Kontroll av varor vid inre gräns

Till statsrådet Pär Nuder

Regeringen beslutade den 6 maj 2004 att tillkalla en särskild utre- dare för att göra en översyn av lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen) och tillämpningen av lagen. Utredaren skulle enligt beslutet redovisa sitt uppdrag senast den 1 oktober 2005, en tidpunkt som genom tilläggsdirektiv sedermera ändrades till den 31 januari 2006.

Som särskild utredare förordnades riksdagsledamoten Marita Aronson (fp).

Den 29 oktober 2004 förordnades som experter i utredningen numera departementsrådet Lena Gustafson, Finansdepartementet, ämnessakkunnige Sören Clerton, Justitiedepartementet, kanslirådet Aase Tronestad, Jordbruksdepartementet, kanslirådet Angela Öst, Socialdepartementet, chefsjuristen Per Kjellsson, Tullverket, juris- ten Petra Johfur, Tullverket och numera kontroll- och brottsutred- ningschefen Kristina Falk Strand, Kustbevakningen. Den 1 novem- ber 2004 förordnades skattedirektören Henri Olsson, Skatteverket, som expert i utredningen.

Departementssekreteraren (kammarrättsassessorn) Maria Kaiser har sedan den 1 september 2004 tjänstgjort som sekreterare i ut- redningen.

Utredningen har antagit namnet Inregränslagsutredningen (Fi 2004:09). Utredningen överlämnar härmed sitt betänkande (SOU 2006:9) Kontroll av varor vid inre gräns. Experten Per Kjellsson har avgivit särskilt yttrande. Utredningsuppdraget är härmed slutfört.

Stockholm i januari 2006

Marita Aronson

/Maria Kaiser

Innehåll

Sammanfattning ................................................................			13
Summary ..........................................................................			23
Författningsförslag .............................................................			29
1	Inledning...................................................................		51
1.1	Direktiven.................................................................................		51
1.2	Arbetets bedrivande.................................................................		52
	1.2.1	Möten ............................................................................	52
	1.2.2	Studiebesök och kontakter ..........................................	52
1.3	De generella direktiven............................................................		53
2	Den EG-rättsliga bakgrunden .......................................		55
2.1	Inledning...................................................................................		55
2.2	EG:s utveckling och rättssystem.............................................		55
2.3	Inrättandet av en fri inre marknad ..........................................		57
2.4	Relevanta bestämmelser i EG-fördraget.................................		58
2.5	Grundläggande rättsprinciper .................................................		60
2.6	Undantag givna vid Sveriges medlemskap..............................		62
2.7	Kompensatoriska åtgärder.......................................................		63
	2.7.1	Inledning .......................................................................	63
	2.7.2 Exempel på kompensatorisk åtgärder .........................		64

Innehåll		SOU 2006:9
3	Gällande nationell rätt	.................................................73
3.1	Inledning...................................................................................	73

3.2Kort om var varukontroller skall ske och om

	varukontroller vid yttre gräns..................................................		73
3.3	Inregränslagen ..........................................................................		76
	3.3.1	Historik .........................................................................	76
	3.3.2	Genomgång av de varuslag som lagen omfattar ..........	78
	3.3.3	Anmälningsskyldigheten ............................................	103
	3.3.4	Varukontroller.............................................................	104
	3.3.5	Undersökningen av varor ...........................................	108
	3.3.6	Kontroll av postförsändelser ......................................	109
	3.3.7	Postspärr......................................................................	115
	3.3.8	Transportföretagens skyldigheter..............................	118
	3.3.9	Omhändertagande av varor ........................................	121
	3.3.10 Kustbevakningens och Polisens medverkan..............		125
3.4	Lagen om straff för smuggling ..............................................		125
	3.4.1 Tullverket och Kustbevakningens befogenheter
		vid smugglingsbrott ....................................................	125
	3.4.2 Särskild kontroll enligt bestämmelser i
		smugglingslagen ..........................................................	129
4	Personkontrollen.......................................................		131
4.1	Inledning.................................................................................		131
4.2	Schengensamarbetets bakgrund och utveckling...................		131
4.3	Gränskontrollen enligt Schengensamarbetet........................		134
4.4	Kompensatoriska åtgärder och samarbete ............................		136
4.5	Gränskontrollutredningen.....................................................		137
	4.5.1	Inledning......................................................................	137
	4.5.2 Resultat av utredningens undersökningar .................		138
	4.5.3	Utredningens förslag ..................................................	139
5	Samverkan...............................................................		145
5.1	Inledning.................................................................................		145
5.2	Myndigheternas ansvarsområden och organisation .............		145
6

SOU 2006:9		Innehåll
5.2.1	Tullverket ....................................................................	145
5.2.2	Kustbevakningen ........................................................	152
5.2.3	Polisen .........................................................................	156

5.3Samverkan mellan Tullverket, Kustbevakningen och

Polisen ....................................................................................

158

5.3.1Den i lag reglerade samverkan mellan myndigheterna som arbetar med varukontroll vid

	inre gräns.....................................................................	158
5.3.2	Underrättelseskyldighet.............................................	159
5.3.3	Samverkan i praktiken ................................................	160

5.4Nationella register vilka används i den brotts-

	bekämpande verksamheten....................................................		161
	5.4.1 Behandling av uppgifter i den brottsbekämpande
		verksamheten ..............................................................	163
	5.4.2	Kustbevakningens register .........................................	166
	5.4.3	Polisens register ..........................................................	167
5.5	Sekretess mellan myndigheterna...........................................		168
5.6	Samarbetet mellan tullmyndigheter ......................................		172

5.7EU-register vilka används i tullmyndigheternas

	brottsbekämpande verksamhet .............................................	173
6	Förhållanden i vissa andra EU-länder .........................	175
6.1	Inledning.................................................................................	175
6.2	Danmark.................................................................................	175
6.3	Finland....................................................................................	176
6.4	Tyskland .................................................................................	177
6.5	Frankrike ................................................................................	178
6.6	Storbritannien ........................................................................	180
6.7	Ungern....................................................................................	181
7	Allmänna utgångspunkter för en reform ......................	183
7.1	Inledning.................................................................................	183
		7

Innehåll	SOU 2006:9
7.2 Varukontroller vid inre gräns och EG-rätten	.......................184

7.3EU:s utvidgning och andra förändringar i kontrollverk-

	samheten som kan förutses påverka brottsligheten .............		188
7.4	Kontrollansvar och förändrat arbetssätt ...............................		190
7.5	Brister i den nuvarande gränskontrollen...............................		193
8	Lagstiftningens utformning och omfattning .................		195
8.1	Lagstiftningens utformning...................................................		195
	8.1.1	Inledning......................................................................	195
	8.1.2	Ny lagstiftning ............................................................	195
	8.1.3 Ramarna inom vilka kontroll av varor vid inre
		gräns kan tillåtas..........................................................	196
	8.1.4	Varukatalogen .............................................................	197

8.2De varuslag som omfattas av den i dag gällande

lagstiftningen ..........................................................................		198
8.2.1	Krigsmateriel ...............................................................	200
8.2.2	Produkter med dubbla användningsområden ...........	202
8.2.3	Narkotika.....................................................................	203
8.2.4	Injektionssprutor samt kanyler..................................	205
8.2.5	Dopningsmedel ...........................................................	205
8.2.6	Vapen och ammunition ..............................................	207
8.2.7	Springstiletter, springknivar, knogjärn, kast-
	stjärnor, riv- eller nithandskar, batonger, karate-
	pinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande ............	210
8.2.8	Kulturföremål..............................................................	211
8.2.9	Hundar och katter.......................................................	213
8.2.10 Spritdrycker, vin och starköl samt teknisk sprit
	och alkoholhaltiga preparat ........................................	214
8.2.11 Nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän och fisk ........		216
8.2.12 Reptiler ........................................................................		218
8.2.13 Andra djur än sådana som anges ovan och
	produkter av djur, om det bl.a. finns särskild
	anledning att misstänka att smittsam sjukdom
	förekommer.................................................................	219
8.2.14 Barnpornografi enligt lagen om förbud mot
	införsel och utförsel av barnpornografi.....................	220

SOU 2006:9 Innehåll

	8.2.15 Varor som avses i lagen om förbud mot vissa
		hälsofarliga varor.........................................................	222
	8.2.16 Tobaksvaror vid kontroll av åldersgräns ...................		222
	8.2.17 Varor som skall beskattas enligt lagen om
		beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror .....	223
8.3	Bör lagen även omfatta andra varor ......................................		223
	8.3.1	Snus..............................................................................	224
	8.3.2	Illrar .............................................................................	225
	8.3.3	Explosiva varor............................................................	226
	8.3.4	Strålkällor ....................................................................	228
	8.3.5	CITES-djur och växter...............................................	230
9	Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll ..............		233
9.1	Inledningen.............................................................................		233
9.2	Syftet med varukontrollen.....................................................		233
9.3	Kontrollansvaret och samverkan...........................................		235
	9.3.1	Utredningens bedömning och förslag.......................	239
9.4	Befogenheter vid medverkan m.m. .......................................		243
9.5	Skyldighet att lämna uppgifter..............................................		244
10	Anmälningsskyldigheten och kopplingen till
	smugglingslagen ......................................................		247
10.1	Inledning.................................................................................		247
10.2	Anmälningsskyldigheten enligt inregränslagen ...................		247
	10.2.1 Gällande rätt................................................................		247
	10.2.2 Bakgrunden till anmälningsskyldigheten ..................		248
10.3	Anmälningsskyldigheten enligt 4 § andra stycket – den
	generella anmälningsskyldigheten.........................................		252
10.4	Smugglingslagen och inregränslagens koppling till
	smugglingslagen .....................................................................		259
	10.4.1 Gällande rätt................................................................		260
	10.4.2 Kopplingen till smugglingslagen – utredningens
		bedömning ..................................................................	262
	10.4.3 Straffbestämmelser .....................................................		264
			9

Innehåll

SOU 2006:9

10.5Hänvisning i smugglingslagen till lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade

	varor m.m. (transportlagen) ..................................................	266
11	Varukontroller...........................................................	271
11.1	Inledning.................................................................................	271
11.2	Området inom vilket kontroller kan företas ........................	271
	11.2.1 Nuvarande kontrollverksamhet enligt inre-
	gränslagen ....................................................................	272
	11.2.2 Tullverkets befogenhet att ingripa med stöd av
	smugglingslagen ..........................................................	273
	11.2.3 Utredningens bedömning...........................................	275
11.3	Grund för att anmana person eller transportmedel att
	stanna ......................................................................................	277
	11.3.1 Gällande rätt ................................................................	277
	11.3.2 Utredningens förslag – på vilken grund någon
	kan anmanas att stanna ...............................................	280
11.4	Undersökningen.....................................................................	281
11.5	Tillfälligt förstärkt kontroll ...................................................	282
	11.5.1 Inledning......................................................................	282
	11.5.2 Utrymmet för förstärkta kontroller vid inre gräns...	285
	11.5.3 Utredningens förslag ..................................................	286
11.6	Kontroll av identitet...............................................................	288
	11.6.1 Allmänt angående behov av att kunna kontrollera
	identiteten av den som är föremål för
	varukontrollen.............................................................	288
	11.6.2 Gällande rätt ................................................................	289
	11.6.3 Utredningens förslag ..................................................	291
11.7	Tulltjänstemäns rätt att bruka våld eller tvång .....................	292
12	Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter ...	295
12.1	Inledning.................................................................................	295
12.2	Kontroll av brev och paketförsändelser ................................	295
12.3	Postspärr .................................................................................	301
10

SOU 2006:9		Innehåll
12.4	Företagens skyldigheter.........................................................	302
	12.4.1 Skyldigheten att anmäla misstanke om narkotika-
	brott samt att överlämna försändelser.......................	302
	12.4.2 Skyldigheten att ställa lokaler och anordningar
	till Tullverkets förfogande .........................................	303
	12.4.3 Skyldigheten att lämna uppgifter om
	ankommande och avgående transporter m.m. ..........	304
	12.4.4 Företags lämnande av uppgifter.................................	308
13	Befogenheten att ta hand om varor ............................	311
13.1	Befogenheten att ta hand om en vara....................................	311
13.2	Hantering av föremål som tagits om hand ...........................	313
14	Samspelet mellan inregränslagen och materiella in-
	och utförselrestriktioner ............................................	315
14.1	Inledning.................................................................................	315
14.2	Lagar och förordningar som innehåller in- och
	utförselrestriktioner...............................................................	316
14.3	Jordbruksverkets föreskrifter om in- och
	utförselrestriktioner...............................................................	316
14.4	Utredningens bedömning......................................................	317
15	Förslagens genomförande..........................................	319
15.1	Kostnadsmässiga konsekvenser ............................................	319
15.2	Ikraftträdande och övergångsbestämmelser.........................	321
16	Författningskommentar .............................................	323
16.1	Förslaget till lag (2007:xxx) om kontroll av varor vid
	inre gräns ................................................................................	323
16.2	Förslag till lag om ändring i tullagen (2000:1281) ...............	344
16.3	Förslag till ändring i lag (1998:506) om punktskatte-
	kontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaks-
	varor och mineraloljeprodukter ............................................	348
		11

Sammanfattning

Uppdraget

Utredningens uppgift har varit att göra en översyn av lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen) och tillämp- ningen av lagen. I uppdraget ingick att bl.a. undersöka om det fanns behov av att ytterligare anpassa lagen till de EG-rättsliga grundprinciperna.

Utredningens uppgift var också att beakta den utvidgning av EU som skett och andra förändringar i omvärlden som kan förutses påverka kontrollverksamheten. I detta sammanhang har utred- ningen haft till uppgift att, med beaktande av dessa förändringar, överväga, hur Tullverket skall ha möjlighet att på ett effektivt sätt bedriva arbetet med att bekämpa smuggling av sådana varor som omfattas av inregränslagen.

I uppdraget har även ingått att se över samspelet mellan de mate- riella bestämmelserna, om införselrestriktioner och inregränslagen och då undersöka om det fanns skäl att ändra formerna för sam- spelet och i sådana fall lämna förslag till sådana ändringar.

I uppdraget ingick även att undersöka hur lagstiftningen på om- rådet ser ut i andra medlemsstater.

Allmänna utgångspunkter för en reform

Överensstämmelse med EG-rätten

Den europeiska enhetsakten tillkom i mitten av 1980-talet och ge- nom denna arbetet med upprättandet av en inre marknad. Grund- valen för upprättandet av den inre marknaden var ett program, framlagt av kommissionen i vitboken om förverkligande av den inre marknaden, samt fördragsändringar som gjorde det möjligt för

Sammanfattning

SOU 2006:9

rådet att träffa beslut på området med kvalificerad majoritet i stället för, som tidigare, enhälligt. I vitboken framgår att kommissionens uppfattning var, att de tekniska och fiskala olikheterna mellan medlemsstaterna skulle avvecklas för att gränskontrollerna mellan medlemsstaterna skulle upphöra. Detta program skulle vara för- verkligat till årsskiftet 1992/93.

Av EG-fördraget, artiklarna 28 och 29, framgår att kvantitativa import- och exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan är förbjudna. Av artikel 30 i samma fördrag framgår att vissa undantag emellertid är tillåtna, så länge de är motiverade av olika typer av hänsyn som räknas upp i artikeln. Detta område har varit föremål för åtskilliga avgöranden i EG-domstolen. Klart är att va- rukontroller vid inre gräns inte får utformas slumpmässigt. Inte heller får den omständigheten, att en inre gräns passeras, ensamt utgöra grunden för en varukontroll. För det fall att varukontroller företas inne i landet, får samma varukontroller även göras vid inre gräns.

Utvecklingen inom EU går mot en alltmer integrerad inre mark- nad. Detta sker genom att hälsoskyddsbestämmelser i de olika län- derna harmoniseras samt att varukontrollen tillgodoses på annat sätt än genom kontroller vid inre gräns. EU har emellertid inte nått fram till målet att nå en fullt integrerad inre marknad. De bestäm- melser som finns i artikel 30 och artikel 296.1 b i EG-fördraget, lämnar därmed ännu utrymme för viss kontroll av varor vid inre gräns. Vidare har Sverige vid medlemskapsförhandlingarna erhållit vissa undantag, som tillåter kontroll av vissa varor vid inre gräns. En förutsättning för att varukontroll vid inre gräns är i överens- stämmelse med EG-rätten är således, enligt utredningens bedöm- ning, att kontrollen avser ett ändamål som täcks av ett sådant un- dantag från den fria rörligheten för varor som avses i artikel 30 eller artikel 296.1 b i EG-fördraget eller som medgivits på annat sätt. Ytterligare förutsättningar för en sådan överensstämmelse, är att det inte finns kompensatoriska åtgärder eller andra sätt genom vil- ket ändamålet med kontrollen kan uppfyllas samt att ingreppet är proportionellt.

Utredningen har även sett på hur lagstiftningen ser ut i vissa andra medlemsstater, varvid utredningen kunnat konstatera bl.a. följande. Varukontroller i områdena vid inre gräns företas i Danmark, Finland, Tyskland, Frankrike och Storbritannien. I samtliga dessa länder, förutom Danmark, företas varukontroller på samma grund eller annan grund även inne i landet. I Tyskland och

SOU 2006:9

Sammanfattning

Frankrike företas kontrollerna av mobila kontrollgrupper. I vissa länder anges inte specifikt vilka varor som kan kontrolleras, medan det i andra länders lagstiftning framgår vilka varor som kontrollen skall avse. Kontrollen riktas mot bl.a. vapen och narkotika men även flera andra varugrupper omfattas.

EU:s utvidgning och andra förändringar i omvärlden, som kan förutses påverka brottsligheten

En bedömning av det material, som redovisats av olika utredningar, samt undersökningar jämte bedömningar, som görs av erfarna handläggare inom Tullverket, Polisen och Kustbevakningen leder till slutsatsen att vi i Sverige kan förutse en ökning av den gräns- överskridande brottsligheten. Denna slutsats ökar kraven på en ef- fektiv varukontroll vid inre gräns men också på en samordnad brottsbekämpning. Utredningen har lagt denna bedömning till grund som en viktig utgångspunkt för utredningens överväganden.

Förändrat arbetssätt

Enligt utredningens uppfattning förstärker den ökade risk för brottslighet, som EU:s utvidgning medför, kraven på ett arbetssätt inom Tullverket vars fokus måste ligga på informationsinhämtning och underrättelsearbete. De varukontroller som görs skall vara väl underbyggda för att effektivitet skall nås. Av största vikt är därför, att myndigheterna samordnar sina underrättelseuppgifter. Detta möjliggörs endast genom ett närmare samarbete mellan myndig- heterna.

Det har under utredningens arbete framkommit, att bestämmel- serna i inregränslagen i vissa fall inte ger tjänstemän vid Tullverket och andra som arbetar med varukontrollen tillräckligt effektiva verktyg för att genomföra varukontrollerna. Utredningen har där- för även haft som utgångspunkt att föreslå bestämmelser, vilka möjliggör en så effektiv varukontroll som möjligt. Detta i syfte att så lite som möjligt störa den legala handeln och i stället träffa den illegala.

Sammanfattning

SOU 2006:9

Ny lagstiftning

Enligt utredningens uppfattning är kontroller vid inre gräns, under förutsättning att dessa uppfyller de ovan angivna kraven, i överens- stämmelse med EG-rätten. Utredningen föreslår emellertid, att en ny lag om kontroll av varor vid inre gräns ersätter den nu gällande inregränslagen. Den nya lagen skall vara klarare i författningstexten och innehålla bestämmelser, som underlättar för Tullverket att fö- reta effektivare varukontroller vid inre gräns.

Varor som kan kontrolleras vid inre gräns

Utredningens uppfattning är, att det även fortsättningsvis av lag- texten skall framgå vilka varor som lagstiftningen skall omfatta. De stora flertalet av de varor, som omfattas av den nu gällande inre- gränslagen, skall även i fortsättningen omfattas av den nya lag som utredningen föreslår. Varor, som inte skall omfattas, är emellertid nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk samt reptiler som hålls som sällskapsdjur. Enligt utredningens uppfattning finns det be- träffande dessa kompensatoriska åtgärder, som tillgodoser behovet av kontroll på annat sätt än genom kontroll vid inre gräns. Dessa åtgärder består i den ordning med kontroll i ursprungsbesättningen som EU:s bestämmelser innebär samt möjligheten att följa leveran- ser genom datakommunikationsnätverket TRACES.

Emellertid bör även hundar och katter, som fraktas för kommer- siella ändamål, omfattas. Även illrar bör omfattas. Detta med an- ledning av de bestämmelser om pass, som finns i Europaparlamen- tets och rådets förordning (EG) nr 998/2003 av den 26 maj 2003 om djurhälsovillkor som skall tillämpas vid transporter av säll- skapsdjur utan kommersiellt syfte och om ändring av rådets direk- tiv 92/65/EEG, samt av rådets direktiv 92/65/EEG av den 13 juli 1992 om fastställande av djurhälsokrav i handeln inom och impor- ten till gemenskapen av djur, sperma, ägg (ova) och embryon, som inte faller under de krav som fastställs i de specifika gemenskaps- regler som avses i bilaga A.I till direktiv 90/425/EEG. Syftet med denna kontroll är att skydda Sverige mot bl.a. rabies och dvärg- bandmask.

Utredningen bedömer att även snus, dvs. tobak för användning i munnen, skall omfattas av lagen om kontroll av varor vid inre gräns. Sverige har i anslutningsfördraget lämnat ett åtagande om att

SOU 2006:9

Sammanfattning

vidta nödvändiga åtgärder för att se till att snus inte släpps ut på marknaden. För att uppfylla detta åtagande bör Tullverket ha befo- genhet att kontrollera utförsel av snus vid inre gräns.

Samverkan mellan de myndigheter som deltar i varukontrollen

Utredningens uppfattning, är att samverkan mellan Tullverket, Polisen och Kustbevakningen i huvudsak fungerar bra beträffande varukontrollen. Det negativa som påtalats är att omorganisationen av Tullverket lett till att tidigare upparbetade kontakter försvunnit. Polisen har även uppgett, att det ibland varit svårt att hitta rätt per- son för respektive fråga efter omorganisationen. Från Tullverkets sida har framförts att Polisen inte alltid finns närvarande i den ut- sträckning som hade varit önskvärd. Vidare är Tullverkets erfaren- het, att det ibland kan ta lång tid innan en polisman kommer vid begärd förstärkning.

Utredningen föreslår inte några omfattande förändringar vad gäller kontrollansvaret. Tullverket skall alltjämnt ha huvudansvaret för varukontrollerna. Kustbevakningen skall emellertid på samma sätt som vid yttre gräns ha befogenhet att självständigt företa varu- kontroller till sjöss. Vidare bör enligt utredningen författningstex- ten bli klarare, när den anger ramarna för samverkan. Utredningens uppfattning är att det även fortsättningsvis bör ankomma på myn- digheterna att inom de av lagen givna ramarna specificera vad sam- verkan skall bestå i.

När Kustbevakningen och Polisen medverkar i varukontrollen eller självständigt utför varukontroller, bör dessa myndigheter ha samma befogenheter som Tullverket.

Samarbetet mellan Tullverket, Kustbevakningen och Polisen bör förstärkas. Samhället bör dra nytta av det förhållande, att tjänste- män vid Tullverket i viss utsträckning är närvarande vid de inre gränserna. Om det i samband med en varukontroll påträffas före- mål som medför att det finns anledning att anta att personen som kontrolleras gjort sig skyldig till brott mot vilket Tullverket inte har befogenhet att ingripa, som hör under allmänt åtal och på vilket fängelse kan följa, skall den som utför varukontrollen rapportera detta till Polisen. När en sådan rapport gjorts, kan Tullverket be- sluta om att hålla kvar personen och transportmedlet, till dess Polisen kommer till platsen. Om det i samband med varukontrollen i övrigt påträffas föremål eller omständighet framkommer som kan

Sammanfattning

SOU 2006:9

vara av betydelse för Polisens brottsbekämpande arbete, skall detta rapporteras till Polisen.

Syftet med varukontroller, anmälningsskyldigheten och området för varukontroller

Syftet med varukontrollen

Varukontrollen vid inre gräns skall alltjämt vara en administrativ kontroll. Varukontrollens syfte är att förhindra att varor vilka om- fattas av lagen förs in eller ut ur landet i strid med de in- och utför- selrestriktioner vilka gäller för respektive vara. Varukontrollerna skall utföras så att den fria rörligheten för varor inte begränsas mer än nödvändigt. De kontroller, som företas, får inte gå ut över vad som är nödvändigt för ändamålet.

Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen

Den nya lagen om kontroll av varor skall inte innehålla bestämmel- ser, som föreskriver generell anmälningsskyldighet beträffande vissa varor. Enligt utredningens uppfattning kan denna anmäl- ningsskyldighet liknas vid systematisk kontroll, vilket inte är tillå- tet vid de inre gränserna enligt EG-rätten. Utredningen ifrågasätter även, om anmälningsskyldigheten, som inte är sanktionerad, fyller någon funktion.

Den nya lagen om kontroll av varor skall inte heller innehålla be- stämmelser, som föreskriver skyldighet att anmäla till Tullverket för det fall att en vara förs in eller ut ur landet i strid med gällande in- eller utförselrestriktioner. I dag utgör denna anmälningsskyl- dighet kopplingen till lagen (2000:1225) om straff för smuggling (smugglingslagen). Detta innebär att för det fall att anmälan inte görs om att t.ex. narkotika förs in i landet i strid med införselför- bud, utgör denna underlåtenhet att anmäla varan egentligen den brottsliga gärningen enligt den bestämmelse i smugglingslagen, som hänvisar till inregränslagen. Utredningen, som anser att detta är en olämplig konstruktion, föreslår i stället att smugglingslagen ändras så att själva handlingen att föra in eller ut varan i strid med in- eller utförselrestriktionen blir den straffbara gärningen.

SOU 2006:9

Sammanfattning

Området, inom vilket varukontroller kan företas, och grunden för kontroll

Utredningens uppfattning är att varukontroller alltjämt skall före- tas vid inre gräns och inom det gränsnära området. Emellertid bör Tullverket ha befogenhet att företa varukontroller inne i landet, för det fall att Tullverket träffar en överenskommelse angående detta med ett transportföretag.

För att anmana någon att stanna vid inre gräns eller inom det gränsnära området skall krävas, att grund för selektiv kontroll före- ligger. Styrande för kontrollen är proportionalitetsprincipen. Detta innebär, att det som krävs för att grund för en selektiv kontroll skall anses föreligga varierar, bl.a. beroende på under vilka omstän- digheter en kontroll äger rum. En varukontroll uppfattas i regel som mindre ingripande om den företas i samband med att någon t.ex. stiger av en färja, jämfört med om en person anmanas att stanna inom ett gränsnära området. Det som är en tillräcklig grund för att anmana någon att stanna, när denne går av färjan, är inte all- tid tillräckligt för att anmana en person att stanna i det gränsnära området.

Tillfälligt förstärkt kontroll och möjligheten att kontrollera identitet

Situationer kan uppkomma, när införsel av andra varor än dem som omfattas av lagen om kontroll av varor vid inre gräns kan utgöra ett allvarligt hot mot människors eller djurs liv och hälsa. En sådan si- tuation kan t.ex. uppkomma, för det fall att ett konkret hot om ter- roraktioner skulle riktas mot Sverige. I ett sådant fall kan det vara motiverat för regeringen att besluta om införselkontroll vad gäller t.ex. strålkällor. Vidare kan situationer uppkomma där även syste- matisk kontroll kan vara motiverad. Utbrottet av mul- och klöv- sjuka var ett exempel på en sådan situation.

Utredningen föreslår därför, att regeringen ges befogenhet att i vissa situationer besluta om tillfälligt förstärkt kontroll. Grund för att besluta om en tillfälligt förstärkt kontroll föreligger, om det är nödvändigt för att förhindra allvarlig risk för människors och djurs liv och hälsa. En sådan kontroll skall kunna omfatta även andra va- ror än sådana som anges i lagen. En tillfälligt förstärkt kontroll skall kunna vara mer omfattande, än vad som annars är tillåtet. Ett

Sammanfattning

SOU 2006:9

sådant beslut skall endast gälla under en begränsad tid. Om reger- inges beslut inte kan avvaktas, får Tullverkets chef fatta beslut om tillfälligt förstärkt kontroll. Ett sådant beslut skall emellertid ome- delbart underställas regeringens prövning huruvida beslutet skall bestå.

I ett beslut om tillfälligt förstärkt kontroll skall anges på vilka grunder varuundersökning får göras, och vilka åtgärder som skall vidtas med de varor kontrollen avser.

Utredningen föreslår att bestämmelsen om tillfälligt förstärkta kontroller även förs in i tullagen (2000:1281).

Kontroll av identitet

Utredningen föreslår, att tjänsteman vid Tullverket får begära att en person identifierar sig om det behövs som ett led i en utredning om ett misstänkt brott. En tjänsteman vid Tullverket skall även en- ligt utredningens förslag få begära, att en person identifierar sig, om han eller hon kan antas vara identisk med en person mot vilken ingripande skall riktas och personen väntas med ett visst trans- portmedel.

Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter

Kontroll av försändelser

Lagen om kontroll av varor vid inre gräns skall, enligt utredningens förslag, på samma sätt som inregränslagen idag, innehålla bestäm- melser med särskilda begränsningar, avseende befogenheter för Tullverket att öppna brev och andra försändelser.

Förslaget innebär emellertid förändringar i förhållande till vad som gäller i dag i följande avseenden. De försändelser som skall omfattas av de särskilda bestämmelserna föreslås som huvudregel begränsas till vanliga brev, med vilket avses försändelser i kuvert vars totalvikt inte överstiger ett kilo. Andra försändelser, som san- nolikt innehåller förtroliga meddelanden, skall också omfattas av de särskilda kontrollbestämmelserna. Bestämmelserna skall inte enbart omfatta försändelser, vilka befordras av en aktör som omfattas av postlagen (1993:1684). Även sådana försändelser, som angivits ovan, vilka befordras av ett annat företag än postföretag vars verk- samhet till en inte oväsentlig del består i att transportera brev eller

SOU 2006:9

Sammanfattning

andra försändelser som sannolikt innehåller förtroliga meddelanden (kurirföretag), skall omfattas.

Ändringarna bör även införas i tullagen och lagen (1998:505) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksva- ror och mineraloljeprodukter (lagen om punktskattekontroll). För den sistnämnda lagens vidkommande innebär denna ändring, att kontrollbefogenheterna utsträcks till att även omfatta kurirföretag.

Företagens skyldigheter

Utredningen föreslår, att befordringsföretag alltjämt skall vara skyldiga att göra anmälan till Tullverket om det i företagets verk- samhet uppkommer misstanke om att en försändelse innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen. Vidare före- slår utredningen, att en bestämmelse införs vilken gör det möjligt för Tullverket att begära att en viss försändelse, som är adresserad till en viss person, överlämnas till Tullverket. Tullverket får enligt förslaget framställa en sådan begäran, för det fall att det finns an- ledning att anta att försändelsen innehåller narkotika, som kan tas i beslag enligt smugglingslagen. Denna ändring föreslås även beträf- fande tullagen.

Förutom den bestämmelse, som gäller redan i dag om skyldighet för transportföretag att på begäran av Tullverket skyndsamt lämna de aktuella uppgifter om ankommande och avgående transporter som för företaget har tillgång till, föreslår utredningen följande. Tullverket skall ha möjlighet att få uppgifter från brokonsortiet för Öresundsbron angående fordon och personer, som företaget har tillgång till. Vidare skall kurirföretag vara skyldiga att ge Tullverket tillgång till de uppgifter som företaget har angående försändelser som företaget befordrar. Den sistnämnda ändringen föreslås även beträffande tullagen.

Samspelet mellan inregränslagen och materiella in- och utförselrestriktioner

Enligt föreskrifter i t.ex. förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur anges, att Statens Jordbruksverket (Jordbruksverket) får meddela föreskrifter om införsel av djur, produkter av djur, sjukdomsalstrande organismer, hö, halm och annat material som

Summary

The task of the Commission has been to review the Law (1996:701) on the Powers of Customs at the Border between Sweden and Other Member States of the European Union and the application of the law. An important part of the review has been to consider whether there is a need for further adoption of the rules to the fundamental principles of the legislation of the European Community.

Consistence with EC legislation

The principle of free movement of goods is laid down in the Treaty of the European Community. However, the Treaty contains rules allowing restrictions in some situations and to some extent, i.e. in Article 30. Other exceptions follow from Article 296.1 b. Further- more Sweden was granted certain exceptions in the negotiations prior to the accession to the EU. The Commission has arrived at the conclusion that controls regarding the movement of goods between Member States are allowed provided that the conditions of Article 30 are met or that the goods fall within the scope of Article 296.1 b or an exception granted at the accession to the EU, and provided that there are no compensatory measures and that the controls are carried out in accordance with the principle of pro- portionality.

The Commission has taken note of the fact that controls of goods moved within the EU are also made in other Member States. In several countries controls of goods are made both at the border and inland. In some countries it is not specifically noted what sort of goods can be controlled, whereas the legislation of other coun- tries clearly states what goods are to be controlled.

Summary

SOU 2006:9

New legislation

The Commission suggests that a new law on the control of goods should replace the present law. The new law must be clearer and more distinct in its wording, and contain regulations facilitating more efficient controls of goods.

As in the present law, the types of goods that may be controlled should be listed. Most of the goods included in the present law should also be included in the new law, e.g. weapons, products of dual use, drugs, child pornography, dogs and cats kept as pets, animals and products made of animals if there is a risk for contagi- ous disease, alcohol, tobacco and objects covered by the Cultural Heritage Act. Goods not to be included are: cattle, pigs, sheep, poultry, fish, and reptiles kept as pets. The Commission has found that there are compensatory measures for controlling these animals in EC Regulations and through the possibility to follow deliveries by means of the network of computer communication, TRACES.

Dogs and cats, transported for commercial purposes, should also be included, as well as polecats. Otherwise Sweden would not fulfil the requirements of EC Directive 92/65/EEG and EC Regulation 998/2003.

Furthermore, for Sweden to fulfil the obligations laid down in the accession treaty, moist snuff should be added to the list.

The aim of the control of goods

The aim of the controls, which are administrative controls, is to prevent goods within the scope of the law from being imported or exported against import or export restrictions. The controls should be carried out in a way that interferes with the free movement of goods as little as possible. The controls undertaken must not ex- ceed what is necessary for the purpose; they must always be pro- portionate.

Areas where controls of goods can be made and grounds for controls

Controls of goods should also in the future be made at the border or within areas near the border. However, in some cases a control inland might be less burdensome for transport companies. There-

SOU 2006:9

Summary

fore it should be possible for Customs to make controls inland, if there is an agreement between Customs and a transport company.

No control should be made, and no person should be asked to stop unless there is a reason for selecting the goods for control. Random controls are not allowed. The principle of proportionality is always to be applied. What is required for a selective control va- ries. For instance, a control of goods is generally looked upon as less disturbing if it is carried out at the border, e.g. at the airport or when a person leaves a ferryboat, than when a person is asked to stop further inland.

Control of consignments

The new law should – as does the present law – contain rules laying down certain restrictions regarding the rights of Customs to open letters and other consignments that are likely to contain confiden- tial messages.

Competent authorities

Customs should – as is the case today – have the main responsibi- lity for the controls of goods. The Coast Guard should continue to have the responsibility for controls at sea. The Police should to some extent take part in the controls.

Officers of the Coast Guard and the Police have the same com- petence as Customs officers when they carry out controls of goods.

Control of identity

Customs officers should be allowed to ask a person to identify himself/herself if this is necessary as a part of the investigation of a suspected crime. A Customs officer should also be allowed to ask a person to identify himself/herself if there is a suspicion that the person in question is a suspect against whom action should be ta- ken and the suspect is expected to arrive on a certain flight, ferry, etc.

Summary

SOU 2006:9

Temporarily reinforced controls

Situations may arise where the import of other goods than those mentioned in the law on control of goods at an inner border could be a serious threat against the life and health of persons or animals. Such a situation may arise e.g. through terrorist activity. The avian flue and other pandemic diseases could also give rise to such a situ- ation.

The Commission therefore suggests that the Government sho- uld be given the power of deciding on temporarily reinforced con- trols regarding certain goods. The reason for such a decision sho- uld be that controls of the goods in question are necessary for the protection of life and health of people and animals. Such a tempo- rarily reinforced control could concern other goods than those mentioned in the law. It could also be more extensive than what is otherwise allowed. If there is an urgency, the Head of Customs should be able to take a decision on temporarily reinforced control. That decision must, however, immediately be submitted to the Go- vernment.

The investigation suggests that rules on temporarily reinforced controls should also be included in the Customs Act (2000:1281).

Duty to report to the Police

Should an object be found during a control of goods, that does not fall within the scope of the law, but which lead to a suspicions on reasonable grounds that the person that is controlled is guilty of a crime on which imprisonment can be the consequence, the Cus- toms officer carrying out the control must report the incident to the Police. When such a report is made, Customs can decide to detain the person until the Police arrive. Other circumstances that could be of importance for the Police’s work with fighting crime, should also be reported to the Police.

The duties of transport companies

Transport companies should be obliged to inform Customs if the company suspects that a consignment contains narcotic drugs that could be confiscated according to the Law (2000:1225) on Penal- ties for Smuggling. Transport companies should also give Customs

Författningsförslag

1 Förslag till lag om kontroll av varor vid inre gräns

Härigenom föreskrivs följande.

1 kap. Inledande bestämmelser

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om kontroll av sådana varor som anges i 2 kap. 1 och 6 §§ i samband med införsel till eller utför- sel från Sverige i trafiken med annat land inom Europeiska unionen (EU-land) samt bestämmelser om tillfälligt förstärkt kontroll av varor i samband med sådan införsel eller utförsel. Lagen innehåller även bestämmelser om åtgärder som får vidtas i samband med kontroll.

2 § I denna lag förstås med

1.inre gräns: Sveriges landgräns eller territorialhavsgräns mot ett EU-land,

2.gränsnära område: trakterna invid Sveriges territorialhavsgräns och Sveriges landgräns mot ett annat EU-land, eller kuster, eller kustvatten, eller i närheten av eller inom flygplats eller hamn eller annat område som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU- land,

3.brev: försändelse i kuvert vars totala vikt inte överstiger ett kilo, och

4.kurirföretag: ett annat företag än postföretag vars verksamhet till en inte oväsentlig del består i att transportera brev eller andra för- sändelser som sannolikt innehåller förtroliga meddelanden.

3 § Syftet med varukontroll enligt denna lag är att förhindra att va- ror som omfattas av lagen förs in i eller ut ur landet i strid med in- försel- eller utförselrestriktioner.

Författningsförslag

SOU 2006:9

4 § Denna lag skall tillämpas så att den fria rörligheten för varor inte begränsas mer än nödvändigt. De kontroller som företas får inte gå utöver vad som är nödvändigt för ändamålet.

5 § Var och en som befinner sig vid inre gräns eller inom det gräns- nära området är skyldig att stanna på anmaning av tulltjänsteman eller tjänsteman vid Kustbevakningen eller polisman.

6 § Tullverket får efter särskild överenskommelse med transportfö- retag företa varukontroller av gods inne i landet.

7 § För att genomföra kontrollåtgärd enligt denna lag får en tull- tjänsteman använda våld eller tvång, i den mån andra medel är otill- räckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt. Våld mot person får dock brukas endast om tjänstemannen möter motstånd och i den mån det med hänsyn till åtgärdernas ändamål är försvarligt.

Ansvar för varukontroll och medverkan

8 § Tullverket har huvudansvaret för varukontroll enligt denna lag. Kustbevakningen skall medverka i Tullverkets kontrollverksam- het enligt denna lag genom att utöva varukontroll till sjöss och i anslutning till sjötrafiken. Kustbevakningen skall även på Tullver-

kets begäran bistå i viss åtgärd för varukontroll.

Polisen skall på Tullverkets begäran medverka i Tullverkets kontrollverksamhet enligt denna lag genom att på plats som Tull- verket bestämmer utföra varukontroll. Polisen skall även i övrigt på Tullverkets begäran bistå Tullverket i viss åtgärd för varukontroll. Tullverket skall tillsammans med Rikspolisstyrelsen närmare speci- ficera Polisens medverkan vid varukontroll.

Skyldighet att medverka i varukontroll enligt första och andra styckena föreligger endast om ett deltagande inte medför allvarliga men för Kustbevakningens eller Polisens övriga verksamhet.

9 § När Kustbevakningen eller Polisen medverkar i Tullverkets va- rukontroller eller utför varukontroller enligt denna lag har tjänste- män vid dessa myndigheter samma befogenheter som en tulltjäns- teman har enligt 7 § och 2 kap.

SOU 2006:9

Författningsförslag

Kustbevakningen och Polisen har även samma befogenheter som Tullverket enligt 5 kap. 1 §. Om Kustbevakningen eller Polisen tar hand om en vara enligt 5 kap. 1 § skall varan omgående överlämnas till Tullverket för fortsatt hantering.

10 § Kustbevakningen får preja, borda och inbringa fartyg invid inre gräns eller inom det gränsnära området om det behövs för att möjliggöra den varukontroll som Kustbevakningen skall utföra en- ligt denna lag.

2 kap. Varukontroller

1 § En tulltjänsteman får anmana någon att stanna vid inre gräns eller i det gränsnära området för att kontrollera om följande varor medförs i strid med införsel- eller utförselrestriktioner:

1.narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64), dopnings- medel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dop- ningsmedel, varor som avses i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor samt injektionssprutor och kanyler,

2.krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av pro- dukter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd,

3.vapen och ammunition som avses i vapenlagen (1996:67), samt springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nit- handskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och lik- nande,

4.spritdrycker, vin och starköl enligt alkohollagen (1994:1738), teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat enligt lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m., tobaksvaror vid kontroll av åldersgränsen i 13 § tobakslagen (1993:581) samt varor som om- fattas av förordningen (1994:1266) om förbud mot export av snus,

5.varor som skall beskattas enligt lagen (2004:228) om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror,

6.barnpornografi enligt lagen (1998:1443) om förbud mot införsel och utförsel av barnpornografi,

7.kulturföremål som avses i 5 kap. lagen (1988:950) om kultur- minnen m.m.,

8.reptiler för kommersiella ändamål, och

Författningsförslag

SOU 2006:9

9. andra djur och produkter av djur om det finns anledning att misstänka att de villkor som gäller för införseln eller utförseln inte är uppfyllda.

2 § Kontroller enligt 1 § får inte utformas på sådant sätt att urvalet av vad och vem som kontrolleras sker slumpmässigt.

3 § Den som anmanats att stanna i enlighet med 1 § skall på begä- ran lämna de uppgifter och visa upp de handlingar som behövs för kontroll.

4 § En tulltjänsteman får i samband med att någon anmanats att stanna enligt 1 § undersöka

1.transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras,

2.bagage, så som resväskor, portföljer, handväskor och liknande som medförs av en resande.

5 § Tullverket får göra kontrollbesök hos den som för ut sådana varor som avses i 1 § 2 och 7. Vid kontrollen får räkenskapsmaterial och andra handlingar som rör verksamheten granskas. Härvid gäller bestämmelserna i 6 kap. 34 § tullagen (2000:1281).

Kontroll av hundar, katter och illrar

6 § Den som för med sig eller kan antas föra med sig en hund, katt eller iller, får anmanas att stanna för kontroll av att giltigt djurpass medförs. Sådan kontroll får även ske för det fall att hund, katt eller iller fraktas med godstrafik.

Vid sådan kontroll gäller bestämmelserna i 2–4 §§.

Tillfälligt förstärkt kontroll

7 § Regeringen får, om det är nödvändigt för att förhindra allvarlig risk för människors eller djurs liv och hälsa besluta om kontroller som omfattar även andra varor än sådana som anges i 1 och 6 §§ eller som är mer omfattande än vad som annars gäller enligt detta kapitel. Ett sådant beslut får endast gälla under en begränsad tid.

SOU 2006:9

Författningsförslag

Chefen för Tullverket får, om ett beslut från regeringen inte kan avvaktas, fatta ett beslut enligt första stycket. Tullverket skall ome- delbart underställa ett sådant beslut regeringens prövning av om beslutet skall bestå.

8 § I ett beslut enligt 7 § skall anges på vilka grunder en person får anmanas att stanna, på vilken grund sådan undersökning som avses i 4 § får göras och vilka särskilda åtgärder som skall vidtas med de varor kontrollen avser.

Vad som anges ovan i 2–4 §§ gäller även vid sådan kontroll.

Gemensamma bestämmelser för varukontroll

9 § Kontroller av brev eller andra försändelser som sannolikt inne- håller förtroliga meddelanden får endast ske i enlighet med be- stämmelserna i 3 kap.

10 § En tulltjänsteman får begära att en person identifierar sig om det behövs som ett led i en utredning om ett misstänkt brott eller i ett beskattningsärende.

En tulltjänsteman får även begära att en person identifierar sig om han eller hon kan antas vara identisk med en person mot vilken ingripande skall riktas och den personen väntas med ett visst trans- portmedel.

11 § Vid varukontroll enligt detta kapitel skall den som anmanats att stanna ge den som verkställer kontrollen tillfälle att genomföra undersökningen. Personen skall vidare utan kostnad tillhandahålla de varuprov som behövs.

Den som anmanats att stanna för en varukontroll skall vidare svara för den transport av varan som behövs samt för uppackning och återinpackning. Den som åsidosätter dessa skyldigheter skall enligt beslut av Tullverket ersätta staten för dess kostnader för åt- gärderna i fråga. Vad som sägs i 5 kap. 23 § tullagen (2000:1281) om indrivning av tull skall gälla även sådan ersättning. Tullverket får besluta om befrielse helt eller delvis från ersättningsskyldighe- ten.

Vid kontrollbesök enligt 5 § är den kontrollerade skyldig att till- handahålla sådana handlingar som får granskas enligt den bestäm- melsen.

Författningsförslag

SOU 2006:9

12 § Om det i samband med en varukontroll påträffas föremål som medför att det finns anledning att anta att personen som kontrolle- ras gjort sig skyldig till brott mot vilket Tullverket inte har befo- genhet att ingripa, som hör under allmänt åtal och på vilket fäng- else kan följa, skall den som utför varukontrollen rapportera detta till Polisen. När tjänstemannen rapporterat till Polisen enligt ovan, kan Tullverket fatta beslut om att hålla kvar personen och trans- portmedlet till dess Polisen kommer till platsen.

Om det i samband med varukontroll i övrigt påträffas föremål eller omständighet framkommer som kan vara av betydelse för Po- lisens brottsbekämpande arbete, skall detta rapporteras till Polisen.

3 kap. Kontroll av försändelser

1 § En tulltjänsteman får undersöka dels brev, dels andra försändel- ser som sannolikt innehåller förtroliga meddelanden för att för- hindra att varor förs in i landet i strid med införselrestriktioner. En sådan försändelse, som befinner sig hos Tullverket, på ett utväx- lingskontor eller hos ett kurirföretag, får öppnas, om det finns an- ledning att anta att den innehåller en vara som avses i 2 kap. 1 § och denna kan tas i beslag enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

Kontroller enligt detta kapitel skall företas skyndsamt.

2 § Beslut om öppnande med stöd av 1 § får fattas endast av tjäns- teman som förordnats särskilt för uppgiften av chefen för Tullver- ket. Om en försändelse innehåller ett förtroligt meddelande, skall detta omedelbart tillslutas och skickas vidare till mottagaren.

3 § En försändelse som öppnats med stöd av 1 § får inte undersökas närmare än vad som behövs med hänsyn till ändamålet med under- sökningen.

Protokoll skall föras över undersökningen. Av protokollet skall framgå ändamålet med undersökningen och vad som har kommit fram vid denna.

Har en försändelse öppnats skall adressaten och, om det är möj- ligt, avsändaren underrättas så snart som möjligt, om inte särskilda skäl talar emot det.

SOU 2006:9

Författningsförslag

4 § En chefstjänsteman som förordnats för uppgiften av chefen för Tullverket får besluta att en postförsändelse som väntas till ett visst brevbärarkontor och som kommer från ett annat EU-land skall hållas kvar av postbefordringsföretaget när den kommer till brevbä- rarkontoret, om

1.det finns anledning att anta att försändelsen innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt lagen (2000:1225) om straff för smugg- ling, och

2.det är nödvändigt för att beslag skall kunna ske.

Ett beslut om kvarhållande skall meddelas att gälla viss angiven,

kortare tid. Beslutet får verkställas omedelbart, men skall snarast prövas av chefen för Tullverket eller av verkets chefsjurist.

Postbefordringsföretaget är skyldigt att på begäran av Tullverket till verket överlämna en försändelse som kvarhållits enligt första stycket.

4 kap. Befordringsföretags och transportföretags skyldigheter och ansvar

1 § Ett befordringsföretag är skyldigt att göra anmälan till Tullver- ket om det i företagets verksamhet uppkommer misstanke om att en försändelse innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling samt att på begäran av Tull- verket lämna över en sådan försändelse till verket.

2 § Tullverket får begära att en försändelse skall överlämnas till Tullverket om det finns anledning att anta att försändelsen inne- håller narkotika som kan tas i beslag enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling och det är nödvändigt för att beslag skall kunna ske. En sådan begäran skall meddelas att gälla viss angiven, kortare tid. Begäran får verkställas omedelbart men skall snarast prövas av chefen för Tullverket eller verkets chefsjurist.

Ett befordringsföretag skall på Tullverkets begäran överlämna en sådan försändelse till Tullverket.

3 § Transportföretag, som befordrar resande från ett annat EU- land, skall utan kostnad för staten ställa de lokaler och anordningar till Tullverkets förfogande som enligt vad Tullverket bedömer be- hövs för undersökning av resgods och fordon som resande för med sig, för förhör och kroppsvisitation av resande samt för personal

Författningsförslag SOU 2006:9

från myndigheten som utför varukontrollen under uppehåll i tjänstgöringen.

4 § Transportföretag som befordrar varor, passagerare eller fordon till eller från Sverige skall på begäran av Tullverket skyndsamt lämna de aktuella uppgifter om ankommande och avgående trans- porter, som företaget har tillgång till. Transportföretag har endast skyldighet att lämna de uppgifter om passagerare som avser namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bokning.

Företag som mot betalning tillhandahåller rätt att färdas över bron mellan Sverige och Danmark skall på begäran av Tullverket skyndsamt lämna sådana uppgifter om fordon, företag och perso- ner som företaget har tillgång till.

Kurirföretag skall på begäran ge Tullverket tillgång till de upp- gifter som företaget har angående de försändelser som företaget befordrar.

Tullverket får begära uppgifter enligt första – tredje styckena en- dast om uppgifterna kan antas ha betydelse för Tullverkets brotts- bekämpande verksamhet.

5 § Företag får lämna uppgifter enligt 4 § på så sätt att de görs läs- bara för Tullverket genom terminalåtkomst.

Tullverket får ta del av uppgifter genom terminalåtkomst endast i den omfattning och under den tid som behövs för att kontrollera aktuella transporter. Tullverket får inte ändra eller på annat sätt bearbeta eller lagra uppgifter som hålls tillgängliga på detta sätt.

6 § Uppgifter om enskilda personer som lämnats på annat sätt än genom terminalåtkomst, skall omedelbart förstöras, om de visar sig sakna betydelse för utredning och lagföring av brott.

5 kap. Omhändertagande och förverkande av varor

1 § Tullverket får ta hand om en vara om det behövs för att genomföra en kontroll enligt denna lag. Tullverket får även ta hand om en vara på den grunden att varan inte får föras in till eller ut från landet till följd av att varan omfattas av införsel- eller utför- selförbud, eller att ett villkor för införseln eller utförseln inte är uppfyllt, eller att varan förs in eller ut med stöd av ett tillstånd som

SOU 2006:9

Författningsförslag

föranletts av oriktig uppgift eller underlåtenhet att lämna föreskri- ven uppgift. Varan får därvid läggas upp på tillfälligt lager. De kostnader som Tullverket haft för varans uppläggning och förva- ring skall ersättas av den som för in eller för ut varan.

Tullverket kan besluta att varan inte får tas ut från lagret förrän kostnaderna ersatts eller säkerhet ställts för den.

Tullverket får besluta om befrielse helt eller delvis från ersätt- ningsskyldigheten, om det finns särskilda skäl.

2 § Beträffande varor som avses i 2 kap. 1 § 5 finns bestämmelser om vad som skall gälla för omhändertagna varor i lagen (2004:228) om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror. Beträffande varor som avses i 2 kap. 1 § 8 och 9 samt 6 § finns bestämmelser om åtgärder vid vägrad införsel i förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur.

Varor som avses i 2 kap. 1 § 1–4 och 6–7 och som har omhän- dertagits enligt 1 §, får inte lämnas ut om

1.en sådan vara enligt lag eller annan författning inte får föras in i eller ut ur landet, eller

2.ett särskilt föreskrivet villkor för att varan skall få föras in i eller ut ur landet inte är uppfyllt.

Om förutsättningarna i första stycket 2 inte är uppfyllda skall den som för in eller för ut varan, eller varans ägare, ges möjlighet att uppfylla förutsättningarna eller, vid införsel, att återutföra va- ran.

3 § Ett beslut enligt 2 § om att en vara inte får lämnas ut skall upp- hävas, om

1.det inte längre finns grund för ett sådant beslut,

2.ett beslut om beslag enligt 27 kap. rättegångsbalken eller enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling meddelas beträffande varan,

3.varan förklaras förverkad enligt 4 §, eller

4.det är oskäligt att inte lämna ut varan.

Den som gör anspråk på en vara som har varit omhändertagen svarar för att varan hämtas.

4 § Tullverket får besluta att en vara som avses i 2 kap. 1 § 1–4 och 6–7 och som har omhändertagits enligt 1 §, skall förklaras förver- kad om ett beslut enligt 2 § att en sådan vara inte får lämnas ut har vunnit laga kraft och ägaren, eller den som för in eller för ut varan,

Författningsförslag

SOU 2006:9

inte har uppfyllt förutsättningarna för in- eller utförseln eller, vid införsel, inte har återutfört varan inom en månad från den dag då beslutet vann laga kraft.

Tullverket får även besluta att en vara som avses i första stycket skall förverkas om ett tidigare beslut om omhändertagande har upphävts enligt 3 § och

1.ägaren inte har gjort anspråk på varan inom tre månader från den dag då beslutet om att varan inte får lämnas ut upphävdes, eller

2.ägaren, om han har gjort sådant anspråk, inte har hämtat varan inom tre månader från den dag då anspråket framställdes.

Om det finns särskilda skäl får Tullverket medge en förlängning av de tidsfrister som anges i första och andra styckena.

5 § När ett beslut om förverkande enligt denna lag har vunnit laga kraft, skall egendomen säljas genom Tullverkets försorg eller i den ordning som i allmänhet gäller för försäljning av förverkad lös egendom. Egendomen får i stället förstöras om

1.den inte kan säljas,

2.den kan befaras komma till brottslig användning, eller

3.den annars är olämplig för försäljning.

Vad som anges i första stycket gäller endast om inget annat är

föreskrivet i lag eller annan författning.

6 kap. Straff och vite samt bestämmelser om överklagande

1 § Till böter döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheten att

1.stanna på en anmaning enligt 1 kap. 5 §, eller

2.lämna uppgifter och visa upp handlingar enligt 2 kap. 3 §. I ringa fall döms inte till ansvar.

2 § Ansvar enligt 1 § inträder inte om gärningen är belagd med straff i brottsbalken eller i lagen (2000:1225) om straff för smugg- ling.

3 § Särskilda bestämmelser om förundersökning, tvångsmedel, åtal m.m. vid brott som rör införsel eller utförsel av varor finns i lagen (2000:1225) om straff för smuggling.

4 § Vite får av Tullverket föreläggas

Författningsförslag

SOU 2006:9

2 Förslag till ändring i tullagen (2000:1281)

Härigenom föreskrivs i fråga om tullagen (2000:1281) dels att 6 kap. 11–13, 23 och 24 §§ skall ha följande lydelse,

dels att i det i 6 kap. lagen skall införas fyra nya paragrafer 10 a – 10 c och 21 a §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

6 kap.

10 a §

Regeringen får, om det är nöd- vändigt för att förhindra allvarlig risk för människors eller djurs liv och hälsa besluta om kontroller som är mer omfattande än vad som annars gäller enligt denna lag (tillfälligt förstärkt kontroll). Ett sådant beslut får endast gälla un- der en begränsad tid.

Chefen för Tullverket får, om ett beslut från regeringen inte kan avvaktas, fatta ett beslut enligt första stycket. Tullverket skall omedelbart underställa ett sådant beslut regeringens prövning av om beslutet skall bestå.

10 b §

I ett beslut enligt 10 a § skall anges på vilka grunder en person får anmanas att stanna, på vilken grund sådan undersökning som avses i 10 § får göras och vilka särskilda åtgärder som skall vid- tas med de varor som kontrollen avser.

Vad som anges i 10 § andra stycket gäller även vid sådan kontroll.

SOU 2006:9

Författningsförslag

10 c §

Om det i samband med en varukontroll påträffas föremål som medför att det finns anled- ning att anta att personen som kontrolleras gjort sig skyldig till brott mot vilket Tullverket inte har befogenhet att ingripa, som hör under allmänt åtal och på vilket fängelse kan följa, skall den som utför varukontrollen rap- portera detta till Polisen. När tulltjänstemannen rapporterat till Polisen enligt ovan, kan Tullver- ket fatta beslut om att hålla kvar personen och transportmedlet till dess Polisen kommer till platsen.

Om det i samband med varu- kontroll i övrigt påträffas föremål eller omständighet framkommer som kan vara av betydelse för Polisens brottsbekämpande ar- bete, skall detta rapporteras till Polisen.

11 §1

För sådan kontroll som avses	För sådan kontroll som avses
i 10 § får en tulltjänsteman un-	i 10 § får en tulltjänsteman un-
dersöka postförsändelser, såsom	dersöka dels försändelser i kuvert
paket, brev och liknande försän-	vars vikt inte överstiger ett kilo
delser. En sådan försändelse får	(brev), dels andra försändelser
öppnas, om den finns hos Tull-	som sannolikt innehåller förtro-
verket eller på utväxlingspost-	liga meddelanden. En sådan för-
kontoret och det finns anledning	sändelse får öppnas, om den
att anta att den innehåller en	finns hos Tullverket, på ett ut-
vara för vilken deklarations-	växlingskontor eller hos ett ku-
eller uppgiftsskyldigheten inte	rirföretag, och det finns anled-
fullgjorts. Beslut om att öppna	ning att anta att den innehåller
brev och andra försändelser som	en vara för vilken deklarations-

1 Senaste lydelse 2004:207
	41

Författningsförslag

SOU 2006:9

kan antas innehålla förtroliga meddelanden får fattas endast av en tjänsteman som förordnats för uppgiften av chefen för Tullverket. Om försändelsen innehåller ett förtroligt medde- lande skall detta omedelbart till- slutas och skickas vidare till mottagaren.

eller uppgiftsskyldigheten inte fullgjorts. Beslut om att öppna brev och andra försändelser som kan antas innehålla förtroliga meddelanden får fattas endast av en tjänsteman som förordnats för uppgiften av chefen för Tullverket. Om försändelsen innehåller ett förtroligt medde- lande skall detta omedelbart till- slutas och skickas vidare till mottagaren.

	12 §
En postförsändelse som öpp-	En försändelse som öppnats
nats med stöd av 11 § får inte	med stöd av 11 § får inte under-
undersökas närmare än vad som	sökas närmare än vad som be-
behövs med hänsyn till ända-	hövs med hänsyn till ändamålet
målet med undersökningen.	med undersökningen.

Protokoll skall föras över undersökningen. Av protokollet skall ändamålet med undersökningen framgå liksom vad som har kom- mit fram vid denna.

Adressaten och, om det är möjligt, avsändaren skall så snart som möjligt underrättas om att försändelsen öppnats, om inte särskilda

skäl talar emot det.
	13 §2
En chefstjänsteman som för-	En chefstjänsteman som för-
ordnats för uppgiften av chefen	ordnats för uppgiften av chefen
för Tullverket får besluta att en	för Tullverket får besluta att en
postförsändelse som väntas till	postförsändelse som	väntas till
visst postkontor och som kom-	visst brevbärarkontor	och som
mer från tredje land skall hållas	kommer från tredje land skall
kvar av postbefordringsföreta-	hållas kvar av postbefordrings-
get när den kommer till post-	företaget när den kommer till
kontoret, om	brevbärarkontoret, om
1. det finns anledning att anta	1. det finns anledning att anta
att försändelsen innehåller nar-	att försändelsen innehåller nar-
kotika som kan tas i beslag en-	kotika som kan tas i beslag en-

2 Senaste lydelse 2004:207

SOU 2006:9 Författningsförslag

ligt lagen (2000:1225) om straff	ligt lagen (2000:1225) om straff
för smuggling och	för smuggling och
2. det är nödvändigt för att	2. det är nödvändigt för att
beslag skall kunna ske.	beslag skall kunna ske.

Ett beslut om kvarhållande skall meddelas att gälla viss angiven, kortare tid. Beslutet får verkställas omedelbart, men skall snarast prövas av Tullverkets chef eller av verkets chefsjurist.

Postbefordringsföretaget är skyldigt att på begäran av Tullverket överlämna en försändelse som hållits kvar enligt första stycket.

21 a §

Tullverket får begära att en försändelse skall överlämnas till Tullverket om det finns anled- ning att anta att försändelsen in- nehåller narkotika som kan tas i beslag enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling och det är nödvändigt för att beslag skall kunna ske. En sådan begäran skall meddelas att gälla viss angi- ven, kortare tid. Begäran får verkställas omedelbart men skall snarast prövas av chefen för Tull- verket eller verkets chefsjurist. Ett befordringsföretag skall på Tull- verkets begäran överlämna en sådan försändelse till Tullverket.

23 §

Transportföretag som befordrar varor, passagerare eller fordon till eller från Sverige skall på begäran av Tullverket skyndsamt lämna de aktuella uppgifter om ankommande och avgående trans- porter som företaget har tillgång till. I fråga om passagerare gäller uppgiftsskyldigheten endast uppgifter som avser namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bokning.

Kurirföretag som befordrar brev eller andra försändelser som sannolikt innehåller ett förtroligt meddelande skall vara skyldiga att ge Tullverket tillgång till de

Författningsförslag

SOU 2006:9

Tullverket får begära uppgif- ter enligt första stycket endast om uppgifterna kan antas ha betydelse för Tullverkets brotts- bekämpande verksamheten.

uppgifter som företaget har angå- ende de försändelser företaget be- fordrar.

Tullverket får begära uppgif- ter enligt första och andra styck- ena endast om uppgifterna kan antas ha betydelse för Tullver- kets brottsbekämpande verk- samheten.

	24 §
Transportföretag får lämna	Befordringsföretag får lämna
uppgifter enligt 23 § på så sätt	uppgifter enligt 23 § på så sätt
att de görs läsbara för Tullverket	att de görs läsbara för Tullverket
genom terminalåtkomst.	genom terminalåtkomst.

Tullverket får ta del av uppgifter genom terminalåtkomst endast i den omfattning och under den tid som behövs för kontroll av aktuella transporter. Tullverket får inte ändra eller på annat sätt bearbeta eller lagra uppgifter som hålls tillgängliga på detta sätt.

Uppgifter om enskilda som lämnats på annat sätt än genom ter- minalåtkomst skall omedelbart förstöras, om de visar sig sakna be- tydelse för utredning och lagföring av brott.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2007.

SOU 2006:9

Författningsförslag

3Förslag till ändring i lag (1998:506) om punkt- skattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1988:506) om punkt- skattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter

att 3 kap. 1 och 3–4 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse		Föreslagen lydelse
	3 kap.
		1 §3
Tullverket	får undersöka	Tullverket får undersöka för-
postförsändelser,	såsom paket	sändelser, såsom paket och brev,
och brev, för att kontrollera om		för att kontrollera om de inne-
de innehåller alkohol- eller to-		håller alkohol- eller tobaksvaror.
baksvaror.		Sådana försändelser får öpp-
Sådana försändelser får öpp-		nas om det finns anledning att
nas om det finns anledning att		anta att de innehåller sådana va-
anta att de innehåller sådana va-		ror som nämns i första stycket
ror som nämns i första stycket		samt om de finns hos Tullver-
samt om de finns hos Tullver-		ket, på ett utväxlingskontor eller
ket, eller på utväxlingspostkon-		hos ett kurirföretag.
toret.

Om en försändelse innehåller ett förtroligt meddelande skall detta omedelbart tillslutas och vidarebefordras till mottagaren.

Har en försändelse öppnats skall mottagaren och, om det är

möjligt, avsändaren underrättas, så snart som möjligt.
Om mottagaren av en alko-					Om mottagaren av en alko-
holvara som påträffas i en post-					holvara som påträffas i en för-
försändelse saknar rätt att föra in					sändelse saknar rätt att föra in
varan enligt		bestämmelserna		i	varan enligt		bestämmelserna i
4 kap.	2 §		alkohollagen		4 kap.	2 §		alkohollagen
(1994:1738)		eller 4 § lagen			(1994:1738)		eller 4 § lagen
(1961:181)		om	försäljning	av	(1961:181)		om	försäljning	av
teknisk sprit m.m., skall varan					teknisk sprit m.m., skall varan
tas om hand. Detsamma gäller					tas om hand. Detsamma gäller
om försändelsen			innehåller en		om försändelsen			innehåller	en
tobaksvara	och		mottagaren	är	tobaksvara	och		mottagaren	är

3 Senaste lydelse 2002:883

Författningsförslag SOU 2006:9

under 18 år. Avsändaren skall			under 18 år. Avsändaren skall
ges möjlighet att återutföra va-			ges möjlighet att återutföra va-
ran på villkor som Tullverket			ran på villkor som Tullverket
bestämmer.			bestämmer.
			2 §4
Beslut om att öppna brev och			Beslut om att öppna dels för-
andra sådana försändelser som			sändelser i kuvert vars vikt inte
kan	antas innehålla	förtroliga	överstiger ett kilo, dels andra
meddelanden får fattas endast av			försändelser som sannolikt inne-
en	tjänsteman som	förordnats	håller förtroliga meddelanden får
för uppgiften av chefen för			fattas endast av tjänsteman som
Tullverket.			förordnats för uppgiften av
			chefen för Tullverket.
			3 §
Protokoll skall föras över den			Protokoll skall föras över den
undersökning som görs i sam-			undersökning som görs i sam-
band med att en postförsändelse			band med en försändelse öppnas
öppnas enligt 1 §. Av protokol-			enligt 1 §. Av protokollet skall
let skall framgå ändamålet med			framgå ändamålet med under-
undersökningen och		vad som	sökningen och vad som har
har kommit fram vid denna.			kommit fram vid denna.
			4 §5
Om en alkohol- eller tobaks-			Om en alkohol- eller tobaks-
vara påträffas i en postförsändelse			vara påträffas i en försändelse
och det finns anledning anta att			och det finns anledning anta att
försändelsen av varan inte sker i			försändelsen av varan inte sker i
enlighet med 1 kap. 6 §, får va-			enlighet med 1 kap. 6 §, får va-
ran tas om hand			ran tas om hand

4Senaste lydelse 2004:209

5Senaste lydelse 2002:883

Författningsförslag

SOU 2006:9

4Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1225) om straff för smuggling

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:1225) om straff för smuggling att 3, 7 och 19 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §6

Den som, i samband med införsel till landet av en vara som om- fattas av ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för införsel, uppsåtligen bryter mot förbudet eller villkoret genom att underlåta att anmäla varan till tullbehandling, döms för smuggling till böter eller fängelse i högst två år.

Vad som föreskrivs i första stycket gäller också den som, i sam- band med att en sådan vara förs in till landet, uppsåtligen lämnar oriktig uppgift vid tullbehandling eller underlåter att lämna före- skriven uppgift vid tullbehandling och därigenom ger upphov till fara för att införseln fullföljs i strid med förbudet eller villkoret.

För smuggling döms också den som uppsåtligen

1.från landet för ut en vara i strid med ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för utförsel eller efter utförseln förfogar över varan i strid med förbudet eller villkoret,

2.under pågående tullbehandling förfogar över en vara som om- fattas av ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för införsel och därigenom föranleder att införseln fullföljs i strid med förbu- det eller villkoret,

3.till landet för in eller från landet för ut en vara med stöd av ett tillstånd som föranletts av att någon lämnat oriktig uppgift eller underlåtit att lämna föreskriven uppgift till en tillståndsmyndighet eller förfar på ett sådant sätt hos en tillståndsmyndighet och där- igenom föranleder att tillstånd meddelas och att varan förs in till eller ut från landet med stöd av tillståndet,

4.förfogar över en vara i strid med villkor som uppställts för el- ler i samband med varans införsel eller utförsel, eller

5.till en tullmyndighet i ett annat land, i strid med 4 kap. 25 § tullagen (2000:1281), genom en notering i bokföringen anmäler en vara för övergång till fri omsättning och därmed ger upphov till fara för att en införsel till Sverige fullföljs i strid med ett förbud eller villkor.

6 Senaste lydelse 2004:123

SOU 2006:9

Författningsförslag

I det fall bestämmelserna om tullbehandling inte är tillämpliga vid införsel från eller utförsel till ett annat EU-land, gäller vad som anges i första och andra styckena angående tullbehandling i stället förfaranden enligt lagen (1996:701) om Tullverkets befo- genheter vid Sveriges gräns mot annat land inom Europeiska uni- onen.

6. i annat fall för in en vara från ett annat land inom EU i strid med ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för in- försel.

Bestämmelser angående åtgär- der som får vidtas vid införsel av en vara som enligt särskild för- fattning inte får föras in i landet eller för vilken särskilt föreskrivet införselvillkor inte är uppfyllt finns i lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor, m.m.

7 §

Den som av grov oaktsamhet begår en gärning som avses i 3 eller 6 §, döms för olovlig införsel eller olovlig utförsel till böter eller fängelse i högst två år.

För olovlig införsel eller olovlig utförsel döms också den som av grov oaktsamhet

1.i samband med utförsel från landet av en vara underlåter att anmäla varan till tullbehandling, lämnar oriktig uppgift vid tullbe- handling eller underlåter att lämna föreskriven uppgift vid tullbe- handling och därigenom ger upphov till fara för att sådant förbud eller villkor som avses i 3 § tredje stycket 1 eller den bestämmelsen tillsammans med 6 § överträds, eller

2.lämnar oriktig uppgift eller underlåter att lämna föreskriven uppgift i samband med ansökan om sådant tillstånd som avses i 3 § tredje stycket 3 eller den bestämmelsen tillsammans med 6 § och därigenom ger upphov till fara för att varan förs in eller ut med stöd av detta tillstånd.

I de fall bestämmelserna om tullbehandling inte är tillämpliga vid utförsel till ett annat EU- land, gäller vad som anges i andra stycket 1. angående tullbe- handling i stället förfarande enligt lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europe-

När en förundersökning leds av en åklagare, får åklagaren an- lita biträde av Tullverket och Kustbevakningen. Åklagaren får också uppdra åt tjänstemän vid nämnda myndigheter att vidta viss åtgärd som hör till förun- dersökningen, om det är lämp- ligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet.

Författningsförslag

SOU 2006:9

iska unionen.

Om gärningen är ringa, skall den inte medföra ansvar.

		19 §
Tullverket får fatta beslut om		Tullverket får fatta beslut om
att inleda förundersökning en-		att inleda förundersökning en-
ligt 23	kap. rättegångsbalken	ligt 23	kap. rättegångsbalken
angående brott enligt denna lag		angående brott enligt denna lag
eller andra brott som avses i 1 §		eller andra brott som avses i 1 §
andra stycket. De befogenheter		andra stycket. De befogenheter
och skyldigheter som under-		och skyldigheter som under-
sökningsledaren har enligt rät-		sökningsledaren har enligt rät-
tegångsbalken gäller i sådant fall		tegångsbalken gäller i sådant fall
Tullverket. Tullverket skall för-		Tullverket. Tullverket skall för-
ordna	särskilda befattningsha-	ordna	särskilda	befattningsha-
vare i verket att fullgöra verkets		vare i verket att fullgöra verkets
uppgifter.		uppgifter.
		Tullverket får anlita biträde av
		Kustbevakningen. Tullverket får
		också uppdra åt tjänstemän vid
		Kustbevakningen		att vidta viss
		åtgärd som hör till förundersök-

ningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet.

Är saken inte av enkel beskaffenhet, skall ledningen av förunder- sökningen övertas av åklagaren så snart någon skäligen kan miss- tänkas för brottet. Åklagaren skall även annars överta ledningen, när detta är påkallat av särskilda skäl.

När en förundersökning leds av en åklagare, får åklagaren an- lita biträde av Tullverket. Åkla- garen får också uppdra åt tjäns- temän vid verket att vidta viss åtgärd som hör till förunder- sökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens be- skaffenhet.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2007.

1 Inledning

1.1Direktiven

Regeringen beslutade den 6 maj 2004 att tillsätta en särskild utre- dare för att se över lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot annat land inom Europeiska unionen (inre- gränslagen). I uppdraget ingår att undersöka, om det finns behov av att ytterligare anpassa lagen till de EG-rättsliga grundprinciperna.

I direktiven (dir. 2004:65) anges, att utredaren även skall göra en översyn av samspelet mellan de materiella bestämmelserna om in- förselrestriktioner och inregränslagen. Utredaren skall då under- söka, om det finns skäl att ändra formerna för samspelet och om så är fallet lämna förslag till sådana ändringar. Vidare anges i direkti- ven, att utredaren skall beakta utvidgningen av EU och andra för- ändringar i omvärlden som kan förutses påverka kontrollverksam- heten. I detta sammanhang skall utredaren också överväga, hur Tullverket skall ha möjlighet att efter utvidgningen delta på ett ef- fektivt sätt i bekämpandet av smuggling av sådana varor som om- fattas av inregränslagen.

I direktiven anges även att den då förestående utvidgningen av EU skulle komma att få direkt effekt på Tullverkets möjligheter att bekämpa den storskaliga cigarettsmugglingen. Cigarettsmuggling till Sverige, eller till övriga EU-länder via Sverige, skedde i stor omfattning från de nya medlemsstaterna. Före utvidgningen ut- gjorde cigarettsmugglingen ett tullbrott enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling, men i och med utvidgningen är bestäm- melserna om tullbrott inte tillämpliga. I stället fick bestämmelserna om skattebrott och punktskattekontroller tillämpas, varvid Tull- verkets kontrollbefogenheter blev mer begränsade och i vissa delar försvann helt.

Den nu nämnda frågan angående cigarettsmuggling lyftes emel- lertid på ett tidigt stadium från utredningens uppdrag och blev fö- remål för beredning inom Regeringskansliet. Frågan behandlades i

Inledning

SOU 2006:9

promemorian Förbättrade möjligheter att ingripa straffrättsligt mot skatteundandraganden avseende cigaretter. Nämnda prome- moria ledde fram till proposition 2004/05:149 och ändring i bl.a. lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter (lagen om punktskattekontroll).

Direktiven är i sin helhet intagna som bilaga 1 och 2.

Genom tilläggsdirektiv den 15 september 2005 (dir. 2005:98) har utredningen medgivits förlängd tid till den 31januari 2006.

1.2Arbetets bedrivande

1.2.1Möten

Utredaren och experterna har under utredningsarbetet samman- trätt kontinuerligt.

1.2.2Studiebesök och kontakter

I direktiven anges, att utredningen har att samråda med Tullverket, Polisen, Kustbevakningen samt övriga berörda myndigheter och institutioner.

Utredningen har under arbetets gång haft löpande kontakter med Tullverket och Statens Jordbruksverk (Jordbruksverket).

Studiebesök har gjorts hos Tullverkets Kompetenscentra (KC) Resande i Malmö, KC Gods i Göteborg och KC Flyg på Arlanda. Studiebesök har också gjorts hos Tullverket vid gränskontrollsta- tionerna i Haparanda, Frihamnen i Stockholm och i Karlshamn. Utredningen har även besökt Kustbevakningen i Nacka och i Karlskrona och då även Maritimt underrättelsecentrum (MUC). Utredningen har vidare besökt Rikspolisstyrelsen.

Syftet med studiebesöken hos Tullverket var att få kunskap om hur lagstiftningen tillämpades samt vilka brister, som tulltjänste- männen ansåg att lagstiftningen hade, och hur de menade att förut- sättningarna för deras arbetet med varukontroll vid inre gräns kunde förbättras.

Besöken hos Kustbevakningen och Rikspolisstyrelsen syftade till att ge utredningen kunskap om nämnda myndigheters del i varu- kontrollen vid inre gräns. Vidare syftade besöken till att få kunskap om hur informationsutbyte sker mellan myndigheterna.

SOU 2006:9

Inledning

I direktiven anges även, att utredaren skall samråda med Gräns- kontrollutredningen Ju 2003:7 (dir. 2003:83). Nämnda utredning avlämnade sitt betänkande Gränskontrollag – effektivare gräns- kontroll (SOU 2004:110) i december 2004. Utredningen har tagit del av betänkandet.

Enligt direktiven skall utredaren som ett led i översynen under- söka, hur lagstiftningen ser ut i andra medlemsstater. Utredaren har därför haft kontakter med representanter för tullmyndigheter i vissa andra EU-länder. Resultatet av dessa kontakter presenteras i kapitel 6.

1.3De generella direktiven

Om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1478) anges i betänkandet. Det- samma gäller, när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsätt- ningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

Utredningens förslag är av betydelse för den brottsbekämpande verksamheten, eftersom resultatet av de administrativa kontroller av varor som görs vid inre gräns kan leda till att brott upptäcks. Förslagens betydelse för denna verksamhet framgår emellertid klart, och någon särskild redogörelse behövs därför inte.

Utredningens förslag har inte sådana konsekvenser som i övrigt avses i 15 § kommittéförordningen. Någon sådan redovisning är därför inte aktuell.

Angående förslagens kostnadsmässiga konsekvenser, se avsnitt 15.

2 Den EG-rättsliga bakgrunden

2.1Inledning

I uppdraget ingår att undersöka om det finns behov av att ytterli- gare anpassa inregränslagen till de EG-rättsliga grundprinciperna. Nedan följer en kort redogörelse för delar av EG-rätten, som är av betydelse för utredningens uppdrag. Kapitlet inleds med en redo- görelse för EG:s utveckling och rättssystem (avsnitt 2.2). Därefter följer ett avsnitt angående inrättandet av en fri inre marknad (av- snitt 2.3). I avsnitten därefter finns en redogörelse för relevanta bestämmelser i EG-fördraget (avsnitt 2.4). Därefter redogörs för de grundläggande rättsprinciper, som gäller inom EU (avsnitt 2.5) samt undantag medgivna vid Sveriges medlemskap (avsnitt 2.6). Avslutningsvis återfinns en redogörelse över exempel på kompen- satoriska åtgärder (avsnitt 2.7).

2.2EG:s utveckling och rättssystem

EG:s utveckling

Ett viktigt steg i tillkomsten av den inre marknaden är tillkomsten av Maastrichtfördraget, som undertecknades i Maastricht den 7 februari 1992 och trädde i kraft 1 november 1993. Härigenom till- kom det nya unionsfördraget, Fördraget om den Europeiska unio- nen. Numera talar man oftast om EU i stället för EG.

En ny fördragsrevision har lett till tillkomsten av Amsterdam- fördraget som trädde i kraft 1999. Fördraget består i ändringar i EU- och EG-fördragen. Dessa ändringar är emellertid inte genom- gripande. Den materiella EG-rätten har därför knappt ändrats ge- nom Amsterdamfördraget.

År 2000 gjordes en ny fördragsrevision vilken ledde till Niceför- draget, vilket trädde i kraft i februari 2003. Ikraftträdandet blev

Den EG-rättsliga bakgrunden

SOU 2006:9

försenat, eftersom Irland i en första folkomröstning röstade nej till fördraget. Vid en senare folkomröstning röstade Irland ja och för- draget kunde antas. Samtliga medlemsstater hade då godkänt för- draget. Den viktigaste nyheten i Nicefördraget är vissa ändringar i reglerna om institutionernas sammansättning och beslutsformer i syfte att förbereda för EU:s utvidgning.

Den 18 juni 2004 kom EU:s stats- och regeringschefer överens om ett nytt fördrag för Europeiska unionen, en konstitution för Europa. Nämnda konstitution bygger på det förslag, som det s.k. framtidskonventet lade fram sommaren 2003. Fördraget under- tecknades formellt den 29 oktober 2004 i Rom. Eftersom konsti- tutionen är ett mellanstatligt fördrag, måste den godkännas i samt- liga medlemsstater. Frankrike och Holland har vid folkomröst- ningar sagt nej till fördraget. Det är i dagsläget osäkert vad som kommer att hända med förslaget till en ny konstitution.

Den rättsliga grunden för samarbetet inom gemenskapen är emellertid i huvudsak samma som tidigare. Unionen vilar fortfa- rande i allt väsentligt på de tre under 1950-talet ingångna grundför- dragen: fördraget om Kol- och stålgemenskapen (ESKG) samt för- draget om de Europeiska gemenskapen (EG) och EURATOM. Fördragen gäller fortfarande med vissa ändringar för medlemslän- derna. Nämnda fördrag utgör grunden för gemenskapens rättsliga kompetens. För utredningens arbete är det EG-fördraget, även kallat Romfördraget, som är av betydelse, eftersom det är där va- rors och människors fria rörlighet regleras.

Rättssystemet

Det rättsliga system som skapar den Europeiska unionen har många komponenter av varierande rättslig natur. Det finns viktiga skillnader i fråga om arten och graden av gemenskapsrättslig kom- petens och överstatliga beslutsbefogenheter samt utrymmet för judiciell prövning genom EG-domstolen och nationella domstolar.

Den egentliga gemenskapsrätten, som bygger på grundfördragen är till sin karaktär närmast jämförlig med federal rätt. Det innebär att den gäller jämsides med de nationella rättssystemen och tränger undan dessa i rättstillämpningen i händelse av konflikter mellan olika regler. Vid juridiska bedömningar står i förgrunden frågan, i vad mån regleringskompetensen finns på gemenskapsnivå och har tagits i anspråk. Ianspråkstagandet kan ha skett antingen redan ge-

SOU 2006:9

Den EG-rättsliga bakgrunden

nom fördrages bestämmelser eller genom att gemenskapens insti- tutioner med stöd i fördragen har beslutat om sekundära rättsakter, särskilt förordningar, direktiv eller beslut enligt Romfördraget. I den mån så är fallet kan inte en nationell reglering upprätthållas i konflikt med gemenskapsrätten. Gemenskapsrätten är till stor del direkt tillämplig i medlemsländerna och har då företräde framför deras nationella rätt.

EG-rätten har införlivats med svensk rätt genom en särskild an- slutningslag, lag med anledning av Sveriges anslutning till Europe- iska unionen, vanligen betecknad EU-lagen (SFS 1994:1500). Denna lag utgår från att EG-rätten måste införlivas i sin helhet och gälla i Sverige med de rättsverkningar som tillkommer gemenskaps- rätten enligt de rättsprinciper som EG-domstolen utvecklat eller kan komma att utveckla i fråga om företrädesrätt, direkt tillämplig- het, direkt effekt m.m. Det har därför inte funnits något utrymme för att i EU-lagen ta in bestämmelser som skulle precisera EG-rät- tens position i Sverige1.

2.3Inrättandet av en fri inre marknad

Tullunionen genomfördes i juli 1968 för industrivaror och i januari 1970 för jordbruksvaror. Den gemensamma marknaden var emel- lertid långt ifrån upprättad genom detta. Många nationella restrik- tioner för den inomgemenskapliga varuhandeln kvarstod. Detta är anledningen till att domstolen gav artiklarna 28 och 29 direkt ver- kan. Den negativa ekonomiska utveckling, som följde den första oljekrisen, ledde sedan till växande nyprotektionism i medlemssta- terna, vilken varade under en längre tid (1973–1985). Under denna period stod utarbetandet av sekundärrättsakter nästan stilla. De ekonomiska kriserna i medlemsstaterna ledde sålunda till bakslag för integrationsarbetet.

Under första hälften av 1980-talet väcktes emellertid nytt liv i integrationsprocessen. Det sammanhänger framförallt med anta- gandet av den Europeiska enhetsakten. Genom enhetsaktens artik- lar 13–19 infördes ett nytt begrepp i fördraget, den inre marknaden (f.d. art 7a, nuvarande art 14.2).

1 Ulf Bernitz och Anders Kjellgren, Europarättens grunder, andra upplagen, s. 26

Den EG-rättsliga bakgrunden

SOU 2006:9

I kommissionens vitbok om förverkligandet av den inre markna- den2 uppställs ett handlingsprogram avseende vilka rättakter som rådet skall utfärda för att den inre marknaden – enligt kommissio- nens uppfattning – skall vara genomförd. Genomförandet av den inre marknaden innebär först och främst undanröjandet av fysiska hinder i form av gränskontroller, tekniska och fiskala hinder för produktionsfaktorernas fria rörlighet, dvs. negativ integration. Den inre marknaden är således inte detsamma som den gemensamma marknaden.

2.4Relevanta bestämmelser i EG-fördraget

Artikel 14.2 i EG-fördraget är av grundläggande betydelse. I be- stämmelsen stadfästs EG:s målsättning att upprätta en inre mark- nad utan gränser med fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital.

I andra kapitlet i fördraget, vilket har rubriken ”Förbud mot kvantitativa restriktioner mellan medlemsstaterna” anges i artikel 28 att kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsva- rande verkan skall vara förbjudna mellan medlemsstaterna. I artikel 29 anges att kvantitativa exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan skall vara förbjudna mellan medlemsstaterna.

I artikel 30 finns ett undantag. Artikeln säger att bestämmelserna i artiklarna 28 och 29 inte skall hindra sådana förbud mot eller re- striktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Här kan nämnas att innehållet i de nu nämnda artiklarna återfinns i stort oförändrat i förslaget till ny konstitution för Europa (artikel III-153 och III- 154).

Artikel 30 behandlar de undantagsförhållanden som kan åbero- pas till stöd för nationella regler vilka begränsar den fria rörligheten

2 Förverkligandet av den inre marknaden, Vitbok från Kommissionen till Europeiska rådet (Milano den 28–29 juni 1985), Utrikesdepartementets handelsavdelning, svensk över- sättning.

SOU 2006:9

Den EG-rättsliga bakgrunden

på så sätt att de behandlar varor från andra EU-länder annorlunda än motsvarande inhemska varor. Eftersom det handlar om undan- tag från den grundläggande rättigheten till fri rörlighet har EG- domstolen slagit fast att artikeln och dess undantag måste tolkas snävt. Syfte som inte framgår av artikeltexten kan därför heller inte åberopas (EG-domstolens dom i mål 113/80, kommissionen mot Irland3).

EG-domstolens har vid tillämpningen av förbudet i artikel 28 an- sett att nationella bestämmelser som behandlar inhemska och ut- ländska varor lika, ändå kan anses hindra handeln mellan medlems- länderna. Regler som formellt drabbar inhemska och importerade varor lika, drabbar i praktiken ofta importerade varor hårdare och riskerar därför att hämma samhandeln. Den som tillverkar varor för konsumtion inom landet måste uppfylla landets produktionskrav. Den som vill exportera måste således uppfylla både inhemska pro- duktionskrav och de krav på produktionen som ställs i det land till vilket han vill exportera varorna.

Genom avgörandet i målet Cassis de Dijon4 där domstolen ut- vidgade kretsen av otillåtna åtgärder till att även innefatta icke dis- kriminerande uppkom behovet av fler undantag än de som räknas upp i artikel 30. Mot bakgrund av detta skapades doktrinen om tvingande hänsyn. Den tvingande hänsynen består i undantag från förbuden mot kvantitativa import- och exportrestriktioner vilka inte anges i artikel 30. Doktrinen kan åberopas av medlemsstater som önskar legitimera likabehandlande men samhandelshindrande åtgärder vilka annars skulle anses otillåtna.

Doktrinen om tvingande hänsyn erbjuder ytterligare ett antal andra möjliga rättfärdigande hänsyn. Som exempel kan nämnas hänsyn till effektiv skattekontroll och goda handelsseder. I likhet med vad som gäller vid åberopande av artikel 30 måste medlems- stater, som vill stödja sig på någon tvingande hänsyn kunna styrka sina genuina behov. Även här krävs proportionalitet. Åtgärderna måste inte bara vara lämpade för att uppnå ändamålet utan också nödvändiga och inte mera ingripande än vad som kan anses absolut behövligt för att uppnå syftet5.

3Mål 113/80, dom den 17 juni 1981. Europeiska gemenskapernas kommission mot Irland. Fördragsbrott

4Mål 120/78, dom den 20 februari 1979. Rewe-Zentral AG mot Bundesmonopolverwaltung für Branntwein

5Ulf Bernitz och Anders Kjellgren, Europarättens grunder, andra upplagan, s. 212.

Den EG-rättsliga bakgrunden

SOU 2006:9

2.5Grundläggande rättsprinciper

Allmänt

En viktig och ofta åberopad rättskälla inom EG-rätten är allmänna rättsprinciper. Dessa har en väsentligt större betydelse än vad fallet varit i svensk och annan nordisk rätt, där det i rättstillämpningen traditionellt funnits ett markant drag av lagpositivism, dvs. en be- nägenhet att om möjligt söka efter lagstöd som uttryck för rättslä- get. EG-rätten bygger här vidare på en kontinentaleuropeisk rätts- tradition, t.ex. fransk och tysk rätt, där allmänna rättsprinciper tillmäts större betydelse. Den vikt som de allmänna rättsprinci- perna kommit att få i gemenskapsrätten har emellertid också sin förklaring i att det funnits behov av att fylla ut luckorna i de knappa och ofullständiga fördragsreglerna för att kunna få till stånd en fungerande europeisk rättsordning6. Som framgår ovan åberopas dessa grundläggande rättsprinciper även för undantag från artikel 28 och 28, vilka inte ryms inom artikel 30.

Legalitetsprincipen

Verksamheten inom EU vilar på fasta rättsliga principer. Den fasta legala grundval och arbetsmetodik, som skiljer EU från internatio- nella organisationer i allmänhet, har delvis sin förklaring i konti- nentaleuropeisk tradition men också i samarbetets vittgående och långsiktiga karaktär, som gör det nödvändigt med precisa rättsreg- ler. En grundläggande utgångspunkt är därvid den legalitetsprincip, som finns i fördragsverkets inledande bestämmelser och som gäller övergripande för verksamheten inom EU.

I unionsfördragets artikel 5 läggs fast att Europaparlamentet, rå- det, kommissionen, domstolen och revisionsrätten skall utöva sina befogenheter på de villkor och för de syften som har fastställts ge- nom de olika fördragsbestämmelserna. I EG-fördraget anges på liknande sätt att varje institution skall handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördraget (artikel 7.1 EG-fördraget). Unionsfördraget slår även fast att unionen bygger på rättsstatsprincipen såsom en för medlemsstaterna gemensam princip (artikel 6.1).

6 Id., s. 104

SOU 2006:9

Den EG-rättsliga bakgrunden

Legalitetsprincipen har betydelse för gemenskapens såväl interna som externa beslutsfördelning. Internt innebär den bl.a. att de olika institutionerna måste respektera varandras befogenheter. Externt innebär principen att gemenskapen inte skall verka på andra områ- den än där fördragen, såsom de tolkats av EG-domstolen, så med- ger. Legalitetsprincipen påverkar alltså kompetensfördelningen i förhållande till medlemsstaterna7.

Lojalitetsprincipen

Artikel 10 i EG-fördraget innehåller den s.k. lojalitetsprincipen, även kallad solidaritetsprincipen. Enligt denna är medlemsstaterna förpliktade att vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och sär- skilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördraget eller av åtgärder som vidtagits av gemenskapens institu- tioner. Medlemsstaterna skall även underlätta genomförandet av gemenskapens uppgifter. De skall även avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås.

Nu nämnda allmänt hållna förpliktelser har fått stor betydelse som grundläggande normer därigenom att EG-domstolen tillämpar artikel 10 som en självständig grund för medlemsstaternas skyldig- heter inom gemenskapen. Förpliktelserna kan innebära både skyl- digheter för medlemsstaterna och dessas organ att vara positivt verksamma och skyldigheter att avhålla sig från vissa åtgärder. EG- domstolen har således utvecklat lojalitetsprincipen till en central konstitutionell princip8.

Subsidiaritetsprincipen

Subsidiaritetsprincipen finns fördragsfäst i artikel 5 andra stycket EG-fördraget. Principen innebär att åtgärder inte skall vidtas på högre beslutsnivå än vad som är behövligt. Bestämmelsen anger att på de områden där gemenskapen inte är ensam behörig skall den i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen vidta en åtgärd en- dast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför,

7Id. s. 106

8Id., s. 108 f.

Den EG-rättsliga bakgrunden

SOU 2006:9

på grund av den planerad åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå.

Proportionalitetsprincipen

Proportionalitetsprincipen är en allmän rättsäkerhetsprincip som har utvecklats av EG-domstolen och som finns fördragsfäst i arti- kel 5.3 i EG-fördraget. Nämnda artikel anger att gemenskapen inte skall vidta någon åtgärd som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördraget. Det finns ett nära samband mellan subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.

Proportionalitetsprincipen innebär att de åtgärder gemenskapens institutioner använder sig av för att uppnå ett visst syfte inte får vara mer betungande eller långtgående än som kan anses nödvän- digt för att uppnå det eftersträvade syftet. Det skall således råda en balans mellan mål och medel och vara sannolikt att målet kan upp- nås genom vidtagna åtgärder. Om det finns möjlighet att välja mellan flera verksamma åtgärder, t.ex. sanktioner, skall man välja den minst tyngande.

