Ds 2005:25
Förhandsavgörande från
Justitiedepartementet
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm
Orderfax:
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003.
– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.
Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss
Tryckt av XGS Grafisk Service
Stockholm 2005
ISBN
ISSN
Innehåll
3
| Innehåll | Ds 2005:25 |
4
Promemorians huvudsakliga innehåll
I promemorian behandlas frågan om hur skyldigheten att begära förhandsavgörande från Europeiska gemenskapernas domstol
I promemorian görs bedömningen att nationella bestämmelser om att de högsta domstolsinstanserna är skyldiga att begära förhandsavgörande inte behövs. Svenska domstolar är redan bundna av de fördrags- och konventionsbestämmelser som medför en sådan skyldighet. Denna skyldighet, såsom den har definierats i
Däremot finns det ett behov av att reglera vissa frågor om de högsta domstolsinstansernas handläggning av frågan om inhämtande av förhandsavgörande från
5
1Promemorians författningsförslag
Förslag till lag om förhandsavgörande från EG- domstolen
Härigenom föreskrivs följande.
Beslut i fråga om skyldighet att begära förhandsavgörande
1 § Om en domstols dom eller slutliga beslut i ett mål eller ärende inte får överklagas, gäller följande. Har någon av parterna anfört att en fråga som
Ett beslut enligt första stycket skall ange de skäl som det grundas på.
Första och andra styckena gäller inte vid tillämpningen av 58 eller 59 kap. rättegångsbalken eller 37 b eller 37 c § förvaltningsprocesslagen (1971:291).
Förhandsavgörande enligt vissa internationella överenskommelser
2 § En domstol får begära förhandsavgörande från EG- domstolen om tolkningen av en bestämmelse i en internationell överenskommelse som Sverige har tillträtt och som har ingåtts inom ramen för Europeiska unionen i den omfattning som Sverige har åtagit sig detta i förhållande till de övriga staterna.
7
| Promemorians författningsförslag | Ds 2005:25 |
Om åtagandet innebär en skyldighet för domstolar att begära förhandsavgörande, gäller detta.
Om en annan lag innehåller någon bestämmelse om domstols rätt eller skyldighet att begära förhandsavgörande från EG- domstolen, gäller den bestämmelsen.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006, då lagen (1997:895) om rätt för svensk domstol att begära förhandsavgörande från Europeiska gemenskapernas domstol i vissa fall skall upphöra att gälla.
8
2 Ärendet
2.1Lyckeskogsmålet
I det s.k. Lyckeskogsmålet behandlade
1 Dom den 4 juni 2002 i målet
9
| Ärendet | Ds 2005:25 |
2.2Överträdelseärendet
Med utgångspunkt från domen i Lyckeskogsmålet har kommissionen inlett ett överträdelseärende mot Sverige. Kommissionen har avgett ett motiverat yttrande, i vilket kommissionen gör gällande att Sverige inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 234 tredje stycket i
I svaret på det motiverade yttrandet framförde den svenska regeringen att den inte delade kommissionens uppfattning att Sverige inte har uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 234 tredje stycket i
2 Ett motiverat yttrande utgör ett föreläggande till en medlemsstat att vidta rättelse. Om medlemsstaten inte rättar sig kan kommissionen besluta att föra ärendet vidare till EG- domstolen, se artikel 226 i
10
| Ds 2005:25 | Ärendet |
2.3Översyn
Vid Sveriges anslutning till EU gjordes bedömningen att behovet av särskilda bestämmelser om begäran om förhandsavgörande – utöver dem som redan finns, i främst rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen – kunde tas upp till förnyade överväganden3. Med hänsyn till detta och mot bakgrund av den kritik som kommissionen har framfört mot Sverige finns det anledning att överväga om nuvarande ordning är lämplig.
3 Prop. 1994/95:19 s. 528.
11
3Systemet med förhandsavgörande
3.1Inledning
Systemet med förhandsavgörande från
3.2Möjlighet att begära förhandsavgörande
3.2.1När finns det en möjlighet att begära förhandsavgörande?
Den grundläggande regleringen om rätten och skyldigheten att begära förhandsavgörande av
Domstolen skall vara behörig att meddela förhandsavgöranden angående
a tolkningen av detta fördrag,
13
| Systemet med förhandsavgörande | Ds 2005:25 |
b giltigheten och tolkningen av rättsakter som beslutats av gemenskapens institutioner och av ECB,
c tolkningen av stadgar för organ som upprättats genom rättsakter som beslutats av rådet, när stadgarna föreskriver detta.
När en sådan fråga uppkommer vid en domstol i en medlemsstat får den domstolen, om den anser att ett beslut i frågan är nödvändigt för att döma i saken, begära att domstolen meddelar ett förhandsavgörande.
När en sådan fråga uppkommer i ett ärende vid en domstol i en medlemsstat, mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning, skall den nationella domstolen föra frågan vidare till domstolen.
För att frågan om inhämtande av förhandsavgörande skall aktualiseras krävs således att en fråga, som
4Mål 283/81, CILFIT mot Ministerio della Sanità (REG 1982 s. 3415).
5Mål 93/75, Alderblum mot Caisse Nationale d’Assurance Vieillesse des Travailleurs Salaries (REG 1975, s. 2147 ). Jfr dock mål
14
| Ds 2005:25 | Systemet med förhandsavgörande |
med förhållandena i tvisten6, där tvisten varit konstruerad7 samt i fall där frågorna varit hypotetiska8.
Som framgår av artikelns första stycke är
Särskilda regler om förhandsavgörande finns för de frågor om fri rörlighet för personer som tidigare omfattades av den tredje pelaren och som nu regleras av avdelning IV i
Systemet med förhandsavgörande används till viss del även utanför det gemenskapsrättsliga samarbetet. Det finns således en begränsad rätt, enligt artikel 35 i
Det bör noteras att fördraget av den 29 oktober 2004 om upprättande av en konstitution för Europa innebär en utökning
6Målen
7Målen 104/79, Foglia mot Novello I (REG 1980, s. 745) och 244/80, Foglia mot Novello II (REG 1981, s. 3045).
8Mål
15
| Systemet med förhandsavgörande | Ds 2005:25 |
av möjligheten att meddela förhandsavgörande. Om det konstitutionella fördraget träder i kraft, kommer förhandsavgörande att kunna meddelas beträffande det nya fördragets samtliga områden om det inte uttryckligen anges att behörigheten är begränsad. Sådana undantag kommer fortfarande att gälla för frågor rörande utrikes- och säkerhetspolitik samt för vissa frågor rörande brottsbekämpande verksamhet. Det konstitutionella fördraget innebär också att Europeiska gemenskapernas domstol byter namn till Europeiska unionens domstol.
I vissa mellanstatliga överenskommelser som Sverige har ingått med övriga medlemsstater har
3.2.2Vilka domstolar har rätt att begära förhandsavgörande?
När det gäller frågan om vilka domstolar som har rätt att begära förhandsavgörande har
1)det är upprättat enligt lag,
2)det är av stadigvarande karaktär,
9Konventionen och tillhörande protokoll finns intagna i prop. 1996/97:164.
10Konventionen och tillhörande protokoll finns intagna i lagen (1998:358) om Brysselkonventionen.
11Konventionen och tillhörande protokoll finns intagna i lagen (1998:167) om tillämplig lag för avtalsförpliktelser.
12Bedrägerikonventionen och korruptionsprotokollet finns intagna i prop. 1998/99:32.
16
| Ds 2005:25 | Systemet med förhandsavgörande |
3)dess jurisdiktion är av tvingande art,
4)förfarandet vid organet är kontradiktoriskt,
5)det tillämpar rättsregler samt
6)det har en oberoende ställning13.
Domstolsbegreppet har således, enligt dessa kriterier, givits en vidare innebörd än vad som i Sverige avses med begreppet domstol. Det kan noteras att Överklagandenämnden för Högskolan, men inte Skatterättsnämnden, anses ha rätt att begära förhandsavgörande16. Det kan vidare noteras att Utlänningsnämnden nyligen begärt förhandsavgörande, men att EG- domstolen ännu inte har tagit ställning till om frågan skall tas upp till sakprövning17.
Förhandsavgörande med stöd av artikel 68 i
13Se bl.a. målen
14Mål
15Mål
16Målen
17Mål
18Artiklarna 2 och 3 i protokollet om domstolens tolkning av konventionen den 27 september 1968 om domstols behörighet och om verkställighet av avgöranden på privaträttens område.
17
| Systemet med förhandsavgörande | Ds 2005:25 |
ningar finns när det gäller rätten att begära förhandsavgörande rörande tolkningen av Romkonventionen19.
I vissa fall kan det finnas en skyldighet för samtliga domstolar, oavsett vilken domstolsinstans det rör sig om, att begära förhandsavgörande. En sådan skyldighet följer av
3.2.3
3.3Skyldigheten att begära förhandsavgörande
3.3.1Vilka domstolar i instansordningen omfattas av skyldigheten?
