Miljö- och jordbruksutskottets betänkande

2007/08:MJU19

Miljöbalken och EG-förordningen om kemikalieregistrering

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2007/08:80 Miljöbalken och EG-förordningen om kemikalieregistrering, två följdmotioner med fem yrkanden samt tre motioner från allmänna motionstiden 2007.

Med anledning av EU:s nya kemikalielagstiftning, som kallas Reach, föreslås ändringar huvudsakligen i miljöbalken men också i arbetsmiljölagen (1977:1160) och fartygssäkerhetslagen (2003:364).

Reach är en EG-förordning som ersätter mycket av det som i dag regleras med nationella bestämmelser och som för Sveriges del finns i regeringens förordningar och Kemikalieinspektionens föreskrifter. I den nya EG-förordningen har registreringen av kemiska ämnen och information om ämnena central betydelse för möjligheterna att tillverka och släppa ut kemiska ämnen på marknaden samt för utvärdering och godkännande av och begränsningar för kemiska ämnen.

De berörda svenska lagreglerna om kemikalier finns i allt väsentligt i 14 kap. miljöbalken. De reglerna behöver justeras så att de inte innebär en dubbelreglering av sådant som regleras i EG-förordningen eller strider mot den. För att man ska kunna straffsanktionera överträdelser av EG-förordningen, behöver straffreglerna i 29 kap. miljöbalken ändras och kompletteras. De behöver också kompletteras med anledning av en EG-förordning om fluorerade växthusgaser. Den nya EG-förordningen föranleder dessutom ändringar i miljöbalkens forumregler m.m. I fråga om tillsyn behövs också ändringar i arbetsmiljölagen och fartygssäkerhetslagen. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juni 2008.

Utskottet tillstyrker med en lagteknisk justering regeringens förslag och avstyrker motionsyrkandena. I betänkandet finns 5 reservationer och 1 särskilt yttrande.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

1.

Lagförslagen

 

Riksdagen antar regeringens förslag till

1) lag om ändring i miljöbalken med den ändringen att i 14 kap. 8 § 8 orden "förbud mot" utgår,

2) lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160),

3) lag om ändring i fartygssäkerhetslagen (2003:364).

Därmed bifaller riksdagen proposition 2007/08:80 punkterna 2 och 3, bifaller delvis proposition 2007/08:80 punkt 1 och avslår motionerna 2007/08:MJ297 och 2007/08:MJ457 yrkande 6.

2.

Utvidgad substitutionsprincip

 

Riksdagen avslår motion 2007/08:MJ7.

Reservation 1 (s, v, mp)

3.

Produktvalsprincipen

 

Riksdagen avslår motion 2007/08:MJ8 yrkande 1.

Reservation 2 (mp)

4.

Talerätt för miljö- och friluftsorganisationer

 

Riksdagen avslår motion 2007/08:MJ8 yrkande 2.

Reservation 3 (v, mp)

5.

Permetrin

 

Riksdagen avslår motion 2007/08:MJ265.

6.

Sanktioner för nedströmsanvändare

 

Riksdagen avslår motion 2007/08:MJ8 yrkande 3.

Reservation 4 (v, mp)

Stockholm den 24 april 2008

På miljö- och jordbruksutskottets vägnar

Anders Ygeman

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Anders Ygeman (s), Claes Västerteg (c), Ola Sundell (m), Jeppe Johnsson (m), Carina Ohlsson (s), Bengt-Anders Johansson (m), Bo Bernhardsson (s), Anita Brodén (fp), Sofia Arkelsten (m), Jan-Olof Larsson (s), Sven Gunnar Persson (kd), Rune Wikström (m), Wiwi-Anne Johansson (v), Tina Ehn (mp), Helén Pettersson i Umeå (s), Eva Selin Lindgren (c) och Dan Nilsson (s).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I ärendet behandlar utskottet regeringens proposition 2007/08:80 Miljöbalken och EG-förordningen om kemikalieregistrering, två följdmotioner med fem yrkanden samt tre motioner från allmänna motionstiden 2007. I propositionen föreslås ändringar i den svenska kemikalielagstiftningen som följer av den nya EG-förordningen om kemikalieregistrering.

Bakgrund

Reach är en förkortning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG. Reach är en förkortning av engelskans Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals. Regeringen beslutade den 1 mars 2007 att tillkalla en särskild utredare (dir. 2007:30) med uppdrag att göra en översyn av den svenska kemikalielagstiftningen i fråga om tillsyn, avgifter och vad som därutöver följer av den nya EG-förordningen om kemikalieregistrering. Utredningen antog namnet Reach-utredningen, och i oktober 2007 överlämnade utredaren betänkandet Reach – genomförande och sanktioner (SOU 2007:80).

I ärendet finns också förslag till straffbestämmelser som, utöver kemikalieregistreringsförordningen, rör överträdelser av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 842/2006 av den 17 maj 2006 om vissa fluorerade växthusgaser. Förslagen till de straffbestämmelser som behövs med anledning av förordningen har tagits fram av Naturvårdsverket som en del av regeringens uppdrag till verket om fluorerade växthusgaser. Förslagen har remissbehandlats.

Förslagen har granskats av Lagrådet. Regeringens förslag har justerats i enlighet med Lagrådets synpunkter och därutöver har några språkliga justeringar gjorts.

Miljö- och jordbruksutskottet har under beredningen av detta ärende uppmärksammats på att lagtext och motivering i ett par avseenden inte utformats på ett helt tillfredsställande sätt. Utskottet föreslår därför vissa justeringar av regeringens förslag.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Med anledning av EU:s nya kemikalielagstiftning, som kallas Reach, föreslås ändringar huvudsakligen i miljöbalken men också i arbetsmiljölagen (1977:1160) och fartygssäkerhetslagen (2003:364).

Reach är en EG-förordning som ersätter mycket av det som i dag regleras med nationella bestämmelser och som för Sveriges del finns i regeringens förordningar och Kemikalieinspektionens föreskrifter. I den nya EG-förordningen har registreringen av kemiska ämnen och information om ämnena central betydelse för möjligheterna att tillverka och släppa ut kemiska ämnen på marknaden samt för utvärdering och godkännande av och begränsningar för kemiska ämnen. De berörda svenska lagreglerna om kemikalier finns i allt väsentligt i 14 kap. miljöbalken. De reglerna behöver justeras så att de inte innebär en dubbelreglering av sådant som regleras i EG-förordningen eller strider mot den. De nödvändiga ändringarna i 14 kap. miljöbalken gör att hela kapitlet bör ges en ny redaktionell och språklig utformning.

För att överträdelser av EG-förordningen ska kunna straffsanktioneras, behöver straffreglerna i 29 kap. miljöbalken ändras och kompletteras. De behöver också kompletteras med anledning av en EG-förordning om fluorerade växthusgaser.

Den nya EG-förordningen om kemikalieregistrering föranleder dessutom ändringar i miljöbalkens forumregler (20 kap.), regler om tystnadsplikt i samband med tillsyn (26 kap.) och regler om tillträde (28 kap.). I fråga om tillsyn behövs också ändringar i arbetsmiljölagen och fartygssäkerhetslagen.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juni 2008.

Utskottets överväganden

Den nya EG-förordningen om kemikalieregistrering

Inledning

Den nya EG-förordningen om registrering, utvärdering, godkännande och begränsningar av kemikalier är för de flesta i kemikaliebranschen och hos de berörda myndigheterna känd som Reach. I förordningen har registreringen av kemiska ämnen och information om ämnena central betydelse för möjligheterna att tillverka och släppa ut kemiska ämnen på marknaden samt för utvärdering och godkännande av och begränsningar för kemiska ämnen. Förordningen kan på svenska kallas kemikalieregistreringsförordningen. Sannolikt kommer dock de flesta som berörs av förordningen att helt enkelt använda den mycket kortare engelska benämningen Reach.

Syftet med förordningen (artikel 1.1) är att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön och att ämnen kan cirkulera fritt på den inre marknaden. Konkurrenskraft och innovation ska förbättras. Syftet bör bl.a. ses mot bakgrund av den nuvarande kemikalieregleringen. I gällande rätt görs en skillnad mellan gamla (existerande) och nya ämnen. Nya ämnen får endast sättas ut på marknaden efter att ha genomgått omfattande tester medan motsvarande krav inte finns för existerande ämnen. Den nuvarande regleringen har inte lyckats generera information om ämnens egenskaper i tillfredsställande takt. Uppskattningsvis har inte mer än 5 % av alla ämnen som finns på den europeiska marknaden genomgått fullständiga riskbedömningar enligt reglerna om förhandsanmälan av nya ämnen.

