1
Regeringens proposition
2006/07:55
Statens ansvar för vissa betaltjänster Prop.
2006/07:55
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 15 mars 2007
Fredrik Reinfeldt
Maud Olofsson
(Näringsdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
Den grundläggande kassaservice som i dag tillhandahålls av Posten AB
(publ) genom Svensk Kassaservice bör ersättas av ett statligt åtagande att
tillhandahålla grundläggande betaltjänster. I propositionen redovisas ett
antal nya lösningar som vuxit fram på betaltjänstmarknaden under de
senaste åren. Mot bakgrund av denna utveckling anser regeringen att
marknaden i första hand bör tillhandahålla grundläggande betaltjänster
och staten övervaka att så sker. Med grundläggande betaltjänster avses
betalningsförmedling, uttag av kontanter samt hantering av dagskassor
för näringsidkare och ideella föreningar.
Det föreslås ett politiskt mål för de grundläggande betaltjänsterna.
Målet skall vara: Alla i samhället skall ha tillgång till grundläggande
betaltjänster till rimliga priser.
Det statliga åtagandet bör endast omfatta de orter och den landsbygd
där behovet av grundläggande betaltjänster inte tillgodoses av
marknaden.
I propositionen föreslås vidare att lagen (2001:1276) om grundläggande
kassaservice skall upphävas per den 31 december 2008 och att
Posten AB (publ) får påbörja en avveckling av kassaserviceverksamheten
tidigast från och med den 1 juli 2008.
Statens åtagande avseende de grundläggande betaltjänsterna bör
tillhandahållas genom att tjänsterna får upphandlas. Upphandlingen bör
göras av Post- och telestyrelsen. Länsstyrelserna bör ha till uppgift att
bevaka att de grundläggande betaltjänsterna motsvarar samhällets behov.
För att underlätta övergången från nuvarande ordning till andra
alternativ för de personer som i dag bedöms ha störst behov av Svensk
Kassaservice, t.ex. pensionärer, avser regeringen att ge Post- och telestyrelsen
i uppdrag att genomföra en informations- och utbildningsinsats
Prop. 2006/07:55
2
och därigenom hjälpa dessa personer till nya, enkla och kostnadseffektiva
betaltjänster.
Prop. 2006/07:55
3
Innehållsförteckning
1 Förslag till riksdagsbeslut..................................................................4
2 Förslag till lag om upphävande av lagen (2001:1276) om
grundläggande kassaservice ..............................................................5
3 Ärendet och dess beredning...............................................................6
4 Bakgrund ...........................................................................................7
5 Den grundläggande kassaservicen i dag............................................8
6 Vilka är de grundläggande betaltjänsterna? ....................................10
7 Vilket ansvar har staten för de grundläggande betaltjänsterna?......13
8 Politiskt mål.....................................................................................19
9 Hur skall de grundläggande betaltjänsterna tillhandahållas? ..........20
9.1 Ett statligt ägt bolag, marknadens utbud eller
upphandling?.....................................................................22
9.2 Upphandling av de av staten garanterade
grundläggande betaltjänsterna ..........................................25
9.3 Särskilda insatser för vissa grupper ..................................29
9.4 Behovet och utformningen av en ändamålsenlig
bevakning ..........................................................................32
10 Konsekvenser av förslagen..............................................................34
10.1 Statsfinansiella konsekvenser ...........................................34
10.2 Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar.......36
10.3 Konsekvenser för sysselsättningen ...................................37
10.4 Konsekvenser för den regionala utvecklingen..................37
Bilaga 1 Promemorians lagförslag.......................................................39
Bilaga 2 Sammanfattning av promemorian Statens ansvar för
vissa betaltjänster (N2007/1398/ITFoU)...............................40
Bilaga 3 Förteckning över de instanser som fått promemorian
Statens ansvar för vissa betaltjänster på remiss.....................42
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 mars 2007 .........43
Prop. 2006/07:55
4
1 Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen
1. antar regeringens förslag till lag om upphävande av lagen
(2001:1276) om grundläggande kassaservice,
2. godkänner vad regeringen föreslår om politiskt mål för de grundläggande
betaltjänsterna (avsnitt 8),
3. godkänner vad regeringen föreslår om ändrat verksamhetsföremål
för Posten AB (publ) (avsnitt 9.2).
Prop. 2006/07:55
5
2 Förslag till lag om upphävande av lagen
(2001:1276) om grundläggande kassaservice
Härigenom föreskrivs att lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice
skall upphöra att gälla vid utgången av år 2008.
U
1. Det statligt ägda bolag som skall tillhandahålla kassaservice enligt
lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice får börja avveckla
denna verksamhet tidigast från och med den 1 juli 2008.
2. Om bolaget avser att påbörja en avveckling av verksamheten innan
lagen upphör att gälla, skall bolaget senast den 1 oktober 2007 ge in en
avvecklingsplan till Post- och telestyrelsen.
Prop. 2006/07:55
6
3 Ärendet och dess beredning
Staten har tagit på sig ett ansvar för en rikstäckande kassaservice.
Ansvaret framgår av 1 § lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice
(kassaservicelagen) som trädde i kraft den 1 januari 2002. I lagen
föreskrivs att det skall finnas en kassaservice i hela landet som innebär
att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga
priser. Genom hänvisning till vallagen (1997:157) utsågs Posten AB
(publ) (Posten) att svara för en rikstäckande tillgång till en sådan tjänst.
Sedan riksdagen den 23 november 2005 beslutat om en ny vallag och i
samband därmed även ändrat kassaservicelagen pekas Posten inte längre
ut som tillhandahållare genom en hänvisning till vallagen (prop.
2004/05:163, bet. 2005/06:KU9, rskr. 2005/06:33). Enligt ändringen i
kassaservicelagen skall kassaservicen, från och med den 1 januari 2006,
tillhandahållas av det statligt ägda aktiebolag som regeringen bestämmer.
I förordningen (2005:882) om grundläggande kassaservice har regeringen
pekat ut Posten som detta aktiebolag. Posten tillhandahåller i dag
den grundläggande kassaservicen genom sitt dotterbolag Svensk Kassaservice
AB (Svensk Kassaservice).
När det gäller fastställandet av statens ansvar för kassaservice har
frågans komplexitet lett till att ett antal utredningar tillkallats under det
senaste decenniet.
I Betalserviceutredningens betänkande Kassaservice (SOU 1998:159)
föreslogs bl.a. att statens ansvar för kassaservice skulle upphöra, den
numera upphävda bankrörelselagen (1987:617) ändras och stöd utgå till
länsstyrelser och livsmedelsbutiker för deras möjligheter att bidra till och
tillhandahålla finansiella tjänster. Utredningens förslag föranledde inte
någon åtgärd från den dåvarande regeringens sida.
Hösten 2003 tillsatte regeringen en särskild utredare för att bl.a. utreda
behovet av statliga insatser för den grundläggande kassaservicen (dir.
2003:117). Utredningen som tog namnet Post- och kassaserviceutredningen,
lämnade i maj 2004 delbetänkandet Samhällets behov av
betaltjänster (SOU 2004:52) med förslag till lösningar för den framtida
kassaservicen. Utredningen föreslog bl.a. att kassaservicelagen skulle
upphävas och att Post- och telestyrelsen skulle få i uppdrag av regeringen
att upphandla de grundläggande betaltjänsterna på de orter och den
landsbygd där det inte är kommersiellt motiverat att tillhandahålla sådana
tjänster och där det heller inte finns några jämförbara alternativ.
Betänkandet remissbehandlades och en övervägande majoritet av
remissinstanserna var positiva och tillstyrkte utredningens förslag.
Utredningens förslag genomfördes aldrig av den dåvarande regeringen.
Den snabba utvecklingen på betaltjänstområdet föranledde regeringen
att våren 2006 ge Post- och telestyrelsen i uppdrag (N2006/1746/ITFoU)
att kartlägga och analysera tillgången till kassaservice.
Syftet var att låta
regeringen veta var och hur Svensk Kassaservice tillhandahåller grundläggande
kassaservice och hur servicenivån förhåller sig till det av riksdagen
fastlagda målet. Uppdraget redovisades i oktober 2006 i rapporten
Tillgång till kassaservice – kartläggning och analys (PTS-ER-2006:41,
PTS dnr 06-6657/39, rapporten daterad den 27 oktober 2006).
Prop. 2006/07:55
7
Näringsdepartementet har därefter upprättat promemorian Statens
ansvar för vissa betaltjänster (N2007/1398/ITFoU) som behandlar frågan
om statens ansvar för de grundläggande betaltjänsterna samt tillhandahållandet
av dessa. Promemorians lagförslag och en sammanfattning av
promemorian finns i bilaga 1 respektive bilaga 2.
Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna
finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena
finns tillgänglig hos Näringsdepartementet (dnr N2007/1398/ITFoU).
Lagrådet
Det framlagda lagförslaget om upphävande av lagen (2001:1276) om
grundläggande kassaservice hör till Lagrådets granskningsområde. Med
beaktande av innebörden av lagförslaget får detta anses vara av sådan
beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Yttrande från
Lagrådet har därför inte inhämtats.
4 Bakgrund
Den nuvarande regleringen av den grundläggande kassaservicen härrör
från en tid då betalningsmönster och kontanthantering baserades på
manuella tjänster hos Posten eller bankerna. Historiskt sett har Posten via
det i hela landet utbyggda postkontorsnätet och via vissa av lantbrevbärarna
tillhandahållit kassaservice parallellt med postservicen. Under
många decennier hade kassatjänster en framträdande roll inom Postens
verksamhet. Ansvaret för den grundläggande kassaservicen säkerställdes
under åren 1994–2001 genom ett avtal om särskilda skyldigheter mellan
staten och Posten, varigenom villkoren för Postens skyldigheter fastställdes
till att omfatta både rikstäckande post- och kassaservice.
Stora förändringar har dock skett på marknaden för betaltjänster under
senare år. Medan flertalet tidigare var hänvisade till Posten eller banken
för att ta ut kontanter och betala räkningar använder de flesta i dag
kontokort, elektronisk girering, brevgiro eller autogiro. Enskilda och
företag kan i allt större utsträckning sköta sin löpande ekonomi utan att
besöka ett bank- eller kassaservicekontor. Denna utveckling beror inte
minst på att allt fler fått tillgång till Internet och att de tjänster som
erbjuds via Internet utvecklats. Det är viktigt både för företag och privatpersoner
i hela landet att ha tillgång till Internet med god överföringskapacitet
och hög tillförlitlighet för att klara ekonomiska transaktioner
elektroniskt.
År 1999 beslutade Postens styrelse att företaget skulle upphöra med
finansiella tjänster varpå Postens samarbetsavtal med Nordea Bank AB
(publ) (f.d. Merita Nordbanken) sades upp. I samband med vårpropositionen
1999 (prop. 1998/99:100, bet. 1998/99:FiU27, rskr.
1998/99:249) inhämtade regeringen riksdagens bemyndigande att sälja
Postgirot Bank AB (publ). Möjligheten för Posten att hålla konton och på
egen hand erbjuda finansiella tjänster var god fram till 2001 då Postgirot
Bank såldes till dåvarande Nordbanken.
Prop. 2006/07:55
8
För att garantera ett grundutbud av manuella betaltjänster i hela landet
ansåg den dåvarande regeringen att Posten även i fortsättningen skulle
tillhandahålla rikstäckande kassaservice. Regleringen av kassaservicen
bröts dock ut ur postlagen (1993:1684) och togs in i lagen (2001:1276)
om grundläggande kassaservice (kassaservicelagen). Enligt 1 § i lagen
skall det finnas en kassaservice i hela landet som innebär att alla har
möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser. Som
nämnts under avsnitt 3 utsågs Posten genom en hänvisning till vallagen
(1997:157) att svara för en rikstäckande tillgång till en sådan tjänst. Efter
en ändring i kassaservicelagen skall kassaservicen från och med den
1 januari 2006 i stället tillhandahållas av det statligt ägda aktiebolag som
regeringen bestämmer. I förordningen (2005:882) om grundläggande
kassaservice har regeringen pekat ut Posten som detta aktiebolag.
Sedan 2002 bedriver Posten kassaserviceverksamheten i ett separat nät
genom det helägda dotterbolaget Svensk Kassaservice. Nätet är skiljt
från Postens nät för brev och paket. Posten har på grund av tidigare stora
förluster i kassaverksamheten arbetat intensivt med att rationalisera den.
5 Den grundläggande kassaservicen i dag
Under senare år har betalningsmönster och förutsättningar för kontanthantering
i samhället förändrats i grunden. Behovet av kassaservice har
således minskat samtidigt som de manuella tjänsterna blivit allt dyrare.
Statens nuvarande ansvar för grundläggande kassaservice formades
ursprungligen för att svara upp mot det behov av manuella tjänster över
disk för betalning av räkningar och uttag av kontanter som då fanns. De
behov som finns i dag och som kan förväntas framöver är emellertid helt
annorlunda. Temo-undersökningar som Post- och telestyrelsen låtit göra
visar att en övervägande majoritet av befolkningen aldrig betalar
räkningar eller tar ut kontanter hos Svensk Kassaservice.
Med stöd av dessa undersökningar har Post- och telestyrelsen i sin
rapport Tillgång till kassaservice bedömt att antalet personer som
använder Svensk Kassaservice för att betala räkningar och/eller ta ut
kontanter sannolikt ligger mellan en och två procent av den vuxna
befolkningen, eller omkring 120 000 personer. En majoritet av befolkningen
använder följaktligen aldrig eller sällan kassaservicetjänster.
Detta märks också tydligt i det antal transaktioner som görs genom
Svensk Kassaservice. Minskningen för samtliga transaktioner, oavsett
tjänst, har varit relativt konstant under den gångna femårsperioden och
har i genomsnitt uppgått till 16 procent per år. Sedan millennieskiftet har
transaktionsvolymen hos Svensk Kassaservice minskat med 65 procent.
Bolaget räknar med att efterfrågan framöver kommer att fortsätta sjunka
med 15 procent om året.
Det mesta tyder på att minskningen kommer att
ligga på samma nivå de närmaste åren.
De tjänster som Svensk Kassaservice erbjuder privatpersoner, företag,
myndigheter och organisationer i hela landet är att verkställa och ta emot
betalningar, få tillgång till kontanta medel på vissa värdehandlingar samt
göra insättningar och uttag på konton. Svensk Kassaservice saknar egen
bankverksamhet men agerar uppdragstagare för GE Money bank (endast
Prop. 2006/07:55
9
uttag), Länsförsäkringar Bank, Nordea/PlusGirot och SkandiaBanken
Aktiebolag (publ). Swedbank AB (publ) (f.d. FöreningsSparbanken) har
per den 1 januari 2007 sagt upp sitt samarbetsavtal med Svensk Kassaservice.
Verksamheten bedrivs i dag i olika serviceformer, nämligen kontor i
Svensk Kassaservices egen regi, kontor i partnerregi samt genom lantbrevbärare.
