Skatteutskottets betänkande

2007/08:SkU9

Sänkt kapitalvinstbeskattning för fåmansföretagare åren 2007–2009

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker regeringens förslag (prop. 2007/08:19) om sänkt kapitalvinstbeskattning för fåmansföretagare åren 2007–2009. Utskottet avstyrker en motion om ytterligare utredning av skattereglerna för fåmansföretagare med hänvisning till pågående beredning i Finansdepartementet.

Utskottet delar den bedömning regeringen redovisar i några frågor som rör reglerna om framskjuten beskattning vid andelsbyten.

En reservation (mp) och ett särskilt yttrande (v) har lämnats till betänkandet.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Sänkt kapitalvinstbeskattning för fåmansföretagare m.m.

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) med den ändringen att ordet "skall" i 50 kap. 7 § och 57 kap. 21 § ska bytas ut mot ordet "ska",

2. lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter med den ändringen att de föreslagna ändringarna i 2 kap. 2 och 4 §§ utgår ur lagförslaget,

3. lag om ändring i taxeringslagen (1990:324).

Därmed bifaller riksdagen delvis proposition 2007/08:19 i denna del och avslår motion 2007/08:Sk10.

Reservation (mp)

Stockholm den 27 november 2007

På skatteutskottets vägnar

Lennart Hedquist

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Lennart Hedquist (m), Lars Johansson (s), Annicka Engblom (m), Laila Bjurling (s), Ulf Berg (m), Jörgen Johansson (c), Raimo Pärssinen (s), Gunnar Andrén (fp), Christin Hagberg (s), Lena Asplund (m), Fredrik Olovsson (s), Lennart Sacrédeus (kd), Fredrik Schulte (m), Marie Engström (v), Britta Rådström (s), Åke Sandström (c) och Helena Leander (mp).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I ärendet behandlar utskottet regeringens förslag i proposition 2007/08:19 om vissa lättnader i beskattningen av fåmansföretag och den motion som har väckts med anledning av propositionen. Regeringens förslag till riksdagsbeslut redovisas i bilaga 1. Regeringens förslag till lagtext återges i bilaga 2.

Regeringen redovisar i ärendet sin bedömning av vissa tidigare aktualiserade frågor kring det skatterättsliga andelsbytessystemet.

Bakgrund

Regeringen aviserade i budgetpropositionen för 2007 (prop. 2006/07:1, volym 1 s. 153) en avsikt att den uppdelning i inkomstslagen tjänst och kapital av en kapitalvinst som överstiger sparat utdelningsutrymme, den s.k. hälftendelningen, som togs bort den 1 januari 2006 återinförs övergångsvis för inkomståren 2007, 2008 och 2009. Återinförandet av hälftendelningen skulle kombineras med en spärregel för att reglerna kunde utnyttjas för att kringgå de regler som gäller för beskattning av utdelningar. En promemoria utarbetades inom Finansdepartementet och remissbehandlades under sommaren 2007. Lagrådet har hörts i ärendet.

Riksdagen fastställde den 21 november 2007 den i budgetpropositionen föreslagna inkomstberäkningen för 2008 i vilken regeländringarna beaktats (prop. 2007/08:1, volym 1, bet. 2007/08:FiU1, rskr. 2007/08:30).

Genom lagstiftning hösten 2002 beslutade riksdagen om en utvidgning av reglerna om framskjuten beskattning vid vissa andelsbyten i syfte att undanröja vissa negativa effekter som uppkommit för fåmansföretagare som hade gjort uppskovsgrundande andelsbyten med kvalificerade andelar enligt de regler som hade gällt fr.o.m. den 1 januari 1999 (prop. 2002/03:15, bet. 2002/03:SkU5, rskr. 2002/03:80). Skatteutskottet har därefter vid flera tillfällen behandlat motioner i vilka tagits upp frågan om vissa ytterligare utvidgningar av reglerna. Utskottet har förutsatt att regeringen ska återkomma till riksdagen i frågan.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås tillfälligt ändrade regler vid försäljning av kvalificerade andelar i fåmansföretag, de s.k. 3:12-reglerna. Förslaget innebär att hälftendelningen i inkomstslagen tjänst och kapital av en kapitalvinst som överstiger sparat utdelningsutrymme återinförs övergångsvis för åren 2008 och 2009. På den skattskyldiges begäran ska hälftendelningen även tillämpas på andelsavyttringar som görs under 2007. Förslaget kombineras med särskilda regler för att förebygga skatteplanering genom interna andelsförsäljningar och liknande förfaranden.