Förordningen innebär att samma regler kommer att gälla för såväl existerande som nya ämnen. Samtliga ämnen som tillverkas eller importeras i mängder om minst ett ton årligen per tillverkare eller importör ska registreras, och registreringsunderlaget ska bl.a. innehålla information om ämnets egenskaper och förslag till riskhanteringsåtgärder. Ansvaret för att göra riskbedömningar och utredningar ligger, till skillnad från vad som tidigare varit fallet, i första hand på den som tillverkar eller importerar ämnet och inte på de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna. Det är först om ämnet blir föremål för en fördjupad utvärdering eller tillståndsprövning som det blir aktuellt för myndigheterna att bedöma riskerna med ämnet.

Ungefär 30 000 ämnen som redan finns på marknaden förväntas bli registrerade under de första elva åren efter ikraftträdandet. Dessa ämnen, huvudsakligen ämnen som har upptagits i Europeiska förteckningen över saluförda ämnen (Einecs) benämns infasningsämnen. Till detta kommer ett okänt antal nya ämnen som inte är infasningsämnen. Den information som kommer fram genom registreringsprocessen kommer att öka kunskapen i samhället om ämnenas farliga egenskaper. Detta ger förutsättningar för en säkrare hantering av risker vid användningen av kemikalier. Den enhetliga regleringen av existerande och nya ämnen väntas också stimulera ökad forskning och utveckling av mindre farliga kemiska produkter. Slutligen väntas regelverket bidra till att ämnen med de allra farligaste egenskaperna ersätts med lämpliga alternativa ämnen eller tekniker när det är ekonomiskt eller tekniskt genomförbart.

Grundstenarna

Regelverket i förordningen har fyra viktiga byggstenar: registrering, utvärdering, tillstånd och begränsningar.

Registrering av ämnen utgör grunden i förordningen. Den som tillverkar eller importerar ett ämne i mängder över ett ton per år är skyldig att registrera ämnet hos Europeiska kemikaliemyndigheten i Helsingfors (Echa). Om ett ämne som omfattas av registreringsplikten inte är registrerat, är det förbjudet att tillverka eller släppa ut det på marknaden i gemenskapen. I sin registreringsanmälan ska tillverkaren eller importören redovisa information om ämnets inneboende hälso- och miljöegenskaper. Detta informationskrav ökar med den mängd av ämnet som tillverkas eller importeras. När det gäller de högre viktintervallen (mängder om minst 100 ton) krävs att registranten lämnar förslag till de tester som krävs för att uppfylla informationskraven.

Registreringsanmälningarna ska utvärderas av Echa. I de allra flesta fall kommer granskningen endast att bestå av en kontroll av att anmälan är fullständig. Ungefär 5 % av registreringsunderlagen kommer att genomgå en mer noggrann utvärdering. Echa ska också granska eventuella förslag till tester som ingår i en registreringsanmälan. När det gäller utvärdering av testförslag ska ämnen med särskilt farliga egenskaper och med användningar som leder till utbredd och diffus spridning prioriteras.

De nationella myndigheterna kommer att genomföra fördjupade ämnesutvärderingar bl.a. som underlag för beslut om begränsningar eller tillstånd. Detta arbete koordineras av Echa som tillsammans med de nationella myndigheterna ska ta fram en prioriteringslista över de ämnen som ska utvärderas.

Tillstånd krävs för att få använda ämnen med särskilt farliga egenskaper eller för att släppa ut sådana ämnen på marknaden. Tillståndsprövningen gäller oavsett ämnets mängd. Även ämnen som släpps ut på marknaden i mängder under ett ton per år kan alltså bli föremål för tillståndsprövning. Tillståndspliktiga ämnen kommer att föras upp i en särskild bilaga till förordningen. I samband med detta fastställs ett särskilt datum, s.k. solnedgångsdatum. Efter det datumet får ämnet användas eller släppas ut på marknaden endast om det sker för en viss användning och endast om tillstånd för just den användningen har getts.

Ett ämne är och kan bli föremål för begränsningar på samma sätt som gäller i dag enligt det s.k. begränsningsdirektivet, direktiv 76/768/EEG.

Andra viktiga regler i förordningen rör kraven på gemensamt utnyttjande av befintliga data och djurtester. Dessa regler innebär att företagen ska samarbeta i konsortier för att kunna dra nytta av redan utförda tester i syfte att undvika förnyade djurförsök. Därutöver finns regler om lämnande av säkerhetsdatablad och annan information i distributionskedjan. De reglerna bygger till stor del på kommissionens direktiv 91/155/EEG, som förordningen har ersatt. Förordningen innebär dock något högre krav på informationsutbyte mellan olika aktörer i distributionskedjan.

Lagändringar med anledning av kemikalieregistreringsförordningen

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens lagförslag och avslår motioner om att den svenska kemikalielagstiftningen bör ses över (kd) och att den gemensamma kemikalielagstiftningen skyndsamt bör genomföras i Sverige (s).

Jämför särskilt yttrande (s).

Propositionen

På grund av att kemikalieregistreringsförordningen är direkt tillämplig i Sverige behöver de bestämmelser i svensk lag som upprepar innehållet i förordningen eller som strider mot innehållet i den upphävas eller ändras. Detta gäller regler om arbetarskydd och om skydd för människors hälsa och miljön i den mån som en svensk bestämmelse reglerar en fråga som också regleras i förordningen. I viss utsträckning behöver svenska lagregler införas för att komplettera förordningen så att den får avsedd effekt i Sverige. Detta gäller t.ex. i fråga om tillsyn och straff.

Bestämmelser som inte specifikt reglerar en fråga som regleras i förordningen, t.ex. normgivningsbemyndiganden och bestämmelser om miljökvalitetsnormer, om miljökonsekvensbeskrivningar och om anmälnings- och tillståndsplikt för miljöfarliga verksamheter, behöver inte upphävas eller ändras.

Regeringen föreslår att hänvisningar till och upplysningar om kemikalieregistreringsförordningen förs in i 14, 20 och 29 kap. miljöbalken.

Motionerna

Enligt motion MJ297 (kd) behöver svensk kemikalielagstiftning ses över. Det bör ligga på importföretagen att säkerställa att importerade produkter uppfyller de kriterier som antagits. Detta måste med skärpa föreskrivas importörerna, och vid överträdelser bör kraftfulla sanktioner föreskrivas. Även i motion MJ457 (s) yrkande 6 anförs att EU:s gemensamma kemikalielagstiftning skyndsamt bör genomföras i Sverige. Försiktighetsprincipen bör vara den miljöprincip som gäller för vår nationella kemikaliepolitik. Regeringen bör vara pådrivande i internationell kemikaliepolitik.

Utskottets ställningstagande

En EG-förordning är bindande i sin helhet och direkt tillämplig i Sverige. Den får inte införlivas i nationell normgivning eftersom det kan skapa tvivel om reglernas ursprung och effekt. Den rättsliga grunden för förordningen är artikel 95. Regler som antas med artikel 95 som grund är harmoniserande. Regeringen konstaterar att harmoniseringen kommer till uttryck i artikel 128.1 som säger att medlemsstaterna inte får förbjuda, begränsa eller hindra tillverkning, import, utsläppande på marknaden eller användning av ett ämne – som sådant eller ingående i en beredning eller vara – om det omfattas av förordningens tillämpningsområde och uppfyller förordningens krav. Av artikel 128.2 framgår också att ingenting i förordningen ska hindra medlemsstaterna från att behålla eller införa nationella bestämmelser för att skydda arbetstagarna, människors hälsa och miljön som är tillämpliga i fall där förordningen inte innebär en harmonisering av kraven på tillverkning, utsläppande på marknaden eller användning.

Den slutsats som kan dras av detta är att en svensk bestämmelse måste upphävas eller ändras i den utsträckning som den svenska bestämmelsen (1) upprepar ett krav som ställs i förordningen eller (2) reglerar en fråga som (a) också regleras i förordningen och (b) i förordningen innebär en harmonisering som hindrar medlemsstaterna att reglera frågan på ett annat sätt.

Syftet med förordningen (artikel 1.1) är att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön och att ämnen kan cirkulera fritt på den inre marknaden. Konkurrenskraft och innovation ska förbättras. Enligt artikel 1.2 fastställs i förordningen bestämmelser om ämnen och beredningar enligt definitionen i artikel 3 och dessa bestämmelser ska gälla tillverkning, utsläppande på marknaden eller användning av dessa ämnen – som sådana eller ingående i beredningar eller varor – och utsläppande på marknaden av beredningar.

I artikel 2 anges flera undantag från hela eller delar av förordningen. Ett undantag som är viktigt i det här sammanhanget är att förordningen inte ska påverka tillämpningen av gemenskapens arbetsplats- och miljölagstiftning, t.ex. det grundläggande arbetsmiljödirektivet (dir. 89/391/EEG), IPPC-direktivet (dir. 96/61/EG, numera dir. 2008/1/EG) och ramdirektivet för vatten (dir. 2000/60/EG).

