2007/08:FöU11 Multilateralt samarbete om strategiska flygtransporter

Försvarsutskottets betänkande 2007/08:FöU11
Multilateralt samarbete om strategiska flygtransporter

Sammanfattning

Utskottet konstaterar att det i Europa finns en stor brist på strategisk flygtransportkapacitet för internationella militära insatser. Det nu aktuella multilaterala avtalet om en strategisk flygtransportförmåga (Strategic Airlift Capability – SAC) är en åtgärd som syftar till att bemästra den rådande bristen. Försvarsmakten behöver ha tillgång till strategisk flygtransportkapacitet som snabbt kan transportera skrymmande och tung utrustning över stora avstånd till platser som saknar storflygplatser med terminalkapacitet och där det råder en förhöjd hotbild för flygverksamhet.

Utskottet tillstyrker därför att riksdagen godkänner Sveriges anslutning till det multilaterala samarbetet om strategiska flygtransporter, SAC.

En reservation av s, v, mp.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Strategiska flygtransporter

Riksdagen bifaller proposition 2007/08:56 och avslår motionerna

2007/08:Fö10 av Gunilla Wahlén m.fl. (v),

2007/08:Fö11 av Anders Karlsson m.fl. (s) och

2007/08:Fö12 av Peter Rådberg m.fl. (mp) yrkandena 1–3.

Reservation (s, v, mp)

Stockholm den 6 maj 2008

På försvarsutskottets vägnar

Anders Karlsson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Anders Karlsson (s), Rolf Gunnarsson (m), Karin Enström (m), Peter Jonsson (s), Nils Oskar Nilsson (m), Staffan Danielsson (c), Allan Widman (fp), Mats Berglind (s), Isabella Jernbeck (m), Åsa Lindestam (s), Rolf K Nilsson (m), Gunilla Wahlén (v), Inger Jarl Beck (s), Rosita Runegrund (kd), Peter Rådberg (mp), Patrik Forslund (m) och Peter Jeppsson (s).

Redogörelse för ärendet

Bakgrund

Nato presenterade under senvåren 2006 ett initiativ om en multinationell strategisk flygtransportförmåga (Strategic Airlift Capability – SAC). Sverige anmälde den 19 oktober 2006, genom en särskild avsiktsförklaring ställd till Nato, intresse av att delta i förhandlingar om en strategisk flygtransportresurs. Regeringen bemyndigande samma dag Försvarsmakten att förhandla avtal (Fö2006/2436/MIL). Nato bekräftade den svenska intresseanmälan den 20 oktober 2006 (Fö2006/2465/MIL).

Natorådet godkände den 20 juni 2007 stadgar för Natos organisation för strategiska flygtransporter. Samarbetet och den nybildade organisationen öppnades därmed för Natos medlemsländer samt medlemmar av samarbetet Partnerskap för fred (PFF). Följande Natoländer har anmält intresse för deltagande i samarbetet: Bulgarien, Estland, Italien, Lettland, Litauen, Nederländerna, Norge, Polen, Rumänien, Slovenien, Tjeckien, Ungern och USA. Utöver dessa länder har Finland och Sverige anmält intresse av att delta i samarbetet. Samarbetet grundas på ett samförståndsavtal om strategisk flygtransportförmåga (SAC-avtalet) som undertecknades av Sverige den 11 mars 2008 (Fö2006/2465/MIL).

Sverige har undertecknat avtalet med förbehåll för riksdagens godkännande. Avtalet redovisas i bilagan.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Det finns enligt regeringens mening ett generellt behov av strategisk flygtransport vid internationella insatser utöver det behov som föreligger vid ett deltagande i EU:s stridsgruppskoncept. Av budgetpropositionen för 2008 (prop. 2007/08:1 utg.omr. 6 avsnitt 3.7) framgår bl.a. att Sverige ska ha kapacitet att genomföra insatser med relativt kort förvarning, med kort förvarning kunna förstärka pågående insatser samt att kunna evakuera egen personal. Eventuell avsaknad av storflygplatser i insatsområdet eller en förhöjd hotbild för flygverksamhet förstärker behovet av strategisk flygtransport ytterligare.

