Utvecklingen inom
den kommunala sektorn
Regeringens skrivelse
2006/07:102
2006
1
Regeringens skrivelse
2006/07:102
Utvecklingen inom den kommunala sektorn Skr.
2006/07:102
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 3 april 2007
Fredrik Reinfeldt
Mats Odell
(Finansdepartementet)
Skrivelsens huvudsakliga innehåll
I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av hur ekonomin
och verksamheten i kommuner och landsting har utvecklats de senaste
åren.
Redovisningen av den ekonomiska utvecklingen innefattar i huvudsak
utvecklingen av kommunsektorns andel i samhällsekonomin, resultatutvecklingen
för kommuner och landsting, sysselsättningsutvecklingen
samt utvecklingen av statliga bidrag till kommunsektorn.
Redovisningen av utvecklingen i den kommunala verksamheten omfattar
i första hand de obligatoriska verksamheterna skola, vård och omsorg.
Redovisningen syftar till att beskriva hur dessa verksamheter utvecklats
i förhållande till de nationella mål som riksdagen och regeringen
har formulerat.
Redovisningen av de kommunala verksamheterna avser i huvudsak
förhållandena t.o.m. verksamhetsåret 2005. De årtal som redovisas kan
variera mellan olika verksamhetsområden, bl.a. beroende på när den
offentliga statistiken finns tillgänglig. Förutsättningarna för de olika
verksamhetsområdena att redovisa graden av måluppfyllelse är också
olika.
Skr. 2006/07:102
2
Innehållsförteckning
1 Sammanfattning.................................................................................4
1.1 Kommunal ekonomi............................................................4
1.2 De kommunala verksamheterna..........................................5
1.3 Valet 2006 ...........................................................................8
2 Kommunal ekonomi ..........................................................................9
2.1 Mål för den kommunala ekonomin.....................................9
2.2 Resultatförbättring i kommunsektorn även 2006................9
2.3 Positiva resultat för en majoritet av landets kommuner
och landsting även 2006....................................................11
2.4 God ekonomisk hushållning .............................................17
2.5 Anslaget för särskilda insatser i vissa kommuner och
landsting ............................................................................21
2.6 Nettokostnader i olika verksamheter ................................22
2.7 Köp av verksamhet ...........................................................24
2.8 Kommunal personal ..........................................................26
2.9 Statsbidrag till kommunsektorn ........................................29
2.10 Kommunala skattesatser ...................................................34
2.11 Kommunalekonomisk utjämning......................................35
2.12 Kostnadsutjämning för funktionshindrade (LSS) .............37
3 Hälso- och sjukvårdspolitik.............................................................39
3.1 Verksamhetsområde hälso- och sjukvård .........................39
3.2 Verksamhetsområde tandvård...........................................59
4 Socialtjänst ......................................................................................64
4.1 Äldreomsorg .....................................................................64
4.2 Insatser för personer med funktionshinder .......................73
4.3 Individ och familjeomsorg................................................78
5 Förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, skola och
vuxenutbildning...............................................................................91
5.1 Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg .......................91
5.2 Förskoleklass.....................................................................97
5.3 Grundskolan......................................................................98
5.4 Gymnasieskola................................................................103
5.5 Obligatorisk särskola och gymnasiesärskola ..................109
5.6 Vuxenutbildning .............................................................110
6 Demokrati och organisation ..........................................................116
6.1 Valet 2006 .......................................................................116
6.2 Folkomröstningar............................................................117
6.3 Förtroendevalda ..............................................................117
6.4 Demokratiarbetet på lokal nivå.......................................118
6.5 Förändringar av kommunernas politiska organisation....119
7 EU:s påverkan på kommuner och landsting..................................120
7.1 EU:s upphandlings- och statsstödsregler ........................120
7.2 Miljö, livsmedel och djurskydd ......................................121
7.3 Hälso- och sjukvård ........................................................122
7.4 Regional utvecklingspolitik ............................................122
Skr. 2006/07:102
3
8 Introduktion av nyanlända invandrare...........................................124
8.1 Kostnader och prestationer .............................................127
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 april 2007..........130
Skr. 2006/07:102
4
1 Sammanfattning
1.1 Kommunal ekonomi
För kommunsektorn som helhet förbättrades resultatet ytterligare under
2006. Det sammantagna överskottet uppgick enligt preliminära uppgifter
till 15,3 miljarder kronor före extraordinära poster. Kommunerna
redovisade sammantaget ett överskott på 13,4 miljarder kronor och
landstingen 1,9 miljarder kronor.
Enligt preliminära resultat för 2006 hade över 280 av 290 kommuner
positiva resultat före extraordinära poster. Av landstingen hade 18 av 20
positiva resultat.
Kommunernas nettokostnader ökade med nära 18 procent
(51 miljarder kronor) mellan 2001 och 2005. Löneökningar förklarar en
stor del av kostnadsutvecklingen för alla verksamheter. Den
sammantagna kostnaden för löner ökade med nästan 43 miljarder kronor.
En fastprisberäkning av kostnadsutvecklingen visar att de reala
kostnaderna 2005 ökade inom handikappomsorgen, barnomsorgen,
gymnasiet och hälso- och sjukvården. Däremot minskade de reala
kostnaderna något inom individ- och familjeomsorgen, äldreomsorgen
och grundskolan.
Den del av kommunernas verksamhet som utförs av företag och
föreningar ökade något 2005. Sedan 2000 har ökningen varit störst inom
utbildningsverksamheten där andelen mer än fördubblats. Störst andel
finns inom individ- och familjeomsorg.
Totalt var 1 096 000 personer anställda i kommuner och landsting
2005, vilket innebar en ökning med 27 000 mellan 2001 och 2005.
Fördelningen kvinnor och män inom kommuner och landsting har inte
förändrats nämnvärt mellan 2001 och 2005. Av de anställda 2005 var
79,4 procent kvinnor.
Sjukfrånvaron i den kommunala sektorn varierade stort mellan olika
yrken. Högst sjukfrånvaro i de 15 vanligaste yrkena fanns bland
vårdbiträden och städare och lägst bland grundskolelärare och
gymnasielärare.
Löneskillnaderna mellan kvinnor och män var små i kommunerna i
likhet med tidigare år. Löneskillnaderna minskade betydligt och
utjämnades nästan helt för kommunerna, när hänsyn togs till skillnader i
yrke, ålder, utbildning, arbetstid och yrke i en s.k. standardvägning. Efter
standardvägning var kvinnors lön som andel av männens drygt
99 procent 2005 i kommunerna. Löneskillnaderna var något större i
landstingen.
Det fanns 2006 totalt 104 anslag på statsbudgeten som omfattade
bidrag till kommunsektorn. De specialdestinerade statsbidragen ökade
sin andel av de totala statsbidragen från 33 till 41 procent mellan 2002
och 2006. Sammantaget ökade de specialdestinerade bidragen under
perioden 2002–2006 från 40,8 till 45,1 miljarder kronor, varav
läkemedelsförmånen stod för en betydande del.
Mellan 2006 och 2007 sjönk den genomsnittliga skattesatsen för första
gången sedan 2002. Av 24 kommuner som sänkte skatten var
Skr. 2006/07:102
5
12 förortskommuner, varav sju i Stockholms län. I sex kommuner och ett
landsting höjdes skatten mellan 2006 och 2007.
1.2 De kommunala verksamheterna
Hälso- och sjukvård
Socialstyrelsen redovisar att Sveriges hälso- och sjukvård har fått ett
flertal positiva omdömen i internationella granskningar. De positiva
omdömena rörde den svenska befolkningens hälsotillstånd, hälso- och
sjukvårdens kvalitet och valfriheten inom vården.
Trots dessa goda omdömen finns det områden där den svenska hälso och
sjukvården kan bli bättre såsom exempelvis inom tillgängligheten till
primärvården, olikheterna i vård mellan landstingen samt rehabilitering
inom psykiatri och missbrukarvård. Att åstadkomma kortare väntetider
och kortare vårdköer är det som befolkningen anser vara viktigast i sitt
eget landsting. Ingenting tyder på att befolkningen anser att det har skett
några förbättringar när det gäller väntetid till besök hos allmänläkare
mellan 2002 och 2005. Effekterna av den vårdgaranti som infördes i
november 2005 än så länge oklara. Enligt mätningar i november 2006 får
var fjärde patient ofrivilligt vänta längre än 90 dagar på behandling.
Socialstyrelsens och den nationella psykiatrisamordnarens rapporter
visar att det finns fortsatt stora behov av förbättringar av vård och stöd
till personer med psykisk sjukdom eller psykiska funktionshinder.
Nettokostnaderna för hälso- och sjukvården uppgick under 2005 till
160,9 miljarder kronor, inklusive läkemedelsförmånerna.
Tandvård
Andelen barn som bedömdes kariesfria i det primära bettet
(mjölktandsbettet) ökade mellan 1985 och 2005, men under den senaste
femårsperioden har det inte skett någon större förändring. Värdena har
dock försämrats något för den tredjedel av barnen som har den sämsta
tandhälsan.
Enligt preliminära uppgifter för 2005 minskade tandvårdens totala
kostnader med drygt 1 procent jämfört med 2004.
Socialtjänst
Äldreomsorg
Det totala antalet äldre som fick hjälp av något slag minskade svagt
mellan 2001 och 2005. Antalet personer med hemtjänst ökade och antalet
personer i särskilt boende minskade.
Det pågår en utveckling i kommunerna i riktning mot en ökad
systematisk verksamhetsuppföljning, vilket är en god grund för
utvecklingen av ett enhetligt nationellt system för öppna jämförelser.
Icke verkställda beslut är fortfarande ett problem, liksom avslag trots
bedömt behov, främst när det gäller särskilt boende. I vissa ärenden tar
Skr. 2006/07:102
6
det lång tid innan ett beslut verkställs. Omfattningen av problemet
förändrades inte mellan 2004 och 2005.
Kommunernas kostnader för vård och omsorg om äldre uppgick 2005
till 80,3 miljarder kronor.
Insatser för personer med funktionshinder
Kvaliteten har förbättrats inom handikappomsorgen men det finns
områden där brister kvarstår enligt länsstyrelserna. Tillämpningen av
LSS börjar bli mer likvärdig mellan kommunerna och kraven på
dokumentation har medfört ett tydligare individperspektiv. Bemanningen
har dock blivit lägre i bostäder med särskild stöd och service.
År 2005 hade ca 54 300 personer, varav 30 800 män och
23 500 kvinnor, en eller flera insatser enligt LSS, exklusive insatsen
rådgivning och annat personligt stöd.
Kommunernas kostnader för LSS uppgick 2005 till ca 27,7 miljarder
kronor. I fasta priser var kostnadsökningen 15 procent mellan 2001 och
2005. Huvuddelen av kostnaderna för handikappomsorgen avsåg
kostnader för insatser enligt LSS och kommunernas andel av kostnaden
för LASS. Mest ökade kostnaderna för personlig assistans, 41 procent.
Individ och familjeomsorg
År 2005 fick drygt 225 000 hushåll, bestående av 407 000 personer,
ekonomiskt bistånd någon gång under året. Antalet biståndsmottagare har
sjunkit med 44 procent sedan 1998, då antalet var som högst.
Under 2006 uppgick kostnaderna för ekonomiskt bistånd (inklusive
introduktionsersättning till flyktingar och vissa andra invandrare) till
8,7 miljarder kronor, vilket är i det närmaste oförändrat jämfört med
2005.
Det sker en förstärkning av förebyggande och öppna insatser inom
barn- och ungdomsvården. Antalet barn och ungdomar med
öppenvårdsinsats var ganska konstant under 2001–2005 medan antalet
barn och unga som fick heldygnsvård ökade. År 2005 uppgick
kostnaderna för barn- och ungdomsvården till 11,2 miljarder kronor.
Inom missbruksområdet rapporterar länsstyrelserna att många
kommuner arbetar för att skapa en sammanhållen och heltäckande
vårdkedja och satsar på drogförebyggande och uppsökande insatser.
Antalet personer inom missbrukarvården låg totalt sett på ungefär samma
nivå 2001–2005. Fler får dock öppna insatser och färre dygnsvård. År
2005 uppgick kommunernas kostnader för missbrukarvården till
4,7 miljarder kronor.
Förskoleverksamhet, skola och vuxenutbildning
Förskolverksamhet och skolbarnsomsorg
Internationella undersökningar framhåller den svenska förskolan som
ledande bland världens länder i kvalitetshänseende. Skolverket har
Skr. 2006/07:102
7
kunnat konstatera att förskolornas arbete med barnens utveckling och
lärande överlag är av god kvalitet i förhållande till läroplanens mål.
Skolverket följer regelbundet upp hur kommunerna uppfyller kravet på
plats utan oskäligt dröjsmål. Den senaste uppföljningen för 2005 visar att
nästan alla kommuner kunde erbjuda plats inom den utsatta tiden.
Enligt Skolverkets avslutande utvärdering av maxtaxereformen har
samtliga kommuner infört maxtaxa i förskoleverksamheten och
skolbarnsomsorgen. En allt högre andel barn var inskrivna i förskolan
vilket tyder på att efterfrågan har ökat. Utvecklingen var den motsatta
inom familjedaghem, där andelen inskrivna barn minskade.
Den totala kostnaden för förskolan uppgick 2005 till 37,6 miljarder
kronor. Den totala kostnaden för fritidshem 2005 var 10,4 miljarder
kronor.
Grundskola
Av dem som lämnade grundskolan våren 2006 var 89,5 procent behöriga
till gymnasieskolan, vilket är en liten ökning jämfört med året innan.
Enligt Skolverket når flickor bättre skolresultat än pojkar inom 15 av
totalt 16 ämnen i grundskolan. Skillnaderna mellan pojkarnas och
flickornas resultat är lika stora oavsett social eller utländsk bakgrund.
Kostnaden för grundskolan uppgick 2005 till 71,4 miljarder kronor.
Kostnaden per elev i grundskolan var 70 700 kronor. Under större delen
av 1990-talet minskade kostnaden per elev, men under de senaste åren
har kostnaderna per elev ökat.
Gymnasieskola
Den genomsnittliga betygspoängen läsåret 2005/06 var oförändrad
jämfört med föregående läsår. Av nybörjarelever i årskurs 1 i
gymnasieskolan hösten 2003 fick 68,3 procent slutbetyg inom tre år
(inkl. individuella program).
Läsåret 2005/06 uppnådde 89,2 procent av de elever som fick slutbetyg
grundläggande behörighet till universitets- och högskolestudier, vilket är
en svag ökning jämfört med föregående år.
Den totala kostnaden för gymnasieskolan var 29,9 miljarder kronor
2005. Jämfört med 2004 har kostnaden för gymnasieskolan ökat med
drygt fem procent.
Obligatorisk särskola och gymnasiesärskola
Kostnaderna för särskolan var 5,5 miljarder kronor 2005, en ökning med
ca fem procent sedan 2004. Kommunernas ersättningar till fristående
särskolor uppgick till 231 miljoner kronor. Andelen elever i särskolan
varierar kraftigt mellan olika kommuner.
Vuxenutbildning
Tillgången till kommunal vuxenutbildning har varit tillfredställande och
de studerande har nått goda studieresultat, enligt Skolverket. Den totala
Skr. 2006/07:102
8
kostnaden för den kommunala vuxenutbildningen uppgick 2005 till ca
4,4 miljarder kronor, en minskning jämfört med 2004 med 2,8 procent i
fasta priser.
Introduktion av nyanlända invandrare
I Integrationsverkets årsredovisning för 2005 understryks behovet av
strukturella förändringar när det gäller introduktionen av nyanlända
invandrare. Ett annat område med behov av insatser är arbetsmarknaden.
Flera rapporter har visat på brister i introduktionen för barn och
ungdomar. Bland annat understryks behovet av individanpassad
introduktion för nyanlända elever. Generellt gäller att det brister i
samverkan inom kommunen och med föräldrarna kring barns och
ungdomars introduktion, att målen är alltför snävt inriktade på vuxna
samt att det saknas helhetssyn kring introduktionen. Integrationsverket
påpekar att det finns klara behov av ökad samverkan mellan
kommunernas introduktionsansvariga och skolan samt med
arbetsförmedlingen när det gäller äldre ungdomar.
Under perioden 2002–2006 tog Sverige emot drygt 70 000 flyktingar
eller skyddsbehövande. Integrationsverket hade 2006 slutit överenskommelser
med 233 kommuner om introduktionsplatser, vilket har
bidragit till att nyanlända flyktingar har kunnat bosätta sig över hela
Sverige.
1.3 Valet 2006
Den 17 september 2006 genomfördes val till riksdagen, landstingsfullmäktige
och kommunfullmäktige. Valdeltagandet ökade i samtliga
val.
Valdeltagandet skiljer sig avsevärt mellan landets kommuner.
Sammantaget ökade valdeltagandet i riksdagsvalet i 277 kommuner och
sjönk i 13 kommuner. Personrösterna minskade i både kommun- och
landstingsvalen jämfört med valet 2002.
Skr. 2006/07:102
9
2 Kommunal ekonomi
2.1 Mål för den kommunala ekonomin
Målet för politikområdet allmänna bidrag till kommuner är att skapa
goda och likvärdiga förutsättningar för kommuner och landsting att
uppnå de nationella målen inom olika verksamheter. Det övergripande
målet för den kommunala ekonomin anges i kommunallagen (1991:900).
Kommuner och landsting skall ha en god ekonomisk hushållning i sin
verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs av andra juridiska
personer. Det innebär att även kommunala bolag omfattas av
bestämmelsen.
2.2 Resultatförbättring i kommunsektorn även 2006
För kommunsektorn som helhet förbättrades resultatet ytterligare under
2006. Det sammantagna överskottet uppgick enligt preliminära uppgifter
till 15,3 miljarder kronor före extraordinära poster (se tabell 2.1).
Kommunerna redovisade sammantaget ett överskott på 13,4 miljarder
kronor och landstingen ett överskott på 1,9 miljarder kronor. Medan
resultatet förbättrades ytterligare för kommunerna så försämrades
landstingens resultat jämfört med 2005. En förklarande faktor till
landstingens försämrade resultat 2006 är jämförelsestörande poster av
engångskaraktär på sammanlagt 3,9 miljarder kronor som redovisats som
kostnader och därmed påverkat resultatet negativt.
Tabell 2.1 Kommunernas och landstingens samlade resultaträkningar
Miljarder kronor, löpande priser
Kommuner Landsting
2004 2005 2006* 2004 2005 2006
Verksamhetens nettokostnader -316,3 -328,2 -343,4 -170,6 -177,1 -189,9
Skatteintäkter 277,0 285,3 302,4 141,8 147,1 155,9
Generella statsbidrag 38,6 48,3 50,5 29,0 34,1 35,8
Finansiella poster 3,1 3,6 3,9 -0,4 0,1 0,1
Resultatet före extraordinära
poster
2,4 9,0 13,4 -0,2 4,2 1,9
Extraordinära poster 2,8 2,4 6,3 0,0 0,1 -0,1
Årets resultat 5,2 11,4 19,7 -0,2 4,3 1,8
* Kommunernas samlade resultaträkning 2006 är preliminär.
Källor: Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Landsting.
Diagram 2.1 visar de årliga förändringarna av kommunsektorns resultat
uppdelat på olika komponenter enligt kommunala redovisningsprinciper.
Till skillnad från tabell 2.1, som visar de samlade resultatnivåerna, kan
inte resultaten utläsas av diagrammet, utan endast de underliggande
delkomponenternas förändringar.
Skr. 2006/07:102
10
Diagram 2.1 Resultatförändring i kommunsektorn
Resultat före extraordinära poster. Miljarder kronor, löpande priser.
-40
-30
-20
-10
0
10
20
30
40
2002 2003 2004 2005 2006
Verksamhetens
intäkter
Finansnetto
Generella statsbidrag
Skattehöjning
Skatteunderlag
Verksamhetens
kostnader
Summa
resultatförändring
Anm. För att tydliggöra den underliggande utvecklingen av generella statsbidrag och
skatteintäkter har effekten av olika tekniska justeringar exkluderats.
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Resultatet i kommunsektorn som helhet förbättrades för fjärde året i rad.
Den fortsatta resultatförbättringen 2006 förklaras av flera faktorer.
Skatteintäkterna ökade med drygt 25 miljarder kronor 2006 jämfört med
året innan till följd av en ökning i skatteunderlaget. Cirka 3 miljarder
kronor av förändringen i skatteintäkterna mellan 2005 och 2006 kan
förklaras av skillnaden mellan prognos och utfall av slutavräkningen
avseende 2005 års skatteintäkter. Ökningen av generella statsbidrag var
knappt 3,3 miljarder kronor under. Riktade statsbidrag utbetalda till
kommunsektorn ökade med nära 4 miljarder kronor 2006. Dessutom
ökade tillskotten på statens inkomstsida med 2,5 miljarder kronor (se
vidare avsnitt 2.9).
År 2006 ökade verksamhetens kostnader mer än under något av de
föregående åren under perioden 2002–2005. En orsak till ökningen var
jämförelsestörande poster av engångskaraktär som påverkat landstingens
samlade resultat negativt. Resultatet påverkades dock i andra riktningen
av att verksamhetens intäkter, som bl.a. består av kommunala avgifter
och riktade statsbidrag, samtidigt ökade med 10,2 miljarder kronor,
vilket även det är mer än något annat år under perioden. Detta trots att
utvecklingen av kommunala avgifter dämpades av olika avgiftstak,
såsom maxtaxor och högkostnadsskydd.
Skr. 2006/07:102
11
2.3 Positiva resultat för en majoritet av landets
kommuner och landsting även 2006
Resultaten i kommuner och landsting
Andelen kommuner och landsting med positiva resultat före extraordinära
poster har under perioden 1998 till 2006 mer än fördubblats.
Enligt preliminära resultat för 2006 hade över 280 kommuner positiva
resultat före extraordinära poster. År 2006 uppnådde 18 landsting
positiva resultat före extraordinära poster.
Diagram 2.2 Andel kommuner och landsting med positivt resultat före
extraordinära poster 1998–2006
0
20
40
60
80
100
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Kommuner Landsting
Källor: Statistiska centralbyrån, Sveriges Kommuner och Landsting samt
Finansdepartementet.
Kommunernas ekonomi
Kommunernas resultat före extraordinära poster uppgick till
13,4 miljarder kronor 2006 vilket är 4,4 miljarder kronor bättre än året
innan. För att god ekonomisk hushållning skall anses vara uppnått brukar
tumregeln att resultatet före extraordinära poster skall uppgå till
2 procent av skatteintäkter, generella statsbidrag och utjämning
användas. För kommunerna sammantaget uppgick nyckeltalet till
3,8 procent (se tabell 2.2) 2006. Spridningen mellan kommunerna visar
att nyckeltalet som högst uppgick till nära 15 procent och som lägst till
minus en procent.
Mellan 2005 och 2006 höjde 7 kommuner kommunalskatten och
21 kommuner sänkte skatten. Av de kommuner som höjde skatten
uppvisade en kommun sämre resultat före extraordinära poster jämfört
med 2005, men dock ett positivt resultat. För de kommuner som sänkte
skatten uppvisade tio kommuner sämre resultat än 2005. De kommuner
som hade störst skattesänkning hade inte sämre resultat 2006 jämfört
med 2005. 2 av de totalt 21 kommunerna som sänkte skatten uppvisade
negativa resultat före extraordinära poster.
Skr. 2006/07:102
12
Fler och större andel kommuner med positiva resultat före extraordinära
poster samt minskad spridning mellan kommunerna
I tabell 2.2 visas ovägda genomsnittsresultat för kommunerna uppdelat
på län. Kommunerna i Hallands län redovisade det bästa genomsnittliga
resultatet före extraordinära poster medan kommunerna i Södermanlands
län hade det sämsta resultatet. Det genomsnittliga resultatet för riket
uppgick till 1 472 kronor per invånare. Största överskottet för en enskild
kommun uppgick till nära 5 000 kronor per invånare och det största
underskottet till ca 500 kronor per invånare. Spridningen av resultaten
före extraordinära poster har minskat jämfört med året innan. Andelen
kommuner som hade ett överskott som var större än 1 000 kronor per
invånare ökade jämfört med föregående året.
Tabell 2.2 Invånare, resultat före extraordinära poster, resultat i förhållande
till skatteintäkter och generella statsbidrag och nettokostnadernas
andel av skatteintäkter och generella statsbidrag per län 2006.
Län Invånare
2006
Resultat
före
extraordinära
poster, kr
per inv.
Resultat i
förhållande
till skatteintäkter
och
generella
statsbidrag
Nettokostnadernas
andel av
skattintäkter
och generella
statsbidrag
Stockholm 1 918 104 1 678 4,6% 96,5%
Uppsala 319 925 1 371 3,5% 96,0%
Södermanland 263 099 730 1,9% 98,9%
Östergötland 417 966 1 311 3,3% 96,6%
Jönköping 331 539 1 041 2,6% 97,3%
Kronoberg 179 635 1 416 3,5% 97,6%
Kalmar 233 776 1 637 4,0% 97,6%
Gotland 57 297 928 2,3% 97,1%
Blekinge 151 436 747 2,0% 98,4%
Skåne 1 184 500 1 727 4,8% 96,4%
Halland 288 859 2 062 5,5% 95,4%
Västra Götaland 1 538 284 1 337 3,4% 96,9%
Värmland 273 489 1 417 3,4% 96,5%
Örebro 275 030 1 190 2,9% 97,1%
Västmanland 248 489 1 159 2,9% 97,4%
Dalarna 275 711 985 2,3% 97,7%
Gävleborg 275 653 1 652 4,0% 96,5%
Västernorrland 243 978 1 006 2,3% 98,5%
Jämtland 127 020 1 521 3,1% 97,1%
Västerbotten 257 581 1 357 2,8% 97,0%
Norrbotten 251 886 1 375 2,9% 97,0%
Riket 9 113 257 1 47 3,8% 97,3%
Källa: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Det finns inget entydigt samband mellan en kommuns storlek och dess
resultat. Generellt sett fanns dock de bästa resultaten per invånare, i likhet
med året innan, bland landets större kommuner. De sämsta genomsnittliga
resultaten fanns i gruppen med färre än 10 000 invånare.
De
senaste åren har annars gruppen med färre än 5 000 invånare varit den
med sämst resultat.
Skr. 2006/07:102
13
Nettokostnadernas utveckling
Mellan 2003 och 2005 minskade nettokostnadsökningen för att 2006
återigen öka. Nettokostnadsökningen låg på drygt 4 procent 2006.
Spridningen av nettokostnadsökningen varierade mellan en minskning
med drygt 5 procent, till en ökning med drygt 12 procent.
Nyckeltalet nettokostnadernas andel av skatteintäkter, generella statsbidrag
och utjämning, visar om skatteintäkter, generella statsbidrag och
utjämning täcker kostnaderna för den löpande verksamheten. År 2006
uppgick andelen i genomsnitt till 97,3 procent (se tabell 2.2). Vid en
jämförelse av förändringen mellan 2005 och 2006 framkommer att
andelen kommuner där nyckeltalet var högre än 100 procent, dvs. skatteintäkterna,
de generella statsbidragen och utjämningen inte täckte nettokostnaderna,
minskade.
Kommunernas avsättningar och ansvarsförbindelser
Kommuner och landsting skall enligt lagen (1997:614) om kommunal
redovisning redovisa sina pensioner enligt den s.k. blandade modellen.
Det innebär att en redovisningsmässig avsättning sker av nyintjänade
pensionsförpliktelser fr.o.m. 1998. Den blandade modellen utgår från att
pensionsåtaganden som upparbetats före 1998 uppkommit i ett s.k.
fördelningssystem. I den blandade modellen redovisas utbetalningar för
gamla pensionsförmåner, som upparbetats i det gamla fördelningssystemet,
som kostnader. Pensionsförmåner intjänade fr.o.m. 1998
kostnadsförs redan när de uppstår. I balansräkningen beaktas således
endast pensionsåtaganden för de fr.o.m. 1998 intjänade pensionerna
medan de äldre pensionsåtagandena redovisas som ansvarsförbindelser.
Det nya pensionsavtalet (KAP-KL) började gälla 2006 vilket innebar
att både rätten till den förmånsbestämda pensionen och gränsen för
avgiftsnivå över respektive under tak för den avgiftsbestämda premien
knyts till inkomstbasbeloppet i stället för som tidigare till det förhöjda
prisbasbeloppet. För att undvika att pensionsskulden skulle bli för lågt
värderad vid årsskiftet 2006/07 rekommenderade Sveriges Kommuner
och Landsting en sänkning av diskonteringsräntan från 3 procent till
2,5 procent. Sänkningen av räntan ledde till en engångsökning av såväl
pensionsskulden bokförd i balansräkningen som pensionsåtagandet i
ansvarsförbindelsen.
Avsättningen till pensioner uppgick till nära 12 miljarder kronor
inklusive löneskatt, vilket var en ökning med drygt 6 procent jämfört
med 2005. Den genomsnittliga avsättningen uppgick till nära
1 300 kronor per invånare. Ansvarsförbindelser, dvs. pensionsförpliktelser
som inte redovisats som skuld eller avsättning i balansräkningen,
uppgick till drygt 170 miljarder kronor, en ökning med drygt
9 procent jämfört med året innan, vilket mest troligt berodde på
sänkningen av diskonteringsräntan. Enligt preliminära uppgifter uppgick
den genomsnittliga avsättningen till ca 19 000 kronor per invånare.
Skr. 2006/07:102
14
Kommunernas skuldsättning och soliditet
Den totala skuldsättningen i kommunerna ökade under 2006 liksom
föregående år. De kortfristiga skulderna ökade med nära en procent och
de långfristiga skulderna ökade med drygt 4 procent. I genomsnitt
uppgick de kortfristiga skulderna till drygt 11 400 kronor per invånare
och de långfristiga skulderna till nära 13 000 kronor per invånare. År
2006 redovisade 21 kommuner inga långfristiga skulder, vilket var
2 kommuner fler än året innan.
För att ge en bild av kommunens ekonomiska styrka används ofta ett
mått som beaktar både tillgångs- och skuldsidan, soliditetsmåttet.
Soliditeten anger hur stor andel av tillgångarna som är finansierade med
eget kapital och är ett uttryck för kommunernas betalningsförmåga på
lång sikt. År 2006 uppgick soliditeten i genomsnitt till drygt 53 procent,
vilket var i nivå med soliditeten året innan.
Sättet att organisera verksamheten påverkar såväl skulderna som tillgångarna
och försvårar därmed jämförelser mellan kommunerna. De
flesta kommuner bedriver sin verksamhet främst i förvaltningsform.
Andra kommuner har valt att lägga större delar av verksamheten i
företagsform.
Stora budgetavvikelser i kommunerna
För att nå en god ekonomi är det viktigt att lägga realistiska budgetar och
att dessa följs under året. Uppstår avvikelse under året måste åtgärder
vidtas. Bland kommunerna finns stora skillnader när det gäller avvikelser
mellan budgeterat resultat och utfall. Eftersom kommunernas storlek
varierar är det intressant att studera budgetavvikelsen i förhållande till
nettokostnaden. År 2006 hade 49 procent av kommunerna en budgetavvikelse
som uppgick till +/-2 procent vilket visas i diagram 2.3. Den
genomsnittliga avvikelsen var drygt 2 procent.
Diagram 2.3 Budgetavvikelser i kommunerna 2006
Procentuell avvikelse i förhållande till nettokostnaderna
-15%
-10%
-5%
0%
5%
10%
15%
0 50 100 150 200 250
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Skr. 2006/07:102
15
Landstingens ekonomi
Till skillnad från kommunerna förbättrade landstingen inte sina resultat
jämfört med 2005. Det samlade resultatet före extraordinära poster
uppgick till 1,9 miljarder kronor för landstingen, vilket kan jämföras med
4,2 miljarder kronor 2005. Resultatet 2006 påverkades dock av ett antal
tillfälliga faktorer som försvårar jämförbarheten med tidigare år, såsom
det nya kommunala pensionsavtalet och sänkningen av diskonteringsräntan
som används vid beräkning av pensionsskulden. Enligt Sveriges
Kommuner och Landsting påverkade dessa tillfälliga poster resultatet
negativt med ca 3 miljarder kronor. Inkluderas andra jämförelsestörande
poster uppgick beloppet till 3,9 miljarder kronor. Rensat för
jämförelsestörande poster skulle resultatet före extraordinära poster
således uppgått till 5,8 miljarder kronor.
För att god ekonomisk hushållning skall anses vara uppnått brukar i
likhet med vad som gäller för kommunerna tumregeln om ett resultat
motsvarande 2 procent av skatteintäkter, generella statsbidrag och
utjämning användas. För landstingen uppgick detta nyckeltal i genomsnitt
till en procent. Spridningen mellan landstingen visade att nyckeltalet
som högst uppgick till drygt 4 procent och som lägst till nära minus
3 procent. Ett landsting höjde landstingsskatten 2006.
Resultatets spridning mellan landstingen har minskat
Landstingens resultat före extraordinära poster varierade mellan drygt
minus 600 kronor per invånare till nära 900 kronor per invånare vilket,
jämfört med 2005, innebär en minskning i spridning av resultatet. Åtta
landsting hade bättre resultat före extraordinära poster 2006 jämfört med
2005 och två landsting hade negativa resultat före extraordinära poster.
Större landsting hade inte bättre resultat före extraordinära poster än
mindre landsting.
Skr. 2006/07:102
16
Diagram 2.4 Resultat före extraordinära poster 2005 och 2006 i
enskilda landsting
Kronor per invånare
-800
-600
-400
-200
0
200
400
600
800
1 000
1 200
S
t
o
c
kh
ol
m
U
pp
sa
l
a
S
ö
d
er
m
an
l
a
n
d
Ö
s
t
er
gö
t
l
an
d*
J
ö
nk
öp
i
n
g
K
r
o
no
b
er
g
K
a
l
m
a
r
B
l
ek
i
nge
S
kå
n
e
H
a
l
l
a
nd
V
äs
t
r
a
G
ö
t
al
a
nd
V
är
m
l
an
d
Ö
r
eb
r
o
V
ä
st
m
an
l
a
nd
D
al
ar
na
G
ä
v
l
e
b
or
g
V
äs
t
e
r
n
or
r
l
an
d
J
äm
t
l
an
d
V
ä
st
er
bo
t
t
e
n
N
or
r
b
o
t
t
e
n
2005
2006
* Resultatet är beräknat med fullfondering av pensioner
Källa: Sveriges Kommuner och Landsting och Finansdepartementet.
Största överskottet i kronor per invånare redovisade Jönköpings läns
landsting. Störst underskott i kronor per invånare redovisade Stockholms
läns landsting.
Nettokostnadernas utveckling
Nettokostnaderna ökade i genomsnitt med ca sju procent jämfört med
året innan. Spridningen mellan 2005 och 2006 av nettokostnadsförändringen
låg på en ökning mellan 2 procent till drygt 10 procent.
Flertalet av landstingen hade en nettokostnadsförändring mellan 5 och
7 procent.
Nyckeltalet nettokostnadernas andel av skatteintäkter, generella statsbidrag
och utjämning visar, som tidigare nämnts, om skatteintäkterna,
generella statsbidrag och utjämning täcker kostnaderna för den löpande
verksamheten. Antalet landsting som redovisade en andel högre än
100 procent uppgick till 30 procent 2006.
Landstingens avsättningar och ansvarsförbindelser
Den sänkta diskonteringsräntan vid pensionsskuldsberäkningen medförde
en kraftig engångsökning av såväl den i balansräkningen för landstingen
bokförda pensionsskulden, avsättningen, som av pensionsåtagandet i
ansvarsförbindelsen. Totalt uppgick avsättningarna till 26 miljarder
kronor, en ökning med 37 procent jämfört med 2005. Genomsnittskostnaden
per invånare uppgick till nära 2 900 kronor. Den del av
pensionerna som redovisades som ansvarsförbindelse uppgick totalt för
landstingen till 124 miljarder kronor, en ökning med 16 procent jämfört
med 2005. Genomsnittskostnaden per invånare uppgick till drygt 13 600
kronor per invånare.
Skr. 2006/07:102
17
Landstingens skuldsättning och soliditet
Den långfristiga skuldsättningen för landstingen minskade med drygt en
miljard kronor jämfört med 2005. Landstingens långfristiga skulder
uppgick i genomsnitt till drygt 1 000 kronor per invånare. Det var sju
landsting som 2006 liksom 2005 inte hade någon långfristig skuld.
Den genomsnittliga soliditeten uppgick till 26 procent vilket är en svag
minskning jämfört med 2005. Soliditeten i enskilda landsting varierade
mellan -14 procent och +63 procent.
Stora budgetavvikelser i landstingen
Resultatet före extraordinära poster var för landstingen 1,9 miljarder
kronor, vilket var drygt 700 miljoner kronor sämre än budgeterat resultat
och motsvarade en avvikelse på -28 procent. Eftersom landstingens
storlek varierar är det intressant att studera budgetavvikelsen i förhållande
till nettokostnaden, vilket redovisas i diagram 2.5.
Diagram 2.5 Budgetavvikelser i landstingen 2006
Procentuell avvikelse i förhållande till nettokostnaderna
-4%
-2%
0%
2%
4%
0 5 10 15 20
Källor: Sveriges Kommuner och Landsting och Finansdepartementet.
Avvikelserna varierar mellan knappt -4 procent och +3 procent. Drygt
hälften av landstingen hade en positiv avvikelse. För sju landsting var
budgetavvikelsen negativ, dvs. budgeterade resultat var mer optimistiska
än utfallen. De stora avvikelserna beror främst på effekterna av det nya
kommunala pensionsavtalet, den sänkta diskonteringsräntan, förändring
av livslängdsantagande vid beräkning av pensionsskulden samt extra
pensionsavsättningar.
2.4 God ekonomisk hushållning
Fr.o.m. 2005 gäller nya regler i kommunallagen (1991:900) kring god
ekonomisk hushållning. Kommuner och landsting skall i budgeten ange
mål och riktlinjer för att uppnå god ekonomisk hushållning. Det skall
finnas såväl finansiella mål som mål och riktlinjer för verksamheten. För
Skr. 2006/07:102
18
att målen skall få betydelse i beslutsprocessen krävs att de stäms av, följs
upp och utvärderas kontinuerligt. I förvaltningsberättelsen skall därför en
utvärdering genomföras i samband med delårs- och årsbokslut.
Vilka finansiella mål, verksamhetsmål och riktlinjer som skall anges i
budgeten regleras inte i lagen utan det är upp till varje enskild kommun
respektive varje enskilt landsting att precisera detta utifrån sina egna
förutsättningar. De kommunala revisorerna har fått uppgiften att bedöma
om resultaten i delårsrapporten och årsbokslutet är förenliga med de mål
fullmäktige beslutat om i budgeten och planen för ekonomin under
treårsperioden. Avsikten är att en praxis för hur lagen tillämpas skall
utvecklas i kommunsektorn.
Enligt det balanskrav som infördes 2000 skulle negativa ekonomiska
resultat återställas inom två år, såvida fullmäktige inte kan anföra
synnerliga skäl för att inte göra så. Från och med 2005 har tiden för återställande
förlängts till tre år. En annan förändring, som infördes fr.o.m.
2005, är att kommuner och landsting kan besluta om att underbalansera
en budget om det finns synnerliga skäl för detta.
Studie av budgetdokument
Kommunforskning i Västsverige (KFi) har genomfört en studie (God
ekonomisk hushållning – en praxisstudie av riktlinjer och mål av
betydelse för god ekonomisk hushållning, mars 2006) åt Föreningen
Sveriges Kommunalekonomer för att kartlägga hur kommuner och
landsting i budgetdokumentet för 2006 beskriver mål och riktlinjer av
betydelse för god ekonomisk hushållning. Ett urval av 65 kommuner och
5 landsting i hela landet utgjorde underlaget för kartläggningen.
Finansiella mål
I sina budgetdokument för 2006 redovisade, enligt studien, alla utom två
av de undersökta kommunerna och landstingen finansiella mål. Av dessa
definierade drygt hälften i sina budgetdokument på något sätt vad som
anses vara god ekonomisk hushållning ur ett finansiellt perspektiv.
Jämfört med en liknande studie som gjordes 2003 har antalet kommuner
och landsting som fastställer finansiella mål i budgeten under de tre
senaste åren ökat betydligt.
De finansiella målen utformades dock på många olika sätt. De
vanligaste målen var resultatrelaterade finansiella mål. Vanligen anges
att resultatet skall uppgå till en viss andel av skatteintäkterna eller
nettokostnaderna. En del kommuner anger även att resultatet skall uppgå
till en viss nominell nivå.
En annan grupp var investeringsrelaterade mål som reglerar storleken
och/eller finansieringen av investeringarna. Vanligast förekommande var
mål som anger att investeringar skall finansieras med antingen
skatteintäkter eller egna medel. Skillnaden mellan dessa är oftast inte
tydlig men med begreppet egna medel innefattas troligen, enligt KFi,
även intäkter från realisationsvinster vid försäljningar av tillgångar.
En tredje grupp av finansiella mål som förekommer relativt ofta är de
som mäter långsiktigt finansiellt handlingsutrymme eller betalnings
Skr. 2006/07:102
19
beredskap. Det vanligaste målet i denna grupp var att soliditeten ska
hållas oförändrad eller öka. Andra förkommande mål var relaterade till
låneskuld eller pensionsskuld i kommunen eller landstinget.
Bland övriga finansiella mål som förekommer mer sällan fanns t.ex. de
som beskriver och mäter kortsiktig betalningsberedskap, dvs. likviditetsnyckeltal
samt mål för skattesatsen.
Verksamhetsmässiga mål och riktlinjer
Verksamhetsperspektivet tar sikte på kommunens eller landstingets
förmåga att bedriva sin verksamhet på ett kostnadseffektivt och
ändamålsenligt sätt.
Det fanns två dominerande inriktningar vid tolkningen och
beskrivningen av god ekonomisk hushållning ur ett verksamhetsperspektiv.
Den första var de kommuner och landsting som lade
tyngdpunkten på att lyfta fram att kommunens eller landstingets resurser
skall används kostnadseffektivt och ändamålsenligt i verksamheten. Den
andra var de kommuner och landsting som ansåg att god ekonomisk
hushållning ur ett verksamhetsperspektiv är att verksamhetsmålen
uppnås.
Den stora utmaningen på detta område är enligt KFi att formulera mål
för verksamheterna som på något sätt anknyter till kravet på god
ekonomisk hushållning. Endast drygt 15 procent av de studerade
kommunerna och landstingen gjorde detta. Däremot fanns mål för
verksamheterna redovisade på nämndnivå i 85 procent av fallen och på
kommunövergripande nivå i 70 procent av fallen.
Sammanfattande iakttagelser
Det finansiella perspektivet är enligt KFi dominerande i de studerade
kommunernas och landstingens budgetar, vilket inte är förvånande
eftersom god ekonomisk hushållning tidigare betraktats och definierats
enbart ur ett finansiellt perspektiv. Ibland används dock finansiella mål
som hänger samman med varandra och som inte har någon motivering
till att exempelvis en viss resultatnivå skall nås. Det var mycket få
kommuner och landsting som gjorde en samlad bedömning av god
ekonomisk hushållning såväl ur ett finansiellt som ett
verksamhetsperspektiv. Ett viktigt utvecklingsområde vad gäller de
finansiella målen är att kunna arbeta både med kortsiktiga och
långsiktiga mål.
