Regeringens proposition 2006/07:98
Ny instansordning för |
Prop. |
2006/07:98 |
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 22 mars 2007
Fredrik Reinfeldt
Andreas Carlgren (Miljödepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås att riksdagen godkänner inriktningen för det fortsatta arbetet med en ny instansordning för prövning av ärenden enligt plan- och bygglagen (1987:10). Inriktningen innebär att överprövningen av rättsverkande planer, med undantag för ingripande med stöd av bestämmelserna om statlig kontroll i 12 kap. plan- och bygglagen, flyttas från regeringen till miljödomstol och att övriga ärenden enligt plan- och bygglagen, med undantag för de ärenden som kan bli föremål för s.k. laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), fortsättningsvis överprövas i länsstyrelserna och därefter vid de nuvarande miljödomstolarna.
1
Prop. 2006/07:98
2
Prop. 2006/07:98
1 Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till den redovisade inriktningen för det fortsatta arbetet med en ny instansordning för prövningen av ärenden enligt plan- och bygglagen (1987:10).
3
Prop. 2006/07:98
2 Ärendet och dess beredning
Regeringen beslutade den 27 juni 2002 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att se över plan- och bygglagstiftningen samt lämna förslag till de lagändringar som behövs (dir. 2002:97). Kommittén antog namnet
3 Ny instansordning för
Regeringens förslag: Riksdagen godkänner att regeringens fortsatta arbete i frågan om en ny instansordning för ärenden enligt plan- och bygglagen (1987:10) bedrivs med inriktningen att överprövningen av rättsverkande planer (detaljplaner, områdesbestämmelser och fastighetsplaner) med undantag för ingripande med stöd av bestämmelserna om statlig kontroll i 12 kap. plan- och bygglagen, flyttas från regeringen till de nuvarande miljödomstolarna och att övriga ärenden enligt plan- och bygglagen, med undantag för de ärenden som kan bli föremål för s.k. laglighetsprövning enligt 10 kap. kommunallagen (1991:900), fortsättningsvis överprövas i länsstyrelserna och därefter vid de nuvarande miljödomstolarna.
Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har förordat miljödomstolsalternativet, däribland Naturvårdsverket och en majoritet av länsstyrelserna och kommunerna. Svea hovrätt (Miljööverdomstolen) har anfört att förslaget har många fördelar i ett samordningsperspektiv. Kammarrätten i Göteborg har anfört att med de utgångspunkter för en förändring av prövningssystemet som anges i betänkandet talar övervägande skäl för miljödomstolsalternativet. Länsrätten i Stockholms län har
anfört att sedan det blev klart att kommitténs förslag innebär att även de-
4
taljplaner skall överprövas i domstol förordas miljödomstolsalternativet. Domstolsverket har anfört att kommitténs förslag är det mest naturliga, men att möjligheten att överklaga förvaltningsprocessrättsliga ställningstaganden till Regeringsrätten genom någon form av ventil bör utredas vidare. Riksantikvarieämbetet har tillstyrkt förslaget och anfört att frågan om särskilt sakkunniga med annan kompetens än den som miljöråden har i dag bör utredas vidare. Boverket har tillstyrkt förslaget och samtidigt framhållit behovet av att tillföra dessa domstolar kompetens i
Några remissinstanser är negativa till miljödomstolsalternativet, bland dem finns några allmänna förvaltningsdomstolar. Regeringsrätten har förordat förvaltningsdomstolsalternativet och anfört att en överflyttning av
Skälen för regeringens förslag
Plan- och bygglagen, PBL, är enligt regeringens uppfattning ett stort regelverk som lägger många administrativa bördor på bl.a. företagssektorn. Det är därför angeläget att PBL reformeras t.ex. så att det blir lättare att söka bygglov och att handläggningstiderna i planärenden förkortas.
Grunden för den instansordning som i dag gäller för
Prop. 2006/07:98
5
se över vissa frågor rörande plan- och bygglagen. Utgångspunkten för gruppens arbete var att regeringen skulle avlastas prövningen av ärenden enligt PBL och att systemet för överprövning av kommunala plan- och byggbeslut skulle förenklas. Arbetsgruppens arbete resulterade i att vissa förvaltningsärenden inom byggområdet som tidigare prövats av regeringen från och med den 1 juli 2003 prövas av de allmänna förvaltningsdomstolarna.
