Riksrevisionen har granskat formerna för regeringens styrning av de statliga bolagen. Resultatet har redovisats i rapporten Vad och vem styr de statliga bolagen? (RiR 2006:11).

Rapporten bygger på iakttagelser från Riksrevisionens tidigare granskningar av vissa statliga bolag tillsammans med en systematisk genomgång av nytt material. Den nya granskningen omfattar i det närmaste samtliga bolag i vilka staten äger större delen av aktierna.

Granskningen visar enligt Riksrevisionen att regeringens styrning av bolagen baseras på dokument vars innehåll är otydligt och vars rättsliga status är oklar. De styrdokument som används, vid sidan av bolagsordningen, har vanligen inte beslutats på bolagsstämma. Dessutom finns otydligheter i dokumentens innehåll, speciellt vad gäller bolagens samhällsuppdrag.

Styrelsen anser att Riksrevisionens iakttagelser är väsentliga och att resultaten bör beaktas av riksdagen. Resultaten överensstämmer väl med tidigare granskningar som har föranlett framställningar från styrelsen till riksdagen. De förslag som tidigare framförts har enligt styrelsens mening fått ytterligare stöd genom den nya granskningen. Styrelsen noterar även att regeringen har beslutat om en översyn av Regeringskansliets förvaltning av statliga bolag. Mot denna bakgrund, och med hänsyn till att styrelsens framställning rörande statliga bolags årsredovisningar (2005/06:RRS19) ännu inte har behandlats av riksdagen, överlämnar styrelsen denna redogörelse till riksdagen.

Innehållsförteckning

Styrdokument – förutom bolagsordningen – har normalt inte beslutats av bolagsstämma 11

Styrelsens redogörelse

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sören Lekberg (s), Gunnar Axén (m), Eva Flyborg (fp), Rose-Marie Frebran (kd), Per Rosengren (v), Rolf Kenneryd (c), Per Lager (mp), Laila Bjurling (s), Per Erik Granström (s), Anne-Marie Pålsson (m) och Karl-Göran Biörsmark (fp).

Riksrevisionens granskning

Riksrevisionen har granskat formerna för regeringens styrning av de statliga bolagen. Syftet med granskningen har varit att ge en översiktlig bild av hur den dokumenterade ägarstyrningen av de statliga bolagen är utformad. Resultaten har redovisats i granskningsrapporten Vad och vem styr de statliga bolagen? (RiR 2006:11). Rapporten publicerades i maj 2006.

De statliga bolagen

De statliga bolagen ansvarar för en verksamhet av betydande omfattning. Bolagens sammanlagda omsättning uppgick år 2005 till drygt 300 miljarder kronor, och antalet anställda var omkring 200 000. Detta kan jämföras med statsförvaltningens närmare 220 000 anställda.

De statliga bolagen svarar för vitt skilda verksamheter och har också olika bakgrund. En del bolag är före detta affärsverk, andra har bildats genom att verksamheter skilts från statliga myndigheter. Ett antal bolag har helt eller delvis monopol på sin marknad, medan andra verkar under full konkurrens. Vissa bolag är också delvis anslagsfinansierade. Många av bolagen har även särskilda samhällsuppdrag som getts av riksdag och regering.

Granskningens motiv och inriktning

Tidigare granskningar visar otydlig styrning

Tidigare granskningar som Riksrevisionen har gjort har visat att styrningen av vissa enskilda statliga bolag varit otydlig och ibland präglats av motstridiga målsättningar. Granskningarna har även visat att de grundläggande dokument som används för styrningen av bolagen inte alltid har behandlats så att de blir rättsligt bindande enligt aktiebolagslagen.

Riksrevisionen framhåller betydelsen av en klar styrning av de statliga bolagen. Om formerna för styrningen brister i tydlighet och transparens kan ansvarsförhållandena bli oklara. Därmed försvåras också möjligheterna för riksdagen att utkräva ansvar av regeringen som förvaltare av det statliga ägandet och i förlängningen av de statliga bolagen. Otydliga styrsignaler medför dessutom risker för att viktiga samhällsuppdrag inte fullföljs på det sätt som avsetts. Otydligheten kan även generellt påverka kvaliteten på ledningsarbetet i bolagen negativt så att inte heller de finansiella resultaten når upp till det som annars skulle ha varit möjligt.