Av artikel 234 tredje stycket i
19Enligt artikel 2 i det första protokollet om Europeiska gemenskapernas domstols tolkning av konventionen om tillämpliga avtalsförpliktelser får förhandsavgörande begäras av Högsta domstolen, Regeringsrätten, Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen samt domstolar som dömer som överinstans.
20Mål 314/85, Firma
21Målen
18
| Ds 2005:25 | Systemet med förhandsavgörande |
förhandsavgörande. En skyldighet för domstolar, mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning, att begära förhandsavgörande följer också av artikel 68.1. Däremot finns det ingen skyldighet att begära förhandsavgörande enligt artikel 35
Avgörande för frågan om en domstol omfattas av skyldigheten enligt
När frågan uppkom i Lyckeskogsmålet om Hovrätten för Västra Sverige var skyldig att begära förhandsavgörande framförde den svenska regeringen att det finns en rätt att överklaga hovrättens avgörande och att Högsta domstolen alltså skulle anses utgöra sista instans. Kommissionen var av samma uppfattning men tillade att en sådan slutsats måste bygga på att Högsta domstolen beaktar skyldigheten att begära förhandsavgörande när den beslutar i prövningstillståndsfrågan och, om förhandsavgörande inte begärs, skall vara skyldig att hänvisa till
22Jfr prop. 1997/98:58 s. 33ff.
23Artikel 3.1 i protokollet om domstolens tolkning av konventionen den 27 september 1968 om domstols behörighet och om verkställighet av avgöranden på privaträttens område.
24Jfr bl.a. målen 6/64, Costa mot ENEL (REG 1964, s. 585) och
19
| Systemet med förhandsavgörande | Ds 2005:25 |
kriterierna i
3.3.2I vilka fall kan man låta bli att begära förhandsavgörande?
25 Se t.ex. målen 107/76,
20
| Ds 2005:25 | Systemet med förhandsavgörande |
omfattas av en skyldighet att göra detta. I det s.k.
Det första undantaget tar sikte på den situationen att den uppkomna frågan saknar relevans, med vilket avses att svaret på frågan inte under några omständigheter kan inverka på målets utgång. Detta undantag anknyter till regleringen i bl.a. artikel 234 andra stycket i
I Lyckeskogsmålet frågade Hovrätten för Västra Sverige även om skyldigheten att begära förhandsavgörande skulle gälla om det framstod som klart hur den gemenskapsrättsliga regel som var aktuell i målet skulle tolkas. Om
Det kan i detta sammanhang noteras att skyldigheten att begära förhandsavgörande inte inträder vid interimistiska beslut, under förutsättning att parterna senare har möjlighet att på nytt få en materiell prövning av den aktuella frågan och att förhandsavgörande då kan begäras27.
Avslutningsvis bör det noteras att skyldigheten att begära förhandsavgörande inte sträcker sig längre än rätten att göra detsamma. Ovanstående beskrivning av
26Mål 283/81, CILFIT mot Ministerio della Sanità (REG 1982 s. 3415).
27Målen
21
| Systemet med förhandsavgörande | Ds 2005:25 |
således tillämplig även på domstolar som omfattas av en skyldighet att begära förhandsavgörande.
3.4
Av
3.5Svenska bestämmelser
Av lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen följer att bland annat
För begäran om förhandsavgörande enligt vissa internationella överenskommelser finns i dag lagen (1997:895) om rätt för svensk domstol att begära förhandsavgörande från Europeiska gemenskapernas domstol i vissa fall, med därtill hörande tillkännagivande29. Den infördes i samband med tillträdet till Europolkonventionen30. Enligt 1 § lagen (1998:358) om Brysselkonventionen gäller bl.a. protokollet den 3 juni 1971 om EG- domstolens tolkning av Brysselkonventionen som lag här i landet. Sedan den 1 augusti 2004 gäller, enligt lagen (1998:167) om tillämplig lag för avtalsförpliktelser, artiklarna
28http://curia.eu.int/sv/instit/presentationfr/rapport/stat/st04cr.pdf
29Tillkännagivande 1998:1352.
30Prop. 1996/97:164, se även prop. 1997/98:11 och prop. 1998/99:32.
22
4Förfarandet i svenska domstolar
4.1Domstolsorganisationen
I Sverige finns i huvudsak två parallella domstolsorganisationer, de allmänna domstolarna, dvs. tingsrätter, hovrätter och Högsta domstolen, för främst tvistemål och brottmål, och de allmänna förvaltningsdomstolarna, dvs. länsrätter, kammarrätter och Regeringsrätten, för främst mål inom förvaltningsrätten. Miljö- och fastighetsdomstolar utgör särskilda domstolar inom det allmänna domstolsslaget. Vidare finns Arbetsdomstolen, som handlägger arbetsrättsliga tvister, och Marknadsdomstolen, som prövar marknads- och konkurrensrättsliga mål.
4.2Domstolar vars avgöranden inte får överklagas
Tingsrätternas slutliga avgöranden kan överklagas till hovrätterna. Hovrätternas slutliga avgöranden kan normalt överklagas till Högsta domstolen. I vissa fall har dock hovrätten möjlighet att själv avgöra om dess avgörande skall få överklagas. Exempel på sådana regleringar gäller domar och slutliga beslut om underhåll31, ärenden om felparkeringsavgift32 samt frågor om bötesverkställighet33 och överklagade frågor om ersättning till offentlig försvarare34 och till rättshjälpsbiträde35.
3118 kap. 4 § äktenskapsbalken och 20 kap. 12 § föräldrabalken.
3210 a § tredje stycket lagen (1976:206) om felparkeringsavgift.
3323 § bötesverkställighetslagen (1979:189).
3454 kap. 3 § tredje stycket rättegångsbalken.
3543 § andra stycket rättshjälpslagen (1996:1619).
23
| Förfarandet i svenska domstolar | Ds 2005:25 |
Kammarrätterna prövar överklaganden av länsrätternas avgöranden. Kammarrätternas slutliga avgöranden kan normalt överklagas till Regeringsrätten. Exempel på avgöranden av kammarrätt som inte får överklagas, om kammarrätten inte medger detta, är beslut angående överklagade frågor om ersättning till offentligt biträde36.
Vidare är Arbetsdomstolen och Marknadsdomstolen högsta domstolsinstanser37. Detsamma gäller för Miljööverdomstolens avgöranden i vissa mål38 och för Svea hovrätts beslut i vissa hyresmål39. Ett ytterligare exempel på avgöranden som inte får överklagas är beslut av Överklagandenämnden för Högskolan40.
Högsta domstolens och Regeringsrättens roll som prejudikatbildande instanser säkerställs av att det finns ett generellt krav på prövningstillstånd. Kraven för att prövningstillstånd skall meddelas är i huvudsak identiska för Högsta domstolen och Regeringsrätten.
Prövningstillstånd får, enligt 54 kap. 10 § första stycket rättegångsbalken och 36 § första stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291), meddelas om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av den högsta domstolsinstansen eller det finns synnerliga skäl till en sådan prövning. Kraven på prövningstillstånd enligt 54 kap. rättegångsbalken gäller, enligt 40 § tredje stycket lagen (1996:242) om domstolsärenden, även för domstolsärenden.
4.3Krav på prövningstillstånd i andra domstolar
Det krävs i vissa fall prövningstillstånd i hovrätt och kammarrätt. Även i dessa fall kan dock hovrättens och kammarrättens avgöranden överklagas till Högsta domstolen och Regeringsrätten på samma villkor som när det inte finns krav på pröv-
367 § andra stycket lagen (1996:1620) om offentligt biträde.
372 kap. 4 § lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister och 2 § lagen (1970:417) om marknadsdomstol m.m.
3823 kap. 8 § miljöbalken.
3910 § lagen (1994:831) om rättegången i vissa hyresmål i Svea hovrätt.
405 kap. 1 § andra stycket högskolelagen (1992:1434).
24
| Ds 2005:25 | Förfarandet i svenska domstolar |
ningstillstånd i mellaninstansen. Krav på prövningstillstånd finns även i Miljööverdomstolen.
För hovrätternas del gäller kravet på prövningstillstånd, som huvudregel, för dispositiva tvistemål som i tingsrätten handlagts av en lagfaren domare enligt 1 kap. 3 d § rättegångsbalken och i annat mål där det värde som sägs i 1 kap. 3 d § tredje stycket uppenbart inte överstiger prisbasbeloppet. I brottmål krävs, som huvudregel, prövningstillstånd om den tilltalade inte dömts till annan påföljd än böter eller frikänts från ansvar för brott för vilket det inte är föreskrivet svårare straff än fängelse i sex månader. Prövningstillstånd krävs regelmässigt i beslut av tingsrätt i utsökningsmål, i mål om avräkning av återbetalning av skatter och avgifter, i mål om betalningsföreläggande och handräckning, samt i skuldsanerings- och felparkeringsärenden. I detta sammanhang kan nämnas att regeringen nyligen har beslutat propositionen En modernare rättegång – reformering av processen i allmän domstol (prop. 2004/05:131). I den föreslås att systemet med prövningstillstånd utvidgas till att omfatta flertalet tvistemål och domstolsärenden som överklagas från tingsrätt till hovrätt.
