Tillgänglighet, mobil TV samt vissa andra radio- och TV-rättsliga frågor

Till chefen för

Utbildnings- och kulturdepartementet

Genom regeringsbeslut den 8 juni 2000 bemyndigades chefen för Kulturdepartementet att tillkalla en särskild utredare med upp- drag att analysera och överväga behovet av ändringar i framför allt radio- och TV-lagen (1996:844) och lagen (1989:41) om TV-avgift samt föreslå de lagändringar som föranleds av övervägandena (Dir. 2000:43).

Utredningen, som antog namnet Radio- och TV-lagsutredningen, överlämnade i oktober 2001 delbetänkandet Skydd av barn mot olämp- ligt programinnehåll i TV, SOU 2001:84. Därefter entledigades på egen begäran den särskilde utredaren liksom experter och sekre- terare.

Från och med den 1 februari 2003 förordnades hovrättsrådet, vice ordförande, Roberth Nordh att vara särskild utredare.

I arbetet med detta slutbetänkande har som experter deltagit de- partementssekreteraren Ingolf Berg, kanslirådet Magnus Larsson, kanslirådet Eva Lisskar-Dahlgren, ämnesrådet Lars Marén, direktören Cecilia Renfors, chefsjuristen Peter Schierbeck och ämnesrådet Karin Wistrand.

Utredningens sekreterare är sedan den 1 februari 2003 hovrätts- assessorn Katarina Kölfors och sedan den 1 augusti 2005 hovrätts- assessorn Linda Palmenäs. Katarina Kölfors har varit föräldraledig under den tid som arbetet med slutbetänkandet har pågått.

Enligt tilläggsdirektiv (Dir. 2001:11) skulle utredningen ha redo- visat sitt arbete senast den 31 maj 2002. Regeringen beslutade den 13 mars 2003 om ytterligare tilläggsdirektiv (Dir. 2003:30) varige- nom utredningens uppdrag utökades till att omfatta fler frågor. Tiden för redovisning av utredningens överväganden förlängdes till utgången av år 2004. Frågan om tillåten annonstid skulle dock redo- visas före utgången av juni 2003 och frågan om vidaresändningsplik- ten efter det att de analoga marksändningarna har upphört redovisas före utgången av november 2003. Genom ett nytt tilläggsdirektiv

Innehåll

Förkortningar.....................................................................			15
Sammanfattning ................................................................			19
Summary ..........................................................................			39
Författningsförslag .............................................................			61
1	Förslag till lag om ändring i radio- och TV-lagen
	(1996:844) ................................................................................		61
2	Förslag till lag om ändring i lag (2005:365) om ändring
	av radio- och TV-lagen (1996:844) .........................................		87
3	Förslag till förordning om ändring av förordningen
	(1994:729) med instruktion för Radio- och TV-verket.........		89
Uppdraget och dess genomförande ......................................			93
DEL I Vissa villkorsfrågor
1	Nuvarande reglering ...................................................		99
1.1	Inledning...................................................................................		99
1.2	Yttrandefrihetsgrundlagen ......................................................		99
1.3	Radio- och TV-lagen..............................................................		102
	1.3.1	Inledning .....................................................................	102
	1.3.2	Generella innehållsregler ............................................	102
	1.3.3	Innehållsvillkor för sändningstillstånd......................	105
	1.3.4	Sanktioner vid överträdelser ......................................	108

Innehåll SOU 2006:51

	1.3.5	Tillsyn	..........................................................................	113
1.4	Sändningstillståndens utformning.........................................			114
	1.4.1	Inledning......................................................................		114
	1.4.2 Sveriges ....................................Television AB (SVT)			115
	1.4.3 Sveriges ...........................utbildningsradio AB (UR)			115
	1.4.4	TV4 AB ............................................................(TV4)		116
	1.4.5	Övriga ...............................................programföretag		117
2	Upprepade överträdelser .................av innehållsvillkor			119
2.1	Bakgrund.................................................................................			119
	2.1.1	Uppdraget....................................................................		119
	2.1.2	Granskningsnämndens ...............ställningstaganden		120
	2.1.3	Caroline .......................................av Monaco-domen		122
2.2	Innehållsvillkor ..............................................eller lagregler?			124
	2.2.1	Problemformulering ...................................................		124
	2.2.2	Historisk ................................................tillbakablick		125
		2.2.2.1 ....................................................	Radiolagen	125
		2.2.2.2 ..................................................	Satellitlagen	127
		2.2.2.3 ...................................	Radio - och TV - lagen	128
	2.2.3	Överväganden ..........................................och förslag		129
		2.2.3.1 .............Vissa innehållsvillkor blir lagregler		129
		2.2.3.2 .............	Mediets särskilda genomslagskraft	134

2.3Sanktioner vid överträdelser av bestämmelser och

	tillståndsvillkor som reglerar sändningarnas innehåll ..........		138
	2.3.1	Inledning......................................................................	139
	2.3.2 Vilka tillståndsvillkor och bestämmelser bör
		kunna sanktioneras mer effektivt?.............................	139
	2.3.3	Valet av sanktion .........................................................	144
	2.3.4 De närmare förutsättningarna för vites-
		föreläggande och utdömande av vite..........................	146
	2.3.5 Sanktioner vid överträdelser av den nuvarande
		bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTVL................................	147
2.4	Tillsyn .....................................................................................		148
3	Tillämpligheten av tillståndsvillkor på vissa
	sändningar...............................................................		151
3.1	Uppdraget ...............................................................................		151
6

SOU 2006:51 Innehåll

3.2	Sändningstillstånden ..............................................................			151
3.3	Granskningsnämndens ställningstaganden ..........................			152
	3.3.1 Sändningar av sökbar text-TV ...................................			152
	3.3.2 Fråga om ansvarigt programföretag ..........................			153
3.4	Överväganden och förslag.....................................................			154
	3.4.1	Problemformulering ...................................................		154
	3.4.2 Sändningar av sökbar text-TV ...................................			155
	3.4.3 Behövs särskild reglering för övriga sändningar? .....			157
4	Myndighetsmeddelanden ..........................................			161
4.1	Uppdraget...............................................................................			161
4.2	Sändningstillstånden ..............................................................			162
4.3	Granskningsnämndens ställningstagande.............................			162
4.4	Överväganden ........................................................................			163
DEL II Mobil TV
5	TV-sändningar till mobila mottagare – en bakgrund......			169
5.1	Inledning.................................................................................			169
5.2	TV-sändningar i mobiltelefonnätet.......................................			170
5.3	Internet Protocol Datacasting ..............................................			170
	5.3.1	Tekniken bakom IPDC..............................................		171
		5.3.1.1	DVB-H ........................................................	171
		5.3.1.2	Alternativa tekniska lösningar....................	173
	5.3.2 Mobil TV med rundradioteknik idag ........................			174
5.4	Aktörerna på marknaden för mobil TV................................			179
	5.4.1 Programföretagen och deras tillstånd att sända
		digital-TV ....................................................................		179
	5.4.2	Nätoperatörskapet......................................................		181
	5.4.3	TV-operatörer.............................................................		183
	5.4.4	SES Sirius AB ..............................................................		184
	5.4.5	Mobiltelefonoperatörer..............................................		184
	5.4.6 Tillverkare av mobiltelefoner och andra bärbara
		enheter.........................................................................		186
				7

Innehåll SOU 2006:51

5.5	Den framtida utvecklingen av mobil TV i Sverige ...............			187
	5.5.1	Teracoms avsikter .......................................................		187
	5.5.2	Övriga aktörers medverkan........................................		188
	5.5.3 Radio- och TV-verkets synpunkter när det gäller
		utvecklingen av mobil TV...........................................		188
6	Den rättsliga regleringen............................................			189
6.1	Inledning.................................................................................			189
6.2	Radio- och TV-lagen ..............................................................			189
	6.2.1	Tillämplighetsområde .................................................		189
	6.2.2	Regler om tillstånd......................................................		190
		6.2.2.1	Nuvarande reglering ....................................	190
		6.2.2.2	Våra tidigare förslag.....................................	191
	6.2.3 Regler om sändningarnas innehåll i allmänhet ..........			193
	6.2.4 Regler om reklam och annan annonsering ................			194
		6.2.4.1	Nuvarande reglering ....................................	194
		6.2.4.2	Våra tidigare förslag.....................................	197
6.3	Lagen om elektronisk kommunikation.................................			199
	6.3.1	Tillämpningsområdet m.m. ........................................		199
	6.3.2	Tillståndsplikt..............................................................		200
6.4	TV-direktivet ..........................................................................			202
	6.4.1 Bestämmelser om sändningarnas innehåll .................			203
	6.4.2 Bestämmelser om reklam och annan annonsering....			205

6.5Europeiska konventionen om gränsöverskridande

	television (TV-konventionen)...............................................	210
	6.5.1 Bestämmelser om sändningarnas innehåll .................	210
	6.5.2 Bestämmelser om annonser och köp-TV ..................	211
	6.5.3 Bestämmelser om sponsring.......................................	212
7	Överväganden och förslag ..........................................	213
7.1	Inledning.................................................................................	213
7.2	Frekvenstilldelning.................................................................	214

7.3Radio- och TV-lagens tillämplighet på TV-sändningar

till mobila mottagare ..............................................................	215
7.4 Begreppet mobil TV...............................................................	217
8

SOU 2006:51 Innehåll

7.5	Tillståndsfrågor		......................................................................	218
	7.5.1	Tillståndsplikt .............................................................		218
	7.5.2	Tillståndspliktens närmare utformning.....................		221
		7.5.2.1	Val av operatörsmodell ...............................	221
		7.5.2.2 Tillstånd för programföretag och andra
			innehållsleverantörer ...................................	228
		7.5.2.3	Tekniska samordningsfrågor ......................	229
		7.5.2.4 Fri-TV inom mobil TV ...............................		232
		7.5.2.5	Tillståndens giltighetstid.............................	233
7.6	Sändningarnas innehåll ..........................................................			234
	7.6.1	Inledning .....................................................................		234
	7.6.2 Regler om innehållet i allmänhet ...............................			235
	7.6.3 Regler om annonser och sponsrade program............			240

DEL III TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder

8	TV-programmens tillgänglighet för personer med
	funktionshinder ........................................................		251
8.1	Uppdraget...............................................................................		251
8.2	Gällande rätt...........................................................................		251
	8.2.1	Yttrandefrihetsgrundlagen .........................................	252
	8.2.2	Radio- och TV-lagen ..................................................	253
	8.2.3	Sändningstillstånden...................................................	254
	8.2.4	EG-rätten ....................................................................	256
	8.2.5	FN:s standardregler....................................................	257
	8.2.6 En nationell handlingsplan för handikappolitiken ...		257

8.3Hur kan TV-program göras tillgängliga för personer

med funktionshinder?............................................................		258
8.3.1	Textning ......................................................................	258
8.3.2	Teckenspråk ................................................................	259
8.3.3	Störande bakgrundsljud..............................................	260
8.3.4	Syntolkning.................................................................	260
8.3.5	Uppläst textremsa.......................................................	261
8.4 Tillgänglighet i olika programtjänster ..................................		261
8.4.1	SVT ..............................................................................	261
8.4.2	UR ...............................................................................	264
		9

Innehåll SOU 2006:51

	8.4.3	TV4 ..............................................................................		265
	8.4.4	TV3 ..............................................................................		266
	8.4.5	Kanal 5 .........................................................................		266
	8.4.6 Canal+ och C More ...................................................			266
8.5	Fristående företag som tillhandahåller textning...................			267
8.6	Handikappombudsmannens ställningstaganden ..................			268
8.7	Handikapporganisationerna ..................................................			269
	8.7.1	Handikappförbundens samarbetsorgan.....................		269
	8.7.2	Hörselskadades riksförbund ......................................		270
	8.7.3	Sveriges Dövas Riksförbund ......................................		271
	8.7.4	Synskadades riksförbund............................................		271
8.8	TV-programs tillgänglighet i omvärlden...............................			272
	8.8.1	De nordiska länderna..................................................		272
	8.8.2	Storbritannien .............................................................		275
	8.8.3	Irland............................................................................		281
8.9	Överväganden och förslag .....................................................			282
	8.9.1 Skärpt lagstiftning för ökad tillgänglighet.................			282
	8.9.2	Tillgänglighetskrav och yttrandefrihets-
		grundlagen ...................................................................		283
	8.9.3	Den närmare regleringen ............................................		287
		8.9.3.1	Lagteknisk utformning................................	287
		8.9.3.2	Föreskrifternas innehåll ..............................	291
	8.9.4	Jurisdiktion..................................................................		296
	8.9.5	Sanktioner....................................................................		298
DEL IV Övriga frågor
9	Lokal icke-kommersiell TV .........................................			305
9.1	Uppdraget ...............................................................................			305
9.2	Gällande rätt ...........................................................................			306
	9.2.1 Europeiska konventionen angående skydd för de
		mänskliga rättigheterna och de grundläggande
		friheterna .....................................................................		306
	9.2.2	Regeringsformen.........................................................		307
	9.2.3	Yttrandefrihetsgrundlagen .........................................		307
	9.2.4	Radio- och TV-lagen...................................................		309
10

SOU 2006:51 Innehåll

	9.2.5 Direktivet om samhällsomfattande tjänster
		(USO-direktivet)........................................................		311
9.3	Lokal-TV i Sverige .................................................................			313
	9.3.1	Lokala kabelsändarföretag..........................................		313
	9.3.2 Lokal-TV i digitala marknätet....................................			316
	9.3.3 Riksförbundet Öppna Kanaler i Sverige ...................			317
	9.3.4	Uppgifter från lokal-TV-hearingen ...........................		318
9.4	Lokal-TV i Norden ................................................................			318
	9.4.1	Norge...........................................................................		318
	9.4.2	Danmark......................................................................		321
	9.4.3	Finland.........................................................................		323
9.5	Digitaliseringen av näten .......................................................			323
	9.5.1 Vad händer när marknätet blir digitalt? ....................			323
	9.5.2 Vad innebär digitaliseringen av kabelnäten? .............			324
	9.5.3	Digitaliserad produktionsteknik................................		325
9.6	Överväganden och förslag.....................................................			326
	9.6.1 Förutsättningarna för lokal icke-kommersiell TV....			326
		9.6.1.1	Anpassning till USO-direktivet .................	326
		9.6.1.2 Take away-skyldighet för nätinnehavare ...		327
		9.6.1.3 Nätinnehavarnas skyldighet att till-
			handahålla utrymme till de lokala
			kabelsändarföretagen...................................	328
		9.6.1.4 Nät med analog och digital sändnings-
			teknik ...........................................................	329
		9.6.1.5	Delad kanal ..................................................	331
		9.6.1.6 Lokal-TV:s roll i marknätet........................		333
	9.6.2	Verksamhetens benämning ........................................		335
10	Tillstånd att sända närradio.......................................			337
10.1	Bakgrund ................................................................................			337
10.2	Nuvarande reglering ..............................................................			337
10.3	Problemformulering ..............................................................			339
10.4	Begreppet trossamfund..........................................................			339
10.5	Överväganden och förslag.....................................................			340

Innehåll SOU 2006:51

11	Den europeiska konventionen om gränsöverskridande
	television .................................................................		343
11.1	Uppdraget ...............................................................................		343
11.2	Bakgrund.................................................................................		344
11.3	Innehållet i TV-konventionen ...............................................		345
	11.3.1 Definitioner.................................................................		345
	11.3.2 TV-konventionens syfte och tillämpningsområde
	samt grundläggande principer ....................................		346
	11.3.3 Jurisdiktion..................................................................		347
	11.3.4 Rätten till information................................................		350
	11.3.5 Bestämmelser som reglerar sändningarnas
	innehåll.........................................................................		350
	11.3.5.1	Allmänna innehållsregler.............................	350
	11.3.5.2 Rätt till genmäle eller liknande ...................		351
	11.3.5.3 Evenemang av särskild vikt för
		samhället.......................................................	352
	11.3.5.4	Andel europeiska program..........................	353
	11.3.6 Ordningsregler samt regler om rapportering och
	uppföljning ..................................................................		354
	11.3.6.1	Samarbete mellan staterna...........................	354
	11.3.6.2	Den stående kommittén..............................	355
	11.3.6.3	Ändringar av konventionen ........................	355
	11.3.6.4	Överträdelser av konventionen ..................	356
	11.3.6.5	Konfliktlösning............................................	357
	11.3.6.6	Andra internationella överens-
		kommelser och nationell lagstiftning .........	357
11.4	Överväganden och förslag .....................................................		358
	11.4.1 Jurisdiktion..................................................................		358
	11.4.2 Sändningar som förmedlas genom tråd .....................		360
	11.4.3 Allmänna programregler.............................................		363
	11.4.4 Rätten till genmäle eller motsvarande........................		368
	11.4.5 Evenemang av särskild vikt för samhället..................		369
	11.4.6 Andelen europeiska program .....................................		371
	11.4.7 Övriga frågor...............................................................		372
	11.4.7.1	Registrering och information .....................	372
	11.4.7.2 Skall Sverige utnyttja möjligheten att
		hindra vidare spridning av vissa program?...374

SOU 2006:51 Innehåll

12	Genomförandefrågor .................................................	377
12.1	Övergångsbestämmelser........................................................	377
12.2	Ekonomiska konsekvenser....................................................	377
	12.2.1 Konsekvenser för staten.............................................	377
	12.2.2 Konsekvenser för företag...........................................	383
12.3	Andra konsekvenser ..............................................................	383
DEL V Författningskommentar
13	Författningskommentar .............................................	387
13.1	Förslaget till lag om ändring i radio- och TV-lagen
	(1996:844) ..............................................................................	387
13.2	Förslaget till ändring i lag (2005:364) om ändring i
	radio- och TV-lagen (1996:844)............................................	403
13.3	Förslaget till förordning om ändring i förordningen
	(1994:729) med instruktion för Radio- och TV-verket.......	403
Bilagor
1	Kommittédirektiv 2000:43 ....................................................	405
2	Kommittédirektiv 2003:30 ....................................................	421
3	Sändningstillstånd för Sveriges Television AB.....................	433
4	Komplettering av sändningstillstånd för Sveriges
	Television AB.........................................................................	441
5	Sändningstillstånd för Sveriges Utbildningsradio AB .........	445
6	Komplettering av sändningstillstånd för Sveriges
	Utbildningsradio AB .............................................................	451
7	Sändningstillstånd för TV4 AB .............................................	455
8	Komplettering av sändningstillstånd för TV4 AB ...............	463

Förkortningar

a.	anförd, anförda
API	Application Program Interface, tillämpningspro-
	gram, dvs. den del av mjukvaran i en digital-TV-box
	som hanterar bl.a. interaktiva tilläggstjänster
CA	Conditional Access, villkorad tillgång, dvs. krypte-
	ring av ett program eller en tjänst så att leveran-
	tören kan kontrollera tillgången till programmet
	eller tjänsten
Dir.	Direktiv
DMB	Digital Multimedia Broadcast, standard för TV-
	sändningar med rundradioteknik till mobila motta-
	gare som används bl.a. i Sydkorea
DVB	Digital Video Broadcasting, multinationellt utveck-
	lings- och standardiseringsprojekt för digital-TV.
	Även beteckning på TV-system för digitala TV-
	sändningar som i stort är gemensamt för alla distri-
	butionsplattformarna med undantag för vissa skillna-
	der som är nödvändiga med hänsyn till de fysikaliska
	skillnaderna mellan dem. DVB-C betecknar standar-
	den för digitala sändningar i kabelnät, DVB-S stan-
	darden för digitala sändningar via satellit och DVB-T
	standarden för det digitala marknätet
DVB-H	av ETSI fastställd europeisk standard för sändning
	av TV med rundradioteknik till mobila mottagare,
	där H står för ”handheld”
EES	Europeiska ekonomiska samarbetsområdet
EG	Europeiska gemenskapen

Förkortningar SOU 2006:51

EPG	Elektronisk programguide
ETSI	European Telecommunications Standards Institute,
	ett europeiskt standardiseringsorgan
EU	Europeiska unionen
Europa-	Europeiska konventionen d. 4 nov. 1950 om skydd
konventionen	för de mänskliga rättigheterna och grundläggande
	friheterna
GHz	gigahertz
HRF	Hörselskadades Riksförbund
IP	Internet Protocol, kommunikationsprotokoll som
	handhar adressering och vägval för datapaket i
	Internet och andra IP-baserade nät
IPDC	Internet Protocol Datacasting, teknik för att för-
	medla bl.a. TV-sändningar till mobiltelefoner och
	andra mobila mottagningsenheter
JK	Justitiekanslern
LEK	lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation
LTS	lagen (1998:1553) om trossamfund
MHz	megahertz
PDA	Personal Digital Assistant, handdator, även benämnd
	palmtop
prop.	proposition
PTS	Post- och telestyrelsen
RF	Regeringsformen (1974:152)
RTVL	Radio- och TV-lagen (1996:844)
SDR	Sveriges Dövas Riksförbund
SMS	Subscriber Management System, system för hante-
	ring av betal-TV-abonnemang. Systemet hanterar
	en databas med kund- och abonnemangsinforma-
	tion och kommunicerar med systemet för villkorad
	tillgång för att kunden skall få tillgång till det TV-
	utbud som denne tecknat abonnemang för

SOU 2006:51 Förkortningar

SOU	Statens offentliga utredningar
SR	Sveriges Radio Aktiebolag
SRF	Synskadades Riksförbund
SVT	Sveriges Television Aktiebolag
TV-direktivet	Rådets direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989
	om samordning av vissa bestämmelser som fast-
	ställts i medlemsstaternas lagar och andra författ-
	ningar om utförandet av sändningsverksamhet för
	television, ändrat genom Europaparlamentets och
	rådets direktiv 97/36/EG
TV-	Europarådets konvention om gränsöverskridande
konventionen	television, Strasbourg 5.V.1989, ETS nr 132, med
	tillägg enligt ETS nr 171
UMTS	Universal Mobile Telecommunications, mobiltele-
	fonstandard för den tredje generationens mobiltele-
	foni. Kallas även 3G
UR	Sveriges Utbildningsradio Aktiebolag
USO	Universal Service Obligation, samhällsomfattande
	tjänster
VMA	Viktigt meddelande för allmänheten
YGL	Yttrandefrihetsgrundlagen (1991:1469)

Sammanfattning

Inledning

Radio- och TV-lagsutredningen har fått i uppdrag att på en rad punkter analysera och överväga behovet av ändringar i radio- och TV-lagen (1996:844) samt att föreslå de lagändringar som föranleds av övervägandena.

Efter att ha behandlat ett antal delfrågor i betänkandena Skydd av barn mot olämpligt programinnehåll i TV (SOU 2001:84), Reklamtid i TV (SOU 2003:62), Must carry (SOU 2003:109), Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) och Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) tar utredningen i detta slutbetänkande upp återstående delar av utredningsuppdraget. I betänkandet redovisar vi våra överväganden i frågor som rör uppre- pade överträdelser av innehållsvillkor, tillämpligheten av tillståndsvill- kor på vissa sändningar, myndighetsmeddelanden, lokal icke-kom- mersiell TV och TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder. Dessutom har vi analyserat konsekvenserna av ett svenskt tillträde till den s.k. TV-konventionen i delar som inte har behandlats i betänkandet Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62). Vi redovisar också våra övervägan- den i frågor som rör TV-sändningar till mobila mottagningsenheter och registrerade trossamfunds möjlighet att få tillstånd att sända närradio.

Vissa villkorsfrågor

Uppdraget

För att sända ljudradio- eller TV-program med hjälp av radiovågor på frekvenser under 3 gigahertz krävs tillstånd. Ett sändningstill- stånd får förenas med villkor i den utsträckning som framgår av 3 kap. 1–4 §§ RTVL.

Sammanfattning

SOU 2006:51

Utredningen har haft i uppdrag att föreslå mer kraftfulla åtgärder om ett programföretag vid upprepade tillfällen och på liknande sätt bryter mot sådana tillståndsvillkor som rör innehållet i sändningarna.

Vidare har vi haft i uppdrag att överväga tillämpligheten av till- ståndsvillkor på program som en tillståndshavare sänder ut på ett sätt som inte kräver tillstånd och att därvid lägga fram förslag som gör att samma regler, där det är befogat, kan tillämpas på samtliga sändningar från ett företag oberoende av om sändningarna sker på ett sätt som kräver tillstånd eller på något annat sätt.

Slutligen har vi haft i uppdrag att överväga om det, mot bakgrund av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, bör göras någon änd- ring av bestämmelserna om skyldighet att på begäran av en myn- dighet sända meddelanden av vikt för allmänheten.

Överväganden och förslag

Tillståndsvillkor blir lagregler

Ett antal av de villkor som ett sändningstillstånd får förenas med innebär begränsningar i tillståndshavarnas rätt att avgöra vad pro- grammen skall innehålla. Vissa av dessa s.k. innehållsvillkor, näm- ligen villkor om skyldighet att utöva sändningsrätten sakligt, villkor om skyldighet att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen och villkor om skyldighet att i program- verksamheten respektera den enskildes privatliv, har föreskrivits på identiskt sätt i sändningstillstånden för samtliga programföretag som lyder under svensk jurisdiktion. Tillstånden för de av dessa till- ståndshavare som har rätt att sända reklam har dessutom förenats med villkor som förbjuder diskriminering av annonsörer. Vi anser att det finns sakliga skäl att omvandla villkoren till direkta lagregler. Villkorens generella utformning talar även för detta. Lagreglerna bör enligt vår bedömning omfatta inte bara sändningar som sker med stöd av tillstånd, utan samtliga sändningar som sker på annat sätt än genom tråd.

En förutsättning för att de skyldigheter och förbud som regleras i villkoren skall kunna göras om till generella lagregler är att lag- reglerna kan utformas så att de blir tillräckligt klara och precise- rande. Vi bedömer att så är fallet när det gäller skyldigheten att utöva sändningsrätten sakligt, skyldigheten att respektera den enskildes

SOU 2006:51

Sammanfattning

privatliv och förbudet mot diskriminering av annonsörer. Mot bak- grund härav föreslår vi att det i radio- och TV-lagen införs bestäm- melser som föreskriver att den som sänder TV-program eller andra ljudradioprogram än närradio och lokalradio på annat sätt än genom tråd

1.skall utöva sändningsrätten sakligt, med undantag för sändning av reklam och andra annonser,

2.i programverksamheten skall respektera den enskildes privatliv om inte ett väsentligt allmänt intresse motiverar annat,

3.om han eller hon har rätt att sända reklam och andra annonser, inte får diskriminera annonsörer.

Villkoret om skyldighet att ta hänsyn till mediets särskilda genom- slagskraft har ett vitt tillämpningsområde. Villkorets innebörd för- ändras dessutom med tiden. Vi anser därför inte att det är lämpligt att göra om hela villkoret till en generellt tillämplig lagregel. Där- emot anser vi att det finns skäl att bryta ut de delar av villkoret som tar sikte på våldsskildringar och sexuella framställningar och omvandla dessa till en lagregel. Vi föreslår därför att bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTVL kompletteras med en skyldighet för den som sänder TV- program eller andra ljudradioprogram än närradio och lokalradio på annat sätt än genom tråd att, utöver vad som gäller enligt den nu- varande bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTVL, iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar. Denna bestämmelse är avsedd att tillämpas på sådana våldsinslag och inslag med sexuellt innehåll som enligt Granskningsnämndens för radio och TV nuvarande praxis anses strida mot tillståndsvillkor om skyldighet att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft.

Sanktioner vid överträdelser av bestämmelser och tillståndsvillkor som reglerar sändningarnas innehåll

De villkor om sändningarnas innehåll som ett sändningstillstånd kan förenas med idag kan endast sanktioneras med att den tillståndsha- vare som har åsidosatt villkoret föreläggs att offentliggöra ett av Granskningsnämnden för radio och TV fattat fällande beslut. Vi anser att denna sanktion även fortsättningsvis bör komma ifråga vid enstaka överträdelser av de tillståndsvillkor och delar av till- ståndsvillkor som vi föreslagit skall göras om till lagregler. Vidare

Sammanfattning

SOU 2006:51

föreslår vi att samma sanktion skall kunna tillämpas vid enstaka överträdelser av förbudet mot att sända program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller pornografiska bil- der på tider och sätt som avses i nuvarande 6 kap. 2 § RTVL.

Den del av villkoret om skyldighet att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft som innebär skyldighet att iaktta åter- hållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar har överträtts vid upprepade tillfällen och på likartat sätt. Förelägganden att offentliggöra Gransk- ningsnämndens fällande beslut har således inte avhållit tillstånds- havare från att fortsätta att bryta mot villkoret. Vi anser att detta förhållande ger anledning att införa en möjlighet att ingripa med mer kraftfulla sanktioner vid överträdelser av den föreslagna bestämmel- sen om skyldighet att iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställ- ningar. Vi föreslår därför att Justitiekanslern skall ges möjlighet att utfärda vitesföreläggande mot den som vid upprepade tillfällen och på likartat sätt överträder bestämmelsen.

När det gäller övriga innehållsvillkor och föreslagna lagregler gör vi bedömningen att en mer ingripande sanktion än föreläggande att offentliggöra Granskningsnämndens fällande beslut inte bör komma ifråga.

Tillsyn

Enligt vårt förslag skall Granskningsnämnden för radio och TV få rätt att förelägga såväl den som bryter mot bestämmelsen i nu- varande 6 kap. 2 § RTVL som den som åsidosätter den föreslagna bestämmelsen om skyldighet att iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar att på lämpligt sätt offentliggöra nämndens fällande beslut. Mot bakgrund härav föreslår vi att det huvudsakliga an- svaret för tillsynen över bestämmelserna i 6 kap. 2 § RTVL överförs från Justitiekanslern till Granskningsnämnden. Vidare föreslår vi att nämndens skyldighet att anmäla till JK om en sändning innehåller våldsskildringar och pornografiska bilder i strid med 6 kap. 2 § RTVL utvidgas till att omfatta även sådana våldsinslag och sexuella framställningar som avses i den nya bestämmelsen om skyldighet att iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller vålds- skildringar och avancerade sexuella framställningar.

SOU 2006:51

Sammanfattning

Tillämpligheten av tillståndsvillkor på vissa sändningar

Vi bedömer att det på grund av bestämmelser i yttrandefrihets- grundlagen saknas möjlighet att föreskriva att den som har tillstånd att sända television i marknätet skall vara skyldig att följa sänd- ningstillståndets villkor även om denne sänder i kabelnät.

Vidare bedömer vi att vårt förslag om att vissa av de skyldigheter och förbud som idag kan föreskrivas i tillståndsvillkor görs om till generella lagregler och att dessa lagregler görs tillämpliga på samtliga sändningar som sker på annat sätt än genom tråd i vart fall till viss del tillgodoser behovet av att samma regler skall gälla för en sänd- ning som förmedlas både i marknätet och via satellit. I övrigt anser vi inte att det finns tillräckliga skäl att föreskriva en generell skyl- dighet för den som har tillstånd att sända markbunden television att följa de villkor som tillståndet är förenat med även vid sändning via satellit. Vi föreslår dock att det införs en möjlighet att förena ett tillstånd att sända television i marknätet med villkor om att tillståndets övriga villkor skall gälla även för sådana kompletterande sändningar via satellit som görs för att uppfylla en i sändningstill- ståndet föreskriven skyldighet att sända program till hela landet eller till en viss del av landet.

Myndighetsmeddelanden

Enligt 3 kap. 2 § 5 RTVL får ett sändningstillstånd förenas med villkor om skyldighet att kostnadsfritt sända myndighetsmeddelan- den. Syftet med denna skyldighet är att det skall finnas möjlighet att på ett effektivt sätt underrätta eller varna berörda människor i en nödsituation och att delge allmänheten samhällsnyttig informa- tion.

Såvitt är känt för utredningen har det inte förekommit någon situation där EU:s institutioner och organ inte har kunnat nå ut till den svenska befolkningen med information som är av vikt för allmänheten genom att anlita svenska myndigheter. Vi anser därför inte att Sveriges medlemskap i EU innebär att det finns anledning att ändra bestämmelsen om skyldighet att sända myndighetsmed- delanden.

Sammanfattning

SOU 2006:51

Mobil TV

Bakgrund

Den tekniska utvecklingen har inneburit att det numera är möjligt att förmedla TV-sändningar till mobiltelefoner och andra bärbara mot- tagare. Redan idag sänds TV-program till mobiltelefoner i Sverige via mobiltelefonnät (i de s.k. UMTS- eller 3G-näten). Än så länge består dessa tjänster huvudsakligen av inspelade klipp som startar när tittaren begär det, men möjligheterna att ta emot direktsända TV- program eller inspelat material som vidaresänds på en tidpunkt som avsändaren bestämmer ökar. Parallellt med sändningarna i mobiltele- fonnäten utvecklas olika system för sändning av TV-program till mobiltelefoner med utnyttjande av särskilt anpassad rundradiotek- nik, s.k. IP Datacasting (IPDC).

Utvecklingen av sändning av TV-program med en teknik som är särskilt avsedd för mottagning i mobila mottagningsenheter, nedan benämnt mobil TV, ger upphov till frågor om tillståndsgivning och reglering av sändningarnas innehåll. Vi har sett ett påtagligt behov av en översyn av regleringen på området för att inte utvecklingen skall hämmas och har därför valt att ta upp frågan till behandling.

Överväganden och förslag

Utgångspunkter

Mobil TV skiljer sig i vissa avseenden från traditionell TV. Det för- hållandet att tittaren kan ta med sig TV-mottagaren vart han eller hon vill innebär att sändningarna blir mer lättillgängliga än TV- sändningar som tas emot av traditionella TV-apparater. Å andra sidan har de mobila mottagningsenheterna så små skärmar att de inte kan utgöra en naturlig samlingspunkt för flera personer på samma sätt som den traditionella TV-apparaten. Mycket talar för att de som tittar på TV i en mobiltelefon eller annan mobil mottagningsenhet kommer att följa sändningarna under kortare perioder, t.ex. under resor med allmänna kommunikationer, och att de därför i viss ut- sträckning kommer att efterfråga kortare program, där innehållet är specialanpassat för tillfälligt tittande.

SOU 2006:51

Sammanfattning

Radio- och TV-lagens tillämpningsområde

Radio- och TV-lagen är tillämplig på sändningar av ljudradio- och TV-program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. I enlighet med vad vi har anfört i vårt delbetänkande Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) anser vi att enbart den omständigheten att en sändning tas emot i en mobiltelefon inte medför att sändningen inte utgör ett TV-program. Avgörande för radio- och TV-lagens tillämpningsområde är i stället huruvida sändningen är riktad till allmänheten. Så anses vara fallet om sändningen startas av den som sänder på en tidpunkt som denne bestämmer och riktas till var och en som vill ta emot den.

Mot denna bakgrund bedömer vi att radio- och TV-lagen om- fattar dels TV-sändningar som sänds direkt till mottagaren på en tidpunkt som avsändaren bestämmer, dels uppspelningar av tidigare inspelat material, där innehållet har bestämts av den sändande och där mottagaren ansluter sig till en sändning som har startats på en tidpunkt som avsändaren har bestämt (s.k. “strömmade” program). Vi anser däremot inte att lagen omfattar program som laddas ned av mottagaren och startar på en tidpunkt som mottagaren bestäm- mer.

Tillståndsfrågor

Enligt radio- och TV-lagens nuvarande lydelse krävs det tillstånd för att sända bl.a. TV-program på frekvenser som understiger 3 giga- hertz. Både de TV-sändningar som förmedlas i mobiltelefonnäten och mobil TV med rundradioteknik förmedlas inom det tillstånds- pliktiga frekvensområdet.

Till skillnad från mobil TV som sänds med rundradioteknik ut- nyttjar inte en TV-sändning som skickas via ett mobiltelefonnät något frekvensutrymme som annars skulle kunna tas i anspråk för tradi- tionell rundradio. Vi föreslår därför att det inte skall krävas tillstånd enligt radio- och TV-lagen för att sända program som förmedlas av en radiosändare som enligt 3 kap. 9 § LEK huvudsakligen skall an- vändas för annat än rundradio. Detta innebär att mobil TV som sänds via sådana radiosändare som skall användas för mobila tjänster inte kommer att omfattas av tillståndsplikten.

Sammanfattning

SOU 2006:51

Vi bedömer att det kan finnas en marknad för förmedling av mobil TV med rundradioteknik som har anpassats särskilt för mobil mottagning. Vi föreslår därför att regeringen i beslut om vilket sändningsutrymme och vilka sändningsområden som får upplåtas för TV-sändningar skall ges möjlighet att avsätta särskilt utrymme för tillståndspliktig mobil TV.

I syfte att skapa förutsättningar för största möjliga konkurrens på marknaden för mobil TV anser vi, till skillnad från vad vi tidigare har föreslagit när det gäller traditionell marksänd digital-TV (jfr del- betänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39)), att det utrymme som regeringen avsätter för mobil TV bör fördelas direkt mellan de programföretag som erhåller sändningstillstånd för mobil TV. Sändningsutrymmet skall således inte överlämnas till ett operatörsföretags förfogande, utan det skall stå tillståndshavarna fritt att avtala med valfri operatör om paketering och försäljning av tjänsten till konsumenterna.

Då sändningsutrymmet i marknätet är en begränsad resurs före- slår vi att ett tillstånd att sända mobil TV skall kunna förenas med villkor på samma sätt och i samma utsträckning som ett tillstånd att sända traditionell TV i marknätet.

För att undvika att vissa programtjänster låses till vissa opera- törer och att konsumenterna därigenom tvingas att teckna avtal med flera operatörer för att få tillgång till alla programtjänster de efterfrågar, föreslår vi att ett sändningstillstånd för mobil TV skall kunna förenas med villkor om skyldighet att på icke-diskrimineran- de villkor erbjuda sändningarna till varje operatör som vill erbjuda programtjänsten till sina kunder. Vidare föreslår vi, för att ge möj- lighet att garantera att det ges utrymme för fri-TV inom mobil TV, att ett tillstånd att sända mobil TV skall kunna förenas med villkor om att tillståndshavaren skall erbjuda sina sändningar som fri-TV.

Sändningarnas innehåll

Bestämmelserna i 6 kap. RTVL om sändningarnas innehåll och i 7 kap. RTVL om reklam och andra annonser är tillämpliga även för TV-sändningar till mobila mottagningsenheter. Vi bedömer att de skilda mottagningsförhållandena mellan mobil TV och traditionell TV motiverar att det i viss utsträckning görs undantag från bestäm- melserna i 6 och 7 kap. RTVL när det gäller mobil TV. Vår utgångs- punkt har därför varit att det inte behövs en lika omfattande

SOU 2006:51

Sammanfattning

reglering av innehållet i TV-sändningar som är särskilt anpassade till mobila mottagningsenheter som när det gäller TV i traditionell form.

Mobil TV måste emellertid följa de krav som uppställs i TV-direk- tivet. För att möjliggöra ett svenskt tillträde till den TV-konvention som har utarbetats inom Europarådet bör sändningarna också följa konventionens bestämmelser. Vi bedömer att regleringen i TV- direktivet och TV-konventionen innebär att samtliga bestämmelser om sändningarnas innehåll i 6 kap. RTVL måste gälla för mobil TV på samma sätt som för annan markbunden television.

Då det kan antas att de sändningar som specialanpassas för mobil TV kommer att innehålla flera och kortare TV-program föreslår vi att mobil TV undantas från tillämpligheten av bestämmelsen i 7 kap. 6 § RTVL om minsta sammanlagda annonstid vid ett tillfälle. Vi föreslår vidare att annonser i mobil TV skall få sändas i den utsträck- ning som TV-direktivet och TV-konventionen tillåter reklamsänd- ningar, det vill säga under högst 15 procent av sändningstiden per dygn men högst 12 minuter under en timme mellan hela klockslag.

I övrigt finner vi att bestämmelserna i 7 kap. RTVL bör vara tillämpliga även för mobil TV.

TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder

Uppdraget

Enligt radio- och TV-lagen får villkor för tillstånd att sända TV- program avse skyldighet att utforma sändningarna på ett sådant sätt att de blir tillgängliga för funktionshindrade. För TV-sändningar som inte kräver tillstånd, dvs. sändningar via satellit eller kabel, finns ingen motsvarande bestämmelse.

Villkor med innebörden att TV-program skall göras tillgängliga för funktionshindrade finns i sändningstillstånden för SVT, UR och TV4. För övriga programföretag med tillstånd att sända marksänd TV finns inga sådana villkor.

Utredningen har haft i uppdrag att överväga behovet av lagänd- ringar för att förbättra tillgängligheten till TV-program för personer med funktionshinder.

Sammanfattning

SOU 2006:51

Överväganden och förslag

Skärpt lagstiftning för ökad tillgänglighet

I och med övergången från analog till digital utsändningsteknik ökar möjligheterna att göra TV-programmen tillgängliga för personer med funktionshinder. Den digitala tekniken möjliggör nya metoder för textning, både direkt och pålagd i efterhand. Förutsättningarna för att skapa tillgänglighet för synskadade tittare förbättras genom möjligheterna till syntolkning, där en inspelad röst beskriver vad som syns i bild i ett TV-program under naturliga pauser i dialogen, och uppläst textremsa, där den textremsa som finns i bild läses upp och överförs till tittaren i form av en separat ljudkanal.

De ökade tekniska möjligheterna att utforma tillgängliga TV- program i kombination med betydelsen av att personer med funk- tionshinder ges största möjliga tillgång till innehållet i programmen, innebär enligt vår bedömning att det finns anledning att i radio- och TV-lagen införa krav på att programföretagen skall göra sina sändningar tillgängliga för personer med funktionshinder.

Tillämpningsområde

Vi anser att ökad tillgänglighet är ett så angeläget ändamål att det finns anledning att lagstifta om skyldighet för alla som sänder tele- vision, oavsett om sändningarna förmedlas med stöd av tillstånd eller inte och oavsett vilken utsändningsteknik som används, att tillse att de program de sänder görs tillgängliga för personer med funktionshin- der. Vi bedömer dock att yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser innebär att det inte utan grundlagsändring är möjligt att föreskriva sådana skyldigheter för den som sänder TV-program genom tråd. Enligt våra direktiv omfattar vårt uppdrag inte förslag till grund- lagsändningar. De förslag vi lämnar när det gäller TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder omfattar därför sändningar som förmedlas på annat sätt än genom tråd, dvs. mark- sändningar och satellitsändningar. Då det inte finns några sakliga skäl som motiverar att trådsändningar undantas från skyldigheten att göra TV-programmen tillgängliga för personer med funktionshinder anser vi dock att det finns anledning att överväga en ändring av yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om möjlighet att begränsa etableringsfriheten för trådsändningar. Denna fråga kan lämpligen

SOU 2006:51

Sammanfattning

behandlas inom ramen för Tryck- och yttrandefrihetsberedningens (Ju 2003:04) arbete.

Den närmare regleringen

De bestämmelser som reglerar skyldigheten att göra TV-program- men tillgängliga för personer med funktionshinder bör vara flexibla, så att hänsyn kan tas till programföretagens olika tekniska och eko- nomiska förutsättningar. Kraven bör även kunna ändras från tid till annan, dels om det enskilda programföretagets förutsättningar för- ändras, men också om den tekniska utvecklingen ger anledning att ändra kraven eller att ställa upp nya krav. Samtidigt måste bestäm- melserna vara så klara och tydliga att det står klart för varje person eller företag som sänder TV-program vilka krav just han eller hon har att nå upp till.

Enligt vår bedömning kan ett klart och tydligt men samtidigt flexibelt regelverk skapas genom att det grundläggande kravet på till- gänglighet framgår direkt i lagen och att det därutöver överlämnas åt regeringen eller en av regeringen utsedd myndighet att utfärda närmare föreskrifter om kravet. Vi föreslår därför att det införs en bestämmelse i radio- och TV-lagen som ålägger den som sänder TV- program på annat sätt än genom tråd att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen blir tillgängliga för personer med funktionshinder i den omfattning som regeringen, eller den myndig- het som regeringen bestämmer, föreskriver. Vid bestämmande av på vilket sätt och i vilken omfattning programmen skall göras till- gängliga för personer med funktionshinder skall beaktas program- företagens finansiella förutsättningar, den tekniska utvecklingen av tillgänglighetstjänster inom TV-området och antalet tittare som följer den enskilda programtjänsten.

Även om det enligt förslaget ankommer på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela de närmare före- skrifterna om tillgänglighet lämnar utredningen ett antal riktlinjer utifrån vilka vi anser att föreskrifterna bör utformas.

Vi anser att föreskrifterna bör ålägga programföretagen att förse en viss andel av TV-programmen med textning, teckenspråkstolk- ning, syntolkning och uppläst textremsa. Enligt vår bedömning bör följande slutmål kunna föreskrivas:

Sammanfattning SOU 2006:51

Textning	90 procent av sändningarna skall textas
	inom åtta år från idag

Teckenspråkstolkning	2 procent av sändningarna – eller fyra
	timmar per vecka – skall sändas på tecken-
	språk inom åtta år från idag

Syntolkning	10 procent av sändningarna skall syntolkas
	inom tolv år från idag

Uppläst textremsa	50 procent av de program i vilka det talas
	andra språk än svenska skall förses med
	uppläst textremsa inom åtta år från idag

Härutöver bör det meddelas mer kortsiktiga delmål (exempelvis årliga mål) för de olika tillgänglighetstjänsterna.

Föreskrifterna bör medge undantag från kraven, eller under vissa omständigheter ställa lägre krav på tillgänglighet, för programtjänst- er från programföretag som har begränsade ekonomiska förutsätt- ningar att uppnå kraven eller vars sändningar endast följs av ett litet antal tittare. Det kan också finnas tekniska skäl att undanta vissa programtyper från tillgänglighetskraven, som t.ex. syntolkning av musikprogram och rena nyhetsprogram.

Föreskrifterna bör inte innehålla bestämmelser om att program- företagen skall vara skyldiga att sända program där programinne- hållet är specialanpassat för personer med funktionshinder, som t.ex. nyhetssändningar som har anpassats för personer med lättare förståndshandikapp. Sådana skyldigheter bör i stället alltjämt kunna föreskrivas i tillståndsvillkor. Vi anser därför att den nuvarande möjligheten att förena sändningstillstånd med villkor om skyldig- het att utforma sändningarna så att de blir tillgängliga för personer med funktionshinder bör bibehållas.

Lokal icke-kommersiell TV

Uppdraget

I 8 kap. RTVL finns bestämmelser om skyldighet för innehavare av kabel-TV-nät att vidarebefordra vissa TV-program till de boende. Nätinnehavarna är bl. a. skyldiga att i varje kommun kostnadsfritt tillhandahålla ett särskilt bestämt utrymme för sändningar av TV-

SOU 2006:51

Sammanfattning

program från ett eller flera lokala kabelsändarföretag. Med lokalt kabelsändarföretag avses en juridisk person som har bildats för att bedriva lokala kabelsändningar och som kan antas låta olika intres- sen och meningsriktningar komma till tals i sin verksamhet. Lokala kabelsändarföretag får inte sända reklam.

Utredningen har fått i uppdrag att analysera hur de icke-kommer- siella TV-sändningarna påverkas av digitaliseringen och om förutsätt- ningarna för sådana sändningar kan förbättras genom lagstiftning. I uppdraget ingår även att överväga verksamhetens benämning.

Överväganden och förslag

Anpassning till USO-direktivet

Vi bedömer att skyldigheten att tillhandahålla utrymme för lokala kabelsändarföretag bör anpassas enligt artikel 31 i USO-direktivet. Vi föreslår därför att 8 kap. 2 § RTVL ändras så att den gäller för var och en som äger eller annars förfogar över ett elektroniskt kom- munikationsnät som används för överföring av TV-sändningar till allmänheten genom tråd, om minst 100 av de hushåll som är anslut- na till nätet använder det som sitt huvudsakliga medel för att ta emot TV-sändningar.

Take away-skyldighet

Kravet på att nätinnehavarna kostnadsfritt skall tillhandahålla ut- rymme för sändningar från lokala kabelsändarföretag innebär att nätoperatören inte får ta ut någon avgift för platsen i nätet. Nät- innehavaren har dock inte någon skyldighet att hämta signalen för sändningarna hos det lokala kabelsändarföretaget, s.k. take away- skyldighet, utan de kostnader som uppkommer för att förmedla sändningarna till nätinnehavarens huvudcentral får kabelsändarföre- taget stå för.

Vi anser inte att en lagstadgad take away-skyldighet bör införas, då en sådan reglering dels skulle ge orimliga konsekvenser för de mindre nätinnehavarna, dels skulle innebära en risk för att den för- dyrning av driften av kabelnäten som take away-skyldigheten medför i slutänden belastar de hushåll som är anslutna till näten.

Sammanfattning

SOU 2006:51

Utökat sändningsutrymme

Den pågående digitaliseringen av kabelnäten innebär att flera pro- gramtjänster får plats i näten. Detta skulle kunna motivera att nät- innehavarnas skyldighet att tillhandahålla utrymme för sändningar från lokala kabelsändarföretag utökas till att omfatta mer än en kanal.

Med få undantag används endast en begränsad del av den sänd- ningstid som de lokala kabelsändarföretagen har idag till att distri- buera egenproducerade program i förstagångssändning. Det synes således inte råda någon brist på sändningsutrymme för den som vill förmedla sitt budskap i ett lokalt kabelsändarföretags sändning. Vi anser därför att det för närvarande inte är vare sig nödvändigt eller behövligt att utöka nätinnehavarnas skyldighet att tillhandahålla utrymme för sändningar från lokala kabelsändarföretag.

Nät med analog och digital sändningsteknik

I dagsläget är i vart fall de större kabelnäten helt eller delvis digi- taliserade. De kabeloperatörer som förfogar över de digitaliserade näten sänder emellertid TV-program med både digital och analog teknik.

Bestämmelsen om skyldighet att tillhandahålla utrymme för sänd- ningar av TV-program från lokala kabelsändarföretag i 8 kap. 2 § RTVL kan tolkas som en rätt för den som sänder med både analog och digital teknik att välja huruvida det lokala kabelsändarföretaget skall tilldelas analogt eller digitalt sändningsutrymme.

Enligt vår bedömning bör sändningarna från lokala kabelsändar- företag kunna tas emot av alla hushåll som är anslutna till de nät där de förmedlas. I den mån nätägaren eller den som annars förfogar över ett kabelnät ger möjlighet för de hushåll som är anslutna till nätet att ta emot vissa programtjänster med analog teknik finns det således anledning att kräva att sändningar från lokala kabelsändar- företag skall omfattas av det analoga utbudet. Vi föreslår därför att de nätinnehavare som vidaresänder TV-program till allmänheten med både analog och digital teknik skall förpliktas att tillhandahålla analogt sändningsutrymme för de lokala kabelsändarföretagens sändningar.

Vi anser däremot inte att det bör ställas något krav på att kabelsändarföretagen skall tilldelas digitalt sändningsutrymme.

SOU 2006:51

Sammanfattning

Delad kanal

Ett lokalt kabelsändarföretag är inte skyldigt att sända program dygnet runt under alla dagar. I de fall där kabelsändarföretaget har valt att avstå från en del av kapaciteten i den kanal som har reser- verats för dess sändningar har det ansetts möjligt att upplåta det outnyttjade utrymmet till ett eller flera kommersiella programföre- tag. Företrädare för de lokala kabelsändarföretagen har påpekat att det delade sändningsområdet bl.a. kan innebära risk för samman- blandning mellan den kommersiella och den icke-kommersiella programverksamheten.

Ett syfte med bestämmelsen om skyldighet att tillhandahålla ut- rymme i kabelnät för sändningar från lokala kabelsändarföretag är att det skall finnas möjlighet att sända TV-program även för den som har begränsade ekonomiska resurser. Vi anser därför inte att det är rimligt att ställa krav på att kabelsändarföretaget skall sända ett visst minsta antal timmar per dag eller vecka.

Avsaknaden av ett krav på minsta sändningstid innebär att det sänd- ningsutrymme som har avsatts för det lokala kabelsändarföretagets sändningar blir outnyttjat i den utsträckning som kabelsändarföre- taget inte använder det. För att nätinnehavaren skall kunna utnyttja sändningsutrymmet i nätet effektivt anser vi det rimligt att denne ges möjlighet att upplåta det utrymme som det lokala kabelsändar- företaget väljer att avstå ifrån till ett eller flera kommersiella pro- gramföretag.

Trots de negativa konsekvenser som en delad kanal kan komma att medföra för de lokala kabelsändarföretagen anser vi därför att det alltjämt bör vara tillåtet för nätinnehavaren att upplåta outnyttjad kapacitet till kommersiella programföretag.

Lokal-TV:s roll i marknätet

Digitaliseringen av marknätet ger utrymme för fler programtjänster. Det finns därmed anledning att överväga huruvida en del av utrym- met bör avsättas för lokal icke-kommersiell TV. Enligt vår bedöm- ning bör denna fråga emellertid avgöras av regeringen och Radio- och TV-verket i samband med beviljandet av tillstånd. Vi anser således inte att det bör införas bestämmelser i radio- och TV-lagen som innebär att visst utrymme i marknätet skall avsättas för lokal icke-kommersiell TV.

Sammanfattning

SOU 2006:51

Verksamhetens benämning

Vi föreslår att benämningen “lokalt kabelsändarföretag” ersätts med “lokal kabel-TV-förening”, då detta begrepp bättre speglar att de juridiska personer som bedriver verksamheten till allra största del utgörs av ideella föreningar.

Tillstånd att sända närradio

Bakgrund

Med närradio avses lokala ljudradiosändningar för föreningslivet. Tillstånd att sända närradio kan enligt 4 kap. 4 § RTVL bl.a. ges till ideella föreningar som har anknytning till sändningsområdet samt till församlingar och kyrkliga samfälligheter inom Svenska kyrkan. Däremot finns det inte någon möjlighet att utfärda närradiotillstånd till andra registrerade trossamfund än Svenska kyrkan.

I samband med behandlingen av ett lagstiftningsärende om skärpta krav på lokal anknytning för beviljande av närradiotillstånd till ide- ella föreningar ifrågasatte lagrådet om det finns skäl att i lagtexten särbehandla Svenska kyrkan jämfört med andra trossamfund (prop. 2003/04:182 s. 21).

I den proposition som lades fram efter lagrådets yttrande förkla- rade regeringen att frågan om registrerade trossamfunds möjligheter att få närradiotillstånd kommer att övervägas i särskild ordning.

Sedan frågan presenterats för utredningen har vi åtagit oss att se över den utan särskilt tilläggsdirektiv.

Överväganden och förslag

Utredningen anser inte att det finns sakliga skäl att särbehandla Svenska kyrkan jämfört med andra trossamfund när det gäller rät- ten att sända närradio. Vi föreslår därför att 4 kap. 4 § RTVL ändras så att det blir möjligt att ge tillstånd att sända närradio till samtliga registrerade trossamfund och registrerade organisatoriska delar av trossamfund. Dessa begrepp omfattar såväl Svenska kyrkan och dess församlingar, kyrkliga samfälligheter och stift som andra tros- samfund eller organisatoriska delar av registrerade trossamfund som har registrerats med stöd av lagen om trossamfund.

SOU 2006:51

Sammanfattning

För att en ideell förening skall få tillstånd att sända närradio krävs enligt 4 kap. 4 § RTVL att föreningen har anknytning till sändnings- området. Vi anser att samma sak bör gälla för registrerade trossam- fund och registrerade organisatoriska delar av trossamfund.

Den europeiska konventionen om gränsöverskridande television

Uppdraget

Inom Europarådet beslutades år 1989 den europeiska konventionen om gränsöverskridande television (TV-konventionen)1. Sverige under- tecknade konventionen 1989 men har ännu inte ratificerat den. Kon- ventionen innehåller regler för programinnehållet i TV-sändningar i allmänhet, för annonssändningar och för sponsring av program.

Utredningen har fått i uppdrag att analysera konsekvenserna av ett svenskt tillträde till konventionen samt att lägga fram förslag till de ändringar i lagstiftningen som behövs för att konventionen skall kunna ratificeras.

Vi har i samband med att vi i delbetänkandet Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) övervägde vissa annonsfrågor analyserat konsekvenserna av ett svenskt till- träde till konventionens annonsbestämmelser och bestämmelser om sponsring samt lagt fram de förslag till ändringar i radio- och TV- lagens bestämmelser om annonser och sponsring som behövs för att ratificera konventionen. I detta betänkande behandlar vi frågor om tillträde till konventionens övriga bestämmelser.

Överväganden och förslag

Jurisdiktion

Radio- och TV-lagens reglering av vilka TV-sändningar som lyder under svensk jurisdiktion bygger på bestämmelserna i TV-direk- tivet. TV-konventionens reglering av jurisdiktionsfrågan bygger liksom TV-direktivets på sändarlandsprincipen. Kriterierna för när ett programföretag anses etablerat i en stat som är ansluten till konventionen är desamma som direktivets kriterier för etablering i

1 European Convention on Transfrontier Television, Strasbourg, 5.V.1989, ETS nr 132, med tillägg enligt ETS nr 171, se bilaga 10.

Sammanfattning

SOU 2006:51

en EES-stat. Skillnaden mellan konventionen och direktivet är att det finns ett antal stater som har ratificerat eller har möjlighet att ratificera konventionen men som inte är bundna av EES-avtalet och således inte omfattas av TV-direktivets bestämmelser. Vidare är inte alla bestämmelser i konventionen som rör sändningarnas innehåll helt identiska med direktivets innehållsbestämmelser. Vi föreslår därför att 1 kap. 2 § RTVL kompletteras med en bestämmelse som innebär att sändarlandsprincipenoch de etableringskriterier som gäller enligt TV-konventionen skall gälla såvitt avser frågor som regleras i konventionen. För att markera att TV-direktivet har företräde fram- för TV-konventionen skall den nya bestämmelsen tillämpas endast i de fall där radio- och TV-lagens tillämplighet inte skall avgöras en- ligt 1 kap. 2 §.

Sändningar som förmedlas genom tråd

TV-program som sänds eller vidaresänds i svenska kabelnät är avsedda att tas emot endast i Sverige. Sändningarna kan således inte anses vara av sådan gränsöverskridande karaktär som krävs för att TV-konventionen skall vara tillämplig. Vi bedömer därför att det förhållandet att vissa av radio- och TV-lagens bestämmelser inte omfattar TV-program som sänds genom tråd inte i sig utgör hinder mot ett svenskt tillträde till konventionen.

Allmänna programregler

Artikel 7 i TV-konventionen innehåller bestämmelser om innehållet i TV-sändningar. Dessa bestämmelser innebär bl.a. begränsningar i rätten att sända program som innehåller våldsinslag, pornografi och oanständiga inslag.

Vi bedömer att den s.k. demokratibestämmelsen i 6 kap. 1 § RTVL, bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTVL om begränsningar i rätten att sända program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornografiska bilder samt bestämmelsen i 7 kap. 3 § RTVL om att det i annonser inte får uppträda personer som spe- lar en framträdande roll i program som huvudsakligen handlar om nyheter eller nyhetskommentarer, i förening med de bestämmelser vi föreslagit i kapitel 2 är tillräckliga för att uppfylla bestämmelser- na i artikel 7 i TV-konventionen.

SOU 2006:51

Sammanfattning

Rätten till genmäle eller motsvarande

TV-konventionen föreskriver i artikel 8.1 att varje sändande stat skall tillförsäkra varje fysisk och juridisk person oavsett nationalitet eller hemvist “a right of reply or to seek other comparable legal or administrative remedies”. I syfte att upprätthålla denna rätt skall enligt artikel 8.2 namnet på programtjänsten eller programföretaget identifieras i sändningarna.

Vi bedömer att bestämmelserna i 6 kap. 3 § RTVL om rätt till genmäle och i 6 kap. 9 § RTVL om skyldighet att sända godkänd beteckning är tillräckliga för att upprätthålla bestämmelserna i arti- kel 8 i TV-konventionen.

Evenemang av särskild vikt för samhället

I artikel 9 och 9bis i TV-konventionen finns bestämmelser som reg- lerar sändning av evenemang som anses vara av vikt för samhället. Bestämmelserna innebär bl.a. att den för konventionen särskilt in- rättade stående kommittén skall publicera en förteckning över de evenemang som anses vara av särskild vikt för samhället i någon av de stater som anslutit sig till konventionen. Vidare föreskrivs att den som sänder TV-program och som innehar den exklusiva rätten att sända ett evenemang som finns med i förteckningen inte får ut- nyttja rättigheten på ett sådant sätt att en väsenlig del av allmänheten i den staten utestängs från möjligheten att se evenemanget i fri TV.

6 kap. 10 § andra stycket RTVL innehåller bestämmelser om eve- nemang av särskild vikt för samhället. Dessa bestämmelser motsvarar i stort TV-konventionens bestämmelser. I syfte att anpassa radio- och TV-lagen till konventionen föreslår vi att 6 kap. 10 § andra stycket utvidgas till att omfatta även sådana evenemang från stater som inte är anslutna till EES-avtalet som finns med i den förteckning som den stående kommittén har publicerat.

Andelen europeiska program

I artikel 10 i TV-konventionen finns bestämmelser om minsta andel europeiska program. Enligt artikeln skall varje ansluten stat, där så är möjligt och på lämpligt sätt, tillse att programföretagen inom dess jurisdiktion reserverar en övervägande del av sin sändningstid,

Sammanfattning

SOU 2006:51

med undantag för tid för nyheter, sportevenemang, tävlingar, rek- lam, teletexttjänster och köp-TV, för europeiska produktioner.

Vi bedömer att regleringen av europeiska programkvoter i 6 kap. 8 § första och andra stycket RTVL är tillräcklig för att upprätthålla konventionens krav.

Övriga frågor

Enligt artikel 19 i TV-konventionen skall varje ansluten stat utse en eller flera myndigheter som skall ansvara för vissa särskilt angivna uppgifter. Bl.a. skall de utsedda myndigheterna på begäran tillhan- dahålla information om de programföretag som lyder under statens jurisdiktion. Vi bedömer att de uppgifter som den ansvariga myn- digheten har ansvar för kan skötas av Radio- och TV-verket och Granskningsnämnden för radio och TV inom ramen för dessa myndigheters respektive ansvarsområden. Vi föreslår därför att Radio- och TV-verket och Granskningsnämnden utses som ansva- riga myndigheter.