Proportionalitetsbedömning mellan mål och medel är i rätts- praxis grundläggande, bland annat när det gäller att avgöra om en medlemsstat har tillräckligt angelägna skäl för att upprätthålla en åtgärd som verkar handelshindrande för import från andra länder inom EU. Principen utgör även en viktig faktor vid bedömningen i övrigt av nationella begränsningar av de fria rörligheterna. Propor- tionalitetsprincipen har även med framgång använts för att undan- röja alltför betungande gemenskapsåtgärder och nationella ge- nomförandeåtgärder på tull- och jordbruksområdet.9

2.6Undantag givna vid Sveriges medlemskap

Vid medlemskapsförhandlingarna fick Sverige rätt att för vissa om- råden tillämpa andra bestämmelser, än de som gäller inom EG. Ett permanent undantag gäller för snus, dvs. tobak för användning i munnen. Vissa av dessa undantag var tidsbegränsade, t.ex. undanta- get från bestämmelserna i rådets direktiv 91/12/EEG av den 25 feb- ruari 1992 om den generella ordningen för punktskattepliktiga produkter och lagring, omsättning och kontroll över dessa pro-

9 Id., s, 115 f.

SOU 2006:9

Den EG-rättsliga bakgrunden

dukter (det s.k. cirkulationsdirektivet). Nämnda direktiv ger bl.a. privatpersoner rätt att fritt mellan EU-länderna föra med sig alko- hol- och tobaksvaror, som är avsedda för personligt bruk. Sverige medgavs genom ett undantag rätt att under viss tid beskatta inför- sel av alkoholdrycker och tobak över en viss kvantitet, trots att va- rorna redan beskattats i landet där de försålts.

Som annat exempel kan nämnas att Sverige medgavs rätt att un- der en begränsad tid företa viss kontroller av djur vid inre gräns. Detta skedde genom att Sverige, i enlighet med EG-bestämmelser, ansökte om tilläggsgarantier för ett 20-tal allvarliga djursjukdomar. I avvaktan på att kommissionen prövade ansökningarna om tilläggsgarantier fick Sverige i högst ett år från anslutningsdagen fortsätta att tillämpa nationella bestämmelser för införsel beträf- fande de aktuella djurslagen.

Vid medlemskapsförhandlingarna fick Sverige även möjlighet att under vissa villkor tillämpa strängare regler för att skydda landet mot rabies i avvaktan på en gemenskapsreglering.

2.7Kompensatoriska åtgärder

2.7.1Inledning

Den inre marknaden skall enligt artikel 14.2 i EG-fördraget, om- fatta ett område utan inre gränser. Inom detta område skall fri rör- lighet gälla för varor, personer, tjänster och kapital. Fri rörlighet för varor råder sedan den 1 januari 1993, då i princip de inre gräns- kontrollerna avskaffades i enlighet med de tankegångar som kom- missionen lade fast i vitboken om förverkligandet av den inre marknaden, se vidare avsnitt 7.2. Det finns således i princip inte längre någon skyldighet att deklarera varor när dessa förs över inre gräns. Samtidigt gäller emellertid att det finns skyddsbehov som måste tillgodoses. Detta för att hindra att t.ex. narkotika förs över de inre gränserna eller att smittsamma djursjukdomar sprids med djur eller djurprodukter i trafiken mellan medlemsstaterna. Detta kan jämföras med det behov av kompensatoriska åtgärder som finns vad gäller Schengensamarbetet och personkontrollen.

Denna typ av åtgärder, kompensatoriska åtgärder, är således till för att kompensera för de gränskontroller som tidigare gjordes vid gränserna mellan länderna. Kompensatoriska åtgärder nämns i kommissionens vitbok för förverkligandet av den inre marknaden.

Den EG-rättsliga bakgrunden

SOU 2006:9

I denna anges att kontrollerna vid den inre gränsen skall försvinna och att detta kräver att gemenskapspolitiken ändras, så att behovet av kontroller undanröjs (s. 29 p. 28). Kompensatoriska åtgärder finns således beslutade både på EU-nivå och på nationell nivå.

EU:s förordningar och direktiv beträffande den legala handeln med olika slags varor ger många exempel på hur kontrollfrågan kan lösas utan att gränskontroll förekommer.

Kommissionen medger emellertid i den ovan nämnda vitboken att vissa nationella skyddsåtgärder inte i alla hänseenden faller inom Romfördragets räckvidd. Två betydelsefulla exempel på detta är åtgärder mot terrorism och olaga handel med narkotika. Kommis- sionen betonar emellertid att gränskontroller på intet sätt utgör de enda eller ens de mest effektiva åtgärderna på detta område (s. 20, p 29). Medlemsstaterna har således kvar sin beslutanderätt vad gäller varurörelser över de inre gränserna när det gäller varor för vilka kontroll kan motiveras av de skyddsaspekter som anges i artikel 30, eller varor för vilka kontroller har medgivits särskilt.

2.7.2Exempel på kompensatorisk åtgärder

EU:s förordningar och direktiv beträffande den legala handeln ger ibland exempel på hur kontrollfrågan kan lösas utan att kontroller vid gränserna görs. Bestämmelser om produktions- och marknads- kontroll är ett sådant exempel. Nedan följer en sammanfattning av exempel på bestämmelser om produktions- och marknadskontroll, vilka innehåller kompensatoriska åtgärder.

Narkotikaprekursorer

EG antog 1990 en förordning om åtgärder som skall vidtas för att motverka spridning av vissa ämnen till olaglig narkotikatillverk- ning, rådets förordning (EEG) nr 3677/90 av den 13 december 1990 om åtgärder för att försvåra avledningen av vissa ämnen. Nämnda förordning har från och med den 18 augusti 2005 ersatts av rådets förordning (EG) nr 111/2005 av den 22 december 2004 om regler för övervakning av handeln med narkotikaprekursorer mellan gemenskapen och tredje land.

Vidare finns rådets direktiv 92/109/EEG av den 14 december 1992 om tillverkning och utsläppande på marknaden av vissa ämnen

SOU 2006:9

Den EG-rättsliga bakgrunden

som används vid illegal tillverkning av narkotiska preparat och psy- kotropa ämnen. Nämnda direktiv har i samband med utvidningen av EU under 2004 ersatts med Europaparlamentets och rådets för- ordning (EG) nr 273/2004 av den 11 februari 2004 om narkotika- prekursorer. Bestämmelserna ställer krav på att de, som framställer eller använder prekursorer, har särkskilt tillstånd. Vidare skall leve- rans av sådana varor tillåtas bara om mottagaren av leveransen har särskilt tillstånd och har undertecknat en kundförsäkran.

Växtskydd och utsäde

EU:s huvuddirektiv på växtskyddsområdet, rådets direktiv 77/93/EEG av den 21 december 1976 om skyddsåtgärder mot ska- degörare på växter eller växtprodukter som förs in till medlemssta- terna, trädde i kraft den 1 juni 1993. I bilagorna till direktivet spe- cificeras de skadegörare som inte får importeras till EU:s medlems- stater, de speciella krav som föreligger vid import av vissa växter och växtprodukter samt vilka växter och växtprodukter som om- fattas av det s.k. växtpassystemet. Regelverket omfattar även pro- duktion och hantering av utsäde.

Avsikten är att produkterna fritt skall kunna cirkulera inom ge- menskapen med minsta möjliga antal förbud, restriktioner och formaliteter och detta utan att allvarliga växtskadegörare sprids till områden där de inte tidigare förekommer.

Beslutet om en gemensam växtskyddsstrategi innebär att EU har en gemensam marknad beträffande yrkesmässig handel med växter och växtprodukter. Gränskontrollen mellan medlemsstaterna har därmed kunnat upphöra.

Det är således inte tillåtet att kontrollera sundheten hos växt- produkterna vid gränsen mellan medlemsländerna. Denna produk- tionskontroll skall göras ute i odlingarna av den medlemsstatens växtskyddsmyndigheter.

Veterinära kontroller

Den 1 januari 1993 avskaffades de veterinära gränskontrollerna mellan medlemsstaterna. Det är därmed enligt huvudregeln inte tillåtet att kontrollera djur, animala livsmedel eller andra produkter av animaliskt ursprung vid de inre gränserna.

Den EG-rättsliga bakgrunden

SOU 2006:9

För att motverka risken för smittspridning har EU fattat beslut om åtgärder av kompensatorisk art vilka skall möjliggöra en fri inre marknad för handel med djur.

Den veterinära gränskontrollen har ersatts av en djurhälsokon- troll i ursprungsbesättningen. Kontrollen sker i omedelbar anslut- ning till pålastning för transporter inom EU. Stickprovskontroller får dock utföras på destinationsplatsen. Kontroll får även ske under transporten om det finns en misstanke om felaktigheter. Kontrol- len utförs av veterinärer, som för ändamålet förordnats av de aktu- ella medlemsstatens veterinärmyndigheter.

Alla produktionsnivåer, förvaring, försäljning och transportme- toder skall uppfylla de veterinära krav, som EU har ställt upp. Samtliga djurbesättningar, marknader, organisationer eller andra samlingsplatser för varor, som skall föras ut ur ett land måste er- hålla veterinärmyndighetens godkännande för handel inom gemen- skapen.

En tranport mellan medlemsländer av djur eller produkter av djur skall åtföljas av ett hälsointyg, utfärdat av officiell veterinär inom 24 timmar före utförseln. Detta skall bl.a. intyga att djuren är friska och att de inte härrör från en besättning eller ett område som är spärrat på grund av smittsam sjukdom.

En viktig förutsättning för att kontrollsystemet skall fungera är att djuren är enhetligt identitetsmärkta. EU har en reglering även för detta. Alla officiella intyg som utfärdas måste anmälas till ett databaserat informationssystem kallat TRACES. Uppgifterna i datorsystemet är sedan tillgängliga även i mottagarlandet. TRACES skall innehålla all sakinformation och statistik om EU:s interna handel med djur och djurprodukter. Se vidare avsnitt 8.2.11.

Läkemedel

Läkemedelsområdet är i hög grad harmoniserat inom EU. EU har antagit ett stort antal direktiv, som avser läkemedelskontrollen. Genom reglerna har samsyn uppnåtts i fråga om bl.a. tillstånd till försäljning, tillverkning och import av läkemedel, inspektionsverk- samhet samt återkallelse av tillstånd. Det finns olika former för godkännande av läkemedel, det centraliserade, det decentraliserade, det nationell och det ömsesidiga. En av tankarna bakom är att om ett lands medicinska myndigheter godkänner ett läkemedel så skall även de andra länderna acceptera detta godkännande utan att företa

SOU 2006:9

Den EG-rättsliga bakgrunden

någon egen kontroll av läkemedlet. Tillsynen av bestämmelserna skall utövas inom respektive land av landets nationella läkemedels- myndighet.

Europaparlamentet och rådet har utfärdat förordning (EG) nr 726/2004 om inrättande av gemenskapsförfaranden för godkän- nande av och tillsyn över humanläkemedel och veterinärmedicinska läkemedel samt om inrättande av en europeisk läkemedelsmyndig- het.

De grundläggande direktiven på området är 2001/83/EEG om upprättande av gemenskapsregler för humanläkemedel 2001/82/EEG om upprättande av gemenskapsregler för veterinär- medicinska läkemedel. Under 2004 har tre direktiv om ändrig i de två ovannämnda grundläggande direktiven beslutats. En lagrådsre- miss har nyligen presenterats, vars syfte är att bl.a. ändra den svenska läkemedelslagstiftningen i enlighet med ovan nämnda di- rektiv om ändringar.

Vapen

För att kompensera avsaknaden av gränskontroll mellan EU:s medlemsstater har EU utfärdat ett vapendirektiv, rådets direktiv 91/447/EEG av den 18 juni 1991.

Enligt vapendirektivet, som inte omfattar krigsmateriel, skall det införas effektiva regler för kontroll inom respektive stat av innehav och förvärv av handeldvapen samt beträffande överföring av sådana vapen mellan medlemsländerna. Direktivet innehåller de lägsta krav som ställs på medlemsstaternas lagstiftning i dessa avseenden. Av direktivet framgår klart att medlemsstaterna får införa eller behålla regler som är strängare än dem som direktivet anger. Se vidare av- snitt 8.2.6.

Explosiva varor

I syfte att åstadkomma fri rörlighet för explosiva varor och samti- digt en hög skyddsnivå, har EU antagit rådets direktiv 93/15/EEG av den 5 april 1993 om harmonisering av bestämmelserna om ut- släppande på marknaden och övervakning av explosiva varor för civilt bruk, det s.k. explosivvarudirektivet.

Den EG-rättsliga bakgrunden

SOU 2006:9

Bestämmelserna innebär bl.a. att en produkt som har provats och godkänts i ett medlemsland i enlighet med direktivets krav, därmed skall godkännas också i övriga medlemsländer. Medlemsstaterna åläggs att se till att explosiva varor uppfyller direktivets produkt- krav och att de har genomgått föreskrivet förfarande för bedöm- ning av överensstämmelse och EU-märkning.

I direktivet finns också bestämmelser om övervakning av överfö- ring av explosiva varor inom gemenskapen. Kontroller som utförs under överföring får inte ha formen av gränskontroll. Direktivet innehåller emellertid en möjlighet för medlemsstaterna att vid fall av allvarliga hot mot eller angrepp på den allmänna säkerheten till följd av olagligt innehav eller bruk av explosiva varor eller ammuni- tion använda sig av metoder för kontroll m.m., som annars inte skulle vara tillåtna. Se vidare avsnitt 8.3.3.

Även beträffande pyrotekniska varor pågår för närvarande arbete med harmonisering inom EU. Kommissionen har till rådet över- lämnat ett förslag till direktiv om utsläppande på marknaden av py- rotekniska artiklar (KOM(2005)457 slutligt).

Kemiska produkter

Det finns ett antal EU-rättsakter, som innehåller krav på att med- lemsstaterna skall tillämpa begränsningar eller förbud när det gäller saluförande och användning av farliga kemikalier eller varor. EU:s regler är i allmänhet utformade så att medlemsstaten skall förbjuda att produkter som inte uppfyller EU-kraven släpps ut på markna- den. Så länge enhetliga produktkrav tillämpas uppkommer i princip inte några särskilda kontrollbehov vid införsel från andra medlems- stater. Reglerna är dock inte heltäckande och är ibland endast delvis harmoniserade. Detta ger i vissa fall utrymme för medlemsstaterna att besluta om särskilda nationella restriktioner.

Avfall

Sedan 1994 gäller rådets förordning (EEG) nr 259/93 om övervak- ning och kontroll av transporter av avfall inom, från och till gemen- skapen. Nämnda förordning omfattar inte radioaktivt avfall. Ett syfte med förordningen är att göra gränskontroller obehövliga i internhandeln. Förordningen bygger på ett system, som innebär att

SOU 2006:9

Den EG-rättsliga bakgrunden

transporter måste anmälas och godkännas av ansvariga myndigheter i avsändar-, mottagar- och transitland. Ett enhetligt dokument skall åtfölja transporterna. Det måste också finnas ett bindande avtal mellan avsändare och mottagare. Avsändaren är skyldig att ta till- baka avfallet, om reglerna inte följs. Avsändarland och mottagar- land kan under vissa förutsättningar förbjuda import av avfall. Medlemsländerna är skyldiga att ingripa mot illegala transporter.

Radioaktivt avfall och strålkällor

EU:s direktiv 92/3/Euroatom avseende transporter av radioaktivt avfall innehåller bestämmelser om tillståndsförfaranden vid trans- porter av radioaktivt avfall.

I rådets förordning (Euratom) nr 1493/93 av den 8 juni 1993 re- gleras transport av radioaktiva ämnen mellan medlemsstaterna. Bakgrunden till förordningen var att de behöriga myndigheterna inte fick den information som tidigare möjliggjordes genom de inre gränskontrollerna. Nämnda information skall enligt förordningen komma till myndigheterna genom förhandsdeklarationer. Kontroll i strålskyddssyfte av transporter av strålkällor och radioaktivt avfall skall enligt förordningen utföras som en del av de kontrollförfa- randen som på ett icke-diskriminerande sätt tillämpas i hela med- lemsstatens territorium. Bestämmelserna omfattar således särskilda krav och förutsätter godkännande för att transporter mellan med- lemsländerna skall kunna äga rum, även när gränskontrollerna har upphört. Den kontroll, som tidigare genomfördes vid den inre gränsen, får nu i stället ske hos den anläggning som antingen ex- porterare eller importerar material. Se även avsnitt 8.3.4.

Utrotningshotade djur och växter

Utförliga regler om handel med utrotningshotade vilda djur och växter och deras produkter finns i Washingtonkonventionen om internationell handel med vissa utrotningshotade vilda djur och växter (the Convention on International Trade in Endangered Spe- cies of Wild Fauna and Flora) även kallad CITES.

EU har implementerat CITES-konventionen främst genom att anta rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handel med dem samt kommis-

Den EG-rättsliga bakgrunden

SOU 2006:9

sionens förordning (EG) nr 1808/2001 om närmare föreskrifter för tillämpning av rådets ovan nämnda förordning.

Rådsförordningen innehåller generella föreskrifter för handel inom EU och föreskrifter för import, export och re-export av de djur och växter, som omfattas av CITES-bestämmelserna. För en närmare beskrivning av CITES-reglerna, se avsnitt 8.3.5.

Transport av farligt gods

Ett europeiskt regelverk för vägtransporter av farligt gods hanteras av en arbetsgrupp inom Ekonomiska kommissionen för Europa (ECE). Organisationen är ett regionalt FN-organ. Reglerna finns i den europeiska överenskommelsen den 30 september 1957 om in- ternationell transport av farligt gods på väg (Accord Européen Re- latif au Transport International des Marchandises Dangereuses par Route, ADR).

Delar av ADR har införlivats i gemenskapsrätten genom rådets direktiv 94/55/EG av den 21 november 1994 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om transport av farligt gods på väg, det s.k. ADR-direktivet. Utöver ADR-direktivet har rådet också antagit direktiv 95/50/EG av den 6 oktober 1995 om enhetliga förfaranden för kontroller av vägtransporter av farligt gods, det s.k. kontrolldirektivet. Kontrolldirektivet reglerar medlemsstaternas kontroll av vägtransporter av farligt gods på ett fordon, som färdas inom deras territorium eller som färdas in i det från ett tredje land. Sådana kontroller skall utföras på en medlemsstats territorium en- ligt bl.a. rådets förordning (EEG) nr 4060/89 av den 21 december 1989 om avskaffande av gränskontroller mellan medlemsstaterna vid transporter på väg och inre vattenvägar.

Vidare finns EU-reglering beträffande transport av farligt gods på järnväg.

Produktsäkerhet

Den harmonisering, som skett av medlemsstaternas produktkrav, har kommit till uttryck genom olika EG-direktiv. Varje direktiv omfattar ett specifikt produktområde eller specifik aspekt och in- nehåller de säkerhets- och egenskapskrav som en produkt måste uppfylla för att få släppas ut på marknaden.

SOU 2006:9

Den EG-rättsliga bakgrunden

Produktdirektiven har utformats enligt två olika metoder, den s.k. gamla metoden och den s.k. nya metoden. I direktiv enligt den gamla metoden är de tekniska kraven mycket detaljerade. Dessa direktiv täcker ofta begränsade produktområden. Direktiv enligt den nya metoden innehåller endast de grundläggande säkerhets- krav, som en produkt skall uppfylla samt den kontroll som pro- dukten måste genomgå för att bli CE-märkt.

Inom EU finns vidare det allmänna produktsäkerhetsdirektivet 2001/95/EEG som syftar till att komplettera och fylla ut den ge- menskapsrättsliga lagstiftningen om produktsäkerhet. Direktivet tillämpas på produkter i den utsträckning det i andra EG-rättsakter saknas bestämmelser om risker och andra aspekter som rör pro- duktsäkerhet.

Enligt direktivet har tillverkare och importörer en skyldighet att endast släppa ut säkra produkter på marknaden. Medlemsstaterna å sin sida skall se till att de produkter på marknaden som är avsedda för konsumenter uppfyller säkerhetskraven. Om så inte är fallet måste rapportering ske enligt direktivet.

En produkt som CE-märkts i ett medlemsland får fritt säljas över hela EU.

Kulturföremål

Artikel 30 ger medlemsländerna möjlighet att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde. Flera medlemsländer har i likhet med Sverige en nationell lagstiftning om utförsel av kulturföremål. Avskaffandet av gränskontrollerna inom den inre marknaden innebär emellertid att efterlevnaden av de na- tionella lagarna blir svårare att kontrollera.

Inom EU finns dels förordning (EEG) nr 3911/92 om export av kulturföremål från ett medlemsland, dels direktiv 93/7/EEG om återlämnande av kulturföremål. Avsikten med förordningen var att vid gemenskapens yttre gränser skapa ett gemensamt system för kontroll som gör det möjligt att hindra utförsel av vissa kategorier av kulturföremål. Direktivets syfte är att införa ett system som gör det möjligt för medlemsstaterna att säkerställa återinförandet till sitt territorium av kulturföremål som klassas som nationella skatter enligt artikel 30. Se vidare avsnitt 8.2.8.

3 Gällande nationell rätt

3.1Inledning

Detta kapitel inleds med en kort redogörelse över vad som gäller beträffande varukontroller vid yttre gräns (avsnitt 3.2). Därefter följer en redogörelse över gällande rätt, beträffande varukontroller vid inre gräns (avsnitt 3.3). Avslutningsvis återfinns en redogörelse för lagen om straff för smuggling (2000:1225) – smugglingslagen (avsnitt 3.4).

3.2Kort om var varukontroller skall ske och om varukontroller vid yttre gräns

Inre gräns är gräns mot annat EU-land. Yttre gräns är gräns mot tredje land, t.ex. Norge. Den omständigheten att Norge medverkar i Schengensamarbetet ändrar inte det faktum att landet, vad gäller gränskontroll av varor, är tredje land. Tullverket är huvudansvarig för varukontrollen vid såväl yttre som inre gräns.

Hamnar och flygplatser har en särskild ställning, eftersom de kan utgöra både inre och yttre gräns. I rådets förordning (EEG) nr 3925/91 av den 19 december 1991 om avskaffande av de kontroller och formaliteter för handbagage och incheckat bagage som tillhör personer som reser med flyg inom gemenskapen, samt för bagage som tillhör personer som reser med fartyg inom gemenskapen, konstateras, att tillämpningen av principen om fri rörlighet borde leda till att kontroller avskaffas för handbagage och incheckat ba- gage tillhörande personer som reser med flyg inom gemenskapen samt för bagage, tillhörande personer vilka reser med fartyg inom gemenskapen.

I förordningen regleras bl.a., på vilken flygplats inom gemenska- pen som yttregränskontrollen skall göras för det fall att en flygresa sker från land utanför EU till gemenskapen med mellanlandning

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

inom gemenskapen innan flygplanet når sin slutliga destination inom EU. I artikel 3.1 anges att för handbagage och incheckat ba- gage, som tillhör personer vilka kommer från en icke-gemenskaps- flygplats och som, efter en mellanlandning på en gemenskapsflyg- plats fortsätter till en annan gemenskapsflygplats, skall tillämpliga kontroller och formaliteter utföras på den sistnämnda flygplatsen, förutsatt att detta är en internationell gemenskapsflygplats. I arti- kel 3.2 anges, att beträffande handbagage, som tillhör personer vilka reser med ett flygplan som mellanlandar på en gemenskaps- flygplats innan det fortsätter till en icke-gemenskapsflygplats, skall tillämpliga kontroller och formaliteter utföras på avreseflygplatsen, förutsatt att detta är en internationell gemenskapsflygplats.

Beträffande fartyg anges i artikel 3.3, att bagage som tillhör per- soner vilka reser flera sträckor med samma fartyg, vilket påbörjar resan, anlöper eller avslutar resan i en icke-gemenskapshamn, skall tillämpliga kontroller och formaliteter utföras i den hamn, där ba- gaget i fråga lastas eller lossas, beroende på omständigheterna.

Nu nämnda EG-förordning innehåller även bestämmelser angå- ende kontroller av bagage, som tillhör personer vilka reser med fri- tidsbåt, turist- eller affärsflyg. Vidare innehåller förordningen be- stämmelser om när den yttre gränskontrollen skall göras beträf- fande incheckat bagage, som anländer till gemenskapen från flyg- platser utanför EU och som omlastats på flygplats inom gemen- skapen innan det når sin slutliga destination i EU.

Vid transport till ett EU-land från annat EU-land, som går ge- nom internationellt luftrum eller över internationellt vatten, skall enligt EG:s tullbestämmelser varorna i vissa fall presumeras vara icke-gemenskapsvaror. Initialkontrollen görs härvid med stöd av tullagen. Tullkodexens huvudregel, är att varorna byter status, dvs. precis som vid export upphör att vara gemenskapsvaror, när de pas- serar internationellt vatten. Tullkodexen gör härvid undantag för vissa varor, t.ex. sådana som transporteras med linjebunden färje- trafik. Den största delen av färjetrafiken går över internationellt vatten, vilket medför att varorna som fartyget medför presumeras vara tredjelandsvaror. Presumtionen bryts, när varorna kan visas vara släppta för fri omsättning inom gemenskapen, t.ex. att kvitto finns för köp av beskattad alkohol som förs in för privat bruk.

Som nämnts tidigare, finns ramarna för tullmyndigheternas kontrollverksamhet vid yttre gräns i rådets förordning (EG) nr 2913/96 av den 12 oktober 1992 om inrättande av en tullkodex för gemenskapen, tullkodexen. I artikel 13 anges att tullmyndigheterna

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

får, enligt de villkor som anges i gällande bestämmelser, utföra alla de kontroller som de anser nödvändiga för att säkerställa att tullag- stiftningen tillämpas korrekt. Av artikel 14 framgår, att var och en som är direkt eller indirekt inblandad i verksamhet som berör han- deln med varor, på tullmyndigheternas begäran och inom föreskri- ven tid, skall förse tullmyndigheterna med alla nödvändiga doku- ment och upplysningar, oavsett vilket medium som används, och ge tullmyndigheterna all nödvändig hjälp. Tullkodexen innehåller yt- terligare bestämmelser av övergripande karaktär, vilka utgör ramen för nationella kontrollbestämmelser. Även kommissionens förord- ning (EEG) nr 2454/93 av den 2 juli 1993 om tillämpningsföre- skrifter för rådets förordning (EEG) nr 2913/92 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen, tillämpningskodexen, innehåller vissa bestämmelser om kontroll. Kompletterande bestämmelser finns i tullagen (2000:1281) och i tullförordningen (2000:1306).

I 6 kap. tullagen finns bestämmelser, som kompletterar tullko- dexen gällande övervaknings- och kontrollverksamhet. I 10 § nämnda kapitel finns en bestämmelse, vilken kompletterar artikel 14 i tullkodexen. Av denna framgår, att för kontroll av att deklara- tions- och uppgiftsskyldighet enligt tullagen eller tullagstiftningen i övrigt har fullgjorts riktigt och fullständigt får Tullverket även un- dersöka bl.a., transportmedel, containrar, lådor och andra utrym- men där varor kan förvaras samt bagage, såsom resväskor och portföljer, samt handväskor och liknande som medförs av resande. Tullverket har även rätt att ta prover av varor för analys. Vidare har Tullverket rätt att begära, att varor skall lossas eller omlastas för att en tullkontroll skall kunna ske. Bestämmelserna om varukontroll i inregränslagen har i många delar samma grund som bestämmelserna om varukontroll vid yttre gräns.

Vid varukontroller vid yttre gräns har Tullverket rätt att använda stickprovskontroller, dvs. göra slumpmässiga kontroller eller sys- tematiska kontroller av vissa typer av varor. Emellertid var det länge sedan Tullverket företog den typen av kontroller. Detta, då de skulle ge en mycket låg träffprocent. I stället använder sig Tull- verket i stor utsträckning av selektiva kontroller. Detta innebär, att de personer eller varor vilka kontrolleras hejdas efter ett selektivt urval, grundat på den enskilde tulltjänstemannens personliga erfa- renhet samt på tillgänglig information från underrättelsesektionen.

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

3.3Inregränslagen

Tullverkets befogenheter att utföra varukontroll är mer begränsade vid inre gräns, jämfört med vad som gäller vid yttre gräns. Kon- trollverksamheten vid inre gräns regleras i inregränslagen.

Vid yttre gräns kan Tullverket, som nämnts ovan, genomföra systematiska kontroller och stickprovskontroller, vilket i och för sig i praktiken inte förekommer. Vid inre gräns, där EG-fördragets bestämmelser om bl.a. fri rörlighet för varor gäller, får Tullverkets varukontroller inte utformas på sådant sätt, att urvalet av vad och vem som skall kontrolleras sker slumpmässigt. Inte heller kan en- dast den omständigheten, att en person eller ett fordon passerar inre gräns, utgöra grund för varukontroll. Inregränslagen tillåter selektiva kontroller vid inre gräns.

3.3.1Historik

Inregränslagen skall ses mot bakgrund av bestämmelser i EG-för- draget, vilka är grundläggande för upprättandet av en tullunion. En av grundstenarna för unionen är upprättandet av en fri inre mark- nad för bl.a. varor (artikel 14.2). Vidare är bestämmelserna i EG- fördraget om förbud mot kvantitativa import- och exportrestrik- tioner samt åtgärder med motsvarande verkan (artiklarna 28 och 29), samt bestämmelsen om undantag från nämnda förbud (artikel 30) av grundläggande betydelse.

Före EU-inträdet gällde samma regler för tullmyndigheternas kontroller vid samtliga gränser. I och med inträdet i EG förändra- des den situationen. Tullagens bestämmelser blev därmed endast tillämpliga beträffande trafiken över yttre gräns.

Genom beslut den 2 december 1993 bemyndigade regeringen chefen för Justitiedepartementet att tillsätta en kommitté med uppdrag att utreda nya former för narkotikabekämpning m.m. i ett EU-perspektiv. Utredningen, som antog namnet EU-gränskon- trollutredningen, hade enligt direktiven (dir. 1993:131) till uppgift att utreda vissa frågor om hur Sverige, vid ett EU-medlemskap, kunde förhindra att den fria rörligheten av personer och varor inom EU medförde ett ökat inflöde av narkotika och illegala vapen i lan- det. Utredningen skulle även överväga, i vad mån lagstiftningen om varusmuggling behövde ändras för att Sverige skulle kunna behålla straffsanktionerade förbud mot in- eller utförsel av vissa varor i

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

förhållande till andra länder. I uppdraget ingick även att överväga formerna för att, inom ramen för vad som är tillåtet enligt det in- ternationella regelverket, upprätthålla en kontroll, när det gäller varor som förs över en gräns mot ett annat EU-land (inre gräns) i strid mot en straffsanktionerat förbud. I direktiven angavs, att ut- redningen borde utgå från att kontrollen skall avse narkotika och vapen men att det stod utredningen fritt att lägga fram synpunkter på att låta kontrollsystemet avse även andra varuslag som kan be- höva kontrolleras i samma eller liknande former. I direktiven an- gavs också, att Tullverket och Polisen tillsammans borde svara för kontrollen.

Utredningen överlämnade i december 1994 betänkandet Skyddet vid den inre gränsen (SOU 1994:131). Betänkandet lämnades emellertid för sent för att hinna läggas till grund för lagstiftning i samband med EU-inträdet den 1 januari 1995. Därför kom Tull- verkets befogenheter att företa varukontroller vid inre gräns att i avvaktan på en särskild lag, regleras i övergångsbestämmelser till tullagen (1994:1550).

Av ovan nämnda övergångsbestämmelser följde, att bestämmel- serna om anmälnings- och uppgiftsskyldighet och om Tullverkets kontrollverksamhet enligt den upphävda tullagen fortfarande skulle gälla för vissa varor. De varor som angavs var krigsmateriel, pro- dukter med dubbla användningsområden, varor som beskattades enligt lagen om privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror, narkotika, injektionssprutor och kanyler, dopningsmedel, vapen och ammunition, springstiletter och andra s.k. gatustridsvapen, vissa kulturföremål, hundar och katter samt spritdrycker, vin och starköl. Enligt övergångsbestämmelserna skulle för de nämnda va- rorna bestämmelserna om anmälnings- och uppgiftsskyldighet i den upphävda tullagen (1987:1065) gälla liksom kontrollbefogen- heterna i 63–64 §§ (till den del den avser skyldighet att stanna på tullmyndighets anmaning) och 65 § samma lag. I fråga om krigs- materiel och s.k. strategiska produkter gällde, förutom anmälnings- och uppgiftsskyldigheten, samtliga bestämmelser i den upphävda lagen om Tullverkets kontrollverksamhet.

Efter förslag av regeringen (prop. 1994/95:173) genomförde riksdagen en komplettering av övergångsbestämmelserna, dels ge- nom att utöka listan över de varugrupper som får kontrolleras med nötkreatur, svin, får getter, fjäderfän, fisk och reptiler, dels genom att ge tullmyndigheterna rätt att kontrollera djurtransporter vid bl.a. misstanke om smittsam sjukdom. Det gjordes dessutom ett

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

tillägg, avseende trafikanternas skyldigheter och Tullverkets befo- genheter vid den inre gränsen. Sålunda kompletterades bestämmel- serna i fråga om rätt att i administrativ ordning omhänderta sådana varor, som avses i övergångsbestämmelserna, och som inte får infö- ras i landet. Vidare lades det till föreskrifter om transportföretagens skyldigheter att utan kostnad för staten tillhandahålla vissa lokaler m.m. på vissa ankomstplatser och beträffande skyldigheten för den kontrollerade att svara för lossning och uppackning m.m.

I mars 1992 avlämnade utredningen om lagstiftningsbehovet vid tulldatoriseringen (TDL-utredningen) sitt slutbetänkande Kon- trollfrågor i tulldatoriseringen m.m. (SOU 1992:23). Denna utred- ning, som skulle lämna förslag om de författningsändringar som behövdes inför Tullverkets datorisering, tog bl.a. upp frågan om Tullverkets befogenhet att undersöka brev och andra postförsän- delser.

Nämnda utredningars lagförslag granskades av lagrådet och där- efter har förslagen behandlats i propositionen 1995/96:166 och re- sulterat i inregränslagen vilken trädde i kraft den 1 juli 1996.

Inregränslagen har därefter ändrats vid ett flertal tillfällen. De mest betydelsefulla ändringarna är följande. Uppräkningen i 3 § av vilka varor som omfattas av lagen har ändrats till att även omfatta, teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat enligt lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m., barnpornografi enligt lagen (1998:1443) om förbud införsel och utförsel av barnpornografi och varor vilka avses i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor. Vidare har lagen i 17 a–17 d §§ kompletterats med bestäm- melser angående vad som skall företas med varor vilka omhänder- tagits med stöd av 17 §.

3.3.2Genomgång av de varuslag som lagen omfattar

I dag omfattar Tullverkets befogenhet att företa kontroller vid inre gräns följande varor, vilka anges i 3 § inregränslagen,

1.krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bi- stånd,

2.narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64),

3.vapen och ammunition som avses i vapenlagen (1996:67),

4.injektionssprutor och kanyler,

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

5.dopningsmedel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel,

6.springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv eller nit- handskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och lik- nande,

7.kulturföremål som avses i 5 kap. lagen (1998:950 ) om kultur- minnen m.m.,

8.hundar och katter för annat ändamål än handel,

9.spritdrycker, vin och starköl enligt alkohollagen (1994:1738), teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat enligt lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. samt tobaksvaror vid kon- troll av åldersgränsen i 13 § tobakslagen (1993:581),

10.nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler,

11.andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur om det finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom förekommer, att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur, att medföljande dokument är ofullständiga eller felaktiga, att erforderliga do- kument saknas eller att de villkor som i övrigt gäller för inför- seln inte är uppfyllda,

12.barnpornografi enligt lagen (1998:1443) om förbud mot införsel och utförsel av barnpornografi,

13.varor som avses i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofar- liga varor,

14.varor som skall beskattas enligt lagen (2004:228) om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror.

Nedan följer en kort redogörelse för de materiella bestämmelserna för respektive varuslag.

Krigsmateriel

I Sverige råder sedan lång tid förbud mot att föra ut krigsmateriel utan tillstånd. Bestämmelser angående krigsmateriel finns i lagen (1992:1300) om krigsmateriel. Med krigsmateriel avses vapen, am- munition och annan för militärt bruk utformad materiel. Den när- mare innebörden av krigsmaterielbegreppet läggs fast i förordning (1992:1303) om krigsmateriel. Där anges, att bestämmelserna skall tillämpas på sådan materiel som är upptagen i en bilaga till förord- ningen.

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

Enligt lagen om krigsmateriel krävs tillstånd från Inspektionen för strategiska produkter (ISP) för export av krigsmateriel. ISP skall med eget yttrande lämna över ett ärende till regeringens pröv- ning, om ärendet har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt. Krigsmaterielförordningen anger vissa undantag från utför- selförbudet. Av förordningen framgår vidare, att polismyndigheten prövar vissa frågor om utförsel av sådana handeldvapen och tillhö- rande delar, som utgör övrigt krigsmateriel och i förekommande fall tillhörande ammunition, om den sökande är berättigad att in- neha vapnet här i landet. Lagen om krigsmateriel innehåller en hän- visning till smugglingslagen angående olovlig utförsel och försök därtill.

Av krigsmaterielförordningen framgår, att utförsel av krigsmate- riel som kräver utförseltillstånd av ISP skall anmälas till Tullverket senast 48 timmar innan den planerade utförseln skall genomföras. Tidigare gällde, att sådan utförsel skulle anmälas senast en vecka före utförseltidpunkten (ändrad genom SFS 2001:506, vilken trädde i kraft den 1 augusti 2001).

Bakgrunden till denna regel om anmälningsskyldighet är, att man ville ge Tullverket tid att kontrollera utförseltillstånd mot uppgif- terna i exportfaktura och utförselanmälan samt att fysiskt kontrol- lera varorna i samband med inlastning vid fabrik. Tullverket har sådan befogenhet enligt 18 § i den nu gällande inregränslagen. Den fysiska kontrollen, som för krigsmaterielvaror har varit betydligt högre än för export i allmänhet, kombineras med granskning av exportörens bokföring. Tullverkets kontroll av krigsmaterielex- porten sker således i stor utsträckning hos de exporterande företa- gen. Kontrollen baseras dels på anmälan om utförsel, dels kartlägg- ning av branschen. I kartläggningen ingår underrättelsearbete, na- tionellt och internationellt. Ett nära och väl fungerande samarbete mellan Tullverket och ISP är ytterligare en förutsättning för en ef- fektiv kontroll.

Vid gränsen begränsas kontrollen ofta till kontroll av transite- ringsvillkoren (t.ex. försegling) samt kontroll i samband med eventuell omlastning före utförseln.

Något förbud mot införsel av krigsmateriel finns inte i lagen om krigsmateriel. Krigsmaterielutredningen (dir. 2003:80) har haft i uppdrag att företa en översyn av det svenska regelverket för krigs- materielexport. Utredningen har i sitt betänkande Krut – Reforme- rat regelverk för handel med försvarsmateriel (SOU 2005:9) bl.a. föreslagit, att vissa krav på införseltillstånd skall införas i bestäm-

SOU 2006:9 Gällande nationell rätt

melserna om krigsmateriel. Betänkandet bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Innehållet i artikel 296.1 b i EG-fördraget ger krigsmateriel en särställning EG-rättsligt. Artikeln anger att varje medlemsstat får vidta åtgärder, som den anser nödvändiga för att skydda sina vä- sentliga säkerhetsintressen i fråga om tillverkning av eller handel med vapen ammunition och krigsmateriel; sådana åtgärder får emellertid inte försämra konkurrensvillkoren på den gemensamma marknaden för varor som inte är avsedda speciellt för militära än- damål. Av artikeln följer således att ingen medlemsstat är förpliktad att lämna upplysningar, vilkas utlämnande den anser strida mot egna väsentliga säkerhetsintressen.

Av artikel 296.2 framgår att rådet enhälligt skall fastställa en lista över de varor på vilka nyss nämnda bestämmelse skall tillämpas. Genom rådets beslut den 15 april 1958 upprättades en sådan för- teckning. Listan har därefter omarbetats.

Produkter med dubbla användningsområden

Med produkter med dubbla användningsområden avses produkter, inbegripet programvara och teknik, som kan användas för både ci- vila och militära ändamål, samt alla varor som kan användas både för icke-explosiva ändamål och för att på något sätt bidra vid till- verkning av kärnvapen eller andra kärnladdningar (se rådets för- ordning (EG) nr 1334/2000 av den 22 juni 2000 om upprättande av en gemenskapsordning för kontroll av export av produkter och teknik med dubbla användningsområden, artikel 2).

Bestämmelser angående produkter med dubbla användningsom- råden finns i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av teknisk bistånd. Denna lag till- kom med anledning av rådets förordning (EG) nr 1334/2000, som ersatte rådets förordningen 3381/94. Lagen innehåller egna straff- bestämmelser bl.a. beträffande utförsel. Emellertid är smugglings- lagens bestämmelser om bl.a. befogenheter att förhindra, utreda och beivra brott tillämpliga (1 § andra stycket smugglingslagen).

Syftet med rådsförordning (EG) nr 1334/2000 var bl.a. att så långt som möjligt etablera fri rörlighet för kontrollerade produkter inom den inre marknaden. Emellertid är harmoniseringen på områ- det inte fullt genomförd än. I ingressen till ovan nämnda rådsför- ordning (12) anges, att i enlighet med och inom ramen för artikel

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

30 i EG-fördraget och i avvaktan på en högre harmoniseringsgrad kommer medlemsstaterna att förbehålla sig rätten att genomföra kontroll av överföringar av vissa produkter med dubbla använd- ningsområden inom Europeiska gemenskapen i syfte att skydda allmän ordning och säkerhet. Om dessa kontroller har samband med effektiviteten i kontrollerna av export från gemenskapen, kommer de regelbundet att ses över av rådet.

Den nya förordningen innebär, att man avskaffar nästan alla ännu befintliga tillståndskrav för handel inom gemenskapen. Till- stånd kan emellertid krävas enligt artikel 21.1 för vissa produkter, som förtecknas i bilaga IV till förordningen. Det är i dessa fall fråga om särskilt känsliga produkter. Vidare får en medlemsstat enligt artikel 21.2 under vissa förhållanden fortfarande kräva tillstånd till överföring av produkter med dubbla användningsområden, om operatören vet att den slutliga destinationen för produkterna ligger utanför gemenskapen (prop. 2000/01:09 s. 22).

Sverige har utnyttjat denna möjlighet att kräva tillstånd till överföring av vissa produkter med dubbla användningsområden. I 4 § 2 punkten i förordning om kontroll av produkter med dubbla användningsområden anges, att ISP får meddela föreskrifter om krav på tillstånd till sådan överföring inom Europeiska gemenska- pen som avses i artikel 21.2. Vidare framgår av 10 § i lagen, att ISP får meddela föreskrifter om krav på tillstånd till införsel av kemiska prekursorer (utgångsämnen) som kan användas för tillverkning av kemiska stridsmedel.

Export och överföring inom EU av produkter med dubbla an- vändningsområden, som omfattas av krav på tillstånd enligt rådets förordning (EG) 1334/2000, skall enligt huvudregeln anmälas till Tullverket senast 48 timmar, innan exporten eller överföringen är planerad att genomföras (9 § förordningen om kontroll av pro- dukter med dubbla användningsområden). Enligt 18 § inregränsla- gen har Tullverket rätt att göra kontrollbesök och revisioner hos den som för ut produkter med dubbla användningsområden till an- nat EU-land.

Narkotika

All befattning med narkotika kräver i princip särskilt tillstånd för att hanteringen skall vara laglig. Bestämmelser om hanteringen av narkotika finns i lag (1992:860) om kontroll av narkotika, och i

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

förordningen (1992:1554) om kontroll av narkotika. Bestämmelser finns även i lag (1996:1152) om handel med läkemedel. Narkotika- strafflagen (1968:64) och smugglingslagen innehåller straffbe- stämmelser, avseende illegal hantering av narkotika.

Sverige har anslutet sig till de tre konventionerna som FN har antagit på narkotikaområdet. Dessa är 1961 års allmänna narkoti- kakonvention med 1972 års tilläggsprotokoll, 1971 års konvention om psykotropa substanser och 1988 års konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen. I 1988 års konven- tion finns förutom bestämmelser om den olagliga hanteringen av narkotika också bestämmelser om de ämnen som ofta ingår som beståndsdelar vid framställning av narkotika och som samtidigt i många fall har en omfattande legal användning. Det är fråga om ämnen, som utan att de själva klassificeras som narkotika ofta an- vänds vid olaglig framställning av narkotika och som samtidigt i många fall har en omfattande legal användning. De utgörs dels av s.k. prekursorer, dvs. kemikalier som lätt förändras till ett narko- tiskt ämne, dels av s.k. essentiella kemikalier, vilka är nödvändiga för framställning av narkotika.

Efter tillkomsten av 1988 års konvention inleddes arbetet med att uppfylla konventionens bestämmelser, när det gäller de ämnen som används vid tillverkning av narkotika, prekursorer. Vid ett möte i Houston 1990 fick den då inrättade s.k. Chemical Action Task Force (CATF) i uppdrag av G 7-gruppen att utarbeta mer detaljerade regler för kontrollen av de aktuella ämnena i syfte att säkerställa, att de inte kommer på avvägar och används vid illegal narkotikatillverkning. De rekommendationer CATF utarbetade antogs av G 7-gruppen vid gruppens möte i London i juli 1991.

EG antog 1990 en förordning om åtgärder, som skall vidtas för att motverka spridning av vissa ämnen till olaglig narkotikatillverk- ning, rådets förordning (EEG) nr 3677/90 av den 13 december 1990 om åtgärder för att försvåra avledningen av vissa ämnen. Med detta genomförde EG de krav som ställs i artikel 12 i FN-konven- tionen från 1988 i fråga om handel med prekursorer mellan gemen- skapen och tredje land. Nämnda förordning har från och med den 18 augusti 2005 ersatts av rådets förordning (EG) nr 111/2005 av den 22 december 2004 om regler för övervakning av handeln med narkotikaprekursorer mellan gemenskapen och tredje land.

Enligt artikel 12 i 1988 års FN-konvention skall lämpliga åtgär- der vidtas för att övervaka tillverkning och distribution av prekur- sorer. För detta måste åtgärder vidtas för medlemsstaternas handel

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

med prekursorer. Sådana åtgärder infördes genom rådets direktiv (EEG) nr 92/109 av den 14 december 1992 om tillverkning och ut- släppande på marknaden av vissa ämnen, som används vid illegal tillverkning av narkotiska preparat och psykotropa ämnen. Nämnda direktiv har i samband med utvidgningen av EU under 2004 ersatts med Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 273/2004 av den 11 februari 2004 om narkotikaprekursorer. Anledningen till detta var, att det ansågs smidigare med en förord- ning som gällde direkt som lag, än ett direktiv, vilket när det ändras skulle utlösa nationella genomförandeåtgärder i 25 medlemsstater. Förordningen skall tillämpas från och med den 18 augusti 2005.

Injektionssprutor och kanyler

I förordning (1968:70) med vissa bestämmelser om injektions- sprutor och kanyler anges, att injektionssprutor och kanyler får föras in i Sverige endast av den som är behörig att driva handel med sådana varor eller den som innehar särskilt tillstånd att till riket föra in sådana varor. Utan sådant tillstånd får endast sprutor och kanyler medföras av resande för personligt bruk, som grundas på föreskrift av läkare eller annars visas vara lovligt. Olovlig införsel av sprutor eller kanyler bestraffas enligt smugglingslagen. Förord- ningen innehåller även straffbestämmelser för otillåten försäljning eller överlåtelse av spruta eller kanyl, samt för lämnande av oriktig uppgift i ansökan om tillstånd enligt förordningen rörande förhål- lande som är av betydelse. Även bestämmelser angående vissa för- verkanden finns i förordningen.

Bestämmelserna i förordningen skall ses mot bakgrund av att principen om ett narkotikafritt samhälle är den övergripande prin- cipen både för narkotikapolitiken och missbrukarvården. Den väg- ledande principen för narkotikabekämpningen i Sverige är, att sam- hällets insatser skall ge det klara och entydiga budskapet att all an- vändning av narkotika som inte sker för medicinska och veten- skapliga ändamål är oacceptabel. Därför är inställningen restriktiv mot t.ex. program med utdelning och försäljning av sprutor och kanyler.

Ett program, som innebär att injektionsmissbrukare kan byta sina använda sprutor och kanyler mot rena sådana, har emellertid funnits i Sverige sedan 1986, då en sprututbytesverksamhet startade vid infektionskliniken i Lund. Året därpå etablerades motsvarande

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

verksamhet i Malmö. Syftet med verksamheten är att förebygga spridning av hivinfektion och andra blodburna infektionssjukdo- mar, samt att motivera injektionsmissbrukare till behandling. Verk- samheten har fortfarande efter nästan 20 år karaktären av försöks- verksamhet. I proposition 2005/06:60 Nationell strategi mot hiv/aids och vissa andra smittsamma sjukdom har förslag till lag om utbyte av sprutor och kanyler lämnats. Genom denna lag blir ovan nämnda verksamhet permanent. Lagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2006.

Dopningsmedel

Lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel innebär, att såväl innehav som andra förfaranden som främjar tillgänglighe- ten av de ifrågavarande medlen inte är tillåtna för annat än medi- cinskt och vetenskapligt ändamål. Den nämnda lagen gäller synte- tiska anabola steroider, testosteron och dess derivat, tillväxthor- mon, kemiska substanser, som ökar produktion och frigörelse av testosteron och dess derivat eller av tillväxthormon. Lagen inne- håller en straffbestämmelse, som avser bl.a. otillåten överlåtelse, framställning och innehav. Lagen om förbud mot vissa dopnings- medel hänvisar till smugglingslagen, vad gäller straff för olovlig införsel m.m.

Europarådet har antagit en konvention mot dopning som upp- rättades och öppnades för undertecknande den 16 november 1989. För Sveriges del trädde denna konvention i kraft den 1 augusti 1990. Konventionen innebär i huvudsak följande. I avsikt att minska och slutligen avskaffa dopning inom idrotten åtar sig de parter, som undertecknat konventionen, att vidta alla nödvändiga steg för att kunna tillämpa konventionens bestämmelser. Dopning inom idrotten definieras som förmedling till idrottsutövare eller dessa personers bruk av vissa farmakologiska dopningsmedel eller dopningsmetoder. Därvid hänvisas till den dopningslista som, skall godkännas av ett särskilt organ, den s.k. övervakningsgruppen. För att begränsa tillgänglighet och bruket av förbjudna dopningsmeto- der och i synnerhet anabola steroider skall parterna vidta lämpliga lagstiftnings- eller administrativa åtgärder. Under begreppet till- gänglighet inkluderas därvid bestämmelser för att kontrollera om- sättning, innehav, införsel, distribution och försäljning. För detta

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

ändamål skall som kriterium för offentliga bidrag gälla, att idrotts- organisationerna effektivt tillämpar föreskrifter mot dopning.

Vidare har en internationell antidopningsbyrå (AMA) inrättats. I denna företräds EU och dess medlemsstater av rådets sittande ordförande och en medlem av kommissionen.

Inom Unesco, FN:s organisation för utbildning, forskning, kultur och kommunikation, har ett förslag till en global konvention mot dopning inom idrotten diskuterats. En bred uppslutning finns bland medlemsstaterna för att anta konventionen. Målsättningen är att konventionen skall bekräftas av medlemsstaterna före de olym- piska vinterspelens början i Turin i februari 2006. Syftet med kon- ventionen är att se till att regeringarna världen över vidtar åtgärder mot dopning inom idrotten, som kompletterar de åtgärder som genomförs av idrottsrörelsen. Genom konventionen ges också er- kännande åt Världsantidopningsbyrån (WADA) och dess globala antidopningsarbete.

Vapen och ammunition

I Sverige regleras rätten att inneha civila skjutvapen i vapenlagen (1996:67) och i vapenförordningen (1996:70). Särbestämmelser om utförsel av sådana vapen finns i lagen (1992:1300) om krigsmate- riel. Vidare finns bestämmelser om vissa vapen, som vapenlagen inte är tillämplig på i lagen (1988:254) om förbud beträffande kni- var och andra farliga föremål. Bestämmelser om införsel för vissa vapen finns även i förordningen (1990:415) om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål (se nedan angående springstiletter, spring- knivar, etc.).

Med skjutvapen avses i vapenlagen vapen, med vilka kulor, hagel, harpuner eller andra projektiler kan skjutas ut med hjälp av krut- laddningar, kolsyreladdningar, komprimerad luft eller andra lik- nande utskjutningsmedel. Vissa uppräkande föremål behandlas ut- tryckligen som skjutvapen, trots att de inte definieras som skjutva- pen, t.ex. tårgasspray. Vapen, vilka vapenlagen inte är tillämplig på, regleras i andra författningar.

Som huvudregel gäller krav på tillstånd för att föra in skjutvapen eller ammunition till Sverige. För tillstånd att föra in vapen i Sverige gäller samma förutsättningar, som gäller för att inneha va- pen skall vara uppfyllda. Frågor om tillstånd att inneha vapen prö-

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

vas av polismyndigheten. Tillstånd får endast meddelas om det skä- ligen kan antas att vapnet inte kommer att missbrukas.

Undantag från kravet på tillstånd är kolsyre-, luft- och fjäderva- pen, som är avsedda för målskjutning, samt harpunvapen, som har en begränsad effekt i förhållande till andra jämförliga skjutvapen. I övrigt gäller, att skjutvapen och ammunition får föras in till Sverige utan tillstånd från polismyndigheten i två fall. Enskilda personer får föra in de skjutvapen och den ammunition som de i Sverige har rätt att inneha för personligt bruk. Detta gäller också sådana samman- slutningar, huvudmän för museer och bevakningsföretag som får meddelas tillstånd att inneha skjutvapen. Vidare får enskilda perso- ner, som har permanent tillstånd från behörig myndighet i Danmark, Finland eller Norge att där inneha jakt- eller tävlings- skjutvapen för eget bruk, medföra dessa vapen med tillhörande ammunition till Sverige för tillfällig användning vid jakt eller täv- ling i Sverige. Vapnen och ammunitionen får i ett sådant fall under högst tre månader från dagen för införandet innehas utan tillstånd i Sverige av den, som fört in vapnet i Sverige.

Vidare får den som är berättigad att bedriva handel med skjutva- pen meddelas tillstånd att till Sverige införa sådana skjutvapen som omfattas av handelstillståndet. Den, som har rätt att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel enligt lagen om krigsmateriel, har också rätt att föra in sådana vapen, som omfattas av tillståndet.

Polismyndigheten skall, enligt vapenlagen, besluta att ett vapen med tillhörande ammunition skall tas om hand om det finns risk för att vapnet missbrukas, eller om det är sannolikt att tillståndet att inneha vapnet kommer att återkallas och särskilda omständig- heter inte talar emot ett omhändertagande. Om risken för miss- bruk är överhängande, får vapen eller ammunition tas om hand utan ett sådant beslut. En sådan åtgärd får vidtas av polismän, jatk- tillsynsmän som länsstyrelsen förordnat, personal vid Kustbevak- ningen och Tullverket eller särskilt förordnade tjänstemän vid läns- styrelsen. En sådan åtgärd skall skyndsamt anmälas till polismyn- digheten, som omedelbart skall pröva om omhändertagandet skall bestå.

Olovlig införsel av vapen och ammunition samt försök till sådant brott bestraffas enligt smugglingslagen.

Det s.k. vapendirektivet, rådets direktiv 91/477/EEG av den 18 juni 1991, antogs som en följdåtgärd till införandet av en inre marknad i januari 1993. Bakgrunden till vapendirektivet var att EU ansåg, att avskaffandet av kontrollerna av vapeninnehav vid gemen-

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

skapens inre gränser gjorde det nödvändigt att anta effektiva be- stämmelser för att möjliggöra att kontroller inom medlemsstaterna kan genomföras. Av detta skäl innehåller direktivet både bestäm- melser om förvärv och innehav av skjutvapen och bestämmelser om överföring av skjutvapen mellan medlemsstaterna. I inledningen till vapendirektivet anges bl.a., att kontrollernas avskaffande även för- utsätter att vapenlagstiftningarna i de olika länderna får ett lik- nande innehåll. Det anges även i inledningen, att det i princip bör vara förbjudet att inneha vapen vid passage från en medlemsstat till en annan och att undantag från denna regel endast kan godtas om ett förfarande antas, som gör det möjligt för medlemsstaterna att hålla sig underrättade om när ett skjutvapen förs in på deras territo- rium.

Vapendirektivet är ett s.k. minidirektiv och innehåller de lägsta krav, som ställs på respektive medlemsstats lagstiftning vad gäller kontroll av innehav, förvärv av skjutvapen och beträffande överfö- ring av sådana vapen mellan medlemsstaterna. Medlemsländerna är således fria att beträffande kontroll av vapen anta eller behålla reg- ler, som är strängare än de som direktivet anger.

Direktivet delar in vapen i fyra olika kategorier, för vilka delvis olika regler gäller. I kategori A återfinns de förbjudna skjutvapen, t.ex. automatiska skjutvapen, i kategori B finns skjutvapen under- kastade tillståndskrav, i kategori C anmälningspliktiga skjutvapen och i kategori D finns de skjutvapen, som fritt får säljas i medlems- staterna. För vapen i kategori A gäller, att medlemsländerna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att förbjuda förvärv och innehav av sådana skjutvapen. Endast i särskilda fall får de behöriga medlems- länderna bevilja tillstånd för den typen av skjutvapen och ammuni- tion och då under förutsättning, att det inte strider mot allmän ordning och säkerhet.

Enligt vapendirektivet skall medlemsstaterna utöva viss kontroll över handeln med skjutvapen inom respektive stat. Vidare skall vissa krav vara uppfyllda för att en person skall tillåtas förvärva skjutvapen av de angivna kategorierna. Bestämmelserna om förvärv och innehav av ammunition skall vara desamma som för innehav av det skjutvapen, för vilket ammunitionen är avsedd.

För samtliga kategorier av vapen gäller att de får föras över till annan medlemsstat endast om följande villkor är uppfyllda. Den, som vill överföra ett vapen till en annan medlemsstat, kan ansöka om licens för detta i den medlemsstat, där vapnet finns. En sådan ansökan prövas av ifrågavarande medlemsstat ensam. Detta förut-

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

sätter dock, att den medlemsstat till vilken överföringen skall ske har tagit upp den ifrågavarande vapentypen på en lista över vapen som får överföras till medlemsstaten utan att den staten dessförin- nan samtyckt till en sådan överföring.

En medlemsstat kan undanta vapenhandlare från skyldigheten att för varje inbördes förflyttning av skjutvapen söka tillstånd genom att utfärda ett generellt tillstånd med högst tre års giltighet. Ett så- dant skall följa respektive skjutvapen till destinationsorten och på begäran visas för medlemsstaternas myndigheter. Senast vid tid- punkten för förflyttningen skall vapenhandlaren lämna förflytt- ningsuppgifterna till den behöriga myndigheten i den medlemsstat, som vapnet lämnar.

Enligt huvudregeln krävs godkännande från respektive stat, för att en resande skall få medföra ett vapen under resa mellan två eller flera medlemsstater. Jägare och sportskyttar får emellertid under vissa förutsättningar utan godkännande från berörda stater vid re- sor mellan olika medlemsländer medföra vissa slags skjutvapen, som finns upptagna i ett europeiskt vapenpass. Det europeiska va- penpasset är ett personligt dokument, som på begäran skall utfär- das av medlemsstaterna åt personer som legalt förvärvar och an- vänder skjutvapen. I passet skall de vapen innehavaren förvärvar och använder föras in. Även förändringar i vapeninnehavet eller i vapnens egenskaper samt förlust eller stöld av vapen skall framgå av passet. Passet skall ha en giltighetstid på högst fem år. Giltighetsti- den skall kunna förlängas. Den, som använder skjutvapnet, skall alltid medföra vapenpasset. Vapenpasset grundar inte någon rätt att medföra ett vapen till en medlemsstat som förbjuder förvärv och innehav av ett sådant vapen eller som kräver tillstånd för detta. I de fall en medlemsstat förbjuder eller kräver tillstånd för förvärv och innehav av ett skjutvapen inom sitt territorium skall den underrätta de andra medlemsstaterna om detta. Dessa stater skall föra in en uttrycklig anmärkning om detta förhållande i varje europeiskt va- penpass, som de utfärdar för ett sådant skjutvapen.

Direktivet föreskriver också, att varje medlemsstat skall delge annan berörd medlemsstat information om bl.a. överföring av skjutvapen. Avsikten är, att medlemsstaterna skall bygga upp ett nätverk för sådan information.

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

av skjutvapen och att man i vapenlagstiftningen har behållit kravet på tillstånd för införsel av skjutvapen och ammunition från övriga medlemsländer, med undantag i vissa fall som nämnts ovan för skjutvapen för vilka tillstånd till innehav beviljats i Danmark, Finland eller Norge.

Springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nithandskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande

Regler beträffande springstiletter, springknivar, knogjärn, kast- stjärnor, riv- eller nithandskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande finns i lagen (1988:254) om förbud be- träffande knivar och andra farliga föremål (knivlagen) samt förord- ningen (1990:415) om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål. Av nämnda förordning framgår, att springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nithandskar och batonger samt karatepinnar, blydaggar, spikklubbor eller liknande inte får föras in i landet utan särskilt tillstånd. Tillstånd får ges endast, om sökan- den kan visa att föremålet är avsett att här i landet ingå i en vapen- samling eller innehas för något liknande ändamål. Tillståndsfrågan prövas av polismyndigheten på den ort, där förtullning eller inför- seln skall äga rum.

Av knivlagen framgår, att knogjärn, kaststjärnor eller andra så- dana föremål som är särskilt ägnade att användas som vapen vid brott mot liv eller hälsa samt springstiletter eller springknivar inte får överlåtas till personer under 21 år och inte heller saluföras. Vi- dare får knivar, andra stick- och skärvapen och andra föremål, som är ägnade att användas som vapen vid brott mot liv eller hälsa, i princip inte innehas på allmän plats. Detta förbud gäller inte, om föremålet enligt särskilda föreskrifter ingår i utrustning för viss tjänst eller visst uppdrag eller om innehavet annars med hänsyn till föremålets art, innehavarens behov och övriga omständigheter är att anse som befogat. Stickvapen eller knivar, som är konstruerade så att klingan eller bladet snabbt kan fällas eller skjutas ut ur sitt skaft, dvs. springstiletter eller springknivar, får inte innehas av per- soner under 21 år.

Olovlig införsel av föremål, som omfattas av förordningen om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål, bestraffas enligt smugglingslagen.

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

Enligt vapendirektivet utgörs vapen dels av skjutvapen, dels av andra vapen än skjutvapen såsom dessa definieras i den nationella lagstiftningen. Vapendirektivet avser huvudsakligen skjutvapen. Enligt artikel 14 skall emellertid medlemsstaterna anta alla be- stämmelser, som behövs för att förbjuda införsel till deras territo- rium av andra vapen än skjutvapen, förutsatt att den ifrågavarande medlemsstatens nationella föreskrifter tillåter det.

Kulturföremål

För att förhindra att äldre svenska och utländska kulturföremål, som kan vara av stor betydelse för det nationella kulturarvet förs ut ur landet, gäller, enligt 5 kap. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m., att utförsel av sådana föremål, i princip kräver särskilt till- stånd. Av förordningen (1988:1188) om kulturminnen m.m. fram- går, att följande kategorier av svenska och utländska föremål är till- ståndspliktiga med där närmare angivna ålders- och värdegränser: Arkeologiska föremål, målningar, teckningar, originalgrafik, origi- nalskulpturer, inkunabler eller manuskript, böcker, tryckta kartor, arkiv, transportmedel, vissa övriga antikviteter samt svenska sa- miska kulturföremål.

Frågor om tillstånd till utförsel skall prövas av Kungl. bibliote- ket, Riksantikvarieämbetet, Riksarkivet, Nationalmuseum med Prins Eugens Waldemarsudde eller Stiftelsen Nordiska museet en- ligt den fördelning, som regeringen bestämmer. Ansökningarna skall ges in till Riksantikvarieämbetet, som har en samordnande funktion. Tillstånd till utförsel skall ges, om föremålet inte är av stor betydelse för det nationella kulturarvet. Även föremål, vilka är av stor betydelse för det nationella kulturarvet, skall under vissa i lagen angivna förutsättningar få föras ut ur landet. Olovlig utförsel och försök till sådant brott bestraffas enligt bestämmelserna i smugglingslagen.

Reglerna inom EU om kulturföremål består dels av förordning (EEG) nr 3911/92 om export av kulturföremål från ett medlems- land, dels av ett direktiv 93/7/EEG om återlämnande av kulturfö- remål, som olagligen har förts bort från en medlemsstats territo- rium. Direktivet har införlivats i svensk rätt genom bestämmelser i 6 kap. lagen om kulturminnen m.m.

Lika med vad som gäller enligt lagen om kulturminnen m.m. omfattas enligt EU-reglerna bl.a. sådana kategorier av föremål, som

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

passerat vissa ålders- och/eller värdegränser. Det föreligger emel- lertid stora skillnader mellan de olika kategorier av föremål, som har upptagits i EU-bilagorna, och de som skyddas enligt lagen om kulturminnen m.m. Många av de föremål som omfattas av EU-bila- gorna finns inte upptagna i kulturminneslagen medan de värden som anges i bilagorna till EU-bestämmelserna är så höga för bl.a. bild- och skulpturkonst samt möbler och konsthantverk, att dessa för den svenska utförselkontrollen mycket vanliga typerna av fö- remål endast undantagsvis skulle komma under den regeltillämp- ning, som styrs av bilagorna.

Hundar och katter

Inregränslagen omfattar i dag hundar och katter, som förs över inre gräns för annat ändamål än handel. Fram till 1994 gällde, att en hund eller en katt var tvungen att efter införseln till Sverige sitta i karantän under fyra månader följt av två månaders hemkarantän. Syftet med bestämmelsen var att förhindra rabiessmitta att komma in i landet.

Vid medlemskapsförhandlingarna fick Sverige möjlighet att un- der vissa villkor tillämpa strängare regler för att skydda landet mot rabies, i avvaktan på en gemenskapsreglering av införseln av säll- skapsdjur till gemenskapen (se prop. 1994/95:19 s. 322). Rabiessi- tuationen har emellertid förbättrats avsevärt inom hela gemenska- pens territorium under de senaste tjugo åren. Den förbättrade situ- ationen beror bl.a. på de program för oral vaccination av rävar, genomförda i regioner som drabbats av den rävrabiesepidemi, som sedan sextiotalet härjat i nordöstra Europa. Mot denna bakgrund tog Jordbruksverket 1994 bort karantänvillkoren för hundar och katter från EU-länder och vissa andra länder. Karantänvillkoren ersattes med krav på införseltillstånd/registrering av importören, vissa vaccinationer, avmaskning samt hälsointyg.

År 2003 antogs gemenskapsregler för icke-kommersiella för- flyttningar av sällskapsdjur inom EU och till EU från tredje land, genom rådets förordning (EG) nr 998/2003 om djurhälsovillkor, som skall tillämpas vid transporter av sällskapsdjur utan kommersi- ellt syfte och om ändring av rådets direktiv 92/95/EEG. Förord- ningen ställer upp villkor som gäller hund, katt, iller, gnagare, tam- kanin, tropiska prydnadsfiskar, groddjur, kräldjur, fåglar, utom de

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

fjäderfän som anges i direktiven 90/539/EEG och 92/65/EEG samt ryggradslösa djur utom bin och kräftdjur.

Enligt förordningen skall hundar, katter och även illrar vid transporter mellan medlemsstaterna och från de tredje länder som listas i avsnitt 2, del B i bilaga 2 vara identifierbara antingen genom att ha en klart läslig tatuering, eller vara utrustade med ett elektro- niskt identifieringssystem, en transponder. Hunden, katten eller illern skall därtill åtföljas av ett pass, som visar att djuret har giltig vaccination mot rabies i enlighet med förordningens bestämmelser. För införsel av hundar och katter till Sverige, Irland, Storbritannien och Malta gäller enligt förordningen under en övergångstid om fem år, räknat från 2003 dessutom krav på blodprov för kontroll av ra- biesvaccinationens effekt. Under övergångstiden får dessa fyra län- der samt Finland även upprätthålla krav på avmaskning mot dvärg- bandmask. Storbritannien, Irland och Malta får upprätthålla krav på behandling mot fästingar. Sveriges särkrav finns preciserade i Jord- bruksverkets föreskrifter (SJVFS 2005:34) om införsel av säll- skapsdjur.

I ovan nämnda förordningen har en bedömning gjorts av risken för införsel av rabies med sällskapsdjur från övriga tredje länder. De länder, vars djur bedömts utgöra lägre risk, finns listade i del C i bilaga 2. Sverige har samma krav för import från dessa länder som för införsel från EU-medlemsstater. Vid import från icke-listade tredje länder får Sverige tills vidare ställa krav på karantänisering av hund, katt och iller (se SJVFS 2005:34).

Vid förflyttning inom EU och import från de tredje länder som listas i avsnitt 2, del B i bilaga 2, görs inga begränsningar av antalet djur. Från övriga tredje länder får dock maximalt fem sällskapsdjur medföras vid ett och samma införseltillfälle, oavsett djurart. Om fler djur förs in, skall dessa uppfylla villkoren enligt direktiv 92/95/EEG. Detsamma gäller djur, som reser utan sin ägare eller dennes ombud.

Syftet med EU:s regler är att förhindra att vissa sjukdomar sprids. Rabies har nämnts ovan. Detta är en dödlig sjukdom, som drabbar både människor och djur. Rabies orsakas av ett virus och har inte påvisats hos djur i Sverige sedan 1886. Norge, Storbritan- nien och Irland är också rabiesfria. Inom EU har emellertid läget försämrats sedan utvidgningen 2004. De baltiska länderna rappor- terar många fall av rabies årligen både på vilda djur och tamdjur. Flera fall av rabies rapporteras också från Polen och andra länder i

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

Europas östra och centrala delar, medan läget är klart bättre i de västra delarna av Europa.

Utöver rabiesvaccination inklusive blodprovskontroll skall hun- dar och katter som förs in i Sverige enligt förordning (EG) nr 998/2003 vara avmaskade mot rävens dvärgbandmask (echinococ- cus multilocularis). Dvärgbandmasken orsakar allvarlig kronisk sjukdom, om den smittar människor. Parasiten är däremot inte ett problem för den enskilda hunden eller katten. I det korta perspek- tivet utgör parasiten i första hand en risk för människor, som kommer i kontakt med en smittad hund eller katt. I ett längre per- spektiv innebär parasiten en risk för allmänheten genom att natu- ren kan kontamineras av parasitägg som kan smitta människor vid t.ex. bärplockning. Om rävens dvärgbandmask kommer in i landet genom införsel av icke avmaskade hundar och katter, är det mycket troligt, att smittan så småningom överförs på rävstammen. Detta innebär, att människor löper risk att få i sig parasitägg vid t.ex. bär- plockning. Hos en smittad människa utvecklas blåsmaskar i levern. Dessa kan spridas till andra organ och ge allvarliga sjukdomssym- tom. Sjukdomen är livslång och mycket svårbehandlad. Den räknas som en av de mest aggressiva kroniska lerversjukdomarna och en av de mest sjukdomsframkallande zoonoserna i tempererade och ark- tiska områden. Obehandlad överstiger sjukdomens dödlighet 90 procent. Överlevanden ökar, om människan kommer under be- handling, som dock blir livslång.

Sverige är ett av få länder inom EU, där dvärgbandmasken inte påvisats. Parasiten är vanligast i alpregionerna, där upp till 60 pro- cent av rävarna uppges vara smittade. I Danmark har endast några få fynd gjorts.

Tullverket har att övervaka att införseln sker i enlighet med ovan nämnda rådsförordning (10 § förordning (1994:1830) om införsel av levande djur).

Nämnas kan att även hästar enligt EG-bestämmelser skall ha pass och ID-nummer. Syftet med dessa bestämmelser är emellertid att spåra vilka läkemedel som hästen givits för det fall att det blir aktuellt att efter slakt använda köttet i livsmedelsproduktionen.

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

Spritdrycker, vin och starköl samt teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat

Av 4 kap. 2 § alkohollagen (1994:1738) framgår, att endast den som är berättigad att bedriva partihandel med spritdrycker, vin eller starköl får föra in sådana varor till landet i kommersiellt syfte. Av bestämmelsen framgår även, att spritdrycker, vin och starköl får föras in i landet av resande som har fyllt 20 år eller person, som utför arbete på transportmedel och som har uppnått nämnda ålder, för eget eller familjens bruk eller som gåva till närstående för den- nes eller dennes familjs personliga bruk.

Om varorna tas in för kommersiella ändamål, skall punktskatt alltid betalas i Sverige. Olovlig införsel och utförsel av alkohol- drycker bestraffas enligt bestämmelserna i smugglingslagen. Den, som för in alkoholvaror utan att ha rätt till det enligt 4 kap. 2 § al- kohollagen, kan dömas enligt 3 § smugglingslagen. Den straffbara gärningen är emellertid inte att skatt undandragits utan att varorna förs in i strid med de villkor som gäller för införseln.

Kontrollen vid inre gräns avser här att utröna, huruvida det är fråga en införsel för privat bruk och om personen fyllt 20 år. Den mängd, som förs in, är en indikation på syftet. Även en liten mängd kan dock föras in i kommersiellt syfte (t.ex. s.k. myrtrafik), och en stor mängd kan föras in i ett icke-kommersiellt syfte.

Ursprungligen omfattade inregränslagen även varor som skulle beskattas enligt lagen (1994:1565) om beskattning av privatinförsel av alkoholdrycker och tobaksvaror från land, som är medlem i Eu- ropeiska unionen. Sistnämnda lag reglerade hur stora kvantiteter alkohol och tobak som en privatperson fick ta in skattefritt i Sverige från annat EU-land. Enligt nämnda lag skulle skatt erläggas med i lagen angivna belopp för kvantitet, som översteg vad som skattefritt fick föras in i landet. Denna lag upphävdes den 1 januari 2004. Bakgrunden till detta är följande.

Enligt cirkulationsdirektivet 92/12/EEG får privatpersoner fritt till hemlandet medföra bl.a. alkoholhaltiga drycker och tobak, som är avsedda för personligt bruk. Vid de svenska medlemsskapsför- handlingarna medgavs bl.a. Sverige undantag från cirkulationsdi- rektivet fram till utgången av år 1996. Undantaget gav en rätt för Sverige att mängdmässigt begränsa den skattefria införseln av sprit, vin och starköl även om de vid införseln redan är beskattade i ett annat medlemsland. 1996 omförhandlades detta. Rådet beslutade då, att de nordiska länderna skulle få ytterligare tid för anpassning

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

på detta område. I juni 2000 beslutade rådet, att Sverige skulle få fortsätta att till och med den 31 december 2003 ha regler som avvi- ker från cirkulationsdirektivet. Ändringarna av direktivet innebar, att de svenska införselkvoterna successivt skulle ökas och att all- männa EG-regler för privatinförsel skulle gälla från och med 1 ja- nuari 1994. Så har också skett.

I dag gäller samma regler för införsel av alkohol i Sverige som i övriga medlemsstater, dvs. att de alkoholdrycker som en enskild person förvärvat i en annan medlemsstat för sin eller sin familjs personliga bruk inte skall påföras punktskatt i hemlandet. Var gränsen för personligt bruk går, skall bedömas från fall till fall. Yt- terst är det frågan om att bedöma om omständigheterna i det en- skilda fallet är sådana att varorna skall anses vara avsedda för per- sonligt bruk eller för annat ändamål (prop. 2003/04:1 s. 224). I ar- tikel 9 i det ovan nämnda cirkulationsdirektivet anges bl.a., att för att fastställa att de införda tobaks- och alkoholvarorna är avsedda för kommersiella ändamål måste medlemsstaterna bl.a. ta hänsyn till följande:

innehavarens kommersiella status och dennes skäl för att in- neha dem,

den plats där varorna finns eller, i förekommande fall, det an- vända transportsättet,

alla handlingar, som hänför sig till varorna,

varornas beskaffenhet,

varornas kvalitet.

Medlemsländerna får enligt samma bestämmelse i direktivet fast- ställa indikativa nivåer till ledning för bevisningen. Dessa får inte understiga följande:

Spritdrycker	10 l
Mellanprodukter	20 l
Viner (varav högst 60 l mousserande vin)	90 l
Öl	110 l.

Sverige har inte infört några indikativa nivåer i lagstiftningen.

För teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat gäller enligt lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m. krav på tillstånd, meddelat av Läkemedelsverket, för införsel av teknisk sprit och al- koholhaltiga preparat. Tillstånd erfordras dock inte för det fall, då denaturerad teknisk sprit eller alkoholhaltiga preparat förs in av

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

resande annat än i handelssyfte eller för yrkesmässig förbrukning. Den, som för in teknisk sprit eller alkoholhaltiga preparat utan att ha tillstånd till detta, kan dömas enligt 3 § smugglingslagen.

Nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän och fisk

Bestämmelser om införsel av djur, djurprodukter, sjukdomsalst- rande organismer och material, som används vid hantering av djur, finns i förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. Syftet med förordningen är bl.a. att förebygga, att smittsamma eller ärftliga djursjukdomar kommer in i landet och får ytterligare sprid- ning. Enligt förordningen får Jordbruksverket meddela föreskrifter om krav på införseltillstånd och om andra villkor för införsel av djur och varor. Jordbruksverket får även meddela föreskrifter om hur kontrollen skall genomföras vid sådan införsel. Tullverket har att övervaka, att införsel sker enligt bestämmelserna i förordningen samt enligt de föreskrifter som Jordbruksverket meddelat med stöd av förordningen.

Bestämmelser om påföljd för olovlig införsel av djur eller pro- dukter av djur och för försök därtill finns i smugglingslagen.

Bestämmelser beträffande utförsel av djur finns i förordning (1994:542) om utförsel av levande djur m.m. Även enligt denna förordning får Jordbruksverket meddela föreskrifter om de villkor, som skall vara uppfyllda vid utförsel av djur och produkter av djur. Sådana föreskrifter får meddelas bl.a. med avseende på frihet från vissa djursjukdomar och besiktning av officiell veterinär. Tullverket har att övervaka, att utförsel sker i enlighet med bestämmelserna i förordningen och i enlighet med föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen.

Jordbruksverket har meddelat föreskrifter angående införsel av nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfä, kläckägg och fisk.

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

Vid förflyttning mellan medlemsstaterna av djur (gäller inte säll- skapsdjur, som inte är avsedda för handel, och inte heller för djur, som följer med ägaren) och vissa djurprodukter (bl.a. sperma, ägg och embryon) skall ett hälsointyg utfärdat av en officiell veterinär, följa med sändningen. Intyget skall bl.a. visa, att djuren är friska och att djuren inte härrör från en besättning eller en region som spärrats av på grund av smittsamma djursjukdomar. Alla sådana hälsointyg för handel inom EU skall registreras i datakommunika- tionsnätverk kallat TRACES (som ersatt det tidigare ANIMO-sy- stemet). TRACES används i alla medlemsstater. Det är de behöriga veterinärmyndigheterna på central, regional och lokal nivå samt Europeiska kommissionen, som har behörighet till TRACES.

Det viktigaste syftet med TRACES är att datakommunikations- nätverket skall göra det möjligt att spåra sändningar i händelser av utbrott av allvarliga smittsamma sjukdomar. En viktig förutsättning för kontrollsystemet är, att djuren är enhetligt identitetsmärkta (se vidare prop. 1995/95:19, s. 320 f).

Det finns ett antal rättsakter inom EU, som anger vilka krav t.ex. på provtagning för att visa frihet från vissa smittämnen, som med- lemsstaterna får ställa vid införsel av nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän och fisk från ett tredje land eller från en annan medlems- stat, direktiv 64/432/EEG – nötkreatur och svin, direktiv 91/68/EEG – får och getter, direktiv 90/539/EEG – fjäderfä, di- rektiv 91/67/EEG – fisk samt direktiv 92/65/EEG, övriga djurslag. Enligt nämnda direktiv får medlemsstater, som är fria från vissa djursjukdomar eller som har obligatoriska kontrollprogram med syftet att utrota dessa sjukdomar, rätt att ansöka hos kommissio- nen om s.k. tilläggsgarantier. Länder, som beviljats tilläggsgaran- tier, har rätt att ställa djurhälsokrav utöver de som framgår av re- spektive direktiv.

Vid medlemskapsförhandlingarna ansökte Sverige om tilläggsga- rantier för ett 20-tal allvarliga djursjukdomar, vilka antingen inte fanns i Sverige, eller för vilka vi hade kontrollprogram (se vidare prop. 1994/95:19 s. 321 och bilaga 9, s. 119). Enligt anslutningsför- draget skulle kommissionen snabbt ta ställning till Sveriges begäran om tilläggsgarantier. I avvaktan på beslut fick Sverige i högst ett år från anslutningsdagen fortsätta att tillämpa nationella bestämmelser för införsel beträffande de aktuella sjukdomarna i fråga. Denna pe- riod kunde emellertid förlängas, om det skulle behövas (prop. 1994/95:19, bilaga 9, s. 119).

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

Eftersom tilläggsgarantier inte är i linje med den fria inre mark- naden, är kommissionen restriktiv med att bevilja sådana. Kommis- sionen har dock beviljat Sverige tilläggsgarantier för vissa sjukdo- mar hos nötkreatur (infektiös bovin rinotrakeit – IBR), svin (auz- jeskys disease – AD), och fisk (spring viremia in carp – SVC-, in- fektiös pankreas nekros – (IPN) och bacterial kidney disease (BKD). Sverige beviljades av Efta Surveillance Authority (ESA) ti- digare tilläggsgarantier för vissa sjukdomar hos fjäderfä (egg drop syndrome – EDS 76, turkey rhinotracheitis – TRT). Enligt anslut- ningsfördraget skall de tilläggsgarantier som beviljades av ESA fortsätta att gälla, om inte kommissionen beslutar om motsatsen. Kommissionen har inte fattat några beslut om EDS eller TRT, vil- ket innebär att Sverige fortfarande har tilläggsgarantier även för dessa sjukdomar.

Sverige har dragit tillbaka ansökningarna för två fisksjukdomar (Yersinios och Furunculos). Utestående ansökningar finns för djurslagen nötkreatur (paratuberkulos, leptospira hardjo, Campy- lobacter foetus, trichomonos foetus infektion), får/get (ovin para- tuberkulos, smittsam juverinfektion), svin (pig respiratory and re- productive syndrome (PRRS), transmissible gastroenteritis (TGE), porcine epidemig diarrhea (PED), leptospira pomona), fjäderfän (infektiös laryngotrakeit (ILT), infektös bronkit (IB), fågelkop- por), bin (trakékvalster, varroakvalster) samt övriga idisslare (tu- berkulos). De bestämmelser, som Sverige tillämpade vid tiden för Sveriges inträde i EU och alltjämt i dag tillämpar beträffande dessa djurslag, innebär, att kontroll skall ske vid inre gräns och att ett villkor för införseln är, att samtliga berörda djurslag förvaras i ka- rantän efter ankomsten till Sverige.

Med hänsyn till att kommissionen inte prövade alla Sveriges an- sökningar under det första medlemskapsåret har Sverige begärt, att övergångstiden skall förlängas till dess samtliga är slutligt prövade. Kommissionen har ännu inte prövat samtliga svenska ansökningar och har heller inte förlängt övergångstiden. Rättsläget är således mycket osäkert. Det finns domslut från svenska domstolar som anger att Jordbruksverkets föreskrifter på detta område inte är för- enliga med EG-rätten (Kammarrätten i Jönköping, mål nr 1767- 1999 och Regeringsrättens underrättelse, mål nr 4324). Det finns emellertid även domslut, som talar för det motsatta (Kammarrätten i Jönköping, mål nr 1860-04).

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

Reptiler

Vid medlemskapsförhandlingarna fick Sverige rätt att behålla sina nationella bestämmelser om villkor för införsel av ormar och andra reptiler i avvaktan på att EG skulle reglera området (prop. 1994/95:19 s. 322, och samma prop. bilaga 10, s. 199). Vid tiden för Sveriges inträde i EU gällde enligt de nationella reglerna, att till- stånd krävdes för införseln, att en artbestämning gjordes och att kontroll skedde vid den inre gränsen.

År 2003 antogs, som nämnts ovan, gemenskapsregler för icke- kommersiella förflyttningar av sällskapsdjur inom EU och till EU från tredje land, genom rådets förordning (EG) nr 998/2003 av den 26 maj 2003 om djurhälsovillkor som skall tillämpas vid transporter av sällskapsdjur utan kommersiellt syfte. I denna förordning, som alltså även avser reptiler, anges särskilt att lagstiftning som inte be- rör smittskydd, såsom CITES- och artskyddslagstiftning, inte på- verkas. Inga särskilda djurhälsokrav ställs vid icke-kommersiell förflyttning av reptiler till och inom EU. Som villkor för att ett djur enligt förordningens definition skall anses som sällskapsdjur gäller att djuret inte skall bli föremål för försäljning eller ägarbyte och att det åtföljer sin ägare eller en fysisk person som för ägarens räkning ansvarar för dem under transport.

Andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur, om det finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom före- kommer, att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur, att medföljande dokument är ofull- ständiga eller felaktiga, att erforderliga dokument saknas eller att de villkor som i övrigt gäller för införseln inte är uppfyllda.

Rådsdirektivet 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära- och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre markna- den, ger utrymme för nationella bestämmelser om kontroll av transporter av djur. Detta framgår av artikel 5.1 a) andra stycket. Kontroller får göras, om den behöriga myndigheten i den med- lemsstat som är transit- eller mottagarland har information som gör att överträdelser av bestämmelserna kan misstänkas. Överträdelse kan bestå i att djuren bär på en smittsam sjukdom eller att djuret på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk (prop. 1995/96:166 s. 52). Bestämmelser om kontroller finns i förordningen (1994:1830) om

100

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

införsel av levande djur. I 9 § nämnda förordning anges att vid in- försel från land inom EU av djur och produkter av djur får en transport stoppas under färd till destinationsorten om

1.det finns särskild anledning att misstänka förekomst av smitt- sam sjukdom,

2.det finns anledning att misstänka att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur,

3.medföljande dokument är ofullständiga, felaktiga eller saknas helt,

4.de villkor som gäller för införsel till landet inte är uppfyllda.

Barnpornografi enligt lagen (1998:1443) om förbud mot införsel och utförsel av barnpornografi

Barnpornografi kom, som nämnts ovan, att omfattas av inregräns- lagen genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1999. Ändringen kom till i samband med att det straffbara området, när det gäller befattning med barnpornografi, utvidgades till att om- fatta i princip all befattning med barnpornografiska bilder, även innehav. I samband med detta förbjöds även in- och utförsel av barnpornografi. För att möjliggöra den utvidgade kriminaliseringen flyttades barnpornografibrottet från tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden. Alla bestämmel- serna i grundlagen som rör barnpornografi upphävdes. På så sätt uteslöts all tillämpning av tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen när det gällde barnpornografiska bilder, oavsett i vilka sammanhang de togs befattning med (se vidare prop. 1997/98:43 s. 1 f).

Eftersom innehav av barnpornografi kriminaliserades, var det konsekvent att förbjuda även införsel av sådant material. En av an- ledningarna till detta var, att huvuddelen av de barnpornografiska alster som har tagits i beslag i Sverige i samband med utredningar om barnpornografibrott ursprungligen var framställda utomlands. Även utförsel av barnpornografi kriminaliserades.

Enligt lagen om förbud mot införsel och utförsel av barnporno- grafi gäller, att bestämmelser om straff för olovlig införsel m.m. finns i smugglingslagen.

101

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

Varor som avses i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor

I lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor finns bestämmelser beträffande varor, som på grund av sina inneboende egenskaper medför fara för människors liv eller hälsa och som används eller kan antas användas i syfte att uppnå berusning eller annan påver- kan. Lagen är emellertid inte tillämplig på varor, som är narkotika enligt narkotikastrafflagen, sådana medel som avses i lagen om förbud mot vissa dopningsmedel eller läkemedel som är godkända inom EU. Varor, vilka är förbjudna enligt lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor, får inte införas till landet, överlåtas, fram- ställas, förvärvas i överlåtelsesyfte, bjudas ut till försäljning, eller innehas. Nämnda bestämmelse gäller inte i de fall, där Läkemedels- verket för ett särskilt fall har meddelat tillstånd till hantering för ett vetenskapligt eller industriellt ändamål eller föreskrivit att sådant tillstånd inte krävs. Olovlig införsel bestraffas enligt smugglingsla- gen. Lagen innehåller straffbestämmelser beträffande övriga förbud samt en bestämmelse om förverkande.

Anledningen till att lagstiftningen kom till var, att flera dödsfall inträffat vilka orsakats av varor vilka tidigare var oreglerade. Tan- ken var att åstadkomma ett effektivare kontrollförfarande mot nya droger.

Detta område är inte reglerat av EU.

Tobaksvaror vid kontroll av åldersgräns

Enligt 13 § i tobakslagen (1993:581) får tobaksvara föras in i landet endast av den som fyllt 18 år.

Varor som skall beskattas enligt lagen (2004:228) om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror

102

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

Litauen gäller till och med den 31 december 2009. Under den tid, som undantagen gäller, får övriga medlemsstater, efter att ha med- delat kommissionen, behålla samma kvantitativa begränsningar för privat införsel utan ytterligare punktskatteuttag av ifrågavarande tobaksvaror från dessa länder som gäller vid privatimport av varor från tredje land. Medlemsstater, som utnyttjar denna möjlighet, får enligt det medgivna undantaget genomföra nödvändiga kontroller, förutsatt att dessa inte påverkar en väl fungerande inre marknad (prop. 2003/04:117 s. 17).

Sverige har utnyttjat denna möjlighet genom införande av lagen om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror. Denna lag trädde i kraft den 1 juni 2004, samtidigt som inregränslagen ändra- des, så att den numera även omfattar varor som skall beskattas en- ligt nämnda lag. Enligt lagstiftningen skall skatt tas ut med i lagen angivna belopp, avseende införsel från länderna Lettland, Litauen, Polen, Slovakien, Slovenien, Tjeckien, Estland och Ungern av i la- gen nämnda tobaksprodukter över viss kvantitet. Enligt lagens straffbestämmelse skall den, som uppsåtligen eller av grov oakt- samhet underlåter att lämna deklaration angående medförda to- baksvaror eller i en sådan deklaration lämnar oriktig uppgift eller underlåter att lämna föreskriven uppgift och därigenom ger upphov till fara för att skatt enligt lagen undandras det allmänna, döms till böter. Vad gäller bestämmelser om förundersökning, tvångsmedel, åtal, m.m., hänvisas till smugglingslagens bestämmelser.

3.3.3Anmälningsskyldigheten

I 4 § första stycket inregränslagen anges att den som från ett annat EU-land till Sverige för in en vara skall anmäla detta till Tullverket, om varan omfattas av ett förbud mot införseln eller ett villkor för införsel som inte är uppfyllt, eller om varan förs in med stöd av ett tillstånd som föranletts av oriktig uppgift eller underlåtenhet att lämna föreskriven uppgift. Sådan anmälan skall också göras av den, som från Sverige till ett annat EU-land för ut en vara som omfattas av ett förbud mot utförsel eller ett villkor för utförsel som inte är uppfyllt eller en vara som förs ut med stöd av ett tillstånd som för- anletts av oriktig uppgift eller underlåtenhet att lämna föreskriven uppgift. En sådan anmälan skall ske utan dröjsmål vid närmaste bemannade tullplats.

103

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

Av 4 § andra stycket inregränslagen framgår, att den som från ett annat EU-land till Sverige för in eller från Sverige till ett sådant land för ut en vara som avses i 3 § 1, 3, 8, 10 eller 11, dock alltid skall anmäla varan till Tullverket. Detta innebär att varuslagen krigsmateriel, produkter med dubbla användningsområden, hundar och katter, nötkreatur, svin, får getter, fjäderfän, fisk och reptiler, och andra djur om det bl.a. finns särskild anledning att misstänka smittsam sjukdom, alltid skall anmälas till Tullverket. Detta gäller alltså, oavsett om erforderligt tillstånd finns eller inte. Tullverket har med stöd av bemyndigande i bestämmelsen meddelat före- skrifter angående anmälningsskyldigheten (se vidare avsnitt 10.3).

3.3.4Varukontroller

Befogenheten att anmana samt området för kontroll

Inregränslagen innehåller ingen uttrycklig bestämmelse om var kontroller får företas. Detta följer i stället av bestämmelsen i 5 § om var en tulltjänsteman får anmana enskild att stanna. I nämnda bestämmelse anges, att var och en är skyldig att stanna på en tull- tjänstemans anmaning. Vidare anges, att en sådan anmaning att stanna får ges den som i omedelbart samband med inresa till Sverige från ett annat EU-land eller vid utresa från Sverige till ett sådant land befinner sig i omedelbar närhet av gränspassage, om det behövs för att möjliggöra sådan kontroll som avses i inregränsla- gen. Även den som anträffas i trakterna invid Sveriges landgräns mot ett annat EU-land, eller kuster, eller i närheten av eller inom flygplats eller annat område som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU-land får anmanas att stanna, om det finns anledning anta att han medför en vara som omfattas av lagen och att han inte fullgjort sin anmälningsskyldighet enligt inregränslagen.

Det finns således två områden, där en resande kan anmanas att stanna för varukontroll. Det första är område i omedelbar närhet av gräns. Kontrollen skall då avse en person, som just är i färd med att antingen resa in i Sverige från annat EU-land, eller resa ut till Sverige från annat EU land. Det andra området är det s.k. gränsnära området, dvs. trakterna invid Sveriges landsgräns mot ett annat EU-land, eller kuster, eller i närheten av eller inom flygplats eller annat område, som har direkt trafikförbindelse med annat land. För det senare fallet anges, att det då måste vara fråga om en person

104

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

som det finns anledning anta att han medför en vara som omfattas av lagen och att han inte fullföljt sin anmälningsskyldighet. En så- dan person får anmanas att stanna, endast om det behövs för att utföra en kontroll enligt inregränslagen. Åtgärden får inte gå ut- över vad som är nödvändigt för detta ändamål. Denna bestämmelse är utformade efter den då gällande bestämmelserna om hejdande av transportmedel (60 § i tullförordning (1994:1558).