Enligt studien finns en betydande utvecklingspotential vad gäller god
ekonomisk hushållning ur ett verksamhetsperspektiv, både beträffande
tolkning och beskrivning av själva begreppet och beträffande de mål som
väljs under denna kategori.
En intressant iakttagelse i studien är att större kommuner och landsting
inte är mer framträdande än mindre när det gäller utvecklingen av mål i
enlighet med lagens krav.
Skr. 2006/07:102
20
Mål för kommunala bolag
Enligt kommunallagen skall kommuner och landsting även ha en god
ekonomisk hushållning i sådan verksamhet som bedrivs genom andra
juridiska personer. I förarbetena framhålls att ”god ekonomisk
hushållning ur ett koncernperspektiv bör omfatta en kontinuerlig analys
av hur den ekonomiska utvecklingen i företagsdelen påverkar den
kommunala ekonomin” och att riskanalyser bör göras i de kommunala
företagen avseende finansiella och organisatoriska risker och
borgensåtaganden (prop. 1999/2000:115).
En genomgång av årsredovisningarna för 2005 för de kommuner vars
bolag redovisade ett samlat underskott i den sammanställda
redovisningen (ca 45 kommuner) har gjorts av Finansdepartementet.
Genomgången visar att de finansiella mål som satts upp i syfte att uppnå
en god ekonomisk hushållning i princip uteslutande rör kommunen och
dess verksamhet och inte den samlade verksamheten som helhet eller de
kommunala bolagen separat.
I två av de studerade kommunerna fanns konkreta finansiella mål för
kommunen och dess bolag. Den ena kommunen anger en miniminivå för
den samlade verksamhetens soliditet och den andra kommunen anger en
miniminivå för den samlade verksamhetens avkastning. I övrigt finns i
några fall resonemang och allmänt formulerade riktlinjer, snarare än
konkreta målsättningar, för den samlade verksamheten, t.ex. vad avser
soliditet och likviditet. I majoriteten av de genomgångna redovisningarna
analyseras vilken risk borgensåtaganden gentemot de kommunala
bolagen innebär för kommunerna. I några fall görs bedömningen att en
inte obetydlig risk föreligger och det handlar då ofta om borgensåtaganden
gentemot kommunens fastighetsbolag. Endast i undantagsfall
kommenteras eller analyseras situationen att bolagen visar ett samlat
underskott. I stället lyfts fram att såväl kommunen som den samlade
verksamheten sammantaget visade ett positivt resultat för det aktuella
året i de kommuner där så är fallet, vilket är det stora flertalet.
Balanskravet och återställandet av underskott
Tabell 2.3 visar hur många kommuner och landsting som redovisade
underskott åren 2000 t.o.m. 2003 samt hur många av dessa som
återställde det egna kapitalet inom den angivna tidsfristen på två år.
Sammanställningen är baserad på kommunernas och landstingens resultat
före extraordinära poster. Någon hänsyn har således inte tagits till den
enskilda kommunens eller det enskilda landstingets egna balanskravsutredningar.
Skr. 2006/07:102
21
Tabell 2.3 Antal kommuner och landsting som återställt underskott
inom två år
År Kommuner Landsting
Underskott Återställt
inom 2 år
Underskott Återställt
inom 2 år
2000 109 36 14 1
2001 93 30 10 2
2002 112 47 15 2
2003 113 64 12 5
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Den positiva ekonomiska utvecklingen i Sverige under de senaste åren
har sannolikt bidragit till att fler kommuner och landsting än tidigare
lyckats återställa negativa resultat under perioden 2003–2005.
2.5 Anslaget för särskilda insatser i vissa kommuner och
landsting
Från och med 1995 ställdes särskilda medel till regeringens förfogande i
syfte att tillfälligt bistå vissa kommuner och landsting. För att erhålla
bidrag har det krävts en ansökan. När ansökan kommit in har en
bedömning gjorts av den ekonomiska situationen och kommunens eller
landstingets egen förmåga att kunna komma till rätta med den uppkomna
ekonomiska situationen.
I diagram 2.6 redovisas utbetalningar från anslaget under perioden
1997–2006. De stora utbetalningarna under 2001–2003 förklaras av
särskilda stöd till 36 kommuner och 4 landsting efter beredning av de för
ändamålet tillsatta Kommun- och Bostadsdelegationerna.
Diagram 2.6 Utbetalningar särskilda insatser i vissa kommuner och
landsting 1997−2006
Miljoner kronor
0
500
1000
1500
2000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Källa: Finansdepartementet.
Stockholms läns landsting beviljades 2004 ett bidrag med 400 miljoner
kronor för omstruktureringskostnader och för att nå en ekonomi i balans
Skr. 2006/07:102
22
senast 2005. En första utbetalning skedde under början av 2005. Under
2006 har landstinget, efter att ha uppnått villkoren för överenskommelsen
med regeringen, erhållit resterande del.
Dalarnas läns landsting beviljades 2000, efter beredning av Kommundelegationen,
ett villkorat bidrag för att komma ur en svår ekonomisk
situation. Den tidigare regeringen medgav förlängning av avtalstiden
t.o.m. bokslut 2006 men med reducerat bidrag och med villkor att uppnå
positiva resultat både 2005 och 2006. År 2006 utbetalades 15 miljoner
kronor. Uppnåddes villkoren för2006 kommer ytterligare 15 miljoner
kronor att utbetalas 2007.
I budgetpropositionen för 2006 aviserades att 10 miljoner kronor av
anslaget skulle disponeras för att stimulera utredningar om sammanläggning
av kommuner. Länsstyrelsen i Västerbottens län inkom i
januari 2006 för Åsele, Vilhelmina och Dorotea kommuners räkning med
en ansökan om bidrag till en förstudie om sammanläggning samt till
fördjupad samverkan som en del i processen för en eventuell sammanläggning.
I mars 2006 beviljade regeringen ett bidrag på totalt
1,6 miljoner kronor. Av bidraget har 0,5 miljoner kronor utbetalats 2006.
Mariestads, Töreboda och Gullspångs kommuner inkom i juni 2006
med en ansökan om bidrag för att utreda effekterna av en eventuell
sammanläggning. I september 2006 beviljades kommunerna totalt
1,5 miljoner kronor. Av bidraget har 0,5 miljoner kronor utbetalats 2006.
Medel från anslaget har även under årens lopp använts för andra
insatser. Anslaget för särskilda insatser i vissa kommuner och landsting
har upphört från och med 2007.
2.6 Nettokostnader i olika verksamheter
Nettokostnaderna utgör den del av kostnaderna som finansieras med
skattemedel och generella statsbidrag. För de större verksamheterna
redovisas kostnadsutvecklingen mer utförligt i respektive verksamhetsavsnitt.
I dessa används i allmänhet kostnader för egen konsumtion
(externa bruttokostnader) för respektive verksamhet. Beloppen i detta
avsnitt är därför inte jämförbara med verksamhetsavsnittens. De totala
nettokostnaderna för kommunerna som redovisas i tabell 2.4 avviker
något från de kostnader som redovisas i tabell 2.1 Kommunernas och
landstingens samlade resultaträkningar. Det beror på justeringar av bl.a.
interna poster i den samlade resultaträkningen.
Skr. 2006/07:102
23
Tabell 2.4 Nettokostnader i olika verksamheter
Miljarder kronor
2001 2002 2003 2004 2005 Förändring
01-05, %
Förändring
04-05, %
Kommuner:
Barnomsorg 34 35 38 39 42 24 6
Utbildning 98 103 107 109 114 16 5
-varav
grundskola
70 73 75 76 79 14 5
-varav gymnasiet 24 26 28 29 31 27 7
Äldre- och
handikappomsorg
87 94 99 101 103 20 3
-varav
handikappomsorg
23 26 29 31 33 41 6
Individ- och
familjeomsorg
22 23 24 25 26 14 2
Övrigt 43 45 47 47 49 12 5
Totalt kommuner 284 300 315 323 334 18 4
Landsting:
Hälso- och
sjukvård*
116 126 133 136 142 23 5
Övrigt landsting 16 15 15 16 16 3 2
Totalt landsting 132 141 149 151 158 20 4
Totalt
kommunsektorn
416 441 464 474 492 18 4
* Exklusive kostnader för läkemedelsförmånen
Källor: Statistiska centralbyrån, Sveriges Kommuner och Landsting och
Finansdepartementet.
Kommunernas nettokostnader har ökat med nästan 18 procent
(76 miljarder kronor) mellan 2001 och 2005. Ökade kostnader för löner
står för 43 miljarder kronor av kostnadsutvecklingen.
En fastprisberäkning av kostnadsutvecklingen visar att de reala
kostnaderna har ökat inom handikappomsorgen, barnomsorgen,
gymnasieskolan och inom hälso- och sjukvården. Däremot har de reala
kostnaderna sjunkit något inom individ- och familjeomsorgen,
äldreomsorgen och grundskolan.
Förklaringen till kostnadsutvecklingen varierar mellan de olika
verksamheterna. Demografin har en stark inverkan på utvecklingen inom
barnomsorgen, grundskolan och gymnasiet. Antalet barn 1–5 år och
antalet unga i gymnasieåldern har den senaste femårsperioden ökat med
6 respektive 16 procent, medan antalet barn i grundskoleåldern har
minskat med 6 procent. Inom barnomsorgen har vidare ett antal reformer
genomförts under den aktuella perioden. Exempelvis påbörjades 2002 ett
arbete med kvalitetsförstärkningar. Den relativt stora nettokostnadsökningen
mellan 2004 och 2005 inom utbildningsområdet beror till stor
del på en ändrad redovisning av statsbidraget för personalförstärkningar i
skolan. Det var tidigare ett specialdestinerat statsbidrag men fr.o.m. 2005
är det till viss del, 3 miljarder kronor, överfört till det generella
statsbidraget, vilket leder till en nettokostnadsökning i redovisningen.
Skr. 2006/07:102
24
Demografin påverkar även kostnadsutvecklingen inom äldreomsorgen,
men där har också andra faktorer såsom biståndsbedömning och
utveckling av behov en stor effekt på antalet personer som ges insatser.
Antalet personer 80 år och äldre ökade med 5 procent 2001–2005, men
antalet personer med insatser minskade med 2 procent. Inom äldreomsorgen
har också strukturförändringar påverkat kostnadsutvecklingen.
En mindre andel av de äldre med kommunal omsorg bor i särskilt
boende, vilket är den mest kostsamma insatsen. Demografin har också en
effekt på kostnadsutvecklingen inom hälso- och sjukvården. Historiskt
sett har kostnaderna dock ökat betydligt snabbare än vad som följer av
den demografiska utvecklingen.
Insatser till personer med funktionshinder visar den största
nettokostnadsökningen under perioden. Insatser enligt lagen (1993:387)
om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) och lagen
(1993:389) om assistansersättning (LASS) står för ca 80 procent av
kostnaderna. Framför allt har kommunernas kostnader för personlig
assistans ökat. Kostnadsökningarna beror bl.a. på att fler personer har
insatser och att insatsernas omfattning per person har ökat.
Inom individ- och familjeomsorgen har kostnadsutvecklingen under
senare år starkt påverkats av konjunkturen. Fler personer har fått arbete
och färre personer har därmed varit beroende av ekonomiskt bistånd.
Samtidigt som kostnaderna för ekonomiskt bistånd har minskat har det
skett en relativt kraftig ökning av kostnaderna för övrig verksamhet inom
individ- och familjeomsorgen.
2.7 Köp av verksamhet
Högre andel köp av verksamhet bland kommunerna
Den del av kommunernas verksamhet som utfördes av företag och
föreningar ökade något 2005. Störst andel köpt verksamhet fanns inom
individ- och familjeomsorg. Den största ökningen har skett inom
utbildningsverksamheten där andelen mer än fördubblats sedan 2000.
Totalt köpte kommunerna verksamhet från företag, föreningar, stiftelser
och enskilda för drygt 40 miljarder kronor, en ökning med nära 5 procent
jämfört med året innan.
Utbildningssektorn stod för den största delen av köpt verksamhet med
drygt 20 miljarder kronor. Företag och föreningar utförde verksamhet för
knappt 13 miljarder kronor inom området för äldre och funktionshindrade
samt 7 miljarder kronor vardera inom individ- och familjeomsorg
samt förskola och skolbarnsomsorg.
Privata företag utförde verksamhet inom landstingskommunal hälso och
sjukvård för drygt 14 miljarder kronor 2005, vilket motsvarar ca 10
procent av nettokostnaden. Andelen har ökat i en svag takt sedan 2001.
Skr. 2006/07:102
25
Diagram 2.7 Andel köpt verksamhet från företag och föreningar,
kommuner och landsting
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Dessutom köpte kommunerna 2005 verksamhet från andra kommuner,
landsting, kommunalförbund och kommunägda företag för 15,8 miljarder
kronor samt från statliga myndigheter för nästan 1,1 miljarder kronor.
Spridningen mellan kommunerna var inte särskilt stor när det gäller
köp av verksamhet. I 75 procent av kommunerna utförde företag och
föreningar omkring 10 procent av verksamheten inom förskoleverksamhet
och skolbarnsomsorg (se tabell 2.5). Spridningen var ännu
mindre när det gäller utbildning samt äldre och funktionshindrade, men
något större inom individ- och familjeomsorgen.
Det finns dock ett fåtal kommuner i Stockholms län där företag och
föreningar utförde majoriteten av verksamheten inom t.ex. förskoleverksamhet
och skolbarnsomsorg. Några kommuner utförde all
verksamhet i egen regi och köpte således inte in någon verksamhet alls
från företag och föreningar.
Tabell 2.5 Spridning mellan kommuner avseende andel köpt
verksamhet från företag och föreningar 2005
Procent
Förskoleverksamhet
och
skolbarnsomsorg
Utbildning Äldre och
funktionshindrade
Individ- och
familjeomsorg
Max 76 28 59 49
75%* 11 10 6 22
Median 5 7 3 14
25%** 2 5 1 5
Min 0 0 0 0
* 75 procent av kommunerna har högst detta värde
** 25 procent av kommunerna har högst detta värde
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
2001 2002 2003 2004 2005
%
Förskola och skolbarnsomsorg
Utbildning
Äldre- och funktionshindrade
Individ- och familjeomsorg
Hälso- och sjukvård exkl tandvård
Skr. 2006/07:102
26
Spridningen när det gäller hur stor andel av verksamheten som utfördes
av privata företag i landstingen liknar mönstret i kommunerna, dvs. de
flesta låg relativt samlat medan några landsting uppvisade extremvärden.
Andelen varierade bland landstingen mellan 2 och 22 procent.
Medianvärdet var drygt 5 procent och hälften av landstingen låg mellan
3 och knappt 8 procent köpt verksamhet.
2.8 Kommunal personal
Antal anställda
Totalt var 1 096 000 personer anställda i kommuner och landsting 2005,
vilket innebar en ökning med 27 000 mellan 2001 och 2005. Samtidigt
blev antalet privat sysselsatta inom vård- och utbildningssektorn 23 000
fler. Det är dock inte alla privatanställda inom denna sektor som arbetar
inom skattefinansierad verksamhet.
Fördelningen kvinnor och män inom kommuner och landsting har inte
förändrats nämnvärt mellan 2001 och 2005. Av de anställda 2005 var
79,4 procent kvinnor.
Tabell 2.6 Antal anställda i kommunsektorn och i näringslivet inom
vård och utbildning
Tusental
2001 2002 2003 2004 2005
Kommuner 814 829 833 834 833
Landsting 255 252 255 263 263
Näringsliv: Vård och
utbildning 136 151 154 154 159
Totalt 1 205 1 231 1 242 1 251 1 255
Källa: Statistiska centralbyrån.
Sjukfrånvaron minskar
Sjukfrånvaron för kvinnor minskade i alla sektorer mellan 2002 och
2005. Under hela perioden var sjukfrånvaron högst inom kommunerna.
Mellan 2005 (kvartal 4) och 2006 (kvartal 4) ökade dock sjukfrånvaron
för kvinnor med 0,1 procentenhet inom kommunerna och 0,3 procentenheter
inom landstingen.
Skr. 2006/07:102
27
Diagram 2.8 Andel sjukfrånvarande kvinnor per sektor, kvartal 2 och
4, 2002–2006
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
2002K2 2
0
02
K
4
2003K2 20
0
3K4
2004K2 2
0
04
K
4
2005K2 2
0
05
K
4
2006K2 20
06
K4
%
privat sektor staten kommuner landsting
Källa: Statistiska centralbyrån.
Sjukfrånvaron för män minskade mellan 2002 och 2006 i alla sektorer
förutom i landstingen. Mellan 2005 (kvartal 4) och 2006 (kvartal 4)
minskade mäns sjukfrånvaro svagt inom kommunerna, medan den ökade
med något inom landstingen.
Sjukfrånvaron var lägst inom den statliga sektorn under hela den
redovisade femårsperioden, både när det gäller män och kvinnor.
Säsongsvariationen är betydande, då fler är frånvarande på vintern än på
sommaren.
Diagram 2.9 Andel sjukfrånvarande män per sektor, kvartal 2 och 4,
2002–2006
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
2002K2
2002K4
2003K2
2003K4
2004K2
2004K4
2005K2
2005K4
2006K2
2006K4
%
privat sektor staten kommuner landsting
Källa: Statistiska centralbyrån.
Sjukfrånvaro i kommuner och landsting efter ålder och kön
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) samlar varje år in uppgifter
om sjukfrånvaro från kommuner och landsting. I SKL:s undersökning
Skr. 2006/07:102
28
definieras sjukfrånvaro som frånvaro minst en kalendermånad (oavsett
omfattning) under mätperioden oktober-november för vilken avdrag
gjorts i novemberlönen.
SKL:s uppgifter visar att knappt 7 procent av kvinnorna och drygt
3 procent av männen i kommunerna samt 6 procent av kvinnorna och
3 procent av männen i landstingen var sjukfrånvarande minst 30 dagar i
följd under 2005.
I undersökningen redovisas att sjukfrånvaron bland kvinnor var
betydligt högre än bland män i alla åldersgrupper i både kommuner och
landsting. Störst skillnad mellan könen var det i åldersgruppen 20–29 år
där kvinnor hade mer än tre gånger så hög sjukfrånvaro som män i både
kommuner och landsting.
Lägst andel sjukfrånvaro hade de yngsta åldersgrupperna, såväl bland
män som kvinnor i både kommuner och landsting. Den högsta andelen
fanns i åldersgruppen 60 år och äldre, ca 11 procent av kvinnorna och ca
7 procent av männen i kommunerna samt 10 procent av kvinnorna och
drygt 5 procent av männen i landstingen.
Frånvaron minskade i alla åldersgrupper för såväl kvinnor som män
mellan 2004 och 2005 i kommunerna. I landstingen minskade frånvaron i
alla åldersgrupper, med undantag av män mellan 20 och 29 år som
uppvisade en marginell ökning.
Sjukfrånvaro i kommuner och landsting efter yrke
Sjukfrånvaron varierade stort mellan olika yrken enligt undersökningen.
Högst sjukfrånvaro i de 15 största yrkena fanns bland vårdbiträden och
städare och lägst bland grundskolelärare och gymnasielärare.
Sjukfrånvaron har minskat i alla dessa yrken. Trots att kvinnliga
vårdbiträden uppvisade den högsta sjukfrånvaron, 8,8 procent, var det i
detta yrke som minskningen för kvinnor varit högst, 1,8 procentenheter.
När det gäller landstingen fanns den lägsta andelen frånvarande bland
manliga läkare, 2 procent, och den högsta bland kvinnlig lokalvårdspersonal,
drygt 9 procent. Bland kvinnorna har sjukfrånvaron minskat i
alla undersökta yrken. Bland männen steg sjukfrånvaron i två av de sex
presenterade yrkena, lokalvårdspersonal och skötare.
Små löneskillnader mellan kvinnor och män i kommunerna
Löneskillnaderna mellan kvinnor och män har inte förändrats nämnvärt i
någon arbetsmarknadssektor mellan 2001 och 2005. Kvinnors lön som
andel av männens var ca 84 procent 2005 för hela arbetsmarknaden
(tabell 2.7). De största löneskillnaderna mellan könen fanns i
landstingen.
Löneskillnaderna minskade betydligt och utjämnades nästan helt för
kommunerna, om hänsyn tas till skillnader i ålder, utbildning, arbetstid
och yrke i en s.k. standardvägning. Löneskillnaderna var något större i
landstingen.
För att bättre kunna förklara löneskillnaderna mellan kvinnor och män
har Medlingsinstitutet utvecklat standardvägningen vidare. Genom att
även ta hänsyn till vilket företag eller organisation som de anställda
Skr. 2006/07:102
29
arbetar för minskade de oförklarade löneskillnaderna ytterligare inom
alla sektorer.
Tabell 2.7 Kvinnors lön i procent av mäns efter arbetsmarknadssektor
2001 2002 2003 2004 2005
Ej
std.v
Std
.v*
Ej
std.v
Std
.v*
Ej
std.v
Std
.v*
Ej
std.v
Std
.v*
Ej
std.v
Std
.v*
Std.
v**
Kommuner 90 99 90 98 91 98 91 98 92 99 99
Landsting 71 93 71 92 71 93 71 93 71 93 95
Statlig 84 92 84 92 85 92 85 92 86 92 94
Privat 84 90 85 90 85 90 85 91 85 91 93
Samtliga 82 92 83 92 84 92 83 92 84 92 ***
Källor: Statistiska centralbyrån och Medlingsinstitutet.
* I beräkningen tas hänsyn till yrke, ålder, utbildning och arbetstidens omfattning.
** I beräkningen tas hänsyn till företag, yrke, ålder, utbildning och arbetstidens omfattning.
*** Finns ingen uppgift.
En invändning som kan riktas mot att använda standardvägda
löneskillnader som ett mått på eventuella osakliga löneskillnader är att
vissa faktorer inte beaktas vid standardvägningen. Utgångspunkten för
denna typ av invändning är att det är rimligt att anta att flera andra
faktorer har betydelse för vilken lön den enskilde individen får.
Lönepåverkande faktorer kan vara individuella egenskaper som t.ex.
erfarenhet och sociala färdigheter. Andra lönepåverkande faktorer är
knutna till arbetet och arbetsuppgiften, t.ex. arbetets svårighetsgrad,
ansvar för planering eller arbetsledning. Det är också rimligt att anta att
företagsspecifika faktorer som bransch- och marknadsförutsättningar kan
påverka lönen för den enskilde individen anser Medlingsinstitutet.
Den officiella lönestatistiken kan inte ge svar på frågan om i vilken
utsträckning det förekommer lönediskriminering i jämställdhetslagens
mening. Lagen tar sikte på förhållandena hos den enskilde arbetsgivaren,
medan statistiken avspeglar andra nivåer.
2.9 Statsbidrag till kommunsektorn
Vid riksdagsbehandlingen av förra årets skrivelse om utvecklingen inom
den kommunala sektorn förutsatte finansutskottett att redovisningen av
statsbidragen kommer att utvecklas vidare (bet. 2005/06:FiU26). Det
gäller särskilt en samlad utvärdering av måluppfyllelsen för samtliga
statsbidrag till kommuner och landsting eller för utvalda statsbidrag på
anslagsnivå. Med anledning av detta har regeringen gett Statskontoret i
uppdrag att utvärdera effekterna av ett urval specialdestinerade
statsbidrag till kommuner och landsting i förhållande till de mål som
riksdag och regering har fastställt för dessa bidrag.
Under respektive verksamhetsavsnitt längre fram i skrivelsen redogörs
för ett antal reformer där den ekonomiska regleringen gentemot
kommunsektorn har gjorts i form av specialdestinerade statsbidrag.
Det fanns 2006 totalt 104 anslag på statsbudgeten som omfattade
bidrag till kommunsektorn. Diagram 2.10 visar utvecklingen av
specialdestinerade och generella statsbidrag. Även tillskott och
ersättningar till kommunsektorn som belastar statsbudgetens inkomstsida
Skr. 2006/07:102
30
ingår. Statsbidragen uppgick totalt till knappt 115 miljarder kronor 2006,
vilket motsvarade ca 19 procent av kommunsektorns totala intäkter.
Diagram 2.10 Statliga bidrag till kommunsektorn
Miljarder kronor, löpande priser
0
20
40
60
80
100
120
140
2002 2003 2004 2005 2006
Summa Generella Specialdestinerade
Källor: Ekonomistyrningsverket och Finansdepartementet.
Statsbidragen har sammantaget minskat med ca 11 miljarder kronor
mellan 2002 och 2006. Det är framförallt de generella statsbidragen som
har minskat som en följd av olika regleringar mellan staten och
kommunsektorn. När det s.k. kommunkontosystemet infördes 1996
höjdes det generella statsbidraget i två steg med ett belopp som
motsvarade den avgift kommuner och landsting skulle betala till
systemet. När avgiften avskaffades 2003 sänktes bidraget på
motsvarande sätt med ca 31,5 miljarder kronor. De specialdestinerade
statsbidragen har bl.a. till följd av detta ökat sin andel av de totala
statsbidragen från 33 till 42 procent. Summan av de specialdestinerade
statsbidrag har varit relativt jämn under perioden.
Generella statsbidrag
Med generella statsbidrag avses här bidrag som inte är
verksamhetsanknutna och som är samlade under utgiftsområde 25
Allmänna bidrag till kommuner, samt ej verksamhetsanknutna tillskott
som belastar statsbudgetens inkomstsida. Under utgiftsområde 25 har
emellertid funnits ett anslag åren 2002–2004 som varit verksamhetsanknutet,
anslaget för ökad tillgänglighet inom sjukvården, och som
därför redovisas som ett specialdestinerat statsbidrag.
Utvecklingen av de generella statsbidragen framgår av tabell 2.8.
Anslaget för kommunalekonomisk utjämning omfattar det beloppsmässigt
största statsbidraget till kommunerna och landstingen. Anslaget
infördes 2005 och motsvarar anslaget för generellt statsbidrag till
kommuner och landsting, som fanns 1996–2004.
Skr. 2006/07:102
31
Tabell 2.8 Generella statsbidrag och andra tillskott
Miljarder kronor, löpande priser
2002 2003 2004 2005 2006
Generella statsbidrag
Generellt statsbidrag till kommuner och landsting* 76,2 43,0 41,4 55,2 58,1
Särskilda insatser 1,1 1,9 0,4 0,3 0,2
Summa generella statsbidrag 77,3 44,9 41,9 55,5 58,3
Tillskott på statsbudgetens inkomstsida
Sysselsättningsstöd (periodiserat) 4,6 4,0 4,9 7,3 6,9
”200-kronan” 1,3 1,3 1,3
Summa tillskott på statsbudgetens inkomstsida 5,9 5,3 6,3 7,3 6,9
Summa generella bidrag och tillskott 83,3 50,2 48,2 62,8 65,3
Källor: Ekonomistyrningsverket och Finansdepartementet.
* Fr.o.m. 2005 Anslaget för kommunalekonomisk utjämning.
Anslaget för kommunalekonomisk utjämning syftar till att uppnå målet
för politikområdet 25 Allmänna bidrag till kommuner. Som en följd av
den kommunala självstyrelsen ligger det direkta ansvaret för att uppnå
såväl verksamhetsmål som ekonomiska mål på kommunerna och
landstingen själva. Staten kan dock indirekt bidra till detta. Tabell 2.9
visar förändringen i de generella statsbidragen och vad dessa
förändringar beror på.
Tabell 2.9 Förändring av generella bidrag och andra tillskott
Miljarder kronor, löpande priser
2002 2003 2004 2005 2006
Generella bidrag och tillskott 83,3 50,2 48,2 62,8 65,3
Förändring från föregående år 2,2 -33,1 -2,0 14,7 2,4
varav tillskott 4,6 2,6 1,0 7,3 2,1
skatteregleringar -3,5 -5,8 -2,6 2,1 -0,6
överföringar från specialdestinerade statsbidrag 1,4 0,2 4,2 1,0
regleringar enligt finansieringsprincipen -0,1 -30,1 -0,5 1,0 0,1
övrigt -0,2 -0,1 0,0 0,1 -0,2
Källa: Finansdepartementet.
Tillskotten till kommunsektorn har uppgått till sammanlagt
17,8 miljarder kronor under den i tabellen redovisade perioden.
Tillskotten består främst av ökningar av generella bidrag och av det
tillfälliga sysselsättningsstödet.
I tabell 2.10 redovisas förändringar i de generella bidragen till följd av
regleringar enligt den kommunala finansieringsprincipen. Sammanlagt
har justeringar av statsbidragen gjorts för netto nära -30 miljarder kronor
åren 2002 t.o.m. 2006.
Skr. 2006/07:102
32
Tabell 2.10 Regleringar enligt den kommunala finansieringsprincipen
Miljarder kronor, löpande priser
2002 2003 2004 2005 2006
Lärarpensioner 0,2 0,2 0,2 0,1
Rätt till barnomsorg för barn till föräldralediga/arbetslösa 0,3
Förstatligande av vårdhögskolorna -1,4
Maxtaxa+förbehållsbelopp äldreomsorg 0,8 0,1 0,2
Allmän förskola 4-5-åringar 1,2
Kommunkontosystemet -31,4 -1,4 1,2
Viss tandvård för vuxna 0,5 -0,2
Vuxenutbildning -0,1 -0,2
Gymnasieskolan 0,2
Övriga regleringar -0,2
Summa -0,1 -30,1 -0,5 1,0 0,1
Källa: Finansdepartementet.
Specialdestinerade statsbidrag
Den beloppsmässigt övervägande delen av de specialdestinerade statsbidragen
finns 2006 inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social
omsorg och inom utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning.
Ökningarna var sammanlagt knappt 2 miljarder kronor mellan 2005 och
2006. Totalt ökade de specialdestinerade statsbidragen med 3,8 miljarder
kronor 2006 jämfört med året innan. Förutom ökningarna inom de
nämnda utgiftsområdena har statsbidragen inom utgiftsområde
6 Invandrare och flyktingar ökat med 1,2 miljarder kronor. Antalet
anslag som omfattar specialdestinerade statsbidrag var 6 färre 2006
jämfört med 2005.
Skr. 2006/07:102
33
Tabell 2.11 Specialdestinerade bidrag per utgiftsområde 2006
Utgiftsområde Antal
anslag
Summa
miljoner
kronor
Andel
procent
1. Rikets styrelse 2 118 0,3
2. Samhällsekonomi och finansförvaltning 1 150 0,3
4. Rättsväsendet 2 10 0,0
5. Internationell samverkan 2 2 0,0
6. Försvar samt beredskap mot sårbarhet 4 528 1,2
7. Internationellt bistånd 1 75 0,2
8. Invandrare och flyktingar 8 4 420 9,9
9. Hälsovård, sjukvård och social omsorg* 18 19 889 44,7
10. Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp 1 186 0,4
13. Arbetsmarknad 3 2 459 5,5
16. Utbildning och universitetsforskning 17 11 850 26,6
17. Kultur, medier, trossamfund och fritid 13 966 2,2
18. Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande 6 111 0,3
19. Regional utveckling 4 1 026 2,3
20. Allmän miljö- och naturvård 5 1 851 4,2
21. Energi 5 99 0,2
22. Kommunikationer 5 606 1,4
23. Jordbruk- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar 5 107 0,2
24. Näringsliv 2 19 0,0
Totalt 104 44 472 100
* Redovisas netto inklusive ersättningen från kommunerna till Försäkringskassan för
personlig assistans som 2006 uppgick till -3 200 miljoner kronor.
Källa: Ekonomistyrningsverket.
Tabell 2.12 nedan visar utvecklingen av de specialdestinerade statsbidragen
sedan 2002. I tabellen särredovisas ett urval statsbidrag som
helt eller delvis går till kommuner och/eller landsting. Dessa bidrag
utgjorde drygt 90 procent av de totala beloppen för samtliga specialdestinerade
statsbidrag 2006. Övriga specialdestinerade statsbidrag är
fördelade på ca 90 anslag 2006 inom flertalet utgiftsområden i
statsbudgeten.
Sammantaget har de specialdestinerade bidragen under perioden 2002–
2006 ökat från 40,8 till 47,6 miljarder kronor varav läkemedelsförmånen
står för en betydande del. Frånsett bidraget för läkemedelsförmånerna har
de specialdestinerade statsbidragen främst ökat i samband med reformer
inom vård- och utbildningsområdena, införandet av maxtaxa i barnomsorgen
2002 samt personalförstärkningar i skolan från 2001. År 2005
har ett antal specialdestinerade bidrag avseende hälso- och sjukvård
överförts till anslaget för kommunalekonomisk utjämning.
Skr. 2006/07:102
34
Tabell 2.12 Specialdestinerade statsbidrag och riktade satsningar på
statsbudgetens inkomstsida
Miljarder kronor, löpande priser
2002 2003 2004 2005 2006
Specialdestinerade statsbidrag
Hälso- och sjukvård, generell del 0,1 0,1
Program för IT i skolan 0,3
Kommunersättningar vid flyktingmottagande 2,4 2,4 1,9 1,7 3,2
Klinisk forskning och utbildning 1,7 1,7 1,8 1,9 2,0
Regional musikverksamhet mm 0,6 0,7 0,7 0,7 0,4
Vuxenutbildning 2,4 1,3 1,8 2,3 1,8
Läkemedelsförmånerna 17,8 18,6 19,4 19,8 20,6
Personalförstärkning i skolan 1,5 2,5 3,4 1,4 1,0
Ökad tillgänglighet i vården 1,3 1,3 1,1
Maxtaxa barnomsorg mm 3,9 3,9 3,7 3,7 3,7
Personalförstärkning i förskolan 0,7 2,3
Åtgärder för biologisk mångfald 0,3 0,4 0,5 0,9 0,8
Sanering och återställning av förorenade områden 0,4 0,2 0,4 0,4 0,6
Stöd till klimatinvesteringar 0,1 0,1 0,4
Övriga 7,8 7,5 8,0 7,1 7,8
Summa specialdestinerade statsbidrag 40,5 40,4 42,8 40,6 44,5
Riktade satsningar på statens inkomstsida
Anställningsstöd 0,3 0,3 0,4 0,6 2,1
Bredband 0,0 0,2 0,4 0,5
OSA (offentligt skyddat arbete) 0,3 0,8 0,8 0,7
Utbildning av personal i vård och utbildning 0,5 0,3
Stöd till utbildningsvikariat 0,1
Summa riktade satsningar på statens inkomstsida 0,3 0,8 1,6 1,8 3,1
Summa 40,8 41,2 44,3 42,4 47,6
Källor: Ekonomistyrningsverket och Finansdepartementet.
2.10 Kommunala skattesatser
I tabell 2.13 redovisas de kommunala skattesatserna 1995 och 2001–
2007 samt spridningen. År 1996 infördes ett nytt utjämningssystem som
omfattade samtliga kommuner och landsting. Utjämningssystemet syftar
till att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska
förutsättningar. Detta borde kunna leda till minskade skillnader i
skattesatser, men skillnaderna beror även på olikheter vad avser
servicenivå, effektivitet och avgiftsfinansiering.
Skr. 2006/07:102
35
Tabell 2.13 Kommunala skattesatser
Procent
1995 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Vägt medelvärde 30,52 30,53 30,52 31,17 31,51 31,60 31,60 31,55
Högsta skattesats 33,20 33,17 33,30 33,72 34,04 34,24 34,24 34,24
Lägsta skattesats 25,70 27,15 27,50 28,90 28,90 28,90 28,89 28,89
Variationsvidd 7,50 6,02 5,80 4,82 5,14 5,34 5,35 5,35
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Skillnaden mellan högsta och lägsta skattesats (variationsvidden) är ett
grovt spridningsmått. Variationsvidden minskade mellan 1995 och 2003
men har därefter ökat något. Att spridningen minskade 1995−2003 beror
främst på att skatten höjdes i kommuner med låg skattesats.
Som framgår av tabell 2.13 höjdes skattesatserna mest under 2002–
2004, vilket i stor utsträckning berodde på höjningar av landstingsskatten
under denna period. Mellan 2006 och 2007 sjönk den genomsnittliga
skattesatsen för första gången sedan 2002. Av 24 kommuner som sänkte
skatten var 12 förortskommuner, varav sju i Stockholms län. I sex
kommuner höjdes skattesatsen. Ett landsting (Västmanland) höjde
skatten mellan 2006 och 2007.
Tabellen nedan visar de fem kommuner med högst respektive lägst
skatt 1995 och 2007. Sedan 2004 har samtliga kommuner med lägst skatt
varit kommuner i Skåne län. Fyra av de fem kommuner med högst skatt
ligger i Norrlandslänen, vilket har varit situationen sedan 2005.
Tabell 2.14 Kommuner med lägst respektive högst total skattesats 2007
Lägst skattesats Högst skattesats
1995 2007 1995 2007
Täby 26,51 Vellinge 28,89 Strömstad 34,75 Dals-Ed 34,24
Danderyd 26,78 Kävlinge 28,90 Gullspång 34,41 Ragunda 33,72
Lomma 28,50 Örkelljunga 29,15 Munkedal 34,04 Sollefteå 33,69
Vellinge 28,52 Staffanstorp 29,28 Kristinehamn 33,97 Malå, Norsjö 33,65
Lidingö 28,73 Ängelholm 29,43 Torsby 33,96 Härnösand 33,64
Källa: Statistiska centralbyrån.
2.11 Kommunalekonomisk utjämning
Från den 1 januari 2005 infördes ett nytt system för kommunalekonomisk
utjämning genom att det tidigare utjämningssystemet
sammanfördes med det generella statsbidraget och vissa riktade bidrag.
Utjämningssystemet, som hanteras inom anslaget 48:1 Kommunalekonomisk
utjämning, kan delas upp i fem olika delar: inkomstutjämning,
kostnadsutjämning, strukturbidrag, införandebidrag och
regleringsbidrag/avgift. I tabell 2.15 redovisas de bidrag och avgifter som
finns inom ramen för anslaget uppdelat på anslagsposterna kommuner
respektive landsting. Anslaget uppgick 2006 till 58,2 miljarder kronor.
Inkomstutjämningsbidrag ges till kommuner och landsting med en
Skr. 2006/07:102
36
skattekraft under 115 respektive 110 procent av medelskattekraften i
landet. Kommuner och landsting med en skattekraft över dessa nivåer
betalar en inkomstutjämningsavgift.
Tabell 2.15 Kommunalekonomisk utjämning 2005–2006
Miljarder kronor
Kommuner Landsting
2005 2006 2005 2006
Inkomstutjämningsbidrag 45,0 46,2 14,9 15,2
-avgift -3,4 -3,2 -2,2 -2,0
Kostnadsutjämningsbidrag 4,6 4,7 1,2 1,1
-avgift -4,7 -4,7 -1,2 -1,1
Strukturbidrag 1,5 1,5 0,7 0,7
Införandebidrag 1,5 0,8 0,6 0,3
Summa utjämning m.m. 44,6 45,3 14,1 14,2
Regleringsbidrag/avgift -2,0 -0,2 -1,5 -1,3
Summa 42,6 45,2 12,6 13,0
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Kostnadsutjämningen sker genom bidrag och avgifter enligt samma
principer som t.o.m. 2004, dock med vissa modifieringar. Ett strukturbidrag
utgår till kommuner och landsting som uppfyller särskilda
kriterier och ett införandebidrag utgår under en övergångsperiod till
kommuner och landsting med negativa intäktsförändringar till följd av
det nya systemet. Slutligen har regleringsavgifter och regleringsbidrag
införts för att summan av alla bidrag och avgifter i systemet skall
överensstämma med ramanslaget Kommunalekonomisk utjämning.
Regleringsavgiften/bidraget blir således en restpost och fastställs som
skillnaden mellan summan av alla bidrag och avgifter och ramanslaget
för kommunalekonomisk utjämning och fördelas med lika många kronor
per invånare på alla kommuner respektive landsting.
Fördelningen av den kommunalekonomiska utjämningen på enskilda
kommuner och landsting varierar med hänsyn till skillnader i främst
skattekraft och strukturella förhållanden som påverkar behovet av
kommunala tjänster och kostnaderna för att tillgodose dessa behov.
Av diagram 2.11 framgår hur utjämningens olika delar genomsnittligt
faller ut på olika kommungrupper. Utfallet skiljer sig emellertid mellan
kommuner i en och samma grupp. Inkomstutjämningsavgift betalas
enbart av en storstad och 12 förortskommuner. År 2006 var
12 kommuner nettobetalare i systemet som helhet. Glesbygdskommuner
och övriga kommuner under 12 500 invånare får högst inkomstutjämningsbidrag.
Förorter, storstäder och större städer får lägst.
Skr. 2006/07:102
37
Diagram 2.11 Utfall av kommunalekonomisk utjämning fördelat på
kommungrupper 2006
Kronor per invånare
-4000
-2000
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
16000
Sto
r
s
täd
e
r
F
ör
orts
ko
mmun
er
S
tö
r
r
e
s
täd
er
Pe
ndl
ingsk
o
mm
une
r
G
les
b
ygds
kom
mu
ner
Va
r
uproducer
an
de
k
om
mu
ne
r
Ö
v
r komm
un
er
>
25
000
i
n
v
.
Ö
vr k
om
mun
e
r , 12 500-25 000
i
n
v
.
Övr komm
u
ner
< 12
50
0 inv
.
Ri
k
et
Inkomstutjämningsbidrag Inkomstutjämningsavgift Kostnadsutjämningsbidrag Kostnadsutjämningsavgift
Strukturbidrag Införandebidrag Regleringsbidrag Nettobidrag
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Glesbygdskommuner får högst kostnadsutjämningsbidrag. Högst avgift i
kostnadsutjämningen betalas av större städer och pendlingskommuner.
Nettobidraget är genomsnittligt lägst för förortskommuner, drygt
700 kronor per invånare, och högst för glesbygdskommuner,
ca 14 700 kronor per invånare. Utjämningen har således störst betydelse
för glesbygdskommuner.
Stockholms läns landsting är den enda nettobetalaren i landstingsutjämningen.
Övriga landsting får inkomstutjämningsbidrag. Utfallet i
kostnadsutjämningen varierar från en avgift på över 1 000 kronor per
invånare för Uppsala läns landsting och ett bidrag på ca 1 200 kronor per
invånare för Norrbottens läns landsting.
Den kommunalekonomiska utjämningen följs upp av en särskild
utredare och under hösten 2006 redovisades delbetänkandet Deluppföljning
av den kommunalekonomiska utjämningen (SOU 2006:84).
Delbetänkandet har varit föremål för en bred remissbehandling.
2.12 Kostnadsutjämning för funktionshindrade (LSS)
År 2004 infördes ett nationellt kostnadsutjämningssystem för
kommunernas verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service
till vissa funktionshindrade (LSS).
Sorsele och Ydre kommuner redovisade nettokostnader på drygt
400 respektive drygt 500 kronor per invånare 2005, vilket kan jämföras
med Hedemora kommuns drygt 6 800 kronor per invånare.