I propositionen görs även en bedömning i några frågor som rör reglerna om framskjuten beskattning vid andelsbyten.

Den offentligfinansiella kostnaden för förslaget har beräknats till 300 miljoner kronor per år under den tid som förslaget avses gälla, dvs. 2007–2009. Eventuella merkostnader för Skatteverket och förvaltningsdomstolarna bedöms rymmas inom tilldelad anslagsram.

För ägare av kvalificerade andelar i fåmansföretag kommer reglerna under en övergångsperiod att medföra en något ökad uppgiftsskyldighet. Detta bedöms vara acceptabelt med hänsyn till att reglerna endast ska gälla under tre år. Eventuella merkostnader torde därmed vara begränsade, eftersom en avyttring av kvalificerade andelar ändå föranleder att uppgifter om kapitalvinsten ska lämnas till Skatteverket.

Utskottets överväganden

Sänkt kapitalvinstbeskattning för fåmansföretagare m.m.

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens förslag till ändringar i 3:12-reglerna och avstyrker motionsyrkandet.

Jämför reservation (mp) och särskilt yttrande (v).

Bakgrund

De regler som brukar kallas 3:12-reglerna finns numera i 57 kap. inkomstskattelagen (1999:1229, IL). De gäller beskattning av utdelningar och kapitalvinster från fåmansföretag till delägare som varit verksamma (aktiva) i fåmansföretaget i betydande omfattning. Reglerna tillkom vid 1990 års skattereform med syftet att förvärvsinkomster ska beskattas ungefär lika oavsett om de kommer från ett lönearbete eller från arbetsinsatser i ett eget aktiebolag.

Om en aktiv delägare tar ut lön från sitt eget bolag beskattas den på vanligt sätt och beläggs med arbetsgivaravgifter. Om delägaren i stället lyfter utdelningar från företaget eller säljer andelar i det ska utdelningen respektive kapitalvinsten delas upp i en tjänsteinkomstbeskattad del och en kapitalinkomstbeskattad del. 3:12-reglerna används för att bestämma hur mycket av en utdelning från företaget eller en kapitalvinst från avyttrade andelar i företaget som ska tas upp till progressiv beskattning i inkomstslaget tjänst och hur stor del som ska tas upp till proportionell beskattning i inkomstslaget kapital. Efter en reformering av reglerna fr.o.m. den 1 januari 2006 beskattas vid utdelningar kapitaldelen med 20 % upp till en viss nivå som bestäms schablonmässigt med hänsyn till företagets egna kapital och utbetalda löner och därutöver progressivt i tjänst. Om den aktiva delägaren i stället säljer aktier beskattas vinst som ryms inom ett sparat utdelningsutrymme med 20 %. Vinst som inte ryms inom det sparade utdelningsutrymmet beskattas i tjänst upp till 100 inkomstbasbelopp och därutöver i kapital enligt skattesatsen 30 %. Basbeloppsgränsen gäller försäljningar under en sexårsperiod.

Innan reformen den 1 januari 2006 gällde vid försäljningar att en vinst delades upp så att den beskattades till hälften i kapital till 30 % och till hälften i tjänst upp till 200 prisbasbelopp (hälftendelningen), och vinst därutöver beskattades endast i kapital. Detta medförde att en kapitalvinst vid försäljning av aktierna beskattades något lindrigare än löpande utdelningar. Det började därför bli allt vanligare att företagaren i stället för att ta ut utdelningar sålde företaget till ett annat egenägt företag genom s.k. interna andelsöverlåtelser för att på detta sätt kunna utnyttja den något lägre kapitalvinstbeskattningen. Denna kringgåendemöjlighet blev emellertid inte längre lika attraktiv när hälftendelningen i och med reformen togs bort den 1 januari 2006 och hela vinsten upp till 100 inkomstbasbelopp skulle tas upp som tjänsteinkomst.