Försvarsmakten behöver enligt regeringen ha tillgång till strategisk flygtransportkapacitet som snabbt kan transportera skrymmande och tung utrustning över stora avstånd till platser som saknar storflygplatser med terminalkapacitet och där det råder en förhöjd hotbild för flygverksamhet. Sverige deltar visserligen i ett civilt europeiskt flygtransportsamarbete (Strategic Airlift Interim Solution – SALIS). De nyttjade flygplanen (AN-124) saknar emellertid motmedel och kräver långa landningsbanor av god kvalitet. Det betyder att flygplanen inte kan användas vid en förhöjd hotbild eller till operationsområden med bristande infrastruktur. Försvarsmaktens egen resurs i form av transportflygplanet C-130 (Hercules) saknar efterfrågad kapacitet i form av räckvidd och lastförmåga. C-17 är i dag den enda flygplanstypen i operativ drift som har den kapacitet som behövs. Ett flygplan av typen C-17 kan lasta ca 70 ton. Flygplanet har stor räckvidd och kan lufttankas.

Att få tillgång till en sådan flygtransportförmåga från en annan stat är enligt regeringens mening inget realistiskt alternativ. Då resursen strategisk flygtransport är mycket begränsad internationellt, går det inte att erhålla tillräcklig strategisk flygtransportförmåga genom att erbjuda kostnadstäckning för transporter eller tillhandahålla andra förmågor eller verksamheter i utbyte. En lösning skulle kunna vara att Sverige på egen hand införskaffar flygplan av typen C-17. Detta bedömer regeringen emellertid vara alltför dyrt.

Driften av flygplanen inom SAC ska, enligt avtalet, skötas av en nybildad organisation som benämns HAW. Denna organisation bemannas av medlemsstaterna och placeras på flygbasen Papa i Ungern. Nato kommer via Natos organisationsenhet Nato Airlift Management Organization och Nato Airlift Management Agency (NAMO/NAMANAMO) att äga och förvalta flygplanen. Länderna som deltar i SAC-samarbetet kommer emellertid att inneha och utöva samtliga rättigheter. De Natoländer som ingår i SAC-samarbetet är medlemmar i NAMO. Sverige och Finland har samma insyn och inflytande i NAMO som de deltagande Natoländerna. Sammantaget anser regeringen att Sverige, genom den konstruktion som nu redogjorts för, har tillförsäkrats ett tillräckligt inflytande över tillgångarna i SAC-samarbetet. Regeringen anser således att Sverige, för att säkerställa sin tillgång till strategisk flygtransportförmåga, ska ansluta sig till detta.

Kostnaden för den svenska andelen flygtid i ett 25- till 30-årigt perspektiv bedöms för närvarande uppgå till högst 200 miljoner kronor per år. De första fyra åren tillkommer dock kostnader för SAC:s anskaffning av flygplanen och för infrastrukturen. För Sveriges del uppgår därför de totala kostnaderna till ca 1 450 miljoner kronor för de första fyra åren, 2008 till 2011. Regeringen beräknar utgiften för detta till 165 miljoner kronor 2008. Resterande belopp av de 1 450 miljoner kronorna fördelas på de tre återstående åren 2009, 2010 och 2011. Sveriges tillgång till flygplanen möjliggörs genom den årliga betalningen. Huvuddelen av beloppen ska betalas oavsett om någon flygtid nyttjas eller ej. Den mindre delen utgörs av rörliga kostnader (främst bränsle) samt kostnader för svensk personal som planeras att tjänstgöra vid HAW. Det årliga beloppet är en gemensam finansiering av planens anskaffande, drift och underhåll. Avtalet innebär således att Försvarsmakten förvaltar en tillgång för statens räkning. Beloppet som ska betalas för att täcka de fasta kostnaderna bör därför belasta anslaget 6:2 Materiel och anläggningar. Rörliga kostnader och kostnader för personal som ska tjänstgöra vid HAW och NAMO, bör belasta anslaget 6:1 Förbandsverksamhet, beredskap och fredsfrämjande truppinsatser m.m.