I LSS-utjämningen beräknas för varje kommun en standardkostnad
genom att antalet personer med insatser enligt LSS multipliceras med en
nationell genomsnittskostnad för respektive insats. För att i utjämningen
även kunna ta hänsyn till skillnader i vårdtyngd och till stordriftsfördelar
i verksamheten beräknas för varje kommun ett personalkostnadsindex
Skr. 2006/07:102
38
och ett koncentrationsindex. Kostnadsutjämningen sker genom att
kommuner med en beräknad standardkostnad under riksgenomsnittet
betalar en avgift till staten som motsvarar skillnaden mellan detta och
kommunens standardkostnad. Kommuner med en beräknad standardkostnad
över riksgenomsnittet får på motsvarande sätt ett bidrag av
staten. Summan av bidragen i landet motsvarar i stort summan av
avgifterna.
År 2006 fick 132 kommuner knappt 1,9 miljarder kronor i bidrag och
158 kommuner betalade utjämningsavgifter på knappt 1,8 miljarder
kronor.
Diagram 2.12 Kommunerna fördelade efter skillnad mellan
standardkostnad 2004–2006 och nettokostnad två år tidigare
Kronor per invånare
0
20
40
60
80
100
120
140
<
-
7
5
0
-
5
0
0
-
7
4
9
-
2
5
0
-
4
9
9
-
1
-
-
2
4
9
0
-
2
4
9
2
5
0
-
4
9
9
5
0
0
-
7
4
9
7
5
0
-
9
9
9
1
0
0
0
-1
2
4
9
>
1
2
5
0
-
Skillnad i kronor per invånare
Antal kommuner
2004/2002 2005/2003
2006/2004 2007/2005
Källor: Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet.
Kostnadsutjämningen för LSS-verksamhet följs sedan våren 2006 upp av
en särskild utredare och under sommaren 2006 redovisades
delbetänkandet Uppföljning av kostnadsutjämningen för kommunernas
LSS-verksamhet (SOU 2006:69). De förslag som redovisades har legat
till grund för regeringens beslut om kostnadsutjämningen 2007.
Skr. 2006/07:102
39
3 Hälso- och sjukvårdspolitik
3.1 Verksamhetsområde hälso- och sjukvård
Nationella mål
Enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) är det övergripande målet
för hälso- och sjukvården en god hälsa och vård på lika villkor för hela
befolkningen. Med hälso- och sjukvård avses åtgärder för att medicinskt
förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador. Vidare anges att
hälso- och sjukvården skall:
• vara av god kvalitet och tillgodose patientens behov av trygghet,
• vara lätt tillgänglig,
• bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet,
• främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och
sjukvårdspersonalen och
• arbeta för att förebygga ohälsa.
Dessutom skall vården och behandlingen så långt det är möjligt utformas
och genomföras i samråd med patienten. Enligt riksdagens beslut finns
sedan 1997 en allmän prioriteringsregel i hälso- och sjukvårdslagen som
fastlägger att den som har det största behovet av hälso- och sjukvården
skall ha företräde till vården. Enligt detta beslut har, med etiska principer
som grund, riktlinjer lagts fast för prioriteringar inom hälso- och
sjukvården.
God vård
Med hälso- och sjukvårdslagen som grund har Socialstyrelsen arbetat
fram en handbok som heter God vård – ledningssystem för kvalitet och
patientsäkerhet i hälso- och sjukvården. I denna definieras begreppet God
vård utifrån ett antal kvalitetsområden, vilka är utgångspunkten i ett
pågående kvalitetsarbete. Satsningar och arbete för att nå målet om god
hälsa genomförs såväl på landstingsnivå som på nationell nivå.
Vårdgaranti
Under 2005 slöts en överenskommelse mellan staten och Landstingsförbundet
om införande av en (utökad) nationell vårdgaranti i hälso och
sjukvården. Vårdgarantin som tillämpas fr.o.m. 1997 innebär att
kontakt med vården bör kunna ske samma dag som patienten söker
kontakt och om läkarbesök är nödvändigt bör väntetiden vara högst
7 dagar. Den som fått remiss till den specialiserade vården bör erbjudas
vård inom 90 dagar. Den (utökade) nationella vårdgarantin som tillämpas
från och med den 1 november 2005 innebär att landstingen bör erbjuda
behandling inom 90 dagar från det att beslut om behandling fattats.
Garantin omfattar alla behandlingar inom den planerade vården. I det fall
landstinget inte kan erbjuda behandling inom 90 dagar åligger det
Skr. 2006/07:102
40
landstinget att hjälpa patienten att få vård i annat landsting inom
garanterad tid. Om patienten får behandling i annat landsting skall det
ske utan extra kostnader för patienten.
IT inom hälso- och sjukvården
En effektiv och ändamålsenlig informationsförsörjning inom hälso- och
sjukvården är en förutsättning för att kunna garantera patientsäkerhet,
tillgänglighet och vårdkvalitet. Det övergripande målet som finns angivet
i den Nationella IT-strategin för vård och omsorg (skr. 2005/06:139) är
att informationen om en patient skall finnas tillgänglig för behörig
vårdpersonal oavsett var och när informationen har registrerats.
Överenskommelse för primärvård och äldreomsorg samt för psykiatri
Vid årsskiftet 2004/05 löpte den nationella handlingsplanen för utveckling
av hälso- och sjukvården ut (prop. 1999/2000:149, bet.
2000/01:SoU5, rskr. 2000/01:53). För att fortsätta arbetet som hade
påbörjats i och med handlingsplanen tecknades två nya överenskommelser
mellan staten och Landstingsförbundet respektive Svenska
kommunförbundet. En överenskommelse avser primärvård och äldrevård,
en avser psykiatri. Barn och unga är en av de särskilt utpekade
målgrupperna. Målsättningen är att stärka primärvård, vård och omsorg
om äldre, motverka psykisk ohälsa samt förbättra tillgängligheten till
vården. Socialstyrelsen genomförde 2006 en uppföljning av respektive
överenskommelse.
Psykiatrisk hälso- och sjukvård
De allmänna bestämmelserna om den psykiatriska vårdens innehåll och
utförande finns i hälso- och sjukvårdslagen samt i lagen (1998:531) om
yrkesverksamhet på hälso- och sjukvårdens område. Vården skall bl.a.
vara av god kvalitet och bygga på respekt för patientens självbestämmande
och integritet.
Den särskilda lagstiftningen för den psykiatriska tvångsvården – lagen
(1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård (LPT) och lagen (1991:1129) om
rättspsykiatrisk vård (LRV) – ger därutöver bestämmelser om tvångsvårdens
bedrivande och förutsättningar. Avsikten med regleringen är
bl.a. att inom ramen för tvångsvården tillgodose patientens rättssäkerhet,
att begränsa användningen av tvångsvård samt att minska användningen
av tvångsåtgärder inom vården. Ett ytterligare ändamål med lagstiftningen
är att upprätthålla samhällsskyddet.
Läkemedel
Behandling med läkemedel är en viktig del av hälso- och sjukvården och
den målsättning som anges i hälso- och sjukvårdslagen gäller även på
läkemedelsområdet. När det gäller läkemedelsförsörjningen så finns det i
lagen (1996:1152) om handel med läkemedel m.m. krav på att den skall
bedrivas rationellt och på ett sådant sätt att behovet av säkra och
Skr. 2006/07:102
41
effektiva läkemedel tryggas. I fråga om receptbelagda läkemedel skall de
enligt lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m. omfattas av
läkemedelsförmånerna om kostnaderna för användning av läkemedel
framstår som rimliga från medicinska, humanitära och samhällsekonomiska
synpunkter.
Måluppfyllelse
I ett internationellt perspektiv presterar den svenska hälso- och
sjukvården väl på ett flertal områden. Enligt Socialstyrelsen (SoS Hälso och
sjukvårdsrapport 2005) fick Sveriges hälso- och sjukvård ett flertal
positiva omdömen i en granskning som OECD nyligen har genomfört,
”Towards High-Performing Health Systems”. De positiva omdömena
rörde den svenska befolkningens hälsotillstånd, hälso- och sjukvårdens
kvalitet och valfriheten inom vården. De svenska kvalitetsregistren får
starkt beröm av OECD och registrens bidrag till att sprida kunskap om
evidensbaserad vård och till att förbättra medicinsk praxis lovordas. Det
svenska hälso- och sjukvårdssystemet beskrivs som flexibelt och
innovativt.
Trots dessa goda omdömen finns det områden där den svenska hälso och
sjukvården kan bli bättre, exempelvis tillgängligheten till
primärvården, olikheterna i vård mellan landstingen samt rehabilitering
inom psykiatri och missbrukarvård.
I Socialstyrelsens Hälso- och sjukvårdsrapport 2005 görs bedömningen
att förutsättningarna för att kunna redovisa hälso- och sjukvårdens
kvalitet och tillgänglighet blivit allt bättre. Ett intensivt utvecklingsarbete
har under senare år pågått för att kunna följa verksamhetsutvecklingen på
nationell nivå. Detta har genomförts bl.a. genom att Socialstyrelsen och
Sveriges Kommuner och Landsting inlett ett samarbete för att ta fram
indikationer som skall bidra till att beskriva och följa upp hälso- och
sjukvården. Socialstyrelsen genomför också ett riktlinjearbete som syftar
till att främja enhetlig praxis för några av de stora folksjukdomarna.
Dessutom har arbetet med de nationella kvalitetsregistren som förs inom
ett antal diagnosområden fortsatt. Det finns emellertid fortfarande
problem med att beskriva och följa upp hur hälso- och sjukvården
fungerar totalt sett och särskilt gäller dessa problem, enligt
Socialstyrelsen, ”mjuka” verksamheter där det är svårt att använda
kvantitativa resultatmått. Exempel på sådana verksamheter är vård vid
psykiatriska sjukdomar och missbruk samt vård och rehabilitering vid
olika smärttillstånd.
Tillgänglighet och kvalitet
Tillgänglighetsproblem finns fortfarande i landstingen i form av vårdköer
och i vissa fall långa väntetider till planerad vård. Att åstadkomma
kortare väntetider och kortare vårdköer är det som befolkningen anser
vara viktigast i sitt eget landsting. Jämförelser mellan åren 2002 och
2003 visar att andelen som tyckte att kortare vårdköer var viktigt ökade
från 18 till 23 procent.
Enligt Socialstyrelsens Hälso- och sjukvårdsrapport
fick 85 procent av samtliga patienter träffa en läkare inom sju
Skr. 2006/07:102
42
dagar 2005, vilket är en förbättring jämfört med 2004. Av patienter med
ett akut vårdbehov fick 92 procent tid för läkarbesök redan samma dag.
Ingenting tyder på att befolkningen anser att det har skett några
förbättringar när det gäller väntetid till besök hos allmänläkare mellan
2002 och 2005. Jämfört med 2002 uppfattas det dock ha blivit lättare att
komma fram till vårdcentralerna på telefon. År 2005 ansåg 69 procent av
patienterna att det var mycket eller ganska lätt att komma fram till
vårdcentralerna på telefon och det är en ökning med 10 procentenheter
jämfört med2002. Under 2006 genomfördes en uppföljning av den
nationella vårdgarantin, Den nationella vårdgarantin, Socialstyrelsens
uppföljning, delrapport 2006. Denna redogörs för i nästa avsnitt.
Svenskt Kvalitetsindex1 mätning som redovisades i januari 2005
visade att nöjdheten för sjukvården hade förbättrats. Uppgången var
något starkare i den offentliga vården än i den privata. Alla aspekter som
mätts i sjukvården uppvisar en ökning förutom befolkningens förväntningar
på sjukvården som har sänkts en aning. Svenskt Kvalitetsindex
genomförde en ny mätning under hösten 2006. Nöjdheten för den
öppna sjukvården fortsatte att öka även i denna mätning, men var dock
fortfarande lägre än 1998. Patienterna är mer nöjda med den privat
drivna öppenvården men ökningen i nöjdhet skedde enbart inom den
offentligt drivna öppenvården. Detta innebär att skillnaden i nöjdhet
mellan privat och offentligt driven vård minskade 2006. Det föreligger
stora skillnader mellan de olika landstingen och mellan könen. Män är
mer nöjda än kvinnor, vilket skiljer sig från den övriga tendensen i
samhället.
Analyser av data från de nationella kvalitets- och hälsodataregistren,
som hanteras av Socialstyrelsen samt huvudmännen, visar en fortsatt
positiv trend när det gäller tillgången till evidensbaserad vård och
behandling vid de stora folksjukdomarna som hjärtinfarkt, stroke,
diabetes, m.fl. Också de medicinska resultaten av vården visar successiva
förbättringar. Inom vissa diagnoser finns emellertid fortfarande
omfattande regionala variationer vad gäller behandlingsmetoder.
Socialstyrelsen har ett löpande uppdrag att utarbeta evidensbaserade
riktlinjer, med rekommendationer om prioriteringar, för vård och
behandling av ett antal kroniska sjukdomar.
Vårdgaranti
Det är ännu för tidigt att se vilka effekter vårdgarantin får på längre sikt.
Vårdgarantin har dock inneburit en mobilisering för bättre tillgänglighet,
både nationellt och inom landstingen. Arbetet har bland annat inneburit
att ta fram underlag för gemensamma medicinska indikationer för
behandling, bättre rutiner för remisshantering, administration av väntelistor,
information och kommunikation samt metoder för systematiskt
förbättringsarbete.
De uppgifter som följs upp i databasen Väntetider i Vården visade
under våren 2006 på en minskning både av det totala antalet patienter
1 Svenskt Kvalitetsindex drivs inom ramen för ett konsortium som består av bl.a. Statistiska
centralbyrån, Handelshögskolan i Stockholm och Centrum för tjänsteforskning vid
Karlstads universitet.
Skr. 2006/07:102
43
som väntade på en behandling och på antalet som hade väntat längre än
90 dagar. Enligt mätningen i november 2006 får dock var fjärde patient
ofrivilligt vänta längre än 90 dagar. Variationerna är stora, såväl mellan
landstingen som mellan de olika specialiteterna. Omfattande problem
finns inom ortopedin och ögonsjukvården.
Det behövs fortsatta insatser inom flera områden för att uppfylla
intentionerna för vårdgarantin. Områden som är särskilt angelägna att
fokusera på är bland annat arbetet med medicinska indikatorer och
förbättrade remissrutiner. Ett problem är att inrapporteringsfrekvensen
fortfarande är låg i flera landsting. Särskilt låg är inrapporteringen när det
gäller barn och unga. Ett annat problem är att det endast är ett begränsat
antal behandlingar som följs upp i databasen även om antalet utökades
under hösten 2006. Det är angeläget att inrapporteringen omfattar
områden inom exempelvis habilitering och rehabilitering samt psykiatri.
IT inom hälso- och sjukvården
Den förra regeringen tillsatte i mars 2005 en nationell ledningsgrupp för
IT i vård och omsorg med representanter från Socialdepartementet,
Sveriges Kommuner och Landsting, Socialstyrelsen, Läkemedelsverket,
Apoteket AB och Carelink. Dessa aktörer utarbetade och enades gemensamt
om en nationell IT-strategi för vård och omsorg (skr. 2005/06:139),
som för första gången har etablerat ett gemensamt förhållningssätt till hur
IT skall användas för att stödja medborgarnas delaktighet i vården och
utveckla vårdverksamheten.
Strategin hade som främsta syfte att skapa en bred nationell enighet
inom vård- och omsorgssektorn om hur IT bör användas för att skapa
förbättringar för medborgare, vårdpersonal och beslutsfattare. Genom att
lyfta fram och tydliggöra nyttoeffekterna för dessa tre målgrupper var
ambitionen också att skapa en djupare förståelse inom sektorn att IT
behövs som en integrerad del i alla delar av vård- och omsorgsverksamheten
för att de politiska verksamhetsmålen skall kunna uppfyllas.
Bakgrunden till initiativet var att parterna identifierat att IT hittills inte
har utnyttjats till sin fulla potential inom vården och omsorgen, eftersom
det varit svårt att enas om gemensamma krav och standarder för
elektroniskt informationsutbyte. Stora regionala skillnader i hur IT-stöd
används i verksamheten har lett till en stor mångfald av olika system som
inte är anpassade för att kunna kommunicera med varandra. Detta har,
tillsammans med ett regelverk som inte är anpassat för elektronisk
informationssamverkan, lett till att IT-utvecklingen hittills inte levt upp
till förväntningarna.
I strategin enades parterna därför om en gemensam vision om hur den
framtida informationsförsörjningen inom vård- och omsorgssektorn bör
se ut för att kunna erbjuda alla de nyttoeffekter som vore möjliga.
Med hjälp av ändamålsenliga IT-stöd får alla patienter god och säker
vård och bra service. Vårdpersonalen kan ägna mer tid åt patienterna och
anpassa vården till varje patients behov. IT används som ett strategiskt
verktyg i alla delar av vården och de samlade vårdresurserna utnyttjas på
ett mer effektivt sätt:
Skr. 2006/07:102
44
• Medborgare, patienter och anhöriga har enkel tillgång till allsidig
information om vård och hälsa samt om sin egen hälsosituation. De
erbjuds en bra service och är delaktiga i vården utifrån individuella
förutsättningar.
• Personal inom vård och omsorg har tillgång till välfungerande och
samverkande IT-stöd som garanterar patientsäkerheten och
underlättar deras dagliga arbete.
• Ansvariga för vård och omsorg har ändamålsenliga IT-stöd för att
följa upp patientsäkerheten och vårdens kvalitet samt för
verksamhetsstyrning och resursfördelning.
Betydande framsteg har under 2006 gjorts för att förverkliga den
gemensamma visionen. Satsningar på nya IT-stöd betraktas i dag allt
oftare som en investering för att utveckla och förbättra verksamheten,
inte enbart som en teknikinvestering. Under det år som gått sedan
strategin presenterades har en betydande kraftsamling skett från många
av sektorns aktörer för att förverkliga den gemensamma visionen om en
ändamålsenlig och effektiv informationsförsörjning inom vård och
omsorg med hjälp av IT. Uppslutningen kring strategin har varit mycket
stark, och det råder en bred politisk enighet om områdets betydelse.
Arbetet har i stora delar därför kunnat bedrivas snabbare och med större
kraft än förväntat.
För regeringens del handlar det främst om att skapa goda grundförutsättningar
för den fortsatta IT-utvecklingen inom vård- och
omsorgssektorn. Arbetet med en ny patientdatalag pågår under 2007 för
att möjliggöra ett elektroniskt informationsutbyte mellan vårdgivare. En
stor satsning genomförs för att skapa ett enhetligt bruk av termer och
begrepp inom hälso- och sjukvård och socialtjänst, med syfte att höja
kvaliteten i vårddokumentationen och skapa förutsättningar för uppföljning
och jämförelser av vårdens resultat och kvalitet.
Uppföljning av statens och Landstingsförbundets respektive Svenska
kommunförbundets överenskommelser för primärvård och äldrevård
De allra flesta landsting fortsatte att arbeta med att förbättra
tillgängligheten i primärvården under 2005. Bland annat har man
genomfört förbättring av sjukvårdsrådgivning samt infört nya telefonsystem.
Andelen av befolkningen som anser att det blivit lättare eller
mycket lättare att nå fram till sjukvårdsrådgivningen har under de senaste
åren blivit allt större.
Inom hälso- och sjukvården är man överens om att en fast läkarkontakt
är viktig för kontinuitet och trygghet i vården och att en kraftsamling
behövs för att kunna uppfylla hälso- och sjukvårdslagens krav om en fast
läkarkontakt.
Som en del i detta arbete behöver antalet specialister i
allmänmedicin öka och ett mål har satts upp, nämligen att det2008 skall
finnas 6 000 specialister i allmänmedicin i primärvården. Det ser inte ut
som att detta mål kommer att uppnås och fortfarande finns mycket arbete
kvar att göra innan kravet om fast läkarkontakt uppnås.
För att förbättra vården och omsorgen om äldre har landstingen under
2005 fortsatt att utveckla samarbetet med kommunerna. Till exempel har
Skr. 2006/07:102
45
många landsting infört nya IT-lösningar, bland annat i form av journalsystem,
för att underlätta samarbetet.
Uppföljning av överenskommelsen för psykiatri mellan staten och
Landstingsförbundet respektive Svenska kommunförbundet
Av landstingens redovisningar för 2005 framgår att många landsting har
förstärkt insatserna för barn och unga med psykisk ohälsa. Bristfälliga
data inom psykiatrins verksamhetsområde försvårar dock tillförlitliga
bedömningar av insatsernas effekter. Landstingen redovisar stor variation
när det gäller typ av insatser och verksamhet för personer med psykiska
funktionshinder. Det kan delvis förklaras av att det inte finns en enhetlig
definition av begreppet. Flertalet av landstingen har inte gjort någon
särskild satsning för målgruppen äldre under 2005 trots att Socialstyrelsen
konstaterade att detta är det mest eftersatta området när det
gäller landstingens insatser för människor med psykisk ohälsa.
Psykiatrisk hälso- och sjukvård
Andelen personer i befolkningen som lider av allvarlig psykisk sjukdom
är relativt konstant över tid och någon påtaglig ökning de senaste åren
kan inte fastställas. Däremot ökar antalet personer som upplever psykiska
besvär. Flera rapporter har visat att det under de senaste 10–20 åren blivit
vanligare att ungdomar är nedstämda, är oroliga, har svårt att sova och
har värkbesvär.
Primärvården har ett basansvar för all hälso- och sjukvård. Det innebär
bl.a. att ansvaret för att behandla personer med lätta och medelsvåra
psykiska störningar ofta åligger primärvården. Upp till 30 procent av de
vuxna besökande på primärvårdsmottagningarna uppskattas lida av
någon form av psykisk ohälsa. Barn och ungdomar med psykisk ohälsa
söker däremot bara undantagsvis hjälp i primärvården. Istället har
tillströmningen av nya patienter inom barn- och ungdomspsykiatrin ökat
kraftigt under det senaste decenniet.
Ett av de utmärkande dragen för den psykiatriska vården är att den
slutna vården under en lång period minskat i omfattning till förmån för
vård och behandling i öppna vårdformer. Under 1999 vårdades drygt
49 000 patienter i specialiserad psykiatrisk slutenvård. År 2004 hade
patientantalet minskat till ca 44 000, en minskning med drygt 10 procent.
Den genomgående minskningen av antalet patienter mellan 1999 och
2003 verkar dock ha brutits från och med 2004 då antalet patienter i
psykiatrisk vård visade på en viss uppgång. Detsamma gäller för antalet
vårdtillfällen. Uppgifter från patientregistret visar att ökningen av antalet
patienter i sluten psykiatrisk vård höll i sig under 2005, enligt
preliminära uppgifter uppgick antalet patienter till drygt 46 000.
Medelvårdtiden inom den psykiatriska vården minskade från 27,7 dagar
till 19 dagar åren 1998 till 2003, vilket till viss del förklaras av att antalet
patienter som skrevs in och ut samma dag ökade under denna period.
Fördelningen mellan frivilligt vårdade och patienter inom tvångsvården
(LPT och LRV) har förskjutits mot en allt större andel tvångsvårdade. År
2005 upptogs 44 procent av platserna inom den psykiatriska slutenvården
Skr. 2006/07:102
46
av patienter som vårdas enligt LPT och LRV, vilket är en kraftig ökning
jämfört med tidigare inventeringar. Detta kan ses som en naturlig följd av
psykiatrireformen, vars mål är att fler patienter skall kunna klara sig ute i
samhället med stöd från såväl öppenvård som socialtjänst. Det kan även
konstateras att de pågående vårdtiderna för LRV-patienter har ökat under
de senaste åren. Fler platser tas därigenom i anspråk av denna patientkategori
vilket innebär att platserna i mindre utsträckning än tidigare kan
användas för frivilligt vårdade.
Socialstyrelsen har vid sin inventering av den psykiatriska slutenvården2005
rapporterat en beläggningsgrad inom den psykiatriska
slutenvården på 95 procent, vilket i ett internationellt perspektiv är höga
siffror. För att undvika överbeläggningar och för att ha en kapacitet att ta
emot akuta patienter bör erfarenhetsmässigt en beläggningsprocent på
80–85 vara mer rimlig. Socialstyrelsens bedömning är därför att antalet
platser inom den psykiatriska slutenvården bör utökas.
Regeringen tillkallade i oktober 2003 en nationell psykiatrisamordnare.
Psykiatrisamordnaren lämnade i november 2006 delbetänkandet Vård
och stöd till psykiskt störda lagöverträdare (SOU 2006:91) och
slutbetänkandet Ambition och ansvar – Nationell strategi för utveckling
av samhällets insatser till personer med psykiska sjukdomar och
funktionshinder (SOU 2006:100). Av betänkandena framgår bland annat
att belastningen på öppenvårdspsykiatrin tycks ha ökat de senaste åren.
När det gäller innehåll och kvalitet i den psykiatriska vården gör
psykiatrisamordnaren bedömningen att det finns stora brister både när det
gäller tillgången till kompetent personal, metoder och när det gäller
arbetssätt och organisation. Evidensbaserade metoder används inte i den
utsträckning som är möjligt och önskvärt eftersom strukturer för
implementering av befintlig kunskap ofta saknas. Även företrädare för
primärvården upplever att allt fler personer söker vård på grund av
psykisk ohälsa och att de inte har möjlighet att möta den stora efterfrågan
på utredning och behandling. Många rapporterar också om svårigheter i
samarbetet med psykiatrin och andra samhällsinstanser. Primärvården
saknar ofta tillräckliga resurser, både på grund av läkarbrist och att det
saknas tillgång till andra personalkategorier. Kompetensen hos den
personal som finns skiljer sig åt, men generellt saknas tillräcklig
kompetens för att upptäcka och behandla psykisk ohälsa och psykiska
sjukdomar i primärvården.
Psykiatrisamordnaren pekar också på stora svårigheter för huvudmännen
att finna gemensamma lösningar kring de personer som behöver
det.
Det handlar om personer som har en psykisk sjukdom och samtidigt
missbrukar, barn och ungdomar med en omfattande psykosocial
problematik, och personer som vårdas enligt någon av de psykiatriska
tvångsvårdslagarna och har permission. Samordnaren anser bland annat
att tillgängligheten till den psykiatriska slutenvården behöver öka samt
att det behövs en nationell plan för psykisk hälsa och föreslår att
riksdagen antar ett antal mål och anger tydlig inriktning för
utvecklingsarbetet.
Socialstyrelsens rapport och den Nationella psykiatrisamordnarens
betänkande visar att det finns fortsatt stora behov av förbättringar av vård
och stöd till personer med psykisk sjukdom eller psykiska
funktionshinder. Förra regeringen beslutade, med utgångspunkt i
Skr. 2006/07:102
47
psykiatrisamordnarens förslag, om en satsning på psykiatri och
socialtjänst för personer med psykisk sjukdom eller psykiska
funktionshinder. Under2005 och2006 satsade staten totalt 700 miljoner
kronor i form av riktade bidrag till landstingens och kommunernas arbete
med att förbättra vård, sysselsättning och boende samt
verksamhetsutveckling för dessa grupper.
Socialstyrelsens första uppföljning av satsningen, augusti 2005, visade
att samtliga landsting och kommuner, med något undantag, har ansökt
om medel för satsningar på projekt inom en rad områden, t.ex.
metodutveckling och utbildning. Nästan alla projekt genomfördes i samverkan
mellan landsting och kommun. Särskilda målgrupper som har
uppmärksammats av huvudmännen är bl.a. personer med psykisk
sjukdom eller psykiskt funktionshinder och samtidigt missbruk, barn,
ungdomar och unga vuxna samt personer med neuropsykiatriska
funktionshinder. Den andra uppföljningen, april 2006, redogjorde för hur
medlen har förbrukats under 2005 och hur verksamheterna fortskrider.
Slutredovisning av uppdraget sker i augusti 2007.
Regeringen har givit Socialstyrelsen i uppdrag att organisera och driva
ett nationellt centrum för utveckling av tidiga insatser till barn och unga
som löper risk att utveckla svårare psykisk ohälsa. Utvecklingscentrumets
uppgifter skall vara att samla, koordinera och föra ut kunskap
och vetenskap då det gäller att identifiera, förebygga, ge tidigt stöd och
behandla barn och unga som riskerar att utveckla svårare psykisk ohälsa.
Läkemedel
De senaste decennierna har det skett en omfattande utveckling av nya
läkemedel. Sjukdomar som tidigare inte var möjliga att behandla kan i
dag botas. Vidare har livskvaliteten för stora grupper förbättrats genom
symtomlindring av läkemedel. Läkemedel har under senare år ersatt
annan terapi och medverkat till att antalet vårdplatser såväl inom den
psykiatriska som inom den somatiska hälso- och sjukvården kunnat
minska. Ur både patient- och kostnadsperspektiv är det även fortsättningsvis
avgörande att läkemedel ses som en integrerad del av den
övriga hälso- och sjukvården samt att de resurser som läkemedel tar i
anspråk ingår i de samlade resurserna för hälso- och sjukvården.
Enligt Socialstyrelsens rapport ”Läkemedelsförsäljning i Sverige –
analys och prognos” från september 2006 följs myndighetens riktlinjer
för läkemedelsbehandling efter hjärtinfarkt i varierande grad inom landet.
När det gäller de högst prioriterade läkemedlen finns skillnader i
användningen av statiner och ACE- hämmare. I Malmö får 73 procent av
hjärtinfarktpatienterna statiner mot 61 procent i Göteborg. Skillnaderna
är ännu större för ACE-hämmare, 68 procent i Malmö och 49 procent i
Göteborg. Vad gäller val av cancerbehandling finns det också stora
variationer bland sjukvårdshuvudmännen. Läkemedlet trastuzumab
(Herceptin) har blivit uppmärksammat för att det anses som effektivt,
men är också mycket dyrt.
Förskrivningen per sjukvårdsregion är ungefär
dubbelt så hög i de tre norra regionerna i jämförelse med de tre södra.
Skr. 2006/07:102
48
Hur långt har hälso- och sjukvården nått i sitt arbete att nå uppsatta mål?
Patienter med störst behov skall ha företräde till vården oberoende av
betalningsförmåga, social ställning i samhället, bostadsort, ålder eller
andra faktorer som inte är relevanta ur ett medicinskt perspektiv. Innehållet
i vården är inte närmare specificerat i hälso- och sjukvårdslagen
annat än att den skall uppfylla kraven på en god vård vilket bland annat
innebär att vården skall vara av god kvalitet, lättillgänglig och bygga på
respekt för patientens självbestämmande.
Det är komplicerat att utvärdera måluppfyllelse inom sjukvården
eftersom såväl registerdata som data insamlad med enkäter varierar
mycket i kvalitet. Jämförelser, geografiska och över tid, är därför svåra
att genomföra. Verksamhetsuppföljningen inom hälso- och sjukvården
begränsas fortfarande till att huvudsakligen bestå av redovisningar av
tillgängliga resurser respektive utförda prestationer. Att mäta resultat av
insatta resurser samt genomförda prestationer är däremot knappast
möjligt i dagsläget. För att kunna utvärdera om befolkningen får god
vård när de behöver den krävs indikatorer som speglar flera dimensioner
av hälso- och sjukvården. Det som kännetecknar god vård är att den är:
• kunskapsbaserad och ändamålsenlig,
• säker,
• patientfokuserad,
• effektiv,
• jämlik och
• ges i rimlig tid.
Kvalitetsindikatorer behövs inom vart och ett av dessa områden för att
kunna ge en helhetsbild av hälso- och sjukvårdens resultat. Dessa
områden används ofta som utgångspunkt för uppföljning, utvärdering
och ersättning inom vården.
Socialstyrelsen och Sveriges Kommuner och Landsting har
tillsammans tagit fram en nationell strategi för ”öppna jämförelser” av
hälso- och sjukvårdens effektivitet och kvalitet. Olika indikatorer som
anses ha god kvalitet, om än inte fullständig, och som är relevanta har
tagits fram och med hjälp av dessa går det att skapa en grov bild av
skillnader mellan olika landsting. En sådan analys kan bara ge en
indikation om de förhållanden som råder. Skillnaderna kan vara
betydande inom landsting för olika sjukhus och vårdcentraler samtidigt
som uppgifterna inte visar om befolkningen på individnivå har tillgång
till likvärdig vård.
I Socialstyrelsens lägesrapport för hälso- och sjukvård 2006 fokuseras
uppföljningen på primärvård. Inom primärvården är möjligheterna till
uppföljning och analys på nationell nivå begränsade inom flera av
dimensionerna av god vård. I rapporten diskuteras valda delar av
primärvårdens verksamhet utifrån samtliga dimensioner även om det
finns stora brister när det gäller kvalitetsindikatorer och beskrivningssystem
för primärvården.
Förslag ges också på områden där
utvecklingsinsatser är särskilt angelägna.
Rapporten med öppna jämförelser som presenterades under 2006
innehåller indikatorer inom fyra olika perspektiv på hälso- och sjukvård:
Skr. 2006/07:102
49
medicinska resultat, patienterfarenheter, tillgänglighet samt kostnader
och produktivitet. Områden som inte är möjliga att täcka in på grund av
bristande information är bland andra psykiatri och primärvård. Eftersom
det inte är möjligt att värdera de olika indikatorerna gentemot varandra
på ett enkelt sätt går det inte att presentera ett sammanfattande mått som
är jämförbart. Även kvalitet och underlag i de olika register som används
kan variera avsevärt och det finns risk för slumputfall särskilt i mindre
landsting där antalet patienter kan vara få.
Skillnaderna mellan landstingen analyseras på en övergripande nivå.
Variationerna mellan landstingen beräknas som standardavvikelsen satt i
relation till medelvärdet, vilket visar den genomsnittliga avvikelsen från
medelvärdet i riket uttryckt i procent. En första slutsats är dock att olika
landsting faller olika väl ut beroende på vilken indikator som analyseras
– inga landsting är genomgående ”bäst” eller ”sämst”.
Det finns många olika typer av indikatorer som avser medicinska
resultat. Några avser ”hårda” indikatorer som visar på skillnader i
dödlighet inom 28 dagar efter hjärtinfarkt och 5-årsöverlevnad efter
tjocktarmscancer, ändtarmscancer och bröstcancer. Den genomsnittliga
spridningen från snittet bland landstingen är generellt +/-6-10 procent.
Spridningen i överlevnad efter bröstcancer är dock ännu mindre, ca 2
procent. Skillnaderna mellan landstingen är i genomsnitt relativt måttliga
för denna typ av indikatorer. Andra indikatorer varierar avsevärt mer,
exempelvis inom hjärtsjukvården för väntetid till hjärtkirurgi och hur stor
andel som får PCI (ballongvidgning) och kranskärlsröntgen.
Vad gäller måtten på befolkningens och patienternas erfarenheter av
vården föreligger det små skillnader mellan landstingen. Frågorna som
ställs behandlar exempelvis hur stor andel av befolkningen som anser sig
ha tillgång till den vård man behöver (73 procent) och patienternas
sammanfattande betyg på besök till vårdcentraler (79 procent ger ett
positivt betyg). Variationerna ligger på mellan +/-5 procent från
genomsnittet. Störst skillnader mellan landstingen föreligger det när det
gäller hur svårt/lätt det är att komma fram till vårdcentral per telefon. I
riket anser 60 procent av patienterna att det är lätt att komma fram per
telefon och variationen från genomsnittet är ca +/-13 procent, dvs. mer än
dubbelt så stor variation jämfört med andra indikatorer som gäller
patienternas erfarenheter.
De största skillnaderna mellan landstingen gäller väntetider och främst
antal patienter som väntat längre än 90 dagar till besök på mottagning
eller till behandling inom specialiserad vård. Variationen från genomsnittet
är ca 40 till 80 procent. Osäkerheten i data om väntetider är dock
stor, vilket gör dessa jämförelser extra vanskliga. Men skillnaderna
verkar vara betydande.
Rapporten redovisar läget under våren 2006.
Landstingens nettokostnader varierade 2004 mellan ca 13 000 och
17 000 kronor per invånare medan genomsnittskostnaden uppgick till ca
14 800 kronor. Tas även hänsyn till faktorer som är opåverkbara för
landstingen minskar kostnadsskillnaderna till ca +/-10 procent från
snittet. Baserat på underlaget i öppna jämförelser finns det emellertid
inget som tyder på att höga kostnader samtidigt leder till goda resultat.
Olika landsting, oavsett kostnader, hamnar väl till på vissa indikatorer
och sämre till på andra indikatorer.
Skr. 2006/07:102
50
Av de skillnader som föreligger i rapporten om öppna jämförelser inom
hälso- och sjukvård framgår det att alla landsting har mycket att lära av
varandra. Om sjukvården inom de olika landstingen i ännu större
utsträckning kan lära sig av de bästa på olika områden borde skillnader i
resultat och kvalitet kunna reduceras, i bästa fall utan att kostnaderna
behöver öka.
Det är emellertid inte möjligt att utvärdera om vården sker på lika
villkor och är kostnadseffektiv samt uppfyller kriterierna för god vård
baserat på det underlag som finns tillgängligt – dataunderlaget,
analyserna och jämförelserna behöver utvecklas ytterligare. Därför är det
centralt att arbetet med öppna jämförelser fortsätter och att resultaten av
jämförelserna också hanteras aktivt i landstingen.
Trots bristfälliga nationella data och enhetliga definitioner när det
gäller primärvårdens verksamhet valde Socialstyrelsen att i lägesrapporten
för hälso- och sjukvård 2006 fokusera på utvecklingen inom
primärvården. I rapporten har några områden varit föremål för djupare
analys och diskussion – det sjukdomsförebyggande arbetet, vård vid
psykisk ohälsa, behandling av infektioner och kronisk sjukdom, med
särskilt fokus på diabetes, samt vård av äldre.
Det sjukdomsförebyggande arbetet inom primärvården har troligen
ökat, och allt fler landsting rapporterar att detta är ett prioriterat område.
Förstärkta insatser avseende evidensbaserade sjukdomsförebyggande
metoder såsom rökavvänjning och ordination av fysisk aktivitet på recept
är angelägna.
Primärvårdens möjligheter att erbjuda en kunskapsbaserad och
ändamålsenlig vård vid psykisk ohälsa är otillräckliga. Det gäller framför
allt tillgången till samtalsbehandling med kognitiv inriktning.
Kvaliteten på antibiotikabehandling av infektioner vid diagnoser som
luftvägsinfektion och öroninflammation hos barn har förbättrats under
senare år. Antibiotikaförskrivningen vid luftvägsinfektioner, vilka ofta
beror på virus, har också minskat under senare år. Förskrivningen av
vissa typer av antibiotika är generellt dock fortfarande för hög och har
heller inte minskat.
Översiktliga analyser av läkemedelsanvändningen tyder på att tillstånd
såsom astma, hjärt-kärlsjukdom och diabetes behandlas enligt befintliga
läkemedelsrekommendationer, men att det finns variationer mellan
landstingen. Särskilda studier på hjärtsvikt tyder på att sjukdomen
sannolikt underdiagnosticeras och underbehandlas. Positivt är att data ur
patientregistret visar att allt färre personer läggs in på sjukhus på grund
av astma, diabetes och hjärt-kärlsjukdom, även om variationerna mellan
landstingen är stora. Primärvården rapporterar i ökad utsträckning till det
Nationella diabetesregistret. Skillnaderna i landet är dock stora både när
det gäller att överhuvudtaget rapportera patienter till registret, men också
i vilken grad kvalitetsmålen för en rad behandlingsparametrar uppnås.
Äldres användning av läkemedel har ökat och blivit alltmer komplex och
visar på kvalitetsbrister. Bristerna är särskilt påtagliga hos de mest sköra
äldre – de med demenssjukdom eller multisjuklighet.
Patientsäkerheten i primärvården har möjligen varit något mindre i
fokus jämfört med den slutna vården. Undersökning av patienter,
läkemedelshantering och telefonrådgivning är de mest riskfyllda situationerna
inom primärvården. Läkemedelsrelaterade problem beräknas
Skr. 2006/07:102
51
utgöra mellan 15 till 22 procent av alla inläggningar på medicinkliniker
och uppstår ofta när patienter förs över från en vårdform till en annan.
Befolkningens förtroende för primärvården har förbättrats något,
liksom tillgängligheten. Mycket av det utvecklingsarbete som pågår inom
primärvården syftar till att skapa en mer patientfokuserad vård.
Förtroendet för primärvården är lägre bland personer som inte är födda i
Sverige. Utlandsfödda är också mindre nöjda med information och
bemötande. Att bemötandet har relevans för tillfrisknande och
läkandeprocess är något som det finns allt mer vetenskapligt stöd för.
Studier visar att personer, som fått behandling för psykisk ohälsa och
som själva anser att de fått ett gott omhändertagande, i större
utsträckning uppfattar att den medicinska behandlingen hjälper jämfört
med dem som inte upplever att de fått ett gott bemötande och
omhändertagande.
På vissa ställen i landet prövas en ny vårdform för äldre – så kallade
äldrevårdscentraler. Vårdformen bygger på att verksamheter inom landsting
och kommun sammanförs, såväl organisatoriskt som lokalmässigt,
för att samla kompetensen runt den äldre patienten.
Jämlikheten i vården uppvisar vissa brister med exempelvis fler
läkarbesök bland högutbildade än lågutbildade – trots högre ohälsa bland
lågutbildade. Vidare är dödsfall och intag på sjukhus vid diabetes
vanligare i glesbygd än i tätort, och vanligare bland män än bland
kvinnor.
Det finns också betydande regionala skillnader inom flera av de
studerade dimensionerna. Regionala skillnader kan vara medicinskt
motiverade, men kan även bero på skillnader i kunskap och attityder hos
vårdgivarna.
Forskning visar att ökad tillgänglighet leder till färre kontakter på sikt
eftersom man upplever att vården finns tillgänglig när man behöver den.
Utifrån befolkningsenkäter framträder tillgängligheten som det absolut
dominerande problemområdet. Enligt databasen Väntetider i vården har
tillgängligheten förbättrats vad gäller andelen patienter som får komma
till primärvårdsläkare inom sju dagar. Enligt mätningen i oktober 2006
låg genomsnittet för riket på 87 procent jämfört med mätningen i oktober
2004 då riksgenomsnittet låg på 81 procent. Andelen varierar mellan
landstingen med 78 procent som lägsta och 97 procent som högsta nivå.
De analyser som gjorts inom utvalda områden i lägesrapporten ger
upphov till en del frågor kring vårdens effektivitet. Inom några områden
pekar data på tillfredsställande effektivitet när det gäller behandling, till
exempel när det gäller behandling av flera kroniska sjukdomar där nya
effektiva läkemedelsterapier introducerats under senare år.
Inom andra områden finns frågetecken och ett rimligt antagande är att
ökad användning av kunskapsbaserade metoder i det förebyggande
arbetet skulle kunna minska insjuknandet i kroniska sjukdomar. Samma
sak gäller omhändertagandet vid psykisk ohälsa. Om fler personer fick
snabbare tillgång till effektiva samtalsbehandlingar, exempelvis kognitiv
beteendeterapi, skulle sannolikt sjukskrivningar, återbesök och långa
läkemedelsbehandlingar kunna minska.