Den expertgrupp som förberedde reformen per den 1 januari 2006 föreslog i och för sig tjänstebeskattning upp till 100 inkomstbasbelopp vid avyttringar av andelar men föreslog samtidigt en övergångslösning som byggde på att säljaren gavs en möjlighet att använda de nya förmånliga reglerna om löneunderlag m.m., vid beräkning bakåt i tiden, för att beräkna sparade utdelningsutrymmen för de fem beskattningsår som föregått avyttringsåret. Tanken var att skattelättnaderna i de reformerade reglerna skulle hinna få fullt genomslag innan den skärpta beskattningen av kapitalvinster tillämpades fullt ut. Någon sådan övergångsregel infördes emellertid inte, bl.a. med hänvisning till att de föreslagna reglerna var mycket komplicerade.

Sedan reformeringen per den 1 januari 2006 har ytterligare lättnader i 3:12-reglerna införts den 1 januari 2007 genom budgetförslaget hösten 2006. Förslag föreligger nu också om att genomföra ytterligare en åtgärd som expertgruppen föreslog, nämligen att slopa förmögenhetsskatten (prop. 2007/08:26, bet. 2007/08:SkU15).

I samband med strukturaffärer i näringslivet finns vissa möjligheter att byta andelar i ett företag mot ett annat företags andelar utan att detta leder till en omedelbar beskattning för andelsägaren. Beskattningen skjuts i stället upp genom att anskaffningsvärdet på den köpta aktien förs över på den aktie som köparen lämnar i vederlag. Detta gäller i princip i uppköpssituationer och bara om det är rena delägarrätter som byts, inte andra instrument, t.ex. terminer, optioner och konvertibla skuldebrev, som inte innebär en rätt till en del i en juridisk person. Som ett grundvillkor för att över huvud taget få skatteuppskov i andelsbytessystemet fanns tidigare en kontantgräns, dvs. en regel om att bara en mindre del av ersättningen vid andelsbytet fick vara kontanter. Denna slopades fr.o.m. den 1 januari 2006 i samband med ändringar i aktiebolagslagen. Skatteutskottet har vid ett antal tillfällen (se t.ex. bet. 2004/05:SkU11 s. 6–7 och bet. 2005/06:SkU9 s. 7–8 och 10–11) behandlat motioner med yrkanden om att kontantgränsen ska slopas retroaktivt med verkan fr.o.m. den 1 januari 1999 och att reglerna om framskjuten beskattning vid andelsbyten retroaktivt ska utvidgas så att de omfattar även sådana byten som gjorts med annat än aktier eller andelar, t.ex. konvertibler, optioner och patenträttigheter. Utskottet har förutsatt att regeringen ska återkomma till riksdagen i frågan.

Propositionen

I propositionen föreslås att den före 2007 års taxering gällande hälftendelningen mellan inkomstslagen tjänst och kapital av kapitalvinster på kvalificerade andelar i fåmansföretag återinförs övergångsvis för åren 2008 och 2009. På den skattskyldiges begäran ska hälftendelningen även tillämpas på avyttringar under 2007.

Ett återinförande av hälftenregeln innebär incitament till att tillgodogöra sig vinstmedel i företagen genom systematiska och återkommande internöverlåtelser. För att motverka att interna andelsöverlåtelser kan ge omotiverade skattelättnader föreslår regeringen att hälftendelningen inte ska gälla vid interna andelsförsäljningar av kvalificerade andelar och liknande förfaranden. Hälftendelningen ska dock på den skattskyldiges begäran tillämpas i vissa generationsskiftesfall där en verksamhet ska drivas vidare, direkt eller indirekt, av den skattskyldiges avkomling eller avkomlings make.