Enligt artikel 24 i TV-konventionen har en stat möjlighet att till- fälligt stoppa vidaresändningen av programtjänster som sänds i strid med vissa av konventionens bestämmelser. Det finns inte någon skyldighet att utnyttja möjligheten att hindra vidaresändning, utan varje enskild stat får välja i vilken mån bestämmelser som möjliggör sådana stopp skall införas. Vi anser att de möjligheter att förhindra vidarespridning i kabelnät som yttrandefrihetsgrundlagen medger har utnyttjats fullt ut i svensk lagstiftning. Enligt vår bedömning finns det därmed inte någon möjlighet att utan föregående grund- lagsändring införa bestämmelser som förhindrar vidaresändning av TV-program från andra konventionsanslutna stater. Detta innebär inte något hinder mot ett svenskt tillträde till konventionen.

Summary

Introduction

The Committee of Inquiry into Legislation governing Radio and Television has been instructed to analyse and consider the need for various alterations to the Radio and Television Act (1996:844) (here- after referred to as RTVL) and to propose the amendments occa- sioned by its deliberations.

After having addressed a number of specific issues in the reports

Skydd av barn mot olämpligt programinnehåll i TV (Protecting child- ren against unsuitable contents of TV programmes)(SOU 2001:84), Reklamtid i TV (TV advertising time)(SOU 2003:62), Must carry

(SOU 2003:109), Nytt regelverk för marksänd digital-TV (New regulatory framework for terrestrial digital TV) (SOU 2004:39) and

Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (Adap- ting the Radio and Television Act to digital technology) (SOU 2005:62), the Inquiry’s final report discusses the remaining parts of its remit. The report gives an account of our deliberations on issues concerning repeated infringements of conditions relating to content, the application of licence conditions to certain transmissions, official announcements from government agencies and authorities, local non- commercial television and access to television programmes by people with disabilities. In addition, we have analysed the consequences of a Swedish accession to the European Convention on Transfrontier Television (hereafter referred to as the TV Convention), with regard to the aspects that have not been discussed in the report Adapting the Radio and Television Act to digital technology (SOU 2005:62). We also give an account of our deliberations on issues relating to television transmission to mobile reception devices and the possi- bility of registered religious communities obtaining licences for broadcasting community radio.

Summary

SOU 2006:51

Certain questions on conditions

The remit

Licences are required to broadcast sound radio or television pro- grammes using radio waves of frequencies of under 3 gigahertz. A broadcasting licence may be linked with conditions to the extent stated in Chapter 3, Sections 1–4 of the RTVL.

The Inquiry was instructed to propose more forceful measures when a broadcaster repeatedly and in a similar manner infringes on licence conditions concerning the contents of broadcasts.

In addition we were instructed to consider the application of licence conditions to programmes that a licence holder transmits in a manner that does not require a licence and also to present pro- posals that enable the same regulations, where appropriate, to be applied to all broadcasts from a company, irrespective of whether or not broadcasts are made in a manner requiring a licence.

Finally, in view of Sweden’s membership of the European Union, we were instructed to consider whether amendments should be made to the provisions on the obligation, at the request of a central govern- ment agency, to broadcast announcements of importance to the general public.

Deliberations and proposals

Licence conditions will become legislation

Several of the conditions that may be linked to a broadcasting licence entail limitations in the licence holder’s right to determine pro- gramme content. Some of these conditions on contents, that is, con- ditions on the obligation to exercise broadcasting rights objective- ly, conditions on taking account of the special impact of the media with regard to the subject and design of programmes, the times programmes are broadcast and conditions on programme activities respecting the private lives of individuals, have been identically pre- scribed in the broadcasting licences of all broadcasters falling under Swedish jurisdiction. Licences for those licence holders that are entitled to broadcast advertising have also been linked with condi- tions prohibiting the discrimination of advertisers. We consider that there are objective reasons for converting these conditions into direct legislation. The general design of these conditions also

SOU 2006:51

Summary

supports this view. In our opinion, these legal regulations should not only include transmissions undertaken under licence, but all broad- casts transmitted by means other than wire.

A prerequisite for enabling the obligations and prohibitions regu- lated in the conditions to be converted into general legal regulations is that legal regulations can be designed so as to be sufficiently clear and precise. We consider that this is the case with regard to the obligation to exercise broadcasting rights objectively, the obligation to respect the private lives of individuals and the prohibition against discrimination of advertisers. In view of this, we propose that pro- visions be incorporated into the RTVL prescribing that those trans- mitting television programmes and sound radio programmes other than community radio and local radio, by means other than wire:

1.are to exercise broadcasting rights objectively, apart from broad- casting advertisements and other commercials,

2.are to respect the private lives of individuals in programme acti- vities, if significant public interest does not warrant otherwise, and that

3.those entitled to broadcast advertisements or other commercials are not to discriminate against advertisers.

The condition pertaining to the obligation to take account of the special impact of the media has a broad field of application. The significance of this condition also changes over time. We do not therefore consider it appropriate to convert the entire condition to a generally applicable legal regulation. However, we do consider it justified to detach the parts of the condition that apply to the por- trayal of violence and representations of a sexual nature, and to con- vert these into a legal regulation. We therefore propose that the provision of Chapter 6, Section 2 of the RTVL is supplemented with an obligation for those transmitting television programmes or sound radio programmes other than community radio and local radio by means other than wire, in addition to that which applies under the current provision in Chapter 6, Section 2 of the RTVL, to observe restraint when broadcasting programmes containing portrayals of violence and representations of an advanced sexual nature. This provision is intended to be applied to such portrayals of violence and representations of a sexual nature that are regarded, under the current practice of the Broadcasting Commission, as contravening

Summary

SOU 2006:51

the licence conditions on the obligation to take account of the special impact of the media.

Sanctions for infringements of the provisions and licence conditions regulating broadcast content

The conditions on broadcast content that can currently be linked to a broadcasting licence can only be sanctioned by ordering that the licence holder who has disregarded the condition is to publicise a negative verdict issued by the Broadcasting Commission. We be- lieve that this sanction should continue to be considered for indivi- dual infringements of licence conditions and the parts of the licence conditions we propose transforming into legal regulations. We also propose that the same sanction could be applied for individual in- fringements of the prohibition against broadcasting programmes containing detailed portrayals of violence of a realistic nature or pornographic images at times and in a manner referred to under the current Chapter 6, Section 2 of the RTVL.

The part of the condition on the obligation to take account of the special impact of the media aimed at the obligation to observe restraint when broadcasting programmes containing portrayals of violence or representations of an advanced sexual nature has been infringed upon on a number of occasions and in a similar manner. The injunction to publicise negative verdicts issued by the Broadcasting Commission has thus failed to restrain licence holders from conti- nuing to contravene this condition. We believe that this situation gives cause for including an option to intervene with more forceful sanctions when the proposed regulation on the obligation to observe restraint when broadcasting programmes containing portrayals of violence or representations of an advanced sexual nature is contra- vened. We therefore propose that the Office of the Chancellor of Justice be given the opportunity to impose fines on those who re- peatedly and in a similar manner contravene the regulation.

With regard to other conditions on content and the proposed legal regulations, our assessment is that a more far-reaching sanction than an injunction to publicise the Broadcasting Commission’s negative verdict should not be considered.

SOU 2006:51

Summary

Supervision

According to our proposal, the Broadcasting Commission is to be entitled to prescribe that those contravening the provision of the current Chapter 6, Section 2 of the RTVL and those who disregard the proposed provision on the obligation to observe restraint when broadcasting programmes containing portrayals of violence or repre- sentations of an advanced sexual nature are to publicise the Board’s negative verdict in an appropriate manner. In view of this, we pro- pose that the main responsibility for supervision of the provisions of Chapter 6, Section 2 of the RTVL be transferred from the Office of the Chancellor of Justice to the Broadcasting Commission. We further propose that the Board’s obligation to report when a broad- cast contains portrayals of violence and pornographic images in contravention of Chapter 6, Section 2 of the RTVL be extended to include also such portrayals of violence or sexual representations as are referred to in the new provision on the obligation to observe restraint when broadcasting programmes containing portrayals of violence or representations of an advanced sexual nature.

The application of licence conditions to certain transmissions

Because of the provisions of the Fundamental Law on Freedom of Expression, we consider that it is not possible to prescribe that those licensed to broadcast television in the terrestrial network are to be obliged to comply with the broadcasting licence conditions even when transmitting via cable networks.

In addition, we consider that our proposal for certain of the obli- gations and prohibitions that may currently be prescribed in the licence conditions to be converted into general legal regulations and for these legal regulations to be made applicable to all transmissions taking place through means other than wire meet, at least to a certain extent, the need for the same regulations to apply to broadcasting transmitted via both the terrestrial network and satellite. In other respects we consider that there are not sufficient grounds for pre- scribing a general obligation for those licensed to transmit terrestrial television to comply with the conditions linked with the licence even when transmitting via satellite. However, we propose that a possibility is introduced of making a licence to transmit television via the terrestrial network conditional on the other licence condi-

Summary

SOU 2006:51

tions also applying to such supplementary transmissions via satellite that are made to fulfil an obligation prescribed in a broadcasting licence to transmit programmes throughout the country or to a certain area of the country.

Official announcements from government agencies and public authorities

Under Chapter 3, Section 2.5 of the RTVL, a broadcasting licence may be linked with conditions on the obligation to broadcast official announcements free of charge. The aim of this obligation is to allow the possibility of effectively informing or warning people concerned in an emergency situation or communicating to the general public information of benefit to society.

As far as the Inquiry is aware, there has never been a situation in which EU institutions and bodies have been unable to reach the Swedish people with information important to the general public by engaging Swedish authorities. We therefore do not consider that Sweden’s membership of the EU means that there is cause to amend the provision on the obligation to broadcast official announcements.

Mobile television

Background

Technological developments have meant that it is now possible to relay television broadcasts to mobile telephones and other mobile receivers. Television programmes are already being transmitted to mobile telephones in Sweden via mobile telephone networks (UMTS or 3G networks). Up until now these services primarily consist of recorded clips that begin when the viewer so requests, but there is a growing possibility of receiving live television programmes or re- corded material that is retransmitted at a point in time determined by the broadcaster. In parallel with transmissions via mobile tele- phone networks, various systems for transmitting television pro- grammes to mobile telephones using specially adapted round radio technologies (IP data casting, IPDC) are being developed.

The development of television programmes broadcast using tech- nology that is especially intended for reception in mobile reception devices, referred to below as mobile television, gives rise to issues

SOU 2006:51

Summary

related to the issue of licences and regulation of the contents of these broadcasts. We have seen an obvious need for a review of regulations in this area so as not to impede development and have therefore chosen to take up this issue for discussion.

Deliberations and proposals

Points of departure

Mobile television differs somewhat from traditional television. The fact that the viewer can take the television receiver wherever he or she wishes means that transmissions are more easily accessible than television transmissions received by traditional television sets. On the other hand, mobile reception devices have such small screens that they cannot serve as a natural meeting point for several people in the same way as the traditional television set. There is strong evi- dence that those watching television on a mobile telephone or other mobile reception device will watch broadcasts for shorter periods, for example while travelling by public transport, and that to a certain extent they will therefore demand shorter programmes, in which the contents are especially adapted to temporary viewing.

The scope of the RTVL

The RTVL applies to transmissions of sound radio and television programmes targeted at the general public and intended to be re- ceived using technical aids. In accordance with what we have stated in our interim report Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (Adapting the Radio and Television Act to digital technology) (SOU 2005:62), we consider that the sole fact that a transmission is received by a mobile telephone does not mean that the transmission is not a television programme. What determines the scope of the RTVL instead is whether the transmission is targeted at the general public. This is considered to be the case if the trans- mission is started by the broadcaster at a time decided by the latter and is targeted at everyone wishing to receive it.

In view of this, we consider that the RTVL covers both television transmissions sent directly to the receiver at a time determined by the broadcaster and playback of previously recorded material in which the contents have been determined by the broadcaster and

Summary

SOU 2006:51

where the receiver connects up to a transmission started at a point in time determined by the broadcaster (streamed programmes). However we do not consider that the Act covers programmes down- loaded by the receiver and started at a point in time determined by the receiver.

Licence issues

Under the present wording of the RTVL, licences are required to transmit television programmes at frequencies of less than 3 giga- hertz. Both television transmissions relayed via the mobile telephone networks and mobile television using round radio technology are relayed in the frequency area that requires a licence.

Unlike mobile television, which is transmitted with round radio technology a television broadcast transmitted via a mobile telephone network does not use any frequency which could otherwise be used for traditional round radio. We therefore propose that licences should not be required under the RTVL to broadcast programmes relayed by a radio transmitter that under Chapter 3, Section 9 of the Electronic Communications Act should be used for purposes other than round radio. This means that mobile television broadcasts via such radio transmitters that are to be used for mobile services will not be included in the licence obligation.

We consider that there may be a market for relaying mobile tele- vision using round radio technology that has been specially adapted to mobile reception. We therefore propose that when deciding on the frequencies and transmission areas to be reserved for television transmissions, the Government should be allowed to reserve special frequency space for mobile television entailing a licence obligation.

In order to create conditions for the greatest possible competition on the market for mobile television we consider, as opposed to our previous proposal with regard to the traditional terrestrial digital television (compare interim report Nytt regelverk för marksänd digital-TV, New regulations for terrestrial digital TV, SOU 2004:39) that the frequency space reserved by the Government for mobile television should be distributed directly among broadcasters holding transmission licences for mobile television. Transmission frequencies should thus not be placed at the disposal of an operating company, but the licence holder should be free to enter into a contract with

SOU 2006:51

Summary

an operator of their choice with regard to packaging and sales of the service to consumers.

Since transmission space in the terrestrial network is a limited re- source, we suggest that a licence to transmit mobile television could be linked with conditions in the same manner and to the same extent as a licence to transmit traditional television in the terrestrial net- work.

To avoid certain programme services being exclusively restricted to some operators, thereby forcing consumers to sign agreements with several operators so as to gain access to all the programme services they desire, we propose that a broadcasting licence for mobile television could be linked with conditions on an obligation, on a non- discriminatory basis, to offer transmissions to each operator wishing to provide a programme service to its clients. We further propose, in order to enable frequencies to be given for free television in mobile television, that a licence to transmit mobile television could be linked with conditions on the licence holder being required to offer transmissions as free television.

Broadcast content

The provisions of Chapter 6 of the RTVL on broadcast contents and of Chapter 7 of the same Act on advertising and other commercials are also applicable to television broadcasts to mobile reception de- vices. We consider that the different conditions for reception between mobile television and traditional television give cause to allow, to a certain extent, exemptions from the provisions of Chapters 6 and 7 of the RTVL with regard to mobile television. Our point of depar- ture has therefore been that regulation of the contents of television broadcasting that is especially adapted to mobile reception devices does not need to be as extensive as that applying to traditional forms of television.

However, mobile television must comply with the requirements stipulated in the TV Directive and to enable Swedish accession to the TV Convention drawn up by the Council of Europe, it should also follow the provisions of the Convention. We consider that the regulations of the TV Directive and the TV Convention mean that all the provisions on broadcast content in Chapter 6 of the RTVL must apply to mobile television in the same way as it does to other terrestrial television.

Summary

SOU 2006:51

Since it may be assumed that transmissions that are specially adap- ted for mobile television will contain a greater number of shorter television programmes, we propose that mobile television is exemp- ted from the application of the provisions of Chapter 7, Section 6 of the RTVL on minimum total advertising time on any given occa- sion. We also propose that advertising in mobile television may be broadcast to the extent that the TV Directive and the TV Convention allow advertising broadcasts, i.e., of a maximum of 15 per cent of broadcasting time per 24 hours but no more than 12 minutes during one full hour.

We also consider that the provisions of Chapter 7 of the RTVL should also be applicable to mobile television.

TV programme accessibility for people with disabilities

The remit

According to the RTVL, conditions for licences to broadcast tele- vision programmes may involve the obligation to design the broad- cast in such a manner that programmes are accessible to people with disabilities. No equivalent provision exists for television transmissions that do not require licences, i.e. transmissions via satellite or cable.

Conditions entailing the requirement for television programmes to be made accessible to people with disabilities are included in the broadcasting licences for SVT, UR and TV4. No such conditions exist for other broadcasters licensed to transmit terrestrial television.

The Inquiry was instructed to consider the need for legislative amendments to improve access to television programmes for people with disabilities.

Deliberations and proposals

More stringent legislation for greater accessibility

With the transition from analogue to digital transmission technology, there will be greater opportunities to make television programmes accessible to people with disabilities. Digital technology enables new methods for subtitling, both directly and inserted later. Conditions for creating accessibility for viewers with sight impairments will be improved through opportunities for audio description, in which a

SOU 2006:51

Summary

recorded voice describes what can be seen in the image of a tele- vision programme during natural pauses in the dialogue, and voice subtitles in which the subtitle in the picture is read aloud and trans- mitted to the viewer in the form of a separate sound channel.

The greater technological opportunities to design accessible tele- vision programmes combined with the importance of people with disabilities being given the greatest possible access to programme con- tent, means, in our opinion, that requirements should be included in the RTVL to the effect that broadcasters are to make their broad- casts accessible to people with disabilities.

Field of application

We consider that greater accessibility is such an important aim that there is cause to legislate on the obligation for all those broadcasting television, irrespective of whether or not these broadcasts are trans- mitted under licence and regardless of the transmission technology used, to ensure that the programmes broadcast are made accessible to people with disabilities. However we consider that the provisions of the Fundamental Law on Freedom of Expression mean that without constitutional amendments it is not possible to prescribe such obligations for those broadcasting television programmes via wire. Under the Inquiry’s terms of reference, our task did not in- clude proposals for constitutional amendments. The proposals we present with regard to television programme accessibility for people with disabilities therefore include transmissions relayed by means other than wire, i.e. terrestrial and satellite transmissions. Since there are no objective reasons giving cause to exempt wire transmissions from the obligation to make television programmes accessible for people with disabilities, we believe however that there is reason to consider an amendment to the provisions of the Fundamental Law on Freedom of Expression on the possibility of limiting freedom of establishment for wire transmissions. This issue could be appro- priately dealt with within the framework of the work of the Inquiry concerning the freedom of the press and freedom of expression (Ju 2003:04).

Summary

SOU 2006:51

More detailed regulations

The provisions regulating the obligation to make television pro- grammes accessible for people with disabilities should be flexible so that the different technical and financial situations of broadcasters can be taken into account. It should also be possible to change the requirements from time to time, partly in case of change to an indi- vidual broadcaster’s situation, but also if technical developments give cause to alter the requirements or establish new requirements. At the same time, the provisions must be so clear and distinct that it is evident to each individual or company that transmits television programmes what specific requirements he or she must fulfil.

We consider that clear and distinct yet still flexible regulations can be established by making the fundamental requirement on accessi- bility evident in the law itself, and also by instructing the Govern- ment or an agency appointed by the Government to issue more detailed provisions on the requirement. We therefore propose that a provision be introduced in the Radio and Television Act that requires those who transmit television programmes by means other than wire to design the transmissions in a manner that allows people with disabilities access to the programmes to the extent that the Government, or the agency appointed by the Government, pre- scribes. When determining the manner in which, and the extent to which, programmes are to be made accessible for people with disabi- lities, consideration is to be given to the broadcaster’s financial situation, the technical development of accessibility services in the field of television and the number of viewers who use the individual programme service.

Although the proposal states that it is incumbent upon the Government or the agency appointed by the Government to publish the detailed provisions concerning accessibility, the Inquiry presents a number of guidelines that we feel should serve as the basis for formulating the provisions.

We consider that the provisions should require broadcasters to provide a certain percentage of television programmes with subtitles, sign language interpretation, audio description and voice subtitling. In our view, the following final objectives should be prescribed:

SOU 2006:51 Summary

Subtitling	90 per cent of transmissions are
	to be subtitled within eight
	years from the present date

Sign language interpretation	2 per cent of transmissions – or
	four hours per week – are to be
	broadcast with sign language
	interpretation within eight years
	from the present date

Audio description	10 per cent of transmissions are
	to have audio description within
	twelve years from the present
	date

Voice subtitling	50 per cent of those programmes
	where languages other than
	Swedish are spoken are to be
	furnished with voice subtitles
	within eight years from the
	present date

In addition, further short-term targets should be announced (such as annual goals) regarding the various accessibility services.

The provisions should allow exemptions from the requirement, or in certain situations reduce the requirements regarding accessi- bility, for programme services from broadcasters whose financial situation is too limited to satisfy the requirements or whose trans- missions are only seen by a small number of viewers. Technical grounds may also exist for exempting certain types of programmes from the accessibility requirements, such as audio descriptions of music programmes and pure news programmes.

The provisions should not contain regulations that require broad- casters to transmit programmes where the programme content is specially adapted to people with disabilities, such as news broadcasts that are adapted for people with minor learning disabilities. Instead, there should still be an opportunity for prescribing obligations of this kind in the licence conditions. We therefore consider that the current opportunity to combine broadcasting licences with conditions on the obligation to design transmissions so that they are accessible to people with disabilities should be retained.

Summary

SOU 2006:51

Local non-commercial television

The remit

Chapter 8 of the RTVL contains provisions on the obligation for cable television network owners to relay certain television pro- grammes to residents. The obligations of network owners include providing, without charge, a specifically determined frequency in each municipality for transmissions of television programmes by one or more local cable transmission undertaking. The term ‘local cable transmission undertaking’ refers to a legal person set up to operate local cable transmissions and which can be expected to allow different interests and opinion trends voice their views in the course of opera- tions. Local cable transmission undertakings may not broadcast advertisements.

The remit of the Inquiry includes analysing the impact of digita- lisation on non-commercial television transmissions and whether the conditions for these transmissions can be improved through legis- lation. The remit also includes giving consideration to the activity’s designation.

Deliberations and proposals

Adjustment to the Universal Service Directive

We consider that the obligation to provide frequencies for local cable transmission undertakings should be adjusted according to Article 31 of the Universal Service Directive. We therefore propose amending Chapter 8, Section 2 of the RTVL so that it applies to each individual broadcaster that owns or otherwise controls an electronic communications network used for relaying television transmissions to the general public by means of wire if at least 100 of the house- holds connected to the network use it as their primary means of receiving television transmissions.

‘Take away obligation’

The requirement that network owners are to provide frequencies for transmissions from local cable transmission undertakings without charge means that the network operator may not charge a fee for the

SOU 2006:51

Summary

space in the network. However, the network owner is not obligated to pick up the signal for the transmissions from the local cable trans- mission undertaking, known as a ‘take away obligation’; instead, the costs that arise for sending the transmissions to the network owner’s distribution centre are to be paid by the local cable transmission undertaking.

We do not consider that a statutory ‘take away obligation’ should be introduced since regulation of this kind would have an un- reasonable impact on smaller network owners and would involve a risk that the increased operating costs of the cable network resul- ting from a ‘take away obligation’ would ultimately be passed on to the households connected to the network.

Expanded transmission capacity

The ongoing digitalisation of the cable networks means that there will be room for more programme services in the networks. This could justify increasing the network owners’ obligation to provide frequencies for transmissions from local cable transmission under- takings to include more than one channel.

With few exceptions, only a limited amount of the broadcasting time that local cable transmission undertakings presently have is used to distribute programmes produced in-house in premiere broad- casts. Accordingly, there seems to be no lack of transmission capacity for those wishing to express their views and ideas in a broadcast by a local cable transmission undertaking. We therefore consider that at present it is neither imperative nor necessary to increase the net- work owners’ obligation to provide frequencies for transmissions from local cable transmission undertakings.

Networks with analogue and digital transmission technologies

At present, the major cable networks, at least, are entirely or partially digitalised. The cable operators that control the digitalised networks do, however, transmit television programmes with both digital and analogue technologies.

The provisions on the obligation to provide frequencies for trans- missions of television programmes from local cable transmission undertakings contained in Chapter 8, Section 2 of the RTVL can be

Summary

SOU 2006:51

interpreted as a right for the broadcaster using both analogue and digital technologies for transmission to choose whether the local cable transmission undertaking is to be assigned analogue or digital transmission frequencies.

We consider that transmissions from local cable transmission undertakings should be able to be received by all households con- nected to the network in which they are broadcast. To the extent that the network owner, or the broadcaster otherwise in control of a cable network, gives households connected to the network the opportunity to receive certain programme services with analogue technology, there is, accordingly, reason to require that broadcasts from local cable transmission undertakings are included in the ana- logue selection. We therefore propose that those network owners that retransmit television programmes using both analogue and digital technologies are to be obligated to provide analogue frequencies for broadcasts of the local cable transmission undertakings.

However, we do not consider that there should be a requirement that cable transmission undertakings must be assigned digital fre- quencies.

Shared channels

A local cable transmission undertaking is not obliged to transmit programmes throughout the day, every day. Where a cable trans- mission undertaking has chosen to refrain from part of the capacity of the channel reserved for its broadcasts, it has been considered possible to let one or several commercial broadcasters use the unused space. Representatives of local cable transmission undertakings have pointed out that the shared transmission space can lead to the risk of confusion between commercial and non-commercial programme activities.

One of the aims of the provision on the obligation to provide frequencies in cable networks for transmissions from local cable transmission undertakings is that even those with limited financial resources must have the possibility to broadcast television pro- grammes. We therefore do not consider it reasonable to place re- quirements on cable transmission undertakings to transmit a specific minimum number of hours per day or per week.

The lack of a requirement regarding minimum broadcasting time means that the transmission frequency reserved for the local cable

SOU 2006:51

Summary

transmission undertaking’s broadcasts is unused insofar as the cable company does not use it. For the network owner to be able to make efficient use of transmission frequencies in the network, we consider it reasonable that the owner be given the opportunity of allowing one or more commercial broadcasters take over the frequency that a local cable transmission undertaking does not utilise.

Despite the negative consequences for the local cable transmission undertaking that may ensue from a shared channel, we therefore consider that it should still be permitted for the network owner to allow commercial broadcasters to take over unused capacity.

The role of local television in the terrestrial network

Digitalisation of the terrestrial network provides scope for additional programme services. There is thus reason to consider whether part of this space should be set aside for local, non-commercial tele- vision. In our opinion, this issue should, however, be determined by the Government and the Swedish Radio and TV Authority in connection with the approval of licences. Thus, we do not consider that provisions should be included in the RTVL that entail a certain amount of space in the terrestrial network being allocated to local non-commercial television.

The term given to these activities

We propose that the term ‘local cable transmission undertaking’ be replaced by ‘local cable TV association’, as this term better reflects the fact that the legal persons operating these activities are largely non-profit associations.

Licences to broadcast community radio

Background

The term ‘community radio’ refers to local sound radio broadcasting for associations. Licences to broadcast community radio can, under Chapter 4, Section 4 of the RTVL, be given to non-profit associa- tions linked to the broadcasting area and to parishes and associations of parishes in the Church of Sweden. However it is not possible to

Summary

SOU 2006:51

issue community radio licences to religious communities other than the Church of Sweden.

In connection with the processing of a legislative matter per- taining to more stringent demands for local connections when ap- proving community radio licences to non-profit associations, the Council on Legislation questioned whether there were grounds for discriminating in favour of the Church of Sweden compared with other religious communities in the text of the law (Govt. Bill 2003/04:182, p. 21).

In the Bill presented after the statement by the Council on Legislation, the Government announced that the question of enab- ling registered religious communities to obtain community radio licences will be deliberated upon in due course.

After this question was presented to the Inquiry, we have under- taken to review it without special supplementary terms of reference.

Deliberations and proposals

The Inquiry considers that there is no objective reason to discri- minate in favour of the Church of Sweden compared with other religious communities with regard to the right to broadcast com- munity radio. We therefore propose that Chapter 4, Section 4 of the RTVL be amended so that it would be possible to grant licences to broadcast community radio to all registered religious communities and registered organisational sections of registered religious com- munities. These concepts include both the Church of Sweden and its parishes, church associations and dioceses and other religious com- munities and organisational sections of religious communities that have been registered under the Act on Religious Communities.

For a non-profit association to obtain a licence to broadcast com- munity radio under Chapter 4, Section 4 of the RTVL, the associa- tion must have links with the broadcasting area. We consider that the same thing should apply to registered religious communities and registered organisational sections of registered religious communi- ties.

SOU 2006:51

Summary

The European Convention on Transfrontier Television

The remit

In 1989, the Council of Europe approved the European Convention on Transfrontier Television (the Television Convention)1. Sweden signed the Convention in 1989 but has not yet ratified it. The Con- vention contains regulations for programme content in television broadcasts in general, for advertising broadcasts and for programme sponsorship.

The Inquiry was instructed to analyse the consequences of a Swedish accession to the Convention and to present proposals for the legislative amendments necessary for the Convention to be rati- fied.

In connection with our deliberations on certain advertising issues in the interim report Adapting the Radio and Television Act to digital technology (SOU 2005:62), we have considered the consequences of a Swedish access to the Convention’s advertising and sponsorship provisions and have presented proposals on amendments to the pro- visions of the RTVL concerning advertising and sponsorship that are necessary to ratify the Convention. In this report we discuss issues related to accession to the other provisions of the Convention.

Deliberations and proposals

Jurisdiction

The RTVL’s regulation of the television broadcasts that come under Swedish jurisdiction are based on the provisions of the Television Without Frontiers Directive (TV Directive). Like the TV Directive, the TV Convention’s regulation of the issue of jurisdiction is based on the transmitting country principle. The criteria for when a broad- caster is considered to be established in a state that has acceded to the Convention are the same as those of the Directive for establish- ment in an EEA state. The difference between the Convention and the Directive is that there are a number of states that have ratified or are able to ratify the Convention but are not bound by the EEA agreement and are thus not included in the provisions of the TV Directive. Furthermore, not all the provisions of the Convention

1 The European Convention on Transfrontier Television, Strasbourg, 5.V.1989, ETS no.132, with a supplement according to ETS, no. 171. See appendix 10.

Summary

SOU 2006:51

regarding broadcast content are completely identical with the con- tent provisions of the Directive. We therefore propose that Chapter 1, Section 2 of the RTVL be expanded to include a provision signi- fying that the transmitting country principle and the establishment criteria that apply under the TV Convention are to apply with regard to issues regulated in the Convention. In order to emphasise that the TV Directive takes precedence over the TV Convention, we propose that the new provision only be applied in those cases where the applicability of the RTVL is not determined in accordance with Chapter 1, Section 2.

Transmissions relayed through wire

Television programmes transmitted or relayed in Swedish cable net- works are intended to be received only in Sweden. These trans- missions can therefore not be regarded as being of such a transfrontier nature as is required for the TV Convention to be applicable. We therefore consider that the fact that some of the Radio and Television Act’s provisions do not include television programmes transmitted via wire does not in itself represent an obstacle to Swedish access to the Convention.

General programme regulations

Article 7 of the TV Convention contains provisions on the content of television broadcasts. These provisions entail, inter alia, limita- tions in the right to broadcast programmes containing portrayals of violence, pornography or indecent representations.

We consider that the ‘democracy provision’ in Chapter 6, Section 1 of the RTVL, the provision in Chapter 6, Section 2 of the same Act on limitations to the right to broadcast programmes with intensive portrayals of violence of a realistic nature or with pornographic pictures and the provision of Chapter 7, Section 3 of the RTVL, prohibiting people with a prominent role in programmes dealing mainly with news or current affairs from appearing in advertise- ments, together with the provisions we proposed in Chapter 2, are sufficient to fulfil the provisions of Article 7 of the TV Convention.

SOU 2006:51

Summary

The right of reply or its equivalent

The TV Convention prescribes in Article 8.1 that “every trans- mitting Party is to ensure that every natural or legal person, regard- less of nationality or place of residence shall have the opportunity to exercise a right of reply or to seek other comparable legal or admi- nistrative remedies.” To sustain this right, according to Article 8.2, “the name of the programme service or of the broadcaster respon- sible for this programme service shall be identified in the programme itself.”

We consider that the provisions of Chapter 6, Section 3 of the RTVL on the right of reply and of Chapter 6, Section 9 of the same Act on the obligation to broadcast an approved designation is suffi- cient to fulfil the provisions of Article 8 of the TV Convention.

Events of major importance for society

Articles 9 and 9bis in the Television Convention contain provisions that regulate the transmission of events considered to be of impor- tance for society. The provisions mean that the Standing Committee, specially set up for the Convention, is to publish a list of the events considered to be of major importance for society in any of the states that have adopted the Convention. Furthermore, it prescribes that a broadcaster that transmits television programmes and that holds the exclusive right to broadcast an event that is on the list may not exercise the right in such a way that a substantial proportion of the public in that country is deprived of the possibility of following the event on free television.

Chapter 6, Section 10, second paragraph of the RTVL contains provisions on events of major importance for society. To a great degree, these provisions correspond to the provisions of the TV Convention. With a view towards adapting the Radio and Television Act to the Convention, we propose that Chapter 6, Section 10, second paragraph be expanded to also include those events on the list published by the Standing Committee.

Summary

SOU 2006:51

Proportion of European programmes

Article 10 of the TV Convention contains provisions on the mini- mum proportion of European programmes. Under the Article, each Contracting State, where practical and by appropriate means, must ensure that broadcasters within its jurisdiction reserve a majority proportion of their transmission time for European productions, excluding time appointed to news, sports events, games, advertising, teletext services and tele-shopping.

We consider that the regulations on European programme quotas in Chapter 6, Section 8, first and second paragraphs of the RTVL are sufficient to fulfil the requirements of the Convention.

Other matters

Under Article 19 of the Television Convention, each Contracting State is to designate one or more authorities to be responsible for certain specifically defined tasks. Among these tasks, the designated authority is to furnish information upon request regarding the broad- casters that are under the State’s jurisdiction. We consider that the tasks charged to a responsible authority can be managed by the Radio and TV Authority and the Broadcasting Commission within the framework of each of these authorities’ areas of responsibility. We propose therefore that the Radio and TV Authority and the Broad- casting Commission be appointed as the responsible authorities.

According to Article 24 of the TV Convention, a state is able to temporarily stop retransmission of programme services broadcast in contravention with certain of the provisions of the Convention. There is no obligation to use the opportunity to prevent retrans- mission; rather each individual state can choose the extent to which provisions allowing such stops are to be introduced. We consider that Swedish legislation has made full use of the opportunities for preventing retransmission in cable networks allowed by the Funda- mental Law on Freedom of Expression. It is therefore our assess- ment that without a prior constitutional amendment, there is no possibility of introducing provisions that prevent retransmission of television programmes from other states that have acceded to the Convention. This does not present an obstacle for Sweden to accede to the Convention.

Författningsförslag

1Förslag till

lag om ändring i radio- och TV-lagen (1996:844)

Härigenom föreskrivs i fråga om radio- och TV-lagen (1996:844) dels att 9 kap. 1 § skall upphöra att gälla,

dels att nuvarande 3 kap. 1–3 §§ och 7 kap. 11 § skall betecknas 3 kap. 7, 8 och 9 §§ samt 7 kap. 10 §,

dels att de nya 3 kap. 7, 8 och 9 §§ samt 7 kap. 10 § skall ha följ- ande lydelse,

dels att 2 kap. 1 §, 4 kap. 4 §, 6 kap. 2 och 10 §§, 7 kap. 5 och 6 §§, 8 kap. 1, 2, 4 och 5 §§, 9 kap. 2 §, 10 kap. 8, 9 och 11 §§, 11 kap. 2 och 6 §§, 12 kap. 1 § samt 13 kap. 2 och 3 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas 10 nya paragrafer, 1 kap. 1 a och 2 a §§, 3 kap. 1–3, 8 a, 13 och 19 §§ samt 6 kap. 11 och 12 §§, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1 kap.

1 a §1

I lagen avses med

annons: reklam samt annan sändning än reklam som sker på uppdrag av annan och har till syfte att främja en sak eller idé eller att förmedla information, om inte annat framgår av lagen,

1 Den föreslagna lydelsen innehåller såväl ändringar som utredningen föreslagit i delbetänk- andena Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) och Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) som ändringar föranledda av övervägan- dena i detta betänkande. De ändringar som föreslås i detta betänkande är understrukna.

Författningsförslag

SOU 2006:51

av en satellitupplänk belägen i Sverige, eller

5. varken uppfyller något av kriterierna under 1, 2, 3 och 4 eller använder sig av en satellit- upplänk belägen i någon annan stat som har ratificerat den euro- peiska konventionen om gräns- överskridande television, men är etablerad i Sverige enligt ett be- slut som den stående kommittén för den europeiska konventionen om gränsöverskridande television har meddelat med stöd av arti- kel 5.5 i konventionen.

2 kap.

1 §3

För att sända ljudradio- eller TV-program med hjälp av radio- vågor på frekvens under 3 giga- hertz krävs tillstånd enligt denna lag.

För att själv eller genom annan sända ljudradio- eller TV- program med hjälp av radio- vågor på frekvens under 3 giga- hertz eller bedriva verksamhet som operatörsföretag avseende så- dana sändningar krävs tillstånd enligt denna lag.

Tillstånd krävs dock inte för sändningar som förmedlas av så- dana radiosändare som enligt det tillstånd att använda radiosän- dare som meddelats enligt 3 kap. 1 § lagen (2003:389) om elektro- nisk kommunikation huvudsak- ligen skall användas för annat än rundradio.

Tillstånd krävs vidare inte för att bedriva verksamhet som

3 Senaste lydelse 2003:394. Den föreslagna lydelsen innehåller såväl ändringar som utred- ningen föreslagit i delbetänkandena Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) och Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) som änd- ringar föranledda av övervägandena i detta betänkande. De ändringar som föreslås i detta betänkande är understrukna.

SOU 2006:51

Författningsförslag

Tillstånd krävs inte för sänd- ningar av sökbar text-TV som sker från radiosändare som an- vänds för andra sändningar med stöd av tillstånd enligt denna lag. Tillstånd krävs inte heller för sändningar som är särskilt an- passade för syn- eller hörselska- dade och som äger rum under högst fyra timmar om dygnet från en sådan radiosändare.

Föreskrifter om tillstånd att inneha eller använda radiosän- dare finns i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.

operatörsföretag för mobil TV.

Tillstånd krävs inte heller för sändningar som är särskilt an- passade för syn- eller hörselska- dade och som äger rum under högst fyra timmar om dygnet från radiosändare som används för andra sändningar med stöd av tillstånd enligt denna lag.

Föreskrifter om tillstånd att använda radiosändare finns i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation.

3 kap.

1 §4

Regeringen beslutar vilket sänd- ningsutrymme och vilka sänd- ningsområden som får upplåtas för TV-sändningar. I beslutet skall anges hur utrymmet skall fördelas mellan fri-TV, betal-TV och mobil TV samt inom fri-TV.

2 §5

Ett tillstånd att sända TV- program skall avse fri-TV, betal- TV eller mobil TV.

Ett tillstånd att sända fri-TV eller mobil TV innebär rätt att samtidigt sända det antal pro- gram i varje område under den del av dygnet som anges i till- ståndet.

4Den föreslagna lydelsen innehåller såväl ändringar som utredningen föreslagit i delbetänk- andet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) som ändringar föranledda av övervägandena i detta betänkande. De ändringar som föreslås i detta betänkande är under- strukna.

5Se not 4.

SOU 2006:51

Författningsförslag

1 §7

Sändningstillstånd som medde- las av regeringen får förenas med villkor som innebär att sänd- ningsrätten skall utövas opar- tiskt och sakligt samt med beak- tande av att en vidsträckt ytt- randefrihet och informations- frihet skall råda i ljudradion och televisionen.

Ett sändningstillstånd får där- utöver förenas med villkor som anges i 2–4 §§.

7 §8

Ett tillstånd att sända TV- program eller andra ljudradio- program än närradio och lokalra- dio får förenas med villkor som innebär att sändningsrätten skall utövas opartiskt samt med beak- tande av att en vidsträckt ytt- randefrihet och informations- frihet skall råda i ljudradion och televisionen.

2 §9	8 §10
Villkor för sändningstillstånd	Ett tillstånd att sända TV-
får även avse skyldighet att	program eller andra ljudradio-
	program än närradio och lokal-
	radio får förenas med villkor om
	skyldighet att

1.sända program till hela landet eller till en viss del av landet,

2.sända under en viss minsta tid,

3.samtidigt sända ett visst minsta antal program i varje område,

4.bereda utrymme för sändningar som är särskilt anpassade för syn- eller hörselskadade enligt 2 kap. 1 § andra stycket,

5. utforma sändningar på ett sådant sätt att de blir tillgängliga för funktionshindrade,

5. utöver vad som gäller enligt

6 kap. 12 § utforma sändningar på ett sådant sätt att de blir till- gängliga för personer med funk- tionshinder,

6.bereda utrymme för sändningar som sker med stöd av tillstånd av regeringen,

7.använda en viss sändningsteknik samt samverka med andra tillståndshavare i tekniska frågor,

7Senaste lydelse 2001:272.

8Den föreslagna lydelsen innehåller såväl ändringar som utredningen föreslagit i delbetänk- andet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) som ändringar föranledda av övervägandena i detta betänkande. De ändringar som föreslås i detta betänkande är under- strukna.

9Senaste lydelse 1998:1713.

10Se not 8.

Författningsförslag

SOU 2006:51

8. använda vissa radiosändare,

9. ta hänsyn till ljudradions och televisionens särskilda ge- nomslagskraft när det gäller programmens ämnen och ut- formning samt tiden för sänd- ning av programmen,

10. iaktta bestämmelsen i

6 kap. 3 § första stycket om be- riktigande även i fråga om ljud- radion,

11. sända genmälen,

12. i programverksamheten re- spektera den enskildes privatliv,

9. iaktta sådana villkor som tillståndet förenats med enligt 7 §, 9 § eller punkterna 10, 12 och 13 i denna paragraf, även vid såda- na sändningar över satellit som görs för att uppfylla en i tillstån- det föreskriven skyldighet att sän- da program till hela landet eller viss del av landet i enlighet med punkt 1,

10. utöver vad som gäller en- ligt 6 kap. 2 § ta hänsyn till ljud- radions och televisionens sär- skilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sänd- ning av programmen.

11. iaktta bestämmelsen i

6 kap. 3 § första stycket om be- riktigande även i fråga om ljud- radion,

12. sända genmälen,

13.sända ett mångsidigt programutbud,

14.regionalt sända och producera program,

15.kostnadsfritt sända meddelanden som är av vikt för allmän- heten om en myndighet begär det,

16.till Granskningsnämnden

för radio och TV lämna uppgifter som är nödvändiga för nämndens bedömning om sända program stämmer överens med de villkor som har meddelats enligt denna lag,

17. utforma sändningarna på ett sådant sätt att de inte endast kan tas emot av en begränsad del av allmänheten i sändnings- området, och

16. utforma sändningarna på ett sådant sätt att de inte endast kan tas emot av en begränsad del av allmänheten i sändnings- området, och

SOU 2006:51

Författningsförslag

18. utarbeta en beredskaps- plan för verksamheten under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred samt lämna planen till regering- en och till den myndighet som regeringen bestämmer.

3 §11

Villkor för sändningstillstånd får också avse förbud mot att sända

17. utarbeta en beredskaps- plan för verksamheten under höjd beredskap och vid svåra påfrestningar på samhället i fred samt lämna planen till regering- en och till den myndighet som regeringen bestämmer.

8 a §

Ett tillstånd att sända mobil TV får, utöver vad som anges i 7 och 8 §§, förenas med villkor om skyldighet att

1.tillhandahålla sändningarna utan krav på särskild betalning utöver allmän TV-avgift, och

2.på icke-diskriminerande vill- kor erbjuda sändningarna till varje operatör som vill erbjuda tjänsten till sina kunder.

9 §12

Ett tillstånd att sända TV- program eller andra ljudradio- program än närradio och lokal- radio får förenas med villkor om förbud mot att sända

1.reklam eller andra annonser, och

2.även andra sponsrade program än sådana som anges i 7 kap. 8 § andra stycket, 9 § och 10 § andra stycket.

Ett sändningstillstånd får även förenas med villkor om förbud mot att diskriminera annonsörer.

11Senaste lydelse 1998:1713.

12Den föreslagna lydelsen innehåller såväl ändringar som utredningen föreslagit i delbetänk- andet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) som ändringar föranledda av övervägandena i detta betänkande. De ändringar som föreslås i detta betänkande är under- strukna.

Författningsförslag

SOU 2006:51

13 §13

Ett tillstånd att bedriva verksamhet som operatörsföretag innebär rätt att inom det sänd- ningsutrymme som anges i till- ståndet bestämma vilka TV- program som får sändas och på vilka villkor det får ske. Samtidig sändning får ske av det antal pro- gram i varje område och under den del av dygnet som anges i tillståndet.

Sändningsutrymme som till- delats ett operatörsföretag får endast användas för sändning av TV-program som omfattas av till- stånd enligt 4 §.

Ett avtal med ett operatörsföre- tag om sändning av TV-program skall på ett programföretags be- gäran alltid innefatta en rätt att sända sökbar text-TV i rimlig omfattning och tilläggstjänster till personer med funktionshinder, om programföretaget har tillstånd att sända dessa tjänster. Opera- törsföretaget skall tillämpa kost- nadsorienterad prissättning vid distribution av tilläggstjänster till personer med funktionshinder.

Ett operatörsföretag skall upp- låta sändningsutrymme åt den som erhållit tillstånd att sända betal-TV utan krav om att träffa avtal med ett operatörsföretag för att kunna utnyttja sin rätt att sända. Operatörsföretaget har

13 Den föreslagna lydelsen innehåller såväl ändringar som utredningen föreslagit i delbetänk- andena Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) och Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) som ändringar föranledda av övervägan- dena i detta betänkande. De ändringar som föreslås i detta betänkande är understrukna.

SOU 2006:51

Författningsförslag

därvid rätt till ersättning för sändningsutrymme som upplåtits. Ersättningen får grundas endast på de kostnader operatörsföretaget har för upplåtelsen.

19 §14

Ett tillstånd som meddelats av regeringen att sända TV-program gäller för sex år. Tillståndet för- längs på oförändrade villkor med fyra år, om tillståndshavaren öns- kar det och regeringen inte senast två år före tillståndstidens utgång meddelat att tillståndet inte kom- mer att förlängas eller att reger- ingen önskar förändra villkoren.

Ett tillstånd som meddelats av Radio- och TV-verket att sända TV-program gäller för två år. Tillståndshavaren har rätt till förlängning av tillståndet på oför- ändrade villkor med ytterligare två år, om inte särskilda skäl ta- lar emot det. Förlängning av till- stånd att sända mobil TV får ske vid ett tillfälle och förlängning av tillstånd att sända fri-TV eller betal-TV får ske vid två tillfällen.

Om det finns särskilda skäl får Radio- och TV-verket besluta att ett tillstånd att sända TV-pro- gram skall gälla för kortare tid än två år.

Ett tillstånd som meddelats av Radio- och TV-verket att bedriva verksamhet som operatörsföretag

14 Den föreslagna lydelsen innehåller såväl ändringar som utredningen föreslagit i delbetänk- andet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) som ändringar föranledda av övervägandena i detta betänkande. De ändringar som föreslås i detta betänkande är under- strukna.

Författningsförslag SOU 2006:51

		gäller för sex år.
		Giltighetstiden för tillstånds-
		villkor får vara kortare än till-
		ståndstiden.
	4 kap.
		4 §15
Ett tillstånd att sända när-		Ett tillstånd att sända när-
radio kan ges endast till följande		radio kan ges endast till följande
juridiska personer, nämligen		juridiska personer.
1. ideella föreningar som har anknytning till sändningsområdet,
2. församlingar och	kyrkliga	2. registrerade trossamfund och
samfälligheter inom	Svenska	registrerade organisatoriska delar
kyrkan,		av registrerade trossamfund som
		har anknytning till sändningsom-
		rådet,

3.obligatoriska sammanslutningar av studerande vid universitet och högskolor,

4.sammanslutningar av flera tillståndshavare i ett sändningsom- råde för gemensamma närradioändamål (närradioföreningar).

Vid bedömningen av om en ideell förening har anknytning till sändningsområdet skall särskilt beaktas var

a. föreningens studio och övriga lokaler för verksamheten är be- lägna,

b. ansvarig utgivare och föreningens styrelsemedlemmar är bo- satta, samt

c. föreningsstämma och styrelsemöten hålls.

6 kap.

2 §16

Program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornografiska bilder som sänds i televisionen skall antingen föregås av en varning i ljud eller innehålla en varning som anges löpande i bild under hela sändningstiden. Sådana pro- gram får inte sändas under sådan tid och på sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen, om det inte av särskilda skäl ändå är försvarligt.

Den som sänder TV-program eller andra ljudradioprogram än

15Senaste lydelse 2004:1059.

16Senaste lydelse 1998:1713.

eller om den stående kommittén för den europeiska konventionen om gränsöverskridande television i den förteckning som publiceras av med stöd av artikel 9bis.3a i

Den som sänder TV-program och som innehar den exklusiva rätten till en TV-sändning från ett svenskt eller utländskt eve- nemang som är av särskild vikt för det svenska samhället får inte, om han sänder evenemang- et, utnyttja rättigheten på ett sådant sätt att en väsentlig del av allmänheten i Sverige utestängs från möjligheten att i fri-TV se evenemanget i direktsändning eller, om det finns saklig grund till det, med en mindre tidsför- skjutning. De evenemang som avses är sådana som inträffar högst en gång om året och som intresserar en bred allmänhet i Sverige.

Om Europeiska kommissio- nen genom en underrättelse i Europeiska unionens officiella tidning har förklarat att ett eve- nemang är av särskild vikt för samhället i en annan EES-stat

SOU 2006:51

Författningsförslag

närradio och lokalradio på annat sätt än genom tråd skall, utöver vad som gäller enligt första styck- et, iaktta återhållsamhet vid sänd- ning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar.

10 §17 Den som sänder TV-program

och som innehar den exklusiva rätten till en TV-sändning från ett svenskt eller utländskt eve- nemang som är av särskild vikt för det svenska samhället får inte, om han sänder evenemang- et, utnyttja rättigheten på ett sådant sätt att en väsentlig del av allmänheten i Sverige utestängs från möjligheten att i fri TV se evenemanget i direktsändning eller, om det finns saklig grund till det, med en mindre tidsför- skjutning. De evenemang som avses är sådana som inträffar högst en gång om året och som intresserar en bred allmänhet i Sverige.

Om Europeiska kommissio- nen genom en underrättelse i Europeiska gemenskapernas offi- ciella tidning har förklarat att ett evenemang är av särskild vikt för samhället i en annan EES- stat, får den som sänder TV- program och som innehar den exklusiva rätten att sända eve- nemanget till den staten inte, om han sänder evenemanget,

17 Senaste lydelse 1999:270.

Författningsförslag

SOU 2006:51

utnyttja rättigheten på ett så- dant sätt att en väsentlig del av allmänheten i den staten ute- stängs från möjligheten att se evenemanget i fri TV på ett sätt som närmare anges i underrät- telsen.

konventionen har förklarat att ett evenemang är av särskild vikt för samhället i en annan stat som inte är bunden av EES-avtalet, får den som sänder TV-program och som innehar den exklusiva rätten att sända evenemanget till den staten inte, om han sänder evenemanget, utnyttja rättig- heten på ett sådant sätt att en väsentlig del av allmänheten i den staten utestängs från möj- ligheten att se evenemanget i fri- TV på ett sätt som närmare anges i underrättelsen eller för-

teckningen.

Om någon för att uppfylla skyldigheten enligt första eller andra stycket erbjuder någon annan att sända evenemanget i TV skall detta göras på skäliga villkor.

Föreskrifter om verkställigheten av första stycket meddelas av regeringen.

11 §

Den som sänder TV-program eller andra ljudradioprogram än närradio och lokalradio på annat sätt än genom tråd skall

1. med undantag för sändning av reklam och andra annonser utöva sin sändningsrätt sakligt och

2. i programverksamheten re- spektera den enskildes privatliv om inte ett väsentligt allmänt in- tresse motiverar annat.

I den mån den som sänder TV-program eller andra ljud- radioprogram än närradio och lokalradio på annat sätt än genom tråd har rätt att sända reklam eller andra annonser får

SOU 2006:51

Författningsförslag

denne inte diskriminera annon- sörer.

12 §

Den som sänder TV-program på annat sätt än genom tråd skall utforma sändningarna på ett så- dant sätt att programmen blir till- gängliga för personer med funk- tionshinder i den omfattning som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer före- skriver.

Vid bestämmande av på vilket sätt och i vilken omfattning pro- grammen skall göras tillgängliga för personer med funktionshinder skall regeringen eller den myndig- het som regeringen bestämmer be- akta programföretagens finansi- ella förutsättningar, den tekniska utvecklingen av tillgänglighets- tjänster inom TV-området och antalet tittare som följer sänd- ningarna.

7 kap.

5 §18

Annonser får sändas högst åtta minuter under en timme mellan hela klockslag. I TV-sändning mellan klockan 19.00 och 24.00 får denna tid utsträckas till högst tio minuter. Om sändningstiden inte omfattar en timme mellan hela klockslag får annonser sändas under högst tio procent av den tiden.

I TV-sändning får de i första stycket angivna annonstiderna överskridas, om

1. programföretaget gör sannolikt att

18 Senaste lydelse 2004:147. Den föreslagna lydelsen innehåller såväl ändringar som utred- ningen föreslagit i delbetänkandet Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken

(SOU 2005:62) som ändringar föranledda av övervägandena i detta betänkande. De ändring- ar som föreslås i detta betänkande är understrukna.

Författningsförslag

SOU 2006:51

a)överskridandet föranletts av en i tiden nära liggande händelse som medfört att en tidigare sändning av annonser fått utgå eller förskjutits,

b)företaget inte rimligen haft anledning att ta denna händelse i beaktande vid programplaneringen, och

c)händelsen legat utanför företagets kontroll, samt

2. annonstiden under en timme mellan hela klockslag inte över stiger tolv minuter.

Annonser får i en TV-sändning sändas under högst tio procent av sändningstiden per dygn.

	Med undantag från vad som
	gäller enligt första, andra och
	tredje stycket får den som sänder
	mobil TV sända annonser högst
	tolv minuter under en timme
	mellan hela klockslag. Sändnings-
	tiden för annonser i mobil TV får
	dock inte överskrida femton pro-
	cent av sändningstiden per dygn.
Programtjänster som uteslut-	Programtjänster som uteslut-
ande är avsedda för program där	ande är avsedda för program där
publiken erbjuds att beställa va-	publiken erbjuds att beställa va-
ror eller tjänster (försäljningspro-	ror eller tjänster (försäljningspro-
gram) får trots vad som sägs i	gram) får trots vad som sägs i
första, andra och tredje styckena	första, andra, tredje och fjärde
sändas i televisionen. Med pro-	styckena sändas i televisionen.
gramtjänst avses ett samlat utbud	Utöver vad som följer av 6 kap.
av program som sänds under en	9 § skall programtjänstens be-
gemensam beteckning. Utöver vad	teckning anges i början och i
som följer av 6 kap. 9 § skall pro-	slutet av sändningen.
gramtjänstens beteckning anges i
början och i slutet av sändningen.
	6 §

Den sammanlagda annons- tiden i televisionen vid ett givet tillfälle får inte understiga en minut sedan sändningstiden för den särskilda signaturen har frånräknats

Den sammanlagda annons- tiden i televisionen vid ett givet tillfälle får, med undantag för mobil TV, inte understiga en minut sedan sändningstiden för den särskilda signaturen har frånräknats.

SOU 2006:51 Författningsförslag

11 §	10 §19
Ett lokalt kabelsändarföretag	En lokal kabel-TV-förening
får inte sända reklam såvida det	får inte sända reklam.

inte är fråga om meddelanden som avses i 8 §.

8 kap.

1 §20

Var och en som äger eller an- nars förfogar över ett elektro- niskt kommunikationsnät som används för överföring av TV- sändningar till allmänheten ge- nom tråd skall, om ett betydan- de antal hushåll som är anslutna till nätet använder det som sitt huvudsakliga medel för att ta emot TV-sändningar, se till att de boende i de anslutna hushål- len kan ta emot TV-sändningar som sker med tillstånd av reger- ingen och som kan tas emot i området utan villkor om sär- skild betalning. Skyldigheten gäller endast för TV-sändningar för vilka sändningstillståndet har förenats med krav på opar- tiskhet och saklighet samt ett villkor om ett mångsidigt pro- gramutbud där det skall ingå nyheter. En sådan sändnings- plikt gäller endast om förutsätt- ningarna för vidaresändning en- ligt lagen (1960:729) om upp- hovsrätt till litterära och konst- närliga verk är uppfyllda.

Var och en som äger eller an- nars förfogar över ett elektro- niskt kommunikationsnät som används för överföring av TV- sändningar till allmänheten ge- nom tråd skall, om ett betydan- de antal hushåll som är anslutna till nätet använder det som sitt huvudsakliga medel för att ta emot TV-sändningar, se till att de boende i de anslutna hushål- len kan ta emot TV-sändningar som sker med tillstånd av reger- ingen och som kan tas emot i området utan villkor om sär- skild betalning. Skyldigheten gäller endast för TV-sändningar för vilka sändningstillståndet har förenats med krav på opar- tiskhet och ett villkor om ett mångsidigt programutbud där det skall ingå nyheter. En sådan sändningsplikt gäller endast om förutsättningarna för vidare- sändning enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk är uppfyllda.

19Den föreslagna lydelsen innehåller såväl ändringar som utredningen föreslagit i delbetänk- andet Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) som ändringar föranledda av övervägandena i detta betänkande. De ändringar som föreslås i detta betänkande är understrukna.

20Senaste lydelse 2005:364.

Författningsförslag

SOU 2006:51

TV-sändningar enligt första stycket skall kunna tas emot på ett tillfredsställande sätt och utan kostnad för själva mottagningen.

Sändningsplikten enligt första stycket gäller även TV-sändningar som en tillståndshavare genomför för att uppfylla skyldigheten att sända till hela landet eller till delar av landet, men där sättet för att sända inte kräver regeringens tillstånd.

Sändningsplikten enligt första stycket omfattar inte fler än

1.fyra programtjänster som sänds samtidigt av tillståndshavare vars verksamhet finansieras genom TV-avgifter enligt lagen (1989:41) om TV-avgift, och

2.en programtjänst som sänds av en annan tillståndshavare.

I nät där TV-sändningar sker med både analog och digital teknik skall vidaresändning ske med analog teknik av minst två program- tjänster som avses i fjärde stycket 1, om de sänds eller har sänts ut med analog teknik. Under samma förutsättningar skall också den programtjänst som avses i fjärde stycket 2 sändas analogt. I övrigt får vidaresändning ske med digital teknik.

Sändningsplikten enligt första stycket gäller inte för en anlägg- ning där ett begränsat antal TV-program förs fram till abonnenter- na genom ett allmänt kommunikationsnät, som består av parkabel av metall, med hjälp av digital teknik.

Sändningsplikten enligt första stycket omfattar inte sändningar som sker med stöd av tillstånd till vidaresändning enligt 3 kap. 5 §.

2 §

Var och en som äger eller an- nars förfogar över en anläggning för trådsändning där TV-pro- gram vidaresänds till allmän- heten och varifrån sändningarna når fler än 100 bostäder skall i varje kommun där han eller hon har en sådan anläggning kost- nadsfritt tillhandahålla ett sär- skilt bestämt utrymme för sänd- ningar av TV-program från ett eller flera av Radio- och TV- verket utsedda företag (lokala kabelsändarföretag).

Var och en som äger eller an- nars förfogar över ett elektro- niskt kommunikationsnät som används för överföring av TV- sändningar till allmänheten genom tråd skall, om minst 100 av de hushåll som är anslutna till nätet använder det som sitt huvudsakliga medel för att ta emot TV-sändningar, i varje kommun där han eller hon har ett sådant kommunikationsnät kostnadsfritt tillhandahålla ett särskilt bestämt utrymme för sändningar av TV-program från en eller flera av Radio- och TV-

SOU 2006:51

Författningsförslag

Den som vidaresänder TV- program med hjälp av radio- vågor på frekvenser över 3 giga- hertz skall i varje kommun där han eller hon bedriver sådan verksamhet kostnadsfritt till- handahålla ett särskilt bestämt utrymme för sändningar av TV- program från ett eller flera lokala kabelsändarföretag.

verket förordnade föreningar (lokala kabel-TV-föreningar).

I nät där TV-sändningar sker med både analog och digital teknik skall de lokala kabel-TV- föreningarna tillhandahållas ana- logt sändningsutrymme.

4 §

Ett lokalt kabelsändarföretag skall vara en sådan juridisk per- son som har bildats för att bedriva lokala kabelsändningar och som kan antas låta olika intressen och meningsriktningar komma till tals i sin verksamhet.

Ett lokalt kabelsändarföretag skall i sin sändningsverksamhet sträva efter vidaste möjliga ytt- randefrihet och informations- frihet.

Radio- och TV-verkets för- ordnande av lokala kabelsändar- företag skall avse högst tre år.

5 §

En lokal kabel-TV-förening skall vara en sådan juridisk per- son som har bildats för att bedriva lokala kabelsändningar och som kan antas låta olika intressen och meningsriktningar komma till tals i sin verksamhet.

En lokal kabel-TV-förening skall i sin sändningsverksamhet sträva efter vidaste möjliga ytt- randefrihet och informations- frihet.

Radio- och TV-verkets för- ordnande av lokala kabel-TV- föreningar skall avse högst tre år.

Författningsförslag

SOU 2006:51

9 kap.

1 §21

Justitiekanslern övervakar ge- nom granskning i efterhand om sända program innehåller vålds- skildringar eller pornografiska bilder i strid med 6 kap. 2 §.

		2 §22
Granskningsnämnden för ra-		Granskningsnämnden för ra-
dio och TV övervakar genom		dio och TV har tillsyn över efter-
granskning i efterhand om sända		levnaden av lagen samt de beslut
program står	i överensstämmelse	om villkor och föreskrifter som
med denna lag och de villkor som		har meddelats med stöd av lagen.
kan gälla	för sändningarna.	Tillsyn över sändningarnas inne-
Granskningsnämnden övervakar		håll får ske endast genom gransk-
även att bestämmelsen om exklu-		ning i efterhand.
siva rättigheter i 6 kap. 10 § följs.

Bestämmelserna om reklam i 7 kap. 3 och 4 §§ samt 10 § första och tredje stycket övervakas dock av Konsumentombudsmannen.