Vid utgången av 2006 fanns det 505 fasta serviceställen hos
Svensk Kassaservice, av vilka 374 drevs i egen regi. Sammanlagt har
Svensk Kassaservice tecknat avtal med 171 partner/uppdragstagare och
bland dessa återfinns bl.a. näringsidkare som ICA samt livsmedelshandlare
som Kooperativa förbundet (KF) och Axfood. Även kommuner
och föreningar återfinns bland uppdragstagarna. Flera av branschorganisationen
Svensk Bensinhandels drivmedelsstationer erbjuder i dag,
med god rikstäckning, kassatjänster såsom uppdragstagare för Svensk
Kassaservice. Den policy som tillämpas för öppethållandet utgår från
kundunderlaget för respektive serviceställe.
Under perioden januari–oktober 2006 stängde Svensk Kassaservice
138 fasta serviceställen och avvecklade 15 uppdragstagare. Enligt
bolagets policy för stängning av kontor har, i de fall bankalternativ
saknas på orten, ett nedlagt kontor ersatts av serviceformen beställd
kassaservice, vilket innebär att boende kan ringa och beställa kassaservice
hem till bostaden från en av Postens lantbrevbärare. Övergången
från serviceformen fast kontor till beställd kassaservice har generellt sett
lett till minskade transaktionsvolymer i det aktuella området. Således har
de boende funnit enklare och billigare former för betalning och kontantuttag.
Dessutom tyder mycket på att Post- och kassaserviceutredningens
förslag (Samhällets behov av betaltjänster, SOU 2004:52) om en successiv
avveckling av Svensk Kassaservice fungerat som ett incitament för
flera aktörer på marknaden att utveckla tjänsteutbudet.
Den nuvarande regleringen av tillgången på rikstäckande grundläggande
kassaservice, liksom anknytningen till Postens kontorsnät,
tillkom i en tid då betalningsmönster och kontanthantering baserades på
manuella tjänster inom Posten eller bankerna. Eftersom regleringen inte
anpassats till de förändrade förutsättningarna på marknaden för
betalningar och kontanthantering, har kostnaderna för att tillhandahålla
en rikstäckande kassaservice enligt nuvarande modell blivit mycket höga
för staten. Ökade transaktionskostnader har inte kunnat kompenseras
genom ökade avgifter gentemot kunderna. Detta har lett till att den totala
kostnaden för staten under flera år överstigit de 400 miljoner kronor som
årligen utgår som ersättning till Posten för tillhandahållande av den
grundläggande kassaservicen. Det tidigare underskottet i Svensk Kassaservice
har tärt på Postens kapital då bolaget fått skjuta till medel för att
täcka förlusterna. Detta har försvårat en sund ekonomisk utveckling av
Postens kärnverksamhet.
Eftersom endast en till två procent av den
vuxna befolkningen använder Svensk Kassaservice för att betala
räkningar och/eller ta ut kontanter visar en jämförelse, mellan behovet av
Svensk Kassaservice och det sätt på vilket tjänsterna tillhandahålls,
således på en kraftig översubventionering. En översubvention som även
inkluderar en indirekt subvention till bankerna då ersättningen som dessa
betalar Svensk Kassaservice för de tjänster som tillhandahålls inte
medger full kostnadstäckning. Om ingen förändring sker kommer staten
Prop. 2006/07:55
10
riskera att kostnaderna för att upprätthålla rikstäckande kassaservice i
nuvarande omfattning successivt kan komma att öka i framtiden.
Detta har sammantaget lett till att såväl omfattningen av statens ansvar
för de tjänster som i dag omfattas av den grundläggande kassaservicen,
som det sätt på vilket dessa tjänster skall tillhandahållas har behövt övervägas.
Detta kommer att behandlas närmare i de följande avsnitten. Där
kommer bl.a. behandlas vilka tjänster som kan anses som grundläggande
för samhället, vilka som är i behov av tjänsterna, vem som skall tillhandahålla
dem och vilket ansvar staten skall ta för att sådana tjänster
finns tillgängliga för alla.
6 Vilka är de grundläggande betaltjänsterna?
Regeringens bedömning: Med grundläggande betaltjänster bör avses
betalningsförmedling, uttag av kontanter samt hantering av dagskassor
för näringsidkare och ideella föreningar.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens
bedömning.
Remissinstanserna: Det klart övervägande antalet remissinstanser har
tillstyrkt bedömningen av vad som bör avses vara grundläggande betaltjänster.
Finansinspektionen, som tillstyrker förslaget, anser att det bör
framgå att även betalningar till utlandet inkluderas.
Skälen för regeringens bedömning
Den närmare utformningen av den grundläggande kassatjänsten som i
dag tillhandahålls av Svensk Kassaservice är inte reglerad. I lagen
(2001:1276) om grundläggande kassaservice (kassaservicelagen) anges
bara att det skall finnas en kassaservice i hela landet som innebär att alla
har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga priser
samt att den skall tillhandahållas genom ett statligt bolag som regeringen
bestämmer. Genom lagen bemyndigas regeringen att meddela närmare
föreskrifter om de tjänster som skall ingå i kassaservicen. Några sådana
föreskrifter har hittills inte meddelats. I förarbetena till lagen (prop.
2001/02:34, s. 12) anges att de tjänster som ingår i kassaservicen i dagsläget
framförallt är möjlighet att betala räkningar, ta ut kontanter på vissa
värdehandlingar och att göra insättningar och uttag på konton. Tjänsterna
bör också, med vissa undantag, tillhandahållas fem dagar i veckan.
Varken i kassaservicelagen eller i den förutvarande motsvarande
regleringen i postlagen (1993:1684) har det preciserats på vilket sätt
tjänsterna skall tillhandahållas, om det t.ex. skall ske över disk eller på
annat sätt.
Den grundläggande kassaservicen har syftat till att säkra tillgången till
manuell service. Detta har lett till att diskussionen mest handlat om hur
tillgången till ett rikstäckande nät för manuella tjänster skall säkerställas.
Frågan om vilka tjänster som utgör ett grundläggande behov för samhället
har i stort sett inte varit föremål för någon diskussion. Sett i ljuset
Prop. 2006/07:55
11
av den snabba utvecklingen på marknaden för betalningar och kontanthantering
som skett under senare år kan man hävda att kassaservicen
hittills säkrat gamla och relativt sett mer kostsamma manuella lösningar.
Statens kostnad för tillhandahållandet av dessa lösningar är hög. Mot
bakgrund av utvecklingen på IT-området, i kombination med förändrade
betaltjänstvanor, anser regeringen att fokus måste flyttas mot nya
lösningar. Att betala räkningar via brevgiro eller Internet löser problemet
för många, men inte för alla. Vissa grupper kommer även fortsättningsvis
att ha behov av manuella tjänster.
Samtliga de tjänster som omfattas av den grundläggande kassaservicen
tillhandahålls i dag, förutom av Svensk Kassaservice av ett antal
kommersiella aktörer. Att notera är att Posten sedan 2001 saknat egen
bankverksamhet och agerat endast som uppdragstagare för olika banker.
Vid sidan av Svensk Kassaservice har även storbankerna ett kontorsnät
över landet. Vid sidan av storbankerna finns det också flera s.k. nischbanker
som har koncentrerat sin verksamhet till ett eller ett fåtal kontor.
Nischbankerna förlitar sig på moderna transaktionsmedier som Internet,
telefonbank, bank- och kreditkort samt uttagsautomater. Flertalet av
dessa alternativ är också betydligt billigare än de som erbjuds av Svensk
Kassaservice inom ramen för den grundläggande kassaservicen.
Betalningsförmedling och kontantuttag
Under senare år har marknaden för betaltjänster förändrats kraftigt, en
utveckling som alltjämt pågår. Numera sker fler och fler betalningar
genom olika typer av betal- och kreditkort eller via Internet eller giro.
Det finns inte något som tyder på att utvecklingen skall brytas och antalet
kontanttransaktioner över disk kommer sannolikt fortsätta att minska.
Skälen till att kontantbetalningarna har minskat beror främst på att övriga
betalningssätt, t.ex. kort, innebär såväl lägre kostnader för både betalare
och betalningsmottagare som en högre säkerhet då mängden kontanter i
omlopp minskar. Hos bankerna syns en tydlig strävan att öka andelen
kortbetalningar och elektroniska betalningar. Här kan också framhållas
att den årliga Temo-undersökning som Post- och telestyrelsen genomför
och som belyser allmänhetens kassatjänstvanor 2006 visade att Internet
är det vanligaste sättet för allmänheten att betala sina räkningar. Det var
endast 3 procent av de tillfrågade i undersökningen som då uppgav att de
betalade sina räkningar över disk hos Svensk Kassaservice. En majoritet
av befolkningen tog enligt mätningen 2006 vanligen ut pengar i bankautomat
av typen Bankomat eller Minuten.
Om staten även i fortsättningen skulle ta på sig ett ansvar för att vidmakthålla
eller bygga ut ett rikstäckande nät för tjänster som skall utföras
på uppdrag av banker och andra kreditinstitut skulle det kunna snedvrida
konkurrensen på marknaden.
För att i största möjliga utsträckning
undvika konkurrenssnedvridning bör statens ansvar för tjänsteutbudet
således begränsas till sådana tjänster som är grundläggande för samhällets
behov.
Av de tjänster som i dag anses ingå i den grundläggande kassaservicen
är det framförallt möjligheterna att göra betalningar och ta ut kontanter
som måste anses som de viktigaste ur ett samhällsperspektiv. Det bör
således finnas en möjlighet att utföra betalningsförmedling och att göra
Prop. 2006/07:55
12
uttag av kontanter både med hjälp av kort, utbetalningskort eller motsvarande.
När det gäller tjänster som insättning på inlåningskonto är detta
behov inte lika uppenbart. Det bör i stället vara en uppgift för
marknadens aktörer att se till att det finns en tillräcklig infrastruktur för
att kunderna skall kunna göra insättningar på konto. Även uttag i kassa
direkt mot konto med hjälp av uttagsblankett bör, på samma sätt som
insättning på konto, inte anses ingå i de grundläggande behoven.
Regeringen konstaterar att det är andra betalningsformer än kontanthantering
som bör främjas och att ambitionen skall vara att öka kortanvändningen.
En av fördelarna med en sådan utveckling är bl.a. den
minskade risken för rån.
Dagskassehantering
Trots fördelarna med betalningar med kort måste dock under överskådlig
tid enskildas tillgång till kontanter utgöra ett grundläggande behov för
samhället. På motsvarande sätt måste det vara ett grundläggande behov
för samhället att näringsidkare och ideella föreningar kan hantera
kontanter. För dessa grupper tillgodoses tillgången på kontanter genom
dagskassehanteringen. Svensk Kassaservices hantering av dagskassor
består t.ex. av uppräkning och insättning av dagskassor bestående av fler
än tio sedlar på företagskonto eller föreningskonto. Dagskassorna tas i
huvudsak emot över disk, men det går även att teckna avtal om att lämna
dagskassor till lantbrevbäraren. I dagskassetjänsten ingår även beställning
av mynt och sedlar samt i vissa geografiska områden hantering av
utländsk valuta.
Hantering av dagskassor bör alltså ingå i de grundläggande betaltjänsterna.
Vilka moment i hanteringen som skall ingå i de grundläggande
betaltjänsterna måste dock avgöras från fall till fall. Den snabba
förändringen av kontanthanteringen gör dock att alternativa tillhandahållare
snabbt etableras, se avsnitt 7, och att betydelsen av Svensk Kassaservice
minskar.
När det gäller kontanter tillhandahålls dessa fritt vid Riksbankens
depåer och som ett komplement planeras etablering av depåer som hålls
av banker på flera platser i landet. Därigenom skall en god försörjning av
sedlar uppnås i hela landet och behovet av transporter av sedlar minskar.
De risker i kontanthanteringen som är förknippade med värdetransporterna
skall därmed minskas. Depåerna kommer i allt väsentligt
att hållas av Bankernas Depå AB (BDB) som samägs av de sex stora
kontantanvändande bankerna.
Det bör dock redan här framhållas att det i dag inte går att ange vad
som i framtiden skall anses omfattas av begreppet grundläggande betaltjänster,
utan behovet hos olika användargrupper måste vara styrande och
betaltjänsterna måste kunna ändras över tiden i takt med beteendeförändringar
och teknisk utveckling. Eftersom de tjänster som bör omfattas av
statens ansvar således inte är begränsade till tjänster som tillhandahålls
genom manuell betjäning över disk i kassa, anser regeringen att grundläggande
betaltjänster är ett bättre samlingsnamn än nuvarande kassaservice.
Sammantaget innebär det anförda att de tjänster som alla i samhället
får anses ha ett grundläggande behov av är möjlighet till betalningsför
Prop. 2006/07:55
13
medling och uttag av kontanter. För näringsidkare och ideella föreningar
finns det dessutom ett behov av att kunna hantera dagskassor.
7 Vilket ansvar har staten för de grundläggande
betaltjänsterna?
Regeringens bedömning: Alla i samhället bör ha tillgång till grundläggande
betaltjänster. I första hand bör marknaden tillhandahålla
dessa tjänster och staten övervaka att så sker. Statens ansvar för de
grundläggande betaltjänsterna bör endast omfatta de orter och den
landsbygd där behovet av grundläggande betaltjänster inte tillgodoses
av marknaden.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens
bedömning.
Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna har
tillstyrkt promemorians förslag till statligt ansvar eller lämnat den utan
erinran. Finansinspektionen anser dock att statens ansvar endast bör
omfatta privatpersoner och inte företags eller föreningars behov av dagskassehantering.
Konkurrensverket anser inte att det visats att det skulle
finnas hållbara samhällsekonomiska motiv för att låta dagskassehantering
ingå i statens ansvar. Göteborgs stad understryker i sitt remissvar
behovet av att särskilt uppmärksamma den typ av glesbygdsproblematik
som finns i vissa storstadsområden med dålig banknärvaro. Sveriges
Pensionärers Riksförbund (SPRF) understryker i sitt remissvar behovet
av att grundläggande betaltjänster finns att tillgå på ett tryggt och säkert
sätt. SPRF anser att betaltjänster skall tillhandahållas på platser dit man
kan färdas med allmänna kommunikationer och i lokaler som är
videoövervakade. Sveriges Kommuner och Landsting efterlyser ett
tydligare och mer konkret förslag präglat av en större helhetssyn.
Skälen för regeringens bedömning
Hur ser tillgången till grundläggande betaltjänster ut i Sverige?
Det bör anses vara ett grundläggande behov för samhället att alla kan
utföra betalningsförmedling och göra uttag av kontanter. Därutöver bör
det finnas möjlighet till hantering av dagskassor för näringsidkare och
ideella föreningar. I dag tillhandahålls dessa tjänster på en rad olika sätt.
Betalningsuppdrag kan ske t.ex. via Internet, brev- eller autogiro.