Det finns inget generellt krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Prövningstillstånd krävs dock när detta är särskilt föreskrivet. Ett krav på prövningstillstånd i kammarrätt gäller numera i de flesta förvaltningsrättsliga författningar.
Prövningstillståndsgrunderna i hovrätt och kammarrätt, i 49 kap. 14 § rättegångsbalken och 34 a § förvaltningsprocesslagen, anknyter till kraven på prövningstillstånd i Högsta domstolen och Regeringsrätten. En viktig skillnad är dock möjligheten till ändringsdispens i hovrätt och kammarrätt. Prövningstillstånd får meddelas om det förekommer anledning till ändring i det slut som tingsrätten eller länsrätten kommit till.
25
5 Överväganden
5.1Prövningstillstånd och förhandsavgörande
Kommissionen har hävdat att Sverige inte uppfyller sina skyldigheter enligt artikel 234 tredje stycket i
Av
Genom Lyckeskogsdomen har det klarlagts att skyldigheten för de högsta domstolsinstanserna att begära förhandsavgörande gäller oberoende av systemet med prövningstillstånd. Bedömningen av behovet av förhandsavgörande måste därför göras fristående från bedömningen av frågan om prövningstillstånd skall meddelas. Detta innebär i sin tur att det kan finnas en skyldighet att begära förhandsavgörande även om det i och för sig inte finns skäl att, på föreliggande material, meddela prövningstillstånd enligt nationella regler. Rätten kan således inte avstå från att begära förhandsavgörande med hänvisning till
27
| Överväganden | Ds 2005:25 |
att ett besked från
En annan aspekt är att de omständigheter som skall ligga till grund för de båda prövningarna kan skilja sig åt. Vid avgörandet av om prövningstillstånd skall meddelas behöver Högsta domstolen, enligt 54 kap. 13 § rättegångsbalken, endast ta hänsyn till sådana omständigheter som har åberopats av klaganden41. De aktuella bestämmelserna innebär dock inte någon inskränkning i Högsta domstolens rätt att bevilja prövningstillstånd på grunder som inte har åberopats av klaganden. Den har inte heller någon praktisk betydelse för bedömningen av om förhandsavgörande skall inhämtas. Prövningen av om det uppkommer en tolkningsfråga i målet eller ärendet skall, som nyss nämnts, göras fristående från bedömningen av om prövningstillstånd skall meddelas och kan således omfatta andra omständigheter än sådana som klaganden har åberopat till stöd för att prövningstillstånd skall meddelas.
Det kan noteras att Högsta domstolen i ett beslut särskilt tagit upp frågan om skyldigheten att begära förhandsavgörande i förhållande till bestämmelserna om prövningstillstånd (NJA 2004 s. 735). Högsta domstolen uttalade i samband härmed att den skall iaktta den skyldighet som följer av tredje stycket i artikel 234 även om det någon gång skulle förekomma att 54 kap. 10 § rättegångsbalken inte direkt ger stöd för att meddela prövningstillstånd i ett mål där en
I sammanhanget bör det dock noteras att ett inkommet förhandsavgörande påverkar bedömningen av om prövningstillstånd skall meddelas. Det följer av samarbetsprincipen i artikel 10 i
41 Förvaltningsprocesslagen innehåller ingen motsvarande bestämmelse.
28
| Ds 2005:25 | Överväganden |
grundas på gemenskapsrätten tillvaratas42, medför att ett förhandsavgörande kan innebära att prövningstillstånd skall meddelas. I ovan angivet avgörande uttalade Högsta domstolen också, med hänvisning till punkt 17 i Lyckeskogsdomen, att det i de fall skyldighet föreligger att begära förhandsavgörande regelmässigt bör vara av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av den högsta domstolsinstansen.
5.2Behovet av kompletterande regler i svensk rätt
Bedömning: Det behöver inte införas några bestämmelser om skyldigheten att begära förhandsavgörande.
Skälen för bedömningen: Som inledningsvis har framgått har kommissionen i ett motiverat yttrande gjort gällande att de högsta domstolsinstanserna inte begär förhandsavgörande – trots att sådan skyldighet föreligger – när de prövar frågan om prövningstillstånd skall meddelas. Vidare har kommissionen invänt mot att beslut om avslag på prövningstillstånd inte motiveras när fråga har uppkommit om tolkningen eller giltigheten av en gemenskapsrättslig regel. Kommissionen har även hävdat att det inte finns några svenska bestämmelser som ålägger de högsta domstolsinstanserna en skyldighet att begära förhandsavgörande.
Som nämnts i avsnitt 2.2 har den svenska regeringen i sitt svar på det motiverade yttrandet bestritt kommissionens påstående om fördragsbrott.
När det gäller påståendet att det inte finns några svenska bestämmelser om skyldigheten att begära förhandsavgörande kan det konstateras att denna skyldighet följer direkt av gemenskapsrätten (se även den i avsnitt 3.5 nämnda anslutningslagen). Särskilda svenska bestämmelser om att de högsta domstolsinstanserna är skyldiga att inhämta förhandsavgörande
42 Se t.ex. målen 106/77, Amministrazione delle Finanze della Stato mot Simmenthal (REG 1978, s. 629) och
29
| Överväganden | Ds 2005:25 |
skulle därför inte tillföra något. I vart fall framstår det som olämpligt att i nationell rätt införa en särskild bestämmelse om något som redan gäller i Sverige med den verkan som följer av
När det gäller kommissionens övriga påståenden har regeringen konstaterat att det inte finns fog för påståendet att de högsta domstolarnas praxis står i strid med
Detta hindrar dock inte att det finns utrymme för förbättringar i det svenska regelverket. I synnerhet framstår det som ett problem att det i vissa fall inte framgår av rättens avgörande hur den har bedömt frågan om inhämtande av förhandsavgörande när denna fråga har aktualiserats. Mot denna bakgrund finns det anledning att närmare överväga behovet av kompletterande bestämmelser om hur de högsta domstolsinstanserna skall dokumentera sina ställningstaganden i frågor om inhämtande av förhandsavgörande.
30
| Ds 2005:25 | Överväganden |
5.3Beslut om förhandsavgörande
Förslag: De högsta domstolsinstanserna skall i vissa fall meddela ett uttryckligt beslut i frågan om huruvida den är skyldig att begära förhandsavgörande från
Ett beslut i frågan om huruvida förhandsavgörande skall inhämtas skall ange de skäl som det grundas på.
Skälen för förslaget
Nuvarande ordning
I avsnitt 3.3 har lämnats en närmare beskrivning om hur nationella domstolar i vissa fall är skyldiga att inhämta förhandsavgörande från
När rätten beslutar att inhämta förhandsavgörande utgör detta, med svensk processrättslig terminologi, ett beslut under rättegången43. Däremot är situationen mer oklar när rätten gör bedömningen att förhandsavgörande inte behöver inhämtas. Det finns inga bestämmelser i svensk processrätt som ålägger rätten att fatta ett beslut i en sådan situation.
Det finns inte heller i
43 Jfr punkt 4 i
31
| Överväganden | Ds 2005:25 |
har uppkommit en sådan tolkningsfråga som
Även om
Införandet av en beslutsskyldighet
Som nyss har nämnts innehåller ett beslut att inte meddela prövningstillstånd ofta inget annat än att rätten inte finner skäl att meddela prövningstillstånd. Det framgår då inte att frågan om inhämtande av förhandsavgörande har varit föremål för rättens
44Se bl.a. NJA 2001 s 409, NJA 2001 s 214, NJA 1995 s 635, RÅ 2003 ref 96, RÅ 2003 ref 90, RÅ 2003 ref 36 och RÅ 1999 ref 76.
45Högsta domstolens beslut den 16 november 2004 i mål B
32
| Ds 2005:25 | Överväganden |
prövning. Motsvarande gäller om rätten inte tar upp denna fråga i en dom. Visserligen kan det hävdas att rättens tystnad i frågan också är ett slags besked. Om rätten exempelvis vägrar prövningstillstånd utan att först begära förhandsavgörande, har den ju uppenbarligen ansett att någon skyldighet att inhämta förhandsavgörande inte föreligger. Tystnaden i detta avseende utgör, kan det hävdas, ett indirekt besked om hur rätten har sett på behovet av att begära förhandsavgörande. En sådan ordning är dock inte helt tillfredsställande. Om en fråga om inhämtande av förhandsavgörande har aktualiserats är det rimligt att rättens bedömning i denna fråga kommer till uttryck. Parterna och andra berörda har ett legitimt intresse av att kunna ta del av rättens ställningstagande. En sådan möjlighet är också ägnad att stärka förtroendet för rättskipningen. Den ger också bättre förutsättningar för utvecklandet av en enhetlig praxis i fråga om inhämtande av förhandsavgörande.