Förordningen syftar till att vi ska få bättre kunskap om kemiska ämnen och att den kunskapen ska föras ut till framför allt yrkesmässiga användare. I kemikaliesäkerhetsrapporterna kommer det också att redovisas kunskap om olika användningsområden för ämnen och generella riskhanteringsåtgärder. Den kunskap som tas fram kommer också, i framtiden, att ge underlag för att besluta om tillståndskrav och begränsningar som bör gälla på gemenskapsnivå. Förordningen är dock inte alltid tillräcklig för att i alla avseenden hantera risker som är knutna till en viss sorts användning av kemiska ämnen, som sådana eller i beredningar eller varor, t.ex. som sprängmedel eller i leksaker. Den kunskap som tas fram enligt förordningen kommer dock att vara viktig för att avgöra hur riskerna i sådana fall ska hanteras. Den information som tas fram av bl.a. tillverkare är inte avsedd att fullständigt reglera kemikalieanvändningen i enskilda fall för platsbundna verksamheter. De åtgärder som t.ex. rekommenderas i säkerhetsdatabladen och de bifogade exponeringsscenarierna ska vara generella. Det finns inga krav på att säkerhetsdatabladen alltid ska granskas av någon myndighet. Troligen kommer det bara att ske stickprovsvis. Inte heller finns det någon annan kvalitetssäkring inbyggd i förordningen. Regleringen har över huvud taget inte en sådan karaktär att den rör plats- eller anläggningsanpassade krav i det enskilda fallet. Förordningen kan alltså inte anses innebära en totalharmonisering av alla aspekter på kemikalieområdet.

I propositionen konstateras att flera remissinstanser har invänt att lagstiftningen på kemikalieområdet riskerar att bli otydlig för företag och myndigheter om direkt gällande regler kommer att finnas både på gemenskapsnivå och nationell nivå. I denna del anser utskottet i likhet med regeringen att detta inte är specifikt för kemikalieområdet. EG-förordningar har ett visst tillämpnings- och harmoniseringsområde som inte hindrar nationell lagstiftning därutöver. I kemikalieregistreringsförordningen framgår detta tydligt av artikel 128.2. Redogörelsen för gällande rätt visar också att gemenskapsregleringen på kemikalieområdet är fördelad på förordningar och direktiv samt att det ofta krävs att medlemsstaterna kompletterar förordningarna med nationella regler.

Utskottet instämmer i att man med hänsyn till skyddet av människors hälsa och miljön inte utan noggranna överväganden bör ta bort nationella bestämmelser som varken upprepar eller strider mot EG-förordningen. Som framgår i detta ärende är det få svenska lagregler som upprepar eller strider mot den. De svenska lagregler som upprepar förordningen eller strider mot harmoniserade bestämmelser i den bör dock tas bort.

Nationella bestämmelser i frågor som inte omfattas av förordningen, som t.ex. bestämmelser om bekämpningsmedel, bör enligt utskottets uppfattning behållas, inte minst för att motsvara EG-rättens krav. I viss utsträckning behöver svenska lagregler införas för att komplettera förordningen så att den får avsedd effekt i Sverige. Medlemsstaterna är t.ex. skyldiga att ha ett system av officiella kontroller (artikel 125), dvs. en tillsynsorganisation med befogenheter och verktyg för att utöva tillsyn. Det ska också finnas sanktioner vid överträdelser av bestämmelser i förordningen (artikel 126), t.ex. bestämmelser om straff och vitesförelägganden. Ett ytterligare exempel är att det måste finnas ett forum för den registrant som vill föra domstolstalan om kostnadsdelning för undersökning.

I lagen finns många bestämmelser som inte specifikt reglerar en fråga som regleras i förordningen men som på ett eller annat sätt har kopplingar till kemikalier och varor som regleras i förordningen, t.ex. bestämmelser om miljökvalitetsnormer, om anmälnings- och tillståndsplikt för miljöfarliga verksamheter eller om miljökonsekvensbeskrivningar. Utskottet anser i likhet med regeringen att sådana bestämmelser inte behöver upphävas eller ändras. Detsamma gäller normgivningsbemyndiganden. Med hänsyn till att svensk kemikaliereglering i stor utsträckning görs med stöd av normgivningsbemyndiganden bör frågan om svenska bestämmelsers förenlighet med förordningen eller annan EG-rätt prövas när bemyndigandena används och inte i detta ärende.

Som anförs i propositionen gäller miljöbalkens allmänna hänsynsregler för all verksamhet och alla åtgärder som inte har försumbar betydelse i det enskilda fallet. De riktar sig mot alla och envar. De utgör grunden för de hälso- och miljökrav som ställs vid prövning och tillsyn enligt balken. Bestämmelserna är också styrande vid regelgivning (jfr bl.a. prop. 1997/98:45 del 1 s. 167 och bemyndigandet i 14 kap. 24 § miljöbalken). Bestämmelserna innebär i korthet skyldighet att skaffa sig den kunskap som behövs (2 §), vidta de försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön (3 §), tillämpa bästa möjliga teknik vid yrkesmässig verksamhet (3 §), undvika att använda eller sälja kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan ersättas med mindre farliga produkter eller organismer (4 §), hushålla med råvaror och energi och utnyttja möjligheter till återanvändning och återvinning (5 §), välja en lämplig plats (6 §) och ansvara för att avhjälpa en skada som har uppkommit (8 §). Reglerna uttrycker vissa principer inom miljörätten. Försiktighetsprincipen finns t.ex. uttryckt i 3 § genom att försiktighetsmått ska vidtas så snart det kan antas att en skada eller olägenhet kan uppkomma. Regeln om produktval i 4 § är ett uttryck för substitutionsprincipen. Kraven enligt bestämmelserna ska tillämpas om det inte kan anses orimligt att uppfylla dem (7 §).

Utskottet gör samma bedömning som regeringen och tillstyrker regeringens förslag. När det gäller de synpunkter om försiktighetsprincipen som framförs i motionerna MJ297 (kd) och MJ457 (s) yrkande 6 vill utskottet framhålla att denna princip är inskriven i artikel 174 i EG-fördraget. Utskottet konstaterar att detta innebär att hela gemenskapens miljöpolitik, inkluderande kemikalieregistreringsförordningen, ska bygga på försiktighetsprincipen (jfr bet. 2006/07:MJU4).

Kemikalieregistreringsförordningen innebär att farliga egenskaper hos kemiska ämnen ska kartläggas i större omfattning än vad som tidigare har skett. Som framgår av propositionen ligger ansvaret för att ta fram information om ämnens farliga egenskaper och att göra bedömningar om risker med ämnenas användning på tillverkare och importörer av ämnen. Leverantörer av ämnen och beredningar ska vidarebefordra relevant sådan information och lämna rekommendationer om användningen av ämnena till industriella användare nedåt i distributionskedjan. Förordningen kommer på så sätt att öka kunskapen om kemikaliers farliga egenskaper hos både användare och myndigheter. Den ökade kunskapen kan tillsammans med förbättrad kontroll av kemikalieanvändningen leda till en mer framgångsrik miljövård och ett bättre skydd för människors hälsa.

Utskottet konstaterar att för att förordningen ska få dessa effekter behöver alla aktörer i distributionskedjan ta sitt ansvar för att bygga upp och förmedla kunskapen om farliga egenskaper hos kemiska ämnen. Det krävs också ett fungerande system för tillsyn och kontroll i alla medlemsstater. Medlemsstaterna måste också se till att överträdelser upptäcks och sanktioneras (artiklarna 125 och 126). Sanktionerna för överträdelser ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Sanktionerna kan utgöras av administrativa ingripanden som förelägganden, med eller utan vite, och sanktionsavgifter liksom av straffsanktioner.

Utskottet instämmer i att straff bör väljas endast när det är befogat från straffvärdesynpunkt och när det inte finns några andra alternativ att tillgå för att uppnå samhällets önskningar och behov. En omfattande straffsanktionering är inte heller nödvändigtvis det mest effektiva verktyget för att åstadkomma att ett regelverk följs. Enligt utskottets uppfattning är straff dock ett viktigt instrument på miljöområdet.

Frågan om hur allvarlig en viss brottslighet är – gärningens straffvärde – måste bedömas med utgångspunkt i syftet med den handlingsregel som brottet avser. Ett grundläggande syfte med kemikalieregistreringsförordningen är att öka kunskapen om farliga kemikalier i samhället. Regeringen har sett särskilt allvarligt på beteenden som typiskt sett medför skada eller risk för skada på människors hälsa eller miljön och beteenden som försvårar eller omöjliggör kontroll av tillverkning, import eller utsläppande på marknaden av kemikalier. I likhet med vad som gäller på miljöområdet i allmänhet finns det anledning att se allvarligt på sådana överträdelser som – utan att det nödvändigtvis finns några konkreta risker – typiskt sett medför risker för hälsa och miljön. Utskottet instämmer med regeringen i denna utgångspunkt.