Rätten att stoppa en person är alltså begränsad både vad gäller område och tid. Det skall finnas ett direkt samband mellan inresan och den senare företagna kontrollåtgärden.

Selektiva kontroller

Några krav på viss grad av misstanke för att en kontroll skulle kunna företas vid inre gräns, ställdes inte i övergångsbestämmel- serna till tullagen. Emellertid uttalades i propositionen om den svenska tullagstiftningen vid ett EU-medlemskap (prop. 1994/95:34 s. 110 ff.), att bestämmelserna inte borde tillämpas på ett sådant sätt att objektet för kontroll tas ut slumpmässigt.

I det betänkande, som låg till grund för inregränslagen Skyddet vid den inre gränsen (SOU 1994:131), föreslog utredningen att kontroller vid den inre gränsen – med undantag för kontroller av postförsändelser – enbart skall få förekomma vid misstanke om brott. Graden av misstanke skulle därvid vara den lägsta som före- kom i svensk rätt, dvs. ingripande fick ske, om det fanns ”anledning anta”. Utredningen var av den uppfattningen att kontrollmetoder som bygger på subjektiva uppfattningar eller intuition och som inte stöds av någon konkret omständighet kunde uppfattas som god- tyckliga. Därigenom skulle de kunna strida mot de principer, som tillämpas inom EU om förbud mot diskriminering.

Regeringen kom vid beredningen av betänkandets förslag emel- lertid fram till att Tullverket även i fortsättningen skulle få utföra selektiva, icke misstankebaserade kontroller. Objekt skulle därmed kunna väljas ut för kontroll, utan att det förelåg en misstanke om smugglingsbrott. En förutsättning för en sådan kontroll var emel- lertid att det förelåg en grund för att stanna vederbörande, t.ex. att personen kan hänföras till viss riskprofil, eller att en tulltjänsteman genom att använda sig av sin intuition eller erfarenhet var av den uppfattning att objektet borde undersökas. Regeringen konstate- rade, att den selektiva kontroll som förordades inte nämnvärt

105

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

skiljde sig från den misstankebaserade kontroll som utredningen menade var tillåten enligt EG-rätten. I stället var det lätt att få in- trycket, att skillnaden i själva verket var rent semantisk. Regeringen ansåg, att det selektiva urvalet kunde ske på grundval av gjorda iakttagelser, underrättelser, tips, riskprofiler och dylikt. Det kunde grunda sig på en relativt trivial omständighet eller på information, som fanns tillgänglig inom Tullverket(prop. 1995/96:166 s. 57).

Regeringen tog vid sin bedömning hänsyn till bl.a. följande om- ständigheter. Principerna om fria varurörelser inom EU anses bl.a. innebära att systematiska kontroller (åtgärder som inte har någon annan grund än att en vara förs över en gräns) vid de inre gränserna inte är tillåtna. Istället krävs att ett ingripande skall kunna grundas på något annat, t.ex. den enskildes uppträdande, färdväg eller färd- sätt. Ett land har enligt EG-rätten möjlighet att ha samma typ av kontroller vid den inre gränsen som inne i landet. Detta innebar att om stickprovskontroller förekommer inne i landet, kan sådana gö- ras även vid gränsen. De begränsningar i form av kontroller, som är tillåtna enligt EG-rätten, skall dels kunna motiveras av behovet av legitima skyddsaspekter i form av viktiga samhällsintressen, dels ges en sådan utformning att de inte går utöver syftet med kontrol- len eller inverkar onödigt störande på den fria rörligheten, dvs. att proportionalitetsprincipen respekteras. Vidare skall nödvändig- hetskriteriet vara uppfyllt.

Regeringen konstaterade sammanfattningsvis, att kontroller som bygger på ett selektivt urval inte strider mot EG-rätten under för- utsättning att proportionalitets- och nödvändighetskriterierna uppfyllts. I lagen togs även in en bestämmelse i 2 §, som klart utta- lade att kontroller enligt lagen inte fick utformas på sådant sätt att urvalet av vad och vem som kontrolleras skedde slummässigt (prop. 1995/96:166 s. 58 f.).

Bestämmelser, vilka är grundläggande för denna typ av ingripan- den, är bl.a. det skydd som medborgarna ges enligt bestämmelserna i regeringsformen. I 2 kap. 8 § regeringsformen anges att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddat mot frihetsberö- vande och att en medborgare även i övrigt är tillförsäkrad frihet att röra sig inom landet. Inskränkningar i denna grundlagsskyddade rörelsefrihet kan endast göras genom lag. Av 2 kap. 12 § andra stycket regeringsformen framgår, att begränsningar i rörelsefrihe- ten endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får, enligt samma stad- gande, aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det

106

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

ändamål, som har föranlett begränsningen, och inte heller sträcka sig så långt, att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen.

Hänsyn måste också tas till de internationella konventionerna om mänskliga rättigheter. Den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande frihe- terna (Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna) är se- dan den 1 januari 1995 gällande som lag i Sverige. Konventionen innehåller bestämmelser som tar sikte på olika inskränkningar i den personliga rörelsefriheten. I artikel 2 i tilläggsprotokoll nr 4 till Eu- ropakonventionen om de mänskliga rättigheterna anges att utövan- det av rätten att röra sig fritt inte får underkastas andra inskränk- ningar än sådana, som är angivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga av hänsyn till statens säkerhet eller för att upprätthålla den allmänna säkerheten, för att upprätthålla den all- männa ordningen eller förhindra brott eller för att skydda hälsa eller moral eller annans fri- och rättigheter.

En faktor som är av betydelse vid bedömningen om det är fråga om ett frihetsberövande, där skyddet är betydligt starkare än mot andra frihetsinskränkningar, eller en inskränkning i rörelsefriheten är varaktigheten av ett ingripande. Att en kortare stund hålla kvar någon på en plats utgör i sig sannolikt inte mer än en mindre in- skränkning i rörelsefriheten. Ju längre den, mot vilken ingripandet riktar sig, är tvungen att stanna kvar, desto mer kommer ingripan- det emellertid att närma sig ett frihetsberövande. Utsträckningen i tiden är emellertid inte ensamt avgörande för frågan om ingripan- det är ett frihetsberövande eller inte. Även andra aspekter är av betydelse, t.ex. vilket slag av åtgärd det är fråga om, mot vem den riktar sig och i vilket syfte den vidtas.

Regeringen ansåg emellertid att selektiva kontroller av varor vid inre gräns var i överensstämmelse med nämnda bestämmelser i re- geringsformen och Europakonventionen om de mänskliga rättig- heterna.

Skyldigheten att svara på frågor och lämna uppgifter

Enligt 6 § inregränslagen är den som är skyldig att stanna också skyldig, att på en tulltjänstemans begäran lämna de uppgifter och visa upp de handlingar som är nödvändiga för varukontrollen.

107

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

3.3.5Undersökningen av varor

Tullverkets befogenheter

Som nämnts ovan, föreligger anmälningsplikt enligt 4 § i inre- gränslagen. För kontroll av att förbud mot införsel eller villkor för införsel iakttagits samt för kontroll av att anmälningsplikten i öv- rigt iakttagits har en tulltjänsteman enligt 7 § i inregränslagen befo- genhet att utföra viss kontroll. Sådan kontroll får även enligt 7 § utföras för att kontrollera, att deklarationsskyldigheten enligt lagen om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror fullgjorts rik- tigt och fullständigt.

Rätten till kontroll omfattar enligt 7 § befogenhet att undersöka transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen, där varor kan förvaras vid införsel från eller utförsel till ett annat EU-land. Befogenheten omfattar även rätt att undersöka resandes bagage, såsom resväskor och portföljer, samt handväskor och liknande som medförs av en resande som tulltjänstemannen har befogenhet att hejda enligt inregränslagen. I tullagen (6 kap. 10 §, andra stycket, 1 och 3) finns en bestämmelse, som delvis motsvarar denna. Skillna- den mellan bestämmelserna är, förutom att tullagen avser handeln med tredje land och hänvisar till på området gällande EG-bestäm- melser i tullkodex, att tullagen ger Tullverket befogenhet att un- dersöka områden för tillfälliga lager, tullager, frizoner och frilager samt områden på flygplatser och bangårdar, där varor som står un- der tullövervakning förvaras, och även lokaler inom sådana områ- den. Sådana tullförfaranden förekommer inte vid handeln mellan EU-länder.

Även enligt de bestämmelser som gällde före inregränslagens ikraftträdande fanns en kontrollbefogenhet, som i stort motsvarar den befogenhet som finns i dag. Övergångsbestämmelserna som då reglerade varukontrollen vid inre gräns hänvisade till vissa bestäm- melser i den äldre tullagen, bl.a. 63 §. Enligt denna fick Tullverket kontrollera att transportörer och resande uppfyllt sin anmälnings- och uppgiftsskyldigheter rörande medförda varor genom att under- söka bl.a. dels transportmedel, containrar, lådor och andra utrym- men, där varor kan förvaras vid införsel eller utförsel, dels hamnar, flygplatser, bangårdar och godsterminaler där varor som står under tullkontroll förvaras, liksom lokaler inom sådana områden.

108

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

Det kan emellertid även finnas behov av att undersöka, vad en person bär med sig t.ex. i fickor eller innanför kläderna. Befogen- heten att företa sådana kontroller regleras i smugglingslagen.

Resandes och transportörers skyldigheter att medverka till varukontrollen

Inregränslagen innehåller även bestämmelser, som anger skyldig- heter för dem som reser eller transporterar gods över inre gräns, att medverka vid kontrollen. I 13 § första stycket inregränslagen anges, att vid kontroll enligt denna lag skall den vars uppgifter skall kon- trolleras, eller för vars räkning varan införs eller utförs, ge den som verkställer kontrollen tillfälle att undersöka varan och transport- medlet och utan kostnad tillhandahålla de varuprov som behövs. Den, som utför kontrollen skall också lämnas tillträde till de loka- ler och andra utrymmen, som används för den transport, förvaring eller verksamhet som kontrollen avser.

Vidare föreskriver 13 § andra stycket följande. Den vars uppgif- ter skall kontrolleras eller för vars räkning varan införs eller utförs skall svara för den tranport av varan som behövs samt för uppack- ning och återinpackning. Han skall även tillhandahålla någon, som hjälper till vid provtagning och vägning. Den, som åsidosätter dessa skyldigheter, skall enligt beslut av Tullverket ersätta staten för dess kostnader för åtgärderna i fråga.

Enligt 14 § inregränslagen skall transportföretag som befordrar resande från ett annat EU-land, utan kostnad för staten ställa de lokaler och anordningar till Tullverkets förfogande, som enligt vad Tullverket bedömer behövs för undersökning av resgods och for- don som resande för med sig, för förhör och kroppsvisitation av resande samt för tullpersonal under uppehåll i tjänstgöringen.

Bestämmelser som i huvudsak motsvarar innehållet 13 och 14 §§ inregränslagen finns i 6 kap. 15 och 22 §§ tullagen.

3.3.6Kontroll av postförsändelser

Gällande rätt

En tulltjänsteman får enligt 8 § inregränslagen undersöka postför- sändelser, som paket, brev och liknande försändelser, för att kon- trollera om sådana förbud eller villkor som omfattas av anmäl-

109

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

ningsplikten enligt 4 § första stycket inregränslagen iakttagits, dvs. om det anmälts att varan förts in t.ex. utan att erforderligt tillstånd föreligger. En sådan försändelse får öppnas, om det finns anledning att anta att den innehåller en vara, som omfattas av inregränslagen, och att varan kan tas i beslag enligt lagen om straff för smuggling. En förutsättning är, att försändelsen finns hos Tullverket eller på utväxlingspostkontoret.

Beslut om att öppna ett brev eller annan sådan försändelse, som kan antas innehålla förtroliga meddelanden, får fattas endast av en tjänsteman, som förordnats för uppgiften av chefen för Tullverket. Om försändelsen innehåller ett förtroligt meddelande, skall detta omedelbart tillslutas och skickas vidare till mottagaren. Detta framgår av 9 § inregränslagen.

En försändelse som öppnas får inte undersökas närmare än vad som behövs med hänsyn till ändamålet med undersökningen. För det fall att en försändelse har öppnats, skall adressaten, och om det är möjligt avsändaren underrättas så snart som möjligt, såvida inte särskilda skäl talar emot detta (10 § inregränslagen).

Urvalet för kontroll sker således inte heller här slumpmässigt. En försändelse kan öppnas, efter att tulltjänstemannen fått en indika- tion på att försändelsen innehåller en vara som omfattas av inre- gränslagen vars införsel strider mot förbud eller att anmälnings- skyldigheten inte iakttagits. Urvalet sker, efter det att försändelsen röntgats eller att en narkotikasökhund indikerat att försändelsen innehåller narkotika.

Inte heller tidigare, före inregränslagens ikraftträdande, gjordes urvalet slumpmässigt. Med hänsyn till mängden försändelser ansågs redan då slumpvalsmässiga metoder som meningslösa. En försän- delse öppnades, då liksom nu, efter det att man fått en indikation.

Liknande bestämmelser angående kontroll av postförsändelser finns i 6 kap. 11 och 12 §§ tullagen.

Postmarknaden

Posten AB är inte den enda aktören på postmarknaden i Sverige. Sedan 1990-talet har, framför allt i Europa men också på andra håll i världen, åtgärder vidtagits för att öppna postmarknaden för kon- kurrens. Sverige har varit ett av de ledande länderna i denna ut- veckling och avskaffade brevmonopolet redan 1993. Förutom Sverige är Finland, Estland, Nya Zeeland och Argentina de enda

110

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

länder, som fullt ut avskaffat det lagstadgade monopolet för post- tjänster. År 1997 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utveckling av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för- bättring av kvalitén på tjänsterna. Nämnda direktiv syftar till att det skall finnas en inre marknad även för posttjänster.

På den svenska postmarknaden har Posten AB alltjämt en domi- nerande ställning. Det finns emellertid ett 30-tal postoperatörer, vilkas verksamhet faller under postlagen. Av dessa är CityMail Sweden AB (CityMail) det i särklass största företaget. CityMails utdelningsverksamhet är geografiskt begränsad till Storstockholm, Göteborg med sex kringliggande kommuner och Malmö med elva kringliggande kommuner samt Gotland. CityMail hanterar även försändelser från utlandet. Alla postförsändelser, såsom paket och brev, vilka befordras av företag vars verksamhet faller under postla- gen kan kontrolleras med stöd av bestämmelserna om kontroll av post.

Historik

Bakgrunden till bestämmelserna om postkontroll är följande. Före 1987 års tullagstiftning meddelades förordnande om öppning av brevförsändelser med stöd av beslagsbestämmelserna i 27 kap. 12 § rättegångsbalken. Enligt 1987 års tullagstiftning hade Tullverket enligt 57 § rätt att undersöka bl.a. lådor och andra utrymmen. Detta ansågs inbegripa en rätt att även undersöka paket, brev och andra försändelser (prop. 1986/87:166 s. 93 f). Lagrådet ansåg vid sin granskning av bestämmelsen i 1987 års tullag att det var fråga om kontrollbefogenheter av så långtgående karaktär, att de borde ges en klarare innebörd i tullagen. Departementschefen påpekade, med anledning av Lagrådets yttrande, att Tullverkets befogenheter endast fick användas för att kontrollera anmälnings- och uppgifts- skyldigheten. Departementschefen framhöll vidare det nödvändiga i att Tullverkets kontrollbefogenheter omfattade även brev och lik- nande försändelser, men att kontrollen inte fick vara mer långtgå- ende än vad som behövdes för att uppnå syftet med den. Detta in- nebar, enligt departementschefen, att tullmyndigheterna inte fick ta del av innehållet i förtroliga meddelanden och liknande som finns i brev eller andra försändelser.

111

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

EU-Gränskontrollutredningens och TDL-utredningens bedömning

Inför inregränslagens tillkomst var tveksamheten inför Tullverkets öppnande av brev och försändelser stor. EU-gränskotrollutred- ningen ansåg att det även i fortsättningen kunde godtas att post eller andra försändelser som ankom från ett EU-land genomgick viss kontroll. Utredningen ansåg emellertid, att kvarhållandet av en försändelse i syfte att undersöka den inte var tillåtet förutom i de fall där brottsmisstanke uppstått. Vid misstanke om brott menade emellertid utredningen, att vanliga regler om tvångsmedel skulle användas och om de rättsliga förutsättningarna var de rätta, kunde försändelsen tas i beslag enligt de vanliga reglerna.

EU-gränskontrollutredningen angav som grund för sin inställ- ning, att det vid undersökning av postförsändelser inte var tillåtet att öppna dessa utan att en misstanke om brott förelåg. Utred- ningen hänvisade till EG-fördragets bestämmelser, som förbjuder sådana kontroller vid gränsen som försvårar eller fördyrar rörlig- heten för varor. Utredningen ansåg, att de mest ingripande åtgär- derna vid undersökning av postförsändelser som kunde tillåtas en- ligt EG-rätten var de tidigare nämnda formerna för undersökning, nämligen genomlysning eller användande av narkotikasökhund. Detta under förutsättning att undersökningen inte påverkade genomströmningen. Utredningen uppfattning var, att en narkoti- kasökhunds markering var tillräcklig för att anse att en misstanke om brott förelåg. En postförsändelse kunde därmed öppnas och varan tas i beslag med stöd av den då gällande lagen om varu- smuggling (SOU 1994:131 s. 246 ff.).

Även TDL-utredningen tog i sitt betänkande Kontrollfrågor i tulldatoriseringen, m.m. (SOU 1992:23, s 195 ff.) upp frågan, om vilka befogenheter Tullverket skall ha när det gäller att undersöka och öppna brev och andra postförsändelser. Utredningen föreslog, att det skulle införas en uttrycklig bestämmelse i den dåvarande tullagen vilken skulle ge tullmyndigheterna rätt att under vissa för- utsättningar undersöka och öppna postförsändelser. TDL-utred- ningen föreslog även, att det i lagen skulle införas skyddsregler för att trygga rättsäkerheten när det gäller att öppna och undersöka försändelser som kan antas innehålla förtroliga meddelanden.

112

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

Förarbetena till inregränslagen

Regeringen övervägde vid inregränslagens tillkomst frågan, om hu- ruvida tullmyndigheternas rätt att undersöka postförsändelser skulle regleras i rättegångsbalken eller om bestämmelserna skulle finnas i tullagen. Regeringen kom då fram till att dessa bestämmel- ser skall finnas i tullagen och inregränslagen. Bakgrunden till re- geringens ställningstagande var bl.a. följande. I rättegångsbalkens bestämmelser om beslag ställdes högre krav på brottsmisstanke, än vad som gäller vid ett administrativt förfarande. Detta skulle för- svåra den viktiga kampen mot narkotikabrottsligheten. Häremot stod intresset av att skydda den enskildes integritet och rätten till förtrolig kommunikation. Det var vikt att en inskränkning i rättig- heter som skyddas av grundlagen och internationella konventioner blev så begränsad som möjligt. Som framgått är det därvid av bety- delse att syftet med inskränkningen kan anses legitimt, och att det finns en rimlig proportionalitet mellan de medel som används och syftet med åtgärden. En undersökning av en postförsändelse i form av genomlysning eller genom användande av en narkotikasökhund, kan inte anses medföra ett så stort ingrepp i den enskildes integri- tet att det skulle strida mot de grundläggande rätigheterna. Där- emot är det naturligtvis extra känsligt ur integritetssynpunkt att öppna en sådan försändelse. I syfte att göra detta ingrepp så be- gränsat som möjligt föreslog regeringen att ett öppnande skulle kunna ske endast om det fanns viss misstanke, dvs. anledning anta, att försändelsen innehöll en vara som kunde tas i beslag enligt den då gällande lagen om varusmuggling. Regeringen konstaterade även att det skulle vara tillräckligt att kontrollen resulterade i att en nar- kotikasökhund markerade, eller i att genomlysningen indikerade att det var fråga om ett otillåtet införande av en vara för att den nämnda misstankegranden skulle anses ha uppnåtts. Försändelsen skulle under de angivna förutsättningarna öppnas om kontrollen sker vid gränsen eller på utväxlingskontoret.

Med denna bakgrund infördes en bestämmelse i inregränslagen om Tullverkets rätt att öppna försändelser. En liknande bestäm- melse infördes även i tullagen. Samtidigt föreslog regeringen att en begränsningsparagraf skulle införas, såväl i inregränslagen som i tullagen. Av denna skulle framgå att en undersökning inte får vara mer ingående än vad som behövs med hänsyn till ändamålet med undersökningen, dvs. att proportionalitetsprincipen skulle iakttas. Samtidigt föreslogs även att en bestämmelse infördes vilken ålade

113

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

Tullverket en skyldighet att föra protokoll över undersökningen. En sådan skyldighet överensstämde med vad som gällde enligt rät- tegångsbalkens regler om beslag (1995/96:166 s 62 ff.).

Regeringen tog vid sin bedömning även hänsyn till de bestäm- melser i regeringsformen och Europakonventionen om de mänsk- liga rättigheterna som är av betydelse för kontrollen av postförsän- delser.

Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot undersökning av brev eller annan för- trolig försändelse. I 2 kap. 12 § regeringsformen anges att denna rättighet får i den utsträckning som anges i regeringsformen be- gränsas genom lag. Av andra stycket i senast nämnda bestämmelse framgår att en sådan begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begräns- ningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål, som har föranlett den, och ej heller sträcka sig så långt, att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Begräns- ning får emellertid ske med hänsyn till förebyggandet och beivran- det av brott.

Vidare är bestämmelserna i Europakonventionen om de mänsk- liga rättigheterna av betydelse. Artikel 6 i konventionen anger, att var och en har, när det gäller att pröva hans civila eller anklagelse mot honom för brott, rätt till en opartisk och offentlig rättegång. Europadomstolen har emellertid i ett mål (Ashingdane mot För- enade Konungariket) uttalat, att rätt till tillträde till domstol inte är absolut utan att inskränkningar i denna rätt kan föreligga. En in- skränkning måste emellertid ha ett legitimt syfte, och det måste finnas en rimlig proportionalitet mellan medel och syfte. Även ar- tikel 8 i konventionen är av betydelse. I denna artikel föreskrivs, att var och en har rätt till skydd för bl.a. sin korrespondens. Av arti- kelns andra stycke framgår emellertid, att rättigheten får under- kastas inskränkningar. Andra stycket lyder ”Offentlig myndighet må inte störa åtnjutandet av denna rättighet med undantag från vad som är stadgat i lag och i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till landets yttre säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggande av oordning eller brott, hälsovården, skyddandet av sedligheten eller av andra personers fri- och rättigheter”. Nämnda bestämmelser föranledde, att tidigare utredningar var kritiska till införandet av bestämmelser om kon- troll av postförsändelser. Regeringen ansåg emellertid, att de be- stämmelser om kontroll av postförsändelser som infördes i inre-

114

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

gränslagen och tullagen var i överensstämmelse med bestämmel- serna i regeringsformen och Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna.

3.3.7Postspärr

Gällande rätt

11 § inregränslagen ger en chefstjänsteman, som förordnats för uppgiften av chefen för Tullverket, befogenhet att besluta, att en postförsändelse som väntas till ett visst postkontor och som kom- mer från ett annat EU-land skall hållas kvar av postbefordringsfö- retaget, när den kommer till postkontoret. En sådan försändelse får hållas kvar, om det finns anledning att anta att försändelsen inne- håller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen, och om det är nödvändigt för att ett beslag skall kunna ske. Ett beslut om kvarhållande skall meddelas att gälla viss angiven, kortare tid. Beslutet får verkställas omedelbart, men skall snarast prövas av Tullverkets chef eller av verkets chefsjurist. Postbefordringsföreta- get är skyldigt att på begäran av Tullverket till verket överlämna en försändelse, som hållits kvar. Även tullagen innehåller en bestäm- melse om postspärr (6 kap. 13 §). 20 a § postlagen innehåller en bestämmelse, som bryter den annars rådande tystandsplikten. En- ligt bestämmelsen är den, som bedriver postverksamhet, skyldig, att utan hinder av den tystnadsplikt som följer av 19 § postlagen att bistå Tullverket med kontroller enligt inregränslagen och tullagen.

Bakgrunden till ett förfarande med postspärr är följande. Tull- verket kan genom tips eller gjorda beslag få en mer eller mindre stark indikation på att t.ex. narkotika förekommer eller kommer att förekomma i ett visst flöde av försändelser. Det kan vara svårt att vid ett utväxlingspostkontor hitta samtliga försändelser, som här- rör från en viss avsändare eller som är adresserade till en viss mot- tagare. Andra omständigheter, som försvårar eftersökningen, kan vara att avsändaren i detta syfte låter försändelsen gå över en ”neu- tral” adress i ett tredje land innan den vidaresänds till Sverige. Det är däremot tämligen enkelt att fånga upp en sådan försändelse, när den kommer till mottagarens lokala postkontor genom att lägga en s.k. postspärr.

115

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

Historik

Kvarhållande av enstaka försändelse har länge tillämpats. Det fanns emellertid inte någon lagreglering angående detta varken före EU- inträdet eller under tiden därefter och fram till inregränslagens ikraftträdande 1996. Under tiden mellan EU-inträdet och inr- gränslagens ikraftträdande användes postspärrar endast beträffande post som kom ifrån tredje land.

Den 28 oktober 1993 (K91/3180/1) beslutade regeringen i ett ärende gällande frågan, var gränsen för Tullverkets befogenheter skulle gå vad gällde posthanteringen. I detta ärende ansåg det dåva- rande Postverket, att tullkontroll var avsedd att ske vid gränser, flygplatser och hamnar etc. Generaltullstyrelsen menade i stället, att en försändelse stod under tullkontroll tills Posten lämnat ut den till adressaten, och att Posten därför skulle biträda i tullproceduren. I regeringens beslut angavs, att Posten enligt tullagstiftningen var skyldig att medverka i kontrollen av varor som kommer till Sverige med post genom att till Tullverket överlämna postförsändelser som begärts, även när dessa finns på ett postkontor. Regeringen före- slog därför, att Posten genom att en sådan bestämmelse infördes i tullagen skulle åläggas en skyldighet att medverka i tullkontrollen av försändelser som kommer in i landet som postförsändelser. Re- geringen angav vidare i sitt beslut, att skyldigheten för Posten att medverka i tullkontrollen kvarstod så länge postförsändelsen fanns på något av Postens postkontor. Detta innebar att Postens med- verkan kunde ske senast när postförsändelsen fanns på mottagarens adresspostkontor.

EU-Gränskontrollutredningens och TDL-utredningens bedömningar

EU-Gränskontrollutredningen lämnade inte något förslag i denna del. Nämnda utredningen ansåg, att det inte var tillåtet att kvarhålla en försändelse i syfte att undersöka den, utom i de fall en brotts- misstanke uppstått (SOU 1994:131 s. 247).

Inte heller TDL-utredningen lämnade något förslag i frågan an- gående postspärr men behandlade frågan i sitt betänkande. Utred- ningen ansåg bl.a., att det vore en olämplig lösning att utsträcka den aktuella kontrollbefogenheten med brevöppning utanför ut- växlingspostkontoren och Tullverket. TDL-utredningens uppfatt- ning, var att reglerna om beslag i rättegångsbalken var tillräckliga

116

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

för att fylla det kontrollbehov, som kunde uppkomma efter det att försändelsen lämnat utväxlingspostkontoren och Tullverket.

Förarbeten till inregränslagen

Propositionen till inregränslagen innehöll förslag om att införa regler om postspärr både i inregränslagen och i tullagen. Bakgrun- den till detta var följande. Det konstaterades, att den smuggling som sker i brevförsändelser måste tas på största allvar och att den lagreglering som regeringen här föreslog var ett medel i kampen mot denna form av brottslighet. Vidare angavs, att den möjlighet som Tullverket har att lägga postspärr vid gräns mot tredje land var av stor betydelse i kampen mot narkotikabrottsligheten. Ett utvid- gande av denna befogenhet till att även gälla vid inre gräns skulle ytterligare öka möjligheten att beivra narkotikabrott.

I förarbetena angavs även, att förfarandet med en postspärr na- turligtvis kunde upplevas som integritetskränkande på samma sätt som öppnandet av ett brev. Emellertid ansåg regeringen, att förfa- randet var försvarbart av samma skäl som nämnts tidigare gällande Tullverkets rätt att öppna brev. Vidare ansåg regeringen, att det inte var tillfredsställande att ett för den enskilde så ingripande in- strument kan tillämpas utan direkt stöd i lag. Det uttalades även, att möjligheten att lägga postspärr borde omges med skyddsregler. Regeringen föreslog därför, att det skulle krävas misstanke för att en postförsändelse skulle kunna hållas kvar samt att ett beslut om kvarhållande endast får gälla under en viss angiven, kortare tids- rymd. Detta innebar, att en försändelse måste ha kommit in till befordringsföretaget inom den angivna tiden för att ett förord- nande om kvarhållande skulle få tillämpas. I förarbetena uttalas även, att även här måste den s.k. proportionalitetsprincipen iakttas, innebärande att beslutet måste anses nödvändigt för att syftet med åtgärden skall kunna uppnås.

Samtidigt föreslog regeringen även en ändring i postlagen, som möjliggjorde för Posten att lämna ut denna information. Enligt 19 § i nämnda lag gällde nämligen tystnadsplikt för uppgift, som rör särskild brevförsändelse eller annan uppgift som rör enskilds förbindelse med verksamheten såvitt gäller befordran av brev. Re- geringen uttalade, att detta hinder i form av tystnadsplikt kunde på ett avgörande sätt minska möjligheterna att bekämpa denna form av smuggling. I stället föreslogs, som nämnts ovan, en ändring i

117

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

postlagen, som bröt den ovan nämnda sekretessen. I bestämmelsen angavs, att den som bedriver postverksamhet enligt postlagen skall, trots vad som gäller enligt 19 §, bistå tullmyndigheten vid kontroll avseende postförsändelse enligt tullagen eller inregränslagen (prop. 1995/96:166 s. 67 ff.).

3.3.8Transportföretagens skyldigheter

Gällande rätt

Enligt 12 § andra stycket inregränslagen skall ett befordringsföre- tag anmäla till Tullverket, om det i företagets verksamhet upp- kommer misstanke om att en försändelse innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen. Befordringsföretaget är en- ligt samma bestämmelse skyldigt att överlämna en sådan försän- delse till Tullverket. En motsvarande bestämmelse finns i 6 kap. 21 § tullagen.

Transportföretag, som befordrar varor, passagerare eller fordon till eller från Sverige, skall också på begäran av Tullverket skynd- samt lämna de aktuella uppgifter om ankommande och avgående transporter, som företaget har tillgång till. Tullverket skall då få tillgång till uppgifter om passagerares namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bokning. Tullverket får begära sådana uppgifter endast om uppgifterna kan antas ha betydelse för Tullverkets brottsbekämpande verksamhet. Detta framgår av 15 § i inregränslagen. En liknande bestämmelse finns i 6 kap. 23 § tullagen.

Transportföretag får lämna uppgifter enligt ovan på så sätt, att de görs läsbara för Tullverket genom terminalåtkomst. Tullverket får ta del av uppgifter genom terminalåtkomst endast i den omfattning och under den tid, som behövs för att kontrollera aktuella trans- porter. Under den tid, som Tullverket har tillgång till dessa upp- gifter, får verket inte ändra eller på annat sätt bearbeta eller lagra uppgifterna. Om uppgifter angående enskilda personer lämnats på annat sätt än genom terminalåtkomst, skall dessa omedelbart för- störas, om de visar sig sakna betydelse för utredning och lagföring av brott. Tullverket har motsvarande befogenhet vid yttre gräns. Motsvarande bestämmelse finns i 6 kap. 24 § tullagen.

Genom att ha tillgång till dessa uppgifter kan underrättelsesek- tionen göra en förhandsgranskning och riskbedömning avseende

118

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

ankommande last och passagerare, innan transportmedlet ankom- mer. Vid granskningen är det emellertid inte i första hand namn på passagerare, som är av intresse. Ett namn säger inte något, såvida personen inte är känd som smugglare eller efterlyst. I stället är det andra uppgifter, som ort för avresa, resrutt, betalningssätt, bok- ningsrutin och bagage som är av betydelse. Baserat på erfarenhet har Tullverket i sitt underrättelsearbete kommit fram till bl.a. en särskild profil för narkotikakurirer.

Historik

Generaltullstyrelsen och Rikspolisstyrelsen framställde i skrivelser 1988 respektive 1991 önskemål om och förslag till författningsänd- ringar, som skulle ge myndigheterna tillgång till flygföretagens bokningsregister. Frågan behandlades av Datastraffrättsutred- ningen, som i sitt betänkande (SOU 1992:110) föreslog att upp- giftslämnande till Polisen och Tullverket endast skulle få ske un- dantagsvis i syfte att avslöja grov brottslighet, dvs. sådan brottslig- het som föranledde ett minimistraff på fängelse i två år. Uppgifts- skyldigheten för flygföretagen begränsades till vissa konkreta för- hållanden, såsom uppgifter om viss resande eller om visst trans- portmedel, samt till uppgifter om namn, resrutt, bagage, medrese- närer, bokningsställe och bokningssätt. Frågan om utlämnande av uppgifter skulle prövas av domstol på ansökan av åklagare. Dessa begränsningar, menade Datastraffrättsutredningen, medförde, att intrånget i den enskildes integritet inte kunde anses vara otillbör- ligt.

EU-gränskontrollutredningens slutsats överensstämde i stort med Datastraffrättsutredningens bedömning. EU-Gränskontroll- utredningen var emellertid av den uppfattningen, att åklagare eller chef för tulldistrikt skulle kunna besluta om inhämtande av upp- gifter, vars beslut skulle underställas Riksåklagaren respektive Ge- neraltullstyrelsen. Vidare borde enligt utredningen inte skyldighe- ten att lämna uppgifter i dessa situationer enbart gälla flygföretag utan även andra transportföretag.

119

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

Förarbetena till inregränslagen

Regeringen ansåg emellertid, att det fanns skäl att ge Tullverket en vidare befogenhet att granska bokningsuppgifter än vad utredning- arna föreslagit. Skälen till detta var följande. Genom Sveriges med- lemskap i EU menade regeringen att Sverige åtagit sig att både na- tionellt och internationellt utveckla kompensatoriska åtgärder som på sikt skulle kunna ersätta gränskontrollerna. För att så effektivt som möjligt stoppa bl.a. narkotika redan vid gränsen krävdes, att Tullverket i dess brottsbekämpande verksamhet också gavs reella förutsättningar att på ett tillfredsställande sätt utföra sin uppgift. Regeringen ansåg därför, att Tullverket borde ges befogenhet att ta tillvara den möjlighet som följde av datoriseringen och det därmed ökade informationsflödet. Den begränsade tillgång till uppgifter, som utredningarna hade föreslagit, menade regeringen, skulle inte leda till någon effektivitetsvinst i arbetet med att bekämpa den in- ternationella brottsligheten. Regeringens resonemang gick härvid ut på följande. Fråga är, om en ren förspaningsmetod är till nytta innan misstankar om något konkret brott kan knytas till någon person. För att metoden och uppgifterna skulle var användbara, måste de således vara förhållandevis lätt åtkomliga för Tullverkets underrättelsetjänst, i syfte att den när något misstänkt framkom omedelbart skulle kunna vidarebefordra information till Tullver- kets operativa verksamhet för att möjliggöra ett ingripande när transporten anlände eller innan den avgick. Regeringen ansåg, att de brottsbekämpande myndigheternas behov av dessa uppgifter vägde tyngre än det intrång i de resandes personliga integritet som det medförde att ett begränsat antal svenska tulltjänstemän fick tillgång till uppgifterna. Vidare talade effektivitetsskäl för att upp- gifterna skulle få göras läsbara för Tullverket via terminalåtkomst. Metoden bedömdes vidare kunna medföra, att störningarna i den legala trafiken minskade i och med att Tullverket genom detta fick möjlighet att rikta mer av sina resurser mot underbyggda misstan- kebaserade kontroller. Regeringen menade vidare, att metoden var lika angelägen och användbar i trafiken med länder utanför EU och att metoden skulle kunna medverka till att höja skyddsnivån i för- hållande till dessa länder. En stärkt kontroll av trafiken vid den yttre gränsen kunde också ses som en viktig kompensatorisk åt- gärd. Regeringen föreslog därför, att Tullverket skulle få motsva- rande befogenhet även vid den yttre gränsen (prop. 1995/96:166 s. 77).

120

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

3.3.9Omhändertagande av varor

Gällande rätt

Enligt 17 § i inregränslagen får Tullverket ta hand om en vara, om det behövs för att genomföra en kontroll enligt inregränslagen. Vi- dare får Tullverket ta hand om en vara på den grunden, att varan inte får föras in till eller ut från landet, till följd av att varan omfat- tas av ett in- eller utförselförbud, annat villkor för in- eller utförsel, eller att varan förs in eller ut med stöd av ett tillstånd som föran- letts av oriktig uppgift eller underlåtenhet att lämna föreskriven uppgift.

En vara som tagits om hand får läggas upp på tillfälligt lager. De kostnader, som Tullverket haft för varans uppläggning och förva- ring, skall ersättas av den som för in eller för ut varan. Tullverket kan besluta att varan inte får tas ut från lagret förrän kostnaderna ersätts eller säkerhet ställts för dem. Tullverket kan även besluta om hel eller delvis befrielse från ersättningsskyldigheten, om det finns särskilda skäl.

Vid inregränslagens ikraftträdande den 1 juli 1996 innehöll lagen en bestämmelse i 17 § vilken gav Tullverket befogenhet att ta om hand en vara om det behövs för att genomföra en kontroll enligt inregränslagen. Den andra meningen vilken ger Tullverket en befo- genhet att ta om hand en vara på den grunden att varan inte får fö- ras in till eller ut från landet till följd av att varan omfattas av ett in- eller utförselförbud, osv. tillkom genom en senare lagändring för att förutsättningarna för ett omhändertagande tydligare skulle sammanfalla med den ordning som är avsedd i bestämmelserna 17 a

– 17 d §§ (prop. 1999/2000:124).

Enligt 17 a § skall varor, som avses i 3 § punkterna 1–7, 9, 12 och 13, och som har omhändertagits enligt 17 §, inte lämnas ut om en sådan vara enligt lag eller annan författning inte får föras in i eller ut ur landet, eller ett särskilt föreskrivet villkor för att varan skall få föras in eller ut ur landet inte är uppfyllt.

För det fall, att ett särskilt föreskrivet villkor för varans in- eller utförsel inte är uppfyllt, enligt punkten 2, skall den som för in eller ut varan eller varans ägare ges möjlighet att uppfylla förutsättning- arna, eller vid införsel att återutföra varan.

När det gäller varor, som avses i punkterna 8, 10 och 11, dvs. hundar och katter, nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och reptiler samt vid transporter andra djur eller produkter av djur, vid

121

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

misstanke om smittsam sjukdom, är bestämmelserna i förord- ningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. tillämpliga. Om en införsel av djur har hindrats, t.ex. på grund av att villkoren för införseln inte är uppfyllda, skall Jordbruksverket bestämma, vad som skall göras med djuren. Till dess Jordburksverket meddelat sitt beslut får djuret inte lossas eller lämnas ut. I avvaktan på beslutet får officiell veterinär (dvs. en av jordbruksverket anställd distrikts- veterinär) bestämma hur levande djur skall tas om hand. Detta framgår av 11 § i förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m.

För de varorna som avses i 3 § punkten 14, dvs. varor som skall beskattas enligt lagen om beskattning av viss privatinförsel av to- baksvaror, gäller också särskilda regler. Enligt 12 § i nämnda lag gäller, att om en vara förs in för vilken skatt skall betalas enligt den aktuella lagen får Tullverket omhänderta varan om det finns en på- taglig risk att den skattskyldige inte kommer att betala skatten. Vi- dare gäller, att en omhändertagen vara inte får lämnas ut förrän skatt och särskild avgift som påförts har betalats. Omhändertagan- det skall upphävas, om skatten och avgiften betalas eller beslutet att påföra skatt upphävs. Av 13 § i lagen om beskattning av viss pri- vatinförsel av tobaksvaror anges, att Tullverket får besluta att en vara som är omhändertagen skall förverkas om beslut om skatt och särskild avgift har vunnit laga kraft och skatten och avgiften inte har betalts inom en månad, räknat från den dag då beslutet vann laga kraft.

Bestämmelsen i 17 b § reglerar, när ett beslut om att vägra att lämna ut en vara som omhändertagits skall upphävas. Ett sådant beslut skall upphävas, om det inte längre finns grund för Tullverket att vägra att lämna ut en vara som omhändertagits enligt 17 § (för- sta stycket 1). Detta innebär, att om grunden för omhändertagan- det inte längre föreligger, t.ex. därför att erforderligt tillstånd har inhämtats, skall beslutet om att inte lämna ut en vara enligt 17 a § upphävas. Vidare skall ett sådant beslut upphävas, om beslut om beslag enligt 27 kap. rättegångsbalken eller enligt smugglingslagen meddelats beträffande varan (första stycket 2). Vidare skall beslutet upphävas, om varan förklaras förverkad enligt bestämmelserna i 17 c § (första stycket, 3). Beslut om att vägra lämna ut en vara skall också upphävas, om de är oskäligt att inte lämna ut varan (första stycket, 4). Bestämmelsen är en säkerhetsventil, som skall göra det möjligt att upphäva ett beslut, om att inte lämna ut en vara även om inte någon av de övriga förutsättningarna i paragrafen är uppfyllda.

122

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

I andra stycket i 17 b § finns en bestämmelse, som anger att den som gör anspråk på en vara som varit omhändertagen själv svarar för att varan hämtas ut. I förarbetena till bestämmelsen (prop. 1998/99:79 s. 100) anges, att i samband med att ägaren till varan underrättas enligt 21 § förvaltningslagen om innehållet i beslutet om upphävande bör en upplysning om innehållet i andra stycket lämnas.

Bestämmelsen i 17 c § anger, i vilka fall en omhändertagen vara får förverkas, och att det är Tullverket som får besluta om att ett sådant förverkande skall ske. Om varor har omhändertagits enligt 17 §, och ett beslut att inte lämna ut varorna enligt 17 a § vunnit laga kraft och ägaren, eller den som för in eller ut varan, inte inom en månad har uppfyllt förutsättningarna för in- eller utförseln eller vid införsel, återutfört varan, får Tullverket besluta om förverkande av varan (första stycket). Vidare får förverkande ske, om ägaren inte har gjort anspråk på varan inom tre månader från den dag då omhändertagandet upphävdes enligt 17 b § eller, om han har gjort sådant anspråk, men inte hämtat ut varan inom tre månader från den dag då anspråket på varan framställdes (andra stycket).

I förarbetena (prop. 1998/99:79 s. 100) anges, att i samband med att ägaren av en vara enligt 21 § förvaltningslagen underrättas om innehållet i ett beslut om upphävande av omhändertagandet bör en upplysning även lämnas om Tullverkets möjlighet att besluta om förverkande, för det fall att varorna inte hämtas ut inom viss angi- ven tid (första och andra styckena).

I 17 d § finns bestämmelser om försäljning m.m. av en vara, som förverkats. Det är här fråga om åtgärder, som får vidtas först sedan ett lagakraftägande beslut om förverkande föreligger. Enligt be- stämmelsen skall egendomen säljas genom Tullverkets försorg eller i den ordning, som i allmänhet gäller för försäljning av förverkad lös egendom. Egendomen får i stället förstöras om den inte kan säljas, den kan befaras komma till brottslig användning, eller den annars är olämplig för försäljning. Detta gäller endast, om inget annat är föreskrivet i lag eller annan författning.

Historik

Enligt 1987 års tullag gällde, att tullmyndighet fick ta hand om en oförtullad vara för tillfällig förvaring, om det behövs för tullkon- trollen. Varan fick då läggas upp på tullupplag eller i frihamn. Vi-

123

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

dare gällde att regeringen fick föreskriva den längsta tid under vil- ket oförtullade varor fick förvaras på tullupplag och tullager. Om förvaringstiden för en vara, som inte fick införas, gick ut utan att varan anmälts till förtullning, eller att varan blivit föremål för annan i lagen angiven behandling, fick varan utan att förtullas säljas för utförsel genom tullmyndighets försorg (48–49 §§).

I övergångsbestämmelserna till tullagen (1994:1550), som trädde i kraft i och med Sveriges EU-inträde och vilka var gällande fram till den 1 juli 1996, fanns inte någon möjlighet för Tullverket att ta om hand en vara för kontroll, såvida inte smugglingslagens regler var tillämpliga.

Även enligt 1994 års fick Tullverket tillfälligt ta hand om en oförtullad vara, om det behövdes för tullkontrollen. Varan fick då läggas upp på tillfälligt lager eller tullager.

I den nu gällande tullagen finns en bestämmelse i 3 kap. 8 §, som anger, att Tullverket tillfälligt får ta hand om en icke-gemen- skapsvara, om det behövs för tullövervakningen. Varan får läggas upp på tillfälligt lager. Den, som bl.a. inte fullgjort skyldigheten att deklarera varan till ett tullförfarande eller anmäla varan till någon annan godkänd tullbehandling, skall ersätta Tullverket dess kostna- der för varans uppläggning och förvaring. Tullverket får bestämma, att varan inte får tas ut från lagret förrän kostnaderna ersatts eller säkerhet ställts för dem. Om en vara, som förvaras på tillfälligt la- ger som innehas av Tullverket inte avhämtas inom rimlig tid, får den säljas. Om tull inte skall tas ut ur varan, gäller lagen (1985:982) om näringsidkares rätt att sälja saker, som inte har hämtats. Vad som i den lagen sägs om förvaring enligt avtal skall gälla i fråga om förvaringen på Tullverkets lager.

Den ursprungliga inregränslagen innehöll således i 17 § en be- stämmelse, som gav Tullverket befogenhet att ta hand om en vara om det behövdes för kontroll enligt inregränslagen. Bestämmel- serna i 17 a – 17 d §§ tillkom genom ändring och trädde i kraft den 1 juli 1999. Bakgrunden till de senast nämnda bestämmelsernas till- komst var, att man konstaterade att när kontroll enligt inregränsla- gen var genomförd fanns inte något lagligt stöd för ett fortsatt omhändertagande av varorna, såvida det inte förelåg misstanke om varusmugglingsbrott, då ett omhändertagande enligt inregränslagen kunde ersättas med beslag med stöd av bestämmelserna i den då gällande lagen om straff för varusmuggling. Andra meningen i för- sta stycket i 17 § kom till genom en senare lagändring, för att för-

124

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

utsättningarna för ett omhändertagande tydligare skulle samman- falla med den ordning som är avsedd med 17 a – 17 d §§.

3.3.10Kustbevakningens och Polisens medverkan

Enligt 12 § första stycket inregränslagen är Polisen och Kustbevak- ningen skyldiga att medverka i kontrollverksamheten. Av bestäm- melsen framgår vidare, att när nämnda myndigheter medverkar i kontrollen har de samma befogenheter som en tulltjänsteman, vad gäller att anmana att stanna (5 §), begära uppgifter och begära att se de handlingar som behövs för en varukontroll (6 §) och att utföra varukontrollen (7 §). Polismannen och kustbevakningstjänsteman- nen har också rätt att begära att få tillfälle att undersöka varan och transportmedlet m.m. enligt 13 §.

Denna medverkan kan bestå dels i att Polisen är behjälplig vid Tullverkets varukontroller, t.ex. genom att bistå vid kroppsbesikt- ning eller situationer där våld eller hot om våld uppkommer. Vidare består Polisens medverkan i att Polisen utför varukontroller på vissa platser enligt överenskommelse som träffats med Tullverket, se vidare avsnitt 5.3.3 och 9.3.

Kustbevakningen utför varukontroller till sjöss, men har för detta inte någon självständig roll. I stället kräver ett ingripande i form av varukontroll från Kustbevakningen en föregående kontakt med Tullverket.

För en utförligare beskrivning av samverkan mellan myndighe- terna, se avsnitt 9.3.

3.4Lagen om straff för smuggling

3.4.1Tullverket och Kustbevakningens befogenheter vid smugglingsbrott

Den kontroll som nämnts ovan, med undantag för vad som sagts om smugglingslagens bestämmelser om kroppsvisitation och kroppsbesiktning, är kontroll enligt inregränslagen.

Tullverket och även Kustbevakningen bedriver utöver den kon- trollverksamhet, som följer av inregränslagen och tullagen, en brottsbekämpande verksamhet såvitt avser tullbrott, smugglings- brott och narkotikasmuggling. Polisens ansvar och befogenheter

125

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

att utreda sådana brott följer främst av polislagen och rättegångs- balken.

Regleringen av den brottsutredande verksamheten finns i smugglingslagen (se vidare prop. 1999/2000:124, En ny smugg- lingslag m.m. bet. 2000/01:JuU2, rskr. 2000/01:28). Lagen inne- håller bestämmelser om ansvar m.m. för gärningar, som rör införsel till och utförsel från landet av varor. I nämnda lag anges, att en vara anses ha förts in till eller ut från landet när den har förts över grän- sen för svenskt territorium. Smugglingslagen innehåller även sär- skilda bestämmelser om befogenheter att förhindra, utreda och beivra brott enligt lagen och enligt narkotikastrafflagen.

Smugglingslagen skiljer mellan smugglingbrott och tullbrott. Vad som utgör smugglingsbrott framgår av 3 § smugglingslagen. Ett smugglingsbrott kan t.ex. bestå i att en vara som enligt särskilda föreskrifter är förbjuden att föras in eller där det gäller särskilda föreskrifter om införsel, förs in till landet i strid med förbudet eller restriktionen. För det fall att en sådan vara anmäls till tullbehand- ling, föreligger smuggling, om det av de oriktiga uppgifter som per- sonen lämnar eller underlåter att lämna vid tullbehandlingen, upp- står fara för att införseln fullföljs i strid med förbudet eller villko- ret. Tullbrott definieras i 8 § smugglingslagen. Ett tullbrott begås t.ex. när en vara förs in utan att den anmäls för tullbehandling eller uppgifter inte lämnas eller att felaktiga uppgifter lämnas vid tullbe- handlingen och att fara därigenom uppkommer för att tull, annan skatt eller avgift undandras det allmänna.

Tullverket och även Kustbevakningen har enligt smugglingslagen rätt att tillgripa straffprocessuella tvångsmedel. Tullverket har också rätt att inleda förundersökning och har därmed de befogen- heter och skyldigheter, som en undersökningsledare har enligt rät- tegångsbalkens bestämmelser (19 § smugglingslagen). Kustbevak- ningen har inte befogenhet att inleda förundersökning. Om Tull- verket inlett en förundersökning, skall åklagare överta ledningen av förundersökningen, så snart en person skäligen kan misstänkas för det aktuella brottet. Detta gäller emellertid inte om brottet är av enkel beskaffenhet. Åklagaren kan emellertid som förundersök- ningsledare anlita biträde av Tullverket. Vidare kan åklagaren upp- dra åt tjänsteman vid Tullverket att vidta en viss åtgärd, som hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet.

Smugglingslagens bestämmelser innehåller emellertid inte någon grund för kontroll, utan reglerar i stället vilka tvångsmedel som kan

126

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

användas vid brottsmisstanke. Grunden för att vidta kontrollåtgär- der gentemot en resenär består i att kontrollera anmälningsskyldig- heten enligt tullagen eller inregränslagen. Vad denna kontroll kan bestå i framgår av tullagen 6 kap. eller inregränslagen. Om det un- der den varukontrollen uppkommer en misstanke, tillämpas smugglingslagens bestämmelser om straffprocessuella tvångsmedel som kroppsvisitation och kroppsbesiktning.

Vid misstanke om tullbrott, smugglingsbrott och narkotika- smuggling har Tullverket och Kustbevakningen enligt 21 § smugg- lingslagen, på samma sätt som Polisen, rätt att i brådskande fall och i avvaktan på beslut om anhållan gripa en person som är misstänkt för brottet. Förutsättningarna härför är de samma som följer av bestämmelsen i 24 kap. 7 § rättegångsbalken.

Rättegångsbalkens bestämmelser i 27 kap. 4 § om Polisens befo- genhet att ta föremål i beslag gäller också för Tullverket och Kust- bevakningen (22 § smugglingslagen). Sammantaget innebär denna bestämmelse, att beslag kan avse endast sådana föremål, inbegripet skriftliga handlingar, som skäligen kan antas ha betydelse för ut- redning om tullbrott, smugglingsbrott och narkotikasmuggling (utredningsbeslag) eller bli förverkade på grund av sådant brott (förverkande beslag). Rättegångsbalkens bestämmelser om beslag gäller även föremål, som skäligen kan antas vara avhänt någon ge- nom brott. Bestämmelsen om beslag i smugglingslagen gäller emellertid endast tullbrott, smugglingsbrott och narkotikasmugg- ling.

Tullverket och Kustbevakningen kan även ta föremål i beslag, vilka anträffas när en person grips eller när ett beslut om anhållande eller häktning verkställs eller i samband med en husrannsakan, eller kroppsvisitation eller kroppsbesiktning (se nedan). Föremål, som påträffas i andra fall, får som huvudregel inte tas i beslag utan be- slut av förundersökningsledare eller åklagare. Är fara i dröjsmål, får emellertid föremål tas i beslag utan föregående beslut. Det bör emellertid anmärkas, att rekvisitet ”fara i dröjsmål” i allmänhet torde vara uppfyllt, när tulltjänstemän och tjänstemän vid Kustbe- vakningen upptäcker gods som kan misstänkas vara föremål för brott i samband med in- eller utförsel.

Tullverket och Kustbevakningen har också rätt att företa hus- rannsakan (26 § smugglingslagen). Denna befogenhet motsvarar dels den, som Polisen har enligt 28 kap. rättegångsbalken, dels en befogenhet därutöver, som innebär att husrannsakan får utföras, även om det inte kan följa fängelse på det aktuella brottet (andra

127

Gällande nationell rätt

SOU 2006:9

stycket). Bestämmelsen innebär att Tullverket, Kustbevakningen och Polisen får göra husrannsakan i magasin eller liknande utrym- men för att söka efter egendom som skäligen kan antas bli förver- kade på grund av tullbrott, smugglingsbrott och narkotikasmugg- ling, om det förekommer anledning att sådant brott har begåtts.

Tullverket och Kustbevakningen har enligt smugglingslagen också rätt att besluta om kroppsvisitation och kroppsbesiktning under samma förutsättningar, som en polisman har, enligt bestäm- melserna i 28 kap. rättegångsbalken (27 § första stycket smugg- lingslagen). För ett sådant beslut krävs, att personen skäligen kan misstänkas för ett brott som kan leda till fängelse. Bestämmelserna är till skillnad från andra stycket inte knutet till en persons in- eller utresa, vare sig tidsmässigt eller geografiskt. Som exempel på fall, där det kan bli aktuellt att tillämpa bestämmelsen, kan nämnas, att en person behöver kroppsvisiteras i anslutning till en husrannsakan på ett tillfälligt lager eller ett tullager. Vidare kan det bli aktuellt, då personer, som inte är resande men som misstänks ha köpt in- smugglade varor, påträffas på eller i närheten av ett fartyg där för- säljningen antas ha skett. Det kan exempelvis gälla personer, som besöker ett fartyg i hamn eller ett fartyg till havs. I förhållande till andra stycket föreligger också den skillnaden, att befogenheten omfattar även sådan kroppsbesiktning som inte är ytlig.

I paragrafens andra stycke ges Tullverket och Kustbevakningen befogenhet att företa kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning samt ta urinprov, avseende en person som i omedelbart samband med inresa till eller utresa från landet uppehåller sig i gränsområde eller motsvarande. Nämnda åtgärder får vidtas om det föreligger anledning att anta att personen har med sig egendom som kan tas i beslag enligt smugglingslagen eller sådant brott i narkotikastraffla- gen (1968:64), som avser 12 § tredje stycket.

I paragrafens tredje stycke finns en bestämmelse om Tullverkets och Kustbevakningens rätt att av säkerhetsskäl besluta om kropps- visitering. Bestämmelsen motsvarar 19 § första stycket polislagen.

128

SOU 2006:9

Gällande nationell rätt

3.4.2Särskild kontroll enligt bestämmelser i smugglingslagen

Enligt 28 § i smugglingslagen har Tullverket befogenhet att besluta om särskild kontroll. Härigenom kan Tullverket besluta om kroppsvisitation av varje resande, som med ett visst transportmedel eller under en viss angiven, kortare tidrymd ankommer till eller av- reser från en viss gräns- eller kustort eller annan plats som har för- bindelse med utlandet. Särskild kontroll får endast vidtas, om

1.det finns anledning att anta att en eller flera resande, som med transportmedlet eller under tidrymnden ankommer till eller av- reser från platsen, har begått eller står i begrepp att begå ett brott enligt 5 § (grovt smugglingsbrott) eller 6 § tredje stycket (grovt narkotika brott) eller försök till sådant brott,

2.tillräckliga uppgifter saknas för att rikta misstanke mot en be- stämd person eller en mindre krets av personer, och

3.åtgärden är nödvändig för att ett ingripande mot brottet skall kunna ske.

Beslut om särskild kontroll får fattas av chefstjänsteman, som för- ordnats för uppgiften av chefen för Tullverket. Beslutet skall prö- vas av Tullverkets chef eller av verkets chefsjurist. Om det uppen- barligen är fara i dröjsmål, får beslutet utan sådan prövning verk- ställas omedelbart.

Bestämmelsen är tillämplig både vid inre och vid yttre gräns. Kontrollen kan som nämnts vidtas, trots att det inte finns miss- tanke mot någon viss person. Om det i samband med kontrollen görs några särskilda iakttagelser som ger anledning till misstanke mot en viss person, skall frågan om vidare användning av tvångs- medel mot honom eller henne prövas enligt bestämmelserna i smugglingslagen eller rättegångsbalkens allmänna regler.

129

4 Personkontrollen

4.1Inledning

Nedan följer en översiktlig redogörelse för personkontrollen och Schengensamarbetet1 (avsnitten 4.2–4.4). Fri rörlighet för personer är tillsammans med fri rörlighet för varor, tjänster och kapital en av de fyra friheterna som är grundstenarna i EU.

Den 25 mars 2001 inträdde Sverige i det operativa Schengensam- arbetet. Bestämmelserna om gränskontroll av personer har anpas- sats till detta samarbete, som regleras genom Schengenkonventio- nen2.

Regeringen beslutade den 18 juni 2003 att tillsätta en särskild ut- redare för att – mot bakgrund av Sveriges medlemskap i Schengen- samarbetet – se över och utvärdera reglerna för personkontroll ur ett brottsförebyggande och brottsbekämpande perspektiv (dir. 2003:83). Se även kapitel 1. Nämnda utredning, som tog namnet Gränskontrollutredningen, lämnade sitt betänkande i december 2004 (Gränskontrollag – effektivare gränskontroll, SOU 2004:110). Nedan följer även en kort sammanfattning av betänkan- dets förslag (avsnitt 4.5).

4.2Schengensamarbetets bakgrund och utveckling

Den fria rörligheten för personer är en av grundstenarna i EG:s re- gelverk för den inre marknaden, tillsammans med den fria rörlig- heten för varor, tjänster och kapital. Den fria rörligheten för per- soner vad gäller den gemensamma arbetsmarknaden, fri etable- ringsrätt, erkännande av utbildningar m.m. kom att förverkligas på

1För en mera detaljerad beskrivning hänvisas till prop. 1997/89:42, Schengensamarbetet, och prop. 1999/2000:64, Polissamarbete m.m. med anledning av Sveriges anslutning till Schengen.

2Schengenkonventionen jämte protokoll för förklaring har publicerats i SÖ 1998:49

131

Personkontrollen

SOU 2006:9

ett tidigt stadium. Däremot kom kontrollen av personer vid grän- serna inte att avskaffas, såsom den skulle ha blivit enligt de änd- ringar i EG-fördraget som gjordes genom Europeiska enhetsakten 1986.

En viktig orsak till detta var att EU:s medlemsstater inte har kunnat enats om en gemensam tolkning av den relevanta artikeln i EG-fördraget, som numera har beteckningen artikel 14. Det gäller framför allt regler för en enhetlig kontroll av de gemensamma yttre gränserna. I syfte att påskynda förverkligandet av den fria rörlig- heten för personer i Romfördragets anda ingick Frankrike, Tyskland och Beneluxstaterna 1985 ett avtal att successivt avveckla personkontrollerna vid de gemensamma gränserna och utveckla det polisiära och rättsliga samarbetet mellan staterna. Avtalet, som är ett separat mellanstatligt avtal utanför EG, ingicks i gränsorten Schengen i Luxemburg och benämns därför Schengenavtalet. År 1990 undertecknades tillämpningskonventionen till Schengenavta- let, med bestämmelser om praktiska åtgärder för att genomföra av- vecklingen av gränskontrollerna vid de inre gränserna samt övriga samarbetsåtgärder. Det är denna tillämpningskonvention, Scheng- enkonventionen, som innehåller de viktigaste reglerna för samar- betet. Schengenkonventionen började tillämpas och gränskontrol- lerna upphörde den 26 mars 1995 mellan sju av de EU-länder, som då hade anslutit sig till Schengen avtalet. Dessa var, förutom grun- darstaterna, Spanien och Portugal.

Sverige, tillsammans med de övriga nordiska länderna, deltar operativt sedan den 25 mars 2001. Island och Norge, som inte for- mellt kan ansluta sig, har träffat ett särskilt samarbetsavtal för att anknyta sig till Schengensamarbetet. De deltar fullt ut i samarbetet med undantag för beslutsfattandet. På så sätt kan den fria rörlig- heten inom den nordiska passunionen upprätthållas. För vissa delar av Schengenreglerna, bl.a. de om visering och inre gränskontroll, kommer Danmark trots Amsterdamfördraget att som utgångs- punkt ha kvar det mellanstatliga samarbetet och i efterhand själv bestämma om man vill omfattas av de beslut som rådet fattar. Stor- britannien och Irland, som inte deltar i Schengensamarbetet, har möjlighet att när som helst begära att få omfattas av hela eller delar av Schengenregelverket. Sannolikt kommer också Schweiz genom ett särskilt samarbetsavtal att ansluta sig till Schengensamarbetet.

Från och med den 1 maj 2004 deltar även de tio nya medlems- länderna till viss del i Schengensamarbetet. Genom medlemskapet i EU blir de direkt bundna av Schengenregelverket och de rättsakter,

132

SOU 2006:9

Personkontrollen

som grundas på detta. Vissa bestämmelserna är tillämpliga direkt, medan andra gäller först efter det att de nya medlemsstaterna ge- nom ett särskilt rådsbeslut har antagits som operativa medlemmar i Schengen. Detta sker sannolikt först från 2007. Personkontroll fö- rekommer således än så länge vid de inre gränserna till nya med- lemsstaterna. De nya medlemsstaterna har heller inte tillgång till uppgifter i SIS (Schengens Informationssystem, se vidare avsnitt 4.4). Gränsen mot Polen och de baltiska länderna kommer således ännu under en tid att utgöra yttre gräns sett från Schengensamar- betets synvinkel, där personkontrollen också är obligatorisk. Såsom medlemmar i EU gäller dock undantagsbestämmelserna om kravet på pass (dock skall passfriheten kunna styrkas), uppehållstillstånd, visum och arbetstillstånd. Detta innebär att personkontrollen, så- vitt avser de EU-medlemmar som passerar dessa gränser, är mindre till sin omfattning.

Alla EU-länderna utom Storbritannien och Irland deltar således numera i Schengensamarbetet.

Amsterdamfördraget

EG:s regelverk har bitvis tagit över Schengenkonventionens be- stämmelser. Genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft den 1 maj 1999, förändrades strukturen för samarbetet inom EU. I sam- band med Amsterdamfördragets ikraftträdande har Schengensam- arbetet införlivats i EU. Detta har skett i enlighet med de bestäm- melser vilka anges i det s.k. Schengenprotokollet som finns fogat till Amsterdamfördraget. De frågor, som fördes över från tredje till första pelaren, är bl.a. bestämmelser om yttre gränskontroll, fri rörlighet för personer, asyl och invandring. Kvar i tredje pelaren är straffrättsligt samarbetet och polissamarbete för förebyggande och bekämpning av brott. Inom ramen för tredjepelararbetet skall EU:s medlemsstater också förebygga och bekämpa rasism och främ- lingsfientlighet.

Detta innebär att Schengensamarbete nu ingår i den vanliga EU- strukturen, dvs. under medverkan av alla EU:s institutioner enligt de regler som gäller för den första pelaren; för frågor om asyl, in- vandring och gränskontroll gäller gemenskapsrättsliga regler. Tek- niskt införlivas Schengenregelverket med EU därigenom att proto- kollet medger att de nuvarande Schengenstaterna fortsätter sitt samarbete på de områden, som Schengenregelverket omfattar i

133

Personkontrollen

SOU 2006:9

form av ett s.k. närmare samarbete inom EU:s institutionella och rättsliga ramar. Europeiska unionens råd (nedan kallat rådet), be- stående av representanter för EU:s, inklusive de nya medlemssta- terna, och övriga Schengenstaters regeringar, ersätter den tidigare Verkställande kommittén. Det är alltså denna rådskonstellation, som enhälligt beslutar om när en medlemsstat fullt ut skall få delta i det operativa samarbetet. Rådet beslutar också om var inom EU:s rättsliga struktur olika delar av Schengenregelverket hör hemma, dvs. vilka bestämmelser i Schengenregelverket som skall hänföras till första, respektive tredje pelaren. Vid dessa beslut deltar även Storbritannien och Irland, som inte deltar i Schengensamarbetet. Island och Norge medverkar inte i dessa beslut men är med och bereder dem.

4.3Gränskontrollen enligt Schengensamarbetet

Schengensamarbetet innefattar två grundtankar. Den först är den fria rörligheten för personer i den betydelsen att personkontrol- lerna vid nationsgränserna mellan Schengenstater – inre gräns – skall upphöra. Den andra är följande. För att den fria rörligheten för personer inte, som en oönskad bieffekt skall bli till hjälp för den internationella brottsligheten, innefattar Schengensamarbetet ett antal olika s.k. kompensatoriska åtgärder i form av yttre gräns- kontroll samt polisiärt och rättsligt samarbete. Ett hjälpmedel i dessa sammanhang är dataregistret SIS (se vidare avsnitt 4.4).

Yttre gränskontroll

Yttre gränser i Schengenkonventionens mening är alla Schengen- staters land- och sjögränser samt flygplatser och hamnar, som en- ligt konventionen inte räknas som inre gräns. De yttre gränserna får i princip passeras endast vid särskilda gränsövergångsställen och under fastställda öppettider. Schengenstaterna har åtagit sig att in- föra påföljder mot otillåtet passerade av yttre gräns. Vid yttre gräns skall vissa kontroller genomföras, både vid inresa och vid utresa. Därutöver skall Schengenstaterna bevaka de yttre gränserna mellan gränsövergångsställena med rörliga enheter, vilket för svenskt vid- kommande alltså till stor del blir till sjöss.

134

SOU 2006:9

Personkontrollen

Kontrollen vid yttre gränser har tre huvudinriktningar. Den för- sta är den traditionella gränskontrollen, dvs. kontroll av att den in- resande har erforderliga handlingar och uppfyller övriga villkor för inresa i Schengenområdet. Den andra är kontrollen att den inre- sande inte är brottsling eller efterlyst för brott. Slutligen har den yttre gränskontrollen till syfte att vara ett verktyg för att avvärja hot mot allmän ordning och säkerhet. Vid utresa skall nödvändig kontroll ske för att fånga upp t.ex. efterlysta personer. Utresekon- trollen, som också är obligatorisk, skall genomföras för spanings- ändamål och med syfte att förhindra hot mot den inre säkerheten och den allmänna ordningen. Meningen är, att efterspanade brotts- lingar, oavsett medborgarskap, som försöker lämna området skall stoppas vid en sådan kontroll. Utresekontrollen skall också ske i syfte att fånga upp efterlyst egendom.

Inre gränskontroll

Vid inre gräns skall någon gränskontroll enligt huvudregeln inte ske. Med inre gräns avses Schengenstaternas gemensamma land- gränser samt deras flygplatser, respektive hamnar för reguljära fär- jeförbindelser, när det sker trafik till och från andra Schengenlän- der. För annan sjötrafik är havsgränsen yttre gräns. För såväl med- borgare i Schengenstaterna och övriga EU-stater, som för tredje- landsmedborgare gäller, att de, väl inne på Schengenstaternas ter- ritorium, fritt kan röra sig inom Schengenområdet. För en tredje- landsmedborgare, dvs. en icke EU- eller Schengenmedborgare, in- nebär det rätt att röra sig fritt inom Schengenområdet under högst tre månader under en tidsperiod om sex månader eller, om veder- börande är viseringspliktig, under den tid hans eller hennes visering gäller. Schengenkonventionen behandlar inte frågor, som rör möj- ligheterna för en medborgare i en Schengenstat eller en annan stat att bosätta sig och arbeta. Inom dessa områden gäller EG-rätten, EES-avtalet och nationella bestämmelser.

Om det behövs för den allmänna ordningen eller säkerheten, får dock en medlemsstat besluta om att kontroll skall ske även vid inre gräns under en begränsad tid, dvs. en inre gräns blir under denna tid yttre gräns. Ett beslut om sådan tillfällig kontroll får fattas först efter samråd med övriga stater. Om ett omedelbart ingripande krävs, får dock nödvändiga åtgärder vidtas. Övriga medlemsstater skall snarast underrättas därom.

135

Personkontrollen

SOU 2006:9

4.4Kompensatoriska åtgärder och samarbete

För att förhindra att människosmuggling och annan gränsöverskri- dande brottslighet underlättas av den fria rörligheten innefattar Schengenkonventionen en rätt för medlemsstaterna att utöva poli- siära befogenheter inom hela det egna territoriet. Avskaffandet av de inre gränskontrollerna hindrar alltså inte varje enskild medlems- stat att förhindra och bekämpa brott med tillämpning av den in- hemska lagstiftningen. Snarare ställs krav på att denna skall bli mer effektiv. Detta kallas för kompensatoriska åtgärder och innefattar bl.a. inre utlänningskontroll. Schengenkonventionen ger också möjlighet att ha föreskrifter om skyldighet att inneha, medföra och visa upp av Schengenstaten föreskrivna handlingar, att föreskriva anmälningsskyldighet för utlänningar, och att ha en skyldighet att utföra hotellkontroll. Hotellkontroll innebär att hotellinnehavare, pensionatsinnehavare och innehavare av campingplatser, skall se till att alla utländska gäster – även EU-medborgare – fyller i ett regi- streringskort och styrker sin identitet. Registreringskorten skall kunna överlämnas till behörig myndigheter, när det behövs för bl.a. brottsutredningar eller för att spåra efterlysta eller försvunna per- soner.

Schengensamarbetet innebär också, att medlemsstaterna åtagit sig att se till att en utlänning, som inte uppfyller villkoren för vis- telse inom Schengenområdet, snarast lämnar området eller landet.

Polisiärt och rättsligt samarbete

Även det polisiära och rättsliga samarbetet är en del av de kompen- satoriska åtgärderna. Samarbetet har emellertid också ett egenvärde, i det att samarbetet mellan medlemsländernas myndigheter fördju- pas och förstärks. Schengenkonventionens bestämmelser om polis- samarbetet är inriktat på att förebygga och utreda brott och avser såväl informationsutbyte, som operativ samverkan.

I Schengenkonventionen förbinder sig staterna att låta sina po- lismyndigheter bistå varandra i syfte att förhindra och upptäcka brott. Informationsutbytet skall, som huvudregel ske mellan cen- trala organ. I brådskande fall finns möjlighet till direktkontakt mellan myndigheter. Vad härefter gäller det operativa polissamar- betet finns regler om fortsatt övervakning och fortsatt förföljande över landgräns. All övervakning eller förföljande på annan stats ter-

136

SOU 2006:9

Personkontrollen

ritorium skall ske med iakttagande av den statens lagar och de öv- riga villkor, som den staten ställt upp.

Transportöransvar

Enligt bestämmelser i Schengenkonventionen skall den transpor- tör, som ombesörjt sjö-, luft- eller landtransport fram till den yttre gränsen för en utländsk medborgare, vilken nekats inresa, vara skyldig att utan dröjsmål återta ansvaret för utlänningen.

SIS – Schengens informationssystem

SIS är ett dataregister och ett hjälpmedel vid gränskontrollen och i kampen mot internationell kriminalitet och illegal invandring. Re- gistret är uppbyggt som ett efterlysnings- och spaningsregister. SIS består av en nationell enhet för varje Schengenstat och en central, teknisk stödfunktion, som är gemensam för Schengenländerna.

En medverkan i Schengensamarbetet kräver således att det byggs upp en nationell enhet i Schengens informationssystem. Lagen (2000:344) om Schengens informationssystem innehåller regler om behandling av personuppgifter i den svenska enheten. Här kan emellertid nämnas, att det nuvarande SIS anses förlegat och att ett nytt SIS II på väg att utvecklas. Se även avsnitten 5.4.3 och 5.7.

4.5Gränskontrollutredningen

4.5.1Inledning

Gränskontrollutredningen hade enligt sina direktiv i uppdrag, att undersöka behovet av förändringar avseende de myndigheter vilka kontrollerar gränserna – Polisen, Tullverket och Kustbevakningen

– och nämnda myndigheters befogenheter att använda tvångsmedel i samband med personkontroll vid yttre gräns. Enligt direktiven skulle utredningen även undersöka utresekontrollen betydelse för att upptäcka och förebygga brott. I uppdraget ingick även att un- dersöka informationsutbytet inom och mellan myndigheterna, som deltog i gränskontrollen, och Migrationsverket. I detta ingick också att undersöka integreringen av underrättelseverksamheten med personkontrollen. Vidare uttalade direktiven, att utredaren även

137

Personkontrollen

SOU 2006:9

skulle överväga förändrade regler för den inre utlänningskontrol- len, varvid även frågan om inrättande av s.k. gränsnära zoner skulle behandlas.

4.5.2Resultat av utredningens undersökningar

Utredningen fann flera brister i personkontrollen. En av utred- ningens iakttagelser var, att avskaffandet av den inre gränskontrol- len i samband med anslutningen till Schengen på sina håll felaktigt uppfattats, som att detta inneburit att också rätten och skyldighe- ten till sedvanlig brottsbekämpning vid de inre gränserna upphävts. Vidare konstaterade utredningen, att den nuvarande regleringen i fråga om förutsättningarna för en inre utlänningskontroll, är otyd- lig vilket orsakat en osäkerhet vid tillämpningen på sina håll inom Polisen. Andra brister i personkontrollen, som utredningen påvi- sade var, att regelverket och riktlinjerna för ansvarsfördelningen och samverkan mellan de brottsbekämpande myndigheterna var oklara, vilket resulterat i ett mindre effektivt samarbetet. Ett sam- arbete som till stora delar enbart regleras genom olika former av överenskommelser. En annan slutsats som utredningen kom fram till var, att informationsförsörjningen inom och mellan myndighe- terna var otillräcklig, även såvitt avser underrättelseverksamheten. Den huvudsakliga förklaringen härtill var emellertid utformningen av vår sekretesslagstiftning och de många registerförfattningarna.

Utredningen konstaterade, att behovet av en bättre utvecklad och effektiv personkontroll inte minskat efter Sveriges inträde i det operativa Schengensamarbetet. I stället visade utredningens under- sökningar att omfattningen av den gränsöverskridande brottslig- heten ökat. Vidare framgick, att viss del av denna brottslighet begås av utländska medborgare, som inte är bosatta i Sverige eller har an- nan anknytning hit. Utredningens undersökningar visade även, att omfattningen av människosmuggling har ökat och att många av de personer vilka organiserar den verksamheten är utländska medbor- gare.

138

SOU 2006:9

Personkontrollen

4.5.3Utredningens förslag

De gränskontrollerande myndigheternas kontrollansvar och befogenheter vid kontroll

Utredningen föreslog, att det i författning tydligt skulle framgå att Polisen har huvudansvaret för personkontrollen, och att Kustbe- vakningen har ett självständigt ansvar för personkontrollen till sjöss. Vidare föreslog utredningen, att Tullverket och Kustbevak- ningen skulle ges ett ökat ansvar för personkontrollen. Rikspolis- styrelsen, såsom den ytterst ansvariga myndigheten, skulle enligt föreslaget få behörighet att bestämma om ansvarsfördelningen och samverkan i övrigt. Som en samlad beteckning för Polisen, Tullver- ket och Kustbevakningen, föreslog utredningen definitionen gränskontrollmyndigheter. Enligt utredningens förslag bör Tull- verket och Kustbevakningen, när de utgör gränskontrollmyndig- heter, ha samma befogenheter som Polisen. Även Migrationsverket skulle på sätt, som regeringen närmare bestämmer, medverka i per- sonkontrollen, men då med begränsade befogenheter i jämförelse med gränskontrollmyndigheterna.

Enligt utredningens förslag skall med personkontroll förstås kontroll av att en person uppfyller alla de olika krav – formella och materiella –, som enligt utlänningslagstiftningen och passlagstift- ningen ställs för inresa, utresa och vistelse i Sverige, samt av att denne inte kan misstänkas för begångna brott som hör under all- mänt åtal. Såvitt avser personkontroll i samband med inre utlän- ningskontroll avses endast brott mot utlänningslagen och männi- skohandel enligt brottsbalken.

Syftet med personkontrollen skall enligt förslaget uttryckligen vara att förhindra, att utlänningar reser in i, ut ur eller vistas i Sverige i strid med utlänningslagens bestämmelser samt att före- bygga och bekämpa brott mot utlänningslagstiftningen och annan gränsöverskridande brottslighet. Personkontrollen skall bedrivas på hela det svenska territoriet, dvs. både vid inre och yttre gräns. Inre utlänningskontroll skall bedrivas överallt i landet. Alla personer, oavsett medborgarskap, skall omfattas av personkontrollen.

Enligt förslaget skall personkontrollen, på samma sätt som gäller i dag, vara obligatorisk i samband med inresa och utresa över yttre gräns. Vid inre gräns – och även vid yttre gräns – skall personkon- troll ske, när det finns anledning att anta, att ett brott som hör un- der allmänt åtal har begåtts. Alla brott skall omfattas. I författning

139

Personkontrollen

SOU 2006:9

skall anges de omständigheter, som anger nivån för när graden av misstanke nått upp till ”anledning att anta”, vilket även i andra fall är den lägsta graden för straffprocessuellt ingripande vid brott. I övrigt skall personkontroll inte ske i samband med inresa eller ut- resa över inre gräns, såvida inte beslut om tillfällig gränskontroll fattas. För det fall att ett sådant beslut fattas, skall den kontroll, som normalt görs vid inresa eller utresa över yttre gräns, även göras vid inresa eller utresa över inre gräns. Utredningen konstaterade, att hittills har emellertid beslut om sådan kontroll endast fattats vid två tillfällen, nämligen i samband med EU-toppmöten i Köpen- hamn och Göteborg.

Gränskontrollutredningens förslag innehåller inte något förslag om inrättande av gränsnära zoner, eftersom utredningen inte ansåg att sådana skulle medföra en effektivare personkontroll. Utred- ningens förslag innebär inte heller, att de gränskontrollerande myndigheterna skulle ges utökade befogenheter att använda kon- troll- och tvångsåtgärder i personkontrollen. Inte heller skall miss- tankenivån för när straffprocessuella tvångsmedel får användas sän- kas i förhållande till vad som nu gäller. Emellertid skall de gräns- kontrollmyndigheterna, i samband med personkontrollen, få an- vända de administrativa kontroll- och tvångsåtgärder, som nu finns i utlänningslagen med vissa förtydliganden och tillägg. Någon för- ändring i en utländsk medborgares skyldighet, att uppvisa pass eller annan godkänd resehandling och att lämna uppgifter m.m. för att bedöma dennes rätt att resa in i och vistas i Sverige föreslogs inte. Vid personkontroll i ett brottsbekämpande syfte skall de i rätte- gångsbalken reglerade straffprocessuella tvångsmedlen användas. Utredningen föreslog, att det i författning anges, att i samband med personkontroll skall en sökning SIS-registret och i nationella register ske. Detta i syfte att kontrollera invandringen och kon- trollera att kriminella personer inte kan röra sig fritt mellan Sverige och andra Schengenländer. En sådan sökning skall också ske för att förhindra att egendom, som åtkommits genom brott förs ut ur Sverige.

140

SOU 2006:9

Personkontrollen

Utresekontroll

Gränskontrollutredningen föreslår nya regler för utresekontroll. Dessa innebär, att när en person reser ut ur Sverige över en yttre gräns, skall samma kontrollåtgärder som görs vid inresa över yttre gräns vidtas, såsom kontroll av pass eller därmed likställd identi- tetshandling och sökning i SIS och nationella register. Om det i samband med att en person reser ut ur Sverige, såväl över yttre som över inre gräns, finns anledning att anta att personen har begått ett brott som hör under allmänt åtal, skall bestämmelserna om förun- dersökning och om tvångsmedel i rättegångsbalken tillämpas vid personkontrollen. Gränskontrollutredningen förslag innebär inte heller att den nivå på misstanke som krävs för att kontroll- och tvångsåtgärder skall få användas sänks.

Effektivare regler och metoder för inre utlänningskontroll

Vad beträffar den inre utlänningskontrollen föreslår utredningen, att Polisen skall ha huvudansvaret också för denna. Kustbevak- ningen skall emellertid ha ett självständigt ansvar för den inre ut- länningskontrollen till sjöss. Enligt förslaget skall Kustbevak- ningen, Tullverket och Migrationsverket i övrigt på ett mer tydligt sätt medverka i kontrollen.

Enligt utredningens förslag, skall syftet med personkontroll i form av en inre utlänningskontroll utvidgas, såtillvida att kontrol- len skall inriktas på att förhindra och bekämpa alla överträdelser och brott mot utlänningslagens bestämmelser. Således skall den omfatta även svenska medborgare. Enligt förslaget skall även brot- tet människohandel omfattas av den inre gränskontrollen. Utred- ningens förslag vad gäller inre utlänningskontroll syftar till att stärka rättsäkerheten och förhindra diskriminering. Utredningen förslår, att det i författning tydligt skall anges, när en misstankeba- serad inre utlänningskontroll skall få vidtas. Förutsättningarna för en sådan kontroll skall här vara desamma som gäller för annan per- sonkontroll, som sker i ett brottsbekämpande perspektiv. Förslaget innebär således, att en inre utlänningskontroll får ske endast när det med hänsyn till vissa angivna villkor finns anledning att anta att någon har gjort sig skyldig till brott mot utlänningslagen eller människohandel.

141

Personkontrollen

SOU 2006:9

Underrättelseverksamhet samt informationsutbyte

Gränskontrollutredningen föreslår vidare, att en nationell under- rättelseverksamhet inom Polisen inrättas. Vidare skall enligt försla- get en, för alla gränskontrollerande myndigheter gemensam under- rättelsefunktion, inrättas. Även ett för hela Sverige gemensamt un- derrättelseregister och brottsanmälans- eller spaningsregister skall upprättas. Utredningen förslår, att en författningsreglerad upp- giftsskyldighet inom och mellan gränskontrollerandemyndigheter samt mellan dessa myndigheter och Migrationsverket införs. Här- igenom skulle det nuvarande främsta hindret i sekretesslagen och registerförfattningarna för informationsutbyte mellan myndighe- terna falla bort. Med anledning av det omfattande arbetet med översyn av de berörda registerförfattningarna, som för närvarande pågår, lämnar utredningen emellertid inte något detaljerat förslag, om i vilken omfattning eller på vilket sätt myndigheterna bör ges åtkomst till varandras registeruppgifter. Enligt utredningens upp- fattning bör emellertid de gränskontrollerande myndigheterna i framtiden ges s.k. direktåtkomst till varandras registeruppgifter, såvitt avser uppgifter vilka har betydelse för personkontrollen. Gränskontrollmyndigheterna bör också ges direktåtkomst till Mi- grationsverkets registeruppgifter, avseende uppgifter som är av betydelse för personkontrollen.

Enligt förslaget skall Tullverket och Kustbevakningen, när dessa inte medverkar i eller ansvarar för personkontrollen, genast under- rätta Polisen, om de får anledning att misstänka att en person inte uppfyller kraven för inresa eller vistelse i Sverige eller annars gör sig skyldig till brott. När Tullverket, Kustbevakningen eller Migra- tionsverket underrättat Polisen om att en person gjort sig skyldig till brott, skall myndigheterna få fatta beslut om att hålla kvar ut- länningen, till dess en polisman kommer till plats. Härvid skall Tullverket och Kustbevakningen ha rätt att använda tvång och våld.

Författningsreglering

Utredningens undersökningar visar, att utlänningslagens specialbe- stämmelser vid tillämpningen efter Schengeninträdet skapat en osäkerhet om framförallt Polisens roll i personkontrollen, såväl vid gräns som inne landet. Även den otydliga regleringen om ansvars- fördelning mellan och inom myndigheterna medför olika hinder

142

5 Samverkan

5.1Inledning

Som framgår av avsnitt 3.1, har Tullverket huvudansvaret för varu- kontrollen både vid yttre och vid inre gräns. Enligt såväl inregräns- lagen, som tullagen är Kustbevakningen och Polisen skyldiga att medverka vid kontrollverksamhet. Enligt tullagen har emellertid Kustbevakningen ett självständigt ansvar för varukontroller till sjöss. Något sådan självständigt ansvar har inte Kustbevakningen vid inre gräns.

Nedan följer en beskrivning av de ovan nämnda myndigheternas organisation och verksamhet (avsnitt 5.2). Därefter följer en redo- görelse för samverkan mellan Tullverket, Kustbevakningen och Polisen (avsnitt 5.2). Efter detta kommer en redovisning av natio- nella register, vilka används i den brottsbekämpande verksamheten (avsnitt 5.3) och en kort redogörelse för de sekretessbestämmelser, som gäller mellan myndigheterna (avsnitt 5.4). Avslutningsvis finns en kort redogörelse för samarbetet mellan tullmyndigheterna (av- snitt 5.5).

5.2Myndigheternas ansvarsområden och organisation

5.2.1Tullverket

Före den 1 juli 1999 bestod Tullverket av Generaltullstyrelsen och tolv regionala tullmyndigheter. Dessa olika delar av Tullverket var självständiga myndigheter med Generaltullstyrelsen som chefs- myndighet.

Den 1 juli 1999 genomfördes en omorganisation, som bl.a. inne- bar att Tullverket blev en myndighet. Myndigheten organiserades med ett huvudkontor och sex regioner. Huvudkontoret ålades det övergripande strategiska verksamhetsansvaret, medan regionerna

145

Samverkan

SOU 2006:9

ansvarade för de operativa arbetsuppgifterna. Omorganisationen var ett led i en större förändring, inom ramen för vilken myndig- heten införde en ny processorienterad verksamhetsindelning.

Tullverket har efter en intern utredning funnit det lämpligt att frångå indelningen i regioner och införa en organisation, som en- bart är baserad på processer. Processerna delas upp i olika ansvars- områden. Det operativa ansvaret för ett antal specifika ansvarsom- råden bärs av ett kompetenscenter för hela landet. Huvudkontoret, bestående av processledningarna (verksledningen) och dess staber, skall ha det sammanhållande ansvaret för ledning och styrning av verksamheten. Den nya utformningen av Tullverkets organisation trädde i kraft den 1 juli 2004. För närvarande pågår arbete med vissa justeringar av verksamheten i syfte att nå en förändring inom vissa områden.

Grundläggande bestämmelser om Tullverkets organisation finns i förordningen (1991:1524) med instruktion för Tullverket.

5.2.1.1Tullverkets verksamhet

Tullverkets huvudsakliga ansvarsområde består av att fastställa och uppbära tull och importskatter (främst mervärdesskatt) samt av- gifter, så att en korrekt uppbörd kan säkerställas. Verksamheten består även i att övervaka och kontrollera trafiken till och från ut- landet, så att bestämmelser om in- och utförsel av varor efterlevs. Vidare bedriver Tullverket viss utrednings- och åklagarverksamhet. Tullverkets verksamhet delas in i två verksamhetsgrenar, uppbörd respektive in- och utförselrestriktioner. Inom Tullverket är arbetet emellertid processorienterat. Verksamheten i den nya organisatio- nen är indelad i tre olika processer, ledningsprocesser, huvudpro- cesser och stödprocesser. Verkets kärnverksamhet utgörs av de två huvudprocesserna, Effektiv handel och Brottsbekämpning, vilka i allt väsentligt motsvarar de båda verksamhetsgrenarna i reglerings- brevet.

Kärnverksamheten kan även förenklat beskrivas som uppdelad i fiskal verksamhet och brottsbekämpande verksamhet. Denna upp- delning motsvarar i princip de två huvudprocesserna. Uppdel- ningen används bl.a. inom lagstiftningen för att definiera tillämp- ningsområden, t.ex. avseende behandling av uppgifter. Uppdel- ningen är emellertid teoretisk. På grund av verksamhetens karaktär, är det svårt att göra klara gränsdragningar mellan de olika verksam-

146

SOU 2006:9

Samverkan

hetsgrenarena. I begreppet fiskal verksamhet ingår t.ex. såväl fast- ställande av korrekt uppbörd, som kontroller av deklarationsskyl- dighet. Det brottsbekämpande ansvaret gäller all brottslighet inom myndighetens ansvarsområde, avseende såväl uppbörd som in- och utförselrestriktioner. Det är således inte möjligt att i praktiken ge- nerellt fastställa en klar gräns mellan de två olika kärnverksamhe- terna.

5.2.1.2 Tullverkets huvudprocesser

Effektiv handel

Tullverkets primära uppgifter i egenskap av beskattningsmyndighet är att uppbära tull, annan importskatt och avgifter samt att under- lätta handeln med tredje land. genom att snabbt och effektivt handlägga frågor om bl.a. uttag av tullar och skatter och kontrollera trafiken till och från utlandet, så att bl.a. bestämmelser om import och export efterlevs.

I huvudprocessen Effektiv handel behandlas det legala kommer- siella varuflödet. För detta flöde finns en deklarationsskyldighet till Tullverket. Till det kommersiella varuflödet räknas här även för- sändelser till privatpersoner, som medför deklarationsskyldighet till Tullverket. Till det kommersiella varuflödet räknas emellertid inte vad en resande medför vid inresa från tredje land för privat bruk.

Processen Effektiv handel består organisatoriskt av två produk- tionsprocesser, Kvalitetssäkrat flöde och Övrigt flöde. Inom dessa finns delprocesserna Före gränspassage, Vid respektive Under gränspassage och Efter gränspassage. Processerna hanteras opera- tivt av tre kompetenscenter, KC Ombud, KC Företag och Kvali- tetssäkrade operatörer, vilka är placerade i Malmö, Stockholm re- spektive Göteborg.

Verksamheten syftar till att hantera den kommersiella godstrafi- ken och består av tre övergripande arbetsflöden, import, export och transit. Den startar i och med ett företags överväganden att im- portera, exportera eller transitera varor och avlutas när Tullverket har levererat korrekt uppbörd och avlämnat statistikuppgifter till Statistiska Centralbyrån, eller när en transitering avslutas.

147

Samverkan

SOU 2006:9

Brottsbekämpning

Tullverkets brottsbekämpande verksamhet har till uppgift att för- hindra, upptäcka och beivra överträdelser av införsel- och utförsel- restriktioner för varor, varvid Tullverket samtidigt skall arbeta mot storskalig och organiserad brottslighet. Verksamheten skall vidare medverka till att den legala handeln kan bedrivas utan risk för att utsättas för illojal konkurrens och att samhället skyddas mot illojal konkurrens. Verksamheten skall också medverka till att samhället skyddas mot illegal handel med t.ex. hälsovådliga varor, som nar- kotika. Utöver detta tillkommer uppgiften att företräda norsk och finsk tullmyndighet enligt gränstullsamarbetsavtal mellan länderna. Vidare skall Tullverket för andra myndigheters räkning medverka i olika bevakningsuppgifter inom jakt- och fiskeövervakning, fjäll- räddning, militär bevakning och utlänningskontroll. Beträffande tullkontroll till sjöss och informationsutbyte, avseende fartygstra- fikens rörelser, sker verksamheten i nära samarbete med Kustbe- vakningen, som har ett självständigt ansvar inom dessa områden. Nämnda samarbete har föranlett, att ett maritimt underrättelse- center (MUC) har inrättats. Vad gäller narkotikabekämpningen är samverkan med Polisen på såväl central, som regional nivå, av stor betydelse.

Av regeringens regleringsbrev för budgetåret 2006 avseende Tullverket framgår bl.a., att tullkontroller beträffande narkotika- smuggling skall ges högsta prioritet och effektiviseras, varvid be- kämpning av den organiserade narkotikasmugglingen skall priorite- ras. Målet är, att mängden beslagtagen narkotika skall öka, samti- digt som Tullverkets aktiviteter i preventivt syfte skall ha minst samma omfattning som tidigare. Det föreskrivs vidare, att åtgärder för att förhindra storskalig eller frekvent illegal införsel av alkohol- och tobaksvaror skall ges hög prioritet.

För att nå de av regeringen uppsatta målet för verksamheten skall underrättelseverksamheten och urvalsmetoderna vidareut- vecklas, så att urvalet av objekt förbättras i den fysiska kontroll- verksamheten och träffsäkerheten i arbetet därmed ökar. Som en följd härav, sker urvalet av kontrollobjekt i de flesta fall med ut- gångspunkt i framtagna riskprofiler.

