Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att göra en översyn av den svenska förvaltningsmodellen med oberoende myndigheter.
Vi har många ”heliga” svenska modeller i Sverige, varav en är vår långa tradition med påstått ”oberoende” myndigheter. Vi är rätt unika i världen med vårt system, men sannolikt har säkert vi mera rätt än andra länder som har fel. Ändå finns det anledning att ibland lyfta upp den här frågan till diskussion och för eventuella förändringar, vilket har skett regelbundet under förra seklet. Detta skedde senast på 1990-talet, nu är det 2007 och Sverige har varit medlem i snart 13 år i EU. Vi föreslår därför att riksdagen uppmanar regeringen att se över den här frågan och återkomma till riksdagen med resultaten av denna analys.
Vi skickar också med några ingångar inför det arbetet.
Samtidigt som vår svenska förvaltningstradition är oberoende myndigheter slår regeringsformen fast att regeringen styr riket och att myndigheterna lyder under regeringen. Många av de utredningar som gjorts genom åren har visat på att en starkare styrning av regeringen egentligen kunde vara rimligt. Det finns ofta en gråzon mellan regeringen och myndigheterna där oklarheter råder om vem som egentligen drivit fram besluten och har ansvaret. Just detta att ansvaret kan hamna mellan stolarna och skjutas fram och tillbaka mellan regeringen/ansvarig minister och myndigheten är inte bra.
Den svenska modellen bygger på att det går att dra en gräns mellan politiska beslut och förvaltningsbeslut. Myndigheterna följer givetvis gällande lagar, men får också sina förordningar, sina pengaanslag och olika direktiv från regeringen, som också utser generaldirektör.
De olika departementen har utöver de långt gående styrningsinstrumenten enligt ovan också ständigt löpande kontakter på alla nivåer med myndigheterna, dagligen och stundligen.
Myndigheterna och generaldirektören befinner sig således i en stark beroendeställning i en rad viktiga avseenden till regeringen.
Den vanliga alternativa förvaltningsmodellen i t.ex. Europa är att departement och myndigheter finns i samlade ministerier, med ansvarig minister som chef och med ett tydligt och klart ansvar för hela verksamheten.
Utöver den oklara ansvarsfördelningen som kan uppstå i den svenska modellen är det därtill så att myndigheterna besitter en mycket stor sakkunskap i sakfrågorna samtidigt som myndigheternas ledning ofta har väsentligt längre tjänstgöringstider än ministrarna. Detta gör att tjänstemannainflytandet över hur politiken och dess tillämpning utformas ofta kan vara mycket starkt, samtidigt som det formellt är regeringen som har det övergripande ansvaret.
Det svenska systemet har utvecklats med rötter redan från 1600-talet och Axel Oxenstierna. Man ska dock akta sig att dra parallellerna för långt, och fram till 1809 års regeringsform hade ofta kungen den avgörande makten i hela systemet.
Under 1800-talet diskuterades flera gånger ”ministerietanken”, vid 1868 års riksdag biföll t.ex. andra kammaren att ämbetsverken och departementen borde slås ihop. Men första kammaren gick emot och inget sådant skedde. Tankarna var uppe återigen i början av 1900-talet utan att något hände, och även vid regeringsformens modernisering 1974 behölls den etablerade svenska förvaltningsmodellen.
Förvaltningsutredningen i början av 1980-talet ansåg att det egentligen inte fanns så starkt stöd för tudelningen mellan regering och myndigheter vare sig i den gamla eller nya regeringsformen. Man ansåg att den uppdelning som förstärktes under 1800-talet inte var ett resultat av någon i grundlagen förankrad strävan efter maktdelning utan snarare en följd av det vankelmod som präglade seklets förvaltningsreformer.
Uppenbarligen har ofta regeringarna inte fullt ut utnyttjat sina författningsenliga möjligheter att styra myndigheterna. I SOU 1983:39 påpekas bestämt att den säregna tudelningen mellan regeringen och förvaltningen inte enbart är ett resultat av en uppskattad förvaltningstradition, utan snarare hänförligt till att regeringen av olika skäl valt att vara återhållsam och inte utnyttjat sina befogenheter till fullo.
Den svenska modellen är teoretiskt och till del även praktiskt mycket tilltalande, och huvudalternativet inför framtiden är sannolikt att hålla fast vid den. Den har dock betydande gråzoner att genomborra; den kan ge tjänstemännen väl stor makt samtidigt som regeringens styrning i praktiken kan vara mycket stor utan att man behöver ta det hela ansvaret för det.
Sveriges EU-medlemskap har inneburit mycket samarbete och gemensamma beslut på olika nivåer inom EU, där det nödvändiga samarbetet mellan regering och myndigheter kan ge upphov till dubbelarbete, oklara handlingslinjer vid vissa tillfällen och långsamma beslutsvägar. Andra länder med starkare och tydligare samordning inom sina ministerier kan här ha ett försteg, och någon stor förståelse för den svenska modellens funktionssätt finns nog inte.
Det är nog ändå så att det även i ett ministerium finns behov av att dela upp ansvarstagandet på olika nivåer, och i praktiken kanske de båda modellerna sakta närmar sig varandra. Självfallet finns det även nackdelar med ministeriemodellen som noga behöver analyseras.
Sammanfattningsvis menar vi att det är dags att utifrån dagens verklighet återigen göra en översyn av den svenska förvaltningsmodellen.