Mot denna bakgrund framstår det som lämpligt att skapa en reglering om hur skyldigheten att begära förhandsavgörande bör hanteras i de svenska domstolarna. Regleringen bör syfta till att säkerställa att de högsta domstolsinstanserna i vissa fall uttryckligen tar ställning till behovet av förhandsavgörande. Visserligen får det antas att det inte följer av gemenskapsrätten att rättens ställningstagande i dessa avseenden måste dokumenteras på något visst sätt. Men vad som ovan anförts om behovet av att ta del av rättens ställningstaganden i dessa frågor talar ändå för en sådan reglering. Det bör därför införas en skyldighet för de högsta domstolsinstanserna att i vissa fall fatta ett beslut i vilket rätten uttryckligen tar ställning till frågan om inhämtande av förhandsavgörande från
Det bör poängteras att en sådan reglering inte är avsedd att reglera domstolarnas skyldighet att begära förhandsavgörande. Denna skyldighet, såsom den definieras i
33
| Överväganden | Ds 2005:25 |
I vilka fall skall domstolen redovisa sitt ställningstagande?
När en ny reglering utformas, är det nödvändigt att tydligt avgränsa i vilka fall domstolen skall vara skyldig att redovisa sitt ställningstagande i frågan om inhämtande av förhandsavgörande. I princip bör rätten göra samma överväganden i frågan om inhämtande av förhandsavgörande, oavsett om förhandsavgörande begärs eller inte. Det är mot den bakgrunden naturligt att regleringen är tillämplig i såväl de fall då förhandsavgörande begärs som de situationer då rätten gör bedömningen att förhandsavgörande inte skall inhämtas.
De fall där det framstår som mest angeläget att domstolen redovisar sitt ställningstagande är när målet eller ärendet aktualiserar tillämpningen av en bestämmelse som
Frågan är då vilka förutsättningar som skall vara uppfyllda för att en domstol skall vara skyldig att redovisa sitt ställningstagande. Det är knappast tillräckligt att så sker enbart i de fall en part har framställt ett formligt yrkande om att ett förhandsavgörande skall inhämtas. Som nämnts i avsnitt 3.2.1 saknar parternas inställning i frågan om inhämtande av förhandsavgörande i princip betydelse.
Ett sätt att avgränsa den nya regleringen är att utgå från ordalydelsen i artikel 234 i
34
| Ds 2005:25 | Överväganden |
finns en skyldighet att begära förhandsavgörande i det enskilda fallet.
Övervägande skäl talar emellertid mot en sådan lösning. Den skulle innebära att domstolen måste redovisa ett ställningstagande i sådana fall där parterna själva inte har sett några kopplingar till gemenskapsrätten. En sådan reglering skulle därmed gå utöver vad som framstår som nödvändigt med hänsyn till det främsta syftet bakom regleringen, nämligen att tillgodose parternas legitima intresse av att kunna ta del av rättens ställningstagande till frågan om inhämtande av förhandsavgörande. Det är också viktigt att det av regleringen tydligt framgår i vilka fall rätten skall fatta ett beslut. En reglering som anknyter till begreppet ”har uppkommit en tolkningsfråga” kan vara svår att tillämpa. Det kan exempelvis nämnas att det, enligt
En annan möjlighet är att utforma den nya regleringen med hänsyn till vad parterna har uttalat i processen. En sådan reglering innebär att särskilt avseende fästs vid parternas förväntningar om att rätten skall ta uttrycklig ställning till frågan om inhämtande av förhandsavgörande. Därmed ligger den väl i linje med det huvudsakliga syftet med regleringen; har en part gett till känna att han eller hon anser att målet eller ärendet har gemenskapsrättsliga kopplingar, finns det naturligtvis särskild anledning för domstolen att redovisa sitt ställningstagande. Och motsatsvis; parter som inte åberopar omständigheter med tydlig gemenskapsrättslig anknytning kan i mindre utsträckning förvänta sig att rätten tar uttrycklig ställning i frågan om inhämtande av förhandsavgörande.
En lösning av detta slag kan utformas på flera olika sätt. Ett alternativ är att låta beslutsskyldigheten inträda enbart då en part har framställt ett formligt yrkande att ett förhandsavgörande inhämtas. Som ovan har konstaterats är det alternativet knappast tillräckligt. Ett annat alternativ är att ålägga domstolen en skyldighet att fatta ett uttryckligt beslut i frågan om inhämtande
35
| Överväganden | Ds 2005:25 |
av förhandsavgörande när någon av parterna under processen har anfört att målet eller ärendet gäller en gemenskapsrättslig frågeställning. Fördelen med det sistnämnda alternativet är att det tillgodoser parternas informationsintresse samtidigt som det är förhållandevis enkelt att tillämpa.
Mot en lösning av det sistnämnda slaget kan visserligen också riktas vissa invändningar. Den leder inte till bättre information i de fall då parterna har försummat att hänvisa till gemenskapsrätten men där rätten, efter en prövning av frågan, kommer fram till att förhandsavgörande inte skall inhämtas. En sådan situation kan uppkomma genom att gemenskapsrätten, enligt EG- domstolens praxis, i vissa fall skall beaktas ex officio46. Att anknyta den nya regleringen till vad en part har uttalat kan också synas stämma mindre väl överens med de principer som gäller inom den svenska förvaltningsprocessrätten. Dessa omständigheter får dock anses väga mindre tungt i sammanhanget jämförda med intresset av att åstadkomma en enkel och lättillämplig reglering.
I sammanhanget bör uppmärksammas de ändringar som gjorts i arbetsordningen för den brittiska domstolen House of Lords med anledning av Lyckeskogsdomen47. Ändringarna innebär att den s.k. Appeal Committee48 skall ange skäl för ett beslut att inte meddela prövningstillstånd när överklagandet innehåller en gemenskapsrättslig frågeställning49. Enligt arbetsordningen skall skälen återspegla de undantag från skyldigheten att begära förhandsavgörande som slogs fast i
46Jfr bl.a. målen
47Civil direction 34.2A i ”Practice Directions applicable to civil appeals” samt Thirtyeight Report from House of Lords, Appeal Committee, ”Petitions for Leave to Appeal: Reasons For The Refusal of Leave”, 3 April 2003.
48Frågor om prövningstillstånd i House of Lords avgörs normalt av en Appeal Committee, bestående av tre s.k. law lords, vilket motsvarar domare i de högsta domstolsinstanserna i andra länder.
49”a petition which includes a contention that a question of Community law is involved”.
36
| Ds 2005:25 | Överväganden |
ställning. Den brittiska modellen synes kräva att den klagande parten framför argument i en gemenskapsrättslig fråga för att rätten uttryckligen skall behandla frågan om förhandsavgörande. Även om ändringarna i första hand innebär ett krav på att ange skäl synes de i praktiken innebära samma sak som den här diskuterade regleringen, nämligen ett krav på att rätten öppet redovisar att den har tagit ställning till frågan om behovet av ett förhandsavgörande.
Även om den brittiska modellen därför i viss mån bör kunna tjäna som förebild för en svensk reglering förefaller det inte lämpligt att ta efter den i alla delar. För det första är det inte lämpligt att införa en reglering som utgår från att rättens ställningstagande i frågan om behovet av förhandsavgörande skall redovisas enbart som skäl till beslut att inte meddela prövningstillstånd. Prövningen av behovet av ett förhandsavgörande måste ju göras fristående från bedömningen i prövningstillståndsfrågan. Det får därför anses angeläget att säkerställa att rätten behandlar frågan om inhämtande av förhandsavgörande på samma sätt oberoende av bedömningen i prövningstillståndsfrågan.
För det andra förefaller det inte lämpligt att begränsa regleringen till de fall där gemenskapsrätten åberopas i överklagandet. De intressen som talar för att rättens ställningstagande i fråga om behovet av förhandsavgörande skall dokumenteras kan exempelvis göra sig lika starkt gällande om motparten hänvisar till gemenskapsrätten. En annan situation är när klaganden senare under processen anför att det finns en gemenskapsrättslig tolkningsfråga i målet.
En svensk reglering bör därför i stället utgå från vad parterna har anfört i målet eller ärendet. Härigenom får parternas agerande direkt betydelse för när rätten skall ta uttrycklig ställning till frågan om inhämtande av förhandsavgörande. Det bör dock särskilt uppmärksammas att det, som nämnts ovan, kan finnas anledning för rätten att besluta att inhämta förhandsavgörande även i situationer som faller utanför en sådan reglering.