Både när det gäller omhändertagandet vid psykisk ohälsa och
multibehandling av äldre kan orsakerna till problemen ofta härledas till
brister i samverkan mellan olika huvudmän eller organisatoriska enheter.
Skr. 2006/07:102
52
Primärvårdens struktur och organisation varierar stort mellan landstingen
liksom huvudmännens principer för verksamheternas ersättning och
förväntningar på måluppfyllelse för god vård. En viktig fråga för framtiden
är hur primärvårdens uppdrag preciseras. Strategiska förbättringsområden
inkluderar förbättrad samverkan med andra delar av
vården och utveckling av ersättningssystem kopplade till uppnådda
kvalitetsmål. Skillnader i praxis kan utjämnas med en konsekvent
användning av riktlinjer och rekommendationer vilka utgår från
kunskapsbaserade underlag i kombination med att primärvården blir mer
transparent och uppföljningsbar.
Kostnader och prestationer
Flera delar av den svenska hälso- och sjukvården visar på positiv
utveckling. Det är dock inte helt lätt att genomföra prestations- eller
produktivitetsmätningar inom hälso- och sjukvården. Traditionellt har
mätningarna baserats på antalet besök och vårdtillfällen men allt
eftersom arbetssättet inom vården har förändrats ger sådana mätningar
missvisande resultat. Allt mer vård utförs i öppenvården, vilket innebär
att färre men mer resurskrävande vårdtillfällen når slutenvården.
Exempel på behandlingar som förskjutits från den slutna till den öppna
vården är gråstarrsoperationer och ljumskbråcksoperationer. För
gråstarrsoperationer ökade andelen operationer som görs i öppen vård
under 1990-talet från 75 till 95 procent. För ljumskbråcksoperationer
ökade andelen inom öppenvården från 37 till 70 procent.
För att ta hänsyn till denna förändring i arbetssätt måste antalet besök
och vårdtillfällen justeras för vårdtyngd, dvs. hur resurskrävande ett visst
vårdtillfälle är. Detta görs med hjälp av DRG-poäng (diagnosrelaterade
grupper). Vissa diagnoser kräver mer vård än andra. En sådan justering
ger stor effekt på resultatet av prestations- och produktivitetsmätningar.
Förbättrade mättekniker gör att det finns allt större möjlighet att mäta
t.ex. vårdens prestationer och produktivitet än vad som varit möjligt
tidigare. Genom att justera sjukvårdbesök för vårdtyngd kan man ta fram
mer rättvisande prestationsmått. Enligt en rapport som tagits fram av
Sveriges Kommuner och Landsting, ”Produktivitet och effektivitet i
hälso- och sjukvården”, visar beräkningar att prestationerna inom den
somatiska specialistsjukvården, som utgör ca 45 procent av den totala
sjukvården, ökade med drygt 4,5 procent under åren 2003 och 2004.
Kostnaden steg med 1,5 procent. Detta innebär en produktivitetsökning
med ca 3 procent. Inom den slutna vården har prestationerna ökat med
drygt 2 procent.
Vårdtiderna i den slutna vården minskade från i genomsnitt 11 dagar
1970 till 7,9 dagar1992.
Trots att det skett en förskjutning från den slutna
vården till den öppna, vilket medför mer krävande vård inom
slutenvården har vårdtiderna i slutenvården fortsatt att minska. Den
genomsnittliga vårdtiden i slutenvården skiljer sig mellan män och
kvinnor och 2005 var den 6,4 dagar för män och 5,8 dagar för kvinnor,
vilket ger 6,1 dagar för hela befolkningen.
Antalet vårdplatser är i Sverige förhållandevis lågt. Sverige och
Finland hade 2001 det lägsta antalet vårdplatser per invånare inom EU.
Antalet vårdplatser har sjunkit sedan 1998. Mellan 1998 och 2005
Skr. 2006/07:102
53
minskade antalet vårdplatser med knappt 4 700 platser och 2005 uppgick
antalet till knappt 26 500 platser
Antalet sjukhus har minskat successivt under 1900-talet. I mitten av
1960-talet fanns 115 akutsjukhus i Sverige. 1990 fanns det 87. Enligt
Landstingsförbundets definition återstod 76 akutsjukhus 2003. Vid nio av
dessa bedrivs inte akut kirurgi och vid ytterligare sju sjukhus utförs inte
akuta operationer på kvällar, helger eller nätter. Förändringarna i vårdens
struktur handlar både om en anpassning till förändringar i samhällets
infrastruktur och om den medicinska och tekniska utvecklingen. Både
vid mitten av 1990-talet och i början av 2000-talet tillkom dessutom att
sjukvården ställts inför krav på effektiviseringar och ökad kontroll över
kostnadsutvecklingen.
Även om utvecklingen har gått från sluten vård till öppen vård har
inventeringar vid sjukhus, genomförda av Socialstyrelsen, visat att
många av de patienter som vårdas i slutenvården vid medicinkliniker
(10–20 procent) vårdas för tillstånd som medicinskt och ansvarsmässigt
sett borde tas om hand i primärvården eller i hemmet. För att göra detta
möjligt satsar huvudmännen på en ökad läkartäthet i primärvården.
Vissa områden inom hälso- och sjukvården har gjort stora framsteg,
t.ex. hjärt- och cancervården. Tydliga förbättringar i sjukvårdens
prestation kan urskiljas hos patienter som vårdats på hjärtintensivvårdsavdelning.
Mellan 1995 och 2003 minskade dödligheten hos
patienter som vårdats på hjärtintensiven från 13 till 8 procent. 30-dagarsdödligheten
för samma patientkategori minskade från 16 till 11 procent
och 1-årsdödligheten minskade från 25 till 23 procent. Ett annat område
där förbättringar skett är i vård vid cancersjukdomar. Den förväntade
återstående livslängden för personer med cancer har ökat med sju år
sedan mitten av 1960-talet. Den relativa femårsöverlevnaden
(överlevnaden för cancerpatienter jämfört med en normalbefolkning i
samma ålder) bland patienter som fått diagnosen cancer har från 1960 till
mitten av 1990-talet ökat från 33 till 56 procent bland män och från 47
till 64 procent bland kvinnor. Registren inom sjukvården visar att
dödligheten i bröstcancer långsamt minskar och att dödligheten i
prostatacancer inte ökat i samma takt som antalet nya fall. Ytterligare ett
område där stora framsteg gjorts på senare år är behandling av för tidigt
födda barn där sjukvården lyckas få allt fler att överleva.
Andelen
extremt tidigt födda barn (födda efter 23–26 graviditetsveckor) uppgick
2001 till 0,23 procent av alla födda barn som överlever vilket är en
fördubbling jämfört med 1985 då dessa utgjorde 0,12 procent av alla
överlevande barn.
Mätt som andel av BNP ökade hälso- och sjukvårdens totala kostnader
under perioden 2000 och 2003. Mellan 2003 och 2004 minskade däremot
hälso- och sjukvårdskostnadernas andel av BNP från 8,5 procent till
8,3 procent för att sedan åter öka något till 8,4 procent 2005 (inklusive
kommunernas äldresjukvård uppgick siffran till 9,1 procent 2005). De
totala hälso- och sjukvårdskostnaderna uppgick enligt Nationalräkenskaperna
2005 till 223,1 miljarder kronor. Det var en ökning med
4,2 procent jämfört med 2004. I dessa kostnader ingår, utöver huvudmännens
kostnader, också hushållens utgifter för tandvård, läkemedel,
sjukgymnastik, patientavgifter m.m. Hushållens konsumtionsandel av de
totala kostnaderna var 15,5 procent under 2005, vilket var i stort sett
Skr. 2006/07:102
54
samma andel som 2004. De senaste fem åren har hushållens
konsumtionsandel legat relativt stabilt kring 15 procent.
Tabell 3.1 Totala hälso- och sjukvårdskostnader, kostnadernas andel av
BNP samt hushållens respektive det offentligas konsumtion
Sjukvårdshuvudmännens totala nettokostnader för hälso- och sjukvård
2005 är, till följd av en förändring i landstingens verksamhetsindelning,
inte jämförbar med de tidigare åren. I tabell 3.2 redovisas kostnaderna
(exklusive tandvård) för 2002–2005 samt hur kostnaderna för respektive
verksamhetsområde förändrades i jämförelse med föregående år.
Nettokostnaderna uppgick under 2005 till 160,9 miljarder kronor,
inklusive läkemedelsförmånerna. En jämförelse mellan 2004 års och
2005 års nettokostnader, öppenvårdsläkemedel och läkemedelsförmånerna
exkluderade, visar en uppgång på 4 procent. Denna ökning
var större än den som var mellan 2003 och 2004 (öppenvårdsläkemedlen
exkluderade) då ökningen låg på 2 procent. Mellan 2002 och 2003 var
motsvarande ökning 6 procent.
Den genomsnittliga nettokostnaden per invånare (exklusive tandvård)
varierade i landstingen under 2004, från 13 050 kronor (Östergötlands
läns landsting) till 16 690 kronor (Norrbottens läns landsting). Eftersom
vårdkonsumtionen ökar med stigande ålder kan en förklaring till
kostnadsskillnaderna mellan landstingen bl.a. vara skillnader i ålderssammansättningen.
Landstingens förutsättningar att bedriva sjukvård
påverkas även av förekomsten av särskilt vårdtunga grupper i
befolkningen samt av socioekonomiska och geografiska förhållanden
(glesbygd).
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Hälso- och sjukvårdskostnader 170,2 183,4 199,1 210,0 214,1 223,1
Årlig förändring 5,7% 7,8% 8,6% 5,5% 2,0% 4,2%
Andel av BNP, (exklusive kommunernas
äldresjukvård) 7,7% 8,0% 8,4% 8,5% 8,3% 8,4%
Beräknad andel av BNP, inklusive
kommunernas äldresjukvård 8,4% 8,7% 9,1% 9,2% 9,0% 9,1%
Hushållens konsumtion hälso- och sjukvård 25,5 27,9 29,6 31,1 33,3 34,5
Hushållens andel av totala kostnader 15,0% 15,2% 14,8% 14,8% 15,6% 15,5%
Offentligas konsumtion hälso- och sjukvård 135,9 146,8 159,7 167,7 170,6 176,7
Offentligas andel av totala kostnader 79,8% 80,0% 80,2% 79,9% 79,7% 79,2%
Investeringar 8,8 8,8 9,9 9,7 9,4 10,8
Källa: Statistiska centralbyrån.
Skr. 2006/07:102
55
Tabell 3.2 Nettokostnader för hälso- och sjukvård, exklusive tandvård
Miljoner kronor, löpande priser
Verksamhetsområde 2002 2003 2004 2005 2005/04 Andel
2005
Primärvård 24 049 25 029 26 163 27 022 3,3% 16,8%
Specialiserad somatisk
vård
75 846 81 530 82 176 85 394 3,9% 53,1%
Specialiserad psykiatrisk
vård
13 473 14 102 14 651 15 532 6,0% 9,7%
Övrig hälso- och sjukvård 10 370 11 597 12 160 12 745 4,8% 7,9%
Politisk verksamhet 1 779 1 054 1 008 1 013 0,5% 0,6%
Läkemedel inom
öppenvård
- - -632 - - -
Läkemedel inom
läkemedelsförmånen
- - - 19 167 - 11,9%
Summa 125 517 133 312 135 526 160 874 18,7% 100%
Källa: Sveriges Kommuner och Landsting.
Anm. Intäkter och kostnader för läkemedel i öppenvård bröts 2004 ut från
delverksamhetsområden och verksamhetsområden. Fr.o.m. 2005 redovisas
läkemedelsförmånen som en egen post i tabellen.
Läkemedel
Läkemedel finansieras från tre källor: offentligt genom sjukvårdshuvudmännen
med statsbidrag (läkemedelsförmånerna), offentligt enbart
genom sjukvårdshuvudmännen (slutenvård) samt privat genom patienternas
egenavgifter.
Kostnaderna för läkemedelsförmånerna har de senaste åren varit i stort
sett oförändrade. År 2006 ökade förmånskostnaderna, inklusive mervärdesskatt,
med en procent. Kostnadsutvecklingen påverkas fortfarande
av ökningar på grund av volymökning efter introduktion av nya läkemedel
samt prispress genom generikakonkurrens. Inom vissa läkemedelsgrupper
pågår också ett skifte från originalpreparat till billigare
läkemedel med annan aktiv substans men likvärdig effekt, vilket sänker
kostnaderna. Förmånskostnaderna ändras därför ganska kraftigt för vissa
läkemedelsgrupper och enskilda läkemedelssubstanser, men resultatet
blir en mycket lugn utveckling av de totala förmånskostnaderna.
De för läkemedelsförmånerna mest kostsamma läkemedelsgrupperna
är, enligt Socialstyrelsens rapport ”Läkemedelsförsäljning i Sverige –
analys och prognos” från september 2006, immunsuppressiva medel,
antidepressiva medel och insulin. Kostnaden för immunsuppressiva
medel ökar kraftigt medan kostnaden för antidepressiva medel, magsårsmedel
och blodfettsänkande medel fortsätter att minska. Teststickor för
blodglukos är den enskilda vara som kostar mest för läkemedelsförmånerna
.
Läkemedelskostnaderna i slutenvården ökar allt snabbare. En
bidragande orsak till detta är att landstingen för över läkemedelskostnader
från förmånen till slutenvården, där priserna på grund av
upphandlingsavtal är lägre. En orsak är dock att nyintroduktioner på
läkemedelsmarknaden allt mer riktar sig mot specialistvården.
Egenavgifter har varit relativt oförändrade de senaste tre åren och
uppgår till drygt 21 procent av den totala läkemedelsförmånskostnaderna.
Skr. 2006/07:102
56
Det finns tydliga skillnader i läkemedelskostnader mellan landstingen.
Kostnaderna per invånare var högst i Västerbotten, 28 procent högre än i
Blekinge där kostnaderna var lägst. Det finns en tendens till att
läkemedelsförmånernas andel är högre i landsting med högre kostnad per
invånare. Ju högre kostnaden är för en individ desto snabbare avancerar
individen i ”förmånstrappan" och läkemedelsförmånerna får stå för en
större andel av kostnaden.
Fem landsting har begränsat upphandlingen av teststickor för
blodglukos till ett mindre sortiment än tidigare. Detta har minskat
förmånskostnaden för förbrukningsartiklar påtagligt.
Tabell 3.3 Förmånskostnader åren 2000 till 2006
Miljoner kronor
År Kostnad inkl. mervärdesskatt Förändring i procent
2000 14 918 6, 44
2001 15 879 7, 33
2002 17 043 8,92
2003 18 563 2, 27
2004 18 985 0, 16
2005 19 015 -0, 18
2006 18 981 1,00
Källa: Socialdepartementet.
Statens ersättning till landstingen för kostnaderna för läkemedelsförmånerna
Statens ersättning till landstingen för kostnaderna för läkemedelsförmånerna
har sedan 1997 reglerats genom överenskommelser mellan
staten och Landstingsförbundet. Nuvarande överenskommelse reglerar
statens ersättning till landstingen för åren 2005 t.o.m. 2007. Enligt
överenskommelsen ersätter staten landstingen för läkemedelsförmånskostnaderna
med 19,8 miljarder kronor för 2005, 20,7 miljarder kronor
för 2006 och 21,5 miljarder kronor för 2007. Från och med den 1 januari
2005 finansieras inte längre kostnaderna för dosdispensering av läkemedel
genom Apoteket AB:s handelsmarginal. I de överenskomna
beloppen för perioden 2005 t.o.m. 2007 ingår en ersättning till landstingen
motsvarande en kostnad för 155 000 dospatienter, varför landstingen
numera betalar för det faktiska utnyttjandet av dosdispensering.
En behovsmodell för fördelning av statens ersättning till landstingen för
kostnaderna för läkemedelsförmånerna infördes successivt under
föregående avtalsperiod. Parterna är eniga om att ersättningen till
landstingen från och med 2005 fullt ut skall fördelas enligt denna modell.
Genom avtalet har landstingen fått goda förutsättningar att under den
kommande perioden hantera läkemedel på ett rationellt sätt. Parterna
enades också om att mycket kostsam läkemedelsbehandling för vissa
sjukdomar, som är ojämnt fördelade mellan landstingen och som innebär
en hög belastning på det enskilda landstingets budget, fr.o.m. 2005 skall
finansieras solidariskt genom en ny modell. Modellen innebär att endast
landsting med betydande merkostnader skall omfattas. Landstingen får
Skr. 2006/07:102
57
fr.o.m. 2005 dessutom stå för kostnaderna för sin egen förskrivning i
större utsträckning än tidigare, vilket skapar incitament för en rationell
förskrivning. Vidare ställer den nya modellen högre krav på de landsting
som drabbas av sådana kostnader att påtala detta.
Vad driver kostnaderna inom hälso- och sjukvården?
Enligt nationalräkenskaperna utgör utgifterna för hälso- och sjukvård ca
8,3 procent av BNP2005. Inkluderar man schablonmässigt kommunernas
sjukvårdskostnader beräknas andelen uppgå till ca 9 procent.
Det är många faktorer som påverkar kostnadsutvecklingen för hälso och
sjukvård. En av faktorerna som kan komma att påverka kostnadsutvecklingen
är förändringar i demografi eftersom behovet av hälso- och
sjukvård ökar i takt med åldern och med växande befolkning. Vårdbehoven
ökar relativt snabbt från 60-årsåldern, framför allt är behovet av
sjukvård särskilt stort under de sista levnadsåren.
Historiskt sett har sjukvårdskostnaderna ökat betydligt snabbare än vad
som följer av den demografiska utvecklingen. Av nedanstående figur
framgår hur kostnaderna för hälso- och sjukvård i fasta priser utvecklats
enligt nationalräkenskaperna från1950 samt den utveckling som följer av
demografiska förändringar.
Diagram 3.1 Utgifter för hälso- och sjukvård enligt nationalräkenskaperna
i fasta priser samt den ökning som följer av ändrad
demografi2
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
19501955
19551960
19601965
19651970
19701975
19751980
19801985
19851990
19901995
19952000
20002005*
Hälso- och sjukvård
Demografi
Källor: Statistiska centralbyrån och Socialdepartementet.
Uppenbarligen är det fler faktorer än enbart demografi som påverkar
utvecklingen. Några av de mest centrala drivkrafterna bakom ökade
kostnader för hälso- och sjukvården är:
• demografi och befolkningens hälsostatus,
• ekonomisk utveckling,
2 Hälso- och sjukvårdskostnaderna har fastprisberäknats med hjälp av implicitprisindex för
kommunal konsumtion enligt NR och den demografiska utvecklingen har beräknats med
utgångspunkt från kostnadsprofilen per ålder och kön i Skåne läns landsting år 2004.
Skr. 2006/07:102
58
• innovationer, medicinsk-teknologisk utveckling,
• sjukvårdssystemets organisering, produktivitet/effektivitet och
• Hälso- och sjukvårdens insatsfaktorer.
Det är inte möjligt att på ett enkelt sätt särskilja de enskilda faktorernas
inverkan. Ofta brukar man utgå från den demografiska effekten och låta
återstoden vara uttryck för alla övriga faktorers inverkan.
I grunden är det demografi och hälsostatus i befolkningen som
påverkar sjukvårdsbehoven och därmed sjukvårdskostnaderna. Trenden
det senaste århundradet har varit att medellivslängden i befolkningen
successivt ökat och därmed även antalet personer som uppnår en hög
ålder. Mellan 1900 och 2000 har den förväntade livslängden vid födelsen
ökat med ca 25 år enligt statistik från Statistiska centralbyrån (SCB).
Åldrandet i sig självt påverkar däremot inte direkt behoven utan det är
snarare hälsostatus som är den viktigaste faktorn. Med stigande ålder
tenderar dock hälsostatus att försämras med ökande vårdbehov som följd.
Det finns några olika hypoteser om hur den ökande medellivslängden
påverkar sjukvårdsbehoven. Enligt hypotesen om uppskjuten sjuklighet
skjuts vårdbehoven upp i takt med att medellivslängden ökar. Enligt
denna hypotes är det framförallt i livets slutskede de stora vårdbehoven
uppstår. Fler äldre leder enligt denna hypotes inte direkt till ökade
vårdbehov. Hypotesen om komprimerad sjuklighet går ännu längre och
säger att tiden med dålig hälsa successivt kommer att reduceras, vilket
innebär att antalet år med god hälsa ökar mer än medellivslängden. En
tredje mer pessimistisk hypotes om tilltagande sjuklighet utgår från att
sjukligheten ökar nästan i takt med medellivslängden på grund av att allt
fler gamla personer, som historiskt sett överlevt sjukdomar, blir kroniskt
sjuka eller mer utsatta för nya sjukdomar. Det finns inget underlag som
entydigt visar hur utvecklingen har sett ut historiskt och inte heller någon
konsensus kring vad som kommer att gälla framöver.
Utöver demografi och hälsoläge är det enligt litteraturen inkomstutvecklingen
i samhället tillsammans med den teknologiska utvecklingen
som driver på kostnaderna3. Internationellt finns ett starkt samband
mellan BNP och kostnader för sjukvården. Ju rikare ett land är mätt som
BNP per invånare desto högre är sjukvårdskostnaderna per invånare.
Tendensen enligt litteraturen är att hälso- och sjukvårdens inkomstelasticitet
är större än ett, dvs. efterfrågan på hälso- och sjukvård tenderar
att öka i en snabbare takt än inkomsterna. Den teknologiska utvecklingen
kan vara kostnadsbesparande genom att styckkostnaderna för behandlingar
reduceras. Denna effekt motverkas dock ofta av att behandlingarna
används mer intensivt och till fler patienter, vilket t.o.m. kan leda till
ökade totalkostnader. Nya behandlingsmöjligheter som tillkommer driver
också på kostnaderna.
Även hur sjukvården organiseras och finansieras kan påverka kostnadsutvecklingen.
Sker finansieringen av sjukvården via försäkringar
eller via offentliga budgetar kan utformningen av dessa påverka kostnaderna.
I Sverige var kostnadsökningen för hälso- och sjukvård
långsam i början på 1990-talet vilket sannolikt hängde samman med de
3 OECD, Projecting OECD health and long-term care expenditures, Working papers No.
477, 2006.
Skr. 2006/07:102
59
strama ekonomiska restriktioner som gällde under den tiden. Kostnaderna
för sjukvården påverkas även av hur priset för viktiga insatsfaktorer
utvecklas, exempelvis lönekostnader för personal och läkemedel.
Det är många komplexa samband som både påverkar utbud och
efterfrågan och som driver på kostnaderna för hälso- och sjukvård. En
central fråga är hur efterfrågan på och kostnaderna för hälso- och sjukvård
kommer att utvecklas framöver när de äldre blir allt fler i befolkningen
samtidigt som hälso- och sjukvården kan göra allt mer i takt med
den teknologiska utvecklingen.
3.2 Verksamhetsområde tandvård
Mål
Det övergripande målet för tandvården är enligt tandvårdslagen
(1985:125) en god tandhälsa och tandvård på lika villkor för hela befolkningen.
Med tandvård avses åtgärder för att förebygga, utreda och
behandla sjukdomar och skador i munhålan. Dessutom ställs motsvarande
krav på tandvården som på hälso- och sjukvården: Tandvården
skall vara av god kvalitet med en god hygienisk standard och lägga
särskild vikt vid förebyggande åtgärder, tillgodose patientens behov av
trygghet i vården och behandlingen, vara lätt tillgänglig, bygga på
respekt för patientens självbestämmande och integritet samt främja goda
kontakter mellan patienten och tandvårdspersonalen. Vården och behandlingen
skall så långt möjligt utformas och genomföras i samråd med
patienten.
Måluppfyllelse och kvalitet
Barn- och ungdomstandvården
Landstingen ansvarar enligt tandvårdslagen för att barn och ungdomar
erbjuds fullständig och avgiftsfri tandvård t.o.m. det år de fyller 19 år. De
flesta barn och ungdomar i Sverige, ca 90 procent, behandlas hos folktandvården,
men landstinget kan också sluta avtal med privata vårdgivare
om att utföra de uppgifter som landstinget och folktandvården ansvarar
för enligt tandvårdslagen. Landstingens nettokostnader för barn- och
ungdomstandvården 2005 uppskattas till omkring 2,5 miljarder kronor.
Tandhälsan hos barn och ungdomar följs upp genom att förekomsten
av karies registreras. Statistik från landstingen sammanställs sedan av
Socialstyrelsen. I rapporten ”Tandhälsan hos barn och ungdomar 1985–
2005” redovisas att andelen barn som bedömdes kariesfria i det primära
bettet (mjölktandsbettet) ökade mellan 1985 och 2005, men att det inte
har skett någon större förändring under den senaste femårsperioden.
Bland 3-åringarna var 95 procent kariesfria2005 och bland 6-åringarna
var motsvarande siffra 73 procent. Även bland 12-åringarna ökade
andelen kariesfria under perioden 1985–2005, men en viss minskning
noterades 2005. Medelvärdet för DFT, dvs. antalet karierade och fyllda
tänder, minskade under 20-årsperioden från drygt 3 till ca 1 år 2005.
Av
rapporten framgår dock att värdena försämrats något för den tredjedel av
barnen som har den sämsta tandhälsan. Även när det gäller 19-åringarna
Skr. 2006/07:102
60
har förändringarna varit små de senaste fem åren, efter att kraftiga
förbättringar skett under 1980- och 1990-talet. Statistiken visar ingen
större skillnad i tandhälsa mellan pojkar och flickor i de inrapporterade
åldersgrupperna.
På riksnivå finns det således inte belägg för att tandhälsan försämrats.
Andelen kariesfria är dock ett relativt trubbigt mått som egentligen anger
tandläkarens bedömning om fyllningsterapi behöver utföras eller inte.
Socialstyrelsen anser att statistiken behöver utvecklas för att ge en mera
fullständig bild av tandhälsan hos barn och ungdomar. Bland annat
behövs relevanta bakgrundsdata, exempelvis socioekonomiska faktorer,
för att en mer ingående bedömning av tandhälsan och analys av
tandhälsans utveckling över tiden skall kunna göras. Även uppgifter om
s.k. initiala kariesskador bör ingå i statistiken. Regeringen har gett
Socialstyrelsen i uppdrag att under 2007 se över metoderna för att samla
in statistik avseende tandhälsan hos barn och ungdomar och utarbeta
förslag till förbättringar.
Nästan alla landsting uppger att resursfördelningen till de enskilda
klinikerna bl.a. baseras på tandhälsoläget. Där det finns behov av förstärkningar
av de förebyggande insatserna, sker detta både genom
individbaserade förebyggande åtgärder och genom generella åtgärder,
t.ex. fluorsköljningar.
Vuxnas tandhälsa och tandvårdskonsumtion
Folktandvården svarar för omkring en tredjedel av vuxentandvården,
medan en majoritet av alla vuxna får sin tandvård hos privata vårdgivare.
Det saknas i stor utsträckning aktuell nationell statistik över tandhälsan
hos vuxna. Enligt en enkät som Socialstyrelsen och Försäkringskassan lät
genomföra under 2005 uppgav 3 procent att de endast hade löständer.
Det innebär en kraftig minskning sedan 1965, då drygt 23 procent hade
enbart löständer. I det lägsta inkomstskiktet var det en betydligt lägre
andel som hade besökt tandvården det senaste året jämfört med de
personer som hade de högsta inkomsterna. Var fjärde person av de som
tillfrågats uppger att de tvingats avstå från tandvård av ekonomiska skäl.
Andelen regelbundna tandvårdsbesökare är lägst bland de yngsta.
I Försäkringskassans rapport ”Analys av tandvårdsförsäkring, tandvårdskonsumtion
och tandhälsa” från 2006 konstateras att de som
besöker tandvården minst vartannat år och de som uppger att de har
ekonomiska möjligheter att klara en oväntad tandvårdsutgift har större
sannolikhet än andra grupper att ha god tandhälsa. Av rapporten framgår
också att det finns tendenser till försämringar av de ungas tandhälsa och
en förbättring av de äldres.
Tandvård för särskilda patientgrupper
Landstingen ansvarar enligt tandvårdslagen för uppsökande verksamhet
och nödvändig tandvård för vissa patientgrupper. Det är huvudsakligen
fråga om äldre och personer med funktionshinder i särskilda boendeformer
samt personer som bor i egen bostad men har stort behov av vård
och omsorg. I landstingens ansvar ingår också tandvård som är ett led i
Skr. 2006/07:102
61
en sjukdomsbehandling. Landstingens totala kostnader för verksamheten
uppgick under 2005 till 654 miljoner kronor, vilket var 15 miljoner
kronor mer än 2004. Förändringarna under de senaste åren har varit små
och kostnaderna har legat på ungefär samma nivå sedan 2002. Antalet
personer som blev uppsökta ökade något jämfört med de två föregående
åren.
De som blev uppsökta utgjorde ca 58 procent av dem som av
landstingen bedömts komma i fråga för erbjudande om uppsökande
verksamhet och nödvändig tandvård. Den uppgivna totala personkretsen
var mindre under 2005 än föregående år, vilket antas bero på att
landstingen aktualiserat sina bedömningar. För nödvändig tandvård
redovisade landstingen ungefär samma omfattning och kostnader som
året innan. Den totala kostnaden var 67 miljoner kronor för uppsökande
verksamhet och 365 miljoner kronor för nödvändig tandvård.
När det gäller tandvård som ett led i en sjukdomsbehandling sjönk
både antalet personer som fick del av stödet och den genomsnittliga
kostnaden något under 2005. Den genomsnittliga kostnaden varierade
mellan drygt 3 000 kronor och omkring 9 500 kronor i de olika landstingen.
Den totala kostnaden uppgick till 188 miljoner kronor.
Socialstyrelsen har följt upp den del av det särskilda tandvårdsstödet som
avser tandvård som utgör ett led i en sjukdomsbehandling. Uppföljningen
visar att det finns stora variationer mellan landstingen avseende hur stor
andel av befolkningen som får del av förmånen. Antalet behandlade
patienter har dock varit relativt konstant under de senaste åren.
Rapporten visar bl.a. att det finns en brist på kunskap om reformen,
framför allt bland patienterna. Enligt Socialstyrelsen följer landstingen
oftast Socialstyrelsens meddelandeblad vid tillämpningen av tandvårdsstödet.
Det finns dock både landsting som tillämpar en generösare
praxis och de som tillämpar reglerna mera restriktivt. Majoriteten av
landstingen uppvisar ett ekonomiskt överskott i relation till den samlade
kompensationen från staten. Bland de landsting som har en restriktiv
praxis finns flera som har ett överskott totalt sett. De könsskillnader som
finns när det gäller utnyttjandet av reformen överensstämmer med de
skillnader som redovisas i epidemiologiska studier eller register när det
gäller olika sjukdomstillstånd o.dyl.
Tillgänglighet
Socialstyrelsen skall årligen, inom ramen för det nationella planeringsstödet
(NPS), bedöma tillgången och efterfrågan på vissa yrkeskategorier,
bl.a. tandläkare. I den senaste rapporten från januari 2007 gör
Socialstyrelsen bedömningen att arbetsmarknaden för tandläkare är i
fortsatt obalans, eftersom efterfrågan överstiger tillgången. Detta gäller
trots att antalet tandläkare visat sig bli något större än det förväntade
under 2003 och 2004.
Som förklaringar till detta nämns en positiv
nettoimmigration, utökningen av antalet utbildningsplatser och en högre
andel än beräknat som är sysselsatt inom tandvården ett år efter examen.
Till grund för bedömningen ligger bl.a. enkäter till landstingen och de
lokala privattandläkarorganisationerna. Flera landsting har angett att tillgången
varierar inom landstingen och att det är svårare att rekrytera till
glesbygd. De utökningar av antalet utbildningsplatser på tandläkar
Skr. 2006/07:102
62
utbildningen som skett under 2005–2007 är enligt Socialstyrelsen inte
tillräckliga för att säkra en långsiktig tillgång på tandläkare. Arbetsmarknaden
för tandhygienister bedöms i nuläget vara i balans. Tillväxten
av antalet tandhygienister kommer att fortsätta.
Priser
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) följer upp utvecklingen av
folktandvårdens priser för allmäntandvård. Prisökningarna på olika
åtgärder har i SKL:s undersökningar vägts samman med hur vanligt
förekommande de olika åtgärderna är. I den senaste rapporten, som avser
utvecklingen mellan januari 2006 och januari 2007, redovisades en prisökning
på 2 procent. Det var drygt en procentenhet lägre än prisökningen
föregående år och den lägsta ökningstakten sedan tandvårdspriserna
avreglerades 1999. Prisökningen under hela perioden 1998–2007 var
drygt 74 procent. Prisjämförelserna försvåras av att en tandvårdsåtgärd
kan ha priser i olika nivåer beroende på hur svår åtgärden är att utföra.
Prisökningarna mellan 1998 och 2007 har varit störst på oralkirurgiska
behandlingar och konserverande behandlingar (tandfyllningar) och lägst
på undersökningar, diagnostik och rådgivning samt på pulpakirurgisk
behandling.
Försäkringskassan presenterade i december 2006 en rapport om prisutvecklingen
på tandvårdsmarknaden från maj 2005 t.o.m. juni 2006.
Svarsfrekvensen från folktandvården i landstingen var låg och Försäkringskassan
har därför utgått från landstingens prislistor vid analysen
av prisutvecklingen. De sammanvägda resultaten visar att priserna under
den aktuella perioden ökade med ca 3 procent för bastandvård och ca 2
procent för protetik. Patientpriserna för protetik inom högkostnadsskyddet
för personer som är 65 år eller äldre ökade dock med
drygt 7 procent. Ökningen var större än den allmänna prisutvecklingen
men i paritet med den generella löneutvecklingen. Försäkringskassan
anser att det inte går att jämföra prisutvecklingen inom den offentliga och
den privata sektorn, eftersom de metoder som använts är olika. Därför
redovisar Försäkringskassan den sammanvägda prisutvecklingen på
tandvårdsmarknaden som helhet.
Sammantaget ger både SKL:s och Försäkringskassans undersökningar
en bild av att prisutvecklingen dämpats påtagligt jämfört med de stora
prisökningar som förekom den första perioden efter införande av fri
prissättning på tandvård 1999.
Väntetider
Under 2004 genomförde Socialstyrelsen en enkätundersökning om
väntetiderna inom folktandvårdens allmäntandvård. Den visade att drygt
hälften av de redovisade klinikerna hade möjlighet att direkt ta emot nya
vuxenpatienter. Ytterligare tio procent av klinikerna kunde ta emot nya
vuxenpatienter inom högst sex månader. Omkring tio procent av
klinikerna uppgav att väntetiderna för nya patienter översteg 24 månader.
Någon motsvarande undersökning för senare år har inte redovisats.
Skr. 2006/07:102
63
Kostnader
Enligt preliminära uppgifter för 2005 minskade tandvårdens totala
kostnader med drygt 1 procent jämfört med 2004. Det är landstingens
investeringsutgifter och tandvårdsförsäkringen som stod för minskningen
medan de andra posterna i tabellen nedan ökade 2005 jämfört med 2004.
Utgifterna för tandvårdsförsäkringen minskade med ca 700 miljoner
kronor. Minskningen förklaras till viss del, drygt 300 miljoner kronor, av
att försäkringskassan under 2005 övergick till en ny bokföringsprincip.
Tabell 3.4 Tandvårdens kostnader 2000−2005
Miljoner kronor, löpande priser
2000 2001 2002 2003 20042005
Patientavgifter 9 056 9 862 10 614 11 451 13 177 13 561
därav
Offentlig tandvård 2 198 2 036 2 156 2 366 2 566 2 638
Privat tandvård 6 858 7 826 8 458 9 085 10 611 10 923
Patientavgifter som andel av totala kostnader 61,8% 63,3% 63,2% 61,1% 62,4% 65,1%
Landstingens nettokostnader 3 411 3 471 4 257 4 354 4 464 4 535
Landstingens investeringsutgifter 151 147 153 136 172 126
Tandvårdsförsäkringen 1 462 1 515 1 604 2 607 3 129 2 426
Statsbidrag till landstingen för särskilt tandvårdsstöd 405 405 0 0 0 0
Administrationskostnader för försäkringen 163 168 169 204 175 186
Summa 14 648 15 568 16 797 18 752 21 117 20 834
Årlig förändring av totala kostnader +7,9% +6,3% +7,9% +11,6% +12,6% -1,3%
Källa : Socialstyrelsen, Statistiska centralbyrån, Sveriges Kommuner och Landsting och Riksförsäkringsverket.
* Preliminära uppgifter
Skr. 2006/07:102
64
4 Socialtjänst
Socialtjänsten består av vård och omsorg om äldre, stöd och service till
personer med funktionshinder samt individ- och familjeomsorg. Kommunernas
kostnader för socialtjänsten var 143 miljarder kronor 2005, vilket
är en ökning med 4 miljarder kronor i löpande priser (ca 3 procent)
jämfört med 2004. Sedan 2001 har kostnaderna ökat med 18 procent i
löpande priser. Kostnaderna som redovisas i detta avsnitt avser
bruttokostnader, dvs. de totala kostnaderna som finansieras med
skattemedel, avgifter och statsbidrag. De skiljer sig därmed från
kostnaderna som redovisas i avsnitt 2 Kommunal ekonomi.
4.1 Äldreomsorg
Nationella mål
Kommunernas ansvar för service och omsorg för äldre regleras i socialtjänstlagen
(2001:453) medan ansvaret för hälso- och sjukvård regleras i
hälso- och sjukvårdslagen (1982:763).
Enligt socialtjänstlagen skall kommunerna verka för att äldre
människor får möjlighet att leva och bo självständigt under trygga
förhållanden och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med
andra. Socialtjänsten skall vara av god kvalitet och kvaliteten i
verksamheten skall systematiskt och fortlöpande utvecklas och säkras.
Kommunen skall planera sina insatser för äldre. I planeringen skall
kommunen samverka med landstinget samt med andra samhällsorgan
och organisationer.
Kommunen bör genom stöd och avlösning underlätta för dem som
vårdar en närstående som är långvarigt sjuk eller äldre eller har
funktionshinder.
Kommunen skall verka för att äldre människor får goda bostäder och
ge stöd och hjälp i hemmet och annan lättåtkomlig service åt dem som
behöver sådana insatser. Kommunen skall inrätta särskilda boendeformer
för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt
stöd.
I den nationella handlingsplanen för äldrepolitiken (prop. 1997/98:113,
bet. 1997/98:SoU24, rskr. 1997/98:307) fastställde riksdagen nationella
mål. Äldre skall:
• kunna leva ett aktivt liv och ha inflytande i samhället och över sin
vardag,
• kunna åldras i trygghet och med bibehållet oberoende,
• bemötas med respekt samt
• ha tillgång till god vård och omsorg.
Skr. 2006/07:102
65
Måluppfyllelse och kvalitet
Möjligheterna att ge en allsidig och nationell beskrivning av vården och
omsorgen om äldre är fortfarande begränsad, enligt Socialstyrelsens
bedömning (Vård och omsorg om äldre, lägesrapport 2006, Socialstyrelsen).
Det pågår en utveckling i kommunerna i riktning mot en ökad
systematisk verksamhetsuppföljning, vilket är en god grund för utvecklingen
av ett enhetligt nationellt system för öppna jämförelser av kvalitet
och effektivitet inom vården och omsorgen. Utvecklingen av effektiviteten
inom vården och omsorgen om äldre är också svår att uppskatta.
Socialstyrelsen menar att mycket talar för att det går att öka effektiviteten
i verksamheten, bl.a. med hänvisning till att det finns sådana stora,
oförklarade skillnaderna mellan kommunernas kostnader för vård och
omsorg (Kostnadsskillnader i äldreomsorgen - Vad beror de på?
Socialstyrelsen 2007).
Goda bostäder och stöd i hemmet
Under 2000-talet har äldrepolitiken fortsatt att präglas av en strävan mot
att äldre personer skall ges möjlighet att bo kvar i det ordinära boendet så
länge som möjligt. Antalet platser i särskilt boende har minskat samtidigt
som antalet personer som beviljas hemtjänst har ökat. Satsningen på
kvarboende har dock inte åtföljts av en motsvarande satsning på
stödjande insatser, som korttidsboende, dagvård och anhörigstöd. Socialstyrelsen
menar att nedläggningen av platser i särskilt boende har
genomförts utan tillräckliga konsekvensanalyser. I dag kan äldre personer
få mycket omfattande hjälpinsatser i det egna hemmet. Många vill bo
kvar hemma. Det minskade antalet platser i särskilt boende har dock
inneburit att många äldre upplever det som ett tvång att bo kvar hemma,
enligt Socialstyrelsen. Allt fler äldre med sammansatta behov vårdas
hemma, vilket ibland kan innebära en känsla av otrygghet för den äldre
och ett orimligt ansvar för anhöriga.
Män och kvinnor förefaller beviljas hemtjänstinsatser i ungefär samma
utsträckning. Skillnaderna mellan könen har minskat kraftigt under
senare år, sannolikt genom att männen bättre klarar olika hushållssysslor,
vilket framgått i Statistiska centralbyråns undersökningar av levnadsförhållanden
(ULF). Ensamboende blir i större utsträckning beviljade
hemtjänstinsatser, vilket enligt Socialstyrelsen hänger samman med att
kommunerna beaktar att sammanboende har bättre möjligheter att få
informell hjälp, dvs. hjälp av någon anhörig.
Bostadsstandarden i särskilt boende har förbättrats på många håll,
enligt länsstyrelsernas tillsyn 2005. Antalet boende i rum utan kokmöjligheter,
wc och dusch/bad har minskat liksom antalet boende som
delar bostad med annan eller andra än maka/make/sammanboende eller
annan nära anhörig.
Den 1 juni 2006 infördes en ändring i socialtjänstförordningen
(2001:937) som innebär att makar, sambor och
registrerade partner som båda har behov av särskilt boende skall erbjudas
plats i samma särskilda boende om de önskar detta.
Skr. 2006/07:102
66
Tillgång till god vård och omsorg
Ungefär hälften av länsstyrelserna rapporterar i tillsynsrapporten
avseende 2005 att handläggningen och innehållet i kommunernas
utredningar har blivit bättre jämfört med föregående år. Ett exempel på
förbättring är att behovet av sociala aktiviteter och utevistelse i högre
utsträckning än tidigare uppmärksammas i utredningarna, även om det
fortfarande finns många utredningar som inte berör sociala aspekter.
Andra exempel är att utredningar i högre grad utgår från ett helhetsperspektiv
och att beslutsformuleringar blivit tydligare. Många kommuner
arbetar med att utveckla dokumentationen. Detta sker bl.a. inom
ramen för den s.k. Kompetensstegen. Det finns dock fortfarande brister
när det gäller handläggning och innehållet i utredningarna. De brister
som rapporteras är bl.a. att formuleringar är otydliga, att ansökningar om
bistånd inte utreds, att beslut inte fattas samt att upptagna ansökningar
begränsas till de insatser som finns enligt kommunens riktlinjer.