Den brottsbekämpande verksamheten är organisatoriskt uppde- lad i två produktionsprocesser, Organiserad brottslighet och Övrig brottslighet. Inom produktionsprocesserna finns delprocesserna Analys, Spaning, Åtgärd och Utredning. Den operativa verksam-

148

SOU 2006:9

Samverkan

heten är indelad i trafikflöden och bedrivs vid tre kompetenscenter med självständigt nationellt ansvar inom sitt flöde, KC Flyg, KC Gods och KC Resande. KC Flyg har sitt säte på Arlanda och ansva- rar för kontroll av gods och resande, som transporteras med flyg. KC Resande finns i Malmö och ansvarar för kontroll av gods, som medförs av resande, inklusive personbilar. KC Gods är placerat i Göteborg och ansvarar för övrig godstrafik, dvs. kommersiella va- rutransporter. Dessa kompetenscenter har ett gemensamt ansvar för åtgärder mot storskalig och organiserad brottslighet. Huvud- kontoret har ansvar för övergripande styrning och ledning av verk- samheten.

Brottsbekämpningsgrupper

Inom produktionsprocessen Övrig brottslighet leder och samord- nar den operativa ledningen (OPL) vid respektive kompetenscenter självständigt kontrollarbetet och den fysiska övervakningen av tra- fiken inom sitt flöde (flyg, resande respektive gods). Det operativa arbetet bedrivs i s.k. brottsbekämpningsgrupper om ca tio perso- ner. Gruppernas arbete sker i form av fysiskt kontrollarbete i de olika flödena, avseende såväl narkotika och andra varor belagda med in- eller utförselrestriktioner, som fysiska och fiskala kon- troller. Grupperna har i sitt arbete tillgång till såväl narkotikasök- hundar som tekniska hjälpmedel.

Brottsbekämpningsgruppernas geografiska placering baseras på kunskap om respektive trafikflöde, ort och hotbild, underrättelser m.m. En ökad satsning på informationsinhämtande och bearbet- ning samt på tekniska hjälpmedel och IT-stöd sker för att ytterli- gare öka träffsäkerheten i kontrollerna samt för att kunna göra re- levanta prioriteringar i verksamheten mot trafik och orter, där hot- bilden är som störst.

Storskalig och organiserad brottslighet (SOB)

Arbetet med att bekämpa den organiserade och storskalig brotts- ligheten, avseende främst smuggling, sker i produktionsprocessen Organiserad brottslighet. Här finns cirka 350 årsarbetskrafter, som en nationell resurs. Arbetet leds gemensamt av de tre kompetens- center och deras operativa ledning i form av det operativa rådet

149

Samverkan

SOU 2006:9

(OPR). Arbetet är projekt-, eller ärendebaserat. Projekten leds av projektledare som – allt efter ärendets behov – kan förfoga över såväl underrättelseresurser, spaningsgrupper, brottsutredare, eko- nomer, som andra specialister över hela landet. I projekten sker även samarbete med andra myndigheter, såsom Polisen, skatte- brottsenheter och Kustbevakningen. Verksamheten skall därige- nom bättre kunna anpassas till ärendenas karaktär och kompetens- behov över tiden. Med en samlad och relevant kompetens i hela underrättelse- och utredningskedjan ökar förutsättningarna för att effektivt kunna ingripa mot den organiserade och storskaliga brottsligheten.

Tullverket utreder brott, som upptäckts i det gränsöverskridande resande- och godsflödet, och har också till uppgift att förse åkla- gare och domstolar med underlag. I cirka hälften av brottsutred- ningarna fungerar Tullverkets tullåklagare, som förundersöknings- ledare. Vid förundersökningar, som leds av allmän åklagare, funge- rar både tullåklagare och Tullverkets projektledare inom brottsut- redningen som arbetsledare för den brottsutredande personalen på SOB. För ärenden, som drivs i projektform, är projektledaren för- undersökningsledare och för övriga ärenden är tullåklagaren förun- dersökningsledare. Tullåklagare och projektledaren biträder även åklagaren. Antalet omfattande och komplicerade utredningar har ökat, t.ex. avseende smuggling av alkohol och tobak, där smugg- lingen ofta har internationell anknytning. Detta ställer krav på snabba och effektiva kontakter med utländska tullmyndigheter. Det är också viktigt, att samarbetet fungerar bra med andra brotts- bekämpande nationella myndigheter för att åstadkomma ett gott utredningsarbete.

Analysverksamhet

Huvuduppgiften för Tullverkets analysverksamhet är att bedriva analysverksamhet och ge analysstöd till huvudprocesserna effektiv handel och brottsbekämpning. Analysverksamheten är integrerad i respektive huvudprocess och syftar till att Tullverkets åtgärder, i form av fysiska kontroller, deklarationskontroller, tullrevision och informationsinsatser, primärt skall sättas in inom de områden eller på de trafikflöden där risken för fel eller överträdelser är störst. Identifierade risker och hot delges de båda processerna i form av riskprofiler, i syfte att dessa skall kunna ges möjlighet att på ett ef-

150

SOU 2006:9

Samverkan

fektivt sätt bemöta och förebygga eventuella risker och hot. I ar- betet med att samla in relevant information har Tullverkets analys- verksamhet ett nära samarbete med andra nationella och interna- tionella myndigheter och organisationer. Verket har dessutom ett antal sambandsmän, stationerade i andra europeiska länder.

Ett av analysverksamhetens uppdrag är att, i samråd med övriga processer, årligen utarbeta särskilda risk- och hotbildsanalyser. Detta arbete sker inom ramen för ett processövergripande analys- nätverk, som också svarar för övergripande policyfrågor inom ana- lysverksamheten. I risk- och hotbildsanalysen identifieras risker och hot, vilkas förekomst nu eller i en nära framtid inverkar eller kan komma att inverka negativt på Tullverkets förmåga att upp- rätthålla in- och utförselrestriktioner eller att inbringa rätt upp- börd. Risk- och hotbildsanalysen skall också innehålla förslag på konkreta åtgärder för att motverka eller förebygga identifierade risker och hot. Syftet med risk- och hotbildsanalysen är primärt, att den skall utgöra ett relevant beslutsunderlag vid prioritering och verksamhetsinriktning.

5.2.1.3Internationellt samarbete

Det internationella samarbetet är sedan länge ett prioriterat område i Tullverkets verksamhet. Verket bistår Regeringskansliet i det omfattande arbetet inom ramen för EU och samarbetar i stor ut- sträckning med utländska tulladministrationer, både multilateralt och bilateralt. Tullverket deltar även i World Customs Organisa- tion (WCO), Asia Europe Meeting (ASEM) och Östersjösamar- betet, liksom i olika internationella program. Vidare har Sverige ingått ett flertal avtal, avseende ömsesidigt bistånd inom tullområ- det, vilka har stor betydelse för det internationella tullsamarbetet.

Samarbetet avser i många fall utbyte av information med andra medlemsstater i EU, med tredje land eller med olika internationella organisationer. Utbytet styrs av olika rättsakter, bl.a. konventioner och samarbetsavtal.

Inom säkerhetsområdet har Tullverket under flera år bedrivit samarbete med US Customs and Border Protection, USCBP. Detta samarbete har bl.a. lett fram till att ett särskilt samarbetsavtal har tecknats mellan Sverige och USA kring kontroll av container- trafik.

151

Samverkan

SOU 2006:9

5.2.2Kustbevakningen

5.2.2.1Uppgifter

Kustbevakningen är en civil myndighet under Försvarsdeparte- mentets ansvarsområde. Kustbevakningen uppgifter är

att i enlighet med särskilda föreskrifter utföra sjöövervakning och annan kontroll- och tillsynsverksamhet samt miljöräddnings- tjänst till sjöss,

att samordna de civila behoven av sjöövervakning och sjöinfor- mation samt förmedla denna information till berörda myndigheter, att följa den internationella utvecklingen inom sitt verksamhets- område och medverka i internationellt samarbete för att utveckla gränskontroll, brottsbekämpning till sjöss, miljöskydd till sjöss och

annan sjöövervakning, samt

att samverka med andra myndigheter för att främja svenskt del- tagande i internationellt samarbete.

Kustbevakningens verksamhet omfattar följande sju politikområ- den:

rättsväsendet (polisiär verksamhet, bl.a. brottsbekämpande sjöövervakning och sjötrafikövervakning, vissa brottsutre- dande åtgärder samt gränskontroll av personer och inre utlän- ningskontroll i anslutning till sjötrafiken),

skatt, tull- och exekutionsväsendet (tullkontroll, bl.a. gränskon- troll av sjötrafik en avseende varor samt sjöövervakning för att förebygga och beivra brott mot bestämmelserna om in- och utförsel inklusive narkotikasmuggling och annan varu- smuggling

transportpolitik (sjötrafikövervakning och sjösäkerhetsarbete),

livsmedelspolitik (fiskerikontroll),

miljöpolitik (bl.a. åtgärder mot förorening från fartyg)

totalförsvar, och

skydd och beredskap mot olyckor och svåra påfrestningar (miljö- räddning till sjöss och sjöräddning).

152

SOU 2006:9

Samverkan

5.2.2.2Organisation och verksamhet

Kustbevakningen leds av en generaldirektör. Centrala ledningen, som är verkschefens stab, består av avdelningarna för räddnings- tjänst, och sjöövervakning, personal och utbildning, teknik, eko- nomi samt ett verkssekretariat.

Sjöövervakningsavdelningens verksamhet omfattar myndighe- tens uppgifter nationellt och internationellt inom sjöövervaknings- tjänsten. Till sjöövervakningstjänsten hör att bedriva övervakning av laglydnaden, jämte kontroll- och tillsynsverksamhet, i Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon samt på land, i anslutning till dessa vatten. Vad gäller sjöar, kanaler och vattendrag, omfattar sjö- övervakningen enbart Vänern och Mälaren. Kustbevakningen får vidare, med stöd av särskilda föreskrifter eller beslut, bedriva sjö- övervakning även utanför dessa områden. Med sjöövervakning av- ses, att ansvara för eller bistå andra myndigheter med övervakning, brottsbekämpande verksamhet samt kontroll och tillsyn med stöd av särskilda föreskrifter i bl.a. lagen (1982:395) om Kustbevakning- ens medverkan vid polisiär övervakning (LKP), smugglingslagen och tullagen samt lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. Kustbevakningen skall genom övervakning förebygga och ingripa mot störningar av ordningen i sjötrafiken, samt i enlig- het med särskilda föreskrifter förhindra och upptäcka brottslig verksamhet. Kustbevakningen skall vidare ingripa vid misstanke om brott samt utreda eller bistå med utredningen om brott. Vidare skall Kustbevakningen vara kontaktpunkt för sjötrafiken i fråga om förhandsanmälningar enligt föreskrifter om gränskontroll avseende personer och enligt överenskommelse med annan myndighet. Med kontroll- och tillsynsverksamhet avses i princip icke-brottsbekäm- pande uppgifter inom ramen för exempelvis utlännings-, tull- och tillträdeslagstiftningen, liksom fiskeri- och fartygssäkerhetsregler- ingen.

Sjöövervakningsavdelningen bedriver inte någon direkt operativ verksamhet utan svarar för beredning, planering, genomförande och tillämpning av den långsiktiga inriktningen och utvecklingen med därtill hörande uppföljning och analys. Den operativa verk- samheten leds genom regionerna. Det är också sjöövervakningsav- delningen som inom Kustbevakningen ansvarar för verksamheten vid MUC.

Inom myndigheten finns fyra regionala ledningar, vilka var och en leds av en regionchef, samt en lokal organisation med 26 kust-

153

Samverkan

SOU 2006:9

stationer. Myndigheten har även en rikstäckande flygverksamhet. Kustbevakningen har fyra ledningscentraler, som är bemannade dygnet runt året om med bl.a. vakthavande befäl. Myndigheten är operativt inriktad med hög närvaro med fartyg till sjöss och flyg- plan och har därigenom allmänt sett en hög beredskap. Verksam- heten genomförs som målinriktad patrullering med fartyg och flyg. Viss del av verksamheten bedrivs i dag också genom landpatrulle- ring med bil i kustområden. Inom regioner sker också informa- tions- och underrättelseinhämtning och viss bearbetning därav.

Det geografiska verksamhetsområdet består av svenskt inre vat- ten, såvitt detta omfattar kustvatten och skärgårdsområden, Vänern och Mälaren samt svenskt territorialhav och Sveriges ekonomiska zon. Kustbevakningen får också, efter beslut av regeringen, vara verksam utanför den ekonomiska zonen inom ramen för EU-sam- arbetet och med stöd av förpliktelser, som Sverige åtagit sig genom internationella överenskommelser. Kustbevakningen har givits ett samlat ansvar i frågor, som rör myndighetsutövning till sjöss och svarar självständigt, men i nära samverkan med Polisen och Tull- verket för den svenska gränskontrollen till sjöss. Den polisiära och tullnära övervakningen till sjöss bedrivs integrerat med myndighe- tens övriga övervaknings-, tillsyns- och kontrolluppgifter. I sam- band med Sveriges operativa inträde i Schengensamarbetet har Kustbevakningen, såsom ansvarig för gränskontrollen till sjöss, prioriterat person- och varukontrollen. Inriktningen innefattar, förutom traditionell person- och varukontroll avseende personers in- och utresa och varurörelser, även bekämpande av gränsöver- skridande kriminalitet i vidare mening inom sitt ansvarsområde. Kustbevakningen ansvarar också för inre utlänningskontroll till sjöss.

Kustbevakningen ansvarar för den administrativa kontrollen av sjöfarten, som mottagare av förhandsanmälningar från yrkessjö- farten (fiske- och handelsfartyg) och av anmälningar från fritids- båtstrafiken. Vid myndigheten genomförs också den administrativa kontrollen av dessa anmälningar. Kontrollen innebär, att samtliga fartyg, som kommer till svenska orter från en utrikes ort, eller så- vitt avser fiske- och fritidsfartyg, från en ort utanför Schengensta- terna, skall anmäla sig till Kustbevakningen för administrativ kon- troll av uppgifter om personer ombord. Alla anmälningar går till Kustbevakningens kontaktpunkt vid Region Nord, som också är mottagare av anmälningar, avseende sjöfartsskydd SMC (Swedish Maritime Clearance). Där kontrolleras förhandsanmälan genom

154

SOU 2006:9

Samverkan

bl.a. kontroll av besättningslistan via sökning i SIS och nationella register. Där kontrolleras också sjöfartsskyddsanmälan, såvitt avser gränskontroll. Resultatet av kontrollerna sänds tillsammans med en analys därefter dels till ledningscentralen vid den region, som an- svara för den hamn till vilken fartyget anmält ankomst, dels till po- lismyndigheten där.

Anmälan tillsammans med övriga kända uppgifter utgör underlag för en mer utförlig riskanalys som genomförs i samverkan mellan Kustbevakningen och berörd polismyndighet samt, i förekom- mande fall, Tullverket. Utfallet av riskanalysen blir styrande för i vilken omfattning s.k. fysiska ombordkontroller eller s.k. verifie- ringar av besättningslistor anses påkallade. Ombordkontroller görs på cirka två procent av de anmälda fartygen (årligen mellan 30 000 och 3 500 fartyg, omfattande cirka 500 000 personer). Det infor- mationsunderlag som genereras av den administrativa kontrollen beträffande trafiken inom sjöterritoriet, är av stort värde för den fortsatta underrättelsehanteringen, dels internt för myndighetens egen verksamhetsplanering, dels för övriga samverkande myndig- heter, främst polismyndigheterna och Tullverket.

För kontroll av fiskefartygen har inriktningen varit, att person- kontrollen ombord skall ske i samband med den landningskontroll, som Kustbevakningen svarar för inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken.

Kontrollen av fritidsbåtstrafiken genomförs främst genom över- vakning och kontroll i gäst- och naturhamnar mellan gränsöver- gångsställena, såväl med båt som med bil. Sedan den 1 juli 2004 omfattas även fritidsfartygen av en obligatorisk skyldighet att an- mäla, när de kommer från ort utanför Schengenstat. Detta betyder att fritidsfartyg behandlas på i princip motsvarande sätt som han- delsfartyg. Myndigheten bemannar inga gränsövergångsställen men vid behov genomförs, såväl på begäran av Polis kontroll vid ett gränsövergångsställe som utan sådan begäran, kontroller i anslut- ning till en hamn eller på en ort där ett gränsövergångsställe finns.

För att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig gränskontroll har Kustbevakningen fått regeringens uppdrag (i regleringsbrev för 2002), att i samråd med Rikspolisstyrelsen, respektive i samarbete med Tullverket, utveckla system för riskanalys, baserat på under- rättelser och brottsmisstankar som kan vara styrande för kontrol- len av sjötrafiken. Detta uppdrag har, som redan framgått, bl.a. lett fram till att Kustbevakningen tillsammans med Polisen och Tull- verket har inrättat ett gemensamt centrum för maritima underrät-

155

Samverkan

SOU 2006:9

telser, MUC. Kustbevakningen har sedan några år tillbaka också i övrigt utvecklat verksamheten mot ett mer riskanalysbaserat ar- betssätt och har numera detta som grund inom fiskerikontrollen, avseende främst genomförandet av EU:s gemensamma fiskeripoli- tik. Inom gränskontrollen är tillgången till underrättelser och in- formation av vital betydelse för ett riskanalysbaserat arbetssätt, så- väl avseende planering av verksamheten som beslut om kontroll av ett visst objekt. Kustbevakningens organisation för underrättelse- och informationsinhämtning är inriktad på att komplettera Poli- sens verksamhet på ett sådant sätt, att Kustbevakningens särskilda kompetens avseende sjötrafiken tillförs Polisens verksamhet, sam- tidigt som Kustbevakningen får del av information av betydelse för sin verksamhet.

Kustbevakningen kommer enligt förslag i prop. 2005/06:33 att fr.o.m. den 1 april 2006 kunna utfärda föreläggande om ordnings- bot. Kustbevakningen kommer också, enligt förslag i prop. 2005/06:51, att fr.o.m. den 1 juli 2006 ges utökat tillsynsansvar av- seende transport av farligt gods. Förslaget innebär, att Kustbevak- ningen i hamnområden skall utöva tillsyn över såväl utgående som inkommande transporter med farligt gods. Befogenheterna att stoppa och kontrollera transporterna utvidgas.

5.2.3Polisen

5.2.3.1Uppgifter

Polislagen (1984:387) innehåller de grundläggande bestämmelserna om polisväsendets organisation och uppgifter. Målen för polisverk- samheten och Polisens uppgifter har inte preciserats i polislagen utan anges mer allmänt. Skälet är, att man har velat att Polisens verksamhet skall kunna anpassas till förändringar i samhället. Som ett led i en strävan att främja rättvisa och trygghet, skall Polisens arbete syfta till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt att i övrig tillförsäkra allmänheten skydd och annan hjälp. Polisen har huvudansvaret för bl.a. utlänningskontrollen, såväl vid grän- serna som inne i Sverige.

Till Polisens uppgifter hör

att förebygga brott och andra störningar av den allmänna ord- ningen eller säkerheten,

156

SOU 2006:9

Samverkan

att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten och hindra störningar därav samt ingripa när sådana har inträffat,

att bedriva spaning och utredning i fråga om brott, som hör un- der allmänt åtal,

att lämna allmänheten skydd, upplysningar och annan hjälp och att fullgöra den verksamhet, som ankommer på Polisen enligt

särskilda bestämmelser.

Polisen har också en skyldighet att samarbeta med andra verk- samheter och myndigheter, vilkas verksamheter berör polisverk- samheten. De andra myndigheterna har å sin sida en skyldighet att ge Polisen stöd i dess arbete.

5.2.3.2Organisation och verksamhet

Polisväsendet tillhör Justitiedepartementets ansvarsområde. Poli- sens organisation är indelad i en central och en lokal nivå. Rikspo- lisstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för Polisen. Rikspolis- styrelsens huvuduppgifter är att utöva tillsyn över Polisen och verka för planmässighet, samordning och rationalisering. Rikspolis- styrelsen kan också på regeringens uppdrag, leda polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets säkerhet.

Rikspolisstyrelsen har samordningsansvar bl.a. för,

Gränskontroll avseende personer

Internationellt polissamarbete

Centrala polisregister

Polisens planering vid särskilda händelser

Rikspolisstyrelsen har nyligen omorganiserats. Den nya organisa- tionen har trätt i kraft den 1 januari 2006. Rikspolisstyrelsen del- tar, tillsammans med Tullverket och Kustbevakningen, i arbetet under regeringschefernas Aktionsgrupp mot organiserad brotts- lighet i Östersjöområdet (Task Force on Organised Crime in the Baltic Sea Region), med syfte att utveckla samarbetet med övriga gränskontrollmyndigheter i Östersjöregionen; ”Östersjöregionen

– en samverkan som är av avgörande betydelse för möjligheten att bekämpa gränsöverskridande brottslighet”.

Säkerhetspolisen skall inom Rikspolisstyrelsen leda och bedriva polisverksamhet för att förebygga och avslöja brott mot rikets sä- kerhet. Säkerhetspolisen skall också – även om verksamheten inte avser sådan brottslighet – bedriva polisverksamhet i fråga om terro-

157

Samverkan

SOU 2006:9

ristbekämpning, bevaknings- och säkerhetsarbete, som avser den centrala statsledningen eller, som har samband med statsbesök och liknande händelser. I säkerhetspolisens uppgifter ingår även att be- driva annat personskydd i den utsträckning, som Rikspolisstyrelsen bestämmer.

Rikskriminalpolisen är en del av Rikspolisstyrelsen och ansvarar för den del av den operativa polisverksamheten på central nivå, som inte ankommer på Säkerhetspolisen. Rikskriminalpolisen är den organisation inom svensk polis där kampen mot organiserad brottslighet samordnas på såväl nationell, som internationell nivå. Rikskriminalpolisen bedriver sitt arbete mot den organiserade brottsligheten genom kriminalunderrättelsearbete, samordning av denna och genom att lämna biträde till landets polismyndigheter när grova brott har begåtts. I vissa fall leder Rikskriminalpolisen även egna utredningar. Chefen för Rikskriminalpolisen är svensk gränskontrollchef, avseende personer.

Varje län utgör ett polisdistrikt. I varje distrikt finns en polis- myndighet, som ansvarar för polisverksamheten inom distriktet. Det finns således 21 polismyndigheter i landet. Polismyndigheterna är i sin tur indelade i antingen polisområden och närpolisområden, eller enbart polisområden. En länspolismästare är chef för en po- lismyndighet. Nämnda polismyndigheter svarar för den medverkan vid varukontroller, som följer av bestämmelserna i tullagen och in- regränslagen1.

5.3Samverkan mellan Tullverket, Kustbevakningen och Polisen

5.3.1Den i lag reglerade samverkan mellan myndigheterna som arbetar med varukontroll vid inre gräns

Tullverket ansvarar, som nämnts ovan, för kontrollen av varor både vid yttre och vid inre gräns. Polisen och Kustbevakningen är skyl- diga, enligt bestämmelser i inregränslagen och tullagen, att med- verka i kontrollverksamheten. För det fall att personal från Polisen eller Kustbevakningen deltar i kontrollverksamheten enligt inre- gränslagen, har dessa tjänstemän samma befogenheter som personal från Tullverket, när det gäller att anmana någon att stanna, begära

1 För en utförligare beskrivning av polisens organisation och arbete, se betänkandet Gräns- kontrollag – effektivare gränskontroll (SOU 2004:110 S. 231 ff.).

158

SOU 2006:9

Samverkan

att dessa lämnar de uppgifter och visar upp de handlingar, som be- hövs för att möjliggöra en kontroll enligt inregränslagen samt att utföra kontroller.

Kustbevakningen har ett självständigt ansvar för gränskontrollen av sjötrafiken, avseende varor vid de yttre gränserna. Det självstän- diga ansvaret omfattar således endast varukontroll enligt tullagen av tredje landstrafiken. Vid införsel av varor direkt över sjögräns från ett annat land inom gemenskapen, kan Kustbevakningen däremot endast efter en begäran från Tullverket vidta de selektiva kontroll- åtgärder, som är tillåtna enligt inregränslagen.

Kustbevakningens tjänstemän har även i stort sett samma befo- genheter som tulltjänstemännen att ingripa mot och utreda brott enligt smugglingslagen. Kustbevakningen har emellertid inte befo- genhet att inleda förundersökning, angående de brott som omfattas av smugglingslagen. Kustbevakningens tjänstemän har vidare med stöd av lagen (1998:395) om Kustbevakningens medverkan vid po- lisiär övervakning vid brott mot en mängd olika författningar samma befogenhet, som polisman att ingripa genom att t.ex. hålla förhör, vidta vissa inledande utredningsåtgärder, gripa en misstänkt samt företa husrannsakan.

5.3.2Underrättelseskyldighet

Det finns få författningsreglerade skyldigheter för Tullverket, Poli- sen och Kustbevakningen att underrätta varandra om iakttagelser, som myndigheterna gör i sin verksamhet. Bestämmelser vilka anger vissa ramar för informationsutbytet finns i sekretesslagen och i de olika registerförfattningarna, vilka gäller för de olika myndigheter- nas verksamheter. I övrigt är informationsutbytet mellan myndig- heterna oreglerat. Nedan anges de fall, där underrättelseskyldighet finns reglerad i lag.

I tullagstiftningen finns en reglerad skyldighet för Polisen att underrätta Tullverket för det fall att en polisman får kännedom om att ett luftfartyg landat trots att Tullverket meddelat förbud mot en sådan ankomst. I ett sådant fall skall polismannen skyndsamt un- derrätta Tullverkets rikssambandscentral, närmaste tullkontor eller tulltjänsteman om det inträffade. Polisen skall också i ett sådant läge hålla kvar luftfartyget, om det kan ske utan olägenhet. Detta framgår av 63 § i tullförordningen. Av samma bestämmelse fram- går, att motsvarande gäller, om en polisman får kännedom om att

159

Samverkan

SOU 2006:9

en svensk eller utländsk tullförsegling skadats eller tagits bort vid transitering eller att ett fordon har använts i strid mot bestämmel- serna om temporär import.

Av 6 kap. 19 § tullagen framgår, att den som på grund av nöd el- ler annat tvingande skäl avviker från vad som föreskrivs om tull- övervakning i tullagstiftningen, snarast skall anmäla detta för när- maste tullkontor eller tulltjänsteman. Om ett transportmedel, som står under tullövervakning eller medför varor som står under tull- övervakning, förolyckas skall den som innehar någon handling som avser transportmedlet eller lasten snarast lämna handlingen till närmaste tullkontor eller tulltjänsteman. En anmälan om att någon av nöd eller av annat tvingande skäl avviker från vad som föreskri- vits om tullövervakning kan också lämnas till en polisman i fråga om fordon och luftfartyg samt till tjänsteman vid Kustbevakningen i fråga om fartyg. En anmälan om att ett transportmedel, som står under tullövervakning eller medför varor som är under tullöver- vakning, förolyckats får om transportmedlet är ett fartyg överläm- nas till tjänsteman på Kustbevakningen. När en polisman eller en tjänsteman vid Kustbevakningen tagit emot en anmälan enligt 6 kap. 19 § tullagen, om att transportmedel som står under tullöver- vakning eller varor som medförts i transportmedlet, skall en anmä- lan angående detta överlämnas till Tullverket enligt 64 § i tullför- ordningen.

Någon motsvarighet till ovan nämnda bestämmelser i tullför- ordningen finns inte vad gäller trafiken över inre gräns.

I den förordningen (2005:791) om behandling av uppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet, som trädde i kraft den 1 december 2005, finns bestämmelser som uppgiftsskyldighet. En- ligt dessa skall Tullverket på begäran av Ekobrottsmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, polismyndigheterna, Kustbevakningen, Skatte- verket och Åklagarmyndigheten lämna ut uppgifter ur tullbrotts- databasen (2 §).

5.3.3Samverkan i praktiken

I inregränslagen finns, som nämnts ovan, bestämmelser om att Po- lisen och Kustbevakningen skall medverka vid kontrollerna. Några närmare bestämmelser för hur denna medverkan skall ske finns vare sig i lag eller förordning. Riksdagen och regeringen har i stället överlåtit åt myndigheterna själva att bestämma hur denna medver-

160

SOU 2006:9

Samverkan

kan skall gå till. Detta har skett bl.a. genom att Tullverket, Kustbe- vakningen och Polisen träffat överenskommelser. Som exempel på en sådan överenskommelse kan nämnas, att Polisen sköter kon- trollen av varor vid flygplatserna i Jönköping, Visby och Karlstad (se vidare avsnitt 9.3).

EU-gränskontrollutredningen hade enligt sina direktiv, att bl.a. klarlägga, hur samarbetet mellan Tullverket och Polisen skulle or- ganiseras för att på ett effektivare sätt utnyttja båda myndigheter- nas resurser. Utredningen kom emellertid fram till att det inte fanns några särskilda problem i gränsdragningen mellan Tullverkets och Polisens uppgifter. I förarbetena till inregränslagen uttalar re- geringen, att den delade utredningens bedömning att fördelningen av arbetsuppgifter mellan tull och polis är lämplig. Regeringen an- såg att det främst var en fråga för den dåvarande Generaltullstyrel- sen och Rikspolisstyrelsen, att finna lämpliga former att vidareut- veckla samarbetet (prop. 1995/96:166 s. 75 f).

5.4Nationella register vilka används i den brottsbekämpande verksamheten

Av stor betydelse för snabb tillgång till information är de olika re- gister vilka de gränskontrollerande myndigheterna har tillgång till i sitt brottsbekämpande arbete. Nedan följer en kort redogörelse för dessa register. Redogörelsens syfte är att ge en överblick över vil- ken information, som de gränskontrollerande myndigheterna ge- mensamt har tillgång till i sitt arbete med varukontroller2.

Grundläggande bestämmelser för behandling av personuppgifter finns i personuppgiftslagen (1998:204). Syftet med personupp- giftslagen är att skydda enskilda mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Personuppgiftsla- gens bestämmelser är generellt tillämpliga på behandling av per- sonuppgifter, såväl i verksamhet som faller inom gemenskapsrät- ten, som nationell verksamhet. Emellertid behövs för de allra flesta myndigheter en särreglering för behandling av personuppgifter i myndighetens verksamhet. Vidare finns i 2 § personuppgiftslagen en bestämmelse, som stadgar att för det fall att det i annan lag eller förordning skulle finnas bestämmelser vilka avviker från person- uppgiftslagen, skall dessa gälla. För Tullverkets brottsbekämpande

2 En utförlig beskrivning av regsiterlagstiftningen finns i Gränskontrollutredningens be- tänkande (SOU 2004:110) avsnitt 4.11

161

Samverkan

SOU 2006:9

verksamhet gäller sedan 1 december 2005 lagen (2005:787) om be- handling av uppgifter i Tullverket brottsbekämpande verksamhet (prop. 2004/05:164). Nämnda lag gäller i stället för personupp- giftslagen och innehåller hänvisningar till de bestämmelser i per- sonuppgiftslagen, som skall vara tillämpliga på Tullverkets brotts- bekämpande verksamhet. Vidare innehåller lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete bestämmelser om utbyte av informa- tion med andra stater och mellanstatliga organisationer. För Poli- sen gäller Polisdatalagen (1998:622). Kustbevakningens behandling av personuppgifter regleras i förordningen (2003:118) om behand- ling av personuppgifter inom Kustbevakningen.

Flera av de nu nämnda författningarna är för närvarande föremål för översyn. I november 2003 lämnades huvudbetänkandet Ny sek- retesslag (SOU 2003:99). Uppdraget gällde en allmän översyn av sekretesslagen, samverkan mellan och inom myndigheter, samar- betet mot ungdomsbrott, uppgiftslämnande vid misstanke om grova brott samt tystnadsplikter som bryter meddelarfriheten. Kommitténs förslag bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Även personuppgiftslagen har varit föremål för översyn. Utred- ningen överlämnade sitt betänkandet Översyn av personuppgiftsla- gen (SOU 2004:6) i februari 2004. Även detta förslag bereds för närvarande inom Regeringskansliet.

Polisdatalagen har setts över av Polisdatautredningen, som i be- tänkandet Behandling av personuppgifter i Polisens verksamhet (SOU 2001:92) lämnade bl.a. ett förslag till en ny polisdatalag. Även detta förslag är föremål för beredning inom Regeringskans- liet. En del av förslaget har emellertid brutits ut. I november 2003 fick en utredare i uppdrag att biträda Justitiedepartementet med en översyn av DNA-tekniken inom brottsbekämpningen (dnr Ju2003/9454/P). Uppdraget redovisades i juni 2004 i promemorian Genetiska fingeravtryck (Ds 2004:35). I avvaktan på att regeringen tar slutlig ställning till polisdatautredningens förslag till en ny po- lisdatalag har vissa ändringar i rättegångsbalken och polisdatalagen, som rör användandet av DNA-tekniken inom brottsbekämp- ningen, trätt i kraft den 1 januari 2006.

Regeringen har vidare förordnat en särskild utredare, med upp- gift att göra en översyn av regleringen av behandling av personupp- gifter i Kustbevakningens verksamhet. Den särskilde utredaren skall även lämna förslag till en författningsreglering (dir. 2004:143). Uppdraget skall redovisas senast den 1 februari 2006.

162

SOU 2006:9

Samverkan

5.4.1Behandling av uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten

Uppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet behandlas med stöd av den nya lagen om behandling av uppgifter i Tullverkets brottsbekämpande verksamhet. Uppgifter får behandlas för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller beivra brott eller för att fullgöra det arbetet, som Tullverket är skyldigt att utföra enligt lagen om internationellt tullsamarbete.

Tullverket skall enligt den nya lagen inrätta en s.k. tullbrottsda- tabas. Denna skall bestå i en samling uppgifter och handlingar, som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verk- samheten.

Behandling av uppgifter för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet

Underrättelseregistret (tidigare SPADI) ingår i tullbrottsdatabasen. Uppgifterna i SPADI syftar till att ta fram underlag för beslut om planering av kontrollverksamheten samt för att ta fram underlag för misstanke om konkret brott, i syfte att inleda en förundersök- ning. Registret innehåller bl.a. uppgifter om händelser, organisatio- ner samt personer, som skäligen kan misstänkas begå eller ha begått allvarlig brottslig verksamhet som det åligger Tullverket att ingripa mot. Registret får också innehålla uppgifter om personer, som är inblandade i mindre allvarlig brottslig verksamhet, men som ingår i en organiserad verksamhet av systematisk karaktär. Vidare får upp- gifter om transportmedel eller varor, som kan antas ha samband med allvarlig brottslig verksamhet, samt uppgifter om hjälpmedel registreras, även om uppgifterna kan hänföras till en person som det inte finns någon misstanke mot, s.k. indirekta personuppgifter. Det skall i sådana fall framgå av uppgifterna i registret, att personen ifråga inte är misstänkt för något brott. Om inte ny information i ärendet kommer in, skall uppgifterna i underrättelseregistret gallras efter tre år. Underrättelseregistret kommer under våren 2006 att ersättas av ett nytt ärendehanteringssystem – TIGER (Tullverkets integrerade brottsutredningssystem).

Ekobrottsmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, polismyndigheterna, Kustbevakningen och Skatteverket får ha direktåtkomst till upp-

163

Samverkan

SOU 2006:9

gifter i tullbrottsdatabasen, som behandlas för att förhindra och upptäcka brottslig verksamhet.

Uppgifter för att beivra visst brott

Tullmålsjournalen (TMJ) är ett diarium för den brottsutredande verksamheten och ett register över gjorda beslag. Registret inne- håller uppgifter, om misstänkt gärningsman, aktuellt brott och platsen för detta, varor, beslag samt uppgifter om resultatet av den genomförda förundersökningen (dom eller beslut).

TMJ används för registrering, uppföljning, komplettering och statuskontroll av beslagsregistret samt för viss utvinning av stati- stik. Dessutom används TMJ för överföring av uppgifter till strafföreläggandesystemet (EnVis) samt till det av Rikspolisstyrel- sen förda misstankeregistret och till Riksåklagarens ärendehanter- ingssystem (BRÅDIS). TMJ används således inte alls i den opera- tiva kontroll- eller analysverksamheten. TMJ kommer under åren 2006 eller 2007 att ersättas av TIGER.

BOW är en applikation i Tullverkets diarie- och dokumenthan- teringssystem W3D3. Applikationen, som är en övergångslösning, kommer att ersättas av TIGER under åren 2006 eller 2007. BOW är ett elektroniskt ärendehanteringssystem för alla uppgifter och handlingar, som ingår i en förundersökning.

TMJ och BOW ingår i tullbrottsdatabasen. Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Rikspolisstyrelsen och polismyndighe- terna får ha direktåtkomst till uppgifter i tullbrottsdatabasen, som behandlas för att utreda och beivra visst brott, och i förundersök- ningar, som leds av en åklagare vid Åklagarmyndigheten eller Eko- brottsmyndigheten.

Rutiner för strafföreläggande och ordningsbot

Med stöd av förordningen (1997:902) om register över strafföre- läggande förs ett register för handläggning och indrivning av strafförelägganden (EnVis). EnVis har utvecklats av Åklagarmyn- digheten (tidigare Riksåklagaren) och består av en central och en lokal del. Den lokala delen, vilken Tullverket har installerat, an- vänds för registrering och utfärdande av strafförelägganden. Den

164

SOU 2006:9

Samverkan

centrala för uppföljning, bl.a. registrering av godkännande av ett strafföreläggande.

I enlighet med förordningen (1997:903) om register över före- lägganden av ordningsbot förs ett register för förelägganden av ordningsbot (RIOB). Rikspolisstyrelsen är ansvarig för RIOB. Tullverkets föreläggande av ordningsbot läggs in i registret av Rikspolisstyrelsen.

Tullinformationssystemet (TIS)

Den rättsliga grunden för EU:s tullinformationssystem består dels av rådets förordning (EG) nr 515/97 om ömsesidigt bistånd i tull- ärenden, dels konventionen om användning av informationstek- nologi för tulländamål (TIS-konventionen). Förordningen (1998:64) om tillämpning av Europeiska unionens tullinforma- tionssystem innehåller kompletterande bestämmelser till rådsför- ordningen avseende svenska myndigheters tillämpning och an- vändning av TIS.

Uppgifter ur informationssystemet får användas av Tullverket, svenska polismyndigheter, Kustbevakningen, Jordbruksverket och Läkemedelsverket i den utsträckning myndigheterna har befogen- het att vidta åtgärder för att förebygga, utreda och beivra överträ- delser av EU:s tull- och jordbrukslagstiftning. Tullverket, polis- myndigheter och Kustbevakningen får ha direktåtkomst till upp- gifter i samtliga kategorier i TIS. Jordbruksverket och Läkemedels- verket har direktåtkomst till viss information. Det är däremot bara Tullverket, som har rätt att föra in uppgifter i systemet.

Tullverket är registeransvarigt för TIS i Sverige samt för de före- skrivna säkerhetsåtgärderna.

TIGER

TIGER är ett informationssystem, som är under uppbyggnad. Det kommer att i huvudsak bestå av tre delar, en funktion för registre- ring och överföring av uppgifter, ett ärendehanteringssystem som bygger på en elektronisk handläggning, samt ett statistik- och rap- porteringssystem. TIGER skall också kunna kommunicera med andra myndigheters system och register, såsom misstanke- och be- lastningsregistren (se nedan).

165

Samverkan

SOU 2006:9

TIGER innehåller även uppgifter om utförda och pågående ana- lyser, riktade mot det arbete som utförs inom processen effektiv handel. Analyserna är främst inriktade mot uppbörd (tullar, skatter och avgifter) samt in- och utförselrestriktioner. I registret finns det emellertid även information om analyser inom andra områden, så- som varumärkesintrång och handelsstatistik. Tullverket analyserar trender och liknande, vad avser avvikelser från gällande regelverk i det kommersiella varuflödet. Syftet är att analyserna skall ligga till grund för en riskprofil.

5.4.2Kustbevakningens register

Som framgått ovan i avsnitt 5.2.2, har Kustbevakningen i uppdrag att samordna de civila behoven av sjöövervakning och sjöinforma- tion och att förmedla denna information till berörda myndigheter (sjöövervakningsuppdraget). Med anledning av detta uppdrag är för närvarande ett nytt informationssystem (SJÖBASIS) under ut- veckling och uppbyggnad i samverkan med berörda myndigheter. Systemet kommer att baseras på uppgifter om fartyg och fartygsrö- relser, inhämtade från främst Kustbevakningen, Försvarsmakten, Sjöfartsverket och Fiskeriverket. På sikt kommer även uppgifter från bl.a. Polisen och Tullverket att ingå. SJÖBASIS kommer att innehålla både aktuell och historisk information, om bl.a. fartygs namn, position, kurs och fart, kompletterad med information om iakttagelser, jämte uppgifter från förhandsanmälningar och under- rättelser. Informationen kommer bl.a. att kunna presenteras som en kartbild över det aktuella och historiska sjöläget, men också vara sökbar efter ett flertal olika kriterier. Systemet beräknas, i en första version, att vara i drift kring årsskiftet 2006/07.

Kustbevakningen har även ett antal andra register såsom KIBS (Kustbevakningens informations- och beslutsstödsystem), rap- portdiarium, underrättelseregister och register för särskilda under- sökningar (SUR).

166

SOU 2006:9

Samverkan

5.4.3Polisens register

Rikspolisstyrelsen ansvarar för kriminalunderrättelseregistret. Uppgifter ur kriminalunderrättelseregistret får lämnas ut till bl.a. Kustbevakningen, Tullverket eller en skattemyndighet, om upp- gifterna kan antas ha särskild betydelse för en pågående undersök- ning i respektive myndighetens brottsutredande verksamhet, eller för andra brottsbekämpande åtgärder. Bestämmelser om kriminal- underrättelseregistret finns i polisdatalagen.

Rikspolisstyrelsen för ett belastningsregister, till vilket Tullver- ket har direktåtkomst. Bestämmelser om registret finns i lag (1998:620) om belastningsregister. Syftet med detta register är bl.a. att ge information om sådana belastningsuppgifter, som behövs i verksamhet hos polis-, skatte- och tullmyndigheter för att före- bygga, upptäcka och utreda brott. I belastningsregistret finns bl.a. uppgifter om vilka personer som genom dom, beslut, strafföreläg- gande eller föreläggande av ordningsbot har ålagts påföljd för brott. Belastningsregistret skall även innehålla uppgifter om vissa ut- ländska domar och om dessa är meddelade av länder, vilka tillhör Interpol. Tullverket har rätt att få ut personuppgifter ur detta re- gister när det behövs i myndighetens verksamhet för att förebygga, upptäcka och utreda brott.

Tullverket har även direktåtkomst till det av Rikspolisstyrelsen förda misstankeregistret, vilket regleras genom lag (1998:621) om misstankeregister. Registret innehåller uppgifter om personer, som är skäligen misstänkta för brott. Misstankeregistret förs i syfte att bl.a. underlätta tillgången till sådana uppgifter om skälig misstanke om brott, som behövs i verksamhet hos polis-, skatte- och tull- myndigheter för att samordna förundersökningar mot en person och för att förebygga, upptäcka och utreda brott.

Rikspolisstyrelsen är ansvarig även för den svenska nationella enheten av SIS. SIS är ett efterlysnings- och spaningsregister, som är ett hjälpmedel för Schengenstaterna, avseende polisiära och rättsliga frågor samt frågor om inresa och uppehållstillstånd. Re- gistret innehåller framställningar bl.a. om omhändertagande av en person, som efterlysts för utlämning eller överlämning, om att en person nekats tillträde till en Schengenstat och om försvunna per- soner stulna fordon och föremål. I registret förekommer person- uppgifter om namn, om särskilda bestående fysiska kännetecken, om födelsedatum och födelseort, om kön, om medborgarskap, om personen är beväpnad, om personen kan tillgripa våld, om syftet

167

Samverkan

SOU 2006:9

med framställningen samt om begärd åtgärd (ang. SIS, se även av- snitt 4.4).

5.5Sekretess mellan myndigheterna

I Sverige är det brottsbekämpande arbetet uppdelat mellan flera myndigheter – Polisen, Tullverket, Kustbevakningen, Åklagarmyn- digheten, Ekobrottsmyndigheten och Skatteverkets skattebrotts- enheter. Gemensamt för dessa myndigheters verksamhet är att sek- retess enligt sekretesslagen gäller för flertalet av de uppgifter som behandlas. När uppgifter skall lämnas mellan de brottsbekämpande myndigheterna, måste hänsyn därför tas till sekretesslagstiftningen.

Det finns ett antal bestämmelser, som innebär att sekretess i vissa fall inte utgör hinder för ett utbyte av uppgifter mellan myn- digheter. Av 1 kap. 5 § sekretesslagen framgår, att sekretessbelagda uppgifter får lämnas från en myndighet till en annan, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna full- göra sin verksamhet. Bestämmelsen kan således aldrig tillämpas på den grunden, att den mottagande myndigheten behöver uppgif- terna. Den skall dessutom tillämpas restriktivt. Ytterligare sekre- tessbrytande bestämmelser finns i 14 kap. sekretesslagen. I 14 kap. 1 § anges bl.a., att sekretess inte hindrar ett utlämnande till en an- nan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förord- ning. När uppgifter behövs i bl.a. förundersökningar, kan de, med vissa undantag, lämnas ut enligt de särskilda bestämmelserna i 14 kap. 2 §. Slutligen finns i 14 kap. 3 § första stycket, den s.k. gene- ralklausulen, en bestämmelse som innebär att sekretessbelagda uppgifter får lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att in- tresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda. Vissa undantag från generalklausu- lens område stadgas dock i paragrafens andra stycke.

En avgörande betydelse har bestämmelsen i 15 kap. 5 § sekre- tesslagen, som säger att en myndighet på begäran av en annan myndighet skall lämna ut uppgifter i den mån hinder inte möter på grund av sekretess eller arbetets behöriga gång. Det innebär alltså, att om en myndighet begär en uppgift från en annan myndighet och någon av de ovan nämnda sekretessbrytande bestämmelserna är tillämplig, eller naturligtvis om uppgiften är offentlig, skall den lämnas ut.

168

SOU 2006:9

Samverkan

Sekretess och informationsutbyte i brottsutredningar

För uppgifter, som hänför sig till förundersökningar och till åkla- garmyndighets, polismyndighets, Skatteverkets, Tullverkets eller Kustbevakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, gäller sekretess med hänsyn både till skydd för verksamheten enligt 5 kap. 1 § första stycket 1–4 sekre- tesslagen och till skydd för enskilda enligt 9 kap. 17 § första stycket 1, 2, 4, 6, 8 och 10 samma lag.

Enligt 5 kap. 1 § första stycket sekretesslagen gäller ett rakt ska- derekvisit, vilket innebär att en uppgift i en förundersökning m.m. är sekretessbelagd, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas, om uppgiften röjs. Presumtionen är således i detta fall för offentlighet. För sekretessen enligt 9 kap. 17 § gäller i stället ett omvänt skaderekvisit, vilket betyder att en uppgift i en förunder- sökning är sekretessbelagd, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men. Presumtionen är således i detta fall för sekretess. Sekretessen i 9 kap. 17 § första stycket är uppdelad så att punkterna 1, 2 och 4 avser sekretess i verksamhet med bl.a. brottsutredningar oavsett formen för behandling, medan punkterna 6, 8 och 10 avser sekretess endast för uppgifter som behandlas automatiserat i regis- ter eller på annat sätt, oavsett om det gäller brottsutredningar eller underrättelseverksamhet.

I 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen anges, att sekretess inte hindrar att uppgift som angår misstanke om brott lämnas till en brottsbekämpande myndighet. Det krävs dock både att fängelse är föreskrivet för brottet och att brottet kan antas föranleda annan påföljd än böter. Bestämmelsen är alltså inte tillämplig vid mindre allvarlig brottslighet. Vidare skall det brott, som misstanken avser, vara begånget (prop. 1981/82:186 s. 25 och prop. 1983/84:142 s. 31). Vissa uttryckliga begränsningar av bestämmelsens tillämpning görs också i 14 kap. 2 § femte stycket avseende uppgifter inom t.ex. sjukvården och socialtjänsten.

Det skall noteras, att det i lagtexten inte anges vilken grad av misstanke, som skall föreligga för att sekretessen skall brytas. Det framgår dock av prop. 1983/84:142 s. 31 f och prop. 2001/02:191 s. 46 f, att myndigheterna vid tillämpning av bestämmelsen själva får avgöra i vilka fall misstankarna är av sådan styrka att uppgift bör lämnas till andra myndigheter, samt att gällande reglering erbjuder

169

Samverkan

SOU 2006:9

myndigheterna relativt stora möjligheter att lämna ut uppgifter om misstänkt brottslighet när så anses befogat. Det betonas vidare i förarbetena, att avsikten inte är att myndigheterna skall vara passiva när det uppkommer misstankar om brott utan att det är önskvärt att myndigheterna utnyttjar de möjligheter att lämna ut uppgifter om brott som bestämmelsen innebär. Vidare skall en myndighet, när den har rätt att utlämna en uppgift, också lämna ut uppgiften om den begärs av en annan myndighet.

I praktiken innebär den nämnda bestämmelsen att det, beträf- fande brott för vilket fängelse är föreskrivet och påföljden kan för- väntas bli en annan än böter, normalt inte föreligger några egentliga problem när en brottsbekämpande myndighet i en förundersökning

– eller förenklad brottsutredning – begär ut uppgifter från en annan brottsbekämpande myndighet. Detta gäller oavsett om den uppgift som begärs utlämnad förekommer i den utlämnande myndighetens verksamhet med förundersökning, underrättelseverksamhet eller brottsbekämpning i övrigt.

Sekretess och informationsutbyte i underrättelseverksamhet

På motsvarande sätt som för förundersökningar gäller sekretess till skydd för underrättelseverksamhet enligt 5 kap. 1 § andra stycket sekretesslagen. Denna underrättelsesekretess är emellertid sträng- are än förundersökningssekretessen enligt första stycket. För un- derrättelseverksamhet gäller nämligen ett omvänt skaderekvisit, som innebär att en uppgift i underrättelseverksamhet är sekretess- belagd, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den fram- tida verksamheten skadas.

Till skydd för enskildas intressen finns sekretessbestämmelser i 9 kap. 17 § sekretesslagen. Enligt första stycket punkten 1 gäller sek- retess för uppgift om enskilds personliga och ekonomiska förhål- landen i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål. Enligt punkten 4 i samma stycke gäller sekretess för mot- svarande uppgifter även i åklagarmyndighets, polismyndighets, Skatteverkets, Statens kriminaltekniska laboratoriums, Tullverkets samt Kustbevakningens verksamhet i övrigt för att förebygga, upp- daga, utreda eller beivra brott. I båda fallen gäller sekretessen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider skada eller men. Sekretes-

170

SOU 2006:9

Samverkan

sen enligt punkten 4 är tillämplig i underrättelseverksamhet. Mot- svarande sekretess gäller dessutom enligt 9 kap. 17 § första stycket 6, 8 och 10 för uppgifter i register m.m., bl.a. underrättelseregister, som förs av Tullverket, Rikspolisstyrelsen eller Skatteverket med stöd av de för myndigheterna gällande registerlagarna. Uppgifter, som behandlas automatiserat i såväl underrättelseregister som i sär- skilda undersökningar, omfattas alltså av sekretess enligt 9 kap. 17 §.

För att den sekretessbrytande bestämmelsen i 14 kap. 2 § fjärde stycket sekretesslagen skall vara tillämplig, skall som tidigare nämnts, det brott misstanken avser vara begånget. Detta innebär, att nämnda bestämmelse inte är tillämplig ifråga om underrättelse- verksamhet, eftersom sådan verksamhet avser arbete med att för- hindra och upptäcka brottslig verksamhet, dvs. när man inte direkt kan peka ut eller misstänka ett konkret brott. Följden av detta är, att sekretessbelagda uppgifter som en myndighet hanterar i sin brottsbekämpande verksamhet – vare sig det gäller förundersök- ningar eller underrättelseverksamhet – får lämnas ut till en annan brottsbekämpande myndighets underrättelseverksamhet på begä- ran, endast om det finns sekretessbrytande bestämmelser i särskild lagstiftning, eller efter en intresseavvägning enligt generalklausulen i 14 kap. 3 §. Det innebär, att det av sekretesskäl finns större hinder för de brottsbekämpande myndigheterna att utväxla uppgifter med varandra i underrättelseverksamhet än i verksamhet med brottsut- redningar.

Tullbrottsdatalagens och tullbrottsdataförordningens bestämmelser om direktåtkomst

Enligt tullbrottsdatalagen, som trädde i kraft den 1 december 2005, skall Rikspolisstyrelsen, polismyndigheterna, Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Skatteverket och Kustbevakningen i sin brottsbekämpande verksamhet ha direktåtkomst till de uppgifter i tullbrottsdatabasen, som Tullverket behandlar för att förhindra el- ler upptäcka brottslig verksamhet samt för att utreda och beivra brott. Direktåtkomst är emellertid inte något nytt. Sedan tidigare har, som nämnts ovan, flera av de brottsbekämpande myndighe- terna tillgång till Rikspolisstyrelsens belastningsregister och miss- tankeregister.

171

Samverkan

SOU 2006:9

För att problem inte skulle uppstå av sekretesskäl finns i tull- brottsdataförordningen en sekretessbrytande uppgiftsskyldighet, som innebär att uppgifterna i tullbrottsdatabasen skall lämnas ut till de myndigheter som får ha direktåtkomst till tullbrottsdatabasen (jfr. 14 kap. 1 § sekretesslagen).

5.6Samarbetet mellan tullmyndigheter

Samarbete mellan de olika EU-ländernas tullmyndigheter är en av de kompensatoriska åtgärder, som nämns i EU-kommissionens program för genomförande av den inre marknaden, den s.k. vitbo- ken.

På tullområdet förekommer ett omfattande internationellt sam- arbete. För Sveriges vidkommande regleras detta samarbete i lagen om internationellt tullsamarbete. I lagen anges, att Tullverket eller annan behörig myndighet skall bistå utländsk myndighet och mel- lanfolklig organisation. Behöriga myndigheter är Rikspolisstyrel- sen, polismyndighet, Kustbevakningen och Statens Jordbruksverk. Tullverket har emellertid ansvaret för samordningen av arbetet. Nämnda samarbete får inte innebära, att åtgärd vidtas som strider mot svensk författning eller allmänna rättsprinciper.

Syftet med samarbetet är att förhindra, upptäcka, utreda och be- ivra överträdelser av tullbestämmelser. Samarbetet består bl.a. i att länder självmant eller efter ansökan skall delge varandra uppgifter som behövs för tullsamarbetet, och då även om uppgiften omfattas av sekretess enligt sekretesslagen. Svensk myndighet har också rätt att inleda utredning om överträdelse av tullbestämmelser i annan stat. I en sådan utredning får utländsk tjänsteman tillåtas att när- vara. I lagen finns även bestämmelser angående gränsöverskridande övervakning och förföljande.

Gemensamma utredningsgrupper inom EU för brottsutred- ningar kan inrättas. Då tillämpas i Sverige lagen (2003:1174) om vissa former av internationellt samarbete i brottsutredningar. Nämnda lag kom till, efter det att Rådet för rättsliga och inrikes frågor inom EU år 2002 antagit ett rambeslut om gemensamma utredningsgrupper (EGT L 162, 20.6.2002, s.1). Rambeslutet inne- håller bestämmelser om inrättandet av gemensamma utrednings- grupper och om deras verksamhet. En gemensam utredningsgrupp får endast inrättas för ett särskilt syfte och för begränsad tid. Om förundersökningen inletts i Sverige, får beslut om inrättande av en

172

SOU 2006:9

Samverkan

utredningsgrupp fattas av den åklagare eller den myndighet, som leder förundersökningen. Annars beslutar Riksåklagaren, Rikspo- lisstyrelsen, Tullverket eller Kustbevakningen om att inrätta en gemensam utredningsgrupp.

Vidare bedrivs samarbete mellan EU:s brottsbekämpande myn- digheter inom ramen för Europol, vars främsta uppgift är att vara ett kriminalunderrättelseorgan, men som även samordnar och initi- erar utredningar och bistår medlemsstaterna med expertis.

Inom Operativa kommittén (OPC) sker under Regeringschefer- nas aktionsgrupp också samarbete mot organiserad brottslighet i Östersjöområdet (Task Force on organized crime in the Baltic Sea Region, TFOC). Gränskontrollmyndigheterna i samma område samverkar i samma syfte i Baltic Sea Region Border Control Coo- peration, BSRBCC).

5.7EU-register vilka används i tullmyndigheternas brottsbekämpande verksamhet

Sverige har under år 1995 tillträtt en konvention för utbyte av in- formation inom tullväsendet, TIS-konventionen. Konventionen syftar till att upprätta en informationsbas i EU-kommissionens regi där tullmyndigheterna kan hämta och lämna uppgifter av betydelse för den brottsbekämpande verksamheten. TIS togs i skarp drift i mars 2003 (angående TIS, se även avsnitt 5.4.1).

I sin verksamhet har Tullverket även direktåtkomst till SIS-re- gistret (angående SIS-registret, se avsnitten 4.4 och 5.4.3). Rikspo- lisstyrelsen är ansvarig för den svenska nationella enheten i detta register. Tanken med SIS-registret är, att det skall vara ett hjälpme- del för Schengenstaterna, bl.a. för att främja samarbete som avser polisiära och rättsliga frågor. SIS-registret innehåller bl.a. framställ- ningar om omhändertagande av personer, som är efterlysta för överlämnande eller utlämning och att en person finns med på den s.k. spärrlistan skall vägras tillträde till eller uppehållstillstånd i Schengenstaterna. Registret innehåller bl.a. uppgifter om en per- sons namn, särskilda fysiska kännetecken, födelsedatum, kön, medborgarskap, om personen kan antas vara beväpnad och om per- sonen kan förväntas tillgripa våld. Registret innehåller även upp- gifter om stulna fordon och föremål.

173

6Förhållanden i vissa andra EU- länder

6.1Inledning

Enligt direktiven för utredningen ingår, som ett led i översynen av inregränslagen att undersöka, hur lagstiftningen på området ser ut i andra medlemsstater. Att inhämta information från samtliga med- lemsstater, skulle enligt utredningens bedömning ha tagit alltför lång tid i anspråk i förhållande till nyttan med uppgifterna. Utred- ningen har därför valt att inhämta uppgifter från vissa utvalda medlemsstater. Dessa är Danmark (avsnitt 6.2), Finland (avsnitt 6.3), Tyskland (avsnitt 6.4), Frankrike (avsnitt 6.5), Storbritannien (avsnitt 6.6) och Ungern (avsnitt 6.7). Utredningen har varit i kontakt med företrädare för respektive lands tulladministration. Kontakterna har förmedlats via svenska Tullverkets representant på Europol.

Nedan redovisas svar på de frågor som utredningen sänt ut till respektive land.

6.2Danmark

I Danmark företas varukontroller vid inre gräns. Den varukontroll, som den danska tullagen medger vid inre gräns, går ut på att kon- trollera varor av säkerhetsskäl (krigsmateriel och vapen) samt av hälsoskäl (narkotika, etc.). Varukontrollen utförs av den danska tullmyndigheten, dvs. samma myndighet som företar varukontrol- ler vid yttre gräns. Befogenheten, som tullagen medger, beror av huruvida kontrollen sker vid yttre eller vid inre gräns.

Den danska tullmyndigheten har inte behörighet att företa varu- kontroller inne i landet. Inne i landet har tullmyndigheterna befo- genheter att utföra revisioner hos importörer i syfte att kontrollera att dessa betalt tull, mervärdesskatt och andra avgifter.

175

Förhållanden i vissa andra EU-länder

SOU 2006:9

En tulltjänsteman har befogenhet att hejda en person eller en transport vid inre gräns på rent intuitiv grund. Befogenheten att utföra varukontroll innefattar en befogenhet att söka överallt i en transport eller ett fordon. Även kroppsvisitation av resande kan göras.

Tullmyndigheten kan även kontrollera postförsändelser från ett annat EU-land till Danmark. Grunden för en sådan kontroll är samma som för en kontroll av varor vid inre gräns.

Om otillåtna varor hittas vid en kontroll vid inre gräns, skall fö- remålen överlämnas till polisen.

6.3Finland

Enligt tullagen (1466/1994), sektion 2, kan befogenheter, vilka är i överensstämmelse med tullagen användas i trafiken med andra medlemsstater för att kontroller att förbud och restriktioner angå- ende införsel och utförsel av gods, vilka är i överensstämmelse med EG-rätten, efterlevs. Punktskattelagen (1469/1994), sektion 5, in- nehåller motsvarande bestämmelser. Tullmyndigheten utför riktade kontroller i enlighet med dessa bestämmelser även vid de inre grän- serna. Oftast sker sådana kontroller när det varit fråga om miss- tanke om införsel av narkotika eller varor, som är föremål för punktskatt. Det krävs emellertid inte någon misstanke om brott för att en person eller ett fordon skall kunna anmanas att stanna vid inre gräns. Någon misstanke krävs inte heller för att ställa frågor till t.ex. en förare, som anmanats att stanna. För varukontroller krävs dock någon form av misstanke, som erhållits genom riskpro- filer, riskanalyser, eller liknande. Även ett avvikande beteende kan beroende på situationen utgöra tillräcklig grund för en kontroll. Kontroller vid inre gräns utförs vanligen av tullmyndigheten. Även polisen och gränsvaktsmyndigheten har emellertid sådan befogen- het.

Inne i landet kan kontroller och andra åtgärder vilka åsyftas i tullagen, sektion 14, vidtas, om det finns speciella skäl. För det fall att polisen tagit varor i beslag vilka inte blivit förtullade eller för vilka punktskatt inte erlagts, skall polisen överlämna dessa till tull- myndigheten. Kontrollerna inne i landet riktar sig mot till landet införda varor, vilka är föremål för importförbud eller restriktioner, samt för vilka punktskatt inte erlagts. För att hejda en person eller ett fordon inne i landet för kontroll krävs, att ett särskilt skäl före-

176

SOU 2006:9

Förhållanden i vissa andra EU-länder

ligger. Vid kontrollen kan alla utrymmen i ett fordon undersökas. Samma sak gäller beträffande bagage. En ytlig kroppsbesiktning kan även göras. För att företa en mer ingående kroppsvisitation krävs, att det föreligger skäl att misstänka att personen i fråga be- gått ett brott.

Vid inre gräns kan varukontrollerna riktas mot alla typer av va- ror, vilka omfattas av nationella införselrestriktioner, som är i över- ensstämmelse med EG-lagstiftningen och artikel 30 i EG-fördraget. Varukontrollen kan således riktas mot narkotika, dopningsmedel, mediciner, vapen, CITES-föremål, etc. Varukontrollen kan även, på samma grunder som mot varor, riktas mot postförsändelser.

Samma straffbestämmelser gäller oavsett om varan, vilken om- fattas av restriktioner vilka inte efterlevts, påträffats vid inre eller vid ytter gräns. Som exempel nämns att införsel av narkotika är kriminaliserat i strafflagen, som ett narkotikabrott eller grovt nar- kotikabrott. Strafflagen innehåller även straffbestämmelser beträf- fande skattebedrägeri och grovt skattebedrägeri.

6.4Tyskland

Såvida det är fråga om gränskontrollmyndigheter, förstås därmed tyska tullmyndigheter. Kontrollerna vid de inre gränserna utförs i övervägande grad av en särskild kontrollenhet, tullförvaltningens s.k. mobila kontrollgrupper (MKG). MKG genomför, efter bort- fallet av kontrollerna och formaliteterna vid de inre gränserna, fortfarande föreskrivna tullövervakningar av varutransporterna i hela landet.

Varukontroller utförs vid de inre gränserna till andra medlems- stater, när förutsättningarna för sådana kontroller föreligger enligt 1 § tullagen (Zollverwaltungsgesetz). Kontrollerna äger rum ore- gelbundet, såväl i tiden som i rummet. En kontroll får inte ske en- bart av den anledningen, att en inre gräns passeras. Varukontroller vid inre gräns såväl som vid yttre, genomförs av tullförvaltningen.

Varukontroller kan således även företas inne i landet. Beträf- fande kontrolldjupet och de tillåtna åtgärderna motsvarar varu- kontrollerna vid de inre gränserna och kontrollerna inne i landet de varukontroller som görs vid de yttre gränserna. Varukontrollerna, som görs vid de inre gränserna och inne i landet, får emellertid inte störa den fria rörlighen för varor. Sådana kontroller görs därför bara tidsmässigt och lokalt i begränsad omfattning. Varukontroller,

177

Förhållanden i vissa andra EU-länder

SOU 2006:9

vilka utförs vid de inre gränserna eller inne i landet, är inte in- skränkta till att avse endast vissa bestämda varor. Alla varuslag kan kontrolleras vid inre gräns, såväl som inne i landet.

Personer och transporter kan stoppas för genomförandet av va- rukontroller vid de inre gränserna och inne i landet. Rätten att stoppa en person eller ett fordon kan användas, när det finns grund för antagandet att varor medföres av personen eller transportmed- let vilka är underkastade tullmyndighetens övervakning. Såvitt or- sak kvarstår till antagandet att varor medföres av personer eller i transportmedel, vilka är underkastade tullmyndighetens övervak- ning, kan tulltjänstemannens erfarenhet vara ett element i det risk- orienterade urvalet av kontrollobjekt.

Vid varukontroller vid de inre gränserna eller inne i landet får följande genomsökas. Transportmedel får i sin helhet genomsökas. Beträffande bostadsmobiler och skeppshytter gäller, att dessa är i vart fall är underkastade den grundläggande rätten om bostadens okränkbarhet. Därför måste särskilda förutsättningar föreligga för att ett sådant utrymme skall få genomsökas. Sovvagnsavdelningar i tåg eller sovkojer är inte bostad i denna bemärkelse. Av resenärer medfört bagage får alltid kontrolleras. Personer får kroppsvisiteras på härför lämpad plats endast, när det föreligger faktiska misstan- kar att de mot föreskrifterna medför varor.

Postförsändelser mellan medlemsländerna får kontrolleras, när grund för sådan kontroll föreligger.

När det gäller rena avgiftsöverträdelser eller brott mot förord- ningar, handläggs dessa av tulltjänstemän. Alla andra straffbara gär- ningar eller brott mot ordningsföreskrifter behandlas av de behö- riga myndigheterna, respektive den behöriga åklagarmyndigheten. För behandlingen av den straffbara gärningen/brottet mot ord- ningsföreskrifterna spelar det ingen roll, var dessa fastställdes.

6.5Frankrike

Mobila kontrollenheter finns spridda över hela landet. Dessa finns särskilt vid stora vägar, i hamnar och på flygplatser. Vissa av dessa enheter är placerade i området vid inre gräns, där de genomför se- lektiva kontroller vilka till största delen är baserade på riskanalyser eller information från underrättelsetjänsten. Sådana kontroller le- der ofta till viktiga tillslag utan att störa den fria rörligheten för va- ror inom EU.

178

SOU 2006:9

Förhållanden i vissa andra EU-länder

Endast tullmyndigheten kan utföra varukontroller. Tullmyndig- heten kallar sig själv därför ”varupolis”. Enligt artikel 60 i tullagen kan tulltjänstemännen genomsöka varor, transportmedel och per- soner i syfte att tillämpa lagen för att kontrollera att den efterlevs. I lagen anges särskilt, att kontrollen inte skall avse varor vilka kom- mer till landet från en annan medlemsstat. Emellertid finns det un- dantag, vilka är särskilt angivna i lagen, som tillåter tulltjänstemän- nen att genomföra kontroller även vid den inre gränsen.

Enligt tullagens bestämmelser får kontroller vilka genomförs vid den inre gränsen, endast vara inriktade på att hitta förbjudna varor. Tullagen definierar vad som skall avses med förbjudna varor. Så- dana varor är antingen förbjudna varor som droger, eller känsliga varor som vapen, varumärkesförfalskade varor, produkter med dubbla användningsområden. Sådana varor betraktas som känsliga, med hänsyn till skyddet av franskt territorium och med hänsyn till kriminella organisationers intresse för sådana varor. Dessa varor anges särskilt i flera franska lagar och regleringar, som den franska tullagen hänvisar till. Tanken med kontrollerna är att störa den or- ganiserade brottsligheten genom att ta fördel av dess svagheter, som består i transporter av förbjudna varor. Enligt den franska tullagen gäller, att transporter av mer än 7 600 euro i kontanta me- del skall anmälas på förhand. Detta gäller, oavsett om summan förs in över yttre eller över inre gräns. Tullmyndigheternas kontroller åsyftar även att se till att detta förbud efterlevs.

Med anledning av internationellt samarbete, särskilt inom EU, och att större vikt lagts vid riskanalyser och underrättelsearbete, samt användandet av IT-teknologi, har den franska tullen möjlighet att bistå de mobila kontrollenheterna med flera verktyg vilka un- derlättar deras kontrollarbete. Emellertid skall inte dessa verktyg hindra en tulltjänsteman från att hejda en person eller ett fordon för varukontroll på ren intuition att förbjudna varor förs med och att det finns en risk för att brott kommer att begås mot tullagens bestämmelser.

Enligt tullagen kan en resande, såväl som hans bagage bli genom- sökt. Även fordon kan sökas igenom. Tulltjänstemännen kan även företa kroppsbesiktning. Detta tack vare tillgång till medicinsk ut- rustning som möjliggör röntgen. Sådan kan genomföras endast om särskilda förutsättningar föreligger.

Även postförsändelser kan kontrolleras.

Den franska tullagen innehåller en serie av straff för brott mot tullagen. Som exempel kan nämnas, att smuggling av odeklarerade,

179

Förhållanden i vissa andra EU-länder

SOU 2006:9

förbjudna eller högbeskattade varor, bestraffas med upp till tre års fängelse och böter. Straffet kan höjas upp till tio års fängelse, för det fall att brottet ingick i organiserad brottslighet. När tullproce- duren är över, kan den misstänkte lämnas över till polisen eller till den juridiska tulltjänsten, innan han ställs inför rätta. För det fall att han befinns skyldig av en domstol, kommer personen att fällas för brott mot den franska tullagen. Domaren kan emellertid besluta sig för att till tullbrottet lägga brott, som finns angivna i strafflagen t.ex. narkotika. Inte heller för den straffrättsliga behandlingen av brott är det av betydelse, huruvida brottet begicks vid yttre gräns, inre gräns eller inne i landet.

6.6Storbritannien

Vid inre gräns företas de varukontroller, som artikel 30 i EG-för- draget tillåter. Kontrollerna riktar sig mot droger, barnpornogra- fiskt material, vapen, terroristrelaterade föremål (kemiska, biolo- giska, radioaktiva, kärnämnen och explosiva ämnen). Kontrollerna görs av HM Revenue & Customs (tidigare HM Customs and Ex- icse). Varukontroller företas även inne i landet. Dessa är riktade mot föremål, som smugglats in i landet. Även punktskatte- och mervärdesskattekontroller görs inne i landet.

Bestämmelser angående varukontroller finns i Customs and Ex- cise Management Act 1979 (CEMA 79). Denna lag reglerar varu- kontroller vid både inre och yttre gräns.

För att hejda en person eller en transport för kontroll vid inre gräns krävs, att personen eller transporten kan misstänkas föra med sig något sådant föremål, som kontrollen riktar sig mot. Kontrol- lerna är riskbaserade och även baserade på information från under- rättelsetjänsten. En tulltjänsteman kan stoppa t.ex. en resande för varukontroll på intuitiv grund. Det krävs emellertid, att urvalet även i dessa fall kan motiveras av en riskprofil.

En tulltjänsteman har befogenhet att leta igenom alla utrymmen i ett fordon eller transportmedel för att fastställa, att det inte finns några insmugglade föremål gömda. Även kroppsvisitation kan gö- ras, förutsatt att det föreligger tillräckliga grunder för att företa en sådan. Tulltjänstemännen kan även kontrollera postförsändelser i trafiken med andra medlemsländer.

Brott mot förbud och restriktioner behandlas lika straffrättsligt oavsett om brottet är begått vid inre eller yttre gräns.

180

7Allmänna utgångspunkter för en reform

7.1Inledning

Utredningens uppgift är att företa en översyn av inregränslagen och tillämpningen av lagen. Översynen skall göras utifrån fråge- ställningen, huruvida anpassning av nämnda lag behövs för att nå överensstämmelse med de EG-rättsliga grundprinciperna. Utred- ningen har även att beakta utvidgningen av EU och andra föränd- ringar i omvärlden, som kan förutses påverka kontrollverksamhe- ten. I samband med detta skall utredningen också överväga, hur Tullverket skall ha möjlighet att efter utvidgningen delta på ett ef- fektivt sätt i arbetet med att utföra varukontroller och därmed se till att de införsel- och utförselrestriktioner, vilka gäller beträffande de varor som lagen omfattar efterlevs.

Utvecklingen i EU går mot en alltmer integrerad inre marknad. Kommissionens uppfattning, såsom den kommer till uttryck i vit- boken om förverkligandet av den inre marknaden, är att varukon- trollerna vid den inre gränsen skall avskaffas, dels genom att hälso- skyddsbestämmelser i de olika medlemsstaterna harmoniseras, dels genom att kontrollen tillgodoses på annat sätt. Detta var också riktmärket för skapandet av den inre marknaden. EU har emellertid ännu inte nått detta mål. Arbetet med harmonisering pågår alltjämt. I vissa fall har andra sätt att kontrollera än vid inre gräns kommit till, t.ex. beträffande vissa djur, som nötkreatur och svin. Gällande dessa djur sker kontrollerna huvudsakligen i ursprungslandet. Transporterna kan följas via datakommunikationsnätverket TRACES.

I detta avsnitt presenterar utredningen först den grundläggande utgångspunkten för utredningen, nämligen varukontroller vid inre gräns överensstämmelse med EG-rätten (avsnitt 7.2). Därefter pre- senterar utredningen övriga allmänna utgångspunkterna för utred- ningens arbete (avsnitten 7.3–7.5).

183

Allmänna utgångspunkter för en reform

SOU 2006:9

7.2Varukontroller vid inre gräns och EG-rätten

Utredningens bedömning: Utredningen gör bedömningen, att kontroller vid inre gräns är förenliga med EG-rätten om

kontrollen avser ett ändamål som täcks av ett sådant undan- tag från den fria rörligheten för varor som avses i artikel 30 eller artikel 296.1 b i EG-fördraget eller som medgivits på annat sätt,

det inte finns kompensatoriska åtgärder eller andra sätt ge- nom vilka ändamålet kan uppfyllas, och

ingreppet är proportionellt.

EEG-EG

Under 1950-talet byggde de sex medlemsländerna i Kol- och stål- gemenskapen upp en ekonomisk gemenskap, Europeiska ekono- miska gemenskapen, EEG, baserad på Romfördraget. Grunden för gemenskapen var upprättandet av en tullunion och en gemensam marknad, byggd på principen om fri rörlighet över gränserna för produktionsfaktorerna (varor, tjänster, arbetstagare och kapital). Den grundläggande tullunionen var i stort inrättad 1966. En ge- mensam tulltariff mot tredjeländer infördes. Genom det s.k. fu- sionsfördraget 1967 slogs de tre europeiska gemenskapernas (EEG, EKSG och Euratom) samtliga institutioner samman under beteck- ningen EG – Europeiska gemenskapen. Inom EG upprättades den gemensamma marknaden med fri rörlighet för varor, tjänster, per- soner och kapital.

Den inre marknaden

I kommissionens vitbok om förverkligandet av den inre markna- den, vilken tillkom under 1986, lanserades inre marknadsprogram- met eller projekt 1992. Avsikten med vitboken var att komma ur den ekonomiska stagnation, som Europa hamnat i under 1970-ta- let, då EG led av lägre ekonomisk tillväxt, högre arbetslöshet och långsammare teknisk utveckling jämfört med marknaderna i USA och Japan. Programmets huvudsyfte var att verka konkurrens- främjande och kostnadssänkande genom att undanröja handels- hindren och därmed även de kostnader som dessa medförde. Till

184

SOU 2006:9

Allmänna utgångspunkter för en reform

vitbokens huvudpunkter hörde att undanröja tekniska handelshin- der mellan medlemsstaterna samt fiskala handelshinder, orsakade av olikheter i den indirekta beskattningen och dennas administra- tion. Meningen var även att de fysiska hindren i form av kontroll av varor och personer skulle undanröjas. Tanken var således att skapa en integrerad västeuropeisk marknad. Detta skulle ske till årsskiftet 1992/1993.

I vitboken angavs bl.a. följande angående kontroller vid inre gräns. Gränskontroller vid inre gräns fortsatte att existera, främst till följd av tekniska och fiskala olikheter mellan medlemsstaterna. När dessa hinder en gång avvecklats och länderna funnit andra sätt att handskas med relevanta problem, som exempelvis allmän säker- het samt invandrar- och narkotikakontroll, har skälen för att ha kvar de fysiska hindren avlägsnats. De fysiska hindren vid tullsta- tionerna, invandrarkontrollerna, passen och de enstaka genomsök- ningarna av personligt bagage, utgjorde för den vanlige medborga- ren de tydligaste tecknen på gemenskapens fortsatta delning. Dessa hinder var av lika stor betydelse för handel och industri som för varuutbyte och affärsverksamhet. De lade en onödig börda på när- ingslivet genom förseningar, formaliteter, transport- och hanter- ingsavgifter, och ökade därför kostnaderna och skadade konkur- renskraften. Det fanns således två skäl för att undanröja gränskon- trollerna, ett ekonomiskt och ett politiskt.

Kommissionen konstaterade emellertid i vitboken om förverkli- gandet av den inre marknaden, att visst utrymme för kontroller vid de inre gränserna fanns vid denna tid. Tullstationerna vid de inre gränserna hade behållits som lämpliga ställen för kontroll av att de nationella bestämmelserna om indirekta skatter följts. Denna offi- ciella närvaro hade även använts för att verkställa nationella skyddsåtgärder, avseende exempelvis terrorism, narkotika och andra förbjudna varor och invandring. Åtgärder, som vidtogs av gemenskapen själv, hade också föranlett medlemsstaterna att an- vända inre gränsstationer. Kommissionen medgav även, att vissa nationella skyddsåtgärder inte i alla hänseenden föll inom Romför- dragets räckvidd. Två mycket betydelsefulla exempel på detta ut- gjorde åtgärder mot terrorism och olaga handel med narkotika. Beträffande hälsoskydd, uppgav kommissionen, används de inre gränsstationerna ofta för genomförande av veterinärkontroller och fytosanitära kontroller. Dessa kontroller hängde enligt kommissio- nen samman med skiljaktigheter i de nationella hälsovårdsstandar- derna, vilka gav de nationella myndigheterna anledning att kon-

185

Allmänna utgångspunkter för en reform

SOU 2006:9

trollera att importerade produkter motsvarade nationella krav. Kommissionen påpekade, att gemenskapen därför påbörjat ge- nomförandet av ett program för harmonisering av viktiga hälso- skydds- och sundhetskrav. Emellertid gällde, att så länge som några gemenskapsregler inte fanns på vissa områden fick medlemssta- terna själva besluta om sin skyddsnivå. Dessa restriktioner måste emellertid fortfarande rymmas inom artikel 30.

Fortsatt utveckling

Under 1986 antogs en fördragsändring, Enhetsakten (Single Euro- pean Act – SEA). I och med den skrevs vitbokens mål in i dåva- rande EG-fördrag. Artiklarna 8a – 8c i EG-fördraget sanktionerade förverkligandet av inre marknaden senast den 31 december 1992. Inre marknaden har successivt kompletterats med ändringar i tidi- gare beslutade direktiv och andra regler.

Den fria rörligheten för varor finns numera uttryckt i artikel 14.2 i EG-fördraget, efter den lydelse som fördraget fick genom Ams- terdamfördraget. Tio år senare konstaterades att de fyra friheterna inte vid den tiden var fullt genomförda1.

Även EG-domstolen har medverkat till att skapa den inre mark- naden genom att se till att hinder avvecklats. En rättspraxis har ut- vecklats, som i flera fall har föregått lagregleringar eller gjort det onödigt att besluta om ny lagstiftning. Domstolen har varit sträng mot medlemsstaterna i sin bedömning av vilka företeelser som den har kunnat acceptera som legitima2.

Omfattningen av förbudet mot kvantitativa import- och exportrestriktioner

Som nämnts tidigare, är kvantitativa import- och exportrestriktio- ner samt åtgärder med motsvarande verkan förbjudna enligt artik- larna 28 och 29 i EG-fördraget. I målet Dassonville3 definieras åt- gärder med motsvarande verkan som ”alla handelsregler antagna av medlemsstater som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, fak- tiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen”. Handels-

1Olof Allgårdh och Sven Norberg, EU och EG-rätten, s. 260

2Id., s. 260

3Mål 8/74, Procureur du Roi mot Dassonville, REG 1974, s. 837; svensk specialutgåva, volym 2

186

SOU 2006:9

Allmänna utgångspunkter för en reform

hinder kan vara diskriminerande, i och med att de t.ex. ställer andra krav på utländska produkter jämfört med de som tillverkas inom landet. Andra handelshinder är inte diskriminerande men har en samhandelshindrande verkan, genom att de försvårar för handeln mellan medlemsstaterna. Ett exempel på ett sådant handelshinder är att en medlemsstat ställer upp vissa tekniska krav på hur en vara skall vara utformad för att få säljas i landet. Även om ett sådant krav inte diskriminerar utländska varor, kommer effekten i många fall att bli samhandelshindrande. Varor, producerade direkt för den inhemska marknaden, är visserligen tvungna att uppfylla hemlan- dets krav. Men importerade varor kommer i många fall att dess- utom också nödgas uppfylla sitt hemlands krav. Det blir då fråga om att bära en dubbel börda för importerade (eller exporterade) varor. I målet Cassis de Dijon slog EG-domstolen fast, att även sådana icke-diskriminerande nationella åtgärder mot bakgrund av en princip om ömsesidigt erkännande likväl kunde verka samhan- delshindrande och därmed ha med kvantitativa importrestriktioner motsvarande verkan.

Utredningens bedömning

Av artikel 30 och artikel 296.1 b i EG-fördraget samt i andra fall, särskilt medgivna av EG, framgår att vissa undantag från den fria rörligheten för varor får göras. Dessa undantag skall vara ändamåls- enliga, proportionerliga och nödvändiga. Av kommissionens vitbok om förverkligandet av den inre marknaden framgår klart kommis- sionens uppfattning att EG-bestämmelser, som harmoniserar de olika medlemsländernas lagstiftningar och andra åtgärder som t.ex. förstärkta kontroller vid yttre gräns, skall ersätta kontrollerna vid inre gräns.

Utredningen gör bedömningen att kontroller vid inre gräns kan vara förenliga med EG-rätten, om

kontrollen avser ett ändamål som täcks av ett sådant undantag från den fria rörligheten för varor som avses i artikel 30 eller artikel 296.1 b i EG-fördraget eller som särskilt medgivits på annat sätt,

det inte finns kompensatoriska åtgärder eller andra sätt ge- nom vilka ändamålet kan uppfyllas,

ingreppet är proportionellt.

187

Allmänna utgångspunkter för en reform

SOU 2006:9

För att en restriktion skall vara i överensstämmelse med artikel 30 krävs i princip, att området inte är fullt ut harmoniserat. Även om harmoniseringen har gått framåt, kan det alltjämt finnas utrymme för kontroller. Av EG-domstolens praxis framgår, att syftet med artikel 30 i fördraget inte är att förbehålla vissa frågor för medlems- staternas exklusiva jurisdiktion. Domstolens uppfattning är i stället att den nationella lagstiftningen kan tillåta undantag från principen om den fria rörligheten för varor i den utsträckning som är befogad för att uppnå de mål som anges i artikeln.

Kommissionen har i ett par fall uppmärksammat Tullverkets kontroller vid inre gräns. Vad kommissionen har framfört i dessa fall ger dock mycket liten ledning för att bedöma i vilken omfatt- ning kontroller vid inre gräns är förenliga med EG-rätten och om den svenska tillämpningen i så fall ligger inom godtagbara gränser.

Vad gäller ärendet om kontroller vid landgränsen mot Finland (ärendenr. 1999/5010) avsåg detta, som det slutligen kom att ut- formas, kontroller enligt lagen om punktskattekontroll. Ärendet var väckt genom två formella underrättelser från kommissionen, överlämnade till Sverige den 13 juni 2000, respektive den 3 januari 2002. Kommissionen ansåg inte, att det förelåg bevis för att kon- trollerna var förbundna med själva passerandet av gränsen. Vidare fann kommissionen att frekvensen av kontroller var så låg att kon- trollerna i sig inte kunde anses utgöra något hinder för den fria marknaden. Kommissionen avslutade därför ärendet.

En särskild förfrågan har även gjorts angående kontrollerna av trafiken över Öresundsbron och färjetrafiken till och från andra EU-länder (ref. kommissionen 2860 18.05.22). Ett svar har i detta ärende tillställts kommissionen under år 2001. Kommissionen har därefter inte hört av sig i frågan.

7.3EU:s utvidgning och andra förändringar i kontrollverksamheten som kan förutses påverka brottsligheten

Inför EU-utvidgningen i maj 2004 fanns på olika håll farhågor om en ökad brottslighet. Rikskriminalpolisens kriminalunderrättelse- tjänst har i samverkan med landets länskriminalenheter samt med deltagande av Tullverket, Kustbevakningen och Försvarets Forsk- ningsinstitut i en rapport våren 2004 redovisat sin bedömning av hur utvidgningen kan komma att påverka kriminaliteten i Sverige.

188

SOU 2006:9

Allmänna utgångspunkter för en reform

Rapporten bygger bl.a. på polisundersökningar, som gjorts i Stockholm, Skåne och Blekinge. Med reservation för att det är svårt att skapa sig en helhetsbild av brottsligheten med anknytning till medborgarna i de nya medlemsstaterna, görs bedömningen att un- der året närmast efter inträdet kommer utvidgningen endast i mycket ringa grad att påverka kriminaliteten.

På sikt (två–fem år) kan brottslighet med koppling till vissa av de nya medlemsstaterna förväntas öka något, och då främst vad avser organiserad brottslighet, kopplad till prostitution, människohandel och narkotikasmuggling samt våld och hot mot tjänstemän. Även på lång sikt (fem–tio år) kan den till de nya medlemsstaterna relate- rade brottsligheten befaras öka när det gäller ”sofistikerad organi- serad brottslighet” med en risk för ökad korruptionsnivå i Sverige4.

Tullverket har i sin rapport ”Europeiska unionens utvidgning österut – påverkan på Tullverket på kort och medellång sikt” analy- serat, hur utvidgningen kommer att påverka Tullverkets verksam- het och hur verket skall kunna bedriva en framgångsrik brottsbe- kämpande verksamhet även efter utvidgningen. I rapporten kon- stateras det bl.a., att en uppenbar konsekvens av utvidgningen kommer att bli en förstärkt hotbild beträffande den organiserade brottsligheten, i synnerhet vad gäller narkotikasmuggling och an- nan grov, yrkesmässig smuggling, t.ex. av vapen, sprit och cigaret- ter. Hotet kommer också att öka avseende olika former av avance- rade gränsöverskridande bedrägeriförsök och annan gränsöverskri- dande brottslighet. Som särskilt försvårande omständigheter nämns korruptionsproblematiken samt det faktum, att de nya medlems- staterna är dokumenterade produktionsområden avseende narko- tika.

Inom två år förväntar sig Tullverket ett ökat antal försök till smuggling och annan gränsöverskridande brottslighet i trafiken över inre gräns. Inom tre år kan en fortsatt ökad gränsöverskri- dande brottslighet förväntas, såsom att ett flertal kriminellt styrda företag eller organisationer inleder en kortare period av legal handel för att sedan övergå till en väl maskerad storskalig smuggling. Det väntas medföra ett stort antal försök till bedrägerier och momsfif- fel, innebärande en ökad arbetsbörda för flera svenska myndighe- ter. Trafikströmmarna väntas allmänt öka och därmed även smugglarnas försök att hitta införselställen där kontrollnivån är låg.

4 EU-utvidgningen – Påverkan på kriminaliteten i Sverige – en konsekvens RKP Rapport 2004:3a

189

Allmänna utgångspunkter för en reform

SOU 2006:9

En relativt ny företeelse är att en ökad smuggling av hundvalpar har konstaterats.

En bedömning av material, som redovisats av olika utredningar från såväl migrationspolitisk som kriminalpolitisk synpunkt och det fåtal undersökningar som gjorts, jämte de bedömningar som görs av erfarna handläggare inom Polisen, Tullverket, Kustbevak- ningen och Migrationsverket leder således till slutsatsen, att vi i Sverige i närtid kan förutse en ökning av den gränsöverskridande brottsligheten. Denna slutsats ökar givetvis kraven på en effektiv varukontroll vid inre gräns men också på en samordnad brottsbe- kämpning. Utredningen har lagt denna bedömning till grund som en viktig utgångspunkt för sina överväganden.

7.4Kontrollansvar och förändrat arbetssätt

Utredningen anser således, att visst utrymme finns, som redovisats ovan, för att företa varukontroller vid inre gräns. Varukontrollerna måste vara proportionerliga genom att det intresse, som varukon- trollen tillgodoser, står i rimlig proportion till den skada genom bl.a. försening som åtgärden kan förorsaka de berörda. Proportio- nalitetsbedömningen mellan mål och medel är i rättspraxis grund- läggande, när det gäller att avgöra om en medlemsstat har tillräck- ligt angelägna skäl för att upprätthålla en åtgärd som verkar han- delshindrande för införsel från andra länder inom EU. Principen är också en viktig faktor i övrigt vid bedömningen av nationella be- gränsningar i den fria rörligheten. Denna varukontroll skall emel- lertid vara så effektiv som möjligt, i syfte att orsaka så liten stör- ning som möjligt för den legala handeln.

Varukontrollen vid inre gräns ligger inom Tullverkets ansvars- område. Polisen och Kustbevakningen medverkar i arbetet. Enligt utredningens uppfattning fungerar denna samverkan mellan myn- digheterna i fråga om varukontrollen i huvudsak bra. Det negativa som påtalats är, att omorganisationen av Tullverket lett till att tidi- gare upparbetade kontakter försvunnit. Polisen har även uppgett att det ibland varit svårt att hitta rätt person för respektive fråga efter omorganisationen. Från Tullverkets sida har framförts att Po- lisen inte alltid finns närvarande i den utsträckning som hade varit önskvärd. Vidare är Tullverkets erfarenhet att det ibland kan ta långt tid innan en polisman kommer vid begärd förstärkning.

190

SOU 2006:9

Allmänna utgångspunkter för en reform

Även om samverkan fungerar i huvudsak väl, kan författnings- texten bli tydligare för att på så sätt ge myndigheterna bättre led- ning för vad som skall gälla i denna samverkan och i vad den kan bestå.

Det har under utredningens arbete framkommit, att bestämmel- serna i inregränslagen i vissa fall inte ger tulltjänstemän och andra som arbetar med varukontrollerna tillräckligt effektiva verktyg för varukontrollerna. Detta riskerar att leda till att varukontrollerna blir dåligt underbyggda och att dessa därför orsakar större störning för den legala handeln än vad som är nödvändigt. Utredningens intention är att i de följande avsnitten föreslå bestämmelser, som skall ge grund för än mer effektiva metoder i arbetet med att välja ut kontrollobjekt och bedriva varukontrollen. Genom att varu- kontrollerna blir effektivare och mer underbyggda medför dessa ett än mindre ingrepp i den fria rörligheten för varor.

Till utredningen har från tjänstemän vid Tullverket framförts att Tullverket bör ha befogenhet att ta alkoholutandningsprov. Detta för att dra nytta av det förhållandet att Tullverket i stor utsträck- ning är närvarande när t.ex. bilfärjor anländer till Sverige och att det då vid varukontroller kan förekomma att föraren är alkoholpåver- kad. Utredningen vill här påpeka att Rattfylleriutredningen (Ju 2003:12) i tilläggsdirektiv 2005:145 fått i uppdrag att utöver vad som anges i det ursprungliga direktivet även överväga bl.a. om tjänstemän vid Tullverket och Kustbevakningen i samband med sin normala verksamhet skall ges samma befogenhet som polismän att ta alkoholutandningsprov och genomföra ögonundersökning samt s.k. primärutredningsåtgärder vid misstänkt rattfylleri- och drog- rattfylleribrott. Utredningen, som enligt huvuddirektiven skulle redovisa sitt uppdrag den 16 december 2005, fick emellertid med anledning av tilläggsdirektiven förlängd tid. Arbetet skall därför slutredovisas den 31 mars 2006. Härvarande utredningen kommer således inte att ta ställning till denna fråga.

Utredningen föreslår inte några omfattande förändringar vad av- ser kontrollansvaret. Tullverket skall alltjämt vara huvudansvarig för varukontrollen. Enligt utredningens uppfattning är det viktig att ta tillvara den erfarenhet och kunskap som finns inom Tullver- ket. Kustbevakningen bör ges en mer självständig roll för varu- kontrollen till sjöss.

Vidare vill utredningen förstärka samarbetet mellan Tullverket och Polisen. Samhället bör dra nytta av det förhållande att tull- tjänstemän i viss utsträckning finns vid våra inre gränser. Iakttagel-

191

Allmänna utgångspunkter för en reform

SOU 2006:9

ser som dessa gör i samband med varukontroller skall givetvis rap- porteras till Polisen. Informationsutbyte överhuvudtaget är en grundläggande förutsättning i arbetet mot brottsligheten.

Här vill utredningen även betona, att den varukontroll som Tull- verket har att göra enligt den lag som nu är föremål för översyn är administrativ kontroll av att gällande in- och utförselregleringar efterlevs. Sådana varukontroller kan emellertid ha direkt innebörd för den brottsbekämpande verksamheten. När detta inträder, regle- ras dock förloppet i smugglingslagen eller i andra lagar och förord- ningar, innehållande materiella bestämmelser.

EU-utvidgningen förstärker kraven på ett förändrat arbetssätt inom tullen. Fokus måste ligga på underrättelsearbetet och infor- mationsinhämtning. Även den omständigheten, att Tullverkets gränskontrollanter inte längre är närvarande vid de inre gränserna i samma omfattning som tidigare, talar för att de kontroller som görs måste vara väl underbyggda för att effektivitet skall nås i ar- betet. Av vikt är därför arbetet med att svenska myndigheter tätare samordnar sina underrättelseuppgifter. Detta möjliggörs endast genom ett närmare samarbete mellan myndigheter, t.ex. genom in- rättandet av ett nationellt underrättelsecentrum, vilket föreslagits i Mobilisering mot narkotikas rapport ”Organiserad kriminalitet, grov narkotikabrottslighet” (2004). Ett annat exempel på sådan samverkan är MUC, där Tullverket, Kustbevakningen och Polisen arbetar tillsammans i ett svenskt maritimt underrättelsecenter för brottsbekämpning.