Enligt en särskild regel (50 kap. 7 § IL) behandlas försäljningar av kvalificerade andelar via ett handelsbolag i princip som om de ägts direkt av den person som äger andelar i handelsbolaget, vilket innebär att en del av vinsten beskattas i inkomstslaget tjänst. I propositionen föreslås att begränsningen till andelar tas bort och att även andra delägarrätter avseende fåmansföretag än andelar ska beaktas enligt denna regel.

En justering föreslås också i de särskilda övergångsregler (indexregeln och kapitalunderlagsregeln) som införts samtidigt eller strax efter 3:12-systemets tillkomst och som tillämpas på andelar som förvärvats före 1990 respektive 1992. Före reformen den 1 januari 2006 omfattades endast aktier och andra andelar av dessa specialregler. Vid reformen föll denna begränsning bort, och även andra delägarrätter fick beaktas vid tillämpningen av index- och kapitalunderlagsreglerna. I propositionen föreslås att begränsningen till aktier och andra andelar återinförs.

Regeringen redovisar i propositionen vissa bedömningar i frågor som gäller det skatterättsliga systemet för andelsbyten med anledning bl.a. av tidigare uttalanden av skatteutskottet. Den ena frågan gäller en eventuell retroaktiv utvidgning av slopandet av den s.k. kontantgränsen den 1 januari 2006. Eftersom retroaktiva skattehöjningar inte, med vissa särskilda undantag, är tillåtna enligt 2 kap. 10 § regeringsformen skulle retroaktiva skattesänkningar enligt regeringen innebära en asymmetri som skulle kunna försvaga statsfinanserna. I det här fallet skulle ett retroaktivt slopande av kontantgränsen få betydande finansiella effekter. Därtill kommer att retroaktiviteten skapar oreda i skattesystemet som inte heller blir förutsebart. Det skapas också en orättvisa gentemot skattskyldiga som anpassat sig till gällande skatteregler och t.ex. av denna anledning avstått från att delta i en viss affärstransaktion. Regeringen anser således att reglerna om slopandet av kontantgränsen som gäller fr.o.m. den 1 januari 2006 inte bör utsträckas bakåt i tiden.

En annan fråga som aktualiserats i tidigare motioner i riksdagen gäller frågan om andelsbytesreglerna ska utvidgas till att omfatta byten av andra tillgångar än andelar. Regeringen framhåller här att de svenska reglerna om utbyte av andelar bygger på ett EG-rättsligt direktiv, nämligen rådets direktiv 90/434/EEG av den 23 juli 1990 om ett gemensamt beskattningssystem för fusion, fission, partiell fission, överföring av tillgångar och utbyte av aktier eller andelar som berör bolag i olika medlemsstater samt om flyttning av ett europabolags eller en europeisk kooperativ förenings säte från en medlemsstat till en annan, senast ändrad genom rådets direktiv 2005/19/EG. Även övriga svenska skatteregler avseende omstruktureringar av företag bygger i stor utsträckning på detta direktiv. Direktivet och ändringsdirektivet har genomförts i svensk rätt efter ett omfattande utredningsarbete (SOU 1998:1, SOU 2005:19, prop. 1998/99:15 och prop. 2006/07:02). Direktivet omfattar, i likhet med de svenska reglerna, endast byten av andelar. Andra typer av rättigheter utesluts från direktivets tillämpningsområde. Begränsningen i de svenska reglernas tillämpningsområde speglar den viktiga och välavvägda avgränsning som beslutats i den gemenskapsrättsliga regleringen som gäller för alla medlemsstater. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att bestämmelserna om framskjuten beskattning vid andelsbyten inte bör omfatta andra delägarrätter än andelar. Reglernas tillämpningsområde bör därför inte ändras.

Motionen

I motion Sk10 av Helena Leander m.fl. (mp) yrkas ett tillkännagivande till regeringen om att en utredning bör tillsättas för att se över hur 3:12-reglerna kan avskaffas och ersättas med ett enklare och mer rättvist system. Enligt motionen är reglerna orimligt krångliga och hårda. Det återinförande av hälftendelningen som föreslås i propositionen gör visserligen att beskattningen av en kapitalvinst blir något lägre, men krånglet minskar inte. I stället för denna tillfälliga regeländring förordar motionärerna en total översyn av regelverket med syfte att ersätta 3:12-reglerna med ett enklare och mer rättvist system.