Icke verkställda beslut är fortfarande ett problem, liksom avslag trots
bedömt behov, främst när det gäller särskilt boende. I vissa ärenden tar
det lång tid innan ett beslut verkställs. Omfattningen på problemet
förändrades inte mellan 2004 och 2005. Under 2005 har flera kommuner
börjat avslå biståndsansökningar endast med hänvisning till att nämnden
bedömer att ett gynnande beslut inte kan verkställas inom rimlig tid.
Detta är inte förenligt med gällande lagstiftning, konstaterar
länsstyrelserna. Enligt en ändring i socialtjänstlagen som gäller från och
med den 1 juli 2006 skall en kommun som inte inom skälig tid tillhandahåller
beviljat bistånd enligt socialtjänstlagen åläggas att betala en
särskild avgift. Socialstyrelsen skall redovisa utfallet av lagändringen i
en rapport till regeringen senast den 31 augusti 2007.
Åtta länsstyrelser rapporterar att många äldre är trygga och nöjda med
de insatser de får. Länsstyrelserna lyfter fram fem grupper bland de äldre
som har svårt att få sina behov tillgodosedda inom äldreomsorgen trots
att de har behov av insatser. Det är äldre som saknar anhöriga eller
socialt nätverk, äldre med psykiska funktionshinder, äldre med
alkoholproblem samt äldre med invandrarbakgrund. För den sistnämnda
gruppen är det främst döttrarna som tar ansvar för omsorgen. Enligt
Socialstyrelsen finns det en risk att många äldre tillhörande etniska
minoriteter får insatser av låg kvalitet, exempelvis i bemärkelsen att man
har svårt att kommunicera med den som ger insatserna och att den som
ger insatserna inte har specifik kulturkompetens.
Andra grupper som har svårt att få sina behov tillgodosedda är äldre
med demenssjukdom, äldre med stora omvårdnadsbehov som väntar på
en beviljad plats i särskilt boende och äldre som inte har behov av
medicinska eller praktiska insatser utan vars problem främst är otrygghet
och ensamhet.
Socialstyrelsen konstaterar att kommunen, och därmed primärvården,
får ta ett allt större ansvar för äldre i behov av sjukvård. De patienter som
räknas som utskrivningsklara från sjukhusen har allt större hälso- och
sjukvårdsbehov och behöver allt mer kvalificerade insatser. Samverkan
mellan huvudmännen brister, bl.a. när det gäller in- och utskrivning i
slutenvården, vilket får svåra konsekvenser för patienterna.
Skr. 2006/07:102
67
Med korttidsboende avses tillfälligt boende i särskilda boendeformer
förenat med behandling, rehabilitering och omvårdnad för bl.a. avlösning,
växelvård och eftervård. Korttidsboendena är en riskfylld verksamhet
i kommunerna, eftersom det där finns patienter med många olika
diagnoser. Där finns dessutom risker i samband med läkemedelshantering
och i form av bristande tillgänglighet till läkarinsatser.
Socialstyrelsen har under 2006 på regeringens uppdrag fördelat ca
600 miljoner kronor till kommunernas och landstingens arbete att
utveckla och förstärka vården och omsorgen om de mest sjuka äldre
avseende rehabilitering, kost och nutrition, läkemedelsgenomgångar samt
förstärkt läkarmedverkan inom kommunernas vård och omsorg. Samtliga
21 landsting och 286 av landets 290 kommuner har sökt och beviljats
medel. Drygt 80 procent av kommunerna har beviljats statliga
stimulansmedel för 2006 inom området rehabilitering. Det pågår mycket
utvecklingsarbete runt om i landet när det gäller äldres rehabilitering.
Socialstyrelsen har påbörjat en uppföljning av projekten och deras
resultat.
Stöd till anhöriga som hjälper och vårdar närstående
Socialstyrelsen konstaterar att den omstrukturering som kännetecknat
äldreomsorgen de senaste åren har påverkat de anhörigas situation. Färre
platser i särskilt boende har inneburit sämre möjligheter att t.ex. få
korttidsvård för den man vårdar, eftersom en allt större andel av platserna
i korttidsboenden upptas av personer som väntar på en plats i särskilt
boende. I stort sett alla kommuner prövar numera om make och maka
kan utföra hjälpinsatser till varandra, åtminstone när det gäller husliga
sysslor. En ny trend är att kommunerna också frågar om det finns vuxna
barn i närheten som kan hjälpa de gamla föräldrarna. En fjärdedel av
kommunerna inkluderar tillgång till vuxna barn i biståndsbedömningen,
trots att detta saknar stöd i lagstiftningen (Social rapport, Socialstyrelsen
2006).
År 2005 beslutade regeringen att tillskjuta 25 miljoner kronor per år
under tre år (2005–2007) för utveckling av kommunernas stöd till
anhöriga. Vid årsskiftet 2005/06 togs ytterligare ett initiativ på anhörigområdet
genom regeringens beslut att fördela ytterligare 100 miljoner
kronor årligen till förstärkningar inom området. Detta nya stöd innefattar
också medel till anhörig- och pensionärsorganisationer samt till ett
nationellt kompetenscentrum för anhörigfrågor.
I Socialstyrelsens rapportering av utvecklingen under 2004 framkom
att den bredd av stödformer som fanns när den statliga satsningen
Anhörig 300 avslutades visade tecken på att minska. Siffrorna för 2005
går i motsatt riktning, både andelen kommuner som bedriver utvecklingsarbete
och bredden av stödformer ökar. En av fyra kommuner sökte dock
inte medel, med motiveringen att de inte hade resurser att göra en
ansökan.
De vanligaste anhöriga omsorgsgivarna är hustrur och döttrar. Många
äldre män står också för omfattande insatser för sina makor.
.
Skr. 2006/07:102
68
Personal och kompetensförsörjning
Arbetsledarna är en av de yrkesgrupper som ökat mest sedan 2001. Det
kan vara början på en ny trend till följd av de senaste årens debatt om
arbetsledarnas stora arbetsbörda.
Frånvaron bland personalen inom äldreomsorgen fortsatte att minska
under 2005, för fjärde året i rad. Frånvaron är dock högre inom äldreomsorgen
än inom exempelvis skolan och barnomsorgen. Det var
framför allt antalet nya sjukskrivningar som minskade under 2004 och
2005. Andelen riktigt långa sjukskrivningar har fortsatt att öka, liksom
andelen sysselsatta som är sjukskrivna på deltid.
Antalet personer med otrygga anställningar, visstidsanställningar samt
tim- och behovsanställningar är stort inom äldreomsorgen. Denna grupp
saknar ofta grundläggande vård- och omsorgsutbildning, samtidigt som
de har mycket svårt att få ta del av fortbildningssatsningar. Detta
påverkar kvaliteten i äldreomsorgen, både genom att omsorgstagarna
möter personal som saknar relevant utbildning och genom att det medför
låg personalkontinuitet. Andelen heltidsanställda i omsorgen om äldre
och funktionshindrade har ökat till ca 45 procent2005, vilket innebär en
ökning med knappt en procentenhet jämfört med året innan.
Det är relativt lätt att rekrytera yrkesutbildad omvårdnadspersonal,
enligt en studie som Socialstyrelsen genomfört under vintern 2006/07.
Trots detta har endast drygt hälften av de nyrekryterade en relevant
yrkesutbildning, vilket tenderar att sänka den totala andelen av personal
som har yrkesutbildning. År 2005 hade 56 procent av alla månadsavlönade
vårdbiträden och undersköterskor som rekryterades en omvårdnadsutbildning,
medan motsvarande andel2004 var 45 procent.
Prestationer
Omfattning av kommunernas vård och omsorg
Omfattningen av den kommunala äldreomsorgen har minskat under de
senaste decennierna medan antalet äldre personer i befolkningen har
ökat. Minskningen beror till viss del på att äldres behov av hjälp i
hushållet eller med personlig omvårdnad har minskat. När ett flertal
behovsrelaterade faktorer vägs samman framgår dock att det minskade
utbudet av äldreomsorg inte uppvägs av minskade behov i den äldre
befolkningen. Tillgången till äldreomsorg har minskat och koncentreras
numera framför allt till personer med mer omfattande hjälpbehov. De
som enbart behöver hjälp med hushållssysslor som städning eller
matinköp får oftare lita till hjälp från anhöriga, eller köpa privata tjänster
(Social rapport 2006, Socialstyrelsen).
Skr. 2006/07:102
69
Tabell 4.1 Antal och andel av befolkningen, 65 år och äldre som den
1 oktober fick insatser från hemtjänst eller i särskilt boende
Hemtjänst Särskilt boende
Kvinnor Män Kvinnor Män
År Antal
Andel
(%) Antal
Andel
(%) Antal
Andel
(%) Antal
Andel
(%)
2001 85 700 9,7 36 100 5,5 83 200 9,5 35 500 5,4
2002 87 700 10,0 37 400 5,7 81 100 9,2 34 400 5,2
2003 89 700 10,2 38 300 5,8 78 000 8,9 32 900 5,0
2004 92 400 10,5 39 900 6,0 73 800 8,4 31 000 4,6
2005 93 900 10,6 41 100 6,1 70 600 8,0 29 800 4,4
Källa: Socialstyrelsen.
De stora könsskillnaderna när det gäller antalet och andelen personer
med insatser förklaras till stor del av äldre män och kvinnors
livssituation. Medan männen i större utsträckning delar hushåll med en
kvinna som vid behov kan ge informella insatser är de äldre kvinnorna
ofta ensamboende och får därmed vända sig till sina barn eller till den
offentliga vården och omsorgen för att få hjälp.
Totalt fick 235 400 personer hjälp av något slag 2005. Det motsvarar
15 procent av antalet personer 65 år eller äldre, vilket är en minskning
med en procentenhet jämfört med 2001. Mellan 2001 och 2005 ökade
antalet personer med hemtjänst med nästan 11 procent och antalet
personer i särskilt boende minskade med drygt 15 procent.
Med stigande ålder ökar behoven av insatser från äldreomsorgen. Det
innebär att huvuddelen av äldreomsorgens hjälpmottagare återfinns bland
personer som är 80 år eller äldre. Drygt 178 000 personer, 80 år och
äldre, fick 2005 hemtjänst eller bistånd i form av särskilt boende. Det
motsvarar ca 37 procent av denna åldersgrupp, vilket innebär en
minskning med 1,5 procentenheter jämfört med 2001.
Vid ett visst datum i oktober 2005 hade 8 700 äldre korttidsboende,
vilket innebar en minskning med drygt 4 procent jämfört med 2004.
Antalet boendedygn vid korttidsboende ökade med ca 12 procent mellan
2003 och 2005. Detta tyder på att färre personer vistas längre tid i
korttidsboende.
Antalet äldre personer med beslut om dagverksamhet fortsatte att
minska mellan 2004 och 2005. Med dagverksamhet avses individuellt
beslutat stöd i form av sysselsättning, gemenskap, rehabilitering, m.m.
Ca 12 200 personer 65 år och äldre hade ett beslut om dagverksamhet
den 1 oktober 2005, vilket var ca 15 procent färre än 2001.
Mat för äldre är en mycket omfattande verksamhet. Totalt uppgår
antalet äldre som dagligen på något sätt är beroende av kommunen när
det gäller maten till nästan 200 000 personer, enligt Socialstyrelsens
beräkningar.
Det kan handla om allt från att få hjälp med att handla eller
få matlåda, till att ha en medicinsk diagnos som innebär speciella behov
när det gäller kost och näring. Kommunerna eftersträvar att i allt större
utsträckning arbeta systematiskt både avseende riktlinjer och uppföljning.
Hälften av landets kommuner ansvarar helt eller delvis för hemsjukvården
i ordinärt boende (exkl. läkarinsatser). Drygt 48 000 äldre var
Skr. 2006/07:102
70
registrerade som mottagare av hemsjukvård i ordinärt boende den
1 oktober 2005. Det innebär en ökning med ca 5 procent jämfört med
motsvarande uppgift 2001 (Vård och omsorg om äldre, lägesrapport
2006, Socialstyrelsen).
Strukturen inom vården och omsorgen om äldre
Som tidigare redovisats har det totala antalet platser i särskilt boende
minskat de senaste åren, medan det totala antalet personer som får
hemtjänst har ökat. Utvecklingen i ett lokalt perspektiv är dock mer
sammansatt och mångsidig.
Tabell 4.2 Antalet kommuner som ökat respektive minskat utbudet av
särskilt boende och hemtjänst i relation till befolkningen 80 år och
äldre 2000−2005
Särskilt boende
Ökat* Oförändrat Minskat** Totalt
Ökat* 3 24 109 136
Hemtjänst Oförändrat 4 24 74 102
Minskat** 5 10 36 51
Totalt 12 58 219 289
*Ökat = Ökad täckningsgrad 10 procent eller mer 2000-2005
**Minskat = Minskad täckningsgrad 10 procent eller mer 2000-2005.
Källa: Socialstyrelsen.
Av tabell 4.2 framgår att 219 kommuner (75 procent) har minskat
platsantalet i särskilt boende i relation till befolkningen 80 år och äldre
mellan 2000 och 2005. Det var 26 kommuner fler än 2004. Knappt
hälften av de kommuner som har minskat platsantalet i särskilt boende
har samtidigt ökat antalet personer som får hemtjänst. I 24 kommuner är
täckningsgraden oförändrad och i 36 kommuner har täckningsgraden
minskat både i särskilt boende och i hemtjänsten.
Tabell 4.3 visar hur insatser i hemmet fördelar sig mellan olika
timintervall (insatsnivåer). Fördelningen av personer med olika nivåer av
antalet beviljade timmar har varit tämligen stabil under de senaste fem
åren. Närmare 80 procent av hemtjänstmottagarna finns i nivån upp till
50 timmar i månaden.
Skr. 2006/07:102
71
Tabell 4.3 Andel personer, 65 år och äldre i ordinärt boende som får
hjälp i olika timintervall (insatsnivåer) 2001−2005 (procent)
Antal timmar
per månad 2001 2002 2003 2004 2005
1-9 timmar 37,3 37,2 38,2 37,5 38,7
10-49 timmar 42,7 42,2 41,6 41,4 41,2
50-119 timmar 15,6 15,4 15,8 17,2 17,1
120-199 timmar 2,4 2,5 2,8 2,4 2,6
200 tim - 0,5 0,7 0,8 0,5 0,5
Källa: Socialstyrelsen.
Redovisningen bygger på antalet beviljade timmar, vilket kan skilja sig
från utförd tid. I en studie som Socialstyrelsen genomfört under 2005
framkom att betydande delar av den tid som bedömts inte utfördes.
Socialstyrelsen har i januari 2007 fått i uppdrag av regeringen att
utveckla öppna jämförelser inom äldreomsorgen. I uppdraget ingår bl.a.
att genomföra en försöksverksamhet där kommuner registrerar utförda
insatser.
Personal
I november 2005 var ca 230 200 anställda inom vården och omsorgen
om äldre i kommuner och privata företag, vilket är en minskning med ca
9 000 personer sedan 2004. Av dessa var 71 procent månadsanställda av
kommunen, 18 procent timanställda av kommunen och återstående
11 procent anställda hos privata entreprenörer. Om man därtill lägger
uppskattningsvis 100 000 anställda inom landstingen som arbetar med
äldre får man en uppfattning om hur många som i sitt arbete ger vård och
omsorg om äldre.
Nästan 90 procent av dem som arbetar inom kommunernas vård och
omsorg är kvinnor. Medelåldern är relativt hög bland de anställda.
Flertalet av de timanställda och de med längre vikariat är dock under
35 år. Här finns en viktig grupp som kan ersätta många av dem som går i
pension under det kommande decenniet.
Vård och omsorg i enskild regi
Av äldreomsorgen bedrevs ca 90 procent i kommunal regi 2005. Av de
särskilda boendena drevs 13 procent i enskild regi och tio procent av de
äldre fick hemtjänst i enskild regi. Motsvarande siffror för 2004 var
11 procent av särskilt boende och sju procent av hemtjänsten.
En del kommuner har ett system med kundval som tar sikte på att öka
brukarnas val av vårdgivare. Enligt en enkätundersökning som Sveriges
Kommuner och Landsting har genomfört 2006 har 24 kommuner infört
kundval för hemtjänsten och åtta kommuner för särskilda boenden.
Hälften av de kommuner som har infört kundval finns i Stockholms län.
Vidare framkom att 29 kommuner planerar att införa kundval i
hemtjänsten och åtta kommuner planerar att införa kundval i särskilda
boenden.
Skr. 2006/07:102
72
Kostnader
Kommunernas kostnader för vård och omsorg om äldre uppgick 2005 till
ca 80 miljarder kronor. Detta motsvarar drygt en femtedel av kommunernas
totala kostnader. Personalkostnaderna utgjorde ca 60 procent av
kostnaderna för äldreomsorgen. Kostnaderna för vård och omsorg i
särskilt boende utgjorde 64 procent av äldreomsorgens kostnader medan
vård och omsorg i ordinärt boende utgjorde 34 procent. Resterande
2 procent går till öppna verksamheter som inte förutsätter ett biståndsbeslut,
t.ex. kaféverksamhet och andra former av träffpunkter.
Kostnadsförändringarna inom äldreomsorgen visas i tabell 4.4. Den
speglar den omstrukturering som pågår i kommunerna. I fasta priser har
kostnaderna för insatser i ordinärt boende ökat med ca 13 procent mellan
2001 och 2005 och för insatser i särskilt boende har de minskat med ca
11 procent. Mätt i fasta priser har kommunernas totala kostnader4 för
vård och omsorg om äldre minskat med ca 5 procent under perioden.
Tabell 4.4 Kostnadsutveckling för kommunernas vård och omsorg till
äldre
Miljarder kronor, löpande priser
2001 2002 2003 2004 2005
Vård och omsorg i ordinärt
boende 20,3 22,8 24,0 25,6 27,1
Vård och omsorg i särskilt
boende 49,2 51,6 52,8 52,6 51,8
Öppen verksamhet 1,9* 1,3 1,5 1,4 1,4
Totala kostnader 71,4 75,7 78,3 79,6 80,3
Källa: Statistiska centralbyrån.
* För år 2001 redovisas kostnaderna för öppna verksamheter för äldre och för personer med
funktionshinder tillsammans.
De totala kostnaderna för vård och omsorg om äldre uppskattas till
161,5 miljarder kronor 2005. Kostnaderna var ungefär lika stora för
kommunernas äldreomsorg och för landstingens hälso- och sjukvård för
äldre. Landstingens kostnader har ökat kontinuerligt sedan 2000 medan
kostnaderna för insatserna inom den kommunala äldreomsorgen ökade
fram till 2002 för att därefter minska. Totalt sett har de resurser som
kommuner och landsting tillsammans satsar på vård och omsorg om
äldre ökat med knappt en procent mellan 2001 och 2005, mätt i fasta
priser. Kostnaderna för landstingens hälso- och sjukvård för äldre har
ökat stadigt under perioden och är nu större än kommunens kostnader för
äldreomsorgen. Uppgifterna är dock endast ungefärliga och bygger på
beräkningar av Socialstyrelsen, eftersom den nationella statistiken inte
innehåller någon åldersuppdelning av kostnaderna för landstingens hälso och
sjukvård.
Ett sätt att analysera är att relatera kostnadsutvecklingen till
befolkningsförändringar under motsvarande period. Gruppen 80 år och
äldre ökade med nära åtta procent. Resurser har inte tillförts i samma takt
som gruppen 80 år och äldre har ökat, enligt Socialstyrelsen.
4 Det är kommunernas bruttokostnader som avses, dvs.
de totala kostnaderna, som
finansieras med skatt, avgifter och statsbidrag.
Skr. 2006/07:102
73
Variationer mellan kommunerna
Det finns stora skillnader mellan kommunernas kostnader för vård och
omsorg om äldre. Kostnaden 2003 varierade mellan ca 32 000 och
71 000 kronor per invånare över 65 år. Det innebär att kostnaden var
ungefär dubbelt så stor i kommunen med de högsta kostnaderna jämfört
med kommunen med de lägsta kostnaderna.
Socialstyrelsen har analyserat orsakerna bakom kostnadsskillnaderna och
bedömt att de till största delen inte kan förklaras av strukturella och
geografiska förhållanden. Enligt Socialstyrelsen kan kostnaderna
påverkas på flera olika sätt och kommunerna har ett stort handlingsutrymme
för att kunna organisera och leda sin verksamhet så effektivt
som möjligt. Det behövs bättre kunskapsunderlag för att kunna förklara
vad kostnadsskillnaderna inom äldreomsorgen beror på och hur
kostnaderna kan påverkas, enligt Socialstyrelsen.
4.2 Insatser för personer med funktionshinder
Nationella mål
Det övergripande målet i socialtjänstlagen (2001:453, SoL) är att verka
för att människor som av fysiska, psykiska eller andra skäl möter
betydande svårigheter i sin livsföring får möjlighet att delta i samhällets
gemenskap och att leva som andra. För att nå detta mål gäller
bestämmelserna i SoL för såväl strukturinriktade och allmänt inriktade
som individuellt inriktade insatser. Personer med stora och varaktiga
funktionshinder kan dessutom ha rätt till särskilda insatser enligt lagen
(1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS).
Målsättningen med all verksamhet enligt LSS är att underlätta det
dagliga livet för personer med omfattande funktionshinder och främja
full delaktighet i samhällslivet. Enskilda skall i största möjliga
utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatserna som
ges.
Måluppfyllelse och kvalitet i handikappomsorgen
I Socialstyrelsens lägesrapport 2006 konstateras att insatserna inom
handikappområdet på olika sätt bidragit till att utveckla socialtjänstens
verksamheter och att medvetenheten om problem samt kunskaperna för
att vidareutveckla stöd och service har ökat.
Av lägesrapporten framgår att antalet insatser från socialtjänsten
fortsätter att öka – både insatser enligt LSS och enligt SoL vilket
Socialstyrelsen menar visar på att kommunernas ambitionsnivå har höjts.
Även kostnaderna fortsätter att öka och handikappomsorgen utgör nu
28 procent av socialtjänstens kostnader. Sedan 2001 har kostnaderna för
handikappomsorgen (i fasta priser) ökat med 13 procent och för LSS med
15 procent. Mest har kostnaden ökat för personlig assistans och stöd och
service i det egna boendet enligt SoL och hälso- och sjukvårdslagen
(1982:763). I syfte att få del av kommunernas erfarenheter av
utvecklingen i handikappomsorgen har Socialstyrelsen knutit till sig ett
utvecklingsråd med deltagare från ett antal kommunala verksamheter.
Skr. 2006/07:102
74
Rådets mening är att kvalitén har förbättrats men att det finns områden
där brister kvarstår vilket också framgår av länsstyrelsernas tillsynsrapport
för 2005. Till det positiva hör enligt rådet att tillämpningen av
LSS börjar bli mer likvärdig mellan kommunerna och att kraven på
dokumentation har medfört ett tydligare individperspektiv. Samtidigt tar
administrationen mycket tid i anspråk vilket kan innebära att personalen
förlorar fokus på brukaren. Till det negativa hör lägre bemanning på
bostäder med särskild stöd och service och sammanslagning av grupper
inom daglig verksamhet. En ambition i Socialstyrelsen lägesrapport har
varit att testa sambandet mellan tänkbara orsaker till skillnader av
insatser och kostnader mellan kommunerna. Analyserna visar bland
annat att tidigare förekomst av vårdhem för personer med utvecklingsstörning
statistiskt sett kan kopplas ihop med vilka kommuner som
beviljar många insatser enligt LSS. I kommuner där antalet insatser enligt
socialtjänsten till äldre ökar, ökar också antalet LSS-insatser för yngre.
Analyser har även gjorts av de kommuner som har de lägsta respektive
högsta kostnaderna för vissa insatser enligt LSS. Resultaten visar att det
vanligtvis inte är samma kommuner som har höga respektive låga
kostnader år efter år. I synnerhet varierar de höga kostnaderna, vilket
möjligtvis kan bero på placeringar utanför kommunen. Det kan också
bero på högre ambitionsnivå, omfattande behov hos brukarna eller
ineffektiva organisationer.
Riktlinjer – till hjälp eller stjälp?
Länsstyrelserna fick för 2006 i uppdrag av regeringen att följa upp
kommunernas riktlinjer för bedömning av insatser enligt LSS. I
länsstyrelsernas undersökning visar det sig att 128 kommuner har
riktlinjer och 63 kommuner planerar att ta fram riktlinjer. Innehållet i
riktlinjerna ser olika ut från kommun till kommun men i nästan alla
riktlinjer finns det bestämmelser eller rekommendationer som är
begränsade för de personer som har rätt till insatserna. Vissa kommuner
har bara någon enstaka begränsning för någon insats medan andra
kommuner har flera begränsningar i alla insatser. Endast 13 kommuners
riktlinjer är helt fria från begränsningar. Exempel på begränsningar kan
vara att personlig assistans får ges för viss tid eller att ledsagarservice får
utnyttjas inom ett visst begränsat geografiskt område, eller att en person
som beviljats en insats inte har rätt till andra insatser. Ett antal kommuner
begränsar rätten till insatser med hänvisning till ålder, t.ex. att man skall
ha fyllt 12 eller 15 år för att få ledsagarservice eller att man inte får vara
över 65 år för att få daglig verksamhet.
En av de viktigaste
grundtankarna med LSS är att personer med funktionshinder, med
insatsernas hjälp, skall få möjlighet att leva som andra. Länsstyrelserna
anser att det på ett allvarligt sätt urholkar lagen om riktlinjerna utformas
på ett sådant sätt att det försvårar funktionshindrades möjligheter och
rättigheter att leva ett gott och självständigt liv. Om kommunerna ändå
väljer att utarbeta riktlinjer måste de utformas så att de är förenliga med
lag, förarbeten och rättspraxis. De får inte innehålla beskrivningar som
försvårar tolkningen av lagens innebörd eller innehålla rekommendationer
eller bestämmelser som försvårar en individuell bedömning. Enligt
länsstyrelsen bör riktlinjer istället ge vägledning i hur bedömningar
Skr. 2006/07:102
75
utifrån var och ens behov skall gå till och hur insatserna skall kunna
bidra till goda levnadsvillkor.
Viktiga iakttagelser i handikappomsorgen
I länsstyrelsernas tillsynsrapporter har samverkan både inom socialtjänstens
verksamheter och mellan olika huvudmän uppmärksammats
som ett återkommande problem. I rapporten för 2005 lyfts särskilt fram
brister i ansvarstagande för och samordning av stödet till barn och
ungdomar som tillhör personkrets 3 och som samtidigt har sociala
problem och behöver stöd enligt socialtjänstlagen. Ett annat exempel är
övergången från skola till arbete där det är stor risk att ungdomar beviljas
aktivitetsersättning utan någon sysselsättning därför att samverkan
mellan skola och arbetsliv inte fungerat. Bristande samverkan och
samordning har bidragit till att föräldrar tvingas till att agera samordnare
för insatserna till deras barn och ungdomar därför att det saknas en
funktion som tar det samordnande ansvaret. En lösning kan vara att i
högre grad upprätta individuella planer. Kommunerna är skyldiga att
informera personer med insatser enligt LSS om möjligheten att begära en
individuell plan men enligt tillsynsrapporten upprättas alldeles för få
planer. Det finns dock flera län där de individuella planerna ökar medan
andra län rapporterar att antalet fortfarande är för lågt. Socialstyrelsen
har för närvarande ett uppdrag att analysera förutsättningarna för en
samordning av individuella planer och gemensamma planeringsprocesser
kring personer med funktionshinder.
Ej verkställda beslut och domar
För 2005 har någon nationell kartläggning över antalet ej verkställda
beslut enligt LSS inte sammanställts eftersom en sådan sammanställning
genomförs vartannat år. Ett antal länsstyrelser har dock gjort
kartläggningar för 2005. Resultaten visar på att fler beslut och domar
verkställs i tid, även om det fortfarande finns problem. De fall där beslut
och domar inte verkställs i tid gäller framförallt insatserna bostad med
särskild service för vuxna, kontaktperson och ledsagarservice. Det beror
delvis på brister i kommunens planering, men kommunerna hänvisar
också till bristande resurser. Situationen har dock blivit bättre än tidigare
år inte minst tack vare att kommunerna bygger fler bostäder för personer
med funktionshinder. Andra beslut som inte verkställs i tid gäller
ledsagarservice och kontaktperson. Det senare beror ofta på att det kan
vara svårt att hitta en person som vill ta på sig uppdraget att vara
kontaktperson.
Planering och styrning av stöd till personer med psykiska funktionshinder
Under åren 2005–2006 avsatte riksdagen särskilda medel, sammanlagt
700 miljoner kronor, till framför allt kommuner och landsting, för att
förbättra villkoren för personer med psykisk sjukdom eller psykiska
funktionshinder. Detta tillskott tillsammans med en särskild satsning på
tillsyn har lett till förbättringar. I bl.a.
Socialstyrelsens och läns
Skr. 2006/07:102
76
styrelsernas rapport ”Social tillsyn 2005 – resultat av länsstyrelsernas
tillsyn”, anges att det pågår en utbyggnad av bostäder som i första hand
riktar sig till dessa personer. En uppföljning av den tillsynssatsning som
länsstyrelserna tillsammans med Socialstyrelsen har genomfört under tre
år har enligt tillsynsrapporten haft tydliga effekter på kommunernas
verksamhet för personer med psykiska funktionshinder. En verksamhetsutveckling
har inletts och förändringar har gjorts som ligger i linje
med lagstiftningens bestämmelser och psykiatrireformens intentioner.
Exempel på positiva tendenser är enligt rapporten att kommunerna
öppnar boenden, startar särskilda boendestödsgrupper och sysselsättningsverksamheter,
också med individuellt anpassade lösningar för
yngre personer. Enligt tillsynsrapporten har förutom tillsynssatsningen
även statsbidrag och utvecklingen av verksamheten med personliga
ombud haft betydelse för att målgruppen har uppmärksammats i
kommunerna och dess ledning.
Trots den positiva utvecklingen tillhör personer med omfattande
psykiska funktionshinder och barn och unga med neuropsykiatriska
funktionshinder alltjämt de människor i samhället som har det mest svårt
att få den vård och det stöd de behöver för att vara delaktiga i samhället.
Enligt tillsynsrapporten är det till exempel brist både på individanpassade
sysselsättningsformer och boendeformer med behovsanpassat stöd och en
del länsstyrelser rapporterar att det finns svårigheter att tillgodose barn
och ungas behov av lämpliga skolformer. Ett annat problem som
uppmärksammas i rapporten är att det ofta brister i samverkan mellan
olika enheter inom kommunen. Även samverkansproblem mellan
kommun och landstingets psykiatriska verksamheter medför att barn och
unga med neuropsykiatriska funktionshinder inte alltid får lämpliga
insatser.
Personliga ombud ger positiva effekter
Personliga ombud skall se till att kvinnor och män som lever med
omfattande psykiska funktionshinder får sina behov tillgodosedda och att
deras insatser planeras, samordnas och genomförs. Verksamheten med
ombud är framgångsrik och personer som har ett ombud har fått bättre
levnadsvillkor och blivit mer delaktiga i samhället. En studie visar att
insatsen också lett till lägre kostnader för samhället genom minskade
insatser inom sjukvården. År 2005 hade ca 3 600 personer ett ombud,
vilket innebär en ökning sedan föregående år.
Kostnader och prestationer
År 2005 hade ca 54 300 personer insatser enligt LSS, exklusive insatsen
rådgivning och annat personligt stöd. Av dessa var 30 800 män och
23 500 kvinnor. Den vanligaste insatsen var daglig verksamhet (ca
25 000 personer) och därefter följde bostad med särskild service (ca
20 400 personer). Ungefär 56 procent av de personer som beviljats
insatser enligt LSS 2005 var män. Männen var fler än kvinnorna i nästan
alla åldrar och andelen män var som störst i åldersintervallet 15–20 år.
Könsskillnaderna vad gäller samtliga personer med insatser enligt LSS
Skr. 2006/07:102
77
har i princip varit oförändrade sedan 2001. Andelen män med insatser
enlig LSS var större än andelen kvinnor när det gäller alla insatser utom
ledsagarservice. Störst var andelen pojkar/män som hade insatserna
boende för barn (66 procent), avlösarservice (63 procent) och
korttidsvistelse (61 procent). Enligt Socialstyrelsen finns det i dag inte
tillräcklig kunskap för att bedöma om skillnaderna mellan könen är ett
uttryck för ojämställdhet eller om behoven faktiskt är olika.
Tabell 4.5 Antal personer med beslut om insats enligt LSS, med
individuell plan eller med personligt ombud
Förändring
Insats 2001 2002 2003 2004 2005 01-05, %
Daglig verksamhet 21 100 21 700 23 200 24 100 25 000 15
Boende, vuxna 17 500 18 000 19 000 19 800 20 300 13
Kontaktperson 14 000 14 500 15 200 16 100 16 700 15
Korttidsvistelse 9 600 9 900 10 400 10 500 10 500 6
Råd och stöd 11 900 11 700 10 400 10 500 -12
Ledsagarservice 8 100 8 500 9 200 9 400 9 600 13
Personlig assistans* 4 300 4 300 4 600 3 900 3 600 -16
Avlösarservice 3 600 3 500 3 600 3 700 3 600 3
Korttidstillsyn 3 100 3 400 4 000 4 400 4 700 38
Boende, barn 1 100 1 200 1 300 1 300 1 200 0
Individuell plan --- 3 200 ---
Personligt ombud 1 200 2 600 3 200 3 600 200
* Grundläggande behov mindre än 20 timmar per vecka
Källa: Socialstyrelsen.
Ungefär 18 000 barn beviljades insatser enligt LSS 2005 och flertalet
tillhörde åldersgruppen 13–22 år. Antalet insatser till barn och unga har
sedan 1999 ökat med 34 procent. Det innebär att ökningstakten för denna
åldersgrupp är högre än för samtliga med insatser enligt LSS.
Insatsen råd och stöd tillhör som regel landstingens ansvarsområde och
den redovisas därför separat i statistiken. År 2005 var 10 600 personer
beviljade råd och stöd enligt LSS, vilket är ca 1 100 färre än 2002. I
övrigt är det endast den personliga assistansen som minskar räknat i antal
personer som får insatser enligt LSS. Det förklaras enligt Socialstyrelsen
av att definitionen av insatsen förtydligades vid insamlingen 2004.
Utöver dessa personer var omkring 13 500 personer beviljade statlig
ersättning enligt lagen (1993:389) om assistansersättning (LASS),
eftersom deras grundläggande behov omfattade 20 timmar eller mer per
vecka.
År 2005 var också knappt 18 000 personer i åldrarna 0–64 år beviljade
hemtjänst enligt SoL och ytterligare 5 700 personer i samma ålders–
intervall var beviljade särskilt boende enligt SoL. I drygt hälften av
landets kommuner har insatser enligt SoL till personer under 65 år ökat
sedan 1999.
Verksamhet enligt LSS finansieras av kommunerna, landstingen och
staten. I de flesta län finansieras råd och stöd av landstinget. För detta
utgår ett statsbidrag med 199 miljoner kronor per år. Staten finansierar
Skr. 2006/07:102
78
merparten av assistansersättningen. Övrig verksamhet finansieras helt av
kommunerna. Kommunernas kostnader för LSS uppgick 2005 till
ca 27,7 miljarder kronor. I fasta priser (2005 års prisnivå) var kostnadsökningen
15 procent mellan 2001 och 2005. Huvuddelen, 80 procent av
kostnaderna för handikappomsorgen, avsåg kostnader för insatser enligt
LSS och kommunernas andel av kostnaden för LASS. Mest ökade
kostnaderna för personlig assistans, 41 procent. Orsakerna är enligt
Socialstyrelsen troligtvis flera. Bland annat har antalet personer med
insatser ökat, liksom antalet assistanstimmar per person. En annan orsak
till ökningen är att kommunerna bland annat betalar sjukkostnader för
personlig assistans enligt LASS.
Tabell 4.6 Kommunernas kostnader för insatser till personer med
funktionshinder
Miljarder kronor
Verksamhet 2001 2002 2003 2004 2005
Insats enligt
SoL/HSL 5,0 6,4 6,5 6,7 7,1
Särskilt boende 2,5 2,8 2,8 2,8 2,8
Ordinärt boende enligt SoL 2,5 2,9 3,0 3,2 3,6
Öppen verksamhet - 0,7 0,7 0,7 0,7
Insatser enligt LSS och LASS 20,3 22,5 25,2 26,4 27,7
Bostad med särskild service 11,1 12,0 13,3 13,8 14,3
Daglig verksamhet 3,5 3,8 4,1 4,2 4,4
Personlig assistans* 3,2 4,0 4,6 5,1 5,3
Övriga insatser enligt LSS 2,5 2,7 3,2 3,3 3,7
SUMMA 25,3 28,9 31,7 33,1 34,8
*enligt LSS och kommunernas andel av LASS
Källa: Statistiska centralbyrån.
4.3 Individ och familjeomsorg
Nationella mål
Målet för socialtjänstpolitiken är
• att stärka förmågan och möjligheten till social delaktighet för
människor i ekonomiskt och socialt utsatta situationer samt
• att stärka skyddet för utsatta barn.
Individ och familjeomsorgens (IFO) verksamhetsområde omfattar socialt
arbete som bedrivs enligt socialtjänstlagen (2001:453, SoL), lagen
(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), lagen (1990:52)
med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och föräldrabalken,
i kommunens regi eller med kommunal finansiering. Inom individ- och
familjeomsorgen vidtas insatser för att förbättra situationen för de mest
utsatta grupperna i samhället, t.ex. kvinnor och män med behov av
ekonomiskt bistånd, flickor och pojkar och familjer i socialt utsatta
situationer, hemlösa, kvinnor och män med missbruks- och beroende–
problem, personer i prostitution och kvinnor som utsätts för hot och våld.
Skr. 2006/07:102
79
Individ- och familjeomsorg
Under 2005 uppgick kostnaderna för IFO till knappt 28 miljarder kronor,
en ökning med 3,1 procent sedan 2001. Detta motsvarar knappt en
femtedel av socialtjänstens totala kostnader. Minskade kostnader för
ekonomiskt bistånd har frigjort utrymme för satsningar på främst barn och
ungdomsvård.
Kostnaderna för IFO varierar avsevärt mellan olika kommuner, från
714 till 5 675 kronor per invånare. De tio kommuner som har de högsta
kostnaderna är främst storstäderna och några relativt stora kommuner i
syd- och mellansverige medan de tio med lägsta kostnaderna är små
kommuner, företrädesvis i Norrland, och några förortskommuner i
Stockholm.
Socialstyrelsen skriver i sin rapport ”Lika olika socialtjänst?” att
variationer i stöd och service inom socialtjänsten kan vara en fullt
naturlig konsekvens av att lokala förhållanden varierar och av det
kommunala självstyret. I rapporten framhålls samtidigt att politiska
strategival och prioriteringar, organisation, styrning och ledning samt
kompetens påverkar hur effektivt verksamheten bedrivs och mycket talar
för att det går att förbättra resursanvändningen i socialtjänsten.
I Socialstyrelsens rapport ”Individ- och familjeomsorg – lägesrapport
2006” konstateras att utvecklingen inom IFO gått mot ökad kunskap och
kompetens, mer öppenvård, mer förebyggande insatser och målgrupps–
anpassade verksamheter, tydligare struktur och användning av fler
metoder som vilar på vetenskaplig grund. Ett exempel på differentiering i
målgruppsspecifika insatser är att IFO även har verksamheter riktade till
gruppen ”unga vuxna” dvs. 18–24 år. Det kan t.ex. inom missbruks–
området handla om rådgivning, motivation och behandling utifrån unga
vuxnas situation.
Samverkan och samgående i gemensamma verksamheter har blivit
vanligare. Men den positiva utvecklingen rymmer enligt rapporten också
oro. IFO möter ständigt ökande krav på fler insatser och nya
verksamheter. Ökad specialisering och differentiering vad gäller metoder
och målgrupper ger risk för minskad helhetssyn och kontinuitet.
Ekonomiskt bistånd
Måluppfyllelse och kvalitet
Rätten till ekonomiskt bistånd regleras i socialtjänstlagen (2001:453
SoL) och prövas i varje enskilt fall. Ekonomiskt bistånd är tänkt som ett
yttersta skyddsnät för personer med tillfälliga försörjningsproblem. Målet
är att den enskilde så snabbt som möjligt skall bryta biståndsmottagandet
och försörja sig på egen hand. Fortfarande får dock en tredjedel av
biståndsmottagarna bistånd under mycket långa perioder. Andelen
minskade emellertid något under 2005.
Många av orsakerna till försörjningsproblemen är svåra för IFO att
angripa aktivt, då de ligger utanför socialtjänstens ansvars- och
kompetensområde. Det gäller t.ex. personer som är arbetslösa utan
arbetslöshetsersättning, sjuka utan sjukpenning och rehabiliteringsinsatser
och utrikes födda som har svårt att komma in på arbetsmarknaden.
Skr. 2006/07:102
80
Det finns goda erfarenheter av finansiell samverkan mellan socialtjänst,
hälso- och sjukvård, länsarbetsnämnd och försäkringskassa, men
fortfarande är det förhållandevis få kommuner som ingår i samordningsförbund
(Finsam).
Det finns en nära koppling mellan behovet av ekonomiskt bistånd och
sysselsättningsutvecklingen. Sedan krisåren på 1990-talet har
kommunerna kommit att spela en allt viktigare roll när det gäller arbetsmarknadsfrågor
och som ansvariga huvudmän för olika åtgärdsprogram.
Det finns emellertid ingen samlad bedömning av om insatserna gett
resultat.
I Socialstyrelsens och länsstyrelsernas tillsynsrapport för 2005 framgår
att fem länsstyrelser rapporterar förbättringar av barnperspektivet i
handläggningen av ekonomiskt bistånd, t.ex. finns barnperspektivet
uttalat i kommunernas riktlinjer och barnets bästa beaktas tydligare i
familjeärenden med långvarigt beroende av ekonomiskt bistånd. Brister i
barnperspektiv rapporteras dock av ett antal länsstyrelser, t.ex. görs
sällan konsekvensanalyser utifrån barnens situation i utredningar.
Handläggningen av ekonomiskt bistånd är fortfarande formaliserad och
restriktiv, på bekostnad av individuella bedömningar.
Kostnader och prestationer
Under 2006 uppgick kostnaderna för ekonomiskt bistånd (inklusive
introduktionsersättning till flyktingar och vissa andra invandrare) till
8,7 miljarder kronor, vilket är i det närmaste oförändrat jämfört med
2005. Utbetalningar till flyktingar ökade dock med hela 44 procent under
året medan utbetalningar till övriga minskade med fem procent. Under
2005 ökade antalet asylsökanden som fick uppehållstillstånd kraftigt (se
vidare avsnitt 8 om Introduktionen av nyanlända invandrare).
Uppgifter om antalet hushåll med ekonomiskt bistånd finns ännu bara
fram till 2005. Under 2005 fick drygt 225 000 hushåll, bestående av ca
407 000 personer, ekonomiskt bistånd någon gång under året. Dessa
hushåll utgör knappt sex procent av hushållen respektive 4,5 procent av
befolkningen. Antalet biståndsmottagare har sjunkit med 44 procent
sedan 1998 då antalet var som högst.