Utskottet har ingen annan uppfattning än den som framförs i motionerna MJ297 (kd) och MJ457 (s) yrkande 6 om att försiktighetsprincipen bör gälla och att importerade produkter bör uppfylla de kriterier som antagits. Som anförs i propositionen ligger i den nya EG-förordningen ansvaret för att göra riskbedömningar och utredningar, till skillnad från vad som tidigare varit fallet, i första hand på den som tillverkar eller importerar ämnet och inte på de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna. Det är först om ämnet blir föremål för en fördjupad utvärdering eller tillståndsprövning som det blir aktuellt för myndigheterna att bedöma riskerna med ämnet. Motionerna bör, i den mån de inte tillgodosetts med vad som anförts, lämnas utan vidare åtgärd.

Behovet av ändringar 2 kap. miljöbalken

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen avslår motioner om att omfattningen av substitutionsprincipen bör utvidgas (s), om dispens för att kunna tillämpa produktvalsprincipen fullt ut (mp) och om att talerätten för miljö- och friluftsorganisationer för beslut rörande kemikalier bör utvidgas (mp).

Jämför reservationerna 1 (s, v, mp), 2 (mp) och 3 (v, mp).

Propositionen

Enligt regeringens bedömning föranleder kemikalieregistreringsförordningen ingen ändring i 2 kap. miljöbalken.

Motionerna

I motion MJ7 (s) anförs att omfattningen av substitutionsprincipen bör utvidgas. Begreppet produktval, såsom vi ofta använder det i Sverige när vi menar substitution, omfattar endast bytet från en kemisk produkt till en annan produkt. Begreppet substitution innebär i sin mer internationella betydelse att farliga ämnen kan undvikas inte bara genom att ett farligt ämne byts mot ett mindre farligt, utan också genom att alternativa tekniska lösningar används. Det kallas funktionell substitution och bör ha en given tillämpning också i Sverige. Motionärerna anser att en utvidgad substitutionsprincip ska genomsyra kemikalieregistreringsförordningen. Det gäller också i situationer där fullständig kunskap om riskerna saknas, vilket är vanligt vid hantering av kemikalier. Substitutionsprincipen är ett verktyg för god tillämpning av försiktighetsprincipen.

Regeringen bör enligt motion MJ8 (mp) yrkande 1 ansöka om undantag enligt EU-fördraget för att behålla den längre gående nationella lagstiftningen i 2 kap. 4 § miljöbalken i fortsättningen. Det framgår av propositionen och flera remissyttranden att det råder oklarhet om i vilken utsträckning produktvalsprincipen i fortsättningen kan tillämpas fullt ut med hänsyn till kemikalieregistreringsförordningen. Sverige bör få behålla möjligheten att tillämpa produktvalsprincipen fullt ut. Enligt en rapport från Kemikalieinspektionen har produktvalsprincipen haft stor betydelse även om principen enligt vissa uppgifter inte har använts särskilt mycket i det svenska tillsynsarbetet. Kemikalieregistreringsförordningen avses och kan förväntas resultera i mer information om kemikalier och kemiska ämnen. Miljöpartiet anser att det skulle var olyckligt om tillämpningen av produktvalsprincipen skulle hämmas av osäkerhet om i vilken omfattning den får tillämpas. I motionen anförs vidare att talerätten för miljö- och friluftsorganisationer för beslut rörande kemikalier bör utvidgas till att omfatta även bl.a. myndighetspassivitet (yrkande 2). Sådan rätt finns i flera andra länder. Talerätten för miljöorganisationer i miljöfrågor bör utvidgas för att vara i nivå med den i de mest utvecklade länderna på området.

Utskottets ställningstagande

Inledning

Det framgår av propositionen att miljöbalkens hänsynsregler gäller parallellt med annan lag. I förarbetena konstaterade regeringen att Sveriges internationella åtaganden, t.ex. i fråga om varors fria rörlighet, måste beaktas vid tillämpningen (prop. 1997/98:45 del 1 s. 206).

Utskottet uttalade vid riksdagsbehandlingen av förslaget till miljöbalk (bet. 1997/98:20) att miljöbalkens andra kapitel innehåller rättsligt bindande principer och allmänna hänsynsregler. Dessa ska tillämpas på all verksamhet som regleras av balken samt även på åtgärder som inte är av försumbar betydelse i det enskilda fallet. Kapitlet innehåller inledningsvis en bevisregel som innebär att den som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd är skyldig att visa att förpliktelserna enligt kapitlet iakttas. Detta gäller även den som har bedrivit verksamhet som kan antas ha orsakat skada eller olägenhet för miljön.

Det är enligt den nu aktuella propositionen svårt att avgränsa allmänt hållna bestämmelser i miljöbalken mot direkt verkande EG-rätt. Samtidigt är det inte lämpligt att föra in uttryckliga hänvisningar till en specifik EG-förordning i de allmänna hänsynsreglerna, eftersom sådana hänvisningar kan skapa oklarheter om hur bestämmelserna förhåller sig till annan direktverkande EG-rätt.

Om EG-förordningen begränsar utrymmet för tillämpningen av en bestämmelse i 2 kap. och det är möjligt att göra en avgränsning i lagtexten utan någon hänvisning till förordningen, kan det, som anförs i propositionen, finnas skäl att ändra bestämmelsen. En förutsättning är dock att ändringen inte medför att det allmänt breda tillämpningsområdet för bestämmelsen påverkas mer än vad som följer direkt av förordningen.

Förordningen innehåller inte några bestämmelser om resurshushållning, platsval eller ansvar för miljöskador. Därför kan den inte anses begränsa tillämpningen av 5, 6 och 8 §§. Förordningen rör främst tillämpningen av bestämmelserna om kunskapskrav, försiktighetsmått och produktval (2–4 §§).

Produktvalsregeln och substitutionsprincipen

Enligt 2 kap. 4 § miljöbalken ska alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd undvika att använda eller sälja kemiska produkter som kan skada människors hälsa eller miljön, om de kan ersättas med sådana produkter som kan antas vara mindre farliga. Motsvarande krav gäller också i fråga om varor som innehåller eller har behandlats med en kemisk produkt. Enligt balkens förarbeten (prop. 1997/98:45 del 2 s. 21–24) måste en bedömning göras i varje enskilt fall. Generella förbud mot användning eller försäljning kan aldrig meddelas för en produkt eller en vara enbart med stöd av produktvalsregeln i 2 kap. För generella förbud och begränsningar krävs det ett bemyndigande enligt 14 kap. 24 och 25 §§.

Med att produkten kan ersättas med en annan produkt avses att användaren kan uppnå ändamålet med användningen även med den andra produkten. Som framgår av propositionen ska samma resultat gå att uppnå med en annan kemisk produkt.

I vissa fall kan den metod som väljs för en verksamhet vara avgörande för frågan om kemikalier måste användas, och i så fall vilka. Val av process i övrigt är exempel på ett sådant försiktighetsmått som ska vidtas enligt 2 kap. 3 §. Det kan alltså komma i fråga att ersätta användningen av en kemisk produkt eller bioteknisk organism med en annan metod, som innebär att någon användning av kemiska produkter eller biotekniska organismer över huvud taget inte behövs, t.ex. kan rengöring med hjälp av kemiska produkter i vissa fall ersättas med mekanisk rengöring eller slipning (prop. 1997/98:45 del 2 s. 23).

När det gäller de frågor som tas upp i motionerna MJ7 (s) och MJ8 (mp) yrkande 1 om tillämpningen av 2 kap. 4 § miljöbalken och om substitutionsprincipen anförde utskottet i februari 2007 (bet. 2006/07:MJU4) att den svenska regeringen i de förhandlingar som föregick den beslutade kemikalieregistreringsförordningen hade en högre ambitionsnivå i många avseenden, såsom avseende kraven på substitution, möjligheten att ha längre gående nationella regler på vissa områden och avseende hur omfattande förordningens tillämpningsområde skulle vara. Exempelvis avgav den svenska regeringen en deklaration efter att rådet antagit en gemensam ståndpunkt i december 2005 med innebörden att ståndpunkten kunde accepteras med undantag för kraven på substitution. Det slutliga förhandlingsresultatet innebär en förbättring ur svensk synvinkel jämfört med den gemensamma ståndpunkten beträffande vissa centrala frågor, såsom substitutionsprincipen och förordningens tillämpningsområde.

I propositionen anförs att produktvalsregeln har prövats i mycket få fall. Det ligger i sakens natur att det är svårt för någon annan än den som använder en kemikalie att avgöra om den kan ersättas av en annan kemikalie utan att ändamålet äventyras eller att resultatet blir sämre. En annan svårighet i tillämpningen är att krav på produktval vid försäljning lätt får en generell karaktär.