Sändningar som sker med stöd av tillstånd till vidaresändning enligt 3 kap. 5 § skall inte granskas av Granskningsnämnden för

radio och TV.
Finner Granskningsnämnden	Finner	Granskningsnämnden
för radio och TV att en sänd-	för radio och TV att en sänd-
ning innehåller våldsskildringar	ning innehåller våldsskildringar,
eller pornografiska bilder i strid	pornografiska bilder eller sexu-
med 6 kap. 2 §, skall nämnden	ella framställningar i strid med
göra anmälan om förhållandet	6 kap. 2	§, skall nämnden göra
till Justitiekanslern.	anmälan	om förhållandet till
	Justitiekanslern.

21Senaste lydelse 2001:1046.

22Senaste lydelse 2001:1046. Den föreslagna lydelsen innehåller såväl ändringar som utred- ningen föreslagit i delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) som ändringar föranledda av övervägandena i detta betänkande. De ändringar som föreslås i detta betänkande är understrukna.

SOU 2006:51

Författningsförslag

10 kap.

8 §23

Granskningsnämnden för ra- dio och TV får besluta att den sändande på lämpligt sätt skall offentliggöra nämndens beslut, när nämnden funnit att någon har brutit mot villkor som beslutats med stöd av 3 kap. 1 §, 2 § eller 3 § andra stycket, eller bestämmelsen om beriktigande i 6 kap. 3 § första stycket.

Granskningsnämnden för radio och TV får besluta att den sändande på lämpligt sätt skall offentliggöra nämndens beslut, när nämnden funnit att någon har brutit mot

1. villkor som beslutats med stöd av 3 kap. 7 eller 8 §,

2. förbudet mot att sända pro- gram med ingående våldsskild- ringar av verklighetstrogen karak- tär eller pornografiska bilder på tider och sätt som avses i 6 kap. 2 § första stycket,

3. bestämmelsen om skyldighet att iaktta återhållsamhet vid sändning av program som inne- håller våldsskildringar eller avan- cerade sexuella framställningar i 6 kap. 2 § andra stycket,

4. bestämmelsen om berikti- gande i 6 kap. 3 § första stycket eller

5. bestämmelserna om skyldig- het att utöva sändningsrätten sak- ligt och att respektera den en- skildes privatliv samt förbudet mot diskriminering av annon- sörer i 6 kap. 11 §.

Beslutet, som får innefatta ett föreläggande vid vite, får inte innebära att offentliggörande måste ske i den sändandes program.

23 Den föreslagna lydelsen innehåller såväl ändringar som utredningen föreslagit i delbetänk- andet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) som ändringar föranledda av övervägandena i detta betänkande. De ändringar som föreslås i detta betänkande är under- strukna.

Författningsförslag

SOU 2006:51

9 §24

Den som åsidosätter de bestämmelser som anges i denna para- graf får föreläggas att följa bestämmelserna. Ett föreläggande får förenas med vite. Detta gäller bestämmelser om

1.närradiosändningars och lokalradiosändningars innehåll samt skyldighet att i lokalradio sända eget material och program med lokal anknytning (5 kap. 11 § 2 och 3, 6 kap. 6, 7 och 7 a §§),

2.beteckningar (6 kap. 9 §),

3. sändningsplikt eller skyl- dighet att tillhandahålla kanal för lokala kabelsändarföretag

(8 kap. 1, 2 och 4 §§),

4. skyldighet att lämna vissa upplysningar till Radio- och TV-verket (9 kap. 4–7 §§),

5. skyldighet att lämna inspel- ning (9 kap. 8 §),

6.skyldighet att lämna upplys- ning om sändningstider i när- radio (9 kap. 9 § första stycket),

7.skyldighet att lämna upplys- ning om programinnehåll (9 kap.

3. tillgänglighet för personer med funktionshinder och de före- skrifter som avses i denna be- stämmelse (6 kap. 12 §),

4. sändningsplikt eller skyl- dighet att tillhandahålla kanal för lokala kabel-TV-föreningar

(8 kap. 1, 2 och 4 §§),

5. tillståndsvillkor enligt 3 kap.

8 § 1–8 och 14–17, 8 a § samt

17 § första och andra stycket,

6. skyldighet att upplåta ut- rymme åt sökbar text-TV och tilläggstjänster till personer med funktionshinder (3 kap. 13 § tredje stycket),

7. skyldighet att tillämpa icke- diskriminerande villkor (3 kap. 18 §),

8. skyldighet att lämna vissa upplysningar till Radio- och TV-verket (9 kap. 4 §),

9. skyldighet att lämna inspel- ning (9 kap. 8 §),

24 Senaste lydelse 2001:272. Den föreslagna lydelsen innehåller såväl ändringar som utred- ningen föreslagit i delbetänkandena Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) och Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) som änd- ringar föranledda av övervägandena i detta betänkande. De ändringar som föreslås i detta betänkande är understrukna.

SOU 2006:51

Författningsförslag

9 § andra stycket),

8. varning (6 kap. 2 §),

9. skyldighet att lämna upp- gifter till Granskningsnämnden för radio och TV (9 kap. 10 §), eller

10. skyldighet att årligen rap- portera till Granskningsnämnden för radio och TV (9 kap. 11 §).

Föreläggande enligt första stycket 1, 2 och 5–10 får medde- las av Granskningsnämnden för radio och TV. Föreläggande en- ligt första stycket 3–6 får med- delas av Radio- och TV-verket. Föreläggande enligt första stycket 5 och 6 får även medde- las av Konsumentombudsman- nen.

10. varning (6 kap. 2 §),

11. skyldighet att tillhanda- hålla Radio- och TV-verket säkerhetskopia (9 kap. 9 §), eller

12. skyldighet att årligen rap- portera till Granskningsnämnden för radio och TV (9 kap. 10 §).

Föreläggande enligt första stycket 1, 2, 3, 5, 7, 9, 10 och 12 får meddelas av Gransknings- nämnden för radio och TV. Fö- reläggande enligt första stycket 4, 6, 8, 9 och 11 får meddelas av Radio- och TV-verket. Föreläg- gande enligt första stycket 9 får även meddelas av Konsument- ombudsmannen.

11 §

Om någon vid upprepade till- fällen sänder våldsskildringar eller pornografiska bilder i tele- visionen på tider och sätt som avses i 6 kap. 2 §, får Justitie- kanslern förelägga honom eller henne att inte på nytt sända sådana program på tider och på sådant sätt att det finns en bety- dande risk för att barn kan se programmen. Föreläggandet får förenas med vite.

Om någon vid upprepade till- fällen sänder våldsskildringar eller pornografiska bilder i tele- visionen på tider och sätt som avses i 6 kap. 2 § första stycket, får Justitiekanslern förelägga honom eller henne att inte på nytt sända sådana program på tider och på sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen.

Om någon vid upprepade till- fällen och på likartat sätt åsido- sätter bestämmelsen i 6 kap. 2 § andra stycket om skyldighet att iaktta återhållsamhet vid sänd- ning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar, får Justitiekanslern förelägga honom

Författningsförslag

SOU 2006:51

eller henne att inte på nytt sända program i strid med bestämmelsen.

Ett föreläggande enligt första eller andra stycket får förenas med vite.

11 kap.

2 §25

Ett tillstånd som meddelats av regeringen får återkallas om

1.tillståndshavaren väsentligt brutit mot föreskrifterna i 6 kap. 1–5 §§ eller 7 kap. 1–10 §§ eller

2.ett villkor som förenats

med tillståndet med stöd av 3 kap. 1–4 §§ har åsidosatts på ett väsentligt sätt

Ett tillstånd att sända TV- program, bedriva verksamhet som operatörsföretag eller som medde- lats av regeringen att sända ljud- radioprogram får återkallas eller ändras, om

1.tillståndshavaren väsenligt brutit mot föreskrifterna i 3 kap. 18 §, 6 kap. 1–5 §§ 11 eller 12 §, 7 kap. 1–9 eller 12–19, 22–28 eller 30 §§,

2.ett villkor som förenats

med tillståndet med stöd av 3 kap. 7–10 §§ har åsidosatts på ett väsentligt sätt,

3.den som sökt tillståndet har lämnat oriktiga uppgifter eller inte lämnat uppgifter av betydelse för tillståndet, eller

4.tillståndshavaren trots på- minnelse inte erlagt betalning enligt 3 kap. 16 §.

Ett tillstånd får ändras till att avse annat sändningsutrymme, om

1.förändringar inom radio- tekniken eller ändringar i radio- användningen på grund av inter- nationella överenskommelser som

25 Senaste lydelse 1998:1713. Den föreslagna lydelsen innehåller såväl ändringar som utred- ningen föreslagit i delbetänkandena Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) och Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) som ändringar föranledda av övervägandena i detta betänkande. De ändringar som föreslås i detta betänkande är understrukna.

SOU 2006:51

Författningsförslag

Sverige har anslutit sig till eller bestämmelser antagna med stöd av Fördraget om upprättande av Europeiska gemenskapen har medfört att ett nytt tillstånd med samma villkor inte skulle kunna meddelas, eller

2. det är nödvändigt för att ge utrymme för ytterligare sänd- ningar.

6 §

Ett förordnande som lokalt kabelsändarföretag får återkallas om någon sändningsverksamhet inte förekommit eller om sådan verksamhet förekommit endast i obetydlig omfattning under en sammanhängande tid av minst tre månader.

Ett förordnande som lokal kabel-TV-förening får återkallas om någon sändningsverksamhet inte förekommit eller om sådan verksamhet förekommit endast i obetydlig omfattning under en sammanhängande tid av minst tre månader.

12 kap.

	1 §26
Ärenden om återkallelse av	Ärenden om återkallelse av
tillstånd på grund av överträdel-	tillstånd på grund av överträdel-
se av villkor som meddelats med	se av villkor som meddelats med
stöd av 3 kap. 1 § eller 3 kap. 2 §	stöd av 3 kap. 7 § eller 3 kap. 8 §
9–12 och om överträdelse av	9–11 och om överträdelser av
6 kap. 1–3 §§ skall på talan av	6 kap. 1–3 eller 11 §§ skall på
Justitiekanslern tas upp av all-	talan av Justitiekanslern tas upp
män domstol.	av allmän domstol.

I övriga fall prövas ärenden om återkallelse av tillstånd av Radio- och TV-verket.

Ärenden om ändring av till- stånd och om återtagande av för- klaring enligt 3 kap. 12 § prövas av den som meddelat tillståndet.

26 Den föreslagna lydelsen innehåller såväl ändringar som utredningen föreslagit i delbetänk- andet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) som ändringar föranledda av övervägandena i detta betänkande. De ändringar som föreslås i detta betänkande är under- strukna.

Författningsförslag SOU 2006:51

13 kap.

2 §

Även följande beslut av Radio- och TV-verket får överklagas hos

allmän förvaltningsdomstol, nämligen beslut om
1. beteckningar enligt 6 kap. 9 §,
2. förordnande	av lokala	ka-	2. förordnande	av lokala ka-
belsändarföretag	enligt 8	kap.	bel-TV-föreningar enligt 8 kap.
2 §,			2 §,
3. återkallelse av ett sådant förordnande enligt 11 kap. 6 §, och
4. beslut enligt 8 kap. 6 § om			4. beslut enligt 8 kap. 6 § om
undantag från	sändningsplikt		undantag från	sändningsplikt
och skyldighet att tillhandahålla			och skyldighet att tillhandahålla
kanal för lokala kabelsändarföre-			kanal för lokala kabel-TV-
tag.			föreningar.

Beslut om återkallelse av ett förordnande som anges i 2 gäller omedelbart, även om det överklagas.

	3 §27
Beslut av Granskningsnämn-	Beslut av Granskningsnämn-
den för radio och TV eller	den för radio och TV eller
Radio- och TV-verket om före-	Radio- och TV-verket om före-
lägganden som har förenats med	lägganden som har förenats med
vite enligt 10 kap. 8 §, 9 § första	vite enligt 9 kap. 7 §, 10 kap. 8 §,
stycket 1–3 och 8–10 samt 10 §	9 § första stycket 1–7, 11 och 12
får överklagas hos allmän för-	samt 10 § får överklagas hos all-
valtningsdomstol.	män förvaltningsdomstol.
Förelägganden enligt 10 kap.	Förelägganden enligt 9 kap.
8 §, 9 § första stycket 1, 2, 9 och	7 §, 10 kap. 8 §, 9 § första styck-
10 samt 10 § gäller omedelbart,	et 1–3, 5–7, 11 och 12 samt 10 §
om inte något annat förordnas.	gäller omedelbart, om inte något
	annat förordnas.

1.Denna lag träder i kraft den

2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om sändningar som har skett före ikraftträdandet.

27 Senaste lydelse 2001:272. Den föreslagna lydelsen innehåller såväl ändringar som utred- ningen föreslagit i delbetänkandena Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) och Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) som ändringar föranledda av övervägandena i detta betänkande. De ändringar som föreslås i detta betänkande är understrukna.

Var och en som äger eller annars förfogar över ett elektro- niskt kommunikationsnät som används för överföring av TV- sändningar till allmänheten ge- nom tråd skall, om ett betydan- de antal hushåll som är anslutna till nätet använder det som sitt huvudsakliga medel för att ta emot TV-sändningar, se till att de boende i de anslutna hushål- len kan ta emot TV-sändningar som sker med tillstånd av reger- ingen och som kan tas emot i området utan villkor om sär- skild betalning. Skyldigheten gäller endast för TV-sändningar för vilka sändningstillståndet har förenats med krav på opar- tiskhet och ett villkor om ett mångsidigt programutbud där det skall ingå nyheter. En sådan sändningsplikt gäller endast om förutsättningarna för vidare- sändning enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk är uppfyllda.

SOU 2006:51

Författningsförslag

2Förslag till

lag om ändring i lag (2005:365) om ändring av radio- och TV-lagen (1996:844)

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 1 § i lagen (2005:365) om änd- ring av radio- och TV-lagen skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8kap.

1 §

Var och en som äger eller annars förfogar över ett elektro- niskt kommunikationsnät som används för överföring av TV- sändningar till allmänheten ge- nom tråd skall, om ett betydan- de antal hushåll som är anslutna till nätet använder det som sitt huvudsakliga medel för att ta emot TV-sändningar, se till att de boende i de anslutna hushål- len kan ta emot TV-sändningar som sker med tillstånd av reger- ingen och som kan tas emot i området utan villkor om sär- skild betalning. Skyldigheten gäller endast för TV-sändningar för vilka sändningstillståndet har förenats med krav på opar- tiskhet och saklighet samt ett villkor om ett mångsidigt pro- gramutbud där det skall ingå nyheter. En sådan sändnings- plikt gäller endast om förutsätt- ningarna för vidaresändning en- ligt lagen (1960:729) om upp- hovsrätt till litterära och konst- närliga verk är uppfyllda.

TV-sändningar enligt första stycket skall kunna tas emot på ett tillfredsställande sätt och utan kostnad för själva mottagningen.

SOU 2006:51

Författningsförslag

3Förslag till

förordning om ändring av förordningen (1994:729) med instruktion för Radio- och TV-verket

Härigenom föreskrivs att 2 § förordningen (1994:729) med instruk- tion för Radio- och TV-verket skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 §28 Radio- och TV-verket skall särskilt

1. enligt radio- och TV-lagen (1996:844) pröva frågor om till- stånd att sända närradio, fast- ställa sändningstider om till- ståndshavarna inte kan enas om fördelning av sändningstid eller om en tillståndshavare begär att verket skall fastställa sändnings- schemat i sin helhet, besluta om det samtidigt får sändas mer än ett närradioprogram i en kom- mun samt besluta om större sändningsområden än en kom- mun,

2. enligt radio- och TV-lagen pröva frågor om tillstånd att sända lokalradio, om överlåtelse av sändningstillstånd samt be- stämma sändningsområden,

3. enligt radio- och TV-lagen pröva frågor om tillstånd att under en begränsad tid sända

1. enligt radio- och TV-lagen (1996:844) pröva frågor om till- stånd att sända TV-program och bedriva verksamhet som opera- törsföretag.

2. enligt radio- och TV-lagen pröva frågor om tillstånd att sända närradio, fastställa sänd- ningstider om tillståndshavarna inte kan enas om fördelning av sändningstid eller om en till- ståndshavare begär att verket skall fastställa sändningsschemat i sin helhet, besluta om det sam- tidigt får sändas mer än ett när- radioprogram i en kommun samt besluta om större sänd- ningsområden än en kommun,

3. enligt radio- och TV-lagen pröva frågor om tillstånd att sända lokalradio, om överlåtelse av sändningstillstånd samt be- stämma sändningsområden,

4. enligt radio- och TV-lagen pröva frågor om tillstånd att under en begränsad tid sända

28 Den föreslagna lydelsen innehåller såväl ändringar som utredningen föreslagit i delbetänk- andet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) som ändringar föranledda av övervägandena i detta betänkande. De ändringar som föreslås i detta betänkande är under- strukna.

Författningsförslag

SOU 2006:51

TV-program eller ljudradiopro-				ljudradioprogram,
gram,
4. pröva frågor om avgift för				5. pröva frågor om avgift för
lokalradiosändningar,				lokalradiosändningar,
5. enligt radio- och TV-lagen				6. enligt radio- och TV-lagen
förordna lokala kabelsändarföre-				förordna	lokala	kabel-TV-
tag och besluta om undantag				föreningar och besluta om un-
från	nätinnehavares		skyldig-	dantag från nätinnehavares skyl-
heter,				digheter,
6. pröva frågor enligt lagen				7. pröva frågor enligt lagen
(1992:72) om koncessionsavgift				(1992:72) om koncessionsavgift
på	televisionens	och	radions	på televisionens		och radions
område,				område,
7. enligt radio- och TV-lagen				8. enligt radio- och TV-lagen
godkänna och registrera de be-				godkänna och registrera de be-
teckningar för sändningar som				teckningar	för sändningar som
används av den som sänder pro-				används av den som sänder pro-
gram samt handha register över				gram samt handha register över
tillståndshavare, satellitprogram-				tillståndshavare, satellitprogram-
företag och satellitentreprenö-				företag och satellitentreprenö-
rer,				rer,
8. pröva frågor om utgiv-				9. pröva frågor om utgiv-
ningsbevis enligt 1 kap. 9 § ytt-				ningsbevis enligt 1 kap. 9 § ytt-
randefrihetsgrundlagen samt föra				randefrihetsgrundlagen samt föra
register över verksamhet enligt				register över verksamhet enligt
samma paragraf,				samma paragraf,
9. enligt lagen (1991:1559)				10. enligt lagen (1991:1559)
med föreskrifter på tryckfrihets-				med föreskrifter på tryckfrihets-
förordningens och		yttrandefri-		förordningens och		yttrandefri-
hetsgrundlagens områden hand-				hetsgrundlagens områden hand-
ha register över utgivare,				ha register över utgivare,
				11. handha säkerhetskopia en-
				ligt 9 kap. 9 § radio- och TV-
				lagen,
				12. pröva frågor om förklaring
				enligt 3 kap. 12 § radio- och TV-
				lagen,
10. enligt radio- och TV-lagen				13. enligt radio- och TV-lagen
pröva frågor om återkallelse av				pröva frågor om återkallelse och
tillstånd,				ändring av tillstånd,
11. meddela föreskrifter och				14. meddela föreskrifter och
90

Uppdraget och dess genomförande

Uppdraget

Utredningens direktiv fastställdes ursprungligen genom beslut vid regeringssammanträde den 8 juni 2000 (Dir. 2000:43, se bilaga 1). Därefter har utredningen meddelats tilläggsdirektiv den 1 februari 2001 (Dir. 2001:11), den 13 mars 2003 (Dir. 2003:30, se bilaga 2), den 21 augusti 2003 (Dir. 2003:100), den 9 oktober 2003 (Dir. 2003:121), den 13 maj 2004 (Dir. 2004:69), den 30 september 2004 (Dir. 2004:131) och den 24 november 2005 (Dir 2005:132). Enligt Dir. 2003:30 får utredningen – utöver i de särskilt angivna frågorna

– även föreslå andra ändringar med hänsyn till utvecklingen i Sverige eller internationellt, särskilt inom Europeiska unionen. Uppdraget omfattar dock inte förslag till grundlagsändringar.

De delar av vårt uppdrag som behandlas i detta slutbetänkande är frågor som rör upprepade överträdelser av innehållsvillkor, tillämp- ligheten av tillståndsvillkor på vissa sändningar, myndighetsmed- delanden, lokal icke-kommersiell TV och TV-programmens till- gänglighet för personer med funktionshinder. Dessutom analyserar vi konsekvenserna av ett svenskt tillträde till den s.k. TV-konven- tionen i delar som återstår sedan vårt delbetänkande Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62). Vi redovisar också våra överväganden i frågor som rör mobil TV och om registrerade trossamfunds möjlighet att få tillstånd att sända närradio.

Vissa villkorsfrågor

Under denna rubrik redovisar vi våra överväganden i de delar av vårt uppdrag som berör radio- och TV-lagens regler om villkor för sändningstillstånd (del I).

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2006:51

Utredningen har haft i uppdrag att föreslå mer kraftfulla åtgärder om ett programföretag vid upprepade tillfällen och på liknande sätt bryter mot villkor för innehållet i sändningarna.

Utredningen har även haft i uppdrag att överväga tillämpligheten av tillståndsvillkor på vissa sändningar. Vi har därvid haft att lägga fram förslag som gör att samma regler, där det är befogat, kan tillämpas på samtliga sändningar från ett företag oberoende av om sändningarna sker på ett sätt som kräver tillstånd eller på något annat sätt.

Vidare har utredningen haft i uppdrag att, mot bakgrund av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, överväga om det bör göras någon ändring av bestämmelserna om skyldighet att på be- gäran av en myndighet sända meddelanden av vikt för allmänheten, s.k. myndighetsmeddelanden.

Mobil TV

Utvecklingen av olika former av TV-sändningar till mobila mot- tagningsenheter (mobil TV) har gett upphov till frågor om tillstånd för programföretag, andra innehållsleverantörer och operatörsföre- tag samt om regleringen av sändningarnas innehåll, innefattande även frågor om reklam och andra annonser. Vi har sett ett påtagligt behov av en översyn av regleringen av mobil TV och har därför valt att ta upp frågan till behandling (del II).

TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder

Utredningen har fått i uppdrag att överväga behovet av lagänd- ringar för att förbättra tillgängligheten till TV-program för per- soner med funktionshinder. Våra överväganden och förslag härvid- lag redovisas i del III.

Lokal icke-kommersiell TV

Lokala kabelsändarföretag är juridiska personer som har bildats för att bedriva lokala kabelsändningar och som kan väntas låta olika intressen och meningsriktningar komma till tals i sin verksamhet. Företagen får inte sända reklam.

SOU 2006:51

Uppdraget och dess genomförande

Utredningen har haft i uppdrag att analysera hur de lokala icke- kommersiella TV-sändningarna påverkas av digitaliseringen och om förutsättningarna för sådana sändningar kan förbättras genom lag- stiftning. Vi har även haft i uppdrag att överväga frågan om verk- samhetens namn. Frågorna behandlas i del IV.

Tillstånd att sända närradio

Tillstånd att sända närradio kan enligt 4 kap. 4 § RTVL bl.a. ges till ideella föreningar som har anknytning till sändningsområdet samt till församlingar och kyrkliga samfälligheter inom Svenska kyrkan. Däremot finns det inte med nuvarande reglering någon möjlighet att utfärda närradiotillstånd till andra registrerade trossamfund än församlingar och samfälligheter inom Svenska kyrkan.

I samband med behandlingen av ett lagstiftningsärende om skärpta krav på lokal anknytning för beviljande av närradiotillstånd till ideella föreningar ifrågasatte lagrådet om det finns skäl att i lag- texten särbehandla Svenska kyrkan jämfört med andra trossam- fund.

I den proposition som lades fram efter lagrådets yttrande förklara- de regeringen att frågan om registrerade trossamfunds möjligheter att få närradiotillstånd kommer att övervägas i särskild ordning.

Sedan frågan presenterats för utredningen har vi åtagit oss att se över den utan särskilt tilläggsdirektiv. Frågan behandlas i del IV.

Den europeiska konventionen om gränsöverskridande television (TV-konventionen)

Utredningen har fått i uppdrag att analysera konsekvenserna av ett svenskt tillträde till Europarådets konvention om gränsöverskrid- ande television (TV-konventionen) samt att lägga fram förslag till de ändringar i lagstiftningen som behövs för att konventionen skall kunna ratificeras.

Vi har, i samband med att vi i delbetänkandet Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) över- vägde vissa annonsfrågor, analyserat konsekvenserna av ett svenskt tillträde till konventionens annonsbestämmelser och lagt fram de förslag till ändringar i radio- och TV-lagens annonsbestämmelser som behövs för att ratificera konventionen. I detta betänkande

Uppdraget och dess genomförande

SOU 2006:51

behandlar vi vilka konsekvenser ett tillträde till konventionens övriga bestämmelser får och lägger fram förslag till lagändringar som behövs på dessa områden för att konventionen skall kunna ratificeras. Vi redovisar våra överväganden såvitt avser dessa frågor i del IV.

Uppdragets genomförande

Utredaren och sekreteraren har med anledning av de frågor som om- fattas av detta betänkande sammanträffat enskilt med företrädare för Sveriges Television AB, Utbildningsradion AB, TV4 AB, MTG AB, Kanal 5 AB och C More Entertainment AB.

Med anledning av den del av uppdraget som rört mobil TV har utredaren och den dåvarande sekreteraren sammanträffat enskilt med företrädare för Teracom AB.

Med anledning av den del av uppdraget som rört TV-program- mens tillgänglighet för personer med funktionshinder har utreda- ren och sekreteraren sammanträffat enskilt med företrädare för Hörselskadades Riksförbund. Vidare har sekreteraren samman- träffat enskilt med företrädare för Synskadades Riksförbund och företrädare för Sveriges Dövas Riksförbund. Utredaren och sekreteraren har vid en studieresa till London sammanträffat med företrädare för den brittiska tillstånds- och granskningsmyndig- heten Ofcom, företrädare för företagen Red Bee Media (före detta BBC Broadcasting) och ITFC, som tillhandahåller tillgänglighets- tjänster i Storbritannien, samt företrädare för det brittiska nät- verket för tillgänglighetsfrågor inom radio- och TV-området, BCIDN (Broadcasting & Creative Industries Disability Network), och därvid fått information om det brittiska regelverket avseende TV-sändningars tillgänglighet för personer med funktionshinder. I denna del har utredningen även samrått med utredningen Översyn av teckenspråkets ställning (S 2003:12).

Med anledning av den del av uppdraget som rört lokal icke- kommersiell TV har sekreteraren sammanträffat enskilt med före- trädare för Riksförbundet Öppna Kanalerna i Sverige.

Utredningen har under arbetet med detta slutbetänkande sam- manträtt vid fem tillfällen.

1 Nuvarande reglering

1.1Inledning

I detta kapitel redogör vi för de bestämmelser i yttrandefrihets- grundlagen och i radio- och TV-lagen som reglerar sändningarnas innehåll. Vi redogör också för de sanktioner som kan meddelas mot den som åsidosätter radio- och TV-lagens bestämmelser eller de tillståndsvillkor som har föreskrivits med stöd av lagen. Slutligen redogör vi för huvuddragen i de tillstånd att sända television som har meddelats med stöd av 2 kap. 2 § RTVL.

1.2Yttrandefrihetsgrundlagen

Enligt 1 kap. 1 § första stycket yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) är varje svensk medborgare gentemot det allmänna tillförsäkrad rätt att i ljudradio, television och vissa liknande överföringar samt fil- mer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Yttrandefriheten har enligt samma lagrums andra stycke till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. I den får inga andra begränsningar göras än de som följer av yttrande- frihetsgrundlagen. Av lagrummets tredje stycke framgår att vad som sägs i yttrandefrihetsgrundlagen om radioprogram förutom pro- gram i ljudradio också gäller program i television och innehållet i vissa andra överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektromagnetiska vågor. Yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig på alla kända varianter av radio- och trådsändningar, oberoende av om de förmedlar yttranden genom ljudradio, television, videotex eller i andra moderna format och oberoende av om digital teknik kommer till användning (prop. 1990/91:64 s. 108).

Nuvarande reglering

SOU 2006:51

I 1 kap. 3 § YGL stadgas att det inte får förekomma att något som är avsett att framföras i ett radioprogram eller en teknisk upp- tagning först måste granskas av en myndighet eller något annat all- mänt organ. Undantag görs dock för rörliga bilder i filmer, video- gram eller andra tekniska upptagningar som skall visas offentligt, där det ges möjlighet att genom lag meddela föreskrifter om gransk- ning och godkännande. Huvudregeln är således att all eventuell granskning av radio- och TV-program skall ske i efterhand.

Av 1 kap. 6 § första stycket YGL framgår att grundlagen är tilllämplig på sändningar av radioprogram som är riktade till all- mänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. Med sådana sändningar avses även tillhandahållande av direktsända och inspelade program ur en databas. I fråga om radioprogram som för- medlas genom satellitsändning som utgår från Sverige gäller enligt andra stycket vad som i yttrandefrihetsgrundlagen är föreskrivet om radioprogram i allmänhet. Tryck- och yttrandefrihetsbered- ningen har i betänkandet Vissa tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor (SOU 2004:114) föreslagit att 1 kap. 6 § första stycket YGL ändras på så sätt att det klargörs dels att det som faller in under regeln är tillhandahållande till allmänheten på särskild begäran av webbsändningar som består i direktsändningar eller uppspelningar av tidigare inspelningar som startar på tider som sändaren bestäm- mer, dels att omodererade chatsidor faller utanför regeln. Förslaget är inte avsett att innebära någon ändring i sak jämfört med vad som gäller idag (a. betänkande s. 321ff. och s. 336).

Yttrandefriheten får i viss utsträckning inskränkas genom lag. Enligt 1 kap. 12 § YGL är det tillåtet att i lag meddela föreskrifter om förbud eller villkor för reklam och för sponsring av radio- program. När det gäller möjligheten att i övrigt meddela föreskrif- ter eller villkor om innehållet i radioprogram skiljer yttrandefri- hetsgrundlagen på trådsändningar och andra sändningar.

För sändningar av radioprogram genom tråd råder enligt 3 kap. 1 § första stycket YGL i princip full etableringsfrihet, vilket inne- bär att det inte får krävas tillstånd för sändning. Rätten att sända genom tråd får endast begränsas i den omfattning som framgår av andra stycket i nämnda lagrum, enligt vilket det i lag får meddelas föreskrifter i fråga om

1.skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning,

100

SOU 2006:51

Nuvarande reglering

2.skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för överföringar i den utsträckning det behövs med hänsyn till intresset av kon- kurrens beträffande sådana överföringar i nätet eller allmänhetens intresse av tillgång till sådana överföringar,

3.skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet, eller

4.ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp.

När det gäller sändning av radioprogram som sker på annat sätt än genom tråd är det enligt 3 kap. 2 § första stycket YGL tillåtet att i lag meddela föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Så- dana bestämmelser finns i radio- och TV-lagen.

Anledningen till att det inte råder full etableringsfrihet för tråd- lösa radiosändningar är att det av tekniska skäl har ansetts nödvän- digt att reglera användningen av det begränsade sändningsutrymme som finns att tillgå i etern (prop. 1990/91:64 s. 79). Vid tillkomsten av yttrandefrihetsgrundlagen anförde departementschefen att ordet ”villkor” inbegriper ett sådant system med avtal mellan staten och tillståndshavarna som då gällde. Vidare uttalades att i de fall då ett programföretag som sänder genom etern är bundet av avtal rörande programverksamheten bör avtalets villkor givetvis gälla även i den mån programutsändningen till någon del samtidigt sker genom tråd- sändning (a. prop. s. 116). Numera har konstruktionen med avtal mellan regeringen och programföretagen ersatts av ett system där programföretagens tillstånd att sända radioprogram får förenas med villkor på sätt som regleras i radio- och TV-lagen (se avsnitt 1.3.3 nedan).

Enligt 3 kap. 3 § YGL gäller vad som i 2 kap. 12 § andra–femte styckena och 13 § regeringsformen (RF) föreskrivs om begräns- ningar av grundläggande fri- och rättigheter i fråga om de begräns- ningar som görs i sändningsrätten. Av 2 kap. 12 § andra stycket RF framgår att sådana begränsningar endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, att en be- gränsning aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar samt att begränsningar inte får göras endast på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Enligt 2 kap. 13 § RF får yttrandefriheten och informa- tionsfriheten begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörj- ningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privat-

101

Nuvarande reglering

SOU 2006:51

livets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. I övrigt får sådana begränsningar ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.

I 3 kap. 4 § YGL föreskrivs att den som sänder radioprogram självständigt avgör vad som skall förekomma i programmen. Be- stämmelsen är avsedd att dels skydda programföretag som sänder med stöd av tillstånd i förhållande till tillståndsgivaren, dels värna om programföretagets oberoende gentemot andra, som t.ex. annon- sörer (prop. 1990/91:64 s.117).

Av 3 kap. 5 § YGL framgår att frågor om rätt att sända radiopro- gram skall kunna prövas av domstol eller av en nämnd, vars samman- sättning är bestämd i lag och vars ordförande är eller har varit ordi- narie domare. Om saken gäller en fråga om ingripande på grund av missbruk av yttrandefriheten skall frågan dock, med undantag för överträdelser av villkor eller föreskrifter i fråga om reklam och andra annonser, enligt bestämmelsens andra stycke prövas av domstol under medverkan av jury.

1.3Radio- och TV-lagen

1.3.1Inledning

Bestämmelser som reglerar innehållet i radio- och TV-sändningar finns i radio- och TV-lagen (RTVL). Innehållsregleringen sker på två sätt. Dels innehåller lagen generella regler som gäller för alla sändningar som omfattas av lagen, dels finns en uttömmande upp- räkning av vilka villkor som får ställas upp i ett av regeringen med- delat tillstånd att sända radio eller TV. Sistnämnda innehållsregler gäller endast mot programföretag som har fått villkor därom in- tagna i sitt sändningstillstånd och bara för de av programföretagets sändningar som är tillståndspliktiga.

Radio- och TV-lagen innehåller också bestämmelser som reglerar de sanktioner som finns vid överträdelser av de generella reglerna eller av sändningstillståndens villkor.

1.3.2Generella innehållsregler

I 6 kap. RTVL finns bestämmelser om sändningarnas innehåll. Dessa bestämmelser omfattar alla sändningar som lagen är tillämp- lig på, om inte annat anges.

102

SOU 2006:51

Nuvarande reglering

I 6 kap. 1 § återfinns den s.k. demokratibestämmelsen, vilken föreskriver att den som sänder TV-program eller som sänder ljud- radioprogram efter tillstånd av regeringen skall se till att program- verksamheten som helhet präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. ”Det demokratiska stats- skickets grundidéer” syftar på en statsform som bygger på fri åsiktsbildning, allmän och lika rösträtt samt fria och hemliga val, medan uttrycket ”alla människors lika värde och den enskilda män- niskans frihet och värdighet” avser de sidor av demokratibegreppet som anknyter till bl.a. förhållandet mellan människor, t.ex. för- dömande av rasism, våld och brutalitet samt hävdande av jämställd- het mellan könen (prop. 1977/78:91 s. 230).

För TV-sändningar inom EU gäller sedan 1989 rådets direktiv 89/552/EEG om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television1, ändrat genom Europaparlamen- tets och rådets direktiv 97/36/EG2 (TV-direktivet). Syftet med direk- tivet är att skapa fri rörlighet för TV-sändningar. Enligt artikel 22.1 i direktivet skall medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att TV-sändningar från programföretag inom deras jurisdiktion inte innehåller program som allvarligt kan skada den fysiska, mentala eller moraliska utvecklingen hos underåriga, sär- skilt program som innehåller pornografi och meningslöst våld. I artikel 22.2 föreskrivs att åtgärderna i punkt 1 skall utsträckas till att gälla andra program som kan bedömas skada den fysiska, men- tala eller moraliska utvecklingen hos underåriga, utom då det kan anses säkert genom val av sändningstid eller genom tekniska åt- gärder att de underåriga inom sändningsområdet normalt inte hör eller ser sådana sändningar. Om sådana program som avses i 22.2 sänds i okodad form skall de enligt artikel 22.3 föregås av en akustisk varning eller markeras med en visuell symbol under hela sändnings- tiden. Kraven i artikel 22.1 anses i svensk rätt uppfyllda genom brottsbalkens och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om barnpornografibrott, olaga våldsskildring m.m. (prop. 1997/98: 184 s. 52). För att uppfylla kraven i artikel 22.2 och 22.3 föreskrivs i 6 kap. 2 § RTVL att program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornografiska bilder som sänds i televisionen antingen skall föregås av en varning i ljud eller

1EGT L 298, 17.10.1989, s. 23, se bilaga 9, där 1997 års ändringar är införda.

2EGT L 202, 30.7.1997, s. 60.

103

Nuvarande reglering

SOU 2006:51

innehålla en varning som anges löpande i bild under hela sändnings- tiden samt att sådana program inte får sändas under sådan tid eller på sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen, om det inte av särskilda skäl ändå är försvarligt. Enligt förarbetena till radio- och TV-lagen kan ledning för tolkning av rekvisitet ”ingående skildringar av verklighetstrogen karaktär” fås av motivuttalanden till bestämmelsen i 16 kap. 10 c § brotts- balken, vilken reglerar brottet otillåten utlämning av teknisk upp- tagning (prop. 1995/96:160 s. 97). Av dessa motivuttalanden fram- går att vad som avses är skildringar som upplevs som realistiska av åskådarna och har en illusorisk verkan. Skildringen skall också vara detaljerad, antingen så att man ser våldet i närbild eller genom att fråga är om långa eller upprepade sekvenser (prop. 1980/81:176 s. 14 och prop. 1986/87:151 s. 95.)

Enligt artikel 23 i TV-direktivet har den vars legitima intressen, i synnerhet vederbörandes rykte och goda namn, har skadats av på- ståenden om felaktiga fakta i ett TV-program rätt till beriktigande (right of reply) eller motsvarande. Begreppet ”right of reply” kan innefatta dels en rätt till beriktigande, dels en rätt till genmäle. Skillnaden mellan beriktigande och genmäle beskrivs i förarbetena till radio- och TV-lagen, där det anförs att ett beriktigande innebär rättelse av en faktauppgift, där rättelsen utformas och framförs eller införs av utgivaren, medan ett genmäle är ett bemötande av värdeomdömen riktade mot person, som bör utformas och fram- föras av den berörde själv (prop. 1995/96:160 s. 100). I Sverige har statsmakterna ansett att en lagstadgad rätt till beriktigande är till- räcklig för att TV-direktivets krav skall anses uppfyllt. I 6 kap. 3 § RTVL föreskrivs därför att uppgifter som förekommit i ett TV- program som inte är reklam och som sänts på annat sätt än genom tråd skall beriktigas när det är befogat medan sådana uppgifter, om de sänts genom tråd bör beriktigas när det är befogat. I samman- hanget bör nämnas att brottsbalkens bestämmelser om förtal och förolämpning gäller även för TV-sändningar samt att det i mark- nadsföringslagen (1995:450) finns särskilda bestämmelser till skydd för den som blivit utsatt för otillbörlig marknadsföring i en TV- sändning. Dessa regler gäller oavsett om sändningarna omfattas av radio- och TV-lagen eller inte.

Av 6 kap. 4 § RTVL framgår att program som inte är reklam inte på ett otillbörligt sätt får gynna kommersiella intressen. När det gäller vederhäftighet i reklam gäller marknadsföringslagen (a. prop. s. 173).

104

SOU 2006:51

Nuvarande reglering

Enligt 6 kap. 5 § RTVL får det i sändningar för vilka villkor om opartiskhet gäller inte förekomma meddelanden som sänds på upp- drag av någon annan och som syftar till att vinna stöd för politiska eller religiösa åsikter eller åsikter i intressefrågor på arbetsmark- naden (s.k. åsiktsannonsering). Sådana meddelanden skall enligt 7 kap. 1 § RTVL anses som annonser.

För den som sänder TV-program över satellit eller med stöd av tillstånd av regeringen finns det i 6 kap. 8 § RTVL bestämmelser om minsta andel program av europeiskt ursprung och om att sänd- ningarna, om det inte finns särskilda skäl emot det, i betydande omfattning skall innehålla program på svenska språket, program med svenska artister och verk av svenska upphovsmän. Bestäm- melsen om minsta andel program av europeiskt ursprung är utfor- mad utifrån artikel 4 och 5 i TV-direktivet (a. prop. s. 99).

Slutligen finns i 6 kap. 10 § RVTL särskilda regler för den som har den exklusiva rätten till en TV-sändning från ett evenemang som är av särskild vikt för det svenska samhället. Även dessa regler har ut- formats i enlighet med TV-direktivets bestämmelser (jfr artikel 3a).

1.3.3Innehållsvillkor för sändningstillstånd

För att sända ljudradio- eller TV-program med hjälp av radiovågor på frekvenser under 3 gigahertz krävs enligt 2 kap. 1 § RTVL till- stånd. Undantag från tillståndsplikten görs för sändningar av sök- bar text-TV som sker från radiosändare som används för andra sändningar som förmedlas med stöd av tillstånd enligt lagen samt för sändningar som är särskilt anpassade för syn- och hörselskada- de och som äger rum under högst fyra timmar per dygn från en sådan radiosändare. Vi har i delbetänkandet Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) föreslagit att sändning av sökbar text-TV inte längre skall undantas från till- ståndsplikt när sändningen sker i det digitala marknätet.

Av 2 kap. 2 § första stycket RTVL framgår att sändningstillstånd såvitt avser TV-program och ljudradioprogram som sänds till hela landet eller till utlandet samt för lokala digitala ljudradiosändningar meddelas av regeringen. Tillstånd att sända närradio och lokalradio meddelas enligt lagrummets andra respektive tredje stycke av Radio- och TV-verket. Därutöver har Radio- och TV-verket enligt fjärde stycket möjlighet att meddela tillstånd att under en begrän- sad tid om högst två veckor sända TV-program eller ljudradio-

105

Nuvarande reglering

SOU 2006:51

program som inte är närradio eller lokalradio. Vi har i delbetänk- andet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) före- slagit ändrade regler för tillståndsgivningen för digitala TV-sänd- ningar. Förslaget innebär bl.a. att regeringen endast skall meddela tillstånd att sända television till public serviceföretagen, medan Radio- och TV-verket skall vara tillståndsmyndighet för övriga TV- sändningar.

I 3 kap. RTVL finns bestämmelser om de villkor som ett sänd- ningstillstånd får förenas med. Dessa villkor gäller endast i de fall där de uttryckligen har föreskrivits i det enskilda programföre- tagets sändningstillstånd. Av 3 kap. 8 § framgår att ett beslut om sändningstillstånd endast får innehålla de villkor som sökanden har godtagit. Vi har dock i ovan nämnda delbetänkande föreslagit att kravet på samtycke från sökanden endast skall gälla för sådana villkor som rör innehållet i sändningarna.

Enligt 3 kap. 1 § RTVL får ett tillstånd som meddelats av reger- ingen förenas med villkor som innebär att sändningsrätten skall ut- övas opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet skall råda i ljudradion och televisionen. Av 6 kap. 5 § RTVL framgår att det i sådana sänd- ningar för vilka villkor om opartiskhet gäller inte får förekomma meddelanden som sänds på uppdrag av någon annan och som syftar till att vinna stöd för politiska och religiösa åsikter eller åsikter i intressefrågor på arbetsmarknaden (s.k. åsiktsannonsering).

Övriga villkor som får föreskrivas i ett sändningstillstånd fram- går av 3 kap. 2–4 §§ RTVL. Regleringen är uttömmande, vilket inne- bär att det inte är möjligt att ställa andra krav genom tillståndsvillkor än de som framgår av dessa bestämmelser.

3 kap. 2 § RTVL innehåller en uppräkning av skyldigheter som får åläggas ett programföretag genom villkor för sändningstillstånd. Vissa av punkterna är antingen av mer teknisk karaktär eller har att göra med sändningarnas utbredning. Vi tar här upp de punkter som rör sändningarnas innehåll. Mot bakgrund av vårt uppdrag att över- väga om det bör göras någon ändring av de bestämmelser som regle- rar skyldigheten att sända myndighetsmeddelanden redogör vi även för p. 15, som reglerar skyldigheten att sända sådana meddelanden.

Enligt p. 9 får ett sändningstillstånd förenas med villkor om att programföretaget skall ta hänsyn till ljudradions och televisionens särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen. Bestämmel- sen infördes ursprungligen 1991 i den då gällande radiolagen. Vid

106

SOU 2006:51

Nuvarande reglering

införandet anfördes beträffande uttrycket ”ljudradions och tele- visionens särskilda genomslagskraft” att medierna vänder sig till hemmen och till en stor allmän publik, där alla åldrar är företrädda, samt att programmen kan påverka lyssnare och tittare starkt. Regeringen ansåg därför det naturligt att de ansvariga för sändning- arna iakttar varsamhet med program som har sådan karaktär att man kan förstå att delar av publiken kan uppröras eller skrämmas. Samtidigt betonades att kravet på varsamhet inte får drivas så långt att programföretagen sviker sin uppgift att meddela nyheter och stimulera till debatt samt att bedömningen av våldsprogram därför rimligen bör vara mindre restriktiv då det inte rör sig om under- hållningsprogram utan om nyhetsprogram eller samhällsbevakning. Vidare anfördes att bestämmelsen om skyldighet att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft ger stöd för avtalsbestämmelser som ålägger programföretagen att visa varsamhet när det gäller att t.ex. sända våldsskildringar eller inslag med sexualskildringar, pro- gram som kan verka skrämmande på barn, program som på ett fel- aktigt sätt speglar bruk av alkohol eller narkotika och program som är uppenbart kränkande mot ettdera könet eller mot människor med viss hudfärg, nationalitet eller religion (prop. 1990/91:149 s. 142).

Villkor om mediets särskilda genomslagskraft överlappas i viss mån av 6 kap. 2 § RTVL, som gäller för alla sändningar som om- fattas av lagen. Sistnämnda bestämmelse är emellertid huvudsak- ligen inriktad på skyddet av barn. Enligt förarbetena till radio- och TV-lagen kräver tillståndsvillkoret i 3 kap. 2 § 9 om mediets sär- skilda genomslagskraft ett hänsynstagande till andra skrämmande eller upprörande skildringar än de som omfattas av 6 kap. 2 §, vilket innebär att bestämmelserna till viss del kan komplettera varandra, men att de i några fall kan bli tillämpliga på samma skildring och sändning (prop. 1995/96:160 s. 98).

Av p. 10 följer att villkor för sändningstillstånd får avse skyldig- heten att iaktta den i avsnitt 1.3.2 kommenterade bestämmelsen i 6 kap. 3 § första stycket RTVL om beriktigande även i fråga om ljudradion. Som ovan anförts har det för uppfyllande av artikel 23 i TV-direktivet ansetts tillräckligt med en lagstadgad rätt till berik- tigande, dvs. rättelse av faktauppgifter. Rätten till genmäle kan däremot enligt p. 11 föreskrivas i tillståndsvillkor.

Av p. 12 följer att det i sändningstillstånd får ställas upp villkor om skyldighet att i programverksamheten respektera den enskildes privatliv.

107

Nuvarande reglering

SOU 2006:51

I p. 13 ges möjlighet att genom tillståndsvillkor föreskriva att tillståndshavaren skall sända ett mångsidigt programutbud. Bestäm- melsen avser att hindra ett programföretag från att ge programverk- samheten en ensidig inriktning mot t.ex. underhållningsprogram eller billiga inköpta program (prop. 1990/91:149 s. 140). Uttrycket ”mångsidigt programutbud” är ett generellt målsättningsvillkor, vilket får förenas med exemplifierande villkor om vad som skall gälla för just det aktuella företaget (prop. 1995/96:160 s. 85). I sändnings- tillstånden får således ställas upp olika krav på programutbudet, så- som att det skall sändas en viss minsta mängd nyheter, barnpro- gram eller teater etc. Under denna punkt faller också krav på att produktion i viss utsträckning sker utanför programföretaget självt. Däremot innefattas inte rent organisatoriska frågor som redaktion- ernas antal eller geografiska placering (a. prop. s. 164f.). I förarbe- tena till radio- och TV-lagen har framhållits att det mot bakgrund av den i 3 kap. 4 § YGL föreskrivna rätten för den som sänder radioprogram att självständigt avgöra vad som skall förekomma i programmet bör iakttas viss restriktivitet vid utformningen av specificerade villkor, men att det å andra sidan också måste beaktas att specificerade villkor har de fördelarna att programföretaget får en bättre uppfattning om vad det har att rätta sig efter och att de övervakande myndigheternas kontroll av att villkoret följs under- lättas (a. prop. s. 85).

Ett sändningstillstånd får vidare enligt p. 15 förenas med villkor om att programföretaget kostnadsfritt skall sända meddelanden som är av vikt för allmänheten om en myndighet begär det.

Enligt 3 kap. 3 § RTVL är det möjligt att föreskriva förbud mot att sända reklam eller andra annonser och sponsrade program, liksom mot att diskriminera annonsörer.

1.3.4Sanktioner vid överträdelser

I 10 kap. RTVL finns bestämmelser som reglerar vilka sanktioner som kan meddelas mot programföretag som åsidosätter lagens bestämmelser och de tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av lagen.

108

SOU 2006:51

Nuvarande reglering

Särskild avgift

Enligt 10 kap. 5 § första stycket RTVL får den som åsidosätter vissa bestämmelser eller villkor om annonser, sponsrade program och reklam åläggas att betala en särskild avgift. Frågor om på- förande av särskild avgift prövas enligt 12 kap. 4 § RTVL av Läns- rätten i Stockholms län på ansökan av Granskningsnämnden för radio och TV. I 10 kap. 5 § andra stycket RTVL stadgas att rätten vid prövning av frågan om avgift skall påföras särskilt skall beakta överträdelsens art, varaktighet och omfattning. Den särskilda av- giften får enligt 10 kap. 6 § RTVL fastställas till lägst femtusen och högst fem miljoner kronor. Avgiften bör emellertid inte överstiga tio procent av den sändandes årsomsättning under det föregående räkenskapsåret. När avgiftens storlek fastställs skall, förutom de omständigheter som legat till grund för prövning av frågan om avgift skall påföras, de intäkter som den sändande kan beräknas ha fått med anledning av överträdelsen beaktas.

Möjligheten till avgiftssanktion infördes i och med tillkomsten av radio- och TV-lagen. Dessförinnan sanktionerades överträdelser av bestämmelser om otillbörligt kommersiellt gynnande och om annonser med vite. I propositionen till radio- och TV-lagen för- klarade regeringen att de vitessanktionerade bestämmelserna över- träddes och att vitessanktionen således visat sig vara ett ineffektivt instrument. Vidare anfördes att såväl föreläggandet av vite som vitets utdömande kunde bli föremål för process och att den sändan- de innan de båda processerna var slutförda hann både dra in avse- värda inkomster till följd av de överträdelser som föreläggandet avsåg och därefter eventuellt upphöra med verksamheten. På grund av de anförda skälen fann regeringen att en mer effektiv reaktion borde införas (prop. 1995/96:160 s. 134). Vad gäller frågan om avgiftens storlek uttalades att hänsyn skall tas både till det slag av överträdelse som är föremål för bedömning och till det mått av uppsåt, nonchalans eller systematiskt handlande som ligger bakom överträdelsen. Vidare anfördes att det faktum att den sändande vid upptäckten av att han överträtt en bestämmelse omedelbart upphör med detta, är en omständighet som rimligen påverkar omfattningen av överträdelsen och därmed avgiftens storlek (a. prop. s. 189f.).

109

Nuvarande reglering

SOU 2006:51

Marknadsstörningsavgift

Enligt 10 kap. 7 § RTVL skall en handling som strider mot 7 kap. 3 och 4 §§ samt 10 § första och tredje stycket (uppträdande i annonser av personer som spelar en framträdande roll i program som huvudsakligen handlar om nyheter eller nyhetskommentarer, reklam i en TV-sändning som syftar till att fånga uppmärksam- heten hos barn under tolv år eller där det uppträder personer eller figurer som spelar en framträdande roll i program som huvud- sakligen vänder sig till barn under tolv år samt otillåten reklam och försäljningsprogram för läkemedel och medicinsk behandling) vid tilllämpning av marknadsföringslagen anses vara otillbörlig mot konsumenter. En sådan handling kan medföra marknadsstörnings- avgift enligt marknadsföringslagens regler.

Vite

Den som åsidosätter de bestämmelser som anges i 10 kap. 9 § RTVL får föreläggas att följa bestämmelserna. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. De bestämmelser som omfattas av möjligheten till vitessanktion är bestämmelserna om

1.närradiosändningars och lokalradiosändningars innehåll samt skyl- dighet att i lokalradio sända eget material och program med lokal anknytning (5 kap. 11 § 2 och 3 samt 6 kap. 6, 7 och 7 a §§),

2.beteckningar (6 kap. 9 §),

3.sändningsplikt och skyldighet att tillhandahålla kanal för lokala kabelsändarföretag (8 kap. 1, 2 och 4 §),

4.skyldighet att lämna vissa upplysningar till Radio- och TV-verket (9 kap. 4–7 §§),

5.skyldighet att lämna inspelning (9 kap. 8 §),

6.skyldighet att lämna upplysning om sändningstider i närradio (9 kap. 9 § första stycket),

7.skyldighet att lämna upplysningar om programinnehåll (9 kap. 9 § andra stycket),

8.varning (6 kap. 2 §),

9.skyldighet att lämna uppgifter till Granskningsnämnden för radio och TV (9 kap. 10 §), och

10.skyldighet att årligen rapportera till Granskningsnämnden för radio och TV (9 kap. 11 §).

Föreläggande enligt punkterna 1, 2 och 5–10 får meddelas av Gransk- ningsnämnden för radio och TV och föreläggande enligt punk- terna 3–6 får meddelas av Radio- och TV-verket. Föreläggande

110

SOU 2006:51

Nuvarande reglering

enligt punkterna 5 och 6 får även meddelas av Konsumentombuds- mannen.

I propositionen Viktigare än någonsin! Radio och TV i allmän- hetens tjänst 2007–2012 (prop. 2005/06:112) föreslår regeringen att nuvarande bestämmelser om myndigheternas rätt till information i 3 kap. 2 § 16 samt 9 kap. 7, 9 och 10 §§ RTVL ersätts av en generell bestämmelse. Enligt denna bestämmelse skall den som bedriver verksamhet som är tillståndspliktig enligt radio- och TV-lagen på begäran av Granskningsnämnden för radio och TV, Radio- och TV- verket och Konsumentverket tillhandahålla myndigheterna de upp- lysningar och handlingar som behövs för kontroll av att verksam- heten bedrivs i enlighet med lagen samt de villkor och föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. I propositionen föreslås också att de angivna myndigheterna skall ha rätt att meddela vitesföre- läggande mot den som inte följer bestämmelsen.

Utredningen har i delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) föreslagit att Granskningsnämnden för radio och TV även skall få förelägga innehavare av sändningstill- stånd som åsidosätter tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av 3 kap. 2 § 1–8 och 14–18 RTVL, dvs. sådana tillståndsvillkor som inte är direkt relaterade till sändningarnas innehåll, att följa vill- koren samt att ett sådant föreläggande skall kunna förenas med vite.

Enligt 10 kap. 10 § RTVL får Radio- och TV-verket i före- läggande förbjuda tillståndshavare att överträda beslut om sänd- ningstid i närradion som meddelas av verket eller att låta någon annan utnyttja tillståndshavarens sändningsrätt. Även ett sådant föreläggande får förenas med vite.

Av 10 kap. 11 § RTVL framgår att Justitiekanslern (JK) får före- lägga den som vid upprepade tillfällen sänder våldsskildringar eller pornografiska bilder i TV på tider och sätt som avses i 6 kap. 2 § att inte på nytt sända sådana program på tider och på sådant sätt att det finns betydande risk för att barn kan ses programmen. Före- läggandet får förenas med vite. När radio- och TV-lagen tillkom ansågs inte bestämmelsen i 6 kap. 2 § som sådan tillräcklig för att säkerställa att program eller inslag inte sänds i strid med bestäm- melsen. I förarbetena anfördes att den mest effektiva sanktionen för att undvika de icke önskvärda inslagen föreföll vara avgift, men att en sådan reaktion inte var lämplig dels då det rörde sig om ett nytt förbud, dels eftersom påförande av avgift var en för missbruk av yttrandefriheten oprövad straffliknande sanktion. Sanktionen

111

Nuvarande reglering

SOU 2006:51

för åsidosättande av 6 kap. 2 § RTVL blev därför vitesföreläggande (prop. 1995/96 s. 40).

Om ett programföretag som sänder över satellit inte är etablerat i Sverige får Granskningsnämnden för radio och TV enligt 10 kap. 12 § RTVL vid vite förelägga satellitentreprenören eller dennes uppdragsgivare att följa de bestämmelser eller villkor som anges i 5 § (se ovan). Även förelägganden enligt 10 kap. 9 eller 11 § får under sådana förhållanden riktas mot satellitentreprenören eller dennes uppdragsgivare.

Enligt 12 kap. 5 § RTVL prövas frågor om utdömande av vite som förelagts med stöd av 10 kap. 11 § av allmän domstol på talan av JK och för rättegången i ett sådant mål tillämpas bestämmelserna för yttrandefrihetsmål. Frågor om utdömande av vite i andra fall prövas i enlighet med vad som i allmänhet är föreskrivet om vite, dvs. enligt 6 § lagen (1985:206) om viten av länsrätt på talan av den myndighet som har utfärdat föreläggandet.

Offentliggörande av Granskningsnämndens fällande beslut

När Granskningsnämnden för radio och TV har funnit att någon har brutit mot villkor som beslutats med stöd av 3 kap. 1 §, 2 § eller 3 § andra stycket RTVL eller bestämmelsen om beriktigande i 6 kap. 3 § första stycket RTVL får nämnden enligt 10 kap. 8 § RTVL besluta att den sändande på lämpligt sätt skall offentliggöra nämn- dens beslut. Ett beslut om offentliggörande får innefatta föreläg- gande vid vite. Beslutet får dock inte innebära att offentliggörande måste ske i den sändandes program.

I kravet på att beslutet skall offentliggöras på lämpligt sätt ligger enligt förarbetena till radio- och TV-lagen bl.a. att offentliggöran- det skall ske på ett sådant sätt att dess spridning står i rimlig pro- portion till den spridning som den felaktiga uppgiften hade. Offentliggörandet skall också ha en geografisk anknytning till det kränkta subjektet. Att den sändande inte får åläggas att offentlig- göra nämndens beslut i det egna programmet beror på att den som sänder radioprogram enligt 3 kap. 4 § YGL har rätt att självständigt avgöra vad som skall förekomma i programmet och att utgivaren enligt 4 kap. 3 § i samma lag har ensamrätt att bestämma över sänd- ningarnas innehåll (prop. 1995/96:160 s. 191; jfr prop. 1992/93:75 s. 30 och 55).

112

SOU 2006:51

Nuvarande reglering

Återkallelse av tillstånd

Den reaktion som ytterst kan bli aktuell för den som sänder med stöd av sändningstillstånd är att tillståndet återkallas. Återkallelse får enligt 11 kap. 1 § RTVL endast ske om det i beaktande av skälen för återkallelse inte framstår som alltför ingripande. Av 11 kap. 2 § RTVL framgår att ett tillstånd att sända ljudradio- eller TV-pro- gram som har meddelats av regeringen får återkallas om tillstånds- havaren väsentligt har brutit mot föreskrifterna i 6 kap. 1–5 §§ eller 7 kap. 1–10 §§ eller om ett villkor som har förenats med tillståndet med stöd av 3 kap. 1–4 §§ har åsidosatts på ett väsenligt sätt.

Enligt lagens förarbeten kan kravet på att avvikelsen från be- stämmelser och villkor skall vara väsentlig ta sikte på såväl av- vikelsens omfattning som bestämmelsens eller villkorets betydelse. Vidare uttalas att det knappast torde bli aktuellt att inleda ett för- farande om återkallelse om inte dessförinnan andra sanktionsmöj- ligheter – och då främst avgift – har använts men överträdelsen ändå fortgår (prop. 1995/96:160 s. 146).

Vi har i delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV

(SOU 2004:39) föreslagit att ett tillstånd, utöver de möjligheter till återkallelse som finns idag, skall kunna återkallas om sökanden vid ansökningstillfället har lämnat oriktiga uppgifter eller inte lämnat uppgifter som är av betydelse för tillståndet. Vi har även föreslagit att det som alternativ till återkallelse skall vara möjligt att under löpande tillståndstid ändra sändningstillstånden, bl.a. i fråga om därtill knutna villkor. Om misskötsamheten trots det ändrade till- ståndet fortsätter kan frågan om återkallelse aktualiseras.

1.3.5Tillsyn

Enligt 9 kap. 1 § RTVL övervakar Justitiekanslern genom granskning i efterhand om sända program innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder i strid med 6 kap. 2 § RTVL. Vidare framgår av 9 kap. 2 § första stycket RTVL att Granskningsnämnden för radio och TV genom granskning i efterhand övervakar om sända program står i överensstämmelse med lagen och de villkor som kan gälla för sändningarna. I stället för Granskningsnämnden övervakar dock Konsumentombudsmannen bestämmelserna om reklam i 7 kap. 3 och 4 §§ samt 10 § första och tredje stycket.

113

Nuvarande reglering

SOU 2006:51

Enligt 9 kap. 2 § fjärde stycket RTVL skall Granskningsnämnden anmäla till Justitiekanslern om man finner att en sändning innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder i strid med 6 kap. 2 §. Syftet med bestämmelsen är att närmare klargöra förhållandet mellan Justitiekanslern och Granskningsnämnden (prop. 1995/96:160 s. 128). Granskningsnämnden skall självständigt bedöma om ett programföretag har följt bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTVL om varning. Det innebär att nämnden först måste pröva om sänd- ningen innehåller sådana våldsskildringar eller pornografiska bilder som avses i 6 kap. 2 §3.