Kontanter kan tas ut i uttagsautomater och i butiker. Tjänsterna kan
också utföras med manuell betjäning över disk hos banker och hos
Svensk Kassaservice.
Om man ser till de olika möjligheter som finns att utföra betaltjänster
får behovet anses väl tillgodosett i städer och större tätorter. Där finns
såväl en god tillgång på alternativ där man kan utföra kassaserviceärenden
som tillgång till alternativ i form av uttagsautomater och butiker
för kontantuttag. Post- och telestyrelsen nämner i sin rapport att
Prop. 2006/07:55
14
bankernas tidigare tendens att avveckla sin lokala närvaro på senare år
vänt då flera av bankerna i ökad utsträckning nu anser att den lokala närvaron
är viktig för kundrelationen. Det avgörande för bankerna är att
utveckla och erbjuda tjänster som tillgodoser kundernas behov och som
bidrar till effektivare betalflöden m.m. Bankerna strävar efter att ersätta
kontanter med kortbetalningar och elektroniska betalningar. En viss
beredskap verkar dock finnas hos bankerna att möta en ökad efterfrågan
på vissa kontant- och kassatjänster i den mån Svensk Kassaservice
minskar sitt kontorsnät. Med hänsyn till att även tillgången till Internet
och användningen av Internetbaserade lösningar är större i storstäderna
får vissa kundkategoriers behov av Svensk Kassaservice i dessa områden
anses vara mer begränsat. Detsamma torde vara tillämpligt på de flesta
andra städer och tätorter i Sverige. Det finns dock ett antal mindre orter
som saknar bankalternativ för utförande av manuella tjänster. Kunderna
är där hänvisade till Svensk Kassaservice.
I tätortsnära landsbygd och glesbygd är befolkningen i allt större
utsträckning hänvisad till tätorterna för service. I dessa områden finns på
de flesta håll bara Svensk Kassaservice genom lantbrevbäringen kvar för
dem som är beroende av manuell service, då bankerna lagt ned sina
kontor. Tillgången till Internet är också mindre i dessa områden, liksom
antalet uttagsautomater. Tillgången till Internet fortsätter dock att öka
rent allmänt över landet och IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet
har byggts ut även i sådana områden, bl.a. med hjälp av statligt
stöd. I den mån tillgången till Internet fortsätter att öka i dessa områden
minskar behovet av insatser för att säkerställa betalningsförmedling. En
utbyggnad av IT-infrastruktur med hög överföringskapacitet gör att
också företagens behov av betaltjänster tillgodoses i dessa områden.
Den lantbrevbärarservice som utförs av Posten är utformad så att vid
avstånd upp till en kilometer från postlåda till bostad erhålls kassaservice
i bostaden. Äldre personer och personer med funktionshinder har alltid
rätt till kassaservice i bostaden. När avståndet från poststället till
bostad/verksamhetsställe överstiger en kilometer tillhandahålls kassaservice
vid postlådan. Glesbygdsverket har för att identifiera den grupp
som geografiskt har sämst tillgång till Svensk Kassaservice, beräknat hur
många personer som har långt avstånd till ett fast serviceställe. Det finns
alltså en grupp personer som utifrån ett geografiskt perspektiv saknar
kommersiella alternativ och som av det skälet får anses ha ett direkt
behov av de tjänster som Svensk Kassaservice tillhandahåller på dessa
orter i dag.
Av de som bor i sådana områden är det, enligt Post- och
kassaserviceutredningens (Samhällets behov av betaltjänster, SOU
2004:52) beräkningar, omkring en halv miljon människor som använder
sig av Svensk Kassaservice. Som utredningen konstaterade var det
emellertid bara ca 75 000 personer av dessa som bedömdes ha Svensk
Kassaservice som sitt huvudsakliga alternativ. Detta utgör således den
grupp som har behov av tillgång till betaltjänster på grund av geografiska
skäl.
Därutöver går det att identifiera några grupper i samhället som
använder de tjänster som Svensk Kassaservice tillhandahåller i högre
utsträckning än andra. Det totala antalet personer i dessa grupper är stort.
Det rör sig främst om pensionärer och personer med funktionshinder,
studenter, invandrare och personer som nekas bankrelation. Ser man
Prop. 2006/07:55
15
däremot till vilka av dessa som har Svensk Kassaservice som sitt huvudsakliga
alternativ är antalet betydligt mindre och det är ännu färre som
inte har tillgång till ett annat fysiskt alternativ. Detta gäller framförallt
för pensionärer och invandrare. Post- och kassaserviceutredningen uppskattade
antalet personer i dessa grupper till ca 100 000 personer.
Regeringen vill understryka att syftet med Post- och kassaserviceutredningens
beräkning inte var att få ett statistiskt exakt antal. Det kan
vara så att det verkliga antalet personer som är beroende av Svensk
Kassaservice i dag avviker något från vad utredningen kom fram till.
Regeringen anser ändå att utredningens uppskattningar får anses vara
tillräckliga för att ligga till grund för en bedömning av vilka i samhället
som är i behov av kassaservice.
Det totala antalet personer som av en eller annan anledning har behov
av Svensk Kassaservice uppskattades av Post- och kassaserviceutredningen
således till ca 175 000.
Härutöver finns den grupp av människor som i dag får tillgång till
grundläggande kassaservice via lantbrevbäringen. Denna tjänst finns på
landsbygden och i glesbyggd där det inte finns underlag för ett fast
serviceställe. I dag har omkring 735 000 hushåll över hela landet tillgång
till kassaservice via lantbrevbäringen. Enligt senast gjorda uppskattning
var det inom denna grupp ca 220 000 personer som använde lantbrevbäraren
för att uträtta kassaserviceärenden. Denna grupp har sedan dess
minskat och under 2006 uppgick det totala antalet kassatransaktioner i
lantbrevbäringen till endast 1,7 miljoner transaktioner.
Det är alltså bara de som bor i områden där marknaden inte erbjuder
alternativ till Svensk Kassaservice eller de som av andra skäl inte kan
utnyttja de betaltjänster som marknaden tillhandahåller, som kan sägas
ha ett behov av tillgång till grundläggande betaltjänster i form av fasta
serviceställen eller andra alternativ.
Näringsidkare och ideella föreningar har ett behov av dagskassehantering.
Dessa tjänster tillhandahålls i dag till mindre företag i huvudsak
genom banker och Svensk Kassaservice. Större företag anlitar i
stället värdeföretag som Securitas Systems AB, G4S AB m.fl. Av
rapporten från Post- och telestyrelsen framgår att i det fall Svensk Kassaservice
inte längre deltar i kontanthanteringen bedöms det vara möjligt
för värdetransportörerna att ta över de tillkommande volymerna av dagskassehantering
och uppräkningstjänster. Av landets ca 20 uppräkningscentraler,
där kontanter samlas upp, sorteras och äkthetskontrolleras,
drivs för närvarande fyra stycken av Svensk Kassaservice. Omkring 80
procent av utflödet från uppräkningscentralerna används till att fylla på
bankomater.
Som behandlats i avsnitt 6 växer nya alternativ fram för kontanthantering.
Eftersom utgångspunkten för all näringsverksamhet måste
vara att den skall bära sina egna kostnader får avsaknaden av dagskassehantering
anses vara ett problem som är begränsat till orter där marknaden
inte tillgodoser detta behov. För närmare beskrivning av dagskassehanteringen,
se avsnitt 6.
Prop. 2006/07:55
16
Svensk Kassaservices verksamhet i relation till behovet av grundläggande
betaltjänster
De som har ett faktiskt behov av de tjänster som Svensk Kassaservice i
dag erbjuder genom den grundläggande kassaservicen, och som inte tillhandahålls
av marknadens aktörer kan som nämnts ovan delas in i två
huvudgrupper, dels 75 000 personer som bor i områden där det saknas
kommersiella alternativ på grund av geografiska skäl, dels 100 000
personer som av andra särskilda skäl kan sägas vara beroende av det
manuella alternativ över disk som Svensk Kassaservice erbjuder.
När Post- och kassaserviceutredningen ställde dessa behov i relation
till den verksamhet som Svensk Kassaservice bedriver framgick att de
kontor som svarade för de transaktioner som utförs av dessa grupper – ca
260 kontor såväl i glesbygd och tätortsnära landsbygd som i storstadsområden
– endast svarade för omkring 7 procent av den totala
transaktionsvolymen inom Svensk Kassaservice. Flera av de orter som
ingår i denna beräkning ligger dock i närheten av andra orter där det
finns tillgång till manuella tjänster över disk, vilket innebär att det
verkliga behovet sannolikt är något lägre. I takt med att nya och mer
kostnadseffektiva betalningssätt har introducerats har de relativa
kostnaderna för den verksamhet som Svensk Kassaservice bedriver ökat.
Beträffande möjligheten att betala räkningar redovisar Post- och
telestyrelsen i sin rapport att betalning över disk i bank eller hos Svensk
kassaservice är det dyraste sättet att betala sina räkningar och att
kostnaden per transaktion hos Svensk Kassaservice har stigit från 9 kr år
1999 till 47 kronor år 2006. Varje PlusGiroavi kostar mellan 25–50
kronor att betala över disk på bankkontor, medan årsavgiften för brevgiro
eller Internetbank hos de flesta banker ligger runt 200 kronor. I årsavgiften
för brevgiro och Internetbank ingår som regel antingen ett
obegränsat antal betalningar per år eller en betalorder per månad. Den
grundläggande kassaservicen som Posten numera tillhandahåller genom
Svensk Kassaservice har också under lång tid uppvisat kraftiga underskott.
Om verksamheten skall fortsätta att bedrivas i samma omfattning
som i dag förväntas inga stora förändringar i detta avseende. Förutom
verksamhetsförluster i Svensk Kassaservice har Posten också omstruktureringskostnader.
Nya lösningar på betaltjänstmarknaden
Som tidigare påpekats tyder mycket på att Post- och kassaserviceutredningens
förslag (SOU 2004:52, s. 32 ff.) påverkat utvecklingen mot
alternativa lösningar. De banker som i dag har avtal med Svensk Kassaservice
undersöker möjliga nya kanaler till sina kunder. Swedbank AB
(publ) (f.d. FöreningsSparbanken) har nyligen avslutat sitt samarbete
med Svensk Kassaservice och detsamma gäller Migrationsverkets
utbetalning av dagersättning till asylsökande. Vissa behov av dagskassehantering
kvarstår dock för verket.
Post- och telestyrelsen redovisar i sin rapport ett antal nya möjligheter
att tillgodose behovet av betaltjänster. Genom introduktion av nya kassasystem
kan t.ex. flera betalningstransaktioner hanteras. För detta krävs
Prop. 2006/07:55
17
utveckling av system med funktionalitet som knyter samman betalningssystem
inom bankerna och hos kortutfärdarna med kassasystemen.
För kunder hos ICA och Coop finns redan i dag en möjlighet att med
en enkel korttransaktion direkt i butik sätta in och ta ut kontanter på eget
konto. Vad gäller uttag av kontanter medger ICA kontantuttag på 2 000
kronor per tillfälle med Nordea Bank AB:s (publ) eller Swedbanks bankkort,
medan ICA Bankens eget kort medger uttag på upp till 15 000
kronor per tillfälle i omkring 1 400 ICA-butiker runt om i landet. I Coops
omkring 1 000 butiker finns möjlighet att ta ut upp till 500 kronor på
svenska bankkort samt 2 000 på kundens MedMera-kort. Coop har till
skillnad från ICA inte någon egen bank, men MedMera AB är ett av
Finansinspektionen registrerat kreditmarknadsbolag, vilket betyder att
inlåningen omfattas av den statliga insättningsgarantin.
Introduktionen av nya, från storbankerna fristående, bankomatsystem
ökar tillgången till kontanter t.ex. på orter där bankomater från de stora
bankerna saknas. Automatiserade betalningsterminaler där räkningar kan
betalas med kort eller kontanter är ytterligare exempel på vad den
tekniska utvecklingen kan erbjuda och där lösningar redan finns tillgängliga.
West International AB har utvecklat en ny betalautomat,
Paystation, för betalning av räkningar och utbetalning från betalningsavi.
Vidare har företaget Kuponginlösen AB utvecklat en ny tjänst som
möjliggör betalning av räkningar över disk i dagligvaruhandeln.
Bland de nya aktörer som placerat ut ett hundratal uttagsautomater
nämner Post- och telestyrelsen även det bankoberoende företaget
Kontanten AB. Hittills har exempelvis kommuner och kommunala
bostadsföretag valt denna lösning. Även Axfood, med över 300 butiker
som inte erbjuder några egna konton, driver en aktivitet med installation
av kontantuttagsautomater från Kontanten AB. OK/Q8 erbjuder redan i
dag kassaservice som uppdragstagare för Svensk Kassaservice vid ett
antal av sina stationer och har, liksom Statoil, förklarat intresse av att på
sina drivmedelsstationer erbjuda möjligheter att betala räkningar och ta
ut kontanter på avier från PlusGiro och Bankgiro. Vid flera av branschorganisationen
Svensk Bensinhandels drivmedelsstationer erbjuds i dag
kassatjänster såsom uppdragstagare för Svensk Kassaservice. Medlemsföretagens
bensinstationer har en god rikstäckning och finns på över
hälften av de 134 orter som enligt Svensk Kassaservices definition
saknar bankalternativ. AB Svenska Spel och AB Trav & Galopp (ATG)
har tusentals onlineuppkopplade terminaler utplacerade hos sina
uppdragstagare i rikstäckande nät. Enligt information som lämnats till
Post- och telestyrelsen kan dessa terminaler tämligen enkelt utrustas med
tjänster för betalning av räkningar och uttag på kort och andra värdehandlingar.
De asylsökande får dagersättning från Migrationsverket under den tid
deras ärende behandlas.
För utbetalning av denna ersättning har
Migrationsverket tidigare haft ett avtal med Nordea Bank AB (publ)
(Plusgirot) och Svensk Kassaservice. Det har inneburit att de asylsökande
endast kunnat hämta ut sin ersättning som engångsbelopp under
ett fåtal dagar i månaden hos Svensk Kassaservice. Migrationsverket har
under lång tid arbetat med att hitta en ny lösning för utbetalningarna då
rutinen inte varit tillfredställande.
Prop. 2006/07:55
18
Sedan den 1 januari 2006 är det ICA Banken AB som ombesörjer
utbetalningen av de asylsökandes dagersättning genom att de asylsökande
får ett kort med tillhörande pinkod. Detta betyder att dessa
personer, som tidigare varit hänvisade till Svensk Kassaservice numera
erhåller sina utbetalningar via ett rikstäckande nät av ICA-butiker och
bankernas uttagsautomater. Migrationsverket gör för närvarande ca
25 000 utbetalningar per månad via ICA Banken. Denna enskilda åtgärd
har löst behoven hos nästan 10 procent av den grupp med särskilda
behov som definierades av Post- och kassaserviceutredningen. Sammantaget
erbjuder således marknadens aktörer i stora delar av landet ett antal
både enkla, effektiva och därtill relativt sett billiga alternativ för att
utföra de tjänster som ingår i det utbud som erbjuds genom den grundläggande
kassaservicen.