37
| Överväganden | Ds 2005:25 |
Begränsning av beslutsskyldigheten
Regleringen bör omfatta de fall där den av parten omnämnda frågan rör en bestämmelse om vars tolkning den aktuella domstolen enligt artikel 234 i
Det kan synas naturligt att avgränsa den nya regleringen till de fall där någon av parterna har hänvisat till en
För att avgränsa tillämpningsområdet bör regleringen i stället utgå från de fördrags- och konventionsbestämmelser som innebär en skyldighet för de högsta domstolsinstanserna att begära förhandsavgörande. Som nämnts ovan utgörs dessa av artiklarna 68.1 och 234 i
Att räkna upp de nämnda artiklarna i den svenska regleringen framstår emellertid som mindre lämpligt. Lagtekniskt bör regleringen i stället utgå från
38
| Ds 2005:25 | Överväganden |
Den nya regleringen bör således gälla om någon av parterna har hänvisat till en fråga som
Inget bör dock hindra de högsta domstolsinstanserna från att fatta beslut om att inte inhämta förhandsavgörande när en tolkningsfråga omfattas av en bestämmelse som inte innebär någon generell skyldighet att begära förhandsavgörande, exempelvis vid ett yrkande om att ett sådant skall inhämtas eller när en tolkningsfråga aktualiseras på ett sådant sätt att det är befogat att rätten tar ställning till frågan.
I sammanhanget bör det noteras att det konstitutionella fördraget utvidgar skyldigheten att begära förhandsavgörande till områden där rätten idag har enbart en möjlighet att göra detta, exempelvis när det gäller polisiärt och straffrättsligt samarbete.
50 Jfr bl.a. målen
39
| Överväganden | Ds 2005:25 |
Betydelsen av vad parterna har anfört
För att underlätta tillämpningen av den nya regleringen bör det krävas att parten hänvisar till en bestämmelse i gemenskapsrätten eller till något annat regelverk som innebär en skyldighet att inhämta förhandsavgörande. Det får anses befogat att ställa ett sådant krav på parterna när det gäller frågan om rätten skall vidta en processuell åtgärd av nu aktuellt slag. Det bör vidare krävas att parten preciserar på vilket sätt den fråga, som
Det förefaller inte lämpligt att uppställa något krav på att uppgifterna skall anges i ett visst skede av handläggningen. Visserligen gynnas en rättssäker, effektiv och ändamålsenlig handläggning av att parterna uppmärksammar rätten på de frågor som de önskar att rätten skall ta ställning till i ett så tidigt skede av processen som möjligt, normalt genom att uppgifterna anges i överklagandet respektive svarsskrivelsen. Det kan dock inte uteslutas att det finns situationer där det är befogat att en part först senare under handläggningen lämnar uppgifter av detta slag. Mot den bakgrunden bör domstolen vara skyldig att redovisa sitt ställningstagande i frågan om förhandsavgörande, oavsett när under handläggningen som en part har fört in uppgifterna i målet eller ärendet.
En reglering av ovan beskrivet slag innebär att det blir förhållandevis enkelt för parterna och rätten att ta ställning till om ett beslut skall fattas. Den innebär också att parterna kommer att kunna styra över rättens beslutsskyldighet genom att anföra sådant som anges i bestämmelsen.
Ovan har diskuterats om domstolens skyldighet att redovisa sitt ställningstagande i frågan om inhämtande av förhandsavgörande bör inträda så snart det ”uppkommer” en tolkningsfråga i målet eller ärendet. Slutsatsen blev att det alternativet inte
40
| Ds 2005:25 | Överväganden |
borde väljas. Ett annat alternativ är att till den nyss diskuterade lösningen – där rättens skyldighet att redovisa ett ställningstagande i frågan om inhämtande av förhandsavgörande är beroende av vad parterna har anfört – foga ett krav på att det dessutom i målet skall ha uppkommit en gemenskapsrättslig tolkningsfråga. Detta skulle sannolikt minska antalet fall där domstolen tvingas redovisa ett ställningstagande.
Övervägande skäl talar dock mot en sådan lösning. Som konstaterats ovan kräver en reglering som utgår från att det uppkommer en tolkningsfråga att rätten måste göra helt andra överväganden innan den kommer fram till om den skall fatta ett beslut, än om beslutsskyldigheten grundas enbart på vad parterna anfört. En reglering som utgår enbart från vad parterna har anfört blir betydligt enklare att tillämpa för samtliga inblandade. På grund av detta bör denna sistnämnda lösning väljas.
Slutsats
Sammanfattningsvis bör således de högsta domstolsinstanserna meddela ett uttryckligt beslut i frågan om huruvida de är skyldiga att begära förhandsavgörande från
Motiveringsskyldighet
Den nu föreslagna regleringen innebär att de högsta domstolsinstanserna i vissa fall skall redovisa att de har tagit ställning till frågan om inhämtande av förhandsavgörande. En särskild fråga är om domstolen samtidigt bör redovisa motiven för sitt ställningstagande.
Det skulle otvivelaktligen underlätta parternas och andra berördas insyn i målet eller ärendet om rätten klargör skälen för
41
| Överväganden | Ds 2005:25 |
sitt ställningstagande. För framför allt parterna skulle det alltså vara av värde att rättens beslut motiveras. Det torde också leda till större förutsebarhet i domstolarnas tillämpning av reglerna om förhandsavgörande.
I vilken utsträckning leder nu gällande bestämmelser till att ett beslut av detta slag motiveras?
För allmänna domstolars beslut som inte är slutliga krävs, enligt 17 kap. 13 § första stycket och 30 kap. 11 § första stycket rättegångsbalken, att beslutet i den utsträckning det behövs anger de skäl som det grundas på. Under förarbetena till rättegångsbalken framhölls bl.a. att beslut som endast angår ordningen för målets handläggning bara i undantagsfall behöver motiveras och att detsamma bör gälla beslut om kallelser och förelägganden för parter och andra att inställa sig vid rätten. Vidare uttalades att Högsta domstolens beslut, genom vilka prövningstillstånd meddelas, inte heller torde kräva någon motivering. Det framhölls att skälen för beslutet däremot alltid borde intas i beslut om ogillande av en invändning om rättegångshinder51. Som jämförelse kan nämnas att slutliga beslut skall innehålla skäl som det grundas på (jfr 17 kap. 12 § och 30 kap. 10 § rättegångsbalken) men att, enligt förarbetsuttalanden, skäl ändå inte behöver anges i fråga om avskrivningsbeslut och beslut genom vilket Högsta domstolen vägrar prövningstillstånd52. En bestämmelse liknande 17 kap. 13 § rättegångsbalken finns i 28 § lagen om domstolsärenden.
I förvaltningsprocesslagen finns ingen uttrycklig reglering om krav på motivering av
Bestämmelserna i rättegångsbalken, förvaltningsprocesslagen och lagen om domstolsärenden lämnar alltså rätten utrymme att
51Processlagberedningens betänkande (SOU 1938:44) med förslag till rättegångsbalk, s.
52NJA II 1943 s. 221, jfr även RÅ 1998 not 154.
53Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m., s. 295.
42
| Ds 2005:25 | Överväganden |
avstå från motivering av
En särskild fråga är om regleringen bör uppställa några särskilda krav på omfattningen och precisionen i domstolens skäl.
Vid beslut att begära förhandsavgörande ligger det i domstolarnas intresse att beakta
När det gäller beslut att inte inhämta förhandsavgörande torde det i flertalet fall vara tillräckligt med en kortfattad motivering. Som ovan har redovisats följer det av
Kommer rätten fram till att det som parterna har anfört inte är tillräckligt för att det skall anses uppkomma en fråga som EG-
54 Jfr punkt 6 i
43
| Överväganden | Ds 2005:25 |
domstolen är behörig att meddela förhandsavgörande om, torde det vara tillräckligt att rätten hänvisar till denna slutsats. I den situationen aktualiseras inte
Hur omfattande motivering som bör lämnas i de olika fallen är emellertid en fråga som inte lämpar sig för reglering och den bör därför överlåtas till rättstillämpningen. Till skillnad från vad som gäller i det brittiska systemet bör bestämmelserna därför inte uppställa några särskilda krav på innehållet i motiveringen. Införandet av ett särskilt motiveringskrav innebär dock att det inte kommer att vara tillräckligt att rätten anger enbart att det inte finns skäl att begära förhandsavgörande.
5.3.1Vilka domstolar bör omfattas?
Bedömning: Samtliga domstolar som omfattas av en skyldighet att begära förhandsavgörande från
Skälen för bedömningen
Högsta domstolen och Regeringsrätten
I enlighet med de bedömningar som har gjorts ovan bör den nya regleringen gälla såväl Högsta domstolen som Regeringsrätten. Eftersom det för de båda domstolarna gäller olika förfarandebestämmelser, har det övervägts om också den nu aktuella regleringen bör skilja sig åt mellan domstolarna. Något avgörande skäl för detta synes dock inte finnas. Tvärtom ligger det ett särskilt värde i att regleringen utformas på ett enhetligt sätt. Båda domstolarna handlägger flera olika slag av mål och ärenden. Intresset av en enhetlig och överskådlig reglering talar för att samtliga slag av mål och ärenden bör omfattas av gemensamma bestämmelser.