Ytterligare en aspekt som är viktig för tillämpningen av produktvalsregeln vid prövning och tillsyn av miljöfarlig verksamhet är att lagstiftarens avsikt med regeln är att det är verksamhetsutövaren som själv ska tillämpa den. Produktvalsregeln ska fortlöpande tillämpas av alla verksamhetsutövare oavsett om de har tillstånd eller inte och oavsett om kemikaliefrågorna har prövats (prop. 1997/98:45 del 1 s. 347).

Utskottet instämmer i att produktvalsregeln mot den här bakgrunden främst får ses som en handlingsregel som riktar sig direkt till användare och försäljare inför deras val av kemiska produkter och inte en bestämmelse vars tillämpning i olika situationer ska bestämmas rättsligt.

Substitution av farliga ämnen är en fråga som tas upp vid tillståndsprövningen enligt kemikalieregistreringsförordningen (avsnitt VII). Ett syfte med tillståndssystemet är att ämnen som inger mycket stora betänkligheter gradvis ska ersättas med lämpliga alternativa ämnen eller tekniker. I enlighet med det syftet ska en ansökan om tillstånd omfatta bl.a. en analys av alternativen. Den ska också innehålla en ersättningsplan, om det finns lämpliga alternativ tillgängliga. Om sökanden kan visa att de hälso- eller miljörisker som uppkommer i samband med ämnets användning kan kontrolleras på ett adekvat sätt, ska tillstånd beviljas (artikel 60.2). Avsaknaden av alternativ anges inte som en förutsättning för tillstånd i sådana fall. Alla tillstånd ska dock gälla under en begränsad "omprövningsperiod", vars längd är beroende bl.a. av frågan om alternativ. Tillståndshavaren ska uppdatera sin analys av alternativen i den omprövningsrapport som ska lämnas in senast 18 månader innan perioden löpt ut. Under vissa förutsättningar kan tillstånd omprövas också under perioden, bl.a. om ny information om möjliga ersättningar blir tillgänglig.

Som tillståndssystemet i förordningen är uppbyggt är det alltså oklart om ett tillstånd kommer att ges enligt artikel 60.2 när det finns lämpliga alternativ tillgängliga. Utskottet konstaterar i likhet med regeringen att det återstår att se hur tillståndsprövningen kommer att gå till i praktiken.

Tillståndsprövning enligt förordningen påverkar dock inte prövningen enligt IPPC-direktivet (förkortning av Integrated Pollution Prevention and Control, direktiv 2008/1/EG), jämför förordningens artikel 2.4 a. IPPC-direktivet syftar till att minska utsläppen till luft, vatten och mark från vissa verksamheter i Europeiska unionen. Enligt IPPC-direktivet ska användning av ämnen som är mindre farliga särskilt beaktas när bästa möjliga teknik fastställs. Som anförs i propositionen är det därför inte helt självklart att användningen av en kemikalie är tillåten för att den omfattas av ett tillstånd enligt förordningen, om prövningen av en IPPC-anläggning enligt 9 kap. miljöbalken innebär krav på en teknik med användning av en annan kemikalie. Prövningen enligt förordningen omfattar också frågan om alternativ teknik. De två prövningarna kan leda till olika resultat. Utskottet instämmer i att det rimligen bör krävas att den som avser att använda ämnet bara kan göra det om tillståndskravet enligt båda systemen är uppfyllt. Det finns även andra direktiv på miljöområdet som rör substitution av farliga ämnen, t.ex. VOC-direktivet (dir. 1999/13/EG om begränsning av utsläpp av flyktiga organiska föreningar).

Utskottet anser i likhet med regeringen att tillståndssystemet enligt förordningen får anses hindra nationella system med allmänna tillståndskrav som syftar till substitution av sådana farliga ämnen som omfattas av förordningen. Frågan är om förordningen också hindrar att substitution tas upp vid platsrelaterad prövning, t.ex. av en miljöfarlig verksamhet, då det inte finns EU-relaterade krav på substitution.

Tidigare har slutsatsen dragits att kemikalieregistreringsförordningen i princip inte gäller platsrelaterade krav. Om man vid en platsrelaterad prövning kommer fram till att det finns alternativ till en ämnesanvändning som omfattas av ett Reachtillstånd, kan dock en tillämpning av miljöbalkens produktvalsregel strida mot förordningen. Detta är en följd av förordningens omprövningsregler som innebär bl.a. att tillståndet ska omprövas om det kommer fram ny information om alternativ. Förordningen har alltså bestämmelser som reglerar frågan om omprövning för att, oavsett plats, åstadkomma substitution av ett tillståndsprövat ämne. Som anförs i propositionen hindrar förordningen däremot inte att användningen av ett ämne begränsas eller förbjuds på en viss plats av andra skäl än att det finns alternativ. Tillståndskraven i förordningen hindrar inte heller att försäljare och användare av kemiska produkter och varor även i fortsättningen tillämpar produktvalsregeln som en handlingsregel.

I övrigt kan förordningen inte anses begränsa tillämpningen av miljöbalkens produktvalsregel, och slutsatsen blir därför att 4 § inte kan avgränsas på ett sätt som tydliggör de eventuella inskränkningar i tillämpningsområdet som finns. Utskottet instämmer i att det med hänsyn till bestämmelsens allmänna utformning inte kan anses nödvändigt att ta bort den eller ändra den.

I artikel 138 i kemikalieregistreringsförordningen anges att vissa delar av förordningen kommer att ses över. Utskottet har tidigare redovisat att någon allmän översyn av den beslutade förordningstexten inte är planerad (bet. 2006/07:MJU4). Utskottet föreslår att motionerna MJ7 (s) och MJ8 (mp) yrkande 1 avstyrks i den mån motionsyrkandena inte tillgodosetts med det anförda.

Talerätt för miljö- och friluftsorganisationer

Enligt 16 kap. 13 § miljöbalken får överklagbara domar eller beslut överklagas av en ideell förening som enligt sina stadgar har till ändamål att ta till vara naturskydds- eller miljöskyddsintressen. Detta gäller domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken samt i frågor om tillsyn enligt 10 kap. eller de föreskrifter som har meddelats med stöd av 10 kap. Miljöorganisationer har också rätt att överklaga domar som är resultatet av en begäran om omprövning enligt 24 kap. miljöbalken, villkor intagna i domar och beslut samt även avseende villkor som organisationen anser behövs men som inte har meddelats samt domar om lagligförklaring av vattenanläggningar enligt 17 § lagen (1998:811) om införande av miljöbalken (bet. 2005/06:MJU25). För att få överklaga ska föreningen ha bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och ha lägst 2 000 medlemmar. Miljöorganisationer har enligt lag (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut även möjlighet att ansöka om rättsprövning.

I förslaget till miljöbalk (prop. 1997/98:45) redovisades att Miljöbalksutredningen hade föreslagit att miljöorganisationerna skulle ha talerätt mot beslut av myndigheter att inte ingripa eller vidta andra åtgärder med stöd av balken. Utskottet uttalade vid riksdagsbehandlingen av förslaget att mål och ärenden normalt inleds av den som vill driva någon verksamhet som kan påverka miljön. Något skäl att ge miljöorganisationer rätt att väcka talan eller annars inleda ärenden finns därför inte (bet. 1997/98:JoU20). Även i mars 2005 (bet. 2004/05:MJU11) redovisade utskottet ett konstaterande från regeringen att ren passivitet från en myndighets sida inte kan bli föremål för överklagande.

Utskottet konstaterar i likhet med vad som anfördes i proposition 2004/05:65 Århuskonventionen att utan ett överklagbart beslut går det inte att vända sig till domstol för överprövning av en myndighetsunderlåtenhet. Dagens svenska system bygger i stället på grundtanken att tillsynsmyndigheterna ska agera om miljörättsliga bestämmelser inte följs. Centrala tillsynsmyndigheter ska i sin tur agera om en underordnad tillsynsmyndighet inte sköter sina åligganden.

Myndigheternas verksamhet kontrolleras av Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern (JK). Allmänheten, inklusive miljöorganisationer, har alltid möjlighet att anmäla överträdelser av olika miljöbestämmelser till tillståndsmyndigheter för kontroll. Allmänheten kan också vända sig direkt till JO. Enligt lag (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän har justitieombudsmännen tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Ombudsmännen ska enligt 4 § verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Ombudsmännens tillsyn bedrivs enligt 5 § genom prövning av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar som ombudsmännen finner påkallade. Enligt 1 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn har Justitiekanslern i den omfattning som anges i lagen tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Statliga myndigheter samt anställda, uppdragstagare och andra som är knutna till sådana myndigheter står enligt 2 § under Justitiekanslerns tillsyn i den utsträckning regeringen föreskriver det, jämför förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern.