Utredningen har sett som en av sina målsättningar, att de befo- genheter som föreslås skall underlätta för Tullverket att fortsätta arbetet på den redan inslagna vägen att ha mer underrättelsebase- rade kontroller. Detta arbetssätt har, vad utredningen fått erfara, varit nydanande i Sverige och även påverkat Polisens sätt att arbeta i kampen mot narkotikabrottsligheten.

Mot bakgrund av dessa allmänna överväganden redovisar utred- ningen i det följande sina bedömningar och förslag när det gäller varukontrollen vid inre gräns.

192

SOU 2006:9

Allmänna utgångspunkter för en reform

7.5Brister i den nuvarande gränskontrollen

I utredningens uppdrag ingår att se över inregränslagen och dess tillämpning. I direktiven anges också, att utredaren är fri att även i övrigt lämna de förslag som befinns lämpliga utifrån utredningens resultat. Utredningen vill här peka på det förhållandet, att det i stort inte förekommer någon av Tullverket utförd varukontroll längs hela Östersjökusten. Varukontroll företas i Karlshamn, några större hamnar i Stockholmstrakten och vissa kontroller i fritids- båtshamnar i Haparanda. Vidare finns det brottsbekämpningsgrup- per, vilka är stationerade i Sundsvall och i Luleå. Tullverket har inte någon närvaro på Gotland. Beträffande Gotland finns en överens- kommelse med Polisen, som om grund föreligger gör de inledande varukontrollerna.

Utredningen anser att detta är en anmärkningsvärd brist.

Vidare har det vid flera av studiebesöken framförts, att problem föreligger när det gäller förvaringen av djur som inte släpps vidare in i landet eftersom införselvillkoren inte är uppfyllda. Enligt för- ordningen om införsel av levande djur m.m. gäller enligt 11 §, att om införsel inte är tillåten på grund av förbud eller därför att vill- koren för införseln inte är uppfyllda, skall Jordbruksverket be- stämma, vad som skall göras med godset. Till dess Jordbruksverket meddelat sitt beslut får godset inte lossas eller lämnas ut. I avvaktan på Jordbruksverkets beslut får officiell veterinär bestämma, hur levande djur skall tas om hand. Det har emellertid visat sig, att pro- blem föreligger både när det gäller att få kontakt med Jordbruks- verkets veterinär och vad gäller lämpligt utrymme att förvara djuret i, t.ex. i avvaktan på att det skall återutföras. Det är mycket angelä- get att en tillfredställande lösning på dessa problem nås snarast.

193

8Lagstiftningens utformning och omfattning

8.1Lagstiftningens utformning

Utredningens förslag: En ny lag med namnet lag om kontroll av varor vid inre gräns bör ersätta den nu gällande inregränsla- gen. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestäm- mer, bör meddela närmar föreskrifter angående, rapportering till Polis, kvarhållande, inhämtande av uppgifter från företag och angående terminalåtkomst. Följdändringar behöver även vidtas i ett antal lagar.

Av lagstiftningen skall liksom i dag framgå, vilka varor som kontrollen skall omfatta.

8.1.1Inledning

Utredningen föreslår i detta avsnitt att en ny lagstiftning ersätter inregränslagen (avsnitt 8.1.2). Därefter redogör utredningen för den ramar inom vilka kontroll av varor vid inre gräns kan tillåtas (avsnitt 8.1.2). Vidare tar utredningen ställning till huruvida det av lagstiftningen även i fortsättningen skall framgå vilka varor som skall kunna kontrolleras vid inre gräns (8.1.3).

8.1.2Ny lagstiftning

Utredningen föreslår, att den nu gällande inregränslagen ersätts med en ny lag om kontroll av varor vid inre gräns. Regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, bör meddela närmare föreskrifter angående rapportering till Polis, kvarhållande, inhäm- tande av uppgifter från företag samt terminalåtkomst. Följänd- ringar behöver göras i ett antal lagstiftningar.

195

Lagstiftningens utformning och omfattning

SOU 2006:9

8.1.3Ramarna inom vilka kontroll av varor vid inre gräns kan tillåtas

I artikel 14.2, EG-fördraget anges, att den inre marknaden skall omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med bestämmel- serna i EG-fördraget. I artiklarna 28 och 29 förbjuds kvantitativa import- och exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan. Artikel 30 i EG-fördraget medger emellertid visst utrymme för restriktioner för import, export och transitering. I artikeln an- ges, att bestämmelserna i artiklarna 28 och 29 inte hindrar sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller all- män säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnär- ligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller in- nefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemssta- terna. Restriktionerna skall vara nödvändiga för att tillgodose den skyddshänsyn som åberopas. Detta innebär, att skyddsintresset inte skall kunna tillgodoses på annat sätt.

Åtgärden får heller inte gå utöver det syfte, som motiverar kon- trollen, eller annars ha onödigt störande inverkan på utbytet över gränsen. Åtgärden måste således vara proportionell. Proportionali- tetsprincipen har en avgörande betydelse för medgivande av un- dantag enligt artikel 30. Tillämpningen av denna princip gäller sät- tet att tillgodose ett skyddsintresse. En handelshindrande åtgärd, vilken i och för sig kan berättigas, får inte ha mer restriktiva effek- ter på handeln mellan medlemsstaterna än vad som erfordras för att tillgodose det skyddsvärda syftet.

Artikel 30 kan normalt inte åberopas på områden som är harmo- niserade, dvs. i sådana fall då, en rättsakt som harmoniserar de åt- gärder som är nödvändiga för att säkra att skyddsintresset antagits med stöd av artiklarna 94 och 95 i EG-fördraget. I artikel 95.4, an- ges att om en medlemsstat, efter det att rådet eller kommissionen har beslutat om en harmoniseringsåtgärd, anser det nödvändigt att behålla nationella bestämmelser som grundar sig på väsentliga be- hov enligt artikel 30 eller som avser miljö- eller arbetsmiljöskydd, skall den till kommissionen anmäla dessa bestämmelser och skälet till att behålla dem. I punkten 5, samma artikel, anges att om en

196

SOU 2006:9

Lagstiftningens utformning och omfattning

medlemsstat efter det att rådet eller kommissionen har beslutat om harmoniseringsåtgärder, anser det nödvändigt att införa nationella bestämmelser, grundade på nya vetenskapliga belägg med anknyt- ning till miljöskydd eller arbetsmiljöskydd, för att lösa ett problem som är specifikt för den medlemsstaten och som har uppkommit efter beslutet om harmoniseringsåtgärden, skall medlemsstaten un- derrätta kommissionen om de planerade bestämmelserna samt om skälen för att införa dem.

Emellertid medför inte alla rättsakter – som syftar till att harmo- nisera de åtgärder som anses nödvändiga för att säkra ett visst skyddsintresse – så uttömmande garantier för att detta skyddsin- tresse är säkrat, att möjligheten att åberopa artikel 30 är uttömd. I de fall gemenskapsreglerna inte täcker en hel sektor kan medlems- staterna fortfarande åberopa artikel 30, men då med de begräns- ningar som framgår av rättsakten.

Vid medlemskapsförhandlingarna erhöll Sverige undantag, som i vart fall vid den tiden tillät restriktioner beträffande vissa djur. Yt- terligare utrymme för kontroller finns på grund av särskilt medgi- vande från EU, t.ex. beträffande tobaksprodukter från vissa av de nya medlemsstaterna.

Alla medlemsländer har vidare rätt att vidta nödvändiga åtgärder för att skydda väsentliga säkerhetsintressen (se vidare artikel 296.1 b i EG-fördraget) och för att förhindra, att smittsamma djursjuk- domar kommer in i landet (direktiv 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden).

8.1.4Varukatalogen

Enligt de bestämmelser, vilka gäller i dag, räknas de varor som om- fattas av inregränslagen upp i 3 §. Varukontrollen vid inre gräns kan riktas bara mot de varor, vilka anges. Kontrollen avser förbud och villkor avseende dessa varor. I realiteten kommer emellertid ound- vikligen även varor, som inte omfattas av lagen att i någon mån bli kontrollerade i och med att dessa t.ex. blir uppackade ur en väska när man undersöker huruvida t.ex. narkotika finns dolt i väskan. Vid en jämförelse med lagstiftningarna i vissa övriga medlemsstater kan konstateras att lagstiftningarna i somliga andra medlemsländer inte specifikt anger vilka varor som kan utsättas för kontroller vid

197

Lagstiftningens utformning och omfattning

SOU 2006:9

inre gräns. I stället anges i lagstiftningen att kontrollerna skall rymmas inom den av EG tillåtna ramen för kontroll.

Utredningens bedömning

Som framgår ovan i avsnitt 7.2, anser utredningen att varukontrol- ler vid inre gräns är förenliga med EG-rätten under förutsättning att kontrollerna avser varor som omfattas av in- eller utförselre- striktioner som är tillåtna enligt EG-rätten, att det inte finns kom- pensatoriska åtgärder eller andra sätt varpå samma resultat kan nås och att kontrollerna är proportionerliga. Det är således viktigt att säkerställa att kontrollerna inriktas på just de varuslag vars kontroll vid inre gräns är förenlig med EG-rätten. Det kan i och för sig häv- das, att det redan av de olika materiella lagstiftningarna framgår vilka varor som är underkastade in- eller utförselrestriktioner och att det är uppenbart att kontrollerna vid inre gräns får avse sådana varor. Detta torde vara det synsätt, som ligger bakom den lagtek- niska lösningen som flera andra medlemsstater valt (se avsnitt 6). I den svenska inregränslagen har emellertid en annan väg valts, med en uppräkning av vilka varor som kan kontrolleras vid inre gräns. Erfarenheten av denna ordning är god. Det framgår klart och tyd- ligt för tillämparen och andra, vilka varor som omfattas av lagen. Genom att regleringen finns i lagen och inte i en förordning eller i myndighetsföreskrifter, har lagstiftaren kontrollen över lagens tillämpningsområde. Enligt utredningens mening ger ett klart och tydligt angivande i lagen av vilka varor, som får kontrolleras med stöd av lagen, de bästa förutsättningarna för att EG-rätten följs i detta avseende.

8.2De varuslag som omfattas av den i dag gällande lagstiftningen

Utredningens förslag: Det föreligger grund för att även i fort- sättningen kontrollera samtliga de varor, som i dag omfattas av inregränslagen vid inre gräns, med undantag för nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän och fisk. Sverige har medgivits vissa tilläggsgarantier beträffande nämnda djurslag, emellertid finns kompensatoriska åtgärder, vilka tillgodoser intresset av kontroll.

198

SOU 2006:9

Lagstiftningens utformning och omfattning

Hundar och katter för kommersiella ändamål skall också om- fattas. Det olika varuslagen bör anges på följande sätt i lagen;

1.narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64), dop- ningsmedel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel, varor som avses i lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor samt injektionssprutor och kanyler,

2.krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmate- riel, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kon- troll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd,

3.vapen och ammunition som avses i vapenlagen (1996:67), samt springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nithandskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande,

4.spritdrycker, vin och starköl enligt alkohollagen (1994:1738), teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat enligt lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m., to- baksvaror vid kontroll av åldersgränsen i 13 § tobakslagen (1993:581) samt varor som omfattas av förordningen (1994:1266) om förbud mot export av snus,

5.varor som skall beskattas enligt lagen (2004:228) om be- skattning av viss privatinförsel av tobaksvaror,

6.barnpornografi enligt lagen (1998:1443) om förbud mot in- försel och utförsel av barnpornografi,

7.kulturföremål som avses i 5 kap. lagen (1988:950) om kul- turminnen m.m.,

8.reptiler för kommersiella ändamål, och

9.andra djur och produkter av djur om det finns anledning att misstänka att de villkor som gäller för införseln eller utför- seln inte är uppfyllda.

Av lagen skall även framgå att hundar och katter omfattas av Tullverkets kontrollbefogenheter.

Nedan följer en redovisning av bedömningarna för respektive va- ruslag av huruvida de kan kontrolleras vid inre gräns (avsnitten 8.2.1–8.2.17). För en närmare beskrivning angående bestämmel- serna för respektive varuslag, se avsnitt 3.3.2.

199

Lagstiftningens utformning och omfattning

SOU 2006:9

8.2.1Krigsmateriel

Bestämmelser angående krigsmateriel finns i lagen om krigsmate- riel. Med krigsmateriel avses vapen, ammunition och annan för mi- litärt bruk utformad materiel. Den närmare innebörden av krigs- materielbegreppet läggs fast i förordning om krigsmateriel. Där anges, att bestämmelserna skall tillämpas på sådan materiel som är upptagen i en bilaga till förordningen. I Sverige råder sedan lång tid ett generellt förbud mot att föra ut krigsmateriel utan tillstånd. Vissa undantag finns emellertid. Frågor om tillstånd prövas av ISP eller av regeringen om ärendet har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt. Något förbud mot införsel av krigsmateriel finns inte i lagen om krigsmateriel.

Artikel 296 i EG-fördraget anger följande:

1.Bestämmelserna i detta fördrag skall inte hindra tillämpningen av följande regler:

a.Ingen medlemsstat skall vara förpliktad att lämna sådan infor- mation vars avslöjande den anser strida mot sina väsentliga säkerhetsintressen.

b.Varje medlemsstat får vidta åtgärder, som den anser nödvän- diga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen i fråga om tillverkning av eller handel med vapen, ammunition och krigsmateriel: sådana åtgärder får inte försämra konkurrens-

villkoren på den gemensamma marknaden vad gäller varor som inte är avsedda speciellt för militärändamål.

2.Rådet får på förslag från kommissionen genom enhälligt be- slut ändra den lista som rådet den 15 april 1958 fastställde över varor på vilka bestämmelserna i punkt 1 b skall tillämpas.

Innehållet i den nuvarande artikel 296 motsvaras i stort av bestäm- melsen i tidigare artikel 223. Innehållsmässigt har bestämmelsen inte förändrats genom Maastrichtfördraget och inte heller av Amsterdam- eller Nicefördragen.

Artikel 296 har inom EG-rätten givits den innebörden, att krigsmateriel anses som undantaget från bestämmelserna om fri rörlighet för varor (prop. 1994/95:19 s. 145). Bestämmelsen inne- bär, att medlemsländerna har en rätt, men inte någon skyldighet, att undanta export av krigsmateriel från EG-systemet. Medlems- länderna avgör själva, vilka undantagsåtgärder de anser vara motive- rade av artikel 296. Av artikel 298 framgår, att om åtgärder som vidtagits med stöd av artikel 296 leder till att konkurrensvillkoren

200

SOU 2006:9

Lagstiftningens utformning och omfattning

inom den gemensamma marknaden snedvrids, så skall kommissio- nen tillsammans med den berörda medlemsstaten undersöka hur åtgärderna kan anpassas till bestämmelserna i fördraget.

Artikel 296 innebär i praktiken, att alla produkter som med- lemsländerna definierar som krigsmateriel enligt nationella för- teckningar är undantagna från det fria varuutbytet inom EG. Emellertid har EG fastställt ett antal gemensamma kriterier, som medlemsstaterna skall beakta vid beslut om vapenexport. Inom ra- men för den överenskomna utrikes- och säkerhetspolitiken sker emellertid en principdiskussion om de allmänna riktlinjerna för va- penexport.

Syftet med artikel 296 är emellertid att skydda landets väsentliga säkerhetsintressen. Motiven bakom bestämmelserna om utförsel- förbud i lagen om krigsmateriel anges i förarbetena närmast som utrikespolitiska. I en regeringsskrivelse anges bl.a. följande. Det är av stort säkerhets- och försvarspolitiskt intresse för ett militärt alli- ansfritt land som Sverige att bevara såväl kompetens som utveck- lings- och produktionskapacitet på det försvarsindustriella områ- det. Det ligger också i vårt säkerhetspolitiska intresse att samverka med andra länder om materielförsörjningen. För att långsiktigt tillmötesgå de svenska behoven krävs en viss export. Kontrollen av denna export är nödvändig för att säkerställa, att de produkter som förs ut ur Sverige går till för oss acceptabla mottagarländer (reg. skrivelse 2003/04:114).

Utredningens bedömning

Utredningen anser, att restriktionen om utförselförbud och krav på tillstånd är i överensstämmelse med EG-rätten samt att det är mo- tiverat att krigsmateriel alltjämt skall omfattas av inregränslagen. Detta då krigsmateriel genom artikel 296.1 b inte omfattas av den fria rörligheten för varor. Vidare är krigsmateriel till sin natur av farlig beskaffenhet och även känslig ur ett utrikespolitiskt perspek- tiv. Syftet med kontrollen kan inte nås på något annat, mindre in- gripande sätt.

201

Lagstiftningens utformning och omfattning

SOU 2006:9

8.2.2Produkter med dubbla användningsområden

Bestämmelser angående produkter med dubbla användningsom- råden finns i lagen om kontroll av produkter med dubbla använd- ningsområden och av tekniskt bistånd. Denna lag tillkom med an- ledning av rådets förordning (EG) nr 1334/2000, som ersatte rådets förordningen (EG) nr 3381/94.

Syftet med rådsförordning (EG) nr 1224/2000 var bl.a. att så långt som möjligt etablera fri rörlighet för kontrollerade produkter inom den inre marknaden. Emellertid är harmoniseringen på områ- det inte fullt genomförd än. I ingressen till ovan nämnda rådsför- ordning (12) anges, att i enlighet med och inom ramen för artikel 30 i EG-fördraget och i avvaktan på en högre harmoniseringsgrad kommer medlemsstaterna att förbehålla sig rätten att genomföra kontroll av överföringar av vissa produkter med dubbla använd- ningsområden inom EU i syfte att skydda allmän ordning och sä- kerhet. Om dessa kontroller har samband med effektiviteten i kontrollerna av export från gemenskapen, kommer de regelbundet att ses över av rådet.

Export och överföring inom EU av produkter med dubbla an- vändningsområden, som omfattas av krav på tillstånd enligt rådets förordning (1334/2000) skall enligt huvudregeln anmälas till Tull- verket senast 48 timmar innan exporten eller överföringen är plane- rad att genomföras (9 § förordningen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden). Enligt 18 § inregränslagen har Tullverket rätt att göra kontrollbesök och revisioner hos den, som för ut produkter med dubbla användningsområden till annat EU- land.

Produkter med dubbla användningsområden omfattas av EG- rättens regler om varors fria rörlighet. Nämnda produkter omfattas även av den gemensamma handelspolitiken enligt artikel 133 EG- fördraget. Av artikel 30 EG-fördraget framgår att medlemsstaterna har rätt att föreskriva restriktioner för transitering av varor som

202

SOU 2006:9

Lagstiftningens utformning och omfattning

grundas på hänsyn till bl.a. allmän säkerhet. Detta är ett uttryck som omfattar såväl medlemsstatens inre som yttre säkerhet, varav den sistnämnda särskilt rör varor som kan användas i strategiskt syfte1.

Av ingressen (12) till rådets förordning (EG) nr 1334/2000, framgår att visst utrymme för kontroll finns, se ovan. Stöd för att företa kontroller vid inre gräns av produkter med dubbla använd- ningsområden finns i artikel 30 och intresset av att skydda allmän säkerhet. Emellertid är detta område harmoniserat i stor utsträck- ning. Kontroll av överföring av produkter med dubbla använd- ningsområden kan endast avse de produkter, vilka tillhör ett om- råde som inte är fullt ut harmoniserat. Av artikel 21 i rådets för- ordning (EG) nr 1334/2000 framgår, att ett utrymme för sådan kontroll finns vid inre gräns, beträffande vissa varor. Endast de va- ror som avses där kan kontrolleras vid inre gräns.

Fråga uppkommer här på samma sätt som vad gäller krigsmate- riel, huruvida syftet med kontroller vid inre gräns kan nås på något annat sätt. Utredningen är här av den uppfattningen att det beträf- fande dessa produkter är motiverat att även i fortsättningen ha kvar kontrollmöjligheten vid inre gräns. Motivet för utredningens ståndpunkt är att på samma sätt som beträffande krigsmateriel rör det sig om farliga produkter och Tullverket bör därför ha möjlighet att ingripa, t.ex. om information kommer via underrättelsetjänsten att denna typ av varor är på väg över gränsen.

8.2.3Narkotika

All befattning med narkotika kräver i princip särskilt tillstånd för att hanteringen skall vara laglig. Bestämmelser om den legala han- teringen av narkotika finns i lag om kontroll av narkotika, och i förordningen om kontroll av narkotika. Bestämmelser finns även i lag om handel med läkemedel. Narkotikastrafflagen och smugg- lingslagen innehåller straffbestämmelser, avseende illegal hantering av narkotika.

Inom FN och EU pågår arbete för att bekämpa narkotika. Nämnda samarbeten avser förutom olaglig hantering av narkotika också de ämnen som ofta ingår som beståndsdelar vid framställning

1 Mål C-367/89, Brottmål mot Aimé Richardt och Les Accessores Scientifiques SNC, REG 1991 s. 415; svensk specialutgåva, volym 11

203

Lagstiftningens utformning och omfattning

SOU 2006:9

av narkotika och som samtidigt i många fall har en omfattande legal användning, s.k. prekursorer.

Artikel 30 i Romfördraget anger bl.a., att förbuden mot kvanti- tativa import- och exportrestriktioner och åtgärder med motsva- rande verkan, inte hindrar sådana förbud och restriktioner vilka grundas på intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv.

Kommissionen skrev i vitboken om förverkligandet av den inre marknaden, punkten 29, att vissa nationella skyddsåtgärder, som exempelvis åtgärder mot terrorism och olaga handel med narkotika, inte i alla hänseenden föll inom Romfördragets räckvidd. Kommis- sionen uttryckte i nämnda vitbok, att man delade medlemsstaternas berättigade oro rörande behovet av kontroll av bl.a. narkotika och de inre gränskontrollernas roll i detta hänseende. Kommissionen betonade emellertid, att gränskontroller på intet sätt utgör de enda eller ens de mest effektiva åtgärderna på detta område. I stället, menade kommissionen, bör arbetet inriktas på att finna alternativa skyddsmöjligheter eller, där sådana redan finns, förstärka dessa. Som exempel på en sådan skyddsmöjlighet angavs kontrollen vid den yttre gränsen.

Problemen med missbruk och kriminalitet, som har samband med narkotika, är väl kända. Den svenska narkotikapolitikens mål är att skapa ett narkotikafritt samhälle. Den legala användningen av narkotika har begränsats till vissa, särskilt angelägna ändamål, näm- ligen medicinska och vetenskapliga ändamål. All befattning med narkotika, import, export, tillverkning, handel och innehav, kräver i princip särskilt tillstånd. Frågor om tillstånd prövas av Läkeme- delsverket. Det råder inte någon tvekan om att kontroll över illegal narkotikahantering i hög grad angår allmän ordning och säkerhet, liksom liv och hälsa. Nämnda grunder anges i artikel 30 som legi- tima skäl för att hindra den fria rörligheten på markanden. Syftet kan inte nås på något annat, mindre ingripande sätt. Med hänsyn till detta och till att någon gemenskapsrättslig kompetens inte finns på området, bör kravet på import- och exportlicenser behållas, och narkotika vara en av de varugrupper som kontrolleras vid gränsen. Här skall även anmärkas, att under år 2003 togs 78 procent av den totala mängden av beslagtagen narkotika i beslag vid inre gräns. År 2004 var denna siffra 67 procent.

204

SOU 2006:9

Lagstiftningens utformning och omfattning

8.2.4Injektionssprutor samt kanyler

Enligt förordning om vissa bestämmelser om injektionssprutor och kanyler får sådana införas i Sverige endast av den, som är behörig att driva handel med injektionssprutor och kanyler samt den, som innehar särskilt tillstånd att till riket föra in sådana varor. Utan er- forderligt tillstånd får sprutor och kanyler endast medföras av re- sande för personligt bruk, som grundas på föreskrift av läkare, eller annars visas vara lovligt. Inställningen är således restriktiv till den typen av varor. Detta hänger samman med att strävan efter ett nar- kotikafritt samhälle i Sverige är en övergripande princip, såväl för narkotikapolitiken som missbrukarvården.

Kontroll av injektionssprutor och kanyler är alltjämt en viktig del av den svenska narkotikapolitiken. Detta samband motiverar enligt utredningen, att också injektionssprutor och kanyler hänförs till de varor för vilka krävs införseltillstånd och som kan bli föremål för kontroll vid inre gräns. Enligt utredningens uppfattning är nämnda restriktioner i överensstämmelse med EG-rätten. Kon- trollen kan även i detta fall motiveras enligt artikel 30 i EG-fördra- get med hänsynen till allmän ordning och säkerhet, liksom liv och hälsa. Syftet kan inte nås på något annat, mindre ingripande sätt.

8.2.5Dopningsmedel

Lagen om förbud mot vissa dopningsmedel innebär, att såväl inne- hav som andra förfaranden som främjar tillgängligheten av de ifrå- gavarande medlen inte är tillåtna för annat än medicinskt och ve- tenskapligt ändamål. Den nämnda lagen gäller syntetiska anabola steroider, testosteron och dess derivat, tillväxthormon, kemiska substanser som ökar produktion och frigörelse av testosteron och dess derivat eller av tillväxthormon.

Dopning är inte endast ett problem för idrottsrörelsen. Även i andra sammanhang där kroppsaktiviteter förekommer, utnyttjas dopningsmedel, främst kanske bland kroppsbyggare på motions- nivå. Det finns medicinska invändningar mot användning av dop- ning. När det gäller farmakologiska medel, används dessa sällan på medicinska indikationer och i de doseringar som rekommenderas vid terapeutiskt bruk.

Dopning innebär därför hälsorisker för idrottsutövarna. Läke- medel, som innehåller anabola steroider, tillförs i dopningssyfte

205

Lagstiftningens utformning och omfattning

SOU 2006:9

oftast i stora kvantiteter och under långa tidsperioder. I förarbetena till lagen sägs, att det delvis är oklart hur en sådan användning på- verkar den mänskliga organismen på lång sikt. De anabola steroi- dernas verkningssätt – äggvitenybildande – tyder dock på att de på ett allvarligt sätt kan rubba kroppens normala funktion, vilket ger anledning att befara skadeverkningar i form av störningar i hor- monbalansen och fettomsättningen, något som bl.a. innebär höjd risk för åderförkalkning och kranskärlssjukdomar. Ungdomar, som ännu inte slutat växa, kan stanna i växten om de ges anabola steroi- der. Liksom naturligt testosteron kan anabola steroider leda till en bestående virilisering hos kvinnor samt sterilitet hos män. Även andra skador, bl.a. vissa sällsynta former av cancer, misstänks ha samband med användning av anabola steroider. Psykisk påverkan har också rapporterats, bl.a. ökad aggressivitet.

Det är alltså klara faror, både för användaren och personer i denne närhet, förenade med en okontrollerad användning av ana- bola steroider. Något skäl för att acceptera ett alltmer utbrett bruk av dessa medel vid sidan av den medicinska användningen finns inte (prop. 1990/91:199 s. 16).

Det stora tillflödet av anabola steroider sker genom införsel från utlandet. Den legala införseln för privat bruk är med hänsyn till de bestämmelser som gäller begränsad, varför importen till största delen är illegal. Införseln sker dels för eget bruk, dels organiserat i syfte att tjäna pengar. De anabola steroiderna har inte visat sig ge lika allvarliga skadeverkningar som narkotika. Den straffrättsliga bedömningen är inte heller lika sträng vad avser dopningsmedel som vad gäller för narkotikabrotten. Lagregleringen i fråga om dopningsmedel har utformats på i huvudsak samma sätt som den som gäller på narkotikaområdet. Utredningen anser, att de nu ak- tuella restriktionerna är i överensstämmelse med EG-rätten och kan motiveras enligt artikel 30 med hänsyn till allmän ordning och säkerhet samt med hänsyn till hälsa och liv. Utredningen anser vi- dare att dopningsmedlen på samma sätt som narkotika bör kunna kontrolleras vid inre gräns. Syftet kan inte nås på något annat mindre ingripande sätt än genom kontroller vid inre gräns.

206

SOU 2006:9

Lagstiftningens utformning och omfattning

8.2.6Vapen och ammunition

I Sverige regleras rätten att inneha civila skjutvapen i vapenlagen och i vapenförordningen. Särbestämmelser om utförsel av sådana vapen finns i lagen om krigsmateriel.

Som huvudregel gäller krav på tillstånd för att föra in skjutvapen eller ammunition till Sverige. För tillstånd att föra in vapen i Sverige gäller, att samma förutsättningar som gäller för att inneha vapen skall vara uppfyllda.

Det s.k. vapendirektivet, antogs som en följdåtgärd till införan- det av en inre marknad i januari 1993. Bakgrunden till vapendirek- tivet var, att EU ansåg att avskaffandet av kontrollerna av vapenin- nehav vid gemenskapens inre gränser gjorde det nödvändigt att anta effektiva bestämmelser för att möjliggöra att kontroller inom medlemsstaterna kan genomföras. Av detta skäl innehåller direkti- vet både bestämmelser om förvärv och innehav av skjutvapen och bestämmelser om överföring av skjutvapen mellan medlemssta- terna.

Genom vapenlagen och vapenförordningen har vapendirektivet införlivats i svensk rätt. Emellertid utgör inte ett europeiskt skjut- vapenpass tillräcklig grund för att få föra in skjutvapen i Sverige. Detta då Sverige kräver tillstånd för innehav av i princip alla typer av skjutvapen. Därtill har Sverige i vapenlagstiftningen behållit kra- vet på tillstånd för införsel av skjutvapen och ammunition från öv- riga medlemsländer, med undantag i vissa fall för skjutvapen för vilka tillstånd till innehav beviljats i Danmark, Finland eller Norge.

Vid tiden för Sveriges inträde i EU undersökte Vapenlagsutred- ningen bl.a. huruvida vapenlagen var i behov av ändringar inför Sveriges medlemskap. Utredningen konstaterade i sitt betänkande Vapenlagen och EG (SOU 1994:4), att den svenska vapenlagstift- ningen inte till någon del gick utöver vad som enligt då gällande artikel 36 (nuvarande artikel 30) i EG-fördraget utgjorde godtag- bara skäl för att inskränka den fria rörligheten av varor.

Utredningen erinrade i sammanhanget om att beträffande skjut- vapen i artikel 223.1 b (nuvarande 296.1 b) anges, att varje med-

207

Lagstiftningens utformning och omfattning

SOU 2006:9

lemsstat får vidta åtgärder som den anser nödvändiga för att skydda egna väsentliga säkerhetsintressen i fråga om bl.a. handel med va- pen och ammunition. Sådana åtgärder får dock inte försämra kon- kurrensvillkoren på den gemensamma marknaden för produkter som inte är avsedda speciellt för militära ändamål. Det krav på till- stånd för att föra in skjutvapen i Sverige, som gäller för den som har rätt att driva handel med skjutvapen, skulle kunna anses strida mot artikel 30 (nuvarande 28) eller 34 (nuvarande 29) i EG-fördra- get. Denna restriktion är emellertid enligt Vapenlagsutredningens bedömning motiverad av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Den utgör varken medel för godtycklig diskriminering eller inne- fattar en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Den är inte diskriminerande utan behövlig och inte onödigt långt- gående. Den bör därför, enligt Vapenlagsutredningens uppfattning, med stöd av artikel 36 (nuvarande artikel 30) i Romfördraget, anses tillåten.

I propositionen En ny vapenlag (prop. 1995/96:52 s. 52 f) in- stämde regeringen i Vapenlagsutredningens bedömning, att den svenska vapenlagstiftningen inte till någon del går utöver vad som enligt då gällande artikel 36 (nuvarande artikel 30) i EG-fördraget utgjorde godtagbara skäl för att inskränka den fria rörligheten av varor. Regeringen gjorde denna bedömning både såvitt gäller skjut- vapen och ammunition som när det gällde föremål, som omfattas av lagen om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål och förordningen om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål. Regeringen konstaterade, att restriktionerna var motiverade med hänsyn till allmän ordning och säkerhet och att bestämmelserna varken kunde anses som ett medel för godtycklig diskriminering eller innefattade förtäckt begränsning av handeln mellan medlems- staterna.

Bestämmelser angående innehav, införsel, m.m. av civila vapen är till viss del (se ingressen till vapendirektivet) harmoniserade genom vapendirektivet, vilket införlivats i svensk rätt genom vapenlagen. I ingressen till direktivet anges bl.a. följande angående det av Euro- peiska rådet vid mötet i Fontainebleau 1984 fastställda målet att avskaffa alla polis- och tullformaliteter vid gemenskapens inre gränser. Ett fullständigt avskaffande av kontroll och formaliteter vid gemenskapens inre gränser förutsätter, att vissa grundläggande villkor uppfylls. Kommissionen konstaterade i vitboken förverkli- gandet av den inre marknaden, att avskaffandet av personkontrol- len och säkerhetskontrollen av transporterade föremål bland annat

208

SOU 2006:9

Lagstiftningens utformning och omfattning

förutsätter en tillnärmning av vapenlagstiftningen. Avskaffandet av kontrollen av vapeninnehav vid gemenskapens inre gränser kräver, att effektiva regler införs som gör det möjligt att inom medlems- staterna kontrollera förvärv och innehav samt överföring av skjut- vapen till annan medlemsstat. Systematiska kontroller vid gemen- skapens inre gränser bör därför avskaffas.

Det ömsesidiga förtroende inom området för skydd av personers säkerhet, som dessa regler kommer att skapa mellan medlemssta- terna, blir större om reglerna har stöd av en delvis harmoniserad lagstiftning. Det kunde därför vara lämpligt att bestämma katego- rier av skjutvapen, som privatpersoner inte alls får förvärva eller inneha eller som de får inneha endast med särskilt tillstånd eller efter anmälan. Det bör i princip vara förbjudet att inneha vapen vid passage från en medlemsstat till en annan; ett undantag härifrån kan bara godtas, om ett förfarande antas som gör det möjligt för medlemsstaterna att hålla sig underrättade om när ett skjutvapen förs in på deras territorium. Smidigare regler bör dock antas för jakt och tävlingsskytte för att inte inskränka den fria rörligheten för personer mer än nödvändigt. Direktivet berör inte medlems- staternas rätt att vidta åtgärder för att förhindra illegal handel med vapen.

Utredningens bedömning

Utredningen delar Vapenlagsutredningens och regeringens bedöm- ning att regleringen när det gäller vapen och ammunition är i över- ensstämmelse med EG-rätten och därmed inte går utöver vad som kan anses vara tillåtet med stöd av artikel 30. Området är till viss del harmoniserat. Sverige har emellertid fortfarande en mer re- striktiv vapenlagstiftning än många andra EU-länder. Detta är i överensstämmelse med vapendirektivet, av vilket framgår att med- lemsstaterna beträffande sin kontroll av vapen får anta eller behålla regler som är strängare än de som direktivet anger. Ett exempel på detta är, att ett europeiskt skjutvapenpass inte utgör tillräcklig grund för att få föra in skjutvapen i Sverige. Eftersom tillstånd krävs för innehav av i princip samtliga typer av skjutvapen i Sverige, har i vapenlagstiftningen behållits kravet på tillstånd för införsel av skjutvapen och ammunition från övriga medlemsländer, med un- dantag i vissa fall för skjutvapen för vilka tillstånd till innehav be-

209

Lagstiftningens utformning och omfattning

SOU 2006:9

viljats i Danmark, Finland eller Norge. Syftet kan inte nås på något annat, mindre ingripande sätt.

8.2.7Springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nithandskar, batonger, karatepinnar, blydaggar, spikklubbor och liknande

Bestämmelser om springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjär- nor, riv- eller nithandskar, batonger, karatepinnar blydaggar, spik- klubbor och liknande föremål finns i lagen om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål (knivlagen) samt förordningen om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål. Av nämnda förordning framgår, att springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nithandskar och batonger samt karatepinnar, blydaggar, spikklubbor eller liknande inte får föras in i landet utan särskilt till- stånd. Tillstånd får ges endast i vissa, särskilt angivna fall.

Enligt vapendirektivet utgörs vapen dels av skjutvapen, dels av andra vapen än skjutvapen såsom dessa definieras i den nationella lagstiftningen. Vapendirektivet avser huvudsakligen skjutvapen. Enligt artikel 14 skall emellertid medlemsstaterna anta alla be- stämmelser som behövs för att förbjuda införsel till deras territo- rium av andra vapen än skjutvapen, förutsatt att den ifrågavarande medlemsstatens nationella föreskrifter tillåter det.

Som nämnts ovan, instämde regeringen i propositionen till va- penlagen (prop. 1995/96:52 s. 52 f) i vapenlagsutredningens be- dömning, både såvitt gäller skjutvapen och ammunition som när det gäller ovan nämnda föremål, att den svenska lagstiftningen inte till någon del går utöver vad som enligt då gällande artikel 36 (nu- varande artikel 30) i EG-fördraget utgör godtagbara skäl för att in- skränka den fria rörligheten av varor. Regeringen konstaterade, att restriktionerna får anses motiverade med hänsyn till allmän ord- ning och säkerhet och att bestämmelserna varken utgör medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.

Utredningens uppfattning är, att de argument som regeringen åberopade i propositionen även kan åberopas inte bara som grund för själva tillståndskravet utan också som grund för den särskilda kontroll vid de inre gränserna som behövs för att göra licenskravet effektivt. Utredningen anser således, att kontroll av dessa varor vid

210

SOU 2006:9

Lagstiftningens utformning och omfattning

inre gräns är motiverad enligt artikel 30. Syftet kan inte nås på nå- got annat, mindre ingripande sätt.

8.2.8Kulturföremål

Bestämmelser vars syfte är att förhindra att äldre svenska och ut- ländska kulturföremål, som kan vara av stor betydelse för det na- tionella kulturarvet förs ut ur landet finns i 5 kap. lagen om kul- turminnen m.m.. Där anges att utförsel av sådana föremål, i princip kräver särskilt tillstånd. Av förordningen om kulturminnen m.m. framgår att vissa kategorier av svenska och utländska föremål är tillståndspliktiga med där närmare angivna ålders- och värdegrän- ser.

Av artikel 30 framgår att den fria rörligheten för varor, under de förutsättningar som i övrigt anges i artikeln, inte hindrar förbud eller restriktioner beträffande utförsel av bl.a. föremål som utgör nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde. Vid tiden för den nu gällande inregränslagens tillkomst kon- staterades, att flertalet av EU:s medlemsländer i likhet med Sverige har en nationell lagstiftning om utförsel av kulturföremål och ett krav på exportlicens (prop. 1995/96:166 s. 49). Reglerna inom EU om kulturföremål består dels av förordning (EEG) nr 3911/92 om export av kulturföremål från ett medlemsland, dels av ett direktiv 93/7/EEG om återlämnande av kulturföremål, som olagligen har förts bort från en medlemsstats territorium. Direktivet har införli- vats i svensk rätt genom bestämmelser i 6 kap. i kulturminneslagen.

Avsikten med förordningen (EEG) nr 3911/92 var att vid ge- menskapens yttre gränser tillskapa ett gemensamt system för kon- troll, som gör det möjligt att hindra utförsel av vissa kategorier av kulturföremål som anges i en bilaga till förordningen. För att så- dana föremål skall få föras ut till ett land utanför gemenskapen krävs utförseltillstånd. Tillstånd kan nekas, om det berörda före- målet omfattas av intern lagstiftning till skydd för nationella skat- ter. En utfärdad exportlicens gäller inom hela EU-området.

Enligt ingressen till EG-direktivet 93/7/EEG om återlämnande av kulturföremål kommer medlemsstaterna enligt villkoren för den inre marknaden och med de begränsningar, som anges i artikel 30, att även efter 1992 ha rätten att definiera sina nationella skatter och att vidta nödvändiga åtgärder för att skydda dem inom detta om- råde utan inre gränser. Direktivets syfte är, att införa ett system,

211

Lagstiftningens utformning och omfattning

SOU 2006:9

som gör det möjligt för medlemsstaterna att säkerställa återinfö- randet till sitt territorium av kulturföremål som klassas som natio- nella skatter enligt artikel 30 och som har förts bort från deras ter- ritorium i strid med ovan nämnda nationella åtgärder eller i strid med rådets förordning (EEG) nr 3911/92 om export av kulturfö- remål. För att kulturföremålet skall kunna återkrävas av ett annat EU-land krävs emellertid också, att föremålet hör till de kategorier av föremål som faller in under de värdegränser som anges i bilagan till direktivet. Bilagan till förordningen om utförsel av kulturföre- mål är till sitt innehåll snarlik bilagan till direktivet.

Lika med vad som gäller enligt kulturminneslagen omfattas en- ligt EU-reglerna bl.a. sådana kategorier av föremål som passerat vissa ålders- och/eller värdegränser. Det föreligger emellertid stora skillnader mellan de olika kategorier av föremål, som har upptagits i EU-bilagorna, och de som skyddas enligt kulturminneslagen. Många av de föremål som omfattas av EU-bilagorna, finns inte upptagna i kulturminneslagen. De värden som anges i bilagorna till EU-bestämmelserna är så höga för bl.a. bild- och skulpturkonst samt möbler och konsthantverk, att dessa för den svenska utförsel- kontrollen mycket vanliga typerna av föremål endast undantagsvis skulle komma under den regeltillämpning som styrs av bilagorna. Detta medför, att Sverige inte skulle ha någon möjlighet att med stöd av EU-direktivet återfå åtskilliga kategorier av kulturföremål som olagligt förts ut ur landet.

Enligt artikel 30 i EG-fördraget föreligger inte något hinder mot sådana förbud mot eller restriktioner för bl.a. export som grundas på hänsyn till intresse att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde. I ingressen till direktivet om återlämnande av kulturföremål anges, att medlemsstaterna även efter 1992, med de begränsningar som anges i artikel 30, skall ha rätt att definiera sina nationella skatter och att vidta nödvändiga åtgärder för att skydda dem inom detta område utan inre gränser. Utredning anser, att sådana kulturföremål för vilka utförseltillstånd krävs enligt kulturminneslagen är att likställa med nationella skatter enligt artikel 30 i EG-fördraget. Syftet kan inte nås på något annat, mindre ingripande sätt. Detta motiverar att kravet på tillstånd till utförsel behålls och att den aktuella varugruppen fortfarande kan bli föremål för kontroll vid den inre gränsen.

EG-domstolen kan emellertid komma att pröva, om restriktio- nerna är motiverade för ett föremål vars karaktär av nationalskatt ifrågasätts. Det kan inte uteslutas, att domstolen vid den propor-

212

SOU 2006:9

Lagstiftningens utformning och omfattning

tionalitetsbedömning som då görs kan komma att underkänna att ett föremål som skyddas av kulturminneslagen är att likställa med en nationalskatt enligt artikel 30 i EG-fördraget.

8.2.9Hundar och katter

I avvaktan på gemenskapsregler fick Sverige vid medlemskapsför- handlingarna möjlighet att under vissa villkor tillämpa strängare regler för att skydda landet mot rabies, i avvaktan på gemenskaps- reglering av införsel av sällskapsdjur.

Enligt förordningen skall hundar, katter och även illrar vid transporter mellan medlemsstaterna och från de tredje länder som listas i avsnitt 2, del B i bilaga 2, vara identifierbara antingen genom att ha en klart läslig tatuering eller vara utrustade med ett elektro- niskt identifieringssystem, en transponder. Hunden, katten eller illern skall därtill åtföljas av ett pass, som bl.a. visar att djuret har giltig vaccination mot rabies i enlighet med förordningens bestäm- melser. För införsel av hundar och katter till Sverige, Irland, Stor- britannien och Malta gäller enligt förordningen under en över- gångstid om fem år, räknat från 2003, dessutom krav på blodprov för kontroll av rabiesvaccinationens effekt. Under övergångstiden får dessa fyra länder samt Finland även upprätthålla krav på av- maskning mot dvärgbandmask. Storbritannien, Irland och Malta får upprätthålla krav på behandling mot fästingar. Sveriges särkrav finns preciserade i Jordbruksverkets föreskrifter (SJVFS M2005:34) om införsel av sällskapsdjur. Rådets förordning (EG) nr 998/2003 omfattar även illrar, som hålls som sällskapsdjur.

I ovan nämnda EG-förordningen har en bedömning gjorts av risken för införsel av rabies med sällskapsdjur från övriga tredje länder. De länder, vars djur bedömts utgöra lägre risk, finns listade i del C i bilaga 2. Sverige har samma krav för import från dessa län- der som för införsel från EU-medlemsstater. Vid import från icke- listade tredje länder får Sverige tills vidare ställa krav på karantäni- sering av hund, katt och iller (se SJVFS 2005:34). Av rådets direktiv 92/65/EEG av den 13 juli 1992 om fastställande av djurhälsokrav i

213

Lagstiftningens utformning och omfattning

SOU 2006:9

handeln inom och importen till gemenskapen av djur, sperma, ägg (ova) och embryon, som inte faller under de krav som fastställs i de specifika gemenskapsregler som avses i bilaga A.I till direktiv 90/425/EEG, artikel 10, framgår bl.a. följande. Hundar och katter, som är avsedda för kommersiella ändamål, skall vid transport mel- lan olika medlemsstater på samma sätt som vad gäller för sällskaps- djur vara försedda med pass, där det framgår att djuret är vaccine- rad mot rabies, avmaskat samt att blodprov visar tillfredsställande skydd mot rabies.

Tullverket har att övervaka att införseln sker i enlighet med ovan nämnda direktiv och EG-förordning (10 § förordning (1994:1830) om införsel av levande djur).

Den införselreglering, som åsyftades när Sverige vid tiden för medlemskapsförhandlingarna fick möjlighet att tillämpa strängare regler för att skydda landet mot rabies, har således trätt i kraft. Av nämnda förordning framgår emellertid, att specialbestämmelser, som nämnts ovan, gäller för införsel av hundar, katter och illrar till bl.a. Sverige fram till 2008. Utredningen gör här den bedömningen, att även om området i sig nu får anses vara harmoniserat, ställer den aktuella EG-förordningen i vart fall till 2008 krav på att viss kon- troll skall ske vid inre gräns. Även för hundar och katter, som är avsedda för kommersiellt bruk, gäller enligt ovan nämnda direktiv att dessa skall vara märkta med transponder och försedda med pass. Bakgrunden till denna kontroll är intresset av att skydda Sverige från rabies och dvärgbandmask. Även hundar och katter, som är avsedda för kommersiella ändamål, skall således omfattas av lagen.

Vad beträffar hundar och katter menar utredningen att bestäm- melserna i förordning (EG) nr 998/2003 medger utrymme för att samtliga djur kontrolleras.

8.2.10Spritdrycker, vin och starköl samt teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat

Av 4 kap. 2 § alkohollagen framgår, att endast den som är berätti- gad att bedriva partihandel med spritdrycker, vin eller starköl får föra in sådana varor till landet i kommersiellt syfte. Av bestämmel- sen framgår även, att spritdrycker, vin och starköl får föras in i lan- det av resande som har fyllt 20 år eller person, som utför arbete på transportmedel och som har uppnått nämnda ålder, för eget eller

214

SOU 2006:9

Lagstiftningens utformning och omfattning

familjens bruk eller som gåva till närstående för dennes eller dennes familjs personliga bruk.

Enligt cirkulationsdirektivet får privatpersoner fritt till hemlan- det medföra bl.a. alkoholhaltiga drycker och tobak som är avsedda för personligt bruk.

Vid inregränslagens tillkomst konstaterade regeringen att avsik- ten med att Tullverkets kontrollbefogenhet skulle omfatta nämnda varor var dels att förhindra att den som är under 20 år för in alko- holdrycker i Sverige, dels att så långt som möjligt begränsa den omfattande illegala, kommersiella införseln av alkoholvaror över inre gräns. Vidare hänvisade regeringen bl.a. till att målet för den svenska alkoholpolitiken var att begränsa alkoholens skadeverk- ningar genom att minska den totala, alltför höga, alkoholkonsum- tionen samt att en ökad tillgänglighet av alkohol medförde en ökad konsumtion. Sammanfattningsvis ansåg regeringen att det hinder i den fria rörligheten som en gränskontroll av alkohol medförde kunde motiveras av samhällets intresse av att skydda människors liv och hälsa och att bestämmelsen som nu finns i artikel 30 därför var tillämplig (prop. 1995/96:166 s. 49 f).

I dag gäller samma regler för införsel av alkohol i Sverige som i övriga medlemsstater, dvs. att de alkoholdrycker och tobaksvaror som en enskild person förvärvat i en annan medlemsstat för sin el- ler sin familjs personliga bruk inte skall påföras punktskatt i Sverige. Var gränsen för personligt bruk går skall bedömas från fall till fall. Ytterst är det frågan om att bedöma, om omständigheterna i det enskilda fallet är sådana att varorna skall anses vara avsedda för personligt bruk eller för annat ändamål (prop. 2003/04:1 s. 224).

Problemen med smuggling av alkohol har ändrat karaktär i Sverige. Tidigare gjorde Tullverket beslag av stora partier alkohol, som togs in i landet med t.ex. långtradare. I och med att bestäm- melserna för hur mycket alkohol som en privatperson får ta med sig in i Sverige från annat EU-land ändrades radikalt den 1 januari 2004, har sättet för smuggling också ändrats. Numera sker smugg- lingen av alkohol vanligen genom att samma person vid upprepade tillfällen för in stora mängder alkohol, som sett för varje tillfälle i sig ryms inom ramen för personligt bruk, den s.k. myrtrafiken. Al- koholen samlas därefter upp i lager och säljs till restauranger och privatpersoner av personer som varken innehar tillstånd till detta eller betalar skatt. Man kan befara att stora delar av denna alkohol säljs till ungdomar, som inte får handla alkohol på Systembolaget.

215

Lagstiftningens utformning och omfattning

SOU 2006:9

Även kontroll av denna typ av trafik bör få ske enligt inregränsla- gen.

En annan form av införsel av alkohol har även kommit till genom möjligheten att inhandla alkoholhaltiga drycker via internet. Det är några transportörer/speditörer som för in dessa alkoholhaltiga drycker vilka köpts i utlandet via internet och sedan transporteras till beställaren i Sverige. Ett ärende har hänskjutits till EG-dom- stolen, i vilket frågan ställts huruvida den svenska alkohollagen är i överensstämmelse med EG-rätten i visst avseende. Alkohollagen medger nämligen, inte att en privatperson köper alkoholhaltiga drycker för privat konsumtion utomlands och sedan låter föra in dessa via t.ex. ett speditionsföretag. I ett sådant fall är det fråga om smuggling. Fråga har uppkommit om detta är i överensstämmelse med bestämmelserna i cirkulationsdirektivet.

Alkoholmissbruket i Sverige är ett socialt problem. Utredningen anser, att det är nödvändigt att Tullverket även i fortsättningen har möjlighet att på låg indikation kontrollera transporter av alkohol. Utredningen menar därför, att den bedömning som regeringen gjorde i samband med inregränslagens tillkomst fortfarande är rik- tig. Regeringen ansåg då sammanfattningsvis att alkoholmissbruket i Sverige, särskilt risken för att ungdomar får tillgång till smuggel- sprit, medför att det hinder i den fria rörligheten som en gräns- kontroll av alkoholvaror innebär kan motiveras av samhällets in- tresse av att skydda människors liv och hälsa och att artikel 30 därmed är tillämplig. Utredningen anser, att samma skäl motiverar restriktionerna beträffande införsel av teknisk sprit och alkohol- haltiga preparat samt kontrollen därav. Syftet kan inte nås på något annat, mindre ingripande sätt.

8.2.11Nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän och fisk

Bestämmelser om införsel av djur, djurprodukter, sjukdomsalst- rande organismer och material som används vid hantering av djur finns i förordningen om införsel av levande djur m.m. Syftet med förordningen är bl.a. att förebygga att smittsamma eller ärftliga djursjukdomar kommer in i landet och får ytterligare spridning. Bestämmelser beträffande utförsel av djur finns i förordning om utförsel av levande djur m.m. Även enligt denna förordning får Jordbruksverket meddela föreskrifter om de villkor, som skall vara uppfyllda vid utförsel av djur och produkter av djur.

216

SOU 2006:9

Lagstiftningens utformning och omfattning

Den veterinära kontrollen vid de inre gränserna har inom EU er- satts av kontroller i ursprungsbesättningen på avsändningsorten. Detta följer av rådets direktiv 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre marknaden. Stickprovskontroller får göras på destinationsplat- sen och, vid stark misstanke om felaktigheter, även under trans- porten. Vid förflyttning mellan medlemsstaterna av djur (gäller inte sällskapsdjur som inte är avsedda för handel) och vissa djurpro- dukter (bl.a. sperma, ägg och embryon) skall ett hälsointyg, utfär- dat av en officiell veterinär, följa med sändningen. Intyget skall bl.a. visa, att djuren är friska och inte härrör från en besättning eller en region som spärrats av på grund av smittsamma djursjukdomar. Alla sådana hälsointyg för handel inom EU skall registreras i data- kommunikationsnätverk, kallat TRACES (som ersatt det tidigare ANIMO-systemet).

En viktig förutsättning för kontrollsystemet är, att djuren är en- hetligt identitetsmärkta (se vidare prop. 1994/95:19, s. 320 f).

Det finns ett antal rättsakter inom EU som anger vilka krav, t.ex. på provtagning för att visa frihet från vissa smittämnen, som med- lemsstaterna får ställa vid införsel av nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän och fisk från ett tredje land eller från en annan medlems- stat (direktiv 64/432/EEG – nötkreatur och svin; direktiv 91/68/EEG – får och getter; direktiv 90/539/EEG – fjäderfä; di- rektiv 91/67/EEG – fisk; samt direktiv 92/65/EEG – övriga djur- slag).

Vid medlemsskapsförhandlingarna ansökte Sverige om tilläggs- garantier för ett 20-tal allvarliga djursjukdomar, vilka antingen inte fanns i Sverige, eller för vilka vi hade kontrollprogram (se vidare prop. 1994/95:19 s. 321 och bilaga 9, s. 119). Enligt anslutningsför- draget skulle kommissionen snabbt ta ställning till Sveriges begäran om tilläggsgarantier. I avvaktan på beslut fick Sverige i högst ett år från anslutningsdagen fortsätta att tillämpa nationella bestämmelser för införsel beträffande de aktuella sjukdomarna i fråga. Denna pe- riod kunde emellertid förlängas, om det skulle behövas (prop. 1994/95:19, bilaga 9, s. 119).

Kommissionen har beviljat Sverige tilläggsgarantier för vissa sjukdomar, vilka angivits i avsnitt 3.2.2. Ett antal utestående an- sökningar finns emellertid kvar. Med hänsyn till att kommissionen inte prövade alla Sveriges ansökningar under det första medlem- skapsåret har Sverige begärt, att ansökningstiden skall förlängas.

217

Lagstiftningens utformning och omfattning

SOU 2006:9

Kommissionen har emellertid inte fattat något sådant beslut. Rättsläget är således osäkert. Det finns domslut från svenska dom- stolar, som anger att Jordbruksverkets föreskrifter på detta område inte är förenliga med EG-rätten (Kammarrätten i Jönköping, mål nr 1767-1999 och Regeringsrättens underrättelse, mål nr 4324). Det finns även domslut som talar för det motsatta (Kammarrätten i Jönköping, mål nr 1860-04).

Genom en ändring i direktiv 64/432/EEG har förutsättningarna för beviljande av tilläggsgarantier för djurslagen nötkreatur och svin ändrats. Den aktuella ändringen innebär, att tilläggsgarantier endast får sökas för fyra sjukdomar hos dessa djurslag. Dessa är Auzjeskies sjukdom (AD), transmissible gastroenteritis (TGE) och brucella suis hos svin, samt infektiös bovin rhinotracheit hos nöt- kreatur. Detta torde vara en anledning till att kommissionen inte prövat vissa av ansökningarna om tilläggsgarantier.

Av det sagda framgår att området till stor del är harmoniserat, varför grund, att illämpa undantagen i artikel 30 i EG-fördraget inte föreligger. Undantagen kan enligt utredningens mening endast tillämpas beträffande de sjukdomar, för vilka Sverige har meddelats tilläggsgarantier. I de fallen är således införselrestriktioner möjliga. Detta innebär dock inte att gränskontroller kan användas, eftersom det finns ett system med kompensatoriska åtgärder som på ett full- gott sätt kan tillgodose kontrollbehovet. Dessa kompensatoriska åtgärder består närmast i det förfarande med kontroller i ur- sprungsbesättningen, vilket inom EU redan i stor utsträckning er- satt kontrollerna vid de inre gränserna. Vidare finns datakommuni- kationsnätverket TRACES, genom vilket kontroll kan ske av att de åtgärder som tilläggsgarantierna ger rätt till blir vidtagna.

8.2.12Reptiler

År 2003 antogs, som nämnts ovan, gemenskapsregler för icke- kommersiella förflyttningar av sällskapsdjur inom EU och till EU

218

SOU 2006:9

Lagstiftningens utformning och omfattning

från tredje land, genom rådets förordning (EG) nr 998/2003 av den 26 maj 2003 om djurhälsovillkor, som skall tillämpas vid transpor- ter av sällskapsdjur utan kommersiellt syfte. I denna förordning, som alltså även avser reptiler, anges särskilt att lagstiftning som inte berör smittskydd, såsom CITES- och artskyddslagstiftning, inte påverkas. Enligt EG-förordningen får icke-kommersiella förflytt- ningar av reptiler ske utan att några särskilda djurhälsovillkor be- höver vara uppfyllda.

Sverige fick vid inträdet i EU tillstånd att behålla nationella be- stämmelser i avvaktan på att området skulle harmoniseras. Genom förordningen (EG) nr 998/2003 är området numera harmoniserat, vad gäller införsel av reptiler som sällskapsdjur. För det fall att rep- tiler förflyttas av andra ändamål – t.ex. handel med djurparksdjur – gäller inte förordningen. Andra harmoniserande bestämmelser inom EU, avseende kommersiell handel med reptiler, finns inte. Området är således inte fullt ut harmoniserat. Sverige har därmed fortfarande rätt att behålla införselrestriktioner beträffande repti- ler, så länge dessa inte står i strid med den ovan nämnda EG-för- ordningen. Utredningen anser därför att reptiler som fraktas för kommersiella ändamål även i fortsättningen skall omfattas av inre- gränslagen. Utredningen kan inte se, att kontrollsyftet kan nås på något annat, mindre ingripande sätt.

8.2.13Andra djur än sådana som anges ovan och produkter av djur, om det bl.a. finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom förekommer

Rådsdirektivet 90/425/EEG av den 26 juni 1990 om veterinära- och avelstekniska kontroller i handeln med vissa levande djur och varor inom gemenskapen med sikte på att förverkliga den inre markna- den, ger utrymme för nationella bestämmelser om kontroll av transporter av djur. Detta framgår av artikel 5.1 a) andra stycket. Sådana kontroller får göras, om den behöriga myndigheten i den medlemsstat som är transit- eller mottagarland har information som gör att överträdelser av bestämmelserna kan misstänkas. Sådan överträdelse kan bestå i att djuren bär på en smittsam sjukdom eller att djuret på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk (prop. 1995/96:166 s. 52). Bestämmelser om sådana kontroller finns i för- ordningen (1994:1830) om införsel av levande djur. I 9 § nämnda förordning anges, att vid införsel från land inom EU av djur och

219

Lagstiftningens utformning och omfattning

SOU 2006:9

produkter av djur får en transport stoppas under färd till destina- tionsorten om

1.det finns särskild anledning att misstänka förekomst av smitt- sam sjukdom,

2.det finns anledning att misstänka att djuret eller djurproduk- ten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur,

3.medföljande dokument är ofullständiga, felaktiga eller saknas helt,

4.de villkor som gäller för införsel till landet inte är uppfyllda.

Utrymme för det nu nämnda undantaget från varors fria rörlighet finns i ovan nämnda direktiv. Utredningen anser, att detta undan- tag skall vara kvar då det är befogat för att skydda Sverige mot smittsamma sjukdomar. Denna kontroll ryms även under artikel 30 i EG-fördraget och intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv. Enligt utredningens mening är den nuvarande formule- ringen av punkten emellertid svårläslig och lätt att missförstå. En- ligt förslaget skall punkten i stället ange att en tjänsteman vid Tull- verket får anmana någon att stanna vid inre gräns eller inom det gränsnära området, om denne för med sig djur eller produkter av djur och det finns anledning att misstänka att de villkor som gäller för införseln eller utförseln inte är uppfyllda. Betydelsen av punk- ten skall emellertid även enligt förslaget vara den samma som den som i dag gäller. Här skall påpekas, att denna punkt således är ett undantag från den selektiva kontroll som annars skall göras. I detta fall fordras således att det föreligger anledning att misstänka att erforderliga villkor för införseln inte är uppfyllda. Utredningen an- ser inte att denna kontroll kan fullgöras på något annat, mindre in- gripande sätt.

8.2.14Barnpornografi enligt lagen om förbud mot införsel och utförsel av barnpornografi

Eftersom innehav av barnpornografi kriminaliserades, ansåg man det konsekvent att förbjuda även införsel av sådant material. En av anledningarna till detta var, att huvuddelen av de barnpornografiska alster som har tagits i beslag i Sverige i samband med utredningar om barnpornografibrott ursprungligen var framställda utomlands. Även utförsel av barnpornografi kriminaliserades. Angående varors

220

SOU 2006:9

Lagstiftningens utformning och omfattning

fria rörlighet på den inre marknaden anfördes i huvudsak följande i förarbetena till lagändringen (prop. 1997/98:43 s. 101). Förbudet mot införsel och utförsel av barnpornografi bör gälla även med av- seende på Sveriges gräns till andra EU-länder. I EG-fördragets arti- kel 30 och 34 (nuvarande 28 och 29) anges, att kvantitativa import- och exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan är förbjudna mellan medlemsstaterna om inte annat föreskrivs i för- draget. Bestämmelserna är emellertid inte undantagslösa. Enligt artikel 36 (nuvarande 30) gäller nämligen inte dessa bestämmelser, förbud eller restriktioner för import, export eller transitering, som grundas på hänsyn till bl.a. allmän moral och intresset av att skydda människors hälsa. I förarbetena konstaterades, att något EG-rätts- ligt hinder mot detta inte förelåg, och hänvisades i samband med detta till följande mål från EG-domstolen.

I mål Conegate mot Customs & Exicise Commissioners2 ansåg EG-domstolen beträffande pornografi, att artikel 30 kunde åbero- pas endast i den utsträckning som landets nationella lagstiftning också förbjöd produktion och försäljning av liknande produkter. Målet handlade om ett företag, som importerat sexdockor från Tyskland till Storbritannien. Sexdockorna upptäcktes vid en tullin- spektion, beslagtogs och förverkades. EG-domstolen anmärkte, att det var upp till varje medlemsland att avgöra vad som krävdes för att upprätthålla allmän moral inom sitt territorium, men att det var otillåten diskriminering att förbjuda import av varor som lagligen kunde produceras och omsättas i landet i fråga. I Storbritannien fanns vid denna tid inte några heltäckande förbud mot sådan handel med dylika varor, även om vissa begränsningar fanns. Congate hade därför drabbats av hårdare konsekvenser än inhemska producenter. Domstolen fann således, att det förelåg ett brott mot artikel 28, dvs. att en kvantitativ importrestriktion förelåg.

Utredningen anser, att in- och utförselrestriktioner beträffande dessa varor, som även är förbjudna i Sverige, kan motiveras av arti- kel 30 i EG-fördraget och då med grund i hänsyn till allmän moral samt skydda av människors hälsa. Detta motiverar även att sådana varor får kontrolleras vid inre gräns. Utredningen kan inte se, att denna kontroll skulle kunna företas på något annat, mindre ingri- pande sätt.

2 Mål 121/85 Conegate mot Customs & Exicise Commissioners

221

Lagstiftningens utformning och omfattning

SOU 2006:9

8.2.15Varor som avses i lagen om förbud mot vissa hälsofarliga varor

Anledningen till att lagstiftningen kom till var, att flera dödsfall inträffat orsakade av varor vilka tidigare var oreglerade. Tanken var att åstadkomma ett effektivare kontrollförfarande mot nya droger.

Marknaden för olika typer av droger kompletteras hela tiden med nya varor. Att utreda ett ämne för att klassificera detta som hälsofarlig vara kan göras något mindre grundligt än för en klassifi- cering som narkotika. Vid flera tillfällen har det därför hänt, att ett ämne först klassificerats som hälsofarligt och senare efter ytterli- gare utredning omklassificerats som narkotika.

Utredningens uppfattning, är att införselrestriktionerna för häl- sofarliga varor kan motiveras av bestämmelsen om undantag från den fria rörligheten för varor i artikel 30, hänsyn till människors hälsa och liv. Detta motiverar även att nämnda varor är föremål för kontroll vid den inre gränsen. Utredningen kan inte se, att detta syfte kan nås på något mindre ingripande sätt.

8.2.16Tobaksvaror vid kontroll av åldersgräns

Enligt 13 § i tobakslagen får tobaksvara föras in i landet endast av den, som fyllt 18 år. Utredningen finner att även det hinder i den fria rörligheten som en kontroll kan innebära i detta fall är motive- rat av samhällets intresse av att skydda människors liv och hälsa.

222

SOU 2006:9

Lagstiftningens utformning och omfattning

8.2.17Varor som skall beskattas enligt lagen om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror

Estland, Lettland, Litauen, Polen, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern har i anslutningsfördragen med EU fått övergångspe- rioder för att uppfylla gemenskapens minimipunktskatt på cigaret- ter. Tjeckien har dessutom fått en övergångsperiod för att uppfylla minimipunktskatten på övriga tobaksprodukter. Estland har fått en övergångsperiod för att uppfylla minimipunktskatten på röktobak. Under den tid som undantagen gäller får övriga medlemsstater be- hålla samma kvantitativa begränsningar för privat införsel utan yt- terligare uttag av punktskatt. Medlemsstaterna, som utnyttjar denna möjlighet, får enligt det medgivna undantaget genomföra nödvändiga kontroller, förutsatt att dessa inte påverkar en väl fun- gerande inre marknad (prop. 2003/04:117 s. 17).

Sverige har utnyttjat denna möjlighet genom införande av lagen om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror.

Vad gäller nämnda varor, finns ett av EU uttryckligt medgivet undantag från den fria rörligheten för varor. Även tillåtligheten av kontroll vid inre gränser är uttryckligen medgiven. Utredningen anser, att även dessa varor bör omfattas av Tullverkets kontroll vid de inre gränserna, så länge som nämnda länders undantag gäller. Syftet med denna kontroll kan inte nås på något annat, mindre in- gripande sätt.

8.3Bör lagen även omfatta andra varor

Utredningens förslag: Snus som omfattas av utförselförbud enligt förordningen om förbud mot export av snus, bör omfattas av lagen. Utredningen föreslår även att ordet ”export” byts ut mot ”utförsel” i den nämnda förordningen. Även illrar bör omfattas av bestäm- melserna i lagen om varukontroll vid inre gräns.

Utredningens bedömning: Utredningen anser inte att grund föreligger för att explosiva ämnen, strålkällor eller CITES-djur och växter skall omfattas av lagen om kontroll av varor vid inre gräns.

Nedan tar utredningen ställning till frågan huruvida även andra va- ror, än de som angetts i avsitt 8.2 bör kontrolleras vid inre gräns (avsnitten 8.3.1–8.3.5).

223

Lagstiftningens utformning och omfattning

SOU 2006:9

8.3.1Snus

I artikel 8a i direktiv 89/622/EEG av den 13 november 1989 om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om märkning av tobaksvaror, såsom det ändrats genom direktiv 92/41/EEG, föreskrevs att medlemsstaterna skall utfärda förbud mot att tobak för användning i munnen släpps ut på marknaden. Detta förbud tas också upp i artikel 8 i direktiv 2001/37/EG, som sedan den 18 juli 2001 upphäver och ersätter ovan nämnda direktiv. I nämnda artikel återfinns nu förbudet och det nämns vidare att förbudet inte skall påverka tillämpningen av bestämmelserna i arti- kel 151 i Anslutningsakten för Österrike, Finland och Sverige. En- ligt artikel 151 och bilaga XV i anslutningsfördraget gäller förbudet i artikel 8 inte i Sverige. I anslutningsfördraget föreskrivs också att Sverige skall vidta nödvändiga åtgärder för att se till att snus inte släpps ut på marknaden.

Det finns således EU-bestämmelser, som begränsar den fria rör- ligheten av snus. I EG-domstolens förhandsavgörande i mål Arnold André3 konstaterade domstolen, att förbudet mot saluföring av to- baksvaror för användning i munnen i artikel 8 i direktiv 2001/37/EG utgör en sådan restriktion som avses i artikel 28 i EG- fördraget. Emellertid ansåg domstolen, att förbudet var motiverat enligt artikel 30 i EG-fördraget med hänsyn till skyddet av männi- skors hälsa.

Med anledning av åtagandet i anslutningsfördraget har förord- ningen (1994:1266) om förbud mot export av snus (snusförord- ningen) utfärdats. Med export avses här utförsel till ett annat EU- land. I förordningen anges, att varor för användning i munnen, helt eller delvis framställda av tobak, med undantag för sådana varor som är avsedda att rökas eller tuggas, inte får exporteras till en medlemsstat i Europeiska unionen, som utfärdat förbud mot att varorna släpps ut på marknaden. Förbudet gäller inte varor, som resande för med sig och som är avsedda för deras personliga bruk eller som gåva för personligt bruk.

Otillåten utförsel av snus omfattas sedan den 1 januari 2001 av straffbestämmelsen i 3 § tredje stycket 1 smugglingslagen.

Av ovan nämnda direktiv och undantag i anslutningsfördraget framgår, att Sverige har erhållit ett permanent undantag från förbu- det mot snus samt att Sverige åtagit sig att vidta nödvändiga åtgär- der för att se till att snus inte släpps ut på marknaden i de medlems-

3 Mål C-434/02 Begäran om förhandsavgörande, Arnold André

224

SOU 2006:9

Lagstiftningens utformning och omfattning

starter, där direktivet tillämpas fullt ut. För att Sverige helt skall ha uppfyllt sitt åtagande, torde en bestämmelse, som ger Tullverket kontrollbefogenheter vid inre gräns vad avser utförsel av snus er- fordras. Avsaknaden av en sådan kontrollbefogenhet medför, att det kan ifrågasättas om Sverige har uppfyllt sitt åtagande att vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa att snus inte släpps ut på marknaden i de EU-länder som omfattas av förbudet. Utredningen anser därför att även snus skall omfattas av inregränslagen. Som nämns ovan, omfattar förbudet i snusförordningen inte utförsel av snus för privat bruk. Det som inregränslagen skall omfatta enligt utredningens förslag är således kommersiell utförsel av snus.

8.3.2Illrar

Rådets förordning (EG) nr 998/2003 av den 26 maj 2003 om djur- hälsovillkor, som skall tillämpas vid transporter av sällskapsdjur utan kommersiellt syfte och om ändring av rådets direktiv 92/65/EEG, omfattar även illrar. Illrar har blivit ett allt vanligare sällskapsdjur.

För iller gäller på samma sätt som för hundar och katter, att de vid transporter mellan medlemsstater skall vara möjliga att identifi- era genom tatuering eller transponder samt att de skall åtföljas av ett pass som är utfärdat av en av den behöriga myndigheten för- ordnad veterinär och som visar giltig vaccination mot rabies. Illrar omfattas numera av artikel 10.2 och 10.3 i direktiv 92/65/EEG. Av nämnda artiklar framgår att illrar för att få förekomma i handeln skall uppfylla kraven i artiklarna 5 och 16 i förordning 998/2003, vilket bl.a. innebär att de skall vara möjliga att identifiera och ha pass.

Utredningen anser, att även iller bör omfattas av inregränslagen då krav på pass gäller för dessa djur vid förflyttningar mellan med- lemsstaterna, både i egenskap av sällskapsdjur och för djur som fraktas av kommersiella ändamål. Illrar bör nämnas i lagen under samma punkt som hundar och katter.

225

Lagstiftningens utformning och omfattning

SOU 2006:9

8.3.3Explosiva varor

Sprängämnesinspektionen (SÄI) har år 2000 inkommit till För- svarsdepartementet med ett yttrande, som bl.a. innehåller en fram- ställan om att inregränslagen även skall omfatta kontroll av explo- siva varor. Detta ärende har överlämnats till Finansdepartementet. Räddningsverket har numera övertagit SÄI:s uppgifter.

Av lag (1988:868) om brandfarliga och explosiva varor framgår, att tillstånd krävs för att hantera eller importera explosiva varor. Vidare gäller, att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, får om det behövs från brand- eller explosionssyn- punkt meddela föreskrifter om att annat särskilt krav skall gälla för hantering eller import av brandfarliga eller explosiva varor. Frågor om tillstånd, när det gäller import av explosiva varor, skall prövas av Statens räddningsverk, vilket framgår av förordning (1988:1145) om brandfarliga och explosiva varor. Av nämnda förordning fram- går även att med explosiva varor förstås varor som består av eller innehåller explosivämnen. Med explosivämnen avses fasta eller fly- tande ämnen eller blandningar av sådana ämnen som kan bringas till snabb kemisk reaktion, varvid energi frigörs i form av tryckvolym- arbete eller värme. Med fyrverkeripjäser avses explosiva varor som innehåller pyrotekniska ämnen, avger ljus- eller ljudeffekter och är avsedda för nöjesändamål. Vissa explosiva varor utgör krigsmate- riel. Bestämmelser angående dessa finns i förordningen om krigs- materiel. För att en explosiv vara skall få hanteras eller importeras krävs, att den är godkänd av Statens räddningsverk eller har gått igenom någon annan form av bedömning av överensstämmelse som skall godtas enligt avtalet om Europeiska ekonomiska samarbets- området (EES-avtalet).

Rådets direktiv 93/15/EEG av den 5 april 1993 om harmonise- ring av bestämmelserna om utsläpande på marknaden och övervak- ning av explosiva varor för civilt bruk (s.k. explosivvarudirektivet) innehåller bestämmelser, vilka syftar till att harmonisera medlems- ländernas lagstiftningar om utsläppande på marknaden av explosiva varor. Detta i syfte att fri rörlighet skall gälla för nämnda varor. I artiklarna 9 och 10 finns bestämmelser om övervakning av överfö- ring av explosiva varor inom EU. Av artiklarna framgår, att kon- trollerna inte får ha formen av gränskontroll utan skall utföras som rutinkontroller på ett icke-diskriminerande sätt. I fall av allvarliga hot mot eller angrepp på den allmänna säkerheten till följd av olag- ligt innehav eller bruk av explosiva varor, som omfattas av direkti-

226

SOU 2006:9

Lagstiftningens utformning och omfattning

vet, får en medlemsstat enligt artikel 11 vidta alla nödvändiga åt- gärder för att förebygga detta olagliga innehav eller bruk.

Bestämmelserna beträffande explosiva varor för civilt bruk är så- ledes harmoniserade inom EU genom ovan nämnda direktiv.

Här ska även nämnas att den 21 juni 1998 trädde en FN-kon- vention om märkning av plastiska sprängämnen i detekteringssyfte i kraft. I oktober 2005 hade 120 stater anslutit sig, däribland 21 av EU:s medlemsstater. Nämnda konvention har kommit till mot bakgrund av sprängningen av ett amerikanskt passagerarplan över den skotska staden Lockerbie 1988. Konventionen innebär i hu- vudsak, att plastiska sprängämnen skall vara märkta med spårämnen så att de går att upptäcka vid en kontroll och så att tillverkaren kan spåras. Omärkta sprängämnen skall förstöras inom viss övergångs- tid. I artikel III punkt 1 i nämnda konvention åtar sig konventions- staterna att vidta nödvändiga och effektiva åtgärder för att förbjuda och hindra förflyttning av omärkta sprängämnen till eller från dess terrorism.

Utredningens uppfattning är emellertid, att det inte av detta föl- jer att kontrollerna skall ske vid inre gräns. Detta mot bakgrund av de bestämmelser som finns i det ovan nämnda explosivvarudirekti- vet. Den situation som nämns i artikel 11, i vilken undantag från förbudet mot kontroller vid inre gräns kan göras, avser enligt ut- redningens uppfattning hot som varar under en viss begränsad tid. Utredningen anser inte, att det är förenligt med direktivet att per- manent företa varukontroller vid inre gräns av denna typ av explo- siver. Däremot kan det uppkomma situationer, när det kan finnas skäl att besluta om tillfälligt förstärkta kontroller avseende sådana varor, se vidare avsnitt 11.5.

Explosivvarudirektivet omfattar inte pyrotekniska artiklar. Be- träffande dessa produkter pågår för närvarande arbete med att inom EU harmonisera bestämmelserna. Kommissionen har lagt fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om utsläppande på marknaden av pyrotekniska artiklar (KOM(2005) 457 slutlig). Det som återstår är explosiva varor för militärt bruk. Som nämnts ovan i avsnitt 3.3.2, pågår för närvarande översyn av krigsmateriel- lagstiftningen. Enligt förslag i ett betänkande (SOU 2005:9) skall tillståndskrav införas avseende införsel av krigsmateriel. För det fall att detta förslag antas, kommer de explosiva varor vilka utgör krigsmateriel att vid införsel omfattas av lagen om kontroll av varor vid inre gräns.

227

Lagstiftningens utformning och omfattning

SOU 2006:9

8.3.4Strålkällor

Regeringen har den 27 november 2003 gett Krisberedskapsmyn- digheten i uppdrag att i samverkan med berörda myndigheter utar- beta ett planeringsunderlag. I planeringsinriktning för 2005 anges vad gäller spridning av farliga ämnen, att verksamheten skall bedri- vas så att riskerna för och konsekvenserna av spridning av farliga ämnen och allvarlig smitta begränsas och att samhällets grundläg- gande behov av förebyggande verksamhet och förmåga att hantera inträffade händelser vid svåra påfrestningar på samhället i fred eller vid ett väpnat angrepp tillgodoses. Som en punkt för att uppnå detta mål anges, att indikera och detektera kemiska, radiologiska och nukleära substanser i samband med gränskontroll och att denna förmåga bör förstärkas4.

I planeringsunderlaget anges beträffande Tullverket följande. I Planeringsinriktning för samhällets krisberedskap 2005 anges, att förmågan att indikera och detektera kemiska, radiologiska och nukleära substanser i samband med gränskontroll bör stärkas. Tull- verket planerar därför särskild NBC-utbildning av vissa personal- kategorier samt viss övningsverksamhet. Under 2005 förstärks Tullverket med tre stycken mobila N-detektorer, som köps in av Tullverket och Statens strålskyddsinstitut. Detektorerna placeras hos Tullverket. Tullverkets beredskapsverksamhet överensstämmer väl med Krisberedskapsmyndighetens planeringsinriktning. Krisbe- redskapsmyndigheten föreslår därför, att Tullverket tilldelas 4,2 mnkr. Minskningen av anspråket beror på att inköpet av autoin- jektorer har försenats till 20065.

Tullverket har i samarbetet med Statens Strålskyddsinstitut (SSI) och Krisberedskapsmyndigheten bedrivet projektet ”Mobil N-de- tektor”. Statens Räddningsverk har deltagit i projektet, eftersom utrustning för indikering av kemiska stridsmedel har tillkommit. Tullverket har även anskaffat tre fordon, vilka är utrustade med indikeringsapparatur, s.k. indikeringsfordon. Dessa har en mobil gammaspektorometer och neutrondetektor samt indikeringsin- strument för kemiska stridsmedel och toxiska industriutsläpp. Den nu nämnda apparaturen är monterad i fordonen. Utöver dessa finns ytterligare instrument för närmare indikering. Utrustningen möj- liggör indikering av kärnämnen och radioaktiva ämnen. Vad gäller

4 Samhällets krisberedskap 2005, Planeringsinriktning, Krisberedskapsmyndigheten, Planeringsprocessen 2003:7

5 Samhällets krisberedskap 2005, Planeringsunderlag, Krisberedskapsmyndigheten, Planeringsprocessen 2004:1

228

SOU 2006:9

Lagstiftningens utformning och omfattning

de radioaktiva ämnena, medför utrustningen möjlighet att artbe- stämma dessa genom gammaspektrometri.

Strålskyddslagen (1988:220) innehåller bestämmelser bl.a. angå- ende krav på tillstånd för införsel av radioaktiva ämnen, material som innehåller radioaktiva ämnen, teknisk anordning som kan och är avsedd att sända ut joniserande strålning, eller utrustning som kan alstra joniserande strålning och för vilka särskilt tillstånd krävs. Syftet med strålskyddslagen är att skydda människor, djur och miljö mot skadlig inverkan av strålning.

Sveriges medlemskap i EG innebar även en anslutning till Euro- peiska atomenergigemenskapen (Euratom). Bestämmelserna i ka- pitlet om hälsoskydd i Euratomfördraget (artiklarna 30–39) tar sikte på strålskyddet. Europeiska unionens ministerråd fastställer grundläggande normer för högst tillåtna doser, exponering och kontamination och de grundläggande principerna för hälsokontroll av arbetstagarna. Varje medlemsstat är skyldig att utfärda bestäm- melser, som säkerställer efterlevnaden av de grundläggande nor- merna. Kommissionen skall underrättas om de nationella bestäm- melserna och alla förslag till ändringar, som görs i dem.

Med stöd av bestämmelserna om hälsoskydd i Euratomfördraget har på strålskyddsområdet utarbetats en omfattande sekundärrätt. Den viktigaste sekundärrätten utgörs av rådets direktiv 96/29/Euratom av den 13 maj 1996 om fastställande av grundläg- gande säkerhetsnormer för skydd av arbetstagarnas och allmänhe- tens hälsa mot de faror, som uppstår till följd av joniserande strål- ning, benämnt strålskyddsdirektivet.

Förutom det grundläggande strålskyddsdirektivet finns ett antal andra centrala direktiv och förordningar. I rådets förordning (Eu- ratom) nr 1493/93 av den 8 juni 1993 om transport av radioaktiva ämnen mellan medlemsstater anges i artikel 3, att kontroll i strål- skyddssyfte av transporter av strålkällor, andra relevanta strålkällor och radioaktivt avfall mellan medlemsstaterna enligt gemen- skapslagstiftning eller nationell lagstiftning skall utföras som en del av de kontrollförfaranden, som på ett icke-diskriminerade sätt tillämpas i hela gemenskapens territorium.

I artikel 1 i nämnda Euratom-förordning anges, att förordningen avser transporter mellan medlemsstaterna av slutna strålkällor och andra relevanta strålkällor, om kvantiteterna och koncentrationerna överstiger de värden som fastställs i artikel 4 a och b i direktiv 80/836/Euratom. Den skall också tillämpas på transport mellan medlemsstaterna av radioaktivt avfall, som omfattas av direktiv

229

Lagstiftningens utformning och omfattning

SOU 2006:9

92/3/Euratom. Euratom-förordningens tillämpningsområde vad gäller strålkällor sammanfaller med vad som är tillståndspliktigt enligt strålskyddslagen. Därmed omfattar Euratom-förordningen transporter av de strålkällor, som omfattas av strålskyddslagens tillståndsplikt. Detta medför att kontroller av dessa skall utformas i enlighet med Euratom-förordningens bestämmelser. Utredningen anser därför att kontroller av dessa inte bör ske vid inre gräns utan i stället ske på sätt som anges i artikel 3 i Euratom-förordningen.

8.3.5CITES-djur och växter

Vid inregränslagens tillkomst ställdes frågan, huruvida lagen även skulle omfatta vilda djur och växter enligt EG:s CITES-förordning (rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem). Regeringen fann emellertid, att det inte vid den tiden gick att uttala sig om huruvida det fanns behov av kontroll av så- dana djur och växter vid den inre gränsen (prop. 1995/96:166 s. 54). Utredningen anser, att det i nuläget finns skäl för att ta ställning till frågan.

Bakgrunden till ovan nämnda CITES-förordning är följande. Washingtonkonventionen om internationell handel med utrot- ningshotade arter av vilda djur och växter (the Convention on In- ternational Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora), även kallad CITES, trädde i kraft den 1 juli 1975. Syftet med kon- ventionen är att skydda utrotningshotade arter av vilda djur och växter genom att kontrollera den internationella handeln med ex- emplar av dessa arter. Sverige var det femte landet i världen att rati- ficera den. I dag har ca 150 nationer i världen ratificerat konventio- nen. Enligt konventionen skall alla deltagare i CITES-samarbetet utse en administrativt ansvarig myndighet samt en vetenskapligt ansvarig myndighet. I Sverige är den administrativa myndigheten Jordbruksverket och den vetenskapliga Naturvårdsverket. Tullver- ket övervakar, att konventionen följs i samband med gränskon- troller. Fram till Sveriges inträde i EU 1995 bevakade Tullverket CITES-frågorna vid all gränskontroll av varor. Efter EU-inträdet görs sådan kontroll endast vid yttre gräns.

EU implementerade CITES-konventionen främst genom att anta rådets förordning (EG) nr 338/97 samt kommissionens för- ordning (EG) nr 1808/2001 om närmare föreskrifter för tillämp-

230

SOU 2006:9

Lagstiftningens utformning och omfattning

ning av den förstnämnda rådets förordning (EG) nr 338/97. Nämnda förordningar, som omfattar mer än själva CITES-förord- ningen, reglerar såväl EU:s handel med tredje land som handel inom EU med CITES-varor. Nämnda rådsförordning innehåller generella föreskrifter för handel inom EU och föreskrifter för im- port, export samt re-export. Vidare innehåller rådsförordningen bestämmelser om krav på vissa tillstånd och intyg, som skall finnas för att vissa i bestämmelserna angivna åtgärder skall få vidtas. Rådsförordningen innehåller även bestämmelser, vilka reglerar för- flyttning av levande djur inom unionen, samt bestämmelser vilka innebär krav på straffbestämmelser i medlemsländerna. Kommis- sionens förordning innehåller mer detaljerade bestämmelser samt föreskrifter för utfärdande av olika dokument. Vidare innehåller kommissionens förordning undantagsbestämmelser för bl.a. legal uppfödning i fångenskap och märkning av vissa exemplar av djur. I enlighet med artikel 18 i rådets förordning (EG) nr 1808/2001 har EU etablerat en CITES-kommitté för handel med vilda djur och växter. Denna kommitté består av representanter för medlemssta- ternas administrativa myndigheter (dvs. Jordbruksverket vad gäller Sverige). Ordföranden för kommittén är en representant från kommissionen. Kommittén möts ungefär tre gånger om året i Bryssel. Den beslutar om åtgärder ämnade att förbättra tillämp- ningen av EU:s lagstiftning för handel med vilda djur och växter.

För handeln med tredje land gäller importförbud till EU av vissa arter. Importförbuden gäller oftast under en längre period och publiceras i ändringar till förordningen (EG) nr 349/2003 om för- bud mot införsel av vissa arter av vilda djur och växter till gemen- skapen. I övrigt kontrolleras handeln till och från EU genom strikta bestämmelser om krav på tillstånd, intyg eller krav på an- mälan vid import, export, eller re-export av alla djur eller växtarter, vilka är listade i någon av de fyra bilagorna (A–D) till rådets för- ordning (EG) nr 338/97. Jordbruksverket prövar i samråd med Naturvårdsverket, huruvida villkoren för det sökta tillståndet är uppfyllda. Vid sin prövning kan nämnda myndigheter ha att ta ställning till bl.a. frågor som huruvida den aktuella handeln är skadlig eller inte för artens överlevnad i det vilda, om exemplaret är lagligt förvärvat och huruvida exemplaret är väl förberett för trans- porten. De för förflyttningen nödvändiga dokumenten utfärdas bara i de fall förflyttningen uppfyller de villkor, som bestämmel- serna innebär. Vidare skall dokumenten visas upp vid tullkontrol- len, för att sändningen skall få komma in i eller ut ur EU. Vidare

231

Lagstiftningens utformning och omfattning

SOU 2006:9

krävs i de flesta fall även exporttillstånd från det land, från vilket exemplaret skall föras ut. Beträffande exemplar av djurslag, vilka omfattas av CITES-bestämmelserna och som är uppfödda i fången- skap eller artificiellt förökade, gäller mindre strikta bestämmelser. Vidare finns särskilda bestämmelser för transiteringar genom EU. Syftet med dessa bestämmelser är att förenkla utbyten mellan ve- tenskapliga institutioner.

Beträffande handeln inom EU gäller i huvudsak samma bestäm- melser för handel inom ett land som för handeln mellan två olika EU-länder. I princip gäller att djur och växter som är listade på bi- lagorna B, C och D kan vara föremål för kommersiell handel och fritt förflyttas inom EU. En förutsättning för detta är emellertid att dessa är förvärvade inom EU eller importerade i överensstämmelse med CITES-reglerna, EU:s handelsbestämmelser och övriga natio- nella bestämmelser, som kan gälla i ett enskilt EU-land.

Beträffande arter som är listade på bilaga A (dvs. de arter vilka betraktas som mest skyddsvärda, exempelvis varg och lodjur) gäller som huvudregel, att dessa inte får vara föremål för kommersiell handel. Förflyttning inom EU av dessa arter för kommersiella än- damål är inte tillåtet. För förflyttning av dessa arter inom EU för andra ändamål gäller särskilda bestämmelser med krav på tillstånd. Ett tillstånd kan även användas som bevis vid en framtida förflytt- ning för att visa, att exemplaret är anskaffat i överensstämmelse med gällande bestämmelser. För det fall att ett tillstånd för för- flyttning är utfärdat för en art, vilken omfattas av bilaga A i CITES-reglerna, innehåller ett sådant tillstånd ofta ett krav på för- varing av exemplaret.

Kontrollsystemet inom EU är således uppbyggt på tillståndskrav och ansvariga myndigheter, dvs. Jordbruksverket och Naturvårds- verket i Sverige, som är kontrollmyndigheter. Utredningen kon- staterar att nämnda område är harmoniserat inom EU. Något ut- rymme för att företa kontroller vid inre gräns finns därför inte.

232

9Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll

9.1Inledningen

I kapitlet kommer utredningen att redogöra för syftet med varu- kontrollen (avsnitt 9.2). Därefter följer en redogörelse för kon- trollansvaret och samverkan mellan de myndigheter som deltar i varukontrollen samt myndigheternas befogenheter vid medverkan m.m. (avsnitt 9.3). Avslutningsvis följer utredningens förslag om Tullverkets befogenhet att lämna uppgifter till Polisen angående omständigheter som framkommer vid en varukontroll (avsnitt 9.4).

9.2Syftet med varukontrollen

Utredningens förslag: Varukontroll enligt inregränslagen skall även fortsättningsvis vara en administrativ kontroll.

Syftet med varukontrollen skall vara att förhindra, att varor vilka omfattas av lagen förs in i eller ut ur landet i strid med de in- eller utförselrestriktioner vilka gäller för respektive vara. I detta ingår även de restriktioner, som följer av lagen om be- skattning av viss privatinförsel av tobaksvaror.

Varukontrollen skall utföras så, att den fria rörligheten för va- ror inte begränsas mer än nödvändigt. De kontroller, som före- tas, får inte gå utöver vad som är nödvändigt för ändamålet.

Syftet med kontrollerna enligt inregränslagen i dag är att säker- ställa, att förbud eller villkor gällande de varor, vilka lagen omfattar efterlevs samt att deklarationsskyldigheten enligt lagen om be- skattning av viss privatinförsel av tobaksvaror fullgjorts på ett rik- tigt och fullständigt sätt.

Kontrollen enligt inregränslagen avser således varor. Det är emellertid personer eller transportmedel, som för varorna över gränsen. Detta medför, att kontrollen även om den i slutändan av-

233

Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll

SOU 2006:9

ser varor, t.ex. narkotika, kan inledas med att en viss person känns igen eller selekteras för kontroll med anledning av information från t.ex. underrättelseavdelningen.

Som en jämförelse kan nämnas, att syftet med personkontrollen vid inresa över yttre Schengengräns är att kontrollera den inresan- des identitet och att denne uppfyller de krav, som ställs för att få resa in i Sverige och vistas här, dvs. att kontrollera, att utlänningen uppfyller de formella och materiella kraven enligt utlänningslagen för rätt till inresa och vistelse i Sverige. Här avses i huvudsak, att de i utlänningslagen angivna avvisnings- eller utvisningsgrunderna inte föreligger (4 kap. 1–3 §§ utlänningslagen (1989:529)). Kontrollen vid yttre gräns omfattar således även kontroll av att utlänningen inte har begått eller kan förväntas begå brott.

I och med samarbetet i Schengen är den yttre gräns, som gäller för personkontrollen, inte i alla delar samma som den, som gäller för varukontrollen. Vid kontroll av varor är alla gränser till annat EU-land inre gräns i kontrollhänseende. För personkontrollen gäller, att trafiken med de länder som blev EU-medlemmar under 2004 i personkontrollhänseende fortfarande är att betrakta som trafik över yttre gräns. Detta med anledning av att dessa länder än så länge inte fullt ut deltar i Schengensamarbetet. Emellertid är tra- fiken över gränsen till Norge att betrakta som inre gräns i person- kontrollhänseende men inte vid varukontroller, eftersom Norge ju inte är medlem i EU men deltar i Schengensamarbetet. Se vidare kapitel 4.