44
| Ds 2005:25 | Överväganden |
Det finns dock goda skäl att särbehandla en ärendekategori, nämligen ansökningar om resning eller återställande av försutten tid samt klagan över domvilla (särskilda rättsmedel). I och för sig kan det finnas en skyldighet att begära förhandsavgörande även i sådana ärenden när de handläggs i Högsta domstolen eller Regeringsrätten. De intressen som talar för att rätten skall dokumentera sina ställningstaganden i frågan om behovet av förhandsavgörande gör sig emellertid, i de flesta fall, inte alls lika starkt gällande när det redan har skett en prövning genom ett domstolsavgörande som har vunnit laga kraft. Det framstår exempelvis i regel inte som nödvändigt att rätten redovisar sina ställningstaganden om frågan om inhämtande av förhandsavgörande har prövats i en tidigare process. Det bör också beaktas att särskilda rättsmedel normalt sett utgör ett på materiella eller formella grunder riktat angrepp mot ett lagakraftägande domstolsavgörande. De särskilda rättsmedlen ger generellt sett inte parterna möjlighet att åberopa nya rättsliga omständigheter, av exempelvis gemenskapsrättslig karaktär, för att få till stånd en förnyad prövning. Sammantaget finns det inte tillräckligt starka skäl för att låta den nya regleringen gälla även i dessa situationer. I stället bör handläggningen av särskilda rättsmedel undantas. Inget bör dock hindra rätten från att fatta ett beslut om att inte inhämta förhandsavgörande, exempelvis vid ett yrkande om att ett sådant skall inhämtas eller när en gemenskapsrättslig tolkningsfråga aktualiseras.
Situationen är något annorlunda när det rör sig om ansökningar enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut. Frågor om rättsprövning handläggs i Regeringsrätten. En rättsprövning avser avgöranden som har meddelats av regeringen eller annan förvaltningsmyndighet i ett förvaltningsärende. Det avgörande som ansökan riktas mot har inte varit föremål för en domstolsprocess. Det finns alltså ingen domstol som tidigare i ärendet har haft möjlighet att inhämta förhandsavgörande. Frågan om inhämtande av förhandsavgörande kan aktualiseras för första gången i rättsprövningsärendet. Mot denna bakgrund bör beslutsskyldigheten gälla även vid rättsprövning.
45
| Överväganden | Ds 2005:25 |
Andra domstolar som är skyldiga att begära förhandsavgörande
Som framgått ovan är det inte bara Högsta domstolen och Regeringsrätten som omfattas av en skyldighet att begära förhandsavgörande. En rimlig utgångspunkt är att även andra domstolar som är skyldiga att begära förhandsavgörande bör omfattas av samma reglering som Högsta domstolen och Regeringsrätten.
När det gäller hovrätter och kammarrätter har det genom Lyckeskogsdomen klargjorts att dessa inte är skyldiga att begära förhandsavgörande om deras avgöranden kan överklagas till Högsta domstolen respektive Regeringsrätten. Så är fallet även när det finns ett krav på prövningstillstånd för att målet skall kunna prövas i hovrätten respektive kammarrätten. Så länge som mellaninstansens slutliga ställningstagande, t.ex. ett beslut att inte meddela prövningstillstånd, kan överklagas till antingen Högsta domstolen eller Regeringsrätten åvilar skyldigheten enligt
Den nya regleringen bör således utformas så att den omfattar hovrätter och kammarrätter, när deras avgörande inte kan överklagas.
Det kan noteras att skyldigheten att begära förhandsavgörande inte aktualiseras vid hovrätternas och kammarrätternas handläggning av särskilda rättsmedel, eftersom deras avgöranden i så fall kan överklagas till Högsta domstolen, jfr 58 kap. 14 §
46
| Ds 2005:25 | Överväganden |
rättegångsbalken, respektive till Regeringsrätten, jfr 2 § första stycket 1 lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Motsvarande gäller vid rättsprövning i kammarrätterna, jfr 2 § första stycket 2 lagen om allmänna förvaltningsdomstolar.
Den nya regleringen bör även gälla för andra domstolar som alltid, eller enbart i vissa fall, är högsta instans. Till dessa hör Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen och Miljööverdomstolen. Därutöver bör det säkerställas att andra organ, vars avgöranden inte kan överklagas, omfattas av regleringen. Som nämnts ovan är det
Övriga domstolar
När det gäller domstolar som inte utgör högsta domstolsinstans och därmed inte omfattas av någon skyldighet att inhämta förhandsavgörande, förutom i
Det har inte framkommit något behov av särskilda bestäm om hur frågan om förhandsavgörande skall hanteras i domstolar som har rätt, men inte är skyldiga, att begära förhandsavgörande.
47
| Överväganden | Ds 2005:25 |
5.3.2Författningstekniska frågor
Förslag: Domstolarnas skyldighet att redovisa sitt ställningstagande i frågan om inhämtande av förhandsavgörande från EG- domstolen regleras i en särskild lag.
Skälen för förslaget: Bestämmelser om hur domstolarna skall hantera frågor om förhandsavgörande kan antingen tas in i författning eller i arbetsordningarna för de aktuella domstolarna. Högsta domstolens ledamöter har förordat det senare alternativet och även angett hur frågan skulle kunna regleras i Högsta domstolens arbetsordning. Alternativet med ändringar i domstolarnas arbetsordningar diskuteras sist i detta avsnitt. Slutsatsen i denna promemoria är dock att en författningsreglering är att föredra.
En gemensam lagbestämmelse
Om en ny reglering skall komma till uttryck i författning, bör det ske i lag, jfr 11 kap. 4 § regeringsformen. Det kan diskuteras var sådana lagbestämmelser skall placeras. De aktuella besluten kommer att utgöra beslut under rättegången. Mot denna bakgrund talar mycket för att bestämmelserna bör införas i de lagar som reglerar rättegången i respektive domstol, i första hand rättegångsbalken, förvaltningsprocesslagen och lagen om domstolsärenden.
En sådan lösning skulle för Högsta domstolens del innebära införandet av bestämmelser om en beslutsskyldighet i rättegångsbalken i 55 kap., om överklagade domar, i 56 kap., om överklagade beslut, samt i 57 kap., om mål som tas upp omedelbart av Högsta domstolen. Dessutom skulle det behöva införas en hänvisning i lagen om domstolsärenden till relevant bestämmelse i rättegångsbalken. För Regeringsrättens del skulle det vara tillräckligt med en bestämmelse i anslutning till
48
| Ds 2005:25 | Överväganden |
När det gäller hovrätterna skulle motsvarande lagstiftningsteknik som för Högsta domstolen innebära att särskilda bestämmelser måste införas i rättegångsbalken i 50 kap., om överklagade domar i tvistemål, i 51 kap., om överklagade domar i brottmål samt i 52 kap., om överklagade beslut. Dessutom skulle en hänvisning av samma slag som för Högsta domstolen behöva göras i lagen om domstolsärenden. För kammarrätternas del skulle det vara tillräckligt med en bestämmelse i anslutning till
Vidare skulle ändringar behöva göras i reglerna för Arbetsdomstolen. I 5 kap. 3 § lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister hänvisas till bestämmelserna i rättegångsbalken om rättegången i tingsrätt i de fall Arbetsdomstolen är första domstol. Mot bakgrund av att tingsrätter inte är skyldiga att begära förhandsavgörande är denna hänvisning inte tillräcklig för att Arbetsdomstolen skall omfattas av en beslutsskyldighet i samtliga fall. För att uppnå detta skulle det därför behöva införas en hänvisning till relevant bestämmelse i rättegångsbalken.
Därutöver skulle det behöva övervägas om det är nödvändigt att införa bestämmelser för att säkerställa att också Marknadsdomstolen omfattas av motsvarande beslutsskyldighet. Det kan bl.a. noteras att handläggningen i Marknadsdomstolen förutsätts ske i rättegångsliknande former och i stort sett efter rättegångsbalkens principer55. Mot denna bakgrund förefaller en ny reglering i rättegångsbalken och lagen om domstolsärenden komma att bli tillämplig även i Marknadsdomstolen.
En annan fråga är om det, med den nu angivna lagstiftningstekniken, skulle vara nödvändigt att särskilt reglera förfarandet i Miljööverdomstolen. När denna domstol är sista instans skall, om inte annat är föreskrivet, bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen tillämpas, jfr 20 kap. 3 § andra stycket och 23 kap. 8 § miljöbalken. I förstnämnda paragraf finns det även hän-
55 Prop. 1970:57 s. 167.
49
| Överväganden | Ds 2005:25 |
visningar till vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol och till lagen om domstolsärenden. Mot denna bakgrund förefaller det inte nödvändigt att särskilt reglera beslutsskyldigheten för Miljööverdomstolen.
Däremot skulle det sannolikt finnas anledning att införa en generell bestämmelse för att säkerställa att även andra domstolar och myndigheter, vars avgörande inte kan överklagas, omfattas av beslutsskyldigheten. Det kan nämligen inte uteslutas att de ovan angivna bestämmelserna inte skulle vara tillräckliga för att säkerställa att samtliga organ, som omfattas av en skyldighet att inhämta förhandsavgörande, också omfattas av en beslutsskyldighet.
