Riksrevisionen har granskat kvaliteten på det makroekonomiska underlaget i budgetpropositionerna under perioden 1994–2005. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Det makroekonomiska underlaget i budgetpropositionerna (RiR 2006:23).
Granskningen visar att det finns stora osäkerheter i de kortsiktiga prognoser över den makroekonomiska utvecklingen som ligger till grund för budgetpropositionerna, även om regeringens prognoser överlag inte är sämre än andra prognosmakares. Andra kvalitetsbrister som påtalas i granskningen gäller regeringens uppföljning av prognoserna och redovisning till riksdagen.
Styrelsen är medveten om att det inte går att åstadkomma helt säkra prognoser för den ekonomiska utvecklingen. För att budgetpolitiken ska fungera väl är det emellertid nödvändigt att regeringen har tillgång till ett makroekonomiskt underlag av hög kvalitet. Styrelsen anser därför att det är angeläget att kvaliteten i prognosarbetet utvecklas så väl som möjligt. En del av denna kvalitetsutveckling bör enligt styrelsens mening ta formen av en förbättrad redovisning till riksdagen.
Styrelsen anser att regeringen bör förbättra redovisningen av det makroekonomiska underlaget i budgetpropositionerna. Riksdagen föreslås ge regeringen detta till känna.
Sammanfattning 1
Innehållsförteckning 2
Styrelsens förslag 3
Riksrevisionens granskning 4
Budgetreformen – en bakgrund 4
Ett flerårigt perspektiv 4
Det makroekonomiska underlagets betydelse 5
Granskningens motiv och inriktning 5
Återblick på budgetpolitiken 5
Granskningens inriktning 5
Bedömningsgrunder 6
Korta och medelfristiga prognoser 6
Kortsiktiga prognoser 7
Prognosmetoder 7
Likheter mellan prognosmakarna 7
Osäkerhet i konjunkturprognoserna 7
Regeringens uppföljning av konjunkturprognoserna 8
Medelfristiga kalkyler 8
Kalkyler av ekonomins produktionsförmåga på tre års sikt 8
Utfallsdata saknas 9
Jämförelser med andra bedömningar 9
Knapphändig redovisning av grunderna för regeringens bedömningar 9
Makroekonomisk osäkerhet och finanspolitiska risker 9
Ingen samlad bedömning av osäkerheter och risker 10
Riksrevisionens rekommendationer 10
Styrelsens överväganden 11
Det makroekonomiska underlagets redovisning i budgetpropositionerna 11
Styrelsens förslag 12
Avvikande mening 13
Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Styrelsens överväganden föreslår Riksrevisionens styrelse följande:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen förbättrar redovisningen av det makroekonomiska underlaget i budgetpropositionerna.
Stockholm den 24 januari 2007
På Riksrevisionens styrelses vägnar
Eva Flyborg
Karin Rudberg
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Eva Flyborg (fp), Tommy Waidelich (s), Anne-Marie Pålsson (m), Carina Adolfsson Elgestam (s), Ewa Thalén-Finné (m), Alf Eriksson (s), Per Rosengren (v), Björn Hamilton (m), Margareta Andersson (c), Helena Hillar Rosenqvist (mp) och Helena Höij (kd).
Riksrevisionen har granskat kvaliteten på det makroekonomiska underlaget i budgetpropositionerna under perioden 1994–2005. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Det makroekonomiska underlaget i budgetpropositionerna (RiR 2006:23). Rapporten publicerades i november 2006.
I mitten av 1990-talet reformerades den svenska budgetprocessen. Därmed stärktes berednings- och beslutsprocesserna i både regeringen och riksdagen. Budgetlagen (1996:1059) tillkom för att förtydliga regeringens befogenheter och skyldigheter. Syftet med lagen var enligt propositionen ”att underlätta överblicken, att öka klarheten och att stärka budgetdisciplinen”.
En grundläggande tanke i budgetreformen var att integrera de ettåriga budgetbesluten i ett flerårigt perspektiv. Sedan år 1997 är budgetpolitiken inriktad mot två övergripande och fleråriga mål: ett utgiftstak för staten1 och ett överskottsmål för den offentliga sektorns finanser2. Såväl riksdagen som regeringen deklarerar regelbundet sitt stöd för dessa mål.