Utredningens förslag

Varukontroller enligt inregränslagen är – i likhet med kontroller enligt tullagen – tekniskt sett inte kontroller för att utröna, om ett brott har begåtts. Varukontrollerna är i stället administrativa kon- troller för att säkerställa, att in- och utförselrestriktioner efterlevs. Med den konstruktion som valts i den nuvarande inregränslagen skall kontrollerna även avse, huruvida anmälan enligt lagen gjorts på föreskrivet sätt. Enligt utredningens uppfattning ändrar den omständigheten, att anmälningsskyldigheten tas bort (se vidare avsnitten 10.3 och 10.4), inte i sig det förhållandet att det är fråga om administrativa kontroller. Detsamma gäller det förhållandet, att det finns ett brottsbekämpande inslag i kontrollerna; dessa motive- ras ju till stor del av samhällets intresse av att vissa varor inte kom-

234

SOU 2006:9

Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll

mer in i landet. Detta är dock inte hela sanningen; kontrollerna kan även till stor del anses avse, att varor förs in i eller ut ur landet i en- lighet med föreskrivna administrativa förfaranden. Utifrån vad som framkommer vid en sådan kontroll kan en misstanke om brott uppkomma och leda till en brottsutredning. När detta sker, är det emellertid smugglingslagens bestämmelser som blir tillämpliga, och inte inregränslagen.

Lagtexten bör innehålla en ändamålsbestämmelse. Av denna skall framgå, att syftet med varukontrollen vid inre gräns skall vara att förhindra att varor som omfattas av lagen förs in i eller ut ur landet i strid med de in- eller utförselrestriktioner som gäller för respek- tive vara.

Utredningen föreslår även, att inregränslagen, på samma sätt som tullagen, skall innehålla en generell proportionalitetsbestäm- melse som omfattar alla de kontrollåtgärder som kan vidtas med stöd av lagen.

9.3Kontrollansvaret och samverkan

Utredningens förslag: Tullverket skall, på samma sätt som idag, ha huvudansvaret för varukontrollen.

Kustbevakningen skall medverka i Tullverkets kontrollverk- samhet genom att utöva varukontroll till sjöss och kontroll i an- slutning till sjötrafiken. Kustbevakningen skall på Tullverkets begäran bistå Tullverket i viss åtgärd för varukontroll.

Polisen skall på Tullverkets begäran medverka i Tullverkets varukontroll genom att på plats, som Tullverket bestämmer, utföra varukontroll. Polisen skall även i övrigt på Tullverkets begäran bistå Tullverket i viss åtgärd för varukontroll. Tullver- ket har att tillsammans med Rikspolisstyrelsen närmare specifi- cera Polisens medverkan vid varukontroll.

Skyldighet att medverka i varukontroll enligt första och andra stycket föreligger endast, om ett deltagande inte medför allvar- liga men för Kustbevakningens och Polisens övriga verksamhet.

Smugglingslagen ändras, genom att åklagaren och Tullverket, när dessa leder en förundersökning beträffande ett smugglings- brott, skall ha befogenhet att anlita biträde av Kustbevakningen. Åklagaren och Tullverket skall även ha möjlighet att uppdra åt tjänstemän vid Kustbevakningen att vidta en viss åtgärd, som

235

Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll

SOU 2006:9

hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet.

Begreppet samverkan kan ha olika innebörd och omfatta olika ty- per av samverkan. Samverkan kan ske genom att olika myndigheter arbetar sida vid sida med samma uppgift eller vid en planerad ak- tion, att man arbetar med olika uppgifter men med samma mål, el- ler att en myndighet lämnar en annan myndighet bistånd genom att på ett självständigt sätt utföra den myndighetens uppgifter. För att en myndighet skall kunna utföra en annan myndighets uppgifter, krävs stöd i författning. Samverkan kan också bestå i att myndig- heter lämnar varandra information av olika slag och på olika sätt, samt att man gemensamt arbetar med underrättelseverksamhet, utbildning eller fortbildning. Samverkan kan också innebära att myndigheterna samordnar sin övervaknings- och kontrollverksam- het på så sätt, att man kompletterar varandra geografiskt genom att undvika att vara på samma plats samtidigt. I det följande förstås med samverkan olika former av samarbete och informationsutbyte myndigheter emellan. Målet för denna samverkan är dels att be- driva effektivt underrättelsearbete i syfte att få underlag för väl riktade selektiva kontroller, dels att företa varukontroller i trafiken över inre gräns.

Tullverket ansvarar för varukontroller vid såväl inre som yttre gräns. Tullverket kan emellertid begära medverkan från Kust- bevakningen och Polisen (12 § första stycket inregränslagen och 6 kap. 20 tullagen). Kustbevakningen har ett eget ansvar för varu- kontroller till sjöss vid yttre gräns (62 § tullförordningen (2000:1306).

Tullverket har möjlighet att meddela föreskrifter för Polisens och Kustbevakningens medverkan i kontrollverksamheten enligt tullagen, vilket följer av 79 § tullförordningen. För närvarande finns inte några sådana föreskrifter. I stället sker samverkan mellan myn- digheterna genom överenskommelser.

Tullverket har sedan en lång tid tillbaka utfört passkontroll för Polisens räkning på många mindre gränspasseringsplatser.

Den 23 april 2001 träffade Tullverket och Rikspolisstyrelsen en överenskommelse om försöksverksamhet på flygplatserna i Visby och Jönköping (Axamo). Enligt överenskommelsen skulle Polisen utföra varukontroller på de båda flygplatserna. I juni 2002 kom Tullverket och Rikspolisstyrelsen överens om att utöka försöks- verksamheten till att omfatta även person- och varukontroll i ham-

236

SOU 2006:9

Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll

narna i Norrbottens län samt flygplatsen Kallax i Luleå. I samband med detta träffade också myndigheterna en överenskommelse om att inleda försöksverksamhet vid flygplatsen i Karlstad, avseende person- och varukontroll. Enligt nu nämnda utökningar av för- söksverksamheten skulle Polisen utföra både person- och varu- kontroller på de nämnda orterna.

Den 24 april 2004 beslutade Rikspolisstyrelsen och Tullverket, att, på grundval av en genomförd utvärdering och med hänsyn ta- gen till Tullverkets förestående omorganisation, att fortsätta verk- samheten på permanent basis med delvis ändrat innehåll. Enligt överenskommelsen från 2004 gällde följande. Tullverket skulle ut- föra såväl person- som varukontroll i hamnen i Stilleryd i Blekinge län. Vid flygplatsen i Karlstad skulle Polismyndigheten i Värmlands län företa både person- och varukontroller. Vid flygplatsen i Visby och i hamnarna på Gotland skulle Polismyndigheten Gotland ut- föra personkontroll och varukontroll, när underrättelseinformation visade på sådant behov. Avsikten var, att Polisen skulle göra den akuta inledande varukontrollen. Om underrättelseinformation vi- sade att vissa flyg eller fartyg behövde kontrolleras under en viss period, skulle Tullverket ta över ansvaret för kontrollen.

I överenskommelsen angavs också att vid verksamhet i enlighet med denna låg huvudansvaret för personkontrollen hos Polisen och huvudansvaret för varukontrollen hos Tullverket, vilket innebar att myndigheterna skulle kommunicera på ett enkelt och snabbt sätt, samt att tjänstemän vid den myndighet som har huvudansvaret var skyldiga att överta ett ärende utan dröjsmål. Under rubriken ”Av- gränsningar” angavs följande. Tullpersonal utför personkontroll för polisens räkning i hamnen i Stilleryd i Blekinge län. Av 5 kap. 6 § tredje stycket utlänningsförordningen (1989:547) framgår, att om en utlänning som kommer till landet inte kan styrka sin rätt till in- resa, skall Tullverket genast underrätta polismyndigheten och se till att utlänningen inte reser in i landet innan polismyndigheten har kontrollerat utlänningen. Vid utresekontroll skall polismyndighe- ten underrättas, om det finns skäl för det. Polisen utför kontroll vid flygplatserna i Karlstad och Jönköping av att deklarations- och uppgiftsskyldighet enligt tullagen och tullagstiftningen i övrigt har fullgjorts riktigt och fullständigt av resande vid inresa till och ut- resa från Sverige. Detsamma gäller för Polisen, vad avser flygplat- sen i Visby och hamnarna på Gotland, då underrättelseinformation visar på ett sådant behov. Vid tveksamhet om en vara får föras in fritt och vid utresa får föras ut fritt, skall Tullverket kontaktas. Om

237

Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll

SOU 2006:9

en vara skall anmälas till godkänd tullbehandling lämnar resenären anmälan till polisman som vidarebefordrar den eller uppgifter i den till angivet tullkontor för tullklarering. Skriftliga tulldeklarationer och andra handlingar kan föras vidare per fax. Muntliga uppgifter kan föras vidare på telefon. Tulltaxeringsbeslut eller Tullverkets beslut meddelas den resande på lämpligt sätt under polismannens medverkan.

I april 2005 träffade Rikspolisstyrelsen och Tullverket en ny överenskommelse på grundval av den uttalade inriktningen om ett nära och konstruktivt samarbete mellan de gränskontrollerande myndigheterna. Den nya överenskommelsen träffades bl.a. mot bakgrund av Tullverkets nya organisation. I denna överenskom- melse anges på samma sätt som i överenskommelsen från 2004, att huvudansvaret för personkontrollen är Polisens, medan huvudan- svaret för varukontrollen är Tullverkets. I överenskommelsen an- ges, vad samverkan mellan myndigheterna bör omfatta. Vidare upp- repas, att den huvudansvariga myndigheten är skyldig att utan dröjsmål ta över ett ärende. Det anges också, att den polismyndig- het och det kompetenscenter inom Tullverket, inom vars område samverkan bedrivs, skall samråda om de praktiska åtgärder som be- hövs för att genomföra verksamheten. I en bilaga till överenskom- melsen anges kontaktvägar mellan myndigheterna. I övrigt uppre- pas de avgränsningar för samverkan som angetts i överenskommel- sen från 2004.

Före 2005 års överenskommelse fanns även regionala överens- kommelser mellan Tullverkets regioner och polismyndigheter samt med Kustbevakningens regionledningar. I något fall fanns även en överenskommelse med Migrationsverket. Nämnda överenskom- melser upphörde emellertid i samband med Tullverkets omorgani- sation, då den regionala indelningen av verksamheten försvann. I överenskommelsen från 2005 anges också, att denna utgör grunden för samverkan, varför ytterligare överenskommelser på regional eller lokal nivå inte är nödvändiga.

Skillnaden vid inre gräns jämfört med yttre gräns är, att Polisen som regel inte är närvarande, eftersom någon personkontroll i dag inte förekommer vid inre gräns, med undantag för trafiken med de nya medlemsländerna som ännu inte deltar fullt ut i Schengensam- arbetet.

238

SOU 2006:9

Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll

9.3.1Utredningens bedömning och förslag

Huvudansvaret för varukontrollen

Tullverket har i dag huvudansvaret för varukontrollen vid såväl yttre som inre gräns. Vid yttre gräns sker varukontrollen enligt tullagen. Vid inre gräns utför Tullverket med stöd av inregränsla- gen en administrativ kontroll för att säkerställa, att gällande in- och utförselrestriktioner beträffande de varor som omfattas av lagen efterlevs. Enligt utredningens mening är detta en naturlig ordning. Det kan visserligen hävdas, att kontrollerna enligt inregränslagen har ett brottsbekämpande syfte och att det främst är Polisen som har ansvar för brottsbekämpningen. Gränskontroll av varor i sam- band med in- och utförsel har emellertid i alla tider varit en uppgift för Tullverket, vare sig det varit frågan om uppbörd eller upprätt- hållande av in- och utförselrestriktioner. Även när det gäller den rent brottsbekämpande verksamheten, som förundersökningar be- träffande smugglingsbrott, är det Tullverket snarare än Polisen som agerar. En viktig faktor är, att det krävs särskild erfarenhet och sär- skilda kunskaper för att på ett adekvat sätt genomföra varukon- troller – erfarenhet och kunskaper, som finns inom Tullverket.

Det har vidare framförts, att den omständigheten att det är Tull- verket som har ansvar för varukontrollerna vid inre gräns skulle kunna påverka bedömningen av huruvida kontrollerna är förenliga med EG-rätten. Utredningen delar inte den bedömningen. Om be- stämmelserna om kontrollerna i sig utformats på ett sådant sätt att de kan anses vara förenliga med EG-rätten, är det ovidkommande, vilken nationell myndighet som utför kontrollerna.

Utredningen anser således att det inte föreligger skäl att föreslå att någon annan myndighet skall överta huvudansvaret för varu- kontrollerna vid inre gräns.

Ansvar för medverkan – Kustbevakningen

Enligt den nu gällande inregränslagen har Kustbevakningen upp- gifter och befogenheter att genomföra kontroll efter en anmaning från Tullverket. Kustbevakningen håller kontinuerlig uppsikt över vattnet längs Sveriges kuster och i svensk ekonomisk zon. I de fall myndigheten anser det befogat att företa en varukontroll vid inre gräns, kontaktas Tullverket, för att Kustbevakningen därifrån skall få ett godkännande. Detta har emellertid lett till att Tullverket och

239

Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll

SOU 2006:9

Kustbevakningen i dagsläget överväger att träffa en generell över- enskommelse, för att på så sätt undvika att Kustbevakningen skall behöva inhämta godkännande före varje kontrollåtgärd.

Kustbevakningen blev år 1988 en egen myndighet. Meningen var, att Kustbevakningen skulle svara för övervakningen till sjöss. En- ligt 62 § tullförordningen har Kustbevakningen att utöva tullkon- troll av sjötrafiken. Såvitt utredningen kan förstå, är det närmast på grund av ett förbiseende som regleringen beträffande kontrollerna vid inre gräns inte innehåller någon motsvarande bestämmelse. Ut- redningen anser det vara konsekvent, att Kustbevakningen med- verkar i varukontrollen vid inre gräns genom att på ett självständigt sätt utföra varukontrollen till sjöss på samma sätt, som gäller vid yttre gräns. Med uttrycket till sjöss avser utredningen fartyg vilka befinner sig på öppet vatten. Utredningens förslag innebär, att Kustbevakningen kan företa varukontroller till sjöss vid inre gräns utan att först ha inhämtat ett godkännande från Tullverket. Detta rör vattnet mellan Danmark, Sverige och Åland samt uppe i Bot- tenviken mellan Sverige och Finland. I övrigt gränsar svenskt vat- ten till internationellt vatten, varvid trafiken i kontrollhänseende med vissa undantag presumeras vara tredjelandstrafik, så länge inte något annat visas. Mot detta förslag talar den omständigheten, att kontroller vid inre gräns bara skall förekomma i begränsad omfatt- ning och att myndigheter därför inte bör ges utökade verksamheter inom området. Utredningen anser emellertid, att förslaget inte medför någon utökning av verksamheten utan endast en förenkling av den verksamhet som redan finns i dag.

Enligt utlänningslagen har Kustbevakningen i dag ansvaret för dels in- och utresekontrollen av sjötrafiken, dels den inre utlän- ningskontrollen av och i anslutning till sjötrafiken (5 kap. 1 § och 6 § utlänningslagen). Såvitt avser brottsbekämpningen, anses i 1 § lagen om Kustbevakningens medverkan vid polisiär övervakning, att ansvarsområdet är till havs och i kustvattnen samt i Vänern och Mälaren. Med stöd av uttalanden i förarbetena till utlänningslagen anses det senare ansvarsområdet även omfatta områden i anslutning till det angivna sjöövervakningsområdet, exempelvis i hamnar samt på stränder, öar, kobbar och skär. Utredningen anser, att Kustbe- vakningen bör ha befogenhet att även företa kontroll av varor som bärs av en person, som stiger av en båt eller ett fartyg och går i land på exempelvis en ö, en strand eller en hamn eller som annars befin- ner sig i anslutning till sjötrafiken eller övervakningsområdet till sjöss. En förutsättning för att kontrollansvaret gäller för det kust-

240

SOU 2006:9

Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll

nära området är naturligtvis att det finns inom det gränsnära områ- det.

Enligt smugglingslagen gäller att när en förundersökning leds av en åklagare, får åklagaren anlita biträde av Tullverket. Åklagaren har även möjlighet att uppdra åt tjänsteman vid Tullverket att vidta en viss åtgärd, som hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet (19 § tredje stycket).

Utredningen anser, att skäl föreligger för att Tullverket, när Tullverket leder en förundersökning om smugglingsbrott, och åklagaren, när denne leder en förundersökning, skall ha möjlighet att anlita biträde av Kustbevakningen. Tullverket och åklagaren bör även ha möjlighet att uppdra åt tjänsteman på Kustbevakningen att vidta en viss åtgärd, som hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet.

Beslut om medverkan

Eftersom Tullverket enligt utredningens förslag även i fortsätt- ningen skall ha huvudansvaret för varukontrollen, bör det an- komma på Tullverket att begära, att Polisen skall medverka genom att utföra varukontroller på viss plats. Även om begäran om sådan medverkan formellt framställs av Tullverket, förutsätts att detta sker i samförstånd med Polisen. I dag kommer myndigheterna överens om det bistånd, som kan komma att ges. Utredningen har inte för avsikt att ändra på detta förhållande.

Tullverket bör ha befogenhet att även i övrigt begära, att Kust- bevakningen och Polisen på annat sätt skall medverka i en viss kontrollåtgärd. En sådan situation kan t.ex. vara, att Tullverket ge- nom underrättelseinformation fått kännedom om att ett visst for- don kan väntas komma in i Sverige viss tid via Öresundsbron och att de personer som väntas med fordonet, kan antas föra med sig narkotika och vara beväpnade. I en sådan situation är det naturligt att begära förstärkning av Polisen.

Som framgår ovan, föreslår utredningen således att Tullverket skall ha befogenhet att begära Kustbevakningens och Polisens medverkan. Tullverket har här att samråda med berörd myndighet angående dess deltagande. Kustbevakningen och Polisen är enligt utredningens förslag inte skyldiga att medverka i varukontrollen, om ett deltagande från deras sida skulle medföra allvarliga men för nämnda myndigheters övriga verksamhet. En begäran om bistånd i

241

Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll

SOU 2006:9

ett akut läge behöver inte föregås av samråd. Kustbevakningen och Polisen kan neka ett sådant deltagande, endast om detta, på samma sätt som angetts ovan, skulle medföra allvarliga men för deras öv- riga verksamhet.

Fördelning av ansvar och kostnader

I de fall, då Polisen eller Kustbevakningen utför varukontroll, har Tullverket kvar huvudansvaret för kontrollen. Emellertid vilar an- svaret för den initialkontroll som Polisen eller Kustbevakningen utför, naturligtvis på dessa myndigheter.

För att denna samverkan mellan myndigheterna skall fungera effektivt, krävs att myndigheterna har en långsiktig planering och en kontinuerlig uppföljning av verksamheten. I dag ansvarar re- spektive myndighet för sin kostnad för verksamheten. Utredningen ser inte något skäl att ändra på detta. För det fall att jämvikt inte nås, t.ex. om Tullverket skulle vara Polisen behjälplig med person- kontroller i större omfattning än det bistånd som Polisen lämnar åt Tullverket, bör det ankomma på regering och riksdag att i bl.a. budgetarbetet beakta vilka kostnader Polisen har haft för sin del av varukontrollen, för att därefter fördela anslagen mellan myndighe- terna.

Angående den samverkan som sker i dag

Till utredningen har från tjänstemän vid Polisen, Tullverket och Kustbevakningen framförts, att samarbetet mellan de olika gräns- kontrollerande myndigheterna fungerar i huvudsak bra vid inre gräns. En synpunkt som framförts är, att polismännen är för få till antalet och därför inte alltid finns tillgängliga när deras insatser be- hövs. Vidare angavs att den omorganisation som Tullverket ge- nomfört under år 2004 på vissa sätt har försämrat de enskilda tull- tjänstemännens samarbete med Polisen. Detta med anledning av att kontakten med Polisen efter omorganisationen sker genom aktuellt kompetenscenter, jämfört med att kontakten tidigare togs direkt av tulltjänstemännen.

Även i underrättelsearbetet har Tullverket enligt uppgifter till utredningen ett bra samarbete med Polisen och Kustbevakningen. Här skall även MUC nämnas. Som nämnts tidigare, samarbetar

242

SOU 2006:9

Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll

Kustbevakningen, Tullverket och Polisen här tillsammans med un- derrättelseverksamhet. Tanken är, att man genom detta samarbete effektivt skall kunna utnyttja de olika myndigheternas kompetens.

Utredningens uppfattning är sammanfattningsvis den, att det nuvarande samarbetet mellan Tullverket, Polisen och Kustbevak- ningen fungerar bra. Emellertid förslår utredningen en klarare defi- nition i lagtexten av vad samverkan mellan de olika myndigheterna kan bestå i. Utredningens förslag innebär även, att Kustbevak- ningen självständigt skall utföra varukontrollen också vid inre gräns. Utredningens uppfattning är, att det är en fråga för Tullver- ket, Polisen och Kustbevakningen att vidareutveckla det befintliga samarbetet samt att även finna övriga lämpliga former för samar- bete inom de ramar, som lagstiftningen anger.

Förvaltningsmyndigheternas verksamhet skall regleras genom normer i lag, förordning eller andra föreskrifter. Avtal kan således inte användas för att reglera myndighetsutövning. Förvaltnings- myndigheter har inte utan stöd av lag några befogenheter gentemot medborgarna. Myndigheterna, som själva har att organisera sin verksamhet, måste emellertid anses vara bäst lämpade för att inom de i lag angivna ramarna specificera det bistånd, som dessa vill ge varandra inom ett visst området och under en viss tid. Utredningen anser, att det bör framgå av lagtexten att myndigheterna har en så- dan befogenhet att närmare specificera utbytet av bistånd.

9.4Befogenheter vid medverkan m.m.

Utredningens förslag: När Kustbevakningen och Polisen med- verkar i Tullverkets varukontroller eller självständigt utför varu- kontroller, bör dessa myndigheter ha samma befogenheter som Tullverket. Nämnda myndigheter bör även ha befogenhet att ta om hand en vara för kontroll.

Enligt de nu gällande bestämmelserna i inregränslagen har Kustbe- vakningen och Polisen, när dessa medverkar i varukontrollen, rätt att hejda fordon, ställa de frågor som behövs och begära att få se de handlingar som behövs för en varukontroll. Tjänstemän från Kust- bevakning och Polis har också rätt att företa undersökning av transportmedel, bagage m.m. Detta följer av 12 § första stycket.

Utredningen anser, att Kustbevakningen och Polisen även i fort- sättningen skall ha samma befogenheter som Tullverket i samband

243

Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll

SOU 2006:9

med varukontrollen. Även Kustbevakning och Polis skall ha befo- genhet att ta om hand en vara för kontroll eller på den grunden, att varan inte får föras in i landet. Även i övrigt bör dessa myndigheter ha samma befogenheter som Tullverket vid varukontroll. Befogen- heten att kontrollera postförsändelser och att begära information från transportföretag skall även i fortsättningen endast ankomma på Tullverket. Detta är naturligt, eftersom Tullverket är ansvarig myndighet för varukontrollen.

9.5Skyldighet att lämna uppgifter

Utredningens förslag: Om det i samband med varukontroll påträffas föremål, som medför att det finns anledning att anta att personen som kontrolleras gjort sig skyldig till brott mot vilket Tullverket inte ha befogenhet att ingripa, som hör under allmänt åtal och på vilket fängelse kan följa, skall den som utför varukontrollen rapportera detta till Polisen. När tjänstemannen rapporterat till Polisen enligt ovan, kan Tullverket fatta beslut om att hålla kvar personen och transportmedlet till dess Polisen kommer till platsen.

Om det i samband med varukontroll i övrigt påträffas föremål eller omständighet framkommer, som kan vara av betydelse för Polisens brottsbekämpande arbete, skall detta rapporteras till Polisen.

Denna ändring föreslås även beträffande tullagen.

Utredningen har framhållit behovet av att förstärka samarbetet mellan Tullverket och Polisen och därigenom dra nytta av det för- hållande att tulltjänstemän finns vid gränserna (se avsnitt 7.4).

Som det är nu finns det få författningsreglerade skyldigheter att lämna information mellan myndigheterna (se avsnitt 5.3.2). Någon skyldighet för Tullverket att rapportera iakttagelser som kan ha betydelse för Polisens verksamhet finns inte. Utredningen föreslår att en sådan bestämmelse införs.

Eftersom Tullverket och Polisen är från varandra fristående myndigheter, reser sekretesslagstiftningen hinder för informa- tionsutbyte dem emellan (se avsnitt 5.5). Det innebär, att en upp- gift som omfattas av sekretess hos en myndighet generellt inte får lämnas ut till den andra. När så sker, kan uppgiften bli offentlig hos den mottagande myndigheten. Nuvarande sekretesslagstiftning ut-

244

SOU 2006:9

Syfte, ansvar och medverkan vid varukontroll

gör normalt inte något hinder mot att Tullverket och Polisen ut- byter information, som har betydelse för det brottsbekämpande och brottsutredande arbetet. I sekretesslagen anges nämligen, att sekretess inte hindrar att uppgift som behövs för förundersökning, lämnas till polismyndighet eller annan myndighet, som har att ut- reda brottet. Likaledes hindrar sekretess inte, att uppgift som angår misstanke om brott lämnas till myndighet som har att ingripa mot brottet.

Även om nuvarande sekretessreglering i huvudsak inte medför några hinder att delge varandra uppgifter som hör till förundersök- ning, kan problem uppstå, när uppgifter behöver lämnas ut för att de behövs i underrättelseverksamheten. Detta beror på den starka sekretess, som gäller i underrättelseverksamhet hos alla myndighe- ter, och att det för denna verksamhet saknas sekretessbrytande be- stämmelser, motsvarande dem som gäller i förundersökningar. Sannolikt kan dock den s.k. generalklausulen i 14 kap. 3 § sekre- tesslagen tillämpas även för underrättelseverksamheten.

Enligt de ovan redovisade sekretessreglerna gäller att ett utläm- nande av uppgifter alltid skall föregås av en sekretessprövning.

Utredningen förslår därför att en skyldighet för Tullverket att lämna vissa uppgifter till Polisen införs. Den uppgiftsskyldighet som utredningen här föreslår utgör en sekretessbrytande bestäm- melse enligt 14 kap. 1 § sekretesslagen. Detta innebär att informa- tionen kan lämnas ut utan föregående sekretessprövning.

Utredningens förslag innebär att om det i samband med varu- kontroll påträffas föremål, som medför att det finns anledning att anta att personen som kontrolleras gjort sig skyldig till brott mot vilket Tullverket inte har befogenhet att ingripa, som hör under allmänt åtal och på vilket fängelse kan följa, skall den som utför varukontrollen rapportera detta till Polisen. När tjänstemannen rapporterat till Polisen, kan Tullverket fatta beslut om att hålla kvar personen och transportmedlet till dess Polisen kommer till platsen.

Vidare, om det i samband med varukontroll i övrigt påträffas fö- remål eller omständighet framkommer, som kan vara av betydelse för Polisens brottsbekämpande arbetet, skall detta rapporteras till Polisen.

För det fall att t.ex. narkotika påträffas vid varukontrollen, skall detta inte rapporteras till Polisen enligt den föreslagna bestämmel- sen, eftersom Tullverket har befogenhet att ingripa mot narkotika- smuggling.

245

10Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen

10.1Inledning

Vid genomgången av lagstiftningen har utredningen funnit skäl att överväga, huruvida den anmälningsskyldighet, som i dag följer av inregränslagen, bör bestå och i sådana fall vilken utformning den skall ha (avsnitten 10.2 och 10.3). Enligt nu gällande lag skall en anmälan göras, för det fall att erforderligt tillstånd att föra in eller föra ut den aktuella varan saknas eller erhållits på felaktig grund. Vidare skall vissa varuslag alltid anmälas när de passerar ut ur eller in i landet. En s.k. generell anmälningsplikt gäller för dessa varor.

Utredningen har även vid översynen tagit ställning till frågan, huruvida inregränslagen skall innehålla egna bestämmelser angå- ende straff, förundersökning och tvångsmedel. Andra frågor, som har samband med smugglingslagen, tas också upp i kapitlet (av- snitten 10.4 och 10.5).

10.2Anmälningsskyldigheten enligt inregränslagen

10.2.1Gällande rätt

4 § första stycket inregränslagen anger, att den som från ett annat EU-land till Sverige för in en vara skall anmäla varan till Tullverket, om varan omfattas av ett förbud mot införsel eller ett villkor för införsel, som inte är uppfyllt, eller om varan förs in med stöd av ett tillstånd som föranletts av oriktig uppgift eller underlåtenhet att lämna föreskriven uppgift. Sådan anmälan skall också göras av den, som från Sverige till ett annat EU-land för ut en vara som omfattas av ett förbud mot utförsel eller ett villkor för utförsel som inte är uppfyllt. Anmälan skall också göras, om en vara förs ut med stöd av ett tillstånd som föranletts av oriktig uppgift eller underlåtenhet att lämna föreskriven uppgift.

247

Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen

SOU 2006:9

Av 4 § andra stycket bestämmelse framgår, att beträffande vissa varor föreligger en generell anmälningsskyldighet, vilket innebär att in- eller utförsel av dessa varor alltid skall anmälas. Detta gäller bl.a. för krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden.

I 4 § tredje stycket anges, att en anmälan enligt första stycket skall ske utan dröjsmål vid närmaste bemannade tullplats. Reger- ingen eller, efter regeringens bemyndigande, Tullverket får meddela närmare föreskrifter om både den anmälningsskyldighet, som följer av första stycket, och den generella anmälningsskyldigheten. Regeringen har i förordningen till inregränslagen bemyndigat Tull- verket att meddela sådana föreskrifter. Tullverket har också med- delat föreskrifter (se nedan).

Anmälningsskyldigheten, som följer av 4 § inregränslagen, har två funktioner. Den anmälningsskyldighet, som följer av 4 § första stycket fyller funktionen att utgöra en koppling till straffbestäm- melserna i smugglingslagen. Den generella anmälningsskyldigheten, som följer av 4 § andra stycket fyller den funktionen, att Tullverket har möjligheter att kontrollera att de villkor som gäller för in- eller utförsel av dessa varor är uppfyllda, beträffande de varor vilka an- mäls på detta sätt.

10.2.2Bakgrunden till anmälningsskyldigheten

Sammanfattningsvis kan sägas, att bestämmelserna om anmälnings- skyldighet skrevs mot bakgrund av att en anmälningsskyldighet sedan lång tid gällt vid gränsen för varor. En sådan anmälningsskyl- dighet gäller fortfarande för varor som kommer från tredje land, även om anmälan nu oftast görs genom att en tulldeklaration läm- nas in.

Anmälningsskyldigheten enligt tullagen

Övergångsbestämmelserna till tullagen (1994:1550), som trädde i kraft vid tiden för Sveriges inträde i EU, stadgade i fjärde punkten, att bestämmelser om anmälnings- och uppgiftsskyldighet enligt den upphävda tullagen (1987:1065) fortfarande skulle gälla för de i övergångsbestämmelserna uppräknade varorna. Den då upphävda tullagen angav, att införsel och utförsel av varor skulle anmälas till tullmyndighet. Enligt den tullag som kom efter Sveriges EG-in-

248

SOU 2006:9

Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen

träde, tullagen (1994:1550) – vilken är ett komplement till gemen- skapens tullkodex – ersattes skyldigheten att anmäla varor delvis av en skyldighet att lämna in tulldeklaration. Vissa bestämmelser an- gående anmälan kvarstod. Som exempel kan nämnas, att enligt 9 § i nämnda lag var den, som skulle föra in eller föra ut en vara från ett område som ligger inom EG:s tullområde men utanför EG:s skat- teområde, skyldig att anmäla införseln till tullmyndigheten. Mot- svarighet till dessa bestämmelser finns i den nu gällande tullagen i 3 kap. 3 §.

EU-gränskontrollutredningen

I EU-gränskontrollutredningens betänkande Skyddet vid den inre gränsen (SOU 1994:131) föreslogs en inregränslag, vilken inte in- nehöll några bestämmelser om anmälningsskyldighet. Utredning- ens förslag byggde i stället på att inregränslagen skulle innehålla egna straffbestämmelser och bestämmelser om tvångsåtgärder, som husrannsakan och kroppsvisitation.

Propositionen 1995/96:166 Tullens befogenheter vid den inre gränsen

Vid beredning av förslaget till inregränslag fann regeringen, att la- gen inte skulle innehålla någon straffbestämmelse eller bestämmel- ser om tvångsåtgärder. Dessa förfaranden skulle i stället, liksom enligt då gällande lag, regleras i den då gällande varusmugglingsla- gen. Vidare ansåg regeringen, att skäl förelåg för att behålla anmäl- ningsskyldigheten. Detta motiverades enligt följande. Regeringen ansåg, att en anmälningsskyldighet visserligen rent generellt kunde synas tveksam ur ett EG-rättsligt perspektiv, men att detta knap- past kunde gälla beträffande de i den nya lagen nämnda varorna. Regeringen ansåg, att inskränkningar i den fria rörligheten fick ske med stöd av artikel 30, om det fanns tillräckliga kompensatoriska åtgärder, eller om åtgärderna grundades på de undantag som Sverige fått i medlemskapsförhandlingarna. Regeringens uppfatt- ning, var att en anmälningsskyldighet därvid skulle utgöra ett rela- tivt litet hinder för den fria rörligheten. Detta då denna anmäl- ningsskyldighet endast träffade de varor, för vilka erforderligt in- eller utförseltillstånd inte förelåg. Enligt förslaget skulle därför den anmälningsskyldighet som då gällde enligt övergångsbestämmel-

249

Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen

SOU 2006:9

serna till tullagen finnas kvar, i de fall tillstånd till in- eller utförsel saknas. Vidare fann regeringen, att skäl förelåg att beträffande vissa varor – krigsmateriel, strategiska produkter, skjutvapen, ammuni- tion samt sådan djur och djurprodukter som avses i punkterna 9, 11 och 12 – ha en generell anmälningsskyldighet, dvs. att varan vid in- och utförsel skulle anmälas, oavsett om tillstånd till införseln fanns eller inte. Regeringen påpekade, att enligt 15 § i förordningen (1992:1303) om krigsmateriel skall utförsel av krigsmateriel anmä- las till en tullmyndighet senast en vecka före den tidpunkt, vid vil- ken utförseln avses ske, samt att detsamma gäller beträffande ut- försel av strategiska produkter enligt bestämmelserna i förord- ningen (1994:2060) om strategiska produkter (se vidare prop. 1995/96:166 s. 42 ff.).

Lagrådets yttrande angående förslaget

Lagrådet anförde i huvudsak följande angående förslaget om anmäl- ningsskyldighet (prop. 1995/96:166 s. 156 f). Föreskrifterna om anmälningsskyldighet kan inte i alla situationer anses fylla någon beaktansvärd funktion. Den, som utan att ge det till känna för ve- derbörlig myndighet för in eller ut en vara utan erforderligt till- stånd, kan straffas för detta omedelbart på grund av bestämmel- serna i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. För att den lagen skall bli tillämplig, krävs sålunda inga särskilda föreskrifter om anmälningsskyldighet. När det gäller sådan införsel som sker med stöd av tillstånd, är anmälningsskyldigheten osanktionerad, och varan får införas oberoende av om anmälan görs eller ej. Kon- struktionen med anmälningsskyldighet har också fått till följd, att flera av bestämmelserna om Tullverkets befogenheter vid kontroll har fått en missvisande utformning. När det t.ex. i den på narkoti- kakontroll inriktade bestämmelsen i 8 § sägs, att en tulltjänsteman får undersöka postförsändelser för kontroll av att anmälningsskyl- digheten har fullgjorts riktigt och fullständigt, återspeglar den före- slagna lydelsen sålunda inte alls det egentliga syftet med kontrollen. Denna kontroll sker ju med syfte att undersöka, om en försändelse innehåller narkotika eller något annat ämne som är belagt med in- förselrestriktioner, och inte för att kontrollera, att den som t.ex. söker föra in narkotika illegalt har gjort anmälan om sitt förfarande på ett riktigt och fullständigt sätt. Liknande invändningar kan göras

250

SOU 2006:9

Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen

mot de övriga bestämmelser om Tullverkets befogenheter, som tar sin utgångspunkt i den förutsatta anmälningsskyldigheten.

Lagrådet avslutade med att säga, att man inte ville avstyrka för- slaget i denna del, eftersom konstruktionen delvis har förebild i gällande bestämmelser. Lagrådet ansåg i stället, att denna begrepps- bildning och konstruktion av anmälningsskyldighet skulle ses över och övervägas på nytt. Detta i samband med frågan om ändringar i varusmugglingslagen bereddes på grundval av bl.a. betänkandet om Smuggling och tullbedrägeri (SOU 1991:84).

Ds 1998:53 Ny smugglingslag

Det ovan av lagrådet nämnda betänkandet, Smuggling och tullbe- drägeri (SOU 1991:84), ledde inte till någon ny lagstiftning. I stäl- let kom frågan om anmälningsskyldigheten enligt inregränslagen att behandlas i Ds 1998:53 Ny smugglingslag. I denna föreslogs i huvudsak följande beträffande inregränslagen (s. 436 f). Lagens omfattning skulle ändras, genom att uppräkningen av varor vilka lagen omfattar försvann. I stället skulle lagen gälla vid Tullverkets kontroll av samtliga varor, vilka omfattas av in- eller utförselre- striktioner. Anmälningsskyldigheten skulle enligt förslaget ändras på så sätt, att endast den som saknade erforderligt tillstånd till in- eller utförsel skulle åläggas anmäla varan för tullmyndighet. Därvid påpekades, att med den utformning som straffbestämmelsen om smuggling (3 §) hade i förslaget saknades det för straffbarhet i princip betydelse om en anmälningsplikt var föreskriven eller inte. Departementspromemorian uttalade emellertid att anmälnings- skyldighet kunde vara befogad av andra skäl. Exempelvis innebar förslaget, att det skulle vara tillåtet att till landet ta in en vara som var föremål för införselrestriktioner, trots att villkor som gällde för införseln inte var uppfyllda, under förutsättning att dessa förhål- landen anmäldes för tullmyndigheten och varan hanterades i enlig- het med de föreskrifter som gällde för sådana varor. Den här be- skrivna ordningen, som överensstämde med den som då gällde i Finland, innebar exempelvis, att en jägare som kom hit med ett va- pen, för vilket han saknade införseltillstånd, skulle undgå straffan- svar för smugglingsbrott om han anmälde införseln av vapnet vid närmaste bemannade tullplats.

251

Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen

SOU 2006:9

Proposition 1999/2000:124 En ny smugglingslag

Förslaget i Ds 1998:53 övervägdes i samband med beredningen av förslaget till ny smugglingslag, varvid regeringen anförde i huvud- sak följande (prop. 1999/2000:124 s. 102). Bestämmelser om gene- rell anmälningsskyldighet finns även i andra sammanhang, bl.a. i förordningen (1992:1303) om krigsmateriel och i förordning (1998:400) om strategiska produkter. Enligt nämnda förordningar skall viss utförsel anmälas till Tullverket senast en vecka före den tidpunkt, då utförsel skall ske. Den generella anmälningsskyldighet, som följer av inregränslagen, har tillkommit för att underlätta kontrollen av att förbud och villkor inte överträds. Enligt regering- ens mening hade det inte framkommit skäl att ändra anmälnings- skyldighetens omfattning. Lagrådets uttalande om att konstruktio- nen av anmälningsskyldigheten föranlett, att flera bestämmelser om Tullverkets befogenheter vid kontroll fått en missvisande utform- ning, medförde att dessa bestämmelser gicks igenom vid bered- ningen och att förtydliganden föreslogs. Vidare föreslog reger- ingen, att det i inregränslagen skulle tas in en föreskrift om att an- mälan skulle ske utan dröjsmål vid närmaste bemannade tullplats, om varan omfattades av ett förbud mot eller ett ouppfyllt villkor för in- eller utförsel eller om varan fördes in eller ut med stöd av ett tillstånd, som föranletts av oriktig uppgift eller underlåtenhet att lämna föreskriven uppgift.

10.3Anmälningsskyldigheten enligt 4 § andra stycket – den generella anmälningsskyldigheten

Utredningens förslag: Den nya lagen om varukontroll skall inte innehålla bestämmelser som föreskriver generell anmälnings- skyldighet beträffande vissa varor.

Den generella anmälningsskyldigheten gäller beträffande krigsma- teriel och strategiska produkter (1), vapen och ammunition (3), hundar och katter för annat ändamål än handel (8), nötkreatur, svin får getter, fjäderfän, fisk och reptiler (10), och andra djur än sådana som anges ovan och produkter av sådana djur om det finns särskild anledning att misstänka att smittsam sjukdom förekommer, att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur, att medföljande dokument är ofullstän-

252

SOU 2006:9

Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen

diga eller felaktiga, att erforderliga dokument saknas eller att de villkor som i övrigt gäller för införseln inte är uppfyllda (11).

Krigsmateriel

För att föra ut krigsmateriel krävs enligt huvudregeln tillstånd. Detta framgår av lagen om krigsmateriel. Frågor om tillstånd prö- vas av ISP. Om ärendet är av principiell betydelse eller annars är av särskild vikt, skall ISP med eget yttrande lämna över ärendet till regeringen.

För utförsel av krigsmateriel gäller anmälningsskyldighet till Tullverket både enligt 15 § i förordningen om krigsmateriel och enligt bestämmelsen i 4 § andra stycket inregränslagen. Avseende den anmälningsskyldighet, som följer av förordningen om krigs- materiel, finns undantag, vilket följer av 15 a § i nämnda förord- ning. Av andra stycket i 15 a § krigsmaterielförordningen framgår emellertid, att dessa bestämmelser inte innebär något undantag från anmälningsskyldigheten enligt tullkodexen eller från den anmäl- ningsskyldighet, som följer av inregränslagen. Den anmälnings- skyldighet, som följer av förordningen om krigsmateriel, skall full- göras skriftligt senast 48 timmar innan utförseln är planerad att genomföras. Denna anmälningsskyldighet är reglerad i Generaltull- styrelsens föreskrifter om anmälan till tullmyndighet vid utförsel m.m. av krigsmateriel (TFS 1997:35). Enligt 18 § inregränslagen har Tullverket rätt att göra kontrollbesök och revisioner bl.a. hos den, som för ut krigsmateriel.

Anmälningar enligt 4 § andra stycket inregränslagen skall ske muntligt till närmaste bemannade tullkontor, när gränsen passeras. Generaltullstyrelsens föreskrifter m.m. om Tullverkets befogen- heter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (TFS 1996:21) anger i 5 §, att sådan anmälan skall göras utan dröjsmål till den sista tullplats som passeras innan tullområdet lämnas. Denna anmälan görs muntligen vid utförsel. Utförseltillståndet skall då visas upp i original, om något generellt tillstånd inte finns. Utför- seltillståndet lämnas tillbaka till exportören, när tillståndet är för- brukat. ISP utfärdar generella utförseltillstånd för försvarsmaktens utförsel av eget krigsmateriel samt för utförsel av krigsmateriel, som tillhör utländsk krigsmakt. Vid utförsel av sådant materiel, som omfattas av ett generellt tillstånd, skall det anges, att varorna omfattas av ett generellt utförseltillstånd. Vidare skall tillståndets

253

Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen

SOU 2006:9

diarienummer anges. Tillstånd kan numera sökas hos Tullverket via internet. Sådana tillstånd läggs in i Tullverkets operatörsregister (ett stödsystem till TDS).

Produkter med dubbla användningsområden

Frågor om utförsel och införsel av produkter med dubbla använd- ningsområden prövas av ISP eller Statens kärnkraftsinspektion. I vissa fall skall ett sådant ärende lämnas över till regeringen för prövning.

Enligt 9 § i förordningen (2000:1217) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden gäller, att export och överföring inom Europeiska gemenskapen av produkter med dubbla använd- ningsområden som omfattas av krav på tillstånd enligt rådets för- ordning (EG) nr 1334/2000 skall anmälas skriftligen till Tullverket senast 48 timmar innan exporten eller överföringen är planerad att genomföras. Undantag från denna anmälningsskyldighet medges enligt 9 § tredje stycket och i 10 §. Enligt 10 § andra stycket gäller emellertid inte undantagen för den deklarationsskyldighet, som följer av tullkodexen eller av inregränslagen. Tullverkets föreskrif- ter och allmänna råd (TFS 2000:29) om anmälan till Tullverket vid export eller utförsel av produkter med dubbla användningsområden anger i 4 §, vad en sådan anmälan skall innehålla. Tullverket har även här befogenhet enligt 18 § inregränslagen att företa kontroll- besök och revisioner.

Beträffande den anmälningsskyldighet, som följer av 4 § inre- gränslagen, stadgar Generaltullstyrelsens föreskrifter m.m. om Tullverkets befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Euro- peiska unionen (TFS 1996:21). Nämnda föreskrift anger i 5 § att sådan anmälan skall göras utan dröjsmål till den sista tullplats som passeras innan tullområdet lämnas.

Vapen och ammunition

Enligt förordningen om krigsmateriel prövar polismyndigheten i vissa fall frågor om utförsel av sådana handeldvapen och delar till dem, som utgör övrigt krigsmateriel, och i förekommande fall till- hörande ammunition. I vapenlagen finns bestämmelser om tillstånd för att få föra in skjutvapen eller ammunition till Sverige. Sådant

254

SOU 2006:9

Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen

tillstånd prövas av polismyndigheten. I vapenförordningen finns bestämmelser angående vapenpass. Nu nämnda bestämmelser in- nehåller inte några föreskrifter angående anmälningsskyldighet.

Enligt 4 § andra stycket inregränslagen gäller en generell anmäl- ningsskyldighet för vapen och ammunition. Denna anmälnings- skyldighet skall enligt Tullverkets föreskrifter och allmänna råd om viss införsel och återutförsel av skjutvapen och ammunition (TFS 2003:17) företas skriftligt, vad gäller införsel från annat EU-land av skjutvapen och ammunition för annat ändamål än jakt och tävling. I övrigt gäller, att i de fall ett vapenpass eller annat tillstånd skall vi- sas upp för att införseln skall tillåtas, skall den tulltjänsteman som tar emot anmälan ta en fotokopia av uppvisade tillstånd m.m. Dessa fotostatkopior skall sparas i ärendet. Tullverket har här valt att ef- ter önskemål från Justitiedepartementet och Polisen införa krav på att en skriftlig anmälan skall lämnas i de fall vapenpass inte finns.

Beträffande vapen och ammunition motiverade regeringen den generella anmälningsskyldigheten i förarbetena till inregränslagen med att den svenska vapenlagstiftningen i många delar var sträng- are, än den som gällde i övriga medlemsländer och att risken därför var stor att avsaknaden av en anmälningsskyldighet för vapen och ammunition skulle kunna leda till en ökning av antalet fall av olov- lig införsel av sådana varor. En jägare från ett annat EU-land skulle således helt omedvetet kunna göra sig skyldig till varusmuggling. Även den nu gällande svenska vapenlagstiftningen är i vissa delar strängare än i övriga Europa.

Tullverket har infört nya rutiner, när det gäller anmälan om in- försel av vapen och ammunition för privatpersoner bosatta i de nordiska länderna. Avsikten är, att den person som har för avsikt att föra in ett vapen i förväg skall göra en anmälan via ett formulär på Tullverkets hemsida. De uppgifter, som skall anges där motsva- rar uppgifterna i dagens deklarationsblankett. När uppgifterna regi- strerats och sparats, erhålls ett unikt nummer kopplat till anmälan. Uppgifterna skickas därefter via e-post till anmälaren. En utskrift av uppgifterna och vapnet skall sedan vid behov visas upp för en tulltjänsteman vid gränspasseringen. Detta innebär, att anmälan numera kan göras via internet och att vapeninnehavaren inte alltid skall vara tvungen att visa upp utskriften av deklarationsuppgif- terna och vapnet vid inresa. Även anmälan om utförsel kan företas via internet. Emellertid gäller, att tillståndet, eller i vart fall tillstån- dets nummer, alltid skall finnas tillgängligt vid gränspassagen.

255

Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen

SOU 2006:9

Allmänt angående djur

Enligt 3 § förordning om införsel av levande djur får Jordbruksver- ket meddela föreskrifter om krav på särskilt tillstånd och om andra villkor för införsel av djur, produkter av djur, sjukdomsalstrande organismer, hö, halm och annat material som används vid hantering av djur. Verket får vidare enligt samma förordning meddela före- skrifter om införselförbud för sådana djur och produkter av djur, som för att hindra spridning av smittsamma djursjukdomar inte får förflyttas enligt särskilda beslut inom EU. Enligt samma bestäm- melse får Jordbruksverket även meddela föreskrifter om registre- ringsskyldighet för den som för in djur och djurprodukter i landet. 5 § anger, att Jordbruksverket får meddela föreskrifter om hur kontrollen skall genomföras vid införsel av djur och varor. Enligt nämnda förordning 9 § gäller, att vid införsel från land inom EU av djur och produkter av djur får en transport stoppas under färd till destinationsorten, om det finns särskild anledning att misstänka förekomst av smittsam sjukdom, det finns anledning att misstänka att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälso- risk för människor eller djur, medföljande dokument är ofullstän- diga, felaktiga eller saknas eller det villkor som gäller för införsel till landet inte är uppfyllt. 10 § nämnda förordning innehåller en bestämmelse som säger att Tullverket skall övervaka, att införsel sker enligt denna förordning och de föreskrifter som meddelats med stöd av förordningen samt enligt Europaparlamentets och rå- dets förordning (EG) nr 998/2003.

Vid utförsel av djur gäller enligt 2 § förordning (1994:524), att Jordbruksverket får meddela föreskrifter bl.a. om de villkor som skall vara uppfyllda vid utförsel av djur och produkter av djur med avseende på frihet från vissa djursjukdomar, besiktning av officiell veterinär, intyg om sjukdomsfrihet, härstamning eller identitet och märkning av djur. Jordbruksverket får enligt samma bestämmelse också meddela föreskrifter om registreringsskyldighet för den, som för ut djur och djurprodukter ur landet. Enligt 9 § samma förord- ning skall Tullverket övervaka, att utförsel sker i enlighet med be- stämmelserna i förordningen och de med stöd av förordningen ut- färdade föreskrifterna.

256

SOU 2006:9

Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen

Hundar och katter

Angående bestämmelser beträffande hundar och katter, se avsnitt 3.3.2. Hundar och katter för annat ändamål än handel omfattas av den generella anmälningsplikt, som följer av 4 § andra stycket inre- gränslagen. I förarbetena till den nu gällande lagen motiverades detta med att risken var stor, att den omedvetna smugglingen av framför allt hundar och katter skulle öka väsentligt om anmälnings- skyldigheten togs bort. Enligt Tullverkets föreskrifter (TFS 1996:21) 3 § gäller, här att erforderliga handlingar skall visas upp för tulltjänstemännen. Tullverket sparar emellertid inte några handlingar eller tar fotostatkopior av dessa. För det fall att tull- kontoret är obemannat, har djurägaren att ta sig till närmaste be- mannade tullkontor.

Nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän och fisk

När det gäller nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän och fisk har Sverige vid medlemskapsförhandlingarna ansökt om s.k. tilläggsga- rantier för en rad sjukdomar som kan drabba dessa djur. Kommis- sionen har, som nämnts ovan (avsnitt 8.2.11), ännu inte prövat samtliga ansökningar, även om vissa tilläggsgarantier medgivits. I avvaktan på att kommissionen prövar ansökningarna fick Sverige enligt anslutningsfördraget rätt att under ett år tillämpa de inför- selbestämmelser, som gällde före Sveriges anslutning till EU. Sverige har emellertid även efter denna tidsfrist fortsatt att tillämpa nämnda införselbestämmelser.

Anmälan beträffande införsel av nötkreatur, svin, får, getter och fjäderfän skall göras till Jordbruksverket senast en arbetsdag före sändningens ankomst.

Anmälan skall även göras till Tullverket enligt 4 § andra stycket vid närmaste gränskontroll, när djuren ankommer till Sverige. En- ligt 4 § TFS 1996:21 skall inresa ske till ort som är tullplats. Där skall varorna anmälas för närmaste tulltjänsteman. I förarbetena till den nu gällande inregränslagen uttalades, att den generella anmäl- ningsskyldigheten beträffande dessa varor inte kunde tas bort in- nan kommissionen tagit ett definitivt beslut i frågan. Regeringen bedömde, att ett borttagande av den generella kontrollen, beträf- fande dessa varor skulle innebära en försämring i kontrollen som

257

Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen

SOU 2006:9

skulle kunna äventyra Sveriges möjligheter att beviljas de sökta ga- rantierna (prop. 1995/96:116 s. 42 f).

Andra djur än de som angetts ovan och produkter av djur i vissa fall

I förordningen om införsel av levande djur framgår, som nämnts ovan, att vid införsel av djur och produkter av djur får en transport stoppas under färd till destinationsorten, om det finns särskild an- ledning att misstänka förekomst av smittsam sjukdom, om det finns anledning att misstänka att djuret eller djurprodukten på an- nat sätt utgör en allvarlig hälsorisk för människor eller djur, om medföljande dokument är ofullständiga, felaktiga eller saknas helt, eller om de villkor som gäller för transporten inte är uppfyllda. Jordbruksverket har med stöd av nu nämnda förordning om inför- sel av levande djur och förordningen (1994:542) om utförsel av le- vande djur m.m. utfärdat föreskrifter, vilka gäller veterinära kon- troller m.m. vid handel med länder som ingår i EU (SJVFS 1996:25). Nu nämnda bestämmelser innehåller inte några före- skrifter om anmälningsskyldighet.

Den generella anmälningsplikt, som följer av 4 § andra stycket inregränslagen, omfattar även andra djur än de som nämnts ovan, om bl.a. en smittorisk föreligger. I förarbetena till inregränslagen angavs, att ett borttagande av denna anmälningsskyldighet skulle kunna få oacceptabla konsekvenser, inte bara ur smittskyddssyn- punkt utan även från ett ekonomiskt perspektiv. Det anfördes här, att Sverige, för det fall att denna anmälningsskyldighet togs bort, skulle riskera att få in djursjukdomar, vilka kunde medföra stora kostnader för samhället (prop. 1995/95:166 s. 43).

Utredningens bedömning

Den generella anmälningsskyldighet, som följer av 4 § andra stycket inregränslagen, är osanktionerad. Varan får föras in, oavsett om en anmälan görs eller inte. För många av de varor, som omfat- tas av den generella anmälningsplikten, föreskriver som framgår ovan även bestämmelserna i den materiella regleringen, att anmälan av in- eller utförseln skall ske antingen till Tullverket eller till annan myndighet. Den allvarligast invändningen mot denna generella an- mälningsskyldighet är emellertid, att den kan liknas vid en syste-

258

SOU 2006:9

Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen

matisk kontroll, vilket är något som inte är tillåtet vid de inre grän- serna enligt EG-rätten. Utredningen ifrågasätter vidare, om denna generella anmälningsskyldighet egentligen fyller något syfte. Det kan konstateras att de varor som omfattas av anmälningsskyldig- heten antingen till sin natur, som vapen och ammunition, eller i händelse av att dessa kan sprida smittsamma sjukdomar, är farliga, inte enbart för den som för in dem och hanterar dem utan även för sin omgivning. Emellertid omfattas de aktuella varorna redan av bestämmelser om tillstånd och i vissa fall även enligt respektive lag eller förordning om krav på anmälan för in- eller utförsel till Tull- verket eller annan myndighet. De varor, som förs in illegalt, kom- mer i vart fall inte att anmälas. Dessa omständigheter talar för att den generella anmälningsskyldigheten bör tas bort.

Det kan också konstateras, att denna generella anmälningsskyl- dighet på intet sätt befrämjar den fria rörligheten för varor. Det kan inte anses rimligt, att t.ex. en hundägare som har erforderligt pass för sin medhavda hund skall, när han reser över en gräns som inte är bemannad av tullpersonal, behöva ge sig i väg till närmast bemannade tullkontor, som kan befinna sig på miltals avstånd där- ifrån.

10.4Smugglingslagen och inregränslagens koppling till smugglingslagen

Utredningens bedömning: Den nya lagen om varukontroll vid inre gräns skall inte innehålla bestämmelser som föreskriver skyldighet att anmäla till Tullverket för det fall att varor förs in eller ut ur landet i strid med föreskrivna bestämmelser.

Utredningens förslag: 3 § tredje stycket smugglingslagen bör komplettera med en punkt 6 som anger, att för smuggling skall också den dömas som i annat fall för in en vara från ett annat land inom Europeiska unionen i strid med särskilt föreskrivet förbud eller villkor för införsel. Även 7 § tredje stycket smugg- lingslagen skall ändras genom att hänvisningen till inregränsla- gen tas bort.

259

Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen

SOU 2006:9

10.4.1Gällande rätt

Inregränslagen omfattar i dag ett antal varor, vilka anges i 3 §. In- försel- och utförselrestriktioner, som gäller beträffande dessa varor finns i de materiella lagar och förordningar, som reglerar hanter- ingen av respektive vara. Några av dessa lagar och förordningar in- nehåller egna straffbestämmelser, beträffande vissa brott, och hän- visar till smugglingslagen beträffande olovlig införsel, t.ex. lagen om krigsmateriel och vapenlagen. Vissa författningar innehåller inga egna straffbestämmelser utan hänvisar till smugglingslagen, t.ex. lagen om förbud mot införsel och utförsel av barnpornografi och lagen om förbud mot vissa dopningsmedel. Andra lagar inne- håller egna straffbestämmelser och hänvisar inte till smugglingsla- gen, t.ex. lagen om kontroll av produkter med dubbla använd- ningsområden. Lagen om beskattning av viss privatinförsel inne- håller egna straffbestämmelser men hänvisar till smugglingslagen, vad gäller de särskilda bestämmelserna om förundersökning, tvångsmedel, åtal m.m. (11 §).

Smugglingslagens straffbestämmelser är subsidiära i förhållande till straffbestämmelser i andra lagar. Detta framgår av 1 § första stycket smugglingslagen, vilken bl.a. anger att om det i lag eller an- nan författning föreskrivits straff för den som bryter mot ett för- bud mot eller villkor för att föra in eller ut en vara, gäller i stället bestämmelserna i den författningen om inget annat är föreskrivet.

Straffbestämmelsen för brottet smuggling finns i 3 § smugg- lingslagen. Enligt första stycket i nämnda bestämmelse skall den som i samband med införsel till landet av en vara som omfattas av ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för införsel, uppsåt- ligen bryter mot förbudet eller villkoret genom att underlåta att anmäla varan till tullbehandling, dömas för smuggling till böter el- ler till fängelse i högst två år. Enligt andra stycket skall vad som i första stycket stadgats gälla också den som, i samband med att en sådan vara förs in till landet, uppsåtligen lämnar oriktig uppgift vid tullbehandling eller underlåter att lämna föreskriven uppgift vid tullbehandlingen och därigenom ger upphov till fara för att inför- seln fullföljs i strid med förbudet eller villkoret. Som framgår, är underlåtenheten att anmäla en vara till tullbehandling eller att i samband med en sådan anmälan till tullbehandling uppsåtligen lämna oriktig uppgift eller underlåta att lämna en sådan uppgift en förutsättning för straffbarhet.

260

SOU 2006:9

Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen

Straffbarhet enligt 3 § tredje stycket smugglingslagen är emeller- tid inte knuten till någon anmälningsskyldighet för varan. Enligt tredje stycket punkten 1 skall en person dömas för smuggling, om han uppsåtligen från landet för ut en vara i strid med ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för utförsel eller efter utförseln förfogar över varan i strid med förbudet eller villkoret. Punkt 2 i samma stycke föreskriver, att den, som under pågående tullbe- handling förfogar över en vara som omfattas av ett särskilt före- skrivet förbud mot eller villkor för införsel och därigenom föranle- der att införseln fullföljs i strid med förbudet eller villkoret, skall dömas för smuggling. Av punkt 3 följer, att för smuggling skall även den dömas, som till landet för in eller från landet för ut en vara med stöd av ett tillstånd som föranletts av att någon lämnat oriktig uppgift eller underlåtit att lämna föreskriven uppgift till en tillståndsmyndighet eller förfar på ett sådant sätt hos en tillstånds- myndighet och därigenom föranleder att tillstånd meddelas och att varan förs in till eller ut från landet med stöd av tillståndet. I punkt 4, anges att för smuggling skall också den dömas som förfogar över en vara i strid med villkor som uppställts för eller i samband med varans införsel eller utförsel. Av punkt 5 följer, att även den som till en tullmyndighet i ett annat land, i strid med 4 kap. 25 § tulla- gen, genom en notering i bokföringen anmäler en vara för övergång till fri omsättning och därmed ger upphov till fara för att en inför- sel till Sverige fullföljs i strid med ett förbud eller villkor, skall dö- mas för smuggling.

I 3 § fjärde stycket smugglingslagen anges, att i det fall bestäm- melserna om tullbehandling inte är tillämpliga vid införsel från eller utförsel till ett annat EU-land, gäller vad som anges i första och andra styckena angående tullbehandling i stället förfarande enligt lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. Det förfarande, som avses här, är det anmälningsförfarande, som gäller enligt 4 § första stycket inregränslagen. Vad som anges i första stycket om under- låtenhet att anmäla en vara till tullbehandling gäller således här un- derlåtenhet att anmäla varan enligt 4 § första stycket inregränsla- gen. Vidare gäller vad som anges i andra stycket om uppgifter vid tullbehandling de uppgifter, som lämnas under förfaranden enligt inregränslagen. Genom att straffbestämmelsen på detta sätt knöts till inregränslagen, var lagstiftarens avsikt att 3 § smugglingslagen endast skulle vara tillämplig på de varor som räknades upp i inre- gränslagen (prop. 1999/2000:124 s. 120).

261

Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen

SOU 2006:9

I 6 § första stycket smugglingslagen anges, att om en gärning som avses i 3 § gäller narkotika, döms för narkotikasmuggling till fängelse i högst tre år. Andra och tredje styckena i nämnda be- stämmelse reglerar brotten ringa narkotikabrott och grovt narkoti- kabrott.

7 § smugglingslagen anger, att den som av grov oaktsamhet begår en gärning som avses i 3 eller 6 §, döms för olovlig införsel eller olovlig utförsel till böter eller fängelse i högts två år. I andra stycket anges följande. För olovlig införsel eller olovlig utförsel döms också den, som av grov oaktsamhet 1. i samband med utför- sel från landet av en vara underlåter att anmäla varan till tullbe- handling, lämnar oriktig uppgift vid tullbehandling eller underlåter att lämna föreskriven uppgift vid tullbehandling och därigenom ger upphov till fara för att sådant förbud eller villkor som avses i 3 § tredje stycket 1 eller den bestämmelsen tillsammans med 6 § över- träds, eller 2. lämnar oriktig uppgift eller underlåter att lämna före- skriven uppgift i samband med ansökan om sådant tillstånd som avses i 3 § tredje stycket 3 eller den bestämmelsen tillsammans med 6 § och därigenom ger upphov till fara för att varan förs in eller ut med stöd av detta tillstånd. I tredje stycket samma bestämmelse finns stadgandets koppling till smugglingslagen. I stycket anges. I de fall bestämmelserna om tullbehandling inte är tillämpliga vid utförsel till ett annat EU-land, gäller vad som anges i andra stycket 1 angående tullbehandling i stället förfarande enligt lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen.

10.4.2Kopplingen till smugglingslagen – utredningens bedömning

Enligt 4 § första stycket inregränslagen skall, som nämnts tidigare, den som för in en vara från ett annat EU-land till Sverige eller för ut en vara utan att ha erforderligt tillstånd anmäla detta till Tullver- ket. Denna bestämmelse knyter an till 3 § första och andra styckena smugglingslagen. Dessa är knutna till den anmälningsskyldighet, som följer av tullagen. I 3 § fjärde stycket anges, att i de fall be- stämmelserna om tullbehandling – härmed avses anmälningsskyl- digheten – inte är tillämpliga vid införsel från eller utförsel till ett annat EU-land, gäller vad som anges i första och andra styckena angående tullbehandling i stället förfaranden enlig lagen om Tull-

262

SOU 2006:9

Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen

verkets befogenheter vid gräns mot annat land inom Europeiska unionen. Det, som åsyftas här, är den skyldighet som följer av inre- gränslagen att anmäla en vara som förs in eller förs ut utan att er- forderliga tillstånd finns.

Bestämmelsen angående anmälningsskyldighet i inregränslagen framstår emellertid lätt som ett slag i luften i de fall någon har för avsikt att föra in en vara i strid mot ett förbud. Sannolikheten för att en narkotikasmugglare kommer att anmäla införseln är mycket liten för att inte säga obefintlig. För det allmänna rättsmedvetandet torde införseln av varan betraktas som den brottsliga handlingen, inte underlåtenheten att anmäla införseln. Vidare uppkommer rent praktiska problem, då en sådan anmälan skall ske utan dröjsmål vid närmaste bemannade tullplats. Eftersom Tullverkets kontrollen- heter i dag är mobila, kan det inträffa, att det inte finns någon be- manning på just den gränskontrollstationen som den resande an- länder till. Då förväntas den resande ta sig till en annan tullplats, som kan ligga tiotals mil bort, för att fullgöra anmälningsskylighe- ten.

Det kan i och för sig förekomma situationer, när en resande först vid ankomsten till Sverige inser, att han har med sig något som kan omfattas av ett införselförbud. I ett sådant fall är det na- turligtvis önskvärt att personen vänder sig till en tulltjänsteman med frågan om varan får föras in eller inte. Bl.a. denna situation har föranlett bestämmelserna i lag (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor m.m. Enligt 3 § i nämnda lag får en vara i en sådan situation föras direkt till närmaste beman- nade tullkontor och där anmälas.

Utredningen anser, att skäl föreligger att ta bort anmälningsskyl- dighet som följer av 4 § första stycket inregränslagen, och föreslår en ändring i smugglingslagen. Syftet med ändringen av smugg- lingslagen är, att samma situationer som nu är kriminaliserade allt- jämt skall vara straffbelagda.

Sammantaget

Enligt förslaget skall 3 § tredje stycket smugglingslagen komplette- ras med en sjätte punkt. Av punkten skall följa, att för smuggling döms också den som i annat fall för in en vara från ett annat land inom Europeiska unionen i strid med ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för införsel.

263

Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen

SOU 2006:9

Innebörden av denna punkt, tillsammans med vad som i övrigt anges i punkterna 1 och 3, skall bli den samma, som i dag följer av anmälningsskyldigheten i 4 § första stycket inregränslagen och smugglingslagens bestämmelser.

Utredningens förslag innebär, att 3 § första och andra stycket smugglingslagen inte får någon betydelse för brott mot införselre- striktioner som begås vid inre gräns. Detta då första och andra styckena i 3 § är kopplade till själva anmälan av varor.

Beträffande 7 § smugglingslagen, brotten olovlig införsel eller olovlig utförsel, föreslår utredningen, att tredje stycket tas bort. Olovlig införsel och utförsel är straffbelagt redan genom 7 § första stycket. Enligt nu gällande lag straffbelägger andra stycket 1 de fall, att någon av grov oaktsamhet underlåter att anmäla en vara till tull- behandling, lämnar oriktig uppgift vid tullbehandling, eller under- låter att lämna föreskriven uppgift vid tullbehandling och därige- nom ger upphov till fara för att sådant förbud eller villkor som av- ses i 3 § tredje stycket 1 eller den bestämmelsen tillsammans med 6 § överträds. Genom tredje stycket knyts denna punkt till förfa- randen enligt inregränslagen genom att stadga att i de fall bestäm- melserna om tullbehandling inte är tillämpliga vid utförseln till ett annat EU-land, gäller vad som anges i andra stycket 1 angående tullbehandling i stället förfarande enligt inregränslagen, dvs. den anmälningsskyldighet som följer av 4 § första stycket. I och med att 7 § andra stycket 1 är knutet till anmälningsskyldighet, saknar bestämmelsen innebörd för utredningens förslag.

10.4.3Straffbestämmelser

Utredningens bedömning: Utredningen anser inte, att skäl föreligger för att föreslå att särskilda bestämmelser om straff, förundersökning och tvångsmedel skall införas i den nya lagen om varukontroll vid inre gräns. Vidare skall bestämmelsen om smugglingsbrott i 3 § tredje stycket smugglingslagen även i fort- sättningen vara tillämplig på samtliga varor, för vilka in- eller utförselrestriktioner finns. Frågan, huruvida en in- eller utförsel är ett smugglingsbrott får i vanlig ordning prövas i varje enskilt fall, och då bl.a. vad gäller den aktuella in-, eller utförselrestrik- tionens överensstämmelse med EG-rätten.

264

SOU 2006:9

Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen

Enligt utredningens bedömning föreligger inte skäl att i straffhän- seende se annorlunda på brott som gäller olovlig import från tredje land än olovlig införsel från ett annat medlemsland. Inte heller fö- religger skäl att se annorlunda på olovlig export jämfört med olov- lig utförsel. Anledning att införa särskilda straffbestämmelser före- ligger därför inte. För det fall att särskilda straffbestämmelser skulle införas i inregränslagen, riskerar detta att medföra att lag- stiftningen blir mer otymplig. De bestämmelser, som finns i smugglingslagen vad gäller straff, förundersökning och tvångsme- del, bör även i fortsättningen vara tillämpliga.

I ärende Fi 2002/460, inkommet till Finansdepartementet i janu- ari 2002, har frågan väckts, huruvida 3 § smugglingslagen behöver ändras så att det klart framgår att bestämmelsens tredje stycke en- dast omfattar varor vilka kan kontrolleras vid inre gräns, dvs. som omfattas av inregränslagen. Enligt den lydelse bestämmelsen har i dag framgår inte att omfattningen skulle vara begränsad till varor, som kan kontrolleras vid inre gräns. Detta följer inte heller av be- stämmelsen i 3 § fjärde stycket, som innehåller kopplingen till inre- gränslagen.

I ärendet har framförts som en grundläggande regel att vid in- eller utförsel från respektive till ett EU-land får straffbestämmelsen omfatta enbart sådana förbud och villkor avseende in- och utförsel som står i överensstämmelse med EG-rätten (jfr. prop. 1999/2000:124, En ny smugglingslag m.m., s. 111 f). Genom hän- visningen i 3 § fjärde stycket smugglingslagen var lagstiftarens in- tention vid smugglingslagens tillkomst att knyta bestämmelsen till inregränslagen, så att 3 § smugglingslagen blev tillämplig endast på sådana varor som räknas upp i lagen, se prop. 1999/2000:124 s. 120). Emellertid framgår inte av 3 § tredje stycket, att detta stycke enbart skulle avse varor som omfattas av inregränslagen.

Enligt utredningens uppfattning kan, vad gäller trafiken med andra EU-länder, en person inte dömas för smuggling, för det fall att det är fråga om brott mot en in- eller utförselrestriktion, som inte är i överensstämmelse med EG-rätten.

Emellertid är de förhållanden, som EG-rätten behandlar, hela ti- den under förändring. Enligt utredningens uppfattning kan det i dag finnas bestämmelser om t.ex. införselrestriktioner, som är i överensstämmelse med EG-rätten, men där den reglerade varan inte omfattas av inregränslagen. Att så kan vara fallet kan t.ex. bero på att restriktionen i och för sig är i överensstämmelse med EG-rätten men att erforderlig kontroll kan ske på annan plats än vid inre

265

Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen

SOU 2006:9

gräns. Vidare pågår arbete med att nå harmonisering av materiella bestämmelser i medlemsstaterna, avseende olika områden. Detta kan innebära, att en vara vilken i dag omfattas av inregränslagen kan komma att i framtiden tillhöra ett område, som är helt harmonise- rat. I ett sådant fall kan inte en införselrestriktion anses vara i över- ensstämmelse med EG-rätten.

Med anledning av det ovan sagda anser utredningen, att straffbe- stämmelserna i tredje stycket smugglingslagen inte skall, vad gäller trafiken över gräns mot annat EU-land, avgränsas till att avse en- bart de varuslag som omfattas av inregränslagen. I stället får be- dömningen göras i varje enskilt fall.

10.5Hänvisning i smugglingslagen till lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselreglerade varor m.m. (transportlagen)

Utredningens förslag: 3 § smugglingslagen får ett nytt fjärde stycke, som innehåller en hänvisning till transportlagen.

Enligt 3 § första stycket smugglingslagen gäller, att den som i sam- band med införsel till landet av en vara som omfattas av ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för införsel, uppsåtligen bryter mot förbudet eller villkoret genom att underlåta att anmäla varan till tullbehandling, döms för smuggling till böter eller fängelse i högst två år. Av andra stycket samma bestämmelse framgår, att för smuggling skall också den dömas som, i samband med att en sådan vara förs in till landet, uppsåtligen lämnar oriktig uppgift vid tull- behandling och därigenom ger upphov till fara för att införseln fullföljs i strid med förbudet eller villkoret.

För att det skall vara fråga om ett fullbordat brott enligt första stycket, krävs att varan är att anse som införd till landet, dvs. den skall ha förts över gränsen till svenskt territorium. Brottet fullbor- das i och med att gärningsmannen efter införseln underlåtit att i enlighet med tullagstiftningen anmäla den införda varan till före- skriven tullbehandling inom landet.

För att det skall vara fråga om ett fullbordat brott enligt andra stycket, krävs, att gärningsmannen vid tullbehandling inom landet har lämnat oriktig uppgift eller underlåtit att lämna föreskriven uppgift samt därigenom gett upphov till fara för att införseln full- fjöls i strid mot förbudet eller villkoret. Bestämmelsen bygger på

266

SOU 2006:9

Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen

att införseln har påbörjats, dvs. att varan har förts över territorial- gränsen. Vid tullbehandling inom landet är brottet alltså fullbordat, i och med att gärningsmannen har lämnat den oriktiga uppgiften eller underlåtit att lämna föreskriven uppgift. Sker tullbehandling utom landet, är brottet fullbordat först i och med att varan efter tullbehandling förts in till landet, dvs. passerat territorialgränsen, i strid med förbudet eller villkoret. Om införseln stoppas vid tullbe- handlingen utom landet, kan gärningsmannen dömas för försök till smuggling (prop. 1999/2000:124 s. 114).

Antag, att en resande som kommer från tredje land och skall pas- sera ett tullfilter väljer grön fil i stället för röd, trots att han vet om att han är skyldig att anmäla en vara till tullbehandling. Genom att välja grön fil i stället för röd har han underlåtit att anmäla varan till tullbehandling. Det är i detta fall frågan om ett fullbordat smugg- lingsbrott (prop. 1999/2000:124 s. 116).

Av det ovanstående framgår följande. För att ett fullbordat smugglingsbrott skall föreligga enligt 3 § första och andra stycket avseende varor från tredje land, krävs att den resande fört varan över gränsen till svenskt territorium och därefter med varan passe- rar den punkt, där han har möjlighet att anmäla varan till gräns- kontrollerade personal utan att göra någon anmälan. Smugglings- brott föreligger även, om personen anmäler varan till tullbehand- ling men därvid uppsåtligen lämnar oriktig uppgift eller underlåter att lämna föreskriven uppgift och därigenom ger upphov till fara för att införseln fullföljs i strid med förbudet eller villkoret.

Enligt inregränslagen gäller i dag, att en vara, som omfattas av la- gen och för vilken en in- eller utförselrestriktion föreligger men inte efterlevts, skall anmälas till Tullverket. En sådan anmälan skall ske utan dröjsmål vid närmaste bemannade tullplats. Samma gäller, för det fall att ett tillstånd erhållits genom att felaktig uppgift läm- nats eller att en föreskriven uppgift inte lämnats. För det fall att en sådan anmälan gjorts, föreligger inte något smugglingsbrott. Detta följer av att smugglingslagens bestämmelser i 3 § första och andra stycket är kopplade just till anmälan. Smugglingsbrott över inre gräns är också kopplade till anmälan, vilket framgår av 3 § fjärde stycket. Nämnda bestämmelse anger, att för det fall att bestämmel- serna om tullbehandling inte är tillämpliga vid införsel från eller utförsel till ett annat EU-land, gäller vad som anges i första och andra styckena angående tullbehandling i stället förfaranden enligt inregränslagen. Detta innebär, att en person som är osäker på om något han har med sig får föras in i Sverige kan vända sig till gräns-

267

Anmälningsskyldigheten och kopplingen till smugglingslagen

SOU 2006:9

kontrollpersonal, i omedelbart samband med att han kommer till Sverige, med en förfrågan utan att riskera att komma i fråga för smugglingsbrott.

Genom utredningens förslag försvinner skyldigheten att anmäla varor, för vilka erforderligt in- eller utförseltillstånd inte finns. Därmed försvinner även möjligheten, som inregränslagen i dag er- bjuder, att inte komma i fråga för smugglingsbrott, för det fall att gränsen passeras och resenären söker upp en tulltjänsteman för att fråga angående medförd vara. Det skulle emellertid knappast komma i fråga att i ett sådant fall – även med utredningens förslag

– att fälla en person till ansvar för smugglingsbrott, om denne upp- söker en tulltjänsteman för att visa upp och fråga angående en medförd vara. Detta följer i vart fall av lagen (1973:980) om trans- port, förvaring och förstöring av införselreglerade varor m.m. (transportlagen). Bestämmelserna i den nämnda lagen gäller, om inte annat föreskrivits, för införsel av en vara, som enligt särskild författning inte får föras in i landet eller för vilken särskilt föreskri- vet införselvillkor inte är uppfyllt (1 §). En vara som förs in i landet från en annan medlemsstat i EU, får utan hinder av förbud eller villkor som avses i 1 §

1.föras direkt till närmaste bemannade tullkontor och där an- mälas,

2.omhändertas av Tullverket, förstöras eller återutföras i en- lighet med bestämmelserna i 17, 17 a och 17 d §§ lagen (1996.701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen, eller

3.bli föremål för åtgärder enligt förordning (1994:1830) om in- försel av levande djur m.m.

Av bestämmelserna följer, att en vara, som förts in i Sverige utan att erforderliga införselvillkor har uppfyllts, alltid kan föras direkt till närmaste tullkontor och där anmälas.

Utredningens uppfattning är, att bestämmelsen i 3 § smugg- lingslagen bör kompletteras med en hänvisning till transportlagen. Detta för att det klart skall framgå, att något smugglingsbrott inte begåtts för det fall att en resande direkt efter ankomsten till Sverige tar en vara till närmaste bemannade tullkontor och där visar upp den. Eftersom anmälningsskyldigheten nämns i transportlagen, måste följdändringar göras i den lagen.

268

11 Varukontroller

11.1Inledning

Utredningen kommer i avsnittet nedan att ta ställning till frågan, huruvida den nuvarande begränsningen, som innebär att varukon- trollerna bara kan göras vid gränspassage eller i det gränsnära om- rådet, är lämplig eller om tulltjänstemännen bör ha befogenhet att företa kontroller över hela territoriet (avsnitt 11.2).

I utredningens uppdrag ingår att beakta utvidgningen av EU och andra förändringar i omvärlden, som kan förutses påverka kon- trollverksamheten. I samband med detta skall utredaren även över- väga, hur Tullverket skall ha möjlighet att på ett effektivt sätt delta i bekämpandet av smuggling av sådana varor vilka omfattas av inre- gränslagen. I detta sammanhang har utredningen även sett över be- stämmelserna angående grunden för att hejda en person eller en transport för varukontroll, enligt inregränslagen (avsnitt 11.3), samt befogenheten att företa en undersökning av varor (avsnitt 11.4). Utredningen har även tagit ställning till Tullverkets önske- mål om befogenhet att företa systematiska kontroller vid de inre gränserna i samband med kris- eller katastrofsituationer (avsnitt 11.5). Tullverkets önskemål om befogenhet att kontrollera resan- des identitet (avsnitt 11.6) har även behandlats. Utredningen har också sett över frågan, huruvida tulltjänstemän har rätt att bruka våld eller tvång i samband med varukontroller (avsnitt 11.7).

11.2Området inom vilket kontroller kan företas

Utredningens förslag: Med inre gräns förstås Sveriges land- gräns eller territorialhavsgräns mot ett EU-land. Med gränsnära område avses trakterna invid Sveriges territorialhavsgräns eller landgräns mot ett annat EU-land, eller kuster, eller kustvatten,

271

Varukontroller

SOU 2006:9

eller i närheten av eller inom flygplats eller hamn, eller annat område som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU-land.

Var och en som befinner sig vid inre gräns och inom det gränsnära området är skyldig att stanna på anmaning av tull- tjänsteman, tjänsteman vid Kustbevakningen eller polisman.

Området för Tullverkets kontroll enligt inregränslagen bör även fortsättningsvis vara begränsat till område i omedelbar an- slutning till gräns och till gränsnära område. Emellertid bör Tullverket ha befogenhet att företa varukontroller inne i landet, för det fall att Tullverket träffar en överenskommelse angående detta med ett transportföretag.

11.2.1Nuvarande kontrollverksamhet enligt inregränslagen

Enligt inregränslagen har en tulltjänsteman befogenhet att hejda den, som i omedelbart samband med inresa till Sverige från ett an- nat EU-land eller vid utresa från Sverige till ett sådant land befinner sig i omedelbar närhet till gränspassage, om det behövs för att möj- liggöra en kontroll enligt inregränslagen.

Kontrollverksamhet av trafik mellan Sverige och annat EU-land i omedelbar anslutning till gränspassage förekommer vid ett antal platser i landet. Kontroll sker i färjehamnarna i Sundsvall, Ystad, Karlskrona, Karlshamn, Malmö, Helsingborg och Göteborg. Kon- troll sker även vid Öresundsbron och gränsövergången i Haparanda. Vidare sker varukontroller på ett flertal flygplatser. Tullverkets tre kompetenscenter finns på Arlanda (flyg), i Malmö (resande) och i Göteborg (gods), men bedriver verksamhet även i övriga delar av landet. Tullverkets brottsbekämpningsgrupper är mobila och skall förflytta sig mellan olika platser i omedelbar an- slutning till gränserna samt i gränsnära område, där kontrollverk- samhet sker.

Tullverket har även befogenhet att under vissa förutsättningar utföra kontroller i gränsnära område, dvs. i trakterna invid Sveriges landgräns mot ett annat EU-land, kuster, eller i närheten av eller inom flygplats eller annat område som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU-land. På frågan, i vilka gränsnära områden som kontroller görs, har till utredningen uppgetts, att det här främst är fråga om varukontroller på tåg, på parkeringsplatser i anslutning till färjelägen och i fritidshamnar.

272

SOU 2006:9

Varukontroller

Området inom vilket Tullverket har möjlighet att utföra varu- kontroller enligt inregränslagen är enligt gällande lag således be- gränsat till det område, inom vilket Tullverket har möjlighet att hejda personer och transporter för att utföra kontrollverksamhet. Tullverket har således inte befogenhet att på en adress inne i landet eller på en buss, som passerat det gränsnära området, företa en va- rukontroll enligt inregränslagen för att sedan besluta om att inleda en förundersökning.

Detta kan jämföras med Tullverkets befogenheter att stanna for- don för kontroll i trafiken med tredje land. Denna befogenhet att stanna omfattar även en rätt att under vissa förhållanden stanna en person eller ett fordon inne i landet. Enligt 6 kap. 7 § första stycket tullagen gäller, att förare av eller befälhavare på transportmedel, som står under tullövervakning, är skyldig att stanna på anmaning av tulltjänsteman. En sådan anmaning att stanna får ges när

1.fordonet befinner sig i trakterna invid Sveriges landgräns mot tredje land eller kuster eller i närheten av eller inom tillfälligt lager, tullager, frizon eller frilager eller flygplats el- ler annat område som har trafikförbindelse med tredje land,

2.tulltjänstemannen annars har anledning att anta att varor som står under tullövervakning befordras med fordonet, eller

3.fordonet är försett med export- eller turistvagnsskylt eller registreringsskylt från tredje land.

Även annan person än förare och befälhavare på transportmedel, som står under tullövervakning är skyldig att stanna på anmaning av tulltjänsteman. Sådan anmaning får dock ges endast, om det finns anledning att anta att han är anmälningsskyldig enligt tullagen och han anträffas på plats som anges i 1 ovan (6 kap. 7 § andra stycket och 59 § tullförordningen).

11.2.2Tullverkets befogenhet att ingripa med stöd av smugglingslagen

De flesta brott som begås genom att in- eller utförselrestriktioner för varor, som omfattas av inregränslagen, överskrids bestraffas enligt smugglingslagen. För övriga varuslag, vilkas materiella före- skrifter innehåller egna straffbestämmelser gäller, vilket framgår av 1 § andra och tredje styckena, smugglingslagens bestämmelser om förundersökning, gripande, beslag, m.m.

273

Varukontroller

SOU 2006:9

Enligt 19 § smugglingslagen får Tullverket fatta beslut om att inleda förundersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken angående brott enligt smugglingslagen eller andra brott, som avses i ovan nämnda stycket smugglingslagen.

Förundersökningar

Smugglingslagen ger inte någon grund för att anmoda en person eller ett transportmedel att stanna. Det vanligast förekommande är, att smugglingslagens tillämpning föregås av en varukontroll enligt inregränslagen eller tullagen.

Om det under varukontrollen visar sig att den person mot vilken kontrollen inletts inte för med sig en vara som omfattas av lagen, skall kontrollen givetvis avslutas. Kontrollen behöver då inte heller dokumenteras. Emellertid dokumenteras i praktiken sådana kon- troller, där man inte funnit något men, som kan befaras leda till klagomål, t.ex. därför att något gått sönder. Vidare dokumenteras även kontroller, som inte leder till misstanke om brott men ändå medför intressanta iakttagelser. Om en misstanke om smugglings- brott däremot uppkommer vid kontrollen, är den kontrollerade misstänkt för brott, och en förundersökning enligt 19 § smugg- lingslagen skall inledas. De befogenheter och skyldigheter, som undersökningsledaren har enligt rättegångsbalken, gäller i ett så- dant fall Tullverket. Tullverket skall förordna särskild befattnings- havare i verket att fullgöra verkets uppgifter. Är saken inte av enkel beskaffenhet, skall ledningen av förundersökningen övertas av åklagaren, så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet. Åklagaren skall även annars överta ledningen, när detta är påkallat av särskilda skäl. Detta följer av 19 § smugglingslagen.

Det kan även förekomma, att en förundersökning inleds som enbart är grundad på information från underrättelse och spaning. Tullverkets arbete med att bekämpa den organiserade brottslighe- ten är i hög grad inriktat på verksamhet inne i landet, som har sam- band med smuggling av t.ex. narkotika. För det fall att Tullverket i detta arbete, genom spaning eller underrättelsearbete, finner, att skäl föreligger att anta, att narkotika har smugglats in i landet, får Tullverket fatta beslut om att inleda en förundersökning. Tullver- ket kan självständigt bedriva förundersökningen fram till det, att en person skäligen kan misstänkas för brottet eller den bedömningen görs att det kan bli aktuellt att använda tvångsmedel. Därefter

274

SOU 2006:9

Varukontroller

överlämnas materialet till en åklagare, som övertar ledningen av förundersökningen. Kontakten med åklagaren brukar emellertid etableras på ett tidigt stadium i utredningen, ofta innan en förun- dersökning är inledd.

11.2.3Utredningens bedömning

Med inre gräns avser utredningen Sveriges landgräns eller territori- alhavsgräns mot ett EU-land. Med gränsnära område avser utred- ningen trakterna invid Sveriges territorialhavsgräns eller landgräns mot ett EU-land, eller kuster, eller kustvatten, eller i närheten av eller inom flygplats eller hamn eller annat område, som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU-land. Den föreslagna definitio- nen syftar till att klarare ange, vilka områden som avses med de två definitionerna.

Kontroller av varor som förs med eller bärs av personer

Vid utredningens studiebesök har det från skilda tulltjänstemän framförts önskemål om befogenhet att företa varukontroller även inne i landet. Som utredningen har uppfattat önskemålen, gäller detta fall, där analys- och underrättelsearbete har lett till anledning att anta, att en person vilken befinner sig på en viss plats har fört med sig varor vilka inte får tas in i landet, vanligtvis narkotika. Som framgår ovan, har Tullverket visserligen inte befogenhet att bege sig till en adress inne i landet för att företa en varukontroll enligt inregränslagen. Däremot har Tullverket befogenhet att, med stöd av det underlag som verket genom analys- och underrättelsearbetet fått fram, fatta beslut om att inleda en förundersökning, om anled- ning föreligger att anta att t.ex. ett smugglingsbrott har begåtts. Detta arbete görs i nära samarbete med åklagare. Efter det att en förundersökning inletts har den som leder förundersökningen be- fogenhet att t.ex. besluta om en husrannsakan på den aktuella adressen, för det fall att grund för en sådan föreligger.

Vid översynen av lagstiftningen i många av EU-länderna kan konstateras, att dessa länders tullmyndigheter har befogenhet att företa varukontroller såväl vid inre gräns som inne i landet. Sådan befogenhet har exempelvis den franska och den tyska tullmyndig- heten. Det är då oftast fråga om mobila enheter, vilka utför kon-

275

Varukontroller

SOU 2006:9

troller inne i landet i jakten på bl.a. narkotika. Fördelen med en så- dan ordning i Sverige skulle vara, att den kompetens, som Tullver- ket har bl.a. vad gäller narkotikabrott, skulle kunna användas ef- fektivare. En sådan befogenhet skulle, beroende på hur den utfor- mas, kunna göra det möjligt att företa varukontroller var som helst i landet utan att misstanken mot de personer, vilka kontrollerna rör, för den skull måste ha nått upp till ”anledning att anta” att de gjort sig skyldiga till något brott.

Samtidigt kan det konstateras, att inte ens Polisen, som har det övergripande ansvaret för bekämpande av brottslighet i Sverige, har någon befogenhet att företa varukontroller inne i landet, utan att det föreligger någon misstanke om brott. Frågan om att öka Poli- sens möjlighet att i brottsförebyggande syfte tillgripa tvångsmedel utan att en konkret misstanke föreligger har vid flera tillfällen varit föremål för diskussion. Exempelvis har frågan, om detta skall tillå- tas vid personkontroller, behandlats av Gränskontrollutredningen. Utredningen ansåg, att en ordning, där de brottsbekämpande myn- digheterna ges befogenhet att tillgripa tvångsmedel utan att en brottsmisstanke eller andra vägande skäl föreligger, inte bara skulle riskera att komma i strid med regeringsformens diskriminerings- förbud utan också medföra en begränsning av de grundläggande fri-, och rättigheterna, vilken inte skulle vara förenlig med en rätts- stat (SOU 2004:110 S. 367 f).

Enligt utredningens uppfattning skulle en ordning som medger att Tullverket får göra varukontroller inne i landet utan det förelig- ger en brottsmisstanke, föra alltför långt. Kraven på den enskilde att underkasta sig genomsökning av sina tillhörigheter skulle bli för långtgående. Risken för att detta skulle kunna uppfattas stå i strid med de grundläggande fri- och rättigheterna är uppenbar. Vidare kan inte bortses från, att det framstår som lämpligt, att Tullverket inte ges större befogenhet att företa undersökningar inne i landet än polisen.

Utredningens bedömning är, att det är rimligt att kräva att grund för att inleda en förundersökning föreligger för att en person skall kunna underkastas en undersökning av sina tillhörigheter, när han väl passerat gränsen och det gränsnära området.

276

SOU 2006:9

Varukontroller

Kontroll av varor som transporteras av kommersiella aktörer

Det har visat sig, att beträffande gods som transporteras av kom- mersiella aktörer, är det ibland lättare att företa varukontroll i sam- band med att godset lastas av eller lastas om. Önskemål har därför kommit från transportföretag om att Tullverket skall företa even- tuell kontroll av gods, som de befordrar, på annat ställe än just där gränsen passeras.

Utredningen anser inte, att det föreligger samma betänkligheter som anges ovan, vad gäller möjligheten att anmana en person eller ett transportmedel att stanna för varukontroll inne i landet, i fråga om att efter överenskommelse företa varukontroll av gods inne i landet. Utredningen föreslår därför, att Tullverket ges befogenhet att företa kontroller även inne i landet av gods, som fraktas av transportörer, om Tullverket och transportföretaget kommit över- ens om att varukontrollen skall ske på annat ställe. Även om en så- dan överenskommelse träffats, måste det emellertid stå Tullverket fritt att företa varukontroll invid inre gräns eller inom det gräns- nära området av transportföretags laster, för det fall att Tullverket finner detta påkallat.

11.3Grund för att anmana person eller transportmedel att stanna

Utredningens förslag: En anmaning att stanna bör få ges för att kontrollera, om vissa angivna varor medförs i strid med in- eller utförselrestriktioner.

För samtliga kontroller gäller, att de inte får utformas på så- dant sätt att urvalet av vad och vem som skall kontrolleras sker slumpmässigt.

11.3.1Gällande rätt

Av 5 § 1 inregränslagen framgår, att en tulltjänsteman har befogen- het att hejda den som i omedelbart samband med inresa till Sverige från annat EU-land eller vid utresa från Sverige till ett sådant land befinner sig i omedelbar närhet av gränspassage, om det behövs för att möjliggöra en kontroll enligt inregränslagen. I 5 § 2 samma lag ges en tulltjänsteman befogenhet att hejda den som anträffas i

277

Varukontroller

SOU 2006:9

gränsnära område, dvs. i trakterna invid Sveriges landgräns mot ett annat EU-land, kuster, eller i närheten av eller inom flygplats eller annat område, som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU- land, om det finns anledning anta att han medför en vara som om- fattas av lagen och att han inte fullgjort sin anmälningsskyldighet enligt 4 §.

I lagtexten står inte närmare angivet, när en resande eller en transport kan hejdas i omedelbar närhet av en gränspassage. Av 2 § inregränslagen framgår emellertid, att kontrollerna inte får vara utformade på ett sådant sätt att urvalet av vad och vem som ska kontrolleras sker slumpmässigt.

I gränsnära område gäller, som framgår ovan, att det skall före- ligga anledning anta att den resande medför en vara som omfattas av lagen och att han inte heller fullgjort den anmälningsskyldighet som följer av inregränslagen. En anmaning att stanna en resande i ett gränsnära område får ges endast om det behövs för att företa en kontroll enligt inregränslagen och får inte heller gå utöver vad som är nödvändigt för detta ändamål. Detta följer av 5 § andra stycket i inregränslagen.

Av förarbetena till lagen (prop. 1995/96:166 s. 55 ff.) framgår inte klart, att någon skillnad var menad när det gäller grunden för att stanna någon i omedelbar anslutning till gräns, eller i gränsnära område. Emellertid kan anas, att så var fallet, eftersom det först talas om selektiva kontroller och därefter nämns, att det för att stanna en person eller ett fordon inom ett vidare geografiskt om- råde krävs, att det föreligger viss misstanke ”anledning anta” att personen i fråga medför en vara som avses i 3 § och att han inte fullgjort sin anmälningsskyldighet enligt 4 §.

