Mångfald och räckvidd
Slutbetänkande av Presskommittén 2004
Stockholm 2006
SOU 2006:8
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm
Orderfax:
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003.
– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss
Omslagsfoto: Conny Holm
Tryckt av Elanders Gotab AB
Stockholm 2006
ISBN
ISSN
Till statsrådet Leif Pagrotsky
Regeringen beslutade den 7 oktober 2004 att tillkalla en parla- mentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att göra en översyn av det statliga stödet till dagspressen och lämna förslag på hur det framtida statliga engagemanget på dagspressområdet skall vara ut- format.
Den 7 oktober 2004 förordnade statsrådet Pär Nuder f.d. gene- ralkonsuln Sören Thunell att vara ordförande i kommittén. Den 24 november 2004 förordnades som ledamöter statsvetaren Jabar Amin, fritidsledaren Charlotta Bjälkebring, f.d. landshövdingen Birgit Friggebo, partisekreteraren Jöran Hägglund, riksdagsleda- moten Kenth Högström, redaktören Mats Johansson, riksdags- ledamoten Helene Petersson och politiska sekreteraren Ewa Sundkvist. Kenth Högström entledigades från sitt uppdrag den 27 april 2005 och samma dag förordnades riksdagsledamoten Bo Bernhardsson som ledamot i kommittén. Jabar Amin entledigades från sitt uppdrag den 30 augusti 2005 och samma dag förordnades kommunalrådet Niclas Malmberg som ledamot i kommittén.
Den 14 december 2004 förordnades som experter departements- sekreterarna Kirsten Glansberg och Karin Liby. Genom beslut den 13 januari 2005 entledigades Karin Liby och samma dag för- ordnades kanslirådet Martin Sundin att vara expert i kommittén.
Hovrättsassessorn Magnus Haglund anställdes som huvudsekre- terare i kommittén från och med den 6 december 2004.
Kommitténs assistent har varit kanslisekreteraren Monica Berglund.
Kommittén har antagit namnet Presskommittén 2004 (Ku 2004:08).
I februari 2005 överlämnade kommittén sitt delbetänkande
Lördagsdistribution av dagstidningar (SOU 2005:13).
Kommittén överlämnar härmed sitt slutbetänkande Mångfald och räckvidd (SOU 2006:8).
Till slutbetänkandet bifogas särskilda yttranden och reserva- tioner.
Kommitténs uppdrag är härmed slutfört.
Stockholm i januari 2006
Sören Thunell |
|
Bo Bernhardsson |
Charlotta Bjälkebring |
Birgit Friggebo |
Jöran Hägglund |
Mats Johansson |
Niclas Malmberg |
Helene Petersson |
Ewa Sundkvist |
|
/Magnus Haglund |
Innehåll
Sammanfattning ................................................................ |
11 |
||
1 |
Uppdraget ................................................................. |
31 |
|
1.1 |
Kommitténs uppdrag............................................................... |
31 |
|
1.2 |
Utredningsarbetet.................................................................... |
32 |
|
2 |
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra |
|
|
|
länder |
....................................................................... |
35 |
2.1 |
Inledning................................................................................... |
35 |
|
|
2.1.1 |
Länder med inget eller endast indirekt stöd .............. |
35 |
|
2.1.2 ................. |
Länder med både direkt och indirekt stöd |
43 |
3 |
Driftsstöd .................................................................. |
67 |
|
3.1 |
Inledning................................................................................... |
67 |
|
3.2 |
Utvecklingen .....................av produktionsbidrag/driftsstöd |
68 |
|
|
3.2.1 ...................................................................... |
Inledning |
68 |
|
3.2.2 ............................................... |
1963 års pressutredning |
68 |
|
3.2.3 ............................................... |
1967 års pressutredning |
75 |
|
3.2.4 ............................................... |
1972 års pressutredning |
78 |
|
3.2.5 ................................................... |
Dagspresskommittén |
87 |
|
3.2.6 .............................................. |
Femte pressutredningen |
89 |
|
3.2.7 ............................................. |
Dagstidningskommittén |
92 |
|
3.2.8 ................................................. |
Pressutredningen - 94 |
102 |
|
3.2.9 ...... |
Senare ändringar i presstödsförordningen, m.m |
106 |
|
3.2.10 ................................... |
Aktualiserade frågeställningar |
108 |
5
Innehåll |
SOU 2006:8 |
3.3Dagstidningsföretagens synpunkter på bestämmelserna
|
om driftsstöd .......................................................................... |
110 |
|
|
3.3.1 |
Inledning...................................................................... |
110 |
|
3.3.2 Lågfrekventa dagstidningar med driftsstöd............... |
110 |
|
|
3.3.3 Medelfrekventa dagstidningar med driftsstöd .......... |
115 |
|
|
3.3.4 Högfrekventa dagstidningar med driftsstöd ............. |
116 |
|
|
3.3.5 |
Storstadstidningar med driftsstöd ............................. |
122 |
|
3.3.6 |
|
|
|
|
utan driftsstöd ............................................................. |
122 |
|
3.3.7 |
Storstadstidningar utan driftsstöd ............................. |
124 |
3.4 |
Överväganden och förslag ..................................................... |
126 |
|
|
3.4.1 |
Allmänna utgångspunkter .......................................... |
126 |
|
3.4.2 |
Övergripande frågor ................................................... |
147 |
|
3.4.3 |
Hög- och medelfrekventa dagstidningar ................... |
163 |
|
3.4.4 |
Lågfrekventa dagstidningar ........................................ |
164 |
|
3.4.5 Driftsstöd i särskilt fall ............................................... |
175 |
|
|
3.4.6 |
Begränsat driftsstöd .................................................... |
176 |
4 |
Distributionsstöd ...................................................... |
179 |
|
4.1 |
Inledning................................................................................. |
179 |
|
4.2 |
Distributionsstöd ................................................................... |
179 |
|
|
4.2.1 |
Bakgrund ..................................................................... |
179 |
|
4.2.2 |
Aktualiserade frågeställningar .................................... |
181 |
|
4.2.3 |
Överväganden och förslag .......................................... |
191 |
4.3 |
Särskilt distributionsstöd....................................................... |
205 |
|
|
4.3.1 |
Inledning...................................................................... |
205 |
|
4.3.2 Remissinstansernas synpunkter på kommitténs |
|
|
|
|
delbetänkande.............................................................. |
206 |
|
4.3.3 Budgetpropositionen för år 2006............................... |
209 |
|
|
4.3.4 |
Överväganden och förslag .......................................... |
210 |
5 |
Etableringsstöd, m.m. ............................................... |
217 |
|
5.1 |
Inledning................................................................................. |
217 |
|
5.2 |
Pressens lånefond ................................................................... |
219 |
|
5.3 |
Samverkansbidrag................................................................... |
224 |
6
SOU 2006:8 |
Innehåll |
|
5.4 |
Utvecklingsbidrag/stöd ......................................................... |
231 |
5.5 |
Etableringsstöd ...................................................................... |
250 |
5.6 |
Tidningsstarter sedan |
255 |
5.7Två fallstudier med avseende på nyetablering av dags-
|
tidningar ................................................................................. |
256 |
5.8 |
Överväganden och förslag..................................................... |
258 |
6 |
Invandrare och nationella minoriteter ......................... |
273 |
6.1 |
Inledning................................................................................. |
273 |
6.2En översikt över den svenska minoritets- och
integrationspolitiken.............................................................. |
273 |
|
6.2.1 |
Den svenska minoritetspolitiken............................... |
273 |
6.2.2 |
Den svenska integrationspolitiken ............................ |
286 |
6.3Mediesituationen för invandrare och nationella
minoriteter, m.m.................................................................... |
300 |
|
6.3.1 |
Det mångetniska samhället ........................................ |
300 |
6.3.2 Tidigare utredningar och kartläggningar................... |
326 |
|
6.3.3 |
Regelverket.................................................................. |
344 |
6.3.4 Inhämtade synpunkter på bestämmelserna om |
|
|
|
driftsstöd m.m. ........................................................... |
345 |
6.3.5 Särskilt om det samiska dagstidningsprojektet |
|
|
|
Satne ............................................................................ |
351 |
6.3.6 |
Centrum för lättläst.................................................... |
357 |
6.4 Överväganden och förslag..................................................... |
361 |
|
6.4.1 |
Inledning ..................................................................... |
361 |
6.4.2 |
Allmänna utgångspunkter.......................................... |
361 |
6.4.3 Driftsstöd för dagstidningar på andra språk än |
|
|
|
svenska......................................................................... |
366 |
6.4.4 Driftsstöd för dagstidningar som ges ut på |
|
|
|
samiska eller meänkieli ............................................... |
369 |
6.4.5 |
Mellanstatligt samarbete............................................. |
371 |
7
Innehåll SOU 2006:8
7 |
Elektroniskt distribuerade dagstidningar...................... |
373 |
|
7.1 |
Inledning................................................................................. |
373 |
|
7.2 |
Tidigare utredningar............................................................... |
373 |
|
|
7.2.1 |
Pressutredningen |
373 |
|
7.2.2 |
Konvergensutredningen ............................................. |
376 |
|
7.2.3 |
Presstödsnämndens utredning ................................... |
378 |
7.3 |
Nyhetsvanor på internet ........................................................ |
379 |
|
7.4 |
Gällande rätt ........................................................................... |
386 |
|
7.5 |
Inhämtade uppgifter............................................................... |
387 |
|
|
7.5.1 |
Kommitténs enkätundersökning ............................... |
387 |
|
7.5.2 |
Övriga uppgifter.......................................................... |
402 |
7.6 |
Överväganden och förslag ..................................................... |
403 |
|
|
7.6.1 |
Inledning...................................................................... |
403 |
|
7.6.2 |
Allmänna utgångspunkter .......................................... |
403 |
|
7.6.3 Innebörden av elektroniskt distribuerade dags- |
|
|
|
|
tidningar....................................................................... |
410 |
|
7.6.4 |
Teknikneutralt regelverk ............................................ |
412 |
|
7.6.5 Mervärdesskatt för tillhandahållande av dags- |
|
|
|
|
tidningar som distribueras elektroniskt, m.m. .......... |
417 |
|
7.6.6 Jämkningsregeln i 2 kap. 11 a § presstöds- |
|
|
|
|
förordningen (1990:524) ............................................ |
419 |
|
7.6.7 Åtgärder för att underlätta etablering av |
|
|
|
|
elektroniskt distribuerade dagstidningar ................... |
421 |
|
7.6.8 Behov av ytterligare utredningsåtgärder.................... |
425 |
|
8 |
Kostnadsberäkningar och andra konsekvens- |
|
|
|
beskrivningar............................................................ |
427 |
|
8.1 |
Inledning................................................................................. |
427 |
|
8.2 |
Värdet av fortsatta direkta och indirekta stöd...................... |
428 |
|
8.3 |
Ekonomiska konsekvenser .................................................... |
429 |
|
8.4 |
Jämställdhetspolitiska konsekvenser..................................... |
431 |
|
8.5 |
Övriga konsekvenser.............................................................. |
432 |
|
Reservationer och särskilda yttranden................................. |
433 |
||
8 |
|
|
|
SOU 2006:8 |
|
Innehåll |
Bilagor |
|
|
Bilaga 1 |
Kommittédirektiv.......................................................... |
447 |
Bilaga 2 |
Presstödsförordning (SFS 1990:524)........................... |
457 |
Bilaga 3 |
Förordning om särskilt distributionsstöd |
|
|
(SFS 2001:898) .............................................................. |
473 |
Bilaga 4 |
Presstödsnämndens föreskrifter om presstöd |
|
|
(KRFS 1997:13)............................................................. |
475 |
Bilaga 5 |
Föreskrifter om ändring i Presstödsnämndens |
|
|
föreskrifter (KRFS 1997:13) om presstöd................... |
483 |
Bilaga 6 |
Utvecklingen av svensk dagspress intill 2005 |
|
|
Karl Erik Gustafsson ................................................. |
485 |
Bilaga 7 |
Strukturaffärer och samarbeten på tvåtidningsorter |
|
|
Mart Ots ..................................................................... |
545 |
Bilaga 8 |
Genomgång och analys av distributionsstödet |
|
|
Håkan Westergren ..................................................... |
625 |
Bilaga 9 |
Sammanträde om behovet av presstöd till dags- |
|
|
tidningar som riktar sig till invandrare och |
|
|
nationella minoriteter.................................................... |
641 |
Bilaga 10 |
Sammanträde om förhållandena på dagspress- |
|
|
marknaden, m.m............................................................ |
643 |
Bilaga 11 |
Sammanträde om möjligheterna för elektroniskt |
|
|
distribuerade dagstidningar att få presstöd.................. |
645 |
Bilaga 12 |
Presstöd per tidning...................................................... |
647 |
9
Sammanfattning
Kommitténs överväganden och förslag i huvudsak:
Kommittén anser att regelverket avseende driftsstöd skall ges en mera offensiv utformning. Målsättningen med kommitténs förslag om driftsstöd är att tidningsföretag skall stimuleras att i så hög utsträckning som möjligt öka sin dagstidnings upplaga och periodicitet. I linje härmed föreslår kommittén att mera defensivt utformade bestämmelser om driftsstöd mönstras ut.
I fråga om distributionsstöd lämnar kommittén förslag som bedöms bidra till att tidningsföretag även i framtiden skall kunna distribuera sina dagstidningar till rimliga priser. Förslagen i denna del är särskilt inriktade på åtgärder som stärker samdistributions- systemet samt åtgärder av betydelse för distribution av överspridda dagstidningar och dagstidningar i mera glesbebyggda områden.
För att stimulera dagstidningsföretag att inleda försöksverk- samhet med elektronisk distribution som ett alternativ till distri- bution av tryckta dagstidningar föreslår kommittén att det inrättas ett tillfälligt distributionsstöd. Härutöver lämnar kommittén för- slag som underlättar utgivning av dagstidningar som inte i huvud- sak är skrivna på svenska samt förslag om en ny jämkningsregel för driftsstödsberättigade dagstidningar som distribuerar sin upplaga helt eller delvis på elektronisk väg.
Följande förslag kan särskilt lyftas fram:
•Driftsstödet räknas upp för samtliga tidningskategorier utom storstadstidningar.
•Det sammanlagda årliga allmänna driftsstöd en storstads- tidning som högst kan berättiga till sänks med 4,5 mnkr. Sänkningen sker stegvis med 1,5 mnkr per år och inleds från och med år 2007.
•Dagstidningar som ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidningsutgivning på
11
Sammanfattning |
SOU 2006:8 |
samma utgivningsort skall alltjämt kunna berättiga till drifts- stöd.
•En allmän förutsättning för att en dagstidning som ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidningsutgivning på samma utgivningsort skall berättiga till driftsstöd skall vara att dagstidningen har ett eget redaktionellt innehåll som utgör minst 60 procent av dess totala redaktionella innehåll.
•Gränsen för storleken på den abonnerade upplaga en dags- tidning måste uppnå för att berättiga till driftsstöd sänks från 2 000 exemplar till 1 500 exemplar.
•Endast dagstidningar som överskrider högsta gräns för hus- hållstäckning skall kunna berättiga till avvecklingsstöd.
•En gemensam trappa för driftsstöd införs för samtliga låg- frekventa dagstidningar.
•Högsta hushållstäckningsgrad för att en lågfrekvent dagstid- ning skall berättiga till driftsstöd höjs till 30 procent.
•Lågfrekventa driftsstödsberättigade dagstidningar ges utökade möjligheter att marknadsföra sin egen tidning utan att förlora rätten till driftsstöd.
•Lågfrekventa dagstidningar som underskrider lägsta gräns för abonnerad upplaga skall inte ha rätt till fortsatt tidsbegränsat driftsstöd.
•Principen om likapris inom ramen för en presstödsberättigad samdistribution utvidgas.
•Ett särskilt distributionsstöd införs i presstödsförordningen (1990:524).
•Ett tillfälligt distributionsstöd införs för att stimulera dags- tidningsföretag att inleda försöksverksamhet med elektronisk distribution av dagstidningar som ett alternativ till distribution av tryckta dagstidningar.
•Dagstidningar som inte i huvudsak är skrivna på svenska kan berättiga till driftsstöd även om tidningen saluförs utomlands.
•En driftsstödberättigad dagstidning vars abonnerade upplaga helt eller till viss del distribueras elektroniskt berättigar till jämkat driftsstöd.
12
SOU 2006:8 |
Sammanfattning |
Kommitténs uppdrag
Kommittén har haft i uppdrag att göra en översyn av det statliga stödet till dagspressen och lämna förslag på hur det framtida stat- liga engagemanget på dagspressområdet skall vara utformat. I upp- draget har ingått att
•kartlägga och analysera utvecklingen på dagspressmarknaden samt därvid beakta betydelsen av de olika stödformerna på presstödsområdet,
•kartlägga och analysera de samarbeten och sammanslagningar som förekommer på dagstidningsområdet samt belysa press- stödets betydelse vid sammanslagningar,
•kartlägga och analysera distributionssituationen för dags- pressen,
•analysera förutsättningarna för etablering av nya dagstidningar,
•analysera behovet av presstöd till dagstidningar som riktar sig till invandrare och nationella minoriteter, samt
•analysera möjligheterna för elektroniskt distribuerade dagstid- ningar att få presstöd.
Kommittén har vidare haft i uppdrag att föreslå åtgärder som innebär att det statliga presstödet även i fortsättningen bidrar till mångfald vad gäller innehåll och ägande samt till bred spridning av dagstidningar i såväl storstadsområdena som andra delar av landet.
Allmänna utgångspunkter för arbetet
Utgångspunkten för kommitténs arbete har varit att vårt statsskick med representativ demokrati skall fördjupas och förstärkas. Enligt kommitténs bedömning är det för funktionen av vårt statsskick inte tillräckligt att medborgarna tillförsäkras grundläggande demo- kratiska rättigheter såsom
13
Sammanfattning |
SOU 2006:8 |
komma till tals. Utifrån detta perspektiv spelar massmedierna en central roll i vårt demokratiska system. Staten bör verka för att förhållandena på massmediemarknaden är sådana att medborgarna kan ges tillgång till en mångfald massmedier som fullgör de tre nämnda uppgifterna.
Kommitténs bedömning är att dagstidningarna alltjämt fyller en mycket viktig funktion för medborgarnas möjligheter att hålla sig informerade om och delta i frågor av betydelse för samhällslivet samt att det inte finns någon anledning att tro att dagspressens betydelse härvidlag kommer att minska under överblickbar framtid. Den abonnerade dagspressen är och kommer att vara en huvudkälla för medborgare att informera sig om och delta i en för statsskicket betydelsefull och vital opinionsbildning.
På senare tid har det tillkommit ett antal nya medier och andra aktörer som konkurrerar med dagstidningsföretagen om reklam- och publikintäkter. Den nya konkurrenssituationen bedöms ha drivit på den omfattande rationalisering som skett inom dagstid- ningsföretagen och den strukturomvandling som ägt rum inom dagspressbranschen. Vidare har den tekniska utvecklingen med elektronisk distribution via bl.a. Internet bidragit till att det inte längre finns några egentliga hinder för medborgare att komma till tals och göra information tillgänglig för ett större antal människor. Samtidigt har massmediemarknaden fragmentiserats och rörlig- heten bland medborgare mellan olika medier och kanaler är större än den tidigare varit. I en alltmer fragmentiserad massmedievärld bedömer kommittén att behovet av massmedier som når en hög räckvidd bland befolkningen är minst lika uttalat som tidigare.
De grundläggande marknadsvillkoren för tidningsutgivning har inte förändrats. En tidning med lägre hushållstäckning genererar lägre reklam- och abonnemangsintäkter. Utan stödåtgärder är marknadsvillkoren sådana att det sannolikt uppstår naturliga monopol inom begränsade utgivningsområden.
Med utgångspunkt från täckningsgradsteorin anser kommittén att staten genom direkta stödåtgärder alltjämt bör underlätta en yttre och en inre mångfald på dagspressmarknaden. Dagspress- branschen bör även framgent åtnjuta indirekt stöd i form av reducerad mervärdesskatt.
Enligt kommitténs mening bör merparten av de resurser som kan avsättas för direkta stöd fördelas till dagstidningar med regional eller nationell täckning. Dessa tidningar har stora upplagor och bra förutsättningar för att i praktiken genomföra de uppgifter
14
SOU 2006:8 |
Sammanfattning |
som motiverar det statliga engagemanget på dagspressmarknaden. Inte minst stödet till storstadstidningarna spelar en viktig roll för mångfald och opinionsbildning.
Även lågfrekventa dagstidningar är enligt kommittén en viktig grupp tidningar, som på ett förtjänstfullt sätt kan skapa dynamik i dagstidningsbranschen. Etableringskostnaderna för lågfrekventa dagstidningar är betydligt lägre än etableringskostnaderna för tid- ningar med högre periodicitet, och fådagarstidningar kan fungera som en bas för att etablera hög- och medelfrekventa dagstidningar. Det finns enligt kommittén flera skäl som talar för att etablering och kontinuerlig drift av dagstidningar inom denna tidningskate- gori bör främjas.
Kommitténs utgångspunkt i den del av uppdraget som rör tid- ningsdistribution har varit att tidningsföretag skall kunna distri- buera sina dagstidningar till rimliga kostnader oavsett var i landet tidningarna distribueras. Av betydelse för kommittén har varit att de förslag som lämnas dels bidrar till att systemet med en press- stödsberättigad samdistribution under tillämpning av principen om likapris förstärks, dels sänker tidningsföretagens kostnader för särskilt kostsam tidningsdistribution i mera glesbefolkade delar av landet.
En utgångspunkt för kommittén i fråga om behovet av presstöd till dagstidningar som riktar sig till invandrare och nationella mino- riteter har varit att lämna förslag som främjar mångfald och räckvidd för dagstidningar som riktar sig till dessa grupper. Sam- tidigt har kommittén ansett att de åtgärder som föreslås i möj- ligaste mån bör vara generellt verkande och stå i överensstämmelse med de målsättningar som formulerats genom den förda inte- grations- och minoritetspolitiken.
Slutligen har kommittén när det gäller den del av uppdraget som avser elektroniskt distribuerade dagstidningar ansett att presstöds- systemet bör vara teknikneutralt. Kommitténs förslag i denna del bygger bl.a. på hänsynstaganden till dels de villkor som gäller för tryckta dagstidningar, dels den annorlunda kostnadsbild som gäller för utgivning av elektroniskt distribuerade dagstidningar.
15
Sammanfattning |
SOU 2006:8 |
Driftsstöd
Driftsstöd i förhållande till samverkande och sammanslagna tidningsföretag
Enligt kommitténs bedömning har det inte framkommit något avgörande skäl som talar för att en dagstidning inte skall kunna berättiga till allmänt driftsstöd enbart av den anledningen att dagstidningen ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidningsutgivning på samma utgiv- ningsort. En allmän förutsättning för att en dagstidning som ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidningsutgivning på samma utgivningsort skall be- rättiga till driftsstöd bör enligt kommitténs mening vara att dagstidningen har ett eget redaktionellt innehåll som utgör minst 60 procent av dess totala redaktionella innehåll.
Driftsstödets nivå
Enligt kommitténs bedömning har samtliga tidningskategorier behov av uppräknat driftsstöd. På grund av de begränsade resurser som kommittén bedömt kan avsättas för driftsstöd har emellertid en viss prioritering mellan tidningskategorierna varit nödvändig.
Vid en sammanvägd bedömning föreslår kommittén följande förändringar av nivåerna på driftsstödet.
•För fådagarstidningar bör driftsstödet höjas med tio procent.
•För hög- och medelfrekventa dagstidningar som ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidningsutgivning på samma utgivningsort och som inte är storstadstidningar bör driftsstödet höjas med fyra procent. För övriga hög- och medelfrekventa dagstidningar som inte är storstadstidningar bör driftsstödet höjas med tolv procent.
•Det sammanlagda årliga allmänna driftsstöd en storstadstidning som högst kan berättiga till enligt 2 kap. 2 § presstöds- förordningen (1990:524) bör sänkas med 4,5 mnkr. Sänkningen bör ske stegvis med 1,5 mnkr per år och inledas från och med år 2007.
16
SOU 2006:8 |
Sammanfattning |
Sänkt gräns för abonnerad upplaga
Den nuvarande gränsen för den abonnerade upplaga en tidning måste uppnå för att berättiga till driftsstöd, 2 000 exemplar, utgör enligt kommittén ett onödigt högt etableringshinder. Det gäller inte minst för tidningar som vänder sig till språkliga minoriteter i Sverige och för tidningar vars upplaga helt distribueras elektro- niskt. Mot bakgrund härav föreslår kommittén att gränsen för storleken på den abonnerade upplaga en dagstidning måste uppnå för att berättiga till driftsstöd sänks till 1 500 exemplar.
Begränsning av tillämpningsområdet för avvecklingsstöd
Enligt det nuvarande regelverket för driftsstöd gäller att en tidning berättigar till avvecklingsstöd bl.a. om tidningens upplaga sjunker under lägsta föreskrivna gräns för abonnerad upplaga. På grund av att kommittén anser att driftsstödet bör ges en mera offensiv in- riktning föreslår kommittén att tillämpningsområdet för avveck- lingsstödet begränsas och att det i fortsättningen endast ges till dagstidningar som överskrider föreskriven gräns för högsta hus- hållstäckning. Det enda syftet med avvecklingsstödet blir därmed att underlätta för tidningar att uppnå en så pass hög hushållstäck- ning att tidningen blir oberoende av driftsstöd.
Kommitténs förslag i denna del innebär följande. En dagstidning som tidigare gav rätt till oreducerat driftsstöd men som inte längre gör det på grund av att den inte uppfyller kravet på högsta hus- hållstäckning berättigar under det första året efter det att sådan rätt upphörde till tre fjärdedelar av det stödbelopp som lämnades det senaste år som den berättigade till oreducerat driftsstöd. Under de därpå följande två åren berättigar tidningen, såvida den inte åter ger rätt till oreducerat driftsstöd, till hälften respektive en fjärdedel av det stödbelopp som lämnades det senaste år som stödet var oredu- cerat.
Stöd till lågfrekventa dagstidningar
Vid en kartläggning av de driftsstödsberättigade lågfrekventa dags- tidningarna kan det konstateras att flertalet av tidningarna har mindre upplagor och att endast en av tidningarna utkommer två gånger per vecka. Förhållandet hänger enligt kommitténs bedöm-
17
Sammanfattning |
SOU 2006:8 |
ning samman bl.a. med att de driftsstödberättigade lågfrekventa dagstidningarna inte berättigar till högre driftsstöd vid större upplagor eller ökad periodicitet samtidigt som tidningarna inte fullt ut kan kompensera de ökade kostnaderna för större upplagor och högre utgivningsfrekvens med abonnent- och reklamintäkter av motsvarande storlek.
För att stimulera lågfrekventa dagstidningar att öka sin upplaga och sin periodicitet anser kommittén att det bör inrättas en bidragstrappa för lågfrekventa dagstidningar utan riksspridning samt att tvådagarstidningar skall berättiga till högre stöd än endagstidningar. Enligt kommitténs bedömning finns det därmed inte längre skäl att göra åtskillnad mellan lågfrekventa dagstid- ningar med eller utan riksspridning. De förslag kommittén lämnar i denna del innebär följande.
•För en endagstidning med en abonnerad upplaga överstigande 1 500 exemplar bör det årliga driftsstödet uppgå till 75 procent av det årliga stöd som lämnas till en lågfrekvent dagstidning enligt nuvarande 2 kap. 6 § presstödsförordningen (1990:524). För en tvådagarstidning med en upplaga överstigande 1 500 exemplar bör det årliga driftsstödet uppgå till ett belopp som motsvarar 120 procent av det driftsstöd som bör lämnas till en endagstidning.
•Driftsstödet för lågfrekventa dagstidningar bör höjas successivt
vid abonnerade upplagor överstigande 2 000, 3 000, 5 000, 7 000, 8 000 och 9 000 exemplar. För en endagstidning med en abonnerad upplaga överstigande 2 000 exemplar bör drifts- stödet höjas med en tredjedel av det belopp en endagstidning med en upplaga understigande 2 000 exemplar berättigar till. Vid var och en av de två nästföljande upplagenivåerna, 3 000 respektive 5 000 exemplar, bör stödet höjas med 40 procent av det belopp en endagstidning med en abonnerad upplaga under- stigande 2 000 exemplar berättigar till. Vid var och en av de tre nästföljande upplagenivåerna, 7 000, 8 000 respektive 9 000 exemplar, bör driftsstödet höjas med en tredjedel av det drifts- stöd som en endagstidning med en upplaga understigande 2 000 exemplar berättigar till. För tvådagarstidningar bör driftsstödet höjas enligt samma modell som för endagstidningar. Vid varje given upplagenivå bör stödet för en tvådagarstidning vara 20 procent högre än stödet för en endagstidning.
18
SOU 2006:8 |
Sammanfattning |
Höjd gräns för hushållstäckning för lågfrekventa dagstidningar
Enligt kommitténs bedömning finns det inte längre något skäl till att gränsen för högsta hushållstäckning för att en dagstidning skall kunna berättiga till driftsstöd är lägre för lågfrekventa dagstid- ningar än för hög- och medelfrekventa dagstidningar. Kommittén föreslår därför att högsta täckningsgrad för att en lågfrekvent dagstidning skall kunna berättiga till allmänt driftsstöd bestäms till 30 procent.
Utökade möjligheter till marknadsföringskampanjer för låg- frekventa dagstidningar
En av de enskilt viktigaste faktorerna för att en lågfrekvent dagstidning skall kunna etableras och växa är att tidningen har goda möjligheter att använda sin egen tidning i marknadsföringssyfte. Enligt nuvarande praxis beviljar Presstödsnämnden regelmässigt dispens en gång per år och tidningstitel för att en driftsstöds- berättigad lågfrekvent dagstidning skall kunna göra ett s.k. total- utskick och samtidigt bibehålla rätten till driftsstöd. Kommittén bedömer att det finns utrymme att något utvidga utrymmet för dispens utan risk för att presstödet kommer att användas på ett sätt som strider mot de presspolitiska intentionerna. Kommittén före- slår i denna del följande. I presstödsförordningen (1990:524) bör det föreskrivas att Presstödsnämnden på ansökan från ett tidnings- företag som ger ut en lågfrekvent dagstidning skall bevilja företaget att undanta ett nummer av dagstidningen från bestämmelsen i 2 kap. 3 § presstödsförordningen (1990:524) i den del som före- skriver att en lågfrekvent dagstidnings totalupplaga skall till över- vägande del vara abonnerad om utgivningen av numret är ett väsentligt led för att etablera eller utveckla en abonnerad låg- frekvent dagstidning. För en och samma tidningstitel får sådant undantag beviljas högst fem gånger under ett och samma kalender- år.
Rätten till tidsbegränsat driftsstöd vid sjunkande upplagor avskaffas
I linje med kommitténs förslag ligger att driftsstödet bör stimulera dagstidningsföretag att öka sina tidningars upplaga och periodi- citet. Enligt kommitténs mening bör driftsstöd inte lämnas till
19
Sammanfattning |
SOU 2006:8 |
dagstidningar som inte förmår uppfylla huvudreglerna i press- stödförordningen om driftsstöd. Mot bakgrund härav föreslår kommittén att en lågfrekvent dagstidning inte bör ha rätt till drifts- stöd enligt en bestämmelse motsvarande 2 kap. 6 a § presstöds- förordningen (1990:524).
Driftsstöd i särskilt fall avskaffas
Möjligheten för dagstidningar att erhålla driftsstöd i särskilt fall tillkom vid en tidpunkt då det fanns begränsade möjligheter för svenska medborgare utomlands att informera sig om skeenden i Sverige. Kommittén bedömer att det numera inte finns sådana begränsningar som motiverar ett driftsstöd i särskilt fall. I prak- tiken har bestämmelsen om driftsstöd i särskilt fall heller inte fyllt något syfte på senare tid. Kommittén föreslår därför att möjlig- heten för en dagstidning att berättiga till driftsstöd i särskilt fall jämlikt 2 kap. 9 § presstödsförordningen (1990:524) upphävs.
Bestämmelsen om begränsat driftsstöd görs automatiskt verkande
Kommittén anser att bestämmelserna om begränsat driftsstöd som återfinns i 2 kap. 7 och 8 §§ presstödsförordningen (1990:524) bör bibehållas oförändrade. Enligt kommitténs mening bör dock be- stämmelsen i 2 kap. 10 § om storleken på det begränsade drifts- stödet göras automatiskt verkande. Storleken på det begränsade driftsstödet bör därvid motsvara det stöd en endagstidning med en abonnerade upplaga på högst 3 000 exemplar berättigar till.
Distributionsstöd
Utvidgning av principen om likapris
Systematiskt sett syftar distributionsstödet till att stimulera tidningsföretag att samdistribuera sina dagstidningar under tillämp- ning av en princip om likapris, även om kostnaderna för distribu- tionen skiljer sig åt mellan olika tidningstitlar. Distributionsstödet kompenserar därvid de större tidningsföretagen inom ett distri- butionsområde för att dessa accepterar att de tidningstitlar som
20
SOU 2006:8 |
Sammanfattning |
föranleder högre distributionskostnader per exemplar, främst överspridda tidningstitlar, inte helt och hållet bär sina egna kost- nader.
Det finns redan enligt det nuvarande regelverket möjligheter att göra avsteg från principen om likapris om det föreligger väsentliga kostnadsskillnader för distributionen. Vidare har principen om likapris i praktiken endast kommit att tillämpas på ett led i distributionskedjan, nämligen lokala transporter/detaljdistribution. I de två övriga leden i distributionskedjan, packning/sampackning och regionala transporter, tillämpas marknadsmässiga priser.
Enligt kommitténs bedömning finns det skäl att utvidga prin- cipen om likapris till att omfatta hela distributionskedjan. Kommit- tén föreslår följande. I 4 kap. 5 § presstödsförordningen (1990:524) bör det föreskrivas att prissättningen för distributionstjänsten inom ett distributionsområde, innefattande packning (sampack- ning), regionala transporter samt lokala transporter och detalj- distribution, inte får vara sådan att priset för distributionen av ett exemplar av den mest kostnadskrävande tidningen blir mer än tio procent högre än priset för distribution av ett exemplar av den minst kostnadskrävande tidningen.
Extra distributionsstöd
Enligt det nuvarande regelverket kan tidningsföretag under en begränsad tid berättiga till extra distributionsstöd för det fall ett eller flera tidningsföretag lämnar samdistributionssystemet och kvarvarande tidningsföretag därmed drabbas av väsentliga kost- nadsökningar. För att ytterligare stärka det presstödsberättigade samdistributionssystemet föreslår kommittén att tidsbegräns- ningen tas bort.
Presstödsnämndens uppföljning av distributionskostnader, m.m.
Alltfler tidningsföretag har på senare tid fått ägarintressen i de bolag som distribuerar dagstidningarna. Utvecklingen har enligt kommitténs bedömning medfört att konkurrensen minskat på marknaden för tidningsdistribution. Eftersom tidningsdistribu- tionen är ett centralt led i tidningsutgivningen och står för en väsentlig del av tidningsföretagens kostnader anser kommittén att Presstödsnämnden varje år bör följa upp och redovisa utvecklingen
21
Sammanfattning |
SOU 2006:8 |
av kostnaderna för tidningsdistribution och distributionsbolagens ekonomiska förhållanden.
Samdistribution av oadresserade tidningar och tidskrifter och adresserade försändelser
Samdistribution av oadresserade tidningar och tidskrifter och adresserade försändelser kan bidra till att dagstidningsföretagens kostnader för tidningsdistributionen sänks mera väsentligt. Kom- mittén anser att staten genom förändringar i regelverk och på andra sätt bör skapa goda förutsättningar för aktörer på distributions- marknaden att nå sådana samdistributionslösningar.
Särskilt distributionsstöd
Enligt förordningen (2001:898) kan ett särskilt distributionsstöd lämnas för utdelning av dagstidningar på lördagar i gles- och lands- bygdsområden. Syftet med stödet är att inom ramen för en press- stödsberättigad samdistribution sänka dagstidningsföretagens kost- nader för särskilt kostsam tidningsdistribution. Kommittén föreslår att stödet permanentas och tas in som en särskild stödform i presstödsförordningen vid sidan av övrigt distributionsstöd.
Avseende det särskilda distributionsstödet föreslår kommittén följande:
•Ett särskilt distributionsstöd som inom ramen för ett press- stödsberättigat samdistributionssystem syftar till att sänka tidningsföretagens kostnader för distribution av dagstidningar i gles- och landsbygdsområden bör införas i presstödsförord- ningen (1990:524).
•Bestämmelserna avseende ett särskilt distributionsstöd bör utformas i enlighet med den praxis som Presstödsnämnden utvecklat vid tillämpningen av förordningen (2001:898) om särskilt distributionsstöd.
•Det särskilda distributionsstödet bör alltjämt stödja dagstid- ningsföretagens tidningsdistribution på lördagar. Stödet får uppgå till högst 6 kr per distribuerat exemplar och får endast avse kostnader som överstiger 6 kr per distribuerat exemplar. Stöd får inte lämnas om tidningens sammanlagda kostnad för
22
SOU 2006:8 |
Sammanfattning |
distribution under
Etableringsstöd, m.m.
Vid sidan av drifts- och distributionsstöd har det under olika perioder funnits stöd som syftat till att underlätta etablering och utveckling av enskilda tidningsföretag och samarbeten mellan olika tidningsföretag. Kommittén har gjort en förhållandevis omfattande kartläggning av dessa stöd och prövat om det finns förutsättningar att föreslå något eller några sådana liknande stöd. Vid en samman- vägd bedömning och mot bakgrund av de övriga förslag som kommittén lämnat, har kommittén funnit att det för närvarande inte finns skäl att lämna sådana förslag.
Tillfälligt distributionsstöd
Distributionen av tryckta dagstidningar utgör en av de enskilt största kostnadsposterna för ett tidningsföretag. Eftersom kom- mitténs uppdrag rört frågor om hur mångfalden på dagspressmark- naden skall kunna stärkas och hur dagstidningsläsningen skall kunna främjas, har ett centralt led i kommitténs arbete varit att finna åtgärder som stimulerar en kostnadseffektiv och konkurrens- neutral tidningsdistribution.
På senare år har det tagits fram tekniska lösningar som möjliggör att dagstidningar kan distribueras elektroniskt till abonnenterna som ett alternativ till distribution av tryckta dagstidningar. Den tekniska utvecklingen fortgår också kontinuerligt. Genom elektro- nisk distribution av dagstidningar till abonnenterna kan tidnings- företagens kostnader för distributionen av tryckta dagstidningar minska. Samtidigt kan sådana lösningar bidra till att räckvidden för dagstidningar bibehålls på en fortsatt hög nivå.
Enligt kommitténs mening bör staten genom ett tillfälligt distributionsstöd stimulera en försöksverksamhet med elektronisk distribution av dagstidningar som ett alternativ till distribution av tryckta dagstidningar. Det tillfälliga distributionsstödet bör syfta till dels att sänka dagstidningsföretagens kostnader för paketering och utsändning av tidningsinnehållet, dels att sänka abonnenternas investeringskostnader för de tekniska hjälpmedel som krävs för att ta emot tidningsföretagets utsändningar av tidningsinnehållet.
23
Sammanfattning |
SOU 2006:8 |
Kommitténs förslag om tillfälligt distributionsstöd innebär bl.a. att det bör lämnas till tidningsföretag som ger ut tryckta dagstidningar och att det bör fördelas under åren
Dagstidningar som riktar sig till invandrare och nationella minoriteter
Driftsstöd för dagstidningar på andra språk än svenska
Det finns endast ett fåtal dagstidningar som ges ut i Sverige och som inte i huvudsak är skrivna på svenska. Enligt kommitténs be- dömning beror detta på att etableringshindren för sådana dags- tidningar är höga till följd av att de grupper som tidningarna riktar sig till i allmänhet är små. Samtidigt kan tillgången till dagstid- ningar som inte i huvudsak är skrivna på svenska bidra till att dagstidningsläsningen ökar bland invandrare.
För att underlätta etablering och drift av tidningar som inte i huvudsak är skrivna på svenska föreslår kommittén att sådana tidningar skall kunna saluföras utanför Sverige utan att förlora rätten att kunna berättiga till driftsstöd. Enligt kommitténs förslag skall driftsstödet endast beräknas på den del av upplagan som till 90 procent är spridd i Sverige.
Kommitténs förslag innebär följande. En tidning vars text inte huvudsakligen är skriven på svenska eller vars upplaga inte till minst 90 procent är spridd i Sverige skall i fråga om rätt till drifts- stöd likställas med dagstidning, om tidningen 1) uppfyller övriga i 1 kap. 6 § angivna förutsättningar för dagstidning, 2) vänder sig till språkliga minoriteter i Sverige, och 3) har sin huvudredaktion i Sverige. En tidning berättigar till driftsstöd endast för den del av tidningens abonnerade upplaga som till minst 90 procent är spridd i Sverige.
Driftsstöd för dagstidningar som ges ut på samiska eller meänkieli
Genom ratificering av Europarådets europeiska stadga om lands- dels- eller minoritetsspråk och Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter har meänkieli (tornedalsfinska), finska, samiska, romani chib och jiddisch givits status som mino- ritetsspråk. De tre förstnämnda minoritetsspråken har bland mino-
24
SOU 2006:8 |
Sammanfattning |
ritetsspråken getts en särskild ställning eftersom de anses ha en historisk bas i Sverige.
I fråga om de minoritetsspråk som getts en särskild ställning har Sverige åtagit sig att uppmuntra eller underlätta att minst en tid- ning grundas eller upprätthålls på landsdels- eller minoritetsspråk. I Sverige finns det emellertid inte någon dagstidning som ges ut på samiska eller meänkieli. Detta förhållande har uppmärksammats av Europarådet som i beslut i juni 2003 rekommenderat svenska staten att uppmuntra eller stödja skapandet eller upprätthållandet av åtminstone en dagstidning på samiska och meänkieli.
Mot bakgrund av det anförda har kommittén lämnat ett särskilt förslag som bedöms underlätta etablerandet av dagstidningar på samiska eller meänkieli. Förslaget är uppbyggt på samma sätt som förslaget om driftsstöd till dagstidningar som inte i huvudsak är skrivna på svenska. I förevarande del föreslås emellertid att tid- ningar på samiska eller meänkieli skall få beräkna driftsstödet på hela sin upplaga, dvs. även på hela den del av upplagan som distribueras utanför Sverige.
Kommitténs förslag innebär följande. En tidning vars text inte huvudsakligen är skriven på svenska eller vars upplaga inte till minst 90 procent är spridd i Sverige skall i fråga om rätt till drifts- stöd likställas med dagstidning, om tidningen 1) uppfyller övriga i 1 kap. 6 § angivna förutsättningar för dagstidning, 2) tidningen vänder sig till nationella minoriteter i Sverige, 3) tidningens egna redaktionella innehåll till minst 25 procent är skrivet på samiska eller meänkieli, och 4) tidningen har sin huvudredaktion i Sverige.
Mellanstatligt samarbete
Mot bakgrund av att antalet personer som talar samiska eller meänkieli är förhållandevis få i vart och ett av de tre länderna Finland, Norge och Sverige anser kommittén att regeringen till- sammans med regeringarna i Norge och Finland bör pröva möjlig- heterna för de tre länderna att gemensamt underlätta utgivningen av gränsöverskridande dagstidningar på samiska eller meänkieli. Det kan här röra frågor om åtgärder för att minska kostnader för tryckning och distribution, men också frågor om olika ekonomiska bidrag, t.ex. för att tidningar skall kunna ges möjlighet att upprätt- hålla en redaktionell bevakning i de tre länderna.
25
Sammanfattning |
SOU 2006:8 |
Elektroniskt distribuerade dagstidningar
Innebörden av elektroniskt distribuerade dagstidningar
Enligt kommitténs bedömning bör dagtidningsbegreppet i press- stödsförordningen förbehållas massmedier som förmedlar text, grafik och stillbilder, oavsett om de är avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel eller inte. En fördel som kommittén ser med denna lösning är att tryckta dagstidningar och elektroniskt distri- buerade dagstidningar görs principiellt likställda. Samtidigt anser kommittén att det skulle föra för långt att innefatta massmedier som förmedlar ljud och rörliga bilder under presstödsförord- ningens dagstidningsbegrepp. Ljudradio- och
Teknikneutralt regelverk
En utgångspunkt för kommitténs arbete har varit att regelverket för presstödet skall vara utformat teknikneutralt. Det sätt på vilket en dagstidning distribueras bör således inte spela någon roll vid bedömningen av om en dagstidning berättigar till driftsstöd.
Som framgått tidigare anser kommittén att tryckta dagstidningar och elektroniskt distribuerade dagstidningar skall vara principiellt likställda. Utgångspunkten för kommitténs bedömning huruvida regelverket avseende presstöd är teknikneutralt är sålunda att den enda skillnaden mellan tryckta dagstidningar och elektroniskt distribuerade dagstidningar är distributionssättet. Utifrån denna utgångspunkt har kommittén funnit att regelverket i presstödsför- ordningen (1990:524) och presstödsnämndens föreskrifter (KRFS 1997:13 och 2002:1) är teknikneutralt såtillvida att det är formellt möjligt för en dagstidning att erhålla driftsstöd oavsett hur tidningen distribueras.
Mervärdesskatt
Dagstidningsföretagen möter en allt hårdare konkurrens på mass- medie- och publikmarknaden. Samtidigt är det ur ett konstitu- tionellt perspektiv av största betydelse att dagstidningarna kan
26
SOU 2006:8 |
Sammanfattning |
vidmakthålla sin starka position på massmarknaden. Kommittén uttalar därför sitt stöd för att tillhandahållandet av dagstidningar alltjämt skall belastas med en reducerad mervärdesskatt. Vidare anser kommittén att det i mervärdesskattehänseende inte bör göras någon åtskillnad mellan tryckta dagstidningar och dagstidningar som distribueras elektroniskt, vilket är fallet för närvarande. Kommittén föreslår därför att regeringen bör verka för att tillämp- ningsområdet för de reducerade skattesatserna i sjätte mervärdes- skattedirektivet (77/388/EEG) utvidgas till att omfatta också dags- tidningar som distribueras elektroniskt.
Jämkning av driftsstöd
Nivån på driftsstödet har anpassats utifrån kostnadsbilden hos tidningsföretag som distribuerar tryckta dagstidningar via bud- eller postföretag. Eftersom dagstidningsföretag som distribuerar hela sin tidningsupplaga elektroniskt inte har några kostnader för papper, tryckning och distribution och kommittén anser att regel- verket i möjligaste mån bör vara teknikneutralt föreslår kommittén att det i presstödsförordningen (1990:524) alltjämt bör finns en regel om jämkning av driftsstöd för en elektroniskt distribuerad dagstidning. Kommittén föreslår emellertid att jämkningsregeln skall göras automatiskt verkande och att den specificeras enligt följande:
En dagstidning vars abonnerade upplaga helt eller till viss del distribueras elektroniskt berättigar till jämkat driftsstöd.
Jämkat driftsstöd enligt första stycket beräknas i proportion till andelen av den driftsstödsberättigade upplagan som distribueras elektroniskt. Jämkat driftsstöd kan som lägst uppgå till 55 procent av det driftsstöd dagstidningen berättigar till före jämkning eller det driftsstöd dagstidningen berättigar till om den del av upplagan som distribueras elektroniskt inte läggs till grund för beräkningen av driftsstöd.
Åtgärder för att underlätta etablering av elektroniskt distribue- rade dagstidningar
Sett utifrån nuvarande marknadssituationen och befintligt regel- verk för presstöd gör kommittén bedömningen att möjligheterna att etablera en abonnerad dagstidning vars upplaga distribueras
27
Sammanfattning |
SOU 2006:8 |
elektroniskt är begränsade. Vidare bedömer kommittén att det inom ramen för det nuvarande presstödssystemet finns begränsade möjligheter att stimulera etableringen av abonnerade dagstidningar vars upplaga distribueras elektroniskt.
Behov av ytterligare utredningsåtgärder
Det finns skäl att anta att räckvidden av redaktionellt material som är avsett att tas emot med hjälp av tekniska hjälpmedel kommer att öka i framtiden. Utveckling bedöms av kommittén kunna leda till att tidigare skarpa skiljelinjer mellan dagstidningar, ljudradio och tv kommer att suddas ut. Vid ett sådant scenario kan det finnas skäl att pröva om presstödet bör ersättas av något annat stöd på mass- mediemarknaden, t.ex. ett redaktionsstöd. Mot bakgrund härav föreslår kommittén att det under något av de närmaste åren bör tillsättas en utredning som tar sikte på att utreda de mediepolitiska konsekvenserna av ett teknikskifte från distribution av tryckta dagstidningar till elektronisk distribution av dagstidningar.
Kostnadsberäkningar och andra konsekvens- beskrivningar
Värdet av fortsatta direkta och indirekta stöd
Vid en sammanvägd bedömning anser kommittén att fördelarna med de direkta och indirekta stödåtgärderna klart överväger de nackdelar som kan uppstå till följd av stödåtgärderna. En väl fungerande representativ demokrati förutsätter en mångfald redak- tionellt självständiga massmedier som kan informera, granska och tillhandahålla utrymme för en vital opinionsbildning. Utan direkta och indirekta statliga stödåtgärder på dagstidningsmarknaden finns det en påtaglig risk för att antalet tidningstitlar skulle minska avsevärt. Kommittén delar därvid Pressutredningen
28
SOU 2006:8 |
Sammanfattning |
Ekonomiska konsekvenser
Sett utifrån de dagstidningar som gavs ut år 2005 bedömer kom- mittén att förslaget om en generell höjning av driftsstödet för samtliga driftsstödsberättigade dagstidningar utom för storstads- tidningarna leder till kostnadsökningar på 23 mnkr per år. Vidare bedöms kommitténs förslag om ny driftsstödstrappa för låg- frekventa dagstidningar, både riksspridda och icke riksspridda, leda till kostnadsökningar på 10 15 mnkr per år. Kostnaderna för för- slaget om ett särskilt distributionsstöd beräknas uppgå till högst tio mnkr per år. Tillsammans med kommitténs övriga förslag, bl.a. förslaget om sänkt gräns för abonnerad upplaga från 2 000 exem- plar till 1 500 exemplar och förslagen som underlättar utgivningen av dagstidningar som inte i huvudsak är skrivna på svenska, uppskattas merkostnaderna till femtio mnkr per år under över- blickbar framtid. Slutligen innebär kommitténs förslag om tillfälligt distributionsstöd tillkommande kostnader på fem mnkr per år under åren 2008 2010 vid fullt utnyttjande av stödet.
I fråga om finansiering av kommitténs förslag konstaterar kommittén att statens kostnader för driftsstödet minskade år 2001. Enligt kommitténs uppfattning bör det utrymme som frigjordes år 2001 genom att kostnaderna för driftsstöd detta år minskade användas för att finansiera kommitténs förslag. Vidare har kom- mittén föreslagit att det sammanlagda årliga allmänna driftsstöd en storstadstidning som högst kan berättiga till sänks med 4,5 mnkr. Sänkningen föreslås ske stegvis med 1,5 mnkr per år och inledas från och med år 2007. Även den kostnadsbesparing för staten som sistnämnda förslag innebär (9 mnkr per år från och med år 2009 sett utifrån situationen på dagspressmarknaden år 2005) bidrar till att täcka de ökade kostnader som kommitténs förslag kan komma att leda till om något år men som i dag är svåra att förutse.
Jämställdhetspolitiska konsekvenser
Utredningar visar att kvinnor och män läser dagstidningar i ungefär samma utsträckning. Enligt kommitténs bedömning är press- politiska åtgärder som leder till att dagstidningsläsningen i Sverige främjas därför neutrala ur ett jämställdhetsperspektiv. En annan fråga är att kvinnor generellt sett är klart underrepresenterade på ledande befattningar inom tidningsföretagen.
29
Sammanfattning |
SOU 2006:8 |
Kommitténs slutsats är att det inom ramen för presstödssyste- met inte är lämpligt att utforma regler som direkt påverkar könsfördelningen inom tidningsföretagen. Beslut som leder till en jämnare könsfördelning inom tidningsföretagen måste därför fattas av tidningsföretagen själva. En åtgärd som kan underlätta tidnings- företagens arbete i detta avseende är tydliggörande och spridande av information om den könsfördelning som råder inom tidnings- företagen. Tidningsföretagens egen branschorganisation torde ha resurser att iordningställa och belysa sådant material. Vidare skulle Presstödsnämnden eller annan lämplig myndighet kunna ges i uppdrag att årligen redovisa en sammanställning av den köns- mässiga fördelningen bland ledande befattningshavare hos samtliga de företag som ger ut dagstidningar. Redovisningen bör omfatta styrelser, verkställande direktörer och ansvariga utgivare.
Övriga konsekvenser
Förekomsten av statliga direkta och indirekta stöd på dagspress- marknaden leder bl.a. till att utgivningen av flera tidningstitlar kan bibehållas på många utgivningsorter. Kommittén bedömer att de förslag som presenterats också kan leda till nyetableringar av tidningar, inledningsvis lågfrekventa dagstidningar, men på sikt också tidningar med högre utgivningsfrekvens. Kommittén be- dömer således att förslagen har en positiv effekt på sysselsättningen samt på små företags arbetsförutsättningar och konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags.
30
1 Uppdraget
1.1Kommitténs uppdrag
Hur det statliga engagemanget på dagspressmarknaden bör vara utformat har varit en återkommande fråga sedan mitten av 1960- talet. De senaste större reformerna på det presspolitiska området är införandet av presstödsförordningen (1990:524), innebärande bl.a. förändrade beräkningsgrunder för driftsstödet, samt införandet av reducerad mervärdesskatt på omsättningen av dagstidningar. Den senaste statliga kommitté som utrett frågan om presstöd var Pressutredningen
Regeringen beslutade att tillkalla denna kommitté vid rege- ringssammanträde den 7 oktober 2004. Kommittén har antagit namnet Presskommittén 2004.
I regeringens direktiv till kommittén anges att kommittén skall göra en översyn av det statliga stödet till dagspressen och lämna förslag på hur det framtida statliga engagemanget på dagspress- området skall vara utformat.
I kommitténs uppdrag har ingått att
•kartlägga och analysera utvecklingen på dagspressmarknaden samt därvid beakta betydelsen av de olika stödformerna på presstödsområdet,
•kartlägga och analysera de samarbeten och sammanslagningar som förekommer på dagstidningsområdet samt belysa press- stödets betydelse vid sammanslagningar,
•kartlägga och analysera distributionssituationen för dags- pressen,
•analysera förutsättningarna för etablering av nya dagstidningar,
•analysera behovet av presstöd till dagstidningar som riktar sig till invandrare och nationella minoriteter, samt
31
Uppdraget |
SOU 2006:8 |
•analysera möjligheterna för elektroniskt distribuerade dags- tidningar att få presstöd.
Enligt direktivet skall kommittén föreslå åtgärder som innebär att det statliga presstödet även i fortsättningen bidrar till mångfald vad gäller innehåll och ägande samt till bred spridning av dagstidningar i såväl storstadsområden som andra delar av landet.
Utgångspunkten för kommitténs översyn av det statliga stödet till dagspressen skall enligt direktivet vara de förändringar som kan iakttas på mediemarknaden i stort och på dagspressområdet i synnerhet. En uppgift har varit att kartlägga och analysera ut- vecklingen på dagspressmarknaden under de senaste tio åren. Vad gäller uppdraget i den del som innefattar tidningsdistribution har kommittén haft i uppgift att göra en särskild analys när det gäller det särskilda distributionsstödet för utdelning av dagstidningar på lördagar.
Regeringens direktiv återges i dess helhet i bilaga 1.
1.2Utredningsarbetet
I ordningen är Presskommittén 2004 den åttonde statliga kommitté som sedan mitten av
Presskommittén 2004 höll sitt första sammanträde i mitten av december 2004. Totalt har kommittén sammanträtt 14 gånger.
32
SOU 2006:8 |
Uppdraget |
Kommitténs första tre sammanträden ägnades huvudsakligen åt den särskilda analysen avseende det särskilda distributionsstödet för utdelning av dagstidningar på lördagar. Resultatet av kom- mitténs arbete i denna del presenterades genom kommitténs del- betänkande SOU 2005:13 Lördagsdistribution av dagstidningar, som överlämnades till regeringen i februari 2005.
Kommittén har genomfört en kartläggning av det statligt enga- gemanget på dagspressmarknaderna i övriga
Under våren 2005 genomförde kommittén tre större enkät- undersökningar. Syftet med undersökningarna var att klarlägga hur olika aktörer på dagspressmarknaden och andra intressenter upp- fattar gällande regelverk för driftsstöd. Den ena enkätundersök- ningen inriktades på regelverket i förhållande till rådande mark- nadsvillkor på dagspressmarknaden. Resultatet av denna undersök- ning redovisas i avsnitt 3.3. Den andra undersökningen tog sikte på regelverket i förhållande till behovet av presstöd till dagstidningar som riktar sig till invandrare och nationella minoriteter. En redovisning av de svar som inkom på den undersökningen återfinns i avsnitt 6.3.4. Den tredje undersökningen tog sikte på regelverket i förhållande till elektroniskt distribuerade dagstidningar. Svaren på sistnämnda undersökning redovisas i avsnitt 7.5.1.
Kommittén har anlitat tre externa experter för att utföra kart- läggningar omfattande utvecklingen av svensk dagspress sedan mitten av
Vid kommitténs sammanträde i mars 2005 diskuterade kom- mittén behovet av presstöd till dagstidningar som riktar sig till invandrare och nationella minoriteter. Till sammanträdet hade kommittén bjudit in personer med erfarenheter på det aktuella området. De personer som var närvarande vid sammanträdet fram- går av bilaga 9. Kommitténs sammanträde i april 2005 ägnades åt de delar av uppdraget som omfattar utvecklingen på dagspress- marknaden, betydelsen av de olika stödformerna på presstöds- området samt de samarbeten och sammanslagningar som förekom- mit på dagspressmarknaden. Vidare behandlades distributionssitua-
33
Uppdraget |
SOU 2006:8 |
tionen för dagspressen. Vid sammanträdet närvarade de personer som framgår av bilaga 10. Kommitténs sammanträde i maj 2005 ägnades huvudsakligen åt den del av uppdraget som rör möjlig- heterna för elektroniskt distribuerade dagstidningar att få presstöd. Även till detta sammanträde bjöd kommittén in personer med erfarenheter på det aktuella området. De personer som närvarande vid sistnämnda sammanträde framgår av bilaga 11.
Kommittén gjorde i anslutning till sammanträdet i juni 2005 ett studiebesök hos tidningarna Gefle Dagblad och Arbetarbladet. Studiebesöket genomfördes som ett led i kommitténs arbete med att studera och analysera samarbeten mellan och sammanslagningar av tidningsföretag på tvåtidningsorter. Vid studiebesöket träffade kommittén representanter från MittMedia Förvaltnings AB:s koncernledning. Härutöver träffade kommittén representanter från respektive tidnings ledningsgrupp och fackklubb samt andra per- soner verksamma på tidningarna.
Kommitténs ordförande och sekreterare har under kommitténs arbete sammanträffat och haft kontakter med ett flertal företrädare på bl.a.
Under kommitténs arbete har olika intressenter på eget initiativ inkommit med skriftliga synpunkter på frågor som berört kom- mitténs arbete. Dessa handlingar återfinns i kommitténs diarium.
34
2Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder
2.1Inledning
Kommittén har gjort en kartläggning av det statliga engagemanget på dagspressmarknaderna i övriga
2.1.1Länder med inget eller endast indirekt stöd
Cypern
På Cypern är försäljningen av dagspress befriad från mervärdes- skatt. I övrigt finns det varken direkta eller indirekta stöd på dags- pressmarknaden.
Estland
Tidningsföretagen i Estland uppbär inget direkt statligt stöd. Där- emot erhåller dagspressen ett indirekt stöd i form av en fem- procentig reducering av mervärdesskatten, som annars generellt ligger på 18 procent. För att ett dagstidningsföretag skall erhålla den reducerade skattesatsen krävs att företaget är registrerat och betalar skatt i Estland. Vid sidan av dagspressen finns det ett begränsat statligt stöd till vecko- och månadstidningar inom om- rådena vetenskap, kultur och utbildning.
35
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
SOU 2006:8 |
Irland
I Irland är det statliga engagemanget för den engelskspråkiga dags- pressmarknaden nära nog obefintligt och det finns varken direkta eller indirekta stöd till dagspressen. Premiärministerns pressavdel- ning har uppgett att ett statligt engagemang på dagspressmark- naden skulle ses som ett intrång i press- och informationsfriheten. Någon förändring av presspolitiken kan därför inte skönjas för närvarande. Beträffande den iriskspråkiga dagspressen fördelar Foras na Gaeilge ett visst stöd. Foras na Gaeilge har som huvud- uppgift att främja det iriska språket och gav år 2004 stöd till en dagstidning, tre tidskrifter och en månadstidning på Internet. Där- till fick även den nordirländska iriskspråkiga dagstidningen LÁ och tidskriften An tUltach stöd av Foras na Gaeilge. Slutligen erhåller Metro Eireann, en tidning som riktar sig till invandrare i Irland, ett statligt stöd på 6 000 euro, som fördelas av Reception and Inte- gration Agency inom justitiedepartementet.
Lettland
I Lettland finns inget statligt ekonomiskt engagemang på dags- pressmarknaden. Den enda tidning som får statligt stöd är Latvijas Véstnesis som motsvarar Post- och Inrikes tidningar.
Litauen
Litauen saknar statligt engagemang på dagspressmarknaden. Den oberoende men statliga Media Support Foundation (MSF) stödjer dock medieprojekt genom viss delfinansiering. Härvid prioriteras projekt som främst är inriktade på folkbildning och kulturfräm- jande. År 2002 gavs stöd till 84 projekt och stödet uppgick sam- manlagt till 2 635 700 litas (cirka 6,7 mnkr). Initiativtagare till projekten kan vara privatpersoner, institutioner eller företag. Pro- jekten behöver inte ha anknytning till dagspressmarknaden utan kan vara knutna till andra medieslag. De senaste åren har ansök- ningar för webbaserade projekt ökat, men MSF har ingen uttalad ambition att specifikt stödja nystartade publikationer. Snarare brukar det vara lättare för projekt som varit verksamma en tid att få ekonomiskt stöd. Dessa anses ofta vara mer trovärdiga och har
36
SOU 2006:8 |
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
redan visat sin potential, vilket underlättar för MSF i sin bedöm- ning av ett projekts långsiktiga värde.
Malta
På Malta erhåller dagspressföretagen en reduktion av mervärdes- skatten med fem procent. I övrigt finns det varken direkta eller indirekta stöd på dagspressmarknaden.
Polen
Dagspressföretagen i Polen saknar helt direkta stöd från staten, men de har ett indirekt stöd i form av reducerad mervärdesskatt.
Tidningsägarna i Polen efterfrågar inte något statligt stöd och frågan om statligt engagemang på dagspressmarknaden existerar inte i Polen. Tidningsutgivning i Polen är också lönsam. Efter systemskiftet år 1989 etablerade sig utländska medieaktörer på den polska dagstidningsmarknaden och i dag ägs regional- och lokal- press till 90 procent av utländska företag, huvudsakligen från Norge och Tyskland. Den främsta affärstidningen, Puls Biznesu, ägs till 100 procent av svenska intressen, Bonnier Business Polska.
Slovakien
I Slovakien finns det inte generella statliga stöd till dagstidnings- företagen. Det slovakiska kulturministeriet ger dock visst stöd till dagstidningar som riktar sig till nationella minoriteter. Stödet för- delas i enlighet med minoritetens storlek, men stödet uppgår till ett mycket ringa belopp.
Slovenien
Slovenien saknar statligt stöd till dagstidningsföretagen.
37
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
SOU 2006:8 |
Storbritannien
I Storbritannien erhåller dagstidningsföretagen ett indirekt statligt stöd i form av att försäljningen av dagstidningar är befriad från mervärdesskatt. I övrigt saknar Storbritannien statligt stöd till dagstidningsföretagen.
Tjeckien
I Tjeckien finns det inget generellt statligt stöd till dagstidnings- företagen. Ekonomiskt stöd ges däremot till veckotidningar och månadstidskrifter inom områdena kultur och vetenskap samt till elektroniskt distribuerad press.
Härutöver ger staten stöd till dagstidningar som riktar sig till minoriteter. Detta stöd uppgår till cirka 1 000 000 euro per år och det fördelas till dagstidningar som vänder sig till de s.k. tradi- tionella tjeckiska minoriteterna, dvs. de romska, polska, slovakiska, tyska, ryska, ukrainska, ungerska och grekiska minoriteterna. På kulturministeriet ser man det som problematiskt att den tjeckiska dagspressmarknaden är relativt liten och att mindre seriös journa- listik alltmer börjat genomsyra den. Detta kan eventuellt tala för ett behov av ökat statligt engagemang på sikt.
Tyskland
Tyskland saknar direkta stöd till dagspressen, men dagstidnings- företagen erhåller indirekt stöd genom att tidningar åtnjuter en lägre mervärdesskatt (sju procent jämfört med den vanligen före- kommande skattesatsen på 16 procent). Uppfattningen i Tyskland är att ett direkt statligt stöd till dagstidningsföretag eventuellt skulle strida mot den tyska grundlagen och konkurrenslagstift- ningen.
Den tyska dagspressen har betydande ekonomiska problem, men situationen skiljer sig i flera avseenden från den svenska. I Berlin konkurrerar tio olika dagstidningar, och både journalister och tid- ningsekonomer anser att tidningsmarknaden i Berlin inte kan bära samtliga dessa tidningar. I ett antal andra regioner i Tyskland har en enda dagstidning en oerhört dominerande ställning. I dessa regioner är konkurrenssituationen ytterst ojämn.
38
SOU 2006:8 |
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
USA
Alla dagstidningar i USA är idag internt finansierade, det vill säga att varje tidning betalar sina egna kostnader utan hjälp från statliga subventioner. Dagstidningarnas verksamhet finansieras till 75 pro- cent av annonsintäkter och försäljningen av annonsutrymmet utgör därmed själva stommen i dagstidningens ekonomi. Övriga 25 pro- cent finansieras av intäkter från prenumerationer och försäljning av lösnummer. Omfattningen av försäljningen av annonsutrymme inom dagspressen uppgick under år 2003 till 44,9 miljarder dollar, vilket utgjorde 18,3 procent av de totala utgifterna för all annonse- ring i USA det året.
I USA ges dagspressen inga direkta statliga subventioner som t.ex. drifts- eller distributionsstöd. Inom dagspressen finns ett stort motstånd mot statliga subventioner och avsaknaden av subven- tioner anses garantera en fri press.
Sedan år 1950 har antalet dagstidningar försiktigt minskat, från 1 772 dagstidningar till 1 456 stycken år 2003. Trots konsolide- ringen med allt färre och större upplagor består 85 procent av all dagstidningspress idag av upplagor med mindre än 50 000 exem- plar. Under samma period har det även skett en kraftig minskning av antalet kvällstidningar, från 1 450 stycken år 1950 till 680 stycken år 2003. När det däremot gäller dagstidningar med större upplagor har utvecklingen gått åt andra hållet. Under denna period har dagstidningar med upplagor över 50 000 exemplar tvärtom ökat i antal, från 201 dagstidningar år 1950 till 217 stycken år 2003. Samtidigt har antalet morgontidningar mer än fördubblats under denna period (från 322 stycken år 1950 till 787 stycken år 2003), och dagligen säljs över 54 miljoner dagstidningar som läses av i genomsnitt 2,3 läsare per exemplar. Under samma period har antalet söndagstidningar ökat med 67 procent (från 549 till 917 stycken), med en försäljning på över 58 miljoner tidningsexemplar och med i genomsnitt 2,4 läsare per exemplar. I de flesta städer i USA finns det endast en dagstidningsutgivare. I fler än 170 städer i USA producerar en utgivare ensam både en morgontidning och en kvällstidning, och färre än 30 städer i USA har konkurrerande dagstidningar.
Försäljningen av dagstidningar i storstäderna har minskat på senare tid. Detta beror på att den amerikanska befolkningen flyttat ut från städer till förorter alltsedan
39
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
SOU 2006:8 |
är särskilt tydlig bland den yngre generationen. Marknadsföränd- ringar har bidragit till att en del tidningar har fått läggas ner, medan andra har blivit uppköpta av tidningskedjor som till exempel Gannett Company eller
Inför ökad konkurrens på dagspressmarknaden har dagstidningar köpt upp andra tidningar och på så sätt har stora tidningskedjor vuxit fram. Den ökade konsolideringen inom mediebranschen, med dagstidningar som också äger radio- och
Trots ökad konkurrens från huvudsakligen tv, men även från Internet, utgör dagstidningar den dominerande nyhetskällan för majoriteten av konsumenterna i USA. Dessutom är dagstidningar alltjämt den viktigaste förmedlaren av politiska budskap.
Med utveckling mot en alltmer konsoliderad mediemarknad har den teknologiska utvecklingen bidragit till att skapa en paradox inom mediemarknaden. De få vertikal- och horisontalintegrerade medieföretagen påverkas betydligt av teknologier som Internet, på ett sätt som kan bidra till att stärka medborgarens inflytande på mediemarknaden och bidra till att alternativa vinklingar får genom- slag på marknaden. Intresset för dagstidningarnas nyhetsportaler ökar framför allt bland unga och välutbildade.
Konsolidering inom mediemarknaden har lett mindre och alter- nativa medier till en marginaliserad existens, och statens bristande engagemang i dagspressen har kritiserats. Kritiken har riktats mot hur staten har utformat sina riktlinjer för ägandet inom medie- sektorn. Kritiker efterfrågar ett ökat engagemang från staten i form av olika stöd.
Nuvarande regler för
40
SOU 2006:8 |
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
FCC ville förhindra den monopolsituation som de ansåg skulle uppstå då ett bolag samäger två olika medier inom en och samma marknad. Newspaper Association of America (NAA) arbetar för att FCC skall lätta på reglerna för att dessa skall överensstämma med de mer avreglerade förhållandena som gäller för samägandet av radio- och
Under 2004 lagstiftades det om skattelättnader för amerikanska tillverkare, och till denna kategori hör även dagstidningar. Från den 1 januari 2005 är tillverkare tillåtna att göra ett avdrag på nio pro- cent av sin produktion. Detta betyder att företagsskatten minskar med tre procent; från nuvarande 35 procent till 32 procent. Avdragen kan göras först under år 2007, och det är ännu inte fast- ställt hur t.ex. dagstidningar skall beräkna värdet av sin produktion.
Beskattningen av dagstidningarnas annonsintäkter är en kontro- versiell fråga i USA. I dag beskattas dagstidningar varken på federal eller delstatlig nivå, med undantag av Arkansas, Nebraska och Virginia. I Virginia har beskattningen inneburit ytterligare en cent i skatt per tidningsexemplar. I USA är beskattningen av dagstid- ningarnas annonsintäkter ingen ny idé, utan har tidigare införts i Arizona, Iowa och Florida för att senare upphävas. Förslag på liknande skatter har diskuterats i 40 olika stater och samtliga har nedröstats. Utöver att annonspriserna inför en liknande beskatt- ning har höjts, visar studier av Wharton Econometrics Forecasting Associates att beskattningen leder till ett minskat antal lokalanställ- ningar samt lägre inkomster per capita.
Den tidigare trenden med vikande annonsintäkter inom dags- pressen slog hårt mot tidningarna, med en allt tuffare konkurrens- situation samtidigt som nya läsvanor skapades på Internet. Detta har dock inte endast inneburit nackdelar för dagstidningarna. Annonseringen i papperstidningarna minskade samtidigt som dags- tidningarnas intäkter för annonseringen på Internet fortsätter att öka.
Fram till år 1993 var det förbjudet för staten att ge lån till dags- tidningar. Förbudet baserades på den tidigare uppfattningen att dagstidningar var osäkra investeringsobjekt. Staten ger nu garantier till privata låneinstitut via U.S. Small Business Administration (SBA), för att underlätta småföretagares möjligheter till affärs- utveckling.
Lånegarantier från SBA ges genom ett s.k. Guaranteed Loans Program och de är riktade mot alla typer av småföretagare. Krite- rierna för att uppfylla villkoren är utformade så att de flesta små-
41
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
SOU 2006:8 |
företagare kan uppfylla villkoren och därmed ansöka om denna garanti. Ofta refereras SBA som långivaren av sista instans, då småföretagare, som inte lyckats få lån via andra långivare, kan kvalificera sig för SBA:s lånegaranti. Majoriteten av lånen garan- teras av SBA men tillhandahålls huvudsakligen av kommersiella banker. Således finns det tre parter inblandade i denna stödverk- samhet.
En nedläggningshotad dagstidning kan ingå en överenskommelse om samarbete med en annan dagstidning på samma ort. Med The Newspaper Preservation Act från 1970 lagstiftades om detta sam- arbete, Newspaper Joint Operation Agreements, vars syfte är att bevara mångfalden i nyhetsförmedlingen på marknader som inte längre ger utrymme för två konkurrerande dagstidningar. Överens- kommelsen innebär att varje tidning behåller ett självständigt redaktionsarbete, medan all övrig verksamhet görs i samarbete. Sedan lagen infördes har tolv överenskommelser med olika giltig- hetstid inletts och samarbetena pågår alltjämt. Samarbete har inletts mellan tidningar i Albuquerque, Birmingham, Charleston, Cin- cinnati, Denver, Detroit, Fort Wayne, Las Vegas, Salt Lake City, Seattle, Arizona och York.
Med initiativet We the People har den federala organisationen National Endowment for the Humanities (NEH) och Kongress- biblioteket subventionerat sex olika institutioner med 1, 9 miljoner dollar. Detta är en del av statens National Digital Newspaper Program (NDNP), vars syfte är att samla historiska dagstidningar i en databas och sedan göra dem tillgängliga för allmänheten via Internet. Målet med NDNP är att digitalisera 20 miljoner sidor av historiska dagstidningar i USA. I Kalifornien, Florida, Kentucky, New York, Utah och Virginia kommer tvåårsprojekt att leda till att över 100 000 sidor av respektive stats mest betydelsefulla dags- tidning (under perioden 1900 1910) nu digitaliseras. Dessa dagstidningar kommer att göras tillgängliga för allmänheten via Kongressbibliotekets webbsida http://www.loc.gov. NDNP är också avsett att stödja digitaliseringen av dagstidningar från perioden 1836 1922, och detta sker i samband med den mikro- filmning som redan har påbörjats i samtliga 50 stater (inkl. District of Columbia, Puerto Rico och Virgin Islands). Denna satsning har initierats med hjälp av U.S. Newspaper Program (USNP) som snart är färdigt att lanseras inom samtliga femtio stater. Målet med USNP är att katalogisera och mikrofilma dagstidningar publicerade i USA från
42
SOU 2006:8 |
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
Dagspressens företrädare menar att Internal Revenue Service (IRS) och dess
2.1.2Länder med både direkt och indirekt stöd
Belgien
När Belgien blev en federal stat överfördes kulturfrågorna till de regionala gemenskaperna. Den regionala nivån har mycket vitt- gående befogenheter och självständighet och det direkta stödet hanteras av de regionala gemenskaperna. Ansvaret för det indirekta stödet ligger emellertid kvar på federal nivå. De flamländska, franskspråkiga och tyskspråkiga gemenskaperna har olika system för fördelning av det direkta stödet.
Den flamländska gemenskapen undertecknade år 1998 ett avtal med skrivna massmedier om villkoren för ett direkt presstöd. Av- talet är treårigt med möjlighet att förlängas två gånger med ett år i taget till totalt fem år. Under de fem år som det första avtalet gällde betalades årligen 900 000 euro ut för att finansiera multimedia- projekt. År 2003 slöts ett nytt avtal som omfattar 1 400 000 euro per år i direkt stöd. Det nya avtalet syftar till att förbättra den redaktionella kvaliteten. Bidragen betalas ut till skrivna massmedier för projekt med syfte att höja personalens kompetensnivå. Utöver detta finns ett årligt bidrag på 500 000 euro per år för att öka tidningsläsningen i skolorna.
Den franskspråkiga gemenskapen tecknade ett avtal med tidnings- utgivarna och
43
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
SOU 2006:8 |
bidrag. Bidragen från
Den tyskspråkiga gemenskapen lämnar ett direkt stöd på drygt 170 000 euro per år till den enda tyskspråkiga dagstidningen i Belgien.
Det indirekta presstödet utgörs av befrielse av mervärdesskatt på tidningsförsäljning, förmånligt porto för distribution av dagstid- ningar samt förmånliga telefonabonnemang för tidningsföretagen. Den normala mervärdesskatten i Belgien är 21 procent och den reducerade skattesatsen är 6 procent. För försäljning av dags- tidningar utgår ingen mervärdesskatt. Enligt ett avtal mellan belgiska postverket och staten är postverket ensam distributör av dagstidningar och portot för tidningar och tidskrifter ligger under självkostnadspriset. Att det finns ett speciellt porto för dagstid- ningar motiveras av ett allmänintresse. Förutsättningen för att få förmånen av det lägre portot är att publikationen innehåller minst 30 procent redaktionellt material. Det delprivatiserade statliga tele- fonbolaget Belgacom har sedan år 1991 speciellt förmånliga tele- fontaxor för dagstidningar, politiska veckotidningar och nyhets- byråer.
44
SOU 2006:8 |
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
Danmark
För att främja mångfald och utbredning av dagstidningar finns det flera statliga ekonomiska särordningar för dagspressen i Danmark. De statliga direkta och indirekta stöden uppgår till ett samlat värde på minst 1 300 miljoner DKK per år. Av beloppet uppgår befrielsen av mervärdesskatt till cirka 1 000 miljoner DKK, portostödet till cirka 290 miljoner DKK och förändringsstödet till cirka 15 mil- joner DKK.