Statens ansvar för grundläggande betaltjänster
Ett tillhandahållande av grundläggande betaltjänster på samma sätt som
den grundläggande kassaservicen tillhandahålls i dag, genom ett av
staten garanterat rikstäckande nät av serviceställen, innebär stora
kostnader för staten. De allra flesta utnyttjar dessutom andra kommersiella
alternativ för att utföra dessa tjänster. Som nämnts ovan bedömde
Post- och kassaserviceutredningen att det rör sig om ca 175 000 personer
som har ett uttalat behov av den manuella service som Svensk Kassaservice
tillhandahåller. Detta behov skall ställas mot kostnaderna för
staten att tillhandahålla denna service. Verksamheten i Svensk Kassaservice
har under flera år varit negativ. Efter att den statliga ersättningen
om 400 miljoner kronor inräknats har de kostnader som direkt drabbat
Posten även indirekt belastat staten eftersom Posten är ett helägt statligt
bolag. Den förbättring som Svensk Kassaservice uppvisar för 2004 och
2005 är en effekt av vissa temporära åtgärder med neddragningar av bl.a.
antalet kontor och serviceställen. Det är dock tveksamt om dessa åtgärder
har några bestående effekter på resultatet.
Regeringen anser därför, vid en avvägning mellan kostnaderna för en
bibehållen rikstäckande organisation och de reella behov som den
faktiskt tillgodoser, att det inte är rimligt att behålla den nuvarande
organisationen. Alla i samhället bör ha tillgång till grundläggande betaltjänster.
För såväl privatpersoner som företag är tillgång till bredband
ofta en förutsättning för att effektivt kunna hantera betaltjänster elektroniskt.
I första hand bör marknaden tillhandahålla grundläggande betaltjänster
och staten övervaka att så sker. Statens ansvar för de grundläggande
betaltjänsterna bör således endast avse de orter och den landsbygd
där behovet av alla eller någon av de grundläggande betaltjänsterna,
dvs.
betalningsförmedling, kontantuttag eller dagskassehantering för
näringsidkare och ideella föreningar, inte tillgodoses av marknaden.
Enligt Post- och kassaserviceutredningens uppskattning handlar det om
mellan 180 och 200 orter.
Ett statligt ansvar för grundläggande betaltjänster skulle inte ha någon
innebörd om det inte vore förenat med en begränsning av vad tjänsterna
får kosta i förhållande till kunden. Det statliga ansvaret bör därför också
innefatta att priset för de grundläggande betaltjänsterna är rimligt. I detta
ligger att tjänsterna inte får vara så kostsamma att de inte ter sig rimliga
Prop. 2006/07:55
19
för flertalet av dem som skulle vilja nyttja tjänsterna. En utgångspunkt
bör kunna vara vad tjänsterna kostar i orter där de tillhandahålls på rent
kommersiella grunder. Ett statligt ansvar får heller inte ha negativ
påverkan på framväxten av den kommersiella servicen i regionala projekt
på orten.
Som redan nämnts bedriver Svensk Kassaservice sin verksamhet som
uppdragstagare för banker i olika serviceformer, nämligen kontor i egen
regi, kontor i partnerregi samt genom lantbrevbärare. De näringsidkare
som Svensk Kassaservice har tecknat avtal med och som i dag utför
tjänsterna är t.ex. lokala tobakshandlare, ATG-ombud eller videouthyrare.
Eftersom i stort sett samma kategori av näringsidkare sannolikt
kommer att tillhandahålla tjänsterna i framtiden bedömer regeringen, att
antalet tänkbara tillhandahållare inte kommer att bli färre när marknaden
tillhandahåller dessa tjänster i kombination med ett statligt ansvar.
Konkurrensverket anser att det i promemorian inte redovisas några
hållbara samhällsekonomiska skäl för att låta dagskassehanteringen ingå
i statens ansvar. Enligt verket kan det för samhället vara mer lönsamt att
stödja småföretag i glesbygd med andra medel än att säkerställa ett visst
mått av tillgänglighet till dagskassehantering i hela landet.
Regeringen vill, med anledning av denna synpunkt, understryka att den
garanti rörande dagskassehanteringen som regeringen bedömt skall ingå i
de grundläggande betaltjänsterna inte står i konflikt med sådana insatser,
då statens åtagande bara gäller för de fall där det inte finns något annat
alternativ. Det finns således inga hinder mot att de behov som dessa
näringsidkare har av kontanter, där så är möjligt, tillgodoses på andra
enklare, billigare och effektivare sätt.
8 Politiskt mål
Regeringens förslag: Målet för politiken för de grundläggande betaltjänsterna
skall vara att alla i samhället skall ha tillgång till grundläggande
betaltjänster till rimliga priser.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Det klart övervägande antalet remissinstanser har
tillstyrkt förslaget om ett nytt politiskt mål eller lämnat det utan erinran.
Konkurrensverket invänder dock mot formuleringen av det politiska
målet och verket föreslår att ”priser” ersätts med ”villkor”. Handikappombudsmannen
instämmer i promemorians förslag till politiskt mål och
understryker att statens ansvar måste gälla för personer med funktionshinder,
oavsett vem som tillhandahåller tjänsterna. Handikappförbundens
samarbetsorgan (Handikappförbunden) anser att det föreslagna politiska
målet är bra, möjligen med tillägget att tjänsterna förutom att de erbjuds
till rimliga priser också erbjuds inom rimlig tid.
Lantbrukarnas Riksförbund
(LRF) anser att det föreslagna politiska målet är vällovligt och
betonar vikten av att staten tar ansvar för att betaltjänstservicen fungerar i
hela landet. Förbundet pekar i sitt remissvar på ett fortsatt stort behov av
regelbunden kontanthantering via lantbrevbärare för dem som driver
verksamhet utanför tätorter. Lantbrevbäringen bör därför omfattas av de
Prop. 2006/07:55
20
nya lösningar som avses ersätta Svensk Kassaservice. Jönköpings
kommun anser inte att ”rimliga priser” är ett tydligt mål då det kan tolkas
som att landsbygdsbor riskerar att behöva betala mer för tjänsterna än de
som bor i tätorter.
Skälen för regeringens förslag: Betalningsförmedling och kontantförsörjning
är nödvändiga inslag i en väl fungerande ekonomi och ingår i
den meningen i samhällets infrastruktur. I dag säkerställs detta behov i
samhället genom lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice där
det slås fast att ”det skall finnas en kassaservice i hela landet som innebär
att alla har möjlighet att verkställa och ta emot betalningar till enhetliga
priser”.
I nästa avsnitt föreslås att lagen om grundläggande kassaservice skall
upphävas. Någon ny lag föreslås inte ersätta kassaservicelagen. Alla i
samhället bör dock ha tillgång till grundläggande betaltjänster. I nästa
avsnitt återkommer regeringen till var och hur dessa tjänster bör tillhandahållas.
Dessa skall huvudsakligen tillhandahållas av marknadens
aktörer och staten bör övervaka att så sker. Staten bör bara se till att
tjänsterna tillhandahålls på de orter och den landsbygd där behovet inte
tillgodoses av marknaden. Tjänsterna bör också tillhandahållas till
rimliga priser.
Det mesta talar för att marknaden i framtiden kommer att tillgodose en
allt större del av befolkningens behov av betaltjänster. För en liten grupp
kommer det dock även fortsättningsvis att finnas ett behov av statliga
insatser.
Post- och kassaserviceutredningen har föreslagit att denna rätt bör
formuleras i ett nytt politiskt mål med lydelsen: Alla i samhället skall ha
tillgång till grundläggande betaltjänster till rimliga priser.
Genom ett tydligt mål skapas det inte bara en tydlighet i vilka krav
som ställs på tillgången till betaltjänster i samhället. Det ges samtidigt
goda möjligheter att följa upp och utvärdera om alla har tillgång till dessa
tjänster och om de delar som staten tillhandahåller sker på ett ur statsfinansiellt
så effektivt sätt som möjligt.
Sammanfattningsvis föreslår regeringen att detta bör formuleras i ett
nytt politiskt mål, som bör underställas riksdagen för beslut. Målet bör
lyda: Alla i samhället skall ha tillgång till grundläggande betaltjänster till
rimliga priser.
9 Hur skall de grundläggande betaltjänsterna
tillhandahållas?
Den nuvarande grundläggande kassaservicen, som i huvudsak består i
tillhandahållande av vissa tjänster i ett rikstäckande servicenät genom
Posten och Svensk Kassaservice, skall under en övergångsperiod
avvecklas.
I första hand bör marknaden i stället tillhandahålla dessa
tjänster och staten övervaka att så sker. På de orter och den landsbygd
där behovet av grundläggande betaltjänster inte kommer att tillgodoses
av marknaden, skall staten ansvara för att dessa tjänster tillhandahålls.
Man kan tänka sig olika handlingsalternativ när det gäller vem som
skall tillhandahålla de grundläggande betaltjänsterna. Ett sätt skulle vara
Prop. 2006/07:55
21
att Posten sålde Svensk Kassaservice till någon annan aktör som skulle
driva verksamheten vidare. Tjänsterna skulle också kunna tillhandahållas
direkt av staten genom en myndighet eller ett statligt verk. Ett annat sätt
skulle vara att se dessa tjänster som tilläggstjänster som det är en
skyldighet för bankerna att tillhandahålla. Staten skulle även, på samma
sätt som sker i dag via Posten, kunna ge ett statligt ägt bolag i uppdrag att
tillhandahålla tjänsterna. Slutligen skulle tjänsterna kunna tillhandahållas
genom annan statlig åtgärd, t.ex. upphandling.
Det första alternativet, att någon tar över Svensk Kassaservices verksamhet,
anser inte regeringen vara någon långsiktigt hållbar lösning då
det i stort sett inte innebär någon förändring. Det mesta talar för att
dagens underskott skulle kvarstå vilket gör en långsiktig drift omöjlig.
Inte heller det andra alternativet att staten skulle ta ett direkt ansvar för
att tillhandahålla dessa tjänster genom en myndighet eller ett statligt verk
innebär, enligt regeringen, någon långsiktigt hållbar lösning. Båda alternativen
leder till en hantering som är alltför dyr och saknar flexibilitet.
Om en myndighet skulle få till uppgift att tillhandahålla de grundläggande
betaltjänsterna, kräver en sådan lösning dessutom att myndighetens
verksamhet står på egna ben. Det kan inte anses acceptabelt att en
statlig myndighet skulle bli beroende av att myndigheten kan bli en
banks uppdragstagare eller, enligt den nya ordningen, teckna uppdragsavtal
med bank eller annat kreditinstitut. Eftersom staten, efter Postens
försäljning av Postgirot 2001, inte längre har någon egen bankrörelse kan
en sådan lösning inte anses som en framkomlig väg.
Alternativet att genom införandet av en s.k. samhällsomfattande tjänst,
ålägga bankerna en skyldighet att tillhandahålla tjänsterna, skulle i och
för sig vara en möjlig lösning. Det skulle dock innebära ett avsteg från
den förda politiken för lagstiftningen för finansiella tjänster och är därför
inte genomförbart under rådande omständigheter. En jämförelse kan
också göras med den lösning som man har valt i Finland. Där finns i och
för sig en lagstadgad skyldighet för bankerna att tillhandahålla konto
med tilläggstjänster i de fall det inte finns några sakliga skäl att vägra
tillgång till konto. Denna skyldighet innefattar emellertid inte något krav
på att tillhandahålla manuella tjänster i hela landet. För dem som av olika
skäl inte kan utnyttja de tjänster som är knutna till kontot görs insatser
via andra kanaler, exempelvis socialtjänst.
Mot bakgrund av det sistnämnda
anser regeringen inte att detta är en lämplig lösning i Sverige. De
alternativ som regeringen anser bäst svarar mot de behov som samhället
skall garantera är att dessa tjänster tillhandahålls genom ett statligt ägt
bolag som i dag eller genom annan statlig åtgärd, t.ex. upphandling. I det
följande kommer regeringen att göra en närmare granskning av dessa
alternativ.
Prop. 2006/07:55
22
9.1 Ett statligt ägt bolag, marknadens utbud eller
upphandling?
Regeringens förslag: Lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice
skall upphöra att gälla vid utgången av 2008. En avveckling av
kassaservicetjänsterna skall få ske under en övergångsperiod med
början tidigast den 1 juli 2008.
Regeringens bedömning: På de orter och den landsbygd där
behovet av grundläggande betaltjänster inte kommer att tillgodoses av
marknaden, kan tjänsterna komma att behöva upphandlas. För att
främja framväxten av lokala lösningar bör regeringen noga följa
utvecklingen på området.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag och
bedömning.
Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt
förslaget eller lämnat det utan erinran. Handikappombudsmannen (HO)
är av uppfattningen att tidpunkten då lagen (2001:1276) om grundläggande
kassaservice upphör att gälla bör samordnas med införandet av
en ny lag om förbud och andra åtgärder mot diskriminering. Vidare pekar
HO på att det vid en upphandling bör ingå bedömning av tillgänglighet
för personer med funktionshinder. Svenska Bankföreningen tillstyrker
såväl förslaget att upphäva lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice
som förslaget om upphandling, men hade föredragit en avgränsning
till tjänster som kräver fysisk infrastruktur.
Skälen för regeringens förslag och bedömning
Vissa av de grundläggande betaltjänsterna kan behöva upphandlas
Historiskt har kassaservice varit en integrerad del i postverksamheten.
Utvecklingen under senare år har emellertid förändrat förutsättningarna
för Posten att tillhandahålla kassaservicetjänster. Detta har skett delvis
som en följd av framväxten av alternativ på marknaden, delvis som en
följd av förändringar i Postens verksamhet. Posten har t.ex. varken kvar
någon bankrörelse eller postgiroverksamhet. Sedan några år tillbaka drivs
kassaservicen dessutom i ett separat nät skiljt från Postens nät för brev
och paket. Verksamheterna bedrivs i olika bolag och med olika firmabeteckningar
gentemot kunderna. Under de senaste åren har alltså sambandet
mellan kassaservice och Postens övriga verksamhet i princip upphört.
Av Post- och telestyrelsens rapport framgår att styckkostnaderna för
kassatransaktionerna i Svensk Kassaservices glesbygdsnät är höga.
Enligt en överslagsberäkning som bolaget gjort uppgår dessa till mer än
90 kronor per transaktion i den delen av kontorsnätet, jämfört med en för
hela landet genomsnittlig kostnad på ca 30 kronor per transaktion. Den
ersättning som Svensk Kassaservice får från bankerna för de tjänster som
bolaget tillhandahåller genom sitt servicenät medger inte kostnadstäckning.