1.4Sändningstillståndens utformning

1.4.1Inledning

För närvarande innehas tillstånd att sända television i enlighet med 2 kap. 2 § RTVL av Sveriges Television AB, Sveriges Utbildnings- radio AB, TV 4 AB (publ), Kanal 5 AB (omfattande program- tjänsten Kanal 5 och en programtjänst under arbetsnamnet C 5), Viasat Broadcasting UK Ltd (omfattande programtjänsterna TV 3, ZTV, TV 8 och TV 6), C More Entertainment AB (tidigare Canal + Television AB, omfattande tre programtjänster), DTU Television AB, Eurosport SA, MTV Europe (omfattande programtjänsterna MTV Nordic Sweden, Nickelodeon och VH1), Discovery Communications Europe (omfattande programtjänster- na Discovery Channel, Animal Planet och Discovery Travel & Living), BBC Worldwide Ltd, BBC World Ltd, Nonstop Television AB, NonStop Television 4.0 AB, The Walt Disney Company Ltd, Turner Broadcasting System Europe Ltd, Turner Entertainment Networks International Ltd, The Voice TV Networks LTD, Aftonbladet Hierta AB, Axess Publishing AB, Länkomedia AB, Länkomedia Syd AB, Lokal-TV Öst AB, Lokal- TV Väst AB, ByTV Jämtland AB och Gotlandskanalen AB. Här- utöver har NonStop Television 2.0 AB tillstånd att sända till dess att sändningar med stöd av tillstånd som meddelat NonStop Television 4.0 AB inleds, dock längst till och med den 31 maj 2006.

Sveriges Television AB, Sveriges Utbildningsradio AB och TV4 AB har tillstånd till sändning i såväl det analoga som det digitala mark-

3 Se bl.a. slutliga beslut av Granskningsnämnden för radio och TV 2001-10-17, SB 401/01 och 2004-10-13, SB 667/04.

114

SOU 2006:51

Nuvarande reglering

nätet, medan övriga programföretag endast har rätt att sända tele- vision med digital utsändningsteknik.

1.4.2Sveriges Television AB (SVT)

Det nu gällande tillståndet för SVT att sända television med analog utsändningsteknik meddelades den 10 februari 2005 och gäller under perioden den 1 januari 2006 till och med den 31 december 2006. I tillståndet meddelas SVT tillstånd att sända rikstäckande television, innebärande rätt att i hela landet, under hela dygnet sam- tidigt sända två program. Genom regeringsbeslut den 22 juni 2005 ändrades tillståndet så att det inte längre gäller sändning från sändar- stationerna i de områden där de analoga sändningarna har upphört. SVT har inte heller någon skyldighet att sända från sådana sändar- stationer. De villkor som rör innehållet i sändningarna framgår av 6–23 §§ i tillståndet, se bilaga 3.

Härutöver har SVT tillstånd att sända marksänd television med digital sändningsteknik. Nu gällande tillstånd meddelades den 23 februari 2006 och gäller under perioden den 1 mars 2006 till och med den 31 december 2006, se bilaga 4. Enligt tillståndet skall SVT i digital marksändning sända dels de båda programtjänsterna SVT1 och SVT2, dels två ytterligare programtjänster. I de områden där SVT inte längre har rätt att bedriva sändningar med analog teknik skall de digitala marksändningarna ha samma räckvidd som SVT:s analoga sändningar hade när dessa upphörde. Tillståndet är, såvitt avser innehållet i sändningarna, förenat med samma villkor som tillståndet för analoga sändningar.

1.4.3Sveriges utbildningsradio AB (UR)

UR har tillstånd att sända ljudradio och television med såväl analog som digital sändningsteknik. Gällande tillstånd för analoga sänd- ningar meddelades den 10 februari 2005 och gäller under perioden den 1 januari 2006 till och med den 31 december 2006. Enligt till- ståndet har UR rätt att i hela landet sända TV-program med analog teknik med utnyttjande av SVT:s sändningsutrymme, enligt över- enskommelse som träffas bolagen emellan. Liksom SVT:s tillstånd gäller inte UR:s tillstånd sändning från sändarstationerna i de om- råden där de analoga sändningarna har upphört och UR har inte

115

Nuvarande reglering

SOU 2006:51

heller någon skyldighet att sända från sådana sändarstationer. De villkor som rör innehållet i sändningarna framgår av 5–19 §§ i till- ståndet, se bilaga 5.

Härutöver har UR tillstånd att sända marksänd television med digital sändningsteknik. Nu gällande tillstånd meddelades den 23 februari 2006 och gäller under perioden den 1 mars 2006 till och med den 31 december 2006, se bilaga 6. Enligt tillståndet skall UR i digital marksändning sända de program som man sänder med stöd av tillståndet att sända med analog sändningsteknik. I de områden där UR inte längre har rätt att bedriva sändningar med analog teknik skall de digitala marksändningarna ha samma räckvidd som UR:s analoga sändningar hade när dessa upphörde. Tillståndet är, såvitt avser innehållet i sändningarna, förenat med samma villkor som tillståndet för analoga sändningar.

1.4.4TV4 AB (TV4)

Även TV4 har tillstånd att sända marksänd television med såväl analog som digital sändningsteknik. Gällande tillstånd för analoga sändningar meddelades den 22 december 2004 och gäller under perioden den 1 januari 2006 till och med den 31 januari 2008. Enligt tillståndet har TV4 rätt att sända ett program i hela landet. Till- ståndet gäller inte sändning från sändarstationerna i de områden där de analoga sändningarna har upphört och TV4 har inte heller någon skyldighet att sända från sådana sändarstationer. De villkor som rör innehållet i sändningarna framgår av 1 och 5–11 §§ i till- ståndet, se bilaga 7.

Härutöver har TV4 två olika tillstånd att sända marksänd tele- vision med digital sändningsteknik. Båda tillstånden meddelades den 23 februari 2006 och gäller under perioden den 1 mars 2006 till och med den 31 januari 2008. Enligt det ena tillståndet, bilaga 8, som utgör en komplettering av tillståndet att sända marksänd tele- vision med analog sändningsteknik, har TV4 rätt att sända den programtjänst som man har tillstånd att sända enligt tillståndet att sända marksänd television med analog utsändningsteknik. Till- ståndet är, såvitt avser innehållet, förenat med samma villkor som det nu gällande tillståndet för analoga sändningar. Det andra till- ståndet ger TV4 rätt att sända fyra samtidiga programtjänster under hela dygnet i hela landet. Tillståndet är förenat med villkor om skyldighet att iaktta saklighet (med undantag för reklamsänd-

116

SOU 2006:51

Nuvarande reglering

ningar), att respektera den enskildes privatliv om inte ett oavvisligt allmänt intresse kräver annat samt att ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen. I tillståndet föreskrivs också att TV4 inte får diskriminera annonsörer. Vidare har TV4 ålagts att på begäran av en myndighet kostnadsfritt sända varningsmeddelanden som är av vikt för allmänheten och som skall skydda människor, egendom eller miljö.

1.4.5Övriga programföretag

Övriga programföretag som har sändningstillstånd har endast tillstånd att sända med digital sändningsteknik. Samtliga tillstånd gäller under perioden den 1 mars 2006 till och med den 31 januari 2008, med undantag för BBC Worldwides Ltd:s tillstånd, Kanal 5 AB:s till- stånd för programtjänsten C 5, Viasat Broadcast UK Ltd:s tillstånd för programtjänsten TV 6, NonStop Television 4.0 AB:s tillstånd, The Voice TV Networks Ltd:s tillstånd, Aftonbladet Hierta AB:s tillstånd och Axess Publishing AB:s tillstånd, som gäller under perioden den 1 mars 2006 till och med den 31 maj 2006, samt Gotlandskanalen AB:s tillstånd som gäller under perioden den 1 mars 2006 till och med den 31 augusti 2006. Regeringen har emellertid för avsikt att förlänga dessa tillstånd till den 31 januari 2008 under förutsättning att programföretagen bedriver sändningar i enlighet med tillstånden.

Tillstånden för Kanal 5 AB, C More Entertainment AB, DTU Television AB, NonStop Television AB, NonStop Television 4.0 AB, Aftonbladet Hierta AB, Axess Publishing AB, Länkomedia AB, Länkomedia Syd AB, Lokal-TV Öst AB, Lokal-TV Väst AB, ByTV Jämtland AB och Gotlandskanalen AB, vilka alla lyder under svensk jurisdiktion, har förenats med innehållsvillkor omfattande krav på saklighet (med undantag för reklamsändningar), respekt för den enskildes privatliv om inte ett oavvisligt allmänt intresse kräver annat, hänsynstagande till televisionens särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen samt vissa villkor för reklam och spons- ring, bl.a. förbud mot att diskriminera annonsörer. Dessa program- företag har också ålagts att på begäran av en myndighet kostnads- fritt sända varningsmeddelanden som är av vikt för allmänheten och som skall skydda människor, egendom eller miljö. Vidare

117

2Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

2.1Bakgrund

2.1.1Uppdraget

Radio- och TV-lagen ger möjlighet till olika slag av sanktioner om ett programföretag åsidosätter bestämmelserna i lagen eller villkor som har beslutats med stöd av lagen. I vissa fall kan program- företaget bli skyldigt att betala en avgift och i andra fall kan företaget föreläggas vid vite att följa bestämmelserna. Beträffande de flesta av de tillståndsvillkor som kan beslutas med stöd av lagen finns emellertid ingen annan reaktion vid överträdelser än att Granskningsnämnden för radio och TV med stöd av 10 kap. 8 § RTVL beslutar att tillståndshavaren på lämpligt sätt skall offentlig- göra nämndens beslut. Detta gäller t.ex. för villkor som avser skyldigheten att ta hänsyn till ljudradions och televisionens särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen (3 kap. 2 § 9 RTVL). Be- stämmelsen tilllämpas bl.a. vid bedömning av program som be- handlar eller innehåller våld.

Granskningsnämnden har underrättat regeringen om att nämn- den under åren 2000 till 2002 har fällt samma programföretag vid åtta olika tillfällen för att ha sänt program med våldsskildringar under eftermiddagstid eller tidig kvällstid. Bl.a. har nämnden vid fyra tillfällen funnit att program i samma serie som innehöll vålds- inslag har sänts i strid mot bestämmelsen.

Mot denna bakgrund har utredningen fått i uppdrag att föreslå mer kraftfulla åtgärder om ett programföretag vid upprepade till- fällen och på liknande sätt bryter mot villkor för innehållet i sänd- ningarna.

119

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

SOU 2006:51

2.1.2Granskningsnämndens ställningstaganden

I ett ärende hos Granskningsnämnden från 20001 prövades om TV4:s sändning den 7 oktober 1999 av ett avsnitt av TV-serien Sunset Beach hade skett i överensstämmelse med gällande regler. I TV-serien, som sändes under sen eftermiddagstid, förekom vålds- skildringar.

De två anmälarna ansåg att programmet på grund av förekoms- ten av våldsskildringar borde ha sänts sen kvällstid.

Granskningsnämnden förklarade i beslut den 15 mars 2000 att TV4 enligt 8 § i sitt sändningstillstånd skall ta hänsyn till televisio- nens särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen och att detta villkor enligt nämnden innebär ett krav på återhållsamhet i fråga om våldsskildringar och våldsinslag, i synnerhet vad gäller sändningar på tider då barn kan förutsättas ta del av programmen. Nämnden anförde vidare att man i sin praxis tillämpat en strängare bedömningsnorm när det gäller program eller inslag som sänds före kl. 21.00 än när det gäller sändningar efter detta klockslag samt att man vid sin bedömning även tagit hänsyn till om någon varning förekommit i sändningen och till programsammanhanget.

Granskningsnämnden kunde inte finna att det aktuella program- met innehöll våldsskildringar av sådan karaktär som medför att bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTVL (om TV-program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornogra- fiska bilder) blev tillämplig och sändningen av programmet stred därför inte mot föreskriften om varning i denna bestämmelse. Däremot konstaterade nämnden att programmet sändes vid en tidpunkt då varsamhet skall iakttas i fråga om våldsskildringar och att det i programmet förekom vissa scener som kunde verka skräm- mande för barn. Med hänsyn till sändningstiden fann nämnden att programmet stred mot sändningstillståndets bestämmelse om mediets särskilda genomslagskraft. TV4 förelades med stöd av 10 kap. 8 § RTVL att på lämpligt sätt offentliggöra nämndens beslut.

Den 15 juni 2000 fälldes TV4 åter av Granskningsnämnden för sändning av Sunset Beach i strid mot bestämmelsen om mediets genomslagskraft2. Det då aktuella programmet sändes den 23 mars 2000 och även denna gång rörde det sig om sändning av vålds- skildringar under sen eftermiddagstid. TV4 förelades liksom i det

1Slutligt beslut av Granskningsnämnden för radio och TV 2000-03-15, SB 88/00.

2Slutligt beslut av Granskningsnämnden för radio och TV 2000-06-15, SB 205/00.

120

SOU 2006:51

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

tidigare beslutet med stöd av 10 kap. 8 § RTVL att på lämpligt sätt offentliggöra nämndens beslut.

Granskningsnämnden har därefter dels den 5 september 20013, dels den 17 april 20024 fällt TV4 för sändningar av Sunset Beach i strid mot bestämmelsen om mediets särskilda genomslagskraft. Sänd- ningarna, som ägde rum under sen eftermiddagstid den 14 mars 2001 respektive den 11 januari 2002, innehöll återigen våldsskildringar. Nämnden anförde i dessa båda beslut att man fann det anmärk- ningsvärt att TV4 trots nämndens tidigare beslut återigen hade sänt inslag med våldsskildringar i samma serie. TV4 förelades på nytt att på lämpligt sätt offentliggöra nämndens beslut.

Härutöver har TV4 under perioden maj 1999 till mars 2002 vid fyra tillfällen fällts för överträdelser av tillståndsvillkoret om skyl- dighet att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft. Över- trädelserna har bestått i sändning av program som innehållit vålds- skildringar under sen eftermiddagstid eller tidig kvällstid. Vid samt- liga tillfällen, som avsett olika program, har TV4 förelagts att på lämpligt sätt offentliggöra nämndens beslut5.

Under perioden mars 2004 till februari 2005 fälldes TV4 vid fem tillfällen för sändningar av program som innehöll våldsskildringar i strid med bestämmelsen om mediets särskilda genomslagskraft6. Fyra av de fem sändningarna ansågs även innehålla våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär och därmed falla under bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTVL. I tre av de sistnämnda besluten fann nämnden att sändningarna skett i strid med bestämmelsen om att sådana program skall föregås av en varning i ljud eller bild eller innehålla en löpande varning i text och i ett av dessa beslut förelades TV4 vid vite att följa bestämmelsen om varning i sina sändningar. En av de sändningar som ansågs innehålla våldsskildringar av verklighets- trogen karaktär sändes vid en sådan tidpunkt att det enligt Gransk- ningsnämndens bedömning fanns stor risk för att barn skulle se programmet. I detta fall gjorde nämnden med stöd av 9 kap. 2 § RTVL en anmälan till Justitiekanslern (JK). JK konstaterade i sitt beslut7 att det i programmet, en långfilm som sänts i program- tjänsten TV4 Film på dagtid eller tidig kvällstid vid fyra tillfällen

3Slutligt beslut av Granskningsnämnden för radio och TV 2001-09-05, SB 315/01.

4Slutligt beslut av Granskningsnämnden för radio och TV 2002-04-17, SB 248/02.

5Slutliga beslut av Granskningsnämnden för radio och TV 1999-05-27, SB 162/99, 2001-09-05, SB 314/01, 2001-11-14, SB 444/01, och 2002-03-06, SB 124/02.

6Slutliga beslut av Granskningsnämnden för radio och TV 2004-03-31, SB 19/04, 2004-10-13, SB 667/04, 2004-12-08, SB 796/04 och SB 798/04, samt 2005-02-09, SB 54/05.

7Beslut av Justitiekanslern den 20 januari 2005, Dnr 3773-04-32.

121

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

SOU 2006:51

under april och maj 2004, förekommer ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär i den mening som avses i 6 kap. 2 § RTVL, att programmet hade sänts under sådan tid och på sådant sätt att det funnits en betydande risk att barn kunnat se det samt att det inte av särskilda skäl kunde anses försvarligt att visa filmen på de tider då den sänts. Eftersom filmen inte hade visats sedan maj 2004 och det inte framkommit att TV4 i något annat samman- hang sänt program i strid med 6 kap. 2 § RTVL fann JK att det inte fanns skäl att utfärda föreläggande enligt 10 kap. 11 § RTVL.

2.1.3Caroline av Monaco-domen

Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadom- stolen) har i den s.k. Caroline av Monaco-domen från 2004 (målet von Hannover./.Tyskland) prövat frågan om avvägning mellan skyddet för privatlivet och skyddet för yttrandefriheten.

Målet gällde huruvida ett antal tyska tidningars publicering av vissa fotografier av prinsessan Caroline av Monaco (gift Caroline von Hannover) innebar en kränkning av hennes rätt till respekt för privatlivet enligt artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).

De fotografier som var föremål för Europadomstolens prövning föreställde prinsessan Caroline till häst, ensam på shoppingtur, till- sammans med en bekant på en restaurang, ensam på cykel, med sin livvakt på en marknad, på skidsemester, tillsammans med prins Ernst August von Hannover (prinsen), när hon lämnar sitt hem i Paris, när hon spelar tennis med prinsen, när hon och prinsen ställer ifrån sig sina cyklar samt när hon snubblar över något på Monte Carlo Beach Club. Samtliga fotografier var tagna utan prinsessans kännedom och hon hade inte heller godkänt publiceringen av dem. Vid de tidpunkter då fotografierna publicerades hade Caroline av Monaco inte någon officiell funktion i staten Monaco.

I domen uttalar Europadomstolen att begreppet ”privatlivet” omfattar sådant som rör den personliga identiteten, såsom en per- sons namn eller bild, samt även en persons fysiska och psykolo- giska integritet. Enligt domstolens bedömning råder det ingen tvekan om att publiceringen av de aktuella fotografierna faller inom privatlivsbegreppet. Domstolen uttalar vidare att artikel 8 i Europa- konventionen inte enbart utgör ett skydd mot godtyckliga myndig-

122

SOU 2006:51

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

hetsingripanden i individernas privatliv, utan att artikeln också kan kräva att staterna vidtar aktiva åtgärder för ett effektivt skydd av privatlivet och familjelivet samt att detta kan gälla även mellan indi- vider.

Europadomstolen slår fast att skyddet för privatlivet måste vägas mot skyddet för yttrandefriheten i artikel 10 i Europakonventio- nen. Vid denna avvägning måste det enligt domstolens bedömning göras en tydlig åtskillnad mellan rapportering av fakta, som exem- pelvis kan bidra till en demokratisk debatt om hur politiker utövar sina befogenheter, och rapportering av detaljer ur privatlivet beträf- fande en person som, i likhet med Caroline av Monaco, inte har några officiella funktioner. Domstolen anser också att det inte helt går att bortse ifrån att fotografierna togs utan prinsessans vetskap eller samtycke och att många kända personer får utstå trakasserier i sina dagliga liv.

I sina slutsatser anför Europadomstolen att det avgörande vid av- vägningen mellan skyddet för privatlivet och skyddet för yttrande- friheten är i vad mån de publicerade fotografierna och de artiklar som åtföljde bilderna utgör ett bidrag till en diskussion av allmänt intresse. Så ansågs inte vara fallet i det aktuella målet, eftersom Caroline av Monaco inte har några officiella funktioner och foto- grafierna och artiklarna uteslutande hänvisade till detaljer i hennes privatliv. Domstolen ansåg vidare att allmänheten inte har något legitimt intresse av att känna till var Caroline av Monaco befinner sig och hur hon uppför sig i sitt privatliv, även om hon vistas på allmänna platser och är väl känd för allmänheten. Domstolen fram- höll också att även om det skulle finnas ett sådant intresse, så måste detta intresse vika för prinsessans rätt till skydd för privatlivet. De tyska domstolarna, som ursprungligen hade prövat prinsessans talan, ansågs inte ha gjort en rimlig avvägning mellan de motstående intressena och Caroline av Monacos rätt till skydd för privatlivet hade därmed kränkts.

Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (Ju 2003:04) har i yttran- de till regeringen8 tolkat Caroline av Monaco-domen så att Europa- domstolen anser att publicering av fotografier eller artiklar som an- går en persons privatliv och som inte kan anses utgöra ett bidrag till en diskussion av allmänt intresse utgör en kränkning av rätten till skydd för privatlivet enligt artikel 8 i Europakonventionen, i vart fall när fotografierna eller artiklarna har tillkommit utan objektets

8 Tryck- och yttrandefrihetsberedningens yttrande till Justitiedepartementet den 21 december 2005.

123

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

SOU 2006:51

medgivande eller kännedom, t.ex. genom s.k. paparazziverksamhet. Enligt beredningens mening torde detta innebära att domstolen också anser att det bör finnas möjlighet att i efterhand utdöma straffansvar eller skadeståndsskyldighet för sådan publicering och kanske även att hindra publiceringen.

Beredningen konstaterar att det i svensk lagstiftning inte finns någon möjlighet att utdöma straffansvar eller skadeståndsskyldig- het för publicering av den aktuella karaktären eller att förhindra så- dan publicering. Vidare konstateras att inte heller mediernas själv- sanerande verksamhet, bedriven genom Allmänhetens Pressom- budsman och Pressens Opinionsnämnd, ger några sådana möjlig- heter. I den mån anskaffandet av fotografier eller uppgifter inne- fattar t.ex. ofredande, olaga intrång eller hemfridsbrott kan dock straffansvar ådömas för dessa brott.

Slutligen anför beredningen att man anser att frågan om en even- tuell anpassning av den svenska lagstiftningen om skydd för privatlivet till Caroline av Monaco-domen bör övervägas inom ramen för denna utrednings uppdrag att föreslå mer kraftfulla åt- gärder om ett programföretag vid upprepade tillfällen och på liknande sätt bryter mot villkor för innehållet i sändningarna, inom ramen för Integritetsskyddskommitténs (Ju 2004:05) uppdrag att överväga om det behövs generellt tillämpliga bestämmelser till skydd för den personliga integriteten och i så fall lämna förslag till sådana bestämmelser eller inom ramen för Tryck- och yttrande- beredningens eget arbete.

2.2Innehållsvillkor eller lagregler?

2.2.1Problemformulering

Möjligheten att förena sändningstillstånd med villkor avseende sändningarnas innehåll regleras i 3 kap. 1 §, 2 § 9–13 och 3 § RTVL. De tillstånd att sända ljudradio eller att sända television i marknätet som finns idag är i olika utsträckning förenade med sådana inne- hållsvillkor. Vissa av villkoren har formulerats likadant i samtliga sändningstillstånd, medan andra har kommit att utformas mer indi- viduellt, sannolikt beroende på programverksamhetens inriktning, om tillståndshavaren är ett public service-företag eller ett kommer- siellt programföretag och huruvida tillståndshavaren råder under svensk jurisdiktion.

124

SOU 2006:51

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

Gemensamt för de sändningstillstånd som gäller för program- företag som råder under svensk jurisdiktion är att de innehåller vill- kor om att den enskildes privatliv skall respekteras i programverk- samheten om inte ett oavvisligt allmänt intresse kräver annat, att sändningsrätten med undantag för reklamsändningar skall utövas sakligt och att tillståndshavarna skall ta hänsyn till mediets särskil- da genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utform- ning samt tiden för sändning av programmen. Vidare innehåller sändningstillstånden för de programföretag som lyder under svensk jurisdiktion och som har rätt att sända reklam och andra annonser villkor om att tillståndshavarna inte får diskriminera annonsörer. Nu nämnda villkor har formulerats likadant i alla tillstånd.

Eftersom vissa villkor således har kommit att föreskrivas gene- rellt vid tillståndsgivningen finns det anledning att överväga huru- vida de skyldigheter som framgår av villkoren bör göras om till direkta lagregler och på så sätt bli direkt tillämpliga för samtliga tillståndspliktiga sändningar. I den mån tillståndsvillkoren bör om- vandlas till lagregler det även övervägas huruvida de intressen som villkoren är avsedda att skydda är så angelägna att lagreglerna bör gälla även för sändningar som inte kräver tillstånd.

2.2.2Historisk tillbakablick

2.2.2.1Radiolagen

Före radio- och TV-lagens tillkomst reglerades tillståndspliktiga sändningar av radioprogram (omfattande både ljudradio- och TV- program) i radiolagen (1966:755). Ursprungligen föreskrev radio- lagen att ett företag skulle ges ensamrätt att bestämma vilka radio- program som skulle förekomma i rundradiosändning. Enligt lagens förarbeten innebar ensamrätten att det var nödvändigt att företaget intog en oavhängig hållning till olika åsiktsyttringar och smakrikt- ningar. Ensamrätten kompletterades därför med en bestämmelse om skyldighet att utöva sändningsrätten opartiskt och sakligt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informations- frihet skall råda i ljudradion och televisionen. Utöver denna be- stämmelse ansågs riktlinjerna för rundradions programverksamhet kunna bestämmas i avtal mellan staten och det företag som gavs sändningsrätten (prop. 1966:149 s. 29f.). De radioprogram som hade förekommit i rundradiosändning granskades av Radionämnden.

125

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

SOU 2006:51

Det fanns dock inte någon möjlighet att vidta sanktioner mot till- ståndshavaren för det fall att denne bröt mot radiolagens bestäm- melser eller mot avtalsvillkoren.

Ensamrätten till rundradiosändningar avskaffades 1978 (se prop. 1977/78:91), men skyldigheten för den som hade rätt att sända rundradio att iaktta opartiskhet och saklighet kvarstod. Samtidigt infördes en bestämmelse om att programverksamheten i de pro- gramföretag som hade rätt att sända rundradio som helhet skulle präglas av det demokratiska statsskickets grundidéer samt princi- pen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet (den s.k. demokratibestämmelsen). Vidare föreskrevs att de avtal som upprättades mellan regeringen och de programföretag som gavs tillstånd att sända rundradio fick inne- hålla föreskrifter om skyldighet för programföretaget att sända beriktigande och genmäle, föreskrifter till skydd för enskilds privatliv, föreskrifter om förbud mot kommersiell reklam eller mot program som bekostas av annan än programföretaget, föreskrifter om skyldighet att sända myndighetsmeddelanden och föreskrifter om skyldighet att sända redogörelse för radionämndens beslut om att programföretaget hade brutit mot bestämmelser i radiolagen eller i avtalet med regeringen. Denna precisering av vad avtalen fick innehålla gjordes för att uppfylla regeringsformens bestämmelser om yttrandefrihet.

År 1991 öppnades marknätet för reklamfinansierade TV-sänd- ningar (se prop. 1990/91:149). I samband härmed infördes en be- stämmelse i radiolagen som föreskrev att ett programföretag med tillstånd att sända rundradio i marknätet inte på ett otillbörligt sätt fick gynna kommersiella intressen. Tillståndshavaren gavs dock rätt att lämna uppgift om vem som hade bekostat ett program helt eller delvis. Samtidigt föreskrevs att förbudet mot otillbörligt gynnande, liksom skyldigheten att iaktta opartiskhet och saklighet, inte gällde för sändning av annonser. Det infördes också en bestämmelse som föreskrev att programföretag med tillstånd att sända rundradio inte fick diskriminera någon som begärde att företaget skulle sända en annons. Överträdelser av dessa bestämmelser sanktionerades med vite. Möjligheten att i avtal mellan regeringen och programföre- tagen föreskriva villkor för sändningarna utvidgades till att omfatta även skyldighet att sända ett mångsidigt programutbud, skyldighet att ta hänsyn till ljudradions och televisionens särskilda genom- slagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen liksom vissa skyldigheter när

126

SOU 2006:51

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

det gäller reklamsändningar. Skyldigheter av samma karaktär fanns tidigare inskrivna i de avtal som hade träffats mellan staten och programföretagen inom Sveriges Radio-koncernen och tillägget i lagen infördes för att ge lagstöd åt något som kunde uppfattas som begränsningar i programföretagens yttrandefrihet.

2.2.2.2Satellitlagen

Satellitsändningar reglerades före radio- och TV-lagens tillkomst i lagen (1992:1356) om satellitsändningar av televisionsprogram till allmänheten (satellitlagen). I förarbetena till denna lag anförde regeringen att antalet sändningsmöjligheter över satellit är så stort att det i praktiken nära nog kan anses råda etableringsfrihet, varför det inte föreföll motiverat att införa en bestämmelse om skyldighet att iaktta saklighet och opartiskhet. Vidare ansågs att en sådan be- stämmelse med hänsyn till de olika programtjänsternas karaktär – filmkanaler, underhållningskanaler och olika specialiserade kanaler – i vissa fall kunde te sig främmande (prop. 1992/93:75 s. 26).

Satellitlagen innehöll inte heller något förbud mot att diskrimi- nera annonsörer. Regeringen anförde att en sådan bestämmelse kunde vara motiverad när det gäller marksänd television, eftersom det i praktiken rådde ett monopol på sändningar med reklam där (vid denna tidpunkt hade endast TV4 tillstånd att sända annonser i marknätet), men att det inte kunde hävdas att samma regel var naturlig i en situation med konkurrerande reklamutsändningskana- ler (a. prop. s. 33). Lagen innehöll däremot en demokratibestäm- melse motsvarande den som enligt radiolagen gällde för rund- radiosändningar. I syfte att tillgodose de krav som ställs i TV- direktivet föreskrevs även skyldighet för de programföretag som sände via satellit att sända beriktigande när så var befogat, att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft och att sända en viss andel program av europeiskt ursprung.

Kabelnämnden utövade tillsyn över att satellitlagens bestämmel- ser följdes och bestämmelsen om beriktigande sanktionerades genom att Kabelnämnden hade rätt att ålägga ett satellitprogramföretag att på lämpligt sätt offentliggöra nämndens beslut om att företaget brutit mot bestämmelsen. Några möjligheter att sanktionera över- trädelser av bestämmelsen om mediets särskilda genomslagskraft eller bestämmelsen om skyldighet att sända en viss andel program av europeiskt ursprung fanns däremot inte.

127

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

SOU 2006:51

2.2.2.3Radio- och TV-lagen

I och med radio- och TV-lagens tillkomst samlades de radiorätts- liga författningarna i en gemensam lag. Radiolagens konstruktion med avtal mellan regeringen och tillståndshavarna i marknätet över- gavs, och i stället infördes den nu gällande regleringen med rätt för regeringen att förena programföretagens tillstånd att sända i marknätet med villkor som sökanden godtagit. I förarbetena till radio- och TV-lagen övervägdes huruvida samtliga förutsättningar för rätten att sända med stöd av tillstånd borde framgå genom bestämmelser direkt i radio- och TV-lagen. Regeringen bedömde dock att en lag som innehöll samtliga krav som dittills hade fram- gått av avtal skulle bli mycket vidlyftig och förmodligen snart även inaktuell. En konstruktion med tillståndsvillkor ansågs vara att föredra, eftersom lagen därigenom lättare kunde anpassas till fram- tida teknisk och mediepolitisk utveckling. Enligt regeringens be- dömning borde endast skyldigheter som gäller för samtliga sänd- ningar av en viss art regleras genom direkta bestämmelser i lagen (prop. 1995/96:160 s. 84).

Såvitt gällde radiolagens krav på opartiskhet och saklighet ansågs det inte finnas skäl för någon annan bedömning än den som gjordes i samband med satellitlagens tillkomst 1992, nämligen att det inte var motiverat att införa bestämmelser om saklighet och opartiskhet för satellitsändningar. Däremot gjordes bedömningen att det för sådana sändningar där etableringsfriheten fortfarande var begrän- sad, dvs. i praktiken de tillståndspliktiga sändningarna, borde få ställas villkor om saklighet och opartiskhet (a. prop. s. 92).

TV-direktivets bestämmelser om skydd av underåriga föranledde överväganden om huruvida skyldigheten att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft skulle föreskrivas direkt i radio- och TV- lagen, på samma sätt som då föreskrevs i satellitlagen. Regeringen framhöll emellertid att innebörden av begreppet ”mediets särskilda genomslagskraft” ständigt förändras samt att det därför var bättre att införa en bestämmelse som – oavsett sändningsteknik – för- bjuder sändning av TV-program som innehåller ingående vålds- skildringar av verklighetstrogen karaktär eller pornografiska bilder under sådan tid och på sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen, om det inte av särskilda skäl är försvarligt (a. prop. s. 93ff.). Denna bestämmelse ansågs tillräcklig för att uppfylla kraven i artikel 22.2 i TV-direktivet. Någon generell föreskrift om skyldighet att ta hänsyn till mediets särskilda genom-

128

SOU 2006:51

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

slagskraft ansågs därmed inte behövlig, vare sig för satellitsänd- ningar eller för sändningar i marknätet. Regeringen fann dock att det fanns skäl att behålla möjligheten att i tillståndsvillkor före- skriva skyldighet att ta hänsyn till mediets genomslagskraft, då en sådan skyldighet ansågs kräva hänsynstagande till andra skräm- mande eller upprörande skildringar än de som omfattas av 6 kap. 2 § RTVL.

Genom en lagändring 1999, föranledd av att en revidering av TV- direktivet skulle genomföras i svensk rätt, kompletterades 6 kap. 2 § RTVL med kravet på varning för sändningar som innehåller våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller pornografiska bilder.

2.2.3Överväganden och förslag

2.2.3.1Vissa innehållsvillkor blir lagregler

Våra förslag: Vi föreslår att det genom direkta bestämmelser i radio- och TV-lagen föreskrivs att den som sänder TV-program eller andra ljudradioprogram än närradio och lokalradio på annat sätt än genom tråd

-skall utöva sändningsrätten sakligt, med undantag för sändning av reklam och andra annonser,

-i programverksamheten skall respektera den enskildes privatliv om inte ett väsentligt allmänt intresse motiverar annat,

-om han eller hon har rätt att sända reklam och andra annonser, inte får diskriminera annonsörer.

Av avsnitt 2.2.1 ovan framgår att ett antal av de villkor som ett till- stånd att sända television i marknätet kan förenas med har kommit att bli allmänt tillämpliga vid tillståndsgivningen. Det bör därmed övervägas huruvida de begränsningar som framgår av villkoren allt- jämt skall föreskrivas som villkor för sändningstillstånd eller om de i stället bör göras om till direkta lagregler.

Det finns två huvudsakliga skäl till att innehållet i sändningarna i marknätet kan regleras genom tillståndsvillkor. För det första är sändningsutrymmet i marknätet begränsat, vilket innebär att det finns anledning att ställa högre krav på det innehåll som förmedlas från den som sänder med stöd av tillstånd jämfört med vad som gäller för den som använder en sändningsform för vilken etable-

129

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

SOU 2006:51

ringsfrihet råder. För det andra medger tillståndsvillkor en större flexibilitet än lagregler, eftersom villkoren kan utformas individu- ellt för varje tillståndshavare.

Genom att föreskriva vissa villkor i samtliga sändningstillstånd där de kan göras tillämpliga och ge dem en identisk utformning, har regeringen markerat att de värden som villkoren är avsedda att skydda är av sådan karaktär att de bör upprätthållas för alla pro- gram som sänds i marknätet, oavsett tillståndshavarens individuella egenskaper och förutsättningar. Möjligheten till flexibilitet utnytt- jas således inte när det gäller dessa villkor, utan de har i stället kommit att bli ”standardvillkor”. Under sådana förhållanden är det enligt vår bedömning mer ändamålsenligt att de begränsningar i sändningsrätten som föreskrivs i villkoren i stället regleras direkt i radio- och TV-lagen. Att de villkor som finns i samtliga sändnings- tillstånd omvandlas till lagregler stämmer också väl överens med förarbetena till radio- och TV-lagen, där det anförs att endast så- dana skyldigheter som gäller för alla sändningar av en viss art bör regleras genom direkta bestämmelser i lagen (prop. 1995/96:160 s. 84).

Ett beslut om sändningstillstånd får enligt 3 kap 8 § RTVL endast innehålla villkor som sökande programföretag godtagit. Denna möjlighet för programföretagen att förhindra ett åläggande att följa bestämmelser som man inte är beredd att acceptera för- svinner om tillståndsvillkoren omvandlas till generellt tillämpliga lagregler. Ändringen från tillståndsvillkor till lagregler innebär så- ledes en viss inskränkning i programföretagens yttrandefrihet. Skillnaden från vad som gäller idag blir emellertid i praktiken mar- ginell, eftersom det knappast finns någon reell möjlighet för den som söker tillstånd att avstå från att godkänna ett villkor som gäller för samtliga övriga tillståndshavare som råder under svensk juris- diktion. En sådan vägran skulle med all sannolikhet medföra att sökanden inte beviljas något tillstånd. Avsaknaden av möjlighet att avstå från att acceptera villkoren bör således inte hindra att de vill- kor som förekommer i samtliga sändningstillstånd för tillstånds- havare som lyder under svensk jurisdiktion i stället föreskrivs direkt i radio- och TV-lagen.

Ett krav för att tillståndsvillkoren skall kunna omvandlas till lagregler är att bestämmelserna är tillräckligt klara och tydliga. Vill- kor som ålägger programföretagen skyldighet att utöva sändnings- rätten sakligt samt att i programverksamheten respektera den enskil- des privatliv är, liksom förbudet mot att diskriminera annonsörer,

130

SOU 2006:51

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

enligt vår bedömning tillräckligt preciserade för att uppfylla detta krav. Vi anser därför att dessa skyldigheter fortsättningsvis bör före- skrivas som generellt tillämpliga lagregler.

Skyldigheten att respektera den enskildes privatliv har i sänd- ningstillstånden begränsats till att gälla situationer där inte ett oav- visligt allmänt intresse kräver annat. Även en generell lagregel som föreskriver skyldighet att respektera privatlivet bör medge en av- vägning mellan behovet av skydd för den enskilde och allmän- hetens intresse av information och underhållning. Av Gransknings- nämndens för radio och TV praxis när det gäller överträdelser av villkor om skyldighet att respektera privatlivet framgår att det vid avvägningen mellan allmänintresset och skyddet för den enskilde, i linje med utvecklingen inom medieområdet i övrigt, har lämnats en något vidare marginal till programföretagens fördel än vad vill- korets ordalydelse får anses omfatta. I de fall där Gransknings- nämnden har ansett att villkoret har åsidosatts har de fällande besluten ofta motiverats med att det inte har funnits något allmänt intresse som har motiverat intrånget. Den avvägning som nämnden har gjort i sina avgöranden framstår visserligen som rimlig. Sam- tidigt måste hänsyn tas till Europadomstolens bedömning i Caroline av Monaco-domen (se avsnitt 2.1.3 ovan), av vilken det framgår att ett allmänintresse måste vara av viss dignitet för att motivera ett intrång i den enskildes privatliv. Vi föreslår därför att bestämmelsen om skyldighet att respektera den enskildes privatliv skall gälla alla situationer där inte ett väsentligt allmänt intresse motiverar annat. Den närmare avvägningen mellan skyddet för privatlivet och allmänhetens intresse av information och underhåll- ning bör göras med beaktande av Europadomstolens slutsatser i Caroline av Monaco-domen och domstolens övriga avgöranden som behandlar frågan om intrång i den enskildes privatliv.

Bestämmelsen om skyldighet att utöva sändningsrätten sakligt bör inte gälla för sändning av reklam och andra annonser. De när- mare skälen härför framgår av författningskommentaren.

Bestämmelsen som ger möjlighet att förena ett sändningstill- stånd med villkor om skyldighet att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft är allmänt utformad och villkoren har i praxis fått ett vitt tillämpningsområde. När bestämmelsen ursprungligen in- fördes i radiolagen anförde departementschefen att den gav stöd för avtalsbestämmelser (idag tillståndsvillkor) som ålägger ett pro- gramföretag att visa varsamhet när det gäller att t.ex. sända våld- sinslag eller inslag med sexualskildringar, program som kan verka

131

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

SOU 2006:51

skrämmande på barn, program som på ett felaktigt sätt speglar bruk av alkohol eller narkotika och program som är uppenbart kränkande mot ettdera könet eller mot människor med viss hudfärg, nationalitet eller religion (prop. 1990/91:149 s. 142). Granskningsnämnden har i sin praxis tolkat villkoret så att det därutöver innefattar skyldighet att inte sända program som är uppenbart kränkande mot människor med olika funktionshinder eller sjukdomar samt att det innebär en begränsning i rätten att sända program som kan uppfattas som uppmaningar till brott eller som förhärligande av brott eller brotts- lingar.

För att villkoret om mediets särskilda genomslagskraft skall kunna omvandlas till en generellt tillämplig lagregel måste inne- börden av bestämmelsen vara tydlig för de programföretag som omfattas av den, särskilt eftersom det skall finnas möjlighet att ingripa med sanktioner mot den som åsidosätter bestämmelsen. Erforderlig klarhet och tydlighet skulle kunna åstadkommas genom att det i lagtexten uttryckligen anges vad som omfattas av begreppet ”skyldighet att ta hänsyn till mediets genomslagskraft”. En sådan bestämmelse riskerar emellertid att bli alltför omfattande och den skulle sannolikt även bli svårtolkad. Ett annat alternativ är att innebörden av begreppet förklaras i motiven till den nya bestäm- melsen. En definition av vad som avses med ”mediets genomslags- kraft” försvåras emellertid av att detta begrepp är föränderligt i så måtto att dess betydelse kan skifta från tid till annan.

Villkorets vida och allmänna tillämpningsområde samt dess för- änderliga innebörd innebär enligt vår bedömning att det får anses mindre lämpligt att omvandla det till en generellt tillämplig lagregel i den form det har idag. Vi återkommer emellertid till villkoret i avsnitt 2.2.3.2 nedan, där vi överväger huruvida någon eller några delar av det som villkoret tar sikte på bör brytas ut och omvandlas till lagregler.

Sammanfattningsvis föreslår vi således att det införs generellt tillämpliga bestämmelser i radio- och TV-lagen som innebär skyl- dighet för den som sänder TV-program eller andra ljudradiopro- gram än närradio och lokalradio att utöva sändningsrätten sakligt, med undantag för sändning av reklam och andra annonser, samt att respektera den enskildes privatliv i programverksamheten om inte ett väsenligt allmänt intresse motiverar annat. Vi föreslår också att det införs en generellt tillämplig bestämmelse som förbjuder den som har rätt att sända reklam och andra annonser att diskriminera annonsörer.

132

SOU 2006:51

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

Nästa fråga är huruvida de nya bestämmelserna endast skall vara tillämpliga på tillståndspliktiga sändningar, eller om de skall om- fatta även program som förmedlas med annan utsändningsteknik. Härvid kan inledningsvis konstateras att den grundlagsskyddade etableringsfriheten för sändningar genom tråd, vilken innebär att rätten att sända radioprogram genom tråd endast får begränsas i den omfattning som framgår av 3 kap. 1 § andra stycket yttrande- frihetsgrundlagen, förhindrar att sändningar i kabelnät omfattas av de föreslagna bestämmelserna. Yttrandefrihetsgrundlagen medger däremot att rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd begränsas i lag, vilket innebär att bestämmelserna kan göras tillämpliga på satellitsändningar och andra trådlösa sändningar som inte kräver tillstånd. Huvudprincipen i yttrandefrihetsgrundlagen är att även sändningar som sker på annat sätt än genom tråd skall få förmedlas fritt. En begränsning i sändningsrätten får därför aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till begränsningens ändamål. Vid bedömningen härav måste beaktas att sändningsut- rymmet för satellitsändningar och andra trådlösa sändningar på frekvenser som överstiger 3 gigahertz inte är begränsat på samma sätt som sändningsutrymmet i marknätet och att det därmed inte finns samma behov av att styra över innehållet i dessa sändningar. Detta är också orsaken till att det endast råder tillståndsplikt för sändningar som sker med hjälp av radiovågor på frekvenser under 3 gigahertz.

Emellertid skall här också beaktas syftet bakom de bestämmelser som nu föreslås bli omvandlade från tillståndsvillkor till lagregler, nämligen att det innehåll som förmedlas genom television och riks- täckande ljudradio är sakligt korrekt, att den enskildes privatliv skyddas och att annonsörer inte diskrimineras. Dessa syften är lika angelägna för sändningar som sker utan krav på tillstånd som för de tillståndspliktiga sändningarna. Det sistnämnda talar för att be- stämmelserna görs tillämpliga i så stor utsträckning som yttrande- frihetsgrundlagen tillåter. Härtill kommer att det, som vi kommer att finna i kapitel 3, finns vissa praktiska fördelar med att låta samma regler gälla oavsett vilken sändningsteknik som används.

Vi föreslår därför att bestämmelserna om skyldighet att iaktta saklighet och att ta hänsyn till den enskildes privatliv samt förbudet mot att diskriminera annonsörer skall omfatta samtliga sändningar som förmedlas på annat sätt än genom tråd.

133

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

SOU 2006:51

2.2.3.2Mediets särskilda genomslagskraft

Våra förslag: Vi föreslår att 6 kap. 2 § RTVL kompletteras med en bestämmelse som föreskriver att den som sänder TV-pro- gram eller andra ljudradioprogram än närradio på annat sätt än genom tråd, utöver vad som gäller enligt den nuvarande bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTVL, skall iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avan- cerade sexuella framställningar.

Vi har i föregående avsnitt gjort bedömningen att villkoret om skyldighet att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen inte bör göras om till en direkt tillämplig lagregel. Detta hindrar emellertid inte att någon eller några delar av de skyldigheter som villkoret tar sikte på kan brytas ut och om- vandlas till generella lagregler. Ett skäl för en sådan reglering skulle kunna vara att det finns ett behov av att sanktionera överträdelser av någon del av villkoret mer kraftfullt än vad som är möjligt idag.

Villkoret om mediets genomslagskraft omfattar bl.a. skyldighet att iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar. Vid be- dömningen av om dessa delar av villkoret har överträtts tar Gransk- ningsnämnden hänsyn till i vilket sammanhang och vid vilken tid- punkt programmet har sänts – varvid det ställts ett högre krav på återhållsamhet när det gäller program som sänts före kl. 21.00 – samt i vilken utsträckning tittarna har varnats för innehållet9. Vid överträdelse av villkoret kan Granskningsnämnden enligt 10 kap. 8 § RTVL besluta att tillståndshavaren på lämpligt sätt skall offent- liggöra nämndens beslut om att villkoret har åsidosatts. Beslutet om offentliggörande kan visserligen förenas med vite, men det saknas möjlighet att förelägga tillståndshavaren att upphöra med sändningar av den aktuella typen. Den enda åtgärd som i övrigt står till buds när en tillståndshavare fortsätter att överträda samma villkor flera gånger trots tidigare fällningar av Granskningsnämn- den är återkallelse av sändningstillståndet. Återkallelse är emellertid tänkt som en yttersta åtgärd, som skall användas med stor för- siktighet.

9 Granskat och klart – temaskrift om Mediets genomslagskraft, Granskningsnämnden för radio och TV, 1997, se även bl.a. slutligt beslut av Granskningsnämnden för radio och TV 2003-06-18, SB 360/03.

134

SOU 2006:51

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

Av den praxis från Granskningsnämnden som redovisats i av- snitt 2.1.2 framgår att skyldigheten att iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsinslag har varit föremål för upprepade överträdelser. Även den del av villkoret som innebär skyl- dighet att iaktta återhållsamhet när det gäller sändning av sexuella framställningar har åsidosatts i viss utsträckning10. När det gäller överträdelser av dessa delar av villkoret om mediets genomslagskraft har således förelägganden om offentliggörande av Gransknings- nämndens fällande beslut inte haft en tillräckligt avhållande effekt. Vi anser att det finns ett behov av att kunna tillgripa en mer ingri- pande sanktion vid upprepade sändningar av våldsinslag eller sexuella framställningar i strid med villkoret.

När det gäller övriga delar av villkoret om mediets genomslags- kraft har det endast förekommit ett fåtal fällningar i Gransknings- nämnden under de senaste åren. Det har rört sig om två beslut där en programserie som sänts i programtjänsten TV4 Plus har ansetts kränkande mot kvinnor och män11, ett beslut där sändningen av en trailer för ett kommande program i TV4 har ansetts ge uttryck för en kränkande och fördomsfull syn på homosexuella12, ett beslut där en TV-sänd chatt i TV4 innehållit meddelanden som ansågs vara fördomsfulla och uppenbart kränkande mot människor med viss hudfärg eller viss utländsk bakgrund samt meddelanden med sexu- ella anspelningar13, och slutligen ett beslut där ett program som sändes i SVT innehöll inslag med vandalisering av ett hotellrum, vilket ansågs uppmuntra till och ge legitimitet åt vandalisering14. Överträdelserna är av så skiftande karaktär att det inte kan sägas finnas något mer påtagligt behov av att kunna tillgripa mer kraft- fulla sanktioner mot tillståndshavarna vid brott mot dessa delar av tillståndsvillkoret.

Sändningar av radio- och TV-program som innehåller vålds- skildringar eller sexuella framställningar kan också strida mot 6 kap. 2 § RTVL. Enligt denna bestämmelse skall alla TV-program som innehåller ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller pornografiska bilder föregås av eller innehålla en varning. Bestämmelsen föreskriver vidare att sådana program inte

10Se slutliga beslut av Granskningsnämnden för radio och TV 2002-12-13, SB 391-00, 2002-12-27, SB 827/02, och 2003-04-30, SB 256/03.

11Slutligt beslut av Granskningsnämnden för radio och TV 2004-12-20, SB 823/04 och 2005-02-23, SB 97/05.

12Slutligt beslut av Granskningsnämnden för radio och TV 2004-06-09, SB 380/04.

13Slutligt beslut av Granskningsnämnden för radio och TV 2002-12-27, SB 827/02.

14Slutligt beslut av Granskningsnämnden för radio och TV 2003-06-18, SB 360/03.

135

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

SOU 2006:51

får sändas under sådan tid och på sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmet, om det inte av sär- skilda skäl är försvarligt. Granskningsnämnden kan enligt 10 kap. 9 § 8 RTVL förelägga den som åsidosätter den i 6 kap. 2 § före- skrivna skyldigheten att varna för våldsinslag eller pornografiska bilder att följa bestämmelsen om varning. Ett sådant föreläggande får förenas med vite. Vidare får Justitiekanslern enligt 10 kap. 11 § RTVL förelägga den som vid upprepade tillfällen sänder våldsskild- ringar eller pornografiska bilder i strid med 6 kap. 2 § att inte på nytt sända sådana program på tider och på sådant sätt att det finns be- tydande risk för att barn kan se programmen. Även ett sådant före- läggande får förenas med vite.

Tillämpningsområdet för 6 kap. 2 § RTVL är begränsat. Enligt lagens förarbeten tar uttrycket ”ingående våldsskildringar av verk- lighetstrogen karaktär” sikte på skildringar som upplevs som realis- tiska av åskådarna och har en illusorisk verkan. Skildringen skall även vara detaljerad, antingen så att man ser våldet i närbild eller genom att fråga är om långa eller upprepade sekvenser (prop. 1995/96:160 s. 94ff., jämförd med prop. 1980/81:176 s. 14 och prop. 1986/87:151 s. 95). Granskningsnämnden har i sin praxis tagit fasta på dessa förarbetsuttalanden och med stöd av dem vid flera tillfällen funnit att de våldsskildringar som sänts inte har varit av sådan karaktär att de omfattas av 6 kap. 2 § RTVL15. Bestäm- melsen i 6 kap. 2 § RTVL tar således sikte på inslag av grövre karaktär än de som kan angripas med stöd av ett villkor om skyl- dighet att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft. Möjlig- heten att meddela vitesföreläggande mot den som överträder be- stämmelsen i 6 kap. 2 § RTVL vid upprepade tillfällen tillgodoser därmed inte behovet av en mer kraftfull sanktion vid upprepade sändningar av våldsinslag och sexuella framställningar i strid med villkoret.

Behovet av en mer kraftfull sanktion mot den som vid upprepade tillfällen sänder våldsinslag och sexuella framställningar i strid med villkoret om mediets genomslagskraft skulle däremot kunna till- godoses genom att det införs en bestämmelse i radio- och TV-lagen som begränsar rätten att sända sådant innehåll utöver vad som föreskrivs i 6 kap. 2 § RTVL och att upprepade överträdelser av bestämmelsen sanktioneras på ett mer ingripande sätt än vad som är fallet idag. En sådan bestämmelse skulle enligt vår bedömning,

15 Se bl.a. ett flertal av de under avsnitt 2.1.2 refererade besluten.

136

SOU 2006:51

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

till skillnad från en lagregel som föreskriver skyldighet att ta hän- syn till mediets särskilda genomslagskraft när det gäller program- mens ämnen och utformning samt tiden för sändning av program- men, uppfylla kraven på tydlighet.

En generell lagregel som begränsar rätten att sända våldsinslag och sexuella framställningar innebär begränsningar i yttrande- friheten för den som ansvarar för sändningarna. Begränsningar i rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd får enligt 3 kap. 2 § YGL föreskrivas i lag. Rätten att sända genom tråd kan däremot begränsas endast under vissa i 3 kap. 1 § andra stycket YGL särskilt angivna omständigheter. 3 kap. 1 § andra stycket 4 YGL ger möjlighet att i lag meddela föreskrifter om ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställ- ningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp. Därigenom skulle det vara möjligt att föreskriva skyldighet att iaktta åter- hållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar även när det gäller trådsändningar. Däremot är det tveksamt huru- vida en begränsning i rätten att sända program som innehåller sexu- ella framställningar ryms inom begreppet ”pornografiska bilder”.

Det starka grundlagsskydd som gäller för trådsändningar innebär enligt vår bedömning att en lagregel som begränsar rätten att sända våldsskildringar och sexuella framställningar utöver vad som före- skrivs i 6 kap. 2 § RTVL under alla förhållanden endast bör vara tillämplig på sändningar som sker på annat sätt än genom tråd.

Även såvitt avser sådana sändningar som sker på annat sätt än genom tråd gäller dock att en begränsning i sändningsrätten inte får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet. Det bör härvid beaktas att sändningstillstånden för samtliga tillstånds- havare som råder under svensk jurisdiktion har förenats med vill- kor om skyldighet att ta hänsyn till mediets särskilda genomslags- kraft samt att de delar av villkoret som rör framför allt sändning av våldsinslag, men i viss mån även sexuella framställningar, har blivit föremål för upprepade åsidosättanden. Den sanktion som för när- varande kan tillgripas mot den som överträder villkoret har, som ovan anförts, således inte haft tillräckligt avhållande effekt. Enligt vår bedömning innebär dessa omständigheter att det får anses be- fogat att införa en regel som föreskriver en generell begränsning i sändningsrätten när det gäller våldsinslag och inslag med sexuellt innehåll utöver vad som stadgas i 6 kap. 2 § RTVL. Denna bestäm- melse bör utformas på det sätt som Granskningsnämnden har ut- talat sig i beslut om överträdelser av villkor om skyldighet att ta

137

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

SOU 2006:51

hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft, nämligen som en skyldighet för den som sänder att iaktta återhållsamhet vid sänd- ning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar. Bestämmelsen är avsedd att tillämpas på sådana våldsinslag och inslag med sexuellt innehåll som enligt Granskningsnämndens nu gällande praxis har ansetts strida mot tillståndsvillkor om skyldighet att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft.

Den föreslagna bestämmelsen syftar till att förhindra att pro- gram som innehåller våldsskildringar och inslag med sexuellt inne- håll som kan verka skrämmande eller upprörande framför allt för barn men även för vuxna sänds utan varning och vid olämpliga tidpunkter. Detta syfte får anses så angeläget att det, på samma sätt som vi gjort gällande i föregående avsnitt när det gäller skyldig- heten att utöva sändningsrätten sakligt och att ta hänsyn till den enskildes privatliv samt förbudet mot att diskriminera annonsörer, finns skäl att låta bestämmelsen omfatta inte bara tillståndspliktiga sändningar utan samtliga TV-sändningar som äger rum på annat sätt än genom tråd.

Ett tillståndsvillkor som föreskriver skyldighet att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft omfattar även annat sändnings- innehåll än våldsinslag och inslag med sexuellt innehåll. Möjligheten att förena ett sändningstillstånd med villkor om skyldighet att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft bör därför kvarstå. Ett sådant villkor bör emellertid inte längre tillämpas för att angripa sändningar som innehåller våld eller sexuella framställningar.

2.3Sanktioner vid överträdelser av bestämmelser och tillståndsvillkor som reglerar sändningarnas innehåll

Våra förslag: Vi föreslår att Granskningsnämnden för radio och TV skall ges möjlighet att förelägga den som överträder för- budet mot att sända program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller pornografiska bilder på tider och sätt som avses i nuvarande 6 kap. 2 § RTVL samt den som över- träder den i föregående avsnitt föreslagna bestämmelsen om skyldighet att iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställ- ningar att offentliggöra nämndens fällande beslut.

138

SOU 2006:51

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

Härutöver föreslår vi att Justitiekanslern skall ges rätt att förelägga den som vid upprepade tillfällen och på likartat sätt överträder bestämmelsen om skyldighet att iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar att inte på nytt sända pro- gram i strid med bestämmelsen. Ett föreläggande från Justitie- kanslern skall få förenas med vite. Frågor om utdömande av vitet prövas av allmän domstol på talan av Justitiekanslern och för rättegången i sådana mål tillämpas bestämmelserna om yttrandefrihetsmål.

Vår bedömning: Vi bedömer att de föreslagna lagreglerna om skyldighet att utöva sändningsrätten sakligt, skyldighet att i programverksamheten respektera den enskildes privatliv och förbud mot diskriminering av annonsörer alltjämt bör sank- tioneras genom att den som sänder föreläggs att offentliggöra Granskningsnämndens för radio och TV fällande beslut.

2.3.1Inledning

Vi har i det föregående bedömt att det finns ett behov av att införa en möjlighet att ingripa med en mer kraftfull sanktion än offentlig- görande av Granskningsnämndens fällande beslut vid överträdelser av den föreslagna bestämmelsen om skyldighet att iaktta återhåll- samhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar.

I detta avsnitt överväger vi närmare huruvida en mer kraftfull sanktion bör kunna tillgripas vid överträdelser av denna bestäm- melse eller andra bestämmelser och tillståndsvillkor som reglerar sändningarnas innehåll.

2.3.2Vilka tillståndsvillkor och bestämmelser bör kunna sanktioneras mer effektivt?

En mer effektiv sanktion bör övervägas för upprepade överträdelser av bestämmelser som rör sändningarnas innehåll.

De upprepade överträdelser som har kommit till utredningens kännedom har avsett de delar av villkoret om skyldighet att ta hän- syn till mediets särskilda genomslagskraft som vi i avsnitt 2.2.3.2.

139

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

SOU 2006:51

ovan har föreslagit skall omvandlas till en generell lagregel. Det är dock rimligt att anta att även andra villkor som rör sändningarnas innehåll skulle kunna överträdas vid upprepade tillfällen. Detta gäller även de villkor som vi i avsnitt 2.2.3.1 ovan har föreslagit skall göras om till generella lagregler.

Vid bedömningen av vilka villkor och bestämmelser som skall kunna sanktioneras på ett mer kraftfullt sätt än genom föreläggande att offentliggöra Granskningsnämndens fällande beslut måste beak- tas att den som sänder radioprogram har en grundlagsskyddad rätt enligt 3 kap. 4 § YGL att självständigt avgöra vad som skall före- komma i programmen. Bestämmelser som reglerar sändningarnas innehåll får därför inte sanktioneras så effektivt att det finns risk för att programföretagen väljer att avstå från att sända program där innehållet kan uppfattas som kontroversiellt. En mer kraftfull sank- tion än föreläggande att offentliggöra Granskningsnämndens fäl- lande beslut bör endast kunna komma ifråga i de fall där det finns ett verkligt behov av starkare åtgärder eller där ett sådant behov på goda grunder kan antas uppstå.

Utöver offentliggörande av Granskningsnämndens beslut och återkallelse av sändningstillstånd är de sanktioner som idag kan komma ifråga vid överträdelser inom radio- och TV-området före- läggande vid vite och påförande av särskild avgift.

När vite ursprungligen infördes som sanktion vid överträdelser av vissa av radiolagens bestämmelser om annonser framhöll depar- tementschefen att vitesförelägganden på grund av sin effektivitet bör användas med försiktighet inom radio- och TV-området. Han ansåg det inte lämpligt att använda sig av vitesförelägganden när det gäller brott mot reglerna om opartiskhet och saklighet eller programutbudets sammansättning, eftersom detta skulle kunna leda till att programföretagen iakttog alltför stor försiktighet när de behandlade kontroversiella frågor. Vidare anförde han att vites- förelägganden inte heller bör kunna komma ifråga om man kan riskera att komma i konflikt med utgivarens grundlagsenliga ensam- rätt att bestämma vad en sändning skall innehålla samt att sådana förelägganden därför inte bör kunna tillgripas vid överträdelser av radiolagens förbud mot diskriminering av annonsörer eller av avtals- bestämmelser om genmäle och beriktigande (prop. 1991/92:78 s. 20f.; se även prop. 1992/93:70 s. 28). Dessa uttalanden gör sig gällande även för påförande av särskild avgift.

Trots dessa uttalanden ansågs vite vid radio- och TV-lagens tillkomst utgöra en acceptabel sanktion vid upprepade sändningar

140

SOU 2006:51

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

av TV-program som innehåller våldsskildringar och pornografiska bilder av den karaktär som anges i 6 kap. 2 § RTVL. Även avgift övervägdes som sanktion för sådana överträdelser, men eftersom förbudet i 6 kap. 2 § var nytt och avgift var en ny och, för missbruk av yttrandefriheten obeprövad, straffliknande sanktion ansågs det att den inte borde komma i fråga (prop. 1995/96:160 s. 140).