För att försäljningen av en tidning skall vara befriad från mer- värdesskatt krävs att den normalt sett utkommer med minst ett nummer per månad. Vidare görs det en helhetsbedömning där det tas ställning till om publikationen är tidningslik i tekniskt och typografiskt hänseende, om den säljs i lösnummer eller bara till abonnenter (föreningsmedlemmar), publikationens upplaga samt om redaktionen är godkänd för att utbilda journalister. Elektronisk nyhetsförmedling m.m. är inte befriad från mervärdesskatt, efter- som den räknas till ADB- och dataanvändning, som är belagd med mervärdesskatt. En ljudtidning som skickas portofritt till läshandi- kappade är befriad från mervärdesskatt om det inlästa materialet härrör från lokala dags- och veckotidningar, dvs. om materialet återger innehållet i tidningar som är befriade från mervärdesskatt.
Stöd till postdistribution av tidningar har funnits i Danmark sedan år 1723. I samband med att pressfriheten infördes år 1848 genomfördes ett nytt tidningsporto som låg betydligt lägre än trycksaksportot.
Förändringsstödet infördes i Danmark vid halvårsskiftet 2005 och det har ersatt det tidigare investerings- och utvecklingsstödet. Stödet ges för planering och etablering av nya tidningar, för att hindra nedläggningar av dagstidningar till följd av akuta likviditets- problem samt för omställningskostnader hos tidningar med struk- turella problem. Förändringsstödet kommer i större utsträckning än det tidigare investerings- och utvecklingsstödet att fokusera på både utgifter och intäkter hos tidningarna. För enskilda projekt kan det i förändringsstödet ingå element från det tidigare investerings- och utvecklingsstödet, och det kommer även i framtiden att vara möjligt att ge stöd för t.ex. produktutveckling eller marknads- utveckling samt ombyggnad, utvidgning och modernisering av maskiner för produktion och distribution.
Utöver de stöd som nämnts finns också den s.k. Bladpuljen, som ger stöd till distributionskostnader hos vissa tidningar och tid-
45
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
SOU 2006:8 |
skrifter som på ideell basis bidrar till demokratisk debatt, kulturell och samhällsmässig upplysning och främjande av föreningsliv. För att få stöd skall tidningen eller tidskriften antingen vara av allmän- nyttig eller humanitär karaktär eller ha ett huvudinnehåll inom kultur, undervisning, idrott, miljö eller religion. Bladpuljens om- fattning läggs fast i statsbudgeten varje år och för år 2005 avsattes 35,5 miljoner DKK. Härutöver har det avsatts fem miljoner DKK per år under perioden 2005 2008. Sistnämnda medel har öron- märkts till s.k. små tidningar som har en upplaga på mindre än 3 000 exemplar per nummer.
Finland
Det direkta presstödet i Finland består av två stödformer, det parlamentariska presstödet och det selektiva presstödet. För år 2004 uppgick det direkta presstödet till totalt 13 614 000 euro. Som en tidning betraktas en i Finland utgiven och tryckt tidning som var och en kan erhålla mot en skälig prenumerationsavgift, som utkommer minst tre gånger i veckan och som innehåller nyheter från hela riket och från utlandet samt redogörande och kommenterande artiklar om olika områden i samhällslivet. Som en tidning betraktas också en tidning som utsetts till språkrör för ett i riksdagen representerat parti och som utkommer minst en gång per vecka. Stöd kan också ges till en elektronisk publikation som ställs till allmänhetens förfogande genom ett öppet datanät och vars innehåll kompletteras minst tre gånger per vecka.
Det selektiva presstödet beviljas för sänkning av publikations- kostnaderna för en tidning som kan anses olönsam. Tidningsföre- taget får, för den period som stöd beviljats, inte betala ut aktie- utdelning till ägarna. Enbart de tidningar vars upplaga kontrollerats kan komma i fråga för stödet och antalet gratisexemplar av tid- ningen får inte överstiga 30 procent av antalet abonnerade exem- plar. Även det parlamentariska stödet kan användas för att sänka produktionskostnaderna för olönsamma tidningar.
En sammanställning av de tidningar som erhåller parlamentariskt presstöd och selektivt presstöd visar att det huvudsakligen är samma tidningar som fått del av de båda stödformerna. Framför allt rör det sig om partipress. En utbredd uppfattning bland bransch- folk är att dessa tidningar knappast skulle kunna utkomma utan presstöd, åtminstone inte i sina nuvarande former.
46
SOU 2006:8 |
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
Flera av de svenskspråkiga tidningarna får stöd inom ramen för det parlamentariska presstödet och det selektiva presstödet. Mer- parten av de finlandssvenska tidningarna ägs också eller stöds av finlandssvenska kulturfonder.
Det indirekta stödet utgörs av en generell befrielse från mer- värdesskatt för abonnerade dagstidningar, veckotidningar och tid- skrifter. Däremot betalas full mervärdesskatt för lösnummer av såväl dagstidningar som veckotidningar och tidskrifter. Bak- grunden till denna åtskillnad är de gränsdragningsproblem som uppstod då stödet infördes på
Frankrike
Det direkta stödet i Frankrike är inriktat på att stödja dagspressen för spridning av dagstidningar. Vidare utgår stöd för att dags- tidningarna skall kunna behålla konkurrensen och mångfalden i media samt för att uppmuntra dagstidningsutgivarna till moder- nisering och till mångfald.
Stödet för spridning av dagstidningar består av stöd för distri- bution av både rikstäckande allmän dagspress och annan allmän dagspress samt distribution och marknadsföring av franska dagstid- ningar i utlandet. Under denna kategori stöd faller också stöd åt regional och lokal veckopress samt stöd för att decentralisera tryckningen av dagstidningar.
Stödet för att dagstidningarna skall kunna behålla konkurrens och mångfald i media består av stöd till rikstäckande allmän dags- press med små annonsintäkter samt stöd till regional, departe- mental och lokal allmän dagspress med små annonsintäkter.
I syfte att uppmuntra till modernisering och till mångfald hos tidningsutgivarna utgår stöd till dagstidningar som publiceras på Internet samt stöd för modernisering av den allmänna dagspressen.
Det indirekta stödet består av lägre posttariffer och en reducerad tariff för järnvägsfrakter hos SNCF (motsvarande svenska SJ). Vidare åtnjuter dagstidningsföretagen en reducerad mervärdesskatt med 2,1 procent för försäljning av lösnummer och abonnemang, slopad verksamhetsskatt för utgivare och för återförsäljare av dags-
47
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
SOU 2006:8 |
tidningar, differentierad skatt och sociala avgifter för journalister samt differentierad skatt för lokalkorrespondenter.
I den franska statsbudgeten har det för år 2005 avsatts 280 miljoner euro för stöd till dagspressen. Stödet skall prioritera moderniseringen av både det redaktionella arbetet och distribu- tionen av dagstidningar. Även mångfald avseende utbudet av olika tidningstitlar är ett prioriterat område.
Det franska kulturdepartementet har meddelat att ett aktivt arbete pågår för att Frankrike skall ha en fortsatt modern och mångfacetterad dagspress. Det statliga engagemanget på dagspress- marknaden har också ökat år 2005 i och med att budgeten för presstödet för höjts med 30 procent jämfört med år 2004.
Grekland
I Grekland ges direkt stöd till lokala och regionala dagstidnings- företag men inte till nationella. Storleken på stödet bestäms av Pressministeriet.
Det indirekta stödet består av stöd för distribution av dagstid- ningar till avlägsna orter i Grekland, framför allt öarna i Egeiska havet. Vidare ges stöd för distribution av grekiska dagstidningar till
I Grekland kan dagstidningsföretagen erhålla reducerade avgifter för porto, telefon, telegram och telex. Dagspressen har själv satt upp vissa kriterier som måste vara uppfyllda för att företag skall komma i åtnjutande av stöden. Dagstidningsföretagen måste t.ex. ha en regelbunden tidningsutgivning och de måste ha funnits på dagspressmarknaden en tid innan stöd kan lämnas.
Dagstidningsföretagen har en reducerad mervärdesskatt för för- säljning och procedurer före tryckning (composition). Vidare behöver de regionala tidningsföretagen bara stå för två tredjedelar av kostnaden för de socialförsäkringar de skall betala till staten för sina anställda. Resterande tredjedel betalas av staten. Statligt ägda företag är också ålagda att annonsera i små dagstidningar för att öka dessas annonsintäkter. Slutligen får dagstidningsföretag göra avdrag för två procent av den totala försäljnings- och annons- intäkten för utgifter utan kvitton. Syftet med sistnämnda stöd är
48
SOU 2006:8 |
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
att tidningarna skall kunna lämna ersättning till uppgiftslämnare som vill vara anonyma.
Det finns inga uppgifter om omfattningen av det grekiska presstödet, men alla nationella dagstidningar erhåller samma stöd från staten. Tidningsföretagets ekonomi saknar betydelse vid be- dömningen om företaget skall erhålla stöd.
I januari 2005 antog parlamentet en ny medielag. Syftet med den nya lagen är att förhindra att stora ägare i medieföretag använder företagen för att stödja sittande regering i utbyte mot att rege- ringen styr offentliga kontrakt till andra bolag där samma personer också är stora ägare. Lagen omfattar såväl radio och tv som tid- ningar och distributionsföretag. I samband med antagandet av den nya lagen uttrycktes farhågor huruvida den är förenlig med EG- rätten och
Italien
I Italien infördes presstödet i dess nuvarande form år 2001. Vidare inleddes hösten 2004 en utredning som skall resultera i en refor- merad lagstiftning på presstödsområdet. Utredningen har dock ännu hösten 2005 inte lett fram till någon ny lagstiftning.
Det direkta stödet till en dagstidning får inte överstiga 50 pro- cent av tidningens omkostnader, inklusive amorteringar. För att erhålla stöd skall tidningsföretaget ha varit inrättat som ett journalistkooperativ i minst tre år och tidningen, för vilken man söker stöd, skall ha haft samma namn i minst tre år. Företaget får inte ha haft reklamintäkter överstigande 30 procent av de totala medelintäkterna året innan referensåret, för vilket de söker bidrag. Är tidningen en nationell dagstidning, skall den finnas distribuerad i 25 procent av landet. För de regionala tidningarna gäller att de skall distribueras i 40 procent av regionen/provinsen. När 80 pro- cent av tidningsupplagan distribueras i endast en region/provins kategoriseras den som lokaltidning. I procentsatsen inkluderas lösnummer och prenumerationsnummer. Om företagets reklam- intäkter utgör mer än 40 procent av de totala intäkterna kan det inte erhålla något stöd. Om reklamintäkterna ligger mellan 35 40 procent reduceras stödet med 50 procent.
Det direkta stödet är uppdelat i ett fast och ett rörligt stöd. Det fasta stödet får inte vara större än 30 procent av företagets medel-
49
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
SOU 2006:8 |
utgifter, räknat på de två föregående årsbudgeterna och det får sammanlagt inte överskrida 1 032 900 euro. Det rörliga stödet, räknat per år, uppgår till 258 200 euro om företaget har en tid- ningsupplaga på 10 000 30 000 exemplar per nummer. Det rörliga stödet höjs successivt i proportion till upplagans storlek. Det sam- manlagda direkta stödet får inte överskrida 60 procent av tid- ningens årskostnader.
Vidare ges det direkt stöd till dagstidningar på franska, räto- romanska, slovenska samt tyska i de autonoma regionerna Valle d´Aosta,
I samband med reformen på presstödsområdet år 2001 instifta- des en fond med syfte att underlätta modernisering av dagspressen. Fonden ger räntebidrag åt dagstidningar som lånat pengar för att genomföra omstruktureringar av den
Vid köp av papper som används vid tryckning av dagstidning kan det ges en skattekredit på tio procent av inköpssumman. Det är också möjligt för förlag att få en skattekredit på tre procent av köpesumman för investeringar i lös egendom vilka anskaffats med syfte att användas för produktionen av tidningen. Stödet uppgår till totalt 95 euro miljoner per år.
Tidningar som ges ut i en utgåva på minst nio nummer per år kan erhålla ett rabatterat pris på distributionen av tidningarna. Stöd ges upp till 20 000 exemplar. Villkoret är att det billigaste distribu- tionssättet används. Tidningarna kan också erhålla 50 procent rabatt på omkostnaderna för telefon och fax. Tidningar som inne-
50
SOU 2006:8 |
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
håller mer än 50 procent reklam, gratistidningar, tidningar med enda syfte att göra reklam eller tidningar med pornografiskt eller på annat sätt stötande material kan inte utnyttja stödet. Totalt uppgår stödet i denna del till 308 miljoner euro per år.
Från och med år 2001 har elektroniskt distribuerade dagstid- ningar samma möjlighet som traditionella tidningar att erhålla stöd. Det är dock obligatoriskt att de registreras på samma sätt som övriga tidningar i
Luxemburg
Presstödet i Luxemburg inrättades för att värna en kvalitativ, inhemsk press med en mångfald av åsikter. I dess nuvarande form har presstödet funnits sedan år 1998, och det utformades i en tid när nya media, t.ex. tv, radio och Internet, växt sig starkare och ökat konkurrensen med den tryckta pressen. Dagspressen i Luxem- burg har också viss konkurrens från dagspressen i grannländerna Belgien, Tyskland och Frankrike, vars dagspress ges ut på språk som talas och förstås av invånarna i Luxemburg. Det omfattande presstödet i Luxemburg har en helt avgörande betydelse för det breda utbudet av tidningar i landet. Vissa tidningar har en upplaga på endast några tusen exemplar och dessa skulle inte överleva utan presstöd. Även från officiellt håll sägs att den luxemburgska mark- naden på rent kommersiell basis är stor nog endast för en dags- tidning.
Det direkta stödet är indelat i dels en fast del som år 2004 upp- gick till 120 500 euro per tidning, dels en rörlig del (proportionellt stöd) baserad på antal sidor per år (103,66 euro per sida). Annonser ingår inte i beräkningen av det rörliga stödet. Nivån på stödet utvärderas årligen och hänsyn tas till löneutvecklingen och pappers- priset. Avseende löneutvecklingen används statstjänstemännens löner som referensvärde.
För att en dagstidning skall vara kvalificerad för att erhålla stöd krävs följande. Den skall tryckas i Luxemburg och utges minst en gång per vecka. Den skall utges av en fysisk eller juridisk person med hemvist i Luxemburg och den skall ges ut i kommersiellt syfte. Dess redaktion skall bestå av minst fem journalister som skall vara
51
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
SOU 2006:8 |
godkända av ett s.k. pressråd och fast anställda på heltid. Tidningen skall rikta sig till en bred allmänhet på något av språken luxem- burgska, franska eller tyska. Informationen i tidningen skall vara av allmän karaktär. Den skall huvudsakligen vara finansierad genom försäljning och annonserna får inte utgöra mer än 50 procent av det totala utrymmet. Slutligen får försäljning och abonnemang inte uteslutande vara kopplade till en förening eller organisation.
I vissa av landets regioner utförs distributionen av tidningarna av brevbärare. Denna kostnad är subventionerad av staten, och statens kostnad för subventionen är högre än det direkta stödet.
Officiella meddelanden, t.ex. avseende offentlig upphandling, publiceras i alla tidningar och betalas av staten. Annonseringen kan uppfattas som ett finansiellt stöd till tidningarna. Totalt rör det sig dock om ganska små belopp.
Tryckta tidningar åtnjuter vidare stöd i form av reducerad mer- värdesskatt. Dagstidningarna betalar endast tre procent i mer- värdesskatt.
Det utgår inget presstöd till de portugisisk- och engelskspråkiga veckotidningar som finns i Luxemburg. Tidningsförlagen som ger ut de båda portugisiskspråkiga tidningarna åtnjuter dock finansiellt stöd för andra tidningar och det är troligt att de portugisiska tidningarna därigenom indirekt subventioneras på grund av vissa synergivinster i samband med produktionen.
I samband med införandet av den nya presstödslagen år 1998 höjdes det finansiella stödet bl.a. för att hjälpa den tryckta pressen att klara konkurrensen från t.ex. elektroniska medier och att själv etablera sig på Internet. Inget stöd utgår således till massmedier som enbart publiceras elektroniskt.
När den nya presstödslagen inrättades år 1998 notifierade Luxemburg
52
SOU 2006:8 |
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
Kanada
Det federala/statliga direkta stödet till dagspressen i Kanada utgör cirka
Det direkta stödet administreras av Department of Canadian Heritage och sköts i huvudsak genom två program: the Publica- tions Assistance Program (PAP) och the Canadian Magazine Fund (CMF). Genom PAP stöds distribution av lokala tidningar, tid- ningar riktade till etniska minoriteter, ursprungsbefolkning eller språkliga minoriteter (franska utanför Québec och engelska i Québec). PAP har en budget på 46,2 miljoner CAD (cirka 280 mil- joner SEK). CMF stödjer i huvudsak kanadensiska tidskrifter, men dagstidningar erbjuds även ett visst stöd genom det s.k. Support for Industry Development (SID) programmet. SID erbjuder projekt- baserad finansiering åt föreningar och organisationer som ger ut lokala tidningar, tidningar riktade till etniska minoriteter, ursprungs- befolkning eller språkliga minoriteter.
För både PAP och CMF gäller att ansökaren måste vara kana- densisk, dvs. uppfylla något av följande kriterier. Ansökaren är kanadensisk medborgare eller har permanent uppehållstillstånd. Ansökaren är ett kanadensiskt företag, eller är ett joint venture, där minst 51 procent av ägandet är kanadensiskt och där majoriteten av styrelsemedlemmarna är kanadensare. Vidare måste dess styrelse- ordförande, eller motsvarande, vara kanadensare. Om ansökaren i stället är en kanadensisk, ideell organisation måste majoriteten av medlemmarna och styrelsemedlemmarna vara kanadensare.
För att vara stödberättigad måste tidningen härutöver vara redi- gerad, sammanställd, publicerad samt tryckt i Kanada för att den skall betraktas som kanadensisk. Tidningen måste också ha getts ut åtminstone ett år före ansökan om bidrag. Slutligen skall tidningen vara en lokal samhällstidning eller rikta sig till etniska minoriteter, ursprungsbefolkning eller språkliga minoriteter (franska utanför Québec och engelska i Québec).
Det indirekta stödet utgörs i huvudsak av möjligheten till skatte- avdrag för hela kostnaden för annonser i kanadensiskt ägd dags- press. Storleken av detta indirekta stöd är svårt att uppskatta men det rör sig om förhållandevis stora summor. Uppskattningsvis har
53
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
SOU 2006:8 |
t.ex. tidningen The Toronto Star med en upplaga på cirka 450 000 exemplar per dag reklamintäkter uppgående till cirka 5,5 miljoner SEK per dag.
För att annonsörerna skall beviljas skatteavdrag för annonsering krävs att annonseringen sker i en dagstidning som är till 75 procent kanadensiskt ägd. Tidningen måste också vara redigerad och publi- cerad i Kanada.
Bestämmelser som reglerar utländska investeringar i kanaden- siska tidningar och tidskrifter återfinns i Investment Canada Act. Enligt dessa bestämmelser får existerande kanadensiska tidskrifter eller tidningar inte förvärvas av utländska investerare. Etablering av nya dagstidningsföretag måste också ske inom bolagsformen joint venture med övervägande kanadensisk kontroll.
Nederländerna
Presstödet i Nederländerna har aldrig uppgått till några högre belopp. Sedan presstödet infördes år 1967 har det totalt utbetalats ett belopp som ungefär motsvarar det direkta svenska presstödet under ett år. Ett skäl som anförts som förklaring till detta är att såväl politikerna som näringslivet i Nederländerna av tradition hyst motvilja mot statliga subsidier. Ett annat skäl som anförts är att den nederländska dagspressen i mycket ringa utsträckning har eller har haft politisk färg. Att presstödet skall syfta till att bevara åsiktsmässig diversifiering i dagspressen har därför varit ett mindre relevant argument i Nederländerna. Å andra sidan finns det i Nederländerna ett flertal veckotidskrifter, som genom sin ideolo- giska särprägel spelar en betydande roll i opinionsbildningen. Det statliga presstödet gäller därför inte enbart dagspressen.
Nederländsk press har under de senaste decennierna upplevt både konjunkturbetonade och strukturella förändringar som för- stärkt varandra. Tidningarna har tvingats till kostnadsbesparingar som bidragit till stark koncentration. Resurserna för en mer genomgripande förnyelse har varit otillräckliga. Konkurrensen från andra media har ökat kraftigt. Tidigare har de regionala intressena varit förhållandevis starkt företrädda. Ett stort antal fusioner har lett till att många regionala organ försvunnit. Kommunsamman- slagningar har också ändrat förutsättningarna för regionalt och lokalt förankrad press.
54
SOU 2006:8 |
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
För ett par år sedan hävdades det att de stora förändringarna inom nederländsk press redan hade ägt rum. Våren 2005 väcktes dock debatten om pressens situation till liv igen när två stora tidningsutgivare beslutade att slå samman åtta tidningar. Bland de tidningar som ingår i fusionen ingår sju regionala tidningar, som tillsammans med de fem rikstäckande tidningarna svarar för drygt hälften av den totala upplagan i Nederländerna. Den återstående delen av upplagan utgörs av drygt tolv regionala tidningar, som i allmänhet har en distribuerad upplaga på mellan 25 000 och 100 000 exemplar.
Presstödet är inriktat på att bidra till produktförnyelse. Ersätt- ning ges inte för att täcka förluster utan i stället till projekt som kan förväntas ge positiv utdelning framöver. Exempel på åtgärder som kan bli föremål för lån eller - i undantagsfall - subsidier är övergången till annat mer läsarvänligt format och utgivning av en söndagstidning. Nya grepp när det gäller marknadsföring kan också kvalificera för stöd. Utökning av den redaktionella staben i syfte att bättre täcka vissa speciella sakfrågor eller delar av spridnings- området är andra element som kan ge tidningen ett bättre utgångs- läge. Även anpassning av innehållet, t.ex. mer utrymme för debatt och större läsarengagemang kan motivera förnyelsebidrag. Vidare kan nya tekniska lösningar bidra till förbättrad konkurrensförmåga. Det kan gälla Internetutgåvor, deltagande i regional eller lokal radioverksamhet eller nyhetspresentation via mobiltelefon. Rena nyetableringar kan likaså erhålla startstöd. Särskild uppmärksamhet ägnas stöd åt medier som riktar sig till minoriteter.
Stödperioderna begränsas till mellan tre och fem år och ut- betalningarna sker etappvis och i relation till företagets egna satsningar på projektet. I de allra flesta fall rör stöden lån med återbetalningsskyldighet, och det förutsätts att stöden återbetalas till fonden. Tills vidare är det emellertid i första hand redan fonderade medel från
De allmänna kriterierna för att ett massmedium skall kunna komma ifråga för stöd är följande. Det skall utges i Nederländerna och vara avsett för nederländsk publik. Det skall i betydande om- fattning (75 procent) innefatta nyheter, analys, kommentarer och bakgrundsinformation avseende olika aktuella samhällsfrågor som
55
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
SOU 2006:8 |
också har betydelse för den politiska opinionsbildningen. Det skall redigeras av en fristående redaktion, vars identitet finns redovisad i egna stadgar. Det skall utkomma regelbundet och åtminstone en gång per månad. Det skall vara tillgängligt för alla och erhållas mot betalning. Det får inte utges av eller på uppdrag av myndighet. Slut- ligen får det inte utges eller spridas i samband med medlemskap i, ekonomiskt stöd till eller medverkan i förening, församling eller dylikt. För medier som riktar sig till minoriteter gäller inte kravet på utgivningsfrekvens. För Internetutgåvor gäller inte kravet att mediet skall erhållas mot betalning.
Med avseende på möjliga stödformer finns ytterligare kriterier. Projektstöd i form av krediter, kreditfaciliteter till enskilda press- organ, förutsätter att det kan göras troligt att den reorganisation eller de förbättringar som utgivaren ansöker om medel för verk- ligen resulterar i lönsamhet. Om ansökan avser en ny tidning krävs att den utges sex dagar per vecka. För en enstaka åtgärd kan även en engångsutbetalning bli aktuell, förutsatt att det bedöms att krediter eller kreditfaciliteter inte är ett användbart kriterium. Stöd till startande av tidningar och tidskrifter som riktar sig till mino- riteter, alternativt säkrande av deras fortsatta utgivning under viss tid, kan utgå även om utgivningsfrekvensen är lägre än sex dagar per vecka. Dock skall tidningen eller tidskriften utkomma minst en gång per kvartal. Stöd till Internetinformation förutsätter att den erbjudna produkten skiljer sig från det tryckta ordet i sådan ut- sträckning att den kan uppfattas som ett komplement och en förnyelse. Andelen informativ text skall överväga. Produkten måste presenteras på i förväg fastställda tider minst en gång per månad. Det måste göras troligt att verksamheten inte skulle kunna på- börjas utan stöd i form av bidrag eller kreditgivning. Stöd till studier och forskning kan ges antingen för att ge underlag för strukturella förbättringar inom ett enskilt företag eller för att kart- lägga förhållanden som berör tidnings- och tidskriftsbranschen som helhet.
För projektstöd till enskilda pressorgan inklusive stödet till in- vandrarnas tidningar och tidskrifter står en summa på 700 000 euro per år till förfogande. För varje projekt gäller ett maximibelopp på 115 000 euro per år. När det gäller Internetinformation har det avsatts 2 260 000 euro per år, med ett maximibelopp per projekt på 180 000 euro. För övriga stödformer är inga högstabelopp angivna. Normalt uppgår de samlade utbetalningarna till cirka två miljoner euro per år.
56
SOU 2006:8 |
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
Avsikten med stödet till Internetprojekt är i första hand att professionalisera Internetinformationen och ge den ökad relevans, framför allt för den växande grupp yngre konsumenter för vilka elektronisk nyhetsförmedling tenderar att bli helt dominerande. Samtidigt syftar stödet till att förbättra möjligheterna för tradi- tionella medier att konkurrera på en marknad i stark förändring. Stöd kan emellertid också ges åt helt nya företag som enbart inriktar sig på Internetservice. Stödet till Internetprojekt handlar om en tillfällig stödform, och de hittillsvarande erfarenheterna har varit växlande. I en studie, gjord av Nijmegens universitet i sam- arbete med universitetet i Twente, konstateras att artiklar i online- versioner läses i mindre utsträckning än motsvarigheterna i tryck, om det bara handlar om en rent teknisk överföring. En förutsätt- ning för större läsvärde är enligt studien att
Bestämmelser om stöd till tidningar och tidskrifter som produ- ceras i Nederländerna och som riktar sig till minoritetsgrupper i landet återfinns i samma förordning som stödet till Internet- projekt. En inventering av tryckta medier av detta slag visar att det finns cirka 130 titlar, fördelade över 25 minoritetsgrupper. Majori- teten av titlarna ges ut på nederländska och drygt 20 procent av titlarna är tryckta helt och hållet på ett minoritetsspråk. Ungefär tolv procent av titlarna innehåller artiklar på såväl nederländska som minoritetsspråket. Stödet har kommit till flitig användning, men svårigheterna att åstadkomma livskraftiga informationspro- dukter är större än när det gäller andra delar av marknaden. Kon- junktursvackan har slagit hårt mot invandrarmediernas annons- intäkter, och de lönsamhetsprognoser som legat till grund för bidragsgivningen har inte hållit. Generellt har tidskrifterna lyckats bättre än dagstidningarna. Ett antal organisationer som strävat efter att öka antalet journalister med minoritetsbakgrund har fått ge upp. Olika initiativ med syfte att intressera nederländska media för särskilda sidor som riktar sig till minoritetsgrupper har inte lett någon vart, trots att det i princip skulle vara möjligt att få för- nyelsestöd för sådana satsningar.
57
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
SOU 2006:8 |
Norge
Det direkta stödet till norsk dagspress ges i form av ett produk- tionsbidrag. Det beräknas efter två skilda modeller. Den ena modellen ger ett fast belopp till förstatidningar och ensamtid- ningar, vars upplaga understiger 6 000 exemplar och som i övrigt uppfyller kriterierna för stöd. Den andra modellen gäller andra- tidningar (inklusive rikstäckande meningsbärande tidningar) med en upplaga under 80 000 exemplar och stödet beräknas efter tid- ningens nettoupplaga multiplicerat med antalet utgåvor per år. Bidraget till andratidningarna beräknas efter två skilda tariffer. Den högsta gäller för andratidningar i storstäderna Oslo, Bergen, Trondheim och Stavanger. Övriga andratidningar får bidrag efter den lägsta tariffen som utgör 78 procent av den högsta tariffen. Dessutom ges ett extra bidrag till rikstäckande meningsbärande tidningar i Oslo och Bergen.
Tidningar som ges ut regelbundet med minst ett nummer per vecka är befriade från mervärdesskatt.
För att en tidning skall berättiga till stöd måste följande kriterier vara uppfyllda. Den skall innehålla nyhets- och aktualitetsmaterial av dagspresskaraktär som gör att tidningen klart skiljer sig från andra typer av publikationer. Den skall ha en ansvarig redaktör. Den skall ta betalt för abonnemang, lösnummerförsäljning och annonser efter en offentlig prislista. Den får inte sända ut gratis- exemplar utöver det som tillåts efter riktlinjer från myndigheten på medieområdet, Medietilsynet. Den skall sälja minst halva sin god- kända nettoupplaga genom abonnemang. Den skall under det senaste kalenderåret i genomsnitt inte ha haft mer än 50 procent annonser av den totala volymen. Härutöver skall tidningen ut- komma regelbundet med minst tre utgåvor per vecka med en upp- laga på minst 2 000 exemplar, eller utkomma regelbundet minst en gång per vecka och med minst 48 utgåvor per år, ha en upplaga på minst 1 000 exemplar och sälja minst hälften av sin godkända upplaga i det län där den utkommer. Alternativt skall tidningen ha en upplaga som inte överstiger 6 000 exemplar eller vara en andra- tidning och utkomma regelbundet med minst två utgåvor per vecka med en upplaga mellan 2 000 och 80 000 exemplar.
Stöd till etablering av tidningar har diskuterats i Norge. Av bud- getmässiga skäl har ett förslag om ett sådant stöd inte följts upp.
En ny föreskrift om stöd till minoritetsspråkiga publikationer antogs i oktober 2003. Ändamålet med bidrag till minoritets-
58
SOU 2006:8 |
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
språkiga publikationer är att underlätta etablering av publikationer för språkliga minoriteter och att främja utveckling av redaktionell kvalitet i dessa publikationer. Genom information om norska sam- hällsförhållanden och läsarnas ursprungliga hemland skall publika- tionerna främja möjligheterna för deltagande i samhället för per- soner med minoritetsbakgrund. Bidraget ges i form av ett grund- bidrag efter antal utgåvor och ett driftsbidrag fastställt efter publikationens godkända upplaga. Myndigheten på medieområdet, Medietilsynet, fastställer bidragets storlek.
För att en minoritetsspråkig publikation skall vara stödberättigad krävs att den uppfyller följande villkor. Den skall orientera språk- liga minoriteter i Norge om nyheter och aktuella frågor. Den skall i huvudsak innehålla material på den aktuella minoritetsgruppens eget språk. Den skall ange utgivningsdatum, publikationens namn och namnet på ansvarig redaktör på ett lätt synligt ställe i publika- tionen. Den skall utkomma regelbundet och med minst sex num- mer per år. Den skall ha en genomsnittlig nettoupplaga på minst 400 exemplar. Den skall ta betalt för abonnemang, lösnummer- försäljning och annonser efter en offentlig prislista. Den skall ha huvudredaktionen i Norge. Slutligen skall den ha en ansvarig redaktör.
Utöver stödet till minoritetsspråkiga publikationer finns det ett särskilt stöd till samiska tidningar. Med samisk tidning avses en tidning som har den samiska befolkningen som målgrupp. Bidrag ges i form av dels ett grundbidrag, dels ett rörligt bidrag i för- hållande till antal utgivna exemplar multiplicerat med antal produ- cerade sidor. För att en tidning skall vara stödberättigad krävs följande. Den skall innehålla nyhets- och aktualitetsmaterial av dagspresskaraktär som gör att tidningen klart skiljer sig från andra typer av publikationer. Den skall ha en ansvarig redaktör. Den skall ta betalt för abonnemang, lösnummerförsäljning och annonser efter en offentligt tillgänglig prislista. Den får inte sända ut gratis- exemplar utöver vad som tillåts av Medietilsynet. Den skall sälja halva sin godkända upplaga genom abonnemang. Den skall under det senaste kalenderåret i genomsnitt inte ha haft mer än 50 pro- cent annonser av den totala volymen. Dessutom skall tidningen utkomma regelbundet med minst 48 nummer per år med en genomsnittlig nettoupplaga på minst 750 exemplar.
Det direkta stödet beräknas uppgå till cirka 300 miljoner NEK år 2005. Produktionsbidraget är den i särklass största posten och det uppgår till 244 miljoner NEK. Övriga stöd utgörs av stöd för
59
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
SOU 2006:8 |
medieforskning och fortbildning (14,6 miljoner NEK), stöd till samiska tidningar (13 miljoner NEK), stöd till vissa publikationer (20,2 miljoner NEK) samt stöd till tidningarna i Finnmarken (1,6 miljoner NEK). Det indirekta stödet beräknas uppgå till cirka 1 mdr NEK.
Portugal
Sedan år 1976 har det funnits ett statligt distributionsstöd till dagstidningar i Portugal. Direkt finansiellt stöd har däremot varit ovanligt. Den 6 januari 2005 antogs dock en ny lagstiftning på pressområdet som erbjuder projektstöd i vissa fall. Lagen är tillämplig på tidningar i allmänhet och inte enbart på dagspress.
Den portugisiska staten kan enligt den nya lagen finansiera upp till 50 procent av kostnaden för projekt som föreslås av ägare till dagspress med regional eller lokal täckning om projektet har något av följande syften: omorganisering av företaget, förbättrade arbets- processer, förbättrade styrelseformer samt främjande av portu- gisisk kultur eller portugisiska språket för portugiser utomlands.
Tidningar måste uppfylla följande kriterier för att komma i åt- njutande av det statliga stödet. Tidningen skall vara portugisisk och portugisiskspråkig med generell information och med regional eller lokal täckning, eller vara riktad mot portugiser utomlands, eller ha som avsikt att främja relationerna mellan invånare i portugisisk- språkiga länder och territorier (Brasilien, Angola, Mocambique,
Elektroniska tidningar räknas som regionala eller lokala om inget annat uppges i tidningens stadgar. Även sådana tidningar kan alltså åtnjuta statligt stöd.
Enligt bestämmelserna kan en tidning få ytterligare stöd utöver den del som nämnts ovan om något av följande kriterier är upp- fyllda (flera av kriterierna kan vara tillämpliga):
60
SOU 2006:8 |
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
•Projektet skapar ett eller flera arbetstillfällen för minst tre år (ytterligare fem procent finansiering)
•Projektet ger arbete åt personer som varit långtidsarbetslösa (ytterligare tre procent finansiering)
•Tidningen har presenterat vinst för minst två av de tre åren närmast innan projektet presenterades (ytterligare tre procent finansiering)
•Dagspress kan erhålla ytterligare fem procent finansiering av projektet
•Tidningar som ges ut enbart elektroniskt kan erhålla ytterligare fem procent finansiering av projektet
Staten kan även ge finansiellt stöd upp till 50 procent av ett projekt som presenteras av nationella, regionala och lokala tidningar och som syftar till att utbilda personalen i redaktionellt arbete och företagsledning.
En tidning kan aldrig erhålla mer än 100 000 euro i direkt finansiellt stöd under en treårsperiod. Direkt finansiellt stöd är inte återbetalningspliktigt. Stöd kan inte utgå till följande verksam- heter/tidningar: politiska partier, fackföreningar eller arbetsgivar- organisationer, regionala eller lokala myndigheter, gratistidningar, tidningar med pornografiskt eller våldsamt innehåll, tidningar som avses att till största delen säljas utomlands (undantag för tidningar som säljs till portugiser utomlands) eller till tidningar som till mer än 50 procent består av annonsplats.
Den 31 mars 2007 kommer reglerna för direkt finansiellt stöd att ändras. Stöd kommer härefter att ges endast till projekt som syftar till teknologisk utveckling, arbetsprocesser och för främjande av portugisisk kultur och språk och som riktar sig till portugiser utomlands. Detaljerna kring reglerna är dock ännu inte klara.
Distributionsstödet i Portugal syftar till att säkra yttrandefri- heten och försäkra tillgängligheten till tidningar. Stödet täcker hela eller delar av portoavgiften för tidningens abonnenter, särskilt för regionala och lokala tidningar. Med tanke på Portugals försämrade ekonomi har stödet gradvis minskat sedan det infördes. Reglerna om portostöd kommer att träda i kraft till fullo den 1 mars 2007. Fram till dess gäller övergångsregler.
Tidningar med generell karaktär kan få statligt stöd för kostna- den för portoavgiften med upp till 80 95 procent för tidnings- distribution till abonnenter som bor utomlands och upp till 30 60 procent för tidningsdistribution till abonnenter som är
61
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
SOU 2006:8 |
bosatta i Portugal. För att erhålla stödet måste tidningen uppfylla följande kriterier. Tidningen måste vara registrerad hos ICS. Tidningen måste ha givits ut under minst ett år utan avbrott. Tid- ningen måste minst ges ut månatligen och måste ha en genom- snittlig upplaga på minst 1 500 exemplar per nummer under en sexmånadersperiod. Slutligen måste tidningen ha ett visst antal anställda och ha ett visst antal legitimerade journalister anställda.
Tidningar med specialinriktning kan få statligt stöd för hela portoavgiften om de levereras på regelbunden basis, riktas till handikappade personer och ges ut av särskilda företag. Porto- avgiften kan ersättas för tidningar som skickas till
Statligt distributionsstöd kan betalas direkt till postkontoret. Stöd till portoavgifter får inte lämnas till ett företag som samtidigt får direkt finansiellt stöd. Medlemmar i organisationer som ger ut tidningar anses som abonnenter av organisationens medlemstid- ningar.
En sorts indirekt finansiellt stöd till regionala, lokala och elek- troniska tidningar utgörs av statlig annonsering. När regeringen eller myndigheter annonserar måste en viss del av annonseringen ske i regionala och lokala medier. Reglerna innebär att 25 procent av annonseringen måste ske i regionala och lokala medier om annonskampanjen kostar mer än 50 000 euro.
Elektroniska tidningar kan få stöd på samma villkor som papperstidningar. Däremot finns det inget stöd för nyetablering av tidningar eller för tidningar som riktar sig till invandrare eller andra minoriteter.
Spanien
Mediemarknaden i Spanien domineras på den nationella nivån av ett antal mediakoncerner med intressen i såväl dagspress som veckopress, bokförlag, radiostationer och
62
SOU 2006:8 |
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
den stora bredden kan koncernerna även understödja nya sats- ningar och finansiera dessa med egna medel.
Mediamarknaden är i jämförelse med Sverige i högre utsträck- ning politiserad. Det märks inte minst på de större dagstidningarna som har band till något av de två stora politiska blocken. Även koncernerna som sådana har sina väl etablerade och kända politiska sympatier. Detta leder bl.a. till att även nyhetsbevakningen präglas av de politiska budskap som framförs på ledarsidorna. Principen om nyhetsjournalistikens oberoende från ledarsidans politiska ställ- ningstaganden har inte samma tyngd i Spanien. Detta märks sär- skilt i de två rikstäckande tidningarna El País (socialistisk) och ABC (konservativ). De politiska ställningstagandena som görs på ledarsidorna lyser igenom även på nyhetsplats i form av ämnesval, rubriksättning och vinklingen av nyhetsmaterialet i dessa språkrör för de två stora politiska blocken.
Spanien utgör ett undantag i den europeiska dagstidningsgeo- grafin genom att det inte kommer ut kvällstidningar. Den typiske spanske tidningskonsumenten köper sin tidning i en tidningskiosk på väg till arbetet och tar den med sig hem efter arbetsdagens slut. Andelen abonnerade tidningar i Spanien är försvinnande liten. Den stora majoriteten föredrar att köpa sin tidning i någon av de välförsedda tidningskioskerna. I jämförelse med Sverige kan även sägas att de större morgontidningarna har ett fylligare material i alla delar, utrikes- och inrikespolitik, kultur, samhällsfrågor, vetenskap samt hälsofrågor. Sporttäckningen är däremot något tunnare efter- som det i Spanien dagligen kommer ut flera specialiserade idrotts- och sporttidningar.
En annan väsentlig skillnad är att tidningsläsandet inte är så spritt som i de nordiska länderna. I statistik från år 2003 anges att antalet dagstidningar per 1 000 invånare i Sverige låg på 508 stycken. Spanien låg samma år på 127 stycken efter länder som Turkiet, Ungern och Tjeckien. Bland
Den stora massan av spanska mediekonsumenter riktar sig i högre utsträckning till radio- och
63
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
SOU 2006:8 |
Den höga graden av politisering har sin förklaring i övergångs- åren mellan inledningen av avvecklingen av den frankistiska dikta- turen 1975 och demokratins införande 1978. De tidningar som tidigare hade funnits var starkt styrda och censurerade av Franco- regimen och de fortsatte att stödja de konservativa krafterna i samhället. Centervänsterkrafterna fick sitt första språkrör 1976 när El País, även internationellt en dagstidning erkänd för sin höga kvalitet, kom ut för första gången och lade grunden till en av Spaniens största mediakoncerner (Prisagruppen).
Den politiska präglingen som etablerades under övergångsåren lever kvar än idag när det gäller ABC och El País. Dessa pub- likationer har kompletterats med ett antal nya dagstidningar med nationell spridning som representerar ett bredare spektrum av det politiska Spanien. Under åren efter demokratins införande har även ett större antal regionala dagstidningar börjat ges ut, vissa på regionala språk.
Sammantaget kan sägas att dagstidningsmarknaden i Spanien präglas av pluralism och ett brett urval men att den enskilda tid- ningen många gånger bär en omisskännlig partipolitisk prägel och då inte bara på ledarsidorna.
Begreppet "presspolitik" är ett belastat begrepp i Spanien till följd av landets historiska erfarenheter. Man associerar till Francoårens etableringskontroll och censur av media. I kombination med att många dagstidningar hör till större mediekoncerner med god eko- nomi och flera intäktskällor leder detta till att önskemål om presstöd inte har varit vanligt förekommande.
Således finns inget nationellt stöd till dagstidningar i Spanien, varken när det gäller produktion eller distribution. Under en period under
När det gäller indirekt stöd har dagstidningar en reducerad mer- värdesskatt som uppgår till fyra procent. Ett annat indirekt stöd är en låg tariff för dagstidningar som distribueras med vanlig post.
64
SOU 2006:8 |
Statligt engagemang på dagspressmarknader i andra länder |
Som framgått ovan utgör emellertid den abonnerade upplagan en försvinnande liten del av tidningarnas försäljning.
Till den elektroniskt distribuerade dagspressen utgår inget sär- skilt stöd. De stora mediekoncernerna har resurser att själva ta hand om nödvändiga investeringar.
Det direkta stöd som förekommer gäller dagstidningar eller sidor i en dagstidning på något av de språk som i Spanien är officiella vid sidan av spanska, dvs. katalanska, baskiska och gali- ciska. Denna stödform hanteras emellertid inte av centralrege- ringen utan av regeringarna för respektive regionalt självstyre (de s.k. autonomierna). Det är således regeringarna för de regioner där dessa språk förekommer (Galicien, Baskien, Katalonien och Valen- cia) som lägger fast riktlinjer och stödformer samt anslår medel för täckande av stöden.
Enligt statistik från år 2003 finansierades dagstidningarna till 50 procent av tidningsförsäljning, 43 procent av annonsförsäljning och endast sju procent av offentliga medel, främst till följd av främjandet av de regionala språken.
Den spanska presspolitiken kan således i jämförelse med Sverige närmast karakteriseras som avsaknad av en sådan. Dessutom anses marknaden åtminstone hittills ha varit framgångsrik i att tillgodose både mångfald och spridning vad gäller dagstidningar.
Tidningsproducenternas intresseorganisation har som främsta mål att stimulera tidningsläsandet. Som en del i denna strävan har man uppvaktat det nationella utbildningsministeriet samt de regionala skolmyndigheterna om att skolan skall stimulera till tid- ningsläsande genom att dagspress skall användas mer i den dagliga skolundervisningen. I övrigt har man inga önskemål om statligt stöd.
Samtidigt kan det konstateras att det pågår en nedläggnings- process av mindre dagstidningar och att Spanien är på väg mot en högre grad av koncentration till de större mediekoncernerna. Hit- tills har dock inte centralregeringen eller de regionala regeringarna sett detta som ett problem. Det är främst bland vissa journalister som detta uppfattas som en fråga som behöver uppmärksammas.
65
3 Driftsstöd
3.1Inledning
Enligt kommitténs direktiv, bilaga 1, har kommittén i uppdrag att bl.a. kartlägga och analysera utvecklingen på dagspressmarknaden samt därvid beakta betydelsen av de olika stödformerna på presstödsområdet. Kommittén skall också kartlägga och analysera de samarbeten och sammanslagningar som förekommer på dags- tidningsområdet samt belysa presstödets betydelse vid samman- slagningar.
I detta kapitel behandlas driftsstödet i relation framför allt till de frågeställningar som omnämnts i föregående stycke. I avsnitt 3.2 återfinns en redogörelse för utvecklingen av produktions- bidrag/driftsstöd och i avsnitt 3.3 redovisas tidningsföretagens svar på kommitténs enkät om regelverket för driftsstöd. Kommitténs överväganden och förslag avseende driftsstöd återfinns i avsnitt 3.4. Det skall i detta sammanhang också nämnas att kommittén lagt ut två uppdrag som berör driftsstödet. Karl Erik Gustafsson har kartlagt utvecklingen på dagspressmarknaden och resultatet av hans arbete återfinns i bilaga 6. Mart Orts har kartlagt de samarbeten och sammanslagningar som ägt rum på dagspressmarknaden sedan förra pressutredningen och hans rapport återfinns i bilaga 7. Nuvarande bestämmelser om driftsstöd återfinns i presstöds- förordningen (1990:524), bilaga 2 och Presstödsnämndens före- skrifter (KRFS 1997:13 och 2002:1), bilaga 4 och 5. Fördelningen av driftsstöd under åren 2000 2005 framgår av bilaga 12.
67
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
3.2Utvecklingen av produktionsbidrag/driftsstöd
3.2.1Inledning
Syftet med föreliggande avsnitt är att ge en bakgrundsbeskrivning av hur bestämmelserna om driftsstöd utvecklats inom ramen för det svenska presstödssystemet. Redogörelsen har koncentrerats på huvuddragen i systemet, såsom ändamålen bakom regelverket samt de delar av regelsystemet som bedömts som särskilt centrala, t.ex. dagstidningsbegreppet samt krav på hushållstäckning och redak- tionellt material. I avsnittet behandlas inte driftsstöd till tidningar på andra språk än svenska. Inte heller behandlas bestämmelser om särskilt eller begränsat driftsstöd eller Presstödsnämndens praxis.
3.2.21963 års pressutredning
1963 års utredning hade i uppdrag att utföra en undersökning av tidningspressens ekonomiska förutsättningar, m.m. I sitt betän- kande SOU 1965:22 Dagstidningarnas ekonomiska villkor uttryckte utredningen farhågor om främst möjligheterna att på något längre sikt bibehålla konkurrensen på tidningsmarknaden och en för den demokratiska åsiktsbildningen nödvändig mångsidighet i pressens politiska sammansättning. Utredningen fäste uppmärksamheten på att den konkurrensposition som tidningarna befunnit sig i syntes ha haft långt mera avgörande betydelse för tidningsföretagens eko- nomiska förhållanden än företagsstorleken. Enligt utredningen hade den helt övervägande delen av de nedlagda tidningarna be- funnit sig i konkurrensmässigt underläge.
Utredningen anförde att det syntes vara högst önskvärt att större och mera bärkraftiga företagsenheter skapades för att ut- nyttja de stordriftsfördelar som fanns att uppnå också inom tidningsbranschen. Det i sammanhanget betydelsefulla var enligt utredningen att gränslinjen mellan lönsamma och inte lönsamma företag inte gick mellan stora och små tidningar utan mellan tid- ningar med ur konkurrenssynpunkt fördelaktiga positioner och tidningar i konkurrensmässigt underläge. I tidningsmarknadens natur låg enligt utredningen att den var uppsplittrad på många delmarknader med lokal förankring och att möjligheterna att skapa större marknadsunderlag sålunda var mindre inom tidnings- branschen än i andra branscher. Det framhölls att det var svårt att skapa tillräckligt sammansatta produkter som kunde tillgodose de
68
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
skiftande behoven hos tidningskonsumenter i olika områden och att stora kostnader dessutom i allmänhet var förenade med geo- grafisk spridning av tidningar. Utredningen fann det därför ofrån- komligt att tidningsmarknaden – i varje fall med de då rådande tekniska och demografiska förutsättningarna – skulle sammansättas av många företag och att dessa företag skulle vara förhållandevis små.
Utredningen poängterade att jämsides med företagskoncentra- tionen hade en utveckling mot större marknader för tidnings- pressen kunnat iakttas. Därmed avsågs den ökade överspridningen mellan olika konkurrensområden för s.k. provinstidningar samt den snabba ökningen av vissa storstadstidningars riksspridning. Såvitt utredningen hade kunnat konstatera hade emellertid denna utveckling inte på något avgörande sätt påverkat de lokala kon- kurrensförhållandena eller inneburit att konsumenternas valfrihet ökat i den meningen att till deras förfogande stod flera tidningar som utgjorde någorlunda likartade produkter. Enligt utredningen hade den ökade spridningen mellan tidningsområdena inte annat än undantagsvis ökat antalet konkurrerande tidningar inom regionen, eftersom en mera betydande spridning av tidningar från andra utgivningsorter ofta sammanfallit med nedläggning av lokala tid- ningar. Utredningen anförde att överspridningen därigenom i stort sett endast ersatt bortfallet av lokal konkurrens. Den ökade kon- kurrensen mellan tidningsområdena syntes inte heller enligt utred- ningen ha betytt att en konkurrens på regional basis ersatt den lokala konkurrensen.
Utredningen underströk att den för sin del inte betraktade det som realistiskt att vänta sig att konkurrens mellan flera tidningar med lokal anknytning skulle kunna skapas på ett stort antal orter där endast en tidning utgavs. Detta var enligt utredningen heller inte huvudproblemet ur strukturell synpunkt eftersom dessa tid- ningar i allmänhet syntes vara ekonomiskt bärkraftiga till följd av sin skyddade konkurrensposition. Å andra sidan hade utredningen inte funnit att strukturutvecklingen på tidningsmarknaden innehöll tendenser som pekade mot förstärkt konkurrens och ökad valfrihet för konsumenterna.
Mot bakgrund av det förda resonemanget framhöll utredningen att det väsentliga syftet med en statlig tidningspolitik måste vara att skapa förutsättningar för ett ökat antal ekonomiskt bärkraftiga tidningsföretag i inbördes konkurrens. Därvid borde man utgå från att ekonomisk bärkraft inte skulle kunna säkerställas utan att större
69
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
marknader uppstod för de konkurrerande tidningarna. Stödet måste enligt utredningen i första hand ta sikte på att bibehålla och förstärka den konkurrens som förekom på riksplanet samt mellan tidningar med regional spridning (s.k. länstidningar). Dessa tid- ningar borde enligt utredningen ges resurser att nå ett förbättrat ekonomiskt underlag genom att utvidga sina marknader. Den strukturutveckling på tidningsmarknaden, som skulle möjliggöra valfrihet för konsumenterna och mångsidighet i opinionsbild- ningen, var därför enligt utredningens mening tvungen att ta form av en ökad konkurrens på regional basis mellan tidningarna. Någon generell formel kunde utredningen inte ge för den marknadsstorlek som i det enskilda fallet tedde sig optimal, men utredningen ansåg att de dåvarande spridningsområdena i allmänhet var för små.
Enligt utredningen kunde uppgiften för tidningsstödet inte vara att bibehålla den rådande strukturen på tidningsmarknaden och att säkerställa existensen av varje i dag utgiven tidning oberoende av dess storlek och marknadsmässiga förutsättningar. I stället borde en strukturrationalisering komma till stånd som ökade antalet bär- kraftiga tidningsföretag inom varje konkurrensområde. Tidnings- stödet skulle skapa förutsättningar för en ökad konkurrens.
Vidare ansåg utredningen att det måste vara ett vitalt intresse för det demokratiska samhället att rätten till fri opinionsbildning och rätten för olika meningsriktningar att sprida sina åsikter inte gjordes illusorisk genom ekonomiska hinder att utnyttja tryck- friheten. Enligt utredningen hade de ekonomiska förhållanden som rådde på tidningsmarknaden skapat ett läge där dessa rättigheter hotades. Utredningen anförde att det avgörande var att inga tecken kunde spåras som tydde på att de i denna riktning verkande krafter- na skulle avta och att någon form av balans skulle uppstå. De utförda undersökningarna visade enligt utredningen att de i kon- kurrenshänseende underlägsna tidningarna inte av egen kraft kunde häva sitt underläge och att en fortsatt tidningsdöd syntes oundvik- lig om inga åtgärder vidtogs.
Utredningen anförde att vissa invändningar gjorts gentemot uppfattningen att samhället genom direkt stöd borde ingripa i tidningsbranschens ekonomi. Enligt utredningen avsåg invänd- ningarna främst att ett sådant stöd kunde vara selektivt, dvs. att det inte var helt neutralt med avseende på tidningsföretagens inbördes förhållanden och konkurrensläge. Utredningen framhöll i denna del att ingen stödform är helt neutral i dessa avseenden och att varje hittills existerande eller diskuterad form för statens tidnings-
70
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
stöd hade konsekvenser i en eller annat riktning för företagens inbördes läge.
Utredningen identifierade två argument mot ett direkt statligt stöd. Det ena var att subventioner skulle vara gagnlösa därför att en rad företag nedlagts trots att de erhållit subventioner i form av bidrag från sympatiserande organisationer. Det andra var att stat- liga subventioner skulle vara farliga därför att de skulle ha kraftiga effekter på företagens inbördes läge och snedvrida konkurrensen till den grad att bärkraftiga företag skulle komma att gå under om de mötte konkurrens från subventionerade företag. Utredningen prövade argumenten och fann att de innehöll kraftiga överdrifter.
Om bidrag till dagstidningarna skulle administreras och delas ut direkt av statliga organ menade utredningen att ett ofrånkomligt krav torde vara att bidragens fördelning mellan de enskilda före- tagen inte skulle ske efter en diskretionär prövning i varje särskilt fall. Den enklaste fördelningsnormen som utredningen pekade på var att bidragen skulle lämnas med samma belopp till varje tid- ningsföretag eller huvudtidning. Förslaget att vissa former av statlig annonsering skall ske i samtliga dagstidningar var enligt ut- redningen att betrakta som ett försök att konstruera en sådan fördelningsnorm. Enligt utredningen led dock normen av svag- heten att den endast i mycket begränsad utsträckning kunde tillgodose kravet på ett stöd som skulle kunna påverka strukturen på tidningsmarknaden. En betydande del av den totala bidrags- summan skulle således komma att gå till företag som det enligt utredningen tedde sig obefogat att stödja. Om bidragen skulle kunna göra andratidningarna utvecklingsbara och konkurrens- kraftiga måste de dessutom enligt utredningen uppgå till en inte alltför blygsam storlek. Utredningen fann att totalkostnaden så- ledes skulle bli betydande i förhållande till effekten samtidigt som de minsta tidningarna skulle få en ytterligt gynnad ställning. Det skulle enligt utredningen kunna innebära hinder för en önskvärd utveckling mot större tidningsområden och ett förbättrat mark- nadsunderlag för de medelstora landsortstidningarna.
En tänkbar metod vore enligt utredningen att fördela bidragen efter företagens ekonomiska resultat, t.ex. så att bidragen täckte företagens förluster. Denna metod var dock enligt utredningen förenad med väsentliga svagheter. Utredningen anförde att den offentligt redovisade nettoförlusten torde vara den enda använd- bara mätaren på företagens ekonomiska resultat, eftersom an- vändandet av något slags bruttovinstbegrepp skulle innebära, till
71
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
följd av detta begrepps karaktär av företagshemlighet, att även bidragens storlek måste hemlighållas, vilket ur rättsäkerhetssyn- punkt knappast kunde accepteras. Bidrag motsvarande nettoför- lusten skulle enligt utredningen å andra sidan innebära att bidragets storlek påverkades av en rad godtyckliga faktorer, där den mest besvärande var att förluster på birörelser, bl.a. civiltryckerier, också måste subventioneras.
En annan metod som utredningen diskuterade var att fördela stödet efter något yttre fysiskt kriterium, vilket då borde dels kunna entydigt definieras, dels utgöra ett mått på företagets eko- nomiska situation. Utredningen ansåg därvid att tidningarnas upp- lagor var lättillgängligast. Stödet skulle då kunna uppgå till belopp som varierade omvänt med upplagans storlek. Det anfördes emellertid att såvida inte en undre upplagegräns infördes skulle denna metod medföra att de största bidragen lämnades till de minsta tidningarna. Utredningen framhöll att det från strukturell synpunkt tedde sig mindre önskvärt att tyngdpunkten för tid- ningsstödet förlades till dessa tidningar.
Det andra fysiska kriteriet som utredningen diskuterade var tidningarnas annonsvolym, varvid bidragen även i detta fall skulle variera i omvänd proportion till denna storhet. Utredningen an- förde att undersökningar visat att mängden annonstext i stort sett växer med upplagan, varför denna fördelningsnorm skulle kunna antas ge ungefär samma resultat som bidrag fördelade omvänt mot upplagans storlek. Emellertid fann utredningen att eftersom detta samband mellan annonsvolym och upplagestorlek främst gällde de medelstora tidningarna, medan både de minsta och de största tidningarnas annonsvolym stod i ett annat förhållande till upplagan, skulle en bidragsfördelning i omvänd proportion till annons- volymen inte medföra en lika stor subvention till de minsta tid- ningarna. Vidare anförde utredningen att det för båda de nämnda fördelningsnormerna å andra sidan gällde att konstruktionen av bidragsskalan måste bli en komplicerad process där det skulle bli svårt att undvika ett inslag av godtycke, vilket också befarades skulle öka om man ville nå en viss strukturell effekt genom att särskilt gynna tidningar i sämre konkurrensläge. Dessutom borde det enligt utredningen observeras att bidrag av det angivna slaget skulle kunna bli en återhållande faktor i tidningsföretagens an- strängningar att genom ökade resursinsatser öka upplaga eller annonsvolym, eftersom framgångar i detta avseende skulle innebära att de statliga bidragen minskade.
72
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
En tredje princip för fördelningen av de statliga bidragen vore enligt utredningen att ersätta tidningar för vissa kostnader. Ett sådant stöd kunde enligt utredningen sägas redan existera i form av icke kostnadstäckande postbefordringsavgifter, och enligt utred- ningen syntes bidrag till papperskostnaden tilldra sig det största intresset. För bidrag för papperskostnaden granskade utredningen tre olika modeller. Den ena innebar att tidningarna skulle erhålla bidrag för att täcka kostnaden för en viss mängd papper. Enligt den andra modellen skulle staten bidra med kostnaden för den pappers- mängd som åtgick för att trycka ett visst antal exemplar per ut- givningsdag. Den tredje modellen innebar att papperskostnaden skulle täckas för den del av tidningens totala upplageinnehåll som innehöll annan text än annonser. Efter en genomgång fann utred- ningen att det inte fanns någon egentlig fördel med bidrag för papperskostnaderna jämfört med andra modeller. Mot bidrag till kostnaden för en given pappersmängd skulle i stort sett samma invändningar kunna riktas som tidigare framförts gentemot ett för samtliga dagstidningar enhetligt bidragsbelopp. De två övriga för- delningsmetoderna skulle innebära att bidragens storlek i princip växer med upplagan – en effekt som var mest uttalad i det fall bidraget gällde papperskostnaden för tryckning av annan text än annonser och utgick oberoende av upplagans storlek. Utredningen anförde att en sådan bidragsprincip inte skulle – annat än i enstaka fall – lösa de strukturproblem på tidningsmarknaden som enligt utredningens mening främst borde bli föremål för uppmärksamhet.
I sina förslag uttalade utredningen att den enda åtgärd som mera direkt skulle kunna påverka marknadsstrukturen och utjämna skill- naderna i konkurrensbetingelser, syntes vara en annonsskatt, men att dess verkningar ändå skulle vara osäkra samtidigt som den skulle erbjuda mycket stora svårigheter att realisera. Utifrån det huvudkrav som inledningsvis ställdes på tidningspolitikens medel att konkurrensen och den differentierade opinionsbildningen skulle bevaras på tidningsmarknaden vore den mest effektiva stödformen enligt utredningen en metod som dels fördelade stödet efter behov, dels genom koncentrerade insatser till vissa tidningar möjliggjorde en fortsatt rationalisering och utbyggnad av tidningsföretagen. En sådan politik sades inte kunna bedrivas av någon statlig myndighet, varför det var nödvändigt för utredningen att finna ett mellanled som skulle kunna sköta fördelning av bidrag utan risk för statlig påverkan och dirigering av de enskilda tidningarnas förhållanden.
73
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
Utredningen övervägde också möjligheterna att fördela stödet via ett särskilt tillskapat organ över vars utdelning av medel stats- makterna inte hade något inflytande. Utredningen fann dock inte någon modell för att konstruera ett sådant organ utan att det endast skulle bli en omväg för att fördela stödet efter intresse- grupperingar. Därför ansåg utredningen att den enda möjliga vägen att överföra ett statligt tidningsstöd till de enskilda tidningsföre- tagen var att gå över de politiska partierna. Utredningen menade att partiernas ekonomiska resurser och deras möjligheter att bedriva politisk upplysningsverksamhet måste betraktas som en viktig förutsättning för en bevarad och förstärkt demokratisk åsiktsbild- ning i vårt land. Ett allmänt stöd till de politiska partiernas verk- samhet kunde därför enligt utredningen i och för sig anses vara förenligt med de syften, som utredningen enligt sitt uppdrag hade att söka tillgodose. Därmed menade utredningen att även garantier skapades för en förstärkt ekonomi hos tidningarna.
Utredningen föreslog således ett direkt tidningsstöd förmedlat av de politiska riksdagspartierna. Bidraget skulle förbindas med villkoret att medlen användes för stöd – i valfri form – till tidningar och att tidningsstödet skulle ske genom för ändamålet särskilt till- skapade och från partierna organisatoriskt fristående organ. Bidragen skulle inte få förbindas med politiska villkor eller krav på statligt inflytande över partiernas verksamhet. Förslaget specifice- rades närmare, bl.a. vad gällde kontroll och fondering av medel. Vad gällde stödets omfattning föreslog utredningen att det skulle uppgå till 25 mnkr per år. Avslutningsvis betonade utredningen att förslaget syftade till att skapa ett initialstöd som skulle möjliggöra en konsolidering av ekonomin och en upprustning av mindre bärkraftiga tidningsföretag och att avvägningen av stödets storlek hade skett från dessa utgångspunkter. När en konsolidering kunnat ske och den nödvändiga utbyggnaden av tidningsföretagen mot effektivare enheter i konkurrens på större marknader genomförts borde bidragets storlek enligt utredningen omprövas mot bakgrund av vunna erfarenheter.
Utredningens förslag skickades på remiss till ett flertal remiss- instanser. Många av dessa riktade kritik både mot utredningens utgångspunkter för förslagen och mot utredningens förslag som sådana, och utredningens förslag realiserades aldrig. I stället be- slutade riksdagen om statsbidrag till de politiska partiernas opi- nionsbildande verksamhet (KU 44 och SU 192, rskr. 452 och 453). I propositionen som låg till grund för riksdagens beslut (prop.
74
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
1965:174) lämnades emellertid en kort redogörelse för innehållet i utredningens betänkande jämte uppgifter lämnade av olika remiss- instanser.
3.2.31967 års pressutredning
Den utredning som följde på 1963 års utredning var 1967 års pressutredning. Utredningen hade till uppgift att utreda dags- pressens ekonomiska villkor och att överväga huruvida särskilda åtgärder borde vidtas för att vidmakthålla en fri opinionsbildning och en mångsidig debatt. Utredningens resultat presenterades i SOU 1968:48 Dagspressens situation.
Vid en jämförelse mellan förhållandena på tidningsmarknaden år 1963 och år 1967 fann utredningen bl.a. att andratidningarna gick med förlust år 1963 och år 1967, att annonsintäkterna för andra- tidningarna minskat under denna period och att likviditetsställ- ningen var dålig för andratidningarna. Enligt utredningen var utvecklingen i riktning mot större, inte konkurrerande tidnings- enheter otillfredsställande med hänvisning till dagspressens viktiga uppgifter i ett demokratiskt samhälle.
Utredningen bedömde det som angeläget att speciellt studera distributionsproblem för abonnerade dagstidningar i syfte att få fram förslag till åtgärder som innebar en rationalisering och främ- jade tidningskonsumenternas valfrihet. Ett av utredningens förslag var att införa en samdistributionsrabatt för att stimulera en samdistribution av dagstidningar.
Vidare fann utredningen att dagstidningarnas ekonomiska situa- tion generellt sett var otillfredsställande främst när det gällde de s.k. andratidningarna. Enligt utredningen föreföll det emellertid uppenbart att dessa i vissa fall – som regel efter en ekonomisk sanering – kunde överleva i konkurrens. Mot denna bakgrund uttalade utredningen att det var uppenbart att staten på olika vägar borde verka för att skapa existensbetingelser för en allsidig press och ett mångsidigt tidningsurval för den lokala konsumenten. Den dittillsvarande utvecklingen, kännetecknad av en stark koncentra- tionstendens, ansåg utredningen det också angeläget att mildra. Det skulle enligt utredningen kunna ske genom företagens egna åtgär- der, genom lämpliga anpassningar till den föreliggande marknads- situationen samt genom rationaliseringar av driften, antingen i sam- verkan mellan redaktionellt självständiga företag eller i det enskilda
75
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
företagets regi. Utredningen anförde att sådana satsningar ut- gjordes av investeringar i fastigheter och maskiner men även av andra åtgärder som satte företaget i stånd att på ett tekniskt och ekonomiskt effektivt sätt bedriva sin verksamhet. Då det inte fanns några lämpliga kreditvägar för åtskilliga av dessa åtgärder borde företagen enligt utredningen erbjudas statliga lån. Det andra förslag som utredningen presenterade var således ett förslag om att inrätta en lånefond, Pressens lånefond.
Beträffande driftsstöd presenterade 1967 års utredning inte något förslag. Både 1963 års utredning och 1967 års utredning låg emellertid till grund för statsmakternas beslut om att införa ett driftsstöd i form av ett produktionsbidrag till andratidningar. Produktionsbidraget infördes genom Kungl. Maj:ts kungörelse (1971:492) om statligt stöd till dagstidningar med verkan från och med 1 januari 1971 (prop. 1971:27, KU 1971:32, rskr. 1971:180).
I prop. 1971:27 utvecklades skälen till införandet av ett pro- duktionsbidrag. Den omfattande nedläggningen av andratidningar sedan början av
Anledningen till nedläggningarna av tidningar utan lokal kon- kurrens tillskrevs i huvudsak efterkrigstidens allmänna struktur- omvandling med åtföljande koncentration av det kommersiella livet till större handelsorter och större regionala eller riksomfattande affärsföretag, vilket för små lokaltidningar ofta betydde att annons- underlaget minskade. Beträffande nedläggningarna av s.k. andratid- ningar hänvisades det till teorin om den s.k. upplagespiralen, och det uttalades att denna strukturomvandling inte främst var hän- förlig till att läsarna valde bort ”sämre” tidningar. I stället angavs orsaken vara hänförlig till annonsörerna.
I propositionen uttalade regeringen att det rådde allmän enighet om att koncentrationsprocessen på tidningsmarknaden innebar risker för att nyhetsförmedling och åsiktsbildning skulle mono- poliseras och att den därmed hotade demokratins funktionsduglig- het samt att det mot bakgrund av de utredningar som gjorts inte var möjligt att bestrida att koncentrationsprocessen var en följd av marknadskrafternas spel, där förstatidningarnas övertag på annons-
76
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
marknaden var helt utslagsgivande. Regeringen ansåg det därför erforderligt med ett ingripande för att om möjligt förhindra ytter- ligare nedläggningar av dagstidningar och uttalade att detta in- gripande måste, för att få avsedd effekt, ges formen av ett selektivt stöd, som kanaliserades direkt till de tidningar som typiskt sett behövde det för att fortleva, dvs. andratidningarna. Stödet borde enligt förslaget utformas som ett direkt bidrag till tidnings- företagens löpande produktion. Hur länge stödet behövde utgå fick enligt regeringen bedömas fortlöpande med beaktande av resultaten av andra stödformer och utvecklingen inom andra massmedier.
Av kungörelsen (1971:492) om statligt stöd till dagstidningar framgick att statligt stöd till dagstidningsföretag i Sverige kunde lämnas i form av produktionsbidrag samt att bidragen prövades av Presstödsnämnden. Det föreskrevs också att Presstödsnämnden vid prövning av fråga om produktionsbidrag inte fick ta hänsyn till sökande tidningsföretags politiska inställning eller ställningstagan- de i särskilda frågor.
För att ett dagstidningsföretag skulle kunna erhålla produktions- bidrag krävdes att företaget gav ut en andratidning, dvs. en dags- tidning som på sin utgivningsort hade mindre upplaga än annan tidning, samt att dess abonnerade upplaga uppgick till minst 2 000 exemplar och att annonsandelen var mindre än 50 procent. För dagstidning som utkom minst två gånger per vecka beräknades produktionsbidraget på grundval av pappersförbrukningen under föregående kalenderår minskad med annonsandelen. Bidraget ut- gjorde för kalenderår 7 500 kr per ton, dock högst 13 500 000 kr för storstadstidning och 3 750 000 kr för annan tidning samt lägst 300 000 kr. För dagstidning som utkom minst sex gånger per vecka utgjorde produktionsbidraget dock lägst 600 000 kr för kalenderår. För dagstidning som utkom en gång per vecka utgjorde produk- tionsbidraget 300 000 kr för kalenderår. För dagstidning som inte berättigade till produktionsbidrag men för vilken fullt produk- tionsbidrag uppburits under något av de två senaste kalenderåren utgick bidrag efter ansökan med hälften av vad som uppburits.
Presstödsnämnden gavs även möjlighet att besluta dels att bidrag skulle utgå för dagstidning, som inte var andratidning, om det med hänsyn till förhållanden inom tidningens hela spridningsområde var uppenbart att den hade samma svårigheter som en andratidning, dels att bidrag inte skulle utgå för andratidning, om det med hänsyn till förhållandena inom tidningens hela spridningsområde
77
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
var uppenbart att den inte hade samma svårigheter som en andra- tidning.
Redan efter ett år höjdes produktionsbidragen (prop. 1972:59, KU 1972:29, rskr. 1972:203). Behov av höjda produktionsbidrag ansågs framförallt finnas hos andratidningar i storstäder.
3.2.41972 års pressutredning
Direktiven till 1972 års pressutredning meddelades den 30 juni 1972. Av direktiven framgår att utredningen bl.a. skulle göra en allmän bedömning av utvecklingen inom olika massmedier, varvid tekniska, ekonomiska, marknadsmässiga och organisatoriska fakto- rer borde vägas in i bilden. Huvuduppgiften skulle vara samarbets- och rationaliseringsfrågor inom tidningsbranschen samt formerna för statens stöd till pressen, i första hand dagspressen. Vidare skulle utredningen formulera en mera preciserad målsättning för stats- makternas handlande gentemot dagspressen, varvid även dags- pressens roll i förhållande till övriga massmedier skulle klarläggas. Det uttalades att stödformerna måste avvägas så att de inte mot- verkade utan helst stimulerade en önskad utveckling i fråga om samarbete och rationalisering inom tidningsområdet. I fråga om produktionsstödet uttalades det att principen om ett selektivt stöd till de tidningar som behövde det för att fortleva, dvs. andra- tidningarna, borde gälla även i fortsättningen under den tid som då kunde överblickas. I övrigt borde utredningen, mot bakgrund av sina allmänna bedömningar och ett studium av effekterna av det dåvarande stödet, förutsättningslöst pröva utformningen av det direkta produktionsstödet.
I oktober 1975 överlämnade 1972 års pressutredning sitt slut- betänkande, SOU 1975:79 Svensk Press. Statlig presspolitik, samt sin forskningsrapport, SOU 1975:78 Svensk Press. Pressens funktioner i samhället. Dessförinnan hade utredningen överlämnat två rappor- ter, SOU 1974:102 Svensk Press. Presstödet och tidningskonkur- rensen, och SOU 1975:11 Svensk Press. Tidningar i samverkan.
I sitt förslag uttalade utredningen att den omfattande koncentra- tionen på tidningsmarknaden inte i första hand orsakats av prio- riteringar från läsarnas sida, utan att det främst var annonsörernas val av tidning som varit avgörande för om en tidning skulle kunna överleva. Detta hade enligt utredningen inneburit att tidningar med i absoluta tal många läsare och obestridd betydelse fått läggas ner
78
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
utan att nya organ kommit i deras ställe samt att stora orga- nisationer och folkrörelser förlorat sina främsta kommunikations- medel på grund av att deras tidningar inte varit tillräckligt annons- attraktiva. Utredningen fann att kvarvarande tidningar vidtagit åtgärder för att mildra effekterna av strukturomvandlingen men bedömde ändå att det var uppenbart att tidningskoncentrationen var till men för en vital opinionsbildning och nyhetsförmedling, eftersom en ensam tidning hade större svårigheter att tillfredsställa olika gruppers varierande intressen och läsarna inte hade någon möjlighet att ge uttryck för ett missnöje genom ett alternativt tidningsval. Utredningen fann också att tidningsnedläggningarna hade fått negativa effekter på kommunikationen i samhället.
I betänkandet anfördes det att de ekonomiska och marknads- mässiga analyserna visat att det inte finns ekonomiska förutsätt- ningar för att upprätthålla tidningskonkurrens enbart med intäkter från marknaden, eftersom annonsörerna i första hand utnyttjade de tidningar som hade den bästa täckningen inom ett område samt att kostnadsutveckling och stordriftsfördelar ledde till en fortgående koncentrationsprocess med tillskapande av monopolliknande situa- tioner och tidningskedjor.
Utredningens bedömning i fråga om de dittillsvarande produk- tionsbidragen var att dessa på ett effektivt sätt hade kompenserat tidningar i svagare konkurrensställning för bristande intäkter, att den samlade effekten av de direkta stödåtgärderna hade varit att tidningsnedläggningar kunnat hejdas och att konkurrensen därmed kunnat bibehållas på ett antal orter. Enligt utredningen kunde det emellertid konstateras att trots omfattande insatser från statens sida hade situationen för de svagare tidningarna inte förbättrats på ett sådant sätt att dessa skulle kunna klara sig utan stöd. Utred- ningen anförde att även med de mest intensiva och yrkesskickliga insatser av ledning och personal inom tidningar i underläge var det uppenbart att omfattande bidrag skulle vara nödvändiga också i fortsättningen om en ytterligare monopolisering skulle kunna undvikas.
Enligt utredningen verkade marknadskrafterna selektivt på så sätt att de gynnade vissa grupper av tidningar och missgynnade andra. Med hänvisning härtill anförde utredningen att också press- stödet i väsentlig mån måste vara selektivt.
Utredningen fann att dagspressen fyllde fyra uppgifter som i första hand motiverade en aktiv statlig presspolitik: 1) mass- medierna borde ge den information som är nödvändig för att med-
79
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
borgarna skall kunna ta ställning i samhällsfrågor. Även de för- troendevalda borde genom massmedierna få löpande informa- tion om enskildas och organisationers uppfattningar i politiska frågor. 2) massmedierna borde fristående eller som språkrör för organiserade samhällsintressen kommentera skeenden i samhället. 3) massmedierna borde som allmänhetens företrädare granska den verksamhet som utövas av de inflytelserika i samhället. 4) mass- medierna borde främja en kommunikation inom och mellan poli- tiska, fackliga och andra ideella grupper i samhället.
Utredningen föreslog också ett handlingsprogram med det övergripande målet att vidmakthålla och om möjligt förbättra den kommunikation som sker genom tidningar. Det uttalades att ett representativt demokratiskt system kräver ett intensivt utbyte av idéer samt kunskap om olika opinioner, vilket i sin tur förutsätter en mångfald inom pressen. Det mål som utredningen formulerade för presspolitiken var att det skulle finnas en mångfald på tidnings- marknaden som skulle ge läsarna valfrihet och skapa möjlighet för en allsidig debatt och opinionsbildning. Vid formulerandet av stödprogrammet var följande punkter vägledande för utredningen:
1.Konkurrens mellan tidningar på regionala marknader bör sti- muleras. Två eller flera tidningar på en utgivningsort skapar förut- sättningar för valfrihet åt läsarna.
2.I de fall då tidningskoncentrationen lett till monopol på den lokala marknaden måste presspolitiken stimulera till alternativ i form av kompletterande, monopolbrytande organ.
3.Kedjebildning och ägarkoncentration måste uppmärksammas. Ägarförhållanden inom tidningsmarknaden bör vara allmänt kända och det bör ske en fortlöpande registrering av förändringar inom ägar- strukturen.