Detta innebär att underskotten i kassaservicen till en del kan
sägas spegla en indirekt subvention till banksystemet. Om den verksam
Prop. 2006/07:55
23
het som Svensk Kassaservice skall bedriva inskränks till de orter och
områden där det inte finns andra alternativ riskerar det att öka underskotten
per förmedlad enhet ytterligare.
Ett sådant kontinuerligt underskott skulle i sin tur komma att tära på
Postens kapital. Om statens ersättning för betaltjänsterna, liksom
beträffande kassaservicen, fortlöpande skulle komma att understiga
Postens verkliga kostnader för verksamheten, måste förr eller senare
staten gå in med ett aktieägartillskott. Detta kan då komma i konflikt med
bl.a. EG:s regler om statligt stöd, vilka återfinns i artiklarna 86–87 i EGfördraget.
I december 2005 anmälde regeringen till Europeiska kommissionen
(kommissionen) sin avsikt att fortsätta ge Posten ett bidrag för
åren 2006–2007 för tillhandahållande genom dotterbolaget Svensk
Kassaservice av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i form av
grundläggande kassaservice (N2005/10329/NL). Efter ett års granskning
och inhämtande av omfattande underlag fattade kommissionen beslut den
22 november 2006 (N642/2005). Av beslutet framgår att den anmälda
åtgärden utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 87 i EGfördraget
och att åtgärden ifråga är förenlig med artikel 86.2 i EGfördraget,
dvs. förenlig med den gemensamma marknaden. I slutet av
december 2006 aktualiserades frågan om Postens kassaservice återigen.
Kommissionen har begärt att Sverige redogör för valet av Posten som
tillhandahållare av grundläggande kassaservice. Eftersom valet av Posten
skett utan att detta föregåtts av ett bundet anbudsförfarande eller något
annat öppet förfarande, menar kommissionen att det inte kan uteslutas att
EG-reglerna om offentlig upphandling har överträtts.
Av de olika alternativ som Post- och kassaserviceutredningen (SOU
2004:52) övervägde för hur betaltjänster skulle tillhandahållas i framtiden,
var det enligt utredningen bara alternativet som omfattade
upphandling av tjänsterna som representerar en ur ett ekonomiskt
perspektiv uthållig utveckling. Som beskrivs ovan, se avsnitt 7, har på
senare tid ett antal nya lösningar vuxit fram. Den utvecklingen kan
främja konkurrensen på marknaden samt ge ökad valfrihet och lägre
priser för användarna. Regeringen ser därför positivt på denna utveckling
och vill därför att marknaden i första hand bör ges möjlighet att erbjuda
tjänsterna. Även om regeringen i första hand förordar marknadens
lösningar är regeringen samtidigt väl medveten om dess begränsningar.
Eftersom det finns orter och landsbygd där marknaden för närvarande
inte erbjuder vissa av de grundläggande betaltjänsterna kan staten behöva
vidta stödåtgärder, exempelvis i form av upphandling. För att främja
framväxten av lokala lösningar avser regeringen att noga följa utvecklingen
på området.
Den av Post- och kassaserviceutredningen utförda rundfrågningen
bland banker m.fl. visar att det bör finnas aktörer som mot ersättning är
beredda att erbjuda grundläggande betaltjänster i områden där kommersiella
alternativ saknas. Mycket talar också för att flera av dessa aktörer
kan vara lämpligare som tillhandahållare än Posten av de grundläggande
betaltjänsterna. Det kan antas att det i de flesta fall kommer att röra sig
om aktörer som redan finns på marknaden och som har en infrastruktur
som kan användas för tjänsterna. Det handlar framförallt om aktörer
inom handeln i förening med bankväsendet samt om företag inom värdehanteringsbranschen.
Sådana aktörer torde i många fall kunna tillhanda
Prop. 2006/07:55
24
hålla en högre servicenivå än vad Svensk Kassaservice har gjort, t.ex. i
fråga om öppettider och geografisk tillgänglighet. Det är också fullt
möjligt att tjänsterna blir billigare gentemot kunderna.
Om man väljer att gå in med statliga åtgärder, exempelvis i form av
upphandling, endast i vissa områden är det också lättare att anpassa
statens stöd efter det faktiska behovet över tiden. Samtidigt utnyttjas hela
samhällets infrastruktur för att ta till vara det mest kostnadseffektiva
utförandet. Även ur ett konsumentperspektiv finns det fördelar med det
valda alternativet eftersom det med en sådan lösning finns en utvecklingspotential
jämfört med dagens servicenivå.
Sammantaget anser regeringen att det anförda innebär att det inte
längre finns några skäl att tillhandahålla kassaservicetjänster genom ett
statligt ägt bolag. Därav följer att åliggandet för Posten att tillhandahålla
grundläggande kassaservice bör upphöra. Möjligheterna att använda sig
av andra aktörer än Posten för att kunna erbjuda en bättre service till
allmänheten till lägre kostnad för staten bör i stället tas till vara. Genom
att andra aktörer som använder en infrastruktur för andra ändamål ges
tillfälle att också tillhandahålla grundläggande betaltjänster kan en bättre
anpassning ske till de fallande transaktionsvolymerna för manuella
betaltjänster.
Tillhandahållandet bör således i fortsättningen säkerställas genom att
regeringen noga följer utvecklingen på betaltjänstmarknaden och vidtar
nödvändiga åtgärder, exempelvis upphandling, om brister i tillhandahållandet
uppstår. Det innebär att det uppdrag som Posten har i dag
genom lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice kan upphöra.
Upphävande av lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice
Som framgår av föregående avsnitt gör regeringen bedömningen att den
grundläggande kassaservicen inte längre skall tillhandahållas av Posten
eller någon annan av staten utpekad tillhandahållare. Utgångspunkten är i
stället att de grundläggande betaltjänsterna i stor utsträckning kommer att
kunna tillhandahållas av marknaden. Endast där marknaden inte erbjuder
dessa tjänster har staten ett ansvar. Därför bör lagen om grundläggande
kassaservice upphävas.
Som regeringen återkommer till i nästa avsnitt föreslås en övergångsperiod
(1 juli–31 december 2008) under vilken Posten ges möjlighet att
avveckla kassaserviceverksamheten. För att det skall finnas en rimlig
möjlighet att få nya lösningar på plats bör Posten, om bolaget avser att
påbörja en avveckling av verksamheten som Svensk Kassaservice
bedriver, senast den 1 oktober 2007 ge in en avvecklingsplan till Post och
telestyrelsen.
Mot denna bakgrund bör det vara lämpligt att lagen om
grundläggande kassaservice upphör att gälla den 31 december 2008.
Prop. 2006/07:55
25
9.2 Upphandling av de av staten garanterade grundläggande
betaltjänsterna
Regeringens bedömning: Post- och telestyrelsen bör få i uppdrag att
upphandla grundläggande betaltjänster på de orter och den landsbygd
där behovet av tjänsterna inte tillgodoses av marknaden.
Regeringens förslag: Posten AB (publ) skall från och med den
1 juli 2008 ha som verksamhetsföremål att genom lantbrevbäringen,
gentemot kund, utföra grundläggande betaltjänster på begäran av den
som tillhandahåller tjänsterna på uppdrag av staten. Bolaget skall från
och med den 1 januari 2009 inte längre ha som verksamhetsföremål
att bedriva grundläggande kassaservice.
Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
bedömning och förslag.
Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt
att de grundläggande betaltjänsterna upphandlas i enlighet med
förslaget eller lämnat det utan erinran. Finansinspektionen understryker
vikten av att det vid upphandlingen ställs krav på rutiner för redovisning
och kontroll, fysisk säkerhet, sekretess och utbildning. Post- och telestyrelsen
redovisar i sitt yttrande en viss tveksamhet inför den föreslagna
upphandlingen. Det förhållandet att flera aktörer är beredda att utföra
tjänsterna skulle enligt Post- och telestyrelsen kunna tala för en upphandling
men de anser ändå att det saknas anledning för staten att
formulera ett sådant uppdrag. Enligt myndigheten torde det finnas olika
möjligheter att utnyttja andra aktörer där behov finns. Nämnden för
offentlig upphandling (NOU) har i sitt remissvar framfört att om
upphandlade avtal skall finnas i kraft med början den 1 juli 2008 bör
upphandlingen rimligen förberedas ett halvår före detta datum.
Konsumentverket ifrågasätter om upphandling är den mest ändamålsenliga
metoden för staten att säkerställa tillgången till betaltjänster för
alla i hela landet. Verket efterlyser överväganden om andra statliga
åtgärder än upphandling. Pensionärernas Riksorganisation (PRO) har
inte någon invändning mot att tjänsterna upphandlas men efterlyser
generellt ett större åtagande från bankernas sida. Posten AB har inget att
invända mot att bolaget genom lantbrevbäringen ges möjlighet att tillhandahålla
grundläggande betaltjänster som underleverantör till aktörer
som upphandlas av Post- och telestyrelsen. Folkrörelserådet Hela
Sverige ska leva instämmer i huvuddragen i övervägandena och ställer
sig, med några bestämda förbehåll, bakom förslagen. Förbehållen rör den
bristande samordning som blir resultatet av sektorspolitiken och som
präglar samhällsutvecklingen. Folkrörelserådet befarar att den föreslagna
upphandlingen leder till osäkra och kortsiktiga lösningar.
Facket för
Service och kommunikation (SEKO) säger sig när det gäller förslaget att
upphandla grundläggande betaltjänster vara negativa till förslaget då man
anser att det blir en intrikat uppgift för den upphandlande myndigheten
att avgöra på vilken nivå och i vilken omfattning tjänsterna skall
upphandlas. Upphandlingen måste få tydliga direktiv när det gäller
tjänsternas kvalitet och de anställdas situation.
Prop. 2006/07:55
26
Skälen för regeringens bedömning och förslag
Upphandlingsförfarandet
På de orter och den landsbygd där marknaden inte tillhandahåller grundläggande
betaltjänster skall staten säkerställa tillgången till dessa tjänster,
vilket kan ske genom upphandling.
Den del av de grundläggande betaltjänsterna som staten skall garantera
måste anses utgöra en s.k. tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, eftersom
betaltjänsterna utgör en sådan tjänst som måste garanteras samtliga
medborgare på lika villkor. Det innebär att den upphandling av dessa
tjänster som Post- och telestyrelsen gör skall ske i överensstämmelse
med EG-fördragets artikel 86.2.
Innan staten vidtar åtgärder, t.ex. i form av upphandling, måste de orter
och den landsbygd identifieras som omfattas av statens ansvar. Post- och
kassaserviceutredningen bedömde att upphandling skulle kunna bli
aktuell för ca 180–200 orter i Sverige. Det rör sig om glesbygd inbegripet
tätortsnära sådan. Inom vissa områden kan det vara bara någon enstaka
av de grundläggande betaltjänsterna, dvs. betalningsförmedling, kontantuttag
eller dagskassehantering för näringsidkare och ideella föreningar,
som saknas medan i andra områden inte någon av dem finns att tillgå.
För att servicen skall bli så bra som möjligt och för att samhället skall
kunna utnyttja den befintliga infrastruktur som redan finns bör det finnas
en möjlighet att upphandla varje tjänst för sig. Detta eftersom upphandlingen
av de grundläggande betaltjänsterna inte på någon ort eller i
något område bör vara mer omfattande än det faktiska behovet.
Om det visar sig att någon tjänst saknas på en viss ort skall det, inför
en eventuell ny upphandling, göras en bedömning av om marknaden
kommer att tillhandahålla tjänsten där. Det är bara när marknaden inte
tillgodoser behovet av grundläggande betaltjänster som upphandling får
ske. Om det t.ex. finns ett bankkontor med kontanthantering på en ort så
skall upphandling av en betaltjänst på orten eller i närbelägen landsbygd
inte ske.
Arbetet med att identifiera de orter som uppfyller dessa villkor
kommer att vara centralt för att fastställa var upphandling får genomföras.
För att få ett så bra och fullständigt beslutsunderlag som möjligt
skall den som har uppdraget att genomföra upphandlingen ta tillvara den
kunskap som finns hos andra centrala myndigheter och regionala organ
som arbetar med regional utveckling och kommersiell service. Vidare
skall den kunskap som finns om lokala förhållanden tas tillvara genom
dialog med lokala och regionala organ.
Exempelvis bör myndigheten
hämta kunskap från arbetet med de lokala utvecklingsprogrammen för
kommersiell service samt det statistiska material om serviceslag som
finns hos olika centrala myndigheter och regionala organ. Regeringen ser
därför att det är en självklarhet att myndigheten för att bedöma den
lokala servicen och servicebehovet inför upphandlingen inhämtar
synpunkter från de berörda organen. Som exempel kan nämnas länsstyrelser,
regionala självstyrelseorgan eller samverkansorgan samt även
de kommuner som har tecknat lokala utvecklingsavtal. Vidare finns det
möjlighet för myndigheten att inför upphandlingen inhämta information
om tillgängligheten för personer med funktionshinder och för äldre.
Prop. 2006/07:55
27
Även om staten har det yttersta ansvaret för att det finns tillgång till
grundläggande betaltjänster för alla, bör det erinras om att det finns en
risk med ett sådant system. Om marknadens aktörer vet att staten täcker
samhällets behov där de själva inte anser att det är tillräckligt lönsamt,
finns det en risk att marknaden koncentrerar sig på de lönsamma delarna
och låter staten ta hand om de mindre lönsamma. Därför måste den
upphandlande enheten i varje enskilt fall göra en bedömning av om det
finns behov av betaltjänster, och i så fall vilka, som staten bör svara för.
Vid den avvägningen bör det också kunna vägas in om t.ex. tjänsteutbudet
har ökat i en annan närbelägen ort. Det måste dock alltid, och i
varje enskilt fall, ske en noggrann avvägning mellan de ibland motstående
intressena, dvs. statens kostnader för att upphandla grundläggande
betaltjänster och det övergripande målet att människor och
företag i alla delar av landet skall ha tillgång till såväl kommersiell som
offentlig service i tillräcklig omfattning. Även i dessa fall bör länsstyrelser,
regionala självstyrelseorgan eller samverkansorgan samt även
de kommuner som har tecknat lokala utvecklingsavtal kunna ge den
upphandlande myndigheten vägledning. De bedömningar som gjorts av
behoven av betaltjänster, och i vilken mån dessa omfattas av statens
ansvar, bör av länsstyrelserna redovisas i den rapport som de föreslås få i
uppdrag att ge in till regeringen varje år, se nedan avsnitt 9.4.
För att systemet skall vara såväl flexibelt som erbjuda bra service
samtidigt som samhällets övriga infrastruktur utnyttjas på ett så effektivt
sätt som möjligt bör de kontrakt som upphandlas avse en väl avvägd
period. Det innebär att perioden måste anpassas efter vilken typ av tjänst
som upphandlas. Det bör vara en uppgift för den som genomför
upphandlingen att ta ställning till hur det tjänsteutbud som varje
upphandling omfattar skall se ut. Det kommer därför att vara en viktig
del i arbetet med att genomföra en upphandling att se till att kravspecifikationen
för respektive tjänsteslag utformas så att tjänsten på bästa
sätt svarar mot samhällets behov samtidigt som tjänsteutformningen är
kostnadseffektiv.