Riksdagens revisorer har genomfört en granskning av plan- och byggprocessens längd. Arbetet redovisades i revisorernas förslag 2001/02:RR8. Bostadsutskottet har i sitt betänkande 2001/02:BOU6 ställt sig bakom revisorernas förslag som innebär att plan- och bygglagen ses över med syftet att sammanställa de överväganden och förslag om plan- och bygglagen som tidigare framförts i flera utredningar och där den fortsatta beredningen ännu inte lett fram till något ställningstagande. Utskottet anförde att en prioriterad fråga bör vara att överväga åtgärder som kan motverka förseningar i plan- och byggprocessen och att vissa angränsande frågor, exempelvis systemet för överprövning av kommunala plan- och byggbeslut, bör kunna övervägas med förtur. Riksdagen tillkännagav detta som sin mening (rskr. 2001/02:155).
Regeringen beslutade den 27 juni 2002 att tillkalla en parlamentarisk kommitté i syfte att se över plan- och bygglagstiftningen. Kommittén tog namnet
Imars 2004 lämnade
Prop. 2006/07:98
6
uppfattning att ett första steg i en förbättrad samordning av regelverken är att göra instansordningen enhetlig.
Instansordningen för överklagade planärenden
I dag överklagas kommunens beslut i ärenden som avser detaljplaner, fastighetsplaner och områdesbestämmelser, s.k. planärenden, till länsstyrelsen och därefter till regeringen. Till regeringen överklagas också vissa beslut enligt 12 kap. PBL och vissa beslut som rör försvaret.
Överklaganden av planärenden enligt plan- och bygglagen är den största, och enda riktigt stora, kvarvarande gruppen av överklaganden som prövas av regeringen. Antalet planärenden hos regeringen har under de senaste två åren uppgått till cirka 300 per år. Det viktigaste skälet för en regeringsprövning av planärendena har varit att ärendena ansetts ha en sådan politisk karaktär att överprövningen bör ligga hos regeringen och inte hos domstol. Av kommitténs redogörelse av de planärenden som regeringen prövar efter överklagande framgår att det i den övervägande andelen av fallen är enskilda som överklagat kommunens beslut att anta en plan och att en relativt stor del av ärendena har en begränsad omfattning och betydelse samt att de frågor som tas upp i överklagandena har mycket olika karaktär. Det är enligt kommittén vanligt att överklagandena innehåller formella invändningar mot handläggningen av planärendena eller invändningar som handlar om de klagandes enskilda intressen.
Regeringen instämmer i kommitténs bedömning att den prövning som regeringen gör i överklagande planärenden i praktiken sällan har den politiska karaktär som tidigare ansetts motivera en regeringsprövning. Med möjligheten till rättsprövning enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut är regeringen dessutom i praktiken oftast inte sista instans. De skäl som vid tiden för plan- och bygglagens tillkomst fördes fram för att behålla regeringsprövningen av bl.a. överklagade detaljplaner gäller inte längre. Överprövningen av rättsverkande planer bör därför flyttas från regeringen till domstol. De tankar på att avlasta regeringen prövningen av överklagade planärenden som funnits sedan länge och som utretts vid flera tillfällen bör nu genomföras. Förslaget har också fått stöd från en majoritet av remissinstanserna. Genom att flytta
Prop. 2006/07:98
7
överprövningen av planärenden till domstol blir systemet för överpröv- Prop. 2006/07:98 ning mer enhetligt och rätten till domstolsprövning kan tillgodoses i ett
tidigare skede än i dag. Även fortsättningsvis bör dock länsstyrelsens beslut om ingripande med stöd av bestämmelserna om statlig kontroll i
12 kap. plan- och bygglagen överklagas till regeringen. Vid prövningen av sådana överklaganden är det uttryckligen fråga om att bedöma olika allmänna intressen och ärendena har en sådan karaktär och ett sådant politiskt intresse att prövningen också i fortsättningen bör ligga hos regeringen. Också i de fall där regeringen enligt 12 kap. plan- och bygglagen har möjlighet att ingripa utan ett överklagande, bör regeringens möjligheter att pröva berörda frågor finnas kvar. Någon ändring bör inte heller ske av de bestämmelser som infördes år 2003 och som innebär att vissa ärenden av särskild betydelse för försvaret skall prövas av regeringen.
Instansordningen för överklagade byggärenden
De beslut i byggfrågor (bygglov, rivningslov, marklov och förhandsbesked, samt ärenden om påföljder och ingripanden) som efter länsstyrelsens prövning inte överprövas av regeringen, överklagas i dag till allmän förvaltningsdomstol.
Genom förvaltningsdomstolsreformen i mitten av
Antalet
Antalet
8
Regeringens samlade bedömning | Prop. 2006/07:98 |
En överprövning av kommunernas beslut hos länsstyrelsen och därefter i miljödomstolen och Miljööverdomstolen ger en instansordning med en kortare instanskedja som möjliggör kortare handläggningstider för PBL- ärenden samtidigt som den möjliggör samordning när det gäller hanteringen av vissa ärenden enligt plan- och bygglagen och miljöbalken.