4.Presspolitiken måste utformas så att det inte skapas möjligheter till eller oro för ingrepp gentemot enskilda tidningars innehåll.
5.Reglerna för de statliga åtgärderna skall vara lätt tillämpbara och så långt möjligt av automatiskt verkande karaktär.
6.Samverkan mellan tidningsföretag bör stimuleras. En sådan har uppenbara resursmässiga fördelar.
7.Det regelsystem som styr fördelningen av de statliga bidragen till pressen skall grundas på en analys av marknadsförhållandena och befordra god hushållning bland de tidningar som erhåller stöd.
80
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
8. Det statliga presstödet skall administreras av en nämnd med resurser att göra fortsatta analyser av branschen och enskilda mark- nadssituationer.
I fråga om produktionsbidrag gav utredningen uttryck för grund- inställningen att tidningar skulle ges produktionsbidrag då det fanns presspolitiska motiv för utgivningen men då de marknads- mässiga förutsättningarna var otillräckliga. Utredningen uttalade att det presspolitiskt sett i princip fanns motiv för stöd till samtliga dagstidningar. När det endast var en mindre del som fick produk- tionsbidrag berodde detta enligt utredningen på att det stora flertalet tidningar hade en sådan ställning att de genom intäkter från marknaden kunde klara utgivningen samt att det dittills varit möjligt för dessa tidningar att kompensera kostnadsökningar med högre priser på abonnemang och annonser.
Enligt utredningen gällde det att vid konstruktionen av ett regel- system för produktionsbidrag fånga in den grupp tidningar som verkligen var i behov av hjälp och det fanns enligt utredningen ingen anledning att frångå principen med en selektiv stödform. Utredningen bedömde att det endast var vissa tidningar som var i behov av hjälp och fann inte anledning att frångå principen med en selektiv stödform. Utredningen ville också bibehålla ett regel- system, där diskretionär prövning och bedömning i möjligaste mån undveks. Utredningen föreslog således inte några mera genom- gripande förändringar i produktionsbidragssystemet. Emellertid föreslog utredningen vissa förändringar av regelsystemet. Utred- ningen anförde att de erfarenheter som vunnits under de år som produktionsbidragen existerat gjorde att det fanns anledning att göra vissa förändringar och justeringar i bidragsreglerna. Oklara definitioner och bestämmelser borde så långt som möjligt rensas bort och bidragsreglerna borde enligt utredningen ha en sådan utformning att de träffade den grupp av tidningar som var i behov av ekonomisk hjälp. I det följande redogörs det för utredningens huvudförslag till ändringar av bestämmelserna om produktions- stöd.
Utredningen ansåg att det fanns flera skäl till att överväga att lämna andratidningsbegreppet som den grundläggande kvalifika- tionen för produktionsbidrag. Enligt utredningen hade första- och andratidningsbegreppen i debatten nära associerats till tidningarnas upplagor. Utredningen ansåg detta vara mindre tillfredsställande eftersom det inte var totalupplagan utan hushållstäckningen – dvs.
81
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
hur stor andel av hushållen tidningen når inom spridningsområdet
– som var grundläggande för en tidnings ekonomi. Det var enligt utredningen tidningar med låg täckning inom sitt spridnings- område och därmed följande svag annonstillförsel som borde ges ekonomisk kompensation. Vidare hade andratidningsbegreppet enligt utredningen använts oberoende av tidningarnas periodicitet och spridningsområdets storlek, vilket enligt utredningen hade fått till följd att vissa tidningar betraktades som andratidningar trots att de opererade på skilda läsarmarknader och inte stod i direkt kon- kurrensförhållande till de tidningar som betraktades som förstatid- ningar. Slutligen pekade utredningen på att förstatidningar med obetydliga skillnader i total upplaga i förhållande till respektive andratidning fått reducerade bidrag under hänvisning till att de haft samma svårigheter som en andratidning och att sådana fall var de mest omdiskuterade inom det dåvarande bidragssystemet.
Utredningen ansåg således att begreppet andratidning var oklart och ledde till svårigheter då det skulle användas i stödsammanhang. Samtidigt hade resultaten av de olika analyserna samt utvärderingen av hur stödsystemet hittills fungerat övertygat utredningen om att starka skäl förelåg att låta hushållstäckningen på utgivningsorten spela den avgörande rollen för om en tidning skulle erhålla pro- duktionsbidrag eller inte. Enligt utredningen visade branschekono- miska analyser att tidningar med minst 50 procent täckning nor- malt inte hade problem med annonstillströmningen och därmed ekonomin, och utredningen bedömde att marknadsanalyserna visa- de att täckningstalet 50 procent kunde tjänstgöra som en övre gräns för produktionsbidrag. Däremot fann utredningen att det inte var motiverat att tidningar med täckningstal i närheten av 50 procent skulle erhålla helt produktionsbidrag, eftersom de marknadsekonomiska bedömningarna visat att en tidnings situa- tion förbättrades successivt med ökande täckningstal. Utredningen föreslog därför att fullt bidrag skulle lämnas till tidningar med en täckning på högst 40 procent. Därefter skulle bidragsbeloppet reduceras med en tiondel per procentenhet till 49 procent. De täckningstal som skulle ligga till grund för bidragsgivningen skulle enligt förslaget beräknas på ett genomsnitt av de tre senaste årens täckningstal för att på så sätt undvika de olägenheter som tillfälliga förändringar skulle kunna medföra.
Även om det hade förekommit kritik mot systemet att produk- tionsbidragen beräknades på grundval av pappersförbrukningen och att tidningar genom att öka pappersförbrukningen därigenom
82
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
kunnat höja stödet, ansåg pressutredningen att det inte fanns någon bättre beräkningsnorm. Utredningen anförde att pappers- förbrukningen, minskad med annonsdelen, var att se som ett mått på omfånget av det redaktionella materialet, vilket var det utred- ningen ville stödja. Däremot fann utredningen skäl tala för att minska incitamentet till tillfälligt ökad pappersförbrukning i syfte att öka bidragets storlek. Utredningen föreslog därför att pappers- förbrukningen räknades som ett genomsnitt för de tre närmast föregående kalenderåren.
Möjligheten för Presstödsnämnden att bevilja bidrag till en förstatidning om det med hänsyn till förhållandena inom tid- ningens hela spridningsområde var uppenbart att den hade samma svårigheter som en andratidning ansåg utredningen skulle tas bort. Skälet var att utredningen inte fann något som tydde på att dessa tidningar som grupp skulle vara i behov av produktionsbidrag. Vidare ansåg utredningen att regelverket i princip inte skulle inne- hålla någon diskretionär prövning vid fördelningen av de kon- tinuerliga bidragen. Utredningen ansåg dock att Presstödsnämnden även i fortsättningen måste ha en möjlighet att besluta att bidrag inte skulle lämnas om täckningstalet låg under 50 procent, i de fall täckningstalet gav en uppenbart missvisande bild av den totala marknadssituationen.
För tidningar med liten upplaga noterade utredningen att dessa besvärades av dålig upplageekonomi, eftersom sådana tidningars fasta kostnader slås ut på ett mindre antal exemplar än vid stor upplaga. Utredningen fann det därför rimligt att reglerna för stöd till tidningar med mindre upplaga än 10 000 exemplar utformades så att hänsyn togs till de svårigheter som den lilla upplagan med- förde. Utredningen föreslog att det för gruppen flerdagarstidningar med en upplaga under 10 000 exemplar skulle utgå fullt produk- tionsbidrag upp till 50 procent hushållstäckning och en avtrappning mellan 50 och 60 procent efter samma princip som mellan 40 och 50 procent enligt huvudregeln i utredningens förslag (se ovan).
I stället för att som i presstödskungörelsen skilja mellan endags- tidningar och övriga tidningar ansåg utredningen att det var rim- ligare att dra gränsen mellan en tre dagarstidningar och fyra sju dagarstidningar. Vidare ansåg utredningen att gruppen fådagars- tidningar borde indelas i fyra kategorier utifrån deras varierande funktioner, spridning och ekonomisk bärkraft: rikstidningar med spridning över hela landet eller stora delar av landet, regiontid- ningar med geografisk spridning inom ett län, lokaltidningar med
83
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
geografisk spridning inom en eller flera kommuner samt förorts- tidningar med geografisk spridning inom en del av ett stor- stadsområde. Utredningen föreslog att fådagarstidningar med en hushållstäckning under 30 procent inom det egentliga sprid- ningsområdet skulle vara berättigade till produktionsbidrag. Vid 20 procent och därunder skulle de vara berättigade till fullt pro- duktionsbidrag och på samma sätt som för flerdagarstidningar skulle det finnas en avtrappning av bidragen vid täckningstal mellan 20 procent och 30 procent.
Utredningen angav att en huvuduppgift för produktionsbidragen var att de skulle göra det möjligt för existerande tidningar att utkomma med samma periodicitet och minst samma redaktionella standard som dittills, och det konstaterades samtidigt att det trots omfattande produktionsbidrag kunde inträffa att enstaka tidningar fick sådana ekonomiska problem att de inte skulle kunna fortsätta utgivningen i full skala. Utredningen ansåg att det i sådana lägen ur presspolitisk synvinkel borde vara ett klart bättre alternativ att utgivningen skulle kunna fortsätta än att tidningen lades ned. Utredningen föreslog därför en komplettering av reglerna för produktionsbidrag, innebärande att om en flerdagarstidning över- går till fådagarsutgivning skulle bidrag lämnas under två år med högst hälften av vad den tidigare erhållit. Bestämmelsen skulle enligt utredningen kunna göra det möjligt för tidningen att fort- sätta utgivningen men med lägre periodicitet och att under relativt goda ekonomiska förhållanden avveckla en del av den tidigare organisationen och planera för den nya situationen. I övrigt före- slog utredningen bl.a. övergångsregler för att göra övergången från det ena regelsystemet till det andra så mjuk som möjligt för de företag som tidigare varit men inte längre skulle bli berättigade att uppbära produktionsbidrag.
I den proposition som följde på utredningen (prop. 1975/76:131 Om statligt stöd till dagspressen) uttalade regeringen sitt stöd för utredningens bedömning att det inte primärt var konkurrens- förhållandena mellan tidningarna mätt i upplagestorlek utan en tidnings möjligheter att hävda sig på annonsmarknaden som var avgörande för dess ekonomi. Förhållandet motiverade enligt rege- ringen att andratidningsbegreppet ersattes med hushållstäckning inom utgivningskommunen som bidragskriterium. Likaså ansåg regeringen att de täckningstalsgränser som utredningen föreslagit var väl underbyggda.
84
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
Regeringen delade även utredningens förslag om att Presstöds- nämnden också i fortsättningen borde ha möjlighet att inte bevilja bidrag till tidningar som i och för sig uppfyllde villkoren för att få bidrag. Däremot ansåg regeringen att det även i fortsättningen skulle finnas möjlighet för Presstödsnämnden att bevilja produk- tionsbidrag till högtäckningstidningar. Förutsättningen för att bidrag skulle kunna lämnas borde därvid vara att det var fråga om en flerdagarstidning med samma utgivningsort som en annan fler- dagarstidning som uppbar produktionsbidrag. En annan förutsätt- ning skulle vara att det med hänsyn till förhållanden i de båda konkurrerande tidningarnas spridningsområden var uppenbart att högtäckningstidningen behövde bidrag för att dess konkurrens- förutsättningar i förhållande till den tidning som hade produk- tionsbidrag inte allvarligt skulle försämras. En restriktiv tillämp- ning var enligt regeringen angelägen. Tidningar som utan svårig- heter kunde få sina intäkter från marknaden borde inte erhålla bidrag och Presstödsnämnden borde bl.a. tillse att bidragsbehovet inte hade uppkommit till följd av alltför låga abonnemangspriser eller andra förhållanden som tidningsföretaget självt hade kunnat påverka. Regeringen anförde att nämnden också borde ta hänsyn till bl.a. förstatidningens möjligheter att öka sina intäkter på grund av sin ställning som prisledare.
Vidare anförde regeringen att stödet till dagspressen skulle avse den redaktionella verksamheten, varför regeringen i likhet med utredningen ansåg pappersförbrukningen för redaktionellt material vara en lämplig beräkningsnorm. Förslaget att beräkna pappers- förbrukningen som ett genomsnitt för tre år borde också enligt regeringen i viss mån minska risken för slöseri med papper.
I fråga om tidningar med liten upplaga ansåg regeringen att den av utredningen föreslagna högre täckningstalsgränsen för dessa tidningar var motiverad. Regeringen delade även utredningens uppfattning att fullt bidrag för fådagarstidningar borde lämnas vid högst 20 procent hushållstäckning och att reducerade bidrag borde lämnas vid en täckning mellan 20 och 30 procent. Täckningen borde enligt regeringen beräknas på det sätt utredningen föreslagit och bidraget borde utgå med ett fast belopp. För de riksspridda fådagarstidningarna ansåg regeringen liksom utredningen att dessa tidningar borde få ett 50 procent högre bidrag än övriga fådagars- tidningar. För att en tidning skulle bli betraktad som rikstidning ansåg regeringen att den skulle ha en upplaga på minst 10 000 exemplar. Regeringen ansåg däremot inte att även fådagarstidningar
85
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
med regionspridning i storstadsområdena borde få högre bidrag än övriga regiontidningar.
Utredningens förslag om produktionsbidrag vid minskning av periodiciteten delades också av regeringen. Det var enligt rege- ringen angeläget att det skapades möjligheter för sådana tidningar att som ett alternativ till total nedläggning fortsätta sin utgivning i en ekonomiskt mindre krävande form och det föreslagna bidraget bedömdes ge möjlighet till omorganisation under lugna och för de anställda bättre former.
Regeringen lämnade vidare förslag om höjda ersättningsnivåer för produktionsbidraget med hänsyn till de kostnadsökningar som hade inträffat och som väntades inom de närmaste åren samt med hänsyn till de bidragsberättigade tidningarnas dokumenterade svårigheter att möta kostnadsstegringarna. Regeringen anförde att den höjning av produktionsbidragen som förordades måste ses mot bakgrund av den exceptionella kostnadsutveckling som hade skett inom branschen under de föregående åren. Regeringen underströk emellertid att det inte var rimligt att produktionsbidragen fortsatte att öka i den takt som hade skett sedan införandet av stödet år 1971. Enligt regeringen borde de föreslagna bidragsnivåerna innebära att någon ytterligare höjning inte blev aktuell under de närmaste åren samt att uppkommande kostnadsökningar måste mötas med intensiva åtgärder i kostnadsbesparande syfte och med ökade intäkter av tidningsrörelsen. Slutligen lämnade regeringen förslag om övergångsbestämmelser i enlighet med vad utredningen föreslagit.
Konstitutionsutskottet (KU 1975/76:46) ansåg att den av rege- ringen föreslagna upplagegränsen på 10 000 exemplar för att en fådagarstidning skulle kunna betraktas som en rikstidning och därmed erhålla ett högre bidrag skulle kunna skapa svårigheter för de tidningar som erhöll produktionsbidrag men som hade en upp- laga på mellan 5 000 och 10 000 exemplar. Enligt utskottets mening borde dessa tidningar under en övergångsperiod beviljas ett större bidrag så att de skulle få möjlighet att genom redaktionella och andra insatser höja upplagan över den föreslagna gränsen. Ut- skottet föreslog därför en övergångsperiod på fyra år, varvid stödet skulle utformas enligt en trappstegsmodell och uttalade att frågan om upplagegränsen för dessa tidningar skulle prövas på nytt efter periodens slut. Utskottet hemställde att riksdagen skulle ge rege- ringen till känna vad utskottet anfört i denna del. I övrigt hem- ställde utskottet att riksdagen skulle godkänna regeringens förslag
86
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
till ändringar av produktionsbidraget. Riksdagen beslutade senare i enlighet med utskottets förslag (rskr. 1976/77:260).
3.2.5Dagspresskommittén
Direktiven till dagspresskommittén beslutades vid regeringssam- manträde i januari 1978. Kommittén fick i uppdrag att belysa stödets effekter på och betydelse för tidningsföretagens ekono- miska situation och det uttalades att kommittén därvid borde särskilt belysa möjligheterna att utforma bidragsreglerna så att de stimulerade till ökad produktionssamverkan och andra kostnads- besparingar genom samverkan samt även i övrigt befrämjade god hushållning.
Dagspresskommittén konstaterade i sitt slutbetänkande SOU 1980:32 Stödet till dagspressen att stödet över statsbudgeten till dagspressen i stort sett fungerat som avsett. På en punkt hade man dock enligt kommittén delvis misslyckats: stödet hade inte ökat benägenheten till samarbete i annat än distributionen.
I fråga om driftsbidrag föreslog kommittén en del förändringar. Kommittén menade att fådagarstidningar särskilt under en etable- rings- eller relanseringsfas genom sin redaktionella aktivitet kunde åstadkomma en onormalt stor lösnummerförsäljning. För att fådagarstidningar under kortare perioder skulle kunna marknads- föra sig på sådant sätt utan att produktionsbidraget äventyrades, ansåg kommittén att regelsystemet borde kompletteras så att det för fådagarstidningar räckte att upplagan var abonnerad till över- vägande del, dvs. till 51 procent. Gällande villkor var att tidningens totalupplaga i huvudsak skulle vara abonnerad enligt praxis 70 procent av exemplaren. Vidare ansåg kommittén att villkoret om högsta annonsandel i tidningen borde skärpas för fådagarstid- ningar, från högst 50 procent till högst 40 procent. Syftet som kommittén angav var att ytterligare markera att stödet avsåg s.k. redaktionella komplementtidningar. I fråga om kravet att tid- ningens abonnemangspris inte fick stå i uppenbart missförhållande till abonnemangspris för liknande tidningar menade kommittén att utgångspunkten skulle vara det genomsnittliga priset för alla tid- ningar i samma kategori, dvs. med samma utgivningsfrekvens och liknande spridnings- och konkurrensförhållanden. Skälet var att kommittén befarade att bestämmelsen blev uddlös om jämförelse- gruppen gjordes väldigt liten. Slutligen föreslog kommittén att
87
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
Presstödsnämnden skulle ges möjlighet att beräkna täckningstalet för annan kommun än den där huvudredaktionen fanns, om det var rimligt med hänsyn till verksamhetens inriktning. Det borde enligt kommittén inte vara möjligt för tidningsföretag att få produktions- bidrag genom taktisk placering av huvudredaktionen i en större kommun än den verksamheten egentligen avsåg, t.ex. med hänsyn till tidningens innehåll.
När det gällde bestämmelserna som avsåg produktionsbidrag till fådagarstidningar hade kommittén i sitt delbetänkande Ds B 1978:10 Översyn av presstödet föreslagit att fådagarstidningar, vid sidan av ett förstärkt stöd, skulle innehålla minst 1 500 spaltmeter redak- tionellt utrymme per år för att erhålla produktionsbidrag. Rege- ringen anslöt sig till kommitténs förslag, men vid riksdagsbehand- lingen ansågs det att förslaget om redaktionellt utrymme borde övervägas ytterligare. I slutbetänkandet anförde kommittén att den på nytt hade övervägt frågan och därvid kommit fram till att det var motiverat att ha ett krav på lägsta volym redaktionellt innehåll men att kravet kunde sättas något lägre än vad som tidigare föreslagits utan att det skulle leda till att produktionsbidrag skulle gå till tidningar med mycket liten redaktionell produktion. Kommittén föreslog således att en tidning skulle ha minst 1 300 spaltmeter redaktionellt utrymme per år för att kunna komma i fråga för produktionsbidrag.
I fråga om reglerna avseende produktionsbidrag till flerdagarstid- ningar ansåg kommittén att dessa var ändamålsenliga som sådana. Kommittén föreslog därför inga systematiska ändringar i denna del. I delbetänkandet hade kommittén emellertid föreslagit förstärk- ningar av bidragsbeloppen för tidningar inom denna kategori.
I den proposition som följde på kommitténs arbete, (prop. 1980/81:137 om stödet till dagspressen), föreslog regeringen att dagstidningsbegreppet borde preciseras till att avse allmän ny- hetstidning och publikation av dagspresskaraktär med reguljär nyhetsförmedling och/eller allmän politisk opinionsbildning, vilket angavs stå i överensstämmelse med dåvarande praxis. Skälet till preciseringen var att minimera utrymmet för inte avsett utnytt- jande av presstödet och missbruk av reglerna. Vidare föreslog rege- ringen att produktionsbidrag till en självständig edition borde utgå i proportion till andelen unikt material, på så sätt att bidrag skulle börja utgå vid 51 procent sådant material och stegvis ökas till fullt bidrag vid 65 procent sådant material. Förslaget avsåg hindra spekulativa editionsstarter. Samma skäl anfördes till stöd för ett
88
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
förslag om ändring av definitionen av rikstidning. Som rikstidning borde enligt regeringen räknas en tidning vars upplaga till över- vägande del avsattes utanför utgivningsregionen men i olika delar av landet och i minst hälften av
När det gällde kommitténs förslag om ändringar i tilldelnings- reglerna med avseende på fådagarstidningar fann regeringen att förslagen var väl ägnade att främja de presspolitiska ambitioner som var förenade med produktionsbidraget. Förslagen borde därför enligt regeringen genomföras. Likaså förordade regeringen att kommitténs förslag angående ändringar i villkoren för både få- och flerdagarstidningar borde genomföras. Härutöver lämnade rege- ringen förslag om bl.a. höjt stödbelopp för fådagarstidning med riksspridning. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens för- slag i denna del (rskr. 1980/81:289).
3.2.6Femte pressutredningen
Femte pressutredningen hade i uppdrag att utreda bl.a. frågan om företag som ger ut annonsblad skall kunna erhålla presstöd. Utredaren skulle göra en förutsättningslös analys av annons- bladssituationen. Bakgrunden till frågeställningen framgick av utredningens direktiv 1983:17:
Dagspressen finansierar en betydande del av sin redaktionella verk- samhet med annonsintäkter, och tidningarnas livskraft beror på hur väl de lyckas hävda sig på annonsmarknaden. När därför utgivningen av annonsbladen snabbt ökade i slutet av
89
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
blad i sådan omfattning. Riksdagen godkände denna förändring i grunderna för statligt stöd till dagspressen (KU 1979/80:41, rskr. 229). I sitt slutbetänkande ansåg Dagspresskommittén att dagspress- branschen själv kunde förväntas lösa sitt annonsbladsproblem utan ingripanden från statsmakterna och ansåg att den nya bestämmelsen kunde avvaras. Som skäl angav kommittén att dagstidningarna kunde vidta marknadsföringsåtgärder mot annonsbladsutgivning och att Svenska Tidningsutgivareföreningen hade antagit entydiga rekommen- dationer om återhållsamhet på området. Under den senare behand- lingen av kommitténs förslag ansåg emellertid både regering och riksdag att bestämmelsen skulle finnas kvar.
I september 1982 informerade Presstödsnämnden om att den inte ansett den nya bestämmelsen tillämplig på tidningsföretag som startar annonsblad. Nämnden tog också upp frågan om hur annonsblads- utgivning inom dagspressföretag kan komma att påverka de ekono- miska förutsättningarna för pressen samt hur stödet till dagspressen som en följd därav kan behöva ändras. Problemet som nämnden såg var att om en högtäckningstidning lyckades med utgivning av annonsblad skulle lågtäckningstidningens situation försvåras och dess behov av produktionsbidrag skulle öka. Sannolikt skulle också frågan om vid vilka täckningstal produktionsbidrag skulle utgå behöva om- prövas. Om däremot en lågtäckningstidning skulle lyckas med utgiv- ningen av ett totaltäckande annonsblad skulle den reguljära tidningens låga täckning enligt nämnden inte längre vara ett korrekt uttryck för dess marknadssituation och därmed inte heller för dess behov av produktionsbidrag.
I samband med att utredningen i oktober 1983 presenterade en delrapport avseende dagstidningarnas utgivning av egna annonsblad blev regeringen uppmärksammad på frågan hur väl reglerna för reducerat produktionsbidrag återspeglade marknadsförhållandena. Utredningens undersökning hade visat att förstatidningarna i Malmö och Stockholm hade ett överlägset grepp om annonsmark- naden på respektive utgivningsort, trots att täckningstalet för respektive tidning låg under 50 procent och de därmed hade rätt till reducerat produktionsbidrag. I tilläggsdirektiv (dir. 1984:38) gav därför regeringen utredningen i uppdrag att analysera verkningarna av ett reducerat produktionsbidrag för berörda tidningar och deras konkurrenter mot bakgrund av tidningarnas upplageförhållande, geografiska spridning, ekonomiska ställning och situation på annonsmarknaden. Regeringen uttalade samtidigt att utredningen borde beakta att det statliga presstödet i form av produktionsbidrag fick betraktas som kompensation för uteblivna annonsintäkter och att särskild hänsyn borde tas till det statsfinansiella läget och den
90
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
därav följande betydelsen av att noggrant pröva behovet av och effektiviteten i stödet.
Utredningen anförde i sitt slutbetänkande (Ds U 1985:2 Effek- tivare presstöd), som överlämnades i mars 1985, att Tidnings- utgivareföreningen inte längre var emot att medlemmarna gav sig in på reklambladsmarknaden och att denna förändrade inställning öppnat vägen för de konkurrerande etableringar som dagstidningar gjort av regiontäckande gratis- och annonstidningar i Stockholm och Malmö men också för några offensiva satsningar. Utredningen bedömde att utvecklingen gjorde det angeläget att skärpa regeln om att produktionsbidrag inte kunde ges till företag med en annons- bladsutgivning som intäktsmässigt översteg tidningsutgivningen: för det första skulle intäktsjämförelsen endast avse tidningsutgiv- ningens annonsintäkter, för det andra skulle annonsbladsutgiv- ningens annonsintäkter få uppgå till högst 25 procent av tidnings- utgivningens annonsintäkter. Varje år andelen under det närmast föregående kalenderåret var högre, skulle tidningsföretaget förlora sin rätt att få bl.a. produktionsbidrag. Jämförelsebeloppen skulle enligt utredningen vara dels de annonsintäkter som belastades med det lägre, dels de annonsintäkter som belastades med det högre uttaget enligt reklamskatteförordningen. Utredningen menade att procenttalsgränsen borde kunna skilja defensiva och offensiva annonsbladsetableringar åt och genom anknytningen till reklam- skatteförordningen skulle alla slag av annons- och gratispubli- kationer komma med i jämförelseunderlaget utan att de behövde definieras närmare i presstödsförordningen. I övrigt ansåg utred- ningen att det inte fanns något behov av statliga åtgärder på om- rådet.
Vid behandlingen av budgetpropositionen år 1984 föreslog kon- stitutionsutskottet att det skulle tillsättas en parlamentariskt sam- mansatt utredning sedan massmediekommittén (U 1982:07) och femte pressutredningen hade fullgjort sitt arbete. Riksdagen anslöt sig till förslaget. I samband med att regeringen beslutade att till- kalla en sådan kommitté anfördes det att kommittén i sitt arbete borde väga in de överväganden och förslag som förts fram av femte pressutredningen (dir. 1985:52).
91
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
3.2.7Dagstidningskommittén
Direktiven till Dagstidningskommittén (dir. 1985:52) beslutades vid regeringssammanträde i november 1985. Uppdraget för kom- mittén var brett och huvudförutsättningen för dess arbete var att den statliga presspolitiken skulle ligga fast. Statliga stödinsatser till dagspressen skulle även fortsättningsvis syfta till att bevara mång- falden i nyhetsförmedling och opinionsbildning för att därmed stärka och slå vakt om dagspressens stora betydelse för medborgare i ett demokratiskt samhälle. Utgångspunkten för arbetet skulle vara en utvärdering av effekter och erfarenheter av det dåvarande presstödet. Utvecklingen över tid borde beaktas liksom synpunkter och bedömningar som framförts i tidigare utredningsarbeten och i andra målinriktade sammanhang.
I oktober 1988 överlämnade kommittén sitt betänkande SOU 1988:48 Reformerat presstöd. I avsnittet som rörde det direkta stödets inriktning och utformning diskuterade kommittén inled- ningsvis mångfaldsbegreppet. Kommitténs slutsatser var att den presspolitiskt eftersträvade mångfalden avsåg bredd i nyhetsförmed- ling och opinionsbildning. Dagspressen i sin helhet borde enligt kommittén omfatta så stor spännvidd som möjligt både i fråga om den rena nyhetsrapporteringen och de värderingar och idérelationer som hörde ihop med fortlöpande nyhetsförmedling. Medlet för att uppnå målet angavs vara största möjliga antal självständiga redak- tionella produkter, som tillsammans representerade ett så brett åsiktsspektrum som möjligt.
Med konkurrens avsåg kommittén valfrihet och konkurrens på läsarmarknaden och anförde att en tidning borde vara så utformad att den uppfattas som ett alternativ eller ett komplement för läsare av allmänna nyheter och samhällsdebatt för att den skall anses konkurrera på marknaden. Konkurrensaspekten ansågs inte bunden till lika periodicitet eller samma omfattning av de redaktionella ambitionerna. Vidare ansågs det att en tidning kunde betraktas som en konkurrent på läsarmarknaden, även om volymen redaktionellt material inte var direkt jämförbar med den ena eller andras kon- kurrent.
Det presspolitiskt centrala i mångfaldsbegreppet var enligt kom- mittén antalet självständiga redaktionella produkter. Kommittén anförde att mångfalden som målbeskrivande term inom presspoli- tiken med denna tolkning inte hade något samband med det juri- diska eller företagsekonomiska företagsbegreppet, utan åsyftade en
92
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
publicistisk och redaktionell mångfald. Enligt kommittén var företagsformer och ägareförhållanden sålunda i detta sammanhang av mindre intresse, och i första hand av betydelse när det gällde att avgöra den enskilda tidningsrörelsens verkliga behov av statligt stöd för sin utgivning.
När det gällde dagstidningsbegreppet framförde kommittén att det inte hade framkommit skäl att förorda någon principiell för- ändring i fråga om avgränsningen totalt sett av de kategorier tid- ningar som skulle kunna få del av statligt presstöd i den mån de uppfyllde vissa kriterier, och kommittén ansåg att den större delen av de medel staten ställde till förfogande liksom dittills borde utgå selektivt, dvs. riktas till tidningar som vid en prövning utifrån givna normer visade sig ha ett angeläget behov av stöd för att trygga sin fortsatta utgivning.
Kommittén ansåg att det allmänna presstödet i princip borde vara tillgängligt för pressorgan som inbördes uppvisade stora olik- heter i fråga om utgivningsfrekvens, omfång, m.m. Det begrepp kommittén förordade skulle användas för pressorgan som kunde komma ifråga för presstöd var allmän nyhetstidning, inbegripande även publikationer som utkom med ett nummer per vecka och som bedrev löpande allmän nyhetsförmedling eller fullgjorde opinions- bildande uppgifter motsvarande den traditionella dagspressen.
Det kunde enligt kommittén diskuteras om det behövdes någon ytterligare beskrivning av hur begreppet allmän nyhetstidning skulle uppfattas i presstödssammanhang. Kommittén angav dock att den ansåg att en allmän nyhetstidning i dess mest renodlade form uppfyllde tre kriterier: 1) tidningen har en bred nyhetsbevak- ning, 2) tidningen deltar fortlöpande i den politiska opinionsbild- ningen även på annat sätt än genom nyhetsrapportering från det politiska fältet samt 3) tidningen granskar kritiskt den verksamhet som utövas av de inflytelserika i samhället. Kommittén utvecklade närmare vad som avsågs med de tre kriterierna och uttalade att det borde anses vara tillräckligt om en tidning motsvarade två av de tre angivna kriterierna för att falla in under begreppet allmän nyhets- tidning.
Härutöver anförde kommittén att det som en komplettering av de anförda positiva kriterierna lämpligen borde tillfogas ytterligare distinktioner i syfte att markera en avsedd begränsning. Det rörde bl.a. utgivningsfrekvens, redaktionell inriktning, målgrupp och spridningsområde. Sammanfattningsvis ansåg kommittén att en tidning måste utkomma med minst ett nummer per vecka, ha en
93
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
redaktionell bevakning som till övervägande del inte var begränsad till ett enstaka eller några få intresseområden eller segment i samhällslivet. Vidare borde tidningen vända sig till allmänheten och i huvudsak distribueras i landet. Slutligen ansåg kommittén att begreppet allmän nyhetstidning inte var tillämpligt på publikationer som utges i statlig regi.
När det gällde bedömningen av avläggare och editioner ansåg kommittén att det fanns skäl att i presstödssammanhang godta uppfattningen att en tidnings titel konstituerar dess identitet. Vidare förordade kommittén som generell princip att staten även i samband med presstödsärenden fullt ut godtar den identitet som en viss tidning tilldelats av sin utgivare genom valet av publikationens namn. Kommittén uttalade att om en tidningsledning ansåg någon del av sin upplaga så avvikande till innehållet att den marknads- mässigt kunde lanseras under en egen titel borde detta i konsekvens med nämnda princip primärt godtas även som utgångspunkt för beräkning av presstöd.
För att förhindra sådana utpräglade skenkonstruktioner som i enstaka fall trots allt skulle kunna tillgripas i syfte att ge en viss effekt i presstödshänseende föreslog kommittén att det skulle byggas in en spärr. Denna spärr innebar enligt föreslaget att Presstödsnämnden vid sin prövning av stödärenden skulle åläggas att särskilt beakta om det i ett visst fall genomförts en uppsplittring på flera titlar av en tidning som förut utgivits under en enhetlig beteckning och där utgåvorna alltjämt hade ett klart administrativt, produktionstekniskt och redaktionellt samband. Om detta var fallet och det inte kunde påvisas andra motiv för den formella kon- struktionen än möjligheten att bidragstilldelningen skulle kunna öka skulle en framställning inte beviljas i vidare mån än som skulle ha skett med det gemensamma tidningsnamnet bevarat.
Å andra sidan föreslog kommittén en särskild regel som skulle göra det möjligt att för ett litet fåtal tidningar beräkna presstödet efter samma grunder som dittills skett, dvs. att presstöd skulle kunna utgå till editioner med relativt långt driven differentiering av innehållet och med marknadsföring och distribuering inom skilda geografiska områden men med användande av det inarbetade gemensamma namnet för samtliga editioner. Detta borde dock gälla endast under tre förutsättningar: 1) den ifrågavarande del- upplagan (editionen) skulle innehållsmässigt i betydande grad skilja sig från övriga delar av upplagan (cirka två tredjedelar eget material i förhållande till varje annat edition av samma tidning), 2) den
94
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
skulle tillhandahållas på en marknad som var klart avgränsad från det geografiska område där tidningen i övrigt hade sin huvudsakliga spridning samt 3) editionen skulle även enligt de tidigare reglerna ha fått presstöd beräknat separat, dvs. den skulle med tillämpning av det äldre synsättet ha klassificerats som ”en särskild dagstid- ning” trots att den i praktiken utgjort endast en av två eller flera delupplagor.
Med hänsyn till tidningarnas mycket skiftande storlek, mark- nadsambitioner och ekonomiska förutsättningar fann kommittén att det inte var möjligt att utforma villkor och beräkningsgrunder för driftsstöd som skulle bli tillämpliga för samtliga kategorier, utan att normerna i viss mån måste differentieras med hänsyn till de skiftande förutsättningarna i olika tidningsgrupper. När det gällde de närmare bestämmelserna om driftsstöd hade kommittén ambitionen att åstadkomma ett regelverk med så få separata beräk- ningsklasser och särbestämmelser som möjligt. Den indelnings- grund som kommittén ansåg vara sakligt relevant och enkel att tillämpa byggde på tidningarnas olika utgivningsfrekvens, och kommittén föreslog en gruppering i högfrekventa
För hög- och medelfrekventa dagstidningar ansåg kommittén att driftsstöd skulle kunna lämnas endast om tidningen hade en abon- nerad upplaga på minst 2 000 exemplar, tidningens totala upplaga i huvudsak var abonnerad samt att tidningens abonnemangspris inte var uppenbart lägre än vad som i allmänhet tillämpades av tidningar i motsvarande kategori. Kriterierna motsvarade vad som dittills gällt som generell norm. Däremot ansåg kommittén att bestämmel- sen om att tidningsföretagen inte samtidigt med driftsstöd fick ge ut annonsblad av en viss omfattning skulle slopas, eftersom kom- mittén menade att bestämmelsen i vissa fall kunde få en negativ inverkan på konkurrensmöjligheterna för dagstidningar med svag ekonomi.
Beträffande täckningstalet ansåg kommittén att ett täckningstal på högst 40 procent, beräknat som ett genomsnitt för den vid an- sökningstillfället föregående treårsperioden, i fortsättningen borde vara förutsättning för att kunna komma i fråga för driftsstöd när det gällde hög- och medelfrekventa nyhetstidningar, oavsett om upplagan låg över eller under 10 000 exemplar. Av praktiska skäl ansåg kommittén att man liksom dittills som huvudregel i princip skulle likställa utgivningsorten med den kommun där tidningens
95
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
huvudredaktion fanns, med möjlighet för Presstödsnämnden att, med stöd av en undantagsregel, beräkna täckningstalet efter sprid- ningen inom ett annat område än den kommun där huvudredak- tionen låg.
Liksom femte pressutredningen föreslog kommittén att den bestämmelse genom vilken tillämpning högtäckningstidningar kun- nat uppbära produktionsstöd skulle upphöra. Kommittén anförde inledningsvis att bestämmelsen inte hade samma berättigande sedan andratidningsbegreppet övergetts till förmån för hushållstäckning som kvalifikationsgrund. Härutöver anförde kommittén att för- slaget om en absolut gräns vid 40 procent i hushållstäckning för rätt till driftsstöd gjorde att det redan av systemtekniska skäl skulle bli än mera inkonsekvent att behålla undantagsregeln. Kommittén bedömde också att samtliga de tidningar som dragit fördel av bestämmelsen utgavs av ekonomiskt stabila företag vilkas mate- riella behov av subventionering för den löpande driften måste anses obefintligt.
Kommittén föreslog vidare att det för hög- och medelfrekventa dagstidningar inte skulle finnas någon regel om en viss högsta procentandel annonser i det kommande regelverket för driftsstöd. Skälen var bl.a. att kommittén bedömde att tidningar med ett täckningstal på lägre än 40 procent generellt sett skulle ha synner- ligen små möjligheter att komma i närheten av en annonsandel på 50 procent av totalutrymmet. Kommittén befarade vidare att en sådan bestämmelse indirekt skulle kunna medverka till kostnads- höjningar i tidningsproduktionen inte endast för vederbörande stödmottagare utan även på marknaden i stort.
Vidare förordade kommittén som princip för avveckling av tidigare uppburet driftsstöd att en tidning som förlorat sin rätt till stöd inte skulle få hela stödet indraget omedelbart. I stället skulle stödet avtrappas under en övergångsperiod på tre år.
I fråga om beräkningen av stödet föreslog kommittén en ny beräkningsmetod, under åberopande av att kopplingen till ett företags pappersförbrukning inte ens från början tillkom för att ge ett mått på dess papperskostnader och att bidragsnivåns ökning under senare år urholkat varje samband mellan stödbelopp och faktiska kostnader. Andra skäl som angavs var att den dittills använda metoden krävde en tämligen omständlig beräknings- procedur och att metoden troligen ledde till en onödigt frikostig papperskonsumtion.
96
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
Utgångspunkten för den nya beräkningsmetod kommittén förordade var den aktuella tidningens veckovolym (tidningens upp- laga multiplicerad med antalet utgivna nummer per vecka). Vecko- volymen, uttryckt i tusental exemplar, skulle sedan multipliceras med en generellt gällande bidragssats, vars storlek i kronor bestämdes av statsmakterna. Tidningens driftsstöd skulle bli lika med det belopp som erhölls genom multiplikationen, såvitt inte en på förhand bestämd maximinivå överskreds.
För att en lågfrekvent nyhetstidning skulle kunna få driftsstöd föreslog kommittén, i linje med vad som också tidigare gällt, att den skulle ha en abonnerad upplaga på minst 2 000 exemplar. Vidare föreslog kommittén att bestämmelsen om att tidningsföre- tagen inte samtidigt fick ge ut annonsblad i en viss omfattning borde kunna slopas även för de lågfrekventa tidningarna. Motive- ringen var densamma som för övriga tidningskategorier.
Kravet att stödtidningarnas pris inte uppenbart fick avvika från ”vad tidningar har i den kategori som tidningen tillhör” före- slog kommittén skulle avskaffas för lågfrekventa tidningar. Kom- mittén anförde som en bakgrund att gruppen fådagarstidningar inte var särskilt enhetlig till sin struktur och att förekommande abon- nemangspriser varierade högst väsentligt mellan tidningarna i gruppen. Det var därför enligt kommittén inte särskilt lätt att i fråga om de lågfrekventa tidningarna urskilja något lämpligt jäm- förelsepris, som skulle kunna anses typiskt för ”vad tidningar har i den kategori som tidningen tillhör”. Det kunde enligt kommittén också ifrågasättas om hänsynen till jämförbara konkurrenter var relevant i sammanhanget, eftersom en lågfrekvent tidning i flertalet fall hade karaktären av komplementtidning i förhållande till någon flerdagarstidning, och i den mån den befann sig i konkurrens på abonnentmarknaden gällde denna position knappast i relation till någon annan lågfrekvent tidning.
Däremot ansåg kommittén att ett abonnemangspris på en viss nivå även för de lågfrekventa tidningarnas del gav tidningen och dess läsare möjlighet att visa att tidningen fyllde ett sådant behov att ett statligt bidrag låg i linje med presstödets syfte. Ett villkor som angav en minimigräns för abonnemangspriset borde därför enligt kommittén gälla även för de lågfrekventa stödmottagande tidningarna. Den lösning kommittén förordade för den aktuella tidningskategorin var att det utifrån en skälighetsbedömning skulle anges en viss nivå uttryckt i kronor, under vilken abonnemangs- priset inte fick ligga om driftsstöd skulle kunna beviljas.
97
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
För att undvika risken att Presstödsnämnden skulle ställas inför ett antal diskretionära bedömningar vid bidragsärenden, bl.a. av- seende gränsdragningen gentemot annonsblad med vissa redak- tionella ambitioner, fann kommittén det ändamålsenligt att det även framgent skulle finnas en minimigräns beträffande det redak- tionella innehållets omfång. Kommittén föreslog emellertid att denna gräns skulle sänkas i förhållande till vad som dittills gällt. Likaså ansåg kommittén att det även fortsättningsvis skulle finnas en spärr mot att de lågfrekventa tidningarna till mycket stor del fylldes med annonser samtidigt som den redaktionella texten fick en relativt sett liten andel av det totala utrymmet. Även här ansåg dock kommittén att en viss uppmjukning kunde godtas och kom- mittén föreslog att maximigränsen för annonsernas andel av total- utrymmet för denna tidningskategori skulle bestämmas till 50 pro- cent, dvs. samma proportion som dittills gällt för flerdagars- tidningar.
I fråga om högsta hushållstäckning för att en tidning skulle kunna komma ifråga för stöd föreslog kommittén att gränsen skulle höjas från 20 procent till 25 procent. En sådan ändring bedömdes av kommittén kunna medverka till att etablering av nya endagstidningar skulle komma att underlättas, särskilt för den typ av tidningar som var inriktade på en utpräglat lokal nyhetsförmed- ling och opinionsbildning och vars spridning var starkt begränsad till ett mindre geografiskt område, t.ex. en enda kommun. Kom- mittén noterade att för många sådana publikationer kunde även ett relativt högt täckningstal i många fall representera endast en liten utgivningsvolym mätt i absoluta tal, i synnerhet i mera glest be- folkade delar av landet, där förhållandena på såväl läsar- som annonsmarknaden påtagligt avvek från genomsnittet.
Liksom för hög- och medelfrekventa tidningar föreslog kom- mittén en motsvarande avtrappningsregel för stödet, för det fall hushållstäckningen skulle komma att överstiga 25 procent. Hus- hållstäckningen skulle beräknas som ett genomsnitt för de tre åren som föregick bidragsansökan för att ytterligare undvika att en tidning skulle drabbas av ett plötsligt och oväntat bortfall av drifts- stöd.
Kommittén lämnade också förslag om reduktion av stödbelopp i särskilda fall. Kommittén anförde att det för vissa undantagsfall syntes rimligt att den författningstillämpande myndigheten gavs befogenhet att reducera eller helt dra in ett stödbelopp som enligt huvudnormerna annars skulle ha beslutats. Kommittén åsyftade
98
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
dels sådana fall där det på företagsekonomiska grunder entydigt kunde dras slutsatsen att ett avsteg från huvudnormerna var skäligt, dels tillfällen då ett tidningsföretag hade valt att pantförskriva ett väntat men ännu inte beslutat driftsstöd.
Enligt kommittén föreföll det ostridigt att ett företags eko- nomiska rörelseresultat i enstaka fall kunde utvecklas så gynnsamt att en fortsatt tilldelning av statligt driftsstöd måste betraktas som helt överflödigt trots att det fortfarande rörde sig om en lågtäckningstidning. Två fall borde enligt kommittén föranleda att huvudreglerna frångicks: 1) en tidnings rörelseresultat, sedan det belopp som uppburits i driftsstöd frånräknats, var positivt och uppgick till mer än hälften av stödbeloppet, 2) ett tidningsföretag, vilket samtidigt som det utgav en lågtäckningstidning var intro- ducerat på aktiebörsen, beslutade om vinstutdelning till aktie- ägarna.
Vidare skulle enligt kommittén reduktion kunna komma ifråga i vissa fall när två tidningar hade ett så nära samarbete redaktionellt och produktionsmässigt att den ena var att betrakta som avläggare och den andra som huvudtidning. Kommittén ansåg det rimligt att, när ett sådant administrativt och organisatoriskt samband förelåg, hänsyn skulle kunna tas härtill på så sätt att frågan om driftsstöd för avläggarens del gjordes beroende inte endast av den tidningens täckningstal etc. utan i viss mån även av huvudtidningens förhållan- den. Kommittén bedömde att det var lämpligt att reducera bidraget i de fall då det förelåg ett odiskutabelt förhållande mellan en huvudtidning och en avläggare, vilket karaktäriserades av gemen- samt ägarskap, samordnad produktion och till stor del gemensamt innehåll, och då huvudtidningen hade en avsevärt större upplaga än avläggaren. Kommitténs förslag innebar således att om en av- läggares upplaga var mindre än en fjärdedel av huvudtidningens skulle driftsstöd till avläggaren beviljas endast för det fall att även huvudtidningen var berättigad att uppbära sådant stöd.
Slutligen lämnade kommittén förslag om reducerat driftsstöd för det fall ett tidningsföretag hade pantförskrivit ett väntat bidrag. Kommittén förordade här en föreskrift med den innebörden att rätten till presstöd visserligen skulle bestå även vid pantsättning men att stödbeloppet då inte fick bestämmas till högre belopp än hälften av vad som annars skulle ha kunnat beviljas. Kommittén anförde i sammanhanget att om vederbörande myndighet trots den föreslagna restriktionen ändå i något fall skulle underrättas om att pantsättning av ett kommande bidrag ägt rum, borde detta föran-
99
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
leda myndigheten till en särskilt noggrann undersökning av de närmare förhållandena innan beslut fattades, eftersom förhållandet borde ses som en tydlig varningssignal om att tidningens fortsatta existens även i ett mycket kort perspektiv kunde vara hotad. Kom- mittén pekade också på möjligheten att tillämpa ett undantags- förfarande, som föreslogs alltjämt skulle finnas kvar i det framtida regelverket, innebärande att en viss del av ett beviljat bidrag kunde hållas inne av myndigheten till slutet av året och utbetalas först då, om förutsättningarna alltjämt bestod.
I den proposition som följde på Dagstidningskommitténs arbete (prop. 1989/90:78 om reformerat presstöd) ansåg regeringen att dagstidningsbegreppet i princip skulle definieras på det sätt som utvecklats genom Presstödsnämndens praxis. Med dagstidning skulle därvid avses allmän nyhetstidning och publikation av dags- presskaraktär med reguljär nyhetsförmedling eller allmän politisk opinionsbildning. Vidare skulle en dagstidning normalt komma ut med minst ett nummer varje vecka, ha ett innehåll som i huvudsak var skrivet på svenska samt i huvudsak distribueras inom landet. Presstöd skulle dock inte lämnas till publikationer som utgavs i statlig eller kommunal regi.
Liksom kommittén föreslog regeringen att en tidnings namn i presstödssammanhang skulle avgöra dess identitet för att stöd- berättigade dagstidningar skulle kunna särskiljas. Regeringens för- slag innebar vidare att för att en tidning skulle vara berättigad till driftsstöd skulle den ha en andel eget redaktionellt material som översteg 55 procent av det totala redaktionella materialet samt att två editioner av samma tidning kunde betraktas som två separata tidningar om innehållet i tillräcklig omfattning skiljde dem åt. Regeringen anförde som skäl till förslaget bl.a. att regelsystemet borde vara så entydigt att det motverkade uppkomsten av utpräg- lade skenarrangemang utan att det för den skull förhindrade för- enklingar och rationaliseringar. Detta borde enligt regeringen kunna uppnås om ett gränsvärde på 55 procent uppställdes. Någon avtrappningsregel ansågs dock inte erforderlig och erfarenheten fick enligt regeringen visa om 55 procentgränsen var väl avvägd eller om nivån skulle behöva justeras i framtiden.
I fråga om driftsstödets allmänna inriktning överensstämde rege- ringens förslag i stort sett med kommitténs. Regeringens förslag innebar följande. Driftsstöd skulle få lämnas till sådana dags- tidningar som hade ett konkurrensmässigt underläge till följd av låg spridning bland hushållen på utgivningsorten och därmed var
100
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
mindre attraktiva på annonsmarknaden. Dagstidningarna skulle in- delas i tre grupper efter utgivningsfrekvens, nämligen högfrekventa (sex sju nummer per vecka), medelfrekventa (tre fem nummer per vecka) och lågfrekventa (ett två nummer per vecka). Bland de högfrekventa skulle storstadstidningarna behandlas för sig och bland de lågfrekventa skulle åtskillnad göras mellan tidningar med riksspridning och övriga tidningar. För att en dagstidning skulle räknas in i gruppen högfrekventa storstadstidningar borde även gälla att tidningen under två år före det kalenderår stödet avsåg utgivits med ett redaktionellt textomfång motsvarande mer än 30 000 spaltmeter per år.
Beträffande kvalifikationskriterierna för allmänt driftsstöd till hög- och medelfrekventa dagstidningar samt till lågfrekventa dags- tidningar motsvarade regeringens förslag i huvudsak det som kom- mittén förordat. I allt väsentligt motsvarade också regeringens förslag om en ny beräkningsmetod för driftsstödet det förslag som kommittén lämnat. En överensstämmelse mellan kommitténs och regeringens förslag förelåg även avseende bestämmelser om av- veckling av driftsstöd, reduktion av stödbelopp i särskilda fall, rätt till stöd vid vinstutdelning, pantförskrivning samt möjlighet att hålla inne beviljat driftsstöd.
Konstitutionsutskottet biträdde i stort sett regeringens förslag om driftsstöd (KU 1989/90:KU31). När det gällde de föreslagna bestämmelserna om möjlighet till reduktion av driftsstödet m.m., förutom förslaget om möjlighet till reduktion vid pantförskrivning av framtida stödbelopp, var utskottet emellertid inte berett att ta ställning till förslagen. Utskottet delade visserligen uppfattningen att avsikten med presstödet inte var att bevilja bidrag till tidningar som på egen hand lyckades uppnå en vinst av viss storlek i för- hållande till driftsstödet och att det inte heller kunde vara rimligt att en dagstidning som uppbar presstöd skulle kunna använda härigenom frigjorda ekonomiska resurser så att de i stället för den egentliga tidningsutgivningen kom utomstående parter till godo. Utskottet uttalade därför att det kunde vara befogat med regler som möjliggjorde en reduktion av stödbeloppet också i sådana fall. Emellertid pekade utskottet på att de föreslagna reglerna för reduk- tion av stödbeloppet för företag med särskilt goda resultat och för företag som gav utdelning till sina aktieägare bröt mot principen om att bestämmelserna om när allmänt driftsstöd skulle beviljas endast skulle ta sikte på hushållstäckning och utgivningsfrekvens och att inga överväganden skulle behöva göras om tidningsföre-
101
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
tagens ekonomi och bokföringsmässiga dispositioner. Utskottet fann också att den regel som föreslogs i propositionen rörande företag med särskilt goda resultat dessutom endast var utformad för det som ansågs vara normalfallet, att ett tidningsföretag enbart ägnar sig åt tidningsutgivning, samt att det enligt förslaget borde ankomma på Presstödsnämnden att meddela föreskrifter i detta avseende vid avvikelser från normalfallet. Enligt utskottet torde det emellertid i ett stort antal fall gälla att tidningsföretagen utöver utgivningen av en stödberättigad tidning också bedriver andra verk- samheter och att det för många av dem också gäller att de ingår i koncerner. Dessa förhållanden skulle enligt utskottet leda till stora problem vid tillämpningen av de föreslagna reduktionsreglerna och utskottet anförde att Presstödsnämnden vid tillämpningen av de föreslagna reglerna skulle tvingas utföra kvalificerade analyser av tidningarnas och de tidningsägande företagens ekonomiska redo- visning. Av angivna skäl var utskottet alltså inte berett att ta ställning till förslaget i denna del utan föreslog i stället att rege- ringen skulle återkomma till riksdagen med förslag i berört hänseende. Riksdagen beslutade senare i enlighet med utskottets förslag (rskr. 1989/90:302).
Som ett resultat av riksdagens beslut infördes presstödsförord- ningen (1990:524) den 1 juli 1990, se bilaga 2.
3.2.8Pressutredningen
Pressutredningen
Kommittén överlämnade sitt betänkande i april 1995, SOU 1995:37 Vårt dagliga blad – stöd till svensk dagspress. Tidigare hade kommittén också överlämnat expertrapporten SOU 1994:94 Dags- pressen i
102
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
I sitt betänkande anförde kommittén som mediepolitiska ut- gångspunkter att statsmakterna har ett ansvar för att den grund- lagsskyddade yttrandefriheten i praktiken kan utnyttjas och att det finns förutsättningar för en vital opinionsbildning. Det yttersta målet var därvid en förstärkning och fördjupning av demokratin. Kommittén uttalade att den fria åsiktsbildningen har en avgörande betydelse i en politisk demokrati och att massmedierna fullgör tre uppgifter som är särskilt angelägna för den fria åsiktsbildningen: 1) uppgiften att förse medborgarna med sådan information att de fritt och självständigt kan ta ställning i samhällsfrågor (informa- tionsuppgiften), 2) uppgiften att granska de inflytelserika i sam- hället (granskningsuppgiften) samt 3) uppgiften att låta olika åsikter komma till tals (forumuppgiften). En statlig massmedie- politik borde enligt kommittén inriktas på att främja den yttre mångfalden inom massmedierna, dvs. mångfald i betydelsen före- komst av skilda medier.
Enligt kommittén hade dagspressens särställning i massmedie- landskapet blivit mindre markerad under de två föregående decen- nierna, men kommitténs bedömning var att dagspressen fort- farande hade en särskild och central ställning och att den mer heltäckande än andra massmedier sammantaget kunde fylla in- formationsuppgiften, granskningsuppgiften och forumuppgiften. Vidare bedömde kommittén att dagspressens centrala betydelse i den demokratiska processen kunde beräknas kvarstå under över- skådlig tid samt att mycket av den totala mångfalden skulle gå förlorad utan en stark, mångsidig och differentierad dagspress.
Kommittén anförde att det behövdes både en inre och en yttre mångfald inom dagspressen för att ge de bästa förutsättningarna för en allsidig debatt och åsiktsbildning och för att ge en valfrihet för läsarna. Mot bakgrund härav ansåg kommittén att staten även fortsättningsvis borde stödja dagstidningarna och uttalade att det utan ett ordentligt stöd fanns en påtaglig risk för en minskad mångfald. Kommittén tog dock hänsyn till det ansträngda stats- finansiella läget.
I fråga om dagstidningsbegreppet ansåg kommittén att detta i huvudsak borde vara oförändrat. Enligt kommittén borde det dock eftersträvas en samordning mellan dagstidningsbegreppet i skilda författningar. Vidare föreslog kommittén att kravet att en dags- tidning skall innehålla mer än 55 procent eget redaktionellt innehåll skulle sänkas till minst 51 procent. Skälen som kommittén angav till stöd för sistnämnda förslag var att en sådan sänkning inte torde
103
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
ha någon avgörande betydelse för tidningsföretagens planer på att ge ut editioner, samtidigt som vissa fördelar från samordnings- punkt stod att vinna i det att mycket tidningsmaterial enligt kommittén med fördel kunde vara likadant utformat i flera tid- ningar utan att mångfalden i åsiktsbildningshänseende gick för- lorad.
Vad gällde driftsstödet föreslog kommittén att det borde begränsas i viss utsträckning med hänsyn till det statsfinansiella läget. Beträffande fådagarstidningar konstaterade kommittén att täckningstalsgränsen på 25 procent på mindre orter kunde innebära att tidningarna inte samtidigt nådde upp till en abonnerad upplaga på 2 000 exemplar. Kommittén var emellertid inte beredd att föreslå några förändringar, eftersom den gjorde bedömningen att stödet särskilt borde riktas till rikstäckande och regionala tidningar utifrån synen att mångfalden inom dagspressen främjas mer effek- tivt om stödet koncentreras till dessa tidningar. Kommittén fann också att det inte var möjligt för staten att ta på sig den eko- nomiska börda det skulle innebära att stödja tidningar på en rad små orter, där det saknades rimliga förutsättningar för tidningarna att kunna klara sig på egen hand. Enligt kommittén borde det också finnas en tydlig gräns mot annonsbladen.
Inte heller ansåg kommittén att det behövde införas en ny och högre stödnivå för tvådagarstidningar för att förhindra att en sådan tidning delades upp på två tidningar enbart i syfte att erhålla dubbelt driftsstöd. Härvid bedömde kommittén det som tveksamt om en sådan nivå skulle kunna komma till användning annat än möjligtvis i något enstaka fall. I linje härmed ansåg kommittén också, i likhet med tidigare pressutredningar, att det var angeläget med samverkan mellan tidningar i syfte att rationalisera tidnings- verksamhet på andra områden än det rent redaktionella samt att det av detta skäl och med hänsyn till de gränsdragningssvårigheter som annars skulle uppstå inte borde införas regler som förhindrade att det lämnades driftsstöd till två endagstidningar med mycket nära produktionstekniskt och administrativt samarbete. Kommittén uteslöt dock inte möjligheten till en framtida höjning av stödet till tvådagarstidningar om det skulle komma att visa sig att det fanns en tydlig tendens till tidningsuppdelningar i syfte att erhålla mer presstöd.
När det gällde frågan huruvida driftsstödet skulle reduceras eller dras in för vissa vinstgivande tidningar, i linje med vad regeringen föreslog i prop. 1989/90:78, se avsnitt 3.2.7, anförde kommittén att
104
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
Presstödsnämnden på uppdrag av regeringen hade tagit fram ett sådant förslag. I korthet innebar förslaget dels att driftsstödet skulle kunna avvecklas under en tvåårsperiod om resultatet exklu- sive driftsstöd för en tidningskoncern översteg hälften av drifts- stödet, dels att rätten till driftsstöd skulle bortfalla för tidnings- företaget eller för samtliga företag i en tidningskoncern om ett företag respektive moderbolaget beslutade om vinstutdelning över en viss nivå – det belopp som översteg halva diskontot multi- plicerat med eget kapital. Enligt kommittén hade förslaget mötts av tveksamhet under remissbehandlingen. Konkurrensverket och Statskontoret hade avstyrkt förslaget, bl.a. på grund av att några nämnvärda besparingseffekter inte kunnat redovisas, att det var olämpligt att särbehandla företag efter deras lönsamhet samt att det var tveksamt om det kunde vara en myndighetsuppgift att kon- trollera tidningarnas interna koncernförhållande och ekonomi. Kommittén ansåg för sin del att de skäl som framförts av Kon- kurrensverket och Statskontoret vägde tungt. Enligt kommitténs mening borde presstödet ha en generell utformning och sär- regleringar undvikas. Det tedde sig enligt kommittén inte heller önskvärt att införa regler som motverkade vinster för företagen. Kommittén fann också att den föreslagna regleringen tedde sig komplicerad och svårtillämpad. Mot bakgrund härav var kom- mittén inte beredd att förorda att förslaget skulle genomföras.
I propositionen 1996/97:3 Kulturpolitik lade regeringen fram förslag till en fortsatt långsiktig kulturpolitik och i propositionen behandlades Pressutredningen
Regeringen föreslog samtidigt förändringar av dagstidnings- begreppet samt hur stödberättigade dagstidningar skulle kunna särskiljas. Förändringarna innebar följande. En lågfrekvent tidning skulle för att kunna få presstöd ha ett allmänt och brett innehåll och riktas mot en vid läsekrets. En tidning skulle för att vara be- rättigad till driftsstöd ha ett eget redaktionellt innehåll som ut- gjorde minst 51 procent av dess totala redaktionella innehåll. Om det var uppenbart att flera publikationer var att anse som en och samma publikation trots att de uppfyllde kravet på 51 procent eget
105
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
redaktionellt innehåll samt utkom under olika namn skulle Press- stödsnämnden fortsättningsvis vid beslut om presstöd anse dem vara en publikation.
Skälet till förslaget om uppstramning av dagstidningsbegreppet var enligt regeringen att det under senare år hade skett en successiv uttänjning av tillämpningen av dagstidningsbegreppet. Lågfre- kventa tidningar skulle därför i fortsättningen inte anses som dagstidningar om deras redaktionella innehåll till övervägande del var inriktat mot avgränsade intresseområden eller delar av sam- hället. Att samma förslag inte lades beträffande hög- och medel- frekventa tidningar motiverades med att de i kraft av sin periodi- citet har en aktualitet som i sig kunde utgöra skäl för att de skulle räknas som dagstidningar. Förslaget att två publikationer i vissa fall skulle kunna betraktas som en publikation tillkom för att undvika ett kringgående av presstödsreglerna. Regeringen anförde i detta sammanhang att det under senare år i vissa fall hade uppstått tvekan huruvida en publikation hade varit att anse som självständig gentemot en annan existerande publikation, trots att publikatio- nerna hade skilda namn och en andel eget redaktionellt innehåll som uppfyllde kravet i presstödsförordningen.
I fråga om driftsstöd föreslog regeringen slutligen att sådant stöd även fortsättningsvis skulle ges enligt de regler som gällde vid tidpunkten för propositionen samt att vissa övergångsregler skulle införas för de tidningar som uppbar driftsstöd år 1996 och som inte längre skulle definieras som dagstidning med anledning av rege- ringens förslag till uppstramning av dagstidningsbegreppet. Dessa övergångsregler gällde rätten att under en övergångsperiod uppbära reducerat driftsstöd. Riksdagen tillstyrkte regeringens förslag (1996/97:KU1, rskr. 1996/97:88).
3.2.9Senare ändringar i presstödsförordningen, m.m.
Frågor om ersättningsnivåer avseende driftsstödet har huvud- sakligen behandlats i samband med regeringens budgetsproposi- tioner, men även andra ändringar i regelverket har initierats på detta sätt. Bland ändringarna för tiden efter regeringens prop. 1996/97:3 Kulturpolitik kan nämnas att driftsstödet höjdes med 4,5 procent år 2000 (prop. 1999/2000:1, utg. omr. 1, bet. 1999/2000:KU1, rskr. 1999/2000:60). I samband med denna höjning infördes det även bestämmelser som innebär en mildrad tröskeleffekt för låg-
106
SOU 2006:8 Driftsstöd
frekventa tidningar samt en sänkt gräns för högsta hushålls- täckning, från 40 procent till 30 procent, för hög- och medelfrek- venta dagstidningar. Bestämmelsen angående mildrad tröskeleffekt för lågfrekventa dagstidningar återfinns i 2 kap. 6 a § presstöds- förordningen och den innebär att de lågfrekventa dagstidningar vars upplaga hamnar under gränsen 2 000 exemplar, men över 1 500 exemplar, får ett oreducerat driftsstöd under en period av högst två år. Därefter avvecklas stödet. Ett nytt oreducerat driftsstöd till en tidning vars upplaga understiger 2 000 exemplar kan enligt 2 kap. 6 a § andra stycket beviljas först när upplagan överstigit 2 000 exemplar under minst tre år.
Vidare höjdes driftsstödet med totalt 15 procent år 2001 (prop. 2000/01:1, utg. omr. 1, bet. 2000/01:KU1, rskr. 2000/01:65 samt prop. 2000/01:100, utg. omr. 1, bet. 2000/01:FiU27, rskr. 2000/01:279). Höjningen var den kraftigaste sedan driftsstödet infördes i dess nuvarande form. I prop. 2001/02:1, utg. omr. 1, anförde regeringen i sin resultatbedömning att höjningen bidragit till att lösa många andratidningars akuta ekonomiska problem samt skapat förutsättningar för en förbättrad ekonomisk situation för dessa tidningar även på sikt. Någon ytterligare höjning av drifts- stödet har härefter inte skett.
Utfallet för presstödet år 2000 var 513 798 tkr, med ett totalt anslagssparande på 22 483 tkr. År 2001 anslogs 539 029 tkr till hela presstödet. Utfallet detta år blev 496 954 tkr och det totala anslags-
sparandet uppgick till 42 075 tkr. |
År 2002 sänktes anslaget till |
515 029 tkr. Utfallet blev 486 198 |
tkr. Det totala anslagssparan- |
det uppgick till 70 906 tkr. För år 2003 låg anslaget på 509 029 tkr.
Detta år uppgick utfallet och det |
totala anslagssparandet till |
510 401 tkr respektive 65 886 tkr. |
För år 2004 blev utfallet |
517 854 tkr och det totala anslagssparandet uppgick till 47 061 tkr. För år 2005 anslogs 485 029 tkr och utgiftsprognosen för det totala presstödet var 503 325 tkr. Anledningen till sänkningen av anslaget år 2005 i förhållande till år 2004 var att 25 mnkr detta år överfördes till anslaget för stöd till radio- och kassettidningar för finansiering av nya radiotidningsmottagare. Sänkningen av anslaget möjlig- gjordes genom utnyttjande av tidigare anslagssparande. Någon sänkning av ersättningsnivåerna i presstödssystemet var därför inte nödvändig. För år 2006 uppgår anslaget för presstöd till 507 119 tkr (prop. 2005/06:1, utg.omr. 1). Under åren 2000 2004 har utfallet av driftsstödet uppgått till 438,8 mnkr, 420,9 mnkr, 410,7 mnkr, 412,6 mnkr och 407,6 mnkr.
107
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
3.2.10Aktualiserade frågeställningar
Utbildnings- och kulturdepartementet, Medieenheten, har till Presskommittén 2004 överlämnat en skrivelse från Presstöds- nämnden till regeringen, innehållande en begäran om ändring av 2 kap. 6 a § första stycket presstödsförordningen (1990:524). Presstödsnämnden föreslår i skrivelsen att endast tidningar som under de närmaste tre föregående åren varit berättigade till driftsstöd enligt 2 kap. 3 § skall kunna erhålla bidrag med stöd av 2 kap. 6 a §.
Bakgrunden till Presstödsnämndens begäran är följande. För att en tidning skall kunna komma ifråga för driftsstöd krävs enligt 2 kap. 3 § presstödsförordningen bl.a. att dess upplaga uppgår till minst 2 000 exemplar. Av 2 kap. 12 § andra stycket framgår att utredningen huruvida en tidning uppfyller kraven för driftsstöd skall för nyetablerade dagstidningar och för dagstidningar som kommer ut med fler eller färre nummer i veckan än tidigare avse den tidsperiod för vilken de kan erhållas. För uppgifter om bl.a. upplaga får perioden inte vara kortare än sex månader. Vidare föreskrivs det i 6 a § första stycket presstödsförordningen att en tidning som under närmast föregående år varit berättigad till drifts- stöd enligt 2 kap. 3 § och vars abonnerade upplaga underskrider 2 000 exemplar med högst 500 exemplar är berättigad till driftsstöd med 2 035 000 kr per år under två på varandra följande år. I nu aktuellt hänseende föreskrivs det slutligen i 2 kap. 15 § att en dags- tidning som tidigare gav rätt till oreducerat driftsstöd berättigar under det första året efter det att sådan rätt upphörde till två tredjedelar av det stödbelopp som lämnades det senaste år som den berättigade till oreducerat driftsstöd. Under det därpå följande året berättigar tidningen, såvida den inte åter ger rätt till oreducerat driftsstöd, till en tredjedel av det stödbelopp som lämnades det senaste år som stödet var oreducerat.
Mot bakgrund av de i föregående stycke redovisade bestämmel- serna har Presstödsnämnden i sin skrivelse anfört att det är möjligt att starta och ge ut en tidning som under endast ett år (sex månader) uppfyller kraven enligt 2 kap. 3 § för att den därefter skall få förhållandevis stora statliga bidrag under ytterligare fyra år:
År 1 En kvalifikationsperiod januari till och med juni månad visar att tidningen har en abonnerad upplaga på minst 2 000 exemplar. Tidningen har rätt till driftsstöd med 2 035 000 kr för hela året.
År 2 Tidningens abonnerade upplaga underskrider 2 000 exemplar med högst 500 exemplar. Tidningen har rätt till driftsstöd med 2 035 000 kr.
108
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
År 3 Tidningens abonnerade upplaga underskrider 2 000 exemplar med högst 500 exemplar. Tidningen har rätt till driftsstöd med 2 035 000 kr.
År 4 Tidningen uppfyller inte kraven på abonnerad upplaga. Tidningen har rätt till avvecklingsstöd med 1 356 700 kr.
År 5 Tidningen uppfyller inte kraven på abonnerad upplaga. Tidningen har rätt till avvecklingsstöd med 1 356 700 kr.
Presstödsnämnden föreslår i skrivelsen att endast tidningar som under de närmaste tre föregående åren varit berättigade till driftsstöd enligt 2 kap. 3 § skall kunna erhålla bidrag med stöd av 2 kap. 6 a §. Presstödsnämnden har uttalat att förslaget medför att en låg- frekvent dagstidning måste vara berättigad till fullt driftsstöd under tre år för att komma i åtnjutande av ett tvåårigt oreducerat drifts- stöd, dvs. att statligt stöd på 4 070 000 kr inte betalas ut förrän en lågfrekvent dagstidning varit berättigad till fullt driftsstöd under tre år och haft en abonnerad upplaga på minst 2 000 exemplar under den perioden.
I sin konsekvensanalys uttalade Presstödsnämnden bl.a. att en dagstidning som inte längre uppfyller kraven för helt driftsstöd har rätt till reducerat driftsstöd under två år med stöd av 2 kap. 15 § och nämnden anmärkte att denna bestämmelse även omfattar nystartade dagstidningar. Presstödsnämndens bedömning var att avtrappningsregeln ger goda möjligheter att under en tvåårsperiod på ett ordnat sätt avveckla en nystartad tidning som inte efterfrågas i tillräcklig omfattning och att förslaget till förordningsändring mot denna bakgrund inte torde påverka benägenheten att starta nya lågfrekventa dagstidningar.
Två ledamöter i Presstödsnämnden reserverade sig mot förslaget. De anförde att det fanns skäl att ompröva den ifrågavarande punkten i förordningen, men att regeln, så länge den finns kvar, borde omfatta såväl nystartade som äldre tidningar.
109
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
3.3Dagstidningsföretagens synpunkter på bestämmelserna om driftsstöd
3.3.1Inledning
Presskommittén 2004 genomförde våren 2005 en enkätunder- sökning avseende bestämmelserna om driftsstöd som återfinns i presstödsförordningen (1990:524) och Presstödsnämndens före- skrifter om presstöd (KRFS 1997:13 och 2002:1). Enkäten skicka- des till samtliga verkställande direktörer i de tidningsföretag som är medlemmar i Tidningsutgivarna, totalt knappt 90 företag.
I undersökningen efterfrågade kommittén företagens synpunk- ter på gällande regelverk för driftsstöd sett utifrån den nuvarande marknadssituationen på dagspressmarknaden. Härutöver efter- frågades eventuella synpunkter på driftsstödet som ligger utanför själva regelverket.
Svarsfrekvensen på kommitténs enkät får sägas vara låg. Svar har inkommit från ett femtontal tidningsföretag som tillsammans representerar cirka 20 tidningstitlar. Kommittén känner inte till anledningen bakom den låga svarsfrekvensen. Inte heller känner kommittén till om erhållna svar återspeglar samtliga tillfrågade tidningsföretags uppfattning om driftsstödet. I följande avsnitt redovisas en sammanställning av de svar som inkommit till kom- mittén.
3.3.2Lågfrekventa dagstidningar med driftsstöd
Haparandabladet
Av regelverket framgår att 90 procent av innehållet i en dagstidning skall vara skrivet på svenska. Bestämmelserna i denna del hindrar etablering av tidningar för de erkända minoritetsspråken i Sverige.
Kravet på att en dagstidning till 90 procent skall distribueras inom landet utgör en allvarlig begränsning för tidningar som verkar i en gränstrakt där grannlandets språk är minoritetsspråk i Sverige. I exempelvis Haparanda och Torneå är städerna integrerade, men föreskrifterna hindrar Haparandabladet från att expandera i Torneå, alltså den stad vars gräns ligger i direkt anslutning till Haparanda. Gränsen för distribution inom landet bör sänkas till 50 procent.
Bestämmelsen om att en dagstidnings egna redaktionella innehåll skall utgöra minst 51 procent av dess totala innehåll hindrar redak-
110
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
tionell samverkan mellan tidningar. Ett sådant samarbete vore dock önskvärt mot bakgrund av att det är svårt eller omöjligt för en enskild tidning att vid sidan av personalkostnader påverka andra tunga kostnadsposter som tryckning och distribution. För att en enskild tidning skall kunna sänka sina personalkostnader bör kravet på eget redaktionellt innehåll sänkas till 30 procent. Det skulle ge lokala tidningar möjlighet att satsa på lokalt material medan regio- nalt material och riksmaterial skulle kunna köpas in. Samma gäller servicematerial som sporttabeller,
Att Tidningstjänst AB har monopol på mätning av tidningarnas redaktionella innehåll är olyckligt. Ett fullgott alternativ vore att även tidningsföretagets godkända/auktoriserade revisor ges rätten att utföra motsvarande arbete som Tidningstjänst AB utför.
Kravet på avsättning av 50 exemplar per blockregion ger en mini- miupplaga för en riksspridd tidning på 3 500 exemplar. Bestämmel- sen härom omöjliggör etablering av t.ex. tidningar för minoritets- språk då det svårligen går att hitta 50 hushåll i varje region som är villiga att abonnera på en sådan tidning. En lämpligare gräns vore minst 25 exemplar i hälften av landets regioner.
De högfrekventa storstadstidningarna erhåller en orimligt stor andel av presstödet. Storstadstidningarna verkar trots allt på bär- kraftiga annonsmarknader där antalet alternativ (mångfalden) är omfattande.
Bestämmelsen om att en lågfrekvent dagstidning inte får ha en betald annonsandel som överstiger 50 procent av hela dess tid- ningsutrymme under ett kalenderår är nödvändig för att förhindra att rent kommersiella annonsblad felaktigt uppbär presstöd. Att en lågfrekvent dagstidning inte får ha en täckningsgrad som överstiger 25 procent är emellertid en starkt hämmande faktor för etablering av fler tidningar. Presstödet kan på intet sätt kompensera det bort- fall av annonsintäkter som en så låg hushållstäckning som 25 pro- cent innebär. Gränsen bör höjas till mer än 50 procent. Dagens gräns slår särskilt hårt mot mångfalden på mindre orter/regioner.
I presstödsförordningen sägs bl.a. att en tidning i vissa fall kan erhålla begränsat driftsstöd trots att den har ett redaktionellt innehåll som till minst 25 procent är skrivet på finska. Med tanke på att minoritetsspråken i Sverige numera är erkända i lag föreslås det att förordningens formulering ”är skrivet på finska” ersätts med ”skrivet på de erkända svenska minoritetsspråken”.
Att det begränsade driftsstödet inte får överstiga 2 035 000 kr per år leder till att en tidning som publicerar material på mino-
111
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
ritetsspråk svårligen/omöjligen kan öka sin utgivningsfrekvens. Förordningen bör ändras så att det maximala beloppet uppgår till minst angivet belopp för endagstidningar. Härutöver bör beloppet öka i takt med ökad periodicitet.
Mot bakgrund av att en tidning som enbart distribueras elektro- niskt har obefintliga kostnader för distribution bör stödnivån för dessa tidningar anpassas därefter. Vidare bör en elektroniskt spridd tidning ha minimikrav på antalet spaltmeter/eller dylikt som publi- ceras av eget redaktionellt material. Därtill bör en sådan tidning kunna uppvisa registrerade (ej nödvändigtvis betalande) och åter- kommande läsare. Man kan här jämföra med kravet på 2 000 års- abonnenter som krävs för att en tryckt tidning skall vara kvali- ficerad för presstöd. Slutligen bör presstödsberättigade tidningar också ges presstöd för elektronisk spridning av tidningen, också om den elektroniska upplagan motsvarar den tryckta. Det skulle stimulera befintliga tidningar att bidra till mångfald för en vidare krets än dagens tidningsabonnenter. Det skulle härjämte bidra till överlevnadsmöjligheterna för små tidningar.
I termer av procent av redaktionellt innehåll är det oerhört svårt att klassificera huruvida en tryckt tidning – eller en elektroniskt spridd tidning – på ett reellt sätt bidrar till mångfald eller inte. Detta gäller för tidningar som riktar sig till såväl minoriteter som områden med s.k. medieskugga.