Om den nya regleringen utformades på det sätt som nu har angetts, skulle den bli omfattande. Det kan ifrågasättas om så omfattande förändringar av centrala processlagar bör genomföras i en så förhållandevis begränsad fråga. Detta blir särskilt tydligt för hovrätternas del. Visserligen skulle en lagteknisk lösning med större inslag av hänvisningar kunna minska bestämmelsernas omfattning. En lösning som bygger på ett stort antal hänvisningar är dock inte tydlig och enkel och bör därför undvikas.
Mot denna bakgrund förefaller det önskvärt att hitta en annan lösning som säkerställer att syftena med regleringen uppnås utan alltför ingripande lagändringar. Den lösning som ligger närmast till hands är att utgå från den ovan nämnda lagen (se avsnitt 3.5) om rätt för svensk domstol att begära förhandsavgörande från Europeiska gemenskapernas domstol i vissa fall. Den lagen innehåller redan bestämmelser om inhämtande av förhandsavgörande och är tillämplig för samtliga svenska domstolar. Visserligen reglerar lagen enbart vissa särskilda situationer, nämligen rätten och skyldigheten att begära förhandsavgörande enligt vissa internationella överenskommelser, i första hand Europolkonventionen. Systemet med förhandsavgörande enligt bl.a.
50
| Ds 2005:25 | Överväganden |
het följer av
Handläggningen i övrigt av frågor om inhämtande av förhandsavgörande kommer dock även fortsättningsvis att regleras av de lagar som styr förfarandet i de högsta domstolsinstanserna, i första hand rättegångsbalken, förvaltningsprocesslagen och lagen om domstolsärenden.
Mot denna bakgrund bör en generell bestämmelse om domstolars skyldighet att redovisa sitt ställningstagande i frågan om inhämtande av förhandsavgörande placeras i lagen om rätt för svensk domstol att begära förhandsavgörande från Europeiska gemenskapernas domstol i vissa fall. Som nämnts ovan bör bestämmelsen utformas så att rätten skall besluta i frågan om huruvida den är skyldig att begära förhandsavgörande från EG- domstolen om någon av parterna har anfört att en fråga som EG- domstolen är behörig att meddela förhandsavgörande om har betydelse för bedömningen av målet eller ärendet. För att utesluta de fall där rätten inte är högsta instans och således inte omfattas av en skyldighet att inhämta förhandsavgörande bör bestämmelsen utformas så att den gäller enbart om domstolens dom eller slutliga beslut i målet eller ärendet inte får överklagas. Vidare bör det, som nämnts ovan, även föreskrivas en skyldighet att motivera beslutet. Slutligen bör det anges att bestämmelsen inte skall gälla vid handläggningen av särskilda rättsmedel.
Det har inte framkommit något som ger anledning att ändra lagens nuvarande bestämmelser. Dessa bör därför finnas kvar, i sak oförändrade. En så omfattande förändring av lagen innebär dock att lagen bör upphävas och att dess nuvarande bestämmelser överföras till en ny lag. Det bör uppmärksammas att den i lagförslaget använda benämningen
56 Angående användningen av denna term, jfr 2 kap. 2 § andra stycket lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank.
51
| Överväganden | Ds 2005:25 |
ning av ett ikraftträdande av fördraget om upprättande av en konstitution för Europa.
Ändringar i domstolarnas arbetsordningar?
Som tidigare har angetts har Högsta domstolens ledamöter, som under hand beretts tillfälle att inkomma med synpunkter, motsatt sig lagstiftning om en besluts- och motiveringsskyldighet och förordat en lösning som innebär att följande bestämmelser införs i domstolens arbetsordning (Ju2004/9463/DOM).
Uppkommer fråga om inhämtande av förhandsavgörande från EG- domstolen innan frågan om prövningstillstånd har avgjorts, bör målet anmälas för avdelning med tre ledamöter eller fullsutten avdelning eller, om prövningen är av enkel beskaffenhet, för avdelning bestående av en ledamot.
Bör fråga som avses i [föregående stycke] bli föremål för särskilt beslut under rättegång skall revisionssekreteraren lämna förslag till sådant beslut och motivera förslaget. Förslaget till beslut skall, om inte avdelningen medger annat, vara skriftligt.
En fördel med en ordning som innebär att domstolarna själva reglerar frågan i sina arbetsordningar är att den kan medge större flexibilitet än en lagreglering. Regleringarna kan anpassas bättre till de förfaranden som gäller i de olika domstolarna. Domstolarna får också större möjligheter att anpassa handläggningen till omständigheterna i det enskilda fallet.
Högsta domstolens förslag förutsätter emellertid att inte bara Högsta domstolen utan även alla övriga domstolar som kan vara skyldiga att begära förhandsavgörande inför arbetsordningsbestämmelser om hur de skall hantera frågor om förhandsavgörande. Att så verkligen blir fallet kan emellertid inte garanteras, eftersom domstolarna själva råder över sina arbetsordningar. Och även om sådana arbetsordningsbestämmelser kommer till stånd, finns det en risk för att regleringen i de skilda arbetsordningarna inte blir enhetlig utan kommer att skilja sig åt
52
| Ds 2005:25 | Överväganden |
på ett sätt som är negativt för parterna. En ytterligare aspekt är att lagbestämmelser är lättare tillgängliga för parter och övriga berörda än domstolarnas interna arbetsordningar.
Övervägande skäl talar därför för att frågan om domstolarnas skyldighet att redovisa sitt ställningstagande i den aktuella frågan regleras i lag på det sätt som har angetts ovan.
Det kan tilläggas att Högsta domstolens förslag delvis skiljer sig från den ordning som numera gäller i brittiska House of Lords. Bl.a. mot den bakgrunden kan det ifrågasättas om förslaget går tillräckligt långt. Även om en arbetsordningslösning skulle väljas kan det därför finnas skäl att välja en något annorlunda lösning än den som Högsta domstolen har skisserat.
53
| Överväganden | Ds 2005:25 |
5.4Behörighet att fatta beslut
Bedömning: Frågan om vem som får fatta beslut i frågan om huruvida rätten är skyldig att begära förhandsavgörande från
Skälen för bedömningen
Högsta domstolen och Regeringsrätten
Enligt nuvarande ordning får den eller de ledamöter som gör tillståndsprövningen vidta för denna prövning nödvändiga förberedande åtgärder. Till dessa hör att förelägga klaganden att avhjälpa eventuella brister i överklagandet. Andra förberedande åtgärder kan vara att komplettera utredningen genom skriftväxling eller genom inhämtande av yttrande från en myndighet eller organisation som inte är part i målet57. Det är inte nödvändigt att reglera i vilken utsträckning beslut av nu föreslaget slag utgör sådana för tillståndsprövningen nödvändiga förberedande åtgärder som den eller de ledamöter som gör denna prövning får vidta.
För beredning och föredragning av mål i Högsta domstolen och Regeringsrätten finns särskilda tjänstemän, revisions- och regeringsrättssekreterare58. Dessa svarar bl.a. för beredningen av målen59. I instruktionerna för Högsta domstolen och Regeringsrätten anges vissa beredningsåtgärder som revisions- och regeringsrättssekreterare inte får vidta.
Det får anses ligga i sakens natur att beslut i frågan om huruvida förhandsavgörande skall inhämtas, vilket är en viktig fråga som kan ge upphov till besvärliga överväganden, inte fattas av revisionssekreterare eller regeringsrättssekreterare. Något
57Knutsson, SvJT 1989 s. 280 och 24 § förvaltningsprocesslagen.
583 kap. 8 § rättegångsbalken och 7 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.
597 § förordningen (1996:377) med instruktion för Högsta domstolen och 7 § förordningen (1996:377) med instruktion för Regeringsrätten.
54
| Ds 2005:25 | Överväganden |
behov av att författningsreglera denna fråga bedöms därför inte finnas.
Hovrätter och kammarrätter
För både hovrätter och kammarrätter gäller att åtgärder som endast avser beredandet av ett mål får utföras av en lagfaren ledamot eller av annan tjänsteman i domstolen. I förordningen (1996:379) med hovrättsinstruktion och förordningen (1996:380) med kammarrättsinstruktion räknas vissa beredningsåtgärder upp som en enskild domare inte får vidta.
Frågan om inhämtande av förhandsavgörande i hovrätt och kammarrätt torde komma att aktualiseras enbart i undantagsfall. Det får anses ligga i sakens natur att beslut av nu aktuellt slag inte fattas av en enskild domare. Det är därför inte nödvändigt att författningsreglera denna fråga.
Andra domstolar
De bestämmelser som finns om Miljööverdomstolens och Marknadsdomstolens sammansättning, i 20 kap. 11 § miljöbalken och 9 § lagen om marknadsdomstol m.m., får anses fullt tillräckliga när det gäller befogenhet att fatta beslut av nu aktuellt slag. Det finns därför inte något behov av särskilda bestämmelser för dessa domstolars del.
Arbetsdomstolen är, enligt huvudregeln i 3 kap. 6 § lagen om rättegång i arbetstvister, domför med ordföranden och minst fyra andra ledamöter. Av förordningen (1988:1137) med instruktion för Arbetsdomstolen följer att sekreterarna svarar för beredning av mål men inte får vidta vissa uppräknade åtgärder. Av motsvarande skäl som för Högsta domstolen, Regeringsrätten, hovrätterna samt kammarrätterna finns det inte behov av att författningsreglera frågan om vem som får fatta beslut i frågan om förhandsavgörande skall inhämtas.