Betänkligheterna mot vite (och även avgift) som sanktion inom radio- och TV-området innebär att en mer kraftfull sanktion än offentliggörande av Granskningsnämndens fällande beslut inte bör kunna komma i fråga vid överträdelser av villkor som reglerar skyldighet att utöva sändningsrätten opartiskt eller den föreslagna bestämmelsen om skyldighet att iaktta saklighet i sändningsverk- samheten (nuvarande 3 kap. 1 §). Inte heller bör mer ingripande åt- gärder komma ifråga för åsidosättande av skyldighet att sända be- riktiganden i lokalradion (3 kap. 2 § 10), att sända genmälen (3 kap. 2 § 11), att sända ett mångsidigt programutbud (3 kap. 2 § 13) eller förbud mot diskriminering av annonsörer (nuvarande 3 kap. 3 § andra stycket). Behovet av att kunna tillgripa mer kraftfulla sank- tioner måste också anses mindre omfattande vid överträdelser av dessa bestämmelser. När det gäller kraven på opartiskhet och sak- lighet utgör överträdelserna sällan ett medvetet åsidosättande av gällande regler, utan sådana överträdelser beror snarare på svårig- heter för programföretagen att avgöra vad som är tillåtet att sända. Brott mot villkor om skyldighet att sända beriktigande i lokal- radion eller att sända genmäle kan sägas bli neutraliserade redan genom att nämndens beslut offentliggörs. Vid valet av sanktion för överträdelser av sistnämnda villkor tillkommer också att den i 6 kap. 3 § RTVL reglerade skyldigheten att sända beriktigande i televisionen, vilken gäller för samtliga TV-sändningar som radio- och TV-lagen är tillämpliga på, endast kan sanktioneras med att sändande programföretag åläggs att offentliggöra Gransknings- nämndens beslut (10 kap. 8 § RTVL). Att införa en mer ingripande sanktion för de skyldigheter till beriktigande och genmäle som regleras genom tillståndsvillkor får därför anses mindre lämpligt.

Granskningsnämnden prövar vanligen inte villkor om skyldighet att sända ett mångsidigt programutbud som sedvanliga gransk- ningsärenden. Om det finns anledning till det kan nämnden göra en mer allmän bedömning av huruvida tillståndshavaren har uppfyllt skyldigheten över en längre tid. Hittills har nämnden inte konsta- terat att något sådant villkor har åsidosatts. Det finns således inte något som talar för att det finns behov av att ingripa med en mer

141

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

SOU 2006:51

ingripande åtgärd än offentliggörande av Granskningsnämndens fällande beslut för det fall att överträdelser av villkoret skulle kon- stateras.

Överträdelser av villkor om skyldighet att i programverksam- heten respektera den enskildes privatliv beror, liksom åsidosättande av villkor om opartiskhet och saklighet, vanligen på att det är svårt att dra gränsen för vilket innehåll som är tillåtet att sända. Det är endast i undantagsfall som överträdelserna kan anses ha inneburit ett medvetet åsidosättande av villkoren. De åsidosättanden av vill- koret som hittills har förekommit utgör således inte i sig skäl att införa mer kraftfulla sanktioner. Detta innebär emellertid inte att det saknas andra omständigheter som motiverar att det ges möjlig- het att ingripa hårdare mot den som bryter mot den nu föreslagna lagregeln. Europadomstolens bedömning i den s.k. Caroline av Monaco-domen har av Tryck- och yttrandefrihetsberedningen tol- kats som att det bör finnas möjlighet att i efterhand utdöma straff- ansvar eller skadeståndsskyldighet för publicering av fotografier eller artiklar som angår en persons privatliv och att det även bör finnas möjlighet att hindra sådan publicering.

Frågan om skadestånd skall kunna utdömas till förmån för den som blivit utsatt för privatlivsintrång i en radio- eller TV-sändning ligger utanför denna utrednings direktiv. Vi har visserligen möjlig- het att utöver vad som anges särskilt i direktiven föreslå andra ändringar med hänsyn till utvecklingen i Sverige eller internatio- nellt, särskilt inom Europeiska unionen. Frågan om rätt till skade- stånd för privatlivsintrång kräver emellertid särskilda överväganden som inte är möjliga att göra inom ramen för utredningen.

Däremot ser vi anledning att överväga huruvida Europadom- stolens bedömning i Caroline av Monaco-domen bör medföra att det införs en möjlighet till mer kraftfulla sanktioner mot ett programföretag som överträder den föreslagna bestämmelsen om skyldighet att respektera den enskildes privatliv. Som vi kommer att finna i det följande är den sanktion som i så fall skulle kunna komma ifråga i första hand föreläggande vid vite. En vitessanktion skulle ha den fördelen att den bidrar till att motverka fortsatt publicering av material på ett sätt som innebär privatlivsintrång. I enlighet med vad som anförts ovan bör vitesförelägganden an- vändas med försiktighet inom radio- och TV-området. Vid bedöm- ningen av huruvida en radio- eller TV-sändning har inneburit ett åsidosättande av skyldigheten att respektera den enskildes privatliv skall det göras en avvägning mellan den enskildes rätt till skydd av

142

SOU 2006:51

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

privatlivet och programföretagets rätt till skydd av yttrandefri- heten. Balansgången mellan de båda grundlagsskyddade rättig- heterna utgör i sig ett skäl mot alltför kraftfulla sanktioner. Härtill kommer svårigheten i att formulera ett tillräckligt preciserat och samtidigt effektivt vitesföreläggande. Genom vitesföreläggandet måste sändande programföretag få klarhet i vad som krävs för att vitet inte skall dömas ut, samtidigt som föreläggandet inte får vara så preciserat att det strider mot yttrandefrihetsgrundlagens bestäm- melser om bl.a. censurförbud. Ett vitesföreläggande av innebörden att programföretaget fortsättningsvis inte får sända program på ett sätt som innebär att den enskildes privatliv inte respekteras skulle vara alltför långtgående och därmed innebära ett oacceptabelt in- trång i programföretagets rätt att självständigt avgöra vad som skall förekomma i sändningarna. Å andra sidan skulle ett föreläggande som stadgar att programföretaget inte får sända inslag där en viss person förekommer utan att ha fått vederbörandes tillstånd sanno- likt anses strida mot censurförbudet. Att utforma ett tillräckligt tydligt och samtidigt inte alltför långtgående vitesföreläggande vid privatlivsintrång får därmed anses i det närmaste ogörligt.

Mot bakgrund av det anförda anser vi att någon mer ingripande sanktion än offentliggörande av Granskningsnämndens fällande beslut inte bör komma i fråga för överträdelser av bestämmelsen om skyldighet att respektera den enskildes privatliv. Frågan om det bör finnas möjlighet att utdöma straffansvar eller skadeståndsskyl- dighet vid intrång i en persons privatliv eller om det bör finnas möjlighet att hindra ett sådant intrång får utredas i annat samman- hang.

En genomgång av de tillståndsvillkor och föreslagna lagregler som reglerar sändningarnas innehåll visar således att en möjlighet att tillgripa en mer kraftfull sanktion endast bör införas för överträdel- ser av den föreslagna bestämmelsen om skyldighet att iaktta åter- hållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar. Denna bedömning innebär att de övriga villkor som enligt vårt förslag skall göras om till lagregler även fortsättningsvis bör sanktioneras med skyldighet att offentliggöra Granskningsnämndens fällande beslut. För de program- företag som sänder med stöd av tillstånd bör emellertid upprepade överträdelser av någon av bestämmelserna kunna beaktas vid an- sökan om förlängt eller förnyat tillstånd. Som yttersta åtgärd bör upprepade överträdelser även kunna medföra att ett sändnings- tillstånd återkallas.

143

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

SOU 2006:51

2.3.3Valet av sanktion

De sanktioner som idag används vid överträdelser inom radio- och TV-området är offentliggörande av Granskningsnämndens beslut, föreläggande vid vite, påförande av särskild avgift och återkallelse av sändningstillstånd. Enligt vår bedömning bör enstaka överträdel- ser av den föreslagna bestämmelsen om skyldighet att iaktta åter- hållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar, på samma sätt som det nu- varande tillståndsvillkoret om mediets särskilda genomslagskraft, sanktioneras med föreläggande att offentliggöra Granskningsnämn- dens fällande beslut. Den som vid upprepade tillfällen åsidosätter bestämmelsen bör dock kunna bli föremål för mer kraftfulla sank- tioner.

Återkallelse av sändningstillstånd bör även fortsättningsvis kunna tillgripas endast som yttersta åtgärd, när andra möjligheter är helt uttömda. De sanktioner som därmed skulle kunna komma ifråga vid upprepade överträdelser av den föreslagna bestämmelsen är således vite eller särskild avgift.

När vite har förelagts prövas frågan om vitets utdömande av domstol. Av 9 § lagen (1985:206) om viten framgår att domstolen inte skall döma ut vitet om ändamålet med vitet har förlorat sin betydelse samt att vitet, om det finns särskilda skäl, får jämkas. Ett vitesföreläggande innebär således för tillståndshavaren dels att någon ekonomisk sanktion inte kommer att utdömas om tillstånds- villkoret följs i fortsättningen, dels en möjlighet till en förnyad bedömning i den process som rör vitets utdömande. Möjligheten till dubbla processer medför dock att det finns risk för att det dröjer lång tid från det att den ursprungliga överträdelsen ägde rum till dess att sanktionen drabbar programföretaget ekonomiskt. En annan svårighet är, som anförts i föregående avsnitt, att ett vites- föreläggande för att fylla sin funktion måste utformas så att programföretaget får klarhet i vad som krävs för att vitet inte skall dömas ut samtidigt som det inte får vara så preciserat att det strider mot yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om bl.a. censurför- bud (prop. 1995/96:160 s. 140).

Avgift används idag som sanktion för överträdelser av bestäm- melser i radio- och TV-lagen som rör annonser, sponsrade program och reklam. Påförande av avgift ger inte, till skillnad från vitesföre- läggande, tillståndshavaren möjlighet att genom att fortsättningsvis självmant följa tillståndsvillkoret undgå vidare påföljd. Avgift drabbar

144

SOU 2006:51

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

således sändande programföretag direkt och får genom sin omedel- bara effekt anses utgöra en mer ingripande åtgärd än vite.

Brott mot den föreslagna bestämmelsen om skyldighet att iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskild- ringar eller avancerade sexuella framställningar framstår som väl så allvarliga som överträdelser av de reklambestämmelser som idag sanktioneras med avgift. Detta, liksom det förhållandet att vite har visat sig vara en svårtillämpad sanktionsform, talar för att välja avgift som sanktion vid upprepade överträdelser av bestämmelsen. I radio- och TV-lagen används emellertid avgift som sanktion för överträdelser som vanligen har någon form av ekonomisk betydelse för programföretagen, t.ex. genom att reklam sänts i större ut- sträckning än vad som varit tillåtet eller att sponsringsmeddelanden placerats in i sändningarna på ett otillåtet sätt. Överträdelser av bestämmelser eller villkor som reglerar innehållet i sändningarna sanktioneras däremot genomgående med skyldighet att offentlig- göra Granskningsnämndens fällande beslut eller, när det gäller sändningar som skett i strid med 6 kap. 2 § RTVL, med före- läggande vid vite att upphöra med överträdelsen. Då avgift är en straffliknande sanktion och sändning av otillåtet innehåll ligger nära området för yttrandefrihetsbrott, där det finns en särskild straffrättslig reglering, anser vi att det finns anledning att upprätt- hålla den nuvarande uppdelningen mellan de överträdelser som sanktioneras med vite och de som sanktioneras med avgift.

Sammantaget anser vi därför, trots de betänkligheter som finns mot vite som sanktionsform, att den som vid upprepade tillfällen överträder bestämmelsen om skyldighet att iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avan- cerade sexuella framställningar skall kunna föreläggas att inte på nytt sända program i strid med bestämmelsen och att ett sådant föreläggande skall få förenas med vite.

Det förtjänar dock att anmärkas att ett vitesföreläggande för att inte anses alltför allmänt hållet bör ta sikte på den typ av över- trädelser som programföretaget har gjort sig skyldigt till. Som exempel kan programföretaget föreläggas att inte på nytt sända TV-program som innehåller våldsskildringar före kl. 21.00.

145

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

SOU 2006:51

2.3.4De närmare förutsättningarna för vitesföreläggande och utdömande av vite

Med hänsyn till vad som anförts i avsnitt 2.3.2 om den försiktighet som bör iakttas vid användning av mer kraftfulla sanktioner inom radio- och TV-området bör vite endast kunna komma i fråga vid upprepade överträdelser som sker på likartat sätt.

Med ”upprepade” avses i första hand att programföretaget tidi- gare har fällts för åsidosättande av bestämmelsen. Vitesföreläg- gande kan dock bli aktuellt även annars, under förutsättning att mer än en överträdelse är föremål för prövning. I kravet på att överträdelserna skall vara upprepade ligger även att de skall ligga någorlunda nära varandra i tiden (jfr förarbetena till 10 kap. 11 § RTVL, prop. 1995/96:160 s. 140).

Att överträdelserna skett ”på likartat sätt” innebär att de skall ha varit av liknande slag, t.ex. återkommande sändningar av våldsinslag under dagtid eller tidig kvällstid. Avsikten är således att vitesföre- läggande skall tillgripas i sådana situationer där sändande program- företag tycks medvetet obstruera mot bestämmelsen, på så sätt som har förekommit när det gäller sändningar av program som inne- hållit våldsskildringar.

För sådana överträdelser som inte varit upprepade eller skett på likartat sätt bör Granskningsnämnden på samma sätt som är fallet idag när det gäller åsidosättande av villkor om skyldighet att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft, ha möjlighet att förelägga den sändande att offentliggöra nämndens fällande beslut.

Vitesförelägganden som reaktion på överträdelser av bestäm- melsen i 6 kap. 2 § RTVL om sändningar av program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornogra- fiska bilder på tider och på sådant sätt att det finns betydande risk för att barn kan se programmet beslutas av Justitiekanslern (JK). I förarbetena till 6 kap. 2 § RTVL uttalades att de förelägganden som kunde komma att meddelas grundar sig på bedömningar som har nära samröre med bedömningar om vad som kan anses utgöra miss- bruk av yttrandefriheten och att föreläggandena därför endast borde kunna beslutas av JK (prop. 1995/96:160 s. 141).

Även överträdelser av den av oss föreslagna bestämmelsen kan komma att beröra frågan om vad som utgör missbruk av yttrande- friheten och vi anser därför att möjligheten att besluta om vites- föreläggande bör förbehållas JK. Av samma anledning bör, med hänsyn till bestämmelsen i 3 kap. 5 § andra stycket yttrandefrihets-

146

SOU 2006:51

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

grundlagen, frågor om utdömande av sådana viten prövas av allmän domstol på talan av JK med tillämpning av bestämmelserna för yttrandefrihetsbrott.

2.3.5Sanktioner vid överträdelser av den nuvarande bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTVL

Den nuvarande bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTVL föreskriver bl.a. att TV-program med ingående våldsskildringar av verklighetstro- gen karaktär eller med pornografiska bilder inte får sändas under sådan tid och på sådant sätt att det finns betydande risk för att barn kan se programmen, om det inte av särskilda skäl ändå är för- svarligt. Denna bestämmelse sanktioneras endast genom en rätt för Justitiekanslern att vitesförelägga den som har gjort sig skyldig till upprepade överträdelser. Med hänsyn till att Granskningsnämnden föreslås få rätt att besluta om offentliggörande av ett fällande beslut om en enstaka överträdelse av bestämmelsen om skyldighet att iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskild- ringar eller avancerade sexuella framställningar framstår det enligt vår bedömning som rimligt att denna sanktion kan användas även vid enstaka överträdelser av den nuvarande bestämmelsen i 6 kap, 2 § första stycket, särskilt då dessa överträdelser får anses vara av allvarligare karaktär än överträdelser av den nu föreslagna bestäm- melsen.

Vi föreslår därför att Granskningsnämnden ges rätt att förelägga den som har brutit mot förbudet mot att sända program med ingå- ende våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornografiska bilder på tider och sätt som avses i nuvarande 6 kap. 2 § RTVL att offentliggöra nämndens fällande beslut. Justitiekans- lern skall dock ha kvar sin rätt att vitesförelägga den som gör sig skyldig till upprepade överträdelser av bestämmelsen.

147

Upprepade överträdelser av innehållsvillkor

SOU 2006:51

2.4Tillsyn

Våra förslag: Vi föreslår att 9 kap. 1 § RTVL upphävs och att det i stället ankommer på Granskningsnämnden för radio och TV att utöva tillsyn över efterlevnaden av samtliga bestämmelser i radio- och TV-lagen samt de beslut och villkor som har med- delats med stöd av lagen.

Vidare föreslår vi att Granskningsnämndens skyldighet att anmäla om en sändning innehåller våldsskildringar och porno- grafiska bilder i strid med 6 kap. 2 § utvidgas till att omfatta även sådana våldsinslag och sexuella framställningar som avses i den ovan föreslagna bestämmelsen om skyldighet att iaktta åter- hållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskild- ringar eller avancerade sexuella framställningar.

Enligt 9 kap. 1 § RTVL övervakar Justitiekanslern genom gransk- ning i efterhand om sända program innehåller våldsskildringar eller pornografiska bilder i strid med 6 kap. 2 § RTVL. I övrigt ankom- mer det enligt 9 kap. 2 § första stycket RTVL på Gransknings- nämnden för radio och TV att granska om sända program står i överensstämmelse med radio- och TV-lagen och de villkor som kan gälla för sändningarna. Bestämmelserna om reklam i 7 kap. 3 och 4 §§ samt 10 § första och andra stycket övervakas dock enligt 9 kap. 2 § andra stycket RTVL av Konsumentombudsmannen.

Vi har i delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV

(SOU 2004:39) bedömt att Granskningsnämndens tillsynsansvar bör komma till tydligare uttryck i lagen. På grund härav har vi föreslagit att det i 9 kap. 2 § första stycket RTVL föreskrivs att Granskningsnämnden i annat fall än som avses i 9 kap. 1 § RTVL har tillsyn över efterlevnaden av lagen samt de beslut om villkor och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen.

Vi har nu föreslagit att Granskningsnämnden för radio och TV skall få rätt att förelägga såväl den som bryter mot bestämmelsen i nuvarande 6 kap. 2 § RTVL som den som åsidosätter den föreslag- na bestämmelsen om skyldighet att iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avancera- de sexuella framställningar att på lämpligt sätt offentliggöra nämn- dens beslut. Härigenom framstår det som mest ändamålsenligt att det huvudsakliga ansvaret för tillsynen över bestämmelserna i 6 kap. 2 § RTVL överförs på nämnden. Vi föreslår därför att be- stämmelsen i 9 kap. 1 § RTVL upphävs och att Granskningsnämnden

148

3Tillämpligheten av tillståndsvillkor på vissa sändningar

3.1Uppdraget

Enligt radio- och TV-lagen krävs tillstånd för att sända TV-pro- gram med hjälp av radiovågor på frekvenser under 3 gigahertz. Ett sådant tillstånd får förenas med villkor av olika slag, bl.a. beträf- fande sändningarnas innehåll. För sändningar genom tråd och sänd- ningar som sker på frekvenser över 3 gigahertz, t.ex. satellitsänd- ningar, krävs inte sändningstillstånd. Detsamma gäller för sådana sändningar av sökbar text-TV som sänds från radiosändare som an- vänds för andra sändningar med stöd av tillstånd enligt radio- och TV-lagen. Detta innebär att det för dessa typer av sändningar inte är möjligt att ställa upp andra villkor än de som anges direkt i lagen. Konsekvensen av att vissa regler om sändningars innehåll har kon- struerats som tillståndsvillkor är att dessa regler inte kan tillämpas när programmen sänds ut på ett sätt som inte kräver tillstånd, även om det programföretag som bedriver sändningarna har sändnings- tillstånd med tillståndsvillkor för det som är företagets huvudsak- liga verksamhet.

Mot denna bakgrund har regeringen gett utredningen i uppdrag att lägga fram förslag som gör att samma regler, där det är befogat, kan tillämpas på samtliga TV-sändningar från ett företag, obero- ende av om sändningarna sker på ett sätt som kräver tillstånd eller på något annat sätt.

3.2Sändningstillstånden1

I sändningstillstånden för SVT, UR och TV4 (avseende program- tjänsten TV4) har tagits in villkor om att sändningsrätten skall ut- övas opartiskt och sakligt (för TV4:s del med undantag för reklam- sändningar), att den enskildes privatliv skall respekteras i program-

1 För en närmare genomgång av sändningstillstånden, se avsnitt 1.4 och bilaga 3–8.

151

Tillämpligheten av tillståndsvillkor på vissa sändningar

SOU 2006:51

verksamheten, att programföretagen skall erbjuda ett mångsidigt programutbud, att hänsyn skall tas till televisionens och ljudradions särskilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och utformning samt tiden för sändning av programmen och att till- ståndshavarna under vissa förutsättningar är skyldiga att sända genmäle. SVT:s och TV4:s tillstånd är också förenade med villkor om att sända myndighetsmeddelanden. SVT och UR är enligt sina sändningstillstånd förbjudna att sända reklam, medan TV4 har för- bjudits att diskriminera annonsörer. UR har också föreskrivits skyldighet att beriktiga uppgifter som förekommit i ljudradion när det är befogat.

Sändningstillstånden för Kanal 5 AB, C More Entertainment AB, DTU Television AB, NonStop Television AB, NonStop Tele- vision 4.0 AB, Aftonbladet Hierta AB, Axess Publishing AB, Länkomedia AB, Länkomedia Syd AB, Lokal-TV Öst AB, Lokal- TV Väst AB och ByTV Jämtland AB och Gotlandskanalen AB samt TV4:s tillstånd att sända fyra programtjänster utöver programtjäns- ten TV4 har förenats med innehållsvillkor omfattande krav på sak- lighet (med undantag för reklamsändningar), respekt för den enskil- des privatliv och hänsynstagande till televisionens särskilda genom- slagskraft samt vissa villkor för reklam och sponsring, bl.a. förbud mot att diskriminera annonsörer. Dessa programföretag har också ålagts att kostnadsfritt sända varningsmeddelanden som är av vikt för allmänheten och som skall skydda människor, egendom eller miljö om en myndighet begär det. Vidare innehåller sändnings- tillstånden villkor om programinriktning för respektive program- företags sändningar.

3.3Granskningsnämndens ställningstaganden

3.3.1Sändningar av sökbar text-TV

I ett ärende hos Granskningsnämnden från 19992 hade en anmälare ifrågasatt sakligheten i två nyhetstelegram som sändes i TV4 Text- TV. Vid ungefär samma tidpunkt hade företaget Pro Vita i ett annat ärende anmält TV4 för dess vägran att sända annonser för Pro Vitas kampanj ”Ja till livet” i TV4 Text-TV. Pro Vita ansåg sig genom TV4:s agerande diskriminerat i strid med villkoret i TV4:s sändningstillstånd att inte diskriminera annonsörer.

2 Slutligt beslut av Granskningsnämnden för radio och TV 1999-11-24, SB 398/99.

152

SOU 2006:51

Tillämpligheten av tillståndsvillkor på vissa sändningar

Granskningsnämnden konstaterade att de villkor som var aktu- ella i ärendena endast kunde meddelas i sändningstillstånd och att det inte krävs tillstånd för att sända sökbar text-TV. Nämnden fann mot bakgrund därav att villkoren om opartiskhet och saklighet samt förbudet mot diskriminering av annonsörer, som enligt TV4:s sändningstillstånd gäller för den övriga sändningsverksamheten, inte var tillämpliga på TV4:s sändningar av sökbar text-TV. Vidare fann nämnden att det av 6 kap. 5 § RTVL följer att inte heller för- budet mot åsiktsreklam är tillämpligt på dessa sändningar. Nämn- den avskrev därför ärendena från vidare handläggning.

3.3.2Fråga om ansvarigt programföretag

I ett ärende hos Granskningsnämnden från 20003 prövades om en film som hade sänts i programtjänsten TV1000 dels via satellit, dels i det digitala marknätet hade sänts i överensstämmelse med gällan- de regler. Filmen hade ett klart pornografiskt innehåll. För sänd- ningarna via satellit svarade TV1000 AB och för sändningarna i marknätet Modern Times Group MTG AB (MTG). MTG hade vid tillfället tillstånd att sända i digitala marknätet och enligt villkoren i sändningstillståndet skulle bolaget ta hänsyn till televisionens sär- skilda genomslagskraft när det gäller programmens ämnen och ut- formning samt tiden för sändning av programmen.

Granskningsnämnden konstaterade inledningsvis att program- innehållet i marksändningarna helt stämde överens med innehållet i sändningarna över satellit. Man uttalade vidare att endast det före- tag som har redaktionellt ansvar kan betecknas som programföre- tag eller som den som bedriver sändningarna och att detta ansvar endast kan åvila ett företag för varje sändning. Nämnden fann att det var TV1000 AB som fick anses ha det redaktionella ansvaret för programtjänsten TV1000. Sändningarna av den aktuella filmen hade föregåtts av varning i ljud och bild samt skett nattetid och på så- dant sätt, dvs. krypterat, att det inte fanns betydande risk för att barn skulle kunna se programmen. Nämnden bedömde därför att sändningarna inte stred mot bestämmelserna i 6 kap. 2 § RTVL, vilka gällde mot både MTG och TV1000 AB. Vidare slog man fast att det i MTG:s sändningstillstånd intagna villkoret om skyldighet att ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft inte kunde

3 Slutligt beslut av Granskningsnämnden för radio och TV 2000-09-20, SB 297/00.

153

Tillämpligheten av tillståndsvillkor på vissa sändningar

SOU 2006:51

anses gällande mot TV1000 AB. Sändningarna ansågs därför inte strida mot bestämmelserna i radio- och TV-lagen.

3.4Överväganden och förslag

Våra bedömningar: Vi har i tidigare delbetänkande föreslagit att det skall krävas tillstånd för att sända sökbar text-TV i det digi- tala marknätet. Mot bakgrund av den korta tid som kvarstår innan sändningarna i det analoga marknätet upphör bedömer vi att det inte finns anledning att ändra radio- och TV-lagen såvitt avser sändningar av sökbar text-TV i det analoga marknätet.

Vi bedömer att det på grund av bestämmelser i yttrandefri- hetsgrundlagen saknas möjlighet att föreskriva att den som har tillstånd att sända television i marknätet skall vara skyldig att följa sändningstillståndets villkor även vid sändning i kabelnät.

Vi har i föregående kapitel föreslagit att vissa av de skyldighe- ter och förbud som idag kan föreskrivas i tillståndsvillkor görs om till generella lagregler och att dessa lagregler görs tillämpliga på samtliga sändningar som sker på annat sätt än genom tråd. Dessa förslag tillgodoser i vart fall till viss del behovet av att samma regler gäller för en sändning som förmedlas både i mark- nätet och via satellit. I övrigt bedömer vi att det inte bör införas någon bestämmelse i radio- och TV-lagen som innebär en gene- rell skyldighet för den som har tillstånd att sända markbunden television att följa de villkor som tillståndet är förenat med även vid sändning via satellit.

Vårt förslag: Vi föreslår att det införs en möjlighet att förena ett tillstånd att sända television i marknätet med villkor om att de av tillståndets övriga villkor som rör sändningarnas innehåll skall gälla även för sådana kompletterande sändningar via satellit som görs för att uppfylla en i tillståndet föreskriven skyldighet att sända program till hela landet eller till en viss del av landet.

3.4.1Problemformulering

Problem har uppstått då programföretagen i sändningar som inte kräver tillstånd, t.ex. sändningar av sökbar text-TV och via satellit, inte behöver följa de tillståndsvillkor som gäller för deras sändningar

154

SOU 2006:51

Tillämpligheten av tillståndsvillkor på vissa sändningar

i marknätet. I vart fall de programföretag som har tillstånd att sända marksänd television med analog teknik (dvs. SVT, UR och TV4) har sin huvudsakliga sändningsverksamhet i marknätet. Såväl SVT som TV4 är enligt sina sändningstillstånd skyldiga att sända TV-program till hela landet. Då inte alla hushåll kan nås via mark- nätet har de båda programföretagen rätt att komplettera sina mark- bundna sändningar med sändningar via satellit, för att på så sätt kunna uppfylla kravet på sändning till hela landet. De komplet- terande satellitsändningarna är identiska med marksändningarna och samtidiga som dessa, men eftersom det inte råder tillstånds- plikt för att sända via satellit är de villkor som tillstånden att sända i marknätet har förenats med inte tillämpliga på satellitsändningarna.

SVT sänder även programtjänsten SVT Europa, som endast för- medlas via satellit. I SVT Europa sänds endast program som är identiska med dem som visas eller har visats i SVT:s markbundna programtjänster SVT1, SVT2, Kunskapskanalen eller Barnkanalen4. Villkoren i SVT:s sändningstillstånd gäller inte för sändningarna.

SVT och TV4 sänder även sina programtjänster i kabelnät, men då är det inte fråga om ursprungliga sändningar utan om vidare- sändning av de sändningar som sker i marknätet. Inte heller här gäller villkoren i programföretagens sändningstillstånd för sändningarna.

De programföretag som endast har tillstånd att sända med digital teknik i marknätet sänder även via kabel och satellit, som ett alter- nativ till de markbundna sändningarna. För satellitsändningarna gäller inte programföretagens tillståndsvillkor och om en vidare- sändning i kabelnät på något sätt skulle skilja sig från sändningen i marknätet gäller inte tillståndsvillkoren för kabelsändningen.

Att villkoren i programföretagens sändningstillstånd inte gäller för sändning av sökbar text-TV eller för sändningar som tillstånds- havande programföretag förmedlar på annat sätt än i marknätet, innebär att sändningar från ett och samma programföretag lyder under olika regler beroende på valet av utsändningsteknik. Denna konsekvens kan framstå som ologisk för allmänheten.

3.4.2Sändningar av sökbar text-TV

Vi har i vårt delbetänkande Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) föreslagit att det skall krävas tillstånd för att sända sökbar text-TV i det digitala marknätet. Bak-

4 www.svt.se/europa

155

Tillämpligheten av tillståndsvillkor på vissa sändningar

SOU 2006:51

grunden till vårt ställningstagande är i korthet att sändningar av sökbar text-TV med digital teknik, till skillnad från analoga sänd- ningar av sökbar text-TV, inte utnyttjar något annars outnyttjat frekvensutrymme. Det grundläggande skälet till varför sändningar av sökbar text-TV i dag inte kräver tillstånd är att man vid analog sändning har utnyttjat kapacitet som inte har kunnat användas för sändning av annat än text och mycket enkel grafik. Eftersom någon sådan annars outnyttjad kapacitet inte uppstår vid digitala sänd- ningar har vi ansett att det är motiverat att införa tillståndsplikt för sändningar av sökbar text-TV som sker med digital sändningsteknik.

En konsekvens av att sändningar av sökbar text-TV blir till- ståndspliktiga är att det blir möjligt att meddela tillståndsvillkor även för dessa sändningar. Det är i och för sig möjligt att ansöka om sändningstillstånd endast för sändningar av sökbar text-TV, men det normala är att det programföretag som sänder sökbar text- TV även sänder en eller flera programtjänster. I sändningstillstån- det kan då anges att programföretaget även skall ha rätt att sända sökbar text-TV. Under sådana förhållanden kommer de villkor som gäller för de huvudsakliga sändningarna även att gälla för sändning- arna av sökbar text-TV.

Problemet med att programföretagen vid sändningar av sökbar text-TV inte behöver följa de tillståndsvillkor som gäller för deras huvudsakliga sändningar kvarstår dock då det gäller sändningarna i det analoga marknätet, vilka kommer att pågå till februari 2008. En möjlig lösning av detta problem skulle kunna vara att i 6 kap. RTVL införa en bestämmelse av innebörden att om ett programföretag som har tillstånd att sända TV-program även sänder sökbar text- TV, så skall innehållet i sändningarna av sökbar text-TV ske i enlighet med de tillståndsvillkor som ställts upp i sändningstill- ståndet. Ett annat alternativ är att i 3 kap. 2 § RTVL föreskriva att villkor för sändningstillstånd får avse skyldighet att vid sändning av sökbar text-TV uppfylla de villkor som i övrigt gäller för sänd- ningstillståndet. Ett sådant villkor måste dock enligt 3 kap. 8 § RTVL godkännas av programföretaget.

Med hänsyn till den förhållandevis korta tid som kvarstår till dess att de analoga TV-sändningarna upphör kan det ifrågasättas om det är befogat att införa en regel enligt något av de beskrivna alternativen, särskilt då denna skulle innebära en begränsning av den grundlagsskyddade rätten till sändning av radioprogram. Ut- redningen föreslår därför inte någon ändring av radio- och TV-

156

SOU 2006:51

Tillämpligheten av tillståndsvillkor på vissa sändningar

lagen såvitt avser sändningar av sökbar text-TV i det analoga mark- nätet.

3.4.3Behövs särskild reglering för övriga sändningar?

Kabelsändningar

Kabelsändningar utgör sändningar av radioprogram genom tråd. Enligt yttrandefrihetsgrundlagen råder i princip etableringsfrihet för sådana sändningar och det finns därför inte möjlighet att utan föregående grundlagsändring föreskriva tillståndsplikt för sänd- ningar i kabelnät. Detta innebär att det inte är möjligt att, vare sig genom ändringar i radio- och TV-lagen eller genom villkor i pro- gramföretagens sändningstillstånd, föreskriva att den som har till- stånd att sända television i marknätet skall vara skyldig att följa sändningstillståndets villkor eller bestämmelser som endast gäller tillståndspliktiga sändningar även vid sändning i kabelnät.

Satellitsändningar

Yttrandefrihetsgrundlagen hindrar inte att det föreskrivs tillstånds- plikt för att sända television via satellit. Det får därmed också anses vara möjligt att föreskriva att de programföretag som har tillstånd att sända television i marknätet skall följa tillståndets villkor eller så- dana bestämmelser som endast omfattar tillståndspliktiga sändningar även när de sänder via satellit. De satellitsändningar som skulle om- fattas av en sådan bestämmelse är i praktiken sådana sändningar som programföretagen gör för att nå de hushåll som inte kan ta emot marksänd television eller som ett alternativ till sändningar i mark- nätet samt SVT:s programtjänst SVT Europa, vilken endast sänds via satellit. Samtliga dessa satellitsändningar är identiska med sänd- ningar som sker eller har skett i marknätet och för vilka villkoren i programföretagens sändningstillstånd gäller.

Till skillnad från de satellitsändningar som görs för att nå hushåll som inte kan ta emot marksänd television och sådana satellitsänd- ningar som utgör alternativ till marksändningar kan SVT Europas sändningar ibland äga rum vid andra tidpunkter än de ursprungliga sändningarna i marknätet. Ett program som ursprungligen sänts på sen kvällstid i marknätet kan således komma att sändas under dag- tid i SVT Europa. De olika sändningstiderna kan få till följd att

157

Tillämpligheten av tillståndsvillkor på vissa sändningar

SOU 2006:51

sändningen i SVT Europa strider mot det i SVT:s sändningstill- stånd intagna villkoret om skyldighet att ta hänsyn till televisionens särskilda genomslagskraft även om den ursprungliga sändningen inte strider mot detta villkor. Eftersom satellitsändningar inte om- fattas av villkoren för sändningstillståndet innebär detta i sin tur att det saknas möjlighet att ingripa med sanktioner mot sändningen i SVT Europa. Det kan således finnas ett praktiskt behov av att låta satellitsändningarna följa villkoren för marksändningarna.

Ett annat skäl som talar för att införa en möjlighet att föreskriva att de villkor och lagregler som gäller för sändningarna i marknätet även skall gälla för de sändningar som tillståndshavaren förmedlar via satellit, är att det ur TV-tittarnas synvinkel kan framstå som ologiskt att olika regler gäller för sändningar som kommer från samma programföretag och som innehåller samma redaktionella material beroende på vilken sändningsteknik som används. Denna konsekvens blir särskilt påtaglig när det gäller tillståndsvillkor som syftar till att skydda tittarna från ett programinnehåll som enligt statsmakternas bedömning är mindre lämpligt, t.ex. villkor om skyldighet för programföretaget att i sina sändningar ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft. Beträffande sådana villkor kan det mycket väl hävdas att behovet av att skydda tittarna från det olämpliga innehållet är lika starkt oavsett vilken teknik som an- vänds för att sända ut programmet och att samma regler därför bör gälla för satellitsändningarna som för sändningarna i marknätet.

Vi har i föregående kapitel föreslagit att skyldighet att utöva sändningsrätten sakligt, skyldighet att i programverksamheten res- pektera den enskildes privatliv och förbud mot att diskriminera annonsörer, liksom de delar av det nuvarande tillståndsvillkoret om skyldighet att ta hänsyn till mediets särskilda genomslagskraft som framför allt har varit föremål för överträdelser, nämligen skyldig- heten att iaktta återhållsamhet vid sändning av våldsinslag och avancerade sexuella framställningar, skall brytas ut ur villkorskata- logen och i stället föreskrivas direkt i radio- och TV-lagen. Enligt förslaget skall de nya bestämmelserna vara tillämpliga på alla sänd- ningar som förmedlas på annat sätt än genom tråd. Den föreslagna regleringen tillgodoser i vart fall till viss del behovet av att samma regler gäller för en programtjänst som sänds ut både i marknätet och via satellit.

När det gäller de begränsningar i TV-sändningars innehåll som vi anser alltjämt bör regleras genom tillståndsvillkor, nämligen skyl- dighet att utöva sändningsrätten opartiskt, att sända genmälen, att

158

SOU 2006:51

Tillämpligheten av tillståndsvillkor på vissa sändningar

sända ett mångsidigt programutbud och att ta hänsyn till televi- sionens särskilda genomslagskraft avseende annat än våldsinslag och sexuella framställningar bör följande beaktas. Tillståndskravet för sändning av markbunden television har motiverats med att det råder brist på frekvensutrymme i marknätet och att det därför bör finnas en statlig kontroll över spektrumanvändningen så att de mediepolitiska målen om bl.a. mångfald och största möjliga ytt- randefrihet och informationsfrihet uppnås. Motsvarande skäl finns inte när det gäller sändningar som sker via satellit, och när det gäller sådana sändningar finns det därför inte heller någon till- ståndsplikt. Det förhållandet att det är ett programföretag med till- stånd att sända i marknätet som ansvarar för en satellitsändning ger inte i sig anledning att ställa hårdare krav på sändningen än om programföretaget endast sänder via satellit. Avsaknaden av krav på tillstånd för satellitsändningar innebär därför enligt utredningens bedömning att det inte bör införas någon bestämmelse av inne- börden att den som har tillstånd att sända markbunden television generellt sett skall vara skyldig att följa de villkor som tillståndet är förenat med även vid sändning via satellit.

När det däremot gäller de kompletterande satellitsändningar som görs för att nå de tittare som inte kan ta emot marksänd television är situationen något annorlunda. De kompletterande satellitsändningar- na är helt identiska med sändningarna i marknätet och sänds alltid vid samma tidpunkt som dessa. Syftet med sändningarna är att de programföretag som har tillstånd att sända i marknätet skall kunna uppfylla tillståndens krav på att sändningarna skall nå hela eller en viss del av landet. Eftersom satellitsändningarna således träder i stället för sådana marksändningar som programföretagen enligt sina sändningstillstånd är skyldiga att förmedla och för vilka tillstånds- villkoren skulle ha gällt, bör det finnas möjlighet att föreskriva att satellitsändningarna skall följa samma regler som de tillståndsplik- tiga marksändningar som de ersätter. Vi föreslår därför att det införs en möjlighet att förena ett tillstånd att sända marksänd television med villkor om att sådana tillståndsvillkor som rör sändningarnas innehåll skall gälla även för sådana kompletterande satellitsändningar som görs för att uppfylla en i sändningstillståndet föreskriven skyl- dighet att sända program till hela landet eller till en viss del av landet.

159

4 Myndighetsmeddelanden

4.1Uppdraget

Enligt radio- och TV-lagen får ett villkor för ett sändningstillstånd avse skyldighet att kostnadsfritt sända meddelanden som är av vikt för allmänheten om en myndighet begär det.

En sådan skyldighet har tagits in i sändningstillstånden för SVT, SR och TV4. För TV4:s del har emellertid skyldigheten att sända myndighetsmeddelanden begränsats till nödsituationer.

Övriga kommersiella företag som har tillstånd att sända mark- sänd television och som lyder under svensk jurisdiktion är enligt sina sändningstillstånd skyldiga att sända vissa varningsmeddelanden.

I samband med valet till Europaparlamentet i juni 1999 ansökte Europaparlamentets kontor i Sverige om att får sända meddelanden av vikt för allmänheten i SVT. Ansökan avslogs av SVT, huvudsak- ligen med hänvisning till att den aktuella bestämmelsen i företagets sändningstillstånd endast avser en begäran från svenska statens myndigheter. Europaparlamentets kontor i Sverige anmälde saken till Granskningsnämnden. Enligt anmälaren var programföretagets tolkning av begreppet ”svensk myndighet” felaktig, eftersom Sveriges EU-medlemskap innebär att Sverige har överlämnat en stor del av tidigare nationell lagstiftning och nationella regelbeslut till de överstatliga EU-institutionerna.

Granskningsnämnden ansåg inte att SVT hade handlat i strid med sändningstillståndet. Enligt nämndens mening är Europaparlamentet inte att betrakta som myndighet.

Utredningen har fått i uppdrag att överväga om det mot bak- grund av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen bör göras någon ändring av bestämmelserna om vilka skyldigheter att sända myndighetsmeddelanden som kan åläggas programföretagen.

161

Myndighetsmeddelanden

SOU 2006:51

4.2Sändningstillstånden1

Sändningstillståndet för SVT innehåller villkor om att SVT kost- nadsfritt skall sända meddelanden som är av vikt för allmänheten om en myndighet begär det. SVT skall vidare enligt villkoret se till att meddelandet ges en lämplig utformning och att det inte genom sin omfattning eller på annat sätt inverkar menligt på programverk- samheten.

I TV4:s sändningstillstånd för programtjänsten TV4 anges att TV4 i nödsituationer kostnadsfritt skall sända meddelanden som är av vikt för allmänheten om en myndighet begär det. Av villkoret framgår vidare att TV4 därutöver sänder VMA-meddelanden (Vik- tigt Meddelande till Allmänheten), som är ett varnings- och infor- mationssystem, enligt avtal som bolaget träffar med Statens rädd- ningsverk.

I sändningstillstånden för övriga programföretag som lyder under svensk jurisdiktion finns, med undantag för UR:s tillstånd, villkor om att respektive programföretag kostnadsfritt skall sända varningsmeddelanden som är av vikt för allmänheten och som skall skydda människor, egendom och miljö om en myndighet begär det. Programföretag som inte är etablerade i Sverige har inte något villkor om skyldighet att sända myndighetsmeddelanden eller var- ningsmeddelanden i sina sändningstillstånd. Samma sak gäller för UR.

Av det anförda framgår att SVT:s skyldighet att sända myndig- hetsmeddelanden är mer långtgående än övriga programföretags, eftersom skyldigheten inte har begränsats till nödsituationer. An- ledningen till att den mer vidsträckta skyldigheten att sända med- delanden från myndigheter endast har ålagts SVT är att de kom- mersiella programföretagen finansierar sin verksamhet genom att upplåta sändningstid åt andra mot betalning och att den som vill sända meddelanden i de kommersiella TV-kanalerna annat än i nöd- situationer därför rimligen bör vara hänvisad till att köpa reklamtid för detta ändamål (prop. 1990/91:149 s. 156).

4.3Granskningsnämndens ställningstagande

Inför valet till Europaparlamentet den 13 juni 1999 ansökte Europa- parlamentets kontor i Sverige om att sända meddelanden av vikt för allmänheten i SVT:s program Anslagstavlan. Ansökan avslogs av SVT,

1 För en närmare genomgång av sändningstillstånden, se avsnitt 1.4 och bilaga 3–8.

162

SOU 2006:51

Myndighetsmeddelanden

huvudsakligen med hänvisning till att bestämmelsen i program- företagets sändningstillstånd om skyldighet att sända myndighets- meddelanden endast avser begäran från svenska statens myndig- heter. Efter anmälan togs ärendet upp av Granskningsnämnden. Anmälaren ansåg att SVT:s tolkning av begreppet ”svensk myn- dighet” var ohållbar, eftersom den inte tar hänsyn till den nya myndighetsstruktur som har blivit följden av Sveriges medlemskap i EU. Anmälaren påpekade att Sveriges folk och riksdag har överlämnat en stor del av tidigare nationell lagstiftning och natio- nella regelbeslut till de överstatliga EU-institutionerna, Parlamen- tet, Domstolen och Kommissionen.

Granskningsnämnden anförde i sitt beslut2 att Europaparlamen- tet inte, enligt nämndens mening, är att betrakta som en myndig- het. Vid bedömningen noterade nämnden att Vallagen (1997:157) gäller för val till Europaparlamentet och att det enligt denna lag skall finnas en central valmyndighet som utses av regeringen. Vidare anförde nämnden att den centrala valmyndigheten, vilken enligt förordningen (1985:953) om central valmyndighet är Riksskatte- verket (numera Valmyndigheten, enligt förordningen [2001:240] om instruktion för Valmyndigheten), bl.a. har till uppgift att informera allmänheten om när, var och hur man skall rösta samt om vad som i övrigt gäller för valet. Mot den redovisade bak- grunden kunde nämnden inte finna att SVT hade handlagt begäran i strid med villkoret i sändningstillståndet.

4.4Överväganden

Vår bedömning: Bestämmelsen om skyldighet för programföre- tagen att sända myndighetsmeddelanden bör inte ändras.

Skyldigheten att sända myndighetsmeddelanden infördes 1978 i den då gällande radiolagen (1966:755), där det föreskrevs att det i avtal mellan programföretag och regeringen som villkor för rätt att sända radioprogram i rundradiosändning fick intas föreskrift om skyldighet att på begäran av myndighet sända meddelanden till all- mänheten. Bestämmelsen kommenteras inte närmare i förarbetena, där det endast konstateras att det i då gällande avtal mellan staten och Sveriges Radio fanns föreskrifter om bl.a. skyldighet att sända

2 Slutligt beslut av Granskningsnämnden för radio och TV 1999-03-31, SB 103/99.

163

Myndighetsmeddelanden

SOU 2006:51

vissa meddelanden till allmänheten på begäran av myndighet samt att regeringsformens bestämmelser om yttrandefrihet krävde att möjligheten till ett sådant avtalsvillkor gavs stöd i lag (prop. 1977/78:91 s. 15 och 230).

I förarbetena till de ändringar i radiolagen som infördes 1991 ut- talades att det då gällande avtalet mellan staten och Sveriges Tele- vision innebar att programföretaget på begäran av en statlig myndig- het skulle sända meddelande som var av vikt för allmänheten (prop. 1990/91:149 s. 156).

I och med radio- och TV-lagens tillkomst 1996 upphävdes kon- struktionen med avtal mellan regeringen och programföretagen. I stället infördes den i dag gällande regleringen, där det ges möjlighet att förena sändningstillstånden med villkor, bl.a. om skyldighet att sända myndighetsmeddelanden.

Med hänsyn till hur möjligheten till att, först genom avtal och därefter i tillståndsvillkor, föreskriva skyldighet om att sända myndig- hetsmeddelanden har vuxit fram får det anses klart att skyldigheten ursprungligen har varit avsedd att omfatta endast meddelanden från svenska myndigheter. Begreppet ”myndighet” i regeringsformen och tryckfrihetsförordningen torde också ta sikte på organ som lyder under den svenska regeringen. Den nuvarande regleringen av skyldigheten att sända myndighetsmeddelanden kan därför inte sägas innefatta meddelanden från annat än svenska myndigheter. Genom medlemskapet i EU har Sverige överlämnat beslutanderätt till EU:s institutioner och organ. Det kan emellertid inte av den EG-rättsliga regleringen utläsas att Sverige genom EU-medlemskapet har förpliktigats att sända meddelanden från unionen.

Syftet med skyldigheten att sända myndighetsmeddelanden är att på ett effektivt sätt kunna dels underrätta eller varna berörda människor i en nödsituation, dels delge allmänheten samhällsnyttig information. I det ovan refererade ärendet från Granskningsnämn- den kunde en svensk myndighet (Riksskatteverket) ha begärt att den information Europaparlamentet önskade nå ut med skulle sän- das kostnadsfritt i form av ett myndighetsmeddelande.

Såvitt är känt för utredningen har det inte förekommit någon situation där EU:s institutioner och organ inte har kunnat nå ut med sådan information som är av vikt för allmänheten genom att anlita svenska myndigheter. Möjligheten att i programföretagens tillståndsvillkor föreskriva skyldighet att kostnadsfritt sända med- delanden om en myndighet begär det måste därför anses tillräcklig för att tillgodose behovet av att informera och varna allmänheten.

164

5TV-sändningar till mobila mottagare – en bakgrund

5.1Inledning

Redan idag sänds TV-program till mobiltelefoner i Sverige via mobiltelefonnät. Dessa tjänster består huvudsakligen av inspelade klipp som startar på konsumentens begäran och på den tidpunkt som denne önskar, men möjligheterna att ta emot direktsända TV- sändningar eller inspelat material som vidaresänds på tider som avsändaren bestämmer ökar.

Parallellt med sändningarna via mobiltelefonnät utvecklas Inter- net Protocol Datacasting (IPDC). IPDC innebär att en kombina- tion av IP-teknik och rundradioteknik används för att förmedla digitala kommunikationstjänster, t.ex. datatjänster från Internet eller TV-program, till mobiltelefoner och andra bärbara enheter. Med IPDC är det möjligt att nå ut till ett stort antal användare samtidigt, vilket innebär att kostnaden per mottagare kan bli lägre än om informationen distribueras via mobiltelefonnät med hjälp av telekomteknik.

Den svenska nätoperatören Teracom AB (Teracom) har framfört till utredningen att man anser att IPDC har en framtid i Sverige. Enligt uppgift från Teracom finns det ett stort intresse för tekniken hos mobiltelefonoperatörer, mobiltelefontillverkare, programföretag och andra innehållsleverantörer. Försöksverksamhet med att sända TV till mobila enheter med rundradioteknik planeras och bedrivs i ett antal länder, däribland Sverige.

Enligt våra direktiv har vi möjlighet att med hänsyn till utveck- lingen i Sverige och internationellt, och då särskilt inom Europeiska unionen, föreslå andra ändringar i radio- och TV-lagen än vad som uttryckligen anges i direktiven. Utvecklingen av sändning av TV- program med teknik som är särskilt avsedd för mottagning i mobila mottagningsenheter, i fortsättningen benämnt mobil TV, ger upp- hov till frågor om tillståndsgivning och reglering av sändningarnas innehåll. Vi ser ett påtagligt behov av en översyn av regleringen på

169

TV-sändningar till mobila mottagare – en bakgrund

SOU 2006:51

området för att inte utvecklingen skall hämmas och har därför valt att ta upp frågan till behandling.

5.2TV-sändningar i mobiltelefonnätet

Mobiltelefonoperatörerna i de s.k. UMTS- eller 3G-näten tillhanda- håller TV-sändningar via mobiltelefonnäten. Sändningarna består huvudsakligen av material som först har sänts till en server där det sparats i en databas för att sedan förmedlas vidare till mobiltelefon- användarna. Vidareförmedlingen kan ske antingen genom att det inspelade programmet sänds ut i en slinga, en s.k. ”ström”, där samma program repeteras om och om igen, eller genom att användaren ges möjlighet att ladda ned programmet till sin mobiltelefon. Om programmet ”strömmas” ut får mottagaren ansluta sig till slingan där sändningen vid tillfället befinner sig, medan ett program som laddas ned startar från början vid den tidpunkt då mottagaren väljer att ta emot det.

Vissa mobiltelefonoperatörer förmedlar även traditionella pro- gramtjänster direkt i mobiltelefonnätet och det finns också exem- pel på specialanpassade programtjänster som bara sänds i mobil- telefonnät1.

5.3Internet Protocol Datacasting

IP är en förkortning för Internet Protocol, den teknik som används för överföring av information av data på Internet. Internet Protocol Datacasting (IPDC) innebär starkt förenklat att information i form av t.ex. ljud eller rörliga bilder förpackas i s.k. IP-paket och sänds till en masspublik via radiovågor. På detta sätt kan bl.a. TV- sändningar nå fram till mobiltelefoner och andra bärbara enheter genom en kombination av IP-teknik och broadcastteknik2. Det bör påpekas att IPDC-tekniken inte i sig har något med mobiltelefon- näten att göra. Till skillnad från TV-sändningarna i mobiltelefon- nät, där data förmedlas från en punkt till en annan så att varje mobiltelefon får en egen TV-signal och en egen uppkoppling, bygger IPDC på rundradioteknik (broadcasting), som innebär att data kan förmedlas från en sändare till flera mottagare samtidigt3.

1Se vidare i avsnitt 5.4.5

2www.nokia.com/mobiletv

3www.teracom.se

170

SOU 2006:51

TV-sändningar till mobila mottagare – en bakgrund

Om ett stort antal användare vill se samma program samtidigt blir sändningar som sker med IPDC betydligt billigare per mottagare än sändningar som sker i mobiltelefonnät. Mobiltelefonnäten har emellertid betydelse även när det gäller IPDC, eftersom de ger tillgång till en returkanal från mottagaren tillbaka till den som sän- der ut tjänsten. Denna returkanal kan användas dels för att admini- strera betalning av TV-tjänsten, dels för att möjliggöra interaktivi- tet för den som följer sändningarna.

IPDC kan användas för att distribuera all typ av data, såväl radio och TV som datafiler med musik, spel, mp3-filer, programupp- dateringar och webbsidor m.m.4. Inledningsvis är tekniken dock av- sedd att användas för sändning av TV-program och sökbar text-TV till allmänheten i realtid5.

5.3.1Tekniken bakom IPDC

Den grundläggande skillnaden mellan traditionella TV-sändningar och TV som sänds med IPDC är att IPDC-sändningarna är anpas- sade för mobil mottagning. Sändningarna skall med andra ord kunna tas emot av mobiltelefoner, handdatorer (s.k. PDA eller palm- tops) eller andra bärbara enheter. Tekniken för detta har utvecklats parallellt i olika system.

5.3.1.1DVB-H

I november 2004 fastställde ETSI (European Telecommunications Standards Institute) DVB-H som europeisk standard för sänd- ningar av TV med rundradioteknik till mobila mottagningsenheter. DVB-H är en utveckling av den teknik som används för sändning av digital-TV i marknätet, DVB-T. Medan T står för ”terrestrial” står H för ”handheld”. DVB-H-tekniken har utarbetats av DVB (Digital Video Broadcasting), ett branschorgan för digital-TV- teknik där ett stort antal organisationer och företag från både euro- peiska och utomeuropeiska länder arbetar med att ta fram standar- der för digital distribution av TV och annan data.

DVB-H är till skillnad från DVB-T framtagen just för mobil mottagning, där den mottagande enheten har inbyggd antenn och

4TV-mobilen är snart här – branschen har nappat, Per Lövgren, MikroDatorn nr 5/2005, se även www.nokia.com/mobiletv

5Teracom AB 2005-02-18

171

TV-sändningar till mobila mottagare – en bakgrund

SOU 2006:51

en liten bildskärm. Även DVB-T-sändningar kan tas emot av mobila mottagare, men eftersom mottagningsenheten då måste ha dubbla antenner och mottagningen dessutom är mycket energikrävande, vilket innebär att batteriet snabbt laddas ur, har DVB-T hittills inte ansetts utgöra ett hållbart alternativ för att sända mobil TV.

För att minska strömförbrukningen i den enhet som skall ta emot sändningen använder DVB-H en metod kallad time slicing. Metoden innebär att sändningarna komprimeras i tid och sänds stöt- vis i små block eller ”skurar” som innehåller mycket information. När mottagaren har tagit emot en skur med data lagrar den infor- mationen i sitt minne för att sedan stänga av sig under några sekun- der. Under den tid som mottagaren är inaktiverad spelas den lagra- de sändningen upp på skärmen. Mottagaren aktiveras därefter igen och tar emot en ny omgång komprimerad information. På detta sätt kommer mottagaren att vara avstängd under större delen av tiden, vilket innebär att mottagningsenhetens strömförbrukning minskar med upp till 95 procent. Användaren upplever ingen skill- nad jämfört med att titta på en traditionell TV-sändning, eftersom det hela tiden finns lagrad information att spela upp6.

Mobiltelefoner och andra bärbara enheter har små, inbyggda antenner och används såväl utomhus som inomhus. De kan också vara i rörelse under användningen. Dessa omständigheter försvårar mottagningsförhållandena för TV-sändningar och medför att mot- tagningsenheterna blir mer känsliga för störningar än vanliga TV- apparater. För att begränsa störningarna använder DVB-H ett mer effektivt felkodningssystem än DVB-T. Systemet, benämnt MPE- FEC (Multi-Protocol Encapsulation – Forward Error Correction), har utarbetats särskilt för DVB-H och är sammanlänkat med time slicing-tekniken7.

DVB-H bygger i grunden på DVB-T och sändningarna bör därför lämpligen förmedlas inom det sändningsområde som används för marksänd digital-TV. I Sverige äger digital-TV-sändningarna (DVB- T-sändningarna) rum i frekvensområdet 470–862 MHz, vilket är be- läget inom band IV och V i det s.k. UHF-bandet. För DVB-H-sänd- ningar har bl.a. ETSI förespråkat frekvensområdet 470–650 MHz. Att sända med DVB-H-teknik i det lägre VHF-bandet, som är beläget mellan 30 och 300 MHz, innebär problem eftersom det ställer krav

6TV-mobilen är snart här – branschen har nappat, Per Lövgren, MikroDatorn nr 5/2005 och Television on a handheld receiver – broadcasting with DVB-H, utgiven av DigiTAG 2005

7DVB-H – the emerging standard for mobile data communication, Michael Kornfeld and Ulrich Reimers, Institut for Communications Technology, Technische Universität Braunschweig

172

SOU 2006:51

TV-sändningar till mobila mottagare – en bakgrund

på större antenner i mottagningsenheterna. Sändning i den högre delen av UHF-bandet, mellan 862 MHz och 3 GHz, skulle uppfylla önskemålet om att kunna bygga in små antenner i mottagnings- enheterna, men där finns å andra sidan risk för interferens mellan DVB-H-sändningarna och mobiltelefonsändningarna i GSM- och 3G-näten8.

5.3.1.2Alternativa tekniska lösningar

Parallellt med DVB-H har ett antal andra system för mottagning av TV-sändningar i bärbara mottagningsenheter utvecklats.

I Sydkorea genomfördes under 2005 pilotsändningar som baseras på den s.k. DMB-standarden. DMB (Digital Multimedia Broadcast) är en vidareutveckling av digitalradiostandarden DAB (Digital Audio Broadcast) och utgör en kombination av satellitsändingsteknik och marksänd rundradio. DMB rymmer mellan fem och sju tjänster per frekvenskanal och kan förmedlas antingen i VHF-bandet på 174– 240 MHz eller i det s.k. L-bandet på frekvenser strax under 1,5 GHz. DMB kan således sändas utan att konkurrera med traditionell mark- sänd digital-TV.

I Japan har regeringen avsatt 1/13 av det digitala marknätet för TV-sändningar till bärbara enheter med stöd av rundradiotekniken ISDB-T (Integrated Services Digital Broadcasting for terrestrial television).

I USA har Qualcomm utvecklat en variant av mobil TV med rundradioteknik som kallas MediaFLO.

Härutöver finns MBMS, ett system där TV sänds med rund- radioteknik i 3G-näten. Användandet av mobiltelefonnät innebär dock att MBMS inte anses bli lika kostnadseffektivt vid sändning till många mottagare som DVB-H, DMB, ISDB-T och Media- FLO9. MBMS är också mer utrymmeskrävande, vilket för med sig att det får plats färre programtjänster i nätet än när TV-signalerna sänds via digital-TV-nät.

I mitten av mars 2006 presenterade företaget Archos en mobil mottagningsenhet som enligt uppgift från tillverkaren skall kunna ta emot traditionella TV-sändningar som sänds ut i det digitala mark- nätet (DVB-T-sändningar). Om denna teknik fungerar kommer

8Television om a handheld receiver – broadcasting with DVB-H, utgiven av DigiTAG 2005

9A. a. se även Teve i mobilen får egen standard, Lars Anders Karlberg, publicerad på www.nyteknik.se den 29 november 2004 och 90 kronor i månaden lagom för teve i mobilen,

Mats Lewan, publicerad den 7 september 2005 på samma webbsida.

173

TV-sändningar till mobila mottagare – en bakgrund

SOU 2006:51

mottagningsenheterna att kunna ta emot TV-sändningar utan krav på särskilt anpassad teknik10.

5.3.2Mobil TV med rundradioteknik idag

Under hösten 2003 genomförde branschorganisationen IPDC Forum en undersökning om TV-sändningar till mobila mottagare i Sverige, Finland och Storbritannien. 1 000 personer i vartdera landet tillfrågades om sitt intresse för tjänsten. Undersökningen visade att 21 procent av de tillfrågade i Finland, 24 procent av de tillfrågade i Storbritannien och 34 procent av de tillfrågade i Sverige tyckte att mobil TV var en bra eller mycket bra idé. Av de tillfrågade i Sverige tyckte 35 procent att idén var acceptabel medan 32 procent svarade att de inte tyckte om idén. Elva procent av svenskarna uppgav att de ville ha tjänsten genast eller inom en snar framtid. De TV-pro- gram som efterfrågades av de svenska deltagarna var framför allt nyheter och information11.

För att analysera den tekniska och kommersiella bärkraften i att sända TV till mobila mottagare med rundradioteknik planerar Tera- com att tillsammans med andra intressenter genomföra pilotsänd- ningar med mobil TV i Sverige under 2006. Ett begränsat antal per- soner i Stockholmsområdet kommer då att få testa tjänsten sam- tidigt som aktörerna på marknaden ges möjlighet att utvärdera affärsmöjligheter och hitta lämpliga samarbetsformer. Sändningar- na kommer att ske med DVB-H-teknik och omfatta ett femtontal programtjänster.

Liknande pilotprojekt med DVB-H-sändningar har genomförts eller håller på att genomföras i ett flertal länder. Följande exempel kan nämnas.

Tyskland

Under perioden augusti 2003 till oktober 2004 sändes mobil TV med DVB-H-teknik i Berlin i det s.k. bmco-projektet (Broadcast Mobile Convergence). Syftet med pilotsändningarna var att under- söka affärspotentialen i möjligheten till konvergens mellan mark- sänd digital-TV (DVB-T/H) och mobil telefoni. Projektet genom-

10www.archos.com/corporate/press/press releases/20060315-AV 700 TV en.pdf

11www.ipdc-forum.org under rubriken ”Research”

174

SOU 2006:51

TV-sändningar till mobila mottagare – en bakgrund

fördes av Vodafone Pilotenentwicklung, Nokia, Philips och Universal Studios Networks Germany.