Medieskuggan är inte ett fenomen som präglar enbart stor- städernas kranskommuner. Det är ett lika aktuellt fenomen inom i stort sett varje län. Den eller de dominerande tidningarna inom ett utgivningsområde koncentrerar sig allt hårdare till respektive utgiv- ningsort medan relativt stora kommuner (räknat i både befolkning och geografi) lämnas utan daglig nyhetsbevakning.
Vad gäller grundkravet på 2 000 exemplar i abonnerad upplaga måste en gräns av detta slag anses som relevant när det gäller att göra urskiljning av de tidningar som bedöms bidra till mångfalden ur läsarperspektivet. Problemet med denna gräns är att det i prak- tiken är omöjligt att starta tidningar på mindre marknader. En nystartad tidning kommer relativt lätt över gränsen på 25 procent men når svårligen 2 000 exemplar i upplaga. Samtidigt utgör varje gräns ett hinder för nyetablering. Det är ett kostsamt och mödo- samt arbete att uppnå 2 000 exemplar i försåld upplaga för en nystartad tidning. Presstödsförordningen borde i stället innehålla en trappa för att underlätta nyetablering av tidningar med målet att uppnå ett visst antal exemplar inom exempelvis tre år. Gränsen
112
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
sedd i antal exemplar bör fastställas i förhållande till antalet hushåll som finns på utgivningsorten.
Områdena Tornedalen och Haparanda, som Haparandabladet verkar inom, skulle utan minsta tvekan täckas av en medial skugga ifall Haparandabladet inte erhöll presstöd. Haparandabladets existens lyfter Tornedalen till en regional angelägenhet tack vare den redaktionella konkurrens som skapas med länstidningar och övriga länsmedier. Det klassiska medieparaplyet förverkligas här i omvänd ordning. Nyheter som tas upp i Haparandabladet når centrala tidningsredaktioner, både regionalt och på riksplanet, och de får också spridning i etermedier. Detta driver andra nyhets- redaktioner att belysa de frågor som är viktiga för medborgarna i Tornedalen, inkluderande den befolkning som nyttjar något av de svenska minoritetsspråken. Ett avgörande hinder för Haparanda- bladets utveckling är de regler som begränsar det maximala press- stödet till 2 035 000 kr. Tvådagarstidningen Haparandabladet erhåller samma presstöd som en endagstidning och kan inte tillgodogöra sig höjt presstöd genom att öka utgivningsfrekvensen till tre dagar per vecka.
Tidningen Helsingen
Regelverket avseende driftsstöd till endagstidningar fungerar till- fredsställande. Systemet med Tidningsstatistik AB:s upplage- och innehållskontroller fungerar också bra. Upplagekontrollerna sker dock enligt ett regelsystem som väsentligen byggts upp för att tidningarna gentemot annonsörer och reklambyråer skall kunna redovisa upplagor med stor och detaljrik precision. För endags- tidningar som inte har samma behov av att redovisa upplageupp- gifter kunde kanske en förenklad redovisning vara tillräcklig. Detta skulle sänka tidningarnas kostnader för revisionen.
Annonseringens ringa betydelse för Helsingen och liknande tidningar beror på de stora förändringarna på reklammarknaden, särskilt de annonsfinansierade gratistidningarnas expansion. Den stora spridningen av gratistidningar leder till svårigheter för tid- ningarna att erhålla abonnemangsintäkter. Medan tidningen Helsingen inte kunnat höja abonnemangspriserna i önskad ut- sträckning har annonsintäkterna sjunkit. Samtidigt har kostnaderna för löner, distribution, tryckning m.m. stigit. Driftsstödet har inte räknats upp på flera år. Presskommittén 2004 bör allvarligt pröva
113
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
möjligheterna att höja stödet för endagstidningar innan dessas ekonomiska svårigheter leder till försämringar av produkterna och till följd därav en olycklig utveckling även på upplagemarknaden.
Kalmar Läns Tidning/Nybro Tidning, Växjöbladet/Kronobergaren och Ölandsbladet
Av bestämmelserna i presstödsförordningen framgår att det redak- tionella innehållet inte till övervägande del får vara inriktat på avgränsade intresseområden. Bestämmelsen omfattar även opi- nionsbildning, vilket bör komma till tydligare uttryck.
Tidningsstatistik AB är inte längre ett av branschen ägt företag. Företaget bör därför inte särskilt omnämnas i Presstödsnämndens föreskrifter. Det kan ifrågasättas om inte Tidningsstatistik AB:s monopol på mätningarna bidragit till att kostnaderna för dessa är högre än de annars skulle kunna vara.
För att det tillåtna lägsta priset inte skall bli en formalitet, bör det anges att tidningens betalningsgrad skall vara lägst (exempelvis) 75 procent. Det innebär att en tidning inte både kan ha ett pris som är 25 procent lägre än det pris som tillämpas i motsvarande kategori och dessutom rabatteras med ytterligare 25 procent. Betalnings- graden anger upplageintäkten i procent av den beräknat möjliga intäkten av upplagan multiplicerat med uppgett pris.
Relationen totalupplaga och medelnettoupplaga bör studeras särskilt för lågfrekventa tidningar.
Sedan presstödet infördes och regelverket konstruerades har marknaden för gratisutdelade endagstidningar exploderat. Detta har allvarligt och negativt påverkat endagstidningarnas möjligheter på annonsmarknaden. Inte bara kommersiell annonsering placeras i gratistidningarna. Även statlig och kommunal annonsering utnytt- jar numera gratistidningar utan hänsyn till om dessa på redaktionell plats innehåller reguljär nyhetsförmedling eller inte. Utvecklingen har blivit en helt annan än den Nämnden för Samhällsinformation en gång arbetade för. Det är uppenbart att driftsstödet till låg- frekventa tidningar allt mindre har något samband med deras underläge på annonsmarknaden. En studie av lågfrekventa lokala och regionala tidningars annonsmarknad torde visa att marknaden utvecklats starkt negativt.
Gratisutdelade annonsfinansierade tidningar med begränsat redaktionellt nyhetsmaterial har medfört allt större svårigheter att
114
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
marknadsföra läsarbetalda fådagarstidningar. Behovet av marknads- föring för de senare tidningarna har ökat samtidigt som det har blivit svårare för tidningarna att synas och att inte bli förväxlade med gratistidningar. Marknadsföringen hindras dessutom av de små möjligheter upplagereglerna ger att sprida tidningen i syfte att göra tidningen känd och värva abonnenter. Presskommittén 2004 bör överväga hur marknadsföringen för fådagarstidningar skall kunna underlättas. Ett alternativ är att fådagarstidningar ges rätt att delas ut i marknadsföringssyfte utan att detta påverkar den stöd- berättigade upplagan. Om det är önskvärt att förhindra att den ökade marknadsföringen av endagstidningar konkurrerar med gratistidningar på ett skadligt sätt kan den tillåtna annonsandelen i nummer som används för marknadsföring begränsas med visst procenttal.
3.3.3Medelfrekventa dagstidningar med driftsstöd
Tidningen Dagen
Regelverket avseende driftsstöd är ändamålsenligt. Det måste emellertid finnas en möjlighet att få ökat stöd för högre upplagor. Det kan vara befogat med ett maximibelopp för driftsstödet, men kostnaderna för att arbeta upp en upplaga är mycket höga och för- utsätter en ökning av driftsstödet. En tidning i t.ex. Norge kan erhålla ett ökat stöd bl.a. för att genomföra en upplagekampanj.
Skälet till olika bidragssatser för en högfrekvent storstadstidning och övriga högfrekventa tidningar kan ifrågasättas. Det finns också ett starkt önskemål om ett extra driftsstöd för webbaserade dags- tidningar.
Det är frustrerande och ologiskt att det inte finns en självklar indexökning för driftsstödet, eftersom alla kostnader mer eller mindre ökar varje år. De oregelbundna uppräkningarna av press- stödet som skett genom åren ger inte den trygghet och stabilitet som behövs för att tidningen skall våga investera. Osäkerheten om utfallet på bidragen de kommande åren hämmar och bromsar många investeringar.
Tidningen Dagen bör särbehandlas i presstödshänseende efter- som den distribueras över hela landet och den har en särpräglad journalistik och bevakning som tillför en dimension i samhälls- debatten som annars skulle saknas. Tidningens volym gör det svårt
115
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
att få riksannonsörer samtidigt som den är för liten för att kon- kurrera med lokaltidningar. Den är helt beroende av presstödet och den bör kompenseras för sin begränsade annonsvolym. Tidningen ägs av ett stort antal aktieägare främst inom den ideella sektorn där samhällspåverkan spelar en stor och viktig roll.
Ett märkligt faktum de tre senaste åren är de kraftiga prishöj- ningar tidningen drabbats av från statens eget bolag Posten AB, som utan konkurrens kan höja distributionspriset till nivåer som allvarligt hotar tidningens överlevnad. Ett ökat distributionsstöd är absolut nödvändigt för de dagstidningar som är tvingade till post- distribution.
3.3.4Högfrekventa dagstidningar med driftsstöd
Värmlands Folkblad AB (representerande Värmlands Folkblad och
I allt väsentligt fungerar regelverket. Det är emellertid principiellt fel att Tidningsstatistik AB, som är ett kommersiellt bolag, har ensamrätt på tidningsrevisionen. Verksamheten borde konkurrens- utsättas för att skapa valfrihet för tidningsföretagen och möjlig- heter att pressa priserna.
Vidare kan begreppet storstadstidning ifrågasättas. Det är knappast rimligt att högfrekventa länstidningar skall ha en annor- lunda bidragssats och ett lägre maxbelopp än högfrekventa stor- stadstidningar som verkar under jämförbara betingelser vad avser avstånd och spridning. Snarare är det så att storstadstidningarna har fördelar gentemot högfrekventa länstidningar, särskilt vad gäller distributionen, som är betydligt enklare – och billigare – för stor- stadstidningen. Regelverket bör också ändras för att uppnå ett mera rättvist förhållande mellan jämförbara bidragsmottagare.
Medievärlden ser i dag ganska annorlunda ut jämfört med för- hållandena när presstödet infördes. Efter de senaste årens omstruk- tureringar finns det egentligen bara tre högfrekventa dagstidningar kvar som lever efter de villkor som gällde i början av
116
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
starka koncerner. Dessutom råder samma underläge på annons- marknaden för dessa tre tidningar, som en gång var huvudargu- mentet för att införa presstödet. Värmlands Folkblads förslag är att presstödet differentieras i någon form så att en större del kommer nämnda tre tidningar till godo. Då skulle konkurrensneutralitet uppnås och därmed också en större rättvisa.
Redan under år 2005 bör Presskommittén 2004 rekommendera ett återställande av ursprungsvärdet av presstödet. Den successiva urholkning som skett under en följd av år är synnerligen allvarlig för samtliga driftsstödstidningar. Till följd av ständiga nedskär- ningar har både organisationer och produkter försvagats, vilket på sikt gör det omöjligt att vidmakthålla mångfald och valfrihet på dagstidningsmarknaden.
AB
Regelverket föreskriver att en storstadstidning skall ha minst 30 000 spaltmeter i redaktionellt innehåll per år. I dag framstår det som ett lågt krav. Att det i dag görs skillnad mellan storstads- tidning och övriga tidningar framstår som främmande. Täcknings- graden borde höjas till åtminstone 35 procent. Sänkningen från 40 procent till 30 procent på grund av en situation i Borlänge var alltför drastisk.
Skillnaden mellan en högfrekvent storstadstidning och övriga högfrekventa dagstidningar är för stor. Det är ett förhållande som hängt med i alla tider men som i dag med den ändrade medie- situationen inte längre är berättigat. Det är orimligt att tidningar som täcker hela län skall ha en lägre bidragssats och ett lägre maximibelopp. Det kan fortfarande vara berättigat med en skillnad, men högst dubbla belopp skall gå till storstadstidningarna. Övriga högfrekventa dagstidningar tvingas till drastiska och omfattande rationaliseringar som äventyrar deras existens, medan dessa krav inte ställs på den storstadstidning som är i fullt jämförbar situation vad gäller avstånd och länsspridning.
Sättet att beräkna driftsstödet kan i vissa fall slå på ett förödande sätt mot mottagaren. I de fall en tidning inte har fullt driftsstöd minskar stödet i fall upplagan minskar och ökar i fall upplagan ökar. Det borde egentligen vara precis tvärtom. Minskar upplagan är tidningen i behov av högre bidrag, inte lägre. Det är en angelägen uppgift för Presskommittén 2004 att titta på detta problem.
117
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
Ett stort antal tidningar har i dag köpts upp av sina konkurren- ter. I dag är det bara tre tidningar som har sina ursprungliga ägare kvar och lever efter de villkor som gällde då driftsstödet infördes. Det är Värmlands Folkblad, Östra Småland och
En kraftig uppräkning av stödet bör ske redan innevarande år. Den urholkning som skett de senaste åren är oerhört allvarlig för alla tidningar som uppbär driftsstöd eftersom de tvingas till åter- kommande rationaliseringar för att motverka den kraftiga löne- inflationen. Till slut blir det produkter som har ännu svårare att hävda sig i konkurrensen eller tvingas närma sig konkurrenterna. På sikt befrämjas inte mångfalden av denna utveckling.
Koncernen
Koncernens tidningar är i likhet med vad som gäller för dags- pressen i övrigt starkt påverkade av den pågående utvecklingen på medie- och reklammarknaden. Mångfalden vad gäller nyheter och reklam har aldrig varit större och det traditionella mångfalds- begreppet har i praktiken blivit inaktuellt. Det finns inte längre något monopol vare sig för nyheter eller annonser.
De senaste årens utveckling på marknaderna för nyheter och reklam har inneburit en allt hårdare konkurrens mot den tryckta traditionella tidningen och konkurrensen kommer sannolikt att öka ytterligare. Den nya mångfalden av reklammedier och reklam- bärare innebär att dagstidningarnas andel av reklaminvesteringarna minskar. Samtidigt är reklamintäkterna en viktig förutsättning för att tidningarna skall kunna upprätthålla bredd och djup i nyhets- förmedlingen och opinionsbildningen samt för att tidningarna skall kunna vara tillgängliga i hela det önskade spridningsområdet.
118
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
Det nya som skett är att den traditionella tidningen riskerar att tappa läsare och betydelse, samtidigt som mångfalden vad gäller t.ex. nyhetsförmedling ökar. För mångfalden inom opinionsbild- ningen ser utvecklingen emellertid annorlunda ut. Fortfarande är den tryckta dagstidningen den överlägset viktigaste källan, särskilt för lätt tillgänglig lokal opinionsbildning och debatt. För yngre åldersgrupper får Internet emellertid ett allt större genomslag även inom nyssnämnda områden. Den framtida mediepolitiken och det fortsatta stödet till delar av dagspressen måste alltså ta sin utgångs- punkt i ett radikalt förändrat mångfaldsbegrepp och därmed en ny verklighet som möter dagstidningarna.
Den 1 januari 2003 förvärvade
Slutligen anser
119
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
Gotlandspress AB (representerande Gotlands Allehanda och Gotlands Tidningar)
På få platser har presstödet spelat en så stor roll i bevarandet av journalistisk mångfald som på Gotland. Genom presstödet har utgivningen av två konkurrerande dagstidningar kunnat säkras. År 1999 hade Gotlands Tidningar AB allvarliga ekonomiska problem, Gotlands Allehanda AB visade svag lönsamhet och enligt vissa bedömningar var den gotländska marknaden med 57 000 invånare för liten för att kunna bära två tidningar. Kalkyler kunde emellertid visa att det med ett bibehållet presstöd skulle kunna vara möjligt att fortsätta att ge ut två konkurrerande tidningar på Gotland genom att samordna tidningarnas annons- och upplageförsäljning, admi- nistration och teknik. De senaste fem åren har visat att kalkylerna var riktiga. Utgivningen av både Gotlands Allehanda och Gotlands Tidningar har säkrats. Den gotländska tvåtidningsmodellen, där man för första gången neutraliserat annonsintäkterna mellan tid- ningarna i enlighet med intentionerna för presstöd genom att ge två redaktioner lika stora resurser har väckt stort intresse. Gotlands- modellen öppnade dörren på andra konkurrensorter för liknande samarbetsprojekt. Modellen är emellertid mycket sårbar för föränd- ringar i presstödet. Skulle presstödet för dagstidningarna på Got- land försvinna skulle det ofrånkomligen leda till en samman- slagning av Gotlands Allehanda och Gotlands Tidningar.
Gotlands Allehanda
Det s.k. begränsade driftsstödet som dagstidningarna på Gotland erhåller är nödvändigt för att mångfald och konkurrens skall kunna upprätthållas på den gotländska dagstidningsmarknaden. Möjlig- heterna för dagstidningarna på Gotland att öka antalet abonnenter är begränsade till följd av öns geografi. Tidningarna har ett givet spridningsområde och en given publik att bearbeta för att öka räckvidd och abonnenter. Realistiskt sett finns det heller ingen tidning utanför ön som skulle vara beredd att ta upp nyhetsbevak- ningen av Gotland och därmed konkurrera eller ersätta de nu- varande tidningarna.
När det gäller rikstidningar har servicen till Gotland och för gotlänningarna radikalt försämrats sedan Svenska Dagbladet gick över till postdistribution. Resultatet var ett prenumerationsras för
120
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
Svenska Dagbladet på Gotland. Hur länge Dagens Nyheter väljer att fortsätta distribuera sin tidning till ön är förmodligen bara en tidsfråga. Det är också en kostnadsfråga. Det är dyrare för gotlän- ningarna att ha en rikstidning än vad det är för fastlandssvenskar. Allt fler hushåll väljer därför att bara ha en tidning – en lokalt producerad. Därför får tidningarna på Gotland efterhand ett ansvar också för riks- och utrikesbevakning.
För gotlänningen är det viktigt att kunna ha en valmöjlighet när det gäller dagstidningar. En nyhet, en händelse, kan bevakas och beskrivas på olika sätt. Tidningarna har också en opinionsbildande uppgift i det demokratiska samhället. Tidningarnas opinionssidor som såväl speglar som initierar den politiska debatten fyller en icke oväsentlig demokratisk funktion. Tidningarnas ledarsidor inspire- rar och ökar det politiska intresset och det demokratiska engage- manget i det gotländska samhället. Det stora samhällsengage- manget på Gotland kan direkt kopplas till den tidningssituation som råder på Gotland.
Målsättningen är att öka bevakningen av Gotland och att gå djupare i nyhetsflödet än vad de har resurser till i dag. På Gotland är det 15 mil från norr till söder. Om det fanns ekonomiska och personella resurser att starta ett par lokalredaktioner, en i norr och en i söder, skulle nyhetsbevakningen förbättras avsevärt vilket också skulle gagna allmänheten. Utan presstödet skulle tidningarna inte kunna upprätthålla den nyhetsbevakning de gör för när- varande. Med ytterligare ett ”bygdetillägg” skulle de kunna för- bättra bevakningen på lokalnivå genom upprättande av lokalredak- tioner.
Laholms Tidning
Laholms Tidning har inga större invändningar emot det regelverk som i dag finns och tillämpas för driftsstödet till vissa tidningar. Tidningen avstår därför från att lämna synpunkter på regelverket för de allmänna bidragen.
Laholms Tidning omfattas av det s.k. begränsade driftsstödet. Det innebär att tidningen erhåller driftsstöd trots att deras täck- ningsgrad överstiger gränsen för det allmänna driftsstödet. Täck- ningsgradens tak anser tidningen vara en svaghet i systemet när bidragets storlek fastställs. Eftersom tidningen under en lång tid varit och även i dag är en andratidning inom sitt spridningsområde,
121
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
Laholms kommun, uppstår ekonomiska problem. Laholms Tidning hade år 2004 en upplaga på 4 000 exemplar per nummer. Eftersom Laholms Tidning är en liten lokal tidning med ett spridnings- område i stort sett inom en kommun innebär det att tidningen har stora ekonomiska problem. Såväl abonnenter som annonsörer väljer oftast den största tidningen i spridningsområdet. Det innebär i sin tur att tidningen för att kunna gå runt med nuvarande stöd måste ha betydligt lägre kostnader än sin konkurrent. Tidningen måste alltså göra hårda rationaliseringar och effektiviseringar som naturligtvis lätt kan slå på kvaliteten.
Tidningens förhoppning är att regelverket i denna del förändras och att bestämmelser skapas så att tidningen, såsom varande andra- tidning inom kommunen, blir berättigad att erhålla driftsstöd enligt de allmänna reglerna. Detta bör ske trots att Hallandsposten har sin utgivningsort i Halmstad.
3.3.5Storstadstidningar med driftsstöd
Skånska Dagbladet
Regelverket avseende driftsstöd fungerar väl och tidningen har inga förslag till ändringar eller övriga synpunkter på bestämmelserna. Presstödet har gått till de företag som inte själva haft förutsätt- ningar för överlevnad utan ekonomiskt tillskott. Systemet med driftsstöd är fortfarande nödvändigt för att mångfalden inte skall minska dramatiskt.
3.3.6
Skånemedia AB (representerande tidningarna Kristianstadsbladet, Trelleborgs Allehanda och Ystads Allehanda)
Driftsstödet har förlorat den funktion som ursprungligen fanns, nämligen att stödja tidningar utan ekonomisk bärkraft. Trots driftsstöd har ett antal sådana tidningar försvunnit, allteftersom konkurrensbetingelserna på marknaden förändrats. Kvalitativt innehåll och marknadsekonomiskt kunnande är faktorer som gene- rerar läsare och annonsörer. Utan dessa faktorer finns inte förut-
122
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
sättningar att långsiktigt trygga utgivning av dagstidningar, oavsett presstöd.
Det har visat sig att
Enligt SkåneMedia AB:s uppfattning blir konkurrensen mellan dagstidningarna genom driftsstödets påverkan osund, eftersom stödtagande tidningar ges möjlighet till prissättning som inte är företagsekonomiskt motiverad. Ett exempel är Skånska Dagbladets aktiviteter och agerande i konkurrens med SkåneMedia AB:s tid- ningar i Sjöbo och Skurup. Sammantaget är driftsstödet en kon- kurrenssnedvridande bidragsform, som motverkar sitt syfte och som till och med utgör en fara för dagstidningarnas långsiktiga överlevnad.
Norrtelje Tidning
Det finns en koppling mellan reklamskatten och driftsstödet. Reklamskatten infördes för att finansiera driftsstödet. Riksdagen har beslutat att reklamskatten skall avskaffas, men regeringen har hittills bedömt att det statsfinansiella läget inte tillåter detta. Utifrån dessa förutsättningar kan tidningen tänka sig att drifts- stödet avvecklas så att regeringen kan effektuera riksdagens beslut. Att dagstidningar belastas med reklamskatt snedvrider konkur- rensen på ett otillfredsställande sätt mot ljudradio, tv och direkt- reklam. Reklamskatten måste avskaffas, ju förr desto bättre.
Den förda diskussionen om medieskugga runt storstäderna är intressant. Den fokuserar bl.a. på att driftsstödet inte bör vara konserverande utan i stället stödja nyetableringar.
123
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
3.3.7Storstadstidningar utan driftsstöd
Dagens Nyheter
En väl fungerande dagspress är utan tvekan av mycket stor betydel- se för det fria ordet och för ett demokratiskt samhälle. Med en väl fungerande dagspress avses här en dagspress där enskilda tidnings- företag har en tillräcklig lönsamhet för att inte bara förvalta utan också för att utveckla tidningen så att den fortsatt kan vara den naturliga platsen för nyheter och opinionsbildning som svensk dagspress alltid varit.
Det svenska medielandskapet har förändrats dramatiskt under de senaste tio åren. Utvecklingen av kommersiell tv, kommersiell ljudradio, gratistidningar som Metro samt Internet har kraftigt ökat utbudet för den enskilde medborgaren. Få, om ens någon, av dessa kanaler har dock samma ambition när det gäller djup nyhets- förmedling och opinionsmaterial som dagspressen. Denna ambition har dagspressen också överfört på egen Internetverksamhet. Trots utvecklingen har dagspressen befäst sin position som en viktig nyhetsförmedlare och som den ledande kanalen för opinionsbild- ning. Den tid som dagligen avsätts för att läsa en dagstidning är så gott som oförändrad, 31 minuter i genomsnitt per person år 1990 jämfört med 30 minuter år 2003.
Trots ett stabilt tidningsläsande har dagspressen tappat mark- nadsandelar på annonsmarknaden. Under perioden 1992 2003 har den betalda dagspressens marknadsandel minskat från 67 procent till 43 procent. Det utgör en dramatisk minskning av annonsintäk- terna. Inledningsvis tappades andelar till kommersiell TV och där- efter till gratistidningar av dagspresskaraktär och till direktreklam. Förlusten av marknadsandelar till nya aktörer på Internet har sannolikt bara börjat.
För Dagens Nyheter gäller att annonsintäkter stått för i genom- snitt 67 procent av de totala intäkterna de senaste tio åren. Under år 2004 stod annonsintäkten för 57 procent av den totala intäkten, vilket var den lägsta siffran någonsin. Försämringen beror främst på en radikalt förändrad konkurrenssituation i Stockholm. DN har små möjligheter att kompensera förlorade annonsintäkter med kraftigt ökade prenumerationspriser. Kraftiga ökningar av prenu- merationspriset skulle riskera att driva tidningen mot en smalare mer högavlönad läsarbas och detta är inte i linje med tidningens eller ägarnas intentioner. En sådan utveckling skulle också mot-
124
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
verka den mångfald som är målet med presspolitiken. Annons- intäkter och konkurrenskraft på annonsmarknaden är en förutsätt- ning för en livskraftig dagspress.
Driftsstödets nuvarande utformning är inriktad på att stötta ett fåtal tidningar. Konstruktionen hör samman med massmedieland- skapet före år 1995. För att främja mångfalden och skapa rätt förutsättningar för dagspressen vore det logiskt att i dagsläget i stället för att hålla fast vid driftsstödet förändra reklamskatten. Detta skulle gynna hela dagspressen och inte bara några få dags- tidningar.
Driftsstödet snedvrider i dag konkurrensen på dagspress- marknaden i Stockholm. Stockholmsmarknaden är en av Europas mest konkurrensutsatta tidningsmarknader. I Stockholm finns utöver Dagens Nyheter och Svenska Dagbladet kvällstidningarna Expressen och Aftonbladet, de två gratistidningarna Metro och Stockholm City samt de sedan länge etablerade veckoutgivna lokala gratistidningarna. Sedan januari 2004 finns dessutom ett nytt fenomen i den gratis hemdistribuerade tidningen Metro Hus&Hem. Även i mellanstora svenska städer har utvecklingen under det senaste året gått mot riktade produkter som konkurrerar med dags- tidningarnas traditionella eftertextannonser. Att det på denna marknad betalas ut 66 mnkr per år i presstöd till Svenska Dagbladet är att kraftigt snedvrida konkurrensen. Att dessa skattemedel dessutom går till ett företag som ägs av en lönsam börsnoterad norsk mediekoncern och som väljer att investera ansenliga summor i annan medieverksamhet, nu senast genom köpet av Tasteline, ter sig som en olycklig effekt av nuvarande regelverk.
Sammanfattningsvis fungerar distributionsstödet väl för att säkerställa spridning av dagstidningar. Däremot har driftsstödet i dess nuvarande form tjänat ut sin roll. Ett bättre sätt att säkerställa dagspressens framtida position vore att se över dagstidningarnas möjligheter till lönsamhet genom rättvis konkurrens på annons- marknaden.
125
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
3.4Överväganden och förslag
3.4.1Allmänna utgångspunkter
Utgångspunkter för det statliga engagemanget på dagspressmarknaden, m.m.
I 1 kap. 1 § regeringsformen uttalas att all offentlig makt utgår från folket, att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och lokal rösträtt, att den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse samt att den offentliga makten utövas under lagarna. Bestämmelsen är en av grunderna för det svenska statskicket. Ansvaret för att bestäm- melsen får en reell innebörd åvilar ytterst statsmakterna. Från ett vidare perspektiv är det därvid uppenbart att det inte är tillräckligt att medborgarna gentemot det allmänna är tillförsäkrade grundläg- gande demokratiska rättigheter såsom
Principiellt sett bedömde Pressutredningen
126
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
ständiga aktörer och att granska att den offentliga makten utövas under lagarna.
För att ingen enskild, företag eller privatperson, på mera god- tyckliga grunder skall hindras från att framföra information och åsikter är det viktigt att massmedierna kan spegla olika åsikter, uppfattningar och idéer i samhället och att det finns utrymme för olika alternativ på massmediemarknaden. Ett särskilt ansvar åligger härvid statsmakterna att bevaka att det råder goda förutsättningar för mångfald på den svenska massmediemarknaden. Rent allmänt bör staten tillse att det finns rimliga möjligheter att nyetablera företag på massmediemarknaden samt att det skall finnas goda förutsättningar att bedriva både små och stora medieföretag sida vid sida.
Presskommittén 2004 har enligt direktivet (dir. 2004:137) i uppdrag att göra en översyn av det statliga stödet till dagspressen och lämna förslag på hur det framtida statliga engagemanget på dagspressområdet skall vara utformat. Det sägs i direktivet att kommittén skall föreslå åtgärder som innebär att det statliga press- stödet även i fortsättningen bidrar till mångfald vad gäller innehåll och ägande samt till bred spridning av dagstidningar i såväl stor- stadsområden som andra delar av landet. Med utgångspunkt från direktivet har kommitténs arbete varit inriktat på dagspressen och dess funktion som massmedium. Målsättningen för kommitténs arbete har varit att vårt statsskick skall fördjupas och förstärkas.
En genomgång av den statliga massmediepolitiken sedan mitten av
127
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
andra tidningar framstår som ändamålsenliga som huvudregel i presstödssammanhang.
Dagspressen var fram till introduktionen av radio och tv med- borgarnas enda dagliga massmedium, men även under senare tid har dagspressen bibehållit sin centrala ställning som massmedium för medborgarna att inhämta information och ge uttryck för sina åsikter, både på lokalt, regionalt och nationellt plan. I ordningen är Presskommittén 2004 den åttonde statliga utredning som tillsatts för att utreda förhållandena på dagspressmarknaden. Den svenska dagspressmarknaden är även i övrigt väl utredd och genomlyst genom den forskning och det arbete som utförs av bl.a. universitet, högskolor, Presstödsnämnden, branschorganisationer och fackför- bund. Mot bakgrund av dagstidningarnas viktiga betydelse för det svenska statsskicket framstår detta som naturligt.
Presskommittén 2004 menar att det under de drygt 40 år som förflutit sedan 1963 års pressutredning presenterade sitt betän- kande inte skett någon förändring avseende de grundläggande marknadsförutsättningarna för tidningsutgivningen. Redan 1963 års utredning visade, med hänvisning till teorin om den s.k. upp- lagespiralen, att gränslinjen mellan lönsamma och inte lönsamma tidningsföretag inte går mellan stora och små tidningar utan mellan tidningar med ur konkurrenssynpunkt fördelaktiga positioner och tidningar i konkurrensmässigt underläge. På uppdrag av 1972 års pressutredning formulerade Karl Erik Gustafsson vidare i början av
Det statliga engagemanget på dagstidningsområdet har inled- ningsvis med utgångspunkt från teorin om den s.k. upplagespiralen och från mitten av
128
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
mellan konkurrerande dagstidningsföretag. Den förda presspoli- tiken kan sägas ha syftat till att motverka de marknadskrafter som kan leda till monopolsituationer för att på så sätt försöka bibehålla en mångfald och göra det möjligt för medborgarna att företa sitt tidningsval med utgångspunkt från tidningarnas framtoning och redaktionella innehåll.
Drifts- och distributionsstödet har alltsedan presstödet infördes utgjort kärnan bland de direkta stödformerna till tidningsföretagen. Sedan mitten av
Även indirekta stöd till tidningsföretagen omfattas av den förda presspolitiken. Här ingår stöd i form av reducerad mervärdesskatt. Enligt Statskontorets utredning Reducerad mervärdesskatt i subven- tionerade verksamheter beräknas stödet i form av reducerad mer- värdesskatt för dagstidningsföretagen uppgå till drygt en mdr kr jämfört med att en enhetlig mervärdesskatt på 22 procent skulle tas ut. Även den reducerade reklamskatt som dagstidningsföretagen betalar kan ses som ett indirekt stöd. Att se den reducerade reklam- skatten som ett indirekt stöd till dagspressen är emellertid kontro- versiellt. Skälet till detta är att vissa aktörer på reklammarknaden är helt befriade från reklamskatt. För dagstidningsföretagen framstår reklamskatten därför som en belastning som snedvrider konkur- rensen på reklammarknaden till dagstidningarnas nackdel. Frågan om reklamskatten ligger emellertid utanför kommitténs uppdrag. Riksdagen har beslutat att reklamskatten skall avskaffas så snart det statsfinansiella läget medger detta.
Under de 40 år som förflutit sedan 1963 års pressutredning lade fram sitt betänkande är det uppenbart att det också har skett
129
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
avsevärda förändringar på den svenska massmediemarknaden. Dessa förändringar har i sin tur påverkat förutsättningarna för tidningsutgivningen. Förändringarna är främst föranledda av en ny konkurrenssituation för dagstidningsföretagen på såväl reklam- som publikmarknaden.
Dagstidningsföretagens huvudsakliga intäkter utgörs av reklam- och abonnemangsintäkter, där reklamintäkterna generellt sett stått för 60 70 procent av ett dagstidningsföretags totala intäkter. Från att dagstidningsföretagen på
Nytillkomna reklamfinansierade aktörer på massmediemark- naden har bidragit till att de totala reklaminvesteringarna har ökat betydligt mer än om dagstidningsföretagen skulle ha varit ensamma aktörer. Den nya konkurrenssituation som dagstidningsföretagen möter kan emellertid antas ha bidragit till att dagspressens totala reklamintäkter legat kvar på en i princip oförändrad nivå under de senaste decennierna, trots att de totala reklaminvesteringarna ökat kraftigt. Att dagstidningsföretagens reklamintäkter i princip legat på en oförändrad nivå har lett till att reklamintäkterna numera generellt sett utgör en mindre procentuell del av företagens totala intäkter gentemot tidigare. Förändringarna i dagstidningsföre- tagens konkurrenssituation på reklammarknaden och utvecklingen av tidningsbranschens reklamintäkter kan åskådliggöras genom fyra bilder som Tidningsutgivarna tillhandahållit kommittén, se figur 3.1 3.4.
130
SOU 2006:8 Driftsstöd
Figur 3.1 |
Medielandskapet 1980 |
|
|
|
|
|
Dagspressagspress |
|
|
|
|
2708 mkr |
|
|
|
|
2708 |
kr |
|
|
Pop. press |
Fackpress |
||
|
Fackpress |
|||
|
Pop. press |
315 mkr |
||
|
176 mkr |
|||
|
315 |
kr |
||
|
176 |
kr |
|
|
|
|
4032 mkr |
|
|
|
||
|
|
|
4032 mkr |
|
Katalogerataloger |
||
Mässorässor |
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
180 mkr |
|||
509 mkr |
|
|
|
|
|||
|
|
|
|
180 |
kr |
||
509 |
kr |
|
|
|
|
|
|
|
Bioio |
|
|
Utomhusto hus |
|
||
|
|
|
123 mkr |
|
|||
|
21 mkr |
|
|
|
|||
|
|
|
123 |
kr |
|
||
|
21 |
kr |
|
|
|
|
|
Källa: IRM. |
|
|
|
|
|
|
|
Figur 3.2 |
Medielandskapet 1999 |
|
|
|
|
||
|
|
|
Gratis- |
|
|
|
|
|
|
Trycksaker |
tidningar |
Bilagor |
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
Butiks- |
|
|
|
|
Shopping- |
|
|
promotion |
|
|
|
vagnar |
|
|
DR |
|
|
Dagspress |
|
|
3D |
|
|
|
|
|
|
Skärmar |
||
|
|
|
|
|
|
||
|
|
Pop. press |
|
|
Fackpress |
|
|
CD Rom |
|
|
|
|
|
|
Golv |
|
Mässor |
37 349 Mkr |
|
Kataloger |
|
||
Lokal- |
|
37 349 Mkr |
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
Kvitton |
|
radio |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Utomhus |
|
|
Internet |
Bio |
|
|
|
Escalators |
||
|
|
|
|
||||
|
|
|
TV |
|
|
|
|
|
PC TV |
|
|
|
|
Vepor |
|
|
|
|
|
|
|
||
Källa: IRM. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
131 |
Driftsstöd SOU 2006:8
Figur 3.3 Medielandskapet 2003
|
|
Gratis |
|
|
|
Video on |
Telefoner |
3G |
|
|
Demand |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Gratis- |
PPV |
|
|
|
Trycksaker |
tidningar |
Bilagor |
|
|
|
|
||
|
Butiks- |
|
Shopping |
|
Skolor |
promotion |
|
vagnar |
|
|
|
|
||
|
|
Dagspress |
|
|
|
DR |
|
|
3D |
|
|
|
Skärmar |
|
|
Pop. press |
|
Fackpress |
|
|
|
|
||
|
|
|
Webb- |
|
|
|
|
tidningar |
|
|
|
|
|
|
CD Rom |
|
|
|
Golv |
Mässor
Dataspel |
Lokal- |
|
|
|
radio |
48 554 mkr
Kataloger
Kvitton Web
|
|
|
|
|
Utomhus |
Tunnlar |
|
Internet |
Bio |
|
Sponsring |
|
|
|
|
|
Taxi |
|
|
|
|
TV |
|
|
Digitala |
PC TV |
|
|
Vepor |
|
|
|
|
|
|
|
tidngingar |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
Gratis vykort |
|
|
|
|
|
|
|
|
Toalett |
|
|
|
Digital |
|
|
|
|
|
radio |
Satelit- |
|
|
|
|
|
Mjölkpaket |
|
|
|
|
|
kanaler |
|
|
|
|
|
|
Mkr
Källa: IRM.
Figur 3.4 Totala reklaminvesteringar 1990 2003
60 000
50 000
Totalt
40 000
30 000
20 000
Dagspress
10 000
-
Källa: IRM.
132
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
Det ökade utbudet på massmediemarknaden har medfört att dagstidningsföretagen möter en ökande konkurrens om med- borgarnas tid och ekonomiska resurser. I
Figur 3.5 Beräknad medieanvändning i tid fördelad på olika medier och kana- ler i befolkningen 9 79 år 2004. Figuren visar en beräkning där Mediebarometerns bruttotid för radio och TV fördelats på grundval av uppgifter från räckviddsstudier för respektive medium 2004
Källa:
133
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
Enligt
Enligt Ulla Carlsson, föreståndare för NORDICOM, har det inte skett några betydande omkastningar i medievanorna och hon anför att det kan förefalla anmärkningsvärt att det inte har hänt mer i svenskarnas medieanvändning sedan slutet av
134
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
Även om räckvidden för dagstidningarna alltjämt är hög kan det konstateras att den abonnerade dagstidningsupplagan minskat kon- tinuerligt. Kommittén bedömer att förhållandet sannolikt står i direkt orsakssamband med den hårdnande konkurrensen på medie- marknaden. Som framgått har även dagstidningsläsningen minskat de senaste decennierna, både i tid och räckvidd, om än förhållande- vis marginellt. Sannolikt finns det risk för att den negativa trenden kommer att hålla i sig kommande år. Åsa Nilsson, doktorand och forskare vid Institutionen för journalistik och masskommunika- tion, Göteborgs universitet (JMG), menar att den relativt stora stabiliteten i medieanvändningsmönster under det senaste kvarts- seklet i mycket burits upp av äldre generationers trögföränderliga vanor samt att det förändrade medieutbudet har haft särskild betydelse för yngre och mer förändringsbenägna generationer som tillägnat sig lite annorlunda medievanor än tidigare generationer (Mediebarometern 2004). Enligt Åsa Nilsson har det dagliga tv- tittandet ökat – till synes på bekostnad av morgontidningsläs- ningen - och hon anför att tendensen hos de uppväxande åttio- talisterna är att de inte tycks bli lika flitiga tidningsläsare som tidigare generationer.
Vad som enligt kommittén kan tala för lite kraftigare sväng- ningar på massmediemarknaden är tendensen att konsumenter under de senaste åren ökat sina investeringar i medierna i en snabbare takt än konsumtionsökningen. Olof Hultén, som i många år varit ansvarig för omvärldsbevakning vid Sveriges Television och även varit verksam som lärare och forskare vid universitet i både Sverige och USA, har i Mediebarometern 2004 redogjort för resul- taten i en amerikansk studie som årligen genomförs av invest- mentbolaget Veronis Suhler Stevenson (VSS). Enligt Olof Hultén pekar VSS:s studie av amerikanarnas medieanvändning på en stadig tillväxt, som spås hålla i sig under den närmaste femårsperioden: amerikanska konsumenter tar i ökande andel del av olika mass- medier simultant och individernas egna utgifter för mediekonsum- tionen ökar i snabbare takt än konsumtionsökningen. Följden anges bli att reklamfinansierade medier förlorar marknadsandelar och att kostnaden för människors medieanvändning, per konsum- tionsenhet, stiger som en följd av övergången till mer individuellt efterfrågade digitala medier. För det fall konsumenterna i framtiden skulle dra ned på sina investeringar kan detta enligt Presskom- mittén leda till att mediemarknaden förändras på ett sätt som är svårt att förutsäga i dag.
135
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
För att möta den nya konkurrenssituationen på massmedie- och reklammarknaden och bibehålla en fortsatt lönsamhet har dags- tidningsföretagen vidtagit en rad åtgärder. Företagen har i dag tillgång till en helt annan teknik för tidningsproduktion jämfört med
Sammanfattningsvis kan det således enligt kommitténs bedöm- ning konstateras att de grundläggande marknadsförutsättningarna för tidningsutgivningen i och för sig består men att dagstidnings- företagen i dag möter en hårdnande konkurrens på intäktssidan, på såväl reklam- som publikmarknaden. Det står klart att utvecklingen har drivit på en omfattande rationalisering och strukturutveckling hos tidningsföretagen.
Trenden inom dagspressbranschen, med minskande tidningsupp- lagor, minskande eller oförändrade annonsintäkter och resultatet av tidningsföretagens åtgärder för att möta den förändrade konkur- renssituationen bl.a. genom strukturomvandlingar mot större företagsenheter, visar enligt kommittén på ett fortsatt behov av en statlig presspolitik för att värna dagspressens ställning och mång- falden i densamma. En minskad inre och yttre mångfald inom
136
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
dagspressen innebär en beaktansvärd risk för att dagspressen inte kan fånga upp och spegla de intressen och värderingar som finns i samhället.
På sikt kan utvecklingen med minskande tidningsupplagor vara bekymmersam för dagstidningsföretagens möjligheter att sälja annonser och bibehålla en fortsatt lönsamhet. Samtidigt leder kompenseringar av minskade eller oförändrade reklamintäkter i form av höjda abonnemangspriser till att upplagan minskar ytter- ligare. Visserligen har dagstidningar en låg priselasticitet. I ett kort perspektiv kan prishöjningar därför vara ett sätt för tidningsföre- tagen att upprätthålla en fortsatt lönsamhet. Återkommande höj- ningar av abonnemangspriset över konsumentprisindex får emeller- tid ett stort genomslag på abonnemangspriset över tid, med minskande upplagor som följd.
Det kan i sammanhanget framhållas att täckningsgradsteorin formulerades under en tid då dagstidningarna i princip var ensamma om att konkurrera på reklam- och publikmarknaden. I dag när dagstidningarna möts av en hårdnande konkurrens på båda dessa marknader kan det därför vara befogat att se på dagspress- branschen som helhet ställd i relation till övriga massmedier och andra konkurrenter som dagstidningsföretagen möter i sin verk- samhet. Betydelsen av ett indirekt stöd i form av reducerad mer- värdesskatt för dagstidningsföretagen kan ur detta perspektiv inte överskattas för att dagpressbranschen långsiktigt skall kunna mot- verka sjunkande upplagor och undvika en strukturomvandling som leder till minskad yttre och inre mångfald. Kommittén tar upp mervärdesskattefrågor med avseende på dagspressen i avsnitt 7.6.5, och kommittén uttalar där bl.a. sitt stöd för att tillhandahållandet av dagstidningar även framgent skall belastas med en reducerad mervärdesskatt.
Utgångspunkter för det framtida driftsstödet på dagstidningsmark- naden
Kommittén har bl.a. haft i uppdrag att mot bakgrund av den strukturomvandling som skett och som alltjämt pågår pröva ända- målsenligheten i det nuvarande presstödet. Mera specifikt återfinns frågor t.ex. huruvida ett tidningsföretag som ger ut en drifts- stödsberättigad dagstidning och som fusionerats med ett annat
137
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
tidningsföretag på samma utgivningsort även fortsättningsvis bör kunna erhålla presstöd.
Med stöd av bl.a. statistikuppgifter och forskningsmaterial bedö- mer kommittén att den abonnerade morgonpressen alltjämt fyller en mycket viktig funktion för medborgarnas möjligheter att hålla sig informerade om och delta i frågor av betydelse för samhällslivet. Enligt kommitténs mening finns det heller ingen anledning att tro att dagspressens betydelse härvidlag kommer att minska under överblickbar framtid. Den abonnerade dagspressen är och kommer att vara en huvudkälla för medborgare att informera sig om och delta i en för statsskicket betydelsefull och vital opinonsbildning. Dagstidningsbranschen har en mycket stabil ställning på den svenska massmediemarknaden.
När det gäller frågan om utgångspunkterna för det framtida statliga driftsstödet på dagstidningsmarknaden kan det inlednings- vis vara värt att återigen peka på skillnaderna på massmedie- marknaden i dag jämfört med 1950- och
Jämfört med förhållandet på 1950- och
138
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
Utvecklingen på massmediemarknaden fortgår kontinuerligt. När det gäller dagstidningsbranschen specifikt står denna inför ett framtida teknikskifte, som innebär att tidningsmaterial i allt större omfattning kommer att distribueras elektroniskt. Utvecklingen innebär många fördelar, eftersom tidningarna därmed kan göra sitt redaktionella material omedelbart tillgängligt för konsumenterna samtidigt som kostnaderna för papper, tryck och distribution minskar eller försvinner helt. Elektronisk distribution innebär emellertid samtidigt att gränserna mellan olika medier kan komma att suddas ut, eftersom den nya tekniken möjliggör att text kan kombineras med ljud och rörliga bilder. Innebörden av det vi i dag förknippar med en tidning, text och bilder på papper i ett särskilt format som hämtas i brevlådan eller plockas ur tidningsstället på bensinmacken, kan alltså komma att förändras. Ett tänkbart scenario är att konsumenterna elektroniskt laddar ned informa- tionspaket, som innehåller redaktionellt material i form av text, ljud och film och att de sedan själva väljer hur materialet skall pre- senteras, t.ex. på papper,
Kommitténs bedömning är att ett tekniksskifte på bred front inom dagstidningsbranschen mot en elektronisk distribution fort- farande ligger många år in i framtiden. Vad som talar för detta är framför allt två skäl. Det ena skälet är hänförligt till tidningsföre- tagens intäktskällor. Under de cirka tio åren som förflutit sedan tidningsföretagen började distribuera redaktionellt material elek- troniskt i större skala via t.ex. Internet har det ännu inte utvecklats några affärsmodeller som gjort det möjligt för tidningsföretagen att ta betalt av läsarna. För närvarande kan läsare ta del av det mesta tidningsmaterial som distribueras elektroniskt kostnadsfritt. Innan det utvecklats några affärsmodeller som gör att tidningsföretagen kan ta betalt av läsarna kan det antas att företagens kärnverksamhet kommer att bestå av produktion och distribution av papperstid- ningar. Det andra skälet är konsumentorienterat. Forskning visar att människors medievanor förändras relativt långsamt och tid- ningsläsare är vana vid att få tidningen levererad på papper. Papper är bekvämt och behändigt för att överföra skriven information. Allt talar därför för att papperstidningen kommer att behålla sin ställ- ning under många år framöver.
Frågan är emellertid hur utvecklingen mot en elektronisk distri- bution kommer att påverka kraven på en väl fungerande mass- mediemarknad ur ett konstitutionellt perspektiv. I och med intro-
139
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
duktionen av Internet på bred front har massmedieföretag och enskilda fått en i princip obegränsad möjlighet att till en låg kostnad elektroniskt distribuera text, ljud och bilder till ett stort antal människor. Utrymmet för redaktionellt material på Internet är obegränsat och materialet kan göras omedelbart tillgängligt för en bred publik. För dem som har tid och resurser att utföra journalistiskt arbete innebär Internet möjligheter att publicera nyheter, granskande reportage m.m. Internet möjliggör en yttre och en inre mångfald med en hög räckvidd. Alla kan publicera sig och informationen kan göras tillgänglig för alla. I denna mening utgör Internet instrumentet för en vidsträckt yttre och inre mångfald.
Mot bakgrund av datoriseringen i samhället och den ökande räckvidden av Internet framstår numera kostnaderna för en enskild att publicera och distribuera information elektroniskt som över- komliga. Ur ett kostnadsperspektiv torde det därför inte längre finnas några egentliga hinder för enskilda att komma till tals och nå ut till ett stort antal människor. Problemet framstår snarare vara att nå en hög räckvidd med den information som publiceras. Den stora informationsmängd som i dag produceras och sprids leder till att konkurrensen om lyssnare och läsare är överväldigande.
Rörligheten bland människor mellan olika medier och kanaler är också större än den tidigare varit. Gunnar Nygren, universitets- lektor vid Stockholms universitet, menar i sin doktorsavhandling att mediepubliken i Sverige, som länge var ett mycket homogent mediesamhälle där alla tog del av samma medier, i dag delas upp på en mängd olika medier, på såväl tidningar som kanaler i tv, radio och Internet (Skilda medievärldar. Lokal offentlighet och lokala medier i Stockholm, s. 231 275 med hänvisningar, Brutus Östlings Bokförlag Symposion, Stockholm/Stehag, 2005). Han anför vidare att det som tidigare kallades publiken i bestämd form i dag är olika publiksegment som medieföretagen definierar utifrån ålder, kön, etnisk och kulturell bakgrund samt sociala faktorer som utbildning och inkomstnivå. Nygren menar att utvecklingen kan beskrivas som ett dilemma: I en mening kan det sägas att medieutvecklingen gjort att offentligheten växt, att den aldrig varit så stor som nu. Det finns fler medier och människor har aldrig tidigare haft så stora möjligheter att skaffa information och att utrycka sig själva i en medial offentlighet. Samtidigt krymper offentligheten i en annan mening – de offentliga sfärer där gemensamma frågor utvecklas och där människor inkluderas i de demokratiska processerna blir
140
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
mindre. Enligt Nygren visar både hans egen och amerikansk forskning att utrymmet för politiska nyheter blir mindre i ett helt reklamfinansierat mediesystem samt att en större uppdelning av publiken på olika medier också innebär större skillnader mellan människor. Nygren menar att banden mellan medborgare och det politiska systemet blir tunnare och kunskapsklyftorna större, varför ett demokratiskt samhälle behöver både utrymme för individuella val i medieanvändning och ett gemensamt torg där alla de medborgare som är en del i detta samhälle kan mötas. Detta torg utgörs enligt Nygren till största delen av medierna, och han anför att det är i spänningsfältet mellan individualisering och behovet av gemensamma mötesplatser som medierna skapar den offentlighet där de demokratiska processerna pågår. Nygren anser att medierna i Storstockholm fortfarande ger stockholmarna ett gemensamt offentligt rum, där det ännu finns medier som binder ihop sam- hället och ger samtalsämnen till fikarasten på jobbet eller vid middagsbordet hemma. Samtidigt anför Nygren att fragmentise- ring av publiken innebär att detta rum blir mindre och torftigare möblerat ju mer de skilda medievärldarna glider isär. Han anser vidare att Storstockholm i denna utveckling går före resten av Sverige.
Kommittén delar Gunnar Nygrens bedömning att en fragmenti- sering av massmedierna innebär ett dilemma ur ett konstitutionellt perspektiv. I en representativ demokrati är det naturligtvis en styrka att enskilda, företag och privatpersoner, har möjligheter att till låga kostnader komma till tals och göra information tillgänglig för ett stort antal människor på det sätt som företrädesvis Internet möjliggör. I det stora utbud av information som finns tillgängligt är det samtidigt svårt för skribenter att locka läsare som tar del av materialet. Än svårare är det att hitta betalande abonnenter och annonsörer för att på så sätt finansiera den publicerande verksam- heten och skapa ett ekonomiskt utrymme för ett undersökande och mera djuplodande publicistiskt material. Det är också uppenbart att det inte går att påverka och skapa opinion om få personer läser, reflekterar och diskuterar det som skrivs. En s.k. blogg, en dagbok på Internet, som blivit en populär form bland enskilda att dela med sig av information och åsikter, betraktas i dag som framgångsrik om den har ett hundratal läsare om dagen. Den fragmentiserande medievärlden kan alltså innebära svårigheter att få till stånd en för det demokratiska systemet nödvändig vital opinionsbildning.
141
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
Svårigheter för publikationer att få abonnemangs- och reklam- intäkter i förening med behovet hos skribenter att nå ut till ett större antal läsare torde ha bidragit till utvecklingen av något som i vart fall på sikt kan antas leda till en mera reguljär marknad för att vid sidan av att sälja reklam också sälja redaktionellt utrymme. Det går naturligtvis att hitta flera exempel i historien där skribenter i opinionsbildande syfte köpt utrymme i den abonnerade dags- pressen för att saluföra sina åsikter, men tidigare har detta varit förenat med höga kostnader. Företeelserna måste också närmast betraktas som en form av annonsering på reklamplats. I och med möjligheterna till elektronisk publicering på Internet har dock kostnaderna för redaktionellt utrymme blivit försumbara och detta har i sin tur gett upphov till en ny typ av publikationer som har till affärsidé att sälja sitt redaktionella utrymme.
Utifrån ett presspolitiskt synsätt kan tidningar som upplåter hela eller delar av sitt redaktionella utrymme mot betalning inte sägas uppfylla forumuppgiften, dvs. uppgiften att låta olika åsikter och kulturyttringar komma till tals. Skälet är att forumuppgiften är ett uttryck för principen om det fria ordet, innebärande bl.a. att medborgare skall kunna komma till tals och framföra sina åsikter utan att behöva erlägga betalning. Inte heller kan dessa tidningar anses uppfylla informationsuppgiften, dvs. uppgiften att förse medborgarna med sådan information att de fritt och självständigt kan ta ställning i samhällsfrågor, eller granskningsuppgiften, upp- giften att verka som självständiga aktörer och att granska de inflytelserika i samhället. Visserligen är det tänkbart att innehållet i tidningarna då och då kan stå i överensstämmelse med de två sistnämnda uppgifterna, men det är svårt att föreställa sig att tidningarna som självständiga aktörer kan initiera nyhetsrapporte- ringar och granskande undersökningar via skribenter som köper tidningens redaktionella utrymme. Enligt kommitténs mening framstår det som uppenbart att denna typ av tidningar inte fyller ett sådant syfte att de bör komma ifråga för offentliga stöd inom ramen för presspolitiken.
I en alltmer fragmentiserad massmedievärld bedömer kommittén att behovet av massmedier som når en hög räckvidd bland befolk- ningen är minst lika angeläget som tidigare. Följaktligen anser kommittén att staten genom indirekta och direkta stödåtgärder alltjämt bör underlätta en yttre och en inre mångfald på dags- pressmarknaden. Merparten av de resurser som staten kan avsätta för presstöd bör enligt kommitténs mening liksom tidigare inriktas
142
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
för att stödja dagstidningar med regional eller nationell täckning. Dessa tidningar har stora upplagor och bra förutsättningar för att i praktiken genomföra de uppgifter som motiverar det statliga engagemanget på dagspressmarknaden. Inte minst stödet till storstadstidningarna spelar här en viktig roll för mångfald och opinionsbildning.
Även lågfrekventa dagstidningar är enligt kommittén en be- tydelsefull grupp tidningar. Dessa tidningar fullgör viktiga upp- gifter ur ett konstitutionellt perspektiv, både lokalt och nationellt, och tidningskategorien kan på ett förtjänstfullt sätt skapa dynamik i dagstidningsbranschen. Kostnaderna för att etablera en låg- frekvent dagstidning är betydligt lägre än etableringskostnaderna för tidningar med högre periodicitet. I detta avseende kan låg- frekventa dagstidningar alltså fungera som ett instrument för att lättare tillgodose behov i samhället av att fånga upp och spegla nyheter och åsikter på ett annat sätt än redan befintliga mass- medier. Lågfrekventa dagstidningar kan också fungera som en bas för att etablera hög- och medelfrekventa dagstidningar. Kommittén anser således att det finns flera goda skäl som talar för att etable- ring och kontinuerlig drift av dagstidningar inom denna tid- ningskategori bör främjas.
Konstitutionellt sett kan statens uppgift endast bestå av att skapa goda förutsättningar för livskraftiga massmedier, inre och yttre mångfald samt en vital opinionsbildning. Samtidigt har staten ett ansvar för att de resurser som kan avsättas för presstöd utnyttjas i linje med sitt ändamål, dvs. att resurserna bidrar till att statsskicket förstärks och fördjupas. Inriktningen på presstödet bör därför vara att stödja livskraftiga tidningar som når en större grupp abon- nenter. Det kan i detta sammanhang konstateras att det alltsedan presstödet infördes i början på
En särskild fråga som kommittén fäster stort avseende vid är nivåerna för det allmänna driftsstödet. Driftsstödet uppräknades
143
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
senast år 2001. Sedan dess har de berörda dagstidningsföretagen fått vidkännas ytterligare kostnadsökningar, utan att kunna öka intäkterna i motsvarande mån. Det är också uppenbart att de omfattande rationaliseringar och strukturförändringar som skett och alltjämt sker inom dagstidningsbranschen är direkt hänförliga till ett försämrat ekonomiskt läge bland de svagare tidnings- företagen. Om driftsstödet urholkas ytterligare något år bedömer kommittén att det ofrånkomligen leder till växande ekonomiska problem för ett flertal driftsstödsberättigade dagstidningar.
De ekonomiska förutsättningarna skiljer sig åt mellan de olika driftsstödsberättigade tidningskategorierna. Både storstadstid- ningar och regionala flerdagarstidningar har klarat sig förhållande- vis väl. Däremot har lågfrekventa dagstidningar i allmänhet ett kärvt ekonomiskt läge. Den senare tidningskategorin har relativt låga annonsintäkter och av deras inkomster utgör driftsstödet en högre procentuell andel än för de andra tidningskategorierna. Generellt sett anser kommittén att driftsstödet behöver räknas upp för samtliga tidningskategorier, men att det till följd av de be- gränsade ekonomiska resurser som kommittén bedömer kan avsättas för stödet är nödvändigt med en viss prioritering mellan de olika tidningskategorierna.
Som redan antytts anser kommittén att det är särskilt viktigt att villkoren för nyetableringar på tidningsmarknaden är rimliga. För det fall det uppstår ett behov hos medborgare av dagstidningar som kan fånga upp och spegla nyheter och åsikter på ett annat sätt än redan befintliga massmedier får etableringshindren inte vara så pass höga att verksamheten inte kan inledas. Här kan det konstateras att etableringshindren i dag är betydande för att starta även en mindre papperstidning. Stora investeringar krävs redaktionellt, men också för lokaler, tryckning och distribution. Samtidigt har allmänna nyhetstidningar svårt att locka till sig annonsörer. I och med Internet har etableringshindren i viss mån minskat, eftersom en tidning som ges ut i elektronisk form slipper kostnader för bl.a. papper, tryck och distribution. Marknaden för betalda abonnerade dagstidningar på Internet är emellertid i princip obefintlig, efter- som Internetanvändarna för närvarande kan ta del av sådant mate- rial kostnadsfritt.
En viktig förutsättning för en dagstidning att kunna etablera sig och ha förmåga att bedriva en långsiktig tidningsutgivning är fort- löpande marknadsföring gentemot läsare och annonsörer. Kom- mittén anser därför att bestämmelserna avseende marknadsförings-
144
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
insatser bör vara så generösa som möjligt. Bestämmelserna får emellertid inte vara så utformade att den nuvarande gränsdrag- ningen mot gratistidningar eller annonsblad försvinner.
En särskild fråga som tagits upp i kommitténs direktiv avser den s.k. medieskuggan i storstädernas kommuner och förortsområden. I direktivet sägs i anslutning härtill att mediemarknaden domineras av riksmedier, som i princip upphört med sina förortsbilagor, samt gratisutdelade regionala tidningar som bara i begränsad utsträck- ning uppmärksammar lokala händelser. På kommitténs uppdrag har Karl Erik Gustafsson analyserat frågan i sin promemoria, se bi- laga 6, avsnitt 5.4, med hänvisningar.
Kommittén anser att problematiken kring den s.k. medieskuggan är mångfasetterad. Enligt Gunnar Nygren kan människor i Storstockholms förorter bara ta del av en femtedel eller sjättedel så många kommunala nyheter som de som bor i en medelsvensk kommun, även om både de lokala gratistidningarna och de regionala mediernas bevakning räknas och han anför att den samlade bevakningen av lokal politik och kommunens verksamhet är mindre undersökande och mer okritisk i Storstockholm än i resten av landet (Skilda medievärldar. Lokal offentlighet och lokala medier i Stockholm, s. 231 275 med hänvisningar, Brutus Östlings Bokförlag Symposion, Stockholm/Stehag, 2005). Samtidigt gör kommittén bedömningen att de gratisutdelade lokaltidningarna i storstadsområdena fyller viktiga uppgifter för människors möjlig- heter att informera sig om vad som händer i närområdet. Härtill kommer att viktigare händelser i storstädernas kommuner och förortsområden uppmärksammas av storstadstidningarna. Vad gäller Malmö fyller Skånska Dagbladet genom sin editionering en viktig funktion för bevakningen av kranskommunerna. Tidningens redaktionella bevakning i nämnda områden kan anses motsvara den som utförs av regionala tidningar i områden utanför storstäderna. Även om den redaktionella bevakningen generellt sett är sämre i storstädernas kommuner och förortsområden än i andra befolk- ningstäta områden kan det därför enligt kommitténs bedömning inte anses föreligga någon medieskugga i betydelsen avsaknad av massmedial bevakning i dessa områden.
En annan aspekt avseende problematiken kring medieskugga rör det förhållande som Karl Erik Gustafsson pekar på i sin rapport, se bilaga 6, avsnitt 5.4, att befolkningsunderlaget i storstädernas kom- muner och förortsområden i många fall överstiger det som i lands- orten brukar ge underlag för välmående dagstidningar. Att det trots
145
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
befolkningsunderlaget inte etableras nya tidningar i storstadskom- muner och förorter med liknande redaktionella resurser som abon- nerade landsortstidningar hänger enligt kommitténs bedömning samman med de begränsade möjligheter som finns för nyetablerade dagstidningar att erhålla reklam- och abonnemangsintäkter. Svårig- heter för nyetablerade dagstidningar att erhålla reklam- och abon- nemangsintäkter bedöms emellertid vara ett generellt problem över hela landet.
Mot bakgrund av att kommittén anser att bestämmelserna i presstödsförordningen i möjligaste mån bör ha en generell utform- ning och att särbestämmelser bör undvikas har kommittén vid närmare överväganden valt att inte presentera några förslag som är specifikt inriktade på problematiken kring den s.k. medieskuggan. Däremot bör det här framhållas att kommittén föreslår vissa förändringar av presstödssystemet som bedöms underlätta etable- ringen av dagstidningar även i storstädernas kommuner och för- orter. En sådan förändring är att gränsen för storleken på den abonnerade upplaga en dagstidning måste uppnå för att berättiga till driftsstöd föreslås sänkt från 2 000 exemplar till 1 500 exemplar.
Kommittén anser slutligen att staten bör ha det yttersta ansvaret för att skapa goda förutsättningar på andra områden som mera indirekt påverkar möjligheterna till mångfald och en vital opinions- bildning på tidningsmarknaden. Exempel härpå kan vara åtgärder för att stimulera kvalitativa utbildningar och fortbildningar av journalister, samt att subventionera tidningsprenumerationer i skolorna för att ge skolungdomar möjlighet att läsa dagstidningar och tidigt skaffa sig vanor att läsa informativt, granskande och debatterande redaktionellt material. Förslag om sådana åtgärder ligger dock utanför kommitténs uppdrag.
146
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
3.4.2Övergripande frågor
Driftsstöd i förhållande till samverkande och sammanslagna tidnings- företag
Kommitténs bedömning: Det har inte framkommit något avgörande skäl som talar för att en dagstidning inte skall kunna berättiga till allmänt driftsstöd enbart av den anledningen att dagstidningen ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidningsutgivning på samma utgivningsort.
Kommitténs förslag: En allmän förutsättning för att en dags- tidning som ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidningsutgivning på samma utgivningsort skall berättiga till driftsstöd bör vara att dags- tidningen har ett eget redaktionellt innehåll som utgör minst 60 procent av dess totala redaktionella innehåll.
Som framgått under avsnitt 3.4.1 har en åtgärd för dagstidnings- företagen att möta den nya konkurrenssituationen på reklam- och publikmarknaden varit att inleda olika former av samarbeten. Vidare har samgåenden mellan tidningsföretag i samma utgivnings- område blivit relativt vanligt förekommande sedan mitten av 1990- talet. Det har också förekommit att tidningsföretag förvärvat konkurrerande tidningsföretag både inom och utom utgivnings- området för den egna tidningen. Som framgår av kommitténs direktiv har den ökande graden av samverkan och sammanslagning lett till en debatt om mångfalden i innehåll och ägande av dags- tidningar. Även presstödets roll i strukturaffärerna har uppmärk- sammats.
De strukturaffärer och sammanslagningar som skett på två- tidningsorter sedan tiden för Pressutredningen
Enligt kommittén bör det redan inledningsvis framhållas, vilket också framgår av avsnitt 3.2.3, att driftsstödet infördes år 1971 för
147
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
att kompensera andratidningar för ett konkurrensmässigt under- läge på reklammarknaden. Med en andratidning avsågs därvid en dagstidning som på sin utgivningsort hade mindre upplaga än annan tidning samt att dess abonnerade upplaga uppgick till minst 2 000 exemplar och att annonsandelen var mindre än 50 procent. Redan vid mitten av
Det bör också beaktas att frågan huruvida driftsstöd bör lämnas till samverkande och sammanslagna tidningsföretag är inte ny och att den har varit föremål för överväganden och förslag även tidigare. Dagstidningskommittén ansåg t.ex. att det presspolitiskt centrala i mångfaldsbegreppet var antalet självständiga redaktionella produkter i betydelsen publicistisk och redaktionell mångfald samt att en tidnings namn i presstödssammanhang skulle avgöra dess identitet, se avsnitt 3.2.7. Enligt kommitténs förslag borde drifts- bidraget kunna reduceras i vissa fall när två tidningar hade ett så nära samarbete redaktionellt och produktionsmässigt att den ena var att betrakta som avläggare och den andra som huvudtidning. Det var enligt kommittén rimligt att reducera bidraget i de fall då det förelåg ett odiskutabelt förhållande
148
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
ringens förslag, som biträddes av riksdagen, var ett gränsvärde på 55 procent eget redaktionellt material tills vidare tillräckligt.
Vidare diskuterade Pressutredningen
I den proposition som följde på utredningens arbete (prop. 1996/97:3, se avsnitt 3.2.8) föreslog regeringen att det skulle in- föras en bestämmelse som innebar att två publikationer i vissa fall skulle kunna betraktas som en publikation för att kunna undvika ett kringgående av presstödsreglerna. I sammanhanget anförde regeringen att det under senare år i vissa fall hade uppstått tvekan huruvida en publikation hade varit att anse som självständig gente- mot en annan existerande publikation, trots att publikationerna hade skilda namn och en andel eget redaktionellt innehåll som uppfyllde kravet i presstödsförordningen. Förslaget godtogs av riksdagen och den angivna bestämmelsen återfinns i 1 kap. 7 § presstödsförordningen (1990:524).
Bestämmelsen i 1 kap. 7 § presstödsförordningen föreskriver att om det är uppenbart att flera publikationer är att anse som en och samma publikation, trots att de uppfyller kravet på minst 51 pro- cent eget redaktionellt innehåll samt kommer ut under olika namn, skall Presstödsnämnden vid tillämpningen av presstödsförord- ningen betrakta publikationen som en. Bestämmelsen begränsar således utrymmet för en driftsstödsberättigad dagstidning att ha ett nära samarbete med en annan tidning och som framgår av dess ordalydelse är den generellt tillämplig på samtliga driftsstöds- berättigade dagstidningar oavsett periodicitet.
De yttre ramarna för om en tidning i presstödssammanhang skall anses som en självständig publikation ges alltså av 1 kap. 7 § press- stödsförordningen. Enligt vad kommittén erfarit har det inte varit
149
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
aktuellt att tillämpa bestämmelsen på tidningar som ges ut av tidningsföretag som deltagit i strukturaffärer och sammanslag- ningar på tvåtidningsorter sedan mitten av
Den fråga kommittén härefter har att ta ställning till är vilka krav som bör ställas på redaktionellt självständiga publikationer för att de skall berättiga till driftsstöd enligt presstödsförordningen. Att en tidning vid sidan av kravet i presstödsförordningen på eget redaktionellt innehåll har ett omfattande samarbete med andra tidningar saknar enligt kommitténs mening betydelse för frågan om tidningen bör kunna berättiga till driftsstöd. Det direkta press- stödet har i flera avseenden på andra områden än det rent redak-
150
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
tionella syftat till att uppmuntra samarbeten mellan konkurrerande dagstidningsföretag. Syftet har varit att mångfalden på dagspress- marknaden inte skall begränsas av konkurrens på områden såsom distribution, annonser och tryckning och att tidningarna enbart skall konkurrera om det redaktionella innehållet. Vissa bedömare anser t.ex. att tidningen Arbetet skulle ha funnits kvar på tid- ningsmarknaden om tidningen kunnat konkurrera endast med det redaktionella materialet.
Visserligen kan det under 1960- och
Vid diskussioner om redaktionellt självständiga tidningstitlar spelar naturligtvis ägandet en viktig roll. Att ett tidningsföretag fusionerats med ett annat tidningsföretag på samma utgivningsort är en omständighet som kan påverka en tidnings redaktionella oberoende. Hitintills har emellertid ägarfrågan inte utgjort ett kriterium vid prövningen om en dagstidning är berättigad till driftsstöd. Enligt kommitténs bedömning bör ägarförhållandena heller inte direkt diskvalificera en tidning från möjligheten att erhålla driftsstöd.
Enbart det faktum att ett tidningsföretag fusionerats med ett annat tidningsföretag på samma utgivningsort, att tidningarna är samägda eller i övrigt har ett långtgående samarbete innebär inte enligt kommittén att tidningarna per automatik saknar utrymme att upprätthålla en redaktionell självständighet gentemot varandra. Snarare har kommittén under sitt arbete fått del av uppgifter från driftsstödsberättigade tidningar i Visby, Eskilstuna, Norrköping och Gävle som talar för att två tidningstitlar på samma utgivning- sort mycket väl kan upprätthålla en redaktionell självständighet trots att de är samägda. Personalen på gotlandstidningarna har
151
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
uppgett att de båda tidningarna har exakt samma resurser till sitt förfogande, att konkurrensen mellan tidningarna är lika hård nu som före strukturaffären samt att det inte sker något samarbete mellan tidningsredaktionerna. Samma bild över konkurrens- situationen har kommittén fått vid sina kontakter med personalen på de driftsstödsberättigade tidningarna i Norrköping, Eskilstuna och Gävle. Kommitténs slutsats är att frågan om en tidnings redaktionella självständighet bör prövas från fall till fall. Att en driftsstödsberättigad tidning ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidningsutgivning på samma utgivningsort utgör därvid en omständighet som bör föranleda en särskild granskning huruvida tidningen uppfyller kraven på redaktionell självständighet.
Frågan om redaktionellt samarbete mellan dagstidningar på samma utgivningsort kan accepteras i presstödssammanhang bör enligt kommittén utmynna i en avvägning mellan värdet av flera tidningstitlar på en utgivningsort och det konkurrensläge dagstid- ningarna möter på reklam- och publikmarknaden. Ur ett mång- faldsperspektiv finns det enligt kommitténs mening ett värde i flera tidningstitlar med självständiga redaktioner på en utgivningsort. När en tidning läggs ned på en ort går visserligen ett antal abon- nenter över till den kvarvarande tidningen, men erfarenhetsmässigt minskar dagstidningsläsningen på orten. Två tidningstitlar på en ort befrämjar också opinionsbildningen och ökar förutsättningarna för livaktig samhällsbevakning. Värdet av flera tidningstitlar minskar emellertid i takt med att de inleder ett ökat redaktionellt samarbete.
Samtidigt brottas driftsstödsberättigade dagstidningar i allmän- het med dålig lönsamhet. Som redovisats ovan under kommitténs allmänna utgångspunkter står det klart att de sammanslagningar och den strukturutveckling som skett sedan mitten av
152
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
rad även i framtiden. Ett visst redaktionellt samarbete torde enligt kommitténs bedömning i vissa fall vara en förutsättning för att båda tidningstitlarna skall kunna ges ut. Vid en helhetsbedömning anser kommittén därför att en driftsstödsberättigad tidning bör med bibehållet stöd kunna ha ett visst redaktionellt samarbete med en annan tidning på samma utgivningsort.
Enligt regelverket gäller att en dagstidnings egna redaktionella innehåll skall utgöra minst 51 procent av dess totala redaktionella innehåll för att den skall berättiga till driftsstöd. Detta krav anser kommittén vara väl avvägt för att i presstödssammanhang särskilja tidningstitlar som ges ut av ett och samma tidningsföretag på olika utgivningsorter. För en dagstidning som ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidnings- utgivning på samma utgivningsort framstår emellertid kravet som lågt. Som tidigare nämnts minskar värdet av flera tidningstitlar på samma utgivningsort i takt med att tidningarna ökar sitt redak- tionella samarbete.
Var gränsen för eget redaktionellt innehåll bör sättas för att en dagstidning som ges ut av ett företag som har ägarintresse också i annan dagstidningsutgivning på samma utgivningsort skall kunna berättiga till driftsstöd kan naturligtvis diskuteras. Det enda hit- tillsvarande exemplet där en driftsstödsberättigad dagstidning inlett ett mera långtgående redaktionellt samarbete med en dagstidning på samma utgivningsort återfinns i Gävle, där den driftsstöds- berättigade dagstidningen Arbetarbladet har gemensam sport- redaktion med Gefle Dagblad. Trots samarbetet har Arbetarbladet ett eget redaktionellt innehåll som utgör cirka 60 procent av dess totala redaktionella innehåll. Tidningen uppfyller således kravet på 51 procent eget redaktionellt innehåll i det nuvarande regelverket med god marginal. Det redaktionella samarbete som Arbetarbladet inlett med Gefle Dagblad framstår enligt kommitténs mening inte som så pass omfattande att Arbetarbladet inte längre bör berättiga till driftsstöd. Däremot anser kommittén att ytterligare redaktio- nellt samarbete för en dagstidning som ges ut av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidnings- utgivning på samma utgivningsort inte bör tillåtas i presstöds- sammanhang. För att en dagstidning som ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidnings- utgivning på samma utgivningsort skall berättiga till driftsstöd bör dagstidningen således enligt kommitténs mening ha ett eget redak-
153
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
tionellt innehåll som utgör minst 60 procent av dess totala redak- tionella innehåll.
En annan fråga är om ett tidningsföretags ekonomiska förhållan- den bör beaktas vid beslut om driftsstöd. Genom de strukturför- ändringar som skett ingår vissa driftsstödsberättigade dagstidningar numera i vinstgivande koncerner. I denna del finner kommittén att det aldrig tidigare varit aktuellt att ta sådan hänsyn. Visserligen har både regering och riksdag gett uttryck för uppfattningen att avsikten med presstödet inte är att ge stöd åt tidningar som är vinstgivande eller som använder sina ekonomiska resurser åt annat än den egentliga tidningsutgivningen. Samtidigt har det bedömts att regler som föreskriver att hänsyn skall tas till tidningsföretagens ekonomiska förhållanden skulle innebära ett avsteg från principen om att bestämmelserna om när allmänt driftsstöd skall beviljas endast skall ta sikte på hushållstäckning och utgivningsfrekvens och att inga övervägande skall behöva göras om tidningsföretagens ekonomi och bokföringsmässiga dispositioner. Den senaste utred- ning som hade frågan uppe var Pressutredningen
Kommitténs bedömning är att de överväganden som gjorts av tidigare utredningar, regering och riksdag i fråga huruvida hänsyn bör tas till tidningsföretagens ekonomiska förhållanden vid prövningen av driftsstöd alltjämt väger tungt. Det finns ett värde i att bestämmelserna om när allmänt driftsstöd skall beviljas endast skall ta sikte på hushållstäckning och utgivningsfrekvens och att inga överväganden skall behöva göras om tidningsföretagens eko- nomi och bokföringsmässiga dispositioner. Vidare bör regleringen av presstödet ha en generell utformning. Särregleringar bör und- vikas. Sålunda anser kommittén att hänsyn inte bör tas till före- tagens ekonomiska förhållanden vid beslut om driftsstöd. Det bör här tilläggas att det under kommitténs arbete rent faktiskt inte framkommit uppgifter som talar för att medel överförts från drifts-
154
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
stödsberättigade tidningar till övriga samverkande företag. I stället har kommittén fått uppgifter om att de driftsstödsberättigade tidningarna i flera fall tillförts ekonomiska resurser.