Motionernas huvudsakliga innehåll

I motion Fö11 av Anders Karlsson m.fl. (s) framhålls att i det ekonomiska läge som Försvarsmakten i dag befinner sig i, krävs eftertanke och planering inför stora finansiella åtaganden. SAC är ett långsiktigt åtagande som enligt regeringen kostar 200 miljoner kronor varje år i 26 år (363 000 kr/tim), därtill 1 450 miljoner kronor de första fyra åren. Förutom förvärv och flygtimmar tillkommer kostnader för simulator och svensk besättningspersonal på ca 25 personer per år.

I propositionen redogör regeringen inte på ett tillfredsställande sätt för hur man kommer fram till att Sveriges behov av strategiska transporter bäst tillgodoses genom en anslutning till SAC. Där redovisas inte heller dagens kostnader för inhyrning av motsvarande kapacitet. Inte heller hur regeringen planerar att sälja eventuella resttimmar. Motionärerna ser ett visst behov hos Försvarsmakten av strategiska flygtransporter. De anser att det skulle vara intressant att se hur ett nordiskt samarbete skulle kunna utformas på området.

De finansiella åtaganden som SAC innebär är av den omfattningen att de riskerar att urholka resurserna för förbandsverksamheten. Propositionens bristfälliga underlag, avsaknaden av dialog med oppositionen och Försvarsmaktens mycket bekymmersamma ekonomiska situation, som i grunden uppstått på grund av regeringens oförmåga att prioritera, gör det inte möjligt för motionärerna att ställa sig bakom en proposition som innebär ett 30-årigt ekonomiskt förpliktigande

I motion Fö10 av Gunilla Wahlén m.fl. (v) anser Vänsterpartiet att Sverige inte bör ansluta sig till detta samförståndsavtal. Initiativet till SAC kommer från Nato. Förutom Sverige och Finland är de övriga länder som är aktuella för ett deltagande i SAC Natoländer. Sverige bör, som ett militärt alliansfritt land, inte förstärka sitt samarbete med Nato. Ett 30-årigt avtal med Nato och USA genom SAC skulle göra Sverige mindre trovärdigt internationellt och försvåra vårt arbete. Medan länder som Tjeckien, Ungern och Bulgarien har bedömt sitt behov av flygtimmar per år till mellan 40 och 65 har Sverige skrivit avtal på 550 timmar. Det framgår inte av propositionen varför Sverige skiljer sig så markant från övriga länder angående antalet flygtimmar.

Sverige har redan undertecknat SAC-avtalet med förbehåll för riksdagens godkännande. Regeringen föregriper på så vis Försvarsberedningens förslag samt andra militärstrategiska överväganden som pågår.

Sveriges sammanlagda kostnad för SAC-avtalet blir ca 7 450 miljoner kronor. Huvuddelen av beloppen ska betalas oavsett om någon flygtid utnyttjas. Motionärerna anser att detta är en orimlig kostnad och ser inte hur avtalet ska finansieras och efterfrågar en prisjämförelse med andra alternativa lösningar.

Vänsterpartiet motsätter sig att ingå ett avtal som sträcker sig över en så lång tidsperiod. Om situationen förändras och Sverige vill bryta avtalet kan det bli dyrt, eftersom vi blir skyldiga att stå för alla direkta kostnader som uppstår i samband med utträdet. Riksdagen bör därför avslå propositionen

I motion Fö12 av Peter Rådberg m.fl. (mp) biträder Miljöpartiet regeringens förslag att anskaffa denna strategiska flygtransportkapacitet. Det är mycket bättre att flera länder går samman och delar på kostnaderna och ägandet av C17-planen, än att Sverige självt ska stå för anskaffningen.

