insats. | ||||
| Sverige är en viktig aktör internationellt när det gäller olika | ||||
| stödfunktioner till insatserna, t.ex. logistik och |
||||
| näringslivet kan här ge viktiga bidrag, t.ex. genom att leverera | ||||
| miljömässigt hållbara lösningar som kan användas såväl i den humanitära | ||||
| fasen som i återuppbyggnadsskedet. Samverkan mellan näringslivet och | ||||
| utvecklingssamarbetet i syfte att förstärka Sveriges samlade bidrag till de | ||||
| fredsbevarande insatserna kommer att förstärkas. Sverige bör också | ||||
| fortsatt kunna bidra med expertis på områdena mänskliga rättigheter och | ||||
| jämställdhet. Vidare bör Sverige aktivt verka för att öka andelen kvinnor | ||||
| i civila insatser. | ||||
| Rekrytering av personal till internationella insatser sker i dag från | ||||
| myndigheter | såsom | Rikspolisstyrelsen, | Åklagarmyndigheten, Sveriges | 19 |
Domstolar, Kriminalvården, Statens räddningsverk och Sida. Från och med årsskiftet 2007/08 kommer även Folke Bernadotteakademin (FBA) att rekrytera civil personal. FBA kommer i nära samverkan med berörda myndigheter, att upprätthålla en sammanhållen överblick av de samlade nationella civila kompetenserna och personalkategorierna som respektive myndighet kan bidra med och redan bidrar med till pågående insatser. Genom ökad samverkan mellan de olika myndigheterna kan Sveriges förmåga att svara upp mot den internationella efterfrågan stärkas ytterligare.
Deltagande i internationella insatser medför ett flertal positiva effekter för myndigheter och dess personal då internationellt arbete ger kunskap och erfarenhet som myndigheten och dess personal kan använda i sitt operativa arbete. Det är viktigt att sådana effekter av de internationella insatserna och myndigheternas intresse beaktas när bidrag till civila insatser övervägs och planeras.
Mot den bakgrunden bör det vara naturligt att internationella erfarenheter ses som meriterande vid tillsättningen av befattningar nationellt.
För att kunna utveckla och förstärka svensk civil förmåga krävs långsiktighet i planering och finansiering av bidrag till civila insatser. Långsiktighet är nödvändigt för att nationella myndigheter ska kunna bibehålla och utveckla en god förmåga att svara mot internationella behov. Det är också nödvändigt för att myndigheterna ska kunna beräkna i vilken utsträckning deras resurser tas i anspråk så att den nationella verksamhetens krav tillgodoses.
Många av dagens insatser sker i områden med högre risknivåer. Säkerhetsaspekter måste därför vägas in i överväganden om bidrag, inte minst för de myndigheter som inte besitter samma kunskap och erfarenhet om kritiska situationer som till exempel Polisen.
Områden inom vilka civil kapacitetsutveckling bör ske är t.ex. polis- och rättsstat (polis, åklagarväsende, domstolar och kriminalvård), förvaltning, insatsstöd (t.ex. logistik, sjukvård och kommunikation), civila observatörer och snabbinsatsförmåga. Utvecklingen bör leda till fler integrerade insatser. En svensk utgångspunkt i detta avseende ska vara att, i den mån det är möjligt, knyta ett rättsstatselement till kommande polisinsatser.
Skr. 2007/08:51
20
Utrikesdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 13 mars 2008
Närvarande: Statsministern Reinfeldt, statsråden Olofsson, Odell, Bildt, Ask, Husmark Pehrsson, Leijonborg, Larsson, Erlandsson, Torstensson, Carlgren, Hägglund, Björklund, Littorin, Borg, Sabuni, Billström, Adelsohn Liljeroth, Tolgfors
Föredragande: statsrådet Bildt
Regeringen beslutar skrivelse 2007/08:51 Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet.
Skr. 2007/08:51
21