Sammanfattningsvis bedömer kommittén att det inte framkom- mit något avgörande skäl som talar för att en dagstidning inte skall kunna berättiga till allmänt driftsstöd enbart av den anledningen att en dagstidning ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidningsutgivning på samma utgiv- ningsort. För att kunna berättiga till driftsstöd bör dock en sådan tidnings egna redaktionella innehåll utgöra minst 60 procent av dess totala redaktionella innehåll.
Slutligen bör det prövas om nivån på driftsstödet bör beräknas på annat sätt för en dagstidning som ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidningsutgiv- ning på samma utgivningsort än för fristående driftsstödsberätti- gade tidningar. De förra tidningarna har ju stora möjligheter till samarbete på utgivningsorten vad gäller administration, tryckeri m.m. Därmed torde de också ha lägre kostnader i förhållande till andra driftsstödsberättigade tidningar. I denna del anser kommit- tén att det ter sig befogat att ändra beräkningsgrunderna för driftsstödet enligt en modell som på ett mera rättvisande sätt tar hänsyn till företagens skilda förutsättningar för utgivningen. Sam- tidigt anser kommittén att skillnaderna inte bör vara alltför stora. Skälet är att de samgåenden som skett på tidningsmarknaden i princip varit framtvingade på grund av dålig lönsamhet. Kommittén har också tagit del av uppgifter om de driftsstödsberättigade tid- ningarnas ekonomiska förhållanden och dessa visar att tidningarna alltjämt har ekonomiska problem. En minskning av driftsstödet för dessa tidningar skulle därmed sannolikt innebära ett reellt hot mot deras fortsatta verksamhet. Någon sänkning av driftsstödet i för- hållande till den nuvarande nivån bör därför enligt kommitténs mening inte bli aktuell. Vid en uppräkning av driftsstödet bör driftsstödsberättigade dagstidningsföretag som inte har samma möjligheter till kostnadsbesparande samarbeten emellertid få del av en procentuellt större ökning än dagstidningar som ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidningsutgivning på samma utgivningsort.
155
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
Driftsstödets nivå
Kommitténs förslag: För lågfrekventa dagstidningar bör drifts- stödet höjas med tio procent.
För hög- och medelfrekventa dagstidningar som ägs av ett företag eller ingår i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidningsutgivning på samma utgivningsort och som inte är storstadstidningar bör driftsstödet höjas med fyra procent. För övriga hög- och medelfrekventa dagstidningar som inte är stor- stadstidningar bör driftsstödet höjas med tolv procent.
Det sammanlagda årliga allmänna driftsstöd en storstadstidning som högst kan berättiga till enligt 2 kap. 2 § presstödsförordningen (1990:524) bör sänkas med 4,5 mnkr. Sänkningen bör ske stegvis med 1,5 mnkr per år och inledas från och med år 2007.
Senaste gången driftsstödet höjdes var år 2001 (prop. 2000/2001:1). Höjningen av presstödet med tre procent motiverades av rege- ringen med att sjunkande upplagor och vikande annonsvolymer försatt delar av dagspressen i en mycket allvarlig ekonomisk situation samt att detta framför allt gällde andratidningarna vilka i hög grad var beroende av presstödet för sin överlevnad. Enligt regeringen kunde utvecklingen innebära att mångfalden inom dags- pressen minskade genom att andratidningarna slogs ut.
Det har således förflutit fem år sedan den senaste höjningen av driftsstödet. Under denna tid har konkurrensen på reklam- och publikmarknaden hårdnat ytterligare. Härutöver har distributions- kostnaderna ökat kontinuerligt, se t.ex. kommitténs delbetänkande SOU 2005:13 Lördagsdistribution av dagstidningar. En genomgång av de ekonomiska förhållandena visar också att många dags- tidningar uppvisar svaga ekonomiska resultat. Det gäller framför allt driftsstödsberättigade dagstidningar. Kommittén föreslår mot denna bakgrund att driftsstödet räknas upp.
De tidningar som kommittén bedömer har störst behov av en uppräkning av driftsstödet är lågfrekventa dagstidningar. För denna grupp av tidningar föreslås att driftsstödet höjs med tio procent jämte en upplagebaserad uppräkning av driftsstödet, se följande avsnitt.
Även hög- och medelfrekventa dagstidningar som inte är stor- stadstidningar bedöms ha ett stort behov av höjt stöd. För de hög- och medelfrekventa dagstidningar som ägs av ett företag eller ingår
156
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
i en koncern som har ägarintresse också i annan dagstidnings- utgivning på samma utgivningsort (jfr ovan under rubriken Drifts- stöd i förhållande till samverkande och sammanslagna tidningar) föreslås en höjning av driftsstödet med fyra procent. För övriga tidningar inom denna grupp föreslår kommittén att driftsstödet höjs med tolv procent.
År 2005 fanns det två högfrekventa storstadstidningar som berättigade till stöd enligt 2 kap. 2 § presstödsförordningen (1990:524). Det var Svenska Dagbladet och Skånska Dagbladet. Båda tidningarna har de senaste åren uppburit driftsstöd med föreskrivet maximibelopp, drygt 65 mnkr per år (Svenska Dag- bladet sedan år 2001 och Skånska Dagbladet sedan år 2002). För att skapa ekonomiskt utrymme att reformera stödet till de låg- frekventa dagstidningarna måste kommittén peka på möjligheter till besparingar. Utifrån nuvarande marknadsläge gör kommittén bedömningen att en sänkning av maximibeloppet för stödet till storstadstidningar med 4,5 mnkr är möjlig om den genomförs stegvis så att berörda tidningar ges möjlighet att anpassa sin verk- samhet efter den lägre bidragsnivån. Kommittén föreslår därvid att maximibeloppet sänks med 1,5 mnkr per år under en treårsperiod, med början år 2007.
Förslaget om en procentuell höjning av driftsstödet bedöms av kommittén inte innebära någon offensiv åtgärd i presstödssamman- hang utan endast att nivån på driftsstödet, sett utifrån tidnings- företagens kostnader år 2004, i princip återställs till den reella nivå som gällde år 2001. För att de driftsstödsberättigade dagstidningar- na skall kunna bibehålla sin ställning på dagspressmarknaden även framgent och kunna planera sin verksamhet mera långsiktigt vill kommittén i detta sammanhang betona vikten av att driftsstödet kontinuerligt räknas upp med jämna intervaller. Det är angeläget att stödet i framtiden inte urholkas på ett sådant sätt att de mål- sättningar som ligger till grund för kommitténs förslag kommer att äventyras.
157
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
Sänkt gräns för abonnerad upplaga
Kommitténs förslag: Gränsen för storleken på den abonnerade upplaga en dagstidning måste uppnå för att berättiga till driftsstöd bör sänkas från 2 000 exemplar till 1 500 exemplar.
Alltsedan presstödet infördes i början på
Gränsen för storleken på den abonnerade upplaga en tidning måste uppnå för att kunna berättiga till driftsstöd har sedan driftsstödet infördes legat på 2 000 exemplar. Att gränsen skall ligga vid 2 000 exemplar är emellertid inte givet. Det kan antas att gränsen på 2 000 exemplar medför ett svåröverkomligt hinder för att etablera nya dagstidningar samt i viss mån också försvårar för dagstidningar att bedriva en kontinuerlig drift. Detta gäller särskilt för dagstidningar som riktar sig till invandrare och nationella minoriteter, jfr avsnitt 6.4.2, eller dagstidningar som enbart distri- bueras elektroniskt, jfr avsnitt 7.6.7.
Det kan konstateras att åtgärder tidigare vidtagits för att mildra effekten av upplagegränsen på 2 000 exemplar. I presstödsförord- ningen (1990:524) infördes redan från början en bestämmelse om avvecklingsstöd för tidningar vars upplaga inte uppfyller förord- ningens krav på en abonnerad upplaga som uppgår till minst 2 000 abonnenter. Bestämmelsen återfinns i 2 kap. 15 § presstöds- förordningen. Härutöver infördes det år 2001 en bestämmelse om att en lågfrekvent dagstidning vars upplaga underskrider 2 000 exemplar med högst 500 exemplar är berättigad till oreducerat driftsstöd under en begränsad tidsperiod, se 2 kap. 6 a § presstöds- förordningen. Förekomsten av båda nu redovisade bestämmelser påvisar enligt kommitténs bedömning att upplagekravet kan inne- bära en alltför hög tröskel.
Att mildra effekten av en upplagegräns på 2 000 exemplar genom undantagsregler för tidningar vars upplaga sjunkit under gränsen
158
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
innebär enligt kommitténs mening att presstödsreglerna ges en defensiv utformning. I linje med övriga förslag som innebär en mera offensiv inriktning på presstödet har kommittén därför före- slagit att undantagsreglerna i dessa delar ändras eller upphävs. Utifrån kommitténs förslag skall det inte längre vara möjligt för dagstidningar som inte uppfyller den upplagegräns som föreskrivs i presstödsförordningen att erhålla fortsatt stöd.
Enligt kommitténs mening finns det nu skäl att sänka upplage- gränsen på 2 000 exemplar mot bakgrund av att den utgör en förhållandevis hög tröskel för nyetableringar av tidningar och att kommittén föreslagit att dagstidningar inte längre skall ha rätt till fortsatt stöd för det fall upplagan sjunker under angiven upplage- gräns i presstödsförordningen. En sänkt upplagegräns bedöms få störst betydelse för möjligheterna att etablera dagstidningar som riktar sig till invandrare och nationella minoriteter men också för möjligheterna att etablera elektroniskt distribuerade dagstid- ningar. En sänkning skulle därvid kunna inriktas enbart på nyss- nämnda tidningar. En allmän målsättning för kommitténs arbete har emellertid varit att undvika särregleringar inom ramen för presstödssystemet. Regelverket bör också vara generellt verkande utan skönsmässiga bedömningar. Kommittén har därför beslutat att föreslå en generell sänkning av upplagegränsen.
Vid överväganden om var upplagegränsen bör sättas har kom- mittén ansett att en alltför låg gräns innebär en risk för att presstöd fördelas till dagstidningar som till följd av begränsade redaktionella resurser inte kan uppfylla de uppgifter som motiverar statens engagemang på dagspressmarknaden. En alltför låg gräns kan även bidra till en ytterligare fragmentisering av massmediemarknaden. Vid en sammanvägd bedömning föreslår kommittén att gränsen för storleken på den abonnerade upplaga en dagstidning måste uppnå för att berättiga till driftsstöd sänks till 1 500 exemplar.
159
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
Begränsning av tillämpningsområdet för avvecklingsstöd
Kommitténs förslag: En dagstidning som tidigare gav rätt till oreducerat driftsstöd men som inte längre gör det på grund av att den inte uppfyller kravet på högsta hushållstäckning berättigar under det första året efter det att sådan rätt upphörde till tre fjärdedelar av det stödbelopp som lämnades det senaste år som den berättigade till oreducerat driftsstöd. Under de därpå följande två åren berättigar tidningen, såvida den inte åter ger rätt till oreducerat driftsstöd, till hälften respektive en fjärdedel av det stödbelopp som lämnades det senaste år som stödet var oreducerat.
Enligt 2 kap. 15 § presstödsförordningen gäller att en dagstidning som tidigare gav rätt till oreducerat driftsstöd berättigar under det första året efter det att sådan rätt upphörde till två tredjedelar av det stödbelopp som lämnades det senaste år som den berättigade till oreducerats driftsstöd. Under det därpå följande året berättigar tidningen, såvida den inte åter ger rätt till oreducerat driftsstöd, till en tredjedel av det stödbelopp som lämnades det senaste år som stödet var oreducerat. Av 2 kap. 15 § andra stycket presstödsför- ordningen framgår att motsvarande avtrappningsregel skall tilläm- pas när en stödberättigad hög- eller medelfrekvent dagstidning övergår till att bli en lågfrekvent tidning.
Bestämmelsen om avveckling av driftsstöd är enligt dess orda- lydelse tillämplig bl.a. när en dagstidning endera överskrider be- stämmelsen om högsta hushållstäckning eller underskrider kravet att den skall ha en abonnerad upplaga på minst 2 000 exemplar. Dagstidningskommittén, som i sitt slutbetänkande lämnade förslag om ifrågavarande avtrappningsregel (SOU 1988:48 s. 172 f.), disku- terade möjligheten att införa en regel om varierande bidragsbelopp när en tidning överskred högsta täckningsgrad inom ett intervall på tio procent men pekade på att en sådan regel funnits tidigare och att den hade slopats genom riksdagsbeslut år 1984 i avvaktan på nya utredningsförslag. Mot denna bakgrund förordade kommittén i stället vad gällde principen för avveckling av driftsstöd att det borde föreskrivas att en tidning som tidigare uppburit driftsstöd skall kunna få sådant stöd övergångsvis, även om bestämmelsen om högsta täckningsgrad hade överskridits. De fördelar kommittén såg med en sådan kompletteringsbestämmelse var bl.a. att den var enklare att tillämpa än en regel om skiftande belopp beroende av
160
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
olika täckningstal. Kommitténs förslag om avveckling av driftsstöd torde alltså ha tagit direkt sikte på fallet när en dagstidning ökar sin hushållstäckning och därigenom inte längre är berättigad till drifts- stöd. Regeringen delade kommitténs bedömning om behovet av en avvecklingsregel och anförde att regeringens förslag överensstämde i stort med kommitténs förslag. Regeringen anförde bl.a. att om en tidning som varit berättigad till driftsstöd enligt den föreslagna ordningen utvecklas så att den inte längre uppfyller kvalifikationer- na och därför inte längre skall ha stöd bör stödet avvecklas successivt (prop. 1989/90:78 s. 28). Det framstår således som att intentionerna bakom bestämmelsen om avveckling av driftsstöd ursprungligen varit att avvecklingsstöd endast skall ges till dags- tidningar som ökar sin hushållstäckning över högsta angivna täckningstal. Som redan framgått gavs emellertid bestämmelsen om avvecklingsstöd som återfinns i 2 kap. 15 § presstödsförordningen en vidare tillämpning genom att även dagstidningar vars abon- nerade upplaga understiger 2 000 exemplar omfattas av dess till- lämpningsområde.
Att en dagstidning som inte längre uppfyller bestämmelserna i presstödsförordningen om lägsta abonnerad upplaga för att berät- tiga till driftsstöd under en begränsad tid kan erhålla reducerat driftsstöd ökar möjligheterna för att tidningen återigen skall kvalificera sig för driftsstöd. Därmed ökar också förutsättningarna för att antalet tidningstitlar skall behållas intakt. Det senare måste anses vara positivt eftersom nedlagda tidningstitlar erfarenhets- mässigt minskar tidningsläsandet. Etableringshindren på tidnings- marknaden är också betydande. En tidning som en gång uppfyllt presstödsförordningens minimikrav på abonnerad upplaga kan därför antas ha lättare att uppnå denna upplagegräns än en ny- etablerad tidning.
Enligt kommitténs mening bör emellertid de resurser som staten kan avsätta till presstöd användas för att underlätta nyetableringar och drift av bärkraftiga tidningar med goda utvecklingsmöjligheter. I linje härmed har kommittén föreslagit att gränsen för storleken på den abonnerade upplaga en dagstidning måste uppnå för att berättiga till driftsstöd bör sänkas från 2 000 exemplar till 1 500 exemplar. Jämfört med de förhållanden som gäller i dag innebär nyssnämnda förslag att tidningar vars upplaga sjunker under 2 000 exemplar med högst 500 exemplar alltjämt kommer att berättiga till fortsatt driftsstöd. Kommittén anser vidare att ett stöd som lämnas till tidningar som inte har någon utvecklingspotential också kan
161
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
riskera att hämma utvecklingen och nyetableringen av tidningar med mera gynnsamma förutsättningar att bedriva en framgångsrik tidningsutgivning. Sammantaget anser kommittén därför att be- stämmelsen om avveckling av driftsstöd inte längre bör omfatta tidningar som inte uppnår en abonnerad upplaga på lägst 1 500 exemplar.
På grund av det anförda bör bestämmelsen om avveckling av driftsstöd i 2 kap. 15 § presstödsförordningen enbart ta sikte på att underlätta för dagstidningar att uppnå en så pass hög hushålls- täckning att de kan klara en fortsatt tidningsutgivning genom abonnemangs- och reklamintäkter och utan yttre finansiering i form av driftsstöd. Det enda syftet med nyssnämnda bestämmelse blir därmed att under en begränsad tidsperiod minska tröskel- effekterna av uteblivet stöd när en tidning uppnår en högre hus- hållstäckning än vad som föreskrivs som högsta gräns i presstöds- förordningen. Det kan här nämnas att kommittén för lågfrekventa dagstidningar föreslagit en höjning av gränsen för högsta hushålls- täckning till samma nivå som gäller för hög- och medelfrekventa dagstidningar, se avsnitt 3.4.4.
I syfte att ytterligare minska de tröskeleffekter som kan uppstå när en tidning uppnår högre hushållstäckning än 30 procent och därmed förlorar rätten till driftsstöd föreslår kommittén att reduktionen sker över längre tid och med en lägre andel varje år. Därvid bör en dagstidning som tidigare gav rätt till oreducerat driftsstöd berättiga under det första året efter det att sådan rätt upphörde till tre fjärdedelar av det stödbelopp som lämnades det senaste år som den berättigade till oreducerat driftsstöd. Under de därpå följande två åren bör tidningen, såvida den inte åter ger rätt till oreducerat driftsstöd, berättiga till hälften respektive en fjärde- del av det stödbelopp som lämnades det senaste år som stödet var oreducerat.
162
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
3.4.3Hög- och medelfrekventa dagstidningar
Kommitténs bedömning: Bestämmelserna om driftsstöd i press- stödsförordningen (1990:524) avseende hög- och medelfrekventa dagstidningar bedöms fungera väl. Utöver de förslag som presen- terats i avsnitt 3.4.2 föreslår kommittén inte några förändringar av regelverket för dagstidningar med sådan periodicitet.
Kommittén har under sitt arbete genomfört en enkätundersökning som bl.a. riktats till företrädare för hög- och medelfrekventa dagstidningar. De svar som därvid inkommit till kommittén finns redovisade i avsnitt 3.3. Vidare har kommittén sammanträffat med branschföreträdare och tagit del av synpunkter kring regelverket bl.a. i samband med kommittésammanträden.
Enligt de uppgifter som kommittén tagit del av från drifts- stödsberättigade medel- och högfrekventa dagstidningar fungerar regelverket avseende driftsstöd i allt väsentligt väl. De problem som framförts rör beräkningen av driftsstödet och fördelningen av driftsstöd mellan storstadstidningar och övriga driftsstödsberätti- gade tidningar. Det har även framförts att oregelbundna höjningar av driftsstödet är ett problem. Från icke driftsstödsberättigade dagstidningar har det bl.a. framförts att driftsstödet motverkar en utveckling i branschen samt att det bidrar till att försämra branschens redan dåliga lönsamhet genom att otidsenliga affärs- koncept bibehålls och att det bidrar till en osund konkurrens.
Ett flertal frågor som dagstidningsföretagen tagit upp som problemområden med det nuvarande driftsstödet har diskuterats under kommitténs allmänna överväganden, se avsnitt 3.4.1. Där framgår bl.a. att kommittén anser att driftsstödet alltjämt bör finnas kvar. Den bedömning som kommittén gör är att driftsstödet är en väsenlig förutsättning för ett flertal tidningsföretag att upp- rätthålla sin tidningsutgivning. Utan ett driftsstöd skulle sannolikt ett antal dagstidningar försvinna från marknaden, vilket vore till nackdel för mångfalden och en vital opinionsbildning.
En fråga som diskuterats i kommittén är fördelningen av drifts- stöd mellan driftsstödsberättigade storstadstidningar och övriga driftsstödsberättigade dagstidningar. Kommittén har med hänsyn till skillnaden i konkurrenssituation för tidningar som ges ut i storstäder jämfört med landsorter föreslagit att det särskilda stödet till storstadstidningar bibehålls. Stödet till storstadstidningar
163
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
föreslås emellertid trappas ned. Se avsnitt 3.4.2. I övrigt har kommittén bl.a. föreslagit en höjning av driftsstödet för hög- och medelfrekventa dagstidningar som inte är storstadstidningar samt påtalat vikten av att storleken på driftsstödet följer kostnads- utvecklingen. Sammanfattningsvis har några andra förslag som berör hög- och medelfrekventa dagstidningar än de som presen- terats under avsnitt 3.4.2 inte bedömts erforderliga.
3.4.4Lågfrekventa dagstidningar
Utgångspunkter för stöd till lågfrekventa dagstidningar
Kommitténs förslag: För en endagstidning med en abonnerad upplaga överstigande 1 500 exemplar bör det årliga driftsstödet uppgå till 75 procent av det årliga stöd som lämnas till en låg- frekvent dagstidning enligt nuvarande 2 kap. 6 § presstödsför- ordningen (1990:524).
För en tvådagarstidning med en abonnerad upplaga överstigande 1 500 exemplar bör det årliga driftsstödet uppgå till ett belopp som motsvarar 120 procent av det driftsstöd som bör lämnas till en endagstidning enligt första stycket.
Att etablera en hög- eller medelfrekvent dagstidning är i dag förenat med höga kostnader. Beroende på utgångsläge, tillgång till teknisk utrustning m.m., måste det finnas tillgång till ett start- kapital på i storleksordningen fem tio mnkr för att nyetablera en tredagarstidning. Samtidigt innebär rådande konkurrensläge på reklam- och publikmarknaden att det ekonomiska risktagandet med att nyetablera hög- och medelfrekventa dagstidningar är betydande. Angivna förhållanden leder till att etableringshindren för tidningar med hög- och medelfrekvent periodicitet är avsevärda.
Kommittén bedömer att det inom ramen för presspolitiken inte är möjligt att frigöra resurser som i någon mera betydande grad kan minska etableringshindren för hög- eller medelfrekventa dagstid- ningar. Enligt kommitténs mening bör i stället andra vägar prövas som på sikt kan leda till att nya dagstidningar med högre periodi- citet etableras. Ett näraliggande alternativ är att skapa förutsätt- ningar för nyetableringar av hög- och medelfrekventa dagstidningar via lågfrekventa tidningar som successivt ökar sin periodicitet. Regelverket inom presstödsområdet bör enligt kommitténs mening
164
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
utformas för att skapa större utrymme för tidningar att genomgå en sådan utveckling.
Ett problem som kommittén identifierat med dagens regelverk är att det inte finns några egentliga incitament för en endagstidning som inte är riksspridd att öka sin periodicitet till tvådagarsutgiv- ning. Lågfrekventa dagstidningar som inte är riksspridda berättigar för närvarande till samma stödbelopp oavsett om de ges ut en eller två dagar per vecka. Samtidigt torde övergången från endagsutgiv- ning till tvådagarsutgivning i allmänhet inte generera ökade reklam- och abonnemangsintäkter i den omfattning som krävs för att täcka de ökade kostnader som periodicitetshöjningen medför. Vidare ter sig steget att gå från endagsutgivning till tredagarsutgivning som alltför stort utifrån rådande konkurrensförhållanden på reklam- och publikmarknaden.
Ett annat problem som kommittén identifierat är att det ur driftsstödssynpunkt inte finns något incitament för endagstid- ningar utan riksspridning att öka sin upplaga. En endagstidning utan riksspridning får enligt gällande regelverk samma driftsstöd oavsett upplagans storlek. Därvidlag skiljer sig driftsstödssystemet för endagstidningar utan riksspridning i förhållande till hög- och medelfrekventa dagstidningar samt riksspridda fådagarstidningar, eftersom samtliga sistnämnda tidningskategorier berättigar till högre driftsstöd vid större upplagor.
En granskning av de driftsstödsberättigade lågfrekventa dagstid- ningarna utan riksspridning visar att flertalet har mindre upplagor och endagsutgivning. Endast en driftsstödsberättigad lågfrekvent dagstidning utan riksspridning har tvådagarsutgivning. Det är Haparandabladet, som uppbär särskilt driftsstöd och som därmed inte faller in under kravet på högsta hushållstäckning som villkor för driftsstöd.
Kommitténs bedömning är att det behövs ytterligare steg i stödtrappan mellan endagsutgivning och tredagarsutgivning. Kom- mittén anser därför att det bör införas ett särskilt stöd för två- dagarstidningar utan riksspridning. En endagstidning utan riks- spridning som vill öka sin periodicitet får härigenom bättre ekonomiska möjligheter att övergå till tvådagarsutgivning. Stöd- nivån bör anpassas till de ökade kostnader tvådagarsutgivning medför i förhållande till endagsutgivning. Det rör här huvudsak- ligen ökade kostnader för tryckning och distribution. Även de redaktionella kostnaderna kan antas öka i viss omfattning. Sam-
165
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
tidigt bör hänsyn tas till att en tidning som ökar sin periodicitet också kommer att öka sina reklam- och abonnemangsintäkter.
Vidare anser kommittén att även lågfrekventa dagstidningar utan riksspridning bör kunna berättiga till ökat driftsstöd vid ökade upplagor på motsvarande sätt som riksspridda lågfrekventa dags- tidningar, jfr nästföljande avsnitt. Sammantaget innebär detta att kommittén förordar att det införs samma principiella bidrags- system för lågfrekventa dagstidningar utan riksspridning som för lågfrekventa dagstidningar med riksspridning. Med hänsyn härtill och då kommittén bedömer att skillnaderna mellan riksspridda och icke riksspridda dagstidningar inte är så stora att det motiverar två parallella bidragssystem, föreslår kommittén att det i driftsstöds- hänseende inte längre skall göras åtskillnad mellan olika låg- frekventa dagstidningar baserat på tidningarnas geografiska sprid- ningsområden.
Enligt gällande regelverk berättigar lågfrekventa dagstidningar utan riksspridning till allmänt driftsstöd med ett belopp på 2 035 000 kr per år, oavsett om tidningen har endagsutgivning eller tvådagarsutgivning. Kommittén anser att nyssnämnda belopp bör tas som utgångspunkt för ett framtida årligt stöd för endags- tidningar. Som framgått ovan har kommittén föreslagit att gränsen för storleken på den abonnerade upplaga en dagstidning måste uppnå för att berättiga till driftsstöd bör sänkas från 2 000 exem- plar till 1 500 exemplar, dvs. en sänkning med 25 procent. Som en konsekvens härav föreslår kommittén att driftsstödet för en endagstidning med en abonnerad upplaga överstigande 1 500 exem- plar skall uppgå till 75 procent av 2 035 000 kr per år. Vid en helhetsbedömning uppskattar kommittén att ett rimligt stödbelopp till tvådagarstidningar bör uppgå till 120 procent av det belopp per år som bör lämnas till endagstidningar. Det bör i detta samman- hang nämnas att kommittén förslagit att de nuvarande stöden för lågfrekventa dagstidningar bör höjas, se ovan under rubriken Driftsstödets nivå. Den höjning av driftsstödet som där föreslås har inte beaktats i detta avsnitt. Kommittén föreslår också att lågfrekventa dagstidningar skall berättiga till ökat driftsstöd enligt en trappstegsmodell som baseras på storleken av tidningens abon- nerade upplaga, se följande avsnitt.
166
SOU 2006:8 Driftsstöd
Ökat driftsstöd för lågfrekventa dagstidningar vid större upplagor
Kommitténs förslag: Driftsstödet för lågfrekventa dagstidningar bör höjas successivt vid abonnerade upplagor överstigande 2 000, 3 000, 5 000, 7 000, 8 000 och 9 000 exemplar.
För en endagstidning med en abonnerad upplaga överstigande 2 000 exemplar bör driftsstödet höjas med en tredjedel av det belopp en endagstidning med en upplaga understigande 2 000 exemplar berättigar till. Vid var och en av de två nästföljande upplagenivåerna, 3 000 respektive 5 000 exemplar, bör stödet höjas med 40 procent av det belopp en endagstidning med en abonnerad upplaga understigande 2 000 exemplar berättigar till. Vid var och en av de tre nästföljande upplagenivåerna, 7 000, 8 000 respektive 9 000 exemplar, bör driftsstödet höjas med en tredjedel av det driftsstöd som en endagstidning med en upplaga understigande 2 000 exemplar berättigar till.
För tvådagarstidningar bör driftsstödet höjas enligt samma modell som för endagstidningar. Vid varje given upplagenivå bör stödet för en tvådagarstidning vara 20 procent högre än stödet för en endagstidning.
För lågfrekventa dagstidningar som inte har riksspridning gäller i dag att driftsstöd lämnas med samma belopp oavsett upplagans storlek eller tidningens periodicitet. Samtidigt har en lågfrekvent dagstidning svårt att fullt ut kompensera sig med abonnemangs- och reklamintäkter för de ökade kostnader en upplage- eller periodicitetsökning innebär. För lågfrekventa dagstidningar utan riksspridning med mindre upplagor och låg hushållstäckning fram- står det därför ur ett företagsekonomiskt perspektiv inte som självklart att öka sina upplagor. De ekonomiska förhållanden under vilka lågfrekventa dagstidningar verkar kan således komma i konflikt med det publicistiska intresset av högre periodicitet och större upplagor.
Enligt kommitténs bedömning kan lågfrekventa dagstidningar fungera som avstamp för att nyetablera hög- och medelfrekventa dagstidningar. Ur ett presspolitiskt perspektiv framstår det därför som värdefullt om det finns tydliga ekonomiska incitament för endagstidningar att sträva efter högre periodicitet. I linje härmed har kommittén förslagit att det i driftsstödshänseende inte längre skall göras åtskillnad mellan lågfrekventa dagstidningar med eller
167
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
utan riksspridning, se föregående avsnitt. Det innebär att även en lågfrekvent dagstidning utan riksspridning kommer att kunna berättiga till ökat driftsstöd vid en periodicitetshöjning från endagsutgivning till tvådagarsutgivning. Det framstår också som värdefullt om det finns tydliga ekonomiska incitament för samtliga lågfrekventa dagstidningar att öka sina upplagor. I linje härmed föreslår kommittén att det införs en gemensam bidragstrappa för samtliga lågfrekventa dagstidningar.
För lågfrekventa dagstidningar med riksspridning finns det i dag en trappa som innebär att driftsstödet ökar vid större upplagor, se 2 kap. 4 och 5 §§ presstödsförordningen (1990:524). Kommittén föreslår att denna trappa tas som utgångspunkt för en gemensam trappa för samtliga lågfrekventa dagstidningar. Samtidigt föreslår kommittén att det införs ytterligare och förändrade upplagenivåer. Kommitténs förslag innebär att driftsstödet för lågfrekventa dagstidningar bör höjas successivt vid abonnerade upplagor överstigande 2 000, 3 000, 5 000, 7 000, 8 000 och 9 000 exemplar.
För en endagstidning med en abonnerad upplaga överstigande 2 000 exemplar föreslår kommittén att driftsstödet bör höjas med en tredjedel av det belopp en endagstidning med en upplaga understigande 2 000 exemplar berättigar till. Vid var och en av de två nästföljande upplagenivåerna, 3 000 respektive 5 000 exemplar, bör driftsstödet höjas med 40 procent av det belopp en endags- tidning med en abonnerad upplaga understigande 2 000 exemplar berättigar till. Vid var och en av de tre nästföljande upplage- nivåerna, 7 000, 8 000 respektive 9 000 exemplar, bör driftsstödet höjas med en tredjedel av det driftsstöd som en endagstidning med en upplaga understigande 2 000 exemplar berättigar till.
För tvådagarstidningar bör driftsstödet enligt kommitténs mening höjas enligt samma modell som för endagstidningar. Vid varje given upplagenivå bör stödet för en tvådagarstidning vara 20 procent högre än stödet för en endagstidning.
Till skillnad från gällande ordning som innebär att driftsstödet för riksspridda driftsstödsberättigade lågfrekventa dagstidningar höjs först vid upplagor överstigande 7 000 exemplar, leder kom- mitténs förslag till att stödet höjs också vid upplagor överstigande 2 000, 3 000 och 5 000 exemplar. Samtidigt innebär förslaget om att ta bort upplagenivån 10 000 exemplar att en riksspridd lågfrekvent dagstidning berättigar till högsta driftsstöd vid upplagor över- stigande 9 000 exemplar.
168
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
Hushållstäckning
Kommitténs förslag: Högsta täckningsgrad för att en lågfrekvent dagstidning skall berättiga till allmänt driftsstöd bör bestämmas till 30 procent.
Av 1 kap. 6 § presstödsförordningen framgår att med täcknings- grad avses en tidnings genomsnittliga procentuella spridning bland hushållen på utgivningsorten under de tre senaste kalenderåren. Enligt bestämmelsen får Presstödsnämnden bestämma att en tidnings täckningsgrad skall beräknas för en del av utgivningsorten eller för ett annat område än utgivningsorten, om det med hänsyn till verksamhetens inriktning är uppenbart att utgivningsorten inte är tidningens egentliga spridningsområde. Uppstår ett decimaltal när täckningsgraden beräknas, skall detta avrundas till närmaste hela tal.
Täckningstalsgränserna för lågfrekventa dagstidningar har i presstödssammanhang alltid satts lägre än för hög- och medel- frekventa dagstidningar. Skillnaden mellan de olika tidningskate- gorierna har motiverats av företagsekonomiska skäl. 1972 års press- utredning anförde i sitt slutbetänkande (SOU 1975:79, s. 307 f.) att täckningstalsgränserna borde vara annorlunda eftersom de kritiska gränserna för lokal- och förortstidningar bedömdes ligga lägre än för flerdagarstidningar. Förklaringarna var enligt utred- ningen den lokala spridningen, karaktären av komplementtidning, andra annonspriser, samt avsaknaden av reella alternativ för lokala annonsörer. Utredningen bedömde att en lokaltidning med 30 procent täckning kunde vara och ofta var ett attraktivt annons- organ. Även Dagstidningskommittén diskuterade frågan om täck- ningstalsgränserna för lågfrekventa dagstidningar (SOU 1988:48 s. 170 f.). Kommittén anförde att motsvarande bestämmelse för flerdagarstidningar medger ett betydligt högre täckningstal utan att möjligheten till produktionsbidrag upphör samt att motivet för att anknyta kvalifikationsvillkoret till ett bestämt täckningstal emeller- tid i båda fallen var detsamma: när hushållstäckningen överstiger en viss nivå får en tidning erfarenhetsmässigt så goda rörelseintäkter från annonsförsäljningen att något statligt driftsbidrag inte är påkallat. Kommittén ansåg att det dåvarande täckningstalet för lågfrekventa dagstidningar, 20 procent, skulle höjas till 25 procent. Enligt kommittén var det mycket få tidningar som berördes av
169
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
ändringen, men ändringen bedömdes i någon mån kunna medverka till att etablering av nya endagstidningar underlättades.
Enligt nu gällande regelverk gäller att lågfrekventa dagstidningar får ha en hushållstäckning på högst 25 procent för att bli berätti- gade till allmänt driftsstöd, se 2 kap. 3 § presstödsförordningen. Täckningstalet för lågfrekventa dagstidningar är således alltjämt lägre än för hög- och medelfrekventa dagstidningar, vilka i enlighet med 2 kap. 1 § presstödsförordningen får ha en hushållstäckning på högst 30 procent. I dag möter de lågfrekventa dagstidningarna emellertid liksom övriga dagstidningsföretag en helt annan kon- kurrenssituation på reklam- och publikmarknaden än vad som var fallet framför allt på
En genomgång av de presstödsberättigade lågfrekventa dags- tidningarnas ekonomi visar att dessa i allmänhet verkar i ett svårt ekonomiskt läge. Enligt bedömare i branschen krävs det i dag att lågfrekventa dagstidningar har en hushållstäckning på mellan 40 och 50 procent för att kunna finansiera utgivningen enbart med abonnemangs- och reklamintäkter. Samtidigt är driftsbidraget till lågfrekventa dagstidningar med en hushållstäckning på högst 25 procent inte tillräckligt högt för att kompensera de lägre annonsintäkter som tidningens lägre hushållstäckning medför. Kommittén bedömer därför att det numera inte finns något skäl att ha en lägre täckningstalsgräns för lågfrekventa dagstidningar än för hög- och medelfrekventa dagstidningar. Kommittén föreslår således i fråga om hushållstäckning att en lågfrekvent dagstidning skall berättiga till allmänt driftsstöd om den har en täckningsgrad som understiger 30 procent.
Genom att höja täckningstalsgränsen för de lågfrekventa dags- tidningarna skapas ett utrymme för dessa tidningar att med bibehållet driftsstöd höja sin hushållstäckning. Därmed förbättras också deras möjligheter att höja sina annonsintäkter. Förslaget bedöms också underlätta förutsättningarna för att etablera låg- frekventa dagstidningar samt skapa större utrymme för en konti- nuerlig drift av lågfrekventa dagstidningar och underlätta för lågfrekventa dagstidningar att övergå till att bli helt abonnemangs- och reklamfinansierade.
170
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
Utökade möjligheter för marknadsföringskampanjer
Kommitténs förslag: I presstödsförordningen (1990:524) bör det föreskrivas att Presstödsnämnden på ansökan från ett tidnings- företag som ger ut en lågfrekvent dagstidning skall bevilja företaget att undanta ett nummer av dagstidningen från bestämmelsen i 2 kap. 3 § presstödsförordningen (1990:524) i den del som före- skriver att en lågfrekvent dagstidnings totalupplaga skall till över- vägande del vara abonnerad om utgivningen av numret är ett väsentligt led för att etablera eller utveckla en abonnerad låg- frekvent dagstidning. För en och samma tidningstitel får sådant undantag beviljas högst fem gånger under ett och samma kalender- år.
Presstödsnämnden bör i sina föreskrifter meddela vilka uppgifter en ansökan enligt första stycket skall innehålla samt vilka kriterier som Presstödsnämnden beaktar vid sin prövning.
Företag som ger ut lågfrekventa dagstidningar är, liksom andra företag, beroende av effektiva marknadsföringskampanjer för att nå framgångar med sin produkt. Möjligheterna att effektivt marknads- föra sig är för lågfrekventa dagstidningar ett viktigt led för att de skall kunna öka sin upplaga och därmed också öka sina reklam- och abonnemangsintäkter. En möjlighet som lågfrekventa dagstid- ningar i dag kan använda sig av i marknadsföringssyfte är gratis- utskick av tidningar till hushållen inom utgivningsområdet. Utrym- met för sådana kampanjer är emellertid begränsat både med hänsyn till bestämmelserna inom ramen för det nuvarande regelverket och lågfrekventa dagstidningars ekonomiska förhållanden.
I 2 kap. 3 § presstödsförordningen (1990:524) och 13 § Press- stödsnämndens föreskrifter (KRFS 1997:13) föreskrivs det att en lågfrekvent dagstidnings totalupplaga till minst 51 procent skall vara abonnerad. Med totalupplaga avses därvid enligt 1 kap. 6 § presstödsförordningen i förening med 7 § Presstödsnämndens föreskrifter en tidnings totala distribuerade upplaga (den upplaga som skickas ut från tidningshuset eller tryckeriet) med avdrag för lösnummerreturer (exemplar som av återförsäljaren redovisats som osålda) och fasta arbetsexemplar (de exemplar som inte skickas ut från tidningshuset eller tryckeriet).
För t.ex. en endagstidning som har en abonnerad upplaga på 2 500 exemplar innebär bestämmelserna att tidningen inte får
171
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
distribuera en större upplaga än totalt cirka 5 000 exemplar per vecka. Tidningen kan därmed utan hinder genom riktade mark- nadsföringskampanjer varje vecka gratisdistribuera tidningsexem- plar motsvarande ungefär den abonnerade upplagan. Sådana åtgärder har emellertid ett begränsat värde för tidningen, eftersom kostnaderna för tryck och distribution ökar samtidigt som tid- ningsföretaget har begränsade möjligheter att finansiera utskicket genom ökade reklamintäkter. Av större värde för tidningsföretagen är i stället att kunna genomföra totalutskick inom utgivnings- området.
För att mildra effekterna av bestämmelserna och tillgodose låg- frekventa dagstidningars behov av marknadsföringsinsatser genom totalutskick har Presstödsnämnden möjlighet att efter ansökan från ett tidningsföretag ge dispens från ifrågavarande bestämmelser. Enligt Presstödsnämndens praxis beviljas sådan dispens högst en gång per år och tidningstitel. De exemplar som tidningsföretaget distribuerar med stöd av Presstödsnämndens beslut om dispens ingår inte i underlaget för beräkningar huruvida en lågfrekvent dagstidnings totalupplaga till övervägande del är abonnerad.
Det kan diskuteras om det är tillräckligt att en lågfrekvent dags- tidning kan erhålla dispens högst en gång per år för totalutskick inom utgivningsområdet. Företrädare för tidningsföretag som ger ut lågfrekventa dagstidningar och som kommittén varit i kontakt med menar att goda möjligheter till marknadsföringskampanjer är den enskilt viktigaste faktorn för att sänka etableringskostnaderna och utveckla tidningsutgivningen i gynnsam riktning. Kommittén har i och för sig förståelse för dessa synpunkter men konstaterar samtidigt att skälen bakom ifrågavarande bestämmelser är att presstödet inte skall kunna användas för att finansiera tidningar som i praktiken kan jämställas med reklamfinansierade gratis- tidningar eller att underlätta etableringen av reklamfinansierade gratistidningar. För det fall begränsningsreglerna tas bort bedömer kommittén att det finns en betydande risk för att presstödet till lågfrekventa dagstidningar kan komma att användas på ett sätt som strider mot de presspolitiska utgångspunkterna. Samtidigt anser kommittén att det finns utrymme att något lätta på Presstöds- nämndens praxis. Kommittén föreslår således att Presstöds- nämnden på ansökan från ett tidningsföretag som ger ut en lågfrekvent dagstidning skall bevilja företaget att undanta ett num- mer av dagstidningen från bestämmelsen i 2 kap. 3 § presstödsför- ordningen (1990:524) i den del som föreskriver att en lågfrekvent
172
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
dagstidnings totalupplaga skall till övervägande del vara abonnerad om utgivningen av numret är ett väsentligt led för att etablera eller utveckla en abonnerad lågfrekvent dagstidning. Sådant undantag bör för en och samma tidningstitel få beviljas högst fem gånger under ett och samma kalenderår.
Av kommitténs förslag följer att ett dagstidningsföretag för en och samma tidningstitel högst fem gånger per kalenderår bör kunna erhålla dispens från reglerna som begränsar möjligheterna till marknadsföringskampanjer. På grund av betydelsen för ett tid- ningsföretag att kunna erhålla ifrågavarande dispens föreslår kom- mittén att det i presstödsförordningen tas in en föreskrift härom. Härutöver bör Presstödsnämnden i sina föreskrifter meddela vilka uppgifter en ansökan skall innehålla samt vilka kriterier som Presstödsnämnden beaktar vid sin prövning.
Driftsstöd till lågfrekventa dagstidningar med en abonnerad upplaga som understiger 1 500 exemplar
Kommitténs förslag: En lågfrekvent dagstidning bör inte ha rätt till driftsstöd enligt en bestämmelse motsvarande 2 kap. 6 a § presstödsförordningen (1990:524).
I avsnitt 3.2.10 återfinns en redogörelse avseende Presstöds- nämndens begäran om ändring av 2 kap. 6 a § första stycket press- stödsförordningen (1990:524). Såsom Presstödsnämnden anfört kan en nyetablerad lågfrekvent dagstidning redan första året berättiga till driftsstöd med drygt två mnkr trots att tidningen uppfyllt förordningens grundkrav på en abonnerad upplaga på 2 000 exemplar endast under årets sex första månader. Under de två påföljande åren är det därefter möjligt att tidningen med stöd av 2 kap. 6 a § första stycket presstödsförordningen berättigar till totalt drygt fyra mnkr i driftsstöd, förutsatt att tidningens abon- nerade upplaga under denna tid inte understiger 1 500 exemplar per år. Slutligen kan tidningen för de därpå följande två åren med stöd av 2 kap. 15 § presstödsförordningen berättiga till totalt cirka två mnkr i driftsstöd, oavsett hur många exemplar upplagan under- stiger förordningens grundkrav på 2 000 abonnerade exemplar.
Kommittén finner att bestämmelserna är ägnade att uppmuntra nyetableringar av lågfrekventa dagstidningar samt underlätta för
173
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
dagstidningar att återigen kvalificera sig för driftsstöd vid en mera tillfällig nedgång i upplagan. Samtidigt bedömer kommittén att det finns en beaktansvärd risk för att bestämmelsernas nuvarande utformning leder till att presstöd lämnas till tidningsföretag som inte har en långsiktig ambition med sin tidningsutgivning. Härvid konstaterar kommittén att avvägningar mellan intresset av att regelverket å ena sidan skapar rimliga förutsättningar för nyetable- ringar och kontinuerliga tidningsutgivningar och å andra sidan i möjligaste mån förhindrar att presstöd lämnas till tidningsföretag som etablerar dagstidningar i mera spekulativt syfte i mångt och mycket utmynnar i avvägningar mellan å ena sidan storleken på utbetalat driftsstöd och å andra sidan motprestationer från tid- ningsföretagets sida i form av tidningsutgivning.
Kommittén har föreslagit att gränsen för storleken på den abonnerade upplaga en tidning måste uppnå för att berättiga till driftsstöd sänks till 1 500 exemplar. För det fall 2 kap. 6 a § första stycket presstödsförordningen (1990:524) skall bibehållas enligt dess nuvarande konstruktion måste därför upplagegränserna i bestämmelsen förändras. Det skulle här kunna tänkas att stöd lämnas om tidningens upplaga understiger 1 500 exemplar med högst 500 exemplar, alternativt med högst 250 exemplar. Kom- mittén har emellertid tidigare redovisat bedömningen att det inte finns skäl för staten att stödja tidningar som har en mindre abonnerad upplaga än 1 500 exemplar. I konsekvens härmed anser kommittén som utgångspunkt att en tidning för att kunna erhålla ett förhållandevis stort allmänt driftsstöd enligt 2 kap. 6 a § press- stödsförordningen bör ha haft 1 500 betalande abonnenter under en längre tidsperiod än vad som skulle krävas med ledning av nuvarande lydelse av bestämmelsen. Som Presstödsnämnden anfört skulle annars en nyetablerad dagstidning efter i princip sex måna- ders helhjärtad satsning på marknadsföring erhålla stora statliga stöd under ett flertal år. Ur detta perspektiv framstår Presstöds- nämndens förslag som väl avvägt, dvs. att en tidning för att berättiga till driftsstöd enligt en bestämmelse motsvarande 2 kap. 6 a § presstödsförordningen bör ha varit berättigad till driftsstöd enligt 2 kap. 3 § presstödsförordningen under de närmast tre före- gående åren.
Vid en helhetsbedömning har kommittén emellertid beslutat att föreslå att 2 kap. 6 a § presstödsförordningen upphävs. Jämväl under förutsättning av att tidningar vars upplaga understiger 1 500 exemplar skulle komma i åtnjutande av presstöd torde de resurser
174
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
sådana tidningar kan avsätta för det redaktionella arbetet vara ytterst begränsade. Det kan därmed ifrågasättas om det är möjligt för sådana tidningar att uppfylla de uppgifter som motiverar statens engagemang på dagspressmarknaden. Vidare får det anses att tidningar, som under tre år berättigat till driftsstöd men vars upp- laga därefter sjunkit under 1 500 exemplar, inte har de förutsätt- ningar som krävs för en kontinuerlig tidningsutgivning. Slutligen kan ett statligt stöd till tidningar med mera begränsade upplagor bidra till att massmediemarknaden fragmentiseras ytterligare.
3.4.5Driftsstöd i särskilt fall
Kommitténs förslag: Kommittén föreslår att möjligheten för en dagstidning att berättiga till driftsstöd i särskilt fall jämlikt 2 kap. 9 § presstödsförordningen (1990:524) upphävs.
Enligt 2 kap. 9 § presstödsförordningen (1990:524) kan driftsstöd i särskilt fall lämnas för en tidning som inte i huvudsak distribueras i Sverige om tidningen uppfyller vissa i bestämmelsen angivna förutsättningar. Som framgår av bestämmelsen utgörs ett kriterium av en prövning om tidningen behöver stödet för att utgivningen skall kunna upprätthållas. Nämnda kriterium är ett avsteg från principen om att regelverket skall vara automatiskt verkande.
Pressutredningen
Kommittén delar Pressutredningen
175
Driftsstöd |
SOU 2006:8 |
och SVT:s utlandssändningar via satellit, har utlandssvenskar i dag goda möjligheter att hålla sig underrättade om vad som sker i Sverige. Det framstår därför inte som angeläget att ha ett särskilt stöd för tidningar som riktar sig till utlandssvenskar. Härtill kommer att konstruktionen av ifrågavarande bestämmelse avviker från principen om att regelverket skall vara automatiskt verkande. Det är heller ingen dagstidning som i dag berättigar till driftsstöd enligt ifrågavarande bestämmelse. Kommittén föreslår således att möjligheten för en dagstidning att berättiga till driftsstöd i särskilt fall jämlikt 2 kap. 9 § presstödsförordningen upphävs.
3.4.6Begränsat driftsstöd
Kommitténs förslag: Bestämmelserna om begränsat driftsstöd som återfinns i 2 kap. 7 och 8 §§ presstödsförordningen (1990:524) bör bibehållas oförändrade. Storleken på det begränsade driftsstödet bör motsvara det stöd en endagstidning med en abonnerade upplaga på högst 3 000 exemplar berättigar till.
Begränsat driftsstöd kan med stöd av 2 kap. 7 § presstödsförord- ningen (1990:524) lämnas för en dagstidning vars utgivnings- område är Gotlands, Borgholms, Mörbylånga eller Laholms kom- mun, om tidningen uppfyller samtliga förutsättningar för allmänt driftsstöd utom den om högsta täckningsgrad. Vidare kan begränsat driftsstöd lämnas enligt 8 § för en dagstidning vars utgivningsområde är Haparanda, Kalix, Överkalix eller Övertorneå kommun, om tidningen uppfyller samtliga förutsättningar för allmänt driftsstöd utom den om högsta täckningsgrad och om tidningen, trots att den till övervägande delen är på svenska, har ett redaktionellt innehåll som till minst 25 procent är skrivet på finska.
Av 2 kap. 10 § presstödsförordningen framgår att storleken på begränsat driftsstöd enligt 7 och 8 §§ bestäms av Presstöds- nämnden efter vad som i det enskilda fallet är skäligt. Stödet får dock inte överstiga 2 035 000 kr.
Pressutredningen
176
SOU 2006:8 |
Driftsstöd |
Presskommittén 2004 delar Pressutredningen
Presskommittén 2004 har under utredningsarbetet tagit del av uppgifter som bl.a. visar att tidningarna på Gotland inte skulle kunna upprätthålla en kontinuerlig drift om det begränsade drifts- stödet upphörde. Samma bedömning görs även beträffande de dagstidningar som ges ut inom övriga relevanta utgivningsområden. Kommittén föreslår därför att bestämmelserna om begränsat driftsstöd som återfinns i 2 kap. 7 och 8 §§ presstödsförordningen (1990:524) bibehålls oförändrade.
Enligt kommitténs mening bör bestämmelsen i 2 kap. 9 § press- stödsförordningen göras automatiskt verkande. Sett utifrån kom- mitténs övriga förslag finner kommittén det rimligt att storleken på det begränsade driftsstödet bör motsvara det stöd en endagstidning med en abonnerad upplaga på högst 3 000 exemplar berättigar till.
177
4 Distributionsstöd
4.1Inledning
Kommittén skall enligt direktiven kartlägga och analysera distribu- tionssituationen för dagspressen, se bilaga 1. I förevarande kapitel behandlar kommittén nyssnämnda uppdrag. Avsnitt 4.2 rör distri- butionsstödet och avsnitt 4.3 det särskilda distributionsstödet. Bestämmelser om distributionsstöd återfinns i 4 kap. presstöds- förordningen (1990:524), se bilaga 2, medan bestämmelser om särskilt distributionsstöd återfinns i förordningen (2001:898) om särskilt distributionsstöd, se bilaga 3. Fördelningen av distribu- tionsstöd och särskilt distributionsstöd till olika tidningsföretag för år 2004 framgår av bilaga 12.
4.2Distributionsstöd
4.2.1Bakgrund
Distributionsstöd i form av en samdistributionsrabatt infördes år 1970 på förslag av 1967 års pressutredning (SOU 1968:48 Dags- pressens situation). Utredningen hade funnit att distributionen av dagstidningar utfördes av åtskilliga huvudmän och bedömde att samarbetsmöjligheterna inte var fullt utnyttjade. Utredningen visade att av landsortstidningarnas upplagor distribuerades 41 pro- cent av tidningsföretagen i egen regi, 18 procent inom samdistribu- tionsarrangemang medan återstoden, 41 procent, distribuerades av Postverket. Utredningen menade vidare att trots att en vidgad samdistribution skulle sänka branschens kostnadsnivå och trots de svårigheter som kunde förutses att rekrytera erforderlig arbetskraft pågick på många håll en distributionskonkurrens som hade till effekt att kostnadsnivån höjdes till förfång främst för de ekono- miskt svaga företagen. Vidare anförde utredningen att när sam-
179
Distributionsstöd |
SOU 2006:8 |
distribution förekom hade kostnadsfördelningen mellan företagen med vissa undantag gjorts sådan, att de på orten glest spridda tidningarna fått bära oproportionerligt höga kostnader vilket hade skapat ekonomiska svårigheter för dessa företag och hindrat överspridningen av dagstidningar.
Den lösning utredningen såg var en samdistributionsrabatt som skulle stimulera de större företagen att medverka i samdistribution. Syftet med samdistributionsrabatten var att kompensera de större företagen för de kostnadshöjningar som för deras del i regel skulle inträffa med en kostnadsfördelning i distributionen som inte tog hänsyn till spridningsintensiteten. Syftet med utredningens förslag var alltså inte att åstadkomma något allmänt stöd till dagstidnings- distributionen eller att lösa alla de problem som var förenade med denna. Målet var i stället att på de orter där det var möjligt stimu- lera till en samdistribution med en från samhälleliga utgångs- punkter acceptabel kostnadsfördelning mellan de deltagande dags- tidningsföretagen. Utredningens förslag innebar bl.a. följande:
Samdistributionsrabatten utgår för varje årgångsexemplar som distri- bueras i enlighet med följande bestämmelser, dvs. så snart minst två rabattberättigade dagstidningsföretag som under vissa villkor deltar i en särskild tidningsutbärningstur som anordnas av ett distributions- företag som uppfyller vissa förpliktelser. De villkor utredningen avsåg var att det enskilda tidningsföretaget skulle för varje ort där det deltar i rabatterad samdistribution överlämna hela distributionsarbetet (inkl. transporter) till distributionsföretaget. Vidare skulle tidningsföretaget förbinda sig att avstå från egen utbärning på alla de orter där rabatterad samdistribution förekommer vid en tidpunkt då också den egna tid- ningen kan medfölja. De förpliktelser distributionsföretaget skulle uppfylla för att kunna förmedla samdistributionsrabatt var att anordna särskild tidningsutbärningstur på varje ort där minst två rabattbe- rättigade dagstidningsföretag begär det. Distributionsföretagen skulle därvid förbinda sig att i dessa tidningsutbärningsturer tillämpa en sådan taxesättning, att den enskilda tidningens spridningsintensitet på orten inte inverkar på distributionskostnaden per exemplar. Däremot kunde exemplarvikt och transportavstånd tillåtas slå igenom i taxorna. Distributionsföretagen skulle också förbinda sig att hålla dessa tid- ningsutbärningsturer öppna för samtliga dagstidningar som vid tiden för utbärningens start finns tillgängliga på orten. Samdistributions- rabatten skulle utbetalas till distributionsföretaget, som i sin debitering till tidningsföretaget skulle göra avdrag för rabatten.
Förslaget bedömdes av utredningen medföra att de totala distri- butionskostnaderna för dagstidningar skulle sänkas och översprid- ningen av dagstidningar skulle främjas. Denna överspridning skulle
180
SOU 2006:8 |
Distributionsstöd |
enligt utredningen i sin tur öka tidningskonsumenternas valfrihet. Utredningens förslag infördes senare i huvudsak oförändrat (prop. 1969:48).
Ett flertal utredningar har härefter pekat på att det presstöds- berättigade samdistributionssystemet bidragit till att tidningsföre- tagen övergått till samdistribution av sina dagstidningar. Distribu- tionsstödet har såtillvida varit framgångsrikt då det gällt att sänka kostnaderna för tidningsdistributionen och skapa förutsättningar för en bred spridning av dagstidningar.
4.2.2Aktualiserade frågeställningar
Inledning
Framgången med det presstödsberättigade samdistributionssyste- met till trots har det på senare tid aktualiserats vissa frågeställ- ningar kring bidragssystemet. Frågeställningarna hänger samman med konkurrenssituationen på distributionsmarknaden och i för- längningen utrymmet för distributionsbolagen att inom ramen för bidragssystemet bestämma vilka tjänster som skall tillhandahållas samt prissättningen för tjänsterna.
Som framgår av avsnitt 3.4.1 har dagstidningsföretagen sedan början av
Redan när distributionsstödet i form av en samdistributions- rabatt infördes ansågs det rimligt att det största tidningsföretaget genom ett eget distributionsbolag kunde verka som under- entreprenör till ett distributionsföretag som ägde rätt att fördela
181
Distributionsstöd |
SOU 2006:8 |
distributionsstöd. Sedan dess har utvecklingen alltså inneburit att alltfler tidningsföretag ägnar sig åt distributionsverksamhet som en sidogren till sin tidningsutgivning. Distributionen har blivit en affärsverksamhet för tidningsföretagen.
Enligt de ursprungliga utgångspunkterna för distributionsstödet skulle det finnas ett flertal konkurrerande distributionsbolag som var fristående från tidningsföretagen och som kunde offerera distributionstjänster inom ett distributionsområde. I sakens natur torde emellertid ligga att möjligheterna till en väl fungerande kon- kurrenssituation är begränsade i utgivningsområden där en tidning har en dominerade ställning på tidningsmarknaden och tidnings- företaget som ger ut tidningen samtidigt äger distributionsbolaget. I takt med att koncentrationen på tidningsmarknaden ökat och tidningsföretagen inlett ökande samarbeten har de större tidnings- företagen fått ett större inflytande över distributionssituationen inom de egna utgivningsområdena. Utvecklingen har bidragit till att konkurrensen på distributionsmarknaden försvagats. För att förhindra att det inte längre skulle finnas utrymme för två kon- kurrerande nationella distributionsföretag på marknaden infördes det därför år 1997 en skärpning av kriterierna för underentre- prenörskap. Ändringen fick emellertid inte avsedd effekt. Antalet underentreprenörer och fristående distributionsbolag fortsatte att öka. Samtidigt tillkom det ett tidningsägt regionalt distributions- bolag som är berättigat att fördela distributionsstöd. Utvecklingen torde ha varit en avgörande orsak till att det numera bara finns ett rikstäckande från tidningsföretagen fristående distributionsbolag kvar på marknaden.
Närmare om tidigare utredningar och överväganden
De ovan redovisade frågeställningarna kring tidningsdistributionen var aktuella redan vid 1994 års pressutredning. Utredningen an- förde i sitt slutbetänkande (SOU 1995:37 Vårt dagliga blad – stöd till svensk dagspress) att samdistributionssystemet spelar en viktig roll för medborgarnas tillgång till hushållsdistribuerade dagstid- ningar. Utredningens bedömning var att distributionsstödet fyller en mycket viktig funktion för mångfalden och den allmänna debatten och att det finns en påtaglig risk för att mångfalden minskar om distributionsstödet upphör. Utredningen ansåg därför att övervägande skäl klart talade för att stödformen bör behållas,
182
SOU 2006:8 |
Distributionsstöd |
men fann samtidigt att det fanns problem i fråga om under- entreprenörssystem och tillämpningen av likaprisprincipen.
För att komma till rätta med de problem som utredningen ansåg fanns i fråga om underentreprenörssystemet och tillämpningen av likaprisprincipen övervägde utredningen vissa förändringar av regelsystemet. Beträffande underentreprenörssystemet anförde utredningen inledningsvis att samdistributionsföretagen kan där det finns underentreprenörer bli reducerade till att endast vara förmedlingsorgan för distributionsstödet, att det mot systemet hävdats att distributionsföretagen kan försvagas och förlora den kapacitet och kompetens som är nödvändig för en effektiv kon- kurrens samt att systemet för med sig en risk för att under- entreprenörerna drar sig ur stödsystemet och avbryter samdistri- butionen eller erbjuder samdistribution endast till högre priser. Utredningen pekade härefter på möjligheterna för Presstöds- nämnden att under vissa förutsättningar vägra underentreprenör- skap. Denna möjlighet borde enligt utredningen kunna utgöra ett tillräckligt skydd mot oönskade effekter. Utredningen bedömde vidare att samdistributionssystemet fortfarande hade sådana fördelar för tidningarna att de till övervägande del kommer att välja att stanna kvar i systemet även om det enligt utredningen inte kunde uteslutas att vissa tidningar skulle komma att ställa sig utanför detsamma.
Vad gällde likaprisprincipen ansåg utredningen att denna var angelägen för att distributionssystemet skulle kunna vara konkur- rensneutralt. I sammanhanget diskuterade utredningen den prisdif- ferentiering som tillämpats av Tidningsbärarna i Skåne. Enligt utredningen tillämpade Tidningsbärarna i Skåne en prisdifferen- tiering som byggde på att bolaget för skilda regioner utsåg den största tidningen i en viss region till lokaltidning. Den tidning som utsetts till lokaltidning behandlades därvid i prishänseende mera förmånligt än övriga tidningar i distribution. Utredningen hän- visade i denna del till en utredning som Bo Präntare genomfört på utredningens uppdrag. I Bo Präntares utredning anfördes det att en schablonmässig prisdifferentiering inte står i överensstämmelse med regelverket.
Utredningens slutsats var att frågor om underentreprenörskap borde kunna hanteras av Presstödsnämnden. Utredningen anförde att det förhållandet att det enligt reglerna i presstödsförordningen behövdes särskilda skäl för att Presstödsnämnden skulle godkänna ett underentreprenörskap innebar att det fanns en viss garanti för
183
Distributionsstöd |
SOU 2006:8 |
att underentreprenörskapet inte blir till nackdel för övriga tid- ningar. Likaså ansåg utredningen att frågor om beräkning av lika- priset borde kunna hanteras av Presstödsnämnden, t.ex. i form av myndighetsföreskrifter. Utredningen underströk samtidigt att den såg det som angeläget att samdistributionssystemet och distribu- tionsstödet upplevs som rättvist samtidigt som en viss flexibilitet självfallet var nödvändig.
Efter det att Pressutredningen
Åse Matz genomförde bl.a. en enkätundersökning som riktades till alla distributionsstödda flerdagarstidningsföretag. Av svaren framkom att de problem företagen såg med distributionssystemet rörde främst distributionsstödets nivå, underentreprenörssystemet, indelningen av distributionsområden samt olika åsikter om vilka lokala transporter som skall ingå i samdistributionen, tidpunkten för distributionens början samt distribution av provexemplar.
I fråga om likaprissättningen fann Åse Matz att det distribu- tionspris som ligger till grund för distributionsstödet inte gav någon fullständig bild av likaprisprincipens tillämpning. Hon lyfte bl.a. fram att den olika behandlingen i fråga om transportkost- naderna har betydelse för kostnadsbilden samt att kostnaderna för transporterna mellan olika tätorter skiljer sig väsenligt mellan olika områden. I vissa områden betalar tidningsföretagen efter upplage- storleken i områdena. Vidare angav hon att distributionskostnader- na är beroende av distributionsområdenas avgränsning, att antalet samdistribuerade tidningar och utgivningsfrekvensen spelar stor roll för kostnadsbilden samt att distributionsbolagen tar ut extra avgifter för uppläggning av registerkort och andra administrativa kostnader. I bilden låg enligt Åse Matz att distributionsföretagen kan ta ut vinst i verksamheten.
Beträffande underentreprenörssystemet konstaterade Åse Matz att det från tidningar som samdistribueras med underentrepre- nörens tidning funnits en oro för att tvingas acceptera villkor som är alltför oförmånliga för dem samt att det förekommit uppgifter om att underentreprenörer vållat motsättningar med samdistri- buerade tidningar genom att inte tillåta utbärning av provexemplar
184
SOU 2006:8 |
Distributionsstöd |
eller ta ut höga avgifter för viss utbärning. Enligt Åse Matz skulle en fortsatt utveckling mot allt fler underentreprenörer kunna inne- bära att det inte längre skulle finnas utrymme för två rikstäckande fristående distributionsföretag.
I sina överväganden och förslag anförde Åse Matz att det framhållits från Presstödsnämnden och företrädare för tidningarna att det fanns en påtaglig risk för att det presstödsberättigade samdistributionssystemet inte kunde hållas samman överallt. Skälet var att det dåvarande regelsystemet för distributionsstödet ansågs vara sådant att det inte gav tillräckligt utrymme för en mark- nadsmässig anpassning efter skilda förhållanden. Åse Matz lämnade därför ett flertal förslag på ändringar av bestämmelserna.
En ändring syftade till att skärpa kraven för underentreprenör- skap. Enligt Åse Matz mening borde det krävas synnerliga skäl i stället för särskilda skäl för att godkännas som underentreprenör. Ett sådant skäl kunde vara att tidningen i fråga var helt domi- nerande i utgivningsområdet och att det i övrigt endast distribue- rades överspridda tidningar med några få procents hushållstäck- ning.
För att hålla samman samdistributionssystemet utan en kraftig höjning av distributionsstödet behövdes det enligt Åse Matz en viss modifiering av likaprisprincipen. Tidningsföretagen skulle härigenom motiveras att stanna kvar i systemet samtidigt som den för mångfalden angelägna överspridningen av framförallt rikstid- ningar inte skulle hindras genom att kostnaderna för dessa blev alltför höga. Den lösning Åse Matz föreslog var att det skulle in- föras möjligheter till viss prisdifferens inom ramen för likapris- principen.
Enligt Åse Matz bedömning utgjorde distributionsföretagens vinster inte något problem i förhållande till likaprisprincipen så länge vinsterna behandlades neutralt i förhållande till de med- verkande tidningarna. Däremot fann Åse Matz att det kunde finnas en konflikt mellan vinstuttag i distributionsbolagen och likapris- principen. Åse Matz ansåg därför att det i undantagsfall borde finnas en möjlighet att ta hänsyn till om vinstuttaget sker på ett sätt som uppenbart syftar till att kringgå den modifierade lika- prisprincipen.
I syfte att ge ytterligare incitament för ett tidningsföretag att stanna kvar i systemet föreslog Åse Matz att det distributionsstöd som skulle ha gått till det tidningsföretag som lämnat systemet
185
Distributionsstöd |
SOU 2006:8 |
övergår till de tidningsföretag i distributionsområdet som stannar kvar i systemet.
Pressutredningen
Skälet för regeringens förslag var till en början att regeringen såg det rimligt med ett prissättningssystem som inom ramen för likaprisprincipen innebär att tidningarna bär en mer rättvis del av de kostnader som de förorsakar i samdistributionen. En prisdiffe- rens borde enligt regeringen emellertid endast godtas om den är motiverad av särskilda kostnader. Principen att storleken av en tidnings abonnerade upplaga inom ett distributionsområde inte skulle inverka på prissättningen i distributionsbolagen skulle ligga fast. Regeringen uttalade härvid att enbart storleken på ett tidningsföretags upplaga inom ett distributionsområde inte ut- gjorde grund för t.ex. administrativa pristillägg samt att Presstöds- nämnden borde bevaka utvecklingen och snarast rapportera till regeringen om regeländringen fick oönskade effekter.
Den föreslagna skärpningen av presstödsförordningens krav för beviljande av nya underentreprenörer bedömdes av regeringen som en väl avvägd åtgärd för att i framtiden i viss mån begränsa före- komsten av distribution genom underentreprenörer till de fall där det föreligger starka skäl. Enligt regeringen var förslaget om ett extra distributionsstöd avsett att underlätta för de kvarvarande tidningarna om de i en situation där en tidning väljer att lämna samdistributionen drabbas av större kostnadsökningar. Att det öppnades en möjlighet för distributionsföretagen att distribuera
186
SOU 2006:8 |
Distributionsstöd |
också annat än dagstidningar motiverades med att distributionen bör göras så rationell som möjligt för att distributionskostnaderna skall hållas nere.
Avslutningsvis anförde regeringen att det i största möjliga utsträckning borde lämnas åt branschen att komma överens om vissa detaljfrågor inom distributionssystemet, bl.a. avgränsningen av distributionsområden, omfattningen och prissättningen av prov- exemplar samt tidpunkter för distributionens början. Ytterligare detaljregler i presstödsförordningen borde enligt regeringen und- vikas och Presstödsnämnden borde ha det yttersta ansvaret för att branschens praxis inte leder till oacceptabla särbehandlingar eller missgynnande av enskilda tidningsföretag. Presstödsnämnden borde enligt regeringen bevaka utvecklingen och vid behov genom verkställighetsföreskrifter samt beslut i enskilda fall söka komma till rätta med en oönskad utveckling, exempelvis vad gällde avgräns- ning av distributionsområden.
Som nämnts redan inledningsvis kan det i efterhand konstateras att skärpningen av kraven för underentreprenörskap inte bromsat tidningsföretagens engagemang i distributionsledet. Allt fler tidningsföretag har sedan år 1997 fått ägarintressen i bolag som distribuerar dagstidningar, endera genom underentreprenörskap eller genom bolag som direkt kan fördela distributionsstöd. Ut- vecklingen torde ha varit en bidragande orsak till att Pressens Samdistribution AB avvecklade sin verksamhet den 31 december 2003. För närvarande finns det därmed bara ett rikstäckande distributionsbolag för tidningsdistribution kvar på marknaden. En av de förutsättningar som angavs när distributionsstödet infördes i början av
På uppdrag av regeringen genomförde Konkurrensverket år 2003 en kartläggning och analys av strukturella problem inom medie- marknaden från konkurrenssynpunkt. Resultatet av arbetet åter- finns i Konkurrensverkets Rapportserie 2003:2 Konkurrens och samarbete inom medierna. I rapporten behandlas bl.a. distribution av abonnerade dagstidningar. I sin konkurrensanalys uttalade verket bl.a. att det på marknader där subventioner lämnas i en eller annan form riskerar konkurrenssnedvridningar uppkomma bl.a. genom att ett företag med subventioner kan erbjuda lägre priser. Enligt verket kan företag utan subventioner, distributionsstöd, komma att slås ut från marknaden på grund av att de inte har
187
Distributionsstöd |
SOU 2006:8 |
möjlighet att konkurrera om distribution på lika villkor. Verket menade att denna risk är särskilt påtaglig när samdistributions- företaget har betydande storlek och därför kan antas ha mot- svarande större kapacitet för sådana tjänster. Konkurrensverket pekade på att reglerna om distributionsstöd medger att distribu- tionsföretaget får generera vinst och menade att även om det inte får vara fråga om att förordningens föreskrifter om likapris uppenbart kringgås är en gränsdragning mellan vinst som uppkom- mer genom effektivitet och vinst till följd av subventioner inte lätt eller ens möjlig att göra. Enligt verket har stödet och reglerna för detta inneburit att den svenska marknaden i princip har delats upp mellan ett fåtal distributionsföretag och att detta fått till följd att företagen uppnått en monopolställning inom sina regioner. Incitamenten och möjligheterna för oberoende aktörer att etablera sig på marknaden minskar enligt verket påtagligt när en stor andel av marknaden är uppbunden genom samarbete mellan de poten- tiella köparna av distributionstjänster.
Verket anförde vidare att förhållandet att den eller de största tidningarna inom en region äger distributionsföretagen kan i sig skapa konkurrensproblem. Med en sådan ägarintegration finns det enligt verket risk att företaget diskriminerar till ägartidningarnas fördel när det gäller t.ex. prissättning av distributionstjänsten. Konkurrerande tidningar kan enligt verket härigenom få högre distributionskostnader, vilket gör det svårare för sådana tidningar att vara verksamma inom samma områden.
Enligt Konkurrensverket kan samdistribution av ett stort antal tidningar leda till stordriftsfördelar med lägre utbärningskostnader och högre leveranssäkerhet. På längre sikt kan dessa förhållanden enligt verket dock leda till en totalt sett mindre effektiv distri- bution av de berörda produkterna än vad som skulle vara fallet om tidningarna själva organiserade distributionen eller köpte tjänsterna från oberoende distributörer. Ett samarbete om gemensam distri- bution innebär enligt verket att konkurrensen mellan samarbets- parterna om distributionstjänster begränsas samtidigt som be- nägenheten hos parterna att anlita konkurrerande distributörer och incitamenten för investeringar i bättre distributionsmetoder minskar vilket leder till effektivitetsförluster. Distributionsstödet exemplifierar enligt Konkurrensverket de nackdelar som kommer i dagen då samhället genom subventioner försöker reglera fram ett visst beteende hos marknadsaktörerna. Den fråga som Konkurrens- verket menade måste ställas är om stöd behövs eller är adekvat
188
SOU 2006:8 |
Distributionsstöd |
utformat för att skapa en rationell distribution som motsvarar dagens förhållanden på dagspressmarknaden. Verket menade att samdistribution åtminstone på kort sikt innebär betydande vinster i form av kostnadsminskningar hos företagen, men att det inte går att bortse från att det kan uppkomma problem vid en avveckling av distributionsstödet. Distributionen i glesbygder och av tidningar som kommer ut mera sällan liksom s.k. överspridda tidningar kunde enligt verket behöva uppmärksammas särskilt. Konkurrens- verkets slutsats var att distributionsstödet borde ses över med inriktning mot en genomgripande ändring av stödet eller avveck- ling av detsamma. Några närmare förslag om hur stödet skulle kunna förändras eller någon analys av hur konkurrenssituationen skulle förbättras om stödet togs bort lämnades emellertid inte av Konkurrensverket.
Det skall i sammanhanget nämnas att Konkurrensverket hand- lagt ett flertal ärenden som rört tidningsdistribution. Bland dessa ärenden kan nämnas ärende med dnr 159/2003 som rörde ifrågasatt missbruk av dominerade ställning – tidningsdistribution. Bakgrun- den till ärendet var att Svenska Dagbladet (SvD) uppmärksammat Konkurrensverket på att Tidningsbärarna KB (TB) tillämpat väsentligt högre priser mot SvD och andra överspridda tidningar än mot de tidningar som äger TB för tillhandahållen distribu- tionstjänst. Till följd härav beslöt Konkurrensverket att närmare utreda om TB:s prissättning stod i strid med bestämmelserna om missbruk av dominerande ställning enligt 19 § konkurrenslagen. I sin utredning delade Konkurrensverket upp den distributionstjänst som TB tillhandahöll lokaltidningarna och de överspridda tid- ningarna i tre delar: packning (sampackning), regionala transporter samt lokala transporter inklusive detaljdistribution, varefter verket granskade de tre olika delarna var för sig samt gjorde en helhets- bedömning. I fråga om packning fann Konkurrensverket att sam- packning av de överspridda tidningarna får, i jämförelse med packningen av lokaltidningarna, anses vara en tjänst med delvis annat innehåll med dess krav på en mer manuell hantering. Ett högre pris för de överspridda tidningarna i denna del kunde därför enligt verket vara motiverat. När det gällde regionaltransporter fann Konkurrensverket bl.a. att de överspridda tidningarna till- sammans betraktades som en lokaltidning vid fördelning av kost- naderna på titel, vilket ledde till att en relativt sett lägre andel av kostnaderna fördelades på respektive överspridd tidning samt att TB i sin modell beaktat de överspridda tidningarnas situation i
189
Distributionsstöd |
SOU 2006:8 |
sådan utsträckning att det inte kunde göras gällande annat än att grunderna för prisskillnaden i rimlig utsträckning kunde anses rättfärdigade. När det slutligen gällde lokal- och detaljdistribution fann verket att TB tillämpade presstödsförordningens bestämmel- ser om likapris samt att TB, med hänvisning till högre administra- tiva kostnader för överspridda tidningar, utnyttjade den möjlighet som presstödsförordningen ger och debiterade den överspridda tidningen ett tio procent högre pris än lokaltidningarna.
Konkurrensverkets slutsats var att de överspridda tidningarna debiterades ett högre pris än TB:s ägartidningar för distributionen, oavsett om distributionstjänsten ses som en sammanhållen helhet som omfattar packningen av tidningarna, regionaltransporter och lokal- och detaljdistribution eller om distributionstjänsten skall ses som tre separata delar. Den prisskillnad mellan lokaltidningarna och de överspridda tidningarna som rent faktiskt kvarstod bedöm- des av Konkurrensverket vara av den art att det sannolikt inte kunde göras gällande att det förelåg ett missbruk från TB:s sida. Detta förhållande jämte övriga omständigheter ledde verket sam- mantaget till slutsatsen att det inte fanns tillräckliga skäl att ytterligare utreda huruvida de påtalade förhållandena stred mot konkurrenslagen. Det fanns därför inte anledning för verket att avgränsa den relevanta marknaden och TB:s ställning på denna. Några ytterligare åtgärder i ärendet vidtogs inte av Konkurrens- verket.
På uppdrag av Presskommittén 2004 har Håkan Westergren, tidigare avdelningsdirektör i Presstödsnämndens kansli, gjort en genomgång och analys av distributionsstödet. Resultatet av hans arbete återfinns i bilaga 8.
Som framgår av Håkan Westergrens promemoria anser han att distributionsstödet i stort sett fungerat väl genom åren. De pro- blem han identifierat hänför sig till dels ägarkoncentration och minskad konkurrens inom distributionen, dels avgränsningen av principen om likapris och tillämpningen av prisdifferensen på tio procent som finns angiven i presstödsförordningen.