Skr. 2006/07:102
81
Diagram 4.1 Utbetalt ekonomiskt bistånd samt antal biståndsmottagare
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
12 000
14 000
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
Miljoner kronor
0
100 000
200 000
300 000
400 000
500 000
600 000
700 000
800 000
Antal biståndsmottagare
utbetalt ekonomiskt bistånd antal biståndsmottagare
Källa: Socialstyrelsen.
Antalet biståndsmottagande hushåll av olika sammansättning varierar
mycket. Det totala antalet kvinnor och män med bistånd är i det närmaste
detsamma, däremot är det stor skillnad beroende på om de lever i hushåll
med barn eller inte. Ensamstående män är den största gruppen.
Ensamstående mammor, unga samt utrikes födda personer är överrepresenterade
i sin hushållsgrupp. Exempelvis hade 21 procent av alla
ensamstående kvinnor med barn ekonomiskt bistånd någon gång under
2005 jämfört med sju procent av alla ensamstående män med barn (se
tabell 4.7).
Tabell 4.7 Biståndshushåll fördelade efter hushållets sammansättning
2005
Andel biståndshushåll av samtliga hushåll i respektive grupp i befolkningen
18–64 år, procent
Hushåll Andel
Ensamstående kvinnor med barn 21
Ensamstående kvinnor utan barn 8
Ensamstående män med barn 7
Ensamstående män utan barn 9
Gifta/sammanboende med barn 3
Gifta/sammanboende utan barn 2
Samtliga hushåll 6
Källa: Socialstyrelsen.
Enligt Socialstyrelsen är det vanligare att mäns beroende av ekonomiskt
bistånd beror på arbetslöshet eller sociala problem än för kvinnor. För
kvinnor är det oftare än för män ohälsa som är orsaken. För ungdomar
och personer med utländsk bakgrund kan det handla om att de aldrig
kommit in på arbetsmarknaden och därför inte heller kvalificerat sig för
andra former av ersättning. De är därmed hänvisade till ekonomiskt
bistånd.
Skr. 2006/07:102
82
Det långvariga biståndsberoendet minskade något under 2005 och var i
stort sett lika vanligt bland kvinnor som bland män. 31 procent av
biståndsmottagarna hade fått ekonomiskt bistånd mer än tio månader
under året. Andelen unga vuxna (18–29 år) med långvarigt ekonomiskt
bistånd minskade under 2005, efter en period av ökning åren innan. Den
genomsnittliga biståndstiden per hushåll var 5,9 månader och det genomsnittliga
utbetalda beloppet var 38 100 kronor under året.
Under 2005 var 36 procent av biståndsmottagarna mellan 18 och 64 år
arbetslösa utan arbetslöshetsersättning någon gång under året.
Andelen biståndsmottagare varierar kraftigt mellan kommunerna och
var som störst i Malmö (11 procent) och lägst i Vellinge kommun (0,4
procent). Än större variation mellan kommunerna gäller för barnen.
Drygt 20 procent av barnen i Malmö levde i ett hushåll med ekonomiskt
bistånd 2005 och mindre än en procent av barnen i Danderyd. Nära en
tredjedel av alla hushåll som fick bistånd under 2005 var barnfamiljer.
Barn och ungdom
Måluppfyllelse och kvalitet
Socialstyrelsens lägesrapport 2005 visar att det sker en förstärkning av
förebyggande och öppna insatser för barn och unga och även mer
strukturerade utredningar och uppföljningar. På många håll ges öppna
insatser allt mer som service utan föregående utredning. Ambitionsnivån
inom barn- och ungdomsvården är allt högre och intresset för ett
kunskapsbaserat arbete är stort. Ändå framförs kritik från exempelvis
tillsynsmyndigheter och i forskning bl.a. om att handläggningen inte är
korrekt, att vissa grupper inte uppmärksammas tillräckligt, att barn och
unga inte kommer till tals och att metoder inte är evidensbaserade. En del
av kritiken är enligt Socialstyrelsen relevant, men ibland ställs
orealistiska krav i förhållande till tillgänglig kunskap, resurser och de
ramar som lagstiftningen ger.
Arbetsbelastning i kombination med känslomässigt krävande uppgifter
och svåra bedömningar leder till ökad personalomsättning, bristande
kontinuitet och svårigheter att upprätthålla tillräcklig kompetens bland
socialsekreterare som arbetar med myndighetsutövning. Att öka
stabiliteten och kompetensen i den del av barn- och ungdomsvården som
ytterst skall säkerställa skyddet för barn och unga är ett strategiskt viktigt
förbättringsområde på såväl nationell som lokal nivå.
Det finns ett stort intresse bland kommunerna att införa Barns behov i
centrum (BBIC). Det är ett enhetligt system inom den sociala barn- och
ungdomsvården som ger struktur för utredning, dokumentation och
uppföljning och som också tydliggör kompetensbehov.
Drygt
100 kommuner har gått Socialstyrelsens utbildning i BBIC och 130 har
påbörjat eller står i kö.
Barn- och ungdomsvårdens främsta samverkanspartners är förskola,
skola, mödra- och barnhälsovård, barn- och ungdomspsykiatri och polis.
Knappt en tredjedel av länsstyrelserna anser i tillsynsrapporten 2005 att
samverkan har förbättrats under senare år, medan ungefär lika många
länsstyrelser pekar på brister. Bristerna gäller bl.a. samverkan kring barn
med funktionshinder med insatser både enligt LSS och SoL.
Skr. 2006/07:102
83
Det finns en lång tradition av samarbete inom området våld och
övergrepp mot barn mellan socialtjänst, polis, åklagare, rättsmedicin och
hälso- och sjukvården, med samrådgrupper, gemensamma riktlinjer och
gemensam kompetensutveckling. Ändå visar forskning att få barn får
insatser genom socialtjänsten eller behandling inom barn- och ungdoms–
psykiatrin och få polisutredningar leder till åtal och fällande dom.
Inom ramen för ett regeringsuppdrag har sex försöksverksamheter med
samverkan under ett tak vid misstanke om brott mot barn (s.k. Barnahus)
inletts. Tanken är att barnet skall slippa slussas runt i olika miljöer och
att kvaliteten i utredningarna skall förbättras. Erfarenheter från första
årets försöksverksamhet är att anmälningsbenägenheten till socialtjänst
och polis har ökat och att berörda myndigheter samråder i fler ärenden.
Socialstyrelsen har haft i uppdrag att följa upp lagändringen som
trädde i kraft 2003 om att socialnämnden skall överväga överflyttning av
vårdnaden till familjehemsföräldrarna för barn som varit tre år i samma
familjehem. Antalet vårdnadsöverflyttningar har ökat, men lagändringen
har inte fått fullt genomslag i alla kommuner. Familjehemsföräldrar
tvekar att ta över vårdnaden, bl.a. för att de mister stödet från placeringskommunen.
Socialstyrelsen gjorde hösten 2006 en studie av socialtjänstens arbete
med romska barn och deras familjer. Den visar att socialnämnderna i
granskade ärenden haft goda grunder för att ansöka om vård enligt LVU.
IFO har dock brustit i att tillgodose barnets rätt att behålla och utveckla
sin kulturella identitet och sitt språk.
Kostnader och prestationer
Mellan 2001 och 2005 har kostnaderna för insatser inom barn- och
ungdomsvården ökat med ca 11 procent mätt i fasta priser. Mest ökade
kostnaderna för öppna insatser, 32 procent. Kostnaderna för institutionsvård
minskade med 5 procent. Utvecklingen i enskilda kommuner
varierar dock stort.
Tabell 4.8 Kommunernas bruttokostnader för placering av barn och
unga
Löpande priser, miljoner kronor
2001 2002 2003 2004 2005
Institutionsvård 3 927 4 313 4 581 4 533 4 290
Familjehemsvård 2 514 2 710 3 038 3 179 3 360
Summa 6 441 7 023 7 619 7 712 7 650
Öppna insatser 2 359 2 753 2 975 3 199 3 590
Totalt 8 800 9 776 10 594 10 911 11 240
Källa: Socialstyrelsen.
Antalet barn som får öppenvårdsinsatser har inte ökat de senaste åren
men antalet öppenvårdsinsatser har ökat markant. Utbudet av olika
insatsformer och metoder ökar och har på senare år riktats alltmer direkt
till barnet och den unge. Enskilt samtalsstöd är den vanligaste insatsen
och erbjuds såväl till föräldrar som barn och unga. Utvecklingen går
också mot en mer serviceinriktad öppenvård utan föregående utredning.
Skr. 2006/07:102
84
Antalet barn och ungdomar placerade i heldygnsvård ökade med knappt
två procent mellan 2004 och 2005. Ökningen gällde såväl flickor som
pojkar. Det är familjehemsvården som har ökat, i överensstämmelse med
uttalade intentioner. Tre fjärdedelar av placeringarna i familjehem och 70
procent på institution var frivilliga.
Tabell 4.9 Antal barn med öppenvårds- och heldygnsinsatser den
1 november 2005
Öppenvårdsinsatser Heldygnsinsatser
Totalt andel Totalt andel
Ålder pojkar flickor pojkar flickor
0-12 13 414 56% 44% 5 303 54% 46%
13-17 11 147 55% 45% 7 035 52% 48%
18-20 3 934 54% 46% 2 835 54% 46%
Totalt 28 495 55% 45% 15 173 53% 47%
Källa: Socialstyrelsen.
Familjerätt och familjerådgivning
Familjerätt
Av Socialstyrelsens lägesrapport 2006 framgår att det inte skett några
större förändringar under en femårsperiod i IFO:s arbete med samarbetssamtal,
avtal och utredningar om vårdnad, boende och umgänge eller
faderskapsutredningar. Totalt tecknades under 2005 drygt 4 100 avtal om
barns vårdnad, boende och umgänge med IFO:s hjälp. Andelen avtal och
utredningar har varit stabilt under 2000-talet. Länsstyrelserna konstaterar
i sin tillsyn att det i en del kommuner råder oklarhet i hur man skall
hantera familjer som samtidigt är aktuella både inom familjerätten och
barn- och ungdomsvården. Faran är att barnens problem ses som
familjerättsliga och att deras eventuella behov av stöd och hjälp inte
uppmärksammas. Barn till föräldrar som inte kommer överens om
vårdnad och umgänge nämns som en grupp som kan ha svårigheter att få
sina behov tillgodosedda.
Medgivandeutredningar för adoption ökade något under 2005. Sverige
har länge varit ett av de länder som har flest internationella adoptioner i
förhållande till folkmängden, vilket inte längre är fallet. Idag görs
11,7 internationella adoptioner per 1 000 födda barn jämfört med
20 under 1977. Totalt anlände 1 083 utomnordiska adoptivbarn hit under
2005. Under 2005 lämnade kommunerna drygt 170 yttranden över
nationella adoptioner, dvs. adoptioner av barn som är födda i Sverige.
Flertalet gällde styvbarnsadoptioner, vilka har ökat på senare år.
Kommunen har enligt socialtjänstlagen skyldighet att tillgodose det
särskilda behov av stöd och hjälp som kan finnas efter adoption. Det är få
kommuner som har organiserat sådant stöd. Det finns dock exempel på
kommuner som erbjuder alla adoptanter ett antal samtal – som
förberedelse inför att de skall hämta barnet samt som stöd efter att barnet
anlänt.
Skr. 2006/07:102
85
Familjerådgivning
Efterfrågan på familjerådgivning fortsätter att öka. Antalet personer som
gick i familjerådgivning ökade från 46 700 personer2003 till
49 700 2005, dvs. med 6,4 procent. Kommunerna får tar ut
självkostnadspris och priserna varierar från kostnadsfritt till ca
500 kronor per besök.
Utvecklingen går enligt familjerådgivarna mot att det blivit mer
naturligt i de yngre paren att söka hjälp i ett tidigare skede i samband
med svårigheter i relationen. Det är nu också fler män som tar initiativ
till sådan kontakt.
Kostnader och prestationer
Kostnaderna för socialtjänstens arbete med familjerådgivning, fastställande
av faderskap/moderskap, samarbetsavtal, utredning och avtal
om vårdnad, boende och umgänge uppgick till 491 miljoner kronor under
2005. Kostnaderna har ökat med drygt 14 procent i fasta priser sedan
2000. Det varierar dock kraftigt mellan kommunerna, vissa kommuner
har inga kostnader alls medan någon har en kostnad om 1 143 kronor per
barn i befolkningen. Medianen uppgår till 200 kronor.
Vuxna missbrukare
Måluppfyllelse och kvalitet
Enligt Statens Folkhälsoinstitut har totalkonsumtionen av alkohol gått
ner något det senaste året, även om minskningen är liten. Ungdomsdrickandet
i stort har minskat och debutåldern verkar ha höjts. Däremot
finns det vissa grupper som dricker mer.
Enligt den senaste nationella folkhälsoenkäten som genomfördes 2006
hade 10 procent av kvinnorna och 16 procent av männen riskabla
alkoholvanor. Högkonsumtionen har ökat under en tioårsperiod i alla
åldersgrupper, utom bland de unga kvinnorna. Alla åldrar har ökad s.k.
intensivkonsumtion, dvs. mycket alkohol vid ett och samma tillfälle.
Narkotikaanvändningen minskar bland unga i nionde klass och
mönstrande. Betydligt färre kvinnor än män som kom till myndigheternas
kännedom missbrukade narkotika men en högre andel hade ett
tungt/allvarligt missbruk. Det finns en mycket utsatt grupp kvinnor, ofta
amfetamin- och heroinmissbrukare med blandmissbruk, som saknade
arbete och bostad, endast umgicks med andra missbrukare och finansierade
sitt missbruk genom kriminalitet.
För att stimulera kommunerna att utveckla och stärka missbrukarvården
har 700 miljoner kronor anslagits under åren 2005–2007. Av
dessa är 300 miljoner avsatta för att stärka vårdkedjan i anslutning till
tvångsvården och 400 miljoner kronor utgår till kommunerna i ett särskilt
statsbidrag för att ge bättre vård och behandling för personer med tungt
missbruk. Statsbidraget skall användas till att utveckla arbetssätt och
organisation, bland annat införande av specialiserade missbruksenheter i
samverkan med landstinget eller andra kommuner eller införa lokala
Skr. 2006/07:102
86
behandlingsgarantier. Den omfattande satsningen har enligt Socialstyrelsen
redan visat positiva effekter.
Länsstyrelserna menar i sin tillsynsrapport 2005 att de statliga utvecklingsmedlen
har haft stor betydelse för utbyggnaden av missbrukarvården
i både små och stora kommuner. I rapporten konstateras att
kommunernas samverkan med andra aktörer inom missbrukarvården på
många håll har utvecklats positivt. Många kommuner arbetar för att
skapa en sammanhållen och heltäckande vårdkedja och satsar på drogförebyggande
och uppsökande insatser.
Kostnader och prestationer
Kostnaderna för kommunernas missbrukarvård ökade med tre procent i
fasta priser mellan 2001 och 2005. Öppna insatser ökade med 23 procent,
varav boende som bistånd med 36 procent.
Tabell 4.10 Kommunernas kostnader för missbrukarvården, vuxna
Miljoner kronor i löpande priser
2001 2002 2003 2004 2005
Institutionsvård 1 994 1 951 2 187 2 046 1 970
Familjehemsvård 130 119 132 129 135
Summa dygnetruntvård 2 124 2 070 2 070 2 175 2 105
Öppen vård 1 813 1 906 2 244 2 424 2 570
Totalt dygnet runt- och
öppenvårdsinsatser 3 936 3 976 4 562 4 599 4 675
Källa: Statistiska centralbyrån.
Den 1 november 2005 hade knappt 12 300 personer med missbruksproblem
(varav 30 procent kvinnor) någon individuellt behovsprövad
öppen insats, och under hela året gavs ca 25 800 sådana insatser (flera
insatser kan vara aktuella för samma person). Drygt 2 700 personer
vårdades frivilligt på institution (25 procent kvinnor). Den genomsnittliga
vårdtiden var 73 dygn per inskrivning. Mindre än 10 procent av
dygnsvården sker med tvång. Antalet personer i tvångsvård har varit
nästan konstant under en lång följd av år.
Skr. 2006/07:102
87
Tabell 4.11 Antal vuxna i missbrukarvård
Den 1 november respektive år
2001 2002 2003 2004 2005
Individuellt behovsprövad öppenvård 10 287 10 987 11 221 11 931 12 277
- kvinnor 3 064 3 323 3 435 3 606 3 676
- män 7 223 7 664 7 786 8 325 8 601
Bistånd för boende 5 628 5 928 6 276 6 154 5 852
- kvinnor 1 362 1 389 1 474 1 437 1 338
- män 4 266 4 539 4 802 4 717 4 514
Frivillig institutionsvård 2 388 3 084 3 120 2 781 2 702
- kvinnor 794 759 800 695 672
- män 2 388 2 325 2 320 2 086 2 030
Tvångsvård på institution* 302 289 226 206 255
- kvinnor 79 94 74 66 100
- män 223 195 152 140 155
Summa: 18 605 20 288 20 843 21 072 21 086
*Inkl. familjehemsvård LVM
Källa: Socialstyrelsen.
Boendeinsatser
En utvecklingstrend inom IFO under senare år är att det finns allt fler
insatser som rör boende och boendestöd, för ungdomar, personer med
missbruk och personer med samtidigt missbruk och psykiska funktionshinder.
Socialstyrelsen fick 2002 i uppdrag att leda ett utvecklingsarbete under
tre år för att utveckla metoder som kan vara verksamma för att långsiktigt
komma tillrätta med problem som är kopplade till hemlöshet. För
2002–2004 avsattes tio miljoner kronor årligen för detta ändamål. I
september 2006 lämnade Socialstyrelsen en utvärdering av de 19 lokala
hemlöshetsprojekt som genomförts inom ramen för uppdraget.
Utvärderingen visar att vissa hemlösa har uppnått målet om ett eget
kontrakt, samtidigt som majoriteten befinner sig i olika former av
andrahandskontrakt. För många hemlösa har dock situationen på kort sikt
förbättrats eller en försämrad situation kunnat undvikas. Det vräkningsförebyggande
arbetet har visat sig vara mycket framgångsrikt. Projekten
har lett till att nya vägar för samverkan har utvecklats lokalt. Eftersom
hemlöshetsproblematiken är komplex och berör flera politikområden
efterlyser Socialstyrelsen en helhetssyn och en samlad strategi på såväl
lokal som nationell nivå.
I februari 2005 fick Socialstyrelsen i uppdrag att fortsätta utvecklingsarbetet
samt att genomföra en nationell kartläggning av hemlöshetens
omfattning 2005. Stimulansmedel på knappt 10 miljoner kronor årligen
är avsatta under åren 2005–2007. Inom ramen för detta uppdrag har
13 hemlöshetsprojekt beviljats medel.
Stimulansmedel har bl.a. fördelats till vräkningsförebyggande projekt
riktade till nya målgrupper, t.ex. äldre som riskerar att hamna i hemlöshet.
Äldre är en riskgrupp för vräkning på grund av kommunernas
ambitioner att de skall bo kvar hemma så länge som möjligt. Ibland
saknar de förmåga att betala räkningar och kommer efter med hyran.
Skr. 2006/07:102
88
Ofta finns inga alternativa äldreboenden kvar och i några fall har de till
slut fått bo på härbärgen. Andra projekt rör t.ex. sjukvård för hemlösa
personer, boende för hemlösa kvinnor som behandlas med läkemedel för
narkotikamissbruk samt kontaktpersoner för hemlösa personer.
Satsningen utvärderas i sin helhet 2008.
Länsstyrelsen i Västra Götaland har 2005 särskilt granskat barnperspektivet
i avhysningsärenden. Av den aktuella granskningen framgår
att medvetenheten om barnens situation och behov har ökat samt att det
är vanligt med aktiva insatser för att undvika vräkning av barnfamiljer.
Den senaste kartläggningen av hemlöshet genomfördes 2005. Den
visar att antalet personer utan egen bostad har ökat i Sverige under de
senaste åren. Minst 17 800 personer var hemlösa under vecka 17, 2005.
Det finns hemlösa personer i 86 procent av landets kommuner, men
problemen är större i Stockholm, Göteborg och Malmö. Tre fjärdedelar
av personerna är män. Den stora merparten är födda i Sverige, men
personer med utländsk bakgrund är överrepresenterade. 26 procent är
födda utomlands, jämfört med 12 procent av befolkningen.
Av de 17 800 hemlösa personerna befinner sig 3 600 (20 procent) i en
akut situation. De sover ute eller bor tillfälligt på till exempel härbärgen,
kvinnojourer eller campingplatser. Cirka 4 700 (26 procent) personer bor
ofrivilligt hos familj och vänner eller har mycket korta andrahandskontrakt.
8 400 (47 procent) bor på institutioner eller i olika typer av
stödboenden och saknar egen bostad när de skrivs ut. För resterande
1 100 är situationen okänd. En stor del av de hemlösa har missbruksproblem,
62 procent, respektive psykiska problem, 40 procent. Insatser
för att förbättra missbrukarvården och den psykiatriska vården har därför
stor betydelse för att komma till rätta med hemlösheten.
Prostitution
Socialstyrelsen avser att under hösten 2007 presentera en kartläggning av
prostitutionens omfattning och utveckling. Prostitutionsenheten i Stockholm
har under ett års tid (våren 2005–2006) kartlagt prostitutionen på
Internet. Under ett halvår identifierades 327 personer som annonserade
att de sålde sex i Stockholmsområdet, vara 272 kvinnor (83 procent).
Bland de 55 männen ingick sex personer som uppgav sig vara transsexuella.
Prostitutionsenheten i Stockholm rapporterar att det verkar ha
skett en ökning av antalet män som säljare, en tendens som också finns i
andra länder. Av kvinnorna sålde 93 procent sex till män och 73 procent
av männen sålde sex till kvinnor och en drygt fjärdedel till andra män
eller gifta par. Endast en uppgav sig vara under 18 år. Uppgifterna om
ålder är dock osäkra.
Brottsoffer
Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas där får det stöd
och den hjälp de behöver (enligt 2 kap. 2 § SoL). Socialnämnden har ett
ansvar för att den som utsatts för brott och dennes anhöriga får stöd och
hjälp (enligt 5 kap. 11 § SoL).
Skr. 2006/07:102
89
Mäns våld mot kvinnor
Enligt 5 kap. 11 § SoL har socialtjänsten ett särskilt ansvar för att
kvinnor som är eller har varit utsatta för våld i nära relationer får det stöd
och den hjälp de behöver. Genom en lagändring som trädde i kraft
15 november 2006 är barn som bevittnar våld eller andra övergrepp av
eller mot närstående vuxna brottsoffer.
Utredningen om socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor har i sitt
betänkande (SOU 2006:65) konstaterat att det kommunala arbetet att
stödja och hjälpa våldsutsatta kvinnor och deras barn till stor del har
utvecklats positivt. Det finns i dag handlingsplaner i sjuttio procent av
alla kommuner, dock med skiftande kvalitet. Trots att socialtjänsten på
flera håll har utvecklat sitt sociala arbete och sina insatser på detta
område finns det alltjämt oacceptabla brister.
Specialiseringen inom individ- och familjeomsorgen kan göra att det
brister i helhetssynen avseende kvinnans och barnens hjälpbehov
beträffande bostad, ekonomi etc. Länsstyrelsernas tillsyn 2005 visar att
våldsutsatta kvinnor har svårt att få ekonomiskt bistånd när behov
uppstått som en konsekvens av deras utsatta situation. Alla kommuner
har i dag inte möjlighet att erbjuda ett skyddat boende för alla de kvinnor
som behöver det.
I syfte att kvalitetsutveckla och förbättra socialtjänstens arbete med
stöd till våldsutsatta kvinnor och de barn som bevittnar våld eller andra
övergrepp i nära relationer har regeringen till riksdagen överlämnat
propositionen (2005/06:38) om socialtjänstens ansvar för våldsutsatta
kvinnor.
Av Socialstyrelsens lägesrapport 2006 framgår att det tillkommit allt
fler verksamheter för barn som bevittnar våld i nära relationer. Av
rapporten ”Mäns våldsutövande – barns upplevelser” av forskaren Maria
Eriksson framgår att det i dag finns ca 87 verksamheter av detta slag i
Sverige. Även verksamheter som riktar sig till män som utövar våld har
ökat under senare år. Idag finns ett femtiotal verksamheter i landet.
Det finns inga säkra uppgifter om IFO:s kostnader för verksamheter
och insatser för våldsutsatta kvinnor, deras barn och män som utövar
våld. Socialtjänstens officiella statistik innehåller inga uppgifter som
redovisar om en person utsatts för våld.
Hedersrelaterat våld
Hedersrelaterat våld har uppmärksammats allt mer de senaste åren.
Under perioden 2003–2007 har 200 miljoner kronor avsatts för att bistå
flickor och pojkar, unga kvinnor och unga män som riskerar att utsättas
för hedersrelaterat våld. Socialstyrelsen har tillsammans med länsstyrelserna
gjort en uppföljning av hur medlen använts under 2004–2005.
Inom socialtjänsten pågår ett aktivt arbete för att förstärka insatserna och
skyddet för kvinnor och ungdomar som utsätts för hedersrelaterat hot och
våld. Man kan se en positiv utveckling och en ökande medvetenhet om
problematiken. Enligt den senaste uppföljningen finns nu 105 platser för
skyddat boende i olika former.
Skr. 2006/07:102
90
Unga brottsoffer
Drygt sex procent av niondeklassarna uppger att de slagit någon så att
personen blivit tvungen att uppsöka sjukhus och var fjärde att de utsatts
för våld (Individ- och familjeomsorg – lägesrapport 2006, Socialstyrelsen).
De flesta unga som drabbas av brott är pojkar och det handlar
ofta om rån och misshandel. Under senare år har många kommuner s.k.
stödcentra för unga brottsoffer. Denna utveckling fortsätter i positiv
riktning och i dag finns det stödcentrum på 15 platser i landet, en ökning
jämfört med tidigare år. Ungefär lika många pojkar som flickor har sökt
sig till mottagningarna, vilket indikerar att det är en högre andel av de
brottsutsatta flickorna som söker stöd.
Skr. 2006/07:102
91
5 Förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, skola
och vuxenutbildning
I avsnittet redovisas förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, förskoleklass,
grundskola, obligatorisk särskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola,
kommunal vuxenutbildning (komvux), vuxenutbildning för
utvecklingsstörda (särvux) och svenskundervisning för invandrare (sfi).
Sameskolans och specialskolans verksamhet är statlig och redovisas inte
i denna skrivelse. Alla statistiska uppgifter för läsåret 2006/07 och vissa
uppgifter för 2006 bygger på preliminär statistik som kan komma att
ändras.
5.1 Förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg
Förskoleverksamhet omfattar förskola, öppen förskola och familjedaghem
och vänder sig till barn i åldrarna 1–5 år. Skolbarnsomsorgen
bedrivs i form av fritidshem, familjedaghem och öppen fritidsverksamhet
för barn i åldrarna 6–12 år.
Nationella mål
Fr.o.m. 1998 ingår förskolan och fritidshemmet i utbildningssystemet för
barn och ungdom. Samma år infördes 1998 års läroplan för förskolan
(Lpfö 98) som gäller för alla förskolor med kommunal huvudman. Den
har samma status och i stort sett samma struktur som övriga läroplaner i
utbildningssystemet. Tanken är att de olika läroplanerna skall länka i
varandra utifrån en gemensam syn på kunskap, utveckling och lärande. I
förskolans läroplan finns de nationella målen för förskolan redovisade.
Verksamheten i fritidshem omfattas av samma läroplan som förskoleklassen
och det obligatoriska skolväsendet, 1994 års läroplan för det
obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo 94).
Dessutom finns allmänna råd utfärdade av Skolverket för fritidshemmet
och för kvalitet i förskolan. För övriga verksamheter inom förskoleverksamheten
och skolbarnsomsorgen finns också allmänna råd.
I skollagen (1985:1100) föreskrivs att kommunerna är skyldiga att
tillhandahålla förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg för barn i
åldrarna 1 t.o.m. 12 år i den utsträckning som behövs för att föräldrarna
skall kunna förvärvsarbeta eller studera eller om barnet har ett eget
behov. Vidare skall kommunerna erbjuda plats ”utan oskäligt dröjsmål”,
vilket anses vara inom tre till fyra månader efter det att föräldrarna
anmält att de efterfrågar en plats. Barn i åldern 1–5 år, vars föräldrar är
arbetslösa eller föräldralediga, omfattas också av kommunernas
skyldighet att tillhandahålla plats. I deras fall avser skyldigheten minst
15 timmar per vecka. Barn i åldern 4–5 år har rätt till avgiftsfri allmän
förskola under minst 525 timmar per år.
Skr. 2006/07:102
92
Måluppfyllelse och kvalitet
Enligt läroplanen för förskolan skall en bedömning göras hur
verksamheten utvecklas i relation till strävansmålen. Mål att sträva mot
anger inriktningen på förskolans arbete. De anger en önskad kvalitetsutveckling
i förskolan. I många kommuner genomförs enkätundersökningar
där föräldrar får svara på frågor om hur de uppfattar förskolans
verksamhet. Internationella undersökningar framhåller den svenska
förskolan som ledande bland världens länder i kvalitetshänseende
(Starting strong, OECD, 2001). Skolverket har kunnat konstatera att
förskolornas arbete med barnens utveckling och lärande överlag är av
god kvalitet i förhållande till läroplanens mål.
Öppen förskola, familjedaghem och tillgång på plats
Ungefär hälften av landets kommuner har öppna förskolor. Antalet öppna
förskolor har minskat under de senaste åren. Den öppna förskolan
byggdes ut under 1980-talet, men mellan 1994 och 2004 minskade
antalet öppna förskolor med nästan två tredjedelar. Mellan 2005 och
2006 har det emellertid tillkommit ett tjugotal nya avdelningar.
Sammanlagt fanns det 470 förskoleavdelningar inom den öppna
förskolan 2006.
Andelen barn 1–5 år i familjedaghem ligger kvar runt 6 procent.
Jämfört med föregående år har andelen inte minskat, men den har
minskat kraftigt sedan 2001.
Skolverket följer regelbundet upp hur kommunerna uppfyller kravet på
plats utan oskäligt dröjsmål. Den senaste uppföljningen för 2005 visar att
nästan alla kommuner kunde erbjuda plats inom den utsatta tiden.
Skolverkets tillsyn visar att kommunernas ekonomiska situation kan
påverka i vilken utsträckning kommunerna fullgör denna skyldighet.
Barngruppernas storlek och personaltäthet i förskola och fritidshem
Sedan 2001 har den genomsnittliga gruppstorleken i förskolan minskat
från 17,5 barn per grupp till 16,7 barn per grupp 2006. I hälften av
grupperna fanns mellan 16 och 20 barn. Den genomsnittliga gruppstorleken
är minst i glesbygdskommuner. I småbarnsavdelningarna (barn
i åldern 1–3 år) är gruppstorlekarna mindre och i 44 procent av
grupperna fanns färre än 14 barn. I mer än 10 procent av
småbarnsavdelningarna fanns det dock fler än 17 barn. Resultatet från en
nationell utvärdering av förskolan som Skolverket genomfört (Förskola i
brytningstid, 2004) visar att det främst är ekonomiska prioriteringar som
avgör barngruppernas storlek. Faktorer som personalens kompetens,
upptagningsområdets karaktär, pedagogiska mål och ambitioner uppges
ha mindre betydelse. Personaltätheten i förskolan har legat på en jämn
nivå under de senaste åren. Hösten 2006 var antalet barn per årsarbetare
5,1 vilket är en liten minskning jämfört med 2005. Andelen anställda
med pedagogisk högskoleutbildning i förskolan var 51 procent 2006.
Gruppstorlekarna i fritidshemmen har ökat och personaltätheten har
minskat under flera år.
Antalet inskrivna barn per avdelning ökade från
30,6 till 31,7 mellan 2005 och 2006. Hösten 2006 var antalet barn per
Skr. 2006/07:102
93
årsarbetare 18,9 vilket är en ökning med 0,3 barn per årsarbetare jämfört
med året innan. År 2006 hade andelen personal med pedagogisk
högskoleutbildning minskat med en procentenhet till 58 procent.
Tabell 5.1 Antal årsarbetare och andelen årsarbetare med pedagogisk
högskoleutbildning
Förskola Fritidshem
År Antal
årsarbetare
Andel
pedagoger
Antal
årsarbetare
Andel
pedagoger
2002 63 104 51 % 19 107 56 %
2003 65 498 51 % 18 778 56 %
2004 67 328 51 % 17 937 58 %
2005 72 257 51 % 17 409 59 %
2006 77 506 51 % 17 390 58 %
Källa: Skolverket.
Spridningen i gruppstorlekar, personaltäthet och personalens utbildningsnivå
är dock stor mellan landets olika fritidshem. Skillnaderna mellan
kommunerna när det gäller personaltäthet är exempelvis tre gånger större
inom fritidshemmen än vad de är inom förskolan. Enligt Skolverkets
lägesbedömning har inspektörerna sett många exempel på god
verksamhet som är varierad och välplanerad, men det finns också många
exempel där verksamheten måste betraktas som ensidig. Skolverket har
också ifrågasatt om huvudmännen vid planeringen utgår ifrån skollagens
formuleringar om att fritidshemmens uppgift är att erbjuda en
meningsfull fritid, att komplettera skolan och ge stöd till barnens
utveckling. Det fordras system för planering, styrning, uppföljning och
utvärdering för att bedöma måluppfyllelsen mot de nationella målen.
Samtidigt har myndighetens inspektioner visat att skolbarnsomsorgen
sällan finns med i kommunernas måldokument och kvalitetsredovisningar.
Personalen på fritidshemmen har en stor del av sin arbetstid
förlagd till skolan, och på många håll har man svårt att hitta tid till
planering och förberedelser.
Delegationen för jämställdhet i förskolan
I juli 2006 presenterade Delegationen för jämställdhet i förskolan sitt
slutbetänkande för regeringen (SOU 2006:75). Delegationen hade fått i
uppdrag att utveckla och förstärka jämställdhetsarbetet i förskolan. Enligt
delegationen ligger inte förskolans problem i styrdokumentens utformning.
Problemet är snarare bristen på kunskap. Behovet av mer kunskap
är inte begränsad till förskolans personal. Bland delegationens förslag
återfinns det inga krav på direkta förändringar i förskolans styrdokument.
I dagens styrdokument framgår det tydligt att varje pojke och flicka i
förskolan skall erbjudas möjlighet att utveckla alla sina färdigheter utan
att begränsas av stereotypa könsroller. Under arbetets gång har
delegationen bland annat delat ut pengar till lokala projekt som har
arbetat med att utveckla jämställdhetsarbetet. Delegationen lyfter fram
flera viktiga förutsättningar för ett framgångsrikt jämställdhetsarbete som
man har hämtat från sina projekt: förmågan att granska den egna
verksamheten, kunskap, tid att reflektera och förmågan att sätta in arbetet
Skr. 2006/07:102
94
i ett större sammanhang. Dessutom behövs engagemang på alla nivåer
och ett kontinuerligt arbete med dokumentation och utvärdering.
Målsättningen måste vara att åstadkomma varaktiga förändringar i
barnens vardag.
Utvärdering av maxtaxan
Enligt Skolverkets avslutande utvärdering av maxtaxereformen har alla
landets kommuner infört maxtaxa i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen.
Maxtaxan är en del av ett reformpaket som infördes 2001–
2003. Reformpaketet innehöll följande delar: maxtaxa (dvs. ett tak för
avgifterna i förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg), ökad tillgänglighet
för barn till arbetslösa och föräldralediga samt införandet av en
allmän, avgiftsfri förskola för alla fyra- och femåringar. Under det första
året valde ett par kommuner att ställa sig utanför maxtaxan, men fr.o.m.
den 1 januari 2003 har alla kommuner i Sverige varit anslutna till
reformen. En allt högre andel barn är inskrivna i förskolan vilket tyder
på att efterfrågan har ökat. Utvecklingen är den motsatta inom
familjedaghem, där andelen inskrivna barn har minskat. Kommunernas
avgifter har sinsemellan harmoniserats under perioden mellan 1999 och
2005 samtidigt som avgiftsfinansieringsgraden har minskat. Personaltätheten
har ökat något under perioden och gruppstorlekarna har tenderat
att minska. Variationerna i personaltäthet mellan olika kommuner har
också minskat i förskolan. Det är svårt att analysera de kommunalekonomiska
effekterna av maxtaxan eftersom det saknas någon naturlig
kontrollgrupp att jämföra med, enligt utvärderingen. Analyser av
arbetskraftsutbud och sysselsättning har dock inte kunnat påvisa några
direkta effekter som kan kopplas till maxtaxans införande, enligt IFAU:s
rapport Maxtaxan inom barnomsorgen – påverkar den hur mycket
föräldrarna arbetar? (2007:2).
Kostnad och prestationer
Inskrivna barn
Andelen inskrivna barn i förskolan har successivt ökat under de senaste
åren. En del av ökningen beror på att barn till föräldralediga och
arbetslösa föräldrar har fått rätt till förskola. Dessutom har alla fyra- och
femåringar fått rätt till allmän förskola (525 timmar om året). I nuläget
går 79 procent av 1–5 åringarna i förskolan. Antalet inskrivna barn i
förskolan har ökat med 17 000 jämfört med förra året. Det totala antalet
barn i förskolan ligger på 396 000. En stor del av ökningen kan förklaras
av att antalet barn i förskoleåldern har ökat med nästan 12 500 sedan
2005. I åtta av tio kommuner är mellan 67 och 83 procent av alla barn i
förskoleåldern inskrivna i förskolan. Andelen inskrivna 1–5 åringar i
familjedaghem har minskat under en följd av år, men 2006 har
minskningen bromsats och andelen inskrivna barn ligger kvar på samma
nivå som 2005, dvs. 6 procent. Andelen barn på fritidshem ökade med en
procentenhet jämfört med 2005.
År 2006 gick 78 procent av alla barn i
åldern 6–9 år på fritidshem. Samtidigt minskade det totala antalet barn i
åldern 6–12 år med mer än 21 000.
Skr. 2006/07:102
95
Tabell 5.2 Andel barn inskrivna i förskoleverksamhet och
skolbarnsomsorg i respektive åldersgrupp
Procent
År Åldersgrupp
1-5 år
Åldersgrupp
6-9 år
Åldersgrupp
10-12 år
2002 80 75 9
2003 82 74 10
2004 83 74 10
2005 84 77 11
2006 85 78 11
Källa: Skolverket.
Kostnader för verksamheten
Den totala kostnaden för förskolan uppgick 2005 till 37,6 miljarder
kronor. Personalkostnadens andel av den totala kostnaden i den
kommunala förskolan ligger på 74 procent. Avgiftsfinansieringen var i
genomsnitt 8 procent. Den totala kostnaden för fritidshem 2005 var
10,4 miljarder kronor. För fritidshemmen ligger personalkostnaden på
72 procent av den totala kostnaden, alltså något lägre än motsvarande
kostnader i förskolan. I fritidshemmen finansieras i genomsnitt
16 procent av kostnaderna med hjälp av avgifter.
Kostnad per barn
Ett inskrivet barn i förskolan 2005 kostade i genomsnitt 99 100 kronor.
Den genomsnittliga kostnaden för ett barn i förskolan ökade med nästan
5 procent mellan 2004 och 2005. I familjedaghemmen kostar en
genomsnittlig plats 80 700, vilket är en ökning med 2 700 kronor eller
3,5 procent. Ett inskrivet barn i fritidshem 2005 kostade i genomsnitt
32 400 kronor vilket är en ökning med 1 000 kronor jämfört med 2004.
Diagram 5.1 visar bland annat ökningen av antalet barn i förskolan och
minskningen av antalet inskrivna barn i familjedaghem.
Skr. 2006/07:102
96
Diagram 5.1 Utveckling* av barn, personal och kostnader i förskolan
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
110%
120%
130%
140%
2001 2002 2003 2004 2005
Kostnader förskola
Personal förskola
Barn förskola
Kostnader familjedaghem
Personal familjedaghem
Barn familjedaghem
* Indexerad utveckling av antalet inskrivna barn och personal i årsarbetskrafter inom
förskola och antal dagbarnvårdare i familjedaghem hösten 2001–hösten 2005 samt
kostnadsutveckling kalenderåren 2001–2005 (fasta priser). Index 2001=100.
Källa: Skolverket.
Nästa diagram visar motsvarande utveckling i fritidshemmen.
Fritidshemmen har tilldelats mindre resurser jämfört med förskolan.
Antalet anställda i verksamheten har minskat i snabbare takt än antalet
barn. Under samma period ökade kostnaderna. Vad detta beror på har
inte analyserats.
Diagram 5.2 Utveckling* av antalet barn och personal i fritidshem
80%
85%
90%
95%
100%
105%
110%
2001 2002 2003 2004 2005
Kostnader
Personal
Barn
* Indexerad utveckling av antalet inskrivna barn och personal (i årsarbetskrafter) inom
fritidshemmen hösten 2001–hösten 2005 samt kostnadsutveckling kalenderåren 2001–2005
(fasta priser). Index 2001=100.
Källa: Skolverket.
Skr. 2006/07:102
97
5.2 Förskoleklass
Förskoleklassen är en frivillig skolform inom det offentliga skolväsendet.
Verksamheten skall betraktas som undervisning i samma mening som i
övriga skolformer. Förskoleklassen ersatte 1998 den tidigare sexårsverksamheten.
En avsikt med förskoleklassreformen och integrationen
av förskola, skola och fritidshem var att implementera förskolans
pedagogiska tradition i skolan så att lek, skapande och barnens eget
utforskande ges större utrymme.
Nationella mål
Höstterminen det år ett barn fyller sex år skall kommunen erbjuda en
plats i förskoleklass. Förskoleklassen skall omfatta minst 525 timmar per
år och vara avgiftsfri för sexåringar. Enligt skollagen (1985:1100) skall
utbildningen i förskoleklassen stimulera varje barns utveckling och
lärande samt ligga till grund för fortsatt skolgång. Från 1998 gäller 1994
års läroplan för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och
fritidshemmet (Lpo 94) även förskoleklassen, vilket innebär att
grundskolan och förskoleklassen har en gemensam läroplan. Där anges
värdegrund tillsammans med mål att sträva mot. Mål att sträva mot anger
inriktningen på skolans arbete. De anger en önskad kvalitetsutveckling i
skolan. Läroplanen skall stödja integrationen av förskoleklassen, den
obligatoriska skolan och fritidshemmet.
Måluppfyllelse och kvalitet
Många kommuner har valt att integrera förskoleklassen med
grundskolan. Enligt en enkät från Skolverket som riktades till ett urval av
skolor kommer 90 procent av alla skolor att integrera förskoleklasser
med den obligatoriska skolan vid något tillfälle under terminen
(Gruppstorlekar i förskola, förskoleklass och fritidshem, 2003). En dryg
tredjedel av kommunerna svarade att förskoleklassen kommer att arbeta
integrerat med grundskolan varje dag under terminen. Kvaliteten på
undervisningen i förskoleklassen är delvis kopplad till personalens
utbildning. Personal med pedagogisk högskoleutbildning är viktig för att
aktiviteterna inom förskoleklassen skall bli mer planerade, målstyrda och
differentierade. Andelen pedagogiskt högskoleutbildad personal i
förskoleklassen ligger fortfarande på en relativt hög nivå. Läsåret
2006/07 är andelen personal med pedagogiskt högskoleutbildning i den
kommunala förskoleklassen 83 procent.