Som anförs i propositionen föranleder kemikalieregistreringsförordningen inte någon ändring i 2 kap. miljöbalken. Utskottet har inte ändrat uppfattning i frågan om miljö- och friluftsorganisationers talerätt vid myndighetspassivitet. Motion MJ8 (mp) yrkande 2 avstyrks.

Ett nytt 14 kap. miljöbalken

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens lagförslag med en mindre justering. En motion (m) om permetrin avslås.

Propositionen

Regeringen föreslår att det nuvarande 14 kap. miljöbalken upphävs och att det i balken införs ett nytt kapitel, 14 kap., med rubriken "Kemiska produkter och biotekniska organismer". Kapitlet disponeras med bestämmelser under rubrikerna "Kapitlets innehåll", "Definitioner", "Hantering, införsel och utförsel m.m.", "Godkännande av bekämpningsmedel", "Produktregister", "Produktinformation och uppgiftsskyldighet" och "Dispens från kemikalieregistreringsförordningen".

Definitionerna i det nuvarande 14 kap. miljöbalken tas in i det nya kapitlet. Dessutom införs definitioner av "vara", "införsel", "utförsel", "kemikalieregistreringsförordningen", "biociddirektivet", "preparatdirektivet", ”växtskyddsmedelsdirektivet" och "ämnesdirektivet". Definitionen av "kemisk produkt" kompletteras med ett klargörande av att det inte ska vara fråga om en "vara".

Den nuvarande möjligheten att förena ett dispensbeslut med ett krav på anmälan bör utökas till att gälla alla dispenser från de tillstånds- och anmälningskrav som följer av 14 kap. miljöbalken. Det inflytande som kommunen har i fråga om dispenser för spridning av bekämpningsmedel i skog utformas som en vetorätt.

Regeringen föreslår att bestämmelserna om produktregister i 14 kap. miljöbalken kompletteras med ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om undantag från registreringsskyldigheten, om det finns särskilda skäl.

De direkta kraven i 14 kap. miljöbalken om produktinformation (annan produktinformation än reklam) och uppgiftsskyldighet tas bort i förslaget, och i stället bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om sådana krav. Efter ikraftträdandet av kemikalieregistreringsförordningen blir tillämpningsområdet för 14 kap. 7 § så begränsat att det inte är motiverat att ha kvar bestämmelsen i kapitlet. Kravet på en miljö- och hälsoutredning i nuvarande 14 kap. 7 § miljöbalken tas bort.

Regeringen föreslår att bestämmelsen om förhandsanmälan av nya ämnen i 14 kap. miljöbalken tas bort. Vidare får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i det enskilda fallet ge dispens från krav i kemikalieregistreringsförordningen, om det behövs med hänsyn till totalförsvarets intressen.

Motionen

Enligt motion MJ265 (m) bör ämnet permetrin återigen godkännas i skogsbruket. En säker plantering och föryngring av ny skog bör inte äventyras i tron att svaga preparat och s.k. mekaniska skydd ska hjälpa mot snytbaggens angrepp.

Utskottets ställningstagande

Enligt den nuvarande utformningen av 14 kap. 20 § andra stycket måste en kommun, för att kunna ha ett inflytande när frågor prövas om dispens från förbud att sprida bekämpningsmedel i skogsmark, besluta om förbud mot spridning av bekämpningsmedel inom vissa områden i kommunen. Som bestämmelsen är formulerad är det enligt propositionen oklart om den är tänkt som ett bemyndigande till kommunen att meddela förbudsföreskrifter som binder dispensprövningsmyndigheten (Kemikalieinspektionen) eller om det är tänkt att kommunen genom förvaltningsbeslut ska hindra Kemikalieinspektionen från att ge dispens. Utskottet instämmer i att det är en bättre ordning att i lagtexten dels ålägga dispensprövningsmyndigheten att i dispensfrågor ge den berörda kommunen tillfälle att yttra sig, dels föreskriva att en förutsättning för dispens är att kommunen inte har motsatt sig det. Bestämmelsen bör utformas i enlighet med detta (14 kap. 9 §).

Användning av permetrin har behandlats vid tidigare tillfällen i riksdagen. Utskottet anförde i mars 2006 (bet. 2005/06:MJU12) att permetrin togs bort från marknaden av det tillverkande företaget som i stället ville satsa på andra ämnen i den grupp som permetrin ingår i (drygt 20 ämnen). Utskottet har nyligen åter fått bekräftat från Kemikalieinspektionen att permetrin formellt sett inte har förbjudits. Bakgrunden är således att leverantören har dragit tillbaka sin ansökan, vilket innebär att det inte är upptaget på EG-listan över tillåtna medel. Enligt Kemikalieinspektionen finns andra lika verksamma produkter i gruppen pyretroider som kan användas, såsom cypermetrin. Utskottet ville i sammanhanget påminna om att det förhållandet att ett bekämpningsmedel är godkänt inte innebär att det är riskfritt. All användning av kemiska medel kan medföra risker både för användarens hälsa och för miljön. I varje situation bör man därför noga överväga behovet av att använda kemiska medel.

Utskottet konstaterar i det nu aktuella ärendet att för att permetrin ska godkännas som växtskyddsmedel inom EU krävs att någon ansöker om godkännande för permetrin och tar fram den dokumentation som krävs. Utskottet har inhämtat från Kemikalieinspektionen att i EU:s regelverk delas bekämpningsmedel in i växtskyddsmedel (direktiv 91/414/EEG) för att skydda växande gröda inklusive skog och i biocider (direktiv 98/8/EG) som används mot ohyra inomhus, som träskydd m.m. Permetrin är förbjudet som växtskyddsmedel men tillåtet som biocid. Utskottet avstyrker motion MJ265 (m).

Det har inte framförts några synpunkter mot regeringens lagförslag motionsledes. Utskottet har dock uppmärksammats på vissa lagtekniska detaljer i förslaget som lämpligen bör justeras. Dessa förslag kommenteras nedan.

Regeringen anför i specialmotiveringen till 14 kap. 8 § 1, 2, 3 och 4 att de angivna bestämmelserna även avser varor, vilket tillsammans med den begränsning av bemyndigandet som finns i paragrafens andra stycke motsvarar bemyndigandet i nuvarande 14 kap. 1 §. Utskottet vill klargöra att detta även gäller för den föreslagna lydelsen av 14 kap. 8 § 8. Varor finns således med i den föreslagna lydelsen av 14 kap. 8 § 8 på motsvarande sätt som i punkterna 1, 2, 3 och 4 i 8 §.

Vidare är den föreslagna lagtexten i ett avseende inte utformad på ett helt tillfredsställande sätt. I den föreslagna lydelsen till 14 kap. 8 § 8 har de inledande orden ”förbud mot” kommit med av förbiseende. Utskottet föreslår därför att orden ”förbud mot” utgår i förslaget till lagtext. Utskottet tillstyrker regeringens lagförslag i övrigt.

Sanktioner m.m.

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens lagförslag och avstyrker en motion (mp) om behovet av en översyn av behovet av ytterligare straffsanktioner avseende överträdelse vid nedströms användning av ämnen.

Jämför reservation 4 (v, mp).

Propositionen

Regeringens förslag innebär att miljödomstol som första instans prövar mål om fördelning av kostnader för gemensamt utnyttjande av information enligt artiklarna 27.6 och 30.3 i kemikalieregistreringsförordningen.

I propositionen föreslås att de som har tagit befattning med ärenden enligt miljöbalken, eller enligt EG-förordningar inom balkens tillämpningsområde, eller i ett sådant ärende har utfört sådana undersökningar som anges i 26 kap. 22 § första stycket tredje meningen miljöbalken inte obehörigen får röja eller utnyttja vad de då har fått veta om affärs- eller driftsförhållanden eller förhållanden av betydelse för landets försvar.

Vidare föreslår regeringen att för att fullgöra sina uppgifter enligt miljöbalken, eller enligt EG-förordningar inom balkens tillämpningsområde, har en myndighet och den som på myndighetens uppdrag utför ett arbete rätt att få tillträde till fastigheter, byggnader, andra anläggningar och transportmedel samt att där utföra undersökningar och andra åtgärder.

Utgångspunkten för bedömningen av vilka överträdelser som bör vara förenade med straffansvar bör enligt regeringen vara att det är de allvarligaste och mest straffvärda överträdelserna som ska vara kriminaliserade.