Enligt Håkan Westergren har de förändringar inom tidnings- distributionen som skett under senare år inneburit att ägandet av distributionsbolagen alltmer övergått till tidningsföretagen samt att de dominerande tidningsföretagen i allt större utsträckning kon- trollerar distributionen inom sina spridningsområden och därmed har ett avgörande inflytande på prisnivån på distributionen. Håkan Westergren anför att samtliga distributionsbolag utom Premo i
190
SOU 2006:8 |
Distributionsstöd |
Storstockholmsområdet tillämpar ett pristillägg på tio procent för överspridda tidningar, medan lokala tidningar med samma utgiv- ningsort har samma pris. Enligt Håkan Westergren har undantags- regeln i presstödsförordningen som möjliggör en differentierad prissättning i distributionsbolagen, och vars tillämpning skall moti- veras av väsentligt högre kostnader, i praktiken kommit att tilläm- pas som en huvudregel. Se vidare Håkan Westergrens promemoria, bilaga 8.
4.2.3Överväganden och förslag
Allmänna utgångspunkter
Distributionsstödet infördes i början av
Att distributionsstödet varit framgångsrikt hänger samman med de stora besparingar som uppnås om dagstidningsföretagen sam- arbetar avseende tidningsdistributionen. Fördelen av att kunna dela på kostnaderna för distributionen har också varit ett skäl som bidragit till genomförandet av de strukturaffärer som ägt rum på tidningsmarknaden under senare år.
En allmän utgångspunkt för kommitténs överväganden är att distributionsstödet skall finnas kvar och alltjämt stimulera till samdistribution av dagstidningar. En annan utgångspunkt är att samdistributionen av oadresserade tidningar och tidskrifter och adresserade försändelser bör utvecklas för att ytterligare sänka distributionskostnaderna och minska den miljöpåverkan som sker genom användande av parallella distributionskedjor bl.a. i form av utsläpp från fordon.
191
Distributionsstöd |
SOU 2006:8 |
Distributionen av dagstidningar kan användas av tidnings- företagen i konkurrenssyfte. Om ett tidningsföretag inom ett visst utgivningsområde skulle välja att inte samdistribuera sina tidningar är det tänkbart att andra tidningsföretag med mindre upplagor inom samma utgivningsområde inte har egna ekonomiska resurser att distribuera sina tidningar. I förlängningen skulle det kvar- varande tidningsföretaget i utgivningsområdet därmed kunna öka sina reklam- och abonnemangsintäkter. Bortsett från dessa kon- kurrensaspekter är det emellertid klart att ett tidningsföretag i stort sett alltid har nytta av att samdistribuera sina tidningar. Det beror på att merparten av kostnaderna i ett distributionsbolag utgörs av fasta kostnader i form av fordon, personal, lokaler, m.m. Förenklat och naturligtvis inom vissa ramar innebär det att kostnaderna för distributionen inom ett distributionsområde är desamma oavsett upplagans storlek. Så länge förändringar i upplagans storlek inte leder till att budorganisationen måste göras om leder en procentuell minskning av upplagan till att snittkostnaden per exemplar ökar mer än kostnaden sjunker vid en motsvarande procentuell höjning av upplagan. För att bibehålla en låg distributionskostnad inom ett distributionsområde är det därför viktigt att upplagan ökar eller i vart fall hålls konstant.
Vid en jämförelse mellan kostnaderna för att distribuera tid- ningar vars utgivningsområde geografiskt sett omfattas av ett visst distributionsområde och kostnaderna för att distribuera över- spridda tidningar inom samma distributionsområde är exemplar- kostnaden generellt sett högre för de överspridda tidningarna. Framförallt hänger det samman med att överspridda tidningar för- anleder högre kostnader för administration och packning (sam- packning). Vid en samdistribution där tidningsföretagen får bära sina egna kostnader för distributionen skulle därför framförallt överspridda tidningar men i vissa fall även tidningar med mindre upplagor få betala ett högre exemplarpris för distributionen än övriga tidningar.
Utifrån resonemanget i de två föregående styckena kan distri- butionsstödet alltså ses som en kompensation till den eller de tidningsföretag med störst upplaga inom ett distributionsområde att acceptera att distributionsbolaget tillämpar en princip om likapris vid prissättningen av distributionstjänsterna: tidnings- företag i allmänhet har ett affärsmässigt intresse av samdistribution för att kunna sänka sina distributionskostnader och genom distri- butionsstödet kompenseras huvudtidningarna för att distributions-
192
SOU 2006:8 |
Distributionsstöd |
bolagen tillämpar en princip om likapris vid sin prissättning av distributionstjänsterna. Att även tidningsföretag med mindre upplagor är berättigade till stöd för sin distribution kan förklaras med att distributionsstödet infördes vid en tidpunkt då det ännu inte fanns något driftsstöd. Genom att distributionsstödet gavs en generell utformning underlättades tidningsutgivningen även för tidningsföretag med mindre upplagor inom ett utgivningsområde.
Ett stort problem på senare tid är att den abonnerade upplagan sjunkit. Detta gäller särskilt den överspridda upplagan. Detta har bidragit till att distributionskostnaderna per exemplar har höjs. Samtidigt råder det en hård konkurrens på reklam- och publik- marknaden, vilket medför att tidningsföretagen har små möjlig- heter att kompensera höjda distributionskostnader med höjda priser. Att göra tidningsdistributionen till ett eget affärsområde eller resultatenhet har därför legat nära till hands för tidnings- företagen för att öka sina intäktsmöjligheter. Detta kan ses som en förklaring till att tidningsföretag i allt större utsträckning har engagerat sig som ägare i distributionsbolag.
Redan när distributionsstödet infördes i början av
Utvecklingen har också lett till att vissa tidningsföretag fått ett direkt vinstintresse i tidningsdistributionen. Tidningsföretagens intresse av att distributionsbolagen skall kunna tillämpa en fri prissättning av sina distributionstjänster riskerar därför att komma i konflikt med principen om likapris. Att se distributionsstödet som en kompensation till huvudtidningarna för att dessa skall acceptera en tillämpning av likapris i distributionsbolagen torde därför inte längre framstå som lika självklart som tidigare. Det är inte orimligt att anta att kopplingen mellan distributionsstödet och
193
Distributionsstöd |
SOU 2006:8 |
principen om likapris försvagats i takt med att konkurrensen på distributionsmarknaden minskat.
Genom att ett tidningsföretag har ägarintresse i det bolag som distribuerar företagets tidningar uppstår ett utrymme för företaget att sänka sina distributionskostnader genom att distributions- bolaget gör vinst på den distribution som utförs åt andra tidningar. Tidningsföretaget får också en fördelaktig position vid distribu- tionsbolagets prissättning av tjänsterna, eftersom övriga tidningar normalt inte har ekonomiska resurser att organisera distributionen i distributionsområdet på egen hand.
Kommittén har inga förslag om hur konkurrensen på distri- butionsmarknaden skall kunna förbättras och det är svårt att se hur konkurrenssituationen skulle förbättras om distributionsstödet togs bort, i vart fall i distributionsområden med ett dominerande dagstidningsföretag. Det bör emellertid framhållas att utgångs- punkten för kommitténs arbete inte är konkurrenssituationen på distributionsmarknaden. Kommitténs överväganden och förslag utgår i stället från behovet av en bred spridning av dagstidningar ur ett konstitutionellt perspektiv för att främja mångfald och en vital opinionsbildning. Endast indirekt får konkurrensfrågor betydelse för kommitténs arbete, dvs. i situationer där bristande konkurrens på distributionsmarknaden bedöms leda till en minskad spridning av dagstidningar.
Den fråga kommittén har att ta ställning till är vilka åtgärder som bör vidtas för att ytterligare främja spridningen av dagstidningar. Det är här helt klart att samdistribution av dagstidningar är en grundförutsättning för en bred spridning av dagstidningar. Som tidigare framgått kan det antas att tidningsföretagens vinster med samdistribution i allmänhet är så stora att det vore olönsamt för enskilda tidningsföretag att distribuera sin tidning genom egna distributionslinjer och inte ta med andra tidningsföretag som delar på kostnaderna. Kommitténs bedömning är mot bakgrund härav att systemet med presstödsberättigad samdistribution av tidningstitlar är robust. Samtidigt anser kommittén att regelverket bör vara så utformat att tidningsföretag med mindre upplagor eller överspridda upplagor kan hantera de kostnadsökningar som kan uppstå för det fall ett på den lokala eller regionala marknaden dominerande tidningsföretag upphör att distribuera sin upplaga via ett distri- butionsbolag som fördelar distributionsstöd.
En annan grundförutsättning för en bred spridning av dags- tidningar är att principen om likapris upprätthålls och att principen
194
SOU 2006:8 |
Distributionsstöd |
ges ett reellt innehåll. Kommittén menar att distributionsstödet här får sin största betydelse. Förekomsten av distributionsstödet är att ge tidningarna med störst upplaga inom ett distributionsområde incitament att samdistribuera sina tidningar under tillämpning av en princip om likapris i distributionsbolaget. Kommitténs utgångs- punkt i denna del är att regelverket bör vara så utformat att lika- prisprincipen inte kan kringgås genom differentierad prissättning av tjänster inom olika delar av distributionskedjan. Samtidigt måste principen om likapris till följd av de begränsade resurser som kan avsättas för distributionsstöd kunna tillämpas med viss flexibilitet för att ta hänsyn till de skilda kostnader som uppstår vid distribu- tionen av bl.a. överspridda dagstidningar.
Utvidgning av principen om likapris
Kommitténs förslag: I 4 kap. 5 § presstödsförordningen (1990:524) bör det föreskrivas att prissättningen för distributionstjänsten inom ett distributionsområde, innefattande packning (sampack- ning), regionala transporter samt lokala transporter och detalj- distribution, inte får vara sådan att priset för distributionen av ett exemplar av den mest kostnadskrävande tidningen blir mer än tio procent högre än priset för distribution av ett exemplar av den minst kostnadskrävande tidningen.
Av 4 kap. 5 § presstödsförordningen (1990:524) framgår bl.a. att prissättningen skall vara sådan att storleken av den enskilda tid- ningens abonnerade upplaga inom distributionsområdet inte in- verkar på distributionsavgiften per distribuerat exemplar. Om det blir väsentliga kostnadsskillnader på grund av att tidningarna väger olika mycket per exemplar, att någon av tidningarna föranleder mer administrativt arbete än de andra eller att någon av tidningarna föranleder särskilda transportkostnader får dock prissättningen anpassas till dessa skillnader. En sådan prissättning får däremot inte innebära att priset för distributionen av ett exemplar av den mest kostnadskrävande tidningen blir mer än tio procent högre än priset för distribution av ett exemplar av den minst kostnadskrävande tidningen.
Som tidigare anförts bedömer kommittén att de överspridda tidningstitlarna fyller en viktig funktion ur ett konstitutionellt
195
Distributionsstöd |
SOU 2006:8 |
perspektiv. Kommittén anser därför att det är eftersträvansvärt att hitta lösningar som bidrar till att spridningen av den överspridda upplagan i vart fall kan hållas på en konstant nivå. Ett sätt som gör detta möjligt är att lämna förslag som bidrar till att distributions- kostnaderna för överspridda tidningstitlar inte ökar i snabbare takt än för andra tidningstitlar. Tidningsföretag torde nämligen ha svårare att kompensera ökade distributionskostnader för den över- spridda upplagan med ökade reklamintäkter. Den åtgärd tidnings- företagen måste vidta för att kompensera höjda distributions- kostnader är därmed att höja abonnemangspriset för abonnenter utanför tidningens utgivningsort, vilket i sin tur resulterar i att den överspridda upplagan minskar ytterligare.
Det har bland distributionsbolagen utvecklats en praxis där likaprisprincipen framförallt i fråga om överspridda tidningar endast tillämpas på den distributionstjänst som avser lokala tran- sporter och detaljdistribution, dvs. slutledet av distributionskedjan när tidningsbuden distribuerar tidningarna till abonnenterna. Som framgår av 4 kap. 5 § presstödsförordningen kan distributions- bolagen göra ett pristillägg på tio procent om tidningarna för- anleder väsentliga kostnadsförändringar. I fråga om de andra leden i distributionkedjan, packning (sampackning) samt regionala tran- sporter, tillämpas inte likaprisprincipen. Här tillämpas i stället en fri prissättning.
För det fall ett distributionsbolag skulle stå utanför det press- stödsberättigade samdistributionssystemet, skulle distributions- bolaget inte vara skyldigt att tillämpa principen om likapris. För den överspridda upplagan skulle distributionsbolaget därmed kunna tillämpa en fri prissättning även beträffande lokala transpor- ter och detaljdistribution. Redan inom det presstödsberättigade samdistributionssystemet har emellertid distributionsbolagen möj- lighet att för denna tjänst differentiera priset med tio procent. Om ett distributionsbolag som står utanför det presstödsberättigade samdistributionssystemet skulle tillämpa en prissättning som står sig i fri konkurrens kan det därmed antas att prissättningen för distribution av överspridda tidningar inte skulle skilja sig nämnvärt gentemot i dag. Kopplingen mellan distributionsstödet och prin- cipen om likapris, eller med andra ord relationen mellan distri- butionsstödet och principen att upplagans storlek i distributions- området inte skall ha någon inverkan på distributionspriset, framstår därmed inte längre som tydlig.
196
SOU 2006:8 |
Distributionsstöd |
Kommittén bedömer att det finns en fara med att kopplingen mellan distributionsstödet och principen om likapris vid samdistri- bution av dagstidningar försvagas och att distributionsstödet allt- mer uppfattas som ett allmänt branschstöd för att sänka distribu- tionskostnaderna i ett redan befintligt samdistributionssystem. Skälet är att det med ett sådant synsätt inte längre finns någon anledning att tillämpa en likartad prissättning för tidningar med små och stora upplagor, särskilt i ett läge där konkurrensen på distributionsmarknaden försvagas och huvudtidningarna inom olika distributionsområden i allt större utsträckning äger distri- butionsbolagen. Det har också förekommit farhågor om att distributionsbolagen redan i dag utnyttjar sin fria prissättning vad gäller packning och regionala transporter för att på så sätt kringgå likaprisprincipen. Ärenden hos Konkurrensverket, bl.a. 153/2003, kan ses som ett tecken härpå.
För att undanröja eventuella tveksamheter om kopplingen mellan distributionsstödet och principen om likapris inom ramen för den presstödsberättigade samdistributionen anser kommittén att det finns ett värde med att likaprisprincipen får genomslag i hela distributionskedjan i ett distributionsbolag. Härigenom uppnås samtidigt den fördelen att eventuella tveksamheter om att bl.a. överspridda tidningar missgynnas vid distributionsbolagens pris- sättning undanröjs. Systemet måste å andra sidan vara tillräckligt flexibelt för att inom ramen för de begränsade resurser som kan avsättas för distributionsstöd alltjämt ge tidningar med stora upplagor inom distributionsområdena ekonomiska motiv att delta i det distributionsstödsberättigade samdistributionssystemet.
I de delar som för närvarande inte omfattas av principen om likapris konstaterar kommittén att kostnaden för lokala respektive regionala transporter i princip är fasta. Transporterna förutsätter tillgång till fordon och chaufförer och distributionsbolagets kost- nader i dessa delar kan antas vara desamma även om överspridda tidningar tas med på transporterna. När det sedan gäller den del av distributionskedjan som avser packning (sampackning) föranleder överspridda tidningar extra kostnader jämfört med övriga tid- ningar.
Vid en helhetsbedömning av hela distributionskedjan torde det framförallt vara packning (sampackning) och administrativa kost- nader samt i viss mån detaljdistribution som föranleder extra kostnader vid distributionen av överspridda tidningsexemplar. Att distributionskostnaderna för framförallt överspridda tidningstitlar i
197
Distributionsstöd |
SOU 2006:8 |
dessa delar är dyrare än för övriga tidningsexemplar borde emeller- tid enligt kommitténs bedömning kunna hanteras redan enligt nuvarande regelverk. Skälet är att distributionsbolaget kan tillämpa en differentierad prissättning på upp till tio procent mellan den minst och den mest kostnadskrävande tidningen. Vidare erhåller tidningsföretagen kompensation i form av distributionsstöd. Här- till skall läggas att det största tidningsföretaget inom distributions- området drar fördel av att tidningsföretag med överspridd tidnings- upplaga är med och delar på distributionskostnaderna. Även om tillämpningsområdet för principen om likapris utvidgas bedömer kommittén alltså att tidningsföretag med stora upplagor inom ett distributionsområde ges tillräckliga incitament för att alltjämt delta i en presstödsberättigad samdistribution.
Kommittén föreslår således att det i 4 kap. 5 § presstödsför- ordningen (1990:524) föreskrivs att prissättningen för distribu- tionstjänsten inom ett distributionsområde, innefattande packning (sampackning), regionala transporter samt lokala transporter och detaljdistribution, inte får vara sådan att priset för distributionen av ett exemplar av den mest kostnadskrävande tidningen blir mer än tio procent högre än priset för distribution av ett exemplar av den minst kostnadskrävande tidningen.
I denna del vill kommittén avslutningsvis peka på den stora betydelsen av tidningsdistributionen som förutsättning för den höga tidningsläsningen i Sverige. Det är angeläget att utvecklingen på distributionsmarknaden följs upp årligen och att distributions- stödet räknas upp i takt med kostnadsutvecklingen för att sam- distributionssystemet med principen om likapris skall kunna hållas ihop. Minskade tidningsupplagor får ett tydligt genomslag i distri- butionskostnaderna. I förlängningen leder detta till höjda abonne- mangspriser med åtföljande minskning av upplagan. Att kostnader- na för tidningsdistributionen inte minst av den överspridda upplagan kan hållas på en rimlig nivå utgör ett väsenligt led för att bibehålla mångfald och goda förutsättningar för en vital opinions- bildning.
Ett problem på distributionsmarknaden är den försvagade kon- kurrenssituationen som inträtt på senare tid. Problemet är välkänt och har uppmärksammats av bl.a. Konkurrensverket. Möjligheterna att genom ett generellt distributionsstöd ge tidningsföretag, som har den största tidningsupplagan inom ett distributionsområde och som äger det distributionsbolag som distribuerar företagets tid- ningar, incitament att delta i en samdistribution vars prissättning
198
SOU 2006:8 |
Distributionsstöd |
bygger på principen om likapris kan med anledning härav vara begränsade. Företag med en dominerande ställning inom ett distri- butionsområde kan komma att ställa krav som är mera långtgående än företag som verkar i fri konkurrens. Utifrån rådande förut- sättningar på distributionsmarknaden finns det alltså en risk för att det inte utan en kraftig uppräkning av distributionsstödet eller en försvagning av principen om likapris inte går att hålla ihop ett presstödsberättigat samdistributionssystem. Om sådana tendenser uppstår förordar kommittén att distributionsstödet förändras i grunden. En tänkbar lösning skulle kunna vara att fördela de medel som avsatts för det nuvarande distributionsstödet till att stödja distributionen av överspridda tidningar och dagstidningar som berättigar till driftsstöd. Härigenom kan en bred spridning av sådana tidningar möjliggöras även i framtiden. Eventuella problem som kan uppstå till följd av den bristande konkurrensen på distributionsmarknaden, t.ex. att ett distributionsbolag missbrukar sin dominerande ställning genom att tillämpa överprissättning, bedöms av kommittén kunna hanteras inom ramen för gällande konkurrenslagstiftning, närmast 6 och 19 §§ konkurrenslagen (1993:20).
Extra distributionsstöd
Kommitténs förslag: Om ett eller flera tidningsföretag lämnar samdistributionssystemet och de kvarvarande tidningsföretagen i samdistributionen i distributionsområdet därmed drabbas av väsentliga kostnadsökningar skall de få extra distributionsstöd under den tid kostnadsökningarna består. Det extra stödet till de kvarvarande tidningsföretagen får varje år sammanlagt inte vara högre än det belopp som betalats ut det senaste året till den eller de tidningar som lämnat samdistributionssystemet. Det extra stödet skall fördelas till de kvarvarande tidningsföretagen efter deras årliga andel av distribuerade tidningsexemplar.
Som framgått under avsnitt 4.2.2 infördes år 1997 möjligheten för Presstödsnämnden att fördela ett extra distributionsstöd för det fall ett eller flera tidningsföretag lämnar samdistributionssystemet och de kvarvarande tidningsföretagen i samdistributionen i distri- butionsområdet därmed drabbas av väsentliga kostnadsökningar.
199
Distributionsstöd |
SOU 2006:8 |
Det extra distributionsstödet regleras i 4 kap. 10 § presstödsförord- ningen (1990:524).
Att det extra distributionsstödet kan fördelas för en tid av tre år är ägnat att ge kvarvarande tidningsföretag i samdistributionen möjligheter att under en övergångsperiod vidta åtgärder för att hantera kostnadsökningarna. Bestämmelsen syftar således till att främja en fortsatt bred tidningsdistribution till för tidningsföre- tagen rimliga kostnader trots att något tidningsföretag upphör att delta i presstödsberättigad samdistribution av dagstidningar.
Störst genomslag på distributionskostnaderna blir det om det eller de tidningsföretag som har störst upplaga inom ett distri- butionsområde väljer att lämna samdistributionen. I praktiken har därför det extra distributionsstödet betydelse för att överspridda tidningstitlar och mindre tidningstitlar skall kunna distribueras till en fortsatt låg kostnad inom ett distributionsområde. Möjlig- heterna för dessa att kompensera sig för väsentliga kostnads- ökningar för distributionen på annat sätt än genom höjda abonne- mangspriser är begränsade. Samtidigt visar forskning att höjda abonnemangspriser leder till en minskning av den abonnerade upplagan. Detta upplever kommittén som negativt utifrån över- väganden om mångfald och dagstidningarnas betydelse för en vital opinionsbildning.
Kommittén bedömer att det presstödsberättigade samdistribu- tionssystemet är robust och av de uppgifter som kommittén tagit del av från branschföreträdare finns det inte något som tyder på att tidningsföretag i dag planerar att lämna samdistributionssystemet. Kommittén anser ändock att det inte finns skäl att tidsbegränsa möjligheten för tidningsföretag att komma i åtnjutande av ett extra distributionsstöd. Så länge som väsentliga kostnadsökningar kvar- står på grund av att ett eller flera tidningsföretag lämnat samdistri- butionssystemet bör kvarvarande tidningsföretag kunna erhålla ett extra distributionsstöd enligt de grunder som gäller för sådant stöd i dag. Kommittén föreslår att det extra distributionsstödet kan fördelas under den tid kostnadsökningarna består.
Det är tveksamt om det extra distributionsstödet som behandlats i det föregående förmår täcka de kostnadsökningar som uppstår för det fall ett tidningsföretag stängs ute från möjligheterna till presstödsberättigad samdistribution med den eller de tidningar som har störst upplaga inom ett distributionsområde. För att ett tid- ningsföretag i en sådan situation inte skall tvingas upphöra med sin tidningsdistribution skulle Presstödsnämnden kunna ges möjlighet
200
SOU 2006:8 |
Distributionsstöd |
att fördela ytterligare ett extra distributionsstöd. Kommittén har emellertid valt att inte föreslå någon sådan modell mot bakgrund av bedömningen att det presstödsberättigade samdistributionssyste- met är robust.
Presstödsnämndens uppföljning av distributionskostnader m.m.
Kommitténs förslag: Presstödsnämnden bör varje år följa upp och redovisa utvecklingen av kostnaderna för tidningsdistribution och distributionsbolagens ekonomiska förhållanden.
Distributionskostnaderna har stor betydelse för tidningsföretagens möjligheter att marknadsföra sin tidning. I linje härmed fyller den presstödsberättigade samdistributionen med dess princip om lika- pris en viktig funktion, inte minst för den överspridda tidnings- upplagan. Genom nämnda samdistribution kan tidningsföretagen göra samordningsvinster som får betydelse för tidningsföretagens prissättning på tidningsabonnemang. I och med en presstödsbe- rättigad samdistribution kan prisutvecklingen för tidningsabonne- mang dämpas och upplageminskningen inom tidningsbranschen hejdas.
Samtidigt har den senare tidens utveckling med minskad kon- kurrens på distributionsmarknaden och tidningsföretagens alltmer utbredda ägarintresse i distributionsbolagen medfört en risk för att det presstödsberättigade samdistributionssystemet på sikt inte kommer att fungera enligt de ursprungliga intentionerna. Tidnings- företagens ägarintresse i distributionsbolagens resultat kan t.ex. hamna i konflikt med principen om likapris. Det är också tänkbart att den försämrade konkurrenssituationen på distributionsmark- naden på sikt kan leda till en prissättning i distributionsbolagen som medför att både drifts- och distributionsstöd indirekt omför- delas till andra företag än de som stöden i förstone avser att befrämja. En sådan utveckling bedöms av kommittén få negativa effekter för mångfalden och dess betydelse för att åstadkomma en vital opinionsbildning.
För att det även i framtiden skall kunna vara möjligt för staten att på ett kostnadseffektivt sätt genom direkta stöd stimulera en samdistribution med tillämpning av likaprisprincip och på så sätt gynna en bred spridning av dagstidningar är det viktigt att för-
201
Distributionsstöd |
SOU 2006:8 |
hållandena inom distributionsbranschen regelbundet följs upp och redovisas. För det första är det nödvändigt att det presstöds- berättigade samdistributionssystemet alltjämt är konstruerat på ett sådant sätt att det ger incitament för tidningsföretagen att även fortsättningsvis delta i systemet. Faktorer av betydelse i denna del gäller bl.a. nivån på distributionsstödet och flexibiliteten vid tillämpningen av regelverket. För det andra är det av vikt att regelbundet följa upp prissättningen inom distributionsbolagen för att kunna upptäcka eventuella tendenser till kostnadsstegringar som kan resultera i att befintliga direkta stödformer urholkas. I denna del bör det närmast kontrolleras att distributionsbolagens vinster inte används på ett sätt som strider mot 4 kap. 11 § presstödsförordningen, dvs. att ett tidningsföretag får vinst av tidningsdistributionen på ett sätt som uppenbarligen innebär ett kringgående av föreskrifterna om prissättning enligt 4 kap. 5 § 2 presstödsförordningen.
Kommitténs bedömning är att Presstödsnämnden har erforderlig kompetens för att följa upp och årligen redovisa utvecklingen inom distributionsbranschen enligt de utgångspunkter som skisserats i det föregående stycket. Mot bakgrund härav föreslår kommittén att Presstödsnämnden varje år bör följa upp och redovisa utvecklingen av kostnaderna för tidningsdistribution och distributionsbolagens ekonomiska förhållanden. De närmare uppgifterna som skall ingå i Presstödsnämndens uppföljning och formerna för redovisningen bör anges i regleringsbrev för Presstödsnämnden.
Samdistribution av oadresserade tidningar och tidskrifter och adresserade försändelser
Kommitténs bedömning: Staten bör genom förändringar i regel- verk och på andra sätt skapa goda förutsättningar för aktörer på distributionsmarknaden att hitta samdistributionslösningar av oadresserade tidningar och tidskrifter och adresserade försändelser.
I kommitténs delbetänkande redovisades uppgifter om dagstid- ningsföretagens distributionskostnader, allmänna uppgifter om tidningsdistributionen, effektiviseringsarbeten inom tidnings- distributionen, alternativa lösningar för distribution av dags- tidningar i gles- och landsbygdsområden samt förutsättningar att
202
SOU 2006:8 |
Distributionsstöd |
hitta samdistributionslösningar i gles- och landsbygdsområden, m.m. (se SOU 2005:13 Lördagsdistribution av dagstidningar, av- snitt 2.2 2.2.3). Där framgår det att dagstidningsdistributionen i Sverige omfattar totalt omkring 50 000 körda mil per dygn, om- fattande både bud- och postutdelade tidningar, samt att tidnings- företagens distributionskostnader uppgick till cirka 2,6 mdr kr år 2003 och att distributionskostnadernas andel av de totala kostnaderna samma år utgjorde i snitt 23 procent för storstads- morgontidningarna och 16,9 procent för landsortstidningarna.
En möjlighet som kommittén pekade på skulle sänka distribu- tionskostnaderna vore samdistribution av oadresserade tidningar och tidskrifter och adresserade försändelser. För det fall tidnings- företagen och Posten AB skulle hitta sätt att samdistribuera försän- delserna skulle kostnaderna för tidningsdistributionen minska. Det vore positivt bl.a. för att dämpa prishöjningar i fråga om abonne- mang för dagstidningar. Även positiva effekter i form av minskad miljöpåverkan skulle uppnås.
Post- och kassaserviceutredningen hade i uppdrag att beskriva och analysera möjligheterna till samdistribution av oadresserade tidningar och tidskrifter och adresserade försändelser. Utredningen överlämnade sitt slutbetänkande i januari 2005, se SOU 2005:5 Postmarknad i förändring. Sammanfattningsvis angav utredningen två principiella huvudalternativ till hur dagstidningar och adresse- rade försändelser skulle kunna samdistribueras. Det ena alternativet var att tidningsbud även distribuerar adresserade försändelser på morgonen. Det andra alternativet var att tidningar delas ut av lantbrevbärare tillsammans med adresserade försändelser under för- eller eftermiddagen. Utredningen lämnade emellertid inte något förslag som skulle kunna underlätta för företagen på distributions- marknaden att träffa samdistributionslösningar. Skälet som utred- ningen anförde var att det för utredningens del bara kunde bli aktuellt att genom ändringar i kraven på befordringstider under- lätta för berörda parter att själva finna kostnadseffektiva lösningar genom frivilliga överenskommelser. Samtidigt måste det enligt utredningen ur regionalpolitisk synvinkel säkerställas att någon del av landet inte eftersätts genom att ges en sämre kvalitet på postservicen än andra delar av landet. Utredningen hade försökt men inte lyckats få fram uppgifter om vilka konsekvenserna skulle bli av att slopa kravet på att kvalitetsnivåerna när det gäller befordringstider skall gälla oavsett var i landet ett brev lämnas in.
203
Distributionsstöd |
SOU 2006:8 |
Utredningen avstod därför från att lämna några förslag som innebär ändringar i kraven på befordringstider.
Problemen med att hitta samdistributionslösningar hänger sam- man med att det varit svårt att hitta lösningar som samtidigt till- fredsställer både tidningsföretagens och Posten AB:s servicekrav. Tidningsföretagen ställer krav på att tidningarna delas ut till abonnenterna tidigt på morgonen, medan Posten AB bl.a. har krav på sig att minst 85 procent av de brev som lämnats in för övernatts- befordran före en viss angiven senaste inlämningstid skall, oavsett var i landet försändelserna lämnats in, ha delats ut inom landet påföljande arbetsdag. Om adresserade försändelser skulle delas ut med tidningsbud tidigt på morgonen hävdar Posten AB att de krav som ställs på företaget inte kan uppfyllas eftersom tiden för sortering m.m. skulle bli för knapp. Om i stället tidningarna skulle delas ut av Posten AB skulle tidningsföretagens servicekrav inte kunna uppfyllas, eftersom tidningarna då skulle delas ut under för- eller eftermiddagen. Ett ytterligare hinder för samdistributions- lösningar hänger samman med andra uppgifter som Posten AB utför. Lantbrevbärarna tillhandahåller kassaservice, rek- och värde- kvittering, försäljning av frimärken, paketinlämning och paketut- lämning, dagskassehantering, tömningsturer av brevlådor samt social service i form av t.ex. matutlämning. Dessa uppgifter måste utföras dagtid när folk är tillgängliga för servicen. Även om adresserade försändelser delas ut av tidningsbud skulle Posten AB därför behöva en extra tur för att utföra nyssnämnda uppgifter.
Inom distributionsbranschen råder det samstämmighet om de stora värden som skulle kunna uppnås om det gick att åstadkomma samdistributionlösningar. Under våren 2005 sammanträffade kom- mitténs sekretariat med företrädare för Posten AB och Tidnings- tjänst AB och den bedömning som gjordes från Posten AB:s sida var att det skulle kunna gå att åstadkomma samdistribution lokalt inom vissa delar av landet, särskilt om kravet på övernattsbefordran lättas upp. Även vid kommitténs kontakter med Tidningsutgivarna har det framförts att samdistributionslösningar vore värdefullt för att åstadkomma en sänkning av distributionskostnaderna, vilket också framgår av Tidningsutgivarnas remissvar på kommitténs delbetänkande, se avsnitt 4.3.2.
Kommittén är medveten om de ansträngningar som gjorts från branschens sida att hitta samdistributionslösningar. Svårigheterna att åstadkomma samdistributionslösningar är också välkända. Det kan därför te sig som överflödigt att kommittén här ytterligare
204
SOU 2006:8 |
Distributionsstöd |
betonar vikten av att berörda aktörer fortsätter sitt arbete i oför- minskad takt för att nå samdistributionslösningar. Kommitténs utgångspunkt är emellertid att spridningen av dagstidningar i så stor utsträckning som möjligt bör främjas med hänsyn till dagstidningarnas viktiga funktion för statskicket. Alla samarbeten som sänker kostnaderna för tidningsdistributionen bör därför prövas. Kommittén bedömer det som utomordentligt angeläget att Posten AB och något eller några distributionsbolag kan enas om att bedriva samarbete. Att dela på kostnaderna för fordon skulle kunna prövas i ett initialskede. Härutöver skulle olika försök kunna bedrivas lokalt eller regionalt, t.ex. att Posten AB under någon eller några dagar i veckan begränsar sin lantbrevbärarservice, medan tidningsföretagen på motsvarande sätt skulle kunna pröva effekten av att tidningarna delas ut genom Posten AB någon eller några dagar per vecka. Även staten bör tillsammans med berörda myndigheter, närmast PTS, ytterligare intensifiera sitt arbete för att underlätta för aktörerna på distributionsmarknaden att hitta samdistributionslösningar. Ett regelverk bör åstadkommas som i största möjliga mån skapar utrymme för samdistributionslösningar. Att mildra Posten AB:s krav på övernattsbefordran i linje med vad Post- och kassaserviceutredningen diskuterat skulle därvid kunna vara ett framkomligt alternativ.
4.3Särskilt distributionsstöd
4.3.1Inledning
Kommittén överlämnade i februari 2005 sitt delbetänkande SOU 2005:13 Lördagsdistribution av dagstidningar som behandlar det särskilda distributionsstödet. Av delbetänkandet framgår att kommittén bedömde att det behövs ett särskilt distributionsstöd för att distributionen av dagstidningar på lördagar i gles- och landsbygdsområden skall kunna bibehållas på nuvarande nivå. Kommittén föreslog därför att det särskilda distributionsstödet skulle bibehållas till vidare. Samtidigt fann kommittén att frågan om det särskilda distributionsstödet borde utredas vidare. Ett skäl var att kommittén hade identifierat tillämpningsproblem med för- ordningen. Vidare ansåg kommittén att det kunde bli aktuellt att justera beloppsnivåerna i förordningen samt att det borde prövas om det särskilda distributionsstödet borde utsträckas till att också
205
Distributionsstöd |
SOU 2006:8 |
omfatta tidningsdistribution på söndagar och på helgdagsaftnar som inte infaller på lördagar.
I föreliggande avsnitt presenterar kommittén sina slutliga över- väganden och förslag avseende det särskilda distributionsstödet. För en kompletterande bakgrund avseende det särskilda distribu- tionsstödet hänvisas till kommitténs delbetänkande. Nuvarande bestämmelser om det särskilda distributionsstödet återfinns i förordningen (2001:898) om särskilt distributionsstöd, se bilaga 3.
4.3.2Remissinstansernas synpunkter på kommitténs delbetänkande
Delbetänkandet skickades på remiss av Utbildnings- och kultur- departementet till ett flertal remissinstanser. I de remissvar som inkom till departementet framfördes bl.a. följande.
Statskontoret anser att Presstödsnämndens utredning av effek- terna av stödet visat att stödet inte givit avsedd effekt. Enligt Statskontorets mening kan det offentliga åtagandet vad gäller boende i glesbygd inte innebära att servicenivån skall vara lika hög som i mer tätbebyggda områden. Oavsett om en individ väljer att bosätta sig i en storstad eller i gles- eller landsbygd så innebär valet av bostadsort ofrånkomligen en
Ekonomistyrningsverket (ESV) har inte riktat någon invändning mot kommitténs förslag att det särskilda distributionsstödet för lördagsutdelning av dagstidningar bibehålls tills vidare, men har pekat på att den nuvarande konstruktionen av stödet inte är anpassad för en kostnadsökning av tidningsdistributionen. Enligt ESV leder en kostnadsökning för distributionen till att fler tid- ningsexemplar blir stödberättigade, vilket i sin tur kan öka antalet ansökningar av presstöd. ESV menar att detta i förlängningen leder till att stödet per exemplar kommer att minska om inte den totala summan, som år 2005 var begränsad till högst tio mnkr, ökar.
206
SOU 2006:8 |
Distributionsstöd |
Glesbygdsverket har tillstyrkt kommitténs bedömningar och förslag. Enligt Glesbygdsverket har dagstidningarna fortfarande en viktig roll som informationsbärare. Glesbygdsverket har därför betonat behovet av särskilda stöd för distribution av dagstidningar i gles- och landsbygdsområden, eftersom det utan ett särskilt stöd finns risk för att alltfler abonnenter blir utan lördagsutdelning. Avslutningsvis har Glesbygdsverket pekat på att utbyggnaden av bredband generellt sett är sämre i gles- och landsbygdsområden än i tätorter.
Konkurrensverket har hänvisat till sin rapport 2003:2 Konkurrens och samarbete inom medierna och angett att verket i denna förordat att distributionsstöden ses över med inriktningen att stöden genomgripande förändras eller avvecklas. Mot bakgrund av att kommittén förutskickat att återkomma till frågan om ett särskilt distributionsstöd i samband med slutredovisningen av sitt generella uppdrag har Konkurrensverket inte motsatt sig att det nuvarande regelverket för det särskilda distributionsstödet bibehålls och att frågan tas upp efter ytterligare utredning i samband med kom- mitténs slutredovisning av uppdraget.
Konsumentverket har delat kommitténs bedömning att ett särskilt distributionsstöd behövs för att distributionen av dagstid- ningar på lördagar i gles- och landsbygdsområden skall kunna bibehållas på nuvarande nivå. Verket har därför ställt sig bakom kommitténs förslag att det särskilda distributionsstödet för ut- delning av dagstidningar på lördagar i gles- och landsbygdsområden bibehålls tills vidare. Verket har framhållit betydelsen av att man i den framtida kartläggningen beaktar de insatser som görs inom ramen för den regionala utvecklingspolitiken för att trygga gles- och landsbygdshushållens serviceförsörjning. Verket har också betonat vikten av att man beaktar utvecklingen av regleringen på postmarknaden samt anfört att verket i samband med remiss- behandling av Post- och kassaserviceutredningens slutbetänkande (SOU 2005:5 Postmarknad i förändring) framfört att det är ange- läget att diskussionerna mellan Posten och dagstidningsföretagen om samdistribution av oadresserade tidningar och tidskrifter med adresserade försändelser leder till resultat i en snar framtid. Konsumentverket ansåg därvid att det kan finnas skäl att ge PTS i uppdrag att följa utvecklingen inom detta område samt göra en bedömning om det finns behov av en översyn av de regeländringar som enligt Post- och kassaserviceutredningen försvårar en sam- distribution.
207
Distributionsstöd |
SOU 2006:8 |
Presstödsnämnden har delat kommitténs uppfattning att det särskilda distributionsstödet har haft betydelse för att behålla spridningen av dagstidningar på lördagar i gles- och landsbygds- områden. Nämnden har bedömt att det även fortsättningsvis behövs någon form av stimulansåtgärder för att bibehålla utdelning av dagstidningar på lördagar, främst i glesbygden.
Posten AB och Tidningstjänst AB har instämt i kommitténs förslag att det särskilda distributionsstödet för utdelning av dags- tidningar på lördagar i gles- och landsbygdsområden bibehålls till vidare. De höga distributionskostnaderna ligger på postupplagorna, där kostnadsskillnaden mellan distribution på lördagar och
LO anser att jämlika och rimliga distributionsvillkor, oavsett utgivningsort och spridningsområde, är en viktig del av samhällets stöd för att värna mångfalden på dagstidningsområdet. LO har tillstyrkt förslaget att det särskilda distributionsstödet för utdel- ning av dagstidningar på lördagar i gles- och landsbygdsområden bör bibehållas tills vidare. Dagstidningen är fortfarande det viktigaste forumet för det offentliga samtalet och oftast det enda forumet i lokalsamhället. Ett borttaget stöd för lördagsdistribution skulle riskera att ställa tiotusentals läsare utan sin tidning.
Tidningsutgivarna, vars remissvar Svensk Morgondistribution KB anslutit sig till, delar uppfattningen att dagspressen har en särskild och central ställning bland massmedierna. Det särskilda distribu- tionsstödet får därför anses vara viktigt för att så långt som möjligt kunna bibehålla spridningen av dagstidningar i glesbygdsområden.
208
SOU 2006:8 |
Distributionsstöd |
Det kan konstateras att problemet med höga distributions- kostnader kvarstår under överskådlig tid. Tidningsutgivarna vill därför noga understryka vad kommittén anför om de besparingar som skulle kunna uppnås om det går att åstadkomma lösningar där dagstidningar och adresserade försändelser samdistribueras, liksom genom andra former av samarbeten med Posten AB.
Pres(s)gruppen delar uppfattningen att det särskilda distribu- tionsstödet är en viktig del av statens stöd till pressen för att så långt som möjligt kunna bibehålla spridningen av dagstidningar i glesbygdsområden. Det är viktigt att poängtera att de höga distri- butionskostnaderna är ett för branschen växande problem. Därför är det angeläget att hitta lösningar där dagstidningar och adresse- rade försändelser samdistribueras. Samarbeten med Posten AB är angeläget men för att åstadkomma detta måste en omprövning ske av den gammalmodiga och rigida inställningen till s.k. övernatts- befordran av brev. En omprövning av detta skulle radikalt förändra kostnadsläget vad gäller distribution av dagstidningar. Pres(s)- gruppens uppfattning är att det stöd som i dag utgår är otillräckligt för att säkerställa distributionen i gles- och landsbygdsområden i framtiden. Vad gäller tidningar som kommer ut på söndagar och på helgdagsaftnar som inte infaller på lördagar är detta enligt Pres(s)- gruppen inget egentligt gles- och landsbygdsproblem, abonnen- terna i dessa områden är betydligt mera angelägna om att ha en dagstidning säkrad under måndag lördag.
4.3.3Budgetpropositionen för år 2006
I budgetpropositionen för år 2006 (prop. 2005/06:1, utg.omr. 17, avsnitt 5.7) redovisade regeringen sin bedömning att det särskilda distributionsstödet för lördagsutdelning har bidragit till att hejda den utveckling mot minskad lördagsdistribution i glesbygden som varit tydlig under senare år. Mot denna bakgrund uttalade rege- ringen sin avsikt att förlänga det särskilda stödet till lördags- utdelning med ett år. Regeringen anförde samtidigt att den avser att återkomma till riksdagen med förslag om hur presstödet i fram- tiden skall vara utformat, bl.a. vad avser stödet till tidnings- distribution.
209
Distributionsstöd |
SOU 2006:8 |
4.3.4Överväganden och förslag
Ett fortsatt särskilt distributionsstöd
Kommitténs förslag: Ett särskilt distributionsstöd som inom ramen för ett presstödsberättigat samdistributionssystem syftar till att sänka tidningsföretagens kostnader för distribution av dags- tidningar i gles- och landsbygdsområden bör införas i pressstöds- förordningen (1990:524).
Kommitténs bedömning är att de förhållanden som redovisades i delbetänkandet avseende distributionssituationen i gles- och lands- bygdsområden inte har förändrats. Behovet av ett särskilt distribu- tionsstöd föreligger alltjämt för att distributionen i dessa områden skall kunna bibehållas på nuvarande nivå.
Som tidigare framgått i avsnitt 4.2.3 är syftet med distributions- stödet i presstödsförordningen (1990:524) att ge incitament åt dagstidningsföretagen att medverka i en samdistribution där kost- naderna per distribuerat exemplar i princip fördelas lika mellan tidningsföretagen oavsett upplagans storlek i distributionsområdet. Syftet med det särskilda distributionsstödet i förordningen (2001:898) om särskilt distributionsstöd är däremot att inom ramen för en presstödsberättigad samdistribution sänka dagstid- ningsföretagens kostnader för särskilt kostsam tidningsdistribution i gles- och landsbygdsområden. Härigenom skall det särskilda distributionsstödet stimulera tidningsföretagen att inte upphöra med sådan kostsam distribution samt att inte höja kostnaden för tidningsabonnemang för abonnenter bosatta inom mera gles- bebyggda områden.
På grund av att syftet mellan de olika distributionsstöden skiljer sig åt anser kommittén att det inte är lämpligt att förena stöden. För det fall det särskilda distributionsstödet skulle inarbetas i det övriga distributionsstödet skulle tidningsföretagen sannolikt finna företagsekonomiskt mera lönsamma alternativ att använda medlen på än att bibehålla viss mycket kostsam tidningsdistribution. Risken finns därmed att syftet med det särskilda distributions- stödet inte kommer att uppfyllas. Emellertid anser kommittén att ett särskilt distributionsstöd bör inarbetas i presstödsförordningen som en ordinarie stödform vid sidan av övrigt distributionsstöd. Det särskilda distributionsstödet ges därmed en permanent ut- formning och dagstidningsföretagen ges möjligheter till mera lång-
210
SOU 2006:8 |
Distributionsstöd |
siktig planering av sin tidningsdistribution. Slutligen anser kommittén att det särskilda distributionsstödet liksom för närva- rande bör syfta till att sänka dagstidningsföretagens kostnader för distribution av dagstidningar i gles- och landsbygdsområden. Stödet bör utformas för att sänka dagstidningsföretagens distribu- tionskostnader inom dessa områden. Det särskilda distributions- stödet kan såtillvida betraktas som ett gles- och landsbygdsstöd, ett infrastrukturstöd, som inom ramen för tillgängliga resurser före- trädesvis bör komma mera glesbebyggda områden till del.
Kommittén föreslår således att ett särskilt distributionsstöd som inom ramen för ett presstödsberättigat samdistributionssystem syftar till att sänka tidningsföretagens kostnader för distribution av dagstidningar i gles- och landsbygdsområden bör införas i press- stödsförordningen (1990:524).
Allmänna utgångspunkter för utformningen av ett särskilt distri- butionsstöd
Kommitténs förslag: Bestämmelserna avseende ett särskilt distri- butionsstöd bör utformas i enlighet med den praxis som Presstödsnämnden utvecklat vid tillämpningen av förordningen (2001:898) om särskilt distributionsstöd.
Ett tillämpningsproblem som finns med förordningen (2001:898) om särskilt distributionsstöd är hänförligt till kravet i förordningen att distributionskostnaden per abonnent skall beräknas samtidigt som distributionsbolagen inte har administrativa resurser att göra sådana beräkningar till en låg kostnad. För det fall förordningen skulle tillämpas enligt dess ordalydelse finns det därför risk för att stödet urholkas av administrativa kostnader i distributionsbolagen. Ett annat tillämpningsproblem är att förordningen förutsätter att stöd endast skall ges för utdelning av dagstidningar i gles- och landsbygdsområden, medan distributionsbolagen utformar sina utdelningsdistrikt utifrån kostnadseffektiva hänsynstaganden, utan beaktande av områdesdefinitioner. Ett utdelningsdistrikt kan där- för omfatta samtliga områdestyper, tätorter, gles- och landsbygder. Till följd av att distributionsbolagen inte har administrativa resurser att till en låg kostnad dela upp kostnaderna inom ett utdelningsdistrikt för att på så sätt skilja ut de kostnader som
211
Distributionsstöd |
SOU 2006:8 |
endast är hänförliga till utdelningen inom gles- och landsbygds- områden riskerar en strikt tillämpning av förordningen även i denna del medföra att en stor del av stödet används för att täcka administrativa kostnader i distributionsbolagen.
För att distributionsbolagens administrativa kostnader för det särskilda distributionsstödet skall kunna hållas på en rimlig nivå har Presstödsnämnden efter samråd med distributionsbolagen bestämt att stödet kan fördelas utifrån en förenklad beräkning av distri- butionskostnaderna i ett utdelningsdistrikt. Administrationskost- naderna har härigenom kunnat hållas på en låg nivå, men det förenklade beräkningssättet har också medfört att stöd kan ha lämnats för utdelningar som inte når upp till en distributions- kostnad på 16 kr per abonnent måndag – lördag eller 6 kr per exemplar på lördagar samt att stöd kan ha lämnats för exemplar som delats ut i tätorter.
Kommittén har övervägt olika lösningar för utformningen av ett särskilt distributionsstöd. Utgångspunkten har varit att ett särskilt stöd skall stimulera dagstidningsföretagen att alltjämt upprätthålla en god distributionsservice i gles- och landsbygdsområdena. Värdet av träffsäkerheten i stödet, att det verkligen gynnar servicen i gles- och landsbygdsområden, har därvid fått vägas mot tillgängliga resurser. Det handlar här främst om behovet av att rikta stödet till aktuella områden och exkludera tätorter där distributionskost- naderna är lägre.
En annan utgångspunkt för kommitténs arbete har varit att stödet måste anpassas till och stimulera en kostnadseffektiv tid- ningsdistribution. Distributionsföretagen arbetar kontinuerligt med att utforma mera kostnadseffektiva distributionsdistrikt. Ett särskilt distributionsstöd bör inte påverka denna utveckling negativt. Samtidigt bör stödet alltså inte medföra några större administrativa kostnader. Vid konstruktionen måste hänsyn därför tas till att distributionsbolagen själv utformar sina utdelnings- distrikt utifrån kostnadseffektiva överväganden samt att utdel- ningsdistrikten på grund härav kan omfatta tätorter, gles- och landsbygdsområden.
Det sätt som kommittén funnit legat närmast till hands är att kodifiera den praxis som utvecklats av Presstödsnämnden. Enligt inhämtade uppgifter fungerar stödet med dess nuvarande tillämp- ning väl samtidigt som distributionsbolagens administrationskost- nader kunnat hållas på en rimlig nivå. Mot bakgrund av det anförda föreslår kommittén således följande modell för beräkning av stödet.
212
SOU 2006:8 |
Distributionsstöd |
Beräkningen av stödet skall alltjämt göras utifrån tidningsföreta- gets distributionskostnader per distribuerat exemplar. Till skillnad från nuvarande bestämmelser skall kostnaden per exemplar och abonnent antas motsvara den genomsnittliga kostnaden per exemplar och abonnent för distributionen i det utdelningsdistrikt där exemplaret distribuerats. Den nuvarande bestämmelsen att endast distribution i gles- och landsbygdsområden är stödberätti- gad stryks.
Av kommitténs förslag följer att hänvisningen till gles- och landsbygdsområden i det nuvarande regelverket tas bort. Det inne- bär att det inte längre skall göras någon principiell åtskillnad mellan tidningsdistribution inom olika områdestyper, tätorter eller gles- och landsbygder. Den enda bedömningsgrunden för stödet blir i stället om distributionskostnaden per exemplar och abonnent är sådan att distributionen av ett exemplar är stödberättigad. Skälet bakom kommitténs förslag i denna del är att kostnaderna för viss marginell stödberättigad distribution inom tätorter kan antas understiga de administrativa kostnader som skulle uppstå i distri- butionsbolagen för det fall distribution inom tätorter principiellt skulle exkluderas från det särskilda distributionsstödet. Förslaget ligger också i linje med kommitténs utgångspunkt att det särskilda stödet systematiskt sett skall syfta till att sänka tidningsföretagens distributionskostnader inom ramen för en presstödsberättigad samdistribution.
Som tidigare anförts anser kommittén att syftet med det sär- skilda distributionsstödet är att sänka tidningsföretagens kostnader för särskilt kostsam tidningsdistribution i gles- och landsbygds- områden. Trots att gles- och landsbygdsområden inte särskilt markeras i bestämmelserna är det enligt kommitténs bedömning möjligt att skapa en hög träffsäkerhet i stödet. Det hänger samman med att kostnaderna för tidningsdistribution generellt sett är högre i gles- och landsbygdsområden än i tätorter. Genom en anpassning av beloppsgränserna i bestämmelserna kan stödet härigenom riktas till utdelning i gles- och landsbygdsområden.
Det bör tilläggas att träffsäkerheten av stödet kan minska beroende på hur distributionsbolagen väljer att utforma sina utdel- ningsdistrikt. Det kan tänkas att ett distributionsbolag utformar sina utdelningsdistrikt i syfte att maximera antalet stödberättigade exemplar genom att balansera kostsam utbärning i gles- och lands- bygdsområden med mindre kostsam utbärning i tätorter. Genom- snittskostnaden i ett utdelningsdistrikt kan härigenom utifrån ett
213
Distributionsstöd |
SOU 2006:8 |
bidragsberättigat tidningsföretag läggas på en optimal nivå och stödet maximeras. Detta får i sin tur till följd att ett större antal mindre kostsamma utbärningar berättigar till stöd. Någon skillnad gentemot dagens tillämpning av stödet föreligger emellertid inte. Det bör även framhållas att de medel som hittills avsatts för det särskilda distributionsstödet utgör en förhållandevis liten summa jämfört med kostnaden för tidningsdistributionen sett som helhet. Kommittén bedömer således risken som liten att distributions- bolagen anpassar sina distributionsområden efter det särskilda distributionsstödet.
Närmare om utformningen av det särskilda distributionsstödet
Kommitténs förslag: Det särskilda distributionsstödet bör alltjämt stödja dagstidningsföretagens tidningsdistribution på lördagar. Stödet får uppgå till högst 6 kr per distribuerat exemplar och får endast avse kostnader som överstiger 6 kr per distribuerat exem- plar. Stöd får inte lämnas om tidningens sammanlagda kostnad för distribution under måndag lördag understiger 21 kr per abonnent.
En av de frågeställningar som kommittén berörde i delbetänkandet (SOU 2005:13) var huruvida ett särskilt distributionsstöd borde stimulera tidningsdistribution även på helgdagsaftnar som inte infaller på lördagar samt tidningsdistribution som utförs på sön- dagar. Vid närmare överväganden har kommittén beslutat att inte föreslå någon sådan utvidgning av stödet. Skälet är att de resurser som kommittén bedömer kan avsättas för ett särskilt distributions- stöd företrädesvis bör användas för att stimulera dagstidningsföre- tagen att upprätthålla befintlig tidningsdistribution på lördagar. I sammanhanget kan det framhållas att endast ett fåtal av de abon- nenter som mist utbärningen på lördagar på nytt får lördagstid- ningen distribuerad sedan stödet infördes. För det fall det särskilda stödet skulle utsträckas till att även omfatta andra dagar än lördagar bedömer kommittén därför att det föreligger en beaktansvärd risk att tidningsföretagens service på lördagar kommer att försämras.
Det genomsnittliga utbetalade stödet per tidningsexemplar var 3,66 kr år 2003, medan motsvarande belopp var 3,09 kr år 2004. Vidare ökade den stödberättigade upplagan från 2,9 milj. exemplar år 2003 till 3,1 milj. exemplar år 2004. Samtidigt sjönk utbetalat
214
SOU 2006:8 |
Distributionsstöd |
belopp från 10,6 milj. kr år 2003 till cirka 9,5 milj. kr år 2004. Enligt uppgifter från tidningsföretagen har någon indragning av distribu- tionslinjer inte skett sedan det särskilda distributionsstödet inför- des år 2001. Att kostnaden för det särskilda stödet gått ned samtidigt som den stödberättigade upplagan ökat hänger därför sannolikt samman med att antalet abonnenter på överspridda tidningar i gles- och landsbygdsområden minskat samtidigt som ett större antal tidningsexemplar blivit stödberättigade i tätorter och landsbygdsområden till följd av de senaste årens prishöjningar inom tidningsdistributionen.
En nedgång av den överspridda upplagan kan förklaras med att tidningsföretag ofta tillämpar högre abonnemangspriser för den del av upplagan som distribueras utanför utgivningsområdet. Detta beror i sin tur på de högre distributionskostnaderna för denna upplaga. För att bromsa nedgången av den överspridda upplagan har kommittén föreslagit en utvidgning av principen om likapris inom ramen för en presstödsberättigad samdistribution. I det före- gående har kommittén också uttalat att det särskilda stödet bör utformas på ett sätt som leder till stimulans av tidningsdistribution i gles- och landsbygdsområden.
För närvarande gäller enligt förordningen (2001:898) om särskilt distributionsstöd att stöd får uppgå till högst 4 kr per distribuerat exemplar och får endast avse kostnader som överstiger 6 kr per distribuerat exemplar. Stödet får inte lämnas om tidningens sam- manlagda kostnad för distribution under måndag lördag under- stiger 16 kr per abonnent. Beloppsgränserna har inte ändrats sedan förordningen infördes. Mot bakgrund härav samt mot bakgrund av uppgifterna i de två föregående styckena anser kommittén således att det finns skäl att justera beloppsgränserna för när ett särskilt distributionsstöd kan lämnas. Samma överväganden bör därvid ligga till grund för fastställandet av beloppsgränserna som när förordningen infördes.
I kommitténs delbetänkande återfinns en tabell över snittpris- utvecklingen för postdistribution av dagstidningar, se SOU 2005:13 s. 19, tabell 2.1. Som framgår av tabellen låg kostnaden på 2,36 kr per exemplar på vardagar år 2001. Snittkostnaden för utdelning måndag fredag låg alltså på knappt 12 kr per abonnent. Samma år uppgick kostnaden till 9,44 kr per exemplar på lördagar. Detta leder till att distributionskostnaden måndag lördag låg på cirka 20 kr per abonnent. I förordningen (2001:898) om särskilt distributionsstöd angavs gränserna 16 kr per abonnent mån-
215
Distributionsstöd |
SOU 2006:8 |
dag lördag och 6 kr på lördagar. Beloppsgränserna kan således antas ha fastställts utifrån kostnaderna för postdistribution av dagstidningar år 2001 jämte uppgiften från Presstödsnämnden att tidningsföretag i allmänhet kunde acceptera en distributions- kostnad på lördagar på 6 kr (se SOU 2005:13 s. 35).
År 2004 uppgick snittkostnaden för utdelning av tidningar måndag fredag för postdistribution av dagstidningar till knappt 15 kr, alltså en höjning på cirka 3 kr jämfört med år 2001. Snittkostnaden för postdistribution på lördagar uppgick till cirka 11,50 kr, en ökning med nästan 2 kr jämfört med år 2001. För att återställa förhållandena till de nivåer som gällde för det särskilda distributionsstödet år 2001 föreslår kommittén att särskilt distri- butionsstöd skall lämnas om kostnaderna för tidningsdistribution uppgår till följande belopp. Stödet får uppgå till högst 6 kr per distribuerat exemplar och får endast avse kostnader som överstiger 6 kr per distribuerat exemplar. Stöd får inte lämnas om tidningens sammanlagda kostnad för distribution under måndag lördag understiger 21 kr per abonnent. Genom kommitténs förslag åter- ställs beloppen till motsvarande nivåer som gällde när det särskilda distributionsstödet infördes. Stödet kan härigenom antas få en större träffsäkerhet och riktas till tidningsdistribution som sker i gles- och landsbygdsområden. För att stödet även i framtiden skall stödja distribution i gles- och landsbygdsområden är det viktigt att beloppsgränserna justeras i takt med prishöjningar för tidnings- distributionen.
216
5 Etableringsstöd, m.m.
5.1Inledning
I Presskommittén 2004:s direktiv anges att kommittén skall göra en översyn av det statliga stödet till dagspressen och lämna förslag på hur det framtida statliga engagemanget på dagspressområdet skall vara utformat. Kommittén skall därvid bl.a. karlägga och analysera utvecklingen på dagspressmarknaden samt därvid beakta betydelsen av de olika stödformerna på presstödsområdet, kart- lägga och analysera de samarbeten och sammanslagningar som förekommer på dagstidningsområdet, belysa presstödets betydelse vid sammanslagningar samt analysera förutsättningarna för etable- ring av nya dagstidningar.
En genomgång av de direkta statliga stöden till dagstidnings- företag som lämnats sedan slutet av
Vid sidan av drifts- och distributionsstödet har det under perioder förekommit stöd för att underlätta för tidningsföretag att utveckla sin verksamhet och stärka sin konkurrenskraft, stöd för att underlätta samverkan mellan konkurrerande tidningsföretag samt stöd för att nya tidningsföretag skall kunna etablera sig på tidningsmarknaden. De sistnämnda stödformerna förekommer emellertid inte i dag. Etableringsstödet avvecklades från och med budgetåret 1987/88, Pressens lånefond, samverkansbidraget och
217
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
utvecklingsbidraget ersattes på förslag av Dagstidningskommittén i juli 1990 av ett utvecklingsstöd och utvecklingsstödet avvecklades sedermera på initiativ av Pressutredningen
Kommittén har i detta kapitel valt att särskilt behandla de direkta stöd som vid sidan av drifts- och distributionsstödet funnits inom ramen för presstödssystemet för att stimulera nyetablering, sam- arbete och utveckling på dagspressmarknaden. Mot bakgrund av att frågeställningar kring sådana stimulansåtgärder varit aktuella ända sedan 1963 års pressutredning har kommittén valt att göra en förhållandevis utförlig kartläggning över de stöd som förekommit.
Det har inte förekommit några vattentäta skott mellan stödfor- merna samverkansbidrag, utvecklingsbidrag och etableringsstöd. Ett exempel härpå är Pressens lånefond. Syftet med lånefonden var ursprungligen att minska tidningsföretags kreditkostnader i sam- band med investeringar och företräde skulle ges till sådana investe- ringar som gagnade samverkan mellan konkurrerande tidnings- företag. Inledningsvis betonades emellertid inte sådana samver- kansprojekt som en förutsättning vid kreditgivningen, varför de subventionerade lånen ur fonden mera kom att fylla ett syfte som utvecklingsbidrag. Senare förändrades emellertid kriterierna för långivningen och det angavs att lån ur fonden som huvudregel skulle lämnas för investeringar i samverkan mellan konkurrerande tidningsföretag. Härmed gavs lånen karaktären av ett samverkans- bidrag, även om det fortfarande fanns utrymme att bevilja lån till enskilda tidningsföretag. En likartad problematik gör sig gällande också beträffande det utvecklingsstöd som infördes år 1990 på förslag av Dagstidningskommittén. Utvecklingsstödet ersatte det dåvarande utvecklingsbidraget, samverkansbidraget och Pressens lånefond. Trots att syftet och funktionen hos de olika stöd- formerna alltså överlappat varandra har de ändå delats upp i skilda avsnitt i den fortsatta framställningen. Kartläggningen återfinns i avsnitten 5.2 5.5.
I avsnitt 5.6 redovisas uppgifter om tidningsstarter sedan 1970- talet och i avsnitt 5.7 redogörs det för två fallstudier med avseende på nyetablering av dagstidningar. Kommitténs överväganden och förslag återfinns i avsnitt 5.8.
218
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
5.2Pressens lånefond
1967 års pressutredning
1967 års pressutredning överlämnade sitt betänkande i oktober 1968 (SOU 1968:48 Dagspressens situation). En utgångspunkt för utredningens arbete var det betänkande som lades fram av 1963 års pressutredning (SOU 1965:22 Dagstidningarnas ekonomiska vill- kor).
Enligt utredningen var det uppenbart att dagstidningarna var det dominerande massmediet, vad avsåg såväl räckvidd inom befolk- ningen som ambitionsgrad i fråga om fullgörandet av opinionsbild- ning, informationsförmedling och underhållning. Liksom 1963 års pressutredning analyserade 1967 års pressutredning ingående kon- kurrenssituationen på tidningsmarknaden. Utredningen delade de bedömningar som 1963 års pressutredning hade gjort avseende de bakomliggande orsakerna till strukturomvandlingen på dagspress- marknaden. Utredningens kartläggning av branschens ekonomi visade att de ekonomiska svårigheterna inte gällde branschen i dess helhet utan främst var koncentrerade till andratidningarna. Utred- ningen fann att andratidningarnas finansiella position var avsevärt svagare år 1967 än den var år 1963.
Utredningen ansåg det uppenbart att andratidningarna i vissa fall
– som regel efter en ekonomisk sanering – kunde överleva i kon- kurrensen. Samtidigt bedömde utredningen att en andratidning i åtskilliga fall knappast hade möjligheter att på längre sikt hävda sig i en direkt konkurrens med en förstatidning. I de senare fallen bedömdes andratidningarna ha möjligheter att på sin ort skapa en tidning som inte direkt skulle konkurrera med förstatidningen utan snarare skulle utgöra ett komplement. En sådan differentiering fordrade emellertid enligt utredningen en tids- och kostnads- krävande omställningsprocess och utgången av ett sådant försök var oftast oviss. Utredningen bedömde att andratidningarnas ekonomi i allmänhet var så undergrävd att de själva saknade resurser att pröva sådana omläggningar som på längre sikt skulle kunna tänkas ge ekonomisk bärkraft.
Mot denna bakgrund var det enligt utredningen uppenbart att staten på olika vägar borde verka för att skapa existensbetingelser för en allsidig press och ett mångsidigt tidningsurval för den lokala konsumenten. Utredningen såg det som angeläget att den dittills- varande utvecklingen, som kännetecknats av en stark koncentra-
219
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
tionstendens, skulle mildras. Detta syntes emellertid enligt utred- ningen endast kunna ske genom företagens egna åtgärder, genom lämpliga anpassningar till den föreliggande marknadssituationen samt genom rationaliseringar av driften, antingen i samverkan mellan redaktionellt självständiga företag eller i det enskilda före- tagets regi. Satsningarna angavs utgöras av investeringar i fastig- heter och maskiner samt andra åtgärder, t.ex. marknadsanpassning och marknadsföring, som skulle sätta företaget i stånd att på ett tekniskt och ekonomiskt effektivt sätt bedriva sin verksamhet.
Utredningen konstaterade att dagstidningarna stod inför en period av snabb teknisk utveckling och att anpassningen till den nya tekniken medförde betydande investeringsbehov. Samtidigt fann utredningen att det för åtskilliga av de åtgärder som var erfor- derliga inte fanns några lämpliga kreditvägar, varför dagspressen i likhet med vissa andra delar av näringslivet borde erbjudas statliga lån ur en fond, Pressens lånefond. Lånen borde enligt utredningen kunna ges såväl för investeringar som för andra åtgärder som bedömdes vara nödvändiga för att på längre sikt göra ett företag konkurrenskraftigt. Som villkor för lånegivningen ansåg utred- ningen att det borde uppställas det kravet, att företaget genom en realistisk plan kunde visa att de föreslagna åtgärderna var av bety- delse för att säkra företagets livskraft på längre sikt. Prioritet borde ges åt sådana åtgärder som gagnade samverkan mellan tidnings- företag i syfte att nedbringa kostnadsnivån. Lån borde emellertid inte utgå till sådana projekt som till normala marknadsmässiga villkor och på ett ur företagets synpunkt betryggande sätt kunde finansieras utan hjälp från den statliga lånefonden. Utredningen ansåg att lånen borde vara amorterings- och räntebefriade under den tid de planerade åtgärderna ännu inte fått någon nämnvärd ekonomiskt sanerande effekt. Härvid bedömde utredningen att lånen borde vara amorteringsfria för en tid av fem år och ränte- befriade i regel för en tid av tre år, dock med utrymme att bevilja räntefrihet upp till högst fem år. Utredningen lämnade också förslag bl.a. om hur fonden borde administreras samt hur mycket medel som borde avsättas till fonden i ett första skede. Pressens lånefond inrättades år 1969 i enlighet med den modell som före- slagits av 1967 års pressutredning (prop. 1969:48, SOU 1969:107, rskr. 1969:251).
220
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
1972 års pressutredning
1972 års pressutredning (SOU 1975:79 Svensk press. Statlig press- politik) fann att Pressens lånefond hade haft stor betydelse när det gällt finansieringen av förnyelsen av den tekniska utrustningen inom många tidningsföretag. Däremot ansåg utredningen att syftet att stimulera till samverkan mellan tidningar inte hade uppnåtts. Snarare kunde det ha varit så, anförde utredningen, att finansie- ringsmöjligheterna genom lånefonden på flera orter lett till att samverkan uppskjutits i tiden. På några orter hade t.ex. samtliga tidningsföretag beviljats lån ur lånefonden.
Utredningen slog inledningsvis fast att behovet av en särskild kreditmöjlighet för vissa tidningar kvarstod. Den tekniska förnyel- sen inom branschen kunde inte betraktas som avslutad. Flera tidningar arbetade fortfarande med föråldrad utrustning och den snabba utvecklingen av den grafiska tekniken gjorde vidare att av- skrivningstiderna blev allt kortare. Emellertid menade utredningen att det måste vara så att den helt dominerande delen av branschens finansieringsbehov borde tillgodoses på den allmänna kreditmark- naden. Utredningen bedömde också att utredningens förslag om åtgärder för att stimulera samverkan inom tidningsproduktionen också borde leda till att så kunde ske i högre grad än dittills skett (jfr avsnitt 5.3 under rubriken 1972 års pressutredning).
I sådana fall där samverkan rimligen kunde komma till stånd ansåg utredningen att en enskild tidning inte borde kunna erhålla lån ur Pressens lånefond för investeringar som enbart avsåg de egna behoven. Det fanns dock enligt utredningens bedömning anledning att räkna med dels att vissa tidningar inte hade någon tänkbar samverkanspartner, dels att tidningar, för vilka samverkan borde vara möjlig, inte alltid kunde komma fram till en uppgörelse som var acceptabel för båda parter. Utredningen anförde beträffande de fall där det var känt att samverkan diskuterats men inte kommit till stånd att orsaken till detta ofta var att den större tidningen ställt krav som den mindre tidningen uppfattat som helt oantagbara. Utredningen ansåg därför att lånefonden måste finnas kvar som en garanti för att svagare tidningar inte heller i framtiden skulle tvingas gå in i samverkan med en starkare part på orimliga villkor.
Å andra sidan ansåg utredningen att det måste stå helt klart att en verkligt seriös prövning av förutsättningarna för samverkan skulle ha skett innan lån ur lånefonden kunde bli aktuellt. Kravet att lån inte skulle beviljas för projekt som rimligen kunde finan-
221
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
sieras på den allmänna kreditmarknaden borde enligt utredningen också kvarstå och få en strikt tillämpning. I sådana fall där två eller flera tidningar kunde sluta avtal om samverkan borde projekten enligt utredningens bedömning normalt tillhöra den kategori som kunde finansieras på detta sätt. Skulle så inte vara fallet borde dock även samverkansprojekt kunna finansieras via lån ur lånefonden. De dåvarande lånevillkoren borde också förändras i det avseendet att Presstödsnämnden, som administrerade fonden, gavs möjlighet att medge viss ränte- och amorteringsfrihet. Dittills gavs sådan möjlighet automatiskt.
Sammanfattningsvis ansåg utredningen att lån ur Pressens låne- fond i framtiden i huvudsak endast borde beviljas dels projekt där ett kredittillskott var en förutsättning för att samverkan mellan tidningar skulle komma till stånd, dels tidningar som inte lyckades uppnå ett acceptabelt samverkansavtal med annan tidning och som inte hade andra finansieringsmöjligheter för en nödvändig investe- ring. Detta innebar enligt utredningen att, utöver samverkande tidningar, i första hand lågtäckningstidningar och mindre ensam- tidningar borde komma i fråga för lån.
Regeringen delade utredningens uppfattning att långivningen ur Pressens lånefond borde inriktas på att stimulera till samverkan mellan tidningsföretag och ansåg de av utredningen föreslagna änd- ringarna av reglerna för lån ur fonden som välmotiverade (prop. 1975/76:131). Regeringen underströk att långivningen inte skulle få bedrivas på sådant sätt att någon tidning tvingades in i ett oaccepta- belt samarbete, men uttalade också att samverkansprojekt i allmän- het borde kunna finansieras med lån på den allmänna kreditmark- naden. Detta borde dock enligt regeringen inte utesluta att lån skulle kunna beviljas även för sådana projekt om andra finansie- ringsmöjligheter saknades och lånet var en förutsättning för att samverkan skulle komma till stånd. Vidare ansåg regeringen att lån också borde kunna beviljas i fall där samverkan inte var möjlig. Det skulle också finnas en möjlighet till avskrivning av lån ur fonden om det aktualiserades ett starkt behov av sådana åtgärder. Riks- dagen beslutade i enlighet med regeringens förslag (KU 975/76:46, rskr. 1975/76:260).
222
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
Dagspresskommittén
I fråga om kreditgivningen till dagspressen via Pressens lånefond fann Dagspresskommittén (SOU 1980:32 Stödet till dagspressen) att den sedan den 1 juli 1976 skedde i enlighet med de ursprungliga syftena. Lån gavs företrädesvis till projekt som syftade till kost- nadsbesparingar genom samverkan mellan olika tidningsföretag och lån beviljades inte till enskilda tidningar på orter där samverkan enligt Presstödsnämndens bedömning var möjlig. Lån fick emeller- tid lämnas i nyssnämnda fall om berörda tidningsföretag prövat förutsättningarna för samverkan men inte kunnat enas om former- na. Kommittén föreslog inga ändringar av Pressens lånefond, men den föreslog ett tillägg. Långivningen hade i huvudsak avsett tek- nisk förnyelse av tidningsföretag, men kommittén ansåg att lån också skulle kunna beviljas till tidningsföretag som hamnat i kata- stroflägen och som oundgängligen behövde tillskott av medel för att utgivningen skulle kunna fortsätta medan företaget rekonstrue- rades.
Regeringen ansåg att medel ur lånefonden även i framtiden borde användas som ett investeringsstöd för att främja samverkan mellan tidningsföretag (prop. 1980/81:137). Enligt regeringen fick andra medelsbehov hos tidningar prövas exempelvis som utveck- lingsbidrag. Riksdagen anslöt sig till regeringens bedömning (KU 1980/81:19 och 23, rskr. 289).
Femte pressutredningen
Femte pressutredningen (Ds U 1985:2 Effektivare presstöd) ansåg att lånefonden borde finnas kvar i oförändrad form och att reglerna om samverkan som en förutsättning för lån inte borde ändras. Vid sidan av lån för investeringar i samverkan ansåg utredningen att enskilda tidningsföretag endast skulle kunna beviljas lån om de allvarligt prövat förutsättningarna för investeringar i samverkan men inte kunnat få någon sådan investering till stånd. Utred- ningens förslag togs senare upp av Dagstidningskommittén.
223
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
Dagstidningskommittén
Dagstidningskommittén (SOU 1988:48 Reformerat presstöd) före- slog att det skulle inrättas ett särskilt utvecklingsstöd och att denna stödform skulle ersätta de dåvarande stödformerna utveck- lingsbidrag, samverkansbidrag och lån ur Pressens lånefond (se avsnitt 5.4 under rubriken Dagstidningskommittén). Utvecklings- stödet borde enligt kommittén lämnas dels i form av bidrag till förpressinvesteringar hos enskilda företag, dels i form av räntesubventioner och lånegarantier för lån som förutsattes tas på den allmänna kreditmarknaden för investeringar i gemensamma tryckerianläggningar, dels i form av samtryckningsbidrag för lego- tryckning av dagstidningar. I det förra fallet skulle utvecklings- bidraget således riktas till enskilda företag och i det senare fallet skulle det riktas till samverkansprojekt mellan olika företag. I enlighet med Dagspresskommitténs förslag avvecklades Pressens lånefond år 1990 (prop. 1989/90:78, 1989/90:KU31, rskr. 1989/90:302).
5.3Samverkansbidrag
1972 års pressutredning
Redan 1967 års utredning riktade uppmärksamhet åt olika sam- verkansformer inom dagstidningsbranschen och det förslag som utredningen lämnade om Pressens lånefond hade som ändamål bl.a. att underlätta investeringar som var inriktade på samverkan mellan tidningsföretag. Den första statliga utredning som ägnade ett större utrymme åt betydelsen av samverkan mellan tidningsföretag och förde en mera ingående diskussion kring dessa frågor var emellertid 1972 års pressutredning.
I sitt slutbetänkande (SOU 1975:79 Svensk press. Statlig press- politik) anförde 1972 års pressutredning att samverkan inom dags- pressen är angelägen av såväl företagsekonomiska som press- politiska skäl. Företagsekonomiskt sett var syftet främst att dämpa inverkan av en snabb kostnadsutveckling med hjälp av rationali- sering och att stärka dagspressens ställning gentemot andra medier. Presspolitiskt var det främsta syftet att vidmakthålla och förstärka den redaktionella mångfalden inom pressen.
Enligt pressutredningen fanns det en relativt lång samverkans- tradition inom dagspressen. Inom vissa områden hade initiativ till
224
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
samverkan tagits av företag utanför dagspressen, t.ex. nyhetsför- medling och annonsförmedling, men utredningen uppmärksam- made att många initiativ också hade tagits av branschen själv och att samverkan fanns mer eller mindre väl utvecklad inom alla delar av tidningsverksamheten. Utredningen fann att samarbetet inom distributionen och det redaktionella området var mest utvecklat. Minst utvecklat var samarbetet inom den lokala annonsförsälj- ningen.
Utredningen bedömde att samarbetet kunde utvecklas inom flera av de områden där samarbete redan fanns, även utan stöd utifrån. Det kunde gälla nyhetsförmedling via byråer, administrativa rutiner, inköp, utbildning och forskning. Inom två områden fanns det dock enligt utredningen påtagliga hinder för samarbete och där kunde mera generella stimulansåtgärder behöva sättas in för att ett företagsekonomiskt och presspolitiskt angeläget samarbete skulle kunna komma till stånd. Det ena området var teknisk samproduk- tion och det andra var samförsäljning av lokalannonser.