Behovet av träffsäkra prognoser betonas i Riksrevisionens rapport. Både utgiftstaket och överskottsmålet ställer krav på att de offentliga finansernas utveckling ska kunna förutses med god precision. Om de statliga utgifterna underskattats i budgeteringsfasen finns det risk att planerade reformer måste ställas in eller besparingar genomföras med kort varsel för att utgiftstaket ska klaras. Sådana åtgärder är regeringen skyldig att vidta enligt budgetlagen om utgiftstaket hotas. För att målet om överskott i den offentliga sektorns finanser ska klaras behövs säkra prognoser inte bara för de statliga utgifterna utan även för statens inkomster samt för kommunsektorns och pensionssystemets finanser. Träffsäkra prognoser för de offentliga finanserna och tillräckliga marginaler till målen minskar risken för tvära kast i budgetpolitiken, framhåller Riksrevisionen.
Den offentliga sektorns inkomster och utgifter hänger nära samman med den ekonomiska tillväxten. Högre tillväxt leder till högre löner och vinster, vilket stärker den offentliga sektorns inkomster i form av skatter och avgifter. Högre tillväxt påverkar även utgifterna, särskilt transfereringarna; om arbetslösheten går ned minskar statens utgifter för arbetslöshetsersättning och bostadsbidrag, liksom kommunernas utgifter för socialbidrag. En lägre tillväxt leder på motsvarande sätt till en försvagning av de offentliga finanserna.
För att budget- och finanspolitiken ska kunna styras mot preciserade mål måste de samhällsekonomiska bedömningarna vara tillförlitliga. En överskattning av bruttonationalprodukten (BNP) med 1 % kommer enligt regeringens egen tumregel att medföra att överskottet i de offentliga finanserna överskattas med nära 20 miljarder kronor. För att möjliggöra säkra prognoser för de offentliga finanserna krävs därför ett makroekonomiskt underlag av hög kvalitet. Detta är en viktig utgångspunkt för Riksrevisionens granskning.
De makroekonomiska bedömningarna är också viktiga i sig, framhåller Riksrevisionen. En finanspolitik som baseras på missvisande makroekonomiska bedömningar kan leda till betydande samhällsekonomiska kostnader, både på kortare och längre sikt.
Bakgrunden till budgetreformen var den djupa ekonomiska och statsfinansiella krisen i början av 1990-talet. Snabbt växande budgetunderskott skapade risker för en ohållbar skuldökning och det krävdes höga räntor för att finansiera de växande underskotten. Den statsfinansiella krisen möttes med ett saneringsprogram med minskade utgifter och höjda skatter. Marknadernas förtroende för budgetpolitiken stärktes åter, men det dröjde drygt tio år tills finansmarknadens värdering av den svenska statsupplåningen återställdes till högsta nivå.
Vikten av att budgetpolitiken möts av förtroende i omvärlden betonas av Riksrevisionen. En utbredd misstro mot det makroekonomiska underlagets tillförlitlighet bland allmänheten och aktörer på de finansiella marknaderna kan leda till högre räntor och lägre investeringsvilja. En öppen och tydlig redovisning av osäkerheter, revideringar och metoder för de makroekonomiska framskrivningarna stärker förtroendet för budgetpolitiken, framhåller Riksrevisionen.
I budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen redovisar regeringen regelbundet beräkningar av de offentliga inkomsterna och utgifterna i ett tidsperspektiv som normalt sträcker sig två år bortom det kommande budgetåret. Beräkningarna baseras på en bedömning av den samhällsekonomiska utvecklingen. Budgetpropositionen publiceras på hösten året före budgetåret, vilket innebär att prognoserna för den ekonomiska utvecklingen under nästkommande år är av särskilt intresse. Det är detta underlag som ligger till grund för de inkomst- och utgiftsberäkningar som statsbudgeten baseras på.
Mot denna bakgrund har Riksrevisionen ställt följande revisionsfråga:
Har regeringen redovisat ett makroekonomiskt underlag av hög kvalitet i budgetpropositionerna och de ekonomiska vårpropositionerna under perioden 1994–2005?