Motionärerna ifrågasätter, och är kritiska till, det stora antalet flygtimmar som Sverige tecknar avtal om i det föreslagna avtalet. Sverige får näst mest flygtid efter USA, hela 550 flygtimmar mot USA:s 1 000. Inte någonstans i propositionen lyckas regeringen beskriva behovsbilden av ett så omfattande antal flygtimmar. Vidare ser Miljöpartiet en brist i att regeringen inte heller har lyckats koppla samman behovet med det föreslagna antalet flygtimmar för dessa strategiska flygtransporter i regeringens skrivelse 2007/08:51 Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet. Detta ska ses utifrån det långsiktiga perspektiv på 25 år som det föreslagna avtalet handlar om. Miljöpartiets huvudsakliga kritik av regeringens proposition är att den låser fast resurser i 25 år utan att beskriva behovet. Därför bör regeringen återkomma till riksdagen med en behovsanalys innan avtalet kan ingås.

Utskottets överväganden

Utskottets förslag i korthet: Utskottet tillstyrker propositionen och att riksdagen därmed godkänner Sveriges anslutning till det multilaterala samarbetet om strategiska flygtransporter, SAC.

Jämför reservation (s, v, mp)

Det existerande civila europeiska flygtransportsamarbetet (Strategic Airlift Interim Solution – SALIS) använder flygplan av typen AN-124. Dessa flygplan saknar emellertid motmedel och kräver långa landningsbanor av god kvalitet och kan därför inte användas vid en förhöjd hotbild, eller till operationsområden med bristande infrastruktur. Sveriges transportflygplan C-130 (Hercules) saknar efterfrågad kapacitet i form av räckvidd och lastförmåga. C-17 – som kommer att anskaffas när SAC-avtalet träder i kraft – är i dag den enda flygplanstyp i operativ drift som har den kapacitet som behövs. Att Sverige självt skulle anskaffa sådana flygplan är ett orealistiskt alternativ. Ett multilateralt samarbete där kapacitet och kostnad delas mellan samarbetsländerna utgör i dag därför den enda möjligheten att göra denna typ av resurs tillgänglig för svenska behov.

Utskottet välkomnar därför det multilaterala avtalet som gör det möjligt för en lång rad länder utöver Sverige att få tillgång till en strategisk flygtransportkapacitet som sannolikt inte annars hade varit möjlig. Utskottet erinrar om att flygplanen kan användas även för civila humanitära ändamål t.ex. i samband med katastrofinsatser.

Kontrollen över SAC-samarbetet regleras i SAC-avtalet och utövas av de deltagande länderna genom deras representanter i SAC:s styrelse i vilken Sverige sålunda är representerat. Inom styrelsen ska varje stat ha en röst, och samtliga beslut fattas i enhällighet. Avtalet är utformat på så sätt att det säkerställer inflytande i samarbetet; samtidigt bibehålls nationell handlingsfrihet. Varje land bestämmer självt hur det vill använda sina flygtimmar inom ramen för de bestämmelser som finns i avtalet.

Enligt vad utskottet inhämtat grundar sig behovet av 550 tim/år på att Sverige under lång tid framöver kommer att ha ett utlandsengagemang som minst motsvaras av volymen av en stor och en liten mission. Faktorer som typ av missionsområde, infrastruktur samt vilken hotbild som råder har en stark påverkan på behovet av ett flygplan av typen C-17. När det gäller prioritering mellan ändamål och deltagarländer som får disponera flygplanen ska det omedelbara räddandet av liv ha högsta prioritet. Därefter gäller, enligt propositionen, att den deltagare som har högst antal flygtimmar anmälda ska ha förtur.

All användning ska vara i överensstämmelse med folkrätten. Regeringen påpekar att avtalet säkerställer att de alliansfria deltagande länderna inte associeras med sådana operationer som skulle falla inom ramen för Natos självförsvar (artikel V i Washingtonavtalet). Det finns också en möjlighet att utnyttja rätten att inte använda svenska besättningsmedlemmar vid beslut om insatser som Sverige av folkrättsliga eller säkerhetspolitiska skäl inte kan stödja.

Utskottet noterar att regeringen i budgetpropositionen för 2008 har beräknat medel för att finansiera Sveriges avgifter till SAC. De ekonomiska förpliktelserna beräknas vidare rymmas inom den ram för ekonomiska åtaganden (beställningsbemyndiganderam) riksdagen beslutat för anslag 6:2 Materiel och anläggningar för 2008.