Detta innebär också att den som får till uppgift att upphandla, fortlöpande
måste följa utvecklingen för de grundläggande betaltjänsterna
inför förlängningar av avtal och eventuellt nya upphandlingar. Det gäller
särskilt om befintliga serviceställen läggs ner eller om någon etablerar
sig inom ett område där tjänsterna tidigare har upphandlats.
För denna
uppföljning bör exempelvis materialet i Konsumentverkets servicedatabas
samt Glesbygdsverkets och vissa regioners material om olika
servicefunktioner kunna nyttjas.
Upphandlingen kan komma att omfatta landsbygd där betaltjänster inte
kan erbjudas inom rimligt avstånd, i en närbelägen ort eller vid annat
serviceställe. Vid bedömningen av vad som anses vara rimligt avstånd
kan exempelvis allmänna kommunikationer vägas in. För dessa områden
har Posten i dag genom sitt lantbrevbärarnät en servicestruktur som till
en del sammanfaller med de områden där staten måste ta ett ansvar. Vid
sidan av Posten kan även andra underleverantörer tänkas. Det viktiga bör
vara att lösningen ger god tillgänglighet på rimliga villkor för kunderna.
För att säkerställa att det finns ett bra underlag för en sådan bedömning
bör det av upphandlingsunderlaget framgå att den som deltar i upphandlingen
avseende dessa områden får tillhandahålla den upphandlade
Prop. 2006/07:55
28
tjänsten genom Postens lantbrevbäring eller likvärdig servicekanal. När
Posten beräknar kostnaderna för de aktuella tjänsterna anser regeringen
att Posten måste beakta att det rör sig om en tilläggstjänst utöver den
ordinarie posttjänsten. Regeringen förutsätter att Posten, i en sådan situation,
vid sin prissättning av de aktuella tjänsterna inte tillämpar ett
avkastningskrav som går utöver ramen för det ekonomiska mål som
beslutats för bolaget vid bolagsstämma.
För att tydligt ange att Posten, i de här aktuella områdena, får utföra
dessa tjänster som ligger vid sidan av den postala kärnverksamheten,
föreslår regeringen att Posten från och med den 1 juli 2008 skall ha som
verksamhetsföremål att genom lantbrevbäringen, gentemot kund, utföra
grundläggande betaltjänster på begäran av den som tillhandahåller
tjänsterna på uppdrag av staten. Från och med denna tidpunkt får
nämligen Posten börja avveckla Svensk Kassaservice och avvecklingen
måste samordnas med Post- och telestyrelsens upphandling. Vidare föreslår
regeringen att bolaget från och med den 1 januari 2009 inte längre
skall ha som verksamhetsföremål att bedriva grundläggande kassaservice,
eftersom lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice då
upphört att gälla.
Vid upphandling av betalningsförmedling, som ingår i de grundläggande
betaltjänsterna, skall den upphandlande myndigheten försäkra
sig om att den som lämnar anbud har Finansinspektionens tillstånd enligt
lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse eller har rätt att driva
verksamheten enligt motsvarande utländsk reglering. Därigenom säkerställs
att den som får uppdraget att tillhandahålla denna tjänst på uppdrag
av staten uppfyller nödvändiga krav på säkerhet.
Som regeringen återkommer till i avsnitt 9.4 bör länsstyrelserna få till
uppgift att i samverkan med de organ som i respektive län ansvarar för
det regionala utvecklingsarbetet bevaka att den grundläggande betaltjänsten
motsvarar samhällets behov och regelbundet återrapportera om
detta till regeringen.
Upphandlande myndighet
Regeringen anser att uppdraget att genomföra eventuella upphandlingar
bör gå till en statlig myndighet.
Vid en avvägning mellan de olika frågor som aktualiseras i samband
med upphandlingen gör regeringen bedömningen att Post- och telestyrelsen,
som redan har en upphandlingsorganisation och har erfarenhet
av stora offentliga upphandlingar inom t.ex. området för elektronisk
kommunikation, bör bli upphandlande myndighet. Något tillsynsansvar
kommer inte längre att åvila Post- och telestyrelsen när det gäller grundläggande
betaltjänster. Det blir, som framgår nedan under avsnitt 9.4,
länsstyrelserna som får regeringens uppdrag att bevaka att de grundläggande
betaltjänsterna motsvarar samhällets behov.
Övergångsperiod
Att omedelbart ställa om tillhandahållandet av de grundläggande betaltjänsterna
från det sätt som de tillhandahålls i dag av Svensk Kassa
Prop. 2006/07:55
29
service till den verksamhet som eventuellt kan behöva upphandlas
bedöms inte möjlig. Risken för glapp i servicen blir stor om inte tillräcklig
tid för en omställning ges. Ett sätt att underlätta övergången, utan
att den fördröjs onödigt i tiden, är att tillåta att den sker under en övergångsperiod.
Vid en avvägning av hur lång en sådan period bör vara bör
hänsyn tas både till Postens verksamhet och Post- och telestyrelsens
upphandling. Nämnden för offentlig upphandling (NOU) har i sitt
remissvar framfört att om upphandlade avtal skall finnas i kraft med
början den 1 juli 2008 bör upphandlingen rimligen förberedas ett halvår
före detta datum.
Regeringen bedömer att det är möjligt för Post- och telestyrelsen att
genomföra eventuella upphandlingar med verkan från den 1 juli 2008,
dvs. avtalen skall där så krävs kunna börja gälla från och med detta
datum. Regeringen bedömer vidare att det är tillräckligt med en period
om ytterligare sex månader, dvs. fram till 31 december 2008, för att
Posten skall ha nödvändiga förutsättningar för att hinna avveckla den
verksamhet som Svensk Kassaservice bedriver. En sådan avveckling
måste ske i samverkan mellan Post- och telestyrelsen och Posten för att
det skall gå att samordna upphandlingen med avvecklingen. Posten skall
därför, om bolaget avser att påbörja en avveckling av verksamheten hos
Svensk Kassaservice under perioden 1 juli–31 december 2008, senast
den 1 oktober 2007 ge in en avvecklingsplan till Post- och telestyrelsen.
9.3 Särskilda insatser för vissa grupper
Regeringens bedömning: Post- och telestyrelsen bör ges i uppdrag
att genomföra informations- och utbildningsinsatser för att hjälpa de
personer som bedöms ha behov av kassatjänster till nya, enkla och
kostnadseffektiva betaltjänster.
Post- och telestyrelsens nuvarande uppdrag att upphandla post- och
kassatjänster till personer med funktionshinder bör ändras till att avse
posttjänster och grundläggande betaltjänster till personer med funktionshinder.
Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
bedömning.
Remissinstanser: En klar majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt
förslaget om särskilda insatser för vissa grupper eller lämnat det utan
erinran. Försäkringskassan säger sig gärna bistå Post- och telestyrelsen
med informationsinsatsen. Socialstyrelsen finner det positivt med de
föreslagna insatserna men ifrågasätter om de är tillräckliga. Post- och
telestyrelsen anser när det gäller informationsinsatser att även Svensk
Kassaservice är väl lämpat att informera kunderna. Konsumentverket
pekar på att de föreslagna informations- och utbildningsinsatserna är alltför
oprecist beskrivna.
Svenska KommunalPensionärers Förbund (SKPF)
anser att de föreslagna åtgärderna till stöd för vissa grupper är
otillräckliga. Sveriges Pensionärers Riksförbund (SPRF) föreslår att
insatserna borde pågå under en längre tidsperiod än vad som föreslagits.
Prop. 2006/07:55
30
Skälen för regeringens bedömning
Information och utbildning
Som regeringen konstaterat i avsnitt 7 finns det några grupper i samhället
som i större utsträckning än andra i dag använder sig av de manuella
tjänster över disk som erbjuds av Svensk Kassaservice. Det rör sig t.ex.
om de pensionärer som i dag är direkt hänvisade till Svensk Kassaservice
för att få ut sin pension. Därutöver finns det de som p.g.a. hög ålder,
sjukdom eller vana har svårt att ändra sitt beteende. Även invandrare
använder Svensk Kassaservice i något större utsträckning än befolkningen
i sin helhet. Personer med funktionshinder har i allmänhet inte
något behov av specifika kassaservicetjänster som till omfattning och
innehåll skiljer sig från den övriga befolkningens behov, men det finns
undergrupper som kan ha särskilda behov av kassaservicetjänster.
Personer med utvecklingsstörning som saknar personlig assistent eller
hjälp av anhöriga och psykiskt sjuka tillhör de grupper som kan ha svårt
att hantera alternativa tjänster.
För att tillgodose behovet av enkla och kostnadseffektiva betaltjänster
kan information och utbildning behövas vid övergången till nya tjänster.
Regeringen anser att Post- och telestyrelsen bör ges i uppdrag att, i
samband med omställningen, genomföra en informations- och
utbildningsinsats. Myndigheten skall då inhämta synpunkter från andra
berörda myndigheter, organisationer samt kommunernas konsumentvägledare
för att hjälpa de personer som bedöms ha behov av kassatjänster
till enklare och mer kostnadseffektiva betaltjänster. Informationsinsatserna
bör dessutom ske i samverkan med bankerna och Svensk
Kassaservice.
För de personer som bedöms ha särskilda behov av kassatjänster,
såsom äldre pensionärer och personer som nekas bankkonto, kan
avvecklingen av Svensk Kassaservice innebära en stor omställning. Det
handlar främst om de personer som använder Svensk Kassaservice som
enda kanal för att betala räkningar och ta ut kontanter. Äldre pensionärer
behöver inte i nämnvärd utsträckning påverkas negativt om de får
tillräcklig information och stöd för att ta till sig alternativa tjänster som
exempelvis brevgiro och enklare korttjänster. För majoriteten av dessa
personer innebär sannolikt en avveckling av Svensk Kassaservice en
möjlighet att inom en nära framtid via inträde i banksystemet beredas
tillgång till nya, billigare och enklare tjänster och på så sätt leda till en
förbättring. Även för kunder som väljer att besöka Svensk Kassaservice
någon eller några gånger per år, men som vanligen använder andra sätt
för att betala sina räkningar på, kan en avveckling av Svensk Kassaservice
innebära fördelar.
Informationsinsatser kopplade till avvecklingsperioden
kan bidra till att dessa ”sällankunder” upptäcker nya tjänster
och serviceställen när det gäller att ta ut pengar och betala räkningar. Det
kan ta viss tid innan befolkningen ändrar beteende. Men Post- och
telestyrelsen bedömer i sin rapport Tillgång till kassaservice, att när
Postens skyldighet att svara för tillhandahållandet av kassaservice upphör
så kommer befolkningen i ännu större utsträckning att använda för dem
billigare alternativa betaltjänster.
Prop. 2006/07:55
31
I sin rapport har Post- och telestyrelsen beräknat antalet personer som
av Post- och kassaserviceutredningen bedömdes ha särskilda behov av
kassaservice. Det rör sig framför allt om personer som av olika anledningar
saknar bankrelation och personer som bor på orter utan bankalternativ.
Post- och telestyrelsen konstaterar att gruppen sedan 2004
minskat betydligt. Den kraftiga minskningen har främst skett i två
grupper, nämligen asylsökande och pensionärer. Gruppen asylsökande,
som behandlas närmare i avsnitt 7, uppgår i dag till fler än 15 000
personer och har erhållit en kortlösning där kontantuttag av dagersättning
numera kan göras i ICA:s butiker eller bankernas uttagsautomater.
Utbetalningar till ålderspensionärer utan bankkonto
Inom gruppen pensionärer finns inga generella behov av tillgång till
Svensk Kassaservices tjänster, men på individnivå kan det av olika
anledningar finnas ett större behov av personlig service i samband med
utförandet av betaltjänsterna. Behovet återfinns främst i gruppen ”äldre
pensionärer” som i större utsträckning än andra i dag använder sig av de
manuella tjänster över disk som erbjuds av Svensk Kassaservice. Bland
gruppen äldre pensionärer har emellertid antalet personer som erhåller
pension via utbetalningskort minskat kraftigt sedan 2004. Ett antal äldre
pensionärer får fortfarande, trots Försäkringskassans framgångsrika
arbete med att styra över utbetalningar till kontoinsättningar i
betalningsmottagarens bank, sin pension via utbetalningskort.
Försäkringskassan beräknar att antalet minskar med ca 15 procent per år
och vid utgången av 2008 beräknas det endast vara ca 24 000 personer
som kommer att få sin pension via utbetalningskort.
Post- och telestyrelsen upphandlar i dag utsträckt lantbrevbäring i form
av post- och kassaservicetjänster till äldre och personer med funktionshinder
i glesbygd, vars situation ofta kompliceras av långa avstånd till
olika serviceinrättningar. Tjänsten innebär att lantbrevbäraren tillhandahåller
kassatjänster i anslutning till bostaden. Från Post- och telestyrelsen
har uppgift inhämtats att det för närvarande är 1 568 hushåll som erhåller
denna service. Regeringen anser att Post- och telestyrelsen även fortsättningsvis
bör ha i uppdrag att upphandla dessa tjänster och upphandlingen
skall liksom tidigare avse posttjänster och det som i fortsättningen
benämns grundläggande betaltjänster.
Personer som nekas bankkonto med tilläggstjänster
Vid sidan av de övriga grupperna som här beskrivits finns de personer
som vill ha ett bankkonto, men av olika anledningar nekas ett sådant och
av det skälet varken får tillgång till kort eller giro av olika slag. Det kan
röra sig om personer som tidigare misskött sig på olika sätt genom att
begå brott eller på annat sätt missbrukat tillgången till konton, kort eller
dylikt.
Bank- och finansieringsföretag, vilka tillhandahåller kontoformer som
omfattas av den statliga insättningsgarantin enligt lagen (1995:1571) om
insättningsgaranti, är skyldiga att ta emot insättningar på sådana konton
från var och en. Undantag från skyldigheten får göras om det finns
Prop. 2006/07:55
32
sakliga skäl för institutet att vägra någon att öppna ett inlåningskonto.
När det gäller tilläggstjänster som är knutna till konton finns det ingen
lagstadgad skyldighet för instituten att tillhandahålla sådana tjänster bara
för att kontona omfattas av insättningsgarantin. Finansinspektionen
rekommenderar dock att kontohavare bör ges möjlighet att koppla
tilläggstjänster till ett inlåningskonto, om det inte finns skäl mot detta (se
Finansinspektionens Allmänna råd om inlåningskonton och tillhörande
banktjänster, FFFS 2001:8). Personer som nekas bankrelation bör ändå
kunna välja att hantera sina ärenden manuellt på ett bankkontor.