Deltagarna i testet kunde ta emot sändningarna antingen via en mobiltelefon försedd med DVB-H-mottagare eller via en bärbar digital-TV-apparat med en 6,4 tums skärm. Digital-TV-apparaten kunde förutom DVB-H ta emot frisändningar av program och tilläggstjänster som sändes med DVB-T. Den marknadsundersök- ning som gjordes inför testsändningarna tydde på ett stort intresse för mobila TV-liknande tjänster, där nyheter, sport, musik och pro- gram som blandade information och underhållning uppgavs vara mest lockande. Enligt de ansvariga för pilotprojektet bekräftade testsändningarna uppgifterna i marknadsundersökningen. Deltagar- na uppskattade och utnyttjade de tillgängliga tjänsterna i stor ut- sträckning. Vidare ansåg de att kvaliteten i TV-sändningarna och den möjlighet till interaktivitet som erbjöds genom mobiltelefon- nätet var i hög grad acceptabel12.

Under 2004 genomfördes en marknadsundersökning om mobil TV i Berlin. Av de drygt 500 personer som omfattades av under- sökningen ansåg 78 procent att mobil TV var en bra eller utmärkt idé. Av dessa kunde 82 procent tänka sig att betala för tjänsten. 26 procent av dem som tyckte att idén var bra eller utmärkt var villiga att betala mer än 15 euro per månad.

Finland

Under perioden mars till och med juni 2005 genomförde den finska nätoperatören Digita Oy tillsammans med mobiltelefonoperatörerna Elisa och TeliaSonera Finland, mobiltelefontillverkaren Nokia samt programföretagen Channel Four Finland (Nelonen) och YLE ett pilotprojekt med mobil TV-sändningar i Helsingforsområdet. 500 testpersoner utrustades med mobiltelefoner försedda med DVB-H-mottagare. Resultaten av pilotsändningarna visade att del- tagarna uppskattade det traditionella TV-utbudet, men att de även efterfrågade innehåll speciellt anpassat för kortvarigt och tillfälligt tittande. Av det utbud som erbjöds tittade testdeltagarna mest på den finska nationella televisionen, följt av sport och nyheter. Testpersonerna tittade i genomsnitt på TV i mobiltelefonen under 20 minuter per dag och även under andra tider än bästa sändnings- tid för traditionell TV. De uppgav att de framför allt tittade när de

12 www.bmco-berlin.de, oktober 2004

175

TV-sändningar till mobila mottagare – en bakgrund

SOU 2006:51

reste med allmänna kommunikationer, men att de även använde den mobila utrustningen i hemmen. 41 procent av deltagarna i testet kunde tänka sig att betala för TV-tjänsterna och över hälften av dem som var villiga att betala ansåg att en fast månatlig avgift om tio euro var ett rimligt pris. De flesta föredrog en fast prissättning, men många var också intresserade av att betala separat för tillgång till ett specifikt program, som t.ex. en fotbollsmatch – s.k. pay-per-view13.

I november 2005 ledigförklarade det finska kommunikations- ministeriet en koncession (dvs. ett tillstånd) som operatörsföretag för mobil TV med DVB-H-teknik i en nytillkommen fjärde multi- plex. Fyra bolag, de finska mobiltelefonoperatörerna Elisa Abp och Telia Sonera Mobile Networks Ab samt de franska nätbolagen Digita Oy och Telemast Nordic Ab, ansökte om koncessionen. I mars 2006 tilldelades Digita Oy koncessionen. Digita Oy har för avsikt att starta kommersiella mobil TV-sändningar redan under 2006. Enligt uppgift från kommunikationsministeriet kommer tillstånd att sända mobil TV i rundradionät att meddelas separat14.

Kommunikationsministeriet har tillsatt en arbetsgrupp med upp- gift att överväga hur tillståndsgivningen för mobil TV skall regleras i framtiden. Arbetsgruppen skall lämna sina förslag i slutet av 2006. Enligt uppgift från kommunikationsministeriet kommer reglering- en av sändningarnas innehåll (innefattande rätten att sända reklam) i vart fall inledningsvis att regleras likadant för mobil TV som för traditionella TV-sändningar.

Australien

I juli 2005 inleddes pilotsändningar med DVB-H-teknik i Sydney, det s.k. ”movemedia”-försöket. Sändningarna skall pågå under ett år och har till syfte att undersöka de tekniska möjligheterna och kom- mersiella utsikterna för DVB-H i Australien. De 1 000 deltagarna har utrustats med mobiltelefoner och kommer inledningsvis att ha tillgång till ca femton olika TV-kanaler, däribland SkyNews, Fox Sport News och The Weather Channel. Avsikten är att utbudet därefter successivt skall utökas. Under testperioden skall täck- ningen, särskilt inne i byggnader, mätas och sedan testsändningarna

13www.digitv.fi

14www.mintc.fi, www.digita.fi

176

SOU 2006:51

TV-sändningar till mobila mottagare – en bakgrund

avslutats skall konsumenternas gensvar och acceptans av de erbjud- na tjänsterna undersökas15.

Storbritannien

I september 2005 inledde mobiltelefonoperatören O2, Nokia och nätoperatören Arqiva ett sex månader långt försök med DVB-H- sändningar i Oxford. Under försöket ges 400 deltagare mellan 18 och 45 år möjlighet att se 16 TV-kanaler, däribland BBC One, BBC Two, ITV, Cartoon Network, CNN, Discovery Channel, Sky News, Sky Sport News och Sky Travel, i mobiltelefoner med DVB- H-mottagare16. Den slutliga rapporten från projektet förväntas komma under våren 2006. Förhandsrapporter visar att 83 procent av deltagarna är nöjda med tjänsten och att 76 procent är villiga att betala för att se mobil TV17.

Spanien

I Spanien inleddes i september 2005 ett sex månader långt pilot- projekt med DVB-H-sändningar i Madrid och Barcelona. Projektet är ett samarbete mellan mobiltelefonoperatören Telefónica Móviles España, telekomföretaget Abertis Telecom och Nokia. Under test- perioden kunde 500 personer se TV-kanalerna Antena 3, Sogecable, Telecinco, Telemadrid, TVE och TV3. Deltagarna hade också till- gång till interaktiva tjänster18. Enligt rapporten från projektet, som redovisades i slutet av februari 2006, sade 55 procent av deltagarna att de var intresserade av att fortsätta använda tjänsterna även om de måste betala för dem. De som var beredda att betala kunde tänka sig ett pris upp till fem euro per månad för ett paket med ett antal bastjänster och en tilläggstjänst. Den genomsnittliga tittartiden var 16 minuter per dag19.

15www.nokia.com/mobiletv, under ”News and Events” July 25, 2005 samt www.dtg.org.uk/news 18.07.2005

16www.o2.com/about/tv_to_mobile_trial.asp och www.dtg.org.uk/news

17www.mobiletv.nokia.com

18www.dtg.org.uk/news

19www.dvb-h-online.org

177

TV-sändningar till mobila mottagare – en bakgrund

SOU 2006:51

Nederländerna

Den 12 september 2005 startades ”Friendly User Pilot” i Neder- länderna. 250 mobiltelefonanvändare i Haag och Zoetermeer utrus- tades med mobiltelefoner försedda med DVB-H-mottagare, med vilka de kunde ta emot tolv TV-kanaler och två radiokanaler. Del- tagarna hade också tillgång till interaktiva tjänster. Pilotprojektet, som genomfördes i samarbete mellan mobiltelefonoperatören KPN Mobile, nätoperatören Nozema Services och DVB-T-licensinne- havaren Digitenne, pågick till utgången av november månad 200520.

Italien

Italiens största mobiltelefonoperatör, Tim, slöt under hösten 2005 ett femårigt avtal med programföretaget Mediaset om TV-sänd- ningar till mobiltelefoner med DVB-H-teknik som kommer att vara öppna för alla systemoperatörer. Sändningarna kommer att förmedlas över hela landet och kunderna kommer att kunna se Mediasets tre nationella programtjänster, Canale 5, Retequattro och Italia Uno samt fotboll i italienska serie A och Champions League. Sändningarna skall startas under hösten 2006.

I februari 2006 förklarade den italienska mobiltelefonoperatören 3 Italia att man har för avsikt att lansera kommersiella TV-sänd- ningar till mobila mottagare med DVB-H-teknik i juni 2006. Tittarna kommer att kunna ta emot 15 TV-kanaler i den mobila TV-tjänsten som kommer att kallas ”La3”. La3 har köpt de exklusi- va rättigheterna att direktsända samtliga matcher under 2006 års världsmästerskap i fotboll till mobila mottagare. 3 Italia har kunnat ta sig in på marknaden för mobil TV genom att köpa programföre- taget Channel 7 som har tillstånd att sända digital-TV i det itali- enska marknätet21.

Frankrike

I oktober 2005 inleddes pilotsändningar med DVB-H-teknik till 500 deltagare i Parisområdet. Testpersonerna har tillgång till 13 TV- kanaler, fyra radiostationer och en s.k. ”kortprogramskanal”22. Pro-

20www.bmco_berlin.de, Newsletter 02/2005

21www.dvb-h-online.org

22www.nokia.com/mobiletv

178

SOU 2006:51

TV-sändningar till mobila mottagare – en bakgrund

jektet kommer att avslutas i juni 2006 och enligt de preliminära rapporter som har lämnats är 73 procent av testpersonerna nöjda med tjänsten och 68 procent villiga att betala för att se mobil TV.

5.4Aktörerna på marknaden för mobil TV

5.4.1Programföretagen och deras tillstånd att sända digital- TV

Som närmare redogjorts för i kapitel 1 har 31 programföretag idag tillstånd att sända marksänd television med digital sändningsteknik. Till och med den 28 februari 2006 ställdes i samtliga sändnings- tillstånd krav på att tillståndshavarna skulle samverka med varandra om multiplexering (dvs. den tekniska sammanföringen av de pro- grambärande signalerna i en frekvenskanal), system för villkorad tillgång (Conditional Access, CA, dvs. kryptering av ett program eller en tjänst så att leverantören kan kontrollera tillgången till programmet eller tjänsten) och elektronisk programguide (EPG). Samverkan skulle ske i enlighet med ett avtal som ursprungligen ingicks mellan Teracoms dåvarande dotterbolag Senda i Sverige AB, Teracom och ett antal av de programföretag som senare erhållit till- stånd att sända TV i det digitala marknätet. Sedan det ursprungliga avtalet träffades har Senda i Sverige AB:s roll övertagits av företaget Boxer TV-Access AB (Boxer). Avtalet är inte formellt gällande längre, men hade genom tillståndsvillkoren fortsatt att tillämpas i vissa delar.

De nuvarande sändningstillstånden, som gäller sedan den 1 mars 2006, är förenade med villkor om att tillståndshavarna skall sam- verka med varandra i tekniska frågor, att tillståndshavarna skall ingå avtal med Boxer om att Boxer själv eller genom annan skall sända en elektronisk programguide där samtliga tillståndshavares program- utbud presenteras på likvärdigt sätt samt att tillståndshavarna – om de sänder tjänster för vilka det krävs att mottagaren använder en styrprogramvara (API) – skall använda en standard som är upptagen i Europeiska kommissionens förteckning över standarder och/eller kommunikationstjänster och tillhörande faciliteter och tjänster. Vidare är tillstånden för de tillståndshavare som delar frekvenskanal med någon annan tillståndshavare förenade med villkor om skyl- dighet att ingå avtal som medför att den som utför utsändningstjäns- ten sammanför programtjänsterna till en gemensam programström (multiplexering). De programföretag som har rätt att sända krypte-

179

TV-sändningar till mobila mottagare – en bakgrund

SOU 2006:51

rat skall dessutom ingå avtal med Boxer om att kryptera program- tjänsten enligt ett av Boxer valt system för åtkomstkontroll, ut- färda programkort för auktorisation av användare samt sända auk- torisationssignaler och annan signalering förknippad med åtkomst- kontrollen.

SVT

SVT har enligt sitt tillstånd att sända television i marknätet med digital sändningsteknik, se bilaga 4, rätt att sända TV-program till hela landet, att tillsammans med UR sända TV-program under hela dygnet och därvid använda all tillgänglig överföringskapacitet i en frekvenskanal (multiplex), att för sändning av televisionsprogram använda överföringskapacitet som upplåtits av annan även om den sammanlagda kapaciteten överstiger vad som tidigare angetts, att upplåta överföringskapacitet till annan tillståndshavare samt att sända så många samtidiga programtjänster som den tillgängliga överföringskapaciteten medger.

Enligt tillståndet skall SVT sända dels programtjänsterna SVT1 och SVT2, dels ytterligare två programtjänster. I de områden där SVT inte längre har rätt att bedriva sändningar med analog teknik skall de digitala marksändningarna ha samma räckvidd som SVT:s analoga sändningar hade när dessa upphörde. De två programtjäns- ter som skall sändas utöver SVT1 och SVT2 skall skilja sig såväl från varandra som från SVT1 och SVT2 med avseende på innehåll eller sändningstider. De skall i genomsnitt sändas under minst 50 timmar per vecka under ett kalenderår i vardera programtjänsten.

UR har enligt sitt sändningstillstånd, se bilaga 6, rätt att sända TV- program med digital teknik till hela landet under hela dygnet och att därvid använda den överföringskapacitet som SVT disponerar efter överenskommelse med SVT. Sändningsrätten omfattar så många samtidiga programtjänster som den tillgängliga överföringskapaci- teten medger.

180

SOU 2006:51

TV-sändningar till mobila mottagare – en bakgrund

TV4

TV4 har två tillstånd att sända television med digital utsändnings- teknik.

Enligt det första tillståndet, som gäller programtjänsten TV4 – se bilaga 8, har TV4 rätt att i hela landet under hela dygnet sända tele- visionsprogram och att därvid använda den överföringskapacitet som behövs för att sända en programtjänst i samma regionalt uppdel- ningsbara frekvenskanal som de övriga programtjänster som TV4 har rätt att sända samt programtjänsterna CNN International och TV 6. Enligt tillståndet skall TV4 sända programtjänsten TV4 till hela lan- det, vilket innebär att minst 98 procent av den fast bosatta befolk- ningen senast vid utgången av mars månad 2006 skall kunna ta emot sändningarna via digital marksändning och att programmen därutöver skall distribueras genom satellit till den del av befolkningen som inte utan stora kostnader kan nås av utsändningen från marksändare.

TV4:s andra tillstånd innebär rätt att under hela dygnet sända televisionsprogram i hela landet och att därvid använda den över- föringskapacitet som krävs för att sända ut fyra samtidiga program- tjänster. Som villkor för sändningsrätten gäller att TV4 skall sända fyra programtjänster under i genomsnitt minst 50 timmar per vecka under ett kalenderår för varje programtjänst. Senast vid utgången av mars 2006 skall sändningarna kunna tas emot i områden där minst 98 procent av Sveriges befolkning är bosatt.

Övriga tillståndshavare

Övriga programföretag med tillstånd att sända TV i digitala mark- nätet har i allmänhet rätt att under viss tid sända en eller flera pro- gramtjänster till hela landet och att i mån av tillgång använda den överföringskapacitet som behövs för utsändningen. Som villkor för tillstånden föreskrivs som regel att sändningarna skall kunna tas emot av en viss minsta andel av landets befolkning och att pro- gramtjänsten skall sändas ett visst minsta antal timmar per vecka.

5.4.2Nätoperatörskapet

Teracom är nätoperatör i såväl det analoga som det digitala mark- nätet. Företagets kärnverksamhet bedrevs tidigare inom Televerket och samliga aktier ägs av staten. Nätoperatörskapet innebär att

181

TV-sändningar till mobila mottagare – en bakgrund

SOU 2006:51

Teracom äger och driver det digitala marknätet. Företaget sköter därvid den tekniska multiplexeringen, dvs. den tekniska samman- föringen av de programbärande signalerna till en frekvenskanal, och distribuerar signalerna ut till abonnenterna. Det digitala marknätet består idag av fem sändarnät, s.k. frekvenskanaler eller multiplexer. Fyra av dessa når omkring 90 procent av den fast bosatta befolk- ningen i Sverige, medan den femte når ungefär halva befolkningen. Varje multiplex kan rymma upp till sju olika programtjänster. De fyra multiplexer som för närvarande når ca 90 procent av befolk- ningen håller på att byggas ut och målet är att de under våren 2006 skall täcka omkring 98 procent av befolkningen23.

Teracom säljer sin överföringskapacitet antingen direkt till programföretagen eller till operatören Boxer TV-Access AB, som hanterar kapaciteten på uppdrag av programföretagen. Teracom är idag ensam nätoperatör för TV-sändningar på den svenska mark- naden, men det finns inte några principiella hinder mot att andra nätoperatörer etablerar sig. För att bedriva verksamhet som nät- operatör krävs dock tillstånd enligt lagen om elektronisk kommu- nikation. Tillståndet avser rätten att använda en viss radiosändare.

Post- och Telestyrelsen (PTS) har identifierat Teracom som operatör med betydande inflytande på den svenska grossistmark- naden för programutsändningstjänster via marknät för distribution av såväl analoga som digitala TV-sändningar till slutanvändare24. Denna bedömning har godtagits av EU-kommissionen25. I anledning härav fastställde PTS i december 2005 särskilda skyldigheter enligt lagen om elektronisk kommunikation för Teracom på de aktuella marknaderna26. I det beslut som gäller det digitala marknätet har PTS ålagt Teracom att tillgodose varje rimlig begäran om tillträde till nätet från den som har förutsättningar för och avser att distribuera TV-sändningsinnehåll till slutanvändare i det digitala marknätet. Enligt PTS bedömning kan tillträdet huvudsakligen ske på två sätt. Antingen kan den som getts rätt till tillträde beviljas fysiskt tillträde till ett eller flera av de tekniska moment som ingår i en sändarstation och på så sätt själv ombesörja programutsändningen eller så kan tillträde beviljas genom tillgång till en s.k. grossistprodukt, som innebär att den som ges rätt till tillträde tillåts ansluta sig till Tera- coms nät vid en viss punkt och att Teracom därefter förmedlar

23www.teracom.se

24Beslut den 22 juni 2005, dnr 04-6953/23.

25Kommissionens yttrande enligt artikel 7.3 i ramdirektivet, SG-Greffle (2005) D/202544.

26Beslut den 15 december 2005, dnr 05-8674/23 och 05-8675/23.

182

SOU 2006:51

TV-sändningar till mobila mottagare – en bakgrund

signalerna ut till de olika sändarstationerna och utsändningen av innehållet till slutanvändarna. I beslutet förpliktas Teracom att tilllämpa en kostnadsorienterad prissättning för tillhandahållande av tillträde till det digitala marknätet. Vid beräkningen av priset skall de faktiska historiska kostnaderna för den relevanta prestationen utgöra utgångspunkten. Teracom förpliktas också att tillämpa icke- diskriminerande villkor för tillhandahållande av tillträde till nätet.

Även för det analoga nätet har Teracom förpliktats att tillgodose varje rimlig begäran om tillträde till den som har förutsättningar för och avser att distribuera TV-sändningsinnehåll till slutanvändare. Tillträdet till det analoga nätet har begränsats till tillgång till en grossistprodukt, som enligt förslaget skall bestå av rätt till tillträde till det analoga TV-nätet via gränssnitt i en central punkt (t.ex. vid Kaknästornet) och en skyldighet för Teracom att ombesörja trans- mission till relevanta sändarstationer och programutsändning för tillträdande parts räkning från dessa stationer. Utsändningen skall ske med samma kapacitet och täckning som när Teracom produce- rar tjänsten för egen räkning. Liksom när det gäller tillgång till det digitala marknätet skall Teracom tillämpa en kostnadsorienterad prissättning grundad på de faktiska historiska kostnaderna för till- handahållande av grossistprodukten samt tillämpa ickediskrimine- rande villkor.

Begreppet ”den som har förutsättningar för och avser att distri- buera TV-sändningsinnehåll till slutanvändare” avser enligt beslu- ten den som har eller kan räkna med att få tillstånd att sända tele- vision enligt radio- och TV-lagen eller har nått en överenskommelse med ett eller flera programföretag som innehar sådant tillstånd.

PTS beslut syftar till att ge andra bolag möjlighet att använda Teracoms nät på rättvisa villkor och att därmed öppna de mark- nader på vilka Teracom har monopol för konkurrens.

5.4.3TV-operatörer

Boxer TV-Access (Boxer) är idag ensam om att som operatör i det digitala marknätet erbjuda abonnenter paket med programtjänster samt interaktiva tjänster. Boxer hanterar samtliga krypterade sänd- ningar i marknätet. Företaget ägs till 70 procent av Teracom och till 30 procent av riskkapitalbolaget 3i. Boxer har övertagit den sam- ordningsroll i digitala marknätet som tidigare innehades av Senda i Sverige AB, vilket innebär att de programföretag som har tillstånd

183

TV-sändningar till mobila mottagare – en bakgrund

SOU 2006:51

att sända med digital sändningsteknik i sina sändningstillstånd har ålagts att låta Boxer hantera samordningen av system för villkorad tillgång, tillämpningsprogram och en gemensam elektronisk pro- gramguide.

På den svenska marknaden finns även två operatörer som er- bjuder TV via satellit: Viasat och Canal Digital. Båda företagen er- bjuder ett flertal TV-kanaler, radiokanaler och pay-per-view-tjänster. De tillhandahåller även interaktiva tjänster som spel och elektro- nisk programguide.

Härutöver finns ett stort antal innehavare av kabelnät, vilka vidare- sänder TV-program via kabel. Ett flertal av dessa är mindre nät- ägare. De nätinnehavare som har flest hushåll anslutna till sig är Com Hem AB, Canal Digital Kabel-TV, Tele2Vision AB (tidigare Kabelvision i Sverige AB) och UPC Sverige AB. Kabel-TV-opera- törerna erbjuder konsumenterna paket med programtjänster. I viss utsträckning kan enstaka programtjänster läggas till de färdiga paketen27.

5.4.4SES Sirius AB

SES SIRIUS AB äger och driver satellitsystemet SIRIUS, som er- bjuder lösningar för radio- och TV-sändningar samt bredbands- tjänster i Norden, Baltikum och Central- och Östeuropa. Bolaget ägs till 25 procent av det statliga Svenska rymdaktiebolaget (Rymd- bolaget) och till 75 procent av SES Astra.

5.4.5Mobiltelefonoperatörer

Det finns ett antal mobiltelefonoperatörer etablerade på svenska marknaden. För att få tillgång till något av de mobiltelefonnät som finns idag behöver mobiltelefonoperatörerna tillstånd att använda radiosändare. Sådana tillstånd meddelas av Post- och telestyrelsen. De operatörer som inte har tillstånd (och därmed inte är nätinne- havare) får tillgång till näten genom avtal med någon av de opera- törer som har tillstånd.

NMT-nätet är ett analogt mobiltelefonnät. Nätet drivs av Telia, som också är ensam tillståndshavare. NMT-nätet kommer att släckas

27 För en närmare redogörelse för kabel-TV-operatörerna och deras utbud, se vårt delbetän- kande Anpassning av radio och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) s. 243ff.

184

SOU 2006:51

TV-sändningar till mobila mottagare – en bakgrund

ned under år 2007 och ersättas av ett digitalt nät, vilket företaget Nordisk Mobiltelefoni AS har beviljats tillstånd att använda sig av.

GSM-nätet togs i bruk under 1990-talet. Idag har Telia AB, Tele2 AB, Vodafone Sverige AB och SweFour AB tillstånd i GSM- nätet.

3G står för ”den tredje generationens mobiltelefoni” och kallas även för UMTS. 3G-tillstånd innehas idag av Vodafone, Hi3G Access AB (3) och Tele2, medan Telia använder sig av Tele2:s till- stånd. Den stora skillnaden mellan 3G och GSM är överförings- kapaciteten. I 3G-nätet är överföringshastigheten 40 gånger så snabb som i GSM-nätet, vilket innebär att det finns möjlighet att skicka grafik och rörliga bilder som t.ex. TV-program28.

Vodafone, 3, Tele2 och Telia tillhandahåller TV till mobiltelefo- ner via 3G-näten.

Större delen av det material som Vodafone förmedlar är förin- spelat och sparat i en databas för att sedan göras tillgänglig genom nedladdning på den enskilde konsumentens begäran. Vodafone tillhandahåller emellertid även tjänsterna Aftonbladet TV och Expressen-TV, som utgörs av entimmesprogram som sänds ut i en ström som rullar dygnet runt. Den mobiltelefonabonnent som vill se programmet ”hoppar in” i sändningen där den vid tillfället be- finner sig.

3 förmedlar inte några programtjänster direkt till mobiltelefoner men sänder vissa programinslag, såsom TV3-programmet ”Big Brother” och TV4-programmet ”Idol”. Sändningarna spelas in av programföretagen, varefter 3 förmedlar dem vidare till sina kunder. Vidareförmedlingen sker antingen genom att programmet sänds upprepade gånger efter varandra i en ”ström” som användaren kan välja att hoppa på eller genom att konsumenten ges möjlighet att ladda ner programmet till sin mobiltelefon och se det från början vid den tidpunkt som han eller hon själv väljer. Den sistnämnda tekniken används framför allt när det gäller kortare programinslag.

För Tele2:s del utgörs större delen av det TV-utbud som erbjuds av direktsändning av sådana programtjänster som även sänds som traditionell marksänd digital-TV, t.ex. programtjänsterna TV3 och TV8. Tele2 sänder dock även inspelade klipp från SVT, som startar på den tid som kunden begär.

Telia förmedlar programtjänsterna Star och Voice samt även TV4:s nyhetssändningar till sina kunder med någon sekunds för-

28 www.pts.se

185

TV-sändningar till mobila mottagare – en bakgrund

SOU 2006:51

dröjning. Härutöver finns möjlighet att ladda ner bl.a. SVT:s och TV4:s nyhetsinslag och andra programinslag från SVT i efterhand för start vid den tidpunkt som kunden själv bestämmer.

5.4.6Tillverkare av mobiltelefoner och andra bärbara enheter

För att ta emot TV-sändningar som sänds via mobiltelefonnät krävs tillgång till en mobiltelefon som kan ta emot sändningar i 3G-nät. Mobil TV med hjälp av DVB-H-teknik kräver att den enhet som skall ta emot sändningarna har utrustats med en DVB-H-mot- tagare. Sådana mottagare kan byggas in i mobiltelefoner och andra bärbara enheter. Fördelarna med att bygga in mottagarna i mobil- telefoner är flera. Ett samarbete mellan den som sänder eller för- medlar programmen och en mobiltelefonoperatör innebär att den som sänder får tillgång till de kundstockar som mobiltelefon- operatören redan har arbetat upp. Dessutom erbjuder mobiltele- fonen en returkanal i mobiltelefonnätet. Returkanalen har dubbla syften genom att den dels ger möjlighet för användaren att inter- agera, t.ex. genom att välja visst innehåll eller att delta i tävlingar eller omröstningar som sänds, dels kan användas för att administre- ra betalning för de TV-tjänster som sänds ut.

Nokia var första mobiltelefontillverkare att skapa telefoner med möjlighet att ta emot TV-sändningar med rundradioteknik och hade en prototyp som kunde ta emot DVB-H-sändningar färdig redan under hösten 2003. Även övriga större mobiltelefontillverkare har eller håller på att ta fram modeller för mobil TV med rundradio- teknik. Bl.a. har Samsung, som har utvecklat mobiltelefoner ut- rustade med både DVB-H-mottagare och DMB-mottagare, presen- terat ett chip som skall kunna användas både i digital-TV-apparater med DVB-T och i mobiltelefoner med DVB-H. Härutöver har tillverkare av hemelektronik, bl.a. Philips, visat prototyper på andra bärbara enheter än telefoner som har utrustats med mobila TV- mottagare29.

Som beskrivits i avsnitt 5.3.1.2 har företaget Archos under våren 2006 presenterat en mobil mottagningsenhet – dock inte en mobil- telefon – som enligt uppgift från företaget kan ta emot DVB-T- sändningar.

29 www.teracom.se

186

SOU 2006:51

TV-sändningar till mobila mottagare – en bakgrund

5.5Den framtida utvecklingen av mobil TV i Sverige

5.5.1Teracoms avsikter

Teracom har förklarat att man har för avsikt att etablera mobil TV i det digitala marknätet genom att använda DVB-H-teknik30. För att kunna genomföra sändningarna har man i en skrivelse till reger- ingen uttryckt önskemål om att tilldelas frekvensutrymme i om- rådet 470–702 MHz, vilket motsvarar kanalerna 21–49 där det idag sänds marksänd digital-TV (DVB-T). Då den speciella teknik som utvecklats för DVB-H innebär att det är mindre lämpligt att an- vända sig av exakt samma kanaler som DVB-T-sändningarna har Teracom förklarat att man vill ta en ny multiplex i det digitala mark- nätet i anspråk för sändning av mobil TV. En ny multiplex skulle enligt uppgift från Teracom innebära att det ges möjlighet att erbjuda upp till 50 programtjänster med tillräckligt hög kvalitet för mobil TV.

DVB-H-sändningarna skall kunna tas emot av mobila mottagare även när dessa befinner sig inomhus i tätbebyggda områden. Tradi- tionella TV-apparater är i regel anslutna till antenner som placerats på platser där mottagningsförhållandena är goda. En sådan möj- lighet finns inte för de bärbara enheterna, vilket gör att det krävs fler sändare än de redan befintliga för att få fullgod mottagning. Teracom har som exempel angett att det endast krävs en sändare för att nå hela Stockholm med traditionella TV-sändningar, medan det för att uppnå godtagbara mottagningsförhållanden för mobil TV inom samma område kommer att krävas uppskattningsvis sex sändare. Således är en viss utbyggnad av sändarnätet nödvändig för att mobil TV med användning av DVB-H-teknik skall kunna fungera i praktiken.

Teracom planerar att inledningsvis sända mobil TV på uppdrag av de programföretag som redan har tillstånd att sända television i marknätet. Utbudet förväntas till en början väsentligen motsvara det TV-innehåll som idag sänds via marknät, kabel, satellit och bredband.

30 Skrivelse från Teracom AB till Utbildnings- och kulturdepartementet den 26 augusti 2005

187

TV-sändningar till mobila mottagare – en bakgrund

SOU 2006:51

5.5.2Övriga aktörers medverkan

Enligt de uppgifter som Teracom har lämnat till utredningen finns det intresse från såväl svenska programföretag som TV-operatörer (Boxer och Viasat) och mobiltelefonoperatörer (Vodafone, Telia- Sonera och Tele2) att delta i utvecklingen av mobil TV.

Programföretagen C More Entertainment AB och Kanal 5 AB samt mobiltelefontillverkarna Nokia Svenska AB och Sony Ericsson Mobile Communications AB har i skrivelser till regeringen gett stöd för Teracoms önskemål om att ta frekvensutrymme i anspråk för sändningar av mobil TV med DVB-H eller annan likvärdig teknik.

5.5.3Radio- och TV-verkets synpunkter när det gäller utvecklingen av mobil TV

Radio- och TV-verket anförde i sitt remissyttrande över utredningens delbetänkande Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) att

DVB-H sändningar i det marbundna digital-TV-nätet, eller i för ända- målet särskilt upprättade nät, måste ses som tillståndspliktig verk- samhet enligt radio- och TV-lagen. Ett exempel kan vara att ett pro- gramföretag vill nå ut med sina sändningar till DVB-H kompatibla mobiltelefoner, vid sidan om sändningarna till de traditionella digital- TV kunderna med set top box i vardagsrummet. Om programföretaget i detta fall avvarar en viss del av sin kapacitet för att möjliggöra denna typ av sändningar parallellt med DVB-T (Terrestrial) sändningar bör det inte krävas något ytterligare tillstånd. Om den av Radio- och TV- verket utsedde operatören sammanställer ett utbud av DVB-H tjänster som inte är tillgängliga i DVB-T format så kan bedömningen bli annorlunda. Inledningsvis kommer det att röra sig om testverksamhet som möjligen kan tillståndsprövas enligt reglerna om tillfälliga sänd- ningstillstånd.

Denna utveckling måste dock analyseras närmare. Frågan är om reg- lerna är lämpliga för dessa nya typer av sändningar, nya typer av opera- törer och kanske nya typer av affärsmodeller där kundens relation till operatören mer liknar mobiltelefonin än traditionell digital-TV. Verket vill uppmärksamma lagstiftaren om utveckling och framför allt påtala behovet av att tillse att det föreslagna regelverket inte hindrar utveck- lingen på detta område.

188

6 Den rättsliga regleringen

6.1Inledning

I detta kapitel går vi igenom de regler inom det radio- och TV- rättsliga området som kan bli tillämpliga vid TV-sändningar till mo- bila mottagare. För en mer utförlig redogörelse för yttrandefrihets- grundlagens och radio- och TV-lagens bestämmelser om innehållet i TV-sändningar hänvisas till kapitel 1.

6.2Radio- och TV-lagen

6.2.1Tillämplighetsområde

Radio- och TV-lagen är enligt 1 kap. 1 § tillämplig på sändningar av ljudradio- och TV-program som är riktade till allmänheten och av- sedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. En sändning är riktad till allmänheten endast om den samtidigt och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den. I motiven till radio- och TV-lagen uttalade regeringen att det inte bör fästas någon särskild vikt vid vilken teknik som används, utan att lagens tilllämp- ningsområde bör vara oförändrat även om det i framtiden sker tek- niska förändringar. Regeringen anförde vidare att begreppen radio och television i det allmänna språkbruket torde förstås som sänd- ningar som ett obestämt antal personer samtidigt kan ta emot i en ljudradiomottagare respektive televisionsmottagare, där mottagaren kan ta del av innehållet i sändningen i samma ögonblick som den äger rum. Den enda aktivitet som användaren behöver ägna sig åt är att slå på mottagarapparaten och valmöjligheterna begränsas till att med hjälp av mottagarens frekvensinställning eller kanalväljare ta in någon av de olika sändningar som är tillgängliga på den plats som mottagaren befinner sig (prop. 1995/96:160 s. 63).

189

Den rättsliga regleringen

SOU 2006:51

I motiven uttalades vidare att kravet på att sändningen skall vara riktad till allmänheten utesluter kommunikation mellan enskilda, t.ex. genom telefon, liksom överföring av ljud- eller videoinspel- ningar med hjälp av brev, bud eller liknande. Högtalarutrop och projicering av filmbilder utesluts eftersom dessa inte kräver tillgång till någon mottagarapparat. Regeringen anförde också att TV-tjäns- ten beställ-TV (video on demand), där en kund beordrar att ett visst TV-program sänds hem till honom eller henne över ett tråd- nät, inte torde omfattas av lagen eftersom sändningen inte startas utan särskild begäran från mottagaren. Däremot ansågs tjänsten near instantaneous video on demand, som innebär att samma pro- gram sänds ut parallellt till olika mottagare med t.ex. tio minuters tidsförskjutning, omfattas av lagens bestämmelser eftersom det är den som svarar för utsändningen som bestämmer att programmet skall sändas ut på olika tider. Sändningen startar således inte på en tidpunkt som mottagaren bestämmer (a. prop. s. 64f.).

6.2.2Regler om tillstånd

6.2.2.1Nuvarande reglering

Utgångspunkten i svensk rätt är att det skall råda full frihet att sända ljudradioprogram och TV-program. Då radiofrekvensspektrum är en begränsad resurs har det emellertid bedömts vara omöjligt att upprätthålla en generell etableringsfrihet när det gäller sändningar som utnyttjar det begränsade frekvensutrymmet. Av denna anled- ning har det föreskrivits krav på tillstånd för sådana sändningar som sker i marknätet (jfr prop. 1995/96:160 s. 70f.) Enligt 2 kap. 1 § RTVL krävs det tillstånd för att sända TV-program med hjälp av radiovågor på frekvenser under 3 gigahertz. Tillståndet skall innehas av det programföretag eller den innehållsleverantör som ansvarar för sändningarnas innehåll. Enligt den svenska frekvens- planen skall rundradiosändningar äga rum på frekvenser som understiger 862 megahertz. Att tillståndskravet satts så högt som till 3 gigahertz har i förarbetena till radio- och TV-lagen motiverats med att digitala ljudradiosändningar i vissa länder sänds på högre frekvenser (a. prop. s. 71f.).

Radio- och TV-lagen innehåller inte någon bestämmelse som reglerar tillståndstidens längd, utan denna får avgöras av tillstånds- myndigheten, som enligt 2 kap. 2 § är regeringen. Av 2 kap. 2 § RTVL

190

SOU 2006:51

Den rättsliga regleringen

framgår också att Radio- och TV-verket har behörighet att meddela tillstånd till sändningar under en begränsad tid om högst två veckor. Radio- och TV-verket får förena sådana tillfälliga tillstånd med vill- kor på samma sätt som regeringen kan göra för de mer långvariga tillstånden (dvs. enligt 3 kap. 1–3 §§ RTVL). Verket kan även besluta att bestämmelserna i 6 kap. RTVL om sändningarnas inne- håll och i 7 kap. RTVL om reklam och annan annonsering inte skall tillämpas på sändningar som sker med stöd av tillfälliga tillstånd.

6.2.2.2Våra tidigare förslag

Tillstånd till programföretag och andra innehållsleverantörer

Vi har i delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV

(SOU 2004:39) föreslagit att tillstånd att sända TV-program som huvudregel skall meddelas av Radio- och TV-verket. Regeringen skall dock även fortsättningsvis besluta om sändningstillstånd för public service-företagen. Såväl Radio- och TV-verket som regering- en skall enligt förslaget ha rätt att förena ett tillstånd att sända TV- program med villkor.

Vidare har vi föreslagit att de tillstånd som meddelas av Radio- och TV-verket skall gälla i två år med en rätt till förlängning om två år i två omgångar, medan tillstånd som meddelas av regeringen skall gälla för sex år med möjlighet till förlängning med fyra år om tillståndshavaren önskar det och regeringen inte senast två år före tillståndstidens utgång meddelar att tillståndet inte kommer att förlängas eller att man önskar förändra villkoren för tillståndet. Radio- och TV-verket får, om det finns särskilda skäl, besluta att ett tillstånd att sända TV-program skall gälla för kortare tid än två år. I Radio- och TV-verkets generella behörighet att meddela tillstånd ingår även en möjlighet att meddela tillfälliga tillstånd. Verket skall enligt vårt förslag alltjämt ha möjlighet att besluta att föreskrifterna i 6 och 7 kap. RTVL inte skall tillämpas på sändning- ar som sker med stöd av ett tillstånd att sända TV-program under en begränsad tid om högst två veckor.

191

Den rättsliga regleringen

SOU 2006:51

Tillstånd till operatörsföretag

I delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) har vi föreslagit att ett eller flera operatörsföretag, s.k. multiplexoperatörer, skall få tillstånd att förfoga över en del av sändningsutrymmet i det digitala marknätet. Enligt förslaget skall regeringen fördela det sändningsutrymme i marknätet som har avsatts för TV-sändningar mellan fri-TV och betal-TV. Med fri-TV avses sändning av TV-program som skall kunna tas emot utan krav på särskild betalning utöver allmän TV-avgift, medan betal-TV definieras som sändning av TV-program för vilka särskild betalning får tas ut.

Det sändningsutrymme som fastställts för sändning av betal-TV skall enligt förslaget disponeras av ett eller flera operatörsföretag, dvs. företag som på annat sätt än såsom programföretag bedriver verksamhet avseende betal-TV. Operatörsföretaget (eller operatörs- företagen) ges rätt att bestämma vilka programtjänster som får sändas inom sändningsutrymmet och upplåter sändningsutrymme åt programföretagen. Sändningsutrymme får dock endast upplåtas åt programföretag som har tillstånd att sända betal-TV i marknätet. Enligt förslaget skall operatörsföretaget tillhandahålla TV-program och andra innehållstjänster till allmänheten mot betalning.

För att bedriva verksamhet som operatörsföretag skall det krävas tillstånd. Ett sådant tillstånd gäller i sex år. Tillståndet får förenas med villkor om täckningsgrad, sändningstid, samtidigt sändning av ett visst minsta antal program, sändningarnas tillgänglighet för funktionshindrade, sändningsteknik, samverkan i tekniska frågor med andra tillståndshavare samt att operatörens utbud av TV-pro- gram skall ha en viss sammansättning. Vidare får tillståndet förenas med villkor som innebär att ägarförhållandena och inflytandet i operatörsföretaget samt dess ägande och inflytande i annan som bedriver verksamhet inom produktion och distribution av TV-pro- gram än de som sänder radioprogram genom tråd inte får begränsas mer än i begränsad omfattning. De villkor som föreskrivs kan ha en kortare giltighetstid än tillståndet.

Radio- och TV-verket bestämmer hur många tillstånd att bedriva verksamhet som operatörsföretag som skall beviljas. Vi har i del- betänkandet bedömt att det under nuvarande förhållanden endast finns kommersiell bärkraft för ett operatörsföretag i marknätet, men att det i framtiden kan komma att finnas utrymme för flera. Till följd härav har vi föreslagit en bestämmelse i radio- och TV-

192

SOU 2006:51

Den rättsliga regleringen

lagen som föreskriver att antalet tillstånd att bedriva verksamhet som operatörsföretag får begränsas om det är nödvändigt för att garantera en ändamålsenlig användning av sändningsutrymmet.

Bedömningsgrunderna för hur ett operatörsföretag utses anges i radio- och TV-lagen. Därvid skall störst betydelse fästas vid sakliga grunder såsom vilka programtjänster sökanden har för avsikt att distribuera till TV-konsumenterna, vilken täckningsgrad som kan uppnås, teknisk kapacitet och kvalitet samt sökandens oberoende i förhållande till andra inom medieområdet. Som ett led i tillstånds- prövningen föreslås ett anbudsförfarande ingå. Det pris som en sökande är beredd att betala skall vara utslagsgivande i valet mellan sökande som är likvärdiga utifrån sakliga grunder. Operatörsföre- tag som beviljas tillstånd skall erlägga betalning till staten i enlighet med anbudet.

6.2.3Regler om sändningarnas innehåll i allmänhet

I 6 kap. RTVL finns bestämmelser som reglerar innehållet i samtli- ga TV-sändningar som omfattas av lagen, således även sådana sänd- ningar som inte kräver tillstånd.

I 6 kap. 1 § återfinns den s.k. demokratibestämmelsen, som före- skriver att den som sänder bl. a. TV-program skall se till att pro- gramverksamheten som helhet präglas av det demokratiska stats- skickets grundidéer och principen om alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet. ”Det demokra- tiska statsskickets grundidéer” avser beteckningen på en statsform som bygger på fri åsiktsbildning, allmän och lika rösträtt samt fria och hemliga val, medan uttrycket ”alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet” syftar på de sidor av demokratibegreppet som anknyter till bl.a. förhållandet mellan människor, t.ex. fördömande av rasism, våld och brutalitet samt hävdande av jämställdhet mellan könen (prop. 1977/78:91 s. 230).

Av 6 kap. 2 § framgår att program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornografiska bilder som sänds i televisionen antingen skall föregås av en varning i ljud eller innehålla en varning som anges löpande i bild under hela sändnings- tiden. Sådana program får inte sändas under sådan tid och på sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn kan se programmen, om det inte av särskilda skäl ändå är försvarligt.

193

Den rättsliga regleringen

SOU 2006:51

Bestämmelsen i 6 kap. 3 § RTVL innebär att beriktigande av uppgifter som förekommit i ett TV-program som inte är reklam och som sänts på annat sätt än genom tråd skall ske när det är be- fogat. Av lagrummets andra stycke framgår att uppgifter som före- kommit i TV-program som inte är reklam och som sänts genom tråd bör beriktigas när det är befogat.

Program som inte är reklam får enligt 6 kap. 4 § inte på ett otill- börligt sätt gynna kommersiella intressen.

Av 6 kap. 5 § framgår att det i fråga om sändningar för vilka vill- kor om opartiskhet gäller inte får förekomma åsiktsannonsering.

För den som sänder TV-program över satellit eller med stöd av regeringens tillstånd finns det i 6 kap. 8 § bestämmelser om minsta andel program av europeiskt ursprung m.m. och om att sändning- arna i betydande omfattning skall innehålla program på svenska språket, program med svenska artister och verk av svenska upp- hovsmän. I 9 kap. 4 § föreskrivs att var och en som sänder TV- program över satellit eller med stöd av tillstånd årligen skall redo- visa till Radio- och TV-verket hur stor del av verksamheten som utgjorts av europeiska produktioner.

Enligt 6 kap. 9 § skall den som sänder program enligt lagen an- vända en sådan beteckning för sina sändningar som har godkänts av Radio- och TV-verket. Beteckningen skall anges minst en gång varje sändningstimme eller, om detta inte är möjligt, mellan program- men. I sökbar text-TV skall beteckningen anges löpande.

Slutligen finns i 6 kap. 10 § särskilda regler för den som har den exklusiva rätten till TV-sändning från ett evenemang som är av särskild vikt för det svenska samhället eller för samhället i en annan EES-stat.

6.2.4Regler om reklam och annan annonsering

6.2.4.1Nuvarande reglering

Radio- och TV-lagens sjunde kapitel innehåller regler om reklam och annan annonsering.

Av 7 kap. 1 § tredje stycket framgår att begreppet annonser avser såväl reklam som sådana sändningar som utan att vara reklam sänds på uppdrag av andra. Någon närmare definition av begreppen annons och reklam finns inte i lagen. Av förarbetena framgår dock att reklambegreppet är detsamma som inom marknadsrätten. Det

194

SOU 2006:51

Den rättsliga regleringen

innebär att det måste finnas ett avsättnings- eller tillgångsfrämjande syfte med den åtgärd som vidtagits. Däremot krävs det inte att annonsen i fråga sänds mot vederlag. Begreppet annons omfattar såväl reklam som andra program som sänds på uppdrag av någon annan än programföretaget. Annonser som inte utgör reklam är t.ex. åsiktsannonsering eller meddelanden av olika slag.

Enligt 7 kap. 1 § skall en särskild annonssignatur sändas före och efter varje annonssändning för att publiken tydligt skall kunna skilja mellan annonser och redaktionellt innehåll. I televisionen skall signaturen bestå av både ljud och bild. Av 7 kap. 6 § framgår att den sammanlagda annonstiden i televisionen vid ett tillfälle inte får överstiga en minut sedan sändningstiden för den särskilda signaturen har frånräknats. När det gäller sådana sändningar som kräver tillstånd har regeringen möjlighet att meddela undantag från dessa båda skyldigheter.

Enligt 7 kap. 2 § skall det framgå i vems intresse en annons som inte är reklam sänds.

I 7 kap. 3 § stadgas att personer som spelar en framträdande roll i program som huvudsakligen handlar om nyheter eller nyhetskom- mentarer inte får uppträda i annonser.

Av 7 kap. 4 § framgår att reklam i TV-sändningar inte får syfta till att fånga uppmärksamheten hos barn under tolv år och att det i sådan reklam inte heller får uppträda personer eller figurer som spelar en framträdande roll i program som huvudsakligen vänder sig till barn under tolv år.

I 7 kap. 5 § finns regler om annonstid. Enligt bestämmelsen får annonser sändas i högst åtta minuter under en timme mellan hela klockslag. I TV-sändning mellan kl. 19.00 och 24.00 får denna tid utsträckas till högst tio minuter. I de fall då sändningstiden inte omfattar en timme mellan hela klockslag får annonser sändas under högst tio procent av den tiden. I TV-sändning får nämnda annons- tider överskridas om programföretaget gör sannolikt att överskri- dandet föranletts av en i tiden nära liggande händelse som medför att en tidigare sändning av annonser har fått utgå eller förskjutits, att företaget inte rimligen haft anledning att ta denna händelse i beaktande vid programplaneringen och att händelsen legat utanför företagets kontroll. Annonser i en TV-sändning får dock aldrig sändas under mer än tio procent av sändningstiden per dygn.

7 kap. 7–7 b §§ reglerar placering av annonser i TV-sändningar. Enligt 7 kap. 7 § skall annonser som huvudregel sändas mellan program. Annonser får dock avbryta ett program under de för-

195

Den rättsliga regleringen

SOU 2006:51

utsättningar som anges i 7 a § om avbrottet sker på ett sådant sätt att varken programmens integritet och värde eller rättighetshavar- nas rättigheter kränks. Ett program som inte består av annat än ett enkelt meddelande om tid, väderlek, nyheter eller dylikt betraktas inte som ett särskilt program vid tillämpning av de bestämmelser som reglerar avbrott för annonser. I 7 kap. 7 a § anges de närmare förutsättningarna för annonsavbrott. Av bestämmelsen framgår att annonser får sändas i pauserna i sportprogram där det förekommer längre pauser eller i program som är föreställningar eller evenemang med pauser. Vidare får annonser sändas mellan delarna i program som består av avslutade delar. I spelfilmer och filmer som är gjorda för TV (med undantag för TV-serier, lätta underhållningsprogram och dokumentärprogram) får annonser sändas en gång för varje hel period om 45 minuter, under förutsättning att den programlagda sändningstiden överstiger 45 minuter. Om den programlagda sänd- ningstiden är minst 20 minuter längre än två eller flera fullständiga perioder om 45 minuter får annonser sändas ytterligare en gång. I andra program än de ovanstående skall det förflyta minst 20 minuter mellan annonssändningarna inom ett program. Annonser får dock enligt 7 kap. 7 b § inte under några förhållanden avbryta gudstjäns- ter eller program som huvudsakligen vänder sig till barn under 12 år. Inte heller får reklamavbrott äga rum i program som huvudsakligen innehåller nyheter eller nyhetskommentarer, doku- mentärprogram eller program om livsåskådningsfrågor, om den pro- gramlagda sändningstiden understiger 30 minuter. Vidare stadgas i 7 kap. 7 b § att reklam inte får förekomma omedelbart före eller efter ett program eller en del av ett program som huvudsakligen vänder sig till barn under 12 år, om det inte rör sig om s.k. spons- ringsmeddelanden.

7 kap. 8 § reglerar sponsrade program. Om ett program som inte är en annons helt eller delvis har bekostats av någon annan än den som bedriver sändningsverksamheten eller som framställer audio- visuella verk skall det i början och/eller i slutet av programmet på lämpligt sätt anges vem eller vilka bidragsgivarna är (ett s.k. sponsringsmeddelande). Ett sponsringsmeddelande behöver inte omges av annonssignatur och sändningen av meddelandet räknas inte som annonstid. Program som huvudsakligen handlar om nyheter eller nyhetskommentarer får inte sponsras. I radio- och TV-lagens förarbeten övervägdes närmare föreskrifter om utform- ningen av sponsringsmeddelanden. Detta ansågs dock inte lämpligt eftersom en detaljerad reglering kunde bli stelbent och riskerade att

196

SOU 2006:51

Den rättsliga regleringen

låsa rättsläget (prop. 1995/96:160 s. 114). I stället överlämnades till rättstillämpningen att avgöra vad som är lämpligt i sammanhanget. Granskningsnämndens för radio och TV ståndpunkt när det gäller lämplig utformning av sponsringsmeddelanden kan sammanfattas enligt följande. Ett sponsringsmeddelande måste innehålla uppgif- ter om att programmet är sponsrat och om vem eller vilka som bidragit till finansieringen. Meddelandet får inte innehålla slogans eller andra tillägg som gör att det får karaktären av reklam. Inte heller uppgifter om företagets produkter, öppettider, adress, tele- fonnummer eller annan kontaktinformation får lämnas i sponsrings- meddelanden. Granskningsnämnden tar också hänsyn till meddelan- dets längd1.

Av 7 kap. 9 § framgår att program inte får sponsras av någon vars huvudsakliga verksamhet gäller tillverkning eller försäljning av alkoholdrycker eller tobaksvaror. När det gäller bestämmelser om förbud mot reklam för sådana varor hänvisas till alkohollagen (1994:1738) respektive tobakslagen (1999:1009). I 4 kap. 10 § alko- hollagen föreskrivs att kommersiella annonser i ljudradio- eller TV- program inte får användas vid marknadsföring av alkoholdrycker till konsumenter och av 14 § tobakslagen framgår att sådana annon- ser inte heller får användas vid marknadsföring av tobaksvaror till konsumenter.

Av 7 kap. 10 § framgår att reklam för receptbelagda läkemedel och medicinsk behandling som endast är tillgänglig efter ordination som huvudregel inte är tillåten samt att ett läkemedelsföretags sponsring av TV-program endast får främja företagets namn eller anseende.

Enligt 7 kap. 12 § gäller inte bestämmelserna om reklam och andra annonser för reklam som den sändande gör för sin egen program- verksamhet, s.k. egenreklam.

6.2.4.2Våra tidigare förslag

Utredningen har i delbetänkandet Anpassning av radio- och TV- lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) föreslagit ändringar och tillägg till bestämmelserna i 7 kap. RTVL.

1 Granskat och klart – tema, en skrift om reklam, sponsring och otillbörligt gynnande, Granskningsnämnden för radio och TV (2003), s. 44ff.

197

Den rättsliga regleringen

SOU 2006:51

Ändringarna innebär i huvudsak följande.

•Sponsrade program

Vi har föreslagit att sponsringsmeddelanden undantas från annonsbegreppet och att sponsrade program i stället regleras särskilt i radio- och TV-lagen. Förutom att de bestämmelser som finns idag förtydligas föreslår vi att sponsringsmeddelan- den inte bara skall lämnas i anslutning till ett sponsrat programs början eller slut, utan även i omedelbar anslutning till en klart avgränsad del av ett program om endast denna del är sponsrad. Förslaget innebär också att sponsringsmeddelande, förutom i de fall då det är obligatoriskt, får lämnas bl.a. i pauser i sport- program, föreställningar och evenemang, i samband med av- brott för annonser, i samband med att sändningen av ett spons- rat program övergår från en programtjänst till en annan och vid växlingar mellan sändning från evenemang och studiosändning- ar. Sådana frivilliga sponringsmeddelanden får enligt förslaget lämnas endast om den programlagda sändningstiden för det sponsrade programmet eller den sponsrade programdelen över- stiger 45 minuter och då en gång för varje påbörjad 45-minu- tersperiod. Vidare skall det förflyta minst 20 minuter mellan sponsringsmeddelandena.

•Annonsering med delad skärm

Vi har föreslagit att det i ett program som består av ett direktsänt evenemang som fortgår oberoende av reklamavbrott skall få sändas annonser i en del av skärmen samtidigt som sändningen av programmet fortsätter i resterande del.

•Virtuell annonsering

Vårt förslag innebär att virtuell annonsering, dvs. annonsinslag som infogas i bilden på elektronisk väg, inte är att anse som annonser om inslaget infogas på ett fast föremål där reklam- meddelanden kan placeras ut fysiskt och som normalt används för sådana meddelanden. En förutsättning är dock att program- företaget inte erhåller någon ersättning för att visa meddelan- det. Vidare måste virtuell annonsering följa samma regler som traditionella annonser och tittarna skall före och efter varje sändning som innehåller virtuell annonsering upplysas om att sådan används.

198

SOU 2006:51

Den rättsliga regleringen

•Elektroniska företagsskyltar

Vi har föreslagit att det i ett sportprogram skall tillåtas att elektroniskt infoga namnet eller logotypen för det eller de före- tag som tillhandahåller den tekniska utrustning eller de tjänster som varit nödvändiga för att producera information om resul- tat, matchställning, tid eller dylikt i en liten del av bilden, ge- nom s.k. elektroniska företagsskyltar. Ett sådant angivande av namn eller logotyp skall inte anses som annonsering.

•Interaktiva ikoner

Interaktiva ikoner är bilder eller text som visar att den som tar emot sändningen genom att påverka det som återges i radio- eller TV-mottagaren kan få tillgång till en tilläggstjänst. Vi har bedömt att utformningen och användningen av interaktiva ikoner bör regleras i radio- och TV-lagen och har därvid före- slagit att ikonerna skall ha en neutral utformning och att de inte får utformas på ett sådant sätt att programmets identitet och värde eller rättighetshavarnas rättigheter kränks. Vi har vidare föreslagit att det av sådana ikoner som länkas till annon- ser klart skall framgå att de leder till annonsmaterial samt att en interaktiv ikon aldrig får leda direkt till innehåll som strider mot radio- och TV-lagen eller mot villkor i sändande program- företags sändningstillstånd och inte heller till en produkt, ett företag, en idé eller en sak som har anknytning till det pågående programmet. Interaktiva ikoner som leder direkt till annonser får inte visas i gudstjänster eller i barnprogram. Slutligen måste en ikon som leder till en tjänst som tillhandahålls endast på särskild begäran förenas med ett meddelande om att radio- och TV-lagen inte är tillämplig på tjänsten.

6.3Lagen om elektronisk kommunikation

6.3.1Tillämpningsområdet m.m.

Lagen om elektronisk kommunikation (LEK) gäller elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster med tillhörande installationer och tjänster samt annan radioanvändning. Lagens be- stämmelser ersätter inte föreskrifter om prövning enligt annan lag.

Med elektroniska kommunikationsnät menas ett system för över- föring och i tillämpliga fall utrustning för koppling eller dirigering

199

Den rättsliga regleringen

SOU 2006:51

samt andra resurser som medger överföring av signaler, via tråd eller radiovågor, på optisk väg eller via andra elektromagnetiska överföringsmedier oberoende av vilken typ av information som överförs. Utöver samtliga former av telenät (däribland såväl det fasta telenätet som nät för mobiltelefoni) omfattar begreppet elektroniskt kommunikationsnät även sådana nät som används för utsändning av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket YGL, dvs. TV-program och innehållet i vissa andra överföringar av ljud, bild eller text som sker med hjälp av elektro- magnetiska vågor (jfr prop. 2002/03:110 s. 357).

En elektronisk kommunikationstjänst är en tjänst som vanligen tillhandahålls mot ersättning och som helst eller huvudsakligen utgörs av överföring av signaler i elektroniska kommunikationsnät. Rena innehållstjänster, såsom programverksamheten hos program- företag för ljudradio och TV och innehållstjänster som tillhandahålls via webben, såsom webbsidor där musik eller spel tillhandahålls eller webbsidor för elektronisk handel omfattas inte av begreppet (a. prop. s. 358).

Ett allmänt kommunikationsnät är ett elektroniskt kommunika- tionsnät som helt eller huvudsakligen används för att tillhandahålla allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster.

6.3.2Tillståndsplikt

Enligt 3 kap. 1 § LEK krävs tillstånd för att få använda radiosändare här i landet eller på svenskt fartyg eller luftfartyg utomlands. En radiosändare sänder radiovågor, dvs. elektromagnetiska vågor med frekvenser från 9 kilohertz till 3 000 gigahertz. Tillståndsplikten omfattar således såväl sändare för ljudradio- och TV-sändningar som sändare som sänder signaler till mobiltelefoner. Tillstånd att använda radiosändare meddelas enligt 10 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation av PTS.

Förutsättningarna för att bevilja tillstånd att använda radiosän- dare anges i 3 kap. 6 § LEK, där det som krav för tillstånd före- skrivs att radioanvändningen skall utgöra en effektiv användning av frekvensutrymmet. Av bestämmelsens andra stycke framgår att till- stånd att använda radiosändare för utsändningar som kräver tillstånd enligt annan lag eller enligt bestämmelser meddelade med stöd av annan lag får meddelas endast om sådant tillstånd föreligger. Detta innebär att tillstånd att använda radiosändare för sändning av TV-

200

SOU 2006:51

Den rättsliga regleringen

program och ljudradioprogram som kräver tillstånd enligt radio- och TV-lagen förutsätter att tillstånd enligt sistnämnda lag har med- delats.

Antalet tillstånd som beviljas inom ett frekvensutrymme får enligt 3 kap. 7 § LEK begränsas, om det är nödvändigt för att garantera en effektiv användning av radiofrekvenser. När det upp- kommer fråga om att meddela tillstånd att använda radiosändare för nya eller väsentligt ändrade radioanvändningar och det kan antas att det frekvensutrymme som kan avsättas för verksamheten inte är tillräckligt för att ge tillstånd till alla som vill och skulle kunna bedriva sådan verksamhet skall enligt 3 kap. 8 § LEK pröv- ning som huvudregel ske efter allmän inbjudan till ansökan. Samma sak gäller om det frekvensutrymme som avsatts för en viss radio- användning utökas eller på annat sätt medger att ytterligare till- stånd meddelas. Prövningen av ansökningarna skall ske efter ett jämförande urvalsförfarande (s.k. skönhetstävling), efter ett anbuds- förfarande där det pris som sökanden är villig att betala skall vara utslagsgivande eller efter en kombination av dessa förfaranden. Kravet på allmän inbjudan gäller dock inte för radioanvändning som huvudsakligen avser utsändning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket YGL (däribland television).

Enligt 3 kap. 9 § LEK skall ett tillstånd att använda radiosändare avse en viss radioanvändning. Ett tillstånd som avser digital utsänd- ning till allmänheten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket YGL får enligt 3 kap. 10 § LEK förenas med rätt att använda radiosändaren för annan användning, mot- svarande högst tjugo procent av den digitala kapaciteten i frekvens- utrymmet. Detta gäller dock endast om villkor enligt 3 kap. 2 § 8 RTVL – dvs. att använda vissa radiosändare – inte har uppställts för sändningstillståndet och det inte inverkar menligt på konkurren- sen. Syftet med denna bestämmelse är att tillståndet att använda viss radiosändare för t.ex. digitala TV-sändningar skall kunna om- fatta även digitala tilläggstjänster (jfr prop. 2002/03:110 s. 145).

Ett tillstånd att använda radiosändare får enligt 3 kap. 11 § LEK förenas med villkor bl.a. om det frekvensområde som tillståndet avser, skyldighet att dela frekvensutrymme med annan och annat som krävs för att säkerställa ett effektivt frekvensutnyttjande.

Av 3 kap. 12 § LEK framgår att tillstånd enligt lagen skall beviljas för en bestämd tid.

201

Den rättsliga regleringen

SOU 2006:51

6.4TV-direktivet

Inom Europeiska unionen gäller beträffande TV-sändningar rådets direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television (TV-direktivet)2. Direktivet har ändrats genom Europa- parlamentets och rådets direktiv 97/36/EG3.

TV-direktivet har till syfte att skapa fri rörlighet för TV-sändning- ar och innehåller minimiregler för sändningarna. Enligt artikel 3.1 har medlemsstaterna frihet att föreskriva att TV-programmen inom deras jurisdiktion skall följa mer detaljerade eller striktare regler inom de områden som omfattas av direktivet. Av artikel 3.2 fram- går att medlemsstaterna inom ramen för sin lagstiftning har att på lämpligt sätt säkerställa att TV-programföretagen inom deras jurisdiktion effektivt uppfyller bestämmelserna i direktivet.