Skolverkets inspektioner har visat att grundskolans metoder för att
hitta elever i behov av särskilt stöd även brukar användas i förskoleklass.
De skolor som jobbar med tester för att kartlägga barnens utveckling
brukar testa barnen redan i förskoleklass. Ofta används även skolornas
resurser i form av speciallärare och specialpedagoger. Dessutom är det
vanligt att man upprättar åtgärdsprogram trots att det inte är ett
uttryckligt krav i lagstiftningen.
Skr. 2006/07:102
98
Kostnader och prestationer
Läsåret 2006/07 gick 91 315 barn i förskoleklass, vilket är en ökning
med ungefär 3 000 elever. Av det totala antalet barn gick 92 procent i
kommunal förskoleklass och 8 procent i förskoleklass med annan
huvudman. Sedan läsåret 1999/2000 har andelen barn som går i
förskoleklass med enskild anordnare ökat med fyra procentenheter.
Antalet femåringar i förskoleklass är oförändrat sedan ett par läsår
tillbaka och utgör ungefär en procent av det totala antalet barn. Den
genomsnittliga personaltätheten i kommunal förskoleklass har minskat i
jämförelse med föregående läsår. Personaltätheten uppgår läsåret
2006/07 till 6,7 årsarbetare per 100 barn. Kostnaden för förskoleklass
uppgick 2005 till nästan fyra miljarder kronor. Kostnaderna för
förskoleklass har ökat med ca fyra procent, 156 miljoner kronor, sedan
föregående år. Varje barn i förskoleklass kostar i genomsnitt
44 800 kronor. Den genomsnittliga ersättningen till fristående förskoleklass
var 40 200 kronor2005. Skillnaden i kommunernas kostnad per elev
är dock mycket stor. Åtta av tio kommuner har en kostnad per elev i
intervallet 31 300–62 100 kronor.
5.3 Grundskolan
Enligt skollagen (1985:1100) är barn mellan 7 och 16 år som är bosatta i
Sverige skolpliktiga. Som ett komplement till detta fick föräldrar 1991
rätt att begära att deras barn skulle få börja skolan vid sex års ålder.
Denna rätt utvidgades från juli 1997 så att kommunerna blev skyldiga att
ge sexåringar plats i grundskolan om vårdnadshavarna så önskar.
Skolplikten kan även fullgöras i särskolan eller specialskolan. Elever
med samisk bakgrund kan också delta i sameskolans undervisning i
årskurserna 1 till 6.
Nationella mål
Utbildningen i grundskolan skall enligt skollagen syfta till att ge eleverna
de kunskaper och färdigheter som de behöver för att delta i samhällslivet.
Grundskolan utgör också basen för fortsatt utbildning i gymnasieskolan.
Kommunen har en skyldighet att anordna utbildning i grundskolan för
alla elever som har skolplikt och som inte skall gå i särskolan eller
specialskolan. En elev har även rätt att fullfölja sin skolplikt vid en
godkänd fristående skola. De mål som styr grundskolan finns fastställda i
skollagen, 1994 års läroplan för det obligatoriska skolväsendet,
förskoleklassen och fritidshemmet och i kursplanerna för grundskolan.
Av skollagen framgår att man i utbildningen skall ta hänsyn till elever i
behov av särskilt stöd. I läroplanen finns skolans värdegrund och
uppdrag samt mål och inriktning på en rad olika områden, t.ex.
kunskaper samt normer och värden.
Målen är av två olika slag, dels de
mål som skolan skall sträva mot, dels de mål som skolan ansvarar för att
alla elever ges möjlighet att uppnå. Mål att sträva mot anger inriktningen
på skolans arbete. De anger en önskad kvalitetsutveckling i skolan. Mål
Skr. 2006/07:102
99
att uppnå uttrycker vad eleverna minst skall ha uppnått när de lämnar
skolan.
Måluppfyllelse och kvalitet
Grundskoleelevers kunskaper
Det mål- och kunskapsrelaterade betygssystemet innebär att en tregradig
betygsskala tillämpas: Godkänd, Väl godkänd och Mycket väl godkänd.
Betyget Godkänd motsvaras för varje ämne av de mål att uppnå som
formuleras i kursplanerna. Elever som inte uppnår målen i årskurs 9 ges
inte slutbetyg men de har rätt att få ett skriftligt omdöme med en
beskrivning av kunskapsutvecklingen i ämnet eller ämnesblocken. För att
vara behörig att söka till ett nationellt gymnasieprogram krävs minst
betyget Godkänd i ämnena svenska alternativt svenska som andraspråk,
engelska och matematik eller motsvarande kunskaper. Andelen elever
som inte når behörighet till gymnasiet ökade kraftigt under slutet av
1990-talet. Under de senaste åren har andelen elever utan behörighet till
gymnasiet legat runt 11 procent. Av dem som lämnade grundskolan
våren 2006 var nära 90 procent behöriga till gymnasieskolan, vilket är en
liten ökning jämfört med året innan. Andelen behöriga till
gymnasieskolan bland elever med utländsk bakgrund ökade marginellt
från 78,0 procent till 78,3 procent.
Diagram 5.3 Andel elever som saknar behörighet till gymnasieskolan
6%
7%
8%
9%
10%
11%
12%
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Källa: Skolverket.
Slutbetygen har legat på en nästan konstant nivå under de senaste tre
åren. Fortfarande når var fjärde elev inte målen i alla ämnen och det är
stora betygsskillnader mellan flickor och pojkar. Variationerna är även
stora mellan kommunerna.
Skr. 2006/07:102
100
Tabell 5.3 Genomsnittligt meritvärde 2001/02–2005/06
Läsår Totalt Flickor Pojkar
2001/2002 204,6 215,6 194,0
2002/2003 205,4 216,0 195,0
2003/2004 206,9 218,1 196,3
2004/2005 206,3 217,3 195,8
2005/2006 206,8 218,3 195,7
Källa: Skolverket.
Våren 2006 var det genomsnittliga meritvärdet 206,8 för elever som gick
ut skolår nio. Meritvärdet beräknas som summan av betygsvärdena för de
16 bästa betygen i elevens slutbetyg. Det högsta möjliga värdet är
320 poäng. Det genomsnittliga meritvärdet i fristående skolor är
225 vilket är betydligt högre än genomsnittet i den kommunala skolan.
En stor del av resultatskillnaderna mellan kommunala och fristående
skolor kan förklaras av att eleverna i fristående skolor har en annan
social bakgrund. Den genomsnittliga utbildningsnivån hos föräldrar med
barn i fristående skolor ligger generellt på en högre nivå än
utbildningsnivån hos föräldrar vars barn går i kommunal skola. Meritvärdet
för elever med utländsk bakgrund var 190,2, vilket är en svag
ökning jämfört med våren 2005.
Statistiska centralbyrån har i rapporten Barn, boendesegregation och
skolresultat (2007:2) bl.a. visat att barn som bor i områden med stor
andel barn med utländsk bakgrund oftare är obehöriga till gymnasiet
jämfört med barn som bor i andra områdestyper.
På Skolverkets webbplats (www.skolverket.se) finns mer uppgifter om
grundskolans betygsresultat både på skol-, kommun- och riksnivå. I
Skolverkets databas SIRIS (http://siris.skolverket.se/) finns uppgifter om
skolors resultat.
Grundskollärarnas kompetens
I sin lägesbedömning 2006 (rapport 288) betonar Skolverket vikten av att
fler behöriga lärare anställs inom grundskolan och att befintliga lärare
ges kompetensutveckling. Lärare med god kompetens är bättre på att
variera undervisningen och motivera eleverna. Skolverket har publicerat
en fördjupad studie av läraryrket som baseras på data från den stora
nationella utvärderingen av grundskolan från 2003. Analysen visar att
lärarens ämneskunskaper och behörighet påverkar förutsättningarna för
elevens lärande. I ämnena svenska och matematik visar studien också en
samvariation mellan lärarens trivsel och elevernas resultat. Lärarnas
förhållningssätt till yrket verkar alltså smitta av sig på eleverna.
Läraryrket har enligt studien delvis förändrats under de senaste åren.
Lärarna själva uppger att man får lägga ner mer tid på aktiviteter med en
mera social tonvikt som t.ex. föräldrakontakter, mobbingfrågor och
ogiltig frånvaro, medan det har blivit mindre tid för samverkan med
kollegor och kompetensutveckling.
En annan viktig förändring enligt
studien är att lärarna säger sig möta allt fler elever i behov av särskilt
stöd. Så många som var tredje lärare uppger dock att de saknar rätt
kompetens för att jobba med elever i behov av särskilt stöd. Den samlade
bilden visar att den totala arbetsbördan verkar ha ökat.
Skr. 2006/07:102
101
Skolverket konstaterar också att det är angeläget att alla nytillträdda
rektorer genomgår en obligatorisk rektorsutbildning, att rektorer får
möjlighet till kompetensutveckling och att rektorerna ges förutsättningar
att vara pedagogiska ledare.
Könsskillnader i måluppfyllelse
I slutet av 2006 publicerade Skolverket en undersökning av
prestationsskillnaderna mellan pojkar och flickor i skolan. Studien visar
att flickor når bättre skolresultat än pojkar inom 15 av totalt 16 ämnen i
grundskolan. Pojkarna når i genomsnitt ungefär 90 procent av flickornas
betygsresultat. Statistiken visar emellertid också att det finns stora
skillnader ämnesvis. Skillnaderna till flickornas fördel är förhållandevis
liten i matematik och naturvetenskap, men betydligt mer uttalad i
svenska och vissa samhällsvetenskapliga ämnen. Olika attitydundersökningar
visar emellertid att pojkarna trivs lika bra i skolan som
flickorna. Könsskillnaderna i grundskolan har legat på en förhållandevis
stabil nivå under de senaste 15 åren med en svag tendens till ökning.
Inom gymnasieskolan har könsskillnaderna ökat, och betygsdifferensen
mellan pojkar och flickor är numera lika stor på gymnasiet som i
grundskolan. Skillnaderna mellan pojkarnas och flickornas resultat är
lika stora oavsett elevernas sociala bakgrund eller eventuell utländsk
bakgrund.
Lag om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av
barn och elever
Sedan den 1 april 2006 gäller lagen (2006:67) om förbud mot
diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever.
Lagen skall främja barns och elevers lika rättigheter samt motverka
diskriminering på grund av kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan
trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder. Lagen innehåller
även ett förbud mot annan kränkande behandling som inte direkt kan
relateras till dessa diskrimineringsgrunder. Huvudmannen skall se till att
det finns en likabehandlingsplan för varje enskild verksamhet.
Likabehandlingsplanens syfte är att förebygga och motverka alla former
av trakasserier och annan kränkande behandling. Planen skall redogöra
för planerade åtgärder. Uppföljning och utvärdering av åtgärderna skall
ske årligen.
Jämställdhetsombudsmannen (JämO), Ombudsmannen mot etnisk
diskriminering (DO), Ombudsmannen mot diskriminering på grund av
sexuell läggning (HomO), Handikappombudsmannen (HO) och ett
nyinrättat Barn- och elevombud för likabehandling (BEO) inom
Skolverket skall se till att lagen följs. Dessa myndigheter skall också
kunna föra skadeståndstalan i domstol för ett barn eller en elev.
Inledningsvis har BEO koncentrerat sig på att skapa rättsäkra rutiner för
ärendehantering, och man har också haft omfattande kontakter med andra
myndigheter som har tillsyn över lagen. Under året har
ca 135 anmälningar om kränkande behandling kommit in. Av dessa har
20 anmälningar som rört kränkningar kopplade till en diskriminerings
Skr. 2006/07:102
102
grund lämnats över till respektive diskrimineringsombudsman. BEO har
hitintills framställt skadeståndskrav gentemot huvudmannen i fem fall. I
ett av dessa fall har stämningsansökan ingetts till domstol.
Kostnader och prestationer
Elever och lärare
Läsåret 2006/07 är antalet elever i grundskolan 950 500, vilket är en
minskning med nästan 45 000 elever jämfört med föregående läsår.
Antalet elever i grundskolan var över en miljon under sin kulmen mellan
2000–2002, men under de närmaste åren kommer elevtalen stegvis att
minska. Andelen elever i fristående grundskolor är 8,1 procent vilket är
en ökning med nästan 2 procentenheter sedan läsåret 2003/04. Andelen
elever i fristående skolor har ökat varje år. Koncentrationen av fristående
skolor är särskilt stor i landets tre storstäder med kranskommuner.
Sedan mitten av 1990-talet har det skett en ökning av antalet lärare per
100 elever. Lärartätheten uppgick läsåret 2005/06 till 8,3 lärare per
100 elever. Mellan 1995 och 2002 ökade andelen lärare som saknar
pedagogisk högskoleutbildning med mer än 10 procentenheter. Av de
tjänstgörande lärarna i den kommunala skolan hade 86 procent
pedagogisk högskoleutbildning läsåret 2005/06, vilket är samma nivå
som föregående läsår. I de kommunala skolorna varierade lärartätheten
mellan 7,6 till 9,6 lärare per 100 elever. Lärartätheten i de fristående
skolorna var 7,5 och andelen lärare med pedagogisk högskoleutbildning
65 procent.
Personalförstärkning i skola och fritidshem
Mellan 2001 och 2006 betalade Skolverket ut ett riktat statsbidrag som
syftade till att öka personaltätheten inom fritidshem och skola. Totalt
274 kommuner beviljades bidrag 2005/06. Antalet kommuner som har
valt att inte utnyttja hela bidraget har ökat från 8 läsåret 2002/03 till
29 läsåret 2005/06. Sammanlagt förblev ca 5 procent av den totala
bidragsramen outnyttjad under 2005/06. Fr.o.m. 2007 ingår motsvarande
medel helt i anslaget för kommunalekonomisk utjämning. Den
uttryckliga målsättningen med bidraget var att 15 000 nya heltidstjänster
skulle skapas. Skolverkets senaste utvärdering visar att personaltätheten
har ökat med motsvarande 15 200 heltidstjänster. En mindre del av
ökningen består av rena nyanställningar. Den största delen av ökningen
beror på att kommunerna med vikande elevunderlag har gjort mindre
neddragningar än vad som kunde förväntas. Höstterminen 2006 var
5 300 fler anställda i skola och fritidshem än 2000/01. Personaltätheten
har under perioden ökat från 9,3 till 10,3 heltidsanställda per 100 elever.
Statsbidraget har finansierat 75 procent av kommunernas kostnader för
personalförstärkningar i skola och fritidshem.
Statistiken visar också att
kommunernas kostnader för personalen har ökat i snabbare takt än
uppräkningen av själva bidraget.
Parallellt med att personaltätheten har förbättrats har också
skillnaderna mellan kommunerna ökat. Storstads- och förorts
Skr. 2006/07:102
103
kommunerna har i genomsnitt ökat sin personaltäthet i mindre omfattning
än de övriga kommunerna.
Kostnader
Kostnaden för grundskolan uppgick 2005 till 71,4 miljarder kronor.
Kostnaden per elev i grundskolan var 70 700 kronor. Under större delen
av 1990-talet minskade kostnaden per elev, men under de senaste åren
har kostnaderna per elev ökat.
Diagram 5.4 Utveckling* av antalet elever, lärare och kostnader i
grundskolan
85%
90%
95%
100%
105%
110%
115%
2001 2002 2003 2004 2005
Kostnader
Lärare
Elever
* Indexerad utveckling av antalet elever och lärare (i årsarbetskrafter) i grundskolan hösten
2001–hösten 2005 samt kostnadsutveckling kalenderåren 2001–2005 (fasta priser). Index
2001=100.
Källa: Skolverket.
En elev i fristående grundskola kostade i genomsnitt 68 900 kronor, dvs.
kostnaden var i stort sett densamma som i kommunala skolor. I dessa
kostnader ingår inte skolskjuts. Fristående grundskolor finansierar sin
verksamhet i huvudsak genom bidrag från elevernas hemkommuner. Den
genomsnittliga kommunala ersättningarna till fristående grundskolor
ökade från 58 200 till 62 300 kronor mellan 2004 och 2005.
5.4 Gymnasieskola
Gymnasieskolan är en del av det offentliga skolväsendet, avsedd att
påbörjas av ungdomar efter avslutad grundskoleutbildning eller motsvarande
t.o.m. det första kalenderhalvåret det år de fyller tjugo år. Det är
en frivillig skolform som omfattar 17 nationella program samt specialutformade
och individuella program. Gymnasieskolan skall ge grundläggande
kunskaper för yrkes- och samhällsliv samt för vidare studier.
Skr. 2006/07:102
104
Nationella mål
Enligt skollagen (1985:1100) skall alla ungdomar ha lika tillgång till
utbildning, som skall vara likvärdig varhelst den anordnas i landet.
Gymnasieskolans övergripande mål är att ge eleverna kunskaper och
färdigheter samt, i samarbete med hemmen, främja deras harmoniska
utveckling till ansvarskännande människor och samhällsmedlemmar. I
utbildningen skall hänsyn tas till elever i behov av särskilt stöd.
Gymnasieskolan skall i enlighet med målen i 1994 års läroplan för de
frivilliga skolformerna (Lpf 94) fördjupa och utveckla elevernas
kunskaper som förberedelse för yrkesverksamhet och för studier vid
universitet och högskolor m.m. samt som förberedelse för vuxenlivet.
Kommunen är enligt skollagen skyldig att erbjuda alla ungdomar som
är bosatta i kommunen och som slutfört grundskolan eller motsvarande
en gymnasieutbildning. Erbjudandet skall avse utbildning som anordnas
inom kommunen eller i en annan kommun eller i ett landsting i enlighet
med samverkansavtal. Erbjudandet skall omfatta ett allsidigt urval av
nationella program samt specialutformade och individuella program.
Antalet platser på de olika nationella programmen och deras inriktningar
skall anpassas med hänsyn till elevernas önskemål.
Samtliga nationella program har fastställda programmål. För varje kurs
i gymnasieskolan finns en kursplan, vilken kompletterar läroplanen samt
anger målen för kursen.
Måluppfyllelse och kvalitet
Kunskaper och färdigheter
Den genomsnittliga betygspoängen, dvs. det genomsnittliga värdet av
alla betyg som redovisas i elevernas slutbetyg, gör det möjligt att jämföra
elevernas betygsresultat och kan ses som ett av flera mått på måluppfyllelse.
Den genomsnittliga betygspoängen läsåret 2005/06 var
14,1 poäng, vilket är oförändrat jämfört med föregående år. Kvinnorna
fick läsåret 2005/06 14,7 poäng och männen 13,4 poäng. För elever med
utländsk bakgrund var motsvarande siffror 13,8 poäng för kvinnor och
12,5 för män.
Slutbetyg utfärdas då eleven fått betyg i alla kurser som ingår i dennes
studieväg. Läsåret 2005/06 fick 84 410 elever ett slutbetyg. Totalt
103 643 elever gick i årskurs tre läsåret 2005/06.
Av nybörjarelever i år 1 i gymnasieskolan hösten 2003 fick
68,3 procent slutbetyg inom tre år (inkl. de som gick ett individuellt
program). Andelen som fått ett slutbetyg ökar dock betydligt efter fyra
års studier. Andel med slutbetyg inom fyra år varierar mellan
kommunerna och var som högst 88 procent och som lägst 58 procent. Av
andelen 20-åringar i riket har 72 procent ett slutbetyg från
gymnasieskolan.
Grundläggande behörighet till universitets- och högskolestudier har
den som fått slutbetyg från ett nationellt eller specialutformat program
och har lägst betyget Godkänt på minst 90 procent av de gymnasiepoäng
som krävs för ett fullständigt program, dvs. 2 250 gymnasiepoäng.
Läsåret 2005/06 uppnådde 89,2 procent av de elever som fick slutbetyg
Skr. 2006/07:102
105
grundläggande behörighet till universitets- och högskolestudier, vilket är
en svag ökning jämfört med föregående år. För kvinnor var andelen
91,7 procent och för män var andelen 86,6 procent. Variationen är stor
mellan de olika programmen.
Andelen 20-åringar med grundläggande behörighet för högskolestudier
var ca 64 procent. Andelen varierar dock stort mellan kommunerna.
Kommunerna är skyldiga att erbjuda utbildning på individuella
program för de ungdomar som inte tagits in på ett nationellt program
eller en likvärdig utbildning eller som avbrutit en sådan utbildning.
Utbildningen skall fr.o.m. den 1 juli 2006 bedrivas i en omfattning som
motsvarar heltidsstudier. Ett mål för det individuella programmet är att
förbereda för vidare studier på ett nationellt program. Andelen elever
som i enlighet med intentionerna för programmet övergått till ett
nationellt eller specialutformat program efter årskurs 1 på individuella
program var 38 procent hösten 2005. Av de elever som var nybörjare i
gymnasieskolan 2000 med ett individuellt program hade endast drygt var
fjärde elev ett slutbetyg senast fem år senare.
Kommunernas informationsansvar
Sedan den 1 juli 2005 finns i skollagen en bestämmelse om
kommunernas informationsansvar för unga som innebär att kommunerna
skall hålla sig informerade om hur unga upp till 20 år, som inte går eller
har fullföljt en gymnasieutbildning på ett nationellt eller ett specialutformat
program, är sysselsatta. Syftet med kommunernas informationsansvar
är att kunna erbjuda ungdomarna lämpliga individuella åtgärder.
Skolverket redovisade 2006 ett uppdrag som handlade om att
undersöka hur kommunerna håller sig informerade om dessa ungdomar
och om vilka individuella åtgärder som kommunerna erbjuder.
Det totala antalet ungdomar i åldern 16–20 år som inte går i gymnasieskolan
och som därmed utgör den grupp som kommunerna har
skyldighet att hålla sig informerade om avseende deras sysselsättning,
omfattade hösten 2005 drygt 32 000 ungdomar. Av dem hade 90 procent
deltagit i gymnasiestudier men avbrutit dem. Nästan hälften hade
påbörjat årskurs 3.
I de flesta kommuner hade bestämmelserna ännu inte lett till ändrade
arbetssätt. Kommunerna har sedan tidigare rutiner för att följa upp
eleverna när de lämnar grundskolan utan att gå vidare till
gymnasiestudier eller om de avbryter gymnasiestudier. Kommunerna
uppgav att det fanns svårigheter att få information om ungdomarnas
sysselsättning. Ungefär var fjärde kommun saknade en förteckning över
vilka ungdomar som är aktuella i uppföljningsansvaret. Ansvaret är ofta
oklart mellan förvaltningarna, olika verksamheter eller skolformer och
personer. Detta gäller också de insatser som genomförs.
Kommunerna hade våren 2006 viss beredskap att erbjuda olika
utbildnings- eller praktikprogram. Det kommunala uppföljningsansvaret
handhas ofta inom gymnasieskolans individuella program.
En annan
vanlig åtgärd för den aktuella ungdomsgruppen är kommunala
ungdomsprogram där länsarbetsnämnden är samarbetspartner. Under
2005 påbörjade 17 600 ungdomar kommunala ungdomsprogram som i
genomsnitt varade i drygt tre månader. Skolverket konstaterar att det
Skr. 2006/07:102
106
finns för få alternativ för ungdomar som inte vill gå i gymnasieskolan.
Det finns också oklarheter vad gäller dessa programs förhållande till
reguljär utbildning samt brister i samverkan mellan arbetsförmedlingarna
och kommunerna.
IT – attityder och effekter
En attitydundersökning om IT i skolan 2006 har tagits fram på uppdrag
av Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling (KK-stiftelsen). I
undersökningen, som görs vartannat år, tillfrågas 1 200 lärare och
600 rektorer på grund- och gymnasieskolor och 1 200 gymnasieelever.
Undersökningen visar att den pedagogiska nyttan av IT i skolarbetet
upplevs som stor av flertalet lärare och att en bred majoritet av
gymnasieeleverna upplever sig ha nytta av IT i skolarbetet. Utvecklingen
sedan slutet av 1990-talet visar på en kraftig ökning av den upplevda
nyttan. Användningen av IT i skolan är fortsatt hög och den IT-stödda
kommunikationen ökar stort. Sju av tio gymnasieelever använder dator
på lektionstid någon gång i veckan eller oftare.
En studie av effekterna av IT i undervisningen, E-learning Nordic
2006, har genomförts i Danmark, Finland, Norge och Sverige. En enkät
har sänts till totalt 8 000 skolledare, lärare, elever och föräldrar i grund och
gymnasieskola i ett samarbete mellan Myndigheten för skolutveckling
och dess nordiska motsvarigheter.
Undersökningen visar att IT-användning har positiv inverkan på
elevernas lärande, framför allt vad gäller elevernas ämnesrelaterade
prestationer men även elevernas läs- och skrivutveckling.
Lärare i undersökningen upplever att IT:s effekter på undervisningens
innehåll och arbetssätt är begränsade. IT har inte förändrat lärarens
pedagogiska arbete i någon större utsträckning. Effekter av IT i
undervisningen är däremot att eleverna blir mer engagerade och att tiden
kan utnyttjas bättre.
Skolorna själva är, enligt studien, de främsta hindren för fortsatt
utveckling och det finns fortfarande brister i såväl infrastruktur som
kompetens. Fortfarande känner sig bara var tredje lärare förtrogen med
IT som verktyg.
Kostnader och prestationer
Elever
I gymnasieskolan har elevantalet ökat med drygt fyra procent läsåret
2006/07 jämfört med året innan. Totalt 376 087 elever går i
gymnasieskolan. Det finns totalt 817 gymnasieskolor i landets
kommuner, en ökning sedan föregående läsår med 22 skolor.
Sammanlagt 493 skolor har kommunal huvudman, vilket motsvarar en
minskning med sex skolor. Andelen elever som går i en gymnasieskola
belägen i en annan kommun än hemkommunen är 28,9 procent.
Skr. 2006/07:102
107
Tabell 5.4 Antal skolor och elever i gymnasieskolan den 15 oktober
2002–2006
Andel elever
Antal Antal bosatta i annan
Läsår skolor elever kommun (%)
2002/03 717 321 643 26,4
2003/04 756 333 928 27,3
2004/05 763 347 713 27,9
2005/06 795 359 415 28,4
2006/07 817 376 087 28,9
Källa: Skolverket.
Läsåret 2006/07 går ca 68 procent av alla elever på något av de nationella
programmen. Utbudet av nationella program varierar mellan kommunerna.
Knappt 10 procent av eleverna går på specialutformade program.
Eleverna på individuella program (IV) utgör ca 7,5 procent av det
totala antalet elever i gymnasieskolan. I årskurs 1 i gymnasieskolan utgör
andelen elever på individuella program ca 14,5 procent.
Knappt 15 procent av alla elever i gymnasieskolan går på de fristående
gymnasieskolorna. Sedan den 1 juli 2006 får fristående skolor anordna
även individuella program.
Kostnader
Den totala kostnaden för gymnasieskolan var 29,9 miljarder kronor 2005.
Jämfört med året innan har kostnaden för gymnasieskolan ökat med
drygt 5 procent. Den gymnasieutbildning som anordnas av kommunala
huvudmän stod för ca 86 procent av den totala kostnaden medan
landstingens gymnasieutbildningar stod för ca 2 procent. Fristående
gymnasieskolor, riksinternatskolor och internationella skolor utgör
knappt 12 procent av den totala kostnaden för gymnasieskolan.
Den genomsnittliga kostnaden per elev för samtliga huvudmän var
84 700 kronor 2005, vilket innebär att kostnaden ökat med knappt en
procent jämfört med föregående år. Skillnaden i kostnad per elev mellan
olika huvudmän är påtaglig, vilket till stor del beror på att huvudmännen
anordnar olika gymnasieprogram vars kostnader skiljer sig väsentligt åt.
En elev i kommunal gymnasieskola kostade i genomsnitt knappt
83 800 kronor, vilket är en ökning med drygt en procent jämfört med året
innan. Landstingen erbjuder huvudsakligen naturbruksutbildningar, vilka
är kostsamma att anordna och därmed ger en högre kostnad per elev än
för andra huvudmän. Den genomsnittliga kostnaden för landstingsutbildning
minskade dock något jämfört med 2004 och uppgår till
135 000 kronor per elev. De fristående gymnasieskolorna har ökat sin
genomsnittskostnad med knappt en procent jämfört med föregående år
till 82 100 kronor per elev. Kostnaderna för de internationella skolorna
och riksinternatskolorna fortsätter att öka och uppgår till
85 800 respektive 107 900 kronor per elev.
Kostnaden för undervisning är den största kostnadsposten och utgör
drygt 46 procent av den totala kostnaden. Undervisningskostnaden utgörs
främst av lärarlöner men även kostnaden för kompetensutveckling ingår.
Skr. 2006/07:102
108
Som andel av totalkostnaden visar undervisningskostnaden en markant
ökning från slutet av 1990-talet. Sedan föregående år har undervisningskostnaden
för kommunal huvudman ökat med drygt 1 procent.
Lokalkostnaden står för knappt 22 procent av gymnasieskolans totala
kostnader. Jämfört med föregående år är lokalkostnaden i den
kommunala gymnasieskolan i stort sett oförändrad.
Kostnaden för läromedel utgör drygt 8 procent av den totala kostnaden.
Läromedelskostnaderna i den kommunala gymnasieskolan har ökat med
knappt 2 procent jämfört med föregående år.
Sedan 1998 har kostnaden för skolmåltider ökat med drygt 5 procent.
Elevvård och skolmåltider utgör tillsammans närmare 6 procent av
gymnasieskolans kostnader.
Lärare
Antalet tjänstgörande lärare omräknat till heltidstjänster uppgår läsåret
2006/07 till 30 584, vilket är en ökning med knappt fem procent sedan
föregående läsår. Antalet lärare per 100 elever, dvs. lärartätheten, är 8,1,
vilket är oförändrat sedan föregående läsår. Andel lärare med pedagogisk
högskoleutbildning är 74 procent. Andelen lärare som saknar pedagogisk
högskoleutbildning har ökat under de senaste tio åren.
En särskild satsning på lärarutbildning främst inriktad mot yrkeslärare,
den s.k. SÄL-utbildningen, startade hösten 2005. Utbildningen omfattar
1 000 lärare och genomförs som deltidsstudier. Satsningen pågår fram till
utgången av 2009.
Diagram 5.5 Utveckling* av antalet elever, lärare (årsarbetskrafter)
och kostnader i gymnasieskolan
Fasta priser (Index 2001=100)
95
100
105
110
115
120
2001 2002 2003 2004 2005
Kostnader Lärare Elever
* Hösten 2001–hösten 2005 samt kostnadsutveckling kalenderåren
2001–2005.
Källa: Skolverket.
Skr. 2006/07:102
109
5.5 Obligatorisk särskola och gymnasiesärskola
Särskolan består av den obligatoriska särskolan (grundsärskola och
träningsskola) och gymnasiesärskola med nationella, specialutformade
och individuella program.
Nationella mål
Särskoleutbildningen syftar till att ge barn och ungdomar med
utvecklingsstörning en till varje elevs förutsättningar anpassad utbildning
som så långt det är möjligt motsvarar den som ges i grundskolan och
gymnasieskolan. För den obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan
gäller samma läroplaner som för grundskolan respektive gymnasieskolan.
Därtill har den obligatoriska särskolan och gymnasiesärskolan
kursplaner som är anpassade till respektive skolform samt till de olika
behov som skolan skall kunna tillgodose för var och en av särskolans
elever. Elever i gymnasiesärskolan kan också i vissa fall läsa enligt
gymnasieskolans kursplaner utifrån sina förutsättningar.
Kostnader och prestationer
I särskolan är det totala antalet inskrivna elever under läsåret 2006/07
22 569. Av de 14 352 eleverna i den obligatoriska särskolan är
15 procent integrerade i grundskolan och 30 procent går i träningsskolan.
Övriga elever går i grundsärskolan. I gymnasiesärskolan finns 63 procent
av de 8 217 eleverna på ett program med yrkesinriktning, 23 procent i
yrkesträning och 14 procent i verksamhetsträning. I den obligatoriska
särskolan är 39 procent flickor och 61 procent pojkar medan motsvarande
andelar i gymnasiesärskolan är 41 respektive 59 procent.
Antalet tjänstgörande lärare omräknat till heltidstjänster uppgår läsåret
2006/07 till 3 134 för obligatoriska särskolan och 1 887 för gymnasiesärskolan.
Kostnaderna för särskolan var 5,5 miljarder kronor 2005, en ökning
med ca 5 procent sedan föregående år. Kommunernas ersättningar till
fristående särskolor uppgick till 231 miljoner kronor.
Kostnaden per elev i obligatoriska särskolan med kommunal huvudman
var 309 700 kronor vilket är en ökning med 4 procent. Kostnaden
för undervisning uppgick till 145 900 kronor per elev i obligatorisk
särskola.
Kostnaden per elev i gymnasiesärskola med kommunal huvudman var
245 300 kronor, en ökning med drygt en procent. Kostnaden för
undervisning uppgick till 109 700 kronor per elev.
Elevökning och variation i andel elever mottagna i särskolan
Andelen elever i särskolan varierar kraftigt mellan olika kommuner.
Skolverket genomförde 2006 en studie, Kommunernas särskola –
Elevökning och variation i andel mottagna i särskolan, för att se
närmare på de skillnader som finns mellan olika kommuner. På
kommunnivå varierar andelen elever inskrivna i särskolan mellan noll
Skr. 2006/07:102
110
och 3,6 procent. Elevantalet i särskolan har historiskt sett fluktuerat som
en naturlig följd av befolkningsutvecklingen. Under 1990-talet ökade
antalet elever i både grund- och särskolan. Samtidigt har också andelen
elever i särskolan ökat. Det är först under de senaste åren som
utvecklingen har stabiliserats, men andelen elever i särskolan ligger på en
historiskt sett hög nivå.
Flera olika förklaringar till särskolans expansion har lyfts fram, bl.a.
nya arbetssätt i grundskolan, kommunaliseringen av särskolan och nya
diagnoser. Eleverna i grundskolan förväntas arbeta mer självständigt,
vilket skapar svårigheter för elever som behöver en tydligare struktur och
klara riktlinjer. Kommunaliseringen av särskolan fick effekten att en
särskoleplacering inte längre innebar att man organisatoriskt och
ekonomiskt bytte huvudman till landstinget. Särskolan har därmed
närmat sig skolan rent organisatoriskt.
Skolverkets studie visar att det inte finns några enkla förklaringar till
att vissa kommuner har en lägre andel elever i särskolan. De kommuner i
studien som hade en låg andel elever i särskolan hade god överblick och
utvecklade rutiner. Det finns ingenting som tyder på att det skulle födas
fler barn med utvecklingsstörning i vissa kommuner än i andra.
Studien pekar på att det ofta är en liten kommunal organisation som
arbetar med de här frågorna. Enskilda tjänstemän kan ha stort inflytande
på hur stödet till denna elevgrupp skall utformas. Dessa personaspekter
är en viktig förklaring till att kommunerna organiserar stödet på olika
sätt. Vissa kommuner saknar också långsiktig planering eller
övergripande strategi för särskolan. Bland praktikerna finns det olika
uppfattningar om de metoder som används för att testa utvecklingsstörning
och resultaten av sådana tester värderas olika.
5.6 Vuxenutbildning
Under kommunernas ansvar ligger kommunal vuxenutbildning (komvux)
på grundläggande nivå, gymnasial nivå och påbyggnadsnivå samt
vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) och svenskundervisning
för invandrare (sfi).
Vuxenutbildningen är viktig för såväl samhället som den enskilde
individen. Utbildning för vuxna handlar såväl om att fylla kunskapsluckor
från ungdomens skolgång och skapa förutsättningar för tillgång
till högre utbildning. Den handlar också om att stödja den som på grund
av arbetslivets förändring behöver stärka sin kompetens, skaffa sig en ny
kompetensprofil för att behålla sitt arbete eller ta sig in på
arbetsmarknaden.
Kommunal vuxenutbildning (komvux)
Nationella mål
Med de studerandes tidigare utbildning och livserfarenhet som
utgångspunkt skall utbildningen fördjupa och utveckla de studerandes
kunskaper som grund för yrkesverksamhet, fortsatta studier och
deltagande i samhällslivet.
Skr. 2006/07:102
111
Grundläggande vuxenutbildning syftar till att ge vuxna sådana kunskaper
och färdigheter som de behöver för att delta i samhälls- och arbetsliv och
gäller som en rättighet för de personer som saknar sådana färdigheter
som normalt uppnås i grundskolan.
Gymnasial vuxenutbildning syftar till att ge vuxna personer kunskaper
och färdigheter motsvarande gymnasial nivå. Påbyggnadsutbildningar
syftar till att ge vuxna personer en utbildning som leder till en ny nivå
inom deras yrke eller till ett nytt yrke.
Måluppfyllelse och kvalitet
Måluppfyllelse
Enligt Skolverkets lägesbedömning 2006 har förutsättningarna för
flexibelt lärande ökat. Därigenom har vuxna givits ökade möjligheter att
delta i vuxenutbildning. Reglerna för antagning till kommunal
vuxenutbildning har resulterat i att de med kortast tidigare utbildning
prioriterats.
På samma sätt som i ungdomsskolan sätts betyg på ett likvärdigt sätt
med resultaten från de nationella proven som utgångspunkt.
Inom gymnasial vuxenutbildning inrapporterades betyg för
489 309 kursdeltagare. Sedan läsåret 2000/01 har andelen kursdeltagare i
gymnasial vuxenutbildning som fått betygen Godkänd och Mycket väl
godkänd varit relativt konstant. Väl godkänd har minskat med
ca 5 procentenheter och andelen kursdeltagare som fått betyget Icke
godkänd har ökat från 6,7 till 10,5 procent.
Liksom i grundskolan och gymnasieskolan har kvinnor inom
kommunal vuxenutbildning i genomsnitt högre betyg än män.
Svenskfödda män och kvinnor har högre betyg än utlandsfödda.
Andelen studerande som slutför sina kurser och de som avbryter dem
har förändrats under de senaste åren. Andelen avbrutna kurser har ökat.
Inom den gymnasiala vuxenutbildningen slutförde, i likhet med
föregående läsår, ca 74 procent sina kurser läsåret 2005/06. Män avbryter
sina studier i något högre utsträckning än kvinnor. Utlandsfödda avbryter
sina studier i något högre grad än svenskfödda. Den största andelen
studieavbrott sker inom grundläggande vuxenutbildning (27,6 procent)
även om kursavbrotten också inom gymnasial vuxenutbildning
(20,8 procent) ökat något. Andelen kursavbrott för påbyggnadsutbildningar
är betydligt mindre och uppgick endast till 7,7 procent.
Kvalitet
Av Skolverkets lägesbedömning 2006 framgår att kvaliteten i
verksamheten bedöms vara god. Det är också regeringens bedömning att
verksamheten har bedrivits i överensstämmelse med målen.
Skolverket har dock iakttagit att det förekommer olikheter vad gäller
tillgång till vuxenutbildning i landet och hur kommunerna tolkar gällande
regelverk. Skolverket pekar också på att förnyelsen har kommit olika
långt i kommunerna. Likvärdighet när det gäller tillgång och kvalitet för
stöd till vuxenutbildning oberoende av hemkommun är grundläggande
om de av riksdagen uppställda målen skall kunna nås.
Skr. 2006/07:102
112
Dessutom påpekas att styrningen av vuxenutbildningen och vuxenutbildningens
roll i tillväxtsammanhang behöver förtydligas. Resultatet
behöver följas upp av kommunerna.
Skolverket konstaterar att många kommuner nu har en kommunal
vuxenutbildning med flexibla inslag men att det systematiska
kvalitetsarbetet baserat på kunskapsuppföljning bör utvecklas i många
kommuner.
Kostnader och prestationer
Antalet kommuner som själva anordnar kommunal vuxenutbildning har
minskat något från 274 läsåret 2004/05 till 272 läsåret 2005/06.
Kostnader
Den totala kostnaden för kommunal vuxenutbildning uppgick 2005 till
4 435 miljoner kronor, en minskning sedan 2004 med 2,8 procent i fasta
priser. För 2004 motsvarade de statliga bidragen ca 37 procent av de
totala kostnaderna för vuxenutbildning. Kostnaden per elev uppgick 2005
till 36 700 kronor.
För 2006 utgick ett riktat statsbidrag till kommunernas
vuxenutbildning. Detta bidrag finansierade ca 40 000 årsstudieplatser.
I januari 2003 infördes rekryteringsbidraget till vuxenstuderande.
Detta bidrag avsåg att komplettera studiemedelssystemet och riktade sig
till speciella grupper i samhället. Under 2006 utbetalades 1 065 miljoner
kronor i rekryteringsbidrag till knappt 26 300 personer.
Studerande och kursdeltagare
Läsåret 2005/06 har nära 228 000 personer deltagit i kommunal
vuxenutbildning. Det motsvarar ca 3,9 procent av befolkningen i
åldersgruppen 20–64 år. I en internationell jämförelse är det en ganska
hög andel av befolkningen som deltar i vuxenutbildning.
Tabell 5.6 Antal studerande i kommunal vuxenutbildning
Läsåret
2001/02
Läsåret
2002/ 03
Läsåret
2003/04
Läsåret
2004/05
Läsåret
2005/06
Grundläggande
vuxenutbildning
41 453 40 010 38 881 40 632 40 901
Gymnasial
vuxenutbildning
238 683 197 332 182 114 183 781 184 643
Påbyggnadsutbildning 7 448 6 735 5 478 4 886 2 138
Samtliga nivåer 287 584 244 077 226 851 229 299 227 682
Källa: Skolverket.
Antalet studerande inom kommunal vuxenutbildning har minskat med ca
20 procent under de senaste fem åren. Antalet heltidsstuderande har
sjunkit och för läsåret 2005/06 var antalet 142 443.
Skr. 2006/07:102
113
Antalet studerande födda utomlands har ökat och deras andel av de
studerande var 35,6 procent under läsåret 2005/06 att jämföra med
föregående år då motsvarande siffra var 33,9 procent.
Antalet elever inom påbyggnadsutbildningarna har minskat med drygt 60
procent sedan våren 2005. Det beror till stor del på att många
påbyggnadsutbildningar överfördes till kvalificerad yrkesutbildning med
statlig finansiering under 2005.
En person räknas som flera kursdeltagare om han eller hon deltar i mer
än en kurs under läsåret. Antalet kursdeltagare var under läsåret 2006
925 557 varav 617 160 var kvinnor och 308 397 var män.
Inom kommunal vuxenutbildning 2006 var 66,7 procent kvinnor och
33,3 procent män, vilket är en liten ökning av kvinnornas andel jämfört
med föregående år. En anledning till denna ojämna könsfördelning kan
enligt Skolverket vara att man behåller ett kursutbud som till stor del
består av ett innehåll som appellerar till kvinnor.