De allmänna bestämmelser som reglerar innehållet i budgetpropositionerna och den ekonomiska vårpropositionen finns i budgetlagen. Lagens specifika krav på redovisningen av det makroekonomiska underlaget är relativt knapphändigt utformade. Såväl i förarbeten till lagen som i andra sammanhang betonas emellertid att prognoser av hög kvalitet är en förutsättning för en väl fungerande budgetprocess.
Hög kvalitet innebär inte bara att prognoserna är träffsäkra. Såväl OECD som IMF har utformat riktlinjer för vad budgetdokumentet bör innehålla och hur det makroekonomiska underlaget bör utformas för att säkerställa transparens i redovisningen.
Med utgångspunkt i budgetlagen samt i OECD:s och IMF:s kriterier för transparens i budgetdokumenten har Riksrevisionen valt följande kriterier som underlag för sin bedömning av det makroekonomiska underlaget:
Prognoserna bör vara träffsäkra och inte systematiskt sämre än prognoser från andra prognosinstitut.
De makroekonomiska bedömningarna bör redovisas utförligt. Avvikelser mot utfall och revideringar av framskrivningarna mellan olika publiceringstillfällen bör förklaras.
Effekterna på de offentliga finanserna av osäkerheten i de makroekonomiska bedömningarna bör redovisas tydligt.
Dokumentation av framskrivningsmetoder och -modeller bör publiceras.
Den makroekonomiska framskrivningen utarbetas på olika sätt beroende på tidsperspektivet. I det korta perspektivet, dvs. för innevarande och nästkommande år, görs en renodlad prognos med ett preciserat konjunkturförlopp. Syftet är att beskriva den mest sannolika utvecklingen.
Osäkerheten i konjunkturprognoserna ökar ju längre tidsperspektivet utsträcks. Regeringen baserar därför inriktningen av finanspolitiken i det medelfristiga perspektivet på en framskrivning av den ekonomiska utvecklingen som bortser från konjunktursvängningarna. Utgångspunkten för framskrivningen är en bedömning av ekonomins produktionskapacitet uttryckt som potentiell BNP. Ekonomin antas gradvis anpassa sig till potentiell BNP så att konjunkturläget normaliseras till slutet av framskrivningsperioden.
I Riksrevisionens granskning behandlas det korta och det medelfristiga perspektivet var för sig. Resultaten av granskningen redovisas nedan.
I detta avsnitt redovisas resultaten av Riksrevisionens granskning rörande de kortsiktiga prognoserna (konjunkturprognoserna).
I Finansdepartementet pågår en kontinuerlig konjunkturbevakning. De konjunkturprognoser som utarbetas av departementet minst fyra gånger per år bygger på expertbedömningar. Någon heltäckande makroekonomisk beräkningsmodell används inte i prognosarbetet. I stället byggs prognoserna upp genom en serie prognosmöten där en gemensam bild av konjunkturutvecklingen diskuteras fram. Detta arbetssätt är i stor utsträckning detsamma som används av Konjunkturinstitutet och de flesta andra prognosorganisationer vid liknande institutioner i omvärlden. Förfarandet har enligt Riksrevisionen både fördelar och nackdelar som beskrivs i rapporten.
Riksrevisionen har jämfört regeringens konjunkturprognoser med tio andra prognosmakare (nio svenska samt OECD). Normalt görs sådana prognoser för en period som omfattar delar av det innevarande året och hela det nästkommande året. Riksrevisionens jämförelser avser såväl prognoserna för det innevarande året som prognoserna för det kommande året.
Riksrevisionens granskning visar att prognosfelen för innevarande år följer ett gemensamt mönster för samtliga prognosmakare. Sannolikt speglar det att alla prognosmakare har tillgång till ungefär samma information och tolkar den på ett likartat sätt. Dessutom följer man sina kollegers publikationer och påverkas troligen av deras bedömningar. Både regeringens och övriga prognosmakares bedömningar av den makroekonomiska utvecklingen har enligt Riksrevisionen haft en optimistisk slagsida under perioden 1994–2005. En annan likhet mellan prognosmakarna visar sig i att den prognostiserade utvecklingen genomgående varierar mindre än utfallet. Alla prognosmakare är således något försiktiga eller konservativa i sina bedömningar av konjunktursvängningarna i ekonomin.