Mot bakgrund av vad utskottet ovan anfört tillstyrker utskottet propositionen och därmed en anslutning till det multilaterala flygtransportsamarbetet samt avstyrker samtliga motioner.

Reservation

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Strategiska flygtransporter (s, v, mp)

av Anders Karlsson (s), Peter Jonsson (s), Mats Berglind (s), Åsa Lindestam (s), Gunilla Wahlén (v), Inger Jarl Beck (s), Peter Rådberg (mp) och Peter Jeppsson (s).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen delvis motionerna

2007/08:Fö10 av Gunilla Wahlén m.fl. (v),

2007/08:Fö11 av Anders Karlsson m.fl. (s) och

2007/08:Fö12 av Peter Rådberg m.fl. (mp) yrkandena 1–3 och

avslår proposition 2007/08:56.

Ställningstagande

Vi delar utskottets uppfattning att det i Europa finns en stor brist på strategisk flygtransportkapacitet för internationella militära fredsfrämjande insatser som snabbt kan transportera tung utrustning över stora avstånd till platser som saknar storflygplatser med terminalkapacitet och där det råder en förhöjd hotbild för flygverksamhet. Vi ställer oss bakom ett multilateralt samarbete för att göra denna typ av resurs tillgänglig för Sveriges och andra länders behov.

Vi är emellertid kritiska till det stora antal flygtimmar som Sverige avtalat om. Sverige får näst mest flygtid efter USA; hela 550 flygtimmar mot USA:s 1 000 per år. Inte någonstans i propositionen lyckas regeringen beskriva behovet av ett så omfattande antal flygtimmar årligen av en så avancerad flygplanstyp som C-17 är. Medan länder som Tjeckien, Ungern och Bulgarien har bedömt sitt behov av flygtimmar per år till mellan 40 och 65 har Sverige skrivit avtal på 550 timmar. Det framgår inte av propositionen varför Sverige skiljer sig så markant från övriga länder angående behovet av antalet flygtimmar. Regeringen har inte heller lyckats koppla samman behovet av antalet flygtimmar med regeringens skrivelse 2007/08:51 Nationell strategi för svenskt deltagande i internationell freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet.

SAC är ett långsiktigt ekonomiskt åtagande som enligt regeringen kostar 200 miljoner kronor varje år i 26 år (363 000 kr/tim), därtill 1 450 miljoner kronor de första fyra åren. Förutom förvärv och flygtimmar tillkommer kostnader för simulator och svensk besättningspersonal på ca 25 personer per år. Sveriges sammanlagda kostnad för SAC-avtalet blir ca 7 450 miljoner kronor. Huvuddelen av beloppen ska betalas oavsett om någon flygtid utnyttjas. Detta är en orimlig kostnad: Vi ser inte hur avtalet ska finansieras och efterfrågar en jämförelse med alternativa lösningar i synnerhet i det ekonomiska läge som Försvarsmakten i dag befinner sig i. Det krävs eftertanke och planering inför stora finansiella åtaganden. Regeringen föregriper Försvarsberedningens förslag samt andra militärstrategiska överväganden som nu pågår.

Vi anser att regeringen skyndsamt bör återkomma med ett avsevärt bättre beslutsunderlag i denna fråga. I avvaktan på detta anser vi därför att riksdagen bör avslå propositionen.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2007/08:56 Multilateralt samarbete om strategiska flygtransporter:

Riksdagen godkänner Sveriges anslutning till det multilaterala samarbetet om strategiska flygtransporter, SAC (avsnitt 5).

Följdmotionerna

2007/08:Fö10 av Gunilla Wahlén m.fl. (v):

Riksdagen avslår regeringens proposition 2007/08:56.

2007/08:Fö11 av Anders Karlsson m.fl. (s):

Riksdagen avslår proposition 2007/08:56.

2007/08:Fö12 av Peter Rådberg m.fl. (mp):

1.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om det behov som finns av strategiska flygtransporter.
2.	Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om det omotiverat stora antalet flygtimmar avtalet ger.
3.	Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med en behovsanalys innan avtalet träder i kraft.

Bilaga 2

Avtalet om strategisk flygtransportförmåga (SAC MOU)