Av de studerande inom grundläggande vuxenutbildning var
34,8 procent under 30 år. Inom den gymnasiala vuxenutbildningen var
motsvarande siffra 52,4 procent och 48 procent på påbyggnadsnivå.
Lärare
Antal tjänstgörande lärare (exkl. korttidsanställda) i kommunal
vuxenutbildning uppgick vid mätning i oktober 2005 till 6 771 personer.
Lärartätheten uttryckt som antal lärare (heltidstjänster) per
100 heltidsstuderande minskade från 4,0 till 3,6 mellan hösten 2004 och
hösten 2005. Det är troligt att uppgifter om lärare på kurser som köps av
andra anordnare inte rapporterats fullständigt och att lärartätheten
därmed kan vara underskattad. Andelen kursdeltagare som deltog i
utbildning anordnad av annan utbildningsanordnare än kommun och
landsting var 23,8 procent.
Hösten 2005 saknade 21,1 procent av årsarbetskraften lärare
pedagogisk högskoleexamen. Variationerna mellan kommunerna var
stora och högst var andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen i
kommuner med fler än 25 000 invånare.
Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux)
Nationella mål
Vuxenutbildning för utvecklingsstörda (särvux) syftar till att ge vuxna
med utvecklingsstörning kunskaper och färdigheter motsvarande dem
som kan fås i den obligatoriska särskolan och på de nationella eller
specialutformade programmen i gymnasiesärskolan.
Måluppfyllelse och kvalitet
Myndigheten för skolutveckling har i rapporten Statligt stöd för
utveckling av vuxenutbildningen för utvecklingsstörda redovisat att det
skett en stark utveckling av särvux de senaste åren. Skolverket
konstaterar i sin lägesbedömning 2006 att innehållet i särvux i många fall
Skr. 2006/07:102
114
kännetecknas mer av omsorg och mindre av undervisning och de
studerande har ofta sin utbildning utlagd över lång tid.
Kommunernas skriftliga utvärderingar och kvalitetsredovisningar bör
utvecklas inte minst vad gäller särvux. Särvux saknas mycket ofta i
dessa. Fr.o.m. den 1 januari 2007 har en rättighet till grundläggande
särvux införts.
Kostnader och prestationer
Kommunernas totala kostnad för särvux 2005 uppgick till
ca 158 miljoner kronor, vilket är en ökning med 12 miljoner kronor
sedan föregående år. Kostnaden per elev uppgick till 32 600 kronor.
Enligt Skolverket bedrevs ingen undervisning för utvecklingsstörda i
36 kommuner.
Antalet studerande 2005/06 var inom särvux 4 954 personer varav
2 450 var kvinnor och 2 504 var män. Av de studerande deltog
24 procent på gymnasiesärskolenivå. Resterande deltog på grundsärskolenivå
och träningsskolenivå. Antalet studerande i särvux ökade
med drygt 3 procent sedan föregående läsår. Undervisningstiden låg på i
genomsnitt 2,8 timmar i veckan vilket var en liten ökning jämfört med
föregående läsår.
Lärare
Andelen lärare med pedagogisk utbildning läsåret 2005/06 har minskat
till 89 procent jämfört med 91,8 procent läsåret 2001/02. Samtidigt har
antalet tjänstgörande lärare ökat från 349 till 410 lärare under
motsvarande period. Lärartätheten omräknat till heltidstjänster per
100 studerande var 5,1 läsåret 2005/06.
Svenskundervisning för invandrare (sfi)
Nationella mål
Svenskundervisning för invandrare (sfi) syftar enligt skollagen
(1985:1100) till att ge vuxna invandrare grundläggande kunskaper i
svenska språket. Sfi syftar även till att ge vuxna invandrare som saknar
grundläggande färdigheter i att skriva och läsa möjlighet att förvärva
sådana färdigheter.
Måluppfyllelse och kvalitet
Sfi är en viktig verksamhet som bidrar till att uppfylla de
integrationspolitiska målen. Varje kommun är skyldig att se till att sfi
erbjuds till vuxna invandrare som saknar grundläggande kunskaper i
svenska språket fr.o.m. andra kalenderhalvåret det år de fyller sexton. De
studerande kan påbörja sfi-utbildningen när som helst under året. En
kommun är normalt skyldig att se till att sfi erbjuds senast inom tre
månader från det att invandraren folkbokförts i kommunen. Från och
med den 1 januari 2005 har alla varit tvungna att studera enligt en
Skr. 2006/07:102
115
kursplan som trädde i kraft 2003. Kursplanen består av tre studievägar
fördelat på fyra kurser (A–D) anpassade för att möta deltagarnas olika
behov och förutsättningar. Hänsyn tas till utbildningsbakgrund och
studiemål så att målen för utbildningen kan nås inom rimlig tid.
I Skolverkets utvärdering av 2003 års kursplaner framkom att en
positiv effekt av den nya kursplanen i sfi var att den stora andelen som
under den tidigare kursplanen började sfi men aldrig nådde ett sfi-betyg
istället fick betyg efter varje kurs.
Många sfi-deltagare, även flera av dem som börjar på A-kursen med
ingen eller liten läs- och skrivkunnighet, har som mål att nå D-nivån. I
både den tidigare och den senare kursplanen är det en högre andel
kvinnor, en högre andel med längre utbildningsbakgrund och en högre
andel yngre som har betyg motsvarande kurs D.
Kostnader och prestationer
Kommunernas kostnad för sfi uppgick till 897 miljoner kronor 2005, en
ökning med 47 miljoner kronor från föregående år. Kostnaden per elev
var 32 800 kronor.
Antalet deltagare i sfi var under läsåret 2004/05 48 006, ca 400 fler än
föregående år. Andelen kvinnor var 60 procent, vilket är en svag ökning.
Sfi anordnades i 252 kommuner läsåret 2004/05 jämfört med
241 kommuner 2001/02. Av studieanordnarna var 242 kommunala,
9 studieförbund och 18 övriga studieanordnare.
Sfi är en liten verksamhet i många kommuner. Antalet kommuner med
25 elever eller färre har dock sjunkit från 79 till 42 på ett år. I
14 kommuner var elevantalet under 10. Bara 74 kommuner eller
kommunalförbund hade fler än 100 elever under läsåret 2004/05.
Lärare
Andelen verksamma sfi-lärare med pedagogisk utbildning läsåret
2005/06 var 72,9 procent, omräknat till heltidstjänster, en minskning med
2,3 procentenheter från föregående år. Antalet lärare omräknat till
heltidstjänster var 1 198 i likhet med föregående år.
Andelen lärare med pedagogisk högskoleutbildning var 78,5 procent i
sfi i kommunal regi och 51,6 procent hos andra utbildningsanordnare.
Endast 11 procent av sfi-lärarna hade ämneskompetens motsvarande
40 poäng i ämnet svenska som andraspråk 2005.
Satsningen på utveckling av sfi-lärares ämneskompetens som
Skolverket påbörjade och som Myndigheten för skolutveckling i maj
2003 fick i uppdrag att fortsätta, pågick under 2006. Satsningen var inte
högskolepoänggivande. Myndigheten för skolutveckling har samarbetat
med Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk kring
upplägg, innehåll och genomförande samt finansiering av de insatser som
överenskommits.
Skr. 2006/07:102
116
6 Demokrati och organisation
I mars 2004 överlämnades skrivelsen Demokratipolitik
(skr. 2003/04:110) till riksdagen. Skrivelsen innehåller bl.a. en
redovisning av den svenska demokratins utveckling efter 2002 i
förhållande till de mål för demokratipolitiken som angavs i propositionen
Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80) samt en redovisning av
de åtgärder som vidtagits för att bidra till att målen uppfylls.
Nedan lämnas en kortfattad redovisning av valet 2006, om
förtroendevalda samt om demokratins utveckling på lokal nivå sedan
demokratiskrivelsen överlämnades till riksdagen. Dessutom redovisas
vissa förändringar av kommunernas politiska organisation.
6.1 Valet 2006
Valdeltagandet
Den 17 september 2006 genomfördes val till riksdagen, landstingsfullmäktige
och kommunfullmäktige. Valdeltagandet ökade i samtliga
val och blev 82,0 procent i riksdagsvalet (+1,9 procentenheter),
78,8 procent i landstingsvalet (+1,3 procentenheter) och 79,4 procent i
kommunvalet (+1,5 procentenheter).
Valdeltagandet i riksdagsvalet skiljer sig avsevärt mellan landets
kommuner. Högst valdeltagande hade Lomma med 89,7 procent medan
68,6 procent röstade i Haparanda. Sammantaget ökade valdeltagandet i
277 kommuner och sjönk i 13 kommuner.
Några av de kommuner som uppvisade lägst valdeltagande i 2002 års
kommunalval (Dals-Ed, Eda, Haparanda, Strömstad och Årjäng)
beviljades bidrag av regeringen för att i samverkan med det lokala
föreningslivet genomföra insatser med syfte att öka kunskapen om det
svenska demokratiska systemet i allmänhet och valfrågor i synnerhet.
Även de kommuner som har tecknat storstadspolitiska lokala utvecklingsavtal
(Botkyrka, Göteborg, Haninge, Huddinge, Malmö, Stockholm
och Södertälje) deltog i aktiviteten.
En nyhet i valet 2006 var att kommunerna övertog ansvaret för
förtidsröstningen från Posten. Nära 32 procent av väljarna valde att
förtidsrösta i valet 2006 jämfört med ca 30 procent 2002.
Lokala partier och obesatta mandat
Andelen röster på partier som saknar representation i riksdagen har
successivt ökat sedan 1970. För att komma in i landstingsfullmäktige
krävs att ett parti får tre procent av rösterna i hela landstinget. På
kommunal nivå finns inte någon sådan spärr. I senaste valet gick
7,3 procent av rösterna i kommunfullmäktigevalet samt 7 procent av
rösterna i landstingsvalet till partier som inte är representerade i
Skr. 2006/07:102
117
riksdagen. Vid valet 2002 var siffran 5,4 procent för både kommun- och
landstingsvalen.
Efter valet 2002 var endast två platser i kommunfullmäktige obesatta.
Vid valperiodens slut 2006 fanns elva obesatta mandat. Detta indikerar
vissa svårigheter för partierna att rekrytera ersättare för de ledamöter som
av olika skäl har lämnat sina uppdrag. Efter det senaste valet fanns i
mitten av februari 2007 enligt Valmyndigheten 25 obesatta mandat i
sammanlagt 23 kommuner.
Personröster
Omkring 28 procent av väljarna valde att personrösta i 2006 års
kommunalval, vilket kan jämföras med 31 procent i valet 2002. I
landstingsvalet var siffran nära 22 procent, att jämföra med drygt
25 procent i valet 2002. Flertalet av de kandidater som klarade
personvalsspärren i kommunalvalet på 5 procent (av partiets röster) stod
redan på valbar plats på sina partiers listor och skulle således också ha
blivit valda i ett system utan personval. Att de blev personvalda kan
sägas innebära att den rangordning som gjorts inom partierna bekräftades
av väljarna. Av de kandidater som stod på icke valbar plats i
kommunalvalet blev 129 inröstade via personval, att jämföra med
161 kandidater i valet 2002.
6.2 Folkomröstningar
I samband med 2006 års val höll 22 kommuner folkomröstning, jämfört
med nio kommuner i valet 2002. I femton av dessa kommuner handlade
omröstningen om trängselskatten i Stockholms kommun. Valdeltagandet
i folkomröstningarna varierade betydligt. I Ekerö kommun respektive
Täby kommun deltog 78 procent av befolkningen i omröstningen
gällande trängselskatten, jämfört med 53 procent i Eskilstuna kommun
där omröstningen gällde en eventuell delning av kommunen.
6.3 Förtroendevalda
I demokratiskrivelsen konstaterades att de hittills genomförda åtgärderna
avseende de förtroendevaldas villkor visade på ett fortsatt behov av att
följa upp och förbättra dessa villkor. Nedan följer exempel på åtgärder
och aktiviteter inom området under perioden 2005 till 2006.
I september 2005 publicerades rapporten Diskriminering i politiken
(Ju2004/11656/D), som ger en översikt av kunskapen om strukturella
hinder bland förtroendevalda i Sverige. Syftet bakom studien var att
synliggöra i vilken utsträckning det finns skillnader i bemötandet av
människor i politiken som kan härledas till ålder, kön, funktionshinder,
etnisk eller religiös tillhörighet eller sexuell läggning och som kan vara
ett uttryck för diskriminering. Rapporten visar bl.a. på viktiga skillnader
mellan de olika diskrimineringsgrunderna när det gäller bemötandet i
medlemsrekrytering, nominering och tillsättning av förtroendevalda.
Skr. 2006/07:102
118
I april 2006 redovisade den parlamentariska kommittén, Kommittén om
hot och våld mot förtroendevalda, sitt betänkande Jakten på makten
(SOU 2006:46). Kommitténs undersökning visar att ca 29 procent av de
förtroendevalda i landsting och kommuner upplever att de i egenskap av
förtroendevalda utsatts för trakasserier, hot eller våld under perioden
1988 till 2004. De vanligaste gärningarna som landstings- och kommunfullmäktigeledamöterna
säger sig ha utsatts för är i tur och ordning
förolämpning, förtal, ofredande och olaga hot.
Under mandatperioden har ett antal ledamöter valt att hoppa av sina
förtroendeuppdrag. I kommunerna har totalt 15,7 procent av ledamöterna
i fullmäktige avgått under mandatperioden. För landstingen är
motsvarande siffra 10,9 procent.
6.4 Demokratiarbetet på lokal nivå
Former för inflytande
Inom kommuner och landsting pågår ett kontinuerligt arbete för att
utveckla medborgarnas möjligheter till demokratiskt inflytande på lokal
nivå. Nedan följer exempel på hur detta arbete har bedrivits på lokal
nivå.
Sedan den 1 juli 2002 har kommuner och landsting möjlighet att införa
medborgerlig förslagsrätt, dvs. att en person som är folkbokförd i en
kommun eller ett landsting får lov att väcka ärenden i fullmäktige. Detta
innebär att även barn, ungdomar och utländska medborgare utan lokal
rösträtt har rätt att lämna in medborgarförslag. Sedan bestämmelsen om
medborgarförslag infördes i kommunallagen har ca två tredjedelar av alla
kommuner och en tredjedel av alla landsting infört förslagsrätten.
Enligt rapporten Användning av informationsteknik i demokratiska
beslutsprocesser (Ju2005/9468/D) från Örebro universitet kan det noteras
ett avtagande intresse för användningen av IT i demokratiska processer
sedan 2000-talets början. Det är till exempel endast en liten andel av de
förtroendevalda som utnyttjar IT-baserade debattfora för att diskutera
med medborgarna. Enligt samma rapport kan den slutsatsen dras från
olika internationella jämförelser och benchmarking-rapporter att det
minskade intresset framförallt märks på e-demokratiområdet, medan det
på området e-förvaltning fortfarande noteras höga positioner för Sveriges
del.
Inför 2006 års val genomfördes en särskild demokratisatsning med
statliga medel. Sammantaget avsattes ca 21 miljoner kronor. Insatser
avseende valet har redan nämnts ovan. Som exempel på aktiviteter inom
demokratisatsningen inriktade mot deltagande mellan valen kan nämnas
att Sveriges Kommuner och Landsting samordnar ett projekt där fem
kommuner har beviljats bidrag för att arbeta med att integrera
medborgarinflytande mellan valen som ett permanent inslag i
kommunens beslutsprocesser. De fem kommunerna är Botkyrka,
Huddinge, Hudiksvall, Sigtuna och Vara.
Skr. 2006/07:102
119
Demokratidatabasen
Statistiska centralbyrån (SCB) har på regeringens uppdrag fortsatt arbetet
med att utveckla den databas om kommunernas och landstingens
förnyelsearbete som ursprungligen skapades av Statskontoret 2002. SCB
har i september 2005 inkommit med rapporten ”Kvalitetsutveckling och
kvalitetssäkring av variablerna i demokratistatistisk databas”. Det arbete
som SCB har genomfört har resulterat i en viss avgränsning av
variabeluppsättningen, men ytterligare variabler kan tillkomma i takt
med att nya demokratiutvecklande åtgärder utvecklas av kommuner och
landsting.
6.5 Förändringar av kommunernas politiska organisation
Sveriges Kommuner och Landsting har genomfört en översiktsstudie av
förändringar av den politiska organisationen i Sveriges kommuner.
Studien genomfördes under perioden november 2005 – februari 2006 och
bestod av dels en översikt av förändringar gjorda under den senaste
mandatperioden, dels en översikt av planerade eller övervägda
förändringar av den politiska organisationen. Delar av studien genomfördes
i form av en enkätstudie där svarsfrekvensen var drygt
80 procent.
Undersökningen visade att ca en tredjedel av kommunerna som svarat
genomfört någon form av förändring av nämndsorganisationen. Åtta
procent av de svarande kommunerna hade genomfört förändringar i
fullmäktige. Bland annat har tio kommuner infört fullmäktigeberedningar.
Cirka 50 procent av de svarande kommunerna övervägda att
genomföra förändringar av den politiska organisationen.
De flesta övervägda förändringar består av smärre förändringar i
nämndsorganisationen men det förekommer också planer på mer
genomgripande sådana t.ex. att verksamhetsnämnderna avvecklas och
ansvaret förs över till kommunstyrelsen. Enligt Sveriges Kommuner och
Landsting kan man även se en utveckling där nämnderna blir färre och
ersätts med större mer tematiserande nämnder. En konsekvens av
förändringarna är att antalet förtroendeuppdrag minskar.
Skr. 2006/07:102
120
7 EU:s påverkan på kommuner och landsting
Större delen av kommunernas och landstingens ansvarsområden ligger
utanför de områden EU har kompetens att reglera. Det gäller t.ex. skola,
vård och omsorg, sjukvård, fritid, plan- och byggfrågor och bostadsförsörjningen.
Trots detta påverkas kommuner och landsting på många
olika sätt av EU-samarbetet.
Den kanske viktigaste källan till påverkan är EU:s inre marknadslagstiftning
och andra åtgärder som syftar till att främja fri rörlighet för
varor tjänster, kapital och arbetskraft. Det tar sig t. ex. uttryck i EU:s
upphandlings- och statstödsregler men har även bidragit till en harmonisering
av regler kring miljö-, livsmedels- och djurskyddstillsyn där
Sveriges kommuner har ett stort ansvar.
På flera områden där EU inte har rättslig kompetens, t.ex. inom sociala
frågor, utbildning och hälso- och sjukvård pågår även ett relativt
omfattande informellt samarbete mellan medlemsstaterna. Samarbetet
benämns ibland som den öppna samordningsmetoden.
Sveriges Kommuner och Landsting hävdar i skriften EU-ABC för
kommuner, landsting och regioner att ungefär 60 procent av det som
behandlas av fullmäktigeförsamlingar runt om i landet direkt eller
indirekt påverkas av EU. Skriften tar upp ett 30-tal områden där EU:s
påverkan beskrivs. Kommuner och landsting påverkas i deras roller som
arbetsgivare, serviceproducent, samhällsbyggare och tillsynsmyndigheter.
Statskontoret har i rapporten EU:s påverkan på kommuner och
landsting (2005:12) beskrivit och analyserat hur kommuner och landsting
påverkas av EU. Statskontoret drar slutsatsen att samarbetet inom EU har
utvecklats på allt fler områden vilket gjort att kommuner och landsting i
allt större utsträckning påverkas av det.
I rapporten Förvaltning för fri rörlighet (2006:16) beskriver Statskontoret
genom ett antal fallstudier hur statliga och kommunala
myndigheter hanterar EU:s regelverk för fri rörlighet för varor och
tjänster inom det icke-harmoniserade området, dvs. det område där EGfördraget
har direkt effekt och inte är införlivat i medlemsstaternas
nationella lagstiftning. Statskontoret visar i rapporten att det finns en
bristande medvetenhet om EG-fördragets regler i svensk förvaltning och
att tjänstemän är ovana att använda EG-rättslig metod vid tolkning av
rättsliga problem. Det finns även en bristande medvetenhet hos företag
om deras rättigheter på den inre marknaden.
Nedan följer en beskrivning av några av de områden där EU:s
påverkan på kommuner och landsting är särskilt stor eller där det för
tillfället sker större förändringar som påverkar kommuner och landsting.
7.1 EU:s upphandlings- och statsstödsregler
EU:s regelverk om offentlig upphandling är kanske den del av EU:s inre
marknadslagstiftning som påverkar kommuner och landsting mest. EU:s
Skr. 2006/07:102
121
upphandlingsdirektiv förhindrar diskriminering på grund av nationalitet
och ställer krav på öppenhet och transparens, bland annat genom att
ställa krav på genomarbetade anbudsunderlag där olika kriterier för
upphandling anges. EU:s direktiv är införlivade i den svenska lagstiftningen
genom lagen (1992:1528) om offentlig upphandling (LOU).
Reglerna innebär att kommuner och landsting inte får ta regionala hänsyn
vid upphandling. Lokala leverantörer får alltså inte gynnas framför
företag från andra delar av landet eller EU. Kommuner och landsting får
inte heller, utan vidare, sluta avtal med kommunala bolag eller med
avknoppad verksamhet utan föregående upphandlingsförfarande, s.k.
direktupphandling. Inom fastighetsförvaltning och sophantering finns
flera exempel under senare år där kommuners agerande varit föremål för
domstolsprövning. År 2003 beslöt t.ex. regeringsrätten i en dom att en
direktupphandling av fastighetsförvaltning som Haninge kommun
genomfört med sitt fastighetsbolag skulle göras om då den stred mot
LOU.
EU:s statstödsregler innebär att offentliga medel från stat, kommun
och landsting inte får gynna vissa företag eller viss produktion om den
påverkar handeln mellan medlemsstaterna i EU. Statstöd inbegriper
förutom direkta stöd som t.ex. offentliga bidrag och billiga lån även
skattelättnader och garantier för lån. Stöd av social karaktär till enskilda
eller stöd till ekonomiskt eftersatta regioner kan dock vara tillåtna.
Europeiska kommissionen skall i samarbete med medlemsstaterna
granska de stödprogram som förekommer och kan besluta att ett land
skall upphäva eller ändra ett visst stöd. Kommuners stöd till flygföretag
och kommuners mark- och fastighetsförsäljning utgör exempel på
områden som varit eller är föremål för kommissionens prövning enligt
statstödsreglerna. Kommissionen har även granskat kommuners stöd till
egna bolag. Ett exempel är Stockholms kommuns stöd till sitt eget
turistbolag Stockholm Visitors Board.
7.2 Miljö, livsmedel och djurskydd
Miljö, livsmedel och djurskydd är områden där EU har relativt omfattande
lagstiftningskompetens. Genom att svenska kommuner är
ansvariga för tillsynen av stora delar av dessa områden påverkas de i hög
utsträckning av EU:s direktiv och förordningar på området. Kommunerna
kan på dessa områden betraktas som en länk i EU:s förvaltningskedja.
Miljöpolitiken har med åren fått en allt starkare ställning inom EU.
Kommunerna ansvarar för provtagningar, mätningar och rapporteringar
och tillämpar då EU:s miljöregler för t.ex. avfallshantering, bullerskydd,
avlopp, hälsoskydd m.m. EU ställer även krav på miljökonsekvensbedömningar
i utarbetandet av planer och program som berör fysisk
planering, markanvändning och avfallshantering.
Kommissionen övervakar att medlemsländerna inför och hur de
tillämpar EU:s lagstiftning.
Kommissionen har påpekat att Sverige på
vissa områden inte lever upp till bestämmelserna. Från kommunalt håll
har det riktats kritik mot att EU:s direktiv inte alltid är anpassade till
lokala förhållanden. Ett exempel på det sistnämnda är EU-direktivet om
deponering av avfall. Kommunerna menar att direktivet inte tagit
Skr. 2006/07:102
122
tillräcklig hänsyn till att svenska geologiska förhållanden skiljer sig från
stora delar av övriga Europa.
På livsmedelsområdet ställer EU säkerhetskrav för att varor skall
kunna få tillträde till hela marknaden i unionen. EU-medlemskapet har
enligt Statskontoret inneburit allt högre krav på en nationellt samordnad
och likvärdig tillsyn. Vid inspektioner av den svenska livsmedelskontrollen
har kommissionen funnit att livsmedelslagstiftningen inte
tillämpas på ett enhetligt sätt över landet och att inspektionsfrekvensen
varierar stort mellan olika kommuner.
7.3 Hälso- och sjukvård
Ett område som särskilt uppmärksammats under senare år är samarbetet
inom hälso- och sjukvårdsområdet. Hälso- och sjukvården ligger utanför
EU:s direkta rättsliga kompetens men påverkas ändå indirekt på flera
sätt.
Genomförandet av den inre marknaden är en viktig faktor. För att
underlätta fri rörlighet för personer finns inom EU regler om hur
ländernas sociala trygghetssystem skall samordnas. Det innebär att såväl
patienter som hälso- och sjukvårdspersonal har rätt att söka vård
respektive praktisera eller arbeta i andra länder. För att underlätta
röligheten på arbetskraft har EU infört regler om erkännande av examina
för t.ex. läkare och sjuksköterskor.
Rörligheten över gränserna både vad gäller patienter och yrkesutövare
inom sjukvården har ökat under senare år. Enligt Försäkringskassans
statistik var antalet ansökningar om utlandsvård, inklusive tandvård,
enligt EG-fördraget ca 1000 stycken under det första halvåret 2006. Det
var ungefär lika många som under hela året 2005. En allt större del av
läkarna och sjuksköterskorna inom svensk sjukvård får sin utbildning i
utlandet och då särskilt i andra EU-länder. År 2004 var det fler läkare
med utländsk utbildning som erhöll legitimation än läkare med svensk
utbildning. Förändringarna påverkar bland annat landstingens planeringsförutsättningar
och möjlighet att rekrytera personal.
EU:s arbetstidsregler, som införlivades i svensk lagstiftning från och
med den 1 januari 2007, påverkar särskilt sjukvården eftersom de bland
annat reglerar formerna för övertid och jourtjänstgöring.
Det pågår också ett informellt samarbete mellan medlemsstaterna som
syftar till att identifiera lösningar på gemensamma problem. Exempel på
frågor som är föremål för det informella samarbetet är medicinsk
utvärdering av behandlingar, patientsäkerhet, gränsöverskridande vård
och e-hälsovård.
7.4 Regional utvecklingspolitik
EU:s politik för regional utveckling, den s.k. sammanhållningspolitiken,
har varit viktig för kommunernas och landstingens arbete med lokal och
regional utveckling.
Sammanhållningspolitikens mål är att bidra till
ekonomisk och social sammanhållning genom att minska regionala
skillnader och ojämlikheter mellan människor. Den viktigaste delen
Skr. 2006/07:102
123
utgörs av EU:s strukturfonder som tillfört ekonomiska medel till det
lokala utvecklingsarbetet som kommuner och landsting bedriver. Deltagandet
i de projekt som EU delfinansierat har även inneburit att
kommunerna och landstingen har lärt sig nya sätt att samarbeta på och
skapat nya nationella och transnationella nätverk.
Under den förra programperioden 2000–2006 tillförde fonderna ca
20 miljarder kronor till projekt inom Sverige. Till detta tillkommer
ungefär lika mycket offentlig svensk finansiering från stat, kommuner
och landsting samt ytterligare lika mycket privat medfinansiering.
Strukturfondsmedel används inom en många olika områden. Enligt en
kartläggning genomförd av Verket för näringslivsutveckling (NUTEK) i
samverkan med Näringsdepartementet och Sveriges Kommuner och
Landsting (Frukter av samverkan, 2006) utgjorde, under tidsperioden
2000–2004, satsningar inom utbildning, social integration, företagsstöd,
landsbygdsutveckling, turism, infrastruktur samt forskning och
utveckling vanliga områden för strukturfondsstöd.
Skr. 2006/07:102
124
8 Introduktion av nyanlända invandrare
Mål för introduktionen av nyanlända
Övergripande mål
Samhällets insatser för nyanlända invandrare under deras första tid i
Sverige skall inriktas på att ge förutsättningar till egen försörjning,
utbildning och delaktighet i samhällslivet.
Integrationsverket har formulerat följande övergripande mål för
introduktionen av nyanlända invandrare: När behovet av individuellt
anpassat stöd har upphört kan individen själv ta del av och bidra till det
svenska samhällets utveckling. Detta förutsätter kunskaper:
• i det svenska språket,
• om det svenska samhället,
• om det svenska arbetslivet.
Kunskaperna skall relateras till individens kompetens och livssituation.
Ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna när det gäller
introduktion av nyanlända framgår av förordningen (1990:927) om
statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Där finns reglerat att
staten ersätter kommunerna för extra kostnader som uppstår till följd av
flyktingmottagandet och en specificering av vad introduktionen av
nyanlända skall innehålla.
Delmål
Varje individs behov och förutsättningar skall vara utgångspunkt i en
individuell introduktionsplan. Planering av denna samordnas av
kommunen och sker tillsammans med olika aktörer och den enskilde.
Efter introduktionen skall följande delmål vara uppfyllda.
Individen:
• har fått sin utbildning och yrkeskompetens värderad på ett
sådant sätt att den är användbar i planeringen av kommande
yrkesliv,
• har fått kontakt och förutsättningar att verka i svenska arbets och
föreningsliv,
• förstår och har kunskaper om hur det svenska samhället
fungerar med särskild betoning på svenskt arbetsliv,
• har sådana kunskaper i svenska att språket fungerar som ett
kommunikationsmedel i såväl vardags- och yrkesliv som vid
utbildning,
• förstår och har kunskaper om samhällets grundläggande
demokratiska värderingar såsom människors lika rättigheter,
skyldigheter och möjligheter samt om jämställdhet mellan
könen, barns rättigheter och det demokratiska samhällets
utveckling,
Skr. 2006/07:102
125
• har som förälder fått relevant kunskap om svenskt utbildningsväsen
för att kunna tillgodose sina barns behov av goda
uppväxtvillkor,
• som saknar utbildning motsvarande svensk grundskola skall ha
påbörjat kompletterande utbildning/sysselsättning utifrån sina
individuella förutsättningar om han/hon är i arbetsför ålder.
Integrationsverket har fram till sin avveckling den 1 juli 2007
regeringens uppdrag att belysa utvecklingen inom olika samhällsområden
ur ett integrationspolitiskt perspektiv. Områden som skall belysas är
arbete, utbildning, boende, folkhälsa samt uppväxtvillkor för barn och
ungdomar med utländsk bakgrund. Därefter förs ansvaret till respektive
sektorsmyndighet.
Individuellt anpassad introduktion
Ett introduktionsprogram för personer som fyllt 16 år skall innehålla
svenskundervisning för invandrare (sfi) enligt skollagen (1985:1100) och
praktik i den utsträckning som är möjlig, orientering om svenska
samhällsförhållanden och svenskt samhällsliv samt information om
vardagslivet i en kommun och andra liknande förhållanden enligt
förordningen om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m.
Integrationsverket genomförde i september 2005 en stickprovskontroll.
Av 615 begärda introduktionsplaner inkom 72 procent. Planerna visar att
knappt tre procent har en egen försörjning efter ett år i kommunen. Cirka
åtta procent har enligt kommunernas uppgifter erbjudits introduktion,
men tackat nej. Endast 43 procent av de inkomna introduktionsplanerna
var undertecknade av båda parter. Integrationsverket anser detta vara en
stor brist och i strid mot kravet i förordningen om statlig ersättning för
flyktingmottagande m.m.
Enligt Integrationsverkets rapport Den aktive deltagaren5 förutsätts den
nyanlände vara stark och handlingskraftig. Individualisering är en
utgångspunkt för introduktionen, men det saknas praktiska förutsättningar
i form av tillräckliga resurser, tydliga uppdrag och mandat,
tillgång till boende, praktik och arbete för de nyanlända. I många
intervjuer efterfrågas stöd från politiker och ledning. Kravet på snabb
introduktion krockar med ett motstånd från omgivningen som försvårar
möjligheterna att skapa goda förutsättningar för introduktionen.
Måluppfyllelse och kvalitet
I Integrationsverkets årsredovisning för 2005 understryks behovet av
strukturella förändringar. Ett sådant område är introduktionen av nyanlända
invandrare. Ett annat område med stort behov av kraftfulla insatser
är arbetsmarknaden.
5 Integrationsverkets rapportserie 2006:03
Skr. 2006/07:102
126
Skolan
Flera rapporter6 har visat på brister i introduktionen för barn och
ungdomar. I Myndighetens för skolutveckling rapport Vid sidan av eller
mitt i? understryks behovet av individanpassad introduktion för
nyanlända elever. Generellt gäller att det brister i samverkan inom
kommunen kring barns och ungdomars introduktion, att målen är allt för
snävt inriktade på vuxna samt bristande helhetssyn kring introduktionen
och bristande föräldrasamverkan. Integrationsverket påpekar att det finns
klara behov av ökad samverkan mellan kommunernas introduktionsansvariga
och skolan samt med arbetsförmedlingen när det gäller äldre
ungdomar.
I grundskolan och gymnasieskolan har elever som varit kort tid i
Sverige förbättrat sina skolresultat mer än andra elever, men fortfarande
finns stora skillnader i resultat mellan elever med svensk och utländsk
bakgrund7. Ungdomar med utländsk bakgrund studerar i hög grad på
individuella program, ca 30 procent av elevgruppen i landet som helhet
och 50 procent i storstäderna. Samtidigt återfinns en något högre andel
elever med utländsk bakgrund på de studieförberedande programmen än
elever med svensk bakgrund.
Vuxenutbildning
Efter avslutade studier i sfi går ett stort antal studerande vidare till studier
inom kommunal vuxenutbildning. Många utrikes födda akademiker
deltar i kommunens vuxenutbildning för att få kunskaper motsvarande
svensk gymnasiekompetens i svenska och engelska. Först därefter kan de
komplettera sin utländska utbildning på högskolan. Eftersom det tar flera
år att få behörighet till högskolan fördröjs etableringen på
arbetsmarknaden avsevärt för invandrare med högskoleutbildning.
Sysselsättning
Enligt Statistikrapport 20048 har sysselsättningsgraden fördubblats för
kvinnor från länder utanför Norden och EU och som har bott i Sverige
högst fyra år, från lägst 18,2 procent 1995 till 34,1 procent 2004.
Skillnaderna i sysselsättningsgrad mellan inrikes födda och utrikes födda
har minskat något.
Rapporten Integration 2005 visar att det finns stora klyftor i levnadsförhållanden
mellan utrikes respektive inrikes födda. Jämfört med andra
länder som också har haft en låg arbetskraftsinvandring har utrikes födda
kvinnor högre sysselsättning i Sverige, även om den är lägre än för
utrikes födda män.
6 Utveckling av introduktionen för nyanlända invandrare år 2002, Integrationsverkets
rapportserie 2003:2, Integration – var god dröj. Utvärdering av kommunernas
introduktionsverksamhet, Integrationsverkets rapportserie 2004:1, Statistikrapport 2004 –
en uppföljning av Rapport Integration 2003, Rapport Integration 2005
7 Två utrikes födda föräldrar
8 Statistikrapport 2004 – statistisk uppföljning av Rapport Integration 2003,
Integrationsverket
Skr. 2006/07:102
127
Bosättningsmönster
Väntetiden mellan beviljat uppehållstillstånd och permanent bosättning i
en kommun tenderar att öka i takt med att det blir mer ont om lediga
bostäder i kommunerna. Drygt 60 procent av de asylsökande och deras
anhöriga vistas i en kommun dit de själva har sökt sig medan deras
asylansökan behandlas. De skaffar sig därigenom en förankring i
”väntekommunen” och tenderar att stanna där när de har fått uppehållstillstånd.
Rapporten Utvecklingen i storstadssatsningens 24 områden 1997–
20039 visar en negativ utveckling beträffande omflyttning av boende. De
som flyttade ut var i betydligt större utsträckning sysselsatta än de som
flyttade in.
Drygt 15 procent av 2003 års nyanlända bosatte sig i något av de
24 områdena för storstadssatsningen. Dessa områden omfattar knappt tre
procent av landets befolkning totalt. Boendesegregationen antar därmed
en allt mer etnisk karaktär.
Hushåll med särskilda behov
Andelen flyktinghushåll med särskilda mottagningsbehov (vård, rehabilitering
och stödinsatser i boendet) har ökat från en fjärdedel till en
tredjedel vilket speglar att nyanlända flyktingar kommer från områden
och förhållanden med större andel ohälsa. Hälsoproblemen medför att
introduktionen försenas och förutsättningarna till egen försörjning
försämras.
Bristen på bostäder har vidare inneburit att en tredjedel av flyktingarna
med särskilda mottagningsbehov har fått långa väntetider på introduktionsplats
i någon kommun. Bland vuxna som står utanför arbetslöshets och
sjukförsäkringssystemen är två tredjedelar utrikes födda. Utrikes
födda kvinnor har det högsta ohälsotalet av alla grupper i samhället.
8.1 Kostnader och prestationer
Under perioden 2002–2006 har Sverige tagit emot drygt
70 000 flyktingar eller skyddsbehövande. Integrationsverket hade 2006
slutit överenskommelser med 233 kommuner om introduktionsplatser
vilket har bidragit till att nyanlända flyktingar har kunnat bosätta sig över
hela Sverige.
Det har med åren blivit allt svårare för kommunerna att ta emot
nyanlända flyktingar, framför allt på grund av brist på lämpliga bostäder.
De senaste åren har behovet av introduktionsplatser i kommunerna
varierat mellan knappt 9 000, 2005 och drygt 27 000, 2006.
Variationerna har två orsaker: dels skiftar antalet asylsökande mellan
åren, dels har andelen asylsökande som har beviljats uppehållstillstånd
under senare år minskat. År 2005 beviljades uppehållstillstånd till ca 20
procent av de asylsökande. Under 2006 ökade dock antalet asylsökande
samtidigt som andelen beviljade tillstånd kraftigt ökade på grund av den
9 Integrationsverkets stencilserie 2005:04
Skr. 2006/07:102
128
tillfälliga lagändringen i utlänningslagen (2005:716) om förnyad
prövning av avvisnings- och utvisningsbeslut. Cirka 30 000 personer fick
uppehållstillstånd som flyktingar, skyddsbehövande eller på grund av den
tillfälliga lagändringen under 2006.
Statsbidrag
Statsbidragen för kostnaderna för flyktingmottagande består av en statlig
grund- och schablonersättning. Grundersättning utbetalas en gång per år
till varje kommun som har en överenskommelse om flyktingmottagning.
Schablonersättning utbetalas för varje person, periodiserat över två år.
De statliga schablonersättningarna skall förutom kommunernas försörjningskostnader
även täcka kostnader för aktiva insatser under
introduktionen, t.ex. svenskutbildning, arbetsmarknadsinsatser, tolkkostnader,
merkostnader inom skola och barnomsorg och vissa personalkostnader.
Utöver schablonersättningen kan kommuner och landsting ansöka om
ersättning för kostnader för försörjningsstöd, hemtjänst och färdtjänst för
äldre och funktionshindrade, för kostnader för mottagande av barn som
kommer till Sverige utan vårdnadshavare samt för kostnader för varaktig
vård. Kommunerna har dessutom möjlighet att söka ersättning för
betydande extraordinära kostnader på grund av flyktingmottagande som
inte täcks av de övriga ersättningar som kommunen har rätt att ansöka
om. Integrationsverket har fram till 2005 haft ett ramanslag på
30 miljoner kronor för detta. Kommunernas ansökningar har alltid
överstigit tillgängliga medel.
Sveriges Kommuner och Landsting, liksom enskilda kommuner, har
påpekat att statsbidragen för flyktingmottagande i stort sett täcker
invandrarnas behov av försörjning. Andra insatser som t.ex. utbildning i
svenska språket, arbetsmarknadsåtgärder, barns introduktion till skolan
och tolkkostnader belastar den mottagande kommunen.
Integrationsverket har följt upp kostnaderna för flyktingar och
skyddsbehövande fyra år efter mottagandet i kommunerna. De senaste
tillgängliga uppgifterna rör 2001 års flyktingkontingent och visar att det
råder obalans mellan statens bidrag och kommunernas kostnader.
Exempelvis gick 94 procent av statsbidraget till försörjningsstöd och
endast 6 procent kunde disponeras för aktiva insatser under flyktingarnas
introduktion. För kommunernas del innebär det alltså att kostnaderna för
flyktingmottagandet inte täcks inom det nuvarande statsbidragssystemet
för flyktingmottagande. Effekterna i ordinarie system för skatteintäkter,
utjämning och statsbidrag är dock ej belysta i uppföljningen.
Under 2006 höjdes statsbidraget till 100 miljoner kronor som också
kunde användas för att stimulera ett utökat mottagande i kommunerna.
Kommunerna fick därutöver en extra ersättning på 20 000 kronor per
person under förutsättning att de ökade antalet introduktionsplatser över
redan avtalad nivå.
Skr. 2006/07:102
129
Kommunernas avtal om flyktingmottagning
Den statliga ersättningen för flyktingmottagande uppgick under perioden
2002 – 2006 till 11,5 miljarder kronor. Under 2006 gällde förordningen
(2006:1005) om tillfälligt stöd för flyktingmottagande vilket ledde till att
ersättningen till kommunerna under 2006 ökade och uppgick till totalt
3 miljarder kronor. De nyanlända flyktingarna och invandrarna som togs
emot hade antingen på eget initiativ sökt sig till en kommun för
bosättning eller anvisats en kommunplats genom Integrationsverket.
Drygt 27 000 personer togs emot i landets kommuner 2006. Många av
de kommunmottagna hade vistats länge i Sverige utan att bo på någon av
Migrationsverkets anläggningar och därigenom skaffat sig en förankring
i den mottagande kommunen.
Tabell 8.1 Antal mottagna flyktingar m.m.
Källa: Integrationsverket och Integrations- och jämställdhetsdepartementet.
År Överenskommelse
om mottagande
(kommuner)
Antal mottagna
flyktingar
Utbetald ersättning
till kommuner och
landsting – mnkr
2002 148 12 944 2 387
2003 169 12 218 2 408
2004 174 9 209 1 883
2005 173 8 711 1 736
2006 233 27 138 3 045
Totalt 70 220 11 459
Skr. 2006/07:102
130
Finansdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 april 2007
Närvarande: Statsministern Reinfeldt, statsråden Olofsson, Odell, Bildt,
Husmark Pehrsson, Leijonborg, Odenberg, Erlandsson, Torstensson,
Hägglund, Carlsson, Littorin, Borg, Sabuni, Adelsohn Liljeroth, Tolgfors
Föredragande: Statsrådet Odell
Regeringen beslutar skrivelse Utvecklingen inom den kommunala
sektorn
Denna skrivelse innehåller uppgifter om utvecklingen i kommuner
och landsting i landet. Den inleds med en övergripande beskrivning
av kommunsektorns ekonomi. Sedan följer redovisningar av de stora
kommunala verksamheterna - hälso- och sjukvård, socialtjänst och
utbildningsväsende - och hur dessa utvecklas i förhållande till de
nationella mål som fi nns för varje verksamhet.
Beställningar:
Riksdagens tryckeriexpedition, 100 12 Stockholm
Tfn: 08-786 58 10 E-post: ordermottagningen@riksdagen.se