Riksrevisionens genomgång av de prognoser som gjorts av elva prognosmakare visar att osäkerheten i prognoserna är betydande. Det genomsnittliga felet för BNP-tillväxten ett år framåt i tiden varierar mellan 0,75 och 1,05 procentenheter. Felets storlek ska ses mot bakgrund av att den verkliga BNP-tillväxten ligger i intervallet 1,0–4,5 % under den studerade perioden.
Jämfört med tio andra prognosmakare har regeringen gjort de fjärde mest träffsäkra prognoserna, men har trots det missbedömt tillväxttakten med drygt 0,8 procentenheter i genomsnitt under perioden 1994–2005. Regeringen tillhör de prognosmakare som i genomsnitt har gjort de största överskattningarna av den ekonomiska tillväxten. Skillnaden mellan olika prognosmakare är emellertid överlag relativt liten, och träffsäkerheten i regeringens prognoser är i allt väsentligt likvärdig med andra prognosmakares. Ett undantag är prognoserna för den öppna arbetslösheten som underskattats av regeringen i högre grad än av andra prognosmakare.
Regeringens underskattning av arbetslösheten för nästföljande år uppgår till närmare 0,6 procentenheter i genomsnitt, vilket motsvarar ca 25 000 personer. Prognosen för den totala arbetslösheten, dvs. summan av öppet arbetslösa och personer i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, är mer träffsäker. Enligt Riksrevisionen förefaller det som om regeringen systematiskt har överskattat antalet personer i arbetsmarknadspolitiska program och underskattat antalet öppet arbetslösa personer.
Regeringen redovisar regelbundet en uppföljning och utvärdering av de makroekonomiska prognoserna genom att jämföra med utfallet samt med andra prognosmakares bedömningar. Det uttalade syftet med dessa utvärderingar är att höja precisionen i prognoserna och förbättra prognosmetoderna.
Den genomgång som gjorts av Riksrevisionen visar att utvärderingarna har gjorts på ett förhållandevis schablonartat sätt. Förekomsten av systematiska prognosfel kommenteras sällan. Det saknas en diskussion om hur resultatet av utvärderingen påverkar prognosarbetet. Det saknas också en publicerad dokumentation av de metoder och modeller som används i prognosarbetet.
I detta avsnitt redovisas resultaten av Riksrevisionens granskning rörande de medelfristiga kalkylerna.
Varaktigt högre BNP och sysselsättning stärker de offentliga finanserna och ökar utrymmet för utgiftsreformer och skattesänkningar. Bedömningen av ekonomins potentiella produktionskapacitet är därför ett viktigt underlag för utformningen av budgetpolitiken, framhåller Riksrevisionen.
De medelfristiga kalkylerna bygger på en bedömning av ekonomins underliggande, eller potentiella, produktionsförmåga. Med potentiell BNP avses produktionsnivån vid ”normalt” utnyttjande av produktionsresurserna. Potentiell BNP utgör således inte ett mått på den maximalt möjliga produktionen i samhällsekonomin, utan på den produktionsnivå som kan upprätthållas utan att trycket uppåt på priser och löner blir så starkt att inflationen tar fart och överskrider Riksbankens mål på 2 %.
Potentiell BNP ingår inte i den officiella statistiken och det saknas därför utfallsdata för denna variabel. Träffsäkerheten i de medelfristiga kalkylerna kan därför inte utvärderas. Kvaliteten i dessa kalkyler har därför endast granskats mot övriga kriterier.
En jämförelse med Konjunkturinstitutet (KI), som också publicerar bedömningar av potentiell BNP, visar att regeringens bedömning av ekonomins produktionskapacitet tidigare var något mer optimistisk än KI:s. För åren framöver har dock regeringen och KI numera en mycket samstämmig syn på potentiell BNP. En jämförelse med motsvarande bedömningar som gjorts av OECD och EU visar en annan bild. De internationella organisationerna har en väsentligt mer pessimistisk bild av den svenska ekonomins produktionspotential än vad regeringen har. De bedömningar som jämförts av Riksrevisionen härrör alla från våren och sommaren 2006.