Syftet med det aktuella förslaget är inte att åstadkomma en långtgående materiell samordning mellan regelverken. Regeringen anser att plan- och bygglagen även fortsättningsvis skall vara en avvägningslagstiftning för en lämplig markanvändning som låter olika allmänna och enskilda intressen vägas mot varandra i en politisk process, med tyngdpunkten på den kommunala nivån.
Regeringen ser framför allt potentialen i en tidsmässig samordning av hanteringen av vissa ärenden enligt respektive lag.
En samordnad instanskedja förutsätter ett nytt namn på miljödomstolarna för att tydliggöra att domstolarna skall få uppgiften att överpröva både miljöbalks- och
Regeringen avser att, med utgångspunkt i
I
Konsekvenser
Förslaget till ny instansordning underlättar framtida samordning mellan prövningar enligt miljöbalken och plan- och bygglagen. Förslaget skapar vidare förutsättningar för en mer enhetlig och därmed kortare handläggningstid i de ärenden som prövas. Det gäller inte endast de ärenden som samordnas med miljöbalksprövningen utan alla ärenden som föreslås prövade i miljödomstolar, eftersom den första domstolsprövningen kan koncentreras till fem specialiserade enheter. Koncentrationen förbättrar också förutsättningarna att ha handläggare med hög kompetens rörande plan- och bygglagen och gör det också möjligt att ha särskilt sakkunniga
i rätten vid prövningen av
9
Från ekonomisk synpunkt är miljödomstolsalternativet något mer för- Prop. 2006/07:98 delaktigt än förvaltningsdomstolsalternativet. Enligt
en grov uppskattning av kostnaderna att miljödomstolsalternativet med en modell där två miljöråd med plan- och bygglagen som specialisering knyts till miljödomstolarna skulle innebära en sammantagen ökning på mellan 1,5 och 4 miljoner kronor beroende på antalet miljöråd i organisationen. Övergångskostnader ingår inte i beräkningarna. Ökningarna jämfört med dagens ordning beror på den förstärkta sammansättningen när ärendena avgörs och på större områden att resa inom i samband med syner och förhandlingar. Samtidigt minskar kostnaderna genom att det blir en prövningsinstans mindre i de ärenden som i dag avgörs i domstol, dvs. i huvudsak bygglovsärenden.
Förvaltningsdomstolsalternativet skulle enligt kommitténs uppskattningar leda till en kostnadsökning på drygt 10 miljoner kronor. En besparing som inte tagits med i beräkningarna är Regeringsrättens arbete med rättsprövningsärenden av detaljplaner, som uppgår till cirka 25 per år (26 ärenden under 2004).
När det gäller beräkningarna har hänsyn inte tagits till de effekter som en samordnad hantering av vissa ärenden kan ge. Hänsyn har inte heller tagits till fördelarna med att koncentrera handläggningen till färre enheter eller möjligheterna till ökad effektivitet till följd av större arbetsunderlag. De ekonomiska och personella beräkningarna kan därför, enligt kommittén, anses vara väl tilltagna.
Personaldimensioneringen och de ekonomiska effekterna av en förändrad instansordning behöver naturligtvis beräknas på nytt i samband med en organisationsutredning inför genomförandet. I detta sammanhang måste bl.a. beaktas att den förändrade instansordningen inte negativt får påverka handläggningstiderna av befintliga miljöbalksärenden.