Riksrevisionen har i samband med sina tidigare granskningar redovisat sin uppfattning att styrningen av bolagen bör baseras på aktiebolagsrättsligt bindande dokument som klart återger uppdrag och mål för verksamheten. Detta är enligt Riksrevisionen en förutsättning för att styrningen skall vara transparent och ge möjlighet till rimlig grad av insyn och kontroll. En styrning baserad på sådana dokument gör det tydligt vilka krav riksdagen och regeringen (som ägare respektive ägarföreträdare) ställer på ett bolag. Det ger därmed också bolaget rimliga förutsättningar att genomföra sin verksamhet och möjlighet att visa i vilken mån resultaten motsvarar kraven.

Granskningens syfte och utgångspunkter

Riksrevisionen genomförde under år 2005 en förstudie av formerna för styrning av statliga bolag med särskilda samhällsintressen (dnr 33-2005-0283). Förstudien visade på brister i enhetlighet i styrningen av bolagen. På basis av förstudien beslutade Riksrevisionen att gå vidare med en mera generell granskning av formerna för styrning av statliga bolag, inklusive bolag med marknadsmässiga krav.

Syftet med granskningen är att ge en heltäckande bild av hur den dokumenterade ägarstyrningen av de statliga bolagen är utformad. I detta ingår att granska om styrningen är enhetlig, tydlig och till vilken del den är aktiebolagsrättsligt bindande för bolagen. Granskningen utgår från följande frågor:

Granskningen är en dokumentstudie och har riktat sig till så gott som samtliga statliga bolag i vilka staten äger 50 % eller mer av aktierna.¹ Granskningen avser den situation som rådde vid 2005 års utgång.

Riksrevisionen har i granskningen velat fånga in bolagens syn på vad som styr deras verksamhet. Fokus har legat på bolagens verkställande ledning som mottagare av regeringens dokumenterade styrning. Granskningen har avgränsats till de externa dokument som ledningen för varje bolag själv anser vara styrande för verksamheten. Den interna styrningen inom bolagen har inte berörts.

Utgångspunkter för Riksrevisionens granskning utgörs av dels det ramverk som finns i aktiebolagslagen, dels erfarenheter från tidigare granskningar, dels uttalanden från regeringen och riksdagens näringsutskott.

Resultaten av vissa tidigare granskningar som rör styrningen av statliga bolag sammanfattas i Riksrevisionens rapport. Hit hör Riksdagens revisorers granskningar från 1997 och 2002 ², Förtroendekommissionens betänkande Näringslivet och förtroendet från 2004 ³ med tonvikt på den del som avsåg de statliga bolagen, samt Riksrevisionens egna tidigare granskningar.⁴ De erfarenheter och synpunkter som redovisas i dessa källor är viktiga som komplement och bakgrund till den aktuella granskningen.

Aktiebolagslagen

Ett aktiebolag är en juridisk person. De grundläggande förutsättningarna för bolagen regleras i aktiebolagslagen (ABL).⁵ Detta gäller statliga bolag likaväl som privata. Några särskilda regleringar därutöver, motsvarande t. ex. förordningar för statliga myndigheter, finns inte för de statliga bolagen.

Som företrädare för statens ägande av bolag lyder regeringen under samma regler som andra aktieägare. ABL innehåller bl.a. bestämmelser om vad bolagsordningen ska innehålla och hur en bolagsstämma genomförs. Bolagsordningen är det principiellt viktigaste styrinstrumentet för bolaget. Bolagsstämman är bolagets högsta beslutande organ och aktieägarnas forum för att fatta beslut om bolagets angelägenheter. Bolagsstämman kan ge stämmoanvisningar, eller s.k. ägardirektiv, till styrelsen och den verkställande direktören. Om dessa beslutas av bolagsstämman är de otvetydigt aktiebolagsrättsligt bindande, vilket innebär att styrelsen måste följa deras innehåll om det inte strider mot bolagsordning eller lagstiftning.

Regeringens och riksdagens syn på styrningen

Behovet av tydlighet och transparens i styrningen av statliga bolag betonas såväl i regeringens propositioner som i betänkanden från riksdagens näringsutskott.

När det gäller vilka styrdokument från ägarföreträdaren som ska användas i relation till de statliga bolagen föreligger enligt Riksrevisionen olika uppfattningar mellan regeringen och Riksrevisionen. I budgetpropositionen för år 2006 gav regeringen uttryck för sin syn på formlös styrning av bolagen. Enligt Riksrevisionen synes regeringen företräda uppfattningen att det, utöver bolagsordningen, är tillräckligt att regeringen informerar bolagen om relevanta riksdagsbeslut i stället för att styra bolagen på ett aktiebolagsrättsligt bindande sätt.

Riksrevisionen noterar även att regeringen i februari 2006 beslutat att göra en översyn av Regeringskansliets förvaltning av statliga bolag.