Utredningen ansåg att ett företagsekonomiskt problem med arbetsmarknadspolitiska inslag var att vid samproduktion avveckla en del av den överkapacitet som fanns i tillverkningen. Avveck- lingen omfattade såväl maskiner som personal. Ett presspolitiskt problem var alltså enligt utredningen att finna en för alla parter tillfredsställande utformning av samarbetsavtalet vid en sampro- duktion. Vidare anförde utredningen att tidningarna svetsas sam- man genom det yttre trycket från kostnadsutvecklingen samt från konkurrerande medier. Vid tiden för utredningens arbete ansåg tidningsföretagen emellertid inte att ett sådant tryck existerade vad gällde den lokala annonsförsäljningen. Utredningen anförde därför att det oftast var presspolitiska motiv som fördes fram för ett sådant samarbete men gjorde samtidigt bedömningen att det redan fanns företagsekonomiska skäl för annonssamarbete och att dessa kunde väntas bli starkare i framtiden.
Utredningen föreslog att statliga stimulansåtgärder skulle sättas in för att främja lokal samverkan på produktionssidan och inom annonsförsäljningen. Utredningen föreslog vidare att bidrag skulle kunna lämnas till sådana branschprojekt som främjade mångfalden inom pressen. För samverkan på produktionssidan förslog utred- ningen att tidningar som samverkar inom sättning eller tryckning under fem år skulle kunna få bidrag på högst 500 000 kr per år och tidning, och det skulle vara Presstödsnämndens uppgift att be- stämma bidragen i det enskilda fallet så att bidragen skulle stå i
225
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
lämplig proportion till projektens storlek. I fråga om lokal annons- samverkan ville utredningen främja projekt som avsåg gemensam försäljning av lokala annonser.
Syftet med annonssamarbeten var enligt utredningen att läsaren skulle ha tillgång till samma annonsinformation oavsett vilken tidning läsaren väljer. Däremot var syftet inte att nå fram till en ny fördelning av annonsintäkterna mellan tidningarna. För sam- annonsprojekt skulle de deltagande tidningarna kunna få ett sti- mulansbidrag omfattande sex procent av de samverkande tidningar- nas totala annonsförsäljning. Bidraget skulle kunna lämnas under högst fem år och det skulle delas lika mellan tidningarna. Också för konkreta större branschprojekt som syftade till att stärka mång- falden skulle samverkansbidrag kunna lämnas. Det kunde gälla samverkan avseende tekniskt, administrativt och redaktionellt utvecklingsarbete. Bidrag i denna del skulle kunna utgå med en tredjedel av kostnaderna för projekt med en total kostnad av lägst 300 000 kr.
Utredningens förslag genomfördes i sina huvuddrag. Vid riks- dagsbehandlingen av regeringens proposition (prop. 1975/76:131) ansåg konstitutionsutskottet också att erfarenheterna av de före- slagna möjligheterna till produktionssamverkan borde kunna ge ledning vid framtida bedömningar om samverkan kunde byggas ut ytterligare (Ku 1975/76:46, rskr. 1975/76:260).
Dagspresskommittén
Dagspresskommittén redovisade i sitt betänkande (SOU 1980:32 Stödet till dagspressen) att möjligheterna att få bidrag för annan samverkan än tidningsdistribution hade utnyttjats i mycket liten utsträckning och att utbetalat stöd i genomsnitt hade uppgått till en mnkr per år sedan 1976/77. Ett tiotal samverkansfall hade fått stöd, men bidragsmöjligheterna avseende annonssamverkan hade inte alls utnyttjats. Inte i något fall hade tidningarna som ingått projekt om teknisk samverkan heller haft samma utgivningsort.
Kommittén anförde att det fanns flera skäl till att samarbete inte kommit till stånd i större utsträckning. Ett var att de flesta tid- ningarna bytt till ny teknik redan före år 1976. Ett annat och viktigare skäl var att det fanns en påtaglig motvilja hos tidnings- företagen att samarbeta. Betänkligheter hos tidningsföretagen som grundades på att samarbetet skulle innebära svåra organisatoriska
226
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
och tekniska problem bedömdes dock av kommittén inte längre lika framträdande som tidigare och det fanns enligt kommittén skäl att påstå att attityden till samverkan var mera positiv än för bara något år sedan. Kommittén föreslog därför att samverkansbidragen borde finnas kvar, dock med vissa förändringar innebärande höjda stödnivåer samt slopad bestämmelse om intäktsfördelning av annonsintäkter med motiveringen att tidningarna själva borde bestämma denna fördelning.
Regeringen konstaterade i likhet med kommittén att sam- verkansbidragen hade utnyttjats i mycket liten utsträckning (prop. 1980/81:137), men framhöll samtidigt vikten av att tidningsföre- tagen effektiviserade och rationaliserade sin verksamhet i största möjliga mån. Enligt regeringen var en samverkan mellan tidnings- företagen en förutsättning både för en stabilare konkurrenssitua- tion och olika tidningars möjligheter att hävda sig. Samverkan kunde enligt regeringen ske på många olika sätt och borde efter- strävas i så stor utsträckning som det var möjligt utan att den enskilda tidningens självständighet och egenart äventyrades. Rege- ringen uttalade att det statliga stödet borde, i högre grad än vad som dittills varit fallet, användas för att stimulera till olika sam- verkansformer och underströk uppfattningen att samverkan tid- ningar emellan i framtiden borde framstå som ett naturligt sätt att nedbringa kostnaderna samt att det statliga presstödet därför borde klart uttrycka det önskvärda i ett vidgat samarbete. Regeringen anslöt sig därför till kommitténs förslag om en utökning av stödet, och riksdagen beslutade senare i enlighet med regeringens förslag (KU 1980/81:19 och 23, rskr. 289)
Femte pressutredningen
Femte pressutredningen hade bl.a. till uppgift att analysera möjlig- heterna att inom ramen för statens presstödjande åtgärder – direkta som indirekta – främja rationaliseringar och samverkan, främst teknisk, inom dagspressen. I direktiven angavs att utgångspunkten för analysen skulle vara att stödet skulle bidra till att upprätthålla mångfald och konkurrens inom dagspressen.
I direktiven till utredningen slogs det fast att samverkan mellan tidningsföretag – utöver distributionssamverkan och den sam- verkan som skett inom ägargrupper - inte fått någon väsentlig prak- tisk betydelse för dagspressen i dess helhet under omställningen
227
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
från gammal till ny teknik under 1960- och
Utredningen fann i sitt betänkande Ds U 1985:2 Effektivare presstöd att Pressens lånefond hade haft en stor betydelse för tidningsföretagens möjligheter att byta till fotosättning och offset- metod. Samtidigt konstaterade utredningen att Pressens lånefond och samverkansbidraget hade haft begränsade effekter för att få till stånd samverkan mellan konkurrerande tidningsföretag. Tidnings- företagen hade inte i någon större utsträckning inlett teknisk samverkan med varandra.
Enligt utredningen hade det viktigaste argumentet för att främja teknisk samverkan varit det oekonomiska i att tidningar i konkurrenssyfte drev sina egna produktionsanläggningar. De eko- nomiska vinsterna med samverkan hade ansetts väga tyngre än argumenten mot, såsom risken att den svagare parten i ett sam- arbete inte skulle kunna hävda sina intressen gentemot den starkare vid t.ex. manusstopptider och tryckordning, uppsägning av perso- nal, osv.
Det fanns enligt utredningen fyra huvudförklaringar till att en teknisk samverkan i någon större omfattning inte kommit till stånd mellan konkurrerande tidningsföretag. En orsak var en kontinuer- lig obalans mellan första- och andratidningarna avseende eko- nomiskt handlingsutrymme och investeringsbehov. När Pressens lånefond inrättades år 1969 befann sig ett flertal andratidningar i akut behov av stöd för sin fortsatta utgivning samtidigt som deras pressar var gamla och slitna. Förstatidningarna hade däremot vid denna tidpunkt ett mera gynnsamt ekonomiskt läge och därmed också ett större handlingsutrymme. Denna obalans var enligt ut- redningen inget gynnsamt utgångsläge för samverkan mellan första- och andratidningarna och utredningen fann att behoven av investeringar hos första- och andratidningarna hade fortsatt att vara i otakt under de följande åren.
En annan förklaring som utredningen lyfte fram var att det inte gick att åstadkomma lägre produktionskostnader genom samarbete
228
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
mellan tidningar med samma utgivningstid om pressläggningstider- na bibehölls oförändrade. Utredningen pekade på att kostnads- besparing vid trycksamverkan uppkommer genom att samverkande tidningar trycks efter varandra på en och samma press. Utred- ningen anförde att ett produktionsorienterat synsätt hade ställts mot ett marknadsorienterat synsätt i samverkansdiskussionerna och att det i diskussionerna hade förutsatts vara det produktions- orienterade synsättet som skulle ta överhanden. Eftersom det samtidigt förutsattes vara den marknadsmässigt svagaste tidningen som skulle ge efter på sitt krav på oförändrad pressläggningstid, skulle följden av samverkan bli att tidningen i fråga fick en ännu svagare ställning på marknaden. Tidigare pressläggning än konkur- renten konstaterades av utredningen vara ett svårt handikapp. Med hänvisning till redovisad problematik fann utredningen att de bästa förutsättningarna för kostnadsbesparande teknisk samverkan före- låg när den avsåg tidningar som inte konkurrerade på samma marknad. Det angavs att ideala förhållanden för tekniskt samarbete råder när samverkan omfattar en morgontidning och en efter- middagstidning, men också när en av morgontidningarna är en komplementtidning. Enligt utredningen var olika värderingar av- seende tekniska och marknadsmässiga förhållanden sannolikt den viktigaste förklaringen till utebliven samverkan. Förespråkarna av samarbete betonade tekniken och de besparingar ett rationellt ut- nyttjande av denna kunde erbjuda medan de som var skeptiska satte marknaden och den service läsare och annonsörer önskade först.
En tredje förklaring som utredningen förde fram för uteblivet tekniskt samarbete mellan tidningarna var svårigheter såväl att bedöma vilken rationaliseringseffekt den tekniska utvecklingen inom tidningsframställningen dittills haft som att avgöra hur stor den faktiska rationaliseringspotentialen var. Det som enligt utred- ningen gjorde det svårt att bedöma rationaliseringseffekter var främst fyra faktorer. Införandet av ny teknik förbereds under för- hållandevis lång tid, varför tidningsföretaget successivt kan anpassa personalstyrka och kostnadsnivå till det väntade behovet. Vidare tas ny teknik i bruk stegvis och det är först när delarna sätts samman som de verkligt stora effekterna kan avläsas. Den tredje faktorn var att ny teknik kräver omorganisation av tidningsföre- taget och tidningen och att det ofta ligger ett självständigt värde i omorganisationen för tidningsföretaget. Slutligen ökar ny teknik säkerheten i framställningsprocessen och tillför produkten nya kvaliteter, varvid en teknisk grund läggs för en högre effektivitet i
229
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
tidningsframställningen samtidigt som det också läggs en ekono- misk grund för ökad säkerhet och kvalitet.
Den fjärde och sista förklaringen var hänförlig till att tid- ningsföretagen haft möjligheter att välja andra kostnadsbesparande rationaliseringar än tekniskt samarbete. Det rörde sig här om interna rationaliseringar som företagen kunnat göra inom det egna företaget eller, i tillämpliga fall, inom den egna koncernen. Utred- ningen anförde att kedjebildningen inom svensk dagspress var omfattande, inte minst bland tidningar i marknadsmässigt under- läge, samt att andratidningar inom
I sina överväganden och förslag uttalade utredningen att det viktigaste skälet till att den tekniska utvecklingen inom dagspressen i mindre utsträckning än väntat ökat benägenheten för teknisk samverkan var att andratidningarna av konkurrensskäl inte accepte- rat ändrade pressläggningstider. Härutöver tillkom det enligt utred- ningen flera praktiska skäl som gällde bristande överensstämmelse hos tidningsföretagen avseende investeringsbehoven vid en viss tidpunkt. Utredningens bedömning var att olikheterna mellan tid- ningsföretagen förmodligen skulle komma att förstärkas under den återinvesteringsperiod som inletts under
Utredningens slutsats var att det under de dåvarande förhållan- dena inte var möjligt att genom ytterligare insatser från stats- makternas sida åstadkomma samverkan om teknik. Att söka förmå andratidningarna att ge avkall på sina krav om oförändrade press- läggningstider vore enligt utredningen att sätta målet om mångfald och konkurrens inom dagspressen på spel. Samtidigt anförde utred- ningen att dagstidningsföretagen inte stod utan rationaliserings- möjligheter bara för att samverkan var svår att åstadkomma. Egen- investeringarna i ny teknik hade lagt grunden för en successiv effektivisering av tidningsframställningen och utredningen gjorde bedömningen att de små tidningsföretagen i detta avseende inte var sämre lottade än de stora. Till detta kom enligt utredningen att andratidningarna genom samverkan koncernvis kunde låta sam-
230
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
verkan omfatta mer än produktion, nämligen också administration och redaktion, varvid besparingarna inom de senare områdena kunde bli väl så stora, om inte större än de som avsåg produk- tionen.
Utredningens arbete i denna del utmynnade i förslaget att det särskilda bidraget för produktionssamverkan kunde tas bort. Enligt utredningen kunde bidraget inte rubba de grundläggande hindren mot en teknisk samverkan mellan konkurrerande tidningar och att ta bort samproduktionsbidraget skulle samtidigt innebära att man pekade på de besparingsmöjligheter som låg i den interna rationa- liseringen.
Samverkansbidraget avskaffades senare år 1990 på initiativ av Dagstidningskommittén och det ersattes av ett utvecklingsstöd (se avsnitt 5.4 under rubriken Dagstidningskommittén).
5.4Utvecklingsbidrag/stöd
1972 års pressutredning
1972 års pressutredning anförde i sitt slutbetänkande (SOU 1975:79 Svensk press. Statlig presspolitik) att det generellt kunde sägas att ensamtidningar och högtäckningstidningar i konkurrens- position inte var i behov av kontinuerliga bidrag. Däremot ansåg utredningen att starka skäl syntes tala för att öppna en möjlighet till tillfälliga bidrag för dessa tidningar. Utredningen benämnde sådana tillfälliga bidrag utvecklingsbidrag.
Utvecklingsbidrag skulle kunna sökas av tidningar med speciellt behov av stöd och utgå först efter bedömning av Presstöds- nämnden. Bedömningarna borde ta fasta på respektive tidningars marknadsmässiga och företagsekonomiska förutsättningar. Press- stödsnämnden borde således få god insyn i tidningarnas ekono- miska situation. Den sökande tidningen skulle enligt utredningens förslag bifoga en utvecklingsplan, bl.a. innehållande åtgärder som syftade till att lösa tidningens problem. Planen skulle kunna tjäna som underlag för Presstödsnämndens ställningstagande.
Utvecklingsbidrag skulle enligt utredningen kunna utbetalas till tidningar som inte hade produktionsbidrag men som var i behov av ekonomiskt stöd. Avsikten var att tillfälliga ekonomiska kriser som kunde försvåra eller hota en tidnings utgivning skulle kunna av- hjälpas med ett utvecklingsbidrag. Syftet med ett utvecklingsbidrag
231
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
var att tidningarna inte skulle behöva göra sådana nedskärningar som allvarligt skulle minska deras nyhetsförmedlande och opi- nionsbildande funktioner. Utredningen ansåg det som självklart att endast sådana tidningar som inte kunde lösa sina problem med egna medel eller genom lån på normala marknadsmässiga villkor skulle komma ifråga för utvecklingsbidrag.
Utredningen föreslog vidare ett utvecklingsbidrag för att under- lätta en tidnings övergång från få- till flerdagarsutgivning. Be- träffande ett sådant bidrag fanns det enligt utredningen inte skäl att utesluta tidningar som erhöll produktionsbidrag. Även om Press- stödnämndens prövning inte inriktades på att bedöma behovet av utvecklingsbidrag i dessa fall ansåg utredningen att det likväl borde krävas en utvecklingsplan. En sådan plan borde bl.a. innehålla budget (inkl. uppgifter om vilka ekonomiska garantier som fanns för att kunna fortsätta flerdagarsutgivning under längre tid) och uppgifter om förändring i redaktionell kapacitet. För att underlätta övergången från få- till flerdagarsutgivning föreslog utredningen att ett utvecklingsbidrag skulle kunna lämnas endast under det år en tidning ökade sin utgivningsfrekvens och det föreslogs att bidraget skulle kunna uppgå till högst 600 000 kr.
Utredningen fann att det inte var möjligt att konstruera ett gene- rellt verkande utvecklingsbidrag eftersom bidragen inte riktades till en tidningsgrupp med identiska svårigheter. Enligt utredningen skulle Presstödsnämnden behöva pröva varje fall och anpassa storleken på beloppen efter de aktuella behoven. Utredningen före- slog emellertid gränsvärden för dels fådagarstidningar (600 000 kr per år), dels flerdagarstidningar (1 200 000 kr per år).
Enligt utredningens förslag skulle utvecklingsbidrag kunna utgå för högst två år under en fyraårsperiod. En tidning skulle kunna söka bidrag för två år och vid ett och samma tillfälle få besked huruvida ansökan bifallits, för vilken period bidraget skulle komma att utges samt med vilket belopp bidraget bifallits.
De grunder som Presstödsnämnden enligt utredningen borde utgå från när den tog ställning till ansökningar om utvecklings- bidrag var tidningens upplaga, täckningstal, marknadsställning och expansionsmöjligheter. Utredningen anförde att den samlade be- dömningen av tidningens totala situation, dess budget och utveck- lingsplan borde kunna ge garantier mot skönsmässiga beslut. Utredningen bedömde att några av de tidningar som befann sig på gränsen till kvalificering för produktionsbidrag torde ligga närmast till hands för utvecklingsbidrag. Utifrån utredningens bedömning
232
SOU 2006:8 Etableringsstöd, m.m.
kunde det samlade behovet av utvecklingsbidrag rymmas inom en budgetram på sex mnkr per år.
Regeringen ansåg att de av utredningen föreslagna utvecklings- bidragen borde införas (prop. 1975/76:131) och anförde bl.a. föl- jande. Bidraget bör syfta till att för tidningar som drabbas av tillfälliga problem få till stånd en bestående förbättring av de egna möjligheterna att klara utgivningen. Bidrag bör kunna beviljas för åtgärder som syftar till att hävda en lokaltidnings ställning gent- emot konkurrens utifrån och för anpassningsåtgärder på stagne- rande marknader. Bedömningen av behovet bör göras på grundval av uppgifter om tidningens upplaga, täckningstal, marknadsställ- ning, ekonomiska förhållanden, utvecklingsmöjligheter och utveck- lingsplaner. I sammanhanget underströk regeringen vikten av att en utvecklingsplan, bl.a. innehållande åtgärder som syftar till att lösa tidningens problem, upprättas. Syftet med utvecklingsbidraget var inte att det skulle kunna utgå mer eller mindre löpande utan tidningarna borde med egna insatser av olika slag söka finna en långsiktig lösning på sina problem.
Regeringen ansåg vidare att utredningens förslag om utveck- lingsbidrag för att underlätta för en tidning att höja sin utgivnings- frekvens var välmotiverat och delade utredningens uppfattning att en lika ingående bedömning av behovet av bidrag för denna typ av projekt som av övriga ansökningar om utvecklingsbidrag inte var nödvändig. Regeringen ansåg dock att Presstödsnämnden borde pröva om bidrag verkligen var en förutsättning för att få till stånd en periodicitetshöjning. Vid nämndens prövning borde det därför enligt regeringen redovisas en utvecklingsplan, innehållande bl.a. budget, redogörelse för vilka ekonomiska garantier som fanns för en fortsatt flerdagarsutgivning under längre tid samt förslag till förändringar av den redaktionella kapaciteten. Presstödsnämnden borde också nära följa verksamheten och bidragen borde utbetalas
halvårsvis i efterskott. |
|
Riksdagen beslutade |
i enlighet med regeringens proposition |
i denna del och |
utvecklingsbidraget infördes år 1976 |
(KU 1975/76:46, rskr. 1975/76:260). Från och med år 1979 inför- des också möjligheten för fådagarstidningar att erhålla utvecklings- stöd samtidigt som de erhöll produktionsbidrag.
233
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
Dagspresskommittén
Dagspresskommittén redovisade i sitt slutbetänkande (SOU 1980:32 Stödet till dagspressen) en bedömning av utvecklings- bidragets effektivitet. Kommittén anförde när det gällde utveck- lingsbidrag till mindre och medelstora ensamtidningar att de dags- tidningar som hittills fått utvecklingsbidrag haft i stort sett samma problem. Problemen hade enligt kommittén främst bestått i att tidningarna trots att de var högtäckningstidningar haft en svag ställning på utgivningsorten eller givits ut på en svag marknad. Utvecklingsbidrag hade lämnats bl.a. för att tidningarna skulle kunna befästa sin position eller utveckla tidningsmarknaden på utgivningsorten.
Mot bakgrund av redovisad bedömning ansåg kommittén att kravet på utvecklingsplan kunde slopas och att analyser av berörd tidning och marknad räckte som underlag. För att en bidrags- ansökan skulle kunna bifallas ansåg kommittén att tidningen skulle bedömas ha utsikter att med hjälp av bidraget kunna fortsätta sin utgivning. Kommittén övervägde att göra utvecklingsbidragen i denna del årliga, eftersom problemen i vissa fall kunde anses vara permanenta så länge verksamheten pågick oförändrad. Kommittén ville dock inte ta bort tidsbegränsningen, eftersom det inte helt gick att bortse från möjligheten att läget för tidningen kunde förbättras.
Beträffande utvecklingsbidrag till vissa tidningar med fullt pro- duktionsbidrag anförde kommittén som en bakgrund att presstödet dittills inte lyckats förändra de många monopolfallen inom dags- pressen – dvs. kommuner där den näst största tidningen hade högst 20 procent av hushållstäckningen. Enligt kommittén fanns det två vägar att gå för att åstadkomma en förbättring, dels stärka låg- täckningstidningarna med högst 20 procent i hushållstäckning, dels utveckla de redaktionella komplementtidningarna med fådagars- utgivning. De senare hade enligt kommittén en viktig uppgift när det gällde att väga upp de negativa effekterna av tidningskon- centrationen. Kommittén hade gjort en innehållsanalys av elva komplementtidningar och ansåg att analysen visade att tidningarna hade redaktionella utvecklingsmöjligheter, dock att resurser för att utnyttja sådana möjligheter inte kunde tas fram inom tidningarnas egna verksamheter. Eftersom det sedan år 1979 var möjligt för tidningar med produktionsbidrag att samtidigt uppbära utveck- lingsbidrag ansåg kommittén att Presstödsnämnden skulle kunna
234
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
fördela utvecklingsbidrag inom en given medelsram till de intres- santaste projekten för att utveckla redaktionellt arbete.
Kommittén konstaterade att produktionsbidragen till lågtäck- ningstidningar bland flerdagarstidningarna inom landsortspressen för merparten hade inneburit att de kunnat sanera sin ekonomi och återta förlorade konkurrenspositioner. Däremot fann kommittén att situationen var en annan för produktionsbidragstidningar med flerdagarsutgivning med högst 20 procent i hushållstäckning. Kom- mittén konstaterade att underskotten för de flesta av dessa tid- ningar steg trots ett ökande presstöd och att de uppräkningar som gjorts av presstödet inte hade räckt till för utvecklingsåtgärder. Tidningarna hade enligt kommittén inte kunnat pröva de idéer som fanns om hur de skulle kunna ta sig ur sitt extrema underläge, och kommittén ansåg det presspolitiskt angeläget att de skulle få till- fälle till detta. För att göra det möjligt även för dessa tidningar att genom rejäla satsningar försöka förbättra sitt marknadsläge borde dessa tidningar enligt kommittén kunna komma ifråga för utveck- lingsbidrag. Om tidningarna efter ett sådant stöd fortfarande inte kunde klara sin verksamhet med produktionsbidrag ansåg kom- mittén att de borde ompröva omfattningen av sin verksamhet. Slutligen ansåg kommittén att samma möjlighet till utvecklings- bidrag borde ges till produktionsbidragstidningar med flerdagars- utgivning och mindre än 10 000 i upplaga, om de fick fullt pro- duktionsbidrag.
Enligt kommittén borde utvecklingsbidraget endast avse tid- ningar inom landsortspressen och det borde kunna lämnas under högst två år av en period av fyra år. Bidraget borde kunna lämnas med högst 1,2 mnkr för kalenderår och reglerna borde utformas så att summan av utvecklingsbidrag och produktionsbidrag inte kom att överstiga maximibeloppet för sistnämnda bidrag. Stödet borde fördelas inom en given medelsram till de intressantaste projekten. Samtliga tidningar med produktionsbidrag vilka söker utvecklings- bidrag borde enligt kommittén till sin ansökan foga en utveck- lingsplan.
Regeringen bedömde att det inom den befintliga medelsramen var riktigt att utvecklingsbidrag skulle lämnas till en tidning i all- varliga svårigheter, i andra hand till en tidning vars marknads- situation gjorde ett bidrag befogat (prop. 1980/81:137). Insatser att detta slag syftade enligt regeringen till att slå vakt om en önskvärd dagspresstruktur, och först i den mån medelsramen tillät det borde sedan utvecklingsbidrag kunna lämnas till en tidning med produk-
235
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
tionsbidrag i enlighet med kommitténs uttalade strävan att ytter- ligare utveckla konkurrens och mångfald. Regeringen föreslog därför att utvecklingsbidrag fortsättningsvis skulle lämnas enligt den av regeringen nämnda prioritetsordningen. Vidare biträdde regeringen kommitténs förslag om ett slopande av kravet på tid- ningsföretag att bilägga en utvecklingsplan vid ansökan om utveck- lingsbidrag. Skälet var att förslaget förenklade Presstödsnämndens handläggning. Regeringen betonade samtidigt att det även i fort- sättningen ålåg Presstödsnämnden att förvissa sig om att medlen användes på ett ändamålsenligt sätt. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag (KU 1980/81:19 och 23, rskr. 289).
Dagstidningskommittén (SOU 1988:48)
Dagstidningskommittén anförde i sitt betänkande (SOU 1988:48 Reformerat presstöd) att åtskilligt kunde uppnås avseende teknisk förnyelse och samproduktion för att förbättra dagstidningars kost- nadsläge. Enligt kommittén fanns det både svenska och interna- tionella exempel på att tekniskt samarbete kunde medföra ett väsentligt förbättrat kostnadsläge för samarbetande tidningar, utan att den redaktionella självständigheten eller konkurrensen på läsar- marknaden äventyrades. En minskad kostnadspress kunde enligt kommittén skapa förutsättningar för förbättrad kvalitet och ett ökat redaktionellt oberoende. Samtidigt ansåg kommittén att det var rimligt att presstödet utformades så att det främjade en utveck- ling mot större rörlighet och valfrihet i den tekniska produktionen för att skapa bättre ekonomiska förutsättningar för tidningsutgiv- ning.
Ett utvecklingsstöd skulle enligt kommittén kunna stärka och underlätta utgivningsvillkoren för ekonomiskt svagare dagstid- ningar och sådana dagstidningar som var beroende av årligt drifts- stöd. Ett sådant stöd skulle också kunna skapa utrymme för vissa nyetableringar. I ett vidare perspektiv angav kommittén att målet med utvecklingsstödet var att minska kostnadstrycket och för- bättra förutsättningarna för lönsamhet inom branschen i stort.
I enlighet med vad som gällt tidigare föreslog kommittén att driftsstödet skulle kombineras med möjligheter till bidrag för mer långsiktiga åtgärder, främst rationaliseringar och omstrukture- ringar. Kommitténs antagande var att åtskilliga tidningar tekniskt och organisatoriskt – och därmed ekonomiskt – bättre borde
236
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
kunna anpassas efter utgivningens omfattning och inriktning. Tid- ningarna skulle därmed kunna minska sitt relativa behov av externt stöd och kanske t.o.m. visa lönsamhet, även om de inte var domi- nerande på sina marknader.
Kommittén föreslog alltså att ett särskilt utvecklingsstöd skulle inrättas vid sidan av driftsstödet. Driftsstödet skulle enligt denna modell ge stabilitet åt tidningarnas löpande verksamhet och eko- nomi, medan utvecklingsstödet skulle stimulera och underlätta större nödvändiga investeringar samt skapa incitament för struk- turrationaliseringar och andra åtgärder som kunde ge långsiktigt positiva effekter.
Utvecklingsstödet borde enligt kommittén utgå dels i form av bidrag till förpressinvesteringar hos enskilda företag, dels i form av räntesubventioner och lånegarantier för lån som förutsattes skulle tas på den allmänna kreditmarknaden för investeringar i gemensam- ma tryckerianläggningar, dels i form av samtryckningsbidrag för legotryckning av dagstidningar. I det förra fallet skulle utvecklings- bidraget således riktas till enskilda företag och i det senare fallet till samverkansprojekt mellan olika företag. Härutöver föreslog kom- mittén ett utvecklingsstöd även för andra slags rationaliserings- projekt samt för utbildning i tidningsledning. Det särskilda utveck- lingsstödet skulle enligt kommittén ersätta de dåvarande stöd- formerna utvecklingsbidrag, samverkansbidrag och lån ur Pressens lånefond.
Enligt kommittén borde utvecklingsstödet inriktas på dags- tidningar som hade svag ekonomi och därmed svårt att finansiera nödvändiga investeringar. I fråga om samverkansprojekt föreslog kommittén att stödet skulle kunna ges också till ekonomiskt starka tidningar. Samverkan mellan tidningar som samtliga hade god ekonomi borde emellertid enligt kommittén i princip inte ses som stödberättigade projekt.
Det stöd till förpressinvesteringar som föreslogs av kommittén skulle bidra till den produktionstekniskt och ekonomiskt moti- verade förnyelseprocessen i dagspressens förpressproduktion och samtidigt bidra till ökade kunskaper och större samordning av utvecklingen på området. Stödet till samverkan för gemensamma investeringar borde enligt kommittén göras mer ekonomiskt vägan- de och systemtekniskt intressanta för att ge de avsedda effekterna.
Kommittén ansåg också att tidningsföretag borde ha möjlighet att teckna räntesubventionerade lån på den allmänna kreditmark- naden. Genom att staten skulle kunna gå in och ta på sig en del av
237
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
eller hela kapitalkostnaden under en viss tid skulle vissa ekono- miska hinder därmed kunna undanröjas.
Beträffande samverkan genom legotryck fann kommittén det befogat med ett statligt stöd för att stimulera till rationaliseringar och kostnadsbesparande åtgärder. För att motverka ogynnsamma konkurrensvillor och ensidigt beroende utformades systemet för att leda till vissa fördelar även för den säljande parten. Samdistri- butionsrabatten (distributionsstödet) användes här som förebild.
Kommitténs förslag om samtryckningsbidrag antogs innebära vissa tillkommande kostnader för staten, men om legotryckningen utvecklades kunde det också enligt kommittén inträffa att de eko- nomiska fördelarna blev mer uppenbara och att senare nyinveste- ringar dimensionerades efter ett annat kundunderlag och en annan marknadssituation. En sådan utveckling skulle enligt kommittén kanske leda till att samtryckningsbidraget på längre sikt kunde undvaras. Bidraget skulle därmed närmast ha funktionen att initiera och stimulera en företagsekonomiskt motiverad process. Tills vidare menade kommittén dock att bidraget borde ha funktionen att främja ett effektivare och mer rationellt kapacitetsutnyttjande på tryckerisidan.
Kommitténs förslag låg i huvudsak till grund för regeringens proposition 1989/90:78 Om reformerat presstöd. Regeringen an- förde att det allmänna driftsstödet borde kombineras med möjlig- heter till stöd för mer långsiktiga åtgärder, främst rationaliseringar och omstruktureringar som syftade till kostnadsreduktioner. Tid- ningar borde i konkurrensutsatt läge härigenom på sikt kunna minska sitt behov av externt stöd och kanske också visa lönsamhet, även om de inte kunde bli dominerande på respektive marknader. En allmän förbättring av utgivningsvillkoren skulle också kunna underlätta nyetableringar. Målet i ett vidare perspektiv var att minska det rådande kostnadstrycket och öka förutsättningarna för lönsamhet inom branschen i stort.
Regeringens förslag innebar i korthet följande. Ett nytt utveck- lingsstöd för tidningar med svag ekonomi skulle inrättas för att stimulera investeringar i förpressledet och tryckeriledet. Stöd till lågfrekventa tidningar skulle även kunna utgå på grundval av en grupp tidningars gemensamt redovisade projektplaner. Rätt till be- viljat utvecklingsstöd skulle upphöra om stödförutsättningarna inte längre förelåg. Om en tidning satte ett ännu ej utbetalat utveck- lingsstöd i pant skulle stödbeloppet inte bestämmas till högre belopp än till hälften av vad som annars skulle beviljats. Presstöds-
238
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
nämnden skulle kunna bevilja utvecklingsstöd till sådana förpress- investeringar som var presspolitiskt och företagsekonomiskt be- fogade, dvs. bidrog till fortlevnad och förbättrat kostnadsläge för en tidning i konkurrensmässigt underläge. Berättigade att söka stöd skulle vara tidningar som uppbar allmänt driftsstöd eller sådana tidningar vars marknads- och konkurrenssituation gjorde det press- politiskt motiverat med en särskild insats. Stödet skulle kunna uppgå till högst 75 procent av de vid ansökningstillfället beräknade totala kostnaderna för ett projekt, dock högst 7,5 mnkr per tid- ningsföretag. Nytt stöd skulle tidigast få beviljas ett tidningsföre- tag som uppnått maximalt stödbelopp när tre år hade förflutit sedan stöd senast lämnades. Utbetalning av bidrag borde ske i takt med investeringarnas genomförande och i den ordning Presstöds- nämnden fann lämpligt i det enskilda fallet.
Regeringens förslag om stöd till samverkan vid gemensamma investeringar i tryckerianläggningar innebar följande. Presstöds- nämnden skulle kunna bevilja utvecklingsstöd till gemensamma tryckeriinvesteringar i form av räntebidrag till lån som tas på den allmänna kreditmarknaden. Nämnden borde också inom en be- stämd ekonomisk ram kunna besluta om statlig kreditgaranti för tagna lån. För att ett sådant utvecklingsstöd skulle kunna beviljas skulle minst en av de deltagande tidningarna i projektet ha allmänt driftsstöd. Vidare borde det normalt inom ett stödberättigat pro- jekt råda balans mellan tidningar med driftsstöd och övriga i projektet ingående tidningar. Bidraget fick högst avse den totala räntekostnaden under lånetidens första fem år för tidningsföretag som sökte utvecklingsstöd för en gemensam tryckeriinvestering. Om samverkande tidningar, eller någon enskild tidning som var part i ett samverkansprojekt, med hänvisning till resp. tidnings ekonomiska ställning, kunde påvisa att ett räntebidrag under en tid av fem år inte utgjorde tillräcklig ekonomisk trygghet för med- verkan i projektet, borde Presstödnämnden kunna pröva huruvida bidraget borde beviljas under ytterligare något eller några år, dock högst tre år utöver vad som medgivits vid huvudprövningen. Ut- betalning av bidrag borde ske i takt med investeringars genom- förande och i den ordning Presstödnämnden fann lämpligt i det enskilda fallet. Stöd borde inte beviljas för samverkansprojekt där medverkande tidningar hade samma ägare eller ingick i samma koncern. Om tidningar med allmänt driftsstöd ansökte om utveck- lingsstöd till gemensamma tryckeriinvesteringar och projektet framstod som särskilt värdefullt i presspolitiskt avseende skulle
239
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
Presstödnämnden kunna lämna stöd även om villkoren inte var uppfyllda på samtliga punkter.
Förslaget om stöd till samverkan genom legotryck innebar föl- jande. Presstödsnämnden skulle kunna bevilja stöd till samverkan genom legoproduktion av dagstidningar. Stödet borde bidra till minskade tryckkostnader för både den säljande och den köpande parten och därför normalt utbetalas till båda parter. Samtryck- ningsbidrag skulle beviljas endast då en tidning upphörde med egen tryckning, dvs. bidrag fick inte utgå om en tidning enbart bytte externt tryckeri. För att vara berättigad till sådant samtrycknings- bidrag skulle i normalfallet båda parter vara tidningsföretag som gav ut en dagstidning varav minst den ena hade allmänt driftsstöd. Samtryckningsbidrag skulle även kunna beviljas företag som ägdes gemensamt av två eller flera tidningsföretag och som producerade dagstidningar genom samverkan. Minst ett av ägarföretagen skulle i sådana fall vara en tidning som uppbar allmänt driftsstöd. Om säljaren av trycktjänsten var ett rent tryckeriföretag, vars verk- samhet inte omfattade dagstidningsutgivning, skulle samtryck- ningsbidrag i princip endast lämnas till den tidning som köpte tjänsten. Samtryckningsbidrag skulle inte lämnas för legotryckning mellan parter som hade samma ägare eller som direkt eller indirekt kontrollerades av samma affärsintressen, t.ex. i form av kedjor och koncerner. Bidrag skulle beviljas med tolv öre per tryckt och betalat tidningsexemplar och utbetalas i normalfallet till var och en av de samverkande parterna. Bidrag borde lämnas för högst tio miljoner tryckta och betalade exemplar per år och företag och till samma företag under en tid av högst sju år. Utbetalning av bidrag borde ske en gång om året och med ett belopp som motsvarade den stödberättigande verksamheten under hela detta år.
Beträffande stöd till övriga investeringar föreslog regeringen följande. Utvecklingsstöd skulle även kunna lämnas för särskilda rationaliseringsprojekt som var avsedda att på längre sikt förbättra ett tidningsföretags ekonomi. Sådant stöd skulle kunna lämnas till en tidning som hade allmänt driftsstöd men däremot inte några andra former av utvecklingsstöd. Stöd skulle även kunna lämnas till en tidning som varken hade driftsstöd eller utvecklingsstöd, men vars marknads- och konkurrenssituation gjorde det befogat med en särskild insats. Stödet skulle avse rationaliseringsåtgärder som inte föll under huvudreglerna för utvecklingsstöd och stödet fick uppgå till högst 75 procent av de totala kostnaderna. Stödet fick uppgå till högst en mnkr för lågfrekventa tidningar och högst två mnkr för
240
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
hög- eller medelfrekventa tidningar. Nytt stöd skulle få beviljas ett tidningsföretag tidigast när fem år förflutit sedan beslut senast fattades om sådant stöd. Utbetalning av stödet borde ske i takt med investeringarnas genomförande och i den ordning Presstöds- nämnden fann lämpligt i det enskilda fallet.
Slutligen innebar regeringens förslag om stöd till utbildning i tidningsledning följande. Som en engångsinsats borde medel inom ramen för utvecklingsstödet avsättas för utveckling av utbildning i tidningsledning vid universitetet i Göteborg. Efter introduktions- skedet skulle det inte tillföras några ytterligare medel ur presstödet. Tidningsbranschen förutsattes liksom dittills gällt bekosta even- tuella utbildningsinsatser.
Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag (1989/90:KU31, rskr. 1989/90:302), och reglerna för det nya ut- vecklingsstödet trädde i kraft den 1 juli 1990. Till utvecklingsstöd till dagspressen anslogs 35,8 mnkr för vardera budgetåren 1990/91 och 1991/92. Med hänvisning till det statsfinansiella läget mins- kades emellertid anslaget för budgetåren 1992/93 och 1993/94 till 7,8 mnkr per år. Ungefär motsvarande belopp avsattes för budget- året 1994/95.
Pressutredningen
Pressutredningen
Vårt dagliga blad – stöd till svensk dagspress) i april 1995. Vid tiden för Pressutredningen
Enligt Pressutredningen
241
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
form av stöd till övriga investeringar och endast i ett fall som bidrag till samverkan för gemensamma investeringar i tryckeri- anläggningar. I det sistnämnda fallet som gällde samverkan på Gotland lämnades bidraget i form av räntesubventioner. Press- utredningen
Stöd till samverkan vid gemensamma investeringar i tryckeri- anläggningar kunde ges i form av bidrag till räntekostnader för lån eller i form av lånegaranti. Stödet lämnades till tidningsföretag som avsåg att tillsammans göra investeringar i tryckerianläggningar om projektet kunde bedömas bidra till mångfald inom dagspressen. En annan förutsättning för stödet var att minst en av tidningarna erhöll driftsstöd. För det fall endast en av tidningarna hade drifts- stöd fick tidningarna inte ha samma ägare eller därmed jämförbara affärsmässiga förbindelser.
Det var även möjligt för en ensam tidning att uppbära stöd till pressinvesteringar. Förutsättningen härför var att tidningen var berättigad till driftsstöd och projektet ansågs särskilt värdefullt.
Stöd för samverkan genom legotryck fick lämnas om det var presspolitiskt skäligt och minst en av tidningarna hade allmänt driftsstöd. Stödet lämnades när en dagstidning upphörde med att trycka sin tidning i eget tryckeri och i stället lät trycka den i ett tryckeri som tillhörde ett annat dagstidningsföretag eller ett icke- tidningsföretag. Stöd fick dock inte lämnas om berörda företag hade gemensam ägare eller deras ägare hade jämförbara affärs- mässiga relationer. Stödet lämnades med tolv öre per tryckt och betalat exemplar, men stödet var begränsat till tio miljoner exem- plar. Stödet kunde som längst lämnas under sju år.
För övriga investeringar kunde stöd lämnas för sådana rationa- liseringsåtgärder som var avsedda att på längre sikt förbättra ett dagstidningsföretags ekonomi. Förutsättningarna var att stödet framstod som skäligt med hänsyn till tidningens marknads- och konkurrenssituation och det bedömdes som nödvändigt. Stödet kunde bara lämnas om tidningen hade driftsstöd och inte hade något annat utvecklingsstöd. Om det fanns särskilda skäl kunde också en dagstidning utan driftsstöd erhålla stödet. Stödet fick uppgå till högst 75 procent av de vid ansökningstillfället beräknade kostnaderna, men högst en mnkr för lågfrekventa dagstidningar
242
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
och två mnkr för hög- och medelfrekventa dagstidningar. Vidare fick det bara lämnas en gång under en femårsperiod.
På uppdrag av Presstödsnämnden utvärderade Lennart Hast effekterna av utvecklingsbidraget. I augusti 1993 överlämnade han rapporten Utvecklingsstödets effekter – en studie av 17 dagstidningar. Enligt rapporten, som återges sammanfattningsvis i Pressutred- ningen
I Lennart Hasts undersökning redovisades tidningarnas syn på ett förslag om att utvecklingsstödet skulle tas bort till förmån för en uppräkning av driftsstödet med tio procent. Majoriteten av tidningarna var emot en sådan åtgärd. De skäl som framfördes var att de uppskattade att utvecklingsstödet ställde krav på mottagaren av stödet samt att utvecklingsstödet gav möjligheter till stora inves- teringar vid ett tillfälle.
Lennart Hasts slutsatser av undersökningen var att utvecklings- stödet medverkat till att bryta en stigande kostnadstrend. De tidningar som erhållit utvecklingsstöd hade genom stödet kunnat uppnå positiva förändringar som de annars inte skulle ha lyckats
243
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
genomföra. Tack vare stödet hade tidningar i konkurrensmässigt underläge kunnat göra investeringar nästan i samma takt och omfattning som sina konkurrenter. För flera tidningar hade ut- vecklingsstödet lett till sänkta kostnader och ökad produktivitet och det erhållna stödet kunde för ytterligare ett antal tidningar beräknas få effekt under påföljande år. Genomgående ansåg tid- ningarna att utvecklingsstödet var en bra form av presstöd som stärkt konkurrensförmågan. Stödet hade för många tidningar fungerat som en vitamininjektion som hjälpt till att påskynda utvecklingen.
Lennart Hast framhöll att utvecklingsstödets verkningsgrad skulle kunna öka om det ställdes krav på mer detaljerade uppgifter om planerade investeringar och om investeringarna följdes upp genom ett standardiserat förfarande.
Från Presstödsnämndens kanslis sida redovisades vissa problem beträffande tillämpningen av reglerna om utvecklingsstöd. Det gällde de begränsade möjligheterna att återkräva utbetalat stöd, frågan om vilka slag av investeringar som kunde vara stöd- berättigade samt vilka prisnivåer som skulle utgöra underlag för stödet samt uppföljning av hur investeringarna genomförts. När det gällde de kostnader som kunde ligga till grund för utvecklings- stöd angavs i presstödsförordningen endast de totala kostnaderna för rationaliseringsprojekt. Det hade ifrågasatts om kostnader för programvara, konsultkostnader och vissa installationskostnader skulle anses ingå i kostnaderna för rationaliseringsprojektet. Press- stödsnämnden hade ansett att så inte var fallet. Presstödsnämnden hade vidare godtagit bedömningar på skilda grunder när det gällde de beräknade kostnaderna för ett rationaliseringsprojekt. I vissa fall hade som underlag för bedömningen av kostnaderna funnits offerter från leverantörer, i andra fall hade nämnden nöjt sig med prislistor. Beträffande frågan om uppföljning och kontroll av bidragen pekade Pressutredningen
Pressutredningen
Som skäl för sitt förslag anförde Pressutredningen
244
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
särskilt prioritera utvecklingsstödet. Samtidigt kunde det heller inte bortses från att mycket av det rationaliseringsbehov som fanns när stödformen infördes fyllts av det utvecklingsstöd som redan lämnats. Enligt utredningen hade utvecklingsstödet såvitt framgick av Lennart Hasts utredning haft klart positiva effekter och utred- ningen ansåg att de uppnådda rationaliseringsvinsterna borde ges bästa möjliga förutsättningar att vidmakthållas genom ett visst begränsat utvecklingsstöd i speciella fall. Utredningen avsåg då ett stöd för kompetensutveckling inom de företagsekonomiska och informationstekniska områdena. Det belopp som utredningen angav som rimligt var totalt tre mnkr per år. Stödet behövde enligt utredningen heller inte finnas mer än några år och borde därför kunna tidsbestämmas. Stödet föreslogs kunna betalas till dagstid- ningar med driftsstöd och till tidningar i marknadsmässigt konkur- rensmässigt underläge, förutsatt att tidningen under de senaste fem åren avsevärt rationaliserat sin verksamhet. Stödet borde vidare kunna användas till extern fortbildning eller vidareutbildning och till utbildning genom konsulter. Högst hälften av kostnaderna borde enligt utredningen ersättas av stödet och bidraget borde maximeras till 5 000 kr per år och utbildad anställd.
I regeringens proposition 1996/97:3 Kulturpolitik, som bl.a. be- handlade de förslag som Pressutredningen
Regeringen uttalade att presstödet bevarat en viss yttre mång- fald, dvs. förekomsten av flera olika tidningar inom en region, inom dagspressen. Det konstaterades att antalet orter där minst två konkurrerande dagstidningar gavs ut var 18 stycken år 1995 jämfört med 20 stycken år 1975. Vidare gjordes bedömningen att den del av presstödet som syftat till att stimulera samdistribution hittills visat sig mycket framgångsrik, medan åtgärderna för att främja sam- produktion dock inte rönt samma framgång. Regeringen ansåg
245
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
emellertid att Pressens lånefond, utvecklingsbidraget och utveck- lingsstödet gett andratidningarna möjligheter att hålla i princip jämna steg med förstatidningarna i fråga om teknisk förnyelse.
I fråga om utvecklingsstödet till dagspressen föreslog regeringen att detta skulle avskaffas. Skälet som regeringen angav var att stora delar av det rationaliseringsbehov som fanns när utvecklingsstödet infördes hade fyllts av det stöd som dittills betalats ut, totalt 116 mnkr. Regeringen anförde att delar av utvecklingsstödet hade syftat till att uppmuntra produktionsteknisk samverkan mellan dagstidningar, men att dessa delar inte utnyttjats i någon större utsträckning. Mot denna bakgrund ansåg regeringen att det inte var motiverat att prioritera stödformen utvecklingsstöd. Vad gällde det av Pressutredningen
Förordningen (2002:739) om tillfälligt utvecklingsstöd
Den 15 november 2002 trädde förordningen (2002:739) om till- fälligt utvecklingsstöd i kraft. Den tillämpades dock från och med den 1 januari 2002. Bestämmelserna i förordningen föreskrev att tillfälligt utvecklingsstöd under åren 2002 2004 kunde beviljas företag som ger ut dagstidningar. Stöd skulle lämnas i den ut- sträckning som det fanns tillgängliga medel och det fick lämnas med högst 15 mnkr per år.
Ett tidningsföretag som gav ut en dagstidning som kommit ut under minst tre år före ansökningstillfället och som uppbar drifts- stöd enligt presstödsförordningen (1990:524) kunde beviljas stöd enligt förordningen. Stöd kunde dock inte beviljas för en tidning som fick avvecklingsstöd enligt 2 kap. 15 § presstödsförordningen.
Stöd kunde lämnas för investeringar i teknisk utrustning och programvaror samt för investeringar i utbildning som hade ett direkt samband med detta. Ytterligare ett krav för att stöd skulle kunna bifallas var att investeringarna utgjorde ett led i en långsiktig strategi som bidrog till tidningens fortlevnad.
Av kostnaderna för investeringarna fick stödet täcka högst 75 procent. Presstödsnämnden skulle bestämma storleken på stödet efter vad som i det enskilda fallet var skäligt. För en hög-
246
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
eller medelfrekvent tidning fick dock stödet sammanlagt inte överstiga en mnkr under åren 2002 2004. För en lågfrekvent tid- ning och en tidning som uppbar begränsat eller särskilt driftsstöd fick stödet inte överstiga 500 000 kr under samma period.
Till ansökan om stöd skulle tidningsföretaget bifoga en beskriv- ning av de investeringar som stödet söktes för, skälen för investe- ringarna samt uppgifter om kostnaderna och om företagets egen ekonomiska insats. Det fanns också en möjlighet för Presstöds- nämnden att begära in ytterligare uppgifter från tidningsföretaget. Stödet skulle betalas ut efter det att investeringarna genomförts. Till begäran om utbetalning av stödet skulle tidningsföretaget bifoga ett intyg av en revisor som visade att investeringarna var genomförda.
I regeringens regleringsbrev till Presstödsnämnden år 2004 gavs Presstödsnämnden i uppdrag att utvärdera det tillfälliga utveck- lingsstödet. Nämnden skulle bl.a. redovisa stödets fördelning och om stödet utformats på ett ändamålsenligt sätt. Uppdraget skulle redovisas senast den 1 juni 2004 respektive senast den 1 juni 2005.
I sin första utvärdering av det tillfälliga utvecklingsstödet (Dnr 039/94) redovisade Presstödsnämnden att den vid tillämp- ningen av förordningen (2002:739) om tillfälligt utvecklingsstöd använt följande tillämpningsföreskrifter. Ansökningarna skulle innehålla en beskrivning av investeringsprojektet med en kostnads- beräkning med andelen egen ekonomisk insats angiven. Investe- ringarna och kostnaderna för dessa skulle beskrivas i sina olika delar. Fastighetsinvesteringar kunde inte beviljas stöd. Dock kunde ledningsdragningar som var nödvändiga för investeringarnas genomförande ingå utom vid nybyggnation. Vidare kunde vissa nödvändiga anpassningar av lokalerna i samband med en stöd- berättigad investering ingå. Interndebitering kunde inte utgöra underlag för utvecklingsstöd. Endast externa kostnader var stöd- berättigade. I ansökan skulle det anges tidpunkt för beslut om investering samt när investeringen påbörjas/påbörjats och av- slutas/avslutats. Prioritering av ansökningar gjordes efter tidnings- företagens ekonomiska ställning och med beaktande av övriga relevanta förhållanden. Begäran om slutlig utbetalning av stöd skulle inkomma senast tolv månader efter det att stöd beviljats. Begäran om utbetalning skulle åtföljas av intyg från företagets revisor som visade att den del av investeringen som utbetalningen avsåg hade genomförts.
247
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
I Presstödsnämndens kontakter med berörda tidningsföretag hade nämnden bl.a. efterfrågat om stödet hade varit tillräckligt för att de skulle kunna göra de investeringar som varit nödvändiga, vilka effekter stödet haft för tidningsutgivningen samt om stödet var ändamålsenligt utformat. Presstödsnämnden kunde därvid kon- statera att huvuddelen av tidningarna ansett att stödet varit mycket välbehövligt och att stödnivåerna varit ändamålsenliga. Tidnings- företagen uppgav att de med hjälp av stödet kunnat genomföra de investeringar som varit nödvändiga. Några tidningar hade önskemål om högre stödnivåer då de ansett att stödet endast gett dem utrymme att göra de absolut nödvändigaste investeringarna. Alla tidningar, utom ett fåtal, uppgav att stödet gett mycket positiva effekter för tidningsutgivningen. Även de tidningar som ansåg att stödnivåerna varit för låga redovisade positiva effekter av stödet. De gemensamma och övergripande resultaten tidningarna redo- visade var en snabbare och effektivare tidningsproduktion med kostnadsbesparingar samt en högre kvalitet på tidningen. De flesta tidningarna ansåg att stödet varit utformat på ett ändamålsenligt sätt. Ett par tidningar ansåg att stödet var snedfördelat och att högfrekventa tidningar borde ha ett högre maxbelopp. Ett par endagstidningar ansåg att stödet hade haft större betydelse för dem än för högfrekventa tidningar och de ansåg att fördelningen varit riktig. Några tidningar ansåg att tidningarna borde få större frihet att bestämma användningsområde och två av tidningarna önskade större fokus på kompetensutveckling och utbildning. En tidning ansåg att förordningen säkerställde att de bidrag som gavs för investeringar var relevanta och riktiga för att säkerställa tidningar- nas fortlevnad. Flera av tidningarna framförde önskemål om en fortsättning på utvecklingsstödet. Några önskade att stödet skulle inrättas permanent medan andra presenterade förslag om att stödet borde återkomma med ett visst intervall, t.ex. vart tredje till vart femte år. Ett annat önskemål som framfördes var att avskaffa det tillfälliga utvecklingsstödet och i stället höja driftsstödet. Ytter- ligare synpunkter såsom att hänsyn borde tas till tidningens storlek vid bestämmande av stödets storlek, att utbetalningsperioden på tolv månader var för kort samt att det borde inrättas ett utveck- lingsstöd till hjälp för tidningar som önskade öka antalet utgiv- ningsdagar framkom också.
I Presstödsnämndens slututvärdering av det tillfälliga utveck- lingsstödet (Dnr 015/05) redovisas att 32,6 mnkr beviljats i till- fälligt utvecklingsstöd samt att sista dag för utbetalning av stöd var
248
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
den 1 december 2005. Stödet har enligt Presstödsnämnden främst använts till nya datorer, programvaror, digitalkameror samt utbild- ning rörande nyinvesteringarna. Efter utgivningsdagar har stödet fördelats enligt följande:
Nr/vecka |
Beviljat |
Antal tidningar |
|
|
|
1 |
13 510 062 |
38 |
2 |
500 000 |
1 |
3 |
1 577 500 |
2 |
4 |
3 000 000 |
2 |
5 |
0 |
0 |
6 |
12 006 468 |
13 |
7 |
2 000 000 |
2 |
Totalt |
32 594 030 |
58 |
|
|
|
Källa: Presstödsnämnden.
Presstödsnämnden anför att tidningarnas svar på den enkät som skickades ut i samband med slututvärderingen är mycket lika de svar som lämnades i samband med den tidigare utvärderingen.
Presstödsnämndens bedömning av stödet är att stödets utform- ning har varit ändamålsenligt, men att den tid inom vilken stöd kan utbetalas, tolv månader, har visas sig alltför kort. Enligt nämnden har det tillfälliga utvecklingsstödet bidragit till att ekonomiskt svaga tidningar och framförallt lågfrekventa tidningar har kunnat göra nödvändiga investeringar i ny teknik vilket i bästa fall har ökat möjligheterna till dessa tidningars fortlevnad. Nämnden anser att ett utvecklingsstöd inte skall vara en permanent åtgärd. Enligt nämnden är den bästa lösningen att tidningsföretagen inom sin ordinarie budget har möjlighet att planera och genomföra sina nyinvesteringar när behoven uppstår. Att investeringsbehoven ofta kan vara svåra för tidningsföretagen att tillgodose inom ordinarie budget kan emellertid enligt nämnden tala för att ett utveck- lingsstöd bör återkomma med viss regelbundenhet. Två ledamöter i Presstödsnämnden reserverade sig mot beslutet.
249
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
5.5Etableringsstöd
1972 års pressutredning
1972 års pressutredning hade bl.a. i uppdrag att lämna förslag till utformning av stödet till pressen så att reella möjligheter till nyetableringar skulle kunna skapas. I sitt slutbetänkande (SOU 1975:79 Svensk Press. Statlig presspolitik.) anförde utredningen att bristen på nyetableringar av dagstidningar var ett av de största problemen i de senaste årtiondenas tidningsutveckling samt att det dittills inte hade varit möjligt att skapa sådana förutsättningar för tidningsdriften att organisationer eller enskilda kunnat starta nya tidningar. Utredningen fann vid sin analys av tidningsmarknaden att en flerdagarstidning med låg täckning hade små möjligheter att expandera. På grund härav menade utredningen att det ställdes stora krav på statliga stödåtgärder för att bevara konkurrensorterna på den dåvarande tidningsmarknaden.
Utredningen bedömde att en nystartad flerdagarstidning av traditionell karaktär skulle möta samma problem som de lågtäck- ningstidningar som då erhöll presstöd. Den skulle ha lika svårt som dessa att med egna medel klara sig på marknaden och den skulle samtidigt ha mycket små möjligheter att vinna de nödvändiga annonsörerna. Enligt utredningen tycktes den tid då det var möjligt att starta traditionella flerdagarstidningar och nå framgångar bland både läsare och annonsörer sedan länge vara passerad och den ansåg att det var ekonomiskt orealistiskt att tro att en omfattande ny- etablering på den traditionella dagstidningsmarknaden var möjlig. I bakgrunden fanns uppgiften om att det inte hade ägt rum någon lyckad nyetablering bland flerdagarstidningar under de närmast föregående 30 åren.
Utredningen bedömde att det skulle ställa oerhörda krav på om- fattningen av stödåtgärder som med framgång skulle kunna stimu- lera till nyetablering av traditionella flerdagarstidningar. Visserligen ansåg utredningen att behovet av flera opinionsbildande och nyhetsförmedlande organ var synnerligen stort, men den gjorde bedömningen att det inte var möjligt att skapa utrymme för sådana åtgärder som skulle fordras inom de ekonomiska ramar som utredningen förfogade över.
Enligt utredningen arbetade fådagarstidningarna på en delvis ny marknad där de fortfarande hade möjlighet att verka och till och med expandera till rimliga kostnader. Utredningen tog fasta på de
250
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
studier som gjorts av pressens roll i samhället och som visade att fådagarstidningarna kunde ha väsentlig betydelse som monopol- brytande organ. Det förslag till stöd för nyetablering som press- utredningen lade fram tog därför närmast sikte på fådagarstidnings- marknaden. Med tanke på det stora behovet av tidningar med tätare periodicitet ville emellertid pressutredningen inte motverka ny- etableringar på flerdagarsmarknaden eller periodicitetsökningar (jfr uppgifterna i avsnitt 5.4 under rubriken 1972 års pressutredning om utredningens förslag om stöd för periodicitetsökningar).
Utredningens förslag om etableringsstöd inriktades alltså på fådagarstidningar. Enligt utredningen innehöll de dåvarande regler- na om produktionsbidrag inte någon uppmuntran till nyetablering. Tvärtom, anförde utredningen, fanns det enligt dessa regler ett kvalificeringsår innan en ny tidning kunde bli stödberättigad för att förhindra att tidningar i ett begynnelseskede skulle få statligt stöd på felaktiga grunder.
Det stöd till nyetablering som utredningen föreslog utformades så att tidningsetableringar i spekulationssyfte inte skulle kunna ske med statens hjälp. I anslutning härtill angavs att diskussioner förts inom utredningen huruvida det skulle ställas olika former av kvalificeringskrav för etableringsstöd. Det ifrågasattes om ett krav skulle vara att tidningen startades inom en region eller ett område där behovet av en kompletterande tidning var påtagligt. Det hade också diskuterats om det skulle krävas garantier för att de press- politiska målen uppfylldes. Utredningens slutsats från diskussio- nerna var dock att det måste anses principiellt betänkligt att precisera sådana olika regler. Enligt utredningen måste garantier mot tidningsetableringar i spekulationssyfte skapas på andra sätt.
Utredningen landade i ståndpunkten att det var ett rimligt krav på en enskild eller organisation som ville starta en tidning att den bidragssökande skulle uppvisa en ekonomisk utvecklingsplan för den planerade tidningen. Planen borde innehålla uppgifter om budget och finansieringskällor och planerad redaktionell kapacitet. Med utgångspunkt från utvecklingsplanen skulle Presstöds- nämnden ha en möjlighet att bedöma dels realismen i projektet, dels förutsättningarna för att tidningen efter ett år skulle kunna tänkas uppfylla minimikraven för produktionsbidrag. Enligt utred- ningens förslag skulle stöd också kunna lämnas till en sådan tidning som startades som en edition till en flerdagarstidning. Kravet i sådant fall var att den nya tidningen skulle arbeta på en annan geo-
251
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
grafisk marknad och att det redaktionella innehållet huvudsakligen skulle vara ett annat än modertidningens.
De överväganden utredningen gjorde avseende frågan om etable- ringsstödets storlek var å ena sidan att stödbeloppet måste vara så stort att det skulle innebära en reell hjälp vid tidningsstarten, och å andra sidan att det måste krävas att den som stod bakom tidnings- starten var villig att ta en egen risk. Vidare anförde utredningen att stödet inte borde vara så generöst att enskilda eller organisationer lockades att starta tidningar, som inte hade förutsättningar att fortsätta på normala stödvillkor.
Utredningen ansåg att en lämplig nivå skulle nås om etablerings- stöd utgick med ett belopp motsvarande ett och ett tredjedels produktionsbidrag för fådagarstidningar. Som en garanti mot spe- kulationsstarter föreslog utredningen att etableringsstödet skulle utgå i form av ränte- och amorteringsfritt lån. Lånet skulle sedan efterges efter ett år om villkoren då var uppfyllda. Om särskilda omständigheter förelåg kunde prövningen uppskjutas till efter två år. För lånet skulle fullgod säkerhet krävas. Dessutom skulle lånet delas upp på två kvartalsvisa utbetalningar och Presstödsnämnden skulle göra avstämning mot utvecklingsplanen inför varje utbetal- ning.
Regeringen delade utredningens bedömning att den omstän- digheten att så få nyetableringar av tidningar hade kommit till stånd under de senaste årtiondena var ett stort problem och kon- staterade samtidigt att de dåvarande produktionsbidragen inte innehöll någon uppmuntran till nyetablering (prop. 1975/76:131). Regeringen anslöt sig därför till utredningens förslag om att etableringsstöd borde införas och att ett sådant stöd närmast borde inriktas på att stödja nyetableringar av fådagarstidningar. Liksom utredningen ansåg regeringen att de ekonomiska möjligheterna att ge ut fådagarstidningar var betydligt bättre än för flerdagarstid- ningar samt att de ekonomiska förutsättningarna för etablering och drift av nya flerdagarstidningar var så osäkra att det knappast kunde anses förenligt med en ansvarsfull statlig presspolitik att stimulera sådana projekt. Att stödet närmast borde ta sikte på nyetableringar av fådagarstidningar borde enligt regeringen inte utesluta att stöd av föreslagen storlek skulle kunna utgå även till ett realistiskt projekt att starta en flerdagarstidning. För att nya flerdagarstid- ningar skulle kunna etableras ansåg regeringen emellertid att det var mer realistiskt att detta skulle ske genom periodicitetshöjningar
252
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
och att sådana nyetableringar alltså borde ta vägen över fådagars- utgivning.
I likhet med utredningen ansåg regeringen att det var angeläget att förhindra att etablering av tidningar skulle ske uteslutande i syfte att erhålla statliga bidrag och att det var ett rimligt krav att en enskild eller organisation som ville starta en tidning också bifogade en utvecklingsplan för tidningen till sin bidragsansökan helt i enlighet med utredningens förslag. Likaså delade regeringen utred- ningens förslag om konstruktionen av stödet. Däremot ansåg rege- ringen att Presstödsnämnden i särskilda fall borde ha möjligheter att efterge lån även om planerna som låg till grund för beviljandet av stödet inte hade kunnat fullföljas. Skälet var att ett ovillkorligt krav på återbetalning av stödet skulle kunna verka avskräckande också på seriösa försök att starta en tidning. Möjligheterna att efterge lån borde dock enligt regeringen utnyttjas restriktivt och i första hand avse sådana fall där utgivaren hade för avsikt att försöka fortsätta driften av tidningen.
När det gällde storleken på stödet ansåg regeringen att en lämplig nivå motsvarade ett och ett halvt produktionsbidrag för fådagarstidningar, eftersom tidningsstarter var förenade med så stora kostnader. I anslutning härtill ansåg regeringen också att de dåvarande reglerna för produktionsbidrag skulle anpassas på sådant sätt att ett etableringsstöd i förekommande fall direkt kunde avlösas av produktionsbidrag, t.ex. borde hushållstäckningen för nyetablerade tidningar kunna beräknas för en kortare period än för övriga tidningar. Det borde också vara möjligt att bevilja produk- tionsbidrag för kortare tid än ett kalenderår om detta kunde anses rimligt med hänsyn till den tidpunkt då utgivningen startat.
Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens proposition i denna del (KU 1975/76:46, rskr. 1975/76:260). Etableringsstödet infördes år 1976.
Dagspresskommittén
Dagspresskommittén presenterade sitt slutbetänkande i juni 1980 (SOU 1980:32 Stödet till dagspressen). Kommittén hade gjort en kartläggning av etableringsstödets effektivitet och konstaterade att det i presstödssammanhang förekom tre slag av tidningstarter: 1) självständig tidning med minst ett nr per vecka, 2) självständig edition till annan dagstidning och 3) fådagarstidning som etablerar
253
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
sig som flerdagarstidning. Kommittén fann att den vanligaste etableringsformen under
Enligt kommittén hade etableringarna av nya tidningar dittills haft organisationsursprung. Det rörde sig om partipresstidningar med rörelseanknytning. Ett problem för andra intressenter att få etableringsstöd kunde enligt kommittén vara att intressenterna måste ställa säkerhet för bidraget för den händelse utgivningen inte skulle fylla reglerna för produktionsbidrag efter ett år.
Kommittén föreslog att de regler som fanns för att förhindra spekulationsstarter, dvs. starter i syfte att efter en tid sälja tid- ningen med förtjänst eller föra över medel eller goodwill till annan verksamhet, skulle finnas kvar. Några förslag om att ändra de generella reglerna för etableringsstödet lade kommittén således inte fram. Emellertid var det enligt kommittén lämpligt att det utveck- lingsbidrag som utgick till fådagarstidningar som övergick till flerdagarsutgivning i fortsättningen betecknades som etablerings- stöd.
Regeringen delade kommitténs bedömningar och riksdagen tillstyrkte regeringens förslag (1980/81:137, KU 1980/81:19 och 23, rskr 1980/81:289).
Etableringsstödet fanns kvar som stödform till och med budget- året 1986/87. Under den tid som det fanns ett särskilt etablerings- stöd erhöll sammanlagt 18 tidningar ett sådant stöd. I budgetpro- positionen 1986/87:100, bil. 10 anges som skäl till att stödet avskaffades bl.a. följande. Etableringsstöd lämnas för nyetablering av en dagstidning som bedöms ha möjligheter att efter ett års ut- givning uppfylla villkoren för produktionsbidrag. Den årliga anvis- ningen har sedan år 1981 varit 3,8 mnkr. Förbrukningen har under denna tid aldrig uppgått till anvisat belopp. Under de två senaste budgetåren har totalt 281 000 kr betalats ut av Presstödsnämnden. Den måttliga förbrukningen återspeglar förhållandet att tidnings- marknaden i Sverige är i stort sett mättad och att det därför är svårt att finna marknader för nyetableringar.
254
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
5.6Tidningsstarter sedan
Resultatet av
Av uppsatsen framgår att det under perioden 1975 2000 startats 120 publikationer av dagstidningskaraktär, nittio fådagarstidningar och tjugoåtta flerdagarstidningar. Av fådagarstidningarna utkom cirka 40 stycken fortfarande år 2000. Motsvarande siffra för fler- dagarstidningarna var 15 stycken. Den starkaste drivkraften i för- nyelsen av den svenska dagspressen har enligt Karl Erik Gustafsson varit det statliga presstöd som infördes i början av
Enligt Karl Erik Gustafsson utgör Dagens Industri och Metro de två mest framgångsrika tidningar som startats under det sena 1900- talet, och han anför att Dagens Industris etableringsmodell sammanfaller med den modell som den tredje pressutredningen, som konstruerade etableringsstödet, arbetade efter. Karl Erik Gustafsson framhåller att Dagens Industri började som fådagars- tidning, inte enbart för att minska risken för negativ opinion utan för att pröva sig fram. Först sju år efter starten blev tidningen en flerdagarstidning. Alternativet till denna etableringsmodell är enligt Karl Erik Gustafsson att över en natt nå en hög upplaga med en gratistidning genom garanterad distribution, alltså den etablerings- modell som användes för Metro. Karl Erik Gustafsson anför avslut- ningsvis att några andra modeller än de nämnda inte tycks kunna användas med framgång på en så belagd tidningsmarknad som den svenska.
255
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
5.7Två fallstudier med avseende på nyetablering av dagstidningar
Enligt kommitténs direktiv, se bilaga 1, skall kommittén i syfte att ytterligare öka mångfalden, analysera förutsättningarna för etable- ring av nya dagstidningar. Analysen skall innehålla en under- sökning av förutsättningarna i några fall av nyetablerade tidningar, t.ex. annonsering och antal abonnenter samt långsiktig ekonomisk bärkraft. Kommittén har i denna del varit i kontakt med Orts- tidningar i Väst AB (OTV) som ger ut tidningarna Mölndals- Posten och
År 2002, när
OTV har beslutat att fasa ut
256
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
skiftet september/oktober 2004 övergick tidningen till att bli abonnerad. Samtidigt höjdes tidningens periodicitet till tre dagar per vecka.
I Kungsbacka har
Den kalkyl som OTV tog fram för
Efter starten som abonnerad tidning i oktober 2004 fick OTV ändra sina kalkyler. Enligt uppgift från OTV var ändringen hän- förlig till kravet i presstödsförordningen att 70 procent av den distribuerade upplagan skall vara abonnerad för att en tidning skall berättiga till driftsstöd. OTV har uppgett att företaget till följd av bestämmelsen inte klarade att både marknadsföra tidningen genom gratisdistributioner och samtidigt uppnå en abonnerad upplaga på 70 procent. Företaget flyttade därför fram kvalifikationsperioden för driftsstöd till den 1 februari 2005 den 31 juli 2005. Enligt OTV medförde ändringen att den beräknade intäkten minskade med cirka 750 tkr.
Efter en summering av det första verksamhetsåret har OTV konstaterat att begränsningsregeln gällande distribution av den egna tidningen i marknadsföringssyfte avsevärt fördyrat projektet det första verksamhetsåret. Underskottet för perioden den 1 okto- ber 2004 den 30 juni 2005 blev 4,8 mnkr i stället för kalkylerade 4 mnkr. Samtidigt uppnåddes upplagemålen under perioden.
För innevarande verksamhetsår den 1 juli 2005 den 30 juni 2006 har OTV återigen reviderat ursprungskalkylen. I huvudsak har företaget sänkt målen när det gäller upplagenivå och därmed också intäkter i form av driftsstöd. Orsaken anges vara att företaget på grund av regeln att 70 procent av upplagan skall vara abonnerad är förhindrat att använda tidningen i marknadsföringssyfte. Den
257
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
ekonomiska effekten är att företaget i stället för att kalkylera med ett underskott på cirka 750 tkr i stället kalkylerar med ett under- skott på cirka 1,5 mnkr.
Företaget räknar med att nå ett nollresultat det tredje verk- samhetsåret. En förutsättning är att tidningen uppnår maximal hushållstäckning för att berättiga till driftsstöd, dvs. 30 procent. En hushållstäckning på 30 procent leder till att tidningen berättigar till ett driftsstöd på cirka fem mnkr. I sammanhanget har företaget uppgett att det har tillgång till befintlig struktur i form av ledning, administrativa funktioner och teknik, vilket inneburit en besparing med cirka 500 tkr på årsbasis.
OTV har uppgett att målet är att så snart som möjligt fasa ut
5.8Överväganden och förslag
Allmänna utgångspunkter
Utgångspunkten för de olika direkta statliga stöd som förekommit på dagspressmarknaden har inledningsvis varit den s.k. upp- lagespiralen och sedan mitten av
258
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
råden för att befolkningen skall kunna ha tillgång till en mångfald dagstidningar som informerar, granskar och tillhandahåller redak- tionellt utrymme för en vital debatt och opinionsbildning.
De direkta stöden har schematiskt sett varit inriktade på att å ena sidan möjliggöra för dagstidningsföretag med en lägre hushålls- täckning att kunna upprätthålla en självständig tidningsutgivning och å andra sidan uppmuntra konkurrerande dagstidningsföretag att inleda samarbeten med varandra inom andra områden än det som omfattar det redaktionella arbetet. Bland olika stöd som varit riktade till självständiga tidningsföretag märks främst driftsstödet som infördes i början av
Kommittén föreslår ingen annan inriktning på det direkta presstödet än vad som gällt tidigare. Ett syfte med det direkta presstödet bör alltjämt vara att underlätta etablering av nya dags- tidningar samt möjliggöra drift av fristående dagstidningsföretag med lägre hushållstäckning. Ett annat syfte med det direkta press- stödet bör vara att stimulera konkurrerande dagstidningsföretag att samarbeta på områden som inte omfattar det redaktionella arbetet.
Bland de förslag kommittén lämnat i fråga om driftsstöd kan nämnas bl.a. följande. Gränsen för storleken på den abonnerade upplaga en tidning måste uppnå för att berättiga till driftsstöd föreslås sänkt från 2 000 exemplar till 1 500 exemplar. Förslaget i denna del bedöms generellt sett underlätta etableringen av tryckta dagstidningar, skrivna både på svenska och på andra språk. För- slaget torde också underlätta etablering av elektroniskt distri- buerade dagstidningar. Vidare föreslås en höjning av driftsstödet för samtliga tidningskategorier utom för högfrekventa storstads- tidningar. För lågfrekventa dagstidningar, som bedöms vara ett insteg för etablering av hög- eller medelfrekventa dagstidningar, har kommittén föreslagit att driftsstödet höjs vid ökad upplaga eller periodicitet. Kommitténs förslag avseende driftsstöd återfinns i kapitel 3.
259
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
Kommittén ser liksom tidigare utredningar positivt på kostnads- besparande samarbeten mellan konkurrerande dagstidningsföretag så länge samarbetena inte inkräktar på dagstidningsföretagens redaktionella självständighet. I fråga om stöd som bidrar till att främja samverkan mellan konkurrerande dagstidningsföretag har kommittén bl.a. föreslagit en utvidgning av principen om likapris inom ramen för en presstödsberättigad samdistribution. Kom- mittén har också föreslagit ett särskilt stöd för att sänka tidnings- företagens kostnader för särskilt kostsam tidningsdistribution inom ramen för en presstödsberättigad samdistribution. Kom- mittén har vidare betonat vikten av att det kan komma till stånd samdistributionslösningar av oadresserade tidningar och tidskrifter och adresserade försändelser. Se kapitel 4 angående kommitténs förslag som rör distributionsstöd.
Vid bedömning av frågan om möjligheterna att genom särskilda stöd stimulera samarbeten mellan konkurrerande dagstidnings- företag kan det konstateras att det för närvarande pågår en strukturomvandling i dagstidningsbranschen. Tidningsföretag köps upp och tendensen är att det blir färre ägare och större företags- enheter på dagpressmarknaden. Senast i raden av tidningsaffärer stod hösten 2005 försäljningen av Centertidningar AB. Utveck- lingen diskuteras närmare i avsnitt 3.4.1.
Kommittén bedömer att den pågående strukturutvecklingen på dagstidningsmarknaden hittills inte påverkat mångfalden negativt. Samtliga driftsstödsberättigade dagstidningar som ingått i de senare årens strukturaffärer har kvar sin redaktionella självständighet. Det enda hittillsvarande exemplet på att två tidningar på samma utgiv- ningsort etablerat ett mera långtgående redaktionellt samarbete återfinns i Gävle, där den driftsstödsberättigade dagstidningen Arbetarbladet har gemensam sportredaktion med Gefle Dagblad. Trots detta samarbete har Arbetarbladet ett eget redaktionellt innehåll som uppgår till drygt 60 procent. Kommittén har mot bak- grund härav föreslagit att dagstidningar som ingår i strukturaffärer alltjämt skall kunna berättiga till driftsstöd, se avsnitt 3.4.2. Enligt kommitténs bedömning finns det emellertid en risk för att sam- verkande tidningsföretag kan komma att inleda ett mera omfattan- de redaktionellt samarbete för att sänka sina kostnader. För att motverka en sådan utveckling har kommittén föreslagit att en dagstidning som ges ut av ett tidningsföretag som ger ut flera dags- tidningar på samma utgivningsort skall ha ett eget redaktionellt innehåll på minst 60 procent för att kunna berättiga till driftsstöd.