10
Förteckning över remissinstanserna
Följande remissinstanser har beretts tillfälle att yttra sig
Riksdagens ombudsmän (JO), Riksrevisionen, Högsta domstolen, Regeringsrättens ledamöter, Svea hovrätt (Miljööverdomstolen), fastighetsdomstolarna och miljödomstolarna vid Stockholms, Växjö, Vänersborgs, Östersunds och Umeå tingsrätter, kammarrätterna i Göteborg och Sundsvall, länsrätterna i Stockholms län, Skåne län, Göteborg, Vänersborg, Västerbottens län, Norrbottens län, Kronobergs län och Örebro län, Domstolsverket, Integrationsverket, Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll, Kommerskollegium, Försvarsmakten, Krisberedskapsmyndigheten, Statens räddningsverk, Socialstyrelsen, Statens folkhälsoinstitut, Handikappombudsmannen, Barnombudsmannen, Statens fastighetsverk, Ekonomistyrningsverket, Fortifikationsverket, Kammarkollegiet, Statskontoret, Länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Södermanlands, Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Gotlands, Blekinge, Skåne Hallands, Västra Götalands, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Dalarnas, Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län, Ungdomsstyrelsen, Kungl. Tekniska högskolan, Uppsala universitet, Lunds tekniska högskola, Blekinge tekniska högskola, Chalmers tekniska högskola, Riksantikvarieämbetet, Statens jordbruksverk, Fiskeriverket, Sametinget, Konsumentverket, Sveriges lantbruksuniversitet, Naturvårdsverket, Statens geotekniska institut, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Boverket, Lantmäteriverket, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Affärsverket svenska kraftnät, Statens energimyndighet, Post- och telestyrelsen, Banverket, Järnvägsstyrelsen, Vägverket, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Luftfartsstyrelsen, Statens institut för kommunikationsanalys, Arbetsmiljöverket, Jämställdhetsombudsmannen, Konkurrensverket, Sveriges geologiska undersökning, Skogsstyrelsen, Glesbygdsverket, Verket för näringslivsutveckling, Institutet för tillväxtpolitiska studier, samtliga kommuner (290 st), Stockholms läns landsting (Regionplane- och trafikkontoret), landstingen i Skåne och Västra Götalands län, Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien, Handikappförbundens samarbetsorgan, De Handikappades Riksförbund, Sveriges Kommuner och Landsting, Svenska Samernas Riksförbund, Riksförbundet Enskilda Vägar, Svenska Naturskyddsföreningen, Sveriges advokatsamfund, Svensk Handel, Svenskt Näringsliv, Företagarna, Lantbrukarnas Riksförbund, Svensk Energi, Svensk Fjärrvärme, Svenska Brandskyddsföreningen, Svensk Teknik och Design, Sveriges Riksidrottsförbund, Näringslivets Regelnämnd, Byggherreforum, Byggsektorns kretsloppsråd, Centrumutveckling, De små kommunernas samverkan, Egnahemsägarnas Riksförbund, Fastighetsägarna Sverige, Folkrörelserådet Hela Sverige ska leva!, Funktionskontrollanternas förening, Föreningen för samhällsplanering, Föreningen Svenskt Flyg, Föreningen Sveriges Bygglovsgranskare och Byggnadsnämndssekreterare, Föreningen Sveriges Byggnadsinspektörer, Föreningen Sveriges Praktiserande Byggnadsantikvarier, Förpacknings- och Tidningsinsamlingen, Handelns utredningsinstitut, HSB Riksförbund, Hyresgästföreningen (Riksförbundet), kommunalförbunden
Prop. 2006/07:98 Bilaga 1
11
i Region Blekinge, Region Dalarna, Region Halland, Regionförbundet i | Prop. 2006/07:98 |
Kalmar län, Regionförbundet Jönköpings län, Regionförbundet Sörmland, | Bilaga 1 |
Regionförbundet Uppsala län och Regionförbundet Östsam, Kvalitetsan- | |
svarigas Riksförening, Kvinnors byggforum, Landsrådet för Sveriges ung- | |
domsorganisationer, Lantmätareföreningen, Nordic Center for Spatial | |
Development, Nordregio, Riksbyggen, Rådet för byggkvalitet, Samver- | |
kansforum för statliga byggherrar och förvaltare, Skärgårdarnas Riksför- | |
bund, Svensk dagligvaruhandel, Svenska Byggingenjörers Riksförbund, | |
Svenska byggnadsvårdsföreningen, Svenska Lokaltrafikföreningen, Sven- | |
ska Renhållningsverksföreningen, Svenska UMTS nät AB, Sveriges All- | |
männyttiga Bostadsföretag, Sveriges Arkitekter, Sveriges Bostadsrätts- | |
centrum AB, Sveriges Byggindustrier, Sveriges Energiföreningars Riks- | |
organisation, Sveriges Fiskares Riksförbund, Sveriges Kommunaltek- | |
niska förening, Sveriges Konsumentråd, Sveriges stadsarkitektförening, | |
Swedish Standards Institute, Synskadades Riksförbund, Villaägarnas | |
Riksförbund, Vindkraftens Investerare och Projektörer, Vindkraftsleve- | |
rantörerna i Sverige, |
12
Prop. 2006/07:98
Miljödepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 mars 2007
Närvarande: Statsministern Reinfeldt, statsråden Olofsson, Odell, Bildt, Husmark Pehrsson, Leijonborg, Odenberg, Larsson, Erlandsson, Carlgren, Hägglund, Björklund, Carlsson, Littorin, Borg, Malmström, Sabuni, Billström, Adelsohn Liljeroth, Tolgfors.
Föredragande: Carlgren
Regeringen beslutar proposition 2006/07:98 Ny instansordning för PBL- ärenden.
13