Två typer av bolag

Regeringen gör i sin styrning och rapportering av bolagens resultat en uppdelning mellan statliga bolag med särskilda samhällsintressen (S-bolag) och bolag med marknadsmässiga krav (M-bolag).

Företag med särskilda samhällsintressen (S-bolag)

Företag med särskilda samhällsintressen (S-bolag) kännetecknas enligt regeringen av minst ett av följande kriterier:

De bolag som räknas till kategorin S-bolag framgår av tabell 1. Gruppen omfattar 26 bolag som sammanlagt har närmare 50 000 anställda, varav den helt övervägande delen i Sverige. En del av dessa företag verkar helt eller delvis utan konkurrens, andra är enligt regeringen fullt konkurrensutsatta. S-bolagen svarar för 32 % av de statliga bolagens omsättning.

Företag med marknadsmässiga krav (M-bolag)

Företag med marknadsmässiga krav (s.k. M-bolag) kännetecknas enligt regeringen av minst ett av följande kriterier:

Gruppen omfattar 27 bolag som sammanlagt har närmare 150 000 anställda, varav omkring 70 000 utomlands. Totalt sett svarar M-bolagen för 68 % av den totala omsättningen och 81 % av den totala vinsten i de statliga bolagen. En förteckning över de direktägda statliga bolagen i denna kategori finns i tabell 2.

Iakttagelser och slutsatser

Betydande variationer i vilka styrdokument som används

Granskningen visar på betydande variationer i vilka styrdokument som använts för olika bolag. Det finns också skillnader mellan grupperna. Den grupp bolag som har marknadsmässiga krav (M-bolagen) styrs på ett mera enhetligt sätt än den grupp bolag som har särskilda samhällsintressen (S-bolagen).

Av granskningen framgår tydliga skillnader i styrningens utformning mellan de departement som ansvarar för regeringens styrning. Socialdepartementet styr t.ex. Apoteket och Systembolaget med direktiv som beslutats av bolagsstämma. Näringsdepartementet däremot överlämnar s.k. ägarmappar som ”information” till flertalet bolag inom sitt ansvarsområde. Utbildnings- och kulturdepartementen styr i sin tur Operan och Dramaten med detaljerade regleringsbrevsliknande dokument.

Enligt Näringsdepartementet kan det finnas flera förklaringar till variationerna. Bolagens olika uppdrag och skilda verksamhetsförutsättningar kan ha medverkat till att olika styrdokument ansetts vara ändamålsenliga. Skillnader kan även bero på historiska omständigheter samt praxisbildning vid de olika departement som ansvarar för ägarförvaltningen.

De typer av styrdokument som riktats till M-bolagen är relativt likartade. De 18 M-bolag som förvaltas av Näringsdepartementet uppvisar stora likheter i fråga om den statliga styrningen. Till samtliga bolag har snarlika s.k. ägarmappar överlämnats. För några av M-bolagen används även styrningsavtal.

Granskningen har således visat på en stor variation i använda styrdokument. Olika förklaringar har lämnats till dessa variationer, men någon entydig förklaring är svår att finna. Riksrevisionen anser att variationer kan vara lämpliga, men att de bör vara motiverade utifrån skillnader i bolagens verksamhet.

Bolagens samhällsuppdrag är sällan konkreta i styrdokumenten

De statliga bolagens samhällsuppdrag är ofta otydliga, enligt den genomgång som gjorts av Riksrevisionen. För flertalet av de statliga bolagen är samhällsuppdragen inte tydligt preciserade i de styrdokument som bolagen hänvisar till.

Samtliga S-bolag och flera av M-bolagen har någon form av samhällsuppdrag som formulerats i bolagsordningen eller andra styrdokument. Det är dock enbart för ungefär hälften av S-bolagen som Riksrevisionen gör bedömningen att samhällsuppdraget konkretiseras i form av någorlunda tydliga målsättningar. Inte heller i dessa fall är samhällsmålen så tydliga att de, utan ytterligare precisering, kan användas som grund för att styra bolagen.

Det finns en stor variation mellan bolagen när det gäller hur väl bolagens samhällsuppdrag är konkretiserade. De finansiella målen är vanligen mera entydiga. För nästan alla M-bolag och några av S-bolagen ställs det tydliga finansiella mål i form av avkastningskrav. För fyra S-bolag är det å andra sidan tydligt angivet att bolagen inte har till syfte att gå med vinst.