Utskottets ställningstagande

Utskottet tillstyrker regeringens förslag. För att samordning ska kunna ske av de ändringar som föreslås i 2 kap. 2 och 4 §§ lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter med förslag till ändringar i samma paragrafer i två andra propositioner (prop. 2007/08:26 och 2007/08:27) överför utskottet den författningstekniska regleringen rörande dessa paragrafer till ett annat ärende (bet. 2007/08:SkU15). Med den ändring som föranleds av detta och med den mindre språkliga justering som framgår av utskottets förslag till riksdagsbeslut tillstyrker utskottet de förslag till lagändringar som regeringen föreslår.

Vad gäller förslaget i motion Sk10 framgår det av propositionen att regeringen har påbörjat en analys av vad de nya regler för fåmansföretagen som tillkom den 1 januari 2006, och som byggdes ut den 1 januari 2007, har inneburit för balansen i skattemässig behandling mellan olika slag av företagande. Det är angeläget att olika organisationsformer som marknadsnoterade aktiebolag, onoterade aktiebolag, 3:12-bolag och enskild näringsverksamhet behandlas på ett så likvärdigt sätt som möjligt. Utredningsuppdraget ska redovisas före utgången av 2007. Regeringen kommer därefter att ta ställning till behovet av ytterligare åtgärder och vad dessa i så fall bör innebära. Enligt utskottets mening bör resultatet av det pågående arbetet avvaktas. Utskottet finner inte skäl för ett tillkännagivande till regeringen i frågan. Följaktligen avstyrker utskottet motionen.

Beträffande de i propositionen redovisade bedömningarna rörande andelsbytessystemet vill utskottet anföra följande.

Under förra mandatperioden förutsatte utskottet att den dåvarande regeringen skulle lägga fram förslag som med tillbakaverkande kraft skulle lösa vissa problem med det skatterättsliga andelsbytessystemet som hade lämnats olösta i samband med lagändringar i andelsbytessystemet under hösten 2002. Problemen hade uppkommit för ägare till små företag, främst inom IT-branschen, som blivit uppköpta av börsbolag strax innan börsnedgången efter millennieskiftet. Det var ett vanligt avtalsvillkor vid dessa uppköp att det uppköpande företagets aktier inte kunde avyttras förrän viss tid förflutit efter andelsbytet. Ägaren till det uppköpta företaget kunde därför ofta inte skydda sig mot en värdenedgång genom att sälja aktier. Beskattningen skulle emellertid utgå från det högre värdet på det uppköpande bolagets aktie som gällde vid själva andelsbytet. Den lagstiftning som genomfördes 2002 beaktade inte fullt ut de olika problem som ägare till uppköpta småföretag kunde ställas inför. De olösta problemen (den s.k. restpomperipossan) borde, för att kunna ha rättats till med tillbakaverkande kraft, ha utretts skyndsamt och åtgärdats i nära anslutning till 2002 års lagstiftning. Under den föregående mandatperioden sökte skatteutskottet och dess dåvarande minoritet förmå den dåvarande regeringen att presentera en lösning på restpomperipossan. Det har nu emellertid gått lång tid sedan dessa problem påtalades. Berörda skattskyldiga torde i flertalet fall redan ha genomfört betydande omplaceringar, vilket gör det praktiskt svårt att ta upp beskattningsbesluten till omprövning. En omständighet är här också att fysiska personers deklarationer normalt inte förvaras under längre tid än sex år efter taxeringsårets utgång. Utskottet ser därför betydande svårigheter i att nu på nytt väcka frågan om ytterligare utvidgningar med tillbakaverkande kraft i andelsbytessystemet. Utskottet gör mot den bakgrunden bedömningen att vidare utredning av hur en ändring med tillbakaverkande kraft skulle kunna genomföras inte längre är aktuell. Regeringens bedömning bör därför godtas.