55
6Ekonomiska och andra konsekvenser
Bedömning: Förslagen medför inga ökade kostnader för staten.
Skälen för bedömningen: Förslagen i denna promemoria kommer inte att leda till någon ökning av antalet mål och ärenden i Högsta domstolen eller Regeringsrätten eller i de övriga domstolar som är skyldiga att begära förhandsavgörande. Den föreslagna skyldigheten att i vissa mål och ärenden redovisa domstolens ställningstagande i frågan om inhämtande av förhandsavgörande kan dock antas medföra något ökade arbetsinsatser i dessa domstolar. De ökade kostnaderna bedöms dock kunna rymmas inom anslagsramarna.
Förslagen får inte några konsekvenser för den kommunala miljöstyrelsen, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållandet till större företag eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Inte heller när det gäller miljö- och jämställdhetsfrågor kommer förslagen att få några effekter.
57
7 Ikraftträdande
Förslag: Lagändringarna skall träda i kraft den 1 januari 2006. Det finns inte behov av några övergångsbestämmelser.
Skälen för förslaget: Det är angeläget att föreslagna lagändringar träder i kraft snarast möjligt. Den tidigaste dag som kan komma i fråga är den 1 januari 2006.
Av allmänna processrättsliga principer följer att de ändrade förfarandebestämmelserna blir tillämpliga omedelbart, alltså även på överklaganden som har kommit in före ikraftträdandet. Det finns inte behov av några övergångsbestämmelser.
59
8 Författningskommentar
Förslaget till lag om förhandsavgörande från EG- domstolen
Lagen är ny och innehåller vissa bestämmelser om förhandsavgörande från
Beslut i fråga om skyldighet att begära förhandsavgörande
1 §
Om en domstols dom eller slutliga beslut i ett mål eller ärende inte får överklagas, gäller följande. Har någon av parterna anfört att en fråga som
Ett beslut enligt första stycket skall ange de skäl som det grundas på.
Första och andra styckena gäller inte vid tillämpningen av 58 eller 59 kap. rättegångsbalken eller 37 b eller 37 c § förvaltningsprocesslagen (1971:291).
61
| Författningskommentar | Ds 2005:25 |
Paragrafen innehåller bestämmelser om en besluts- och motiveringsskyldighet för domstolar, som utgör sista instans, i frågor om inhämtande av förhandsavgörande från
Av första stycket följer att domstolar i sista instans skall fatta beslut i frågan om huruvida de är skyldiga att begära förhandsavgörande om någon av parterna har anfört att en fråga som EG- domstolen är behörig att meddela förhandsavgörande om har betydelse för bedömningen av målet eller ärendet.
Bestämmelsen är tillämplig för sådana domstolar som omfattas av
För att bestämmelsen skall vara tillämplig krävs att någon av parterna har anfört att en fråga som
62
| Ds 2005:25 | Författningskommentar |
gemenskapsrättslig bestämmelse, eller annan bestämmelse om vars tolkning
Av första stycket följer avslutningsvis att domstolen skall besluta i frågan om huruvida den är skyldig att begära förhandsavgörande från
63
| Författningskommentar | Ds 2005:25 |
det slutliga beslutet utfärdas särskilt, i detta (17 kap. 13 § tredje stycket och 30 kap. 11 § tredje stycket rättegångsbalken). Av 31 § förordningen (1979:575) om protokollföring m.m. vid de allmänna förvaltningsdomstolarna följer att andra än slutliga beslut får sättas upp särskilt eller tas in i protokollet eller tecknas på en handling i akten.
Enligt andra stycket skall ett beslut enligt första stycket ange de skäl som det grundas på. Om beslutet innebär att förhandsavgörande inhämtas, bör det innehålla de skäl som föranlett frågan till
I tredje stycket undantas tillämpningen av 58 och 59 kap. rättegångsbalken samt 37 b § och 37 c § förvaltningsprocesslagen från bestämmelsens tillämpningsområde. Beslutsskyldigheten gäller således inte vid ansökningar om resning eller återställande av försutten tid eller vid klagan över domvilla. Undantaget gäller också för handläggning av särskilda rättsmedel enligt 42 § lagen (1996:242) om domstolsärenden, som hänvisar till aktuella bestämmelser i rättegångsbalken.
64
| Ds 2005:25 | Författningskommentar |
Förhandsavgörande enligt vissa internationella överenskommelser
2 §
En domstol får begära förhandsavgörande från
Om en annan lag innehåller någon bestämmelse om domstols rätt eller skyldighet att begära förhandsavgörande från EG- domstolen, gäller den bestämmelsen.
Regeringen ger i Svensk författningssamling till känna åtaganden enligt första stycket och bestämmelser enligt andra stycket.
Paragrafen överensstämmer i sak med lagen (1997:895) om rätt för svensk domstol att begära förhandsavgörande från Europeiska gemenskapernas domstol i vissa fall (jfr prop. 1996/97:164, avsnitt 10 och 13.1).
Första stycket reglerar rätten och skyldigheten att begära förhandsavgörande från
Av andra stycket följer att särskilda bestämmelser i andra lagar om domstols rätt eller skyldighet att begära förhandsavgörande från
Enligt tredje stycket skall regeringen tillkännage åtaganden enligt första stycket och bestämmelser enligt andra stycket.
65
Upplysningar angående begäran om förhandsavgörande från de nationella domstolarna
Utvecklingen av gemenskapens rättsordning är till stor del frukten av det samarbete som upprättats mellan Europeiska gemenskapernas domstol och de nationella domstolarna med tillämpning av det förfarande för förhandsavgörande som föreskrivs i artikel 177 i
För att göra detta samarbete mera effektivt och på så sätt underlätta för
Det bör understrykas att dessa upplysningar endast är av informativ karaktär och att de inte innehåller några regler eller avser att vara till ledning för tolkningen av de bestämmelser som gäller för begäran om förhandsavgörande. De utgör endast praktiska upplysningar som i ljuset av de erfarenheter som har vunnits vid tillämpningen av förfarandet för förhandsavgörande kan vara till nytta för att undvika svårigheter som
1. Varje domstol i medlemsstaterna får begära att
67
| Bilaga | Ds 2005:25 |
De domstolar vilkas avgöranden inte kan överklagas enligt den nationella rättsordningen är skyldiga att föra de tolkningsfrågor som uppkommer inför dem vidare till
2.
Inte desto mindre kan en nationell domstol, när den hyser allvarliga tvivel om giltigheten av en av gemenskapens rättsakter vilken ligger till grund för en intern rättsakt, interimistiskt besluta om uppskov med tillämpningen av denna rättsakt eller vidta varje annan interimistisk åtgärd i detta avseende. Den är i sådana fall skyldig att föra frågan vidare till
3.Frågan i en begäran om förhandsavgörande måste begränsas till att gälla tolkningen eller giltigheten av en gemenskapsrättslig regel, eftersom tolkningen av nationell rätt och bedömningen av dennas giltighet inte faller inom
4.Den nationella domstolens beslut att föra en fråga vidare till
68
| Ds 2005:25 | Bilaga |
ankommer dock helt på den nationella domstolen att i enlighet med den nationella rätten fatta beslut i detta avseende.
5.Beslutet om begäran om förhandsavgörande, inklusive den ställda frågan, översätts till gemenskapens övriga officiella språk av
6.Beslutet om begäran om förhandsavgörande skall vara motiverat på ett kortfattat sätt men ändå så utförligt att såväl
Särskilt måste beslutet ange de faktiska omständigheter som är nödvändiga för att förstå den rättsliga betydelsen av tvisten vid den nationella domstolen, de rättsregler som kan vara tillämpliga, de skäl som föranlett den nationella domstolen att ställa frågan till
Vidare måste beslutet om begäran om förhandsavgörande åtföljas av en kopia av de handlingar som är nödvändiga för att förstå tvisten, särskilt de tillämpliga nationella bestämmelserna. Emellertid skall den hänskjutande domstolen se till att dess beslut innehåller alla relevanta upplysningar, eftersom akten och de handlingar som bifogats beslutet om begäran om förhandsavgörande inte alltid översätts i sin helhet till de olika officiella språken i gemenskapen.
7. Den nationella domstolen kan hänskjuta en fråga till EG- domstolen från det att den konstaterar att ett beslut angående
69
| Bilaga | Ds 2005:25 |
tolkning eller giltighet på en eller flera punkter är nödvändigt för att den skall kunna meddela sin dom. Det bör emellertid understrykas att det inte ankommer på
8.Beslutet om begäran om förhandsavgörande och relevanta handlingar bör den nationella domstolen sända direkt till EG- domstolen i rekommenderat brev (adresserat "Europeiska gemenskapernas domstol, kansliet,
9.Förfarandet för förhandsavgörande inför
70