I december 2005 presenterade Europeiska kommissionen ett förslag till revidering och modernisering av TV-direktivet. Avsikten med förslaget är att direktivet skall hålla jämna steg med den snabba teknik- och marknadsutvecklingen inom EU. Enligt för- slaget skall direktivet fortsättningsvis omfatta alla audiovisuella tjänster, dvs. rörliga bilder med eller utan ljud som förmedlas genom ett elektroniskt kommunikationsnät och som har till syfte att in- formera, underhålla och utbilda allmänheten. Från tillämpnings- området undantas dock all privat korrespondens, som t.ex. e-post som skickas till ett begränsat antal mottagare, och alla tjänster som inte är avsedda att distribuera ett audiovisuellt innehåll, såsom webbsidor som innehåller audiovisuella inslag av underordnad be- tydelse.

Förslaget skiljer på linjära tjänster och icke-linjära tjänster. Lin- jära tjänster är planerade sändningar via traditionell TV, Internet och mobiltelefon där innehållet sänds ut till tittarna vid en tidpunkt som den som sänder bestämmer, medan icke-linjära tjänster är sådant som tittaren laddar ner från ett nät vid den tidpunkt som han eller hon själv väljer. Enligt förslaget skall samtliga audio- visuella tjänster, såväl linjära som icke-linjära, omfattas av ett antal grundläggande bestämmelser, omfattande bl.a. skydd av minder-

2EGT L 298, 17.10.1989, s. 23, se bilaga 9, där 1997 års ändringar är införda.

3Europaparlamentets och rådets direktiv 97/36/EG av den 30 juni 1997 om ändring av rådets direktiv 89/552/EEG om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstater- nas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television, EGT L 202, 30.7.1997, s. 60.

202

SOU 2006:51

Den rättsliga regleringen

åriga och förbud mot hets mot folkgrupp. De linjära tjänsterna föreslås därutöver blir föremål för en mer ingripande reglering, som i stort sett består av moderniserade och mer flexibla versioner av de bestämmelser som direktivet innehåller idag.

6.4.1Bestämmelser om sändningarnas innehåll

Direktivets nuvarande lydelse

Artikel 3a i TV-direktivet reglerar sändning av evenemang som anses vara av särskild vikt för allmänheten. Enligt artikel 3a.1 får varje medlemsstat vidta åtgärder som är förenliga med gemenskaps- rätten för att säkerställa att programföretag inom dess jurisdiktion inte med utnyttjande av exklusiva rättigheter sänder evenemang som medlemsstaten anser vara av särskild vikt för samhället på ett sådant sätt att en väsentlig del av allmänheten utestängs från möj- ligheten att följa evenemanget genom direktsändning eller tidsför- skjuten vidaresändning i fri TV. I artikel 3a.3 föreskrivs vidare att medlemsstaterna skall säkerställa att programföretag inom deras jurisdiktion inte utövar exklusiva rättigheter på ett sådant sätt att en väsenlig del av allmänheten i en annan medlemsstat utestängs från möjligheten att följa ett sådant evenemang.

Kapitel 3 i TV-direktivet innehåller bestämmelser om främjande av distribution och produktion av TV-program. Artikel 4 föreskri- ver att medlemsstaterna, där så är praktiskt möjligt och på lämpligt sätt, skall säkerställa att programföretagen reserverar övervägande del av sin sändningstid, med undantag för tid för nyheter, sport- evenemang, tävlingar, reklam, teletexttjänster och köp-TV, för euro- peiska produktioner. Av artikel 5 framgår att programföretagen skall reservera minst tio procent av sin sändningstid eller tio procent av sin programbudget för europeiska produktioner av producenter som är oberoende av programföretagen. För att efterlevnaden av dessa bestämmelser skall kunna kontrolleras föreskrivs i artikel 4.3 att medlemsstaterna vartannat år skall överlämna en rapport till kommissionen om tillämpningen av artiklarna 4 och 5. Kommis- sionen skall i sin tur informera övriga medlemsstater och Europa- parlamentet om rapporterna.

I kapitel 5 finns bestämmelser om skydd av underåriga och all- män ordning. Enligt artikel 22.1 skall medlemsstaterna vidta lämp- liga åtgärder för att säkerställa att TV-sändningar inte innehåller

203

Den rättsliga regleringen

SOU 2006:51

program som allvarligt kan skada den fysiska, mentala eller mora- liska utvecklingen hos underåriga, och då särskilt program som innehåller pornografi och meningslöst våld. Dessa åtgärder skall enligt artikel 22.2 utsträckas till att gälla även andra program som kan antas skada den fysiska, mentala eller moraliska utvecklingen hos underåriga, utom när det genom val av sändningstid eller genom tekniska åtgärder kan anses säkert att de underåriga normalt inte ser eller hör sändningarna. I artikel 22.3 föreskrivs att program med inslag som kan antas skada underåriga skall föregås av en akus- tisk varning eller markeras med en visuell symbol under hela sänd- ningstiden, om de sänds i okodad form. Vidare stadgas i artikel 22a att medlemsstaterna skall säkerställa att sändningarna inte innehåller något som uppammar hat grundat på ras, kön, religion eller natio- nalitet.

Slutligen skall medlemsstaterna enligt kapitel 6, artikel 23, säker- ställa att den fysiska eller juridiska person som har skadats av fel- aktiga påståenden i ett TV-program ges rätt till genmäle eller mot- svarande (right of reply).

Europeiska kommissionens förslag

Enligt kommissionens förslag till revidering av TV-direktivet skall samtliga audiovisuella tjänster (såväl linjära som icke-linjära) om- fattas av följande grundläggande bestämmelser när det gäller inne- hållet i sändningarna.

Enligt artikel 3c skall medlemsstaterna tillse att den som förmed- lar audiovisuella tjänster tillhandahåller sitt namn samt sin adress och e-postadress eller webbsida till dem som tar emot tjänsterna.

Artikel 3d föreskriver att medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att tjänsterna inte tillgängliggörs på ett sätt som allvarligt kan skada den fysiska, mentala eller moraliska utvecklingen hos underåriga.

Av förslaget till artikel 3e, som ersätter artikel 22a, framgår att medlemsstaterna på lämpligt sätt skall säkerställa att de audio- visuella tjänsterna inte innehåller något som uppammar hat grundat på kön, ras eller etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funk- tionshinder, ålder eller sexuell läggning.

Artikel 3f.1 föreskriver att medlemsstaterna skall säkerställa att den som tillhandahåller audiovisuella tjänster, där det är möjligt och på lämpligt sätt, gynnar produktion av och tillgång till europeiska

204

SOU 2006:51

Den rättsliga regleringen

produktioner. Efterlevnaden av bestämmelsen kontrolleras genom att det i artikel 3f.3 föreskrivs att medlemsstaterna vart tredje år skall överlämna en rapport till kommissionen om tillämpningen av artikeln. På grundval av den information medlemsstaterna lämnat skall kommissionen rapportera vidare hur artikel 3f.1 efterlevs till Europaparlamentet och rådet.

Enligt artikel 3f.2 skall medlemsstaterna tillse att den som till- handahåller audiovisuella tjänster inte sänder biograffilmer utöver de perioder som det avtalats om med rättighetsinnehavarna. Bestäm- melsen motsvarar nuvarande artikel 7.

Härutöver innehåller förslaget ett antal bestämmelser som styr innehållet i linjära audiovisuella tjänster. För sådana tjänster kvar- står artikel 3a om sändning av evenemang som anses vara av sär- skild vikt för allmänheten oförändrad, liksom artiklarna 4 och 5 om skyldighet att sända europeiska produktioner. Artikel 3a komplet- teras dock av en ny artikel 3b, som föreskriver att medlemsstaterna skall säkerställa att programföretag som är etablerade i andra med- lemsstater inte fråntas sådan tillgång till evenemang av större intresse för allmänheten som krävs för att sända kortare nyhetsrappor- teringar. När det gäller de bestämmelser som reglerar skydd av underåriga och allmän ordning kvarstår artikel 22 för de linjära tjänsterna, medan artikel 22a, som nämnts, ersätts av den nya artikel 3e. Slutligen kvarstår artikel 23 om rätt till genmäle.

6.4.2Bestämmelser om reklam och annan annonsering

Direktivets nuvarande lydelse

TV-direktivets fjärde kapitel innehåller bestämmelser om TV- reklam, sponsring och köp-TV. I artikel 10.1 föreskrivs att TV- reklam och köp-TV skall vara lätta att känna igen och hållas klart åtskilda från andra delar av programtjänsten med optiska och/eller akustiska hjälpmedel. Enligt artikel 10.2 skall enstaka reklaminslag och köp-TV-inslag förekomma endast undantagsvis. Av artikel 10.3 framgår att reklam och köp-TV inte får använda subliminalteknik och i artikel 10.4 förbjuds smygreklam och smyg-köp-TV.

I artikel 11 finns bestämmelser om placering av reklam- och köp- TV-inslag. Enligt artikel 11.1 skall sådana inslag infogas mellan programmen. Undantag görs i artikel 11.2–11.4. Dessa undantag förutsätter att varken programmets integritet och värde eller inne-

205

Den rättsliga regleringen

SOU 2006:51

havarnas rättigheter kränks. I artikel 11.2 föreskrivs att reklam och köp-TV-inslag får sändas mellan fristående delar av program och i pauser i sådana sportprogram, evenemang och föreställningar som innehåller pauser. Enligt artikel 11.3 får sändningar av spelfilm och filmer gjorda för TV (med undantag för TV-serier, lätta underhåll- ningsprogram och dokumentärer) vars programlagda sändningstid överstiger 45 minuter avbrytas en gång för varje hel period om 45 minuter samt, om den programlagda sändningstiden är minst 20 minuter längre än två eller flera 45-minuterperioder, vid ytter- ligare ett tillfälle. Av artikel 11.4 framgår att det med undantag för sådana program som omfattas av artikel 11.2 skall förflyta minst 20 minuter mellan reklaminslagen. Enligt artikel 11.5 får inte reklam eller köp-TV infogas i sändningar av gudstjänster. Vidare får inte nyhetsprogram, program om aktuella samhällsfrågor, doku- mentärprogram, religiösa program och barnprogram avbrytas om deras programlagda sändningstid understiger 30 minuter. Om den programlagda sändningstiden är längre än 30 minuter gäller övriga bestämmelser i artikel 11.

Artikel 12 reglerar innehållet i TV-reklam och föreskriver att reklamen inte får undergräva respekten för den mänskliga värdig- heten, diskriminera någon på grund av ras, kön eller nationalitet, angripa religiös eller politisk övertygelse, uppmuntra ett beteende som är skadligt för hälsa eller säkerhet eller uppmuntra ett be- teende som är skadligt för miljön.

Artiklarna 13–14 innehåller bestämmelser om förbud mot reklam för tobaksvaror samt för receptförskrivna medicinska pro- dukter och vissa typer av medicinsk behandling, medan artikel 15 inte förbjuder, men väl begränsar, rätten att sända reklam för alkoholhaltiga drycker. Artikel 16 upptar kriterier som syftar till att minimera reklamens risker för moralisk eller fysisk skada hos underåriga.

Artikel 17 reglerar kraven för sponsrade TV-program. Av artikel 17.1 framgår bl.a. att sponsrade program klart måste identi- fieras som sådana genom att sponsorns namn och/eller logotyp anges i början och/eller i slutet av programmet samt att sponsrade program inte får uppmuntra till köp eller förhyrning av sponsorns eller en tredje parts produkter eller tjänster, och då särskilt inte genom att göra speciella säljfrämjande referenser till dessa produk- ter eller tjänster. I artikel 17 finns bestämmelser om förbud mot sponsring av företag som tillverkar eller säljer tobaksvaror samt begränsningar när det gäller sponsring av företag som säljer eller

206

SOU 2006:51

Den rättsliga regleringen

tillverkar medicinska produkter eller tillhandahåller medicinsk behandling. Slutligen innehåller artikeln en bestämmelse om att nyheter och andra program som tar upp aktuella samhällsfrågor inte får sponsras.

I artikel 18 finns bestämmelser om mängden reklam i TV- sändningar. Där föreskrivs att sändningstiden för köp-TV-inslag, reklaminslag och andra former av reklam, med undantag för sänd- ningsblock för köp-TV, som särregleras i artikel 18a, inte får över- stiga 20 procent av den dagliga sändningstiden. Vidare stadgas att sändningstiden för reklaminslag inte får överstiga 15 procent av den dagliga sändningstiden och att reklaminslagens och köp-TV- inslagens längd inom en given timme mellan hela klockslag inte får överstiga 20 procent. Vid tillämpning av bestämmelsen anses inte programföretagens annonseringar i samband med företagets egna program och produkter med programanknytning som har direkt koppling till programmen utgöra reklam. Detsamma gäller för meddelanden till allmänheten och välgörenhetsuppmaningar som sänds gratis.

Enligt artikel 20 i direktivet får medlemsstaterna fastställa andra villkor än den som fastställs i artikel 11.2–11.5 (placering av reklam och köp-TV-inslag) och i artiklarna 18 och 18a (mängden reklam i TV-sändningar) i fråga om sändningar som är avsedda uteslutande för det nationella territoriet och som inte kan tas emot, direkt eller indirekt, av allmänheten eller i en eller flera medlemsstater.

Europeiska kommissionens förslag

Europeiska kommissionens förslag till revidering av TV-direktivet innebär en flexiblare reglering när det gäller reklam och andra annon- ser. De föreslagna reglerna är avsedda att gynna nya reklam- metoder, som t.ex. annonsering med delad skärm, virtuell annon- sering och interaktiv reklam. Till skillnad från vad som gäller idag regleras produktplacering uttryckligen i direktivet.

Liksom när det gäller regleringen av sändningarnas innehåll i all- mänhet skiljer förslaget på reklambestämmelser som omfattar alla audiovisuella tjänster och sådana som endast gäller för linjära tjäns- ter. De regler som gäller för såväl linjära som icke-linjära tjänster framgår av artiklarna 3g och 3h.

207

Den rättsliga regleringen

SOU 2006:51

Enligt artikel 3g skall medlemsstaterna säkerställa att ”audio- visual commercial communications”, vilket närmast kan översättas som annonser i audiovisuella tjänster uppfyller följande krav:

a)annonser skall vara klart identifierbara som sådana. Smygannonse- ring är förbjuden,

b)annonser får inte använda subliminalteknik,

c)annonser får inte

i.diskriminera någon på grund av ras, kön eller nationalitet,

ii.angripa religiös eller politisk övertygelse,

iii.uppmuntra ett beteende som är skadligt för hälsa eller säker- het,

iv.uppmuntra ett beteende som är skadligt för miljön.

d)alla former av annonser och köp-TV för cigaretter och andra tobaksvaror skall vara förbjudna,

e)annonser för alkoholhaltiga drycker får inte rikta sig till minder- åriga eller uppmuntra överkonsumtion av sådana drycker,

f)annonser får inte orsaka moralisk eller fysisk skada hos minder- åriga. De får därför inte direkt uppmana minderåriga att köpa en produkt eller tjänst genom att utnyttja deras oerfarenhet eller godtrogenhet, direkt uppmana dem att övertyga sina föräldrar eller andra att köpa de utannonserade varorna och tjänsterna, ut- nyttja det speciella förtroende minderåriga hyser för föräldrar, lärare eller andra personer, eller utan skäl visa minderåriga i farliga situationer.

Artikeln överensstämmer till stora delar med vad direktivet före- skriver idag, till följd varav artiklarna 10.3 och 10.4, 12, 13 och 16 har utgått ur förslaget.

Enligt artikel 3h, som reglerar sponsring och produktplacering, skall audiovisuella tjänster som är sponsrade eller innehåller pro- duktplacering upprätthålla följande krav:

a)programläggningen och innehållet i sådana tjänster får under inga förhållanden påverkas på ett sätt som inverkar på ansvaret och det redaktionella oberoendet för den som tillhandahåller tjänsten,

b)de får inte direkt uppmuntra till köp eller förhyrning av produkter eller tjänster, särskilt inte genom att göra speciella säljfrämjande referenser till dessa produkter eller tjänster,

c)tittarna måste tydligt informeras om förekomsten av sponsring eller produktplacering. Sponsrade program måste klart identifieras som sådana genom att sponsorns namn, logotyp och/eller någon annan symbol för sponsorn såsom en referens till dess produkt(er) eller tjänst(er) eller en tydlig markering av denna anges i början och/eller slutet av programmet. Program som innehåller produkt-

208

SOU 2006:51

Den rättsliga regleringen

placering måste identifieras på lämpligt sätt i början av ett program för att undvika förvirring för tittaren.

Av artikeln framgår vidare att audiovisuella tjänster inte får spons- ras av företag vars huvudsakliga verksamhet är tillverkning eller försäljning av cigaretter och andra tobaksvaror och att sådana tjäns- ter inte heller får innehålla produktplacering av tobaksprodukter eller cigaretter eller produktplacering från företag vars huvud- sakliga verksamhet är tillverkning eller försäljning av cigaretter och andra tobaksvaror. Vidare får sponsring från företag vars verk- samhet inbegriper tillverkning eller försäljning av medicinska produkter och medicinsk behandling främja företagets namn eller anseende, men inte särskilda medicinska produkter eller medicinska behandlingar som är tillgängliga endast efter ordination i den medlemsstat under vars jurisdiktion den som förmedlar den audio- visuella tjänsten råder. Slutligen får inte nyheter och program som tar upp aktuella samhällsfrågor sponsras eller innehålla produkt- placering och audiovisuella tjänster för barn och dokumentärer får inte innehålla produktplacering. Artikeln ersätter nuvarande artikel 17.

När de gäller de linjära tjänsterna kvarstår artikel 10.1 och 10.2 om att TV-reklam och köp-TV skall vara lätta att känna igen och hållas klart åtskilda från andra delar av programtjänsten med optiska och/eller akustiska hjälpmedel samt att enstaka reklam- inslag och köp-TV-inslag endast skall förekomma undantagsvis.

Bestämmelserna i artikel 11 om placering av reklam och köp-TV- inslag har förenklats väsentligt. I artikel 11.1 föreskrivs att med- lemsstaterna skall säkerställa att inte programmens integritet eller rättighetshavarnas rättigheter kränks när reklam eller köp-TV-in- slag infogas mellan programmen och enligt artikel 11.2 får sändning av filmer gjorda för TV (med undantag för TV-serier, lätta under- hållningsprogram och dokumentärer), biograffilmer, barnprogram och nyheter avbrytas för reklam och/eller köp-TV-inslag en gång för varje hel period om 35 minuter. Vidare förbjuder artikel 11.2 att reklam och köp-TV-inslag infogas i sändningar av gudstjänster. Enligt de föreslagna bestämmelserna finns det således inte längre någon huvudprincip om att reklam och köp-TV-inslag skall infogas mellan programmen och under förutsättning att 35 minutersregeln följs för sådana sändningar som räknas upp i artikel 11.2 finns det inte längre någon begränsning för när kommersiella inslag får sändas så länge programmens integritet och rättighetshavarnas rättigheter skyddas.

209

Den rättsliga regleringen

SOU 2006:51

För de linjära tjänsterna kvarstår artikel 14 om TV-reklam och köp-TV för medicinska produkter och medicinsk behandling och artikel 15 om TV-reklam och köp-TV för alkoholhaltiga drycker.

Bestämmelserna i artikel 18 och 18a om andelen reklam och köp- TV ändras genom att nuvarande artikel 18.1 och 18a utgår. Den enda begränsning som föreskrivs när det gäller hur mycket reklam och köp-TV-inslag som får sändas är således att inslagen inom en given timme inom hela klockslag inte får överstiga 20 procent.

Artikel 20 om möjlighet att fastställa andra villkor om placering av reklam och mängden reklam i TV-sändningar finns kvar i kom- missionens förslag och har utsträckts till att även omfatta sänd- ningar som inte har någon betydande inverkan på tittarsiffrorna. Till följd av ändringarna i artiklarna 11, 18 och 18a föreslås artikel 20 emellertid endast omfatta artikel 11.2 och artikel 18.

6.5Europeiska konventionen om gränsöverskridande television (TV-konventionen)

Europeiska konventionen om gränsöverskridande television (TV- konventionen)4 beslutades 1989 inom Europarådet. Konventionen innehåller regler för programinnehållet i allmänhet, för reklamsänd- ningar och för sponsrade program. Reglerna stämmer i stort överens med TV-direktivets motsvarigheter. TV-konventionen är tillämplig på alla program som sänds eller återsänds inom en ansluten stats jurisdiktion, oavsett om programmet sänds via kabel, marksändare eller satellit, under förutsättning att sändningen kan tas emot, direkt eller indirekt, i en eller flera andra stater som är anslutna till kon- ventionen. Sverige har undertecknat konventionen men inte ratificerat den.

Konventionen behandlas närmare i kapitel 11.

6.5.1Bestämmelser om sändningarnas innehåll

I TV-konventionens artikel 7 finns regler om programföretagens förpliktelser. Enligt artikel 7.1 skall alla delar av en programtjänst till presentation och innehåll respektera människovärdet och grund- läggande mänskliga rättigheter. Programtjänsterna får i synnerhet

4 European Convention in Transfrontier Television, Strasbourg, 5.V.1989, ETS nr 132, med tillägg enligt ETS nr 171, se bilaga 10.

210

SOU 2006:51

Den rättsliga regleringen

inte vara oanständiga (”indecent”), och då särskilt inte innehålla pornografi, och de får inte heller ge våld en obefogat framträdande plats eller vara av sådan art att de kan framkalla rashat. I artikel 7.2 föreskrivs att programtjänster som kan antas inverka negativt på barn och ungdomars fysiska, mentala eller moraliska utveckling inte får programläggas när underåriga med hänsyn till sändnings- tiden och mottagningsmöjligheterna kan tänkas titta på dem.

Artikel 8 reglerar rätten till genmäle (”right of reply”). Av arti- kel 8.1 framgår att de stater som tillträtt konventionen skall tillse att varje fysisk eller juridisk person oavsett nationalitet eller hem- vist ges rätt till genmäle eller annan motsvarande åtgärd. För att rätten till genmäle skall kunna upprätthållas skall enligt artikel 8.2 namnet på programtjänsten eller programföretaget anges i program- tjänsten med regelbundna mellanrum.

I artikel 9 finns särskilda bestämmelser för den som har den exklusiva rätten till TV-sändning från ett evenemang som är av särskild vikt för allmänheten. Bestämmelserna motsvarar TV- direktivets regler.

Artikel 10 reglerar minsta andel program av europeiskt ursprung i sändningarna och motsvarar huvudsakligen artikel 3a i TV-direk- tivet, se avsnitt 6.4.1.

6.5.2Bestämmelser om annonser och köp-TV

Artikel 12 i TV-konventionen innehåller föreskrifter om annons- tidens längd. Bestämmelserna motsvarar helt och hållet artik- larna 18 och 18a i TV-direktivet, se avsnitt 6.4.2.

I artikel 13 föreskriver TV-konventionen på samma sätt som TV-direktivet att annonser och köp-TV-inslag skall hållas åtskilda från annat programinnehåll genom optiska eller akustiska hjälp- medel. Som huvudregel skall annonser och köp-TV-inslag sändas i block. Liksom TV-direktivet förbjuder TV-konventionen smyg- reklam, och då särskilt presentation av produkter och tjänster i program som sker i reklamsyfte. Vidare framgår av artikel 13 att personer som regelbundet presenterar nyheter och nyhetsrelaterade program inte får förekomma i reklam eller köp-TV. Artikel 14 reglerar placeringen av annonser och köp-TV-inslag och motsvarar artikel 11 i TV-direktivet.

TV-konventionen har liksom TV-direktivet ett totalförbud mot annonser och köp-TV för tobaksprodukter. Konventionens bestäm-

211

Överväganden och förslag

SOU 2006:51

7.2Frekvenstilldelning

TV-sändningar som förmedlas med DVB-H-teknik eller annan rundradioteknik som är speciellt avsedd för mottagning i en mobil mottagningsenhet bör lämpligen sändas på de frekvenser som idag används till traditionell marksänd television. Som redogjorts för i föregående kapitel gör Teracom anspråk på en ny multiplex för sänd- ning av mobil TV med DVB-H-teknik i det digitala marknätet.

Enligt 3 § förordningen (1997:894) om marksänd digital TV är det regeringen som beslutar vilka områden och vilket sändningsutrymme som får upplåtas för digitala TV-sändningar. I anspråkstagande av en ny multiplex och tilldelning av frekvensutrymme för sändning av mobil TV är således frågor som hanteras av regeringen. Det kan i sammanhanget nämnas att regeringen i oktober 2005 gav Post- och telestyrelsen (PTS) i uppdrag att utreda vilket frekvensområde som kan frigöras i samband med att de analoga markbundna TV-sänd- ningarna upphör och vad detta frekvensområde kan användas till. PTS uppdrag skall slutredovisas senast den 1 september 2006.

Teracom har också framfört till regeringen att en utbyggnad av sändarnätet är nödvändig för att DVB-H-sändningarna skall kunna tas emot inomhus och av mottagningsenheter som är i rörelse. Använ- dningen av nya sändare kräver tillstånd enligt lagen om elektronisk kommunikation. Sådana tillstånd beviljas av PTS och det krävs ett tillstånd för varje sändare. Av 3 kap. 6 § andra stycket LEK framgår att tillstånd att använda radiosändare för utsändningar som kräver tillstånd enligt annan lag får meddelas endast om sådant tillstånd före- ligger. PTS kan därför bevilja tillstånd att använda en radiosändare för sändning av tillståndspliktiga TV-sändningar först sedan nödvän- diga sändningstillstånd enligt radio- och TV-lagen har meddelats. Det kan också krävas komplettering av de befintliga tillstånden att använda radiosändare om nya frekvenser kommer att tas i anspråk eller om det finns särskilda tekniska krav för tillstånden som inte uppfylls vid sändning med DVB-H.

214

SOU 2006:51

Överväganden och förslag

7.3Radio- och TV-lagens tillämplighet på TV-sändningar till mobila mottagare

Vår bedömning: Enligt vår bedömning omfattar radio- och TV- lagen dels TV-sändningar som sänds direkt till mottagaren på en tidpunkt som avsändaren bestämmer, dels uppspelningar av tidiga- re inspelat material, där innehållet har bestämts av den sändande och där mottagaren ansluter sig till en sändning som har startats på en tidpunkt som avsändaren har bestämt (s.k. “strömmade” program). Vi anser däremot inte att lagen omfattar program som laddas ned av mottagaren och startar på en tidpunkt som mot- tagaren bestämmer.

Radio- och TV-lagen är tillämplig på sändningar av ljudradio- och TV-program som är riktade till allmänheten och avsedda att tas emot med tekniska hjälpmedel. En sändning anses riktad till allmänheten endast om den samtidigt och utan särskild begäran är tillgänglig för vem som helst som vill ta emot den (1 kap. 1 § RTVL). Vi har i vårt delbetänkande Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) konstaterat att enbart den omständigheten att en radio- eller TV-sändning tas emot i en annan apparat än den traditionella radio- eller TV-mottagaren inte bör medföra att sänd- ningen inte anses utgöra ett ljudradio- eller TV-program samt att radio- och TV-lagen därmed torde omfatta även sådana program som tas emot t.ex. i en mobiltelefon, så länge övriga förutsättningar, sär- skilt att sändningen skall vara riktad till allmänheten, är för handen (a. betänkande s. 204).

Avgörande för om en sändning skall anses riktad till allmänheten är vem sändningen riktas till och vem som startar den. En sändning som startas av avsändaren och sänds ut till alla som vill ta emot den utan krav på någon särskild begäran från mottagaren anses alltid riktad till allmänheten. Detta innebär att TV-sändningar till mobila mottagare som sänds samtidigt som de traditionella TV-sändningar- na och innehåller samma programutbud som dessa omfattas av radio- och TV-lagens bestämmelser.

Då mobil TV framför allt kan antas komma till användning under kortare perioder, t.ex. under resor med allmänna kommunikations- medel, är det emellertid troligt att utvecklingen i vart fall i viss ut- sträckning kommer att gå mot ett mer specialanpassat innehåll som kommer att sändas endast till mobila mottagningsenheter. Även sådana specialanpassade sändningar omfattas av radio- och TV-lagen

215

Överväganden och förslag

SOU 2006:51

om de innehåller program som sänds ut direkt från sändande pro- gramföretag till vem som helst som vill ta emot sändningarna.

För TV-sändningar i mobiltelefonnät som har spelats in i förväg och blir tillgängliga först efter det att den enskilde tittaren har begärt det är situationen något annorlunda. En sådan TV-sändning hämtas från en server i en basstation där sändningen finns tillgänglig sedan tidigare. Programmet vidareförmedlas från basstationen till den en- skilde mobiltelefoninnehavaren på två sätt; antingen sänds program- met ut i en slinga, en s.k. ström, som mobiltelefoninnehavaren kan ansluta sig till eller så ges mobiltelefoninnehavaren möjlighet att ladda ner programmet till sin telefon. Om programmet “strömmas” ut får mottagaren “hoppa in” i sändningen där denna för tillfället befinner sig, medan ett program som laddas ned startar från början vid den tidpunkt som mottagaren önskar. Oavsett hur förmed- lingen från basstationen till den enskilde mobiltelefoninnehavaren går till, får det förhållandet att sändningen till basstationen görs till- gänglig för samtliga användare anses uppfylla kravet på att program- met skall sändas ut till alla som vill ta emot det. För att sändningen skall anses vara riktad till allmänheten krävs emellertid även att den är tillgänglig utan särskild begäran. Så anses vara fallet om sändningen startas av avsändaren på en tidpunkt som denne bestämmer (a. be- tänkande s. 207f.). När det gäller de program som vidareförmedlas i en ström har mottagaren inte möjlighet att styra utsändningen från basstationen, utan denne kan endast välja huruvida han eller hon vill ansluta sig till den pågående strömmen. Strömmade program får därmed anses uppfylla kravet på att sändningen skall vara tillgänglig utan särskild begäran. Om det för vidareförmedling av programmet krävs att mottagaren laddar ner programmet till sin mobiltelefon kan sändningen däremot inte anses starta på en tidpunkt som avsändaren bestämmer. Ett program som laddas ned är således inte tillgängligt utan särskild begäran.

I enlighet med denna bedömning omfattar radio- och TV-lagen inte bara TV-sändningar som sänds direkt till mobila mottagare på en tidpunkt som avsändaren bestämmer, utan även uppspelningar av material som spelats in på en server, där innehållet har bestämts av avsändaren och där den vidaresändning som mottagaren ansluter sig till har startats på en tidpunkt som avsändaren har bestämt. Där- emot omfattar radio- och TV-lagen inte program som laddas ned av mottagaren och startar på en tidpunkt som mottagaren bestämmer.

Europeiska kommissionens förslag till revidering av TV-direktivet omfattar till skillnad från radio- och TV-lagen även icke-linjära

216

SOU 2006:51

Överväganden och förslag

tjänster, dvs. tjänster som beställs av mottagaren. Om direktivet revi- deras i enlighet med förslaget kommer det således att omfatta även sådana TV-sändningar som startar efter särskild begäran från mot- tagaren, t.ex. genom att denne laddar ner ett visst program till sin mobiltelefon. Direktivet kommer i så fall att få ett vidare tillämp- lighetsområde än vad radio- och TV-lagen har idag.

7.4Begreppet mobil TV

Vårt förslag: Vi föreslår att begreppet “mobil TV” i radio- och TV-lagen definieras som sändning av TV-program som sker med en teknik som är särskilt avsedd för mottagning i en mobil mot- tagningsenhet.

Som utredningen ser det kan en TV-sändning förmedlas till en mobil- telefon eller annan mobil mottagningsenhet på tre olika sätt. Den första möjligheten är att TV-sändningen sker i ett mobiltelefonnät (ett s.k. 3G- eller UMTS-nät). Alternativ två är att sändningen för- medlas i rundradionät med utnyttjande av en teknik som är särskilt utvecklad för mottagning i mobila mottagningsenheter, exempelvis DVB-H-teknik eller DMB-teknik. Slutligen kan utvecklingen av de bärbara mottagningsenheterna innebära att det blir möjligt att ta emot de TV-sändningar som förmedlas i det traditionella digitala marknätet med DVB-T-teknik i mobila enheter.

TV-sändningar som förmedlas i mobiltelefonnät eller med DVB- H-teknik eller annan rundradioteknik som har utvecklats särskilt för mottagning i en mobil mottagningsenhet kräver, till skillnad från mottagning av de traditionella DVB-T-sändningarna i mobila mot- tagningsenheter, ianspråktagande av särskilt sändningsutrymme. Vi bedömer att det är de sändningar till mobila mottagningsenheter som innebär ett utnyttjande av frekvensutrymme som bör regleras särskilt i radio- och TV-lagen. Vi föreslår därför att begreppet “mobil TV” definieras som sändning av TV-program som sker med en teknik som är särskilt avsedd för mottagning i en mobil mottagningsenhet.

217

Överväganden och förslag

SOU 2006:51

7.5Tillståndsfrågor

7.5.1Tillståndsplikt

Vårt förslag: Vi föreslår att det inte skall krävas tillstånd enligt radio- och TV-lagen för att sända radio- och TV-program som förmedlas av en radiosändare som huvudsakligen skall användas för annat än rundradio.

Utnyttjandet av radiofrekvenser i Sverige bygger på den s.k. frekvens- planen. Frekvensplanen upprättas av Post- och telestyrelsen (PTS) och bygger på internationellt samarbete inom ramen för Internatio- nella teleunionen (ITU), det europeiska samarbetsorganet för admi- nistrationer inom post- och teleområdena (CEPT) och EU. PTS ger ut frekvensplanen som ett allmänt råd. Planen är således inte bindande, även om den används som intern vägledning för PTS i sam- band med beviljande av tillstånd att använda radiosändare (prop. 2002/03:110 s.131). Enligt den senaste frekvensplanen (Allmänt råd från Post- och telestyrelsen, PTSFS 2005:4) skall bl.a. frekvens- områdena 174–240 megahertz och 470–862 megahertz användas för rundradio.

Enligt 2 kap. 1 § RTVL krävs det tillstånd för att sända ljudradio- och TV-program på frekvenser under tre gigahertz. TV-sändningar till mobila mottagare kan, som redogjorts för i kapitel 5, förmedlas antingen genom mobiltelefonnät (3G- eller UMTS-nät) eller som rundradiosändningar. De sändningar som sker via 3G-näten förmed- las på frekvenser strax under två gigahertz. För mobil TV som sänds med DVB-H-teknik förespråkas frekvensutrymmet mellan 470 och 650 megahertz, vilket utgör den lägre delen av det frekvensutrymme som idag används för traditionella digital-TV-sändningar i mark- nätet. DMB kan sändas antingen i VHF-bandet på 174–240 mega- hertz, ett frekvensområde som i Sverige har avsatts till rundradio, eller i det s.k. L-bandet på frekvenser strax under 1,5 gigahertz. Såväl TV-sändningar i mobiltelefonnätet som rundradiosändningar till mobila mottagare kräver således med radio- och TV-lagens nu- varande lydelse tillstånd, om de riktas till allmänheten.

Den som vill förmedla teletjänster i mobiltelefonnät måste, liksom den som vill använda en radiosändare för utsändning av TV-program, ha tillstånd att använda radiosändare enligt lagen om elektronisk kommunikation. För att ett sådant tillstånd skall beviljas krävs enligt 3 kap. 6 § första stycket 3 LEK bl.a. att radioanvändningen bedöms

218

SOU 2006:51

Överväganden och förslag

utgöra en effektiv användning av frekvensutrymmet. Om flera mobil- telefonoperatörer konkurrerar om att få förmedla teletjänster i samma frekvensutrymme meddelas tillstånd efter ett urvalsförfarande base- rat på jämförelse mellan sökandena, efter ett anbudsförfarande där det pris som sökanden är villig att betala skall vara utslagsgivande eller efter en kombination av dessa förfaranden (3 kap. 8 § LEK). Den operatör som får tillstånd ges rätt att tillhandahålla nätkapaci- tet för mobila tjänster inom ett visst frekvensområde. Detta urvals- förfarande tillämpas inte när det gäller sådan radioanvändning som huvudsakligen avser ljudradio- eller TV-sändningar, då urvalet för sådan användning sker enligt radio- och TV-lagen.

Tillståndsplikten i radio- och TV-lagen är bl.a. föranledd av att sändningsutrymmet i marknätet är en begränsad resurs. Då kravet på ett effektivt utnyttjande av frekvensutrymmet redan iakttas vid tillståndsgivningen enligt lagen om elektronisk kommunikation kan det ifrågasättas om det finns skäl att härutöver upprätthålla kravet på tillstånd enligt radio- och TV-lagen för sådana TV-sändningar som är avsedda att tas emot av mobiltelefoner eller andra mobila mottagare. Enligt utredningens bedömning är denna fråga framför allt beroende av vilket sändningsutrymme mobil TV-sändningarna tar i anspråk. En TV-sändning som skickas till en mobiltelefon via ett mobiltelefonnät utnyttjar inte något sändningsutrymme som annars skulle ha kunnat tas i anspråk för traditionell rundradio. Det finns därmed inte någon anledning att kräva tillstånd enligt radio- och TV-lagen för sådana sändningar. Om sändningarna däremot förmedlas på frekvenser som enligt frekvensplanen skall användas för rundradio är situationen annorlunda. Mobil TV som sänds på sådana frekvenser utnyttjar ett sändningsutrymme som annars hade kunnat användas till traditionella markbundna TV-sändningar. För att den statliga styrningen skall kunna upprätthållas inom de frekvens- områden som enligt den svenska frekvensplanen skall användas för rundradiosändningar bör kravet på tillstånd enligt radio- och TV- lagen därför alltjämt upprätthållas för mobil TV som sänds på dessa frekvenser.

Eftersom de TV-sändningar som förmedlas via mobiltelefonnät idag sker på betydligt högre frekvenser än de som enligt frekvens- planen skall användas för rundradio, skulle TV-sändningar som distri- bueras i mobiltelefonnät kunna undantas från kravet på tillstånd enligt radio- och TV-lagen genom en sänkning av den övre gränsen för tillståndskravet, t.ex. så att endast sändningar på frekvenser under 1,5 gigahertz omfattas av tillståndsplikten. En sådan lösning skulle

219

Överväganden och förslag

SOU 2006:51

emellertid kunna få negativa konsekvenser, eftersom fördelningen av sändningsutrymme inte är konstant utan kan komma att ändras i framtiden.

Ett annat alternativ är att tillståndsplikten görs beroende av vad det frekvensområde som sändningarna utnyttjar är avsett att använ- das för. En sådan reglering skulle kunna innebära att det föreskrivs undantag från kravet på tillstånd enligt radio- och TV-lagen för sändningar av radio- och TV-program som äger rum på frekvenser som enligt den svenska frekvensplanen inte är avsedda att användas för rundradio. En nackdel med en sådan lösning är dock att PTS kan avsätta ett frekvensområde för både rundradio och någon annan verksamhet. Ett annat problem är att frekvensplanen utgör ett all- mänt råd och således inte är bindande när frekvenstilldelningen väl sker.

Enligt 3 kap. 9 § LEK skall ett tillstånd att använda radiosändare avse en viss radioanvändning. Tillståndsplikten enligt radio- och TV- lagen kan därmed göras beroende av användningsområdet för radio- sändaren. TV-sändningar som förmedlas av en radiosändare som skall användas för rundradio bör alltjämt vara tillståndspliktiga enligt radio- och TV-lagen. Däremot finns det inte anledning att kräva till- stånd enligt radio- och TV-lagen om TV-sändningarna förmedlas av en sändare som skall användas för exempelvis mobila tjänster. Vi föreslår därför att det i 2 kap. 1 § RTVL föreskrivs undantag från kravet på tillstånd för sändningar av radio- och TV-program som förmedlas av en radiosändare som huvudsakligen skall användas för annat än rundradio. Genom rekvisitet “huvudsakligen” beaktas bestämmelsen i 3 kap. 10 § LEK, som föreskriver att ett tillstånd att använda radiosändare som avser digital utsändning till allmänhe- ten av program i ljudradio eller annat som anges i 1 kap. 1 § tredje stycket YGL får förenas med rätt att använda radiosändaren för annan användning, motsvarande högst tjugo procent av den digitala kapaciteten i frekvensutrymmet. Syftet med denna bestämmelse är att tillståndet att använda viss radiosändare för t.ex. digitala TV- sändningar skall kunna omfatta även digitala tilläggstjänster.

Konsekvensen av vårt förslag blir att TV-sändningar till mobila mottagare som förmedlas genom exempelvis 3G-sändare eller andra sändare som är avsedda att användas för mobila tjänster blir fria från tillståndsplikt enligt radio- och TV-lagen, medan DVB-H-sänd- ningar och andra sändningar som förmedlas av radiosändare vars huvudsakliga användningsområde skall vara rundradio även fort- sättningsvis kommer att kräva tillstånd.

220

SOU 2006:51

Överväganden och förslag

Det förhållandet att mobil TV som sänds utanför rundradioområ- det inte omfattas av tillståndsplikt förhindrar dock inte att sådana sändningar likväl kan omfattas av radio- och TV-lagens innehålls- regler och regler om reklam och annan annonsering. Avsaknaden av tillståndsplikt enligt radio- och TV-lagen innebär inte heller att den som sänder mobil TV utanför rundradioområdet undantas från de krav på tillstånd som uppställs i lagen om elektronisk kommunika- tion.

7.5.2Tillståndspliktens närmare utformning

7.5.2.1Val av operatörsmodell

Våra förslag: Vi föreslår att regeringen i beslut om vilket sänd- ningsutrymme och vilka sändningsområden som får upplåtas för TV-sändningar skall ange hur detta utrymme skall fördelas mellan fri-TV, betal-TV och mobil TV.

Till skillnad från vad vi tidigare har föreslagit beträffande betal- TV anser vi inte att det utrymme som regeringen avsätter för mobil TV skall lämnas till ett operatörsföretags förfogande, utan vi föreslår i stället att sändningsutrymmet för mobil TV fördelas mellan de programföretag och andra innehållsleverantörer som erhåller tillstånd att sända mobil TV.

Inledning

Som redogjorts för i avsnitt 6.2.2.2 har vi i delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) föreslagit att ett eller flera operatörsföretag, s.k. multiplexoperatörer, skall ges till- stånd att förfoga över den del av sändningsutrymmet i det digitala marknätet som inte skall tas i anspråk för fri-TV och upplåta det till- delade sändningsutrymmet till programföretag som erhållit tillstånd att sända betal-TV. I delbetänkandet har vi övervägt olika operatörs- modeller och redogjort för dessas förutsättningar. De olika opera- törsmodeller som, självständigt eller i kombination med varandra, kan tänkas bli aktuella är följande1.

1 För en utförligare redogörelse för operatörsmodellerna och en mer ingående analys av valet av operatörsmodell när det gäller betal-TV hänvisas till vårt delbetänkande Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) s. 138 ff.

221

Överväganden och förslag

SOU 2006:51

•SMS-operatör: SMS står för Subscriber Management System och avser ett system för hantering av abonnemang för betal-TV- tjänster. SMS-operatörens uppgift är huvudsakligen att paketera programutbud samt att tillhandahålla programkort och betal-TV- abonnemang till konsumenterna. I uppgiften som SMS-operatör kan även ingå att samordna de tekniska frågor som är gemen- samma för de programföretag och andra innehållsleverantörer vars sändningar ingår i operatörens utbud, såsom tillämpnings- program (API), system för villkorad tillgång (CA) och tillgång till en gemensam elektronisk programguide (EPG). Med denna operatörsmodell är det alltjämt programföretagen som ges till- stånd att sända i det digitala marknätet och som förfogar över sändningsutrymme för detta ändamål. Programföretagen avtalar själva med nätoperatören om rätt att utnyttja nätkapacitet, men det är också tänkbart att de ger operatörsföretaget i uppdrag att sluta sådana avtal. SMS-operatörskapet kan vara antingen till- ståndspliktigt eller tillståndsfritt. Om tillståndsplikt föreskrivs kan ett tillstånd som SMS-operatör förenas med villkor. Om det inte krävs tillstånd för att bedriva verksamhet som SMS-opera- tör blir marknaden helt öppen för de företag som vill knyta programföretag och andra innehållsleverantörer till sig.

•multiplexoperatör: En multiplexoperatör ges tillstånd att förfoga över en del av den totala överföringskapaciteten i det digitala marknätet. Operatören avtalar med nätoperatören om rätt att utnyttja nätkapacitet och förmedlar sedan kapaciteten vidare till programföretag och andra innehållsleverantörer. En multiplex- operatör kan liksom en SMS-operatör även ansvara för samord- ning av tekniska frågor såvitt gäller de programtjänster som ingår i det utbud som förmedlas. Eftersom multiplexoperatören ges rätt att fördela sändningsutrymme bör verksamheten vara tillstånds- pliktig. Det är däremot inte självklart att även programföretag och andra innehållsleverantörer måste ha sändningstillstånd, utan man kan tänka sig en modell där det eller de operatörsföretag som tilldelats sändningsutrymme ges rätt att självständigt avgöra vilka tjänster som skall ingå i det utbud som de förmedlar.

•tekniskt operatörsföretag: Ett tekniskt operatörsföretag är en självständig operatör som i stället för det kommersiella opera- törsföretaget ansvarar för samordningsfrågor av mer teknisk natur som rör samtliga sändningar, såsom sammanföring av de

222

SOU 2006:51

Överväganden och förslag

programbärande signalerna i en frekvenskanal (multiplexering), gemensam programguide och system för villkorad tillgång (kryp- teringssystem, CA).

TV-sändningar till mobila mottagare är en relativt ny företeelse och branschen arbetar ännu med att utveckla affärsmodeller för tjänsten. Det är möjligt att en del av sändningarna kommer att distribueras okrypterat som frisändningar medan andra krypteras med krav på abonnemang för tillgång. Sannolikt kommer användarna, i likhet med vad som gäller för traditionella markbundna digital-TV-sänd- ningar och satellitsändningar, att få abonnera på ett paket innehål- lande ett antal programtjänster mot en månadsbetalning. Det är också tänkbart att det införs ett mer flexibelt system för mobil TV än för traditionell marksänd digital-TV och satellit-TV, genom att det t.ex. ges möjlighet att teckna abonnemang under kortare perioder eller att användarna i större utsträckning själva får avgöra vilka tjänster de vill abonnera på i stället för att erbjudas färdiga paket- lösningar. Vidare kan det komma att erbjudas paket som innehåller färre antal programtjänster än vad som är fallet när det gäller tradi- tionell digital-TV. Paketen kan då kompletteras genom att det ges möjlighet att köpa program styckevis (s.k. pay-per-view).

Det råder också osäkerhet om vilka aktörer som kommer att driva utvecklingen av mobil TV framåt och i vilken riktning denna utveck- ling kommer att gå. Som nämnts i kapitel 5 planerar den svenska nätoperatören Teracom att genomföra ett pilotprojekt där mobil TV skall sändas med DVB-H-teknik. Därmed är det emellertid inte sagt att mobil TV i framtiden kommer att tillhandahållas av Teracom eller de andra aktörer som deltar i pilotprojektet. Av särskilt intresse är att TV-sändningar till mobiltelefoner redan idag förekommer i 3G/UMTS-näten. 3G-operatörerna har således en upparbetad kund- stock och tillgång till sändarnät för distribution av sådana tjänster. De kan också tillhandahålla den returkanal som krävs för interak- tivitet. Om kundernas intresse för att ta emot TV-sändningar i sina mobiltelefoner ökar kommer 3G-operatörerna sannolikt att kom- plettera sitt nuvarande utbud både med fler traditionella program- tjänster och med TV-sändningar som specialanpassats just för mobila mottagare. 3G-operatörernas etablering på marknaden innebär att det är oklart om mobil TV kommer att utvecklas i mobiltelefonnät eller i rundradionät eller om utvecklingen kommer att bedrivas parallellt. Det är inte heller givet huruvida de olika utsändningstek- nikerna kommer att konkurrera med varandra eller om operatörerna

223

Överväganden och förslag

SOU 2006:51

kommer att tillämpa båda teknikerna parallellt, exempelvis så att de programtjänster som följs av få tittare sänds ut i mobiltelefonnäten och de mer attraktiva programtjänsterna sänds ut med rundradio- teknik. Under alla förhållanden är det svårt att se att mobil TV skulle komma att utvecklas utan 3G-operatörernas medverkan.

Ovissheten i hur TV-sändningar som förmedlas till mobila mot- tagare kommer att se ut och hur de kommer att marknadsföras gör att det är viktigt att regelverket kring mobil TV inte låses fast på ett sätt som riskerar att förhindra den fortsatta utvecklingen. Samti- digt bör de aktörer som investerar i den nya tekniken få besked om vilka förutsättningar som kommer att gälla för verksamheten.

Om det inte införs särreglering för mobil TV kommer tillstånds- pliktiga sändningar till mobila mottagare att omfattas av samma regler som de traditionella TV-sändningarna i det digitala marknätet. Den fråga som inledningsvis bör ställas är om den operatörsmodell som utredningen har föreslagit för betal-TV är lämplig inom området för mobil TV. Vad som särskilt är av betydelse härvidlag är mobil- telefonoperatörernas roll. Vi har bedömt att den operatörsmodell som vi har föreslagit för traditionell betal-TV endast ger utrymme för ett operatörsföretag. Om så anses vara fallet även när det gäller mobil TV kan de mobiltelefonoperatörer som inte får tillstånd att bedriva verksamhet som operatörsföretag helt komma att avskäras från möjligheten att erbjuda mobil TV med rundradioteknik. Detta kan föra med sig dels att mobiltelefonoperatörerna inte vågar satsa på den nya tekniken av rädsla för att bli utkonkurrerade i ett till- ståndsförfarande, dels att den operatör som får tillstånd att bedriva verksamhet som operatörsföretag får en alltför dominerande ställ- ning på marknaden.

Det finns således omständigheter som talar för att flera konkur- rerande operatörer skall ges möjlighet att bedriva verksamhet som operatörsföretag inom mobil TV-området.

Det finns flera tänkbara modeller där flera operatörer ges möjlig- het att konkurrera.

Flera multiplexoperatörer

Ett alternativ är att ge tillstånd till fler än en multiplexoperatör. Vi har när det gäller operatörsrollen för traditionell marksänd digital- TV (betal-TV) gjort gällande att det för närvarande endast finns ekonomisk bärkraft för en ensam multiplexoperatör. Den reglering

224

SOU 2006:51

Överväganden och förslag

vi föreslagit hindrar dock inte att tillstånd beviljas till fler opera- törer. Som vi anfört i delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) är emellertid tanken med att ge en eller flera operatörer möjlighet att bestämma vilka program och andra innehållstjänster som skall sändas inom ett visst sändningsområde att sändningsutrymmet skall kunna utnyttjas mer effektivt än om varje programföretag tilldelas eget sändningsutrymme. Detta intresse kan inte upprätthållas fullt ut om flera operatörer tillåts använda sitt sändningsutrymme för att förmedla samma programtjänst. En modell med konkurrerande multiplexoperatörer måste därför, som vi anfört i delbetänkandet, utgå ifrån att varje operatör erbjuder ett unikt utbud och att inte några programtjänster finns att tillgå hos mer än en operatör. En följd av detta kan bli att de programtjänster som är mest attraktiva fördelas på flera olika operatörer, så att konsumenterna måste träffa avtal med mer än en operatör för att få tillgång till hela det utbud de önskar. Alternativt kan någon eller några operatörer lyckas knyta samtliga populära programtjänster till sig och därigenom få möjlighet att erbjuda ett så attraktivt pro- gramutbud att andra operatörer, som kanske endast förmedlar ett smalare utbud, slås ut från marknaden. Eftersom multiplexopera- törerna förfogar över sändningsutrymmet innebär det förhållandet att en operatör inte längre förmår bedriva verksamhet att det krävs nya tillståndsförfaranden, så att de frekvensutrymmen som blir till- gängliga kan fördelas på nytt.

En multiplexoperatör och flera SMS-operatörer

Ett annat alternativ är att det inom området för mobil TV vid sidan av multiplexoperatören öppnas en möjlighet för flera SMS-opera- törer att konkurrera om kunderna. Rollen som multiplexoperatör skulle i så fall begränsas till att avtala med nätoperatören om rätt att utnyttja nätkapacitet och att fördela sändningsutrymme mellan programföretag och andra innehållsleverantörer, medan ansvaret för paketering och hantering av abonnemang skulle lämnas till SMS- operatörerna. Rollen som SMS-operatör skulle kunna innehas av såväl mobiltelefonoperatörer som betal-TV-operatörer och andra aktörer. Mobiltelefonoperatörerna har som tidigare anförts tillgång till kundstockar och möjlighet att administrera betalning – både månadsvis och pay-per-view – genom mobiltelefonabonnemangen. Dessutom kommer mobiltelefonoperatörerna att ansvara för retur-

225

Överväganden och förslag

SOU 2006:51

kanalen, som behövs för interaktivitet. En modell med flera SMS- operatörer vid sidan av multiplexoperatören ger möjlighet för mobil- telefonoperatörerna att erbjuda kunderna paket som innehåller både TV-program som sänds i 3G-näten och sådana som förmedlas med rundradioteknik. Rollen som multiplexoperatör bör, liksom när det gäller traditionella digitala marksändningar i övrigt, vara tillstånds- pliktig, eftersom multiplexoperatören fördelar sändningsutrymme. Verksamheten som SMS-operatör kan vara antingen tillståndspliktig eller fri från krav på tillstånd. Om det krävs tillstånd för SMS-ope- ratörerna kan tillstånden förenas med villkor om t.ex. abonnent- avgifternas ändamål eller skyldighet att paketera krypterade program- tjänster på skäliga och icke-diskriminerande villkor. Om tillstånd inte krävs blir marknaden helt öppen för de företag som vill agera som SMS-operatörer att knyta programföretag och andra innehålls- leverantörer till sig.

Mot en modell med både en eller flera multiplexoperatörer och flera SMS-operatörer kan, i enlighet med vad vi anfört i ovan nämn- da delbetänkande, invändas att det på samma sätt som vid ett system med flera multiplexoperatörer kanske inte finns kommersiella förut- sättningar att bedriva verksamhet som multiplexoperatör vid sidan av de konkurrerande SMS-operatörerna. Risken är också att multi- plexoperatören blir ett fördyrande led mellan å ena sidan tillstånds- givaren och nätoperatören och å andra sidan SMS-operatörerna, vilket kan innebära högre priser för konsumenterna.

Endast SMS-operatörer

Ytterligare ett alternativ som uppfyller önskemålet om flera kon- kurrerande operatörer, är att man när det gäller mobil TV i stället för multiplexoperatörskap ger utrymme för flera SMS-operatörer. En sådan modell kan utformas så att programföretag och andra innehållsleverantörer ges tillstånd att sända mobil TV inom ett visst sändningsområde och att de får avtala med nätoperatören om rätt att utnyttja nätkapacitet för detta ändamål. Nätoperatören kan även ges den tekniska operatörsrollen och ansvara för multiplexering, villkorad tillgång m.m. Ansvaret för paketering av innehållstjänster och hantering av betalning kan däremot överlämnas till SMS-ope- ratörerna. Som vi angett i delbetänkandet angående traditionell mark- sänd digital-TV kan SMS-operatörerna även få i uppdrag från pro- gramföretag och andra innehållsleverantörer som har tillstånd att

226

SOU 2006:51

Överväganden och förslag

sända mobil TV att avtala med nätoperatören om rätt att utnyttja nätkapacitet. Rollen som SMS-operatör kan innehas av såväl betal- TV-operatörer som mobiltelefonoperatörer. De 3G-operatörer som är SMS-operatörer för mobil TV kan erbjuda TV-sändningar i mobiltelefonnätet och i rundradionät.

Nackdelen med denna modell är att den måste förenas med krav på tillstånd för programföretag och andra innehållsleverantörer. Om det i stället överlåts åt en eller flera multiplexoperatörer att fritt välja vilka som skall ges rätt att sända mobil TV skapas ett mer flexibelt system. Operatören ges då möjlighet att anpassa utbudet efter det sändningsutrymme som är tillgängligt från tid till annan och kan låta olika programtjänster ingå i utbudet alltefter konsumenternas efterfrågan.

Överväganden och förslag

Osäkerheten kring hur mobil TV kommer att utvecklas är, som tidi- gare nämnts, stor. Resultaten från konsumentundersökningar och pilottester tyder dock på att det finns en marknad för förmedling av sådana tjänster på rundradiofrekvenser och att det finns ett intresse från programföretag och andra innehållsleverantörer att erbjuda TV-tjänster genom sändning till mobila mottagare. Vi anser därför att det finns anledning att avsätta sändningsutrymme inom rundradioområdet till mobil TV och föreslår att den bestämmelse vi föreslagit i delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV

(SOU 2004:39) kompletteras på så sätt att regeringen i beslut om vilket sändningsutrymme och vilka sändningsområden som får upp- låtas för TV-sändningar skall ange hur utrymmet skall fördelas mellan fri-TV, betal-TV och mobil TV.

Av det föregående framgår att det vid valet av operatörsmodell för mobil TV finns för- och nackdelar med såväl multiplexoperatör- skap som SMS-operatörskap. Det främsta argumentet för att låta en eller flera operatörer fördela sändningsutrymmet mellan innehålls- leverantörerna är att det skapar möjlighet till större flexibilitet och innebär ett bättre utnyttjande av frekvensutrymmet. SMS-opera- törskap har å andra sidan den fördelen att det ger utrymme för flera konkurrerande operatörer, vilket sannolikt leder till ett bredare utbud och lägre priser för konsumenterna.

Vid valet av operatörsmodell för traditionell betal-TV konsta- terade vi att konkurrensfördelarna som ett SMS-operatörskap inne-

227

Överväganden och förslag

SOU 2006:51

bär kan förväntas vinnas redan genom konkurrensen mellan å ena sidan marknätet och å andra sidan kabel- och satellitnäten (a. betänkande s. 152). Motsvarande konkurrensförhållande finns inte när det gäller mobil TV. Visserligen kan mobil TV sändas både i mobiltelefonnät och i rundradionät, men som vi redogjort för ovan är det inte givet att dessa sändningsformer kommer att konkurrera med varandra, utan det är möjligt att de båda utsändningsteknikerna i stället kommer att användas parallellt och därmed komplettera varandra. En operatörsmodell där det endast finns förutsättning för en operatör att bedriva verksamhet som operatörsföretag innebär därför att operatörsföretaget får en än mer dominerande ställning på marknaden än vad som är fallet beträffande traditionell TV. Operatörens ensamrätt till tillståndspliktiga mobil TV-sändningar kan därför leda till negativa konsekvenser för konsumenterna i form av högre priser och ett mindre attraktivt utbud än om flera opera- törer tillåts konkurrera om kunderna.

Trots den större möjligheten till flexibilitet och de bättre förut- sättningarna för ett effektivt utnyttjande av frekvensutrymmet som ett multiplexoperatörskap skulle innebära, anser vi att de konkur- rensmässiga fördelarna med en modell där flera SMS-operatörer tillåts bedriva verksamhet parallellt är så tungt vägande att en sådan modell bör väljas för mobil TV. Vi föreslår därför att det sändnings- utrymme som regeringen avsätter för mobil TV inte skall lämnas till ett operatörsföretags förfogande, utan att utrymmet i stället skall fördelas direkt mellan de programföretag och andra innehållsleve- rantörer som erhåller tillstånd att sända mobil TV.

För att största möjliga konkurrens skall uppnås inom området för mobil TV bör marknaden vara öppen för alla operatörer som önskar knyta programföretag och andra innehållsleverantörer till sig. Vi bedömer därför att det inte bör ställas krav på tillstånd för att bedriva verksamhet som SMS-operatör för mobil TV.

7.5.2.2Tillstånd för programföretag och andra innehållsleverantörer

Vårt förslag: Vi föreslår att det skall krävas tillstånd för program- företag och andra innehållsleverantörer för att ha rätt att sända mobil TV. Ett sådant tillstånd skall kunna förenas med villkor på samma sätt som ett tillstånd att sända traditionell TV i mark- nätet.

228

SOU 2006:51

Överväganden och förslag

Vi har i föregående avsnitt föreslagit att operatörsrollen inom mobil TV skall utövas av fritt konkurrerande SMS-operatörer och att det inte skall krävas tillstånd för att utöva verksamhet som SMS-opera- tör. Den föreslagna operatörsmodellen innebär att programföretag och övriga innehållsleverantörer själva förfogar över sändningsut- rymme i etern. Då frekvensutrymme är en begränsad naturresurs krävs det statlig kontroll över hur utrymmet utnyttjas. För att sådan kontroll skall kunna upprätthållas anser vi att det måste ställas krav på tillstånd för programföretag och övriga innehållsleverantörer som vill sända mobil TV.

Tillstånd att sända TV-program meddelas enligt 1 kap. 2 § RTVL av regeringen. Vi har emellertid i delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) föreslagit att all tillståndsgivning beträffande digital marksänd TV, utom såvitt avser public service- företagen, delegeras till Radio- och TV-verket. Samma sak bör gälla beträffande tillstånd att sända mobil TV.

Då de programföretag och andra innehållsleverantörer som beviljas tillstånd att sända mobil TV ges rätt att förfoga över en begränsad resurs kan det finnas skäl att förena sändningstillstånden med vill- kor om bl.a. täckningsgrad, sändningstid, tillgänglighet för personer med funktionshinder, sändningsteknik och sändningarnas innehåll. Vi föreslår därför att de villkor som kan föreskrivas i tillstånd att sända traditionell TV i marknätet även skall kunna föreskrivas i tillstånd att sända mobil TV.

7.5.2.3Tekniska samordningsfrågor

Vår bedömning: Vi bedömer att det inte behövs någon särskild teknisk operatör med uppgift att ansvara för tekniska samord- ningsfrågor för mobil TV. I stället anser vi att samordningsfrå- gorna bör lösas genom samverkansavtal eller andra överenskom- melser mellan parterna på marknaden för mobil TV och genom villkor i sändningstillstånden för dem som ges rätt att sända mobil TV.