Sammanfattningsvis anser Riksrevisionen att tydligheten brister i den dokumenterade ägarstyrningen av de statliga bolagen, i synnerhet när det gäller bolagens samhällsuppdrag. I de fall bolagen har såväl samhällsuppdrag som finansiella mål framgår det vanligen inte hur avvägningen mellan dessa ska göras. Eftersom samhällsuppdraget ofta är otydligt medan de finansiella målsättningarna är preciserade finns det enligt Riksrevisionen en uppenbar risk för att de finansiella målen prioriteras på bekostnad av samhällsuppdragen.

Styrdokument – förutom bolagsordningen – har normalt inte beslutats av bolagsstämma

De olika dokument som bolagsledningarna hänvisat till som styrande för verksamheten har i de allra flesta fall inte beslutats av bolagsstämman. De är därmed inte aktiebolagsrättsligt bindande. Undantaget är bolagsordningen som är ett obligatoriskt dokument vid bildandet av ett aktiebolag. Endast för två S-bolag, Apoteket och Systembolaget, har bolagsstämman fattat beslut om att anta till bolagsordningen kompletterande styrdokument. När det gäller de ägarmappar som delats ut till flera S-bolag och majoriteten av M-bolagen framhåller Riksrevisionen att det vanligen finns noteringar i stämmoprotokollen att de överlämnats, men stämman har inte tagit ställning till dokumenten.

Riksrevisionens bedömning är att regeringen i styrningen av de statliga bolagen inte utnyttjar de möjligheter till styrning som aktiebolagslagen faktiskt ger. Styrningen sker inte på ett aktiebolagsrättsligt bindande sätt och bolagen är därför inte rättsligt bundna att följa de styrsignaler de får.

Riksrevisionens sammanfattande bedömning

Regeringens styrning av de statliga bolagen baseras, enligt granskningen, på dokument vars innehåll är otydligt och vars rättsliga status är oklar. En följd av dessa oklarheter är att det blir svårare för riksdagen att utkräva ansvar av regeringen som förvaltare av bolagen. Det blir också svårare för regeringen att som ägarföreträdare utkräva ansvar av bolagen i de fall styrsignalerna inte har följts. Bolagen å sin sida riskerar, i de fall man följer styrsignaler som inte är aktiebolagsrättsligt bindande, att själva få bära hela ansvaret för de åtgärder som utgår från dessa signaler.

Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionen framhåller att det är regeringen i rollen som ägarföreträdare som har ansvaret för att säkerställa att bolagens samhällsuppdrag blir tydligt definierade. Regeringen har också ansvar för att klargöra hur avvägningen mellan olika mål, t.ex. mellan samhällsuppdrag och finansiella mål, ska göras.

Vidare påpekar Riksrevisionen att bolagen själva också har ett ansvar för att se till att otydliga uppdrag görs så tydliga att de kan tjäna som underlag för beslut i verksamheten. Detta kan göras endera genom att bolagets styrelse begär ett förtydligande från ägarföreträdare eller genom att bolaget självt försöker tolka och förtydliga uppdraget för att därefter begära ägarföreträdarens ställningstagande till detta.

Riksrevisionen lämnar följande rekommendationer med anledning av de iakttagelser som gjorts i granskningen.

Rekommendationer riktade till regeringen

Rekommendationer riktade till bolagens styrelser

Styrelsens överväganden

Styrelsen har funnit att slutsatserna av den granskning som Riksrevisionen redovisat i rapporten Vad och vem styr de statliga bolagen? (RiR 2006:11) bör överlämnas till riksdagen i form av en redogörelse. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande.

Riksrevisionens granskning behandlar regeringens styrning av den mycket omfattande verksamhet som bedrivs av de statliga bolagen. Rapporten innehåller en sammanfattande analys som bygger på iakttagelser från Riksrevisionens tidigare granskningar tillsammans med en systematisk genomgång av nytt material. Det nya underlaget visar bolagens syn på vilka dokument från ägaren som är styrande för verksamheten och omfattar i det närmaste samtliga bolag i vilka staten äger större delen av aktierna.

Riksrevisionen har i sin granskning visat att regeringens styrning av bolagen baseras på dokument vars innehåll är otydligt och vars rättsliga status är oklar. Vilken typ av styrdokument som används för att styra bolagen varierar på ett sätt som enligt Riksrevisionen är svårt att förklara utifrån skillnader i bolagens verksamhet. De styrdokument som används, vid sidan av bolagsordningen, har vanligen inte beslutats av bolagsstämma. Bolagen är alltså inte rättsligt bundna att följa de styrsignaler de får via dessa dokument. Dessutom finns oklarheter i dokumentens innehåll. Detta gäller framför allt bolagens samhällsuppdrag som ofta är otydliga, medan de finansiella målsättningarna är mera preciserade. Det är oklart hur avvägningen mellan finansiella mål och samhällsuppdrag ska göras. Det finns därför enligt Riksrevisionen en risk för att bolagen prioriterar de finansiella målen på bekostnad av samhällsuppdragen.