260
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
Kommittén har diskuterat möjligheterna att införa ytterligare särskilda stöd för att främja etablering, drift och utveckling av självständiga dagstidningsföretag samt att främja samverkan mellan konkurrerande dagstidningsföretag. Som framgått under avsnitt 5.4 lämnades ett tillfälligt utvecklingsstöd under åren 2002, 2003 och 2004 med stöd av förordningen (2002:739) om tillfälligt utveck- lingsstöd. Kommittén delar Presstödsnämndens bedömning att det tillfälliga utvecklingsstödet bidragit till att ekonomiskt svaga tid- ningar och framförallt lågfrekventa tidningar har kunnat göra nöd- vändiga investeringar i ny teknik vilket ökat möjligheterna till dessa tidningars fortlevnad. Liksom Presstödsnämnden anser kommittén också att ett utvecklingsstöd inte skall vara en permanent åtgärd och att tidningsföretagen inom sin ordinarie budget bör planera och genomföra sina nyinvesteringar när behoven uppstår. Det kan emellertid vara svårt för tidningsföretag att avsätta tillräckligt med medel för att kunna hantera mera kostsamma investeringar. Vid särskilda tillfällen när ny teknik introduceras som på ett väsentligt sätt bidrar till att förbättra tidningsutgivningen eller sänka tid- ningsföretagens kostnader bör därför ett särskilt utvecklingsstöd kunna lämnas.
För att stimulera etablerandet av dagstidningar som riktar sig till invandrare och nationella minoriteter har kommittén presenterat särlösningar, se avsnitten 6.4.3 och 6.4.4. Sammanfattningsvis har kommittén föreslagit att tidningar som inte i huvudsak är skrivna på svenska skall kunna saluföras utomlands och samtidigt kunna berättiga till driftsstöd. På grund av de konventionsåtaganden som Sverige gjort för de nationella minoriteterna har kommittén för dagstidningar som är skrivna på samiska och meänkieli härutöver föreslagit att driftsstödet skall beräknas på hela abonnerade upp- lagan, dvs. även på den del av upplagan som sprids utanför Sverige. Kommittén har bedömt att det utöver dessa förslag nu inte finns utrymme att föreslå några ytterligare särlösningar. För det fall det inom de närmaste åren kan konstateras att de föreslagna åtgärderna inte bidragit till rimliga etableringsvillkor för dagstidningar som inte i huvudsak är skrivna på svenska anser kommittén emellertid att regeringen bör ta initiativ till att öka stimulansåtgärderna inom aktuellt område.
Beträffande möjligheterna att genom ett särskilt stöd stimulera etableringen av elektroniska dagstidningar är kommittén medveten om svårigheterna för dagstidningar som ges ut bl.a. via Internet att locka abonnenter. I praktiken utgör kravet på abonnerad upplaga
261
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
ett avsevärt hinder för elektroniskt distribuerade dagstidningar att bli berättigade till driftsstöd. Den föreslagna sänkningen av gränsen för den abonnerade upplagan från 2 000 exemplar till 1 500 exem- plar bedöms emellertid underlätta etableringen även av elektroniskt distribuerade dagstidningar. Kommittén anser vidare att regelverket avseende presstöd bör vara teknikneutralt. Det skulle enligt kom- mittén föra för långt att inom ramen för presstödssystemet inkludera även massmedier som innehåller ljud och rörliga bilder, se avsnitt 7.6.3. Detta medför emellertid att de möjligheter som en elektronisk distribution medger inte kan utnyttjas fullt ut. Kom- mittén har mot denna bakgrund föreslagit att det under något av de närmaste åren tillsätts en utredning som ges i uppdrag att utifrån ett mediepolitiskt perspektiv utreda konsekvenserna av ett teknik- skifte från distribution av tryckta dagstidningar till distribution av elektroniska dagstidningar. För närvarande finner kommittén alltså att det inte bör införas några särlösningar för att stimulera etableringen av elektroniskt distribuerade dagstidningar. Förslaget att sänka gränsen för den abonnerade upplagan från 2 000 exemplar till 1 500 exemplar bedöms tillräckligt för att stimulera etableringen av nya dagstidningar oavsett distributionsmetod.
En övergång från distribution av tryckta dagstidningar till en elektronisk distribution av dagstidningar i större skala skulle inne- bära att ett par etableringshinder på dagspressmarknaden undan- röjs. Dagstidningarnas distributionskostnader skulle sänkas och dagstidningsföretagens beroende av egna tryckerianläggningar skulle minska. En elektronisk distribution av dagstidningar som ett konkurrenskraftigt alternativ till distribution av tryckta dagstid- ningar kan också bidra till en ökad räckvidd av dagstidningar. Kommittén menar därför att det finns skäl för staten att stimulera dagstidningsföretag som ger ut tryckta dagstidningar att inleda försöksverksamhet med elektronisk distribution av dagstidningar. Kommittén anser att ett sådant stöd bör ges formen av ett tillfälligt distributionsstöd och förslaget utvecklas nedan under rubriken
Tillfälligt distributionsstöd.
Vid bedömningen av om det finns ytterligare behov av stöd för att stimulera samverkan mellan tidningsföretag, t.ex. tryckerisam- verkan, framgår det av uppgifterna i avsnitt 5.3 att ett flertal stöd som syftat till att stimulera konkurrerande tidningsföretag att utveckla olika former av samverkan haft begränsad effekt. Endast på områden där dagstidningsföretagen själva kunnat identifiera klara vinster med ett samarbete har samverkan kommit till stånd.
262
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
Samdistribution av dagstidningar är ett sådant område. Det är klart att tryckerisamarbeten mellan konkurrerande tidningsföretag skulle kunna innebära stora samordningsvinster. Ett avsevärt hinder för att åstadkomma sådana samarbeten ligger emellertid i svårigheterna för tidningsföretagen att komma överens om press- läggningstider. Det tidningsföretag som får trycka sin tidning sist får ett konkurrensövertag genom att tidningsföretaget får en senare pressläggningstid. Alternativet för tidningsföretagen att komma i åtnjutande av rationaliseringsvinster på tryckerisidan har snarast varit att genomföra olika strukturaffärer. Den bedömning kom- mittén gör är att ett stöd måste uppgå till förhållandevis höga belopp för att stimulera konkurrerande dagstidningsföretag att samverka på tryckeriområdet på områden där tidningsföretagen hittills inte själva identifierat fördelar med sådan samverkan. Kom- mitténs bedömning är att det nu inte finns utrymme för ett sådant stöd. Om det i framtiden visar sig att det i något eller några fall krävs ett statligt stöd för att en pressinvestering som är nödvändig för att etablera tryckerisamverkan skall komma till stånd anser kommittén att Presstödsnämnden i sin årliga anslagsframställning bör kunna begära medel för detta. Inte heller i övrigt har kom- mittén identifierat något område där ett statligt stöd inom de begränsade budgetramar kommittén arbetat inom skulle stimulera till ökade samordningsvinster mellan konkurrerande dagstidnings- företag. Kommittén har därför valt att inte presentera några ytter- ligare direkta stöd inom detta område.
Tillfälligt distributionsstöd
Kommitténs förslag: Ett tillfälligt distributionsstöd bör införas för att stimulera dagstidningsföretag att inleda försöksverksamhet med elektronisk distribution av dagstidningar som ett alternativ till distribution av tryckta dagstidningar. Syftet med stödet bör vara dels att sänka dagstidningsföretagens kostnader för paketering och utsändning av tidningsinnehållet, dels att sänka abonnenternas investeringskostnader för de tekniska hjälpmedel som krävs för att ta emot tidningsföretagets utsändningar av tidningsinnehållet.
Distributionen av tryckta dagstidningar utgör en av de enskilt största kostnadsposterna för ett dagstidningsföretag. Åtgärder som sänker distributionskostnaderna bidrar till att tidningsföretagen får
263
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
utökade möjligheter att hävda sig i konkurrensen på massmedie- marknaden samt att etableringshindren för nya dagstidningar minskar. Sänkta distributionskostnader bidrar också till att räck- vidden av dagstidningar kan bibehållas på en fortsatt hög nivå.
I reella tal har stöden till dagspressen minskat sedan
Eftersom kommitténs uppdrag rört frågor om hur mångfalden på dagspressmarknaden skall kunna stärkas och hur dagstidnings- läsningen skall kunna främjas, har ett centralt led i kommitténs arbete varit att finna åtgärder som stimulerar en kostnadseffektiv och konkurrensneutral tidningsdistribution. Kommittén har därvid bl.a. föreslagit en utvidgning av tillämpningen av likaprisprincipen inom ramen för en presstödsberättigad samdistribution, se av- snitt 4.2.3. Vidare har kommittén föreslagit att det i presstöds- förordningen inrättas ett särskilt distributionsstöd vars syfte skall vara att sänka dagstidningsföretagens kostnader för särskilt kostsam tidningsdistribution inom ramen för en presstöds- berättigad samdistribution, se avsnitt 4.3.4. Kommittén har också framhållit vikten av att det kan inledas en försöksverksamhet avseende samdistribution av oadresserade tidningar och tidskrifter och adresserade försändelser, se avsnitt 4.2.3. Den bedömning som kommittén gjort och som också berörts i kommitténs delbetän- kande är emellertid att det inte finns någon lösning som på ett mera genomgripande sätt skulle kunna sänka tidningsföretagens kost- nader för distribution av tryckta dagstidningar. Härav följer att olika åtgärder som stimulerar samdistribution eller bidrar till att sänka dagstidningsföretagens kostnader för tidningsdistribution i grunden inte leder till att problemet med den kostsamma tid- ningsdistributionen upphör.
En lösning som på ett genomgripande sätt skulle sänka dags- tidningsföretagens distributionskostnader vore att distribuera dags- tidningarna elektroniskt till abonnenterna. Elektronisk distribution av tidningar sker redan i dag i stor omfattning via t.ex. Internet. De tekniker för elektronisk distribution som används i dag kan emellertid inte ses som något alternativ till distribution av tryckta
264
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
dagstidningar. Snarare får de ses som kompletterande distributions- metoder. Detta hänger samman med att de tekniska hjälpmedel som används för mottagning av elektroniskt distribuerade dags- tidningar hittills inte kan mäta sig med en tryckt papperstidning ifråga om användarvänlighet, läsbarhet, bekvämlighet, pris, etc. Den tekniska utvecklingen fortgår emellertid i rask takt och det fanns hösten 2005 s.k. elektroniskt papper, läsplattor, utvecklade för kommersiellt bruk. Dessa tekniska hjälpmedel besitter ett flertal av de egenskaper som abonnenter i allmänhet uppskattar hos tryckta papperstidningar. De är användarvänliga, oömma och lätta att ta med sig i olika sammanhang. De kan också bidra till mervärden för läsarna bl.a. genom möjligheter till uppdatering och olika visnings- alternativ av det redaktionella innehållet. De nyutvecklade tekniska hjälpmedlen som fanns tillgängliga på marknaden hösten 2005 bedöms emellertid ännu inte hålla sådan kvalitet att de kan kon- kurrera med en tryckt papperstidning, bl.a. saknar de möjlighet till återgivande av färg. Enligt gjorda prognoser kommer det dock att finnas till tryckta dagstidningar konkurrenskraftiga alternativ ute på marknaden inom något eller några år.
Genom den tekniska utvecklingen öppnas nya möjligheter för dagstidningsföretagen att sänka sina distributionskostnader. Om dagstidningarna kan distribueras elektroniskt till abonnenterna skulle stora besparingar kunna göras i distributionsledet. Elektro- nisk distribution av dagstidningar i stor skala skulle vidare innebära att dagstidningsföretagen inte skulle vara lika beroende av tillgång till tryckerianläggningar som i dag. En utveckling i riktning mot elektronisk distribution av dagstidningar i större skala innebär där- med att två av de största hindren för att etablera nya dagstidningar på dagspressmarknaden undanröjs.
Det finns en stor medvetenhet inom tidningsbranschen om vilka möjligheter den tekniska utvecklingen kan föra med sig. Vid ett par av kommitténs sammanträden och även under det löpande arbetet inom kommittén har branschföreträdare lyft fram elektronisk distribution som en av de mera centrala framtidsfrågor branschen måste ta itu med. Tidningsutgivarna har bedrivit och bedriver en rad projekt med inriktning på elektronisk distribution av dagstid- ningar. Ett av projekten som Tidningsutgivarna medverkar i, Digi- News, beskrevs hösten 2005 på Tidningsutgivarnas hemsida på följande sätt:
DigiNews är ett europeiskt forsknings- och utvecklingsprojekt kring digital distribution och konsumtion av framtidens tidning. Projektet är
265
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
godkänt av det europeiska organet ITEA och finansieras i Sverige till en del av VINNOVA. Den svenska delen av DigiNews, ”Digi- News.se”, består av KTH, Högskolan i Halmstad och Tidnings- utgivarna. Tidningsutgivarna representerar här sju tidningar: Afton- bladet,
Kommittén har diskuterat elektronisk distribution av dagstidningar i avsnitt 7.6. Den bedömning kommittén gjort är att ett teknik- skifte som innebär att dagstidningarna huvudsakligen kommer att
266
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
distribueras elektroniskt inte kommer att inträffa under den tid som kommittén anser sig kunna överblicka. Prognoser om takten i och inriktningen av den tekniska utvecklingen är emellertid alltid vanskligt att göra. Mot bakgrund av tidigare redovisade uppgifter gör kommittén den bedömningen att det i vart fall inom några år finns tekniska lösningar utvecklade som skulle kunna tillhandahålla en elektronisk distribution av dagstidningar på ett sätt som innebär ett konkurrenskraftigt alternativ till distributionen av tryckta dags- tidningar. Vilket genomslag en elektronisk distribution av dagstid- ningar sedan får på reklam- och publikmarknaden återstår att se. Mot bakgrund av de vinster som ur ett presspolitiskt perspektiv kan göras med elektroniskt distribuerade dagstidningar anser kom- mittén emellertid att staten redan under introduktionsskedet av ny teknik bör uppmuntra dagstidningsföretag att inleda försök med elektronisk distribution av sina dagstidningar genom användning av teknisk utrustning som innebär att de elektroniskt distribuerade dagstidningarna i stort sett kan erbjuda samma fördelar för abon- nenterna som de tryckta dagstidningarna.
Kommitténs inställning är att aktörerna inom tidningsbranschen själva har de bästa förutsättningarna att avgöra hur ett teknikskifte från distribution av tryckta dagstidningar till distribution av dags- tidningar som är avsedda att tas emot av tekniska hjälpmedel bör genomföras. Tidningsbranschen har genomfört och genomför en rad projekt som syftar till att öka kunskaperna om hur en kom- mersiell lansering av elektroniskt distribuerade dagstidningar skulle kunna realiseras. Det gäller t.ex. frågor om val av utformningen av tekniska hjälpmedel, användargränssnitt, utsändningstekniker, m.m. Mot bakgrund härav anser kommittén att det inte finns behov att från statens sida ytterligare stimulera det grundläggande arbetet med att ta fram lämpliga tekniska lösningar och affärsmodeller. Enligt kommitténs mening bör statens stimulans till dagstidnings- företagen att ta fram konkurrenskraftiga alternativ till distribu- tionen av tryckta dagstidningar i stället ges en allmän inriktning. Sammantaget anser kommittén att stimulansåtgärder bör inrik- tas på att sänka tidningsföretagens kostnader i slutledet av en elektronisk distribution, dvs. de merkostnader som tidningsföre- tagen har för själva paketeringen och utsändningen av tidningsinne- hållet till abonnenterna. Avsikten är att tidningsföretagens mer- kostnader som är direkt hänförliga till själva utsändningen av tidningsinnehållet skall ersättas av stödet, och att tidningsföretagen
267
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
själva skall stå för kostnaderna för utveckling av användargränssnitt m.m.
För att abonnenterna skall kunna ta emot elektroniskt distribue- rade dagstidningar på ett sätt som erbjuder samma fördelar som tryckta papperstidningar avseende användarvänlighet m.m. behöver de tillgång till tekniska hjälpmedel som innan det utvecklats en massmarknad kräver förhållandevis stora investeringar. Enligt uppgift från tidningsutgivarna kostade t.ex. en s.k. läsplatta mellan 5 000 kr och 10 000 kr hösten 2005. Den investeringskostnad i ny teknik som abonnenter således måste göra för att kunna ta del av dagstidningar som distribueras elektroniskt som ett alternativ till distribution av tryckta dagstidningar innebär i realiteten ytterligare ett väsentligt hinder för en elektronisk distribution. Abonnenter i allmänhet kan initialt inte antas vara beredda att göra sådana stora investeringar som krävs för att förvärva nödvändiga tekniska hjälp- medel. Statliga stimulansåtgärder för att främja försök med elektronisk distribution bör därför också vara inriktade på att sänka abonnenternas kostnader för investering i de tekniska hjälpmedel som behövs för att ta emot elektroniskt distribuerade dags- tidningar.
Sammanfattningsvis anser kommittén att statliga stimulans- åtgärder för att främja utvecklingen av en elektronisk distribution av dagstidningar som ett alternativ till distribution av tryckta dags- tidningar bör inriktas dels på att sänka dagstidningsföretagens kostnader för slutledet av distributionen, dvs. paketering och ut- sändning av tidningsinnehållet, dels abonnenternas investerings- kostnader för de tekniska hjälpmedel som behövs för att ta emot utsändningarna. Med hänsyn till kommitténs bedömning att det är tveksamt om de tekniska hjälpmedel som i dag finns tillgängliga på marknaden kan tillhandahålla ett konkurrenskraftigt alternativ till tryckta papperstidningar och det är okänt hur reklaminvesterare och publik kommer att ta emot den nya tekniken anser kommittén att staten bör stimulera dagstidningsföretag att inleda försöks- verksamhet med nya elektroniska distributionsmetoder. Stimulans- åtgärderna bör därför vara tidsbegränsade och ges formen av ett tillfälligt distributionsstöd.
På grund av stödets karaktär att stimulera en försöksverksamhet med elektronisk distribution som ett alternativ till tryckta dags- tidningar anser kommittén att stödet endast bör ges till dagstid- ningsföretag som också distribuerar tryckta dagstidningar. Ett huvudsyfte med stödet bör vidare vara att stimulera projekt som
268
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
leder till att erfarenheter om styrkor och svagheter med elektronisk distribution kan klarläggas. På grund av de begränsade resurser som kommittén bedömer kan avsättas för att stimulera nya distribu- tionsmetoder anser kommittén därför att stödet endast bör för- delas till sådana projekt som bedöms kunna få till stånd en försöksverksamhet i något större skala. Först efter att försöks- projekten utvärderats kan det enligt kommitténs mening bli aktuellt att pröva om det bör inrättats ett mera permanent stöd för att stimulera tidningsföretagen att i större skala övergå till att distribuera dagstidningarna elektroniskt.
Stödet presenteras med insikt om de stora besparingar som kan göras med elektronisk distribution. Samtidigt är det klart att dags- tidningsföretagen har gjort betydande organisatoriska och tekniska investeringar med inriktning på tryckta papperstidningar. Det senare kan naturligtvis påverka möjligheterna och intresset hos tidningsföretagen att investera i försöksprojekt som rör elektronisk distribution av dagstidningar. Samtidigt bedömer kommittén att elektronisk distribution som ett alternativ till tryckta dagstidningar på ett ändamålsenligt sätt kan komplettera distributionen av tryckta papperstidningar. Genom elektronisk distribution ges tid- ningsföretagen möjlighet att distribuera sitt tidningsmaterial till abonnenter som i dag inte har möjlighet att få sin tidning distri- buerad tidigt på morgonen eller under samtliga utgivningsdagar. Tidningsföretagen får också utökade möjligheter att locka nya läsargrupper som inte har etablerat någon vana att läsa tryckta dagstidningar. Den bedömning kommittén gör är därför att ett tillfälligt distributionsstöd kan ge tidningsföretagen incitament att inleda en elektronisk distribution av dagstidningar med användande av sådan teknisk utrustning som kan vara ett konkurrenskraftigt alternativ till tryckta dagstidningar.
Enligt kommitténs bedömning skulle en förlaga till ett tillfälligt distributionsstöd kunna vara förordningen (1988:582) om statligt stöd till radio- och kassettidningar. Med stöd av nämnda förord- ning kan statligt stöd lämnas till tidningsföretag för de kostnader som tidningsföretagen har till följd av utgivning av en radio- eller kassettidning. Vidare fördelar Taltidningsnämnden med stöd av förordningen sådana mottagarutrustningar som abonnenterna be- höver för att ta emot radiotidningar.
Genom att utforma ett tillfälligt distributionsstöd enligt en modell som liknar den för radio- och kassettidningar kan stödet bidra till att sänka tidningsföretagens kostnader för att paketera
269
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
och sända ut tidningsinnehåll elektroniskt. Emellertid anser kom- mittén att stimulansåtgärder för att tidningsföretagen skall inleda försöksverksamhet att distribuera sitt tidningsinnehåll elektroniskt som ett alternativ till tryckta dagstidningar inte bör påverka tid- ningsföretagens val av den tekniska utrustning som skall användas. Huvudprincipen bör vara att tidningsföretagen själva avgör vilka tekniska hjälpmedel som skall användas under försöksverksam- heten. Till skillnad från vad som gäller för statligt stöd till radio- och kassettidningar förordar kommittén således att dagstidnings- företagen i princip efter eget val själva ombesörjer inköp och leverans av de tekniska hjälpmedel som abonnenterna behöver ha tillgång till för att kunna ta emot utsändningarna. Tidningsföre- tagens kostnader i denna del bör sedan täckas av stödet upp till en viss nivå. Eftersom kommitténs avsikt med det tillfälliga distri- butionsstödet är att stödja elektronisk distribution av dagstidningar som kan utgöra ett konkurrenskraftigt alternativ till distribution av tryckta dagstidningar bör ett tillfälligt distributionsstöd emellertid endast fördelas till projekt där den elektroniska distributionen utifrån företrädesvis abonnenternas perspektiv i stort sett kan jäm- föras med distributionen av tryckta dagstidningar. Vid prövningen av om stöd skall beviljas leder detta oundvikligen till att viss hänsyn måste tas till de tekniska hjälpmedel som tidningsföretagen plane- rat skall användas. De tekniska hjälpmedel som abonnenterna skall använda för att ta emot dagstidningen bör alltså vara användar- vänliga, oömma och lätta att ta med sig i olika sammanhang samt kunna presentera materialet på ett sätt som påminner om en tryckt dagstidning. Ett annat villkor som bör vara förenat med stödet är att tidningsföretaget förbinder sig att endast använda sig av tek- niska hjälpmedel som är tillverkade utifrån öppna standarder. Det långsiktiga syftet med det tillfälliga distributionsstödet är att undersöka förutsättningarna på massmediemarknaden för elektro- nisk tidningsdistribution i större skala. En sådan utveckling torde förutsätta att de tekniska hjälpmedel som används för att ta emot tidningsinnehållet kan tillverkas till låga kostnader.
För att tillförsäkra att stödet fyller presspolitiskt eftersträvans- värda syften bör storleken på stödet till ett tidningsföretag göras avhängig antalet abonnenter av den elektroniskt distribuerade dagstidningen på motsvarande sätt som i förordningen (1988:582) om statligt stöd till radio- och kassettidningar. Stöd bör därför lämnas med ett visst belopp för varje abonnent på en elektroniskt distribuerad dagstidning. Detta belopp bör vara avpassat på ett
270
SOU 2006:8 |
Etableringsstöd, m.m. |
sådant sätt att det täcker både dagstidningsföretagets kostnader för paketering och utsändning av tidningsinnehållet och tidningsföre- tagets subventioner av de tekniska hjälpmedel abonnenterna be- höver för att ta emot utsändningarna. Det bör därvid vara upp till det stödberättigade tidningsföretaget om abonnentstödet används för att täcka kostnader för utsändning och subventioner av teknisk utrustning till en enskild abonnent eller till flera abonnenter. Ett grundkrav för stödet bör också vara att abonnemangspriset för en elektroniskt distribuerad dagstidning minst motsvarar abonne- mangspriset för en tryckt dagstidning. För att stimulera att även abonnenter som bor i gles- och landsbygdsområden och som inte får sin tryckta dagstidning distribuerad på tidningens samtliga utgivningsdagar skall kunna dra nytta av ett tillfälligt distributions- stöd bör dock utformningen av stödet anpassas härför. På mot- svarande sätt som i förordningen (1988:582) om statligt stöd till radio- och kassettidningar bör således stöd i vissa fall kunna lämnas för abonnemang där abonnemangspriset på den elektroniskt distri- buerade dagstidningen är lägre än abonnemangspriset för den tryckta dagstidningen.
Tidningsföretagens motprestation för att erhålla stödet är att inleda elektronisk distribution av dagstidningar på ett sätt som kan innebära ett alternativ till distribution av tryckta dagstidningar. Härutöver bör tidningsföretagen åta sig att kontinuerligt följa upp distributionen och redovisa hur projektet fortlöper. Tidnings- företagen bör åta sig att göra regelrätta undersökningar av hur väl distributionen faller ut och de fördelar och nackdelar som finns med elektronisk distribution både från tidningsföretagets sida och från abonnenternas sida.
Kommittén föreslår att det för det tillfälliga distributionsstödet avsätts en summa på fem mnkr per år samt att stödet kan fördelas under åren
271
Etableringsstöd, m.m. |
SOU 2006:8 |
de tidningsföretag som är intresserade av att erhålla tillfälligt distributionsstöd bör tidningsföretagen till sina ansökningar om stöd bifoga en utförlig projektbeskrivning. En sådan projekt- beskrivning bör innehålla en uppskattning av kostnaderna för paketering och distribution av tidningsinnehållet, angivande av de tekniska hjälpmedel som abonnenterna skall använda för att ta emot utsändningarna samt en förstudie av intresset på publik- marknaden att abonnera på tidningsföretagets elektroniskt distri- buerade dagstidning som ett alternativ eller, i särskilda fall, ett komplement till en tryckt dagstidning. Tidningsföretaget bör vidare i sin ansökan förbinda sig att fortlöpande utvärdera projektet och tillhandahålla Presstödsnämnden de uppgifter som nämnden behöver för att utvärdera projektet.
Sammanfattningsvis föreslår kommittén följande principmodell för ett tillfälligt distributionsstöd. Ett tidningsföretag kan erhålla stöd för att distribuera sin dagstidning elektroniskt. Stödet får avse endast distribution av dagstidningar för vilka abonnemangspriset motsvarar det abonnemangspris som gäller för tidningsföretagets tryckta dagstidning. Om en abonnent på en tryckt dagstidning inte får tidningen distribuerad under samtliga utgivningsdagar och abonnenten också abonnerar på en elektroniskt distribuerad dags- tidning får dock stöd lämnas om det sammanlagda priset för abon- nemangen är 110 procent av abonnemangspriset för den tryckta dagstidningen. Presstödsnämnden bestämmer storleken på stödet. Stödet för distributionen skall ge full kostnadstäckning för tid- ningsföretaget avseende paketering och utsändning av tidnings- innehållet samt subventioner till abonnenter för tekniska hjälp- medel som behövs för att ta emot utsändningarna. Stöd för distri- butionen får ges med högst 10 000 kr per abonnemang. Stöd till ett tidningsföretag får uppgå till högst två mnkr. Tidningsföretag som beviljats stöd skall ge in en redovisning av intäkter och kostnader för distributionen. Vidare skall tidningsföretaget till Presstöds- nämnden löpande redovisa uppgifter om hur projektet fortlöper, vilka erfarenheter som kan dras av projektet, m.m. Stödet betalas ut i efterhand.
272
6Invandrare och nationella minoriteter
6.1Inledning
Enligt kommitténs direktiv skall kommittén analysera behovet av presstöd till dagstidningar som riktar sig till invandrare och natio- nella minoriteter, se bilaga 1. I förevarande kapitel behandlar kom- mittén nyssnämnda uppdrag. I avsnitt 6.2 ges en översikt över den svenska minoritets- och integrationspolitiken. Uppgifter om mediesituationen för dessa grupper, m.m., återfinns i avsnitt 6.3. Slutligen redovisas kommitténs överväganden och förslag i av- snitt 6.4.
6.2En översikt över den svenska minoritets- och integrationspolitiken
6.2.1Den svenska minoritetspolitiken
Minoritetspolitiken är sedan år 2000 ett eget politikområde och den grundas på riksdagens beslut hösten 1999 om åtgärder för de nationella minoriteterna och inriktningen av en minoritetspolitik (prop. 1998/99:143 Nationella minoriteter i Sverige, bet. 1999/2000:KU6, rskr. 1999/2000:69). Målet för den svenska minoritetspolitiken fastställdes av riksdagen hösten 2000 och det gäller sedan budget- året 2001 (prop. 2000/01:1 Budgetpropositionen för 2001, utg.omr. 8, bet. 2000/01: SfU2, rskr. 2000/01:72). Målet är att ge skydd för de nationella minoriteterna och stärka deras möjligheter till inflytande samt stödja de historiska minoritetsspråken så att de hålls levande.
273
Invandrare och nationella minoriteter |
SOU 2006:8 |
Grunderna för den svenska minoritetspolitiken
I den proposition som lade grunden för den svenska minoritets- politiken (prop. 1998/99:143) föreslog regeringen att riksdagen skulle godkänna att Sverige ratificerade dels Europarådets euro- peiska stadga om landsdels- eller minoritetsspråk (minoritets- språkskonventionen), dels Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter (ramkonventionen). Vidare föreslog regeringen att riksdagen skulle anta två nya lagar, dels lagen om rätt att använda samiska hos förvaltningsmyndigheter och domstolar, dels lagen om rätt att använda finska och meänkieli hos för- valtningsmyndigheter och domstolar. Enligt regeringen skulle åt- gärderna innebära att Sveriges nationella minoriteter och deras språk erkändes samt att minoritetsspråken gavs det stöd som behövdes för att de skulle hållas levande.
I det följande redogörs det för innehållet i regeringens pro- position och konventionerna i de delar som bedömts vara av sär- skilt intresse för kommitténs arbete. En mera heltäckande redo- görelse för Sveriges samtliga åtaganden när det gäller rättigheter för minoriteter återfinns t.ex. i betänkandet SOU 2005:40 Rätten till mitt språk förstärkt minoritetsskydd som överlämnades av Utred- ningen om finska och sydsamiska språken i maj 2005 och som också innehåller minoritetsspråkskonventionen och ramkonven- tionen i fulltext.
Regeringen anförde i propositionen att vårt lands etniska och kulturella mångfald har lång historisk tradition och att flera av de grupper som under lång tid utgjort minoriteter i Sverige aktivt värnat om den egna gruppens kultur och språk varigenom dessa kulturer och språk än i dag utgör en levande del av det svenska samhället. De minoritetsgrupper regeringen pekade ut var samerna, samt tornedalingarna, sverigefinnarna, romerna och judarna. Gemensamt för dessa grupper var enligt regeringen att de har befolkat Sverige under lång tid samt att de utgör grupper med en uttalad samhörighet med egen religiös, språklig eller kulturell tillhörighet och en vilja att behålla sin identitet.
Regeringen bedömde att en grund borde läggas för en samlad svensk minoritetspolitik med inriktning på skydd för de nationella minoriteterna och de historiska minoritetsspråken. Det innebar att Sveriges nationella minoriteter borde erkännas och kunskap spridas om deras språk och kultur och om deras bidrag till landets historia.
274
SOU 2006:8 |
Invandrare och nationella minoriteter |
Det innebar också att minoritetsspråken borde erkännas och ges det stöd som behövs för att de skall hållas levande.
Regeringen konstaterade att internationella organisationer, som FN och Europarådet, sedan
I fråga om minoritetsspråkskonventionen och ramkonventionen, vilka alltså båda utarbetats av Europarådet, fann regeringen att de bygger på insikten att det i dag finns ett stort antal minoriteter i Europa som levt i Sverige sedan lång tid och som har ett eget språk och en egen kultur. Konventionerna, vilka är de första juridiskt bindande multilaterala instrumenten med inriktning på nationella minoriteter, utgjorde enligt regeringens mening en god grund för en minoritetspolitik i Sverige.
Regeringen föreslog således att Sverige skulle ratificera både minoritetsspråks- och ramkonventionen. I inledningen till mino- ritetsspråkskonventionen uttalas följande:
De medlemsstater i Europarådet som har undertecknat denna stadga beaktar att Europarådets mål är att uppnå en ökad sammanhållning mellan dess medlemmar, särskilt för att värna om och förverkliga de ideal och principer som utgör deras gemensamma arv; anser att värnan- det om historiska landsdels- och minoritetsspråk i Europa, av vilka samliga hotar att småningom utslockna, bidrar till att upprätthålla och utveckla Europas kulturella rikedom och traditioner; anser att rätten att använda landsdels- eller minoritetsspråk i det privata och offentliga livet är en omistlig rättighet som stämmer överens med principerna i Förenta nationernas internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter och med andan i Europarådets konvention an- gående skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande fri- heterna; beaktar det arbete som utförs av Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa och särskilt slutakten från Helsingfors 1975 och dokumentet från Köpenhamnsmötet 1990; betonar värdet av mellankulturell miljö och flerspråkighet och anser att skydd och främ- jande av landsdels- eller minoritetsspråk inte skall gå ut över de officiella språken och behovet att lära dessa; är medvetna om att skydd och främjande av landsdels- eller minoritetsspråk i olika länder och regioner i Europa utgör ett viktigt bidrag till uppbyggandet av ett Europa som vilar på demokratiska principer och kulturell mångfald inom ramen för nationell suveränitet och territoriell integritet; beaktar de särskilda förhållandena och historiska traditionerna i olika regioner av de europeiska staterna.
275
Invandrare och nationella minoriteter |
SOU 2006:8 |
Minoritetsspråkskonventionen innehåller fem delar, som rör bl.a. definition av landsdels- eller minoritetsspråk och territoriellt obundna språk, uppgifter om praktiska åtgärder och vilka åtagan- den som konventionsstaterna kan göra, de åtagande som de rati- ficerande staterna skall göra samt övergripande mål och principer för samtliga språk som en stat bedömt vara minoritetsspråk. Upp- byggnaden av konventionen innebär att de ratificerande staterna ges visst utrymme att välja vilka artiklar som skall ratificeras och vilken ambitionsnivå som staten skall inta.
Till skillnad från ramkonventionen innehåller minoritetsspråks- konventionen bestämmelser om vilka kriterier som ligger till grund för att ett språk skall behandlas som ett minoritetsspråk. Av artikel 1 framgår att ett landsdels- eller minoritetsspråk skall ha använts av hävd i ett visst territorium inom en stat av medborgare i staten, och att det skall vara annorlunda än det officiella språket. Språket skall också talas av tillräckligt många personer. Även om ett språk inte kan uppfylla kravet på historisk geografisk anknytning kan det omfattas av vissa av konventionens bestämmelser såsom ett terri- toriellt obundet språk.
Regeringen uttalade att de nationella minoriteterna i Sverige är samer, sverigefinnar, tornedalingar, romer och judar. De språk som regeringen föreslog skulle få status som minoritetsspråk var meänkieli (tornedalsfinska) och finska, samiska, romani chib och jiddisch. Regeringen angav att det fanns flera skäl att behandla meänkieli som ett eget språk. Likaså fanns det enligt regeringen starka skäl som talade för att behandla samiska och romani chib som egna språk vid en ratificering, även om det konstaterades att dessa språk talas i flera varieteter. Av dessa skulle samiska, finska och meänkieli såsom språk med en historisk geografisk bas omfattas av konventionens bestämmelser i både del II och del III. Romani chib och jiddisch skulle som territoriellt obundna språk omfattas av bestämmelserna i del II. De nationella minoriteterna i Sverige skulle erkännas genom att de nämndes vid namn i samband med ratifikationen.
Konventionens artikel 7, mål och principer, som är en obliga- torisk bestämmelse, föreskriver följande:
I fråga om landsdels- eller minoritetsspråk inom de territorier där sådana språk används, och i enlighet med situationen för varje språk, skall parterna bygga sin politik, lagstiftning och praxis på följande mål och principer: 1 a) erkännande av landsdels- eller minoritetsspråk som uttryck för kulturell rikedom, b) respekt för det geografiska området
276
SOU 2006:8 |
Invandrare och nationella minoriteter |
för varje landsdels- eller minoritetsspråk för att trygga att gällande eller ny administrativ indelning inte utgör hinder mot främjande av ifrågavarande landsdels- eller minoritetsspråk, c) behov av beslutsam- ma åtgärder för att främja landsdels- eller minoritetsspråk i syfte att skydda dem, d) underlättande och/eller uppmuntran av användning av landsdels- eller minoritetsspråk i tal och skrift i det offentliga och privata livet, e) upprätthållande och utveckling av förbindelser inom de områden som omfattas av denna stadga mellan grupper som använder ett landsdels- eller minoritetsspråk och andra grupper i samma stat som använder ett språk som brukas i identiskt samma eller liknande form, samt upprättande av kulturella förbindelser med andra grupper i staten som använder andra språk, f) tillhandahållande av lämpliga former och medel för undervisning i och studier av landsdels- eller minoritetsspråk på alla vederbörliga nivåer, g) tillhandahållande av möjligheter för dem som inte talar ett landsdels- eller minoritetsspråk som bor i det område där ifrågavarande landsdels- eller minoritets- språk används, att lära sig detta om de så önskar, h) främjande av stu- dier och forskning om landsdels- eller minoritetsspråk vid universitet eller motsvarande läroanstalter, i) främjande av transnationellt utbyte i lämpliga former inom de områden som omfattas av denna stadga för de landsdels- eller minoritetsspråk, som används i identiskt samma eller liknande form i två eller flera stater. 2. Parterna förbinder sig att, om så inte redan har skett, avskaffa alla oberättigade åtskillnader, undantag, restriktioner eller preferenser som gäller användning av ett landsdels- eller minoritetsspråk och som syftar till att motverka eller äventyra dess fortbestånd eller utveckling. Vidtagande av särskilda åtgärder till förmån för landsdels- eller minoritetsspråk som syftar till att främja likhet mellan användarna av dessa språk och resten av be- folkningen, eller som tar behörig hänsyn till deras särskilda förhållan- den, skall inte betraktas som diskriminering mot dem som brukar mera allmänt använda språk. 3. Parterna förbinder sig att med lämpliga åtgärder främja ömsesidig förståelse mellan alla språkliga grupper i landet och särskilt verka för att respekt, förståelse och tolerans med avseende på landsdels- eller minoritetsspråk inkluderas bland målen för olika slag av undervisning och utbildning i sina länder samt att uppmuntra massmedia att sträva mot samma mål. 4. Vid fastläggande av sin politik i fråga om landsdels- eller minoritetsspråk skall parterna ta hänsyn till de behov och önskemål som uttrycks av de grupper som använder sådana språk. De uppmuntras att i mån av behov upprätta organ för att ge råd till myndigheterna i alla frågor som sammanhänger med landsdels- eller minoritetsspråk. 5. Parterna förbinder sig att i vederbörliga delar tillämpa principerna i punkt 1 4 ovan på territoriellt obundna språk. I fråga om dessa språk skall emellertid arten och omfattningen av de åtgärder som skall vidtas för att verkställa denna stadga bestämmas på ett flexibelt sätt, med beaktande av behoven och önskemålen hos de grupper som använder ifrågavarande språk och med respekt för deras traditioner och egenart.
277
Invandrare och nationella minoriteter |
SOU 2006:8 |
Artiklarna 8 14 preciserar staternas åtaganden på en rad olika områden såsom utbildning, rättsväsende, kulturell verksamhet och utbyte över gränserna. Även åtaganden inom massmedia preciseras. Bestämmelser härom återfinns i artikel 11. De bestämmelser som Sverige ratificerat i denna del är här kursiverade och Sveriges rati- ficering omfattar språken samiska, finska och meänkieli i samtliga fall förutom 11.1.c.i), som endast omfattar finska:
1. Parterna förbinder sig till följande för dem som använder landsdels- eller minoritetsspråk inom de territorier där dessa språk brukas, i enlighet med situationen för varje språk, i den utsträckning som de offentliga myndigheterna är direkt eller indirekt behöriga, har be- fogenhet eller inflytande härvidlag och under respekterande av prin- cipen om massmedias oberoende och självständighet, a) i den mån radio och tv står i det offentligas tjänst: i) att tillse att minst en radiostation och en
278
SOU 2006:8 |
Invandrare och nationella minoriteter |
straff som lagen föreskriver och som är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle, i den nationella säkerhetens, den territoriella integritetens och den allmänna säkerhetens intresse för att förebygga oordning och brott, skydda hälsa eller moral, skydda annans goda namn och rykte och rättig- heter, förebygga avslöjande av uppgifter som har mottagits i förtroende, samt upprätthålla rättsväsendets auktoritet och opartiskhet. 3. Parterna förbinder sig att tillse att de personers intressen som använder lands- dels- eller minoritetsspråk företräds eller beaktas i sådana organ som med stöd av lag kan komma att inrättas med ansvar att garantera frihet och pluralism för massmedia.
Vidare föreslog regeringen alltså att Sverige skulle ratificera ram- konventionen. I inledningen till ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter uttalas följande:
De medlemsstater i Europarådet och övriga stater som undertecknat denna ramkonvention, som beaktar att Europarådets syfte är att uppnå en fastare enhet mellan sina medlemmar för att skydda och förverkliga de ideal och principer som utgör deras gemensamma arv, som beaktar att ett av medlen att förverkliga detta syfte är att upprätthålla och utveckla de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som önskar följa upp den deklaration av stats- och regeringscheferna i Europarådets medlemsstater som antogs i Wien den 9 oktober 1993, som är beslutna att inom sina respektive territorier skydda de nationella minoriteternas fortlevnad, som anser att omvälvningarna i Europas historia har visat att skydd av nationella minoriteter är nödvändigt för stabilitet, demokratisk säkerhet och fred på denna kon- tinent, som anser att ett pluralistiskt och i sann mening demokratiskt samhälle inte endast bör respektera den etniska, kulturella, språkliga och religiösa identiteten för varje person som tillhör en nationell minoritet utan även skapa lämpliga förutsättningar för att göra det möjligt att uttrycka, bevara och utveckla denna identitet, som anser att upprättandet av ett klimat präglat av tolerans och av öppen dialog är nödvändigt för att kulturell mångfald skall kunna bli en källa och en faktor - inte till söndring – utan till berikande för varje samhälle, som anser att förverkligandet av ett tolerant och välmående Europa inte endast beror på samarbete mellan staterna utan även kräver samarbete över gränserna mellan lokala och regionala myndigheter utan att detta inverkar på varje stats författning och territoriella integritet, som be- aktar konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och dess protokoll, som beaktar åtagandena om skydd för nationella minoriteter i Förenta nationernas konven- tioner och förklaringar samt i akterna från Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa, särskilt Köpenhamnsdokumentet från den 29 juni 1990, som är beslutna att definiera de principer som skall respekteras och de skyldigheter som följer av dem i syfte att i med- lemsstaterna och i sådana andra stater som kan bli parter i detta instrument tillförsäkra ett effektivt skydd för nationella minoriteter
279
Invandrare och nationella minoriteter |
SOU 2006:8 |
och de rättigheter och friheter som tillkommer personer som tillhör dessa minoriteter, i enlighet med rättsstatens principer, varvid hänsyn skall tas till staternas territoriella integritet och nationella suveränitet, som är fast beslutna att förverkliga de principer som kommer till uttryck i denna ramkonvention genom nationell lagstiftning och lämp- lig regeringspolitik har kommit överens om bestämmelserna i konven- tionen.
Ramkonventionen är en principdeklaration, vars principer skall förverkligas i konventionsstaterna genom nationell lag och lämplig regeringspolitik. I ramkonventionen återfinns bestämmelser om skydd för språk samt skydd och stöd för minoritetskulturer, tra- ditioner, kulturarv och religion. Ramkonventionen innehåller inte någon definition av vad som kännetecknar en nationell minoritet, men i regeringens proposition uttalas att det under tillkomsten av konventionen framgått att begreppet syftar på grupper med lång- varig anknytning till en stat.
Enligt regeringen borde följande kriterier vara uppfyllda för att en grupp skall betraktas som en nationell minoritet: – Grupp med uttalad samhörighet som till antalet i förhållande till resten av befolkningen har en icke dominerande ställning i samhället. Rege- ringen ansåg att gruppbestämningen inte enbart skulle göras efter gruppens numerära antal utan att också gruppens struktur och sammanhållning skulle vägas in och belysas. – Religiös, språklig, tra- ditionell och/eller kulturell tillhörighet. Endast ett av de uppräknade särdragen skulle enligt regeringen behöva föreligga men de särdrag som gruppen uppvisar skulle i något väsentligt avseende skilja den från majoriteten. – Självidentifikation. Regeringen ansåg här att den enskilde såväl som gruppen skall ha en vilja och strävan att behålla sin identitet. – Historiska eller långvariga band med Sverige. Vad gäller detta kriterium ansåg regeringen att det inte är möjligt att dra någon absolut gräns i år mätt. Regeringens bedömning var dock att endast minoritetsgrupper vars minoritetskultur funnits i Sverige före sekelskiftet uppfyller kravet på historiska eller långvariga band.
De minoriteter i Sverige som enligt regeringen uppfyllde de redovisade kriterierna för en nationell minoritet var samer, sverige- finnar, tornedalingar, romer och judar. Regeringen anförde att dessa grupper tillhör etniska, religiösa eller språkbaserade minori- tetsgrupper med uttalad samhörighet som till antalet i förhållande till resten av befolkningen har en icke dominerande ställning. Vidare konstaterade regeringen att samtliga dessa grupper funnits i Sverige under en längre tid, att flertalet identifierar sig med den
280
SOU 2006:8 |
Invandrare och nationella minoriteter |
grupp de tillhör samt att ett flertal personer inom grupperna arbe- tar aktivt i sina egna organisationer för att bevara gruppens särart.
I fråga om massmedier föreskrivs det i artikel 9 ramkonven- tionen följande:
1. Parterna åtar sig att erkänna att rätten till yttrandefrihet för den som tillhör en nationell minoritet innefattar åsiktsfrihet och frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar på minoritetsspråket utan in- gripande av offentliga myndigheter och oberoende av territoriella gränser. Parterna skall inom ramen för sina rättssystem säkerställa att personer som tillhör en nationell minoritet inte utsätts för diskri- minering när det gäller deras tillträde till massmedia. 2. Bestämmel- serna i punkt 1 skall inte hindra parterna från att utan diskriminering och på grundval av objektiva kriterier kräva tillstånd för
Utformningen av minoritetspolitiken innebar enligt regeringen ett särskilt starkt skydd för de språk som har en historisk geografisk bas. Regeringen konstaterade att Sverige redan uppfyllde många av de bestämmelser som anges i konventionerna genom lagstiftning på vitt skilda områden. Regeringen uttalade samtidigt att regeringen avsåg att vidta en rad rikstäckande åtgärder för att stödja och skydda samtliga nationella minoriteters språk, kultur och historia inom framförallt utbildnings- och kulturområdet.
När det gäller kulturverksamhet bedömde regeringen att de nationella minoriteterna särskilt borde beaktas vid fördelningen av det statliga stödet till litteratur och kulturtidskrifter samt övrig kulturverksamhet. De dåvarande stöden för dessa ändamål borde enligt regeringen ökas med en mnkr från och med år 2000. Regeringen ansåg också att Statens kulturråd borde ges i uppdrag att utreda hur samisk, finsk, tornedalsk, romsk samt judisk kultur skulle få ett tillräckligt utrymme i svenskt kulturliv.
För massmedier gjorde regeringen bedömningen att det vid be- redningen av nya sändningstillstånd för programföretagen i allmän- hetens tjänst, Sveriges Television AB, Sveriges Radio AB och
281
Invandrare och nationella minoriteter |
SOU 2006:8 |
Sveriges Utbildningsradio AB, skulle tas upp frågan om att ge romani chib samma särställning i programverksamheten som redan gavs samiska, finska och meänkieli. Vidare bedömde regeringen att det var väsenligt att dagstidningar på samiska, finska och meänkili gavs tillräckligt stöd. Regeringen ansåg därvid att presstödsreglerna uppfyllde detta krav och kraven i minoritetsspråkskonventionen och ramkonventionen. I anslutning härtill uttalade regeringen att det redan fanns förmånligare villkor för ekonomiskt stöd till dags- tidningar som vänder sig till språkliga minoriteter i presstöds- förordningen (1990:524). Regeringen uttalade att en särskild regel ger möjlighet för en generösare bedömning för utgivning av en dagstidning i Tornedalen under förutsättning att del av innehållet är på finska, att dagstidningar på samiska har möjlighet att få stat- ligt stöd via Sametinget samt att den finskspråkiga dagstidningen, Ruotsin Suomalainen och Haparandabladet, som skrivs på både finska och meänkieli, får presstöd.
Regeringen angav att syftet med de två tidigare nämnda lag- förslagen var att stärka och stödja de nationella minoriteterna och deras språk. Regeringen uttalade att det för vårt demokratiska sam- hälle är av stor betydelse att principerna om
Riksdagen beslutade i december 1999 i enlighet med regeringens förslag. Minoritetsspråkskonventionen och ramkonventionen rati- ficerades av Sverige den 9 februari 2000. Lagen (1999:1175) om rätt att använda samiska hos förvaltningsmyndigheter och domstolar samt lagen (1999:1176) om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar trädde i kraft den 1 april 2000. Nyssnämnd dag trädde också förordningen (2000:86) om statsbidrag till åtgärder för att stödja användningen av samiska, finska och meänkieli i kraft.
282
SOU 2006:8 |
Invandrare och nationella minoriteter |
Omfattningen, utvecklingen och målen för den svenska minoritetspolitiken
I budgetpropositionen för år 2005 (prop. 2004/05:1 Budgetpropo- sitionen för 2005, utgiftsområde 8, Minoritetspolitik) återfinns en redogörelse för bl.a. omfattningen, utvecklingen och målen för den svenska minoritetspolitiken. Som nämndes redan inledningsvis är målet för den svenska minoritetspolitiken att ge skydd för de nationella minoriteterna och stärka deras möjligheter till inflytande samt stödja de historiska minoritetsspråken så att de hålls levande.
Regeringen uttalade i budgetpropositionen att bestämmelserna i Europarådskonventionerna – minoritetsspråkskonventionen och ramkonventionen – har utgjort en grund för den svenska politiken på området samt att regeringen, mot bakgrund av bestämmelserna i dessa båda konventioner, prioriterat insatser inom kultur- och utbildningsområdena samt insatser för att stärka de nationella minoriteternas möjligheter till inflytande i samhällslivet. Genom- förandet av minoritetspolitiken har således enligt regeringen krävt en samordning mellan detta politikområde och andra politikom- råden, såsom kultur- och utbildningsområdena. Regeringen anförde att erfarenhetsutbyte och samverkan med andra länder också ut- gjort en annan viktig del i arbetet att utveckla minoritetspolitiken.
Enligt regeringen kan minoritetspolitiken delas in i tre huvud- områden, – att ge skydd för de nationella minoriteterna, – att stärka möjligheterna till inflytande för de nationella minoriteterna, både kvinnor och män, samt – att stödja de historiska minoritetsspråken så att de hålls levande. Regeringen uttalade också att minoritets- politiken skall genomsyras av jämställdhetsperspektivet.
En viktig del av regeringens minoritetspolitik är enligt rege- ringen att ge skydd för de nationella minoriteterna och det sägs att det i detta ingår att värna om de mänskliga rättigheterna, att vidta åtgärder mot diskriminering och att främja ömsesidig respekt och förståelse mellan personer med olika bakgrund. Regeringen ut- talade att en förutsättning för att uppnå dessa mål är att skydda de nationella minoriteternas fortlevnad och ge dem förutsättningar för att bevara och utveckla sin identitet.
Regeringen angav att det sedan år 2000 finns en arbetsgrupp för att samordna regeringens minoritetspolitik och att den har till uppgift att samordna åtgärder inom minoritetspolitiken, att verka för att minoritetspolitikens mål får genomslag inom olika sak- områden samt att medverka till uppföljning och utvärdering av
283
Invandrare och nationella minoriteter |
SOU 2006:8 |
politiken. Enligt regeringen medverkar arbetsgruppen även i arbetet med att utarbeta rapporter till Europarådet om hur Sverige uppfyller sina åtaganden enligt Europarådskonventionerna.
Som ett led i arbetet för att ge skydd för de nationella mino- riteterna anförde regeringen att ombudsmannen mot etnisk diskri- minering (DO) i november 2001 gavs i uppdrag att under en två- årsperiod genomföra ett särskilt arbete för att förebygga och motverka diskriminering av romer. Uppdraget redovisades till rege- ringen i mars 2004 genom rapporten Diskriminering av romer i Sverige och DO underströk i rapporten behovet av ett individuellt och strukturellt perspektiv samt ett minoritetsperspektiv i frågan om diskriminering av romer. Enligt regeringen bereds rapporten, som bl.a. innehåller ett antal förslag till åtgärder, inom regerings- kansliet. Vidare anförde regeringen att DO för år 2004 tilldelats medel som möjliggör att det särskilda arbetet för att motverka och förebygga diskriminering av romer kan fortsätta under året. DO:s undersökning visade enligt regeringen att det är viktigt att synlig- göra den romska gruppen samt att öka kunskapen om romer och deras situation i samhället. Mot bakgrund härav uttalade regeringen att den inom ramen för minoritetspolitiken skall göra en särskild satsning riktad mot såväl romska ungdomar som ungdomar gene- rellt.
I propositionen återfinns också en redogörelse för olika insatser som vidtagits inom och utanför politikområdet. Det rör bl.a. insatser genom informationskonferenser och samrådsmöten samt framtagande av rapporter, utredningar och samverkan mellan olika länder.
Regeringen uttalade I sina analyser och slutsatser beträffande in- satser på den regionala nivån att resultaten från undersökningar som arbetsgruppen vid Länsstyrelsen i Norrbottens län genomfört visar att användandet av minoritetsspråk i kontakter med dom- stolar och myndigheter är förknippade med vissa svårigheter. Det sägs att användandet försvåras såväl av attityder och värderingar som av språkliga hinder samt att språkkunskaperna hos somliga brukare inte är tillräckliga som en följd av att minoritetsspråken hittills huvudsakligen har varit vardagsspråk i den lokala miljön. Ibland saknas det också viktiga formella ord. Regeringen ansåg att det är angeläget att få djupare kunskap om de enskildas förut- sättningar att utnyttja de rättigheter och möjligheter som lagstift- ningen medför. Vidare uttalade regeringen att informationsinsat- serna behövde förbättras.
284
SOU 2006:8 |
Invandrare och nationella minoriteter |
I fråga om insatser på den rikstäckande nivån bedömde rege- ringen att det för att målet för minoritetspolitiken skall kunna förverkligas krävs att de nationella minoriteternas behov och intressen tillgodoses på flera nivåer i samhällsförvaltningen och att detta gäller såväl statliga myndigheter som kommuner och lands- ting. Enligt regeringen behöver det vidtas fortsatta åtgärder för att öka kunskapen om minoritetspolitiken och för att stimulera till en diskussion om politikens konkreta genomförande på olika nivåer i samhällsförvaltningen, särskilt på den kommunala nivån. Vidare sägs det att det också är angeläget att undersöka om de nationella minoriteterna har fått bättre möjligheter till inflytande utifrån rådande samrådsformer och tilldelade medel för inflytande. Därtill är det enligt regeringen nödvändigt att framöver följa upp de nationella åtgärder som har vidtagits bl.a. inom språk, kultur och utbildning. Regeringens bedömning var därför att det bör bedrivas ett fortsatt arbete för utvärdering av de olika insatserna såväl inom detta politikområde som inom andra berörda politikområden.
Regeringen ansåg att det är väsentligt att minoritetspolitiken genomsyras av ett jämställdhetsperspektiv och att hänsyn tas till kvinnors och mäns olika förutsättningar och behov, men konsta- terade samtidigt att det saknades underlag för att bedöma utveck- lingen ur ett könsperspektiv. Denna fråga skulle därför i större utsträckning tas upp i det fortsatta uppföljnings- och utvärderings- arbetet. Även ett barn- och ungdomsperspektiv skulle beaktas i arbetet. Även om kunskaperna om nationella minoriteter ökat fanns det enligt regeringen fortfarande ett behov av mer kunskap och ökad medvetenhet om de nationella minoriteterna. Rege- ringens slutsats var att verksamheten inom politikområdet under år 2005 borde ha den inriktning som redovisats så att den fortsätter att utvecklas i enlighet med intentionerna i den minoritetspolitiska propositionen och målet för politikområdet.
Beträffande Europarådets rapport om rekommendationer till Sverige om hur genomförandet av konventionen kan förbättras uttalade regeringen att det som ett led i Sveriges uppföljning av minoritetspolitiken skulle komma att äga rum ett seminarium om rekommendationerna och uppföljningen av dessa. Seminariet anges vara ett sätt att bereda möjlighet för information och diskussion kring Europarådets rekommendationer. Presskommittén 2004 noterar i detta sammanhang att Europarådet i beslut den 19 juni 2003 (Council of Europé, Committee of Ministers, Recommen- dation RecChL(2003)1 of the Committee of Ministers on the
285
Invandrare och nationella minoriteter |
SOU 2006:8 |
application of the European Charter for Regional or Minority Languages by Sweden) rekommenderat svenska staten att upp- muntra eller stödja skapandet eller upprätthållandet av åtminstone en dagstidning på samiska och meänkieli.
I sina överväganden anförde regeringen att sex mnkr avsatts som statsbidrag år 2004 till kommunerna och landstinget i Norrbottens län för de åligganden som följer av lagstiftningen om rätt att använda samiska respektive finska och meänkieli hos förvaltnings- domstolar och myndigheter. Enligt regeringen har Länsstyrelsen i Norrbottens län fördelat medlen med utgångspunkt från en upp- skattning av antalet invånare i respektive kommun som talar samiska respektive finska och meänkieli samt kommunernas behov av att vidta åtgärder. Hänsyn har också tagits till att Haparanda och Övertorneå har särskilt hög andel finska medborgare och med- borgare med finska som modersmål. Enligt regeringen har Läns- styrelsen i Norrbottens län för år 2004 även tillförts medel ur anslaget för hanteringen av bidragen till kommuner och landsting samt till en arbetsgrupp vid länsstyrelsen som skall följa upp och utvärdera de regionala åtgärderna. Regeringens bedömning var att Länsstyrelsen i Norrbottens län även bör få medel för sådana insatser år 2005. När det gällde bidraget till organisationer som företräder nationella minoriteter var det regeringens bedömning att det fanns ett behov av ett mer sammanhållet bidragssystem för nationella minoriteter. Därför föreslog regeringen att 2,5 mnkr borde föras till detta anslag från anslaget 10:2 Integrationsåtgärder. Beloppet motsvarade enligt regeringen i huvudsak de medel som utbetalats av Integrationsverket till organisationer som företräder nationella minoriteter inom ramen för integrationsstödet. Förslaget innebar att stödet till minoritetsorganisationerna hanteras samlat inom ramen för minoritetspolitiken. Regeringen föreslog att ett anslag på 10,5 mnkr anvisas för år 2005. För år 2006 och år 2007 borde anslaget enligt regeringen beräknas till 10,5 mnkr respektive år.
6.2.2Den svenska integrationspolitiken
Integrationspolitiken omfattar frågor om lika rättigheter, skyldig- heter och möjligheter för alla oavsett etnisk eller religiös bakgrund, invandrares etablering i det svenska samhället, svenskt medborgar- skap, ersättning till kommunerna för flyktingmottagande, samt
286
SOU 2006:8 |
Invandrare och nationella minoriteter |
åtgärder för att förebygga och motverka etnisk och religiös diskri- minering, främlingsfientlighet och rasism (prop. 2004/05:1, utgifts- område 8). Inom politikområdet finns myndigheterna Integra- tionsverket, ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) och Nämnden mot diskriminering. Integrationspolitiken är sektors- övergripande och berör ett flertal andra politikområden.
Målen för integrationspolitiken fastställdes av riksdagen hösten 1997 (prop. 1997/98:16, bet. 1997/98:SfU6, rskr. 1997/98:68) samt kompletterades 2001 (prop. 2000/2001:01, bet. 2000/01:SfU2, rskr. 2000/01:72). En ytterligare ändring av målen beslutades av riks- dagen i december 2002 (prop. 2002/2003:01, bet. 2002/03:SfU2, rskr. 2002/03:46). I föreliggande avsnitt återfinns en redogörelse för utvecklingen av den svenska integrationspolitiken.
Sverige, framtiden och mångfalden – från invandrarpolitik till integrationspolitik
Grunden för den svenska integrationspolitiken lades fast genom propositionen 1997/98:16 Sverige, framtiden och mångfalden – från invandrarpolitik till integrationspolitik. Regeringen konstaterade inledningsvis att invandrare är ett begrepp som definieras på en mängd olika sätt. Ibland grundar sig definitionen på objektiva förhållanden som t.ex. födelseland eller medborgarskap, men ibland på människors subjektiva kategoriseringar, antingen som en upp- fattning om den egna identiteten eller genom att någon av andra utpekas som invandrare. I det senare fallet kan det enligt regeringen exempelvis handla om en person som talar utmärkt svenska, men med avslöjande brytning eller om någon som uppfattas ha ett osvenskt utseende – synliga minoriteter är ett begrepp som ofta används i andra länder – och som av omgivningen därför beskrivs som invandrare. Vidare konstaterade regeringen att begreppet invandrare inte heller existerar som ett entydigt rättsligt begrepp.
Regeringen anförde att problemen med invandrarbegreppets användning lett till att Statistiska centralbyrån (SCB) och Invand- rarverket tillsammans utformat riktlinjer för hur redovisning av statistik bör ske. Förutom de grundläggande indelningarna efter födelseland, medborgarskap och kön föreslog SCB och Invand- rarverket en indelning av befolkningen i personer med utländsk bakgrund, personer med både svensk och utländsk bakgrund och personer med svensk bakgrund. Bland personer med utländsk bak-
287
Invandrare och nationella minoriteter |
SOU 2006:8 |
grund återfinns de som är utrikes födda samt de som är födda i Sverige, men med två utrikes födda föräldrar. De som har både svensk och utländsk bakgrund utgörs av personer födda i Sverige och med en svenskfödd och en utrikes född förälder. Personer med svensk bakgrund är de som är födda i Sverige och vars bägge föräldrar är födda i Sverige. I riktlinjerna anges också ett antal andra indelningar som ofta är viktiga att göra i statistiska redo- visningar, i synnerhet vad gäller personer med utländsk bakgrund. Det gäller t.ex. bosättningstid i Sverige, grunder för bosättning och ålder. Enligt regeringen bör riktlinjerna bidra till att förändra användningen av begreppet invandrare i de sammanhang då statis- tiska beskrivningar används. Endast den som har fått tillstånd att bosätta sig i Sverige är i den svenska statistiken betraktad som invandrare. Invandrarbegreppet är alltså inte i Sverige, som i vissa andra länder, tillämpligt på asylsökande och andra som väntar på beslut, utan har av tradition kopplats till folkbokföringen i landet.
Utgångspunkterna för den nya integrationspolitiken skulle enligt regeringens bedömning formuleras på så sätt att samhällets etniska och kulturella mångfald borde tas som utgångspunkt för den gene- rella politikens utformning och genomförande på alla samhällsom- råden och nivåer och att politik som riktar sig specifikt till invandrare och grupp borde begränsas till insatser och åtgärder som kunde behövas under den första tiden i Sverige. Som en bakgrund anförde regeringen bl.a. att det är genom den generella politiken och dess styrka som möjligheter ges att på samma sätt som för befolkningen i övrigt påverka invandrares livsvillkor och levnads- förhållanden. Vidare uttalade regeringen att det mot bakgrund av hur invandrarpolitiken kommit att bidra till den felaktiga föreställ- ningen att invandrare är en från svenskar avvikande och homogen grupp är angeläget att framtida säråtgärder riktar sig till invandrare som grupp endast när detta är befogat, dvs. när invandrarskapet är en mer relevant utgångspunkt för åtgärder än andra förhållanden. Därvid ansåg regeringen att det endast är under den allra första tiden i Sverige som det kan finnas skäl att låta själva invandrar- skapet stå i fokus för eventuella åtgärder men att hänsyn även då skall tas till individuella skillnader och behov. Att begränsa sär- åtgärder som riktar sig till invandrare som grupp till den första tiden i Sverige och verka för att den generella politiken utvecklas så att den i större utsträckning tar sin utgångspunkt i mångfalden skulle enligt regeringen bidra till att bryta upp gränsen mellan svenskar och invandrare och ge människor möjlighet att själva välja
288
SOU 2006:8 |
Invandrare och nationella minoriteter |
identitet och framträda som självständiga individer, med egna resurser och med förmåga att ta ansvar för sitt eget liv.
Regeringen föreslog följande mål och inriktning för den framtida integrationspolitiken:
lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund,
en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund, samt
en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund skall vara delaktiga i och medansvariga för.
Det integrationspolitiska arbetet skall särskilt inriktas på att
ge förutsättningar till individers egen försörjning och delaktighet i samhället,
värna grundläggande demokratiska värden och verka för kvinnors och mäns lika rättigheter och möjligheter, samt
förebygga och motverka diskriminering, främlingsfientlighet och rasism
Skälen för regeringens förslag att inte längre tillämpa en utpekande invandrarpolitik var att Sverige blivit ett samhälle med etnisk och kulturell mångfald och många personer med utländsk bakgrund i flera avseenden hade en oacceptabel situation. Enligt regeringen borde politiken bygga på samhällets mångfald och ge kraft att mot- verka och förebygga ett utanförskap och en marginalisering som sammanfaller med etniska gränser. Syftet med den nya integra- tionspolitiken var att skapa lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund och den borde formuleras som en politik som rör hela befolkningen och samhällsutvecklingen i stort. I vid mening var det således de etniska aspekterna och dimensionerna i samhället som integrationspolitiken borde ta sikte på.
Regeringen anförde att lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund borde vara ett övergripande mål för integrationspolitiken samt att det med lika rättigheter och möjligheter också följer lika skyldigheter. Vidare anförde rege- ringen att detta mål är väl förankrat i den svenska, demokratiska traditionen och att det även präglat den hittillsvarande invandrar- politiken. Regeringen poängterade dock att det inte endast är formella rättigheter och möjligheter som avses utan även reella möjligheter och faktiskt resultat. Enligt regeringen behövde alla kunskaper i svenska för att kunna tillgodogöra sig sina rättigheter, fullgöra sina skyldigheter och vara likvärdiga och medansvariga i
289
Invandrare och nationella minoriteter |
SOU 2006:8 |
samhället och regeringen uttalade att betoning av det svenska språkets betydelse inte står i konflikt med respekten för dem som har ett annat modersmål än svenska.
I fråga om integrationspolitikens inriktning uttalade regeringen att de som är i majoritet alltid har ett särskilt ansvar gentemot dem som är i minoritet. För att den generella politiken skall präglas av den mångfald som finns i samhället, borde i princip alla vara med och utforma och ta ansvar för den generella politiken, vilket enligt regeringen kunde ske först om mångfalden återspeglas i samhällets institutioner och de demokratiska beslutsprocesserna.
Mot bakgrund av invandrarbegreppets olika innebörd och rege- ringens bedömning att åtgärder som riktar sig till invandrare som grupp bör begränsas till den första tiden i Sverige, ansåg regeringen att det behövdes en översyn av hur invandrarbegreppet används i olika författningar och uttalade att initiativ kommer att tas till ett sådant arbete. I propositionen utgick regeringen där så var möjligt och lämpligt från de riktlinjer som SCB och Invandrarverket ut- färdat och när regeringen använde begreppet invandrare åsyftades endast personer som faktiskt själva har invandrat. En begränsande faktor för denna användning av begreppet angavs dock vara att statistik, utredningar, rapporter etc. som regeringen använt som underlag för propositionen normalt inte innehöll distinktioner av detta slag.
Regeringens bedömning var att särskilda insatser borde vidtas för att stimulera invandrares delaktighet i samhällsutvecklingen. Regeringen anförde att delaktighet handlar både om deltagande i den formella demokratin och om makt och ansvar i vardagslivet. Enligt regeringen hade det under senare år förts en debatt om hur demokratin skulle kunna utvecklas och förnyas i olika avseenden i syfte att öka möjligheterna för medborgarna att vara delaktiga i samhällsutvecklingen. På kommunal nivå hade det enligt regeringen handlat om hur kommuninvånarna skulle få ett mer direkt inflytan- de och ökade möjligheter att påverka serviceutbudet, men rege- ringen angav att det också handlade om att samhället måste öppna sig för mångfalden.
Regeringen hade låtit studera demokratiutvecklingen, senast i Demokratiutvecklingskommitténs betänkande SOU 1996:162 På medborgarnas villkor. I betänkandet betonades de nya utmaningar som de etablerade demokratiska strukturerna har att möta i framtiden. Det framhålls att den etniska mångfalden hade ökat i befolkningen samtidigt som personer med invandrarbakgrund var
290
SOU 2006:8 |
Invandrare och nationella minoriteter |
underrepresenterade i partiorganisationerna och föreningslivet. Regeringen hänvisade också till att Kommunala förnyelsekommit- tén i sitt betänkande SOU 1996:169 Förnyelse av kommuner och landsting tog upp frågan om representation och redovisade att bland annat personer med invandrarbakgrund var dåligt represen- terade på den lokala nivån.
Regeringen redovisade uppgifter om att naturaliserade svenska medborgare, dvs. tidigare utländska medborgare som förvärvat svenskt medborgarskap, deltagit i kommunala val i betydligt högre grad än utländska medborgare och att dessa tidigare röstat i lika hög grad eller högre än infödda svenska medborgare. Med stöd av SCB:s redovisningar konstaterade regeringen emellertid att valdel- tagandet sjunkit bland dem som nyligen blivit svenska medborgare. Till viss del kunde detta enligt regeringen förklaras med ålders- sammansättningen och att många i väljargruppen kommit från länder med samhällssystem som skiljer sig mycket från det svenska. Att naturaliserade förstagångsväljare deltar i riksdagsvalet i mindre utsträckning än andra förstagångsväljare trots att de är födda och uppvuxna i Sverige var emellertid enligt regeringen svårare att för- klara. Det låga och sjunkande valdeltagandet bland utländska med- borgare kunde enligt regeringen förklaras på flera sätt. En för- klaring som anfördes var att många av dem var unga, ogifta och med kort utbildning, vilket normalt brukar sammanfalla med lågt valdeltagande. En annan förklaring var att vistelsetidens längd spe- lade en stor roll för engagemang och delaktighet i det nya landet. Ytterligare en förklaring var att utländska medborgare utgör en heterogen grupp som ändras kraftigt mellan två val, varvid en del blir svenska medborgare och andra utvandrar samtidigt som gruppen fylls på med nya invandrare. En annan förklaring kunde enligt regeringen vara att uppmärksamheten kring valet till så stor del koncentreras till det nationella valet att kommunalvalen hamnar i bakgrunden. Brist på information och kunskap om politiska partier och politiska frågor och att denna brist hänger samman med språksvårigheter och begränsade kontakter med samhället angavs också hänga samman med lågt valdeltagande. Skillnaden i valdel- tagandet mellan män och kvinnor var enligt regeringen betydligt större bland utländska medborgare än i befolkningen som helhet.
Även om det enligt regeringen kunde finnas rimliga förklaringar till att utländska medborgare har ett lägre valdeltagande än svenska medborgare ansåg regeringen att situationen inte var tillfreds- ställande. Regeringen var djupt oroad över förhållandet att första-
291
Invandrare och nationella minoriteter |
SOU 2006:8 |
gångsväljare som har en utländsk bakgrund röstar i mindre ut- sträckning än andra unga människor, då detta kunde vara tecken på utanförskap. Regeringen uttalade att alla människors kompetens och erfarenheter måste tas tillvara för att en demokrati skall utvecklas. Regeringen ansåg att det var en mycket angelägen upp- gift att öka delaktigheten i samhället, både generellt och i den politiska processen och anförde att ingen skulle behöva stå utanför till följd av bristande kunskaper om de demokratiska traditionerna och om hur det svenska samhället fungerar. Intresset och engage- manget för en fråga började enligt regeringen ofta i vardagslivet. Därför ansåg regeringen att det var viktigt att stimulera lokala initiativ och engagemang. Regeringen pekade på att det genom budgetpropositionen för år 1997 infördes ett anslag för stöd till demokratiutveckling och anförde att syftet med stödet var att stimulera en utveckling av nya former och strukturer för medbor- garnas engagemang, särskilt i utsatta bostadsområden. Den myndighet som skulle ha det övergripande ansvaret för integra- tionspolitiken borde enligt regeringen ges möjligheter att stimulera dem som invandrar till ett ökat deltagande i samhällslivet. I detta syfte föreslog regeringen i budgetpropositionen för år 1998 att medlen för stöd till demokratiutveckling förs från utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid till utgiftsområde 8 Invand- rare och flyktingar. Den myndighet som hade ansvar för integra- tionspolitiken borde enligt regeringen disponera medlen till bl.a. detta ändamål.
Statliga och kommunala myndigheter borde enligt regeringen inom sina respektive ansvarsområden sträva efter att samhällsinfor- mation når alla i befolkningen oavsett härkomst och etnisk bak- grund och att den är anpassad till mottagarnas skilda förutsätt- ningar och behov. Utöver den generella samhällsinformationen ansåg regeringen att det behövdes särskilda informationsinsatser för att tillgodose nyanlända invandrares behov av samhällsinforma- tion.
Regeringen anförde att Sverige i likhet med en rad andra indust- riellt utvecklade länder var på väg in i ett nytt samhälle där infor- mationens och kunskapens betydelse för delaktighet och inflytande i samhället ökar i betydelse. Vidare identifierade regeringen att människor med stigande kunskapsnivå i samhället och ökad tilltro till den egna förmågan ställer högre krav på inflytande och del- aktighet samt vill ha större makt över sitt liv i närsamhället, i arbetslivet och i samhället i stort. Regeringen anförde därvid att det
292
SOU 2006:8 |
Invandrare och nationella minoriteter |
under årens lopp vidtagits olika åtgärder för att sprida information och kunskap och att informationstekniken utnyttjas alltmer till informations- och kunskapsspridning. Utvecklingen av Internet var enligt regeringen ett belysande exempel på detta. Enligt regeringen kan information om världen och lokalsamhället nå alla människors vardagsrum via närradio, lokala
Beträffande det statliga stödet till Stiftelsen Invandrartidningen ansåg regeringen att detta borde avvecklas. Som en bakgrund anför- des det att staten år 1967 beslutat att förbättra informationen till invandrare genom att ge ut en tidning på de vanligaste in- vandrarspråken och att Stiftelsen Invandrartidningen bildats i detta syfte (prop. 1967/68:149, bet. 1967/68:StatsU174, rskr. 1967/68:358). Vidare anfördes det att det under budgetåret 1971/72 också börjat ges ut en svensk version, På lätt svenska. Propositionen om den framtida verksamheten vid Stiftelsen Invandrartidningen (prop. 1987/88:110, bet. 1987/88:SfU24, rskr. 1987/88:301) ledde enligt regeringen till att riksdagen beslutade att verksamheten vid stif- telsen skulle fortsätta, men i delvis nya former. Bestämmelser för tidningsverksamheten infördes i stiftelsens stadgar och i ett avtal mellan staten och stiftelsen. Stiftelsen fick långtgående frihet att själv utforma sitt redaktionella program. Enligt regeringen hade tidningen innan dessa förändringar beslutades genomfört sin verk- samhet utan några större strukturella förändringar, men att verk- samheten genom riksdagens beslut rekonstruerades så att förutsätt- ningarna för en modern tidningsproduktion förbättrades. Bland annat höjdes statsbidraget till tidningen och det tidigare förbudet att ta in kommersiella annonser togs bort. Likaså fick en prenu- merationsavgift tas ut. Syftet med förändringen var enligt rege- ringen att öka stiftelsens möjligheter att arbeta på samma villkor som den övriga tidningsvärlden. Det statliga bidraget beräknades till en veckoutgivning av tidningen på nio språk. Syftet var att tidningen skulle skifta utgivningsspråk när invandringen föränd- rades och ledde till nya språkbehov.
Vid tiden för regeringens proposition utkom tidningen med 44 nummer per år och den gavs ut på finska, arabiska, serbiska/bos-
293
Invandrare och nationella minoriteter |
SOU 2006:8 |
niska/kroatiska, spanska, persiska, polska och engelska. Medel- upplagan för de olika språkeditionerna låg runt 2 000 exemplar. Störst var den finska editionen med cirka 3 400 exemplar och minst den serbokroatiska med cirka 1 300 exemplar. På lätt svenska hade en medelupplaga år 1996 på cirka 19 000 exemplar. Prenumera- tionen på tidningen var starkt subventionerad och kostade 210 kr för På lätt svenska och 170 kr för språkeditionerna. Många prenu- meranter utgjordes av myndigheter och organisationer. En stor del av upplagan av tidningen På lätt svenska användes i
Regeringen anförde att det hade gått 30 år sedan stiftelsen bildades och att stiftelsen under dessa år förvärvat stor erfarenhet av att anpassa och rikta information till invandrare. Den ursprung- liga motiveringen för att ge ut en tidning på flera språk var enligt regeringen att de som var nya i Sverige behövde få information om det svenska samhället på sitt eget språk. Urvalet av språk hade sedan dess ändrats flera gånger för att svara mot de behov som invandringen aktualiserat. Regeringen menade emellertid att In- vandrartidningen bara delvis förmått förändra sin utgivning utifrån de språkbehov som uppkommit allteftersom nya språkgrupper invandrat. Dessutom var antalet tryckta exemplar litet i förhållande till antalet personer från respektive språkområde som fanns i Sverige. De ursprungliga skälen att ge ut tidningen kunde därför enligt regeringen ifrågasättas, både vad gällde tidningens innehåll och läsekretsens sammansättning.
Tidningar på andra språk än svenska fyllde enligt regeringen ett behov både vad gällde information och som språkrör och samlande kraft för den aktuella språkgruppen, men regeringen angav att det kunde