229

Överväganden och förslag

SOU 2006:51

Vårt förslag: Ett tillstånd att sända mobil TV skall kunna förenas med villkor om skyldighet att på icke-diskriminerande villkor erbjuda sändningarna till varje operatör som vill erbjuda program- tjänsten till sina kunder. Den som åsidosätter ett sådant till- ståndsvillkor skall kunna föreläggas vid vite att fortsättningsvis följa villkoret.

En operatörsmodell med flera fritt konkurrerande SMS-operatörer ger upphov till ett antal tekniska samordningsfrågor. För det första måste de programföretag och andra innehållsleverantörer som sänder mobil TV tillhandahålla sina tjänster med en teknik som kan tas emot av samtliga operatörer som har avtalat om rätt att erbjuda tjänster- na till konsumenterna. Samtidigt kräver ett effektivt utnyttjande av det frekvensutrymme som skall användas för mobil TV att varje programtjänst endast sänds ut en gång. Detta kan innebära problem när det gäller tjänster som sänds ut krypterat, eftersom program- tjänsten då måste sändas ut tillsammans med en krypteringsnyckel som kan tillämpas av varje operatör som har rätt att erbjuda tjänsten till sina kunder. Problemet kan lösas genom att programtjänsten sänds ut tillsammans med flera olika system för villkorad tillgång (s.k. CA-system) på ett sådant sätt att det räcker att TV-tittarens utrustning endast kan hantera ett av dessa system för att kunna ta del av programtjänsten (s.k. simulcrypt). För att denna teknik skall fungera krävs emellertid samverkan mellan programföretag, SMS- operatörer och leverantörer av system för villkorad tillgång. En annan lösning är att SMS-operatörerna överlämnar åt nätoperatören att an- svara för system för villkorad tillgång.

En annan fråga av teknisk natur är hur sammanföringen av de pro- grambärande signalerna i en frekvenskanal (den s.k. multiplexe- ringen) skall gå till. Även denna fråga kan lösas antingen genom samarbete mellan programföretagen eller genom att nätoperatören ansvarar för multiplexeringen.

Dessa och eventuella andra tekniska samordningsfrågor skulle kunna överlämnas till en särskild teknisk operatör. Den tekniske operatören skulle kunna vara en myndighet, ett statligt bolag eller en sammanslutning av de sändande programföretagen.

Enligt den ordning som hittills har gällt i det traditionella digitala marknätet har parterna samverkat om bl.a. multiplexering och system för villkorad tillgång. Som anförts i delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) har detta såvitt utredningen erfarit fungerat på ett tillfredsställande sätt. Tanken är visserligen

230

SOU 2006:51

Överväganden och förslag

att fler operatörer skall konkurrera på marknaden för mobil TV än vad som har varit fallet i det traditionella digitala marknätet. Det har emellertid inte framkommit något som innebär att det inte skulle finnas förutsättningar för ett fungerande samarbete mellan aktö- rerna på marknaden för mobil TV. Dessutom ger radio- och TV- lagen redan idag möjlighet att förena ett sändningstillstånd med villkor om skyldighet att använda en viss sändningsteknik samt att samverka med andra tillståndshavare i tekniska frågor. Ett sådant villkor skulle kunna innebära krav på att sändningarna skall distri- bueras med en viss teknik som kan tas emot av operatörerna eller att tillståndshavarna skall samverka när det gäller multiplexering eller system för villkorad tillgång och själva utse någon att ansvara för samordningen. Vi anser därför att det inte finns tillräckliga skäl att inrätta ett särskilt organ för att handha de tekniska samordnings- frågorna, utan att dessa frågor i stället får lösas genom frivilliga avtal mellan aktörerna på marknaden eller genom villkor i sändningstill- stånden.

Den modell som vi har föreslagit tillåter programföretag och andra innehållsleverantörer att fritt avtala med SMS-operatörerna om rätt att paketera mobil TV-tjänsterna och erbjuda dem till kon- sumenterna. En sådan reglering kan medföra att en operatör genom förmånliga avtalsvillkor ser till att få ensamrätt till en eller flera programtjänster. Om så skulle bli fallet måste de konsumenter som önskar tillgång till en sådan “låst” programtjänst teckna avtal med just den operatör som har erhållit rätten att distribuera tjänsten. Detta kan få till följd att en konsument som vill ha tillgång till flera programtjänster blir tvingad att teckna avtal med mer än en ope- ratör. För att undvika en sådan för konsumenterna ofördelaktig uppsplittring av marknaden föreslår vi att sändningstillstånden för programföretagen skall kunna förenas med villkor om skyldighet att på icke-diskriminerande villkor erbjuda sändningarna till varje operatör som vill erbjuda programtjänsten till sina kunder. Den som överträder ett sådant villkor skall kunna föreläggas vid vite att fort- sättningsvis följa villkoret.

Ett tillståndsvillkor av den föreslagna innebörden kan överträdas på olika sätt. Överträdelse kan ske dels genom att sändningarna inte alls erbjuds till någon eller några operatörer, dels genom att sänd- ningarna erbjuds på villkor som bedöms vara diskriminerande för en viss operatör och därför inte bör gälla mot den operatören och dels genom att sändningarna erbjuds på sådana villkor som bedöms vara diskriminerande mot ett stort antal operatörer och därför inte

231

Överväganden och förslag

SOU 2006:51

bör tillämpas över huvud taget. För att ett vitesföreläggande skall anses tillräckligt preciserat bör det utformas utifrån den enskilda överträdelsen, dvs. som ett krav på att programföretaget skall er- bjuda sändningarna till en viss operatör, ett förbud mot att tillämpa ett visst villkor mot en viss operatör eller ett förbud mot att över- huvudtaget tillämpa ett villkor när sändningarna erbjuds till opera- törerna.

7.5.2.4Fri-TV inom mobil TV

Vårt förslag: Vi föreslår att ett tillstånd att sända mobil TV skall kunna förenas med villkor om att tillståndshavaren skall erbjuda sina sändningar som fri-TV. Den som åsidosätter ett sådant vill- kor skall kunna föreläggas vid vite att fortsättningsvis följa vill- koret.

Det är ännu oklart vilken roll fri-TV kommer att få inom mobil TV. Det kan dock antas att de programföretag som sänder ut sina tjänster i marknätet utan krav på annan betalning än allmän TV-av- gift kommer att ha önskemål om att sända TV-program kostnads- fritt även till mobila mottagare.

Enligt vad vi föreslagit i avsnitt 7.5.2.1 skall regeringen i beslut om vilket sändningsutrymme och vilka sändningsområden som får upplåtas för TV-sändningar ange hur detta utrymme skall fördelas mellan fri-TV, betal-TV och mobil TV. Inom det utrymme som av- sätts för mobil TV skall det krävas tillstånd för att sända mobil TV. Sådana tillstånd beviljas av regeringen när det gäller public service- tjänster och annars av Radio- och TV-verket. Det ankommer således på Radio- och TV-verket att bestämma hur stor andel av utrymmet för mobil TV som inte används av public service-tjänsterna som skall avsättas för fri-TV-sändningar. För att garantera att de pro- gramföretag som åtar sig att sända fri-TV verkligen gör så, bör det införas en möjlighet att förena ett tillstånd att sända mobil TV med villkor om att tillståndshavaren skall erbjuda sina sändningar som fri- TV. Den som åsidosätter ett sådant villkor skall kunna föreläggas vid vite att fortsättningsvis följa villkoret.

Vi förutsätter att regeringen samtidigt som man bestämmer vilket utrymme som skall användas till fri-TV respektive mobil TV bestäm- mer hur stor del av dessa utrymmen som skall användas för public service-tjänster.

232

SOU 2006:51

Överväganden och förslag

7.5.2.5Tillståndens giltighetstid

Vårt förslag: Vi föreslår att ett tillstånd att sända mobil TV skall gälla i två år med rätt till förlängning i två år om inte särskilda skäl talar emot det.

I delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) har vi föreslagit att tillstånd att sända TV-program skall gälla i två år med rätt till förlängning med två år i två omgångar om inte särskilda skäl talar emot det. Utgångspunkten för vår bedöm- ning var att en bestämmelse om tillståndstidens längd är yttrande- frihetsbegränsande och att tillståndstiden och eventuella möjligheter till förlängning därför bör anges direkt i radio- och TV-lagen. Vi anförde också att ett system med korta tillstånd ger en möjlighet att vid behov ingripa mot ett programföretag som inte sänder i enlighet med de uppgifter som lämnats under ansökningsförfarandet och som varit bestämmande vid urvalsprocessen eller åsidosätter tillstånds- villkor utan att det finns grund för att återkalla tillståndet. Vidare ansåg vi att korta tillståndsperioder skapar större flexibilitet (a. betän- kande s. 206f.).

Mobil TV är en ny tjänst och affärsmodellerna för hur tjänsten skall tillhandahållas är ännu inte utarbetade. Under förutsättning att tjänsten efterfrågas av ett tillräckligt stort antal konsumenter är det rimligt att anta att ett antal programföretag och andra innehålls- leverantörer kommer att vara intresserade av att sända tillståndsplik- tig mobil TV. Med hänsyn till den snabba utvecklingen inom om- rådet och för att erforderlig flexibilitet skall kunna uppnås finns det anledning att bestämma relativt korta tillståndsperioder för mobil TV. Vid en sammantagen bedömning föreslår vi att giltighetstiden bestäms till två år med rätt till förlängning i två år om inte särskilda skäl talar emot det. Detta innebär i praktiken att tillståndstidens längd blir fyra år om tillståndshavaren sköter sina åtaganden enligt tillståndet under de första två åren. Efter förlängningsperioden måste tillståndshavaren genomgå ett nytt tillståndsförfarande, varvid denne får ansöka om ett nytt sändningstillstånd i konkurrens med övriga sökande.

233

Överväganden och förslag

SOU 2006:51

7.6Sändningarnas innehåll

7.6.1Inledning

Merparten av bestämmelserna i 6 kap. RTVL om sändningarnas innehåll och i 7 kap. RTVL om reklam och annan annonsering är tillämpliga på samtliga TV-sändningar som omfattas av lagen. I den mån mobil TV omfattas av radio- och TV-lagen har således program- företag och andra innehållsleverantörer att följa dessa bestämmelser. Detta gäller även för mobil TV som inte är tillståndspliktig.

De främsta motiven för innehållsreglerna i radio- och TV-lagen är att frekvensutrymmet är begränsat och att det därför finns skäl att reglera sändningsinnehållet så att högsta möjliga mångfald upp- nås samt att TV-mediet genom kombinationen av ljud och bild och genom sin räckvidd har en sådan genomslagskraft att det finns anled- ning att i viss mån styra vad sändningarna får innehålla.

Att bestämmelserna i 6 och 7 kap. RTVL är tillämpliga för TV- sändningar till mobila mottagare torde inte innebära några problem så länge det innehåll som distribueras är detsamma som i de tradi- tionella TV-sändningarna. Reglerna måste emellertid beaktas även för sändningar som har specialanpassas för mobil TV. Mobil TV skiljer sig från traditionell TV, avsedd att tas emot av stationära TV-appa- rater. Tillgängligheten är inte densamma, eftersom det krävs tillgång till en mobiltelefon eller annan bärbar enhet som kan ta emot TV- sändningar för att kunna se mobil TV. Vidare kan det antas att det innehåll som kommer att sändas till de mobila mottagningsenheterna i viss utsträckning kommer att få en annorlunda utformning än de traditionella TV-sändningarna, med kortare program som endast pågår under några minuter. Mobiltelefonernas relativt små skärmar innebär också att genomslagskraften i de sändningar som förmedlas blir mindre påtaglig. Avvikelserna från traditionell TV motiverar att det i viss utsträckning görs undantag från bestämmelserna i 6 och 7 kap. RTVL när det gäller mobil TV. Vår utgångspunkt är därför att det inte behövs en lika omfattande reglering av innehållet i mobil TV som när det gäller TV i traditionell form.

TV-direktivet2 och TV konventionen3 gör inte några undantag för sådana TV-sändningar som riktas till mobila enheter eller som distri- bueras med teknik som kan tas emot av sådana enheter. Det finns därför inte någon möjlighet att göra sådana undantag från radio- och

2Se bilaga 9

3Se bilaga 10

234

SOU 2006:51

Överväganden och förslag

TV-lagens bestämmelser som innebär avsteg från Sveriges åtaganden enligt direktivet och för att möjliggöra ett svenskt tillträde till TV- konventionen bör mobil TV-sändningarna följa även konventionens bestämmelser. Som tidigare redogjorts för har Europeiska kommis- sionen i december 2005 lämnat ett förslag till revidering av TV- direktivet. Vad som händer med förslaget och hur direktivet kommer att utformas i framtiden är ännu oklart och vi har därför funnit det lämpligt att dels föreslå sådana ändringar i 6 och 7 kap. RTVL som är förenliga med direktivet i dess nuvarande lydelse, dels redogöra för vår bedömning av vilka innehållsregler som oavsett direktivets framtida utformning bör vara tillämpliga på TV-sändningar till mobila mottagare. I vissa fall redogör vi även för vad en revidering av direktivet i enlighet med kommissionens förslag skulle medföra för möjligheten att undanta mobil TV från radio- och TV-lagens bestämmelser.

7.6.2Regler om innehållet i allmänhet

Vår bedömning: Vi bedömer att de krav som uppställts i TV- direktivet och TV-konventionen innebär att samtliga bestämmel- ser om sändningarnas innehåll i 6 kap. RTVL måste vara tillämp- liga för mobil TV på samma sätt som för annan markbunden television som distribueras med digital utsändningsteknik.

Den s.k. demokratibestämmelsen i 6 kap. 1 § RTVL infördes ur- sprungligen år 1992 i den då gällande satellitlagen. Syftet med be- stämmelsen var att TV-direktivets artikel 12, som reglerar inne- hållet i reklam, och artikel 22, som avser skydd av underåriga och allmän ordning, skulle uppfyllas (prop. 1992/93:75 s. 25f. och s. 51). Behovet av en allmän demokratibestämmelse ifrågasattes vid radio- och TV-lagens tillkomst. Radiolagsutredningen ansåg att artikel 22 uppfylldes genom tillkomsten av den då nya bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTVL och att artikel 12 skulle kunna uppfyllas genom reglering i marknadsföringslagen. Utredningens förslag att det inte skulle finnas någon demokratibestämmelse i radio- och TV-lagen mötte starkt motstånd bland remissinstanserna. Regeringen instämde i kri- tiken och uttalade i propositionen till radio- och TV-lagen att det fanns ett behov av en demokratibestämmelse dels mot bakgrund av TV-direktivets regler, dels då det fanns ett inhemskt behov av en sådan bestämmelse (prop. 1995/96:160 s. 92f.). Demokratibestäm-

235

Överväganden och förslag

SOU 2006:51

melsen överensstämmer till viss del även med TV-konventionens artikel 7.1, av vilken det framgår att alla delar av en programtjänst till presentation och innehåll skall respektera människovärdet och grundläggande mänskliga rättigheter. Regeringens överväganden om demokratibestämmelsen vid radio- och TV-lagens tillkomst i kom- bination med TV-konventionens krav medför att det enligt utred- ningens bedömning är uteslutet att undanta mobil TV från demo- kratibestämmelsens tillämpningsområde.

Bestämmelsen i 6 kap. 2 § RTVL, som reglerar sändning av TV- program med ingående våldsskildringar av verklighetstrogen karaktär eller med pornografiska bilder, är utformad utifrån artikel 22 i TV- direktivet (se prop. 1995/96:160 s. 172). Denna bestämmelse har lämnats oförändrad när det gäller linjära tjänster i förslaget till revi- dering av TV-direktivet. Förbudet mot sändning av program med ingående våldsskildringar och pornografiska bilder på sådan tid och på sådant sätt att det finns en betydande risk för att barn skall se programmen har också sin motsvarighet i artikel 7.2 i TV-konven- tionen. Bestämmelsen måste således med TV-direktivets och TV- konventionens nuvarande utformning gälla även för TV-sändningar till mobila mottagningsenheter. Syftet med bestämmelsen är att barn skall skyddas från ett TV-innehåll som är olämpligt för dem. Detta syfte är enligt utredningens bedömning så angeläget att bestämmel- sen bör vara tillämplig på mobil TV oavsett TV-direktivets framtida utformning.

Den i 6 kap. 3 § RTVL reglerade rätten till beriktigande är avsedd att uppfylla TV-direktivets artikel 23 om “right of reply”. Artikel 23 har inte ändrats i europeiska kommissionens förslag till revidering av direktivet. Motsvarande bestämmelse finns i artikel 8.1 i TV-kon- ventionen. TV-direktivet kräver “right to reply”, vilket förutom rätt till beriktigande kan tolkas som rätt till genmäle. Den svenska lag- stiftaren har emellertid ansett att direktivets krav uppfylls genom en rätt till beriktigande där så är befogat. Inte heller när det gäller denna bestämmelse kan det därför göras undantag för mobil TV. Skyldigheten att beriktiga felaktiga faktauppgifter ger programföre- tagen incitament att se till att de program de sänder har ett korrekt innehåll och utgör ett skydd för den personliga integriteten. För att detta skydd skall kunna upprätthållas anser utredningen att den i 6 kap. 3 § föreskrivna skyldigheten att sända beriktigande bör upp- rätthållas för mobil TV oavsett om direktivet och konventionen skulle komma att ändras.

236

SOU 2006:51

Överväganden och förslag

Bestämmelsen i 6 kap. 4 § RTVL om förbud mot otillbörligt gyn- nande av kommersiella intressen i annat än reklamsändningar upp- rätthåller TV-direktivets och TV-konventionens förbud mot smyg- reklam och TV-direktivets krav på att TV-reklam skall vara lätt att känna igen som sådan. Dessa principer upprätthålls även i förslaget till revidering av direktivet och har där utvidgats till att omfatta även icke-linjära tjänster. Förbudet i 6 kap. 4 § RTVL måste således upprätthållas även när det gäller TV-program som sänds till mobila mottagningsenheter.

Förslaget till revidering av TV-direktivet innehåller bestämmelser som reglerar produktplacering. Enligt förslaget (artikel 3h) skall pro- duktplacering tillåtas i audiovisuella tjänster under förutsättning att den är klart identifierbar som sådan. Produktplacering skall emeller- tid inte vara tillåten i nyhetsprogram, program som tar upp aktuella samhällsfrågor, barnprogram eller dokumentärer och skall inte heller få förekomma för tobaksprodukter eller cigaretter. Enligt förslaget skall program som innehåller produktplacering föregås av informa- tion om att sådan placering kommer att äga rum. 6 kap. 4 § RTVL får anses innebära ett förbud mot produktplacering i svenska TV- sändningar endast om produktplaceringen innebär ett otillbörligt gynnande av den produkt eller tjänst eller det varumärke som visas. Om TV-direktivet ändras i enlighet med kommissionens förslag finns det anledning att se över bestämmelsen i 6 kap. 4 § RTVL.

6 kap. 5 § RTVL om förbud mot åsiktsannonsering gäller endast för sådana sändningar som tillhandahålls av de programföretag vars sändningstillstånd har förenats med villkor om opartiskhet. Huruvida mobil TV omfattas av bestämmelsen styrs således av programföre- tagens sändningstillstånd. Sådana sändningar som enligt vårt förslag inte skall vara tillståndspliktiga omfattas inte av bestämmelsen.

Den i 6 kap. 8 § första och andra styckena RTVL reglerade skyldig- heten att sända en viss minsta andel program av europeiskt ursprung och av självständiga producenter gäller i sin nuvarande lydelse den som sänder över satellit eller med stöd av tillstånd. Bestämmelsens tredje stycke, som föreskriver skyldighet att i betydande omfattning sända program på svenska språket, program med svenska artister och verk av svenska upphovsmän gäller sändningar som sker med stöd av tillstånd. Regleringen kommer således att omfatta mobil TV, i den mån sändningarna är tillståndspliktiga.

Den del av bestämmelsen som behandlar europeiska produktioner är utformad i enlighet med artikel 4 i TV-direktivet, som föreskriver att skyldigheten att avsätta sändningstid till europeiska produktioner

237

Överväganden och förslag

SOU 2006:51

skall säkerställas där så är praktiskt möjligt, och artikel 5, som kräver att programföretagen reserverar minst tio procent av sin sändnings- tid med undantag för bl.a. nyheter, sportevenemang och reklam eller minst tio procent av sin programbudget för europeiska pro- duktioner där så är praktiskt möjligt. Dessa bestämmelser kvarstår oförändrade när det gäller linjära tjänster i kommissionens förslag till revidering av direktivet. För icke-linjära tjänster förslår kommis- sionen i artikel 3f att medlemsstaterna skall säkerställa att den som tillhandahåller tjänsterna, där det är möjligt och på lämpligt sätt, gynnar produktion av och tillgång till europeiska produktioner. Direktivet ställer således vare sig i sin nuvarande eller föreslagna lydelse något absolut krav på att sändningstid avsätts för europeiska produktioner. I inledningen till kommissionens förslag påpekas dock att icke-linjära audiovisuella tjänster inom medieområdet har förutsättningar att delvis ersätta linjära tjänster och att de därför bör gynna europeisk produktion där så är möjligt.

Enligt artikel 10 i TV-konventionen skall en övervägande andel av den sändningstid som inte omfattar nyheter, sportevenemang, reklam, teletexttjänster eller köp-TV där så är praktiskt möjligt och på lämpligt sätt reserveras för europeiska verk.

Det saknas anledning att föreskriva särskilda regler om europeiskt innehåll för mobil TV när det gäller sändning av de programtjänster som även sänds till traditionella TV-mottagare. I den mån mobil TV kommer att innehålla program som specialanpassats för mobil mot- tagning är det sannolikt att dessa program till stor del kommer att innehålla nyheter och sportsändningar, vilket är undantaget från skyl- digheten att sända europeiska produktioner. Beträffande den del av programutbudet som inte utgörs av undantagna programtyper, får det anses praktiskt möjligt och även rimligt att upprätthålla kraven på att sända europeiska respektive svenska program i 6 kap. 8 § RTVL. Dessa krav uppfyller också kraven i TV-konventionen.

Bestämmelsen i 6 kap. 9 § RTVL om skyldighet för den som sänder program att använda en godkänd beteckning för sina sändningar och att ange denna beteckning minst en gång per sändningstimme har i TV-konventionen sammankopplats med bestämmelsen om “right of reply”, dvs. rätten till genmäle eller motsvarande. I konven- tionen föreskrivs att programtjänstens eller programföretagets namn skall anges i programtjänsten med jämna mellanrum för att rätten till genmäle skall kunna upprätthållas. Enligt TV-direktivets artikel 23.3 skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att etablera rätten till genmäle eller motsvarande. De skall därvid särskilt

238

SOU 2006:51

Överväganden och förslag

säkerställa att tillfälle till genmäle eller motsvarande kan ges personer som bor eller är etablerade i andra medlemsstater. Som utredningen ovan funnit bör bestämmelsen i 6 kap. 3 § RTVL om beriktigande gälla även för mobil TV. Kopplingen mellan skyldigheten att ange programföretagets eller innehållsleverantörens beteckning och rätten till genmäle eller beriktigande medför att även skyldigheten att ange beteckning bör upprätthållas när det gäller mobil TV.

Bestämmelsen i 6 kap. 10 § RTVL om exklusiva rättigheter till TV-sändning från evenemang som är av särskild vikt för samhället är utformad i enlighet med artikel 3a i TV-direktivet. Möjlighet att föreskriva undantag från bestämmelsen saknas därmed. Detta bör i och för sig inte medföra några tillämpningsproblem, då det fram- står som osannolikt att ett sådant evenemang skulle komma att sändas endast till mobila mottagare. Med hänsyn till att det därmed inte heller finns något större behov av att upprätthålla bestämmel- sen när det gäller sådana sändningar är vår bedömning att mobil TV borde kunna undantas från dess tillämpningsområde. Artikel 3a finns emellertid kvar för samtliga linjära tjänster i förslaget till revidering av TV-direktivet och har även kompletterats med rätten i förslagets artikel 3b för programföretag i andra medlemsstater att sända kortare nyhetsrapporter från evenemang av större allmänt intresse. Det torde därmed inte finnas möjlighet att föreskriva undantag för mobil TV från bestämmelsen i 6 kap. 10 § RTVL.

Vi har i kapitel 2 föreslagit att den nuvarande möjligheten att i villkor för sändningstillstånd ålägga tillståndshavaren skyldighet att utöva sändningsrätten sakligt och att i programverksamheten respek- tera den enskildes privatliv samt förbjuda denne att diskriminera annonsörer skall föreskrivas direkt i radio- och TV-lagen och att dessa bestämmelser skall gälla för alla sändningar som sker på annat sätt än genom tråd. Vidare har vi föreslagit att 6 kap. 2 § RTVL utvidgas på så sätt att den som sänder TV-program på annat sätt än genom tråd, utöver vad som föreskrivs i 6 kap. 2 § RTVL i dess nuvarande lydelse, skall vara skyldig att iaktta återhållsamhet vid sändning av program som innehåller våldsskildringar eller avancerade sexuella framställningar. Motsvarande bestämmelser finns varken i TV-direktivet eller i TV-konventionen och det finns således möjlig- het att undanta mobil TV från deras tillämplighetsområde. Vi anser emellertid att de syften som ligger till grund för bestämmelserna är så angelägna att de bör omfatta även mobil TV.

Sammanfattningsvis innebär de krav som uppställs i TV-direktivet och TV-konventionen att samtliga bestämmelser om sändningarnas

239

Överväganden och förslag

SOU 2006:51

innehåll i 6 kap. RTVL bör vara tillämpliga för mobil TV-sändningar på samma sätt som för annan markbunden television som distribu- eras med digital utsändningsteknik. Även det inhemska behovet av kontroll över innehållet i sändningarna talar för att bestämmelserna skall gälla även för mobil TV.

7.6.3Regler om annonser och sponsrade program

Vårt förslag: Vi föreslår att mobil TV undantas från tillämplig- heten av bestämmelsen i 7 kap. 6 § RTVL om minsta samman- lagda annonstid vid ett tillfälle.

Vi föreslår vidare att annonser i mobil TV skall få sändas i den utsträckning som TV-direktivet och TV-konventionen tillåter reklamsändningar, det vill säga under högst 15 procent av sänd- ningstiden per dygn men högst 12 minuter under en timme mellan hela klockslag.

Vår bedömning: Vi bedömer att det finns anledning att överväga ytterligare utökning av den tillåtna annonstiden i mobil TV i den mån revideringen av TV-direktivet kommer att ge möjlighet till det.

Övriga bestämmelser om annonser och sponsrade program i 7 kap. RTVL samt de bestämmelser som vi har föreslagit i delbe- tänkandet Anpassning av Radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) bör vara tillämpliga även för mobil TV.

Radio- och TV-lagens bestämmelser om reklam och annan annon- sering bygger liksom TV-direktivet och TV-konventionen på de grundläggande principerna om att annonser skall hållas åtskilda från redaktionellt innehåll och att det klart skall framgå att det är fråga om annonser. Dessa principer bör enligt utredningens bedömning upprätthållas även för mobil TV.

Bestämmelsen i 7 kap. 1 § första stycket RTVL om skyldighet att sända annonssignatur före och efter varje annonssändning är utfor- mad just i syfte att uppfylla TV-direktivets krav på att TV-reklam och köp-TV skall hållas klart åtskilda från redaktionellt innehåll. Det finns således inte någon möjlighet att föreskriva undantag från bestämmelsen när det gäller mobil TV. Eftersom mobil TV på sikt sannolikt kommer att innehålla program som endast pågår under några få minuter finns det anledning att anta att annonser kommer

240

SOU 2006:51

Överväganden och förslag

att sändas mellan varje sådant programinslag om reglerna om annons- tid tillåter det. Kravet på att annonssignatur sänds såväl före som efter varje annonsinslag kommer då att innebära att sådana signa- turer måste sändas med mycket täta intervall. Trots den ryckighet som därmed riskerar att uppstå i sändningarna anser vi emellertid att principen om att annonser skall kunna identifieras är av sådan vikt att bestämmelsen bör gälla även för mobil TV-sändningar.

Bestämmelsen i 7 kap. 2 § RTVL om att det skall framgå i vems intresse annonser som inte är reklam sänds är föranledd av att kon- sumenten för att värdera budskapet i en annons skall kunna veta vem som står bakom det. När det gäller reklam finns motsvarande bestämmelse i 5 § marknadsföringslagen (1995:450). Marknadsfö- ringslagen omfattar dock inte åsiktsannonsering och andra program som inte är reklam men som trots detta sänds på uppdrag av någon annan. Av denna anledning har en bestämmelse om sändarangivelse för annonser som inte är reklam tagits in i radio- och TV-lagen (prop. 1995/96:160 s. 112). TV-konventionens annonsbegrepp omfattar, till skillnad från TV-direktivets, inte bara kommersiell reklam utan även åsiktsreklam. Då bestämmelsen om sändarangivelse ursprungligen tillkom för att tillgodose kravet i artikel 13.1 i TV-konventionen om att annonser och TV-köp skall kunna identifieras tydligt, finns det inte möjlighet att undanta mobil TV från dess tillämpnings- område (jfr prop. 1990/91:149 s. 88ff. och prop. 1995/96:160 s. 177). Eftersom marknadsföringslagens bestämmelser kommer att vara tillämpliga även när det gäller sådana reklamsändningar som sänds till mobila TV-mottagare och då det inte heller finns anledning att reglera åsiktsannonsering annorlunda än andra annonser bör be- stämmelsen enligt vår bedömning under alla förhållanden gälla även för mobil TV.

Även bestämmelsen i 7 kap. 3 § RTVL om att personer som spelar en framträdande roll i program som huvudsakligen handlar om ny- heter eller nyhetskommentarer inte får uppträda i annonser har sin grund i TV-konventionens artikel 13 (prop. 1990/91:149 s. 90). Inte heller när det gäller denna bestämmelse kan det således göras undan- tag för mobil TV. Den medverkan som avses med bestämmelsen är i första hand den som nyhetsreporter och som programledare för nyhetsprogram eller nyhetskommenterande program (a. prop. s. 91). Värdet av att personer som av tittarna identifieras med program som på ett opartiskt sätt återger fakta inte uppträder i annonser är enligt vår bedömning av sådan betydelse att bestämmelsen bör upprätt-

241

Överväganden och förslag

SOU 2006:51

hållas för mobil TV även om TV-konventionen i framtiden inte skulle ställa något sådant krav.

7 kap. 4 § RTVL förbjuder dels att reklam i TV-sändningar riktar sig mot barn under 12 år, dels att personer eller figurer som spelar framträdande roller i barnprogram uppträder i reklam. Enligt 7 kap. 7 b § tredje stycket får inte reklam förekomma omedelbart före eller efter ett program eller en del av ett program som huvudsakligen vän- der sig till barn under 12 år. Något motsvarande förbud mot reklam riktad till barn finns vare sig i TV-direktivet eller i TV-konventionen, som endast innehåller försiktighetskrav när det gäller barnreklam. Radio- och TV-lagens förbud mot barnreklam och övriga frågor gällande barn och reklam infördes ursprungligen i radiolagen 1991 och motiverades då med att yngre barn inte alltid kan skilja mellan reklam och vanliga TV-program och att de inte heller alltid förstår att avsikten med reklam är att locka till köp. Vidare anfördes att barn tittar mycket på TV och att TV därför kan vara ett effektivt medium för reklam som syftar till att påverka barn, vilket klart skulle strida mot barnens intressen (a. prop. s. 121). Barn under 12 år kommer sannolikt i större eller mindre utsträckning att titta på TV i mobila mottagningsenheter. De skäl som motiverade begränsningarna i rätten att sända reklam i anslutning till barnprogram är således vid handen även när det gäller mobil TV. Utredningen anser därför att bestämmelserna bör upprätthållas även för sådana sändningar.

I 7 kap. 5 § RTVL regleras annonstid i TV. Reglerna om annonser i TV-sändningar infördes i svensk rätt år 1991 i samband med till- komsten av en reklamfinansierad marksänd TV-kanal. I förarbetena till den nya lagstiftningen konstaterades att frågan om hur mycket annonser som skall få visas i TV-sändningar är beroende av en av- vägning mellan tittarnas intresse av att få följa sändningarna så ostört som möjligt och programföretagens intresse av att genom stora annonsvolymer få större intäkter, vilket ger möjlighet att sända mer påkostade program. Det ansågs därvid rimligt att tillåta annonser i något mindre utsträckning än vad TV-direktivet medger, varför det föreskrevs att högst tio procent av sändningstiden fick avsättas till annonser. För att inte annonssändningarna skulle koncentreras till bästa sändningstid på kvällen föreskrevs även att andelen annonser skulle beräknas särskilt för tiden mellan kl. 18.00 och 24.00. Rätten att sända annonser begränsades ytterligare av att sådana fick sändas högst åtta minuter eller, i rena undantagsfall, tio minuter under en timme mellan hela klockslag (a. prop. s. 99f.). Bestämmelserna om annonstid i TV fördes i huvudsak oförändrade över till radio- och

242

SOU 2006:51

Överväganden och förslag

TV-lagen. År 1997 utgick den särskilda begränsningen av mängden annonser som fick sändas under bästa sändningstid. I stället tilläts annonstiden öka till tio minuter under en timme mellan hela klock- slag mellan kl. 19.00 och 24.00. Bakgrunden till ändringen var TV4:s skyldighet att sända och producera regionala program (se vidare prop. 1997/97:101). 7 kap. 5 § RTVL fick sin nuvarande lydelse 2004. Paragrafen ändrades då på så sätt att bestämmelsen om att annonstiden under en timme fick utökas till tio minuter i särskilda undantagsfall utmönstrades och att det i stället föreskrevs att annon- ser får sändas högst 12 minuter under en timme mellan hela klock- slag om programföretaget gör sannolikt att överskridandet föranletts av en oväntad, nära liggande händelse som legat utanför program- företagets kontroll. Som exempel på sådana händelser angavs en för- längning av en idrottsmatch eller nyhetssändningar i anledning av en katastrof.

Innehållet i mobil TV kommer, som tidigare anförts, i vart fall på sikt troligen att avvika från traditionell TV. Kortare och mer special- anpassade program innebär att annonsinslagen sannolikt inte kommer att upplevas som störande på samma sätt som när de tillåts avbryta långfilmer och andra längre program. Dessutom kommer sänd- ningarna till de mobila mottagningsenheterna till stor del att följas på platser och i sammanhang där det redan förekommer andra stör- ningar utifrån. Detta innebär att det finns anledning att tillåta annon- ser i större utsträckning än vad som idag är fallet enligt radio- och TV-lagen.

TV-direktivet tillåter i artikel 20 att medlemsstaterna fastställer andra villkor om bl.a. annonstid i TV när det gäller sändningar som är avsedda uteslutande för det nationella territoriet och som inte kan tas emot, direkt eller indirekt, av allmänheten i en eller flera andra medlemsstater. Det finns anledning att anta att mobil TV som sänds på rundradiofrekvenser inte kommer att kunna tas emot i andra länder än Sverige. För sådana sändningar skulle det således finnas möjlighet att införa bestämmelser som tillåter annonssändningar i större ut- sträckning än vad direktivet tillåter. En sådan reglering skulle även stå i överensstämmelse med TV-konventionen, då tillämpningsom- rådet för konventionen är begränsat till program som sänds från en medlemsstat och kan tas emot, direkt eller indirekt, i en eller flera andra medlemsstater. Mobil TV-sändningar som omfattas av radio- och TV-lagen och som förmedlas på annat sätt än genom rundradio- sändare (dvs. i praktiken strömmade 3G-sändningar) kan däremot tas emot även utanför Sverige, under förutsättning att det land där

243

Överväganden och förslag

SOU 2006:51

sändningen tas emot har mobiltelefonnät som kan förmedla TV- sändningar. Då det får anses lämpligt att samma annonsbestämmel- ser gäller för samtliga sändningar till mobila mottagare som omfattas av radio- och TV-lagen bör därför TV-direktivets och TV-konven- tionens bestämmelser utgöra gränsen för hur mycket annonser sänd- ningarna får innehålla.

I avvaktan på att arbetet med revideringen av TV-direktivet blir färdigt föreslår vi därför att annonser i mobil TV skall få sändas i den utsträckning som TV-direktivet och TV-konventionen tillåter, det vill säga under högst 15 procent av sändningstiden per dygn men högst 12 minuter (20 procent) under en timme mellan hela klock- slag.

Europeiska kommissionens förslag till revidering av direktivet föreskriver endast att reklaminslagens och köp-TV-inslagens längd inom en given klocktimme inte får överstiga 20 procent. Enligt för- slaget skall det således inte längre finnas någon övre gräns för hur stor del av den dagliga sändningstiden som får användas till annon- ser. I den mån direktivet och konventionen kommer att ändras i enlighet med förslaget eller om de på annat sätt kommer att medge annonssändningar i större utsträckning än vad som är fallet idag finns det enligt vår mening anledning att överväga en ytterligare ut- ökning av den högsta tillåtna annonstiden när det gäller mobil TV.

Kortare programinslag med annonssändningar mellan varje inslag kommer, för att bestämmelserna om största tillåtna annonstid skall kunna upprätthållas, att innebära önskemål om att annonsinslag skall få sändas under kortare tid än en minut vid varje givet tillfälle. Bestämmelsen i 7 kap. 6 § RTVL om minsta sammanlagda annons- tid är motiverad dels av att korta annonsinslag kan vara svåra att uppfatta som annonser, dels av att det är önskvärt att antalet annons- avbrott kan begränsas, eftersom varje annonsavbrott måste anses ut- göra ett störande inslag för tittarna (jfr prop. 1990/91:149 s. 101f.). Med hänsyn till det förväntade användningsområdet när det gäller mobil TV, där tittaren sannolikt kommer att följa sändningarna under kortare tidsperioder exempelvis vid resor med allmänna kommunika- tioner, får det för denna typ av TV-sändningar anses mindre störande för tittaren med flera mycket korta annonsinslag än med ett längre annonsblock som riskerar att vara under större delen av den tid då han eller hon vill följa sändningen. Vi föreslår därför att mobil TV undantas från bestämmelsen om att den sammanlagda annonstiden i televisionen inte får understiga en minut.

244

SOU 2006:51

Överväganden och förslag

Med undantag för den ovan behandlande bestämmelsen i 7 kap. 7 b § tredje stycket om reklam i anslutning till barnprogram, bygger bestämmelserna i 7 kap. 7–7 b §§ RTVL om placering av reklam och andra annonser på artikel 11 i TV-direktivet. Motsvarande reglering finns även i TV-konventionen. Eftersom ett innehåll som har special- anpassats för mobil TV med all sannolikhet kommer att innebära kortare program och innehållstjänster än i traditionella TV-sänd- ningar finns det inte någon anledning att anta att huvudregeln om att annonser skall sändas mellan programmen kommer att innebära några tillämpningsproblem. I den mån längre program sänds bör det inte föreskrivas andra regler för mobil TV än för övriga TV-sänd- ningar. Det saknas således anledning att föreskriva undantag från annonsplaceringsreglerna när det gäller mobil TV. Det bör dock anmärkas att en revidering av TV-direktivet i enlighet med kommis- sionens förslag kan ge anledning att se över annonsplaceringsregler- na även när det gäller traditionella TV-sändningar.

Det i 7 kap. 8 § RTVL föreskrivna kravet på att sponsringsmedde- lande skall sändas i början och/eller slutet av ett sponsrat program samt den av oss i delbetänkandet Anpassning av radio- och TV-lagen till den digitala tekniken (SOU 2005:62) föreslagna bestämmelsen om att ett sådant meddelande även skall sändas i anslutning till en del av ett program om endast programdelen är sponsrad har till avsikt att informera konsumenterna om att någon annan än det sändande programföretaget har bidragit till finansieringen av ett program. Ett sådant meddelande är tänkt att uppmärksamma publiken på att det kan finnas anledning att vara vaksam i fråga om positiva associationer till sponsorn i programmet (se prop. 1990/91:149 s. 133). Rätten till vetskap om vilka program som har sponsrats av utomstående finan- siärer bör enligt vår bedömning gälla även för dem som tittar på TV i en mobil mottagare. Dessutom kräver även TV-direktivets bestäm- melser att sponsringsmeddelanden visas i början och/eller slutet av sponsrade program. Bestämmelserna om obligatoriska sponsrings- meddelanden bör därför gälla även för sådana sändningar.

De bestämmelser om avbrott för frivilliga sponsringsmeddelanden som vi har föreslagit i nämnda delbetänkande överensstämmer med vad som gäller för annonsplacering. Liksom när det gäller annons- placering bör mobil TV omfattas av bestämmelserna om frivilliga sponsringsmeddelanden.

Förbuden mot radio- och TV-reklam för tobaksvaror samt för receptbelagda läkemedel och medicinsk behandling som endast är tillgänglig efter ordination liksom begränsningarna i rätten till spons-

245

Överväganden och förslag

SOU 2006:51

ring av tobaksbolag och läkemedelsföretag i 14 § tobakslagen och 7 kap. 9 och 10 §§ RTVL finns även i TV-direktivet och TV-kon- ventionen. Dessa bestämmelser måste därför vara tillämpliga även när det gäller mobil TV. Även om det hade funnits möjlighet att undanta mobil TV från bestämmelserna anser vi att de skäl som motiverar ett förbud mot reklam för de varor som avses är sådana att förbuden bör omfatta även mobil TV. Mobil TV bör inte heller undantas från förbudet i 4 kap. 10 § alkohollagen mot reklam för alkoholdrycker i radio- och TV-sändningar eller förbudet i 7 kap. 9 § RTVL när det gäller sponsring av företag som tillverkar eller säljer alkoholdrycker.

Enligt 7 kap. 12 § RTVL gäller inte bestämmelserna i 7 kap. för reklam som den sändande gör för sin egen verksamhet, s.k. egen- reklam. Vidare föreskrivs att bestämmelserna i 7 kap. 5 och 7–7 b §§ inte gäller för sändning av sökbar text-TV. Det finns inte någon anledning att undanta mobil TV från dessa bestämmelser.

I delbetänkandet Anpassning av radio- och TV-lagen till den digi- tala tekniken (SOU 2005:62) har vi föreslagit bestämmelser som reglerar annonsering med delad skärm, virtuell annonsering, elektro- niska företagsskyltar och interaktiva ikoner.

Vi har som skäl för att sändningar med delbar skärm endast får sändas i program som avser ett direktsänt evenemang som fortgår oberoende av annonsavbrott anfört att den samtida sändningen av program och annonser torde försvåra för tittaren att ta till sig inne- hållet i det egentliga programmet. Med hänsyn till att mobil TV sannolikt framför allt kommer att användas i miljöer där tittaren ändå riskerar att störas av intryck utifrån kan det hävdas att det för detta medium finns anledning att tillåta annonsering med delad skärm i större utsträckning än för traditionella TV-sändningar. Det bör emellertid beaktas att regleringen av annonser i såväl radio- och TV- lagen som TV-direktivet och TV-konventionen bygger på den s.k. separationsprincipen, dvs. att redaktionellt material skall hållas skilt från kommersiella meddelanden. Därutöver kan det ifrågasättas om inte storleken på de mobila mottagarnas skärmar innebär att det egentliga programinnehållet blir i det närmaste omöjligt att tillgodo- göra sig om en del av skärmen används till annonser. Även om tek- niken med delad skärm har ansetts förenlig med TV-direktivet och TV-konventionen4 finns det därför anledning att begränsa använd- ningen även när det gäller TV-sändningar till mobila mottagare.

4 Se a. delbetänkande s. 94ff.

246

SOU 2006:51

Överväganden och förslag

Utredningen anser därför att den reglering som vi har föreslagit i delbetänkandet bör gälla även för sådana sändningar.

När det gäller de föreslagna bestämmelserna om virtuell annon- sering och elektroniska företagsskyltar saknas anledning att reglera mobil TV annorlunda än andra TV-sändningar.

Interaktiva tjänster i form av t.ex. interaktiva spel, interaktiv annon- sering, tävlingar, omröstningar och s.k. pay-per-view-tjänster kan antas komma till stor användning i mobil TV. Om sändningarna tas emot med en mobiltelefon finns goda möjligheter till interaktivitet genom den returkanal som kan erbjudas via mobiltelefonnätet. Vi har i våra överväganden avseende interaktiva tjänster i traditionell marksänd digital-TV anfört att det när det gäller interaktiv annon- sering inte finns samma behov av att reglera annonstiden eftersom tittaren själv kan “bläddra” vidare när han eller hon själv önskar samt att det inte heller finns skäl att reglera placeringen av de interaktiva annonserna eftersom dessa inte orsakar några programavbrott som inte tittaren väljer själv. Däremot kan interaktiva tjänster i form av interaktiva annonser kränka både det egentliga programmets identi- tet och rättighetshavarnas rättigheter till programmet. Vi har därför ansett att det när det gäller sådana tjänster finns anledning att upp- rätthålla principerna om separation och identifikation, vilket innebär att det skall finnas en tydlig skiljelinje mellan vad som är redaktionellt material och vad som är annonser samt att tittaren lätt skall kunna urskilja vilka inslag som utgör annonser. Vårt förslag till reglering av utformning och placering av interaktiva ikoner har till avsikt att så långt det är möjligt minimera de eventuella störningar som de interaktiva tjänsterna kan orsaka tittarna. Som ovan anförts när det gäller annonsering med delbar skärm ligger principerna om separa- tion och identifikation till grund inte bara för radio- och TV-lagen, utan också för TV-direktivet och TV-konventionen. Den i delbe- tänkandet föreslagna regleringen av interaktiva ikoner bör därför upprätthållas även när det gäller sändningar till mobila mottagnings- enheter.

247

8TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder

8.1Uppdraget

Enligt 3 kap. 2 § 5 RTVL får villkor för sändningstillstånd som med- delas av regeringen avse skyldighet att utforma sändningarna på ett sådant sätt att de blir tillgängliga för funktionshindrade. För TV- sändningar som inte kräver tillstånd av regeringen, dvs. sändningar via satellit eller kabel, finns ingen motsvarande bestämmelse.

Villkor med innebörden att TV-program skall göras tillgängliga för funktionshindrade finns i sändningstillstånden för Sveriges Television AB, Sveriges Utbildningsradio AB och TV4 AB. För övriga programföretag med tillstånd att sända marksänd TV med digital teknik finns inga sådana villkor.

Handikappombudsmannen anförde år 2000 i en skrivelse till då- varande Kulturdepartementet att de förbättringar som dittills hade skett för att göra TV-programmen tillgängliga för personer med funktionshinder inte hade varit tillräckliga och att han ansåg att en översyn av radio- och TV-lagen bör inbegripa frågan om TV-pro- grams tillgänglighet för funktionshindrade.

Mot bakgrund av det anförda har utredningen fått i uppdrag att överväga behovet av lagändringar för att förbättra tillgängligheten till TV-program för personer med funktionshinder.

8.2Gällande rätt

Följande avsnitt innehåller en redogörelse för de regler inom det radio- och TV-rättsliga området som framför allt är av betydelse för lagstiftning om TV-programs tillgänglighet för personer med funktionshinder. För en mer utförlig redogörelse för yttrandefri- hetsgrundlagens och radio- och TV-lagens bestämmelser om inne- hållet i TV-sändningar hänvisas till kapitel 1.

251

TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder

SOU 2006:51

8.2.1Yttrandefrihetsgrundlagen

Rätten att sända radioprogram regleras i 3 kap. YGL. Enligt 3 kap. 1 § första stycket YGL har varje svensk medborgare och svensk juridisk person rätt att sända radioprogram genom tråd. Etable- ringsfriheten för trådsändningar får endast begränsas genom att det i lag får meddelas föreskrifter om

1.skyldighet för nätinnehavare att ge utrymme för vissa program i den utsträckning det behövs med hänsyn till allmänhetens intresse av tillgång till allsidig upplysning,

3.skyldighet för nätinnehavare att vidta åtgärder för att tillförsäkra mottagarkretsen inflytande över programvalet, eller

4.ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp.

I fråga om begränsningar i sändningsrätten gäller enligt 3 kap. 3 § YGL vad som i 2 kap. 12 § andra femte styckena och 13 § regeringsformen (RF) föreskrivs om begränsningar av grundläg- gande fri- och rättigheter. Av 2 kap. 12 § andra stycket RF framgår att sådana begränsningar endast får göras för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle, att begränsningen aldrig får gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och ej heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen samt att en be- gränsning inte får göras endast på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Enligt 2 kap. 13 § första stycket RF får yttrandefriheten och informationsfriheten begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskilds anseende, privatlivets helgd eller förebyg- gandet och beivrandet av brott. I övrigt får sådana begränsningar ske endast om särskilt viktiga skäl föranleder det.

Av 3 kap. 4 § YGL framgår att den som sänder radioprogram självständigt avgör vad som skall förekomma i programmen.

252

SOU 2006:51

TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder

8.2.2Radio- och TV-lagen

Enligt 2 kap. 1 § RTVL krävs tillstånd för sändning av ljudradio- eller TV-program med hjälp av radiovågor på frekvens under 3 gigahertz. Undantag från tillståndsplikten görs bl.a. för sänd- ningar som är särskilt anpassade för syn- eller hörselskadade och som äger rum under högst fyra timmar om dygnet från en radio- sändare som används för andra sändningar med stöd av tillstånd enligt radio- och TV-lagen. Detta undantag har motiverats med att det skall vara möjligt att sända radiotidningar eller andra liknande sändningar för synskadade utan tillstånd (prop. 1995/96:160 s. 73f.).

Ett tillstånd att sända TV-program i marknätet får enligt 3 kap. 2 § 5 RTVL förenas med villkor om skyldighet att utforma sänd- ningarna på ett sådant sätt att de blir tillgängliga för funktions- hindrade. En förutsättning för att ett sådant villkor skall få före- skrivas är emellertid enligt 3 kap. 8 § RTVL att villkoret har god- tagits av tillståndshavaren. Vi har i delbetänkandet Nytt regelverk för marksänd digital-TV (SOU 2004:39) föreslagit att kravet på samtycke från sökanden endast skall gälla för villkor som rör inne- hållet i sändningarna. I specialmotiveringen till den föreslagna änd- ringen har vi förklarat vilka typer av villkor vi anser avse sändning- arnas innehåll. Bland dessa finns inte villkor om skyldighet att ut- forma sändningarna så att de blir tillgängliga för funktionshindrade. Enligt vårt förslag skall det således bli möjligt att föreskriva villkor om skyldighet att göra sändningarna tillgängliga för funktions- hindrade även utan tillståndshavarens godkännande.

Om Granskningsnämnden för radio och TV skulle finna att en tillståndshavare har brutit mot ett villkor om skyldighet att utfor- ma sändningarna så att de blir tillgängliga för funktionshindrade kan nämnden enligt 10 kap. 8 § RTVL besluta att tillståndshavaren skall offentliggöra nämndens fällande beslut. Av 11 kap. 2 § RTVL framgår att den som åsidosatt ett sådant villkor på ett väsentligt sätt kan få sitt sändningstillstånd återkallat. Beslut om återkallelse får dock enligt 11 kap. 1 § RTVL meddelas endast om det inte framstår som alltför ingripande. I förarbetena till radio- och TV- lagen anförs att kravet på väsentlighet i 11 kap. 2 § RTVL kan ta sikte på såväl avvikelsens omfattning som villkorets betydelse samt att det inte bör bli aktuellt att inleda ett förfarande om återkallelse om inte dessförinnan andra sanktionsmöjligheter har använts men överträdelsen ändå fortgår (prop. 1995/96:160 s. 146 och 193f.). Vi har i ovan nämnda delbetänkande föreslagit att det utöver offent-

253

TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder

SOU 2006:51

liggörande av Granskningsnämndens beslut och återkallelse av sänd- ningstillstånd skall införas en möjlighet för Granskningsnämnden att förelägga den som åsidosätter bl.a. villkor om tillgänglighet för funktionshindrade att följa villkoret och att ett sådant föreläggande skall få förenas med vite.

För sändningar som inte är tillståndspliktiga enligt radio- och TV-lagen finns inte några krav på tillgänglighet för personer med funktionshinder.

8.2.3Sändningstillstånden

Villkor om TV-programs tillgänglighet för funktionshindrade finns för närvarande i SVT:s, UR:s och TV4:s tillstånd att sända tele- vision i marknätet.

Sveriges Television (SVT)

SVT:s tillstånd att sända TV-program i marknätet gäller till och med den 31 december 2006. Enligt 14 § i tillståndet att sända med analog utsändningsteknik, vilken enligt det kompletterande till- ståndet för digitala sändningar gäller även för sändningar med digital utsändningsteknik, skall SVT beakta funktionshindrades behov och även producera program för speciella målgrupper. SVT:s insatser för att göra programmen tillgängliga för funktionshindrade skall hållas på minst samma nivå år 2006 jämfört med år 2005. Vidare föreskrivs att minst 50 procent av sändningstiden för första- gångssändningar med svenskt ursprung bör vara textad år 2006 och att ett mål är att s.k. uppläst textremsa skall kunna erbjudas under tillståndsperioden. SVT, Sveriges Radio (SR) och UR får sinsemel- lan fördela ansvaret för olika slags insatser i fråga om program om och för funktionshindrade. Inriktningen på SVT:s programverk- samhet för döva skall vara att sända främst nyheter, information och kulturprogram på teckenspråk, varvid barn och ungdomar sär- skilt skall prioriteras.

I propositionen Viktigare än någonsin! Radio och TV i allmän- hetens tjänst 2007–2012 (prop. 2005/06:112), föreslår regeringen att de s.k. public service-företagens ambitionsnivå när det gäller funktionshindrades möjligheter att tillgodogöra sig programföre- tagens utbud skall höjas och att tillgängligheten skall förbättras

254

SOU 2006:51

TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder

även i fortsättningen. Enligt förslaget skall målet på lång sikt vara att hela utbudet görs tillgängligt för alla medborgare. Vidare före- slås att minst 65 procent av sändningstiden för SVT:s förstagångs- sändningar med svenskt ursprung i programtjänsterna SVT1 och SVT2 skall vara textad vid tillståndsperiodens slut samt att SVT:s programverksamhet för döva skall ha minst samma omfattning och ambitionsnivå för sändningarna på teckenspråk som under inne- varande tillståndsperiod (a. prop. s. 59f.).

Utbildningsradion (UR)

UR skall enligt 11 § i sitt sändningstillstånd för analoga sändningar, vilket gäller under perioden den 1 januari 2006 till och med den 31 december 2006, beakta funktionshindrades behov och producera program även för speciella målgrupper. Liksom för SVT föreskrivs att UR:s insatser för att göra programmen tillgängliga för funk- tionshindrade skall hållas på minst samma nivå år 2006 jämfört med år 2005. Enligt tillståndsvillkoret skall andelen textade program öka påtagligt under år 2006 jämfört med år 2001 och inte understiga den nivå som gällde under 2005. Vidare föreskrivs att UR, SVT och SR sinsemellan får fördela ansvaret för olika slags insatser i fråga om program om och för funktionshindrade.

Tillståndsvillkoret gäller enligt UR:s tillstånd att sända med digital utsändningsteknik även för UR:s digitala sändningar.

TV4

TV4:s tillstånd till analoga TV-sändningar omfattar programtjäns- ten TV4. Tillståndet gäller under perioden den 1 januari 2006 till och med den 31 januari 2008 och föreskriver att TV4 skall göra stora underhållningsprogram och svensk TV-dramatik tillgängliga för funktionshindrade i minst samma omfattning som under år 1996. Härutöver krävs att verksamheten för funktionshindrade utökas under tillståndsperioden, att alla icke direktsända svenska program textas, att TV4 utvecklar en fungerande metod för direkt- textning av nyheter och under tillståndsperioden påbörjar sådana sändningar samt att TV4 vid vissa ur ett demokratihänseende sär- skilt viktiga sändningar såsom valdebatter använder teckenspråks- tolkning.

255

TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder

SOU 2006:51

TV4 har två tillstånd att sända television i det digitala marknätet. Tillstånden löper under perioden den 1 mars 2006 till och med den 31 januari 2008. Det ena tillståndet omfattar programtjänsten TV4 och för detta tillstånd gäller bl.a. det villkor om tillgänglighet för funktionshindrade som föreskrivs i tillståndet att sända med analog teknik. Det andra tillståndet, som ger TV4 rätt att sända ytterligare fyra programtjänster i det digitala marknätet, har inte förenats med några villkor om skyldighet att utforma sändningarna så att de blir tillgängliga för personer med funktionshinder.

Övriga programföretag

Sändningstillstånden för övriga programföretag som har tillstånd att sända television i marknätet har inte förenats med några villkor om tillgänglighet för personer med funktionshinder.

8.2.4EG-rätten

TV-direktivet reglerar inte frågor om TV-programmens tillgäng- lighet för personer med funktionshinder. Tillgänglighetsfrågan har emellertid diskuterats inom EU och under 2002 åtog sig Europe- iska kommissionen att ta upp frågan om tillgång till television för människor med funktionsnedsättningar i den rapport över tillämp- ningen av TV-direktivet som skulle överlämnas till Europaparla- mentet i slutet av 20021. I september 2003 antog Europaparla- mentet ett betänkande om tillämpningen av direktivet, baserat på kommissionens rapport. I betänkandet noterades att det finns stora skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller textning, tecken- språkstolkning och syntolkning samt att kommissionen, trots sitt åtagande 2002, inte hade behandlat tillgänglighetsfrågan i rapporten om tillämpning av direktivet. Parlamentet uppmanade kommis- sionen att ta itu med problemet att förbättra tillgången till TV- mediet för personer med nedsatt syn eller hörsel och att som ett led i detta arbete utarbeta årliga rapporter med riktlinjer för hur medlemsstaternas arbete med att öka tillgängligheten till digital-TV fortskrider2.

1Kommissionens svar på skriftlig fråga E-1402/02.

2Europaparlamentets betänkande om tillämpningen av direktiv 89/552/EEG ”Television utan gränser” (2003/2033(INI)), A-5-0251/2003 (slutlig).

256

SOU 2006:51

TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder

Kommissionen har därefter uttalat att man tillsammans med medlemsstaterna vill främja frågor som rör tillgänglighet genom att via den kontaktkommitté som inrättades i samband med TV-direk- tivets tillkomst samordna och komplettera nationella åtgärder3.

Det förslag till revidering av TV-direktivet som Europeiska kom- missionen lämnade i december 2005 innehåller inte några bestäm- melser som reglerar sändningarnas tillgänglighet för personer med funktionshinder.

8.2.5FN:s standardregler

År 1993 antog FN:s generalförsamling standardregler för att säker- ställa att personer med funktionshinder ges samma rättigheter och skyldigheter som andra medborgare i samhället4. I introduktionen till standardreglerna anförs att ansvaret för att undanröja hinder som gör det omöjligt för människor att utöva sina rättigheter och friheter och försvårar för dem att delta fullt ut i samhällets aktivite- ter vilar på medlemsländerna. Standardregel 5, som behandlar till- gänglighet, omfattar såväl tillgång till den yttre miljön som tillgång till information och möjlighet till kommunikation. Enligt punkten 9 i nämnda regel bör staterna uppmuntra media, speciellt TV, radio och tidningar, att göra sina tjänster tillgängliga.

Handikappombudsmannen till uppgift att utvärdera de åtgärder som vidtas för att förverkliga standardreglerna i Sverige.

8.2.6En nationell handlingsplan för handikappolitiken

År 2000 antog riksdagen en nationell handlingsplan för handi- kappolitiken. I handlingsplanen, Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken (prop. 1999/2000:79), slås fast att personer med funktionshinder skall ha samma möjlig- heter som andra att röra sig i samhället och delta i samma samman- hang samt att samhället skall utformas så att människor i alla åldrar med funktionshinder blir fullt delaktiga i samhällslivet och att flickor och pojkar, kvinnor och män med funktionshinder uppnår

3Kommissionens meddelande till Europaparlamentet, rådet, europeiska och sociala kommit- tén och regionkommittén “Framtiden för europeisk lagstiftning på det audiovisuella om- rådet” den 15 december 2003, KOM (2003) 784 slutlig.

4Standard Rules on the Equalization of Opportunities for Persons with Disabilities, United Nations General Assembly A/RES/48/96, 4 March 1994.

257

TV-programmens tillgänglighet för personer med funktionshinder

SOU 2006:51

jämlikhet i fråga om levnadsvillkor. Vidare förklaras att alla skall ha samma möjligheter att ta del av information och göra sig hörda. Enligt handlingsplanen bör följande arbetsområden prioriteras inom den svenska handikappolitiken under de närmaste åren:

•att se till att handikapperspektivet genomsyrar alla samhällssek- torer,

•att skapa ett tillgängligt samhälle samt

•att förbättra bemötandet av funktionshindrade.

När det gäller tillgänglighet till TV-program anför regeringen i handlingsplanen att man avser att verka i riktning för att de krav som ställs på public service-bolagen skall vara vägledande även för de privata TV-bolagen (a. prop. s. 103).

8.3Hur kan TV-program göras tillgängliga för personer med funktionshinder?

8.3.1Textning

TV-program kan textas av två skäl; dels kan program som översätts från utländskt språk till svenska förses med s.k. översättningstext, dels kan program med svenskt tal textas på svenska genom s.k. svensktextning. Svensktextningens ursprungliga syfte var att öka tillgängligheten för hörselskadade och döva personer. Textning av program i vilka det talas svenska har dock visat sig öka möjligheten även för t.ex. personer med svenska som andraspråk att tillgodo- göra sig programmen.

Översättningstext sänds som huvudregel så att den syns direkt i bilden, medan textning av svenska program även kan sändas med s.k. dold textning. Dold textning sker genom att texten till ett program sänds via text-TV-systemet. Texten blir synlig i TV-rutan genom att tittaren väljer en viss text-TV-sida. Att sända text via text-TV är emellertid inte helt problemfritt. Text-TV-systemet har en begränsad teckenuppsättning och textraderna får vara högst 37 tecken långa. Dold textning måste anpassas till dessa krav, något som inte behövs när det gäller den öppna textningen, eftersom texten då sänds tillsammans med TV-programmet.

Nyare digital-TV-mottagare kan använda ett nytt system för textning, kallat DVB-undertext. Detta system, som fungerar även för dold textning, medger i princip vilket typsnitt som helst och

258

medlemsstaternas lagar och andra författningar om
utförandet av sändningsverksamhet för television,
ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv
97/36/EG (TV-direktivet).....................................................	467
10 European Convention on Transfrontier Television
(TV-konventionen)................................................................	495