Regeringen föreslår att för kemikalieregistreringsbrott döms till böter eller fängelse i högst två år den som

–     med uppsåt eller av oaktsamhet tillverkar eller importerar ett ämne utan att göra en registreringsanmälan och därigenom bryter mot artiklarna 5 och 6 i kemikalieregistreringsförordningen,

–     producerar eller importerar en vara utan att göra en registreringsanmälan och därigenom bryter mot artiklarna 5 och 7.1,

–     producerar eller importerar en vara utan att göra en registreringsanmälan och därigenom bryter mot artikel 5 och ett beslut enligt artikel 7.5,

–     i egenskap av tillverkare, importör eller registrant bryter mot skyldigheten att lämna eller uppdatera information enligt artikel 12.2 eller 22 eller lämnar oriktig information i en registreringsanmälan eller i en handling som kompletterar en sådan anmälan, om det är fråga om en anmälan eller komplettering som avses i artiklarna 6, 7.1, 7.5, 20, 22, 40 eller 41 och informationen har betydelse för en myndighets utvärdering av ett ämnes risk för människors hälsa eller miljön eller för en myndighets eller enskilds riskbedömning.

Om brottet är ett grovt kemikalieregistreringsbrott döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Att gärningen har avsett stora mängder, att den har medfört eller kunnat medföra skador av stor omfattning eller av allvarlig art eller att gärningen har pågått under lång tid ska beaktas vid bedömningen av vad som kan utgöra grovt brott. Ringa fall undantas från det straffbara området.

Den som med uppsåt eller av oaktsamhet påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utan att ha uppfyllt de krav på förprövning som följer av artikel 56 i kemikalieregistreringsförordningen för att få använda eller på marknaden släppa ut ett ämne som finns med i bilaga XIV till förordningen, döms enligt regeringens förslag för otillåten miljöverksamhet till böter eller fängelse i högst två år. Straffansvaret omfattar också överträdelser av ett villkor eller en bestämmelse i tillstånd som har meddelats med stöd av förordningen.

För försvårande av miljökontroll döms till böter eller fängelse i högst två år den som med uppsåt eller av oaktsamhet lämnar en oriktig uppgift i en tillståndsansökan som ska ges in enligt artikel 62 i kemikalieregistreringsförordningen eller under ämnesutvärderingen efter en begäran om information enligt artikel 46.

Den som med uppsåt eller av oaktsamhet i fråga om kemiska produkter bryter mot en bestämmelse i kemikalieregistreringsförordningen genom att låta bli att tillhandahålla en mottagare eller konsument information om namn på ett ämne som ingår i en vara enligt vad som krävs i artikel 33 döms för bristfällig miljöinformation till böter eller fängelse i högst två år. I fråga om information till konsumenter (artikel 33.2) får åtal väckas endast om ett åtal är påkallat från allmän synpunkt.

Till böter eller fängelse i högst två år döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheten enligt artikel 37.4 i kemikalieregistreringsförordningen att upprätta en kemikaliesäkerhetsrapport eller mot skyldigheten att förse Europeiska kemikaliemyndigheten (Echa) med information enligt artikel 38 och inom den tid som anges i artikel 39.2 samt enligt artikel 66.1.

Motionen

I fråga om behovet av straffsanktioner för nedströmsanvändare anförs i motion MJ8 (mp) yrkande 3 att i kemikalieregistreringsförordningen anses t.ex. sådana importörer som inte utsetts till s.k. enda representant vara nedströmsanvändare. Länsstyrelsen i Västra Götalands län har påpekat att straffsanktionerna avseende nedströmsanvändare behöver utvecklas. Miljöpartiet instämmer och anser att en översyn bör göras över behovet av ytterligare straffsanktioner avseende överträdelse vid nedströms användning av ämnen.

Utskottets ställningstagande

När det gäller motionsyrkandet om sanktioner för nedströmsanvändare framgår av propositionen att Länsstyrelsen i Västra Götalands län har stött utredningens förslag till straffbestämmelser men menat att när lagstiftningen har inarbetats och kunskapsnivån höjts bör en översyn göras av behovet av ytterligare straffsanktioner, framför allt avseende överträdelser vid nedströmsanvändning av ämnen. Av Miljödepartementets remissammanställning (M2007/4794/Kk) framgår att Länsstyrelsen i Västra Götalands län därutöver har anfört att det då kan vara aktuellt att straffsanktionera överträdelse av artikel 66.1 som ålägger nedströmsanvändare att anmäla användning av ett tillståndspliktigt ämne till kemikaliemyndigheten.

Utskottet har tidigare i detta ärende konstaterat att någon allmän översyn av kemikalieregistreringsförordningen inte är planerad för närvarande.

Av propositionen framgår att en nedströmsanvändare kan vara en stor aktör på marknaden och befinna sig högt upp i en distributionskedja. Många stora tillverkare av kemikalier är samtidigt nedströmsanvändare. Mot den bakgrunden instämmer regeringen i utredningens slutsats att överträdelser av artikel 37.4 har ett högt straffvärde och att åtgärder inom ramen för tillsynen inte är ett tillräckligt effektivt medel för att motverka överträdelser. Överträdelser av artikel 37.4 bör därför straffsanktioneras. Eftersom en överträdelse har ett högt straffvärde och kan få effekter i en stor krets användare bör straffskalan även innehålla fängelse. Det är i straffmätningen som man bör beakta att bestämmelsen också omfattar små nedströmsanvändare som befinner sig långt ned i en distributionskedja.

En nedströmsanvändare som utnyttjar ett tillstånd som getts nedströmsanvändarens leverantör ska anmäla det till Echa inom viss tid från den första leveransen (artikel 66.1). Myndigheten kommer att upprätta ett register över de nedströmsanvändare som har gjort en sådan anmälan och ge medlemsstaternas behöriga myndigheter tillgång till registret. Registret gör det möjligt för medlemsstaternas tillsynsmyndigheter att bedriva en effektiv tillsyn över att tillstånd och villkor följs. För tillsynsmyndigheterna är det därför viktigt att anmälningsskyldigheten följs.

Som regeringen anför innebär underlåtenhet att fullgöra anmälningsskyldigheten inte någon direkt risk för skada på människors hälsa eller miljön. Däremot försvåras kontrollen över tillverkningsprocesser som innefattar användning av tillståndspliktiga ämnen. Därför bör man se allvarligt på brott mot artikel 66.1. Åtgärder inom tillsynen är inte tillräckliga för att främja att regeln följs. Visserligen är straffvärdet sådant att man kan överväga en sanktion i form av miljösanktionsavgift. Bedömningen av om en överträdelse har ägt rum innebär dock bl.a. en prövning av om användningen uppfyller villkor som har fastställts i ett tillstånd som har getts till en aktör högre upp i distributionskedjan. Det kan vara svårt att konstatera att en överträdelse har skett. Utskottet anser i likhet med regeringen att det inte är lämpligt med miljösanktionsavgift. I stället bör överträdelser av artikel 66.1 straffrättsligt hanteras på samma sätt som överträdelser av artiklarna 37.4 och 38 och en straffbestämmelse som avser artikel 66.1 alltså införas i 29 kap. 8 § miljöbalken. Regeringens förslag tillstyrks av utskottet. Vidare föreslår utskottet att motion MJ8 (mp) yrkande 3 lämnas utan åtgärd i den mån den inte tillgodosetts med vad som anförts.

Regeringens lagförslag i övrigt

Utskottets förslag i korthet

Riksdagen antar regeringens lagförslag i övrigt.

Propositionen

Regeringen föreslår att det i arbetsmiljölagen (1977:1160) införs en hänvisning till artikel 35 i kemikalieregistreringsförordningen, en bestämmelse om att Arbetsmiljöverket ska utöva tillsyn enligt artikel 35 i förordningen och en rätt för verket att meddela de förelägganden och förbud som krävs för att artikel 35 ska följas. I fartygssäkerhetslagen (2003:364) införs en bestämmelse om att Sjöfartsverket ska utöva tillsyn enligt artikel 35.

Enligt regeringens bedömning föranleder bestämmelserna i kemikalieregistreringsförordningen ingen ändring i bestämmelserna om djurförsöksetisk prövning i djurskyddslagen (1988:534) eller i den lagens straffbestämmelser.

I 29 kap. 3 § miljöbalken införs tre nya punkter som förenar överträdelser av vissa angivna krav i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 842/2006 av den 17 maj 2006 om vissa fluorerade växthusgaser med straffansvar. För miljöfarlig kemikaliehantering döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot förordningens bestämmelser om att vidta åtgärder för att förhindra och åtgärda läckage av fluorerade växthusgaser, om att återvinning av fluorerade växthusgaser ska utföras av certifierad personal eller personal med lämplig utbildning och om förbud mot användning eller mot utsläppande på marknaden av vissa ämnen och produkter.

I 29 kap. 6 § införs en ny punkt som innebär att för bristfällig miljöinformation döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet i fråga om produkter och utrustning som innehåller fluorerade växthusgaser bryter mot förordningens krav på märkning.

Regeringen föreslår att ändringarna träder i kraft den 1 juni 2008. Tillstånd till yrkesmässig överlåtelse eller annan hantering av särskilt farliga kemiska produkter som har getts i enlighet med 14 kap. 12 § miljöbalken i dess äldre lydelse fortsätter att gälla och ska anses ha getts i enlighet med den nya lydelsen av 14 kap. 8 § första stycket 2. Äldre bestämmelser i 14 och 29 kap. miljöbalken gäller i fråga om straff för överträdelser som har ägt rum före den 1 juni 2008.