Det makroekonomiska underlaget redovisas relativt utförligt i bilagan Svensk ekonomi. Grunderna för bedömningen av potentiell BNP redovisas dock mycket kortfattat, konstaterar Riksrevisionen. Revideringar av bedömningarna förklaras inte heller. Mellan budgetpropositionen för 2004 (september 2003) och 2006 års ekonomiska vårproposition (mars 2006) har bedömningen av potentiell BNP för 2006 reviderats upp med 3,5 %. Förklaringar till dessa revideringar saknas i stor utsträckning.
Riksrevisionen konstaterar också att det ibland föreligger stora skillnader mot andra prognosinstitut, men att dessa skillnader inte kommenteras i propositionerna. Vidare saknas en publicerad dokumentation av beräkningsmetoderna.
Osäkerheten i de makroekonomiska framskrivningarna är en central riskfaktor för finanspolitiken, framhåller Riksrevisionen. En tydlig redovisning av hur denna osäkerhet påverkar de offentliga finanserna är därför väsentlig.
Som tidigare framgått visar Riksrevisionens granskning att det finns betydande fel i regeringens konjunkturprognoser. Det finns också stor osäkerhet i bedömningen av potentiell BNP. Regeringen har under de senaste åren kraftigt reviderat sin syn på ekonomins produktionsförmåga.
Regeringens redovisning av hur osäkerheten i de makroekonomiska prognoserna påverkar de offentliga finanserna har flera brister som påtalas i granskningen. Känslighetskalkyler redovisas endast för ett fåtal skatter och statliga utgifter. Redovisningen är mycket kortfattad och placerad på olika ställen i propositionerna. Det saknas en sammanhållen redovisning av vilka konsekvenser den makroekonomiska osäkerheten har på de offentliga finanserna.
Alternativa scenarier redovisas regelbundet i bilagan Svensk ekonomi. Alternativen med hög tillväxt har emellertid mer karaktären av kravkalkyler för att nå sysselsättningsmålet än av illustrationer av osäkerheten i huvudkalkylen. De s.k. lågtillväxtscenarierna utgör enligt Riksrevisionen ett bra underlag för bedömningar av behovet av säkerhetsmarginaler till de budgetpolitiska målen. Effekterna på de takbegränsade utgifterna har emellertid bara redovisats i två propositioner sedan 2000 års ekonomiska vårproposition.
Riksrevisionens samlade bedömning är att det makroekonomiska underlaget i budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen är av god kvalitet i många avseenden, men att det kan förbättras på flera punkter. Riksrevisionens rekommendationer, som alla riktas till regeringen, är följande:
Den systematiska underskattningen av den öppna arbetslösheten bör rättas till.
Redovisningen av de medelfristiga kalkylerna bör byggas ut, revideringar av potentiell BNP bör förklaras och skillnader mellan regeringens bedömning och andra bedömningar bör kommenteras.
Redovisningen av effekterna på de offentliga finanserna och de takbegränsade utgifterna av osäkerheten i de makroekonomiska framskrivningarna bör utvecklas. Bedömningen av osäkerheter och risker kan med fördel samlas i ett särskilt avsnitt i propositionerna.
Dokumentation av de metoder och modeller som används för de makroekonomiska framskrivningarna bör publiceras.
Styrelsen överlämnar härmed en framställning till riksdagen med anledning av Riksrevisionens granskning av det makroekonomiska underlaget i budgetpropositionerna. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande.
Styrelsen konstaterar att det finns nära kopplingar mellan samhällsekonomin och de offentliga finanserna. För det första finns automatiska samband mellan olika delar av ekonomin och den offentliga sektorns inkomster och utgifter. Genom dessa samband stabiliseras den samhällsekonomiska utvecklingen på bekostnad av ökade variationer i de offentliga finanserna. För det andra kan statsmakterna påverka den samhällsekonomiska utvecklingen genom medvetna politiska åtgärder, antingen i syfte att ytterligare utjämna konjunktursvängningarna eller i syfte att främja olika aspekter av den ekonomiska utvecklingen på längre sikt. Dessa möjligheter får emellertid inte överutnyttjas av hänsyn till de budgetpolitiskt motiverade kraven på skötseln av de offentliga finanserna. I spåren av den ekonomiska krisen i början av 1990-talet har dessa krav fått formen av två övergripande och fleråriga mål som började tillämpas år 1997: ett utgiftstak för staten och ett överskottsmål för de offentliga finanserna. För att dessa mål ska kunna uppfyllas måste de offentliga finanserna kunna förutses med god precision. Detta kräver i sin tur säkra makroekonomiska prognoser.