Att alla skall ha tillgång till betaltjänster kopplade till vissa inlåningskonton
får anses utgöra ett led i att ge alla tillgång till enkla och effektiva
betaltjänster. Som framgått vid de tidigare utredningar som gjorts har det
varit fråga om ett fåtal personer som nekats bankkonto med tilläggstjänster.
Den omständigheten att Svensk Kassaservices tjänster funnits att
tillgå kan dock ha haft en viss betydelse i det sammanhanget.
Enligt nuvarande banklagstiftning och övriga regler för den finansiella
marknaden kan en bank om det föreligger saklig grund vägra att tillhandahålla
konto m.m. Även om det inte finns någonting som tyder på
att detta skulle vara ett problem ser regeringen att det ändå kan finnas
risk för att vissa resurssvaga konsumentgrupper kan stängas ute från
basala banktjänster.
Syftet med Finansinspektionens allmänna råd är att verka för att
bankerna har en tillfredställande hantering av inlåningskonton och tillhörande
banktjänster. Redan i dag har Finansinspektionen tillsyn över att
de allmänna råden efterlevs av instituten. Vidare sker via Konsumenternas
Bank- och finansbyrå återrapportering till Finansinspektionen av
eventuella missförhållanden.
Utvecklingen av nya betaltjänster inom handeln kan rimligen innebära
att personer som nekas bankkonto blir en grupp som får fördelar av
utvecklingen av mer lättillgängliga och billigare tjänster utan krav på att
kunden kopplas till ett bankkonto. Även fortsättningsvis kommer det att
finnas en möjlighet för dem som nekas bankkonto med tilläggstjänster i
form av exempelvis brevgiro och kontokort att göra in- och utbetalningar
med kontanter över disk på bank.
9.4 Behovet och utformningen av en ändamålsenlig
bevakning
Regeringens bedömning: Länsstyrelserna bör få i uppdrag att i samverkan
med de organ som i respektive län ansvarar för det regionala
utvecklingsarbetet bevaka att de grundläggande betaltjänsterna motsvarar
samhällets behov.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens
bedömning.
Remissinstanserna: Det klart övervägande antalet remissinstanser har
tillstyrkt förslaget om länsstyrelsernas bevakningsuppdrag eller lämnat
det utan erinran.
Finansinspektionen, som är positiv till förslaget, pekar
även på att Riksbanken som i dag skall främja ett säkert och effektivt
betalningsväsende, bör ha ett uttalat ansvar att övervaka och rapportera
Prop. 2006/07:55
33
brister i betalningssystemet på konsumentnivå. Konkurrensverket gör
bedömningen att det borde vara den upphandlande myndigheten som har
uppdraget att fortlöpande bevaka att de grundläggande betaltjänsterna
motsvarar samhällets behov. Glesbygdsverket understryker att en del av
bevakningsuppdraget bör vara att följa prisutvecklingen för betaltjänsterna.
Sveriges kommuner och landsting anser inte att det föreslagna
bevakningsuppdraget till länsstyrelserna tillräckligt väl tillgodoser de
krav som bör ställas på ett heltäckande statligt ansvar. Svenska Bankföreningen
framför i sitt yttrande att tydliga kriterier för länsstyrelsernas
behovsbedömning krävs för att undvika en negativ påverkan på
konkurrenssituationen. Vidare påpekar Bankföreningen att den årliga
redovisningen av länsstyrelsernas bevakning måste vara öppen, och att
detsamma skall gälla omfattningen och kostnaden för de statligt finansierade
tjänsterna.
Skälen för regeringens bedömning: Den finansiella verksamhet som
ingår i de grundläggande betaltjänsterna står i allmänhet under tillsyn av
Finansinspektionen. Bestämmelser om detta finns i dag framförallt i
lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Vissa verksamheter
som ingår i grundläggande betaltjänster, som hantering av dagskassor,
kan dock ligga utanför Finansinspektionens tillsyn. Det kan t.ex. gälla
värdetransporter. Den grundläggande kassaservicen som sådan har inte i
något skede stått under Post- och telestyrelsens egentliga tillsyn. Post och
telestyrelsen har dock ett uppdrag att bevaka att kassaservicen
motsvarar samhällets behov.
Enligt vad som föreslagits ovan skall den nuvarande grundläggande
kassaservicen försvinna och lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice
upphöra att gälla. I stället skall alla erbjudas grundläggande
betaltjänster. Eftersom de grundläggande betaltjänsterna inte kommer att
regleras i lag kan det inte bli aktuellt med någon tillsyn i egentlig
bemärkelse.
Däremot behövs liksom i dag en uppföljning av hur tjänsterna tillhandahålls
allmänheten. Som framgått ovan bör Post- och telestyrelsen få
till uppgift att upphandla de grundläggande betaltjänsterna i vissa delar
av landet. Givetvis innebär en sådan uppgift även att myndigheten måste
följa upp att tjänsterna tillhandahålls och hur det sker. Myndigheten
måste göra detta av två skäl. Dels måste myndigheten bevaka att de
parter som myndigheten ingått avtal med uppfyller sina åtaganden, dels
måste myndigheten inför kommande upphandlingar ha en tillräcklig
insyn i förhållandena på marknaderna för sådana tjänster för att kunna
bedöma var ett framtida upphandlingsbehov föreligger. Det skulle kunna
anses att en sådan uppföljning vore tillräcklig för att bevaka samhällets
behov av grundläggande betaltjänster.
Regeringen bedömer dock att en från den upphandlande myndigheten
fristående organisation bör tilldelas uppgiften att fortlöpande bevaka
samhällets behov av grundläggande betaltjänster. Bevakningen bör
inriktas på om det politiska målet för grundläggande betaltjänster som
föreslagits i avsnitt 8 uppfylls. Tillgången till och behovet av tjänsterna
skall därvid relateras till de statsfinansiella kostnader som upphandlingen
resulterar i. En årlig avstämning kan fokusera på denna nyttoaspekt.
Efter att ha övervägt olika myndigheter utifrån deras ansvarsområden
gör regeringen bedömningen att länsstyrelserna ligger närmast till hands
Prop. 2006/07:55
34
för uppgiften. Länsstyrelserna bör därför få i uppdrag att i samverkan
med de organ som i respektive län ansvarar för det regionala utvecklingsarbetet
bevaka att de grundläggande betaltjänsterna motsvarar
samhällets behov. Dessutom kommer Länsstyrelsen i Dalarnas län att få
ett samordningsansvar med rapporteringsskyldighet till regeringen. I
detta arbete kan det också finnas behov av kontakter med de regionala
självstyrelseorganen respektive samverkansorganen i de län där sådana
finns.
Länsstyrelserna, förutom i Skåne, Västra Götalands, Kalmar och
Gotlands län, har i dag bland annat uppgifter i fråga om regional utveckling
som innefattar olika åtgärder för att stödja kommersiell service och
nå målen för den regionala utvecklingspolitiken. Bevakningen av hur de
grundläggande betaltjänsterna motsvarar samhällets behov kommer att
omfattas av länsstyrelsernas ansvar för kommersiell service. De länsstyrelser
som inte har ansvar för kommersiell service får fullgöra bevakningsuppdraget
i samverkan med de organ som i respektive län ansvarar
för det regionala utvecklingsarbetet. I det bevakningsuppdrag som länsstyrelserna
får och som finns beskrivet ovan bör det särskilt anges att
länsstyrelserna skall rapportera i vilken utsträckning det förekommit att
möjligheter att utföra grundläggande betaltjänster har försvunnit som kan
innebära att staten bör gå in för att säkra tillgången till dessa tjänster. I
bevakningen av hur de aktuella tjänsterna motsvarar samhällets behov
ingår också att bedöma tillgängligheten till tjänsterna ur äldres och funktionshindrades
perspektiv.
Länsstyrelsernas rapportering bör ske efter samråd med Post- och telestyrelsen,
Finansinspektionen och med t.ex. pensionärsorganisationer.
Länsstyrelsen i Dalarnas län skall samordna arbetet och också vara den
som på basis av respektive länsstyrelses underlag och bedömning av hur
väl de politiska målen har uppfyllts, årligen redovisar till regeringen i en
gemensam rapport.
10 Konsekvenser av förslagen
10.1 Statsfinansiella konsekvenser
Posten AB (publ)
Förslagen och bedömningarna i denna proposition innebär en långsiktigt
hållbar lösning för att tillgodose samhällets behov av grundläggande
betaltjänster. Post- och kassaserviceutredningen (Samhällets behov av
betaltjänster, SOU 2004:52) gjorde bedömningen att det är statsfinansiellt
och samhällsekonomiskt ohållbart att bevara nuvarande
struktur. Den årliga ersättning om 400 miljoner kronor som Posten får
från staten har under flera år inte täckt bolagets kostnader för åtagandet
om en rikstäckande kassaservice. Det nuvarande systemet har därför
medfört stora årliga underskott i verksamheten hos Svensk Kassaservice.
De förbättrade resultat som bolaget uppvisat för 2004 och 2005 är en
effekt av vissa temporära åtgärder med neddragningar av bl.a. antalet
kontor och serviceställen.
Prop. 2006/07:55
35
Förslagen och bedömningarna i denna proposition enligt vilket Postens
åtagande upphör, innebär en långsiktig reducering av statens samlade
kostnader. För 2008 innebär förslaget dock kortsiktigt ökade kostnader
för Posten då Svensk Kassaservice avvecklas. Verksamhetens negativa
resultat har sedan tidigare varit kända för Posten, varför avsättningar
gjorts med omkring 1,5 miljarder kronor för framtida verksamhetsförluster
och omstruktureringskostnader. Dessa avsättningar kan
användas för att täcka de kostnader som uppstår under avvecklingsperioden.
Regeringen avser att noga följa avvecklingen och de kostnader
som denna leder till för bolaget.
Enligt förslaget fortsätter Posten att under 2007 och 2008 bedriva
verksamheten enligt nuvarande uppdrag genom Svensk Kassaservice.
Under denna period erhåller därför Posten liksom tidigare en ersättning
för åtagandet om en rikstäckande kassaservice. Ersättningens storlek
kommer under 2008 att påverkas av om Posten väljer att påbörja en
avveckling av Svensk Kassaservice. Eftersom Postens åtagande upphör
den 31 december 2008 kommer någon ersättning till Posten inte att utgå
från och med 2009.
Kostnaden för de upphandlade betaltjänsterna
Bedömningen i propositionen innebär att de upphandlade tjänsterna i sin
helhet skall finnas tillgängliga från och med den 1 januari 2009. Andra
halvåret 2008 blir därmed en övergångsperiod i enlighet med vad som
beskrivs i avsnitt 9.2. Post- och kassaserviceutredningen har beräknat den
årliga kostnaden för de upphandlade tjänsterna till mellan 200 och 300
miljoner kronor. Med hänsyn till att nya lösningar vuxit fram sedan Post och
kassaserviceutredningen lämnade sitt betänkande anses behovet av
upphandling i dag inte lika stort som tidigare. Kostnaden beräknas därför
kunna bli lägre och finansieras inom ramen för de medel som hittills
avsatts för ersättning till Posten för tillhandahållandet av en grundläggande
kassaservice.
Post- och telestyrelsen
I propositionen redovisas att Post- och telestyrelsens uppgift att genomföra
och följa upp upphandlingar kommer att innebära ökade förvaltningskostnader
för myndigheten. Denna kostnad har beräknats till två
miljoner kronor per år från och med 2008. Post- och telestyrelsen
kommer även ges i uppdrag att genomföra en informations- och utbildningsinsats
och myndigheten bör för 2008 få särskilda medel för att täcka
en uppskattad kostnad på 8 miljoner kronor. Även denna kostnad kan
finansieras inom ramen för de medel som hittills avsatts för ersättning till
Posten för tillhandahållandet av en grundläggande kassaservice. För 2007
hanteras Post- och telestyrelsens kostnader inom befintliga ramar.
Länsstyrelserna
Bedömningen innebär ökade kostnader för länsstyrelserna, särskilt för
den länsstyrelse som skall vara samordnande för bevakningsuppdraget
Prop. 2006/07:55
36
och ansvara för återrapportering till regeringen. Kostnaderna beräknas till
2 miljoner kronor och kan från och med 2009 finansieras inom ramen för
de medel som hittills avsatts för ersättning till Posten för tillhandahållandet
av en grundläggande kassaservice.
Övriga berörda myndigheter
Eventuella ökade kostnader som kan uppstå för övriga myndigheter som
berörs av regeringens bedömningar i denna proposition anses kunna
hanteras inom ramen för de ordinarie förvaltningsmedel som respektive
myndighet disponerar.
Anslaget 37:3 Ersättning till Posten AB (publ) för grundläggande kassaservice
under utgiftsområde 22 Kommunikationer.
I budgetpropositionen för 2007 beräknas anslagsnivån till 400 miljoner
kronor för 2008. Sammantaget visar genomgången ovan av de
ekonomiska konsekvenserna av förslaget att samtliga kostnader som är
förknippade med det nya systemet kan finansieras inom ramen för de
medel som beräknats på anslaget. För 2008 kommer ingen besparing att
uppstå medan kostnaderna för 2009, när Svensk Kassaservice har
avvecklats, beräknas minska. I budgetpropositionen för 2008 avser
regeringen att återkomma med förslag om delvis ändrat ändamål för
anslaget, ny nivå på anslaget samt omfördelningar till de berörda
myndigheternas förvaltningsanslag.
10.2 Konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar
Genomförandet av regeringens bedömningar kommer att innebära en viss
omställning för småföretagare på orter med tillgång till kommersiella
alternativ. Småföretagarnas behov av grundläggande betaltjänster är mer
geografiskt betingat än kopplat till dem som grupp, visar gjorda undersökningar.
Hanteringen av dagskassor, med önskemål om daglig
inlämning, är en viktig del i infrastrukturen runt företagandet men kan
endast hanteras via bankkontor, servicebox eller värdetransport. De
tjänster som småföretagare främst nyttjar hos Svensk Kassaservice är
inlösen av utbetalningskort och betalning av räkningar, medan det endast
är 3 procent av småföretagarna som lämnar sina dagskassor till Svensk
Kassaservice. För närvarande finns det, förutom bankerna, i huvudsak
kontantdetaljister i Sverige som hanterar dagskassor, nämligen Securitas
Systems AB, G4S samt Svensk Kassaservice. Högre priser och längre
avstånd har medfört att fristående företag i glesbygd själva lämnar in sina
dagskassor på ett bank- eller Svensk Kassaservicekontor. Som Post- och
telestyrelsen har redovisat i sin rapport förekommer det att företag som
befinner sig långt från närmaste bankkontor, Svensk Kassaservicekontor
eller deponeringsställe lämnar in dagskassorna så sällan som en gång i
veckan eller var fjortonde dag.