Närmare angående varukontroller i omedelbar anslutning till gränspassage

I förarbetena till inregränslagen uttalas, att regeringen anser att tullen även i fortsättningen skall kunna utföra sådana selektiva, icke misstankebaserade, kontroller som i dag tillämpas utan att det fö- religger misstanke om visst smugglingsbrott, om det kontrollerade objektet t.ex. kan hänföras till en särskild riskprofil, eller om en tulltjänsteman genom att använda sin intuition eller erfarenhet fin- ner att objektet bör kontrolleras. Sådana kontroller riktar sig vis- serligen mot vissa utvalda objekt, men underlaget är alltför vagt,

278

SOU 2006:9

Varukontroller

motsägelsefullt eller ofullständigt för att ge upphov till en brotts- misstanke (prop. 1995/96:166 s. 57).

EU-gränskontrollutredningen hade här föreslagit, att det även vid dessa kontroller skulle krävas en viss grad av misstanke för att en sådan kontroll skulle få ske (se vidare SOU 1994:131 s. 211). Regeringen anmärkte emellertid, att den misstankebaserade kon- troll, vilken EU-Gränskontrollutredningen hade förordat, inte nämnvärt skiljde sig från den selektiva kontroll, som regeringen förordade. Istället var det lätt att få intrycket, att skillnaden mellan utredningens förslag och regeringens i själva verket är semantisk (prop. 1995/96:166 s. 57).

Varukontroller i gränsnära område

I 5 § 2 inregränslagen ges en tulltjänsteman befogenhet att hejda den som anträffas i trakterna invid Sveriges landgräns mot ett annat EU-land, eller kuster, eller i närheten av eller inom flygplats eller annat område, som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU- land, om det finns anledning anta att han medför en vara som om- fattas av lagen och han inte fullgjort sin anmälningsskyldighet. En sådan anmaning att stanna får ges endast, om det behövs för att möjliggöra kontroll enligt inregränslagen, och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för detta ändamål.

Exakt vad som avses med orden ”anledning anta” framgår, som nämnts tidigare, inte av förarbetena till inregränslagen. Det anges att viss grad av misstanke skall föreligga, men höjden av denna misstanke definieras inte.

Uttrycket ”anledning att anta” finns i rättegångsbalken. ”Anled- ning att anta” är den svagaste graden av misstanke i straffprocessu- ellt hänseende. Enligt 23 kap. 1 § rättegångsbalken skall en förun- dersökning inledas, när det finns ”anledning att anta” att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Orden ”anledning att anta” i rättegångsbalken uttrycker ett visst beviskrav och anger därmed nivån på den bevisning, som skall föreligga för misstanke att ett brott har begåtts1. För att inleda en förundersökning och uppfylla beviskravet är det exempelvis tillräckligt, att en anmälan om brott föreligger. När en förundersökning har inletts eller förut- sättningar finns att inleda en sådan, får också straffprocessuella

1 Mer om ”anledning att anta” se bl.a. Bring, Diesen och Schelin, Förundersökning, 1999 Upplaga 2:1, och Fitger, Kommentar till Rättegångsbalken

279

Varukontroller

SOU 2006:9

tvångsmedel, exempelvis kroppsvisitation, kroppsbesiktning och husrannsakan tillgripas (28 kap. i rättegångsbalken). Beviskravet för att vidta en husrannsakan eller en kroppsvisitation är enligt hu- vudregeln detsamma som för att inleda en förundersökning men det krävs också att fängelse kan följa på den misstänkta gärningen. Som en jämförelse kan här nämnas, att enligt bestämmelserna i polislagen kan en polisman stoppa ett fordon, om det finns ”anled- ning att anta” att någon som färdas i bilen har begått brott (22 § 1 polislagen). Kravet är således detsamma som för att inleda en för- undersökning. Vidare har Polisen rätt att stanna ett fordon, om det behövs för att verkställa ett beslut om kroppsvisitation av en per- son som färdas med fordonet (22 § 2 polislagen).

Klart är emellertid, att Tullverket vid tillämpningen av bestäm- melsen om kontroller i gränsnära område inte tillmätt orden ”an- ledning anta” samma betydelse som grunden ”anledning att anta” har i t.ex. rättegångsbalken. Det framgår inte heller av förarbetena, att ”anledning anta” skulle ha samma innebörd som rättegångsbal- kens ”anledning att anta”.

I förarbetena till inregränslagen anges i stället en allmänt utbredd uppfattning är att om en misstanke krävs för att ett ingripande skall kunna göras, kan detta i sig innebära en ökad risk för smuggling av narkotika. Detta då det inte kan uteslutas, att själva ordet miss- tanke kan tolkas som att konkreta bevis skulle krävas, innan Tull- verket kan göra ett ingripande (se prop. 1995/96:166 s. 58).

11.3.2Utredningens förslag – på vilken grund någon kan anmanas att stanna

Utredningen anser, att den i lagtexten angivna grunden för att hejda en person eller en transport för varukontroll skall vara den- samma, oavsett om kontrollen sker i omedelbar anslutning till gränspassage eller i gränsnära område. Någon skillnad bör inte gö- ras mellan de olika områdena.

En given utgångspunkt är, att varukontrollerna vid inre gräns inte får utformas på ett sådant sätt att urvalet av vad och vem som kontrolleras sker slumpmässigt. Som framgår av avsnitt 7.2, anser utredningen, att de selektiva varukontroller som i dag görs enligt inregränslagen är i överensstämmelse med EG-rätten förutsatt att vissa villkor är uppfyllda. Här kan också anmärkas, att det av kapi- tel 6 framgår att det i flera andra EU-länder inte krävs någon

280

SOU 2006:9

Varukontroller

brottsmisstanke för att en varukontroll skall få företas vid inre gräns. Så är fallet bl.a. i Danmark, Finland och Frankrike. Utred- ningen anser därför, att en selektiv grund även i fortsättningen skall vara tillräckligt för att stanna en person eller ett transportmedel invid inre gräns eller inom det gränsnära området.

Det är emellertid viktigt att komma ihåg, att proportionalitets- principen gäller. Just detta, att kontrollåtgärden skall vara propor- tionell, kan innebära att det som krävs för att grund för selektiv kontroll skall anses föreligga kan variera, bl.a. beroende på var och under vilka omständigheter en kontroll är avsedd att äga rum. Ju längre bort från gränspassagen som ett fordon eller en person be- finner sig, desto högre krav bör ställas på omständigheterna, för att en person eller ett fordon skall kunna hejdas för varukontroll. In- greppet i den fria rörligheten uppfattas i regel som mindre, när en varukontroll sker i ett tullfilter vid en gränspassage, än när t.ex. en tulltjänsteman söker upp en båt i en fritidshamn. Av detta följer, att de omständigheter som kan vara tillräckliga för att företa en va- rukontroll i samband med att en passagerare stiger av färjan och passerar ett tullfilter, inte alltid är tillräckliga för att hejda en per- son i ett gränsnära område för att företa en varukontroll. I den för- sta situationen kan det vara tillräckligt, att personen ser nervös ut när han passerar gränskontrollen. Detta är emellertid inte ensamt en grund för att stanna en person, som anträffas i ett gränsnära om- råde, för varukontroll. Här fordras, att ytterligare omständigheter föreligger, för att grunden för att företa en selektiv kontroll skall vara uppnådd, t.ex. att personen stämmer överens med en viss risk- profil.

11.4Undersökningen

Utredningens förslag: Utredningen föreslår inga ändringar, när det gäller själva undersökningen. Således skall, den som anmanats att stanna för kontroll, lämna de uppgifter och visa upp de hand- lingar, som behövs för en kontroll. Vidare skall en tulltjänsteman i samband med att någon anmanats att stanna för kontroll göra en varuundersökning av samma omfattning som gäller i dag.

Enligt de nu gällande reglerna skall en person, som anmanats att stanna, lämna de uppgifter och visa upp de handlingar som behövs för en varukontroll (6 § inregränslagen). Vederbörande är vidare

281

Varukontroller

SOU 2006:9

skyldig att ge den, som utför varukontrollen, möjlighet att under- söka bagage etc. samt ge tulltjänstemannen tillträde till t.ex. fordon (13 § första stycket inregränslagen). En varuundersökning består i att en tulltjänsteman undersöker transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen, där varor kan förvaras, bagage, såsom resväs- kor och portföljer, samt handväskor och liknande, som medförs av en resande (7 §).

Enligt utredningens mening finns det inte skäl att ändra förut- sättningarna för varuundersökningarna. Den som anmanats att stanna skall alltid svara på frågor och visa upp handlingar och även tåla att bagaget, transportmedlet m.m. blir föremål för en under- sökning.

11.5Tillfälligt förstärkt kontroll

Utredningens förslag: Regeringen får, om det är nödvändigt för att förhindra allvarlig risk för människors och djurs liv och hälsa, besluta om kontroller, som omfattar även andra varor än sådana som redan angetts, eller som är mer omfattande än vad som annars är tillåtet. Ett sådant beslut gäller endast under en begränsad tid.

Tullverkets chef får, om ett beslut från regeringen inte kan avvaktas, fatta ett beslut enligt första stycket. Tullverket skall omedelbart underställa ett sådant beslut regeringens prövning av om beslutet skall bestå.

I ett beslut om tillfälligt förstärkt kontroll skall anges, på vilka grunder en person får anmanas att stanna, på vilken grund varuundersökning får göras och vilka åtgärder som skall vidtas med de varor kontrollen avser.

Bestämmelsen bör även föras in i tullagen.

11.5.1Inledning

Tullverket har hos Finansdepartementet hemställt om en ändring i inregränslagen, vilken skulle ge Tullverket befogenhet att i kata- strof- eller krissituation företa systematiska kontroller av envar, om det är nödvändigt för att förhindra införsel eller utförsel av vissa varor. Bakgrunden till denna hemställan var den situation, som uppkom vid utbrottet av mul- och klövsjuka i Storbritannien,

282

SOU 2006:9 Varukontroller

spridningen av nämnda sjukdom till bl.a. Nederländerna och Frankrike samt risken för ytterligare spridning.

Mul- och klövsjuka är en av de mest smittsamma djursjukdo- marna och drabbar klövbärande djur, exempelvis nötkreatur, svin, får och getter. Symptomen hos djuren innefattar bl.a. blåsbild- ningar i munhålan och mellan klövarna, nedsatt allmäntillstånd, försämrad produktion och ökad dödlighet. Sjukdomen kan smitta människor, men detta är sällsynt och ur hälsosynpunkt ofarligt. Mul- och klövsjuka sprids framför allt från djur till djur och även viss sträcka med vinden, via djurprodukter, kött och köttproduk- ter, exempelvis icke-värmebehandlad korv (även frysta köttpro- dukter), transporter, redskap, stövlar, kläder m.m. Sjukdomen är mycket allvarlig, då den för med sig stora ekonomiska kostnader. Före utbrottet under 2001, som började i Storbritannien och Frankrike och spreds till ytterligare några EU-länder, hade mul- och klövsjukan drabbat Storbritannien 1981 och Grekland 2000. Sjukdomen finns bl.a. i Turkiet. Sverige har inte haft något utbrott av mul- och klövsjuka sedan 1966.

Med anledning av utbrottet av mul- och klövsjuka i Storbritan- nien under 2001 beslutade kommissionen, att i hela EU under viss tid förbjuda marknader och uppsamlingsplatser för djur av arter, som är mottagliga för mul- och klövsjuka samt att i hela EU för- bjuda alla transporter av djur och djurprodukter av arter som är mottagliga för mul- och klövsjuka. Vidare skulle alla medlemssta- terna samarbeta, när det gällde kontroll av resenärers bagage. För- buden gällde inom och mellan samtliga medlemsstater. Vissa un- dantag från transportförbudet medgavs. Vidare beslutade kommis- sionen om krav på intyg vid transport av hästar från drabbade län- der. Intyget skulle visa att hästen inte kom från något av de områ- den som har haft utbrott av mul- och klövsjuka samt vart hästen skulle transporteras. Samtliga beslut var begränsade i tiden.

Jordbruksverket beslutade den 30 mars 2001 om förbud mot in- försel av kött och köttprodukter samt mjölk och mjölkprodukter, bakverk, choklad och kakor för förbrukning i enskilt hushåll. Före- skriften beslutades med stöd av 4 § epizootiförordningen (1999:659) och 5 § i epizootilagen (1999: 657). Jordbruksverket begärde därefter i enlighet med 19 § andra stycket förordningen (1994:2029) om tekniska regler regeringens godkännande av nämnda förbudsbestämmelse. Regeringen godkände bestämmelsen. Jordbruksverket fattade även beslut om ett tillfälligt nationellt för-

283

Varukontroller

SOU 2006:9

bud mot att till landet föra in hästar, som under de senaste två veckorna före införseln vistats i länder med mul- och klövsjuka.

Efter det att mul- och klövsjukan utbrutit i Storbritannien plane- rade Tullverket för en successiv upptrappning av kontrollverksam- heten utmed de gränsavsnitt, som har trafik med annat EU-land. I samband med att Jordbruksverket beslutade om införselförbud av klövbärande djur och köttprodukter, beslutade Tullverket om obli- gatorisk tullnärvaro på samtliga platser med direkttrafik till och från Storbritannien. Nämnda beslut avsåg även de platser, som in- direkt kan tänkas ta emot resande från Storbritannien, t.ex. perso- ner vilka rest från Storbritannien till Sverige via Kastrup. Dessa platser var Karlstad, Örebro, Västerås, Bromma, Skavsta, Norrköping, Linköping, Jönköping, Kalmar, Ronneby och Everöd. Merparten av dessa flygplatser har trafik, som går via Kastrups flygplats i Danmark. Efter det att utbrott av mul- och klövsjukan även konstaterats i andra länder, beslutade Tullverket om utökad tullnärvaro även för all flygtrafik från drabbade länder. Tulltjäns- temännens uppdrag var att stoppa alla, som kunde misstänkas medföra produkter av klövbärande djur och därefter omhänderta varorna. Tullverkets närvaro på nämnda orter var betydligt högre, än vad som annars är brukligt när tullnärvaron bygger på en gent- emot smuggling bedömd hotbild. I mitten av mars 2001 inkom Tullverket till regeringen med en skrivelse, i vilken verket redo- gjorde för den planering som gjorts beträffande upptrappning av kontrollverksamheten på de angivna kontrollorterna. I skrivelsen underströks att för att en fullständig kontroll av samtliga fordon och resanden från England och Frankrike skulle kunna göras, kräv- des ett beslut av regeringen. I samband med detta konstaterades även, att hö och halm från de länder där mul- och klövsjuka utbru- tit inte fick föras in i Sverige, men att Tullverket vid inre gräns sak- nade befogenhet att ingripa mot dessa varor, eftersom nämnda va- ror inte omfattas av inregränslagen. Tullverket beslutade att stoppa sådana varor och därefter begära, att länsveterinären fattar beslut om destruering m.m.

284

SOU 2006:9

Varukontroller

11.5.2Utrymmet för förstärkta kontroller vid inre gräns

Som en jämförelse kan följande nämnas, angående personkontrol- ler. Enligt huvudregeln skall kontroll av personer inte förekomma vid inre gräns (artikel 2.1 Schengenkonventionen). Om det behövs för den allmänna ordningen eller säkerheten, får emellertid en medlemsstat besluta om att kontroll skall ske även vid inre gräns under en begränsad tid (artikel 2.2 Schengenkonventionen). Ett beslut om sådan tillfällig kontroll får fattas först efter samråd med övriga stater. Om ett omedelbart ingripande krävs, får dock nöd- vändiga åtgärder vidtas, men övriga medlemsländer skall snarast underrättas angående detta.

Enligt huvudregeln tillåter EG-rätten varken slumpmässiga eller systematiska varukontroller vid inre gräns, eftersom sådana kon- troller inte är i överensstämmelse med den fria rörligheten för va- ror. Enbart det förhållandet att någon passerar en inre gräns är som huvudregel inte tillräckligt, för att han skall kunna kontrolleras, eller att den resandes medförda varor skall kontrolleras. Sådana kontroller, som utförs inne i landet, får även utföras i anslutning till inre gräns, om de utförs på samma villkor som kontrollerna utförs inne i landet (kommissionens vitbok, om förverkligandet av den inre marknaden, punkt 29). Inregränslagen tillåter i dag endast se- lektiva kontroller.

Ett undantag från bestämmelsen om selektiva kontroller finns i smugglingslagens bestämmelse om särskild kontroll. För det fall att en misstanke om brott föreligger, får Tullverket i vissa situationer enligt 28 § smugglingslagen besluta om kroppsvisitation av varje resande, som med ett visst transportmedel eller under en viss angi- ven, kortare tidrymd ankommer, till eller avreser från en viss gräns- eller kustort eller annan plats som har förbindelse med utlandet (särskild kontroll). Angående grunderna för sådan kontroll, se av- snitt 3.4.2.

Beslut om sådan särskild kontroll, även kallad pådragskontroll eller skärpt tullkontroll, kan gälla samtliga resande, som kommer med ett visst transportmedel, i allmänhet ett flygplan eller en färja i reguljärtrafik. Det kan emellertid även omfatta alla in- eller utre- sande, som kommer till en viss plats under en bestämd tidrymd. Om exempelvis information erhållits om att en person som medför ett större narkotikaparti skall komma till Helsingborg med någon av färjorna från Helsingör, okänt vilken, kan ett beslut meddelas

285

Varukontroller

SOU 2006:9

om särskild kontroll beträffande alla, som ankommer till Helsing- borg från Helsingör en viss dag.

Kontrollen får avse ”en viss angiven, kortare tidrymd”. I allmän- het bör kontroll, som pågår längre än ett dygn, inte kunna komma i fråga. Det kan dock inte uteslutas, att det i mycket speciella un- dantagsfall kan bli aktuellt med kontroll som pågår något längre tid. Om kontrollen skulle pågå längre tid, kan det ifrågasättas, om den åberopade misstanken är så bestämd som förutsätts för en sär- skild kontroll.

Vid sådan särskild kontroll finns det alltså inte brottsmisstanke mot någon viss person. Kontrollen riktas i stället mot alla, som an- länder med det avsedda transportmedlet eller under den angivna tidrymden.

I förarbetena till smugglingslagen (prop. 1999/2000:124 s. 175) anges särskilt, att denna bestämmelse är tillämplig även vid varu- kontroller vid Sveriges gräns mot annat EU-land. Emellertid un- derstryks det, att bestämmelsen måste tillämpas i överensstäm- melse med gemenskapsrätten. Beslutet får således varken när det gäller grunden eller utformningen bryta mot principerna för den fria rörligheten inom gemenskapen. Med detta torde avses, att de EG-rättsliga grundprinciperna om proportionalitet och nödvändig- het måste iakttas.

Nämnda bestämmelse förutsätter, som framgår ovan, att speci- fika förutsättningar föreligger. Bestämmelsen, som förutsätter brottsmisstanke, går inte att använda i händelse av att behov att kontrollera envar skulle uppkomma för att förhindra, att en smitt- sam sjukdom får spridning.

11.5.3Utredningens förslag

Den fria rörligheten för varor (artikel 14.2), liksom förbuden mot kvantitativa import- och exportrestriktioner och åtgärder med motsvarande verkan (artiklarna 28 och 29) är stadfästa i EG-för- draget. Enligt artikel 30 har emellertid medlemsstaterna medgivits vissa möjligheter till undantag från bestämmelserna om förbud mot import- och exportrestriktioner, för det fall att dessa kan motiveras av i artikeln särskilt uppräknade skyddshänsyn.

Av 8 kap. 3 § regeringsformen följer, att föreskrifter om förhål- landet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller eko-

286

SOU 2006:9

Varukontroller

nomiska förhållanden, meddelas genom lag. Enligt 8 kap. 7 § första stycket 1 och 3 regeringsformen kan emellertid regeringen utan hinder av vad som anges i bl.a. 3 § ovan efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, förut- satt att föreskrifterna avser skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa, eller in- eller utförsel av varor.

Situationer kan uppkomma när införsel av andra varor än dem som omfattas av inregränslagen kan komma att utgöra ett allvarligt hot mot människors liv och hälsa. Ett exempel på en sådan situa- tion är för de fall att ett konkret hot om terroraktioner skulle riktas mot Sverige. I dag innehåller lagen om krigsmateriel inte något in- förselförbud för t.ex. landminor. I ett sådant fall kan det vara moti- verat, att regeringen har befogenhet att besluta om att varukontroll även av sådana föremål.

Det kan också uppkomma situationer, när det är motiverat att beslut om en mer omfattande kontroll än den som i vanliga fall medges av inregränslagen. Situationer, där t.ex. systematisk kon- troll är motiverad, kan tänkas uppkomma. Utbrott av mul- och klövsjuka är ett exempel på en sådan situation.

Utredningen anser därför, att denna bestämmelse om tillfällig förstärkt kontroll är motiverad. Emellertid skall ett sådant beslut som alltid vara i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen. Det måste således noga övervägas huruvida ingreppet i den fria rör- ligheten, som beslutet om kontroll medför, motiveras av tyngden hos det samhällsintresse som åtgärden avser att skydda. Det skall således vara fråga om ett allvarligt hot mot människors och djurs hälsa. Ett utbrott av en sjukdom, som i och för sig är besvärlig men som inte utgör ett allvarligt hot mot liv och hälsa, är inte tillräckligt för att motivera en mer ingripande kontroll vid inre gräns. Vidare skall ett sådant beslut gälla endast under en begränsad tid.

Om ett beslut från regeringen inte kan avvaktas, dvs. fara i dröjsmål föreligger, bör chefen för Tullverket få besluta om en tillfälligt förstärkt kontroll. Ett sådant beslut skall emellertid ome- delbart underställas regeringens prövning av om beslutet skall be- stå.

I ett beslut om förstärkt kontroll skall anges, på vilka grunder en person får anmanas att stanna, på vilken grund undersökning av varor får göras och vilka särskilda åtgärder, som skall vidtas med de varor som kontrollen avser.

Utredningen föreslår att bestämmelsen om tillfällig förstärkt kontroll även införs i tullagen. Hot, som beskrivits ovan, kan även

287

Varukontroller

SOU 2006:9

komma från tredje land. Regeringen bör därför även vad beträffar den trafiken ha befogenhet att förordna om tillfällig förstärkt kon- troll, i syfte att förhindra allvarlig risk för människors eller djurs liv och hälsa.

11.6Kontroll av identitet

Utredningens förslag: En tjänsteman vid Tullverket får begära, att en resande identifierar sig, om det behövs som ett led i en ut- redning om ett misstänkt brott eller i ett beskattningsärende.

En tjänsteman vid Tullverket får även begära, att en resenär identifierar sig, om han eller hon kan antas vara identisk med en person mot vilken ingripande skall riktas och personen väntas med ett visst transportmedel.

11.6.1Allmänt angående behov av att kunna kontrollera identiteten av den som är föremål för varukontrollen

I Tullverkets till Finansdepartementet inkomna hemställan om befogenhet att kontrollera resandes identitet uppger Tullverket bl.a. följande. I Tullverkets regleringsbrev anges som mål för verk- samheten bl.a., att underrättelseverksamheten och urvalsmetoderna skall vidareutvecklas för att därmed öka träffsäkerheten i arbetet. Tullverket arbetar med att förbättra metoder och samordna resur- ser. De kontroller, som genomförs, sker efter en analys- och risk- värdering. För att kunna utföra arbetet med att förhindra smugg- ling av narkotika, alkohol och tobak använder sig Tullverket av olika informationskällor. Källorna kan exempelvis vara underrättel- seinformation, tips eller riskprofiler. Informationen från källorna kompletteras med iakttagelser, vilka gjorts av tulltjänstemän. Re- sultatet av analys- och riskvärderingen riktar sig ofta mot en orga- nisation eller individ. Detta innebär, att kunskapen om objektet finns. Nästa steg i denna process är att identifiera detta objekt i trafikflödet. Detta måste göras effektivt för att så lite som möjligt hindra det övriga flödet av varor. Därmed finns ett behov av att ha möjlighet att identifiera resande för att då ha möjlighet att selektera bort de personer som inte är att betrakta som riskobjekt. Som ex- empel beskriver Tullverket en situation, där tulltjänstemän vid gränsen mot Danmark i en buss med många resenärer påträffat väs-

288

SOU 2006:9

Varukontroller

kor innehållande bl.a. automatvapen, handgranater och sprängme- del. Det förhållandet, att tulltjänstemännen inte hade befogenhet att begära att de som reste med bussen skulle legitimera sig, inne- bar, att väskorna som innehöll vapnen inte kunde paras ihop med rätt ägare.

Till utredningen har från olika tulltjänstemän framförts samma önskemål, om att få behörighet att kontrollera den resandes iden- titet. Före Sveriges inträde i Schengen kunde tulltjänstemännen få information angående identiteten på de resande från passkontrol- len.

11.6.2Gällande rätt

Enligt 8 kap. 3 § första stycket regeringsformen gäller, att före- skrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, meddelas genom lag. Av 8 kap. 7 § första stycket följer, att regeringen kan utan hinder av bl.a. det som angetts i 3 § ovan efter bemyndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om föreskrif- terna avser bl.a. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa (första punkten) samt djurskydd (fjärde punkten).

6 § inregränslagen anger, att den som är skyldig att stanna på en tulltjänstemans begäran skall lämna uppgifter och visa upp bl.a. de handlingar, som behövs för en kontroll enligt lagen. Av denna be- stämmelse följer, att resenären är skyldig att visa upp biljett eller annat resedokument såvida detta behövs för kontrollen enligt inre- gränslagen skall kunna göras.

Beträffande yttre gräns gäller artikel 14 tullkodexen, vilken åläg- ger enskild skyldighet att förse tullmyndigheterna med nödvändiga dokument och upplysningar och ge dem all nödvändig hjälp. 6 kap 10 § tullagen innehåller en hänvisning till denna bestämmelse.

I dag finns således inte någon uttrycklig bestämmelse i vare sig inregränslagen eller tullagen, som ger Tullverkets tjänstemän rätt att vid en vanlig varukontroll begära att resenärer legitimerar sig. Däremot har Tullverket en sådan befogenhet vad gäller punktskat- tekontroll (2 kap. 5 § lagen om punktskattekontroll). Vid en sådan kontroll är föraren av fordonet skyldig att på tulltjänstemans begä- ran legitimera sig eller på annat godtagbart sätt styrka sin legitimi- tet.

289

Varukontroller

SOU 2006:9

En möjlighet att efterhöra den resandes identitet finns emeller- tid, förutsatt att grund för att inleda en förundersökning föreligger, genom att Tullverket enligt 19 § smugglingslagen har rätt att fatta beslut om att inleda förundersökning beträffande bl.a. smugglings- brott. Enligt rättegångsbalkens bestämmelser i 23 kap. 1 § skall en sådan inledas, så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Om en sådan förundersökning inleds, vilket kan ske helt formlöst, får det betraktas som ett naturligt led i denna att efter- fråga den resandes identitet. Grund för att inleda en förundersök- ning kan föreligga, t.ex. om en resande har stannats för varukon- troll med anledning av att personen stämmer överens med en risk- profil, och det vid det inledande samtalet framkommer något som ytterligare förstärker misstanken. Ett annat exempel på fall, när grund för att inleda en förundersökning kan föreligga, är, att in- formation kommer in från ett annat lands underrättelsetjänst att en viss resenär som ankommer med ett visst flyg kan antas föra med sig narkotika.

Emellertid är att märka, att bestämmelserna om förundersökning inte kan användas vid t.ex. efterspaning av en känd brottsling, om det inte samtidigt finns ett brottsutredande syfte med den åtgärd som företas2. För att bestämmelserna om förundersökning skall bli tillämpliga krävs alltså, att det finns en misstanke om ett konkret brott, även om gärningsmannen kan vara okänd. Gärningens alla detaljer behöver inte vara kända. Det är emellertid inte tillräckligt för att inleda en förundersökning, att det finns anledning att anta att någon ägnar sig åt brottslig verksamhet, t.ex. att införa större narkotikapartier till Sverige och dessa partier därefter säljs i Sverige. I ett sådant läge krävs, att man känner till något konkret fall av detta3

I 23 kap. 22 § rättegångsbalken anges bl.a. att det inte en förun- dersökning inte behöver genomföras, om det ändå finns tillräckliga skäl för åtal och det gäller ett brott som inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. I dessa fall görs således enbart en förenklad utredning av brottet.

2Gullnäs m.fl. Kommentar till Rättegångsbalken I., s 23:3

3Id., s. 23:6.

290

SOU 2006:9

Varukontroller

11.6.3Utredningens förslag

Mot bakgrund av bl.a. bestämmelser om den fria rörligheten för varor finns det, enligt utredningens uppfattning, inte utrymme för en bestämmelse, vilken skulle göra det möjligt för Tullverket att inleda en varukontroll genom att efterhöra resandes identitet. För att en tulltjänsteman vid en varukontroll skall ha rätt att efterhöra den resandes identitet bör krävas, vilket framgår ovan, att grund för att inleda en förundersökning föreligger. Utredningen anser, att detta är fallet även i de fall när en förenklad utredning skall göras. Det måste således vara så att skäl föreligger för att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Det bör därför i lagen an- ges att en person skall identifiera sig, om det behövs som ett led i en utredning om ett misstänkt brott eller i ett beskattningsärende.

Vidare har Tullverket i vissa situationer ett intresse av att, med så lite hinder för trafiken som möjligt, kunna identifiera en viss re- sande, som är misstänkt t.ex. med anledning av information som inkommit från ett annat lands underrättelsetjänst. Lagen bör därför även innehålla en bestämmelse, vilken ger Tullverket befogenhet att även i en sådan situation kontrollera de resandes identitet. Med en sådan bestämmelse kan varukontrollen ske snabbare, i och med att för undersökningen ointressanta personer snabbt kan avfärdas, vil- ket innebär ett minskat ingrepp i den fria rörligheten. Även här gäller att proportionalitetsprincipen skall tillämpas. Åtgärden måste således alltid kunna motiveras av det intresse, som Tullverket avser att skydda med åtgärden.

Utredningen anser inte, att det i nuläget föreligger tillräckliga skäl för att föreslå att en sådan bestämmelse tas in i tullagen. För- hållandena i trafiken med tredje land är skilda från de som gäller i trafiken mellan medlemsstaterna. Personer, som kommer resande från tredje land, är t.ex. skyldiga att visa pass. Utredningens upp- fattning är, att frågan om rätten att i tredjelandstrafiken kontrollera en persons identitet i samband med varukontroll bör utredas vidare i samband med t.ex. översyn av tullagstiftningen.

291

Varukontroller

SOU 2006:9

11.7Tulltjänstemäns rätt att bruka våld eller tvång

Utredningens förslag: Utredningen föreslår, att det i lagen skall anges att tulltjänsteman för att genomföra kontroll, få tillfälle att undersöka en vara, transportmedel eller bagage samt omhänderta en vara för kontroll får använda våld eller tvång, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt.

Tullverkets kontrollåtgärder kan i de flesta fall vidtas i samverkan med den, vars gods skall kontrolleras. Emellertid ligger det i sakens natur, att det inträffar att resande motsätter sig kontrollerna och inte vill medverka till att de genomförs. Det förekommer t.ex. att personer vägrar att stanna på anmaning av tulltjänsteman eller väg- rar att öppna en låst resväska.

Tullverkets kontroller är sådana, att de kan komma att inkräkta på enskilds rättigheter enligt 2 kap. regeringsformen eller Europa- konventionen om de mänskliga rättigheterna. När det gäller reger- ingsformen, är det främst skyddet enligt 2 kap. 6 § regeringsformen som kommer i fråga. Enligt nämnda bestämmelse är varje medbor- gare gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. husrannsakan och annat intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. Även stadgandet i 2 kap. 8 § regeringsformen, enligt vilket varje medborgare är tillförsäkrad bl.a. frihet att förflytta sig inom riket och att lämna detta, kan aktualiseras. Nu nämnda rättig- heter får emellertid begränsas. Av 2 kap. 12 § regeringsformen framgår, att en förutsättning för detta är att begränsningen sker genom lag.

Bestämmelserna i inregränslagen om Tullverkets kontrollbefo- genheter är sådana begränsningar genom lag, som avses i 2 kap. 12 § regeringsformen. Inregränslagen innehåller inte några bestämmel- ser om tulltjänstemäns befogenhet att använda våld eller tvång i samband med varukontroll. Emellertid kan det ifrågasättas, om en sådan bestämmelse behövs. För det fall att en person motsätter sig kontroll, föreligger i de flesta fall grund för att inleda en förunder- sökning. Om en sådan inleds, tillkommer de befogenheter och skyldigheter som undersökningsledaren har enligt 23 kap. rätte- gångsbalken tulltjänstemannen. När en förundersökning inletts, har tulltjänstemannen således med stöd av dessa bestämmelser rätt att hålla kvar den resande och mot dennes vilja utföra en varukon- troll. Vidare finns de allmänna bestämmelserna om nödvärn, nöd

292

SOU 2006:9

Varukontroller

och förhindrande av rymning i 24 kap. brottsbalken, som medger ett visst utrymme för användandet av våld.

Enligt 6 kap. 2 § tullagen får tulltjänsteman för att genomföra vissa kontrollåtgärder enligt tullagen använda våld eller tvång, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omstän- digheterna är försvarligt. I bestämmelsens andra mening anges, att våld mot person endast får brukas om tulltjänstemannen möter motstånd och i den mån det med hänsyn till åtgärdens ändamål är försvarligt. Enligt utredningens mening bör det införas en motsva- rande bestämmelse i inregränslagen.

Av lagen om punktskattekontroll framgår, att Tullverket vid så- dana kontroller i stort har samma befogenheter som enligt inre- gränslagen. Vid genomförande av en transportkontroll enligt lagen om punktskattekontroll får Tullverket undersöka varor, trans- portmedel m.m. Föraren eller ägaren till varorna, som skall kon- trolleras, är dessutom skyldig att medverka vid kontrollen. Enligt lagen om punktskattekontroll finns således inte någon befogenhet att använda våld eller tvång vid sådana kontroller, annat än om det följer av allmänna bestämmelser om nödvärn, nöd och förhind- rande av rymning. Tullverket har dock möjlighet att vända sig till Polisen för handräckning (2 kap. 3 § andra stycket).

Frågan om befogenheten att använda våld vid denna typ av kon- troller var aktuell i samband med en ändring av lagen om punkt- skattekontroll, som trädde i kraft den 1 januari 2003. Enligt depar- tementspromemoria, som låg till grund för regeringens förslag om ändring4 skulle Tullverket inte ha befogenhet att använda sig av våld vid denna typ av kontroller. För att underlätta för Tullverket att genomföra kontroller skulle i stället tiden för hur länge en sådan kontroll fick pågå, för det fall att föraren eller ägaren till varorna inte medverkar, utökas från sex timmar till tolv timmar. I sitt re- missyttrande anförde Tullverket att verkets tjänstemän borde ha befogenhet att använda våld eller tvång för att genomföra kontroll- åtgärder. Regeringen ansåg inte, att Tullverket borde ges befogen- het att använda våld i detta sammanhang (prop. 2002/03:10 s. 83 f). I förarbetena konstaterades, att tullagen, som gav en befogenhet att bruka visst våld bara gällde i gränsnära område, men att lagen om punktskattekontroll gällde över hela landet. Regeringen ansåg, att utanför det gränsnära området var det i princip primärt Polisen som hade befogenhet att använda våld eller tvång för att genomföra

4 Staffrättslig sanktionering av EG:s punktskatteregler för alkohol, tobak och mineraloljor, Ds 2001:58

293

Varukontroller

SOU 2006:9

myndighetsåtgärder mot enskilda. Regeringens uppfattning var, att frågan huruvida Tullverket skulle ges befogenheter att använda våld för att genomföra administrativa kontrollåtgärder även utanför det gränsnära området med anledning av frågan om samordningen mellan Polisen och Tullverket borde övervägas i ett större sam- manhang.

Utredningen anser, att en bestämmelse om användande av våld liknande den som finns i tullagen bör införas även i inregränslagen. Inregränslagens tillämpningsområde är i princip mer begränsat än tullagens tillämpningsområde. De samordningsskäl, som regeringen anförde i samband med ovan nämnda ändring av lagen om punkt- skattekontroll, föreligger inte här. Inregränslagen blir med en sådan bestämmelse tydligare. Vidare blir bestämmelserna mer i konse- kvens med tullagen. Det anmärks, att syftet med att införa be- stämmelsen är mer att begränsa det våld, som kan komma att anses som erforderligt, än att legitimera våldsanvändning. Vidare kan konstateras, att det våld, som används i Tullverkets kontrollverk- samhet, till absolut största del riktar sig mot saker, exempelvis att bryta upp en låda eller en resväska, för att på så sätt få möjlighet att företa en varukontroll av innehållet. För all våldsanvändning gäller nödvändighetsprincipen och proportionalitetsprincipen. För varje situation skall alltså avvägningen göras, huruvida användandet av våld är nödvändigt eller om samma syfte kan nås på något annat, mindre ingripande sätt. Vidare skall det våld, som en tjänsteman brukar, stå i proportion till det intresse som åtgärden skall tillva- rata.

294

12Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter

12.1Inledning

Kapitlet innehåller dels utredningens överväganden och förslag vad gäller kontroll av brev och paketförsändelser (avsnitt 12.2) samt postspärr (avsnitt 12.3), dels ett avsnitt angående företagens skyl- digheter (12.4). Det sist nämnda avsnittet innehåller överväganden angående skyldigheten att anmäla misstanke om narkotikabrott och överlämna vissa försändelser (avsnitt 12.4.1), skyldighet att ställa lokaler och anordningar till Tullverkets förfogande (avsnitt 12.4.2), skyldighet att lämna uppgifter om ankommande och avgående transporter m.m. (avsnitt 12.3.3) och avslutningsvis angående fö- retags lämnande av uppgifter (12.3.4).

12.2Kontroll av brev och paketförsändelser

Utredningens förslag: Lagen om kontroll av varor vid inre gräns skall, i likhet med inregränslagen, innehålla bestämmelser med särskilda begränsningar, avseende befogenheter för Tull- verket att undersöka och öppna brev.

Förslaget innebär emellertid förändringar i förhållande till vad som gäller i dag i följande avseenden. De försändelser, som skall omfattas av de särskilda bestämmelserna föreslås som huvudre- gel begränsas till egentliga brev. Därmed avses försändelser i ku- vert, vars totalvikt inte överstiger ett kilo. Andra försändelser, som sannolikt innehåller förtroliga meddelanden, skall också omfattas av de särskilda kontrollbestämmelserna. Bestämmel- serna skall inte enbart omfatta försändelser, som befordras av en aktör som omfattas av postlagen, utan även sådana försändelser, som förmedlas av andra befordringsföretag vilka regelmässigt åtar sig att befordra brev eller andra försändelser, som sannolikt innehåller förtroliga meddelanden (kurirföretag).

295

Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter

SOU 2006:9

Bestämmelserna om kontroll av postförsändelser i tullagen och i lagen om punktskattekontroll skall ändras på motsvarande sätt.

Av lagstiftningen skall vidare framgå att kontrollerna av för- sändelser i trafiken över inre gräns skall ske skyndsamt.

Inregränslagen, tullagen och lagen om punktskattekontroll inne- håller i dag likartade bestämmelser, vilka medför att mer restriktiva regler gäller vid kontroller av postförsändelser än vid kontroll av andra försändelser. Enligt inregränslagen gäller, att en tulltjänste- man får undersöka postförsändelser, såsom paket och liknande för- sändelser, för att kontrollera, om sådana förbud eller villkor som anges i bestämmelsen om anmälningsskyldighet iakttagits och om anmälningsskyldigheten fullgjorts. En sådan försändelse får öpp- nas, om det finns anledning att anta att den innehåller en vara som omfattas av lagen och att denna vara kan tas i beslag enligt smugg- lingslagen. Bestämmelserna i tullagen och lagen om punktskatte- kontroll skiljer sig från bestämmelserna i inregränslagen, på så sätt, att postförsändelser enlig tullagen och lagen om punktskattekon- troll får öppnas även om försändelsen inte kan tas i beslag enligt smugglingslagen.

Enligt den information som utredningen fått från Tullverket fungerar bestämmelsen om postkontroll bra, vad avser inregränsla- gen och tullagen. Över hälften av de beslag av narkotika som görs sker, genom att narkotika upptäcks vid kontroll av postförsändel- ser. Denna kontroll sker på flygplatserna Arlanda och Sturup samt beträffande post, som kommer in med bil, till Toftanäs i Malmö. Kontrollerna sker oftast med hjälp av hund men även med hjälp av s.k. genomlysning med röntgen eller annan apparatur. Kontrollerna görs skyndsamt och stör inte den normala posthanteringen. Träff- procenten vid öppning av brevförsändelser är hög.

Grunden för bestämmelsen

Enligt 2 kap. 6 § regeringsformen är varje medborgare tillförsäkrad skydd mot bl.a. undersökning av brev eller annan förtrolig försän- delse. För begränsning av de fri- och rättigheter, som anges i 2 kap. regeringsformen, krävs lagstöd. Enligt 12 § andra stycket i samma kapitel får begränsning göras endast för att tillgodose ändamål, som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig

296

SOU 2006:9

Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter

gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett begränsningen och inte heller sträcka sig så långt, att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Begränsning kan t.ex. ske i syfte att beivra brott. I artikel 6 och 8 i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna finns även bestämmelser av bety- delse i detta avseende (se närmare avsnitt 3.3.6).

Vid bestämmelsens tillkomst uttalade regeringen i huvudsak föl- jande angående bestämmelsens överensstämmelse med ovan an- givna regler (prop. 1995/96:166 s. 65). Undersökning av brev moti- verades i särskilt hög grad av det starka samhällsintresset att be- gränsa narkotikabrottsligheten. Mot detta intresse talade skyddet av den enskildes integritet och rätten till förtrolig kommunikation. Det var av vikt, att en inskränkning i rättigheter som skyddas av grundlagen och internationella konventioner blir så begränsad som möjligt. Syftet med inskränkningen kunde emellertid vad gäller postkontroll anses legitimt. Det fanns även en rimlig proportiona- litet mellan det medel som användes och syftet med åtgärden.

Utredningens förslag beträffande postförsändelser

Utredningen anser, att det intresse som samhället har av att be- kämpa främst narkotikabrottslighet väl motiverar att Tullverket även fortsättningsvis har kontrollbefogenheter också avseende postförsändelser. Nämnda befogenheter bör vara begränsade på i huvudsak det sätt, som gäller i dag. Det finns emellertid skäl att i lagtexten klargöra, att begränsningarna – som denna kontroll medför i jämförelse med annan kontroll av varor – skall avse endast sådana försändelser, som kan antas innehålla förtroliga meddelan- den. Enligt utredningens uppfattning är det främst brev, som bör omfattas. Med brev avses här en försändelse i kuvert, vars totala vikt inte överstiger ett kilo. När det gäller andra postförsändelser, som paket, bör de begränsande bestämmelserna endast gälla, om det är sannolikt att försändelsen innehåller förtroliga meddelanden. Övriga försändelser bör kunna kontrolleras enligt de allmänna be- stämmelserna om varukontroller.

En förutsättning för att kontrollerna skall anses uppfylla kravet på proportionalitet är, att kontrollerna går så fort att de inte i onö- dan hindrar posthanteringen. Det kan konstateras, att kontrollen av postförsändelser i dag går snabbt och inte verkar onödigt stö- rande på posthanteringen. Utredningen anser emellertid, att det

297

Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter

SOU 2006:9

bör framgå av lagtexten vad gäller trafik över inre gräns att nämnda kontroller skall ske skyndsamt. Detta för att så lite som möjligt hindra den fria rörligheten för varor, som skall gälla i trafiken över inre gräns.

En undersökning av en postförsändelse, i form av genomlysning med röntgen eller annan apparatur eller genom användande av en narkotikasökhund, kan inte anses medföra ett så stort ingrepp i den enskildes integritet, att den skulle strida mot de grundläggande rättigheterna. Däremot är det känsligt med hänsyn till den enskil- des integritet att öppna en sådan försändelse. Emellertid kan en sådan försändelse enligt gällande bestämmelser endast öppnas, om det finns viss misstanke (anledning anta) om att försändelsen inne- håller en vara som kan tas i beslag enligt smugglingslagen. Det torde därvid vara tillräckligt, att en narkotikasökhund markerat el- ler att en genomlysning indikerat att det är fråga om ett otillåtet införande av en vara, för att den nämnda misstankegraden skall an- ses ha uppnåtts. Bestämmelserna innehåller även begränsningar av- seende rätt att ta del av innehållet i ett meddelande som finns i en öppnad postförsändelse. Bestämmelserna uppfyller genom detta de krav på skydd för den enskildes integritet, som kan ställas.

Utredningens förslag beträffande försändelser som sänds via kurirföretag

Kurirföretagens verksamhet betraktas inte som postverksamhet i postlagens mening. Anledningen till detta är, att distributionen av försändelser inte sker regelbundet. Kurirföretagen förmedlar dock försändelser, som kan innehålla samma saker som postförsändelser. Ökade krav på snabbare leveranser och högre leveranssäkerhet har påskyndat utvecklingen mot allt mer kundanpassade distributions- lösningar. Gränsdragningen mellan traditionell distribution re- spektive kurir- och expressbefordran har blivit otydligare.

I samband med en ändring av lagen om punktskattekontroll fö- reslog Tullverket och Skatteverket, att nämnda lag skulle ändras så att kontrollen även kom att omfatta kurirföretags försändelser1. Sådana försändelser skulle enligt nämnda myndigheters förslag få öppnas, om det fanns anledning att anta att de innehöll alkohol- eller tobaksvaror och det fanns anledning att anta att försändelsen fraktats från annat EG-land till Sverige och att den fanns på ett ku-

1 Fi2000/891 och Fi2000/2340

298

SOU 2006:9

Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter

rirföretag, vars huvudsakliga verksamhet bestod i frakt av paket och brev. Bakgrunden var, att enligt lagen om punktskattekontroll kunde Tullverket endast utföra s.k. transportkontroller för att ut- föra punktskattekontroller av varor, som befordrades med kurirfö- retag. Tullverket kunde därför inte kontrollera brevförsändelser, som befordrades med kurirföretag.

När ovan nämnda förslag behandlades i en departementsprome- moria (Ds 2001:58, s. 123), vilken låg till grund för en senare änd- ring av lagen om punktskattekontroll, uttalades i promemorian, att bestämmelserna i de tre lagstiftningarna var utformade på ett lik- artat sätt och då med särskilt beaktande av den enskildes integritet. Det kunde därför inte komma ifråga att bryta upp någon av regler- ingarna, så att de på ett påtagligt sätt skulle komma att avvika från varandra. I propositionen till den ändring av lagen om punktskatte- kontroll som nämnda departementspromemoria resulterade i kon- staterades, att denna fråga borde utredas vidare (prop. 2002/03:10 s. 95). Följande angavs. Med den tilltagande liberaliseringen på postmarknaderna och med ett allt större utbud av olika express- och budtjänster framstod dagens gränsdragning mellan postförsän- delser och försändelser som skickas med kurirföretag inte som helt logisk. Det fanns vid denna tid en mängd försändelser, som inte skickades som postförsändelser, utan med olika kurirföretag. Mot den bakgrunden fanns det knappast skäl att särbehandla postför- sändelser kontrollmässigt. Samtidigt var frågeställningen komplice- rad och borde därför bli föremål noggrant övervägande. Regeringen avsåg därför att utreda frågan och återkomma med eventuella för- slag till ändringar vid ett senare tillfälle.

Utredningen anser att det i nuläget finns goda skäl att överväga huruvida bestämmelserna om kontroll av postförsändelser bör änd- ras så att de även omfattar Tullverkets befogenhet att kontrollera kurirförsändelser. En sådan ändring bör avse inregränslagen, tulla- gen och lagen om punktskattekontroll.

De internationella kurirföretagen, som är verksamma i Sverige, har byggt upp ett eget distributionsnät innefattande egna luft- och landtransporter. Dessa företag sköter hela transporten från dörr till dörr. Företagen har egen personal eller anlitar underentreprenörer, som ofta utåt agerar som företagens egen personal med samma fö- retagskännetecken och klädsel. I glesbygden anlitar dessa företag

299

Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter

SOU 2006:9

de distributörer som finns där, vanligen Posten AB. På denna marknad finns främst DHL, TNT/GDEW och UPS2.

Kurirföretagens verksamhet är att skilja från paketföretagens verksamhet. Paketföretagens verksamhet utmärks av att företagen distribuerar paket, innehållande varor, och inte försändelser som kan antas innehålla förtroliga meddelanden. Förutom Posten AB är de största paketdistributörerna i Sverige DHL/Danzas, Schenker Privpak, TNT, Pan Nordic Logistics AB (PNL) och Fraktarna. Härutöver finns det ett antal mindre, lokala transportföretag3. Pos- ten AB:s marknadsandel för företagspaket uppgår till 70 procent och är avsevärt högre på privatmarknaden4. Paketen, som befordras av dessa företag, kan kontrolleras med stöd av vanliga bestämmel- ser om kontroll av varor i inregränslagen, tullagen och lagen om punktskattekontroll. Någon legal grund för att kontrollera brev som sänds via kurirföretag, finns i dag inte.

Kurirföretagen transporterar samma saker som postföretagen, dvs. brevförsändelser och paket. Även kurirföretagens försändelser kan således innehålla förtroliga meddelanden. Mycket talar därför för att de bör omfattas av samma begränsade kontrollbestämmelser som post. Kurirföretagens tjänster utnyttjas till stor del av företag, som sänder bl.a. dokument via kurirföretag. Emellertid omfattas även affärsbrev av rätten till förtroligt meddelande5. Försändelser, som distribueras av kurirföretag, kan således på samma sätt som postförsändelser innehålla förtroliga meddelanden. De bör därför åtnjuta samma skydd som postförsändelser.

Utredningen anser, att det i nuläget finns goda skäl för att sträcka ut bestämmelserna om postkontroller till att även omfatta brev vilka transporteras av kurirföretag. Brev skall här ha samma definition som vad avser postkontrollen, dvs. en försändelse i ku- vert vars totala vikt inte överstiger ett kilo. När det gäller andra försändelser, som paket, skall den begränsande bestämmelsen en- dast gälla, om det är sannolikt att försändelsen innehåller doku- ment av konfidentiell natur. Med kurirföretag avses här ett annat företag än postföretag, vars verksamhet till en inte oväsentlig del består i att befordra brev eller andra försändelser som sannolikt in- nehåller förtroliga meddelanden. Denna kontrollbefogenhet är, en- ligt utredningens bedömning, av samma skäl som redovisats ovan

2Se vidare Postmarknaden i Sverige och rikstäckande kassaservice – en beskrivning, Rapport från Post- och telestyrelsen, 1995-08-31.

3Post- och telestyrelsens rapport Den svenska postmarknaden, PTS-ER-2004:20

4Post & Telestyrelsen, rapport nr PTS-ER-2005:16

5Erik Holmberg och Nils Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande författningar, s. 91

300

SOU 2006:9

Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter

gällande postkontrollen i överensstämmelse med grundlagens be- stämmelser och med bestämmelserna i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. Utredningen förslår således, att de nuva- rande bestämmelserna om postkontroll i inregränslagen, tullagen och lagen om punktskattekontroll ändras så att även kurirföretags försändelser kan kontrolleras med stöd av bestämmelserna.

12.3Postspärr

Utredningens förslag: Bestämmelsen om postspärr skall inte ändras, förutom att ordet postkontor byts ut mot brevbärar- kontor.

Tullverket har i dag befogenhet enligt inregränslagen och enligt tullagen att besluta, att en postförsändelse som väntas till ett visst postkontor från ett annat land skall hållas kvar av postbeford- ringsföretaget när den kommer till postkontoret, om det finns an- ledning att anta att försändelsen innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen och att det är nödvändigt för att ett beslag skall ske. Här skall emellertid anmärkas, att Posten AB inte längre har några postkontor. Motsvarande funktion finns i stället hos det som i dag benämns brevbärarkontor.

Denna nu gällande bestämmelse kan tillämpas i de fall Tullverket genom tips eller annan information får kännedom om att en för- sändelse väntas till en viss adress och att det finns en misstanke om att denna försändelse innehåller narkotika. Det är svårt att vid ut- växlingskontoren, som finns i Malmö och på Arlanda, hitta samt- liga försändelser, som kommer från en viss avsändare eller som ska till en viss mottagare. Det kan även vara så, att avsändaren låter för- sändelsen gå via en neutral adress i utlandet innan den sänds vidare till Sverige. Det är då enklare att fånga upp försändelsen, när den kommer till mottagarens lokala brevbärarkontor genom beslut om s.k. postspärr. Postspärren läggs vid det lokala brevbärarkontoret, dvs. det utväxlingskontor eller annat utdelningsställe, dit en inter- nationell försändelsen väntas komma från utväxlingskontoret. Om en postspärr lagts beträffande den aktuella försändelsen, skall för- sändelsen hållas kvar. Övrig post skall antingen avhämtas där eller sändas vidare till en adressaten närbelägen servicebutik. Enligt Tullverket är den nu gällande bestämmelsen välfungerande och också en viktig del i kampen mot narkotikabrottsligheten.

301

Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter

SOU 2006:9

Bakgrunden till att denna regel infördes var, att regeringen ansåg att denna möjlighet att besluta om postspärr beträffande viss för- sändelse var en viktig del i kampen mot narkotikabrottsligheten. Motsvarande bestämmelse infördes samtidigt i tullagen. Lagen om punktskattekontroll innehåller inte någon bestämmelse om post- kontroll.

Utredningen har övervägt frågan, huruvida bestämmelsen om möjlighet att lägga en spärr för vissa brev även skulle kunna använ- das i kurirföretagens verksamhet. Utredningen har emellertid fun- nit, att detta inte är lämpligt i och med att kurirföretagens hanter- ing av försändelser skiljer sig från den traditionella posthanter- ingen. Vidare har utredningen funnit, att samma resultat går att nå på ett annat sätt, se vidare avsnitt 12.4.1.

Som nämnts ovan, innebär utredningens förslag i denna del att den nu gällande bestämmelsen om postspärr skall överföras till den nya inregränslagen. Den ändring som föreslås, är att ordet post- kontor byts ut till brevbärarkontor.

12.4Företagens skyldigheter

12.4.1Skyldigheten att anmäla misstanke om narkotikabrott samt att överlämna försändelser

Utredningens förslag: Befordringsföretag skall alltjämt vara skyldiga att göra anmälan till Tullverket, om det i företagets verksamhet uppkommer misstanke om att en försändelse inne- håller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen.

Ett befordringsföretag skall vidare på Tullverkets begäran vara skyldigt att överlämna en viss försändelse till Tullverket, vilka är adresserad till en viss person. Tullverket får framställa en sådan begäran, för det fall att det finns anledning att anta att försändelsen innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen. En sådan begäran skall meddelas att gälla viss angiven, kortare tid. Begäran får verkställas omedelbart men skall snarast prövas av Tullverkets chef eller chefsjurist.

Den nu förslagna ändringen skall även göras i tullagen.

Enligt inregränslagen 12 § andra stycket är ett befordringsföretag skyldigt att göra anmälan till Tullverket, om det i företagets verk- samhet uppkommer misstanke om att en försändelse innehåller

302

SOU 2006:9

Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter

narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen. Beford- ringsföretaget är även skyldigt att överlämna en sådan försändelse till Tullverket. En bestämmelse, vilken anger samma skyldighet, finns även i tullagen (6 kap. 21 §).

Med befordringsföretag avses här företag som befordrar såväl personer, varor, postförsändelser som kurirförsändelser.

Utredningen anser, att den nu gällande bestämmelsen är väl for- mulerad och täcker det intresse som finns av att transportföretagen bör medverka i kampen mot narkotikabrottslighet. Utredningen föreslår därför, att den nuvarande bestämmelsen oförändrad förs över till den nya lagen.

Emellertid anser utredningen, att det finns skäl för en bestäm- melse enligt vilken Tullverket skall ha befogenhet att begära att en försändelse som väntas till en viss adressat överlämnas till Tullver- ket. Ett krav för att en sådan begäran skall få framställas är, att det skall finnas anledning att anta att försändelsen innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen och det är nödvändigt för att ett beslag skall kunna ske. Ett beslut att begära att få ut en sådan försändelse skall gälla viss angiven kortare tid. Beslutet får verkställas omedelbart men skall snarast prövas av Tullverkets chef eller av verkets chefsjurist. Genom en sådan befogenhet får Tull- verket möjlighet att begära ut t.ex. en försändelse, som väntas till ett kurirföretag och som, t.ex. mot bakgrund av information som erhållits via underrättelsetjänsten, kan antas innehålla narkotika.

En motsvarande ändring bör även göras i tullagen. Även beträf- fande trafiken med tredje land skulle Tullverket var betjänt av att få en sådan befogenhet.

12.4.2Skyldigheten att ställa lokaler och anordningar till Tullverkets förfogande

Utredningens förslag: Transportföretag, som befordrar resande från ett annat EU-land, skall alltjämt vara skyldiga att utan kostnad för staten ställa de lokaler och anordningar till Tullver- kets förfogande, som enligt vad Tullverket bedömer behövs för undersökning av resgods och fordon som resande för med sig, för förhör och kroppsvisitation av resande samt för tullpersonal under uppehåll i tjänstgöringen.

303

Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter

SOU 2006:9

Enligt 14 § inregränslagen är transportföretag, som befordrar re- sande från ett annat EU-land, utan kostnad för staten skyldiga att ställa de lokaler och anordningar till Tullverkets förfogande, som enligt vad Tullverket bedömer behövs för undersökning av resgods och fordon som resande för med sig, för förhör och kroppsvisita- tion av resande samt för tullpersonal under uppehåll i tjänstgö- ringen. En likalydande bestämmelse finns även i 6 kap. 22 § tulla- gen.

Utredningens anser, att bestämmelsen fyller det behov som Tullverket kan antas ha av tillgång till lokaler och anordningar för att kunna utföra varukontrollen. Emellertid kan frågan ställas, hu- ruvida denna kostnad vad avser varukontroller vid inre gräns bör belasta transportföretagen. Med tanke på den fria rörligheten för varor och EU:s restriktiva inställning till varukontroller vid inre gräns kan det ifrågasättas, om detta inte är en kostnad som bör be- lasta staten. I praktiken är det dock ofta samma lokaler och anord- ningar, som används för kontrollen av varor vid import från och export till tredje land. Utredningen väljer att inte föreslå någon ändring av reglerna, vad gäller kontrollerna vid inre gräns, och före- slår därför att bestämmelsen oförändrad förs in i den nya lagen.

12.4.3Skyldigheten att lämna uppgifter om ankommande och avgående transporter m.m.

Utredningens förslag: Transportföretag, som befordrar varor, passagerare eller fordon till eller från Sverige, skall alltjämt vara skyldiga att på begäran av Tullverket skyndsamt lämna de aktu- ella uppgifter om ankommande och avgående transporter, som företaget har tillgång till. Transportföretag har endast skyldighet att lämna de uppgifter om passagerare, som avser namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bok- ning.

Företag, som mot betalning tillhandahåller rätt att färdas över bro mellan Sverige och annat land som är medlem i EU, skall på begäran av Tullverket skyndsamt lämna sådana uppgifter om fordon och personer som företaget har tillgång till.

Kurirföretag skall på begäran ge Tullverket tillgång till de uppgifter, som företaget har angående försändelser som företa- get befordrar.

304

SOU 2006:9

Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter

Tullverket får begära uppgifter enligt första – tredje styckena, endast om uppgifterna kan antas ha betydelse för Tullverkets brottsbekämpande verksamhet.

Enligt 15 § inregränslagen skall transportföretag, som befordrar varor, passagerare eller fordon till eller från Sverige, på begäran av Tullverket skyndsamt lämna de aktuella uppgifter om ankommande och avgående transporter, som företaget har tillgång till. Trans- portföretagen är emellertid enligt bestämmelsen bara förpliktigade att lämna ut uppgifter om passagerare, som avser namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bokning.

Bestämmelsen om transportföretagens skyldighet att tillhanda- hålla Tullverket information angående resande m.m. tillkom i sam- band med inregränslagen. Nämnda bestämmelse infördes samtidigt i tullagen (6 kap. 23 § i nuvarande tullagen). Frågan hade emellertid varit aktuell tidigare, vad avser uppgifter ur flygföretagens register, då Generaltullstyrelsen och Rikspolisstyrelsen i skrivelser från 1988 respektive 1991 framställt önskemål om, och förslag till, författ- ningsändringar som skulle ge myndigheterna tillgång till flygföre- tagens bokningsregister. Även Datastraffrättsutredningen (SOU 1992:110) och EU-gränskontrollutredningen (SOU 1994:131) tog upp denna fråga men föreslog en skyldighet att lämna uppgifter, som var betydligt mer begränsad än den skyldighet som kom att gälla enligt inregränslagen.

Grunden för bestämmelsen är, att de uppgifter som inhämtas skall kunna användas huvudsakligen i underrättelsearbetet. Detta är en metod, som används också i andra europeiska länder, inklusive våra nordiska grannländer. Metoden innebär, att de kommersiella datoriserade bokningssystemen för internationell trafik granskas. Med hjälp av uppgifterna i dessa register kan underrättelsetjänsten göra en förhandsgranskning och riskbedömning avseende ankom- mande last och passagerare. Denna granskning sker främst i flyg- trafiken, där stora varu- och personströmmar snabbt förflyttar sig mellan länderna. Det är vid granskningen inte i första hand namn på passagerare, som är intressant. Såvitt en person inte är känd eller efterlyst, säger namnet i sig inte något om smugglingsrisken. Det är heller inte säkert att personen bokat resan i sitt riktiga namn. Det är i stället andra uppgifter, såsom avreseort, resrutt, betalningssätt, bokningsrutin och bagage, som i första hand kan fånga underrättel- setjänstens uppmärksamhet och intresse. Det har visat sig, att nar- kotikasmugglare kan uppvisa ett beteendemönster inför resan som

305

Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter

SOU 2006:9

avviker från resandes i allmänhet. Dessa uppgifter kan i sin tur leda fram till ett intresse av att kontrollera en viss person, ett visst for- don eller en varusändning. Information av detta slag finns att hämta i de större transportföretagens register, innan transport- medlet har ankommit till Sverige eller i samband därmed. När väl transportmedlet ankommit, har uppgifternas värde minskat betyd- ligt då passagerarna och fordonen snabbt passerar gränsen och därmed är utanför Tullverkets kontrollområde. Med hjälp av upp- gifter, som inhämtats med stöd av denna bestämmelse har Tullver- ket t.ex. skapat en riskprofil för narkotikasmugglare. Informatio- nen, som inhämtas med stöd av bestämmelsen är således av stort värde i Tullverkets arbete med att bekämpa narkotikabrottslighe- ten.

Tullverket har således möjlighet att begära in uppgifter om trafi- kanter på färjor och flyg mellan Sverige och Danmark. Efter den 1 juli 2000 har resandeströmmarna mellan Danmark och Sverige för- ändrats, vilket beror på Öresundsbrons öppnande och viss förflytt- ning därmed av trafiken från Helsingborg till Malmö. Tullverket har i en skrivelse till Finansdepartementet (Fi2000/3839) påtalat, att det framkommit behov av att även få tillgång till uppgifter ur Öresundsbrokonsortiets s.k. abonnentregister.

Brokonsortiet erbjuder resande att teckna sig för en s.k. brobizz. En brobizz är en slags elektroniskt fjärravläsbart månadskort, som möjliggör för innehavaren att under brobizzens giltighetstid åka en obegränsad mängd resor över bron. För personer, som ofta reser över Öresundsbron, är det fördelaktigt att teckna sig för en s.k. brobizz. Innehavaren av en brobizz kan färdas genom en snabbfil vid betalstationen i Lernacken och behöver inte stanna. Öresunds- brokonsortiet har byggt upp ett register över de personer, som har tecknat sig för en brobizz.

Som grund för sin begäran har Tullverket anfört i huvudsak föl- jande. Eftersom fordon, vilka har ett s.k. brobizz, inte behöver stanna för att erlägga avgift för att köra över bron, försvåras Tull- verkets kontrollarbete avsevärt. Genom att få tillgång till Öre- sundsbrokonsortiets register skulle Tullverket kunna selektera ut fordon, som bedöms vara av särskilt intresse. Tullverket har kon- staterat, att brobizz används av personer som har illegala avsikter, förmodligen beroende på att de inte behöver stanna fordonet. Som ett exempel kan nämnas, att Tullverkets hitintills största beslag (i fordon) av anabola steroider påträffats i ett fordon med brobizz. Föraren av fordonet försökte köra igenom snabbfilen. För det fall

306

SOU 2006:9

Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter

att Tullverket skulle få denna befogenhet skulle detta avsevärt öka Tullverkets möjligheter att beivra smugglingsbrott.

Utredningen instämmer i Tullverkets bedömning, att verkets ar- betet med att beivra smugglingsbrott skulle underlättas genom att tillång gavs till uppgifter angående fordon med brobizz. De skäl, som i förarbetena till inregränslagen framfördes som stöd för att Tullverket skulle få tillgång till transportföretagens uppgifter om resande, etc., talar nu för att Tullverket även bör få tillgång till bro- konsortiets uppgifter om innehavare av brobizz (prop. 1995/96:166 s. 78 f).

Otillbörligt integritetsintrång?

Denna befogenhet för Tullverket att få tillgång till uppgifter om personer ur rese- och transportföretags register utgör ett intrång i den personliga integriteten för de resande. När dessa bestämmelser föreslogs, ansåg emellertid regeringen att behovet av uppgifterna för att beivra brott i detta fall vägde tyngre än det intrång i de re- sandes personlig integritet, som ligger i att ett begränsat antal svenska tulltjänstemän får tillgång till uppgifter av detta slag (prop. 1995/96:166 s. 79).

Ett tungt vägande skäl mot att lämna ut registeruppgifter av detta slag till Tullverket är, att uppgifterna till största delen rör re- senärer som inte kan misstänkas för brott, och att det därmed finns en risk för otillbörligt intrång i de resandes personliga integritet. En annan invändning, är att det är fråga om tillgång till privata fö- retags kunduppgifter, vilket innebär en användning av personre- gister för andra ändamål än det ändamål registret är avsett för.

Även om Tullverket redan har långt gående befogenheter som kan inkräkta på den personliga integriteten, innebär ett utlämnande av uppgifter om passagerare en ytterligare belastning i detta avse- ende. Frågan är således, om intrånget i den enskildes integritet är otillbörligt eller försvarbart och överkomligt i förhållande till syf- tet. Utredningen instämmer i den bedömning, som regeringen gjorde i samband med att bestämmelsen föreslogs. Utredningen anser således, att samhällets intresse av att bekämpa brottslighet i detta fall väger tyngre än intresset att skydda den personliga integ- riteten. Sådana uppgifter får begäras endast, om de kan antas ha betydelse för Tullverkets brottsbekämpande verksamhet.

307

Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter

SOU 2006:9

Denna befogenhet, som Tullverket har vid inre såväl som yttre gräns, minskar även störningarna i den legala trafiken och ger Tull- verket möjlighet att rikta mer av sina resurser mot underbyggda, misstankebaserade kontroller. Metoden är lika angelägen och an- vändbar i trafiken med länder utanför EU och medverkar till att höja skyddsnivån i förhållande till dessa länder. En stärkt kontroll av trafiken vid den yttre gränsen är också en viktig kompensatorisk åtgärd.

Utredningen anser, att inte heller det intrång i den personliga integriteten som inhämtande av uppgifter från brokonsortiet inne- bär är otillbörligt. Samma skäl, som anförts ovan, gäller även be- träffande detta, dvs. att det samhälliga intresset av att bekämpa brottslighet i detta fall väger tyngre än intresset att skydda den en- skildes integritet.

Utredningen föreslår således, att den nu gällande bestämmelsen om transportföretags skyldigheter att lämna de aktuella uppgifterna angående ankommande och avgående transporter även skall gälla enligt den nya lagen. Därtill föreslår utredningen, att en skyldighet införs för brobolag att lämna de uppgifter företaget har tillgång till angående fordon och personer vilka färdas över bron. Den sist- nämnda befogenheten skall avse rätt att inhämta uppgifter angå- ende vilka, som tecknat sig för brobizz samt även uppgifter om när denna person eller detta fordon rest över bron. Vad gäller kurirfö- retagen, förslår utredningen, att bestämmelsen skall kompletteras med ett tredje stycke, vilket anger att ett kurirföretag på begäran skall ge Tullverket tillgång till de uppgifter som företaget har angå- ende de försändelser, som företaget befordrar. Uppgifter enligt be- stämmelsen får emellertid endast begäras för det fall att de kan an- tas ha betydelse för Tullverkets brottsbekämpande verksamhet.

12.4.4Företags lämnande av uppgifter

Utredningens förslag: Företag får lämna uppgifter om ankom- mande och avgående transporter m.m. på sådant sätt, att de görs läsbara för Tullverket genom terminalåtkomst.

Tullverket får ta del av uppgifter genom terminalåtkomst en- dast i den omfattning och under den tid, som behövs för att kontrollera aktuella transporter. Tullverket får inte ändra eller på annat sätt bearbeta eller lagra uppgifter, som hålls tillgängliga på detta sätt. Detta skall gälla även för kurirföretagens skyldig-

308

SOU 2006:9

Kontroll av försändelser samt företagens skyldigheter

het att ge Tullverket tillgång till manifesten för sina brevförsän- delser.

Uppgifter om enskilda personer som lämnats på annat sätt än genom terminalåtkomst, skall omedelbart förstöras, om de visar sig sakna betydelse för utredning och lagföring av brott.

Tullverket får enligt 15 § inregränslagen begära in uppgifter från vissa transportföretag angående ankommande och avgående trans- porter samt uppgifter om passagerare, som avser namn, resrutt, ba- gage och medpassagerare. Av 16 § inregränslagen framgår, att transportföretaget får lämna dessa uppgifter genom att de görs läs- bara för Tullverket genom terminalåtkomst. Angående Tullverkets hantering av uppgifterna anger bestämmelsen att Tullverket får ta del av uppgifter genom terminalåtkomst endast i den omfattning och under den tid, som behövs för att kontrollera aktuella trans- porter. Tullverket får emellertid inte ändra eller på annat sätt bear- beta eller lagra uppgifter, som hålls tillgängliga på detta sätt. Upp- gifter om enskilda personer, som lämnats på annat sätt än genom terminalåtkomst, skall omedelbart förstöras, om det visar sig att uppgifterna saknar betydelse för utredning och lagföring av brott. Motsvarande bestämmelse finns i 6 kap. 24 § tullagen.

Enligt den information, som utredningen har fått från Tullverket fungerar bestämmelsen bra. Utredningen föreslår, att den ovan nämnda bestämmelsen i stort sett oförändrad förs in i den nya la- gen. Den enda ändring som föreslås är, att bestämmelsen formule- ras så att den omfattar även uppgifter vilka inhämtas från brokon- sortiet och kurirföretag.

Utredningen vill betona, att avsikten inte är att tillåta någon systematisk kartläggning av resandeströmmarna. Bestämmelsen är i stället utformad, för att Tullverket snabbt skall kunna få tillgång till uppgifterna om resande och varor. Dessa uppgifter är av betydelse endast under en mycket begränsad tid.

309

13Befogenheten att ta hand om varor

13.1Befogenheten att ta hand om en vara

Utredningens förslag: Tullverket skall även fortsättningsvis ha befogenhet att ta hand om en vara, om det behövs för att genomföra en kontroll enligt inregränslagen. Samma skall gälla, om varan inte får föras in till eller ut från landet till följd av att varan omfattas av ett förbud mot in- eller utförsel, eller att ett villkor för in- eller utförseln inte är uppfyllt, eller att varan förs in eller ut ur landet med stöd av ett tillstånd som erhållits på felaktiga grunder. När Polisen och Kustbevakningen utför varukontroller, skall nämnda myndigheter ha samma befogen- heter att ta hand om en vara. För det fall att en vara omhänder- tagits av Polis eller Kustbevakning enligt ovan, skall varan över- lämnas till Tullverket. Bestämmelsen skall i övrigt motsvara den nu gällande bestämmelsen.

Enligt 17 § inregränslagen har Tullverket i dag befogenhet att ta om hand en vara, i de fall detta behövs för att genomföra en kontroll enligt inregränslagen. Tullverket får även ta hand om en vara på den grunden, att varan inte får föras in till eller ut från landet till följd av att varan omfattas av ett sådant förbud eller villkor som avses i 4 § första stycket inregränslagen eller att varan förs in eller ut från landet med stöd av ett tillstånd, som föranletts av oriktig uppgift. Varan får därvid läggas upp på tillfälligt lager. De kostnader, som Tullverket haft för varans uppläggning och förvaring, skall ersättas av den som för in eller för ut varan. Enligt bestämmelsen kan Tull- verket besluta, att varan inte får tas ut från lagret förrän kostna- derna ersatts eller säkerhet ställts för dem. Tullverket får besluta om befrielse helt eller delvis från ersättningsskyldigheten, om det finns särskilda skäl.

311

Befogenheten att ta hand om varor

SOU 2006:9

Bestämmelsen i 17 § om omhändertagande av varor tillämpas t.ex., om osäkerhet råder ifråga om en vara omfattas av en införsel- restriktion eller inte. Det kan t.ex. behöva fastställas, att det är fråga om ett alkoholhaltigt preparat eller inte. Den delen av be- stämmelsen, som utgör grund för ett sådant omhändertagande, dvs. 17 § första meningen, fanns med i den lydelse som inregränslagen hade, när lagen trädde i kraft den 1 juli 1996.

En vara kan även tas om hand med stöd av bestämmelsen i 17 § i de fall varan inte får föras in till eller ut från landet, eller att det för en sådan införsel eller utförsel krävs ett tillstånd och detta tillstånd föranletts av oriktig uppgift eller underlåtenhet att lämna föreskri- ven uppgift. Denna del av bestämmelsen kom till genom en lagänd- ring, vilken trädde i kraft den 1 juli 1999. Bakgrunden till denna ändring var, att Tullverket i sin hantering inte hade lagligt stöd för ett fortsatt omhändertagande, när kontrollen väl var genomförd och det inte förelåg någon misstanke om smugglingsbrott. Om en sådan misstanke fanns, kunde omhändertagandet ersättas med ett beslag med stöd av bestämmelserna i den då gällande varusmugg- lingslagen. Se vidare prop. 1998/99:79 s. 86. Vidare hade osäkerhet gällt i de fall, där en vara som inte fick tas in i landet hade anmälts i behörig ordning. I dessa fall förelåg inte något smugglingsbrott, i och med att varan anmälts, varför beslagsbestämmelserna i smugg- lingslagen inte heller här kunde användas.

För det fall att en vara som omfattas av inregränslagen är föremål för smugglingsbrott, har Tullverket, som nämnts ovan, befogenhet att ta varan i beslag med stöd av bestämmelserna i smugglingslagen. Enligt 22 § första stycket smugglingslagen gäller, att en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen i fråga om bl.a. brott enligt smugglingslagen har samma befogenhet som polisman att enligt 27 kap. 4 § rättegångsbalken ta egendom i beslag. Enligt nämnda be- stämmelse i rättegångsbalken får den, som bl.a. utför en kroppsvi- sitation eller kroppsbesiktning ta föremål, som därvid påträffas, i beslag. Enligt 22 § andra stycket smugglingslagen får en tjänsteman vid Tullverket eller Kustbevakningen eller en polisman även i andra fall än de som anges i 27 kap. 4 § rättegångsbalken ta egendom i beslag, om den skäligen kan antas bli förverkad på grund av brott enligt smugglingslagen eller brott som avses i 1 § andra stycket smugglingslagen.

Enligt utredningens förslag skall anmälningsskyldigheten, som i dag följer av 4 § inregränslagen, tas bort. Den anmälningsskyldig- het, som följer av 4 § första stycket, skyldigheten att anmäla en vara

312

SOU 2006:9

Befogenheten att ta hand om varor

som förs in eller ut ur landet utan erforderligt tillstånd, utgör enligt dagens bestämmelser kopplingen till smugglingslagen. Utredningen föreslår, som framgår av avsnitt 10.4.3, att en ändring görs i smugglingslagen, i syfte att samma handlingar som förut skall vara kriminaliserade.

Utredningen anser, att innehållet i bestämmelsen i 17 § fortfa- rande har relevans även om anmälningsskyldigheten försvinner. För det fall att en resenär ankommer till Sverige och har med sig något som personen är osäker på huruvida han får ta med sig eller inte och då vänder sig till en tulltjänsteman med den frågan, skall rese- nären inte fällas till ansvar för smuggling eller försök därtill, oavsett om det han har med sig inte får föras in i Sverige. Förutsättningar finns då inte för att ta varan i beslag enligt smugglingslagens be- stämmelser. Därför behövs möjligheten att ta om hand varan, för det fall att det t.ex. visar sig att varan inte får föras in i landet. Vi- dare kan det inträffa, att det på samma sätt som tidigare under va- rukontroll påträffas en vara, vilken tulltjänstemannen är osäker på om den omfattas av inregränslagen. Även i den situationen behövs en möjlighet att omhänderta varan. Utredningen föreslår därför, att en motsvarande bestämmelse om omhändertagande tas in i den nya lagen.

13.2Hantering av föremål som tagits om hand

Utredningens förslag: Ingen ändring föreslås av bestämmel- serna om vilka åtgärder som får vidtas med varor vilka tagits om hand av Tullverket med stöd av inregränslagen.

Enligt bestämmelserna i 17 a – 17 d §§ inregränslagen gäller i hu- vudsak följande. En vara, som omhändertagits enligt 17 § inre- gränslagen, får inte lämnas ut, om varan enligt gällande bestämmel- ser inte får föras in eller ut ur landet eller om gällande villkor för in- eller utförsel av varan inte är uppfyllda. Ägaren, eller den som för in eller för ut varan, skall ges möjlighet att inom viss tid upp- fylla villkoren för in- eller utförseln alternativt, vid införsel att, återutföra varan. Om så inte sker, får Tullverket bestämma, att va- ran skall förverkas. När ett beslut om förverkande vunnit laga kraft, skall egendomen säljas genom Tullverkets försorg eller i den ord- ning som i allmänhet gäller för försäljning av lös egendom. Egen- domen får i stället förstöras, om den inte kan säljas, den kan befaras

313

Befogenheten att ta hand om varor

SOU 2006:9

komma till brottslig användning, eller den annars är olämplig för försäljning.

Bestämmelser i 17a – 17 d §§ kom till genom en lagändring, som trädde i kraft 1 juli 1999 (se prop. 1998/99:79). Bestämmelserna gäller beträffande alla varor, som omfattas av inregränslagen, för- utom djur och produkter av djur samt varor som skall beskattas enligt lagen om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror. Vad beträffar djuren, är bestämmelserna i förordningen om införsel av djur m.m. tillämpliga. Om en införsel av djur har hindrats, t.ex. för att villkoren för införseln inte var uppfyllda, skall Jordbruks- verket bestämma, vad som skall göras med djuren. Till dess verket fattat beslut får djuren inte lossas eller lämnas ut. I avvaktan på så- dant beslut får en officiell veterinär, t.ex. en av Jordbruksverket anställd distriktsveterinär, bestämma, hur djuren skall tas om hand (11 § förordningen om införsel av levande djur). Beträffande hur Tullverket skall förfara med tobaksvaror som faller under lagen om beskattning av viss privatinförsel finns bestämmelser i den lagen

Enligt de uppgifter som utredningen fått från Tullverket funge- rar bestämmelserna bra. Utredningen, som ser därför inte något skäl för att föreslå någon ändring av bestämmelserna, föreslår att bestämmelserna oförändrade förs in i den nya lagen om kontroll av varor vid inre gräns.

314

14Samspelet mellan inregränslagen och materiella in- och utförselrestriktioner

14.1Inledning

Enligt direktiven för utredningen skall en översyn företas av sam- spelet mellan de materiella bestämmelserna om införselrestriktio- ner och inregränslagen. Inregränslagen innehåller, som framgått, bestämmelser om Tullverkets befogenheter samt om Polisens och Kustbevakningens medverkan i kontrollverksamheten. De materi- ella bestämmelserna beträffande förbud och villkor för in- och ut- försel finns däremot i lagstiftning på andra områden, som narko- tika-, vapen-, jordbruks- och alkohollagstiftningarna. Bestämmelser om utförselvillkor finns också i lagen om kulturminnen m.m. Tull- verket samarbetar med de myndigheter, som har ansvaret för verk- ställigheten av dessa materiella bestämmelser. Det råder ett samspel mellan de materiella bestämmelserna om in- och utförselrestriktio- ner och inregränslagen. Detta samspel innebär, att in- och utförsel- restriktionerna gällande de varor som omfattas av inregränslagen påverkar Tullverkets arbete vid de inre gränserna i och med att be- stämmelserna specificerar vad som skall kontrolleras.

Enligt vissa materiella föreskrifter angående varor, som omfattas av inregränslagen, ankommer det på ansvarig myndighet att med- dela föreskrifter om in- och utförselrestriktioner. Det finns därmed också ett samspel mellan dessa myndigheters föreskrifter om in- och utförselrestriktioner och Tullverkets arbete med varukontroll vid de inre gränserna.

Utredningen uppfattar här, att dess uppdrag är att undersöka om det finns skäl att ändra formerna för det sist nämnda samspelet.

315

Samspelet mellan inregränslagen och materiella in- och utförselrestriktioner

SOU 2006:9

14.2Lagar och förordningar som innehåller in- och utförselrestriktioner

Beträffande samtliga varor, som omfattas av inregränslagen, för- utom 3 § 10 nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk, reptiler och andra djur enligt 3 § 11 finns bestämmelserna, vilka styr Tullverkets varukontroller vid inre gräns i EG-bestämmelser eller svensk lag eller förordning.

Beträffande de ovan angivna undantagen kan Jordbruksverket meddela föreskrifter med stöd av förordning om införsel av levande djur och förordning om utförsel av levande djur.

14.3Jordbruksverkets föreskrifter om in- och utförselrestriktioner

I förordning om införsel av levande djur anges, att Jordbruksverket får meddela föreskrifter om krav på särskilt tillstånd och om andra villkor för införsel av djur, produkter av djur, sjukdomsalstrande organismer, hö, halm och annat material som används vid hantering av djur (3 § första stycket). Jordbruksverket får vidare meddela fö- reskrifter om införselförbud för sådana djur och produkter av djur, som för att hindra spridning av smittsam djursjukdom inte får för- flyttas enligt särskilda beslut inom Europeiska unionen (3 § andra stycket). För nötkreatur, svin, får, getter, fjäderfän, fisk och repti- ler gäller särskilda föreskrifter, vilka är meddelade av Jordbruksver- ket. För samtliga nämnda djur, förutom reptiler, gäller enligt Jord- bruksverkets föreskrifter att djuren skall genomgå karantän i sam- band med införseln.

I ovan nämnda förordning finns även bestämmelser om införsel- kontroll. Vid införsel från land inom Europeiska unionen av djur och produkter av djur får en transport stoppas under färd till desti- nationsorten, om det finns särskild anledning att misstänka före- komst av smittsam sjukdom, om det finns anledning att misstänka att djuret eller djurprodukten på annat sätt utgör en allvarlig hälso- risk för människor eller djur, om medföljande dokument är ofull- ständiga, felaktiga eller saknas helt, eller de villkor som gäller för införsel till landet inte är uppfyllda (9 §).

Vidare gäller bl.a., att Tullverket skall övervaka att införsel sker enligt förordningen och de föreskrifter som Jordbruksverket med- delat med stöd av förordningen (10 §).

316

SOU 2006:9

Samspelet mellan inregränslagen och materiella in- och utförselrestriktioner

Enligt förordning om utförsel av levande djur m.m. gäller, att Jordbruksverket får meddela föreskrifter om de villkor som skall vara uppfyllda vid utförsel av djur och produkter av djur med avse- ende på frihet från vissa djursjukdomar, besiktning av officiell vete- rinär, m.m. (2 §).

I nämnda förordning anges vidare, att Tullverket skall övervaka att utförsel sker i enlighet med bestämmelserna i förordningen och de bestämmelser som meddelats med stöd av förordningen (9 §).

14.4Utredningens bedömning

Samspelet

Utredningen kan inte se, att den omständigheten att de materiella bestämmelserna om in- och utförselrestriktioner återfinns i annan lagstiftning i sig innebär några problem. Däremot är en ordning, som överlåter till en myndighet att i sina föreskrifter meddela så- dana förbud och villkor mindre lämplig. Detta då sådana beslut di- rekt påverkar en annan myndighets verksamhet, i detta fall Tullver- kets.

Jordbruksverket är, som framgår ovan, behörigt att utfärda en mängd olika föreskrifter med stöd av förordningen om införsel av levande djur och förordningen om utförsel av levande djur. Vidare gäller enligt nämnda förordningar, att Tullverket har att övervaka att in- och utförsel sker i enlighet med föreskrifter i förordningarna och med föreskrifter vilka meddelats med stöd av förordningarna.

I 3 § andra stycket i förordningen om införsel av levande djur m.m. anges, att Jordbruksverket får meddela föreskrifter om inför- selförbud för sådana djur och produkter av djur som för att hindra spridning av smittsamma djursjukdomar inte får förflyttas enligt särskilda beslut inom EU. Här är det således fråga om tillfälliga åt- gärder. Utredningens uppfattning är, att denna bestämmelses tillämpning kan vålla problem. Detta då Jordbruksverket genom att meddela sådana beslut kan orsaka en inte önskad påverkan på Tull- verkets övriga kontrollverksamhet. Jordbruksverket är i och för sig den myndighet, som har sakkunskapen om djursjukdomar. Emel- lertid kräver ett sådant beslut, eftersom det påverkar Tullverkets övriga kontrollverksamhet, att beslutsfattaren har överblick även över andra områden. Utredningens uppfattning är därför, att så- dana beslut bör fattas av regeringen. Enligt utredningens förslag

317

Samspelet mellan inregränslagen och materiella in- och utförselrestriktioner

SOU 2006:9

(avsnitt 11.5) får regeringen, om det är nödvändigt för att förhindra allvarlig risk för människors eller djurs liv och hälsa, besluta att yt- terligare kontroll under en begränsad tid skall genomföras vid inre gräns eller gränsnära område. Om ett omedelbart ingripande krävs, får enligt utredningens förslag chefen för Tullverket fatta beslutet.

Utredningen anser således inte, att en myndighet bör ha befo- genhet att meddela föreskrifter vilkas effekt blir styrande för en annan myndighets verksamhet. Det måste självklart finnas ett sam- spel mellan olika lagstiftningar. Det är lika självklart, att myndig- heterna måste samverka, allra helst i fall då myndigheterna har ett gemensamt uppdrag. Det är dock viktigt att komma ihåg, att myn- digheterna gör detta inom ramarna för sina verksamheter och såle- des inom de ramar som riksdag och regering fastställt. Dessa ramar återfinns såväl i lagstiftningen som i statsbudgeten och i reglerings- brev. Ramarna anger också de prioriteringar, som skall råda för myndigheternas verksamhet. Varje myndighet måste själv ta ställ- ning till i vilken mån ett uppdrag är förenligt med de ramar, som gäller för just den myndigheten.

Övrigt angående förordningen om införsel av levande djur m.m.

Utredningens uppfattning är, att Jordbruksverkets generella befo- genhet i 3 § första stycket förordningen om införsel av levande djur m.m. att meddela föreskrifter om krav på särskilt tillstånd och om andra villkor för införsel av djur, produkter av djur, m.m. vad gäller handel med annat EU-land, inte är i överensstämmelse med EG- rätten. Området, som bestämmelsen avser är harmoniserat inom EU. Vissa tilläggsgarantier har visserligen medgetts Sverige. Emel- lertid kan det skyddsbehov, som därigenom är legitimt enligt ut- redningens bedömning, tillvaratas genom det säkerhetssystem in- nebärande kontroll i ursprungslandet, som finns inom EU (se vi- dare avsnitt 8.2.11).

Utredningens bedömning är, att förordningen om införsel av le- vande djur, m.m. samt motsvarande förordning om utförsel av le- vande djur är i behov av en översyn, i syfte att kontrollera tillämp- lighet och överensstämmelse med EG-rätten. Utredningen anser emellertid, att detta bör ske i ett annat sammanhang.

318

15 Förslagens genomförande

15.1Kostnadsmässiga konsekvenser

Utredningens bedömning: Utredningens förslag om närmare samverkan, klarare författningstext och bättre verktyg för varu- kontrollen vid inre gräns och i gränsnära område, bör inte ha några negativa kostnadsmässiga konsekvenser för det allmänna. Det finns anledning, att inom budgetprocessen fördela anslagen mellan Tullverket, Kustbevakning och Polisen även i förhållande till myndigheternas arbete med varukontroll vid inre gräns. Tullverket, som har ansvaret för varukontrollen, bör tillföras tillräckliga resurser för att ha möjlighet att bedriva varukontrol- len effektivt. Även Kustbevakningen och Polisen skall tillförsäk- ras tillräckliga resurser för att ha möjlighet att effektivt med- verka i varukontrollen.

Förslagens kostnadsmässiga konsekvenser

Utredningens förslag innebär, att samverkan mellan myndigheterna skall stärkas, att författningstexten skall bli klarare och att lagen skall ge bättre och klarare befogenheter i syfte att varukontrollen skall bedrivas så effektivt som möjligt med så lite intrång i den le- gala handeln som möjligt. Förslagen bör i sig inte medföra någon kostnadsökning för det allmänna. Effektiviseringen i detta hänse- ende bör i stället leda till samhällsekonomiska vinster.

Utredningens förslag syftar till att få till stånd än mer effektiv varukontroll vid inre gräns. Detta i syfte att bekämpa smuggling av de varor vilka omfattas av den föreslagna lagen. I detta ingår, att skydda Sverige mot bl.a. spridning av rabies och dvärgbandmask. Sverige har varit besparat från dessa sjukdomar, men de förekom- mer i viss utsträckning inom andra EU-länder. Vidare är syftet med lagstiftningen, att nå en bättre samordning mellan myndigheterna

319

Förslagens genomförande

SOU 2006:9

för att i framtiden ha möjlighet att på ett effektivt sätt hantera situ- ationer där människors eller djurs liv och hälsa hotas av t.ex. smitt- samma sjukdomar eller ett mot Sverige riktat terroristhot. Resul- tatet av lagförslaget borde bli samhällsekonomiska besparingar.

Det finns anledning att inom budgetprocessen fördela anslagen mellan Tullverket, Kustbevakningen och Polisen även i förhållande till myndigheternas arbete med varukontroll vid inre gräns.

Som utredningen påpekat i kapitel 7, har brister i omfattningen av varukontrollen delvis sina förklaringar i en brist på resurser. Tullverket behöver resurser både till den operativa kontrollverk- samheten och till det utredningsarbete som följer på en effektiv varukontroll. Vidare är det av betydelse, att även övriga myndighe- ter som medverkar i varukontrollen tillförs tillräckliga resurser för att ha möjlighet att på ett effektivt sätt medverka i varukontrollen. Resurser behövs också för att myndigheterna gemensamt skall kunna arbeta med underrättelser och riskanalyser. Vidare föreligger behov av utbildning och vidareutbildning av personal inom och mellan de myndigheter, som deltar i varukontrollen. Enligt utred- ningens bedömning är gemensamt arbete med underrättelser och riskanalyser samt utbildning mellan myndigheterna nödvändigt för att uppnå närmare samverkan mellan dessa. Dessa kostnader bör kunna täckas genom att en omfördelning inom ramen för statsbud- geten vidtas och att det på detta sätt skapas utrymme för de önsk- värda tillskotten.

Förslaget borde inte heller medföra några större ökade kostnader för företagen, som skall medverka till varukontrollen. I förslaget har visserligen även broföretaget och kurirföretag ålagts skyldighet att lämna vissa uppgifter till Tullverket. Emellertid är det inte fråga om att ålägga företagen att införa nya rutiner. Endast de uppgifter, som företagen redan har tillgång till, kan bli aktuella att lämna ut till Tullverket. Detta kan i och för sig innebära en ökning av de administrativa kostnaderna. Utredningen bedömer emellertid att denna kostnadsökning kommer att vara liten.

De generella direktiven i övrigt

Utredningens förslag torde i övrigt inte medföra sådana konse- kvenser som avses i 15 § kommittéförordningen. Någon närmare redovisning i detta hänseende är därför inte aktuell.

320

16 Författningskommentar

De allmänna skälen för de av utredningen föreslagna bestämmel- serna har redovisats i föregående avsnitt i betänkandet. I det föl- jande hänvisas i förekommande fall till det avsnitt, där visst förslag behandlas. Överväganden beträffande ikraftträdande och över- gångsbestämmelser finns i avsnitt 15.2.

16.1Förslaget till lag (2007:xxx) om kontroll av varor vid inre gräns

1 kap. Inledande bestämmelser

1 §

Paragrafen anger lagens tillämpningsområde.

Av paragrafen framgår, att lagen innehåller bestämmelser om kontroll av varor vilka anges i 2 kap. 1 och 6 §§ i samband med in- försel till eller utförsel från Sverige i trafiken med annat EU-land. Vidare anges, att lagen innehåller bestämmelser om tillfälligt för- stärkt kontroll i samband med sådan införsel eller utförsel. Här åsyftas bestämmelserna i 2 kap. 7 och 8 §§, av vilka i huvudsak framgår att regeringen i vissa situationer kan besluta om tillfälligt förstärkt kontroll i nyss nämnda trafik. I paragrafen anges också, att lagen innehåller bestämmelser om åtgärder som får vidtas i sam- band med kontroll. Med detta avses bl.a. bestämmelserna om befo- genhet för tjänstemän vid Tullverket att i vissa angivna situationer begära legitimation från den person som är föremål för varukon- trollen ( 2 kap. 10 §).