De oklarheter som finns medför enligt Riksrevisionen att det blir svårare för regeringen att som ägarföreträdare utkräva ansvar av bolagen i de fall styrsignalerna inte har följts. Det blir också svårare för riksdagen att utkräva ansvar av regeringen som förvaltare av bolagen.

Styrelsen anser att Riksrevisionens iakttagelser är väsentliga och att resultaten bör beaktas av riksdagen. Resultaten överensstämmer väl med tidigare granskningar som har föranlett framställningar från styrelsen till riksdagen (se 2004/05:RRS18 respektive 2005/06:RRS19). De tidigare förslagen har enligt styrelsens bedömning fått ytterligare stöd genom den nya granskningen. Styrelsen noterar samtidigt att regeringen i februari 2006 har beslutat om en översyn av Regeringskansliets förvaltning av statliga bolag. Översynen ska vara klar till den 31 oktober 2006. Mot denna bakgrund, och med hänsyn till att styrelsens framställning rörande statliga bolags årsredovisningar (2005/06: RRS19) ännu inte har behandlats av riksdagen, överlämnar styrelsen denna redogörelse till riksdagen.

[1]

I undersökningen ingår 19 av de totalt 21 så kallade S-bolagen (bolag med särskilda samhällsintressen) som bedrivs i aktiebolagsform och där statens ägarandel uppgår till 50 % eller mer. Vidare ingår 22 av de totalt 23 s. k. M-bolagen (bolag med marknadsmässiga krav) där staten äger hälften eller mer av aktierna.

[2]

Riksdagens revisorers förslag 2002/03:RRR16 Staten som bolagsägare.

[3]

SOU 2004:47.

[4]

Riksrevisionen har under de senaste två åren gjort ett flertal granskningar som rör statliga bolag. Styrningsfrågor är ett återkommande tema i dessa granskningar. I den här aktuella granskningen hänvisar Riksrevisionen främst till de två tidigare rapporter, nämligen Regeringens förvaltning och styrning av sex statliga bolag (RiR 2004:28) samt Statliga bolags årsredovisningar (RiR 2005:29).

[5]

Aktiebolagslagen (1975:1385) ersattes den 1 januari 2006 av aktiebolagslagen (2005:551). Ändringen innebär emellertid inga förändringar som är av betydelse för denna granskning.

Ingår i gransk- ningen
*	A-Banan Projekt AB
*	Almi Företagspartner AB
*	Apoteket AB
	AB Bostadsgaranti
*	Statens Bostadsomvandling AB (f.d. Bothia Garanti AB)
*	AB Göta kanalbolag
*	IRECO Holding AB (55 %)
*	Kungl. Dramatiska Teatern AB
*	Kungl. Operan AB
	Norrlands Center AB (33,3 %)
*	Samhall AB
	SIS Miljömärkning AB (10 %)
*	SOS Alarm Sverige AB (50 %)
*	SP Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut AB
*	Statens Väg- och Baninvest AB
*	Swedfund International AB
*	AB Svensk Bilprovning (52 %)
*	Svensk-Danska Broförbindelsen SVEDAB AB
*	Svenska Miljöstyrningsrådet (85 %)
*	AB Svenska Spel
*	Sveriges Rese- och Turistråd (50 %)
*	Systembolaget AB
	Voksenåsen A/S

Ingår i gransk- ningen	Bolag
*	Akademiska Hus AB
	A/O Dom Shvetsii (36 %)
	Förvaltningsaktiebolaget Stattum
*	Green Cargo AB
*	Imego AB
*	Kasernen Fasighets AB
*	Lernia AB
*	Luossavaara-Kirunavaara AB, LKAB
*	Posten AB
	SAS AB (21,4 %)
*	SJ AB
*	Specialfastigheter Sverige AB
*	Sveaskog AB
*	Swedcarrier AB
*	Swedesurvey AB
*	Swedish National Road Consulting AB
*	AB Svensk Exportkredit
*	Svenska rymdaktiebolaget
	Svenska Skeppshypotekskassan
*	Sveriges Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB
	Telia Sonera AB
*	Teracom AB
*	V&S Vin & Sprit AB
*	Vasakronan AB (Civitas Holding AB)
*	Vasallen AB
*	Vattenfall AB
*	Venantius AB