Regeringen kommer genom länsstyrelsernas årliga rapportering att
kunna följa hur väl småföretagarnas behov av t.ex. dagskassehantering
Prop. 2006/07:55
37
tillgodoses efter det att upphandlingen genomförts. Genom att även Post och
telestyrelsen får del av denna information, utöver den fortlöpande
bevakning som myndigheten själv gör, bedömer regeringen att eventuella
missförhållanden på någon ort kommer att kunna åtgärdas.
10.3 Konsekvenser för sysselsättningen
Till följd av minskad efterfrågan och lägre intäkter har Posten
kontinuerligt bedrivit arbete med omstrukturering av servicenätet. I syfte
att anpassa strukturen till behovet beslutade Svensk Kassaservice i april
2003 att genomföra kraftiga nedskärningar i antalet kontor. Neddragningarna
har främst skett i större orter som har bank som alternativ till
Svensk Kassaservice. Av de 505 serviceställen som servicenätet
omfattade i december 2006 bedrevs 374 i egen regi. Till det fasta nätet av
serviceställen tillkommer ca 2 550 lantbrevbärarlinjer som betjänar
ungefär 750 000 hushåll. Vid samtliga serviceställen som drivs i egen
regi är det personal från Svensk Kassaservice som bemannar kassorna.
Till följd av neddragningarna av serviceställen har antalet anställda
minskat och medeltalet anställda uppgick i december 2006 till
1 050. Av dessa är en övervägande majoritet kvinnor över 55 år, varav
många även är över 60 år.
När det gäller Svensk Kassaservices personal har de under lång tid levt
i ovisshet och väntat på besked om verksamhetens framtid. Vidare har
kritiken till följd av nedlagda serviceställen ofta riktats mot personalen,
som på grund av den osäkra situationen inte alltid kunnat bemöta denna
kritik. Neddragningarna inom Svensk Kassaservice har i många fall lett
till att personal fått arbeta ensamma på ett serviceställe, vilket är
otillfredsställande ur säkerhetssynpunkt.
För att kunna erbjuda de anställda vid Svensk Kassaservice skäliga
avvecklingsvillkor har Posten under flera år gjort omfattande
avsättningar för avvecklingskostnader och de anställda kommer att
erbjudas de avgångslösningar som gäller i Svensk Kassaservice. Förutom
pensionslösningar har Posten ett omställningsprogram som innebär att de
anställda uppbär lön under ett antal månader samtidigt med andra
stödinsatser. Utfallet av omställningsprogrammet visar per den
30 september 2006 att 84 procent av de 3 618 medarbetare som deltagit i
programmet funnit en lösning.
Regeringen kommer att följa hur den nya strukturen med upphandling
av grundläggande betaltjänster möjliggör ett utökat tjänsteutbud med
betaltjänster hos en livsmedelshandlare eller bensinstation och hur detta
kan komma att öka deras kundunderlag och eventuellt innebära nya
arbetstillfällen.
10.4 Konsekvenser för den regionala utvecklingen
Om regeringen skulle avstå från att vidta de åtgärder som framgår ovan
skulle den fortsatta utvecklingen sannolikt innebära att Svensk Kassaservice
ändå på sikt skulle minska antalet serviceställen till följd av
rationaliseringar.
Analyser som gjorts av Institutet för Framtidsstudier,
Prop. 2006/07:55
38
som redovisas av Post- och kassaserviceutredningen, visar bl.a. att det
sker en fortsatt koncentration av Sveriges befolkning till storstadsregionerna.
Undantag finns med inflyttningsöverskott av barnfamiljer till
viss tätortsnära landsbygd som därigenom uppvisar en befolkningsökning.
På orter med vikande efterfrågan har Posten i olika omgångar
strukturerat om sitt servicenät och successivt minskat antalet fasta
servicepunkter för kassaservice. Svensk Kassaservice har definierat att
tillräckligt kundunderlag anses saknas om ett serviceställe har 30 kundbesök
eller färre per dag. Fasta serviceställen ersätts då med lantbrevbäring,
postväska eller service hos partner. Permanenta förändringar har
krävt dispens från bolagets centrala ledning. När dagligvarubutiker läggs
ner innebär det ofta även försämring för annan service då butikerna ofta
agerat ombud för spel, apotek, post m.m.
Om inga av ovanstående åtgärder vidtas kommer den fortsatta utvecklingen
sannolikt innebära att servicen, i form av t.ex. minskade öppettider,
vid Svensk Kassaservice ytterligare försämras.
Behovsanalyser visar dock att behovet av Svensk Kassaservice är
mycket begränsat och att den föreslagna modellen med upphandling av
grundläggande betaltjänster är avsedd att täcka det behov som marknaden
inte tillgodoser. Övergången från en grundläggande kassaservice
till den nu föreslagna modellen med av staten garanterade grundläggande
betaltjänster säkerställer att behovet av dessa tjänster tillgodoses ur ett
regionalt perspektiv genom att de upphandlas där det bedöms
nödvändigt.
Prop. 2006/07:55
Bilaga 1
39
Promemorians lagförslag
Förslag till lag om upphävande av lagen (2001:1276) om
grundläggande kassaservice
Härigenom föreskrivs att lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice
skall upphöra att gälla vid utgången av år 2008.
U
1. Det statligt ägda bolag som skall tillhandahålla kassaservice enligt
lagen (2001:1276) om grundläggande kassaservice får börja avveckla
denna verksamhet tidigast från och med den 1 juli 2008.
2. Om bolaget avser att påbörja en avveckling av verksamheten innan
lagen upphör att gälla, skall bolaget senast den 1 oktober 2007 ge in en
avvecklingsplan till Post- och telestyrelsen.
Prop. 2006/07:55
Bilaga 2
40
Sammanfattning av promemorian Statens ansvar för
vissa betaltjänster (N2007/1398/ITFoU)
Samhällets behov av manuella betaltjänster, liksom frågan om statens
ansvar för tillhandahållandet av dessa tjänster har utretts i flera sammanhang
under senare år. Förslagen i denna promemoria bygger till stor del
på tidigare utredningar och når samma slutsats, nämligen att fokus måste
flyttas mot nya lösningar som bättre svarar mot samhällets behov. Det
finns därför inte längre skäl att tillhandahålla kassaservicetjänster genom
ett statligt ägt bolag och åliggandet för Posten AB (publ) (Posten) att
tillhandahålla grundläggande kassaservice bör därför upphöra.
I första hand bör marknaden tillhandahålla dessa tjänster och staten
övervaka att så sker. Statens ansvar bör endast omfatta de orter och den
landsbygd där behovet av grundläggande betaltjänster inte tillgodoses av
marknaden.
Med grundläggande betaltjänster avses betalningsförmedling, uttag av
kontanter samt hantering av dagskassor för näringsidkare och ideella
föreningar.
Det föreslås ett politiskt mål för de grundläggande betaltjänsterna.
Målet skall vara: Alla i samhället skall ha tillgång till grundläggande
betaltjänster till rimliga priser.
De minskade behoven av manuella betaltjänster beror inte minst på att
allt fler fått tillgång till Internet och att de tjänster som erbjuds via Internet
utvecklats. Sett i ljuset av den snabba utvecklingen på marknaden för
betalningar och kontanthantering som skett under senare år kan man
hävda att fokus hittills legat på att säkra gamla och relativt sett mer kostsamma
manuella lösningar. Statens kostnad för tillhandahållandet av
dessa lösningar är hög. Mot bakgrund av utvecklingen på IT-området, i
kombination med förändrade betaltjänstvanor, måste fokus flyttas mot
nya lösningar. Den övergripande ambitionen måste vara att främja andra
betalningsformer än kontanthantering och att öka kortanvändningen. En
av fördelarna med en sådan utveckling är bl.a. den minskade risken för
rån. Att betala räkningar via brevgiro eller Internet löser problemet för
många, men vissa grupper kommer dock alltid att ha behov av manuella
tjänster.
Om man väljer att gå in med statliga åtgärder, exempelvis i form av
upphandling, endast i vissa områden är det också lättare att anpassa
statens stöd efter det faktiska behovet över tiden. Samtidigt utnyttjas hela
samhällets infrastruktur för att ta till vara det mest kostnadseffektiva
utförandet.
Även ur ett konsumentperspektiv finns det fördelar med det
valda alternativet eftersom det med en sådan lösning finns en utvecklingspotential
jämfört med dagens servicenivå.
Möjligheterna att använda sig av andra aktörer än Posten för att kunna
erbjuda en bättre service till allmänheten till lägre kostnad för staten bör
tas till vara. Genom att andra aktörer som använder en infrastruktur för
andra ändamål ges tillfälle att också tillhandahålla grundläggande betaltjänster,
kan en bättre anpassning ske till de fallande transaktionsvolymerna
för manuella betaltjänster.
Prop. 2006/07:55
Bilaga 2
41
Tillhandahållandet får således i fortsättningen säkerställas genom att
regeringen noga följer utvecklingen på betaltjänstmarknaden och vidtar
nödvändiga åtgärder, exempelvis upphandling, om brister i tillhandahållandet
uppstår. Ett uppdrag bör ges till Post- och telestyrelsen enligt
vilket upphandling av grundläggande betaltjänster får ske på de orter och
den landsbygd där behovet av tjänsterna inte kommer att tillgodoses av
marknaden.
Även om staten har det yttersta ansvaret för att det finns tillgång till
grundläggande betaltjänster för alla, bör det erinras om att det finns en
risk med ett sådant system. Om marknadens aktörer vet att staten täcker
samhällets behov där de själva inte anser att det är tillräckligt lönsamt,
finns det en risk att marknaden koncentrerar sig på de lönsamma delarna
och låter staten ta hand om de mindre lönsamma. Därför måste den
upphandlande enheten i varje enskilt fall göra en bedömning av om det
finns behov av betaltjänster, och i så fall vilka, som staten bör svara för.
Vid den avvägningen bör det också kunna vägas in om t.ex. tjänsteutbudet
har ökat i en annan närbelägen ort. Det måste dock alltid och i
varje enskilt fall ske en noggrann avvägning mellan de ibland motstående
intressena, dvs. statens kostnader för att upphandla grundläggande betaltjänster
och det övergripande målet om att människor och företag i alla
delar av landet skall ha tillgång till såväl kommersiell som offentlig
service i tillräcklig omfattning. I dessa fall bör länsstyrelser, regionala
självstyrelseorgan eller samverkansorgan samt även de kommuner som
har tecknat lokala utvecklingsavtal kunna ge den upphandlande myndigheten
vägledning. Bedömningar av sådana behov bör länsstyrelserna
särskilt redovisa i den rapport som de i avsnitt 9.4 föreslås få i uppdrag
att ge in till regeringen varje år.
För att få ett så bra och fullständigt beslutsunderlag som möjligt skall
den som har uppdraget att genomföra upphandlingen ta tillvara den
kunskap som finns om lokala förhållanden genom dialog med lokala
organ. Myndigheten måste därför inför upphandlingen inhämta
synpunkter från de berörda organen. Som exempel kan nämnas länsstyrelser,
regionala självstyrelseorgan eller samverkansorgan samt även
de kommuner som har tecknat lokala utvecklingsavtal, för att bedöma
den lokala servicen och servicebehovet.
Länsstyrelserna bör ha till uppgift att bevaka att de grundläggande
betaltjänsterna motsvarar samhällets behov.
För att underlätta övergången från nuvarande ordning till andra
alternativ för de grupper som i dag bedöms ha störst behov och
utnyttjande av Svensk Kassaservice, t.ex. pensionärer, föreslås olika
insatser. Bland annat bör Post- och telestyrelsen få i uppdrag att genomföra
informations- och utbildningsinsatser för att hjälpa dessa grupper till
nya, enkla och kostnadseffektiva betaltjänster.
I promemorian föreslås också att lagen (2001:1276) om grundläggande
kassaservice skall upphävas per den 31 december 2008.
Prop. 2006/07:55
Bilaga 3
42
Förteckning över de instanser som fått promemorian
Statens ansvar för vissa betaltjänster på remiss
Sveriges Riksbank, Svea Hovrätt, Kammarrätten i Sundsvall, Domstolsverket,
Rikspolisstyrelsen, Migrationsverket, Krisberedskapsmyndigheten,
Försäkringskassan, Socialstyrelsen, Handikappombudsmannen,
Myndigheten för handikappolitisk samordning, Riksgälden,
Finansinspektionen, Ekonomistyrningsverket, Skatteverket, Statskontoret,
Nämnden för offentlig upphandling, Länsstyrelsen i Västerbottens
län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Länsstyrelsen i Dalarnas
län, Västra Götalandsregionen, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen
i Uppsala län, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Post- och telestyrelsen,
Konkurrensverket, Glesbygdsverket, Verket för näringslivsutveckling,
Konsumentverket, Göteborgs stad, Stockholms stad, Vansbro
kommun, Vetlanda kommun, Vilhelmina kommun, Handikappförbundens
samarbetsorgan, Synskadades Riksförbund, PRO Pensionärernas
Riksorganisation, Sveriges Pensionärsförbund, Svenska
KommunalPensionärers Förbund, Sveriges Pensionärers Riksförbund
SPRF, Sveriges kommuner och landsting, Svensk Kassaservice AB,
Axfood AB, Posten AB, AB Svenska Spel, Svensk handel, Svenskt
Näringsliv, Företagarna, Lantbrukarnas Riksförbund, Svensk Bensinhandel,
Näringslivets Regelnämnd, Sveriges Konsumenter i samverkan,
Sveriges Konsumenter, Folkrörelserådet Hela Sverige ska leva, Facket
för Service och Kommunikation SEKO, Fackförbundet ST, Facket för
service och Kommunikation – Posten, Sveriges Akademikers Centralorganisation
– Posten, Handelsanställdas Förbund, Samarbetsorgan för
etniska organisationer i Sverige, Föreningen Landsbygdshandelns
Främjande, FAR SRS, Svenska Bankföreningen, GE Money Bank AB,
ICA Banken AB, Länsförsäkringar Bank, Nordea AB, Skandinaviska
Enskilda Banken AB, Svenska Handelsbanken AB, Swedbank AB,
Konsumenternas Bank- och finansbyrå, Fristående Sparbankers Riksförbund,
G4S, Kuponginlösen AB, Securitas AB, Statoil AB, OK/Q8
AB, ICA-handlarnas Förbund, Kooperativa Förbundet, Livsmedelshandlareförbundet
SSLF, Dagligvaruleverantörernas förbund Svensk
Servicehandel & Fast Food, AB Trav och Galopp, och SmåKom.
Yttrande har dessutom avgetts av: Jönköpings kommun.
Prop. 2006/07:55
43
Näringsdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 15 mars 2007.
Närvarande: Statsministern Reinfeldt, statsråden Olofsson, Odell, Ask,
Husmark Pehrsson, Leijonborg, Larsson, Erlandsson, Carlgren,
Hägglund, Björklund, Littorin, Borg, Malmström, Sabuni, Billström,
Adelsohn Liljeroth, Tolgfors.
Föredragande: Statsrådet Olofsson.
Regeringen beslutar proposition 2006/07:55 Statens ansvar för vissa
betaltjänster.