323

Författningskommentar

SOU 2006:9

2 §

Paragrafen innehåller definitioner av begrepp, som senare används i förslaget till lag om kontroll av varor vid inre gräns.

I första punkten anges, att med inre gräns avses Sveriges land- gräns eller territorialhavsgräns mot ett EU-land.

Andra punkten anger, att med gränsnära område avses trakterna invid Sveriges territorialhavsgräns eller landgräns mot ett annat EU-land, eller kuster, eller kustvatten, eller i närheten av eller inom flygplats eller hamn eller annat område, som har direkt trafikför- bindelse med ett annat EU-land. Av definitionen framgår, att även kustvatten skall anses ingå i det gränsnära området. Detta är av betydelse för Kustbevakningens arbete med varukontroller.

Med brev förstås enligt tredje punkten försändelser i kuvert, vars totala vikt inte överstiger ett kilo. Här avviker således utredningen från den definition av brev, som finns i 2 § postlagen (1993:1684). Av nämnda paragraf i postlagen framgår, att med brev avses adres- serade försändelser som är inneslutna i kuvert eller annat omslag och som väger högst 2 kg. Anledningen till att utredningen väljer att föreslå en annan definition av brev är att syftet med bestämmel- serna om kontroll av brev är, att skydda konfidentiella meddelan- den. Utredningens intention är att bestämmelserna om kontroll av brev, som innebär en inskränkning av kontrollrätten, skall träffa endast försändelser som sannolikt innehåller förtroliga meddelan- den. Se vidare avsnitt 12.2.

I fjärde punkten anges att med kurirföretag avses ett annat före- tag än postföretag vars verksamhet till en inte oväsentlig del består i att transportera brev eller andra försändelser som sannolikt inne- håller förtroliga meddelanden, se vidare avsnitt 12.2.

3 §

I denna paragraf anges syftet med varukontrollen. Syftet med varu- kontrollen är enligt förslaget att förhindra, att varor som omfattas av lagen förs in i eller ut ur landet i strid med införsel- eller utför- selrestriktioner. Avsikten är således, att kontrollen av varor även i fortsättningen skall vara en administrativ kontroll av att de restrik- tioner som gäller beträffande den aktuella varan är uppfyllda. Se vidare avsnitt 9.2.

324

SOU 2006:9

Författningskommentar

4 §

I paragrafens första mening anges, att lagen skall tillämpas så att den fria rörligheten för varor inte begränsas mer än nödvändigt. Härmed avses, att ingreppet i den fri rörligheten för varor inte får vara större än vad som är nödvändigt för att kontrollen skall kunna genomföras.

I andra meningen anges att de kontroller som företas inte får gå utöver vad som är nödvändigt för ändamålet. Med detta avses, att kravet på proportionalitet skall vara styrande för varukontrollen. Proportionalitetsbedömning mellan mål och medel är i rättspraxis grundläggande, bland annat när det gäller att avgöra om en med- lemsstat har tillräckligt angelägna skäl för att upprätthålla en åtgärd som verkar handelshindrande för införseln från andra länder inom EU. Principen utgör även en viktig faktor vid bedömningen i övrigt av nationella begränsningar av de fria rörligheterna. Se vidare av- snitten 7.2 och 11.3.2.

5 §

I paragrafen anges, att var och en som befinner sig vid inre gräns eller inom det gränsnära området är skyldig att stanna på anmaning av tulltjänsteman eller tjänsteman vid Kustbevakning eller polis- man. Bestämmelsen innehåller således en skyldighet för resande, förare, besättningsmän, m.fl. att inom de angivna områdena stanna på anmaning av en tjänsteman vid nämnda myndigheter eller en polisman. Indirekt innebär bestämmelsen att en person endast kan anmanas att stanna inom de nämnda områdena. Utredningen anser inte, att varukontroller som innebär att någon hejdas för kontroll skall få göras inne i landet, se avsnitt 11.2.3, då detta skulle inkräkta alltför mycket på de grundläggande fri- och rättigheterna.

6 §

I paragrafen anges, att Tullverket efter särskild överenskommelse med transportföretag får företa varukontroller av gods inne i lan- det. Sådana kontroller avser således endast kommersiellt gods, som transporteras av transportföretag. Meningen är, att kontrollen skall kunna ske t.ex. i samband med avlastning eller omlastning av sådant gods. Detta för att underlätta både för transportören och Tullver-

325

Författningskommentar

SOU 2006:9

ket. Eftersom bestämmelsen inte innebär att en enskild person hej- das och kontrolleras, anser utredningen att den inte innebär någon inskränkning i de grundläggande fri- och rättigheterna.

7 §

Bestämmelsen reglerar den användning av våld eller tvång, som får förekomma vid en varukontroll enligt lagen.

I paragrafen anges att en tulltjänsteman får använda våld eller tvång för att genomföra kontrollåtgärd enligt denna lag, i den mån andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständighe- terna är försvarligt. Våld mot person får dock brukas endast, om tjänstemannen möter motstånd, och i den mån det med hänsyn till åtgärdernas ändamål är försvarligt.

Den nu gällande inregränslagen innehåller inte någon motsva- rande bestämmelse. Emellertid finns en sådan bestämmelse i 6 kap. 2 § tullagen. Enligt utredningens bedömning föreligger inte skäl för att något annat skulle gälla i detta avseende vid inre gräns, jämfört med yttre. Det skall emellertid påpekas, att avsikten med bestäm- melsen är mer att begränsa den våldsanvändning, som kan anses erforderlig, än att legitimera våldsanvändning. Vidare skall också betonas, att den helt övervägande delen av det våld som kan bli aktuellt vid en varukontroll riktar sig mot föremål, som låsta res- väskor, och inte mot personer. Se vidare avsnitt 11.7.

8 §

Paragrafen innehåller bestämmelser angående ansvar för varukon- troll och medverkan av Kustbevakningen och Polisen.

Första stycket i paragrafen anger, att Tullverket skall ha huvudan- svaret för varukontrollen vid inre gräns. Detta innebär inte någon förändring, jämfört med vad som gäller i dag.

Av andra stycket framgår att Kustbevakningen skall medverka i Tullverkets kontrollverksamhet genom att utöva varukontroll till sjöss och i anslutning till sjötrafiken. Kustbevakningen skall även på Tullverkets begäran bistå i viss åtgärd för varukontroll. Enligt bestämmelsen skall Kustbevakningen, på samma sätt som i dag gäller vid yttre gräns, ansvara för att företa varukontroller till sjöss.

326

SOU 2006:9

Författningskommentar

Enligt bestämmelsen får Kustbevakningen företa sådana varukon- troller till sjöss och i anslutning till sjötrafiken. Se vidare 9.3.1.

I tredje stycket anges att Polisen på Tullverkets begäran skall medverka i Tullverkets kontrollverksamhet genom att på plats, som Tullverket bestämmer, utföra varukontroll. Polisen skall även i öv- rigt på Tullverkets begäran bistå Tullverket i viss åtgärd för varu- kontroll. Tullverket skall tillsammans med Rikspolisstyrelsen när- mare specificera Polisens medverkan vid varukontroll.

Tullverket skall, som nämnts ovan, alltjämt ha huvudansvaret för varukontrollen. Det bör därför ankomma på Tullverket att begära Polisens medverkan genom att Polisen på plats, som Tullverket be- stämmer, skall utföra varukontroller. Sådana överenskommelser finns sedan en tid tillbaka (se avsnitt 9.3). Även om det ankommer på Tullverket att framställa en sådan begäran, är det underförstått, att en överenskommelse skall träffas i samförstånd med Polisen. I dag är tanken, att utbytet av tjänster, genom vilket Polisen svarar för varukontrollen på vissa orter och Tullverket svarar för person- kontrollen på andra orter, skall orsaka i stort lika stora kostnader för båda myndigheterna. I framtiden kan situationen emellertid vara en annan, och det lämnade biståndet kan utgöra en aspekt i budgetprocessen vid bedömningen av myndigheternas anslag. Tull- verket skall även ha möjlighet att begära att Polisen bistår vid en viss kontrollåtgärd.

I fjärde stycket anges, att skyldighet för Kustbevakningen och Polisen att medverka i varukontroller föreligger endast om ett del- tagande inte medför allvarliga men för Kustbevakningens eller Poli- sens övriga verksamhet.

Se vidare avsnitt 9.3.1.

9 §

I paragrafen anges, vilka befogenheter Kustbevakningen och Poli- sen skall ha när dessa utför varukontroller eller medverkar i Tull- verkets varukontroller.

I första stycket i paragrafen anges, att när Kustbevakningen eller Polisen medverkar i Tullverkets varukontroller eller utför varu- kontroller har tjänstemän vid dessa myndigheter samma befogen- heter som en tjänsteman vid Tullverket. Nämnda befogenheter be- står i rätten att i vissa fall och under vissa omständigheter bruka

327

Författningskommentar

SOU 2006:9

våld, 7 §, samt rätten att företa de varukontroller och åtgärder vid varukontroller, som anges i 2 kap. Se vidare avsnitt 9.4.

Av andra stycket framgår att Kustbevakningen och Polisen också har samma befogenheter som Tullverket att ta hand om varor enligt 5 kap. 1 §. Detta kan behövas t.ex. för att genomföra en varukon- troll, eller om varan inte får tas in i landet tillföljd av ett införsel- förbud. Om en vara tas om hand av Kustbevakningen eller Polisen, skall varan omgående överlämnas till Tullverket för fortsatt han- tering. Detta innebär att det ankommer på Tullverket att ta emot varan för vidare hantering.

10 §

I paragrafen anges, att Kustbevakningen får preja, borda och in- bringa fartyg invid inre gräns eller inom det gränsnära området om det behövs för att möjliggöra den varukontroll, som Kustbevak- ningens skall utföra enligt lagen. Syftet med bestämmelsen är att ge Kustbevakningen befogenheter, som gör det möjligt för dess tjänstemän att fullgöra varukontrollen.

6 kap. 6 § tullagen innehåller en bestämmelse angående befogen- heter till sjöss. Utredningen föreslår emellertid inte någon ändring av denna paragraf, utan menar att den bör bli föremål för översyn i ett senare sammanhang.

2 kap. Varukontroller

1 §

I paragrafen anges, att en tulltjänsteman får anmana någon att stanna vid inre gräns eller inom det gränsnära området för att kon- trollera om vissa i bestämmelsen angivna varor medförs i strid med införsel- eller utförselrestriktioner. De varor, som omfattas av be- stämmelsen, anges. Enligt utredningens bedömning finns det enligt EG-rätten möjlighet att företa varukontroll vid inre gräns av dessa varuslag. Detta är motiverat antingen av artikel 30 eller artikel 296.1 b i EG-fördraget eller med anledning av undantag, som Sverige er- höll vid medlemskapsförhandlingarna. Enligt utredningens upp- fattning finns inte heller kompensatoriska åtgärder, som möjliggör att kontrollerna kan utföras på annat sätt. Det finns inte heller några mindre ingripande åtgärder än kontroll vid inre gräns, som

328

SOU 2006:9

Författningskommentar

skulle kunna tillgodose behovet av kontroll av nämnda varor (se vidare avsnitt 8.2). Angående materiella bestämmelser för respek- tive varuslag, se avsnitt 3.3.2.

Dessa varor är:

2.krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigsmate- riel, och produkter som avses i lagen (2000:1064) om kon- troll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd, se vidare avsnitten 8.2.1 och 8.2.2,

4.spritdrycker, vin och starköl enligt alkohollagen (1994:1738), teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat en- ligt lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m., tobaksvaror vid kontroll av åldersgränsen i 13 § tobakslagen (1993:581) samt varor som omfattas av förordningen (1994:1266) om förbud mot export av snus, se vidare av- snitten 8.2.10, 8.2.16 och 8.3.1,

5.varor som skall beskattas enligt lagen (2004:228) om be- skattning av viss privatinförsel av tobaksvaror, se vidare av- snitt 8.2.17,

6.barnpornografi enligt lagen (1998:1443) om förbud mot in- försel och utförsel av barnpornografi, se vidare avsnitt 8.2.14,

7.kulturföremål som avses i 5 kap. lagen (1988:950) om kul- turminnen m.m., se vidare avsnitt 8.2.8,

8.reptiler för kommersiella ändamål, se vidare avsnitt 8.2.12, och

9.andra djur och produkter av djur om det finns anledning att misstänka att de villkor som gäller för införseln eller utför- seln inte är uppfyllda, se vidare avsnitt 8.2.13.

329

Författningskommentar

SOU 2006:9

2 §

I bestämmelsen anges, att kontroll av de varor vilka anges ovan, inte får utformas på sådant sätt att urvalet av vad och vem som skall kontrolleras sker slumpmässigt. I paragrafen betonas, att kontrol- len enligt lagen inte får ske i form av slumpvisa kontroller. Enligt EG-rätten är s.k. stickprovskontroller eller systematiska kontroller inte tillåtna vid inre gräns. Enbart det förhållandet, att någon passe- rar en inre gräns, är alltså inte tillräckligt för att hejda en person för kontroll.

Av bestämmelsen följer motsatsvis, att selektiva kontroller är tillåtna. Enligt bestämmelsen om tillfälligt förstärkt kontroll kan emellertid regeringen i vissa fall besluta om kontroller på annan grund. Angående selektiv kontroll se avsnitt 11.3.2.

3 §

I paragrafen anges, att den som anmanas att stanna på begäran skall lämna de uppgifter och visa upp de handlingar som behövs för kontroll. I bestämmelsen regleras således uppgiftsskyldigheten för den, som anmanats att stanna.

En bestämmelse med motsvarande innehåll finns i den nu gäl- lande inregränslagen (6 §). Denna bestämmelse har bl.a. givits den innebörden, att en person som anmanats att stanna är skyldig att visa upp bl.a. resehandlingarna, om detta behövs för kontrollen.

4 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om den undersökning, som får göras vid en varukontroll. I bestämmelsen anges, att en tjänsteman vid Tullverket i samband med att någon anmanats att stanna får undersöka transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras, bagage, såsom resväskor, portföljer, hand- väskor och liknande, som medförs av en resande.

Befogenheten, som bestämmelsen medger, motsvarar den rätt till undersökning, som en tjänsteman vid Tullverket har i dag enligt 7 § inregränslagen och vid yttre gräns enligt 6 kap. 10 § tullagen.

Syftet med undersökningen skall alltid vara att leta efter varor, som omfattas av lagen, och för vilka erforderligt tillstånd till inför- sel eller utförsel inte föreligger.

330

SOU 2006:9

Författningskommentar

Bestämmelser om kroppsvisitation och kroppsbesiktning finns i smugglingslagen.

5 §

I paragrafen anges, att Tullverket får göra kontrollbesök hos den som för ut krigsmateriel, produkter med dubbla användningsområ- den och kulturföremål. Vid sådana kontrollbesök får räkenskaps- materiel och andra handlingar som rör verksamheten granskas, så- vida de inte skall undantas enligt 6 kap. 34 § tullagen.

18 § inregränslagen innehåller en bestämmelse, som ger Tullver- ket befogenhet att utföra motsvarande kontrollbesök. Enligt denna bestämmelse har Tullverket även befogenhet att företa revisioner hos sådana företag. Utredningen anser emellertid, att det i detta fall bör vara fullt tillräckligt att Tullverket ges befogenhet att granska räkenskapshandlingar och andra handlingar som rör verksamheten, i syfte att avgöra om det aktuella utförseltillståndet är riktigt. Syf- tet med en revision enligt tullagen är att fastställa rätt underlag för uppbörd av tull och andra avgifter, vilket inte är aktuellt i detta sammanhang.

Kontroll av hundar, katter och illrar

6 §

Paragrafen innehåller bestämmelser angående kontroll av hundar, katter och illrar i syfte att fastställa, att det för dessa finns pass som innehåller uppgifter om att erforderlig vaccination och avmaskning företagits.

I paragrafens första stycke anges, att den som för med sig eller kan antas föra med sig hund, katt eller iller, får anmanas att stanna för kontroll av att giltigt djurpass medförs. Sådana kontroller får även ske för det fall att hund, katt eller iller fraktas med godstrafik.

För kontroller av de i paragrafen angivna djuren gäller, att samt- liga djurpass får kontrolleras. Bakgrunden till detta är bestämmel- serna i rådets förordning (EG) nr 998/2003. I nämnda EG-förord- ning framgår, att hundar, katter och illrar som hålls som sällskaps- djur skall var identifierbara och försedda med pass, vilket visar bl.a. vaccination mot rabies samt avmaskning mot dvärgbandmask. Av

331

Författningskommentar SOU 2006:9

direktiv 90/425/EEG framgår, att motsvarande gäller även för nämnda djur som fraktas för kommersiella ändamål.

Syftet med kontrollen är således att skydda landet mot bl.a. ra- bies och dvärgbandmask, vilka sjukdomar Sverige i stort varit be- friat från, men som förekommer i större utsträckning i andra med- lemsländer.

Se vidare avsnitten 8.2.9 och 8.3.2.

Av andra stycket framgår, att inte heller dessa kontroller får ut- formas slumpmässigt samt att bestämmelserna om uppgiftsskyl- dighet och varuundersökning (2–4 §§) gäller även vid kontroll av hundar, katter och illrar.

Tillfälligt förstärkt kontroll

7 §

I paragrafen regleras möjligheten att fatta beslut om tillfälligt för- stärkt kontroll.

I paragrafens första stycke anges, att regeringen får, om det är nödvändigt för att förhindra allvarlig risk för människors eller djurs liv och hälsa, besluta om kontroller som omfattar även andra varor än sådana som annars omfattas av lagen, eller som är mer omfat- tande än vad som annars gäller. Ett sådant beslut får endast gälla under en begränsad tid.

I andra stycket anges, att chefen för Tullverket får, om ett beslut från regeringen inte kan avvaktas, fatta beslut om en tillfälligt för- stärkt kontroll. Ett sådant beslut skall emellertid omedelbart un- derställas regeringen för prövning av om beslutet skall bestå. Be- stämmelsen i andra stycket innebär, att i de fall fara i dröjsmål fö- religger har Tullverkets chef befogenhet att besluta om en tillfälligt förstärkt kontroll.

Vidare angående bestämmelsen, se avsnitt 11.5.

8 §

Paragrafen anger, vad ett beslut enligt 7 § om tillfälligt förstärkt kontroll skall innehålla.

I paragrafens första stycke anges, att ett beslut om tillfälligt för- stärkt kontroll skall ange på vilka grunder en person får anmanas att stanna, på vilken grund varuundersökningen får göras och vilka

332

SOU 2006:9

Författningskommentar

särskilda åtgärder som skall vidtas med de varor som kontrollen avser. Se vidare avsnitt 11.5.

Av andra stycket framgår, att inte heller här får slumpmässiga kontroller förekomma samt att skyldigheten att lämna uppgifter och vissa upp handlingar samt bestämmelsen om tjänstemännens befogenhet att företa varuundersökningar gäller även här.

Gemensamma bestämmelser för varukontroll

9 §

I paragrafen anges, att kontroller av brev eller andra försändelser som sannolikt innehåller förtroliga meddelanden endast får ske i enlighet med bestämmelserna i 3 kap. om kontroll av försändelser. Se vidare kommentarerna till 3 kap.

10 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om befogenheten att begära legitimation av de personer, som är föremål för varukontroll.

I paragrafens första stycke anges, att en tjänsteman vid Tullverket får begära att en person identifierar sig, om det behövs som ett led i en utredning om ett misstänkt brott eller i ett beskattningsärende. Avsikten med bestämmelsen är således, att en person skall identifi- era sig för det fall att en förundersökning skall inledas, en förenklad utredning skal vidtas eller om detta behövs i ett beskattnings- ärende.

I andra stycket anges, att en tjänsteman vid Tullverket även får begära att en person identifierar sig om han eller hon kan antas vara identisk med en person mot vilken ingripande skall riktas och den personen väntas med ett visst transportmedel.

Vidare se avsnitt 11.6.

11 §

Bestämmelsen, som delvis motsvarar 13 § inregränslagen, innehåller föreskrifter om den kontrollerades skyldigheter att ge den, som verkställer varukontrollen, möjlighet att genomföra kontrollen.

333

Författningskommentar

SOU 2006:9

Vidare innehåller bestämmelsen föreskrifter om den kontrollerades medverkan vid varukontrollen.

I paragrafens första stycke anges att vid varukontroll enligt detta kapitel skall den som anmanats att stanna ge den som verkställer kontrollen tillfälle att genomföra undersökningen. Personen skall vidare utan kostnad tillhandahålla de varuprov som behövs.

I andra stycket anges, att den som anmanats att stanna för en va- rukontroll skall svara för transporten av varan samt för uppackning och återinpackning. Den, som åsidosätter dessa skyldigheter, skall enligt beslut av Tullverket ersätta staten för dess kostnader för åt- gärderna i fråga. Vad som sägs i 5 kap. 23 § tullagen skall gälla även sådan ersättning. Tullverket får besluta om befrielse helt eller delvis från ersättningsskyldigheten.

Av tredje stycket framgår, att vid kontrollbesök avseende utförsel av krigsmateriel, produkter med dubbla användningsområden och kulturföremål är den som kontrolleras skyldig att tillhandahålla sådana handlingar, som får granskas enligt 5 §. I 5 § anges, att be- stämmelsen i 6 kap. 34 § tullagen om undantagande av vissa hand- lingar från granskning skall tillämpas.

12 §

Paragrafen innehåller föreskrifter om tulltjänstemäns befogenhet att rapportera till Polisen och även i vissa fall hålla kvar en person och ett transportmedel, i avvaktan på att Polisen skall komma till platsen.

I paragrafens första stycke anges, att om det i samband med en va- rukontroll påträffas föremål, som inte omfattas av denna lag men som medför att det finns anledning att anta personen som kon- trolleras gjort sig skyldig till brott som hör under allmänt åtal, på vilket fängelse kan följa, skall den som utför varukontrollen rap- portera detta till Polisen. När tjänstemannen rapporterat till Poli- sen enligt ovan, kan Tullverket fatta beslut om att hålla kvar perso- nen och transportmedlet, till dess Polisen kommer till platsen.

Avsikten med bestämmelsen är att öka samarbetet mellan Poli- sen och Tullverket samt att dra nytta av de iakttagelser, som tjäns- temän gör vid varukontroller. Befogenheten att rapportera till Poli- sen kan komma till användning t.ex. i en situation, när en personbil stannas vid en selektiv kontroll av om narkotika finns i fordonet. Om det då vid genomgången av fordonet konstateras, att detta är

334

SOU 2006:9

Författningskommentar

lastat med föremål som kan antas var stulna, får en tjänsteman om- gående rapportera detta till Polisen. För det fall att Polisen svarar att de kommer till kontrollstationen för att titta på fordonet och lasten, får Tullverket fatta beslut om att hålla kvar personen och fordonet fram till det att Polisen kommer till platsen. Varukon- trollen är avslutad i och med att Tullverket fattar beslut om att hålla kvar personen och transportmedlet.

I andra stycket anges, att om det i samband med varukontroll i övrigt påträffas föremål eller omständighet framkommer som kan vara av betydelse för Polisens brottsbekämpande verksamhet, skall detta rapporteras till Polisen.

Se vidare avsnitt 9.5.

3 kap. Kontroll av försändelser

1 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om befogenheten att under- söka vissa angivna försändelser, vilka omfattas av den begränsning av kontrollmöjligheten som skall gälla för försändelser vilka kan antas innehålla förtroliga meddelanden.

I första stycket anges, att en tulltjänsteman får undersöka dels brev, dels andra försändelser som sannolikt innehåller förtroliga meddelanden, för att förhindra att varor förs in i landet i strid med införselrestriktioner. En sådan försändelse, som befinner sig hos Tullverket, på utväxlingskontoret eller hos ett kurirföretag, får öppnas, om det finns anledning att anta att den innehåller en vara som omfattas av lagen och varan kan tas i beslag enligt smugg- lingslagen.

Av andra stycket framgår, att kontroller av försändelser skall fö- retas skyndsamt.

Bestämmelsen motsvar i stort innehållet i 8 § i den nu gällande inregränslagen. Nytt är emellertid, att bestämmelsen omfattar även försändelser som finns hos kurirföretag. För att ”anledning att anta”, som är den lägsta misstankegraden i svensk rätt, skall anses uppfylld räcker det t.ex., att en narkotikasökhund markerat försän- delsen.

Bestämmelsen innehåller således regler för den inskränkta kon- troll, som motiveras av det grundlagsfästa skyddet för korrespon- dens. Se vidare avsnitt 12.2. Övriga försändelser, dvs. de som inte är

335

Författningskommentar

SOU 2006:9

brev och inte heller sannolikt innehåller förtroliga meddelanden, får kontrolleras med stöd av de vanliga bestämmelserna om kon- troll av varor.

2 §

I paragrafen anges, att beslut om öppnande av försändelser får fat- tas endast av tjänsteman som förordnats särskilt för uppgiften av chefen för Tullverket. Om en försändelse innehåller ett förtroligt meddelande, skall detta omedelbart tillslutas och skickas vidare till mottagaren.

Innehållet i paragrafen motsvarar 9 § inregränslagen.

3 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om vad som skall gälla vid öppnande och undersökning av en försändelse.

Av första stycket framgår, att en försändelse som öppnas med stöd av 1 § inte får undersökas närmare än vad som behövs med hänsyn till ändamålet med undersökningen.

I andra stycket anges, att protokoll skall föras över undersök- ningen. Av protokollet skall ändamålet med undersökningen, samt vad som framkommit vid denna, framgå.

Tredje stycket anger, att om en försändelse öppnats skall adres- saten, och om det är möjligt, avsändaren underrättas så snart som möjligt, om inte särskild skäl talar emot det.

Innehållet i paragrafen motsvarar 10 § inregränslagen. Första stycket i bestämmelsen ger uttryck för proportionalitetsprincipen. Enligt andra stycket skall en företagen undersökning dokumente- ras, för att den enskilde i efterhand skall kunna kontroller att den inte har inneburit ett oförsvarligt ingrepp i brevhemligheten. Be- stämmelsen har sin förebild i rättegångsbalkens regler om beslag (jfr. 27 kap. 13 §).

I tredje stycket regleras den enskildes rätt att få kännedom om att ett öppnande skett. För det fall, att undersökningen av försän- delsen leder fram till en misstanke om brott bör det emellertid, för att brottsutredningen skall kunna genomföras effektivt, finnas möjlighet att underlåta att sända ut underrättelse. Förebild för be- stämmelsen är 27 kap. 11 § rättegångsbalken.

336

SOU 2006:9

Författningskommentar

4 §

Paragrafen innehåller en bestämmelse, som ger Tullverket befogen- het att besluta om s.k. postspärr.

I första stycket anges, att en chefstjänsteman som förordnats för uppgiften av chefen för Tullverket får besluta, att en postförsän- delse som väntas till ett visst brevbärarkontor och som kommer från ett annat EU-land skall hållas kvar av postbefordringsföretaget när den kommer till brevbärarkontoret, om det finns anledning att anta att försändelsen innehåller narkotika som kan tas i beslag en- ligt smugglingslagen, och det är nödvändigt för att ett beslag skall kunna ske.

Av andra stycket framgår, att ett beslut om kvarhållande skall meddelas att gälla viss angiven, kortare tid. Beslutet är omedelbart verkställbart, men skall snarast prövas av chefen för Tullverket eller av verkets chefsjurist.

Tredje stycket anger, att postbefordringsföretaget är skyldigt att på begäran av Tullverket till verket överlämna en försändelse som kvarhållits enligt första stycket.

Den föreslagna bestämmelsen motsvaras av 11 § inregränslagen. Den enda skillnaden består i att ordet postkontor i inregränslagen har bytts mot brevbärarkontor i förslaget. Anledningen till föränd- ringen är, att den funktion som postkontoren hade i detta avseende i dag, på grund av förändringar inom Posten, finns hos brevbärar- kontoren.

Se vidare avsnitt 12.3.

4 kap. Befordringsföretags och företags skyldigheter och ansvar

1 §

Paragrafen innehåller en skyldighet för befordringsföretag att an- mäla till Tullverket om det i företagets verksamhet uppkommer misstanke om att en försändelse innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen. Vidare föreskrivs, att befordringsfö- retaget på begäran av Tullverket är skyldigt att lämna över en sådan försändelse till verket.

En bestämmelse med motsvarande innehåll finns i dag i 12 § andra stycket inregränslagen.

337

Författningskommentar

SOU 2006:9

2 §

Paragrafen innehåller en skyldighet för befordringsföretag att på begäran av Tullverket överlämna en viss försändelse till verket. Be- stämmelsen är ny.

I paragrafens första stycket anges, att Tullverket får begära att en försändelse skall överlämnas till Tullverket om det finns anledning att anta, att försändelsen innehåller narkotika som kan tas i beslag enligt smugglingslagen och det är nödvändigt för att beslag skall kunna ske. En sådan begäran skall meddelas att gälla viss angiven, kortare tid. Begäran får verkställas omedelbart men skall snarast prövas av chefen för Tullverket eller verkets chefsjurist.

Av andra stycket framgår, att ett befordringsföretag på Tullver- kets begäran skall överlämna en sådan försändelse till Tullverket.

Avsikten med bestämmelsen är att underlätta för Tullverket att få tag på en försändelse, om vilken Tullverket genom t.ex. tips, fått vederhäftig information att den innehåller narkotika. En begäran enligt denna bestämmelse kan lämnas till t.ex. ett kurirföretag. Se vidare avsnitt 12.4.1.

3 §

I paragrafen anges, att transportföretag, som befordrar resande från ett annat EU-land, utan kostnad för staten skall ställa de lokaler och anordningar till Tullverkets förfogande som, enligt vad Tull- verket bedömer, behövs för undersökning av resgods och fordon som resande för med sig, för förhör och kroppsvisitation av re- sande samt för personal från myndigheten som utför varukontrol- len under uppehåll i tjänstgöringen.

Motsvarande bestämmelse finns i dag i 14 § inregränslagen. Be- stämmelsen föreskriver en skyldighet för transportföretag, som transporterar resande och fordon från annat medlemsland, att ställa vissa lokaler och anordningar till Tullverkets förfogande. Bestäm- melsen tar främst sikte på fartygs- och flygtrafiken. Se vidare av- snitt 12.4.2.

338

SOU 2006:9

Författningskommentar

4 §

Paragrafen innehåller bestämmelser angående företags skyldighet att lämna viss information till Tullverket.

I första stycket anges, att transportföretag som befordrar varor, passagerare eller fordon till eller från Sverige, på begäran av Tull- verket skyndsamt skall lämna de aktuella uppgifter om ankom- mande och avgående transporter, som företaget har tillgång till. Transportföretag har endast skyldighet att lämna de uppgifter om passagerare, som avser namn, resrutt, bagage och medpassagerare samt sättet för betalning och bokning. Detta stycke motsvaras av 15 § första stycket inregränslagen (se vidare prop. 1995/96:166 s. 98).

Av andra stycket framgår att företag som mot betalning tillhan- dahåller rätt att färdas över bron mellan Sverige och Danmark på begäran av Tullverket skyndsamt skall lämna sådana uppgifter om fordon, företag och personer som företaget har tillgång till. Denna del av bestämmelsen är ny. Avsikten är, att införa en motsvarande skyldighet som gäller för transportföretag enligt första stycket för broföretaget. Regleringen innefattar inte några ålägganden för broföretaget att införa nya rutiner eller föra register över dem som innehar s.k. brobizz. Endast i den utsträckning företaget har upp- gifter av det slag som anges i bestämmelsen skall dessa lämnas ut. Med tillgängliga avses här även uppgifter, som fysiskt lagras någon annanstans, t.ex. i databaser men som är tillgängliga med tekniskt hjälpmedel hos företaget. Se vidare avsnitt 12.4.3.

Tredje stycket anger, att kurirföretag på begäran skall ge Tullver- ket tillgång till de uppgifter som företaget har angående försändel- ser som företaget befordrar. Även denna del av bestämmelsen är ny. Avsikten är att kurirföretagen skall visa upp de avtal som före- tagen har med sina kunder angående leveranser av försändelser. Detta för att underlätta för Tullverket att selektera objekten för kontroller.

I fjärde stycket anges att Tullverket får begära in uppgifter enligt vad som sagts ovan endast om uppgifterna kan antas ha betydelse för Tullverkets brottsbekämpande verksamhet. Uppgifter får såle- des inte begäras in för att tillgodose något annat informationsbe- hov i Tullverket än det informationsbehov, som finns i den brotts- bekämpande verksamheten.

339

Författningskommentar

SOU 2006:9

5 §

Paragrafen innehåller föreskrifter om hur de uppgifter som företag enligt det föregående är skyldiga att lämna till Tullverket skall gö- ras tillgängliga för Tullverket och om vad som gäller beträffande hanteringen av nämnda uppgifter. Bestämmelsen motsvaras av 16 § första och andra styckena inregränslagen (se prop. 1995/95:166 s. 99).

I första stycket anges, att företag får lämna uppgifter enligt 4 § på så sätt att de görs läsbara för Tullverket genom terminalåtkomst.

Av andra stycket framgår att Tullverket får ta del av uppgifter ge- nom terminalåtkomst endast i den omfattning och under den tid som behövs för att kontrollera aktuella transporter. Tullverket får vidare inte ändra eller på annat sätt bearbeta eller lagra uppgifter som hålls tillgängliga på detta sätt.

6 §

I paragrafen anges, att uppgifter om enskilda personer som lämnats på annat sätt än genom terminalåtkomst, omedelbart skall förstö- ras, om de visar sig sakna betydelse för utredning och lagföring av brott. Bestämmelsen motsvaras av 16 § tredje stycket inregränsla- gen.

5 kap. Omhändertagande och förverkande av varor

1 §

Paragrafen anger, i vilka fall Tullverket får omhänderta en vara.

I första stycket anges, att Tullverket få ta hand om en vara om det behövs för att genomföra en kontroll enligt lagen om kontroll av varor vid inre gräns. Tullverket får även ta hand om en vara på den grunden, att varan inte får föras in till eller ut från landet till följd av att varan omfattas av införsel- eller utförselförbud, eller att ett villkor för in- eller utförseln inte är uppfyllt, eller att varan förs in eller ut med stöd av ett tillstånd, som föranletts av oriktig uppgift eller underlåtenhet att lämna föreskriven uppgift. Varan får därvid läggas upp på tillfälligt lager. De kostnader som Tullverket haft för varans uppläggning och förvaring, skall ersättas av den som för in eller för ut varan.

340

SOU 2006:9

Författningskommentar

Av andra stycket framgår, att Tullverket kan besluta att varan inte får tas ut från lagret förrän kostnaderna ersatts eller säkerhet ställts för den.

Tredje stycket anger, att Tullverket får besluta om befrielse helt eller delvis från ersättningsskyldigheten, om det finns särskilda skäl.

Bestämmelsen motsvarar i stort 17 § inregränslagen (se prop. 1995/96:166 s. 100 och prop. 1998/99:79 s. 86). Se vidare avsnitt 13.1.

2 §

Paragrafen innehåller bestämmelser angående vilka åtgärder som skall vidtas för det fall att varor tagits om hand.

I första stycket anges, att beträffande varor som avses i 2 kap. 1 § 5, dvs. varor som skall beskattas enligt lagen om beskattning av viss privatinförsel av tobaksvaror, finns bestämmelser om vad som skall gälla för omhändertagna varor i den nämnda lagen. Beträffande va- ror, som avses i 2 kap. 1 § 8, reptiler för kommersiella ändamål, och 9, djur eller produkter av djur om det finns anledning att misstänka att de villkor som gäller för införseln eller utförseln inte är upp- fyllda, samt i 6 §, hundar, katter och illrar, finns bestämmelser om åtgärder vid vägrad införsel i förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m.

Av andra stycket framgår att övriga varor som omfattas av lagen och som omhändertagits enligt 1 §, inte får lämnas ut om en sådan vara enligt lag eller annan författning inte får föras in i eller ut ur landet, eller ett särskilt föreskrivet villkor för att varan skall få föras in i eller ut ur landet inte är uppfyllt.

Av tredje stycket framgår, att om ett särskilt föreskrivet villkor för att varan skall få föras in i eller ut ur landet inte är uppfyllt skall den som för in eller för ut varan eller varans ägare, ges möjlighet att uppfylla förutsättningarna eller, vid införsel, återutföra varan.

Bestämmelsen motsvaras i stort av 17 a § inregränslagen (se prop. 1998/99:79 s. 99).

341

Författningskommentar

SOU 2006:9

3 §

I paragrafen regleras, när ett beslut om att vägra lämna ut en vara som omhändertagits för kontroll skall upphävas.

I paragrafens första stycke anges, att ett beslut enligt 2 § om att en vara inte får lämnas ut skall upphävas, om det inte längre finns grund för ett sådant beslut, ett beslut om beslag enligt 27 kap. rät- tegångsbalken eller enligt smugglingslagen meddelats beträffande varan, varan förklaras förverkad enligt 4 §, eller det är oskäligt att inte lämna ut varan.

Av andra stycket framgår, att den som gör anspråk på en vara som har varit omhändertagen svarar för att varan hämtas.

Bestämmelsen motsvaras av 17 b § inregränslagen (se prop. 1998/99:79 s. 99 f).

4 §

I paragrafen anges, i vilka fall en omhändertagen vara får förverkas och att det är Tullverket som får besluta om att ett sådant förver- kande skall ske.

I första stycket anges, att Tullverket får besluta att en vara, som avses i 2 kap. 1 § 1–4 och 6–7 och som omhändertagits enligt 1 §, skall förklaras förverkad om ett beslut enligt 2 § att en sådan vara inte får lämnas ut har vunnit laga kraft och ägaren eller den som för in eller för ut varan inte har uppfyllt förutsättningarna för in- eller utförseln eller, vid införsel, inte har återutfört varan inom en må- nad från den dag då beslutet vann laga kraft.

Av andra stycket framgår, att Tullverket även får besluta att en vara som avses i första stycket förverkas om ett tidigare beslut om omhändertagande har upphävts enligt 3 § och ägaren inte gjort an- språk på varan inom tre månader från den dag då beslutet om att varan inte får lämnas ut upphävdes, eller ägaren, om han gjort så- dant anspråk, inte har hämtat ut varan inom tre månader från den dag då anspråket framställdes.

Tredje stycket anger, att om det finns särskilda skäl får Tullverket medge en förlängning av de tidsfrister som anges i första och andra styckena.

Bestämmelsen motsvars av 17 c § inregränslagen (se prop. 1998/99:79 s. 100).

342

SOU 2006:9

Författningskommentar

5 §

I paragrafen finns bestämmelser om försäljning och förstöring av varor, som förverkats enligt denna lag.

I paragrafens första stycke anges, att när ett beslut om förver- kande enligt denna lag har vunnit laga kraft, skall egendomen säljas genom Tullverkets försorg eller i den ordning som i allmänhet gäller för försäljning av förverkad lös egendom. Egendomen får i stället förstöras, om den inte kan säljas, om den kan befaras komma till brottslig användning, eller den annars är olämplig för försälj- ning.

Av andra stycket framgår, att vad som anges i första stycket en- dast gäller om inget annat är föreskrivet i lag eller annan författ- ning.

Bestämmelsen motsvaras av 17 d § inregränslagen (se prop. 1998/99:79 s. 100 f och 2002/03:10 s. 91 ff.).

6 kap. Straff och vite samt bestämmelser om överklagande

1 §

Paragrafen innehåller straffbestämmelser för överträdelser av vissa föreskrifter i lagen. Bestämmelsen motsvaras av 19 § inregränsla- gen.

I första stycket anges, att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot skyldigheten att stanna på anmaning enligt 1 kap. 5 §, eller lämna uppgifter och visa upp handlingar enligt 2 kap. 3 § skall dömas till böter.

Av andra stycket framgår, att i ringa fall inte döms till ansvar.

2 §

Av bestämmelsen framgår, att ansvar enligt 1 § inte inträder om gärningen är belagd med straff i brottsbalken eller i smugglingsla- gen.

343

Författningskommentar

SOU 2006:9

3 §

Bestämmelsen innehåller en upplysning om att särskilda bestäm- melser om förundersökning, tvångsmedel, åtal m.m. vid brott som rör införsel eller utförsel av varor finns i smugglingslagen.

4 §

Av bestämmelsen framgår, att Tullverket får förelägga vite i de fall ett företag inte fullgör sina skyldigheter enligt 4 kap. 2–4 eller nå- gon inte fullgör sin skyldighet enligt 2 kap. 11 §.

5 §

Bestämmelsen innehåller regler för överklagande och anger, att be- slut enligt 2 kap. 11, 4 kap. 2–4 samt 5 kap. får överklagas till all- män förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs för överkla- gande till kammarrätten. I bestämmelsen anges, att övriga beslut enligt lagen inte får överklagas.

16.2Förslag till lag om ändring i tullagen (2000:1281)

6 kap.

10 a §

Paragrafen innehåller en bestämmelse, som ger regeringen befo- genhet att besluta om tillfälligt förstärkt kontroll vid gräns mot tredje land. Bestämmelsen motsvarar den, som föreslås i 2 kap. 7 § lagen om kontroll av varor vid inre gräns. Utredningen anser, att det är lika motiverat att föra in denna bestämmelse vad gäller varu- kontrollen vid yttre gräns som vid varukontroll vid inre gräns. På samma sätt, som gäller vid inre gräns kan även vid yttre gräns tän- kas uppkomma situationer, när t.ex. en smittsam sjukdom kan ut- göra ett allvarligt hot mot människors och djurs liv och hälsa, och det därför kan föreligga fog för att besluta om mer långtgående el- ler mer omfattande varukontroller.

Även här bör som huvudregel regeringen fatta ett sådant beslut. Om fara i dröjsmål skulle föreligga, får Tullverkets chef emellertid fatta beslut om tillfälligt förstärkt kontroll. Nämnda beslut skall

344

SOU 2006:9

Författningskommentar

omedelbart underställas regeringens prövning av om beslutet skall bestå.

Se vidare avsnitt 11.5.

10 b §

Paragrafen anger, vad ett beslut om tillfälligt förstärkt kontroll skall innehålla. Bestämmelsen motsvarar 2 kap. 8 § i den föreslagna lagen om kontroll av varor vid inre gräns. I den förslagna paragra- fen anges, att beslut om tillfälligt förstärkt kontroll skall ange på vilka grunder en person får anmanas att stanna, på vilken grund en varuundersökning enligt 6 kap. 10 § andra stycket får göras och om vilka åtgärder som skall vidtas med de varor som kontrollen avser.

Se vidare avsnitt 11.5.

10 c §

Paragrafen innehåller en bestämmelse, vilken ger tulltjänstemän befogenhet att rapportera vissa förhållanden till Polisen samt även i vissa situationer hålla kvar en person och ett transportmedel. För- slaget motsvar bestämmelsen i 2 kap. 12 i förslaget till lag om kon- troll av varor vid inre gräns. Se även kommentaren till nämnda pa- ragraf samt avsnitt 9.5.

I första stycket anges, att om det i samband med en varukontroll påträffas föremål som medför att det finns anledning att anta att personen som kontrolleras gjort sig skyldig till brott mot vilket Tullverket inte har befogenhet att ingripa, som hör under allmänt åtal och på vilket fängelse kan följa, får den som utför varukon- trollen rapportera detta till Polisen. När en sådan rapport gjorts, kan Tullverket fatta beslut om att hålla kvar personen och trans- portmedlet till dess Polisen kommer till platsen.

I andra stycket anges, att, om det i samband med varukontroll i övrigt påträffas föremål eller omständighet framkommer som kan vara av betydelse för Polisens brottsbekämpande arbete, får detta rapporteras till Polisen.

345

Författningskommentar

SOU 2006:9

11 §

Utredningen föreslår, att tullagens bestämmelse om kontroll av postförsändelser m.m. ändras till att få i stort samma innebörd som den bestämmelse som föreslagits i den nya lagen (3 kap. 1 §). Detta innebär, att bestämmelsen endast kommer att omfatta brev, dvs. försändelser i kuvert vilkas totalvikt inte överstiger ett kilo samt försändelser som sannolikt innehåller förtroliga meddelanden. Denna begränsning av kontrollmöjligheten skall även enligt be- stämmelsen omfatta sådana försändelser som nämnts ovan, vilka befordras med ett kurirföretag. En sådan försändelse får öppnas, om den finns hos Tullverket, på ett utväxlingskontor eller hos ett kurirföretag, och det finns anledning att anta att den innehåller en vara för vilken deklarations- eller uppgiftsskyldigheten inte full- gjorts. Beslut om att öppna brev och andra försändelser som kan antas innehålla förtroliga meddelanden får fattas endast av en tjänsteman som förordnats för uppgiften av chefen för Tullverket. Om försändelsen innehåller ett förtroligt meddelande, skall detta omedelbart tillslutas och skickas vidare till mottagaren.

Övriga försändelser, dvs. de som ingår i definitionen av brev och heller inte sannolikt innehåller förtroliga meddelanden, får kon- trolleras enligt de vanliga bestämmelserna om varukontroll.

12 §

I bestämmelsen anges, vad som gäller för det fall att en försändelse öppnas med stöd av 11 §. Den ändring, som utredningen föreslår, består i att ordet postförsändelse bytas ut mot försändelse. Detta då bestämmelsen i 11 § även omfattar försändelser, som sänts via kurirföretag.

13 §

Paragrafen innehåller tullagens bestämmelse om postspärr. Den ändring, som utredningens förslag innebär, är att ordet postkontor byts ut mott brevbärarkontor. Postens organisation har ändrats så, att några postkontor inte längre finns. I stället benämns denna funktion brevbärarkontor.

346

SOU 2006:9

Författningskommentar

21 a §

Utredningen föreslår, att en ny bestämmelse, som motsvarar 4 kap. 2 § i förslaget till lag om kontroll av varor vid inre gräns, förs in i tullagen. Bestämmelsen innebär en befogenhet för Tullverket att begära, att en viss försändelse som finns hos ett befordringsföretag överlämnas till verket samt en skyldighet för befordringsföretaget att lämna ut försändelsen.

Bestämmelsen ger i första stycket Tullverket befogenhet att be- gära, att en försändelse överlämnas till Tullverket om det finns an- ledning att anta att försändelsen innehåller narkotika, som kan tas i beslag, och det är nödvändigt för att ett beslag skall kunna ske. En sådan begäran skall meddelas att gälla viss angiven, kortare tid. Be- gäran får verkställas omedelbart men skall snarast prövas av chefen för Tullverket eller verkets chefsjurist.

I andra stycket anges att ett befordringsföretag på Tullverkets begäran skall överlämna en sådan försändelse till Tullverket.

Se vidare avsnitt 12.4.1.

23 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om transportföretags skyldig- heter att lämna uppgifter, angående bl.a. ankommande och avgå- ende transporter.

Enligt förslaget skall paragrafen kompletteras med ett andra stycke, som anger att kurirföretag som befordrar brev eller andra försändelser som sannolikt innehåller ett förtroligt meddelande, skall vara skyldiga att ge Tullverket tillgång till de uppgifter som företaget har angående de försändelser företaget befordrar. Denna ändring motsvarar vad som föreslagits i 4 kap. 4 § tredje stycket i förslaget till lag om kontroll av varor vid inre gräns.

Av tredje stycket skall framgå, att uppgifter enligt första och andra styckena får begäras endast om uppgifterna kan antas ha be- tydelse för Tullverkets brottsbekämpande verksamhet. Detta inne- bär, att bestämmelsen inte kan användas för att tillgodose något annat informationsbehov inom Tullverket.

347

Författningskommentar

SOU 2006:9

24 §

Bestämmelsen anger bl.a., att uppgifter som begärs enligt 23 § kan göras tillgängliga för Tullverket genom terminalåtkomst. Utred- ningen föreslår, att bestämmelsen ändras på så sätt att ordet trans- portföretag i första stycket byts ut mot befordringsföretag. Enligt förslaget skall bestämmelsen även avse kurirföretag, vilka omfattas av begreppet befordringsföretag.

16.3Förslag till ändring i lag (1998:506) om punkt- skattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineraloljeprodukter

3 kap.

1 §

Paragrafen innehåller bestämmelser, vilka ger Tullverket befogen- het att undersöka och i vissa fall öppna postförsändelser för att kontrollera om de innehåller alkohol- eller tobaksvaror. Paragrafen innehåller i tredje stycket även bestämmelser, angående Tullverkets befogenhet att ta om hand varor som mottagaren saknar rätt att föra in i landet.

Utredningen förslår, att bestämmelsen ändras på så sätt att den även skall omfatta försändelser, såsom paket och brev, som finns hos ett kurirföretag. Enligt förslaget skall därför ordet postförsän- delser i första stycket bytas ut mot försändelser. I andra stycket skall anges, att försändelser får öppnas också om de finns hos ett kurir- företag. I tredje stycket skall ordet postförsändelse bytas ut mot för- sändelse.

Förslaget innebär, att punktskattekontroller i fortsättningen skall kunna göras även hos kurirföretag. Mot bakgrund av bl.a. in- ternethandeln med alkohol förefaller en sådan kontrollmöjlighet vara högst befogad.

348

SOU 2006:9

Författningskommentar

2 §

I bestämmelsen anges, vad som skall gälla beträffande beslut om att öppna brev och andra sådana försändelser som kan antas innehålla förtroliga meddelanden.

Utredningen föreslår, att bestämmelsen ändras så att den om- fattar samma typer av försändelser, som omfattas av förslaget till lag om kontroll av varor vid inre gräns och förslaget till lag om änd- ring av tullagen. Enligt förslaget skall således beslut om att öppna, dels försändelser i kuvert vars vikt inte överstiger ett kilo, dels andra försändelser som sannolikt innehåller förtroliga meddelan- den, endast få fattas av tjänsteman som förordnats för uppgiften av chefen för Tullverket.

3 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om protokoll, som skall föras över undersökning som görs i samband med att en försändelse öppnas enligt 1 §, och vad som skall framgå av protokollet.

Utredningen föreslår här, att ordet postförsändelse byts ut mot försändelse i och med att förslaget även omfattar försändelser som sänds via kurirföretag.

4 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om när en vara får tas om hand. Utredningen föreslår, att ordet postförsändelse även här byts ut mot försändelse, då förslaget även omfattar försändelser som sänds via kurirföretag.

16.4Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1225) om straff för smuggling

3 §

Bestämmelsen anger, när någon skall dömas för smuggling. I första och andra styckena anges, när smugglingsbrott begåtts i samband med att någon underlåter att anmäla en vara till tullbehandling eller i samband med tullbehandlingen lämnar oriktig uppgifter eller un-

349

Författningskommentar

SOU 2006:9

derlåter att lämna föreskriven uppgift och därigenom ger upphov till fara för att införseln fullföljs i strid med förbudet eller villkoret. I tredje stycket räknas i fem punkter upp övriga fall, när en person skall dömas för smuggling. Bestämmelserna i tredje stycket är inte kopplade till anmälningsplikten. Paragrafens fjärde stycke innehåller kopplingen till inregränslagen och anger enligt nu gällande lydelse följande. I de fall bestämmelserna om tullbehandling inte är tillämpliga vid införsel från eller utförsel till ett annat EU-land, gäller vad som anges i första och andra styckena angående tullbe- handling i stället förfaranden enligt lagen (1996:701) om Tullver- kets befogenheter vid gräns mot annat land inom Europeiska unio- nen.

Enligt utredningens förslag skall anmälningsskyldigheten tas bort. Detta innebär, att den koppling som i dag finns till smugg- lingslagen försvinner. Fjärde stycket skall därför utgå. Utredningen föreslår i stället, att en ny bestämmelse införs i 3 § tredje stycket, som en ny punkt, av vilken följande framgår. För smuggling skall dömas också den som uppsåtligen i annat fall, än vad som angetts i 1–5, för in en vara från ett annat land inom Europeiska unionen i strid med ett särskilt föreskrivet förbud mot eller villkor för inför- sel. Förslaget innebär, att överträdelser av införsel- och utförselre- striktioner i fortsättningen kan straffas enligt 3 § tredje stycket smugglingslagen, i stället för som tidigare 3 § första eller andra stycket. Se vidare avsnitt 10.4.

Enligt förslaget skall ett nytt stycke, som hänvisar till lagen (1973:980) om transport, förvaring och förstöring av införselregle- rade varor, läggas till paragrafen. Av texten skall, framgå att angå- ende åtgärder som får vidtas vid införsel av en vara som enligt sär- skild författning inte får föras in i landet eller för vilken särskilt föreskrivet införselvillkor inte är uppfyllt finns bestämmelser i den ovan nämnda lagen. Se vidare avsnitt 10.5.

7 §

Paragrafen innehåller straffbestämmelser för oaktsamhetsbrotten olovlig införsel och olovlig utförsel. I tredje stycket anges i dag, att i de fall bestämmelserna om tullbehandling inte är tillämpliga vid utförsel till ett annat EU-land gäller, vad som anges i andra stycket 1. angående tullbehandling i stället förfaranden – dvs. anmälnings- plikten – enligt lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid

350

SOU 2006:9

Författningskommentar

Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen. Av 1 framgår, att för olovlig utförsel döms också den som av grov oakt- samhet i samband med utförsel från landet av en vara underlåter att anmäla varan till tullbehandling eller underlåter att lämna föreskri- ven uppgift vid tullbehandling och därigenom ger upphov till fara för att sådant förbud eller villkor som avses i 3 § tredje stycket 1, eller den bestämmelsen tillsammans med 6 § överträds.

Utredningen föreslår att tredje stycket av bestämmelsen tas bort, eftersom anmälningsplikten enligt inregränslagen utgår. Oaktsam- hetsbrotten kommer även fortsättningsvis att vara straffbelagda även vad gäller varuförflyttningar över inre gräns. Detta framgår av paragrafens första stycke, som innehåller en koppling till 3 §.

19 §

Paragrafen innehåller bestämmelser angående förundersökning. Av första stycket framgår bl.a., att Tullverket får fatta beslut om att in- leda förundersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken angående brott enligt smugglingslagen eller andra brott, som avses i 1 § andra stycket smugglingslagen. Enligt utredningens förslaget skall första stycket kompletteras med en bestämmelse, som gör det möjligt för Tullverket att anlita biträde av Kustbevakningen. Vidare ger försla- get Tullverket befogenhet att uppdra åt tjänsteman vid Kustbevak- ningen att vidta viss åtgärd, som hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens beskaffenhet.

Av tredje stycket framgår, att när en förundersökning leds av en åklagare får åklagaren anlita biträde av Tullverket, samt att åklaga- ren får uppdra åt tjänsteman vid verket att vidta viss åtgärd som hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgär- dens beskaffenhet. Utredningen förslår, att bestämmelsen ändras, så att åklagaren även ges möjlighet att anlita biträde av Kustbevak- ningen och att uppdra åt dess tjänstemän att vidta viss åtgärd som hör till förundersökningen, om det är lämpligt med hänsyn till åt- gärdens beskaffenhet.

351

Särskilt yttrande

Särskilt yttrande av experten Per Kjellsson

En av grundstenarna i den Europeiska unionen är den inre markna- den med fria rörligheten mellan medlemsstaterna för bl.a. varor. Det innebär att varor som huvudregel skall kunna föras över grän- serna mellan medlemsstaterna (inre gräns) utan att enbart därför bli föremål för kontroller eller andra formaliteter. Det skall i princip inte vara någon skillnad mellan att föra en vara mellan två punkter i en medlemsstat eller mellan två medlemsstater.

Detta kommer i Romfördraget enligt dess lydelse enligt Amster- damfördraget till uttryck artikel 28 (i Romfördragets ursprungliga lydelse, artikel 30) avseende införsel till en medlemsstat från en an- nan medlemsstat och i artikel 29 (ursprungligen, artikel 34) avse- ende utförsel från en medlemsstat till en annan.

I artikel 30 (ursprungligen artikel 36) ges ett undantag.

Bestämmelserna i artiklarna 28 och 29 skall inte hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grun- das på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller ar- keologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell ägande- rätt. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.

Sverige har allt sedan landet blev medlem i EU haft särskilda be- stämmelser om kontroller vid inre gräns under åberopande bl.a. av artikel 30. När den lagstiftning som reglerar dessa frågor nu skall ses över är den grundläggande frågan, vilket utrymme för kontrol- ler vid inre gräns som artikel 30 ger. Det finns inte ett självklart och entydigt svar på den frågan i dag. Det finns ett utrymme för att göra olika tolkningar.

353

Särskilt yttrande

SOU 2006:9

I artikel 28 och 29 talas om kvantitativa restriktioner vid import respektive export samt åtgärder med motsvarande verkan. Detta leder tankarna till införsel och utförsel i samband med handel. Av- slutningen i artikel 36 förstärker det intrycket. De kontroller som utförs med stöd av bestämmelserna om befogenheter vid inre gräns har naturligtvis inte till syfte att hindra den legala handeln. Det är den illegala trafiken som man vill stoppa. Den illegala trafiken gömmer sig dock i den legala vilket innebär att kontrollåtgärder även kommer att påverka de legala varuflödena och resandeström- marna.

Bestämmelserna talar enbart om restriktioner och bestämmelser med motsvarande verkan. I bestämmelserna nämns inte kontroller som sådana. Ett sätt att närma sig innebörden i artikel 36 är att utgå från uppräkningen i artikeln för att avgöra vilka områden som överhuvudtaget kan bli föremål för en restriktion eller ett förbud. Ett andra steg blir då att utifrån behov och proportionalitet avgöra vilka åtgärder, såsom en gränskontroll eller annan gränsformalitet, som kan vara godtagbara. Att en restriktion grundar sig på ett syfte som anges i artikel 30 är första steget. Nästa steg är att se om ett tillräckligt gott skydd kan uppnås på annat sätt än genom en gränsformalitet. Om så inte är fallet måste även avvägas om nyttan och behovet står i proportion till intrånget i det enskilda fallet och i den grundläggande principen om fri rörlighet.

Detta är i princip hur utredningen har tittat på olika områden som skulle kunna vara aktuella för kontroller vid inre gräns. Utred- ningen har dock enligt min mening inte alltid gått tillräckligt djupt i denna granskning. För att göra en tillräckligt djup analys skulle mer tid behövas.

Enligt min uppfattning kan man inte heller stanna vid att titta på varje enskild fråga för sig. Man måste även titta på helheten och därvid kan en enskild fråga, som sedd för sig kan framstå som fullt motiverad, få ses i ett annat ljus.

En annan utgångspunkt som jag finner naturlig mot det åtagande som medlemskapet innebär är att strävan hela tiden måste vara att ha ambitionen att minska antalet åtgärder som innebär inskränk- ningar i den fria rörligheten. Sverige har nu varit medlem i EU i tio år. Den tendens som synes finnas är att det hela tiden kommer önskemål om att på olika sätt utvidga möjligheterna till kontroller vid inre gräns.

En sak som gör det svårt att få ett grepp om vad dagens lagstift- ning innebär i fråga om området för kontroller vid inre gräns är att

354

SOU 2006:9

Särskilt yttrande

man måste gå två steg för att komma fram till vilka restriktioner som omfattas av kontrollen. Inregränslagen anger bara avseende vilka varugrupper införsel- och utförselrestriktioner får kontrolle- ras. Man måste gå vidare till annan författning för att se vilka re- striktioner som faktiskt finns. Det innebär att det inte enbart ut- ifrån inregränslagen går att bedöma om de svenska bestämmelserna står i överensstämmelse med gemenskapsrätten. I vilken mån de svenska bestämmelserna står i överensstämmelse med gemenskaps- rätten kan därigenom också förändras utan att inregränslagen änd- ras.

Varugrupperna innebär en begränsning av vilka införsel- eller utförselrestriktioner som kan beslutas i annan författning och där- igenom få effekten att en gränskontroll för det syftet kan utföras. Varugrupperna innebär däremot inte en garanti för att alla restrik- tioner som avser en i inregränslagen uppräknad varugrupp står i överensstämmelse med gemenskapsrätten.

Jag delar utredningens uppfattning att dagens metod har fördelar som gör att det bör behållas men får samtidigt konstatera att det ibland kan göra att det är svårt att se om det är det berättigade i va- rugruppen som sådan eller i enskilda restriktioner som man i ett enskilt fall har att överväga.

Narkotika har en särställning i fråga om kontroller vid inre gräns. Det torde råda en överväldigande enighet om att restriktio- ner avseende införsel eller utförsel av narkotika är ett sådant syfte som omfattas av artikel 30. Den allmänna acceptansen för att så- dana kontroller genomförs torde vara mycket stor och innefatta tämligen genomgripande intrång. Att det är befogat med sådana kontroller styrks även av de stora mängder av narkotika som fak- tiskt tas i samband med kontroller vid inre gräns.

Befogenheter för kontroller vid inre gräns på de grunder som gäller i dag i syfte att stoppa införsel eller utförsel av narkotika måste ses som godtagbart.

Sverige har ett åtagande kopplat till undantaget avseende snus. Åtagandet innebär att Sverige skall förhindra att snus förs från Sverige till sådana medlemsländer där snus inte är tillåtet. Möjlig- heter till en effektiv kontroll vid inre gräns är närmast en förutsätt- ning för att kunna leva upp till det åtagandet.

Beträffande tobak finns dels en åldersgräns vid införsel dels i förhållande till vissa medlemsstater en beskattning av viss privat- införsel.

355

Särskilt yttrande

SOU 2006:9

Sammantaget finns det tillräckliga skäl att låta kontrollbefogen- heterna vid inre gräns även omfatta tobaksvaror. Det är dock också naturligt att behandla kontroller avseende andra droger.

Till den del dessa kontroller skulle avse beskattning av privatin- försel finns det en administrativ kontroll i botten. I övriga fall är kontrollerna i allt väsentligt avsedda att upptäcka brott.

Beträffande hundar, katter och illrar, finns bestämmelser om att djurpass skall medföras när sådana djur förs mellan medlemsstater. Det är rimligt att en kontroll får göras av att det finns ett djurpass för sådana djur, i fall där djuret kan observeras bli medfört vid in- resa eller utresa över inre gräns. Förutsättningarna för en kontroll av djurpass skiljer sig något från förutsättningarna för kontroll på selektiv grund avseende narkotika, alkohol eller tobaksvaror. Dessa kontroller bör därför regleras var för sig, såsom utredningen också föreslår avseende kontroll av djurpass.

Kontrollen av djurpass utgör en form av kompensatorisk åtgärd. Om det inte redan finns kontroller även på annan plats bör det övervägas om inte sådan kontroller bör införas.

I dagens lista över varugrupper finns en punkt som behandlar djur och djurprodukter. I punkten utvecklas att det dels rör sig om kontroller utifrån att djuret eller djurprodukten kan misstänkas vara smittat med sjukdom eller på annat sätt hälsofarligt, del utifrån misstanke att medföljande dokument är ofullständiga eller felak- tiga, att erforderliga dokument saknas eller att de villkor som i öv- rigt gäller för införseln inte är uppfyllda.

Jag är osäker på om det här avses egentliga införselrestriktioner eller om det är frågan om dokument som utgör kompensatoriska åtgärder (eller om det är båda delarna).

Om det är frågan om egentliga restriktioner som skall kontrolle- ras vid inre gräns kan detta tekniskt lösas genom att helt enkelt skapa varugruppen ”djur och djurprodukter”. Enligt dagens lydelse skulle kontroller utifrån den varugruppen inte få göras på selektiv grund, utan först vid särskild anledning misstänka. Jag kommer lite längre fram att föreslå en kontrollmöjlighet avseende vissa varu- grupper som kräver mer än selektiv grund.

Är det i stället frågan om kompensatoriska åtgärder vore det kanske naturligare att reglera detta på ungefär samma sätt som frå- gan om möjlighet att stoppa misstänkt smittbärare. I mitt förslag nedan har jag valt att lägga in en paragraf utifrån antagandet att detta är frågan om kompensatoriska åtgärder jämförliga med ledsa- gardokument vid transport av punktskattebelagda varor. Frågan

356

SOU 2006:9

Särskilt yttrande

behöver dock mer belysning och förslaget till paragraftext är på första utkastsnivå.

Utredningen föreslår att vissa uppräknade arter av djur tas bort från listan över varugrupper avseende vilka kontroller vid inre gräns skall vara möjliga, dock att reptiler skall stå kvar till del dessa är fö- remål för handel. Utredningen ser inte något alternativ till en kon- troll vid inre gräns. Just genom att frågan är begränsad till handel förefaller det för mig rimligt att tro att det faktiskt skulle finnas andra sätt att kontrollera en sådan införsel. Med tanke på de be- gränsningar som finns i möjligheterna till kontroll av varuflödet över inre gräns är det rent av nödvändigt med andra metoder för kontroll, även om det skulle finnas gränskontroller, om en effektiv kontroll skall kunna uppnås. I brist på klarhet i fråga om behovet lämnar jag reptilerna utanför i mitt förslag. Det kan dock konstate- ras att om man skulle finna skäl att i enlighet med vad anfört tidi- gare införa varugruppen (”djur och djurprodukter”) så skulle det även omfatta reptiler. En mindre ingripande åtgärd än kontrollbe- fogenheter skulle kunna vara en anmälningsskyldighet till Jord- bruksverket om reptiler i visst antal påträffas vid en kontroll i annat syfte.

Genom att den tidigare anmälningsskyldigheten tas bort blir det svårt att betrakta kontrollerna som administrativa (med vissa un- dantag såsom beskattning av privatinförsel av tobaksvaror och kontrollen av djurpass). Det blir nu tydligt att kontrollerna avser att upptäcka brott. Några övriga områden där det kan anses som proportionellt med kontroller som är så långtgående att de motsva- rar husrannsakan enbart på selektiv grund eller på grunden anled- ning anta har jag svårt att se. Det bör dock finnas ett utrymme även för kontroller för vissa andra syften men då på en högre misstanke- grad.

Lämpliga nivåer kan därvid vara anledning anta för att stanna och ställa frågor samt skälig misstanke för åtgärder motsvarande hus- rannsakan (en alternativ lägre misstankegrad skulle kunna vara ”särskild anledning misstänka” som används i dag avseende djur). Skälig misstanke skulle sätta kontrollerna på en nivå som i huvud- sak överensstämmer med kontroller inne i landet. Det finns dock en viktig skillnad. En kontroll vid inre gräns enligt ovan skissad modell kan börja som en narkotikakontroll på selektiv grund som till följd av vad som framkommer under kontrollen övergår i en kontroll för annat ändamål baserat på en under förfarandet upp- kommen skälig misstanke. Genom detta kommer utrymmet för

357

Särskilt yttrande

SOU 2006:9

kontroller vid inre gräns likafullt att vara större än för motsvarande kontroller inne i landet.

Den ovan skissade modellen ställer större krav på den som skall utföra en kontroll. Det finns ett tydligare behov av att veta varför man gör en kontroll och vilken grund man i den givna kontrollen står på. Detta ser jag dock som något övervägande positivt.

Ur en annan synvinkel finns en risk för ett missbruk. Den som vill genomföra en kontroll som kräver skälig misstanke och som inte har tillräckligt underlag för en sådan misstanke kan naturligtvis frestas att inleda med en påhittad narkotikakontroll. Så får det na- turligtvis inte gå till. Motsvarande risk har utredningen dock redan fört in genom att föreslå att Tullverket skall anmäla brottsmiss- tanke som uppkommit vid kontroll och att tulltjänstemannen i vissa fall får hålla kvar en misstänkt tills polis kommer. Naturligtvis finns även här en risk att någon kan göra en påhittad narkotika- kontroll när syftet egentligen är att utföra en kontroll avseende ett brott för vilket Tullverket inte har befogenheter att göra kontrol- ler.

Beträffande de varugrupper som finns i dag och som inte be- handlats ovan gör jag följande bedömningar.

Sprutor och kanyler har en nära koppling till narkotika. Det är mot den bakgrunden rimligt att dessa grupper också omfattas av möjligheterna till kontroll. Enligt min uppfattning bör de dock ligga i gruppen med ett högre krav på misstanke för att genomföra en kontroll.

Avseende krigsmaterial så har jag svårt att dela uppfattningen att denna varugrupp helt står utanför gemenskapsrätten. Det är en tolkning som går längre än vad jag kan finna skäl för i det underlag jag tagit del av. Det område jag kan se att medlemsstaterna har i princip fri händer inom är åtgärder för att säkra sin säkerhet, vilket innefattar att bygga upp ett väpnat försvar.

Det Sverige har restriktioner avseende krigsmaterial är i fråga om export. Syftet är att försäkra att svenska vapen inte kommer till oacceptabel användning. Ett nog så gott syfte i sig, men inte något som jag kan se ställer frågan utanför gemenskapsrätten, även om det kan finnas en koppling mellan exporten och förutsättningarna för det egna försvaret.

En annan synvinkel är den fara som krigsmaterial kan utgöra för liv och hälsa vilket skulle kunna utgöra en grund för att anse att artikel 30 är tillämplig. Det är tveklöst så att krigsmaterial kan ut- göra just en sådan fara om sådana varor kommer i olämpliga hän-

358

SOU 2006:9

Särskilt yttrande

der. Även om det nu endast är export som avses så är det rimligt att anse att syftet med kontrollerna är ett sådant som ryms inom arti- kel 30.

Emellertid kan behovet av en gränskontroll ifrågasättas. Det handlar om att kontrollera export från svensk försvarsindustri. Det borde rimligtvis finnas tillräckligt goda möjligheter att konstruera ett tillräckligt gott kontrollsystem inne i landet.

Utredningen föreslår en sådan åtgärd i form av kontrollbesök hos företaget. Oavsett vilket ställningstagande som slutligen görs avseende kontroll vid inre gräns så bör frågan om kontrollbesök regleras någon annanstans. Kontrollbesöken är inte en kontroll vid yttre gräns.

Sett för sig lutar jag åt att kontroller vid inre gräns avseende krigsmateriel inte är tillräckligt motiverat såsom restriktionerna är utformade.

Produkter med dubbla användningsområden ligger i vissa avse- enden nära krigsmaterial. Utredningen konstaterar att området i huvudsak är harmoniserat men att det finns en mindre del som inte är harmoniserad. Utredningen konstaterar vidare att det i gemen- skapsbestämmelserna talas om kontrollmöjligheter. Det är dock oklart om en gränskontroll är det enda eller det effektivaste sättet att utföra sådana kontroller.

Mot bakgrund av att jag uppfattar produkter med dubbla an- vändningsområden som ett mer svårdefinierat område med fler aktörer som skulle kunna bli föremål för kontroll har jag dock valt att låta varugruppen ligga kvar. Vid det valet blir det orimligt att inte även låta krigsmaterial omfattas. Områdena bör ligga i gruppen med ett högre krav på misstanke för att genomföra en kontroll.

Jag anser dock att det finns skäl att ytterligare fundera över hur dessa områden i sin helhet bör kontrolleras och vilken roll kontroll vid inre gräns bör ha i ljuset av en sådan helhetsbedömning.

Vapen och ammunition bör ligga i gruppen med ett högre krav på misstanke för att genomföra en kontroll.

Vissa farliga föremål som inte är vapen i vapenlagens mening är otillåtna att bära på allmän plats (s.k. gatustridsvapen). De får inte heller importeras fritt. Dessa vapen är naturligtvis farliga för liv och hälsa. Det är grunden för begränsningarna avseende sådana vapen. Det får samtidigt konstateras att många av dessa vapen relativt en- kelt konstrueras även av en måttligt händig person. Detta skulle kunna tala emot att det finns tillräckliga motiv för en kontroll vid inre gräns. Det framstår dock som orimligt att en tulltjänsteman

359

Särskilt yttrande

SOU 2006:9

som vid en kontroll vid inre gräns påträffar ett gatustridsvapen inte skall kunna ta vapnet i beslag. På den grunden bör gatustridsvapen ingå i gruppen med ett högre krav på misstanke för att genomföra en kontroll.

Barnpornografi bör ligga i gruppen med ett högre krav på miss- tanke för att genomföra en kontroll.

För kulturföremål finns ett gemenskapssystem för att skydda medlemsstaternas intressen av att behålla kulturföremål i landet. Ett bakomliggande syfte är att kontroller vid inre gräns inte skall behövas. Om det gemensamma systemet inte fullt ut täcker de svenska önskemålen så bör detta enligt min mening hanteras ge- nom att man försöker få en ändring i det systemet, inte genom kontroller vid inre gräns.

Nedanstående förslag till författningstext är begränsat till den modell jag skissat ovan. Det behandlar t.ex. inte frågan om andra myndigheters roll avseende kontroller enligt författningen. Ute- lämnandet av sådana frågor skall inte ses som förslag i dessa delar.

En annan aspekt som inte är behandlad här är hur förslaget på- verkar kopplingen till smugglingslagen. Det har jag inte hunnit med att titta på.

Förslag till lag om varukontroll vid inre gräns;

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om kontroll av varor i sam- band med införsel eller utförsel över inre gräns. Kontroller enligt denna lag kan ske på selektiv grund, på misstanke, i form av kon- troll av djur, i form av kontroll av vissa post- eller kurirförsändelser eller i form av en tillfälligt förstärkt kontroll.

Ytterligare bestämmelser om befogenheter vid kontroller enligt denna författning finns i lagen (2000:1225) om straff för smugg- ling.

2 § I denna författning avses med

inre gräns; svensk gräns över vilken en vara med gemenskaps- status kan föras in,

gränsnära område invid inre gräns; svenskt kustvatten, trakterna invid svensk kust och Sveriges landgräns mot annat EU-land samt inom och i närheten av flygplats eller annat område som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU-land,

---

360

SOU 2006:9

Särskilt yttrande

Med en vara med gemenskapsstatus avses detsamma som i tullag- stiftningen.

3 § Var och en är inom det gränsnära området invid en inre gräns skyldig att stanna på anmaning av en tulltjänsteman.

Olika typer av kontroll

Selektiv kontroll

4 § En tulltjänsteman får anmana någon att stanna för att kontrol- lera om deklarationsplikt enligt 4 § lagen (2004:228) om beskatt- ning av viss privatinförsel av tobaksvaror fullgjorts i de fall sådan deklaration skall lämnas till tulltjänsteman eller för att kontrollera om

1.narkotika, dopningsmedel, hälsofarlig vara,

2.alkoholdryck, teknisk sprit, alkoholhaltigt preparat eller

3.tobaksvara

medförs i strid med införsel eller utförselrestriktioner.

Med narkotika avses detsamma som i narkotikastrafflagen (1968:64). Med dopningsmedel avses detsamma som i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel. Med hälsofarlig vara avses vara som anges som hälsofarlig i lagen (1999:42) om för- bud mot vissa hälsofarliga varor. Med alkoholdryck avses sprit- dryck, vin och starköl enligt alkohollagen (1994:1738). Med teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat avses detsamma som i lagen (1961:181) om försäljning av teknisk sprit m.m.. Med tobaksvara avses detsamma som i lagen (1994:1563) om tobaksskatt.

5 § En tulltjänsteman får ställa frågor i syfte att bedöma om kon- trollen skall fördjupas eller inte. Bestämmelser om att efterfrågan någons identitet finns i X §.

Den som medför tobaksvaror som omfattas av lagen om be- skattning av viss privatinförsel av tobaksvaror är skyldig att lämna de uppgifter och det underlag som behövs för att rätt beräkna skatten.

6 § En tulltjänsteman får i samband med att en person eller ett transportmedel stannats i enlighet med 4 § undersöka

361

Särskilt yttrande

SOU 2006:9

1.transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras,

2.bagage, såsom resväskor, portföljer, handväskor och lik- nande som medförs av en resande.

7 § Kontrollen enligt 4–6 §§ får inte utformas på sådant sätt att ur- valet av vad och vem som kontrolleras sker slumpmässigt.

Kontroll på misstanke

8 § En tulltjänsteman får anmana någon att stanna om det finns anledning att anta att denne i strid med införsel- eller utförselre- striktioner medför

1.krigsmateriel, produkter med dubbla användningsområden,

2.vapen, ammunition, gatustridsvapen

3.injektionssprutor, kanyler, eller

4.barnpornografi.

Med krigsmateriel avses det samma som i lagen (1992:1300) om krigsmateriel. Med produkter med dubbla användningsområden av- ses detsamma som i lagen (2000:1064) om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Med va- pen och ammunition avses detsamma som i vapenlagen (1996:67). Med gatustridsvapen avses springstiletter, springknivar, knogjärn, kasstjärnor, riv- eller nithandskar, batonger, karatepinnar, blydag- gar, spikklubbor och liknande.

9 § En tulltjänsteman får ställa frågor i syfte att bedöma om kon- trollen skall fördjupas eller inte. Bestämmelser om att efterfrågan någons identitet finns i X §.

10 § En tulltjänsteman får i samband med att en person eller ett transportmedel stannats i enlighet med 4 eller 8 § genomföra en undersökning av det slag som anges i 6 § om det skäligen kan misstänkas att en vara som avses i 8 § andra stycket medförs i strid med införsel- eller utförselrestriktioner.

Kontroll av djur

11 § En tulltjänsteman får anmana en person som medför en hund, katt eller iller, eller ett transportmedel i vilket ett sådant djur kan

362

Kommittédirektiv

Översyn av Tullverkets befogenheter vid	Dir.
Sveriges gräns mot ett annat land inom EU	2004:65

Beslut vid regeringssammanträde den 6 maj 2004.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare får i uppdrag att göra en översyn av lagen (1996:701) om Tullverkets befogenheter vid Sveriges gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen (inregränslagen) och tillämp- ningen av lagen. Utredaren skall bl.a. undersöka om det finns be- hov av att ytterligare anpassa lagen till de EG-rättsliga grundprinci- perna.

Utredaren skall vidare göra en översyn av samspelet mellan de materiella bestämmelserna om införselrestriktioner och inregräns- lagen. Utredaren skall härvid undersöka om det finns skäl att ändra formerna för samspelet och om så är fallet lämna förslag till sådana ändringar.

Utredaren skall beakta den förestående utvidgningen av EU och andra förändringar i omvärlden som kan förutses påverka kontroll- verksamheten. I samband härmed skall utredaren också överväga hur Tullverket skall ha möjlighet att efter utvidgningen delta på ett effektivt sätt i bekämpandet av smuggling av sådana varor som omfattas av inregränslagen.

Utredaren skall lämna de förslag till ändringar i inregränslagen och andra relevanta författningar som utredaren finner lämpliga. Utredaren är fri att även i övrigt lämna de förslag som befinns lämpliga utifrån utredningens resultat.

Uppdraget skall vara slutfört senast den 1 oktober 2005.

365

Bilaga 1

SOU 2006:9

Bakgrund

Den fria rörligheten för varor inom EU

När Sverige inträdde i EU den 1 januari 1995 ändrades förutsätt- ningarna för Tullverkets kontrollverksamhet vad gäller varutrans- porter mellan Sverige och andra EU-länder. Sedan införandet av den inre marknaden den 1 januari 1993 råder i princip fri rörlighet för bl.a. varor inom EU. Enligt artikel 14.2 i EG-fördraget skall den inre marknaden omfatta ett område utan inre gränser, där fri rör- lighet för varor, tjänster och kapital säkerställs i enlighet med be- stämmelserna i fördraget. Kvantitativa import- och exportrestrik- tioner samt åtgärder med motsvarande verkan skall enligt artiklarna 28 och 29 vara förbjudna mellan medlemsstaterna. Den fria rörlig- heten är emellertid inte total. Vissa förbud mot och restriktioner för import, export och transitering är tillåtna enligt artikel 30. För- utsättningen är att dessa grundas på hänsyn till allmän moral, all- män ordning eller allmän säkerhet eller intresset för att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana för- bud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Vidare följer av artikel 296.1 b att vissa kontroller beträffande krigsmateriel och produkter med dubbla an- vändningsområden är tillåtna, förutsatt att åtgärderna inte försäm- rar konkurrensvillkoren på den gemensamma marknaden vad gäller varor som inte är avsedda speciellt för militära ändamål.

Sverige erhöll vid medlemskapsförhandlingarna specifika un- dantag som möjliggör kontroll beträffande privatinförsel av alko- hol- och tobaksvaror samt vissa djur och djurprodukter. Undanta- get beträffande privatinförsel av alkohol- och tobaksvaror upphör den 1 januari 2004. När det gäller införsel av cigarretter från de nya medlemsstater1 som medgivits en övergångsperiod för att uppfylla EG:s minimipunktskattekrav kommer emellertid Sverige liksom övriga medlemsstater att under övergångsperioden ha möjlighet att behålla samma kvantitativa begränsningar för privatinförsel som dem som gäller vid privatimport från tredje land.

1 Estland, Lettland, Litauen, Polen, Slovakien, Tjeckien och Ungern.

366

SOU 2006:9

Bilaga 1

Inom Schengen-området råder vidare i princip fri rörlighet för personer. Sverige deltar operativt i Schengen-samarbetet sedan den 25 mars 2001.

Inregränslagen

De svenska bestämmelserna om Tullverkets befogenheter vid kon- troller av varutransporter till och från annat EU-land finns främst i inregränslagen. Kontroller enligt inregränslagen får inte utformas på sådant sätt att urvalet av vad och vem som kontrolleras sker slumpmässigt. Vidare är lagen tillämplig endast beträffande de va- ror som räknas upp i lagen. Bestämmelserna om tulltjänstemäns och andra behöriga tjänstemäns rätt att anmana någon att stanna har utformats på ett sådant sätt att kontroller i praktiken huvud- sakligen görs endast i det gränsnära området. Sådan anmaning får nämligen ges endast till den som i omedelbart samband med inresa till Sverige från ett annat EU-land eller vid utresa från Sverige till ett sådant land befinner sig i omedelbar närhet av en gränspassage, eller till den som anträffas i trakterna invid Sveriges landgräns mot ett annat EU-land, eller kuster, eller i närheten av eller inom flyg- plats eller annat område som har direkt trafikförbindelse med ett annat EU-land. Ytterligare en begränsning är att anmaning får ges endast om det finns anledning anta att den enskilde medför vara som omfattas av lagen och att han inte fullgjort sin anmälningsplikt enligt lagen.

Vid kontroller enligt inregränslagen får Tullverket undersöka transportmedel och utrymmen där varor kan förvaras vid in- eller utförsel samt bagage och handväskor och liknande som medförs av en resande vid in- eller utresa. Lagen ger också Tullverket befogen- het att undersöka postförsändelser. Vidare finns bl.a. bestämmelser om transportföretags skyldighet att lämna vissa uppgifter om an- kommande och avgående transporter samt om Tullverkets befo- genheter att omhänderta, förverka och förstöra varor. Befogenhe- ten att omhänderta varor om det behövs för att genomföra en kontroll enligt lagen gäller alla de varuslag som lagen omfattar. Befogenheterna att förverka och förstöra varor omfattar samtliga varuslag utom varor som skall beskattas enligt lagen om (1994:1565) om beskattning av viss privatinförsel (privatinförsella- gen), vilken såsom tidigare angivits upphör att gälla vid utgången av år 2003, samt djur. Då djur omhändertagits enligt inregränslagen är

367

Bilaga 1

SOU 2006:9

i stället förordningen (1994:1830) om införsel av levande djur m.m. och förordningen (1994:542) om utförsel av levande djur m.m. tillämpliga.

Inregränslagen innehåller således bestämmelser om Tullverkets befogenheter. Den innehåller också bestämmelser om Polisens och Kustbevakningens medverkan i kontrollverksamheten. De materi- ella bestämmelserna beträffande exempelvis villkor för in- och ut- försel finns däremot i lagstiftning på andra områden, som narko- tika-, vapen-, jordbruks- och alkohollagstiftningarna. Bestämmelser om utförselvillkor finns också i lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Tullverket samarbetar med de myndigheter som har ansvaret för verkställigheten av de materiella bestämmelserna. Det finns ett samspel mellan de materiella bestämmelserna om införselrestrik- tioner och inregränslagen, som innebär att myndigheternas före- skrifter på området får en inverkan på Tullverkets verksamhet.

Europeiska kommissionen granskar gränskontrollerna

Europeiska kommissionen har vid ett flertal tillfällen uppmärk- sammat Tullverkets kontroller vid Sveriges gränser mot andra EU- länder. Kommissionen har fäst särskild uppmärksamhet vid att kontrollerna endast genomförs vid gränsen och inte över hela ter- ritoriet. När det gäller kontrollerna vid landgränsen mot Finland har kommissionen inlett ett förfarande angående överträdelse av EG-bestämmelserna. Vidare har en särskild förfrågan gjorts angå- ende kontrollerna av trafiken över Öresundsbron och färjetrafiken till och från andra EU-länder.

Tullverkets synpunkter på inregränslagen

Kommissionen synes således ifrågasätta om i varje fall vissa av de kontroller som utförs med stöd av inregränslagen står i överens- stämmelse med EG-rätten. Samtidigt torde det vara ställt utom allt tvivel att inregränslagen är ett viktigt verktyg för Tullverket inte minst i kampen mot den organiserade brottsligheten. Verket upp- ger att den kontrollverksamhet som bedrivs med stöd av inre- gränslagen är av avgörande betydelse för den ökning av mängderna i narkotikabeslagen som skett de senaste åren. Tullverket har in- kommit till Finansdepartementet med skrivelser i vilka verket hem-

368

SOU 2006:9

Bilaga 1

ställer om vissa ändringar i inregränslagen, i syfte att komplettera kontrollbefogenheterna. Tullverket vill ha utökade befogenheter att kontrollera resandes identitet, såväl vid kontroller enligt inre- gränslagen som vid kontroller enligt tullagen (2000:1281). Tullver- ket vill vidare att möjligheten att med stöd av inregränslagen begära uppgifter från transportföretag skall utökas till att även gälla bro- bolag (Öresundsbron) samt att regleringen av hur bokningsupp- gifter får inhämtas skall ses över. Tullverket har slutligen, i ljuset av de särskilda kontrollinsatser som aktualiserades vid utbrottet av mul- och klövsjuka i Storbritannien, hemställt om en ändring i in- regränslagen som skulle möjliggöra att verket i en katastrof- eller krissituation får besluta om systematiska kontroller av envar, om det är nödvändigt för att förhindra införsel eller utförsel av vissa varor.

Cigarrettsmugglingen

Tullverket har även påpekat att den förestående utvidgningen av EU kommer att få direkt effekt på Tullverkets möjligheter att be- kämpa den storskaliga cigarrettsmugglingen. Cigarrettsmugglingen till Sverige, eller till övriga EU-länder via Sverige, sker i stor om- fattning från blivande medlemsstater i EU. I dag utgör denna cigar- rettsmuggling tullbrott enligt lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Det är inte fråga om smugglingsbrott, eftersom det inte finns några in- eller utförselrestriktioner beträffande cigarretter (annat än en åldersgräns för införsel). I och med att smugglingen från de nya medlemsländerna efter utvidgningen kommer att ske över inre gräns, kommer bestämmelserna om tullbrott inte längre att vara tillämpliga. I stället får bestämmelserna om skattebrott och punktskattekontroller tillämpas, varvid Tullverkets kontrollbefo- genheter blir mer begränsade och i vissa delar försvinner helt. Tull- verket kan göra vissa kontroller av yrkesmässiga vägtransporter av bl.a. cigarretter med stöd av lagen (1998:506) om punktskattekon- troll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och mineral- oljeprodukter, men någon befogenhet för Tullverket att vidta åt- gärder mot andra delar i brottskedjan finns inte, vilket leder till ef- fektivitetsförluster. I och med att privatinförsellagen upphör kommer inregränslagen i princip inte längre att vara tillämplig be- träffande cigarretter.

369

Bilaga 1

SOU 2006:9

Behovet av en översyn

EU står inför omfattande förändringar som kommer att påverka medlemsstaternas tullmyndigheter i hög grad. Särskilt utvidgningen av unionen kommer att ändra förutsättningarna för tullmyndighe- ternas kontrollverksamhet. Många transporter från flera länder som i dag utgör tredje land kommer i stället att i varukontrollhänseende vara transporter över inre gräns.2 Ytterligare en stor del av varuflö- det in i och ut ur Sverige kommer att vara EU-intern.

Samtidigt som den grundläggande principen om fri rörlighet för varor inom EU skall värnas måste Tullverket uppfylla de krav på kontroller som även fortsättningsvis kommer att ställas. Detta är en förutsättning för att den brottsbekämpande verksamheten skall kunna bedrivas på ett effektivt sätt. Målsättningen måste givetvis vara att även fortsättningsvis bedriva en effektiv kamp mot brotts- ligheten, vare sig den yttrar sig i smuggling av narkotika, storskalig cigarrett- eller alkoholsmuggling eller annan smuggling.

I detta arbete är inregränslagen ett viktigt verktyg. Lagen tillkom kort efter det att Sverige blivit medlem i EU och är utformad med tanke på de förhållanden som rådde då. Det finns ett behov av att se över lagen i ljuset av de erfarenheter som gjorts under de år som Sverige nu varit medlem i EU. Till detta kommer det intresse som Europeiska kommissionen visat för Tullverkets kontroller vid inre gräns. Vid utformandet av inregränslagen har hänsyn givetvis tagits till EG-rätten. Syftet har varit att lagen skall rymmas väl inom EG- fördragets och de i medlemskapsförhandlingarna medgivna undan- tagens ramar. Trots detta är det lämpligt att nu göra en översyn där hänsyn tas till de erfarenheter som gjorts under senare år. Även Tullverkets skrivelser visar att det finns skäl att se över lagstift- ningen.

Samtidigt med översynen av inregränslagen bör även en översyn av tillämpningen av lagen göras. Det är självklart viktigt att tillämpningen av lagstiftningen är förenlig dels med de EG-rättsliga grundprinciperna, dels med de krav som i övrigt kan ställas på rättssäkerhet och effektivitet.

Det är vidare lämpligt att vid en översyn av inregränslagen också se över samspelet mellan de materiella bestämmelserna om införsel- restriktioner och inregränslagen.

2 Vid transport från annat EU-land som går genom internationellt luftrum eller över inter- nationellt vatten skall enligt EG:s tullbestämmelser varorna i vissa fall anses vara icke-gemen- skapsvaror. Initialkontrollen görs härvid med stöd av tullagen.

370

SOU 2006:9

Bilaga 1

I samband med översynen av inregränslagen bör det övervägas hur Tullverket skall ha möjlighet att efter utvidgningen av EU delta på ett effektivt sätt i bekämpandet av smugglingen av de varor som nu omfattas av inregränslagen. Tullverket har särskilt pekat på be- hovet av en översyn vad gäller den storskaliga smugglingen av ci- garretter. Just den frågan har bedömts vara brådskande och be- handlas därför med förtur i en intern utredning på Finansdeparte- mentet. Förhållandena är visserligen inte fullt ut desamma beträf- fande de varuslag som omfattas av inregränslagen (de omfattas i olika utsträckning av in- eller utförselrestriktioner), men det kan ändå inte uteslutas att de förestående omvärldsförändringarna kan komma att påverka Tullverkets möjligheter att på ett effektivt sätt bekämpa smugglingen även av dessa varor.

Vidare finns det skäl att i samband med översynen av lagen över- väga om det behövs särskilda bestämmelser om en tulltjänstemans befogenhet att efterfråga resandes identitet och hur dessa bestäm- melser skulle kunna utformas så att de står i överensstämmelse med Schengenregelverket. Som nämnts ovan har Tullverket inkommit med en hemställan om utökade befogenheter. Tullverket anför att verket tidigare kunde få för varukontrollen nödvändig information om personers identitet via polisens passkontroll, och att denna möjlighet upphört i samband med Sveriges anslutning till Scheng- ensamarbetet. Tullagstiftningen innehåller inte någon uttrycklig befogenhet för tulltjänstemän att begära att en resande identifierar sig vid en tullkontroll. Enligt Tullverkets bedömning medger de nuvarande bestämmelserna om rätt att begära att få se handlingar i t.ex. 6 § inregränslagen inte att en identitetskontroll kan utföras så snart tulltjänstemannen anser att det finns anledning anta att per- sonen i fråga överträtt eller avser att överträda en tullbestämmelse.

Uppdraget

Utredaren skall göra en översyn av inregränslagen och tilllämp- ningen av densamma. Utredaren skall bl.a. undersöka om det finns behov av att ytterligare anpassa lagen till de EG-rättsliga grund- principerna. En fråga som i detta sammanhang måste belysas är om den nuvarande begränsningen, som innebär att kontrollerna huvud- sakligen endast kan utföras i det gränsnära området, är lämplig eller om tulltjänstemännen bör ha samma befogenheter över hela terri- toriet.

371

Bilaga 1

SOU 2006:9

Vid översynen av lagen skall utredaren beakta den effekt utvidg- ningen av EU och andra förändringar av omvärlden kan antas få på Tullverkets kontrollverksamhet. Utredaren skall i samband härmed också överväga hur Tullverket skall ha möjlighet att efter utvidg- ningen på ett effektivt sätt delta i bekämpandet av smugglingen av sådana varor som nu omfattas av inregränslagen.

I samband med översynen av inregränslagen skall utredaren även överväga om det finns skäl att införa särskilda bestämmelser avse- ende en tulltjänstemans befogenhet att kontrollera resandes iden- titet.

Utredaren skall som ett led i översynen undersöka hur lagstift- ningen på området ser ut i andra medlemsstater.

Utredaren skall lämna de förslag till ändringar i inregränslagen och andra relevanta författningar som utredaren på grundval av sin översyn finner lämpliga. Utredaren är fri att även i övrigt lämna de förslag som befinns lämpliga utifrån utredningens resultat.

Utredaren skall samråda med Tullverket, Polisen, Kustbevak- ningen samt övriga berörda myndigheter och institutioner.

Utredaren skall även samråda med Gränskontrollutredningen 2003:7 (dir. 2003:83).

Redovisningen av uppdraget m.m.

Utredningsuppdraget skall vara slutfört senast den 1 oktober 2005.

(Finansdepartementet)

372

Innehåll		SOU 2006:9
16.4 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:1225) om straff
för smuggling..........................................................................		349
Särskilt yttrande...............................................................		353
Bilagor ............................................................................		365
Bilaga 1	Kommittédirektiv .............................................................	365
Bilaga 2	Tilläggsdirektiv .................................................................	373

Tilläggsdirektiv till Inregränslagsutredningen	Dir.
(Fi 2004:09)	2005:98