Riksrevisionens granskning visar att det finns stora osäkerheter i de kortsiktiga prognoserna för den svenska ekonomin, både de som publiceras av regeringen och de som görs av andra prognosmakare. Regeringens prognoser är visserligen inte systematiskt sämre än andra prognosmakares – bortsett från prognoserna över den öppna arbetslösheten – men likheten mellan prognosmakarna innebär självfallet ingen lösning på problemet att finna säkra hållpunkter för budgetpolitiken.
Granskningen visar också på andra kvalitetsbrister i regeringens prognosarbete. Regeringens uppföljning av de kortsiktiga prognoserna är i vissa avseenden otillräcklig. Redovisningen av de medelfristiga bedömningarna är knapphändig. Det finns heller ingen samlad bedömning av den makroekonomiska osäkerheten och de finanspolitiska risker som följer av denna osäkerhet.
Styrelsen är medveten om att det inte går att åstadkomma helt säkra prognoser för den makroekonomiska utvecklingen, men anser ändå att det är angeläget att kvaliteten i prognosarbetet utvecklas så väl som möjligt. En del av denna kvalitetsutveckling bör enligt styrelsens mening ta formen av en förbättrad redovisning till riksdagen. De makroekonomiska bedömningarna bör redovisas utförligt. Avvikelser mot utfall och revideringar av framskrivningarna mellan olika prognostillfällen bör förklaras. Regeringens uppföljning av konjunkturprognoserna bör utvecklas. Redovisningen av de medelfristiga kalkylerna bör byggas ut, revideringar av potentiell BNP bör förklaras och skillnaden mellan regeringens bedömning och andra bedömningar bör kommenteras. Därtill krävs en förbättrad redovisning av osäkerheterna i prognoserna och av de risker för de offentliga finanserna som osäkerheten för med sig. Bedömningarna av osäkerheter och risker och deras konsekvenser för de offentliga finanserna bör redovisas samlat i ett särskilt avsnitt.
De makroekonomiska prognoserna har stor betydelse som grund för regeringens budgetpropositioner. Det är självfallet väsentligt att träffsäkerheten i prognoserna förbättras, så långt detta är möjligt. Riksrevisionens granskning visar att det saknas en publicerad dokumentation av de metoder och modeller som används i regeringens makroekonomiska prognosarbete. Styrelsens bedömning är att en sådan dokumentation skulle kunna fylla viktiga syften genom att öka transparensen och förbättra förutsättningarna för professionella diskussioner på området. Det ankommer dock på regeringen att avgöra om och i vilken form en sådan dokumentation bör publiceras.
Styrelsen anser att regeringen bör förbättra redovisningen av det makroekonomiska underlaget i budgetpropositionerna i enlighet med vad som här har anförts. Riksdagen föreslås ge regeringen detta till känna.
Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår styrelsen att riksdagen begär att regeringen förbättrar redovisningen av det makroekonomiska underlaget i budgetpropositionerna.
Per Rosengren (v) anför:
Jag anser att Riksrevisionens granskningsrapport om det makroekonomiska underlaget i budgetpropositionerna inte bör föranleda någon framställning till riksdagen, eftersom de frågor som tas upp i första hand berör regeringen och dessutom redan debatterats i riksdagen vid ett antal tillfällen.
Elanders, Vällingby 2007
| [1] | Utgiftstaket är ett nominellt tak för statsutgifterna som omfattar alla utgiftsområden i statsbudgeten utom statsskuldsräntorna (utgiftsområde 26), men inklusive utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. Utgiftstaket beslutas av riksdagen två till tre år före det aktuella budgetåret. |
| [2] | Överskottsmålet innebär att de offentliga finanserna – dvs. summan av staten, kommunsektorn och pensionssystemet – ska uppvisa ett överskott på 2 % av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. |