Utskottets ställningstagande

Utskottet tillstyrker regeringens förslag och har inget att invända mot regeringens bedömningar.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

1.

Utvidgad substitutionsprincip, punkt 2 (s, v, mp)

 

av Anders Ygeman (s), Carina Ohlsson (s), Bo Bernhardsson (s), Jan-Olof Larsson (s), Wiwi-Anne Johansson (v), Tina Ehn (mp), Helén Pettersson i Umeå (s) och Dan Nilsson (s).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2007/08:MJ7.

Ställningstagande

Vi anser att omfattningen av substitutionsprincipen bör utvidgas. Begreppet produktval, som vi ofta använder i Sverige när vi menar substitution, omfattar endast bytet från en kemisk produkt till en annan produkt. Begreppet substitution betyder i sin mer internationella betydelse att farliga ämnen kan undvikas inte bara genom att ett farligt ämne byts mot ett mindre farligt utan också genom att alternativa tekniska lösningar används. Det kallas funktionell substitution och bör ha tillämpning också i Sverige.

Vi anser att en utvidgad substitutionsprincip ska genomsyra kemikalieregistreringsförordningen. Det gäller också i situationer där fullständig kunskap om riskerna saknas, vilket är vanligt vid hantering av kemikalier. Substitutionsprincipen är ett verktyg för god tillämpning av försiktighetsprincipen. Detta bör ges regeringen till känna.

2.

Produktvalsprincipen, punkt 3 (mp)

 

av Tina Ehn (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2007/08:MJ8 yrkande 1.

Ställningstagande

Det framgår av propositionen och flera remissyttranden att det råder oklarhet om i vilken utsträckning produktvalsprincipen, som också kallas substitutionsprincipen eller utbytesprincipen, i fortsättningen kan tillämpas fullt ut med hänsyn till kemikalieregistreringsförordningen. I en artikel i Juridisk Tidskrift (JT 2007/08 nr 2) drar forskaren David Langlet slutsatsen att Sverige bör ansöka om undantag för att få behålla möjligheten att tillämpa produktvalsprincipen fullt ut.

Produktvalsprincipen har enligt vissa inte använts särskilt mycket i tillsynsarbetet i Sverige. En rapport från Kemikalieinspektionen ger dock vid handen att den i alla fall haft stor betydelse. Ett skäl till att den inte tillämpats så aktivt på senare tid torde vara arbetet med kemikalieregistreringsförordningen och osäkerheten om vad som kommer att gälla. Ett annat skäl som anges är att myndigheterna inte haft information nog för vissa tillämpningar. Kemikalieregistreringsförordningen avses, och kan förväntas, resultera i mer information om kemikalier och kemiska ämnen. Det kan i vissa avseenden ge bättre möjligheter att tillämpa produktvalsprincipen.

Särskilt det kommunala arbetet kan hämmas av osäkerhet om vad som gäller. Miljöpartiet anser att det skulle var olyckligt om tillämpningen av produktvalsprincipen skulle hämmas av osäkerhet om i vilken omfattning den får tillämpas. Vi anser att regeringen bör ansöka om undantag i enlighet med artikel 95 i EG-fördraget för att behålla den mer långtgående nationella lagstiftningen i form av 2 kap. 4 § miljöbalken fullt ut. Detta bör ges regeringen till känna.

3.

Talerätt för miljö- och friluftsorganisationer, punkt 4 (v, mp)

 

av Wiwi-Anne Johansson (v) och Tina Ehn (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2007/08:MJ8 yrkande 2.

Ställningstagande

I ett yttrande över en rapport om införlivandet av Århus­konventionen i nationell lagstiftning påtalar juridiska fakulteten vid Uppsala universitet att miljöorganisationerna inte rättsligt kan utmana myndighetspassivitet. Sådan rätt finns i flera andra länder.

Vi anser att talerätten för miljöorganisationer i miljöfrågor bör utvidgas för att vara i nivå med talerätten i de länder som är mest utvecklade på området. På kemikalieområdet är det lämpligt att så sker i samband med den översyn av kemikalielagstiftningen som görs i samband med införlivandet av kemikalieregistreringsförordningen i svensk lagstiftning. Ideella miljö- och friluftsorganisationer bör få en allmängiltig möjlighet att bl.a. utmana myndigheters beslut och underlåtenheter. Detta bör ges regeringen till känna.

4.

Sanktioner för nedströmsanvändare, punkt 6 (v, mp)

 

av Wiwi-Anne Johansson (v) och Tina Ehn (mp).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2007/08:MJ8 yrkande 3.

Ställningstagande

I kemikalieregistreringsförordningen anses importörer som inte utsetts till s.k. enda representant vara nedströmsanvändare. Länsstyrelsen i Västra Götalands län har påpekat att straffsanktionerna avseende nedströmsanvändare behöver utvecklas.

Vi instämmer och anser att en översyn bör göras av behovet av ytterligare straffsanktioner avseende överträdelse vid nedströmsanvändning av ämnen. Detta bör ges regeringen till känna.

Särskilt yttrande

Lagförslagen, punkt 1 (s)

Anders Ygeman (s), Carina Ohlsson (s), Bo Bernhardsson (s), Jan-Olof Larsson (s), Helén Pettersson i Umeå (s) och Dan Nilsson (s) anför:

Vi socialdemokrater i miljö- och jordbruksutskottet vill med detta särskilda yttrande markera den betydelse vi anser att Reach (Registration, Evaluation, Authorization and Restriction of Chemicals) har för det svenska kemikaliearbetet och vikten av ett snabbt införande.

Genomförandet av EU:s nya kemikalielagstiftning i sin helhet har dock tagit tid i Sverige. Den moderatledda regeringen valde att först tillsätta en utredning för att se över de svenska reglerna. Från socialdemokratisk sida menar vi att förändringarna i miljöbalken mycket väl kunde ha påskyndats – eftersom förändringarna ska träda i kraft redan i juni i år och det är företagen själva som har ansvaret för tillämpningen. De borde ha haft en rimlig chans till omställning.

Den borgerliga regeringens företrädare i Bryssel har också bidragit till den långa handläggningstiden i EU. När Margot Wallström i början av 2000-talet lade fram sitt första förslag till en ny kemikalielag anade varken hon, som miljökommissionär, eller hennes medarbetare att det skulle ta så många år innan Reach stod klart. Motståndet från den tyska kemikalieindustrin var stenhårt, och ett flertal svenska borgerliga politiker lierade sig med de konservativa parlamentsledamöterna i ett intensivt lobbyarbete.

Trots svårigheterna har EU i dag världens mest ambitiösa kemikalielagstiftning. Den kan göras ännu bättre i sin svenska tillämpning. Det svenska miljöarbetet har nått sin internationella ryktbarhet genom en framsynt användning av just substitutions- och försiktighetsprinciperna. Vi anser, som framgår av vår reservation, att omfattningen av substitutionsprincipen bör utvidgas till att också omfatta funktionell substitution.

Vi anser också att försiktighetsprincipen fortsatt bör vara den miljöprincip som gäller för vårt nationella kemikaliearbete. I situationer där det finns välgrundade misstankar om allvarliga hot mot miljön eller där fullständig kunskap saknas om riskerna, vilket är vanligt vid hantering av kemikalier, ska vi inte vänta med att agera.

Vi vill också framhålla att stödet till företagens arbete med substitution kan behöva förstärkas.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2007/08:80 Miljöbalken och EG-förordningen om kemikalieregistrering:

1.

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken.

2.

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i arbetsmiljölagen (1977:1160).

3.

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i fartygssäkerhetslagen (2003:364).

Följdmotionerna

2007/08:MJ7 av Anders Ygeman m.fl. (s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om en utvidgad substitutionsprincip.

2007/08:MJ8 av Tina Ehn (mp):

1.

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör söka dispens för att kunna tillämpa 2 kap. 4 § miljöbalken fullt ut i fortsättningen.

2.

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att talerätten för miljö- och friluftsorganisationer för beslut rörande kemikalier bör utvidgas till att omfatta även bl.a. myndighetspassivitet.

3.

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behovet av straffsanktioner för nedströmsanvändare.

Motioner från allmänna motionstiden hösten 2007

2007/08:MJ265 av Sten Bergheden (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att återigen godkänna Permitrin i skogsbruket.

2007/08:MJ297 av Kjell Eldensjö (kd):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om ansvaret för att miljökontrollera importerade produkter.

2007/08:MJ457 av Anders Ygeman m.fl. (s):

6.

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om ett skyndsamt genomförande av EU:s gemensamma kemikalielagstiftning i Sverige.

Bilaga 2

Regeringens lagförslag