Reservation

Sänkt kapitalvinstbeskattning för fåmansföretagare m.m. (mp)

av Helena Leander (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) med den ändringen att ordet "skall" i 50 kap. 7 § och 57 kap. 21 § ska bytas ut mot ordet "ska",

2. lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter med den ändringen att de föreslagna ändringarna i 2 kap. 2 och 4 §§ utgår ur lagförslaget,

3. lag om ändring i taxeringslagen (1990:324).

samt tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen om det fortsatta arbetet med 3:12-reglerna.

Därmed bifaller riksdagen motion 2007/08:Sk10 och bifaller delvis proposition 2007/08:19 i denna del.

Ställningstagande

Mot bakgrund av att 3:12-reglerna har varit orimligt krångliga och hårda har vi i Miljöpartiet varit med och drivit igenom ett första steg i reformeringen av 3:12-reglerna den 1 januari 2007. Vi välkomnade även den nuvarande regeringens förslag till höjt schablonbelopp i förenklingsregeln och förbättringar i löneunderlagsregeln fr.o.m. den 1 januari 2007.

Det återinförande av hälftendelningen som föreslås i propositionen är inte någon lösning på problemet med regelsystemet för fåmansföretagen. Visserligen blir beskattningen i sig något lägre, men krånglet minskar inte alls. I stället för denna tillfälliga regeländring krävs därför en total översyn av regelverket med syfte att helt avveckla 3:12-reglerna på samma sätt som gjorts i andra länder och ersätta dem med ett enklare och mer rättvist system. Jag anser att riksdagen bör acceptera regeringens förslag om en tillfällig åtgärd men anser det vara viktigt att riksdagen tillkännager för regeringen att genomgripande ändringar behövs i 3:12-systemet. Jag tillstyrker följaktligen Miljöpartiets yrkande i motion Sk10 att en utredning bör tillsättas för att se över hur 3:12-reglerna kan avskaffas och ersättas med ett enklare och mer rättvist system.

Jag har i övrigt inget att anföra i ärendet.

Särskilt yttrande

Sänkt kapitalvinstbeskattning för fåmansföretagare m.m. (v)

Marie Engström (v) anför:

År 2002 infördes lagstiftning som rör reglerna om framskjuten beskattning vid andelsbyten. Man utvidgade då reglerna om framskjuten beskattning vid andelsbyten till att omfatta även onoterade och kvalificerade andelar. Reglerna trädde i kraft 1 januari 2003 men kunde tillämpas retroaktivt. Den möjligheten gjorde att man tog bort vissa negativa effekter. Tidigare regler, som innebar att skatteuppskovet som beräknades vid bytestillfället och som skulle tas upp som intäkt i inkomstslaget tjänst utan att kunna kvittas mot en slutlig förlust på bytesaffären, togs bort.

Syftet var då att lösa problem för de ägare till små företag, vanligtvis inom IT-branschen, som sålde sina andelar till börsbolag strax innan börsnedgången. Det var vanligt att man avtalade att aktier inte kunde avyttras förrän efter en tid. Med den då gällande lagstiftningen kunde värdeminskningen på IT-aktier få allvarliga konsekvenser.

Trots att åtgärder vidtogs kvarstår problem för vissa ägare till uppköpta små företag, (den s.k. restpomperipossa). Det handlar dels om retroaktivt slopande av kontantgränsen, dels om reglerna om framskjuten beskattning också ska omfatta andra värdepapper än aktier och andelar.

Jag noterar att den borgerliga majoriteten i utskottet är ointresserad av att kvarvarande frågor ska få sin lösning. Som skäl anger man att det är praktiskt svårt och att det har gått alldeles för lång tid.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2007/08:19 Sänkt kapitalvinstbeskattning för fåmansföretagare åren 2007–2009:

Riksdagen antar regeringens förslag till

1.    lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229),

2.    lag om ändring i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter, utom såvitt avser 2 kap. 2 och 4 §§,

3.    lag om ändring i taxeringslagen (1990:324).

 

Följdmotionen

2007/08:Sk10 av Helena Leander m.fl. (mp):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att en utredning bör tillsättas för att se över hur 3:12-reglerna kan avskaffas och ersättas med ett enklare och mer rättvist system.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag